Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 777/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549  art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1  art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) sędzia WSA Andrzej Brzuzy Protokolant specjalista Monika Rząp po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2022r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2020 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej A. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga A. J. (dalej: "strona", "skarżąca") dotyczy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: "organ I instancji", "Kierownik BP") z [...] o odmowie przyznania skarżącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2020.

Jak wynika z akt sprawy, strona zwróciła się o przyznanie ww. płatności we wniosku z 26 maja 2020 r. (zmienionym w dniu 29 maja 2020 r.) w ramach pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, Wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 5,92 ha.

W dniu 16 października 2020 r. do organu I instancji wpłynęła prośba strony o przyspieszenie wypłaty zaliczki na poczet płatności za 2020 r. Tożsame prośby wnieśli do tego organu także mąż strony – P. J. oraz synowie – L. i P. J.

Ze względu na fakt, że u wszystkich beneficjentów figurował ten sam adres siedziby/zamieszkania, Kierownik BP podjął czynności mające na celu weryfikację, czy nie zostały stworzone sztuczne warunki dla uzyskania płatności. Następnie zaś wydał opisaną na wstępie decyzję z [...], w której odmówił stronie przyznania wnioskowanej płatności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały sztucznie stworzone warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a strona nie prowadzi odrębnego gospodarstwa rolnego, które byłoby przez nią samodzielnie zarządzane. Uznał, że strona prowadzi jedno gospodarstwo rolne wspólnie z mężem.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi I instancji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także wybiórczą i stronniczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na poparcie tezy stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności. Oceniła, że w toku postępowania (wraz z mężem) przedstawiła wystarczający komplet dokumentów oraz dowodów potwierdzających fakt prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw. Stwierdziła, że Kierownik BP bagatelizując te dowody naruszył przepisy prawa, w tym przepisy Konstytucji RP. Z tych też powodów strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor ARiMR podał (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że rozpatrując wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności należy mieć na uwadze nie tylko regulacje dotyczące przesłanek przyznania płatności danego rodzaju ale także te dotyczące wykorzystywania środków z budżetu Wspólnoty zgodnie z ich przeznaczeniem. Wskazał, że tego rodzaju regulacje zawarte są m.in. w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995 r., Nr 312, s. 1); dalej: "rozporządzenie nr 2988/95" oraz w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 2013 r., Nr 347, s. 549 ze zm.); dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013". Zauważył, że w obu tych przepisach wykluczono przyznanie korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego w razie sztucznego stworzenia warunków wymaganych dla uzyskania tych korzyści. Ocenił, że z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie, przy czym stworzenie przez stronę sztucznych warunków dotyczy wszystkich rodzajów wnioskowanych płatności i pomocy finansowych na rok 2020, to jest: płatności bezpośrednich, płatności ONW, płatności ekologicznej, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz płatności dobrostanowej.

Zdaniem Dyrektora ARiMR, warunkiem nadania odrębnego numeru producenta rolnego jest samodzielne prowadzenie odrębnego gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą. Organ przyjął, że osoba fizyczna prowadzi gospodarstwo rolne osobiście, jeżeli pracuje w tym gospodarstwie oraz podejmuje wszelkie decyzje dotyczące jego prowadzenia. Natomiast za zorganizowaną całość gospodarczą uznał gospodarstwo, którego składniki stanowią pewien zorganizowany, spójny system zdolny do osiągania założonych celów. Stwierdził, że gospodarstwo przestaje stanowić zorganizowaną całość, jeżeli brak jednego z elementów tego systemu uniemożliwia prowadzenie działalności w zakresie produkcji rolnej lub hodowlanej. Ocenił, że gospodarstwo rolne strony, pomimo formalnego wyodrębnienia (numer identyfikacyjny został nadany stronie decyzją Kierownika BP z [...], nie jest samodzielnym podmiotem, a utworzone zostało w celu uzyskania płatności do gruntów rolnych oraz do bydła i krów w większych kwotach niż faktycznie przysługujące. Wywiódł bowiem, że strona wspólnie z mężem stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania większych korzyści finansowych, których nie otrzymałaby, gdyby złożyła z mężem wspólny wniosek, ze względu na zastosowane w przepisach prawnych, a dotyczące płatności zwierzęcych, ograniczenia ilości sztuk zwierząt (20 szt. krów i 20 szt. bydła), za które maksymalnie można otrzymać płatność.

Stanowisko Dyrektora ARiMR oparte zostało na niżej wymienionych dowodach i okolicznościach zgromadzonych lub ustalonych przez organy ARiMR albo zaoferowanych przez stronę w toku postępowania:

1/ pełnomocnictwo udzielone przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów mężowi (P. J.) obejmujące umocowanie do działania we wszystkich sprawach przed organami ARiMR, a w szczególności do odbioru wszelkich należnych płatności przyznanych jej jako producentowi; rzeczone pełnomocnictwo zostało udzielone na czas nieoznaczony (ostatecznie zostało jednak odwołane przez stronę 17 września 2021 r.), a ponadto strona podała rachunek bankowy należący do jej męża;

2/ decyzje określające wymiar podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości za lata 2018-2020 (współpodatnikiem figurującym na decyzjach jest P. J.);

3/ faktury VAT i umowy skupu (wyszczególnione na s. 6-7 zaskarżonej decyzji) dokumentujące działalność strony jako producenta;

4/ umowa z 11 kwietnia 2016 r. wraz z aneksem z 9 sierpnia 2018 r. dotycząca dzierżawy nieruchomości rolnej przez stronę i jej męża;

5/ oświadczenie R. R. z 29 stycznia 2021 r. dotyczące pomocy w gospodarstwie rolnym w postaci przewozu bydła do miejsca jego wypasu oraz naprawy ogrodzenia na tej działce, jak również pomocy przy zbiorze siana, słomy i sianokiszonki, czy np. szczepieniu bydła;

6/ oświadczenie P. P. z 29 stycznia 2021 r. dotyczące pomocy w gospodarstwie rolnym w postaci przewozu bydła do miejsca jego wypasu oraz naprawy ogrodzenia elektrycznego na tej działce, jak również pomocy w grabieniu lucerny za pomocą własnego sprzętu oraz wykonywaniu innych zabiegów agrotechnicznych w ramach pomocy sąsiedzkiej, a ponadto pomocy przy pracach z bydłem, np. w postaci szczepień, czy poboru krwi do badań;

7/ oświadczenie selekcjonera/zootechnika z 4 lutego 2021 r. dotyczące wykonywania w stadzie oceny bydła oraz świadczenia usług doradztwa zootechnicznego;

8/ oświadczenie strony z 9 lutego 2021 r. dotyczące prowadzenia samodzielnego, odrębnego gospodarstwa rolnego;

9/ faktura VAT z 19 stycznia 2021 r. dotycząca zużycia energii elektrycznej;

