Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 3/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 64 par. 2, art.  77 par. 1, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 i ust. 3, art. 36a ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: 64a, art. 64b par. 1, art. 64d par. 1, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu E. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2022 r. nr 250/2022 w przedmiocie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala sprzeciw. ał


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 października 2022 r., nr 250/22 wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z dnia 18 lipca 2022 r., nr 14/2022 o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez przyłączy, zlokalizowanego na działce ew. nr [...], U., ul. [...] oraz nałożeniu na inwestorów obowiązku uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że przedmiotowe postępowanie administracyjne, zainicjowane wnioskiem E. i J. K. z dnia 11 stycznia 2008 r., prowadzone jest w tzw. trybie postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., i dotyczy budowy jednorodzinnego domu mieszkalnego, realizowanej na wskazanej wyżej nieruchomości przez inwestorów - B. i. W. K.. Wskazana wyżej inwestycja zrealizowana została z istotnym odstępstwem od udzielonego ostateczną decyzją Starosty Poddębickiego z dnia 14 sierpnia 2001 r. pozwolenia na budowę.

W toku postępowania, postanowieniem z dnia 5 października 2021 r., nr 23/2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach zobowiązał inwestorów do usunięcia, w zakreślonym terminie do dnia 30 kwietnia 2022 r., nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie zamiennym dotyczącym przedmiotowej inwestycji w zakresie: opracowania projektu zagospodarowania działki na zaktualizowanej mapie do celów projektowych; uwzględnienie w projekcie budowy zbiorników retencyjnych służących do gromadzenia wody deszczowej lub innego rozwiązania odprowadzania tych wód; prawidłowego wypełnienia i podpisania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazany wyżej termin wykonania nałożonych na inwestorów obowiązków został przedłużony, na ich wniosek, do dnia 15 czerwca 2022 r. W dniu 8 czerwca 2022 r. inwestorzy wykonali nałożony na nich obowiązek, wynikający z w/w postanowienia z dnia 5 października 2021 r.

W oparciu o przedłożoną dokumentację projektową Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach wskazaną na wstępie decyzją z dnia 18 lipca 2022 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez przyłączy, zlokalizowanego na działce ew. nr [...], U., ul. [...] oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. K., która zarzucała, że przedłożony przez inwestorów zamienny projekt budowlany nie odpowiada określonym prawem przepisom, zarówno regulującym kwestie wymogów jakie winien spełniać projekt budowlany, jak i kwestie dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Strona zakwestionowała nadto stwierdzenie organu, co do zachowania ostatecznego terminu zakreślonego do wykonania przez inwestorów nałożonego obowiązku wskazując w tym zakresie, ze przedłożona na okoliczność planu zagospodarowania terenu mapa do celów projektowych datowana jest na rok 2015, a nadto nie został przedstawiony sposób odprowadzania wód opadowych, zgodnie z określonymi prawem warunkami technicznymi.

W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 6 października 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał S. K. - autora przedłożonego zamiennego projektu budowlanego do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, w terminie 14 dni, celem złożenia wyjaśnień w sprawie przedmiotowego projektu w zakresie: sposobu wentylacji łazienki; dokonania poprawek w opisie technicznym w pkt 3.5.6. "Obróbka blacharska dachu oraz rynny i rury spustowe" dotyczącym odprowadzania wody; wskazania zakresu robot budowlanych pozostających do wykonania przy przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 14 października 2022 r. w/w oświadczył, że z uwagi na stan zdrowia oraz podeszły wiek nie jest w stanie osobiście stawić się w siedzibie organu. Jednocześnie wyjaśnił, że do wentylacji łazienki na poddaszu budynku służy jeden z dwóch kanałów wentylacyjnych biegnący od parteru budynku. W przedłożonym projekcie na rzucie parteru omyłkowo wykazano podłączenie łazienki do obu kanałów kominowych. W rzeczywistości jeden z kanałów przeznaczony jest do odprowadzania zużytego powietrza z łazienki usytuowanej na parterze, drugi z łazienki usytuowanej na poddaszu. Ponadto wskazał, że zakres robot budowlanych pozostających do wykonania w przedmiotowym budynku obejmuje: dostosowanie dachu do zaleceń wykonania ogniomuru oraz odwodnienie połaci dachu; izolacja cieplna poddasza; montaż płyt GKF na poddaszu; tynki i gładzie wewnętrzne; malowanie; okładziny ścian łazienki i kuchni; wykonanie podłóg, biały montaż, docieplenie ścian zewnętrznych wraz z tynkami, wykonanie kanalizacji deszczowej oraz montaż zbiorników na deszczówkę, uporządkowanie terenu.

