Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 264/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 40
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 87, art. 165, art. 169
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. 4, art. 6, art. 9, art. 11, art. 12, art. 55
journal: Dz.U. 2016 poz 400
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1189.2021 w przedmiocie uchwały w sprawie nadania statutu jednostce pomocniczej 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1189.2021 Wojewoda Śląski (dalej jako organ, organ nadzoru, Wojewoda) stwierdził nieważność uchwały nr XLI/900/21 Rady Miasta Katowice (dalej jako Rada Miasta) z 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 10 Dąb w części:

- § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 31 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania: ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy oraz – jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 ustawy w zw. z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1319 ze zm. – dalej jako Kodeks wyborczy) oraz art. 7 i art. 87 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej jako Konstytucja RP);

- § 15 ust. 1 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 1372 ze zm. – dalej jako usg);

- § 19 ust. 9 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 37b usg,

- § 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 usg w zw. z art. 7 Konstytucji RP,

- § 23 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie sformułowań: nr PESEL, zawód, a także: oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 usg w zw. z art. 7 Konstytucji RP,

- § 29 ust. 1 zd. 1 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania: na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5% wyborców z terenu Dzielnicy, § 29 ust. 1 zd. 2 oraz ust. 2 i 3 załącznika do uchwały jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 usg w zw. z art. 4, art. 6, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 741 ze zm – dalej jako ustawa o referendum lokalnym),

- § 30 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 usg,

- § 32 załącznika do uchwały jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 usg w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 – dalej jako ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda powołał się na treść art. 35 ust. 1 usg, który przewiduje, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Uchwalany przez radę gminy statut jest zasadniczym aktem ustrojowym jednostki pomocniczej, stanowiącym o jej organizacji i zakresie działania. Wyjaśnił, że z przepisu art. 35 ust. 3 usg wynika, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Z kolei z art. 48 ust. 1 usg wynika, że obligatoryjnym elementem każdego statutu jednostki pomocniczej jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. W statucie należy ustalić również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Mając na uwadze to, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, zdaniem organu, Rada Miasta powinna działać ściśle w granicach upoważnienia ustawowego. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa.

Przepisem § 5 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały Rada Miasta postanowiła, że członkowie organów dzielnicy powinni przestrzegać przepisów statutu i powszechnie obowiązującego prawa. W § 31 zaś przyjęła, że w sprawach nieuregulowanych w statucie mają odpowiednio zastosowanie ustawy o samorządzie gminnym, Kodeksu wyborczego oraz Statutu Miasta Katowice.

Tak sformułowany przepis godzi w hierarchiczny system źródeł prawa. Akt prawa miejscowego nie może przesądzać o obowiązywaniu i stosowaniu aktów hierarchicznie wyższych – ustaw. Nie może również przesądzać o obowiązku przestrzegania przez członków organu dzielnicy przepisów statutu, który jako akt prawa miejscowego wiąże organy jednostki pomocniczej z mocy art. 94 Konstytucji RP.

Nadto w § 31 wskazano, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje uchwała – statut jednostki pomocniczej, a w sprawach nim nieuregulowanych – ustawa. Przyznano zatem pierwszeństwo uchwale przed ustawą. Zastrzeżenie takie może się znaleźć wyłącznie w aktach prawnych tego samego rzędu.

Dalej - § 31 załącznika odwołuje się do stosowania Kodeksu wyborczego, który ma zastosowanie wyłącznie do wyborów do Sejmu i Senatu RP, Prezydenta RP, Parlamentu Europejskiego, organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Kodeksu wyborczego nie stosuje się do wyborów do organów jednostek pomocniczych.

Zastrzeżenia te zdaniem organu nadzoru stosować należy również do § 27 ust. 4. Przepis ten ma następujące brzmienie:

1. W terminie 7 dni od dnia wyborów wyborca może wnieść do Miejskiej Komisji na piśmie udokumentowany protest przeciwko ważności wyborów.

2. Protesty wyborców rozpatruje Miejska Komisja w terminie 30 dni od dnia wyborów na posiedzeniu jawnym, po uprzednim zawiadomieniu zainteresowanych.

3. Od rozstrzygnięcia Miejskiej Komisji wnoszącemu protest przysługuje w terminie 14 dni odwołanie do Rady Miasta Katowice, która podejmuje rozstrzygnięcie w tej spawie w ciągu 60 dni od daty wniesienia odwołania.

4. Miejska Komisja orzeka o nieważności wyborów w okręgu lub o nieważności wyboru radnego, jeżeli w wyborach dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszenia przepisów Kodeksu wyborczego, które wywarły istotny wpływ na wyniki głosowania lub ich ustalenie – w tym przypadku Miejska Komisja określa w jakim zakresie i od jakiej czynności należy rozpocząć nowe postępowanie wyborcze.

5. W razie braku protestów przeciwko ważności wyborów na terenie dzielnicy, a także po rozpatrzeniu protestów wyborczych, Miejska Komisja stwierdza ważność wyborów na terenie dzielnicy i rozwiązuje przynależne do niej okręgowe i obwodowe komisje wyborcze.

6. W terminie 50 dni od dnia stwierdzenia ważności wyborów na terenie dzielnicy Przewodniczący Rady Miasta Katowice zwołuje pierwsze posiedzenie Rady.

7. Do czasu wyboru przewodniczącego Rady posiedzenie prowadzi przewodniczący Rady Miasta Katowice lub wyznaczony przez niego radny Rady Miasta Katowice.

Przepisem tym Rada Miasta przyznała znaczące kompetencje Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic. Komisja ta, w myśl § 19 statutu jest zespołem osób powołanym przez prezydenta miasta w liczbie od 7 do 9 osób. W konsekwencji powyższego przepisu § 27 Miejska Komisja wyborcza będzie rozstrzygać o ważności wyborów organu ustawowego ma orzekać organ wprowadzony uchwałą. Tymczasem kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów w jednostce pomocniczej należy do kompetencji właściwej rady gminy.

Za niezgodny z prawem organ nadzoru uznał również przepis § 19 ust. 9 załącznika do uchwały, stanowiący podstawę wypłacenia diety osobom wchodzącym w skład okręgowej u obwodowej komisji wyborczej w wysokości określonej odrębną uchwałą Rady Miasta Katowice. Przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 37b ust. 2 usg, który stanowi kompetencję dla rady gminy do przyznania diety oraz zwrotu kosztów podróży członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy. Z kolei art. 25 usg przyznaje radzie kompetencję do przyznania diet dla radnych rady gminy.

Uzasadniając stwierdzenie nieważności § 29 załącznika do uchwały organ nadzoru wskazał, że w myśl tego przepisu rozwiązanie Rady może nastąpić przed upływem kadencji w drodze referendum, na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5% wyborców z terenu Dzielnicy, chyba że do końca kadencji Rady pozostało mniej niż 6 miesięcy. O rozpoczęciu zbierania podpisów powiadamia się przewodniczącego Rady Miasta Katowice. W myśl ust. 2, termin i sposób przeprowadzenia referendum określa Rada Miasta Katowice odrębną uchwałą. Ustęp 3 zaś stanowi, że referendum jest ważne jeśli wzięło w nim udział co najmniej 10% uprawnionych do głosowania.

Cytowany przepis § 29 ust. 1 zd. 1 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5% wyborców z terenu dzielnicy, § 29 ust. 1 zd. 2 oraz § 29 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały, zostały podjęte z przekroczeniem kompetencji przysługujących radzie gminy na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 usg oraz z naruszeniem art. 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i art. 55 ustawy o referendum lokalnym. Zdaniem organu nadzoru Rada Miasta nie może przesądzać o głosowaniu przez mieszkańców jednostki pomocniczej poza ustawą – w drodze innego referendum niż lokalne. Referendum lokalnym zaś jest referendum gminne, powiatowe lub wojewódzkie. Nie ma w ustawie referendum jednostki pomocniczej gminy.

