Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 259/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi T. H. na akt Prezesa A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony akt, 2) zasądza od Prezesa A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz T. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. H. (zwanego dalej również skarżącym) jest akt Prezesa A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej Spółką lub organem) z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 26 marca 2018 r. Spółka, odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 23 lutego 2018 r., przesłała w ujęciu tabelarycznym wykaz 12 umów zawartych przez organ w lipcu 2017 r.

Następnie wnioskiem z dnia 30 marca 2018 r. (data wpływu do organu) skarżący na podstawie art. 61 Konstytucji RP wniósł o udostępnienie zestawienia wszelkich umów podpisanych przez Spółkę od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., z wyłączeniem umów z lipca 2017 r., zawierających co najmniej dane takie jak: datę i nr umowy; podmiot, z którym zawarto umowę; przedmiot umowy oraz wartość umowy. Skarżący domagał się przekazania żądanych informacji w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2018 r. Spółka poinformowała skarżącego o konieczności zlecenia pracownikowi sporządzenia żądanego zestawienia z uwagi na znaczny nakład pracy, co wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów i naliczeniem opłaty w wysokości 274,50 zł. Spółka wyjaśniła, że opłata dotyczy 83 podpisanych umów.

W kolejnym piśmie - z dnia 11 kwietnia 2018 r. skarżący wyjaśnił, że jego żądanie dotyczy zestawienia wszystkich umów, w tym również zleceń na usługi, dostawy i zakupy.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. Spółka poinformowała skarżącego, że przygotowuje zestawienie wszystkich umów za 2017 r., bez lipca. Spółka podała też, że na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198, z późn. zm. [na dzień wydania skarżonego aktu: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm. - dopisek Sądu]), zwanej dalej w skrócie: u.d.i.p., zostanie naliczona opłata, która może wynieść ok. 545,60 zł.

W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z dnia 18 kwietnia 2018 r. podtrzymał wniosek i jednocześnie oświadczył, że nie zgadza się z wyznaczoną opłatą, która nie stanowi dodatkowego kosztu poniesionego przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Przy piśmie z dnia 25 kwietnia 2018 r. Spółka przesłała skarżącemu - w ujęciu tabelarycznym - zestawienie wszystkich 175 umów/zleceń za 2017 r., określając datę i numer umowy, podmiot z którym zawarto umowę oraz przedmiot i wartość umowy.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [...], Spółka poinformowała skarżącego, że koszty poniesione przy opracowaniu materiałów objętych wnioskiem wynoszą 546,45 zł. Wyjaśniła też, że opłata została naliczona na podstawie art. 15 u.d.i.p. W tym samym dniu Spółka wystawiła notę obciążeniową nr [...] na ww. kwotę, z tytułu opracowania rejestru umów za rok 2017 r. i następnie w piśmie z dnia 18 maja 2018 r. wezwała skarżącego do uregulowania tej kwoty, na podstawie art. 476 Kodeksu cywilnego.

Pismem z dnia 7 maja 2018 r. T. H. wniósł skargę na akt wyznaczający wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [...], na mocy którego określono opłatę w wysokości 545,60 zł (winno być 546,45 zł - dopisek Sądu). Skarżący zarzucił Spółce naruszenie następujących przepisów:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa;

- art. 7 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, gdyż niemającej charakteru wyjątku od zasady;

- art. 15 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których stanowi ten przepis.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

