Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1481/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skarg W. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy - skargi oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1481/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi J.M. i W.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2021 r. nr [...] dotycząca odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy.

Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, Wójt Gminy [....] decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] - działając na wniosek M.A. - ustalił warunki zabudowy dla nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr 104/9 w zakresie realizacji na niej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wydając tę decyzję organ uwzględnił m.in., że teren inwestycji posiada dostęp do drogi gminnej nr 220/4 przez drogę wewnętrzną nr 224. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją pismem z [...] lipca 2016 r. (uzupełnionym [...] sierpnia 2016 r.) wystąpił J.M., działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.). Wskazał, że inwestycja będzie wywierała wpływ na jego nieruchomość poprzez drogę z którą jest skomunikowana. Dołączył wykaz synchronizacyjny odnoszący się do działki nr 224.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Wójt wznowił postępowanie, przyjmując za jego podstawę wskazane we wniosku przepisy.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją z [...] marca 2016 r. wystąpił także W.M., powołując się w piśmie z [...] listopada 2017 r. na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podał, że działka inwestycyjna graniczy z terenem stanowiącym drogę wewnętrzną nr 224 włączoną do drogi publicznej, co nie przesądza o prawie do jej użytkowania na cele dojazdu do nieruchomości bez wiedzy i zgody współwłaścicieli.

Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Wójt odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2016 r. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Kolegium uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając, że stwierdzenie o braku przymiotu strony w odniesieniu do J.M. i W.M. jest zdecydowanie przedwczesne. W sprawie należy poczynić ustalenia biorące pod uwagę zgłoszone w odwołaniach zarzuty oraz mające na względzie treść zapadłych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, odnoszących się do sprawy.

Kolejno Wójt decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] - po przeprowadzeniu postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2016 r. - odmówił uchylenia tej decyzji. Wskazał, że na podstawie zaświadczenia Starosty [...] z [...] lutego 2020 r., które uwzględniało zmiany w ewidencji gruntów począwszy od 1 stycznia 2015 r., ustalił, że na dzień [...] marca 2016 r. brak było wpisów potwierdzających jakiekolwiek prawo J.M. i W.M. do nieruchomości oznaczonej nr 224. Dopiero wg stanu na dzień [...] lutego 2017 r. widnieje wpis o tym, że W.M. jest współwłaścicielem działki w 1/288. Natomiast w odniesieniu do J.M. brak jest jakichkolwiek wpisów tak we wspomnianym zaświadczeniu, jak i w księdze wieczystej. Dlatego, w ocenie organu, brak jest podstaw do uznania wyżej wymienionych za strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ zwrócił też uwagę, że sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomość sąsiednią i stopień jej uciążliwości. Wójt podkreślił, że inwestorka M.A. jest współwłaścicielem nieruchomości nr 224, a więc może z niej korzystać. Nie ogranicza to praw pozostałych współwłaścicieli nieruchomości tym bardziej, że zawsze stanowiła ona dojazd do działek sąsiednich. Jest oznaczona w ewidencji gruntów jako droga. Realizacja przez M.A. inwestycji w żaden sposób nie wpływa więc na zmianę sposobu wykorzystania tej nieruchomości, a tym samym nie oddziałuje na nią.

W odwołaniu od decyzji Wójta z [...] czerwca 2020 r. J.M. za błędne uznał stwierdzenie organu o braku wpływu inwestycji M.A. na działkę nr 224, podczas gdy właśnie przez tę działkę M.A. ma urządzony dojazd do swojej nieruchomości, zatem wpływ jest bezsporny tym bardziej, że podczas budowy domu kierowała tą drogą ciężki sprzęt wożący materiały budowlane, w wyniku czego uszkodzone zostały zabudowania znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie "drogi" na należącej do niego nieruchomości. Wymieniona działka została błędnie zaewidencjonowana jako jedna nieruchomość, podczas gdy składa się ona z czterech różnych nieruchomości, objętych 4 różnymi Lwh, których własność przysługuje różnym osobom, w tym jemu, w zakresie działki nr 224/3. W sprawie zaś wprowadzenia stosownych zmian do ewidencji toczą się postępowania.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania J.M. - Kolegium utrzymało w mocy zakwestionowaną odwołaniem decyzję.

Wskazało, że art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. dopuszcza możliwość wznowienia postępowania, jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Sfałszowanie dowodu co do zasady powinno być jednak stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie wskazał żadnego prawomocnego orzeczenia stwierdzającego fałsz któregokolwiek z dowodów na których opiera się decyzja Wójta. Brak potwierdzenia że istnieje dowód fałszywy nie pozwala na negatywne zweryfikowanie przedmiotowej decyzji.

