Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 161/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 5, art. 151 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 763/09 w sprawie ze skargi [...] z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie nakazania właścicielowi gruntu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz [...] z o.o. z siedzibą w S. kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2009 roku, sygn. akt II SA/Sz 763/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] spółka z o.o. w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie nakazania właścicielowi gruntu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł

w następującym stanie faktycznym.

Prezydent Miasta Szczecin decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku,

Nr [...] na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), nakazał właścicielowi działki nr [...] obręb [...] przy ul. Europejskiej w Szczecinie – EU Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Szczecinie wykonanie drenażu odwadniającego na działce nr [...] obręb [...] wzdłuż północnej granicy tej działki z działką nr [...] obręb [...] przy ul. Europejskiej w Szczecinie na całej długości granicy, tj. ok.135 m, jako urządzenia zapobiegającego szkodom dla gruntu sąsiedniego, tj. działki nr [...] obręb [...].

Pismem z dnia 17 października 2008 roku [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Szczecinie, następca prawny EU Spółki z o.o., złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzja ostateczną z dnia [...] sierpnia 2008 roku nakazującą wykonanie właścicielowi działki [...] ([...]) obręb [...] wykonanie drenażu odwadniającego wzdłuż północnej granicy działki, na całej jej długości celem zabezpieczenia gruntu sąsiedniego stanowiącego działkę [...], obręb [...].

W uzasadnieniu wniosku strona podała, że podczas prac budowlanych na terenie nieruchomości [...] (dawniej [...]) zostały ujawnione istotne dla sprawy okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi i stronie.

Na dowód powyższych twierdzeń [...] przedłożyła odpis dziennika budowy oraz opinię geotechniczną, sporządzoną przez M. O., stanowiącą aktualizację opinii z dnia 24 czerwca 2008 roku dotyczącej wpływu projektowanej zabudowy działki nr [...], a w szczególności przewidziane do realizacji budynki A i B, na warunki wodne w podłożu oraz na powierzchni sąsiedniej działki nr [...].

[...] wskazało nadto, że z wypisów w dzienniku budowy i z opinii wynika, że po usunięciu gruntu w czasie prac związanych z jego wymianą i przygotowaniem wykopu szerokoprzestrzennego pod fundamenty budynków A i B nie wystąpiły żadne sączenia wody gruntowej. Dodatkowo stwierdzono, że nie występuje żadne przenikanie wód gruntowych i opadowych z działki nr [...] (obecnie [...]) na teren działki sąsiedniej nr [...], należącej do [...] Spółka z o.o.

Opinia M. O. z dnia 24 czerwca 2008 roku, zdaniem [...], została sporządzona przed rozpoczęciem prac odkrywczych na nieruchomości i nie ma przełożenia na zastane i znajdujące się już wtedy na działkach warunki wodne.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 roku Prezydent Miasta Szczecina wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 roku, Nr [...] Prezydent Miasta Szczecina na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2008 roku.

Powołując się na treść art. 145 § pkt 5 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, organ stwierdził, że przesłanka ujawniona podczas prac budowlanych na terenie nieruchomości w dniu 30 września 2008 roku, istotna z punktu widzenia wnioskodawcy, tj. firmy [...] nie może być brana pod uwagę przez organ orzekający w sprawie nakazu wykonania drenażu odwadniającego na dz. nr [...] ([...]) obręb [...] wzdłuż północnej granicy tej działki z działką nr [...] obręb [...] przy ul. Europejskiej, jako urządzenia zapobiegającego szkodom dla gruntu sąsiedniego, tj. dz. nr [...] obręb [...], ponieważ przedmiotowy drenaż ma zostać wykonany z uwagi na planowane docelowe ukształtowanie terenu między działkami [...] i [...] .

