Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 843/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi M.M. i M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.M. i M.M. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Burmistrz Miasta, na wniosek W. sp. z o.o. w L., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego trzyklatkowego z garażem podziemnym, parkingami i niezbędną infrastrukturą zewnętrzną na terenie działek nr ewid. [...],[...] i [...], położonych w miejscowości R. przy ulicy Ż.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. M. żądając jej uchylenia i odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie prawa procesowego oraz materialnego, tj.:

1. Błędne określenie terenu inwestycji, który powinien obejmować całe działki i ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej nr [...], co sprzeczne jest z przepisami prawa. Pominięcie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przy interpretacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czyli ustalenia, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ I instancji nie uwzględnił, łącznej powierzchni działek objętych inwestycją, w tym las 0,02 ha, ograniczając się do badania części terenu wskazanego przez wnioskodawcę.

2. Wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wyznaczenie wielkości minimalnej w taki sposób, że przecina ono działki ewidencyjne położone na wschód od terenu objętego wnioskiem, co podważa prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej - szczególnie w zakresie ustaleń dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Nie są prawidłowe ustalenia, które opierają się jedynie na fragmentach działek i znajdujących się na nich obiektów jako podstawy do ustalenia średniego wskaźnika na obszarze analizowanym.

3. Błędne ustalenie spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", bowiem dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie o zabudowie jednorodzinnej stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym budynki wielorodzinne nie stanowią zabudowy o funkcji dominującej.

4. Błędy w ustaleniach decyzji: brak ustalenia linii zabudowy, niedopuszczalne odniesienie w pkt 2.4 decyzji sytuowania obiektów na działce budowlanej do § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niewłaściwe ustalenie liczby miejsc postojowych na podstawie opinii nr [...] Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Miasta (przygotowanej na posiedzeniu [...].02.2013 r.) - organ nie wskazał, na jakiej podstawie prawnej opinia ta stanowi podstawę wydania aktu administracyjnego, niedopuszczalne posługiwanie się w ustaleniach decyzji pkt 3.2, 3.3, 3.4, 3.7 pojęciami niedookreślonymi, wskazanie na konieczność uzyskania opinii innego organu (pkt 3.7), wprowadzenie do decyzji warunków np. uzależnienia przebudowy zjazdu od decyzji zarządcy drogi (pkt 5.1a) odnośnie budowy zjazdu. Teren nie posiada faktycznie dostępu do ul. [...], gdyż Zarząd Dróg Powiatowych zgodził się zaledwie na "obsługę planowanej budowy". Nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., działka na której ustanowiono służebność przejazdu i przechodu ([...]), nie spełnia parametrów drogi dojazdowej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

5. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p.), a konkretnie kanalizacji deszczowej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, zgodnie z zapewnieniem Przedsiębiorstwa Komunalnego K. sp. z o.o. w R. w ul. Ż. znajduje się kanał deszczowy, tymczasem na mapach sytuacyjno-wysokościowych, będących inwentaryzacją uzbrojenia technicznego, kanału nie widać. Oznacza to konieczność zagospodarowania wód deszczowych przez inwestora na własnym terenie, na warunkach określonych przez właściwy organ (np. separator substancji ropopochodnych, uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego) lub budowę nowej instalacji deszczowej, o właściwych dla danej inwestycji parametrach.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 59 ust. 1, art. 60, art. 64, art. 53, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") i § 3 ust. 1, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy stwierdził, że wniosek inwestorski z [...].09.2017 r. (uzupełniony [...].10.2017 r.) spełnia wymogi wynikające z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania zapewniając im udział w tym postępowaniu, projekt decyzji został sporządzony przez osobę z uprawnieniami urbanistycznymi i podlegał uzgodnieniom z organami wskazanymi w u.p.z.p., oraz że na potrzeby postępowania przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wykonana na podstawie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W odniesieniu do części graficznej analizy organ stwierdził, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wokół działki budowlanej, tzn. jako minimum trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Wskazał, że front przyjęty został od strony głównego wjazdu na działkę, z akt wynika, iż będzie to wjazd na działkę nr [...] pełniącej funkcję drogi dojazdowej do drogi publicznej kategorii powiatowej, tj. ul. [...], że w miejscu wjazdu długość wspólnej granicy działki nr [...] z terenem inwestycji (działki [...]) wynosi 8 m, że ponieważ w miejscu wjazdu na teren inwestycji szerokość działki nr [...] wynosi 36 m, to przyjęto tę wartości jako podstawę określenia granic obszaru poddanego analizie, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 108 m i nie mniejszej niż 50 m i tak oznaczony obszar spełnia wymogi zawarte w u.p.z.p., oraz że obszar uwzględnia w całości działki znajdujące się na przecięciach jego granic, a także pojedyncze nieruchomości, które stanowiąc całość urbanistyczną tego obszaru w sposób naturalny domykają jego zakres. W ocenie SKO z części graficznej analizy wynika, że w sprawie doszło do kontynuacji funkcji zabudowy, a sama mapa zawiera czytelną legendę pozwalającą na zweryfikowanie powyższego ustalenia. Zdaniem organu odwoławczego, z części graficznej analizy wynika, jaka funkcja przeważa w terenie analizowanym, daje to podstawę do stwierdzenia, że nowoplanowana funkcja będzie odpowiadać funkcji już istniejącej na tym terenie.

W odniesieniu do części tekstowej analizy wskazano, że stanowi zbadanie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – parametrów zabudowy wskazanych w rozporządzeniu, oraz że zawiera enumeratywne wyliczenie wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze poddanym analizie. Uznając spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ potwierdził brak potrzeby ustalenia linii zabudowy rozumianej jako odległość, w jakiej może być sytuowany budynek od drogi – teren inwestycji nie przylega bowiem do drogi publicznej, a działka nr [...] pełnia funkcję drogi dojazdowej do inwestycji z drogi powiatowej (ul. [...]).

