Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1178/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skarg: Stowarzyszenia A, E. O., W. K. i K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz: - Stowarzyszenia A kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), - E. O. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), - W. K. i K. N. kwotę po 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" r., odmawiającą wydania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do chowu indyków na działce nr "[...]’, obręb K., gmina S. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, gdyż po pierwsze organ I instancji błędnie orzekł o odmowie wydania zgody na realizację przedsięwzięcia, bowiem przedmiotem postępowania środowiskowego nie jest wydanie zgody, a ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia bądź odmowa ich ustalenia. Tym samym organ I instancji wykroczył poza ramy postępowania i orzekł w przedmiocie nieznanym ustawie o udostępnieniu informacji

o środowisku. Po drugie organ II instancji ocenił, że organ I instancji nie wykazał

w żaden sposób, aby planowane przedsięwzięcie negatywnie oddziaływało na środowisko, w tym na zdrowie i życie osób zamieszkałych w pobliżu zamierzonej inwestycji. Zarzucił, że pomimo powoływania się na całość materiału zgromadzonego w sprawie, nie powołano żadnego argumentu, prócz protestów mieszkańców, wskazującego na to, iż przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu II instancji weryfikowana decyzja stanowi polemikę

z postanowieniem uzgadniającym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

(dalej: RDOŚ) z dnia 29 lutego 2016 r. Organ I instancji powinien szczegółowo uzasadnić decyzję negatywną, odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji przytoczył własne poglądy na określone kwestie, bez odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie odniósł się także do treści raportu oddziaływania na środowisko i do przedstawionych tam danych i wyliczeń. Uwzględnił natomiast opinię przedłożoną przez Stowarzyszenie A (dalej jako: Stowarzyszenie), bez uzasadnienia z jakiej przyczyny dał wiarę temu dowodowi, a odmówił wiarygodności i mocy dowodowej danym zawartym w raporcie i jego uzupełnieniu. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nie uzasadnił twierdzenia, iż planowana inwestycja może wpłynąć na degradację jezior Rańsk i Babięty Wielkie. Twierdzenie to nie zostało potwierdzone żadnymi badaniami, zaś sama obawa organu wydającego decyzję nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Za niezasadne uznał powoływanie się przez organ I instancji na odmowę uzgodnienia przez RDOŚ warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]", z uwagi na występowanie orlika krzykliwego. Zdaniem Kolegium, postanowienie RDOŚ wydane w innej sprawie, dla innego przedsięwzięcia i na innej (nawet jeśli sąsiedniej) nieruchomości nie może uzasadniać odmowy ustalenia warunków w przedmiotowej sprawie. Twierdzenia organu orzekającego, odmienne od stanowiska RDOŚ wyrażonego w niniejszej sprawie, nie mogą opierać się jedynie na wątpliwościach powstałych na skutek odmiennej oceny przez ten organ wyspecjalizowany w innej, niezwiązanej sprawie. Kolegium nie zgodziło się także z oceną organu I instancji w kwestii zagospodarowania obornika, a mianowicie, iż przedstawienie przez inwestora oświadczeń okolicznych rolników o przyjęciu pomiotu jest pozorne i budzi obawę. Organ II instancji zaakcentował, że brak jest podstaw prawnych do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków z tej przyczyny, iż określone kwestie budzą wątpliwości organu. Wskazał, że jeżeli w sprawie występują wątpliwości, oznacza to, że mające znaczenie dla załatwienia sprawy okoliczności nie zostały wyjaśnione, co organ winien uczynić. Podał, że raport niespełniający wymagań ustalonych w art. 66 ustawy nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem. Z drugiej jednak strony zarzut stawiany raportowi powinien być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem. W sytuacji zatem, gdy organ uznał, iż raport zawiera niejasności lub błędy, jego obowiązkiem było wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia raportu lub wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. Stwierdzono, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie kwestionował ustaleń raportu i nie występował o jego uzupełnienie, przyjmując zaś jego prawidłowość i rzetelność wystąpił do RDOŚ o uzgodnienie. Organ odwoławczy argumentował dalej, że podważanie ustaleń raportu jedynie na podstawie twierdzeń, iż nie można wykluczyć, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze i okolicznych mieszkańców jest niedopuszczalne. Zarzuty dotyczące raportu muszą być konkretne i należycie uzasadnione, a w realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji tego nie wykazał. Odnosząc się natomiast do uwzględnionych przez organ I instancji uciążliwości odorowych, organ II instancji podał, że w sytuacji gdy dla danego oddziaływania nie zostały określone normy, należy badać jego wpływ na zdrowie i życie ludzi. Jak wskazano w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2010r. o sygn. akt II SA/Go 303/10., skoro organ I instancji przyjął, iż w niniejszej sprawie oddziaływania odorowe będą miały wpływ na zdrowie i życie ludzi, winien wykazać na jakiej podstawie doszedł do takiego, a nie innego wniosku. Organ II instancji zważył także, że sprzeciw mieszkańców miejscowości nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej.

