Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 856/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 3 i  ust. 3a
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej – ZUS, organ) decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1778 z późn. zm. – dalej u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] nr [...] odmawiającą B. S. (dalej – zobowiązana, skarżąca) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2002 r. do stycznia 2004 r. w łącznej kwocie 6.564,40 zł, w tym z tytułu: składek 2.444,60 zł, odsetek liczonych na dzień 15 grudnia 2017 r. - 4.111 zł, kosztów upomnienia – 8,80 zł.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2017 r. zobowiązana zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek. Podniosła w nim, że nie dysponuje środkami finansowymi, które pozwoliłaby na spłatę zadłużenia. Nie posiada również żadnych dóbr materialnych, które mogłaby spieniężyć. Jak wyjaśniła, nie może również podjąć zatrudnienia, gdyż opiekuje się chorymi rodzicami. Wskazała, że matka nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania ze względu na [...], a ojciec wymaga podawania leków kilkukrotnie wciągu dnia. Obecnie pozostaje na utrzymaniu rodziców.

Następnie organ pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o możliwości złożenia dokumentów potwierdzających okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie należności.

W toku postępowania zobowiązana dostarczyła:

– dokumentację medyczną w postaci: karty informacyjnej leczenia Z. K. na Oddziale [...] Szpitala Nr[...]w S. w okresie od 20 stycznia 2003 r. do 5 lutego 2003 r., karty informacyjnej leczenia szpitalnego O. K. na Oddziale [...] [...] Szpitala [...]. w okresie od 18 kwietnia 2014 r. do 8 maja 2014 r., karty informacyjnej leczenia Z. K. na Oddziale [...] Ogólnej [...] Szpitala Specjalistycznego Nr [...] im. [...] w S. w okresie od 29 lipca 2014 r. do 4 sierpnia 2014 r. oraz od 29 października 2014 r. do 31 października 2014 r., karty informacyjnej leczenia szpitalnego O.K. na Oddziale [...] NZOZ Szpitala [...] im. [...] w K. w okresie od 20 lipca 2016 r. do 28 lipca 2016 r., wyniki badania TK [...] z dnia 15 lipca 2014 r. i 29 listopada 2017 r. oraz wynik badania [...] z dnia 20 lutego 2015 r.

– oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, z którego wynika, że zobowiązana:

• nie pracuje zarobkowo, a także nie pobiera renty, ani emerytury;

• nie posiada dochodów z innych źródeł;

• nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych form pomocy;

• stałe wydatki związane z utrzymaniem: z tytułu miesięcznych opłat (czynsz bez opłat eksploatacyjnych) – 870 zł, opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, woda, węgiel, itp.) - 200 zł, koszty związane z leczeniem – 480 zł;

• nie posiada majątku ruchomego, jak i nieruchomego;

• nie ciążą na niej zobowiązania pieniężne.

• wyjaśniła, że jej rodzice wymagają stałej opieki. Matka jest po [...] i cierpi na [...]. Nie wykonuje samodzielnie żadnych czynności związanych z życiem codziennym, a ponadto musi pozostawać pod stałą kontrolą, aby samowolnie nie opuściła mieszkania. Z kolei ojciec posiada [...], ma [...], a także choruje m.in. na [...]. Skarżąca pilnuje, aby ojciec nie zapomniał zażyć leków, co następuje 5 razy dziennie. Obliczyła stałe wydatki miesięczne na kwotę 1.550 zł, na które składają się: opłata za mieszkanie – 870 zł, opłata za energię elektryczną – 150 zł, opłata za gaz – 50 zł, składki na ubezpieczenie rodziców – 110 zł, wydatki na leki – 150 zł, wydatki na nierefundowane przez NFZ leki – 100 zł, wydatki na zakup pampersów – 120 zł. Dodała, że czasami wydatki te są wyższe np. z powodu potrzeby zakupu dodatkowych pampersów. Wskazała także, że jako wdowa pobierała najniższe świadczenia na dzieci w wysokości 200 zł, które następnie wzrosło do ok. 400 zł.

