Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 241/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 3, 8 ust. 1 pkt 1, 40  ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia 8 listopada 2013 r. (znak [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2013 r. (znak [...]) wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w której to decyzji Wójt odmówił przyznania skarżącej I. W. zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej w wysokości do 300 000 zł.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 3, 8 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dn. 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej u.p.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dn. 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r, poz. 270, dalej k.p.a.).

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

Skarżąca I. W. w lipcu 2010 r. złożyła do Wójta Gminy wniosek o przyznanie zasiłku celowego z powodu klęski żywiołowej w postaci ulewnych deszczy, które spowodowały zalanie jej domu. Wójt Gminy w drodze decyzji odmówił przyznania świadczenia pieniężnego argumentując, że powódź jest zjawiskiem atmosferycznym powodującym wystąpienie z brzegów rzek lub podniesieniem się poziomu wód gruntowych, a w pobliżu domu skarżącej żadna rzeka nie przepływa a pomoc nie może być przyznana w przypadku zalania budynku przez dach w wyniku ulewnych deszczy.

Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do SKO, w którym zarzuciła błędną wykładnię przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie zasady prawdy materialnej poprzez pominięcie przez organ pierwszej instancji faktu, że w pobliżu jej domu przepływa ciek wodny odprowadzający wodę do rzeki. Skarżąca podniosła też, że w lipcu 2010 r. Wójt Gminy w podobnych okolicznościach przyznał jej zasiłek celowy w kwocie 3 tyś. zł z uwagi na ulewne deszcze, które doprowadziły do lokalnej powodzi.

Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że decyzja Wójta była wadliwa z uwagi na brak przesłanek dla przyznania zasiłku celowego z powodu zalania, ponieważ usytuowanie nieruchomości nie ma związku z oceną zasadności przyznania świadczeń pieniężnych, jak również, że brak jest w przepisach prawa formalnej przesłanki położenia nieruchomości w sąsiedztwie naturalnych rzek.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt wydał decyzję, w której odmówił przyznania zasiłku. Organ w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że dom należący do skarżącej został w wyniku wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazu rozbiórki rozebrany, a skarżąca wraz z rodziną zaadaptowała na potrzeby mieszkaniowe budynek gospodarczy (wyposażając go m.in. w panele, flizy, meble, centralne ogrzewanie). W ocenie organu pierwszej instancji do uszkodzenia budynku nie doszło tylko i wyłącznie w wyniku zalania, ale także z powodu wieku budynku. Wójt wskazał również, że prace adaptacyjne nie spowodowały przekształcenia budynku gospodarczego w budynek mieszkalny, a tylko na odbudowę tego ostatniego typu budynków możliwe jest przyznanie zasiłku.

Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym podniosła, że nakaz rozbiórki nastąpił w wyniku zalania, ponieważ alternatywą dla nakazu rozbiórki był nakaz przeprowadzenia robót budowlanych mających na celu odbudowę budynku, których wartość przewyższałaby koszt postawienia nowego budynku o zbliżonych rozmiarach. Skarżąca wskazała również, że celem przyznania zasiłku jest umożliwienie osobie ubiegającej się o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych swoich i rodziny, a także, że gdyby zalanie nie nastąpiło budynek nadal nadawałby się do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie wystąpiłaby konieczność jego rozbiórki.

Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania wydał decyzję, w której uchylił decyzję Wójta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy argumentował, że organ pierwszej instancji nie wykazał braku bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zalaniem budynku a jego zniszczeniem i późniejszą rozbiórką. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji niedostatecznie wnikliwie zbadał tę okoliczność, która ma istotne znaczenie dla sprawy, co musiało skutkować uchyleniem jego decyzji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt wydał decyzję, w której odmówił przyznania zasiłku, argumentując w uzasadnieniu, że adaptacja budynku gospodarczego zajmowanego obecnie przez skarżącą na cele mieszkaniowe wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co wymaga złożenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego zgłoszenia robót, czego jak organ ustalił skarżąca nie dokonała. Ponieważ nie nastąpiło przekształcenie budynku gospodarczego w budynek mieszkalny, a tylko na odbudowę takiego budynku możliwe jest przyznanie zasiłku organ wydał decyzję odmowną. W swojej decyzji organ ponownie oparł się na argumencie, że budynek pierwotnie zajmowany przez skarżącą nie został uszkodzony tylko i wyłącznie w wyniku zalania, ale także z powodu wieku, co zdaniem organu wyklucza przyznanie zasiłku celowego.

