Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1925/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 584
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 9/16 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. P. na rzecz J. M. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 9/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty B. z dnia [...] września 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...], [...], piętnastu miejsc postojowych samochodów osobowych, zjazdu publicznego oraz infrastruktury na terenie działek nr [...], położonych w B. na rzecz Domu Weselnego J. M. oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewoda [...] przytoczył treść § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] października 2002 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta B. w dniu [...] sierpnia 2007 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] października 2012 r. Przeznaczenie terenu, na którym planowana jest inwestycja określono jako 6MNUR. Zgodnie z zapisami planu Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. (§ 5 ust. 1 pkt. 6) przeznaczeniem podstawowym omawianego obszaru jest teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług i rzemiosła o charakterze nieuciążliwym. W tej sytuacji organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji, że planowana inwestycja jest zgodna zarówno z uchwalonym planem miejscowym z dnia [...] października 2002 r., jak również z uchwałami z dnia [...] sierpnia 2007 r. i z dnia [...] października 2012 r. zmieniającymi obowiązujący plan miejscowy. Wojewoda wskazał, że uchwała Rady Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta B. oraz uchwała nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] października 2012 r. dotyczą konkretnie wymienionych działek, wśród których nie ma działki inwestora, nie można więc treści zapisów dotyczących m.in. lokalizacji inwestycji odnosić do planu "podstawowego" (czyli uchwały z dnia [...] października 2002 r.). W związku z powyższym omawiana decyzja jest niezgodna z planem przestrzennego zagospodarowania i nie może pozostać w obrocie prawnym.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym lokalizacja budynków po granicy jest szczególnym przypadkiem. Starosta B. w swojej decyzji nie wskazał, jaki szczególny, wyjątkowy przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, że inwestor po granicy z działkami sąsiednimi planuje wybudować (prawie po całej długości granicy) budynek o długości 55,84 m i wysokości 9,43m. Organ odwoławczy wyjaśnił, że planując inwestycje należy zakres (wielkości budynku) dostosować do wielkości działki, a nie odwrotnie.

Skargę na tę decyzję wniósł J. M., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: § 12 uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta B., § 21 ust. 5 pkt 4 uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta B. oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. art. 6, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, jednakże z innych powodów, niż wskazane w jej zarzutach.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis wyróżnia zatem dwie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej: wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym należy, że przesłanki te winny zostać spełnione kumulatywnie.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w sprawie tryb przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda[...] zawarł w końcowej części uzasadnienia swojej decyzji akapit, w którym stwierdza, iż "Starosta B. w swojej decyzji nie wskazał, jaki szczególny, wyjątkowy przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, że Inwestor po granicy z działkami sąsiednimi planuje wybudować (prawie po całej długości granicy) budynek o długości 55,84 m i wysokości 9,43 m", co mogłoby wskazywać na braki w uzasadnieniu organu I instancji. Jednak zdaniem Sądu ów wytyk jest niezasadny, gdyż organ I instancji na stronie 11 uzasadnienia decyzji wyraźnie wskazuje, jakimi przesłankami kierował się, pozwalając na lokalizację inwestycji przy granicy z działkami sąsiednimi. Jeżeli organ II instancji nie podziela stanowiska organu I instancji, to sam powinien się w tej kwestii wypowiedzieć i wydać odpowiednie rozstrzygnięcie. Wojewoda [..] powinien był samodzielnie, ponownie, merytorycznie rozpoznać sprawę i wydać stosowne rozstrzygnięcie, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł uczestnik postępowania D. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 25 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż podmiot "Dom Weselny J. M." posiada zdolność sądową, gdy w rzeczywistości podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi była osoba fizyczna (przedsiębiorca) - J. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "Dom Weselny J. M.", co powinno powodować odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., a w konsekwencji skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz koszów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym po stronie skarżącego występował podmiot "Dom Weselny J. M.". Takie oznaczenie podmiotu figuruje w skardze z dnia 14 grudnia 2015 r. na decyzję Wojewody [...], a także w piśmie procesowym skarżącego z dnia 22 lutego 2016 r. Również na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, która odbyła się w dniu 25 lutego 2016 r., skarżący nie dokonywał jakichkolwiek zmian w zakresie swojego oznaczenia jako strona postępowania sądowoadministracyjnego. Po analizie powołanych powyżej przepisów regulujących zdolność sądową można jednoznacznie stwierdzić, iż "Dom Weselny J. M." nie jest podmiotem uprawnionym do wzniesienia skargi. Wskazany podmiot nie posiada zdolności sądowej, tj. nie jest osobą fizyczną, osobą prawną, nie jest również inną jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną. Wyłącznie uprawnionym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie była osoba fizyczna - J. M.. Nie zmienia również poglądu na tę kwestię fakt, iż w rzeczonym postępowaniu J. M. występował jako osoba prowadząca działalność gospodarczą. Należy podkreślić, że przedsiębiorca z chwilą wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nie nabywa zdolności sądowej jako odrębny podmiot. Zdolność sądowa przysługuje nadal osobie fizycznej, która w postępowaniu administracyjnym bądź sądowoadministracyjnym może występować z dodatkowym oznaczeniem "prowadzący działalność gospodarcza pod nazwą (...)".

