Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1371/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7,77 § 1, art.80, art.107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.73 ust 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant: st. asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2471/14 w sprawie ze skargi H.T. i D.T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 sierpnia 2011 r. nr [...] Wojewoda stwierdził, po rozpoznaniu wniosku Miasta Sopotu – miasta na prawach powiatu, że z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na Miasto Sopot – miasto na prawach powiatu przeszła własność nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,0037 ha, zapisaną obecnie w KW nr [...], położoną w Sopocie przy Alei Niepodległości, stanowiącą dotąd przedmiot współwłasności skarżących.

Decyzją z dnia 4 stycznia 2012 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał decyzję Wojewody z dnia 11 sierpnia 2011 r. w mocy.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 275/12, tut. Sąd uchylił decyzję MTBiGM z dnia 4 stycznia 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody z dnia 11 sierpnia 2011 r. Uzasadniając konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, Sąd stwierdził brak wyczerpującego ustalenia przez organy kwestii zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., jak też nieudokumentowanie władania publicznego w tej dacie. W ocenie Sądu dowody zgromadzone przez organy w celu wyjaśnienia tychże okoliczności faktycznych, nie są wystarczające.

Decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r., wydaną w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda ponownie stwierdził nabycie przez jednostkę samorządu przedmiotowej nieruchomości na zasadach określonych w art. 73 ust.1 ustawy z 1998 r.

Skarżący wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody, podnosząc sprzeczność wydanej decyzji z ocenami i zaleceniami zawartymi w wyroku Sądu z dnia 31 maja 2012 r.

Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 6 czerwca 2014 r. odwołanie skarżących od decyzji Wojewody, Minister utrzymał tę decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. W sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki, wskazane w art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., konieczne do stwierdzenia przejścia na Powiat z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej działki.

2. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa a osób fizycznych. Ostatecznie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Sopocie z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt [...] działka nr 116/1 stała się przedmiotem współwłasności skarżących.

3. W dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr 16/1 była zajęta pod drogę publiczną – Aleję Niepodległości w Sopocie (droga powiatowa). Ponownie rozpoznając sprawę, organ wojewódzki uzupełnił materiał dowodowy o mapę do celów informacyjnych z opisem sporządzonym przez geodetę A.R., z którego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na przedmiotowej działce znajdował się chodnik. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów z dnia 11 lutego 2011 r., według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., z którego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr 116/1 stanowiła użytek drogowy (dr). Również w ramach postępowania wyjaśniającego organ wojewódzki pozyskał dokumentację wskazującą, iż wydzielenie przedmiotowej działki nastąpiło w 1971 r., a z wykazu zmian gruntowych dołączonych do pozyskanej dokumentacji wynika, że wydzielona działka została oznaczona rodzajem użytku dr.

4. W dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością było sprawowane władztwo publicznoprawne. Powyższy fakt potwierdzają następujące dokumenty:

- rachunek uproszczony Nr [...] z dnia 30 kwietnia 1997 r. wystawiony przez Zakład Oczyszczania Miasta w Sopocie dla Zakładu Komunalnego w Sopocie Zarządu Dróg i Zieleni za oczyszczanie dróg krajowych, wojewódzkich i miejskich w Sopocie;

- faktura VAT nr [...] z dnia 29 grudnia 1998 r. wystawiona przez Zakład Oczyszczania Miasta w Sopocie dla Zakładu Komunalnego w Sopocie Zarządu Dróg i Zieleni za oczyszczanie dróg krajowych, wojewódzkich i miejskich w Sopocie;

- umowa NBA nr [...] z dnia 1 kwietnia 1997 r. zawarta pomiędzy Towarzystwem Ubezpieczeniowo – Reasekuracyjnym POLISA S.A. a Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w Gdańsku;

- umowa NBA nr [...] z dnia 4 maja 1998 r. zawarta pomiędzy Towarzystwem Ubezpieczeniowo – Reasekuracyjnym POLISA S.A. a Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w Gdańsku.

Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję Ministra, wskazując na wadliwość poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i ocen prawnych.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podnieśli w szczególności następujące kwestie:

1. Organ nie wykazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną. Działka nr [...] stanowi pas gruntu o szerokości 1 m, biegnący wzdłuż Alei Niepodległości, przylegający z jednej strony do budynku oraz do sąsiedniej posesji, a z drugiej do chodnika wchodzącego w skład pasa drogowego Alei Niepodległości. Sam fakt oznaczenia w wykazie zmian gruntowych oraz na mapie do celów informacyjnych działki nr [...] jako drogi (dr) nie jest jednoznaczny z dowodem, iż jest to droga publiczna. Określenie działki nr [...] mianem "użytku drogowego" zostało oparte na wykazie zmian gruntowych z kwietnia 1971 r. oraz na mapie z projektem podziału z dnia 29 marca 1971 r. Oba te dokumenty odzwierciedlają stan nieruchomości na datę o blisko 27 lat poprzedzającą istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy datę 31 grudnia 1998 r. Za niewiarygodne uznać należy ustalenia powołanej w decyzji opinii geodety.

2. Powołane przez organ dokumenty, mające dowodzić faktu sprawowania nad przedmiotową działką władztwa publicznoprawnego, w istocie faktu tego nie dowodzą. Ponadto przydatność części tych dokumentów do wykazywania ziszczenia się wspomnianej wyżej przesłanki ustawowej, została zakwestionowana przez Sąd w wyroku z dnia 31 maja 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. o sygn. akt I SA/wa 2471/14uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 stycznia 2014 r. nr [...].

Jak wskazał Sąd, skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżoną decyzję Ministra z dnia 6 czerwca 2014 r., jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody z dnia 14 stycznia 2014 r., wydano z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie wydania obu orzeczeń, obligującym Sąd do wyeliminowania obu orzeczeń z obrotu prawnego.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra doprowadziła Sąd pierwszej instancji do następujących wniosków:

1. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.; dalej: "ustawa"), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: 1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, 2) władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz 3) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Przedmiotowe przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu.

2. Okolicznością istotną w sprawie jest to, iż kwestia spełnienia się w odniesieniu do przedmiotowej działki (tj. działki nr 116/1) przesłanek, o których mowa w art.73 ust.1 ustawy z 1998 r., została ponownie rozpoznana przez organy obu instancji w następstwie wcześniejszego, prawomocnego wyeliminowania przez tut. Sąd z obrotu prawnego poprzednich decyzji wydanych w tym przedmiocie. W świetle zawartych w wyroku zaleceń, wiążących organy na zasadzie art.151 p.p.s.a., organy te winny były ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniającego na okoliczność spełnienia się w sprawie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz przesłanki sprawowania nad nieruchomością władztwa publicznego (spełnienie się w sprawie trzeciej ustawowej przesłanki, tj. wymogu niestanowienia przez nieruchomość skarżących w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotu własności Skarbu Państwa jest natomiast niesporne).

3. Rozpoznając sprawę organ administracji, zgodnie z art. 7 k.p.a. wyrażającym między innymi zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu - stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a. - organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy czym zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód powinien dopuścić wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem.

4. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że wskazanych wyżej obowiązków organy nie dochowały. Wbrew stanowisku obu orzekających w niniejszej sprawie organów stwierdzić należy bowiem, że uzupełniony w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie dostarcza wystarczających danych do ustalenia, że objęta postępowaniem nieruchomość skarżących istotnie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną.

5. W ocenie organów zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w ustawowej dacie należy uznać za udowodnione na podstawie następujących dokumentów: 1) mapy do celów informacyjnych z opisem sporządzonym przez geodetę A.R., 2) wypisu z rejestru gruntów z dnia 11 lutego 2011 r., 3) wykazu zmian gruntowych z kwietnia 1971 r. i mapy z projektem podziału z dnia 29 marca 1971 r.