Od decyzji Wójta skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi błędną wykładnię art. 40 ust. 2 u.p.s. poprzez bezpodstawne uzależnienie przyznania zasiłku celowego od spełnienia wymogów określonych przepisami prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej warunkiem przyznania zasiłku celowego jest wystąpienie szkody spowodowanej przez katastrofę naturalną, a nie spełnienie dodatkowych wymogów określonych innymi przepisami. W ocenie skarżącej brak jest związku między sprawą zgłoszenia robót budowlanych a sprawą zasiłku celowego. Skarżąca zarzuciła w odwołaniu, że organ nie dostrzegł oczywistego związku przyczynowego między ulewnymi deszczami i zalaniem jej domu a jego późniejszą rozbiórką, jak również zarzuciła naruszenie zasady prawdy materialnej poprzez błędną interpretację dowodów w postaci opinii rzeczoznawcy oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca zarzuciła również organowi braki w zakresie uzasadnienia decyzji, jego niewystarczającą szczegółowość oraz brak wyjaśnienia, z jakich powodów organ nie uwzględnił dowodów świadczących na jej korzyść.

Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził dostatecznie wnikliwie postępowania dowodowego w sprawie i w ten sposób naruszył zasadę prawdy materialnej. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji w obliczu wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy powinien był sam wykazać inicjatywę dowodową i ustalić rozmiar szkód oraz ustalić, czy pomiędzy zalaniem budynku a jego rozbiórką wystąpił związek przyczynowy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt wydał kolejną decyzję odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku. W swojej decyzji organ oparł się na wytycznych Wojewody do udzielanej dotacji na pomoc udzielaną w trybie art. 40 ust. 2 u.p.s. Organ zaznaczył, że miał obowiązek kierować się w/w wytycznymi, w których wskazano, iż pomoc w formie zasiłków celowych z tytułu klęski żywiołowej przysługuje na remont lub odbudowę budynków mieszkalnych. Organ, wnioskując a contrario przyjął, że nie może być z tego źródła finansowana pomoc na remont lub odbudowę czy adaptację budynków innych niż mieszkalne, w tym gospodarcze. W ocenie organu fakt, że skarżąca nie doprowadziła do zmiany kwalifikacji budynku gospodarczego na mieszkalny poprzez zaniechanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku skutkuje brakiem możliwości przyznania zasiłku celowego. Organ dążąc do wyjaśnienia stanu faktycznego nie był w stanie przeprowadzić dowodu z opinii biegłego na okoliczność przyczyn uszkodzenia budynku, ponieważ budynek w czasie prowadzenia tego postępowania był już rozebrany i żaden rzeczoznawca nie podjął się wykonania ekspertyzy. Organ rozpoznając ponownie sprawę oparł się na ustnych wyjaśnieniach pracownika Urzędu Gminy posiadającego uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do kwestii związku przyczynowego między zalaniem budynku a jego późniejszą rozbiórką.

Od decyzji Wójta skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając organowi pominięcie przesłanek przyznania zasiłku celowego, tj. uszkodzenia lub zniszczenia budynku mieszkalnego z powodu klęski żywiołowej, co skarżąca udokumentowała opinią rzeczoznawcy. Organ zdaniem skarżącej pominął ten dowód i przeprowadził dowód z ustnych wyjaśnień pracownika, nie umożliwił jednak skarżącej, jako stronie postępowania ustosunkowania się do tej opinii, nie przedstawił dowodu na kwalifikacje tej osoby. Zdaniem skarżącej organ pominął też wynikającą jasno z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego okoliczność, że przyczyną rozbiórki budynku był jego zły stan techniczny spowodowany zalaniem. Odnosząc się do argumentu organu o braku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku skarżąca powołała się na przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, zgodnie z którym nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę obiektów budowlanych zniszczonych wskutek działania żywiołu o kubaturze mniejszej niż 1000 m sześć, l nie wyższych niż 12 m nad poziomem terenu. Budynek zajęty przez skarżącą spełnia te kryteria. Skarżąca zarzuciła też w odwołaniu błędne powołanie się przez organ na wytyczne przekazane przez Wojewodę. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest opieranie się przez organ w wydanej decyzji administracyjnej na aktach prawa wewnętrznego, które nie jest prawem powszechnie obowiązującym. W ocenie skarżącej wytyczne są sprzeczne z u.p.s., ponieważ wprowadzają dodatkową, nieznaną ustawie przesłankę przyznania zasiłku celowego w postaci zgłoszenia zmiany użytkowania obiektu budowlanego. Skarżąca zarzuciła też organowi naruszenie zasady prawdy materialnej, co przejawia się jej zdaniem w nieuwzględnieniu faktów wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, opinii dot. stanu technicznego budynku, dokumentacji fotograficznej, oraz opinii rzeczoznawcy.

Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wadliwe doręczenie decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca działała w postępowaniu za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, czego organ był w pełni świadomy. Doręczając decyzję na adres strony z pominięciem pełnomocnika organ dopuścił się poważnego naruszenia przepisów postępowania, co w ocenie organu odwoławczego musiało skutkować uchyleniem decyzji. Zarzutów merytorycznych organ odwoławczy nie badał.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt wydał decyzję odmowną o tej samej treści jak poprzednio zaskarżona, doręczając ją tym razem w sposób określony w przepisach o postępowaniu administracyjnym.

Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym podniosła zarzuty tożsame z zawartymi w poprzednim odwołaniu.

SKO rozpoznając po raz piąty odwołanie w tej sprawie wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że organ pomocy społecznej rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku nie może tracić z pola widzenia wytycznych Wojewody Małopolskiego dotyczących sposobu realizacji świadczeń pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego wytyczne te stanowią gwarancję realizacji zasady równości obywateli w dostępie do świadczeń pomocy społecznej i pozwalają dokonać sprawiedliwego podziału ograniczonych środków publicznych. W ocenie Kolegium fakt, że skarżąca nie dokonała wymaganego w wytycznych Wojewody zgłoszenia odbudowy budynku, co powinna była zrobić chcąc uzyskać na ten cel zasiłek celowy. Skarżąca w toku postępowania jeszcze przed organem pierwszej instancji przedłożyła kosztorys prac budowlanych i faktury na zakup materiałów budowlanych wykorzystanych do adaptacji budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe. Organ odwoławczy wskazał, że zmiana warunków użytkowania budynku gospodarczego nie odbyła się w sposób określony w przepisach prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego przyznanie skarżącej zasiłku na pokrycie kosztów adaptacji po samowolnej zmianie warunków jego użytkowania byłoby naruszeniem zasady równości obywateli. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że konieczne jest jednolite stosowanie wytycznych Wojewody, co ma zapewnić równe traktowanie obywateli przez organy wydające decyzje w ramach uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium Wójt opierając się na wytycznych Wojewody prawidłowo przyjął, że w dla przyznania skarżącej zasiłku konieczne jest wymaganie od niej przedłożenia kopii zgłoszenia zmiany warunków użytkowania budynku gospodarczego na mieszkaniowe. Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie stanowiska skarżącej prowadziłoby do nierównego i niejednolitego traktowania obywateli ubiegających się o świadczenia w postaci zasiłku celowego oraz prowadziłoby do wydatkowania środków publicznych na inwestycję przeprowadzoną bez wymaganego prawem zgłoszenia.

Od decyzji SKO skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i 3 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na interpretacji przepisów wyłącznie w kontekście aktu prawa wewnętrznego, jakim są wytyczne Wojewody Małopolskiego oraz nałożenie na skarżącą nieznanego tej ustawie obowiązku dokonania zgłoszenia zmiany warunków użytkowania obiektu budowlanego, naruszenie zasady prawdy materialnej polegającego na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jak również naruszenie zasady informowania stron postępowania poprzez zaniechanie udzielenia z urzędu skarżącej informacji o wytycznych Wojewody. Skarżąca zarzuciła organowi, że wydał decyzję na podstawie przepisów prawa wewnętrznego określającego procedurę finansowania świadczeń pomocy społecznej dla gmin z dotacji Wojewody. W przepisach tych wymagana jest opinia rzeczoznawcy, w której zawarta jest wycena szkód. Organ nie uzyskał tej opinii przed rozbiórką uszkodzonego budynku. Jedyna opinia odnosząca się do stanu budynku po jego zalaniu w 2010 r. to opinia sporządzona na zlecenie skarżącej, przedłożona organowi pierwszej instancji, jako dowód w sprawie. Zdaniem skarżącej, organ naruszył zasadę praworządności poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia o akt prawa wewnętrznego a także zasadę prawdy materialnej poprzez nieuwzględnienie dowodów przedkładanych przez skarżącą w toku postępowania, co podnosiła w kolejnych swoich odwołaniach. W ocenie skarżącej spełnione są przesłanki przyznania zasiłku celowego określone w art. 41 ust. 1 u.p.s., tzn. sytuacja skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek i organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji w sposób niebudzący wątpliwości przyczyn odmowy przyznania świadczenia. Skarżąca podtrzymała też w skardze merytoryczne zarzuty podniesione w ostatnim odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dn. 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji wymienionych w art. 3 § 2 ust. 1 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270, dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Sąd, aby zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ administracyjny musi stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo do naruszenia przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada, czy zaskarżone decyzje nie naruszają prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 40 ust. 1 i 3 u.p.s., zgodnie z którym można przyznać zasiłek celowy osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Pod pojęciem zdarzenia losowego rozumie się zdarzenie przyszłe, niepewne, niezależne od woli człowieka i dla niego niekorzystne. Za zdarzenie takie może być uznane zniszczenie domu w wyniku klęski żywiołowej. Pod tym pojęciem rozumie się m.in. katastrofy naturalne mające postać zdarzeń atmosferycznych i ich skutków, które zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach.

