Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 459/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 3, 4, 5 i 6
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i wymierzenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi gminnej z przekroczeniem terminu zajęcia uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej też: ustawa) i § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej S.P. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej S.P. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Dolno, z dnia 24 maja 2010 r., Nr 98 poz. 1520) - po rozpatrzeniu odwołania A. K. i K. K. (dalej strony, skarżący), od decyzji Burmistrza Miasta S. P. (Nr [...]) z dnia [...] października 2014 r., którą organ ten, działając z urzędu:

1. wymierzył stronom karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedotrzymanie warunków określonych w decyzji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego działek nr [...],[...],[...] na czas robót prowadzonych w ul. [...] w S. P., zgodnie z punktem 11 w cyt. decyzji, tj.: "Za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu, przekroczenie terminu lub zajęcie powierzchni większej niż podana w zezwoleniu, zarządca drogi naliczy karę zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 cyt. na wstępie ustawy'";

2. orzekł, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na konto Urzędu Miejskiego w S. P. lub w kasie Urzędu Miejskiego w S. P.;

3. wskazał, że w przypadku nieterminowego wniesienia kary pobrane będą odsetki ustawowe, zaś kara nieuiszczona w terminie podlega wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji -

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G.:

uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz

2. wymierzyło stronom karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w S. P. (działki nr [...],[...],[...]) z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w decyzji Burmistrza S. P. nr IK.7230.154.2.2013.JM z dnia 14 października 2013 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego działek nr [...],[...],[...] na czas robót prowadzonych w ul. [...] w S. P..

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]) Burmistrz S. P. udzielił stronom zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego o pow. 1,5 m2 drogi gminnej publicznej (działek nr [...],[...],[...]] w związku z budową przyłącza wodociągowego oraz kanalizacji sanitarnej w celu zasilania budynku mieszkalno - pensjonatowego oraz wskazał, że roboty na zajętych odcinkach pasa drogowego należy wykonać w terminie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. metodą rozkopu jezdni. W decyzji określono również warunki udzielonego zezwolenia, do których należało w szczególności przywrócenie jezdni do stanu poprzedniego w sposób określony w decyzji. Zgodnie z punktem 7 tychże warunków, zakończenie robót i przywrócenie pasa drogowego do poprzedniego stanu należało zgłosić do zarządcy drogi w celu dokonania komisyjnego odbioru w dniu zakończenia robót, w terminie do [...] października 2013 r. W punkcie 11 decyzji wskazano również, że za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu, przekroczenie terminu lub zajęcie większej powierzchni niż podana w zezwoleniu, zarządca drogi naliczy karę zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zarządca drogi wezwał strony do odtworzenia nawierzchni jezdni zgodnie z wytycznymi wskazanymi w zezwoleniu z [...] października 2013 r. w nieprzekraczalnym terminie 3 dni od dnia odebrania wezwania. W wezwaniu wskazano także, że w przypadku nie naprawienia nawierzchni jezdni, nastąpi naliczenie opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. organ I instancji wydał decyzję (nr [...]) o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niedotrzymanie warunków określonych w decyzji z dnia [...] października 2013 r.

Powyższa decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2014 r. (nr [...]), m.in. z powodu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W dniu [...] maja 2014 r. do organu I instancji wpłynęła prośba stron o dokonanie komisyjnego odbioru przedmiotowego pasa drogowego drogi gminnej. W dniu [...] czerwca 2014 r. dokonano komisyjnego odbioru zajmowanego pasa drogowego, w wyniku którego stwierdzono nieprawidłowe odtworzenie zajmowanego odcinka pasa drogowego i zakreślono termin usunięcia usterek na dzień [...] czerwca 2014 r. W dniu [...] czerwca 2014 r. dokonano ponownego odbioru pasa drogowego bez uwag.

Pismem Burmistrz S. P. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu w dniu [...] czerwca 2014 r. postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w uzyskanym zezwoleniu.

