Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1094/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 1557/15 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2016r., sygn. akt I SA/Gd 1557/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. W. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] sierpnia 2015r. w przedmiocie uchylenia decyzji i przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł M. W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd ustaleń sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego polegających na przyjęciu, iż organ wykazał, że wystąpiły przesłanki warunkujące wznowienie postępowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną wydaną z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję administracyjną naruszającą niżej wskazane przepisy prawa materialnego;

2. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006 (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z dnia 31 stycznia 2009r.) i dowolne przyjęcie, że w dacie wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzji z dnia [...] listopada 2011r. istniała aktualna ortofotomapa obrazująca istniejący w roku 2011 stan faktyczny działki nr [...] obręb B. gmina P.

W oparciu o te zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto na zasadzie art. 203 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, po zaprezentowaniu stanowiska Sądu I instancji i istoty wznowienia postepowania administracyjnego, podniósł, że Sąd I instancji za nową okoliczność faktyczną uznał aktualizację ortofotomapy, wykonaną na podstawie zdjęć z dnia [...] kwietnia 2011r., które wykazały fakt różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności a powierzchnią stwierdzoną w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG). Organ administracji publicznej w chwili wydawania decyzji ostatecznej nie dysponował zdjęciem na które się powołuje w skarżonych decyzjach. Potwierdza to wynikająca z załączonej do akt metryka działki ewidencyjnej dla PEG z informacją o dacie wpływu pisma – [...] listopada 2011r. Potwierdzone zostały również w tym dokumencie dane dotyczące daty wykonania zdjęć. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ortofotomapa wykonana na podstawie tych zdjęć stałą się aktualna po dacie wydania decyzji w dniu [...] listopada 2011r., tj. w dniu [...] listopada 2011r. Zdjęcie wykonano w dniu [...] kwietnia 2011r. i zostało ono zaimportowane do systemu informatycznego ARiMR dopiero w dniu [...] listopada 2011r. o godz. 18.45, tj. po godzinach pracy Kierownika BP, w rezultacie czego miał on do niej dostęp w dniu następnym. Sporne zdjęcie, które stanowi, zdaniem Sądu dowód nie ma więc istotnego znaczenia prawnego dla sprawy. Sąd pominął fakt, że organ dokonuje weryfikacji powierzchni nie na podstawie pojedynczych zdjęć stanowiących materiał do sporządzenia ortofotomapy, lecz na podstawie aktualnej ortofotomapy. W ocenie skarżącego na dzień wydania decyzji podlegającej weryfikacji w trybie wznowienia postępowania nie było aktualnej ortofotomapy, a więc dowodu który pozwałaby na uznanie, że wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., natomiast zdjęcie nie mogło być uznane za dowód mający znacznie prawne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdjęcie lotnicze z dnia [...] kwietnia 2011r. nie jest także istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w tym znaczeniu, że w żaden sposób nie obrazuje ono stanu działki z dnia wydania decyzji [...] listopada 2011r. Jeżeli nalot lotniczy został przeprowadzony w dniu [...] kwietnia 2011r. to jego wynik dotyczy stanu działki na ten właśnie dzień.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie w sprawie rozprawy.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017r. uzupełnił skargę poprzez załączenie kopii protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniach [...] marca 2017r. przez Biuro Kontroli ARiMR w Szczecinie na działce referencyjnej nr [...] obręb B. gmina P. (jest to większa część dawnej działki nr [...], która w 2016r. została podzielona na działki nr [...], [...], [...]) i wyjaśnienie, że celem oględzin była terenowa ocena stanu użytkowania działki, realizowana w procesie weryfikacji obszaru kwalifikowanego do płatności. Protokół wskazuje, zdaniem skarżącego kasacyjnie, faktyczną powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) działki nr [...], która wynosi 22,11 ha. Wcześniej jej powierzchnia była ustalona przez Agencję na 18,93 ha na podstawie ortofotomapy. Do pisma załączył również pismo ARiMR, zawiadomienie o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków, wyrys z mapy ewidencyjnej.

