Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1951/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust.  1, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 47 par. 1, art. 48, art. 151. art. 191, art231
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 74/16 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 74/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. G. na decyzję Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej "P.b. z 1974r.", w związku z art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b.", decyzją nr [...]5 z dnia 26 czerwca 2015 r., znak: [...] nakazał P. G. rozbiórkę na własny koszt samowolnie wybudowanego na działce ewidencyjnej numer [...] obr. [...] w L. budynku garażu o konstrukcji murowano-stalowej na fundamencie betonowym - trwale związanym z gruntem, o kształcie nieregularnym, o wymiarach rzutu poziomego 13,50 m x 13,87 m, na wysokości działki ewidencyjnej numer [...] obr. [...] w L., od strony północnej istniejącego budynku oznaczonego numerem posesyjnym [...] przy ul. B. w L.. Organ pierwszej instancji ustalił w toku postępowania, że działka ewidencyjna numer [...] obr. [...] w L. stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z siedzibą w K., dalej "RZGW". Inwestorem budowy ww. obiektu jest P. G.. Obiekt ten stanowi własność i pozostaje we władaniu P. G. (pismo RZGW z dnia 20 stycznia 2015 r., pismo P. G. z dnia 2 lutego 2015 r.). Działka ewidencyjna numer [...] obr. [...] nie ma założonej księgi wieczystej. Działka ewidencyjna numer [...] obr. [...], w sąsiedztwie działki ewidencyjnej numer [...]:- zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Zespołu L. S. - L. (zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy L. nr [...] z dnia [...].03.1976 r.) w latach 1990 do 20 czerwca 1994 r. leżała w terenach wód otwartych symbol - w i w terenach parków i zieleńców, symbol - ZP; - zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta L., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 1994 r., w latach 20 czerwca 1994 r. do 31 grudnia 2003 r. leżała w terenach zieleni łęgowej i izolacyjnej, stanowiąc osłonę cieków wodnych, skarp terenowych, ciągów komunikacyjnych i innych stref uciążliwości (na których obowiązuje zakaz wszelkiej działalności inwestycyjnej); - zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta L., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] od 22 stycznia 2005 r. leży w terenach wód otwartych ze strefą ekologiczną (potencjalnie zalewowych) - w wypisie tego planu czytamy: "Ogólne warunki realizacji zabudowy i zagospodarowania w obrębie ustalonych planem terenów zainwestowania - nie dotyczy".

Organ I instancji ustalił, że w dniu 1 stycznia 1989 r., na okres od dnia 1 stycznia

1989 r. do dnia 31 grudnia 1998 r., została zawarta umowa dzierżawy przedmiotowej nieruchomości pomiędzy Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej w K., a P. G.. Jednym z postanowień umowy był zakaz wznoszenia na dzierżawionym gruncie budowli przez dzierżawcę bez zgody wydzierżawiającego. Organ podkreślił, że P. G. nie przedłożył dokumentów potwierdzających zgodę Dyrekcji na budowę obiektu objętego niniejszym postępowaniem administracyjnym. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy garaż został wybudowany prawdopodobnie w latach 1991 - 1992, a zatem niewątpliwie przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę na realizację ww. inwestycji. Zdaniem organu treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego zarówno w dacie budowy obiektu, jak również w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, jednoznacznie wskazuje na zakaz zabudowy działki. W świetle powyższego zaistniały w sprawie stan faktyczny wypełnia hipotezę art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. Organ I instancji podkreślił, że zarządca działki nr ewid. [...] nie wyraża zgody na pozostawienie obiektów i żąda nakazu ich rozbiórki. Dodatkową przesłanką potwierdzającą spełnienie przez obiekt warunków wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r., tj. niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, jest fakt, iż obiekt zlokalizowany jest w terenach z bezwzględnym zakazem zabudowy, co może świadczyć o tym, że jakakolwiek zabudowa działki w tym rejonie, z uwagi na jej lokalizację w obszarze oddziaływania potoku M., może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. W sprawie nie znajduje zatem zastosowania art. 40 P.b. z 1974r. Organ I instancji wskazał, że decyzja nakazująca rozbiórkę w pierwszej kolejności jest adresowana do inwestora, niezależnie od tego, czy jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. Zasada ta nie znajduje natomiast zastosowania, w sytuacji gdy inwestor w dacie orzekania nie ma już uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród wymienionych w art. 52 P.b. podmiotów jest więc jednoznacznie określone i jest nim posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie nakazu wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Organ I instancji stwierdził, że P. G. włada obiektami zlokalizowanymi na działce ewidencyjnej numer [...] obr. [...] w L., a więc spełniony jest warunek władania obiektem w zakresie umożliwiającym wykonanie nakazu rozbiórki. Organ podkreślił, że w piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r. dyrektor RZGW stwierdził, że "tut. Zarząd oświadcza, że nie będzie utrudniał, ani uniemożliwiał wykonania obowiązku rozbiórki, gdyż jest tym zainteresowany".

