Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2003/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.31 ust.4,5,6, art.33 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 81/15 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w B. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w B. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B.

W uzasadnieniu tegoż wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i rozważania prawne: w następstwie przeprowadzonej w czerwcu 2014 r. przez Inspektora Pracy w B. kontroli w przedsiębiorstwie [...] Sp. z o.o. w B. zostały stwierdzone przypadki naruszenia przepisów z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Nieprawidłowości opisano w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2014 r., a w celu ich wyeliminowania Inspektor Pracy wydał w dniu [...] czerwca 2014 r. nakaz o numerze [...] zawierający decyzję nr [...] dotyczącą wstrzymania eksploatacji maszyny odlewniczej nr inwentarzowy [...] do czasu wyposażenia jej we wskazane w tej decyzji elementy oraz decyzję nr [...] dotyczącą wstrzymania eksploatacji maszyny odlewniczej nr inwentarzowy [...] do czasu wyposażenia jej we wskazane w tej decyzji elementy. Kontrolowana spółka nie wniosła odwołania od opisanych wyżej decyzji i nakaz stał się ostateczny.

W dniu [...] września 2014 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o uchylenie lub zmianę ww. decyzji ostatecznych w części dotyczącej nałożenia obowiązku wyposażenia maszyn odlewniczych w blokady osłony układu zwierania formy (od stron tylnych maszyn) oraz w zakresie wyposażenia układu napędu tłoków w osłony. We wniosku wskazano, że część obowiązków z nakazu została wykonana oraz dołączono opinię biegłego sądowego stwierdzającą wystarczalność zabezpieczeń wprowadzonych przez Spółkę. Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] października 2014r., powołując się na art. 155 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznych decyzji zawartych w nakazie wydanym w dniu [...] czerwca 2014 r. W jej motywach stwierdził, że strona nie uzasadniła dostatecznie żądania uchylenia lub zmiany decyzji. Przedstawiając opinię biegłego sądowego nie udokumentowała kwalifikacji biegłego w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Opinia, zdaniem organu, dotyka jednej tylko kwestii z kilku uregulowanych ostatecznymi decyzjami, tj. zabezpieczeń strefy roboczej tłoka w komorze zalewowej w układzie wtrysku. Organ podkreślił, że decyzje nie narzuciły Spółce rodzaju urządzeń ochronnych, które należy zastosować w strefach komór zalewowych w układach wtrysku. Pracodawca, stosownie do treści art. 207 § 2 Kodeksu pracy, jest zobowiązany chronić życie i zdrowie pracowników zapewniając im bezpieczne i higieniczne warunki pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Rodzaje urządzeń ochronnych są uregulowane przepisami bhp oraz powszechnie znane i stosowane w różnego typu maszynach, a szczegółowe wymagania dla urządzeń ochronnych określają Polskie Normy. Stwierdzenie biegłego, że nie są mu znane przypadki wystąpienia wypadków przy pracy w strefie zalewowej komory wtrysku, nie czyni nakazu zbytecznym, gdyż nie eliminuje potencjalnego zagrożenia ze strony elementów konstrukcyjnych tego układu.

W odwołaniu od tej decyzji [...] Sp. z o.o. podtrzymała twierdzenie, że maszyny odlewnicze spełniają wszelkie standardy i normy, są dopuszczone do pracy na obszarze Polski, posiadają certyfikaty bezpieczeństwa i nie stwarzają zagrożenia dla życia i bezpieczeństwa osób je obsługujących. W treści odwołania strona skarżąca szczegółowo nawiązała do technicznych aspektów pracy elementów maszyn odlewniczych, które inspektor pracy nakazał wyposażyć w urządzenia osłonne i zabezpieczające. Uznając tę decyzję za wadliwą, domagała się jej uchylenia.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Okręgowy Inspektor Pracy B. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazał na unormowania prawne zawarte w przepisach art. 207 § 2 pkt 1 i art. 216 Kodeksu pracy oraz w przepisach wykonawczych zamieszczonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650). Odwołał się do definicji urządzeń ochronnych z przepisów rozporządzenia i wymagań normatywnych stawianych takim urządzeniom, określonych rozporządzeniem oraz Polskimi Normami. Wskazał także na regulacje w przedmiocie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy, nakazującą wyposażanie ruchomych części maszyn, mogących być przyczyną wypadków w osłony lub inne urządzenia ochronne zapobiegające dostępowi do strefy zagrożenia lub zatrzymujące ruch części niebezpiecznych. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że opinia biegłego sądowego, na którą powołała się strona, nie jest wiążąca dla inspektorów pracy. Nie zgodził się również ze stanowiskiem strony, że zastosowanie osłon będzie przyczyną zagrożenia, gdyż zmusi operatora do złożonego manewrowania łyżką wypełnioną stopem. Stwierdził, że przeczą takiej ocenie kontrole podejmowane w zakładach pracy eksploatujących tego rodzaju maszyny odlewnicze wyposażone w osłony układu napędu tłoka z zachowaniem odległości bezpieczeństwa. Dodał również, że nakaz inspektora pracy dotyczył nie tylko wyposażenia maszyn w osłony układu napędu od strony operatora, ale również od tylnej strony maszyn. Organ II instancji zaakcentował, że wykonanie decyzji inspektora pracy leży nie tylko w interesie pracowników, ale i pracodawcy, dla którego w przypadku nieszczęśliwego wypadku, zignorowanie nakazu inspektora pracy byłoby okolicznością obciążającą. Podsumowując stwierdził, że stan faktyczny opisany w protokole kontroli oraz przepisy prawa uzasadniały wydanie decyzji i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do jej uchylenia.

