Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 175/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 1 i pkt 5, art. 43, art. 44 ust. 2, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
article: art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skarg Wojewody Podkarpackiego i Nadleśnictwa Nowa Dęba na uchwałę Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 24 listopada 2021 r. nr LII/538/2021 w przedmiocie utworzenia zespołu Przyrodniczo – Krajobrazowego "Zwierzyniec i Jasień" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Tarnobrzega na rzecz skarżących: Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ oraz Nadleśnictwa Nowa Dęba kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg Skarbu Państwa - Nadleśnictwa Nowa Dęba i Wojewody Podkarpackiego jest uchwała Rady Miasta Tarnobrzega z 24 listopada 2021 r. nr LII/538/2021 w sprawie utworzenia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "Zwierzyniec i Jasień", dalej "Zespół", wydana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.) art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm., dalej: u.o.p.), po uzgodnieniu z RDOŚ w Rzeszowie i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 9 grudnia 2021 r. pod poz. 4388.

Przedmiotem uchwały było utworzenie Zespołu Przyrodniczo- Krajobrazowego "Zwierzyniec i Jasień", o łącznej powierzchni 298,34 ha obejmującego dwa kompleksy leśne położone na obszarze Gminy Tarnobrzeg:

1) Las Zwierzyniec, o pow. 235,70 ha, zlokalizowany na działkach nr: 3702, 3703 (część), 3704/2, 739 (część), 742/1 (część), 742/14, 742/15, 742/2, 865, 742/11 (część), 742/13 (część), 742/3 (część) i 742/5 (część) - obręb ewidencyjny 12 Tarnobrzeg,

2) Las Jasień o pow. 62,64 ha, zlokalizowany na działkach nr: 2246/1, 2246/2 - obręb ewidencyjny 9 - Wielowieś.

Nadleśnictwo Nowa Dęba w skardze na uchwałę z 24 listopada 2021 r. zaskarżając ją w całości, zarzuciło jej naruszenie:

- art. 4 ust. 3, art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. 2021, poz. 1275 ze zm., dalej "uol") przez uniemożliwienie Nadleśnictwu Nowa Dęba prowadzenie trwale zrównoważonej gospodarski leśnej zgodnie z decyzją Ministra Środowiska z 29 sierpnia 2013 r. nr DLP-IPN-611-51/34335/13/ŁP zatwierdzającą Plan Urządzenia Lasu (PUL) sporządzony dla Nadleśnictwa Nowa Dęba na lata 2013-2022, a tym samym naruszenie art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP poprzez nieusprawiedliwione ograniczenie prawa własności polegające na podjęciu uchwały o ustanowieniu Zespołu obejmującego nieruchomości na których nie występują cenne walory widokowe, przyrodnicze, historyczne i kulturowe,

- art. 44 ust 1 w zw. z art. 43 uop poprzez ustanowienie Zespołu na terenie nieposiadającym szczególnych walorów estetyczno – widokowych,

- art. 45 ust. 1 uop poprzez określenie w postanowieniach § 2 ust. 3 przedmiotowej uchwały zakresu ochrony czynnej, które to w rzeczywistości są zakazami niemieszczącymi się w spisie zakazów wymienionych w art. 45 ust.1 uop. Zakazy te stanowią katalog zamknięty, co wprost wynika z konstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie i tym samym nie ma możliwości wprowadzania innych zakazów, które to uniemożliwiają prowadzenie gospodarki leśnej zgodnie z w/w decyzją Ministra Środowiska i PUL.

