Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 278/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E. O. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dnia [...] marca 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych budynku hali magazynowej nr 1 - opakowań szklanych wraz z hurtownią na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działki nr [...] i [...]), w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz w sposób mogący istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Postanowieniem z [...] czerwca 2015r, PINB wstrzymał inwestorom - R. O. i E. O. prowadzenie robót budowlanych przedmiotowej hali zobowiązał do niezbędnego zabezpieczenia i oznakowania terenu budowy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Starosta [...], decyzją z dnia [...] października 2015 r. wyeliminował z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę powyższej hali, uchylając decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. PINB wyznaczył nowy termin do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, tj. do dnia [...] września 2016 r.

Dnia [...] listopada 2016 r. inwestor dostarczył do organu 4 egzemplarze projektu zamiennego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych elementów konstrukcyjnych stalowych dachu hali magazynowej. Termin do przedłożenia rzeczonej ekspertyzy wyznaczono na dzień [...] września 2017 r.

Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2017 r. PINB wezwał inwestorów do przedłożenia ekspertyzy technicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Ekspertyza techniczna nie została przedłożona.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia stwierdzonych braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym, w terminie do dnia [...] marca 2018 r. Inwestorzy nie uzupełnili braków i nieprawidłowości w projekcie zamiennym.

Dnia [...] grudnia 2018 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 5 i art. 52 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 07 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.) nakazał inwestorom R. O. i E. O. rozbiórkę elementów konstrukcyjnych stalowych dachu, stanowiących część budynku "HALI MAGAZYNOWEJ NR 1 - magazynu opakowań szklanych wraz z hurtownią", na nieruchomości położonej w [...] na działkach o numerze ewidencyjnym [...] i [...]. Zakresem rozbiórki objęto elementy konstrukcyjne dachu: dźwigary stalowe kratowe D1 i D2, płatwie stalowe P1, P1W, P2 P2W oraz inne elementy powiązane: stężenia, pokrycie dachu.

Od powyższej decyzji organu I instancji E. O., reprezentowany przez pełnomocnika J. K., złożył odwołanie żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że narusza ona prawo:

1. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] marca 2015r. jest wadliwe, nie wskazuje w oparciu o jakie konkretnie przepisy będzie prowadzone.

2. Organ nie dokonał ustaleń, które roboty stanowią zagrożenie, a które są istotnymi odstępstwami.

3. Inwestor kwestionował fakt wydania decyzji z [...] sierpnia 2015r. w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

4. Inwestor dostarczył projekt zamienny a organ wydał decyzje z [...] grudnia 2018r.

5. Istotą sporu jest to że projekt zamienny nie spełnia oczekiwań organu, gdyż w jego ocenie zawiera braki i nieprawidłowości. Do tej pory organ nie wydał decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego zgodnie z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowanego.

6. Podstawą rozbiórki było nie wykonanie ekspertyzy nakazanej postanowieniem z [...] maja 2016r. organ nie wyjaśnił dlaczego nie zastosował przepisu art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego i nie zlecił wykonania ekspertyzy na koszt osób zobowiązanych do jej dostarczenia.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2019r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ nadzoru budowlanego II instancji szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, a następnie wskazał, że konstrukcja stalowa dachu hali nr 1 została wykonana niezgodnie z projektem konstrukcyjnym wykonawczym, co może stanowić zagrożenie nośności i stateczności konstrukcji stalowej obiektu. Konstrukcja stalowa hali została wykonana bez wymaganej pełnej dokumentacji projektowej, zaś dokumenty producenta oraz osób pełniących samodzielne funkcje techniczne na przedmiotowej budowie potwierdzają nieprawdę. W związku z powyższym w celu zapewnienia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, niezbędne było wykonanie ekspertyzy technicznej elementów konstrukcji stalowej dachu hali nr 1. Z uwagi na fakt, iż projekt zamienny nie był kompletny, zaś inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej, organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu zamiennego. Organ I instancji dokładnie wyjaśnił inwestorowi, iż cała konstrukcja stalowa dachu została wykonana niezgodnie z projektem pierwotnym, zaś dokonane obliczenia nie gwarantują bezpieczeństwa wykonanej konstrukcji. Organ wskazał jednocześnie, iż doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem polegać może bądź na wykorzystaniu istniejących elementów dachu (przy jednoczesnym przedłożeniu odpowiednich badań lub ekspertyzy dotyczących zastosowanych rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych), bądź na wykonaniu całkowicie nowych elementów konstrukcyjnych dachu zgodnie z projektem zamiennym (co pociągałoby za sobą rozbiórkę całego dachu a następnie montaż nowej konstrukcji). Zastosowanie pierwszej możliwości uzależnione było od działania inwestora polegającego na przedłożeniu ekspertyzy technicznej, zastosowanie drugiej możliwości było zaś uzależnione od treści prawidłowego, uzupełnionego projektu zamiennego. Inwestor, pomimo wezwania organu (pismo z dnia [...] listopada 2017 r.), nie przedłożył ekspertyzy technicznej, mogącej rozwiać wątpliwości organu dotyczące istniejącej konstrukcji stalowej dachu. W związku z powyższym jedynym sposobem na rozwiązanie sprawy przedmiotowego obiektu stało się wykonanie całkowicie nowych elementów konstrukcyjnych dachu, przy jednoczesnej rozbiórce elementów istniejących obecnie.