6. W odniesieniu do powołanego dowodu w postaci mapy do celów informacyjnych z opisem sporządzonym przez geodetę A.R., stwierdzić należy, co następuje:

6.1. Mapa ta nie została opatrzona jednoznacznie sformułowaną klauzulą geodety, poświadczającą, że mapa ta odzwierciedla stan faktyczny, obowiązujący w dniu 31 grudnia 1998 r.

6.2. Kategoryczne stwierdzenie o takiej treści nie zostało również zwarte w załączonym do mapy opisie sporządzonym przez geodetę.

6.3. Wprawdzie z treści wspomnianego opisu można w drodze wykładni wywodzić ogólną sugestię jej autora – geodety, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, niemniej stwierdzenia opinii są w tym zakresie pozbawione niezbędnej precyzji i jednoznaczności. Należy w tym miejscu mówić o widocznej intencji unikania przez autora opisu formułowania tego rodzaju stwierdzeń i posługiwaniu się w to miejsce stwierdzeniami opatrzonymi zastrzeżeniami ("Po przeprowadzonej analizie dostępnych materiałów dla przedmiotowej działki nr [...] położonej przy Alei Niepodległości w Sopocie ..., stwierdzam, że niniejsza działka prawie na pewno [podkreślenie Sądu] jest od wielu lat integralną częścią pasa drogowego."), albo nieprecyzyjnymi ("Na podstawie przytoczonych informacji stwierdzamy, że niniejsza działka na pewno dużo wcześniej przed rokiem 1998 r. [podkreślenie Sądu] była użytkowana jako ciąg komunikacyjny – pieszy w ramach Alei Niepodległości.").

Sąd stwierdził w związku z powyższym, że dla wykazania faktu zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną konieczne jest załączenie do akt sprawy mapy geodezyjnej, opatrzonej klauzulą geodety, jednoznacznie stwierdzającą, że mapa ta odzwierciedla stan faktyczny obowiązujący w dniu 31 grudnia 1998 r.

Powołane przez organy dokumenty geodezyjne, potwierdzające wydzielenie przedmiotowej działki w latach 70 – tych XX w. i zakwalifikowanie jej jako użytku drogowego "dr" nie są dowodem faktycznego zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Rację należy przyznać skardze, że samo zakwalifikowanie działki jako użytku drogowego w ewidencji gruntów nie jest równoznaczne z potwierdzeniem faktu wykorzystywania tej działki jako części drogi publicznej.

W zaskarżonej decyzji Ministra brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania, kwestionujących zasadność wywodzenia w oparciu o wskazaną przez organ I instancji dokumentację, faktu spełnienia się w odniesieniu do przedmiotowej działki, przesłanki sprawowania w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznego.

Decyzje organów obu instancji zostały zatem, zdaniem WSA w Warszawie, wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe obliguje Sąd do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego (upoważnienie do wyeliminowania z obrotu prawnego – obok będącej przedmiotem skargi decyzji Ministra – także decyzji Wojewody wynika z przywołanego na wstępie art.135 p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda, rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości przez Powiat, uzupełni materiał dowodowy sprawy o dokumenty geodezyjne, potwierdzające zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Następnie organ dokona oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 73 ustawy oraz podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie, które wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, stawiając orzeczeniu trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) przez pominięcie w ocenie stanu faktycznego obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r. definicji drogi (pasa drogowego), co doprowadziło do wadliwego wniosku, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia kwestii zajętości działki nr 116/1 w Sopocie pod Al. Niepodległości – ówczesną drogę wojewódzką nr 27, podczas gdy w zaskarżonej decyzji organ administracji wyraźnie wskazał dowody potwierdzające istnienie w rzeczone dacie na ww. gruncie elementów pasa drogowego, a tym samym zajęcie powyższej nieruchomości pod drogę publiczną.

Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że dowody zgromadzone w sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzić winna do stwierdzenia, iż w oparciu o zgromadzone dowody organy obu instancji prawidłowo stwierdziły zaistnienie przesłanek przejścia prawa własności działki nr 116/1 na własność Miasta Sopotu.

Po trzecie, naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż materiał dowody zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów potwierdzających stanowisko organów administracji publicznej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono materiał dowody pozwalający na uznanie, że organu administracji naruszyły prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odnosi się zarówno do dróg urządzonych, jak i dróg nieurządzonych, lecz zaliczonych do dróg publicznych. "Zajęcie pod drogi" jest pojęciem szerszym od "urządzenia drogi". Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że wydzielenie przedmiotowej działki pod pas drogowy nastąpiło już w 1971 r. i od tego czasu przedmiotowy grunt oznaczony był i funkcjonował jako użytek drogowy "dr". Zwrócił też uwagę, że w świetle art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu od innych urzadzeń powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych – co najmniej 2 m. W skład pasa drogowego wchodził również teren techniczny, nie zajęty widocznymi elementami, do czego WSA w Warszawie się nie odniósł.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował też stanowisko, że mapa sporządzona przez geodetę A.R. nie stanowiła dowodu na zajęcie ww. działki pod pas drogowy w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie Ministra geodeta odtworzył stan zajętości działki nr 116/1 pod pas drogowy jedzcze przed dniem 31 grudnia 1998 r. na ciąg pieszy i stan ten trwa do chwili obecnej, wobec czego ustalenia geodety odnoszą się także do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.

W obszernej odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną H.T. wniósł o jej oddalenie. Zaakcentował m.in. brak związku logicznego pomiędzy przedstawionymi dokumentami a faktami, które te dokumenty miałyby potwierdzać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Analizowane zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione.

Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 275/12, którym Sąd ten uchylił wcześniej wydane w sprawie decyzje z uwagi na naruszenie art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z uwagi na niewykazanie w sposób nie budzący wątpliwości spełnienia przesłanki zajęcia pod drogę publiczną, a tym samym władania nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Wątpliwości budził przebieg granicy nieruchomości zajętej pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz fakt władztwa publicznoprawnego. Zebrane w sprawie dokumenty nie obrazowały, na dzień 31 grudnia 1998 r., granic drogi publicznej (na żadnym z dokumentów nie było zaznaczone, iż działka nr [...] usytuowana jest wzdłuż Alei Niepodległości) oraz zajęcia działki nr [...] na pas drogowy. Wytycznymi Sądu organ był zobligowany i powinien był on usunąć wytknięte w sprawie wątpliwości i braki w materiałach akt administracyjnych. Sąd pierwszej instancji skarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą dochodząc do wniosku, że wciąż organ nie wyjaśnił dostatecznie sprawy.

