Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1924/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 2,  ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1726
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
article: art. 28 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1767
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania [...] S. S. - prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania dodatku wyrównawczego.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] S. S. od dnia [...] stycznia 1996 r. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku [...] Wydziału do Spraw [...] Prokuratury Okręgowej w [...].

Na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia [...] stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 178 ze zm.), z dniem 4 kwietnia 2016 r. zostały zniesione wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury.

Decyzją Prokuratora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] S. S. został powołany na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...]. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 40 § 1 ww. ustawy przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Prokurator Okręgowy w [...] przyznał [...] S. S. - od dnia [...] stycznia 2017r. dodatek wyrównawczy w kwocie 4 688,34 zł. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1726 ze zm.) oraz § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196, poz. 1298 ze zm.). Decyzja ta została wydana w związku ze zmianą wysokości dodatku za długoletnią służbę wojskową.

S. S. pismem z dnia [...] maja 2017 r. działając na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., wystąpił do Prokuratora Regionalnego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Decyzji tej zarzucił wydanie jej przez organ niewłaściwy, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto, w uzasadnieniu wniosku wskazał, że w związku ze zniesieniem z dniem 4 kwietnia 2016 r. wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, na podstawie art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przejął Prokurator Generalny. W związku z powyższym, organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - był Prokurator Generalny. Tymczasem decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] została wydana przez Prokuratora Okręgowego w [...].

S. S. wskazał, że uprawnień Prokuratora Okręgowego do wydania przedmiotowej decyzji nie można wywieść z ogólnej normy kompetencyjnej określonej w art. 13 § 1 ustawy - Prawo o prokuraturze. Przepis ten bowiem stanowi, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia. Z przepisu art. 13 § 3 ww. ustawy wynika natomiast, że kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie. Wobec powyższego skarżący wskazał, że Prokurator Generalny nie mógł upoważnić Prokuratora Okręgowego w [...] do wydania w jego imieniu decyzji w przedmiotowej sprawie.

Prokurator Regionalny w [...], po otrzymaniu wniosku [...] S. S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., przekazał sprawę do rozpoznania Prokuratorowi Generalnemu, który następnie przekazał ją Prokuratorowi Krajowemu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Prokurator Krajowy, działając na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

Motywując wydaną decyzję Prokurator Krajowy wskazał, że w niniejszej sprawie normy kompetencyjne regulujące organy właściwe w sprawach wydania decyzji o przyznaniu dodatku wyrównawczego prokuratorom do spraw wojskowych wynikają z przepisów ustawy - Prawo o prokuraturze, albowiem do przepisów tej ustawy odsyłają regulacje zawarte w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z ogólną normą kompetencyjną zawartą w art. 80 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych dodatki do uposażenia przyznaje, w formie decyzji, organ, o którym mowa w art. 104 tej ustawy, czyli dowódcy jednostek wojskowych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jak podał Prokurator Krajowy, w odniesieniu do prokuratorów do spraw wojskowych uznać należy, iż w powyższym zakresie zastosowanie miały przepisy szczególne. Ponadto organ wydający decyzję wskazał na treść art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierz zawodowy może pełnić zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych m.in. w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, będącej "instytucją cywilną" w rozumieniu przepisów ww. ustawy. Zasada ta, zgodnie z treścią art. 22 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 16, dotyczy prokuratorów do spraw wojskowych, czyli prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury pełniących czynności w Departamencie do Spraw Wojskowych w Prokuraturze Krajowej, w wydziałach do spraw wojskowych prokuratur okręgowych i w działach do spraw wojskowych prokuratur rejonowych. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze.