Odnosząc się do przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (który przewiduje jej zaistnienie wówczas, jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy), Kolegium podzieliło przekonanie organu I instancji, że J.M. oraz W.M. nie można uznać za strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy prowadzonym na wniosek M.A. Organ zauważył, że J.M. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr 61 o pow. 0,0791 ha i użytkach "B" położnej w [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny o nr 111. Jego działka położona jest w odległości 100 m od działki inwestycyjnej. Nie sposób stwierdzić, iż przedsięwzięcie polegające na realizacji budynku mieszkalnego mogłoby negatywnie wpłynąć na sposób korzystania z nieruchomości wnioskodawcy. Z informacji z rejestru gruntów sporządzonej na dzień [...] lipca 2019 r. dla działki nr 224 o pow. 0,05237 ha wynika również, że J.M. nie posiada w niej udziału, z kolei W.M. uprawnienie takie posiada od [...] sierpnia 2017 r. Nawet gdyby przyjąć, że taka okoliczność ma prawne znaczenie dla sposobu rozpoznania sprawy, to - zdaniem organu - udział w działce przypada również M.A. i tym samym może ona korzystać z drogi na takiej samej zasadzie jak pozostali udziałowcy, a okoliczność ta (brak samodzielnej własności po stronie wnioskodawcy) w żadnym razie nie może stanowić podstawy do uznania za stronę postępowania lokalizacyjnego.

Odnosząc się do toczącego się przed Starostą postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów Kolegium zauważyło, że okoliczność ta nie może stać się przedmiotem rozważań w prowadzonym postępowaniu, gdyż jest to fakt przyszły i niepewny co do rozstrzygnięcia. Dopiero prawomocne wpisy do ewidencji są urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium zwróciło nadto uwagę, że w stosunku do decyzji Wójta z [...] marca 2016 r. toczyło się także inne postępowanie nadzwyczajne, w wyniku którego decyzją z [...] września 2016 r. Kolegium stwierdziło nieważność wskazanej decyzji Wójta. Rozstrzygnięcie Kolegium organ ten utrzymał w mocy decyzją z [...] października 2016 r. Obydwie decyzje zostały uchylone przez WSA w Rzeszowie wyrokiem z 8 marca 2017 r. II SA/Rz 1790/16, od którego złożoną skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2019 r. II OSK 1415/17. W następstwie powyższego decyzją z [...] maja 2019 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] marca 2016 r. W wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO decyzją z [...] lipca 2019 r. uchyliło swoje rozstrzygnięcie z [...] maja 2019 r. i umorzyło postępowanie nieważnościowe.

Następnie, w dniu [...] sierpnia 2020 r. do Kolegium wpłynęło - przekazane przez Wójta - odwołanie W.M. od decyzji Wójta z [...] czerwca 2020 r.

Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Kolegium umorzyło jako bezprzedmiotowe postępowanie odwoławcze zainicjowane tym środkiem zaskarżenia. Organ odwołując się do orzecznictwa sądowego wskazał, że wniesienie odwołań od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia. W wypadku zaś gdy organ drugiej instancji wyda decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji mimo nierozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, to orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. W takiej zaś sytuacji wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nierozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Skoro decyzją z [...] lipca 2020 r. Kolegium rozpoznało już odwołanie J.M. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2020 r., a odwołanie W.M. wpłynęło do organu II instancji [...] sierpnia 2020 r., to postępowanie zainicjowane tym ostatnim środkiem zaskarżenia podlega umorzeniu. Kolegium zaznaczyło, że odrębnym pismem przekaże W.M. kopię decyzji z [...] lipca 2020 r.

