Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 411/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2373
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, , po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr KO-1232/4105/70/21[...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. P. (dalej też: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej też: "Kolegium") z [...] grudnia 2021 r., w której utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej też: "Wójt") z [...] października 2021 r. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Wyburzenie istniejącego i budowa nowego obiektu inwentarskiego (kurnika) na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] w miejscowości L., gm. [...]" wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [(ówcześnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 2373, z późn. zm.) – dalej jako: "ustawa o informacji"].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Skarżąca wniosła do Wójta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Wyburzenie istniejącego i budowla nowego obiektu inwentarskiego (kurnika) na działkach o nr [...], [...] i [...] w miejscowości L., gmina [...]". Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz uzupełnieniu przez skarżącą jako inwestorkę raportu o oddziaływaniu na środowisko, Wójt uzyskał wymagane prawem uzgodnienia oraz opinie, tj. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ") z [...] czerwca 2021 r., w którym negatywnie uzgodniono warunki realizacji przedsięwzięcia, opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] sierpnia 2019 r., w której zaopiniowano negatywnie przedsięwzięcie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, opinię Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2019 r., w której zaopiniowano pozytywnie przedsięwzięcie w zakresie kryteriów dotyczących pozwoleń zintegrowanych, postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2020 r., w którym pozytywnie uzgodniono realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie w toku postępowania zapewniono udział społeczeństwa poprzez stosowne obwieszczenia o planowanej inwestycji. Wójt decyzją z [...] października 2021 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wyżej opisanego przedsięwzięcia. Wójt w uzasadnieniu aktu, po przedstawieniu chronologicznie czynności podejmowanych w toku postępowania, przede wszystkim wskazał na negatywne uzgodnienie dokonane przez RDOŚ, które obligowała do wydania decyzji odmownej. Wójt zwrócił uwagę na charakter prawny dokonywanych uzgodnień i ich wpływ na prowadzenie postępowania w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych. Za postanowieniem RDOŚ wskazał na wadliwość raportu załączonego do akt sprawy wraz z jego uzupełnieniami przejawiającą się brakiem pełnej informacji w zakresie dotrzymania dopuszczalnych norm poziomu hałasu na terenach podlegających ochronie akustycznej, jak również co do zachowania norm jakości środowiska w zakresie ochrony powietrza. Zwrócił uwagę, że raport wraz z uzupełnieniami nie zawiera pełnych informacji w ww. zakresie, albowiem w analizie pominięto budynek inwentarski zlokalizowany na działkach o nr ew. [...], [...] i [...], gdzie zgodnie z pismem Wójta z 25 marca 2020 r. prowadzony jest chów kur niosek o obsadzie wynoszącej 20 000 sztuk. Powyższe okoliczności obligowały Wójta do wydania zaskarżonej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Kolegium decyzją z [...] grudnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] października 2021 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Celem tej ustawy jest zidentyfikowanie niekorzystnych oddziaływań inwestycji na środowisko oraz wprowadzenie adekwatnych środków łagodzących i kompensujących te oddziaływania. Osiągnięcie tego celu ma zaś być wspierane przez udział w postępowaniu organów uzgadniających oraz społeczeństwa. Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie prowadzi bezpośrednio do udzielenia zezwolenia na lokalizację lub realizację inwestycji - to bowiem następuje dopiero na etapie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska - dlatego postępowanie to przeprowadza się przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji (wyroki NSA: z 22.04.2010 r., sygn. akt II OSK 696/09 i z 30.06.2010 r., sygn. akt II OSK 988/09). Dalej, Kolegium przytoczyło treść art. 71 ust. 1 ustawy o informacji. Następnie wskazało, że planowane przedsięwzięcie polega na modernizacji i rozbudowie istniejącego budynku inwentarskiego - kurnika wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości L., gm. [...]. Ze względu na agonalny stan budynku modernizacja obiektu będzie polegała na wyburzeniu i postawieniu w jego miejsce nowoczesnego kurnika, w którym będą utrzymywane zwierzęta w ilości do 64 080 sztuk brojlera kurzego (256,32 DJP). Dodatkowo w ramach inwestycji zostanie zrealizowana infrastruktura towarzysząca, na którą będą składały się: silosy paszowe, stacja gazowa, studnia i zbiornik na ścieki. Powierzchnia przedmiotowych działek wynosi 0,78 ha. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu znajdują się: budynek inwentarski należący do innego podmiotu, drogi las i pole uprawne. Kolegium wskazało, że planowane przedsięwzięcie z uwagi na charakter zostało zakwalifikuje do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określonych w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), znajdującego zastosowanie w sprawie z uwagi na datę wniesienia wniosku przez skarżącą na podstawie przepisów intertemporalnych obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Dla takich przedsięwzięć, zgodnie z przepisami ustawy wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie prowadzi bezpośrednio do udzielenia zezwolenia na lokalizację lub realizację inwestycji - to bowiem następuje dopiero na etapie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska - dlatego postępowanie to przeprowadza się przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji (wyrok NSA: z 22.04.2010 r., sygn. akt II OSK 696/09 i z 30.06.2010 r., sygn. akt II OSK 988/09). Przesłanki, jakie właściwy organ winien wziąć pod uwagę wydając decyzję środowiskową zostały określone w przytoczonym przez Kolegium art. 80 ustawy o informacji. Ustawodawca określił też precyzyjnie katalog okoliczności uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia. I tak, nie można odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w razie: 1) stwierdzenia niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W prowadzonej sprawie dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; 2) odmowy uzgodnienia warunków realizacji bądź wydanie negatywnej opinii przez organy, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy o informacji. W prowadzonej sprawie RDOŚ uzgodnił negatywnie warunki realizacji przedsięwzięcia, podobnie PPIS wydał opinię sanitarną, w której negatywnie zaopiniował projektowaną inwestycję w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Pozytywnego uzgodnienia natomiast dokonał DRZGW, podobnie pozytywną opinię wydał MWM; 3) braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym. W prowadzonej sprawie przesłanka ta nie miała zastosowania; 4) jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych. Jak wynika z akt planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym w sposób znaczący negatywnie oddziaływać na spójność sieci Natura 2000; 5) gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. W przedmiotowej sprawie okoliczność ta nie wystąpiła.