Ponadto organ ustalił, że zaległość w postaci składek związana jest z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą w latach 2000-2004. Zwrócił uwagę, że zaległość ta została poddana egzekucji prowadzonej od czerwca 2005 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S.. Od stycznia 2005 r. skarżąca zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Na podstawie informacji z Urzędu Miejskiego w S. ustalono, że zobowiązana od 1990 r. jest wdową oraz zamieszkuje w S. przy ul. [...], gdzie oprócz niej zameldowani są: rodzice – O. i Z. K., syn G. S. ([...] lat) i córka K. S. ([...] lata).

Następnie decyzją z dnia [...] odmówiono zobowiązanej umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia ZUS stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie należności z tytułu składek, które określone zostały w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 – zwane dalej rozporządzeniem).

W dniu 6 marca 2018 r. do ZUS-u wpłynął wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek. W jego treści zobowiązana ponownie wskazała, że nie posiada żadnych dochodów, dlatego też nie dysponuje środkami pozwalającymi na spłatę zaległych składek. Nie uzyskuje również żadnych dodatkowych "świadczeń na mamę i tatę". Następnie podniosła, że kwota jaka pozostaje po uregulowaniu stałych miesięcznych wydatków to suma 1.500 zł, która nie pozwala na godne życie. Natomiast brak zaległości w płatnościach za mieszkanie wynika z dbałości o to, aby go nie utracić. Podkreśliła, że absurdalne jest twierdzenie organu co do tego, że nie dostrzega on przeszkód w spłacie przez nią powstałego zadłużenia. Końcowo zobowiązana zwróciła uwagę, że ustawa z 1998 r. uległa zmianie w 2012 r., czego nie dostrzega organ.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] ZUS utrzymał w mocy swe rozstrzygnięcie. W jej treści przedstawił sytuację materialną i rodziną zobowiązanej, która stanowi odzwierciedlenie danych udostępnionych przez stronę w toku postępowania oraz informacji zgromadzonych przez organ w postępowaniu poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

W dalszej kolejności organ uznał, że w stosunku do zobowiązanej nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Otóż z uwagi na fakt, że wobec skarżącej nie było prowadzone postępowanie upadłościowe, ani likwidacyjne, to nie mogły wystąpić przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. Następnie stwierdził, że z przyczyn oczywistych nie znajduje zastosowania okoliczność z art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Nie zachodzi również przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., gdyż zadłużenie zobowiązanej przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym.

ZUS stanął na stanowisku, że nie występują w sprawie również przesłanki umorzeniowe z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. Otóż, w jego ocenie, w stosunku do zobowiązanej nie stwierdzono braku majątku, z którego można egzekwować należności. Zaznaczył przy tym, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w S., prowadzący od czerwca 2005 r. postępowanie egzekucyjne, nie wydał postanowienia o umorzeniu postępowania z powodu braku majątku skarżącej.

Zajmując się badaniem wystąpienia ważnego interesu zobowiązanej, z którym związane są przesłanki warunkujące umorzenie składek określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS stwierdził w pierwszej kolejności, że przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma w stosunku do skarżącej zastosowania, ponieważ nie prowadzi ona już działalności gospodarczej.

Odnosząc się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, ZUS stwierdził, że nie kwestionuje i nie bagatelizuje schorzeń rodziców skarżącej. Nie podważa także konieczności ich stałego leczenia. Jednakże, w jego ocenie, przedłożona dokumentacja medyczna nie pozwala na stwierdzenie, aby osoby te wymagały stałej i bezpośredniej opieki sprawowanej przez zobowiązaną, która to okoliczność miałaby istotne znaczenie w sprawie z uwagi na niemożność podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, a tym samym na wywiązanie się z istniejącego zadłużenia.