W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną skarżąca [...] Sp. z o.o. w B. zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni § 2 pkt 12 w związku z § 55 ust. 1 i 56 ust. 1 i 2 pkt 1 i ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez przyjęcie, że maszyny odlewnicze opisane decyzjami ostatecznymi nie spełniają wymagań bezpieczeństwa określonych przepisami oraz nie są wyposażone w odpowiednie zabezpieczenia zapewniające bezpieczne i higieniczne warunki pracy, nadto nie uwzględniają zasad ergonomii, oraz błędną wykładnię § 15 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowana maszyn przez pracowników podczas pracy (Dz. U. Nr 191, poz. 1596), polegającą na przyjęciu, że maszyny opisane decyzjami nie są wyposażone w osłony lub inne urządzenia ochronne zapobiegające dostępowi do strefy zagrożenia lub zatrzymujące ruch części niebezpiecznych w rozumieniu tego przepisu. Ponadto strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że złożona do akt sprawy przez spółkę opinia biegłego sądowego nie stanowi dowodu w sprawie oraz poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z kontropinii przez organ II instancji oraz uchybienie art. 154 § 2 w związku z art. 155 K.p.a. wyrażające się naruszeniem słusznego interesu strony. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżącą wniosła o uchylenie decyzji, dopuszczenie przez sąd dowodu z dokumentu w postaci opinii biegłego sądowego dołączonej do akt sprawy oraz przeprowadzenie przez sąd dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu technologii maszyn odlewniczych na okoliczność, że maszyny używane przez skarżącego o numerach inwentarzowych [...] i [...] są bezpieczne i spełniają normy obowiązujące w Polsce w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy i mogą być dopuszczone do użytkowania przez skarżącego.

