Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3405/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Ke 28/20 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w W. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prokuratora Okręgowego w K. na rzecz S. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Ke 28/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w W. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." zobowiązał Prokuratora Okręgowego w K. do rozpoznania wniosku S. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w W. z [...] lutego 2020 r. o udzielenie informacji publicznej - w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził od Prokuratora Okręgowego w K. na rzecz S. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w W. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Punkt III powyższego wyroku został zmieniony postanowieniem z 10 lipca 2020 r., którym WSA w Kielcach uchylił postanowienie zawarte w pkt. III powyższego wyroku oraz zasądził od Prokuratora Okręgowego w K. na rzecz S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w W. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że rację ma skarżąca wskazując, że wnioskowana notatka urzędowa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie stanowi dokumentu wewnętrznego, pozostającego poza pojęciem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej jako "u.d.i.p.". Notatka ta została sporządzona w ABW i przesłana do akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuratora Okręgowego w K. o sygnaturze [...] z informacją dotyczącą leku N. (jego składu). Zatem Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wypełniając swoje ustawowe kompetencje, skierowała ten dokument do innego organu, jakim jest Prokurator Okręgowy w K. Uwzględniając że w świetle orzecznictwa sądowego dokumentem wewnętrznym jest dokument urzędowy, który został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz, Sąd uznał że przesłanki te nie zostały spełnione. W ocenie Sądu pierwszej instancji skierowanie notatki urzędowej ABW do Prokuratora Okręgowego przesądza o skierowaniu tego dokumentu na zewnątrz. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy treść notatki pozostawała w związku z prowadzonym postępowaniem przygotowawczym. Przeciwko uznaniu wnioskowanej notatki za dokument wewnętrzny przemawia także fakt podjęcia na jej podstawie czynności przez Prokuratora Okręgowego w K., który zawiadomił Głównego Inspektora Farmaceutycznego o możliwości nieprawidłowego składu leku N. z uwagi na możliwość domieszki innej substancji o niezidentyfikowanej strukturze.

Powyższe rozważania doprowadziły WSA w Kielcach do wniosku, że organ winien ocenić możliwość udostępnienia wnioskowanej notatki skarżącej spółce, biorąc pod uwagę czy w tej sprawie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także czy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Skargę kasacyjną złożył Prokurator Okręgowy w K., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż notatka urzędowa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, znajdująca się w aktach umorzonego prawomocnie postępowania Prokuratury Okręgowej w K. o sygn. [...] - stanowi informację publiczną,

o jakiej mowa w powołanym przepisie,

2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż notatka urzędowa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego znajdująca się w aktach umorzonego prawomocnie postępowania Prokuratury Okręgowej w K. o sygn. [...] stanowi dokument urzędowy, o jakim mowa w art. 6 ust. 2 ww. ustawy w sytuacji, gdy faktycznie stanowi ona dokument wewnętrzny, element wymiany informacji nie będący dowodem w sprawie, nie wyrażający stanowiska organu, pozostający bez związku z przedmiotem i sposobem zakończenia postępowania o sygn. [...],

3. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy wnioskodawca jest prokurentem spółki S. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w W., która to spółka występuje we własnej, prywatnej sprawie i na swoje potrzeby nie zaś w interesie dobra publicznego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi S. Spółka z o. o. Spółka komandytowa w W.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że dokument w postaci notatki urzędowej należy zakwalifikować jako dokument wewnętrzny. Notatka urzędowa nie została wymieniona w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a ani też w pozostałych uregulowaniach art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Przedmiotowa notatka w postępowaniu prowadzonym przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w K., w którym to postępowaniu czynności zlecone przez prokuratora wykonywali funkcjonariusze ABW. W związku z tymi czynnościami funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego sporządzili notatkę dotyczącą leku N. Notatka ta nie miała związku z głównym przedmiotem postępowania, nie była adresowana do innego organu i nie była wyrazem stanowiska organu. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można przyjąć, że została ona skierowana do innego organu, albowiem powstała ona w toku śledztwa prowadzonego przez prokuratora, którego polecenia wykonywali funkcjonariusze ABW. Notatka ta została wpięta do akt przez funkcjonariusza wykonującego czynności w niniejszej sprawie jako jego przypuszczenie (opinia, wersja) i nie miała ona wpływu na procedowanie prokuratora w prowadzonym przez niego postępowaniu przygotowawczym i wydanie decyzji końcowej, tj. postanowienia o umorzeniu śledztwa. Ponadto w ocenie Prokuratora Okręgowego w K. skarżąca spółka zwracając się o udostępnienie informacji publicznej nadużyła prawa podmiotowego. Postępowanie przygotowawcze dotyczyło bowiem m.in. działalności strony skarżącej. Tymczasem przepisy u.d.i.p. nie mogą być podstawą otrzymania informacji we własnej sprawie. Sprawą publiczną nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Zdaniem organu, spółka żąda informacji we własnej, prywatnej sprawie i na swoje potrzeby, nie zaś w interesie dobra publicznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że wnioskowana przez skarżącą spółkę notatka ABW stanowi informację publiczną, będąc dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. Jakkolwiek notatka urzędowa nie została wskazana w art. 6 ust. 1 ustawy, to przepis ten zawiera katalog otwarty spraw uznawanych za informacje publiczne. O publicznym charakterze wnioskowanego dokumentu świadczy fakt, że jej wytworzenie przez ABW nastąpiło w zakresie realizacji zadań ustawowych tego podmiotu. W oparciu o tę notatkę wszczęto postępowanie przed GIF, wobec czego notatka urzędowa posłużyła do zbadania jakości leku N., a więc do realizacji zadań ustawowych GIF. W ocenie autora odpowiedzi na skargę kasacyjną treści zawarte w notatce w istocie posłużyły realizacji zadań ustawowych przez trzy organy państwa: ABW, Prokuraturę oraz GIF, zatem ww. dokument bezsprzecznie należy uznać za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w szczególności nie stanowi on tzw. dokumentu wewnętrznego. Dalej pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że nie nadużyła ona prawa do informacji publicznej, albowiem realizowała ona ustawowe prawo dostępu do informacji publicznej. Takie wartości jak przejrzystość (transparentność) działań organów państwa oraz bezpieczeństwo znajdujących się w obrocie produktów leczniczych mają znaczenie nie tylko z punktu widzenia funkcjonowania państwa, ale również bezpieczeństwa jego obywateli. Stąd też wniosek S. dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadza się do dwóch kwestii. Po pierwsze, czy notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, dotycząca składu leku N. i włączona do akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuratora Okręgowego w K., jest informacją publiczną na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") i jednocześnie, czy notatka ta nie stanowi dokumentu wewnętrznego, wyłączonego spod regulacji ww. ustawy. Po drugie, czy podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej w postaci powyższej notatki, będący podmiotem odpowiedzialnym w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 974 ze zm.), nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na to, że wnioskowana notatka dotyczy tylko i wyłącznie indywidualnych interesów skarżącej spółki.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż stanowi informację publiczną i nie stanowi dokumentu wewnętrznego notatka urzędowa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, znajdująca się w aktach umorzonego prawomocnie postępowania Prokuratury Okręgowej w K. o sygn. [...].

Na wstępie zaakcentować trzeba, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21, LEX nr 3184899). Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przewidującym że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak słusznie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (pub. orzeczenia.nsa.gov.pl) "Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej".

Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W orzecznictwie wskazuje się, że nie każdy dokument będący w posiadaniu czy też wytworzony przez podmiot publiczny ma charakter dokumentu urzędowego. Za dokument taki nie sposób uznać skierowanego do organu administracji dokumentu prywatnego, czy też wytworzonego przez podmiot publiczny dokumentu roboczego, koncepcyjnego, wytworzonego tylko na potrzeby danego podmiotu (szerzej: wyroki NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 3307/19, LEX nr 3020891 i z 28 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3211/18, LEX nr 3027047).