10/ przesłuchanie strony z 25 lutego 2021 r., z którego wynika, że po ustanowieniu rozdzielności majątkowej strony z jej mężem nie doszło do administracyjnego podziału gospodarstwa, a małżonkowie sami między sobą dokonali podziału działek rolnych w formie umowy ustnej. Z zeznań strony wynika także, że nie doszło ponadto do podziału parku maszynowego, ponieważ sprzęt rolniczy jej mąż otrzymał wraz z gospodarstwem od brata jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego. Strona podała również, że na terenie gospodarstwa znajdują się dwa budynki, w których przebywają zwierzęta (bydło), przy czym w budynkach tych zarejestrowane są cztery siedziby stada: strony, jej męża oraz dwóch synów. Strona zeznała, że jej bydło przetrzymywane jest w oborze syna (P. J.), a w oborze tej nie są wydzielone części oddzielające bydło z dwóch siedzib stad. Skarżąca wskazała ponadto, iż nie posiada pisemnych umów dotyczących dzierżawy bądź użyczenia pomieszczeń, a opłatami dotyczącymi użytkowania budynku dzieli się z synem;

11/ dokumenty dołączone przez stronę do protokołu przesłuchania (wyszczególnione na s. 8 zaskarżonej decyzji), a także dostarczone przez stronę w dniu 6 maja 2021 r., a w tym oświadczenie syna strony – P. J. z 6 maja 2021 r., w którym wyjaśnia, że prowadzi osobiście, swoje własne gospodarstwo rolne w miejscowości S., ponadto posiada swoje własne maszyny rolnicze, które wykorzystuje do wykonywania prac polowych - również na polecenie matki (strony), prowadzącej własne, samodzielne gospodarstwo rolne, w którym hoduje bydło rasy limousine (pod oceną PZHiPBM);

12/ pismo W. W. (kontrolera BP ARiMR) z 24 maja 2021 r., w którym nie miał nic do dodania ponad to co zostało stwierdzone w protokole z kontroli w gospodarstwie strony;

13/ zeznania I. S. (kontrolera BP ARiMR) z 28 maja 2021 r., z których wynika, że kontrola dotyczyła zwierząt zgłoszonych do płatności, a po gospodarstwie kontrolerzy zostali oprowadzeni przez stronę.

Dyrektor ARiMR podał, że także na etapie postępowania odwoławczego strona przedstawiła kolejne dokumenty (wyszczególnione na s. 9 zaskarżonej decyzji), a w tym umowy i faktury VAT dot. zakupu lub sprzedaży: zboża, bydła, nawozu, oleju napędowego, a także usług koszenia zboża i oceny wartości użytkowej krów. Ocenił jednak, że wszelkie faktury i inne dokumenty dołączone przez stronę na tym etapie postępowania, datowane po dniu 24 czerwca 2021 r. (data obioru decyzji organu I instancji) nie mogą podlegać ocenie, ze względu na świadomość strony występowania w jej gospodarstwie sztucznych warunków i z uwagi na możliwość kreacji przez stronę dowodów niezgodnych ze stanem faktycznym.

Przechodząc do oceny pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Dyrektor ARiMR stwierdził, że część z przedłożonych przez stronę dokumentów budzi poważne wątpliwości co do rzeczywistej samodzielności strony w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zauważył bowiem, że strona przedstawiła szereg rachunków dotyczących zakupu oleju napędowego, jednakże nie posiada żadnego sprzętu rolniczego, jak również nie ubiegała się o zwrot podatku akcyzowego, co wydaje się być doskonałym narzędziem, aby powiększyć dochody gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy zakwestionował także rzetelność przedstawionych przez stronę umów zawartych z punktem skupu zboża. W tym zakresie wskazał na brak uprawy zboża w deklarowanym Wniosku oraz jakichkolwiek dowodów na okoliczność wydzierżawienia przez stronę w tym celu działki, której jak twierdzi nie zgłasza do płatności.

Dyrektor ARiMR opisał także (na s. 10-11 zaskarżonej decyzji) częste przemieszczenia bydła jakie odbywały się pomiędzy stroną, jej mężem i synami, które w ocenie organu odwoławczego, miało na celu jedynie umożliwienie uzyskania przez stronę płatności do krów oraz płatności do bydła. Zauważył, że strona nie posiada własnych budynków gospodarczych, tylko współdzieli je z synem, a z zeznań strony wynika, że bydło jej i syna nie jest w żaden sposób rozdzielone, co – w ocenie organu odwoławczego - może sugerować pozorność dokonanych przemieszczeń. Organ odwoławczy wyjaśnił bowiem, że zarejestrowanie takiego zdarzenia, jak sprzedaż/kupno zwierzęcia jest niezwykle proste (następuje za pomocą portalu IRZPlus) i nie jest weryfikowalne ze stanem faktycznym. Zdaniem Dyrektora ARiMR, okoliczność ta umożliwia poddanie w wątpliwość wiarygodności również pozostałych dokumentów (faktur, rachunków) dotyczących sprzedaży/kupna bydła od osób trzecich, gdyż nie ma pewności co do faktycznego posiadania przez stronę deklarowanych sztuk zwierząt, które zgodnie z przedstawionymi powyżej wątpliwościami, mogą należeć do męża strony lub jej syna.

Dodatkowo Dyrektor ARiMR wskazał, że z przedstawionej przez stronę faktury za prąd nie wynika jednoznacznie, że dotyczy ona współdzielonej wraz z synem obory. Zauważył także, że z zeznań strony wynika, że w budynku gospodarczym, w którym znajduje się obora, mieści się także warsztat co poddaje w wątpliwość, której działalności ta faktura dotyczy. Zdaniem organu odwoławczego, analogiczne wątpliwości dotyczą rachunków za usługi weterynaryjne, rejestrów wypasów. Dyrektor ARiMR zaznaczył przy tym, że Polski Związek Hodowców i Producentów Bydła Mięsnego (dalej: "PZHiPBM"), czy inne organy oraz osoby, jak np. zootechnik, nie badają sztucznych warunków oraz pozorności posiadania bydła, gdyż ich działalność zorientowana jest na inne cele. Przyjął, że za przyjęciem tezy o odrębnym i samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez stronę nie może świadczyć także podnoszona przez stronę okoliczność oprowadzenia przez nią kontrolerów po gospodarstwie rolnym oraz okazania niezbędnych dokumentów, gdyż takie czynności mogą być wykonane również przez upoważnioną osobę trzecią lub pełnomocnika producenta.

Zdaniem Dyrektora ARiMR, za samodzielnym prowadzeniem odrębnego gospodarstwa rolnego przez stronę nie świadczą także decyzje w sprawie wymiaru podatku oraz zawarte umowy dzierżawy, gdyż dotyczą one obojga małżonków. Organ odwoławczy podkreślił przy tym fakt, iż małżonkowie dokonali ustnego podziału użytkowanych gruntów, co nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, aby prowadzili odrębne od siebie gospodarstwa rolne. Ponadto uznał, że o samodzielnym i odrębnym od męża prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez stronę nie może również przemawiać sporządzenie takich dokumentów jak: wykaz wypasu krów, rejestr wykonanych zabiegów agrotechnicznych, Plan działalności rolno-środowiskowej lub Plan dotyczący maksymalnych dawek azotu. Zauważył bowiem, że dokumenty te są niezbędne w przypadku ubiegania się o przyznanie płatności, jednak nie są dowodem, że strona prowadzi działalność rolniczą w sposób samodzielny i odrębny od małżonka.

