Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1248/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Miasta K. oraz M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1378/17 w sprawie ze skarg W. Z. i M. L. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [..] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność tekstu i rysunku zaskarżonego planu w częściach dotyczących obszaru o symbolu ZP1 oraz oddala skargę kasacyjną Rady Miasta K. w pozostałym zakresie, 2. oddala skargę kasacyjną M. L., 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZSADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017r. sygn. akt II SA/Kr 1378/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność rysunku planu obejmującego obszar o symbolu ZP1, stwierdził nieważność rysunku planu w zakresie działki nr [..] położonej w obszarze o symbolu ZP2 oraz oddalił skargę W. Z. w pozostałym zakresie oraz oddalił w całości skargę M. L. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W.Z. i M. L. wnieśli skargi na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [..] września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "".

W. Z. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej:"u.p.z.p."), poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego j nadmierne ograniczenie jego uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

2) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez objęcie liniami rozgraniczającymi obszarów o różnym przeznaczeniu,

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587, dalej: rozp. Ministra Infrastruktury z 2003r.), poprzez nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, a także poprzez brak wskazania dla wszystkich określonych w planie miejscowym terenów wymaganych wskaźników zabudowy,

4) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 cyt. rozp. Ministra Infrastruktury z 2003r., poprzez zawarcie nieprecyzyjnych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek,

5) art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p., poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na terenach ZP.1, ZP.3 i ZL,

6) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a cyt. rozp. Ministra Infrastruktury z 2003r. poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, brak wskazania warunków powiązania systemu komunikacji z systemem zewnętrznym, oraz nieprecyzyjne określenie wskaźnika wymaganych miejsc postojowych,

7) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (uchwała Rady Miasta K. z dnia [..] kwietnia 2003 r. ze zm., Studium),

8) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozp. Ministra Infrastruktury z 2003r. poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu,

9) art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.), polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności "skarżącej spółki",

10) art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie procedury planistycznej w sposób mający na celu jak najszybsze uchwalenie planu miejscowego, pomimo tego, że przedmiotowy sposób procedowania skutkował uchwaleniem planu miejscowego posiadającego istotne nieprawidłowości w swojej treści.

Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących jego nieruchomości.

W uzasadnieniu W. Z. podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości składających się z działek o numerach ewidencyjnych [..] oraz [..] obręb [..] jedn. ew. P. w K. Działka nr [..] w K. położona w okolicy ul. O. jest zlokalizowana w 2 obszarach funkcjonalnych - terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN.7 oraz terenie zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem ZP.2, Natomiast nieruchomość składająca się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr [..] oraz [..] zlokalizowana w okolicy ul. Ż. jest położona w konturze oznaczonym w planie jako teren zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku planu symbolem ZP.1. Na obszarach ZP.1 i ZP.2 jako terenach zieleni urządzonej w istotnym zakresie ograniczono możliwości zabudowy, wskazując jako jego przeznaczenie podstawowe zieleń urządzoną wysoką i niską. Ponadto, zgodnie z treścią planu, wprowadzono tam zakaz grodzenia nieruchomości, za wyjątkiem ogrodzenia placu zabaw dla dzieci i boisk sportowych, W ocenie skarżącego zakaz realizacji ogrodzeń na terenach ZP.1 i ZP.2 należy uznać za zbyt rygorystyczny, przez co naruszający granice przyznanego gminie władztwa planistycznego. Takie ustalenia miejscowego planu w sposób rażący naruszać miało interes prawny skarżącego, poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do niego nieruchomości. Ponadto skarżący wskazał, że uchwalony plan w znacznym zakresie jest sprzeczny ze Studium (poprzez odmienne wykorzystanie obszarów). Wg Studium wyznaczony w planie teren zieleni urządzonej ZP.1 zlokalizowany jest w całości w granicach terenu zieleni leśnej (ZL). Całkowicie niezgodne z ustaleniami Studium jest dopuszczenie w planie na terenie ZP.1 możliwości budowy boisk piłkarskich, placów zabaw dla dzieci, czy też sanitariatów i szatni. Obiekty te nie mają bowiem żadnego związku z gospodarką leśną i nie mogą być uznane za urządzenia udostępniania rekreacyjnego lasów. Ponadto w Studium wyznaczone w planie tereny zieleni urządzonej ZP.2 i ZP.3 zlokalizowane są w całości w granicach terenu MN, czyli terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Studium wskazuje jednoznacznie, że na terenach oznaczonych w nim symbolem MN nie ma możliwości lokalizowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Obiekty takie mogą być bowiem lokalizowane wyłącznie w obrębie wyznaczonych w studium terenów MW. Tymczasem zaskarżona uchwała przewiduje przeznaczenie znacznej części terenów objętych planem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Z kolei dla terenów drogi publicznej - zbiorczej (KDZ), nie została wyznaczona zarówno maksymalna jak i minimalna szerokość jezdni i innych elementów, z których składa się droga. Oznacza to, że plan nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przepisem § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego, co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Skarżący M.L. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są rażąco niezgodne z ustaleniami Studium w zakresie większości obszarów,

