Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 435/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto Ł. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 72 ust. 1 i 3, art. 77 ust. 1, ust. 2a i ust. 3, art. 78 ust. 1-3, art. 79 ust. 1-3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – zwanej dalej: :u.g.n." – art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1716 ze zm.), umorzyć postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zlokalizowanego w Ł., w obrębie [...], oznaczonym jako działka nr 134/68.

Kolegium wyjaśniło, że Prezydent Miasta Ł. pismem z 15 listopada 2018 r., skierowanym do małżonków M. R. i A. R. - użytkowników wieczystych udziału 2/62 części gruntu położonego w Ł., przy ul. A (tj. gruntu stanowiącego drogę) o powierzchni 1980 m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 134/68 w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Ł., uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i zaproponował ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej, wskazując przy tym podstawy owej zmiany. Nowa opłata roczna została ustalona w wysokości 87,94 zł i miała obowiązywać od dnia 1 stycznia 2019 r., przy czym w roku 2019 płatność ustalono na kwotę 10,08 zł; w 2020 r. - 49,01 zł, w 2021 r. - 87,94 zł. W uzasadnieniu wypowiedzenia wskazano, że dotychczasowa wartość gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym uległa zmianie i zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego wynosi 272.600 zł. Natomiast opłata roczna stanowi iloczyn 1% wartości gruntu oraz przypadającego w niej udziału (2/62). Pouczono również użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Opisane wyżej wypowiedzenie zostało doręczone stronie 27 listopada 2018 r.

Wypowiedzenie dotychczasowej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu zakwestionowali A. i M. R. poprzez złożenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosku z 10 grudnia 2018 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Wniosek został złożony w ustawowym terminie, określonym w art. 78 ust. 2 u.g.n. Użytkownicy wieczyści podnieśli szereg uwag dotyczących niezasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, w tym że: - wartość nieruchomości jest rażąco zawyżona, gdyż droga ma charakter drogi wewnętrznej wraz z chodnikami i jej samodzielne funkcjonowanie jest abstrakcyjne tak, ja wartość gruntu przedstawiona przez rzeczoznawcę majątkowego. Z tych przyczyn wnioskowano o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest uzasadniona w innej wysokości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając zgodnie z art. 79 ust. 2 u.g.n., rozpatrzyło złożony wniosek na rozprawie 6 marca 2019 roku i 21 marca 2019 r. przy udziale pełnomocnika właściciela gruntu. Kolegium zobowiązało na rozprawie 6 marca 2019 r. pełnomocnika właściciela gruntu do przedstawienia zwrotnych potwierdzeń odbioru wypowiedzeń skierowanych do wszystkich użytkowników wieczystych tej nieruchomości w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W odpowiedzi pismem z 12 marca 2019 r. właściciel gruntu wskazał, że nieruchomość stanowi drogę, zatem nie ma zastosowania do niego powyższa ustawa.

Dalej Kolegium, w oparciu o art. 232 i art. 238 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz art. 67, art. 71 ust. 1 i 4, art. 77 ust. 1 u.g.n. stwierdziło, że właściciel nieruchomości władny jest do ustalania i dokonywania aktualizacji opłaty z tytułu wieczystego użytkowania, w przypadku gdy wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Ł. skorzystał z możliwości przewidzianej prawem i dokonał aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (tj. gruntu stanowiącego drogę) o powierzchni 1980 m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 134/68 w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Ł., uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. P. W., z którego wynika, że aktualna wartość nieruchomości wynosi 272600 zł. Oszacowanie wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie zostało dokonane stosownie do obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i stwierdziło, że nieruchomość stanowiąca działkę gruntu nr 134/68 może stanowić grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, a zatem zastosowanie do niej będzie miała ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Wynika to z brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, gdyż poza budynkami mieszkalnym grunty te mogą być zabudowane budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Droga wewnętrzna wybudowana na działce nr 134/68, nie jest drogą publiczną, stanowi dojazd do domów jednorodzinnych na ogrodzonym osiedlu. Droga jest z obu stron zamknięta jest bramami. Co więcej w niej zlokalizowana jest infrastruktura techniczna umożliwiająca prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych w postaci sieci wodociągowej. Droga umożliwia dojazd mieszkańców do poszczególnych domów jednorodzinnych. Wobec czego w tym konkretnym przypadku można mówić, że działka nr 134/68 jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe. Do tej pory stawka procentowa opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosiła 1%, czyli tyle ile dla nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Co więcej z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że prawo użytkowania wieczystego obejmuje następujący sposób korzystania "działki gruntu w użytkowaniu wieczystym przeznaczone pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe" (DZIAŁ I-SP - spis praw związanych z własnością), co potwierdza stanowisko Kolegium co do charakteru przedmiotowej nieruchomości.

Organ zaznaczył w tym miejscu, że 13 lutego 2019 roku weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W świetle art. 4 tej ustawy Kolegium rozpatrując sprawę jest zobligowane do zbadania czy postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W niniejszej sprawie wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego zostały wydane 15 listopada 2018 r. Natomiast weryfikacja okresu doręczeń tych wypowiedzeń możliwa jest jedynie w odniesieniu do osób składających wniosek do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.

