Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1600/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska- Pietrzak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1606/16 w sprawie ze skargi J. D. na uchwałę Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza niezgodność z prawem uchwały Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy, 2. zasądza od Rady Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy na rzecz J. D. kwotę złotych 1270 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1606/16 oddalił skargę J.D. na uchwałę Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Burmistrz Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy, działając na podstawie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy Bemowo, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały

nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 420), realizując inicjatywę Zarządu Dzielnicy określoną

w protokole nr [...] z posiedzenia Zarządu Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy, które odbyło się w dniu [...] maja 2016 r. w siedzibie Urzędu Dzielnicy Bemowo przy ul. P. Ś., w dniu [...] maja 2016 r. skierował do Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy wniosek o zwołanie sesji Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy, w którym określono porządek obrad.

Przewodniczący Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy, na podstawie Statutu Dzielnicy Bemowo zwołał sesję Rady na dzień [...] maja 2016 r. i określił porządek obrad. Porządek obrad został zmieniony w czasie sesji Rady poprzez dodanie punktu o podjęcie uchwały o odwołaniu Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy i powołanie nowego Przewodniczącego.

Rada Dzielnicy Bemowo, na podstawie § 17 ust. 4 Statutu Dzielnicy Bemowo stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy

z dnia [...] stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. Nr 32 poz. 453 z późn. zm.), podjęła w dniu [...] maja 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy i w tym samym dniu na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy.

J.D., odwołany Przewodniczący Rady Dzielnicy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. wezwał Radę Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyżej określonych uchwał jako wadliwych.

Rada Dzielnicy, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446),

w dniu [...] lipca 2016 r. podjęła uchwalę nr [...], którą wezwała J.D. do wykazania na czym polega naruszenie prawa przy podjęciu przedmiotowych uchwał.

J.D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyżej wymienione uchwały, wskazując, że zostały one podjęte z naruszeniem § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy stanowiącego Załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 z późn. zm.), poprzez podjęcie na skutek rozszerzenia porządku obrad, dokonanego bez zgody wnioskodawcy jako uprawnionego podmiotu, tj. z naruszeniem § 23 ust. 4 Statutu Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy.

Podnosząc powyższy zarzut pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał stosownie do art. 147 p.p.s.a.

Rada Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła

o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi stwierdziła, że skarżący nie wezwał skutecznie organu do usunięcia naruszenia prawa, a co za tym idzie skarga powinna zostać odrzucona. Natomiast argumentując wniosek o oddalenie skargi zgodziła się ze skarżącym, że katalog podmiotów uprawnionych do zwołania sesji Rady jest zamknięty i nie obejmuje Burmistrza Dzielnicy Bemowo. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym i § 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 17 ust. 3 Statutu Dzielnicy Bemowo jedyną osobą uprawnioną do zwołania sesji rady jest jej przewodniczący,

a podczas jego nieobecności lub niemożności pełnienia funkcji, wyznaczony przez przewodniczącego jego zastępca. Z kolei § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy Bemowo nie zawiera katalogu podmiotów uprawnionych do zwołania sesji Rady Dzielnicy, określa katalog podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o zwołanie tzw. "nadzwyczajnej sesji rady dzielnicy", a określenie to jest terminem potocznym, powszechnie akceptowalną nazwą sesji zwoływanej przez przewodniczącego rady dzielnicy w określonym przez ustawę terminie i w trybie określonym w statutach dzielnic, którego podstawowym elementem jest wniosek o jej zwołanie. Organ administracji stwierdził, że z protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu Dzielnicy Bemowo, które odbyło się w dniu [...] maja 2016 r. wynika, że Zarząd Dzielnicy jednogłośnie zaakceptował wystąpienie z wnioskiem o zwołanie sesji określając jednocześnie jej porządek obrad. Zgodnie z § 49 Statutu Dzielnicy pracami Zarządu Dzielnicy kieruje jej Burmistrz i reprezentuje go na zewnątrz. W ocenie organu administracji zatem zbyt daleko idącym wnioskiem skarżącego jest wymóg podpisania wniosku o zwołanie sesji przez wszystkich członków zarządu dzielnicy. Przepisy nie określają także formy, w jakiej wniosek ten powinien zostać złożony. Organ wskazał, że sesja została zwołana w sposób prawidłowy przez Wiceprzewodniczącego Rady Dzielnicy na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez jej Przewodniczącego. Porządek obrad [...] sesji Rady Dzielnicy został zmieniony na wniosek Przewodniczącego, który uzyskał wymaganą większość głosów (§ 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy), a zgoda na zmianę porządku obrad spełnia wymogi z § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy. Zdaniem organu administracji pogląd skarżącego, że do zgody na zmianę porządku obrad potrzebna jest uchwała Zarządu Dzielnicy nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach oraz

