Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1477/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 2 , art. 136 ust.3 zd.1, art. 136 ust. 3 zd.1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 104/05 w sprawie ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 104/05 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2004 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że nie budzą wątpliwości i są bezsporne między stronami okoliczności związane z nabyciem przez Skarb Państwa m.in. przedmiotowych nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12. 03. 1958 r. /Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm./ o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, której właścicielami byli wówczas małżonkowie M. i M. S. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 2752 m2 i działkę nr [...] o pow. 961 m2 znajdujące się obecnie w granicach działek ozn. nr [...] i nr [...] zostały nabyte umowami notarialnymi z 14.07.1976 r. Rep. [...] i z dnia 26. 07. 1983 r. Rep. [...] "pod budowę Szpitala XXX-lecia PRL w P. W.", zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydany przez Urząd Miasta Krakowa Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] 05.1975 r. Nr [...] oraz z dnia [...] 12. 1982 r. [...]. Ponadto bezsporne są następujące okoliczności:

- Inwestycja pod nazwą "Szpital XXX-lecia PRLu w P. W." nigdy nie została zrealizowana, Szpital nie został wybudowany na nabytym pod ten cel terenie.

- Skarżący, jako poprzedni właściciele wywłaszczonych nieruchomości złożyli dniu 22.01. 2001 r. wniosek o ich zwrot.

- Aktem notarialnym sporządzonym 21. 09. 1998 r., Rep [...] Skarb Państwa

przeniósł własność p.t. darowizny m.in. przedmiotowej nieruchomości, która obecnie odpowiada części działki ozn. nr [...] i [...] na rzecz Polsko -Włoskiej Fundacji [...] w K.

Na tle powyższych okoliczności skardze nie można odmówić słuszności. Nie zostały bowiem wyjaśnione w toku postępowania i ustalone istotne okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Przepis art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, statuuje zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone. Wynikające wprost z ustawy uprawnienie podmiotowe poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej

Sygn. akt I OSK 1477/07

nieruchomości powstaje wówczas, gdy stosownie do przepisu art. 137 ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu tu w akcie notarialnym. Nie ma przy tym żadnych ograniczeń czasowych dla tego roszczenia.

W świetle powołanego przepisu art. 136 ust 3 u.g.n. zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Organy orzekające nie mogły więc pominąć tej tak istotnej kwestii dla rozstrzygnięcia w sprawie i uchylić się od dokonania rzetelnych ustaleń w tym zakresie i prawidłowej subsumcji przy zastosowaniu obowiązujących w dacie orzekania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należało przy zastosowaniu kryteriów wynikających z art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 u.g.n., ustalić w sposób nie budzący wątpliwości; czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, z powodu którego została nabyta przez Skarb Państwa, a tym samym, czy istnieje przesłanka jej zwrotu.

Pojęcie zbędności zdefiniowane w przepisie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ drugiej instancji., zmienionym przez art. 1 pkt 89 lit. a), ustawy z dnia 28. 11 2003 r. /Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492/, zmieniającej ustawę z dniem 22. 09. 2004 r., wymagało dokonania rzetelnej oceny zbędności wedle kryteriów w nim określonych. W myśl tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli;

1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo

2/ pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzją o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Punktem wyjścia dla oceny czy istnieje stan zbędności będzie w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie konfrontując ów właściwy cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym, w jakim ona się znajduje będzie dopiero można dokonać rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria; czy nieruchomość stała się dlań zbędna. Przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować bardzo ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do art. 119 ust. 1 u.g.n. jest niedopuszczalna, jak również jego rozszerzająca interpretacja ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia polegający na przymusowym odjęciu prawa własności. Zaś oceny zbędności należy dokonać na podstawie ustawowych kryteriów zawartych w przepisie art. 137 par. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n.

Sygn. akt I OSK 1477/07

Zrealizowanie innego celu, niż zakładany przy wywłaszczeniu nie stoi na przeszkodzie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. /por. wyrok NSA w Warszawie z 28.1.2000 r., I SA 1650/99 LEX nr 54429/.