Kolegium podkreśliło, że właściciel gruntu Gmina Miasto Ł. nie wykonując zobowiązania Kolegium uniemożliwiła dokonanie oceny spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej. Wobec czego Kolegium nie miało możliwości skutecznie zweryfikować, czy wszyscy użytkownicy wieczyści danej nieruchomości otrzymali wypowiedzenia pomiędzy 5 października 2018 r. a przed 1 stycznia 2019 r. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie ustalenia, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, to ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny, przy wyłącznie posiłkowym stosowaniu przepisów k.p.a.. co wynika z tego, że stosunek użytkowania wieczystego jest stosunkiem cywilnym, a nie administracyjnym. Stąd też strony zobowiązane są przedstawiać twierdzenia i fakty, z których wywodzą dla siebie określone skutki prawne. Strona, która zaniecha wykonania zobowiązania Kolegium obciążona jest negatywnymi skutkami procesowymi, w postaci braku możliwości poparcia swoich twierdzeń dowodami. Nieprzedstawienie przez dotychczasowego właściciela gruntu wszystkich zwrotnych potwierdzeń doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, pozwalało Kolegium na przyjęcie stanowiska, że nie wszystkie wypowiedzenia mogły zostać doręczone do 31 grudnia 2018 roku.

Kolegium wskazało dalej, że postępowania niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, co do których wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. umarza się. W ocenie Kolegium niniejsze postępowanie nie zostało zakończone w dniu wejścia w życiu ww. ustawy, tj. do 13 lutego 2019 r.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że postępowanie należy umorzyć, gdyż właściciel gruntu nie przedstawił dowodów na to, że wszystkie wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone w okresie do 31 grudnia 2018 r.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyło Miasto Ł., zarzucając naruszenie:

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa, użytkowania wieczystego, gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem przedmiotowy grunt nie jest objęty działaniem ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.;

- art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowy grunt jest objęty działaniem ww. ustawy, podczas gdy przedmiotowa działka nie jest zabudowana ani budynkiem jednorodzinnym ani wielorodzinnym;

- art. 79 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, a jedynie orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego;

- art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez przyjęcie, że pozostałym współużytkownikom wieczystym nie zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej wysokości, opłaty przed dniem 1 stycznia 2019 r.;

- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o obciążenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztami postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 punkt 1, 2 i 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości wyłącznie zabudowane budynkami mieszkaniowymi wraz z obiektami i urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Rozumienie powyższego zapisu ustawowego jest oczywiste. Wymienione w nim obiekty i urządzenia budowlane, by podlegać powyższej regulacji, muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Potwierdza to ust. 5 cytowanego artykułu, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane z dniem przekształcenia stają częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne.

A contrario, jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich nie podlegają cytowanej regulacji. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego, na co trafnie zwróciła uwadze w skardze strona skarżąca.

Nie ma sporu co do tego, że droga może być jednym z obiektów, o których mowa w art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 4 września 2018 r. Skoro tak, to sporna działka niebędąca zabudowana budynkiem mieszkalnym nie podlega przekształceniu w opisanym wyżej trybie. Tak więc nie ma do niej zastosowania także art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że intencją ustawodawcy było, aby przekształceniu podlegały również nieruchomości gruntowe o niejednolitej zabudowie, tj. grunt zabudowany np. domem mieszkalnym jednorodzinnym, na którym jednocześnie znajduje się budynek gospodarczy, czy obiekty małej architektury ogrodowej, z której korzystają mieszkańcy budynku. Należy bowiem mieć na względzie, że budynki mieszkalne jednorodzinne, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkańców budynkami garażowymi i gospodarczymi, wchodzą w skład zabudowy jednorodzinnej 35 . Normatywnym wyrazem tej intencji jest treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy dopuszczającego przekształcenie w sytuacji, gdy na nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym znajdują się także budynki gospodarcze, garaże, a także inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Analizując ten przepis, należy zwrócić uwagę na dwa podstawowe aspekty. Po pierwsze, wskazane obiekty muszą znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny. W sytuacji gdy obiekty te będą znajdowały się na innej nieruchomości, o odrębnym stanie prawnym, nie podlega ona przekształceniu. Po drugie, z punktu widzenia treści tego przepisu istotny jest związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez te obiekty. Jeżeli taki związek nie istnieje, przekształcenie nie nastąpi. Związku funkcjonalnego nie można utożsamiać ze związkiem gospodarczym, który mógłby wystąpić w sytuacji np. udostępniania nieruchomości gruntowej w celu umieszczenia tablicy reklamowej i przeznaczenia pozyskanych z tego tytułu środków na utrzymanie budynku mieszkalnego.

Przepis ten, ze względu na swój wyjątkowy charakter, powinien być interpretowany ściśle. Tym samym w sytuacji gdy na nieruchomości będą występowały odrębne obiekty budowlane o funkcji mieszanej (np. częściowo garaż, częściowo pawilon handlowy), taka nieruchomość nie podlega przekształceniu. Aby przekształcenie nastąpiło, koniecznym będzie dokonanie podziału nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 ustawy przekształceniowej (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz. Publ. WKP 2019).

Dlatego też uznać należało, że organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał niewłaściwej wykładni art. 1 ust. 2 punkt 3 cytowanej ustawy przyjmując, że prawo wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności.

W tej sytuacji rozważania organu w przedmiocie spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów stały się bezprzedmiotowe, co oznacza, że organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania i winien rozpatrzeć sprawę wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zwłaszcza art. 79 ust. 3 tej ustawy.

Organ uwzględni powyższe wywody przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), należało orzec jak w pkt 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

dc