Do protokołu rozprawy sądowej w dniu 14 listopada 2017r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że z treści decyzji w sprawie przyznania pomocy ONW z dnia [...] listopada 2011r. wynika, że przy ustalaniu powierzchni uprawnionej do płatności uwzględniono także wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Oświadcza ponadto, że nie uczestniczył w kontroli na miejscu ani nie był o niej zawiadomiony. Obecnie, po weryfikacji, ustalona powierzchnia spornej działki (PEG) jest taka, o jaką wnioskował w 2011r.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, nie wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który - kontrolując zaskarżoną decyzję, podjętą w wyniku wznowienionego postępowania zakończonego decyzją ostateczną o przyznaniu skarżącemu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2011r. - uznał ją za odpowiadającą prawu. Źródło tego sporu sprowadza się zaś do odmiennej oceny daty zaistnienia nowej, a nieznanej organowi w dacie podejmowania decyzji ostatecznej okoliczności faktycznej, jaką w tej sprawie jest aktualizacja ortofotomapy w 2011r. Zdaniem organów Agencji i Sądu I instancji zaktualizowana ortofotomapa istniała w dacie wydania tej decyzji, lecz z uwagi na to że została wprowadzona do systemu identyfikacji działek rolnych w dniu [...] listopada 2011r., a więc w następnym dniu po dacie wydania tej decyzji, nie mogła być ona znana organowi w dacie wydawania tej decyzji. W konsekwencji stanowi ona nowy, istotny i nieznany dowód w sprawie na okoliczność kwalifikowanej powierzchni, co wypełnia przesłankę określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej twierdzi natomiast, że ortofotomapa stała się aktualna po dacie wydania decyzji ostatecznej, a skoro zdjęcie lotnicze zadeklarowanej przez niego do płatności działki wykonane w dniu [...] kwietnia 2011r. zostało zaimportowane do systemu informatycznego ARiMR dopiero w dniu [...] listopada 2011r. o godz. 18:4, tj. po godzinach pracy Kierownika BP, to w rezultacie miał on do niej dostęp w dniu następnym. Z tego skarżący kasacyjnie wywodzi, iż w dacie wydawania decyzji ostatecznej nie istniał nowy, a nieznany organowi dowód na okoliczność kwalifikowanej powierzchni. Skoro bowiem istniała w tej dacie zaktualizowana ortofotomapa, to nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący uważa nadto, że zdjęcie lotnicze spornego gruntu, choć wykonane w dniu [...] kwietnia 2011r., nie może mieć istotnego znaczenia prawnego w sprawie, gdyż organ ustaleń dokonuje na podstawie ortofotomapy, nie zaś na podstawie pojedynczych zdjęć.

Oceniając tak zarysowany spór w niniejszej sprawie - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna żadnym zarzutem kasacyjnym naruszenia tak prawa materialnego, jaki i prawa procesowego nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjny - Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozważył spełnienie przez skargę kasacyjną wymogów formalnych. Skarga kasacyjna, stanowiąca sformalizowany środek zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna bowiem spełniać restrykcyjne wymagania formalne. Przede wszystkim powinna być ona skierowana przeciwko przyjętej przez Sąd I instancji podstawie prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, a więc przeciwko przepisom prawnym, które zostały zastosowane w sprawie, lub które powinny zostać zastosowane, lecz zostały przez Sąd bezzasadnie pominięte, oraz odnosić się do okoliczności faktycznych danej sprawy. Obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest nadto jej uzasadnienie, które sprowadza się do rozwinięcia zarzutów kasacyjnych poprzez przytoczenie argumentacji mającej na celu wykazanie ich zasadności. W przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego konieczne jest także wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Nie każde bowiem uchybienie tego rodzaju przepisom skutkuje uwzględnieniem środka zaskarżenia, a jedynie takie które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. To zaś wymaga od skarżącego kasacyjnie wykazania poprzez przedstawienie odpowiedniej argumentacji, że rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne niż zawarte w zaskarżonym wyroku gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia. Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie czynią ją nieskuteczną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem - jak podnosi się w orzecznictwie sądowym - powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą tego Sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (tak np. wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna z jednym wyjątkiem wymogów powyższych nie spełnia, co czyni ją nieskuteczną.