2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust, 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z przysługującym mu prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem przez:

a) nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego z sytuacją prawną właścicieli innych gruntów o takim samym przeznaczeniu określonym w Studium,

b) określenie parametrów zabudowy dla obszaru, w którym znajdują się nieruchomości skarżącego takich jak: maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wysokość, w sposób nieprzystający do realiów terenu,

c) niczym nieuzasadniony zakaz rozbudowy, nadbudowy i zmiany geometrii dachu dla budynków istniejących położonych w terenach MN.2 i MN.3, MU.2, MU.4,

d) określenie w planie miejscowym lokalizacji dróg wewnętrznych w sytuacji, gdy władztwo planistyczne gminy jest ograniczone wyłącznie do określenia przebiegu dróg publicznych,

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozp. Ministra Infrastruktury z 2003r. poprzez nieprawidłowe wytyczenie linii zabudowy,

4) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozp. Ministra Infrastruktury z 2003r. poprzez pominięcie w części opisowej planu miejscowego parametrów dróg publicznych wchodzących w skład systemu komunikacji, które powinny stanowić obligatoryjny element tego planu.

Skarżący domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w uzasadnieniu skargi podał, że jest właścicielem niezabudowanych nieruchomości składających się z działek nr [..] obr. [..] położonych w obszarze objętym ustaleniami planu o symbolu MU.3. Na skutek ustaleń planu miejscowego nie może zrealizować podjętych uprzednio planów inwestycyjnych dotyczących nieruchomości, których jest współwłaścicielem (działki nr [..] w związku z zawartą w dniu 18 grudnia 2008 r. z Gminą Miejską K. umową zamiany). W chwili nabycia przedmiotowej nieruchomości obowiązywał dla tego terenu Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "", w którym przewidywano, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze 3ZMWN, tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zaskarżony plan przewiduje dla nieruchomości skarżącego przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniowo-usługową (MU.3) oraz bardzo niekorzystne parametry zabudowy, które nie są niczym uzasadnione i naruszają władztwo planistyczne gminy.

W odpowiedziach na skargi Rada Miasta K. wniosła o ich oddalenie.

WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 253/14 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na skutek skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1973/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzając nieważność uchwały w całości sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, ze nie została w sprawie naruszona procedura planistyczna opisana w art. 17 u.p.z.p. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji badając zgodność określonego w planie przeznaczenia wyodrębnionych terenów z ustaleniami Studium oparł się na wybranych fragmentach ustaleń Studium i zapisów planu, pomijając istotę głównych założeń rozwoju przestrzennego danej części miasta. Ponadto dokonując oceny w omawianym zakresie kierował się zbyt rygorystycznym i wąskim rozumieniem szczegółowych ustaleń zawartych w tekście Studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena podjęta została bez właściwego rozważenia argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, w której wskazano, że ustalenia planu zdeterminowane były istniejącym stanem zagospodarowania działek, a wskaźniki dla terenów MN i MU wynikają z faktycznego zagospodarowania poszczególnych działek, a ustalono je w taki sposób, by prowadzenie robót budowlanych uwzględniało specyfikę terenu. Odnosząc się do zapisów dotyczących działki nr ew. [..] (własność W.Z.) znajdującej się częściowo na obszarze oznaczonym symbolem ZP.2, częściowo zaś MN.7 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), sąd kasacyjny wskazał, że wg zapisów Studium powyższa działka w całości znajdowała się w obrębie obszaru oznaczonego symbolem MN (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności). Sąd wojewódzki uznał ustalenia planu odnoszące się do powyższej działki jako sprzeczne z zapisami Studium, jednakże - jak wcześniej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - granice kategorii zagospodarowania terenów należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg ustalony został w planie miejscowym, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium. Ponadto sąd wojewódzki nie rozważył powyższego w kontekście innego zapisu Studium, w którym wyraźnie ustalono, iż wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych (s. 134). Odnosząc się do dostrzeżonej przez sąd wojewódzki sprzeczności ustaleń planu ze Studium w zakresie wysokości zabudowy, NSA wskazał, że w Studium posłużono się "wysokością zabudowy", ustalenia planu dotyczą natomiast "wysokości budynku". Jednocześnie w § 3 pkt 1 ppkt 26 (słowniczek) zaskarżonego planu wskazano, że przez wysokość budynku należy rozumieć wysokość budynku w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), natomiast przez "wysokość zabudowy" należy rozumieć całkowitą wysokość obiektów budowlanych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (§ 3 pkt 1 ppkt 27 MPZP). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd wojewódzki analizując zgodność planu z ustaleniami Studium uwzględnił podane wyżej uwarunkowania oraz uzasadnił powyższą sprzeczność w zakresie urządzania usług komercyjnych, Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że stwierdzając naruszenie zasad sporządzenia planu wobec niezgodności z ustaleniami Studium opierano się na analizie obszarów, na których nie są położone nieruchomości skarżących (np. ZP.2, ZP.3, MW. 1-6, MN.2, MN.3, MN.4, MN.5, KDW1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5, KDW6, E. 1-3). Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie wyroku WSA w Krakowie i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpatrzenia.

