Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1176/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3-5, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 471
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 67
journal: Dz.U. 2017 poz 88
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 120, art. 121 i art. 210 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 188, art. 151, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1161/17 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [A.] Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie 3780 (trzy tysiące siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1161/17, po rozpoznaniu skargi [A.] Sp. z o.o. w B. uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: Dyrektor IAS) z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją Dyrektor IAS, działając na podstawie m.in. art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 201, ze zm., dalej cyt. jako: o.p.) w zw. z art. 2 ust. 3-5, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 i art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 471 ze zm., dalej cyt. jako: u.g.h.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2016 r., wymierzającą [A.] Sp. z o.o. w B. (dalej: Spółka, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 216 000 zł za urządzanie gier na osiemnastu należących do Spółki automatach do gier w lokalu "[A.]" przy ul. O. [...] w K., tj. poza kasynem gry.

W uzasadnieniu Dyrektor IAS wskazał, że przeprowadzone w trakcie kontroli w dniu 21 września 2016 r. oględziny oraz eksperymenty w postaci gier na spornych automatach wykazały, że są to urządzenia elektroniczne do gier, oferujące wygrane rzeczowe w postaci punktów, które przedłużają grę bez konieczności wpłaty stawki, a także możliwość rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej- punktów uzyskanych w poprzedniej grze. Gry na nich urządzane mają charakter losowy i organizowane są w celach komercyjnych, co oznacza, że wyczerpują znamiona gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 u.g.h. Z zeznań osób grających na automatach wynikało, że obsługa wypłacała również wygrane pieniężne. Ustalono też, że Spółka dostarczyła i zainstalowała sporne automaty w kontrolowanym lokalu, zatem była urządzającym gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Dyrektor IAS wskazał, że skarżąca będąc dysponentem urządzeń nie posiadała w dniu kontroli zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na urządzaniu gier hazardowych na automatach o niskich wygranych, ani też koncesji na prowadzenie kasyna gry i urządzała gry hazardowe w lokalu niebędącym kasynem gry, dlatego nałożenie kary pieniężnej było w pełni uzasadnione. Organ odwoławczy za chybiony uznał zarzut naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów ustawy o grach hazardowych w związku z brakiem ich notyfikacji zgodnie z wymogiem dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz.UE L 204, s. 37; dalej cyt. jako: dyrektywa 98/34/WE). Dyrektor IAS wskazał, że powyższe poglądy znalazły potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16. W ocenie organu prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy w sprawie uzasadniał nałożenie na Spółkę kary w wysokości 96 000 zł.

Nie zgadzając się z tym orzeczeniem Spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, umorzenia postępowania i zasądzenia kosztów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji na podstawie nieobowiązującego przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. organ powołał się m.in. na zasadę tempus regit actum i wskazał na obowiązek badania legalności zdarzenia, czynności lub aktu według prawa obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, podjęcia czynności lub wydania aktu. W sprawie zdarzeniem była kontrola funkcjonariuszy dokonana w dniu 21 września 2016r., pod rządami poprzedniego brzmienia ustawy.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Rzeszowie uwzględnił skargę Spółki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.), stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania i naruszenie to, w ocenie sądu, miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie WSA zasadniczym problemem jest ustalenie, jakie przepisy prawa materialnego winny mieć zastosowanie do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2017 r. wydano na podstawie art. 89 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r., czyli w wersji już nieobowiązującej w dacie orzekania, gdyż z dniem 1 kwietnia 2017 r. art. 89 u.g.h. został – w zasadniczym stopniu – zmieniony przez art. 1 pkt 67 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 88; dalej cyt. jako: ustawa zmieniająca). WSA wskazał, że przewidziane w art. 6 i art. 7 ustawy zmieniającej przepisy przejściowe dotyczące toczących się postępowań w sprawach z zakresu gier hazardowych, nie dotyczą spraw z zakresu art. 89 u.g.h. wszczętych przed dniem 1 kwietnia 2017 r. Wobec tego, WSA stwierdził, że w sytuacji gdy w ustawie zmieniającej brak jest odpowiednich przepisów intertemporalnych, a będący podstawą orzekania przepis zmienił się zasadniczo, to lukę tę powinien wypełnić w drodze wykładni organ stosujący prawo i dokładnie wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji które przepisy i z jakich przyczyn będą miały zastosowanie w sprawie. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy zastosował art. 89 u.g.h. w brzmieniu już nieobowiązującym w dacie orzekania i nie wyjaśnił dlaczego zastosował "stare" przepisy pomimo, że od 1 kwietnia 2017 r. obowiązuje nowe brzmienie art. 89 u.g.h. Kwestia wejścia w życie art. 89 u.g.h. w nowym brzmieniu została pominięta, mimo że przepis ten obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo zatem dlaczego zastosowano art. 89 u.g.h. w brzmieniu nieobowiązującym od 1 kwietnia 2017 r. W ocenie sądu obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie szczegółowej analizy art. 89 u.g.h. w wersji obowiązującej od 1 kwietnia 2017 r., a następnie ustalenie, czy zachowanie skarżącej jest nadal deliktem administracyjnym i czy zostało spenalizowane w nowym przepisie. W zaskarżonej decyzji brak jest rozważań dotyczących zarówno art. 89 u.g.h. w nowym brzmieniu, jak i dotyczących oceny zachowania skarżącej w świetle znowelizowanego art. 89 u.g.h. W ocenie sądu, stanowi to naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 89 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r. oraz przepisów postępowania, tj. art. 120, art. 122 i art. 210 § 4 o.p., które miało wpływ na wynik sprawy, a brak rozważań organu odwoławczego w tym zakresie uniemożliwia rozpoznanie sprawy przez sąd pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Natomiast za prawidłowe WSA uznał stanowisko organów, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 1 kwietnia 2017 r. będzie podstawą decyzji. Powołując się na treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16 sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że powołaną uchwałą Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie rozstrzygnął wątpliwości dotyczące stosowania ustawy o grach hazardowych i nakładania kar pieniężnych za urządzanie gier poza kasynem wskazując, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.