WSA w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi J.M., wyrokiem z 2 marca 2021 r. II SA/Rz 1044/20 uchylił decyzję Kolegium z [...] lipca 2020 r., wskazując, że spoczywający na Kolegium jako organie II instancji obowiązek łącznego rozpoznania odwołań wszystkich stron które je złożyły nie został zrealizowany. Kolegium najpierw bowiem po rozpatrzeniu odwołania J.M. wydało decyzję z [...] lipca 2020 r. w której utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] czerwca 2020 r., następnie zaś decyzją z [...] września 2020 r. po rozpoznaniu odwołania W.M. od tej samej decyzji umorzyło postępowanie odwoławcze. Jest to uchybienie przepisom postępowania które ma charakter istotny i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rolą bowiem organu II instancji jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, przy czym powinno on odnieść się do zarzutów podniesionych przez strony w złożonych środkach odwoławczych, co służy zrealizowaniu wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania stron o zasadności zajętego stanowiska. Nieprawidłowe postępowanie Kolegium skutkowało koniecznością uchylenia objętej skargą decyzji. Druga decyzja tego organu, tj. z [...] września 2020 r. stanowiąca przedmiot skargi w sprawie zarejestrowanej przed Sądem pod sygn. akt II SA/Rz 1246/20 została również uchylona wyrokiem z 2 marca 2021 r. Sąd wskazał, że wyeliminowanie powyższych decyzji z obrotu prawnego otworzy organowi możliwość wypełnienia obowiązku załatwienia jednej sprawy zainicjowanej przez dwa środki odwoławcze w jednym rozstrzygnięciu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r. - po rozpatrzeniu odwołania J.M. i W.M. - działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.) utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] czerwca 2020 r., nie podzielając zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Odnosząc się do pierwszej z powołanych podstaw wznowienia opartej na przesłance z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazało, że wznowienie postępowania na tej podstawie uwarunkowane jest przede wszystkim występowaniem fałszywego dowodu w materiale dowodowym, zebranym i rozpatrzonym przez organ administracji przy ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia wydanego w sprawie administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy nie wskazali jednak żadnego prawomocnego orzeczenia stwierdzającego fałsz któregokolwiek z dowodów na których to opiera się decyzja Wójta. Skoro brak jest w sprawie potwierdzenia że istnieje dowód fałszywy, to z całą pewnością nie można negatywnie zweryfikować takiej decyzji.

W myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona nie brała udział w postępowaniu bez własnej winy. Przesłanka ta dotyczy nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Definicję strony postępowania administracyjnego wyraża art. 28 k.p.a., którego konstrukcja wykorzystuje wyrażenie interesu prawnego. Stroną jest ten, kto taki interes wykazuje. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ, badając, czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. W badanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania dotyczył ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kwestie materialnoprawne w związku z tym zostały uregulowane w u.p.z.p., która w odróżnieniu od ustawy Prawo budowlane nie definiuje na swe potrzeby pojęcia strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akceptuje się stanowisko, iż przymiot strony przysługuje inwestorowi, właścicielom i użytkownikom wieczystym działek inwestowanych. Interes ten wykazuje także właściciel tych działek, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co jednocześnie wyklucza te podmioty których nieruchomości nie znajdują się w granicach tego obszaru. W zasadzie przymiot stron postępowania przysługuje tym podmiotom, których nieruchomości bezpośrednio graniczą z terenem inwestowanym. O kręgu stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy przesądza także stopień i rodzaj uciążliwości inwestycji (np. znaczące oddziaływanie na środowisko naturalne), który nie zawsze jest ograniczony do działek wyłącznie bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami objętymi wnioskiem. W przypadku zgłoszenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy której dotyczy wznowienie.

W związku z tym Kolegium podzieliło przekonanie Wójta, iż J.M. oraz W.M. nie można uznać za strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu lokalizacyjnym prowadzonym na wniosek M.A. Bez wątpliwości osoby te nie były stronami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy kontrolowanej w trybie wznowieniowym. J.M. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr 61 o pow. 0,0791 i użytkach "B" położnej w [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny o nr 111. Jego działka położona jest w odległości 100 m od działki inwestycyjnej. Nie sposób więc stwierdzić, iż przedsięwzięcie polegające na realizacji budynku mieszkalnego niekorzystnie, np. wkraczając w sferą prawa własności, mogłoby wpłynąć na sposób korzystania z nieruchomości wnioskodawcy. Z informacji z rejestru gruntów sporządzonej na dzień [...] lipca 2019 r. dla działki nr 224 o pow. 0,05237 ha wynika również, że J.M. nie posiada udziału w prawie jej własności, a W.M. dopiero od [...] sierpnia 2017 r. Nawet gdyby przyjąć, że taka okoliczność ma prawne znaczenie dla sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, to udział w działce przypada również M.A. i tym samym może ona korzystać z drogi na takiej samej zasadzie jak pozostali udziałowcy, a okoliczność ta (brak samodzielnej własności po stronie wnioskodawcy) w żadnym razie nie może stanowić podstawy uznania za stronę postępowania lokalizacyjnego.