Organ II instancji uznał za prawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 19,5%-24,3% w sytuacji łącznej powierzchni działek objętych wnioskiem wynoszącej 0,8805 ha. Średni wskaźnik tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 21,6%, a odstępstwo nie pogorszy zastanego ładu przestrzennego w tym terenie. W ocenie organu odwoławczego parametry nowej zabudowy ustalone przez organ I instancji pozostają w zgodności zarówno z przepisami prawa, jak i zastanym stanem faktycznym istniejącym w obszarze analizowanym; wartości ustalonych gabarytów i parametrów dla nowoplanowanego przedsięwzięcia w tzw. "widełkach", zostały uzasadnione w kontekście istniejącego już porządku architektonicznego.

Kolegium potwierdziło spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 u.p.z.p. W zakresie uzbrojenia terenu inwestor dołączył do wniosku umowy potwierdzające uzbrojenie terenu inwestycyjnego w media (energia elektryczna, woda, ścieki, wody opadowe, zaopatrzenie w ciepło, odpady komunalne). Zdaniem organu odwoławczego spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., bowiem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Kolegium stwierdziło, że teren objęty wnioskiem inwestycyjnym stanowią działki o charakterze gruntów ornych klasy RIVa oraz lasów LsVI, a także terenów zabudowanych Bi. Jednakże inwestor sprecyzował lokalizację inwestycji wskazując, iż będzie ona posadowiona na terenach nie objętych szczególną ochroną prawną przewidzianą w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ I instancji dokonał stosownego uzgodnienia projektu decyzji z organem właściwym do ochrony gruntów rolnych, tj. Starostą, który ocenił projekt pozytywnie w zakresie swojej właściwości (postanowienie z [...].01.2018 r.). Jednocześnie inwestor zobowiązany jest uzyskać opinię tego organu w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej przez uzyskanie pozwolenia na budowę (pkt 4 ppkt c) analizy str. 14 decyzji. Organ właściwy do ochrony gruntów leśnych, tj. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych uzgodnił [...].01.2018 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że planowane przedsięwzięcie nie będzie posadowione na terenach leśnych, co oznacza brak przeszkód do pozytywnego uzgodnienia

W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zasadne było ustalenie warunków zabudowy przy spełnieniu warunków określonych w art. 61 u.p.z.p., nie jest to uzależnione od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Analiza spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, przeprowadzona przy uwzględnieniu ładu przestrzennego w kontekście większego obszaru, niż tylko na działkach sąsiednich przylegających do działki inwestorskiej, związana jest z wymogiem zachowania ładu przestrzennego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i jego "rozciągnięcia" w określonym kierunku mogą decydować takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Nie ma także podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Zdaniem organu, z map znajdujących się w aktach sprawy wynika bezspornie, że teren inwestycji jest umiejscowiony w pobliżu innych działek, a pozostaje w oddaleniu od ul. [...], co oznacza, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku wielorodzinnego znajdować się będą nieruchomości (m.in. z obiektami wielkogabarytowymi), które zostały uwzględnione w analizie organu I instancji.

Nadto, zdaniem Kolegium, niezasadny jest zarzut dotyczący nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez przecinanie niektórych nieruchomości, bowiem zastrzeżenia takiego nie zawiera ww. rozporządzenia. Przeciwnie w praktyce osoby upoważnione do sporządzania analizy i wyznaczania obszaru analizowanego, kierując się normą § 3 ust. 2 rozporządzenia oznaczają go w minimalnej wielkości, co oznacza okrągły kształt (zatem przecinanie poszczególnych działek). Najważniejsze, żeby analiza objęła wszystkie działki, które nawet w części znajdują się w obszarze analizowanym. Organ I instancji tak właśnie uczynił w tej sprawie.

Kolegium dokonało weryfikacji poszczególnych wskaźników zabudowy, również tych, które zostały ustalone na zasadzie odstępstwa. Z kolei okoliczność, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie może stanowić przeszkody do uznania, iż niedopuszczalnym jest uzupełnienie jej o funkcję mieszkaniową o charakterze wielorodzinnym. Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowało harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Analiza zawiera wskazanie, jakimi kryteriami kierował się organ wyznaczając obszar analizowany, analizie zostały poddane wszystkie nieruchomości znajdujące się na jego terenie, wyliczone enumeratywnie na str. 2 części tekstowej. Analiza urbanistyczna sporządzona przez profesjonalistę, a więc osobę posiadającą uprawnienia do wykonywania tego typu ocen, stanowi dokument urzędowy.

