Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 473/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 , art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme, pkt 12, art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1, art. 3 ust. , art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 20 ust. 1, art. 101, art. 91 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z/s w D. na uchwałę Rady Gminy Kobierzyce z dnia 26 listopada 2021 r. nr XXXIV/653/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ul. [...] w północno-zachodniej części wsi B. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 maja 2022 r. N. Sp. z o.o. z siedzibą w M. zaskarżyła w całości uchwałę Rady Gminy K. z dnia 26 listopada 2021 r. Nr XXXIV/653/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ul. [...] w północno-zachodnie części wsi B. (dalej "zaskarżona uchwała", "plan"), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, względnie w części dotyczącej działek nr [...], w obrębie B., gmina K.. Strona skarżąca zarzuciła w skardze istotne naruszenie:

1) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej zwana "u.p.z.p.") w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 9 pkt 1 i § 14 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały poprzez zawarcie w treści uchwały sprzecznych ustaleń w zakresie zasad scalania i podziału nieruchomości nim objętych;

2) art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme u.p.z.p. polegające na uzgodnieniu z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W. (dalej "DWKZ") niepełnego projektu zaskarżonej uchwały;

3) art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie wszystkich uwag do projektu planu polegające na nieprzetłumaczeniu uwag wniesionych w języku obcym;

4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; zwana dalej "u.s.g.") polegające nie uniemożliwieniu radnym zapoznania się z projektem zaskarżonej uchwały;

5) art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały polegające na nadużyciu władztwa planistycznego gminy poprzez wykorzystanie kompetencji planistycznych do załatwienia sprawy indywidualnej i niedopuszczenia do realizacji funkcji hotelowej;

6) art. 28 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. polegające na pozbawieniu kwestionowanej uchwały charakteru aktu powszechnie obowiązującego.

Równocześnie - na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. - strona skarżąca wniosła o dopuszczenie załączonych do skargi dokumentów: kopii pisma D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 22 grudnia 2021 r. wraz z załącznikami kopii opinii biegłego nr 4358-1.Ds.71.2021, wydruku z BIP Gminy K. z dnia 21 listopada 2021 r. zawierające rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, nagrania z sesji Rady Gminy K. z dnia 28 grudnia 2021 r. Celem przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu na okoliczność istnienia naruszenia prawa w tracie procedowania planu, w szczególności wykazania naruszenia zasady proporcjonalności, które to dokumenty są niezbędne do wyjaśnieniu istotnych wątpliwości i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi zostało ponadto wskazane, że została spełniona przesłanka naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, bowiem nieruchomości stanowiące jej własność, oznaczone jako działki nr [...], zlokalizowane są na terenie o symbolu 3P/U objętym zakwestionowanym planem. Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa uchwala obok przekroczenia prawa (o którym poniżej) jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, ponieważ narusza jej uprawnienia (jako właściciela) w zakresie możliwości korzystania z w/w działki. Źródłem interesu prawnego, który został naruszony uchwałą, są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności, tj. art. 140 Kodeksu cywilnego, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Natomiast zakwestionowany plan wywołał negatywne następstwa w sferze prawnej strony skarżącej jako wprowadzone przeznaczenie terenu 3P/U.

W tym miejscu strona wskazała, że uzyskała decyzję Starosty Powiatu W. z dnia 30 kwietnia 2021 r. Nr 1385/2021 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku hotelu wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz skablowaniem linii napowietrznej SN na działkach nr [...]. Od decyzji tej odwołanie wniosła Gmina K. i postępowanie odwoławcze jest obecnie w toku. Zgodnie z założeniami uchwały obowiązującej w dniu wydawania w/w decyzji (uchwala Rady Gminy K. Nr XII/149/07 z dnia 17 sierpnia 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicach: [...] i [...] w północno-zachodniej części wsi B.) działki inwestora znajdowały się na terenie oznaczonym symbolami 4AG, 5AG i 6AG, dla których jako przeznaczenie podstawowe ustalono produkcję, budownictwo, obsługę firm, finanse, transport, sport i wypoczynek, turystykę, gastronomię, kulturę, handel hurtowy i detaliczny, w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2. W skarżonym planie działki strony zostały oznaczone symbolem 3P/U i przeznaczone na produkcję oraz usługi z zakresu: finansów, kultury, sportu i rekreacji, gastronomii, obsługi firm i klienta, usług drobnych, niepublicznych usług oświaty, niepublicznych usług zdrowia i opieki społecznej, handlu detalicznego w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, handlu hurtowego, budownictwa, obsługi pojazdów samochodowych, transportu. Zatem z dopuszczalnych przeznaczeń terenu usunięto turystykę. Ingerencja ta – jak stwierdziła strona skarżąca - ma charakter nie tylko potencjalny, lecz również realny, bowiem usunięcie przeznaczenia turystycznego wpływa bezpośrednio na jej interes prawny, która posiada status inwestora w toczącym się postępowaniu odwoławczym w sprawie pozwolenia na budowę hotelu na terenie objętym planem.

Uzasadniając postawione zarzuty i powołując się na regulacje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., strona skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny zasady sporządzania planu określone w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz tryb jego sporządzania uregulowany w art. 17 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności odniesiono się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 9 pkt 1 i § 14 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Strona wskazała w tym zakresie, że przepis § 9 planu stanowi:

W zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustala się:

1) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: P/U, U, UP, KS:

a) powierzchnia działek nie może być mniejsza niż 1500 m2,

b) szerokość frontu działek co najmniej 10m,

c) kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego powinien zawierać się w przedziale od 20 st do 160 st;

2) dla pozostałych terenów przeznaczonych na cele inne niż rolne i leśne:

a) powierzchnia działek nie może być mniejsza niż 50m2,

b) szerokość frontu działek co najmniej 2m,

c) kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego powinien zawierać się w przedziale od 20 st do 160 st.

Natomiast ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów stanowią na przykład w § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały, że:

4. Na terenach, o których mowa w ust. 1 (tj. m.in. dla terenu 3P/U), obowiązują następujące ustalenia dotyczące wskaźników kształtowania zabudowy:

1) określa się, minimalne powierzchnie, dla nowowydzielanych działek budowlanych - 1500 m2, z zastrzeżeniem pkt 2;

2) w przypadku, gdy powierzchnia działki uniemożliwia wydzielenie działek budowlany o ustalonych w pkt. 1 parametrach, dopuszcza się pomniejszenie powierzchni jednej z wydzielanych działek o 10%;

3) ustalenie, o którym mowa w pkt. 1 nie obowiązuje przy wydzielaniu działek budowlanych pod infrastrukturę techniczną i komunikację wewnętrzną.

Z powyższego wynika oczywista sprzeczność - z ustaleń ogólnych wynika, że powierzchnia nowowydzielanych działek nie może być mniejsza niż 1500 m2 (i nie ma w tym zakresie żadnej tolerancji), natomiast z ustaleń szczegółowych (w tym przypadku dla terenu 3P/U) – że minimalna powierzchnia dla nowowydzielanych działek budowlanych wynosi 1500 m2, przy czym dopuszcza się 10% tolerancję. Tak ewidentna sprzeczność w treści uchwały, która narusza zasady sporządzenia planu miejscowego, w konsekwencji powinna powodować stwierdzenie jej nieważności, a ponadto prowadzi do powstania nieścisłości mogących uniemożliwić zastosowanie planu w praktyce.