Co więcej w ustawie o referendum lokalnym zostały w sposób wyczerpujący uregulowane zasady przeprowadzenia referendum lokalnego, w tym inicjatywa referendalna, obowiązek podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały i jej zakres przedmiotowy, obowiązek powiadamiania stosownych organów o inicjatywie referendalnej, jak również zasady stwierdzania ważności referendum, Niedopuszczalne jest ponowne regulowanie powyższych kwestii w drodze aktu prawa miejscowego, zwłaszcza w sposób odmienny od tego, co przewidział ustawodawca.

W § 15 ust. 1 załącznika do uchwały Rada Miasta postanowiła, że: środki finansowe z budżetu miasta na działalność organów dzielnicy przeznaczone są na:

1) wydatki administracyjno-biurowe związane z funkcjonowaniem siedziby organów Dzielnicy,

2) wydatki związane z organizacją imprez kulturalnych, sportowych, rekreacyjnych oraz uroczystości środowiskowych na terenie Dzielnicy.

Tym samym Rada w statucie jednostki pomocniczej uregulowała materię podlegającą regulacji w drodze statutu Miasta Katowice, co stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 usg. Powołany wyżej przepis załącznika do uchwały stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z ustawy.

Niezgodny z prawem należy uznać przepis § 23 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie sformułowań: nr PESEL, zawód, a także: oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej. Zgodnie z treścią § 23 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały: 1. Kandydatów do Rady zgłasza się pisemnie okręgowej komisji w trakcie dyżurów pełnionych w siedzibie komisji, w okresie pomiędzy 55 a 45 dniem przed terminem wyborów. 2. Zgłoszenie kandydata musi zawierać: imię, nazwisko, adres zamieszkania, wiek, nr PESEL, zawód, zgodę na kandydowanie, oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej. Zgodnie zaś z § 18 ust. 2 załącznika do uchwały: Czynne i bierne prawo wyborcze mają osoby, które najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale zamieszkują na terenie Dzielnicy (są ujęte w rejestrze wyborców Dzielnicy).

W konsekwencji podanie zawodu kandydata nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nie jest niezbędne dla oceny spełnienia dwóch warunków biernego i czynnego prawa wyborczego, jakimi są – wiek i stałe zamieszkiwanie na terenie Dzielnicy. Wymóg podania numeru PESEL zaś oznacza ograniczenie kręgu mieszkańców dzielnicy do tych, którzy taki numer posiadają i wyklucza z udziału w głosowaniu osób nieposiadających numeru PESEL.

Co więcej administratorem danych gromadzonych i przetwarzanych przez Gminę Katowice jest Prezydent Miasta. To jedynie on jest upoważniony do zapewnienia ich ochrony. Rada Miasta nie będąca administratorem danych gromadzonych przez Gminę nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie wymogów składania oświadczeń woli o przetwarzaniu danych osobowych, albowiem jest to wyłączna kompetencja Prezydenta Miasta. Rada Miasta przekroczyła zatem kompetencję ustawową. Organ nadzoru wskazał również, że omawiany przepis w sposób niedozwolony modyfikuje materię uregulowaną kompleksowo Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych (Dz.Urz.UE.L 2016 Nr 119 – dalej jako rozporządzenie RODO).

Wreszcie wadliwy jest przepis § 30 załącznika do uchwały, zgodnie z którym Uchwalanie i zmiana Statutu Dzielnicy następuje w drodze uchwały Rady Miasta Katowice po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami Dzielnicy. Przepis ten stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

Przepis § 32 załącznika do uchwały, zgodnie z którym Statut Dzielnicy podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego stanowi niedopuszczalne powielenie regulacji wynikającej z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 35 ust. 1 i 3 i art. 40 ust. 2 pkt 1 usg. Przepis ten wprowadza w błąd co do tego, czy publikacji podlega nie sam Statut, czy uchwała, której Statut jest załącznikiem. Wobec zaś stwierdzenia w § 6, że Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, ww. przepis uchwały jest zbędny.

W skardze na to rozstrzygnięcie Miasto Katowice (dalej również jako skarżący) zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 165 ust. 2 w zw. z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 4 oraz art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie zasady samodzielności społeczności lokalnych, która oznacza, że ingerencja Wojewody Śląskiego winna być od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności, podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi przejaw nadmiernej ingerencji wynikającej z wykładni rozszerzającej przepisów prawa;

2. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 usg poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący ma uprawnienia do regulowania w statucie jednostki pomocniczej – Dzielnicy – wyłącznie przedmiotu spraw wskazanych w przepisach prawa. Podczas gdy literalna i funkcjonalna wykładnia tegoż przepisu wskazuje na otwarty charakter katalogu spraw, które mogą zostać uregulowane w Statucie Dzielnicy i pominięcie uprawnienia Rady Gminy do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności oraz pominięcie faktu, że status publicznoprawny jednostek pomocniczych wyznaczany jest poprzez uprawnienia publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw, które gmina im przekaże;

3. art. 35 ust. 3 pkt 2 usg w zw. z art. 4, art. 6, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy o referendum lokalnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu że skarżący dokonał modyfikacji elementów tychże przepisów a także poprzez uznanie, że do referendum w jednostce pomocniczej gminy znajdują zastosowanie powyższe przepisy ustawy o referendum lokalnym, podczas gdy tworzenie i istnienie jednostki pomocniczej nie jest obligatoryjne, zatem ustalenie w Statucie Dzielnicy quorum mieszkańców jest właściwe i oddaje sens istnienia jednostki pomocniczej. Skarżący nie dokonał modyfikacji, lecz uszczegółowienia przepisów prawa, które mu na to pozwalają;

4. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 37b usg poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego wynika, że skarżący ma uprawnienie do uregulowania wyborów w Dzielnicy, w tym do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji;

5. art. 35 ust. 3 pkt 2 usg w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie art. 18 usg poprzez jego niezastosowanie, tj. uznanie, że przepisy prawa uniemożliwiają skarżącemu nadanie uprawnień do rozpatrywania protestów wyborczych w jednostce pomocniczej na utworzoną Statutem dzielnicy komisję wyborczą, podczas gdy możliwość kontrolowania i przebiegu wyników wyborów do organów jednostek pomocniczych przez rady gminy na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej z art. 18 i art. 35 usg nie jest kwestionowana, a w ramach wyznaczonych dyspozycją art. 35 ust. 3 pkt 2 usg Rada Miasta może przewidzieć postanowienia umożliwiające obywatelom prawo złożenia stosownego środka odwoławczego do stosownego organu;

6. art. 35 ust. 3 usg w zw. z art. 1 Kodeksu wyborczego oraz art. 7, art. 83 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że skarżący przyznał pierwszeństwo przepisom uchwały przed przepisami ustawy, gdy tymczasem prawa wyborcze w jednostce pomocniczej nie są kreowane przez ustawę, a prawodawcę lokalnego, który ma uprawnienie do przewidywania obowiązków wprost odwołując się do innych aktów prawnych, w tym ustaw, a także powtórzenie i odwołanie do innych aktów prawnych jest konieczne z uwagi na zapewnienie komunikatywności aktu prawnego, a nadto wskazanie na obowiązek przestrzegania prawa ma charakter techniczny, usprawniający pracę jednostki pomocniczej przypominając o konieczności przestrzegania prawa przez osoby pełniące funkcje w tej jednostce, co nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Działanie skarżącego nie stanowi modyfikacji czy rozszerzenia ustawy;

7. art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 usg w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do niedopuszczalnego powielenia regulacji ustawowej, gdy regulacja Statutu Dzielnicy stanowi inkluzję zbioru znaczeniowego regulacji powyższych przepisów i nie może zostać uznana za modyfikację regulacji ustawowej, a odwołanie do ogłoszenia Statutu w Dzienniku Urzędowym Województwa śląskiego ma charakter techniczny, ułatwiający zrozumienie aktu prawnego przez mieszkańców, którzy przede wszystkim posługiwać się będą bezpośrednio Statutem Dzielnicy, a nie uchwałą Rady Miasta;