Przeznaczeniem zasiłku celowego z pomocy społecznej przyznawanego na podst. art. 40 u.p.s. jest możliwie jak najszybsze zaspokojenie potrzeb bytowych osób i rodzin dotkniętych powodzią, wskutek której utraciły majątek i miejsce zamieszkania, przez co znalazły się w bardzo trudnej sytuacji życiowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8.10.2012 r, sygn. akt III SA/Kr 1796/12). Szczególnie istotne znaczenie w takich sprawach mają zasady szybkości postępowania, załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, zasada ograniczonego formalizmu, zasada prawdy materialnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady zaufania, określonej, odpowiednio w art. 12, 35, 7 i 8 k.p.a.

Przyznanie zasiłku celowego z uwagi na charakter tego świadczenia powinno nastąpić szybko, wkrótce po nastaniu przyczyny ponieważ celem świadczenia jest pomoc w zabezpieczeniu potrzeb bytowych rodzin dotkniętych zdarzeniem losowym. Nie sposób nie zauważyć, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję wszczęto w 2010 r. kiedy to Gminę w której położony był dom skarżącej nawiedziły ulewne deszcze powodujące powódź, a postępowanie trwające 3 lata nie służy realizacji ogólnych celów pomocy społecznej jak również istocie zasiłków celowych.

Powołanie się przez organy pierwszej i drugiej instancji na wytyczne Wojewody w uzasadnieniach decyzji odmawiających przyznania zasiłku z uwagi na niespełnienie przez skarżącą wymogu zgłoszenia zmiany warunków użytkowania obiektu z gospodarczych na mieszkaniowe w ocenie Sądu są naruszeniem zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Wytyczne Wojewody nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa i nie mogą być podstawą rozstrzygnięć o charakterze zewnętrznym, tj. kierowanych do podmiotów usytuowanych na zewnątrz struktur administracji publicznej. Wytyczne takie, będąc aktem prawa wewnętrznego są kierowane wyłącznie do organów administracji publicznej i mogą być traktowane wyłącznie jako akty o charakterze pomocniczym, ujednolicającym działania organów na obszarze województwa. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany na podst. art. 6 k.p.a. podjąć decyzję samodzielnie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Akty prawa wewnętrznego nie mogą być sprzeczne z ustawą lub innymi aktami prawa powszechnie obowiązującego. Nie mogą wyłączać przepisów ustawy ani stawiać wymogów ustawie nieznanych. W zaskarżonych decyzjach organy oparły się na wytycznych Wojewody, w których do ustawowych przesłanek przyznania zasiłku celowego określ, w art. 40 u.p.s. dodano m.in. wymóg uzyskania pozwolenia na budowę lub roboty budowlane czy zgłoszenia zmiany warunków użytkowania. U.p.s. nie posługuje się takimi kryteriami przy kształtowaniu przesłanek przyznania zasiłku. Umieszczenie w akcie prawa wewnętrznego dodatkowych przesłanek należy ocenić jako sprzeczne z ustawą wkraczanie organu administracyjnego w sferę tworzenia prawa w części zarezerwowanej dla materii ustawowej. Oparcie decyzji administracyjnej na takiej podstawie nie może ujść uwadze Sądu i zaskarżoną działalność orzeczniczą organów pierwszej i drugiej instancji należy ocenić jednoznacznie negatywnie jako naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej lub przepisy wykonawcze wydane na podstawie zawartego w ustawie upoważnienia. Wydanie decyzji administracyjnej na podstawie aktu prawa wewnętrznego musi być ocenione jako dokonane z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zawartej w art. 6 k.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 19.01.2011 r., sygn. akt II SA/Ke 774/10 oraz wyrok NSA z dnia 25.05.1999 r. sygn. akt IV SA 827/97).

