Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1498/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, 174 pkt 1 i 2, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6a ust. 6-10
journal: Dz.U. 1982 nr 3 poz 19
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 422/09 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 422/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Burmistrza Miasta i Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S. z dnia (...) lipca 2008 r. znak: (...) w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Burmistrz Miasta i Gminy K. zarządzeniem z dnia (...) maja 2008 r., znak: (...) na podstawie art. 38 ust.1 pkt b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty odwołał M. B. , bez wypowiedzenia ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K. .

W uzasadnieniu zarządzenia Burmistrz wskazał, iż przyczyną odwołania ze stanowiska dyrektora jest negatywna ocena wykonywania powierzonych M. B. zadań, wynikająca z nieprzestrzegania obowiązków pracowniczych, tj. zaniechania stosowania obowiązujących na zajmowanym stanowisku przepisów zawartych w:

- ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2471),

- ustawie o rachunkowości (Dz.U. z 2002r. Nr 76),

- ustawie z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. z 1996r. Nr 70, poz. 335 ze zm.),

- regulaminie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.

Uchybienia te stwierdzone zostały w trakcie kontroli finansowo - administracyjnej przeprowadzonej w Zespole Szkół Ogólnokształcących w K. przez audytora wewnętrznego, zleconej przez Burmistrza Gminy K. w ramach nadzoru nad podległą mu placówką oświatową. Na podstawie wniosków zawartych w protokole pokontrolnym organ prowadzący Zespół Szkół Ogólnokształcących w K. ustalił negatywną ocenę wykonywanych zadań, w związku z czym odwołanie ze stanowiska dyrektora stało się konieczne i jest uzasadnione.

M. B. został pouczona, że w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma przysługuje jej odwołanie do Sądu Pracy Sądu Rejonowego w S.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) lipca 2008r., znak: (...) Wojewoda S. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia (...) maja 2008 r., znak: (...).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda S. wskazał, że tryb oceny pracy nauczycieli, w tym również dyrektora szkoły, do którego odwołuje się art. 38 ustawy o systemie oświaty, został uregulowany w przepisach art. 6a ust. 6 pkt 1, ust. 7, ust. 9 i 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. - Karta Nauczyciela oraz § 8 i 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz.U. Nr 98, poz. 1066 ze zm.).

Wojewoda wskazał, iż jak wynika ze zgromadzonych w powyższej sprawie dokumentów przedłożonych zarówno przez Burmistrza, jak i M. B. organ prowadzący szkołę przy dokonywaniu oceny pracy dyrektora, stanowiącej podstawę do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia, nie zachował trybu wskazanego dla przeprowadzenia powyższej oceny, a zawartego w powyższych przepisach.

W świetle powyższego organ nadzoru podniósł, że na ocenę pracy dyrektora szkoły składają się oceny cząstkowe w zakresie realizacji zadań nadzorowanych odpowiednio zarówno przez organ prowadzący szkołę, jak i organ nadzoru pedagogicznego. Wprawdzie organ prowadzący szkołę może odwołać bez wypowiedzenia nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły w przypadku uzyskania przez niego negatywnej oceny realizacji zadań nadzorowanych przez ten organ, jednakże postępowanie dotyczące oceny jest prowadzone przez organ nadzoru pedagogicznego. To bowiem ten organ w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę dokonuje, oprócz merytorycznej oceny, wszelkich czynności gwarantujących prawidłowy tryb oceny. Między innymi zasięga opinii rady szkoły (rady programowej) i zakładowych organizacji związkowych działających w szkole i powołuje zespół oceniający rozpatrujący wniosek dyrektora szkoły o ponowne ustalenie oceny jego pracy. Organ prowadzący szkołę w postępowaniu dotyczącym oceny posiada niewątpliwie możliwości inicjowania takiego postępowania, dokonywania oceny cząstkowej i gdy zachodzą do tego przesłanki, odwołania dyrektora. Nie ma natomiast, zdaniem organu nadzoru, kompetencji do samodzielnego, z całkowitym pominięciem udziału organu nadzoru pedagogicznego, przeprowadzenia, w zarezerwowanym dla niego zakresie, oceny pracy dyrektora szkoły.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta i Gminy w K. zarzucając naruszenie art. 38 ust.1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty przez przyjęcie, że Burmistrz jako organ prowadzący szkołę może podjąć decyzję o odwołaniu dyrektora szkoły po wyczerpaniu trybu określonego w w/w przepisie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Burmistrz Miasta i Gminy w K. wykonując nałożony art. 38 ust.1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty obowiązek odwołał w dniu (...) maja 2008r. M. B. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących K. . Powodem odwołania było naruszenie szeregu przepisów regulujących wydatkowanie środków publicznych, a to:

1) ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych,

2) ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości ,

3) ustawy z dnia 4 marca 1994 roku o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych,

4) regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych- § 16 Standardy kontroli finansowej ustalone w komunikacie Nr 13 Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006r. w sprawie standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz.U. MF Nr 7, poz. 58),

5) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - art. 39 ust.1 pkt. 5,

6) ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych .

Naruszenia dotyczyły:

1) obsługi finansowo księgowej Zespołu Szkół Ogólnokształcących, która była prowadzona bez udzielonego pełnomocnictwa i porozumienia w sprawie powierzenia obowiązków i odpowiedzialności,

2) Dyrektor Zespołu zaniechała wprowadzenia stosowania procedur wewnętrznych regulujących gospodarkę finansową swojej jednostki, co uniemożliwiło w sposób poprawny dysponowanie środkami publicznymi, czyli gromadzenie ich, wydatkowanie oraz gospodarowanie mieniem,

3) kierownik jednostki zobowiązany jest do dokonywania samooceny funkcjonowania systemu kontroli finansowej i opracowania procedury kontroli finansowej. Dyrektor Zespołu nie wypełniła tego obowiązku,

4) Dyrektor Zespołu nie dokonywała wstępnej oceny celowości wydatków, nie przeprowadzała kontroli wydatków pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym, operacje gospodarcze były opatrywane bardzo ogólnymi adnotacjami lub w ogóle nie posiadały żadnej adnotacji dotyczącej opisu operacji gospodarczej, nie zatwierdzała do zapłaty operacji gospodarczych,

5) Dyrektor nie sprawdzała pod względem merytorycznym i formalno-prawnym, a także nie zatwierdzała do wypłaty wydatków związanych z finansowaniem szkoły którą kierowała,

6) wydatki z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych nie uwzględniały zróżnicowania dochodów osób uprawnionych do korzystania z ZFSS,

7) Dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących wydatkowała środki z ZFŚS na działalność nie będącą działalnością socjalną.

Burmistrz podniósł, że odwołanie M. B. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K. nie spowodowało rozwiązania z nią stosunku pracy jako nauczycielem. Została jedynie w części zmodyfikowana treść stosunku pracy. Organ prowadzący szkołę, zgodnie z art. 34a ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 ustawy o systemie oświaty sprawuje nadzór nad działalnością szkoły w zakresie spraw finansowych i administracyjnych i ma obowiązek kontroli prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz gospodarowania mieniem. Negatywna ocena wykonywania zadań dotyczyła rażącego naruszenia przez M. B. obowiązków Dyrektora w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach po przeprowadzeniu kontroli gospodarki finansowej Gminy K. za rok 2006 zobowiązała Burmistrza do kontroli wydatków podległych jednostek organizacyjnych. Burmistrz musi mieć realną możliwość wykonania swoich kompetencji. W ramach nadzorowania wykonywania zadań przez Dyrektora, Burmistrz dokonał negatywnej oceny wykonywania zadań i uznał, że zachodzą przesłanki do odwołania. Zachowanie trybu oceny nie może odnosić się do oceny wykonywania zadań przez Dyrektora, którą przeprowadza Burmistrz zobowiązany do nadzoru nad dyrektorami szkół.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż stanowisko skarżącej Gminy jakoby Burmistrz jako organ prowadzący szkołę mógł podjąć decyzję o odwołaniu dyrektora szkoły po wyczerpaniu trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy o systemie oświaty jest niezasadne.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000r. oceny pracy dyrektora szkoły dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Kryterium oceny pracy dyrektora szkoły stanowi stopień realizacji zadań określonych w art. 6, art. 7 i art. 42 ust. 2 Karty Nauczyciela oraz art. 4 i art. 39 ustawy - ustalony w wyniku sprawowanego nadzoru pedagogicznego oraz nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Z kolei oceny cząstkowej w zakresie realizacji zadań wymienionych w art. 39 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy oraz w art. 7 ust. 2 pkt 5 Karty Nauczyciela dokonuje organ prowadzący szkołę, a w zakresie realizacji zadań wymienionych w art. 4 i art. 39 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy oraz w art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 2 Karty Nauczyciela dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą (§ 8 ust. 3 rozporządzenia).

