Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 533/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi E. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Uwzględniając wniosek R. K. Wójt Gminy S. decyzją nr [...] z dnia [...] ustalił na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54, art. 55, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 3 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie dwóch siłowni wiatrowych na terenie działki nr [...] położonej w S.

W dniu 12 grudnia 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wpłynął wniosek E. K. o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa poprzez:

- błędne przyjęcie, wbrew wnioskowi inwestora, że zamierzenie budowlane stanowi inwestycję celu publicznego, co doprowadziło do podjęcia jej w oparciu o wadliwą podstawę prawną,

- zaniechanie określenia, w jaki sposób inwestycja oddziaływuje na środowisko i życie ludzi,

- nie ujęcie w treści decyzji wszystkich elementów wymaganych dla rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy (brak ustalenia szczegółowych zasad zagospodarowania terenu jego zabudowy) przewidzianych w art. 54 pkt 2 lit. a-e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wnioskodawczyni podniosła również, że postępowanie przeprowadzono bez udziału osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania.

W wyniku rozpatrzenia wniosku E. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.

powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie orzeczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), decyzją z dnia [....] Nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy S.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że wnioskodawcami zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dacie składania wniosku stwierdzenie jej nieważności była właścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką nr 60/5, w związku z czym poza sporem pozostaje jej legitymacja procesowa w postępowaniu nieważnościwowym, zaś brak udziału w postępowaniu dot. ustalenia warunków zabudowy stanowi przesłankę wznowienia postępowania w tej sprawie przez Wójta Gminy Sicienko, któremu przekazano według właściwości wniosek strony w tym przedmiocie.

Organ podniósł, że w związku z wnioskiem inwestora z dnia 5 sierpnia 2003 r. o wydanie pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej Wójt Gminy S. wszczął postępowanie dot. ustalenia warunków zabudowy dla jednej siłowni i dopiero podpisując protokół z rozprawy administracyjnej inwestor skonkretyzował przedmiot swego żądania – tzn. ustalenie warunków zabudowy dla dwóch elektrowni wiatrowych, jakkolwiek postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte wyłącznie na wniosek, którego treść nie może podlegać dowolnej interpretacji przez organ. SKO stwierdziło także, że wniosek inwestora nie został uzupełniony w toku postępowania tak, by mógł spełniać wszystkie ustawowe wymogi, ponieważ mapa znajdująca się w aktach sprawy nie zawierała jakiegokolwiek opisu potwierdzającego, że stanowi załącznik do wniosku, nie zamieszczono na niej legendy pozwalającej na ustalenie znaczenia naniesionych oznaczeń i kwestii tych nie wyjaśniono także w toku postępowania, nie określono granic terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja miała oddziaływać, czym naruszono art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium inwestor nie przedstawił charakterystyki inwestycji obejmującej określenie jej charakterystycznych parametrów technicznych oraz, w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, co stanowiło naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w/w ustawy. Organ wskazał także, że jakkolwiek inwestor nie przedłożył danych charakteryzujących wpływ elektrowni wiatrowych na środowisko, Wójt Gminy S. nie podjął próby ustalenia, czy planowana budowa będzie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i czy w związku z tym wniosek inwestora pod tym kątem nie powinien być uzupełniony. Jak wynika bowiem ze szkicu instalacji, stanowiącego część wniosku, wysokość planowanej instalacji przekraczała 30 m, a zatem w dniu wydawania zaskarżonej decyzji inwestycja należała do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 2 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko). Nadto w uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zgodnie z art. 46 ust. 1 i 4 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., poz. 62, Nr 627 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które to postępowanie winno być przeprowadzone przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz Wójt Gminy S. nie orzekł również w drodze postanowienia, czy zachodzi obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie organu wszystkie wymienione wyżej braki wniosku wynikające z treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów prawa materialnego, zaś wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego dla danej sprawy postępowania administracyjnego rażąco narusza prawo. Niezależnie od powyższego, jak stwierdziło SKO, Wójt Gminy Sicienko pominął w kontrolowanej decyzji większość warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, które winny być w niej zawarte zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a w/w ustawy i § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Nie określił bowiem m.in. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i udziału powierzchni biologicznie czynnej. Z kolei zapis dotyczący adaptacji istniejącej zabudowy nie znajduje oparcia we wniosku inwestora, a ponadto niegdzie w treści decyzji nie wyjaśniono, na czym owa adaptacja miałaby polegać. Zdaniem Kolegium naruszono również art. 54 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy i w związku z § 2 pkt 6 w/w rozporządzenia, gdyż kwestionowana decyzja nie określiła wymaganej ilości miejsc parkingowych dla zamierzenia inwestycyjnego. Poza tym Wójt Gminy S., wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 wymienionej ustawy i w związku z § 2 pkt 7 lit. a, b i c powyższego rozporządzenia nie sprecyzował w decyzji praktycznie żadnych warunków ochrony interesów osób trzecich w sposób zgodny z przepisami prawa.

