Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 777/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 25 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 777/18

Uzasadnienie

Komendant Powiatowy Policji w Środzie Wlkp. decyzją z dnia 26 marca 2018 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej k.p.a.), art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 z późn. zm.), § 1 ust. 1 pkt 5, § 3, § 5 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 192 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r.) po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego nie przyznał [...]owi [...]kiemu (dalej skarżący) na lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i zobowiązał go do informowania organu wydającego decyzję o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz na jego wysokość w formie oświadczenia mieszkaniowego zgodnie z § 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 16 marca 2018 r. skarżący zwrócił się o ustalenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2008, 2009. 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 i 2015. Skarżący jest współwłaścicielem zajmowanego domu, nabytego w drodze spadku, zlokalizowanego w miejscowości [...], 63-100 Śrem.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. "ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1 oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego". Postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wszczyna się jedynie na podstawie przedłożonego oświadczenia mieszkaniowego. W latach 2008 - 2015 skarżący nie złożył w/w oświadczenia celem ustalenia uprawnień do otrzymania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, co oznacza, że to policjant jest dysponentem prawa do ubiegania się o jego przyznanie. W sprawie realizacji prawa do tego równoważnika pieniężnego organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Decyzja przyznająca równoważnik pieniężny ma charakter decyzji konstytutywnej, a zatem, wywołuje skutki jedynie na przyszłość.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł [...] [...]ki wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015. Ewentualnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy m.in. poprzez niewyjaśnienie przyczyn nie przyznania mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015.

2) naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie podstaw przyjęcia przez organ I instancji, iż brak jest podstaw do przyznania mu osobie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że organ I instancji niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a więc nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skarżący wskazał, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006r., sygn.: V SA/Wa 2351/05).

Skarżący wskazał, iż analiza treści przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. winna być rozpatrywana z uwzględnieniem okresu służby danego policjanta.

Powyższe uchybienia uzasadniają konwalidowanie przedmiotowej decyzji przez organ odwoławczy, a co za tym idzie uznanie, iż skarżącemu przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za okres służby, tj. za lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015.

Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu decyzją z 25.05.2018r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Środzie Wielkopolskiej Nr [...]z dnia 26.03.2018 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący pełni służbę w Policji od 04.12.2006 roku. Zamieszkuje w domu jednorodzinnym w miejscowości [...] gm. Śrem, który posiada na zasadzie współwłasności wskutek nabycia spadku.

Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 16.03.2018 roku skarżący zwrócił się o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2008 - 2015.

Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 91 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Reguła ta została uszczegółowiona w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. Przepis § 3 ust. 2 tego rozporządzenia wskazuje, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego, na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Przepis ten jest jednoznaczny w swojej treści i nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Policjant składa oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do świadczenia. Następnie organ bada, czy świadczenie przysługuje. Swojej oceny dokonuje na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego, w którym policjant złożył oświadczenie. Jeżeli ocena jest pozytywna, zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji wydaje decyzję administracyjną, w której przyznaje równoważnik pieniężny za remont lokalu w danym roku, określając jednocześnie jego wysokość. Na koniec właściwa jednostka wypłaca świadczenie policjantowi.

Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek, bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania. W świetle przywołanych regulacji normatywnych stwierdzono, że przedmiotowe świadczenie przysługuje policjantowi spełniającemu ustawowe warunki od dnia złożenia stosownego oświadczenia. Zatem najwcześniej od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, można taki równoważnik przyznać na podstawie decyzji administracyjnej. Decyzja w tej sprawie ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego wywołuje ona skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), a więc nie wcześniej niż od chwili złożenia odpowiedniego wniosku (vide wyrok WSA w Warszawie z 21.01.2016 r. o sygn. II SA/Wa 864/15, wyrok NSA z dnia 14.07.2011 r., sygn. akt I OSK 450/11). Oznacza to, że w skali roku kalendarzowego równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest jednorazowym świadczeniem. Przepis nie daje organom Policji prawa do przyznania i wypłaty tego świadczenia mieszkaniowego za inny rok niż bieżący. Nie ma więc możliwości prawnej, by przyznać i wypłacić to świadczenie za rok, czy lata minione. Nie ma też możliwości prawnej, by przyznać i wypłacić to świadczenie za przyszły rok, niejako na zapas.

