Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 779/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6124 Uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącej M. W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. W. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Głównego Geodety Kraju (dalej: "GGK") z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."], decyzję GGK z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o udzieleniu M. W. - posiadającej świadectwo uprawnień zawodowych nr [...], kary nagany z wpisaniem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 29 listopada 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WINGiK") wystąpił do GGK z wnioskiem o zastosowanie sankcji dyscyplinarnych wobec M. W. - geodety uprawnionego do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. Powyższy wniosek został złożony po uprzednim rozpatrzeniu skargi B. O. na działania M. W. wobec granicy nieruchomości skarżącej, w której zarzucono w szczególności bezprawne przesunięcie granicy nieruchomości sąsiednich podczas wykonywania podziału nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną we Wsi W., gm. W. (d. S.).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], GGK udzielił M. W. - posiadającej świadectwo uprawnień zawodowych nr [...] - karę nagany z wpisaniem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe.

Na skutek wniosku M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] GGK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, na obszarze dotyczącym przedmiotu skargi założona w 1965 r. ewidencja gruntów nie umożliwiała jednoznacznego określenia granic poszczególnych nieruchomości. W obszarze tym zaewidencjonowany został operat jednostkowy [...], dotyczący podziału nieruchomości

Sygn. akt IV SA/Wa 779/11

sąsiedniej (wobec nieruchomości objętej opracowaniem uprawnionego geodety M. W.), stanowiącej wówczas działkę ewidencyjną nr [...] dla której granice użytkowania przyjęto do podziału jako granice własności i na bazie tak opracowanej dokumentacji została założona księga wieczysta. M. W., wykonując podział nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] stwierdziła niezgodność granicy opisanej w operacie jednostkowym [...] z danymi wykazanymi w ewidencji gruntów, polegającą na błędnym przyjęciu granicy do podziału działki [...]. Pomimo błędnych danych wyjściowych kontynuowała prace, wykonując czynności ustalenia granic działki w ramach bieżącego opracowania, bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawnych wynikających z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne [(Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.), dalej: p.g.k.], jak też z rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Czynności ustalenia granic działki należało bowiem dokonać w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym tym bardziej, że przyjęte w opracowaniu podziału przez M. W. granice działki nr [...] wchodziły w zasięg użytkowania (z niewłaściwie uznanymi na skutek opracowania [...] granicami własności) działek nr [...] i nr [...]. W zawiadomieniach "o czynnościach przyjęcia przebiegu granic" działki nr [...] do podziału M. W. nie podała podstawy prawnej tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, a wobec rozpoznanej sytuacji niezgodności granic działek sąsiadujących z danymi wykazanymi w ewidencji gruntów, dokonując de facto czynności ustalenia granic działki nr [...], pominęła w zawiadomieniach o tych czynnościach stronę postępowania - właściciela działki nr [...]. Załączony w części ewidencyjnej operatu wykaz zmian gruntowych, w części obejmującej "stan nowy", został sporządzony niezgodnie z § 61, § 62 i § 85 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. powierzchnie nowych działek projektowanych nie zostały wykazane w ha z dokładnością zapisu do 1 m2. Ponadto, w "opisie nowych granic w protokole granicznym" oraz w wykazie współrzędnych M. W. stwierdziła, że współrzędne punktów granicznych działki nr [...] obliczono na podstawie danych ewidencji gruntów [...]. W dokumentacji brak jest jednak obliczeń