W ustawowym terminie wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. dwa wnioski – E. K. i R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jakkolwiek E. K. nie podała podstawy prawnej swego żądania, to R. K. w swym wniosku wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] oraz o uchylenie w/w decyzji i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S., a także wyznaczenie rozprawy administracyjnej oraz przeprowadzenie dowodów w postaci przesłuchania go w charakterze strony na okoliczność ewentualnej szkody na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S., przesłuchania w charakterze świadka Wójta Gminy S. na okoliczność możliwości finansowych pokrycia ewentualnej szkody poniesionej przez inwestora oraz przeprowadzenie dowodu z akt Wójta Gminy S. znak [....] na okoliczność wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku E. K. Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zarzucił nie przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów oraz błędną ocenę prawną decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] poprzez uznanie, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i niezastosowanie art. 156 § 2 kpa, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji, jeśli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dodatkowe postępowanie dowodowe nie może być prowadzone w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym z założenia bada się stan istniejący w chwili jej wydania. Istotą tego postępowania jest stwierdzenie, czy w dniu wydawania decyzji była ona prawidłowa, a prawidłowość decyzji należy także oceniać w zakresie kompletności zebranego materiału dowodowego. Wobec tego zupełnie bezzasadne jest żądanie strony o przeprowadzenia dowodu z akt sprawy Wójta Gminy S., wszczętego dopiero w 2009 r., tj. blisko 5 lat po wydaniu zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie zgodziło się z twierdzeniem strony, jakoby decyzja, w sprawie której było przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności, wywołała nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności, ponieważ fizyczna realizacja inwestycji jest jedynie skutkiem faktycznym, a nie prawnym, wobec czego nie zachodzi sytuacja wskazana w art. 156 § 2 K.p.a.

Organ stwierdził również, że ewentualne konsekwencje finansowe dla stron postępowania, a także możliwości finansowe gminy, która mogłaby potencjalnie ponieść odpowiedzialność prawną za ewentualną szkodę, nie mogą mieć wpływu na merytoryczną ocenę prawidłowości decyzji w trybie o stwierdzenie jej nieważności, w związku z czym przesłuchanie strony postępowania i Wójta Gminy S. na okoliczność ewentualnej szkody, czy możliwości finansowych jest bezcelowe i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy skład Kolegium podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że podczas rozstrzygania o warunkach zabudowy Wójt Gminy S. naruszył w rażący sposób szereg przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 i pkt 2 lit. c poprzez wszczęcie postępowania, jego prowadzenie i wydanie decyzji na podstawie niekompletnego wniosku, w stopniu uniemożliwiającym jego rozpatrzenie zgodnie obowiązującym prawem, art. 54 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 i w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez brak określenia wymaganej ilości miejsc parkingowych oraz art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 i w związku z § 2 pkt 7 wymienionego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nie ustalenie koniecznych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W decyzji z dnia 15 marca 2004 r. wspomniano jedynie, że sposób użytkowania terenu nie może powodować uciążliwości dla osób trzecich, zwłaszcza powodowanych hałasem, zanieczyszczeniem powietrza i gleby, wibracją i promieniowaniem elektromagnetycznym, jednak jak stwierdziło Kolegium, w praktyce nie określono żadnych warunków ochrony interesów osób trzecich w kontekście planowanej inwestycji. Poza tym, jak wskazał organ, Wójt Gminy S. nie podjął w ogóle czynności w celu ustalenia, czy planowana inwestycja uwzględniając jej parametry będzie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w świetle § 3 ust. 1 pkt 2 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) w związku z art. 46 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ), obowiązujących w czasie wydawania przezeń decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. i R. K. wnieśli o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 i pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że organ I stopnia prowadził postępowanie z urzędu,

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 2 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r., Nr 179, poz. 1490) i art. 46 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627) poprzez uznanie, że inwestycja należała do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i obligatoryjnie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko,