w orzecznictwie sądów.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, wskazując

w uzasadnieniu, że zaskarżona uchwała Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy

z dnia [...] maja 2016 r nr [...] w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy prawa nie narusza. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 - "u.s.g") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd doszedł do przekonania, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi, gdyż wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa oraz posiada legitymację do zaskarżenia uchwały. Wyjaśnił, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w u.s.g. jest zawsze norma prawna ogólna

i abstrakcyjna (akt normatywny), albo też norma prawna jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem.

Sąd wskazał, że okoliczności faktyczne podnoszone przez skarżącego

wskazują, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Skarżący wywodzi bowiem, że zaskarżona uchwała została podjęta na sesji Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy, która została zwołana na wniosek nieuprawnionego podmiotu,

z naruszeniem § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz podjęta na skutek rozszerzenia porządku obrad, dokonanego bez zgody wnioskodawcy jako uprawnionego podmiotu, tj. z naruszeniem § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy

W ocenie Sądu o legalności aktu prawa miejscowego decyduje nie tylko merytoryczna jego treść, a więc formalna zgodność z ustawą, w granicach której został on wydany, ale również ustanowienie tego aktu z dochowaniem norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Regulacje dotyczące stanowienia prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego ustanowione są w ustawie o samorządzie gminnym oraz aktach prawa miejscowego regulujących ustrój gmin - statutach. Organem stanowiącym te akty jest w myśl art. 41 ust. 1 u.s.g., rada gminy. Rada jako organ kolegialny obraduje i podejmuje uchwały na posiedzeniach ustawowo nazywanych sesjami. Obrady te mogą odbywać się w trybach zwykłych lub nadzwyczajnych.

W trybie zwykłym sesje zwoływane są przez przewodniczącego rady w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał (art. 20 ust. 1 u.s.g.), zaś w trybie nadzwyczajnym zwoływane są na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy (art. 20 ust. 3 u.s.g.). Przy czym w tym ostatnim przypadku przewodniczący rady jest zobowiązany do zwołania sesji na dzień przypadający

w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Szczegółowy tryb prac rady gminy (niezależnie od tego czy jest to tryb nadzwyczajny czy zwykły) określa statut gminy, który stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na jej terenie.

Zgodnie z § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy, na wniosek Prezydenta, Zarządu Dzielnicy lub co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady Dzielnicy, Przewodniczący Rady Dzielnicy obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia tego wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien zawierać porządek obrad sesji wraz z projektami uchwał. Natomiast § 23 Statutu stanowi, że:

1. Porządek obrad sesji ustala Przewodniczący Rady Dzielnicy.

2. Porządek obrad obejmuje w szczególności:

1) przyjęcie protokołu obrad poprzedniej sesji;

2) rozpatrzenie projektów uchwał (stanowisk) i przyjęcie uchwał (stanowisk);

3) interpelacje i zapytania radnych.

3. Rada Dzielnicy, na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy, może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Dzielnicy.

4. Do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie § 22 ust. 4 stosuje się ust. 3 z tym, że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy zwołania takiej sesji.

5. Na wniosek Zarządu Dzielnicy, Przewodniczący Rady Dzielnicy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do Rady Dzielnicy co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji.

Sąd wyjaśnił, że z protokołu nr [...] posiedzenia Zarządu Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy, które odbyło się w dniu [...] maja 2016 r. wynika, że Burmistrz Dzielnicy Bemowo "w sprawach różnych zwrócił się do Wydziału Organizacyjnego o przygotowanie i przekazanie w dniu [...] maja 2016 r. pisma do Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo o zwołanie sesji Rady z inicjatywy Zarządu Dzielnicy Bemowo". W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], podpisanym przez M. L. - Burmistrza Dzielnicy Bemowo, skierowanym do Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo podano, że "Zarząd Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy wnosi o zwołanie sesji Rady Dzielnicy Bemowo z następującym porządkiem obrad (...)".