Nadleśnictwo wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Utworzenie Zespołu głęboko ingeruje w prawo własności Skarbu Państwa, zatem konieczne jest wykazanie, że szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze dotyczą całego obszaru objętego tą formą ochrony przyrody np. ochrona starodrzewu, utrzymanie ekosystemu leśnego we właściwym stanie biocenotycznym. W ocenie skarżącej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził zaistnienia podstaw faktycznych do ustanowienia Zespołu, zatem cele ustanowienia Zespołu wskazane w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały są niezgodne z definicją określoną w art. 43 uop. Ponadto określając owe cele organ zawarł w treści uchwały szereg nieprawdziwych informacji. Przykładowo jako cel ochrony wskazano ochronę fragmentów dawnej Puszczy Sandomierskiej z udziałem niemal dwustuletnich dębów sugerując "pierwotność" tych drzewostanów, podczas gdy są to lasy wykorzystywane do prowadzenia gospodarki leśnej początkowo jako dobra rodziny [...], a od kilku dziesięcioleci przez Lasy Państwowe. Natomiast używanie w uzasadnieniu słowa "prastarej puszczy" w odniesieniu do obiektywnie rzecz biorąc, powierzchniowo niewielkiego lasu intensywnie wykorzystywanego przez mieszkańców, użytkowanego od kilkuset lat jest nadużyciem. Dodatkowo występowanie gatunku obcego, jakim jest dęb czerwony (gatunek pochodzący z Ameryki Północnej), również potwierdza fakt o przekształconym gospodarczo charakterze tego terenu.

Wskazanie jako celu utworzenia Zespołu ochrony enklawy leśnej pełniącej funkcje przyrodnicze, krajobrazowe, społeczne i mikroklimatyczne wykracza poza definicję Zespołu wskazaną w uop, bowiem wszystkie lasy gospodarcze pełnią właśnie takie funkcje, a przepisy uop mówią jedynie o względach widokowych lub estetycznych. Z kolei wskazanie jako celu ochrony miejsca związanego z budową COP oraz związanego z Rodem [...] stoi w sprzeczności z pozostałymi postanowieniami uchwały. O ile obiekty (kręgi betonowe) stanowią walor historyczny, to jednocześnie są one dowodem na brak naturalności krajobrazu, podobnie zagospodarowanie tego obszaru zgodnie z wolą [....], którego wygląd obecny jest pochodną ich działań.

Przytoczone wyżej argumenty świadczą o jednoznacznym braku przesłanek do stwierdzenia naturalności pochodzenia tych drzewostanów, tym samym nieprawdziwe jest określenie celu ochrony, wskazanego w § 2 ust. 2 uchwały, jako "zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych naturalnego ekosystemu leśnego". "Utrzymanie go we właściwym stanie biocenotycznym" wymaga właśnie realizacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania, które zapewniają trwałe zachowanie wartości przyrodniczych i krajobrazowych półnaturalnego ekosystemu leśnego tego obszaru.

Cele ochrony wskazane w § 2 ust. 3 uchwały jako "zakres ochrony czynnej" są de facto szeregiem zakazów, jakie należy stosować w obiekcie, wprowadzonych w ukryty sposób, niezgodny z listą zakazów zawartą w art. 45 uop. Zakaz prowadzenia działań gospodarczych, ukryty pod postacią celu "zachowania procesów naturalnej sukcesji", nie jest realizowany na tym obszarze, ponieważ od wieków prowadzi się tu gospodarkę leśną wykorzystującą m.in. naturalne odnowienie, jednak nie jest to naturalna sukcesja, ale inicjowane, kreowane i przyspieszane wykorzystanie naturalnych procesów przyrodniczych. Dlatego ten cel jest niemożliwy do utrzymania i jest próbą zmiany sposobu zagospodarowania terenu co doprowadzi do niemożliwych do przewidzenia, z przyrodniczego punku widzenia skutków, które nie utrzymają bioróżnorodności tego terenu na dotychczasowym poziomie.

Wprost zdefiniowany zakaz w postaci "ochrony starodrzewów poprzez niewykonywanie rębni" (§ 2 ust. 3 pkt 2 uchwały) zawiera podstawowy błąd merytoryczny, ponieważ zakłada, że lasami są wyłącznie starodrzewia, które zawsze takie będą. W celu zachowania pełnej bioróżnorodności, ważne jest jednak występowanie drzewostanów w różnym wieku, tak aby następowała wymiana pokoleń. Brak różnowiekowych lasów natomiast prowadzi do spadku a nie wzrostu bioróżnorodności, co jest sprzeczne z celem określonym w pkt. 4 i 5 uchwały.