Zdaniem organu II instancji, w zaskarżonej decyzji organ I instancji zasadnie oparł się na art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W toku prowadzonego postępowania inwestorzy dopuścili się zarówno nienależytego wykonania nałożonych na nich obowiązków (przedłożenie wadliwego projektu zamiennego), jak i dopuścili się również całkowitej bezczynności (brak przedłożenia ekspertyzy technicznej, brak uzupełnienia wadliwego projektu zamiennego). Obowiązek przedłożenia poprawnego projektu zamiennego nie został wykonany, a co za tym idzie - możliwe było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę.

Skargę na powyższą decyzję organu II instancji wniósł E. O. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

1. Skarżący zarzucił, że postępowanie od samego początku jest wadliwe.

2. Organ winien w treści zawiadomienia dokładnie wskazać nie tylko datę wszczęcia postępowania z urzędu, ale także tryb, w jakim będzie postępowanie prowadził tzn. winien wskazać konkretne przepisy mające zastosowanie w sprawie. Naruszenia, które zostały zauważone w czasie przeprowadzonej kontroli stały się bezpośrednią przyczyną wszczęcia postępowania. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podkreślał, że warunkiem uznania, że postępowanie w ogóle zostało wszczęte jest powołanie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania konkretnego przepisu Prawa budowlanego, który to przepis będzie jednocześnie wskazywał tryb, w którym to postępowanie będzie prowadzone.

3. Skoro już w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] czerwca 2015 r. został nałożony obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, to dlaczego obowiązek ten został nałożony ponownie postanowieniem z dnia [...] maja 2017r. (powinno być 2016r.). Skoro jak twierdzi PINB dochował ustawowego terminu to tym samym postanowienie o wstrzymaniu robót nie utraciło mocy i obowiązki w nim zawarte powinny być egzekwowane. Nałożenie dwukrotne tego samego obowiązku świadczy o wadliwości postępowania.

4. Wadliwa jest decyzja PINB w [...] o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia [...] stycznia 2016r. Prowadząc postępowanie w sprawie istotnych odstępstw PINB miał obowiązek:

- ustalić listę niezgodności z zatwierdzonym projektem, jak i przepisami prawa w tym istotnych odstąpień.

- ustalić czy istnieje potrzeba wykonania określonych robót i czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

- wyjaśnić na czym ma polegać wykonanie projektu zamiennego, jego istotę oraz jakim wymogom powinien odpowiadać.

5. Po wydaniu decyzji nakazującej sporządzenie projektu zamiennego, zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowanego organ winien sprawdzić wykonanie nałożonego obowiązku, dokonać merytorycznej oceny projektu zamiennego w trybie art. 35 ust. 1 P. b., w razie stwierdzenia naruszeń nałożyć obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót (art. 35 ust. 3 P. b.). Tymczasem PINB nie wydał żadnego postanowienia, co skarżący ocenił jako rażące zaniechanie organu.

6. Zamiast wykonania obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 4 P. b. organ zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy i jednocześnie poinformował o konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, którego nie przewiduje tryb naprawczy na tym etapie postępowania. Jeśli przedłożony projekt zamienny ujawnił nowe okoliczności, nieznane organowi w dniu wydania decyzji to PINB winien wznowić postępowanie (art. 145 §1 pkt 5 kpa).

7. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż "Organ administracji nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Organ powinien posiadać pełną wiedzą co do stanu faktycznego i już na tym etapie winien dokonać pełnej oceny wykonanych robót budowlanych.

