Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1968/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 174, 111, 3 par. 1  oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 i 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1722/09 w sprawie ze skarg M. G. i H. G. oraz R. B. i W. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1722/09 oddalił skargi M. G. i H. G. oraz R. B. i W. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie węzła drogowego na przecięciu drogi krajowej nr 7 Gdańsk - Warszawa z ul. B. odcinek km 347+900 - 349+178 (istn. km 349+168) wraz z przebudową infrastruktury technicznej oraz zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano m.in., że wniosek Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie z dnia 14 lipca 2008 r. zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. opinie Zarządu Województwa Mazowieckiego, Zarządu Powiatu Zachodniego Warszawskiego, Burmistrza Łomianek oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie; mapę w skali 1:1000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; decyzję Burmistrza Łomianek z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 17 lipca 2009 r. wnieśli S. i E. K. , M. i H. G. oraz R. i W. B. , jednak skarga S. i E. K. została odrzucona postanowieniem z dnia 17 listopada 2009 r. Natomiast Sąd pierwszej instancji łącznie rozpoznał i rozstrzygnął sprawy ze skarg wniesionych przez M. i H. G. oraz R. i W. B.

W skardze M. i H. G. zarzucono naruszenie:

- art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jako zbyt daleko idącej ingerencji organu odwoławczego w prawo do poszanowania mienia skarżących, nałożenia na skarżących nadmiernego ciężaru finansowego poprzez zajęcie ich działek;

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony własności i proporcjonalności;

- art. 7 kpa poprzez nieustalenie dokładnego stanu faktycznego sprawy i pominięcie słusznego interesu skarżących.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ odwoławczy miał obowiązek ustalić dokładny stan faktyczny sprawy i zbadać, czy ingerencja w prawo własności nakłada nieproporcjonalny i nadmierny ciężar na skarżących, ponieważ ich działki gruntu przynoszą im znaczne korzyści finansowe.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, powołując motywy zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. i H. G. stwierdził, że ustalenia Ministra Infrastruktury co do spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej znajdują potwierdzenie w zgromadzonych aktach sprawy.

Pierwszoinstancyjna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009 r. wydana bowiem została na wniosek złożony w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 lipca 2008 r. i w tym dniu przyjęty w Kancelarii Głównej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, wskutek czego, do rozpatrzenia tego wniosku i wydania ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) o treści ustalonej przed dniem 10 września 2008 r. co wynika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), według którego, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy [tj. do dnia 10 września 2008 r.] stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro bowiem w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., tj. w dniu 10 września 2008 r. postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej w przedmiotowej sprawie nie było zakończone ostateczną decyzją, to do wydania decyzji przez organ odwoławczy w dniu [...] lipca 2009 r. miała zastosowanie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. i dlatego zaskarżone decyzje należy ocenić przez pryzmat zachowania wymogów określonych we wskazanej wersji tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Sąd stwierdził, że z akt wynika, iż złożenie wniosku zostało poprzedzone zwróceniem się przez inwestora o wydanie opinii określonych w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, uzyskując opinie Zarządu Województwa Mazowieckiego, Zarządu Powiatu Warszawskiego Zachodniego i Burmistrza Miasta Łomianki. Do wniosku dołączono również dokumenty wymagane art. 5 ust. 1 pkt 1 - 4 powołanej ustawy oraz decyzję Burmistrza Łomianek z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację projektowanego przedsięwzięcia drogowego. Sama zaś decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy określone w art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, formułując w swojej treści wymagania dotyczące powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, jak również określając linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zatwierdzenie projektów podziału nieruchomości objętych lokalizacją inwestycji drogowej. Natomiast w uzasadnieniu tej decyzji odniesiono się także do uwag i wniosków złożonych przez uczestników postępowania. Również organ odwoławczy, poza dokonaniem oceny poprawności przeprowadzonego postępowania i zgromadzenia całego materiału dowodowego, w uzasadnieniu swojej decyzji ustosunkował się szczegółowo do zarzutów zgłoszonych w odwołaniach, uzyskując uprzednio obszerne w tym względzie wyjaśnienia od inwestora. Kwestionowane decyzje organów obu instancji nie zawierają zatem wad procesowych, które uprawniałyby sąd do ich uchylenia.