W odniesieniu do zarzutu, że ustalono warunki zabudowy dla nieruchomości stanowiącej w części teren leśny, organ stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie, co wynika z wniosku, nie będzie realizowane na części zalesionej, zaś inwestycja została uzgodniona z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Zapis w decyzji o usytuowaniu inwestycji względem granicy z działką sąsiednią, mimo że niedopuszczalny na podstawie przepisów rozporządzenia, może stanowić przejaw zastosowania zasady informowania stron z art. 9 K.p.a., albowiem rozporządzenie to stanowi akt wykonawczy względem ustawy Prawo budowlane, stosowanej na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego – ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Odnośnie zarzutu zbyt małej liczby miejsc parkingowych organ wskazał, że opinia Komisji stanowiła wyłącznie element pomocniczy dla ustalenia w edycji przewidywanych miejsc postojowych. Wystarczające jest ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy samego faktu dopuszczalności realizacji miejsc postojowych, kwestie te reguluje bowiem rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie, co będzie weryfikowane na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie organu, teren inwestycyjny spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., natomiast zapis odnośnie ewentualnej przebudowy zjazdu po uzyskaniu zgody zarządu drogi stanowi informację dla inwestora o konieczności uzyskania odrębnej decyzji w trybie ustawy o drogach publicznych w sytuacji zamiaru ewentualnej przebudowy zjazdu istniejącego i nie świadczy o wadliwości decyzji. Promesa z [...].09.2017 r. przedsiębiorstwa komunalnego K. sp. z o. o. potwierdza możliwość zaopatrzenia terenu inwestycyjnego w wodę, a także zrzut ścieków sanitarnych i wód opadowych do sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej przy spełnieniu wskazanego warunku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli M. M. i M. M. (skarżący), wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnieśli zarzuty zbieżne z zarzutami odwołania od decyzji organu I instancji. Podnieśli, że warunki zabudowy odnoszą się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, zaś art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., odczytywany w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o gruntach rolnych i leśnych, nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie skarżących, decyzja i warunkach zabudowy określa tylko możliwość realizacji wskazanego przedsięwzięcia na konkretnej działce, a nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce – stąd konieczność badania warunków całej działki i nie ma znaczenia to, że nie cały teren zostanie zabudowany. Skarżący wskazali, że łączna powierzchnia nieruchomości wynosi 0,8805 ha, w tym las ponad 0,0207 ha, i w tym zakresie powierzchnia inwestycji jest inna, niż powierzchnia podlegająca przekształceniu, co powinno zostać szczegółowo wyjaśnione przez organ. Dalej skarżący podnieśli, powołując przykłady z orzecznictwa, że wadliwe jest takie wykreślenie linii zabudowy, że przecina ona istniejące obiekty budowlane. W ocenie skarżących błędnie przyjęto do analizy działki nr [...],[...] i inne nieznajdujące się w wytyczonym obszarze analizowanym, co sztucznie powiększyło wskaźnik powierzchni zabudowy. Powyższe, jak podnieśli skarżący, świadczy o błędnie przeprowadzonej analizie urbanistycznej, szczególnie w zakresie ustaleń dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zaś wydane rozstrzygnięcie podporządkowane jest interesowi inwestora. Wskazali, że nieprawidłowo przeprowadzono analizę w przedmiocie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, podając nieprawdziwe wielkości dla budynków posadowionych na działkach nr [...] i [...], jak i analizę szerokości elewacji frontowej. Doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, albowiem zamierzona inwestycja – jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna – nie będzie kontynuowała dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dalej skarżący podnieśli, że organ nie ustalił w decyzji linii zabudowy zamierzonej inwestycji, nieprawidłowo określił usytuowanie obiektów na działce budowlanej, określił liczbę miejsc postojowych na podstawie opinii Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Miasta niebędącej podstawą do wydania aktu administracyjnego, że w punktach 3.2, 3.3, 3.4 i 3.7 decyzji o warunkach zastosował pojęcia niedookreślone, oraz że uzależnił przebudowę zjazdu od decyzji zarządy drogi, czym wprowadził do decyzji niedopuszczalny warunek dotyczący dostępu inwestycji do drogi publicznej, który to dostęp musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstać w przyszłości. Skarżący wskazali ponadto, że zaskarżona decyzja jest próbą zmylenia organu, gdyż dla działek o numerach [...],[...],[...],[...] i [...] toczą się równolegle dwa postępowania administracyjne zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla całego osiedla budynków wielorodzinnych – wobec takich planów, w ocenie skarżących, organ winien odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy i poinformować wnioskodawcę o konieczności sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie uzupełniającym skargę z [...].09.2018 r. skarżący M. M. podniósł, że w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy pozyskane informacje o zabudowie i zagospodarowaniu analizowanego terenu przedstawia się i interpretuje tak, aby "dopasować" je do przewidywanej inwestycji i umożliwić jej realizację. Z materiału dowodowego nie wynika, by w obszarze analizowanym występowała zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a więc organy, w obliczu konsekwentnego stanowiska skarżących, winny wykazać, że w obszarze analizowanym istnieją, jak takie budynki. Parametry odnoszące się do szerokości elewacji frontowej budynku oraz wysokości jego kalenicy głównej nie odnoszą się do funkcji budynku i ustalono je na podstawie budynków o odmiennych funkcjach, czym bez uzasadnionych przyczyn odstąpiono od wymagań ustawowych, co do określenia warunków służących zachowaniu ładu przestrzennego. Skarżący powtórzył, że zabudowa sąsiednia względem planowanej jest jednolitą zabudową jednorodzinną, a planowana inwestycja dominować będzie nad tą zabudową, burząc zastany ład przestrzenny. Tym bardziej, że inwestycja zamierzona została na skarpie górującej nad niektórymi działkami sąsiednimi. Ze względu na powyższe skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. Zauważył końcowo, że przedmiotowa sprawa jest próbą obejścia przepisów prawa ze względu na okoliczność dokonania podziału geodezyjnego działki nr [...] na trzy mniejsze, tj. [...],[...] i [...], czego celem jest spowodowanie wytyczenia granic obszaru analizowanego w taki sposób, by ograniczyć w nim faktyczny udział posesji jednorodzinnych. Ma to związek z zamiarem zabudowania wydzielonych działek wysokimi budynkami wielorodzinnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiot sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta nr [...] r. z [...] marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego trzyklatkowego z garażem podziemnym, parkingami i niezbędną infrastrukturą zewnętrzną na terenie działek nr ewid. [...],[...] i [...], położonych w miejscowości R. przy ulicy Ż.

Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2, ww. ustawa określa m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać zwłaszcza (ust. 2): 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; (...).

Ustawodawca w art. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. zdefiniował pojęcia "ład przestrzenny" jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Z kolei "zrównoważony rozwój" to rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519), czyli taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

W spornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazać nadto należy na zdefiniowane odpowiednio w art. 2 pkt 13 i 14 u.p.z.p., pojęcia "uzbrojenie terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz "dostęp do drogi publicznej" - jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczyna się na wniosek inwestora, który zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, (...);

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy (art. 53 ust. 3):

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (ust. 5).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 w zw. z § 2 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji (sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi) oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu) w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Z kolei wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do tych przepisów, decyzja o warunkach zabudowy powinna się więc składać z czterech części: decyzji w postaci tekstowej, części graficznej decyzji, tekstowych wyników analizy oraz części graficznej tych wyników.

