Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2523/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 141 § 4 i art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 746/19 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 23 maja 2019 r. nr 2401-IZK2.111.290.2019.4 w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 746/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 23 maja 2019 r. nr 2401-IZK2.111.290.2019.4, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 23 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.k.a.s."), złożył J.S. propozycję nr 2401-IZK-2-1.111.264.2017, określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], poprzez wskazanie rodzaju służby (służba stała), stopnia służbowego ([...]), stanowiska służbowego ([...]), jednostki organizacyjnej KAS, w której będzie realizował zadania ([...] Urząd Celno-Skarbowy w [...]), komórki organizacyjnej ([...]), miejsca pełnienia służby oraz składników uposażenia, które wskazywały uposażenie zasadnicze (według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej), dodatek za stopień służbowy (według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej) i dodatek za wieloletnią służbę (w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, który wzrasta o 1% za każdy następny rok służby, aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz 0,5% za każdy następny rok służby – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby).

Powyższa propozycja została przyjęta przez wyżej wymienionego w dniu 29 maja 2017 r.

Pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. J.S. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wyrażając zgody na zaproponowane stanowisko [...] Służby Celno-Skarbowej oraz na wysokość uposażenia zasadniczego, które zostało obniżone w stosunku do poprzedniego uposażenia. Jednocześnie wniósł o przyznanie stanowiska [...] Służby Celno-Skarbowej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia 8 sierpnia 2017 r. nr 2401-IZK.2-1.111.423.2017.3, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie "k.p.a."), art. 169 ust. 4 i 5 p.w.k.a.s. oraz art. 276 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "u.k.a.s."), utrzymał w mocy złożoną J.S. propozycję stanowiącą decyzję ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Na skutek skargi J.S. na powyższą decyzję, sprawę rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1013/17 uchylił zaskarżoną decyzję.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2312/18 oddalił skargę kasacyjną organu wniesioną od w/w wyroku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] dopuścił się nie tylko naruszenia art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., ale także art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie odniósł się bowiem do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym do okoliczności dotyczących kwalifikacji i doświadczenia zawodowego funkcjonariusza. W szczególności nie wyjaśnił powodów przyjętej zasady, że wszystkim kierownikom referatów zaproponowano stanowiska [...] i w kontekście tego nie odniósł się do twierdzenia skarżącego, że w wyniku reformy jest jedyną osobą z grupy [...] podległego mu referatu, która otrzymała stanowisko niższe od posiadanego w dniu wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej. Organ nie wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się uwzględniając interes społeczny, a nie słuszny interes strony, o którym mowa w art. 7 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia 23 maja 2019 r. nr 2401-IZK2.111.290.2019.4, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 169 ust. 4 i 5 p.w.k.a.s. oraz art. 276 ust. 6 u.k.a.s., utrzymał w mocy złożoną J.S. propozycję stanowiącą decyzję ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że dokonał ponownej analizy przebiegu służby wyżej wymienionego oraz zbadał treść jego ocen okresowych. Następnie wyjaśnił, że ostatnim etapem procesu ustalania uposażeń, zastosowanym w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy, było badanie, czy wyliczone uposażenie przekraczało kwotę 6.000 zł – w takiej sytuacji przyjęto, iż proponowane uposażenie będzie wynosiło 6.000 zł oraz 50% nadwyżki powyżej tej kwoty. Zasada ta znalazła zastosowanie w przypadku J.S. Odnosząc się do wskazania wyżej wymienionemu stanowiska niższego, niż zajmowane przed propozycją, organ stwierdził, że zaproponowanie stanowiska [...] Służby Celno-Skarbowej spowodowane było koniecznością i wynikało z przyjętej zasady, iż wszystkim dotychczasowym kierownikom referatów wskazane zostały stanowiska [...] Służby Celno-Skarbowej. Niezakwestionowanym przez Sąd prawem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] była swobodna możliwość ustalenia potrzeb kadrowych i obsady stanowisk. Podjął on zatem decyzję, że nie będzie proponował stronie objęcia stanowiska kierowniczego. Organ podkreślił także, iż pełniąc funkcję kierownika referatu, J.S. otrzymywał dodatek funkcyjny związany z wykonywaniem zadań na stanowisku kierowniczym. Również należne wówczas uposażenie zasadnicze było adekwatne do zajmowanego stanowiska, zakresu wypełnianych obowiązków oraz ponoszonej z tego tytułu odpowiedzialności. Wobec faktu, iż wyżej wymieniony nie pełni już funkcji kierownika komórki, zarówno ustalone stanowisko, jak i uposażenie zasadnicze, odpowiadają ustalonym i wykonywanym zadaniom służbowym. Organ podkreślił ponadto, że art. 173 ust. 1 u.k.a.s. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 444) nie znalazły zastosowania w procesie przedkładania propozycji warunków pełnienia służby. Proces ten został w całości uregulowany w przepisach p.w.k.a.s., które nie zawierają w swej treści zapisu, iż funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stanowisko równorzędne do dotychczasowego. Zdaniem organu, w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób kompetencji dyrektora izby administracji skarbowej co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Mając zatem wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego, organ złożył J.S. pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także miejsce zamieszkania – ze szczególnym uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, decydując, że najlepszym miejscem do pełnienia służby będą komórki [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...]. Zakres ich ustawowych zadań pokrywa się z doświadczeniem i kwalifikacjami wyżej wymienionego. Przeszkodą do uwzględnienia wniosku strony był interes społeczny polegający na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. poprzez dobór gwarantujących osiągnięcie takich efektów.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej pkt 3 i 7 złożonej mu propozycji z dnia 23 maja 2017 r. i przedstawienie propozycji służby na stanowisku [...] Służby Celno-Skarbowej z ustaleniem uposażenia zasadniczego obliczanego według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. Zaskarżonej decyzji zarzucił: rażące naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia decyzji utrudniającego prawidłowe sformułowanie zarzutów; rażące naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie przez organ wydanych w tej sprawie wyroków sądów administracyjnych oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. Ponadto skarżący wskazał, że ustalenie wysokości uposażenia zasadniczego nastąpiło w sposób nieznajdujący umocowania w żadnym przepisie prawa. Zarzucił ponadto naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, polegające na arbitralnym obniżeniu przysługującego mu uposażenia, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do Państwa i tworzonego prawa oraz naruszenie art. 60 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równego dostępu do służby publicznej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę na fakt uprzedniego wydania w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2312/18. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę organ nie zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu w/w wyroku. Słusznie zauważył skarżący, że wbrew zaleceniom NSA, organ nie odniósł się do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Zgodnie z tym przepisem, pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zatrudnienia i składniki uposażenia. Na stronie 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wskazał, że: "elementami nierozerwalnie związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego są warunki, na jakich dany funkcjonariusz pełnił dotychczas służbę. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego przed złożeniem propozycji służby stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy właśnie były wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu Panu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, podyktowanej potrzebami i celami Izby Administracji Skarbowej w [...]". Następnie organ wskazał, że dokonał również ponownej analizy przebiegu służby skarżącego oraz zbadał treść wnioskowanych ocen okresowych. Jednakże opis czynności, których dokonał organ, nie stanowi o tym, że zastosował się on do wskazań NSA zamieszczonych uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2019 r. Organ w dalszym ciągu nie wyjaśnił bowiem skarżącemu, jakie wnioski wyciągnął z analizy przebiegu jego służby. Nie odpowiedział także na pytanie, dlaczego skarżący nie otrzymał stanowiska [...]. Nie wyjaśnił również, dlaczego to skarżący jest jedyną osobą z grupy [...] podległego mu referatu, która otrzymała stanowisko niższe od posiadanego w dniu wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej. Oznacza to, że organ w dalszym ciągu nie uzasadnił podstaw prawnych i faktycznych dla każdego z zaproponowanych warunków pełnienia służby, zwłaszcza tych w wymiarze indywidualnym. Uzasadnienia takiego nie stanowi wyjaśnienie, że zaproponowanie stanowiska młodszego [...] spowodowane było koniecznością i wynikało z przyjętej zasady, iż wszystkim dotychczasowym kierownikom referatów wskazane zostały stanowiska młodszych [...] Służby Celno-Skarbowej. Tym bardziej, że z odpowiedzi na skargę wynika, że istnieje grupa funkcjonariuszy, którym nie obniżono stanowiska ani uposażenia w związku z reformą. Zaskarżona decyzja nadal narusza zatem art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., ale także art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7 K.p.a., a także do przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 k.p.a. Charakter stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji naruszeń prawa i konieczność ponownego – prawidłowego – załatwienia sprawy przez organ, stosownie do przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, nie pozwolił na zbadanie zasadności dalej idących zarzutów skargi, zmierzających do ustalenia, iż wystąpiły przesłanki do określenia skarżącemu warunków pełnienia służby na stanowisku [...].

