Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 578/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. uchyla decyzję Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr L. dz. [...]; 3. zasądza od Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. kwotę [...]zł (słownie [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też jako "Spółka" lub "Skarżąca") złożyła w dniu [...] sierpnia 2014 r. wniosek do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] (zwanego dalej "Przedsiębiorstwem" lub "PGKiM") o udzielenie informacji publicznej w związku z zawarciem przez Przedsiębiorstwo w dniu [...] stycznia 2013 r. umowy, której przedmiotem była usługa aktualizacji dokumentacji bezpieczeństwa przetwarzania danych osobowych (pismo do [...] Sp. z o.o. z [...] czerwca 2014 r. L.dz. [...]). W wniosku tym (zwanym też dalej "Wnioskiem") Spółka zażądała udostępnienia informacji w postaci następujących danych dotyczących wskazanej umowy (zwanej też dalej "Umową"):

1) daty zawarcia Umowy;

2) danych podmiotu, z którym zawarto Umowę;

3) zakresu prac zleconych na podstawie Umowy (przedmiotu Umowy);

4) wynagrodzenia umownego przewidzianego Umową za wykonanie przedmiotu Umowy.

Pismem z [...] września 2014 r. (L.dz. [...]) Przedsiębiorstwo poinformowało Spółkę, że data zawarcia przez PGKiM Umowy oraz jej przedmiot, zostały wskazane przez samego wnioskodawcę we Wniosku i w tej mierze uznano Wniosek za bezprzedmiotowy oraz potwierdzono, że wskazane informacje są zgodne z rzeczywistością. Na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej w skrócie "u.d.i.p.") w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej w skrócie "u.z.n.k.") odmówiono jednocześnie udostępnienia informacji w zakresie danych podmiotu, z którym zawarto umowę oraz wynagrodzenia przewidzianego za wykonanie tej umowy.

W uzasadnieniu wskazano, że w Przedsiębiorstwie obowiązuje Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, a zgodnie z załącznikiem nr [...] do tego Regulaminu – "Wykaz informacji stanowiących Tajemnicę Spółki w PGKiM" – objęte ww. tajemnicą są również dane kontrahentów oraz warunki handlowe ze szczególnym uwzględnieniem cen. W ocenie Przedsiębiorstwa, zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. podjęło ono niezbędne działania w celu zachowania w poufności protokołów danych kontrahentów oraz warunków handlowych ze szczególnym uwzględnieniem cen. Informacje te stanowią zatem tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., i w stosunku do nich prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu.

Pismem z [...] września 2014 r. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się ze stanowiskiem Przedsiębiorcy.

Pismem z [...] października 2014 r. (L.dz. [...]) PGKiM podtrzymało decyzję z [...] września 2014 r.

Na skutek skargi wniesionej przez Spółkę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – wyrokiem z 14 września 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 248/16 (powoływanym też dalej jako "Wyrok WSA") – uchylił zaskarżoną decyzję PGKiM z [...] października 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję PGKiM z [...] września 2014 r. oraz zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku, WSA – uznawszy, że Przedsiębiorstwo jest zobowiązane do udostępnienia żądanych informacji, ponieważ jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (przedmiotem działalności jest świadczenie usług komunalnych objętych dyspozycją art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym określającej zadania własne gminy), a jedynym wspólnikiem PGKiM posiadającym 100% udziałów jest Gmina Miejska [...], a także uznawszy, że informacja żądana przez Skarżącą stanowi informację publiczną – przeszedł do wyjaśnienia pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" w rozumieniu u.d.i.p. Jednocześnie WSA zauważył, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 35 ustawy o finansach publicznych (dalej w skrócie "u.f.p."), bowiem stroną żądanych umów była jednostka sektora finansów publicznych, a więc zachodziło domniemanie niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Nadto umowa cywilnoprawna, o udostępnienie danych której zwróciła się Skarżąca, dotyczyła gospodarowania środkami publicznymi. WSA stwierdził, że umowy cywilnoprawne będące podstawą wydatkowania środków publicznych nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, o ile w sprawie nie zostaną wykazane konkretne wartości przemawiające za utajnieniem tej informacji. Warunkiem bowiem uznania żądanych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy było wykazanie przez organ (dysponenta informacji publicznej) konkretnych posiadających wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy – tj. strony umowy zawartej z PGKiM, a nie samego PGKiM – informacji, czego Przedsiębiorstwo nie uczyniło. Za takie nie można zaś uznać wysokości kwot wydawanych z budżetu jednostki sektora publicznego. Tym samym uznać należało, że organy w niniejszej sprawie w sposób całkowicie nieuprawniony ograniczyły prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej w zakresie gospodarowania środkami publicznymi. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W konkluzji, WSA stwierdził, że w jego ocenie w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 35 u.f.p., a żądana informacja powinna podlegać udostępnieniu.

