Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1961/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust.1, art. 39 ust. 5, art. 55 ust. 1, 2 i 8, art. 56 ust. 1, art. 66, art. 67
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
article: art. 85 i 86
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie polecenia zatwierdzenia arkusza organizacji szkoły podstawowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910) – utrzymano w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z [...] czerwca 2020 r., o wydaniu Wójtowi Gminy [...], zwanemu dalej "Wójtem", polecenia zatwierdzenia arkusza organizacji Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], na rok szkolny 2020/2021, zwanego dalej "Arkuszem". Szkoła ta określana będzie dalej wyrazem "Szkoła".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- wydaną w I. instancji decyzją polecono Wójtowi niezwłocznie - nie później niż do [...] czerwca 2020 r. - odstąpienie od próby likwidacji Szkoły i zatwierdzenie złożonego przez jej dyrektora Arkusza; w uzasadnieniu tego aktu wskazano, że pismem z [...] czerwca 2020 r. - na podstawie art. 55 ust. 8 ustawy - Prawo oświatowe – dany organ wydał Wójtowi zalecenie przywrócenia porządku prawnego, przez zatwierdzenie Arkusza; organ prowadzący szkołę skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 55 ust. 5 wskazanej ustawy i - [...] czerwca 2020 r. - wniósł zastrzeżenie do zalecenia; organ I. instancji nie uwzględnił go w całości; do [...] czerwca 2020 r. - dnia wydania decyzji w I. instancji - organ prowadzący Szkołę nie zrealizował wydanego mu zalecenia; wobec tego - z uwagi na niezrealizowanie zalecenia - pismem z [...] czerwca 2020 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przez Wójta przepisów ustawy - Prawo oświatowe w zakresie procedury likwidacji danej jednostki systemu oświaty, polegającej na niezatwierdzeniu Arkusza,

- wobec skutecznego wniesienia odwołania sprawa jest rozpatrywana ponownie,

- zgodnie z art. 110 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, arkusz organizacji szkoły zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny; z przepisu tego wynika, że organ jednostki samorządu terytorialnego - jako organ prowadzący szkołę - jest zobowiązany do zatwierdzenia arkusza organizacji szkoły; wskazuje na to użycie przez ustawodawcę terminu "zatwierdza" w treści przepisu,

- organ odwoławczy podziela stanowisko wyrażone w I. instancji, że odmowa zatwierdzenia Arkusza narusza art. 110 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe; może stanowić ingerencję w pracę szkoły, potencjalnie pozbawiając ją podstaw finansowania działalności statutowej,

- niezatwierdzenie przez organ prowadzący arkusza organizacji szkoły powoduje zatrzymanie procesu organizacji jej pracy w roku szkolnym 2020/2021 - w tym przydzielania przez dyrektora szkoły zakresu czynności i obowiązków nauczycielom, brak możliwości ustalenia tygodniowego planu zajęć, określającego organizację obowiązkowych zajęć edukacyjnych oraz brak możliwości zaplanowania realizacji zadań statutowych szkoły,

- zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, arkusz organizacji szkoły i przedszkola określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym; zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. poz. 502), zwanego dalej rozporządzeniem "o organizacji placówek", arkusz organizacji szkoły określa: liczbę nauczycieli ogółem, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze, imię, nazwisko, stopień awansu zawodowego i kwalifikacje poszczególnych nauczycieli oraz rodzaj prowadzonych przez nich zajęć i liczbę godzin tych zajęć, liczbę pracowników administracji i obsługi, w tym pracowników, zajmujących stanowiska kierownicze, oraz etatów przeliczeniowych, liczbę pracowników ogółem, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, liczbę oddziałów poszczególnych klas, liczbę uczniów w poszczególnych oddziałach; arkusz określa dla poszczególnych oddziałów m.in.: tygodniowy wymiar godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w tym godzin zajęć prowadzonych w grupach, tygodniowy wymiar godzin zajęć: religii, etyki, wychowania do życia w rodzinie, języka mniejszości narodowej, języka mniejszości etnicznej lub języka regionalnego, zajęć sportowych w oddziałach i szkołach sportowych oraz w oddziałach i szkołach mistrzostwa sportowego, jeżeli takie zajęcia są prowadzone w szkole, tygodniowy wymiar godzin zajęć rewalidacyjnych dla uczniów niepełnosprawnych, tygodniowy wymiar i przeznaczenie godzin do dyspozycji dyrektora szkoły, ogólną liczbę godzin pracy finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę, w tym liczbę godzin zajęć edukacyjnych i opiekuńczych, zajęć rewalidacyjnych, zajęć z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz innych zajęć, wspomagających proces kształcenia - realizowanych w szczególności przez pedagoga, psychologa, logopedę i innych nauczycieli, liczbę uczniów korzystających z opieki świetlicowej, liczbę godzin zajęć świetlicowych, liczbę godzin pracy biblioteki szkolnej,