Mając na uwadze powołane przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz Karty Nauczyciela Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ prowadzący szkołę może odwołać bez wypowiedzenia nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły w przypadku uzyskania przez niego negatywnej oceny realizacji zadań nadzorowanych przez ten organ, jednakże postępowanie dotyczące oceny jest prowadzone przez organ nadzoru pedagogicznego. Organ ten w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę dokonuje, oprócz merytorycznej oceny, wszelkich czynności dających rękojmię zachowania prawidłowego trybu dokonywanej oceny, m.in. poprzez zasięganie opinii rady szkoły i organizacji związkowych, a także powołanie zespołu oceniającego, o jakim mowa w § 9 rozporządzenia. Organ prowadzący szkołę w postępowaniu dotyczącym oceny posiada również możliwości inicjowania takiego postępowania, dokonywania oceny cząstkowej w zakresie realizacji zadań wymienionych w art. 39 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy i w konsekwencji, gdy zachodzą do tego przesłanki, odwołania dyrektora bez wypowiedzenia. Zestawienie brzmienia art. art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z treścią § 8 rozporządzenia i 6a ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela daje, zdaniem Sądu pierwszej instancji podstawę do stwierdzenia, że organ prowadzący szkołę nie posiada kompetencji do samodzielnego, z całkowitym pominięciem udziału organu nadzoru pedagogicznego, przeprowadzenia oceny pracy dyrektora szkoły.

W świetle przedstawionych rozważań Sąd pierwszej instancji podniósł, że odwołanie bez wypowiedzenia nauczyciela ze stanowiska kierowniczego wymaga uprzedniego ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 ustawy - dokonanych w trybie określonym w § 8 i 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. Nr 98, poz. 1066 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tryb oceny nie został w ocenie Sądu pierwszej instancji dochowany, a zatem trafnie organ nadzoru wskazuje, że dyrektor został pozbawiony uprawnień, w tym prawa do ewentualnego skorzystania z trybu odwoławczego. To zaś oznacza, iż Zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, a w konsekwencji zaistniały przesłanki do stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru w oparciu o art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz Miasta i Gminy w K. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, art. 38 ust. 1

pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr

256, poz. 2572 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że wyłącznie organ sprawujący nadzór pedagogiczny może dokonać oceny pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym i wyłącznie opinia tego organu stanowić może podstawę odwołania ze stanowiska dyrektora, natomiast ocena organu prowadzącego jest jedynie oceną cząstkową, którą organ nadzoru pedagogicznego powinien uwzględnić w ocenie końcowej

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt. 1 lit. b

ustawy z dnia z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty poprzez uznanie, że zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy w K. odwołujące Dyrektora

Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K. z dnia (...).05.2008 r. stanowi akt administracyjny podlegający nadzorowi Wojewody.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż Sąd pierwszej instancji zastosował błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991 r. systemie oświaty. Wykładnia celowościowa przytoczonego przepisu zezwala, w ocenie skarżącego, na odwołanie dyrektora szkoły bez opinii organu nadzoru pedagogicznego w przypadku stwierdzonych rażących uchybień w wydatkowaniu środków publicznych. W tym stanie faktycznym uchybienia takie zostały stwierdzone, w konsekwencji Pani B. została odwołana ze stanowiska. Rażące uchybienia w dysponowaniu środkami publicznymi dyskwalifikują nauczyciela jako kierownika (dyrektora) szkoły, ale nie dotyczą oceny merytorycznej jego pracy jako pedagoga.

Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ prowadzący nie ma kompetencji do samodzielnego przeprowadzenia oceny pracy dyrektora, bowiem to organ nadzoru pedagogicznego przeprowadza właściwe postępowanie i dokonuje stosowanej oceny, a w postępowaniu tym uwagi i ocena organu prowadzącego szkołę, to jedynie oceny cząstkowe.

W ocenie skarżącego takie stanowisko sprowadza organ prowadzący do podmiotu przekazującego tylko środki potrzebne dla funkcjonowania szkoły bez kontroli nad sposobem ich wydatkowania. Skoro uwagi organu prowadzącego to tylko oceny cząstkowe, organ nadzoru pedagogicznego może, ale nie musi wziąć je pod uwagę.