Konieczność zachowania stanowisk chronionych gatunków, poprzez brak możliwości podejmowania aktywnych działań gospodarczych jest kolejną sprzecznością uniemożliwiającą zachowanie właściwych warunków przyrodniczych dla tych gatunków i doprowadzi do ich zaniku. Dodatkowo ten zakaz jest sprzeczny z zakazem określonym w § 3 ust. 9 uchwały, w którym uchwała wprowadza możliwość odstępstwa, w ramach prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej.

Wojewoda Podkarpacki, reprezentowany przez radcę prawnego, w skardze na uchwałę z 24 listopada 2021 r., zaskarżając ją w całości, zażądał stwierdzenia jej nieważności jako niezgodnej m.in. z art. 43 i art. 44 uop, jak również art. 4 ust. 3, art. 7, art. 8 i art. 9 uol oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wyjaśnił, że zespół przyrodniczo - krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody i zgodnie z art. 43 uop, obejmuje tereny - fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe i estetyczne. Z tego względu szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony. Walory krajobrazowe to wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, estetyczno-widokowe obszaru oraz związane z nimi rzeźba terenu, twory i składniki przyrody oraz elementy cywilizacyjne, ukształtowane przez siły przyrody czy działalność człowieka. Z kolei ochrona krajobrazowa to zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu (art. 5 pkt 8 uop).

Wojewoda powtórzył argumentację podaną w skardze Nadleśnictwa Nowa Dęba i jej uzasadnienie, przychylając się do zarzutów podniesionych przez Nadleśnictwo. Organ zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała została podjęta i ustanawia cele ochrony w oparciu o uop, natomiast ze względu na formę własności Zespołu należącego do Skarbu Państwa, aktem podstawowym dla tego terenu jest uol, która wyraźnie określa w art. 7 cele, art. 8 zasady, art. 9 sposoby ochrony lasów, a w art. 13 obowiązki zarządcy i właścicieli. Zgodnie z art. 4 uol, Nadleśnictwo Nowa Dęba od dziesięcioleci zarządza tymi terenami leśnymi i prowadząc gospodarkę leśną na podstawie PUL jest zobligowane do realizacji zawartych w nim zadań. W tym kontekście słusznie zauważył RDOŚ w Rzeszowie, że przy podejmowaniu niniejszej uchwały nie zostały uregulowane kwestie związane z nadzorem nad tym obiektem, pomiędzy organem ochrony przyrody Prezydentem Miasta Tarnobrzega, a zarządcą Nadleśniczym Nadleśnictwa Nowa Dęba. Przepisy prawa wprawdzie nie nakładają takiego obowiązku jednak w przypadku nakładania się na siebie różnych form ochrony przyrody i kompetencji różnych jednostek, współpraca pomiędzy nimi i uzgodnienie działań dla zachowania lokalnych form ochrony przyrody powinny być elementem racjonalnej polityki w zakresie ochrony przyrody.

W piśmiennictwie podkreśla się, że do najbardziej charakterystycznych skutków utworzenia m.in. zespołu przyrodniczo - krajobrazowego należą ograniczenia prawa własności i praw rzeczowych, ciężary publiczne, a także ustanowienie różnego rodzaju norm administracyjno-policyjnych. Faktem jest, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada nie ograniczyła prawa własność sensu stricte, jednakże wpłynęła na sposób zarządzania przedmiotowymi terenami przez Lasy Państwowe. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Dyskusyjne jest czy ingerencja w prawo własności dokonana zaskarżoną uchwałą pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wartości jaką jest ochrona środowiska.

