Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 503/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Spółka Jawna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1463/09 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Spółka Jawna z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 czerwca 2009 r. nr WI.IV.5349-9-09 w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 listopada 2009 r., II SA/Kr1463/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Spółka Jawna z siedzibą w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 30 czerwca 2009 r., nr WI.IV.5349-9-09 w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa przez Prezydenta M. Krakowa, który działając jako starosta miasta na prawach powiatu podjął decyzję I instancji w sprawie z własnego wniosku i ustalił lokalizację drogi dla inwestycji pn. "Rozbudowa oraz budowa nowego odcinka ul. Reduta w Krakowie, budowa oświetlenia, budowa i przebudowa kanalizacji deszczowej na działkach nr 59/1, 67/1, 86/6, 90/1, 91/1, 92/1, 93/1, 95/1, 96/3, 99/4, 101/13, 101/17, 103/1, 104/6, 104/8, 191/138, 300/18 obr. 21 jedn. ewid. Kraków-Śródmieście powstałych w wyniku podziałów zatwierdzonych niniejszą decyzją oraz na działce nr 300/15 obr. 21 jedn. ewid. Kraków-Śródmieście" oraz zatwierdził projekty podziału nieruchomości składających się z działek nr 59, 67, 86/1, 90, 91, 92, 93, 95, 96/2, 99/3, 101/7, 101/11, 103, 104/2, 104/3, 191/136, 300/3 położonych w obr. 21 jedn. Kraków-Śródmieście i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wbrew stanowisku strony skarżącej - w orzecznictwie i doktrynie kwestia kompetencji prezydenta miasta - gminy na prawach powiatu do orzekania w sprawach, w których gmina jest stroną postępowania administracyjnego nie jest jednolita, ale stanowi przedmiot kontrowersji. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ne quis iudex in propria causa sit, ponieważ organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym zarazem podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjną przez wydanie decyzji oraz podmiotem materialno-prawnego stosunku, który zostaje skonkretyzowany w wydanej w tym postępowaniu decyzji (T. Woś, Glosa do uchwały NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03, ST 2004/12/70.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego (9.09.2008 r.) stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 25. 07. 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958), na wniosek właściwego zarządcy drogi, starosta wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta na prawach powiatu jest w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Na jego więc wniosek wszczyna się postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg, których jest zarządcą. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) prezydent miasta na prawach powiatu uzyskuje uprawnienia do działania jako organ powiatu tj. starosta. W konsekwencji prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań zarówno z zakresu samorządu gminnego (w oparciu o art. 26 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminy), jak i samorządu powiatowego. A zatem prezydent miasta na prawach powiatu jest jednocześnie starostą, natomiast pracownicy urzędu w procesie wydawania decyzji przez starostę stają się pracownikami tego starostwa (por. wyrok NSA z 20.02. 2006 r. OSK 346/05, Lex 1962/90).

Mając powyższe na uwadze, Sądu nie zgodził z treścią powołanej przez stronę skarżącą uchwały NSA z 19.05.2003 r. (OPS 1/03, ONSA 2003/4, poz. 115), ponieważ nie ma w obowiązującym porządku prawnym ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego - w niniejszej sprawie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego jednocześnie funkcję starosty - w sytuacji, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. Stanowisko Sądu jest w tej kwestii zbieżne ze stanowiskiem T. Wosia, który uznaje pogląd wyrażony w w/w uchwale z 19.05.2003 r. za sprzeczny ze szczególnym, ale jednoznacznym unormowaniem kompetencyjnym odnoszącym się do gmin - miast na prawach powiatu oraz unormowań prawa materialnego (np. 2 ust. 1 cyt. ustawy z 10. 04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) Przeciwko stanowisku reprezentowanemu w w/w uchwale przemawia także założenie o racjonalności prawodawcy, który w żadnym z przepisów nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania Prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego, podlegającego w postępowaniu konkretyzacji w indywidualnej sprawie, jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego jak np. miasto na prawach powiatu.

