Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3174/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. i A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 229/18 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. odrzuca skargę kasacyjną A.W., 2. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K.W. kwotę 1347 (tysiąc trzysta czterdzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 229/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił w całości skargę K.W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Po raz kolejny rozpoznając sprawę, po kilkukrotnym uchylaniu przez organ drugiej instancji decyzji organów pierwszej instancji oraz po wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1112/16, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) nałożył na A.W. i K.W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2018 r. projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o drugi garaż zlokalizowany w [...] przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...] od strony działki o nr geod. [...] oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł zobowiązany.

Na skutek wniesionego odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), uchylił zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz obowiązku przedłożenia przez zobowiązanych oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i orzekł wykonanie nałożonych obowiązków w terminie do dnia 12 marca 2018 r., a pozostałą część decyzji utrzymał w mocy.

W toku postępowania ustalono, że 6 czerwca 1997 r. M.P. zgłosił do Urzędu Rejonowego użytkowanie rozbudowanego lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w [...] oraz budowę garażu przy przedmiotowym budynku. Urząd Rejonowy w dniu 6 lipca 1997 r. przyjął ww. zawiadomienie stwierdzając równocześnie, iż rozbudowa rozstała zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę znak: [...], w pełnym zakresie. Wg Starosty [...], organ nie wszczynał postępowania administracyjnego, a przedmiotowe zawiadomienie, na podstawie zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych i dziennika budowy, potwierdzało fakt zakończenia większości robót budowlanych objętych ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1990r. Innymi słowy Starosta [...] zatwierdził m.in. garaż nr 1 w rozbudowanej formie (powiększony o 1,4 m od projektowanej rozbudowy). Oznacza to, iż roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku gospodarczego o drugi garaż, z uwagi na to, że ich budowa nie została formalnie zakończona w 1997 r. i nie zgłoszono zakończenia budowy tego etapu w innym okresie, podlegają ocenie ich prawidłowości w niniejszym postępowaniu. Z tego powodu organ powiatowy w 25 lipca 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne.

Po analizie akt sprawy organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego stwierdził, iż zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym garaż nr 2 będący przedmiotem niniejszego postępowania miał zostać rozbudowany o 2 m w głąb działki własnej. Ustalono, że został rozbudowany o 3,4 m, czyli zwiększony o 1,4 m. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż w przypadku wykonania przedmiotowego garażu doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Garaż został rozbudowany o 1,4 m w głąb działki własnej, co wpłynęło na charakterystyczne parametry obiektu budowlanego: kubaturę, powierzchnię zabudowy i długości budynku oraz dokonano zmiany w zakresie objętym zagospodarowania działki. Całość budynku gospodarczego wraz z projektowaną rozbudową miała wynosić 5,5 m (2% z tej wielkości to 0,11 m), zatem rozbudowa o dodatkowe 1,4 m przekracza długość budynku o 25,45%. Zmiany pozwolenia na budowę jednak nie dokonano. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Dalej wskazano, że podczas kontroli w dniu 9 grudnia 2013 r. organ pierwszej instancji ustalił, że budowa garażu nr 2 została zakończona, oraz iż rozbudowa jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Podniesiono także, że z projektu technicznego obejmującego swym opracowaniem między innymi rozbudowę budynku gospodarczego celem wydzielenia dwóch garaży, inwestor otrzymał zgodę na rozbudowę również o część obiektu od strony działki nr [...] tj. garażu nr 2.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy obiekt powstał legalnie w okresie pomiędzy 1997 r., a 2000 r., jednakże z istotnymi odstępstwami.

Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wniósł zobowiązany K.W., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 81 ust. 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Sądu wywiedziona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną oddalenia przedmiotowej skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, iż Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, związani byli wytycznymi zawartymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1112/16, w którym uchylono decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2016 r.