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezawierającej należytego uzasadnienia, pozwalającego ustalić przebieg procesu myślowego organu, podczas gdy z treści uzasadnienia jednoznacznie wynikają okoliczności faktyczne i prawne jej podjęcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że materiał dowodowy sprawy nie został zebrany, podczas gdy wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały udowodnione, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie zostały zastosowane ani omówione wynikające z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. kryteria stanowiące podstawę propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia pozwalającego ustalić przesłanki jej podjęcia, a w konsekwencji nie spełnia wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu administracji i z poszanowaniem zasady przekonywania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne zarzucenie zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób dociec, na czym miało polegać uchybienie powołanym przepisom;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, dalej w skrócie "p.u.s.a."), poprzez dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji z dnia 23 maja 2019 r. wyłącznie w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2312/18, a dotyczące poprzednio wydanej decyzji z dnia 8 sierpnia 2017 r. – bez odniesienia się do uzasadnienia decyzji z dnia 23 maja 2019 r. oraz zebranego i ponownie przeanalizowanego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 153 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ nie wykonał obowiązków wynikających z zapadłych w niniejszej sprawie wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/G1 1013/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2312/18, podczas gdy wszystkie zalecenia wynikające z w/w wyroków zostały wykonane, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zestawienie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zaskarżona decyzja w przedmiocie nowych warunków pełnienia służby została przez organ nieprawidłowo uzasadniona i nosi cechy dowolności i arbitralności.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć istotę zmian w strukturach administracji celno-skarbowej, które były konsekwencją przeprowadzonej reformy.

Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 p.w.k.a.s. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja.

Przypomnienie założeń reformy i zakresu zmian dokonanych ustawą o KAS jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne dla oceny zaskarżonego wyroku. Tak gruntowna przebudowa aparatu skarbowego niosła bowiem niestety za sobą szereg negatywnych konsekwencji, poczynając od niekorzystnej zmiany w zakresie dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej, kończąc na utracie przez nich zatrudnienia. W niniejszej sprawie skarżący otrzymał nową propozycję służby, zachowując dotychczasowy stopień służbowy i ciągłość służby. Propozycja została przez niego przyjęta. Niezadowolenie skarżącego wynika natomiast z faktu obniżenia mu stanowiska służbowego oraz uposażenia.