Kolegium wskazało, że sam odwołujący w złożonym środku zaskarżenia powołuje się na niezakończone postępowanie prowadzone przed Starostą. Dlatego też oczywistym pozostaje, że okoliczności te nie mogą stać się przedmiotem w prowadzonym postępowaniu, gdyż są to fakty przyszłe i niepewne co do rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki państwowej i gospodarki gruntami, powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu tego wynika, że dopiero prawomocne wpisy do ewidencji gruntów i budynków są urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organy nie są uprawnione do przyjęcia innych faktów niż dane wskazane w ewidencji gruntów. Wobec powyższego w badanej sprawie brak jest podstaw formalnych i materialnych do zmiany wydanego rozstrzygnięcia.

J.M. zaskarżając do WSA w Rzeszowie w całości decyzje SKO z [...] lipca 2021 r. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wójta z [...] czerwca 2020 r. odmawiającej uchylenia decyzji Wójta z [...] marca 2016 r. wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy na skutek stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia, podczas gdy organ I instancji powinien mieć na uwadze, że aktualne dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków są niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym, a odwołujący się w dalszym ciągu podejmuje czynności w celu ujawnienia stanu zgodnego z prawem w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. W ocenie odwołującego się, odmowa przyznania mu przymiotu strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji jest działaniem nieuprawnionym i wadliwym, gdyż wykazał on jakiego to jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy przedmiotowe postępowanie, w szczególności wskazał z czego wywodzi swoje uprawnienie oraz naprowadził na toczące się postępowanie w zakresie aktualizacji danych w ewidencji gruntów, które to nie zostało jeszcze zakończone, co z kolei oznacza, że odmowa przyznania statusu strony, a w konsekwencji odmowa uchylenia zaskarżonej decyzji jest nieuzasadniona a co najmniej przedwczesna, szczególnie że wbrew ustaleniom organu, inwestycja oddziałuje na działkę nr 224;

2. art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, sprzeczną z zasadami prawdy obiektywnej ocenę stanu faktycznego i w konsekwencji uznanie iż nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przypisania odwołującemu się przymiotu strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji, podczas gdy stan faktyczny i prawny z chwili ustalania warunków zabudowy na który powołuje się organ I jak i II instancji nie był zgodny z rzeczywistością. Organy obu instancji zupełnie pominęły fakt toczącego się przed Starostą postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków, w ramach którego odwołujący się wnosi o wprowadzenie zmiany "w zakresie prawa własności działki nr 224" na podstawie załączonego opisowego wykazu synchronizacyjnego, mapy do celów prawnych oraz postanowień spadkowych, wykazując, że obecnie jest "pełnoprawnym właścicielem działki nr 224/3", bowiem aktualne dane w ewidencji gruntów są niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym;

3. art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zawiera wskazania dlaczego organ II instancji zupełnie zignorował fakt toczącego się przed Starostą postępowania w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów w zakresie prawa własności działki nr 224, uznając, że są to fakty przyszłe i niepewne co do rozstrzygnięcia;

4. art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że J.M. nie posiada statusu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy której uchylenia domaga się odwołujący, podczas gdy w dniu wydania decyzji posiadał on interes prawny umożliwiający mu czynny udział w tym postępowaniu, a którego to udziału został bez własnej winy pozbawiony;

5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż odwołującemu się nie przysługuje status strony z uwagi na treść zapisów w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy w oparciu o stan prawny działki nr 224 stanowiącej działkę dojazdową do inwestycji wskazywał, iż jest ona własnością wielu osób prywatnych a nie Skarbu Państwa;

6. art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Wójta o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy w sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania związana z tym, że J.M. jako strona nie brał udziału w postępowaniu, a nadto wyszły na jaw nowe fakty i dowody o których organ nie miał wiedzy i nie mógł ich wziąć pod uwagę w chwili wydawania decyzji;

