Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2323/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 230/12 w sprawie ze skargi M. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienie z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 230/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji: uchylił zaskarżony rozkaz personalny, orzekł, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Komendant Główny Policji w/w rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] października 2011 r., dotyczący zwolnienia aspiranta M. M. z dniem 31 października 2011 r. z zajmowanego stanowiska i przeniesienia z dniem 1 listopada 2011 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w Olsztynie.

W uzasadnieniu rozkazu Komendant Główny Policji podał, że Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, wykonując zarządzenie organizacyjne nr 55/11 Komendanta Głównego Policji z dnia 27 września 2011 r., zmieniające zarządzenie nr 10/11 z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie ustalenia liczby etatów Policji i pracowników Policji w województwie warmińsko-mazurskim, wydał w dniu 30 września 2011 r. rozkaz organizacyjny nr 9/11 w sprawie zmian organizacyjnych w strukturze Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie. W Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie m.in. wyłączono 2 stanowiska etatowe specjalisty oraz 2 stanowiska etatowe asystenta. Nadto zarządzeniem organizacyjnym nr 22/11 z dnia 30 września 2011 r., zmieniającym zarządzenie w sprawie ustalenia liczby etatów Policji i pracowników Policji w powiecie olsztyńskim, włączono stanowisko etatowe asystenta w stan etatowy Komendy Miejskiej Policji w Olsztynie. Rozkazem organizacyjnym Komendanta Miejskiego Policji w Olsztynie nr 9/11 z dnia 7 października 2011 r. włączono do Referatu do spraw [...] Wydziału [...] stanowisko etatowe asystenta.

Aspiranta M. M., zajmującego stanowisko asystenta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie, poinformowano o tych zmianach i zaproponowano mianowanie na równorzędne stanowisko służbowe asystenta Referatu do spraw [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w Olsztynie. Policjant nie wyraził zgody.

Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, działając na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, rozkazem personalnym z dnia [...] października 2011 r. zwolnił aspiranta M. M. z dniem 31 października 2011 r. z zajmowanego stanowiska asystenta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie i z dniem 1 listopada 2011 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w Olsztynie. W uzasadnieniu podał, że decyzja uzasadniona jest zmianami w etacie Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie wynikającymi z prowadzonej optymalizacji zatrudnienia w tej jednostce oraz dostosowania struktury komórki organizacyjnej, w której policjant pełnił służbę, do faktycznie wykonywanych zadań i czynności służbowych. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Rozkaz doręczono policjantowi w dniu 10 października 2011 r.

W dniu 10 października 2011 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Przewodniczącego Warmińsko-Mazurskiego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w Olsztynie, w którym wskazano, że M. M. pełni w organach NSZZ Policjantów z wyboru funkcję przewodniczącego Zarządu Koła [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie, w związku z czym Warmińsko-Mazurski Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów w Olsztynie w dniu 7 marca 2011 r. objął go ochroną prawną, przewidzianą w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.).

M. M. złożył odwołanie od w/w rozkazu organu I instancji, w którym zarzucił: naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe przy użyciu niedozwolonego w takim przypadku trybu art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy; naruszenie art. 38 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy poprzez przeniesienie skarżącego policjanta na niższe stanowisko służbowe pomimo braku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi; naruszenie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oraz art. 7 k.p.a. w związku z art. 34 ustawy o Policji poprzez mianowanie policjanta na stanowisko bez uwzględnienia jego kwalifikacji i stażu służby oraz nienagannego jej pełnienia. Ponadto policjant podniósł, że przeniesienie go do innej jednostki organizacyjnej ma bezpośredni związek z postępowaniem dyscyplinarnym wszczętym wobec niego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie, zakończonego orzeczeniem uniewinniającym go od zarzucanych mu czynów. Odwołujący się zakwestionował także nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności.

Rozpatrując odwołanie, Komendant Główny Policji uznał je za niezasadne.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego podał, że stosunek służbowy ma charakter administracyjno-prawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Z tego względu art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że mianowanie, będące źródłem stosunku służbowego, następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby. Organ I instancji prawidłowo, zdaniem organu odwoławczego, zastosował art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Wskazał, że ustawa nie określa żadnych warunków owego przeniesienia. Nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący przeniesienia. Tak sformułowany przepis prawa pozwala uznać, że przeniesienie policjanta do innej jednostki pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Natomiast z uwagi na zmiany organizacyjno-etatowe w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Olsztynie, których konsekwencją jest zaskarżony rozkaz personalny, rozstrzygnięcie organu I instancji nie ma charakteru dowolności i uwzględnia kwalifikacje policjanta.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z tabelą zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącą załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732. ze zm.) - stanowisko etatowe asystenta zaszeregowane jest w piątej grupie oraz odpowiada mu stopień etatowy aspiranta sztabowego Policji. Przedstawione parametry są zatem tożsame w każdej jednostce organizacyjnej Policji, tj. Komendzie Głównej Policji, Komendzie Wojewódzkiej Policji, Komendzie Miejskiej (Powiatowej) Policji czy też Komisariacie Policji.

