Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 954/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 3, 8, 9,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 29 maja 2019 roku nr X/212/19 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Burmistrz Wielunia stwierdza nieważność § 2 ust. 2, § 2 ust. 4, § 3 ust. 2, § 3 ust. 3, § 7 pkt 1, 2, 3 i § 8 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 29 maja 2019 r. Rada Miejska w Wieluniu podjęła uchwałę nr X/212/19 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Burmistrz Wielunia. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40, 41 i 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 506 ze zm.), dalej "u.s.g" oraz art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej "u.d.p."

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 40 ust. 4 u.d.p. przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień,

2) art. 40 ust. 4, 8 i 9 u.d.p. przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały, że mając na uwadze koszty administracyjne, ogólny koszt zajęcia pasa dróg gminnych nie może być niższy niż 10,00 złotych,

3) art. 40 ust. 5 u.d.p. przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że stawki opłat określone w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym urządzeniu inżynierskim i w § 3 ust. 3, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim,

4) art. 40 ust. 8 u.d.p. przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 7 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały, wysokości stawek opłaty za udostępnienie 1 mb kanału technologicznego,

5) art. 40 ust. 10 u.d.p. przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 8 zaskarżonej uchwały, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 traktowane jest jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że organ uchwałodawczy, wydając uchwałę, która jest aktem prawa miejscowego, ma obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy takiego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Zatem uchwalana przez radę gminy uchwała dotycząca ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg gminnych, nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 40 ust. 8 u.d.p. Przepis ten stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi. Uchwała rady gminy musi być ponadto zgodna z regulacjami zawartymi w przepisach art. 40 ust. 4, 5, 6, 9 i 10. Wskazane przepisy ustawy o drogach publicznych nie dają prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Wobec powyższego Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale organ gminy dokonał istotnego naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych.

W § 2 ust. 2 wskazano, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jest jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Przytoczony przepis uchwały stanowi w istocie powtórzenie części art. 40 ust. 4 u.d.p.. Zgodnie zaś z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych, powtarzanie i modyfikację w aktach prawa miejscowego przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalną. Powtarzanie regulacji ustawowych, ich modyfikacja czy uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji, rada gminy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Ponadto podniesiono, że § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 283) stanowi, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Zdaniem skarżącego Rada Miejska przekroczyła zakres delegacji ustawowej również w § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały, stanowiącym, że mając na uwadze koszty administracyjne, ogólny koszt zajęcia pasa dróg gminnych nie może być niższy niż 10,00 złotych. Tymczasem przepisy art. 40 ust. 4, 8 i 9 u.d.p. wskazują na kryteria, jakie należy brać pod uwagę, przy ustalaniu wysokości stawek oraz ich maksymalne wysokości. We wskazanych przepisach ustawy brak jest kryterium "kosztów administracyjnych" oraz określenia minimalnego kosztu zajęcia pasa drogowego.

W § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że stawki opłat określone w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym urządzeniu inżynierskim, natomiast w § 3 ust. 3, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Zdaniem skarżącego rada miejska przekraczając ustawową delegację zawartą w art. 40 ust 5 ustawy dokonała nieuprawnionej modyfikacji ustawowego uregulowania, bowiem odmiennie niż wynika to z ustawy określiła wysokość stawek w tym zakresie i odniosła się do terminu "rok kalendarzowy", a nie, terminu "rok", który jest wskazany w ustawie. Podniesiono, że początek roku kalendarzowego nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Modyfikacja ta stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ organ uchwałodawczy wykroczył poza przyznane mu ustawą kompetencje.

W ocenie skarżącego z kolejnym przekroczeniem upoważnienia ustawowego mamy do czynienia w § 7 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały, w którym określono wysokości stawek opłaty za udostępnienie 1 mb kanału technologicznego. Tymczasem art. 40 ust. 8 u.d.p. daje radzie gminy upoważnienie do wydania uchwały w zakresie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego w sytuacjach określonych w art. 40 ust. 2, nie daje natomiast delegacji do określenia w drodze uchwały wysokości stawek opłaty za udostępnienie kanału technologicznego. Kwestia opłaty za udostępnienie kanału technologicznego jest uregulowana w art. 39 ust. 6 i następne. Rada miejska w przedmiotowej uchwale uregulowała kwestie, do jakich nie została uprawniona na mocy ww. przepisu ustawy, co uznać należy za istotne naruszenie przepisów prawa.

Również w § 8 zaskarżonej uchwały, stanowiącym, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 traktowane jest jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przekroczono granice upoważnienia ustawowego Przytoczony przepis uchwały jest powtórzeniem art. 40 ust. 10 u.d.p.

W odpowiedzi na skargę Gmina Wieluń uznała zarzuty i wyjaśniła, że Rada Miejska w Wieluniu uchwałą nr XXXV/502/20 z dnia 16 listopada 2020 r. podjęła nową uchwałę uwzględniającą zarzuty wskazane przez Prokuratora w skardze oraz zmiany dokonane w przepisach po dniu 29 maja 2019 r. z jednoczesną utratą mocy zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora Rejonowego w Wieluniu jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Wieluniu z 29 maja 2019 r. nr X/212/19 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Burmistrz Wielunia.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje przy tym jedynie w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował więc tego określenia. Z powyższego wynika bowiem, że ani ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa.

Każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy oznacza jego nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, 2004, s. 310; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 147 p.p.s.a., wyd. VII). Istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79; wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W kontekście powyżej określonej istoty niniejszego sporu oraz wszystkich przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Omawiana uchwała Rady Miejskiej jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu, zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 u.s.g.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Do tego aktu prawa miejscowego znajdują wobec tego zastosowanie przepisy § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, nr 100, poz. 908) wprowadzające nakaz umieszczenia w akcie prawa miejscowego tylko przepisów regulujących sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) oraz jednoczesny zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 zdanie pierwsze). Sankcją za naruszenie przez akt prawa miejscowego zasady wyrażonej w § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe (zob. m. in. komentarz G. Wierczyńskiego do § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – lex 2013; wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 2 lutego 2006 r., IV SA/Wr 465/04, Dz. Urz. Woj. Doln. 2007 Nr 4, poz. 24; z dnia 8 listopada 2006 r., IV SA/Wr 699/06, Dz. Urz. Woj. Doln. 2007 Nr 204, poz. 2523; z dnia 29 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 611/07, Dz. Urz. Woj. Doln. 2008 Nr 302, poz. 3489). Uznaje się ponadto w orzecznictwie i doktrynie, że przepisy zawierające powtórzenie przepisów ustawowych również stanowią istotne naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności danego przepisu.

Sąd po przeanalizowaniu zaskarżonej uchwały uznał, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, gdyż przy podjęciu zaskarżonej uchwały Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową określoną w art. 40 ust. 8 u.d.p.

Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 8 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty wskazanej w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł, z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Z tego wyraźnego upoważnienia ustawowego wynika uprawnienie dla Rady Gminy do określenia jedynie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego.

W zaskarżonym akcie organ określił w § 2 ust. 2 uchwały, że "Zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24-godziny jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień". Stanowiło to przekroczenie udzielonego przez ustawodawcę uprawnienia, a nadto było powtórzeniem przepisu ustawy. Przepis art. 40 ust. 4 u.d.p. stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Uznać zatem należy, że § 2 ust. 2 uchwały przekraczał zakres upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 4 u.d.p., co w konsekwencji oznaczało konieczność stwierdzenia jego nieważności.

Akty prawa miejscowego mogą być stanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych, nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących do materii ustawowej.

Z kolei w § 2 ust. 4 uchwały postanowiono, że mając na uwadze koszty administracyjne, ogólny koszt zajęcia pasa drogowego dróg gminnych nie może być niższy niż 10,00 zł. Zarówno przepis art. 40 ust. 4 i ust. 8 u.d.p. wskazują kryteria, jakie należy brać pod uwagę przy ustalaniu stawek za zajęcie pasa drogowego i ich maksymalne wysokości. W treści art. 40 ust. 4 i ust. 8 u.d.p. nie przewidziano kryterium "kosztów administracyjnych", jak również minimalnej stawki zajęcia pasa drogowego. Stanowiło to przekroczenie delegacji ustawowej i w tym zakresie zasadne było stwierdzenie nieważności § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem zakwestionowana przez Prokuratora treść § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały przewidziała, że stawki opłat w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z kolei § 3 ust. 3 uchwały ustala, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Przyjęcie innego niż przewidziany w ustawie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż jest wykroczeniem poza przyznane ustawą kompetencje. Stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Nadto przepis art. 40 ust. 5 u.d.p. w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a ogólnie do "roku" a zatem wprowadzenie w § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Jak stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018r. sygn. III SA/Po 274/18 (Lex Nr 2513931) nieuprawnione jest użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy", gdyż modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Tożsame stanowisko wyraziły sądy administracyjne: w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 27 października 2010r. sygn. II SA/Go 516/10 (Lex Nr 612140) i w Białymstoku w wyroku z 29 listopada 2018r. sygn. II SA/Bk 616/18 (Lex Nr 2597022).

Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (por. art. 7 Konstytucji RP). Przepis Konstytucji wyraża normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazującą, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na określonej normie kompetencyjnej. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej i w granicach upoważnienia ustawy (por. art. 94 Konstytucji RP). Stwierdzone wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności wadliwych norm prawa miejscowego.

Następnie wskazać należy, że w § 7 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały Rada Miejska ustaliła wysokość stawek za udostępnienie 1 mb kanału technologicznego. Stosownie do treści art. 39 ust. 6 u.d.p. zarządca drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym:

1) dróg krajowych;

2) pozostałych dróg publicznych, chyba że w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia informacji, o której mowa w ust. 6a, nie zgłoszono zainteresowania udostępnieniem kanału technologicznego.

W kolejnych przepisach art. 39 u.d.p. określono kwestie opłat za udostępnienie kanału technologicznego.

Przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. daje Radzie upoważnienie do określenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego jedynie w sytuacjach określonych w art. 40 ust. 2 u.d.p., nie daje natomiast upoważnienia do ustalenia stawek opłat za udostępnienie kanału technologicznego. W tej sytuacji Sąd uznał, że Rada Miejska w Wieluniu przekroczyła delegację określoną w treści art. 40 ust. 8 u.d.p. i naruszenie to ma charakter istotny.

Rację ma Prokurator Rejonowy, że w § 8 uchwały powtórzono treść art. 40 ust. 10 u.d.p. Zgodnie z treścią tego przepisu zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej) stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015 r., IV SA/Po 582/14; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 8 przedmiotowej uchwały nastąpiło jednak nie tylko powtórzenie zapisu ustawy, ale także jego modyfikacja. Należało zatem uznać, że wyżej wskazana regulacja w sposób istotny narusza prawo.

Podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych dalej "ustawa COVID-19", zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 t.j. ze zm.).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, orzekł o stwierdzeniu nieważności § 2 ust. 2, § 2 ust. 4, § 3 ust. 2, § 3 ust. 3, § 7 pkt 1, 2 3, i § 8 zaskarżonej uchwały.

e.o.