Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1342/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: Art. 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: Par. 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Ewa Michna Sędziowie: S WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Grupy A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji spółka komandytowa z siedzibą w R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2021 r., znak [...] w przedmiocie kary pieniężnej I) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II) umarza postępowanie administracyjne, III) zasądza na rzecz skarżącej Grupy A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji spółka komandytowa z siedzibą w R. od Państwowego Inspektora Sanitarnego kwotę 4017 (słownie: cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV) zarządza na rzecz skarżącej Grupy A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji spółka komandytowa z siedzibą w R. od Skarbu Państwa - Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zwrot kwoty 100 (słownie: sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 sierpnia 2021 r., [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2021 r. wymierzającą Grupie A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa karę pieniężną w kwocie 12 500 zł za niestosowanie się do przepisów § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.) obowiązującego w dniu kontroli. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 195), art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845, dalej: "ustawa o zapobieganiu chorobom zakaźnym") w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316, dalej: "rozporządzenie").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 31 stycznia 2021 r. miała miejsce kontrola Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Karczmie [...], przy ulicy K w Z, prowadzonej przez Grupę A sp. z o.o. spółka komandytowa. W protokole kontroli stwierdzono, że w obiekcie prowadzona jest działalność w zakresie przygotowania i serwowania posiłków oraz napojów klientom-gościom dokonującym wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. Goście spożywają potrawy i napoje siedząc na sali konsumpcyjnej obiektu. Sale konsumpcyjne znajdują się na różnych poziomach: pierwszy - 9 stolików, 5 stolików wyłączonych z użytkowania, 25 gości; półpiętro - 7 stolików, 4 wyłączone z użytkowania, 12 gości, parter: sala na wprost – 20 stolików, 4 wyłączone – 34 gości, sala przy wejściu 12 stolików, 2 wyłączone, 11 gości. Stoliki przedzielone przegrodami z tworzywa sztucznego, goście siedzący w odstępach od siebie. Prezes skarżącej spółki oświadczył, że goście zawierają umowę o dzieło, w ramach której dokonują badania jakości i smaku produktów. Według umowy wykonawca otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1 zł. Ponadto goście wypełniają oświadczenie czy są chorzy, objęci kwarantanną, czy mieli kontakt z osobą chorą na COVID-19 lub objętą kwarantanną. W obiekcie stosowane są płyny do dezynfekcji dla klientów i personelu, do dezynfekcji powierzchni, personel chodzi w maseczkach, mierzona jest temperatura ciała osób wchodzących do obiektu oraz obowiązują maseczki. Stoliki są dezynfekowane po każdym kliencie.

W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia polegające na spożywaniu potraw i napojów w sali konsumpcyjnej obiektu. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami pouczono przedstawiciela skarżącej o konieczności stosowania i przestrzegania § 10 ust. 9 rozporządzenia.

Z notatki urzędowej sporządzonej w dniu 31 stycznia 2021 r. przez Policję wynika, że po wejściu do lokalu zastano osoby siedzące przy stolikach i spożywające posiłki i napoje. W czasie kontroli obecne były w lokalu 82 osoby, które zajmowały 33 stoliki, a wyłączonych z użytku było 15 stołów. Prezes Spółki Grupa A sp. z o.o. spółka komandytowa oświadczył, że klient przychodząc do lokalu podpisuje umowę o dzieło polegającą na badaniu smaku i jakości potraw. Restauracja działa w ścisłym reżimie sanitarnym, po wejściu mierzona jest temperatura, w lokalu znajdują się płyny do dezynfekcji rąk, kelnerzy noszą maseczki zmieniane co 2-3 godziny, każdy stolik jest dezynfekowany po zakończonej konsumpcji. Prezes skarżącej oświadczył, że mimo kontroli Sanepidu i Policji nadal będzie prowadził działalność na obecnych zasadach. W lokalu wylegitymowano kilku gości, którzy oświadczyli, że przed wejściem nie podpisywali żadnej umowy.