Nieuzasadniona, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, jest modyfikacja dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjnym w wyroku z dnia 25 lutego 2016 r. polegająca na oznaczeniu w treści wyroku, iż wnoszącym skargę był J. M.. Z treści pism procesowych skarżącego jednoznacznie wynika, iż wnoszącym skargę był "Dom Weselny J. M." i tak też oznaczono stronę w uzasadnieniu wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, J. M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wskazał, iż to on - jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą - jest stroną postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w tej sprawie. Oznaczenie "Dom Weselny J. M." figurowało we wszystkich decyzjach wydanych w tej sprawie i było to oznaczenie nieprecyzyjne, lecz nie ma wątpliwości kto jest adresatem decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w granicach skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 25 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż podmiot "Dom Weselny J. M." posiada zdolność sądową, gdy w rzeczywistości podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi była osoba fizyczna (przedsiębiorca) - J. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "Dom Weselny J. M.". Zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). To, że błędne oznaczenie skarżącego widnieje w skardze z dnia 14 grudnia 2015 r., a także w piśmie procesowym skarżącego z dnia 22 lutego 2016 r. nie oznacza, że Sąd jest związany treścią skargi w tym zakresie. To rolą Sądu jest prawidłowe ustalenie stron postępowania sądowoadministracyjnego i dokonanie oceny czy dany podmiot ma zdolność sądową. Sąd I instancji prawidłowo przyjął i wskazał w sentencji wyroku z dnia 25 lutego 2016 r., iż stroną skarżącą w tej sprawie jest osoba fizyczna - J. M.. W sentencji wyroku Sąd mógł wprawdzie bardziej precyzyjnie określić skarżącego jako J. M. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Dom Weselny J. M.", lecz pomimo braku takiego doprecyzowania sentencja w zakresie ustalenia strony skarżącej jest prawidłowa, gdyż nie ma wątpliwości kto jest skarżącym w tej sprawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 obowiązującej do dnia 30 kwietnia 2018 r. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą (przedsiębiorca) nie nabywa zdolności sądowej jako odrębny podmiot, lecz zdolność sądowa przysługuje tej osobie fizycznej. Jak wynika z akt sprawy również skarżacy kasacyjnie nie miał wątpliwości kto jest stroną skarżącą w tej sprawie, gdyż w piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2016 r. sam wskazał, że skarżącym jest J. M. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Dom Weselny J. M.". Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 25 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny.

Dodać należy, iż w decyzjach organów obu instancji wskazano nieprecyzyjnie, że ich adresatem jest "Dom Weselny J. M.". Takie uchybienie nie skutkuje nieważnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), gdyż nie ulega wątpliwości, że decyzja została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie (J. M.), lecz Wojewoda [...], rozpatrując ponownie tę sprawę powinien sprecyzować w decyzji oznaczenie wnioskodawcy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.