- jak stąd wynika, arkusz organizacji zawiera wszystkie kluczowe dane i informacje, dotyczące organizacji pracy szkoły; jest zatem podstawowym dokumentem, określającym w szczególności planowany przebieg nauczania, zatrudnienie nauczycieli i personelu administracji i obsługi oraz przydział godzin zajęć nauczycieli w danym roku szkolnym; arkusz organizacji szkoły ma nie tylko charakter dokumentu wewnętrznego, programowego, ale przede wszystkim - poprzez zamieszczone w nim zapisy - wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły - w szczególności uczniów zarówno kontynuujących naukę w danej szkole, jak i przyjętych do danej szkoły; arkusz organizacji szkoły stanowi podstawowy dokument, umożliwiający organizację pracy szkoły w danym roku szkolnym; przedstawia bowiem liczbę godzin pracy nauczycieli i innych pracowników szkoły; w związku z tym przesądza o wymiarze ich zatrudnienia lub ewentualnym braku możliwości zatrudnienia w danej szkole; niezatwierdzenie przez organ prowadzący arkusza organizacji powoduje brak stabilizacji poczucia bezpieczeństwa nauczycieli i innych pracowników szkoły, uczniów i rodziców,

- nie jest zatem uprawnione zawarte w odwołaniu stwierdzenie: "(...) arkusz organizacyjny jest dokumentem programowym, o charakterze wewnętrznym, niewpływającym bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły (...), zatem nie można uznać go za dotyczący spraw objętych nadzorem pedagogicznym sprawowanym, przez Kuratora Oświaty.",

- zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, kurator oświaty wykonuje - w imieniu wojewody - zadania i kompetencje w zakresie oświaty, określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa; kurator oświaty wydaje w szczególności decyzje administracyjne w sprawach, określonych w ustawie, wykonuje - w przypadkach określonych w ustawie - zadania organu wyższego stopnia, w rozumieniu K.p.a. oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa; do kompetencji kuratora oświaty - zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo oświatowe - należy także opiniowanie arkuszy organizacji publicznych szkół i placówek w zakresie ich zgodności z przepisami, przedstawianych przez organy prowadzące szkoły i placówki przed zatwierdzeniem arkuszy,

- z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że nie ma podstaw do podważania właściwości kuratora oświaty do nadzoru w zakresie zarówno informacji zawartych w arkuszu organizacji, jak również w zakresie terminu jego zatwierdzania; arkusz organizacji jest jednym z podstawowych: dokumentów, określających funkcjonowanie szkoły; jego niezatwierdzenie przez organ prowadzący powoduje zaś brak możliwości funkcjonowania szkoły i wykonywania jej zadań statutowych,

- bezzasadny jest zarzut, jakoby zastosowanie art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe i uznanie, że przepis ten może stanowić podstawę do wydania przez organ nadzoru przedmiotowej decyzji, stanowiło naruszenie prawa materialnego,

- odmowa zatwierdzenia Arkusza stanowi naruszenie przepisów ustawy - Prawo oświatowe przez organ prowadzący; jest ono przy tym istotne i nie jest jednorazowe, a jego skutki trwają pewien czas; organ nadzoru pedagogicznego - jakim jest kurator oświaty - postąpił zgodnie z kompetencjami nadanymi art. 56 ustawy - Prawo oświatowe; stanowi on, że jeżeli szkoła albo organ prowadzący działa z naruszeniem przepisów tej ustawy lub ustawy o systemie oświaty lub wydanych na ich podstawie rozporządzeń, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie,