Na podstawie szczegółowej analizy akt administracyjnych sprawy, w szczególności: treści wniosku inwestora w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, sporządzonej w sprawie analizy cech i funkcji zagospodarowania terenu, treści decyzji Burmistrza Miasta nr [...] wraz z załącznikami, odwołania i skargi oraz uwzględniając znaną Sądowi z urzędu okoliczność toczących się równocześnie postępowań dotyczących ustalenia na wniosek tego inwestora warunków zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na przedmiotowych działkach oraz sąsiednich działkach nr [...] i [...] (toczące się przed tutejszym sądem pod sygn. akt II SA/Bd 843/18, II SA/Bd 748/18, II SA/Bd 751/18), Sąd zważył, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, przede wszystkim organ I instancji, lecz również organ odwoławczy, zobligowany do ponownej własnej analizy i oceny całokształtu okoliczności sprawy, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 5 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przedwcześnie i dowolnie uznały, że dla opisanej we wniosku i decyzji inwestycji na wskazanych działkach ewidencyjnych spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W tym zakresie wskazać należy zasadnicze uchybienia, wątpliwości i niejasności w aspekcie obowiązku organów administracji w toku postępowania stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli (nie tylko interes inwestora). Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organy orzekające uchybiły w zakresie uniemożliwiającym uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do jej merytorycznego rozstrzygnięcia w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

Uzasadnione i istotne w okolicznościach sprawy wątpliwości dotyczą w szczególności poniższych kwestii:

1. Niewyjaśnienie i nierozważenie w analizie urbanistyczno-architektonicznej ani decyzjach rzeczywistego zakresu, rozmiaru i charakteru inwestycji wnioskodawcy w zakresie aspektu ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w zagospodarowaniu przestrzennym. Należy bowiem zwrócić uwagę na istotną różnicę pomiędzy planowaniem inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a całego większego zwartego osiedla domów mieszkalnych wielorodzinnych, w otoczeniu dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Całe zamierzenie inwestycyjne winno być opisane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nawet jeżeli inwestor zamierza je realizować etapami. Istotne jest bowiem całościowe określenie sposobu i cech zagospodarowania całego terenu inwestycji, ze wszystkimi jego elementami wpływającymi na kształtowanie parametrów zabudowy i analizę jej cech i funkcji, w stosownie określonym obszarze analizowanym. Przedmiotowy wniosek obejmuje wprost wyłącznie budowę jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnych z garażem podziemnym, parkingami i "niezbędną infrastrukturą zewnętrzną" na trzech działkach ewidencyjnych [...],[...] i [...] przy ul. Ż. w R. Nie zostało jednak w toku postępowania wyjaśnione, jaką niezbędną infrastrukturę zewnętrzną ma objąć inwestycja, jakie urządzenia, lub obiekty budowlane o jakich gabarytach, gdzie umiejscowione i jak to wpłynie przykładowo na ustalenie stosunku powierzchni planowanej zabudowy do powierzchni działki lub terenu.

Ponadto, dołączona do wniosku mapa, która winna określać granice terenu objętego wnioskiem i granice obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, nie jest w tym zakresie jednoznaczna. Zaznaczono na niej bowiem kolorem czerwonym (lit. A-O) "granice terenu inwestycji" obejmujące działki ewidencyjne nr [...],[...] i część działki [...]. Nadto kolorem niebieskim (lit. A’- U’) oznaczono obrys tego samego terenu wraz z terenem dwóch sąsiednich działek ewidencyjnych o nr ewid. [...] i [...] opisując, że jest to "obszar oddziaływania inwestycji". Nie zostało przez inwestora ani organy wyjaśnione, co w istocie oznacza oznaczenie tego powiększonego terenu, w szczególności jeżeli inwestycja planowana wyłącznie na działkach [...],[...] i [...] miałaby oddziaływać wyłącznie kierunku północnym i to nie tylko na działkę bezpośrednio sąsiadującą, ale także kolejną, a jednocześnie nie oddziałuje na pozostałe działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. We wniosku i jego uzupełnieniu inwestor wskazał wszakże, że inwestycja nie będzie oddziaływać poza jej teren. Wobec powyższego budzi także wątpliwości treść przedłożonego w aktach administracyjnych załącznika graficznego do decyzji co do rzeczywistego terenu inwestycji w stosunku do opisanego w części tekstowej decyzji nr [...] Burmistrza Miasta. Na załączniku (bez oznaczeń barwnych) w legendzie opisano tylko "linia rozgraniczająca teren inwestycji" przy oznaczeniu pogrubionej linii przerywanej, nie odniesiono się jednak ani do oznaczeń literowych, ani do innej linii wykreślonej na tym załączniku i opisanej literami A’-U’, która obejmuje nie tylko teren działek ewidencyjnych, o których mowa w części tekstowej decyzji ([...],[...] i [...]), ale również działki ewid. nr [...] i [...]. Tymczasem w treści decyzji w pkt 8.1 "linie rozgraniczające teren inwestycji" organ wskazał: "linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawione są na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji". Porównując zatem treść tego zapisu z treścią załącznika mapowego powstaje niedopuszczalna wątpliwość umożliwiająca dowolność interpretacji co do rzeczywistego terenu inwestycji, dla której organ ustalił warunki zabudowy przedmiotową decyzją. Nie jest bowiem jednoznacznie określone, czy teren inwestycji objętej przedmiotową decyzją stanowią działki ewidencyjne o numerach [...],[...] i [...] w całości (na co wskazuje część wstępna decyzji str. 1), czy teren planowanej inwestycji stanowią działki [...],[...] i część działki nr [...] (mimo braku określenia w części tekstowej, że inwestycja obejmuje jedynie część i jaką działki nr [...]), czy też może teren inwestycji stanowi cały teren oznaczony liniami różnej grubości i literami na załączniku graficznym nr 1 do decyzji.