Z kolei pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zwrócił się do Miejskiego Zakładu Gospodarki Lokalowej w S. P. (dalej jako: MZGL) z zapytaniem, czy podczas wykonywania prac odtworzenia pasa drogowego na podstawie zlecenia stron z dnia [...] kwietnia 2014 r. zauważono, aby miejsce wykopu było pokryte masą bitumiczną. MZGL w odpowiedzi poinformował pismem z dnia [...] lipca 2014 r., że w czasie odtwarzania nawierzchni asfaltowej przy ul. [...] 2a, na podstawie zlecenia stron z dnia [...] kwietnia 2014 r., nie zauważono, aby miejsce wykopu było wypełnione masą bitumiczną.

W tym stanie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] października 2014 r. Burmistrz Miasta S. P. powtórnie wymierzył stronom karę pieniężną, w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, iż strony mimo zapewnień, nie wykonały prac odtworzeniowych, wskazując jako dowód w tym zakresie: wyjaśnienia MZGL. Kara ustalona za okres od [...] października 2013 r. do czasu zgłoszenia do odbioru, tj. do [...] maja 2014 r.( [...]).

W odwołaniu strony nie zgadzają się z twierdzeniem organu, że nie odtworzyli nawierzchni jezdni. Podniosły, że prace ukończyli w wyznaczonym dniu. Opłata za zajęcie pasa drogowego została opłacona w kasie Urzędu Miasta w S. P. dnia [...] listopada 2013 r. oraz zgłoszono fakt ukończenia robót do i J. M. - reprezentującej Zarządcę Drogi.

Wskazali, że gdy w dnia [...] kwietnia 2014 r. otrzymali pismo wzywające do odtworzenia nawierzchni. Tego samego dnia złożyli w MZGL zlecenie odtworzenia nawierzchni asfaltowej z resyklera i dostali ustne zapewnienie, iż prace zostaną wykonane [...] kwietnia 2014 r. W dniu [...] maja 2015 r. zwróciły się do Urzędu z wnioskiem o ponowne dokonanie komisyjnego pasa drogowego, niemniej dnia [...] kwietnia 2014 r. otrzymali decyzję wymierzającą kare pieniężną. Następnie, po jej wyeliminowaniu, kolejną decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podniosło, że przedmiotem rozpoznania jest sprawa dotycząca wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, w związku z nieodtworzeniem nawierzchni jezdni po wykonanym przekopie drogi, stosownie do warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

Wskazano w uzasadnieniu, że materialnoprawną podstawę rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Podniesiono, że te przepis ustanawia możliwość zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, przy czym zajęcie to wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielonego w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy:

prowadzenia robót w pasie drogowym,

umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Wymogi co do treści udzielanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uregulowane zostały w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 01 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać m.in. cel zajęcia pasa drogowego (pkt 2) oraz okres zajęcia pasa drogowego (pkt 4), a w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót, powinno ono dodatkowo określać warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności (§ 2 ust. 2 pkt 2). Zgodnie z § 2 ust. 3 Rozporządzenia, w warunkach przywrócenia pasa drogowego, o których mowa w ust. 2 pkt 2, określa się:

zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności;

sposób odbioru przedmiotowego odcinka pasa drogowego;

zasady usuwania usterek i wad technicznych, powstałych w ciągu 24 miesięcy od daty odbioru pasa drogowego.

Powyższe uregulowanie rozporządzenia nawiązuje do treści przepisu art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

Wskazano, że naruszenie powyższych warunków zajmowania pasa drogowego powiązane zostało przez ustawodawcę z zastosowaniem wobec zajmującego surowej sankcji, określonej w art. 40 ust. 12. Zgodnie z tym przepisem, za zajęcie pasa drogowego:

bez zezwolenia zarządcy drogi,

z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Podkreślono, że kategoryczne brzmienie art. 40 ust. 12 ustawy "za zajęcie ...zarządca wymierza" oznacza, iż stwierdzenie przez zarządcę drogi przypadku zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia lub z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu odnośnie do powierzchni lub terminu zajęcia, obliguje do wymierzenia kary pieniężnej.