- ostatecznym terminem zatwierdzania arkuszy organizacji szkół i przedszkoli przez organ prowadzący jest 29 maja; mimo działań podejmowanych przez organ I. instancji, w tym zalecenia Wójtowi - pismem z [...] czerwca 2020 r. - przywrócenia porządku prawnego, przez zatwierdzenie Arkusza, stosownych działań nie podjęto,

- uchylanie się od obowiązku nałożonego na organ prowadzący przepisami ustawy - Prawo oświatowe i odmowa zatwierdzenia Arkusza ma charakter uporczywy i stanowi poważne zagrożenie dla funkcjonowania szkoły - realizacji obowiązku szkolnego przez uczniów w szkole obwodowej,

- art. 110 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe wyraźnie wskazuje na obowiązek zatwierdzenia arkusza organizacji szkoły i przedszkola, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, przez organ prowadzący; brak zatwierdzenia powoduje, że szkoła czy przedszkole nie mogą rozpocząć pracy w nowym roku szkolnym; jest to przesłanką do zastosowania przez organ I. instancji art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe,

- w myśl art. 110 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny; Wójt przekazał do Delegatury Kuratorium Oświaty w [...] projekt arkusza organizacji, m.in. Szkoły Podstawowej w [...]; stwierdził jednocześnie, że projekty arkuszy organizacji "nie uzyskały wstępnej akceptacji organu prowadzącego, ze względu na brak możliwości zapewnienia finansowania funkcjonowania placówek w zaproponowanej przez nie strukturze i przy obecnej sytuacji finansowej Gminy.",

- zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz przepisami ustaw samorządowych, jednostki samorządu terytorialnego działają samodzielnie i na podstawie własnego budżetu; do kompetencji kuratora oświaty nie należy ocena kondycji finansowej danej gminy; stosując art. 110 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, opiniuje on jedynie zgodność arkusza organizacji z obowiązującym prawem oświatowym; Wójt - przekazując do zaopiniowania Arkusz - nie dochował należytej staranności wiedząc, że go nie zatwierdzi w wersji przesłanej do kuratora oświaty; postawił tym samym organ nadzoru pedagogicznego wobec konieczności zaopiniowania arkusza, który nie znajdzie w praktyce zastosowania i nie będzie realizowany przez szkołę; nie ma uzasadnienia dla takiego stanowiska Wójta,

- dokumentacja sprawy nie potwierdza przedstawienia dyrektorowi Szkoły przez Wójta zastrzeżeń czy uwag do projektu Arkusza; przesłał zaś do zaopiniowania arkusz organizacji, który - oceniając z perspektywy czasu - nie spełniał warunków, określonych w art. 110 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe - był dokumentem czysto formalnym, nie zaś określającym rzeczywistą, planowaną szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w Szkole w danym roku szkolnym; organ opiniujący nie wiedział o tym jednak - na tym etapie postępowania; takie działania Wójta skłaniają do wniosku, że - mimo negatywnej opinii [...] Kuratora Oświaty w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły, jak również postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] kwietnia 2020 r., którym stanowisko to utrzymano w mocy - organ prowadzący nie zaprzestał działań, mających na celu doprowadzenie do faktycznej likwidacji Szkoły innymi metodami; jest to działanie na niekorzyść społeczności lokalnej, budzi sprzeciw rodziców, wobec niepewności, co do przyszłości edukacyjnej ich dzieci oraz braku poczucia bezpieczeństwa uczniów,

- niezatwierdzenie arkusza organizacji - stanowiącego podstawowy dokument, umożliwiający prawidłowe funkcjonowanie szkoły, a co za tym idzie, zgodne z przepisami prawa oświatowego, organizowanie procesu kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży - nie może być argumentem organu prowadzącego za likwidacją Szkoły; jedyną procedurą, która może zakończyć jej byt prawny jest likwidacja przewidziana w art. 89 ustawy - Prawo oświatowe; tylko wobec takiej likwidacji daną placówkę usuwa się z sieci szkół - przestaje być szkołą obwodową (o ile miała ustalony obwód); po zakończeniu procedury likwidacji szkoły jej uczniowie tracą prawo ubiegania się o przyjęcie i uczęszczania do niej; obowiązkiem organu prowadzącego i zarazem zadaniem oświatowym gminy jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki; odmowa zatwierdzenia przez Wójta Arkusza zaprzecza właściwemu pojmowaniu tego obowiązku,

- odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących zawartych w Arkuszu rozwiązań organizacyjnych, w zakresie właściwego stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli polemizowano z tym jakoby były one niezgodne z obowiązującym prawem oświatowym; wskazano dalej, co za tym – zdaniem organu - przemawia; nie podzielono też stanowiska Wójta, zarzucającego niezgodność liczby oddziałów przedszkolnych z uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...], zwaną dalej "Gminą"; przywołano tu konkretną argumentację,

- szeroko opisano zasady finansowania realizacji zadań oświatowych gmin, konkretne uwarunkowania dotyczące sytuacji Gminy - w tym zakres wsparcia z budżetu państwa w ostatnich latach; wskazano, że współfinansowanie wydatków oświatowych przez jednostki samorządu terytorialnego jest standardem – wynika to z zasad ustanowionych w przepisach ustawowych; wskazano tam, że środki na zadania oświatowe dla samorządów są zabezpieczone w ich dochodach; ustanowiono stąd dla samorządów także inne źródła dochodów niż transfery z budżetu państwa (subwencje i dotacje) - m.in. udziały w PIT i CIT; samorządy mają możliwość kreowania własnej polityki oświatowej oraz swobodę w dysponowaniu finansami,

- wobec argumentów odwołania, dotyczących braku analizy sytuacji finansowej Gminy stwierdzono, że jej dochody od wielu lat wykazują dynamikę wzrostową, a następnie uzasadniono takie stanowisko; ponadto w 2019 roku przyznano Gminie środki z rezerwy (wskazano kwoty); wystąpiła ona także z wnioskiem o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej z rezerwy tej części subwencji w roku 2020 z tytułu wyposażenia w pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji podstawy programowej z przedmiotów przyrodniczych; wniosek ten pozytywnie zaopiniował Zespół ds. Edukacji, Kultury i Sportu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (posiedzenie [...] czerwca 2020 r.) a [...] czerwca 2020 r. przekazano go do Ministra Finansów w celu realizacji,

- o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji oświatowej decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – tu: rada gminy; kieruje się on własnymi kryteriami podziału środków budżetowych na poszczególne szkoły i placówki; może w szczególności uwzględnić lokalne uwarunkowania i specyfikę poszczególnych szkół (np. liczbę uczniów, stopnie awansu nauczycieli); samorządy terytorialne, prowadząc (dotując) szkoły i placówki, działają w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, w tym finansową; w każdym samorządzie faktyczne skutki realizacji zadań oświatowych są efektem samodzielnego stosowania przepisów.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa:

- materialnego:

- 110 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez błędną jego wykładnie i przyjęcie, jakoby organ prowadzący szkołę miał obowiązek podpisać arkusz organizacyjny szkoły; tymczasem sformułowanie "zatwierdza" nie oznacza takiego kategorycznego zobowiązania; zgodnie bowiem z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 183), nie było intencją prawodawcy podpisywanie wszystkich arkuszy lecz takich, które będą wykonalne i zgodne z prawem,

- art. 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia o organizacji placówek, poprzez niezastosowanie w Arkuszu wynikających z niego zasad,

- art. 32 ust 1 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez sporządzenie Arkusza niezgodnie z treścią Uchwały - zaplanowania w Szkole dwóch oddziałów przedszkolnych; w stanowiącej prawo miejscowe Uchwale przewidziano tymczasem tylko jeden oddział,

- art. 55 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, jakoby kurator oświaty miał uprawienia - w ramach nadzoru pedagogicznego - do wydania decyzji o poleceniu Wójtowi zatwierdzenia Arkusza, złożonego przez dyrektora Szkoły; tymczasem - zgodnie z tym przepisem - obejmujące zatwierdzenie arkusza działania organu prowadzącego nie mieszczą się - choćby z uwagi na charakter arkusza organizacyjnego, który stanowi dokument wewnętrzny, niewpływający bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły - w granicach nadzoru pedagogicznego, a tym samym możliwej ingerencji kuratora oświaty w działania organu prowadzącego,