Należy podkreślić, iż zaskarżona obecnie decyzja z dnia 23 maja 2019 r. jest kolejną wydaną w tej sprawie. Na skutek pierwszej skargi J.S. na decyzję w przedmiocie nowych warunków pełnienia służby (z dnia 8 sierpnia 2017 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1013/17 uchylił tę decyzję. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2312/18 oddalił skargę kasacyjną organu wniesioną od w/w wyroku. NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji i stwierdził, że organ nie podał, jakimi konkretnie przesłankami, określonymi w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., kierował się w niniejszej sprawie, a także nie uzasadnił, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., obiektywnych przyczyn, z powodu których zmienił elementy stosunku służbowego. W decyzji trudno doszukać się konkretyzacji przyjętych kryteriów, a tym bardziej indywidualizacji wydanej decyzji. Sformułowania w niej zawarte mają wyłącznie charakter ogólny i nie sposób na ich podstawie ustalić, jakie okoliczności wzięto pod uwagę przy składaniu skarżącemu propozycji. Ponadto organ w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym do okoliczności dotyczących kwalifikacji i doświadczenia zawodowego funkcjonariusza. Nie wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, wydając kolejną decyzję o utrzymaniu w mocy złożonej J.S. propozycji stanowiącej decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, tj. decyzję z dnia 23 maja 2019 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – zastosował się do oceny prawnej wynikającej z w/w wyroku z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2312/18. W uzasadnieniu decyzji z dnia 23 maja 2019 r. organ w sposób dostateczny uzupełnił argumentację względem uzasadnienia decyzji z dnia 8 sierpnia 2017 r. i wykazał, w jaki sposób przesłanki określone w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. – posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby i dotychczasowe miejsce zamieszkania – zostały zastosowane w tej konkretnej sprawie. W sposób wystarczający skonkretyzował przyjęte kryteria dotyczące ustalania nowych warunków służby i dokonał indywidualnej oceny w tym zakresie. Organ – zgodnie z wytycznymi NSA – poddał analizie dotychczasowy przebieg służby J.S., w szczególności realizowane przez niego zadania, posiadane kompetencje, ukończone szkolenia i wnioskowane przez samego funkcjonariusza oceny okresowe z lat 2013-2017. Wskazane ustalenia doprowadziły do zaproponowania mu stanowiska [...], do czego organ – dysponując swobodną możliwością ustalania potrzeb kadrowych i obsady stanowisk, biorąc pod uwagę cele reformy organów administracji celnej i skarbowej, wynikający z tego zmieniony zakres nowotworzonej służby i związane z tym nowe zasady kształtowania uposażeń, dodatków, ich wysokość oraz nowy wykaz stanowisk służbowych – miał całkowite prawo. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, zebrany materiał dowodowy nie jest niekompletny i znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji. Proponując J.S. stosowne stanowisko, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał także na uwadze zakres zadań, które będzie zobligowana wykonać osoba je zajmująca oraz potrzebne do ich wykonywania umiejętności, które wynikają z doświadczenia zawodowego (przebiegu służby) i odbytych szkoleń. Organ brał pod uwagę konieczność zapewnienia realizacji zadań jednostki zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby poszczególnych funkcjonariuszy, przy uwzględnieniu limitu etatów. Ustalając wysokość uposażenia zaproponowanego w złożonej propozycji służby w kategorii stanowisk specjalistycznych wyjaśnił stronie, jakimi konkretnie zasadami się kierował. Odnosząc się do zaproponowania stanowiska [...] (a nie jak domagał się tego skarżący stanowiska [...]) organ wskazał również, że zaproponowanie stanowiska [...] spowodowane było koniecznością i wynikało z przyjętej zasady, iż wszystkim dotychczasowym kierownikom referatów zaproponowane zostały takie właśnie stanowiska. Sąd pierwszej instancji błędnie wskazuje, że takie wyjaśnienie nie ma w sprawie znaczenia, tym bardziej, iż z odpowiedzi na skargę wynika, że istnieje grupa funkcjonariuszy, którym nie obniżono stanowiska ani uposażenia w związku z reformą. Należy bowiem zauważyć, iż w końcowej części odpowiedzi na skargę organ stwierdził jedynie, że: "(...) samo istnienie pewnej grupy funkcjonariuszy, którym w ramach przeprowadzanej reformy administracji celnej i skarbowej organ nie obniżył ani stanowiska, ani uposażenia, tak jak uczynił to w przypadku skarżącego, nie dowodzi jeszcze naruszenia konstytucyjnej zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i 7), czy równego dostępu do służby publicznej (art. 60)". Stwierdzenie to dotyczyło zatem pewnej grupy ze wszystkich funkcjonariuszy i w żadnym razie nie odnosiło się do konkretnych funkcjonariuszy – kierowników referatów w jednostce, w której służbę pełnił skarżący. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił ponadto, że pełniąc funkcję kierownika referatu skarżący otrzymywał dodatek funkcyjny związany z wykonywaniem zadań na stanowisku kierowniczym, a zatem należne wówczas uposażenie zasadnicze było adekwatne do zajmowanego stanowiska, zakresu wypełnianych obowiązków oraz ponoszonej z tego tytułu odpowiedzialności. Wobec faktu, iż nie pełni on już funkcji kierownika komórki, zarówno nowe stanowisko, jak i uposażenie zasadnicze, odpowiadają ustalonym i wykonywanym zadaniom służbowym. W konsekwencji organ podał, że mając na uwadze doświadczenie skarżącego, najlepszym miejscem do pełnienia przez niego służby będą komórki [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], gdyż zakres ich ustawowych zadań pokrywa się z doświadczeniem i kwalifikacjami posiadanymi przez skarżącego. Wyjaśnił również, iż dodatkową przeszkodą do uwzględnienia wniosku skarżącego w zakresie nowego stanowiska i uposażenia był interes społeczny polegający na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji służby, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów. Wskazał, że w tej konkretnej sprawie – w warunkach przeprowadzanej gruntownej reformy Służby Celnej i Skarbowej – interesem społecznym przemawiającym za ustaleniem J.S. uposażenia zasadniczego na niższym poziomie niż dotychczasowe jest dostosowanie wysokości tego uposażenia do uposażenia, które otrzymują funkcjonariusze pełniący służbę na takich samych stanowiskach. Trwający ówcześnie proces konsolidacji wymagał zatwierdzenia struktury jak najlepiej odpowiadającej lokalnej specyfice regionu. Nadrzędnym celem było bowiem i jest nadal pełniejsze wykorzystanie istniejących zasobów kadrowych i organizacyjnych, jednak z zachowaniem przydzielonych limitów finansowych.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności oraz argumentacji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 23 maja 2019 r., stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby w niniejszej sprawie nie został zebrany w sposób wystarczający materiał dowodowy oraz decyzja ta nie zawierała zindywidualizowanego i dostatecznego uzasadnienia w zakresie obniżenia stanowiska służbowego i uposażenia skarżącego, przez co organ nie zastosował się do wskazań NSA zawartych w wyroku z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2312/18 – należało uznać za niezasadne. U podstaw zaskarżonej decyzji nie legły żadne pozaprawne argumenty prowadzące do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

Reasumując, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala na dokonanie oceny w zakresie, czy organ, składając skarżącemu propozycję nowych warunków służby, uwzględnił kryteria wynikające z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Należy ponownie zauważyć, że przepisy p.w.k.a.s. nie tylko nie nałożyły na organy obowiązku przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji służby, ale nie przewidziały też obowiązku zagwarantowania zachowania przez funkcjonariuszy dotychczasowych stanowisk służbowych, czy też uposażenia na niezmienionym poziomie. W zakresie kompetencji organów pozostawione zostało takie ukształtowanie sytuacji kadrowej, aby realne stało się przeprowadzenie tak głębokiej reformy aparatu skarbowego. Jak wynika z akt sprawy, określenie nowego stanowiska następowało z uwzględnieniem przyszłych zadań realizowanych w danej komórce, gdyż zakres ich ustawowych zadań pokrywa się z doświadczeniem i kwalifikacjami posiadanymi przez skarżącego. Przy czym wszystkim dotychczasowym kierownikom referatów rekomendowano określenie stanowiska [...] i takie też stanowisko zaproponowano J.S. Podkreślenia wymaga, że w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wyraźnie wskazano, że przedkładana propozycja dotyczy nowych warunków służby. Oznacza to, że stosunek służbowy w dotychczas istniejącym kształcie (przed reformą) wraz z jego istotnymi elementami (stanowisko służbowe, uposażenie), w przypadku przyjęcia propozycji służby przekształcił się w nowy – art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s., a funkcjonariuszowi, o ile organ zachował wymagania określone w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie przysługuje prawo do domagania się pozostawienia w służbie na dotychczasowych warunkach. Konsekwencją ustalenia nowego stanowiska służbowego było ustalenie uposażenia, które musiało mieścić się w granicach przewidzianych dla tego stanowiska. W rozpoznawanej sprawie uposażenie skarżącego, chociaż niższe niż poprzednio, mieści się w granicach określonych przez obowiązujące przepisy.

Z powyższych względów stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.