W czasie, gdy firma [...] zgłaszała problem zaIewania terenu działki nr [...] wodami opadowymi, teren działki nr [...] (wcześniej [...]) był nie zagospodarowany i podwyższony w stosunku do sąsiedniej działki nr [...] o ok. 1,2 – 1,6 m. Z dołączonych do dokumentacji przekrojów wynika, że między budynkami A i B a granicą działek [...] i [...] obręb [...] planowana jest skarpa ze spadkiem wynoszącym 1 metr w kierunku dz. nr [...]. Takie ukształtowanie terenu (podobne do tego przed rozpoczęciem budowy) bez urządzeń drenujących może powodować zalewanie wodami opadowymi działki sąsiedniej, podczas deszczów nawalnych.

W konkluzji organ podał, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] sierpnia 2008 roku opierała się na istniejącym zagospodarowaniu terenu dz. nr [...] (wcześniej [...]) przed rozpoczęciem prac budowlanych, jednak z uwagi na wiedzę o planowanej inwestycji, wzięto pod uwagę argumenty poruszane przez [...] o założeniach projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę zakładającego polepszenie warunków gruntowo - wodnych na działce oraz zalecenie zawarte w opinii geotechnicznej M. O. wykonania drenażu w strefie między krawędzią garażu a granicą działek. Przedmiotowy drenaż miał być gwarantem pełnego zabezpieczenia przed zalewaniem działki nr [...].

Od decyzji organu I instancji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Szczecinie, podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 §1 k.p.a. w zw. z 145 § 1 ust. 5 k.p.a., oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, poprzez uznanie, iż w sprawie nie wystąpiły istotne nowe okoliczności faktyczne i dowody, istniejące w momencie wydania decyzji ostatecznej o czym organ nie wiedział, a polegające na braku zalewania działki [...], wodami opadowymi z działki nr [...] na dzień wydania decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy przepis art. 29 ust. 3 ustawy wymaga wystąpienia takich okoliczności dla nałożenia obowiązku wykonania drenażu,

2. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez pominięcie w toku postępowania i w dokonanych ustaleniach, zgłaszanych przez stronę dowodów co oznacza, iż udział strony w postępowaniu był iluzoryczny i faktycznie nastąpiło pominięcie udziału strony w tym postępowaniu,

3. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów art. 7, art. 75, art. 77-78, art. 80, oraz art. 107 § 3 Kpa polegające na braku wnikliwego zbadania i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy i rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym w pierwszej kolejności zbadało formalne warunki złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie znajdując uchybień w tym względzie, organ odwoławczy rozpatrzył sprawę w oparciu o wskazaną przez [...] podstawę wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Tymi nowymi okolicznościami, które wyszły na jaw po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej poddanej kontroli, są fakty istniejące w chwili jej wydania, ujawnione podczas prac budowlanych na terenie działki nr [...] (dawniej [...]), przeprowadzonych we wrześniu 2008 roku, przesądzające o braku możliwości przenikania wód gruntowych i opadowych z działki nr [...] (obecnie [...]) na teren działki sąsiedniej należącej do [...] Sp. z o.o., oznaczonej numerem [...]. Fakt ten został stwierdzony, jak podnosi strona, po usunięciu gruntu w czasie prac związanych z jego wymianą i przygotowaniem wykopu szerokoprzestrzennego pod fundamenty budynków A i B, potwierdzony dowodem z opinii geotechnicznej z dnia 15 października 2008 roku sporządzonej przez posiadającego uprawnienia geologiczne M. O. oraz wpisem z dziennika budowy. Wobec tego brak wypływu wód gruntowych jest istotą sprawy, albowiem właśnie zagrożenie spowodowane wypływem tych wód, które jak się okazało nie istnieje, było podstawą wydania decyzji i nałożenia obowiązku wykonania drenażu.

Organ pierwszej instancji uznał przytoczone okoliczności za uzasadniające wznowienie postępowania, czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia 7 listopada 2008 r., stanowiącym podstawę przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia. Postępowanie przed organem pierwszej instancji doprowadziło do rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., wobec braku podstaw do wznowienia postępowania.