W toku postępowania SKO dwukrotnie wydawało decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie zasady prawdy materialnej przejawiające się w ten sposób, że organ nie zgromadził całego materiału dowodowego wyczerpującego wszystkie wątpliwości w sprawie, w szczególności dotyczące związku przyczynowego między zalaniem budynku a jego późniejszą rozbiórką z powodu złego stanu technicznego. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy w celu oszacowania wysokości szkód oraz ustalenia przyczyny złego stanu technicznego budynku. W toku postępowania organ pierwszej instancji oparł się na ustnych wyjaśnieniach pracownika urzędu gminy, posiadającego jak wskazał organ uprawnienia budowlane, z których została sporządzona notatka służbowa. Wyjaśnienia te miały dotyczyć stanu technicznego budynku oraz możliwych przyczyn jego rozbiórki, dokonywane jednak były wyłącznie w oparciu o dokumenty, ponieważ budynek w czasie tych czynności był już rozebrany. Nie wskazano stronie imienia, nazwiska ani numeru uprawnień pracownika urzędu gminy. Nie zapewniono skarżącej możliwości zadawania pytań ani wypowiedzenia się co do tego dowodu, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określ, w art. 10 k.p.a. Nie sporządzono protokołu z tych czynności, co również stanowi naruszenie przepisów postępowania. Oparcie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o dowód w postaci ustnych wyjaśnień osoby, co do której nie jest pewne, czy posiada wystarczające kwalifikacje do sporządzania ekspertyz budowlanych, jak również sam fakt że wyjaśnienia w formie ustnej, a nie pisemnej stanowią naruszenie zasady prawdy materialnej i ograniczają możliwości weryfikacji prowadzonego postępowania zarówno przez organ odwoławczy, jak i Sąd. Opinie biegłych powinny być sporządzane w przepisowej formie, odnosić się do zadanych pytań i w sposób wyczerpujący na nie odpowiadać. Tylko taka opinia biegłego może być użyta, jako dowód w postępowaniu i zapewniać realizację zasady prawdy materialnej oraz zasady czynnego udziału strony. Przyznanie wartości dowodowej w najistotniejszej kwestii w prowadzonym postępowaniu, tj. związku przyczynowego między zalaniem budynku a jego uszkodzeniem ustnym wyjaśnieniom niespełniających kryteriów opinii biegłego stanowi naruszenie zasady prawdy materialnej i w ocenie Sądu stanowi poważne uchybienie proceduralne rzutujące na wynik postępowania, zwłaszcza że z przedstawionego przez skarżącą dowodu w postaci opinii technicznej wynikały inne wnioski, niż z przeprowadzonych później wyjaśnień pracownika urzędu gminy. Gdyby nawet przyjąć za właściwe dopuszczenie dowodu z wyjaśnień organ powinien te dwa przeciwstawne dowody ocenić i wskazać, który z dowodów uznał za rozstrzygający, a w przypadku wątpliwości przeprowadzić dowód z opinii biegłego, który te wątpliwości wyjaśni. Organ pierwszej instancji tych czynności nie wykonał i z tego powodu dopuścił się naruszenia zasady prawdy materialnej, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a.

Fakt, że w sprawie wydano 5 decyzji odwoławczych, z których 4 uchylały i przekazywały sprawę do ponownego rozpatrzenia świadczy o naruszeniu przez organ pierwszej instancji zasad szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu oraz załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki wynikających z art. 12 i 35 k.p.a.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja SKO jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, w szczególności zasady praworządności i prawdy materialnej w zakresie wyżej wskazanym co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu konieczne było ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej organy będą zobowiązane do ustalenia przy pomocy wszystkich dostępnych środków dowodowych, stosowanych z przestrzeganiem przepisów k.p.a. i zasad postępowania, w tym także zeznań świadków i opinii biegłych czy budynek w którym zamieszkiwała poprzednio rodzina skarżącej został uszkodzony i w konsekwencji rozebrany wskutek zalania. Dopiero tak ustalony stan faktyczny będzie dla organów podstawą dla wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Organy wydadzą swoje rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustaw i aktów wykonawczych wydanych na podstawie zawartego w ustawach upoważnienia, a przepisy prawa wewnętrznego, jeżeli znajdą zastosowanie w sprawie będą stosować wyłącznie w charakterze subsydiarnym, zaś w przypadku ich sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego organy je pominą.