W świetle powyższych wywodów nie ma racji skarżący kasacyjnie organ wskazując, że niewymienienie w powyższym przepisie notatki urzędowej przesądza o niemożliwości kwalifikacji tego dokumentu jako dokumentu urzędowego. Jakkolwiek prawdą jest, że art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie odwołuje się do pojęcia "notatki urzędowej", to przepis ten ustanawia wyłącznie otwarty katalog dokumentów będących "dokumentem urzędowym" (zob. P. Szustakiewicz, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 2015-2018 w sprawach dotyczących informacji publicznej, "Przegląd Prawa Publicznego" 2019, nr 7-8, s. 11 oraz wyrok NSA z 22 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 827/15, LEX nr 2347223). Tym samym fakt, że notatka urzędowa ABW nie jest aktem administracyjnym czy też stanowiskiem w sprawie publicznej albo wystąpieniem dokonanym przez organ władzy publicznej, nie pozwala na wyciągnięcie wniosku o niepublicznym charakterze tego dokumentu. Kwalifikacja w tym zakresie winna być dokonana na zasadach ogólnych i przy uwzględnieniu stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.

Jak przyjął Sąd pierwszej instancji i co nie było kwestionowane przez strony postępowania, przedmiotowa notatka dotyczy możliwych nieprawidłowości w składzie leku N. Została ona sporządzona przez funkcjonariusza ABW na potrzeby postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. o sygn. [...]. Bezspornie zatem została ona wytworzona przez podmiot publiczny w ramach wykonywania powierzonych temu podmiotowi zadań publicznych. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 27 ze zm.), m.in. wykonuje czynności na polecenie sądu lub prokuratora w zakresie określonym w Kodeksie postępowania karnego oraz Kodeksie karnym wykonawczym. Okoliczności te prowadzą do wniosku, że wspomniana notatka urzędowa została wytworzona przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz stanowi ona dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Skoro bowiem wnioskowany dokument został sporządzony w ramach wykonywania ustawowych kompetencji przez funkcjonariusza ABW, to spełnia on konstytutywne elementy przywołanej powyżej definicji dokumentu urzędowego, a tym samym jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Stanowisko to potwierdza analiza dotychczasowego orzecznictwa, w którym prawidłowo wskazuje się, że informacją publiczną jest nie tylko decyzja kończąca postępowanie, ale także dokumentacja wytworzona w trakcie procesu decyzyjnego, stanowiąca podstawę podjęcia decyzji przez organ władzy w sprawie publicznej, będąc wyrazem działalności tego organu w ramach jego kompetencji – tak NSA w wyroku z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2157/12, LEX nr 1341463. Powyższe ustalenia można na zasadzie analogii odnieść także do okoliczności niniejszej sprawy. Niewątpliwie bowiem postępowanie przygotowawcze jest procesem decyzyjnym prowadzonym przez organ władzy publicznej, niezależnie od treści aktu kończącego postępowanie.

Jednocześnie w uchwale składu poszerzonego z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (pub. orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w odniesieniu do dokumentów zawartych w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego art. 156 Kodeksu postępowania karnego nie stanowi przepisu szczególnego w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Co za tym idzie, ponieważ w niniejszej sprawie postępowanie przygotowawcze zostało prawomocnie umorzone, udostępnienie wnioskowanej notatki jest możliwe w trybie dostępu do informacji publicznej.

Powyższe ustalenia przesądzają o niezasadności zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż notatka urzędowa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, znajdująca się w aktach umorzonego prawomocnie postępowania Prokuratury Okręgowej w K. o sygn. [...] - stanowi informację publiczną, o jakiej mowa w powołanym przepisie.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej, oparty na naruszeniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zmierza natomiast do uznania wnioskowanej notatki urzędowej ABW za dokument wewnętrzny. W ocenie skarżącego kasacyjnie Prokuratora Okręgowego w K. za taką interpretacją przemawia fakt, iż notatka ta nie została skierowana na zewnątrz, albowiem została sporządzona co prawda przez funkcjonariusza ABW, ale w ramach czynności podejmowanych na zlecenie Prokuratora Okręgowego w K. w prowadzonym przez niego postępowaniu przygotowawczym.