Organ wskazał, że M. M. został przeniesiony do jednostki Policji w tej samej miejscowości, a następnie mianowany na stanowisko asystenta Referatu ds. [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w Olsztynie. Organ odwoławczy podkreślił, że Komendant Miejski Policji w Olsztynie mianował policjanta na stanowisko równorzędne do zajmowanego do tej pory pod względem grupy zaszeregowania, mnożnika kwoty bazowej i stopnia etatowego, jak również przyznał dodatek służbowy w dotychczasowej wysokości. Ponadto komórka organizacyjna, w której policjant pełni obecnie służbę, realizuje tożsame zadania w stosunku do komórki organizacyjnej, w której odwołujący się pełnił służbę dotychczas. W tej sytuacji zarzut, że policjanta przeniesiono na niższe stanowisko służbowe jest zdaniem organu odwoławczego gołosłowny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, organ lI instancji wskazał na art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio. Używając sformułowania "odpowiednio", ustawodawca założył konieczność uwzględnienia, w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfiki stosunków służbowych w Policji, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych. Nie można zatem, zdaniem organu odwoławczego, czynić zarzutu naruszenia art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, skoro policjanta przesunięto na stanowisko równorzędne.

Za istotny w sprawie uznał organ odwoławczy wniosek naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie z dnia 6 października 2011 r. w sprawie przeniesienia M. M. do innej jednostki organizacyjnej Policji. Wniosek ten miał wpływ na treść decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] października 2011 r., kształtującej stosunek służbowy M. M.

Organ wskazał, że nadanie zaskarżonemu rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione potrzebą natychmiastowego wprowadzenia go w życie.

M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, domagając się jego uchylenia wraz z poprzedzającym go rozkazem organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił m.in. naruszenie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 1991 r. o związkach zawodowych w zw. z art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, polegające na: a) błędnym przyjęciu przez organ II instancji, że odpowiednie stosowanie art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych nie obliguje Komendanta Wojewódzkiego Policji do uzyskania zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej na jednostronną zmianę warunków służby funkcjonariusza Policji oraz b) błędnym przyjęciu, że decyzja wydana przez organ I instancji nie spowodowała zmiany warunków pracy na niekorzyść skarżącego, a tym samym nie podlega on ochronie przewidzianej w art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Do postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie przystąpił w charakterze uczestnika Warmińsko-Mazurski Zarząd Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w Olsztynie, który został dopuszczony w tym charakterze do postępowania i który poparł skargę.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona w znacznej mierze zasadna.

Zdaniem tego Sądu, nie jest jednak zasadny wyrażony w skardze pogląd, że w wyniku rozkazu personalnego z dnia [...] października 2011 r. skarżący został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe. Porównanie parametrów siatki uposażenia i dodatków służbowych stanowiska asystenta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie ze stanowiskiem asystenta Referatu ds. [...] Komendy Miejskiej Policji w Olsztynie przeczy temu twierdzeniu. Również zadania obu tych stanowisk są jednakowe. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie w całości wywody zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu II instancji. Kwestia niższego prestiżu stanowiska asystenta w Komendzie Miejskiej Policji w porównaniu ze stanowiskiem asystenta w Komendzie Wojewódzkiej ma zdaniem tego Sądu wymiar czysto subiektywny, nieistotny w niniejszej sprawie.

Sąd ten podkreślił, że owa równorzędność tych stanowisk w rozumieniu przepisów ustawy o Policji nie jest jednak równoznaczna z oceną tych stanowisk z punktu widzenia interesów związku zawodowego, którego policjant pełni istotną funkcję. Zdaniem tego Sądu, ochrona, jaką przewiduje art. 32 ustawy o związkach zawodowych, musi być rozumiana nie jako ochrona interesu osoby pełniącej funkcję związkową, ale jako ochrona interesów związku zawodowego, realizacji celów statutowych związków zawodowych przez jego działaczy. W tym zaś zakresie zarówno skarżący, jak i Związek Zawodowy wskazują na istotną dla Związku okoliczność pełnienia przez skarżącego służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji, podnosząc tu jego funkcję w Związku - Przewodniczącego Zarządu Koła [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie. Istnieje zatem, zdaniem Sądu I instancji, związek organizacyjno-funkcjonalny pomiędzy mandatem piastowanym przez skarżącego, a jego pracą w Komendzie Wojewódzkiej Policji. Z takiej perspektywy przesunięcie skarżącego z komórki organizacyjnej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Olsztynie do komórki organizacyjnej Komendy Miejskiej Policji w Olsztynie jest tożsame ze zmianą warunków pracy, o czym stanowi art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. W tym aspekcie trafnie, zdaniem tego Sądu, skarga wskazuje na braki uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu I instancji, trafnie skarżący zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Olsztynie istotne uchybienie polegające na niezwróceniu się do zarządu zakładowej organizacji związkowej o wyrażenie zgody na dokonanie przesunięcia policjanta będącego przewodniczącym Zarządu Koła [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie na inne stanowisko służbowe. Niemożliwym, zdaniem tego Sądu, wydaje się, aby Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie nie wiedział o ważnej funkcji związkowej podległego sobie policjanta. Sąd ten wskazał, że z uzasadnienia rozkazu personalnego z dnia [...] października 2011 r. nie wynika, aby organ I instancji analizował sprawę w kontekście art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Analizę taką, choć dalece niewystarczającą, przeprowadził dopiero Komendant Główny Policji, który dysponował już pismem Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w Olsztynie z dnia 10 października 2011 r. wskazującym na objęcie skarżącego, z racji pełnionej funkcji związkowej, przepisem art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Z tonu tego pisma wynika brak zgody Związku na wydanie rozkazu personalnego, w wyniku którego skarżący został zwolniony z dotychczasowego stanowiska służbowego i mianowany na inne stanowisko służbowe. Zatem per facta concludentia stanowisko organizacji związkowej w procesie wydawania decyzji przez organ II instancji było znane, ale dopiero na etapie kontroli rozkazu personalnego z dnia [...] października 2011 r. Jednakże mimo to uzasadnienie rozstrzygnięcia rozkazu personalnego II instancji nie jest zdaniem Sądu I instancji wyczerpujące i nie ujmuje całej problematyki zagadnienia. Sąd ten wskazał, że również Komendant Główny Policji całkowicie pomija fakt braku zwrócenia się przez organ I instancji o zgodę, o której mowa w art. 32 ustawy o związkach zawodowych.