- art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez:

jego zastosowanie i uznanie, jakoby przepis ten mógł stanowić podstawę do wydania przez kuratora oświaty decyzji o poleceniu Wójtowi zatwierdzenia Arkusza; arkusz organizacyjny jest tymczasem dokumentem programowym, o charakterze wewnętrznym - nie wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków korzystających z usług szkoły osób; powstaje w toku szeregu opracowań i analiz; nie można go zatem uznać za dotyczący spraw objętych nadzorem pedagogicznym, sprawowanym przez kuratora oświaty; niezatwierdzenie go przez Wójta nie może być wobec tego podstawą do polecenia usunięcia uchybień; stanowi to wykroczenie poza zakres kompetencji kuratora oświaty, jako organu nadzoru;

błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten może stanowić podstawę do wydania przez organ nadzoru przedmiotowej decyzji; przesłanką jej wydania na podstawie danego przepisu jest tymczasem prowadzenie przez placówkę - albo przez jej organ prowadzący - działalności z naruszeniem przepisów ustawy; "prowadzenie działalności" zakłada z kolei pewien stan ciągłości, powtarzalności pewnych czynności; w okolicznościach niniejszej sprawy nie można tymczasem dopatrzeć się świadomego i uporczywego przeciwstawiania się przepisom prawa przez organ prowadzący; rozważane są natomiast jedynie incydentalne działania Wójta,

- procesowego - art. 7, w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a., poprzez pełne i wnikliwe nierozpatrzenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, mogących mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie - w tym w szczególności całkowity brak analizy sytuacji finansowej Gminy; nie jest ona w stanie wywiązać się z zobowiązań finansowych na 2020 rok; z tego tytułu powstało zagrożenie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1440).

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Podniesiono, że wadliwa jest wykładnia przepisów ustawy - Prawo oświatowe, oparta na uznaniu, jakoby organ prowadzący szkołę był obowiązany do zatwierdzenia uzgodnionego z kuratorem oświaty projektu arkusza organizacyjnego, przedłożonego mu przez dyrektora placówki, niezależnie od jego treści. Z kolei przedmiotowy Arkusz nie spełniał wymagań, wynikających z rozporządzenia o organizacji placówek oraz był niezgodny z Uchwałą w kwestiach merytorycznych. Tworząc go pominięto także wytyczne sformułowane przez organy Gminy. Kwestia opracowania i zatwierdzenia arkusza nie należy z kolei do zagadnień wymienionych w art. 55 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo oświatowe - objętych nadzorem pedagogicznym kuratora oświaty. W takiej sytuacji ewentualne nieprawidłowości w kwestii zatwierdzenia Arkusze nie mogą być oceniane przez kuratora oświaty, a następnie przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 56 ustawy - Prawo oświatowe. Podkreślono też, że zatwierdzenie Arkusza o treści przedłożonej przez dyrektora Szkoły prowadziłoby do konieczności realizacji jego postanowień. Generowałoby to natomiast wydatki, których poniesienie nie jest przez Gminę możliwe, w ramach posiadanych środków - ma na to wpływ spadek dochodów Gminy wobec pandemii COVID-19. Skutkowałoby to więc naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wedle ustaleń Sądu, nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 1072/20) oddalono skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] kwietnia 2020 r. o utrzymaniu w mocy orzeczenia [...] Kuratora Oświaty, którym negatywnie zaopiniowano likwidację Szkoły.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w zakresie uzasadniającym jej uchylenie.

Trafna jest argumentacja organu administracji, gdzie wskazywano, jaki charakter ma dokument w postaci arkusza organizacji szkoły i przedszkola, jego znaczenie dla prawidłowości funkcjonowania tych placówek oświatowych - a więc realizacji w nich procesu dydaktycznego. Przywołano też w danym zakresie właściwe regulacje. Zasadnie też organ odwoławczy skonstatował, że istotne uchybienia, które mają wpływ na prawidłowość realizacji procesu dydaktycznego przez daną placówkę, ujętą w sieci szkół i przedszkoli publicznych, o której mowa w art. 32 ust. 1 oraz art. 39 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe (Szkołę), może stanowić przesłankę wydania decyzji w myśl art. 56 ust. 1 tego aktu. Trafnie również zrekonstruowano i opisano istotne elementy stanu faktycznego. Są to:

- niezatwierdzenie przez Wójta Arkusza, pomimo upływu wskazanego przepisami terminu oraz

- niepodejmowanie przezeń działań naprawczych w danym zakresie, mimo stosownych monitów organu I. instancji.