Stanowisko Sądu jest w tej sprawie zgodne z ze stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale NSA z 9.10. 2000 r. (OPK 14/00, ONSA 2001 r., nr 1, poz. 17), zgodnie z którym gmina (miasto, miasto na prawach powiatu) nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu przepisu z art. 28 kpa, jeśli do wydania decyzji w I instancji uprawniony był wójt (burmistrz lub prezydent miasta) tej gminy lub miasta na prawach powiatu, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z kompetencjami określonymi w ogólnych przepisach kompetencyjnych oraz przepisach prawa materialnego, także wtedy gdy miasto wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcję starosty (glosa T. Wosia do uchwały składu 7 sędziów NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03, Sam. Ter. 2004 nr 12 s. 79). Zgodnie ż tym stanowiskiem Prezydent M. Krakowa ( miasta na prawach powiatu) nie podlega wyłączeniu i jest organem właściwym do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej również w niniejszej sprawie.

Nie podzielono również zarzutu strony skarżącej, że w sposób nieuprawniony został nadany decyzji pierwszoinstancyjnej rygor natychmiastowej wykonalności z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy z 10.04.2003 r. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie dokonały także prawidłowej oceny przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Nie budzi zastrzeżeń, że w rozpatrywanej sprawie nadanie rygoru jest usprawiedliwione uzasadnionym interesem społecznym i gospodarczym w rozumieniu cyt. przepisu z uwagi na konieczność wykorzystania środków finansowych przyznanych na rok 2009, a po tym czasie wymagających zwrotu jako niewykorzystanych, a nadto poprzez wskazanie na konieczność "dopełnienia brakującego ogniwa" w zrealizowanym ogólno-miejskim układzie drogowym koniecznym dla poprawy warunków komunikacyjnych w tym obszarze miasta. Nie ma podstaw do podważenia twierdzeń organów I i II instancji, że wydatkowanie i korzystanie ze środków budżetu miasta jest objęte szczególnym reżimem w zakresie terminów realizacji planowanych inwestycji oraz, że nieprzygotowanie inwestycji w określonym terminie może spowodować utratę przeznaczonych na ten cel środków finansowych.

W postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie powiadomienia strony skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi. Należy przy tym wskazać, że strona skarżąca kwestionuje dyspozycję z art. 5 ust. 5 ustawy z 10.04.2003 r. jako niezgodną z przepisami kpa. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wskazać, że ustawa ma - co wynika z samego jej tytułu - szczególny charakter, upraszcza bowiem i usprawnia procedury administracyjne. Nadto ogranicza niektóre prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowania o charakterze lex specialis w stosunku do przepisów kpa. Zasady udziału stron w postępowaniu toczącym się w oparciu o cyt. ustawę uregulowane są w sposób wyczerpujący. Nie można zatem przyjąć, że w kwestiach dotyczących udziału stron w postępowaniu, a w ustawie nieuregulowanych, stosuje się kpa: np. art. 10 § 1 (por. wyrok WSA w W-wie z 13.05.2008 r. IV SA/Wa 283/08, Lex 471200). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia obwieszczenia o wszczęciu postępowania administracyjnego (zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 5 ustawy z 10.04.2003 r.) umieszczona w Tygodniku Grodzkim (dodatek do Gazety Wyborczej) z 27 marca 2009 r., którym Prezydent M. Krakowa zawiadomił, że w dniu 9.09. 2008 r. zostało wszczęte na wniosek Prezydenta M. Krakowa postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji drogi dla zamierzenia pn. budowa i rozbudowa nowego odcinka ul. Reduta w Krakowie. W obwieszczeniu tym wskazano również, że wniosek złożony w przedmiotowej sprawie obejmuje zatwierdzenie projektu podziału m. in. działki nr 99/3 na działki nr 99/4 i 99/5 oraz podano 14-dniowy termin na zapoznanie się z całością materiału dowodowego i składania ewentualnych wniosków, wskazując miejsce i czas, w którym akta sprawy będą dostępne. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 cyt. ustawy z 10.04.2003 r. strony postępowania otrzymały na adres określony w ewidencji gruntów decyzję o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi. Zawiadomienie o wydaniu decyzji ukazało się także w formie obwieszczenia w urzędzie gminy i w prasie lokalnej (Tygodnik Grodzki z 8 maja 2009 r.). Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych także decyzja organu II instancji została zgodnie z treścią art. 7 ust. 4 doręczona, a strony zostały także o niej powiadomione w drodze obwieszczenia Wojewody Małopolskiego, które ukazało się w Polskiej Gazecie Krakowskiej z 6.07.2009 r.).