2. Zwrócić należy uwagę na to, że w pkt 2.3.c decyzji organ I instancji podał "wskaźnik powierzchni zabudowy do łącznej powierzchni działek objętych wnioskiem – od 19,5% do 24,3%". Z kolei w pkt 3.6 powierzchnię biologicznie czynną ustalono – "co najmniej 25% łącznej powierzchni działek objętych wnioskiem", a w pkt 3.7 wskazano, że planowana inwestycja przewidziana jest na działkach o nr ewid. [...],[...] i [...] położonych w obrębie 0001-R., które zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów stanowią: działka nr ewid. [...] grunty orne RIVa i Lasy LSIV, działki nr [...] i [...] inne tereny zabudowane "Bi". Wobec powyższych zapisów jedynie jako pozorne i kolidujące z tymi ustaleniami należy ocenić wskazanie w pkt 3.7.a, że teren planowanej inwestycji, zgodnie z liniami rozgraniczającymi wskazanymi na załączniku graficznym do decyzji, nie obejmuje terenu lasu Ls. Tym bardziej, że organ w tym zapisie nie odnosi się nawet do tego, o jaką w tej sytuacji powierzchnię należałoby pomniejszyć pozostałe ustalenia dotyczące powierzchni terenu. Owa dowolność i niekonsekwencja jest również widoczna przy dokonywanych w analizie urbanistycznej ustaleniach dotyczących stosunku powierzchni planowanej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, bezrefleksyjnie powielonych w decyzji organów obydwu instancji.

3. Nie można odmówić słuszności zarzutowi skargi dotyczącemu próby obejścia przez inwestora i organy administracji przepisów dotyczących ochrony gruntów leśnych poprzez jedynie wyrysowanie linii na załączniku graficznym w taki sposób, że nie obejmują one całej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], a jedynie jej część. Zabieg ten, w ocenie Sądu, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy oraz pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wykładnią celowościową oraz systemową przepisów u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki rozumianej jako działka ewidencyjna objęta wnioskiem (w całości) lub terenu składającego się z kilku takich działek, nie zaś jedynie tej części działki, którą w wyniku realizacji inwestycji inwestor zamierza faktycznie zabudować. Istotą omawianej decyzji jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast konkretnego położenia inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.04.2018 r., sygn. II OSK 1442/16, trafnie zauważył, że sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11–12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. W najnowszym orzecznictwie NSA ten kierunek wykładni nadawanej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, dominuje (por. wyroki NSA z 31.05.2016 r., sygn. II OSK 2328/14, z 13.12.2017 r., sygn. II OSK 579/17; z 4.10.2017 r., sygn. II OSK 1348/17; z 27.07.2017 r., sygn. II OSK 2942/15; z 23.05.2017 r., sygn. II OSK 1769/16; z 5.04.2017 r., sygn. II OSK 2012/15, z 1.08.2018 r., sygn. II OSK 2101/16).

4. W konsekwencji, na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, aby dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (nawet przyjmując, że obejmuje ono jedynie budowę jednego wskazanego we wniosku budynku mieszkalnego wielorodzinnego trzyklatkowego na wskazanych działkach ewidencyjnych nr [...],[...] i [...], spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zakresie ochrony gruntów leśnych. Jak wynika z analizy akt sprawy, w szczególności jednoznacznie z treści postanowienia nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, organ ten dokonał uzgodnienia projektu decyzji, który zinterpretował błędnie przyjmując, że teren inwestycji nie obejmie terenu oznaczonego jako las na działce nr [...]. Tej treści uzgodnienie nie może zatem być uznane za skuteczne w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. i wymaga powtórzenia z uwzględnieniem całego terenu działek ewidencyjnych objętych wnioskiem. Również Starosta odnosił się w swym uzgodnieniu jedynie do "części działek", mimo że treść projektu decyzji nie wskazywała takiego ograniczenia.

5. Wobec konieczności uzupełnienia wniosku, w konsekwencji dalszych czynności, nowego projektu decyzji i jego uzgodnień w powyższym zakresie, należy zwrócić uwagę na kolejną kwestię związaną z zagadnieniem zapewnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Stanowi on, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Z wyciągów z ewidencji gruntów i treści księgi wieczystej ([...]) wynika, co nie jest sporne w sprawie, że na łączną powierzchnię działki nr ewid. [...] - 0.5085 ha składają się następujące użytki: grunty orne RIVa – pow. 0,4878 ha oraz lasy LsIV – 0.0207 ha. Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej "u.g.r.l.") gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1); zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2); pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3). Ochrona gruntów leśnych polega na (art. 3 ust. 2): 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; 3) przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; 4) poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl ust. 2 pkt 2 i 5 u.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Przepis art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 788) stanowi, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej (a), stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego (b) albo wpisany do rejestru zabytków (c);

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

O tym, czy dany grunt jest gruntem leśnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 albo pozostałe przesłanki z art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 u.g.r.l.

W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisy w ewidencji gruntów nie mają decydującego znaczenia dla dokonania oceny, czy dany grunt jest gruntem leśnym, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 u.g.r.l. Zapisy w ewidencji gruntów mają znaczenie dla kwalifikacji gruntów rolnych, gdyż w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l. wskazano wprost, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W przypadku gruntów leśnych brak jest analogicznego zapisu, a ustawodawca w art. 2 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. odwołuje się do definicji gruntu leśnego zawartej w ustawie o lasach. Dodatkowo wskazać jedynie można, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne) i w ewidencji tej uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (art. 20 ust. 2 ustawy o lasach) (por. wyrok NSA z 3.09.2015 r., sygn. II OSK 64/14).