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez pominięcie rzeczywistej treści załączników do decyzji Wójta Gminy S. w kontekście treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez uznanie, iż brak określenia wymaganej ilości miejsc parkingowych dla zamierzenia inwestycyjnego stanowi uchybienie dyskwalifikujące decyzję organu I stopnia,

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 7 lit. a, b i c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez ustalenie, iż decyzja Wójta Gminy S. nie spełnia tych kryteriów mimo zamieszczenia w niej informacji dla inwestora w tym zakresie,

- błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wójta Gminy Sicienko wydana została z rażącym naruszeniem prawa i nieuwzględnienie skutków społeczno - gospodarczych tej decyzji,

- błędną wykładnię art. 2 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. pomimo, iż od doręczenia upłynęło 12 miesięcy,

- rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 8 kpa poprzez nieuwzględnienie interesu beneficjenta decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Zdaniem skarżących organ jest związany treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy co oznacza, że nie może podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza jego granice, a granice wniosku zakreślone zostały przez inwestora we wniosku z dnia 5 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie dwóch siłowni wiatrowych na terenie działki nr [...] w S. W ich ocenie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest skonkretyzowania konkluzji SKO w B., na czym polegać miałaby dowolność w interpretacji wniosku inwestora dokonana przez Wójta Gminy S. Natomiast zarzut, iż mapa znajdująca się w aktach sprawy nie zawierała jakiegokolwiek opisu potwierdzającego, że stanowi załącznik do wniosku i nie zamieszczono legendy pozwalającej na ustalenie znaczenia naniesionych oznaczeń oraz nie określono granic terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja miała oddziaływać nie jest trafny, jeśli zważy się, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła w swojej treści do załącznika graficznego, który winien być opisany w sposób nie budzący żadnych wątpliwości co do jego związku z decyzją. W tym przypadku to decyzja określa, jaki dokument stanowi jej załącznik, a nie odwrotnie. Ponadto obowiązek przedłożenia przez wnioskodawcę mapy z umieszczonymi na niej propozycjami umiejscowienia planowanej inwestycji nie oznacza obowiązku inwestora wskazania usytuowania obiektu na działce, zaś w decyzji Wójta Gminy S. wskazano linie rozgraniczające teren inwestycji. Zdaniem skarżących, SKO w B. w sposób nadmiernie rygorystyczny pojmuje element charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji w sytuacji, gdy w treści decyzji parametry te zostały określone. Analogicznie - jeśli zważy się na treść pkt 2 decyzji Wójta Gminy S., w której wskazuje się, że podjęcie przez inwestora działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko zobowiązuje go do zapobiegania temu oddziaływaniu oraz do ponoszenia kosztów z nim związanych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 pkt 2 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, skarżący podnieśli, iż posłużenie się przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotem - "mogą wymagać" oznacza fakultatywność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, w odróżnieniu obligatoryjności, z którą mamy do czynienia w § 2 ust. 1 tego aktu prawnego, podkreślając przy tym, iż fakultatywność oznacza zakres uznania po stronie organu, a nie obligatoryjność sporządzenia raportu. Skoro więc Wójt Gminy S. nie uznał za stosowne, aby taki raport do wniosku został załączony – to, w ocenie skarżących, uczynił to w ramach posiadanych uprawnień materialnych, a nie wbrew nim. Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że zgodnie z wnioskiem inwestora i wydaną jego w następstwie decyzją, Wójt Gminy S. dopuścił budowę dwóch siłowni wiatrowych o mocy 99 kV każda, (czyli 0,975 MW), natomiast zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 2 lit. e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 179, poz. 1490) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie istniał obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. W skardze powołano się także na wydanie w dniu [...] decyzji dotyczącej dwóch kolejnych elektrowni wiatrowych usytuowanych na ich działce.

Według skarżących z treści decyzji Wójta Gminy S. wynika, iż przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie warunki wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym stwierdzenie to zapadło w oparciu m. in. o projekt decyzji o warunkach zabudowy przygotowany przez mgr inż. arch. A. C. uprawnionego przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w zakresie projektowania w planowaniu przestrzennym, dlatego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Nie można mówić poza tym o naruszeniu przez Wójta Gminy S. art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 7 lit. a, b, c rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieustalenie koniecznych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wymagania te mogą bowiem zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony tych interesów, nie zaś nakazy w tym zakresie skierowane do inwestora, a takie postanowienia widnieją w pkt 4 załącznika nr 1 do decyzji.