W motywach skargi skarżący podkreślił, że jedną z zasad dostępu do informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. jest zasada bezpłatności. Udostępnianie informacji publicznych w BIP pozwala uniknąć podmiotom zobowiązanym dodatkowych kosztów, bowiem informacje publiczne mogą być sukcesywnie udostępniane w BIP. Zdaniem skarżącego, wyznaczenie opłaty w niniejszej sprawie nie było konieczne. Udostępnienie dokumentów w formie elektronicznej nie wiąże się z użyciem materiałów technicznych, a więc nie sposób uznać, że rodzi to dodatkowe koszty. Natomiast przy ocenie owej "dodatkowości" w każdym przypadku podmiot zobowiązany musi wziąć pod uwagę, że prawo do informacji publicznej jest zagwarantowane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Trzeba także uwzględnić, że dostęp do informacji jest - na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.i.p. - co do zasady bezpłatny. W ocenie skarżącego, nie można też pominąć treści art. 12 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym podmiot udostępniający informację publiczną jest zobowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik. Dalej skarżący wywodził, że opłata nałożona na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. musi odpowiadać faktycznie poniesionym kosztom przez podmiot zobowiązany. W żadnym wypadku nie może prowadzić do osiągania dodatkowych wpływów wskutek udostępniania informacji publicznej. Skarżący nadmienił, że przygotowanie informacji i ich udostępnienie jest obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Nie można zlecać dodatkowo pracy związanej z wykonaniem wniosku. Takie działanie prowadziłoby do obejścia ustawowej zasady bezpłatności. Czynności podmiotu zobowiązanego w pierwszym rzędzie muszą być wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu, wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Podmioty te muszą uwzględniać konieczność takiego zorganizowania pracy, aby zapewnić właściwą realizację powyższego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej m.in. ze względu na fakt, że Spółka nie pobiera opłat za dostęp do informacji publicznej; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów powołanych w uzasadnieniu, na okoliczności tam wskazane; przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie na rzecz Spółki kosztów sądowych. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi Spółka stwierdziła, że skarżący myli pojęcia opłaty za dostęp do informacji publicznej z opłatą odpowiadającą dodatkowym kosztom wytworzenia dokumentu (zestawienia), zawierającego w tym przypadku żądaną informację. Zwróciła uwagę, że skarżący domagał się przesłania zestawienia umów zawartych przez Spółkę, którego organ nie posiadał i należało takie zestawienie wytworzyć na podstawie dokumentów w formie papierowej. Poza tym skarżący nie wyjaśnił, na czym miała polegać nieprawidłowość nałożenia opłaty, ponieważ Spółka najpierw przewidywała, a następnie szczegółowo wyliczyła wysokość tej opłaty, o czym informowała skarżącego. Co do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Spółka podniosła, że w przepisie tym zastrzeżono możliwość zastosowania art. 15 u.d.i.p, w przypadku spełnienia określonych przesłanek, tj. poniesienia dodatkowych kosztów, w tym także kosztów pracy, ale też prac zleconych i uzasadnionego poniesienia tych kosztów. Dalej Spółka argumentowała, że wielokrotnie już udzielała informacji publicznej skarżącemu i nigdy nie pobierała od niego żadnych opłat, zgodnie właśnie z zasadą bezpłatności. Jednak w przedmiotowym przypadku niemożliwe stało się udzielenie informacji w zwykłym trybie funkcjonowania Spółki. Nie można było oderwać żadnego z pracowników administracji od obowiązków, bez zakłócenia funkcjonowania Spółki. Poza tym wyznaczony pracownik do sporządzenia wnioskowanego zestawienia umów po regulaminowych godzinach swojej pracy, to pracownik doświadczony, potrafiący analizować niemal każdą dokumentację, czego wymagało sporządzenie przedmiotowego opracowania. W kwestii wystąpienia "dodatkowych kosztów" Spółka podniosła, że skarżący żądał danych z wielu umów. Natomiast takich umów Spółka zawarła w okresie wskazanym przez skarżącego ostatecznie 175. Skoro zatem skarżący domagał się zestawienia umów z całego roku 2017, to już spełnienie tego żądania przekroczyło możliwości Spółki, ponieważ jest ona spółką prawa handlowego, a nie typowym organem administracji publicznej i nie zatrudnia osób, które specjalnie zajmują się udzielaniem informacji publicznej. Natomiast składane kolejne wnioski przez skarżącego dezorganizują działalność statutową Spółki, która zajmuje się zaspokajaniem potrzeb mieszkańców miasta [...] w zakresie dostarczania energii cieplnej, ciepłej wody użytkowej, produkcji energii elektrycznej w kogeneracji, inwestycjami z zakresu ochrony środowiska, remontami sieci ciepłowniczych, utrzymaniem infrastruktury w należytym stanie. Posiada kadrę pracowników, którzy ściśle wykonują powyższe zadania. Konieczne zatem stało się zawarcie umowy zlecenia nr [...] z dnia 12 kwietnia 2018r. z jedną z pracownic Spółki, która mogłaby dopiero po zakończeniu swojej pracy zająć się opracowaniem żądanego zestawienia wszystkich umów, w tym również zleceń na usługi, dostawy i zakupy za 2017 r. W celu przekazania żądanego opracowania należało poddać analizie dane źródłowe w formie papierowej z dziesięciu komórek organizacyjnych, mieszczących się w pięciu budynkach na terenie siedziby Spółki. Organ podkreślił, że nie prowadzi określonego rejestru - wykazu zawieranych umów, o czym wnioskodawca był wcześniej informowany. Natomiast umowy zawierające informacje, których skarżący zażądał we wniosku nie są przechowywane w jednym czy dwóch segregatorach, tylko są rozmieszczone w dokumentacji tematycznie, a dokumentacja ta prowadzona jest osobno w każdej komórce organizacyjnej. I tak, przykładowo umowy zawierane przez Spółkę związane z inwestycjami czy remontami znajdują się w komórce organizacyjnej zajmującej się inwestycjami, a umowy o pracę przechowywane są w dziale kadr. Końcowo Spółka szczegółowo opisała sposób wyliczenia kwoty 545,60 zł i 546,45 zł.

W piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2018 r. Spółka podtrzymała wnioski i twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę i sprzeciwiła się możliwości przeprowadzenia postępowania mediacyjnego. Poinformowała też o śmierci Prezesa i umocowaniu prokurenta do podejmowania czynności w imieniu Spółki.

W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2018 r. skarżący poinformował o braku możliwości stawienia się na rozprawie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podkreślił, że nałożenie spornej opłaty nie mogło mieć miejsca, ponieważ organ nie podniósł dodatkowych kosztów. Natomiast sugestie, że jego wnioski paraliżują prace Spółki stanowią niczym niepoparte pomówienia, zwłaszcza że złożył tylko 6 wniosków i to nie jednocześnie (średnio co 39 dni). Skarżący wyjaśnił, że jest działaczem społecznym i interesuje się lokalnymi sprawami publicznymi. Wywodził, że nie stanowi dodatkowych kosztów dodatkowa aktywność organu lub jego pracowników, lecz poniesienie rzeczywistych kosztów, np. kopiowania dokumentów. Powołując się na orzecznictwo sądowe, skarżący przedstawił wykładnię art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w kontekście możliwości ustalenia opłaty. Dalej zarzucił, że Spółka nie wykazała, iż wnioskowana informacja nie mogła zostać udostępniona w normalnym czasie pracy oraz że Spółka przerzuciła na niego cały koszt udostępnienia informacji, podczas gdy mogła przedłużyć termin udzielenia odpowiedzi do 2 miesięcy i w tym czasie przygotować żądaną informację, chociażby w części. Ponadto praca osób zatrudnionych w spółkach komunalnych związana z udostępnieniem informacji jest zwykłym kosztem realizacji ustawowego obowiązku. Skarżący wskazał też, że przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać ściśle, zaś w powiadomieniu wnioskodawcy o wysokości opłaty trzeba m.in. wyjaśnić sposób jej ustalenia. Poza tym zakwestionował rzetelność wyliczenia kosztów i zauważył, że nie potwierdzają ich żadne dowody. Uznał, że ustalenie stawki na poziomie 40,17 zł za godzinę pracy jest zbyt wysokie, a Spółka nie uzasadniła, dlaczego do przygotowania informacji oddelegowała tego właśnie pracownika. Samo stwierdzenie, że jest on doświadczony jest zbyt ogólnikowe. Nadto podmiot zobowiązany nie określił, w jaki sposób wyliczył czas 4 minut na opracowanie informacji z jednej umowy. Zdaniem skarżącego, niezasadne było też wliczenie do kosztów dodatkowych również kosztów Spółki związanych z wynagrodzeniem pracowników, tj. kosztów umowy.