Mając na uwadze powyższe uznać należy zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) za nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Tym samym organ, dla zastosowania wskazanego przepisu, musi ustalić, czy dana nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czyją własność stanowiła, oraz czy była zajęta pod drogą publiczną i w jakim zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2456/14). Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie pominął przy prowadzeniu powyższych ustaleń art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lecz wynika z tego orzeczenia, że brak jest dostatecznie jednoznacznych ustaleń co do stanu spornej nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r., co uniemożliwia rozważenie implikacji wynikających z przywołanych przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Odmiennie niż twierdzi skarżący kasacyjnie, nie można uznać, aby organ administracji wyraźnie wskazał w sprawie dowody potwierdzające istnienie w rzeczonej dacie na spornym gruncie elementów pasa drogowego, a tym samym zajęcia powyższej nieruchomości pod drogę publiczną. Czyni to jednocześnie nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że dowody zgromadzone w sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji. Z tych względów niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo poddał kontroli zgromadzone w sprawie materiały, dochodząc do podzielanego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku, że wciąż postępowanie wyjaśniające w sprawie nie doprowadziło do jednoznacznych wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zajął powyższe stanowisko, gdyż skarżący kasacyjnie nie podważył zasadniczo dwóch zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji, świadczących o naruszeniu przez organ 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., analizowanych z perspektywy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Po pierwsze, że zebrane w sprawie dowody nie odnoszą się do relewantnego okresu czasowego, tj. dnia 31 grudnia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje przy tym, że organ ocenia fakty wynikające z zebranego materiału dowodowego korzystając z zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Zaistnienie przesłanek do zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną organ może zatem wykazywać przez wnioskowanie niewprost, indukcyjnie, opierając się na kilku źródłach dowodowych, niekoniecznie dokumentach urzędowych – jeżeli tylko pozwalają one na wyprowadzenie logicznych wniosków, relewantnych dla załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14). Zapatrywanie organu nie może być jednak dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom (por. A. Wiktorowska, w: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2012, s. 122). Tymczasem tego, że wnioskowanie organu w niniejszej sprawie spełnia to zastrzeżenie, nie sposób potwierdzić na podstawie uzasadnień zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej. Brak jest w niej szerszej argumentacji opartej na wskazanych w skardze kasacyjnej art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), w świetle których organ by przedstawiał i wyjaśniał swoje wnioskowanie indukcyjne na podstawie zebranych dowodów, układające się w logiczny ciąg. Organ podjął próbę przedstawienia takiej argumentacji dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Uznać ją należy z tego względu za spóźnioną, gdyż nie została ona zarysowana na etapie postępowania administracyjnego. Uzasadnienie skarżonej decyzji zawiera co prawda wyjaśnienie aspektów prawnych, w tym rozumienia pojęcia "drogi" przyjętego przez organ, jednak brakuje elementów subsumpcji poprzedzonej stosownymi ustaleniami faktycznymi potwierdzającymi kształt i zasięg tej drogi w dacie 31 grudnia 1998 r. Brak przedstawienia stosowanej, pełnej argumentacji i wyjaśnienia rozumowania organu nie pozwala Sądowi wykluczyć dowolności ustaleń organu, w tym tego, czy i jak organ uwzględnił rzeczywiście w sprawie znaczenie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Wada ta jest tym istotniejsza w sprawie, że organ oparł wydane w sprawie decyzje na dowodach nie zawierających jednoznacznych konkluzji względem okoliczności, które miały właśnie udowadniać. Tak dokumenty geodezyjne, potwierdzające wydzielenie przedmiotowej działki w latach 70 – tych XX w. i zakwalifikowanie jej wówczas jako użytku drogowego "dr", jak i stwierdzenia geodety: "na podstawie przytoczonych informacji stwierdzamy, że niniejsza działka na pewno dużo wcześniej przed rokiem 1998 r. była użytkowana jako ciąg komunikacyjny – pieszy w ramach Alei Niepodległości" czy "Po przeprowadzonej analizie dostępnych materiałów dla przedmiotowej działki nr 116/1 położonej przy Alei Niepodległości w Sopocie ..., stwierdzam, że niniejsza działka prawie na pewno [podkreślenie Sądu] jest od wielu lat integralną częścią pasa drogowego" – nie stanowią dowodu wprost potwierdzającego stanowisko organu, mogą być zatem uznane jedynie za dowody niewprost, wymagające jednak w takiej sytuacji przedstawienia stosownego wnioskowania indukcyjnego, uzewnętrznionego w uzasadnieniu decyzji, które logicznie potwierdzi wniosek organu o zaistnieniu przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powtórzyć należy, że w niniejszej sprawie organ nie uzasadnił dostatecznie, dlaczego przyjął, iż fakty określające ziszczenie się przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uznał za udowodnione, gdy nie wynikają one wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego, a jednocześnie nie wskazał swojego logicznego wnioskowania indukcyjnego w uzasadnieniu decyzji. Uchybienie to uznać należy za istotne, gdyż nie pozwala potwierdzić w świetle treści decyzji tak istotnych elementów sprawy (ziszczenia przesłanek, obszaru i zasięgu nieruchomości objętego wydawaną decyzją). W orzecznictwie tymczasem akcentuje się, że sposób wyliczenia wielkości powierzchni nieruchomości w analizowanej kategorii spraw powinien być przedstawiony możliwie precyzyjnie (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2411/14). Z uwagi na to podzielić należy zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że dla wykazania faktu zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną wskazane jest załączenie do akt sprawy mapy geodezyjnej, opatrzonej klauzulą geodety, jednoznacznie stwierdzającą, że mapa ta odzwierciedla stan faktyczny obowiązujący w dniu 31 grudnia 1998 r. Gdyby zaś organ uznał, że nie ma możliwości przeprowadzenia takiego dowodu, to opierając się na innych dowodach zgromadzonych w sprawie może w myśl art. 80 k.p.a. dokonać w oparciu o nie wnioskowania indukcyjnego, jednak tym bardziej wówczas powinien swój tok rozumowania w sposób logiczny i konsekwentny przedstawić w uzasadnieniu wydawanej decyzji, tak aby pozbawiony był on cech arbitralności i był możliwy do poddania kontroli przez strony czy sąd administracyjny.