Pismem z dnia 2 lutego 2021 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2021 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wymierzył skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą w obiekcie Karczma "[...]" ul. K, Z karę pieniężną w kwocie 12500 zł za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności, polegającej na przygotowaniu oraz podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w obiekcie Karczma "[...]" w Z położonym przy ulicy K, co narusza § 10 ust. 9 rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Sanitarnego wraz z funkcjonariuszami Komendy Powiatowej Policji stwierdzono, że w obiekcie Karczma "[...]" prowadzona jest działalność polegająca na przygotowaniu oraz podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach dokonującym wyboru potraw z menu. Goście konsumowali posiłki przy stolikach, co stanowiło naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 5 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub 46 b nakazów, zakazów lub ograniczeń podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. W ocenie organu karą adekwatną do wagi naruszenia popełnionego przez skarżącą jest kara w wysokości 12 500 zł.

W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie:

- art. 10 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej bez jej winy, czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań;

- art. 7 oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, rzutujących na możliwość wydania decyzji z uwzględnieniem stosownej subsumcji obowiązujących przepisów prawa;

- art. 77 k.p.a. i art. 81 k.p.a. polegające na dowolnej i niewyczerpującej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz poprzez pozbawienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń będących podstawą decyzji;

- art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia w zw. z art. 46a w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym polegające na wydaniu decyzji w oparciu o stwierdzenie naruszenia zakazu, który został ustanowiony z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, a zatem z naruszeniem art. 92 Konstytucji RP;

- naruszenie art. 22 i art. 31 w zw. z art. 228 Konstytucji RP poprzez naruszenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz zasady proporcjonalności wskutek wprowadzenia ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie rozporządzenia, w sposób przekraczający delegację ustawową, w sytuacji gdy Konstytucja przewiduje stosowne procedury nadzwyczajne na wypadek zaistniałych okoliczności;

- naruszenie art. 37 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę uznania przez organ praw i wolności skarżącej zapewnionych w Konstytucji, w tym prawa do prowadzenia działalności gospodarczej;

- naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o notatkę służbową Policji, w sytuacji gdy nie istnieje podstawa prawna do udostępniania przez Policję takiej notatki na rzecz PIS, co więcej Policja nie ma też prawa do gromadzenia i przetwarzania danych o obywatelach do wykorzystania w postępowania administracyjnych, tym samym oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie uzyskanym z naruszeniem prawa;

- naruszenie art. 189a §1 i § 2 pkt 2 i art. 189 d k.p.a. oraz art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. wymierzając bowiem karę pieniężną w wysokości 12500 zł organ nie rozważył w ogóle sprawy na gruncie art. 189 a k.p.a., w szczególności możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a także przesłanek przewidzianych w art. 189 d k.p.a.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skarżąca wniosła ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji.

Decyzją z dnia 6 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że bezsporną okolicznością jest, że w Karczmie "[...]" w Z miała miejsce konsumpcja posiłków i napojów przez gości siedzących przy stolikach. W ocenie organu istniało istotne zagrożenie, że prowadzenie przez skarżącą działalności niezgodnej z § 10 ust. 9 rozporządzenia może doprowadzić do zakażeń i szybkiego rozprzestrzeniania się wirusa. Organ II instancji podzielił stanowisko PIS, że działanie skarżącej stwarzało realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, gdyż w lokalu panowały warunki do rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a organ I instancji działał z uwzględnieniem najważniejszej wartości jaką jest życie i zdrowie ludzkie oraz ochroną interesu społecznego związanego ze zwalczaniem epidemii SARS-CoV-2. W uzasadnieniu organ odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, nie uznając ich za zasadne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:

- utrzymanie w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzji PIS mimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności, zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia w zw. z art. 46a oraz art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, stwierdzającej naruszenie przez skarżącą zakazu ustanowionego w § 10 ust. 9 rozporządzenia, który to akt został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a zatem z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji;