W świetle podanych argumentów Dyrektor ARiMR stwierdził, że faktyczną i realną kontrolę nad gospodarstwem strona realizuje wraz z mężem i pomimo dokonanego podziału, gospodarstwo nadal stanowi jedną całość pod względem technicznym i ekonomicznym. Podał, że za konstatacją o nieprowadzeniu przez stronę działalności rolniczej w sposób samodzielny i odrębny przemawia: brak posiadania, czy też własności sprzętu, nieruchomości, wyposażenia niezbędnego do prowadzenia działalności rolniczej, brak dowodów opłat, które potwierdziłyby zakup, czy też sprzedaż produktów pozwalających na przyjęcie prowadzenia jakiejkolwiek działalności rolniczej, ścisłe powiązania rodzinne. Skonstatował, że formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe gospodarstwa strony jest wyodrębnieniem sztucznym, które miało na celu uzyskanie płatności nienależnych w świetle przepisów art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Ocenił, że za podstawę odmowy przyznania wnioskowanej płatności należy przyjąć niespełnienie przez stronę warunków zawartych w art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 699 ze zm.); dalej: "ustawa o krajowym systemie ewidencji", jakie winien spełniać producent rolny, aby uzyskać wpis do Ewidencji Producentów. Przyjął przy tym, że sam wpis osoby zainteresowanej do ewidencji producentów nie jest równoznaczny z otrzymaniem statusu producenta rolnego, zaś aby zostać beneficjentem pomocy w ramach wnioskowanych płatności nie wystarczy mieć nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji, ale też jest koniecznym posiadanie i użytkowanie deklarowanych do płatności gruntów rolnych.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do tutejszego Sądu, zarzucono Dyrektorowi ARiMR naruszenie:

1) art. 8, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.); dalej: "Kpa" poprzez nieprzyczynienie się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, niewyjaśnienie stanu faktycznego, błędne rozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, z uwagi na które organ wydał zaskarżoną decyzję;

2) art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 ze zm.); dalej: "ustawa o płatnościach" poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób nakierowany na osiągnięcie z góry zamierzonego rezultatu, tj. wydanie decyzji na niekorzyść strony, prowadząc postępowanie z naruszeniem zasady praworządności i obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, poprzez pomijanie bądź odmawianie wiarygodności wszystkim zgłaszanym przez stronę dowodom i podnoszonym faktom, jak również z uwagi na brak udzielenia stronie pouczeń co do okoliczności, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw strony;

3) art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez błędne przyjęcie, iż dopuszczono się popełnienia zachowania skierowanego na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, podczas gdy skarżąca nie stworzyła sztucznych warunków w celu uzyskania płatności i realizowała jako samodzielny podmiot cele określone w przepisach prawa wspólnotowego, co uprawnia ją do otrzymania wnioskowanych płatności na rok 2020;

4) art. 6 ustawy o płatnościach w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez ich zastosowanie w przypadku braku podstaw do stwierdzenia, iż doszło do stworzenia przez skarżącą oraz jej męża sztucznych warunków do uzyskania korzyści w postaci płatności za rok 2020;

5) art. 12 ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy o krajowym systemie ewidencji poprzez poparcie całkowicie chybioną i krzywdzącą dla skarżącej argumentacją stanowiska, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie odrębnego gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość i tym samym nie spełnia warunków, aby przyznany był jej odrębny od współmałżonka numer identyfikacyjny gospodarstwa rolnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała twierdzenie Dyrektora ARiMR, jakoby nie prowadziła samodzielnego gospodarstwa rolnego, odrębnego od gospodarstwa jej męża. Podkreśliła, że do rozdzielenia tych gospodarstw doszło w związku z brakiem porozumienia pomiędzy małżonkami co do potrzeby modernizacji gospodarstwa, które do 2017 r. małżonkowie prowadzili wspólnie. Podała, że 26 stycznia 2017 r. ustanowiona została rozdzielność majątkowa pomiędzy małżonkami, w ramach której dokonano ustnego podziału wspólnie dzierżawionych nieruchomości rolnych (w ramach umów nr [...]). Wyjaśniła, że w skład gospodarstwa męża skarżącej weszły grunty rolne i budynki, które ten otrzymał przed ślubem oraz grunty z umowy z KOWR nr [...], natomiast w skład gospodarstwa skarżącej wszedł grunt objęty umową dzierżawy z KOWR nr [...]. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że samodzielnie opłaca wszelkie należności dotyczące użytkowanego przez nią gruntu, na tym gruncie wypasają się zwierzęta należące jedynie do skarżącej, a dowody w tym zakresie były w posiadaniu ARiMR.

Dodała, że już kilkanaście dni po ustanowieniu rozdzielności majątkowej z mężem zawarła z P. M. umowę dzierżawy gruntu rolnego (z 14 lutego 2017 r.) obejmującego trzy działki o pow. ok. 1,2 ha. Podała, że grunt ten zgłosiła do płatności za 2017 r. oraz w latach kolejnych i jest on wykazywany przez organ przy sumie powierzchni zatwierdzonej np. do jednolitej płatności obszarowej. Zauważyła jednak, że przedmiotowa umowa, zadeklarowana przez skarżącą jako materiał dowodowy w ramach postępowania, jak również fakt, że skarżąca dzierżawi inne nieruchomości niż agencyjne, są całkowicie pomijanie w uzasadnieniu stanowiska Dyrektora ARiMR. Natomiast zdaniem skarżącej, fakt, że dzierżawi ona również nieruchomości, które nigdy nie były przedmiotem posiadania czy też władania przez jej męża, ma szczególnie istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, gdyż stoi w kontrze do stanowiska prezentowanego przez organ, że prowadzone przez skarżącą gospodarstwo nie ma charakteru samodzielnego.

Skarżąca wskazała ponadto, że natychmiast po ustanowieniu rozdzielności majątkowej złożyła do ARiMR wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych i taki został jej przyznany w dniu [...]. Podkreśliła, że pomimo kontroli oraz licznych kontaktów z organem w okresie od 2017 r. do 2020 r. nigdy nie pojawiły się zarzuty co do stworzenia przeze skarżącą sztucznych warunków, mających na celu wyłudzenie dopłat. Wyjaśniła, że profile działalności jej gospodarstwa oraz gospodarstwa jej męża nie są zbieżne. W tym zakresie skarżąca podała, że jej mąż, z uwagi na fakt, że areał jego gospodarstwa jest zdecydowanie większy od skarżącej, kładzie większy nacisk na produkcję roślinną, przy której niezbędne jest posiadanie rozbudowanego parku maszyn. Natomiast skarżąca prowadzi gospodarstwo ekologiczne, które nastawione jest w głównej mierze na hodowlę bydła mięsnego (kwestia upraw ma charakter wtórny, na potrzeby wykarmienia zwierząt), a przy takim profilu gospodarstwa nie jest niezbędne posiadanie na własność parku urządzeń z przeznaczeniem do prowadzenia prac polowych, a bardziej ekonomiczne jest wynajęcie do niezbędnych usług osób zewnętrznych wraz ze sprzętem. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że do prac polowych wykonywanych w jej gospodarstwie wynajmowała nie tylko męża i synów ale także okolicznych rolników (P. P. i R. R.), którzy potwierdzili ten fakt w swoich zeznaniach.