W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że "dokument wewnętrzny" jest dokumentem, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny charakteryzuje się, zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002, nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, nie wykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej. – zob. stanowisko NSA przedstawione w wyrokach: z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513 i z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17, LEX nr 2646231. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela. Jednocześnie Sąd podkreśla, że koncepcja "dokumentu urzędowego" nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki dostępu do informacji publicznej. Celem ustawy jest zapewnienie transparentności życia publicznego poprzez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty urzędowe, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122). Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (podobnie NSA w wyroku z 21 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1607/14, LEX nr 1783332).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wnioskowana notatka ABW nie stanowi dokumentu wewnętrznego, wyłączonego spod obowiązku udostępnienia w trybie u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że przesłanie dokumentu w postaci notatki urzędowej do innego organu wykonującego zadania publiczne, jakim jest Prokurator Okręgowy w K., jest równoznaczne ze skierowaniem tego dokumentu do podmiotu zewnętrznego. Dostrzegając argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej, wskazującą na podejmowanie przez ABW działań zleconych przez Prokuratora Okręgowego, nie sposób uznać aby okoliczność ta miała wpływ na kwalifikację przedmiotowej notatki. Wynika to z faktu, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest obowiązek podmiotu publicznego do udostępnienia tejże informacji, zaś możliwość odmowy jej udostępnienia stanowi wyjątek. Wobec tego, wyjątku nie można wykładać rozszerzająco, szczególnie biorąc pod uwagę przytoczone na wstępie rozważania odnoszące się do roli ustawy o dostępie do informacji publicznej w kontekście praw podmiotowych jednostki. Zatem, w ocenie NSA okoliczność podejmowania przez ABW czynności na zlecenie Prokuratora nie zmienia faktu, iż Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Prokurator Okręgowy są dwoma różnymi podmiotami publicznymi, zaś podejmowanie przez ABW czynności na zlecenie prokuratora nie oznacza ich podejmowania jako Prokurator Okręgowy w K. Dlatego też złożenie do akt postępowania przygotowawczego notatki urzędowej oznacza wyekspediowanie tego dokumentu na zewnątrz.

Powyższa interpretacja pozostaje o tyle bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, że w realiach niniejszej sprawy notatka urzędowa ABW wywołała także skutek na zewnątrz w stosunku do Prokuratora Okręgowego w K. a to wobec wysłania przez niego informacji o tej notatce do Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Zawarte w notatce urzędowej podejrzenia co do nieprawidłowego składu leku N. były następnie podstawą do wszczęcia przez drugi z wymienionych podmiotów postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 108 ust. 4 pkt 5 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Tym samym, niezależnie od kwalifikacji prawnej obiegu informacji pomiędzy ABW i organem prowadzącym postępowanie przygotowawcze, informacje zawarte we wnioskowanej przez skarżącą spółkę notatce urzędowej wywołały skutek w stosunku do podmiotu niebędącego podmiotem, który notatkę tę wytworzył. Dalej, informacje te wywołały także skutek wobec jednostki niebędącej podmiotem władzy publicznej, albowiem w oparciu o nie wszczęto i prowadzono postępowanie administracyjne, którego stroną była S. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w W. Ma zatem rację Spółka, że wnioskowany dokument miał wpływ na wykonywanie zadań publicznych przez dwa podmioty, tj. Prokuratora Okręgowego w K. oraz Głównego Inspektora Farmaceutycznego. W konsekwencji transparentność życia publicznego i działań podmiotów władzy publicznej przemawia zatem za uznaniem, iż wnioskowany dokument jest dokumentem urzędowym, niebędącym dokumentem wyłącznie wewnętrznym. Dodatkowo argument ten potwierdza fakt, że zgodnie z art. 108a ust. 2 Prawa farmaceutycznego koszty skierowania leku do badań pokrywa podmiot odpowiedzialny (tu: skarżąca Spółka) nawet wówczas, gdy badania te potwierdzą, że produkt leczniczy spełnia określone dla niego wymagania jakościowe. Z wyjaśnień zawartych w skardze wynika, że w istocie ziściła się dyspozycja tego przepisu, ponieważ badania potwierdziły prawidłowość dotyczącą składu leku N. i bezpieczeństwo jego stosowania. Zatem wnioskowana notatka była podstawą faktyczną wszczęcia postępowania, którego skarżąca była stroną i w wyniku którego poniosła ona koszty związane z dokonanym badaniem potwierdzającym spełnienie wymagań jakościowych leku N.

