Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 385/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 990/17 w sprawie ze skargi K.S. i W.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 990/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi K.S. i W.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] Wojewoda Podkarpacki zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi wojewódzkiej od km 0+019,11 do km 3+457,29 - połączenie drogi ekspresowej S-[...] węzeł [...] bez węzła z drogą krajową nr [...] w ciągu ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi, w ramach dwóch zadań inwestycyjnych pn.: Zadanie nr 1: Przygotowanie i realizacja budowy odcinka drogi wojewódzkiej od granicy [...] do drogi krajowej nr [...] (ul. [...] w [...]), Zadanie nr 2: Przygotowanie i realizacja budowy odcinka drogi wojewódzkiej pomiędzy granicą [...] a węzłem w [...] drogi ekspresowej S-[...]".

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K.S., W.K. oraz D.T.

Na skutek powyższych odwołań decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego w zakresie w jakim dotyczyły podziału działki nr [...] stanowiącej własność D.T. i orzekł w to miejsce poprzez ustalenie nowych treści uwzględniających rezygnację z podziału tej działki oraz objęcie jej jedynie ograniczeniem w sposobie korzystania z uwagi na konieczność przebudowy sieci uzbrojenia terenu, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie zostały spełnione wszystkie wymagania przewidziane przepisami specustawy drogowej. Organ odniósł się także do zarzutów odwołujących się. W szczególności w stosunku do zarzutów K.S. Minister stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że przepisy nie nakładają na inwestora obowiązku przedstawiania wariantów przebiegu drogi, a na działce skarżącej nie wprowadzono żadnych zmian w zakresie kanalizacji deszczowej, nie będą wycinane drzewa ani krzewy, zaś obsługa komunikacyjna jej działki została zapewniona poprzez zjazd z dodatkowej jezdni drogi DD nr [...]. Wyjaśniono także, że brak jest podstaw do odbudowywania przyłączy (studnia, szambo), gdyż dom do którego były one doprowadzone został przejęty na własność Skarbu Państwa i przeznaczony do rozbiórki. Zaś kwestia niemożności budowy przez skarżącą projektowanych domów, nie może być na tym etapie brana pod uwagę.

Skargi na powyższą decyzję Ministra wnieśli K.S. i W.K. Zakwestionowanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów k.p.a., tj. art. 6, 7, 8, 11, 77, 78 § 1, 135, 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 64 ust. 1- 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 pkt 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11c, art. 1 e specustawy drogowej. Natomiast W.K. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7 i 77 § 1 k.p.a.; 138 § 2 k.p.a.; art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8h specustawy drogowej; art. 107 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesione skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, co skutkowało ich oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż inwestor spełnił wymagania specustawy drogowej: zwrócił się do właściwych organów samorządów terytorialnych celem uzyskania opinii (art. 11b ust. 1); dołączył mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu oraz analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (art. 11d ust. 1 pkt 1 i 2); dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Dalej Sąd podzielił stanowisko organu, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Trafnie także, w odniesieniu do zarzutów skarżącej, której część działki (nr [...] powstała po podziale działki nr [...] na działkę nr [...] i [...] – pozostająca przy skarżącej) wraz z budynkiem mieszkalnym przeznaczonym do rozbiórki została przeznaczona pod rozbudowę ulicy [...] w [...] tj. rozbudowę drogi krajowej nr [...], organ odwoławczy trafnie wyjaśnił, że przepisy specustawy drogowej nie nakładają na inwestora obowiązku przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Organy wydające decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są władne nakazać inwestorowi dokonanie innej lokalizacji drogi, nie są uprawnione do wyznaczenia i korygowania trasy projektowanej inwestycji. Mogą działać tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez inwestora. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że Minister podjął działania mające na celu wyjaśnienie powodu zajęcia terenu pod planowaną inwestycję i biorąc pod uwagę wyjaśnienia inwestora z których wynikało, że nie ma możliwości zmiany przebiegu planowanej inwestycji drogowej w zakresie dotyczącym działki skarżącej Minister uznał za zasadny sposób zajęcia terenu określony we wniosku inwestora. Za chybiony Sąd uznał zarzut jakoby uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało określenia sposobu w jaki będzie ukształtowane nowe koryto cieków wodnych oraz w jaki sposób będą do niego spływały wody ze starych koryt, a także jak ma przebiegać ich likwidacja. Z przedstawionej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej wynika, że na terenie działki skarżącej nr [...] nie występują i nie zostały zlokalizowane żadne cieki wodne. Ponadto teren działki jest pochylony w stronę projektowanej drogi, ta zaś nie utrudnia dotychczasowej drodze spływu wód które finalnie przejmowane są przez tereny zielone w obrębie węzła. Inwestycja nie przewiduje żadnych zmian kanalizacji deszczowej na działce skarżącej. Nie będzie też prowadzona wycinka drzew i krzewów, które zgodnie z art. 21 ust 2 specustawy drogowej są prowadzone na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W projekcie budowlanym zapewniona została obsługa komunikacyjna działki skarżącej nr [...] poprzez zjazd z dodatkowej jezdni drogi DD nr [...]. Ponadto organ wyjaśnił, że studnia i szambo wraz z przyłączami doprowadzone były do domu skarżącej który został przejęty na własność Skarbu Państwa i przeznaczony do rozbiórki. Zatem brak jest podstaw do odbudowywania tych przyłączy, które ulegną likwidacji w związku z rozbiórką domu. Jednocześnie wyjaśnił, że stosowną decyzją Prezydent [...] zezwolił skarżącej na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] przyłącza sieci wodociągowej i kanalizacyjnej sanitarnej, a inwestor w piśmie z dnia 18 lipca 2016 r. zadeklarował, że studnia nie zostanie rozebrana i skarżąca może z niej korzystać po przedłużeniu przyłącza do pozostawionej jej działki nr [...]. Natomiast kwestie dotyczące niemożności budowy przez skarżącą projektowanych domów nie mogą być, zdaniem Sądu, oceniane w toku niniejszego postępowania, ani tym bardziej świadczyć o naruszeniu interesów osób trzecich.