8. Skarżący zakwestionował obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej.

9. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że projekt budowlany zamienny musi zawierać wszystkie elementy, jak projekt pierwotny.

10. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały poprzedzone wyczerpującym i logicznym postępowaniem wyjaśniającym, czy hala magazynowa została wybudowana z istotnym odstępstwem i czy mogła spowodować zagrożenie niebezpieczeństwa.

Nadto skarżący wskazał, że brak jednoznacznych przepisów, związana z tym niejednolitość orzecznictwa oraz błędy proceduralne organu nie powinny szkodzić obywatelowi.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i odniósł się do uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."). Przy czym podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie stała się decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakazująca inwestorom rozbiórkę elementów konstrukcyjnych stalowych dachu, stanowiących część budynku "HALI MAGAZYNOWEJ NR 1 - magazynu opakowań szklanych wraz z hurtownią", na nieruchomości położonej w [...] na działkach o numerze ewidencyjnym [...] i [...].

W ocenie Sądu prowadzone postępowanie nadzorcze organy przeprowadziły prawidłowo, w sposób dostateczny dla rozstrzygnięcia sprawy zebrały materiał dowodowy, w oparciu o który ustaliły stan faktyczny sprawy, ostatecznie jednak podjęły błędne rozstrzygnięcie.

Przedmiotowa sprawa została zainicjowana czynnościami kontrolnymi hali magazynowej nr 1, w toku których organ I instancji stwierdził istotne odstępstwo przeprowadzonych robót budowlanych od ustaleń i warunków projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2010r. W toku kontroli organ ustalił, że konstrukcja stalowa dachu hali została wykonana niezgodnie z projektem konstrukcyjnym wykonawczym (zmieniono profile stalowe elementów konstrukcyjnych dachu) bez wymaganej dokumentacji projektowej (branży konstrukcyjnej), zatem przyjął organ I instancji, że zagrożenie stanowi nośność i stateczność wykonanej konstrukcji stalowej powyższego obiektu. Okoliczności te potwierdziła ocena techniczna wybudowanego budynku hali, sporządzona na potrzeby projektu zamiennego przez projektanta mgr inż. J. K..

W tym stanie sprawy, zasadnie organ wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych budynku hali magazynowej nr 1 w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz w sposób mogący istotnie odbiegać od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę.

Chybiony jest zatem zarzut skarżącego, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania winno wskazywać również konkretny przepis prawa budowlanego, w oparciu o który postępowanie będzie prowadzone. Dopiero bowiem przeprowadzone czynności procesowe i zebrany materiał dowodowy ostatecznie dadzą odpowiedź, czy doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Słusznie wskazuje organ II instancji, że organ, wszczynając postępowanie, opierał się na wnioskach z przeprowadzonej kontroli (PINB w dniach [...] i [...] stycznia 2015 r. oraz w dniu [...] marca 2017 r.), a postępowanie administracyjne ma na celu potwierdzenie bądź wykluczenie podejrzenia co do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przedwczesne jest zatem na etapie wszczynania postępowania konkretne określenie trybu w jakim postępowanie nadzorcze budowlane będzie prowadzone. Dopiero, bowiem dalsze wyjaśnienia i okoliczności sprawy wskazały, że istotnie do odstępstwa doszło, co w konsekwencji oznaczało prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.). Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że wybór zastosowanej procedury zależy od rodzaju naruszenia określonych przepisów prawa budowlanego, które to naruszania mają zostać wykazane i skonkretyzowane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jest bowiem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty nie będą w kolizji z przepisami prawa.

W konsekwencji, słusznie organ I instancji w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, czy projekcie budowlanym, postanowieniem z [...] czerwca 2015r. - budynek hali nr 1 był, bowiem w toku budowy na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2010r. (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych organ w drodze decyzji z [...] sierpnia 2015r. – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nałożył, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Chybiony był zatem zarzut dotyczący nieprawidłowości wydania powyższej decyzji z [...] sierpnia 2015r. Nie ulega wątpliwości, że wydano ją w zakreślonym terminie 2 miesięcy, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jako dalszą konsekwencję prowadzonej procedury naprawczej. Z drugiej strony to właśnie w projekcie zamiennym wskazane winny być istotne odstępstwa od projektu budowlanego pierwotnego, w oparciu o który organ dokonuje sprawdzenia, czy doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych w tym projekcie robót budowlanych w ogóle jest możliwe.