Sąd stwierdził, że decyzje te nie są również dotknięte wadami zarzucanymi przez skarżących. Projektowanie przedmiotowej inwestycji drogowej w 2003 r. i czynione w owym czasie ustalenia szczególnie co do wykupu działek gruntu skarżących nie mają znaczenia prawnego dla dopuszczalności wydania obecnie decyzji na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ przepisy tej ustawy nie wskazują, aby do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi należało uwzględniać jakiekolwiek poprzednie zamierzenia w tej mierze. Decyzja o lokalizacji drogi może zawierać jedynie takie wymagania, które wynikają z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Sąd podkreślił, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie są uprawnione do kwestionowania terytorialnego zakresu wniosku inwestora, jeżeli brak jest ku temu stosownej podstawy prawnej. Taką podstawą nie jest w szczególności – wskazany przez skarżących - art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepis ten stanowi bowiem, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, iż projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zarzutu skargi nie można zatem odnosić do wydanych decyzji, skoro decyzje te wydane zostały zgodnie z wymaganiami wynikającymi z tej ustawy. Odebranie prawa własności nieruchomości jest również wynikiem postanowień zawartych w tej ustawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany postanowieniami tej ustawy i dlatego nie może kwestionować decyzji, które nie naruszają jej postanowień.

Z tych samych przyczyn nie jest również zasadny zarzut skargi naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zwłaszcza, iż zaskarżoną decyzją skarżący zostali pozbawieni prawa własności części swojej nieruchomości, dlatego trudno jest w takim przypadku twierdzić, iż została naruszona istota tego prawa, skoro prawo to zostało odebrane. Odrębną zaś kwestią – nieobjętą zaskarżoną decyzją - jest możliwość uzyskania przez skarżących stosownego odszkodowania, którego konstytucyjny charakter słuszności winien odzwierciedlać utratę przez skarżących prawa własności w takim kształcie funkcji ich nieruchomości, w jakiej dotychczas ją wykorzystywali. Ta kwestia może być jednak przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Organ odwoławczy w wystarczający zaś sposób wykazał, że posadowienie zbiornika retencyjnego na nieruchomości skarżących jest wynikiem najkorzystniejszych rozwiązań technicznych w tym zakresie, normowanych stosownymi w tym względzie przepisami dotyczącymi technicznych warunków realizacji i usytuowania tego rodzaju inwestycji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku o oddaleniu skarg.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M. G. , zaskarżając wyrok w części dotyczącej M. G. i H. G. , zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

1. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:

1) art. 111 p.p.s.a. poprzez połączenie dwóch różnych spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia w jednym wyroku, podczas gdy każda z tych spraw ma inną istotę, wymagającą wnikliwej, odrębnej analizy Sądu oraz dokładnego uzasadnienia w wyroku, przez co Sąd uniemożliwił prawidłowe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w świetle odrębnie ustalonego stanu faktycznego,

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. z powodu braku wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyczyn zmiany lokalizacji zbiornika retencyjnego i przeniesienie go z działki A. na działki M. G. i H. G. , w zamian za odstąpienie gruntu przez A. na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad,

3) nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, a m.in. z art. 7 kpa dotyczącego słusznego interesu strony i ustalenie stanu faktycznego sprawy.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80 poz. 721) z powodu niezłożenia do wniosku lokalizacyjnego właściwych opinii organów, o których mowa w tym przepisie. Załączenie do wniosku kserokopii pism informujących, nie spełnia ustawowego wymogu.

2) art. 1 Protokółu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 26 poz. 175), jako zbyt daleko idąca ingerencja Skarbu Państwa w prawo do poszanowania mienia skarżącego, nałożenie na niego bezpodstawnie nadmiernego ciężaru finansowego poprzez zamierzone umieszczenie na jego działkach zbiornika retencyjnego,