Wykonując zalecenia sądu drugiej instancji, WSA w Krakowie zażądał od organu planistycznego przedłożenia wykonanych w tej samej skali map Studium i planu wykonanych w technice pozwalającej na porównanie przeznaczenia terenów należących do skarżących. Następnie ponownie rozpoznając wniesione skargi W. Z. i M.L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 731/16 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały dla obszaru ZP.2 (pkt I), oddalił skargę W. Z. w zakresie obszaru ZP.1 (w pkt II.), oddalił skargę M.L. w zakresie obszaru MU3 (w pkt III), w pkt IV. dalej idące skargi odrzucił. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w zakresie w jakim skarżący zarzucali miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego sprzeczność z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie wiązali z naruszeniem własnego interesu prawnego podlegały odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W ocenie WSA w Krakowie, porównanie map Studium i rysunku planu miejscowego pozwoliło na stwierdzenie, iż jedynie obszar oznaczony symbolem ZP.2 (tereny zieleni urządzonej) jest sprzeczny z przeznaczeniem tego terenu z ustaleniami Studium, w którym obszar ten był oznaczony symbolem MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Porównanie przeznaczenia tych obszarów w żaden sposób nie pozwala na przyjęcie, iż w konturze planistycznym ZP.2 zachodzi zgodność czy choćby niesprzeczność planu ze Studium. Tereny oznaczone w Studium symbolem MN jako główną funkcję mają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną natomiast tereny ZP w planie to obszary zieleni urządzonej wysokiej i niskiej, gdzie dopuszcza się jedynie lokalizację obiektów małej architektury takie jak ławki, kosze, lampy, place zabaw dla dzieci oraz boisk sportowych. Sąd I instancji stwierdził, że sprzeczność skarżonego planu z ustaleniami Studium w granicach interesu prawnego skarżonego W. Z. zachodziła jedynie w części graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem ZP.2. Pozostałe jego zarzuty dotyczące obszaru ZP.1 nie znajdywały uzasadnienia. Niezasadne były także zarzuty skarżącego M. L. dotyczące obszaru MU.3, z których wywodził naruszenie swojego interesu prawnego. Pozostałe zarzuty skarżących nie dotyczyły ich interesów prawnych lub uprawnień.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2017r., sygn. akt II OSK 2798/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Sąd odwoławczy za poprzednio orzekającym składem podkreślił, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. Dalej wskazał, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. W świetle powyższego uznał, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia nie pozwalały na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały dla całego obszaru ZP.2. Sąd wojewódzki - pomimo dokonanej w wyroku II OSK 1973/14 wykładni przepisów art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust, 1 u.s.g. - uznając skargę W. Z. za zasadną w odniesieniu do całego konturu planistycznego ZP.2 nie uwzględnił okoliczności, że w konturze tym nie znajdują się wyłącznie działki, do których tylko ten skarżący posiada tytuł prawny, w szczególności uwaga ta odnosi się do działki nr [..], obr.. W dalszej części Sąd odwoławczy uzasadnił swój pogląd, że odrzucenie skarg W. Z.i M. L. z powołaniem się na przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w realiach przedmiotowej sprawy nie było usprawiedliwione. NSA zwróciło uwagę Sądowi I instancji, że odrzucając w oznaczonym zakresie skargi W. Z. i M. L. nie wypowiedział się w sposób, który poddawałby się kontroli instancyjnej chociażby w odniesieniu