Zarzut naruszenia art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, tj. zarzut pkt 2 petitum skargi kasacyjnej - polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji i dowolnym przyjęciu, że w dacie wydania decyzji ostatecznej, tj. w dniu [...] listopada 2011r., istniała aktualna ortofotomapa obrazująca stan istniejący w roku 2011 spornej działki - nie zawiera żadnego uzasadnienia. Skarga kasacyjna w tym zakresie sprowadza się bowiem wyłącznie do wskazania elementów, na jakich opiera się system identyfikacji działek rolnych, a mianowicie, że na mapach ewidencji gruntów i innych danych kartograficznych, oraz stwierdzenia, że organy korzystają z technik skomuperyzowanego systemu informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Rzecz jednak w tym, że ani Sąd I instancji, ani organy Agencji nie twierdziły odmiennie. Wręcz przeciwnie rozstrzygnięcie sprawy zostało oparte o dane wynikające z tego systemu. Nie jest zatem możliwe ustalenie, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tegoż przepisu. W konsekwencji nie sposób ustalić w oparciu o treść skargi kasacyjnej, z czego skarżący kasacyjnie wywodzi, że proces sporządzenia aktualizacji ortofotomapy jest zakończony dopiero w dniu jej wprowadzenia do sytemu informatycznego organu, a proces sporządzania tej aktualizacji nie kończy się w momencie poddania prawidłowości jej sporządzenia kontroli. Jest to tym bardziej niemożliwe, że skarżący kasacyjnie nie formułuje żadnego innego zarzutu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę aktualizacji ortoforomap, w tym zwłaszcza normujących proces aktualizacji tych map i momentu "obowiązywania" tych map, co z kolei uniemożliwia ocenę zasadności analizowanego zarzutu kasacyjnego. Za równie ważne uznać należy i to, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje też wskazywanego przez organy ARiMR dość skomplikowanego, wieloetapowego i długotrwałego procesu aktualizacji ortofotomap, obejmującego wykonanie zdjęć lotniczych (nalot), zaprojektowanie osnowy fotogrametrycznej w oparciu o istniejące punkty terenowej osnowy geodezyjnej, aeritiangulację - obliczenie i wyrównanie punktów osnowy fotogrametrycznej, dopasowanie zdjęcia lotniczego do postaci metrycznej w oparciu o obliczone współrzędne zaprojektowanych punktów osnowy fotogrmetrycznej oraz obróbkę zdjęcia lotniczego (mozaikowanie, przycinanie do arkuszu ramki, który kończy dokładna kontrola tak przygotowanych ortofotomap. Zaakceptowane w wyniku kontroli ortofotomapy są importowane go systemu informatycznego ARiMR i dopiero są dostępne organom. Z powyższego wynika jednoznacznie, że proces aktualizacji mapy kończy się z momentem skontrolowania prawidłowości jej sporządzenia. Odrębną kwestią jest natomiast upublicznienie, tj. ujawnienia tak sporządzonej mapy, w systemie identyfikacji działek, z czym wiąże się faktyczna możliwość dostępu organu do tej aktualizacji i możliwość zapoznania się z jej treścią. Data zakończenia procesu aktualizacji ortofotomapy nie jest zatem tożsama z datą jej upublicznienia, która z reguły następuje w dacie późniejszej, gdyż wymaga ona jej inkorporowania do systemu informatycznego, trwającego zapewne pewien czas. Nie bez znaczenia dla oceny analizowanego zarzutu kasacyjnego ma również i ta okoliczność, że zarzut naruszenia art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 nie został skierowany przeciwko podstawie materialnoprawnej zaskarżonego wyroku. Analiza uzasadnienia tego wyroku prowadzi do wniosku, że przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji. Co istotne Sąd ten nawet nie odwoływał się do tegoż przepisu, sam zaś przepis art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 nie określa daty, w której ortofotomapę uznaje się za zaktualizowaną. Nie mógł on zatem zostać naruszony w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej, tj. poprzez wadliwe jego zastosowanie i przyjęcie, że w dniu [...] listopada 2011r. istniała aktualna ortofotomapa.

Zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.; oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., tj. zarzuty pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, również nie zasługują na uwzględnienie, choć z różnych przyczyn.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie został w sposób prawidłowy skonstruowany, co czyni skargę kasacyjną nieskuteczną w tym zakresie. Przepis art. 145 p.p.s.a. - analogicznie jak art. 151 p.p.s.a. - nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (tak wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005, wyrok NSA z dnia 26 maja 2017r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743). Formułując analizowany zarzut skarżący kasacyjnie nie powiązał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z żadnym przepisem prawa materialnego ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu. Co istotniejsze uzasadnienie to w ogóle nie zawiera żadnej argumentacji, która odnosiłaby się do tegoż przepisu. Nie jest zatem możliwe ustalenia w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tegoż przepisu, tym bardziej wobec braku jego powiązania z przepisami prawa materialnego.