3) art. 2 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnych zasad: sprawiedliwości społecznej oraz ochrony własności i proporcjonalności w działaniu Skarbu Państwa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej M. G. oraz H. G. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył dwie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 14 maja 2010 r. Są to sprawy R. i W. małż. B. oraz sprawa H. i M. małż. G. Wprawdzie przepis art. 111 p.p.s.a. przewiduje możliwość połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed Sądem do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ale powinno to nastąpić na podstawie zarządzenia Sądu i przy spełnieniu przesłanek, wynikających z tego przepisu. Jednakże zarówno z akt sprawy, jak i z przedmiotowego wyroku nie wynika, aby Sąd dopełnił formalności związanych z połączeniem spraw. Brak jest bowiem zarządzenia Sądu o konieczności połączenia dwóch oddzielnych spraw w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Każda z tych spraw ma swoją odrębną istotę i nie była objęta jedną skargą, lecz dwoma. Mają różny stan faktyczny i różne argumenty obronne. Nie pozostają więc ze sobą w żadnym związku poza tym, że dotyczą budowy drogi. Wspólne rozpoznanie spraw nie pozwoliło zarówno skarżącym, jak i Sądowi zająć się argumentacją każdej sprawy z osobna.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sprawowanie przez Sąd kontroli działalności administracji, to nie tylko uprawnienie, ale i płynący z tego obowiązek. W szczególności chodzi o to, aby kontrola ta była wnikliwa i rzetelna. Jeżeli skarżący M. G. w skardze do WSA postawił zarzut, że Minister Infrastruktury nie rozważył planowanego sprzed kilku lat innego projektu (wariantu, rozwiązania) w zakresie posadowienia zbiornika retencyjnego na działce A. , to zarzutem tym powinien zająć się Sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał również zarzutu skargi z art. 7 k.p.a., dotyczącego nieustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy i pominięcia słusznego interesu M. G. Jeżeli Sąd Wojewódzki twierdzi w uzasadnieniu wyroku, że skarżący (nie wiadomo którzy) zostali pozbawieni prawa własności swojej nieruchomości (prawo to zostało odebrane) to nie jest to prawda, gdyż do tej pory nie miało to miejsca. Poza tym budowa zbiornika retencyjnego na działkach M. G. wymaga kilku wyburzeń i likwidacji firmy dużym kosztem. Skoro pełnomocnik Ministra Infrastruktury twierdzi, że z posiadanej dokumentacji nie wynika, aby na działce skarżącego M. G. znajdowała się zabudowa kubaturowa, podlegająca wyburzeniu, świadczy to o tym, że ustalony stan faktyczny sprawy jest wadliwy. Nieprawidłowe zaś ustalenie podstawy faktycznej sprawy jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i będzie skutkowało uchyleniem decyzji na podstawie art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 maja 1985 r., SA/Wr 198/85).

W ocenie skarżącego opinie załączone do wniosku inwestora nie są opiniami w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy, lecz kserokopiami pism informujących lakonicznie o pozytywnym zaopiniowaniu przedłożonych materiałów. Zatem błędne jest stanowisko Sądu, że ustalenia Ministra Infrastruktury co do spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej znajdują potwierdzenie w zgromadzonych aktach sprawy.

Sąd uznał za niezasadne powoływanie się w skardze na art. 1 Protokółu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdaniem skarżącego Sąd rozpoznając skargę na decyzję Ministra powinien zbadać, czy ingerencja w poszanowanie mienia osiąga wymaganą i słuszną równowagę między potrzebami interesu społecznego i wymogami ochrony podstawowych praw skarżącego. Skarżący uważa bowiem, że nałożono na niego nieproporcjonalny i nadmierny obowiązek, bez uzasadnionej potrzeby. Pierwotna lokalizacja zbiornika retencyjnego została przewidziana na dużej obszarowo i niezabudowanej działce, która jest własnością Spółki A. Działkę tę dzieli od działki skarżącego zaledwie kilkanaście metrów. Dlatego nie jest prawdziwe twierdzenie, że lokalizacja zbiornika na działkach skarżącego jest lepsza, gdyż będzie miała lepszy spływ i bliżej do Wisły. Realizacja niniejszego zbiornika będzie wymagała natomiast wyburzeń i likwidacji dobrze prosperującej firmy.

Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza przepisy Konstytucji RP, tj. art. 2 i 64. Skarżący wskazał, że do tej pory prawo własności do przedmiotowych nieruchomości nie zostało mu odebrane zarówno całkowicie, jak i częściowo. Nie ma decyzji o wywłaszczeniu. W tej sytuacji konieczna jest szczególnie wnikliwa ocena dotychczasowych orzeczeń administracyjnych i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w aspekcie zasady sprawiedliwości społecznej.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie wniosła o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej.