8. art. 35 ust. 3 pkt 2 usg w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący w regulacji dotyczącej zgłaszania kandydatów nie jest uprawniony do tworzenia dodatkowych, nieprzewidzianych ustawą kryteriów weryfikacyjnych, a także poprzez uznanie, że dane te nie są niezbędnym elementem pozwalającym na weryfikację osoby jako mieszkańca jednostki pomocniczej podczas gdy uchwała Rady Miasta w żadnej mierze nie odnosi się do pojęcia mieszkańca, a wymagane dane identyfikują mieszkańca, który zgłaszany jest na kandydata. Zbieranie tych danych jest również niezbędne i konieczne w celu wyeliminowania oszustw i nadużyć;

9. art. 35 ust. 3 pkt 2 usg poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sposób weryfikacji i dane umożliwiające identyfikację osoby, która zgłaszana jest na kandydata zostały uregulowane w przepisach prawa, podczas gdy ustalenie kategorii podmiotów uprawnionych do kandydowania do Rady Dzielnicy nie został przez Ustawodawcę określony, a regulacja powyższego przepisu wskazuje na uprawnienie skarżącego do określenia podmiotów uprawnionych do kandydowania i określenie elementów składających się na identyfikator osoby;

10. art. 6a i art 8 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2021 r., poz. 510, t.j.) poprzez ich niezastosowanie oraz rozporządzenia RODO poprzez jego zastosowanie, podczas, gdy skarżący realizując zadania związane z kandydatami do rady jednostki pomocniczej, nie gromadzi ich danych, a jedynie potwierdza ich zgodność z posiadaną ewidencją. Natomiast zgoda na udostępnienie danych osobowych w kampanii wyborczej obejmuje wyłącznie dane niezbędne z wyłączeniem adresu zamieszkania, czy numeru PESEL. Zatem odwołanie i zarzut naruszenia powyższego rozporządzenia jest chybiony;

11. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 usg poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że skarżący przekroczył upoważnienie ustawowe i nieprawidłowo dokonał ustalenia w zakresie gospodarki finansowej Dzielnicy, podczas, gdy skarżący nie przekroczył upoważnienia ustawowego, a określenie w statucie dzielnicy gospodarki finansowej. Nadto należy zauważyć, że organ nadzoru wskazał jedynie na przekroczenie upoważnienia nie wskazując na konkretne uchybienia. Zatem w tym zakresie ciężko ustosunkować się skarżącemu do podniesionego zarzutu.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że nawet gdyby uznać, że zakwestionowane przez Wojewodę przepisy naruszają prawo, to nie jest to naruszenie istotne. Takie naruszenie bowiem występuje wówczas, gdy norma aktu prawa miejscowego nie może być tolerowana w demokratycznym państwie prawnym. Naruszenie prawa wówczas jest istotne, gdy stoi w oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nadto Rada Miasta opierała się na statutach obowiązujących w dzielnicach miasta od 2005 r., co do których organ nadzoru nie wnosił zastrzeżeń. Odejście od dotychczasowej praktyki orzeczniczej winno być należycie uzasadnione, czego Wojewoda nie uczynił.

Skarżący wskazał również, że przepis ustawy dający radzie gminy prawo uchwalenia statutu jednostki pomocniczej wskazuje tylko przykładowe elementy tego aktu. Ustawodawca posługując się sformułowaniem "w szczególności" pozostawił pewien margines swobody działania rady gminy w tym zakresie. Nie jest zatem słuszne stwierdzenie organu nadzoru, że statut może określać wyłącznie te elementy, które wprost zostały przewidziane w ustawie.

Powołując się na art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niego samodzielność jednostek samorządu terytorialnego skarżący wskazał, że stanowi ona podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności.

Skarżący wskazał, że dokumentem, jaki winien być również uwzględniony przy analizie spornego zagadnienia jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. Nr 124, poz. 607.

Powołując się na art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 i 4 Karty skarżący podniósł, że Rada Miasta decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzystała ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczenia wynikają jedynie z wyraźnej treści przepisów ustawowych oraz konieczności uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika wprost z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. W myśl art. 3 ust. 1 usg o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 usg wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie ustrój tej jednostki) określa statut takiej jednostki (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17).

Istotna zatem pozostaje samodzielność gminy tworzącej jednostkę pomocniczą i określającą jej statut. Może ona być ograniczona wyłącznie w zakresie oznaczonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności.

Uzasadniając skargę w zakresie dotyczącym § 29 Statutu skarżący podniósł, że przepis ten nie modyfikuje normy ustawowej z art. 35 usg ani ustawy o referendum lokalnym. Skoro utworzenie jednostki pomocniczej nie jest obligatoryjne, to gmina w ramach posiadanych kompetencji mogła określić inne niż wynikające z ustawy quorum dla zainicjowania referendum. Wymagania wynikające z ustawy o referendum lokalnym dotyczą tych referendów, które są przewidziane w ustawie. Jeżeli zaś ustawa nie zabrania zorganizowania referendum w jednostce pomocniczej, to nie ma przeszkód prawnych do ustalenia odbiegających od ustawy zasad przeprowadzania tego referendum.

Odnosząc się do zarzutów Wojewody podniesionych do § 19 Statutu i kwestii przyznawania diet członkom komisji wyborczej skarżący podniósł, że już kilkakrotnie odbyły się takie wybory w innych dzielnicach i w każdym przypadku stosowne diety były wypłacane. Zresztą w innych, wskazanych w skardze miastach funkcjonują podobne regulacje.

Odnośnie § 20 pkt 8 oraz § 27 i ustalonych tam zasad rozpatrywania protestów wyborczych i stwierdzania ważności wyborów skarżąca stwierdziła, że powołanie Miejskiej Komisji Wyborczej i powierzenie jej rozpatrywania protestów wyborczych ma przyspieszyć ich rozpoznanie. Rada Miasta i tak pozostaje organem drugiej instancji właściwym do rozpatrywania protestów wyborczych. Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje instytucji protestów wyborczych przy wyborach organów jednostek pomocniczych, brak też w niej wyraźnego umocowania do oceny przez radę ważności wyborów tych organów. Jednak jak słusznie zauważył Wojewoda Śląski, podstawę taką daje wprost Statutu Dzielnicy. Możliwość kontrolowania przebiegu i wyników wyborów do organów jednostek pomocniczych przez rady gminy, na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, wynikającej z art. 18 i art. 35 usg, nie była dotychczas kwestionowana w orzecznictwie.

Uzasadniając skargę w zakresie dotyczącym podniesionego przez Wojewodę naruszenia prawa w § 5, § 30, § 31 i § 32 Statutu, które miało polegać na powtórzeniu regulacji prawnej skarżący podał, że nie zawsze powtórzenie przepisów ustawowych w przepisie gminnym będzie uznane za naruszenie prawa. Nie bez znaczenia pozostaje ilość tych powtórzeń, charakter powtórzonych przepisów prawa i ich istota. W niniejszej naruszenia te nie mają charakteru istotnego, a są uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności aktu prawnego jakim jest Statut Dzielnicy. Prawa wyborcze w sołectwie nie są kreowane przez ustawodawcę, ale przez prawodawcę lokalnego, który decyduje o tym czy jednostka pomocnicza w ogóle powstanie, a skoro tak to może poprzez odesłanie do przepisów ustaw określić zasady i tryb wyborów, a także przewidywać obowiązki wprost odwołując się do innych aktów prawnych w tym ustaw.

Każdy obywatel ma obowiązek przestrzegania prawa w takim zakresie, w jakim nakazuje czy zakazuje mu ono jakichś zachowań. Aby mógł przestrzegać prawa musi mieć o nim odpowiednią wiedzę. Temu właśnie służy ogłaszanie aktów prawotwórczych. Odesłanie do przepisów ustawowych i zobowiązanie do przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ma ono na celu jedynie charakter techniczny, usprawniający pracę jednostki pomocniczej przypominając o konieczności przestrzegania prawa przez osoby pełniące funkcje w jednostce pomocniczej, tj. Dzielnicy. Rada Miasta w § 5 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy wprowadziła niejako nawiązanie do konstytucyjnego rozwiązania mając na uwadze wskazanie członkom Rady Dzielnicy, że są zobowiązani do przestrzegania prawa. Stanowi to swego rodzaju przypomnienie i wskazanie osobom, które zostają członkami Rady Dzielnicy o podleganiu przepisom prawa.