Sygn. akt IV SA/Wa 779/11

potwierdzających ten fakt, a szereg wykazanych w trakcie postępowania wyjaśniającego wątpliwości dotyczących obliczeń współrzędnych określających położenie punktów granicznych działki nr [...] jak i zapisów w samym protokole granicznym wskazują że wykonawca prac geodezyjnych, naruszając § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, ustalił granice działki w ramach bieżącego postępowania, a nie dokonał czynności przyjęcia granic według istniejącego stanu prawnego, a jeżeli stanu takiego nie można było stwierdzić - według stanu uwidocznionego w katastrze nieruchomości: W udzielonych wyjaśnieniach Starosta [...]i stwierdził, że protokół graniczny sporządzony w dniach 1 października 2002 r., 8 listopada 2002 r. i 6 lutego 2003 r. nie mógł być uznany "jako zbędny" przez pracowników ośrodka, bo brak na ten temat wzmianki w protokole kontroli nr [...] z dnia [..] stycznia 2007 r. Natomiast sam fakt spisania przez geodetę uprawnionego protokołu granicznego w dniu 10 marca 2003 r. i zastabilizowania znaków granicznych dzielonej nieruchomości na terenie nieruchomości B. O. (działka nr [...]), która bezpośrednio nie przylegała do nieruchomości dzielonej, należy uznać za obciążający i świadczący o niestarannym wykonywaniu zadań oraz łamaniu zasad współczesnej wiedzy technicznej i niestosowaniu obowiązujących przepisów prawa. W wyniku analizy całości akt sprawy, wyjaśnień geodety oraz opinii technicznej opracowanej na potrzeby postępowania wyjaśniającego [...] WINGiK -wnioskując o zastosowanie sankcji dyscyplinarnych zasadnie uznał, że M. W. nie dochowała należytej staranności, nie dostosowała się do obowiązujących przepisów prawa i standardów technicznych, jak też nie wykorzystała w dostatecznym stopniu wiedzy z zakresu geodezji i kartografii i z własnej winy naruszyła art. 42 ust. 3 p.g.k., przyczyniając się do powstania sporu granicznego.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż postępowanie ze skargi B. O. wszczęto prawidłowo. GGK w piśmie z dnia 12 maja 2010 r. nr [...] poinformował zainteresowaną, iż WINGiK jest uprawniony do złożenia wniosku o ukaranie w trybie art. 46 ust. 1 i 2 p.g.k., osób posiadających uprawnienia zawodowe, w każdym przypadku naruszenia przez nich ze swojej winy art. 42 ust. 3 powołanej ustawy, niezależnie od wyników kontroli obligatoryjnej, przeprowadzonej zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych,

Sygn. akt IV SA/Wa 779/11

ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów na udostępnienie tych baz. Postępowanie w sprawie ze skargi B. O. wszczęte w trybie art. 46 ust. 1 i 2 p.g.k. w związku z naruszeniem art. 42 ust. 3 p.g.k., jak i postępowanie kontrolne wszczęte pismem z dnia 8 lutego 2008 r. na podstawie art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy, są dwoma odrębnymi postępowaniami. Skoro zaś wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a w szczególności kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy oraz zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy, to [...]WINGiK był uprawniony do wszczęcia takiego postępowania kontrolnego wobec geodety uprawnionego M. W.. Materiał dowodowy zgromadzony w takim postępowaniu mógł stanowić dowód w postępowaniu wszczętym w trybie art. 46 ust. 1 i 2 p.g.k. w związku z naruszeniem art. 42 ust. 3 p.g.k., jako dowód uzyskany przez organ z urzędu, w ramach realizowanych kompetencji, o których mowa w art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a p.g.k..

Na skutek skargi M. W., wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1755/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, iż zaskarżona decyzja narusza art. 7, 76 § 3, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu GGK słusznie wskazał na przysługiwanie [...] WINGK ustawowego uprawnienia do wnioskowania o ukaranie uprawnionego geodety w trybie art. 46 ust. 1 i 2 p.g.k. Przysługiwanie takiego uprawnienia nie jest jednak wystarczającym argumentem - jak potraktowano to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - do uznania, iż procedura i kończący ją protokół kontroli dokumentacji przyjmowanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w ramach §7 - §12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837), nie ma znaczenia dla dopuszczalności dokonywania kolejnej oceny takiej dokumentacji na potrzeby postępowania dyscyplinarnego wobec geodety, który ją sporządził. Wręcz przeciwnie, przyjęcie

Sygn. akt IV SA/Wa 779/11

opracowania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego po uprzednim poddaniu go kontroli przez osoby uprawnione i sporządzeniu na tę okoliczność stosownego protokołu na podstawie §11 ww. rozporządzenia oznacza, iż jakkolwiek możliwa jest ponowna ocena tego opracowania geodezyjnego na potrzeby postępowania dyscyplinarnego, to jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w ramach takiego postępowania organ orzekający zobowiązany jest wykazać, iż uprzednia kontrola i sporządzony protokół nie są prawidłowe. Protokół kontroli oraz następcze przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowią bowiem urzędowy dowód stwierdzonych w tych dokumentach okoliczności - w rozumieniu art. 76 ust. 1 k.p.a. - dlatego ich podważenie wymaga przeprowadzenia przeciwdowodu.

