Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 467/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodzie z dnia 19 lipca 2016 r. nr XXVI/99/16 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowogród 1. stwierdza nieważność § 5 ustęp 1 i 2, § 19 ustęp 1 i 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowogród, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Ł. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodzie z 19 lipca 2016r. Nr XXVI/99/16 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowogród wnosząc o stwierdzenie w całości nieważności tejże uchwały. Uchwale Prokurator zarzucił:

I. istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez:

- nałożenie w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków nałożonych wprost przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a dotyczących zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami tj. niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowej oraz ich niedopuszczalną modyfikację, wykraczającą i ingerującą – bez odpowiedniego upoważnienia – w prawa jednostki, w tym prawa właścicielskie;

- wprowadzenie w § 19 ust. 1 i 2 Regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy a psów ras uznanych za agresywne lub zachowujących się agresywnie w kagańcu i na smyczy, co w określonych sytuacjach może prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określonych jako niehumanitarne;

II. istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i niedopełnienie ustawowego upoważnienia poprzez brak zamieszczenia w Regulaminie obligatoryjnych elementów wskazanych w upoważnieniu z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. brak określenia w Regulaminie wymagań dotyczących sposobu postępowania z odpadami medycznym powstałymi w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów, tekstyliów i odzieży, uprzątnięcia błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrza Nowogrodu wniósł o jej oddalenie.

Organ przyznał, że zdania pierwsze ustępu 1 i 2 § 5 ("Mycie pojazdów samochodowych powinno się odbywać w miejscach do tego wyznaczonych", "Naprawy pojazdów samochodowych powinny być przeprowadzane w specjalistycznych warsztatach") wprawdzie wykraczają poza normę wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "d" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jednak jej celem było zapewnienie kompletnej informacji dla osób, które chcą myć i naprawiać pojazdy samochodowe poza myjniami i warsztatami naprawczymi . Zdaniem organu w drodze wyjątku, uzasadnionego względami zapewnienia komunikatywności teksu prawnego, można uznać za dopuszczalne powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. To stwierdzając organ powołał się na Komentarz do Zasad techniki prawodawczej autorstwa S. Wronkowskiej i M. Zielińskiego i stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA we Wrocławiu o sygn. II SA/Wr 401/09.

Co do zarzutu istotnego naruszenia prawa regulacją § 19 ust. 1 i 2 Regulaminu, organ stwierdził, że skarżący Prokurator nie wskazał, jakie przepisy ustawy o ochronie zwierząt zostały naruszone zakwestionowanymi zapisami Regulaminu. Nadto stwierdził, że kwestionowane zapisy Regulaminu nie prowadzą do działań niehumanitarnych względem zwierząt albowiem zasady bezpiecznego trzymania na uwięzi psów oraz na uwięzi i w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny, dotyczą sytuacji, gdy psy są wyprowadzane poza własną nieruchomość tj. miejsc publicznych. Według zapisu § 19 ust. 1 Regulaminu, na własnej ogrodzonej nieruchomości pies może być zwolniony ze smyczy.

Wbrew twierdzeniom skargi, wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zostały określone w § 4 Regulaminu. Wprawdzie w Regulaminie nie zostały ustalone wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkt selektywnego zbierania odpadów, jednak ten brak, chociaż może stanowić naruszenie prawa, nie wpływa na Regulamin jako całość, a pozostałe zapisy Regulaminu mogą nadal samodzielnie funkcjonować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 października 2020r. odwołana została rozprawa wyznaczona na dzień 17 listopada 2020r. a sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą odwołania rozprawy i skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.)

Skarga jest częściowo zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w Nowogrodzie z 19 lipca 2016r. Nr XXVI/99/16 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowogród (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2016r., poz. 3131), która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, wynikającym z wersji ustawy obowiązującej w okresie od29 lutego 2016r. do 30 sierpnia 2016r. - Dz. U. z 2016r., poz.250). Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tu z tekstu ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2016r., poz. 250). Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 283 ze zm.), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) i wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide, między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014r. sygn. IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 zasad Techniki Prawodawczej). Z § 146 Zasad Techniki Prawodawczej wynika przy tym generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic.

Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika nadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).

Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W wyniku przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowogród stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały Rady Miejskie jw Nowogrodzie, a dokonanej poprzez pryzmat opisanych wyżej zasad i reguł poprawnej legislacji, skład orzekający zważył, co następuje;

W zakresie zarzutu naruszenia prawa zapisem § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu;

Treść § 5 Regulaminu zawarta została w Rozdziale 2 poświęconym wymaganiom w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Kwestionowanym § 5 ust. 1 Regulaminu określone zostały wymagania dotyczące mycia samochodów poza myjniami a 5 ust. 2 Regulaminu warunki naprawy samochodów poza warsztatami .

W § 5 ust. 1 Rada Miejska przyjęła, że:

"Mycie pojazdów samochodowych powinno się odbywać w miejscach do tego celu wyznaczonych. Właściciele nieruchomości mogą myć pojazdy na swoim terenie pod warunkiem, że czynności te nie będą powodować zanieczyszczeń wód i gleby ani uciążliwości dla sąsiadów"

W § 5 ust. 2 Rada Miejska stwierdziła natomiast:

"Naprawy pojazdów samochodowych powinny być przeprowadzane w specjalistycznych warsztatach. Właściciel pojazdu może dokonywać doraźnych napraw w obrębie swojej nieruchomości pod warunkiem, że nie będą powodować zanieczyszczeń wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów"

Zgodnie z ustawowym upoważnieniem, zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według numeracji ustawy w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia Regulaminu), w regulaminie mają być określone wymagania właścicieli nieruchomości w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zakazuje czynności mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości upoważniając radę gminy wyłącznie do określenia warunków, jakim wykonywanie tych czynności powinno odpowiadać. Zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej wymogi powinny być sprecyzowane jednoznacznie i konkretnie tj. odpowiadać zasadzie określoności regulacji prawnych. Upoważnienie ustawowe wprost nakazuje określenie wymogów mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami.

Porównanie kwestionowanych zapisów z wzorcem ustawowym wyraźnie wskazuje na niepoprawność regulacji § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu. Przede wszystkim zdania pierwsze poszczególnych ustępów są zbytecznym powtórzeniem ustawowej dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów w myjniach i w warsztatach. Nadto treść tych zapisów nie zdaje testu określoności prawa tj. precyzyjności regulacji prawnej, jasności przepisu oraz legislacyjnej poprawności. Rada miejska posłużyła się bowiem niedookreślonymi sformułowaniami wprowadzając nakaz mycia pojazdów samochodowych poza myjniami "w miejscach do tego celu wyznaczonych" , prowadzenia napraw jedynie "doraźnych" i pod ogólnie ujętym warunkiem, że czynności te (zarówno mycie jak i naprawa) "nie będą powodować zanieczyszczeń wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów".

Tak ujęte brzmienie § 5 ust. 1 i 2 stanowi normę nie dającą się wyegzekwować i wkracza w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym w art. 144. Przepis art. 144 K.c. wprowadza zakaz immisji pośrednich nakazując właścicielowi nieruchomości powstrzymywanie się przy wykonywaniu prawa własności od takich działań lub zaniechań na nieruchomości, które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis dotyczy immisji pośrednich tzn. takich działań lub zaniechań na nieruchomości, których skutki przenikają w sposób naturalny na nieruchomości sąsiednie np. poprzez wytwarzanie zapachów, wywoływanie hałasu czy wibracji. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego, podporządkowanego aktom wyższego rzędu, w tym przepisom zawartym w Kodeksie cywilnym, regulującym stosunki sąsiedzkie, nie mogą samodzielnie stosunków sąsiedzkich regulować. Zapis § 5 Regulaminu wykracza więc poza zakres upoważnienia ustawowego nie mieszcząc się w granicach tego upoważnienia.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa zapisem § 19 ust. 1 i 2 Regulaminu.

Zakwestionowane zapisy dotyczą obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, konkretnie psy. Ich brzmienie jest następujące:

§ 19 ust. 1 "Zwolnienie przez właściciela nieruchomości psa ze smyczy może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający swobodny dostęp osób trzecich. Zaleca się umieszczenie tabliczki ze stosownym ostrzeżeniem".

