Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 810/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie WSA: Inga Gołowska Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi D. S. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia [...] lipca 2020r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy; I. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych). .


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2020r. znak: [...] Zarząd Województwa na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tj. j. Dz. U. 2018 poz. 627, z późn. zm.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem społeczności lokalnej, dalej: RLKS, odmówił D. S. przyznania pomocy, o którą ubiegała się, jako prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą D. C. D. S. we wniosku o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.2 Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, objętego PROW na lata 2014-2020 złożonym w dniu 9 sierpnia 2019 r. (data wpływu do LGD 28 czerwca 2019 r.) w ramach naboru nr 11/2019 ogłoszonego przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania Turystyczna Podkowa.

W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z art. 23 ust. 3 w/w ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o RLKS, jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia, zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI. Jednym z warunków otrzymania wsparcia jest zgodność operacji z Lokalnymi Kryteriami Wyboru Operacji do Finansowania. Zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 1) lit. b) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o RLKS Wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, nie przysługuje, jeżeli podczas dokonywania wyboru operacji nie zastosowano określonych w LSR kryteriów wyboru operacji.

Dokumenty dotyczące naboru nr 11/2019 Lokalna Grupa Działania (dalej LGD) złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] w dniu 9 sierpnia 2019 roku celem oceny poprawności wyboru operacji. Ocena ta polega na sprawdzeniu spełnienia przez LGD wymagań określonych w ustawie o RLKS i dotyczących m.in. zamieszczenia wymaganych informacji w ogłoszeniu o naborze wniosków, zachowaniu wymaganych terminów, zachowaniu stosownych parytetów oraz sprawdzeniu, czy wybranym do dofinansowania projektom poprawnie przyznano punkty w ramach poszczególnych kryteriów. Koniecznym jest również, aby Rada LGD zachowała swoje wewnętrzne procedury, którymi są procedura wyboru i oceny operacji w ramach LSR oraz Regulamin Rady Stowarzyszenia. W ramach oceny stwierdzono, iż LGD poprawnie ogłosiła nabór. tj. ogłoszenie o naborze zawiera elementy wskazane w art. 19 ust. 4 ustawy o RLKS.

LGD wśród lokalnych kryteriów wyboru wskazała kryterium - zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatu. Opis do przedmiotowego kryterium wskazuje, iż aby otrzymać maksymalną liczbę 2 pkt:

"Operacja przewiduje rozwiązania sprzyjające ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatu, które są wprost opisane w składanym wniosku (we wniosku przewidziano koszty związane z ochroną środowiska lub przeciwdziałaniem zmianom klimatu i stanowią one, co najmniej 10% kosztów kwalifikowalnych/kwoty premii)".