Odnosząc się do twierdzenia Dyrektora ARiMR o przemieszczaniu części inwentarza pomiędzy gospodarstwami skarżącej i jej męża, skarżąca podniosła, że choć krowy mięsne posiada w swoim gospodarstwie zarówno skarżąca, jej mąż oraz syn, to tylko w gospodarstwie skarżącej znajdują się krowy rasy limousine (stado zarodowe) - podlegające ocenie PZHiPBM, którego w odróżnieniu od męża, skarżąca jest członkiem. Skarżąca przyznała przy tym, że część krów tego gatunku (ok. 30%) nabyła od męża, jednak już pierwsze zakupione przez nią bydło, tj. jałówki rasowe pochodziły od podmiotu zewnętrznego. Dodała, że jej stado znajduje się pod kontrolą właściwego Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz PZHiPBM, wypasa się jedynie na gruntach użytkowanych przez skarżącą, zaś w okresie zimowym przebywa w oborze należącym do syna skarżącej P., z którym skarżąca zawarła ustną umowę użyczenia i ustaliła zasady co do miejsca przetrzymywania obu stad. Wskazała przy tym, że partycypuje w części opłat związanych z utrzymaniem budynku obory.

Skarżąca zakwestionowała ponadto twierdzenie organu odwoławczego o rzekomej korzyści w zakresie dopłaty do zwierząt, jaką odniosła wraz z mężem. Wyjaśniła bowiem, że nabyła 4 cielaki i 3 krowy, które pochodziły ze stada męża, a gdyby przedmiotowe bydło nigdy nie zostało przez jej męża wytransferowane i cały czas pozostawało w należącym do niego gospodarstwie, to i tak mąż skarżącej nie przekroczyłby maksymalnej wielkości stada uprawniającej do otrzymania płatności w pełnej wysokości, które przyznawane jest do maksymalnie 20 sztuk. Podała, że w gospodarstwie męża stan bydła wynosi 16 sztuk (łącznie z przemieszczonym inwentarzem - 20 sztuk), zaś stan krów wynosi 10 sztuk (łącznie z przemieszczonym inwentarzem - 13 sztuk). W tych okolicznościach skarżąca uznała, że na skutek przemieszczenia inwentarza, nie doszło do wyłudzenia dopłaty, gdyż składając wnioski nieuwzględniające przemieszczeń, małżonkowie razem otrzymaliby dopłaty w takiej samej sumie łącznej.

Końcowo skarżąca podkreśliła, że nie wykonuje innej pracy niż praca w należącym do niej gospodarstwie rolnym. Wskazała, że pomimo udzielenia pełnomocnictwa ogólnego swojemu mężowy, osobiście zajmuje się kwestiami logistycznymi, żywieniowymi, sprawuje nadzór nad dobrostanem, a prace w gospodarstwie każdego dnia zajmują jej od kilku do kilkunastu godzin. Podtrzymała także stanowisko o użytkowaniu gruntu o powierzchni około 3 ha, który nie jest zgłoszony do dopłat, zaznaczając, że użytkowanie tego gruntu nie jest poparte sporządzeniem umowy pisemnej, a jego właściciel nie godzi się na ujawnienia swoich danych osobowych. Skonstatowała, że prowadząc odrębne gospodarstwo rolne nie działała z intencją stworzenia sztucznych warunków do uzyskania dodatkowych dopłat. Zaznaczyła, że spośród wniosków złożonych przez skarżącą i jej męża nie ma ograniczeń w dopłatach bezpośrednich, rolno-środowiskowych i ekologicznych, a takie występują jedynie przy dopłatach do zwierząt oraz płatnościach ONW. Oceniła, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza jednak fakt indywidualnego i samodzielnego charakteru jej działalności.

W piśmie procesowym z 30 listopada 2021 r. skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia przez Dyrektora ARiMR przepisów: art. 15 Kpa, a także art. 22, art. 32 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1, art. 64 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Podtrzymała także wniosek o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Natomiast w piśmie procesowym z 13 grudnia 2021 r. skarżąca zawarła kolejne wyjaśnienia mające na celu wzmocnienie argumentacji podniesionej w skardze dotyczącej odrębności jej gospodarstwa rolnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał przy tym dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Jednak w piśmie procesowym z 10 stycznia 2022 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie w sprawie rozprawy. W kolejnym piśmie procesowym z 10 lutego 2022 r. złożonym przez pełnomocnika skarżącej przedstawiono dalsze wyjaśnienia oraz przedłożono pismo Departamentu Płatności Bezpośrednich Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 stycznia 2022 r. stanowiące odpowiedź na zapytanie męża skarżącej z 7 grudnia 2021 r.

Na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 r. Sąd połączył sprawy o sygn. I SA/Ol 774/21, I SA/Ol 775/21, I SA/Ol 776/21, I SA/Ol 777/21 i I SA/Ol 778/21 do łącznego rozpoznania i odrębnego orzekania na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "ppsa").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Istotą sprawy jest ocena, czy były podstawy do zastosowania wobec skarżącej klauzuli obchodzenia prawa zawartej w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, polegającej na odmowie przyznania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przyczyną zastosowania tej klauzuli, jak wynika z zaskarżonej decyzji, było stwierdzenie wystąpienia okoliczności stypizowanych w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że powołane przepisy unijne mają chronić wydatkowanie środków unijnych na rzecz podmiotów dopuszczających się obejścia prawa w ramach procedur przyznawania płatności (por. m. in. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18 (ten wyrok, podobnie jak inne powoływane niżej wyroki NSA, opublikowany został w Bazie CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrot - warunki zostały sztucznie stworzone - ma niedookreślony charakter, wobec czego w każdej sprawie należy indywidualnie badać jego znaczenie na tle stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Z powołanych przepisów wynika, że celem sztucznego stworzenia warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pomimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych, przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19). Omawiana klauzula obchodzenia ma generalny charakter. Nie dotyczy więc konkretnych sytuacji, które zaistniały na gruncie konkretnej płatności, lecz całości albo istotnej części zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18). Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18).

Organ może odmówić przyznania płatności z powodu sztucznego stworzenia warunków do jej otrzymania, jeżeli przeprowadził postępowanie, w rezultacie którego udowodnił wszystkie okoliczności, które wskazują stworzenie w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Podstawą takiej interpretacji przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 jest często powoływany w orzecznictwie NSA wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija (opubl. http://eur-lex.europa.eu). Wprawdzie zapadł on na tle nieobowiązującego już art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, niemniej treść tego przepisu odpowiada treści art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, wobec czego aktualne pozostają tezy tego orzeczenia. Wynika z niego m. in., że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, powinien wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Trybunał wskazał, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać wykazane nie tylko poprzez stwierdzenie takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na stwierdzeniu istnienia zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami (pkt 41 wyroku).

Interpretując pojęcie tworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, TSUE wskazał m.in., że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Zatem w rozpatrywanej sprawie należało ocenić ustalone w postępowaniu okoliczności faktyczne na podstawie przytoczonych przepisów unijnych, po dokonaniu ich wykładni. Oznaczało to konieczność wykazania przez organ, że (1) skarżąca uzyskała szeroko rozumiane korzyści rolne, (2) że stworzyła wraz z innym podmiotem sztuczne warunki do ich uzyskania i (3) że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z WPR (por. wyrok NSA z 21 maja 2021 r. I GSK 657/18). W tak nakreślonych ramach organ powinien nie tylko ocenić, czy działania skarżącej nakierowane były na uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, ale także czy można je przypisać również jej małżonkowi, z którym, jak twierdzi organ, prowadzi wspólnie gospodarstwo rolne.