§ 19 ust. 2 "W przypadku wyprowadzania psa poza teren nieruchomości, do obowiązków osób utrzymujących psy należy wyprowadzanie psa na smyczy, a psów uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu".

Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwa stanowiska dotyczące kwestii uregulowania przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe podczas ich wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku tj. kwestii sposobu realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jedno stanowisko dopuszcza regulacje regulaminowe zakładające konieczność trzymania zwierzęcia na smyczy a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 618/14 i II OSK 2950/19). Drugie uznaje bezwzględny obowiązek trzymania zwierzęcia na smyczy lub w kagańcu, nieprzewidujący wyjątków uwzględniających wiek zwierzęcia, stan psychofizyczny zwierzęcia, czy inne ograniczenia zwierzęcia, za niehumanitarny, naruszający zasadę proporcjonalności (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 1492/12, II OSK 2541/19, II OSK 921/20).

Skład orzekający w sprawie niniejszej opowiada się za stanowiskiem drugim. Przede wszystkim zauważa, że kwestie dotyczące sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019r., poz. 122 ze zm.) Zgodnie z tym przepisem zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Określony kwestionowanym zapisem bezwzględny obowiązek wyprowadzania psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust.3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016r. sygn. IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 15 ust. 3 Regulaminu bezwzględny nakaz wyprowadzania "psa rasy uznawanej za agresywną" oraz "mieszańca tej rasy" na smyczy i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw.

Kwestionowany zapis § 19 ust.2 Regulaminu zawiera przy tym niedookreślone pojęcie "psów zachowujących się sposób agresywny". Jest to pojęcie ocenne. Dla niektórych agresywnie zachowującym się psem będzie pies miniaturowy, głośno ujadający, nad którym obiektywnie łatwo zapanować i zachować nad nim kontrolę. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, który się wiąże z nałożeniem na obywatela egzekwowalnego obowiązku, nie będzie pozwalała na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji na prawidłowe jego zastosowanie.

Poza zakres upoważnienia ustawowego wykracza regulacja § 19 ust. 1 odnosząca się do sposobu postępowania z psem na terenie nieprzeznaczonym do wspólnego użytku bo na terenie własnej nieruchomości i nakładająca na właściciela nieruchomości nieprzewidziany ustawą obowiązek jej ogrodzenia i oznakowania. Z ustawowego upoważnienia wynika bowiem wprost, że nakładane obowiązki dotyczące właściwego utrzymania zwierząt domowych, odnosić się mają do postępowania ze zwierzętami domowymi w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku tj. w miejscach publicznych, takich, jak place publiczne, ulice, skwery czy parki. Ograniczenia wprowadzane regulaminem nie mogą zatem obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe (tak. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz w Komentarzu do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, str. 179).

W zakresie zarzuconego pominięcia w Regulaminie określenia wymagań dotyczących sposobu postępowania z odpadami powstałymi w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów, tekstyliów i odzieży, uprzątnięcia błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Zarzut ten jest bezzasadny albowiem w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, brzmienie upoważnienia ustawowego zawarte w § 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie zawierało delegacji do uregulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy kwestii dotyczących odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów, tekstyliów i odzieży. Upoważnienie takie znalazło się w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy dopiero z mocą obowiązującą od 6 września 2019r. Zgodnie przy tym z art. 9 ust. 1 ustawy z 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r.,poz. 1579), rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej do przepisów ustawy zmienianej w nowym brzmieniu, w terminie do 31 grudnia 2020r. Termin ten jeszcze nie upłynął.

Natomiast regulacja dotycząca uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, do której uchwalenia istniało upoważnienie ustawowe w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy (według numeracji z brzmienia ustawy obowiązującego w dacie uchwalenia regulaminu) nie została pominięta, bo została zamieszczona w § 4 Regulaminu, którego treści Prokurator nie kwestionował.

Reasumując skarga została uwzględniona w zakresie zarzutów pozytywnie sformułowanych a w zakresie zarzuconego pominięcia regulacji ustawowej została oddalona (art. 147 § 1 i 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).