W konsekwencji powyższego zaktualizowały się formalne powody do wydania decyzji odmownej. W tym zakresie orzecznictwo jest jednolite i zakłada brak kompetencji organu pierwszej instancji do podważenia uzgodnienia dokonanego przez organ współdziałający, przy czym związanie to dotyczy negatywnego uzgodnienia (w takim przypadku brak jest możliwości wydania decyzji pozytywnej) oraz związania warunkami realizacji przedsięwzięcia, które inwestor winien spełnić, a których organ wydający decyzję ustalającą nie może pominąć. W art. 77 ust. 1 ustawy o informacji ustawodawca wprowadził wyraźne rozróżnienie pomiędzy uzgodnieniem a opinią organu współdziałającego w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Istotne jest zatem rozróżnienie mocy wiążącej opinii i uzgodnienia dla postępowania głównego. W tej materii już wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, wskazując, że uzgodnienie - w przeciwieństwie do opinii - jest formą o znaczeniu stanowczym, albowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej. Przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; wyrok WSA w Łodzi z 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 810/11). W rezultacie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od istotnie kształtującego ją postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Brak zatem pozytywnego uzgodnienia uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast zakwestionowanie takiego postanowienia i jego ponowna ocena jest możliwa w toku postępowania toczącego się na skutek odwołania od decyzji środowiskowej, co zresztą słusznie wskazano w odwołaniu. Uwzględnienie odwołania może jednak nastąpić jedynie wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydawaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Kielcach z 13 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 456/18; wyrok WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 51/21).

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, a podnoszone w odwołaniu zarzuty w stosunku do wydanego postanowienia RDOŚ były w ocenie Kolegium bezzasadne. Kolegium nie dostrzegło zatem powodów do kwestionowania wydanego przez RDOŚ negatywnego rozstrzygnięcia, uznając je za w pełni zgodne z prawem. Podstawowym powodem, dla którego RDOŚ dokonał negatywnego uzgodnienia było niewywiązanie się z wezwania do uzupełnienia raportu i to pomimo dwukrotnego wezwania dokonanego przez rzeczony organ uzgadniający. Otóż zarówno w pierwszym z 3 marca 2020 r., jak i drugim wezwaniu z 23 września 2020 r. RDOŚ nakazał poszerzenie danych zawartych w raporcie o analizę hałasu w zakresie ochrony przed hałasem co do skumulowanego oddziaływania z inwestycją znajdującą się na działkach o nr ew. [...], [...] i [...], zatem w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jednocześnie RDOŚ nakazał uzupełnić raport o skumulowane oddziaływanie w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego co do ww. inwestycji, tj. inwestycji znajdującej się na działkach o nr ew. [...], [...] i [...]. RDOŚ powołał się w powyższym zakresie na pismo Wójta Gminy [...] z 25 marca 2020 r., z którego wynika, że w budynku inwentarskim położonym na ww. działkach prowadzony jest obecnie chów kur niosek o obsadzie wynoszącej 20.000 sztuk. RDOŚ wskazał również jakie dane są niezbędne do uzupełnienia raportu w zakresie objętym wezwaniem, pouczając co inwestor winien dokonać, aby w przypadku braku danych objętych wezwaniem sprostać wezwaniu. W zakresie oddziaływania akustycznego wskazano na możliwość skorzystania z akredytowanego laboratorium, w zakresie zaś ochrony środowiska zaznaczono, że można posłużyć się danymi pochodzącymi z innej fermy o podobnym rozmiarze i liczbie utrzymywanych zwierząt. Należało zatem całkowicie odrzucić te zarzuty odwołania, które wskazywały, że dokonane wezwania RDOŚ miały charakter niemożliwy do spełnienia, czy też sprzeczny z "normą wynikową", a zatem z art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy o informacji. W ocenie Kolegium postanowienie RDOŚ, jego wydanie nie narusza zatem norm procesowych z zakresu gromadzenia i oceny dowodów, czy też elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a zatem norm z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. (za odwołaniem). W piśmie z 22 kwietnia 2021 r. skarżąca nie dokonała uzupełnienia we wnioskowanym zakresie, a jedynie podjęła się polemiki z wezwaniem organu, wskazując, że norma z art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy o informacji dotyczy inwestycji co do których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Podniesiono w rzeczonym piśmie, zresztą podobnie i w odwołaniu, iż niemożliwym było sprostanie wymaganiom wezwania chociażby w zakresie oddziaływania akustycznego, wskazując, iż pomiary własne mogą być obarczone ryzykiem błędu w przypadku braku informacji o harmonogramie pracy zakładu, czy też źródeł pracy. Nie poczyniono jednak trudu, aby dokonać tych pomiarów własnych, tak jak sugerował RDOŚ, które przecież należało przeprowadzić z zastosowaniem zasady przezorności i przyjęciem możliwie niekorzystnego scenariusza dla środowiska, z zastosowaniem właściwego dla rodzaju i rozmiarów inwestycji co do kur niosek w porównywalnej obsadzie harmonogramu pracy zakładu i źródeł pracy, przy jednoczesnym wykazaniu, iż nawet zwiększone natężenie pracy porównywanej inwestycji nie narusza dopuszczalnych norm hałasu. Tego nie uczyniono pozbawiając się de facto możliwości ewentualnej merytorycznej polemiki z organami, w sytuacji gdyby takie uzupełnienie zostało przez organy podważone. W konsekwencji uznano, że organ uzgadniający dokonując wezwania nie naruszył norm procesowych i tym samym nie sposób jest na zasadzie art. 142 k.p.a. wzruszyć wydane przez RDOŚ postanowienie, a twierdzenia odwołania o braku możliwości dokonania uzupełnienia winno się odrzucić, skoro RDOŚ wskazywał alternatywne metody pozyskania informacji niezbędnych do dokonania pozytywnego uzupełnienia. Kolegium wskazało, że było to o tyle istotne, iż nawet wskazywane problemy w opracowaniu skumulowanego oddziaływania akustycznego nie tłumaczą powodów, dla których odstąpiono od analizy oddziaływania akustycznego skoro możliwe było posłużenie się danymi z innej fermy o podobnym rozmiarze i liczbie utrzymywanych zwierząt i to niezależnie od braku wiedzy co do emitorów i ich charakterystyki. W konsekwencji nieuzupełnienie raportu spowodowało, że raport ten nie mógł stanowić podstawy do wydania pozytywnego uzgodnienia, a co za tym idzie wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania.