Okoliczności te są zresztą bezsporne - niekwestionowane w skardze. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie stanowiska organu w danych zakresach, ponowne go powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne.

W takiej sytuacji bezpodstawne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających kompetencje kuratora oświaty, jako organu I. instancji, do wydawania władczych rozstrzygnięć, względem organu gminy (tu Wójta), jak i błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Jednocześnie trafnie zauważono w skardze, że - w pewnych kwestiach - stanowisko organu odwoławczego było mylne. Nie miało to jednak istotnego wpływu za wynik danej sprawy - rozstrzygnięcie, którym utrzymano w mocy decyzję organu I. instancji.

Odnosząc się do skargi należy na wstępie odnieść się do zarzutu najdalej idącego. Zakwestionowano mianowicie w ogóle kompetencje wyspecjalizowanego organu - jakim jest kurator oświaty - do orzekania w przypadku, jak opisany w danej sprawie.

Trafne są tu wprawdzie wywody Wójta, gdy wskazuje, że zatwierdzenie arkusza organizacji szkoły lub przedszkola ma charakter czysto techniczny. Nie mieści się więc w problematyce prawidłowości prowadzenia samego procesu dydaktycznego – zagadnienia wymienione expressis verbis w art. 55 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo oświatowe. W takiej sytuacji nie jest trafne stanowisko organu odwoławczego, jakoby wystąpienie organu I. instancji z 1 czerwca 2020 r., można było uznać faktycznie, jako "zalecenie" - wydane w myśl art. 55 ust. 8 ustawy - Prawo oświatowe. Trafnie podniósł Wójt, że opracowanie arkusza organizacji należy do kwestii wymienionych w art. 57 ustawy - Prawo oświatowe – administracyjnych i finansowych - objętych nadzorem organu prowadzącego szkolę. Jednocześnie nie można jednak czynności w danym zakresie uznać za niemające wagi z perspektywy wykonywania zadań przez kuratora oświaty. Z woli prawodawcy dany dokumenty podlega bowiem obligatoryjnie opiniowaniu danego wyspecjalizowanego organu (tak art. 110 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe).

Wskazane uwarunkowania nie przesądzają więc, czy stosowne nieprawidłowości w kwestii zatwierdzenia arkusza organizacji (uchybienie zakreślonemu prawem terminowi w danym roku szkolnym) nie mogą stanowić przesłanki wydania decyzji, na podstawie art. 56 ustawy - Prawo oświatowe. Dla ustalenia zakresu kompetencji kuratora oświaty w danym zakresie należy mieć zaś na uwadze stosowne uwarunkowania systemowe.

Otóż - w myśl art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) - nadzór nad wykonywaniem ustawowych zadań przez gminy, na podstawie kryterium zgodności z prawem, sprawuje m.in. wojewoda. Z kolei - wedle brzmienia art. 51 ust. 1 zd. wstępne ustawy - Prawo oświatowe - zadania nie tylko w zakresie nadzoru pedagogicznego (o tym art. 51 ust. 1 pkt 1), lecz także np. polityki oświatowej państwa (art. 51 ust. 1 pkt 5) realizuje w imieniu wojewody właśnie kurator oświaty. Jego zadania wymieniono w danej jednostce redakcyjnej przykładowo – tak sformułowanie "w szczególności". Uzasadnia to stwierdzenie, że kwestie związane z prawidłowością realizacji postanowień ustawy - Prawo oświatowe, gdzie sprawowany jest nadzór państwa nad jednostkami samorządu terytorialnego, wykonuje w imieniu wojewody właśnie wyspecjalizowany organ - kurator oświaty.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sformalizowanego wytyku kuratora oświaty (w formie decyzji) była odstąpienie od realizacji, wynikającego z mocy prawa, obowiązku zatwierdzenia arkusza organizacji dla Szkoły - jednej z placówek, ujętych w sieci publicznych szkół i przedszkoli. Pomimo ostatecznie negatywnej opinii, co do zamiaru likwidacji tej Szkoły (skargę Gminy w danym zakresie oddalono resztą nieprawomocnym wyrokiem), Wójt odstąpił od wypełnienia obowiązku zatwierdzenia Arkusza. Organ prowadzący nie podjął też działań w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem - pomimo upływu stosownego terminu. Było to przedmiotem wystąpienia organu I. instancji. Mylnie tylko określono je mianem "zalecenia". Trafnie przy tym wywiódł organ odwoławczy, że nieprzyjęcie danego dokumentu na kolejny rok (Arkusza), w wymaganej ustawą formie (zatwierdzenie), może utrudnić a nawet uniemożliwić – wobec jego wymaganej, wiążącej formy - prawidłową realizację procesu dydaktycznego w Szkole. Ponieważ należy ona do sieci placówek publicznych, zapewnienie jej sprawnego funkcjonowania było z kolei obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego.

