Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 7/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 5 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: par. 115, par. 118, par. 135, par. 137, par. 143,
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostródzie na uchwałę Rady Gminy Małdyty z dnia 15 czerwca 2016 r., nr XIV/126/16 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Małdyty stwierdza nieważność § 5, § 6 ust. 2, § 8 ust. 3, § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Małdyty w dniu 15 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę nr XIV/126/16

w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Małdyty.

W złożonej na powyższą uchwałę skardze Prokurator Rejonowy w Ostródzie wniósł o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 5, § 6 ust. 2, § 8 ust. 3, § 16 Regulaminu stanowiącego załącznik do powołanej uchwały. Zarzucił, że przepisy te zostały uchwalone z naruszeniem § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.

z 2016 r., poz. 250), dalej jako "ustawa", przez zamieszczenie w kwestionowanych przepisach przepisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. Prokurator zarzucił, że bez ustawowego upoważnienia w:

- § 5 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego przy granicy nieruchomości;

- § 6 ust. 2 Regulaminu stwierdzono, że naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi dopuszcza się pod warunkiem dokonywania wyłącznie drobnych napraw pojazdów samochodowych i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych;

- § 8 ust. 3 Regulaminu określono, że właściciel nieruchomości ma obowiązek utrzymywania pojemników w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym,

a także mycia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz ich okresowego dezynfekowania, lecz nie rzadziej niż 1 raz na 6 miesięcy. Wskazano też, że pojemniki nie powinny być uszkodzone;

- § 16 Regulaminu nałożono na posiadacza psa obowiązek wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego - dodatkowo na kagańcu. Z wymogu tego wyłączono psy znajdujące się na terenie ogrodzonych nieruchomości niepublicznych pod warunkiem, że ogrodzenie jest szczelne, uniemożliwiające samowolne wydostanie się zwierzęcia. Zastrzeżono też, że zwolnienie psa ze smyczy możliwe jest w miejscach mało uczęszczanych, takich jak parki, skwery, zieleńce przy spełnieniu jednocześnie następujących wymogów: posiadacz psa sprawuje bezpośrednią, pełną kontrolę nad zachowaniem zwierzęcia, pies jest w kagańcu, za wyjątkiem tych psów, którym niemożliwe jest założenie kagańca ze względu na budowę ciała (np. pekińczyk) lub jest to niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzone zaświadczeniem lekarza weterynarii.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zdaniem Rady Gminy Małdyty, treść zaskarżonych postanowień Regulaminu nie wykroczyła poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy, gdyż ten przepis nałożył wprost na właściwy organ gminy określenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, w tym uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części chodnika położonego wzdłuż posesji, służących do użytku publicznego, także z terenu, który nie należy do właściciela tej posesji. Ponadto, w ramach delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c właściwy organ został zobligowany do określenia wymagań obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a § 6 ust. 2 w całości temu upoważnieniu odpowiada. Ograniczenie zakresu napraw poza warsztatem naprawczym i gromadzenie powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, zdaniem Gminy, mieści się w granicach ustawowego upoważnienia, gdyż podstawowym wymaganiem skierowanym w stosunku do podmiotów nie mogących się legitymować przymiotem posiadania specjalistycznego zakładu umożliwiającego naprawę pojazdu jest ograniczenie zakresu naprawy i wymuszenie jej ewentualnego wykonania w warunkach gwarantujących osiągnięcie zakładanych przez ustawodawcę celów w zakresie czystości, porządku i gromadzenia odpadów niebezpiecznych, względnie potencjalnie negatywnie oddziałujących na środowisko. Rada Gminy wyjaśniła także, że podstawą przyjęcia § 8

ust. 3 Regulaminu był art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy. Stwierdziła, że jest oczywistym, iż właściwy stan sanitarny pojemników uzależniony jest od wykonywania przez jego właściciela określonych, cyklicznych zabiegów gwarantujących ten stan, zaś wymóg określonego stanu technicznego tych pojemników, wymaga doprecyzowania cech, jakimi pojemnik ma charakteryzować się. W zakresie § 16 Regulaminu, Rada Gminy Małdyty, oceniła, że wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Stwierdziła, że postanowienia Regulaminu w żaden sposób nie ograniczają prawa właścicieli do wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej, parków, skwerów i zieleńców, lecz jedynie ustalają sposób postępowania ze zwierzętami domowymi, aby ich pobyt nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Kontrola ta wymagała analizy prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych. Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm., dalej jako: "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 740/18, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Podkreślenia wymaga, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, CBOSA).

W niniejszej sprawie zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia wskazanego wyżej regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tym regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, CBOSA). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 ustawy.