Za uzasadnione nie zostały także uznane przez Sąd pierwszej instancji zarzuty skarżącego W.K.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli skarżący, jednakże skarga kasacyjna W.K., wobec nieuzupełnienia jej braków oraz nieuiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej, została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r.

Natomiast skarżąca w złożonej skutecznie skardze kasacyjnej zaskarżyła wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP polegające na dokonaniu błędnej wykładni powyższych przepisów skutkującej przyjęciem nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącej, poprzez brak konfrontacji interesu indywidualnego z interesem społecznym i gospodarczym, przyjęciu, że organy administracji publicznej nie mogą dokonywać innej niż formalna kontroli wniosku inwestora o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, przy braku uzasadnienia dlaczego w tym konkretnym przypadku - licznych wywłaszczeń na przestrzeni lat i postulatów skarżącej dotyczących ograniczenia wywłaszczanego obszaru - nie zachodzi wyjątkowa sytuacja uzasadniająca możliwość ingerencji na płaszczyźnie celowości realizacji inwestycji drogowej;

2. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uwzględnił skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r., w sytuacji gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 135 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie ww. naruszeń prawa w decyzji Ministra winno skutkować uwzględnieniem skargi, przy jednoczesnym nienależytym uzasadnieniu przez Sąd rozstrzygnięcia, co poddaje jego prawidłowość w wątpliwość, a przy tym braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do kwestii naruszenia art. 8 k.p.a. pomijając rozważania dotyczące kwestii załącznika do decyzji jako jej integralnego elementu, braku ujęcia w uzasadnieniu kwestii oceny indywidualnego interesu skarżącej, bezkrytycznego powtórzenia za organem argumentacji w zakresie braku upoważnienia do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nieprzedstawienia stanowiska dlaczego ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi nie jest w tej konkretnej sytuacji możliwa, dlaczego nie zachodzi wyjątkowa sytuacja i taka możliwość na płaszczyźnie celowości realizacji inwestycji drogowej;

- art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej niewłaściwie zastosował powołany przepis i bezzasadnie oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 135 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie ww. naruszeń w decyzji Ministra winno skutkować uwzględnieniem skargi;

- art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 5 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdzenie Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu, iż skarżąca nie przedstawiła okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, kiedy to skarżąca przedstawiła konkretną sytuację i zdarzenia (wyburzenie jej domu rodzinnego, poniesienie znaczących kosztów finansowych, wycięcie cennego drzewostanu, znaczące koszty majątkowe związane z przeniesieniem centrum życiowego, budowa nowego domu, skierowanie całej aktywności w zupełnie inną stronę), podczas gdy wystarczające było prawdopodobieństwo ich wystąpienia;

- art. 106 § 2 p.p.s.a, poprzez zupełne pominięcie faktu zgłaszania przez skarżącą zamiaru (co najmniej dwukrotnie) przedstawienia własnego stanowiska i argumentów w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności na rozprawie w dniu 12 września 2017r., na której oprócz pełnomocnika była obecna osobiście pomimo trudności zdrowotnych, m.in. w zakresie uniemożliwienia wjazdu na posesję i jego charakteru, podczas gdy każda ze stron postępowania ma ustawowe prawo do wypowiedzi w sprawie, która jest rozpatrywana przed sądem i argumentowania zasadności złożonej skargi, zaś przedstawienie stanowiska przez ustanowionego pełnomocnika uprawnienia tego ani nie ogranicza ani nie wyłącza;

- art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne w sprawie, przy wielokrotnym powoływaniu się jedynie na "opinię nadzoru autorskiego" i jej doniosłość, a także poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 203 pkt 1 i art. 205 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Nadto z art. 11c tej ustawy wynika, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Na wstępie wskazać należy, że decyzje organów wydane zostały na podstawie przepisów specustawy drogowej (przywołana wyżej ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwoleniu na budowę.

Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Podkreślić należy ponadto, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora (tak NSA w wyrokach: z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 524/16 i z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13, z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 203/17, publikowane CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Nie jest sporne dla składu orzekającego w tej sprawie, iż organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To inwestor decyduje o przebiegu inwestycji, dokonując wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przedsięwzięcia drogowego. Zaś rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 365/18 i sygn. akt II OSK 114/18; z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14, publikowane CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań, organ pierwszej instancji oraz Minister Infrastruktury i Budownictwa nie mogli określić warunków przedmiotowej inwestycji znacząco różniących się od opisu zawartego w dokumentacji przedłożonej przez inwestora.

Przechodząc natomiast na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych wskazuje, iż organy administracji publicznej zbadały legalność wniosku inwestora wraz z załączoną do niego dokumentacją. Przy czym w toku postępowania odwoławczego Minister, mając na uwadze zastrzeżenia skarżącej, podjął czynności wyjaśniające zwracając się kilkakrotnie do inwestora o wypowiedzenie się co do zarzutów podniesionych przez skarżącą. M.in. w piśmie z dnia 17 października 2016 r. inwestor wyjaśnił, że nie ma możliwości dokonania korekt w zatwierdzonej dokumentacji projektowej oraz iż dokonał dogłębnych analiz minimalizacji zajętości terenu dla projektowanego węzła, przy jednoczesnym zachowaniu akceptowalnego poziomu przepustowości dróg i bezpieczeństwa ruchu drogowego, w wyniku czego wskazano najbardziej oszczędny tryb węzła drogowego, gdzie wyłącznie główne potoki ruchu są przecinane bezkolizyjnie, zaś relacje skrętne realizowane są na skrzyżowaniach. Nadto obszerne wyjaśnienia co do zastrzeżeń i wątpliwości skarżącej związanych z inwestycją organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, wskazując konkretne ustalenia faktyczne i właściwe przepisy prawa. W tej sytuacji, mając na uwadze charakter inwestycji, organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przepisów Konstytucji, w tym art. 64 ustawy zasadniczej, co podzielił Sąd pierwszej instancji, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Podjęte w tej sprawie przez organy administracji publicznej działania należy ocenić jako dążenie do wyważenia słusznego interesu obywatela i ochrony interesów osób trzecich. Spostrzeżenie to przemawia w konsekwencji za wykonaniem obowiązku wynikającego z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo podnieść należy, że inwestor wywiązał się z obowiązku zapewnienia do działki skarżącej (nr [...]) dostępu do drogi publicznej poprzez dodatkową jezdnię oznaczoną jako "droga DD[...]", która włączona jest do ul. [...], co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Natomiast kwestia nieuwzględnienia propozycji skarżącej o usytuowanie drogi wyjazdowej z jej posesji pod wiaduktem, co ułatwiłoby skarżącej wyjazd z nieruchomości (tak: skarga kasacyjna str. 7), nie może być rozumiana jako naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak już wyżej wskazano odpowiedni dostęp działki skarżącej do drogi publicznej został zapewniony, a zatem w tym zakresie nie można zarzucić zakwestionowanej decyzji naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, tym bardziej, iż w decyzji organu pierwszej instancji zamieszczono odpowiednie w okolicznościach tej sprawy treści w zakresie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 11 decyzji).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tym postępowaniu za nieusprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 8, 11, 77, 78 § 1, 135, 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób opisany w punkcie 2 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej. Norma tam wskazana art. 1 p.p.s.a. (wadliwie oznaczona jako art. 1 § 1 i 2) nie dzieli się na paragrafy i zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej. Ma ona charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związana z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być zatem ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego (porównaj: wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3340/15; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2553/13, LEX nr 2120075). Natomiast naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji. Dokonał bowiem oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, natomiast to, że skarżąca tej oceny Sądu nie podziela, nie oznacza, że Sąd nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku.

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył także normy art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi kasacyjnej z tego powodu. Co do zasady Sąd nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu wyroku do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze i w pozostałych pismach procesowych. Obowiązkiem sądu jest bowiem odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym.

Kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, publikowany w zbiorze LEX nr 2390436). W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu poddaje się kontroli instancyjnej, gdyż stanowisko Sądu przedstawione jest w sposób jasny. Zostały wskazane motywy, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji przy wydaniu tego wyroku. Czym innym jest natomiast trafność przyjętej podstawy orzeczenia. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2786/14, publikowane CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast co do braku wyczerpującego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionych przez stronę w skardze zarzutów, wskazać trzeba, że zasadniczo nieustosunkowanie się do podniesionych przez stronę zarzutów stanowi uchybienie procesowe, jednakże powyższe, w okolicznościach tej sprawy, nie stanowi takiego uchybienia, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej z tej przyczyny, zwłaszcza że skarga kasacyjna nie wykazała wpływu omawianego uchybienia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 135 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób opisany w punkcie 2 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej oraz zarzutu sformułowanego w punkcie 2 tiret piąte petitum skargi kasacyjnej, a to zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja nie narusza ww. przepisów k.p.a. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że organy zebrały i rozważyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. W toku postępowania podejmowano także czynności mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym organ odwoławczy kilkakrotnie wzywał inwestora do wypowiedzenia się co do zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez uczestników, w tym przez skarżącą. Wyjaśnienia inwestora w tym zakresie zawarte są w aktach sprawy (zobacz m.in.: pisma inwestora z 7 listopada 2016 r. i z 17 październik 2016 r.). W tej sytuacji za trafne należy uznać wynikające z zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu co do braku naruszenia przez organ przepisów postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, czyli wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nie zaś wszystkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy i co do których organ miał wątpliwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony materiał dowodowy w rozpatrywanej sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia.

Za nietrafny musi zostać uznany także i zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jako niemający żadnego wpływu na wynik sprawy. Instytucja ochrony tymczasowej ma na celu uregulowanie stosunków na czas trwania postępowania przed sądem. W tej sytuacji trudno dopatrzeć się wpływu nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wniosku strony o zastosowanie ochrony tymczasowej na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto zauważyć należy, że na postanowienie sądu wydane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. przysługuje stronie zażalenie, z którego jednak skarżąca nie skorzystała (art. 194 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast norma art. 191 p.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznać przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, na wniosek strony, postanowienia niezaskarżalne i mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Poza tym możliwe było również przy formułowaniu skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieścić w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, czego również skarżąca nie uczyniła.

Natomiast przepis art. 5 p.p.s.a. (przywołany z zarzutem naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a.) wskazuje, w jakich sprawach sądy administracyjne nie są właściwe i nie obejmuje on swą treścią niniejszego postępowania. Tym samym ten zarzut nie ma związku z niniejszym postępowaniem.

Za skuteczny nie mógł zostać uznany także i zarzut naruszenia art. 106 § 2 p.p.s.a. powiązany przez skarżącą z naruszeniem jej prawa do wypowiedzi na rozprawie w dniu 12 września 2017 r., mimo że zgłaszała zamiar przedstawienia własnego stanowiska i argumentów. Stosownie do normy art. 105 p.p.s.a. "strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na najbliższym posiedzeniu, zwrócić uwagę sądu na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Stronie, która zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powoływania się na takie uchybienia w dalszym toku postępowania chyba, że chodzi o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod rozwagę z urzędu, albo gdy strona uprawdopodobni, iż nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy". Z treści protokołu rozprawy z dnia 12 września 2017 r. wynika, że udział w rozprawie wzięli m.in. skarżąca i jej pełnomocnik oraz iż stanowisko w sprawie zajął pełnomocnik skarżącej. Okoliczność ta nie jest kwestionowana. Brak jest natomiast informacji o zastrzeżeniu co do uchybienia przez Sąd pierwszej instancji normie art. 106 § 2 p.p.s.a. w opisanym przez skarżącą zakresie. W tej sytuacji skarżącej nie przysługuje prawo powołania się na przedmiotowe uchybienie w dalszym toku postępowania, w sytuacji gdy nie chodzi tutaj o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod rozwagę z urzędu, a skarżąca nie uprawdopodobniła, iż nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy w toku posiedzenia.

Dodatkowo zaznaczyć należy, że skarżąca była przed Sądem pierwszej instancji reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata i mimo, że nie zabierała głosu osobiście, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowiło to pozbawienia strony możności obrony jej praw. Nie wystąpiła tym samym przesłanka nieważności postępowania wskazana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., albowiem działania Sądu w żaden sposób nie ograniczyły skarżącej w możliwości realizacji konstytucyjnego prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, skoro ustanowiła z własnej woli pełnomocnika, który ją reprezentował przed sądem. Natomiast z treści art. 41 p.p.s.a. wynika, że mocodawca stawający jednocześnie z pełnomocnikiem może niezwłocznie prostować lub odwoływać oświadczenia pełnomocnika, lecz w tej sprawie takiej potrzeby nie było, skoro pełnomocnik skarżącej przed Sądem pierwszej instancji prezentował stanowisko akceptowane przecież przez skarżącą w tej sprawie, gdyż nie było ono ani prostowane ani odwoływane.

Dotychczasowe rozważania pozwalają stwierdzić, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Dlatego też, mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.