W tej sprawie nie zostało ustalone, czy teren lasu na działce nr [...] o pow. w obrębie tej działki 0,0207 ha stanowi las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, w szczególności stanowi część terenu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej. Okoliczność ta wymaga ustalenia na podstawie stosownych dowodów z uwzględnieniem terenów tej samej zwartej powierzchni lasów na sąsiednich działkach. Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 9.01.2018 r., sygn. II OSK 1136/17, że z uwagi wyłącznie na powierzchnię lasu na danej działce ewidencyjnej wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tu 0,0207 ha), można pozbawić dany użytek charakteru gruntu leśnego, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Stanowisko to bowiem pozostaje w sprzeczności z wykładnią systemową i celowościową cytowanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i związanych z nimi przepisów u.p.z.p. Przy takim bowiem założeniu, wystarczyłoby dokonanie podziału terenu lasu na kilka działek ewidencyjnych, aby składając wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla działek np. skrajnych, z których każda obejmowałaby teren tego samego lasu o pow. mniejszej niż 0.10 ha, aby pozbawić te tereny ustawowo zapewnionej ochrony przed zagospodarowaniem innym niż na cele rolne i leśne.

6. Częściowo zasadne są zarzuty skarżących dotyczące sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest dotknięta takimi wadami, które uniemożliwiają zaakceptowanie jako zgodne z przepisami prawa dokonane na jej podstawie ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, częściowo z przyczyn już wskazanych, a nadto poniższych, dokumentowi temu nie można przypisać cechy rzetelności i wiarygodności. Analiza treści tego dokumentu nie pozwala także na zanegowanie stanowiska odwołującego się oraz skarżących, że zarówno obszar analizowany, jak i większość ustaleń w sposób nieadekwatny do okoliczności sprawy i istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego z dominującą zabudową jednorodzinną predestynuje planowane przedsięwzięcie polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wieloklatkowego i kilkukondygnacyjnego.

Należy podkreślić, że obszar analizowany, o którym mowa w § 3 rozporządzenia, winien uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w aspekcie zasady zachowania "ładu przestrzennego", przy czym wymaga podkreślenia, iż wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. W ocenie Sądu, ten cel w analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu sporządzonej w niniejszej sprawie nie został realnie osiągnięty, aczkolwiek analiza pozornie odnosi się do podstawowych zagadnień i uzasadnia stosowane odstępstwa od przepisów ww. rozporządzenia w zakresie kształtowania parametrów wnioskowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. Zwrócić należy uwagę na podstawowe wątpliwości, zastrzeżenia i niejednoznaczności przyjętych przez autora analizy w okolicznościach tej sprawy rozwiązań:

a) Ustalenie "frontu działki", czyli tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Niesporne pozostaje, że żadna z działek objętych przedmiotową inwestycją nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. W analizie wskazano, że główny wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie z działki o nr. ewid. [...] (ustanowiona służebność przejazdu i przechodu) pełniącej funkcję drogi dojazdowej do drogi publicznej kategorii powiatowej – ul. [...]. W pkt 1 analizy wskazano, że w miejscu wjazdu długość wspólnej granicy działki [...] z terenem inwestycji (działką nr [...], która przylega do działki nr [...]) wynosi 8 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczyć zatem winny linie odmierzone w odległości 50m od terenu planowanej inwestycji (terenu obejmującego działki objęte wnioskiem). Niezrozumiałe w kontekście przepisu § 3 rozporządzenie jest jednak dalsze wskazanie że "w miejscu wjazdu na teren inwestycji szerokość działki [...] wynosi 36 m" i dlaczego tę wartość przyjęto jako podstawę określenia granic obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia (3 × 36 = 108 m). Jak bowiem wynika z załącznika graficznego, "szerokość frontu działki" odniesiono w istocie w znacznej części do granicy działki ewidencyjnej [...] z sąsiednią działką nr [...], chociaż nie wynika z akt sprawy ani analizy, że jest to granica związana z głównym wjazdem na teren inwestycji. Skoro poprzez służebność przechodu i przejazdu dostęp do działek budowlanych ma się odbywać wyłącznie poprzez działkę [...], to brak jest podstaw do odnoszenia pojęcia szerokości frontu działki do granicy z działką [...] (brak jest w aktach sprawy dowodów na zapewnienie dostępu przedmiotowego terenu do drogi publicznej także poprzez teren tej nieruchomości). Tym samym przyjęta w analizie szerokość frontu działki jako wyznacznik wielkości obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji także nie może być uznana za prawidłową. Zważyć przyjdzie, że z treści wydruku księgi wieczystej nr [...] (na dzień [...].10.2017 r.), prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne o numerach [...],[...] i [...] przy ul [...] w R., wynika, że w dziale III ujawnione zostało ograniczone prawo rzeczowe zostało ograniczone: "służebność przejazdu i przechodu na nieruchomości stanowiącej działkę gruntu oznaczoną numerem geodezyjnym [...] na całej jej długości i szerokości – na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiącej działki gruntu oznaczone nr geodez. [...],[...] i [...] (...) oraz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę gruntu oznaczoną nr geodez. [...]". Adekwatne zapisy ujawniono także w księgach wieczystych ww. nieruchomości władnących. W tej sytuacji niezrozumiałe i oczywiście błędne w okolicznościach tej sprawy jest odnoszenie przez autora analizy pojęcia frontu działki do granicy z działką nr [...], a nie np. całej długości, na której działka nr [...] przylega do działki obciążonej służebnością, czyli nr ewid. [...].