A. Spółka z o.o. w Piasecznie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zasadnie twierdzi autorka skargi kasacyjnej, że z akt sprawy nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji wydał zarządzenie o połączeniu spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jednakże uchybienie to nie stanowi takiego naruszenia art. 111 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Połączenie dwóch oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia nie oznacza, że takie połączenie tworzy z tych spraw jedną nową sprawę. Jest to czynność mająca na względzie ekonomikę procesową i nie pozbawia spraw ich odrębności. Sprawy połączone nadal pozostają odrębnymi sprawami mimo tego, że są łącznie rozpoznawane oraz rozstrzygane. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji rozpoznał obie skargi oceniając zasadność argumentacji zawartej w każdej ze skarg. Zatem rozpoznał również sprawę ze skargi wnoszącego skargę kasacyjną M. G. Natomiast kwestia zasadności dokonanej oceny nie może być podważana zarzutem naruszenia art. 111 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Kwestia wnikliwości przeprowadzonej kontroli nie stanowi materii podlegającej ocenie w oparciu o niniejszy przepis. Dlatego to czy i w jakim zakresie Sąd pierwszej instancji zbadał przyczyny zmiany lokalizacji zbiornika retencyjnego nie stanowi materii, którą można oceniać w kontekście naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Przede wszystkim, oceniając słuszny interes strony, należy mieć na względzie, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest regulacją szczególną w stosunku do podstawowych regulacji jakimi są ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca niniejszą regulacją ustawową uprościł proces przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, uznając za priorytetowy interes publiczny, jakim jest poprawa infrastruktury drogowej na terenie kraju w czasie, w którym istnieje możliwość wykorzystania przeznaczonych na ten cel środków unijnych. Wskazując na naruszenie art. 7 k.p.a. skarżący M. G. akcentował, że budowa zbiornika retencyjnego - wbrew ustaleniom organów administracji publicznej zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji – będzie wymagała wyburzeń i likwidacji firmy. Jednakże skarżący tak w toku postępowania administracyjnego, jak i podczas postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie podał jakie konkretnie obiekty będą musiały zostać wyburzone na działkach, na których zlokalizowano zbiornik retencyjny. Dopiero w trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strona skarżąca podała, że na spornych działkach znajdują się billboardy, czyli tablice reklamowe. Fakt posadowienia na niniejszych działkach tablic reklamowych nie oznacza, że realizacja zbiornika retencyjnego w ramach inwestycji drogowej będzie wymagała wyburzeń i to prowadzących do likwidacji firmy. Brak jest jakichkolwiek podstaw pozwalających na utożsamianie udostępnienia terenu w celu umieszczenia tablic reklamowych z prowadzeniem firmy. Wobec tego ustalenia organów co do braku potrzeby dokonywania wyburzeń były jak najbardziej prawidłowe i zasadnie Sąd pierwszej instancji ich nie zakwestionował. W tym miejscu, w kontekście oceny słusznego interesu strony, należy zauważyć, że interes prywatny skarżącego związany z czerpaniem korzyści z tytułu umieszczenia na jego gruncie tablic reklamowych nie może być ważniejszy od interesu publicznego, który prowadzi do rozwoju przestarzałej i w związku z tym niewydolnej infrastruktury drogowej, mającej służyć ogółowi obywateli, tym bardziej kiedy uwzględni się, że wywłaszczenie spornych działek następuje za odszkodowaniem.

Brak jest również podstaw pozwalających uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z powodu niezłożenia do wniosku lokalizacyjnego właściwych opinii organów, o których mowa w tym przepisie. W ocenie skarżącego załączenie do wniosku o ustalenie lokalizacji drogi kserokopii informujących nie spełnia wymogu niniejszego przepisu.

Opinie właściwych jednostek samorządu terytorialnego, o których mówił art. 3 ust. 1 omawianej ustawy miały służyć ustaleniu jakie jest stanowisko tych jednostek co do planowanej inwestycji drogowej, czy i ewentualnie jakie istnieją zastrzeżenia do składanego wniosku i wynikających z niego założeń. Ustawa nie przewidywała żadnej szczególnej formy dla wyrażenia niniejszych opinii. Wobec tego brak jest podstaw do kwestionowania formy w jakiej opinie zostały wyrażone. W rozpoznawanej sprawie natomiast wniosek zarządcy drogi został złożony po uzyskaniu opinii organów wykonawczych właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Już z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że realizacja zbiornika retencyjnego nie będzie wymagała wyburzeń oraz likwidacji dobrze prosperującej firmy. Zatem przede wszystkim omawiany zarzut został oparty na nieprawdziwych twierdzeniach. Nadto przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach /.../ nie przewidują żadnej procedury, która umożliwia rozważanie różnych wariantów realizacyjnych planowanej inwestycji drogowej. Dlatego Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że projektowanie inwestycji w 2003 r. i czynione w owym czasie ustalenia nie mają znaczenia dla oceny wniosku GDDKiA z dnia 14 lipca 2008 r. Po złożeniu tego wniosku zarządca drogi nie dokonywał żadnych zmian co do lokalizacji poszczególnych urządzeń infrastruktury, związanych z planowaną inwestycją drogową. Organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji drogi nie jest natomiast upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi. Zadaniem organu jest dokonanie oceny czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 2 i 64 Konstytucji RP. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący dopatruje się naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji, gdyż prawo własności spornych nieruchomości nie zostało mu odebrane, ponieważ nie ma decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący zdaje się nie zauważać, że skutkiem prawnorzeczowym decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi jest pozbawienie prawa własności dotychczasowych właścicieli nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 omawianej ustawy). Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera regulacje odmienne od podstawowych norm regulujących wywłaszczanie nieruchomości, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Jednakże jest ustawą regulującą nabywanie nieruchomości na cel publiczny jakim jest budowa dróg publicznych. Wobec tego Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 2 jak i art. 64 Konstytucji skoro do wywłaszczenia spornych działek doszło w drodze decyzji wydanej w oparciu i podstawę prawna zawartą w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.