7. art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 w zw. z art 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 k.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej dochodzenia swoich praw w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącego zostało naruszone prawo do obrony słusznego interesu.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz ostatecznej decyzji z [...] marca 2016 r. i wydanie nowej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [....], obręb ewidencyjny [...], gm. [...], na terenie położonym na części działki nr 104/9; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zawnioskował także o przeprowadzenie dowodu z wykazu zmian gruntowych na okoliczność, iż Starosta wprowadził zmiany w oznaczeniu działki nr 224 w [...] poprzez jej podzielenie na fragmenty które miały odmienny stan prawny, a w części z nich - łączących się z drogą publiczną - nie ma udziału M.A., a wyłączny udział przysługuje skarżącym. Dodatkowo wniósł o dołączenie akt sprawy toczącej się przed WSA pod sygn. akt II SA/Rz 1044/20 i dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z załączonego do tej sprawy wraz z pismem z 10 lutego 2021 r. operatu technicznego sporządzonego przez geodetę uprawnionego W.A., zgłoszonego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. [...] października 2020 r., zarejestrowanego pod nr [...] oraz dokumentów do niego dołączonych dla wykazania faktu błędnej synchronizacji działki nr 224 w [...], z pominięciem danych zawartych w Lwh [...] oraz dla wykazania prawidłowych danych ewidencyjnych dla działki nr 224/3 dla dawnej pb 4/5, objętej Lwh [...]. Jest to czwarta synchronizacja dla działki nr 224 w [...] na zlecenie Starosty [...]. Nowe opracowanie wskazało, że poprzednie opracowania dotyczące połączenia 4 (lub 5) innych działek w jedną nieruchomość o nr 224 były błędne, zwłaszcza synchronizacja która wykluczała Lwh [...] i [....], na której to synchronizacji oparty został akt notarialny wskutek którego doszło do zawłaszczenia własności działek wchodzących w skład działki nr 224 w [...] przez nowych właścicieli nowo powstałej działki 224.

Także W.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył opisaną wyżej decyzję SKO w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, tj.:

1. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżący jako współwłaściciel nieruchomości drogowej po której ma odbywać się obsługa komunikacyjna określonej inwestycji budowlanej nie powinien być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji,

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie w sposób niepełny i wybiórczy, przede wszystkim z pominięciem treści wpisów w księdze wieczystej dla działki nr 224, a także poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów w sprawie i błędne ustalenie przez organ że skarżący nie powinien być stroną postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2016 r. dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [...], obręb ewidencyjny [...], gm. [...] na terenie położonym na części działki nr 104/9 z uwagi na to, że wg organu na dzień wydania decyzji z [....] marca 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz M.A. nie przysługiwał mu status współwłaściciela działki nr 224,

3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji Wójta z [...] czerwca 2020 r. pomimo całkowitego niewykonania przez ten organ zaleceń i wytycznych co do zakresu ponownego zbadania sprawy wydanych przez Kolegium w decyzji z [...] grudnia 2019 r., braku rozważenia wszystkich zarzutów skarżącego oraz J.M. i nieprzeprowadzenia dowodów które zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego wyrażonymi w decyzji z [...] grudnia 2019 r. Wójt powinien był przeprowadzić przy ponownym rozpoznaniu sprawy,

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta z [...] czerwca 2020 r. pomimo tego, iż w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i odmiennego orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Wójta z [...] marca 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na rzecz M.A.

Z uwagi na przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organów obu instancji w całości oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych przepisach). Stosownie natomiast do treści art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Wniesione skargi są niezasadne.

Osią sporu w niniejszej sprawie jest to, czy brak udziału W.M. i J.M. jako współwłaścicieli działki nr 224 w postępowaniu dotyczącym ustalenia na rzecz M.A. warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na działce nr 220/4 stanowił podstawę do wznowienia tego postępowania w sytuacji, gdy działka nr 224 której współwłaścicielami są m.in. skarżący stanowiła drogę wewnętrzną, za pomocą której skomunikowana jest wyżej wymieniona nieruchomość M.A. z drogą publiczną nr 104/9. Ponadto w ocenie pełnomocnika W.M., w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy objętej wnioskiem o wznowienie, M.A. nie była współwłaścicielem działki nr 224, zatem jej nieruchomość nie posiadała dostępu do drogi publicznej, co wyłączało wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Nie jest kwestionowane, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej: u.p.z.p.), warunkiem ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy jest posiadanie przez nieruchomość dla której wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dostępu do drogi publicznej. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć alternatywnie - albo bezpośredni dostęp do tej drogi - albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Obowiązek ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej zachodzi dopiero wtedy, gdy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo przez drogę wewnętrzną. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2017 r. II SA/Kr 694/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W dacie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] marca 2016 r. dostęp działki M.A. do drogi publicznej możliwy był poprzez działkę nr 224. Działka ta stanowi drogą wewnętrzną i ten charakter pozostawał niezmienny od momentu wpisu do Lwh w 1909 r. Okoliczności te są poza sporem. Nieruchomość oznaczona nr 224 stanowi dojazd także do kilkunastu innych przyległych do niej nieruchomości. Pierwotnym jej właścicielem był Skarb Państwa, a zarządcą Gmina [...]. Dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma przy tym znaczenia, czy M.A. będąca w chwili obecnej jej współwłaścicielem, była jej współwłaścicielem w dacie wydawania decyzji czy też nie. Spełnienie wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oznacza faktyczne połączenie nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy poprzez nieruchomość stanowiącą drogę lub służebność. Natomiast stan prawny drogi odgrywa w tej sytuacji rolę drugorzędną.