Komendant Główny Policji, dokonując wykładni art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, wskazuje na art. 67 ust. 2 ustawy o Policji. Użyte w tym przepisie sformułowanie o odpowiednim stosowaniu ustawy o związkach zawodowych interpretuje jako prymat przepisów zawartych w ustawie pragmatycznej nad przepisami ustawy o związkach zawodowych. Interpretacja taka nie jest zdaniem Sądu I instancji poprawna, gdyż zagadnienia kolizyjne w stosowaniu obu ustaw nie mogą prowadzić do braku ochrony podstawowych interesów związków zawodowych Policjantów. Rozwiązując tego typu konflikty kolizyjne, należy odwołać się do uregulowań zawartych w Statucie NSZZ Policjantów, na co wskazuje art. 67 ust. 3 ustawy o Policji. Tego odniesienia w materiale sprawy brak.

Z kolei skarżący oraz zainteresowany Związek Zawodowy przepis art. 67 ust. 2 ustawy pragmatycznej traktują jako wprowadzenie wprost uregulowań zawartych w ustawie o związkach zawodowych, bez odpowiedniego wyważenia proporcji pomiędzy tymi równorzędnymi aktami prawnymi.

Również argumentacja Komendanta Głównego Policji, ograniczająca się do ważenia interesu Policji rozumianego jako interes społeczny i interesu policjanta nie jest zdaniem Sądu I instancji wystarczająca dla dokonania prawidłowej oceny zaskarżonego rozkazu personalnego organu I instancji pod kątem art. 32 ust. 2 oraz art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 67 ust. 2 ustawy pragmatycznej, albowiem argumentacja taka traci z pola widzenia interes związku zawodowego, jego prawo do realizowania swoich celów statutowych (zwłaszcza zawartych w § 9 i § 10 Statutu). Właśnie ten cel powinien zdaniem Sądu I instancji być tu rozważany w powiązaniu z interesem służby.

W tym aspekcie sprawy trafnie, zdaniem tego Sądu, podniesiono w skardze argumenty zawarte w uchwale Izby Administracyjnej Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 4 lutego 1993 r., sygn. akt III AZP 38/92, że przepis art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych ma odpowiednie zastosowanie do policjanta będącego członkiem Zarządu Terenowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów. W uzasadnieniu tej uchwały SN stwierdził, że nakaz "odpowiedniego" stosowania ustawy związkowej do członków i działaczy Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów oznacza m.in. rozciągnięcie ochrony prawnej, wynikającej z art. 32 ust. 2 ustawy związkowej, do policjantów wybranych do władz i ogniw organizacyjnych tego Związku. Wymaganie ustawy, by stosowanie tej normy było "odpowiednie" nakazuje jedynie krytyczną weryfikację wzajemnego stosunku między normą stosowaną a normą odwołującą się i odrzucenie normy stosowanej w całości lub w określonej części jedynie w tym wypadku, gdy norma ta nie może być stosowana w ogóle i do pewnego układu odniesienia m.in. z tego względu, że jest albo oczywiście sprzeczna z innymi przepisami ustawy odwołującej się, albo realizuje odmienne niż ta ustawa cele. Sąd I instancji wskazał, że powyższa uchwała stanowi zasadę prawną.