W odwołaniu od powyższej decyzji P. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 52 P.b. poprzez przyjęcie, że decyzja o rozbiórce nie może zostać skierowana do inwestora w przypadku braku tytułu prawnego do władania przez niego nieruchomością oraz art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w K., Inspektorat Eksploatacji Wód w N. nie udzieliła zgody na wykonanie przedmiotowego obiektu.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb. z 1974 r. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji w zakresie daty powstania, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przedmiotowego obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995r. W ocenie organu II instancji zgromadzony materiał dowodowy potwierdza stanowisko PINB, że stosownie do art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., istnieje niezgodność budynku garażu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia dalsze prowadzenia postępowania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Organ I instancji zasadnie także uznał, że P. G. jest inwestorem, ponieważ - jak sam przyznał - to on wzniósł na działce nr ewid. [...] w L. budynek o konstrukcji murowano-stalowej i użytkuje go jako garaż. Z pisma RZGW wynika, że "Tut. Zarząd nie wydawał zgody na wykonywanie obiektów na działce [...] (...) Przedstawienie dokumentu potwierdzającego rzekomą ustną zgodę Pana R. Ś. na wykonanie obiektów budowlanych jest niemożliwe, ponieważ (...) w roku 1999 zmarł." PINB prawidłowo zatem określił, że P. G. jest inwestorem i osobą zobowiązaną do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Zdaniem organu II instancji w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości to, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Organ odwoławczy wskazał, że P. G. w trakcie przesłuchania w dniu 6 lutego 2015 r. stwierdził, że "(...) W chwili obecnej obiekt jest użytkowany przez mnie i stanowi moją własność". P. G. ma zatem jako inwestor i właściciel budynku garażowego prawną i faktyczną możliwość wykonania obowiązku, szczególnie wobec zapewnienia dyrektora RZGW, iż "tut. Zarząd oświadcza, że nie będzie utrudniał, ani uniemożliwiał wykonania obowiązku rozbiórki, gdyż jest tym zainteresowany" (pismo k. 129 akt PINB).

W skardze na powyższą decyzję P. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:- art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki w stosunku do inwestora, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości i w stosunku do którego nakaz taki byłby niewykonalny i jego niewykonalność miałaby charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.). Nie można bowiem lege artis zobowiązać osoby nieposiadającej tytułu prawnego do nieruchomości, aby mocą nakazu władzy publicznej wtargnęła w prawo własności innej osoby; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie skutkujące tym, że organ II instancji nie stwierdził nieważności decyzji organu I instancji, mimo że decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącego; - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. skutkujące niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i niewyczerpującym zebraniem materiału dowodowego, który budzi wątpliwości. W konsekwencji organ II instancji przyjął, że skarżący nie uzyskał zgody RZGW na wykonanie budowli stanowiącej przedmiot postępowania, jak również przyjął, że skarżący jest właścicielem budynku będącego przedmiotem rozbiórki. W uzasadnieniu zarzutów skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, podnosząc w szczególności błędne ustalenie przez organ, że skarżący jest właścicielem przedmiotowego obiektu.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem

oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). Sąd stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy budynek powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zatem, na podstawie art. 103 ust. 2 P.b., w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy P.b. z 1974 r. Sąd wskazał, że organ I instancji prawidłowo, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i zgodnie z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., stwierdził niezgodność budynku garażu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwiło prowadzenie postępowania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ w sposób prawidłowy kierował się uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 i zbadał zgodność budynku garażowego z trzema kolejnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie potoku M. i żaden z wymienionych przez organy planów miejscowych nie dopuszczał na niej zabudowy. Zasadnie zatem organ stwierdził, że jakakolwiek zabudowa działki w tym rejonie może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia w rozumieniu art. 37 ust 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. Powyższe ustalenia trafnie zaakceptował organ odwoławczy.