O zasadności skargi w niniejszej sprawie przesądzają natomiast inne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek w sprawach dotyczących decyzji wydawanych na podstawie ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organy administracji nie dokonują oceny zasadności i celowości przebiegu zamierzenia inwestycyjnego wnioskowanego przez zarządcę drogi, tym niemniej muszą dokonać oceny prawidłowości przedłożonego wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zgodnie z wymogami cyt. ustawy (art. 7 ust. 1), natomiast decyzja przez nie wydawana musi spełniać kryteria określone w kpa, w tym w art. 107 kpa. Rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji musi być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia i obowiązki zostały w decyzji ustalone. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów, a nadto w uzasadnieniu faktycznym wskazać okoliczności uzasadniające potrzebę lub konieczność wydania decyzji oraz logiczny związek rozstrzygnięcia z motywami go uzasadniającymi. W uzasadnieniu decyzji należy wyczerpująco odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania i wyjaśnić stronie podniesione w odwołaniu zarzuty i wątpliwości. Nie ulega wątpliwości, że pomiędzy tekstową częścią decyzji organu I instancji, a załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym integralną część tej decyzji istnieje rozbieżność. Jak bowiem wynika z tekstowej części decyzji lokalizacyjnej organu I instancji przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę drogi o szerokości jezdni 6 m, obustronne chodniki o szerokości po 2 m oraz jednostronną ścieżkę rowerową o szerokości 2,5 m - łącznie 12,5 m, podczas gdy w załączniku graficznym nr 1 obejmującym mapę ewidencyjną w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz teren niezbędny dla obiektów budowlanych szerokość tego terenu została ustalona na ok. 16 m do 19 m. Wyjaśnienia wymaga zatem wskazanie, czy pas drogowy wyznaczony przez linie rozgraniczające teren obejmuje także teren niezbędny dla obiektów budowlanych, o którym mowa w graficznym załączniku nr 1. Organ odwoławczy nie ustosunkował się jednak do powyższego zarzutu, poprzestając na ogólnym sformułowaniu, że decyzja organu I instancji "czyni zadość wymogom wynikającym z art. 7 ust. 1 cyt. ustawy bowiem zawiera stosowne rozstrzygnięcia oraz wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione na dalszych etapach procesu inwestycyjnego". Szczególnie w sytuacji, gdy odwołujący się wskutek kwestionowanej decyzji zostaje pozbawiony prawa własności do części działki nr [...], obejmującej wydzieloną z niej działkę nr [...], to organ odwoławczy jest obowiązany do wnikliwego wyjaśnienia sprawy i do prowadzenia jej w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Podniesione w odwołaniu wątpliwości, dotyczące poprawności wyznaczenia linii rozgraniczających teren, nie są pozbawione podstaw również ze względu na fakt, że linie rozgraniczające teren (pasa drogowego) ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi są zarazem liniami podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 cyt. ustawy). Nie można więc uznać, że organ odwoławczy uczynił zadość przepisom postępowania.

Należy się zgodzić z organami administracji, że nie jest ich rzeczą ocenianie zasadności wniosku w zakresie celowości sytuowania przedmiotowej drogi na określonym terenie, a co za tym idzie zatwierdzania projektu podziału wskazanych we wniosku nieruchomości, o ile tylko jest to związane z prawidłowym ustaleniem lokalizacji przedmiotowej drogi. Tak więc zarzut skargi odnoszący się do zbędności objęcia przedmiotowymi decyzjami działki nr [...] pozostaje w ścisłym związku z zarzutem nieprawidłowego wyznaczenia linii rozgraniczających teren.

W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo Budowlane [...] Spółka Jawna z siedzibą w K. zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji, w której przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. oraz 26 § 3 k.p.a. w drodze ich błędnej wykładni wyrażającej się w przyjęciu, iż Prezydent Miasta Krakowa jako prezydent miasta na prawach powiatu oraz jednocześnie inwestor nie podlega wyłączeniu z mocy prawa z udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji drogi dla przedmiotowej inwestycji;

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo, iż decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów stawianych decyzjom przez przepis art. 107 k.p.a., a w szczególności zawiera sprzeczność pomiędzy częścią tekstową decyzji a załącznikiem graficznym;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji, mające swe źródło w naruszeniu prawa materialnego, a to art. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, iż uzyskanie tylko i wyłącznie opinii Zarządu Województwa nie stanowi naruszenia tegoż przepisu;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. poprzez brak uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji, w sytuacji w której w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki jego nadania, określone w przepisie art. 17 ustawy o szczególnych zasadach ...