W ocenie Prokuratora Krajowego analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "organu, o którym mowa w art. 104", zawartego w treści art. 80 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych, należy rozumieć prokuratora przełożonego w rozumieniu ustawy - Prawo o prokuraturze. Powyższe normy stanowią bowiem o zasadzie prymatu przepisów ustawy - Prawo o prokuraturze, stosowanych względem prokuratorów do spraw wojskowych, w stosunku do przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Powyżej wskazane przepisy art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i art. 125 ustawy - Prawo o prokuraturze są spójne i wprowadzają regułę pierwszeństwa stosowania przepisów ustawy - Prawo o prokuraturze przed przepisami ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Wobec powyższego Prokurator Krajowy stwierdził, że w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych kompetencje "dowódcy jednostki" (odpowiednio "kierownika instytucji cywilnej") posiadają prokuratorzy przełożeni. Organem kompetentnym do wydania decyzji w sprawie przyznania dodatku wyrównawczego jest zatem odpowiedni organ prokuratury, posiadający kompetencje przełożonego w stosunku do danego prokuratora do spraw wojskowych. Oznacza to, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej uprawnionego do wydania przedmiotowej decyzji określają przepisy art. 3 § 2, art. 9, art. 23 § 3 i § 4, art. 31 § 1 pkt 5 i pkt 7 oraz art. 33 § 1 ustawy - Prawo o prokuraturze w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 16 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że "organem, o którym mowa w art. 104", uprawnionym do wydania decyzji o przyznaniu dodatku wyrównawczego prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi, jest przełożony prokuratora, czyli prokurator okręgowy.

Zatem kwestionowana decyzja, zdaniem Prokuratora Krajowego, podlegała pod właściwość rzeczową Prokuratora Okręgowego w [...] jako przełożonego S. S.. Zaprezentowana ocena jest spójna z treścią rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, które obowiązywało w dniu wydania decyzji przez Prokuratora Okręgowego. Prokurator Krajowy podał, że rozporządzenie to powinno być odczytywane w sposób zgodny z brzmieniem nowych, obowiązujących w tym okresie przepisów ustawy - Prawo o prokuraturze i znowelizowanych przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, co oznaczało konieczność dostosowania terminologii i zwrotów użytych w tym rozporządzeniu do nowej treści i terminologii wynikającej z ustawy - Prawo o prokuraturze. To z kolei oznaczało, że wysokość dodatku wyrównawczego prokuratorowi wojskowej prokuratury okręgowej ustala decyzją wojskowy prokurator okręgowy - czyli według nowej ustawy prokurator okręgowy.

Ponadto Prokurator Krajowy zgodził się z twierdzeniem, że Prokurator Generalny przejął obowiązki i uprawnienia m.in. wojskowych prokuratorów okręgowych na mocy art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, jednakże w przedstawionej opinii przejęcie tych kompetencji obowiązywało tak długo, jak długo S. S. posiadał status [...] byłej [...] prokuratury okręgowej. Przejęta kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowych prokuratorów okręgowych ustała z chwilą powołania S. S. decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...].

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] S. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, czyli stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu odwołania wymieniony wskazał, że od czasu likwidacji wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. nie mogło odnosić się już do nowo powołanych prokuratorów do spraw wojskowych, choć formalnie obowiązywało, ale tylko w odniesieniu do sędziów wojskowych. Stanowisko to odwołujący wywiódł z faktu, iż na podstawie art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, to Prokurator Generalny przejął obowiązki i uprawnienia m.in. wojskowych prokuratorów okręgowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W ocenie skarżącego, ww. przepis miał charakter przejściowy w odniesieniu do dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach prokuratorów - do czasu wydania rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1126).

Ponadto skarżący podniósł, iż gdyby przyjąć, że Prokurator Okręgowy w [...] w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym był kompetentny do wydania decyzji o przyznaniu dodatku wyrównawczego, to regulacja tej kwestii w kolejnych aktach prawnych byłaby zbędna, co jednak nie miało miejsca. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący wskazał także, że sprzeczne ze stanowiskiem Prokuratora Krajowego było przekazanie przez Prokuratora Regionalnego jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego do Prokuratora Generalnego.

Skarżący zauważył również, że w świetle regulacji zawartej w art. 13 § 3 ustawy - Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny nie mógł upoważnić Prokuratora Okręgowego w [...] do wydania kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji.

Prokurator Generalny, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w pełni podziela argumentację prawną przedstawioną przez Prokuratora Krajowego w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, począwszy od czasu zniesienia wojskowych prokuratur okręgowych, tj. od dnia 4 kwietnia 2016 r., "nie mogło odnosić się do nowo powołanych prokuratorów do spraw wojskowych". Taka interpretacja pozostawałaby bowiem w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 73 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 2010 r. obowiązywało do dnia 4 kwietnia 2017 r., a od dnia 5 kwietnia 2017 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych. Właściwość do wydania decyzji w oparciu o ww. rozporządzenia wynika z ustawy - Prawo o prokuraturze, zaś art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze miał jedynie charakter przejściowy i dostosowujący.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sporządzonej w dniu 22 października 2017 r. na powyższą decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2017 r. S. S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prokuratora Krajowego nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie przyznania dodatku wyrównawczego, która to decyzja została wydana z naruszeniem właściwości rzeczowej, co stanowi obligatoryjną podstawę wyeliminowania jej z obrotu prawnego,

- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie do decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r. oraz decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie przyznania dodatku wyrównawczego, opartej na niezgodnym z treścią art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze uznaniu, że Prokurator Okręgowy był uprawniony do wydania decyzji o przyznaniu dodatku wyrównawczego prokuratorowi będącemu żołnierzem zawodowym w sytuacji, gdy ustawa nadawała taką prerogatywę wyłącznie Prokuratorowi Generalnemu,

- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy - wydanej z naruszeniem właściwości rzeczowej - decyzji Prokuratora Krajowego nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., działającego jako organ drugiej instancji w sytuacji, gdy organem wyższego stopnia w stosunku do Prokuratora Okręgowego w [...] był Prokurator Regionalny w [...], nie zaś Prokurator Krajowy.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł:

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r. oraz decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., ewentualnie z ostrożności procesowej,

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r.,

- na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. zobowiązanie Prokuratora Generalnego do wydania - jako organ pierwszej instancji - decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017r. w sprawie przyznania dodatku wyrównawczego,

- na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty, wskazując, iż z uwagi na likwidację wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, nie mogło odnosić się do nowo powołanych prokuratorów do spraw wojskowych, albowiem z dniem 4 kwietnia 2016 r. nie było już osób posiadających status [...] jednostek organizacyjnych prokuratury. Zdaniem skarżącego, wobec braku aktualnego rozporządzenia w tym zakresie należało zastosować normę art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, określającą, że to Prokurator Generalny przejmuje obowiązki i uprawnienia m.in. [...] okręgowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a więc także w zakresie wynikającym z art. 80 ust. 2 tej ustawy, tj. przyznawania dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową na stanowisku [...]. Przepis ten, w ocenie skarżącego, obowiązywał do dnia wejścia w życie kolejnego rozporządzenia Prezydenta w tym przedmiocie, a nie jak twierdzi Prokurator Generalny, do chwili powołania skarżącego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...].

Skarżący wskazał również, że gdyby uznać, iż Prokurator Okręgowy jest właściwy do wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., to konsekwencją takiego stanu powinno być - stosownie do treści art. 158 § 1 k.p.a. - rozpoznanie przez Prokuratora Regionalnego w [...], jako organu wyższego stopnia, wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., a nie przekazanie go Prokuratorowi Generalnemu, który z kolei przekazał go Prokuratorowi Krajowemu, co stanowi kolejną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są trafne.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy zaskarżona decyzja Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r., została wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek skarżącego – S. S. z dnia [...] maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie przyznania dodatku wyrównawczego.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym zakres tego postępowania jest ograniczony wyłącznie do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, której ta decyzja dotyczy.

Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący wskazał naruszenie przepisów o właściwości przez organ, który tę decyzję wydał, tj. przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że właściwość organu w postępowaniu administracyjnym, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw, jest kwestią podstawową. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., 1257), organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Analizując w pierwszej kolejności kwestię właściwości organu uprawnionego do rozpatrzenia ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wydania rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym, Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska skarżącego, że organem wyższego stopnia w stosunku do Prokuratora Okręgowego w [...], który wydał kwestionowaną decyzję, był Prokurator Regionalny w [...], nie zaś Prokurator Krajowy, który wydał decyzję pierwszej instancji w trybie nadzorczym w dniu [...] lipca 2017 r.

Zaznaczyć należy, że właściwość organu do rozpatrzenia sprawy administracyjnej wynika z ogólnie obowiązującej reguły, że o właściwości tej przesądza przepis obowiązujący w dniu wydania decyzji w sprawie i takie też reguły należy przyjąć w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego (v. B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski KPA. Komentarz. Warszawa 2006, s. 112).