Orzekając o kosztach postępowania na rzecz skarżącej WSA miarkował wysokość należnych kosztów zastępstwa procesowego skarżącej zasądzając je jedynie w części, a to z uwagi na wielość tożsamych spraw Spółki, które zawisły przed WSA w Rzeszowie oraz WSA w Gliwicach i podnoszonych w tych sprawach zarzutów oraz na przedmiot postępowania, tj. prowadzenie działalności bezpośrednio nakierowanej na czerpanie zysków z hazardu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor IAS domagał się rozpoznania sprawy na rozprawie, uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

I. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy a to:

1. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 marca 2017 r. przez ich niezastosowanie poprzez uznanie, że powstała wątpliwość jakie przepisy winny mieć zastosowanie skoro zachowanie skarżącej miało miejsce przed dniem 1 kwietnia 2017 r. zaś decyzja organu odwoławczego z [...] sierpnia 2017 r. wydana została po tym dniu, podczas gdy zgodnie z zasadą tempus regit actum organ odwoławczy zasadnie zastosował "stare" przepisy, bowiem w odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego, a decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, co prowadzi do wniosku, iż stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia jest stan prawny z daty jego zaistnienia, a w przedmiotowej sprawie był to dzień 21 września 2016 r., tj. dzień przeprowadzenia kontroli przez funkcjonariuszy celnych w lokalu [A.];

2. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 marca 2017 r. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich niezastosowanie poprzez uznanie, że powstała wątpliwość jakie przepisy winny mieć zastosowanie skoro zachowanie skarżącej miało miejsce przed 1 kwietnia 2017 r., zaś decyzja organu odwoławczego wydana została po tym dniu, podczas gdy w sytuacji gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że zachowanie podmiotu urządzającego gry należy ocenić w świetle przepisów obowiązujących w dniu stwierdzenia naruszenia prawa zaś przyjęcie odmiennego stanowiska, że w sprawie mają zastosowanie przepisy nowej ustawy, które weszły w dniu 1 kwietnia 2017 r. prowadziłoby do naruszenia zasady lex retro non agit,

3. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do 31 2017 r. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie poprzez uznanie, że z uwagi na brak regulacji intertemporalnych powstała wątpliwość jakie przepisy winny mieć zastosowanie skoro zachowanie skarżącej miało miejsce przed 1 kwietnia 2017 r., zaś decyzja organu odwoławczego wydana została po tym dniu, podczas gdy w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnej uwzględniającej uprawnienia podatników na podstawie dawnej ustawy, zaistniałą kolizję ustaw w czasie należy rozwiązywać z uwzględnieniem art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, że należy stosować normę nową, chyba, że norma poprzednio obowiązująca jest względniejsza (korzystniejsza) dla podatnika, a organ respektując ww. zasady zastosował właściwe przepisy prawa materialnego;

