Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 388/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 190, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 149 par. 3, art. 150 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] oraz decyzję Starosty z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. D. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 25 lutego 2002r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku R.D., na podstawie art. 149 § 3 Kpa odmówił wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 365/2 w K., wskazując, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 23 października 2001 r. wydana została zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Burmistrza z dnia 26 sierpnia 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami technicznymi jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Usytuowanie budynku, którego realizacja jest przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz jego gabaryty nie naruszają interesu prawnego i faktycznego właściciela działki nr 364/3, co prowadzi do wniosku, że uzależnienie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od zawarcia transakcji sprzedaży terenu działki nr 364/3 nie ma uzasadnienia prawnego.

R.D. w odwołaniu od tej decyzji podniósł, że nie zapewniono mu udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, skutkiem czego doszło do naruszenia jego indywidualnego interesu.

Wojewoda decyzją z dnia 29 maja 2002 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Starosty z dnia 23 października 2001 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w sposób nieuprawniony ustosunkował się do zarzutów skarżącego, bowiem może to mieć miejsce dopiero w przypadku wznowienia postępowania. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że R.D. posiada status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji na działce nr 365/2 w K.M., bowiem jego posesja graniczy z przedmiotową działką.

Decyzję tą zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku S.P.

Decyzją z dnia 5 września 2002 r. nr [...] Wojewoda powołując się na art. 38 § 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 i art. 149 § 3 k.p.a., art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy -Prawo budowlane, uchylił własną decyzję z dnia 29 maja 2002 r. oraz utrzymał w mocy decyzję z dnia 25 lutego 2002 r. nr [...] wydaną przez Starostę, odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że z uwagi na sprzedaż w dniu 2 kwietnia 2002 r. działki nr 364/3 R.D. utracił status strony w prowadzonym postępowaniu i nie wykazał żadnego powodu, dla którego nadal posiadałby interes prawny wobec przedmiotowej inwestycji.

Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku przez R.D., który wniósł w skardze o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący stwierdził, że w następstwie przeniesienia własności działki nr 364/3 nie stracił przymiotu strony. Przemawia za tym okoliczność, że działki inwestorów nr 365/2 i 364/3 nadal sąsiadują z działką nr 364/2 należącą do skarżącego, co powoduje, że właściwym rozstrzygnięciem w sprawie jest treść decyzji Wojewody z dnia 29 maja 2002 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz planem zagospodarowania przestrzennego K.M. Fakt nabycia przez inwestora działki nr 364/3 został zaś przez organ odwoławczy uwzględniony przy ocenie materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 159/03 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.D. na decyzję Wojewody z dnia 5 września 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2002 r. nr [...] oraz decyzję Starosty z dnia 25 lutego 2002 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy, art. 28 ustawy - Prawo budowlane nie określał kręgu osób, którym w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwał przymiot strony. Ustalenia w tym zakresie zgodnie z art. 28 Kpa należały do prowadzącego postępowanie organu administracji architektoniczno - budowlanej, przy czym zasadą było automatyczne uznawanie za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiednich.

W ocenie Sądu, na gruncie rozpatrywanej sprawy skarżącemu przysługiwałby status strony w postępowaniu z wniosku aktualnego właściciela działki nr 364/3 o wydanie pozwolenia na budowę, gdyby był on właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Organy jednak nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego w tym zakresie i w żaden sposób nie odniosły się do twierdzenia skarżącego, że mimo sprzedaży działki nr 364/3 nadal pozostaje właścicielem nieruchomości sąsiedniej, gdyż stanowiąca jego własność działka o nr 364/2 graniczy z działką, co do której w dniu 2 kwietnia 2002 r. prawo własności nabyli M. i S.P.