Zdaniem Sądu lektura uzasadnień decyzji organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego pozwala stwierdzić, że organy prawidłowo wywiązały się z obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalając stan faktyczny w sprawie organy wzięły pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W szczególności organ pierwszej instancji odnotował rozbieżność w materiale dowodowym odnośnie daty powstania garażu nr 2, zrelacjonował rozbieżne twierdzenia w tej materii (str. 13-14 uzasadnienia) i stwierdził, że pomimo długotrwałych intensywnych poszukiwań nie udało się precyzyjnie określić daty powstania garażu nr 2. Oceniając prowadzone przez nadzór budowlany postępowanie, Sąd podzielił tę konkluzję i stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że dalsze prowadzenie postępowania mogłoby doprowadzić do wzbogacenia materiału dowodowego i ujawnienia nowych istotnych dla rozstrzygnięcia faktów. W takiej sytuacji rzeczą organu była ocena jakie okoliczności w sprawie zostały wykazane (art. 80 k.p.a.) i przedstawienie swego stanowiska w tej materii w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu z tych obowiązków organy wywiązały się należycie, analizując cały obszerny materiał dowodowy i w sposób nieprzekraczający granic swobodnej oceny dowodów wskazały jakie (i dlaczego) okoliczności w sprawie uznać należy za udowodnione oraz jakie konsekwencje w sferze praw i obowiązków stron te okoliczności wywołują.

Dalej Sąd wskazał, iż aprobuje ustalenia stanu faktycznego oraz rozważania prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Przeprowadzone postępowanie pozwoliło na ustalenie, że garaż nr 2 powstał legalnie w okresie od 1997 r. do 2000 r., niemniej jednak z istotnymi odstępstwami. Nabywając go bez formalnego zakończenia budowy i legalizacji odstępstw skarżący wszedł w prawa i obowiązki inwestora, zatem to na obecnych właścicielach obiektu ciąży obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Zarzuty podnoszone w skardze i zmierzające do wykazania, że w połowie 1997 r. sporny garaż już istniał i był oddany do użytkowania Sąd uznał za polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów. W ocenie Sądu z powoływanej przez skarżącego mapy geodezyjnej z 1997 r. w żaden sposób nie wynika, by na działce nr [...] zlokalizowane były dwa garaże oraz jeden obiekt w budowie. Przeciwnie – z mapy wynika, że obiekt w budowie zajmuje połowę szerokości frontu przebudowanego budynku gospodarczego. Budynek ten – zgodnie z projektem technicznym z 1990 r. – przebudowany został na dwa garaże o równej szerokości. Zestawienie tej mapy z mapą dla celów projektowych będącą częścią projektu budowlanego zamiennego złożonego do akt administracyjnych dnia 9 marca 2017 r. nie pozostawia wątpliwości, że obiekt oznaczony na mapie z 1997 r.: "w bud.", to ten sam którego dotyczy obecny projekt zamienny. Zasadnie także Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w charakterystyce i opisie technicznym budynku sporządzonej przez inspektora ds. eksploatacji 23 czerwca 1997 r. wskazano, że do jednego z lokali przynależy garaż w budynku gospodarczym o pow. 18,80 m² oraz strych nad garażem w budynku gospodarczym o pow. 3,92 m², zaś do drugiego – komórka lokatorska o pow. 7,50 m² oraz strych nad komórką w budynku gospodarczym o pow. 2,50 m². Tożsame zapisy znajdują się w analogicznych dokumentach sporządzonych przez inspektora ds. eksploatacji M.K. dnia 23 lipca 1997 r., przy czym sprecyzowano w nich, że pierwszy z lokali zajmują B. i M.P., zaś drugi – zobowiązani.

Za zasadne Sąd uznał stanowisko nadzoru budowlanego, że roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku gospodarczego o drugi garaż, z uwagi na to, że ich budowa nie została formalnie zakończona w 1997 r. i nie zgłoszono zakończenia budowy tego etapu w innym okresie, podlegają ocenie ich prawidłowości w obecnie prowadzonym postępowaniu. Zasadne jest także stwierdzenie, że w trakcie tych robót doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem postępowanie prowadzone być winno w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Końcowo Sąd wskazał, że nałożony w sprawie obowiązek został już przez zobowiązanych spełniony. Reformując decyzję organu pierwszej instancji poprzez usunięcie obowiązku przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ odwoławczy słusznie zauważył, że konsekwencją jego decyzji będzie obowiązek po stronie organu pierwszej instancji oceny przedłożonych dokumentów i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Tak więc zaskarżona decyzja nie obliguje adresatów do podjęcia dalszych działań poza tymi, które już nastąpiły.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący oraz A.W., zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.:

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska skarżących stron i ustosunkowania się do tych zarzutów, brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;

2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej było dotknięte wadami, które uniemożliwiały prawidłowe i jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a zgromadzone dowody przez te organy przyjęte przez Sąd nie dawały podstaw do oddalenia skargi;

Mając na uwadze powyższe skarżący oraz uczestniczka postępowania A.W. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy i wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna A.W. jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek odrzucenia skargi kasacyjnej wyżej wymienionej skarżącej kasacyjnie, wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść m.in. strona po doręczeniu jej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W przypadku wyroku oddalającego skargę (a z takim mamy do czynienia w tej sprawie) uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony - art. 141 § 2 p.p.s.a. Z kolei art. 177 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z powyższego wynika zatem, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, jest uprzednie złożenie wniosku o jego uzasadnienie. Na skutek tego wniosku, po sporządzeniu uzasadnienia, odpis orzeczenia wraz z uzasadnieniem doręczany jest stronie, która taki wniosek złożyła. Od tego zdarzenia rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku i doręczenie orzeczenia wraz z uzasadnieniem złożył w imieniu własnym skarżący K.W. W związku z tym skarga kasacyjna A.W. musiała zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Dlatego, na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 w zw. z art. 173 § 2 i art. 177 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

Natomiast skarga kasacyjna wywiedziona przez skarżącego została wniesiona skutecznie i jako taka podlegała rozpoznaniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że Sąd nie dopatrzył się zaistnienia w sprawie żadnej z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., to należało przejść do rozpoznania wywiedzionego środka odwoławczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W jej treści nałożono na skarżącego oraz A.W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o drugi garaż na działce nr [...] od strony działki nr [...] oraz przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W sprawie nie jest sporne, że przedmiotowy garaż nr 2 był objęty decyzją właściwego organu z dnia [...] września 1990 r. udzielającą pozwolenia na "rozbudowę budynku mieszkalnego – dobudowa jednego pokoju oraz rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o 1 garaż". Z załączonego do tej decyzji projektu technicznego wynika, że rozbudowa dotyczyła budynku gospodarczo-garażowego celem wydzielania dwóch garaży. Poza sporem jest także to, iż zarówno garaż nr 1 jak i garaż nr 2, powstałe w wyniku rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego zostały powiększone w stosunku do ww. decyzji o 1,4 m, albowiem z projektu budowlanego wynika, iż budynek ten miał zostać rozbudowy o 2 m w głąb działki, a został rozbudowany o 3,4 m. Nie jest również kwestionowane, że użytkowanie rozbudowanego lokalu mieszkalnego oraz rozbudowanego budynku gospodarczo-garażowego w części dotyczącej garażu nr 1, dokonane pismem z dnia 30 marca 1997 r. (data wpływu do Urzędu Rejonowego 6.06.1997 r. - prezentata), zostało przyjęte bez zastrzeżeń – na skutek dokonanego zawiadomienia Starosta [...] nie wszczynał postępowania administracyjnego, co oznacza, że wykonane roboty zostały przez niego zatwierdzone. W odniesieniu zaś do garażu nr 2 organy ustaliły, że nie został on objęty wyżej wskazanym zgłoszeniem przystąpienia do użytkowania, gdyż w tym czasie rozbudowa budynku w odniesieniu do tego garażu nie została jeszcze zrealizowana. Garaż nr 2 powstał w latach 1997 – 2000, jednakże nastąpiło to z odstępstwami. Został bowiem rozbudowany, tak samo jak garaż nr 1, o 3,4 m, zamiast o 2 m. Z ustalonym okresem realizacji garażu nr 2 nie zgodził się skarżący, twierdząc, że również i tę część rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego obejmowało złożone przez M.P. zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania, co czyni prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie podważyła ustaleń organów co do czasookresu zrealizowania garaż nr 2. Kwestia ta trafnie została oceniona przez Sąd pierwszej instancji, który powołując się na konkretne, zawarte w aktach administracyjnych, dowody (m.in. mapa geodezyjna z 1997 r., dokumenty pn. charakterystyka i opis techniczny budynku położonego przy ul. [...] sporządzony w dniu 23 czerwca 1997 r. przez inspektora ds. eksploatacji K.T. oraz w dniu 23 lipca 1997 r. przez inspektora ds. eksploatacji M.K.) przyjął, iż ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe. A zatem w odniesieniu do powyższego organy nie naruszyły wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji. Jednakże zasadny jest przedmiotowy zarzut, a to naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. w odniesieniu do kwestii zrealizowania przedmiotowego garażu nr 2 z istotnymi odstępstwami.

