Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 617/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 99a, art. 102 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1172/14 w sprawie ze skargi W.D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 24 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1172/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W.D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] , w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego: (1) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2014 r.; (2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; (3) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2014 r., nakazującą W.D. opróżnienie wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkującymi lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 99a ust. 1 pkt 9 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 1999 r. przydzielił W.D., wówczas funkcjonariuszowi Straży Granicznej, lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] składający się z czterech pokoi o powierzchni użytkowej [...] m2, w tym powierzchni mieszkalnej [...] m2, a do wspólnego zamieszkiwania z najemcą uprawnieni zostali jego żona i dwóch synów. Powyższy lokal od [...] lipca 1999 r. pozostawał i nadal pozostaje w dyspozycji organu.

W.D. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej [...] września 2001 r., nie nabywając uprawnień emerytalnych z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 662).

W toku postępowania bezspornie ustalono, że W.D. jest właścicielem domu jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] (miejscowość pobliska), którego powierzchnia mieszkalna ([...] m2) odpowiada należnym mu normom zaludnienia. Ustawa o Straży Granicznej w art. 99a określa przypadki, których zaistnienie zobowiązuje funkcjonariusza do opróżnienia przydzielonego mu lokalu mieszkalnego, a jednym z nich jest pkt 9 ust. 1 tego artykułu stanowiący, że funkcjonariusz jest zobowiązany do opróżnienia przydzielonego mu lokalu mieszkalnego, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. Wykładnia systemowa i celowościowa wywiedziona z art. 92 ust. 1, art. 99a oraz art. 101 ust. 5 i art. 102 ust. 1 ustawy wskazuje jednoznacznie, że powyższe przepisy mają zastosowanie do emerytów i byłych funkcjonariuszy, którzy praw emerytalnych nie nabyli. Wskazane przepisy regulują wyczerpująco sprawy przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych będących w dyspozycji organów Straży Granicznej, nie czyniąc wyjątków ze względu na zakończenie służby w Straży Granicznej. Wydane na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych stanowi w § 1 pkt 1, że rozporządzenie określa warunki przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, a więc lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, nie czyniąc rozróżnienia co do podmiotu będącego najemcą.

W ocenie organu, w tym stanie faktycznym do W.D. ma zastosowanie art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy, nakazujący opróżnienie przydzielonego mu lokalu mieszkalnego.

Polemizując z zarzutami odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że art. 102 ust. 1 ustawy nie może być stosowany samodzielnie, tj. w oderwaniu od pozostałych przepisów rozdziału 12 ustawy. Zastosowane przez ustawodawcę odesłanie oznacza, że kwestia uprawnienia takiej osoby – najemcy nie posiadającego uprawnień emerytalnych do lokalu mieszkalnego przydzielonego decyzją administracyjną, winna być rozpatrywana przez pryzmat przepisów regulujących zagadnienie przyznawania funkcjonariuszom SG lokali mieszkalnych mocą decyzji administracyjnej. Natomiast była żona W.D. nie jest funkcjonariuszem Straży Granicznej i nie ma innych uprawnień do zajmowania przydzielonego funkcjonariuszowi mieszkania niż wynikających z decyzji administracyjnej o przydziale. Jej uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] wynikało jedynie ze stosunku rodzinnego łączącego ją ze stroną. Skoro zatem W.D. nie jest już uprawniony do zajmowania przyznanego mu decyzją administracyjną lokalu mieszkalnego, to tym samym jego była żona również utraciła prawo do dalszego zamieszkiwania w tym lokalu.

Odnosząc się do zarzutu, że Komendant Główny Straży Granicznej nie jest organem uprawnionym do wydania decyzji wobec W.D., organ wskazał, że w sprawach dotyczących mieszkań funkcjonariuszy i byłych funkcjonariuszy właściwość organów określa § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. Ustawa w rozdziale 12 zawiera odrębne przepisy określające właściwość organów do załatwiania spraw mieszkaniowych, a żaden przepis nie zawiera normy odsyłającej do właściwości ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Takie rozumienie powołanych przepisów potwierdził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. (sygn. I OSK 26/09).

W.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] kwietnia 2014 r., w której zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie § 1 pkt 3 w związku z § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 898) poprzez wydanie decyzji przez organ nieuprawniony;

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, poprzez jego zastosowanie, gdy w rzeczywistości w okolicznościach przedmiotowej sprawy powinien mieć zastosowanie art. 102 ustawy o Straży Granicznej;

3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 102 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że przepis ten nie znajduje zastosowania do skarżącego jako funkcjonariusza zwolnionego ze służby;

4. naruszenie art. 2 Konstytucji RP, tj. konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz wynikających z niej ochrony praw nabytych i zasady współżycia społecznego, poprzez wydanie decyzji administracyjnej odbierającej skarżącemu prawo majątkowe oraz nieuwzględnienie szczególnej sytuacji rodzinnej skarżącego;

5. naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, w szczególności pominięcie szczególnej sytuacji rodzinnej skarżącego;

6. naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób zmniejszający zaufanie obywateli do organów Państwa i brak dążenia do zrozumienia i zaakceptowania przez skarżącego przesłanek wydania negatywnej dla strony decyzji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 24 listopada 2014 r., II SA/Wa 1172/14, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Sąd I instancji uznał, że obydwie decyzje zostały wydane przez organ niewłaściwy.