Jak słusznie stwierdziło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, będące materialnoprawną podstawą decyzji o warunkach zabudowy przepisy u.p.z.p. nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji, zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny ma mieć charakter indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie winno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zatem, w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W sprawach warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z 12 kwietnia 2012 r. II OSK 135/11 oraz z 24 stycznia 2012 r. II OSK 2105/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, zasadnie przyjęły orzekające organy administracji, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją ustalającą warunki zabudowy na rzecz M.A. Należy bowiem podzielić te poglądy wyrażane dotychczas w judykaturze, które wskazują, że przy ustalaniu przymiotu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy decydujące znaczenie mają okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. W zależności od rodzaju inwestycji ocenie podlega między innymi to, czy planowana tam działalność będzie mogła powodować oddziaływanie nie tylko na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, niegraniczące z terenem inwestycji. Należy zatem zwrócić uwagę zarówno na rodzaj i charakter planowanej inwestycji, odległość zamierzonej inwestycji od granicy z nieruchomością oznaczoną nr 224 będącą współwłasnością skarżących, M.A. i innych osób, jak i charakter tej działki będącej drogą wewnętrzną, a zatem niepodlegającej zabudowie i z tego względu podlegającej ograniczonemu oddziaływaniu sąsiednich inwestycji.

Zważywszy na fakt, że inwestycja objęta sporną decyzją o warunkach zabudowy obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nawiązuje swoim charakterem do istniejącej zabudowy i ze swej istoty nie generuje szczególnego oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie a tym bardziej na drogę wewnętrzną, słusznie uznały organy orzekające w sprawie, że brak jest wystarczającej podstawy do uznania, iż skarżący dysponują interesem prawnym w sprawie uzasadniającym przyznanie im statusu strony i wznowienie z tego tytułu postępowania administracyjnego. Samo więc zwiększenie natężenia ruchu związane z realizacją inwestycji nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do przyznania statusu strony postępowania kilkunastu podmiotom będącym w chwili obecnej współwłaścicielami drogi, którzy także w celu dojazdowym ją użytkują.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w judykaturze przyjmuje się, że nie ma miejsca na żaden automatyzm pozwalający na sztywne i generalne określenie kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy (por. wyroki NSA z 6 grudnia 2011 r. II OSK 1801/10, z 10 sierpnia 2011 r. II OSK 724/11, dostępne j.w.). Wydaje się więc, że nie jest możliwe nawet przykładowe wyliczenie kategorii spraw w których właściciel sąsiedniej (czy to bezpośrednio czy pośrednio) nieruchomości zawsze będzie uczestniczył w sprawie. Być może do kategorii takich spraw należałoby zaliczyć inwestycje o szczególnej uciążliwości lub które wpływają na uciążliwość w środowisku naturalnym. Jednakże i wówczas nie sposób wykluczyć, że owo oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomość na której wznoszony jest obiekt, a wtedy trudno byłoby poszukiwać uzasadnienia lub przesłanek z art. 28 k.p.a. po stronie właściciela sąsiedniej nieruchomości. Oznacza to, że przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 k.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 września 2016 r. II SA/Gd 165/16, dostępny j.w.). Strony skarżące nie przedstawiły przy tym żadnych konkretnych okoliczności dotyczących tego, w jakim zakresie dopuszczalne normy będą przekroczone w wyniku realizacji inwestycji (która co istotne została już zakończona a budynek oddany do użytkowania), oddziałując w ten sposób na drogę.

Zatem zarzuty skarg należy uznać za chybione, zarówno w zakresie naruszenia przepisu art. 145 k.p.a., jak i naruszenia zasad postępowania administracyjnego oraz reguł prowadzenia postępowania dowodowego i uzasadnienia decyzji. W ocenie Sądu wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione. Przeprowadzenie dowodu z treści ksiąg wieczystych nie mogło wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, zaś wytyczne w tym zakresie określone w uprzednio wydanej decyzji Kolegium nie wiążą Sądu rozstrzygającego sprawę.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.