Okręgowy Inspektor Pracy w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Oddalając tę skargę zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał na wstępie, że wyłącznie jeden zarzut skargi odnosi się do przedmiotu zaskarżenia, jakim jest ostateczna decyzja w sprawie odmowy uchylenia lub zmiany ostatecznego nakazu inspektora pracy wstrzymania eksploatacji dwóch maszyn odlewniczych do czasu wyposażenia ich w konieczne blokady i osłony chroniące zdrowie i życie pracowników obsługujących te maszyny. Jest to zarzut naruszenia art. 154 § 2 w związku z art. 155 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w żądaniu zmiany decyzji. Pozostałe zarzuty skargi dotyczą bezpośrednio ostatecznego nakazu inspektora pracy, gdyż zmierzają do wykazania błędności orzeczonego obowiązku wstrzymania eksploatacji maszyn odlewniczych i braku potrzeby wyposażania tych maszyn w blokady i osłony. Sąd meriti wyjaśnił, że zarzuty te nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi, albowiem postępowanie nadzwyczajne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie zastępowało toku instancji postępowania zwyczajnego i nie mogło służyć powtórnemu badaniu potrzeby wydania nakazu stosownego wyposażenia maszyn. Nakaz Inspektora Pracy z dnia [...] czerwca 2014 r. stał się bowiem ostateczny z upływem terminu do wniesienia odwołania, którego spółka nie wnosiła. Tym samym kwestię potrzeby wyposażenia maszyn odlewniczych o numerach inwentarzowych [...] i [...] w osłony stref roboczych łącznika tłoka z wałem prowadzącym i osłony stref wtrysku oraz blokady osłon układu zwierania formy od tylnych stron tych maszyn, należy traktować jako przesądzoną. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, lecz sprawdzenie, czy w ustalonym w sposób ostateczny stanie faktycznym i istniejącym stanie prawnym występują szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Drugą okolicznością prawną, która zdaniem Sądu I instancji nie pozwalała na weryfikację ostatecznego nakazu Inspektora Pracy, był związany charakter norm materialnoprawnych, na których nakaz został oparty, wyłączający jurysdykcję opartą na uznaniu administracyjnym. Niemożność stosowania trybu weryfikacji z art. 155 K.p.a. w stosunku do decyzji związanych wynika z zastrzeżenia możliwości zmiany lub uchylenia decyzji o ile "przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji". W okolicznościach niniejszej sprawy nakaz był oparty na ustaleniach kontroli udokumentowanych protokołem stwierdzającym zagrożenie zdrowia i życia ludzi w przypadku dalszego eksploatowania maszyn odlewniczych. Wobec zaistniałego stanu faktycznego, którego strona skarżąca nie podważała w toku instancji, Inspektor Pracy miał obowiązek wydać decyzje nakazujące wstrzymanie eksploatacji maszyn odlewniczych do czasu ich zabezpieczenia w sposób wymagany przepisami prawa. Przepisy te przywołane zostały w wydanym nakazie. Przypomnieć zatem za organem jedynie należy, że w myśl art. 207 § 2 pkt 1 oraz 216 § 1 Kodeksu pracy, pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności obowiązany jest wyposażyć w odpowiednie zabezpieczenia maszyny i inne urządzenia techniczne, które nie zapewniają bezpiecznych i higienicznych warunków pracy oraz nie uwzględniają zasad ergonomii. Obowiązki pracodawcy w powyższym zakresie konkretyzują przepisy wykonawcze zamieszczone w dwóch rozporządzeniach wyżej przytoczonych: rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy i rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy. Przepisy ww. rozporządzeń, wskazane w ostatecznej decyzji (których naruszenie zarzuca skarżący mimo, iż charakter przedmiotu zaskarżenia nie może objąć merytorycznej weryfikacji nakazu), wprost wskazują, że elementy ruchome i inne części maszyn, które w razie zetknięcia się z nimi stwarzają zagrożenie, powinny być - do wysokości co najmniej 2,5 metra od poziomu podłogi (podestu) stanowiska pracy – osłonięte lub zaopatrzone w inne skuteczne urządzenia ochronne, z wyjątkiem przypadków, gdy spełnienie tych wymagań nie jest możliwe ze względu na funkcję maszyny. Przepisy te wskazują, jaką funkcję i wymagania mają spełniać urządzenia ochronne i osłony niebezpiecznych elementów maszyn odsyłając w zakresie szczegółowych wymagań do Polskich Norm. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ nie narzucił skarżącemu pracodawcy zastosowania konkretnego rodzaju urządzenia ochronnego. Związany charakter norm stosowanych przy wydaniu nakazu, którego to nakazu treść pracodawca chciał zmienić, nie pozwalał inspektorowi pracy na kierowanie się interesem ekonomicznym pracodawcy, a w konsekwencji w postępowaniu nadzwyczajnym o zmianę lub uchylenie nakazu nie pozwalał na uznaniową weryfikację jego treści. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. wskazała na następujące zarzuty zaprezentowane w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania:

1) art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., wobec niedostrzeżenia i zignorowania przez Sąd I instancji, iż załączona opinia biegłego sądowego jednoznacznie potwierdza, że zastosowane u skarżącego rozwiązania organizacyjne i urządzenia ochronne są skuteczne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd meriti nie zwrócił uwagi na rażące błędy proceduralne popełnione przez organ administracyjny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 154 § 2 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji nie uznał, iż w ustalonym ostatecznie stanie faktycznym i istniejącym stanie prawnym występują szczególne przesłanki dyktowane interesem strony skarżącej przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że powinien to uczynić, w szczególności do prawidłowości i zasadności wydania nakazu z [...].06.2014 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. art. 151 P.p.s.a i art. 154 § 2 K.p.a. oraz art. 155 K.p.a., sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice i nie dostrzegł uchybienia organu II instancji, który winien uchylić decyzję (nakaz), gdyż wydana została przed upływem terminu do wniesienia zastrzeżeń, a więc z naruszeniem zasad postępowania kontrolnego określonych w art. 31 ust. 4, 5 i 6 i art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, iż Sąd I instancji całkowicie w swych rozważaniach pominął argumenty skarżącej Spółki oraz przedstawioną przez nią opinię biegłego. Ponadto podniesiono szereg zarzutów podważających prawidłowość wydania nakazu objętego żądaniem uchylenia lub zmiany. W szczególności dowodzono wadliwości merytorycznej nakazu (zbędności nakazanego wyposażenia), jak i formalnej (nierzetelność kontroli, nieprawidłowość doręczenia nakazu i wydanie go przed upływem terminu do złożenia zastrzeżeń)