do tych zarzutów skarg obu skarżących, w których kwestionowano naruszenia przez skarżony plan przepisów u.p.z.p.: odnośnie nieprecyzyjnych zasad scalania i podziałów działek, braku określenia parametrów dróg wchodzących w składa systemu komunikacji (skarga W. Z.), przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez niekorzystnego określenia minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego dla obszaru MU.3 (skarga M. L.). Zdaniem NSA nie można byłoby w tym przypadku skutecznie wywodzić, że te zarzuty nie dotyczą interesu prawnego skarżących. Ponadto zakwestionował stwierdzenie sprzeczność planu z ustaleniami Studium jedynie w części graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem ZP.2., wobec braku stwierdzenia, że skutki stwierdzenia nieważności mają dotyczyć tylko rysunku planu, bowiem takie uzasadnienie pozostaje w opozycji do rozstrzygnięcia zawartego w pkt. I skarżonego wyroku. NSA za skuteczny uznało zarzut skarżącego kasacyjnie M. L. dotyczący naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie rozpoznania zarzutów odnośnie naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w aspekcie określenia parametrów zabudowy dla obszaru MU.3, gdy chodzi o maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Uzasadniony jest także w tym kontekście zarzut braku odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do kwestii niezgodności MPZP z ustaleniami Studium dla terenu MU.3 w zakresie nieruchomości skarżącego odnośnie dopuszczenia usług komercyjnych bez ograniczenia ich zakresu. Z kolei za niezasadny uznał zarzut M. L. odnośnie naruszenia przepisów art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie składanych podczas rozprawy przed sądem wojewódzkim zarzutów odnośnie braku odrębnej uchwały Rady Miasta K. odnośnie rozpatrzenia uwag do planu. Sąd odwoławczy wskazał bowiem, że w wyroku II OSK 1973/14 stwierdzono jednoznacznie - analizując kolejności i sposób podejmowania czynności na drodze uchwalania kwestionowanego MPZP - iż procedura planistyczna była prawidłowo zastosowana i nie została naruszona. Jako nieskuteczny NSA oceniło również zarzut M. L. odnośnie naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, czym innym jest pojęcie "wysokość zabudowy" o której mowa w Studium, a które to pojęcie nie zostało w akcie tym zdefiniowane, a czym innym wysokość budynku o którym mowa w skarżonym planie. Wysokość zabudowy (pojęcie którym posługuje się Studium) to zgodnie z § 3 pkt 1 ppkt 27 tekstu MPZP wysokość obiektów budowlanych (nie tylko budynków), a zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - to także budowle. Z kolei jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wymienione są między innymi sieci techniczne. To z kolei prowadziło sąd pierwszej instancji do konstatacji, iż ograniczenia wysokości zabudowy wymienione w Rozdziale II nie dotyczą sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei jako uzasadniony Sąd II instancji uznał zarzut kasacyjny W. Z., że zaskarżona uchwała w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZP.1 zawiera ustalenia niezgodne z postanowieniami Studium, oraz narusza prawo własności przysługujące właścicielowi nieruchomości położonej na wyżej wskazanym terenie, poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń. Przy czym trafność tego zarzutu wynika już z faktu związania przez Sąd obecnie orzekający wyrokiem w sprawie sygn. akt II OSK 1973/14. Zdaniem sądu kasacyjnego sąd I Instancji prawidłowo wykazał sprzeczności pomiędzy zapisami Studium dotyczącymi terenów oznaczonych symbolem ZL, a zapisami planu w zakresie § 34 obejmującego tereny zieleni urządzonej ZP.1-3.