Za niezgodne zatem ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Dotyczy to zarówno zakresu spraw mających być objętych regulaminem, jak i kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (a także z innymi aktami wyższego rzędu).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego musi być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest bowiem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić treść § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę regulację

§ 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Przechodząc do oceny zakwestionowanych w skardze przepisów regulaminu, wskazać należy, że w § 5 Regulaminu uchwalono, że "na właścicielu nieruchomości, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2016 r., poz. 250), ciąży obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną przy granicy nieruchomości". Unormowanie to nie realizuje prawidłowo normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, gdyż stanowi jedynie kompilację treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Pierwszy z tych unormowań stanowi, że rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś zgodnie z drugim z powołanych przepisów: właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zakres tych unormowań jest inny. Art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wprost nakłada na właścicieli obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości, a więc z terenu, który nie stanowi części nieruchomości zobowiązanego właściciela. Natomiast przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy mają być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością służącą do użytku publicznego. Na mocy tego przepisu lokalny prawodawca powinien określić wymagania, szczegółowe zasady obowiązujące przy uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, lecz omawiana delegacja ustawowa nie upoważnia do określenia sposobu uprzątania zanieczyszczeń, z uwagi na to § 5 Regulaminu ustanowiony został z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej (por. wyrok WSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 780/17, CBOSA).

Zasadnie skarżący zakwestionował też § 6 ust. 2 regulaminu, przewidujący, że "naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi dopuszcza się pod warunkiem: gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych; dokonywania wyłącznie drobnych napraw pojazdów samochodowych". Unormowanie to wykracza bowiem poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Przepis ten zezwala radzie gminy na określenie wymagań, które muszą zostać spełnione w przypadku mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wymagania te mogą dotyczyć wyłącznie utrzymania czystości i porządku. Przepis ten nie daje tym samym podstawy do ingerowania przez lokalnego prawodawcę w prawo posiadacza pojazdu samochodowego do władania rzeczą, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, gdzie ograniczono to prawo do dokonywania "drobnych napraw", które to pojęcie dodatkowo jest niedookreślone, a więc nie może mieć charakteru normatywnego. Lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, że treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli lub osoby, którym przysługuje inne prawo do rzeczy, powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie, przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa rzeczowego, które podlega szczególnej ochronie prawnej w Kodeksie cywilnym.

Zakwestionowany § 8 ust. 3 Regulaminu stanowi, że "Właściciel nieruchomości ma obowiązek utrzymywania pojemników w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a także mycia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz ich okresowego dezynfekowania lecz nie rzadziej niż 1 raz na 6 miesięcy. Pojemniki nie powinny być uszkodzone np. pozbawione pokrywy, kółek, zaczepów do opróżniania itp.". W ocenie Sądu przepis ten powtarza treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym. Skoro już ustawodawca uregulował ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. Jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, w zakwestionowanym przepisie Rada Gminy chciała zrealizować delegację z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, dotyczącą określenia warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Powyższe nie może jednak polegać na modyfikacji przepisu ustawowego przez jego rozszerzenie w drodze nałożenia obowiązku wykonywania w określonej częstotliwości konkretnych zabiegów czy też ścisłego sprecyzowania stanu pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych.

W § 16 Regulaminu Rada Gminy z przekroczeniem ustawowej delegacji przewidziała natomiast, że posiadacz psa obowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo w kagańcu (ust. 1). Wymóg wyprowadzania psa na smyczy nie dotyczy psów znajdujących się na terenie ogrodzonych nieruchomości niepublicznych pod warunkiem, że ogrodzenie jest szczelne, uniemożliwiające samowolne wydostanie się zwierzęcia (ust. 2). W ust. 3 zaś uwolnienie psa ze smyczy możliwe jest w miejscach mało uczęszczanych, takich jak parki, skwery, zieleńce przy spełnieniu jednocześnie następujących wymogów: posiadacz psa sprawuje bezpośrednią, pełną kontrolę nad zachowaniem zwierzęcia, a pies jest w kagańcu za wyjątkiem tych psów, którym niemożliwe jest założenie kagańca ze względu na budowę ciała (np. pekińczyk) lub niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzone zaświadczeniem lekarza weterynarii.

Oceniając cytowane zapisy wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że rada gminy nie jest upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16, CBOSA). Powyższe kwestie zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.). Zgodnie z art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ustęp 4 art. 10a stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść zaskarżonego § 16 modyfikuje zaś te unormowania i jest bardziej rygorystyczna, niż przepisy ustawy. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (CBOSA), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Trzeba również podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Ponadto, art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń stanowi, że kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany, zaś zgodnie z § 2, kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. Nakładanie na członków wspólnoty samorządowej obowiązków wynikających już z innych przepisów prawa naraża więc posiadaczy zwierząt na dodatkową odpowiedzialność karną z art. 10 ust. 2a ustawy, który przewiduje karę grzywny za niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak

w sentencji.