Zarzuty organu nadzoru dotyczący nieprawidłowości przy regulacji § 32 uznać należy za chybione. Statut Dzielnicy kierowany jest przede wszystkim do mieszkańców dzielnicy i to dla nich przede wszystkim ma być on czytelny i zrozumiały. Rada Miasta wskazała, że Statut Dzielnicy podlega ogłoszeniu co stanowi wyłącznie wskazanie odbiorcom normy prawnej, że akt prawny podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym Województwa Śląskiego i stanowi doprecyzowanie i wskazanie § 6 uchwały z 25 listopada 2021 roku. Niemniej w ocenie Rady Miasta nawet gdyby uznać zasadność zarzutu podniesionego przez Wojewodę Śląskiego to nie jest to uchybienie istotne. A pozostawienie tegoż zapisu w treści Statutu Dzielnicy ułatwi przede wszystkim jego czytelność i zrozumiałość.

Odnosząc się do zarzutu co do legalności § 30 załącznika do przedmiotowej uchwały Rada Miasta Katowice wskazała, że regulacja ta nie stanowi naruszenia prawa bowiem ma ona na celu jedynie doprecyzowanie art. 35 ust. 1 usg i wskazanie, że uchwalenie i zmiana Statutu Dzielnicy następuje w drodze uchwały Rady Miasta Katowice, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami Dzielnicy.

Nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem przez organ nadzoru nieważności § 23 ust. 2 we fragmencie "numer PESEL" oraz "oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej" jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 usg w związku z art. 7 Konstytucji RP. Uchwała Rady Miejskiej w żadnej mierze nie odnosi się do pojęcia "mieszkaniec", stąd niezrozumiałe jest nawiązanie do tego pojęcia w uzasadnieniu stanowiska organu nadzoru. Na potwierdzenie tej tezy organ nadzoru argumentował, że PESEL nie stanowi warunku ani przesłanki pojęcia mieszkańca oraz powoduje ograniczenie kręgu "mieszkańców jednostki do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec nie dysponuje takim numerem". Tok rozumowania przyjęty przez organ nadzoru powoduje, że wszystkie dane wymagane przy zgłoszeniu nie wypełniają warunku "pojęcia mieszkaniec". Bowiem imię i nazwisko, czy wiek nie identyfikują mieszkańca. Wszystkie wymienione w § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy elementy, które powinny znaleźć się w zgłoszeniu wzajemnie się uzupełniają i łącznie pełnią funkcję identyfikatora osoby, która zgłaszana jest na kandydata. Weryfikacja prawdziwości danych osobowych mieszkańca, który znalazł się na liście, następuje poprzez ich porównanie z danymi wynikającymi z podanego przez mieszkańca numeru PESEL. Zasadniczym celem takiego sprawdzenia danych jest ustalenie, czy osoba, która zgłosiła się na kandydata bądź została zgłoszona na kandydata, jest w rzeczywistości uprawnionym mieszkańcem, na którego wskazuje numer PESEL, co ogranicza możliwości popełnienia pomyłek lub świadomego wprowadzenia w błąd.

Zarzut naruszenia rozporządzenia RODO również należy uznać za chybiony. Przetwarzanie danych osobowych może być dokonywane gdy jest to niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze oraz jest to niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (art. 6 ust. 1 lit. c i e rozporządzenia RODO. Według zaś art. 5 ust. 1 lit. c ww. rozporządzenia, dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane. Zdaniem Rady Miasta, dane wskazane w §23 ust. 2 są niezbędnymi do wypełnienia celu w jakim dane przetwarzane są w związku z określeniem zasad i trybu zgłaszania kandydatów do rady jednostki pomocniczej. Zakres ww. danych jest niezbędny do załatwienia przez organ sprawy, nie służy bowiem określeniu miejsca zamieszkania. Obowiązek ich podania nie jest sprzeczny z zasadą minimalizacji danych osobowych (adekwatności), wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c przywołanego rozporządzenia.

Nadto zarzut podniesiony przez organ nadzoru związany z administratorem danych jest niezasadny. Prezydent Miasta, będący administratorem danych osobowych, posiada w prowadzonym przez siebie rejestrze mieszkańców ich numery PESEL (art. 6a i 8 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności), a zatem realizując zadania związane z kandydatami do rady jednostki pomocniczej, nie gromadzi ich, a jedynie potwierdza ich zgodność z posiadaną ewidencją. Natomiast zgoda na udostępnienie danych osobowych w kampanii wyborczej obejmuje wyłącznie dane niezbędne z wyłączeniem adresu zamieszkania, czy numeru PESEL.

Odnośnie zarzutu na naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 usg skarżący wskazał, że jest on bezzasadny. Ustawodawca przyznał w art. 5 ust. 1 i 2 usg radzie gminy uprawnienie do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności (wyrok WSA w Krakowie z 11 maja 2004 r. sygn. akt III SA/Kr 61/04). Nie przewidział jednak żadnego ustalonego katalogu zadań i kompetencji jednostek pomocniczych. Ich status publicznoprawny wyznaczony jest poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych, które gmina im przekaże. Przywołany w skardze, jako naruszony, art. 51 ust. 3 usg stanowi, że statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Gospodarka finansowa w odniesieniu do jednostek pomocniczych ograniczona jest wyłącznie do dokonywania wydatków i pozostaje w pełni zależna od odpowiednich postanowień uchwały budżetowej gminy (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod. red. Pawła Chmielnickiego wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007 r., s. 491). Art. 51 ust. 3 usg stanowi podstawę wprowadzenia w statucie postanowień umożliwiających przeznaczenie w budżecie gminy wydatków na sfinansowanie działalności jednostek pomocniczych i określenia modelu tej gospodarki w ramach tego budżetu. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się także, że w związku z brakiem możliwości tworzenia budżetu przez jednostki pomocnicze, przepis art. 51 ust. 3 usg należy rozumieć jako obowiązek ujmowania w budżecie gminy wydatków na finansowanie działalności jednostek pomocniczych (G. Jyż, Zb. Pławecki, A. Szewc, Komentarz, ABC 2010, wyd. III, komentarz do art. 51). Zatem określenie w § 15 ust. 1 Statutu Dzielnicy gospodarki finansowej jednostki pomocniczej jest zgodny z prawem, a Rada Miasta nie przekroczyła upoważnienia ustawowego. Należy zauważyć, że organ nadzoru wskazał jedynie na przekroczenie upoważnienia nie wskazują na konkretne uchybienia. Zatem w tym zakresie ciężko ustosunkować się skarżącemu do podniesionego zarzutu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Ponad to, co zawarto w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda podniósł:

Samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie ma charakteru absolutnego. Każde jej działanie prawotwórcze winno mieć oparcie w przepisie ustawy. Z treści Konstytucji RP wprost wynika zakaz domniemania kompetencji. Rada Miasta wprowadzając zakwestionowane przepisy naruszyła tą zasadę.

Wprowadzając § 28 naruszyła przepisy ustawy o referendum lokalnym. Ustawodawca bowiem nie zezwolił w żadnym przepisie na zorganizowanie referendum innego niż lokalne, a skoro tak, to winno ono być zorganizowane w sposób określony w ustawie. Gminne jednostki pomocnicze nie są bytem odrębnym od gminy, lecz jej częścią. Skoro zatem mieszkańcy jednostki pomocniczej nadal są członkami gminy, to obowiązują ich przepisy o referendum lokalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w punkcie wyjścia merytorycznych rozważań wskazać należy, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach oprócz niniejszej sprawy zawisły także inne skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Katowice w sprawie nadania statutu dzielnicy wskazanej w danej uchwale. Ponieważ w sprawach o sygn. akt III SA/Gl od 245/22 do III SA/Gl 250/22 oraz III SA/Gl 271 i 272/22 wyrokami z dnia 12 kwietnia 2022 r. tut. Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a wyrażone w tych orzeczeniach stanowisko Sąd w składzie to orzekającym podziela i uznaje za własne do czego upoważnia go tożsamy stan faktyczny i prawny. Dlatego też rozważania przedstawione w dalszej części uzasadnienia oparte zostaną na argumentacji przedstawionej w tychże wyrokach, jako że kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Powyższej kontroli we wszystkich w/w sprawach poddany został akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.). Przedmiotem oceny było ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo.