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu, odnosząc się do poszczególnych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną w tej sprawie oparto wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Okazała się ona nietrafna. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim dowieść, iż mógł on mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda autor skargi kasacyjnej posłużył się tym zwrotem, jednakże w żaden sposób tego istotnego wpływu nie wykazał. Jest to wada tego środka. Na wstępie należy podnieść, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a., a więc w trybie nadzwyczajnym, w toku którego badaniu podlegają jedynie przesłanki w tym przepisie uregulowane, a zasadniczo nie meritum sprawy. Zgodnie z jego treścią decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołana regulacja wskazuje, że postępowanie prowadzone w oparciu o ten przepis ma charakter postępowania, którego celem bezpośrednim jest poddanie weryfikacji decyzji ostatecznej pod kątem istnienia przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W myśl poglądów orzecznictwa, wypracowanych na tle art. 154 i art. 155 K.p.a., które zachowują aktualność w niniejszej sprawie, wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, co oznacza że nie mogą być one stosowane zamiennie (p. wyroki NSA z: 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06; 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09; 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10; 27 września 2012 r., I GSK 1427/11 dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, na podstawie art. 155 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej wzruszenia w innym trybie nadzwyczajnym. Z konstrukcji przepisu art. 155 K.p.a. wynika, że wzruszenie ostatecznej decyzji w tym trybie dotyczy wyłącznie takich decyzji, które nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami, a zatem decyzji prawidłowych lub decyzji dotkniętych wadami lżejszymi (niekwalifikowanymi). Zasadniczym kryterium podjęcia decyzji o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawa w trybie art. 155 K.p.a., jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyznacza ono zakres postępowania wyjaśniającego, ograniczając je do badania zaistnienia wymienionych przesłanek. Jak wynika z akt sprawy skarżąca Spółka nie odwołała się w trybie zwykłym od decyzji zawartych w nakazie z dnia [...] czerwca 2014 r. i nakaz ten stał się ostateczny. Tym samym za niecelowe, a zarazem nieskuteczne należy uznać podnoszenie w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczących naruszenia przez organ zasad postępowania kontrolnego określonych w art. 31 ust. 4, 5 i 6 i art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, mogących co do zasady stanowić podstawę do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. W niniejszym postępowaniu nie podlegają już badaniu kwestie związane ze sposobem przeprowadzenia kontroli, czy doręczeniem nakazu. Dość więc stwierdzić, że jak wynika z akt administracyjnych (k. 18) nakaz został doręczony prawidłowo [...] lipca 2014 r., zatem został wprowadzony do obrotu prawnego, a zastrzeżeń do protokołu pracodawca nie złożył. Nie podlegały przeto badaniu okoliczności podniesione w ramach zarzutów pod poz. 4 i 5 kasacji.

Wytyk naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 w związku z art. 151 P.p.s.a. jest oczywiście chybiony, gdyż jak wynika z art. 106 § 3 tej ustawy przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest jedynie prowadzenie dowodów z dokumentów, i to w ograniczonym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności wydanego wcześniej aktu administracyjnego z prawem (art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Dlatego sąd administracyjny może prowadzić postępowanie dowodowe w bardzo ograniczonym zakresie i tylko w szczególnych warunkach wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a., a jego celem jest wyjaśnienie wątpliwości związanych z prawidłowością zaskarżonej decyzji, innego aktu lub czynności organu administracyjnego. Art. 106 § 3 P.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika przede wszystkim, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym - ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, iż dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04, publ. j.w.). Jak wynika z powyższego żądanie dopuszczenia dowodu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. musi dotyczyć dowodu nowego, natomiast wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu odnosi się do znajdującego się w aktach sprawy dowodu z opinii biegłego, która była już przedmiotem badania przez organ orzekający w sprawie. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 K.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813). Ocena wiarygodności tego dowodu zgodnie z tymi kryteriami została w niniejszej sprawie dokonana i słusznie uznano, że załączona przez skarżącą opinia nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu z przyczyn szczegółowo przedstawionych przez organ administracji w decyzji z dnia [...] października 2014 r. To stanowisko zostało prawidłowo zaakceptowane przez Sąd meriti, któremu niepodobna postawić zarzutu w tej materii, szczególnie że w kasacji powiązano go ściśle z merytoryczną sferą rozstrzygnięcia objętego nakazem z dnia [...] czerwca 2014 r. niepodlegającą tu rozważaniom.