W piśmie z dnia 2 sierpnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego, Spółka podtrzymała żądanie oddalenia skargi i wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Podkreśliła, że nie kwestionuje norm ustawowych i konstytucyjnych w zakresie dostępu do informacji publicznej, lecz inną rzeczą jest obciążenie wnioskodawcy dodatkowymi kosztami, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a które Spółka poniosła realizując wniosek skarżącego i opracowując żądane przez niego zestawienia, co stanowiło pozastatutową i wielogodzinną pracę pracownika Spółki. Przypomniała, że zawiadomiła skarżącego o naliczeniu stosownej opłaty. Ponadto nie zgodziła się z sugestią o możliwości przedłużenia terminu załatwienia sprawy wobec braku ku temu podstaw oraz wyjaśniła, że to organowi pozostawiono decyzję, jakiemu pracownikowi zleci przygotowanie informacji publicznej i za jaką stawkę. Spółka argumentowała też, że nie prowadzi działalności stricte administracyjnej tylko przede wszystkim w sferze prawa handlowego. Przyznała, że jest również zobowiązania do udzielenia informacji publicznej, jednak jeśli jest to związane z poniesieniem dodatkowych kosztów, to niepokrycie ich przez wnioskodawcę spowoduje wliczenie ich w koszty działalności Spółki, a w dalszej kolejności może mieć wpływ na wzrost kosztów energii. Dalej Spółka wskazała, że ustalony koszt jednej godziny pracy nie jest - wbrew twierdzeniom skarżącego - zbyt wysoki, bo jest to normalna stawka godzinowa pracownika. Całość pracy obejmującej wyszukanie odpowiednich dokumentów, ich analizę i sporządzenie odpowiedniego zestawienia - to 11,5 ha i za tę pracę obliczono opłatę, a nie za przekazanie informacji w formie elektronicznej. Natomiast poniesienie dodatkowych kosztów przez Spółkę potwierdzają konkretne dowody w postaci kart godzin odpracowanych, kalkulacji kosztów, nota obciążeniowa - wyliczenie, rachunek do umowy zlecenia, czy też dowód zapłaty wynagrodzenia pracownikowi.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik Spółki podtrzymał wniosek o oddalenie skargi i argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę oraz w pismach procesowych z dnia 18 czerwca 2018 r. i 2 sierpnia 2018 r. Podkreślił, że Spółka nie prowadziła wnioskowanego przez skarżącego zestawienia zawieranych umów zleceń za cały rok, stąd też obszerność żądania dezorganizowała pracę Spółki i koniecznym było zlecenie przygotowania danych pracownikowi Spółki. Nadto pełnomocnik oświadczył, że wydaje mu się, iż opłata została ustalona w zawyżonej wysokości i dotyczy to 12 umów z lipca 2017 r., ale nie jest to stanowisko Spółki i w tym zakresie cofnął złożone oświadczenie. Dodatkowo podał, że nie ma pewności, iż taka sytuacja wystąpiła w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wywiedzione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Na tle ostatnio powołanego przepisu w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed czy po udostępnieniu informacji publicznej. Akt ten stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p (por. postanowienie z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 213/17 i wskazane tam orzecznictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego uznać należało, że kwestionowany przez skarżącego akt Prezesa Spółki z dnia 27 kwietnia 2018 r. polegający na ustaleniu, na podstawie art. 15 cyt. już wyżej ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej w skrócie u.d.i.p., opłaty z tytułu udostępnienia informacji publicznej w kwocie 546,45 zł, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W tym miejscu wskazać jeszcze przyjdzie, że wedle art. 53 § 2 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W rozpoznawanej sprawie termin określony w art. 53 § 2 P.p.s.a. został zachowany, ponieważ skarżący otrzymał zaskarżony akt w dniu 27 kwietnia 2018 r., natomiast skarga wniesiona została w dniu 7 maja 2018 r. (data stempla pocztowego - k. 32 akt sąd.).

W świetle powyższego uznać należało, że skarga złożona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

W pierwszej kolejności odnotować trzeba, że okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina [...], posiadająca 100% udziałów. Wobec tego reprezentujący Spółkę Prezes jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w posiadaniu Spółki, a mają charakter informacji publicznej - art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Poza sporem jest też fakt, że wnioskowana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Przechodząc natomiast do kwestii spornej, a dotyczącej zasadności ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, dostrzec przyjdzie, że przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 u.d.i.p., dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. W ostatnio wskazanym art. 15 u.d.i.p. ustawodawca zawarł wyjątek od tej zasady, określając w ust. 1, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Stosownie do art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

W świetle przytoczonych przepisów zasadą ustaloną na gruncie u.d.i.p. jest nieodpłatne udostępnianie informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wskazana zasada bezpłatności dostępu do informacji publicznej odnosi się do korzystania z informacji udostępnionych w BIP, w centralnym repozytorium czy w ramach wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., i dostępu do materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. W przypadku natomiast udostępnienia informacji publicznej na wniosek, zasadą wynikającą z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jest możliwość pobierania opłaty w wysokości kosztów związanych z udostępnieniem wnioskowanej informacji. Nie oznacza to, że udostępnienie informacji staje się odpłatne, gdyż przepis ten wskazuje jedynie na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu kosztów, które poniósł realizując żądanie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16). Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat (por. wyroki NSA z dnia: 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16; 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14). Konieczne jest też podkreślenie, że koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli potrzeba zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanego we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 119/18).

Z uwagi na wskazany wyżej uznaniowy charakter obciążenia opłatą za udostępnienie informacji publicznej, podmiot obowiązany do udzielenia tej informacji winien zatem starannie rozważyć, czy w konkretnym wypadku wymierzenie opłaty jest uzasadnione, a ponadto zobligowany jest do wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Wysokość przedmiotowej opłaty winna odpowiadać kosztom związanym ze sposobem udostępnienia informacji wskazanym we wniosku lub związanym z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że przed udzieleniem skarżącemu informacji publicznej Spółka powiadomiła go o przewidywanych kosztach związanych z przekształceniem żądanych informacji, stosownie do wymogu z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast skarżący nie dokonał zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji i podtrzymał swoje żądanie.

