Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2329/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018r. Nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Aktem notarialnym - umową sprzedaży z dnia [...] października 1977 r. Rep. [...], zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), J. S., K. S., B. S., E. M. i S. S. zbyli na rzecz Skarbu Państwa - Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w K. nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], składającą się z działek nr [...] i nr [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego w rejonie ulic [...] - [...].

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1980 r. Nr [...], orzeczono o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. terenu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w K. przy ul. [...], obejmującego działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha oraz o sprzedaży na własność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej budynków wielomieszkaniowych usytuowanych na ww. terenie.

Pismem z dnia 16 grudnia 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia 2 grudnia 2011 r., E. S., E. L., J. J., J. J., K. R., A. C. i J. S., wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1980 r. Nr [...], w części orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1980 r. Nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej terenu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w K. przy ul. [...], obejmującego działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha, w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wojewódzki podniósł, iż wnioskodawcy nie wykazali przysługującego im interesu prawnego w niniejszym postępowaniu.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I SAM/a 1420/13 skarga na powyższą decyzję została oddalona.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1178/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a także postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...]. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że E. L. przysługuje uprawnienie do występowania w charakterze strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1980 r. Nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości, która przed wywłaszczeniem była własnością jej poprzedników prawnych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1980 r. Nr [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wojewódzki wskazał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...], w części objętej pkt I.1., w zakresie działki nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. L.

Minister Inwestycji i Rozwoju rozpatrując sprawę wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] uległa podziałowi, na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...], na działki nr [...], nr [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz na działkę nr [...], objętą księgą wieczystą nr [...]. Zgodnie z treścią ww. ksiąg wieczystych właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina Miasto [...], natomiast użytkownikiem wieczystym jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa.

Oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości oraz sprzedaży znajdujących się na niej budynków dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 193).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej decyzji, gospodarka terenami państwowymi należała do rad narodowych i ich prezydiów, gospodarka ta była wykonywana przez właściwe do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organy prezydium miejskiej rady narodowej. Zgodnie z art. 37 ustawy z 28 maja 1975 r. (Dz. U. z 1975 r., nr 16, poz. 91) o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych, zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejęły organy stopnia podstawowego. Mając na uwadze przepis art. 44 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r., nr 26, poz. 91), terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego w mieście liczącym powyżej 50 tys. mieszkańców oraz w mieście będącym siedzibą wojewódzkiej rady narodowej był prezydent miasta, natomiast w mieście do 50 tys. mieszkańców, terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego był naczelnik miasta. Mając na uwadze powyższe, organem właściwym do wydania kwestionowanej decyzji był Prezydent Miasta [...].

W myśl art. 3 ust. 3 ww. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. spółdzielniom budownictwa mieszkaniowego oddawało się tereny państwowe w użytkowanie wieczyste. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy, oddawanie w użytkowanie wieczyste terenów państwowych było dopuszczalne, jeżeli pozostawało zgodne z celami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z wstępnie ustalonymi założeniami tego planu.

W myśl powyższych przepisów przedmiotem użytkowania wieczystego mogły być jedynie tereny stanowiące własność Skarbu Państwa. Zgodnie ze znajdującym się w aktach przedmiotowej sprawy materiałem dowodowym, nieruchomość obejmująca m.in. sporną w niniejszej sprawie działkę nr [...], stanowiła w dniu wydania kwestionowanej decyzji własność Skarbu Państwa - na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] października 1977 r. zawartej w formie aktu notarialnego rep. [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Ponadto jak wynika z treści ww. umowy sprzedaży z dnia [...] października 1977 r., nabyte przez Skarb Państwa tereny miały być przeznaczone do zajęcia przez Kopalnię Węgla Kamiennego w K. pod budowę osiedla mieszkaniowego w rejonie ulic [...] i [...], zgodnie z założeniami zawartymi w prawomocnej decyzji Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] czerwca 1975 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, oddanie w użytkowanie wieczyste terenu zabudowanego następowało jednocześnie z zawarciem umowy sprzedaży usytuowanych na nim domów wielomieszkaniowych.

W aktach sprawy znajduje się umowa użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i sprzedaży budynku z dnia [...] listopada 1980 r. zawarta w formie aktu notarialnego rep. [...], w celu realizacji decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1980 r. nr [...], a także pismo Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w K. z dnia [...] maja 1980 r. Z powyższych dokumentów wynika, że na terenach przekazanych w użytkowanie wieczyste, w tym na terenie działki nr [...], powstało osiedle mieszkaniowe obejmujące budynki wielomieszkaniowe nr [...] i nr [...], wzniesione przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" w K.

Z pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 1980 r., a także z pisma Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w K. z dnia [...] maja 1980 r., wynika, że z ofertą sprzedaży, na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, budynków wielomieszkaniowych nr [...] i nr [...] wystąpiła Kopalnia Węgla Kamiennego "[...]" w K., natomiast [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa ofertę tą przyjęła. Załącznikiem do ww. pisma są m.in. odpisy i mapy nieruchomości oraz zgoda na zakup [...] Spółdzielni Mieszkaniowej.