Natomiast zarzuty kasacyjne naruszenia pozostałych przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie są trafne.

W zakresie tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadza się do przedstawienia przez skarżącego kasacyjnie własnej subiektywnej oceny okoliczności sprawy, własnego punktu widzenia na relewantną prawnie okoliczność przedeklarowania powierzchni zgłoszonej do płatności ONW działki, a wynikającą ze zaktualizowanej w 2011r. ortofotomapy. Oznacza to, iż skarga ma polemiczny charakter z odmiennym stanowiskiem Sądu I instancji co do przesłanki ujawnienia nowego, a nieznanego organowi w dacie wydawania ostatecznej decyzji dowodu w postaci ortofotomapy. Nie ma jednakże racji skarżący kasacyjnie, że w dacie wydawania decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu kasacyjnie płatność nie było zaktualizowanej w oparciu o zdjęcia lotnicze spornej działki wykonane w dniu [...] kwietnia 2011r. ortofotomapy, a zdjęcia te nie odzwierciedlają faktycznego stanu użytkowania tej działki, a więc i powierzchni kwalifikowanej do płatności, a nadto, że nie jest możliwe ustalanie faktycznego użytkowania działki w dacie wydawania decyzji ostatecznej w dniu [...] listopada 2011r., w oparciu o zdjęcia wykonane w kwietniu 2011r., z uwagi na sugerowaną przez skarżącego kasacyjnie "nieaktualność" stanu użytkowania działki zobrazowanego tymi zdjęciami w dacie wydawania decyzji ostatecznej.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z niepodważonego żadnym zarzutem kasacyjnym stanu faktycznego tej sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w dniu [...] kwietnia 2011r. zostały wykonane zdjęcia lotnicze działki skarżącego, obrazujące odmienny stan faktycznego użytkowania tej działki, niż skarżący zadeklarował we wniosku o płatność ONW na 2011r., a mianowicie, że obszar kwalifikowany do tej płatności jest znacznie mniejszy z uwagi na występujące na tej działce liczne zakrzewienia i zadrzewienia w rozmiarze szerszym niż to ujawnił w tym wniosku skarżący kasacyjnie. Nie jest też sporna w sprawie okoliczność, że zaktualizowana ortofotomapa została zaimportowana do sytemu identyfikacji działek w dniu [...] listopada 2011r. o godz. 18:45, tj. po godzinie pracy organu. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje również obrazu swojej działki uwidocznionej w ortofotomapie, a jedynie podważa jej wartość dowodową jako "nowego" dowodu w sprawie. W tych okolicznościach zasadnie organy ARiMR uznały, iż w dacie wydawania decyzji ostatecznej ortofotomapa była już zaktualizowana, lecz z uwagi na jej inkorporowanie do systemu identyfikacji działek w tej dacie, lecz już po wydaniu tej decyzji, nie mogła ona być znana organowi i z tego względu nie mogła stanowić podstawy faktycznej weryfikacji prawidłowości złożonej przez skarżącego kasacyjnie deklaracji. Skoro bowiem ortofotomapa została w tej dacie - jak już wskazano - wprowadzona do systemu informatycznego, to oznacza, iż w tej dacie proces jej aktualizacji musiał być zakończony. Jej ujawnienie w systemie po godz. 18 tego dnia oznacza zaś nic innego jak jej upublicznienie. A ponieważ owo upublicznienie nastąpiło po wydaniu decyzji ostatecznej oczywistym jest wniosek, iż organ nie mógł zapoznać się z treścią tej mapy i uwzględnić jej obrazy działki jako element stanu faktycznego w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie bezzasadnie też bagatelizuje obraz zdjęć lotniczych, stanowiących przecież podstawę aktualizacji ortofotomapy. Nie jest przy tym logiczne rozumowanie skarżącego, a sprowadzające się do takiej oto tezy, a mianowicie, że bardziej adekwatną dla oceny obszaru działki kwalifikowanego do płatności ONW w listopadzie 2011r. jest obraz ortofotomapy, sporządzonej w 2007r. niż obraz zdjęcia sporządzonego w kwietniu 2011r. W tym aspekcie argumentacja skarżącego jest co najmniej niezrozumiała. Skarżący nie kwestionuje bowiem obrazu działki uwidocznionej w orfotofomapie sporządzonej w 2007r., choć obraz ten został sporządzony w czasie znacznie odległym od roku złożenia wniosku, tj. roku 2011, podczas gdy obraz sporządzony w kwietniu 2011r. jest czasowo niemalże poprzedzającym złożenie tego wniosku i z tego względu jest bardziej aktualnym. W płatnościach ONW powszechnie wiadomym jest fakt, że stan faktycznego użytkowania gruntów na przestrzeni czasu ulega zmianie chociażby z uwagi na ekspansję naturalną czy też rekultywację gruntów, jak i wskutek zaniechania wykonywania przez producenta rolnego odpowiednich zabiegów agralnych. Z tych przyczyn - wbrew stanowisku skargi kasacyjnej - ortofotomapa z 2011r. inkorporowana do systemu informatycznego stanowi w okolicznościach faktycznych tej sprawy nowy, a nieznany organowi dowód na istotną prawnie okoliczność obszaru kwalifikowanego do płatności ONW. W sposób prawidłowy został zatem w sprawie zastosowany przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zwrócić również należy uwagę, że argumentacja skarżącego kasacyjnie co do charakteru i znaczenia ortofotomapy w tej sprawie nie jest spójna. Pierwotnie bowiem twierdził on, iż mapa ta była inkorporowana do systemu w dniu [...] listopada 2011r., a więc była znana organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej, lecz została przez ten organ pominięta przy ocenie okoliczności faktycznych sprawy i z tego względu uznał, że nie można jej przypisach waloru nowości. Ostatecznie jednakże podniósł, że nie stanowi ona nowego dowodu w sprawie z uwagi na to, że została inkorporowana do sytemu identyfikacji działek w dniu następującym po dacie wydania decyzji ostatecznej, co w jego ocenie prowadzić powinno do wniosku, iż nie ma ona waloru dowodowego w tej sprawie.

