Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2886/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 91 w zw. z art 86
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1991 roku w sprawie zagospodarowania obiektu w [...] po likwidacji przedszkola samorządowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej: organ nadzoru) z [...] lipca 2015 r. wydane na podstawie art. 91 w zw. z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594, poz. 645, poz. 1318, Dz. U. z 2014 r. poz. 379 oraz poz. 1072, dalej: u.s.g.)

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. (dalej: skarżąca) z [...] lipca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z 11 grudnia 1991 r. w sprawie zagospodarowania obiektu w L. - B. po likwidacji przedszkola samorządowego.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało wydane w następującym stanie sprawy:

W dniu 2 lipca 2015 r. Rada Miejska w L. podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały nr [...]Rady Miejskiej w L. z [...] grudnia 1991 r. w sprawie zagospodarowania obiektu w L. - B. po likwidacji przedszkola samorządowego.

Rada Miejska w L. podejmując kwestionowaną uchwałę powołała się na przepisy art. 18 ust. 2 oraz pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ nadzoru badając legalność przedmiotowej uchwały stwierdził, że narusza ona art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., wkraczając w kompetencje organu wykonawczego gminy oraz art. 48 ust. 2 u.s.g., w zakresie w jakim uszczupla dotychczasowe prawa sołectwa do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska w L. podejmując uchwałę w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] grudnia 1991 r. w sprawie zagospodarowania obiektu w L.-B. po likwidacji przedszkola samorządowego, wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy, czym naruszyła przepis art. 30 ust. 2 u.s.g.

W skardze Rada Miejska w L. zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie w stanie

faktycznym sprawy, wyrażające się w błędnym uznaniu, że uchylając ust. 2 § 1 uchwały nr [...] z [...] grudnia 1991 r. uchwałą nr [...] z [...] lipca 2015 r. Rada Miejska w L. wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy, w sytuacji gdy to uchwała nr [...] z [...] grudnia 1991 r. została podjęta z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 u.s.g., a podjęcie przez Radę Miejską w L. uchwały nr [...] z [...] lipca 2015 r. stanowiło doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem;

2) art. 48 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że norma zawarta w art. 48 ust. 2 u.s.g. dotyczy uszczuplenia praw uzyskanych przez jednostki pomocnicze po dacie wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym oraz dotyczy uszczuplenia praw jednostek pomocniczych mających status osiedli, w sytuacji gdy zarówno z wykładni językowej jak i celowościowej tego przepisu wynika, że rada gminy nie może

uszczuplić praw jedynie sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego, które sołectwa nabyły przed datą wejścia w życie u.s.g.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wnosi na podstawie: 1) art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, 2) art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz Rady Miejskiej w L. kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] nie można się zgodzić ponieważ uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] grudnia 1991 r. została podjęta z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 i art. 48 ust. 1 u.s.g., bowiem to właśnie ta uchwała przekazywała do dyspozycji Radzie Osiedla B. mienie komunalne, a prawo jednostki pomocniczej do korzystania z mienia komunalnego powinno być określone w statucie tej jednostki pomocniczej Gminy L..

Dodatkowo skarżąca podnosi, że prawo jednostki pomocniczej do korzystania z mienia komunalnego przysługiwać powinno tej jednostce, a nie jej organom, jak wynika to z treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] grudnia 1991 r. Statut jednostki pomocniczej uchwalony przez radę gminy - jest aktem prawa miejscowego ("przepisem gminnym"), a zatem uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] grudnia 1991 r. nie będąca aktem prawa miejscowego regulowała kwestie, które winny być uregulowane zupełnie w innym trybie i na innych zasadach, tak więc w tym zakresie uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W opinii skarżącej, dlatego też podjęcie przez Radę Miejską w L. uchwały, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było de facto wyeliminowaniem z obrotu prawnego zapisu uchwały nr [...]Rady Miejskiej w L. niezgodnego z obowiązującym prawem, a więc przywróceniem stanu zgodnego z prawem. Skarżąca uważa, że jeśli uchwała [...]Rady Miejskiej w L. została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 i pkt 15 u.s.g., to w braku innej wyraźnej normy prawa pozwalającej Radzie Gminy na podjęcie uchwały uchylającej zapis niezgodny z prawem, podstawą uchylenia jest przepis w oparciu o który został wydany uchylany akt.

W ocenie skarżącej w takim kontekście trudno zgodzić się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, jakoby Rada Miejska w L. podejmując uchwałę nr [...]z 2 lipca 2015 r. naruszyła art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez wkroczenie w kompetencje Burmistrza L. dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, albowiem w istocie uchyliła wadliwy przepis, który te kompetencje mu ograniczał. Takie działanie Rady Miejskiej w L. mieściło się więc w granicach prawa.