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: art. 22 i art. 31 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.) w zw. z art. 22 Konstytucji poprzez utrzymanie w mocy decyzji PIS, naruszającej swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (gwarantowaną konstytucyjnie), a co za tym idzie naruszenie zasady proporcjonalności poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę pieniężną za realizację konstytucyjnego prawa do prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, w sytuacji gdy rozporządzenie będące podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji, przekracza delegację ustawową. Ponadto naruszenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, wydanej w oparciu o rozporządzenie przekraczające delegację ustawową, w sytuacji gdy w Konstytucji przewidziany jest specjalny mechanizm (stan nadzwyczajny), umożliwiający wprowadzenie ograniczeń na wypadek szczególnych zagrożeń,

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37 ust. 1 Konstytucji poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji naruszającej konstytucyjną swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym odmowę uznania przez organ decyzyjny praw i wolności skarżącej, zapewnionych w Konstytucji, jako nadrzędnym akcie normatywnym. Ponadto nieuzasadnione przyjęcie, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia wkraczać w kompetencje władzy ustawodawczej, która to władza, zgodnie z treścią Konstytucji RP, jest jedynym podmiotem uprawnionym do ingerowania w sferę swobody prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium RP;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 k.p.a., art. 112 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niespełniającej podstawowych wymogów przewidzianych dla tego typu aktu administracyjnego, w szczególności wydanie decyzji bez odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w treści odwołania, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz zasady informowania stron;

- naruszenie art. 189c k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak zastosowania przepisów względniejszych dla skarżącego;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 k.p.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy zaistniały szczególne okoliczności, w szczególności poważne zastrzeżenie, co do zgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia. Ponadto z uwagi na fakt, iż organ I instancji nigdy nie wykazał, aby nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w szczególności z uwagi na brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i w tym zakresie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o przedstawione przez organ I instancji dokumenty,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji .

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się do zarzutów skargi nie uznając ich za zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu podstawę nałożenia na skarżącą kary pieniężnej stanowiło stwierdzenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej naruszenia przez skarżącą przepisów rozporządzenia, które Sąd uznał za niezgodne z Konstytucją oraz ustawą.

Na wstępie należy wskazać, że organ administracji publicznej nie ma kompetencji do rozwiązywania kolizji norm administracyjnego prawa materialnego z Konstytucją, czy ustawą. Równocześnie, sądy administracyjne upoważnione są do samodzielnej kontroli zgodności rozporządzenia z normami wyższego rzędu, czyli w szczególności zawartymi w ustawie bądź w Konstytucji. Sąd administracyjny, rozpoznający konkretną sprawę jest uprawniony do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą oraz może odmówić zastosowania przepisu pozostającego w kolizji z przepisami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Pogląd ten utrwalony jest zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, OTK 1998 r. nr 1, poz. 4, wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 r. nr 2, poz. 39).

Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1744/14, CBOSA), uprawnienie sądu administracyjnego do oceny zgodności z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 188 pkt 3 Konstytucji RP kompetencją Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego są bowiem odmienne od kompetencji sądu administracyjnego rozpoznającego konkretną indywidualną sprawę. O ile Trybunał, w wyniku dokonanej kontroli, eliminuje z obrotu prawnego przepis rozporządzenia (art. 190 ust. 1-3 Konstytucji), o tyle sąd administracyjny, po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, decydując się na niezastosowanie sprzecznego z ustawą lub Konstytucją przepisu, nie usuwa go z obrotu prawnego, lecz odmawia zastosowania tego przepisu in concreto. Sąd administracyjny, odmawiając zastosowania przepisu rozporządzenia nie wkracza zatem w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego.