Ratio legis przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy o systemie oświaty, wg skarżącego, pozwala na rozdzielenie dwóch płaszczyzn działania dyrektora szkoły, po pierwsze: jako menadżera, po drugie: jako nauczyciela. Działania podejmowane przez dyrektora oceniane są odrębnie w tych dwóch płaszczyznach przez właściwe organy. Organem właściwym dla kontroli wydatkowania środków przekazanych przez organ prowadzący jest ten organ. Nie jest możliwe przekazanie całości uprawnień do odwołania dyrektora organowi nadzoru pedagogicznego. Organ ten dokonuje wyłącznie oceny pracy dyrektora jako nauczyciela. Nie ma natomiast kompetencji do dokonywania oceny dyscypliny wydatkowania środków finansowych przekazanych przez organ prowadzący.

W ocenie skarżącego, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że pismo Burmistrza Miasta i Gminy w K. znak (...) z dnia (...).05.2008r. odwołujące Panią M. B. ze stanowiska dyrektora szkoły stanowi zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy, które podlega nadzorowi Wojewody, co narusza art. 87 i 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.l591r.z późniejszymi zmianami). Zarządzenie jest taką formą działania wójta, burmistrza, która to forma może być zastosowana wyłącznie w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę. Gdyby ustawodawca przewidział taką formę przy odwołaniu dyrektora szkoły dałby temu wyraz wprost w przepisie tak, jak to uczynił w art. 26a ustawy o samorządzie gminnym w przypadku powołania czy odwołania zastępcy wójta (burmistrza). Przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty nie określa dla czynności odwołania formy zarządzenia. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły jest czynnością z zakresu prawa pracy i nie może być traktowane jako akt z zakresu administracji publicznej. Burmistrz odwołał Panią M. B. w drodze czynności prawa pracy, w związku z czym sprawa ma charakter cywilny i podlega rozpoznaniu przez sąd pracy. Odwołanie dyrektora było konsekwencją negatywnej oceny wykonywania zadań w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Ocena została dokonana po przeprowadzeniu kontroli, która wykazała nieprawidłowości w zakresie gospodarowania funduszem socjalnym, brakiem stosowania procedur wewnętrznych regulujących gospodarkę finansową jednostki, brakiem opracowania kontroli finansowej w kierowanej jednostce. Burmistrz, jako organ prowadzący nadzoruje wykonywanie przez dyrektora zadań wynikających z art.34a ustawy o systemie oświaty. Burmistrz musi mieć realną możliwość wykonywania swoich kompetencji oraz dokonywania oceny czy zachodzą przesłanki do odwołania dyrektora. Nie ulega wątpliwości, że stanowisko dyrektora szkoły wymaga ścisłej współpracy z organem prowadzącym, a więc organem uprawnionym do powierzania tego stanowiska i odwołania z niego. Niezbędne jest więc wzajemne zaufanie pomiędzy osobami pełniącymi te funkcje. Odwołanie ze stanowiska dowodzi, że nie istnieją warunki do ich dalszej współpracy i sprawnego wykonywania obu tych funkcji. Sprawa dotycząca odwołania M. B. ze stanowiska dyrektora była poddana kontroli sądowej. Przed Sądem Rejonowym- Sądem Pracy w S. toczyło się postępowanie z powództwa Pani M. B. , które zostało zakończone w dniu (...) lipca 2008r. wyrokiem oddalającym powództwo w stosunku do Burmistrza Miasta i Gminy w K. , zasądzone zostało odszkodowanie na rzecz powódki, które wypłacono w kwocie 1800 zł. Odszkodowanie zasądzono od Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K. . Obecnie sprawa jest przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym - Sądem Pracy w K. na skutek apelacji powódki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane jako P.p.s.a.), zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 38 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy o systemie oświaty, gdyż w ocenie skarżącego odwołanie dyrektora szkoły przez organ samorządu może nastąpić bez opinii organu nadzoru pedagogicznego, w przypadku stwierdzonych rażących uchybień w wydatkowaniu środków publicznych. Ponadto skarżący podniósł, iż wydane przez niego zarządzenie odwołujące dyrektora szkoły nie stanowi aktu podlegającego nadzorowi Wojewody.

Powołana podstawa skargi kasacyjnej nie mogła zostać uznana za zasadną z następujących powodów.