Następnie Sąd wskazał, iż sporządzona w 2003 r. przez skarżącą dokumentacja podziałowa była przedmiotem kontroli zakończonej protokołem z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] i następnie dokumentacja ta została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]Przyjęcie to oznacza, iż dokumentacja ta odpowiada wymogom określonym w § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. O ile więc organ prowadzący postępowanie dyscyplinarne mógł podważyć - wynikające z przyjęcia sporządzonego przez skarżącą opracowania do zasobu - domniemanie jego prawidłowości, to jednak nie dał temu wyrazu w zaskarżonej decyzji. Wskazał jedynie na istnienie w aktach sprawy opinii technicznych sporządzonych przez Wojewódzkie Biuro Techniki i Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W.. Z tak lakonicznego wskazania nie wynika jednak, jaki charakter posiadają te opinie, a w szczególności czy mogą (i z czego to wynika) stanowić przeciwdowód w rozumieniu art. 76 § 3 k.p.a., podważający protokół kontroli, a także czy mogą podważać również domniemania wynikające z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. związane z przyjęciem opracowania skarżącej do zasobu. Wobec powyższego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający ustali, czy sporządzone dotychczas opinie techniczne spełniają prawne wymogi podważenia - w trybie art. 76 § 3 k.p.a. - oceny opracowania podziałowego skarżącej z 2003 r. wynikającej z przyjęcia tego opracowania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w stosownej procedurze kontrolnej, dając temu wyraz w nowym rozstrzygnięciu.

Sygn. akt IV SA/Wa 779/11

Dalej Sąd wskazał, iż wydanie decyzji z zakresu odpowiedzialności zawodowej geodety na podstawie art. 46 p.g.k., w związku ze sporządzonym przez tego geodetę opracowaniem, które zostało skontrolowane i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest możliwe tylko po uprzednim jednoznacznym podważeniu przeprowadzonej uprzednio kontroli w sposób i na zasadach dowodowych adekwatnych do urzędowego charakteru tej kontroli i związanych z nią domniemań co do prawidłowości sporządzonego opracowania.

Z akt sprawy wynika, iż pomimo sformułowanych przez organ orzekający ocen wobec opracowania podziałowego z 2003 r., opracowanie to nadal należy do zasobu, jako obowiązujące, dlatego słusznie w skardze zarzucono, iż negatywna ocena tego opracowania musi najpierw znaleźć wyraz w podjęciu wobec niego stosownych działań kontrolnych w przepisanej do tego procedurze i formie, aby następnie można było wydać właściwe rozstrzygnięcie z zakresu odpowiedzialności zawodowej geodety. Obecnie bowiem powstała sytuacja, w której na potrzeby postępowania dyscyplinarnego opracowanie podziałowe skarżącej z 2003 r. uznane zostało za nieprawidłowe, jednakże opracowanie to nadal pozostaje w zasobie ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi przy wykonywaniu kolejnych prac geodezyjnych i kartograficznych dotyczących terenu objętego tym opracowaniem.

Końcowo Sąd zauważył, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące sposobu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przez WINGiK, ponieważ organ ten - w związku z art. 46 ust. 2 p.g.k. - jedynie wnioskuje o nałożenie kary dyscyplinarnej, o której orzeka GGK. Skoro zaś kara orzekana jest w drodze decyzji, to znaczy, że postępowanie o jej wydanie wszczynane jest dopiero przez GGK. Jakkolwiek więc, przed złożeniem wniosku, wojewódzki inspektor powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające służące ustaleniu zasadności wnioskowania o nałożenie kary dyscyplinarnej na uprawnionego geodetę, o tyle samo postępowanie o wydanie w tym przedmiocie decyzji wszczyna GGK, i dopiero w tym postępowaniu dokonuje się oceny wszystkich dowodów i dokumentów, i w miarę potrzeby uzupełnia się to postępowanie o kolejne dowody i dokumenty dla zachowania wymogów określonych w art. 7 i w art. 77 § 1 k.p.a., aby w wydanej decyzji - podejmując stosowne rozstrzygnięcie - uzasadnić je z odniesieniem się do wszystkich zarzutów i wniosków zgłaszanych przez stronę postępowania.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], GGK ponownie utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2010 r. o udzieleniu M.