Na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 1 grudnia 2017r. pełnomocnik W. Z. potwierdził, że działki [..] i [..] obejmują cały obszar oznaczony symbolem ZP.1 planu. Natomiast działka [..] obejmuje część obszaru o symbolu ZP.2, Pełnomocnik M. L. poświadczył, że działki skarżącego [..] znajdują się wyłącznie w obszarze MU3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 7 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 1973/14 oraz z dnia 3 sierpnia 2017r., sygn. akt II OSK 2798/16. Dlatego też kontrola legalności miejscowego planu odbywała się tylko w odniesieniu do części planu, zdeterminowanych granicami interesu prawnego skarżących, czyli w zakresie wyznaczonym prawem własności nieruchomości stanowiących własność W. Z. i M. L. Nadto z uwagi na przesądzenie przez NSA, że procedura planistyczna objęta przepisem art. 17 u.p.z.p. została prawidłowo zastosowana i nie została naruszona (vide wyr. o sygn. II OSK 1973/14), stwierdził, że zarzuty skarżących odnoszące się do tych kwestii są bezzasadne. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, jako uzasadniony uznał zarzut skarżącego W. Z., że określone w planie przeznaczenie terenu ZP.1 jest niezgodne z ustaleniami studium, a istotna rozbieżność w tym zakresie stanowi kwalifikowane naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie Sąd uznał, że sprzeczność zachodziła w części graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem ZP.1, który w całości obejmował tylko działki nr [..] należące do skarżącego. Następnie kierując się wskazaniami NSA stwierdził zasadność skargi W. Z. w zakresie działki nr [..] położonej w obszarze symbolu ZP.2. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze W. Z. Sąd stwierdził, że określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym dotyczy tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast przyjęte w tym zakresie regulacje zawarte w § 29 ust. 6, § 30 ust. 5 oraz § 31 ust. 4 zaskarżonego planu zawierające dane dotyczące minimalnych powierzchni działek budowlanych dla określonych rodzajów zabudowy, według wskaźników ustalonych dla odpowiednich kategorii terenów w przepisach szczegółowych tekstu planu, a w § 10 ust. 2 pkt 2 określające kąt położenia granic działek w stosunku do drogi publicznej, należy uznać za wystarczające w świetle art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003r., dotyczący braku ustalenia w planie zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemu komunikacji. W cenie Sądu konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej są określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto jak wynika z treści planu - w § 19 określono klasę danej drogi, z kolei w części graficznej planu określono szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających oraz wyznaczono minimalną szerokość dróg wewnętrznych oraz ciągów pieszo-jezdnych nie oznaczonych na rysunku planu (§ 19 ust. 1 pkt 4). Z uwagi na określony przedmiot zaskarżenia, za chybiony Sąd uznał zarzut zawarty w pkt 1 skargi M. L. dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie ustaleń dot. większości obszarów objętych planem, które są niezgodne z ustaleniami studium. Ponadto mając na uwadze wyrok NSA sygn. akt II OSK 2798/16, jako chybiony ocenił zarzut naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegający na niezgodności między ustaleniami studium a zaskarżonego planu w odniesieniu do wysokości zabudowy. Za nieuzasadniony uznał również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w aspekcie określenia parametrów zabudowy dla obszaru MU.3, gdy chodzi o maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej oraz w zakresie niezgodności planu z ustaleniami studium dla terenu MU.3 w zakresie nieruchomości skarżącego odnośnie dopuszczenia usług komercyjnych bez ograniczenia ich zakresu. Z ustaleń szczegółowych planu miejscowego wynika bowiem, iż dla terenu oznaczonego symbolem MU.3, o którym mowa w § 30 uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 40 % (§ 30 ust.5 pkt 2 lit a) a maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy dla tego obszaru wynosi - 0,80 (§ 30 ust.5 pkt 4 lit. b) podczas, gdy z ustaleń studium wynika, że intensywność zabudowy nie przekracza 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej; z kolei minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla obszaru MU.3 wynosi 50 % (§ 30 ust.5 pkt 5 lit a). Co istotne, z zapisów dotyczących działek M. L. wynika, że w studium nieruchomości skarżącego znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem MN (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności), w planie oznaczone zostały symbolem MU.3 (tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej). Sąd wskazał, że wprawdzie ustalenia planistyczne ingerują w uprawnienia właścicielskie skarżącego, jednak ingerencja ta przebiega w graniach dozwolonych przez prawo. Z kolei dopuszczona lokalizacja usług komercyjnych na terenach MU.1-4 doznała ograniczenia poprzez ustalenie wskaźników ograniczających wielkość zabudowy, a tym samym wielkość lokali usługowych. Przy czym przyjęte dla obszaru MU. 3 wskaźniki zabudowy są porównywalne (zbieżne, a często wręcz identyczne) ze wskaźnikami w obszarach bezpośrednio przylegających do tego obszaru tj. dla MN.4 i MN.6. Sąd zwrócił uwagę, że unormowania zawarte w zaskarżonym planie uszczegóławiają regulacje zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez uwzględnienie konkretnych warunków faktycznych, a więc nie są i nie muszą być identyczne, a tylko ich nie naruszać. Następnie wskazał, że zarzut podniesiony w pkt 2 lit c skargi, jako wykraczający poza przedmiot sprawy, nie został przez Sad rozpoznany. Na obszarze wskazanym przez skarżącego tj. na terenach oznaczonych symbolem MN.2. MN.3.MU.2. oraz MU. 4 nie ma nieruchomości stanowiących własność skarżącego. Odnośnie kolejnego zarzutu (pkt 2 lit d) dotyczącego określenia w planie lokalizacji dróg wewnętrznych, w sytuacji, gdy władztwo planistyczne gminy jest ograniczone wyłącznie do przebiegu dróg publicznych, Sąd wskazał na jego bezzasadność. Drogi wewnętrzne stanowią obok dróg publicznych, element systemu komunikacji, zaś wyznaczenie terenów pod drogi wewnętrzne jednoznacznie przewidziano w rozporządzeniu (załącznik nr 1, l.p. 6.2), przewidując dla nich oznaczenie KDW. W ocenie Sądu, wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne, ale przede wszystkim pożądane i mieści się w ramach kompetencji rady gminy jako jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego. Odnoszą się do kwestii wyznaczenia linii zabudowy Sąd wskazał, że wprowadzenie obowiązującej linii zabudowy na ternie obejmującym działkę skarżącego, tj. MU.3. podyktowane zostało zgodnie z zasadą zachowania ładu przestrzennego, potrzebą zachowania jednolitej linii pierzei zabudowy przy poszczególnych ulicach.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Gmina Miejska K. oraz M. L.