Sesja została zwołana na dzień [...] maja 2016 r. przez Wiceprzewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy działającego z upoważnienia Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy.

Z protokołu nr [...] z sesji Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy

z dnia [...] maja 2016 r. wynika, że Przewodniczący "poinformował o wniosku formalnym, który wpłynął na poprzedniej sesji, a dotyczy odwołania Przewodniczącego Rady i zaproponował wprowadzenie tego punktu do obrad sesji. Zapytał przedstawiciela wnioskodawców zwołania bieżącej sesji czy wyrażają zgodę na wprowadzenie zmian do porządku obrad. M. L. poinformował, że wnioskodawcy wyrażają zgodę na wprowadzenie zmian do porządku obrad (...)". Rada Dzielnicy wyraziła zgodę na zaproponowaną zmianę porządku obrad i podjęła uchwałę nr [...] o odwołaniu J.D. z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy.

Prowadzenie obrad objął A. Z.. Po ogłoszonej na wniosek M. W. przerwie, M. W. zgłosił z kolei wniosek o uzupełnienie porządku obrad o projekt uchwały w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy i po powtórzeniu powyżej opisanej procedury, Rada Dzielnicy podjęła uchwałę nr [...] o powołaniu M. C. na Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy.

Zdaniem Sądu z przytoczonych wcześniej przepisów i w ustalonym stanie faktycznym nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem § 22 ust. 4 i § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy. Organ nie naruszył określonych w skardze przepisów, a Burmistrz Dzielnicy Bemowo nie reprezentował Zarządu Dzielnicy "wewnątrz" struktur, jednostki organizacyjnej Dzielnicy, a jedynie czynnością materialno-techniczna poinformował Przewodniczącego Rady Dzielnicy

o konieczności zwołania sesji Rady Dzielnicy na wniosek Zarządu Dzielnicy.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że burmistrz nie mógł skutecznie reprezentować Zarządu Dzielnicy, jeżeli ten nie podjął stosownej uchwały. W ocenie Sądu, należy rozróżnić wyrażenie woli przez Zarząd Dzielnicy w formie uchwały od sytuacji, które mogą mieć miejsce podczas sesji Rady Dzielnicy, podczas której gospodarzem jest Przewodniczący Rady Dzielnicy i ma on głos decydujący co do jej przebiegu. Nie zawsze inicjatywa Zarządu Dzielnicy musi przyjmować formę uchwały. W ocenie Sądu zaakceptowanie poglądu skarżącego w tym zakresie

w zasadzie doprowadziłoby do braku możliwości działania Zarządu Dzielnicy na sesji Rady Dzielnicy, podczas której należy czasami podejmować działania zmierzające do sprawnego i efektywnego dla gminy działania. W przypadku złożonego wniosku

o zmianę porządku obrad Przewodniczący nie informował w żaden sposób jej uczestników o ewentualnych uchybieniach formalnych związanych z wnioskiem

o zmianę porządku obrad, który został poszerzony o wniosek o jego odwołanie.

Sąd wskazał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1890/15 nie odnosi się do stanu faktycznego obecnie rozpoznawanej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi, stwierdzenie nieważności uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, obejmujące:

1/ § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy stanowiącego załącznik

nr 1 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.

w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż sesja Rady Dzielnicy Bemowo została zwołana na wniosek uprawnionego podmiotu, mimo braku stosownej uchwały Zarządu w tym przedmiocie, a także reprezentowania tegoż organu przez osoby nieuprawnione ze względu na ich wadliwe powołanie,

2/ § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy stanowiącego załącznik

nr 1 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453, z póżn. zm.) poprzez przyjęcie, że Burmistrz bez uprzedniej uchwały, może skutecznie w formie ustnej wyrazić w imieniu Zarządu Dzielnicy (jako wnioskodawcy) zgodę na rozszerzenie porządku obrad sesji Rady, a także reprezentowania tegoż organu przez osoby nieuprawnione, ze względu na ich wadliwe powołanie,