W trakcie weryfikacji całości dokumentacji uwzględniającej w swoim zakresie wskazania i zalecenia WSA dotyczącej ponownego rozpoznania sprawy poprawności przyznania punktów za poszczególne kryteria uwzględniające wskazania i wytyczne, które wynikają z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie stwierdzono, iż przedmiotowa operacja nie zawiera żadnych szczególnych rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatu, opierających się na nowoczesnych rozwiązaniach. Planowany do zakupu w ramach przedmiotowej operacji fotel stomatologiczny z osprzętem, co prawda wyposażony jest w separator amalgamatu, niemniej jednak stosowanie separatorów amalgamatu, stanowi obligatoryjny obowiązek w gabinetach, w których stosowany jest amalgamat stomatologiczny oraz usuwane są wypełnienia amalgamatu stomatologicznego lub zęby zawierające takie wypełnienia (art. 10 ust 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/852 z dnia 17 maja 2017 r. w sprawia rtęci oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1102/2008). Dlatego też, urządzenie to stanowi wymagane prawem minimum, a ujęcie go w zestawieniu rzeczowo - finansowym operacji nie powinno być premiowane w ramach przedmiotowego kryterium. Ponadto cyfrowy wewnątrzustny aparat RTG, stanowi także standard, który nie stanowi przewagi w tym zakresie nad konkurencją. Obecnie stosowane aparaty do wykonywania zdjęć RTG, dzięki zastosowaniu nowoczesnych technologii, środków ochrony, a także nieustannemu rozwojowi sprzętu, zapewniają znikomą dawkę ekspozycji organizmu człowieka na działanie promieni. Dlatego też zakup aparatu RTG na klisze w ramach operacji byłby inwestycją w przestarzałą technologię, która w czasie eksploatacji generowałaby znaczne koszty. Cyfrowe obrazowanie stanowi obecnie technikę standardową, która nie zasługuje na premiowanie przy ocenie projektu biorąc pod uwagę rozwiązania sprzyjające ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatu. O ile możliwym jest odnalezienie ofert nowych urządzeń, które dostosowane są do przestarzałej technologii kliszowej, to urządzenia te różnią się od nowoczesnych tylko niewielkim fragmentem (elementem rejestrującym), a podstawowe elementy aparatu pozostają niezmienione. Jak wskazuje producent na stronie, rtg punktowe CS 2200 umożliwia pracę zarówno na kliszach jak i z czujnikami cyfrowymi. Reasumując, technologia cyfrowa w aparatach wewnątrzustnych jest obecnie powszechnym standardem. Dodatkowo, w zestaw ten oprócz lamy rtg wchodzi radiowizjografia RVG. Jednakże, jak wskazuje producent na swojej stronie, innowacja w zakresie tego modelu polega nie na ochronie środowiska i przeciwdziałaniu zmianom klimatu, a na oszczędności czasu osoby używającej urządzenia poprzez ciągłą aktywność systemu bez konieczności oczekiwania na aktywację radiowizjografii. Również zakupu kasetonów LED, nie można uznać za działania sprzyjające ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatu gdyż stanowią one standard w zakresie rozwiązań usługowych, mieszkaniowych czy też przemysłowych. Dodatkowo, podstawowym celem kasetonów LED jest generowanie oszczędności, nie zaś ochrona środowiska lub przeciwdziałanie zmianom klimatu. Natomiast zakup agregatu prądotwórczego solarnego również nie można uznać, jako zakup wspierający ochronę środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatu. W skład zestawu wchodzi panel fotowoltaiczny Boulder 100 Briefcase Goal Zero oraz turystyczny akumulator Goal Zero Yeti 1400. Zestaw ten stanowi więc sprzęt turystyczny, a nie medyczny. Cena panelu wynosi jedynie 1559zł, natomiast agregatu, który zasilany może być z różnych źródeł, chociażby za pomocą gniazdka elektrycznego - 8759zł. Ładowanie agregatu za pomocą panelu solarnego trwa od 29 do 57 godzin. Panel o mocy deklarowanej 100 W w niewielkim zakresie wystarcza do zasilania 25% paneli LED przewidzianych w projekcie. Zgodnie bowiem z zapisami poz. 12 i 13 zestawienia rzeczowo- finansowego operacji przewidziano zakup 8 paneli Led, każdy o mocy 45 W, co w sumie daje 360 W (na samo nowe oświetlenie), o sprzęcie medycznym nie wspominając. Jednakże pojemność baterii, która wynosi niewiele ponad 1400 Wh nie pozwoli na długą pracę w gabinecie, który zgodnie z szacunkami zużywa miesięcznie około 833 kWh (833 000 Wh), czyli - zakładając pracę 12 h dziennie przez 22 dni w miesiącu - średnio około 3,15 kW (3150 W) na godzinę3. Zatem zakupu tego zestawu nie można uznać, jako działania sprzyjającego ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatu.

W opinii organu przytoczone powyżej argumenty oraz wyjaśnienia Rady wskazują, iż planowana do realizacji operacja nie powinna otrzymać 2 punktów w ramach tego kryterium, a co za tym idzie, suma punktów według lokalnych kryteriów wyboru, jaką powinna uzyskać operacja wynosi 15. Rada, dokonując oceny wniosku o przyznanie pomocy złożonego przez Wnioskodawcę, w ramach naboru nr 11/2019 nie zastosowała prawidłowo przedmiotowego kryterium dotyczącego Zastosowania rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatu.