Uzasadniając drugi z zarzutów skargi skarżąca podnosi, że norma zawarta w art. 48 ust. 2 u.s.g. określa, że rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. W art. 48 ust. 3 u.s.g. ustawodawca wskazał natomiast, że wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone. Treść art. 48 ust. 2 u.s.g. zakłada w ocenie skarżącej, że sołectwa miały jakieś własne, oddzielne od gminy prawa do korzystania z mienia i były w pewnym stopniu samodzielne oraz niezależne od woli gminy. Jednakże przyjęcie takiej tezy stałoby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Sołectwom, z uwagi na brak podmiotowości prawnej, nie przysługują odrębne prawa. Prawo własności mienia należącego do sołectwa oraz innych praw dotyczących składników majątkowych, z których korzystało sołectwo do 27 maja 1990 r., wraz z tą datą przeszło na własność gminy z tym zastrzeżeniem, że sołectwo otrzymało uprawnienie do ich wykonywania w imieniu gminy.

Zdaniem skarżącej z dyspozycji zawartej w art. 48 ust. 2 u.s.g. w sposób ewidentny wynika, że rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego, a wiec tych praw, które sołectwa posiadały do 27 maja 1990 r., a więc daty wejścia w życie u.s.g. To samo tyczy się praw wymienionych w ust. 3 art. 48 u.s.g. Według skarżącej, powyższą wykładnię art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. potwierdza również fakt, że w przepisie tym jest mowa jedynie o sołectwach i mieszkańcach wsi bez jakiegokolwiek odniesienia się do pozostałych kategorii jednostek pomocniczych gminy, w sytuacji gdy bezpośrednio przed wejściem w życie u.s.g. istniały jedynie sołectwa.

Skarżąca podnosi, że art. 48 ust. 2 u.s.g. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w procesie legislacyjnym przy podjęciu uchwały nr [...]Rady Miejskiej w L. z [...] lipca 2015 r., tj. Rada Miejska w L. nie mogła (nie musiała) wystąpić o zgodę zebrania wiejskiego w kwestii uszczuplenia "dotychczasowych praw", albowiem Osiedle B. nie będąc sołectwem, nie posiada takiego organu. Art. 48 ust. 2 u.s.g. dotyczy bowiem tylko i wyłącznie jednostek pomocniczych mających status sołectw. Taką wykładnię tego przepisu potwierdza również fakt, że pierwotna treść art. 48 w ust. 1 u.s.g wyraźnie rozróżniała sołectwa i osiedla, natomiast w ust. 2 i 3 odnosiła się jedynie do sołectw, a po nowelizacji art. 48 z 1995 r. ustawodawca dokonał jedynie zmiany ust. 1 poprzez wpisanie zamiast osiedli i sołectw ogólnie jednostek pomocniczych, nie dokonując żadnej zmiany w ust. 2 i 3, tym samym wyraźnie zaznaczając, że przepis art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. nie dotyczy osiedli.

W podsumowaniu skargi stwierdzono, że uchwała nr [...]Rady Miejskiej w L. z 2 lipca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...]Rady Miejskiej w L. z [...] grudnia 1991 r. w sprawie zagospodarowania obiektu w L. - B. po likwidacji przedszkola samorządowego nie dotyczyła uszczuplenia, bądź też naruszenia jakichkolwiek praw Osiedla B. lub mieszkańców tego osiedla, które to prawa miałyby istnieć przed wejściem w życie ustawy z 8 marca 1990 r., a tym samym Rada Miejska w L. podejmując uchwałę nr [...] nie naruszyła również art. 48 ust. 2 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odpowiada prawu.

Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

Skarżąca w skardze wskazuje na naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 48 ust. 2 u.s.g.

Zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie została oparta na zarzucie nie znajdującym uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą, Rada Miejska zmieniła § 1 uchwały Nr [...] w ten sposób, że uchyliła pkt 2 tego paragrafu, w którym dolną część obiektu po przedszkolu w L. - B. przekazano do dyspozycji Rady Osiedla B.. W ten sposób Rada Miejska w L., uchyloną przez organ nadzoru uchwałą, zadecydowała o zagospodarowaniu dolnej części obiektu po przedszkolu w L., odbierając Radzie Osiedla B. możliwość dysponowania nią. Według Sądu, Rada Miejska decydując o sposobie zagospodarowania obiektu w L. wkroczyła w kompetencje wójta, określone w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta.

W prawie administracyjnym można wyróżnić kompetencję ogólną i szczególną. Kompetencje danego organu mogą zostać określone na dwa sposoby. Pierwszy z nich to określenie ogólne, polegające na generalnym wskazaniu spraw, jakimi dany organ ma się zajmować. Drugi sposób to określenie bardziej szczegółowe. W efekcie, zależnie od sposobu sformułowania zakresu kompetencji, mamy do czynienia z kompetencją ogólną lub szczegółową. Kompetencję można określić jako zdolność (możność) działania, jako upoważnienie oraz jako zbiór uprawnień i obowiązków.

