Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 896/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1809/07 w sprawie ze skargi A. i A. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1809/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB) z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr DON/ORZ/7101/1206/07, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się ww. wyroku i zasądził od GINB na rzecz A. i A. P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu WSA wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku Państwowego Gospodarstwa Leśnego, Lasy Państwowe, Nadleśnictwo S. z dnia 7 grudnia 2006 r. w sprawie legalności budowy obiektów na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w zarządzie PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych (dalej jako: PINB) nakazał A. i A. P. rozbiórkę wiaty (obiekt Nr 10) o wymiarach 7 m x 17 m i wysokości 6,7 m wraz z tarasem o wymiarach 6,0 m x 9,3 m x 9,8 m wybudowanych samowolnie na ww. działce położonej w miejscowości Muczne gmina Lutowiska. W uzasadnieniu organ wskazał, że wiata była budowana w 2003 r., a A. i A. P. posiadali zgodę byłego Nadleśniczego S., ale nie mają pozwolenia na budowę. Skoro na terenie Gminy Lutowiska brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a poprzedni stracił ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. to nie zachodzą przesłanki dające możliwość legalizacji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i A. P., uzasadniając je faktem oczekiwania na rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego, co do zgodności przepisów prawa budowlanego regulujących ewentualną możliwość legalizacji przedmiotowej budowli.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 27 lipca 2007 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 1960 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu organ podał, że rozpatrzenie odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę, z powodu niemożności przedstawienia przez stronę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zależy od zajęcia stanowiska przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b/ i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., nr 20, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., nr 93, poz. 888) z art. 2

i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej jako: Konstytucja). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo S., twierdząc, iż ocena legalność przepisu dokonywana

przez Trybunał Konstytucyjny nie jest zagadnieniem wstępnym i nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu. Ponadto, jeśli Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności przepisu, to strona może skorzystać z trybu przewidzianego w art. 145a kpa, a zawieszenie narusza zasadę szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 kpa oraz terminowość załatwiania spraw przewidzianą w art. 35 kpa.

Zaskarżonym postanowieniem GINB - po rozpatrzeniu ww. zażalenia - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zawieszenie postępowania tamuje jego bieg i opóźnia rozpoznanie sprawy. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako: NSA) z dnia 10 września 1997 r., sygn. akt SA/Bk 969/96, w którym został wyrażony pogląd, że skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie stanowi zagadnienia wstępnego i nie uzasadnia automatycznego zawieszenia postępowania. Ponadto, zdaniem organu, w świetle art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem, a stwierdzenie niekonstytucyjności daje podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 kpa.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i A. P.. Skarżący powołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2/05, zgodnie z którym organ "obowiązany jest ustalić związek między zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a wynik tych ustaleń powinien posiadać odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego". Zdaniem skarżących jeśli nawet Trybunału Konstytucyjnego nie można uznać za sąd, to na pewno jest organem, a ustawodawca w art. 97 § 1 pkt 4 kpa przewidział, że zagadnienie wstępne ma rozpoznać sąd lub organ, jednak nie sprecyzował, o jaki organ chodzi.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

W zaskarżonym wyroku z dnia 19 marca 2008 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1809/07 WSA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ II instancji błędnie zinterpretował, przez co wadliwie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Sąd I instancji podkreślił, że - po pierwsze - przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa powstał i przetrwał