Na zasadzie art. 176 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W pierwszej kolejności podniesiono, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., albowiem wadliwie przyjęto, że Prezydent Miasta Krakowa jako prezydent miasta na prawach powiatu oraz jednocześnie inwestor nie podlega wyłączeniu z mocy prawa z udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji drogi dla przedmiotowej inwestycji. Tymczasem fakt orzekania Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie, w której jednocześnie jest stroną, stanowi rażące naruszenie — w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - przepisów art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. oraz 26 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż ta sama osoba piastuje funkcję organu orzekającego, a jednocześnie jest pracownikiem wspólnoty publicznoprawnej nabywającej z mocy prawa nieruchomości pod drogi. Rozstrzygnięcie podejmowane przez Prezydenta Miasta Krakowa, który działając jako starosta miasta na prawach powiatu podjął decyzję w I instancji bezpośrednio dotyczy interesu prawnego gminy, w imieniu i na rzecz której działa Prezydent Miasta Krakowa. Wszak decyzja zezwalająca stanowi jednocześnie zatwierdzenie podziałów nieruchomości i odebranie ich własności na rzecz gminy miejskiej, której prezydent dodatkowo reprezentuje interes prawny. Nie budzi wprawdzie wątpliwości, iż przy wydawaniu tej decyzji, prezydent miasta nie może kierować się interesem prawnym gminy miejskiej, lecz obowiązującymi przepisami prawa, tym niemniej interes prawny gminy może jednak rzutować na wybór miejsca budowy drogi publicznej przez prezydenta miasta, jako prawnego wnioskodawcę wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (Tak M. Wolanin, Komentarz do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, CH Beck 2009, s. 64).

Potwierdzeniem powyższej tezy o konieczności wyłączenia się Prezydenta Miasta na prawach powiatu z rozstrzygania spraw dotyczących dróg gminnych i powiatowych w obszarze tego miasta jest regulacja art. 11F ust 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stosownie do przywołanej regulacji, w przypadku określania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych, z którymi ma być powiązana nowoprojektowana droga, stosuje się odpowiednio art. 124 ust 8 ustawy z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), który wyraźnie stanowi, iż w sprawach, w których stroną postępowania o zezwolenie na zajęcie cudzej nieruchomości jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 Działu I k.p.a. (Tak M. Wolanin, Komentarz do ustawy..., s. 66 i n.). Wprawdzie przedmiotowy przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, także ze względu na treść przepisów intertemporalnych, tym niemniej jego treść stanowi wyznacznik woli ustawodawcy w zakresie rozstrzygnięcia problemu wyłączenia prezydenta od rozstrzygania w sprawie lokalizacji drogi.

Sąd I instancji nie podzielając poglądu prawnego wypowiedzianego w uchwale NSA z 19.05.2003 r. (OPS 1/03, ONSA 2003/4, poz. 115) przeszedł do porządku dziennego nad okolicznością, iż w ramach nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami, dokonanej w październiku 2007 r. (ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniająca ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami, Dz. U. z 2007, Nr 173, poz. 1218) ustawodawca wprost wskazał w art. 142 ust. 2, iż: W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż ustawodawca w pełni podzielił pogląd wypowiedziany przez NSA, przesądzając tym samym, że sytuacja w której Prezydenta miasta na prawach powiatu rozstrzyga wnioski składane przez siebie jako Prezydenta miasta jest niedopuszczalna. Co więcej, dla zapobieżenia takiej sytuacji nie ustanowił normy ogólnej - na brak której powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny - lecz zawarł odesłanie do rozdziału 5 działu I k.p.a., a zatem do m.in. art. 24 k.p.a.

Następnie podniesiono, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej wydana została przez organ pierwszoinstancyjny z naruszeniem art. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazana regulacja nakłada na wnioskodawcę obowiązek wystąpienia do właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wydanie stosownych opinii w przedmiocie projektu planowanej inwestycji. Powyższy wymóg jest jedną z przesłanek skuteczności wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. O doniosłości powyższego wymogu świadczy okoliczność, że przedmiotowe opinie winny dawać organowi orzekającemu rzeczywisty obraz stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ewentualnych konfliktów technicznych, prawnych i społecznych. Mając na uwadze, iż przedmiotem opinii jest pełna dokumentacja projektowa i techniczna, zawierająca m.in. projekt przebiegu drogi oraz podziału nieruchomości, stanowiska poszczególnych organów samorządowych są - z punktu widzenia lokalnej wspólnoty - niezwykle istotne.