Kontrola sądu administracyjnego ma charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48, Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2736/19). Stosownie bowiem do art. 91 usg, organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg).

Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski stwierdził, iż doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru.

Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przy ocenie stopnia naruszenia prawa znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Dalej w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 usg przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 1990 r., sygn. akt SA/Lu 669/90) wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl).

Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 usg (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym.

Nie bez znaczenia, na co słusznie uwagę zwrócił skarżący, mają postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, w szczególności art. 3 ust. 1, zgodnie z którym samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Nadto społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem.

Tymi zasadami winien kierować się Wojewoda Śląski badając zgodność z prawem uchwały, której nieważność stwierdził rozstrzygnięciem nadzorczym. Sąd zaś rozpoznając skargę gminy na to rozstrzygnięcie bada, czy organ nadzoru swój obowiązek wypełnił. Należy jednak mieć na uwadze, że zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty zmierzające do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały muszą być uzasadnione i oparte na wykazanym przez organ nadzoru istotnym naruszeniu prawa. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy wykładni (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 12 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 125/21). W wykonaniu tego obowiązku nie może organu nadzoru zastąpić sąd administracyjny. Sąd ten bowiem badając zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego sprawdza, czy zakwestionowany przepis uchwały narusza prawo w sposób wyraźnie opisany w rozstrzygnięciu nadzorczym. Jeśli organ nadzoru tego obowiązku nie wypełnił, to wydane rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe.

Zgodnie z art. 5 usg, gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Utworzenie jednostek pomocniczych jest nieobligatoryjne i zależne wyłącznie od decyzji organu stanowiącego danej gminy. Jednostki pomocnicze nie posiadają podmiotowości na gruncie prawa publicznego i prywatnego. Są one powoływane do wykonywania zdekoncentrowanych na nie zadań gminnych. Nie mogą podejmować działań prawnych, i choć mogą teoretycznie odgrywać istotną rolę w procesach administrowania, to jedyną dostępną dla nich formą działania są wyłącznie formy działań faktycznych (wyrok NSA z 6 października 2021 r., III OSK 3963/21).

Przepis art. 18 ust. 1 usg stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zaliczone do nich zostało – zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 usg - ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. W konsekwencji – co wynika z art. 35 ust. 1 usg - organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 usg).

Elementy statutu wyznaczone zostały w art. 35 ust. 3 usg w ten sposób, że ma on określać w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Ponadto, stosownie do art. 48 ust. 1 usg, elementem obligatoryjnym każdego statutu jednostki pomocniczej jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. W statucie należy ustalić również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 pkt. 1 usg, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Tym samym zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, przechodząc do poszczególnych zakwestionowanych regulacji Statutu podnieść należy, co następuje.

Nie ma racji organ nadzoru co do istotnej sprzeczności z prawem § 5 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy. Owa sprzeczność zdaniem Wojewody miała polegać na zobowiązaniu członków organów dzielnicy do przestrzegania przepisów Statutu i powszechnie obowiązującego prawa. Organ nadzoru w tym zakresie ograniczył się do postawienia gołosłownego zarzutu, którego nie rozwinął w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Nie wykazał zatem sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa. Dalsza część argumentacji odnosi się bowiem do zarzutu sprzeczności z prawem § 31 Statutu, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w Statucie zastosowanie mają postanowienia ustaw o samorządzie gminnym, Kodeksu wyborczego oraz Statutu Miasta Katowice.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody co do sprzeczności z prawem § 31 Statutu Sąd uznał je za niezasadne. Trudno bowiem dostrzec, jakoby przepis ten godził w wynikający z Konstytucji RP hierarchiczny system źródeł prawa. Omawiany przepis Statutu tego porządku nie modyfikuje. Nie jest również tak, że przepis ten przyznaje prymat aktu prawa miejscowego nad prawem powszechnie obowiązującym stanowiąc, iż przepisy ustaw znajdują zastosowanie w sprawach nieuregulowanych Statutem. Przyjęte przez Radę Miasta rozwiązanie jest słuszne. Skoro utworzenie jednostki pomocniczej, nadanie jej statutu jest prawem gminy wynikającym z art. 18 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 usg, to nie jest sprzeczne z prawem odwołanie się w tymże statucie do przepisów ustawy, które i tak obowiązują niezależnie od postanowień Statutu. Ten zaś stosowania tych przepisów nie wyłącza, lecz do nich się odwołuje.

Wojewoda Śląski postanowieniom § 31 Statutu postawił i ten zarzut, że stanowi on o stosowaniu do wyborów organów jednostki pomocniczej przepisów Kodeksu wyborczego, w sytuacji, gdy w art. 1 tej ustawy enumeratywnie wskazano wybory, do których stosuje się przepisy ustawy. Nie ma w tym katalogu wyborów do jednostki pomocniczej gminy. Jednak w ocenie Sądu rozwiązanie to nie narusza prawa z następujących względów:

Po pierwsze – Statut nie poddaje pod regulację Kodeksu wyborczego całego procesu wyborczego do organów Dzielnicy. O ile bowiem Kodeks wyborczy kompleksowo reguluje przebieg wyborów na stanowiska w nim wymienione, o tyle Statut reguluje przebieg wyborów do jednostki pomocniczej odsyłając tylko w zakresie nieuregulowanym Statutem do postanowień Kodeksu wyborczego regulujących proces wyborczy.

Po drugie – przyjmując takie rozwiązanie Rada Miasta uczyniła Statut przejrzystym i uniknęła wprowadzenia aktu skomplikowanego, powielającego regulacje ustawy.

Po trzecie – art. 35 ust. 3 pkt 2 usg stanowi, że statut ma określać zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. A skoro tak, to ustalenie tych zasad należy do kompetencji Rady Miasta, która w ramach tych kompetencji może postanowić o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu wyborczego.

Kontynuując wątek wyborów odnieść się należy w tym miejscu do § 20 ust. 8 Statutu, który przyznaje Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic (dalej jako Miejska Komisja) prawo do rozpatrywania protestów wyborczych i orzekania o ważności wyborów, w zw. z § 27 ust. 4 Statutu, który stanowi, że Miejska Komisja orzeka o nieważności wyborów w okręgu lub nieważności wyboru radnego, jeżeli w wyborach dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszania przepisów Kodeksu wyborczego, które wywarły istotny wpływ na wyniki głosowania lub ich ustalenie – w tym przypadku Miejska Komisja określa w jakim zakresie i od jakiej czynności należy rozpocząć nowe postepowanie wyborcze.

Zdaniem organu nadzoru rozstrzyganie o ważności wyborów należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. W Statucie zaś tą kompetencję przyznano podmiotowi pozaustawowemu, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 usg w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Przede wszystkim uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest w tym zakresie nieprecyzyjne. Opiera się bowiem na powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, które jednak nie przystają do niniejszej sprawy. W powołanym przez Wojewodę wyroku sądu wrocławskiego III SA/Wr 8/08 rozpatrywano, czy rada gminy, może, czy nie może wypowiadać się co do ważności wyborów sołtysa bowiem ustawa samorządowa nie przewiduje instytucji protestu wyborczego przy wyborach organów jednostek pomocniczych gminy i jednocześnie brak wyraźnego umocowania do oceny przez radę ważności wyborów tych organów w statucie sołectwa. Wyrok Sądu w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 548/15 nie dotyczy statutu jednostki pomocniczej, ale uchwały w przedmiocie ważności wyboru sołtysa. Trudno zatem dociec w jaki sposób organ nadzoru w niniejszej sprawie wywiódł wyłączną kompetencję rady gminy do rozpatrywania protestów wyborczych. Nie sposób również ustalić, który przepis ustawy został naruszony poprzez utworzenie Miejskiej Komisji Wyborczej i powierzenie jej kompetencji orzekania o ważności wyborów. Tego Wojewoda nie wyjaśnił wskazując jedynie, że stanowi to istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 usg w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Nadto w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Śląski stwierdził nieważność § 20 pkt 8 w zw. z § 27 Statutu. W uzasadnieniu zaś swoją argumentację ograniczył wyłącznie do § 27 ust. 4 nie odnosząc się do pozostałych jednostek tego przepisu ani szerzej nie komentując § 20 ust. 8. Jest to istotne uchybienie rozstrzygnięcia nadzorczego uniemożliwiające Sądowi jednoznaczną ocenę jego prawidłowości w tym zakresie. Jak już wyżej zaznaczono, rolą Sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest zastępowanie organu nadzoru w wyszukiwaniu istotnych naruszeń prawa w uchwale Rady Miasta.