W ocenie Wojewody słusznie kwestionuje Nadleśnictwo zaistnienie faktycznych podstaw do ustanowienia takiego zespołu na wyznaczonym obszarze podobnie jak słusznie podnosi, że ochrona czynna stanowi w istocie szereg zakazów, jakie należy stosować w obiekcie, wprowadzonych w ukryty sposób, niezgodny z listą zakazów art. 45 uop. Natomiast "zachowanie procesów naturalnej sukcesji" nie jest możliwe, ponieważ od wieków prowadzi się tu gospodarkę leśną, a ochrona starodrzewów poprzez niewykonywanie rębni opiera się na błędnym merytorycznie na założeniu, że lasami są wyłącznie starodrzewia. Dodatkowo zbędne było ustanawianie zakazu wycinania przestojów i drzew biocenotycznych, ponieważ jest on już usankcjonowany w prawie krajowym, w prawie branżowym Państwowej Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe przez co jest powszechną praktyką zrównoważonej gospodarki leśnej. Uzasadnione jest również twierdzenie Nadleśnictwa, że konieczność zachowania stanowisk chronionych gatunków, poprzez brak możliwości podejmowania aktywnych działań gospodarczych jest kolejną sprzecznością uniemożliwiającą zachowanie właściwych warunków przyrodniczych dla tych gatunków, ponieważ doprowadzi do ich zaniku. Dodatkowo ten zakaz jest sprzeczny z zakazem określonym w § 3 ust. 9 uchwały, w którym uchwała daje możliwość odstępstwa, w ramach prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej. Mając na uwadze wskazane wyżej argumenty Wojewoda podzielił stanowisko Nadleśnictwa w kontekście prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej wynikającej z art. 7 uol.

Skarżący podniósł ponadto, że Rada Miasta Tarnobrzega nie uzasadniła potrzeby dokonania ustaleń w zakresie ochrony czynnej. Fakt ustanawiania takich zapisów jako powszechnie stosowana praktyka w aktach prawa miejscowego tego typu nie jest podstawą do wprowadzenia tego typu zapisów ponieważ każdy z powołanych zespołów przyrodniczo-krajobrazowych może posiadać inną charakterystykę, inne cele i inne potrzeby. Rozważenia wymaga też, czy w celu ochrony roślin, konieczne jest ustanawianie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, bowiem podlegają one ochronie z mocy prawa na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. 2014, poz. 1409). Końcowo skarżący wskazał, że mimo uzgodnienia projektu uchwały z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w dniu składania skargi, dysponując pismem RDOŚ w Rzeszowie z 28 grudnia 2021 r. ma wątpliwości co do prawidłowość i podstawy podjęcia postanowienia uzgadniającego projekt uchwały z 19 listopada 2021 r.

Rada Miasta Tarnobrzega w odpowiedzi na skargi wniosła o ich oddalenie jako nieuzasadnionych, wyjaśniając, że zapisy uchwały realizują cele, zasady i obowiązki zapewnienia powszechnej ochrony lasów zawarte odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 3, art. 8 pkt 1, 2, 3, art. 9 ust. 1 uol oraz uwzględniają wszystkie uprawnienia do zarządzania Lasami Zwierzyniec i Jasień oraz interes prawny zarządcy - Nadleśnictwa Nowa Dęba.

Uchwała ukierunkowana jest na rozbudowę funkcji ochronnej, ekologicznej i społecznej lasów. Zwiększenie tej funkcji względem celów gospodarczo -zarobkowych, na powierzchni niewspółmiernej do całości powierzchni Nadleśnictwa Nowa Dęba, nie stanowi naruszenia jego interesu prawnego. Podejmując uchwałę Rada Miasta Tarnobrzega, kierując się konstytucyjną zasadą proporcjonalności, wyważyła dobra (ochronę przyrody oraz ochronę własności) i przedłożyła funkcję przyrodniczą i społeczną, jaką dla mieszkańców pełni kompleks leśny nad jego rolę gospodarczą dla Nadleśnictwa. Ponadto:

- zapisy zaskarżonej uchwały zbieżne są z treścią Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 grudnia 2017 r. w sprawie wymagań dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej (Dz. U. poz. 2408) w zakresie m.in. pozostawiania drzew dziuplastych i martwych do ich naturalnego rozpadu, zachowania siedlisk i stanowisk gatunków chronionych. Respektowanie tych zasad na terenie Lasów Zwierzyniec i Jasień przez Nadleśnictwo Nowa Dęba ma obecnie skalę marginalną,

- w stanie obecnym Las Zwierzyniec nie jest typowym lasem gospodarczym - posiada status "lasu ochronnego", zgodnie z art. 15 uol,