3/ § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy stanowiącego załącznik

nr 1 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż organ kolegialny jakim jest Zarząd Dzielnicy może wyrażać swoją wolę w zakresie określonych czynności prawnych w formie innej niż uchwała np. przez zapis w protokole czy ustną deklarację Burmistrza.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że Zarząd nie podjął w zakresie wniosku o zwołanie sesji Rady Dzielnicy żadnej uchwały, zatem nie sposób uznać, aby wola w tym przedmiocie została kiedykolwiek skutecznie wyrażona. Pismo podpisane przez Burmistrza nie może bowiem zastępować uchwały, która powinna zapaść w określonej - przewidzianej Statutem - procedurze. Punkt obejmujący odwołanie Przewodniczącego Rady Dzielnicy nie znajdował się w pierwotnym porządku obrad sesji. Dopiero na wniosek Przewodniczącego Rady, punkt ten został dodany, przy czym odbyło się to także

z naruszeniem wymaganej procedury. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie nawet gdyby uznać, że wniosek o zwołanie sesji został jednak wniesiony przez Zarząd, to nie sposób stwierdzić, aby ustna deklaracja Burmistrza podczas obrad, mogła stanowić formalne wyrażenie zgody przez wnioskodawcę. Burmistrz Dzielnicy nie jest bowiem podmiotem tożsamym z organem kolegialnym, jakim jest Zarząd. Żadne jednoosobowe oświadczenia Burmistrza nie mogą stanowić przejawu wyrażenia woli organu kolegialnego, które - co ponownie należy podkreślić - mogą zapadać wyłącznie w formie uchwał.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie przyjęcie przez Sąd odmiennej koncepcji, stoi w oczywistej sprzeczności także z jasnym i nie budzącym wątpliwości zapisem § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy, nieprzewidującego żadnej innej niż uchwała formy wyrażania woli przez Zarząd. Podkreślił, że rozpatrując podobną sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął całkowicie odmienną interpretację, w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1890/15 stwierdzając m.in. że "(...) zgodnie z § 23 ust. 3 statutu Dzielnicy [...], Rada Dzielnicy, na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy, może wprowadzić zmiany

w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Dzielnicy. Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, kto jest uprawniony do złożenia wniosku o zmianę porządku obrad. Wśród uprawnionych podmiotów nie ma Burmistrza Dzielnicy. Należy zgodzić się z organem, że wobec brak wniosku uprawnionego podmiotu o zmianę porządku obrad, Rada Dzielnicy [...] nie mogła procedować, a w konsekwencji podjąć uchwał w zakresie wniosku Burmistrza Dzielnicy".

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organu gminy zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Na poparcie powyższego twierdzenia pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie z dnia 13 marca 2014 r. w, sygn. akt III SA/Kr 1476/13).

Niezależnie od powyższego, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że wątpliwości w zakresie złożenia wniosków przez uprawniony podmiot, zarówno o zwołanie sesji, jak i późniejsze wyrażenie przezeń zgody na rozszerzenie porządku obrad, budzić musi kwestionowana w innych toczących się na drodze sądowoadministracyjnej sprawach, legalność powołania określonych osób na stanowiska członków Zarządu Dzielnicy Bemowo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentujący Radę Dzielnicy Bemowo profesjonalny pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy ponieważ Sąd Wojewódzki, kontrolując legalność uchwały Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy dokonał nieprawidłowej wykładni postanowień Statutu Dzielnicy Bemowo, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r., jak również

w realiach rozpoznawanej sprawy, dokonał nieprawidłowej subsumcji tych postanowień. Przede wszystkim, wbrew zarzutom i twierdzeniem skargi błędnie ocenił, że nie doszło do naruszenia § 22 ust. 4 oraz § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy Bemowo.

Zgodnie z § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy, na wniosek Prezydenta, Zarządu Dzielnicy lub co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady Dzielnicy, Przewodniczący Rady Dzielnicy obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia tego wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien zawierać porządek obrad sesji wraz z projektami uchwał.