Sąd ponadto, odwołując się do orzecznictwa przyjął, że wbrew stanowisku organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji, fakt sąsiedztwa z nieruchomością, której właściciel uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę nakłada na organ rozpoznający wniosek o wznowienie postępowania obowiązek zbadania czy właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje atrybut strony, co w stanie faktycznym sprawy, zobowiązywało do oceny, czy dopuszczalna była odmowa wznowienia postępowania na wstępnym etapie badania wniosku. Zdaniem Sądu takiej oceny można dokonać dopiero na etapie następnym po wznowieniu postępowania, wówczas bowiem organ ma możliwości ocenić czy wymienione w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dobra osób trzecich podlegające ochronie, są zagrożone zamierzoną inwestycją. Atrybut strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek dalej położonych, jeżeli planowana inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione wymienionym wyżej przepisem. Tym samym bez znaczenia jest, że inwestycja zlokalizowana jest na działce nr 365/2 w K.M.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. i M.P., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ustawy Prawo budowlane w wyniku uznania, iż R. D. mógłby przysługiwać atrybut strony mimo, iż nie jest już właścicielem działki sąsiadującej bezpośrednio lub pośrednio z działką nr 365/2 objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz naruszenie szeregu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnieśli o zmianę w całości zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania.

Strona skarżąca wniosła również o dołączenie do sprawy niniejszej akt sprawy rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 1639/02 i SA/Gd 1640/02 oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lipca 2007r. sygn. akt II OSK 1095/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Sąd ten uznał za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy. Art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na zawartość uzasadnienia, jakie powinno towarzyszyć wydanemu wyrokowi, odnosząc w szczególności dodatkowe wymogi do uzasadnienia wyroku, który uchyla zaskarżoną decyzję administracyjną. Uzasadnienie Sądu I instancji wymogów tych nie spełnia. Nie tylko dlatego że jest dosyć lakoniczne. Pierwszoplanową kwestią w przypadku zaskarżonego wyroku było wyjaśnienie, z jakiej przyczyny Sąd zdecydował się na uchylenie trzech decyzji administracyjnych tego samego toku decyzyjnego, zawierających dwa różne, treściowo względem siebie przeciwne rozstrzygnięcia, oparte na różnych ustaleniach faktycznych. Z uzasadnienia wynika wprawdzie, że Sąd ocenił w toku kontroli, iż stan faktyczny, ustalony przez organy administracyjne nie jest jasny na tyle, że pozwala na rozważenie kwestii prawnych w toku kontroli, jednakże stwierdzenie to nie jest w tekście uzasadnienia na tyle wyeksponowane, że można z niego uczynić oś argumentacji Sądu. Nie jest ponadto, co w świetle wymogów stawianych uzasadnieniom jest szczególnie istotne, wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego brak precyzyjnych ustaleń faktycznych, które można byłoby przyjąć za wiarygodne (organy ustalały bowiem różne fakty w ramach trzech uchylonych decyzji) budzi tyle wątpliwości, że rzutuje na tożsamy efekt sądowej kontroli tych decyzji z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Nie można bowiem przyjąć, że wywody uzasadnienia wyroku wystarczają do wypracowania takiego przekonania w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organy administracyjne.

Z tezy powyższej wynika wprawdzie wskazówka dla organów administracyjnych, iż stan faktyczny winien być ustalony w sposób zgodny z treścią k.p.a., a rezultat tego procesu, po poddaniu go ocenie dowodowej, winien być jednoznaczny i precyzyjny, jednakże, w ramach tych wskazówek, nie jest jasne, jaki kierunek rozumowania w kwestii ustalenia stanu prawnego organy po takim ustaleniu faktów powinny przyjąć.

W szczególności nie jest jasne, jaki jest stosunek Sądu do badania statusu strony na etapie podejmowania decyzji o wznowieniu postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna trafnie eksponuje sprzeczność pomiędzy dwiema sąsiadującymi wypowiedziami Sądu, zawartymi w uzasadnieniu, z których jedna, z powołaniem się na utrwalone orzecznictwo, wskazuje potrzebę badania tego statusu na wstępnym etapie badania wniosku, natomiast druga, ze wskazaniem na pogląd Sądu, przenosi to ustalenie na etap po wznowieniu postępowania (s. 4 uzasadnienia wyroku). Z punktu widzenia wymogu zawartego w zdaniu drugim art. 141 § 4 p.p.s.a., z którym należy wiązać nie tylko formalny obowiązek sformułowania wskazań co do dalszego postępowania, ale także nakaz sformułowania wskazań jasnych, przynajmniej co do kierunku rozumowania, wypowiedzi Sadu I instancji nie tylko nie wskazują drogi rozumowania, ale wręcz prowadzą do potencjalnej dezorientacji organu co do stanowiska Sądu w tej sprawie, co mogłoby powodować następne błędy organu, tym razem leżące po stronie ustalenia stanu prawnego (wykładni przepisów).

