Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 691/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 81c
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 813/10 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia części budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 691/11

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 18 listopada 2010 r. (II SA/Sz 813/10), w wyniku rozpoznania skargi W.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie nakazania doprowadzenia części budynku do stanu poprzedniego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koszalinie przeprowadził w dniu [...] listopada 2008 r. oględziny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce numer [...] przy ul. [...] w U., stanowiącego współwłasność U. i W. K. oraz H. i B. P. W wyniku oględzin ustalono, że inwestor wykonuje roboty budowlane na połaci dachowej części budynku mieszkalnego, usytuowanej przy granicy z działką sąsiednią nr [...], zmierzające do dostosowania jej do funkcji tarasu. Stwierdzono, iż inwestor wykonał wzdłuż ściany szczytowej ścianę żelbetową o wymiarach: grubości 15 cm, wysokości 1,04 m i długości 12,27 m, usytuowaną pomiędzy filarami betonowymi narożnikowymi wykonanymi wcześniej. Ponadto stwierdzono, że bezpośrednio na powierzchni dachu wykonano dwie belki żelbetowe o przekroju 0,17 x 0,20 m i długości 2,0 m, w celu wzmocnienia wykonanej ściany żelbetowej. Do protokołu z oględzin B. P. oświadczył, że ww. roboty budowlane wykonuje zgodnie z zaleceniem rzeczoznawcy przeciwpożarowego i zgodnie z projektem budowlanym z dnia [...].04.2005 r. znak: [...] oraz zgłosił zamiar wykonania robót remontowych w Urzędzie Gminy M..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koszalinie wydał w dniu 18 listopada 2008 r. postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymując roboty budowlane związane z przebudową dachu na taras w części budynku mieszkalnego na działce nr [...] i [...] w U. przy ul. [...], które zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Powyższe rozstrzygnięcie stanowiło konsekwencję stwierdzenia, że wykonywane roboty budowlane przekraczały zakres bieżącej konserwacji i miały na celu przebudowę dachu usytuowanego na granicy z działką sąsiednią na taras, a oświadczenie inwestora o legalności wykonanych robót budowlanych nie znalazło potwierdzenia w dokumentach.

Przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania ww. robót budowlanych organ powiatowy, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nakazał inwestorom doprowadzenie samowolnie wykonanego tarasu w części budynku mieszkalnego usytuowanego przy granicy z działką sąsiednią w miejscowości U., ul. [...] na działce nr [...] i [...], do stanu poprzedniego, z uwagi na naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego, które to rozstrzygnięcie zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Sąd po rozpatrzeniu skargi U. i W. K. wyrokiem z dnia 15 października 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 562/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego, ze wskazaniem, iż zakres robót był szerszy niż rozpatrywany, gdyż obejmował remont pokrycia dachowego oraz wykonanie zamiast otworu okiennego, przesuwnych drzwi tarasowych rozwierno - uchylnych oraz, że decyzja nakazująca doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego winna szczegółowo określać zakres robót budowlanych ze względu na ewentualną konieczność skierowania decyzji do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym.

Ponadto Sąd stwierdził, że przyjęty przez organy tryb postępowania administracyjnego był zasadny oraz, że prawidłowe też było stanowisko organów, że usytuowanie muru na granicy z działką sąsiednią narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – dalej "rozporządzenie" - w zakresie sytuowania obiektów od granicy z sąsiednią działką. Jedyną drogą doprowadzenia zaistniałego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem jest likwidacja wybudowanego muru.