Przedmiotowa operacja, tj. Rozwój przedsiębiorstwa poprzez wprowadzenie innowacyjnych rozwiązań stomatologicznych na obszarze LGD, została przez LGD umieszczona, ze względu na liczbę przyznanych punktów (17 pkt), na liście operacji wybranych do dofinansowania mieszczących się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze. Jednakże, w świetle powyższego, SWM stoi na stanowisku, iż doszło do naruszenia zapisów art. 17 ust. 2 pkt 1) lit. b) ustawy RLKS. Konsekwencją wspomnianego błędu jest zbyt duża liczba punktów przyznanych operacji przez organ decyzyjny LGD w stosunku do liczby punktów, jaką powinna była otrzymać przedmiotowa operacja przy zastosowaniu rzeczonych kryteriów. Poprawnie ustalona liczba punktów (15pkt) nie spełnia minimum punktowego wskazanego w ogłoszeniu o naborze wniosków nr 11/2019 (4pkt).

Wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie zarzucając naruszenie:

1. art. 27 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez niezachowanie zasady rzetelności i przejrzystości w ocenie projektu, a przez to swobodne i nie poparte żadną merytoryczną argumentacją przyjęcie w szczególności, że rozwiązania przedstawione przez Skarżącą w projekcie w postaci zakupu cyfrowego aparatu do wykonywania zdjęć RTG i separatora amalgamatu nie stanowią rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatycznym, a jedynie "przyjęte standardy";

2. art. 37 ust. 1 z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014— 2020 poprzez niezachowanie zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności w procesie oceny projektu, a w wyniku tego dokonania dowolnej, błędnej merytorycznie oraz niezgodnej z treścią ocenianego wniosku oceny, w szczególności poprzez uznanie, iż przedmiotowa operacja nie zawiera żadnego rozwiązania sprzyjającego ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatu;

3. art. 37 ust 2 z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 poprzez dokonanie oceny oderwanej od kryteriów oceny projektu;

4. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017r., póz. 562 ze zm. dalej PROW lub ustawa o wspieraniu rozwoju), poprzez niewskazanie przyczyn odmowy, wskutek nieokreślenia przedmiotowego kryterium - "rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatu";

5. art. 17 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności poprzez:

a. jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że wobec projektu Skarżącej nie zastosowano określonych w LSR kryteriów wyboru operacji w postaci "rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatu", na skutek czego błędnie przyznano punkty za to kryterium;

b. brak rzetelnej, przejrzystej i bezstronnej analizy projektu objętego wnioskiem przed przyjęciem stanowiska, iż w projekt Skarżącej nie zawiera żadnych rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub zmianom klimatu, a jedynie "obligatoryjnie wymagane prawem minimum", " rozwiązania generujące oszczędności" oraz takie ,których "nie można uznać";

c. brak rzetelnej i przejrzystej analizy projektu objętego wnioskiem przed przyjęciem stanowiska, że stosowanie cyfrowych aparatów do wykonywania zdjęć RTG i separatora amalgamatu, a tym samym sam projekt nie stanowi rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom, a jedynie stosowane standardy.

W uzasadnieniu podkreślono, iż organ nie sprecyzował w sposób jasny i konkretny, dlaczego Skarżącej odmówiono prawa przyznania pomocy. Organ w istocie rzeczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał jedynie, że Skarżącej nie przysługuje pomoc, gdyż zaproponowane rozwiązania we wniosku projektowym nie spełniają kryterium "Zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałania zmianom klimatu" z uwagi na przywołane przez organ bez bliższego uzasadnienia pojęcia "dobrych praktyk lekarskich" tudzież praktyki szerokiego stosowania w działalności gabinetów stomatologicznych rozwiązań polegających na stosowaniu cyfrowych aparatów do wykonywania zdjęć RTG oraz separatora amalgamatu.

W tym zakresie organ przyjął na potrzeby wydania odmowy odniesienie do pojęcia "powszechnych standardów." zupełnie nie wyjaśniając tego pojęcia oraz go nie definiując, jak również nie podał źródła, z którego czerpał wiedzę o "powszechnych standardach", tudzież nie przytoczył ich treści. Niemożliwe jest zatem zweryfikowanie toku podejmowania rozstrzygnięcia w tym zakresie skoro organ odwołał się do enigmatycznego stwierdzenia powszechnych standardów gdzie w odmowie próżno szukać wyjaśnienia organu czym owe "powszechne standardy" są.