Obowiązujący w styczniu 2021 r. §10 ust. 9 rozporządzenia stanowił, że prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Należy wskazać, że podstawę prawną do wydania rozporządzenia stanowił art. 46a oraz art. 46b ust. 1-6 i 8-13 ustawy o chorobach zakaźnych. Artykuł 46a ustawy stanowi, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 46b ustawy w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; (...) 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Zgodnie z art. 48a ustawy o chorobach zakaźnych, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, podlega karze pieniężnej, o której mowa w przepisie. W ocenie Sądu w momencie wydawania zaskarżonych decyzji istniała ustawowa podstawa do orzekania w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, ale brak było podstaw do stwierdzenia, że istniały prawne podstawy do ograniczenia prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia zakazów, o których mowa w ustawie o chorobach zakaźnych. W rezultacie część normy stanowiącej podstawę orzekania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawarta w § 10 pkt 9 rozporządzenia, jako niezgodna z Konstytucją i ustawą została przez Sąd pominięta w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 20 Konstytucji społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców stanowi, z kolei że podejmowane, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Zgodnie natomiast z art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Podkreślić należy, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (tak art. 31 ust. 3 Konstytucji).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że powołany § 10 rozporządzenia zawierał ograniczenie działalności gospodarczej w sposób w nim wskazany. Równocześnie, normy ograniczającej prowadzenie działalności gospodarczej nie można było wyinterpretować z przepisów ustawy o chorobach zakaźnych. Z ustawy wynika bowiem jedynie, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a można ustanowić m. in. czasowe ograniczenie określonych działalności przedsiębiorców. W ustawie nie został wskazany ani sposób, ani rodzaj działalności gospodarczej, która może zostać ograniczona, ani też przesłanki, od których uzależnione jest jej ograniczenie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W doktrynie zwraca się uwagę, że wymóg ten nie oznacza, że wszystkie ograniczenia wolności działalności gospodarczej muszą być sformułowane w ustawie. Ograniczenia te mogą wynikać np. z ratyfikowanych umów międzynarodowych, mogą być przewidziane w rozporządzeniach wykonawczych do ustaw. Zwraca się uwagę, że ogólne zasady rozdziału materii między ustawę a rozporządzenie określa art. 92 ust. 1 Konstytucji. Szczególne wymogi w tym zakresie przewiduje 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ustawodawca nie może przekazać do regulowania w drodze rozporządzenia istotnych materii związanych z ograniczeniem wolności działalności gospodarczej (por. P. Tuleja, (red.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021).

W świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego to ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Tymczasem, ustawa o chorobach zakaźnych nie określa nawet podstawowych elementów ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu nie może być uznany za przepis ograniczający działalność gospodarczą art. 46b ustawy o chorobach zakaźnych, ponieważ stanowi on podstawę do wydania rozporządzenia, a zatem element normy kompetencyjnej, a nie normy, która kształtuje sytuację prawną podmiotów zewnętrznych, adresatem tej normy jest bowiem Rada Ministrów. W rezultacie, w dniu nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, brak było przepisów ograniczających działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącą, w sposób wskazany w rozporządzeniu, w ustawie o zapobieganiu chorobom zakaźnym, ani w innych ustawach.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 8.09.2021 r., II GSK 427/21, CBOSA), że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por.: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, jednakże tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia istoty konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej. W ocenie Sądu z ustawy o chorobach zakaźnych nie da się zrekonstruować normy ograniczającej działalność gospodarczą m. in. polegającą na przygotowaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach wyłącznie do sprzedaży na wynos. W rezultacie, cała norma wprowadzająca przedmiotowe ograniczenie została zawarta w rozporządzeniu Rady Ministrów, a zatem w akcie podustawowym. Takie rozwiązanie należy uznać za niedopuszczalne w świetle art. 22 Konstytucji. W rozporządzeniu mogą zostać określone postanowienia techniczne, ale za niedopuszczalne należy uznać uregulowanie wszystkich elementów normy stanowiącej podstawę ograniczenia działalności gospodarczej w tym źródle prawa. W rezultacie, ze względu na pominięcie niekonstytucyjnej normy ograniczającej działalność gospodarczą postępowanie w sprawie nałożenia kary za nieprzestrzeganie ograniczeń było bezprzedmiotowe, a zatem zasługiwało na umorzenie.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę 4017 zł składają się; kwota wpisu od skargi (400 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącą radcę prawnego (3.600 zł), ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) oraz opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącego pełnomocnictwa (17 zł).

Z uwagi natomiast, że skarżąca uiściła wpis od skargi w wysokości 500 zł, zamiast wymaganego w wysokości 400 zł, Sąd, na podstawie art. 225 p.p.s.a. orzekł w punkcie IV sentencji wyroku o zwrocie 100 zł skarżącej tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.