Sygn. akt IV SA/Wa 779/11

W. - posiadającej świadectwo uprawnień zawodowych nr [...] - kary nagany z wpisaniem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, a nadto wskazał, iż wbrew twierdzeniom strony, WINGiK był uprawniony do skontrolowania jej działalności, zarówno kompleksowo, jak też w wybranym zakresie, a uprawnienie to wynikało wprost z art. 7b ust. 1 pkt 1 p.g.k. oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz. U. z 2001 r., nr 101, poz. 1090). Realizując postanowienia art. 7b ust. 1 pkt 1 p.g.k. WINGiK zlecił przeprowadzenie analizy dokumentacji sporządzonej w związku z wykonaną przez M. W. pracą geodezyjną Wojewódzkiemu Biuru Techniki i Nadzoru Geodezyjno Kartograficznego (dalej: WBTiNG-K) w W., które do końca 2010 r. było gospodarstwem pomocniczym [...] Urzędu Wojewódzkiego i jako takie prowadziło działalność mającą na celu realizację zadań macierzystej jednostki organizacyjnej, tzn. reprezentując siebie, jednocześnie reprezentowało [...], a wobec faktu, iż działalność ww. jednostki budżetowej była związana z geodezją i kartografią, z oczywistych względów WINGiK powierzał WBTiNG-K sporządzanie opinii w sprawie przestrzegania przepisów ustawy p.g.k. przez osoby posiadające uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii.

Dalej GGK wskazał, iż Zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. 351 oraz Dz. Urz. Województwa [...] nr 177, poz. 4392) zostało utworzone gospodarstwo pomocnicze [...] - WBTiNG-K w W.. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 Statutu WBTiNG-K w W., stanowiącego załącznik do ww. Zarządzenia, przedmiotem działalności WBTiNG-K w dziedzinie geodezji i kartografii jest wykonywanie czynności materialno-technicznych stanowiących obsługę zadań Wojewody [...] z zakresu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w szczególności związanych z przygotowywaniem opinii technicznych w zakresie stosowania standardów technicznych i informacyjnych do wykorzystania w ramach nadzoru prowadzonego przez WINGiK. Sporządzając opinię techniczną WBTiNG-K w W. w zakresie prawidłowości wykonania przez M. W. pracy geodezyjnej, zgodności dokonanych czynności z przepisami prawa i standardami technicznymi oraz zgodności tych czynności z zasadami współczesnej wiedzy

Sygn. akt IV SA/Wa 779/11

technicznej, realizowało zadanie publiczne przypisane Wojewodzie [...], który - zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 1 lit. b p.g.k. -jest organem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym, zdaniem GGK, należało uznać, ze sporządzona przez WBTiNG-K w W. opinia techniczna z dnia 18 września 2007 r. oraz opinia uzupełniająca z dnia 10 kwietnia 2008 r. zostały sporządzone przez Wojewodę [...], który zadania w zakresie geodezji i kartografii wykonuje przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.

W konkluzji GGK stwierdził, iż sporządzona przez ww. jednostkę budżetową opinia techniczna jest opinią WINGiK sporządzoną na potrzeby wypełnienia przez organ ww. organ obowiązku wynikającego z art. 7b ust. 1 pkt 1 p.g.k.. WINGiK - jako organ zespolonej administracji rządowej w województwie - posiada uprawnienia do kontrolowania przestrzegania i stosowania przepisów ustawy m.in. w zakresie zgodności wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy p.g.k. Wobec powyższego opinia sporządzona przez WINGiK w W.. - organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, stanowi przeciwdowód - w rozumieniu art. 76 § 3 k.p.a. - wobec urzędowego stwierdzenia przyjęcia materiałów z wykonanej pacy geodezyjnej do zasobu.

Końcowo GGK stwierdził, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko o niecelowości przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, jako że w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się ww. opinie techniczne w zakresie wykonanych przez skarżącą prac geodezyjnych, które stwierdzają już okoliczności objęte żądaniem skarżącej (art. 78 § 1 i 2 k.p.a.).

W skardze na powyższą decyzję M. W. wniosła o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi wskazała, iż poprawność wykonanej przez nią pracy geodezyjnej została jednoznacznie stwierdzona w Protokole kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Organ orzekający wbrew treści ww. dokumentu oparł zaskarżoną decyzję na nieudowodnionych twierdzeniach zawartych we wniosku o ukaranie oraz na subiektywnych "ocenach" i "opiniach". W aktach sprawy nie ma jakichkolwiek dowodów w postaci dokumentu urzędowego, zeznania świadka, opinii biegłego czy protokołu z oględzin, który uzasadniałby podważenie ww. kluczowego dowodu w sprawie. Całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie organu, jakoby załączone do akt sprawy "Opinie techniczne" stanowiły przeciwdowód w rozumieniu

Sygn. akt IV SA/Wa 779/11

art. 76 § 3 k.p.a., gdyż nie zostały sporządzone ani w adekwatnej procedurze kontrolnej, ani przez uprawniony do tego podmiot.