Przyjmując istnienie rzekomych powszechnych standardów tudzież obowiązku stosowania separatora amalgamatu stwierdzono, iż nawet rozwiązanie należące do "powszechnych standardów" lub obligatoryjne może być rozwiązaniem "sprzyjającym ochronie środowiska lub przeciwdziałania zmianom klimatu". Zakresy znaczeniowe tych pojęć nie wykluczają się ani nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Innymi słowy organ przyjął, iż rozwiązanie należące do jednego zakresu pojęciowego wyklucza jego zaliczenie do desygnatów innego pojęcia. Rozstrzygnięcie organu oparte jest zatem o oczywisty błąd logiczny i bezzasadne uproszczenie.

Kryterium brzmiało "Zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałania zmianom klimatu", a nie "Zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska i przeciwdziałanie zmianom klimatu nie będące szeroko stosowaną dobrą praktyką lekarską lub powszechnymi standardami." Tylko przy drugim sformułowaniu kryterium rozumowanie organu z punktu widzenia logicznego byłoby ewentualnie poprawne. Jednakże przy tak sformułowanym kryterium, określonym przy naborze, wykluczenie jego spełnienia poprzez odwołanie się do "powszechnych standardów" pozostaje bez jakiegokolwiek związku z treścią samego kryterium, a już na pewno automatycznie nie dyskwalifikuje, jak to przyjął organ, spełniania samego kryterium podstawowego przez wnioskodawczynię.

Kryterium zostało sformułowane nie przez pryzmat osiągnięcia celu w postaci ochrony środowiska lub przeciwdziałania zmianom klimatu, lecz poprzez użycie słowa "sprzyjające", które miało na celu wsparcie rozwiązań, które z uwagi swoją charakterystykę zmierzały do ochrony środowiska lub przeciwdziałania zmianom klimatu bez względu na to, czy ten skutek byłby osiągnięty. Jednocześnie we wniosku projektowym zostało opisane wyraźnie, na czym mają polegać korzyści prośrodowiskowe i proklimatyczne proponowanych rozwiązań (s. 3-4 wniosku skarżącej).

Konkurs był prowadzone w oparciu o Regulamin i zawarte tam postanowienia. Tymczasem w zaskarżonym rozstrzygnięciu próżno szukać odwołań do tego Regulaminu gdzie rozważania organu pozostają z zupełnym oderwaniu od kryteriów samego konkursu, jak również stanowią w pewnym sensie działalność "prawotwórczą organu" kreującego na potrzeby uzasadnienia odmowy przyznania pomocy kryteria dowolne i nie wynikające z dokumentów konkursowych. Organ przy tym w sposób dowolny i niedopuszczalny dokonuje wykładni pojęć, od których uzależnia przyznanie pomocy.

Takie rozstrzygniecie nie sposób uznać za pełnoprawne i pozwalające na rzetelne ustosunkowanie się przez skarżącą do argumentów w nim zawartych. Rozstrzygniecie podlegające kontroli sądowo-administracyjnej, powinno zawierać ustalenia zarówno faktyczne jak i ich ocenę prawną w zakresie pozwalającym na ich weryfikację. Tymczasem zaskarżone rozstrzygniecie o odmowie przyznania pomocy nie zawiera rzetelnej analizy wskazanych i przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów, nie przytacza konkretnych argumentów, odnoszących się do realiów stanu faktycznego sprawy, które doprowadziły do wskazanych w rozstrzygnięciu wniosków. W tym stanie rzeczy skarżąca pozbawiona jest możliwości analizy i oceny stanowiska organu, gdzie samo rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli, jest bowiem nieweryfikowalne.

Dodatkowo w uzupełnieniu skargi podniesiono, iż rażące naruszenie art. 37 ust. 1 z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014— 2020 z uwagi na przekroczenie alokacji środków konkursu i przyznanie niektórym podmiotom środków bez konkursu.

Wniesiono o uchylenie odmowy przyznania pomocy i zasądzenie kosztów.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wedle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Argumenty poza merytoryczne nie są brane pod uwagę.

W przepisie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", określony został katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym na zasadzie art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 6 lipca 2020r. w przedmiocie odmowy D. S. przyznania pomocy, o którą ubiegała się, jako prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą D. C. D. S. we wniosku o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.2 Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, objętego PROW na lata 2014-2020 złożonym w dniu 9 sierpnia 2019 r. w ramach naboru nr 11/2019 ogłoszonego przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania Turystyczna Podkowa.