Sąd uznał za niezasadny zarzut, iż skarżącemu nie przysługuje aktualnie tytuł prawny do nieruchomości, na której jest posadowiony przedmiotowy obiekt. Sąd powołał treść art. 38 ust 1 P.b. z 1974 r. i zgodził się z organem, że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. W sprawie jest bezsporne, że inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego jest skarżący, przy czym w dacie realizacji tego obiektu skarżącemu przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości (umowa dzierżawy), którego to tytułu skarżący aktualnie nie posiada. Sąd podzielił poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych - wyrok NSA z dnia 23 lutego 1995 r., sygn. akt 1896/93 (LEX nr 61674); wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt 602/08 (LEX nr 526508); wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08) - że w pewnych sytuacjach nakaz rozbiórki może być kierowany do inwestora, któremu nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, na której inwestor ten dokonał samowoli. Sąd stwierdził, że orzekając o nakazie wykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności winien skierować decyzję do inwestora, także w sytuacji, kiedy inwestor nie jest właścicielem terenu, na którym dopuścił się samowoli, w sytuacji gdy samowoli budowlanej dopuścił się bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela. Jeżeli zatem organ ma możliwość ustalenia, kto jest inwestorem samowoli budowlanej, w stosunku do niego powinien orzec nakaz rozbiórki. Nakaz ten kierowany może być do innych podmiotów wymienionych w art. 38 ust. 1 P.b. z 1974 r. tylko wtedy, gdy nie jest możliwe ustalenie osoby inwestora, bądź aktualnie osoba ta nie istnieje (zmarła, utraciła podmiotowość prawną). Nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych, będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego, do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, ale który też na jego popełnienie nie wyrażał zgody - w sytuacji kiedy sprawca deliktu administracyjnego jest organowi znany. Umowa dzierżawy z dnia 1 stycznia 1989 r., jaką skarżący zawarł z Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej w K. (poprzednikiem RZGW), zabraniała mu wznoszenia na przedmiotowym terenie jakichkolwiek budowli, chyba że uzyska pozwolenie wydzierżawiającego. Skarżący nie wykazał, by zgodę taką uzyskał. Zatem to skarżący, jako inwestor, powinien ponosić konsekwencje i związane z tym ciężary swojego bezprawnego działania, a nie właściciel terenu. Wprawdzie skarżący w skardze podniósł, że uzyskał ustną zgodę od dyrektora Inspektoratu Eksploatacji Wód w N. - R.Ś. na zabudowę terenu, ale okoliczności tej w żaden sposób nie wykazał w postępowaniu przed organami administracji. Nie udowodnił ani czy taka ustna zgoda została mu rzeczywiście udzielona, ani też, czy R. Ś. był osobą uprawnioną, by udzielić skarżącemu zgody na zabudowę przedmiotowego terenu. Również twierdzenia skarżącego, że Inspektorat Eksploatacji Wód w N., a później RZGW, pomimo wiedzy o istnieniu obiektu, nie wnosiły co do jego istnienia zastrzeżeń i nie żądały rozbiórki, nie mogą być uznane za potwierdzające udzielenie zgody na budowę garażu. Także zarzut, że nie ma w aktach dowodów na brak udzielenia zgody na wzniesienie garażu, Sąd uznał za niezasadny, albowiem RZGW zaprzeczyło udzieleniu takiej zgody, a skarżący w żaden sposób nie udowodnił swojego twierdzenia w tym zakresie.

W ocenie Sądu niezasadny jest także zarzut, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), mimo że decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącego. Decyzja ta, wbrew twierdzeniom skarżącego, jest wykonalna. Organy wykazały, iż skarżący, mimo że nie jest właścicielem nieruchomości, to dysponuje przedmiotem postępowania i nie ma przeszkód w wykonaniu przez skarżącego obowiązku rozbiórki garażu. Powyższe jednoznacznie wynika zarówno z zeznań skarżącego złożonych w toku postępowania administracyjnego, jak i z pisma RZGW z 20 stycznia 2015 r.

Sąd nie podzielił również zrzutu skarżącego, iż organ dopuścił się niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Wskazując, że skarżący oparł swój zarzut na twierdzeniu, jakoby organ bezpodstawnie uznał, iż skarżący nie uzyskał zgody od RZGW na wykonanie obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, Sąd podkreślił, że to skarżący nie dostarczył żadnych dowodów potwierdzających uzyskanie zgody na budowę garażu. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. oraz prawidłowo zastosowały art. 40 P.b. z 1974 r. i orzekły wobec skarżącego nakaz rozbiórki uznając, że nie zachodzą przesłanki do legalizacji przedmiotowego obiektu, z uwagi na sprzeczność jego posadowienia z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej P. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki w stosunku do inwestora, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości i w stosunku do którego nakaz taki byłby niewykonalny i jego niewykonalność miałaby charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Nie można bowiem lege artis zobowiązać osoby nieposiadającej tytułu prawnego do nieruchomości, aby mocą nakazu władzy publicznej wtargnęła w prawo własności innej osoby;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastopował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), mimo że zebrany przez organ administracyjny materiał dowodowy nie pozwolił na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, jak również Sąd ten nie zastosował w/w środka określonego w ustawie pomimo braku dowodów pozwalających na właściwą i jednoznaczną ocenę sprawy. W konsekwencji Sąd, pomimo braku materiałów dowodowych lub sprzecznie z ich treścią, przyjął wadliwie, że Skarżący nie uzyskał zgody Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na wykonanie budowli stanowiącej przedmiot postępowania;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącego. Nie może on bowiem rozporządzać rzeczą, co do której prawo własności spoczywa na właścicielu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż obowiązujące przepisy umożliwiają nakazanie skarżącemu jako inwestorowi rozbiórki obiektu, pomimo że nie posiada on tytułu prawnego do nieruchomości. Zgodnie z dyspozycją art. 38 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, obowiązek rozbiórki może zostać nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skarżący zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organy nie mają dowolności w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Nakaz taki powinien być co prawda w pierwszym rzędzie skierowany do inwestora, jednakże kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 38 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wydanie decyzji. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując do inwestora, jeśli w chwili orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonania nakazu (tak m.in. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 158/07; wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06). Skarżący podkreślił, że w wyniku wykonanej inwestycji powstał obiekt budowlany trwale związany z gruntem, stając się jednocześnie częścią składową gruntu, a - w konsekwencji tego - własnością właściciela nieruchomości gruntowej, o czym stanowią art. 48 k.c. w związku z art. 47 § 1 k.c. Nakaz rozbiórki budynku lub innego obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem dotyka więc przede wszystkim właściciela gruntu, na którym obiekt się znajduje. W związku z tym inwestor nie ma możliwości ingerowania w prawo własności innego podmiotu, jak również nie może nakazać mu tego skutecznie organ administracji, albowiem naruszone zostałoby naczelne prawo demokratycznego państwa tj. prawo własności. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane nie może zatem być rozumiany w ten sposób, że nakazem rozbiórki będzie można obciążyć inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Przepis ten, aczkolwiek stanowi o inwestorze, to jednak dotyczy on takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Takiego tytułu skarżący nie posiada, a nakaz rozbiórki winien być adresowany do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., w którego zarządzie znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Ten zaś ma względem skarżącego ewentualne roszczenie o naprawienie szkody. Nie jest wykonalna decyzja nakazująca rozbiórkę w stosunku do skarżącego, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Skarżący nie zgodził się z ustaleniem Sądu, iż nie uzyskał zgody RZGW na wykonanie budowli stanowiącej przedmiot postępowania. Podniósł, że przedmiotowy obiekt wybudowany został w okresie obowiązywania umowy dzierżawy nieruchomości zawartej z Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej w K. Inspektorat Eksploatacji Wód w N. w dniu 1 stycznia 1989 r. (obecnie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K.). Umowa zezwalała na zabudowanie nieruchomości po uzyskaniu uprzedniej zgody wydzierżawiającego. Zgoda na budowę obiektu została udzielona w formie ustnej przez ówczesnego dyrektora IEW w N. - R.Ś.. P. G. zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających niewyrażenie przez IEW zgody na wykonanie przez niego przedmiotowego obiektu, a co za tym idzie brak jest dowodu przeciwnego zeznaniom skarżącego. Skarżący stwierdził, że potwierdzeniem udzielenia zgody jest również fakt, że z IEW i później RZGW, pomimo wiedzy o istnieniu przedmiotowego obiektu, nigdy nie wnosiły co do jego istnienia żadnych zastrzeżeń, w tym również nie żądały jego rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), dalej: ustawa – Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki.

Powyższy przepis wskazuje wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Jeżeli zatem materiał dowodowy daje podstawę do uznania określonego podmiotu za inwestora obiektu budowlanego, to organ orzekający o rozbiórce może uczynić jego adresatem inwestora ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 lutego 1995 r. sygn. akt IV SA 1896/93 LEX nr 61674, z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn.. akt IV SA 942/96 LEX nr 43365; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 1993 r., III AZP 4/93 OSNC 1993/12/212).

Nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, iż rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem.

W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim, bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to inwestor powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Co najmniej niezrozumiałe byłoby nakładanie powyższego obowiązku na właściciela nieruchomości "pokrzywdzonego" wkroczeniem takiej budowy na jego grunt. Obowiązki związane z obiektem budowlanym winny obciążać właściciela obiektu budowlanego, który był inwestorem zrealizowanego obiektu budowlanego bądź który jest jego następcą prawnym. W pewnych więc sytuacjach zobowiązanym do rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane będzie właściciel obiektu budowlanego, który nie będzie jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której wzniesiono ten obiekt ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 73/10 - ONSAiWSA 2011/6/123, LEX nr 1090130 – dotyczący art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane).

W związku z tym, ze skarżący powołał się w skardze kasacyjnej na przepisy art. 48 i art. 47 § 1 i K.c. przypomnieć należy, iż - jak stanowi art. 48 Kodeksu cywilnego - z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Artykuł 48 K.c. odnosi się do nieruchomości gruntowych. W przepisie tym (a także art. 191 K.c.) ustawodawca wyraża klasyczną regułę superficies solo cedit (wszystko, co znajduje się na powierzchni gruntu przypada nieruchomości gruntowej). Jednocześnie jednak ustawodawca uregulował kwestie budowy prowadzonej bez tytułu prawnego na cudzym gruncie ( art. 231 K.c.) i przekroczenia bez winy umyślnej granic sąsiedniego gruntu (art. 151 K.c.). Przepis art. 231 § 1 K.c. stanowi podstawę do żądania przez inwestora, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki ( za odpowiednim wynagrodzeniem ) zaś art. 231 § 2 K.c. stanowi podstawę roszczenia właściciela gruntu, na którym wzniesiono budynek do żądania, aby ten, kto wzniósł budynek nabył od niego własność działki.

Wprawdzie roszczenia przysługujące na podstawie powyższych przepisów podlegają kompetencji sądów powszechnych jako właściwych do rozpoznawania spraw cywilnych, to jednak w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy -Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie mogą całkowicie pomijać kwestii związanych ze wzniesieniem budynku na nieruchomości, do której inwestor nie posiada tytułu prawnego. Powyższe przepisy Kodeksu cywilnego – w sytuacjach w nim określonych - stwarzają możliwość prawną nabycia przez inwestora własności zajętej działki bądź też ustanowienia na jego rzecz odpowiedniej służebności gruntowej. Takie uprawnienia wiążą się z tym, iż inwestor jest właścicielem budynku wzniesionego na cudzym gruncie bądź też z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej. A zatem, adresatem nakazu rozbiórki wydanego na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane w określonych sytuacjach winien być inwestor, będący właścicielem danego obiektu budowlanego, także wówczas, gdy nakaz ten dotyczy obiektu budowlanego wzniesionego na nieruchomości gruntowej nie będącej własnością inwestora.

W tym stanie prawnym nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż skoro skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, to orzeczony nakaz rozbiórki jest niewykonalny i jego niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Z powyższych względów chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., który skarżący upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż skarżący nie wykazał, aby uzyskał zgodę na wykonanie przedmiotowego obiektu. Wbrew stanowisku skarżącego to, że w aktach nie ma dowodu potwierdzającego niewyrażenie zgody przez Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej w K. Inspektorat Eksploatacji Wód w N. na wykonanie tego obiektu nie może stanowić potwierdzenia, że zgoda taka została udzielona. Także potwierdzeniem udzielenia zgody nie jest podnoszona przez skarżącego okoliczność, że z IEW i później RZGW, nie wnosiły żadnych zastrzeżeń co do istnienia obiektu, w tym nie żądały jego rozbiórki.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.