Dalej w uzasadnieniu wskazano, że niekwestionowane jest w sprawie, że strony uzyskały zezwolenie na czasowe zajęcie obszaru 1,5 m2 pasa drogowego drogi gminnej w związku z budową przyłącza wodociągowego oraz kanalizacji sanitarnej w celu zasilenia budynku mieszkalno - pensjonatowego (decyzja z [...] października 2013 r. nr [...]). Z udzielonego zezwolenia wynikało, że roboty na zajętym odcinku pasa drogowego należało wykonać w terminie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. metodą rozkopu jezdni. W decyzji określono również warunki udzielonego zezwolenia, do których należało w szczególności przywrócenie jezdni do stanu poprzedniego w sposób określony w decyzji, zależny od rodzaju nawierzchni jezdni. Zgodnie z punktem 7 tychże warunków, zakończenie robót i przywrócenie pasa drogowego do poprzedniego stanu należało zgłosić do zarządcy drogi w celu dokonania komisyjnego odbioru w dniu zakończenia robót, w terminie do [...] października 2013 r.

Wskazano, że okolicznością bezsporną jest, że strony wykonały zaplanowane prace przyłączeniowe, łącznie z wykonaniem koniecznego w tym celu rozkopu jezdni drogi publicznej, czyli stosownie do postanowień zezwolenia były zobowiązane do odtworzenia uszkodzonej w wyniku przekopu nawierzchni jezdni, zgodnie z warunkami określonymi w pkt 4 zezwolenia. Warunki te zezwolenie uzależniało od rodzaju nawierzchni jezdni. Podniesiony w tym zakresie, że nie budzi wątpliwości, że jezdnia na danym odcinku drogi ma nawierzchnię asfaltową (bitumiczną), czego nie kwestionowały również strony. Zatem, stosownie do uzyskanego zezwolenia (pkt 4 lit. a), odtworzenie jezdni powinno nastąpić na długości uszkodzenia powiększonym o 2,00 m od krawędzi wykopu/ uszkodzenia oraz powinno zawierać następujące warstwy konstrukcyjne:

- podbudowa zasadnicza z kruszywa łamanego (minimalna grubość 20 cm),

- podbudowa zasadnicza z betonu asfaltowego (minimalna grubość 7 cm),

- warstwa wiążąca z betonu asfaltowego (minimalna grubość 6 cm),

- warstwa ścieralna z betonu asfaltowego na całej szerokości jezdni, powiększona o 2, 00 m od krawędzi wykopu (minimalna grubość 5 cm).

Zdaniem SKO, spór w sprawie dotyczy kwestii, czy strony odtworzyły jezdnię stosownie do powyższych warunków oraz zgłosiły ten fakt w terminie określonym w zezwoleniu, tj. do [...] października 2013 r.

W przedmiotowej sprawie, według Kolegium, nic takiego nie miało miejsca. Dowodzą tego wszystkim fotografie wykonane w czasie objazdu drogi w dniach [...] kwietnia 2014 r. i [...] kwietnia 2014 r., przez pracowników Urzędu gminy. Wskazują one, że po wykonaniu przekopu jezdni, zabezpieczono jedynie wykop w sposób umożliwiający bezpieczne przemieszczanie się po drodze, lecz nie odtworzono nawierzchni jezdni zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu i w terminie do [...] października 2013 r. Nawierzchnia jezdni została odtworzona przy pomocy asfaltu dopiero po otrzymaniu przez strony w kwietniu 2014 r. wezwania w tym przedmiocie. Potwierdza to wyjaśnienie MZGL, iż przekop nie był wcześniej uzupełniany masą bitumiczną. Ponadto wskazuje na to okoliczność, że obecna na rozprawie administracyjnej strona wyraźnie oświadczyła, że nie położono nawierzchni asfaltowej (na ciepło), gdyż ze względu na okres zimowy nikt nie chciał przyjąć zlecenia na takie prace. A także oświadczenie strony, że w związku z problemami w znalezieniu wykonawcy, sama dokonała odtworzenia nawierzchni jezdni przy pomocy suchego asfaltu zakupionego w [...], czego jednak nie może potwierdzić żadnym rachunkiem.