Zdaniem skarżących nawet, li tylko hipotetycznie przyjmując (z ostrożności procesowej), iż przedmiotowa decyzja organu l stopnia dotknięta jest uchybieniami wskazanymi w zaskarżonej decyzji SKO, to usterki te nie są takimi uchybieniami, które uzasadniałyby przyjęcie, że przedmiotowa decyzja organu l stopnia wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skarżący podkreślili, iż już choćby wyłącznie w oparciu o kryterium skutków ekonomicznych i gospodarczych, jakie wywołuje zaskarżona decyzja (oczywistych nawet dla laika) nie można w przedmiotowym wypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa, a co najwyżej o naruszeniu prawa. Utrzymanie bowiem w mocy zaskarżonej decyzji - nie tytko pociągać będzie za sobą jej eliminację z obrotu prawnego, ale także następstwa ekonomiczno - gospodarcze i to nie tylko w postaci likwidacji ekologicznego źródła energii, ale przede wszystkim unicestwienia dorobku całego życia skarżących; pionierów w dziedzinie ekologicznego pozyskiwania energii w woj. kujawsko - pomorskim. Skarżący podnieśli przy tym, że SKO w B. dokonując pełnej analizy przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. - nie uczyniło tego pod kątem innych przesłanek, w szczególności pod kątem skutków społeczno - gospodarczych zaskarżonej decyzji, podkreślając jednocześnie, iż rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, kiedy uchylenie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo w skardze na poparcie słuszności twierdzenia, że lokalizacja budowy siłowni wiatrowych jest lokalizacją inwestycji celu publicznego powołano się na przepis art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz fakt potraktowania jako takich inwestycji dwóch kolejnych siłowni wiatrowych przez Wójta Gminy Sicienko w decyzji wydanej w dniu 10 września 2008 r. dot. ich usytuowania na działce 60/5.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Z odpowiedzi na skargę między innymi wynika, że wydanie decyzji dotyczącej dwóch kolejnych elektrowni wiatrowych nie może stanowić argumentu w niniejszej sprawie, gdyż są to inne inwestycje realizowane w odmiennym stanie prawnym. Nadto SKO podtrzymało swoje stanowisko, że inwestycje w postaci elektrowni wiatrowych nie są inwestycjami celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego zaskarżonego aktu dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż obligowany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, nawet jeśli nie zostały podniesione w skardze.

Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w tym, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w przypadku innych inwestycji- decyzji o warunkach zabudowy.

Należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajęte w odpowiedzi na skargę, że elektrownia wiatrowa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia Wójta Gminy S. nie jest inwestycją celu publicznego, której lokalizacja winna być ustalona w drodze decyzji o której mowa w pkt 1 wskazanego przepisu.

Zgodnie z art. 2 pkt 5 cyt. ustawy przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z poźn. zm.). Są to zamierzenia bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Tak więc inwestycją celu publicznego może być tylko takie zamierzenie, które jest techniczne konieczne do realizacji celu publicznego, a nie takie, które ma mu tylko sprzyjać. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego – indywidualnego lub grupowego.

Art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. zawiera zamknięty katalog celów publicznych, w związku z czym publicznym może być tylko cel wymieniony w art. 6 pkt 1-9 albo – zgodnie z pkt 10 – określony jako cel publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów wyszczególnionych w art. 6 (vide wyrok NSA z 10 października 2000 r. II SA/Kr 1010/2000 – ONSA 4/2001 poz. 186).

Do celów publicznych w myśl art. 6 pkt 2 zaliczono jedynie urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich urządzeń do jej wytwarzania. Także przepisy innych ustaw, w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r., Nr 89, poz. 625) nie kwalifikują elektrowni wiatrowej do celów publicznych.

Takie te stanowisko wyrażane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2008 r. II SA/Sz 224/08 LEX 435125). Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak wynika z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może być wszczęte tylko na wniosek zainteresowanego inwestora.