- obecny PUL zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z 29 sierpnia 2013 r. obowiązuje do końca roku 2022, więc do jego wygaśnięcia pozostał niespełna 1 rok. Nadleśnictwo zrealizowało dotychczas większość zaplanowanych w obecnym PUL prac rębnych na terenie Lasów Zwierzyniec i Jasień,

- 5 lutego 2021 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy Nadleśnictwem, a Prezydentem Miasta Tarnobrzega i "[...]". W myśl porozumienia ustalono, że Nadleśnictwo w latach 2021-2022 odstępuje od planowanych na terenie Lasu Zwierzyniec cięć rębnych w oddziałach 163b, 163 i oraz 163A - mimo, że są one zawarte w PUL na lata 2013-2022; PUL nie jest aktem prawa, zatem zmiany w gospodarowaniu lasami Zwierzyniec i Jasień, tj. odstępstwa od jego zapisów są więc możliwe do zrealizowania i nie godzą w decyzję Ministra Środowiska z 29 sierpnia 2013 r. Przedmiotowa uchwała jest rozszerzeniem porozumienia, a jej zapisy winny być zaimplementowane w opracowywany Plan Urządzenia Lasu na lata 2023-2032 jako minimalizacja wskazań gospodarczych. W związku z tym uchwała w żaden sposób nie narusza interesu prawnego, ani uprawnień Nadleśnictwa, a jest wręcz przejawem zrównoważonego rozwoju wedle art. 5 Konstytucji RP.

W odniesieniu do zarzutów skarg przywołujących niezgodność uchwały z art. 21, 31 i 64 Konstytucji RP w aspekcie prawa własności organ wskazał, że wprawdzie art. 6 ust. 1 pkt 3 uol zrównuje prawa właściciela z prawami zarządcy, dzierżawcy i użytkownika lasu, jednak wypis z ewidencji gruntów jasno wskazuje właściciela lasu - Skarb Państwa i zarządcę - Lasy Państwowe. Stąd też zarzuty Lasów Państwowych oparte na prawie własności są bezpodstawne.

Rada Miasta Tarnobrzega w treści uchwały zobowiązała Prezydenta Miasta Tarnobrzega do nadzoru nad powołanym Zespołem. Jako organ wykonawczy Rady Miasta Tarnobrzega, Prezydent jest jednocześnie organem ochrony przyrody i jego zadaniem jest weryfikacja zakresu ochrony przyrody, zawarta w treści Uchwały. Zakres zarządu Nadleśnictwa nad Lasami Zwierzyniec i Jasień pozostaje niezmienny. Lasy Państwowe nie są organem ochrony przyrody i nie posiadają delegacji ustawowej do analizy prawa ochrony przyrody, a jedynie jego respektowania zarówno w aspekcie prawa krajowego, jak i prawa miejscowego.

W odniesieniu do zarzutu braku walorów estetycznych i widokowych organ wskazał, że zgodnie z art. 43 uop - zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Zgodnie z art. 5 pkt 2e i 2f i pkt 8 i 23 uop na walory estetyczne i widokowe, składają się zarówno walory pochodzenia naturalnego, jak i antropogenicznego. Wskaźnik naturalności krajobrazu i skali jego przekształcenia nie jest czynnikiem negującym ochronę w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Uchwała w § 2 ust. 2 podejmuje pojęcie "naturalnego i półnaturalnego ekosystemu leśnego", dopuszczając dotychczasowe wpływy gospodarcze lub architektoniczne. Jeśli Lasy Zwierzniec i Jasień cechowałyby się pełną naturalnością, zasługiwałyby na ochronę w formie rezerwatu przyrody.