Kolegium zgodziło się z zarzutami odwołania, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie, podjęte przez organ ustalenia faktyczne oraz ocena dowodów zgromadzonych w jego toku naruszały podstawowe zasady ogólne k.p.a., jak też przepisy prawa materialnego, w szczególności zaś art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Podstawą nakazu orzeczonego kwestionowaną decyzją jest powołany przepis art. 29 ust. 3, w brzmieniu: "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Cytowany przepis jest konsekwencją nakazu płynącego z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy, zabraniającego właścicielowi gruntu zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, jak też odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ponadto z mocy art. 29 ust. 2 ustawy na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub też działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Niewątpliwie też wymaga dla legalności jego zastosowania, nie budzące wątpliwości ustalenie, iż zmiany stanu wody na gruncie spowodowane zostały przez jego właściciela, a nadto, że szkodliwie wpływają na grunt sąsiedni. Tymczasem poddane pod rozwagę organu pierwszej instancji, a następnie organu odwoławczego, okoliczności faktyczne mające uzasadniać uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Szczecina nakazującej w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, nie tylko stanowią podstawę wznowienia w sensie formalnym, ale też w ocenie Kolegium, poddają co najmniej w wątpliwość wiarygodność założeń weryfikowanej decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2008 roku.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzut [...] odnośnie do panujących w dniu wydania wskazanej ostatnio decyzji stosunków wodnych w rejonie działek [...] i [...], wykluczających możliwość przenikania wód gruntowych i opadowych z działki nr [...] (obecnie [...]) na teren działki sąsiedniej należącej do [...] Sp. z o.o., oznaczonej numerem [...], potwierdzony w opinii geotechnicznej M. O. z dnia 15 października 2008 roku, uzasadniał wszechstronną kontrolę ich zasadności. Jakkolwiek, bowiem okoliczność tę ustalono po wydaniu decyzji nakazującej, tak jej istnienie odnoszone jest do warunków wodnych zastanych w chwili orzekania o zakwestionowanym obowiązku. Ocena istniejących w rzeczywistości stosunków wodnych we wskazanym okresie, jak też rzeczywistego stanu zagospodarowania działek sąsiadujących ze sobą jest nader utrudniona, z uwagi na brak ustaleń faktycznych organu w tym zakresie.

Prezydent Miasta Szczecin zdaniem organu odwoławczego nie tylko zaniechał przeprowadzenia rzetelnych dowodów wskazujących na panujące w spornym regionie stosunki gruntowo – wodne, rzeczywiste przyczyny ewentualnego stagnowania wody na gruncie nr [...], wpływu działań właścicieli gruntów sąsiadujących na podnoszoną szkodliwą zmianę stosunków wodnych, ale przede wszystkim, wyszedł poza ramy postępowania ograniczonego przepisem art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wkraczając wbrew argumentom uzasadnienia w zakresie odmowy dopuszczenia wnioskowanych przez stronę dowodów, w materię właściwą dla postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego, jak też stanowiącego jego niezbędny element pozwolenia wodnoprawnego, zabezpieczając swą decyzją, na przyszłość, hipotetycznie założoną trwałą zmianę stosunków wodnych, spowodowaną realizacją inwestycji budowlanej na działce nr [...].

Przedwczesnym było, w uznaniu Kolegium, orzeczenie o braku podstaw do nałożenia analizowanego obowiązku, w świetle zaprezentowanych wywodów, albowiem jakkolwiek organ uzasadnił jego potrzebę zabezpieczeniem przed przyszłą niewątpliwą w jego ocenie szkodą, spodziewaną wobec realizowanej zmiany zagospodarowania terenu, co nie uprawnia do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, tak niewątpliwie pozostaje nieustalony w zaskarżonym postępowaniu rzeczywisty wpływ powoływanych przez wnioskodawcę okoliczności na zasadność orzeczonego nakazu, w obliczu przyczyn zgłoszonego przez [...] Sp. z o.o. stagnowania wody na gruncie oznaczonym działką nr [...].

Kolegium stwierdziło nadto, że organ I instancji nie zbadał i nie ocenił przedłożonych i wnioskowanych przez stronę odwołującą się dowodów, ograniczając się do argumentów pozostających poza dyspozycją art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a wskazujących na zasadność orzeczonego nakazu wobec przyszłego zagospodarowania działki nr [...].