W świetle akt sprawy, Prezydent Miasta Krakowa - jako inwestor - wystosował jedynie odpowiednie pismo do zarządu województwa, którego stanowisko zostało dołączone do wniosku. Uchybił tym samym obowiązkowi z art. 3 ustawy w zakresie pozostałych organów samorządowych, a to - z racji statusu Krakowa jako miasta na prawach powiatu - organu wykonawczego gminy. Art. 3 ustawy nie ustanawia bowiem w powyższym zakresie żadnego wyjątku.

Wniosek złożony w powyższym kształcie, a zatem bez wymaganych prawem opinii nie mógł być przedmiotem rozpatrzenia przez organ pierwszoinstancyjny. Organ winien bowiem przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniosku zbadać go pod względem formalnym, a w przypadku jakichkolwiek braków wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienie go bez rozpoznania (art. 62 § 2 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy). Z akt sprawy nie wynika jednak, by powyższe miało miejsce.

Niezależnie od powyższego, Prezydent miasta Krakowa dopuścił się także naruszenia art. 107 k.p.a. Dyspozycja wskazanego przepisu określa kryteria, jakie musi spełniać decyzja administracyjna, by móc uznać ją za niewadliwą. Władcze określenie uprawnień i obowiązków stron postępowania nie może budzić żadnych wątpliwości. Osnowa decyzji musi być zatem sformułowana w sposób jasny i precyzyjny. Tymczasem rozstrzygnięcie wydane przez Prezydenta Miasta Krakowa zawiera w swej treści sprzeczność, uchybiając tym samym powyższym wymogom. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej składa się - z części tekstowej oraz - stanowiącego integralną część decyzji - załącznika graficznego, a to mapy rozgraniczającej inwestycję w terenie. Wyznaczenie linii rozgraniczających teren pod planowaną inwestycję pociąga bowiem za sobą daleko idące skutki cywilnoprawne, a to przejęcie własności tak określonych nieruchomości przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Wskazany załącznik jako planistyczne zobrazowanie przebiegu projektowanej drogi, powinien zatem precyzyjnie wyznaczać linie rozgraniczające obszar niezbędny do budowy drogi, umiejscawiając inwestycję w terenie, a także obrazując zakres powierzchni terenu niezbędnego do jej realizacji. Tymczasem decyzja organu I instancji zawiera znaczne rozbieżności między jej częścią tekstową, a załącznikiem graficznym.

WSA w Krakowie dokonał błędnej oceny decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W świetle bowiem art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach ..., rygor natychmiastowej wykonalności może zostać nadany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyłącznie, gdy jest to uzasadnione interesem społecznym lub gospodarczym. Analizując zaistnienie wskazanych przesłanek ustawowych w konkretnym przypadku, winno się mieć na uwadze także ogólny charakter decyzji o ustaleniu inwestycji drogi publicznej. Decyzja ta łączy w sobie bowiem kilka władczych rozstrzygnięć, w tym w szczególności rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia linii rozgraniczających drogę publiczną w terenie, a także zatwierdzenie podziału nieruchomości objętych inwestycją. Nadanie rygoru wykonalności wywołuje zatem daleko idące skutki cywilnoprawne poprzez konieczność natychmiastowego wydania posiadanych nieruchomości przez ich dotychczasowych właścicieli. W tym kontekście nadmienić należy, iż w doktrynie podkreśla się konieczność uwzględnienia niezwykle wysokiej wrażliwości społecznej skutków nadania przedmiotowej decyzji rygoru wykonalności (M. Wolanin, Komentarz do ustawy..., CH Beck 2009, s. 245). Wobec powyższego, interpretacja dyspozycji art. 17 wskazanej ustawy nie może być poddana wykładni rozszerzającej, co potwierdził WSA w Warszawie (IV SA/Wa 1005/06). Każda inwestycja winna być poddana wnikliwej analizie na okoliczność jej wyjątkowego charakteru uzasadnionego interesem społecznym lub gospodarczym. Wskazane pojęcie interesu gospodarczego powinno być rozpatrywane w powyższym kontekście, nie zaś jako partykularny interes wnioskodawcy -strony postępowania administracyjnego. Groźba zwrotu - jako niewykorzystanych - środków finansowych przyznanych jednostce na dany rok nie może być zatem argumentem przemawiającym za istnieniem ogólnego interesu gospodarczego.