Postanowienia art. 5 pkt 2e, 2f, 8 i 23 uop precyzyjnie określają katalog walorów, jakie musi posiadać fragment krajobrazu, objęty ochroną w postaci zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Lasy Zwierzyniec i Jasień w obrębie działek ewidencyjnych wymienionych w § 1 pkt 3 Uchwały posiadają niezaprzeczalnie walory

1) przyrodnicze jako węzły ekologiczne w strukturze miasta Tarnobrzega, miejsce występowania zwierząt i roślin, w tym podlegających ochronie gatunkowej oraz jako siedlisko ich życia

2) społeczne - oba lasy stanowią miejsce aktywnego wypoczynku, spotkań i spacerów mieszkańców Tarnobrzega,

3) krajobrazowe - ze względu na lokalizację w centrum Miasta Tarnobrzeg, lasy te budują kulturowy krajobraz miasta, są zwieńczeniem osi widokowej ul. Zwierzynieckiej i tłem dla aglomeracji miejskiej obserwowanej z perspektywy osiedli Serbinów, Borów, Ocice, Mokrzyszów i Wielowieś,

4) historyczne - świadczące o związku Lasu Zwierzyniec i Jasień z Rodem [...] jako miejsca polowań i jazdy konno, związku z układem przestrzennym dawnego Tarnobrzega, będącym w powiązaniu kompozycyjnym z założeniem pałacowo-parkowym w Tamobrzegu-Dzikowie, a w okresie międzywojennym - poprzez zainicjowaną budowę elementów Centralnego Okręgu Przemysłowego,

5) kulturowe - na terenie Lasu Zwierzyniec znajdują się obiekty kultu religijnego - krzyż i zabytkowa kapliczka Św. Onufrego, tematyka lasów podnoszona była często w lokalnej literaturze - zarówno historycznej, jak i obecnej.

Wszystkie w/w walory składają się na walory estetyczne i widokowe.

Walory przyrodnicze, społeczne i krajobrazowe - jako zasadnicze - występują na całych powierzchniach działek jako nieruchomości o charakterze leśnym, włącznie z fragmentem działki nr 3703, objętej użytkiem Ps (7,0391 ha). Walory historyczne i kulturowe - jako uzupełniające - występują w miejscach ich lokalizacji w obrębie Zespołu. Walory te są na tyle niezaprzeczalne, że ich występowanie i wola zachowania zainicjowało oddolne działanie społeczne - powołanie Komitetu Inicjatywy Uchwałodawczej w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo -krajobrazowego o nazwie "Lasy Zwierzyniec i Jasień" w oparciu o uchwałę nr LXV/699/2018 Rady Miasta Tarnobrzega z 18 października 2018 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Projekt uchwały, a więc potwierdzenie występowania na terenie Lasów Zwierzyniec i Jasień walorów widokowych lub estetycznych potwierdziło 1 393 mieszkańców Tarnobrzega, przy wymaganych minimum 300 głosach poparcia. Następnie z mieszkańcami zgodził się Prezydent Miasta Tarnobrzega, pozytywnie opiniując projekt uchwały w dniu 22 października 2021 r. oraz finalnie Rada Miasta Tarnobrzega. W celu potwierdzenia tego stanowiska Prezydent dodatkowo zwrócił się Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Warszawie o wydanie opinii w zakresie posiadania przez Lasy Zwierzyniec i Jasień walorów krajobrazu kulturowego w aspektach przyrodniczych, widokowych, urbanistycznych i historycznych układu przestrzennego miasta Tarnobrzega. Opinia zostanie przedstawiona niezwłocznie po uzyskania z Instytutu.

Ochrona czynna zasadniczo ma na celu utrzymanie stanu przyrodniczego takiego, jaki był w momencie obejmowania terenu ochroną albo uzyskanie określonego przez plan ochrony stanu przyrody. W § 2 zaskarżonej uchwały określone zostały cele ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego oraz niektóre sposoby realizacji ochrony, najistotniejsze z punktu widzenia osiągnięcia tych celów, tj. zakres ochrony czynnej. Jednocześnie w § 3 wprowadzone zostało 10 zakazów służących zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale. Zakazy te zastały wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 uop, stosownie do specyfiki elementów krajobrazu naturalnego i kulturowego objętych ochroną. Każdy z wprowadzonych zakazów stanowi w rzeczywistości zbiór otwarty czynności, które mogłyby doprowadzić do złamania tego zakazu. Zatem zakres ochrony czynnej określony w § 2 ust. 3 uchwały nie wykracza poza zbiory czynności, które mogłyby doprowadzić do złamania zakazów wprowadzonych § 3 uchwały, jak również poza obowiązki określone w prawie w zakresie zasad i sposobów prowadzenia gospodarki leśnej, ochrony gatunkowej roślin, zwierząt i grzybów.