W dacie wydania ww. decyzji nadzorczej pierwszej instancji, organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1726 ze zm.) wobec skarżącego - prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] był - w świetle art. 80 ust. 2 ww. ustawy pragmatycznej oraz § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1126), wydanego na podstawie art. 80 ust. 7 ustawy pragmatycznej - prokurator okręgowy. Zatem organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do prokuratora okręgowego był Prokurator Krajowy. Wynika to z art. 28 § 1 pkt 2 ustawy o Prokuraturze, który należy stosować odpowiednio do usytuowania organu podrzędnego, merytorycznie właściwego w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych, którzy wykonują czynności w prokuraturze okręgowej. Stąd, jakkolwiek art. 28 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o prokuraturze wymienia jako organ wyższego stopnia w stosunku do prokuratury okręgowej właściwą prokuraturę regionalną oraz Prokuraturę Krajową, to należy odpowiednio pominąć strukturę organizacyjną - prokuraturę regionalną, bowiem na tym szczeblu organizacji prokuratury nie występuje wydział do spraw wojskowych, ani też w prokuraturze regionalnej nie wykonują czynności prokuratorzy do spraw wojskowych. Prawidłowo zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego z dnia [...] stycznia 2017 r. był przedmiotem rozpatrzenia przez Prokuratora Krajowego jako organu nadzoru w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Przechodząc do oceny kwestii właściwości Prokuratora Okręgowego do wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazać należy, że na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178) z dniem 4 kwietnia 2016 r. zniesione zostały wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelna Prokuratura Wojskowa, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe.

W związku z powyższym, zgodnie z art. 32 ww. ustawy obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm.), przejął Prokurator Generalny.

Skarżący S. S., od dnia [...] stycznia 1996 r. pełniący zawodową służbę wojskową na stanowisku [...] Wydziału do Spraw [...] Prokuratury Okręgowej w [...], decyzją Prokuratora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 40 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, został powołany na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...].

Zatem organem właściwym do wydania w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu jako żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych dodatku wyrównawczego przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.) był - stosownie do przywołanego wyżej art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze w zw. z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196 poz. 1298 ze zm.) - Prokurator Generalny, który przejął w tym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego, nie zaś Prokurator Okręgowy w [...].

Uprawnienia organu pierwszej instancji do wydania decyzji w imieniu Prokuratora Generalnego nie można wywieść z ogólnej normy kompetencyjnej art. 13 § 1 ustawy - Prawo o prokuraturze, która stanowi, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia.

Z przepisu art. 13 § 3 ww. ustawy wynika natomiast, że kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie.

Z powyższej normy prawnej wynika, że Prokurator Generalny może w formie zarządzenia upoważnić Prokuratora Krajowego lub zastępców Prokuratora Generalnego do realizowania przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Jednakże nie oznacza to, że na podstawie takiego upoważnienia Prokurator Krajowy lub zastępcy Prokuratora Generalnego stają się organem administracji publicznej właściwym w sprawie. Upoważnienie udzielone na podstawie tego przepisu, podobnie jak upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera jedynie ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza zatem możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji Prokuratora Generalnego, lecz także upoważniony Prokurator Krajowy lub zastępca Prokuratora Generalnego byli umocowani do wykonywania kompetencji tego organu.

Decyzje wydawane w oparciu o zarządzenie Prokuratora Generalnego, przez Prokuratora Krajowego lub zastępcę Prokuratora Generalnego, są jednak decyzjami Prokuratora Generalnego, wydawanymi z jego upoważnienia. Od decyzji tych, stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., przysługuje natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako od decyzji wydawanych przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Tymczasem objęta wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. wydana została przez Prokuratora Okręgowego w [...] jako organ pierwszej instancji. Nie było jednak podstawy prawnej do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych, na organy administracji niższej instancji, tj. prokuratorów okręgowych.

W ocenie Sądu, w świetle regulacji zawartej art. 13 § 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny nie mógł też upoważnić prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji we wskazanych wyżej sprawach, w jego imieniu.

Z powyższych względów organy nadzoru wadliwie uznały w niniejszej sprawie, że decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. wydana została przez organ właściwy w sprawie, tj. Prokuratora Okręgowego w [...]. Wywody poczynione w decyzjach organów obu instancji nie są trafne. Odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prokurator Krajowy dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś stan ten błędnie zaakceptował Prokurator Generalny, utrzymując w mocy decyzję organu nadzoru pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naruszenie to obligowało Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] lipca 2017 r.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. organ nadzoru uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. Zważy przy tym, że w dacie wydania kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji właściwym do przyznania dodatku wyrównawczego - w świetle art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze - był Prokurator Generalny, który przejął w odnośnym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.