Rozpatrując możliwość umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację finansową, która to przesłanka opiera się na założeniu, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, stwierdzono, że skarżąca nie posiada żadnego dochodu oraz żadnego majątku. Natomiast miesięczny dochód trzyosobowego gospodarstwa domowego wynosi 3.270,82 zł, co przekracza minimum socjalne opracowane przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych za miesiąc grudzień 2017 r., które określono dla takiego gospodarstwa na kwotę 3.024,83 zł.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji podniesiono, że zobowiązana nie przedstawiła żadnych dokumentów zaświadczających o konieczności ponoszenia przez nią znacznych wydatków w postaci kosztów leczenia lub kosztów stałego utrzymania, które w znacznym stopniu obciążałyby budżet rodziny. ZUS wskazał także na wypowiedz zamieszczoną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o terminowym wywiązywaniu się z opłat związanych z utrzymaniem, co świadczy, w ocenie ZUS-u, że skarżąca nie znajduje się w sytuacji ubóstwa. Wobec tego przyjęto, że wobec skarżącej nie zachodzi przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Organ zauważył ponadto, że skarżąca poza faktami ujętymi w zaskarżonej decyzji nie wskazała na inne okoliczności, których zaistnienie miałoby istotne znaczenie dla wyniku danej sprawy.

Konkludując, ZUS uznał, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek umorzeniowych, warunkujących zastosowania uznania administracyjnego w postaci zastosowania wnioskowanej ulgi umorzenia zaległych składek.

W skardze z dnia 29 czerwca 2018 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zobowiązana podniosła, że po 14 latach od zakończenia działalności gospodarczej ZUS upomniał się o zaległe składki na ubezpieczenie zdrowotne. Następnie zauważyła, że organ nie czynił tego w okresie kiedy pracowała. Obecnie nie pracuje oraz nie pobiera żadnych zasiłków, wobec czego nie może zobowiązać się do spłaty powstałego zadłużenia. Nie może podjąć zatrudnienia bowiem opiekuje się matką w wieku [...] lat oraz ojcem w wieku [...] lat. Podkreśliła, że stałej opieki w szczególności wymaga jej matka, która cierpi na [...], a jej stan z każdym dniem ulega pogorszeniu. Jak stwierdziła, musi ją karmić, myć oraz wyprowadzać na spacer. Jej choroba jest wynikiem nie tylko[...], którego miała, ale również wypadku sprzed [...] lat (mimo starań nie udało się jej dotrzeć do dokumentów mających potwierdzić to zdarzenie).

Podkreśliła, że nie może sobie pozwolić na nieregulowanie opłat. Wskazała także, że nie może ubiegać się o dofinansowanie, bowiem dochody trzyosobowego gospodarstwa domowego w przeliczeniu na jednego członka rodziny przekraczają kwotę 281,63 zł.

Podsumowując skarżąca wyjaśniła, że ze względu na brak własnych dochodów nie może dokonać spłaty zaległych składek. Zwróciła również uwagę, że ojciec w ostatnim czasie przebywał w klinice [...], a przepisane leki są nierefundowane i bardzo drogie. Ponadto wydatki związane z comiesięcznymi zakupami ulegają zwiększeniu, czego przykładem jest potrzeba nabycia dodatkowych pampersów dla [...].

Wobec powyższych okoliczności, zobowiązana wniosła o uwzględnienie jej skargi.

Do skargi załączono kopię karty wypisowej z dnia 29 marca 2018 r. z leczenia Z. K. w A w K. – Oddział [...] oraz wynik badania O. K. z dnia 29 listopada 2017 r.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na instytucję przedawnienia należności z tytułu składek, ponieważ zaległości skarżącej sięgają składek za kwiecień 2003 r. Organ ani w decyzji wydanej w I, ani w II instancji, tego zagadnienia nie poruszył. Stanowi to błąd organu, ponieważ zasadniczo należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po 5 latach, a w poprzednim stanie prawnym po 10 latach, o czym jeszcze poniżej. Wyjściowym obowiązkiem organu w sprawie umorzenia należności składkowych jest zaś wskazanie, które niezapłacone przez stronę postępowania składki nie uległy przedawnieniu i jeszcze są wymagalne. Przedawnienie należności z tytułu składek wyklucza ich dochodzenie, a tym samym co do składek przedawnionych, na stronie postępowania nie ciąży obowiązek ich uregulowania. Finalnie oznacza to, że co do składek przedawnionych orzeczenie ZUS-u o ich umorzeniu jest bezprzedmiotowe.