b) W dalszej części, niezależnie od powyższego uchybienia, mając także na uwadze treść zarzutów i wątpliwości zgłaszanych przez strony tego postępowania w odwołaniu oraz skardze, należy zwrócić uwagę że załącznik graficzny analizy jest nieczytelny, nie zastosowano na nim oznaczeń barwnych, kilka różnych podobnie oznaczonych w tej samej czarne kolorystyce jest niedostatecznie widocznych, co może budzić wątpliwości. Być może częściowo z tej przyczyny skarżący powołują się na wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego między innymi poprzez poprowadzenie go poprzez działki ewidencyjne (przecinające), podczas gdy jak wynika z treści części tekstowej analizy, jak również (aczkolwiek nie jest to dostatecznie dla potrzeb postępowania administracyjnego czytelne) także z załącznika graficznego, autor analizy skorygował odpowiednio wielkość ustalonego obszaru analizowanego prowadząc go po granicach tych wszystkich działek ewidencyjnych, które przeciął pierwotnie wyznaczony obszar analizowany, co jest uzasadnione i właściwe dla celów analizy. Odrębną jednak kwestią pozostaje to, z jakiej konkretnie przyczyny autor analizy dokonał dalszego poszerzenia tak ustalonego obszaru analizowanego, co zasadnie kwestionuje skarga, także ponad te działki, ale nie proporcjonalnie we wszystkich kierunkach obszaru analizowanego, lecz uzupełniono "o pojedyncze działki, które w sposób naturalny domykają ten obszar, do pełnych jednostek urbanistycznych lub stanowiąc całość zabudowy wraz z działką przeciętą obszarem analizowanym". Nie kwestionując co do zasady takiego rozwinięcia i zindywidualizowania, Sąd zważył, że autor analizy kierując się podanym kryterium nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że porównywalnie naturalnym dopełnieniem nie objął także działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w północnych (wschód i zachód) kwartałach przecinanych przez obszar analizowany.

c) Błędne oznaczenie i w konsekwencji ustalenie szerokości elewacji frontowej, co stanowi częściowo błędne określenie frontu działki. Niezależnie od powyższego nie jest prawidłowe w przypadku ustalania warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego trzyklatkowego twierdzenie, że niezależnie od konstrukcji budynku i tego, gdzie znajduje się wejście do takiego budynku, uznawać należy za "elewację frontową" jego elewację boczną tylko dlatego, że usytuowana ma być równolegle do "frontu działki". W niniejszej sprawie brak jest nadto podstaw do utożsamiania pojęcia frontu działki lub terenu z elewację frontową planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Jego elewacją frontową, co wynika wprost z treści § 7 ust. 2 rozporządzenia, będzie ta elewacja, na której znajdują się wejścia do tego budynku (w przypadku wskazanego budynku trzyklatkowego z klatkami na jednej ścianie nie ma wątpliwości co do "wejścia głównego").

d) Dowolne powielenie wnioskowanej przez inwestora wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z pominięciem jej wyznaczenia w oparciu o przepis § 7 rozporządzenia - zgodnie z ust. 1, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). W myśl ust. 3, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W niniejszej sprawie, co wynika wprost z analizy, wbrew jednoznacznej dyspozycji § 7 ust. 3 rozporządzenia nie ustalono w ogóle wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki występujących w obszarze analizowanym, a w konsekwencji średniej tej wartości. Niemożliwe było bez pominięcia tego obligatoryjnego ustalenia ewentualne analizowanie podstaw do zastosowania odstępstwa, o którym mowa w ust. 4. Niezasadne są wywody autora analizy, że z uwagi na rozległość obszaru analizowanego i o występującą na nim zabudowę o zróżnicowanej funkcji oraz zróżnicowanych parametrach można było z pominięciem ust. 3 przejść do indywidualnego wyznaczania przedmiotowego parametru. Nadmienić należy, że urbanista nie wskazał przekonująco, iżby wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego była cechą różnicującą np. od zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Nie jest obligatoryjnym elementem każdego budynku mieszkalnego wielorodzinnego jego znaczna wysokość i ilość kondygnacji. W ocenie Sądu, nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od sporządzenia zestawienia wysokości zabudowy w całym obszarze analizowanym i ustalenia wielkości średniej. Dopiero na tej podstawie można będzie dokonać i szczegółowo uzasadnić rozważenie ustalenia tego warunku w wysokości odbiegającej (i na ile) od średniej w obszarze analizowanym. Jak przyznano w analizie, planowany budynek będzie zrealizowany między innymi w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej o niższych parametrach wysokościowych, dodatkowo należy poddać szczegółowej analizie i ocenie w kontekście zachowania zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego akcentowaną w skardze, a pominiętą w analizie i decyzjach administracyjnych okoliczność, że przedmiotowy teren położony jest na skarpie w stosunku do sąsiednich budynków (potwierdza to załącznik graficzny do analizy). Nie może zatem budzić wątpliwości konieczność uwzględnienia poziomu różnicy terenu przy ustalaniu parametru dopuszczalnej wysokości nowej zabudowy i właściwe wkomponowanie jej w zastaną na tym terenie zabudowę.

Niezależnie od powyższego, wbrew stanowisku wyrażonemu ogólnikowo przez organy administracji publicznej zarówno I, jak i II instancji, na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego Sąd nie podziela stwierdzenia, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełniony został dla wnioskowanego zamierzenia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Przypomnieć ponownie należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5, w tym aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ust. 5 stanowi, że warunek powyższy uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W tym miejscu nabierają zatem ponownie znaczenia wyrażone już wcześniej wątpliwości co do rzeczywistego zakresu i przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego, czyli czy w istocie obejmuje ono jedynie jeden budynek mieszkalny wielorodzinny trzyklatkowy na trzech działkach ewidencyjnych ([...],[...] i [...]), czy też przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora obejmuje bliżej nieustaloną w tej sprawie inwestycję polegającą na budowie osiedla domów mieszkalnych wielorodzinnych na działkach [...],[...],[...],[...] i [...].