Zdaniem Kolegium Prezydent Miasta Szczecin, wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 roku, naruszył art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie tylko w zakresie wyżej omówionym ale nadto nie wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki tymże ustanowione. Organ nie wyjaśnił, czy dochodzi do zgłoszonego zalewania i w jaki sposób właściciel działki, na którego nałożono obowiązek wykonania urządzenia wodnego spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie, ani też, czy ewentualne zaistniałe zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Szczecinie, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 29 ustawy Prawo wodne, przez błędne jego zastosowanie oraz przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 75 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania – [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Szczecinie również domagał się oddalenia skargi, jako bezzasadnej podając dodatkowo argumenty uzasadniające to stanowisko.

Wyrokiem z dnia 14 października 2009 roku, sygn. akt II SA/Sz 763/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w stwierdził, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie, jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420). W przeciwieństwie do art. 138 § 1, który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 592). Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 (por. M.Jaśkowska, A. Wróbel-Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Lex 2009, wyd.III).

Prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sposób oczywisty nie stoi na przeszkodzie możliwości wydania decyzji kasacyjnej, jednakże organ związany jest dodatkowo przestrzeganiem przepisów procedury administracyjnej, odnoszących się do wznowienia postępowania.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu wznowieniowym podnoszenie przez strony, obok zarzutów procesowych, materialnoprawnej wadliwości decyzji jest nieuprawnione. Tym samym kwestia wadliwości materialnoprawnej decyzji w postępowaniu wznowieniowym winna pozostawać poza zainteresowaniem organu.

Przez "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie można rozumieć ustaleń, że w określonym stanie faktycznym przepis należało interpretować odmiennie, że w danej sprawie nie miał zastosowania. Takie zarzuty podlegają badaniu z punktu widzenia istnienia ewentualnych przesłanek nieważnościowych.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie strona, która wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania wskazywała w istocie nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej lecz nieznane organowi, który ją wydał. Nowe okoliczności sprawy zostały ujawnione po usunięciu gruntu w czasie prac związanych z jego wymianą i przygotowaniem wykopu szerokoprzestrzennego pod fundamenty budynków. Okoliczność ta winna była zostać przez organ I instancji zbadana nie zaś, jak to uczynił organ, odrzucona w drodze selekcji negatywnej.

Nowa okoliczność w sprawie została ujawniona na skutek zastosowania innej metody oceny warunków gruntowo wodnych po dokonaniu robót ziemnych na działce [...]. W świetle wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 roku, sygn. akt IIIRN 75/01 (OSN 2002, Nr 17, poz. 401), wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) powinno nastąpić nie tylko ze względu na ujawnienie nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji oraz nieznanych organowi, który ją wydał. Za takie komentatorzy (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.7 wydanie) uznają zastosowanie nowej metody badania, umożliwiającej ustalenie lub ścisłe ustalenie okoliczności, których za pomocą poprzednich metod nie można było wcale ustalić lub które ustalono w przybliżeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż przytoczone wyżej poglądy w pełni podziela.

Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium prawidłowo wskazało, że organ I instancji w istocie nie ustosunkował się do opinii geotechnicznych sporządzonych z zastosowaniem innej metody badania i przedłożonych przez strony, jako dokumenty prywatne. Charakter tych dokumentów nie może oznaczać pominięcia przez organ oceny ich przydatności dla sprawy o wznowienie postępowania oraz rozważenia możliwości odwołania się do opinii biegłego w tym zakresie w celu wyjaśnienia powstałych rozbieżności. Nie jest przy tym wystarczające stwierdzenie organu I instancji, że przeprowadzenie opinii specjalistycznej mija się z celem. Możliwe są bowiem sytuacje, w których rozstrzygnięcie niewątpliwie pozornie właściwe i uprawnione w dacie jego wydania może zostać, z uwagi na obecny stan wiedzy organu (po zasięgnięciu opinii specjalisty geologa), zakwestionowane w ramach postępowania wznowionego.