4. art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ odwoławczy nie dokonał szczegółowej analizy art. 89 u.g.h. oraz nie ustalił czy zachowanie skarżącej jest nadal deliktem administracyjnymi czy zostało spenalizowane w nowym przepisie, podczas gdy ustalony stan faktyczny sprawy wypełniał zarówno znamiona deliktu administracyjnego z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. – powołanego w podstawie prawnej decyzji, a zarazem znamiona deliktu określonego przepisem art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r., nadanym art. 1 pkt 67 ustawy zmieniającej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a,, przez ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji Dyrektora IAS w Rzeszowie z [...] sierpnia 2017 r., podczas, gdy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 u.g.h., ani przepisów prawa procesowego, tj. art. 120, art. 122 i art. 210 § 4 o.p., w sytuacji braku przesłanek określonych w powołanym wyżej przepisie,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188; dalej cyt. jako: p.u.s.a.) polegające na wadliwej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. niedokonanie wszechstronnej, prawidłowej, opartej na aktach sprawy oraz mających zastosowanie w sprawie przepisach, kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i w konsekwencji wadliwe uznanie, że Dyrektor IAS w Rzeszowie naruszył przepisy prawa procesowego i materialnego, co skutkowało uwzględnieniem skargi;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia na czym polega, w ocenie sądu, naruszenie przepisu art. 89 u.g.h. oraz brak jednoznacznego wskazania organowi jakie przepisy winny mieć zastosowanie w sprawie, pomimo jednoznacznej treści art. 141 § 4 zd. 2. p.p.s.a.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy w swojej decyzji nie dokonał analizy art. 89 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r., podczas, gdy organ odwoławczy orzekający w sprawie, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące przed nowelizacją ustawy o grach hazardowych, co należało uznać za stanowisko organu co do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że obowiązkiem organu odwoławczego było "dokonanie szczegółowej analizy art. 89 u.g.h., w wersji obowiązującej od 1 kwietnia 2017 r. a następnie ustalenie, czy zachowanie skarżącego jest nadal deliktem administracyjnym i czy zostało spenalizowane w nowym przepisie", podczas gdy obowiązkiem sądu pierwszej instancji orzekającego w sprawie było wskazanie prawa właściwego dla stanu faktycznego ustalonego w sprawie, czego sąd pierwszej instancji nie uczynił, nakazując organowi podatkowemu poczynienie ustaleń w tym zakresie,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienie prawne decyzji organu odwoławczego zawierające wskazanie przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia nie spełnia przesłanek wskazanych w tym przepisie, podczas gdy nawet przyjmując, że stanowiło to naruszenie przepisów art. 210 § 4 p.p. to nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem ustalony stan faktyczny sprawy wypełniał znamiona deliktu administracyjnego z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. – powołanego w podstawie prawnej decyzji, a zarazem znamiona deliktu określonego przepisem art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r., a zarówno zasady lex retro non agit i tempus regit actum, uzupełnione regułą wynikającą z art. 2 Konstytucji, pozwalał w okolicznościach niniejszej sprawy na zastosowanie "starej" ustawy, albowiem była ona względniejsza, co wynika z ogólnych zasad stosowania przepisów prawa represyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor IAS przedstawił argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.

[A.] Sp. z o.o. w B. nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie zarządzenia z 5 maja 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 10 czerwca 2021 r., wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), o czym strony zostały poinformowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora IAS w Rzeszowie w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za urządzenie gier na automatach poza kasynem gry stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. z powodu braku wyjaśnienia przez organ administracji (organ odwoławczy) przesłanek, którymi Dyrektor IAS kierował się rozstrzygając w sprawie w dniu [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r., podczas gdy ustawa z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, poczynając od dnia 1 kwietnia 2017 r. zasadniczo zmieniła treść art. 89 i nie zawierała regulacji intertemporalnych dotyczących postępowań w sprawach kar pieniężnych, co wymagało – zdaniem WSA – rozważenia oraz wyjaśnienia kwestii penalizacji ustalonego w toku kontroli zachowania skarżącej polegającego na urządzaniu gier losowych na automatach poza kasynem gry (s. 6-10 uzasadnienia wyroku).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej zasadnie podważają zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, kwestionując pogląd sądu o konieczności uwzględnienia skargi Spółki i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania uniemożliwiającego dokonanie kontroli instancyjnej tej decyzji.