Wyrokiem z 08 lutego 2019 r. o sygn. akt I OSK 698/17 (powoływanym też dalej jako "Wyrok NSA") Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Przedsiębiorstwa wywiedzioną od Wyroku WSA, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. Motywując swe rozstrzygnięcie, NSA stwierdził m.in., że strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła ustaleń w zakresie stanu faktycznego, ani nie zakwestionowała wykładni art. 35 u.f.p. dokonanej przez WSA. A skoro tak, to NSA oceniając prawidłowość zastosowania powyższego przepisu w realiach niniejszej sprawy przyjmuje jako punkty odniesienia ustalenia faktyczne i wykładnię art. 35 u.f.p. przyjęte przez Sąd I instancji. Mając zaś to na uwadze, NSA stwierdził, że w realiach tej sprawy, w kontekście stanowiska WSA przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zarzut naruszenia art. 35 u.f.p. "poprzez jego zastosowanie" okazał się niezasadny. W ocenie NSA nie mógł być także uwzględniony zarzut błędnej wykładni przepisów art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. NSA podkreślił, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przyjął, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, takiego rozumienia powyższych przepisów, według którego "przedsiębiorstwo nie może chronić informacji, które posiadają dla niego wartość gospodarczą". Sąd ten natomiast wyjaśnił, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny – sprowadzający się do posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy, oraz formalny – wola utajnienia danych informacji, oraz stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wykazano spełnienia powyższych przesłanek mogących prowadzić do uznania żądanej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorcy.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. (L.dz. [...]) Prezes Zarządu-Dyrektor Naczelny PGKiM, M. W. – działając w imieniu PGKiM i wskazując w podstawie prawnej na art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 25 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U.UE.L.2016.119.1.; dalej w skrócie "RODO") oraz art. 104 k.p.a. – rozstrzygnął: "odmawiam udostępnienia informacji publicznej dotyczącej:

- danych podmiotu, z którym zawarto umowę z dnia [...] stycznia 2013 r., której przedmiotem była usługa aktualizacji dokumentacji bezpieczeństwa przetwarzania danych osobowych;

- zakresu prac zleconych na podstawie ww. umowy (przedmiotu umowy);

- wynagrodzenia umownego przewidzianego umową za wykonanie przedmiotu ww. umowy."

W uzasadnieniu Organ stwierdził, że informacje wskazane we Wniosku, poza datą zawarcia Umowy, która została wskazana przez samą Spółkę, mają charakter informacji prawnie chronionej w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Wyjaśnił, że przepisy art. 36 ust. 1 i art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.d.o.1997") oraz obowiązujące przepisy RODO normujące obowiązek zachowania w tajemnicy sposobów zabezpieczenia danych osobowych tworzą ochronę tajemnicy w ujęciu przedmiotowym, co uzasadnia odmowę udostępnienia tego rodzaju informacji w oparciu o art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ograniczający dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną.

Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wytykając w uzasadnieniu, że niesłuszne są nadal (wbrew prawomocnym Wyrokom WSA i NSA) stosowane argumenty, jakoby pozostałe wnioskowane informacje miały walor informacji prawnie chronionej. Szczegółowe uzasadnienia wydanych wyroków jednoznacznie temu przeczą. Ponadto Skarżąca, z powołaniem się na wyrok WSA w Gdańsku z 14 sierpnia 2018 r. o sygn. akt II SAB/Gd 62/18, wyjaśniła, że przepisy RODO nie wyłączają dostępu do informacji publicznej.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. (L.dz. [...]) Prezes Zarządu-Dyrektor Naczelny PGKiM, M. W. – działając w imieniu PGKiM i wskazując w podstawie prawnej na art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 25 ust. 1 RODO oraz art. 104 k.p.a. – rozstrzygnął: "odmawiam udostępnienia informacji publicznej dotyczącej:

- danych podmiotu, z którym zawarto umowę z dnia [...] stycznia 2013 r., której przedmiotem była usługa aktualizacji dokumentacji bezpieczeństwa przetwarzania danych osobowych;

- zakresu prac zleconych na podstawie ww. umowy (przedmiotu umowy);

- wynagrodzenia umownego przewidzianego umową za wykonanie przedmiotu ww. umowy."

W uzasadnieniu Organ podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Podkreślił, że na podstawie nieobowiązującego przepisu art. 39 ust. 2 u.o.d.o.1997 oraz obwiązujących przepisów RODO nie ma podstaw do kwestionowania jako tajemnicy ustawowo chronionej informacji o sposobach zabezpieczenia tych informacji, opisanych w przedmiocie Umowy zrealizowanej przez wykonawcę. Kategoria tajemnicy o sposobach zabezpieczania danych osobowych jest kategorią odrębną od tajemnicy o danych osobowych. Z istoty informacji o sposobach zabezpieczenia danych osobowych wynika, że jest to informacja o charakterze "technicznym". Ponadto Organ doprecyzował, że zażądane we Wniosku:

- dane podmiotu, z którym zawarto Umowę – "z uwagi na przepisy RODO podlegają ochronie prawnej i bez zgody wykonawcy nie mogą zostać udostępnione";

- informacje dotyczące zakresu prac zleconych na podstawie Umowy (przedmiot Umowy) – stanowią "tajemnicę prawnie chronioną nie tylko procedurami wewnętrznymi związanych z tajemnicą przedsiębiorcy, ale przede wszystkim przepisami RODO";

- informacje o wynagrodzeniu umownym za wykonanie przedmiotu Umowy – również stanowią "tajemnicę prawnie chronioną nie tylko procedurami wewnętrznymi związanych z tajemnicą przedsiębiorcy, ale przede wszystkim przepisami RODO".

W skardze na opisaną decyzję z [...] kwietnia 2019 r. spółka [...] Sp. z o.o. w [...], reprezentowana przez r. S., zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez wydanie jako organ II instancji decyzji o sentencji innej niż wymieniona w powołanym przepisie – tożsamej z sentencją decyzji pierwszoinstancyjnej – co stanowi rażące naruszenie prawa,

2) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez wydanie decyzji administracyjnej w II instancji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji – tj. przez Prezesa Zarządu PGKiM, który wydał także decyzję pierwszoinstancyjną – co stanowi rażące naruszenie prawa;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 5 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – przez błędną wykładnię i w efekcie wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej wskutek uznania, że powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy daje możliwość odmówienia udzielenia informacji publicznej w sytuacji, kiedy żądane przez Skarżącą informacje stanowią informację publiczną.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. w całości, a także poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2019 r. w całości – jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa – ewentualnie o uchylenie obu ww. decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając w uzasadnieniu argumenty mające przemawiać za brakiem podstaw do uwzględnienia skargi.

