Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1165/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art 53 ust. 5c art. 60
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2497/16 w sprawie ze skargi A. P. i A. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A.P. i A. P. solidarnie na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. IV SA/Wa 2497/16 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. P. i A. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, GDOŚ) z 29 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchylił zaskarżone postanowienie; 2. zasądził od GDOŚ na rzecz A. P. i A. P. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wójt Gminy Dywity w piśmie z 23 maja 2016 r., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (organ I instancji, RDOŚ w Olsztynie) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...].

Organ I instancji w postanowieniu z 14 czerwca 2016 r., znak [...], odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, wskazując, że jest on niezgodny z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warmi.-Maz. z 2015 r., poz. 2748), tj. z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

GDOŚ po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na postanowienie organu I instancji, w którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Skargę na powyższe postanowienie GDOŚ z 29 lipca 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. i A. P.. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo własności oraz przepisy Konstytucji RP.

Skarżący zarzucają w pierwszej kolejności dokonanie błędnych ustaleń faktycznych tj. przyjęcie, że w odległości mniejszej niż 100 m od terenu inwestycji znajduje się zbiornik wodny. Ich zdaniem, zdjęcia przedstawiają stan z okresu niesprawności systemu odwadniającego na działce nr ew. [...]. Ponadto nie jest prawdą, że staw na działce nr ew. [...] stanowi zbiornik naturalny, gdyż został wykonany w 2001 r. jako sposób zagospodarowania nieużytku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 29 grudnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2497/16 wskazał, że nie ma podstaw do skumulowania wszystkich trzech inwestycji podejmowanych przez skarżących w celu uznania łącznie tych przedsięwzięć jako mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 po. 1397 ze zm., dalej: rozporządzenie). Zdaniem Sądu I instancji, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia znajdzie zastosowanie nie do wszystkich przedsięwzięć wymienionych w ust. 1. Należy dokonywać wykładni tego przepisu w sposób ścisły i zawężający mając na uwadze brzmienie tej normy w powiązaniu do rozumienia pojęć użytych w tym przepisie, a zdefiniowanych w przepisach szeroko pojętej ochrony środowiska. Według Sądu I instancji, nie jest dopuszczalne sumowanie powierzchni zabudowy każdej z trzech działek, co skutkuje koniecznością przyjęcia, że każda inwestycja winna być oceniana odrębnie. W konsekwencji, skoro bezspornie teren zabudowy nie przekracza 0,5 ha, to przedsięwzięcie nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie znajduje zastosowania § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały.