Za uzasadnione należy uznać zarzuty z pkt I ppkt 1-4 oraz z pkt II ppkt 3-4 petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Na wstępie należy stwierdzić, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji brak wyraźnego odniesienia się do kwestii stosowania w tej sprawie przepisów art. 89 u.g.h. w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2017 r. Zdaniem NSA tego rodzaju deficyt uzasadnienia kontrolowanej przez sąd pierwszej instancji decyzji nie uzasadniał jednak oceny, że wydana ona została z naruszeniem prawa nakazującym jej uchylenie, zwłaszcza, że kwestia ta – która zdaniem sądu pierwszej instancji wymagała wyjaśnienia i zajęcia w niej stanowiska przez organ odwoławczy – jest już gruntownie przeanalizowana i jednolicie oceniana w doktrynie prawa i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a rozstrzygnięcie Dyrektora IAS w Rzeszowie w rozpoznawanej sprawie, które sąd pierwszej instancji niezasadnie zakwestionował, jest z tym stanowiskiem zgodne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe było zatem zakwalifikowanie tego deficytu uzasadnienia decyzji jako naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i jako naruszenia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a mianowicie jako innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie sankcja w postaci kary pieniężnej dotyczyła stwierdzonego w toku kontroli z 21 września 2016 r. naruszenia przepisów u.g.h., a więc naruszenia istniejącego przed tą datą, a nie nawiązania w tej dacie nowego stosunku prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydając zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2017r., Dyrektor IAS prawidłowo zastosował przepis art. 89 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 marca 2017 r. w ten sposób, że zaaprobował nałożenie kary – zgodnie z tym przepisem – przez organ pierwszej instancji.

Z dniem 1 kwietnia 2017 r. przepis art. 89 u.g.h., przewidujący odpowiedzialność urządzającego gry na automatach, został zmieniony przez art. 1 pkt 67 ustawy zmieniającej m.in. ustawę o grach hazardowych. W ustawie zmieniającej zawarto przepisy przejściowe, dotyczące toczących się już postępowań w sprawach z zakresu gier hazardowych, które zamieszczono w art. 6 i 7 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy zmieniającej, postępowania, o których mowa w art. 2 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r., są prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Natomiast w myśl art. 7 wymienionej ustawy, w sprawach dotyczących udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry, zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne lub urządzanie zakładów wzajemnych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem przepisu art. 11 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. Przepisy powyższe nie dotyczą więc spraw z zakresu art. 89 u.g.h. wszczętych przed 1 kwietnia 2017 r. Oznacza to, że w ustawie zmieniającej z dnia 15 grudnia 2016 r. brak jest przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do spraw, o których mowa w art. 89 u.g.h. wszczętych przed dniem 1 kwietnia 2017 r. Okoliczność, iż w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do sytuacji zapoczątkowanych przed wejściem w życie ustawy), nie oznacza jednak luki w prawie i braku podstawy prawnej działania organu celno-skarbowego w takiej sytuacji. Ustawodawca, nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej, otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Wobec braku zatem wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, z tym że od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy – nawiązały się wcześniej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2004 r., sygn. akt SK 39/03, opubl. OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40, s. 561, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 września 2005 r., sygn. akt I FPS 2/05, opubl. ONSAiWSA z 2006 r., z. 1, poz. 1; wyrok NSA z 4 listopada 2008 r., sygn. akt I FSK 1730/07, LEX nr 1014066).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się – przy ocenie decyzji dotyczących deliktu administracyjnego – że sankcja administracyjna za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu. W odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej nawiązuje się z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa, co prowadzi do wniosku, iż stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia jest stan prawny z daty jego zaistnienia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06; ONSAiWSA, 2006 r. z. 3 poz. 71; a także wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 730/18, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przywołanej uchwale o sygn. akt I OPS 1/06 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jakkolwiek wydając decyzje administracyjną organ administracji publicznej stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, to jednak musi to mieć miejsce z uwzględnieniem koniecznych wyjątków i zasada ta nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie nastąpiły zmiany przepisów prawa.

W przypadku wątpliwości które przepisy mają zastosowanie (czy przepis dotychczasowy, czy też nowy), przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Jeżeli zatem w sprawie mamy do czynienia ze zdarzeniem prawnym, które zaistniało jako zdarzenie zamknięte i zakończone pod rządami dawnego prawa, to skutki tego zdarzenia muszą być oceniane zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego zaistnienia (por. wyroki NSA: z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2385/11, z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1186/12, z 16 października 2018 r., sygn. akt II GSK 732/18, z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1367/18; z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 1316/20). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Stwierdzone naruszenie zakończyło się bowiem w dniu kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy celnych, tj. 21 września 2016 r. – kiedy obowiązywał art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 marca 2017 r., co oznacza, że prawidłowo Dyrektor IAS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który nakładając na skarżąca Spółkę karę pieniężną uczynił to na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu na datę kontroli i w wysokości przewidzianej w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.