Na rozprawie w dniu [...] września 2019 r. pełnomocnik (substytucyjny) Organu, r.pr. A. T., podtrzymała wywody i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę. Ponadto, na pytanie Sądu, wyjaśniła, że na przeszkodzie udostępnieniu żądanych danych stoją liczne przepisy RODO, z których najistotniejsze to art. 24 ust. 1 i powołany w zaskarżonej decyzji art. 25 ust. 2. Podkreśliła, że argumentacja Organu znajduje potwierdzenie w decyzji Prezesa UODO z [...] września 2019 r. dotyczącej nałożenia kary na [...] Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja-rozstrzygnięcie Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] (zwanego też dalej "Prezesem PGKiM" lub "Organem") odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Podstawę odmowy stanowiło, generalnie rzecz ujmując, uznanie przez Organ, że żądane przez Skarżącą informacje – dotyczące: (i) danych podmiotu, z którym zawarto umowę z dnia [...] stycznia 2013 r. na wykonanie usługi aktualizacji dokumentacji bezpieczeństwa przetwarzania danych osobowych ("Umowa"); (ii) zakresu prac zleconych na podstawie Umowy (jej przedmiotu); (iii) umówionego wynagrodzenia za wykonanie przedmiotu Umowy – stanowią tajemnicę ustawowo chronioną w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.; w skrócie "u.d.i.p."), a ściślej, jak czytamy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, "tajemnicę o sposobach zabezpieczenia danych osobowych", tudzież "tajemnicę prawnie chronioną nie tylko procedurami wewnętrznymi związanych z tajemnicą przedsiębiorcy, ale przede wszystkim przepisami RODO".

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji trzeba uwzględnić fakt, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 14 września 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 248/16 ("Wyrok WSA"), od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 08 lutego 2019 r. o sygn. akt I OSK 698/17 ("Wyrok NSA").

Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).

W ocenie Sądu żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W szczególności, wbrew twierdzeniom Organu, nie doszło do takiej zmiany stanu prawnego, która by zdezaktualizowała oceny prawne wyrażone w Wyrokach NSA i WSA.

Należy bowiem wyjaśnić, że zmiana przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 153 in fine p.p.s.a. to nie każda zaistniała po wydaniu prawomocnego wyroku sądu administracyjnego zmiana (wejście w życie, modyfikacja lub derogacja) jakichkolwiek przepisów składających się na system prawa (ulegający, skądinąd, nieustannym, wręcz codziennym, zmianom), lecz zmiana tylko tych przepisów, które stanowiły kanwę ocen wyrażonych przez sąd we wcześniejszym prawomocnym wyroku lub które są bezpośrednio z materią tych ocen związane w taki sposób, że ich (przepisów) zmiana rzutuje wprost na dalszą aktualność samych ocen, przesądzając o jej utracie w nowym stanie prawnym.

Wbrew twierdzeniom Organu, takiej relewantnej na tle art. 153 p.p.s.a. zmiany przepisów nie stanowiło wejście w życie, z dniem 25 maja 2018 r., tzw. RODO, czyli rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych). Zdaniem Organu przepisy tego rozporządzenia, podobnie jak wcześniej, nieobowiązujące już, art. 36 ust. 1 i art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922, z późn. zm.; w skrócie "u.o.d.o.1997"), mają statuować – jako odrębną "inną tajemnicę ustawowo chronioną" w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. – "tajemnicę o sposobach zabezpieczania danych osobowych". Zarazem jednak Organ wprost nie wyjaśnił, który konkretnie przepis RODO taką tajemnicę ustanawia. Skoro jednak w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazał na art. 25 ust. 1 RODO, to można przypuszczać, że właśnie w nim źródeł ww. tajemnicy upatruje.

Tymczasem wskazany przepis ogólnie stanowi, że: "Uwzględniając stan wiedzy technicznej, koszt wdrażania oraz charakter, zakres, kontekst i cele przetwarzania oraz ryzyko naruszenia praw lub wolności osób fizycznych o różnym prawdopodobieństwie wystąpienia i wadze wynikające z przetwarzania, administrator – zarówno przy określaniu sposobów przetwarzania, jak i w czasie samego przetwarzania – wdraża odpowiednie środki techniczne i organizacyjne, takie jak pseudonimizacja, zaprojektowane w celu skutecznej realizacji zasad ochrony danych, takich jak minimalizacja danych, oraz w celu nadania przetwarzaniu niezbędnych zabezpieczeń, tak by spełnić wymogi niniejszego rozporządzenia oraz chronić prawa osób, których dane dotyczą." W ocenie Sądu z treści analizowanego przepisu – umieszczonego notabene w artykule opatrzonym tytułem "Uwzględnianie ochrony danych w fazie projektowania oraz domyślna ochrona danych" – żadną miarą nie wynika, aby statuował on jakąś szczególną kategorię tajemnicy ustawowo chronionej. Podobnie nie wynika to ze wskazanego przez pełnomocnika PGKiM, na rozprawie, przepisu art. 24 ust. 1 RODO, w myśl którego "Uwzględniając charakter, zakres, kontekst i cele przetwarzania oraz ryzyko naruszenia praw lub wolności osób fizycznych o różnym prawdopodobieństwie i wadze, administrator wdraża odpowiednie środki techniczne i organizacyjne, aby przetwarzanie odbywało się zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i aby móc to wykazać. Środki te są w razie potrzeby poddawane przeglądom i uaktualniane."