W niniejszej sprawie szczególnie ważne dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia jest zdaniem Sądu I instancji ustalenie, czy w wyniku wprowadzenia w życie wydanego w dniu 30 września 2011 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji rozkazu organizacyjnego nr 9/11 w sprawie zmian organizacyjnych w strukturze Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie zlikwidowano wszystkie stanowiska etatowe asystenta w Wydziale [...] tejże Komendy. Z dołączonego do akt sprawy administracyjnej rozkazu organizacyjnego nie wynika, jaki był stan liczby stanowisk asystenckich w Wydziale [...]. Rozkaz organizacyjny wskazuje jedynie na liczbę zlikwidowanych stanowisk. Sąd I instancji wskazał, że na powyższe pytanie nie potrafili także odpowiedzieć podczas rozprawy ani pełnomocnik skarżącego, ani pełnomocnik organu, ani przedstawiciel Związku Zawodowego. Tymczasem zagadnienie to jest zdaniem tego Sądu kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli bowiem powyższy rozkaz organizacyjny zlikwidował wszystkie stanowiska asystenckie w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie, to nie jest w sprawie istotne, czy rozkaz personalny z dnia [...] października 2011 r., dotyczący zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska asystenta w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie i przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w Olsztynie został wydany z naruszeniem normy art. 32 ustawy o związkach zawodowych, albowiem - wobec całkowitej likwidacji stanowisk asystenckich w tym Wydziale - niemożliwym byłoby zachowanie na nieistniejącym faktycznie stanowisku policjanta jedynie dla potrzeby ochrony uprawnień związkowych. Takiemu rozwiązaniu przeczyłoby racjonalne wykorzystanie etatów policyjnych i dobro służby. Wprost nadużyciem norm art. 2 ust. 6 i art. 32 ustawy o związkach zawodowych byłoby, zdaniem Sądu i instancji, utrzymywanie zbędnego organizacyjnie i funkcjonalnie stanowiska w strukturach jednostki Policji tylko i wyłącznie z uwagi na ochronę związkową policjanta piastującego ważną funkcję w organizacji związkowej.

Natomiast całkowicie inna sytuacja wystąpiłaby, gdyby w [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie zachowano przynajmniej jedno lub więcej stanowisk asystenckich, a zmiany organizacyjne, wprowadzone rozkazem organizacyjnym nr 9/11 z dnia 30 września 2011 r., dotyczyły jedynie m.in. zmniejszenia stanowisk asystenckich w tym Wydziale, a nie ich całkowitej likwidacji. Wówczas niepozostawienie policjanta piastującego ważną funkcję w organizacji związkowej na stanowisku asystenckim w Komendzie Wojewódzkiej może być odczytane przez Związek Zawodowy jako celowe utrudnianie jego działalności, jeżeli rozkaz personalny nie wyważy w sposób odpowiedni wszystkich aspektów sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji orzekł jak w zaskarżonym wyroku.

Sąd ten wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, Komendant Główny Policji powinien w pierwszej kolejności ustalić kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienie - czy w wyniku opisanych wyżej zmian organizacyjnych zlikwidowano wszystkie stanowiska asystenckie w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie i w dalszej kolejności rozpatrzyć niniejszą sprawę według wyżej wskazanych wytycznych interpretacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzekł na podstawie art. 152, natomiast o zwrocie kosztów postępowania - na podstawie art. 200 w/w ustawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), dalej u.z.z., w związku z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ochrona, jaką przewiduje art. 32 ust. 2 u.z.z. musi być rozumiana nie jako ochrona interesu osoby pełniącej funkcje związkową, ale jako ochrona interesów związku zawodowego, realizacji celów statutowych związków zawodowych przez jego działaczy,

b) art. 32 ust. 2 u.z.z. i art. 67 ust. 2 ustawy o Policji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie i Komendant Główny Policji zobligowani byli do zwrócenia się do zarządu zakładowej organizacji związkowej o wyrażenie zgody na dokonanie przeniesienia policjanta, będącego przewodniczącym Zarządu Koła [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie [...] na inne stanowisko służbowe mimo, że policjantowi nie zostały zmienione warunki pracy lub płacy na jego niekorzyść,

c) art. 32 ustawy o Policji w związku z art. 36 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji nie pozostaje w gestii przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy,

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, a także przez niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że organ II instancji naruszył przepisy prawa materialnego, co skutkowało uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.,

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 134 p.p.s.a. poprzez faktyczne merytoryczne rozpatrzenie sprawy do czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na postawie p.p.s.a. nie był uprawniony,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.z.z. i art. 67 ust. 2 ustawy o Policji poprzez błędne uznanie, że zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym to naruszenie polegało, podczas gdy za wydaniem na tej podstawie wyroku powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanej w danej sprawie decyzji.

Powołując się na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie, w przypadku stwierdzenia jedynie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez jej oddalenie.

W uzasadnieniu podniósł, że jak wynika z art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, decyzja w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji pozostaje w gestii jego przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

Wskazał jako okoliczność bezsporną, że asp. M. M. rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie nr [...] z dnia [...] października 2011 r. i utrzymującym go w mocy rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. został z dniem 31 października 2011 r. zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesiony z dniem 1 listopada 2011 r. z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w Olsztynie. Mianowanie natomiast wymienionego policjanta na stanowisko w strukturach Komendy Miejskiej Policji w Olsztynie zostało rozstrzygnięte rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w Olsztynie nr [...] z dniem [...] października 2011 r. Decyzja ta stanowi dowód potwierdzający okoliczność, że przeniesienie wymienionego policjanta z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w Olsztynie zostało dokonane na stanowisko równorzędne - wcześniej bowiem policjant ten również zajmował stanowisko asystenta zaszeregowane w 5 grupie uposażenia zasadniczego ze stopniem etatowym aspiranta sztabowego Policji - z uwzględnieniem jego predyspozycji osobistych, posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego. Na nowym stanowisku wymieniony policjant również zobowiązany jest do wykonywania zadań i czynności służbowych podobnych do tych, które wykonywał dotychczas.