W świetle bezspornych okoliczności związanych z wywłaszczeniem, konkretny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest oczywisty. Wynika on wprost z powołanych wyżej aktów notarialnych, którymi Skarb Państwa nabył m.in. przedmiotową nieruchomości. " pod budowę Szpitala w P. W." ( z 1976 r. ) i "pod budowę szpitala w P." (z 1983 r. ). Wyjaśnienia wymaga dla porządku czy zachodzi tożsamość celów dla których Skarb Państwa nabył przedmiotowe nieruchomości. W szczególności czy "Szpital w P." to ta sama inwestycja, co "Szpital XXX- lecia PRL w P. W.". Jest też oczywistym, że cel ten nigdy nie został zrealizowany, "Szpital XXX- lecia PRL" nie został wybudowany ani inny Szpital w P. Nie zwalnia to jednak organu dokonania w tym przedmiocie właściwych ustaleń i oceny zbędności, jak również nie zwalnia od tego obowiązku okoliczność utraty przez Skarb Państwa własności wywłaszczonych działek na skutek darowania ich Fundacji [...] w K., będącej obecnie w likwidacji, co wynika z analogicznej sprawy sygn. akt II SA/Kr 1235/01 i znajdującego się tam odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że zajęcie terenu przez wykonawcę pod zaplecze budowy nie jest w sobie celem wywłaszczenia, a pozostałości po tym zapleczu budowy, jak betonowy podjazd, latarnia na słupie, prowizoryczne ogrodzenie placu zaplecza nie usprawiedliwiają odmowy zwrotu nieruchomości, skoro cel wywłaszczenia "budowa Szpitala XXX-lecia PRL" nie został w ogóle zrealizowany, pomimo upływu 30 lat od dnia nabycia jej na rzecz Skarbu Państwa, pierwszą umową notarialną i 24 lat drugą. Podczas, gdy ustawowo określony stan zbędności występuje po upływie 10 lat od dnia, którym decyzją o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, (art. 137 § 1 ust. 2 u.g.n.). Nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości budowa infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji., a także prowizorycznej sieci wodnej. Taka infrastruktura z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli - por. wyrok NSA z 30. 06. 2000, SA 1088/99 LEX Nr 57I75.

Stosownie do przepisu art. 139 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu, z rozliczeniem wedle reguł zawartych w art. 140 ustawy. Wywłaszczenie jest szczególną instytucją prawa polegającą na odjęciu przymusowym właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych,

Sygn. akt I OSK 1477/07

których inaczej nie można zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być

wykorzystana dla innych celów niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta

podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 u.g.n.

stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w

sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w

społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie

mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez, odjęcie lub ograniczenie prawa własności do

nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (por,

T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" - Warszawa 2004, s. 171 —

174). Konsekwencją zakazu z art. 136 ust. 1 u.g.n. użycia nieruchomości na inny cel niż

określony decyzji o wywłaszczeniu jest wprowadzony przepisem art. 136 ust. 2 obowiązek

zawiadomienia właściciela lub jego spadkobiercy przez właściwy organ o zamiarze użycia

nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z

równoczesną informacją o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poprzedni

właściciel może skorzystać z tej możliwości w terminie trzech miesięcy, licząc od dnia

zawiadomienia pod rygorem utraty tego uprawnienia przysługującego mu z mocy art. 136 ust.

3 u.g.n. Dopiero bezskuteczny upływ 3-miesięcznego terminu powoduje wygaśnięcie

uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wówczas też dopiero ustaje ustawowy zakaz z art. 136 ust. 1 u.g.n. użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. jest normą o charakterze imperatywnym, w konsekwencji czego czynność dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna (art. 58 k.c).

Ponadto uprawnienie właściciela lub jego spadkobiercy przysługujące mu z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136 u.g,n) może być wyłączone tylko w przypadku zaistnienia przesłanki przewidzianej art. 229 u.g n. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady określonej w przytoczonym przepisie 136 u.g.n. stanowiąc, iż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (1.01.1998 r.). nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Muszą zatem zachodzić kumulatywnie wskazane warunki, stanowiące łącznie przesłankę negatywną zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co w tym stanie sprawy nie ma miejsca. Bowiem przedmiotowa nieruchomość, nie została ani sprzedana, ani też nie ustanowiono na niej prawa wieczystego użytkowania Ponadto rozporządzenie nieruchomością wbrew ustawowemu zakazowi miało

Sygn. akt I OSK 1477/07

miejsce już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie była to sprzedaż. W sytuacji, gdy roszczenie poprzedniego właściciela nie wygasło stosownie do art. 136 ust. 5 u.g.n. i nie jest wyłączone z mocy art. 229 u.g.n., to należało rozpoznać sprawę o zwrot, nieruchomości zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Jeżeli w toku postępowania organ stwierdzi, że stosownie do art. 137 u.g.n. nieruchomość stała się ona zbędna na ceł wywłaszczenia i istnieją przesłanki do jej zwrotu, to: - stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - ma on obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności przedmiotowej nieruchomości przekazanej tytułem darmym, jako wkład fundatora, na rzecz ustanowionej Fundacji, a następnie podjąć właściwe czynności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości.(art. 100 § 1 k.p.a.) Wydanie decyzji z naruszeniem tej powinności oznacza naruszenie zarówno wymienionych wyżej przepisów art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., jak i art. 7 k.p.a. - por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29.08.2006 r., I OSK 879/05 "... zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi kwestia władania nieruchomością. Podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast to, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej tj. orzekającej o zwrocie. Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadza do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a...". W konsekwencji Sąd uznał, że decyzja została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego i analizy materiału dowodowego, co stanowi naruszenie wyżej wskazanych