Wskazano także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prowizoryczne "odtworzenie" w miejscu wykopu, nie zostało przez strony powiększone o wymagane 2,00 m z każdej strony. Na co wskazują zeznania pracownika MZGL, a także porównaniu zdjęć z kwietnia 2014 r. oraz z czerwca 2014 r. (tj. zdjęć wykonanych w czasie dokonywania odbiorów).

Zdaniem Kolegium, w świetle wszystkich powyższych okoliczności, fakt nieodtworzenia jezdni w wyznaczonym terminie jest bezsprzecznie, czemu nie przeczą dowody przedłożone przez strony. Argumentowi stron, że jakoby dokonano odtworzenia jezdnia, lecz uległo uszkodzeniu przez okres zimowy, przeczy dokumentacja fotograficzna oraz zeznania świadka - pracownika MZGL.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że z materiałów sprawy wynika, że szerokość zajęcia wynosiła 3,00 m, bowiem wykonany przekop przebiegał przez całą szerokość jezdni. Ta zaś, zgodnie z książką drogi, ma na tym odcinku szerokość 3,00 m. Gdy idzie o długość zajęcia, organ I instancji przyjął wartość wskazaną przez strony we wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - tj. 50 cm. Odwołujący się twierdzą natomiast, że wykonany przez nich przekop miał 40 cm. Z uwagi na brak jednoznacznych dowodów, które by wykluczały wersję stron (w postaci braku pomiaru przekopu), przyjęto wersję korzystniejszą dla stron, tj. 40 cm.

Wskazano, że przyjęto, gdy idzie o okres zajęcia, że zgłoszenia gotowości do odbioru strony dokonały w dniu [...] maja 2014 r., z uwagi na treść udzielonego zezwolenia (pkt 7 warunków odtworzenia jezdni] oraz fakt, że stwierdzone w czasie pierwszego odbioru nieprawidłowości zostały poprawione. Zatem okres zajęcia wyniósł 197 dni. Natomiast stawkę opłaty przyjęto (za organem I instancji) -w kwocie 3,00 zł., pomimo, ze z przepisu § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej S. P. wynika, że stawka ta stawka opłaty wynosi 8,00 zł za każdy m2 zajęcia. Uczyniono to z uwagi na przepis art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyrażony w nim zakaz reformationis in pius.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że wymierzana stronom kara powinna wynieść [...], dlatego uchylono decyzję organu pierwszej instancji i orzeczenie o istocie sprawy, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięcia zawartym w punkcie drugim i trzecim zaskarżonej decyzji są nie tylko zbędne, ale przede wszystkim pozbawione podstaw prawnych, dlatego nie powinni znajdować się w rozstrzygnięciu, a w uzasadnieniu decyzji.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO skarżący podnieśli, że prace w zakresie przywrócenia nawierzchni jezdni wykonano w wyznaczonym terminie tj. [...].10. 2013 r. Były trudności ze znalezieniem wykonawcy asfaltu. Firma, która wykonywała prace ziemne nie chciała podjąć sie zlecenia gdyż skończyła im sie masa bitumiczna, a ponadto z uwagi na panujące warunki atmosferyczne, nie byli w stanie dać mi gwarancji co do jakości nawierzchni, bowiem w październiku padał śnieg i były temperatury spadające poniżej 0. Dlatego dokonano naprawy samodzielnie, przy użycie tzw. masy naprawczej, tzw. asfaltu na zimno który można go używać w temperaturach ujemnych.

Podniesiono, że o fakcie ukończenia prac poinformowano w dniu [...].11.2013 J. M. reprezentującą Zarządcę Dróg, ona też wyliczyła opłatę za zajęcie pasa drogi, która została opłacona w kasie Urzędu Miasta. Nie poinformowano skarżących o obowiązku pisemnego zgłoszenia zakończenia prac, dlatego nie zastosowano formy pisemnej.