Tryb oceny pracy nauczyciela, któremu powierzono stanowisko dyrektora określa art. 6a ust. 6 -10 Karty Nauczyciela. Stosownie do art. 6a ust. 6 Karty Nauczyciela oceny pracy nauczyciela na stanowisku dyrektora dokonuje: 1) organ sprawujący nadzór pedagogiczny w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, jeżeli organ prowadzący szkołę nie sprawuje nadzoru pedagogicznego, 2) organ prowadzący szkołę, jeżeli równocześnie sprawuje nadzór pedagogiczny nad szkołą. W myśl art. 6a ust. 7 organy, o których mowa w ust. 6 dokonują oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Przy ocenie pracy dyrektora ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 6a ust. 8 tej ustawy ocenę pracy ustala się po zapoznaniu nauczyciela z jej projektem oraz wysłuchaniu jego uwag i zastrzeżeń. Stosownie do art. 6a ust. 9 pkt 2 od ustalonej oceny pracy, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, przysługuje nauczycielowi, któremu powierzono stanowisko dyrektora szkoły - prawo złożenia wniosku o ponowne ustalenie oceny jego pracy do organu, który tę ocenę ustalił. Organ, o którym mowa w ust. 9 powołuje w celu rozpatrzenia odwołania lub wniosku zespół oceniający. Od oceny dokonanej przez ten zespół nie przysługuje odwołanie (art. 6a ust. 10).

Słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżone zarządzenie w istotny sposób narusza przepis art. 6a ust. 6 -10 Karty Nauczyciela regulujący tryb oceny pracy nauczyciela, któremu powierzono stanowisko dyrektora szkoły. W rozpoznawanej sprawie bowiem Burmistrz Miasta i Gminy K. przed dokonaniem oceny pracy dyrektora nie zasięgnął wymaganej opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole (art. 6a ust. 7). Dyrektor szkoły nie został zapoznany z projektem oceny jego pracy, a zatem nie miał również możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń (art. 6 a ust. 8 ). Ponadto dyrektor szkoły nie miał możliwości złożenia wniosku o ponowne ustalenie oceny jego pracy do organu, który tę ocenę ustalił (art. 6a ust. 9 ). Nie powołano także zespołu oceniającego, o którym mowa w art. 6a ust. 10. Sposób powoływania tego zespołu reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. Nr 89, poz. 1066 ze zm.). Powyższe oznacza, że zaskarżone zarządzenie w istotny sposób narusza art. 38 ust.1 pkt 1 lit b ustawy o systemie oświaty, ponieważ w myśl tego przepisu odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora następuje w razie ustalenia negatywnej oceny jego pracy, dokonanej z zachowaniem trybu określonego przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, czyli trybu, o którym mowa w art. 6a ust. 6 -10 Karty Nauczyciela. W niniejszej zaś sprawie tryb ten nie został w ogóle zachowany.

Ponadto za nieuzasadnione należało uznać wywody zawarte w skardze kasacyjnej, iż odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły jest czynnością z zakresu prawa pracy i nie może być traktowane jako akt z zakresu administracji publicznej, gdyż ma ono charakter cywilny i podlega rozpoznaniu przez sąd pracy. Trzeba bowiem wskazać, iż akt powierzenia nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły jak i odwołanie z tego stanowiska mają charakter administracyjnoprawny, nie są natomiast czynnościami prawa pracy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996r. (ONSA 1997/2/48), powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jak i jego odwołanie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych. Zakwalifikowanie tego aktu do kategorii aktów administracyjnoprawnych wskazuje tym samym na tryb i zakres kontroli tego aktu. Akt administracyjny wywołujący dodatkowo pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy ( w stosunku pracy) nie przestaje być aktem administracyjnym.

Powyższa argumentacja została także podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05, który podniósł, że co prawda ustawa o systemie oświaty nie określa formy prawnej działania wójta w sprawie "powierzania" nauczycielowi stanowiska kierowniczego, odwołania go ze stanowiska, powołania komisji konkursowej, to w praktyce i w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się dla takich czynności formę zarządzenia. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Stąd, jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu zarządzeń wójta, jako aktu administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa jak i osób zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw.

W konsekwencji należało uznać, iż w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy K. nie zachował trybu wskazanego dla przeprowadzenia powyższej oceny pracy dyrektora szkoły, do którego odwołuje się art. 38 ustawy o systemie oświaty, art. 6a ust. 6 pkt 1, ust. 7, ust. 9 i 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. - Karta Nauczyciela oraz § 8 i 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz.U. Nr 98, poz. 1066 ze zm.). Ponadto zarządzenie wójta w sprawie odwołania z funkcji dyrektora szkoły jest aktem o charakterze administracyjnoprawnym, co powoduje, że podlega on kontroli wojewody oraz właściwości sądów administracyjnych. Stąd zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy o systemie oświaty nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.