Wobec braku całości dokumentacji z postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, tj. Wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o nabycie dwóch budynków wielomieszkaniowych i oddanie w użytkowanie wieczyste terenów objętych tą decyzją oraz opisu i mapy, stanowiących załącznik do wniosku Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w K. z dnia [...] maja 1980 r., nie można uznać zdaniem organu, iż taka dokumentacja nie istniała, w szczególności gdy na ich istnienie wskazują inne dokumenty zawarte w aktach przedmiotowego postępowania.

Minister wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż brak kompletnych akt sprawy, których nie ma możliwości odtworzyć w całości, powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania administracyjnego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi postawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy oraz, że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.07.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 170/04). Stanowisko to potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/2001, w którym to Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych.

Odnosząc się do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu niedopuszczenia w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzoru dowodu z oględzin działki nr [...], Minister stwierdził, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy badana decyzja nie jest wadliwa z punktu widzenia wystąpienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru dokonuje ustaleń w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania kwestionowanej decyzji, dlatego w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest dopuszczalne podejmowanie czynności dowodowych mających na celu ustalanie na nowo stanu faktycznego bądź uzupełnianie go w oparciu o nowe dowody. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 223/16).

Wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie może być utożsamiane z każdym naruszeniem prawa. Wady przesądzające o nieważności decyzji muszą mieć postać kwalifikowaną, tj. muszą to być wady o szczególnym ciężarze gatunkowym. Do tego rodzaju wad nie należy zaś naruszenie w toku postępowania przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Naruszenie bowiem tych przepisów, czyli niedostateczne wyjaśnienie sprawy przez organ administracji publicznej, dowodzi wprawdzie wadliwości wydanej decyzji, ale wadliwości, która może być usunięta w trybie instancji odwoławczej. Nie należy bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, że ocena decyzji, dokonywana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, odnosi się do aktu już prawomocnego, funkcjonującego w obrocie prawnym i korzystającego z domniemania legalności (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1373/11). Zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1545/13, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej.

Ponadto w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju nie można podzielić również stanowiska zaprezentowanego przez stronę skarżącą, zgodnie z którym kwestionowana decyzja zakłada w swej treści założenie, iż w użytkowanie wieczyste mogą być oddawane jedynie tereny stanowiące własność Skarbu Państwa, które są zabudowane. Założenie takie nie wynika ani z kwestionowanej decyzji ani z przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1980 r. zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste terenu położonego w K. przy ulicy [...], obejmującego m.in. działkę nr [...], a także rozstrzygnięcia w przedmiocie sprzedaży budynków wielomieszkaniowych nr [...] i nr [...]. Przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie wprowadzały warunku, by nieruchomości oddawane w użytkowanie wieczyste były zabudowane.

Zgodnie z powyższym organ nadzoru stwierdził, że tereny stanowiące własność Skarbu Państwa mogły być przekazywane w użytkowanie wieczyste, bez względu na to, czy były one zabudowane, czy też nie. Jednakże w przypadku, gdy teren oddawany w użytkowanie wieczyste był zabudowany jednym z budynków w myśl art. 12 ust. 1, wówczas oddanie terenu w użytkowanie wieczyste następowało jednocześnie ze sprzedażą takiego budynku na rzecz użytkownika wieczystego.

Zdaniem Ministra organ wojewódzki zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, jakim dysponował i słusznie doszedł do wniosku, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. L.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obowiązkiem organu wydającego decyzję z dnia [...] września 1980r. było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego organ nie uczynił i w konsekwencji decyzja w odniesieniu do działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w związku z błędnym ustaleniem stanu faktycznego, polegającym na ustaleniu, że działka nr [...] była zabudowana, podczas gdy nigdy nie była i do chwili obecnej nie jest zabudowana. Zdaniem skarżącej organ powinien w tym zakresie przeprowadzić dowód z oględzin, czego nie uczynił pomimo wniosku strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd oddalił wniosek skarżącej zawarty w skardze o przeprowadzenie dowodu z oględzin z uwagi na to, że zgodnie z art. 106 ust. 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzać uzupełniające dowody, ale wyłącznie z dokumentów.

Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1980 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32, poz. 159).

Zgodnie z art. 3 ust 3 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, spółdzielniom budownictwa mieszkaniowego oddaje się tereny w użytkowanie wieczyste, zaś rolniczym spółdzielniom produkcyjnym w użytkowanie stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego.

Z kolei stosownie do regulacji zawartej w art. 12 ust 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. wieczyste użytkowanie mogło być ustanowione tylko na terenie państwowym. Prawo tego rodzaju podlegało przepisom tytułu II księgi kodeksu cywilnego (art. 13 ust 1).