Skarżący błędnie postrzegają wprowadzony uchwałą zakres ochrony czynnej jako zakaz zupełny prowadzenia gospodarki leśnej. Uchwała dopuszcza dokonywanie większości zabiegów gospodarczych, redukuje jednak funkcję produkcyjną funkcję Lasów Zwierzyniec i Jasień, prowadzącą do powstawania kolejnych wycinek rozległych połaci drzew jako zrębów gniazdowych. Wbrew zarzutom w żadnym z zapisów uchwały nie stwierdzono, że drzewostany Lasów Zwierzyniec i Jasień posiadają cechę "pierwotności", bowiem są silnie przebudowane - zarówno pod względem struktury wiekowej, jak i gatunkowej. Wprowadzenie zaś do struktury lasu gatunku dęba czerwonego odbywało się w drodze prowadzenia gospodarki leśnej - ówczesnego Nadleśnictwa Buda Stalowska, obecnie Nadleśnictwa Nowa Dęba. Nadto błędnym jest pojmowanie zapisów uchwały jako uznającej jedynie starodrzew leśny za las. Wbrew twierdzeniu skarżącego, że ochrona starodrzewów poprzez niewykonywanie rębni i pozostawienie lasu naturalnym procesom leśnym, w świetle dostępnych wyników badań naukowych nie doprowadzi do spadku różnorodności biologicznej. To właśnie gospodarka leśna, polegająca na wycinaniu i sadzeniu drzew prowadzi do zaniku szeregu siedlisk i mikrosiedlisk, zmiany mikroklimatu i struktury gleby, co skutkuje wymieraniem i spadkiem liczebności gatunków z wielu grup taksonomicznych, np. owadów, porostów, grzybów i ptaków.

Zaskarżona uchwała została opracowana na kanwie innych analogicznych uchwał obowiązujących w województwie oraz w kraju zawierających zapisy ochrony czynnej. Ponadto uop nie zobowiązuje ani rady miasta, ani regionalnego dyrektora ochrony środowiska do przeprowadzania konsultacji z zarządcą nieruchomości w procesie powoływania zespołu przyrodniczo-krajobrazowego ani nie przewiduje konsultacji społecznych przy ustanawianiu tego typu formy ochrony przyrody. Projekt Uchwały uzyskał dwukrotne pozytywne uzgodnienie przez RDOŚ w Rzeszowie. Uchwała została uchwalona w pełnej zgodzie z przepisami uop, uol i usg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń, które prowadzą do jej zastosowania. O tym, że do stwierdzenia nieważności prowadzi tylko naruszenie kwalifikowane jako istotne, świadczy treść przepisów ustaw samorządowych. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Stosownie zaś ust. 4 art. 91, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (wg art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego; taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie).

Mimo zatem że art. 147 § 1 P.p.s.a. wprost o tym nie stanowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy. Do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Dokonana przez Sąd ocena legalności uchwały Rady Miasta Tarnobrzega z 24 listopada 2021 r. nr LII/538/2021 w sprawie utworzenia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Zwierzyniec i Jasień" uchybia prawu w stopniu istotnym, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z przyczyn tkwiących w samej uchwale i sposobie jej zredagowania.

Zaskarżona uchwała została podjęta i ustanawia cel ochrony w oparciu o u.o.p. Zgodnie z jej art. 43, zespołami przyrodniczo - krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne.