Jak już wyżej wskazano, w sprawie ustalono, że rozbudowa budynku gospodarczo-garażowego zarówno w części obejmującej garaż nr 1 jak i garaż nr 2 została zrealizowana z takimi samymi odstępstwami, tyle tylko, że w odniesieniu do garażu nr 1 dokonano zgłoszenia przystąpienia do użytkowania (data wpływu 6 czerwiec 1997 r.). Natomiast stosowne zgłoszenie przystąpienia do użytkowania rozbudowy budynku w części dotyczącej garażu nr 2 nie zostało dokonanie. W kontekście powyższego istotne jest, że ustalając czy w sprawie mamy do czynienia z istotnym czy też nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej organ oparł się o treść art. 36a ust. 5 i 5a ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 36a ust. 5 w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. (art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Wcześniej w ustawie Prawo budowlane nie było żadnej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed jej wejściem w życie. Oznacza to, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w stanie prawnym, w którym nie było ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy administracji cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania (tak NSA w wyroku z 24.08.2016 r. II OSK 2957/14). Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotowa sprawę w pełni podziela.

A zatem, skoro w przedmiotowej sprawie roboty budowlane przy garażu nr 2 zostały zakończone najpóźniej w 2000 roku, to nie było podstaw do posiłkowania się, przy ocenie czy dokonane odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jest istotne, przepisami art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Badając kwestię istotności odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ winien wziąć pod uwagę w tym zakresie przepisy z daty realizacji inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej powyższe ma doniosłe znaczenie z uwagi na to, że z takim samym odstępstwem mamy do czynienia przy realizacji garażu nr 1 – rozbudowa w tym zakresie została przecież uznana za w pełni legalną; jak stwierdził organ odwoławczy nie uznano by zachodziła potrzeba wszczyna postępowania administracyjnego. W konsekwencji kwestia istotności odstąpienia w stosunku do garażu nr 2 winna być oceniana według takich samych kryteriów jak odstąpienie dokonane przy realizacji garażu nr 1, według przepisów z daty realizacji rozbudowy budynku.

Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za zasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji formalnie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 p.p.s.a., sporządzając uzasadnienie wyroku w sposób prawidłowy. Natomiast to, że na skutek uwzględnienia zarzutów naruszenia przywołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zapadłe w sprawie orzeczenie zostało uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za nieodpowiadające prawu, nie oznacza że samo uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaś norma art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie wykazała by Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepis. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy (zobacz: wyrok NSA z 2.10.2019 r. II OSK 2738/17). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy.

Reasumując wskazać trzeba, iż – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – w sprawie nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy co do charakteru odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, a kwestia tą nie zajmował się również Sąd pierwszej instancji we wcześniejszym wyroku na który powołano się w zaskarżonym orzeczeniu. Powyższe stało się przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. Tymczasem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, zamiast ją uwzględnić. Z tej przyczyny, wobec zasadności podstawy kasacyjnej sformułowanej w punkcie 2, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. A w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano, w związku z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony należycie, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie wskazać należy, iż wprawdzie zaskarżona decyzja została wydana na skutek wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r. IV SA/Po 1112/16, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po uchyleniu zarówno decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nakazał organom wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy skupiając się na kwestiach zeznań świadków i przesłuchania stron, nie oznacza to jednak, że ponownie rozpoznając sprawę organ nie mógł podjąć innych czynności, w tym mających na celu wyjaśnienie istotności odstąpienia.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż wnoszący skargę kasacyjną K.W. zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie wniosły o jej przeprowadzenie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 2 sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji.