Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2461/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 47 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 96a § 1 i art. 96b § 1 art. 10 § 1 i art. 78 §1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 180/18 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 180/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę C. Sp. z o.o. w [...] (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przez to oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w przywołanych przepisach k.p.a., polegającego na wystosowaniu przez organ pierwszej instancji do skarżącego kasacyjnie wezwań z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]) oraz z dnia [...] czerwca 2016 r. (znak: [...]) - w trybie 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.) - poza ramami toczącego się postępowania administracyjnego (tj. przed formalnym wszczęciem z urzędu postępowania w niniejszej sprawie) oraz bez uprzedniego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji prawidłowego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy zachodzą podstawy do wystosowania przedmiotowych wezwań, i jednocześnie z całkowitym pozbawieniem skarżącego kasacyjnie prawa czynnego udziału w takim postępowaniu;

b) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przez to oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie przywołanych przepisów k.p.a. polegającego na ustaleniu stanu faktycznego w sposób błędny i sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym - które to ustalenia zostały następnie w całości zaakceptowane przez Sąd I instancji i uznane za prawidłowe - tj.:

- błędnym ustaleniu, iż z jednym z warunków wynikających z decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. (znak: [...]) udzielającej skarżącemu kasacyjnie zezwolenia na zbieranie odpadów było zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego budynku hali magazynowej w kształcie wynikającym z opracowania pn.: "Wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej dla modernizacji [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] ul. [...], Część hali nr [...]", li tylko z uwagi na fakt przywołania tego opracowania w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, podczas gdy warunki udzielonego skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów - które nie mogą być interpretowane rozszerzająco ani wyinterpretowywane z uzasadnienia decyzji - zostały enumeratywnie określone w pkt 1-9 ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. (znak: [...]) i w żadnym z nich nie sformułowano warunku odwołującego się do ww. opracowania, w konsekwencji czego rzekome nieprawidłowości wskazane w wezwaniu Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]) nie mogły być kwalifikowane jako naruszenia warunków zezwolenia na zbieranie odpadów;

- błędnym ustaleniu, że budynek hali magazynowej skarżącego, pod względem przeciwpożarowym, nie jest przystosowany do prowadzenia działalności objętej udzielonym skarżącemu zezwoleniem na zbieranie odpadów li tylko na podstawie ustalenia, że obiekt ten nie spełnia wymogów wynikających z opracowania pn.: "Wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej dla modernizacji Zakładu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] ul. [...], Część hali nr [...]", pomimo przedłożenia przez stronę ekspertyz i opinii technicznych sporządzonych przez specjalistów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w tym aktualizacji do opracowania pn.: "Instrukcja Bezpieczeństwa Pożarowego dotycząca wyznaczenia gęstości obciążenia ogniowego dla ZAKŁADU [...] SP Z O.O. zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]" autorstwa mgr inż. poż. Bartłomieja Rozwadowskiego, potwierdzających, że ww. obiekt spełnia wymogi wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz zapewnia bezpieczeństwo pożarowe;

- uznaniu, iż skarżący kasacyjnie nie dostosował ochrony przeciwpożarowej hali magazynowej do wymogów wynikających z opracowania pn.: "Wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej dla modernizacji Zakładu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] ul. [...], Część hali nr [...]" w sytuacji, gdy dokument ten określa wymogi dotyczące działalności w zakresie odzysku odpadów, której skarżący kasacyjnie nie prowadził i nie prowadzi (nie posiadając przy tym na prowadzenie takiej działalności żadnych zezwoleń/pozwoleń);

- błędnym ustaleniu, że skarżący kasacyjnie w dniu [...] maja 2016 r. - tj. w dacie oględzin przeprowadzonych na terenie skarżącego przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...]e - magazynował odpady poza należącym do niego budynkiem hali magazynowej, a w konsekwencji stwierdzeniu, że zachodziły podstawy do wystosowania do skarżącego kasacyjnie przez organ pierwszej instancji wezwania z dnia [...] czerwca 2016 r. (znak: [...]), wyłącznie na podstawie pisemnej informacji otrzymanej z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], która w ogóle nie została przez organ pierwszej instancji zweryfikowana przed wystosowaniem przedmiotowego wezwania, w szczególności zaś wezwanie to nie zostało poprzedzone postępowaniem dowodowym organu pierwszej instancji (w tym np. przeprowadzeniem dowodu z oględzin) mającym na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (w tym ustalenie, czy poza budynkiem hali magazynowej w dacie oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowalnego znajdowały się jakiekolwiek odpady, a jeżeli tak to, jakie to były odpady oraz, czy odpady te były magazynowane, a w konsekwencji, czy istnieją podstawy do wystosowania do strony przedmiotowego wezwania), przy jednoczesnym zapewnieniu skarżącemu kasacyjnie czynnego udziału w takim postępowaniu;

- błędnym ustaleniu, że fotografie sporządzone przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przedstawiające pojemniki wielkogabarytowe oraz pojemniki z cieczami znajdujące się poza budynkiem hali magazynowej skarżącego kasacyjnie są wystarczające do stwierdzenia, że w przedmiotowych pojemnikach znajdowały się odpady; że były to odpady magazynowe przez skarżącego oraz, że były to odpady, których skarżący nie mógł magazynować poza budynkiem hali magazynowej, w sytuacji gdy organy orzekające w niniejszej sprawie (podobnie jak organ nadzoru budowlanego, od którego zostały pozyskane przedmiotowe fotografie) nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego na okoliczność zawartości przedmiotowych zbiorników, ich pochodzenia, oraz rodzaju odpadów, które rzekomo miały się w nich znajdować;

- błędnym ustaleniu, że skarżący kasacyjnie w dniu [...] czerwca 2016 r. - tj. w dacie oględzin przeprowadzonych na terenie skarżącego przez pracowników Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska - magazynował odpady poza należącym do niego budynkiem hali magazynowej, a w konsekwencji stwierdzeniu, że skarżący kasacyjnie nie wykonał wystosowanego do niego przez organ pierwszej instancji wezwania z dnia [...] czerwca 2016 r. (znak: [...]), w sytuacji gdy ewentualne odpady, których obecność poza budynkiem hali magazynowej mogli stwierdzić pracownicy organu inspekcji ochrony środowiska w dniu oględzin były- w części - odpadami odebranymi i rozładowanymi w tym dniu na terenie skarżącego, i jeszcze w tym samym dniu wwiezionymi do hali, a w części odpadami - wywiezionymi w dniu oględzin z hali magazynowej celem załadowania ich w tym samym dniu na środki transportu i przekazania dalszym odbiorcom, a tym samym nie były one odpadami magazynowanymi poza halą;

c) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a przez to oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo, iż organy orzekające w sprawie wadliwie uznały - a ustalenie to zostało zaakceptowane przez Sąd I Instancji - iż z uzasadnienia decyzji Starosty [...]o z dnia [...] lutego 2015 r. (znak: [...]) udzielającej skarżącemu kasacyjnie zezwolenia na zbieranie odpadów, w którym zostało przywołane opracowanie pn.: "Wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej dla modernizacji Zakładu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] ul. [...], Część hali nr [...]" można wyinterpretować uszczegółowienie warunku określonego w pkt 6 lit. d sentencji tej decyzji, stanowiącego, iż cyt.: "Obiekt, w którym magazynowane będą odpady (...) powinien posiadać odporność przeciwpożarową. (...)", w postaci adresowanego do skarżącego kasacyjnie nakazu spełnienia przez budynek hali magazynowej wymogów określonych w ww. opracowaniu, podczas gdy warunki zbierania odpadów oraz inne obligatoryjne elementy, które winno określać zezwolenie na zbieranie odpadów (zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o odpadów) zawsze stanowią część rozstrzygnięcia, kształtującą prawa i obowiązki adresata zezwolenia, w związku z czym nie mogą być one sformułowane poza osnową decyzji, a tym samym nie można ich ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzj;

d) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., a przez to oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie przywołanych przepisów k.p.a. polegającego na odmownym rozpatrzeniu wniosków strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych ds. budownictwa oraz ds. pożarnictwa, jak również dowodu z przesłuchania świadków R.W. oraz M. K. - pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], którzy w dniu [...] maja 2016 r. przeprowadzili oględziny na terenie użytkowanym przez skarżącego, zgłoszonych na tezy dowodowe korzystne dla skarżącego tj. odmienne od tez dowodowych, które organy orzekające w sprawie stwierdziły na niekorzyść strony;

e) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 96a § 1 i art. 96b § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), a przez to oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organ odwoławczy przywołanych przepisów polegającego na zaniechaniu podjęcia czynności umożliwiającej przeprowadzenie mediacji w niniejszej sprawie pomimo, iż skarżący kasacyjnie w toku postępowania odwoławczego wnosił o jej przeprowadzenie, zaś charakter niniejszej sprawy nie stanowił przeszkody do uwzględnienia przedmiotowego wniosku.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację świadczącą, w jej opinii, o zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wskazując, iż oba sporne wezwania organu pierwszej instancji zostały wystosowane do poza ramami toczącego się postępowania administracyjnego, tj. przed wydaniem zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, a ich wystosowanie nie zostało poprzedzone żadnym postępowaniem dowodowym organu przeprowadzonym w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w ramach którego choćby w minimalnym stopniu zapewniono by skarżącemu prawo czynnego udziału.

Zdaniem Spółki, oceniane zezwolenie na zbieranie odpadów nie nakładało obowiązku dostosowania budynku hali magazynowej do wytycznych/wymagań wskazanych w opracowaniu "Wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej (...)", jak też w żaden inny sposób nie wskazywało, że treść tego dokumentu może w jakimkolwiek stopniu wiązać skarżącego. Tym samym nawet ewentualny brak dostosowania bezpieczeństwa pożarowego obiektu do wymogów określonym opracowaniem nie mógł być przez organy kwalifikowany jako naruszenie warunków udzielonego zezwolenia na zbieranie odpadów, bowiem nie jest możliwe naruszenia warunku nieistniejącego.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że za oczywiście niedopuszczalną należy również uznać próbę wyinterpretowania rzekomego nakazu spełnienia przez budynek hali magazynowej skarżącego wymogów określonych w opracowaniu pn.: "Wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej (...)" wyłącznie z samego uzasadnienia decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów. Zwrócił uwagę, iż najważniejszym elementem każdej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie. W jej ocenie obowiązek w nim określony powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Zdaniem Spółki oczywiście wadliwe jest również stanowisko wyrażone przez Sąd I Instancji, jakoby na gruncie stanu faktycznego opracowanie pn.: "Wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej (...)" stanowiło immanentną część zezwolenia na zbieranie odpadów. Pogląd ten sprowadza się, w jej ocenie, do uznania, że elementem decyzji administracyjnej, trwale kształtującym prawa i obowiązki jej adresata, może być również treść dokumentów prywatnych przedłożonych jako załączniki do wniosku o wydanie danej decyzji.

Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że pkt 6 lit. I) zezwolenia na zbieranie odpadów wyraźnie nakładał na skarżącą obowiązek aktualizacji przedmiotowej instrukcji co najmniej raz na dwa lata. Tym samym fakt, iż pierwsza aktualizacja instrukcji została sporządzona przed upływem dwóch lat świadczy tylko i wyłącznie o spełnieniu przez skarżącego wymogu wynikającego z powołanego zapisu zezwolenia i nie może być w jakikolwiek sposób interpretowane na niekorzyść skarżącego.

Ponadto Spółka zwróciła uwagę, że organ nadzoru budowlanego nie został wyposażony w żadne kompetencje, które uprawniałyby go do kontroli prawidłowości działalności prowadzonej przez podmiot gospodarujący odpadami z posiadanymi pozwoleniami, czy zezwoleniami w zakresie gospodarki odpadami. W jej ocenie, w konsekwencji jakiekolwiek informacje uzyskane przez Starostę od organu nadzoru budowlanego nie mogły stanowić automatycznej i wyłącznej podstawy wystosowania wezwania w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. Mogły one co najwyżej stanowić impuls dla organu pierwszej instancji do wszczęcia postępowania i przeprowadzenia w jego ramach postępowania dowodowego mającego na celu zweryfikowanie informacji uzyskanej od organu nadzoru budowlanego, a w konsekwencji zasadności wystosowania wezwania do zaniechania naruszeń. Podniosła, iż organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność rodzaju odpadów, które rzekomo w dacie oględzin organu nadzoru budowlanego skarżący miał magazynować poza halą magazynową.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie ustalenie, czy w pojemnikach, które sfotografowali pracownicy organu, znajdowała się jakakolwiek zawartość, czy zawartość przedmiotowych pojemników stanowiły odpady oraz jakie ewentualnie były to odpady miała kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny zasadności przypisania skarżącemu naruszenie polegające na magazynowaniu odpadów poza budynkiem hali.

Spółka wskazała także, że organy orzekające w sprawie odmawiając skarżącemu przeprowadzenia wnioskowanych przez niego dowodów naruszyły art. 78 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., w sposób całkowity ograniczając prawo do czynnego udziału w postępowaniu, w tym inicjowania czynności postępowania dowodowego. W konsekwencji skarżący został de facto pozbawiony w ramach niniejszego postępowania swoistego prawa do obrony przed zarzutami stawianymi mu przez organy, w tym prawa do przeprowadzenia dowodów, które miały potwierdzać bezzasadność tych zarzutów.

Skarżąca kasacyjnie przypomniała, że w toku postępowania odwoławczego - w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. - wniosła o przeprowadzenie mediacji w niniejszej sprawie z udziałem skarżącego, organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego, podnosząc, że o charakter sprawy w żadnym stopniu nie stanowił przeszkody do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Jednocześnie skarżąca wskazuje, że zgłaszając wniosek o przeprowadzenie mediacji chciała doprowadzić przede wszystkim do wyjaśnienia budzących uzasadnione wątpliwości okoliczności stanu faktycznego, które potwierdziłyby stanowisko skarżącego o bezpodstawności skierowanych do niego wezwań w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. Jednakże organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie mediacji, a Sąd I Instancji wadliwie podzielił to stanowisko.

W związku z zawiadomieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), pismem z [...] listopada 2020 r. Syndyk Masy Upadłości C. Sp. z o.o. w [...] wniósł o uchylenie zarządzenia o skierowaniu do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, wydanie zarządzenia o skierowaniu do rozpoznania sprawy na rozprawie oraz odroczeniu jej do czasu, aż możliwe będzie przeprowadzenie rozprawy w sposób nie wywołujący nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących, względnie o przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie uważa, że wystosowanie do niej wezwań z [...] kwietnia 2016 r. oraz z [...] kwietnia 2016 r. przez organ I instancji, miało miejsce poza prowadzonym postępowaniem administracyjnym (to jest przed jego wszczęciem) oraz bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, czy zachodzą podstawy do wystosowania takich wezwań.

Wobec zaprezentowanego powyżej stanowiska skarżącej kasacyjnie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 47 ust. 1 u.o. (w brzmieniu z dat wydania decyzji przez organy) "Jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości". Zgodnie zaś z art. 47 ust. 2 u.o. w przypadku, gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1 mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania.

Powołane przepisy wskazują więc, że wezwanie do usunięcia naruszeń, o którym stanowi art. 47 ust. 1 u.o. jest etapem (elementem) procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest pismem kierowanym do strony w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a jego celem jest doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący działalność związaną z odpadami, w sytuacji, gdy w wyniku poczynionych ustaleń stwierdzone zostanie, że działalność ta jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia lub przepisów prawa. W przypadku więc usunięcia uchybień określonych w wezwaniu organ nie wszczyna postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia dotyczącego odpadów. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2016 r., do którego odnosi się skarżąca kasacyjnie, dotyczyło wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. na zbieranie odpadów. Organ poinformował skarżącą kasacyjnie, że przyczyną wszczęcia postępowania jest niezastosowanie się do wezwań z dnia [...] czerwca 2016 r. i [...] kwietnia 2016 r.

Nie można także podzielić argumentacji skarżącej kasacyjnie, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie, czy istnieją podstawy do wystosowania takich wezwań. Skarżącą kasacyjnie swoje stanowisko w tym zakresie opiera na poglądzie, że materiał dowodowy stanowiący podstawę do dokonania wezwania w oparciu o art. 47 ust. 1 u.o. musi zostać zgromadzony tylko i wyłącznie bezpośrednio przez organ I instancji. Pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie i jest jedynie bezpodstawną polemiką z szeroką argumentacją przedstawioną w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Za Sądem I instancji powtórzyć należy, że w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód dopuścić należy, wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Materiał dowodowy stanowiący podstawę do dokonanych wezwań stanowiły ustalenia dokonane przez organ wyspecjalizowane w sprawie, to jest Komendę Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej (w zakresie nieprawidłowości przeciwpożarowych) oraz ustalenia dokonane przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jest także zobowiązany do zgłoszenia właściwemu organowi nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa i ochrony środowiska (art.81 ust. 1 p.b.).

Materiały te zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a mogły więc posłużyć do dokonania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do wystosowania wezwań w trybie art. 47 ust. 1 u.o.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a. polegającego na ustaleniu stanu faktycznego w sposób błędny i sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Odnosząc się do kwestii związanych z bezpieczeństwem przeciwpożarowym, to jest znaczenia opracowania "Wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej dla modernizacji Zakładu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] ul. [...], Część hali nr [...]" stwierdzić należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów administracji, że dokument ten ma znaczenie dla oceny czy wymagania przeciwpożarowe zostały spełnione.

Po pierwsze podkreślić należy, że nie można uwzględnić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że "Wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej ..." odnosiły się do innego rodzaju działalności, którą ewentualnie miała w przyszłości prowadzić Spółka, to jest do odzysku odpadów, a nie do zbierania odpadów. Zwrócić należy uwagę, że instrukcja bezpieczeństwa przeciwpożarowego dołączona w toku wydawania zezwolenia w przedmiocie zbierania odpadów dotyczyła ochrony przeciwpożarowej "w czasie eksploatacji zakładu odzysku odpadów", podobnie więc jak wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej dla modernizacji zakładu.

Po drugie zauważyć należy, że rację ma Sąd I instancji, że "Wymagania..." określały poziom bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie prowadzi do zakwestionowania przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska. Nie można podzielić argumentacji skarżącej kasacyjnie, że w zakresie wszelkich warunków dotyczących zbierania odpadów, związana ona jest tylko literalnym brzmieniem decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Wywody skarżącej kasacyjnie zmierzają do wykazania, że wszelkie obowiązki muszą wynikać wprost z sentencji rozstrzygnięcia. Takie stanowisko wymagałoby bardzo kazuistycznego określania sentencji decyzji i byłoby niemożliwe. Stąd też w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. w pkt 6f określono, że miejsca gromadzenia odpadów muszą być zgodne z odpowiednimi przepisami bhp i ppoż. Użytkowanie obiektu budowlanego wymaga, z uwagi na magazynowanie materiałów niebezpiecznych pożarowo, postępowania zgodnie z instrukcją bezpieczeństwa pożarowego załączoną do wniosku. Przy czym jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, pierwotna instrukcja odnosi się do dokumentu określonego jako "wymagania ...". Przy czym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że kwestia bezpieczeństwa przeciwpożarowego była zagadnieniem szczególnie analizowanym w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji na zbieranie odpadów. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. wynika, że przedstawienie instrukcji przeciwpożarowej oraz "Wymagań..." wiązało się z tym, że obiekt jest przystosowany do działalności objętej zezwoleniem.

Nie można więc podzielić zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do nieprawidłowych ustaleń dokonanych w odniesieniu oraz w oparciu o "Wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej dla modernizacji Zakładu [...] w raz z niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] ul. [...], Część hali nr [...]".

W konsekwencji za nieoparty na usprawiedliwionych podstawach prawny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 2 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 107§ 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe zaakceptowanie, że warunki na jakich udzielono skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów można wyinterpretować także z "Wymagań...", tymczasem warunki takie powinny być sformułowane w osnowie decyzji.