Komendant Powiatowy Policji w Środzie Wielkopolskiej w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że swoją decyzję oparł właśnie na § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia. Organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia wszczyna się na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego. W sprawie realizacji takiego prawa organ nie działa z urzędu lecz na wniosek policjanta. Organ również wyjaśnił, że decyzja przyznająca takie świadczenie ma charakter decyzji konstytutywnej, a zatem wywołuje skutki jedynie na przyszłość i brak jest podstaw by przyznać takie świadczenie za lata minione. Dlatego niezrozumiałym jest zarzut skarżącego między innymi naruszenia zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i 80, poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego i nie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a także nie podanie przyczyny odmowy przyznania świadczenia za lata 2008-2015. Równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego. Następnie organ, analizując dane zawarte w tym wniosku, ocenia, czy można przyznać świadczenie bądź odmówić przyznania. W przypadku gdy występują jakieś wątpliwości, organ może zebrać dodatkowy materiał dowodowy i dopiero wówczas wydać stosowną decyzję administracyjną. W niniejszej sprawie po złożeniu przez skarżącego oświadczenia mieszkaniowego organ nie miał żadnych wątpliwości. Tak więc, nie było konieczności zebrania dodatkowego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W aktach mieszkaniowych skarżącego brak jest oświadczeń mieszkaniowych składanych w latach 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, dlatego w tych latach organ świadczenia nie przyznał. Oświadczenie mieszkaniowe za okres wymieniony powyżej policjant złożył dopiero w 2018 roku. Dlatego Komendant Powiatowy Policji w Środzie Wielkopolskiej nie badał, czy w latach tych świadczenie to przysługiwało, lecz zobowiązany był do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia za te lata. Organ ten również w pełni zrozumiale swoją decyzję uzasadnił. Uznał, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, przysługuje tylko i wyłącznie w danym roku kalendarzowym. Ponadto, świadczenia tego nie przyznaje się z urzędu lecz na wniosek policjanta, oznacza to, iż to policjant jest dysponentem prawa o ubieganie się o jego przyznanie.

Tak więc, skoro w latach 2008-2015 skarżący oświadczeń nie składał, to w chwili obecnej takiego świadczenia za ten wcześniejszy okres nie można mu przyznać. Dlatego też zarzut naruszenia art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji również jest nietrafny.

Podsumowując, organ odwoławczy nie dopatrzył się żadnych uchybień w prowadzonym postępowaniu przez organ pierwszej instancji. Podkreślił, że w 2018 roku nie można przyznać równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2008 - 2015.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] [...]ki wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił :

1. Naruszenie przepisów postępowania :

- art. 7, 8, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jej nienależyte uzasadnienie z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie podstaw uzasadniających zastosowanie rozszerzającej wykładni przepisów prawa materialnego,

- art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w szczególności błędne przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2008-2015.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego :

a) naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za dany rok nie powstaje, jeżeli do końca tego roku nie zostało złożone oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia i interpretacja prowadzą do wniosku, iż decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego może być wydana w każdym czasie pełnienia przez policjanta służby stałej lub przygotowawczej, jedynie pod warunkiem spełnienia przesłanek pozytywnych i niespełnienia negatywnych określonych w § 1 i § 2 powołanego rozporządzenia,

b) naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci § 1 i § 2 w/w rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa i przyjęciu, iż nie stanowią one zamkniętego katalogu przesłanek wydania decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, podczas gdy ich prawidłowa wykładnia i interpretacja prowadzi do wniosku, że nie zostały ustanowione inne przesłanki przyznania bądź odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006r., sygn. V SA/Wa 2351/05). Zarzucono, iż organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie podstaw uzasadniających zastosowanie rozszerzającej wykładni przepisów prawa materialnego zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego działania organów I oraz II instancji nie czynią zadość zasadzie prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a.

W ocenie skarżącego organy obu instancji dokonały błędnej wykładni § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r., skutkującej wydaniem decyzji odmownej. Skarżący stanął na stanowisku, iż w ww. uregulowaniach ustawodawca wymienił wprost sytuacje, w których równoważnika nie przyznaje się. Wyliczenie to ma charakter zamknięty i niedopuszczalne jest jego rozszerzające interpretowanie, tak jak to uczynił organ I oraz II instancji. Według skarżącego przepis § 3 zawiera jedynie wytyczną o charakterze instrukcyjnym, tzn. statuującą datę 1 stycznia jako początkową datę, od której ustala się uprawnienia do równoważnika za dany rok, osłabioną normami zawartymi w § 5 i 7 tego rozporządzenia. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia, ani żaden inny, nie zawiera sankcji za niezłożenie w danym roku oświadczenia mieszkaniowego, tym bardziej sankcji w postaci odmowy prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Reasumując, błędna wykładnia organu I instancji, którą organ II instancji uznał za zasadną, doprowadziła do błędnego rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku skutkującego wydaniem odmownej decyzji w sprawie.

Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego stwierdzono, że zarzuty te są niezrozumiałe i nieuzasadnione. Organy w żaden sposób nie naruszyły zarówno zasad postępowania administracyjnego, jak i przepisów, na podstawie których świadczenie to może być przyznane. W orzecznictwie NSA wyrażono trafny pogląd, że w odniesieniu do decyzji uznaniowych pewną wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 k.p.a. dotyczący uznania administracyjnego, w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności" (niepublikowany wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r.).

Skarżący zarzucił zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie, żadne okoliczności w oświadczeniu mieszkaniowym nie wskazywały, by istniała konieczność zebrania dodatkowego materiału dowodowego. Ponadto, skarżący zarówno w swoim odwołaniu, jak również w skardze do sądu, nie przywołał żadnych nowych dowodów, które wymagałyby rozpatrzenia lub były w podstępowaniu przed organem Policji przez te organy pominięte lub odrzucone. Powodem odmowy przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego był fakt, że skarżący chciał uzyskać świadczenie za lata minione. Organy szczegółowo uzasadniły wszystkie przesłanki jakimi kierowały się odmawiając skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nie było potrzeby zebrania dodatkowego materiału dowodowego, gdyż równoważnik przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Dopiero w przypadku wątpliwości organ może zebrać dodatkowy materiał dowodowy. W niniejszej sprawie nie było takiej konieczności. Skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego domu jednorodzinnego w miejscowości [...], za lata 2008-2015. Do oświadczenia załączył odpis księgi wieczystej, potwierdzający własność tego domu. Na tej podstawie uznano, że takie świadczenie za lata minione nie może być przyznane. Zatem, żaden inny dodatkowy dokument nie upoważniłby do wydania decyzji odmiennej. Organy w żaden sposób nie naruszyły zasady zobowiązującej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Odnosząc się do zarzutu dokonania błędnej wykładni § 1 i 2 rozporządzenia, na podstawie którego przyznawane jest świadczenie, organ wyjaśnił, że słusznie skarżący uznał że w/w zapis stanowi wytyczne o charakterze instrukcyjnym a wymienione w nim przesłanki - zarówno pozytywne, jak i negatywne - stanowią katalog zamknięty. Jednak w niniejszej sprawie te przepisy nie były podstawą odmowy przyznania świadczenia. Organy obu instancji swoją odmowę przyznania świadczenia oparły na interpretacji § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, stanowiącego, iż równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest świadczeniem jednorazowym, przyznawanym w danym roku kalendarzowym. Równoważnik pieniężny za remont zajmowanego domu jednorodzinnego za 2018 rok został skarżącemu przyznany na podstawie odrębnej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Środzie Wielkopolskiej nr 2/2018 z 08.02.2018 roku. Podobnie miało to miejsce w roku 2016 i 2017. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy Policji bardzo ściśle interpretowały przepisy rozporządzenia.

Przepis § 3 ust. 2 jednoznacznie mówi, że ustalenia uprawnień do świadczenia dokonuje się na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego, na podstawie corocznie składanego przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego. Po pierwsze, dany rok kalendarzowy to inaczej bieżący rok kalendarzowy. Po drugie, przepis nakłada na policjantów obowiązek corocznego składania oświadczeń. To właśnie skarżący dokonał rozszerzającej interpretacji tego przepisu, że nie ma znaczenia kiedy i za jaki rok złoży swoje oświadczenie mieszkaniowe. Nie wyjaśnił jednak na jakiej podstawie właśnie on powinien być pod tym względem uprzywilejowany w stosunku do innych policjantów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu orzekającego jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z 25.05.2018r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Środzie Wielkopolskiej Nr [...]z dnia 26.03.2018 r. nie przyznającą skarżącemu na lata 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, jest art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 z późn. zm.), a także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 192 z późn. zm.)

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Poza sporem pozostaje, że skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Spornym jest natomiast, czy równoważnik może zostać skarżącemu przyznany za okres wsteczny od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Skarżący stoi bowiem na stanowisku, że równoważnik ten winien przysługiwać za lata 2008 -2015. Organy wskazały natomiast, że z uwagi na konstytutywny charakter decyzji przyznającej równoważnik pieniężny prawo do niego przysługuje najwcześniej od momentu wpłynięcia do organu stosownego oświadczenia mieszkaniowego.

