Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 3209/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z tytułu emerytury rolniczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 maja 2006 r. K. M., zwana dalej skarżącą, zwróciła się o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia emerytalnego z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej KRUS).

W uzasadnieniu wniosku Strona wskazała, że jest osoba starszą i schorowaną. Z uwagi na opłacanie należnych składek na ubezpieczenie społeczne rolników, po osiągnięciu wieku emerytalnego skarżąca pobierała świadczenie przyznane przez KRUS i nie była świadoma, że kolejowa renta rodzinna po zmarłym mężu jest jej nienależna. Opisując swoją sytuację majątkową zobowiązana podała, że pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu w wysokości 700 zł. Od czterech lat choruje na [...], co wiąże się z bardzo częstymi pobytami w szpitalu, a zażywane leki miesięcznie kosztują 184 zł. Niezbędne opłaty miesięcznie wynoszą ok. 500 zł., a na zakup żywności pozostaje ok. 200 zł.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie złożonego wniosku Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej jako "Prezes KRUS") decyzją z dnia [...] lipca 2006 r.Nr [...] na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm., dalej "u.s.r.") odmówił skarżącej umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 4 230,13 zł. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż zobowiązana nie jest pozbawiona niezbędnych środków utrzymania. Skarżąca oraz jej syn utrzymują się ze świadczenia rentowego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i dochodów z gospodarstwa rolnego. Renta rodzinna (wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym) wynosi 700,25 zł. netto miesięcznie, ponadto skarżąca dwa razy w roku otrzymuje deputat węglowy w łącznej kwocie 860,15 zł.

Pismem z dnia 25 lipca 2006 r. K. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie kwoty nienależnie pobranej renty rolniczej.

W uzasadnieniu wniosku ponownie powołała się na zły stan zdrowia i bardzo trudną sytuację materialną. Skarżąca jeszcze raz podała, iż utrzymuje się wraz z synem z niskiej emerytury, która wystarcza jedynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, a gospodarstwo rolne nie przynosi żadnych dochodów.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezes KRUS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwany dalej "kpa") oraz art. 41 a ust. 1 pkt 2 u.s.r. odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia emerytalnego.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera nowych okoliczności pozwalających na pozytywne załatwienie sprawy. Organ ponownie stwierdził, iż skarżąca nie jest pozbawiona niezbędnych środków utrzymania a dowodzą temu dochody uzyskiwane przez stronę z renty i gospodarstwa rolnego.

Na powyższą decyzję K. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w poprzednich wnioskach. Ponadto wskazała, iż zwrot kwoty nienależnie pobranego świadczenia będzie dla niej ogromnym obciążeniem.

Odpowiadając na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wyjaśnił, iż z przepisów u.s.r. wynika że umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń całości lub części tylko w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Zdaniem Prezesa KRUS możliwości finansowe zobowiązanej pozwalają jej podjąć spłatę zadłużenia bez jakiegokolwiek uszczerbku w zakresie zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Skarżąca uzyskuje dochody z renty, gospodarstwa rolnego oraz z tytułu dopłat bezpośrednich do posiadanego gospodarstwa rolnego. Organ podniósł również, że zobowiązana nie udokumentowała żadnego z wydatków, na które wielokrotnie się powoływała, a co za tym idzie nie można jednoznacznie przyjąć, że mają one takie rozmiary na jakie wskazuje skarżąca. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem Prezesa KRUS dodatkowym argumentem przemawiającym za oddaleniem skargi jest fakt, iż skarżąca nie kwestionowała zasadności decyzji organu rentowego naliczającego nadpłatę świadczenia i zobowiązania jej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.

Zgodnie z art. 41a ust. 1 u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika KRUS. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a.

W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.

Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ograniczył do stwierdzenia, że skarżąca nie jest pozbawiona niezbędnych środków utrzymania, wskazania że mieszka z synem oraz wyliczenia źródeł i kwot uzyskiwanych dochodów. Nie wyjaśnił przy tym jaka jest ta sytuacja materialna, mimo że skarżąca we wniosku o umorzenie należności podniosła, że z uwagi na brak środków nie jest w stanie ich uregulować. Skarżąca wskazywała także, iż jest osobą chorą załączając odpowiednie dokumenty potwierdzające ten fakt. Organy obu instancji nie odniosły się do tego faktu. Nie wskazały jaki to ma wpływ na sytuację materialną Skarżącej. Zatem organy nie przeprowadziły żadnej analizy tych okoliczności, w szczególności w zakresie ich wpływu na możliwość spłaty istniejącego zadłużenia.

Takie "zbycie" argumentów skarżącej nie jest zdaniem Sądu wystarczające, jeżeli organ zamierzał przekonać ją o zasadności podjętego rozstrzygnięcia - a jak wspomniano wyżej - obowiązujące organ przepisy nakładają na niego taki obowiązek.

Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia.

Ponadto takie lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a.

Z kolei decyzja wydana w drugiej instancji ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera nowych okoliczności pozwalających na pozytywne załatwienie sprawy oraz literalne przytoczenie wyliczenia źródeł i kwot uzyskiwanych dochodów.

Istota postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 138 kpa polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem ewentualnej zmiany zakresu wniosku. Za niedopuszczalne należy uznać przy tym uzależnienie rozstrzygnięcia wydanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego, czy zobowiązany przedstawił nowe okoliczności w sprawie, czy też ich nie przedstawił. Rozpoznając sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, organ odwoławczy (w tym przypadku Prezes KRUS) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne.

Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż organ nie wzywał skarżącej do przedstawienia jakichkolwiek dokumentów przemawiających za umorzeniem kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Dotyczy to przede wszystkim dokumentów świadczących o ponoszonych przez nią wydatkach i dopiero w odpowiedzi na skargę uznał, że rozmiarów wydatków przedstawianych przez zobowiązaną nie można przyjąć, gdyż nie zostały one udokumentowane.

Zdaniem Sądu kolejnym argumentem przemawiającym za uchyleniem decyzji z 18 sierpnia 2006 r. jest fakt, iż organ ponownie rozpatrując sprawę nie tylko nie przeprowadził postępowania zgodnie z zasadami k.p.a. ale wydając decyzję ograniczył się w zasadzie jedynie do powtórzenia treści decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy o p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.