Natomiast § 23 Statutu stanowi, że:

1. Porządek obrad sesji ustala Przewodniczący Rady Dzielnicy.

2. Porządek obrad obejmuje w szczególności:

1) przyjęcie protokołu obrad poprzedniej sesji;

2) rozpatrzenie projektów uchwał (stanowisk) i przyjęcie uchwał (stanowisk);

3) interpelacje i zapytania radnych.

3. Rada Dzielnicy, na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy, może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Dzielnicy.

4. Do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie § 22 ust. 4 stosuje się ust. 3

z tym, że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy zwołania takiej sesji.

5. Na wniosek Zarządu Dzielnicy, Przewodniczący Rady Dzielnicy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do Rady Dzielnicy co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że statut jest jednym z głównych aktów ustrojowych podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym stanowi podstawę działania, organizacji

i funkcjonowania zarówno gminy, jak i jej jednostek pomocniczych. Statut jest prawem miejscowym, o czym stanowi art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. przewidujący, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego, między innymi w zakresie wewnętrznego ustroju jednostek pomocniczych gminy.

W Statucie Dzielnicy Bemowo lokalny prawodawca wyraźnie wymienił podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem zwołanie sesji Rady Dzielnicy oraz podmioty uprawnione do zmiany porządku obrad. Wyliczenie to ma charakter enumeracji pozytywnej, co oznacza, że w procesie stosowania, postanowienia § 23 ust. 3 i ust. 4 Statutu podlegają ścisłej wykładni. Jednym z wnioskodawców uprawnionych do złożenia wniosku o zwołanie sesji Rady Dzielnicy jest organ wykonawczy dzielnicy - Zarząd Dzielnicy (§ 22 ust. 4 Statutu). Do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie § 22 ust. 4 wymagana jest zgoda wnioskodawcy zwołania takiej sesji.

Podkreślić należy, że Zarząd Dzielnicy jest organem kolegialnym i jako taki podejmuje rozstrzygnięcia w formach właściwych dla tego rodzaju organów, tj.

w formie uchwał. Znajduje to odzwierciedlenie wprost w treści § 50 ust. 1 Statutu, który stanowi, że Zarząd Dzielnicy wyraża swoją wolę w formie uchwał.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie z protokołu nr [...] posiedzenia Zarządu Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy, które odbyło się w dniu [...] maja 2016 r. wynika, że Burmistrz Dzielnicy Bemowo "w sprawach różnych zwrócił się do Wydziału Organizacyjnego o przygotowanie i przekazanie w dniu [...] maja 2016 r. pisma do Przewodniczącego Rady Dzielnicy Bemowo o zwołanie sesji Rady

z inicjatywy Zarządu Dzielnicy Bemowo". Ponadto na rozszerzenie porządku obrad sesji Rady o głosowanie nad odwołaniem Przewodniczącego Rady Dzielnicy,

a w konsekwencji wybór nowego Przewodniczącego Rady Dzielnicy zgodę wyraził Burmistrz Dzielnicy Bemowo. Nie ulega wątpliwości, że nie zachodzi tożsamość pomiędzy Zarządem Dzielnicy, a Burmistrzem Dzielnicy, gdyż pierwszy jest kolegialnym organem wykonawczym Dzielnicy (§ 43 ust. 1 Statutu Dzielnicy),

a drugi - członkiem organu wykonawczego Dzielnicy, stojącym na jego czele -

określonych kompetencjach (§ 43 ust. 3, § 49 ust.1-2 i ust. 5, § 50 ust. 2 Statutu Dzielnicy).

Rację ma skarżący, że sesja Rady Dzielnicy zwołana została z naruszeniem

§ 22 ust. 4 w zw. z § 50 ust. 1 Statutu. Ponadto wyrażenie zgody przez Burmistrza Dzielnicy na zmianę porządku obrad, nastąpiło z naruszeniem § 23 ust. 4 w zw.

z § 50 Statutu. Tym samym Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2181/16, który zapadał w podobnym stanie faktycznym i prawnym.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę J.D.. Uznając, że skarga jest zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 94 ust. 2 u.s.g.

w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, niezgodność z prawem uchwały Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. nr [...].

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia wyroku Sądu I instancji oraz uwzględnienia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od Rady Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania w sprawie.