Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2461/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. rt. 54,art.55,art.59fust.1,art.57ust.1,art.81a, art. 81 ust.4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7,art.8,art.9,art.10,art.11.art.77par.1,art.79 par.1 i 2,art.80,art.67-72,art.85
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (nazywany dalej

"[...] WINB") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], na

podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2

ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623)

po rozpatrzeniu zażalenia B. T. (nazywanej dalej "skarżącą") na

postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]

(nazywanego dalej "PINB w [...]") Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

wymierzające inwestorowi - skarżącej karę w wysokości 75.000 (słownie:

siedemdziesiąt pięć tysięcy) złotych z tytułu nielegalnego przystąpienia do

użytkowania budynku mieszkalno - produkcyjno - usługowego położonego na

nieruchomościach oznaczonych nr ew. [...] i [...] przy ul. W. w

G. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia [...] WINB podał, że w dniu 6 czerwca

2011 r. wpłynął do PINB w [...] wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia

na użytkowanie budynku przeznaczonego na cele mieszkaniowe i produkcyjno -

usługowe. Budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty

[...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...]

zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę

budynku gospodarczego z kuchnią letnią, garażem i przyłączami na dz. nr ew. [...] i [...] położonych w G. przy ul. W. W trakcie realizacji inwestycji

decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił

na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie

istniejącego budynku z przeznaczaniem na cele mieszkaniowe i produkcyjno -

usługowe. Na tej podstawie, na wniosek inwestora, Starosta [...] zmienił

dwukrotnie własną decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. w części dotyczącej

projektu budowlanego i decyzjami z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz z dnia [...] grudnia

2010 r. udzielił skarżącej pozwolenia na budowę budynku z przeznaczeniem na cele

mieszkaniowe i produkcyjno — usługowe według zamiennych projektów

budowlanych.

PINB w [...] przeprowadził w dniu [...] czerwca 2011 r. oględziny w/w

budynku. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że budynek jest wykończony w całości zaś na parterze, tj. w części produkcyjno - usługowej przystąpiono do

użytkowania przez funkcjonowanie zakładu krawieckiego.

W związku z powyższym PINB w [...] postanowieniem Nr [...] z

dnia [...] lipca 2011 r. wymierzył inwestorowi - skarżącej karę w wysokości 75.000

złotych z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalno -

produkcyjno - usługowego położonego na nieruchomościach oznaczonych nr ew.

[...] i [...] położonych przy ul. W. w G.

Pismem z dnia 25 lipca 2011 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie

PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2011r., wnosząc o jego uchylenie w

związku z naruszeniem procedury wynikającej z art. 7, 9, 10, 68, 77 i 79 k.p.a. oraz

umorzenie postępowania.

Skarżąca wyjaśniła, że w trakcie oczekiwania na rozpatrzenie złożonego przez

nią wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, razem z pracownikami

prowadziła prace porządkowe w części parterowej budynku: myto okna, podłogi,

ścierano kurze, wieszano karnisze i firanki, ustawiano stojaki, regały, wyposażenie

zaplecza socjalnego, montowano maszyny do szycia, które przy pomocy elektryka

instalowano, sprawdzając jednocześnie ich pracę. Chodziło o odpowiednie ich

ustawienie (kwestia optymalnej dostępności światła) i zaprogramowanie, w tym

również ustawienie pozwalające na wyeliminowanie niepotrzebnego źródła hałasu.

W trakcie wymienionych prac nastąpiła kontrola budynku, zakończona

spisaniem protokołu, w którym zawarto również wyjaśnienia skarżącej: w parterze

budynku, tj. części planowanej pod zakład krawiecki i zaplecze socjalne dla

pracowników były wykonywane prace porządkowe, ustawiano meble, stojaki,

instalowano i regulowano maszyny. Skarżąca potwierdziła, że spisany protokół

podpisała, zaznaczając, że treść protokołu nie została jej odczytana.

Po późniejszym zapoznaniu się z treścią protokołu skarżąca stwierdziła, że

jego treść (potwierdzona przez skarżąca własnoręcznym podpisem) nie odpowiadała

rzeczywistym faktom.

W ocenie skarżącej, brak uprzedniego zapoznania się z protokołem (przed

jego podpisaniem) uniemożliwił stronie przedstawienie własnego stanowiska w

sprawie, złożenie uwag do protokołu. Nadto, nie ujęto w protokole wyjaśnień

skarżącej złożonych w trakcie oględzin.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, [...] WINB nie znalazł podstaw do

jego uchylenia.

Organ powołał się na art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w myśl

którego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu

budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ

wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej

stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z

tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy [...] WINB potwierdził

prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, który orzekł o karze z tytułu

nielegalnego użytkowania budynku.

Organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy

potwierdził, że skarżąca przystąpiła do użytkowania przedmiotowego budynku

mieszkalno - produkcyjno - usługowego w części dotyczącej powierzchni produkcyjno

- usługowej przed legalnym oddaniem go do użytkowania, a więc z uchybieniem art.

54 i art. 55 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie organu, z protokołu kontroli oraz dołączonej do niego dokumentacji

fotograficznej wynikało jednoznacznie, że w dniu kontroli budynek był użytkowany.

Za trafnością przyjętego stanowiska przemawiały poczynione ustalenia w trakcie

kontroli pomieszczenia: ustawione meble, całkowicie lub częściowo uszyta odzież,

maszyny do szycia oraz przybory potrzebne do szycia m. in. nici, a także pracownicy

znajdujący się na stanowiskach pracy.

[...] WINB nie uwzględnił zarzutu, że budynek nie był przez

inwestora użytkowany (jak stwierdziła skarżąca w zażaleniu), a jedynie

prowadzono w nich prace porządkowe w części parterowej budynku.

Umeblowanie budynku, zgromadzone przedmioty codziennego użytku

jednoznacznie wskazywały, że był on użytkowany czyli wykorzystywany zgodnie

z jego przeznaczeniem. Wprawdzie w ustawie - Prawo budowlane ustawodawca

nie zdefiniował terminu "użytkowanie obiektu budowlanego", jednak w świetle art. 5

ust. 2, art. 71 czy art. 71 a cyt. ustawy przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest

zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z

rzeczy".

W ocenie organu odwoławczego, inwestor- skarżąca wykorzystywała budynek

dla celów produkcyjno - usługowych. W tym stanie rzeczy brak było jakichkolwiek

racjonalnych argumentów pozwalających na przyjęcie stanowiska, że wybudowany

obiekt nie był użytkowany (wykorzystywany) zgodnie z jego przeznaczeniem.

Powołując się na art. 59f ustawy - Prawo budowlane, organ odwoławczy

potwierdził prawidłowość kwoty wyliczonej przez PINB w [...] tytułem

nielegalnego użytkowania - jako iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty,

współczynnika kategorii obiektu oraz współczynnika wielkości obiektu. Współczynnik

kategorii obiektu (k) - kategoria według załącznika do ustawy Pb - XVII - budynki

handlu i usług - wynosi 15,0. Współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Po

wyliczeniu kwota kary wynosi 500 x 15 x 1 x 10 = 75 000.

Pismem z dnia 28 września 2011 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], wnosząc o jego uchylenie wraz z

postanowieniem PINB z dnia [...] lipca 211 r. Nr [...].

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ

na wynik sprawy: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 79 §

1 i 2 i art. 80 k.p.a.,

rażące naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art.

57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że wskutek wadliwie ustalonego

przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego nałożono na nią

bezpodstawnie karę pieniężną za rzekome nielegalne przystąpienie do użytkowania

obiektu mieszkalno-produkcyjno- usługowego przy ul. W. w G.

Zdaniem skarżącej, wadliwość kontroli przeprowadzonej w dniu 15 czerwca

2011 r. polegała na jej przeprowadzeniu bez uprzedniego zawiadomienia strony, z co

najmniej 7 dniowym wyprzedzeniem, stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. W konsekwencji

strona nie miała możliwości podjęcia obrony swych praw i czynnego udziału w

postępowaniu, gdyż gdyby skarżąca znała cel niezapowiedzianych oględzin,

złożyłaby odpowiednie wyjaśnienia organowi nadzoru budowlanego i wówczas

prawdopodobnie nie doszłoby do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 57

ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Strona nie złożyła stosownych wyjaśnień, gdyż pracownicy PINB podczas

oględzin nie poinformowali jej o stwierdzonym nielegalnym przystąpieniu do

użytkowania obiektu. Zarzuty tej treści zostały podniesione dopiero w postanowieniu

o wymierzeniu kary pieniężnej. Naruszenie w tym zakresie art. 10 w związku z art. 79

§ 1 i 2 k.p.a. miało zatem istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżąca wskazała na wadliwość dokumentacji fotograficznej sporządzonej w

trakcie oględzin z uwagi na brak jej opisania w protokole oraz brak wzmianki w

samym protokole.

Organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, a czynności techniczne (mycie

wnętrza, rozruch maszyn) przygotowujące obiekt do użytkowania błędnie

zakwalifikował jako użytkowanie tego obiektu.

W ocenie skarżącej, podjęte czynności zmierzające do przygotowania obiektu

do użytkowania były zasadne wobec oczekiwania na rychłe wydanie decyzji o

pozwoleniu na użytkowanie (co zresztą nastąpiło bez jakichkolwiek zastrzeżeń ze

strony organów nadzoru budowlanego). Zdaniem skarżącej, nie można czynić

inwestorowi zarzutu z przygotowywania obiektu stanowiącego jego własność do

użytkowania w oczekiwaniu na uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie

można również czynić zarzutu z faktu, iż zostały umieszczone w obiekcie urządzenia

służące do prowadzenia działalności gospodarczej i z faktu, że były one testowane

przez wykwalifikowane osoby.

Ponieważ brak jest ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania",

w związku z tym o przystąpieniu do użytkowania w danym przypadku powinny

decydować inne, indywidualnie rozpatrywane okoliczności. Skarżąca, odwołując się

do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II

OSK 499/09, podkreśliła, że gdyby w danej sprawie zostało udowodnione, nie tylko

to, iż określone urządzenia (maszyny) umieszczono w obiekcie, lecz ponadto

stwierdzono w sposób właściwy i z zachowaniem ustawowych zasad, że są one w

tym obiekcie użytkowane, przy czym nie ma miejsca tzw. "rozruch technologiczny",

można byłoby uznać, że istotnie została spełniona przesłanka warunkująca wydanie

orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. W niniejszej

sprawie nie ma w ogóle podstaw do stwierdzenia, iż organ udowodnił (z

zachowaniem ustawowych zasad) nielegalne przystąpienia do użytkowania obiektu

budowlanego.

W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, [...] WINB, utrzymując w

mocy postanowienie organu I instancji błędnie wywiódł, iż za "użytkowanie" - "trudno

nie uznać przebywania w budynku, meblowania go, gromadzenia przedmiotów

codziennego użytku". Tymczasem nie jest użytkowaniem samo stwierdzenie, że w

danym lokalu znajdują się sprzęty, meble, czy odzież, gdyż może to być dowodem

jedynie tylko umieszczenia tych rzeczy, a nie faktu użytkowania (wyrok NSA z dnia

19 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 857/10). Do ustalenia tego, czy obiekt jest

faktycznie użytkowany, muszą być przeprowadzone inne jeszcze dowody (por. wyrok

WSA w Szczecinie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 783/09, LEX nr

573872, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz

429/09, LEX nr 573858).

Skarżąca podniosła, że w sprawie wymierzono karę pieniężną w takiej

wysokości, jakby "samowola użytkowa" miała miejsce w całym obiekcie budowlanym,

podczas gdy opisany w sprawie "rozruch technologiczny" miał miejsce na obszarze

jedynie 46,28 metrów. Wadliwe było zatem wymierzenie kary bez uwzględnienia tej

okoliczności.

[...] WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie,

podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy

administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności

administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem

zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego

przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości

ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z

prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu

faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy,

nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą

prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że

skarga B. T. jest nieuzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego

postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności

art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 8 i 9 k.p.a., art. 10 i 11, jak również art. 79 § 1 i 2 oraz 80

k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zebrany w

sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi administracji na wymierzenie

skarżącej kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku

mieszkalno-produkcyjno-usługowego.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego przez skarżącą rozstrzygnięcia

stanowił art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego w przypadku

stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z

naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu

nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio

przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty

podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Wskazany przepis stanowi samodzielną podstawę wymierzenia kary z tytułu

nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części). Przewiduje on

sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu bez zawiadomienia

właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub bez uzyskania ostatecznej

decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta to nic innego jak kara

pieniężna z tytułu nielegalnego użytkowania. Nielegalne użytkowanie (o którym

świadczy naruszenie art. 54 lub art. 55 ustawy - Prawo budowlane) jest wyłączną i

wystarczającą przesłanką nałożenia tej kary.

W tym miejscu warto zauważyć, że w art. 54 ustawy - Prawo budowlane,

ustawodawca wprowadził zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na

którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po

zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w

terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze

decyzji. Jednocześnie należy mieć na uwadze wymóg określony w art. 55 pkt 3

ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym przed przystąpieniem do użytkowania

obiektu budowlanego zainteresowany musi uzyskać ostateczną decyzję o

pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu

budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Przystąpienie do użytkowania z naruszeniem reguł określonych w art. 54 lub

art. 55 obliguje organ (bo nie pozostawia mu w tym zakresie żadnej swobody w

działaniu, żadnego luzu decyzyjnego) do wydania orzeczenia o wymierzeniu kary

pieniężnej. Stan faktyczny wypełniający dyspozycję art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo

budowlane zmusza wręcz organ do przewidzianego w tym przepisie zachowania.

Przy czym, stosując tę regulację prawną organ nie może wziąć pod uwagę (bo treść

tego przepisu mu na to nie pozwala) ani okoliczności, które spowodowały

przystąpienie przez inwestora do nielegalnego użytkowania, ani późniejszego

uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przed

przystąpieniem do użytkowania obiektu inwestor obowiązany jest w odpowiedniej

formie powiadomić o zakończeniu budowy (stosując się albo do art. 54 albo do art.

55 cyt. ustawy), a naruszenie tego obowiązku skutkuje sankcją z art. 57 ust. 7 ustawy

- Prawo budowlane, bez względu na okoliczności towarzyszące temu naruszeniu.

Niniejsza sprawa dotyczy rozbudowy istniejącego budynku z przeznaczeniem

na cele mieszkaniowe i produkcyjno - usługowe według zmienionych projektów

budowlanych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - korzystając z

uprawnienia jakie daje mu art. 81 a ustawy - Prawo budowlane, w dniu 15 czerwca

2011 r. przeprowadził kontrolę ww. obiektu. Kontrola ta odbyła się w obecności

inwestora - skarżącej (v. protokół oględzin obiektu budowlanego z dnia 15 czerwca

2011 r., k. 8 akt administracyjnych). Protokół z kontroli został podpisany przez

skarżącą, która nie wniosła do niego żadnych wyjaśnień i uwag. W protokole

wskazano, iż budynek został wykończony w całości. W parterze budynku (w części

produkcyjno - usługowej) znajdował się zakład krawiecki, który w dniu oględzin

funkcjonował. Pracowało w nim 7 kobiet. Sporządzono na tę okoliczność m.in.

dokumentację fotograficzną, z której wynika, iż w obiekcie była prowadzona

działalność gospodarcza. Na zdjęciach widoczne są szwaczki przy maszynach do

szycia, z partiami skrojonego materiału przygotowanego do szycia. Dokumentacja

fotograficzna potwierdza (jak chce skarżąca) fakt zamontowania w obiekcie maszyn

do szycia, jednakże szpulki nawleczonych w maszynach nici, skrojone partie

materiału spinane i zszywane przez pracujące przy maszynach szwaczki, jak również

zawieszona po wyprasowaniu partia odzieży wskazuje na funkcjonowanie zakładu

produkcyjno-usługowego (szwalnictwo-krawiectwo).

Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, jednoznacznie wskazują, że w sprawie

zasadnie stwierdzono fakt użytkowania obiektu, przez co należy rozumieć

wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (w rozpoznawanej sprawie

obiekt przeznaczony na zakład szwalniczo-krawiecki).

Wynik przeprowadzonych oględzin, sporządzony protokół kontroli

(podpisany bez zastrzeżeń przez skarżącą), jak również dołączona do niego opisana

dokumentacja fotograficzna uzasadniały wszczęcie przez organ nadzoru

budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego

przystąpienia do użytkowania budynku i wydanie rozstrzygnięcia nakładającego

sankcję przewidzianą w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Konkludując, Sąd uznał, iż organy nadzoru budowlanego orzekające w

niniejszej sprawie dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym do wydania

orzeczenia w oparciu art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Należy podkreślić, że przystąpienie do użytkowania z naruszeniem reguł

określonych w przepisie art. 54 lub art. 55 obliguje organ (bo nie pozostawia mu w

tym zakresie żadnej swobody w działaniu, żadnego luzu decyzyjnego) do wydania

orzeczenia o wymierzeniu kary pieniężnej. Stan faktyczny wypełniający dyspozycję

art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane zmusza wręcz organ do przewidzianego w

tym przepisie zachowania. Przy czym, stosując tę regulację prawną organ nie może

wziąć pod uwagę (bo treść tego przepisu mu na to nie pozwala) ani okoliczności,

które spowodowały przystąpienie przez inwestora do nielegalnego użytkowania, ani

późniejszego uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na

użytkowanie. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu inwestor obowiązany jest

w odpowiedniej formie powiadomić o zakończeniu budowy (stosując się albo do art.

54 albo do art. 55), a naruszenie tego obowiązku skutkuje sankcją z art. 57 ust.

7ustawy - Prawo budowlane, bez względu na okoliczności towarzyszące temu

naruszeniu.

Nadto, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego, prowadząc

postępowanie w sprawie (wbrew zarzutom skargi) nie naruszyły przepisów

procesowych i nie spowodowały pozbawienia skarżącej czynnego udziału w sprawie,

stosownie do art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona

powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze

świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem.

W odpowiedzi na powyższy zarzut strony należy zauważyć, że jego ocena

musi być dokonana przy uwzględnieniu szczególnych unormowań zawartych w

ustawie - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane

organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy

wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą

dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych

czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych

środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Czynności kontrolne z art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie są

tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 k.p.a.

Jednakże, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 81 a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane

czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru

budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub

robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez

nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Oznacza to,

że podmiotami uprawnionymi do uczestniczenia przy wykonywaniu czynności

kontrolnych są organy nadzoru budowlanego oraz osoby których działania są

kontrolowane, ich przedstawiciele bądź świadkowie (art. 81 a ust. 3) (por. wyrok WSA

w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2009 r. II SA/Kr 1015/09)

Kontrola odbyła się w obecności (przy udziale) inwestora - skarżącej (v.

protokół oględzin obiektu budowlanego z dnia 15 czerwca 2011 r.), która do

poczynionych przez organ ustaleń dotyczących użytkowania obiektu nie wniósł

żadnych uwag.

Z treści art. 81 a ust. 1 wynika, że stanowi on bezpośrednią podstawę prawną

do przeprowadzenia przez uprawnione organy czynności inspekcyjno-kontrolnych.

Czynności te nie są jednak oględzinami w rozumieniu art. 85 k.p.a., natomiast do

sporządzenia protokołu mają zastosowanie przepisy art. 67-72 k.p.a.

Mając na uwadze treść protokołu oględzin obiektu budowlanego z dnia 15

czerwca 2011 r. należy podkreślić że odpowiada on wymogom określonym w art. 68

k.p.a., zgodnie z którym protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy,

gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i

w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności

urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu

którejkolwiek osoby należy omówić w protokole.

W świetle zarzutów skargi najistotniejszy jest fakt, że protokół został

podpisany przez skarżąca bez zastrzeżeń. Skarżąca nie zakwestionowała w nim

okoliczności, iż w dniu oględzin zakład krawiecki funkcjonował i pracowało w nim 7

kobiet, mimo, że obiekt nie uzyskał formalnego pozwolenia na użytkowanie

wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

Należy podkreślić, że uregulowanie szczególnego trybu dokonywania

czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego w ustawie - Prawo

budowlane (w ww. art. 81 a ust. 1) oznacza, iż do czynności przeprowadzanych przez

ten organ w oparciu o wskazany przepis nie mają zastosowania przepisy Kodeksu

postępowania administracyjnego dotyczące oględzin (art. 85) i obowiązku

zawiadamiania o miejscu i terminie przeprowadzania oględzin (art. 79 ust. 1), tym

samym nie można skutecznie wywodzić ich naruszenia w sprawie (por. wyrok WSA

w Warszawie z dnia 10 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1324/11).

W tym miejscu należy zauważyć, że z istoty czynności kontrolnych wynika, że nie

obowiązuje w ich przypadku uprzednie informowanie stron o zamierzonym terminie

dokonania czynności kontrolnych Powyższe stwierdzenie stanowi odpowiedź na

zarzut skarżącej o braku wcześniejszego powiadomienia o celu "niezapowiedzianych

oględzin" sformułowany w uzasadnieniu skargi.

Niemniej Sąd raz jeszcze zauważa, że czynności kontrolne w dniu 15

czerwca 2011 r. odbyły się w obecności inwestora (skarżącej), a więc podmiotu, o

którym mowa w art. 81 a ustawy - Prawo budowlane, który do poczynionych ustaleń

nie wniósł żadnych uwag.

W kontekście zarzutów skargi dostrzec również trzeba, iż przepisy Kodeksu

postępowania administracyjnego nie przewidują formy wszczęcia postępowania

administracyjnego, a jedynie w art. 61 § 4 stanowią o konieczności zawiadomienia

wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu. Sąd zauważa też, że brak

określenia w Kodeksie formy wszczęcia postępowania powoduje, iż za datę

wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu przyjmuje się pierwszą

czynność organu wobec strony. Taką czynnością może być zarówno czynność

kontrolna przeprowadzona w oparciu o ww. art. 81 a ustawy - Prawo budowlane, jak i

pismo organu informujące o wszczęciu postępowania. Zatem, PINB w [...] mógł po pierwsze - przeprowadzić oględziny rozbudowanej części obiektu (bez

uprzedzania o nich na siedem dni przed terminem), a po drugie - przyjąć, iż

czynności kontrolne jakie przeprowadził w dniu 15 czerwca 2011 r. (w obecności

inwestora-skarżącej) stanowią pierwszą czynność wobec strony w postępowaniu w

sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu, a

zarazem materiał dowodowy w tej sprawie. Takie działanie organu nadzoru

budowlanego uzasadnione jest m.in. specyfiką spraw prowadzonych przez ten organ

(i należących do jego właściwości).

Z przedstawionych powyżej powodów, Sąd nie uwzględnił zarzutów

procesowych skargi. Nie dopatrzył się także naruszenia innych przepisów, w tym art.

57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Sąd nie stwierdził też, aby kwota nałożonej kary

została wadliwie przez organy ustalona. Organy obu instancji przedstawiły dokładny

sposób jej wyliczenia w oparciu o art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo

budowlane, wskazując wszystkie elementy, które na to wyliczenie miały wpływ.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na

podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.