Sygn. akt I OSK 1477/07

przepisów oraz art. 7, 80 i 77 k.p.a., a także naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.s.g., które miało wpływ na wynik sprawy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został zaskarżony w całości przez Wojewodę Małopolskiego poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Wniesiono w niej o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

* naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., które miało

istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że organy administracji naruszyły przepis

art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że organ administracji

prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zobowiązany jest ustalić, czy

zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia pomimo zaistnienia

przeszkody prawnej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci braku własności tej

nieruchomości po stronie Skarbu Państwa,

* naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na

wynik sprawy przez ustalenie, że organy administracji naruszyły art. 7, 8, 77 i 97 § 1 pkt 4

k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu

wywłaszczonej nieruchomości powinien zawiesić je do czasu zbadania zgodności z prawem

czynności prawnej w wyniku której Skarb Państwa utracił władztwo nad wywłaszczoną

nieruchomością.

W uzasadnieniu podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że pomimo istnienia przeszkody prawnej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci braku własności tej nieruchomości po stronie Skarbu Państwa organ prowadzący postępowanie zobligowany jest do badania kwestii zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Takie stanowisko Sądu jest błędne i nie sposób się z nim zgodzić z poniższych powodów.

Z uwagi na fakt przeniesienia przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości na osobę trzecią organ orzekający w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie był zobligowany do badania kwestii zbędności tej nieruchomości na cele wywłaszczenia. Poczynione w tym zakresie ustalenia nie będą mogły determinować rozstrzygnięcia sprawy, gdyż bez względu na wynik tych ustaleń wywłaszczona nieruchomość nie będzie mogła zostać zwrócona jej poprzednim właścicielom. Za przyjęciem tej tezy

Sygn. akt I OSK 1477/07

przemawia fakt utraty władztwa nad tą nieruchomością przez Skarb Państwa, co konsekwencji wyklucza możliwość jakiejkolwiek ingerencji w prawo własności osoby trzeciej. Pomimo ustalenia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie może ona zostać zwrócona, dlatego też nakładanie na organ prowadzący postępowanie o zwrot obowiązku dokonania takich ustaleń wydaje się być nieuzasadnione. Dopóki umowa z dnia 21 września 1998 r. Rep. [...] w oparciu, o którą Polsko - Włoska Fundacja [...] w K. nabyła własność przedmiotowej nieruchomości nie zostanie wzruszona akt ten jest ważny i legitymuje Fundację do wykonywania praw właścicielskich do tej nieruchomości. Obligowanie organu orzekającego do badania kwestii zbędności w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie właścicielem wywłaszczonej nieruchomości uznać należy za nieuzasadnione także ze względu na ekonomikę procesową. Dokonanie tego typu ustaleń, niejednokrotnie bardzo czasochłonne, nie tylko woduje przedłużenie postępowania, ale nie przyniesie finalnego efektu w postaci zwrotu nieruchomości, z uwagi na zachodzącą negatywną przesłankę uniemożliwiającą jej zwrot w postaci stanu prawnego tej nieruchomości.

Wydając skarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ orzekający naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nieuzasadnione wydaje się przyjęte przez Sąd stanowisko, wg którego w przypadku, gdy roszczenie przedniego właściciela nie wygasło stosownie do art. 136 ust. 5 u.g.n. i nie jest wyłączone z mocy art. 229 tej ustawy organ orzekający zobligowany jest zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności przedmiotowej nieruchomości przekazanej tytułem darmym na rzecz ustanowionej Fundacji, a następnie podjąć właściwe czynności celem usunięcia przeszkody hodującej zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Podstawą obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest uprzednie wystąpienie zagadnienia wstępnego od rozstrzygnięcia, którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. A contrario nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istota zagadnienia prejudycjalnego sprowadza się zatem do tego, że jest ono materialnoprawną przeszkodą ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zbadanie zgodności przekazania w drodze darowizny własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa Polsko - Włoskiej Fundacji [...] w K. nie ma w postępowaniu zwrotowym charakteru kwestii

Sygn. akt I OSK 1477/07

prejudycjalnej, gdyż w chwili orzekania możliwe było rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Brak było zatem podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy została ona zbyta z naruszeniem obowiązku informowania byłego właściciela o zamiarze jej użycia na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu do czasu podjęcia właściwych czynności procesowych celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania. Redakcja powołanego wyżej przepisu wskazuje wyraźnie na uprzednie wystąpienie zagadnienia prejudycjalnego, co oznacza, że musi ono istnieć w toku postępowania, a wydanie merytorycznej decyzji zależy od jego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd.