Zarzucono w uzasadnieniu, naruszenie art. 107. § 3 kpa, w decyzji nie wskazano wyczerpująco dlaczego organ nie uznał, iż [...] listopada doszło do ustnego zgłoszenia robót na spotkaniu z urzędnikiem. Naruszenie art. 7 i 8 , art.12 § 1 i 14 kpa, poprzez nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwienia sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony oraz z naruszeniem zasady pisemności postępowania.

Podniesiono w uzasadnieniu, że w związku z wezwaniem organu z dnia [...].04. 14 r. do odtworzenia nawierzchni jezdni, w dniu [...].04.14 r. zostało złożone zlecenie w tej sprawie do MZGL – jako, że strony były do tego zobowiązane tzw. gwarancjami wykonania, które obowiązują 24 miesiące.

Wskazano, że na okoliczność, że przekop nie była wcześniej uzupełniony masa bitumiczna, organ dopuścił dowód w postaci wyjaśnień MZGL, strony nie zostały o tym jednak wcześniej poinformowania, czym naruszono art. 75 § 1, 77 § 1, art. 84 kpa. Poza anonimową odpowiedzią pracownika MZGL oraz dwoma zdjęciami organ w rzeczywistości nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w powyższym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze, oświadczył, że nie ma innych dowodów, poza wskazanymi, na potwierdzenie swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012r.poz.270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pomiędzy stronami a organami orzekającymi w sprawie było to, czy w ustalonych przez organy okolicznościach zasadne było nałożenie na stronę, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej też: ustawa), kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dla zastosowania wymienionego przepisu konieczne jest niewątpliwie przesądzenie, czy przekroczenie terminy zajęcia pasa drogowego winno być liczone od terminu określonym w zezwoleniu, tj. [...] października 2013 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, poczynione dotychczas przez organ w zaskarżonej decyzji, nie pozwalają na jednoznaczną ocenę, że sytuacja taka miała miejsce.

Przedmiotem kontroli Sądu, na skutek złożonej skargi, poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r., której w ramach rozstrzygnięcia kasacyjnego, orzekając o istocie sprawy, organ wymierzył stronom karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi gminnej z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w decyzji Burmistrza S. P. z dnia [...] października 2013 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Gdy idzie o okres zajęcia pasa jezdni przyjęto jako początek: [...] października 2013r. (termin zgłoszenia zakończenia robót w zakresie przywrócenia poprzedniego stanu pasa drogi), a jako ostatni dzień: [...] maja 2014 r. (zgłoszenia gotowości do odbioru stanu jezdni).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W myśl art. 40 ust. 12 ustawy, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi; 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 ustawy, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy), która wyliczana jest w sposób odmienny dla każdego z wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy rodzajów zajęcia pasa drogowego. I tak, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Stosownie do art. 40 ust. 6 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Mając powyższe na uwadze należy dojść do wniosku, że skoro kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu jest wielokrotnością opłaty należnej za legalne zajęcie pasa drogowego, to na organie inicjującym i prowadzącym postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu ciąży obowiązek bezwzględnego (jednoznacznego) ustalenia tego terminu (jego początku i zakończenia). Okoliczność ta ma bowiem istotne znaczenie dla zastosowania prawidłowej stawki kary pieniężnej. Istotne znaczenie dla prawidłowego wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, ma ustalenia wskazujące na rzeczywisty i czasowy rozmiar tego zajęcia pasa drogowego.

Zgodnie bowiem z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl natomiast art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto, decyzja powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 kpa), które powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 650).