Zgodnie zaś z art. 20 ust 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach umowę wieczystego użytkowania terenów z równoczesną sprzedażą położonych na nich budynków wymienionych w art. 12 ust. 1 zawierał na podstawie decyzji organu gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej przedstawiciel tego organu. Powyższa decyzja powinna w szczególności określać osobę wieczystego użytkownika oraz przedmiot i warunki wieczystego użytkowania, a ponadto budynki wymienione w art. 12 ust. 1 będące przedmiotem zamierzonej sprzedaży (art. 20 ust 2).

Oddanie zatem konkretnego gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach wymagało w pierwszej kolejności przekazania prawa użytkowania wieczystego na podstawie decyzji administracyjnej, a następnie zawarcia stosownej umowy w formie aktu notarialnego.

Sąd uznał, że Minister Inwestycji i Rozwoju w dostateczny sposób udowodnił, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Podkreślenia wymaga, w związku z poddaniem kontroli Sądu decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, iż postępowanie to podlega specyficznym regułom, a jego zakres istotnie różni się od postępowania zwyczajnego. Celem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje więc przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. Taka oczywistość nie zachodzi natomiast w rozpoznawanej sprawie.

Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1980r. skarżąca podnosiła, że w użytkowanie wieczyste został przekazany teren pod budowę osiedla mieszkaniowego, a działka nr [...] nigdy nie została zabudowana.

Wskazać należy, że ustanawiając w art. 20 ust. 1 obowiązek wydania decyzji poprzedzającej zawarcie umowy użytkowania wieczystego terenów państwowych w art. 20 ust. 2 ustawodawca zawarł warunki jakim powinna odpowiadać decyzja. Powinna ona określać osobę wieczystego użytkownika oraz przedmiot i warunki użytkowania wieczystego, a ponadto budynki, będące przedmiotem zamierzonej sprzedaży. Weryfikowana decyzja elementy te zawiera.

Jak wynika natomiast z treści art. 4 ust. 1 ustawy oddawanie w użytkowanie wieczyste terenów państwowych było dopuszczalne, jeżeli pozostawało zgodne z celami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z wstępnie ustalonymi założeniami tego planu.

W rozpoznawanej sprawie m.in. przedmiotowa działka zgodnie z założeniami zawartymi w prawomocnej decyzji Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] czerwca 1975r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego.

Z żadnego przepisu ustawy z dnia 14 lipca 1961r., jak słusznie zauważył Minister nie wynika, by możliwe było wyłącznie oddawanie w użytkowanie wieczyste gruntów zabudowanych.

Natomiast mając na uwadze, że finalnym etapem oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste było zawarcie umowy użytkowania wieczystego na podstawie przepisów prawa cywilnego, należy zauważyć, że kwestie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste określał, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji przepis art. 239 k.c., zgodnie z którym sposób korzystania z terenu państwowego przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie, nie zaś wynikać z innego rozstrzygnięcia, dlatego określenie celu, na jaki nieruchomość zostaje oddana w użytkowanie wieczyste jest istotnym elementem umowy użytkowania wieczystego, lecz nie musi on zostać dokładnie sprecyzowany w poprzedzającej umowę decyzji administracyjnej, gdyż taki zabieg czyniłby nie mające oparcia w przepisach prawa dublowanie czynności prawnych.

Jeżeli w tej sprawie przedmiotem przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej był teren, na którym powstało osiedle mieszkaniowe, to nie można doszukać się w weryfikowanej decyzji skutków sprzecznych z zasadami praworządności. Przy czym zauważyć należy, że teren osiedla mieszkaniowego to nie tylko budynki mieszkaniowe na nim posadowione, ale również infrastruktura, ciągi komunikacyjne, tereny zielone.

Nie sposób także pominąć, iż ówczesny ustawodawca akcentował głównie postanowienia umowy, gdyż tylko ta wywoływała skutek prawny. Wynika to z art. 21 ust. 2 ustawy z 14 lipca 1961 r., w którym zawarto obowiązek korzystania z terenu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, ustanawiając jednocześnie sankcję rozwiązania umowy w razie korzystania z terenu w sposób sprzeczny z określonym w umowie.

Również art. 11 ust. 3 ustawy nawiązuje do umowy, której postanowienia, określające sposób korzystania z terenu przez wieczystego użytkownika podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej.

W zakresie wadliwości proceduralnej podkreślić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca opierała się na ocenie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu, możliwe jest w szczególnych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdyby np. organ administracji dokonał ustaleń bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Ponieważ w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania decyzji kasatoryjnej w trybie nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Wniosek w tym przedmiocie wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z oględzin, w istocie miałby służyć weryfikacji decyzji w sposób, jaki mógł nastąpić na drodze postępowania zwykłego; nie jest zaś dopuszczalne, by ewentualne nowe ustalenia faktyczne weryfikowały ostateczną decyzję w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 i nast. k.p.a.

Uwzględniając powyższe Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ zarówno prawa materialnego jak i procesowego, dlatego też wszystkie zarzuty skargi uznał za niezasadne. Zdaniem Sądu organ w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w prawidłowy sposób zinterpretował art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.