Zauważyć należy, że Rada Miejska w L. podejmując kwestionowaną uchwałę powołała się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 15 u.s.g. Według tych przepisów do właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki.

Oznacza to, że zadania dotyczące spraw majątkowych wymagają ustalenia zasad przekazywania jednostkom pomocniczym składników mienia do korzystania. Zasady te powinna zatem uchwalić rada gminy. Wskazane w ww. przepisie zasady uchwala rada gminy. Natomiast przekazanie składników mienia do korzystania należy do kompetencji wójta gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.).

Do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw i w ich granicach. Rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące. Rada gminy jest uprawniona jedynie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy. Samo natomiast gospodarowanie jest już wyłączną kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Rada gminy jest uprawniona jedynie do określenia ogólnych wytycznych, według których organ wykonawczy gminy będzie przekazywał sołectwom składniki mienia do korzystania i zarządzania. Przekazywanie mienia gminnego na rzecz sołectw mieści się w pojęciu "gospodarowania mieniem komunalnym" o jakim mowa w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i stanowi zadanie, a zatem i kompetencję wójta gminy.

Należy zatem przyjąć, ze rada posiada jedynie kompetencje do ustalenia zasad przekazywania mienia sołectwom oraz określa w statucie gminy, w jakim zakresie sołectwo zarządza i korzysta z mienia komunalnego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 u.s.g., rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Uchwała rady gminy o sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości gminnej, podjęta bez zgody zebrania wiejskiego, narusza art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym" (zob. Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) we Wrocławiu z 10 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 411/94).

W zakwestionowanej prze organ nadzoru uchwale Rada Miejska w L. wypowiedziała się w sprawie zagospodarowania obiektu w L., wkraczając tym samym w kompetencje organu wykonawczego gminy.

Gospodarowanie mieniem obejmuje ogół czynności faktycznych i prawnych, które składają się na zarządzanie, dysponowanie i zajmowanie się mieniem w formach prawem dopuszczalnych. Gospodarowanie mieniem komunalnym pozwala wójtowi na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy bez uzyskiwania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady.

Są one wymienione w art. 18 ust. 2 u.s.g. Należy wyraźnie podkreślić, że rada jako organ stanowiący i kontrolny nie może podejmować czynności o charakterze wykonawczym.

XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

W tym miejscu należy wskazać, na treść przepisu art. 48 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie, a w statucie ustalany jest zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Zatem prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, powinno być określone w statucie sołectwa, który powinien precyzować jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta. Tymczasem w omawianym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której część obiektu po przedszkolu w L. przekazano do dyspozycji Rady Osiedla B. w uchwale Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie zagospodarowania obiektu w L. - B. po likwidacji przedszkola samorządowego.

Na marginesie należy wskazać, że przepis art. 48, ust 2 ustawy o samorządzie gminnym chroni prawa sołectw do mienia komunalnego w ten sposób, że nie pozwala radzie gminy na uszczuplenie ich praw do mienia, jeśli się nie zgodzi na to zebranie wiejskie. Rada gminy chcąc uszczuplić, pomniejszyć czy pozbawić prawa sołectwa do korzystania z danego składnika mienia komunalnego poprzednio przekazanego sołectwu, musi uzyskać zgodę zebrania wiejskiego na owo uszczuplenie. Zdaniem organu nadzoru przepis ten odnosi się nie tylko, jak wskazuje skarżący, do mienia nabytego przez sołectwa przed dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym, ale też do praw nabytych już po jej wejściu w życie. Wskazuje na to przede wszystkim systematyka aktu prawnego - miejsce w jakim przepis ten został umieszczony, mianowicie rozdział zatytułowany Mienie komunalne. Gdyby przepis ten odnosił się tylko i wyłącznie do praw nabytych przed dniem wejścia w życie ustawy zapewne znalazłby się w przepisach przejściowych.

Za nietrafiony należy uznać argument, że pierwotna uchwała jest nieprawidłowa nie była ona bowiem przedmiotem badania przez organ nadzoru przy podejmowaniu skarżonego aktu nadzoru, a rozstrzygniecie nadzorcze wydano stosunku do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L..

Reasumując należy stwierdzić, że Rada powołując się na przepis dający jej kompetencje do ustalenia zasad przekazywania mienia do korzystania, zasad tych w istocie nie ustaliła, a wypowiedziała się co do sposobu zagospodarowania konkretnego obiektu.

Trafne są także pozostałe zarzuty organu nadzoru zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Reasumując organ nadzoru prawidłowo zakwestionował wskazane w rozstrzygnięciu postanowienia uchwały, a wskazane w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.