W analizie nie odniesiono się, czy co do poszczególnych elementów uzbrojenia istniejące lub projektowane uzbrojenie jest w dacie wydania decyzji wystarczające dla realizacji konkretnej inwestycji, czy też to zapewnione przez umowę inwestora z właściwą jednostką organizacyjną. Ani w analizie, ani w uzasadnieniu żadnej decyzji nie poddano analizie rzeczywistych wymagań uzbrojenia terenu (na skarpie) dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem i miejscami postojowymi. We wniosku inwertor wskazał potrzeby inwestycyjne w zakresie infrastruktury technicznej: w wodę 140 m3/dobę z planowanego przyłącza, energię elektryczną ok. 252 KW z planowanego przyłącza, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków: do miejskiej kanalizacji sanitarnej, sposób odprowadzania wód deszczowych: do miejskiej kanalizacji deszczowej, zapotrzebowanie w ciepło 480 KW - dostawa ciepła z miejskiej sieci cieplnej. Wskazać ponownie należy, że wnioskodawca nie opisał, co rozumie pod pojęciem "niezbędnej infrastruktury zewnętrznej", a wątpliwości te nie zostały przez organ wyjaśnione.

W pkt 6 decyzji Burmistrza Miasta z [...].03.2018 r. bez analizy i uzasadnienia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji lub jest to zagwarantowane stosowną umowę, wyłącznie wymieniono dokumenty (pisma), które odnoszą się do inwestycji, bez analizy ich treści i warunków. Zdaniem Sądu, co najmniej niektóre z tych pism wskazują, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie został spełniony, a organ tego nie weryfikował. Nie stanowi zapewnienia istnienia stosowanego uzbrojenia działki budowlanej w rozumieniu ww. przepisów pismo jednostki organizacyjnej określające, na jakich przyszłych dopiero warunkach teren inwestycji może być podłączony do konkretnej sieci. Warunek uzbrojenia musi być spełniony w dacie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy albo zapewniony w umowie pomiędzy inwestorem a gestorem sieci, przy czym nie stanowi spełnienia tego wymogu ewentualna promesa udzielona pod pewnymi warunkami, związanymi z robotami budowlanymi lub innymi, co do których decyzja nawet się nie odnosi.

Organ podał w pkt 6 jako "ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej: "1) Zaopatrzenie w wodę na cele socjalno-bytowe i p.poż. - planowane przyłącze do miejskiej sieci wodociągowej zgodnie z pismem z dnia [...].09.2017 r. [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego K. sp. z o.o. w R."

Zważyć przyjdzie, że z treści tego pisma do inwestora, stanowiącego odpowiedź przedsiębiorstwa na wniosek z [...].08.2017 r. w sprawie wydania promesy podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] i [...] wynika, że istnieje możliwość zaopatrzenia:

- w wodę na cele socjalno-bytowe – w ilości 140 m3/d, w wodę na cele p.poż. z sieci wodociągowej w ilości 10 d3/s, zrzutu ścieków sanitarnych do kanalizacji sanitarnej w ilości 133 m3/d, zrzutu wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej – w ilości 55 dm3/s, ale po spełnieniu następujących warunków: wykonaniu przebudowy wodociągu w ul. Ż. (wymiana istniejącego wodociągu z rur fi 65 mm na PE fi 160 mm), przebudowie istniejącego niezinwentaryzowanego uzbrojenia na terenie działki kolidującej z projektowaną zabudową, wykonaniu rekonstrukcji kanału deszczowego w ul. Ż. metodą rękawa.

Sąd stwierdza, że brak jest w aktach sprawy dowodów potwierdzających spełnienie powyższych warunków, organ nie wyjaśnił tej kwestii, zatem nie można uznać, aby spełniony został warunek zapewnienia właściwego uzbrojenia terenu dla realizacji powyższej inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej. Podobne wnioski powstają na tle innych dokumentów przywołanych w decyzji jako mające stanowić o zapewnieniu warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 (por. pismo E. z [...].08.2017 r., które oświadcza, że zapewni dostawę energii elektrycznej dla obiektu: "3 x budynki mieszkalne wielorodzinne trzyklapkowe z garażem w lokalizacji: R. ul. Ż. gm. R. dz. Nr [...],[...],[...] o mocy przyłączeniowej 3 x 84 kW". Z kolei Przedsiębiorstwo sp. z o.o. w R. udzieliło promesy - gwarancji na dostarczanie ciepła z m.s.c. "do planowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. Ż. na działce nr [...] w R., po spełnieniu następujących warunków przez Inwestora: 1. Wybudowania przyłącza ciepłowniczego wysokoparametrowego w technologii rur preizolowanych do planowanych budynków mieszkalnych, 2. Wybudowania węzła lub węzłów cieplnych według potrzeb w planowanych budynkach". Wskazuje to zatem na inny zakres i obszar oraz charakter inwestycji, niż wskazana przez inwestora.

Z uwagi na powyższe zbędne jest już dalsze szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Część z nich okazała się zasadna i istotna, co w powiązaniu z naruszeniami prawa stwierdzonymi przez Sąd z urzędu, doprowadziło do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej w mocy decyzji organu administracji publicznej I instancji z powodu istotnego naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego (art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności winien zwrócić się do inwestora, w powiązaniu z informacjami posiadanymi z urzędu co do innych wniosków o ustalenia warunków zabudowy dla opisanych wyżej działek ewidencyjnych, celem zweryfikowania rzeczywistego zakresu i obszaru oraz charakteru zamierzenia inwestycyjnego, oraz ewentualnie wezwać do stosownego uzupełnienia wniosku lub innych dokumentów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym zapewnienia warunku właściwego uzbrojenia terenu dla potrzeb przedmiotowej inwestycji. W dalszej kolejności konieczne jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i dokonanie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem powyższej wykładni przepisów prawa i wskazań. Dopiero prawidłowo, rzetelnie, czytelnie wykonana i uzasadniona analiza winna stanowić podstawę dla organu administracji ustalenia poszczególnych warunków zabudowy, na podstawie wnikliwej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z zachowaniem wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, co do możliwości kształtowania konkretnych parametrów nowej zabudowy i harmonijnego dostosowania jej do zabudowy i zagospodarowania konkretnego terenu już istniejących.

Z tych powodów orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. zsadzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi (500 zł).