Organ podkreślał, że w przedstawionym projekcie zamiennym przewidziano wykonanie głównych elementów konstrukcyjnych hali tj. wiązarów stalowych D1 i D2 oraz płatwi kratowych P1 i P2 z innych materiałów (profili stalowych) niż w projekcie pierwotnym. Ponadto stwierdzono, że w płatwiach P1, pas górny ma przekroczoną nośność i zaproponowano wzmocnienia, ale bez podania szczegółowych rozwiązań konstrukcyjnych tych wzmocnień. Z projektu tego wynika także, że cała konstrukcja dachu (wiązary i płatwie stalowe kratowe) zostały wykonane niezgodnie z projektem pierwotnym. Przy czym projektant tylko założył, że zmienione profile stalowe wykonane zostały ze stali 18G2, co nie zostało stwierdzone, skoro pomimo wezwania inwestor nie przedłożył szczegółowych ekspertyz elementów stalowych co do gatunku zastosowanej stali.

Nadto z akt sprawy wynika, że pomimo wezwania inwestor nie przedstawił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oświadczeń zgodności i certyfikatów producenta o zgodności wykonania wyrobów ze stali zgodnie z dokumentacją techniczną i obowiązującymi normami, co jest istotne dla stwierdzenia bezpieczeństwa konstrukcji.

W tym miejscu podkreślić bowiem należy, że skoro w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż inwestor w trakcie robót budowlanych w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, to bez wątpienia zachowanie takie wypełnia hipotezę przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Taka sytuacja faktyczna uprawniała organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego.

Nie można przy tym uznać, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego legalizuje samowolnie wykonane roboty budowlane i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Nie można przy tym wykluczyć, iż w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowlanym, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu.

W wyroku NSA z dnia 16 marca 2009, II OSK 357/08, wyrażono trafny pogląd, iż organ administracji nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Podobne stanowisko zajął wcześniej NSA w wyroku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1087/07.

Prawidłowo zatem organ dokonał sprawdzenia przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, w następstwie czego dostrzegł liczne uchybienia, które stanęły na przeszkodzie do zatwierdzenia tego projektu zamiennego w formie decyzji (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).

W ocenie Sądu zasadnie organ w tym miejscu zwrócił się do inwestora o przedłożenie ekspertyz technicznych pozwalających na stwierdzenie, że zastosowane elementy stalowe konstrukcyjne spełniają wymogi bezpieczeństwa konstrukcji, a zwłaszcza nośności. Wychodząc naprzeciw inwestorowi organ trzykrotnie wyznaczał termin do przedłożenia takiej ekspertyzy, zwłaszcza, że inwestor deklarował jej sporządzenie i przedstawienie. Brak było bowiem dokumentów stwierdzających, że wykonana niezgodnie z pierwotnym projektem konstrukcja dachu jest bezpieczna i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, co jest nadrzędnym celem wszelkich podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego czynności procesowych. Rolą organów było więc podejmowanie wszystkich możliwych działań celem uzyskania pełnego projektu budowlanego zamiennego lub ekspertyz technicznych uzupełniających jego braki w kluczowej kwestii bezpieczeństwa nośnej konstrukcji stalowej dachu.

W konsekwencji, organ I instancji z uwagi na nie przedłożenie wymaganych ekspertyz, postanowieniem z [...] stycznia 2018r. na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym zamiennym, szczegółowo je wskazując:

A) Przedstawiony projekt zamienny jest niekompletny - nie spełnia przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zmianami) tj.:

1) Opis techniczny nie określa sposobu spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (naruszenie § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia);

2) Opis techniczny jest niekompletny - nie określa kompletnego układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, podstawowych wyników obliczeń oraz dla konstrukcji nowych, nie sprawdzonych w krajowej praktyce (dotyczy elementów konstrukcyjnych dachu dla których nie wykonano ekspertyzy technicznej) - wyników badań doświadczalnych a także opisu rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych podstawowych elementów konstrukcji obiektu (naruszenie § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia);

3) Część rysunkowa projektu zamiennego nie zawiera rysunków przedstawiających rozwiązania budowlano-konstrukcyjne obiektu - elementów konstrukcyjnych dachu (naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia);

4) Część rysunkowa projektu zamiennego nie zawiera rysunków przedstawiających rozwiązania budowlano-konstrukcyjne obiektu z uwzględnieniem dodatkowych słupów stalowych z Rk 100x4 (naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia);

5) Część rysunkowa projektu zamiennego nie zawiera kompletnych oznaczeń dotyczących klas odporności ogniowej elementów budowlanych, stanowiących oddzielenia przeciwpożarowe; należy uzupełnić projekt zamienny w tym zakresie.