Odnośnie naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme u.p.z.p. strona skarżąca podniosła, że odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność jego uchwalenia w planowanym kształcie, zaś w przypadku jego uchwalenia przez radę gminy, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały w całości lub w części. Tożsamy skutek powstanie w sytuacji, gdy przedmiotem uzgodnienia będzie niekompletna treść planu, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. DWKZ pismem z dnia 22 grudnia 2021 r. (znak: WZA.5183.8033.2021.EM) udostępnił stronie skarżącej kopię swojego postanowienia z dnia 6 lipca 2021 r. nr 475/2021 w sprawie uzgodnienia wraz załącznikami (10 kart). Tymczasem sama część tekstowa planu składa się z 11 stron. Prowadzi to do wniosku, że uzgodnieniu z organem konserwatorskim został poddany niepełny projekt planu. Potwierdzają to załączniki do postanowienia nr 475/2021, w których brakuje s. 2, 4, 6, 8 oraz 10 części tekstowej projektu planu.

W zakresie naruszenia art. 17 pkt 12 u.p.z.p. strona wskazała, że do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu wniesiono szereg uwag w językach obcych. W celu realizacji obowiązków ciążących na organie planistycznym konieczne było – jej zdaniem - w pierwszej kolejności ich przetłumaczenie. Z dokumentacji planistycznej znajdującej się w BIP Gminy K. wynikało, że uwagi nr 9, 10 oraz 11 nie zostały przetłumaczone do czasu ich rozpatrzenia. Wprawdzie w załączniku nr 2 do planu widnieje tekst wszystkich uwag, jednak w momencie rozpoznawania ich przez Wójta Gminy przy uwagach wniesionych w językach czeskim oraz hiszpańskim (uwagi nr 9,10 i 11) w miejscu przeznaczonych na ich treść znajduje się adnotacja "j.w.". Powyżej znajduje się jednak uwaga złożona w języku niderlandzkim oraz przetłumaczona przez tłumacza przysięgłego tego języka. Okoliczność ta pozwala przypuszczać, że organ wykonawczy Gminy podejmując decyzję w zakresie nieuwzględnienia wskazanych uwag, nie znał ich treści (dowód: wydruk z BIP z dnia 21 listopada 2021 r. zawierający Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu). Nieprawidłowości podczas tłumaczeń uwag zostały także potwierdzone podczas sesji Rady Gminy w dniu 28 grudnia 2021 r. (dowód: nagranie sesji). W szczególności – zdaniem strony - należy zwrócić uwagę na wypowiedź Pani M.P. mogącą świadczyć o tym, że w momencie rozpatrywania uwag do projekt planu nie wszystkie z nich były przetłumaczone na język polski: Tutaj oczywiście została zachowana pełna procedura, została przede wszystkim rzecz taka najważniejsza dla społeczeństwa wykonane publiczne wyłożenie, jak naprawdę w rzadkich przypadkach państwa planów zostały wniesione nawet uwagi, nawet w językach obcych dlatego też z tego co ja wiem pojawiły, była jakby zmiana też u państwa na portalu uchwały, ponieważ do ostatniego momentu czekaliśmy też na przetłumaczenie przez przysięgłych biegłych, bo to nie można zrobić w sposób taki, że umiemy język tylko. Biegły musiał przetłumaczyć te uwagi i dlatego też ta dokumentacja została uzupełniona, także tutaj procedura w pełni została zachowana (02:55:46.700 - 02:56:44.900 nagrania).

Wskazując na naruszenie art. 20 ust. 1 u.s.g., strona podniosła, że treść planu została zmieniona w ostatniej chwili, tj. dnia 26 listopada 2021 r. Fakt zmiany treści planu na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy potwierdzają ustalenia opinii biegłego z zakresu informatyki, stanowiącej część akt sprawy prowadzonej w Prokuraturze Rejonowej W.. Ustalenie to zostało także potwierdzone podczas sesji Rady Gminy w dniu 28 grudnia 2021 r. Przewodniczący wyjaśnił, że: co do uchwały dwóch wersji uchwał, to też była mowa o tym, że jest tam problem z tłumaczeniem jakimś jak pamiętam zgłaszano mi co do tej uchwały właśnie na temat, w każdym bądź razie stanęło na tym, że po dosłaniu materiałów które były tam uzupełnione właściwa uchwała którą procedowaliśmy, znaczy była to właściwa uchwała nad którą procedowaliśmy została uzupełnia i dosłana do wszystkich radnych (02:41:06 - 02:41 nagrania). Także radny J.Z. wskazał, że" Otóż my jako radni w tym temacie hotelu dokładnie, ten temat przejrzałem bardzo dokładnie, 18-go listopada został przygotowany projekt który my następnie opiniowaliśmy jako radni, projekt został przygotowany o godzinie g.02. Również 25-go listopada komisja rolna ten projekt opiniowania, tak rozumiem. W tym czasie jednak na BIP-ie był zupełnie inny projekt przygotowany 18-go listopada, ale o godzinie 12:54. Czyli rozumiem, że jest to zupełnie inny projekt. Ten projekt na BIP-ie został zmieniony dopiero 26-go listopada tuż przed naszą sesją, więc pytanie jaki wniosek radni procedowali? Jaki wniosek został zaopiniowany na komisji rolnej? Jaką informacje mieli radni? Nad jakim wnioskiem głosowali w dniu w dniu sesji, gdyż przez cały okres od 18-go listopada do 26 funkcjonowały co najmniej dwa różne projekty, mówię co najmniej dwa dlatego, że jako radny dostałem również projekty wydrukowane, niestety zbyt późno dowiedziałam się o tym, że wyszła prokuratura i że warto się przyjrzeć tym dokumentują, zutylizowałem te materiały, nie jestem w stanie, mój projekt był zgodny z jakim projektem. Dlatego mam pytanie, jaki projekt ostatecznie opiniowali radni? Czy radni w ogóle mają świadomość, że funkcjonowały co najmniej dwa projekty? I co my tak naprawdę uchwaliliśmy w dniu 26-go listopada? Skoro jak mówię na e-sesji, a na BIP-ie były zupełnie inne projekty uchwał (02:38:06-02:39:39 nagrania).

Odnośnie naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały strona wskazała, że zmiana przeznaczenia nieruchomości określonego w planie, wymagająca zmiany tego planu, powinna wynikać z potrzeby ochrony takich wartości jak ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, ochrona środowiska czy walory ekonomiczne przestrzeni. W przedmiotowej sprawie uchwalenie planu ma na celu zagwarantowanie Gminie K. skuteczności wniesionego odwołania decyzji Starosty Powiatu W. z dnia 30 kwietnia 2021 r. Nr 1385/2021 (dowód: nagranie sesji Rady Gminy K. z dnia 28 grudnia 2021 r.). Na poparcie powyższego twierdzenia strona zwróciła uwagę na wypowiedź Wójta Gminy podczas sesji Rady: Prokuratura weszła w temacie tego właśnie plan, uchwalenia miejscowego planu B., gdzie myśmy nie dopuścili do budowy hotelu robotniczego, który na przykład miał, tam miało być kiedyś budowane centrum samochodowe firmy jednej z firm. Potem się okazało dostali uzgodnienia lokalizacyjne wjazdu na teren, ale z parkingiem chyba na 7 czy 8 samochodów, więc to sobie wyobrazić jak by wyglądał teren B. w momencie budowy takiego dużego hotelu (02:22:17-02:22:59 nagrania).