Sąd także, uchylając wszystkie trzy decyzje administracyjne, nie wskazał, dlaczego uchybienia w ramach trzech różnych treściowo decyzji, które doprowadziły do takiej sentencji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca trafnie zatem powołuje się na ten argument, mimo, że z całego wywodu Sądu może pośrednio wynikać, iż tak chwiejne ustalenia faktyczne, jakie pojawiły się w tych trzech decyzjach nie mogą nie wpływać na treść rozstrzygnięcia administracyjnego. Zwłaszcza, że to właśnie od odmiennych ustaleń faktycznych w głównej mierze zależała treść decyzji podejmowanych najpierw przez Starostę, a następnie, dwukrotnie (o przeciwnej treści) przez Wojewodę. Wymóg sformułowany w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. winien być jednak przez Sąd dostrzeżony i zawarty w uzasadnieniu, a jest to szczególnie ważne w przypadku wyroku uchylającego wszystkie, sprzeczne ze sobą decyzje.

Sąd I instancji winien zatem dokonać powtórnej analizy sposobu ustalania stanu faktycznego przez organy administracyjne oraz rezultatów tych działań, także w kontekście rozważenia, czy zasadne było, w świetle różnych rezultatów tych ustaleń, uchylenie wszystkich trzech decyzji administracyjnych. Brak precyzji w tych poszczególnych ustaleniach może być nadal istotny dla ponownego rozpatrzenia sprawy przez Sąd I instancji, skoro jeszcze w skardze kasacyjnej pojawia się nowe twierdzenie, nie wskazujące na określony moment czasowy, co do stanu własności działek sąsiadujących z nieruchomością, na której prowadzona jest inwestycja (idzie o działkę nr 364/2, por. s. 4 skargi kasacyjnej), a wątpliwości nie zostały w tej kwestii rozwiane także na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. protokół z rozprawy). Należy jednak uniknąć błędu polegającego na tym, że Sąd, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. stwierdził naruszenie przepisów postępowania w kontekście nieprecyzyjnego ustalenia stanu faktycznego przez organy przy podejmowaniu wszystkich trzech decyzji, ale ze względów podniesionych wyżej, nie uczynił zadość tym wymogom, które wiązały się z prawidłowym uzasadnieniem wyroku na gruncie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Należy w toku tego powtórnej oceny tego procesu uniknąć również błędu, polegającego na tym, że Sąd nie dokonał żadnych rozróżnień pomiędzy efektami poszczególnych procesów ustalania faktów, co jest niezbędne w kontekście ewentualnego wskazania tych ustaleń, które o stwierdzonym stanie faktycznym winny przesądzać z punktu widzenia postępowania wznowieniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie są natomiast trafne dwa pozostałe zarzuty wiążące się z naruszeniem przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a jest chybiony o tyle, że, po pierwsze, Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, a po drugie, że jego ewentualne rozpatrzenie musiałoby się wiązać ze stwierdzeniem bezprzedmiotowości, wywołanej rezultatem precyzyjnego i nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego, związanego ze stanem stosunków własnościowych. Natomiast zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Rozwinięcie zarzutu, zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje na nieporozumienie argumentacyjne, bowiem strona skarżąca odnosi ten zarzut do zakresu sądowej kontroli decyzji administracyjnej, ograniczonego do kontroli legalności, ale nie obejmującego już wymogów słuszności, gospodarności, celowości czy rzetelności. Ten ostatni fragment nie jest jednak powiązany argumentacyjnie z wnioskiem wyprowadzonym w toku wywodu, treścią którego jest nie wzięcie pod uwagę, iż nie uchyla się decyzji administracyjnej, jeżeli w toku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Niezależnie od braku argumentacji łączącej obie regulacje, uniemożliwiającej ustosunkowanie się do niej w toku kontroli kasacyjnej, należy powiedzieć, że także w tym przypadku Sąd I instancji nie dokonywał analizy w tym kierunku, a to także z tego powodu, że organy administracyjne nie powoływały się na art. 146 §2 k.p.a. Nie jest także trafny jako zarzut skierowany do zaskarżonego wyroku, argument wskazujący na naruszenie przepisów prawa materialnego. Ocena prawna wykładni art. 28 k.p.a. zależy bowiem bezpośrednio od ustaleń stanu faktycznego. Stanowisko Sądu I instancji, odnoszące się do braku prawidłowego ustalenia tego stanu oraz braku odniesienia się do faktu graniczenia działki stanowiącej w dalszym ciągu własność R.D. z działką, która po odsprzedaniu została połączona z działką, na której prowadzona jest inwestycja, nie pozwala na kontrolę interpretacji terminu "strona" w kontekście tego konkretnego przypadku. Sąd stwierdził, iż skarżącemu (R.D.) przysługiwałby status strony, gdyby był on właścicielem nieruchomości sąsiedniej.