6) Część opisową projektu zagospodarowania terenu należy skorygować (naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia).

7) Część rysunkową projektu zagospodarowania terenu należy uzupełnić o braki (naruszenie § 8 ust. 3 rozporządzenia).

8) Należy ponumerować wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego (naruszenie § 5 rozporządzenia).

B) Projektant nie zapewnił sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego w branży sanitarnej i elektrycznej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane).

Inwestor, mimo deklaracji, że uzupełni projekt zamienny, nałożonego obowiązku nie wykonał, co skutkowało zastosowaniem dyspozycji przepisu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowanego wydaje decyzję nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Sąd podziela też stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 05 października 2016r., sygn. akt II OSK 2839/15 (dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że nie można oczekiwać od organów, aby z urzędu dążyły do wyegzekwowania od strony obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego. Organy nie mogą bowiem wyręczać inwestora, który zrealizował inwestycję w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącego, że organy winny były dokonywać ekspertyz na koszt osób zobowiązanych.

W orzecznictwie sądowym jednolite jest także stanowisko, które powołał też organ, że wbrew temu, co podnosi skarżący, jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy z przepisami techniczno-budowlanymi organ nadzoru budowlanego jest na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wykładnia przepisu art. 51 Prawa budowlanego prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie mógł zostać zatwierdzony. Inna interpretacja przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego wypaczałaby istotę postępowania naprawczego (doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem) i wyłączałaby możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (wyr. NSA z 01 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 705/10, z 13 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2495/12, z 27 sierpnia 2015r., sygn. akt II OSK 2093/14, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Błędnie zatem podnosi skarżący, że organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zastosowana w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego procedura doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 50 i 51 Prawa budowanego była prawidłowa. Podjęte w toku postępowania czynności procesowe organu i orzeczenia wydane w toku postępowania wyjaśniającego uznać należy za zasadne oraz oparte o właściwie zastosowane przepisy prawa budowanego. Niezasadne zatem okazały się zarzuty skarżącego kwestionującego prowadzone przez organy postępowania nadzorcze.

Niezasadne okazały się pozostałe zarzuty skargi. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji dokonał jednoznacznych ustaleń, które roboty stanowiły zagrożenie, a które istotne odstępstwo od pierwotnego projektu budowlanego. Na inwestora nałożono obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej (postanowienie z dnia [...] maja 2017 r.), który to dokument rozwiałby wątpliwości dotyczące tej kwestii. W postanowieniu z dnia [...] czerwca 2015 r. wstrzymującym roboty budowlane, organ wskazał na brak zapisów w dzienniku budowy, a dotyczących m.in. wykonania pokrycia z blachy trapezowej oraz warstw wykończeniowych dachu, stwierdzając ponadto brak stężeń dachowych połaciowych w określonych polach oraz zwracając uwagę na brak dokumentów potwierdzających legalność wprowadzenia do obrotu wyrobów budowlanych użytych do wykonania pokrycia dachu z blachy trapezowej, płatwi stalowych, stężenia oraz warstw wykończeniowych dachu. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor uzupełnił brakujące stężenia połaciowe dachu, stwierdziwszy jednocześnie, iż zmieniono rodzaj blachy trapezowej stropodachu. Z oceny technicznej wykonanej przez projektanta projektu zamiennego wynikało, iż zostały także zmienione profile stalowe, z których wykonano główne elementy konstrukcyjne hali (wiązary stalowe i płatwie kratowe). Autor projektu zamiennego wskazał jednocześnie, iż inwestor nie jest zwolniony od dostarczenia przed odbiorem budynku dokumentacji materiałowej dla zastosowanych materiałów i elementów konstrukcyjnych, w przypadku zaś ich braku - do zastąpienia ich niezbędną ekspertyzą. W trakcie kontroli przedmiotowego obiektu, przeprowadzonej w dniu [...] marca 2017 r., pracownicy PINB stwierdzili zmiany materiałowe konstrukcji stalowej dachu w stosunku do projektu konstrukcyjnego.

