Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 187/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcia
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: art. 23 ust 3
journal: Dz.U. 2018 poz 140
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Piotr Głowacki Protokolant: specjalista Krystyna Mech po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rozstrzygnięcia Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcia, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (tysiąc trzysta siedemdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa rozstrzygnięciami z dnia 7 grudnia 2018r., nr [...] oraz z dnia 7 grudnia 2018r., nr [...] odmówił przyznania pomocy, o którą ubiegało się Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania [...]" w C. we wnioskach o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.2 Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, objętego PROW na lata 2014-2020 złożonych w dniu 12 października 2018r.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 1 sierpnia 2018r. Lokalna Grupa Działania zamieściła informację o zamiarze realizacji operacji własnych, wskazując zakres podany w § 2 ust 1 pkt 1 i pkt 8 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego PROW na lata 2014 – 2020 (dalej: "rozporządzenie z dnia 24 września 2015r."), tj. wzmocnienie, kapitału społecznego, w tym przez podnoszenie wiedzy społeczności lokalnej w zakresie ochrony środowiska i zmian klimatycznych, także z wykorzystaniem rozwiązań innowacyjnych i Promocja obszaru objętego LSR, w tym produktów lub usług lokalnych.

W odniesieniu do sprawy o nr [...] operacja własna ma realizować cele i przedsięwzięcia ujęte w LSR Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania [...], tj. Cel ogólny - Poprawa warunków zatrudnienia i rozwój gospodarczy, Cel szczegółowy 2.1. Rozwój markowej żywności tradycyjnej i kanałów dystrybucji tych produktów, w tym krótkich łańcuchów żywnościowych oraz przedsięwzięcie 2.1.4. Utworzenie sieci współpracy oraz podniesienie wiedzy nt. innowacyjnych rozwiązań w zakresie produkcji żywności - "klaster spożywczy". W wyniku realizacji operacji ma zostać zrealizowany wskaźnik produktu: Liczba sieci współpracy przedsiębiorców - 1 szt i wskaźniki rezultatu: Liczba podmiotów współpracujących w ramach sieci współpracy - 13 podmiotów. W złożonym wniosku o przyznanie pomocy Lokalna Grupa Działania ubiegała się o przyznanie pomocy na realizację operacji "Utworzenie sieci współpracy podmiotów z branży spożywczej" w ramach poddziałania 19.2 Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność. Zgodnie z treścią złożonego wniosku, przedmiotem operacji miały być działania związane utworzeniem sieci współpracy przedsiębiorców, co wpisywało się w cel "Utworzenie sieci współpracy podmiotów z branży spożywczej do momentu złożenia wniosku o płatność". We wniosku wskazano również zakres operacji dotyczący wzmocnienia kapitału społecznego, w tym przez podnoszenie wiedzy społeczności lokalnej w zakresie ochrony środowiska i zmian klimatycznych, także z wykorzystaniem rozwiązań innowacyjnych i Promocja obszaru objętego LSR, w tym produktów lub usług lokalnych.