W przekonaniu Sądu, w rozpoznawanej sprawie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wykazał również, że dla opracowania wnioskowanej przez skarżącego informacji musiał zlecić wykonanie tej czynności pracownicy Spółki, poza godzinami pracy i poza jej normalnymi obwiązkami, a tym samym, że poniósł koszty osobowe związane z realizacją wniosku. Spółka nie posiadała bowiem wykazu wszystkich umów zawartych przez nią w 2017 r., zaś przygotowanie wnioskowanego opracowania - z uwagi na szeroki jego zakres (łącznie zawarto 175 umów) - wiązało się z koniecznością wyszukania informacji w odpowiednich zbiorach, znajdujących w różnych komórkach organizacyjnych Spółki, a następnie analizą papierowych dokumentów źródłowych w celu wyodrębnienia z nich żądanych danych i stworzenia odpowiedniego zestawienia. Taki nakład pracy z pewnością nie może być uznany za standardowy i wykracza poza normalne funkcjonowanie Spółki, a zatem mieści się w pojęciu "dodatkowych kosztów", o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom skarżącego, koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu powyższego przepisu, jeżeli konieczność zapłacenia wynagrodzenia wyznaczonemu pracownikowi wynika z realizacji wskazanego we wniosku sposobu udzielenia informacji. W niniejszej sprawie niewątpliwie przygotowanie przedmiotowego zestawienia zakłóciłoby normalny tok pracy Spółki i utrudniłoby wykonywanie przypisanych jej zadań statutowych, a więc koszt jaki poniosła Spółka był kosztem wykraczającym poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Zdaniem Sądu, organ wyjaśnił także, dlaczego zdecydował się na ustalenie opłaty i w tym zakresie nie przekroczył granic uznania administracyjnego wynikającego z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Zgodzić się należało z organem, że najbardziej racjonalne dla realizacji wniosku było zawarcie umowy zlecenia z pracownikiem, który - w ocenie organu - sprawnie poruszał się w dokumentacji podlegającej analizie i w sposób rzetelny potrafił przygotować i sporządzić wnioskowaną informację. Natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącego, u.d.i.p. nie wyklucza możliwości zlecenia (powierzenia) czynności przygotowania żądanej informacji wybranemu przez podmiot zobowiązany pracownikowi jednostki zobowiązanej do udzielenia informacji publicznej. Z kolei, uwzględniając szeroki zakres żądanej informacji oraz ilość dokumentacji poddanej analizie, nie sposób kwestionować przewidywanego przez organ czasu wykonania pracy zleconej, jak też ustalonej przez organ w umowie zlecenia z dnia 12 kwietnia 2018 r. stawki godzinowej w kwocie 40,17 zł, czyli "normalnej" stawki godzinowej, jaka przysługuje wykonującemu zadanie pracownikowi. Reasumując stwierdzić trzeba, że koszty dodatkowe poniesione przez Spółkę w celu załatwienia wniosku skarżącego - koszty osobowe związane z udostępnieniem informacji publicznej - zasadnie zostały zaliczone do kosztów objętych możliwością ustalenia opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

W świetle powyższego za niezasadne Sąd uznał stanowisko skarżącego, że jego prawo do informacji publicznej zostało ograniczenie poprzez bezpodstawne nałożenie opłaty za udostępnienie wnioskowanej informacji, a także niewystąpienie "dodatkowych kosztów", o których mowa w art. 15 u.d.i.p.

Natomiast wadliwością, którą Sąd dostrzegł w niniejszej sprawie było błędne wyliczenie samej wysokości opłaty z tytułu kosztów, jakie faktycznie poniósł organ w celu załatwienia wniosku skarżącego. W tym zakresie wskazać należy, że z przesłanego skarżącemu przez organ zestawienia 175 umów za 2017 r. wynika, że ujęto w nim również 12 umów, które zostały zawarte w lipcu. Tymczasem informacja co do umów za lipiec została przekazana T. H. już przy piśmie z dnia 26 marca 2018 r. i dotyczyła realizacji jego wniosku z dnia 23 lutego 2018 r. Przyjmując zatem ilość godzin odpracowanych przez wyznaczonego pracownika, organ nie uwzględnił, że w ramach zlecenia pracownik analizował również dokumenty źródłowe dotyczące umów za lipiec 2017 r. Dodać też trzeba, że wniosek z 30 marca 2018 r. oraz przedstawiona Sądowi umowa zlecenia z dnia 12 kwietnia 2018 r. nie obejmowały tego okresu. Tej kwestii organ nie wyjaśnił, choć miała ona wpływ na ustalenie opłaty w określonej, prawidłowej wysokości. W konsekwencji należało przyjąć, że dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., zaś to uchybienie organu spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, uzasadnia art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.