Zarzut błędnej wykładni art. 28 k.p.a. odnosi się zatem w istocie do tego ostatniego stwierdzenia Sądu. Strona skarżąca dokonuje w skardze, w sposób poprawny na poziomie ogólnym, analizy pojęcia strony, wypowiada się także na temat rozróżnień pomiędzy interesem prawnym i interesem faktycznym. Konkretyzuje je także (s. 6 i nast. skargi kasacyjnej) w kontekście stanu właścicielskiego, który jej zdaniem występuje na przedmiotowym terenie. W odniesieniu do tej części argumentacji należy stwierdzić, że rezultat wykładni dotyczy ostatecznego rozstrzygnięcia problemu statusu R.D. jako strony postępowania wznowieniowego w tym konkretnym stanie własności nieruchomości zależy od ustaleń faktycznych, co do których Sąd I instancji miał jednoznaczne zastrzeżenia i z powodu których uchylił decyzje organów administracji. Będzie zatem możliwe najwcześniej po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Sąd I instancji, lub też, w zależności od przyjętych przez Sąd wniosków, po ponownych ustaleniach organu administracyjnego.

Zarzut ten ma natomiast znaczenie dla podnoszonej już wyżej (pkt 1) kwestii wypowiedzi Sądu I instancji co do etapu postępowania wznowieniowego, na którym badanie atrybutu strony powinno nastąpić. Można zatem mówić o pewnych uchybieniach interpretacyjnych, z tym że nie tyle w stosunku do samej wykładni art. 28 k.p.a. (jak to podniesiono w skardze kasacyjnej), ile w odniesieniu do związku wykładni terminu "strona" ze sposobem określenia przez Sąd I instancji etapu postępowania wznowieniowego, na którym to badanie ma nastąpić (czyli przepisami rozdziału 12 k.p.a.) Sąd winien wyraźnie wypowiedzieć się w tej kwestii w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, jednoznacznie precyzując i pozbawiając wewnętrznej sprzeczności stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także wskazując na związek poprawnego ustalenia faktów z tą wykładnią.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie została zaskarżona decyzja Wojewody z dnia z dnia 5 września 2002r. wydana w trybie autokontroli uruchomionej wniesieniem przez S.P. skargi na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2002r.

W myśl stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez sąd terminu rozprawy.

Nie ulega wątpliwości, że unormowanie to ma umożliwić organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Rozwiązanie takie prowadzi do zapewnienie szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego (pośrednie zrealizowanie jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasady szybkości i prostoty postępowania), nie angażuje też w rozstrzygnięcie sprawy sądu administracyjnego (tak uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. FPS 20/98 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 120). Organ może działać jedynie w tych granicach, w których działałby sąd, gdyby rozpoznawał skargę. W tym miejscu należy wskazać, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy tj. na podstawie stanu faktycznego, który istniał w chwili podjęcia decyzji i stanowił jej podstawę faktyczną.

Zakres postępowania dowodowego determinowany jest podstawową funkcją postępowania sądowoadministracyjnego, to jest oceną z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym (por. K.Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, Sam. Ter. 2002, nr 7-8, s. 51). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie dowodowe przed NSA i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją ( vide wyrok NSA z 7 lutego 2001r., V SA 671/00, LEX nr 50129, oraz wyrok NSA z 1 marca 2001r., V SA 2746/00, LEX nr 49958).