Rozstrzygając przedstawiony ponownie sądowi administracyjnemu spór dotyczący powyższej kwestii podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie zarówno organy, jak również sąd wiąże na mocy art. 153 p. p. s. a. ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku, którym uchylone zostało poprzednie niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie. Ocena ta stanowi wskazanie, co do zastosowania i wykładni prawa w konkretnej sprawie w tym stanie faktycznym i prawnym, który był przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. W tym kontekście sąd jest związany oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 15 stycznia 2020r. sygn. akt I SA/Kr 1263/19

W powołanym wyroku WSA w Krakowie stwierdził naruszenie przez Zarząd Województwa zasad postępowania konkursowego, tj. zasad przejrzystości i rzetelności poprzez brak wskazania przyczyn odmowy wnioskującej pomocy, swobodne i nie poparte żadną merytoryczną argumentacją przyjęcie w szczególności, że rozwiązania przedstawione przez skarżącą w projekcie w postaci zakupu cyfrowego aparatu do wykonywania zdjęć RTG i separatora amalgamatu nie stanowią rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatycznym, a jedynie szeroko stosowaną dobrą praktykę lekarską, przyjęcie, że wobec projektu skarżącej nie zastosowano określonych w LSR kryteriów wyboru operacji w postaci rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatycznym i błędnie przyznano punkty za to kryterium, a także brak rzetelnej i przejrzystej analizy projektu objętego wnioskiem przed przyjęciem stanowiska, że stosowanie cyfrowych aparatów do wykonywania zdjęć RTG i separatora amalgamatu, a tym samym sam projekt nie stanowi rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatycznym, a jedynie szeroko stosowaną dobrą praktykę lekarską oraz dokonanie dowolnej i nieuzasadnionej interpretacji pojęcia "rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatycznym".

Mimo ponownego rozpoznania przez organ sprawy, przedstawione wyżej wskazania pozostają wciąż aktualne.

Kontrola sądu administracyjnego dotyczy oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (ustawy wdrożeniowej). Kryteria wyboru projektów, muszą być przejrzyste, niedyskryminacyjne i zapewniać możliwość ich wyboru wpisujących się w cele odpowiednich priorytetów programów operacyjnych. Omawiana kontrola powinna zatem zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez oceniających, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13 dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia przywołane w uzasadnieniu).

W konsekwencji kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania, jednak sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie, a sąd administracyjny nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką.

W orzecznictwie podkreśla się, że sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte, jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych, czy raczej aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna i czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK1115/11, wyrok WSA w Opolu z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 113/17, sygn. akt II SA/Op 54/17).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, sąd stwierdził nieprawidłowości w zakresie sposobu dokonania oceny kryterium merytorycznego zdefiniowanego, jako "rozwiązania sprzyjające ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatu."

Sposób, w jaki została przeprowadzenia ocena projektu w powyższym zakresie na pierwszym etapie jego oceny merytorycznej, nie spełniała zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Wnioskodawczyni przystępując do konkursu i składając w jego ramach wniosek o dofinansowanie zobligowana była do stosowania się do odpowiedniej procedury naboru, z którą powinna wnikliwie się zapoznać, następnie rzetelnie i wyczerpująco przygotować swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu powinny zostać ocenione negatywnie (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2018 r., IV SA/Gl 235/18, Lex numer 2506362). Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Korzystanie z dotacji unijnych nie jest obowiązkowe, dlatego podmiot, który zamierza z takiego dofinansowania skorzystać winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej.

Natomiast rola organu sprowadza się zaś do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających - wbrew jego zapisom. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2018 r., IV SA/Gl 79/18, Lex numer 2493474). Powyższe uwagi są istotne zwłaszcza w kontekście zarzutów skargi odnoszących się do sposobu dokonania oceny w odniesieniu do stwierdzonego niespełnienia przez projekt powyższego kryterium merytorycznego.

Jak już wskazano, sąd kontrolując ocenę projektu nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować w tym oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sąd bada natomiast, czy dokonana ocena jest logiczna, spójna, wyczerpująca i czy odpowiada na zasadnicze pytania (podkreślenie sądu).W tym zakresie sąd ocenia, czy argumentacja organu nie jest dowolna i czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu, a także czy odnosi się do wszystkich elementów istotnych w danej sprawie, mających wpływ na końcowa ocenę samego wniosku/projektu. Tego zaś ostatniego wymogu nie spełnia zarówno pierwotna ocena samego projektu jak samo rozstrzygniecie.