Jak każda sfera możności władczego oddziaływania, władztwo planistyczne może być wykorzystywane nieprawidłowo, w sposób sprzeniewierzający się jego zasadniczemu celowi, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w sferze gospodarowania przestrzenią, a więc nadużywane, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Przytaczając szereg orzeczeń i poglądów doktrynalnych, strona skarżąca zwróciła uwagę na zachowanie proporcjonalności wprowadzanych w planie ograniczeń oraz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Dalej strona wyjaśniła, że o zamiarze budowy przez nią hotelu, Gmina dowiedziała się w momencie wydania decyzji Wójta Gminy K. Nr RDTiMK.UWNP.60.2020 z dnia 25 sierpnia 2020 r. zezwalającej na lokalizację tymczasowego zjazdu publicznego na działkę nr [...] z publicznej drogi gminnej nr 120741D (działka nr [...] ul. [...]). Do wniosku poprzedzającego wydanie ww. decyzji załączono plan zagospodarowania terenu przedstawiający przebudowę ul. [...] oraz projekt zagospodarowania terenu planowanej inwestycji zawierający m.in. wizualizację lokalizacji obiektu hotelowego na terenie inwestycji, gabaryty budynku, układ dróg wewnętrznych, liczbę kondygnacji. Bezpośrednio po powzięciu wiadomości o zamiarach inwestycyjnych Spółki Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXIII/470/2020 z dnia 23 października 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzenne obszaru położonego przy ul. [...] w północno-zachodniej części wsi B. oraz rozpoczęła procedurę planistyczną zmierzającą do usunięcia turystyki jako przeznaczenia terenu na działkach strony skarżącej. Usunięcie turystyki jako przeznaczenia terenu na obszarze 3P/U nie znajduje – zdaniem strony skarżącej - podparcia ani w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały ani w wynikach przeprowadzonej przez Gminę analizy. Co więcej, zgodnie z uchwałą Rady Gminy K. nr XIX/376/2020 z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy K. dopuszcza się sporządzanie korekt i zmian obowiązujących planów miejscowych, uwzględniając zmieniającą się sytuację społeczno-gospodarczą i potrzeby inwestorów. W trakcie procedury planistycznej nie wykazano, aby zmiana przeznaczenia terenu 3P/U wynikała ze zmiany sytuacji społeczno-gospodarczej oraz potrzeb inwestorów. Wręcz przeciwnie, Gmina, jako podmiot odwołujący się od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia 30 kwietnia 2021 r., wykorzystała przysługujące jej władztwo planistyczne do zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy w taki sposób, aby organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji utrzymującej w mocy wydane na rzecz inwestora pozwolenie na budowę. Zmiana planu na obszarze, w odniesieniu do którego toczy się postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, której Gmina jest przeciwna, stanowi ewidentne przekroczenie władztwa planistycznego. W ten sposób, poprzez zmianę aktu prawa miejscowego, Rada zagwarantowała sobie wygraną w sprawie indywidualnej. Powyższe potwierdza sama treść planu - § 6 pkt 1, w ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wprowadzono zakaz prowadzenia działalności związanej z hotelami robotniczymi. W zapisie tym organ planistyczny ujawnił rzeczywiste intencje podjęcia zaskarżonego planu.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Ze statusu aktu prawa miejscowego jako źródła prawa powszechnie obowiązującego wynika możliwość kreowania w nim norm prawnych, których obowiązywanie może dotyczyć każdego podmiotu znajdującego się w sytuacji opisanej w hipotezie tych norm. Nie każdy akt prawa miejscowego będzie adresowany do wszystkich podmiotów. O tym, jak szeroka będzie kategoria tych adresatów, decyduje przede wszystkim przedmiot regulacji. Krąg adresatów aktu prawa miejscowego jest najczęściej wyznaczony już w ustawie, choć obowiązują także takie delegacje ustawowe, które pozwalają na jego (współ)formowanie przez prawodawcę miejscowego. Nigdy jednak akt prawa miejscowego nie może być formułowany w ten sposób, aby adresatem jego norm był jeden podmiot, którego sytuacja ulega zmianie w związku z wejście w życie tego aktu. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie - uchwalenie planu naruszyło bezpośrednio interesy strony skarżącej, uniemożliwiając jej uzyskanie decyzji utrzymującej w mocy wydane przez organ pierwszej instancji pozwolenie na budowę. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Rada Gminy sprowadziła plan do roli aktu indywidualnego, mającego uniemożliwić realizację inwestycji w kształcie przewidzianym przez inwestora. Takie działanie uznać należy za przekraczające władztwo planistyczne gminy i jednocześnie dyskryminujące inwestora.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie w całości, bowiem – jej zdaniem - nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa. Uzasadniając bezzasadność skargi w pierwszej kolejności zauważono, że interes prawny strony skarżącej obejmuje wyłącznie te elementy skarżonego planu, które odnoszą się do jej działek, czyli do terenów stanowiących część obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 3P/U. Strona nie ma więc interesu prawnego w zaskarżaniu planu w pozostałym zakresie (terenów innych niż 3P/U). Przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 30 kwietnia 2021 r., a więc nie tylko przed wejściem w życie skarżonego planu (14 dni od publikacji w Dz.U.Woj.Dolno. z dnia 9 marca 2022 r. poz. 1255), ale nawet przed jego uchwaleniem (26 listopada 2021 r.). Zatem zaskarżony plan nie miał i nie będzie miał żadnego wpływu ani na wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę, ani na rozpoznawane odwołanie Gminy od tej decyzji. Ponadto, w swoim odwołaniu od decyzji Starosty Gmina nie zarzucała niezgodności inwestycji z zaskarżonym planem, ale właśnie z uprzednio obowiązującym zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. Nr XII/149/07 z dnia 17 sierpnia 2007 r. (Dz.U.Woj.Dolno. Nr 256 z dnia 17 października 2007 r. poz. 2947), czyli tym którego utrzymania domaga się strona skarżąca poprzez zaskarżenie aktualnie uchwalonego planu. Zatem tak przedstawiony przez stronę interes prawny (zagrożenie dla procedowanego pozwolenia na budowę) nie istnieje.

1) Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, zdaniem organu, nie zachodzi zarzucane istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez sprzeczność ustaleń w zakresie zasad scalania i podziału nieruchomości nim objętych, jak również nie zachodzi naruszenie interesu prawnego strony.

