Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1180/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2, art. 103 ust. 2, art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. , działając z upoważnienia Wójta tej Gminy, ustalił odpłatność skarżącego za pobyt jego matki w Domu Pomocy Społecznej w B. , wskazując kwoty za poszczególne okresy tego pobytu. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109 i art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508, ze zm.), zwanej dalej u.p.s. W jej uzasadnieniu przywołano okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że matka skarżącego na mocy decyzji tego organu z dnia [...] r. została skierowana do powyższego domu opieki społecznej. Następnie organ wydał decyzję ustalającą miesięczną odpłatność matki skarżącego za jej pobyt w tej placówce liczoną od dnia umieszczenia w niej podopiecznej. Umieszczenie matki skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w B. miało miejsce w dniu [...] r., natomiast dnia [...] r., osoba ta zmarła.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że środki finansowe, jakimi dysponowała matka skarżącego nie były wystarczające do pokrycia pełnej opłaty za pobyt w w/w placówce. Wobec tego w dalszej kolejności, w oparciu o treść art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zobowiązanymi do uiszczenia tej opłaty są jej zstępni, tj. skarżący oraz jego brat J.S..

Organ wskazał dalej, że za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. (dalej zwanego MOPR w O. ) czynił starania o ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, celem ustalenia jego możliwości do wniesienia przedmiotowej opłaty. W tym zakresie zwrócił się do MOPR w O. o przeprowadzenie ze skarżącym wywiadu środowiskowego na podstawie art. 103 u.p.s. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] r. wskazano, że przeprowadzenie wywiadu nie było możliwe, gdyż pracownik socjalny w dniach [...] r. nie zastał skarżącego w miejscu zamieszkania. Również prośba o kontakt w tej sprawie pozostała bez reakcji skarżącego. Organ I instancji w dniu [...] r. ponowił w/w prośbę skierowaną do MOPR w O. , uzyskując informację, że wywiad środowiskowy, wobec nieobecności skarżącego w miejscu zamieszkania, nie został przeprowadzony.

Organ I instancji podał, że wobec powyższych okoliczności w dniu

[...] r. wszczął z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie, kolejny raz zwracając się do MOPR w O. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze skarżącym. W odpowiedzi MOPR w O. poinformował, że nie ma możliwości przeprowadzenia tego wywiadu. Wyjaśniono, że w dniu [...] r. pracownik socjalny nie zastał skarżącego w miejscu zamieszkania, wobec tego pismem z dnia [...] r. wystąpił do skarżącego z prośbą o kontakt do dnia [...] r. w tej sprawie. Pismo to pozostało bez odpowiedzi skarżącego.

W świetle powyższych okoliczności organ I instancji stwierdził, że skarżący uchyla się od czynności pozwalających na ustalenie jego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w związku z ciążącym na nim obowiązkiem wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Organ ten nie ma zatem możliwości określić, czy istnieją przesłanki pozwalające na zwolnienie go z wymaganej odpłatności.

W odniesieniu do brata skarżącego organ pierwszej podał, że osoba te nie jest zobowiązana na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją wnosząc od niej odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zwróciło uwagę, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie składu oraz wysokości dochodu członków rodziny. Kolegium wyjaśniło, że aby organ mógł ustalić, czy na skarżącym ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt jego matki w domu opieki społecznej i w jakiej wysokości, zobowiązany jest ustalić wysokość dochodów członków rodziny skarżącego. W tym celu pracownik socjalny przeprowadza wywiad środowiskowy.

Organ odwoławczy podał, że choć istotą pomocy społecznej jest podejmowanie, przy pomocy środków publicznych, działań zmierzających do możliwie najlepszego ukształtowania sfery bytowej obywatela, to środki te nie mają wymiaru nieograniczonego. Oznacza to konieczność ich reglamentacji oraz ścisłego dokumentowania przez organy, przypadków uzasadniających udzielenie takiej pomocy. W tym celu ustawodawca wprowadził w ustawie o pomocy społecznej szczególny rodzaj dowodu w postaci wywiadu środowiskowego. Organ odwoławczy zaakcentował niezwykle istotną rolę tego dowodu, powołując również art. 107 ust. 1 u.p.s.