W związku z powyższym stwierdzić zdaniem skarżącego kasacyjnie należy, że do stanu faktycznego sprawy nie miał zastosowania przepis art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z., stosownie do którego pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1 - z wyjątkiem, gdy dopuszczają to odrębne przepisy. Wyliczenie bowiem zawarte w art. 32 u.z.z. ma charakter taksatywny. Nie rozciąga się zatem na sytuacje bezpośrednio w przepisie nieprzewidziane. Oznacza to, że ochrona nie odnosi się do działaczy związkowych, którzy zostali przeniesieni do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji w tej samej miejscowości na stanowisko równorzędne. Przepis ten nie może być więc rozumiany jako ochrona interesów związku zawodowego, służący jedynie realizacji celów statutowych związków zawodowych przez jego działaczy.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że powołany przepis stanowi realizację dyrektywy sformułowanej w art. 1 Konwencji MOP nr 135, zgodnie z którą działacze związkowi powinni korzystać ze skutecznej ochrony przeciwko atakom ich krzywdzącym, włącznie z ochroną ich stosunku pracy. Ochrona ta jednak nie może stać w sprzeczności z uprawnieniami pracodawcy do dobrej organizacji pracy. Ponadto regulacja ta jako wyjątkowa nie może być interpretowana rozszerzająco. Celem ochrony działacza związkowego jest wyłącznie zapewnienie mu niezależności w wypełnianiu jego funkcji, a przepisy zapewniające zakres tej ochrony mają charakter unormowań szczególnych i muszą być wykładane ściśle. Działalność związkowa nie może więc być pretekstem do nieuzasadnionego uprzywilejowania pracownika w sferach niedotyczących sprawowanej przez niego funkcji.

Skarżący kasacyjnie wskazał także na art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, w myśl którego przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w Policji może działać tylko jeden związek zawodowy i związek ten nie ma prawa do strajku. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że używając sformułowania "odpowiednio", ustawodawca założył konieczność uwzględnienia, w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfiki stosunków służbowych w Policji, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych. Owa dyspozycyjność nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby policjanta - związkowca, dokonywanych bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według indywidualnych, osobistych odczuć policjanta. Przepisy ustawy o Policji nie kategoryzują jednostek organizacyjnych Policji, grupy uposażeń są jednakowe, różna jest tylko wysokość dodatków. Dopiero więc analiza rozkazu o wyznaczeniu na stanowisko stwarza podstawy do oceny, czy stanowisko, na które policjant został przeniesiony, jest stanowiskiem równorzędnym.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że skarżący został mianowany na równorzędne stanowisko z uposażeniem i dodatkiem służbowym w wysokości dotychczas pobieranej. Nie można w tej sytuacji mówić o naruszeniu art. 32 ust. 2 u.z.z. Skoro więc warunki służby oraz uposażenia funkcjonariusza nie uległy pogorszeniu na skutek wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, to wadliwie Sąd I instancji uznał, że zgoda zarządu zakładowej organizacji związkowej była wymagana do wydania danej decyzji.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że celem art. 32 ust. 2 u.z.z. jest ochrona interesów pracownika, a w niniejszej sprawie funkcjonariusza Policji, nie zaś związkowca. Dodał, że skarżący jest Przewodniczącym Zarządu Koła [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie [...]. Wskazywana więc w zaskarżonym wyroku okoliczność dotycząca ewentualnej niemożliwości prawidłowego wypełniania funkcji w związkach zawodowych w nowym miejscu pełnienia przez policjanta służby nie znajduje uzasadnienia.

Skarżący kasacyjnie ponadto podniósł, że skarżący nie został zwolniony z wykonywania zadań i czynności służbowych na czas sprawowania funkcji z wyboru w organizacji związkowej. Wypełnianie więc zadań wynikających ze Statutu NSZZ Policjantów skarżący powinien realizować poza godzinami służby. Realizacja celów statutowych organizacji związkowej powinna się odbywać niezależnie od miejsca wykonywanych zadań osób kierujących kołem, czy jednostką terenową. Problemy bowiem funkcjonariuszy jednej komórki organizacyjnej Policji nie powinny się przekładać na zaangażowanie Przewodniczącego Koła w poprawę warunków pracy i płacy wszystkich funkcjonariuszy należących do NSZZ Policjantów. Tym bardziej, że w strukturze organizacyjnej Oddziału [...] Policji w Olsztynie, w którym utworzony został Zarząd Koła [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie [...] i w której asp. M. M. pełni funkcję przewodniczącego, nie ma komórki organizacyjnej - Wydział [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie, w której dotychczas wymieniony pełnił służbę.