Wniosek R. K. z dnia 5 sierpnia 2003 r. o wydanie pozwolenia na budowę na działce nr [..] w S. siłowni wiatrowej, Wójt Gminy S. prawidłowo potraktował jako wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to nie tylko z użytego w osnowie i uzasadnieniu decyzji z dnia [...] określenia "ustalenie warunków zabudowy" a nie "lokalizacja inwestycji celu publicznego" lecz również z faktu wymienienia w podstawie prawnej tej decyzji art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59, 60, 61, 63 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., zaś art. 54 i 55 powołano w związku z treścią art. 64 ust. 1, który zawiera odesłanie do tych przepisów. Nadmienić należy, że organ nie mógł rozpatrzyć, bez wyraźnego w nim wskazania, wniosku inwestora jako wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zresztą złożenie wniosku o takiej treści w odniesieniu do inwestycji-elektrowni wiatrowej musiałoby skutkować wydaniem decyzji odmownej, gdyż organ nie jest uprawniony do zmiany żądania strony.

Jakkolwiek wspomniany wniosek z dnia 5 sierpnia 2003 r. dotyczył wyraźnie jednej elektrowni wiatrowej, to został on uzupełniony przez inwestora na rozprawie administracyjnej w dniu 20 października 2003 r. poprzez podpisanie protokołu, w którym określono jako przedmiot rozprawy sprawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale dwóch słowni wiatrowych o mocy 99 KW każda, usytuowanych na działce [...] w S. Zwrócić uwagę należy, że ani przepisy KPA, ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ograniczają strony w możliwości zmiany wniosku w toku postępowania administracyjnego. Zresztą ewentualna niezgodność treści wniosku z zakresem rozstrzygnięcia (określenie warunków zabudowy dla dwóch zamiast jednej elektrowni), zwłaszcza w sytuacji, gdy nie kwestionuje tego sam wnioskodawca, nie może być rozpatrywana w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego prowadzone jest na podstawie przepisów wskazanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przestawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

Wynikająca z powyższego przepisu powinność określenia na załączniku graficznym do wniosku granic terenu objętego wnioskiem obliguje inwestora do wskazania położenia inwestycji w terenie, co sprowadza się do zakreślenia na załączniku granic terenu, na którym planuje on realizować zamierzenie inwestycyjne, czego nie można utożsamiać z konkretnym wskazaniem usytuowania obiektu na działce. W tej ostatniej kwestii rozstrzyga bowiem organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę. Podobnie zresztą również w samej decyzji o warunkach zabudowy określa się linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali, a nie usytuowanie obiektu na działce (art. 54 pkt 3 ustawy), przy czym powinno się to odbywać w nawiązaniu do złożonego wniosku.

Z kolei przy oznaczaniu na załączonej mapie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, trzeba mieć na uwadze, że chodzi tu o oddziaływanie zarówno na środowisko przyrodnicze, jak i nieruchomości sąsiednie (w szerokim znaczeniu sąsiedztwa). Granice tego obszaru winno wyznaczać oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji np. zanieczyszczeń czy powodowaniu nadmiernego hałasu. Tak więc na załączniku winien widnieć cały obszar objęty szeroko rozumianym oddziaływaniem a nie tylko teren lokalizacji inwestycji. Nadmienić należy, że w toku postępowania zasięg obszaru oddziaływania podlega ocenie organu, który może wezwać inwestora do jego zmiany. Tymczasem, wbrew powyższym wymogom, na załączonej do wniosku z dnia 5 sierpnia 2003 r. mapie sytuacyjno – wysokościowej R. K. nie określił granic obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowej, a nadto – wobec braku na niej legendy do ewentualnych oznaczeń - nie można się zainteresować, jaki przewidziany jest pod tę inwestycję teren (czy np. oznaczony literami ABCD).

Organ nie wezwał jednak wnioskodawcy do usunięcia braku wniosku w powyższym zakresie w trybie art. 64 § 2 kpa.

Nie można w tym miejscu zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że niespełnienie przez wnioskodawcę powyższych wymogów ustawowych nie ma znaczenia, skoro wydana decyzja o warunkach zabudowy odsyła do załącznika graficznego do niej, który "powinien być opisany, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości co do jego z związku z decyzją". Zauważyć bowiem trzeba, że decyzja winna być oparta na należycie zebranym materiale dowodowym, zaś rozwijając myśl skarżącego należałoby przyjąć, że zbędne jest prowadzenie postępowania administracyjnego, gdyż możliwe jest wydanie od razu decyzji. Poza tym SKO nie sugerowało konieczności zaznaczenia miejsca usytuowania elektrowni wiatrowej na mapie załączonej do wniosku, w związku z czym bezprzedmiotowe jest powoływanie się w skardze na orzecznictwo sądowe dotyczące tej kwestii.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. część tekstowa wniosku o ustalenie warunków zabudowy winna zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą :

a) określenie potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, w tym zapotrzebowania w wodę, energię, sposobu odprowadzania ścieków,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytu projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz - w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko - dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Powyższe informacje o cechach infrastrukturalnych, technicznych i urbanistycznych planowanej inwestycji mają umożliwić organowi zbadanie jej zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawami szczególnymi, w tym ocenę możliwości jej wpływu na nieruchomości sąsiednie. Od tego ostatniego zależy między innymi ustalenie stron postępowania w sprawie. Ponadto od charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji może zależeć, czy będzie ona mogła być w danym miejscu w ogóle realizowana ze względu na obowiązujące przepisy techniczno – budowlane.

Ogólnie mówiąc treść wniosku musi dawać podstawę do określenia w decyzji szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, przy uwzględnianiu przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. i przepisów odrębnych oraz aktów wykonawczych do nich. Jak wynika z akt sprawy R. K. ograniczył się w swym wniosku do informacji, że wysokość wieży elektrowni wiatrowej będzie wynosiła około 30 m według dołączonego rysunku oraz, że energia elektryczna sprzedawana będzie do miejscowego zakładu energetycznego. Nie wskazał nawet mocy elektrowni. Do wniosku poza wymienioną wyżej kopią mapy sytuacyjno wysokościowej inwestor załączył rysunek elektrowni wiatrowej z uwzględnieniem jej składowych elementów wraz z krótkim opisem.

Jakkolwiek wniosek odpowiadał po części tylko warunkom przewidzianym w art. 52 ust. 2 pkt c ustawy, organ zachował całkowitą bierność w tym zakresie.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2e ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) do tego rodzaju przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu należą instalacje wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii, planowane na lądzie, o sumarycznej mocy nominalnej elektrowni nie mniejszej niż 100 MW, zaś w § 3 ust. 1 pkt 2f do mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zaliczono instalacje o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii.

Ze względu na ogólnikową treść wniosku organ na jego podstawie nie mógł ustalić, do jakiego rodzaju z powyższych przedsięwzięć kwalifikuje się elektrownia wiatrowa projektowana przez inwestora. Jednak i w tym zakresie zaniechał wezwania go do uzupełnienia wniosku. Dopiero po dwóch miesiącach na rozprawie inwestor sam sprecyzował, że każda z elektrowni wiatrowych będzie miała moc 99 Kw. Jednak nadal nie podał dokładnej ich wysokości, zaś według załącznika do wniosku całkowita wysokość elektrowni, jak trafnie zauważyło SKO, przekraczać miała 30 m (wieża 30 m + skrzydła wirnika). W konsekwencji organ nie wypowiedział się w formie postanowienia, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, co do obowiązku sporządzenia przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie mógł też stwierdzić czy inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Ze względu na to, iż z akt sprawy to nie wynika, nie wiadomo na jakiej podstawie w decyzji organ ustalił wysokość wieży elektrowni na do 30 m.

Nie można w tym miejscu zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że skoro organ, w świetle treści § 3 ust. 1 pkt 2 f rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r. "mógł " orzec o braku potrzeby sporządzenia raportu, co wskazuje na uznaniowość rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, to brak postanowienia, którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie stanowi uchybienia i oznacza, że Wójt nie uznał za stosowne, aby taki raport miał być potrzebny. Zauważyć należy, że nawet rozstrzygniecie o charakterze uznaniowym musi być poprzedzone niezbędnymi ustaleniami wraz z odpowiednią ich oceną, które winny znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu. Brak postanowienia, w ocenie Sądu, oznacza, że kwestia sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie była przez organ w ogóle rozważana.

Jeśli ponadto, według organu, wnioskowana inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko to winien, stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zażądać od inwestora podania danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. W myśl art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, środowisko stanowi ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, zwierzęta i rośliny, krajobraz oraz klimat (w związku z art. 2 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r.).

Jakkolwiek na etapie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy inwestor może dysponować tylko szacunkowymi danymi w powyższym zakresie, nie zwalniało to organu z obowiązku wezwania wnioskodawcy do ich przedstawienia w celu dokonania oceny wpływu inwestycji na środowisko. Niewątpliwie w związku z charakterem projektowanej inwestycji we wniosku winny znaleźć się zwłaszcza informacje dotyczące poziomu emisji hałasu. Nadmierny hałas wywołany ruchem turbin wiatrowych elektrowni może zakłócać możliwość korzystania z nieruchomości położonych w jej bezpośrednim lub dalszym sąsiedztwie oraz ma negatywny wpływ na środowisko ptaków i zwierząt.

