Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 16/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, 15
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania.


UZASADNIENIE

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie.

Prezes Wód Polskich wskazał, że SKO przesłało mu ww. odwołanie jako do organu właściwego w sprawie, powołując się na treść art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566).

W ocenie Prezesa Wód Polskich, stanowisko SKO jest błędne. Wraz z wejściem w życie ustawy – Prawo wodne z 2017 r. zniesiono Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej; a starostowie i marszałkowie województw utracili właściwość w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Z uwagi na powyższe regulacja art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. ma za zadanie zapewnienie wnioskodawcom stabilności postępowań administracyjnych dotyczących ich interesów. Z jednej strony rolę taką pełni obowiązek prowadzenia postępowań wszczętych przed dniem 1 stycznia 2018 r. na podstawie przepisów dotychczasowych; z drugiej, wobec zniesienia dotychczasowych organów odwoławczych w sprawach pozwoleń wodnoprawnych (Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej) ustanowienie dla spraw niezakończonych jednego organu odwoławczego.

Tymczasem postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, które na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. prowadził wójt, burmistrz lub prezydent miasta, zgodnie z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. pozostawione nadal zostało we właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zarówno przepisy Prawa wodnego z 2001 r., jak i 2017 r. nie zawierają regulacji szczególnej w odniesieniu do unormowania kodeksowego w kwestii organu wyższego stopnia w stosunku do wójta, prezydenta miasta, burmistrza działających jako organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami. Nie występuje zatem zagrożenie stabilności dwuinstancyjnego postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, gdyż właściwość pierwszoinstancyjna w tych sprawach należy do wójta, zaś właściwość odwoławcza do samorządowego kolegium odwoławczego.

Brak jest tym samym uzasadnienia do stosowania art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. w odniesieniu do postępowań prowadzonych przez wójta na podstawie art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. i zmiany organu odwoławczego dla "wycinka" spraw dotyczących zmiany stanu wody na gruncie, tj. spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r.

W odpowiedzi na wniosek SKO, powołując się na treść art. 573, art. 234 ust. 1-5, art. 14 ust. 1-6, art. 545 ust. 1-7 Prawa wodnego z 2017 r., wskazało, że z dniem 1 stycznia 2018 r., zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, która uchyliła wcześniej obowiązującą ustawię z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Na mocy przepisów przejściowych, tj. art. 545 ust. 4 nowej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich. Dlatego SKO na mocy art. 545 ust. 4 z dniem 1 stycznia 2018 r. przestało być organem właściwym do rozpatrzenia ww. odwołania. Z dniem 1 stycznia 2018 r. SKO, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie jest już organem wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę, tj. Wójtem Gminy. Kompetencje w tym zakresie z dniem 1 stycznia 2018 r., przeszły bowiem na Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zgodnie z zacytowaną powyżej nowelizacją ustawy – Prawo wodne.

W ocenie SKO, organem właściwym do rozpatrzenia ww. odwołania jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Prezesem Wód Polskich, a SKO spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe do załatwienia sprawy ww. odwołania. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W niniejszej sprawie problem prawny zaistniał na tle poprzedniego brzmienia art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. Należy jednak wskazać, że od czasu złożenia przedmiotowego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego uległa zmianie treść ww. przepisu. Zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 710) art. 545 ust. 4 uzyskał następujące brzmienie: "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Ponadto na uwagę zasługuje, że omawiany przepis w nowym brzmieniu zaczął obowiązywać z mocą wsteczną od 1 stycznia 2018 r. (patrz: art. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne).

Z powyższego wynika, że aktualnie nie istnieje wątpliwość interpretacyjna dotycząca treści art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. celem wskazania organu właściwego do załatwienia odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z treścią art. 545 ust. 4 Prezes Wód Polskich jest organem wyższego stopnia tylko w odniesieniu do spraw, w których pod rządami starej ustawy – Prawo wodne z 2001 r. organem wyższego stopnia był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Oznacza to, że w sprawach dotyczących decyzji wydawanych przez wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie – art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. nie zawiera normy prawnej w zakresie właściwości instancyjnej organu administracji publicznej. Taka zaś ocena uprawnia do stwierdzenia, że w tego rodzaju sprawach znajduje zastosowanie ogólna zasada wynikająca z art. 17 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którą organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (a więc wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast) – samorządowe kolegia odwoławcze. Nie można też nie zauważyć, na co trafnie wskazał Prezes Wód Polskich, że nowa ustawa – Prawo wodne z 2017 r. w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych na gruncie nie wprowadza zmian w zakresie właściwości rzeczowej organów. W dalszym ciągu właściwymi organami do wydania ww. decyzji są wójt, burmistrz lub prezydent miasta, co wynika z zestawienia poprzednio obowiązującego art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. z aktualnie obowiązującym art. 234 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. Ponadto nowe przepisy, w tym wskazywany wyżej art. 545 ust. 4, w odniesieniu do art. 234 ust. 3 nie wprowadziły żadnych zmian we właściwości instancyjnej organów. A zatem w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych na gruncie nie zaistniał w ogólności problem przeniesienia kompetencji w zakresie wydania decyzji, a co za tym idzie – wskazania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność ta miałaby znaczenie także w odniesieniu do poprzedniej treści art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., która literalnie zupełnie abstrahowała od problematyki przeniesienia kompetencji do wydania decyzji, w sytuacji gdy zasadniczo nowa ustawa utrzymała właściwości tych samych organów do wydania decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Jak się wydaje, braki w tym zakresie racjonalny ustawodawca usunął wskazaną wyżej nowelizacją, uwzględniając właśnie kwestię przeniesienia kompetencji do wydania rozstrzygnięcia, co wiąże się z likwidacją dotychczasowych organów, a powołaniem nowych, jednak nie w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych na gruncie.

W takich okolicznościach należy uznać, że zgodnie z art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. w związku z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. jest właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...].

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.