W konsekwencji - zważywszy na treść zaktualizowane w 2011r. ortofotomapy, jak i zgromadzony w toku postępowania zwykłego materiał dowodowy - za zasadne należy uznać uchylenie decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu kasacyjnie płatność ONW na rok 2011. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżącemu kasacyjnie nie zostałaby przyznana ta płatność, gdyby organ znał aktualny obraz ortofotomapy, która co do zasady stanowi wyłączną podstawę faktyczną oceny wielkości obszaru kwalifikowanego do płatności. Nie była też - odmiennie niż sugerował skarżący kasacyjnie w toku rozprawy sądowej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - przeprowadzana w tej sprawie kontrola w terenie, lecz kontrola administracyjna w rozumieniu prawa unijnego, nie zaś przepisów k.p.a. Kontrole administracyjne dla potrzeb przyznawania płatności rolnych prowadzone są wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie kwalifikujących się do płatności działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią wyłącznie grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Powierzchnię działki rolnej dla potrzeb płatności ONW ustala się bowiem w sposób autonomiczny wobec powierzchni ustalonej dla potrzeb ewidencji gruntów, która to ewidencja służy zupełnie innym celom. Nie można zatem utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej. Powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, a powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach nie jest tożsama (tak wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016r., II GSK 150/15, Lex nr 2117102). O ile działka ewidencyjna obejmuje cały jej obszar, o tyle działka rolna w ramach działki ewidencyjnej obejmuje wyłącznie obszar spełniający kryterium kwalifikowalności do płatności.