Za nietrafne należy także uznać stanowisko Sądu, ze poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu uzasadnia zastosowanie art. 17 ustawy w każdym przypadku. Wprawdzie budowa nowego odcinka ulicy Reduta, jako "dopełnienie brakującego ogniwa" niewątpliwie ma na celu poprawę komunikacji drogowej, niemniej - jak wskazuje M. Wolanin - droga publiczna z samej definicji ma służyć użyteczności ogółu co do prowadzenia na niej ruchu pojazdów, dlatego też nie można za uzasadniony interes społeczny do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności przyjmować takich celów lub okoliczności, których realizacji służy wybudowanie drogi, ponieważ mogłoby to nastąpić w każdej sytuacji. Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie - zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Warszawie powoływanie się na poprawę jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników drogi nie jest "uzasadnionym przypadkiem" (...), gdyż problem ten dotyczy wszystkich dróg w Polsce (I SA/Wa 1216/05).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania w związku z rażącym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz 26 § 3 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rzeczywiście w tej kwestii w orzecznictwie NSA prezentowane różne stanowiska. Żadne z nich jednak nie zostało sformułowane na gruncie sprawy w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi. W tego rodzaju sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela ocenę prawną Sądu I instancji z przyczyn wyłuszczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Fakt, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji zawiera rozbieżności między jej częścią tekstową, a załącznikiem graficznym nie oznacza jeszcze, że została ona wydana z naruszeniem art. 107 k.p.a. Przepis ten bowiem określa, tzw. elementy obligatoryjne decyzji administracyjnej, a więc takie składniki jej treści, które każda decyzja mieć musi. Jednym z nich jest rozstrzygnięcie (sentencja) decyzji. To, że zostało ono napisane wadliwie, nie zmienia faktu, że w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcie jest zawarte. Natomiast fakt, że zostało ono skonstruowane niepoprawnie (wadliwie), stał się przyczyną uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i uchylenia decyzji drugoinstancyjnej, wydanej przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 30 czerwca 2009 r., nr WI.IV.5349-9-09, ponieważ wspomniana wada nie została skorygowana w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo, iż decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów stawianych decyzjom przez art. 107 k.p.a. jest także nietrafny.

Nie doszło również do naruszenia art. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że uzyskanie tylko i wyłącznie opinii Zarządu Województwa nie stanowi naruszenia tegoż przepisu. Przywołany przepis w ust. 1 stanowi wyraźnie: "Właściwy zarządca drogi składa wniosek, o którym mowa w art. 2 ust. 1, po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta)". Wbrew więc twierdzeniu skarżącego przepis ten nie nakłada na zarządcę drogi obowiązku uzyskania opinii wszystkich wymienionych w nim organów, ale tylko tego, który jest właściwy miejscowo ze względu na charakter projektowanej inwestycji.

Wreszcie za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędne jego zastosowanie. Zasadnie Sąd I instancji przyjął przyjął, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek dla wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego, na podstawie przytoczonego przepisu. Stwierdzenie to znajduje oparcie w materiale dokumentacyjnym sprawy, w tym także argument odnoszący się do względów gospodarczych, w tym konieczności efektywnego gospodarowania publicznymi środkami finansowym. Ponadto, za uznaniem, że w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 przemawiają takie okoliczności stanu faktycznego, jak konieczność wykorzystania środków finansowych przyznanych na rok 2009, a po tym czasie wymagających zwrotu jako niewykorzystanych, a nadto potrzeba "dopełnienia brakującego ogniwa" w zrealizowanym ogólno-miejskim układzie drogowym, co jest niezbędne dla poprawy warunków komunikacyjnych w tym obszarze miasta. Należy przy tym mieć na względzie, że wydatkowanie i korzystanie ze środków budżetu miasta jest objęte szczególnym reżimem w zakresie terminów realizacji planowanych inwestycji oraz, że nieprzygotowanie inwestycji w określonym terminie może spowodować utratę przeznaczonych na ten cel środków finansowych, a co za tym idzie nienadanie rygoru natychmiastowej wykonalności rodziłoby realną groźbę niezrealizowania zamierzonej inwestycji przez kolejne lata. Z powyższych względów zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. jest nieusprawiedliwiony, ponieważ nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione zarówno interesem społecznym, jak i gospodarczym. Kwestia ta zresztą nie budzi wątpliwości w orzecznictwie – por. np. wyrok NSA w sprawie I OSK 285/09.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.