Skarżący kasacyjnie dodał, że na podstawie § 20 ust. 1 pkt 2 Statutu NSZZ Policjantów w jednostce organizacyjnej lub komórce organizacyjnej Policji może być utworzona organizacja terenowa, jeżeli grupuje nie mniej niż 50 członków, na podstawie uchwały właściwego zarządu wojewódzkiego, co w praktyce oznacza, że może być utworzona w tym trybie jedynie jedna terenowa organizacja związkowa. Wskazał także, że Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie Regulaminem z dnia 6 czerwca 2006 r. jednoznacznie określił strukturę organizacyjną Warmińsko - Mazurskiej Komendy Wojewódzkiej Policji. Oddział [...] Policji w Olsztynie nie wchodzi w jej skład. Reprezentantem natomiast policjantów pełniących służbę w jednostkach organizacyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie jest Terenowa Organizacja Związkowa (Zarząd Terenowy) Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie, a pełniących służbę w Oddziale [...] w Olsztynie jest Terenowa Organizacja Związkowa (Zarząd Terenowy) Oddziału [...] w Olsztynie. Na podstawie bowiem § 12 ust. 1 Statutu NSZZ Policjantów policjanci mają prawo do wyboru terenowej organizacji związkowej do reprezentowania swoich interesów ale w ramach właściwej miejscowo terenowej organizacji związkowej. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji całkowicie pominął powyższą okoliczność w zaskarżonym wyroku.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji a priori przyjął, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. powinien być uchylony. W przypadku natomiast kontroli działalności administracji przez Sąd istotne jest, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działanie tego organu pod względem jego zgodności z prawem. Powyższe wskazuje, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok rażąco naruszył zdaniem skarżącego kasacyjnie nie tylko art. 1 § 2 p.u.s.a., ale także art. 10 w związku z art. 184 Konstytucji RP.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniósł, że zaskarżony wyrok nie wyjaśnia wyczerpująco stanowiska Sądu I instancji i w zasadzie nie wskazuje na podstawę rozstrzygnięcia w związku z czym nie odpowiada wymogom w/w przepisu prawa.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy administracyjne nie są uprawnione do zastępowania administracji publicznej, a jedynie sprawują kontrolę jej działalności w zakresie wyznaczonym przez art. 3 p.p.s.a. Przejęcie natomiast przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowi wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie taka sytuacja zdaniem skarżącego kasacyjnie niewątpliwie miała miejsce. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził bowiem, że organ administracji publicznej jedynie w sytuacji, gdy zostałyby zlikwidowane wszystkie stanowiska etatowe asystenta w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie mógłby zwolnić asp. M. M. z zajmowanego stanowiska służbowego i przenieść go do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji - Komendzie Miejskiej Policji w Olsztynie. Tym samym Sąd ten swoim działaniem nie tylko zaingerował w politykę kadrową Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie, ale również zakwestionował jego działania w sferze organizacyjno-strukturalnej, bowiem rozkazem organizacyjnym nr 9/11 z dnia 30 września 2011 r. zlikwidowano etaty asystenckie w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie związane z konkretnie wykonywanymi obowiązkami służbowymi przez policjantów, w tym i asp. M. M. Zadania natomiast tych funkcjonariuszy zostały przekazane do realizacji Komendantowi Miejskiemu Policji w Olsztynie.

Reasumując stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok nie dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, nie ocenił również właściwie faktów i dowodów oraz nie ustalił skutków prawnych podjętej w sprawie decyzji. Nie zaistniały więc przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację Sądu I instancji powołaną w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył w/w przepis prawa poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy.

Zważyć należy, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. (por. wyrok NSA z dnia 11.05.2012 r., sygn. II OSK 335/11, lex nr 1252022). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. (por. wyrok NSA z dnia 10.07.2012 r., sygn. II GSK 1012/12, lex nr 1225696). W wyroku z dnia 10.07.2012 r., sygn. II GSK 1807/11 (lex nr 1219231) Naczelny sąd Administracyjny wskazał, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. (por. wyrok NSA z dnia 01.08.2012 r., sygn. II OSK 2012/11, lex nr 1225725).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji w niczym nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego, uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie w istocie polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji co do zgodności z prawem kontrolowanego w sprawie rozkazu personalnego. Polemika ta, z przyczyn wyżej wskazanych, nie może odnieść zamierzonego skutku.

Wbrew odmiennemu także w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w niczym nie naruszył zarówno art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., jak i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 288/08 (lex nr 490109), że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., jest regulacją o charakterze ustrojowym, a zatem proceduralnym. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 p.u.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej naruszającej prawo materialne, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak również decyzji dotkniętej wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, a także decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten zostaje więc tylko wtedy naruszony, gdy mimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych Sąd skargi w ogóle nie rozpoznał, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności.

Wbrew jednak odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji w niczym w/w przepisu prawa nie naruszył. Rozpoznał bowiem wniesioną do niego skargę na wydane w sprawie decyzje według określonego w powołanym wyżej przepisie prawa kryterium legalności. Ustanowiona w art. 1 § 2 p.u.s.a. zasada legalności, jako zasada postępowania sądowoadministracyjnego zakreśla przedmiot toczącego się przed sądem administracyjnym postępowania. Z zasady tej wynika, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżone do niego akty administracyjne pod względem ich zgodności zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania. Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie, Sąd I instancji zobowiązany był zatem do zbadania, co też uczynił, czy organ wydający zaskarżony rozkaz personalny nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych określa art. 145 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę, Sąd I instancji zastosował przewidziane w ustawie środki i uchylił zaskarżony rozkaz personalny albowiem doszedł do wniosku, że organ dopuścił się naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów postępowania stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, które to naruszenia skutkowały jego wadliwość i konieczność uchylenia.