W.D. przed odejściem ze służby w Straży Granicznej ([...] września 2001 r.) piastował funkcję Zastępcy Komendant Głównego Straży Granicznej, zatem zgodnie z § 1 pkt 3 w zw. z § 15 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 898 ze zm.) w tej sprawie właściwym do rozstrzygania sprawy o opróżnienie lokalu był Minister Spraw Wewnętrznych, a nie Komendant Główny Straży Granicznej. Przepis § 15 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia stanowi, że:

Decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater wydają dysponenci lokali:

1) minister właściwy do spraw wewnętrznych – w stosunku do:

a) Komendanta Głównego Straży Granicznej,

b) zastępców Komendanta Głównego Straży Granicznej,

2) Komendant Główny Straży Granicznej – w stosunku do:

a) kierowników komórek organizacyjnych Komendy Głównej Straży Granicznej,

b) komendantów oddziałów Straży Granicznej,

c) komendantów ośrodków szkolenia Straży Granicznej,

d) komendantów ośrodków Straży Granicznej,

e) funkcjonariuszy oddelegowanych do pracy poza Strażą Graniczną.

Nie jest trafna argumentacja organu, iż właściwość Komendanta Głównego Straży Granicznej w niniejszej sprawie można wyprowadzić z ust. 2 § 15 powołanego rozporządzenia. Gdyby tak było to treść tego przepisu wzbogacona byłaby o lit. f) – byłych funkcjonariuszy [chodzi o § 15 ust. 1 pkt 2]. Zapisu o byłych funkcjonariuszach w przepisie tym brak. Omawiany przepis uzależnia właściwość organu w sprawach opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych jedynie od funkcji pełnionych przez danego funkcjonariusza. Skoro zatem ostatnią funkcją w Straży Granicznej W.D. była funkcja Zastępcy Komendant Głównego Straży Granicznej, to zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, właściwym do rozstrzygania sprawy o opróżnienie lokalu mieszkalnego przez skarżącego był Minister Spraw Wewnętrznych, a nie Komendant Główny Straży Granicznej.

Decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest nieważna. Z tych też względów Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2014 r., II SA/Wa 1172/14, wniósł Komendant Główny Straży Granicznej. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania sądowego, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r. poz.1647), dalej p.u.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, iż organ naruszył przepisy § 1 pkt 3 w zw. z § 15 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 898 ze zm.).

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że przepisy rozporządzenia nie określają wprost organów właściwych w sprawach lokali mieszkalnych byłych funkcjonariuszy. Nie budzi wątpliwości, że przepisy rozdz. 12 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" mają zastosowanie do byłych funkcjonariuszy, którzy nie nabyli uprawnień emerytalnych.

Przedstawione przez Sąd I instancji rozumienie § 15 rozporządzenia wydaje się wykraczać poza granice wykładni językowej, której rezultat nie powinien budzić wątpliwości. Pogląd Sądu I instancji, że dla byłego funkcjonariusza, który piastował w czasie służby funkcję zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej i nie nabył uprawnień emerytalnych, organem właściwym do orzekania w sprawach mieszkaniowych jest minister spraw wewnętrznych jest sprzeczny z treścią przepisu.

Wskazany przepis określa, że decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych w stosunku do zastępców Komendanta Głównego Straży Granicznej wydaje dysponent lokali – minister właściwy do spraw wewnętrznych. Z przepisów rozdz. 12 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" i powołanego rozporządzenia nie można wnioskować, że właściwość ministra do spraw wewnętrznych obejmuje też byłych funkcjonariuszy zajmujących takie stanowisko. W dacie wydania decyzji z 13 marca 2014 r. o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, skarżący nie był zastępcą Komendanta Głównego Straży Granicznej, a więc § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie mógł mieć do niego zastosowania. W przedmiotowej sprawie decyzja dotyczyła byłego funkcjonariusza, a nie zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej, a dysponentem lokalu był i jest nadal organ Straży Granicznej. Jeżeli § 15 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia ma charakter normy lex specialis, co podkreślono w uzasadnieniu wyroku, to odnosi się to ściśle tylko do funkcjonariuszy mianowanych na stanowisko zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej i pełniących tę funkcję, a nie do byłych funkcjonariuszy i emerytów (rencistów).