Komplementarnie Sąd podnosi, że tego zagadnienia nie porusza również skarżąca, ale zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną.

Problem przedawnienia należności z tytułu składek reguluje art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s., który ulegał wielokrotnej nowelizacji.

Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.

Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas przedawnieniu 5-letniemu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08 (Lex nr 396253) i z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt I UZP 4/08 (Lex nr 396249) oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1102/08, Lex nr 552737).

Przyjmuje się, że do nieprzedawnionych do 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II GSK 72/09, Lex nr 597062).

Mocą powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5, który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia."

Dodano także ust. 5a-5d w brzmieniu:

"5a. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty.

5b. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

5c. Bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu.

5d. Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana".

Natomiast art. 24 ust. 6 otrzymał brzmienie: "bieg przedawnienia terminu, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy".

Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na postawie art. 10 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego".

Na podstawie tejże nowelizacji po ust. 5d dodano także ust. 5e w brzmieniu: "bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata".

Z kolei w oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 138, poz. 808), po ust. 5e omawianego przepisu dodano ust. 5f ("w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna"), zaś ust. 6 otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowania aktu poświadczenia dziedziczenia, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy".

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232 poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353).

Wracając na grunt niniejszej sprawy, zauważyć więc należy, że jeśli nie doszło do przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia, to należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2002 r. do stycznia 2004 r. mogły ulec przedawnieniu.

Tymczasem organ w uzasadnieniach decyzji problematyki przedawnienia w ogóle nie porusza. Jedynie pojawia się w nich informacja o tym, że od czerwca 2005 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanej. Do akt nie załączono jednak dokumentów, które potwierdziłyby tą okoliczność, a ponadto które dostarczyłyby informacji, które konkretnie składki (za jaki okres) tym postępowaniem zostały objęte, ani jakie, kiedy i wobec kogo podejmowano w związku z tym czynności. Zatem należy stwierdzić, że informacja zawarta w uzasadnieniu decyzji jest stanowczo zbyt skąpa, aby pozwoliła na ustalenia dotyczące przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia zaległych składek.

Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji problematyki przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 140 i art. 127 § 3 k.p.a. w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nienależyte uzasadnienie decyzji, w tym brak wyczerpującego wyjaśnienia jej podstawy prawnej, jest dowodem na nieprawidłowy proces stosowania prawa, poprzedzający samo wydanie decyzji. W tym przypadku stanowi o nierozważeniu przez ZUS zagadnienia przedawnienia należności składkowych.

Z powyższym wnioskiem wiąże się kwestia zaniechania przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia przedawnienia należności składkowych. Chodzi o fakty wynikające z regulacji art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. (z uwzględnieniem wersji mającej lub mających zastosowanie w sprawie). Organ nie dołączając do akt dokumentów obrazujących przebieg postępowania egzekucyjnego oraz zdarzeń prawnych przerywających lub zawieszających bieg terminu przedawnienia należności składkowych dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. także w znaczeniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W sytuacji ustalenia, że zaległe składki choćby w części nie uległy przedawnieniu ZUS zobligowany będzie do ponownej oceny sytuacji majątkowej skarżącej pod kątem przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i udokumentowania tych okoliczności, w oparciu o które organ dokonuje oceny zaistnienia tych przesłanek. Uwaga ta dotyczy także przesłanek odnoszących się do ważnego interesu zobowiązanego, a konkretnie do przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia.

Odnosząc się do kwestii całkowitej nieściągalności należy wskazać, że samo zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, nie przesądza automatycznie o wystąpieniu przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. W tym przypadku konieczne jest ustalenie przez organ rozpoznający wniosek o umorzenie należności pozostałych przesłanek nieściągalności - braku jakiegokolwiek majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Ustalenia w tym zakresie są elementem stanu faktycznego, którego ustalenie jest powinnością organu. Organ przyjmując, że przesłanka nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi ograniczył ustalenia do wskazania, że żaden organ nie stwierdził braku majątku z którego można prowadzić egzekucję, przyjmując tę samą argumentację przy ocenie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Należy zauważyć, że przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame, czy nawet zbieżne. Nie można więc przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. uzupełniać, czy odnosić do przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję nie oznacza tego samego co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności, czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Zatem w przypadku, gdy strona zaprzestała prowadzenia działalności, konieczne jest, dla oceny czy zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. dokonanie przez organ ustaleń co do posiadania majątku, z którego można egzekwować należności, przy czym chodzi tu o należności składkowe przysługujące ZUS, a nie o jakiekolwiek inne należności. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie jest tym bardziej konieczne, że skarżąca podała, że nie dysponuje żadnymi dochodami, a także nie posiada majątku ruchomego jak i nieruchomego. Brak też ustaleń organu odnośnie następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie a zatem okoliczności istotnych dla oceny wystąpienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Odnośnie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. należy także zasygnalizować, iż sam formalny aspekt prowadzenia egzekucji nie może być podstawą do wniosku o realnych możliwościach spłaty zadłużenia przez stronę (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 708/14, Lex nr 1535073).

Jak zauważono wcześniej, skarżąca nie dysponuje żadnymi dochodami, a także nie posiada majątku ruchomego jak i nieruchomego. Utrzymuje się ze świadczeń otrzymywanych przez jej rodziców, z którymi zamieszkuje i którymi się opiekuje. Tymczasem ZUS bezkrytycznie przyjął, że opłacenie należności przez skarżącą z tytułu składek nie pozbawiłoby jej oraz jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie wskazał środków, z których zobowiązana miałaby regulować zaległe składki.

W toku postępowania uzyskano z Urzędu Miejskiego w S. informację, że pod adresem zamieszkania skarżącej, oprócz jej rodziców zameldowane są tam jej pełnoletnie dzieci. Nie podjęto jednak starań mających wyjaśnić, czy istotnie G. S. i K. S. tam przebywają, a jeżeli tak, to jak przekłada się to na sytuację rodzinną i materialną zobowiązanej.

Co do przesłanki opisanej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organ nie zakwestionował tego, że rodzice skarżącej są przewlekle chorzy. Uznał jednak, że zobowiązana nie udokumentowała konieczności sprawowania nad nimi stałej opieki, co miałoby uniemożliwiać podjęcie zatrudnienia. Jednocześnie organ właściwie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego opierając rozstrzygnięcie na materiałach przekazanych przez skarżącą. Tymczasem nawet gdyby przyjąć – jak twierdzi organ – że to zobowiązana ma wykazać okoliczności przemawiające za umorzeniem należnych ZUS składek – to i tak okoliczność ta nie zwalnia organu z przeprowadzenia własnych ustaleń zwłaszcza w sytuacji, gdy przyjmuje brak istnienia przesłanek warunkujących umorzenie składek. W sytuacji, gdy organ takiego postępowania nie przeprowadzi, a z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawczynię wynika duże prawdopodobieństwo sprawowania stałej opieki na najbliższymi członkami rodziny (rodzicami), twierdzenie o nie wystąpieniu przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest nieuzasadnione.

Wskazane braki wskazują na naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli i oceny przedmiotowej sprawy w kontekście zasadności odmowy umorzenia należności z punktu widzenia kryteriów określonych w art. 28 ust. 3 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W postępowaniu ponownym ZUS w pierwszym rzędzie ustali, czy składki objęte postępowaniem uległy przedawnieniu, czy też nie. W tym zakresie przeprowadzi analizę mających zastosowanie regulacji prawnych i stwierdzi, które z nich mają zastosowanie w tej konkretnej sprawie. Następnie, jeśli będzie zamierzał powołać się na instytucje przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych dołączy do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej mierze okoliczności faktyczne.

W odniesieniu do składek nieprzedawnionych, ZUS w kompleksowy sposób odniesie się do przesłanek umorzenia wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 3 i pkt 5 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia.

Z przyczyn wskazanych powyżej, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych i działająca osobiście, nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).