Najistotniejszym przepisem normującym gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależniający wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek, w tym zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej (art. 1 pkt 1 i 2). Wyjątkiem od stosowania powyższych zasad jest, w świetle art. 61 ust. 3 inwestycja polegająca na realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Z uwagi bowiem na specyfikę tych inwestycji nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej, bądź pełnią one funkcje służebne wobec innych obiektów infrastruktury technicznej. W orzecznictwie sądowym przyjęto, a skład sądu orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, że elektrownie wiatrowe należą do urządzeń wymienionych z art. 61 ust. 3. Skoro w myśl art. 61 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. ustępu 1 pkt 1 tego artykułu nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie było uzależnione do spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Tym niemniej w decyzji określono, że dojazd do projektowanych elektrowni wiatrowych odbywać będzie się istniejącym zjazdem z drogi publicznej.

Natomiast dla wydania warunków zabudowy niezbędne było ustalenie, czy teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, to jest ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. (art. 6 ust. 1 pkt 4). Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów działka nr [...] posiada powierzchnię 2,21 ha, z czego 1,94 ha to grunty orne kl. III b i IV a. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) w jej ówczesnym brzmieniu przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, w zależności od klasy, o powierzchni powyżej 0,5 ha lub 1 ha wymagało uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej lub wojewody. Nadmienić należy, że w ocenie Sądu użyte w art. 7 ust. 2 pkt 1 i 4 wymienionej ustawy określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" oznacza w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obszar całej działki objętej wnioskiem inwestora (vide też wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r. II OSK 1826/06- Lex 466373).

Z akt sprawy nie wynika, by Wójt Gminy S. poczynił przed wydaniem decyzji jakieś ustalenia w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

Nadmienić trzeba, że Wójt nie dokonał także uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (starostą), wymaganego przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania określonego w art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Nie można uznać za trafne zawartego w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 marca 2004 r. stwierdzenia, że nie zachodziła konieczność dokonania wskazanego uzgodnienia.

Przedstawione wyżej wady postępowania administracyjnego powodują, że nie jest możliwe stwierdzenie, czy zachodziły przesłanki materialnoprawne do potwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tejże inwestycji.

Mimo sporządzenie, co zaznaczono w skardze, projektu decyzji o warunkach zabudowy przez uprawnioną osobę, sama decyzja nie spełnia, jak trafnie podniosło SKO, części wymogów określonych w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Dotyczy to warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego (art. 54 pkt 2a ustawy ) oraz warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi (art. 54 pkt 2c ustawy), jak również wymagań wynikających z ustawy szczególnej – o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r.

Ani w części opisowej, ani części graficznej decyzji (zał. nr 2) nie określono nieprzekraczalnej linii zabudowy, w części opisowej nie podano powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a zamieszczając zapis o adaptacji istniejącej zabudowy (pkt 1.2 załącznika nr 1) nie wskazano, jakiego rodzaju obiekt i w jakim celu ma być adaptowany oraz pominięto tą kwestię w uzasadnieniu decyzji (§ 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). Nie można też uznać za wystarczające określenie w pkt 2 załącznika nr 1 warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi poprzez zapis: "podjęcie przez inwestora działalności mogących negatywnie oddziaływać na środowisko zobowiązuje go do zapobiegania temu oddziaływaniu oraz do ponoszenia kosztów z nim związanych."( § 2 pkt 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.) tym bardziej, że podobnie jak na załączniku do wniosku z 5 sierpnia 2003 r. – również na załączniku graficznym do decyzji nie zakreślono obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Załącznik ten nie zawiera przy tym opisu do widniejących w nim orzeczeń. W zakresie ochrony środowiska w decyzji winien się znaleźć zapis dotyczący wpływu inwestycji na środowisko i jej oddziaływaniu na inne nieruchomości oraz ogólne wskazania związane z ochroną środowiska w aspekcie wspomnianego oddziaływania.

Poza tym decyzja winna zawierać związaną z treścią art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy informację w zakresie wymogu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, co stanowiłoby jednocześnie odniesienie się do przepisów szczególnych ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Jeśli natomiast chodzi o wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich to ze względu na to, iż ochrona w powyższym zakresie nie może być na tym etapie oceniana tak, jak w kolejnym postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę, ustalenia decyzji w tej części uznać trzeba za wystarczające.