Organ powiatowy ponownie rozpatrując sprawę uzupełnił materiał dowodowy o protokół z przeprowadzonych w dniu [...] marca 2010 r. oględzin nieruchomości przy ul. [...] w U. Podczas oględzin potwierdzono, że na dachu /nad drugim piętrem budynku/ na zewnętrznej ścianie wschodniej wykonano betonową ścianę o wysokości wynoszącej 1,04 m i długości wynoszącej 12,27 m, dwie ściany betonowe o wysokości wynoszącej 32 cm, usytuowane na ścianach nośnych – północnej i południowej, na których ustawiono betonowe słupki ozdobne /tralki/ po 13 sztuk z każdej strony oraz wykonano 4 narożne słupki betonowe. Ustalono, że na całej długości murów wykonano betonowy oczep o długości wynoszącej 24,50 m. Dodatkowo wykonano 2 żelbetowe belki wzmacniające ścianę betonową od strony wschodniej. Ponadto na całej powierzchni dachu ułożono ruszt drewniany z belek, które zabezpieczono folią przeciwwilgociową.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koszalinie nakazał U. i W. K. oraz H. i B. P. doprowadzenie stropodachu w części budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w U. do stanu poprzedniego - poprzez wykonanie następujących robót budowlanych:

1. demontaż balustrad betonowych z tralkami 2 x 13 sztuk od strony północnej i południowej o długości około 2 x 3,30 m,

2. rozbiórkę, ściany żelbetowej o gr. 0,15 m, długości 12,30 m i wysokości około 1,0 m, od strony wschodniej,

3. rozbiórkę czterech narożnikowych słupków żelbetowych o wysokości około 1 m,

4. demontaż rusztu drewnianego,

5. rozbiórkę dwóch usztywniających ścianę betonową poziomych belek żelbetowych o długości 2 m usytuowanych bezpośrednio na stropie,

6. montaż balustrady przy oknie tarasowym od strony wschodniej zgodnie z warunkami technicznymi wynikającymi z rozporządzenia,

7. uszczelnienie przykrycia stropodachu bądź wykonanie nowego przykrycia.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że powyższy zakres robót ustalił w oparciu o przeprowadzone w dniu [...] marca 2010 r. oględziny nieruchomości mając jednocześnie na względzie wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli inwestorzy i współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości. U. i W. K. zarzucili, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza przepisy art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto podnieśli, iż uzasadnienie faktyczne decyzji "powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Zdaniem skarżących organ powiatowy uzasadniając decyzję winien odnieść się do art. 8 k.p.a. Według skarżących w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w skrócie opisano przebieg postępowania w sprawie oraz przedstawiono dowody na których oparł się PINB wydając każdą kolejną decyzję w kontekście poprzednich postępowań.

Odwołujący podnieśli, iż PINB po uchyleniu poprzednich decyzji przez WSA w Szczecinie, stwierdził jedynie w zaskarżonej decyzji, że pracownicy przeprowadzili kontrolę przedmiotowej nieruchomości, jednakże nie wyjaśnił w jaki sposób ww. kontrola wpłynęła na wcześniejsze ustalenia. Ponadto skarżący wskazali, że PINB powołuje się na określone przepisy, lecz nie wyjaśnia dlaczego mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Skarżący stwierdzili, że "w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż powołanie się przez organ administracji publicznej na cały akt prawny nie wyczerpuje w sposób należyty obowiązku wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (wyrok SN z 2007.02.19, I UK 266/06)." Zdaniem skarżących stan prawny nie został skonfrontowany ze stanem faktycznym, co uniemożliwia adresatom decyzji przeanalizowanie toku rozumowania organu wydającego decyzję, a tym samym zasada pogłębiania zaufania obywateli do organu została naruszona.

Z kolei B. P. wyjaśnił, że w 1989 r. uzyskał pozwolenie na nadbudowę nad istniejącym budynkiem /wybudowanym w 1978 r., która obejmowała, zgodnie z projektem nadbudowę dwóch kondygnacji, dach nad istniejącym pomieszczeniem od strony wschodniej oraz zadaszenie nad budynkiem trzykondygnacyjnym połączone wspólną kalenicą na całości. Zgodnie ze sztuką budowlaną i nadzorem inspektora budowy wykonano dwie kondygnacje nad istniejącym budynkiem, zabezpieczone ścianą oddzielenia ogniowego o wysokości 40 cm a strop ocieplono szlaką. Z uwagi na problemy finansowe wybudowane pomieszczenia wykończono etapami. Dopiero w 2000 r. inwestorzy postanowili dokończyć inwestycję oraz wykonać dach wg nowych technologii. Sporządzenie projektu dachu oraz uzyskanie zgody w organie administracji architektoniczno - budowlanej zlecono inż. K.T. Zgodnie ze wskazówkami projektanta skarżący wystąpili z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę dachu skośnego od strony działki [...], jednakże go nie uzyskano, z uwagi na brak zgody na ww. inwestycję właściciela działki nr [...].