W skardze kasacyjnej GDOŚ (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. J. K.zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) dokonanie błędnej wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 ze zm., dalej: rozporządzenie) wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że realizowane trzy inwestycje w postaci zabudowy mieszkaniowej (łącznie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych) o analogicznych parametrach obiektów budowlanych na trzech działkach przyległych, przez tych samych inwestorów, mających tytuł prawny do ww. działek (obsługiwanych przez te same drogi oraz infrastrukturę) nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, podczas gdy przedsięwzięciem takim jest zabudowa mieszkaniowa wraz z infrastrukturą jej towarzyszącą, której realizacja spowoduje przekształcenie powierzchni, co najmniej 0,5 ha na obszarze formy ochrony przyrody, a tym samym skoro w projektach decyzji o warunkach zabudowy nie określono powierzchni przekształconej w związku z realizacją przedsięwzięcia to należało przyjąć, że takie projekty dopuszczały przekształcenie całej powierzchni nieruchomości (dz. ewid. Nr [...]) wynoszącej 0,9 ha, tym samym przewidywały razem (w ramach jednego obiektu w postaci zespołu zabudowy) realizację przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia i nie mogły zostać uzgodnione, ponieważ stosownie do art. 24 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, ze zm.) tylko ocena oddziaływania na środowisko może zwolnić z zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [... ] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warmi.-Maz. z 2015 r. poz. 2748, dalej: uchwała), a ponadto za takim rozumieniem przepisów krajowych przemawia prounijna wykładnia, tym samym skoro ocena taka nie była przeprowadzona to nieuzgodnienie projektu przez organy było prawidłowe, a Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2) niezastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 5c oraz art. 60 ust. 1a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm. dalej: u.p.z.p.), poprzez przyjęcie, że organ jedynie uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, zobowiązany jest do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego stosownie do art. 106 § 4 k.p.a., w tym także ustalenia faktycznej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w związku z realizacją przedsięwzięcia w sytuacji, gdy projekt decyzji nie zawiera w tym zakresie precyzyjnych ustaleń, natomiast nie jest to możliwe w terminie 21 dni, który to stanowi termin zawity, a organ uzgadniający po jego upływie traci kompetencje w sprawie uzgodnieniowej, tym samym uzasadnienie tego organu spełniało wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim było przeprowadzone postępowanie dowodowe, a rozstrzygnięcie RDOŚ w Olsztynie oraz organu odwoławczego odpowiadały prawu, stosownie do art. 6 k.p.a., gdyż wykazano w nich, że nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, która wykazałaby brak znacząco negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na Obszar Chronionego Krajobrazu Dolina Środkowej Łyny powoduje, że organy ochrony przyrody nie mogły zweryfikować ustaleń tego projektu odnośnie jego zgodności z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały, tym samym, Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1) rozpoznanie skargi, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ponadto, 4) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonego postanowienia była nieprawidłowa, albowiem to nie organ uzgadniający, a organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien w projekcie decyzji wskazać położenie planowanej inwestycji (przeznaczenie gruntów) na działce. Błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że organy uzgadniające poprzez niewyjaśnienie wewnętrznie sprzecznych i nieprecyzyjnych ustaleń projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz przeprowadzenie niepełnych oględzin terenu inwestycji naruszyły art. 7, 77 § 1, 79 § 1 oraz 107 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., a także art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust, 1 u.p.z.p.

W sytuacji, w której w projekcie decyzji organu głównego nie określono powierzchni, która ulegnie przekształceniu w związku z realizacją przedsięwzięcia lub wskazano taką powierzchnię ale nie wykazano w nim z jakich faktycznych okoliczności wynika, że przekształceniu ulegnie tylko taka powierzchnia to należy przyjąć, że projekt dopuszcza przekształcenie powierzchni całej nieruchomości. Powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stanowi bowiem powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Mogą to być zmiany krótko - lub długoterminowe. Skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że przedsięwzięcia, które opisywane są za pomocą "powierzchni przeznaczonej do przekształcenia", to różnego rodzaju zabudowy z towarzyszącą im infrastrukturą.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie jest jednak rolą organu uzgadniającego ustalenie tych kwestii, a organu głównego, który w wyniku dokonania takich ustaleń zobowiązany jest do ich zawarcia w projekcie decyzji. W niniejszej sprawie tego rodzaju ustaleń nie przedstawiono w projekcie decyzji, dlatego też zinterpretowano jego nieprecyzyjne ustalenia w taki sposób, że dopuszcza przekształcenie całej powierzchni nieruchomości w związku z realizacją zamierzenia inwestycyjnego. Analogiczna sytuacja zachodziła w odniesieniu do projektów decyzji dla działek przyległych nr ewid. [...].

Według skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie najistotniejszą kwestię stanowi prawidłowa wykładnia § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia. Niewątpliwie taki obiekt stanowi zespół zabudowy, w przypadku przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia znajdzie zastosowanie, ale nie do wszystkich przedsięwzięć określonych w ust. 1 bowiem taka wykładnia tego przepisu byłaby niezgodna z zasadą prounijnej interpretacji przepisów prawa. Skarżący powołując się na orzecznictwo ETS wskazał, że celu regulacji unijnej nie wolno omijać poprzez dzielenie przedsięwzięć oraz, że nieuwzględnienie ich łącznego rezultatu nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie, wówczas gdy rozpatrywane łącznie mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest możliwe sumowanie przedsięwzięć jeżeli znajdują się one na terenach, do których różne podmioty mają tytuł prawny.