Natomiast w odniesieniu do sprawy o nr [...] operacja własna ma realizować cele i przedsięwzięcia ujęte w LSR Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania [...], tj. Cel ogólny Poprawa warunków zatrudnienia i rozwój gospodarczy, Cel szczegółowy 2.2. Rozwój turystyki i produktów turystycznych, szczególnie w zakresie turystyki aktywnej weekendowej, 2.3. Rozwój pozostałej działalności gospodarczej szczególnie innowacyjnej i przyjaznej dla środowiska, w sferach wytwórczości, budownictwa i usług dla ludności, bez działalności handlowej, Przedsięwzięcie 2.2.4 Utworzenie sieci współpracy w zakresie świadczenia usług turystycznych, 2.3.3 Utworzenie sieci współpracy podniesienie wiedzy nt. innowacyjnych rozwiązań w zakresie inteligentnego i energooszczędnego budownictwa - "klaster budowlany". Wskaźniki produktu, które zostały zaplanowane do osiągnięcia w wyniku realizacji operacji własnej to: 2.2.4 Liczba sieci w zakresie usług turystycznych, które otrzymały wsparcie w ramach realizacji LSR - 1 szt, 2.3.3 Liczba sieci współpracy przedsiębiorców - 1 szt. W ramach niniejszego projektu zaplanowano również osiągniecie następujących wskaźników rezultatu 2.2.4 Liczba osób, które skorzystały z więcej niż jednej usługi turystycznej objętej siecią, która otrzymała wsparcie w ramach realizacji LSR - 50 osób, 2.3.3 Liczba uczestników sieci współpracy przedsiębiorców - 10 podmiotów. W złożonym wniosku o przyznanie pomocy Lokalna Grupa Działania ubiegała się o przyznanie pomocy na realizację operacji "Utworzenie dwóch sieci współpracy w zakresie świadczenia usług turystycznych "klaster turystyczny" oraz w zakresie inteligentnego i energooszczędnego budownictwa "klaster budowlany" w ramach poddziałania 19.2 Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność. Zgodnie z treścią złożonego wniosku przedmiotem operacji miały być działania związane utworzeniem sieci współpracy przedsiębiorców, co wpisywało się w cel "Stworzenie dwóch sieci współpracy: "klaster turystyczny" oraz "klaster budowlany" do momentu złożenia wniosku o płatność. We wniosku wskazano również zakres operacji dotyczący wzmocnienia kapitału społecznego, w tym przez podnoszenie wiedzy społeczności lokalnej w zakresie ochrony środowiska i zmian klimatycznych, także z wykorzystaniem rozwiązań innowacyjnych i Promocja obszaru objętego LSR, w tym produktów lub usług lokalnych.

W toku weryfikacji złożonych wniosków o przyznanie pomocy stwierdzono, iż wnioski wpisują się zakres określony § 2 ust 1 pkt 3 lit c rozporządzenia z dnia 24 września 2015r., to jest Wspieranie współpracy między podmiotami wykonującymi działalność gospodarczą na obszarze wiejskim objętym LSR w zakresie rozwijania rynków zbytu produktów lub usług lokalnych, a nie w zakres Wzmocnienie kapitału społecznego, w tym przez podnoszenie wiedzy społeczności lokalnej w zakresie ochrony środowiska i zmian klimatycznych, także z wykorzystaniem rozwiązań innowacyjnych i Promocja obszaru objętego LSR, w tym produktów lub usług lokalnych oraz nie zawierają porozumienia określonego w § 10 ust 2 rozporządzenia oraz biznesplanu.

Mając powyższe na uwadze, uznano, iż przedmiotowe operacje nie spełniają warunków udzielenia wsparcia, o których mowa w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. W konsekwencji, Zarząd Województwa odmówił przyznania pomocy na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności działając, jako organ reprezentujący [...] Województwa Małopolskiego - podmiot wdrażający właściwy do przyznawania pomocy w ramach działania "Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER" objętego programem współfinansowanym ze środków EFRROW w zakresie zadań dotyczących udzielania wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 rozporządzenia [...] w zw. z 23 ust. 3 tej ustawy oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W związku z powyższym, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy nie przysługują także zaliczki wyprzedzające finansowanie operacji.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca ww. rozstrzygnięciom zarzuciła naruszenie:

- art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015r. poz. 349, ze zm., dalej: "ustawa o PROW 2014-2020") w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. z 2015r. poz. 378, ze zm., dalej: "u.r.l.") w zakresie, w jakim odmowa przyznania pomocy nie spełniała przesłanki zawierania przyczyn odmowy oraz dostarczenia w formie papierowej, zgodnie z zasadami doręczeń określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego,

- art. 23 ust. 3 u.r.l., poprzez nie wskazanie w sposób jednoznaczny organu odmawiającego udzielenia pomocy tj. poprzez brak wskazania jednoznacznie podmiotu, który wydał odmowę, wskazując w jednym piśmie Samorząd Województwa Małopolskiego, Urząd Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego i Zarząd Województwa,

- art. 21 ust. 2 u.r.l. w zw. z ust. 3 i art. 19 ust. 4 pkt l lit c tj. poprzez przyjęcie, że warunek zgodności z LSR operacji własnych strony skarżącej, w zakresie zgodności z zakresem tematycznym, może być oceniany względem zakresów operacji z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 września 2015r., a w efekcie, że operacja zgodna z LSR na gruncie ww. art. 21 ust. 2 pkt 3, to operacja zgodna z ww. § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia,