Kolegium wskazało, że zarzuty procesowe, jak i materialnoprawne, dążyły do wykazaniu braku normatywnych podstaw do wezwania o elementy wskazywane przez RDOŚ na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy o informacji. Zgodnie z tym unormowaniem raport winien zawierać informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. Zgodnie z twierdzeniami zawartymi w odwołaniu norma ta dotyczy jedynie inwestycji objętych decyzją środowiskową, tj. inwestycji dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zaś dla chowu kur niosek o obsadzie wynoszącej 20 000 sztuk znajdującego się w sąsiedztwie nie wydano decyzji środowiskowej inwestor nie ma obowiązku uwzględnić powyższej inwestycji w raporcie. Skarżąca wskazała, że w raporcie spełniono ww. wymóg, albowiem w przeprowadzonej analizie skumulowanego oddziaływania uwzględnione zostały wszystkie instalacje znajdujące się w promieniu 500 m wskazane w piśmie Wójta Gminy [...] z 29 października 2018 r. Z powyższym poglądem Kolegium nie zgodziło się. Po pierwsze wskazało, że już literalna wykładnia normy prawnej z art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy o informacji wskazuje, że raport winien zawierać informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, nie wskazując, czy mają być to jedynie przedsięwzięcia, dla których wydano decyzję środowiskową. Dopiero w drugiej części rzeczonej normy ustawodawca precyzuje wskazany powyżej zbiór co do kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym uszczegółowienie to poprzez użycia zwrotu "w szczególności" nie oznacza, iż wyliczenie znajdujące się w drugiej części normy prawnej pokrywa się całkowicie ze zbiorem desygnatów z pierwszej części normy prawnej. Wręcz przeciwnie informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami są zbiorem desygnatów szerszym niż informacje wyszczególnione po zwrocie "w szczególności", co oznacza, iż konieczne jest badanie powiązań z innymi przedsięwzięciami niezależnie od wydanych decyzji środowiskowych, przy czym ustawodawca wskazuje, iż nie można przy tym w szczególności pominąć inwestycji, dla których wydano decyzje środowiskowe. Umyka uwadze odwołującej, iż ustawodawca używa sformułowania "w szczególności", a nie sformułowania "wyłącznie". Po drugie, obowiązek uwzględnienia w opisie (karcie informacyjnej czy też raporcie) przedsięwzięcia informacji na temat kumulowania się oddziaływań pochodzących z przedsięwzięć wynika z pkt 1 lit. b oraz pkt 3 lit. g załącznika III dyrektywy z 13 grudnia 2011 r. Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L 2012. 26. 1 z 28.01.2012 - dalej: dyrektywa 2011/92/UE). Ustawodawca europejski posługuje się pojęciem kumulacja oddziaływania z oddziaływaniem innych już realizowanych lub zatwierdzonych przedsięwzięć, nie odnosząc tego wymogu do zezwolenia na inwestycję oznaczającego decyzję właściwego organu lub organów, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia (art. 1 ust. 2 lit. c ww. dyrektywy). Po trzecie, w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż "zgodnie z zasadami prewencji i przezorności, przy dokonywaniu wykładni art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b (norma tożsama z art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy o informacji – przyp. Kolegium ) ustawy o informacji, należy uwzględnić, że skumulowane oddziaływania mogą powodować zmiany w środowisku, będące konsekwencją wpływu danego rodzaju przedsięwzięcia w połączeniu z innymi istniejącymi lub planowanymi przedsięwzięciami. Analizując potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, należy zatem uwzględnić skalę, czas trwania oraz intensywność oddziaływania danego przedsięwzięcia w powiązaniu z innymi. Chodzi zatem o oddziaływania, które mają powtarzalny i trwały charakter oraz występują przez dłuższy czas. Ocena skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o informacji powinna uwzględniać identyfikację potencjalnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko z innymi przedsięwzięciami oraz zastosowanie instrumentów prawnych, które będą stosowane w ramach realizacji przedsięwzięcia w celu uniknięcia, minimalizacji bądź redukcji oddziaływań" (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 820/16). Co więcej zasada ta wyrażona w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973) wskazuje, iż kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. W konsekwencji powyższego nie ma żadnego uzasadnienia dla nieuwzględnienia inwestycji, dla której nie wydano decyzji środowiskowej, skoro ta niewątpliwie wpływa na środowisko. Zasada przezorności musi być bowiem odnoszona do prawdy materialnej a nie formalnej, a zatem dotyczyć rzeczywistości obowiązującej na danym obszarze analizy, niezależnej od formalnych rozstrzygnięć organów, a zatem niezależnej od tego czy dla inwestycji znajdującej się w obszarze oddziaływania wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też jej nie wydano. Z uwagi na powyższe, w ocenie Kolegium dokonana przez organ uzgadniający ocena raportu była poprawna i skoro raport zawierał braki w zakresie oddziaływania skumulowanego to winny one podlegać uzupełnieniu. Kolegium uznało zatem za chybiony zarzut z art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy o informacji. Za chybiony uznało również zarzut z art. 81a § 1 k.p.a., albowiem sprzeczny był on z obowiązkiem przestrzegania wskazanej powyżej zasady przezorności. Nie mógł być on zatem stosowany w niniejszym postępowaniu z uszczerbkiem dla gwarancji ochrony środowiska.