Oznacza to, że podstawową cechą, która pozwala na skumulowanie przedsięwzięć jest właśnie tytuł prawny do terenu, na którym ten sam podmiot realizował będzie przedsięwzięcie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, prawidłowe było połączenie analogicznych zamierzeń inwestycyjnych planowanych do zrealizowania na tym samym terenie, przez tych samych inwestorów, posiadających tytuł prawny do nieruchomości. Realizacja tak określonego przedsięwzięcia (zabudowy mieszkaniowej) w granicach obszaru chronionego krajobrazu będzie wiązała się z możliwością przekształcenia obszaru o powierzchni 0,9 ha i tym samym stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit, b tiret pierwsze rozporządzenia. Tym samym brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko takiego przedsięwzięcia powoduje, że nie zachodzi zwolnienie od zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko (§ 5 ust. 1 pkt 2 uchwały), stosownie do art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Organ uzgadniający w takiej sytuacji powinien zatem jedynie uprawdopodobnić niezgodność projektu decyzji z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały, co też uczyniły organy uzgadniające w sprawie niniejszej wskazując na wady projektów decyzji, z których nie wynika, jaka powierzchnia ulegnie przekształceniu w związku z realizacją podzielonego przedsięwzięcia.

Skarżący kasacyjnie uważa, że nie można zgodzić się z oceną prawną Sądu I instancji, że organ uzgadniający II instancji powinien przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające, stosownie do art. 106 § 4 k.p.a., i ustalić we własnym zakresie kwestie, których w ogóle nie przewidywał (brak ustalenia powierzchni przeznaczonej do przekształcenia) projekt decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe oznacza w ocenie skarżącego kasacyjnie, że organy nie naruszyły ww. przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Tym samym, Sąd l instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, uchylając zgodne z prawem orzeczenie organu odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano jako podstawę naruszenie art. 174 pkt 1 w zw. z przepisami prawa materialnego.

Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok WSA w Warszawie poprzez zastosowanie przez ten Sąd dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. i wadliwe doszukanie się przez Sąd I instancji naruszenia ze strony orzekających organów obu instancji przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych, obejmujących przepisy prawa materialnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji orzekał stosując przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo jej niewątpliwych niedostatków, nie mogą prowadzić do nie rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia.

Z motywów uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1) wynika, że sąd kasacyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut, bez względu na to, że czy jest powiązany z przepisami p.p.s.a., czy też ogranicza się do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznych jej zarzutów.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego został błędnie sformułowany. Skarżący kasacyjnie nie powiązał przepisów prawa materialnego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. może stanowić podstawę do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej jedynie wespół z innymi przepisami prawa materialnego, do naruszenia których w ocenie skarżącego kasacyjnie doszło. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego, lecz jedynie kontroluje ich zastosowanie przez organy. Zatem w zakresie naruszeń przepisów prawa materialnego Sąd I instancji może naruszyć wymienione w skardze kasacyjnej przepisy tylko w ten sposób, że zaakceptuje ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowania. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący błędnej wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia z powodu nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że realizowane trzy inwestycje w postaci zabudowy mieszkaniowej (łącznie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych) o analogicznych parametrach obiektów budowlanych na trzech działkach przyległych przez tych samych inwestorów, mających tytuł prawny do ww. działek (obsługiwanych przez te same drogi oraz infrastrukturę) nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, w sytuacji w której przedsięwzięciem takim jest zabudowa mieszkaniowa wraz z infrastrukturą jej towarzyszącą, której realizacja spowoduje przekształcenie powierzchni, co najmniej 0,5 ha na obszarze formy ochrony przyrody.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia, stanowi powierzchnia terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia. Za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy zatem uznać całą powierzchnię, która uległa zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Obejmuje ona m. in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca.