Zdaniem Sądu nie stanowi istotnego naruszenia prawa samo w sobie powierzenie rozpatrywania protestów wyborczych i orzekania o ważności wyborów Miejskiej Komisji Wyborczej. Omawianym § 27 Statutu wprowadzono do wyborów do organów jednostki pomocniczej możliwość złożenia protestu wyborczego. Protest ten składa się do Miejskiej Komisji na piśmie, a ta rozpatruje protest w terminie 30 dni od dnia wyborów na posiedzeniu jawnym, po uprzednim zawiadomieniu zainteresowanych. Od rozstrzygnięcia Miejskiej Komisji wnoszącemu protest przysługuje odwołanie do Rady Miasta, która podejmuje rozstrzygnięcie w tej sprawie w ciągu 60 dni od daty wniesienia odwołania.

Powołana wyżej regulacja w ocenie Sądu jest zgodna z prawem. Przede wszystkim Rada Miasta nie przekroczyła swojej kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 pkt 2 usg. Nadto uchwałodawca postawił wymóg jawności rozpoznania protestu wyborczego przez Miejską Komisję. Zadbał również o możliwość wniesienia odwołania do Rady Miasta i w konsekwencji o jej zaangażowanie w proces wyborczy do jednostki pomocniczej.

Na żadnym etapie powyższej procedury nie wyłączył (co zdaje się zarzucać Wojewoda) stosowania 18a ust. 1 usg, który stanowi, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Powołał tylko dodatkowo Miejską Komisję i wyposażył ją w kompetencje odpowiednie do przeprowadzenia procesu wyborczego.

Wskazywany przez organ nadzoru § 27 ust. 4 Statutu również odpowiada prawu. Przepis ten pozwala Miejskiej Komisji na orzeczenie o nieważności wyborów, jeżeli dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszenia przepisów Kodeksu wyborczego, które wywarły istotny wpływ na wyniki głosowania lub ich ustalenie. To do rady gminy należy bowiem określenie zasad i trybu wyborów do jednostki pomocniczej. Orzeczenie o nieważności wyborów z przyczyn określonych w § 27 ust. 4 Statutu mieści się w pojęciu trybu wyborów. Zdaniem Sądu pojęcia wyborów nie można ograniczyć tylko do aktu głosowania ale obejmuje ono czynności, które ten akt poprzedzają służąc jego przygotowaniu i następują po nim mając na celu ustalenie wyniku wyborów aż do dokonania tego ustalenia.

Podobnie należy ocenić stwierdzenie ważności wyborów przez Miejską Komisję w przypadku braku protestów, a także po rozpatrzeniu protestów wyborczych, o czym mowa w § 27 ust. 5 Statutu. Przepis ten bowiem dotyczy wyłącznie stwierdzenia ważności wyborów, a nie orzekania w przedmiocie ważności wyborów. Miejska Komisja w tym zakresie niczego nie rozstrzyga, a wydaje wyłącznie akt deklaratoryjny.

Oceniając stanowisko Wojewody co do zgodności z prawem § 19 ust. 9 Statutu, dotyczącego diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji wyborczej, rację należy przyznać wojewodzie, że art. 37b usg wprowadza katalog osób, którym Rada Gminy może przyznać dietę. W katalogu tych osób rzeczywiście nie ma członków komisji wyborczych. Jednakże należy mieć na względzie, że dieta nie stanowi wynagrodzenia, lecz zryczałtowaną rekompensatę kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem obowiązków wobec społeczności lokalnej. Członkowie komisji wyborczych wykonują swoją pracę społecznie co jednak nie oznacza, że nie może im zostać przyznana rekompensata poniesionych kosztów. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że możliwość przyznania diety jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Jakkolwiek Rada Miejska postanowiła o przyznaniu diety osobom niewymienionym w ustawie o samorządzie gminnym, jednak nie doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia prawa.

Uszła uwagi wojewody i ta okoliczność, że przepis art. 37b usg przyznaje radzie miasta kompetencję do przyznania diet określonej grupie osób. Jednakże ustawa ta nie reguluje kwestii wyborów do jednostek pomocniczych gminy; to bowiem podlega regulacji uchwały określającej tryb i zasady wyborów. Skoro zatem komisje wyborcze są wprowadzone uchwałą rady miasta, to ta sama uchwała może przyznać członkom tych komisji prawo do diety. Nie sposób zatem doszukiwać się w ustawie kompetencji do przyznania diety członkom komisji wyborczej dzielnicy, skoro ta może a nie musi zostać utworzona uchwałą rady miasta.

Nie ma racji organ nadzoru wykazując wadliwość § 29 załącznika do uchwały, w którym przewidziano możliwość rozwiązania rady Dzielnicy przed upływem kadencji w drodze referendum, na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5% wyborców z terenu Dzielnicy, chyba że do końca kadencji Rady pozostało mniej niż 6 miesięcy. O rozpoczęciu zbierania podpisów powiadamia się przewodniczącego Rady Miasta Katowice. Termin i sposób przeprowadzenia referendum określa Rada Miasta Katowice odrębną uchwałą. Referendum jest ważne jeśli wzięło w nim udział co najmniej 10% uprawnionych do głosowania.

W ocenie organu nadzoru uchwała w tym zakresie została podjęta z przekroczeniem kompetencji przysługujących radzie gminy na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 usg oraz z naruszeniem art. 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy o referendum lokalnym. Na podstawie tych przepisów organ nadzoru wywiódł, że nie jest dopuszczalne wprowadzenie innego referendum niż referendum lokalne w rozumieniu ustawy o referendum lokalnym. Nadto to ustawa o referendum lokalnym szczegółowo reguluje przebieg tego referendum zatem nie ma potrzeby regulowania odrębnego trybu w drodze aktu prawa miejscowego. Na tym zastrzeżenia Wojewody się kończą wyznaczając zakres sądowej kontroli aktu prawa miejscowego.

Przede wszystkim należy podnieść, że Statut Dzielnicy nie wprowadza odrębnego referendum lokalnego – referendum dzielnicowego, czy referendum jednostki pomocniczej gminy. Wprowadza jedynie odrębny tryb rozwiązania Rady Dzielnicy, którego w żaden sposób nie można utożsamiać z referendum lokalnym opisanym w ustawie o referendum lokalnym. Decydując się na takie rozwiązanie Rada wręcz musiała określić tryb przeprowadzenia tego referendum.

Sąd zwraca uwagę, że ocena tego, czy sam tryb referendum określony Statutem ma wady, nie była przedmiotem zastrzeżeń organu nadzoru.

Nie narusza prawa w stopniu istotnym § 15 ust. 1 Statutu stanowiący, że środki finansowe z budżetu miasta na działalność organów Dzielnicy przeznaczone są na:

1) wydatki administracyjno-biurowe związane z funkcjonowaniem siedziby organów Dzielnicy,

2) wydatki związane z organizacją imprez kulturalnych, sportowych, rekreacyjnych oraz uroczystości środowiskowych na terenie Dzielnicy.