Rozstrzygając sporne kwestie, wskazać należy, iż podstawę prawną przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Zgodnie z treścią powołanego przepisu przedmiotowy równoważnik przysługuje policjantowi, co oznacza, że to policjant jest dysponentem prawa do ubiegania się o jego przyznanie. To, że policjantowi przysługuje określone prawo nie oznacza automatycznie, że przysługuje ono bez konieczności spełnienia określonych normatywnie wymogów. Ustawodawca zakłada bowiem, że świadczenie to nie posiada charakteru bezwzględnego i przysługującego niezależnie od działań podejmowanych przez funkcjonariusza Policji. Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi w § 3 ust. 1, iż ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1 oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego.

Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada zaś uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania. W świetle przywołanych regulacji normatywnych należy stwierdzić, że przedmiotowe świadczenie przysługuje policjantowi spełniającemu ustawowe warunki od dnia złożenia stosownego oświadczenia. Zatem najwcześniej od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, można taki równoważnik przyznać na podstawie decyzji administracyjnej. (tak trafnie WSA w Warszawie w wyrokach z 14.04.2015r., o sygn. II SA/Wa 1233/14 oraz z 21.01.2016r., sygn. II SA/Wa 864/15, publ.CBOSA)

W obydwu przywołanych wyrokach WSA w Warszawie wskazano, że decyzja w tego rodzaju sprawie ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego wywołuje ona skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), a więc nie wcześniej niż od chwili złożenia odpowiedniego wniosku (por. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 450/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Inny termin rozpoczęcia biegu uprawnień wynikających z takiej decyzji byłby możliwy jedynie w razie jednoznacznej regulacji normatywnej zawartej w przepisach prawa materialnego. Takiej sytuacji obowiązujące regulacje normatywne nie przewidują, co oznacza, że stanowisko zaprezentowane przez organy orzekające w rozpatrywanej sprawie jest zgodne z prawem.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że w § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. ustawodawca wymienił wprost sytuacje, w których równoważnika nie przyznaje się, a także, że wyliczenie to ma charakter zamknięty i w związku z tym niedopuszczalne jest jego rozszerzające interpretowanie Sąd orzekający co do zasady podziela ten pogląd. Z tą jednak uwagą, że § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie jedynie poprzez stwierdzenie, że skarżącemu co do zasady przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego. Nie znalazły natomiast zastosowania w niniejszej sprawie w tym rozumieniu, że nie stanowiły podstawy odmowy przyznania tegoż równoważnika za sporny okres. Przepisy te określają bowiem materialnoprawne przesłanki przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Mianowicie § 1 rozporządzenia wskazuje w jakich przypadkach przysługuje wspomniany równoważnik pieniężny, a § 2 rozporządzenia stanowi w jakich przypadkach ów równoważnik nie przysługuje policjantowi. Podkreślić jednak należy, że § 1 i 2 rozporządzenia dotyczą materialnoprawnych przesłanek przyznania lub nieprzyznania owego równoważnika pieniężnego. Tymczasem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały wydane na podstawie w § 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r., który określa formalne wymogi uzyskania wspomnianego równoważnika pieniężnego. Stanowi on bowiem jedynie, że ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Tak więc wymogiem formalnym uzyskania tego równoważnika jest złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego. Przy czym przepis ten statuuje obowiązek składania corocznego oświadczenia mieszkaniowego, co wyklucza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za lata wcześniejsze. Skoro bowiem zobligowany jest corocznie składać oświadczenie mieszkaniowe, to sprzeczne z wykładnią literalną i celowościową byłoby danie możliwości przyznania równoważnika pieniężnego wstecz za wiele lat na podstawie jednego oświadczenia mieszkaniowego.

Innymi słowy organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżący spełnia materialnoprawne przesłanki przyznania mu równoważnika pieniężnego, jednakże nie spełnia przesłanki formalnej, wskutek czego wydano decyzję odmowną.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r., ani żaden inny, nie zawiera sankcji za niezłożenie w danym roku oświadczenia mieszkaniowego, tym bardziej sankcji w postaci odmowy prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego Sąd wyjaśnia, że przepis § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia istotnie nie stanowi sankcji za niezłożenie w danym roku oświadczenia mieszkaniowego, a jedynie powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.