Powyższe, w ocenie NSA w składzie orzekającym, przesądza o uznaniu wnioskowanej notatki urzędowej ABW za dokument urzędowy niebędący dokumentem wewnętrznym i tym samym o niezasadności zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż przedmiotowa notatka urzędowa ABW nie stanowi dokumentu wewnętrznego.

Oceniając ostatni z zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że również nie zasługuje on na uwzględnienie. Zarzutem tym skarżący kasacyjnie Prokurator Okręgowy w K.h nieskutecznie zmierza do uznania, że S. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w W. nadużywa swojego prawa podmiotowego, występując o udostępnienie informacji publicznej we własnej, prywatnej sprawie i na swoje potrzeby, a nie zaś w interesie dobra publicznego.

Nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotna tylko z perspektywy wnioskodawcy. Przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów, na przykład przez zamiar wykorzystania udostępnionej informacji na potrzeby procesu cywilnego, którego wnioskodawca jest stroną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej" (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie. Również sposób wysłania wiadomości w sprawie może wskazywać, że wnioskodawca nie wykluczał możliwości zakwalifikowania jej jako SPAM, czego skutkami byłby obciążony organ (por. postanowienie NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15), a nawet liczył się z możliwością wykorzystania tego faktu w postępowaniu sądowym. Takie postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego (art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej) prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ – jego siły i środki, w tym osobowe – co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa.

W kwestii nadużycia prawa do informacji należy dodatkowo wyjaśnić, że takiej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej nie zna ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zatem przy uwzględnieniu takiej okoliczności należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl, zob. także M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2018, nr 1, s. 27-41).

Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie kwestionuje możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa przez wnioskodawcę. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek S. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w W. o udostępnienie notatki urzędowej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, znajdującej się w aktach umorzonego prawomocnie postępowania Prokuratury Okręgowej w K. o sygn. [...], nie stanowi nadużycia prawa w rozumieniu wskazanym wyżej. Nie jest trafne przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko, w myśl którego strona skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej we własnej, prywatnej sprawie i na swoje potrzeby, nie zaś w interesie dobra publicznego. Podkreślić należy, że o nadużyciu prawa nie może świadczyć tylko i wyłącznie złożenie wniosku w sytuacji, w której wnioskodawca jest zainteresowany treścią przedmiotowej notatki ze względu na chęć ochrony własnych interesów. Pozaustawowy charakter nadużycia prawa do informacji publicznej nakazuje podchodzić do tej koncepcji z ostrożnością, zaś odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem na ww. przesłankę może nastąpić tylko w przypadkach wyjątkowych. Zatem samo zaistnienie interesu prywatnego skarżącej spółki nie może świadczyć o nadużyciu prawa o tyle, o ile udostępnienie wnioskowanego dokumentu ma znaczenie także dla interesu publicznego. Organ w niniejszej sprawie nie wykazał, że spółka realizując własne interesy nie zmierza także do uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. W ocenie NSA przy ocenie okoliczności niniejszej sprawy należy mieć na uwadze szerszy kontekst normatywny. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że skarżąca S. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w W. jest podmiotem odpowiedzialnym w rozumieniu art. 2 pkt 24 Prawa farmaceutycznego. Powyższe oznacza, że strona skarżąca uzyskała pozwolenie na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego - leku N. Ciążą na niej obowiązki ustawowe związane z nadzorem nad bezpieczeństwem stosowania tego produktu leczniczego. Są to obowiązki przewidziane m.in. w art. 36g pkt 1-3 Prawa farmaceutycznego, zgodnie z którym to przepisem podmiot odpowiedzialny jest obowiązany do:

1) wskazania osoby, do obowiązków której należeć będzie nadzór nad bezpieczeństwem stosowania produktów leczniczych;

2) wdrożenia i utrzymywania systemu gwarantującego, że informacje o zgłoszeniach pojedynczych przypadków działań niepożądanych, które są kierowane do tego podmiotu, będą zbierane i zestawiane w jednym miejscu;

3) prowadzenia rejestru zgłoszeń pojedynczych przypadków działań niepożądanych produktów leczniczych.

Dalej, art. 36h i art. 36j ww. ustawy nakazuje podmiotowi odpowiedzialnemu przekazywanie właściwym organom administracji zgłoszeń przypadków działań niepożądanych i raportów okresowych o bezpieczeństwie stosowania produktów leczniczych.

Zdaniem Sądu kasacyjnego już wstępna lektura powyższych przepisów nakazuje uznać, że po stronie podmiotu odpowiedzialnego istnieje ogólny obowiązek czuwania nad bezpieczeństwem produktu leczniczego, monitorowania przypadków działań niepożądanych i zgłaszania przypadków tych działań do właściwych podmiotów. Oczywiste wydaje się, że obowiązki te związane są z doniosłością wartości prawnych w postaci zdrowia publicznego oraz bezpieczeństwa produktów leczniczych. Z kolei wartości te mają znaczenie dla interesu ogólnego, będącego zbiorowym interesem wszystkich obywateli. Tym samym podejrzenie możliwego nieprawidłowego składu leku jest kwestią leżącą nie tylko w wąsko rozumianym interesie prywatnym podmiotu odpowiedzialnego, a także w interesie publicznym. Nie ma ono wpływu tylko i wyłącznie na sytuację indywidualną S. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w W., np. sytuację ekonomiczną związaną z możliwością zmniejszenia przychodów na skutek nakazu wstrzymania sprzedaży leku. Jeśli skarżąca obowiązana jest do sprawowania nadzoru nad bezpieczeństwem stosowania produktów leczniczych, to podejmowane przez nią czynności istotne są dla większej liczby osób. W skład tych czynności może wchodzić także złożenie wniosku o udostępnienie notatki urzędowej, na podstawie której – jak można przypuszczać – możliwe jest ustalenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę podejrzenia o nieprawidłowym składzie leku wprowadzonego do obrotu przez spółkę.

W orzecznictwie NSA, które skład orzekający podziela, podkreśla się, że określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Taka ocena winna być dokonana z uwzględnieniem tego, że przedmiotem wnioskowanej informacji "nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa" ( por. wyrok NSA z 28 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3943/21, LEX nr 3207221). Jednakże uznając, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku jest kwestia, która ma znaczenie nie tylko dla wnioskodawcy będącego podmiotem odpowiedzialnym, ale potencjalnie także dla osób przyjmujących lek wprowadzony do obrotu przez skarżącą spółkę, należało dojść do wniosku, iż spółka ta nie nadużyła prawa dostępu do informacji publicznej. Informacje zawarte we wnioskowanej notatce urzędowej ABW mogą mieć znaczenie dla większej grupy osób. Tym samym wartość w postaci bezpieczeństwa produktów leczniczych przemawia za koniecznością zachowania transparentności działania podmiotów władzy publicznej w sprawie możliwych nieprawidłowości w składzie tych produktów leczniczych.

Z tych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy wnioskodawca jest prokurentem spółki S. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w W., która to spółka występuje we własnej, prywatnej sprawie i na swoje potrzeby nie zaś w interesie dobra publicznego.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz S. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w W., ograniczających się do kosztów zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.