Jednocześnie za niezasadny Kolegium uznało zarzut dot. art. 104 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 80 ust. 1 i art. 85 ust. 1 i 2 ustawy o informacji, albowiem wobec negatywnego uzgodnienia, znajdującego oparcie w sranie faktycznym i prawnym (co wskazano powyżej) nie było podstaw do wydania decyzji ustalającej, a organ pierwszej instancji słusznie uznał się za związany negatywnym rozstrzygnięciem RDOŚ. Uzgodnienie RDOŚ wiąże w ten sposób, że odmowa uzgodnienia ma charakter dla organu bezwzględnie wiążący, co oznacza, iż niemożliwe jest wydanie decyzji pozytywnej wbrew wydanemu "negatywnemu uzgodnieniu", jak również moc wiążąca uzgodnienia ma ten wymiar, iż treść pozytywnego uzgodnienia winna bezpośrednio wpływać na treść ustaleń środowiskowych dokonywanych przez właściwy organ, co oznacza, iż niedopuszczalne jest dowolne modyfikowanie warunków określonych w pozytywnym uzgodnieniu. Za wydaniem decyzji ustalającej nie mogła też przemawiać pozytywna opinia MWM, czy też DRZGW. Organy te pomimo wezwań o uzupełnienie raportu nie odnosiły się do inwestycji znajdującej się na działkach o nr ew. [...], [...] i [...]. Przykładowo MWM wezwaniem z 10 października 2019 r. wzywał o uzupełnienie raportu w zakresie hałasu i powiązania skumulowanego oddziaływania z planowanym przedsięwzięciem w obszarze oddziaływania, niemniej nie odnosił się do inwestycji znajdującej się na działkach o nr ew. [...], [...] i [...]. W konsekwencji ww. pozytywne uzgodnienia i opinie nie są miarodajne, dla przyjęcia, iż zaistniały podstawy do wydania decyzji ustalającej. Zachodzące rozbieżności pomiędzy sentencjami rozstrzygnięć organów współdziałających nie niweczą zasadności negatywnego uzgodnienia RDOŚ, który jako organ wysoce wykwalifikowany w kwestii ochrony środowiska, po rzetelnej analizie raportu i dokonanych wezwaniach w powiązaniu z analizą odpowiedzi na nie słusznie stwierdził, iż w dotychczasowej dokumentacji nie przedstawiono informacji dowodzących, iż na etapie eksploatacji planowanego przedsięwzięcia dotrzymane zostaną dopuszczalne normy hałasu na terenach podlegających ochronie akustycznej oraz, że dotrzymane zostaną obowiązujące normy jakości środowiska w zakresie ochrony powietrza.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że powyższe braki słusznie doprowadziły do wydania negatywnego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, co w konsekwencji przełożyło się na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.

M. P. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2021 r. wniosła o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; rozważenie zasadności uchylenia w całości decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2021 r. oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] września 2021 r. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- lakoniczne powielenie stanowiska przyjętego przez organ pierwszej instancji, podczas gdy organ winien był samodzielnie przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy, oprzeć się na samodzielnej argumentacji i ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę, a co zdaniem skarżącego nie nastąpiło,

- sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, a przez to dowolną ocenę zgromadzonych dowodów, a w szczególności w zakresie braku przypisania należytej doniosłości pisemnemu stanowisku skarżącego wyrażonego w odpowiedzi na skierowanie żądania w przedmiocie uzupełnień, które podważały zasadność ich skierowania z uwagi na treść obowiązujących przepisów oraz specyfikę danego przypadku, zwłaszcza w kontekście dokonania już oceny oddziaływania i powiązań z innymi przedsięwzięciami, co świadczyło o braku zobiektywizowanego do sprawy podejścia przez organ pierwszej instancji oraz organ uzgadniający, a co w sposób nieprawidłowy zostało powielone przez organ drugiej instancji,

- przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a ponadto poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a co za tym idzie nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez brak należytego rozważenia charakteru i specyfiki planowanej inwestycji i brak rozważenia w tym kontekście słusznego interesu inwestora, a zwłaszcza w zakresie przedłożonych przez niego wyjaśnień i materiałów co do spornych kwestii,