Sąd I instancji odrzucił możliwość zastosowania przez analogię w tych sprawach przepisu ust. 2 § 15 rozporządzenia o organach właściwych w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych. Przepis § 15 ust. 2 rozporządzenia określa właściwość organów w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych w sprawach mieszkaniowych, stanowiąc, że w sprawach przydziału lokalu mieszkalnego decyzje wydaje organ właściwy ze względu na aktualne miejsce zamieszkania (pkt 1), w sprawach opróżniania lokali mieszkalnych decyzje wydaje organ będący dysponentami tych lokali (pkt 2). Z treści § 15 rozporządzenia wynika ogólna zasada wydawania decyzji przez organy będące dysponentami lokali mieszkalnych. Przepis ust. 2 także stanowi, że decyzje w sprawach opróżniania lokali mieszkalnych w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych wydają organy będące dysponentami tych lokali. Należy w ślad za tym przyjąć na podstawie analogii legis, że w stosunku do byłych funkcjonariuszy decyzje w sprawach opróżniania lokali mieszkalnych powinien wydać organ, który jest dysponentem lokalu mieszkalnego. Przemawia za takim rozumieniem przepisu istotne podobieństwo sytuacji emerytów (rencistów) policyjnych do sytuacji byłych funkcjonariuszy i identyczny cel regulacji. Skoro w przedmiotowej sprawie dysponentem lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego, byłego funkcjonariusza, jest organ Straży Granicznej, to tylko ten organ może wydać taką decyzję.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych.

Powodem stwierdzenia nieważności przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] kwietnia 2014 r. i decyzji ją poprzedzającej było ustalenie, że wydane zostały przez organ niewłaściwy (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego o ewentualnym opróżnieniu przez W.D. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie mógł orzec minister właściwy do spraw wewnętrznych – stosownie do § 15 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.; dalej: rozporządzenie) – a nie Komendant Główny Straży Granicznej. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje te ustalenia twierdząc, że kompetencje do działania w tej sprawie przyznaje mu – stosowany w drodze analogii – § 15 ust. 2 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej. Przepis art. 102 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (dalej: ustawa) stanowi, że "Funkcjonariusz zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin lub żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego." Z uregulowania tego wynika, że funkcjonariusz Straży Granicznej zwolniony ze służby, co do zasady zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego. Mimo braku odesłania do odpowiedniego stosowania do funkcjonariusza zwolnionego ze służby art. 99a ustawy (określającego przesłanki opróżniania lokali), należy przyjąć (choćby dlatego, że na użytek regulacji zawartej w art. 102 ust. 1 ustawy osoba zwolniona ze służby dalej jest funkcjonariuszem), że art. 99a ustawy ma zastosowanie do skarżącego, który został zwolniony ze służby 15 września 2001 r.

Sama ustawa o Straży Granicznej w rozdziale 12 zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" nie określa kompetencji organów do wydawania decyzji o przydziale i opróżnieniu lokalu. Z upoważnienia zawartego w art. 101 ust. 1 ustawy wynika, że "podmioty właściwe" do wydawania decyzji w tych sprawach określić ma akt wykonawczy. Nie wdając się w tym miejscu w szersze rozważania na temat właściwości ustawowej oraz delegacyjnej organów (szerzej zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne - zagadnienia podstawowe, Warszawa 2002 r. s. 51), zauważyć ogólnie należy, że art. 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania tego organu były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Stosowanie jakiejkolwiek analogii przy określaniu kompetencji organu jest więc wykluczone. Tym bardziej, że stosowanie metody wykładni przepisów poprzez analogię w prawie administracyjnym jest zagadnieniem kontrowersyjnym i w zasadzie niedopuszczalne (zob. G. Rząsa [w] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, KPA. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 2 Warszawa 2013, str. 50 i n.).

Wykonując upoważnienie ustawowe zawarte w art. 101 ust. 1 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w § 15 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia określił, że decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater wydają dysponenci lokali, a w stosunku do zastępców Komendanta Głównego Straży Granicznej takim dysponentem jest minister właściwy do spraw wewnętrznych. On również przydzielił lokal. Przypomnieć należy, że dysponentem lokalu w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy może być minister lub podległe mu organy. Jeśli do tego dodamy, że w tym samym przedmiocie rozstrzygania w rozporządzeniu brak jest osobnej regulacji odnośnie do właściwości organu w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej zwolnionych ze służby, którzy zachowali prawo do lokalu, a jednocześnie art. 102 ust. 1 w odniesieniu do osób zwolnionych ze służby posługuje się terminem "funkcjonariusz zwolniony ze służby", to przyjąć należy, że określenie w § 15 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia właściwości ministra do spraw wewnętrznych w przedmiocie przydziału i opróżnienia lokalu w stosunku do zastępców Komendanta Głównego Straży Granicznej oznacza także zastępców zwolnionych ze służby. Liczy się zatem funkcja, którą pełnili "funkcjonariusze zwolnieni ze służby" w dniu zwolnienia. Skarżący W.D. w dniu zwolnienia ze służby pełnił funkcję zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej. Do rozstrzygnięcia o opróżnieniu przez niego lokalu przydzielonego w czasie pełnienia służby kompetentny był więc minister właściwy do spraw wewnętrznych.

Z powodów, o których była mowa wyżej, nie jest za to możliwe stosowanie do zwolnionego ze służby zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej analogi z § 15 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, w którym uregulowano właściwość organów (dysponentów lokali) w kwestii opróżniania lokali w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.