Decyzją z dnia 28 października 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił kwestionowaną odwołaniem decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając organ wskazał na dotychczas dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz przywołał podstawy materialnoprawne postępowania w tzw. trybie naprawczym, regulowane przepisami ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, o ile kwestia usytuowania przedmiotowego budynku w granicy nieruchomości, jak i kwestia wykonania zbiorników retencyjnych zostały wyjaśnione i nie budzą jakichkolwiek wątpliwości, to wyjaśnienia wymagają jeszcze kwestie dotyczące wentylacji łazienki, prac związanych z obróbką blacharską dachu budynku oraz robot budowlanych pozostających do wykonania przy omawianym budynku. W tym zakresie zdaniem organu odwoławczego, przedstawione przez autora zamiennego projektu budowlanego wyjaśnienia, przy piśmie z dnia 14 października 2022 r. są zbyt ogólne, nie wskazują precyzyjnie zarówno sposobu, jak i miejsca wykonania pozostałych robot budowlanych. Organ podkreślił nadto, że z przedłożonego zamiennego projektu budowlanego wynika, iż łazienka znajduje się jedynie na parterze budynku, a wskazywane w piśmie dwa kanały wentylacyjne nie zostały uwzględnione i wrysowane w projekt. Ponadto z pkt 5 opisu technicznego wynika, że w pomieszczeniach sanitarnych zastosowano wentylację mechaniczną, załączaną wyłącznikiem światła. Zgodnie natomiast z § 148 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w pomieszczeniu, w którym zastosowana jest wentylacja mechaniczna lub klimatyzacja, nie można stosować wentylacji grawitacyjnej lub hybrydowej.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego kwestionowana odwołaniem decyzja organu I instancji podjęta została bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, iż pozostają one bez wpływu na wynik podjętego rozstrzygnięcia, a nadto nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucała naruszenie:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie jakoby okoliczność rzeczywistej treść rozwiązań projektowych miała mieć znaczenie prawne i powodować konieczność ponownego rozpoznawania sprawy w I instancji, podczas gdy dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczające jest samo stwierdzenie niejasności w treści projektu i niemożność ich usunięcia; jak również poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ I instancji miał możliwość wykonania ustaleń faktycznych w zakresie opisanym w zaskarżonej decyzji, mimo, że w tym samym zakresie i tymi samymi środkami czynił ustalenia organ wyższego stopnia i nie uzyskał pożądanego przez siebie efektu;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, w której przepisy prawa materialnego nakazują orzeczenie co do meritum sprawy.

W ocenie strony skarżącej przedłożona w toku postępowania administracyjnego dokumentacja projektowa, z uwagi na jej braki wskazywane przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nie mogła posłużyć do legalizacji przedmiotowego budynku, co w konsekwencji zdaniem pełnomocnika skarżącej, winno skutkować zmianą przez organ odwoławczy podjętego w I instancji rozstrzygnięcia poprzez jego uchylenie i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowalnego. Tymczasem organ odwoławczy potwierdzając w istocie zasadność zarzutów odwołania, w sposób niedopuszczalny orzekł o uchyleniu decyzji I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Co istotne, jako przyczyny zastosowania normy z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wskazał stwierdzone braki w zakresie ustaleń faktycznych sprawy odnośnie kwestii, które nie mogły być wyjaśnione w oparciu o przedłożoną przez inwestorów dokumentację, co potwierdzają podejmowane w tym zakresie próby organu II instancji. Tymczasem w postępowaniu legalizacyjnym przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego jest to czy inwestor przedłożył wymagany prawem kompletny projekt budowlany, a nie jak w istocie wygląda dane zamierzenie budowlane. Wobec powyższego skoro przedłożony przez inwestorów zamienny projekt budowlany zawiera nierozwiązywalne wątpliwości błędnym było, w ocenie pełnomocnika skarżącej zobowiązywanie organu I instancji do kontynuowania ustaleń faktycznych sprawy. W konsekwencji uchylając kwestionowaną odwołaniem decyzję I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy w sposób nieuprawniony, niejako na nowo otworzył zawity termin na przedłożenie prawidłowego i kompletnego projektu budowlanego i sanował wady przedłożonej dokumentacji projektowej, w sytuacji gdy zgodnie z obowiązującym prawem winien odmówić legalizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Jednocześnie strona skarżąca zarzucała brak odniesienia się do podnoszonych przez nią zarzutów w zakresie braku wymaganego prawem zabezpieczenia w postaci ogniomuru połaci dachowej wystającej poza ściany szczytowe budynku, odprowadzania wód opadowych, czy też nieudostępnienia skarżącej dokumentacji przez organ I instancji, co przypuszczalnie wiąże się z brakiem tych dokumentów.

W odpowiedzi na sprzeciw Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jego oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu objętej nim decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem wniesionego sprzeciwu E. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2022 r. uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z dnia 18 lipca 2022 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez przyłączy, zlokalizowanego na działce ew. nr [...], U., ul. [...] oraz nałożeniu na inwestorów obowiązku uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji(art. 64d § 1 p.p.s.a.). Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2019, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki z zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawi i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., IIOSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie jak już wcześniej wskazano, objęta sprzeciwem decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęta została w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w tzw. trybie postępowania naprawczego, w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) – dalej: p.b., w sprawie dotyczącej budowy jednorodzinnego domu mieszkalnego, realizowanej na wskazanej wyżej nieruchomości przez inwestorów - B. i. W. K..

Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Przedmiotowa inwestycja, co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, zrealizowana została z istotnym odstępstwem od udzielonego inwestorom, ostateczną decyzją Starosty Poddębickiego z dnia 14 sierpnia 2001 r. pozwolenia na budowę. Ponadto jak wynika z załączonych do sprzeciwu akt administracyjnych sprawy postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach wstrzymał budowę przedmiotowego budynku.

Stosownie zaś do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada w drodze decyzji, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 p.b.). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 p.b.). Ponadto jak wynika z art. 36a ust. 2 p.b. w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wskazane wyżej obligatoryjne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzi do sytuacji, że inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania naprawczego, do czasu przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, pozbawiona jest jakiejkolwiek dokumentacji zatwierdzonej przez właściwy organ administracji publicznej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza zatem, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 p.b. powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę (por. Prawo budowlane. Komentarz. pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis Warszawa 2014, str. 692). Przy czym decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny może być podjęta jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 p.b.). Natomiast jak wynika z art. 33 ust. 6 p.b. w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że ustawodawca przewidział prawną dopuszczalność uzupełniana braków wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, rozróżniając w tym zakresie braki formalnoprawne wniosku, do których uzupełnienia zastosowanie znajduje tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a., jak i braki materialnoprawne podlegające uzupełnieniu w trybie określonym w art. 35 ust. 3 p.b. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b, w trybie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b. stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 marca 2022 r., II OSK 391/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z systematyki i treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1-4 p.b. wynika bowiem, że o ile projekt budowlany ma być zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę, jego braki powinny być usunięte przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji uznać należy, że postępowanie mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4, powinno być przeprowadzone przed organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, a więc przed wydaniem przez ten organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedynie w przypadku wad nieistotnych, które są związane z wymogami o charakterze formalnym organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieprawidłowości projektu budowlanego. Istotne wady projektu budowlanego powinny być wyjaśniane na etapie postępowania przed organem I instancji, tak aby zapewnić zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2022 r., II SA/Po 499/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót obejmujących budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego stwierdził, iż podjęta została ona w oparciu o dokumentacje projektową obarczoną brakami materialnoprawnymi w zakresie zbyt ogólnego wskazania robót budowlanych pozostałych do wykonania w przedmiotowym budynku, jak również odnośnie rozbieżności pomiędzy częścią opisową przedłożonego zamiennego projektu budowlanego z jego częścią graficzną oraz z istniejącym stanem faktycznym odnośnie do zastosowanych rozwiązań wentylacji łazienek, ich liczby oraz niewrysowania w projekt zamienny istniejących kanałów kominowych. Braki powyższe stanowią wady istotne i jak już wcześniej wskazano winny zostać usunięte w trybie art. 35 ust. 3 p.b. w postępowaniu przed organem I instancji. Wobec powyższego uznać należy, iż organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że kwestionowana odwołaniem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z dnia 18 lipca 2022 r. podjęta została bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu wskazać należy, że wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej stwierdzone przez organ odwoławczy braki dokumentacji projektowej są możliwe do usunięcia, gdyż jak wcześniej przedstawione w projekcie zamiennym rozwiązania wymagają jedynie doprecyzowania, czy też usunięcia występujących wewnętrznych rozbieżności, w tym także w zakresie podnoszonych przez skarżąca kwestii związanych z wykonaniem ogniomuru oraz wykonania kanalizacji deszczowej i montażu zbiorników na deszczówkę. Wobec powyższego procedujące w sprawie organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do odmowy zatwierdzenia przedłożonego zamiennego projektu budowlanego bez uprzedniego wezwania do usunięcia jego nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 p.b. Tym samym za nieuzasadniony uznać należało zarzut sanowania przez organ odwoławczy wad przedłożonej dokumentacji projektowej. Nie znajduje także uzasadnienia argumentacja strony, co do nieuprawnionego "otwarcia na nowo" zawitego terminu przewidzianego na przedłożenie prawidłowego i kompletnego projektu budowlanego. W tym zakresie wskazać należy, iż jedyny określony w art. 51 ust. 1 p.b. termin o charakterze materialnoprawnym (zawitym) dotyczy 2 miesięcznego terminu, w jakim organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do nałożenia na inwestora, w drodze decyzji adminsitracyjnej, jednego z obowiązków, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu. Termin ten, co wynika z akt administracyjnych sprawy został zachowany. Natomiast termin wykonania tych obowiązków ma charakter formalnoprawny i jest określany przez organ nadzoru budowlanego, co oznacza, że może być on przedłużany przez organ na uzasadniony wniosek inwestora.

Reasumując Sąd stwierdza, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. uzasadniające uchylenie kwestionowanej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dostrzeżone nieścisłości przedłożonej dokumentacji projektowej, jak również zakres okoliczności faktycznych koniecznych do wyjaśnienia, celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest znaczny i nie mógł być uzupełniony w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zasadne jest stwierdzenie, że organ I instancji procedował w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan sprawy, który nie pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadniało podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej stosownie do art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.

md