Zapis § 9 pkt 1 skarżonego planu zawarty jest w Rozdziale 2 (Ustalenia dla całego obszaru objętego planem) i stanowi regulację ogólną dla wszystkich obszarów objętych planem. Natomiast w Rozdziale 3 (Ustalenia szczegółowe dla terenów) zawarte są uszczegółowione zapisy odnoszące się do poszczególnych obszarów (obszarów oznaczonych różnymi symbolami). Jak dalej wyjaśniono, zapis § 9 pkt 1 planu odnosi się do szczegółowych zasad scalenia i podziału nieruchomości wynikających z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 102 ust. 1 u.g.n., natomiast § 13 ust. 4 pkt 1 dotyczy ustalenia minimalnej wielkości działek wynikających z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Z punktu widzenia planistycznego i urbanistycznego są to więc ustalenia odnoszące się do odmiennych kwestii.

Ponadto, działki strony skarżącej leżą w obszarze 3P/U, a nie 1U, zatem nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu zapisu § 14 ust. 4 pkt 1 planu, gdyż nie odnosi się on do terenów strony. Natomiast w zakresie w jakim zapisy szczegółowe odnoszą się do terenów 3P/U (§ 13 ust. 4 pkt 1 planu) istnieje pełna zgodność pomiędzy ustaleniami ogólnymi (§ 9 pkt 1 - zasady scalania i podziałów) i szczegółowymi (§ 13 ust 4 pkt 1 - ustalenie minimalnej powierzchni działki), które zgodnie wskazują na powierzchnię 1500m2, z dopuszczeniem w ramach ustaleń szczegółowych odnoszących się do minimalnej powierzchni tolerancji 10%. Strona w żaden sposób nie wyjaśniła, w jaki sposób ustalenie takiej minimalnej powierzchni wydzielanej działki oraz przewidzenie dopuszczalnej tolerancji miałoby naruszać jej interes prawny. W szczególności wprowadzenie w ramach ustaleń szczegółowych dopuszczalnej tolerancji (10%) jest rozwiązaniem korzystnym, gdyż pozwala właścicielom nieruchomości na większą elastyczność w procedurach podziałowych.

2) Odnośnie drugiego z zarzutów skargi, organ wskazał, że Wójt przekazał do uzgodnienia DWKZ kompletny projekt planu, w którym tekst projektu uchwały został wydrukowany dwustronnie. Organ nie wie i nie ma wpływu na to, co DWKZ udostępnił stronie skarżącej (w szczególności załączniki obejmujące jedynie nieparzyste strony projektu planu), jednak z dokumentacji planistycznej wynika bez żadnych wątpliwości, że DWKZ dokonał uzgodnienia pełnego projektu planu zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b, art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. i nie wystąpił do Gminy o uzupełnienie projektu planu, co świadczy również o jego kompletności. Istotna jest bowiem treść projektu planu przekazana do uzgodnienia przez Wójta, a nie to, co organ uzgadniający załączył do swojego postanowienia. Istotne również jest, że organ uzgadniający nie dokonał "milczącego uzgodnienia" (art. 25 ust. 2 u.p.z.p.), ale wprost stwierdził, że dokonał analizy i przedstawiony mu projekt planu nie narusza zasad ochrony zabytków. Stąd też zarzut, iż DWKZ uzgodnił "niepełny projekt planu miejscowego" należy uznać – zdaniem organu - za bezzasadny.

3) Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi, strona przeciwna podniosła, że postępowanie planistyczne jest postępowaniem urzędowym, a zatem prowadzone jest w języku polskim. Dotyczy to nie tylko czynności i dokumentów Wójta, ale i czynności osób w nich uczestniczących, w tym zgłaszających uwagi. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że dopuszczalne i wiążące jest składanie uwag do projektu planu w języku innym niż polski. Obwieszczenie Wójta o wyłożeniu projektu planu (i możliwości zgłaszania uwag) było opublikowanie w języku polskim, bez wskazywania o dopuszczalności zgłaszania uwag w językach obcych. Zatem w istocie brak było zobowiązania Wójta, aby uwagi zgłoszone w języku obcym zostały przetłumaczone na język polski. Stąd kilkanaście uwag sporządzonych w językach obcych (nadanych w zagranicznych urzędach pocztowych) w istocie można było pozostawić bez rozpoznania jako niesporządzonych w języku polskim (jak również dodatkowo biorąc pod uwagę, że część z nich wpłynęła po terminie wyznaczonym w obwieszczeniu). Stąd czynności Wójta polegające na poleceniu dokonania tłumaczenia tych uwag oraz opisaniu ich przedmiotu i stanowiska w tym przedmiocie były czynnościami niewymagającymi przez prawo, dodatkowymi, wskazującymi na dochowanie dodatkowej, ponadwymiarowej staranności.

Ponadto nie jest prawdą, że uwagi te nie zostały przetłumaczone w chwili głosowania przez radnych nad uchwałą. Uwagi te były już przetłumaczone i uwzględnione w materiałach przekazanych radnym w dniu 22 listopada 2022 r., a więc jeszcze zanim projektem uchwały zajmowała się Komisja Rolnictwa, Zagospodarowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska (25 listopada 2022 r.) a następnie radni podczas sesji w dniu 26 listopada 2022 r.

Na koniec organ podkreślił, że treść (przetłumaczonych) uwag nr 9,10 i 11 jest tożsama z pozostałymi obcojęzycznymi uwagami zgłoszonymi do projektu planu, nieznacznie różniąc się jedynie szykiem zdań, bądź użyciem synonimów. Wszystkie zgłoszone uwagi, w tym kilkanaście uwag sporządzonych w językach obcych, dotyczyło wyłącznie działki strony skarżącej ([...]), terenu oznaczonego jako 3P/U i zachowania funkcji hotelowej zgodnie z uprzednio obowiązującym planem. Co więcej, wszystkie uwagi sporządzone w językach obcych zawierały załącznik w postaci zacytowania zapisów uprzednio obowiązującego planu dotyczącego terenu AG4, stąd intencja tych uwag była jasna. Zatem nawet gdyby hipotetycznie doszukać się jakiś naruszeń związanych z przedstawieniem uwag nr 9, 10 i 11, to byłyby to naruszenia nieistotne.

4) Odnośnie do czwartego z zarzutów skargi strona wskazała, że projekt uchwały zawierającej plan przedstawiony radnym przed sesją był tożsamy z projektem uchwały, nad którym radni głosowali. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, że było inaczej, nie wskazała nawet, na czym miałyby polegać rzekome różnice. Cytowanie wypowiedzi niektórych radnych, jakie padały w trakcie kolejnych sesji, nie jest dowodem na to, że doszło do zarzucanego naruszenia. Nie jest prawdą, że głosowano nad "zupełnie innym projektem niż opublikowany w BIP-ie", a ponadto opieranie zarzutu na tym, co opublikowano na stronie BIP, pomija to, że komunikacja z radnymi odbywa się nie przez BIP, ale przez dedykowany im portal "e-sesja". Dokumenty umieszczane na BIP zgodnie z celem tego publikatora stanowią formułę udostępnienia publicznego wobec nieograniczonego kręgu adresatów. Natomiast radni otrzymują dokumenty, w tym ich aktualizacje, poprzez portal "e-sesja". Zatem w istocie bez znaczenia jest to, kiedy i jakie aktualizacje opublikowano na stronie BIP, skoro radni dysponowali wszystkimi materiałami przekazywanymi im w odrębnej i właściwej dla wykonywanej przez nich funkcji formule.