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 431/15, organ ten wskazał, że poprzez wywiad środowiskowy mogą zostać wyjaśnione istotne okoliczności sprawy. Niedopełnienie przez stronę tego obowiązku uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w art. 11 ust. 2 u.p.s. Wyjaśnił także, iż pojęcie "obowiązku współdziałania" nie zostało zdefiniowane w ustawie, lecz w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jest to umożliwienie pracownikowi socjalnemu ustalenie całokształtu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej beneficjenta, co będzie się urzeczywistniać poprzez złożenie wyczerpujących i zgodnych z rzeczywistością informacji, przedłożenie stosownych dokumentów, czy też złożenie wyczerpujących wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 października

2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1026/15). Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zauważył, że wywiad środowiskowy, jako obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego, wymaga od strony szczególnej aktywności, ponieważ z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi, zaś odmowa współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, bądź nieudzielenie wyjaśnień co do swojej sytuacji życiowej, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zawarto żądanie uchylenia decyzji organów obu instancji, w oparciu o zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

– art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające na braku ustalenia aktualnego stanu dochodów i możliwości skarżącego do nałożonych odpłatności, w związku z czym ustalenia faktyczne nie dawały organom podstaw do wydania orzeczeń merytorycznych;

– art. 10 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu polegające na wydaniu decyzji ustalającej odpłatność w dniu [...] r. przed określonym przez organ pierwszej instancji terminem załatwienia sprawy, co doprowadziło do braku ustalenia sytuacji dochodowej i majątkowej skarżącego i wydania decyzji bez prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i bez poinformowania skarżącego o możliwości końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci:

– art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez ustalenie opłaty za pobyt bez ustalenia sytuacji dochodowej i majątkowej skarżącego;

– art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. polegające na przyjęciu, że możliwe jest ustalenie odpłatności za pobyt dla skarżącego bez właściwie wydanej decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt jego matki;

– art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez jego zastosowanie polegające na ustaleniu wysokości opłaty za pobyt jego matki bez zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.;

– art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku ustalenia w drodze umowy oraz zwiększeniu opłaty ponoszonej przez skarżącego w sposób dowolny, w sytuacji gdy jego brat został zwolniony z tej odpłatności, a organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy sytuacji materialno-bytowej skarżącego.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano przede wszystkim na szczególne znaczenie wywiadu środowiskowego w niniejszej sprawie, przy czym skarżący nie zgodził się z organem, że niedopełnienie obowiązku jego przeprowadzenia może obciążyć obowiązanego do ponoszenia opłaty za pobyt w domu opieki społecznej. Skarżący powołał się na zawiadomienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r., z którego wynika, że przewidywany termin załatwienia sprawy to [...] r. Zaakcentował, że mając na względzie ten termin, chciał skontaktować się z MOPR w O. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a wydanie decyzji przed tą datą pozbawiło go możliwości określenia faktycznej sytuacji materialno-bytowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, aczkolwiek organy nie ustrzegły się w toku prowadzonego postępowania od uchybień o charakterze formalnym, które jednakże nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nie jest sporna między stronami niezwykłe istotna w rozpoznawanej sprawie rola wywiadu środowiskowego, umożliwiającego dokonanie niezbędnych ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji materialno-bytowej skarżącego. Jednakże skarżący uważa, że niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia tego dowodu obciąża organ. W tej okoliczności skarżący upatruje zasadność zarzutów swojej skargi. Natomiast, zdaniem organu odwoławczego, skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co skutkowało negatywnym załatwieniem sprawy.

Wskazać należy, że skarżący nie kwestionował samego faktu, iż jako zstępny jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za pobyt swojej matki w domu pomocy społecznej, lecz pozbawiono go możliwości zwolnienia z tej opłaty w całości lub w części. Wobec tego jedynie tytułem przypomnienia podać wymaga, że jak wynika z treści art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Krąg podmiotów obowiązanych do uiszczenia tej opłaty określa art. 61 ust. 1, z którego wynika, że są nimi w kolejności: mieszkaniec domu opieki społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochódów dziecka (pkt 1); małżonek, zstępni przed wstępnymi (pkt 2), gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (pkt 3). W art. 61 ust. 2 u.p.s. wskazano zaś reguły, według których ustalana jest owa opłata. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zstępni wnoszą opłatę za pobyt w domu opieki społecznej zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Aby ocenić, czy na zobowiązanym z art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.s. ciąży obowiązek ponoszenia opłaty i w jakiej wysokości organ winien ustalić jego aktualną sytuację rodzinną, majątkową i dochodową. W tym celu, w oparciu o art. 107 ust. 1 u.p.s. przeprowadza wywiad środowiskowy. W art. art. 64 u.p.s., wskazano bowiem, że osoby obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu takiego wywiadu. W przepisie tym podano również przesłanki, które organ winien brać w szczególności pod uwagę zwalniając z tej opłaty.

Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, za pośrednictwem MOPR w O. , podejmowano czynności mające doprowadzić do przeprowadzenia takiego wywiadu ze skarżącym. Powołano się na odpowiedzi z MOPR w O. , z których wynikało, że wobec nieobecności skarżącego w miejscu zamieszkania, nie było możliwości przeprowadzenia z nim wywiadu. Wskazano, że skarżący nie nawiązał kontraktu z pracownikiem socjalnym MOPR w O. .

Odnosząc się do tych ustaleń zauważyć wymaga, że w aktach sprawy, poza pismem MOPR w O. z dnia [...] r., nr [...] , brak jest dowodu skutecznego doręczenia skarżącemu korespondencji, w której informowany był o swoich prawach i obowiązkach związanych z toczącym się postępowaniem administracyjnym, w tym o możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, celem rozważenia czy istnieją przesłanki z art. 64 u.p.s. Jednakże Sąd uznał, że uchybienia te nie miały wpływu na finał postępowania, właśnie ze względu na dowód skutecznego doręczenia skarżącemu w dniu [...] r. powyższego pisma MOPR w O. z dnia [...]r. W piśmie tym poinformowano skarżącego o wpływie wniosku o przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego. Przywołano regulacje prawne określające ustawowy obowiązek skarżącego do ponoszenia opłat za pobyt jego matki w domu opieki społecznej. Wskazano, jakie dokumenty skarżący winien przedłożyć celem prawidłowego rozpoznania jego sytuacji. Wyjaśniono również, że tylko w przypadku, gdy wyrazi zgodę na sporządzenie przez pracowników MOPR w O. wywiadu środowiskowego będzie możliwe rozważenie, czy w odniesieniu do jego osoby wystąpiły przesłanki uzasadniające zwolnienie częściowe lub całkowite z tej opłaty. Podano, w jakim terminie skarżący ma skontaktować się z MOPR w O. celem ustalenia daty przeprowadzenia tego wywiadu. Poinformowano o możliwości kontaktu telefonicznego. Nadto, wyjaśniono, że w dniu [...] r. pracownik socjalny nie zastał nikogo w miejscu zamieszkania skarżącego.

Skarżący posiadał zatem pełną wiedzę, umożliwiającą mu podjęcie przed organem czynności mających na celu określenie swojej faktycznej sytuacji materialno-bytowej.

Nadto, za błędne należało uznać stanowisko prezentowane w skardze, z którego wynika, że wydanie decyzji przez organ I instancji przed terminem wskazanym w zawiadomieniu z dnia [...] r., tj. dniem [...] r. uniemożliwiło ustalenie sytuacji materialnej skarżącego.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.). Natomiast art. 36 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zawiadomienia stron, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, m.in. ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Nie oznacza to jednak, że załatwienie sprawy nie może nastąpić przed upływem terminu wskazanego w trybie art. 36 k.p.a. Jej załatwienie ma nastąpić nie później niż w tym terminie. Zauważyć wymaga, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy ponaglenie, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, lub też w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu przywołane okoliczności świadczą o tym, że skarżący swoim działaniem świadomie uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i czynienie z tego tytułu zarzutu pozbawienia go prawa do udziału w postępowaniu, stanowi nadużycie tej zasady (art. 10 k.p.a.), a nie dowód na jej łamanie.

Za niezasadny wobec tego Sąd uznał również zarzut naruszenia przez organy art. 7 k.p.a. Bierna postawa skarżącego w zakresie informacji o możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego spowodowała, że organy nie miały obowiązku przeprowadzać kolejnych dowodów na okoliczność jego sytuacji rodzinnej, materialnej i dochodowej. Pełnych wyjaśnień w tym zakresie powinien był udzielić skarżący jako ubiegający się o pomoc ze środków publicznych.

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18, wskazać wymaga, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia.

Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo zatem ustaliły, że wobec braku współpracy skarżącego w zakresie ustalenia jego aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, istniały podstawy do ustalenia odpłatności za pobyt jego matki w domu opieki społecznej, jako łączną różnicę między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca tego domu opieki społecznej za okres od dnia 4 grudnia 2018 r. do dnia 22 lutego 2019 r., a odpłatnością uiszczoną przez podopieczną, co czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 59. ust. 1 u.p.s. oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.

Odnosząc się do ostatnich dwóch zarzutów skargi Sąd zauważył, że w istocie, zawarcie umowy w sprawie ponoszenia wydatków na świadczenia pomocowe następuje również w przypadku umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga zatem, że w przypadku takiej umowy mamy do czynienia nie z jednostronnym rozstrzygnięciem, a z czynnością, której treść kształtują obie strony umowy. Niemożliwym jest wobec tego jej zawarcie w przypadku biernej postawy skarżącego, która jak już wskazano w ramach powyższych rozważań miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), orzeczono jak w sentencji.

Powołane w wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.