Dodać należy, że rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest do oceny prawnej zaskarżonego aktu administracyjnego, jak też w razie jego uchylenia, do poczynienia wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania, spełniają wymagania metodologicznej poprawności, są logiczne i precyzyjne. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, z faktu zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku owych wskazań nie można wywodzić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 p.p.s.a. i nie można owych wskazań uznawać za przejęcie przez Sąd kompetencji organu do końcowego załatwienia sprawy, czy sprzeczną z przepisami prawa ingerencję Sądu w politykę kadrową Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie.

W świetle powyższego za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji zarówno art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., jak i

art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 6 k.p.a. oraz w zw. z art. 134 p.p.s.a.

Za nieusprawiedliwiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.z.z. i art. 67 ust. 2 ustawy o Policji poprzez błędne uznanie, że zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym to naruszenie polegało.

Zważyć bowiem należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał wprost, że organ dopuścił się obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, albowiem nie zwrócił się do zarządu zakładowej organizacji związkowej o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy funkcjonariusza. Wskazał, że całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego faktu braku zwrócenia się przez organ o zgodę, o której mowa w art. 32 ustawy o związkach zawodowych, czyni ją wadliwą pod względem proceduralnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że dokonując wykładni art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, organ winien wyważyć zarówno interes Policji - rozumiany jako interes społeczny i interes Policjanta, jak też interes związku zawodowego i jego prawo do realizowania celów statutowych. Dopiero ustalenie, czy w wyniku zmian organizacyjnych w strukturze Komendy Wojewódzkiej w Olsztynie zlikwidowane zostały wszystkie stanowiska asystenckie w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie pozwoli, zdaniem Sądu I instancji, organowi II instancji na prawidłową ocenę rozkazu personalnego wydanego przez organ I instancji.

W świetle powyższego, wbrew odmiennym w tym względzie twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym polegało naruszenie w/w przepisów prawa przez organ rozpoznający sprawę.

Zważyć należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy sformułowany w pkt 2 d) pozostaje w związku z podniesionym w jej pkt 1 a) oraz 1 b) zarzutem naruszenia prawa materialnego, co uzasadnia dokonanie jego oceny także w ramach analizy zarzutu materialnego.

Podnosząc w pkt 1 a) oraz b) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 67 ust. 2 ustawy o Policji.

Naruszenie w/w przepisów prawa ma polegać na błędnej ich wykładni przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że ochrona jaką przewiduje art. 32 ust. 2 u.z.z. musi być rozumiana nie jako ochrona interesu osoby pełniącej funkcje związkową, ale jako ochrona interesów związku zawodowego, realizacji celów statutowych związków zawodowych przez jego działaczy.

Naruszenie w/w przepisów prawa ma zdaniem autora skargi kasacyjnej polegać także na ich niewłaściwym zastosowaniu w sprawie i doprowadzeniu przez to do błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie i Komendant Główny Policji zobligowani byli do zwrócenia się do zarządu zakładowej organizacji związkowej o wyrażenie zgody na dokonanie przeniesienia policjanta, będącego przewodniczącym Zarządu Koła [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie [...] na inne stanowisko służbowe mimo, że zdaniem autora skargi kasacyjnej policjantowi nie zostały zmienione warunki pracy lub płacy na jego niekorzyść.

Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854), dalej u.z.z., pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może: 1) wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z innym pracownikiem będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, 2) zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1 - z wyjątkiem gdy dopuszczają to odrębne przepisy. Przepis ten w ustępie 2 stanowi, że: ochrona, o której mowa w ust. 1, przysługuje przez okres określony uchwałą zarządu, a po jego upływie - dodatkowo przez czas odpowiadający połowie okresu określonego uchwałą, nie dłużej jednak niż rok po jego upływie. W myśl art. 2 ust. 6 tejże ustawy, przepisy tej ustawy stosuje się odpowiednio dopraw związkowych m.in. funkcjonariuszy Policji, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych przepisów.

Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem że w Policji może działać tylko jeden związek zawodowy i związek ten nie ma prawa do strajku.

Użycie w art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych określenia "odpowiednio" oznacza, że przepisy tejże ustawy będą miały zastosowanie w odniesieniu do funkcjonariuszy Policji będących członkami związku zawodowego tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych w Policji. Podobnie znaczenie należy nadać użytemu w art. 67 ust. 2 ustawy o Policji określeniu "odpowiednio", z dodatkowym jednak ograniczeniem wskazanym w treści tego przepisu.