- uznanie, że przedłożony raport oddziaływania na środowisko posiada braki uniemożliwiające dokonanie jego należytej oceny, podczas gdy skarżącemu przedstawiono zobowiązania, którym w sposób obiektywny nie był w stanie uczynić, a ponadto przedstawił on argumenty wykazujące błędne stanowiska organu prowadzącego postępowanie oraz organu uzgadniającego, które to w żadnej mierze nie zostały wzięte pod rozwagę,

- brak umożliwienia stronie realizacji inwestycji poprzez zaakceptowanie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia ze względu na pozaprawnie kryteria odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia na tle zaistniałego w sprawne problemu związanego z rzekomą koniecznością uwzględnienia informacji na temat powiązań z innym przedsięwzięciem, podczas gdy okoliczności te nie powinny być przesądzające w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym z uwagi na brak regulacji normatywnej w tym zakresie w kontekście przyjętej przez organy wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 b ustawy o informacji;

2) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, podczas gdy organy winne były zastosować tę normę w razie braku możliwości dokonania obiektywnych ustaleń w zakresie żądanych oddziaływań, a który to brak nie jest od skarżącego w żaden sposób zależny i był związany z działaniami organu prowadzącego postępowanie i organu uzgadniającego;

3) art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy o informacji w zakresie w jakim żądano od skarżącego uwzględnienia w ramach raportu danych, które nie powinny być w danych okolicznościach brane pod uwagę, a dotyczące wykazania oddziaływania sąsiadującej inwestycji dla której nie wydano decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy przepis ten w sposób klarowny stanowi, iż nieruchomość nieposiadająca takiej decyzji nie jest brana pod uwagę w ramach ocen i analiz wynikających z raportu, zaś w sprawie w sposób wystarczający wypełniono wymogi tegoż przepisu;

4) art. 77 ust. 9 ustawy o informacji poprzez brak dokonania uzgodnienia wobec sprzecznych stanowisk organów uzgadniających, podczas gdy z dyspozycji i powołanego przepisu w danych okolicznościach wynikał obowiązek podjęcia inicjatywy w celu rozstrzygnięcia sprzeczności, uzyskania porozumienia i merytorycznego załatwienia sprawy, a niewystarczające było poprzestanie na uznaniu i powieleniu stanowisk sprzeciwiających się skarżącemu podmiotów, a także organu pierwszej instancji;

5) art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o informacji poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy obie decyzje zapadły w sposób wadliwy, zaś prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy powinna prowadzić do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skarżącego;

w konsekwencji powyższych naruszeń

6) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy winien był orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości.