- art. 21 ust. 2 u.r.l. w zw. z ust. 3 i art. 19 ust. 4 pkt 1 lit c, tj. poprzez przyjęcie, że operacja własna strony skarżącej jest niezgodna z zakresem tematycznym, wskazanym w ogłoszeniu strony, a zgodna z innym zakresem tematycznym, wskazanym przez stronę przeciwną w odmowie udzielenia pomocy,

- art. 35 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 w zw. z § 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 września 2015r., poprzez przyjęcie, że nie są spełnione warunki przyznania pomocy w efekcie przyjęcia, że operacje własne wpisują się w zakres z ww. pkt 3, wymagający zgodnie z ww. rozporządzeniem, załączenia porozumienia oraz biznesplanu,

- art. 35 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 w zw. z § 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 i 8 rozporządzenia o PROW 2014-2020, poprzez przyjęcie, że nie są spełnione warunki przyznania pomocy w efekcie niewłaściwego przyjęcia, że zgłoszone do wsparcia operacje własne strony skarżącej nie wpisują się w zakresy ww. pkt 1 i 8, zadeklarowane we wnioskach o wsparcie.

W uzasadnieniach skarg strona skarżąca podważała skuteczność doręczenia ww. rozstrzygnięć wskazując, że w dniu 7 grudnia 2018r. zostały jej przesłane skany dokumentów odmowy udzielenia pomocy. Wersje w formie pisemnej zostały doręczone w dniu 27 grudnia 2018r. Strona nie będąc pewna daty, od której powinna liczyć termin, przyjęła za właściwy termin 7 stycznia 2019r., jako pierwszy dzień roboczy po terminie wypadającym w niedzielę. Zarzucono też, że z uzasadnień rozstrzygnięć można się domyślać jedynie motywów decyzji o odmowie, są one szczątkowe i nie zawierają podania przyczyn odmowy, co stanowi naruszenie wymogów przepisów regulujących procedurę postępowania o przyznanie pomocy. W efekcie, sformułowane zarzuty dot. zastosowania przepisów prawa materialnego mogą być tyle nietrafione, że sformułowane na podstawie domysłów, co do istoty argumentów i przyczyn. Ujemna ocena jakości uzasadnień opiera się o ich budowę i analizę treści. Po wskazaniu przepisów formułujących wymagania (przesłanki udzielenia pomocy), opisano zakres, cele i wskaźniki z operacji LGD. Następnie bez żadnego wyjaśnienia w uzasadnieniach jest przejście od razu do stwierdzenia, że LGD wskazało zły zakres oraz wskazanie na brak porozumienia i biznesplanu. Nie ma wyjaśnienia, dlaczego operacje nie kwalifikują się do zakresu wskazanego przez LGD, a dlaczego kwalifikują się do zakresu wskazanego przez organ. Wskazano też na różne podmioty organów w treści rozstrzygnięć i uznano, że sytuacja ta nie spełnia podstawowych wymagań, stawianych przez zasady ustrojowe tj. legalizmu oraz budowania zaufania obywateli do władz państwowych, poprzez brak jednoznaczny oznaczenia podmiotu, który w ramach działania w sferze imperium, akt ten wydał. Nadto, nie można, zdaniem strony skarżącej utożsamiać pojęcia zakresu tematycznego z ustawy o rozwoju lokalnym z pojęciem "zakresu" z rozporządzenia POWR 2014-2020. Czym innym jest wpisywanie się operacji w zakres wskazany w rozporządzeniu dotyczącym programu POWR, a czym innym wymóg zgodności operacji z LSR, który stawia art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o rozwoju lokalnym. W efekcie też nie można oceniać zgodności operacji z wymaganiami programu (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o rozwoju lokalnym), czyli czy rm.in. wpisują się w zakresie z § 2 ust. 1 rozporządzenia PROW 2014-2020, przez pryzmat tego, co jest opisane w LSR. Operacja w zakresie zgodności z wymaganiami programu powinna być oceniana, jako opisany kompleksowo we wniosku o udzielenie pomocy zbiór działań, ale nie powinny tej ocenie w tym zakresie podlegać elementy LSR, czy też zgodność z treścią LSR, czy też treści LSR z zakresem z ww. rozporządzenia, rzutując na ocenę treści operacji. W skargach zwrócono też uwagę na pojęcie "sieci". W tym zakresie wskazano, że art. 31 ust. 2 lit. d) unijnego rozporządzenia 1303/2013 wskazuje, że rozwój lokalny kierowany przez społeczność jest m.in.: zaprojektowany z uwzględnieniem lokalnych potrzeb i potencjału oraz zawiera elementy innowacyjne w kontekście lokalnym i zakłada tworzenie sieci kontaktów oraz w stosownych przypadkach, współpracę. W efekcie, samo rozporządzenie unijne, zakłada szeroką gamę pojmowania pojęcia "sieć". Pojęcie to jest pojęciem bardzo obszernym. Nie może podlegać monopolizacji i ograniczeniu, jak wydaje się sugerować organ na gruncie rozporządzenia POWR 2014-2020. Rozporządzenie to powinno respektować pojęcia i wskazówki rozporządzenia unijnego nr 1303/2013. Dodano, że przyjęty w strategii wskaźnik "Liczba sieci współpracy" w żaden sposób nie sugeruje, że strona skarżąca rozważała sieć współpracy przedsiębiorstw, które łączą się i osiągają wspólne korzyści finansowe. Nie jest planem stworzyć klastra, który będzie koncertował kilku przedsiębiorców, sprzedających produkty pod jedną marką. Plan zakłada, aby w efekcie realizacji projektu, powstała formalna sieć współpracy przedsiębiorców, którzy będą wymieniać się wiedzą, doświadczeniem, podejmować wspólne działania promocyjne (zostanie w dalszych fazach podpisana umowa współpracy lub porozumienie, zawierające cel współpracy, planowane kierunki działania, opis roli LGD). W ostatniej części skarg wskazano na cele obu operacji, a następnie wskazano, że zgodnie z wytyczną 5/3/2017 w zakresie monitoringu i ewaluacji oraz zmienionym formularzem wniosku (3z), wskaźniki obowiązkowe PROW 2014-2020 nie są przypisane do konkretnych zakresów z rozporządzenia, z czego wynika, że dany wskaźnik produktu można realizować, poprzez różne zakresy w zależności od specyfiki projektu.