Jak wynika z treści powiadomień w portalu "e-sesja", materiały na sesję zostały umieszczone w portalu "e-sesja" przez Biuro Rady w dniu 8 listopada 2022 r., o czym radnych Biuro to dodatkowo poinformowało wiadomością sms. Aktualizacja tabeli z uwagami do planu (w zakresie wynikającym z przetłumaczenia uwag nr 9, 10 i 11) została dokonana przez Biuro w portalu "e-sesja" w dniu 22 listopada 2022 r., również dokonując powiadomienia wiadomością sms. Zgodnie z zapisami z portalu "e-sesja" Komisja Rolnictwa, Zagospodarowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska odbywając posiedzenie w dniu 25 listopada 2021 r., obradowała i głosowała już na zaktualizowanych materiałach. Analogicznie, jeśli chodzi o sesję Rady Gminy w dniu 26 listopada 2022 r. Projekty uchwał, w tym ich ewentualne aktualizacje, opatrywane są indywidualnymi, niepowtarzalnymi i niepodlegającymi możliwości ingerencji symbolami identyfikacyjnymi, generowanymi przez zewnętrzy program "legislator", zatem nie ma wątpliwości, na jakim konkretnie dokumencie pracowała Komisja i Rada Gminy. Tak więc uchwała była głosowana przez Radę Gminy z uwzględnieniem aktualizacji informacji z załącznika o uwagach. Bez wątpienia więc radni byli świadomi tego, nad czym głosowali, w tym że nie uwzględniają zgłoszonych uwag dotyczących zachowania funkcji hotelowej zgodnie z uprzednio obowiązującym planem. Zatem zarzut strony skarżącej wynika z nieświadomości tego, jak wygląda techniczny aspekt przekazywania materiałów na sesję, oraz braku świadomości, że strona BIP nie jest kanałem komunikacji z radnymi w procesie procedowania uchwał, ale platformą do udostępniania informacji publicznej "na zewnątrz". Uaktualnienie załączników na BIP było konsekwencją aktualizacji tabeli z uwagami w programie "e-sesja". W tym też zakresie strona skarżąca sama powołuje w swojej skardze wypowiedź Przewodniczącego Rady z dnia 28 grudnia 2021 r., który jednoznacznie wyjaśniał, że nie było dwóch wersji uchwał tylko uzupełnienie tłumaczenia. Analogicznie wynika z "dowodu" przedstawionego przez stronę w postaci opinii biegłego z zakresu informatyki. Jakkolwiek Rada nie może zweryfikować twierdzeń strony skarżącej o tym, czy taka opinia rzeczywiście istnieje ani w jakich okolicznościach została wydana, jednak z wniosków zawartych w treści opinii załączonej do skargi wynika jednoznacznie, że nie doszło do zmiany treści uchwały. Treść opinii jednoznacznie stanowi, że na stronie BIP umieszczono plik z uchwałą w dniu 18 listopada 2021 r., a w dniu 26 listopada pracownik Biura Rady Gminy poprosił informatyka o umieszczenie na stronie BIP zaktualizowanego pliku. Jak wskazał biegły, zmianie nie uległa treść uchwały ale jedynie załącznik do uchwały w postaci tabeli z uwagami, poprzez opisanie, czego dotyczyły uwagi nr 9, 10 i 11, które we wcześniejsze wersji były opisane jako sporządzone w języku obcym. Zatem nawet bazując na plikach umieszczonych na stronie BIP, nie istniały "różne wersje uchwały", a jedynie uaktualnienie tabeli z uwagami o przetłumaczoną treść uwag wniesionych w językach obcych. Zatem zarzut jest bezpodstawny.

5) Odnosząc się do piątego z zarzutów skargi, organ wskazał, że nie jest zasadne twierdzenie strony skarżącej, że zaskarżona uchwała miała w istocie charakter aktu rozstrzygającego sprawę indywidualną. Nieruchomość strony skarżącej była uprzednio objęta miejscowym planem, zatem siłą rzeczy aktualizacja ustaleń odnośnie warunków jej zagospodarowania i zabudowy mogła odbywać się wyłącznie poprzez procedurę zmiany lub uchwalenia nowego planu. Ponadto, zakresem skarżonego planu objęta była nie tylko nieruchomość strony skarżącej, ale również inne nieruchomości (obszary oznaczone symbolem 1P/U i 2P/U).

Niezależnie od powyższego nie stanowi naruszenia władztwa planistycznego obejmowanie ustaleniami planu obszarów mniejszych niż cała miejscowość, w szczególności jeśli występuje potrzeba aktualizacji zasad zagospodarowania jedynie określonego obszaru. Takie podejście zapewnia odpowiednią dynamikę reagowania na zaistniałe sytuacje i służy właśnie aktualności ładu przestrzennego. Uchwalając skarżony plan, Rada nie nadużyła władztwa planistycznego, a właśnie je realizowała. To, że uchwała nie jest zgodna z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza, że doszło do nadużycia władztwa, gdyż Rada podejmując uchwałę w oznaczonym brzmieniu, w tym decydując o oznaczonym przeznaczeniu planistycznym nieruchomości strony skarżącej, rozważyła tak jej interes prywatny (indywidualny) i interes publiczny, uznając, że ograniczenie (w stosunku do poprzednio obowiązującego planu) przeznaczenia o funkcję hotelową znajduje uzasadnienie tak pod względem zasad ładu planistycznego, jak i interesu publicznego. Ustalenia planu dotyczące wyłączenia usług z zakresu turystyki dotyczą całego obszaru objętego planem o powierzchni około 20ha, a nie jedynie nieruchomości strony skarżącej. Jej nieruchomość (o łącznej powierzchni 1,38ha) stanowi jedynie wycinek z całości obszaru oznaczonego symbolem 3P/U (o łącznej powierzchni około 11,92ha). Ponadto, polityka Rady w zakresie aktualizacji planów zagospodarowania przestrzennego poprzez wyłączenia usług z zakresu turystyki z terenów, na których uprzednio je dopuszczano, z uwagi na zmieniającą się sytuację i istniejące warunki jest realizowana konsekwentnie od ponad 3 lat, w tym również planach sporządzanych aktualnie przez Radę Gminy K..