W postępowaniach dotyczących przyznania płatności organ powinien mieć na względzie treść art. 10a ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505), zgodnie z którym jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Przy czym w ust.6 tego artykułu zastrzeżono, że przepisu powyższego (art. 10a ust. 1) nie stosuje się do postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego oraz dotyczących wspierania rozwoju obszarów wiejskich. W tym zakresie przyjęte zostały bowiem odrębne zasady.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( t.j. Dz.U.2020.217 ze zm.; dalej: "ustawa PROW", z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaś z art. 27 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

2. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe przepisy modyfikują zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu administracyjnego. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. W postępowaniu w sprawie płatności, toczącym się z wniosku rolnika, organ ma ograniczony obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co wynika z przytoczonych przepisów ustawy PROW. Przepisy powyższe ustanawiają więc dla omawianej kategorii spraw wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 Kpa, a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. w art. 77 Kpa. Zasada ta mówi, że organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej w ramach PROW obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 Kpa. Ograniczono też stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 Kpa), a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa).

Jednak z uwagi na nałożony na organ obowiązek stania na straży praworządności (art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW), organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. W szczególności dotyczy to spraw, w których następuje pozbawienie prawa do płatności ze względu na sztuczne tworzenie warunków. W sprawach tego rodzaju ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie, zaś obowiązkiem strony jest wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2018 r. I GSK 740/18).

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie wystąpiły okoliczności, które uzasadniały przeprowadzenie postępowania w kierunku zbadania, czy doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności, bowiem skarżąca wprawdzie od 2017 r. prowadzi gospodarstwo rolne jako formalnie samodzielny podmiot, lecz:

- adres jej gospodarstwa jest taki sam, jak adres gospodarstwa jej męża oraz synów,

- wcześniej jej gospodarstwo i gospodarstwo jej męża stanowiły jedno wspólne gospodarstwo, zaś obecnie każde z małżonków prowadzi własne gospodarstwo utworzone przez nieformalny podział wspólnego gospodarstwa, nie przedstawiono dokumentów potwierdzających ten podział między małżonkami,

- nie wiadomo, dlaczego doszło do podziału jednego gospodarstwa na dwa, tj. wskazana została przez skarżącą przyczyna, przy czym organy nie badały, czy jest ona rzeczywista,

- na pewnym etapie pełnomocnikiem skarżącej przed ARiMR w sprawie o wpis do ewidencji był jej mąż i skarżąca początkowo wskazała jego rachunek bankowy,

- skarżąca jest wraz z mężem współdzierżawcą części gruntów, na których są prowadzone oba gospodarstwa i jest to sytuacja, która istniała przed podziałem gospodarstw,

- skarżąca nie posiada ani własnych (lub dzierżawionych) obiektów do hodowli bydła i krów, ani maszyn i urządzeń, posiada zaś faktury na zakup paliwa,

- skarżąca nie wyjaśniła (odmówiła wyjaśnienia), od kogo uzyskała grunt (nie zgłoszony do dopłat), na którym twierdzi, że uprawiała zboża, sprzedane następnie w ilości 10 ton, co wynika z faktur,

- wystąpiło przemieszczanie krów i bydła między stadami skarżącej i jej męża, nie uzasadnione przez skarżącą.

Wymienione okoliczności uzasadniały podjęcie postępowania administracyjnego. Jednak jego efekty, zdaniem Sądu, nie okazały się wystarczające do odmowy przyznania płatności. W szczególności treść decyzji organów obu instancji nie przekonuje, że skarżąca (1) uzyskała szeroko rozumiane korzyści rolne, (2) że stworzyła wraz z mężem sztuczne warunki do ich uzyskania i że (3) uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z WPR.

Skarżąca posiada status podmiotu, który formalnie może ubiegać się o płatności rolne. Została bowiem wpisana do ewidencji producentów na podstawie decyzji nr [...] wydanej przez Kierownika BP (K-27, akta wspólne). W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji próbują kwestionować tę okoliczność, twierdząc, że skarżąca nie powinna uzyskać wpisu, gdyż nie spełnia stosownych wymogów. Dyrektor ARiMR w zaskarżonej decyzji podał, że "za podstawę odmowy przyznania wnioskowanej płatności należy przyjąć niespełnienie przez skarżącą warunków zawartych w art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności." Ze stanowiskiem tym trudno się zgodzić, bowiem to nie przepisy dotyczące ewidencji producentów, lecz regulacje dotyczące przyznawania płatności określają stan prawny rozpatrywanej sprawy. Decyzja o wpisie do ewidencji z [...] nadal znajduje się w obiegu prawnym, a ponadto została podjęta po przeprowadzeniu szerokiego postępowania wyjaśniającego i po zapoznaniu się z okolicznościami, które także występowały w obecnie rozpatrywanej sprawie, dotyczącymi m. in. samodzielnego prowadzenia gospodarstwa. Nie ma więc podstaw do tego, aby obecnie twierdzić, że wpis do ewidencji producentów nie powinien zostać dokonany i że odmowa przyznania płatności wynika z niespełnienia warunków zawartych w przepisach regulujących prowadzenie ewidencji producentów. Zastrzec jednak należy, że samo posiadanie wpisu do ewidencji producentów nie stanowi przeszkody do badania, czy doszło do wytworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych płatności, należy jednak tego dokonać na podstawie przepisów dotyczących poszczególnych płatności oraz rozporządzeń unijnych.

Rozpatrywana sprawa dotyczy odmowy przyznania płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zasady przyznawania tych płatności wynikają z przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 608 ze zm., dalej: "rozporządzenie 1307/2013"). Zaś przepisy krajowe dotyczące tych płatności zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415 z późn. zm., zm., dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"). Bowiem zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy PROW pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, omawiana płatność przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystany do ubiegania się o tę płatność.

Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a, b i c rozporządzenia nr 1307/2013 za rolnika uważa się osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą; "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego; "działalność rolnicza" oznacza: (i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; (ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub (iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

Z powyższego wynika m. in., że omawiana płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje rolnikowi, tj. osobie prowadzącej działalność rolniczą na obszarze co najmniej 1 ha, posiadającej numer identyfikacyjny w ewidencji producentów, przy czym powierzchnia przeznaczona pod dopłaty jest ograniczona do maksymalnego obszaru kwalifikowalnego. Płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przyznawana jest na zasadach określonych w ww. rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że płatność przysługuje rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym";

3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Zaś w § 16 ust. 1 tego aktu przewidziano, że płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana w wysokości:

1) 100% stawki płatności - za powierzchnię gruntów od 0,1 ha do 50 ha;

2) 75% stawki płatności - za powierzchnię gruntów powyżej 50 ha do 100 ha;

3) 60% stawki płatności - za powierzchnię gruntów powyżej 100 ha.