Wskazać także należy, że wydanie decyzji w trybie autokontroli organu następuje w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie to rozpoczyna się z momentem wniesienia skargi. Organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji uwzględniającej skargę w całości. Podstawę rozstrzygnięcia stanowi uznanie zasadności skargi tj. stwierdzenie, że uprzednio wydana i zaskarżona do sądu decyzja zapadła z naruszeniem prawa. Strona ma zaś prawo do zaskarżenia decyzji wydanej na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym bezpośrednio do sądu.

Wniesienie skargi nie uruchamia jakiegoś swoistego postępowania administracyjnego "pozainstancyjnego". Nie może prowadzić również do uruchomienia nowego toku instancji. Tym bardziej nie może to otwierać możliwości uruchomienia wewnątrzadministracyjnej drogi weryfikacji decyzji ostatecznych, ponieważ wybór drogi postępowania sądowoadministracyjnego przez wniesienia skargi możliwość taką wyeliminował (tak Tadeusz Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 249,257).

Rozpoznając skargę na decyzję sąd nie może wydać wyroku merytorycznego, jeżeli ustalony przez organ stan faktyczny budzi wątpliwości. W takiej sytuacji, sąd musi uchylić zaskarżoną decyzję z powodów proceduralnych (tak naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006r. II FSK 608/05 M.Podat. 2006/5/2)

W decyzji z dnia 29 maja 2002r. Wojewoda stwierdził, że R.D. posiada status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji na działce nr 365/2 w K.M., bowiem jego posesja graniczy z przedmiotową działką.

Wydając zaskarżoną decyzję z dnia 5 września 2002r. organ odwoławczy w związku z wniesieniem skargi ponownie przeanalizował akta sprawy. W efekcie organ uznał, że R.D. pozostawał stroną w dniu wydania pozwolenia na budowę, a także w dniu wydania decyzji przez Starostę tj. 25 lutego 2002r., natomiast w dacie wydania decyzji przez Wojewodę 29 maja 2002r. nie legitymował się już statusem strony. Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że R.D. w dniu 2 kwietnia 2002r. sprzedał M. i S. P. działkę 364/3. Organ stwierdził przy tym, że R.D. nie wykazał żadnego innego powodu, dla którego nadal posiadałby interes prawny wobec inwestycji zlokalizowanej na terenie działki nr 365/2 w K.M.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy wydał w niniejszej sprawie decyzję w trybie autokontroli po dokonaniu nowych ustaleń, w wyniku których doszedł do odmiennych wniosków. Tym samym doszło do uruchomienia nowego toku postępowania administracyjnego niedopuszczalnego z powodu wniesienia skargi. Wbrew przepisom postępowania organ odwoławczy uwzględnił nowe dowody i okoliczności, które nie były przedmiotem ustaleń ani rozważań przy wydawaniu decyzji z dnia z dnia 29 maja 2002r. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wskazać przy tym należy, że stwierdzenie, że R.D. nie wykazał żadnego innego powodu, dla którego nadal (mimo sprzedaży działki 364/3) posiadałby interes prawny wobec inwestycji zlokalizowanej na terenie działki nr 365/2 jest niezrozumiałe, jako że kwestia ta nie stanowiła w ogóle przedmiotu postępowania w sprawie na żadnym jej etapie.

Decyzja ta jest wadliwa również z innych przyczyn. Organ orzekł bowiem o odmowie wznowienia postępowania wskazując, że R.D. utracił status strony w prowadzonym postępowaniu i nie wykazał żadnego powodu, dla którego nadal posiadałby interes prawny wobec przedmiotowej inwestycji. Odmowa wznowienia postępowania w takiej sytuacji narusza przepisy regulujące wznowienie postępowania administracyjnego. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania ( wyrok z dnia 9 listopada 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 402/05,LEX nr 198867).