W tej sprawie decyzja ostateczna została wydana wyłącznie w oparciu o obraz ortofotomapy z 2007r., który jak się okazało po jej wydaniu był już nieaktualny w dacie wydawania tej decyzji. Deklaracja skarżącego zawarta we wniosku o przyznanie tej płatności nie była też zgodna z rzeczywistym stanem użytkowania spornego gruntu, gdyż deklaracją skarżący objął również tę część gruntu, która z uwagi na zadrzewienia i zalesienia nie spełniała kryterium kwalifikowalności do płatności. Takiej treści deklarację złożył w sytuacji gdy obowiązany był podać dane zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym, tj. zgłosić do płatności wyłącznie powierzchnię faktycznie użytkowaną i wykorzystywaną rolniczo, bez zatajania czegokolwiek. To skarżący wnioskował o przyznanie płatności i zakreślał na załącznikach do wniosku obszar kwalifikowany, on znał też aktualny stan użytkowania gruntów i to on miał wykazać spełnienie przesłanek przyznania płatności. W konsekwencji on też ponosi odpowiedzialność za podanie niezgodnych ze stanem rzeczywistym danych. Stosownie bowiem do art. 12 ust. 4 rozporządzenia nr 1122/2009 rolnik obowiązany jest do naniesienia poprawek we wniosku spersonalizowanym, a także do podania zaktualizowanej powierzchni działki rolnej bądź wskazania nowych granic działki referencyjnej. Temu obowiązkowi w tej sprawie nie sprostał skarżący kasacyjnie skoro podał zawyżona powierzchnię kwalifikowaną niż to wynikało z faktycznego użytkowania gruntu. We wniosku o płatność ONW na 2011r. i załączonego do niego wyrysu i wypisu z operatu ewidencyjnego zadeklarował wszak, czego nie kwestionuje, obszar działki wynikający z ewidencji gruntów, wyłączając z niego co prawda część obszaru zadrzewionego i zakrzewionego. Jednakże wyłączeniem tym nie objął całości obszaru wyłączonego z płatności z uwagi na te zakrzewienia i zadrzewiania, czego dowodzi obraz ortofotomapy z 2011r. Powierzchnia spornej w sprawie działki kwalifikowana do płatności ustalona w oparciu o tę ortofotomapę nie odpowiada natomiast powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, bowiem widoczny na obrazie tej mapy obszar zarośnięty nie stanowi obszaru kwalifikowanego do płatności. Skarżący przyznał też, że zadeklarował do płatności obszar na podstawie ewidencji gruntów, nie zaś faktycznego użytkowania. Jednakże ze zaktualizowanej ewidencji gruntów wynika, że zadeklarowany do płatności obszar został oznaczony jako las, a więc obszar zadrzewiony i zakrzewiony. Wyjaśnień skarżącego, że użytkował sporny obszar rolniczo nie można zatem uznać za wiarygodne. Co nie bez znaczenia w sprawie płatności na 2013r. nadal stwierdzono powierzchnię zarośniętą i zachwaszczoną, co pośrednio dowodzi, iż obszar ewidencyjny spornej działki, nie spełnia w całości warunku kwalifikowalności do płatności również na rok 2011. Skarżący kasacyjnie oświadczył też, że na podstawie pozwolenia właściwego organu prowadził w 2010 i 2011r. wycinkę drzew wyrosłych z samosiewu wskutek sukcesji naturalnej, celem przywrócenia działki do stanu zgodnego z ewidencją gruntów, drzewa w 2010 i 2011r. były systematycznie usuwane, z tego względu z bezpieczeństwa powierzchnia działki została pomniejszona o obszar zadrzewiony i zakrzewiony. Powyższe wyjaśnienia skarżącego niewątpliwie dowodzą, iż zadeklarowany do płatności grunt nie kwalifikował się do płatności. Sukcesywna wycinka drzew i sukcesywnie przywracanie pierwotnego stanu rolniczego użytkowania gruntu nie wyczerpała długotrwałego i wieloczynnikowego procesu rekultywacji gruntów rolnych. Samo wycięcie drzew nie prowadzi jeszcze do tego, że grunt ten nadaje się - obiektywnie to oceniając - do prowadzenia na nim upraw rolnych. I zapewne ta okoliczność była przyczyną, że również w 2013r. grunt ten nadal nie spełniał warunków kwalifikowalności do płatności ONW. Nie bez znaczenia dla oceny okoliczności faktycznego użytkowania spornego gruntu jest i to, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje treści obrazu ortofotomapy z 2011r., a więc i faktu jego zadrzewienia i zakrzewienia działki, a jedynie nieudolnie próbuje zakwestionować wagę tej mapy jako dowodu na istotną prawnie okoliczność faktyczną sprawy.

Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że w prawidłowy sposób zostały w sprawie zastosowane analizowane w tej części uzasadnienia przepisy prawa procesowego, a w konsekwencji w przepisy prawa materialnego, co czyni skargę kasacyjną pozbawioną uzasadnionej podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.