Niezasadny jest również zarzut, zdaniem organu, że uchwalenie skarżonego planu miało na celu zagwarantowanie Gminie skuteczności wniesionego odwołania od decyzji o udzielonym stronie skarżącej pozwolenia na budowę obiektu hotelowego, gdyż kwestia ta odnosi się do uprzednio obowiązującego a nie skarżonego planu. Natomiast czym innym jest, że Wójt i Rada Gminy reagują na pojawiające się sytuacje, które wymagają oceny z punktu widzenia ładu planistycznego i zagrożenia dla interesu publicznego. Należy mieć na względzie, że poprzednio przewidywana dla tego terenu funkcja turystyczna przewidziana była w uchwale Rady Gminy K. Nr XII/149/07 z dnia 17 sierpnia 2007 r., a więc w zupełnie innym otoczeniu gospodarczym i podejściu inwestorów do "funkcji turystycznej" niż występuje aktualnie. Przez funkcję turystyczną, zgodnie z uprzednio obowiązującym planem, należało rozumieć tereny przeznaczone pod działalność obiektów i zespołów turystycznych, hoteli, moteli, domów wycieczkowych, schronisk młodzieżowych, campingów (§ 4 pkt 11 w/w uchwały). Niewątpliwie przez okres prawie 15 lat od uchwalenia poprzedniego planu miejscowego w miejscowości B. doszło do istotnych zmian, w tym istotnego wzrostu liczby powstałej zabudowy mieszkaniowej oraz wzrostu liczby mieszkańców. Zmianie uległo również obciążenie komunikacyjne tego obszaru. Wszystko to sprawiało, że ustalenia przewidziane uprzednio dla poszczególnych obszarów wymagały rozważenia pod względem aktualności i wpływu na całą miejscowość. Z tym też związana jest sprawa powstających na terenie Gminy "hoteli pracowniczych", co od pewnego czasu wywoływało emocje mieszkańców i zgłaszane radnym i Wójtowi potrzeby zwrócenia uwagi na ograniczenie tego rodzaju funkcji w obszarach, które nie są do tego odpowiednie, czy to z uwagi na kwestie odpowiedniej infrastruktury i komunikacji, czy związane z dobrym sąsiedztwem. Obiekty mające charakter "hoteli pracowniczych" są specyficzne z uwagi na to, że wiąże się z nimi specyficzna sytuacja wymagająca zapewnienia właściwych warunków dla zamieszkiwania przez takie osoby. Osoby te nie są typowymi turystami, a zatem ich pobyt nie jest krótkotrwały i ograniczony. Obiekty, w których następuje zakwaterowanie pracowników, są w istocie dla nich miejscami zamieszkania, obiektami zamieszkania zbiorowego. Zatem należy rozważyć, czy dopuszczenie tego rodzaju zabudowy w danym miejscu pozwoli na zapewnienie właściwych warunków. Kwestia ta, jako problematyczna w skali całego powiatu wrocławskiego, była przedmiotem odbywającej się w Gminie K. w dniu 28 czerwca 2019 r. konferencji z udziałem przedstawicieli wielu organów i służb: Powiatu W. i Urzędu Skarbowego we W., Wydziału Sztabu KM Policji we W., Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej oraz Straży Granicznej. Ponadto, wymagało rozważenia, jak dopuszczenie obiektów hotelowych (niezależnie czy o charakterze pracowniczym czy typowo hotelowym), w tym obiektów o dużej skali (nawet kilkaset pokoi), będzie wpływało na bezpośrednie sąsiedztwo oraz całą miejscowość. Dokonana ocena wskazała, że rzeczony obszar nie jest właściwy dla dopuszczenia na nim obiektu hotelowego, a poprzednie założenia o dopuszczalności takiej funkcji w tym miejscu uległy z czasem zdezaktualizowaniu. Dano temu wyraz w szczególności w informacji o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag (z których wszystkie 13, w tym obcojęzyczne) dotyczących właśnie utrzymania "funkcji hotelowej" (czy bardziej precyzyjnie - funkcji turystycznej) dla nieruchomości strony skarżącej. W informacji tej wskazano, że obecnie obowiązująca u.p.z.p. wymaga min. uszczegółowienia wskaźników odnośnie miejsc postojowych. Wskazywano także, że wprowadzone zmiany w zakresie katalogu dopuszczonych usług polegające m.in. na wyłączeniu z tego katalogu usług z zakresu turystyki (w tym hotelowych) wynikają z potrzeby ograniczenia uciążliwości związanych z prowadzeniem tego typu działalności, które generują całodobowo ruch pojazdów samochodowych oraz hałas, jak również powodują konsumpcję przestrzeni publicznej m.in. poprzez zajmowanie ogólnodostępnych miejsc parkingowych. Zatem nie jest prawdą, że wprowadzenie zmiany poprzednio obowiązującego planu nie wynikało ze zmiany sytuacji społeczno-gospodarczej. Natomiast nie ma wymogu, aby zmiana taka musiała uwzględniać wyłącznie interes inwestora. W toku procedury planistycznej oraz przy uchwaleniu skarżonego planu dokonano rozważenia interesu prywatnego inwestora (sprawa ta była szeroko i kilkukrotnie dyskutowana na forum Rady Gminy) i uznano, że interes publiczny wymaga jednak, aby ograniczyć możliwość zagospodarowania terenu 3P/U poprzez niewprowadzenie przewidzianej poprzednim planem funkcji turystycznej. Wbrew zarzutom strony skarżącej intencja Rady nie była skierowana wobec niej, ale wobec określonego obszaru, który nie spełniał warunków dla dopuszczenia tego rodzaju działalności.

6) W zakresie szóstego z zarzutów skargi organ wskazał na swoje stanowisko zawarte w punkcie powyżej, że nie jest zasadne twierdzenie strony skarżącej, że zaskarżona uchwała miała w istocie charakter aktu rozstrzygającego sprawę indywidualną. Zarzut ten nie jest zasadny również z tego powodu, że skarżony plan nie jest "skierowany do Skarżącego", ale do każdego, w tym każdego kolejnego właściciela terenów objętych skarżonym planem, czy też każdego, kto chciałby na tym terenie przeprowadzić inwestycję. Podobnie każdy będzie mógł powoływać się na zapisy uchwały i ustalenia planu (jako aktu prawa miejscowego) jako podstawę dla wykazywania swojego interesu prawnego czy faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej zwana "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała, której przedmiotem jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego.

Dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 26 listopada 2021 r. Nr XXXIV/653/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ul. [...] w północno-zachodniej części wsi B. istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości to, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej, który wywodzi z faktu bycia właścicielem nieruchomości (działek nr [...]) zlokalizowanych na obszarze objętym zakwestionowanym planem, tj. terenie o symbolu 3P/U, na którym wprowadzono przeznaczenie pod produkcję oraz usługi z zakresu: finansów, kultury, sportu i rekreacji, gastronomii, obsługi firm i klienta, usług drobnych, niepublicznych usług oświaty, niepublicznych usług zdrowia i opieki społecznej, handlu detalicznego w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, handlu hurtowego, budownictwa, obsługi pojazdów samochodowych, transportu. Przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały działki inwestora znajdowały się na terenie oznaczonym symbolami 4AG, 5AG i 6AG, dla których jako przeznaczenie podstawowe ustalono produkcję, budownictwo, obsługę firm, finanse, transport, sport i wypoczynek, turystykę, gastronomię, kulturę, handel hurtowy i detaliczny, w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2. Zatem z dopuszczalnych przeznaczeń terenu usunięto turystykę. Zdaniem strony skarżącej zmiana planu w tym zakresie narusza jej uprawnienia korzystania ze stanowiących jej własność nieruchomości, a ingerencja ta w prawo własności ma charakter nie tylko potencjalny, lecz również realny, bowiem usunięcie przeznaczenia turystycznego wpływa bezpośrednio na jej interes prawny, która posiada status inwestora w toczącym się postępowaniu odwoławczym w sprawie pozwolenia na budowę hotelu na terenie objętym planem.

W powyższym kontekście wskazać należy, że dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej. W judykaturze przyjmuje się, a pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; zwana dalej "K.c.").

W niniejszej sprawie niewątpliwie zapisy zaskarżonej uchwały naruszają prawem chroniony interes strony skarżącej, bowiem ograniczają jej prawo własności i możliwości korzystania w należących do niej nieruchomości (strona planuje na działkach nr [...] wybudowanie budynku hotelowego).

Należy w tym miejscu zauważyć jednak, że strona skarżąca nie sprecyzowała, w jakim zakresie wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, stwierdzając jedynie, że wnosi o stwierdzenie nieważności planu "w części dotyczącej działek nr [...], w obrębie B., gmina K.". A bez wątpienia niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Słusznie organ w tym zakresie stwierdził, że interes prawny strony skarżącej obejmuje wyłącznie te elementy skarżonego planu, które odnoszą się do jej działek, czyli do terenów stanowiących część obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 3P/U. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie ma ona interesu prawnego w zaskarżaniu planu w całości, a więc terenów innych niż 3P/U.

Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie, w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). Stwierdził ponadto, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu, od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna, wymagając skargi jej właściciela. Innymi słowy, stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, rodzi konieczność oceny kwestionowanych przepisów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas, kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Należy tutaj jeszcze podkreślić, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), [w] T. Bąkowski, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania po analizie treści skargi, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Wskazać należy, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (zwana dalej "Konstytucja RP"). Niewątpliwa jest również w sprawie kwestia uprawnień rady gminy (miejskiej) do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz z art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając, z zachowaniem wymogu legalności, do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone regulacje.

W związku z powyższym na wstępie należy ustosunkować się do zarzutów skargi (zawartych w pkt. 5 i 6) przekroczenia władztwa planistycznego, niezachowania proporcjonalności wprowadzanych w planie ograniczeń oraz niewyważenia wszystkich interesów. W tym zakresie trzeba zauważyć, że bogatej w tej materii judykaturze podkreśla się, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt. 7 w jednoznaczny sposób "prawo własności". Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie - zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności. W tej ostatniej kwestii Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (CZP 45/80, OSPiKA 1981, nr 7- 8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 K.c., stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta. W tym miejscu należy jednak wskazać, że "plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym" (wyroki: NSA z dnia 18 maja 2001 r., II SA/Kr 376/01; WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 157/08). Co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu, a mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Stanowisko takie wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA. Jakkolwiek prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (wyroki NSA z dnia: 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07; stycznia 2010 r., II OSK 1708/09).

W związku z powyższym – zdaniem Sądu - prawnie dopuszczalna była zmiana przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 3P/U w sposób określony w planie miejscowym będącym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w tym, że dla nieruchomości należących do strony skarżącej wykluczono przeznaczenie pod turystykę (§ 13 ust. 1 zaskarżonej uchwały). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, podkreślić należy, że u.p.z.p. jest jednym z aktów prawnych mających istotny wpływ na ograniczenie własności nieruchomości, bo przyznających organom gminy prawo do prawo sporządzania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w miejscowym planie dochodzi w sposób wiążący do ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu, określenia inwestycji celu publicznego oraz sposobu i warunków zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności i właśnie dlatego, że kształtuje on sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w to prawo musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08). Ponadto, aby uznać, że wprowadzone planem ograniczenia w prawie własności są prawnie dopuszczalne i nie stanowią naruszenia prawa, ustalenia planu muszą uwzględniać zasadę proporcjonalności.

W doktrynalnym ujęciu wymóg proporcjonalności zwany jest także zakazem nadmiernej ingerencji i oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28). Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga natomiast wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów – zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r., II SA/Bk 42/08, LEX nr 483139). Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.

W literaturze przedmiotu sygnalizuje się również możliwość wystąpienia takiej regulacji prawnej, w której nie będzie typowego konfliktu pomiędzy dobrem ogólnospołecznym a dobrem indywidualnym. Dzieje się tak wówczas, gdy ingerencja podejmowana jest w celu zrealizowania praw innych osób, które w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowią jedną z przesłanek materialnoprawnych dopuszczających ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (J. Zakolska, op. cit., s. 30). W przypadku miejscowych planów tego typu regulacje mogą zdarzać się często. W każdym jednak przypadku prowadzenie wszelkich ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właściwego uzasadnienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że dokonana zakwestionowanymi przez stronę skarżącą zapisami planu ingerencja w jej prawo własności znajduje uzasadnienie w interesie mieszkańców Gminy i nie jest w stosunku do niego nieproporcjonalna. Ponadto, z przedstawionych materiałów planistycznych, z uzasadnienia uchwały, wyjaśnień sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag oraz z odpowiedzi na skargę wynika, że wprowadzając uregulowania wyłączające turystkę na obszarze objętym symbolem 3P/U, Rada uwzględniła wszystkie okoliczności sprawy, wyważając interesy wszystkich zainteresowanych stron. Wynika z nich, że w sposób rzetelny i wszechstronny rozważyła te okoliczności w kontekście zakwestionowanego przez stronę skarżącą wyłączenia, mając na uwadze zarówno interes ogólny, jak też interes strony skarżącej. Przedstawiono uzasadnione motywy, dla których ograniczono uprawnienia strony skarżącej do korzystania z należących do niej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazane zostało m.in. w pkt. 7 ppkt. 13), że "ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, dokonano oceny wagi interesu publicznego i interesów prywatnych (w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania)". Rada wyważając interes prywatny i interes społeczny (mieszkańców), stwierdziła w wyjaśnieniach sposobu rozpatrzenia uwag, że "projekt planu zachowuje w zdecydowanej większości przeznaczenia, wskaźniki i parametry urbanistyczne dla przedmiotowej działki, jednak w odróżnieniu od sytuacji prawnej planu sporządzonego w 2007 r. - obecnie obowiązująca ustawa o pizp narzuca ustalenie w planach dodatkowych zapisów i uszczegółowienie wskaźników dotyczących miejsc postojowych. Wprowadzone zmiany w zakresie katalogu dopuszczonych usług polegające m.in. na wyłączeniu z tego katalogu usług z zakresu turystyki (w tym hotelowych), wynikają z potrzeby ograniczenia uciążliwości związanych z prowadzeniem tego typu działalności, które generują całodobowo ruch pojazdów samochodowych oraz hałas, jak również powodują konsumpcję przestrzeni publicznej, m.in. poprzez zajmowanie ogólnodostępnych miejsc parkingowych". Ponadto, w odpowiedzi na skargę wskazano, że "polityka Rady w zakresie aktualizacji planów zagospodarowania przestrzennego poprzez wyłączenia usług z zakresu turystyki z terenów, na których uprzednio je dopuszczano, z uwagi na zmieniającą się sytuację i istniejące warunki, jest realizowana konsekwentnie od ponad 3 lat, w tym również planach sporządzanych aktualnie przez Radę Gminy K.". Dalej w sposób szczegółowy uzasadniono działania Gminy w powyższym kierunku, stwierdzając, że "[...] poprzednio przewidywana dla tego terenu funkcja turystyczna przewidziana była w uchwale Rady Gminy K. Nr XII/149/07 z dnia 17 sierpnia 2007 r., a więc w zupełnie innym otoczeniu gospodarczym i podejściu inwestorów do "funkcji turystycznej" niż występuje aktualnie. Przez funkcję turystyczną, zgodnie z uprzednio obowiązującym planem, należało rozumieć tereny przeznaczone pod działalność obiektów i zespołów turystycznych, hoteli, moteli, domów wycieczkowych, schronisk młodzieżowych, campingów (§ 4 pkt 11 w/w uchwały). Niewątpliwie przez okres prawie 15 lat od uchwalenia poprzedniego planu miejscowego w miejscowości B. doszło do istotnych zmian, w tym istotnego wzrostu liczby powstałej zabudowy mieszkaniowej oraz wzrostu liczby mieszkańców. Zmianie uległo również obciążenie komunikacyjne tego obszaru. Wszystko to sprawiało, że ustalenia przewidziane uprzednio dla poszczególnych obszarów wymagały rozważenia pod względem aktualności i wpływu na całą miejscowość. Z tym też związana jest sprawa powstających na terenie Gminy K. "hoteli pracowniczych", co od pewnego czasu wywoływało emocje mieszkańców i zgłaszane radnym i Wójtowi potrzeby zwrócenia uwagi na ograniczenie tego rodzaju funkcji w obszarach, które nie są do tego odpowiednie, czy to z uwagi na kwestie odpowiedniej infrastruktury i komunikacji, czy związane z dobrym sąsiedztwem". Zatem Gmina stanęła przed dylematem, czy dopuszczenie tego rodzaju zabudowy w określonym miejscu pozwoli na zapewnienie właściwych warunków, oraz jak dopuszczenie obiektów hotelowych, w tym obiektów o dużej skali (nawet na kilkaset pokoi), będzie wpływało na bezpośrednie sąsiedztwo oraz całą miejscowość. Kwestia ta, jako problematyczna w skali całego powiatu wrocławskiego, była przedmiotem – jak zauważyła strona przeciwna - odbywającej się w Gminie K. w dniu 28 czerwca 2019 r. konferencji z udziałem przedstawicieli wielu organów i służb. Efektem analiz w powyższym zakresie stało się wprowadzenie zaskarżonym planem ograniczeń w przeznaczeniu nieruchomości, które zostały następnie zakwestionowane przez stronę skarżącą. Istotny jest również zapis § 6 planu, zgodnie z którym:

§ 6. W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego obowiązują następujące ustalenia:

1) zakaz prowadzenia działalności związanej z: hotelami robotniczymi, demontażem pojazdów, punktami skupu i składowania surowców wtórnych, gospodarowaniem odpadami oraz zakładów stolarskich (przeróbka drewna i produkcja wyrobów z drewna) i kamieniarskich;

2) zakaz realizacji inwestycji oraz prowadzenia działalności, której negatywne oddziaływanie może przekroczyć granice nieruchomości;

3) obowiązuje zapewnienie, we własnym zakresie przez właściciela lub władającego terenem, wymaganych standardów zamieszkiwania na terenach sąsiednich (zachowanie dopuszczalnego poziomu hałasu, wibracji, emisji zanieczyszczeń, uciążliwości transportu) w przypadku, gdy wprowadza on na swoją działkę działalność usługową lub produkcyjną;

4) zalicza się zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska w zakresie ochrony przed hałasem terenów usług publicznych UP - do terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży.

Oceniając takie działanie organu Gminy, w istocie należało dojść do wniosku, że nie doszło ani do przekroczenia władztwa planistycznego, ani nie została naruszona zasada proporcjonalności a organ wyważył interes społeczny i strony skarżącej (a także innych podmiotów zamierzających na terenie oznaczonym symbolem 3P/U wybudować hotel), stwierdzając ostatecznie, że w interesie mieszkańców wsi B. leży - biorąc pod uwagę ewentualne uciążliwości związane z budową takich inwestycji jak hotel pracowniczy - ograniczenie tego typu zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 3P/U.

Podkreślić tutaj wypada, że zasady konstytucyjne, w tym ustanowiona w art. 2 zasada demokratycznego państwa prawa oraz wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasada proporcjonalności, zezwalają na ograniczenie prawa własności, ale jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego lub prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi nad innym, wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji mają ulec ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, zwłaszcza gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, z których jedna doznać ma ograniczenia, wymaga szczególnej rozwagi i rzetelnego uzasadnienia (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Gl 178/08).

Po analizie przedstawionej dokumentacji planistycznej Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ planistyczny w pełni sprostał powyższym wymogom, wyważając interes strony skarżącej i mieszkańców Gminy. Strona skarżąca niesłusznie zatem zarzuciła, że zakwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności, wyważenia interesów stron i przekraczają władztwo planistyczne przyznane gminie, przy jednoczesnej dyskryminacji inwestora. Tym samym zarzuty skargi naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 28 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. zostały uznane za całkowicie nieuzasadnione. Przy czym, za daleko posunięte należy uznać twierdzenia, że "poprzez zmianę aktu prawa miejscowego, Rada zagwarantowała sobie wygraną w sprawie indywidualnej" oraz że "w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Rada Gminy sprowadziła plan do roli aktu indywidualnego, mającego uniemożliwić realizację inwestycji na działkach nr [...] w kształcie przewidzianym przez inwestora".

W zakresie pozostałych zarzutów skargi, określonych w pkt. 1-4, należy zwrócić uwagę, że strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, w jaki sposób ustalenia planu, które naruszają art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme, art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 u.s.g., miałyby naruszać jej interes prawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym "interesu strony" w przypadku skargi na uchwałę rady gminy podkreśla się natomiast, że "wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Przepis art. 101 u.s.g. nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego podmiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę" (postanowienie NSA z dnia 31 marca 2016 r., II OZ 308/16). "Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., II SA/Gd 165/15). Co istotne, "do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego" (wyrok NSA z dnia grudnia 2015 r., II FSK 817/14). "Przesłanką skargi z art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu społeczności lokalnej - czy to mieszkańców całej gminy tworzących wspólnotę gminną, czy też mieszkańców mniejszej wspólnoty, jak sołectwo lub osiedle" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2014 r., II SA/Po 403/14). Zarzuty określone w pkt. 1-4 w żaden sposób nie spełniają powyższych wymagań, co w konsekwencji doprowadziło również do stwierdzenia, że wniosek dowodowy zgłoszony przez stronę skarżącą, którego celem było wykazanie istnienia naruszenia prawa w tracie procedowania planu, nie mógł zostać uwzględniony.

Uwzględniając powyższe rozważania, należało uznać wniesioną skargę za nieuzasadnioną i oddalić ją w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.