Zatem przyjęte zostało ograniczenie powierzchniowe wyznaczające górne maksymalne, granice płatności, w zależności od powierzchni. Gdyby rolnik zgłosił grunty o powierzchni przekraczającej określony obszar, płatność otrzyma tylko w wysokości nie przekraczającej wskazanego w przepisie obszaru. Płatność ma więc degresywny charakter. Dlatego podział jednego gospodarstwa o powierzchni przekraczającej maksymalny kwalifikowalny obszar, co do zasady mógłby spowodować ominięcie zasady degresywności.

Organ I instancji dokonał symulacji płatności na 2020 r. dla skarżącej i jej męża, tj. wyliczył płatności, jakie przysługiwałyby w razie złożenia przez skarżącą i jej męża osobnych wniosków oraz gdyby złożyli jeden wspólny wniosek. W przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatyczna różnica wynosi 1.293 zł (z tytułu refundacji kosztów transakcyjnych).

Skarżąca złożyła do Sądu nie tylko skargę dotyczącą płatności rolno-środowiskowo-klimatyczna, ale także płatności: w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dobrostanowej, ekologicznej, dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi (ONW) podlegające rozpatrzeniu na tej samej rozprawie. Sądowi wiadomo więc, że w sprawach tych także dokonano podobnych symulacji i ustalono, że co do płatności bezpośrednich: w przypadku płatności redystrybucyjnej złożenie wspólnego wniosku dałoby płatność niższą o 3.534 zł niż gdy wnioski zostały złożone osobno. Podobnie w przypadku płatności do bydła i krów osobne wnioski zapewniłyby płatności wyższe o 1.306 zł i 1.648 zł od płatności otrzymanych na podstawie wspólnego wniosku. Natomiast w przypadku jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie – nie stwierdzono żadnych różnic, zaś o płatność do upraw pastewnych (468 zł) ubiegała się tylko skarżąca. Zaś w przypadku dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi (ONW) byłoby to 412 zł (także z tytułu refundacji kosztów transakcyjnych), w przypadku płatności ekologicznej mąż skarżącej nie składał wniosku o płatność, zaś w przypadku płatności ONW małżonkowie otrzymaliby o 1.958 zł mniej niż gdyby złożyli osobne wnioski.

W ocenie Sądu, pomimo, że wystąpiły wyżej opisane podstawy do zbadania wniosku o płatność przez pryzmat przepisów dotyczących tworzenia sztucznych warunków, to ostateczny wynik przeprowadzonego przez organy postępowania nie dawał podstaw do wydania decyzji o odmowie przyznania płatności. W zaskarżonej decyzji nie przedstawiono pełnej, wyczerpującej oceny prawnej wskazującej na obejście przepisów, skutkujące nienależnym przyznaniem płatności.

Omówienie przesłanki obiektywnej, o której jest mowa w wyroku TSUE C-434/12 wymaga wyjaśnienia, że podstawą prawną wspólnej polityki rolnej jest Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Cele wspólnej polityki rolnej to:

- wspieranie rolników i poprawa wydajności rolnictwa przez zapewnienie stabilnych dostaw żywności po przystępnych cenach,

- zapewnienie unijnym rolnikom odpowiedniego standardu życia,

- wspieranie zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi i przeciwdziałania zmianie klimatu,

- ochrona obszarów wiejskich i krajobrazów w całej UE,

- kultywowanie gospodarki wiejskiej przez promowanie zatrudnienia w rolnictwie, przemyśle rolno-spożywczym i w sektorach powiązanych.

Poszczególne elementy działań w ramach WPR określono w czterech rozporządzeniach:

- przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników (rozporządzenie UE nr 1307/2013),

- wspólna organizacja rynków produktów rolnych (rozporządzenie UE nr 1308/2013),

- wsparcie rozwoju obszarów wiejskich (rozporządzenie UE nr 1305/2013),

- finansowanie wspólnej polityki rolnej, zarządzanie nią i jej monitorowanie (rozporządzenie UE nr 1306/2013).

Zgodnie z art. 3 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013, Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich promuje zrównoważony rozwój obszarów wiejskich w całej Unii w sposób uzupełniający inne instrumenty WPR, politykę spójności i wspólną politykę rybołówstwa. EFRROW wnosi wkład do rozwoju bardziej zrównoważonego terytorialnie i środowiskowo, przyjaznego dla klimatu i odpornego na jego zmianę oraz konkurencyjnego i innowacyjnego unijnego sektora rolnictwa. Wnosi również wkład do rozwoju terytoriów wiejskich. wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Zaś jego celami, w ogólnych ramach WPR, jest wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, w tym działań w sektorze spożywczym i sektorze produktów niespożywczych oraz leśnictwie, przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Ponadto z pkt 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, że cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów, a więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, ma zapewnić balans i równomierny rozwój całej grupy przedsiębiorców. Służy temu mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez wprowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Wprowadzenie tego mechanizmu miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w dużych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

W ocenie Sądu w decyzjach organów obu instancji zabrakło rozważań w powyższym zakresie, poczynionych na tle konkretnej, rozpatrywanej sprawy. Ani w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji organu I instancji nie wskazano celów wsparcia, nie omówiono ich i nie odniesiono do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Nie przedstawiono konkretnego stanowiska co do tego, że w rozpatrywanej sprawie doszło do obejścia ograniczeń kwotowych i powierzchniowych, wykluczających osiągnięcie celów wsparcia, realizowanych przez przepisy wprowadzające ograniczenia. Z treści tych decyzji nie wynika, dlaczego, z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, wskazane cele wsparcia wynikające z obowiązujących przepisów prawa, nie mogły zostać w niniejszej sprawie osiągnięte.

Dlatego nie ma podstaw do uznania, że wykazana została przesłanka obiektywna, o której mowa w powołanym wyżej wyroku TSUE w sprawie C-434/12.

Wbrew argumentacji organów, dla oceny wystąpienia przesłanki obiektywnej nie ma decydującego znaczenia twierdzenie, że skarżąca nie spełnia warunków do wpisu do ewidencji, skoro, co jest bezsporne, wpis ten został dokonany i to na podstawie tych samych okoliczności, które obecnie organ kwestionuje. To, czy skarżąca samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne, jest w rozpatrywanej sprawie istotne, przy czym nie z uwagi na treść art. 12 ust. 4 pkt 2 lit.a ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, lecz z uwagi na treść wyżej przytoczonych przepisów dotyczących wnioskowanych płatności. W zaskarżonej decyzji zabrakło analizy w tym zakresie. Nie wykazano też w konkretny sposób, że działanie skarżącej (i jej męża) uniemożliwiało osiągnięcie celów wynikających z obowiązujących przepisów oraz że gospodarstwo rolne stworzone zostało wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów. Dlatego nie do zaakceptowania jest wyżej przytoczone stwierdzenie organu odwoławczego, że "za podstawę odmowy przyznania wnioskowanej płatności należy przyjąć niespełnienie przez skarżącą warunków zawartych w art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności." Jeżeli zaś organ dopatruje się przyczyny odmowy przyznania w niespełnieniu ww. warunków zawartych w ustawie o krajowym systemie ewidencji producentów, to konsekwencją takiego stanowiska powinno być wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o wpisie do ewidencji, opartej na tym właśnie przepisie.