W ocenie Wojewody Rada Miasta uregulowała w statucie jednostki pomocniczej materię podlegającą regulacji w Statucie Miasta, czym naruszyła art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 usg. W myśl tego przepisu statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Podnieść jednak należy, że w związku z brakiem możliwości tworzenia budżetu przez jednostki pomocnicze, przepis art. 51 ust. 3 usg należy rozumieć jako obowiązek ujmowania w budżecie gminy wydatków na finansowanie działalności jednostek pomocniczych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 749/18). Wprowadzenie do Statutu § 15 ust. 1 tej zasady nie zmienia, lecz wskazuje na możliwe wykorzystanie środków pochodzących z budżetu gminy. Nie stanowi zatem istotnego naruszenia prawa. Ponadto, stosownie do art. 48 ust. 1 usg, elementem obligatoryjnym każdego statutu jednostki pomocniczej jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. W ocenie Sądu wprowadzony § 15 ust. 1 nie podważa ani nie modyfikuje cytowanego przepisu art. 48 ust. 1 usg.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody co do sprzeczności z prawem § 23 ust. 2 Statutu. Przepis ten stanowi, że zgłoszenie kandydata do Rady Dzielnicy musi zawierać: imię, nazwisko, adres zamieszkania, wiek, nr PESEL, zawód, zgodę na kandydowanie oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej. W ocenie Wojewody interpretacja tego przepisu winna być dokonywana w związku z § 18 ust. 2 Statutu, który reguluje kwestie czynnego i biernego prawa wyborczego, a które przysługuje osobom, które najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale zamieszkują na terenie Dzielnicy (są ujęte w rejestrze wyborców Dzielnicy). A skoro tak, to obowiązek podania przez kandydata do organu dzielnicy zawodu jest nieuzasadniony, ponieważ nie wpływa w żaden sposób na bierne prawo wyborcze. Ponadto podanie numeru PESEL prowadzi do ograniczenia kręgu mieszkańców jednostki do osób legitymujących się numerem PESEL.

Nadto zdaniem organu nadzoru przepis ten wykracza poza regulację ustawową i jednocześnie z sposób niedozwolony modyfikuje materię uregulowaną w sposób kompleksowy w rozporządzeniu RODO. Administratorem danych gromadzonych przez gminę jest Prezydent Miasta i to on jest zobowiązany do zapewnienia ich ochrony. Rada Miasta nie jest administratorem i nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie wymogów składania oświadczeń woli o przetwarzaniu danych osobowych, albowiem jest to kompetencja Prezydenta Miasta.

Odnosząc się do samego obowiązku podania numeru PESEL i temu, czemu ma to służyć, należy zważyć należy dwie wartości – z jednej strony konieczność ochrony danych osobowych i dopuszczalność ich gromadzenia i przetwarzania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 5 i 6 rozporządzenia RODO, a z drugiej strony zapewnienie prawidłowego przebiegu wyborów do organów Dzielnicy, co jest uwarunkowane uprzednim zbadaniem, czy kandydat może być osobą wybraną. Dla zbadania tej okoliczności niezbędne wydaje się dokładne zidentyfikowanie kandydata do pełnienia funkcji w organie Dzielnicy.

Czynne i bierne prawo wyborcze mają osoby ujęte w rejestrze wyborców Dzielnicy (§ 18 ust. 2 Statutu). W Statucie nie zawarto definicji rejestru wyborców, lecz przez odesłanie do Kodeksu wyborczego przyjąć należy, że zawiera on dane takie jak nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, numer ewidencyjny PESEL i adres zamieszkania wyborcy (art. 18 § 7 Kodeksu wyborczego). Podanie numeru PESEL przez kandydata do organu Dzielnicy nie jest bezpodstawne, lecz służy sprawdzeniu, czy kandydat jest ujęty w rejestrze wyborców Dzielnicy. Owszem w większości przypadków może się okazać, że imię, nazwisko i adres będą danymi wystarczającymi do identyfikacji kandydata, jednak nie można wykluczyć przypadków szczególnych, na które zwraca uwagę skarżący, że pod tym samym adresem zamieszkują osoby o tych samych imionach i nazwiskach. Wówczas ich identyfikacja będzie możliwa wyłącznie poprzez numer PESEL.

Wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały wpisywani są do rejestru wyborców, jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek. Wniosek powinien zawierać nazwisko, imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia oraz numer ewidencyjny PESEL wnioskodawcy. Do wniosku dołącza się: 1) kserokopię ważnego dokumentu stwierdzającego tożsamość wnioskodawcy; 2) pisemną deklarację, w której wnioskodawca podaje swoje obywatelstwo i adres stałego zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Obowiązek podania przez kandydata numeru PESEL pozwala porównać ten numer z numerem ujawnionym w rejestrze wyborców.

Organ nadzoru zakwestionował również obowiązek podania zawodu, jako informacji niesłużącej identyfikacji kandydata. W ocenie Sądu jednakże informacja o zawodzie kandydata jest istotna z punktu widzenia decyzji wyborcy o oddaniu głosu. To jaki zawód wykonuje kandydat może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia oceny jego predyspozycji do pełnienia funkcji. Decyzja obywatela o oddaniu głosu na konkretnego kandydata zawsze ma charakter subiektywny. Niewystarczającym dla jej podjęcia jest informacja o imieniu nazwisku i dacie urodzenia. Wybory do organów jednostek samorządu terytorialnego, czy organów jednostki pomocniczej mają to do siebie, że kandydaci są bliżsi wyborcom; są bowiem członkami tej samej społeczności lokalnej. Inne predyspozycje kandydatów też decydują o oddaniu na nich głosu. Wyborcy identyfikują się bardziej z osobą kandydata, niż z ugrupowaniem politycznym, z którego ten się wywodzi. Istotnym zatem pozostaje nie tyle zaplecze polityczne, co predyspozycje osobiste, wykształcenie i doświadczenie zawodowe; istotne jest to, z której grupy społecznej kandydat się wywodzi. W tych okolicznościach zobowiązanie kandydata do podania zawodu jest uzasadnione.

Dla stwierdzenia istotnego naruszenia prawa organ nadzoru winien wskazać konkretny przepis prawa, który zostaje naruszony przez regulację uchwały. W niniejszej sprawie Wojewoda ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że uchwała narusza przepisy RODO bez wskazania, który przepis tego rozporządzenia został naruszony.

Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 lit a, b i c rozporządzenia RODO, dane osobowe muszą być przetwarzane zgodnie z prawem, rzetelnie i w sposób przejrzysty dla osoby, której dane dotyczą ("zgodność z prawem, rzetelność i przejrzystość"), zbierane w konkretnych, wyraźnych i prawnie uzasadnionych celach i nieprzetwarzane dalej w sposób niezgodny z tymi celami; dalsze przetwarzanie do celów archiwalnych w interesie publicznym, do celów badań naukowych lub historycznych lub do celów statystycznych nie jest uznawane w myśl art. 89 ust. 1 za niezgodne z pierwotnymi celami ("ograniczenie celu"); adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane ("minimalizacja danych"). Administrator zaś, w myśl ust. 2, jest odpowiedzialny za przestrzeganie przepisów ust. 1 i musi być w stanie wykazać ich przestrzeganie ("rozliczalność").

Artykuł 6 ust. 1 lit. a, c, e, f, RODO stanowi, że przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i w takim zakresie, w jakim - spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków:

a) osoba, której dane dotyczą wyraziła zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych w jednym lub większej liczbie określonych celów;

c) przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze;

e) przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi;

f) przetwarzanie jest niezbędne do celów wynikających z prawnie uzasadnionych interesów realizowanych przez administratora lub przez stronę trzecią, z wyjątkiem sytuacji, w których nadrzędny charakter wobec tych interesów mają interesy lub podstawowe prawa i wolności osoby, której dane dotyczą, wymagające ochrony danych osobowych, w szczególności gdy osoba, której dane dotyczą, jest dzieckiem.

Cel przetwarzania musi być określony w tej podstawie prawnej lub, w przypadku przetwarzania, o którym mowa w ust. 1 lit. e) - musi być ono niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi.