W konsekwencji uzasadnienie ponownego rozstrzygnięcia, w ocenie sądu, należy uznać za dowolne i arbitralne, co doprowadziło do naruszenia zasady przejrzystości, tj. art. 37 ust. 1 ustawy. Wszelkie niejasności, czyli nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować brakiem umieszczenia projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania, należy również traktować, jako naruszenie zasady równego dostępu do pomocy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w procesie oceny projektów zgłaszanych do dofinansowania, realizacja przestrzegania kryteriów oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów samej ustawy, ma znaczenie podstawowe. Zasada przejrzystości zobowiązuje instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, a zasada rzetelności do dokonania tej oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie pozwala bowiem właściwej instytucji na dowolność w załatwieniu sprawy. Nie można uznać dokonanej oceny, a co zatem idzie wyboru projektu, za dokonaną w sposób przejrzysty i rzetelny, jeżeli nie zawiera ona jasnego i popartego merytorycznymi argumentami uzasadnienia przyznanej projektowi liczby punktów. To bowiem uzasadnienie dokonanej oceny projektu jest wyłącznym źródłem wiedzy dla przedkładającego projekt, o tym w jaki sposób został on oceniony. Ocena przejrzysta i rzetelna, to nie taka która informuje wyłącznie o liczbie punktów przyznanych w ramach ocenianych kryteriów, ale taka która zawiera również wyczerpujące i rzeczowe argumenty uzasadniające przyznanie takiej, a nie innej liczby punktów. Ponadto podana w ocenie argumentacja musi odnosić się do przedstawianej w projekcie analizy poszczególnych kryteriów, a to wiąże się koniecznością rzeczowego odniesienia faktów i argumentów wskazanych przez wnioskodawcę do przyjętych kryteriów oceny projektów (por. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17).

Podkreślić jednocześnie należy, że zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy w wdrożeniowej zakresie polityki spójności (tj. przejrzystości, rzetelności i bezstronności) mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości.

Reasumując, ocena projektu powinna opierać się na swobodnej ocenie, a nie dowolnej ocenie, gdyż jej granice wyznaczają ww. zasady. Jak wykazano powyżej, zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełnia tych wymogów, a stwierdzone uchybienia potwierdzają przeprowadzenie oceny w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty. Zatem w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasady rzetelności i przejrzystości oceny projektu, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 ustawy w zakresie polityki spójności.

Sad przyjmuje zasadność podniesionych w skardze zarzutów. W szczególności podziela zarzut, iż organ nie sprecyzował w sposób dostateczny, dlaczego skarżącej odmówiono prawa przyznania pomocy. Organ w istocie rzeczy ograniczył się do stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje pomoc, gdyż zaproponowane we wniosku rozwiązania nie spełniają kryterium "zastosowania rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałania zmianom klimatu". Powyższa, wiodąca wszak dla rozstrzygnięcia konstatacja, determinowana była przywołaniem przez organ bez bliższego uzasadnienia bardzo ogólnych pojęć, takich jak: "dobrych praktyk lekarskich", "praktyki szerokiego stosowania", "wyposażenia standardowego", "obligatoryjnego", "spełniającego wymagane prawem minimum", co dotyczyło rozwiązań polegających na stosowaniu cyfrowych aparatów do wykonywania zdjęć RTG oraz separatora amalgamatu.

Jak słusznie zauważa skarżąca organ przyjął na potrzeby wydania odmowy odniesienie do wskazanych pojęć nieostrych nie wyjaśniając ich, ani nie definiując. Nie określił też źródła, z którego czerpał wiedzę o ich treści, znaczeniu i wpływie na kryterium merytoryczne, tj. "zastosowania rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałania zmianom klimatu". Niemożliwe jest zatem zweryfikowanie toku podejmowania rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Przyjmując istnienie rzekomych powszechnych standardów tudzież obowiązku stosowania separatora amalgamatu stwierdzono w uzasadnieniu odmowy, iż nawet rozwiązanie należące do "powszechnych standardów" lub obligatoryjne może być rozwiązaniem sprzyjającym ochronie środowiska lub przeciwdziałania zmianom klimatu. Zakresy znaczeniowe tych pojęć nie wykluczają się, ani nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Niemniej organ przyjął, iż rozwiązanie należące do jednego zakresu pojęciowego wyklucza jego zaliczenie do desygnatów innego pojęcia, co jest, jak trafnie zarzuca skarga, sprzeczne samo w sobie.