W przypadku omawianych płatności element obiektywny, o którym mowa w wyroku TSUE miałby polegać na wykreowaniu obiektywnych okoliczności uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników wskutek zwiększenia ilości podmiotów, pod pozorem utworzenia kilku odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności. W rozpatrywanej sprawie jest to gospodarstwo skarżącej oraz gospodarstwo jej męża, zamiast jednego wspólnego gospodarstwa. Stworzenie dwóch podmiotów zamiast jednego, wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności - pozwalałoby na obejście zasady degresywności wyrażonej w przepisach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego czy też innych limitów w przypadku pozostałych płatności.

W ocenie Sądu organ I instancji miał podstawy do tego, aby zbadać sprawę przez pryzmat przesłanek o sztucznym tworzeniu warunków. Jednak w zaskarżonej decyzji nie przedstawiono takich argumentów, które pozwoliłyby z pełnym przekonaniem uznać, że owe warunki zostały stworzone. Ocena prawna dokonana w zaskarżonej decyzji z pominięciem wykładni przepisów unijnych okazała się niewystarczająca do przypisania skarżącej (i jej mężowi) działań nakierowanych na obejście prawa. W szczególności w ramach przesłanki obiektywnej nie wykazano, aby poprzez obejście ograniczeń kwotowych i powierzchniowych nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia, które realizują przepisy wprowadzające ograniczenia, w tym m.in. wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, zapobieganie niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach, czy zrównoważony rozdział płatności wśród małych i dużych beneficjentów – a więc cele wynikające z przepisów unijnych. Cele powyższe nie zostały w zaskarżonej decyzji ani wymienione, ani skonfrontowane z działaniami skarżącej. Z akt sprawy wynika, że formalnie skarżąca spełniła wymogi przyznania wnioskowanej płatności, nie jest jednak jednoznaczne, czy jej działanie w sztucznie stworzonych warunkach uniemożliwiało osiągnięcie celów wynikających z obowiązujących przepisów.

Zdaniem Sądu, także wystąpienie przesłanki subiektywnej nie zostało należycie wykazane przez organy. Nie dowiedziono bowiem, aby działania skarżącej (i jej męża) nakierowane były na uzyskanie korzyści płynących ze stworzenia sztucznych warunków. Przeprowadzona przez organ I instancji symulacja pokazała, że w przypadku niektórych tylko płatności złożenie odrębnych wniosków dało wyższe płatności niż w razie złożenia wniosku wspólnego. Nie przeprowadzono jednak stosownego wnioskowania opartego na przeprowadzonej symulacji. Zabrakło w zaskarżonej decyzji wnikliwej oceny, wiążącej fakt ubiegania się o płatności w osobnych wnioskach - z uzyskaniem nienależnych korzyści. Należy przy tym pamiętać, że skarżąca wnioskowała o dopłaty różnego rodzaju, także takie, o które nie wnioskował jej mąż (płatność ekologiczna). Zatem korzyści finansowych z przeprowadzonego podziału nie można przypisać wszystkim wnioskowanym płatnościom.

Stwierdzenie wystąpienia omawianej przesłanki wymagało wykazania, że motywem działania skarżącej (i jej męża) było upozorowanie prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw oraz wykazania, że takie działanie było nakierowanie na osiągnięcie korzyści sposób sprzeczny z wyżej wskazanymi celami prawa wspólnotowego, wynikającymi z pkt 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013 oraz art. 3 i art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013. Zatem należało wykazać 1) pozorne podzielenie gospodarstwa i 2) uzyskanie korzyści z tego tytułu oraz 3) działanie sprzeczne z celami wspólnej polityki rolnej.

Z treści zaskarżonej decyzji oraz skargi wynika, że sporna między stronami jest nie tyle okoliczność, czy skarżąca prowadziła działalność rolniczą (tego organy nie kwestionują), lecz to, czy prowadziła ją samodzielnie, czy wspólnie z mężem. Organ dokonał szeregu ustaleń dotyczących powiązań organizacyjnych pomiędzy skarżącą i jej mężem w kontekście prowadzonej działalności rolniczej, jednak ocena prawna tych ustaleń, z wyżej podanych przyczyn okazała się niewyczerpująca. Niewątpliwie nie było rzeczą prostą wykazanie przez organ, że aktywność rolnika była pozorowana w zakresie odrębnej działalności, zaś była rzeczywista w zakresie prowadzenia wspólnego gospodarstwa. Niemniej jednak, wydanie decyzji opartej na wystąpieniu sztucznych warunków wymagało zajęcia przez organy obu instancji bardziej konkretnego stanowiska, jednoznacznie oceniającego poszczególne okoliczności faktyczne składające się na opis stanu faktycznego. Zaś analiza stwierdzonych zależności występujących pomiędzy skarżącą i jej mężem powinna prowadzić do jednoznacznych wniosków (nie zaś do przypuszczeń), że wykorzystując oba odrębne gospodarstwa, skarżąca i jej mąż w istocie prowadzili jedno gospodarstwo wspólne, zaś motywem działania skarżącej (i jej męża) było dążenie do osiągnięcia maksymalnych wpływów z tytułu płatności.

W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji nie jest przekonująca co do uznania, że skarżąca i jej mąż prowadzą w rzeczywistości jedno wspólne gospodarstwo rolne, a nie dwa odrębne. Słusznie zauważyła skarżąca, że wielokrotnie użyte zostały zwroty niedookreślone, typu: "nie można jednoznacznie stwierdzić". Rozpatrywana sprawa oparta jest na konstrukcji stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności. Konsekwencją stwierdzenia ich wystąpienia jest odmowa przyznania wszelkich wnioskowanych płatności, a w dalszej kolejności (w osobnych postępowaniach) także zobowiązanie rolnika do zwrotu płatności pobranych we wcześniejszych okresach. Zatem stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków wywiera dla rolnika daleko idące skutki finansowe. Jak wyżej wyjaśniono, ciężar udowodnienia sztucznych warunków spoczywa na organie. W związku z powyższym należy wymagać od organu, aby w decyzji opartej na stwierdzeniu sztucznych warunków dokonał wnikliwej i wyczerpującej oceny stanu faktycznego, poprzedzonej wykładnią przepisów (w rozpatrywanej sprawie przede wszystkim przepisów unijnych) wyrażając przy tym jednoznaczne stanowisko, bez opisanych wyżej nieostrych zwrotów.

Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organy badały motywy, jakimi kierowała się skarżąca (i jej mąż), dzieląc w nieformalny sposób jedno gospodarstwo na dwa odrębne. Wprawdzie w trakcie przesłuchania zadano skarżącej pytanie, dlaczego doszło do podziału gospodarstwa, na co skarżąca wyjaśniła, że przyczyną podziału był brak zgody co do sposobu prowadzenia gospodarstwa, jednak stwierdzenie to nie zostało poddane ocenie przez organ, który stanął na stanowisku, że sam fakt uzyskiwania wyższych kwot przez każdego z małżonków osobno (w porównaniu z kwotami, które uzyskaliby wspólnie) był motywem skłaniającym do podziału gospodarstwa. Nie jest też jasne, jaki wpływ na sztuczne tworzenie warunków ma stwierdzone przemieszczanie zwierząt, opisane w decyzji.