Powyższe zastrzeżenie jest tym istotniejsze, że jak trafnie wytknął Sąd pierwszej instancji "w zaskarżonej decyzji Ministra brak [jest] szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania, kwestionujących zasadność wywodzenia w oparciu o wskazaną przez organ I instancji dokumentację, faktu spełnienia się w odniesieniu do przedmiotowej działki, przesłanki sprawowania w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznego." Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że taka postawa organu godzi w art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie wydawanej decyzji powinno odnosić się bowiem do zarzutów i stanowisk stron prezentowanych w ich pismach składanych w ramach postępowania, w szczególności zaś decyzja wydana wskutek odwołania powinna precyzować poszczególne zarzuty odwołania i w sposób zindywidualizowany się do nich odnosić (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2411/14). Tego wymogu nie spełnia zaskarżona decyzja. Nie sposób uznać za odpowiadające art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. ustosunkowanie się przez organ do zarzutów odwołania jednozdaniowym stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 czerwca 2014 r.: "Odnosząc się natomiast do odwołania wskazać należy, iż zarzuty zawarte w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia w aspekcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z którego w sposób jednoznaczny wynika, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ww, ustawy z dnia 13 października 1998 r., a mianowicie w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], stanowiąca współwłasność osób fizycznych, była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym". Nie wynika z tego, ani o jakich konkretnie zarzutach odwołania organ wspomina, ani dlaczego nie znajdują one uzasadnienia w aspekcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i które dokładnie elementy tego materiału negują prawidłowość twierdzeń zawartych w odwołaniu, ani wreszcie dlaczego organ uważa, że wnioski mają charakter "jednoznaczny". Uchybienie to jest tym istotniejsze, że skarżący konsekwentnie w sprawie przedstawia jasno okoliczności, które jego zdaniem negują zapatrywanie organu, zatem organ powinien z uwagi na art. 8 i art. 11 k.p.a. podjąć staranie o wyjaśnienie stronie, dlaczego okoliczności te nie podważają twierdzenia o ziszczeniu się w sprawie przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Tempu prawnemu standardowi oczekiwań nie odpowiada zaskarżona decyzja.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, wobec czego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądzają przy tym sposobu załatwienia sprawy, nie wykluczone jest zatem wydanie tożsamej co do osnowy decyzji. Zgodnie z wytycznymi Sądu pierwszej instancji organ ma jednak obowiązek rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości przez Powiat, uzupełnić materiał dowodowy sprawy o dokumenty geodezyjne, potwierdzające zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., a następnie dokonać oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 73 ustawy oraz podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie, które wyczerpująco zostanie umotywane w uzasadnieniu – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. – w tym w zakresie zarzutów strony postępowania.