Z materiału dowodowego wynika bezspornie, strony uzyskały zezwolenie na czasowe zajęcie obszaru 1,5 m2 pasa drogowego drogi gminnej w związku z budową przyłącza wodociągowego oraz kanalizacji sanitarnej w celu zasilenia budynku mieszkalno – pensjonatowego. Z udzielonego zezwolenia wynikało, że roboty na zajętym odcinku pasa drogowego należało wykonać w terminie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. metodą rozkopu jezdni. W decyzji określono również warunki udzielonego zezwolenia, do których należało w szczególności przywrócenie jezdni do stanu poprzedniego w sposób określony w decyzji, zależny od rodzaju nawierzchni jezdni. Zgodnie z punktem 7 tychże warunków, zakończenie robót i przywrócenie pasa drogowego do poprzedniego stanu należało zgłosić do zarządcy drogi w celu dokonania komisyjnego odbioru w dniu zakończenia robót, w terminie do [...] października 2013 r. Nie budzi wątpliwości, że jezdnia na danym odcinku drogi ma nawierzchnię asfaltową (bitumiczną),czego nie kwestionowały również strony.

Z materiału wynika bezspornie, że strony wykonały zaplanowane prace przyłączeniowe, łącznie z wykonaniem koniecznego w tym celu rozkopu jezdni drogi publicznej, czyli stosownie do postanowień zezwolenia były zobowiązane do odtworzenia uszkodzonej w wyniku przekopu nawierzchni jezdni, zgodnie z warunkami określonymi w pkt 4 zezwolenia. Warunki te zezwolenie uzależniało od rodzaju nawierzchni jezdni.

Niewątpliwie, jak to wskazał organ odwoławczy, w sytuacji nieodtworzeniem nawierzchni jezdni po wykonanym przekopie drogi, stosownie do warunków określonych w uzyskanym zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, mamy do czynienia z zajęciem pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Zajęciem zagrożonym karą pieniężna, wymierzaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Sądu zasadnie wskazał organy odwoławczy, że kategoryczność brzmienia art. 40 ust. 12 ustawy oznacza, iż stwierdzenie przez zarządcę drogi przypadku zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia lub z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu odnośnie powierzchni lub terminu zajęcia, obliguje do wymierzenia kary pieniężnej.

Nie oznacza to jednak wcale zdaniem Sądu, że zarządcę drogi nie obowiązują w postępowaniu o wymierzenie kary ogólne przepisy postępowania statuowane przez prawodawcę dla zapewnienia stronom postępowania realizacji przysługujących im praw, wynikających m. in. z realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawa oraz równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W konsekwencji prowadząc postępowanie w danej sprawie organy administracji publicznej mają obowiązek wydawać rozstrzygnięcia zgodne nie tylko z przepisami prawa materialnego ale stosować się również do obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, w szczególności jeżeli ich naruszenie może mieć wpływ na wynik zastosowania prawa materialnego w zakresie nałożonych na strony postępowania obciążeń lub obowiązków, np. na wysokość wymierzonych kar. W takiej bowiem sytuacji naruszenie prawa procesowego może mieć bezpośredni wpływ na podstawę zastosowania przesłanek odpowiedzialności. Zwłaszcza w takich sytuacjach organy orzekające powinny prowadzić postępowania mając na względzie również słuszny interes stron (obywateli), pogłębiać ich zaufanie, czuwać aby w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz działać w sprawie w interesie strony wnikliwie i szybko (art. 7, 8, 9 i 12 kpa).

Te podstawowe zasady zostały zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie naruszone, co w efekcie mogło podprowadzić do wymierzenia skarżącym wyższej kary niż miałoby to miejsce w przypadku przeprowadzenia postępowania z zachowaniem tych zasad. Konstatacja ta jest uzasadniona gdy zważy się, że skarżący niezwłocznie po pisemnym wezwaniu do otworzenia nawierzchni podjęli stosowane działania i w ich konsekwencji nastąpiło przywrócenie stanu poprzedniego.

Wskazać należy, że z treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu.