W świetle powyższych zarzutów i argumentacji skarg, wniesiono o uchylenie lub odpowiednio uznanie za bezskuteczne skarżone odmowy udzielenia pomocy, uznanie uprawnienia strony skarżącej do uzyskania pomocy dla operacji własnej, będącej przedmiotem odmowy i obowiązku organu do jej przyjęcia do wsparcia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargi organ II instancji, podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawach. W zakresie zarzutów skarg, uznał je za bezpodstawne i powołał się na treść zaskarżonych rozstrzygnięć. Dodał, że chybiony jest zarzut odnośnie braku doręczenia odmów w formie pisemnej oraz braku uzasadnienia przyczyn odmowy, bowiem aktach spraw (k. 307,308 w odniesieniu do pierwszej ze spraw i na k. 310 w odniesieniu do drugiej sprawy) znajdują się dowody nadania pisma z dnia 7 grudnia 2018r. odmowy przyznania pomocy, przesyłką poleconą na adres strony skarżącej, jak również dowód doręczenia przesyłek stronie w dniu 27 grudnia 2018r. Wbrew twierdzeniom strony, przedmiotowe pisma zawierały podanie przyczyn, jakie organ uznał za podstawę odmowy przyznania pomocy. Wbrew zarzutom skarg, organ odmawiający przyznania pomocy został w przedmiotowych pismach wskazany, jako Zarząd Województwa, reprezentujący Samorząd Województwa (podmiot wdrażający). Rozstrzygnięcia ZWM zostały podpisane przez H. G. - Dyrektora [...] działającego, jako pełnomocnik Zarządu Województwa na podstawie uchwały Nr 1906/17 i załącznika nr 1 do tej uchwały. Wyjaśniono, że Urząd Marszałkowski Województwa M[...] jest jednostką organizacyjną Samorządu Województwa i nie ma możliwości, aby jego dane oraz informacja o departamencie, który w swoim zakresie działania posiada sprawy związane z daną tematyką (tu: PROW), były pominięte w nagłówku pisma. Samorząd Województwa nie jest organem, więc jego wskazanie w pismach nie mogło rodzić wątpliwości strony skarżącej. Strona skarżąca zwróciła uwagę na sprawę terminologii - zarzucając, iż w pismach ZWM jest mowa o odmowie przyznania pomocy, podczas gdy niektóre przypisy posługują się pojęciem "wsparcia". W odniesieniu do tej uwagi, organ wskazał, że sama strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy. W art. 35 ust. 1 ustawy o PROW jest mowa o odmowie przyznania pomocy; analogicznie w § 22 rozporządzenia z dnia 24 września 2015r. Wskazane tu rozbieżności w kwestiach terminologicznych są jedynie przykładem niespójności, jakie występują w przepisach i dokumentach/formularzach, za które to niespójności organ nie może ponosić odpowiedzialności. W odniesieniu do kwestii merytorycznych organ podkreślił, że podane w ogłoszeniu LGD cele przedsięwzięć oraz wskaźniki, świadczą o tym, że zakres operacji nie wpisuje się w zakres, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lub pkt 8 ww. rozporządzenia. Przystają natomiast do zakresu opisanego w § 2 ust. 1 pkt 3 tego aktu, tj. wspieranie współpracy między podmiotami wykonującymi działalność gospodarczą na obszarze wiejskim objętym LSR. W odniesieniu do tego zakresu § 10 cyt. rozporządzenia, stawia dodatkowy warunek zawarcia porozumienia o określonej treści (ust. 2). Zgodnie z § 4 koniecznym było również złożenie biznesplanu. Przedłożone przez LGD dokumenty nie zawierały tych koniecznych elementów. W tym stanie rzeczy, Zarząd Województwa zasadnie uznał, że przedmiotowe operacje nie spełniają warunków udzielenia wsparcia i z tego powodu odmówił ich przyznania. W konsekwencji wniesiono o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając na rozprawie sądowej w dniu 24 kwietnia 2019r. sprawy o sygn. akt od I SA/Kr 187/19 do I SA/Kr 188/19 połączył je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt I SA/Kr 187/19. Ze względu bowiem na występującą w nich tę samą stronę skarżącą, jak i tożsamy stan faktyczny, pozostawały one ze sobą w związku, który uzasadniał zastosowanie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) stwierdza, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627) w przypadku gdy nie spełnione zostały warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4,5,6, lit. d, pkt 7,13 i 14 tej ustawy, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyny odmowy. W przypadku zaistnienia sytuacji tego rodzaju podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 35 ust. 2 przywołanej powyżej ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku).

Sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, bada czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W przypadku uwzględnienia skargi na akt z zakresu administracji publicznej sąd administracyjny, zgodnie z treścią art. 146 § 1 p.p.s.a., uchyla ten akt.

Tryb oraz warunki przyznania pomocy finansowej w zakresie działań do których odnoszą się zaskarżone rozstrzygnięcia zostały uregulowane przez przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2018r., poz. 378 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017r., poz. 772 z późn. zm.), wydane w oparciu o delegację ustawową z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Zgodnie z treścią art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. z 2018 r. poz. 140), jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia, zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI.

Przytoczone powyżej przepisy stanowiły podstawę działania organu, który uznał, że zachodzi przesłanka do odmowy przyznania pomocy wnioskowanej przez stronę skarżącą gdyż złożone wnioski nie wpisują się w zakres Wzmocnienie kapitału społecznego, w tym przez podnoszenie wiedzy społeczności lokalnej w zakresie ochrony środowiska i zmian klimatycznych, także z wykorzystaniem rozwiązań innowacyjnych i Promocja obszaru objętego LSR, w tym produktów lub usług lokalnych. Wpisują się natomiast w zakres określony § 2 ust 1 pkt 3 lit c rozporządzenia z dnia 24 września 2015r., to jest Wspieranie współpracy między podmiotami wykonującymi działalność gospodarczą na obszarze wiejskim objętym LSR w zakresie rozwijania rynków zbytu produktów lub usług lokalnych lecz występując w tym charakterze obarczone są brakami w postaci niedołączenia porozumienia określonego w § 10 ust 2 rozporządzenia oraz biznesplanu.

