Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 547/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 2 i ust. 2c pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] z oddziałem przedszkolnym - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 59 ust. 2 i 2c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] września 2016 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji przez Gminę M. z dniem [...] sierpnia 2016 r. Szkoły Podstawowej w Z. z oddziałem przedszkolnym.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister Edukacji Narodowej wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2016 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Z. Rada Miejska w M. podejmując przedmiotową uchwałę miała na względzie czynnik demograficzny (mała liczba uczniów w szkole), ekonomiczny (niedostateczne subwencjonowanie oświaty z budżetu państwa) oraz konieczność poprawy warunków nauczania (eliminacja nauki w klasach łączonych).

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Burmistrz M. przekazał [...] Kuratorowi Oświaty uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] wraz z uzasadnieniem oraz wystąpił o wydanie przez [...] Kuratora Oświaty opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Z.

[...] Kurator Oświaty, zebrawszy informację o warunkach nauczania w Szkole Podstawowej w M., organizacji dowożenia do tej szkoły, losach zawodowych nauczycieli, organizacji ww. Szkoły oraz zapewnieniu bezpieczeństwa w szczególności dzieciom przedszkolnym i dzieciom w młodszym wieku szkolnym, wydał w dniu [...] marca 2016 r. postanowienie, mocą którego negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2016 r. Szkoły Podstawowej w Z. Kurator stwierdził niezasadność likwidacji oznaczonej szkoły ze względu na właściwe warunki nauczania w tej szkole, stabilną sytuację demograficzną, rolę szkoły w lokalnym środowisku, niedogodności związane z dowożeniem małych dzieci do szkoły oddalonej ok. [...] km oraz problem ze znalezieniem zatrudnienia przez nauczycieli.

Burmistrz M. wniósł zażalenie na postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w odniesieniu do prognoz demograficznych, uwarunkowań ekonomicznych, bazy dydaktycznej szkół, stanu technicznego budynku szkoły likwidowanej oraz pominięcie i brak odniesienia się do ważnej sprawy nauczania w klasach łączonych.

Minister Edukacji Narodowej uwzględnił wniesione zażalenie i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

[...] Kurator Oświaty po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał postanowienie z dnia [...] września 2016 r. nr [...], w którym negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w Z. Kurator, biorąc pod uwagę analizy warunków i efektów nauczania w Szkole Podstawowej w Z. i Szkole Podstawowej w M., do której mieliby zostać przeniesieni uczniowie zamierzonej do likwidacji szkoły w Z., stanowisko strony społecznej sprzeciwiającej się likwidacji szkoły, uznał zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w Z. za niezasadny.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Burmistrz M. podniósł, iż kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w odniesieniu do prognoz demograficznych, uwarunkowań ekonomicznych, bazy dydaktycznej szkół, stanu technicznego budynku likwidowanej szkoły oraz pominięcie nauczania w klasach łączonych.

Minister Edukacji Narodowej uznając zażalenie za niezasadne rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2017 r. postanowił jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji zasygnalizował, iż jako istotną przesłankę powzięcia zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Z. z oddziałem przedszkolnym Gminna M. podaje czynnik demograficzny, tj. zmniejszającą się liczbę uczniów na terenie obwodu tej szkoły. Z przedłożonych przez Burmistrza M. danych, tj. liczby urodzeń w latach 2009-2015 faktycznie wynika nieznaczny spadek przewidywanej liczby uczniów (w kolejnych latach odpowiednio: 2009 - [...], 2010 - [...], 2011 - [...], 2012 - [...], 2013 - [...], 2014 - [...], 2015 - [...]). Minister Edukacji Narodowej przeanalizował także liczbę uczniów klas l - VI szkoły w Z. (z wyłączeniem wychowanków oddziału przedszkolnego) według danych Systemu Informacji Oświatowej i stwierdził, że liczba ta spadła w latach szkolnych 2010/2011 - 2013/2014 (z [...] do [...]), a następnie utrzymuje się na względnie stabilnym poziomie (2014/2015 - [...] uczniów oraz 2015/2016 - [...] uczniów). Przy Szkole Podstawowej w Z. funkcjonuje oddział przedszkolny, do którego uczęszczają zarówno dzieci realizujące roczne obowiązkowe przygotowanie przedszkolne, jak i korzystające z prawa do wychowania przedszkolnego. W ostatnich latach wzrastała liczba wychowanków tego oddziału przedszkolnego i wynosiła odpowiednio: w roku szkolnym 2010/2011 - [...], w roku szkolnym 2011/2012 - [...], w roku szkolnym 2012/2013 - [...], w roku szkolnym 2013/2014 - [...], w roku szkolnym 2014/2015 - [...] i w roku szkolnym 201512016 - [...] wychowanków. Pomimo niewielkiej liczby uczniów klas l-VI w Szkole Podstawowej w Z. Minister Edukacji Narodowej ocenia jej dalsze funkcjonowanie jako uzasadnione dla urzeczywistnienia powszechnego dostępu do edukacji w Gminie M. oraz dla zapewnienia miejsca kontynuacji nauki dla wychowanków oddziału przedszkolnego funkcjonującego przy tej szkole.

Rozpatrując zarzuty zażalenia Minister Edukacji Narodowej uznał za konieczne odnieść się także do kwestii bazy dydaktycznej zamierzonej do likwidacji Szkoły Podstawowej w Z. Opierając się na ustaleniach zawartych w przedłożonych przez [...] Kuratora Oświaty aktach sprawy (notatka służbowa starszego wizytatora Kuratorium Oświaty w W. Delegatura w O. z dnia [...] marca 2016 r.) oraz dostępnych publicznie wynikach ewaluacji w tej szkole (Raport z ewaluacji całościowej, Publiczna Szkoła Podstawowa w Z., Kuratorium Oświaty w W., 2014, [...]) Minister stwierdził, że warunki lokalowe szkoły są dobre. Szkoła mieści się w budynku wolnostojącym, ogrodzonym. Z ustaleń kuratora zawartych w raporcie z ewaluacji wynika, że budynek szkoły jest dość nowy ("Rok 1996 był rokiem błyskawicznych prac przy jej budowie. Duży wkład włożyli rodzice. 1 września 1996 roku odbyła się Wojewódzka Inauguracja Roku Szkolnego 1996/1997 w nowym budynku szkoły, w którym funkcjonuje po dzień dzisiejszy" - Raport z ewaluacji całościowej, s. 4). Szkoła posiada odpowiednią liczbę sal lekcyjnych, pracownię komputerową, bibliotekę, jadalnię, boisko wielofunkcyjne (piłka siatkowa, koszykowa, nożna, ręczna) oraz plac zabaw wyposażony w ramach programu "Radosna Szkoła". Pomieszczenia lekcyjne znajdują się na parterze, półpiętrze i piętrze, na każdym poziomie znajdują się łazienki dla uczniów (oddzielenie dla dziewcząt i chłopców) oraz personelu (czyste i w dobrym stanie technicznym). Pomieszczenia edukacji wczesnoszkolnej dla uczniów klas l-III zapewniają dużo miejsca do zabawy oraz dostęp do wielu nowoczesnych pomocy dydaktycznych. W salach lekcyjnych znajdują się szafki do pozostawienia przyborów szkolnych. Zajęcia wychowania fizycznego odbywają się w minisali gimnastycznej. Świetlica nie funkcjonuje, bowiem uczniowie zabierani są bezpośrednio po zajęciach do domu przez rodziców. Wielkość szatni jest dostosowana do liczby korzystających z niej dzieci. Klatki schodowe i korytarze szerokie, bezpieczne dla dzieci. Ogólna ocena budynku szkoły, dokonana przez Kuratora Oświaty na podstawie jego oglądu, wypada korzystnie. Pozytywnie o warunkach kształcenia, wychowania i opieki w Szkole Podstawowej w Z. wypowiedziała się w swoich pismach rada rodziców szkoły, rada pedagogiczna szkoły oraz samorząd uczniowski.

Z przekazanych przy piśmie Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2016 r. dokumentów wynika, że budynek szkoły wymaga termomodernizacji oraz wymiany/modernizacji instalacji grzewczej (protokół z wizji lokalnej w budynku szkoły w Z. z dnia [...] lipca 2015 r.). W protokole z pięcioletniej kontroli stanu technicznego budynku z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzono, że budynek szkolny jest w stanie dobrym, należy na bieżąco wykonywać prace konserwacyjne oraz wykonać niezbędne prace remontowe (wymiana zbutwiałych elementów placu zabaw, remont lub wymiana okien drewnianych, remont ogrodzenia, zamontowanie poręczy przy schodach). Na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie Minister stwierdził, że w szkole tej istnieją potrzeby remontowe, przede wszystkim w zakresie termomodernizacji i wymiany instalacji grzewczej, niemniej nie znajduje wystarczających podstaw do likwidacji Szkoły Podstawowej w Z. ze względu na stan jej budynku. Stan budynku szkolnego nie został wskazany jako przesłanka zamiaru likwidacji przedmiotowej szkoły w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] stycznia 2016 r. Sam budynek szkolny jest względnie nowy - rok budowy [...], choć niewątpliwie wymaga bieżącej konserwacji i remontów. Jednocześnie, z treści uzasadnienia do uchwały Rady Miejskiej w M. wynika, że w Zespole Szkół w M. (w którym mieliby kontynuować edukację uczniowie ze zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w Z.) dokonywane były w ostatnim czasie inwestycje związane z modernizacją stadionu szkolnego oraz nadbudową jednego z budynków dydaktycznych Zespołu Szkół (powiększenie budynku o [...] sal lekcyjnych), z czego można wnioskować że Gmina M. kierowała środki finansowe na rozbudowę obiektu szkolnego w M. z pominięciem potrzeb remontowych budynku Szkoły Podstawowej w Z.

Minister Edukacji Narodowej przeanalizował kwestię warunków kształcenia, wychowania i opieki w Szkole Podstawowej w M., do której mieliby zostać przeniesieni uczniowie Szkoły Podstawowej w Z. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez [...] Kuratora Oświaty (notatka służbowa starszego wizytatora Kuratorium Oświaty w W. Delegatura w O. z dnia [...] marca 2016 r.) budynek Szkoły Podstawowej w M. (wchodzącej w skład Zespołu Szkół w M., obejmującego również Gimnazjum) stanowi część integralną z salą gimnastyczną i budynkiem przedszkola. Budynek szkoły, wolnostojący, ogrodzony, monitorowany, położony przy lokalnej ulicy, został oddany do użytku w 1986 r. Ogólna ocena budynku szkoły oraz warunków kształcenia, wychowania i opieki w tej szkole, dokonana przez Kuratora Oświaty, wypada bardzo korzystnie. Liczba pomieszczeń oraz wyposażenie szkoły dostosowane do liczby i potrzeb uczniów. Szkoła posiada gabinety: logopedyczny i pomocy przedmedycznej, zatrudnia odpowiednio logopedę i pielęgniarkę, która wykonuje zadania z zakresu higieny szkolnej. Szkoła Podstawowa w M. w porównaniu ze Szkołą Podstawową w Z. jest bardzo duża — liczba uczniów Szkoły Podstawowej w M. w roku szkolnym 2015/2016 wynosi [...] uczniów (w [...] oddziałach), a liczba uczniów Gimnazjum funkcjonującego w tym samym Zespole Szkół wynosi [...] uczniów (w [...] oddziałach). Dodatkowo, w związku z rozbudową obiektu szkolnego w M. szkoła ta ulegnie powiększeniu o dodatkowe [...] sal lekcyjnych.

Uwzględniając powyższe, Minister Edukacji Narodowej ocenił, że Szkoła Podstawowa w Z. oraz Szkoła Podstawowa w M. dysponują porównywalną bazą dydaktyczną. Dlatego też nie podzielił opinii strony skarżącej wyrażonej w zażaleniu, zgodnie z którą "baza dydaktyczna szkoły w M. jest lepsza niż szkole w Z.". W ocenie Ministra stan bazy dydaktycznej Szkoły Podstawowej w Z. nie stanowi przekonującej przesłanki uzasadniającej powzięcie zamiaru likwidacji tej szkoły, choć niewątpliwie istnieją w tej szkole niezaspokojone potrzeby remontowe. Ze względu na fakt, że po ewentualnej likwidacji Szkoły Podstawowej w Z. uczniowie tej szkoły mieliby kontynuować edukację w znacznie większej Szkole Podstawowej w M. (funkcjonującej w Zespole razem z Gimnazjum), Minister uznał, że warunki nauki dla uczniów Szkoły Podstawowej w Z. się pogorszą.

Z analizy akt sprawy Minister Edukacji Narodowej wywnioskował, że funkcjonowanie Szkoły Podstawowej w Z. jest możliwe, a nawet uzasadnione, co też przyznał sam Burmistrz M., który pismem z dnia [...] marca 2016 r. zadeklarował, że Miasto M. będzie przychylne powstaniu szkoły stowarzyszeniowej w miejsce dotychczasowej szkoły samorządowej w Z. W ocenie Ministra stan budynku Szkoły Podstawowej w Z. spełnia zatem wymogi bezpiecznych i higienicznych warunków nauczania, skoro Burmistrz M. nie czyniłby przeszkód w przeznaczeniu obiektu szkolnego w Z. na siedzibę - miejsce prowadzenia szkoły założonej przez lokalne stowarzyszenie mieszkańców.

Minister nie podzielił poglądu Gminy M. dotyczącego niekorzystnego wpływu funkcjonowania klas łączonych w szkole na efekty nauczania i wychowania, albowiem uznał, że jest to subiektywne spostrzeżenie organu prowadzącego szkołę nie znajdujące potwierdzenia w faktach. Powołując się na § 7 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.) oraz opublikowane wynikach badań naukowych z dziedziny pedagogiki (R. Pęczkowski, Funkcjonowanie klas łączonych w polskim systemie edukacji, opracowanie przygotowane dla Ośrodka Rozwoju Edukacji, 2014,s. 4) organ stwierdził, iż funkcjonowanie klas łączonych jest prawnie dopuszczalne, zaś cechą charakteryzującą tę formę organizacji procesu kształcenia jest systematyczny wzrost efektywności kształcenia w porównaniu z efektywnością kształcenia w szkołach, które nie pracują tym systemem, tj. pracują w klasach jednorodnych wiekowo. Uczniowie Szkoły Podstawowej w Z. uzyskują wysokie wyniki sprawdzianu zewnętrznego po klasie VI (wyższe niż średni wynik gminy i powiatu). Bardzo korzystnie wypadła również przeprowadzona w 2014 r. całościowa ewaluacja szkoły, w ramach której łącznie na 12 wymagań szkoła spełnia 9 wymagań na poziomie wysokim i 3 wymagania na poziomie średnim (Raport z ewaluacji całościowej, s. 6-8). Nauczyciele Szkoły Podstawowej w Z. (w pismach z dnia [...] stycznia 2016 r. i z dnia [...] lutego 2016 r.) wskazują, że szkoła ta, pomimo funkcjonowania w niej klas łączonych, gwarantuje wysoki poziom nauczania, a uczniowie odnoszą liczne osiągnięcia. Nauczyciele nie zgłaszają zastrzeżeń do pracy w klasach łączonych, przeciwnie, uważają tę formę za bardzo efektywną. W ocenie Ministra Edukacji Narodowej organizacja nauki w formie klas łączonych nie wpływa negatywnie na wyniki kształcenia uzyskiwane w Szkole Podstawowej w Z., szkoła ta osiąga wysokie efekty nauczania i wychowania, a nauczanie w małych klasach ułatwia indywidualizację procesu kształcenia.

Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej likwidacja Szkoły Podstawowej w Z. niewątpliwie przyczyni się do obniżenia wydatków ponoszonych przez gminę na utrzymanie szkół, jednak w ocenie organu odwoławczego argumenty ekonomiczne nie mogą być główną przyczyną likwidacji szkoły. Zgodnie z art. 5 ust. 5 oraz art. 104 ustawy o systemie oświaty, prowadzenie szkół należy do obowiązkowych zadań własnych gmin. Natomiast wspieranie przez państwo utrzymywania i rozwoju małych wiejskich szkół przejawia się w przeznaczaniu na ich funkcjonowanie dodatkowych środków finansowych w ramach części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego - zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016 (Dz. U. poz. 2294) przy podziale części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego uczniowie szkół podstawowych i gimnazjów dla dzieci i młodzieży zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5 tys. mieszkańców przeliczani są dodatkowymi wagami. Uczniowie małych szkół podstawowych (niezależnie od położenia szkoły), w których liczba uczniów szkoły nie przekracza 70, objęci są dodatkową wagą P3 w wysokości 0,18. Ponadto, zgodnie z art. 14d ustawy o systemie oświaty na dofinansowanie zadań własnych w zakresie wychowania przedszkolnego (realizowanego także w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych) gmina corocznie otrzymuje dotację celową z budżetu państwa (w roku 2016 dotacja została powiększona do kwoty [...] zł na każde dziecko objęte wychowaniem przedszkolnym na terenie danej gminy). W ocenie Ministra system finansowania oświaty w Polsce zawiera dodatkowe mechanizmy dofinansowania małych szkół.

Minister Edukacji Narodowej zaznaczył, iż nie kwestionuje potrzeby dostosowywania sieci szkół oraz ich struktury organizacyjnej do zmieniających się warunków demograficznych i ekonomicznych, niemniej uznaje, że dostosowanie to nie powinno pogarszać sytuacji edukacyjnej uczniów, a sama decyzja powinna zostać podjęta z rozważeniem długofalowych konsekwencji likwidacji szkoły. W ocenie Ministra Edukacji Narodowej problem reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców wymaga uzgodnień uwzględniających wszystkie okoliczności materialne i społeczne. Podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci placówek oświatowych organy gminy nie mogą więc pomijać stanowiska społeczności lokalnej (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP), w tym protestów przeciwko likwidacji szkoły. Akta sprawy zawierają zaś kopie pism Rady Rodziców i pracowników Szkoły Podstawowej w Z.: pisma z dnia [...] stycznia 2016 r. skierowanego do Przewodniczącego Rady Miejskiej w M., (do którego dołączono listę podpisów osób sprzeciwiających się zamknięciu Publicznej Szkoły Podstawowej w Z.) oraz pisma z dnia [...] lutego 2016 r. skierowanego do Wojewody [...], wyrażających negatywny stosunek rodziców uczniów do zamiaru likwidacji szkoły. Rada Rodziców oraz pracownicy szkoły przekazali swoje stanowisko również [...] Kuratorowi Oświaty (pismo z dnia [...] lutego 2016 r. oraz pismo z dnia [...] lutego 2016 r.), a Samorząd Uczniowski Szkoły zwrócił się z prośbą o pomoc do Rzecznika Praw Dziecka (pismo z dnia [...] lutego 2016 r.). Korespondencja ze strony Rzecznika Praw Dziecka świadczy o dużym zaangażowaniu tego organu w sprawie Szkoły Podstawowej w Z. Minister ocenił, że zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w Z. budzi żywy społeczny niepokój i opór rodziców oraz innych mieszkańców wsi, który nie został wystarczająco wzięty pod uwagę przez władze Gminy M. przy podejmowaniu decyzji w przedmiotowej sprawie.

Ponadto Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że likwidacja Szkoły Podstawowej w Z. spowoduje konieczność dowożenia uczniów do Szkoły Podstawowej w M., co będzie szczególnie uciążliwe dla dzieci najmłodszych (uczniów oddziału przedszkolnego oraz uczniów edukacji wczesnoszkolnej). Dowożenie powoduje nadmierne wydłużenie czasu pobytu dzieci poza domem oraz naraża dzieci na trudy i niebezpieczeństwa podróży. Obawy o bezpieczeństwo dzieci w trakcie dowożenia wyrazili rodzice uczniów m.in. w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. skierowanym do Wojewody [...].

Podsumowując Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w Z. z oddziałem przedszkolnym nie znajduje merytorycznego uzasadnienia. Z tych też względów Minister uznał, że negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie zamiaru likwidacji wymienionej szkoły jest w pełni uzasadniona, a zażalenie Burmistrza M. nie zasługuje na uwzględnienie.

Postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2017 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze kwestionowanemu postanowieniu zarzucono jego wydanie z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego a w konsekwencji dowolną ocenę stanu faktycznego polegającą na uznaniu, że po likwidacji Szkoły Podstawowej w Z. warunki nauki uczniów tej szkoły ulegną pogorszeniu jeżeli mieliby kontynuować edukację w znacznie większej Szkole Podstawowej w M., że baza dydaktyczna Szkoły Podstawowej w M. nie jest lepsza niż Szkoły Podstawowej w Z. i nie dostrzeżeniu niekorzystnego wpływu klas potrójnie łączonych na efekty nauczania oraz systematycznie malejącej liczby uczniów w Szkole Podstawowej w Z., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, że dla wydania opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Z. powinny zostać spełnione inne, a nie tylko wymienione w tym przepisie wymogi polegające na zapewnieniu przez organ prowadzący uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu oraz spełnieniu obowiązku informacyjnego o zamiarze likwidacji szkoły względem rodziców uczniów i właściwego kuratora oświaty, co miało wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe zarzuty Gmina M. wniosła o uchylenie zaskarżonego oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] września 2016 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy M., nie podzielając stanowiska Ministra Edukacji Narodowej, wskazał, iż Szkoła Podstawowa w M. oprócz liczby pomieszczeń i dobrego wyposażenia w sprzęt i nowoczesne pomoce dydaktyczne, dostosowanych do liczby i potrzeb uczniów, inaczej niż szkoła w Z., posiada także [...] świetlice, gabinety: logopedyczny i pomocy przedmedycznej oraz zatrudnia logopedę i pielęgniarkę, a uczniowie mogą korzystać ze świetlicy, hali sportowej, zmodernizowanego stadionu sportowego z certyfikatem FIFA, boiska do gier zespołowych, kortu tenisowego, placu zabaw i siłowni zewnętrznych. W nadbudowanej części budynku szkoły w M. zostało urządzonych i wyposażonych [...] nowych izb lekcyjnych, co umożliwia naukę na jednej zmianie, w klasach nie większych niż 25 uczniów, a także oddzielenie oddziałów "0" i oddziałów 1-3 od oddziałów ze starszymi uczniami oraz umieszczenie najmłodszych uczniów na najniższej kondygnacji szkoły, co zwiększy bezpieczeństwo uczniów. Baza dydaktyczna i sportowa Szkoły Podstawowej w M. jest zdecydowanie lepsza niż baza Szkoły w Z. a dokonana przez organ II instancji ocena, że baza ta jest w obu szkołach porównywalna i warunki nauki dla uczniów Szkoły Podstawowej w Z. poprzez kontynuację edukacji w większej szkole pogorszą się, nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy.

Nadto Minister Edukacji Narodowej nie wziął pod uwagę, że z powodu małej liczby uczniów ([...]) nauczanie w Szkole Podstawowej w Z. odbywa się w klasach potrójnie łączonych, czego oczywistą konsekwencją jest aktywne przekazywanie nauczanych treści każdej z trzech grup wiekowych uczniów klasy potrójnie łączonej w czasie jednej godziny lekcyjnej w wymiarze średnio 15 minut, kiedy w klasach jednorodnych wiekowo wymiar ten co do zasady może wynosić 45 minut. Przy takim sposobie nauczania konieczne jest przyswajanie wiedzy przez uczniów w domu, co wymaga czasu i wysiłku nie mniejszego niż ten, który związany byłby z dojazdem uczniów Szkoły Podstawowej w Z. do Szkoły Podstawowej w M. Biorąc pod uwagę, że uczniowie zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w Z. kontynuowaliby naukę w Szkole Podstawowej w M., dla oceny czy zachowane zostaną warunki do uzyskania wyników nauczania na poziomie nie niższym niż dotychczas należałoby porównać wyniki sprawdzianów zewnętrznych po VI klasie uczniów Szkoły Podstawowej w Z. z wynikami sprawdzianów uczniów Szkoły Podstawowej w M., a nie jak to uczynił Minister Edukacji Narodowej — ze średnim wynikiem gminy i powiatu. Wyniki sprawdzianów zewnętrznych po klasie VI w latach 2013-2016, zgodnie z załączonymi do skargi informacjami Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w W., u uczniów Szkoły Podstawowej w M. są wyższe niż u uczniów Szkoły Podstawowej w Z., co czyni bezpodstawnym ustalenie Ministra, że sytuacja edukacyjna uczniów Szkoły Podstawowej w Z., po zlikwidowaniu tej szkoły, uległaby pogorszeniu.

Wskazując na aspekt finansowy pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, iż dotychczasowa subwencja na uczniów Szkoły Podstawowej w Z., także ze zwiększeniami, nie jest wystarczająca i Gmina jest zmuszona do pokrycia kosztów funkcjonowania szkoły z własnych środków. Roczne wydatki na Szkołę Podstawową w Z., przy nauczaniu w klasach potrójnie łączonych, wynoszą [...] zł i z uwagi na niewystarczającą subwencję Gmina dokłada rocznie do Szkoły w Z. kwotę [...] zł, która jest znacznie wyższa niż kwota dodatkowej subwencji przewidziana dla szkół kształcących do [...] uczniów. Kwoty te ulegną znacznemu zwiększeniu, więcej niż o 100 %, wobec projektowanego przez Ministra Edukacji Narodowej zakazu łączenia klas w szkołach podstawowych, w których jest organizowane nauczanie w klasach łączonych i braku możliwości, tak jak dotychczas, potrójnego łączenia klas w szkole w Z. Likwidacja Szkoły w Z. i kontynuacja nauki przez uczniów w Szkole Podstawowej w M., gdzie koszt kształcenia uczniów jest niższy, choć także wymaga zaangażowania środków własnych ponad przyznaną subwencję, pozwoliłoby zracjonalizować wydatki a zaoszczędzone środki przeznaczyć na dalsze polepszanie bazy dydaktycznej i oferty programowej pozostałych szkół.

Nadto z obwodu Szkoły Podstawowej w Z. sprawnie funkcjonuje od kilku lat dowóz młodzieży gimnazjalnej do Gimnazjum w M. Dotychczasowe doświadczenia oraz brak uchybień w dowozie stwierdzonych przez organy kontrolne dają gwarancje zapewnienia równie sprawnego i bezpiecznego dowozu uczniów Szkoły Podstawowej w Z. do Szkoły Podstawowej w M. oraz ich powrotu do domu. Szkoła Podstawowa w Z. ma najmniejszą liczbę uczniów ze wszystkich szkół podstawowych w Gminie i liczba uczniów oraz narodzin dzieci w latach 2009 - 2012 i 2013 - 2015 z obwodu szkoły systematycznie się pomniejsza, co wynika z zestawienia tabelarycznego zawartego w uzasadnieniu uchwały Rady Miejskiej w M. o zamiarze likwidacji tej szkoły. Ocena organu II instancji, że liczba uczniów tej szkoły utrzymuje się na stabilnym poziomie nosi cech dowolności, której nie może uzasadniać jednorazowo większa w 2013 r. liczba narodzin dzieci ani przejściowa kumulacja wychowanków oddziału przedszkolnego w szkolnym 2014/2015, spowodowana objęciem wychowaniem przedszkolnym dwóch roczników tj. pięciolatków i sześciolatków.

Zdaniem strony skarżącej organ II instancji naruszył przepis art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, albowiem negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w Z., mimo że Gmina M. spełniła wymogi określone w ust. 1 art. 59 ustawy, zapewniając możliwość kontynuowania nauki uczniom likwidowanej Szkoły Podstawowej w Z. w Szkole Podstawowej w M. oraz dowóz uczniów do szkoły, a także poinformowała w ustawowym terminie o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów i [...] Kuratora Oświaty.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu stan normatywny Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 59 ust. 2 i ust. 2c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.). W myśl art. 59 ust. 2 tej ustawy, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Wynika z powyższego, że opinia kuratora ma istotne znaczenie dla bytu prawnego podjętej uchwały o likwidacji. Jej podjęcie uzależnione jest bowiem od wcześniejszego uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Natomiast przesłanki warunkujące likwidację szkoły określa art. 59 ust. 1 powołanej ustawy stanowiąc, iż szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Zgodnie z art. 59 ust. 2c pkt 1 ustawy opinia, o której mowa w ust. 2, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty.

Aktualnie nie budzi wątpliwości, iż opinia wydawana w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności, podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Opinię tę wydaje kurator oświatowy jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii kurator oświatowy zobligowany jest więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły. Sprawowany nadzór pedagogiczny to również ocena skutków przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przy wydawaniu opinii kurator zobligowany jest więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też stosownie do art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty dotyczący zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, iż wydając przedmiotową opinię kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1, czy art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny.

Zdaniem NSA, powyższa interpretacja art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych. NSA podkreślił, iż "Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, jednakże na podstawie ustaw i w ich ramach, co oznacza że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. (...) Takim ustawowym ograniczeniem samodzielności gminy jest właśnie przepis art. 59 ust. 2 ww. ustawy. Jednakże brak ściśle określonych w tym przepisie przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii i oparcie tej opinii zarówno na przepisach, które zawierają element oceny wykonania tych obowiązków, nie oznacza naruszenia zasady suwerenności gminy".

Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w pełni podziela. Przedmiotowa opinia kuratora oświaty, wyraża stanowisko tego organu w przedmiocie likwidacji szkoły, a nie stanowi oceny czy zostały spełnione warunki przewidziane w art. 59 ust. 1 tej ustawy do likwidacji szkoły. Kurator oświaty będąc organem odpowiedzialnym za realizację polityki oświatowej państwa na terenie województwa, wydając przedmiotową opinię jest obowiązany przede wszystkim kierować się dostępnością edukacji w poszczególnych rejonach gminnych oraz odpowiednim poziomem nauczania w szkołach. Z tych też względów Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi mówiący o naruszeniu powołanego przepisu prawa materialnego.

Podkreślenia wymaga, iż przepisy ustawy nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół. Zatem opinia ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć charakteru dowolnego. Organ przed wydaniem opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny dla wydania orzeczenia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu [...] Kurator Oświaty tym wymaganiom sprostał i wydał rozstrzygniecie nie noszące cech dowolności. Kontrola sądowa tego typu orzeczeń (stanowiących ocenę organu oświatowego) sprowadza się do zbadania, czy organ podejmując rozstrzygniecie nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, co wynika z wyczerpującego materiału dokumentacyjnego, organy obu instancji dokonały oceny całości materiału dowodowego i na jej podstawie wskazały okoliczności uzasadniające wydanie negatywnej opinii. Nie powielając zatem obszernej argumentacji w tym przedmiocie zasygnalizować należy, iż do takowych okoliczności należy potrzeba zapewnienia dzieciom edukacji w bliskiej odległości od domu rodzinnego oraz bezpiecznych i przyjaznych warunków w szczególności najmłodszym uczniom, których przebywanie i kształcenie w jednym budynku szkolnym z licznymi klasami starszymi (w tym uczniami gimnazjum) wpłynie negatywnie na proces edukacyjny i wychowawczego. Wydłuży dojazd do szkoły i spowoduje potrzebę pozostawania w świetlicy szkolnej. Przebywanie znacznego czasu poza domem może wpłynąć niekorzystnie na rozwój zwłaszcza pięcio i sześcioletnich letnich uczniów, których liczba w ostatnich latach się zwiększyła. Poziom nauczania w Szkole Podstawowej w Z., biorąc pod uwagę wyniki szkół podstawowych gminny M., jawi się jako wysoki. Dobra atmosfera w szkole, pomimo prowadzenia nauczania w klasach łączonych, przynosi pożądane wyniki, czego dowodem są liczne nagrody zdobywane w konkursach przez uczniów Szkoły Podstawowej. Wskazana Szkoła dysponuje odpowiednią bazą lokalową, dobrze wypełnia zadania oświatowo wychowawcze, na co wskazują wyniki osiągane przez uczniów tej Szkoły, jak też poglądy na ten temat wyrażane przez środowisko nauczycielskie i rodziców. Należy mieć na względzie, że szkoła dla małego środowiska lokalnego nie jest tylko miejscem, w którym uczą się dzieci, ale też pełni rolę centrum spraw publicznych (choćby poprzez umieszczanie w budynku szkolnym lokalu wyborczego). Zatem czynnik ekonomiczny, który na tle tej spraw jawi się jako wiodący, nie może stanowić podstawowego kryterium likwidacji szkoły. Jak zaznaczył przy tym Minister Edukacji Narodowej, z uwagi na doniosłą rolę małych szkół, jednostki samorządu terytorialnego prowadzące takie szkoły mogą liczyć na wsparcie dodatkowymi środkami finansowymi w ramach części oświatowej subwencji ogólnej. Niewątpliwie swoistego rodzaju "centralizacja" placówek oświatowych wokół Miasta M., nie jest korzystna z punktu widzenia społeczności lokalnych zamieszkałych w innych miejscowościach tej Gminy, a przede wszystkim interesu dzieci realizujących obowiązek nauki szkolnej, w szczególności wczesnoszkolnej. Ten aspekt sprawy dostrzega również organ prowadzący Szkołę Podstawową w Z., albowiem deklaruje przychylne podejście do zamiaru utworzenia szkoły stowarzyszeniowej w miejsce likwidowanej szkoły samorządowej. Niebagatelną w tym względzie rolę odgrywa wola samych mieszkańców Z. i pobliskich miejscowości, których interesy nie zostały przez organ gminny należycie wzięte pod uwagę.

Zatem przedstawienie powyższych racjonalnych argumentów, szczegółowo uwypuklonych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jako podstawy wydania negatywnej opinii nie narusza granic uznania administracyjnego. Wobec tego nie daje podstaw do twierdzenia, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] września 2016 r. naruszają prawo. W ocenie Sądu, organom obu instancji nie można zarzucić arbitralności przy wydawaniu opinii negatywnie opiniującej zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w Z. W niniejszej sprawie organy administracji, mając na względzie dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ustaliły wszelkie okoliczności istotne dla wydania właściwego rozstrzygnięcia. Działając w ramach swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 80 k.p.a., organy miały uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że likwidacja Szkoły Podstawowej w Z. nie jest zasadna z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej, dostępności do edukacji i zagwarantowania odpowiedniej jakości kształcenia.

Skoro zostały dostatecznie wyjaśnione istotne okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego, należycie ocenionego przez organ administracji, to skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.