Co jednak w kontekście art. 153 p.p.s.a. najbardziej istotne, cytowane przepisy RODO, w analizowanym tu zakresie, nie stanowią novum w polskim systemie prawa. Wszak sam Organ wskazuje, że wyinterpretowywana przezeń z przepisów RODO "tajemnica o sposobach zabezpieczania danych osobowych" miała wcześniej swe źródło w nieobowiązujących już nw. przepisach ustawy o ochronie danych osobowych z 1997 r.:

- art. 36 ust. 1 u.o.d.o.1997 – w brzmieniu: "Administrator danych jest obowiązany zastosować środki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przetwarzanych danych osobowych odpowiednią do zagrożeń oraz kategorii danych objętych ochroną, a w szczególności powinien zabezpieczyć dane przed ich udostępnieniem osobom nieupoważnionym, zabraniem przez osobę nieuprawnioną, przetwarzaniem z naruszeniem ustawy oraz zmianą, utratą, uszkodzeniem lub zniszczeniem" – oraz

- art. 39 ust. 2 u.o.d.o.1997 – w brzmieniu: "Osoby, które zostały upoważnione do przetwarzania danych, są obowiązane zachować w tajemnicy te dane osobowe oraz sposoby ich zabezpieczenia."

Nie ulega zaś wątpliwości, że cytowane przepisy ustawy o ochronie danych osobowych obowiązywały w czasie, gdy doszło do wydania przez PGKiM decyzji odmownej – poddanej następnie kontroli w Wyroku WSA – a nawet w czasie wydawania tamtego wyroku (ww. przepisy u.o.d.o.1997 zostały uchylone dopiero z dniem [...] maja 2018 r.).

Zatem już na tle argumentacji samego Organu, wskazującej na istnienie w omawianym zakresie ciągłości przywołanych regulacji u.o.d.o.1997 oraz RODO, nie sposób racjonalnie wywodzić, że wejście życie RODO stanowiło "zmianę przepisów", o jakiej mowa w art. 153 in fine p.p.s.a., skutkującą dezaktualizacją wskazań i ocen zawartych w prawomocnym Wyroku WSA.

Wszystkie dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie zarówno orzekający ponownie – po zapadłych w tej sprawie Wyrokach WSA i NSA – Organ, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostawali związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tych wyrokach. W szczególności zatem uwzględnienia wymagało, że:

- w ww. wyrokach zostało przesądzone, iż żądane przez Spółkę informacje dotyczące Umowy stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. (z uwagi na treść jej art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) oraz że PGKiM jest jednostką (o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) zobowiązaną do udostępniania takich informacji;

- NSA w swym wyroku podzielił stanowisko WSA, iż w niniejszej sprawie nie wykazano spełnienia przesłanek mogących prowadzić do uznania żądanej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorcy;

- w postępowaniu kasacyjnym nie została skutecznie podważona kategoryczna ocena wyrażona w Wyroku WSA, w myśl której w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.; w skrócie "u.f.p." – uw. Sądu], a żądana informacja powinna podlegać udostępnieniu.