Sąd I instancji stwierdził również, że nie przesądza o końcowym rozstrzygnięciu sprawy, albowiem orzekanie przed zakończeniem postępowania wznowieniowego przed organami administracji publicznej byłoby nieuprawnione i przedwczesne.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosła Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie, podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki uznane przez Sąd I instancji okoliczności za nowe były znane organowi administracji przy wydawaniu decyzji

w postępowaniu zwykłym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie, podzielając stanowisko zawarte w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a,

z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie ma usprawiedliwione podstawy.

Z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowodem jest wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Nowa okoliczność faktyczna, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. to nowy fakt lub fakty. Faktem jest natomiast to, co zaszło lub zachodzi w rzeczywistości; zjawisko, zdarzenie, określony stan rzeczy (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. Tom I. Wydawnictwo Naukowe PWN. Warszawa 2003, str. 872).

W przedmiotowej sprawie podstawą wznowienia postępowania nie mogły być nowe dowody. Nowe dowody musiałby bowiem istnieć już w dacie wydania decyzji. Dowody wymienione we wniosku o wznowienie psotowania takie jak, opinia techniczna oraz odpis dziennika budowy zostały wytworzone już po zakończeniu postępowania, którego wznowienia wniosek dotyczy.

Nowe dowody powstałe już po wydaniu decyzji mogą jednak skutkować ujawnieniem nowych okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania. Jak to zostało już wyżej wskazane nowe okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania muszą istnieć już w dniu wydania decyzji, muszą być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz muszą być nieznane organowi administracji, który wydawał decyzję.

We wniosku o wznowienie postępowania wskazano, iż po usunięciu gruntu,

w czasie prac związanych z jego wymianą i przygotowaniem wykopu szerokoprzestrzennego pod fundamenty budynków A i B, nie wystąpiły żadne sączenia wody gruntowej. Dodatkowo nie występuje żadne przenikanie wód gruntowych i opadowych z działki o nr ew. [...] (obecnie działki o nr ew. [...]) na teren działki sąsiedniej należącej do [...] Spółki z o.o., to jest działki o nr ew. [...]. W dalszej części wniosku wnioskodawca wyraził pogląd, że okoliczność ta zaprzecza opiniom, na podstawie których wydano decyzję nakazującą wykonanie drenażu.

Poza stwierdzeniem zaistnienia nowej okoliczności nieznanej wcześniej organowi administracji nie wskazano, na czym polega istotność tej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i kontrolujący wydaną przez Kolegium decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonały analizy, czy wskazana przez [...] Sp. z o.o. w Szczecinie okoliczność uzasadniała uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] sierpnia 2008 roku.

Stwierdzić należy, iż z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] sierpnia 2008 roku nakazującej wykonanie drenażu wynika, że powodem jej wydania był fakt, iż: "Projektowany na terenie osiedla system kanalizacji deszczowej odprowadzać będzie wody opadowe z około 70 % powierzchni całego zespołu, pokrytej przez budynki i szczelne nawierzchnie drogowe. Ewentualny spływ w kierunku północnym pozostałej części wody, mogącej infiltrować w głąb nasypów, zostanie całkowicie uniemożliwiony przez skrzynię garażową. Garaż podziemny budynków A i B pełnić będzie role lokalnego działu wód gruntowych, skąd spływ wody ku północy będzie możliwy jedynie w wąskiej strefie pomiędzy krawędzią garażu, a granicą działek. Ponieważ w strefie tej planowane jest ułożenie drenażu, nie zachodzi jakiekolwiek niebezpieczeństwo dalszego napływu wody na powierzchnię (a także w najpłytsze partie podłoża) działki o nr [...], pomimo położenia jej poniżej projektowanego zespołu zabudowy."