Dodatkowo odwołujący wskazał, że pomimo wytknięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organowi powiatowemu wielu błędów w przeprowadzonym postępowaniach to nadal PINB zmierza do likwidacji docieplenia stropodachu oraz żąda likwidacji ściany oddzielenia ogniowego i elementów ozdobnych attyki i tralek nadających piękno architektury. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy nie określił z jakim przepisami niezgodne są ww. elementy. Skarżący podnosi, iż doprowadzenie stropodachu do stanu poprzedniego oznacza, że ściana oddzielenia przeciwogniowego powinna być zgodna z projektem z 1989 r. gdzie ściana była zaprojektowana na wysokość ok. 6 m ponad stropodach lub zgodnie z projektem p. K., w którym uwzględniono ścianę o wysokości ok. 80 -100 cm. Zdaniem skarżącego - Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wniósł nic nowego do sprawy i tylko poprawia swoje błędy następnymi błędami nie podpartymi żadną ustawą.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z przepisami art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W świetle powyższych przepisów wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, polegających na wykonaniu na istniejącym stropodachu ściany betonowej, filarów betonowych, belek żelbetowych, ozdobnych słupków betonowych, oczepu, oraz rusztu drewnianego, które w efekcie końcowym doprowadzają do wykonania tarasu, wymagały uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynikało, że inwestorzy dokonali w dniu [...] lipca 2008 r. w Urzędzie Gminy M. zgłoszenia robót budowlanych polegających m.in. na remoncie ściany przeciwpożarowej oraz zmianę poszycia izolacji poziomej dachu, jednakże z akt sprawy wynika, że przedmiotowa ściana przeciwpożarowa przed datą ww. zgłoszenia nie istniała, o czym świadczą nw. dokumenty:

1) protokół z oględzin z dnia [...].11.2008 r., w którym opisany zakres robót budowlanych, w części dotyczącej wykonania nowych elementów budynku m.in. ściany żelbetowej oraz belek wzmacniających, nie stanowi zakresu robót budowlanych podanych przez inwestora w zgłoszeniu z dnia [...].07.2008 r., złożonym w Urzędzie Gminy M.,

2) dokumentacja fotograficzna z dnia [...].04.2007 r., z której wynika, że ściana przeciwpożarowa nie istniała w dacie wydania przez PINB decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...].04.2007 r.,

3) decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...].04.2005 r. wydana przez Starostę Koszalińskiego, która nie obejmowała przedmiotowej części budynku mieszkalnego, usytuowanej na granicy z działką [...], a zatem również robót budowlanych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, gdyż dotyczyła nadbudowy o jedną kondygnację budynku mieszkalnego, w części oznaczonej nr "[...]" w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do ww. pozwolenia na budowę,

4) zapis rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych na projekcie zagospodarowania działki zatwierdzonym w/w decyzją o pozwoleniu na budowę, sporządzony został dopiero w dniu [...].06.2008 r., i wskazuje, że przedmiotowa ściana przeciwpożarowa nie istniała przed datą dokonania tego zapisu.

W tej sytuacji organ stwierdził, że skarżący nie uzyskał wymaganego przepisami pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych stanowiących przebudowę istniejącego dachu na taras od strony granicy działki nr [...].

Organ odwoławczy mając na uwadze, iż w wyniku wykonanych robót budowlanych powstał taras usytuowany na granicy z działką sąsiednią nr [...], który nie jest zgodny z § 12 rozporządzenia i nie ma możliwości jego zalegalizowania.