Organ uzgadniający dokonał zatem prawidłowej interpretacji treści projektu decyzji o warunkach zabudowy uznając, że dopuszczono na jego podstawie przekształcenie całej powierzchni nieruchomości w związku z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji istotą przedmiotowej sprawny jest ustalenie czy istnieją podstawy do skumulowania wszystkich trzech "inwestycji" podejmowanych przez skarżących w celu uznania łącznie tych przedsięwzięć jako mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Podkreślić należy, że zarówno Sąd I instancji jak i skarżący kasacyjnie błędnie posługują się pojęciem "inwestycja", a nie odwołują się do zdefiniowanego ustawowo pojęcia prawnego "przedsięwzięcie". Ma to istotne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy dla dokonania prawidłowej wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Delegacja ustawowa do wydania ww. rozporządzenia przewidziana jest w art. 60 u.u.i.ś. W przepisach u.u.i.ś. znajduje się bowiem kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy definicja ustawowa pojęcia "przedsięwzięcie" (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś.). Sąd I instancji całkowicie pominął treść tej definicji, koncentrując niepotrzebnie uwagę na definicjach ustawowych takich pojęć jak: zakład, urządzenie, wskazując jednocześnie błędnie, że znajdują się one w ustawie o ochronie środowiska, a nie w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Rozporządzenie z 9 listopada 2010 r. określa 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś., przedsięwzięcie oznacza zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś., przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Organy uzgadniające w na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego dokonały prawidłowej analizy przedmiotowego przedsięwzięcia stwierdzając, że zachodzi sprzeczność jego realizacji z treścią § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warmi.-Maz. z 2015 r. poz. 2748, dalej: uchwała). Uszło uwadze Sądu I instancji, że organy obu instancji zasadnie wskazały na powiązanie przedmiotowego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w szczególności zwróciły uwagę na możliwość kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE wskazuje się wyraźnie, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami, w sytuacji w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok Trybunału z 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13 w postępowaniu Marktgemeinde Straßwalchen i in./Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend ). W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Ocenę powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie należy dokonać, badając także powiązania tego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami (w niniejszej sprawie są to inne zespoły zabudowy mieszkaniowej). Zgodnie z zasadami prewencji i przezorności uregulowanymi w art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.), przy dokonywaniu wykładni art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b, u.u.i.ś., należy uwzględnić, że skumulowane oddziaływania mogą powodować zmiany w środowisku, będące konsekwencją wpływu danego rodzaju przedsięwzięcia, w połączeniu z innymi istniejącymi lub planowanymi przedsięwzięciami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skumulowane oddziaływanie może występować w połączeniu z innymi oddziaływaniami (w tym związanymi z obecnymi lub planowanymi przedsięwzięciami), dotyczącymi tych samych zasobów i/lub przedmiotów oddziaływania, co planowane przedsięwzięcie. Skumulowane oddziaływanie może być zatem efektem istnienia lub planowania innych podobnych przedsięwzięć na danym terenie, do którego tytuł prawny posiada ten sam podmiot. Należało w okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnić skalę, czas trwania oraz intensywność oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną w powiązaniu z innymi tego typu przedsięwzięciami. W ustaleniu skumulowanego oddziaływania istotne znaczenie powinny mieć oddziaływania, które będą utrzymywać się przez dłuższy czas eksploatacji przedsięwzięcia. Chodzi zatem o oddziaływania, które mają powtarzalny i trwały charakter oraz występują przez dłuższy czas. Ocena skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami powinna uwzględniać identyfikację potencjalnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko z innymi przedsięwzięciami oraz zastosowanie instrumentów prawnych zgodnych z zasadami prewencji i przezorności, które będą stosowane w ramach realizacji przedsięwzięcia w celu uniknięcia, minimalizacji bądź redukcji oddziaływań. Wykładnia art. 63 u.u.i.ś. nie może prowadzić do akceptacji sztucznego dzielenia przedsięwzięcia, w ten sposób aby obchodzić prawo, poprzez tworzenie przedsięwzięć, których parametry pozwalają na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Ustawodawca polski nie wskazał czy powinny to być przedsięwzięcia powiązane technologicznie lub nie. Skumulowanie dotyczy oddziaływań, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem. Przy ocenie kumulowania się oddziaływań wydzielonych uprzednio przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać podzielone w sposób sztuczny przedsięwzięcie, należy przede wszystkim kierować się treścią normatywną definicji ustawowej przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś.). Zgodnie z zasadą prewencji istotne znaczenie ma zatem zbadania oddziaływań na środowisko przedsięwzięć planowanych, czyli takich, które dopiero będą realizowane. Badanie oddziaływań skumulowanych dotyczy także oddziaływań potencjalnych i z tego powodu powinno być prowadzone przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zwłaszcza na etapie postępowania uzgodnieniowego prowadzonego zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.