Jest to niemal dosłowne przytoczenie sformułowań zawartych w opinii geotechnicznej z dnia 24 czerwca 2008 roku, w której autor tej opinii stwierdził, że: "Projektowany na terenie osiedla system kanalizacji deszczowej odprowadzać będzie wody opadowe z około 70 % powierzchni całego zespołu, pokrytej przez budynki i szczelne nawierzchnie drogowe. Ewentualny spływ w kierunku północnym pozostałej części wody, mogącej infiltrować w głąb nasypów, zostanie całkowicie uniemożliwiony przez skrzynię garażową, która nawet po wyciągnięciu ścianki szczelnej zagłębiona będzie znacznie poniżej spągu nasypów, w słabo przepuszczalne zastoiskowe i zwałowe grunty spoiste. Garaż podziemny budynków A i B pełnić będzie role lokalnego działu wód gruntowych, skąd spływ wody ku północy będzie możliwy jedynie w wąskiej strefie pomiędzy krawędzią garażu, a granicą działek. Ponieważ w strefie tej planowane jest ułożenie drenażu, nie zachodzi jakiekolwiek niebezpieczeństwo dalszego napływu wody na powierzchnię (a także w najpłytsze partie podłoża) działki o nr [...], pomimo położenia jej poniżej projektowanego zespołu zabudowy."

Przyczyną nałożenia obowiązku nie było więc "sączenie się wody gruntowej", tylko "wpływ projektowanej zabudowy działki nr [...] na warunki wodne znajdujące się na sąsiedniej działce nr 329 przy ul. Europejskiej w Szczecinie (...)" – str. 1 uzasadnienia decyzji. Ustalenie, że nie występuje sączenie wody w żaden sposób nie podważa przesłanek, które legły u podstaw wydania przez Prezydenta Miasta Szczecina decyzji dnia [...] sierpnia 2008 roku. Okoliczność ta nie skutkuje bowiem ustaleniem, że bezzasadnie Prezydenta Miasta Szczecina przyjął, że działka o nr ew. [...] będzie zabudowana bądź, że bezzasadnie przyjął, że zabudowa ta spowoduje napływ wody na sąsiednią działkę nr [...] przy ul. Europejskiej w Szczecinie.

Z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2005 roku, Nr 239, poz. 20191 – tekst jednolity ze zm.) wynika, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zauważyło, iż przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na podstawie przyszłego zagospodarowania działki. Należy jednak mieć na względzie, iż postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jest to wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Postępowanie to nie może być traktowane, jako trzecia instancja odwoławcza. Najpierw należy wykazać, że zaistniała przesłanka wznowieniowa uzasadniająca uchylenie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a dopiero po zaistnieniu tej przesłanki istnieje możliwość uchylenia tej decyzji i rozpatrywania sprawy na nowo w postępowaniu, w którym ponownie badano by, czy istnieją podstawy faktyczne do nakładania obowiązku wykonania drenażu.

Wprawdzie w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tylko art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. niemniej jednak należy mieć na względzie fakt, iż dopiero właściwe ustalenie przez organ administracji, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa jest podstawą do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Stwierdzić również należy, że postępowanie wznowieniowe nie jest jedynym postępowaniem nadzwyczajnym. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Prawidłowość zastosowania prawa materialnego w ustalonym przez organ administracji stanie faktycznym może być poddana kontroli w tym postępowaniu.

Podsumowując, stwierdzić należy, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, powinien ocenić prawidłowość stanowiska Kolegium, iż wskazane przez [...] sp. z o.o. okoliczności stanowią podstawę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] sierpnia 2008 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien w uzasadnieniu wyroku wskazać, jakie były podstawy faktyczne wydania tej decyzji oraz ocenić, czy wskazana przez [...] sp. z o.o. we wniosku o wznowienie postępowania jest okolicznością nową, a jeżeli tak to, czy istniała ona w dacie wydania przez Prezydenta Miasta Szczecina decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 roku, jeżeli tak to, czy okoliczność ta jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego muszą odnosić się do realiów konkretnej sprawy. Nie mogą się one ograniczać do rozważań czysto teoretycznych tak jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w kontrolowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w przedmiotowej sprawie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Szczecinie kwotę 380 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.