Podniesiono, że odmowa zwrotu nieruchomości z powołaniem się na brak władania nieruchomością przez Skarb Państwa nie zamyka stronie drogi do dochodzenia tego roszczenia przypadku stwierdzenia nieważności czynności cywilno-prawnej, mocą której przekazano przedmiotową nieruchomość na rzecz Fundacji. Trudne do zaakceptowania wydaje się także zobowiązanie organu do podjęcia właściwych inności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Po stronie Skarbu Państwa brak jest bowiem interesu prawnego legitymującego ten podmiot do żądania stwierdzenia niezgodności z prawem czynności przeniesienia własności nieruchomości na inny podmiot. Pamiętać przy tym należy, że brak jest podstaw do przyjęcia założenia i wystąpienie ze stosownym powództwem doprowadzi ponad wszelką wątpliwość do stwierdzenia nieważności tej czynności prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Sygn. akt I OSK 1477/07

Zarzut naruszenia art. 137 u.g.n. poprzez przyjęcie, że organ administracji prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zobowiązany jest ustalić, czy zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia pomimo zaistnienia przeszkody prawnej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci braku własności tej nieruchomości po stronie Skarbu Państwa jest bezzasadny.

Stosownie do art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., który określa przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stalą się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Roszczenie to nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 u.g.n.). Z przytoczonego unormowania wynika niezbicie, że brak prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zbycie nieruchomości nastąpiło po 1 stycznia 1998 r. - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie stanowi przesłanki negatywnej do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że mimo braku własności przedmiotowej nieruchomości po stronie Skarbu Państwa, należało przy zastosowaniu kryteriów wynikających z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., ustalić w sposób nie budzący wątpliwości; czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, z powodu którego została nabyta przez Skarb Państwa, a tym samym, czy istnieje przesłanka jej zwrotu.

Interpretacja ta znajduje uzasadnienie również na gruncie reguł wykładni systemowej. Przyjęcie punktu widzenia organu administracji, że brak własności nieruchomości po stronie Skarbu Państwa uzasadnia decyzję o odmowie zwrotu tej nieruchomości, legalizowałoby bezprawne działanie organów Państwa (wszak przedmiotowa nieruchomość została zbyta z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n.). To zaś pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP, stanowiącym, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej również nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, iż Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 2 u.g.n., utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (spadkobiercę) nieruchomości. To

Sygn. akt I OSK 1477/07

przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmienne stanowisko prezentowane przez Wojewodę Małopolskiego w skardze kasacyjnej nie uwzględnia, że po wejściu w życie Konstytucji prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być ono ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji", na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny, między innymi w wyroku z 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, OTK nr 7/2001, poz. 216 oraz w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05. OTK-A 2008/3/41. Realizacja tej zasady wyraża się w tym, że w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ jest zobowiązany zawiadomić o tym poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Naruszenie tego obowiązku przez organ, a to właśnie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie może prowadzić do podważenia samej istoty konstytucyjnego prawa żądania zwrotu nieruchomości i uzasadniać przerzucenia skutków tego naruszenia wyłącznie na poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców - wyrok NSA z 10 lipca 2008 r., I OSK 557/07, niepublikowany.

Myli się przy tym wnoszący skargę kasacyjną, kiedy twierdzi, że ,, Podstawą obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest uprzednie wystąpienie zagadnienia wstępnego od rozstrzygnięcia, którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej". Przywołany przepis stanowi bowiem, że postępowanie należy zawiesić, "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Zatem wbrew twierdzeniu skarżącego organu kwestia prejudycjalna nie musi już istnieć w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości. Może się ona pojawić dopiero w jego toku. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pojawi się ona dopiero wówczas, kiedy na skutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zostanie ustalone istnienie przesłanki "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", uzasadniającej jej

Sygn. akt I OSK 1477/07

zwrot poprzedniemu właścicielowi (jego spadkobiercy). O poprawności zaprezentowanej wykładni świadczy niezbicie treść art. 100 § 1 k.p.a., stanowiącego, że: "Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu ".

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.