Nadmienić należy, że w ocenie Sądu, warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy należy umieszczać w treści samej decyzji, a nie w załączniku do niego. Zwrócić trzeba też uwagę, że na załączniku nr 1 do decyzji brak jest popisu osoby wydającej decyzję, a na załączniku nr 2 nie ma adnotacji odnośnie jego związku z decyzją.

W związku z podnoszonym w skardze zarzutem rozważenia wymaga, czy mając na uwadze przedstawione wyżej wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie przez Wójta Gminy S. decyzji o warunkach zabudowy oraz wady tkwiące w treści samej decyzji, można uznać za prawidłowe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. , że wydając wskazaną decyzję organ ten dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W praktyce orzeczniczej i doktrynie przyjęto, że o rażącym naruszenia prawa można mówić wówczas, gdy zachodzą łącznie trzy przesłanki:

- naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, iż istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, czyli decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionym w powyższym przepisie prawnym, wbrew przesłankom określonym w przepisie,

- naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni, nie jest ocenny (treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią, przepisu poprzez proste ich zestawienie z sobą),

- skutki wywołanie przez decyzję (dla strony oraz społeczne, gospodarcze) nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wystąpienie tych skutków powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa).

Nadto w orzecznictwie przyjmuje się, że traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo- gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (vide wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r. – III SA 565/95 – Lex 28661), gdy zachodzi bezprawie, którego nie można tolerować ani usprawiedliwiać (wyroki NSA z 4 lipca 1996 r. II SA 1621/95 i z 31 stycznia 1994 r. II SA 771/93 oraz wyroki Sądu Najwyższego z 22 października 1987 II CRN 314/87 i 16 luty 1994 r. III ARN 1/94).

Za rażące naruszenie prawa uznaje się co do zasady kwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego, które powoduje, że w wyniku decyzji powstaje albo stosunek prawny nieprawidłowo ukształtowany albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady wówczas tkwią w samej decyzji i dotyczącą podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego albo też jego prawnej podstawy.

Usuwaniu zaś wad o charakterze proceduralnym służbą przepisy o wznowieniu postępowania, w związku z czym stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego jest czymś wyjątkowym.

Zastosowanie trybu nieważnościowego w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy dotyczy ono szczególnie istotnych przepisów proceduralnych i pozostaje w bezpośrednim związku z takim a nie innym ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Musi zatem powodować wadliwość samej decyzji, co oznacza, że gdyby rażącego naruszenia nie było, to diametralnie inne zapadłoby rozstrzygnięcie.

Jako przykład rażącego naruszenia przepisów proceduralnych można wskazać wydanie przez organ odwoławczy decyzji mimo wniesienia odwołania po terminie, wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia nie przewidzianego w art. 138 kpa, czy też orzeczenia kasacyjnego przy braku potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie.

W rozpatrywanej sprawie istotnymi uchybieniami polegającymi na naruszeniu art. 7, 77 § 1 oraz 64 §2 kpa dotknięte było postępowanie poprzedzające wydanie decyzji. W ocenie Sądu były to jednak uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie uchybienia rażące. Ustalenie warunków zabudowy nie nastąpiło, bowiem wbrew wymaganym w tym zakresie przesłankom, lecz bez ustalenia czy owe przesłanki zachodzą. Nie można w konsekwencji wykluczyć, że w sytuacji przeprowadzenia postępowania odpowiadającego w pełni przepisom kpa zapadłoby rozstrzygnięcie korzystne dla wnioskodawcy.

Poza tym skutki wywołane omawianą decyzją (realizacja elektrowni wiatrowych) nie mogą być zakwalifikowane do niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia społecznego, gospodarczego, czy też z punktu widzenia interesu strony.

Brak natomiast ujęcia części wymaganych przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego elementów w decyzji stanowi niewątpliwie naruszenie prawa materialnego mające wpływ na jej treść.

Ustosunkowując się do argumentacji skarżącego nawiązującej do skutków finansowych stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. zarówno dla skarżącego jak i dla organu, który wydał wadliwą decyzję stwierdzić należy, że nie mogą mieć one znaczenia przy ocenie, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, czy też nie. Uwzględnia się bowiem w tym wypadku, jak wyżej wskazano, skutki wywołane wadliwą decyzją.

Uznając, że z przewidzianych wyżej względów skarga zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.