Wydanie przez Wojewodę decyzji z dnia 5 września 2002r. z naruszeniem przepisów postępowania - art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i art. 149 § 3 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadnia jej uchylenie przez Sąd 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał także na uwadze art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z treści tego przepisu wynika, że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi - determinująca granice rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez sąd administracyjny.

Skoro z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych wynika, iż sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej co do zasady pod względem zgodności z prawem, to obowiązkiem tego sądu jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Dlatego też, stosując art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd ma możliwość objęcia zakresem kontroli wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie i pozbawienia bytu prawnego tych rozstrzygnięć, które są niezgodne z prawem. Uwzględniając zatem skargę na ostateczną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny jest uprawniony do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również w stosunku innych decyzji wydanych w granicach sprawy, jeżeli są one obarczone wadami przewidzianymi w przepisach tego artykułu. W wyroku z dnia 18 stycznia 2000r. I SA/Łd 1269/97 (LEX nr 40856) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchylając, jako niezgodną z prawem decyzję powołującą się na art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sąd uprawniony będzie również do uzasadnionego uchylenia poprzedzających ją decyzji, o których wymieniona rozstrzygała, albowiem wszystkie te decyzje wydane zostały w jednym, tym samym postępowaniu, prowadzonym dla załatwienia danej sprawy.

Nadto Sąd miał na uwadze, że decyzja z dnia z dnia 29 maja 2002 r. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku przez S.P. Po wydaniu decyzji autokontrolnej z dnia 5 września 2002r. skarżący cofnął skargę, w związku z czym postępowanie zostało umorzone prawomocnym postanowieniem z dnia 19 listopada 2002r. wydanym w sprawie II SA/Gd 1639/02.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - rozpoznając niniejszą sprawę - ocenił również decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2002r. oraz decyzję Starosty z dnia 25 lutego 2002 r.

Zdaniem Sądu decyzja Wojewody z dnia 29 maja 2002r. mocą której uchylona została decyzja Starosty z dnia 25 lutego 2002r. odmawiająca wznowienia postępowania i jednocześnie wznowione zostało postępowanie w sprawie zakończonej decyzją nr 24/73/2001 z dnia 23 października 2001r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą M. i S. P. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na terenie działek nr 365/2 i 354/3 w K.M. jest także wadliwa, z uwagi na podjęcie rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania przez organ niewłaściwy, a także naruszenie przepisów postępowania. Art. 150 § 1 Kpa wyznacza bowiem organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania oraz do podjęcia decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W związku z tym nie wydaje się możliwe przenoszenie tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego (tak Janusz Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 czerwca 1988 r., IV SA 316/88, OSP 1991/7-8/177). Organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem zbadania przymiotu strony po wznowieniu postępowania ( vide cytowany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 402/05,LEX nr 198867).

Z tych samych przyczyn decyzja Starosty . z dnia 25 lutego 2002r. odmawiająca wznowienia postępowania narusza przepisy postępowania. W prawidłowym toku postępowania organ winien był bowiem wznowić postępowanie w sprawie, a następnie zbadać czy wnioskodawca posiada przymiot strony, skoro kwestia ta nie jest oczywista.

Art. 7 Kpa nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa wynika natomiast obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego i dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Nadto z art. 107 § 3 Kpa wynika obowiązek uzasadnienie ostatecznie zajętego stanowiska w taki sposób, aby była możliwa prawidłowa kontrola jego zasadności. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji wymogu tego nie spełniają.

Naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania miało oczywisty wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił również decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2002r. nr [...] oraz decyzję Starosty z dnia 25 lutego 2002 r. nr [...].

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wskazać nadto należy, że w aktualnym stanie prawnym stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i wszystkich orzeczeń wznowieniowych ustalenie kręgu stron postępowania następowało na podstawie art. 28 Kpa, gdyż ustawa Prawo budowlane nie wyznaczała stron postępowania. Przepis ten powinien być uwzględniony przez organ przy orzekaniu w niniejszej sprawie. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny kontrola decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym z istoty swej powinna odbywać się w stanie faktycznym i stanie prawnym takim, jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, gdyż tylko wtedy można sprawdzić prawidłowość tej decyzji (wyrok z dnia 10.02.2006r., II OSK 503/05, LEX nr 196708).