Powołując fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1755/10 skarżąca wskazała, iż adekwatną procedurą uzasadniającą podważenie domniemań wynikających z przyjęcia dokumentacji technicznej do zasobu, a więc spełniającą kryteria przeprowadzenia przeciwdowodu, o którym mowa w art. 76 § 3 k.p.a., jest procedura kontrolna, o której mowa w art. 9 p.g.k. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz. U. nr 101, poz. 1090). W wyniku tak przeprowadzonej kontroli sporządzany jest odrębny dokument urzędowy - protokół kontroli - zawierający udowodnione usterki, wady czy nieprawidłowości w skontrolowanej dokumentacji, uprzednio przyjętej do zasobu. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest jednakże protokołu kontroli, o którym mowa w § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia. Oznacza to, że organ administracji nie wykorzystał przeznaczonej do tego celu adekwatnej procedury, gdyż nie sporządził wymaganego przepisami prawa dokumentu urzędowego - protokołu, będącego obligatoryjnym elementem przeprowadzonej kontroli.

Następnie skarżąca wskazała, iż - w jej ocenie - całkowicie nieuzasadnione są wywody GGK dotyczące opinii technicznych sporządzonych przez WBTiNG-K w Warszawie, bowiem opinie te nie posiadają przymiotu dokumentów urzędowych, nie stanowią opinii biegłego, nie posiadają przymiotu "opinii z instytutu" lub "opinii z urzędu", nie zostały wydane w trybie art. 268a k.p.a., nie mogą być uznane jako wykonanie czynności materialno - technicznych, czyli czynności faktycznych organu administracyjnego i jego funkcjonariuszy wykonywanych w toku urzędowania, nie zostały też wykonane w ramach legalnie zawartego porozumienia administracyjnego pomiędzy organem administracji a WBTiNG-K. Załączone do akt sprawy "Opinie techniczne" wobec braku przymiotu dokumentów urzędowych, nie posiadają jakiejkolwiek "podwyższonej mocy dowodowej". Oznacza to, że ww. opinie nie mogą podważać treści innych dokumentów urzędowych, w szczególności Protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Przedmiotowe opinie techniczne winny być traktowane wyłącznie jako dokumenty prywatne, a stawiane w nich tezy - jako niewiążące opinie, a nie dowody w sprawie.

Sygn. akt IV SA/Wa 779/11

W dalszej części skargi skarżąca przytoczyła obszerne fragmenty wyników kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli, zawartych w "Informacji o wynikach kontroli funkcjonowania nadzoru geodezyjnego i kartograficznego" z czerwca 2010 r. sygn. [...] nr ewid. [...], dostępnej na stronach Biuletynu Informacji Publicznej NIK, które - zdaniem skarżącej -potwierdzają bezużyteczność dla potrzeb niniejszego postępowania zarówno "Opinii technicznych" sporządzonych przez WBTiNG-K w W., jak i obszernego uzasadnia zaskarżonej decyzji, dotyczącego statusu prawnego omawianego gospodarstwa pomocniczego.

Końcowo skarżąca podniosła, iż organ orzekający odrzucił wszystkie zgłaszane przez skarżącą wnioski dowodowe, arbitralnie stwierdzając ich bezzasadność. W ocenie skarżącej, skoro zarówno na etapie przyjmowania dokumentacji do zasobu, jak i podczas późniejszej weryfikacji poprawności sporządzenia tej dokumentacji (postępowania kontrolnego) wymagane jest posiadanie stosownych uprawnień zawodowych, to zgłaszane przez stronę wnioski dowodowe dotyczące rozstrzygnięcia wnoszonych zastrzeżeń co do błędnych ustaleń natury merytorycznej, winny być rozstrzygane przez osoby posiadające wiedzę specjalną (biegłego), a nie poprzez arbitralne uznanie organu, który takiej wiedzy z urzędu nie posiada.