W motywach skargi przytoczono argumentację mająca według skarżącej uzasadniać sformułowane wnioski i postawione zarzuty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej w skrócie: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2021 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono postawionych w zarzutach skargi naruszeń: (1) przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 81a § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z § 2 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; (2) prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3b, art. 77 ust. 9, art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 77 ust. 1 i ust. 2, pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [(Dz. U. z 2021r., poz. 2373 z późn. zm.) – dalej jako: "ustawa o informacji"] - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz (3) innych naruszeń przepisów prawa, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższego wynika, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o informacji, a decyzją tą, wydaną w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na wyburzeniu istniejącego obiektu inwentarskiego i budowie nowego obiektu inwentarskiego (kurnika) na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] o powierzchni 0,78 ha w L., gminie [...]. W nowo wybudowanym kurniku miałaby być prowadzona hodowla zwierząt w ilości 64 080 sztuk brojlera kurzego (256,32 DJP). Planowana inwestycja uzyskała negatywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (postanowienie z [...] czerwca 2021 r.) w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia i negatywną opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] sierpnia 2019 r. w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych (ostatecznie podtrzymaną w piśmie z 17 maja 2021 r.). Wątpliwości w sprawie nie budził fakt, że planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jako "chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza)" należało do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji oraz w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) znajdującego zastosowanie w sprawie zgodnie z dyspozycją § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). Zatem wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia wynikał z art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy o informacji. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia określa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 1 ustawy o informacji). Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, stosownie do art. 3 pkt 8 ustawy o informacji, obejmuje w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. I wreszcie, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone (art. 80 ust. 1 ustawy o informacji). W postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia organy właściwe zobowiązane są do rozpoznania wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska i na tej podstawie określenia warunków umożliwiających likwidację lub minimalizację zagrożeń. Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bada się możliwość realizacji planowanej inwestycji w zakresie odnoszącym się do zasad ochrony środowiska przed nadmiernym i negatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji na środowisko. Rolą organów powołanych do ochrony środowiska naturalnego jest zrównoważenie zysków i strat związanych z realizacją zamierzonej inwestycji. Oceny tej organy środowiskowe dokonują w oparciu o specjalistyczną wiedzę i dokumentację zgromadzoną w trakcie tego rodzaju postępowania administracyjnego. Kluczowym dowodem w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko jest dokument w postaci raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko, którego celem jest identyfikacja zagrożeń związanych z realizacją inwestycji. Wyżej zostało już stwierdzone, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem, dla którego sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko było obligatoryjne. Zatem raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest najistotniejszym dokumentem sporządzanym na potrzeby tego rodzaju postępowania i mającym najistotniejsze znaczenie w przeprowadzaniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ze względu na wagę i znaczenie tego dokumentu, prawodawca w art. 66 ust. 1 ustawy o informacji wskazał, jakie elementy raport ten powinien zawierać. Treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest złożona. Innymi słowy, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma służyć organowi jako najistotniejszy dowód w przeprowadzaniu ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich możliwych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz, czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Wyjątkowy charakter raportu wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych i organizacyjnych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą (wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 903/20). Rzeczą organu administracji jest zatem rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, m.in. w pozwoleniu na budowę (por.: wyrok NSA z 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2999/12, wyrok NSA z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2213/13, wyrok NSA z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2753/12 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu zauważyć należy, że sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe (wyroki NSA z: 1 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2105/11; 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13; 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 495/13 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny kontroluje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy w trakcie postępowania administracyjnego. Zatem racjonalność, logiczność, obiektywizm przedstawione w raporcie powinny być poddane wnikliwej analizie organu wydającego decyzję, w szczególności pod kątem wymaganym prawem, czyli określonym art. 66 ustawy o informacji. Aby można było uznać, że raport został właściwie sporządzony, organ zobligowany jest dokonać jego rzetelnej oceny. Ocena ta winna być dokonana w aspekcie art. 66 ustawy o informacji. Nadto, z mocy art. 80 k.p.a. organy administracji uprawnione są do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody takie jak raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien być oceniony we wzajemnej łączności z treścią innych dokumentów zgromadzonych w sprawie i z treścią postanowień uzgadniających oraz opinii. Organ rozstrzygając sprawę nie może też dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż taka ocena, jeżeli miałaby podlegać kontroli sądu administracyjnego, powinna zostać zdyskwalifikowana jako element nie mogący stanowić podstawy faktycznej zastosowania normy prawa materialnego. W kontrolowanej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi, organy zadośćuczyniły temu obowiązkowi. Oceniły raport w sposób na jaki pozwalał im stan faktyczny sprawy. Przystępując do wykazania zasadności postawionej tezy najpierw należy wyjść od regulacji prawnej art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji, w myśl której, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska [...]. Następnie wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 i ustawy o informacji i ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z regulacją art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia, służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W Kodeksie postępowania administracyjnego sytuacja, w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, uregulowana jest w art. 106 k.p.a., który w § 5 stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ opiniujący (uzgadniający) następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Stosownie jednakże do przepisu art. 77 ust. 7 ustawy o informacji, do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. Oznacza to, że ustawodawca regulując procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie. Niemniej postanowienie, na które nie służy zażalenie – stosownie do art. 142 k.p.a. – strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W konsekwencji postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje. Konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę, co do istoty. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną ostateczną decyzją administracyjną właśnie toczyło się na podstawie przepisów ustawy o informacji, w tym w szczególności wyżej wspomnianych przepisów Rozdziału 3 regulującego materię dotyczącą "Decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". W ramach tego postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] – działając na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji - postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia (rozstrzygnięcie: "negatywnie uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia"). Następnie organ pierwszej instancji – kierując się dyspozycją art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji – decyzją z [...] października 2021 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji zawnioskowanego przedsięwzięcia. Skarżąca decyzję tę i postanowienie wydane w przedmiocie uzgodnienia - opierając się m.in. na treści art. 142 K.p.a. zakwestionowała w drodze odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2021r. – wydaną w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącą – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym zostało zaskarżone postanowienie wydane w trybie uzgodnienia wnioskowanego przedsięwzięcia, którego wynik był zobowiązany wziąć pod uwagę organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający stanowi jedną z podstaw odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy o informacji). Wobec faktu, że organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej (pod. wyrok NSA z 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1886/09; wyrok WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 435/10 i z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt. II SA/Ol 755/10). Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że RDOŚ dokonując weryfikacji raportu uznał, że przedstawione w tym dokumencie informacje zawierają braki merytoryczne niepozwalające na dokonanie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, tym samym na określenie warunków środowiskowych jego realizacji. W związku z tym pismami z 3 marca 2020 r. i 23 września 2020 r. wzywano skarżącą do uzupełnienia raportu m. in. w zakresie ochrony przed hałasem i ochrony powietrza atmosferycznego oraz gospodarki odpadami. Uzupełnienia wpłynęły za pismami z 16 kwietnia 2020 r. i 7 maja 2021 r. Niemniej uznano, co też Sąd zaaprobował, że dla przedsięwzięcia obejmującego swoim zakresem: wyburzenie i budowę nowoczesnego kurnika oraz budowę dwóch silosów paszowych, stacji gazowej do magazynowania i odparowywania gazu, podziemnego bezodpływowego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe i studni - w dalszym ciągu w raporcie (ocenianym wraz z uzupełnieniami) brak wyczerpujących informacji, w szczególności danych odpowiadających treści art. 66 ust. 1 pkt 3 b ustawy o informacji. Sąd z racji szczegółowego omówienia tego braku w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i zaskarżonej decyzji, a zarazem jego aprobaty, odstępuje w tym miejscu w swoich rozważań od powtórzenia tej argumentacji. Jedynie należy zwrócić uwagę, że istotą sporu było pominięcie w analizach raportowych m.in. budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...], czyli w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia, gdzie prowadzony jest chów kur niosek o obsadzie wynoszącej 20 000 sztuk. W efekcie stwierdzono brak możliwości dokonania rzetelnej oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na stan jakości powietrza i oddziaływanie akustyczne, co przekłada się na brak możliwości stwierdzenia, że na etapie eksploatacji przedsięwzięcia zostaną zapewnione dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu poza terenem planowanej inwestycji, czy w wyniku równoczesnej eksploatacji przedsięwzięć nie nastąpi ponadnormatywne kumulowanie się ich oddziaływań. W sprawie zostało ustalone, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się: budynek inwentarski należący do innego podmiotu niż skarżąca, drogi las i pole uprawne. Zabudowa mieszkaniowa najbliżej zlokalizowana znajduje się na działce nr [...] w odległości ok. 150 m licząc od obrysu planowanego budynku inwentarskiego i na działce nr [...] znajdującej się w odległości ok. 240 m od obrysu planowanego kurnika. Zaś zwarta zabudowa wsi oddalona jest od planowanej inwestycji ok. 1 km w kierunku południowym. Tymczasem skarżąca prezentuje stanowisko, że zabudowa sąsiednia zlokalizowana na działkach nr [...], [...] [...] z racji nieobjęcia jej ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie mogła podlegać ocenie. Według skarżącej norma art. 66 ust. 1 pkt 3 b ustawy o informacji dotyczy wyłącznie inwestycji, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tym poglądem jednak nie można się zgodzić i należy podzielić stanowisku wyrażone w tym przedmiocie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – według treści art. 66 ust. 1 ustawy o informacji – powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz według pkt 3 b zawierać

informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. Z treści tego przepisu wynika obowiązek zawarcia w raporcie danych na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami. Z tym tylko zastrzeżeniem, że nie w każdym przypadku konieczne jest uwzględnienie przedsięwzięć znajdujących się w okolicy przedsięwzięcia objętego raportem, ale tylko w sytuacji, gdy przedsięwzięcia te na siebie oddziałują lub będą oddziaływać (a więc gdy ich oddziaływania się kumulują) (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1401/18). Skumulowane oddziaływania na środowisko dotyczą zmian w środowisku, które są spowodowane wpływem danego przedsięwzięcia w połączeniu z innymi obecnymi czy przyszłymi przedsięwzięciami. W konsekwencji inwestor, kierując się zasadą przezorności, powinien uwzględnić w raporcie informacje o potencjalnych zagrożeniach związanych z wystąpieniem efektu skumulowanego oddziaływania na środowisko nie tylko w stosunku do istniejących przedsięwzięć, ale i przedsięwzięć planowanych, o których powziął wiadomość (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1303/16, publ. LEX nr 2476086; podobnie wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2017r., sygn.. akt IV SA/Wa 2021 /17, publ. Lex nr 2454684). Zatem celem oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko jest również dokonanie analizy możliwego skumulowanego oddziaływania tej inwestycji, z uwzględnieniem istniejącego lub już planowanego otoczenia (w tym nowych elementów instalacji oraz innych inwestycji i obiektów mogących wpływać na poziom owego skumulowanego oddziaływania).

Zasadnie zatem organy rozstrzygające w sprawie dokonały oceny raportu i zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 3 b ustawy o informacji stwierdziły, że obowiązkowo raport sporządzony na potrzeby przedmiotowego przedsięwzięcia powinien informacje na temat planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia na działkach nr [...], [...] i [...] powiązać z informacjami na temat przedsięwzięcia już funkcjonującego na działkach nr [...], [...] i [...], zwłaszcza w aspekcie w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do kumulowania się. W istniejącym i planowanym obiekcie prowadzona byłaby hodowla w ilości 84 080 sztuk kur, a najbliższy budynek mieszkalny zlokalizowany jest w odległości ok. 150 m. W omawianym raporcie nie przedstawiono takiej analizy, tłumacząc się nieobjęciem zrealizowanego (funkcjonującego) przedsięwzięcia ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, nie miała jednak znaczenia, gdy się weźmie pod uwagę brzmienie przywołanej normy w ujęciu systemowym w powiązaniu z brzmieniem art. 62 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 62a ust. 1 pkt 11 oraz art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy o informacji, wszystkimi regulacjami ujętymi w klasyfikacji ustawowej w Dziale V zatytułowanym "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000". Do tego obowiązek uwzględnienia w opisie (karcie informacyjnej czy też raporcie przedsięwzięcia informacji na temat kumulowania się oddziaływań pochodzących z przedsięwzięć wynika z pkt 1 lit. b oraz pkt 3 lit. g załącznika III dyrektywy z 13 grudnia 2011 r. Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L 2012. 26. 1 z 28.01.2012). Ustawodawca europejski posługuje się pojęciem kumulacja oddziaływania z oddziaływaniem innych już realizowanych lub zatwierdzonych przedsięwzięć, nie odnosząc tego wymogu do zezwolenia na inwestycję oznaczającego decyzję właściwego organu lub organów, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia (art. 1 ust. 2 lit c) ww. dyrektywy).

Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi należy powtórzyć za zaskarżoną decyzją, że realizacja przedsięwzięcia uzależniona jest od istotnie kształtującego ją postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, którego legalności Sąd nie zakwestionował w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a i uprzednio nie uczynił tego organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Tak uwzględnienie odwołania, jak i uwzględnienie skargi, mogłoby nastąpić jedynie wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydawaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływy na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 456/18, czy też wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 51/21). W konsekwencji brak pozytywnego uzgodnienia uniemożliwił wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji zawnioskowanego przez skarżącą przedsięwzięcia. W zaskarżonej decyzji dokładnie wskazano powody uznania legalności postanowienia o odmowie uzgodnienia wydanego przez RDOŚ, w tym wskazano na niewywiązanie się przez skarżąca z wezwań do uzupełnienia raportu, zastępując je polemiką. Podczas, gdy organ uzgadniający jest wyspecjalizowanym organem, ustawowo wyznaczonym do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, który w danych okolicznościach sprawy najlepiej wie jakie dane czy informacje powinien zawierać raport. W omawianym przypadku nakazano poszerzenie danych zawartych w raporcie o analizę akustyczną w zakresie ochrony przed hałasem co do skumulowanego oddziaływania z inwestycją znajdującą się na działkach o nr ew. [...], [...] i [...], zatem w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i uzupełnienie raportu o skumulowane oddziaływanie z zakresu ochrony powietrza atmosferycznego po objęciu inwestycji znajdującej się na działkach o nr ew. [...], [...] i [...]. Wskazano skarżącej jakie dane są niezbędne do uzupełnienia raportu w zakresie objętym wezwaniami i jak sprostać wezwaniom. Wbrew twierdzeniu skarżącej, treść wezwań jak podkreślił organ nie miała charakteru niemożliwego do wykonania i nie była sprzeczna z art. 66 ust. 1 pkt 3 b ustawy o informacji. Skarżąca nie dokonała uzupełnienia raportu w zakresie żądanym przez organ, tylko podjęła polemikę z organem w przedmiocie ich treści. Według skarżącej niemożliwe było sprostanie wymaganiom wezwań, jednak organ odwoławczy słusznie zauważył, że strona nawet nie wykazała, że podjęła jakiekolwiek działania celem wykonania zobowiązania organu. Tym samym strona pozbawiła się nawet możliwości ewentualnej merytorycznej polemiki z organami, w sytuacji gdyby takie uzupełnienie zostało przez organy podważone. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający (wyrok WSA w Poznaniu z 10 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 751/2010). Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może przy spełnieniu określonych warunków wydać decyzję negatywną. Musi to jednak szczegółowo uzasadnić odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego. Organ w przedmiotowym postępowaniu środowiskowym ocenił, na podstawie art. 80 k.p.a., wartość dowodową raportu. Wykazany brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii w sprawie, oznaczał uznanie, że raport w tym zakresie został uznany za niekompletny, niespełniający wymogów ustawowych (np. wyrok NSA z 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2032/13). Innymi słowy, organy analizując raport wraz z uzupełnieniami prawidłowo uznały, że nie spełnia on wymogu z art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy o informacji, a tym samym nie może być uznany za wystarczający dowód w sprawie co do tego, że planowana inwestycja nie stwarza potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz zdrowia ludzi. Rozstrzygające w sprawie organy prawidłowo więc uzasadniły z jakich powodów odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Ocena raportu zmierzała do zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanej inwestycji, co było niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą zostać uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego (por.: wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1858/13, dostępne jw.). Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., albowiem jak wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę sprzeczny jest on z obowiązkiem przestrzegania wskazanej powyżej zasady przezorności. Nie może być on zatem stosowany w niniejszym postępowaniu z uszczerbkiem dla gwarancji ochrony środowiska. Ponadto zasadniczym przedmiotem postępowania administracyjnego nie było nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie posiadanego przez stronę uprawnienia czy odebranie posiadanego uprawnienia, tylko uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia i w tym zakresie nie pozostawały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść strony. W sprawie nie doszło również do naruszenie art. 77 ust. 9 ustawy o informacji. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy uzgodnienia organów, o których mowa w ust. 1, są ze sobą sprzeczne, organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzyga te sprzeczności w terminie 14 dni od dnia otrzymania uzgodnień, po uprzednim porozumieniu z organami, których uzgodnienia były ze sobą sprzeczne, i uwzględnia to rozstrzygnięcie w decyzji kończącej postępowanie, wydanej w terminie 30 dni od dnia otrzymania uzgodnienia organów. Do porozumienia nie stosuje się przepisu art. 106 k.p.a. Skarżąca upatruje naruszenia tego przepisu w związku z faktem uzgodnienia pozytywnego przez Dyrektora RZGWPGW Wody Polskie w przeciwieństwie do uzgodnienia negatywnego RDOŚ. Tutaj jednak należy podzielić argumentację Kolegium zawartą w odpowiedzi na skargę, że z samego faktu sprzeczności rozstrzygnięć uzgodnień nie należy wyprowadzać wniosku o naruszeniu art. 77 ust. 9 ustawy o informacji. W tym zakresie należy przede wszystkim brać pod uwagę zasadniczą różnicę co do zakresu uzgodnień wodnoprawnych i środowiskowych, a następnie mieć na uwadze, że tryb z art. 77 ust. 9 ustawy o informacji znajduje zastosowanie w przypadkach, gdy ze stanowisk organów uzgadniających wynikają postulaty niemożliwe do jednoczesnego wprowadzenia w treści decyzji środowiskowej. W przypadku zaś, gdy jeden organ nakłada obowiązki, a drugi odmawia uzgodnienia, nie dojdzie do pozytywnej kolizji merytorycznej, uniemożliwiającej wydanie spójnej i pozbawionej sprzeczności decyzji ustalającej uwarunkowania środowiskowe (brak jest bowiem w ogóle podstaw do wydania decyzji ustalającej). Zresztą należy mieć na uwadze, że Dyrektor RZGW nie dokonuje zasadniczo uzgodnień w zakresie oddziaływania akustycznego (stanowiącego przedmiot wezwania w niniejszej sprawie), tylko w zakresie ocen wodnoprawnych i tylko w tym aspekcie bada oddziaływanie inwestycji. Wobec wykazania zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji i postanowienia należało odmówić zasadności zarzutom postawionym w skardze i argumentacji przytoczonej na ich poparcie.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.