Trafnie, powołując się na uchwałę Sadu Najwyższego z dnia 4 lutego 1993 r. sygn. akt III AZP 38/92 (OSP z 1994 r., nr 3, poz. 38) Sąd I instancji wskazał za Sądem Najwyższym, że przepis art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych ma odpowiednie zastosowanie do policjanta będącego członkiem Zarządu Terenowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów. Nakaz "odpowiedniego" stosowania ustawy związkowej do członków i działaczy Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów oznacza m.in. rozciągnięcie ochrony prawnej, wynikającej z art. 32 ust. 2 ustawy związkowej, do policjantów wybranych do władz i ogniw organizacyjnych tego Związku. Wymaganie ustawy, by stosowanie tej normy było "odpowiednie" nakazuje jedynie krytyczną weryfikację wzajemnego stosunku między normą stosowaną a normą odwołującą się i odrzucenie normy stosowanej w całości lub w określonej części jedynie w tym wypadku, gdy norma ta nie może być stosowana w ogóle i do pewnego układu odniesienia m.in. z tego względu, że jest albo oczywiście sprzeczna z innymi przepisami ustawy odwołującej się, albo realizuje odmienne niż ta ustawa cele.

Przepis art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych ma na celu ochronę pracownika, o którym mowa w pkt 1 omawianego przepisu prawa, przed jednostronną zmianą warunków pracy lub płacy na niekorzyść tego pracownika bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, z wyjątkiem gdy dopuszczają to odrębne przepisy. Wynikająca z art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z. ochrona trwałości stosunku pracy działaczy związkowych odnosi się do wszelkich jednostronnych działań pracodawcy zmieniających na niekorzyść status pracownika, a także inne niekorzystne przekształcenia treści stosunku pracy. W orzecznictwie i piśmiennictwem przyjmuje się, że dokonując oceny, czy jednostronna zmiana warunków pracy lub płacy pracownika nastąpiła na jego niekorzyść w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych należy mieć na względzie warunki pracy na dotychczasowym i nowym stanowisku oraz wysokość uposażenia, ale także możliwości awansu hierarchicznego i płacowego oraz prestiż stanowiska.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że akcentowana w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego równorzędność stanowisk w rozumieniu ustawy o Policji nie jest równoznaczna z oceną tych stanowisk z punktu widzenia interesów związku zawodowego, którego policjant pełni istotną funkcję. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt III PK 62/09 (lex nr 602055) Sąd Najwyższy wskazał, że: "Celem ochrony na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych jest przede wszystkim realizacja interesu związku zawodowego i interesów zbiorowych załogi." W tej sytuacji za trafne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym ochrona, jaką przewiduje art. 32 ustawy o związkach zawodowych, musi być rozumiana także jako ochrona interesów związku zawodowego, realizacji celów statutowych związków zawodowych przez jego działaczy.

W tym zaś zakresie zarówno skarżący, jak i Związek Zawodowy wskazują na istotną dla Związku okoliczność pełnienia przez skarżącego służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji, podnosząc tu jego funkcję w Związku - Przewodniczącego Zarządu Koła [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie. Zgodzić się należy w tej sytuacji ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie istnieje związek organizacyjno-funkcjonalny pomiędzy mandatem piastowanym przez skarżącego, a jego pracą w Komendzie Wojewódzkiej Policji. Z takiej perspektywy przesunięcie skarżącego z komórki organizacyjnej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Olsztynie do komórki organizacyjnej Komendy Miejskiej Policji w Olsztynie można uznać za tożsame ze zmianą warunków pracy, o jakiej stanowi art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Trafnie w świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że zgoda zarządu zakładowej organizacji związkowej była wymagana do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego.

Podnoszenie w skardze kasacyjnej nowych argumentów w postaci okoliczności faktycznych, nie będących przedmiotem ustaleń i rozważań organu decyzyjnego w zaskarżonym rozkazie personalnym, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu I instancji, dotyczących struktury organizacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie oraz struktury organizacyjnej organizacji związkowej, w której skarżący pełni funkcję, nie może na tym etapie postępowania odnieść zamierzonego skutku.

Powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 641/11, z którego wywodzi, że przepis art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych nie ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy, jest o tyle nietrafny, że wyrok ten dotyczy przeniesienia funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej z uwagi na uchylenie jedynego etatu Biura Międzynarodowej Współpracy Policji, co doprowadziło do likwidacji stanowiska służbowego zajmowanego przez Policjanta. W niniejszej sprawie, jak wynika z prawidłowych wytycznych Sądu I instancji w tej mierze, ustalenia dopiero wymaga przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ, czy w wyniku wprowadzenia w życie wydanego w dniu 30 września 2011 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji rozkazu organizacyjnego nr 9/11 w sprawie zmian organizacyjnych w strukturze Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie zlikwidowano wszystkie stanowiska etatowe asystenta w Wydziale [...] tejże Komendy.

Za nieusprawiedliwiony również uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 2 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji nie pozostaje w gestii przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji przyjął, że decyzja w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji nie pozostaje w gestii przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zarzuca organowi decyzyjnemu, że zwolnienie skarżącego policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji zostało dokonane z naruszeniem trybu przewidzianego w art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 2 ustawy o Policji.

Fakt, że mianowanie, przenoszenie i zwalnianie Policjantów ze stanowisk służbowych pozostaje zgodnie z treścią w/w przepisu w gestii przełożonego właściwego w sprawach osobowych, nie zwalnia jednak podmiotów dokonujących zmian organizacyjnych z respektowania powszechnie obowiązujących norm prawnych (w tym art. 67 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych), które przewidują ograniczenia w dokonywaniu tego rodzaju zmian.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O koszach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.