Dokonując analizy zakwestionowanego przepisu uchwały przez pryzmat powyższych regulacji rozporządzenia wskazać należy, że nie doszło do istotnego naruszenia prawa. Zakres danych, które kandydat winien podać jest uzasadniony celem prawidłowego określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo wyborcze i ich prawidłową identyfikacją.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut organu nadzoru co do naruszenia RODO poprzez uznanie, że Skarżąca nie będąc administratorem danych gromadzonych przez Gminę Katowice nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie wymogów składania oświadczeń woli o przetwarzaniu danych osobowych. Tymczasem zgodnie z przyjętą w RODO definicją, zawartą w jej art. 4 pkt. 7 rozporządzenia RODO, "administrator" oznacza osobę fizyczną lub prawną, organ publiczny, jednostkę lub inny podmiot, który samodzielnie lub wspólnie z innymi ustala cele i sposoby przetwarzania danych osobowych; jeżeli cele i sposoby takiego przetwarzania są określone w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego, to również w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego może zostać wyznaczony administrator lub mogą zostać określone konkretne kryteria jego wyznaczania. Administratora wyróżniają podstawowe cechy: władztwo w procesie przetwarzania danych, a więc faktyczne podejmowanie we własnym imieniu i na własną rzecz decyzji o procesach przetwarzania danych – o tym w jakim celu i w jaki sposób dane są przetwarzane (por. red. M. Sakowska-Baryła, Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Komentarz, C.H.Beck Warszawa 2018 s. 101 i podana tam literatura). Także Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wskazuje, że pojęcie administratora ma bardzo szeroki zakres znaczeniowy, gdyż może nim być w zasadzie każdy podmiot, o ile ustala cele i sposoby przetwarzania danych osobowych. Wobec powyższego w zależności od danych osobowych, które są przetwarzane oraz podstawy prawnej przetwarzania i kompetencji poszczególnych podmiotów (organów) do przetwarzania, administratorem może być zarówno organ np. wójt lub burmistrz (prezydent), rada gminy, gminne jednostki organizacyjne (np. ośrodek pomocy społecznej lub szkoła), a także - w odniesieniu do danych pracowników i kandydatów do pracy - gminna jednostka organizacyjna jaką jest urząd gminy. Rozstrzygając więc, który podmiot jest w danej sytuacji administratorem w odniesieniu do konkretnych danych osobowych, należy przede wszystkim dokonać analizy przepisów prawa określających zadania podmiotów lub organów publicznych, dla których realizacji niezbędne jest przetwarzanie danych osobowych. Ocena ta powinna być dokonywana w odniesieniu do konkretnego procesu przetwarzania (www.uodo.gov.pl).

Jak wynika z art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt. 3 usg organizację i zakres działania jednostki pomocniczej, w tym zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Zatem to rada gminy jest administratorem danych osobowych przetwarzanych w związku z wyborami do organów jednostki pomocniczej. To ona jest zatem uprawniona do ustalania dla osiągnięcia celu, jakim jest wybór rady dzielnicy, sposobu przetwarzania danych osobowych, w tym wymogu składania stosownych oświadczeń, których przedmiotem byłyby kwestie związane z przetwarzaniem danych osobowych.

Należy w tym miejscu wskazać na wprowadzoną w art. 26 rozporządzenia RODO instytucję współadministrowania. Stosownie zatem, jeżeli co najmniej dwóch administratorów wspólnie ustala cele i sposoby przetwarzania, są oni współadministratorami. Przepis ten ma więc zastosowanie do sytuacji, w których w przetwarzanie danych zaangażowanych jest wiele podmiotów, wchodzących wzajemnie w pewne interakcje. Wspólne ustalanie celów i sposobów przetwarzania nie może się jednak odbywać w sposób dowolny. Analizowany przepis precyzuje zobowiązanie do odpowiedniego podziału obowiązków między współadministratorami zarówno w sferze wewnętrznej – pomiędzy nimi, jak i w kontekście zewnętrznym – w relacji do osoby, której dane dotyczą, ale także – organu nadzorczego. (K. Witkowska-Nowakowska [w:] RODO. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Komentarz, red. E. Bielak-Jomaa, D. Lubasz, Warszawa 2018, art. 26).

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia ze współadministrowaniem, na co wskazuje chociażby § 18 ust. 5 Statutu Dzielnicy. Na gruncie tego przepisu wybory do Rady przeprowadza Prezydent Miasta. Zatem skarżący, jest administratorem danych przetwarzanych w związku z organizacją wyborów jak np. przyjmowanie zgłoszeń kandydatów, ustalanie składu Miejskiej Komisji Wyborczej czy okręgowej i obwodowej komisji wyborczej. Z kolei Prezydent Miasta jest administratorem danych przetwarzanych w ramach prowadzenia ewidencji ludności i rejestru wyborców dzielnicy (por. § 18 ust. 2 Statutu Dzielnicy) w oparciu o który ustalane jest istnienie czynnego i biernego prawa wyborczego mieszkańca dzielnicy.

Z tych względów również zobowiązanie kandydata do wyrażenia zgody na udostepnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut, jakoby istotnie naruszał prawo § 30 Statutu Dzielnicy, który stanowi, że uchwalenie i zmiana Statutu Dzielnicy następuje w drodze uchwały Rady Miasta Katowice, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami dzielnicy. W ocenie organu nadzoru przepis ten stanowi modyfikację art. 35 ust. 1 usg, który przewiduje obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, bez ograniczenia ich kręgu do dzielnicy. W ocenie Sądu naruszenie prawa w tym zakresie ma charakter nieistotny. To przecież mieszkańcy danej dzielnicy są zainteresowani uchwaleniem i zmianą statutu dla ich dzielnicy, a nie dla wszystkich dzielnic miasta. Nie sposób uznać, by mieszkańcy innych dzielnic interesowali się zmianą bądź uchwaleniem statutu dla dzielnicy, w której nie mieszkają. Brzmienie § 30 Statutu jakkolwiek modyfikujące przepis art. 35 ust. 1 usg oddaje jednak stan faktyczny istniejący w toku procesu prawotwórczego dla danej dzielnicy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego powtórzeń przepisów ustawy w treści Statutu, to wskazać należy, że ograniczenia swobody statutowej gminy, gwarantowanej jej zarówno Konstytucją RP, Europejską Kartą Samorządu Lokalnego jak i ustawą o samorządzie gminnym, polegają na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy usg i zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych. Dozwolone jest natomiast uszczegółowienie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach bądź uzupełnienie kwestii, które w ustawach nie znalazły prawnych rozwiązań, o ile ustawa tworzy podstawę do takiej regulacji. Potwierdza takie stanowisko brzmienie § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z tym przepisem, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Ugruntowane jest stanowisko i judykatury i piśmiennictwa prawniczego w tym zakresie, że powoływanie się na zasady techniki prawodawczej może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por.m.in. T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej"; T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87).

Z powyższego a contrario wynika, że zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w § 137 przywołanego wyżej rozporządzenia nie ma charakteru absolutnego. Stanowisko to Sąd podziela. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991 r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8).

Wreszcie organ nadzoru zakwestionował także § 32 Statutu, z którego wynika, że podlega on ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co – zdaniem Wojewody – stanowi niedopuszczalne powielenie regulacji wynikającej z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019r., poz. 1461). Stosownie do powołanego przepisu, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Ponadto Wojewoda zarzucił, że zapis ten wprowadza w błąd, gdyż publikacji podlega nie sam Statut, czyli załącznik do uchwały, lecz sama uchwała, którą został on przyjęty. Wobec zaś normy zawartej w § 6 uchwały "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" – zapis ten jest zupełnie zbędny.

Odnośnie tego zarzutu aktualność zachowuje omówiony już pogląd, że nie każde powtórzenie zapisu aktu normatywnego wyższego stopnia w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Po drugie, to Statut, a nie uchwała będzie aktem, którym w bieżącym funkcjonowaniu będą się posługiwać organy jednostki pomocniczej i mieszkańcy, dlatego zasadnym jest, aby członkom tych organów i mieszkańcom jednostki pomocniczej znane było miejsce jego urzędowej publikacji. Natomiast zapis o jego ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym nie modyfikuje w żaden sposób treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Natomiast kwestia ewentualnej zbędności tego zapisu w Statucie w kontekście treści § 6 uchwały zawierającej regulację wskazującą, że uchwała (a zatem także załącznik do niej – przyp. Sądu) wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, nie może potwierdzać zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zapis ten nie skutkuje bowiem naruszeniem prawa, tym bardziej w stopniu istotnym, a tylko to czyniłoby zarzut Wojewody uzasadnionym. Kwestia zbędności - lub niezbędności – tego zapisu nie ma zatem dla sprawy żadnego znaczenia i nie podlega ocenie ani Sądu, ani organu, który ocenia jedynie zgodność aktów prawa miejscowego z prawem.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składają się koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).