Stan prawny, który organ odwoławczy uwzględnił w rozpatrywanej sprawie, był stanem prawnym mającym zastosowanie do tej sprawy. Jeżeli bowiem działanie (czyn, zdarzenie) polegające na urządzaniu gier na automatach poza kasynem gry zaistniało oraz zostało ujawnione pod rządami ustawy o grach hazardowych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 marca 2017 r. – co nastąpiło w związku z czynnościami kontrolnymi przeprowadzonymi w dniu 21 września 2016 r. – to za oczywiste w świetle przywołanego poglądu prawnego należało uznać, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w sprawie nałożenia kary pieniężnej oraz wydając rozstrzygnięcie w sprawie, organ odwoławczy powinien był stosować (i zastosował) przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu dotychczasowym, to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia wymienionego działania (czynu, zdarzenia) niezależnie od tego, że w dacie orzekania przez ten organ, to jest w dniu [...] sierpnia 2017 r., przywołany przepis obowiązywał już (od dnia 1 kwietnia 2017 r.) w nowym brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 15 grudnia 2016 r.

Podkreślić przy tym należy – na co słusznie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ – że zastosowanie art. 89 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2017 r., prowadziłoby do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Oznaczałoby to więc, że zachowanie skarżącej byłoby oceniane w świetle przepisów, które nie obowiązywały w czasie popełnienia przez nią deliktu. Ponadto zastosowanie art. 89 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2017 r., byłoby dla skarżącej mniej korzystne. Ustawa o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 marca 2017 r., gdy chodzi o wysokość sankcji administracyjnej nakładanej na jej podstawie za urządzanie gier hazardowych na automatach poza kasynem, jest względniejsza dla sprawcy w porównaniu do stanu prawnego ukształtowanego nowelą z dnia 15 grudnia 2016 r., na gruncie którego wskazane zachowanie również podlega karze administracyjnej. Przepis art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 marca 2017 r. przewidywał bowiem karę w wysokości 12 000 zł od automatu, natomiast obowiązujący od 1 kwietnia 2017 r. – art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. a tej ustawy przewiduje karę w wysokości 100 000 zł od każdego automatu. W konsekwencji jako bezpodstawny należało ocenić pogląd o naruszeniu art. 120 o.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

W świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione należy więc uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że sąd pierwszej instancji nie miał usprawiedliwionych podstaw, aby podważać zgodność z prawem kontrolowanej decyzji z powodu potrzeby wyjaśnienia przez Dyrektora IAS przesłanek, którymi kierował się w rozpatrywanej sprawie w zakresie odnoszącym się do ustalenia jej stanu prawnego, to jest reżimu prawa właściwego dla jej załatwienia, skoro działanie organu było zgodne z prawem. W konsekwencji, skoro organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia deliktu, to brak wyraźnego wskazania i wyjaśnienia tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia tej decyzji. Z tego powodu za zasadne należało uznać zarzuty wskazane w punktach I ppkt 1-4 oraz pkt II ppkt 3-4 petitum skargi kasacyjnej, bowiem ewentualnych deficytów uzasadnienia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia organu nie można – jak wyżej wskazano – kwalifikować jako naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zważywszy na określone tymi przepisami przesłanki ich stosowania.

Zasadne są również zarzuty z pkt II ppkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd pierwszej instancji sam miał obowiązek wskazać jakie prawo było właściwe dla oceny stanu faktycznego zaistniałego w sprawie i ocenić, czy organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obwiązującym przed 1 kwietnia 2017 r., nawet jeżeli brak było jakichkolwiek rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jeżeli bowiem organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie przepisy ustawy w brzmieniu przed zmianą, to brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko z tego powodu, że swojego wyboru w tym zakresie nie uzasadnił. W takim przypadku obowiązkiem sądu jest wskazanie przepisów mających zastosowanie w sprawie i merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 120, art. 121 i art. 210 § 4 o.p., a takim jest niewątpliwie brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, dlaczego organ zastosował przepisy ustawy o grach hazardowych w brzmieniu już nieobowiązującym, stanowi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podstawę do uwzględnienia skargi tylko wtedy, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podzielić argumentację organu, że przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji określona we wskazanym przepisie nie zaistniała, gdyż naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skoro zatem nie doszło do naruszenia art. 89 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym do 1 kwietnia 2017 r., gdyż organ prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie zdarzenia będącego przedmiotem jego oceny, NSA uznał, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, a wobec braku wątpliwości co do stanu faktycznego – zachodziła podstawa do wydania przez NSA orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. Z tych powodów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 w związku z art. 193 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 i 2 sentencji).

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz na podstawie art. 206 p.p.s.a. NSA za uzasadnione uznał w tej sprawie miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego dla organu, stąd zasądzona kwota 3780 zł stanowi zwrot uiszczonego od skargi kasacyjnej wpisu w wysokości 1080 zł oraz zwrot kosztów profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej w wysokości połowy należnego mu wynagrodzenia.