Nadto w postanowieniu z dnia [...] maja 2017 r., nakładającym na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, organ I instancji wskazał, że konstrukcja stalowa dachu hali nr 1 została wykonana niezgodnie z projektem konstrukcyjnym wykonawczym, co może stanowić zagrożenie nośności i stateczności konstrukcji stalowej obiektu. Organ podkreślił, iż konstrukcja stalowa hali została wykonana bez wymaganej pełnej dokumentacji projektowej, zaś dokumenty producenta oraz osób pełniących samodzielne funkcje techniczne na przedmiotowej budowie potwierdzają nieprawdę. W związku z powyższym zasadnie organ I instancji stwierdził, iż w celu zapewnienia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, niezbędne jest wykonanie ekspertyzy technicznej elementów konstrukcji stalowej dachu hali nr 1. Z uwagi na fakt, iż projekt zamienny nie był kompletny, zaś inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej, organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu zamiennego (postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r.), o czym była mowa powyżej

Cała konstrukcja stalowa dachu została wykonana niezgodnie z projektem pierwotnym, zaś dokonane obliczenia nie gwarantują bezpieczeństwa wykonanej konstrukcji. Organ wskazał jednocześnie, iż doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem polegać może bądź na wykorzystaniu istniejących elementów dachu (przy jednoczesnym przedłożeniu odpowiednich badań lub ekspertyzy dotyczących zastosowanych rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych), bądź na wykonaniu całkowicie nowych elementów konstrukcyjnych dachu zgodnie z projektem zamiennym (co pociągałoby za sobą rozbiórkę całego dachu a następnie montaż nowej konstrukcji). Stwierdzić należy zatem, iż zastosowanie pierwszej możliwości uzależnione było od działania inwestora polegającego na przedłożeniu ekspertyzy technicznej, zastosowanie drugiej możliwości było zaś uzależnione od treści prawidłowego, uzupełnionego projektu zamiennego. Inwestor, pomimo wezwania organu (pismo z dnia [...] listopada 2017 r.), nie przedłożył ekspertyzy technicznej, mogącej rozwiać wątpliwości organu dotyczące istniejącej konstrukcji stalowej dachu.

Przechodząc do okoliczności stanowiących podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2019 i poprzedzającej decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2018r. wskazać należy, że wydając decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego należy jednak mieć na uwadze rodzaj wykonywanych robót oraz stan ich zaawansowania.

W ocenie Sądu organy winny rozważyć, czy prawidłowe zastosowanie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie powinno polegać na doprowadzeniu przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem jedynie poprzez jego całkowitą rozbiórkę. Okoliczność ta wynika bowiem z faktu, że z uwagi na konstrukcję wybudowanego budynku nie jest możliwa bezpieczna rozbiórka części budynku poprzez rozbiórkę tylko elementów konstrukcyjnych stalowych dachu, stanowiących część budynku i skutkiem tego pozostawienie pozostałej części budynku zrealizowanej bez istotnych odstępstw, a jedynie całkowite jego rozebranie. Stan taki należy wywieść z analizy dokumentacji technicznej znajdującej się w aktach sprawy, tj. części opisowej i rysunkowej projektu budowlanego zamiennego. Dokonanie niepełnej rozbiórki przedmiotowego obiektu może spowodować zagrożenie dla pozostałej konstrukcji budynku.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie częściowa rozbiórka nie jest możliwa z uwagi na konstrukcję budynku hali. i z uwagi na brak odpowiedniego projektu zamiennego. Ponadto rozwiązania przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym i nie doprowadzonym do zgodności po wydaniu postanowienia [...] stycznia 2018r. o usunięciu braków i nieprawidłowości we wskazanym zakresie, są niezgodne w przynajmniej niepełne w świetle przepisów techniczno-budowlanych.

Ze względu na wskazane naruszenia prawa materialnego art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu rozbiórka części obiektu jest możliwa, gdy pozostała po rozbiórce część obiektu może samodzielnie funkcjonować. Rozbiórka w części obiektu jest możliwa, gdy jest to część na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji o pozostałą część obiektu (por. wyr NSA z 25 stycznia 2019r., sygn. akt II OSK 523/17, wyr. WSA w Gliwicach z 27 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/GL 1200/15, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji, jak orzeczono w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota [...]zł obejmująca koszty zastępstwa procesowego i [...] zł tytułem opłaty skarbowej orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018r., poz. 265).

Ponownie rozpoznając sprawę organy rozważą objęciem rozbiórką całego obiektu w związku z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego w części dotyczącej przede wszystkim konstrukcji dachu w świetle dyspozycji art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ swoje ustalenia szczegółowo opisze w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 K.p.a.