W konsekwencji, skontrolowawszy zaskarżone rozstrzygnięcie Organu z [...] kwietnia 2019 r. oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie z [...] kwietnia 2019 r. – z uwzględnieniem wskazań i ocen wyrażonych w zapadłych w tej sprawie Wyrokach NSA i WSA – Sąd w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że ww. rozstrzygnięcia nie mogą się ostać w obrocie prawnym, a to z następujących względów.

Jest poza sporem, że orzeczona przez Organ odmowa udostępnienia informacji publicznej dotyczyła trzech rodzajów danych:

i) danych podmiotu, z którym zawarto Umowę;

ii) zakresu prac zleconych na podstawie Umowy (jej przedmiotu);

iii) umówionego wynagrodzenia za wykonanie przedmiotu Umowy.

Ad (i) Uzasadniając odmowę udostępnienia danych podmiotu, z którym zawarto Umowę, Organ stwierdził ogólnikowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "dane te z uwagi na przepisy RODO podlegają ochronie prawnej i bez zgody wykonawcy nie mogą zostać udostępnione". Organ nie wskazał przy tym, które to konkretnie przepisy RODO miałyby stać na przeszkodzie realizacji omawianego punktu wniosku Spółki.

W ocenie Sądu takie przeszkody w kontrolowanej sprawie nie występują, gdyż – po pierwsze – przepisy ww. rozporządzenia nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. Przeciwnie, wyraźnie dopuszczają przetwarzanie danych osobowych – czyli, zgodnie z definicją legalną "przetwarzania" zawartą w art. 4 pkt 2 RODO: także ich udostępnianie – jeżeli jest to "niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze", określonego "w prawie państwa członkowskiego, któremu podlega administrator" (zob. art. 6 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 3 lit. b RODO). Takim "prawem" jest zaś w Polsce niewątpliwie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która z kolei realizuje obowiązek ochrony danych osobowych poprzez ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. "prywatność osoby fizycznej" (por. wyrok WSA z 14.08.2018 r., II SAB/Gd 62/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Po drugie, zarówno przepisy RODO, jak i wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. klauzula prywatności, dotyczą jedynie danych osób fizycznych. Organ zaś nie wykazał, że to właśnie taka osoba była drugą stroną Umowy. Po trzecie, nadal aktualne pozostają ocena i wytyczne zawarte w Wyroku WSA, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 35 u.f.p. – w brzmieniu: "Klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa." – a żądana informacja powinna podlegać udostępnieniu. W szczególności bowiem, zauważmy, że dane o drugiej stronie Umowy z pewnością nie stanowią "informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji", o jakich mowa w ww. przepisie, a Organ zarazem nie wykazał, aby zachowania w tajemnicy tych danych wymagał "istotny interes publiczny lub ważny interes państwa" w rozumieniu art. 35 u.f.p.

Ad (ii) Organ nie wykazał również w sposób przekonujący, aby w kontrolowanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia Spółce informacji o zakresie prac zleconych na podstawie Umowy (jej przedmiotu). Nie sposób bowiem podzielić stanowiska Organu, iżby dane te składały się na tajemnicę ustawowo chronioną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a w szczególności – na wskazywaną przez Organ "tajemnicę o sposobach zabezpieczenia danych osobowych" tudzież "tajemnicę prawnie chronioną nie tylko procedurami wewnętrznymi związanych z tajemnicą przedsiębiorcy, ale przede wszystkim przepisami RODO".