W sprawie CODA, sygn. C-142/07 rozstrzygniętej wyrokiem ETS z 25 lipca 2008 r. w sprawie C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, (LEX nr 421757) wydanym w wyniku pytania prejudycjalnego sądu administracyjnego w Madrycie ETS wyraził pogląd, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału spowoduje, że cel dyrektywy EIA nie zostanie zrealizowany, a przedsięwzięcia te unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdyby – wzięte pod uwagę łącznie – stanowiły przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem ETS, z uwagi na to, że przedsięwzięcia będące przedmiotem kontroli stanowią część większego zamierzenia, to do sądu krajowego należy zbadanie, czy przedsięwzięcia te powinny być traktowane łącznie, biorąc pod uwagę ich bliskie położenie w stosunku do siebie, podobieństwa oraz oddziaływania między nimi.

Zakaz "dzielenia przedsięwzięć" oznacza według ETS, że niedopuszczalne jest, aby podział przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadził do tego, że choćby jedna z wydzielonych w ten sposób części uniknie przeprowadzenia oceny – np. przez to, że znajdzie się poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach. Wykładnia ETS pozwala na stwierdzenie, że niedopuszczalny jest nie tyle sam fakt realizowania przedsięwzięcia odrębnymi etapami, co sytuacja, gdy spowoduje to, że przy rozstrzyganiu, czy poszczególne fragmenty przedsięwzięcia powinny zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, właściwe organy nie wezmą pod uwagę ich skumulowanego oddziaływania (zob. M. Bar. J. Jendrośka, Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie CODA a praktyka ocen oddziaływania na środowisko w Polsce, [w:] B. Rakoczy, M. Pchałek (red.), Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 84). W sprawie C-87/02 (Komisja przeciwko Włochom) wyrażono pogląd, według którego bez względu na metodę obraną przez państwo członkowskie dla ustalenia, czy dane przedsięwzięcie wymaga oceny, czy też nie tj. wskazania danego przedsięwzięcia w drodze aktu prawnego czy też w wyniku indywidualnego badania przedsięwzięcia, metoda ta nie może zagrażać realizacji celów dyrektywy, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki środowiskowe w rozumieniu dyrektywy, nie zostało wyłączone spod oceny (zob. M. Bar, Aspekty prawne selekcji przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko, [w:] H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska. Książka jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej, Wrocław 2008, s. 26-27).

Zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że tyko ocena oddziaływania na środowisko może zwolnić z zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że za takim rozumieniem przepisów krajowych przemawia prowspólnotowa ich wykładnia.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji powinien dokonać wykładni prawa krajowego w świetle tekstu oraz celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. 2012. 26. 1). Jest to obowiązek skierowany nie tylko dla sądów krajowych, ale również dla organów administracji.

Poprzez stosowanie wykładni prowspólnotowej, efektywność dyrektywy jest zapewniana za pomocą norm krajowych, a nie bezpośrednio skutecznych norm wspólnotowych. Z tego powodu wykładnię prowspólnotową nazywa się pośrednią skutecznością dyrektyw. Dotyczy ona całości ustawodawstwa krajowego, niezależnie od daty jego powstania, a nie tylko norm krajowych implementujących dyrektywę (zob. B. Kurcz, 4.2.1. Problem wykładni pro wspólnotowej, [w:] Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Kantor Wydawniczy Zakamycze, 2004).

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że skoro ocena oddziaływania na środowisko nie była przeprowadzona to nieuzgodnienie projektu przez organy było prawidłowe, a Sąd I instancji powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 5c oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. Organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest kompetentny do formułowania za organ główny nowej treści decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 908/15). Z tego powodu dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z 21 października 2015 r., sygn. II OSK 3204/14).

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.