Natomiast w świetle w/w ogólnych zasad postępowania oznacza to, że postępowanie takie powinno być wszczęte bez zbędnej zwłoki, a o jego wszczęciu powinny zostać zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 1 i § 4 kpa). Do naruszenia tych zasad oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP dochodzi zatem w sytuacji, w której organ wiedząc o wystąpieniu sytuacji takiego zajęcia pasa (z przekroczeniem terminu) a tym samym o podstawie wszczęcia postępowania w przedmiocie kary pieniężnej oraz będąc do tego wszczęcia zobowiązany zwleka z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, z wszczęciem postępowania w sprawie, w konsekwencji czego pogarsza się sytuacja procesowa stron i dochodzi do naruszenia ich interesu prawnego, np. przez zwiększenie nałożonych na strony (obowiązków) kary pieniężnej.

Zdaniem Sady, okoliczności sprawy wskazują, że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Należy bowiem zważyć, że obecny na przeprowadzonej w listopadzie 2013 r. rozprawie administracyjnej przedstawiciel organu pierwszej instancji (pracownik zarządcy drogi a więc podmiotu wykonującego funkcję zarządcy drogi w rozumieniu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych), w zakresie stanu przedmiotowej jezdni oświadczył, że zajęcie było przykryte deską. Niewątpliwie z chwila dokonania tego spostrzeżenie, zarządca drogi winien niezwłocznie podjąć działania w celu ustalenia, czy stan jezdni został przywrócony do stanu porządnego, zgodnie z wymogami określonymi w zezwoleniu na zajęcie, czy też nie. Jeżeli podjęte działania wskazałyby na nie odtworzenie jezdni zgodnie z wymogami zezwolenia, to powinien organ wszcząć niezwłocznie postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, informując jednocześnie o tym strony, zgodnie z treścią art. 61 § 4 kpa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Sądu, nie wskazuje aby istniały usprawiedliwione powody do przedłużania tego terminu.

|Z akt sprawy wynika, że wezwaniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zarządca drogi wezwał strony do odtworzenia jezdni zgodnie z zezwoleniem w nieprzekraczalnym terminie 3 dni od dnia odebrania wezwania, informując jednocześnie, że w przypadku nie naprawienia jezdni zostanie naliczona opłata za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu. Z treści tego pisma wynika niewątpliwie, że zarządca zaakceptował sytuację, że naprawienie jezdni po terminie wskazanym w zezwoleniu, ale z zachowaniem terminu na nowo wyznaczonego, nie będzie rodzic konsekwencji prawnych dla skarżących. Co niewątpliwie potwierdza, że to przedłużenie przywrócenia stanu poprzedniego jezdnia było poniekąd uzasadniane, a pośrednio wskazuje, że zarządca powinien w sprawie podjąć wcześniej stosowne działania w tym zakresie.

W tym stanie, zdaniem składu orzekającego w sprawie, skarżący nie mogą ponosić konsekwencji zwłoki we wszczęciu postępowania przez organ w przedmiocie wymierzenia kary pieniężne dopiero w kwietniu 2014 r., za okres poczynając do [...] października 2013 r.

Dodatkowo należy wskazać, że skarżący wskazują na warunki atmosferyczne uniemożliwiające położenie właściwego asfaltu na przedmiotowej. Organ rozstrzygając sprawę nie odniósł się jednoznacznie do tej kwestii, poprzestając na ustalenia, że jednia nie była wypełniana właściwym asfaltem

W ocenie Sądu, w efekcie działania organów administracji z naruszeniem wskazanych wcześniej zasad postępowania administracyjnego dojść mogło do wymierzenia skarżącym kary za znacznie dłuższy okres niż miałoby to miejsce w przypadku przeprowadzenia postępowania zgodnie z tymi zasadami. Należy podkreślić, że kary wymierzane na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych powinny spełniać przede wszystkim funkcje represyjne, a nie fiskalne, którą to funkcję kara taka może przybrać np. w przypadku celowego przedłużenia postępowania aby była ona naliczona za dłuższy okres ( vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17.07.2014r.,sygn.akt II SA/Gl 251/14 ).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) p.p.s.a.