Po pierwsze, w ocenie Sądu, w obowiązującym prawie brak dostatecznych podstaw normatywnych do "konstruowania" tego rodzaju odrębnej, "innej tajemnicy ustawowo chronionej" w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jak "tajemnica o sposobach zabezpieczenia danych osobowych". W szczególności, jak to już wyżej wskazano, takiej podstawy nie stanowią przepisy RODO, w tym jego art. 24 ust. 1 lub art. 25 ust. 1. Po drugie, Organ nie wykazał, iżby żądane dane mieściły się w pojęciu "tajemnicy przedsiębiorcy" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – w tym zakresie aktualne pozostają oceny wrażone w Wyrokach WSA i NSA. Po trzecie, jak to już wyżej wyjaśniono, przepisy RODO nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. Po czwarte, wątłość wskazywanych podstaw prawnych mających, według Organu, konstytuować "tajemnicę o sposobach zabezpieczenia danych osobowych" jako kolejną "tajemnicę ustawowo chronioną" w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w powiązaniu z faktem powołania się przez Organ na tę tajemnicę dopiero po niekorzystnych dlań Wyrokach WSA i NSA – pomimo że, jak wywodzi sam Organ, już wcześniej istniały ku temu podstawy w art. 36 ust. 1 i art. 39 ust. 2 u.o.d.o.1997 – rodzą przypuszczenie, że takie działanie Organu podyktowane było przede wszystkim (o ile nie wyłącznie) względami taktyki procesowej, obliczonej na obejście rygorów z art. 153 p.p.s.a. Po piąte, Organ nie wykazał, że uczynienie zadość żądaniu udzielenia danych o zakresie prac zleconych na podstawie Umowy rzeczywiście doprowadziłoby do nieuprawnionego ujawnienia stosowanych przez PGKiM sposobów zabezpieczenia danych osobowych, zagrażającego bezpieczeństwu tych danych. Wypada przy tym zauważyć, że odnośne żądanie Spółki zostało sformułowane dość ogólnie i sprowadzało się nie do żądania udostępnienia np. kserokopii dokumentu Umowy (jej określonego fragmentu), lecz w istocie jedynie "opisania" zakresu zleconych na jej podstawie prac. Czyniąc zaś zadość takiemu żądaniu, Organ dysponuje pewną dozą swobody w zakresie sposobu i szczegółowości dokonywanego "opisu", dzięki czemu może też najpewniej zadbać o to, aby wskazane wyżej zagrożenie w praktyce nie wystąpiło. Po szóste, biorąc wszystko to pod uwagę, należy stwierdzić, że także w odniesieniu do omawianego zakresu informacji aktualne pozostają ocena i wytyczne zawarte w Wyroku WSA, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 35 u.f.p., a żądana informacja powinna podlegać udostępnieniu.

Ad (iii) Odmawiając udostępnienia informacji o wynagrodzeniu za wykonanie przedmiotu Umowy, Organ również powołał się na ww. "tajemnicę prawnie chronioną nie tylko procedurami wewnętrznymi związanych z tajemnicą przedsiębiorcy, ale przede wszystkim przepisami RODO". Takie uzasadnienie orzeczonej odmowy w powyższym zakresie jawi się jako oczywiście wadliwe.

Po pierwsze, Organ nie wyjaśnił, w czym konkretnie upatruje związku pomiędzy żądaną informacją na temat wynagrodzenia umownego, a przepisami RODO. W szczególności nie wykazał, iżby Umowa została zawarta z osobą fizyczną, a żądana informacja o wynagrodzeniu stanowiła jej daną osobową w rozumieniu art. 4 pkt 1 RODO. Po drugie, Organ nie wykazał, iżby żądane dane mieściły się w pojęciu "tajemnicy przedsiębiorcy" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – w tym zakresie aktualne pozostają oceny wrażone w Wyrokach WSA i NSA. Po trzecie, jak to już wyżej wyjaśniono, przepisy RODO nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. Po czwarte, należy podkreślić, że przepisy art. 33 i nast. przywołanej wyżej ustawy o finansach publicznych statuują zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi ("nazwaną" w ten sposób expressis verbis w art. 34 u.f.p.). Zwraca przy tym uwagę, że jawność gospodarowania środkami publicznymi – a nawet szerzej: jawność i przejrzystość finansów publicznych – jest kolejną, obok prawa do informacji publicznej, wartością prawnie cenioną i chronioną, którą należy brać pod uwagę ważąc zasadność ewentualnej odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na – spoczywającą na drugiej szali – ochronę tajemnicy przedsiębiorcy lub inną tajemnicę prawnie chronioną. Po piąte, biorąc wszystko to pod uwagę, wypada stwierdzić, że także w odniesieniu do omawianego zakresu informacji aktualne pozostają ocena i wytyczne zawarte w Wyroku WSA, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 35 u.f.p., a żądana informacja powinna podlegać udostępnieniu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, co następuje:

- zasadnie Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przy wydaniu zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. (zarzut z pkt I.1. petitum skargi). Jeżeli bowiem intencją Organu ponownie rozpatrującego sprawę na skutek wniosku Spółki z [...] kwietnia 2019 r. było podtrzymanie swego rozstrzygnięcia z [...] kwietnia 2019 r., to zgodnie z ww. przepisem winien on orzec o "utrzymaniu w mocy" tego rozstrzygnięcia, a nie po raz drugi wydać decyzję tożsamej treści. Żaden przepis art. 138 k.p.a. – który w kontrolowanej sprawie znajdował odpowiednie zastosowanie poprzez odesłania zawarte w art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – nie przewiduje wydawania w toku instancji dwóch decyzji o takiej samej treści rozstrzygnięcia (sentencji). Zgodnie zaś z poglądem dominującym w orzecznictwie sądowym, który Sąd w niniejszym składzie co do zasady podziela, art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ w drugiej instancji. Zatem rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (odpowiednio: organ ponownie rozpatrujący sprawę) nieprzewidziane we wskazanym katalogu, w sposób rażący narusza prawo (por. wyroki NSA: z 10.03.1993 r. IV SA 1245/92; z 09.12.2010 r., I OSK 926/10; z 22.05.2013 r., I OSK 408/12; z 22.01.2014 r., II OSK 1971/12 – dostępne w CBOSA);

- chybiony okazał się zarzut naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisów "art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (pkt I.2. petitum skargi).

Po pierwsze, wbrew stanowisku Skarżącej, wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika stosownie do art. 24 k.p.a., nie stanowi przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Po drugie, Sąd podziela stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. – w myśl którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji – nie znajduje zastosowania, wprost ani odpowiednio, do udzielającego informacji publicznej prezesa zarządu spółki z o.o. Przeciwko możliwości zastosowania do takiej sytuacji cytowanego przepisu "wprost", przesądza już okoliczność, że spółka z o.o. (tu: PGKiM) nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a., a więc prezes jej zarządu – bez względu na charakter łączącego go ze spółką stosunku prawnego, na podstawie którego pełni swoje obowiązki (mogącego wynikać np. z umowy o pracę albo z kontraktu menedżerskiego) – nie jest pracownikiem organu administracji publicznej w powyższym rozumieniu, lecz piastunem organu spółki handlowej. Przeciwko zaś stosowaniu w analizowanym przypadku przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. "odpowiednio", przemawia – poza literalnym brzmieniem art. 17 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. (w którym w każdym przypadku jest mowa o obowiązanym "podmiocie reprezentującym", którym z pewnością jest prezes zarządu spółki) – także całkowita dysfunkcjonalność takiego rozwiązania. Przede wszystkim należałoby bowiem wówczas uznać, że zastosowanie ww. przepisu byłoby w konkretnym przypadku uzależnione od tego, czy istnieje możliwość wyłonienia spośród członków zarządu spółki innego (drugiego) "składu orzekającego" – a więc od tego, czy zarząd danej spółki jest jednoosobowy, czy wieloosobowym, czy sposób reprezentacji jest jednoosobowy, czy łączny, itd. Poza tym nie wiadomo, kto w takim przypadku miałby odpowiednio pełnić rolę "bezpośredniego przełożonego" (zob. art. 24 § 3 k.p.a.) albo "organu wyższego stopnia" (zob. art. 27 § 1 k.p.a.) orzekającego o wyłączeniu prezesa zarządu spółki od ponownego rozpatrywania sprawy udostępnienia informacji publicznej.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. oraz w zw. z art. 21 in principio u.d.i.p. – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2019 r.;

2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 21 in principio u.d.i.p. – uchylił decyzję z [...] kwietnia 2019 r. poprzedzającą ww. decyzję;

3) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) – orzekł o zwrocie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (200 zł), należne jej pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę Organ, uwzględniając przedstawione wyżej wytyczne i oceny Sądu, udostępni Spółce żądane informacje.