Gmina Miejska K. działająca przez Prezydenta Miasta K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części, to jest w zakresie punktów: I, II oraz V, zarzucając:

I. Naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedostosowanie zakresu deregulacji ustaleń planu miejscowego do rozmiaru stwierdzonych uchybień w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

II. Naruszenie prawa materialnego tj.:

art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie przyjęcie, że prawidłowe jest stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części w taki sposób, że zachodzi rozbieżność między częścią tekstową planu a jego częścią graficzną, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do uznania, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części powinno zapewniać zachowanie spójności i koherentności ustaleń planu miejscowego.

Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący M. L. zaskarżył wyżej opisany wyrok w pkt IV zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to;

1. art. 190 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie w treści wydanego rozstrzygnięcia konsekwencji prawnych, jakie płyną z oceny prawnej dokonanej przez NSA, a mianowicie, że "czym innym jest pojęcie "wysokość zabudowy" o której mowa w Studium, a które to pojęcie nie zostało w akcie tym zdefiniowane, a czym innym wysokość budynku, o której mowa w skarżonym planie", gdyż przyjęcie takiego poglądu powinno skutkować stwierdzeniem przez WSA nieważności uchwały w całości w związku z nieokreśleniem wymaganego przez Studium parametru, a co za tym idzie nieuwzględnienie nałożonych w tym zakresie przez Studium istotnych ograniczeń;

2. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istniejąca niezgodność pomiędzy ustaleniami studium i ustaleniami Planu miejscowego, dla terenu w którym znajduje się nieruchomość skarżącego (MU.3), w zakresie w jakim:

a) Plan dopuszcza działalność usługową (komercyjną) bez ograniczenia jej zakresu, a Studium wyraźnie działalność tę ogranicza do takiego jej charakteru, która ma na celu wyłącznie zaspakajanie potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym,

b) Plan nie przewiduje na tym terenie niezbędnych obiektów i urządzeń służących zaspakajaniu celów publicznych na poziomie lokalnym, co wyraźnie dla tego terenu dopuszcza Studium

c) Plan w ogóle nie przewiduje ogranicza wysokość zabudowy do 13 m, którą przewiduje Studium, gdyż w ogóle nie przewiduje takiego parametru jak wysokość zabudowy, albowiem jak trafnie zauważył NSA poprzednio rozpoznając sprawę "czym innym jest pojęcie "wysokość zabudowy" o której mowa w Studium, a które to pojęcie nie zostało w akcie tym zdefiniowane, a czym innym wysokość budynku, o której mowa w skarżonym planie"

- nie skutkuje nieważnością tegoż planu, pomimo, że w doktrynie i orzecznictwie tak daleko idące różnice traktowane są jako istotne naruszenie Studium dyskwalifikujące ustalenia Planu, albowiem obowiązek zachowania zgodności w tym zakresie jest obowiązkiem ustawowym, który nie może zostać wyłączony przepisem aktu prawa miejscowego (nawet przepisem samego Studium) na etapie przeprowadzania procedury planistycznej.

2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że nie jest nadużyciem władztwa planistycznego i nadmiernym ograniczeniem uprawnień skarżącego związanych z przysługującym mu prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym Planem:

a) nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego z sytuacją prawną właścicieli innych gruntów o takim samym przeznaczeniu określonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.;

b) określenie parametrów zabudowy dla obszaru, w którym znajdują się nieruchomości skarżącego takich jak: maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w sposób nieprzystający do realiów terenu czego Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że podniesiony w tym zakresie zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

3) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pominięcie w części opisowej Planu miejscowego parametrów dróg publicznych wchodzących w skład systemu komunikacji, które powinny stanowić obligatoryjny element tego planu - nie skutkuje jego nieważnością.