W takiej sytuacji wydanie decyzji, mocą której nakazano organowi gminy realizację jego ustawowych zadań, było zasadne, choć samo wydanie orzeczenia ma charakter uznaniowy (tak sformułowanie "może polecić"). Zachodziły bowiem przesłanki wymienione w hipotezie danego przepisu opisane jako "organ prowadzący prowadzi działalność z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy (...) albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie", zaś stosowne wystąpienia (mylnie nazwane zaleceniami) wyspecjalizowanego organu – kuratora oświaty - nie przynosiły efektów. Co podnoszono w skardze, w art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe przypisano wprawdzie kompetencję do wydania decyzji "organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny". Wobec wskazanych jednak wcześniej uwarunkowań systemowych, nie oznacza to jakoby kompetencje danego organu dotyczyły wyłącznie kwestii stricte nadzoru pedagogicznego, w rozumieniu art. 55 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy. W takim bowiem przypadku prawodawca bezpośrednio przywołałby ten przepis. Pojęcie "nadzór pedagogiczny" użyto tu wyłącznie dla identyfikacji organu, któremu przypisano kompetencje wydania polecenia w drodze decyzji, lecz nie dla określenia jego zakresu.

Trafnie wprawdzie wytyka organowi Wójt mylne stanowisko w sformułowaniu, z którego można by wnosić, jakoby organ prowadzący był obowiązany zatwierdzić każdy arkusz organizacji - niezależnie od jego treści. W takim przypadku irracjonalnym byłoby bowiem ustanawianie przez prawodawcę instytucji "zatwierdzenia". Wskazano by zaś, że określona placówka funkcjonuje w oparciu o arkusz organizacji, sporządzony przez jej dyrektora, z zachowaniem innych, przewidzianym ustawą wymogów (np. opiniowanie przez kuratora oświaty). Skoro w ustawie przewidziano czynność nazwaną zatwierdzeniem, nie sposób uznać jakoby obowiązkiem organu prowadzącego była realizacja tego, niezależnie od treści przedstawionego do akceptacji dokumentu. Ustawa – Prawo oświatowe nie precyzuje jednocześnie szczegółowego trybu postępowania, gdy organ prowadzący szkołę ma zastrzeżenia do przedłożonego mu arkusza organizacji. Nie zwalnia go to jednak z obowiązku podejmowania stosownych, dostępnych i skutecznych działań, które doprowadzą do tego, że arkusz będzie miał treść umożliwiającą jego zatwierdzenie. Uczynienie tego jest bowiem prawnym obowiązkiem organu gminy, skoro określono końcową datę zatwierdzenia arkusza organizacyjnego. Jeżeli - zdaniem organu prowadzącego - nie sporządzono i nie przedłożono arkusza organizacji, spełniającego wymagania przepisów, bądź innych wiążących dyrektora placówki reguł, może wykorzystać uprawnienia wynikające z art. 57 ust. 3 wobec ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo oświatowe. Przesłanki odwołania przez organ prowadzący osób, piastujących stanowiska kierownicze w placówkach oświatowych wyznaczają z kolei odpowiednio art. 66 i 67 ustawy - Prawo oświatowe. Poza granicami tej sprawy jest zaś, czy zastrzeżenia organu prowadzącego do danego Arkusza są zasadne (o czym w dalszej części uzasadnienia).