W odpowiedzi na skargę GGK wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy, uznał iż zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca

Sygn. akt IV SA/Wa 779/11

2011 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja została wydana w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1755/10, którym uchylono decyzję GGK z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymującą w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję własną tegoż organu z dnia [...]czerwca 2010 r. o udzieleniu M. W. - posiadającej świadectwo uprawnień zawodowych nr 11853, kary nagany z wpisaniem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Postanowienia art. 153 p.p.s.a. oznaczają, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sadowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym została wydana zaskarżona decyzja. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przeszłe postępowanie administracyjne w sprawie. O ile jednak oddziaływanie orzeczenia sądu na zakończone postępowanie administracyjne wiąże się z reguły z samą sentencją orzeczenia, o tyle zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę wiąże się z pewnymi elementami uzasadnienia wyroku sądu, bowiem mimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie", chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia.

Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą Ocena prawna dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (v. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97, LEX nr 47301). Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, ze podjęty akt lub czynność są wadliwe (v. postanowienia NSA: z dnia 16

Sygn. akt IV SA/Wa 779/11

lutego 1998 r., IV SA 975/97, LEX nr 43847 oraz z dnia 25 maja 2001 r., V S.A. 355/01, LEX nr 57181).

Art. 153 p.p.s.a. zawiera postanowienie o wiążącym charakterze "wskazań co do dalszego postępowania" jako drugiego - obok oceny prawnej - elementu wiążącego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły, immanentny związek. Wskazania stanowią bowiem konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza (chociaż nie wyłącznie) oceny przebiegu postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś aprioryczne rozstrzygnięcie problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia organu ponownie rozpoznającego sprawę (v. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 476).

Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy stwierdzić należy, zaskarżona decyzja narusza art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. Sąd wskazał m.in., iż wydanie decyzji z zakresu odpowiedzialności zawodowej geodety na podstawie art. 46 p.g.k., w związku ze sporządzonym przez tego geodetę opracowaniem, które zostało skontrolowane i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jest możliwe tylko po uprzednim jednoznacznym podważeniu przeprowadzonej uprzednio kontroli w sposób i na zasadach dowodowych adekwatnych do urzędowego charakteru tej kontroli i związanych z nią domniemań co do prawidłowości sporządzonego opracowania.

Dalej Sąd stwierdził, iż pomimo sformułowanych przez organ orzekający ocen wobec opracowania podziałowego nr [...] opracowanie to nadal należy do zasobu jako obowiązujące. Podzielając zarzuty podniesione w skardze Sąd wskazał przy tym, iż negatywna ocena ww. opracowania musi najpierw znaleźć wyraz w podjęciu wobec niego stosownych działań kontrolnych w przepisanej do tego procedurze i formie, aby następnie można było wydać właściwe rozstrzygnięcie z zakresu odpowiedzialności zawodowej geodety. Obecnie bowiem

Sygn. akt IV SA/Wa 779/11

powstała sytuacja, w której na potrzeby postępowania dyscyplinarnego opracowanie podziałowe skarżącej z 2003 r. uznane zostało za nieprawidłowe, jednakże opracowanie to nadal pozostaje w zasobie ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi przy wykonywaniu kolejnych prac geodezyjnych i kartograficznych dotyczących terenu objętego tym opracowaniem.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ orzekający odniósł się w jakikolwiek sposób do ww. kwestii. W szczególności nie wypowiedział się co do tego, czy wobec opracowania podziałowego skarżącej z 2003 r., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] podjęto stosowne działania kontrolne w przepisanej do tego formie i procedurze oraz czy w następstwie tych działań, opracowanie to nadal należy do zasobu jako obowiązujące, czy też nie. Brak jest również informacji na ten temat w aktach administracyjnych sprawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, ww. kwestie wymagają uprzedniego wyjaśnienia, aby "następnie można było wydać właściwe rozstrzygnięcie z zakresu odpowiedzialności zawodowej geodety". Zaniechanie organu orzekającego w tym zakresie powoduje, zdaniem Sądu, iż zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie i jako taka narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Uzasadnione są zatem zarzuty skargi w odnośnym zakresie.

Wobec stwierdzonych naruszeń, zdaniem Sądu, na obecnym etapie postępowania przedwczesne było ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji wydano w oparciu o art. 152 p.p.s.a. -jak pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji wyroku.

Orzekając w sprawie ponownie, Główny Geodeta Kraju będzie miał na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.