W ocenie skarżącego przyjęte przez WSA stanowisko w tym zakresie jest konsekwencją wskazań NSA co do oceny prawnej, a przyjęta w tej sprawie przez NSA wykładnia prawa odnosząca się do prawidłowego ustalenia parametrów dróg publicznych w planie miejscowym jest odosobniona w świetle dotychczasowego orzecznictwa NSA, dlatego niezbędne jest podjęcie wiążącej uchwały w tej kwestii. Ponadto wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna Gminy Miejskiej K. jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym, czyli, że z punktu widzenia przedmiotu regulacji, której powinien odpowiadać plan miejscowy bądź studium, część pozostawiona w obrocie prawnym byłaby kompletna. Wskazanie i wyjaśnienie, dlaczego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części, powinno znaleźć się w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji wskazał, że sprzeczność skarżonego planu z ustaleniami studium zachodziła jedynie w części graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem ZP 1 i w tym zakresie stwierdził nieważność skarżonego planu. Tymczasem rację ma skarżąca kasacyjnie gmina, że w części tekstowej planu pozostały postanowienia szczegółowe dotyczące obszaru ZP 1. W tej sytuacji powstała ewidentna rozbieżność pomiędzy częścią tekstowa a graficzną planu, co w istocie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. Wskazać należy, że przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby naruszenie to miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Do naruszenia zasad sporządzania planu lub studium zalicza się oczywista sprzeczność pomiędzy postanowieniami części tekstowej uchwały a jej częścią graficzną, prowadząca do braku możliwości weryfikacji przepisów planu w jego części tekstowej z częścią graficzną.

Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, oznacza to między innymi, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli wydawanych na jego podstawie decyzji np. o pozwoleniu na budowę (por: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1916/08, LEX nr 574407). Pozostawiając w części tekstowej planu postanowienia dotyczące terenów, które jednocześnie z uwagi na stwierdzenie nieważności uchwały w części graficznej, zostały wykreślone z jego rysunku uniemożliwia właściwą wykładnię postanowień planu.

Natomiast chybiony jest zarzut kasacyjny w zakresie dotyczącym obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem ZP 2., bowiem w obszarze tym, czego nie kwestionuje żadna ze stron postępowania, znajdują się nie tylko nieruchomości należące do skarżącego W.Z., ale również nieruchomości należące do innych osób. Dlatego zasadne było pozostawienie szczegółowych postanowień planu w części tekstowej dotyczące tego obszaru.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej M. L. stwierdzić należy, że nie zawiera ona uzasadnionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji mając na uwadze normę prawną wynikającą z art.190 p.p.s.a. był związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyrokach: sygn. akt II OSK 1973/14 oraz sygn. akt II OSK 2798/16 wydanych w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa i rozpoznał sprawę zgodnie ze wskazaniami zapadłymi w powołanych prawomocnych wyrokach oraz zawartą w nich oceną prawną. Prawidłowo przy tym wskazał, że kwestia naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do wysokości zabudowy została już rozstrzygnięta w wyroku NSA sygn. akt II OSK 2798/16, w którym sąd odwoławczy za niezasadny uznał zarzut skarżącego w tym zakresie. W tej sytuacji za niedopuszczalne należało uznać oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, tym bardziej, że treść zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się de facto do zanegowania wykładni prawa dokonanej przez Sąd drugiej instancji w wiążącym wyroku ( por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 1030/16, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005r. sygn. akt II OSK 342/05 oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II GSK 280/07 dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji nie naruszył również art. 134 § 1 p.p.s.a., który może naruszyć jedynie wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które sąd ten pominął, ewentualnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Także przepis art. 151 p.p.s.a. może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. Z czym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Konsekwencją tak sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania było uznanie ich za niezasadne.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej błędnie wskazał jej podstawę, bowiem właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

Zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim dotyczy braku ograniczenia w postanowieniach planu wysokości zabudowy i w tym zakresie braku zgodności ze Studium, jest niezasadny z powodu jego niedopuszczalności, gdyż jak wskazano już wyżej kwestia ta została jednoznacznie przesądzona w wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2017r. sygn. akt II OSK 2798/16, w którym sąd odwoławczy stwierdził bezzasadność tego zarzutu, wyjaśniając przy tym, że w pełni akceptuje w tym zakresie stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji. Z kolei związanie sądu I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. W orzecznictwie NSA podnosi się, że ocena prawna, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy prawnej do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). W tym też kontekście podnieść należy, gdy uwzględnić konsekwencje wynikające z przepisu art. 190 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu administracyjnego I instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez ten sąd stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Zaktualizuje się to w sytuacji sformułowania w uzasadnieniu sądu kasacyjnego oceny prawnej o charakterze wiążącym dotyczącej właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz wskazań co do dalszego postępowania, stanowiących z reguły konsekwencję oceny prawnej oraz dotyczących sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy w celu uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia już stwierdzonych wadliwości. Konsekwencją powyższego jest to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny I instancji, "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd administracyjny I instancji nie może więc stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. bez uwzględnienia konsekwencji wynikających z unormowań zawartych w art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a.

Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że plan miejscowy wbrew ustaleniom zawartym w Studium nie przewiduje ograniczeń dla działalności usługowej, przez co narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z treści tego przepisu wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej czy usługowej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej (porównaj: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2015, 8. wydanie, str. 202-203). Studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium jest bowiem aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r. II OSK 1861/15; wyrok NSA z 19 maja 2011 r. II OSK 466/11).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie zasadne jest w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, który wskazuje na wprowadzone w planie ograniczenia dla działalności usługowej wynikające z przyjętych na tym terenie wskaźników wielkości zabudowy, a tym samym wielkości lokali usługowych. Zwrócić należy również uwagę na fakt, że Studium nie wyklucza możliwości lokalizacji usług o charakterze komercyjnym wskazując jedynie, że tego typu usługi powinny służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Zatem postanowienia planu w tym zakresie, wbrew argumentom skargi, nie pozostają w sprzeczności z ustaleniami przyjętymi w treści Studium.

Niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. polegający na przekroczeniu przez gminę władztwa planistycznego, poprzez określenie parametrów zabudowy dla obszaru na którym znajdują się nieruchomości skarżącego w sposób nieprzystający do realiów terenu, doprowadzając jednocześnie do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego w stosunku do właścicieli innych nieruchomości. Niewątpliwie poprzez zamieszczone w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 595/11). W wyroku tym zwrócono ponadto uwagę na to, że uwarunkowania wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego oraz wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia należy uwzględniać przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i niejednokrotnie dochodzi przy tym do kolizji tych wartości z wartościami innymi, takimi jak prawo zagospodarowania własnej nieruchomości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego czy potrzeby szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Nie oznacza to jednak dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności - jak trafnie zauważył Sąd I instancji - mimo że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przeprowadzona przez Sąd I instancji obszerna analiza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do nieruchomości skarżącego, nie potwierdza stawianej w skardze kasacyjnej tezy o naruszeniu prawa skarżącego do zagospodarowania należącego do niego terenu. Przyjęte dla tego obszaru parametry zabudowy w tym maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej są porównywalne, a często wręcz identyczne ze wskaźnikami przyjętymi dla obszarów bezpośrednio przylegających do tego obszaru i uwzględniają faktyczne zagospodarowanie tego obszaru.

Chybiony jest również zarzut dotyczący pominięcia w części opisowej planu parametrów dróg publicznych wchodzących w skład systemu komunikacji. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo należy umieścić postanowienia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei w myśl § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu, ustalenia w ramach wskazanych zasad powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Niewątpliwie literalna wykładnia tego przepisu może prowadzić do wniosku, że każdorazowo ustalając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji należy określić ich parametry techniczne. Jednakże przepisu tego nie można wykładać w ten sposób, że nakłada on na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej itp., zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), czyli w akcie wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Nie można więc, jak wskazuje skarżący, domagać się od organów gminy uchwalających plan miejscowy, aby w tym planie określić konkretne parametry dróg publicznych, gdyż przepisy szczególne określają tylko ich minimalne parametry. W ten sposób plan miejscowy stałby się swoistym aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, gdyż jeszcze bardziej szczegółowo określałby parametry techniczne dróg publicznych. Tym samym też organy gminy uchwalające plan miejscowy wkraczałyby w kompetencje organów administracji wydających decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę, gdyż konkretyzowałyby przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane. Brak więc konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych w zaskarżonym planie nie stanowi naruszenia prawa ( por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015r. sygn. akt II OSK 2164/13). Jeśli zatem plan nie zawiera regulacji w jakimś zakresie i zakres ten nie musi być obligatoryjnie unormowany w postanowieniach planu, to zastosowanie mają wówczas przepisy powszechnie obowiązujące w danej materii.

Nie znajduje również uzasadnienia wniosek skarżącego kasacyjnie o przedstawienia w powyższym zakresie składowi powiększonemu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w formie tzw. uchwały konkretnej, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie składu orzekający w niniejszej prawie nie występują kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych, zatem brak jest kwalifikowanych wątpliwości w zakresie rozumienia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie ze względów słusznościowych i rozważając całokształt okoliczności rozpatrywanej sprawy uznał, że zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, wynikającego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i dlatego na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania w całości .