W rozpoznawanej sprawie - na dzień orzekania - organ prowadzący nie podejmował czynności ukierunkowanych na nadanie Arkuszowi brzmienia, umożliwiającego – wedle oceny Wójta - jego zatwierdzenie. Z treści sentencji decyzji organu I. instancji - utrzymanej w mocy orzeczeniem zaskarżonym - nie wynika z kolei, aby jej mocą polecono zatwierdzenie indywidualnie oznaczonego dokumentu. Nakazano zaś realizację zadania ustawowego - w postaci zatwierdzenia danego rodzaju dokumentu, co było niezbędne dla prawidłowej organizacji pracy Szkoły w kolejnym roku szkolnym. Dlatego też, nie mają znaczenia podnoszone w skardze zarzuty, gdzie wywodzono jakoby treść danego Arkusza była sprzeczna z przepisami powszechnie obowiązującymi (w tym zakresie sformułowano też zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego) czy regułami, określonymi na szczeblu gminy.

Wobec niepodejmowania stosownych czynności, ukierunkowanych na zatwierdzenie Arkusza przez organ prowadzący, zasadna była konstatacja, że ujawniona nieprawidłowość ma charakter ciągły nie zaś epizodyczny. Także więc w danym zakresie zarzuty skargi, jakoby zastosowanie art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe było niedopuszczalne, są chybione. Z uzasadnienia skargi można wręcz wnosić, że trafnie skonstatował organ odwoławczy brak woli Wójta, aby zatwierdzić Arkusz. Przywoływał on bowiem okoliczności braku środków na utrzymanie Szkoły. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, niedopuszczalna byłaby jednak faktyczna likwidacja Szkoły poprzez odstąpienie od działań, ukierunkowanych na zatwierdzenie arkusza organizacji na kolejny rok - uczynienie zadość powinności wynikającej z ustawy.

Należy też odnotować, że decyzja wydawana w myśl art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe ma - z woli prawodawcy - swoisty charakter. Zakreślony nią obowiązek nie musi być dlatego opisany precyzyjnie tak, aby poddawał się egzekucji w myśl stosownych regulacji. Otóż - wedle brzmienia art. 56 ust. 6 danej ustawy - jeżeli jednostka samorządu terytorialnego nie usunie wskazanych w decyzji uchybień, sprawujący nadzór pedagogiczny organ zawiadamia o tym wojewodę wykonującego nadzór nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Wynika stąd, że dane rozstrzygnięcie ma wyłącznie formę władczego wytyku w kwestii określonych nieprawidłowości – formalnego polecenia usunięcia nieprawidłowości. Do właściwego wojewody należy z kolei – w razie niezrealizowania polecenia – ocena, czy podejmować stosowne środki prawne, służące dyscyplinowaniu organów gminy dla zapewnienia realizacji ich ustawowych zadań - np. w granicach art. 96 lub 97 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym świetle bezzasadne są zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego. Jak wskazano na wstępie, nie naruszono też w sposób istotnym przepisów postępowania, gdyż ustalone w sprawie fakty są bezsporne. Z kolei pewne błędne konstatacje organu, sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, nie miały znaczenia dla wyniku sprawy.

Należy przy tym wskazać, że poza granicami sprawy jest kwestia możliwości finansowych Gminy, w kontekście realizacji zadań, wynikających z konkretnego Arkusza (w tym odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Jej obowiązkiem jest bowiem zapewnienie, aby każda placówka, dla której jest ona organem prowadzącym, funkcjonowała na zasadach przewidzianych ustawą - w przypadku Szkoły na podstawie zatwierdzonego Arkusza. W tej sytuacji zbędne były wywody organu, gdzie – w uzasadnieniu skarżonego aktu - szerzej odnoszono się do kwestii możliwości finansowania zadań oświatowych przez Gminę. Nie były też zasadne konstatacje, że konkretny - przedłożony do zatwierdzenia - arkusz organizacji spełniał stosowne wymagania. Uchybienie w danym zakresie - co do właściwego uzasadnienia - nie miało jednak żadnego znaczenia dla wyniku rozpatrywanej sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.