Przede wszystkim jednak w decyzji organu I instancji nie dokonano ani interpretacji przepisów rozporządzeń unijnych dotyczących sztucznego tworzenia warunków, ani ich subsumpcji, zaś organ odwoławczy ograniczył się jedynie do ogólnych sformułowań:

- "formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe tego gospodarstwa jest wyodrębnieniem sztucznym, które miało na celu uzyskanie płatności nienależnych w świetle przepisów art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013"

- "(...) powyższe także potwierdza tworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, tj. przypadki, w których działaniom danego podmiotu nie można przypisać żadnego innego ekonomicznie lub w inny sposób umotywowanego celu prócz woli pozyskania korzyści, których uzyskanie obiektywnie prowadziłoby do zanegowania celu systemu wsparcia (wyrok TSUE z 12 września 2013 r. C-432/12). Unijny system wsparcia skierowany jest do rolników uprawiających ziemię, a nie do podmiotów, które poprzez kreację rzeczywistości, tworzą system pozyskiwania zmaksymalizowanych dopłat."

- "(...) działania A. J. oraz P. J. miały na celu obejście prawa. Rozumie się przez nie takie czynności, które jakkolwiek nie są prawnie zakazane, lecz podejmowane są dla osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo."

- "(...) w ocenie organu II instancji wystąpił ogół obiektywnych okoliczności świadczących, że pomimo formalnego spełnienia przesłanek przewidzianych w przepisach prawa, cel ten nie zostałby osiągnięty, tj. zastosowanie degresywnych stawek płatności, gdyby płatność ta miała zostać przyznana. Równolegle zważywszy na ogół ww. przesłanek, wystąpił także element subiektywny, przejawiający się w woli uzyskania przez małżonków, korzyści poprzez sztuczne stworzenie niezbędnych dla jej uzyskania warunków, polegających na stworzeniu pozorów samodzielnego i odrębnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez stronę, a de facto stanowiących jeden podmiot gospodarczy z małżonkiem."

Zdaniem Sądu organy obu instancji dokonały oceny prawnej z pominięciem przepisów unijnych dotyczących sztucznych warunków, tj. art. 60 rozporządzenia 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Przepisy te zostały przytoczone, jednak z uzasadnień organów obu instancji nie wynika, aby to właśnie na nich oparte były decyzje.

W rozpatrywanej sprawie, pomimo wstępnego stwierdzenia, że pewne okoliczności mogą wskazywać na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, zabrakło przekonujących ustaleń prawnych dokonanych w granicach wyznaczonych przez wyżej powołane przepisy unijne. Dlatego nie można uznać, że spełnienie obu przesłanek stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności zostało w rozpatrywanej sprawie wykazane przez organy obu instancji.

Doszło więc do naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW (organ stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy), a nie, jak wskazano w podstawach skargi, art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, który w tej sprawie nie ma zastosowania, ma jednak to samo brzmienie - w zw. z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, który w tej sytuacji został zastosowany przedwcześnie. Procesowy charakter stwierdzonych naruszeń nie pozwala Sądowi na wyrażenie dalej idącej oceny dotyczącej zasadności zastosowania w sprawie objętej skargą klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa, zawartej w ww. przepisie unijnym.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 Kpa stwierdzić należy, że niewątpliwie nie powinien Kierownik BP zwracać się do organu odwoławczego o opinię prawną w kwestii tego, czy skarżąca wraz z mężem stworzyli sztuczne warunki dla uzyskania płatności, bowiem ocena w tym zakresie powinna zostać samodzielnie dokonana przez Kierownika BP. Niemniej jednak udzielona mailem odpowiedź (opinia radcy prawnego), chociaż nie powinna zostać sporządzona na potrzeby organu I instancji, to jednak nie stanowi ona dowodu podlegającego ocenie w postępowaniu. Dlatego też w okolicznościach rozpatrywanej sprawy omawiane uchybienie zasadzie zawartej w art. 15 Kpa nie wpłynęło na wynik sprawy.

Rozpatrując sprawę ponownie organ powinien jeszcze raz rozważyć, czy działania skarżącej i jej męża wskazują na wystąpienie powiązań majątkowych, osobowych, i organizacyjnych uzasadniających twierdzenie o zamierzonej koordynacji działań ukierunkowanych wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia. Należy więc rozważyć, czy w rzeczywistości skarżąca i jej mąż byli w świetle art. 4 ust. 1 lit. a, b i c rozporządzenia nr 1307/2013 i § 2 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym rolnikiem prowadzącym jedno gospodarstwo rolne, w którym poprzez stworzenie sztucznych warunków prowadzili działalność ukierunkowaną na osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami wsparcia, a w tym także, czy skarżąca pozostaje w aktywności zawodowej w związku z prowadzeniem odrębnego gospodarstwa, czy tylko w związku ze wspólnym prowadzeniem gospodarstwa wraz z mężem, mając przy tym na względzie, że z punktu widzenia przepisów dotyczących płatności nie jest istotne, czy rolnik jest posiadaczem czy współposiadaczem gruntów. Organ rozważy również, czy podana przez skarżącą przyczyna, dla której podzieliła wraz z mężem jedno gospodarstwo na dwa odrębne – jest rzeczywista. Wyjaśni także w wyczerpujący sposób, jakie znaczenie dla rozpatrywanej sprawy (w kontekście przesłanek wystąpienia sztucznych warunków) ma stwierdzone przemieszczanie bydła między stadami skarżącej i jej męża oraz podnoszona przez skarżącą okoliczność gospodarowania przez nią nie tylko na gruntach dzierżawionych od Agencji (wspólnie z mężem), ale także samodzielnie, od osoby prywatnej.

Przed wydaniem ponownej decyzji organ odwoławczy weźmie pod uwagę, że to nie art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, lecz art. 60 rozporządzenia 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 wraz z krajowymi przepisami dotyczącymi poszczególnych płatności wyznaczają granice postępowania dowodowego. W ramach uzupełnienia materiału dowodowego organ dołączy do akt sprawy przedłożoną wraz ze skargą decyzję z [...] przyznającą skarżącej pomoc finansową w kwocie 60.000 zł na rozpoczęcie działalności i rozważy, czy możliwość otrzymania tego rodzaju pomocy mogła mieć wpływ na podjęcie przez skarżącą i jej męża decyzji o podziale gospodarstwa, tj. czy możliwość ta mogła być rzeczywistym motywem tego podziału.

Oceniając ponownie materiał dowodowy organ wypowie się w sposób jednoznaczny, unikając nieostrych i niejednoznacznych określeń, mając na uwadze, że spoczywa na nim obowiązek udowodnienia, a nie jedynie uprawdopodobnienia obiektywnej i subiektywnej przesłanki sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności oraz że obowiązkiem skarżącej jest wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności. W ramach oceny zebranych dowodów organ odwoławczy odniesie się do tych przedłożonych przez skarżącą dowodów, które są w sprawie istotne, pomijając te, które znaczenia dla sprawy nie mają, takie, jak faktury i dokumenty powstałe po okresie, którego tyczyły zakwestionowane w decyzjach płatności.

Po rozpatrzeniu skargi Sąd uznał, że była ona częściowo zasadna, z uwagi na naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW w zw. z art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Dlatego decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.