Reasumując, Kolegium podniosło, iż ustawa o udostępnianiu informacji

o środowisku zawiera katalog przypadków, w których organ wydaje decyzję odmowną. Decyzji takiej nie uzasadniają niepoparte dowodami obawy organu z przywołaniem zasady przezorności określonej w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie wnieśli w odrębnych pismach: Stowarzyszenie, E. O. oraz W. K. i K. N.

Skargi te zarejestrowane zostały odpowiednio pod sygn. akt: II SA/Ol 1178/16, II SA/Ol 1179/16 oraz II SA/Ol 1180/16.

Stowarzyszenie domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji

w związku z naruszeniem:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku w zw. z art. 85 ust. 2 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Wójta odpowiada wymaganiom stawianym decyzjom administracyjnym z zakresu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rzekome uchybienia w zakresie treści uzasadnienia decyzji Wójta oraz odmienna ocena merytoryczna dowodów zebranych w sprawie uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

E. O. oraz W. K. i K. N. w złożonych skargach przekonywali o słuszności stanowiska organu I instancji i konieczności uwzględnienia w sprawie zasady przezorności. Wskazali, że z powodu budowy planowanej inwestycji nastąpi spadek wartości ich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium w sposób szczegółowy i wyczerpujący wykazało, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Uczestnik postępowania J. B. wniósł o oddalenie skarg, popierając w całości argumentację Kolegium. Inwestor wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została m.in. z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym organ II instancji prawidłowo uchylił wskazane rozstrzygnięcie. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie miała bowiem charakter wybiórczy. Organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił przyczyn, dla których dał wiarę opinii sporządzonej przez dr. hab. K. G., załączoną przez Stowarzyszenie. Ponadto jeżeli organ I instancji miał jakiekolwiek wątpliwości w zakresie treści raportu, to powinien wezwać inwestora do jego uzupełnienia. Podkreślił, że przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów, czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych, czy też ogólnikowych wyjaśnień. Stwierdził, że organ I instancji nie wykazał, iż przedsięwzięcie będzie miało negatywny wpływ na środowisko, a co za tym idzie, także na obszar Natura 2000. Wskazał, że procedura oceny oddziaływania na środowisko nie ma na celu wyeliminowania jakiegokolwiek wpływu inwestycji na środowisko, a jedynie ograniczenie wskazanego oddziaływania do określonego, dopuszczalnego poziomu.

Na rozprawie w dniu 5 listopada 2016r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zarządził połączenie sprawy o sygn.. akt II SA/Ol 1178/16 ze sprawami II SA/Ol 1179/16 i II SA/Ol 1180/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie ich pod sygnaturą akt II SA/Ol 1178/16.

Pełnomocnik Stowarzyszenia podtrzymał skargę oraz argumenty w niej zawarte.

Pełnomocnik inwestora wywiódł jak w odpowiedzi na skargę. Wniósł o oddalenie wszystkich skarg w całości.

Uczestnik postępowania Z. N. poparł wszystkie złożone skargi. Podniósł, że w takiej sprawie szczególne znaczenie ma to, że raport był sporządzony na zlecenie inwestora. Zdaniem uczestnika powinien zlecić tę czynność Wójt. Podał, że istniejąca ferma w Rybnie wpływa niszcząco na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako: "k.p.a.") Zadaniem Sądu było więc przede wszystkim dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Kwestie materialnoprawne sprawy mogą podlegać rozpatrzeniu przez Sąd dopiero wtedy, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i nie zachodzą inne uchybienia procesowe uniemożliwiające Sądowi wypowiedzenie się co do istoty sprawy. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Innymi słowy sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie

Organ II instancji uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie wskazał, jaki zakres sprawy, w świetle mających zastosowanie przepisów, jest konieczny do wyjaśnienia i wymaga dodatkowego postępowania dowodowego, poprzestając na polemice ze stanowiskiem organu I instancji, co oznacza, że stan sprawy nie został należycie oceniony i wyważony przez organ odwoławczy, z naruszeniem art. 7, art. 12 § 1 i art. 15 k.p.a. Przepisy te nakazują organowi II instancji podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jego subsumcji w celu załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć na nowo sprawę w jej całokształcie, a nie poprzestać na krytyce stanowiska organu I instancji.

Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy tego rodzaju decyzji kontrola sądowa sprowadza się w pierwszym rzędzie do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, iż w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Jak już wskazano, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być natomiast odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721).

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium skupiło się jedynie na wykazaniu dlaczego argumenty organu I instancji nie mogły stanowić podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanej inwestycji ze względów procesowych. Wytknięto organowi I instancji, że nie wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił sporządzonego raportu i nie poparł dowodami przedstawionych twierdzeń. Tego rodzaju naruszenia, jak i podniesione zastrzeżenia co do redakcji sentencji decyzji organu I instancji, nie uzasadniają zwrotu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium pominęło, że jest samo organem obowiązanym do rozpatrzenia merytorycznego sprawy, a nie jedynie organem kasacyjnym. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2008, s. 618 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Oznacza to, że organ II instancji powinien ustalić we własnym zakresie jakie powinno być prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie i skonfrontować je ze stanowiskiem organu I instancji, a następnie usunąć dostrzeżone uchybienia, o ile mogą one zostać konwalidowane bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy jest uprawniony i zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego i może wyciągać z nich odmienne wnioski, zgodnie ze swobodną oceną dowodów (art. 80 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie jednak organ odwoławczy w ogóle zaniechał tego obowiązku. Nie przedstawił własnej oceny sporządzonego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, jego kompletności i wiarygodności w relacji do pozostałych zgromadzonych materiałów dowodowych. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji doszukać można się jedynie dwóch konkretnych okoliczności, co do których organ II instancji uznał, że wymagają ponownego wyjaśnienia przez organ I instancji. Przy czym w kwestiach tych organ II instancji w sposób niezrozumiały i nielogiczny domagał się wyjaśnienia wątpliwości, które powziął organ I instancji, a których jak wnioskować można sam nie miał. Mianowicie Kolegium w sposób jednoznaczny nie zgodziło się z organem I instancji, że oświadczenie inwestora o zagospodarowaniu obornika jest pozorne i budzi obawy. Skoro organ II instancji uznał powołane oświadczenia za wiarygodne, to w jakim celu podana okoliczność ma być ponownie weryfikowana. Tak samo w kwestii braku w raporcie rozważeń na temat zawartości fosforu w pomiocie indyczym, Kolegium jedynie zasygnalizowało potrzebę uzupełnienia raportu w tym przedmiocie, jeżeli organ I instancji miałby wątpliwości co do kompletności raportu. Zaakcentowano przy tym, że zarzut stawiany raportowi powinien być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem. Zatem Kolegium, z naruszeniem art. 7 k.p.a., w ogóle nie wyjaśniło, czy stwierdzony przez organ I instancji brak ma znaczenie dla rozstrzygnięcia i wymaga rzeczywiście uzupełnienia raportu, co uniemożliwia też Sądowi wypowiedzenie się co do konieczności spełnienia takiego wymogu.

Reasumując, sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie tego przepisu przekonuje o uchylaniu się przez organ II instancji od merytorycznego rozpatrzenia sprawy i stanowi konsekwencję niezastosowania przez Kolegium art. 7, art. 12 § 1 i art. 15 k.p.a.

Podkreślić jeszcze raz można, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy. W tym zakresie organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Należy także przytoczyć argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. (...) Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. (...) Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy" (sygn. I OSK 2123/11,dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do tego, że organ odwoławczy ustali jakie okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, dokona pod tym kątem oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wyda rozstrzygnięcie uwzględniające przedstawioną wykładnię przepisów postępowania.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżących kwot po 200 zł z tytułu uiszczonych wpisów od skargi, a nadto na rzecz Stowarzyszeniu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz kosztów udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015r. poz. 1804).