Abstrahując od zaistnienia powyższych walorów których spełnienie w znacznej mierze ma charakter ocenny (obok widokowych RM Tarnobrzega wskazała dodatkowo przyrodnicze, historyczne i kulturowe, pomijając estetyczne), a także nie podważając wyrażanego przez RM Tarnobrzega znaczenia objętego Zespołem obszaru dla lokalnej społeczności jako miejsca rekreacji i wypoczynku - kluczowa w sprawie okazuje się regulacja art. 44 ust. 2 tej ustawy, w myśl której uchwała rady gminy określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1; zgodnie z jego brzmieniem, w stosunku do zespołu przyrodniczo krajobrazowego mogą być wprowadzone następujące zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru, 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby, 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej, 5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, 6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych, 7) zmiany sposobu użytkowania ziemi, 8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu, 9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką, 10) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych, 11) umieszczania tablic reklamowych.

Ochronę czynną na potrzeby u.o.p. definiuje jej art. 5 pkt 5, zgodnie z którym oznacza ona stosowanie, w razie potrzeby, zabiegów ochronnych w celu przywrócenia naturalnego stanu ekosystemów i składników przyrody lub zachowania siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin, zwierząt lub grzybów.

Zdaniem Sądu, słusznie podniosły podmioty skarżące kwestionując zaistnienie faktycznych podstaw do ustanowienia Zespołu na wskazanym obszarze, że zakres ochrony czynnej stanowiący w istocie nakazy jakie należy stosować na jego terenie, wprowadzony został niezgodnie z listą zakazów zawartych w art. 45 ust. 1 u.o.p., znacznie wykraczając poza jego zakres. Związane jest to z tym, że zakres ochrony czynnej wynikający z art. 44 ust. 2 w zw. z art. 5 pkt 5 u.o.p. na podstawie których podjęta została zaskarżona uchwała jawi się jako opcjonalny względem zakazów z art. 45 ust. 1, podczas gdy w uchwale uzyskał on znaczenie dominujące, przez co wskazany w jej § 2 ust. 3 zakres ochrony czynnej de facto koliduje z treścią zakazów wyrażonych w § 3.

Zastrzeżenia nasuwa również sam zakres ochrony czynnej o którym mowa w § 2 ust. 3 uchwały, którego zapisy pkt 2 (co do ochrony starodrzewu poprzez odstąpienie od realizacji zadań z zakresu użytkowania rębnego w odniesieniu do drzewostanów w wieku powyżej 70 lat) i pkt 3 (przewidujący minimalizację prac z zakresu gospodarki leśnej – odstąpienie od rębni gniazdowych i złożonych na rzecz jedynie trzebieży sanitarnej lub potrzeb zachowania bezpieczeństwa ludzi i mienia) praktycznie się wzajemnie wykluczają. Zapis pkt 3 oznacza bowiem w istocie zakaz prowadzenia gospodarki leśnej – poprzez zakaz wycinki ograniczonej jedynie względami sanitarnymi i bezpieczeństwa, co pozostaje w sprzeczności z pkt 2, z którego wynika jedynie ochrona drzewostanu w wieku powyżej 70 lat.

§ 2 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały zakładając minimalizację prac z zakresu gospodarki leśnej pozostaje także w kolizji z regulacjami art. 45 ust. 1 u.o.p., wprost ingerując w prawa Nadleśnictwa do zarządzania tymi terenami leśnymi i prowadzenia na nich w dotychczasowy sposób gospodarki leśnej na podstawie planu urządzenia lasu (powstanie Zespołu wprawdzie tego nie wyklucza, ale znacząco ogranicza).

Przekłada się to wprost na brak uregulowania zaskarżoną uchwałą kwestii związanych z nadzorem nad utworzonym Zespołem pomiędzy organem ochrony przyrody jakim jest Prezydent Miasta Tarnobrzega, a zarządcą - Nadleśniczym Nadleśnictwa Nowa Dęba. Przepisy prawa wprawdzie nie nakładają takiego obowiązku, jednak słusznie zauważył Wojewoda, że w przypadku nakładania się na siebie różnych form ochrony przyrody i kompetencji różnych jednostek, współpraca pomiędzy nimi i uzgodnienie działań dla zachowania lokalnych form ochrony przyrody powinny być elementem racjonalnej polityki w zakresie ochrony przyrody.

Prowadzi to do wniosku o podjęciu przez RM zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem prawa. Skutkowało to stwierdzeniem jej nieważności w całości, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

O zwrocie na rzecz stron skarżących kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).