w identycznym brzmieniu od daty uchwalenia kpa w 1960 r. a zatem fakt, że w redakcji art. 97 kpa nie ujęto Trybunału Konstytucyjnego nie wyklucza jeszcze możliwości zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zważywszy na to, że Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, mieści się zatem w pojęciu sądu jak i organu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Odnośnie argumentu, że w sprawie po jej zakończeniu i ewentualnym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją może mieć zastosowanie art. 145a kpa, Sąd I instancji wskazał, że powołanie się na ten przepis jako argument za odmową zawieszenia w sprawie o nakazanie rozbiórki jest chybiony, bowiem zastosowania tego przepisu może uniemożliwić stronie ochronę swojego prawa - ze względu na dyspozycję art. 146 § 1 kpa, który możliwość uchylenia decyzji w tym trybie dopuszcza jedynie w ciągu pięciu lat od daty doręczenia decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji, również powołanie się przez organ II instancji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1997 r., sygn. akt SA/Bk 969/96 nie uzasadniało odmowy zawieszenia ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie, bowiem wyrok ten został wydany w dniu 10 września 1997 r., a więc zapadł w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie Konstytucji. WSA podkreślił, że organy administracji publicznej w sytuacji skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania przez Sąd co do konstytucyjności przepisu, na podstawie którego mają orzekać w sprawie, powinny wyważyć starannie, czy pierwszeństwo należy dać zasadzie szybkości postępowania, czy też zastrzeżeniom, które wobec przepisu wyraził Sąd w uzasadnieniu pytania prawnego. Zdaniem WSA, rozważeniu podlegać też powinno przez organ i to, że zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji zawiera nakaz działania organów Państwa nie tylko na podstawie, ale i w granicach prawa. Jeżeli zaś powstaje uzasadniona wątpliwość, czy granic tych nie przekroczył ustawodawca, to uzasadnione jest wstrzymanie rozpoznania sprawy do czasu, kiedy granice te zostaną ustalone

w sposób bezsporny przez Trybunał Konstytucyjny. Na koniec WSA podniósł,

iż "na marginesie stwierdzić trzeba, że przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez Sąd Administracyjny okazało się, że przepis który stanowić ma podstawę rozpoznania sprawy przez organ okazał się w części niezgodny z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06), a zatem zawieszenie postępowania przez organ I instancji w niniejszej sprawie było trafne".

Działając na podstawie art. 173 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), GINB zaskarżył w całości ww. wyrok WSA. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono - na podstawie art. 174 pkt 2) ppsa - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 97 § 1 pkt 4) kpa polegające na przyjęciu, iż skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności z art. 2 i z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisów prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b/ i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako: pb) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., nr 93, poz. 888 ze zm.) w zakresie, w jakim powoduje on stosowanie przepisów, o których mowa w pkt 1, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, jest uzasadniającym zawieszenie postępowania przez organ administracji publicznej zagadnieniem wstępnym, od rozstrzygnięcia którego przez inny organ lub sąd zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez ten organ, który postępowanie zawiesił. Wskazując na powyższą podstawę, strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi wniesionej przez A. i A. P., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że WSA w celu uzasadnienia rozstrzygnięcia orzeczonego w przedmiotowej sprawie, nie ustosunkował się do głównej przesłanki zawartej w przepisie art. 97 § 1 pkt 4) kpa, to jest nie dokonał interpretacji pojęcia "zagadnienia wstępnego", którego rozstrzygnięcie leży w kompetencji innego organu (niż ten, przed którym toczy się dane postępowanie administracyjne) lub sądu. GINB podkreślił, że warunkiem zakwalifikowania danego zagadnienia do kategorii zagadnienia wstępnego, jest jednoznaczne ustalenie, iż zagadnienie niniejsze dotyczy konkretnych praw i obowiązków konkretnej osoby, w jej indywidualnej sprawie, której dotyczy dane postępowanie administracyjne, a więc za zagadnienie wstępne nie może zostać uznane takie zagadnienie, które nie spełnia powyżej przytoczonych przesłanek

tak jak zagadnienie zakwalifikowane przez WSA. Konkludując - zdaniem GINB

- uznanie przez WSA w zaskarżonym wyroku, że skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego zapytania prawnego o zgodność przepisów prawa materialnego

z Konstytucją przez Sąd w innej sprawie, niż przedmiotowa, jest wystarczającą przesłanką do zawieszenia tego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4) kpa, należy ocenić jako naruszenie prawa materialnego, polegającego na dokonaniu przez Sąd błędnej jego wykładni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 Prawa

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Zakres rozpatrywania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony, bowiem art. 183 § 1 ppsa nakazuje Sądowi rozpatrywać sprawę - poza wypadkami nieważności postępowania sądowego - tylko w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej powołanych. Poza kontrolą Sądu pozostaje z kolei zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego lub postępowania przed tym Sądem i musi skoncentrować Swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (por.: J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 259). Z powyższego wynika więc, iż przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest tylko pewien fragment sprawy rozpatrywanej w I instancji. Od razu trzeba wskazać,

iż w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 ppsa, co oznacza, iż zakres rozpoznania niniejszej sprawy został wyznaczony przez stronę skarżącą przez przytoczenie podstaw kasacyjnych

i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone

przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania).

Należy wskazać, że zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć

na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną

jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi WSA "na podstawie art. 174 pkt 2) [ppsa] - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 97 § 1 pkt 4) kpa".

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa strona skarżąca zarzuciła więc Sądowi I instancji naruszenie przepisów kpa. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że przepisy kpa są stosowane przez organy administracji publicznej w prowadzonym przez nie postępowaniu administracyjnym, natomiast nie znajdują one zastosowania w postępowaniu przed Sądem administracyjnym. Postępowanie przed Sądami administracyjnymi reguluje bowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa winno być więc naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna przysługuje bowiem od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i zarzuty winny się odnosić do jego wyroku oraz do postępowania przed tym sądem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako: NSA) oraz doktrynie ugruntowany został pogląd, że "z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego I instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego" (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 546; por. też, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04, niepublikowany). Skoro więc istotą postępowania ze skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem wyroku sądu I instancji (por.: postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2004 r., FSK 781/04, niepublikowany), a WSA, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, nie stosował przepisów kpa (gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami ppsa), to tym samym powołanie w skardze kasacyjnej przepisów kpa w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować tego zarzutu jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa. Nadmienić należy, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego innego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, co - z uwagi na treść 183 § 1 ppsa - uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie uchybień w zakresie tego postępowania przed WSA. NSA miał na uwadze, że GINB w końcowej części uzasadnienia swojej skargi kasacyjnej podjął próbę sanowania wskazanego błędu co do podstaw skargi kasacyjnej, wskazując, że "uznanie przez WSA w zaskarżonym wyroku, że skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego zapytania prawnego o zgodność przepisów prawa materialnego z Konstytucją przez Sąd w innej sprawie, niż przedmiotowa, jest wystarczającą przesłanką do zawieszenia tego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4) kpa, należy ocenić jako naruszenie prawa materialnego, polegającego na dokonaniu przez Sąd błędnej jego wykładni" - jednakże również ta próba była nieudana. Nawet, jeśli przyjąć bowiem wyjątkowo, że podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać wyartykułowane dopiero w uzasadnieniu tej skargi to i tak, po pierwsze - to uzasadnienie nie korespondowało z treścią zarzutu skargi, a po drugie - przepis

art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest przepisem postępowania, a nie - jak wskazał GINB

w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - przepisem prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 ppsa, orzekł, jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć jednak, że choć ww. błędne sformułowanie podstaw kasacyjnych nie pozwalało na odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej, to jednak argumentacja GINB dotycząca istoty problemu prawnego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie jest trafna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesienie skargi konstytucyjnej lub pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności aktu ustawowego z Konstytucją, nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego konieczność zawieszenie postępowania w innej sprawie, niż w tej, w związku z zawisłością której skarga lub pytanie prawne zostało skierowane i w tym zakresie argumentacja zaprezentowana przez Sąd I instancji jest błędna. Nie zmienia to faktu, że zasada związania NSA granicami skargi kasacyjnej, nie pozwala NSA podjąć innego rozstrzygnięcia niż oddalenie skargi kasacyjnej.