Nie można także zarzucić Sądowi I instancji, że bezpodstawnie zaakceptował ustalenia organów administracji dotyczące magazynowania odpadów poza należącymi do niej budynkami hali magazynowej. Skarżąca kasacyjna uważa, że organ powinien dokonać weryfikacji dowodów przedstawionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczących nieprawidłowości w zakresie magazynowania odpadów. Zwrócić należy uwagę, że organ dysponował nie tylko informacją pochodzącą z PINB, ale także dokumentacją fotograficzną. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca kasacyjnie zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uprawniona była do magazynowania poza halą magazynową odpadów o kodzie 05 01 09 oraz 16 07 08 w szczelnym, zamykanym zbiorniku betonowym. Odpadów o kodzie 13 02 08 w szczelnej cysternie usytuowanej na zewnątrz hali opisanej kodem odpadu. Odpady inne niż niebezpieczne o kodzie rozpoczynającym się od "01" – będące odpadami skalnymi, pyłami, proszkami, pisakami, iłami, żwirem. Na zdjęciach natomiast widoczne są pojemniki z cieczami, w związku z powyższym nie można przyjąć, że magazynowano odpady zgodnie z zezwoleniem. W związku z taką treścią decyzji twierdzenie zaś, że dokumentacja fotograficzna nie jest adekwatna do poczynienia takich ustaleń nie może zostać zaakceptowane.

Podobnie nie można podzielić stanowiska skarżącej, co do ustaleń stanu faktycznego dokonanych w dniu [...] czerwca 2016 r. Spółka wywodzi, że znajdujące się poza halą odpady związane były z dokonywanym rozładunkiem. Tymczasem, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, w dniu [...] czerwca 2016 r. miał miejsce odbiór odpadów, przy czym nie były wówczas dostarczone odpady o tych samych kodach, które zgodnie z protokołem WIOŚ składowane były poza halą. Nie można więc przyjąć jako usprawiedliwienia tłumaczenia skarżącej kasacyjnie, że sytuacja ta związana była z odbiorem odpadów. Ponadto słusznie zauważył Sąd I instancji, że odbiór odpadów nie upoważniał Spółki do nawet chwilowego składowania ich na zewnątrz, albowiem odpady magazynowane w hali powinny tam być od razu przewożone i składowane.

Nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. polegającego na odmowie rozpatrzenia wniosków strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa oraz ds. pożarnictwa oraz dowodu z przesłuchania świadków pracowników PINB. Sąd I instancji w sposób szczegółowy przedstawił przyczyny, dla których uznał, że nie było celowe przeprowadzanie dowodu z przesłuchania świadków to jest pracowników PINB. Wskazał, że okoliczności, na które mieli zostać przesłuchani świadkowie nie mogły być przedmiotem dowodzenia (pracownicy PINB nie zajmowali się weryfikacją wykonywania warunków zezwolenia), pozostałe okoliczności zostały zaś wykazane innymi dowodami, w tym dokumentacją fotograficzną.

Nie zachodziła także konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, albowiem okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone w oparciu o pozostały zgromadzony materiał dowodowy, który był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. To czy zostały spełnione warunki zakreślone w decyzji z [...] lutego 2015 r. nie wymagało dowodu z opinii biegłych, a brak podzielenia przez skarżącą kasacyjnie ustaleń faktycznych nie pociągał za sobą konieczności przeprowadzenia dowodu.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 ppkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 96a § 1 i art. 96b § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz innych ustaw. Przypomnieć należy, że przepisy stwarzają jedynie możliwość przeprowadzenia mediacji, ale nie nakładają na organ takiego obowiązku. Przy czym taka możliwość istnieje wówczas, kiedy pozwala na to charakter sprawy. Nieskorzystanie więc przez organ z takiej możliwości nie może być uznane za istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Syndyk Masy Upadłości wniosek ten motywował chęcią przedstawienia własnego stanowiska i dodatkowej argumentacji. Syndyk miał możliwość zajęcia stanowiska na piśmie z czego nie skorzystał, wnioskując jedynie o rozpoznanie sprawy na rozprawie.