Ponadto podniósł, że organ powiatowy ponownie rozpatrując sprawę stosownie do wytycznych WSA w Szczecinie, zawartych w wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 562/09, zgromadził materiał dowodowy, umożliwiający wyszczególnienie robót budowlanych koniecznych do wykonania przez inwestora w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji organ stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych na stropodachu budynku do stanu zgodnego z prawem, zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zasadne i zgodne z prawem.

Argumenty skarżącego dotyczące uchybień formalnych poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zważywszy, że strony postępowania miały możliwość zapoznania się z przeprowadzoną analizą oceny stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 15.10.2009 r.

Ponadto organ wyjaśnił, iż kontrola obowiązkowa przeprowadzona przez PINB w Koszalinie w dniu [...].04.2007 r. dotycząca zakończenia nadbudowy części ww. budynku mieszkalnego o jedną kondygnację, wykonanej na podstawie decyzji z dnia [...].04.2005 r., wydanej przez Starostę, nie obejmowała tej części budynku, przylegającej do granicy działki sąsiedniej o nr [...], stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania.

Kwestionując powyższą decyzję W. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów poprzez naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącego, jak również poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów przewidzianych przepisami prawa. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 15 k.p.a. wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę stwierdził, że ten Sąd wyrokiem z dnia 15 października 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 562/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W motywach wyroku wskazano, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego winna szczegółowo wskazywać jakie roboty budowlane będzie musiał wykonać zobowiązany. Szczegółowe zaś określenie zakresu robót budowlanych jest konieczne ze względu na ewentualną konieczność skierowania decyzji do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja zaś organu pierwszej instancji nie określała żadnych robót jakie mieliby wykonać współwłaściciele nieruchomości. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) –dalej "p.p.s.a." - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu kwestionowana decyzja ściśle odpowiada wskazaniom zawartym w powołanym wyroku Sądu z dnia 15 października 2009 r. - jest zgodna z prawem.

W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy materiały Sąd stwierdził, że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na wykonanie robót budowlanych mających na celu przebudowę istniejącego dachu na taras, w tym wybudowanie żelbetonowego muru (attyki), na granicy z działką sąsiednią, czym naruszyli przepis § 12 rozporządzenia w zakresie usytuowania obiektów od granicy z sąsiednią działką. Wobec powyższego organy prawidłowo prowadziły niniejsze postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym organ administracji zobowiązany jest do podjęcia decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie wykonał czynności mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego i w oparciu o przeprowadzone oględziny nieruchomości stwierdził wykonanie szeregu robót budowlanych zmierzających do powstania tarasu na poprzednio istniejącym dachu budynku.

Analizując treść osnowy decyzji organu pierwszej instancji Sąd stwierdził, uznając za właściwe stanowisko organu odwoławczego, że czynności te zostały określone w sposób jasny i precyzyjny, nie dający podstaw do wątpliwości co do ich interpretacji. Ponadto Sąd nie dopatrzył się podnoszonego w skardze naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., bowiem ustalenia podjęte przez organy administracji publicznej znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której wyczerpująco poinformowano strony, o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ w toku załatwiania sprawy. Uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu nie zasługuje też na uwzględnienie argument uczestnika postępowania, że to co zostało wybudowane stanowi mur przeciwpożarowy, a nie taras. Wskazana ściana przeciwpożarowa stanowi faktycznie nielegalny - w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, mimo wykonania jej zgodnie z przepisami przeciwpożarowymi - element stanowiący o dostosowaniu dachu do funkcji tarasu, jako całości.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości W. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wyroku, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji w sytuacji gdy decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie. Odnośnie naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 81c Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia.

Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku Sądu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W motywach skargi wskazano, że organy obu instancji bez wnikliwej analizy orzekły jednoznacznie naruszenie § 12 rozporządzenia. Organy nie wskazały na możliwość posiłkowania się materiałem dowodowym w postaci ekspertyzy technicznej zawierającej jednoznaczną kwalifikację wykonanych robót budowlanych wraz z informacją o zgodności wykonanych rób budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią bowiem element postępowania dowodowego i mogą stanowić podstawę do wydania decyzji przez organ. Możliwość żądania przez organ nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz czy ocen uregulowana została w art. 50 ust. 3 i 81c Prawa budowlanego i na jego podstawie organ może nałożyć taki obowiązek. Jeżeli możliwość legalizacji istnieje organ ma obowiązek w pierwszym rzędzie przeprowadzić postępowanie w celu usunięcia stanu samowoli przez legalizację robót . Wskazano także, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko w sprawie. Wynika to także z obowiązku realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W przypadku powzięcia wątpliwości co do stanu technicznego i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi istniała możliwość skorzystania z dyspozycji art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołał się na zarzuty dotyczące naruszenia procesowego i prawa materialnego. Ocena zasadności tych zarzutów musi uwzględniać to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wydając zaskarżony wyrok, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 562/09. Trafnie więc wskazano w zaskarżonym wyroku na treść art. 153 p.p.s.a. i konsekwencje tej regulacji dla orzeczeń wydawanych po wydaniu prawomocnego wyroku przez sąd.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Stwierdzenie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2 z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101).

Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 III 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracyjnym i na sądzie. Może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego - co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Zatem Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok miał obowiązek dostosowania się do oceny prawnej, wyrażonej we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15.10. 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 562/009.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów i wyraża się w tym, że muszą one brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Jeżeli zatem w sprawie niniejszej WSA w Szczecinie w powołanym prawomocnym wyroku dokonał wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, to ocena ta wiąże w tym zakresie także Naczelny Sąd Administracyjny.

W ramach kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej Sąd I instancji obowiązany jest tylko zbadać, jak dyrektywę z art. 153 p.p.s.a. zrealizował organ. Dlatego też nie może być uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, gdyż organy zastosowały się do oceny i wskazań Sądu I instancji. Ponadto zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany wadliwie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Powołane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Są to przepis ogólne (blankietowe) i ta ich właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia powołanych przepisów, nałożona została powinność powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. (postanowienie NSA z dnia 13.01. 2011 r., II GSK 1387/10, LEX nr 952799). Wskazanie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 51 Prawa budowlanego i § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia, bez dodatkowego doprecyzowania, czyni tak sformułowany zarzut nieweryfikowalnym. Art. 51 Prawa budowlanego reguluje tryb postępowania w związku z samowolą budowlaną o której mowa w art. 50. Artykuł 51 składa się z 7 ustępów, zawiera przede wszystkim normy materialne i kompetencyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jaką normę procesową wywodzi z powołanego przepisu, której naruszenia dopuścił się Sąd I instancji. Podobnie odnośnie naruszenia § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Skarżący kasacyjnie nie wskazał jakiej treści normę procesową wnioskuje z powołanego przepisu, której naruszenia miał się dopuścić Sąd I instancji.

Również zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia - z uwagi na związanie wykładnią w wyroku z 15.10.2009 r. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W wyroku tym Sąd I instancji stwierdził: "prawidłowo organy orzekające zastosowały w sprawie przepisy art. 50 i art. 51 prawa budowlanego"; "prawidłowe też było stanowisko organów, że usytuowanie muru na granicy z działką sąsiednią narusza przepisy § 12 rozporządzenia". Ponadto również zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały wadliwie sformułowane. Skarga nie zawiera wskazania czy zarzuty dotyczą błędnej wykładni prawa czy niewłaściwego zastosowania prawa.

Odnośnie zarzutu wskazanego jako naruszenie prawa materialnego - art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu. Powołanego przepisu Sąd nawet nie wymienił. Nie przeprowadził tym samym jakiejkolwiek jego wykładni. W judykaturze przyjmuje się, że wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania (por. wyroki NSA: z 01.09.2011 r., I FSK 1104/10, LEX nr 965857; z 04.11.2010 II OSK 1565/10, LEX nr 746644).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.