Rozstrzygając o prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć Zarządu Województwa z dnia 7 grudnia 2018r. na wstępie zaznaczyć należy, iż chybiony jest zarzut odnośnie braku doręczenia wnioskodawcy rozstrzygnięć o odmowie przyznania pomocy w formie pisemnej. W aktach spraw znajdują się bowiem dowody nadania pism z dnia 7 grudnia 2018r. o odmowie przyznania pomocy, przesyłką poleconą na adres strony skarżącej, jak również dowody doręczenia przesyłek stronie w dniu 27 grudnia 2018r. Wbrew zarzutom skarg, przedmiotowe pisma zostały zatem doręczone podmiotowi wnioskującemu o przyznanie pomocy w formie pisemnej, czego najlepszym dowodem jest złożenie w stosownych terminach i po zapoznaniu się z tymi dokumentami, skarg do sądu administracyjnego. Fakt przesłania drogą elektroniczną powyższych rozstrzygnięć w formie skanów, od razu po ich wydaniu było jedynie skrupulatnym wypełnieniem przez organ obowiązku informacyjnego w stosunku do strony postępowania, które jednak nie wywołało formalnego skutku doręczenia rozstrzygnięcia. Ten osiągnięty został poprzez formalne doręczenie rozstrzygnięć w formie pisemnej, o którym wyżej wspomniano.

Również prawidłowo wskazany został organ odmawiający przyznania pomocy określony w zaskarżonych rozstrzygnięciach jako, jako Zarząd Województwa, reprezentujący [...] Województwa (podmiot wdrażający). [...] Województwa nie jest organem, więc jego wskazanie w pismach nie mogło rodzić wątpliwości strony skarżącej. Rozstrzygnięcia ZWM zostały podpisane przez H. G. - Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich, działającego, jako pełnomocnik Zarządu Województwa na podstawie uchwały Nr 1906/17 i załącznika nr 1 do tej uchwały. Okoliczności te zostały prawidłowo odczytane przez stronę skarżącą skoro w skardze w sposób poprawny określiła ona stronę przeciwną, jako Zarząd Województwa.

Nie miała też znaczenia dla wydanych rozstrzygnięć używana przez organ terminologia – "odmowa przyznania pomocy", podczas gdy niektóre przypisy posługują się pojęciem "wsparcia". Są to jednie kwestie nazewnictwa nie wpływające na prawidłowe rozeznanie przedmiotu postępowania. Wyżej wymienione rozbieżności w kwestiach terminologicznych są jedynie wynikiem niespójności, jakie występują w przepisach i dokumentach/formularzach, za które to niespójności organ nie może ponosić odpowiedzialności.

Mimo bezzasadności omówionych wyżej zarzutów formalnych sformułowanych w skargach, skargi te w ostatecznym rozrachunku Sąd uznał za zasadne z uwagi na inne dostrzeżone nieprawidłowości formalne.

W przedmiotowej sprawie Zarząd Województwa odmówił udzielenia pomocy ze względu na fakt, iż – jak wskazano w uzasadnieniu każdego z zaskarżonych rozstrzygnięć – "w toku weryfikacji złożonych wniosków o przyznanie pomocy stwierdzono, iż wnioski wpisują się zakres określony § 2 ust 1 pkt 3 (c) rozporządzenia z dnia 24 września 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, to jest Wspieranie współpracy między podmiotami wykonującymi działalność gospodarczą na obszarze wiejskim objętym LSR w zakresie rozwijania rynków zbytu produktów lub usług lokalnych, a nie w zakres Wzmocnienie kapitału społecznego, w tym przez podnoszenie wiedzy społeczności lokalnej w zakresie ochrony środowiska i zmian klimatycznych, także z wykorzystaniem rozwiązań innowacyjnych i Promocja obszaru objętego LSR, w tym produktów lub usług lokalnych oraz nie zawierają porozumienia określonego w § 10 ust 2 rozporządzenia oraz biznesplanu".

Mając powyższe na uwadze, uznano, iż przedmiotowe operacje nie spełniają warunków udzielenia wsparcia, o których mowa w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności

W ocenie Sądu zaskarżona odmowa przyznania pomocy nie spełnia ustawowego wymogu przewidzianego w ust. 1 art. 35 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, że w przypadku skierowania do podmiotu ubiegającego się o pomoc finansową informacji o odmowie przyznania pomocy podmiot właściwy zobligowany jest do podania przyczyn odmowy.