Nie dopuścił się też ten Sąd uchybienia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten reguluje powinność wojewódzkiego sądu administracyjnego orzekania z urzędu, a więc w granicach sprawy, ale bez związania zarzutami skargi, jej wnioskami i podstawą prawną. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji z tego obowiązku się wywiązał, gdyż ocenił legalność postępowania organu w granicach sprawy, czyli wziął pod rozwagę sposób jego prowadzenia, dokonywane w jego toku czynności i ich końcowy efekt. Istota wyprowadzonej konkluzji, odmienna od forsowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie, nie uzasadnia trafności tego wytyku. Sąd Wojewódzki ocenił całokształt postępowania, zaś autor skargi kasacyjnej nie podał, jakie jeszcze istotne okoliczności winien on uwzględnić ex officio, ani jakie błędy proceduralne popełnione przez organ pominął. Te natomiast, które zostały wyeksponowane w kasacji okazały się pozbawione znaczenia dla sprawy, o czym wskazano powyżej. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że w sprawie ocenie legalności podlegały decyzje zapadłe w trybie nadzwyczajnym, a nie decyzja dotychczasowa.

Badając ostatni zarzut kasacji, a to naruszenia art. 154 § 2 w związku z art. 155 K.p.a., trzeba wskazać, iż nie został on powiązany z żadnym przepisem P.p.s.a., którą stosują sądy administracyjne. Przepisy K.p.a. są wyłączną domeną organów administracyjnych. Zatem w zasadzie uchyla się on spod oceny kasacyjnej. Niemniej jednak skoro został on odniesiony do Sądu I instancji, godzi się stwierdzić, że jest on niesłuszny. Jak to już powiedziano, dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie następujących czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. W rozpoznawanej sprawie występuje tylko interes strony, aczkolwiek nie jest pewne czy w interesie pracodawcy nie leży zapewnienie właściwych warunków pracy, zatem czy nie jest to interes pojmowany przez stronę zbyt wąsko. Natomiast nie sposób dopatrzeć się interesu społecznego. Przeciwnie, to w interesie społecznym, a więc ogółu, czy tu pewnego kręgu osób (pracowników) leży zapewnienie pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów. Jest to bezwzględny obowiązek każdego pracodawcy wynikający z art. 15 Kodeksu pracy zamieszczonego w rozdziale II zatytułowanym Podstawowe zasady prawa pracy. Co prawda wystarcza wystąpienie tylko jednego z nich, lecz w tym przypadku niepodobna go promować, zwłaszcza gdy stoi on w opozycji do interesu społecznego. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że wydając przedmiotowy nakaz organ powinien uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, bo jest do tego zobowiązany po myśli art. 7 K.p.a. Poza tym decyzja oparta o art. 155 K.p.a. nie może być wydana wówczas, gdy sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Pod tym pojęciem należy rozumieć również pewne zasady prawne. Jak trafnie dostrzegł Sąd meriti przyjmuje się, że regulacja ta nie dotyczy tzw. decyzji związanych. Nie wdając się w szczegółową ocenę tego stanowiska, jak też rozważania na temat charakteru spornego nakazu, można stwierdzić, że jego rolą, jak i jednym z celów działania inspekcji pracy jest zapewnienie właściwych warunków pracy. Zatem ustalenie , iż nie odpowiadają one określonym wymogom prowadzi do wydania określonej treści decyzji. W tym ujęciu niepodobna modyfikować nakazu, gdyż byłoby to równoznaczne z zaprzeczeniem poprzednich ustaleń i rozstrzygnięć korzystających z przymiotu trwałości. Natomiast podnoszona w kasacji niewykonalność nakazu może być przedmiotem zarzutu w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym.

Z tych powodów zasadnie doszło do oddalenia skargi, skoro trafnie Sąd I instancji uznał brak przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji dotychczasowej, bo istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne zostały przez organ prawidłowo wyjaśnione, ustalone i rozważone, bez przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść skutku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekł z braku wniosku (zarówno w pisemnej, jak i ustnej odpowiedzi na skargę kasacyjną).

-----------------------

12