Zasadnie akcentuje skarżąca, że przedmiotowe kryterium merytoryczne sprecyzowano, jako "zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałania zmianom klimatu", a nie "zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska i przeciwdziałanie zmianom klimatu nie będące szeroko stosowaną dobrą praktyką lekarską lub powszechnymi standardami".

Nie sposób też tracić z pola widzenia, że kryterium zostało sformułowane nie przez pryzmat osiągnięcia celu w postaci ochrony środowiska lub przeciwdziałania zmianom klimatu, lecz poprzez użycie słowa "sprzyjające", które miało na celu wsparcie rozwiązań, które z uwagi swoją charakterystykę zmierzały do ochrony środowiska lub przeciwdziałania zmianom klimatu bez względu na to, czy ten skutek byłby osiągnięty. Jednocześnie we wniosku projektowym zostało opisane wyraźnie, na czym mają polegać korzyści prośrodowiskowe i proklimatyczne proponowanych rozwiązań (s. 3 -4 wniosku skarżącej).

Wedle organu panel o mocy deklarowanej 100 W w niewielkim zakresie wystarcza do zasilania 25% paneli LED przewidzianych w projekcie. Zgodnie bowiem z zapisami poz. 12 i 13 zestawienia rzeczowo- finansowego operacji przewidziano zakup 8 paneli Led, każdy o mocy 45 W, co w sumie daje 360 W (na samo nowe oświetlenie), o sprzęcie medycznym nie wspominając. Jednakże pojemność baterii, która wynosi niewiele ponad 1400 Wh nie pozwoli na długą pracę w gabinecie, który zgodnie z szacunkami zużywa miesięcznie około 833 kWh (833 000 Wh), czyli zakładając pracę 12 h dziennie przez 22 dni w miesiącu - średnio około 3,15 kW (3150 W) na godzinę3. Zatem zakupu tego zestawu nie można uznać, jako działania sprzyjającego ochronie środowiska lub przeciwdziałaniu zmianom klimatu. Konkluzja ta jest w świetle zapisu, iż chodzi o "zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałania zmianom klimatu", nie zaś o osiągnięcie tego celu, nieuprawniona.

Konkurs był prowadzony w oparciu o Regulamin i zawarte tam postanowienia. Tymczasem, jak słusznie zarzuca skarżąca, w rozstrzygnięciu próżno szukać odwołań do tego Regulaminu; rozważania organu pozostają z zupełnym oderwaniu od kryteriów samego konkursu, jak również w znacznej części stanowią jego niedopuszczalną działalność "prawotwórczą" kreującą na potrzeby uzasadnienia odmowy przyznania pomocy kryteria dowolne i nie wynikające z dokumentów konkursowych. Organ tym samym w sposób dowolny dokonał wykładni pojęć, od których uzależnia przyznanie pomocy, wciąż nie wyjaśniając, dlaczego opisane we wniosku działania nie są rozwiązaniami sprzyjającymi ochronie środowiska i zmianom klimatu. Zgodzić należy się ze skarżącą, że rozstrzygniecie o odmowie przyznania pomocy nie zawiera rzetelnej analizy wskazanych i przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów i nie przytacza konkretnych argumentów, odnoszących się do realiów stanu faktycznego sprawy, które doprowadziły do wyprowadzonych przez organ wniosków. W tym stanie rzeczy skarżąca pozbawiona została możliwości analizy i oceny stanowiska organu, gdyż jego rozstrzygnięcie jest nieweryfikowalne.

Wobec powyższego przeprowadzenie weryfikacji dokumentacji aplikacyjnej zostało dokonane w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny, a sama ocena była arbitralna i nie spełniała ustawowych wymogów przywołanych w skardze, zwłaszcza w ust. 1 art. 35 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-202, jak i narusza art. 37 ust 1 oraz 27 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 oraz art. 17 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.

Wobec przedstawionych motywów, orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 146 § 1 ustawy o p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tejże ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie rzeczą organu będzie uwzględnienie wskazań i ocen wyżej przedstawionych.