Zdaniem Sądu podanie w ogólnikowy sposób przyczyn odmowy przyznania pomocy finansowej jest oceną dowolną i nie spełniająca wymogów równego dostępu do pomocy i przejrzystości reguł jej przyznawania. Odmowa przyznania pomocy powinna zawierać wyjaśnienie okoliczności, które zadecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu. Skarżący powinien uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników przeprowadzonej oceny, a ocena taka powinna być szczegółowa, jasna i rzetelnie przedstawiona. Powinna ona odnosić się wprost do stanu faktycznego sprawy, a argumentacja organu powinna zostać przeprowadzona w sposób pozwalający na prześledzenie toku rozumowania organu, w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej. Informacja, zawarta w rozstrzygnięciu, musi zawierać jednoznacznie sprecyzowane powody, które zadecydowały o odmowie przyznania pomocy. Wymóg taki nie jest spełniony gdy, jak w rozpatrywanej sprawie, organ nie sprecyzował w sposób jasny i konkretny dlaczego stronie skarżącej odmówiono prawa przyznania pomocy. Zarząd Województwa w istocie rzeczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał jedynie, że stronie skarżącej nie przysługuje pomoc, gdyż tak stwierdzono w toku weryfikacji wniosków. To ogólne stwierdzenie nie zostało w żaden sposób rozwinięte, odniesione do treści wniosków a następnie do treści mających zastosowanie przepisów. Takie rozstrzygnięcie nie sposób uznać za pełnoprawne i pozwalające na rzetelne ustosunkowanie się przez skarżącego do argumentów w nim zawartych.

Rozstrzygnięcie, podlegające kontroli w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego, powinno zawierać ustalenia zarówno faktyczne jak i ich ocenę prawną w zakresie pozwalającym na ich weryfikację. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy nie zawierają rzetelnej analizy przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, nie przytaczają konkretnych argumentów, odnoszących się do realiów stanu faktycznego sprawy, które doprowadziły do wskazanych w rozstrzygnięciu wniosków. W tym stanie rzeczy Sąd został pozbawiony możliwości analizy i oceny stanowiska organu i stwierdził, że rozstrzygnięcie to nie poddaje się kontroli, jest bowiem nieweryfikowalne.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenia ma także treść art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zgodnie z treścią tego przepisu w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Brak należytego uzasadnienia odmowy przyznania pomocy przez organ właściwy w sprawie o przyznanie pomocy stanowi naruszenie zasady praworządności, uniemożliwia skarżącemu poznanie i zrozumienie przyczyn, dla których wniosek nie został wybrany do dofinansowania. Uchybienia poczynione przez organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie uzasadnienia decyzji o odmowie przyznania pomocy, uniemożliwia również sądowi administracyjnemu dokonanie prawidłowej kontroli, czy ocena wniosku nie narusza prawa (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 27 listopada 2018 roku, sygn. akt III SA/Lu 473/18, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 lipca 2018 roku, sygn. akt III SA/Gl 501/18 wszystkie orzeczenia dostępne na [...]). Wybór projektów do dofinansowania powinien nadto przebiegać w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zasada ta nie jest jednak realizowana w sytuacji, gdy uzasadnienie negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia nie pozwala na precyzyjne wyjaśnienie przyczyn odmowy przyznania pomocy z funduszy unijnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2017r. sygn. I SA/Kr 757/17)

Tymczasem analiza treści zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do konstatacji, że organ temu obowiązkowi nie podołał. Tym bardziej, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 kładzie wyraźny nacisk na precyzyjne i szczegółowe wyjaśnienie, dlaczego w ramach danego działania wniosek strony skarżacej nie został uwzględniony, w szczególności, że odmowa przyznania pomocy skutkuje prawem zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego. Ocena taka nie może przy tym ograniczać się do lakonicznych stwierdzeń, lecz musi odnosić się do twierdzeń skarżącego wskazanych we wniosku, a więc do konkretnego przedsięwzięcia i konkretnych przedłożonych dokumentów.

Podstawową jednak okolicznością z powodu której uchylono zaskarżone rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż Zarząd Województwa - w ocenie Sądu - przedwcześnie, zastosował regulację art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, wedle której - jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia.

Działanie to Sąd uznaje za przedwczesne bowiem Zarząd w żadnym zakresie nie rozważył zastosowania ust. 5 art. 23, stanowiącego, że "w razie stwierdzenia, że wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera braki lub oczywiste omyłki, zarząd województwa wzywa podmiot ubiegający się o wsparcie do usunięcia tych braków lub poprawienia oczywistych omyłek w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Stosownie nadto do treści ust 8 art. 23, do projektów grantowych i operacji własnych LGD przepisy ust 3 i 5 (między innymi) stosuje się odpowiednio. Sąd nie dostrzega zatem powodów dla odstąpienia przez organ od stosowania instytucji określonej w art. 23 ust 5 omawianej ustawy do zgłoszonych do wsparcia operacji własnych LGD. Nie wskazał ich także w uzasadnieniu rozstrzygnięć, rozpatrujący sprawę organ.

Powodu odstąpienia od stosowania dyspozycji tego nie można zdaniem Sądu, upatrywać wyłącznie w systematyce omawianego przepis (art. 23) tj., w tym, że ustawodawca w pierwszej kolejności wskazuje na możliwość odmowy udzielenia wsparcia (ust. 3) lub przyznania wsparcia (ust. 4) a dopiero następnie w ust. 5 przewiduje możliwość wezwania wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych lub poprawienie oczywistych omyłek. Zaakceptowanie takiego sposobu rozumowania zakładałoby brak racjonalności ustawodawcy skoro orzeczenie zarządu województwa o odmowie przyznania wsparcia kończy postępowanie przed tym organem w przedmiocie przyznania wsparcia. Jakiż więc sens miałoby wprowadzanie do treści art. 23, jej ust. 5 ? Ta norma nie miałby żadnych desygnatów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017r. sygn. I SA/Kr 924/17)

W ocenie Sądu, Zarząd Województwa winien w stanie faktycznym obydwu rozpatrywanych spraw rozważyć możliwość zastosowania wszystkich wskazanych wyżej przepisów zawartych w art. 23 omawianej ustawy, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji ust. 5, najbardziej adekwatnego w sytuacji gdy wniosek skarżącej o przyznanie wsparcia obarczony był stwierdzonym przez ten organ brakiem formalnym w postaci przedstawienia biznesplanu czy porozumienia o którym mowa w § 10 ust 2 Rozporządzenia. W sytuacji bowiem gdy w toku weryfikacji złożonych wniosków o przyznanie pomocy stwierdzono, iż wnioski wpisują się zakres określony § 2 ust 1 pkt 3 lit c rozporządzenia z dnia 24 września 2015r., to jest Wspieranie współpracy między podmiotami wykonującymi działalność gospodarczą na obszarze wiejskim objętym LSR w zakresie rozwijania rynków zbytu produktów lub usług lokalnych, a nie wpisują się w zakres Wzmocnienie kapitału społecznego, w tym przez podnoszenie wiedzy społeczności lokalnej w zakresie ochrony środowiska i zmian klimatycznych, także z wykorzystaniem rozwiązań innowacyjnych i Promocja obszaru objętego LSR, w tym produktów lub usług lokalnych - to stwierdzenie braków formalnych w zakresie zadania w które te wnioski się wpisują i którego w rzeczywistości dotyczą (nie zawierały porozumienia określonego w § 10 ust 2 rozporządzenia oraz biznesplanu) winno spowodować zastosowanie dyspozycji art. 23 ust 5 w zw. z ust 8 omawianej ustawy. Na tym powinno skoncentrować się działanie Zarządu przy ponownym prawidłowym rozpatrzeniu sprawy. Od wyników przeprowadzonego w tym zakresie postępowania zależeć będzie zatem sposób ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sporu. Podjęte po tak przeprowadzonym postępowaniu rozstrzygnięcie winno oczywiście być wyczerpująco i precyzyjnie uzasadnione, na co wyżej wskazano.

Zaskarżone rozstrzygnięcia z wyżej omówionych względów nie mogły zatem być uznane za oparte na prawidłowym zastosowaniu przepisów postępowania czyli za zgodne z przepisami obowiązujące w sprawie prawa a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. należało orzec o ich uchyleniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.