Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 570/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1920/05 w sprawie ze skargi I. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 (słownie: dziewięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

[...] Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z [...] nałożył na I. Z. karę pieniężną w kwocie 9.100 zł. Na karę tę składały się kary pieniężne za następujące naruszenia:

1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewóz na potrzeby własne o czas do jednej godziny – 300 zł;

2. skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne o czas powyżej jednej godziny – 700 zł;

3. wykresówka nie zawierała wpisu imienia i nazwiska kierowcy – 100 zł;

4. wykresówka nie zawierała wpisu stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu – 50 zł;

5. skrócenie czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne o czas do jednej godziny – 50 zł;

6. skrócenie czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne za każdą rozpoczętą kolejną godzinę – 800 zł;

7. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne o czas powyżej 15 minut do 30 minut – 1000 zł;

8. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne za każde rozpoczęte 30 minut – 950 zł;

9. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne o czas do jednej godziny – 100 zł;

10. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przy wykonywaniu transportu drogowego lub na potrzeby własne za każdą następną rozpoczętą godzinę – 100 zł;

11. nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu, za każdy dzień, jeżeli wskutek tego kontrola była utrudniona – 150 zł;

12. wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana, za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była utrudniona – 1650 zł;

13. wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana, za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była utrudniona i nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce – 1000 zł;

14. przełącznik grupy czasowej nie był używany lub był używany nieprawidłowo, za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była utrudniona – 150 zł;

15. wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem bez zamontowanego lub z nieprawidłowo działającym ogranicznikiem prędkości – 2000 zł.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 92 ust. 1 pkt 6 oraz lp.1.11.1. lit. a) i b), lp. 1.11.2. lit. ) i b), lp.1.11.4. lit. a) i b), lp. 1.11.5. lit. a) i b), lp. 1.11.9, lp. 1.11.11. ust. 4 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), art. 5 ust. 5, art. 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.), art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. Nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 32 grudnia 1985 r.), przepisu 9.2.5. umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 194, poz. 1629), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Okres kontroli obejmował działalność przedsiębiorstwa z ostatnich 12 miesięcy wstecz przed kontrolą. Do analizy pobrano wykresówki siedmiu kierowców za miesiąc lipiec – sierpień 2004 r. stwierdzając naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców. Organ administracji nie przyjął za uzasadnione wyjaśnienie skarżącego, iż naruszenie przepisów można wytłumaczyć względami "czysto ludzkiej pomyłki", bowiem kierowcy, jak skarżący wyjaśnił, zostali właściwie przeszkoleni, a na przedsiębiorcy ciąży obowiązek przestrzegania norm związanych z czasem pracy kierowców. Organ stwierdził, iż ujawnione naruszenia przepisów o nanoszeniu właściwych danych na wykresówkach także nie można wytłumaczyć powyższymi względami, albowiem brak informacji o danych kierowcy uniemożliwia dokonanie analizy odpoczynków dobowych lub tygodniowych.

Odwołując się do art. 7 ust. 1 i art. 8 rozporządzenia Rady (EAG) Nr 3820/85, organ po dokonaniu analizy materiału zgromadzonego w czasie kontroli stwierdził, iż nastąpiło niedopuszczalne skrócenie czasu odpoczynku kierowców w badanych przypadkach, co skutkowało nałożeniem kar pieniężnych za te naruszenia.

Ujawniono także przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdów czego nie dało się wytłumaczyć argumentami skarżącego.

Powołując się na art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, organ administracji stwierdził nieuzasadnione używanie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu oraz zbyt długie ich używanie, co skutkowało nałożeniem kar za ujawnione naruszenia. Natomiast stosownie do art. 15 ust. 3 wymienionego rozporządzenia, stwierdzono nieprawidłowości zapisów na wykresówkach skutkiem nieużywania lub nieprawidłowego używania przełącznika czasowego. Za nieprawidłowe organ uznał używanie przez cały czas tarczy selektora technogramu w pozycji dyspozycyjność, w sytuacji gdy wykonywany był przewóz rzeczy.

Zgodnie z przepisem 9.2.5. umowy ADR, kontrolowany pojazd powinien być wyposażony w ogranicznik prędkości uniemożliwiający przekroczenie prędkości 90 km/godz. W wyniku ustaleń kontroli stwierdzono, iż ogranicznik ten nie działał, na co wskazywały także zapisy na wykresówkach kontrolowanego pojazdu.

Odpierając zarzut skarżącego o zbyt szybkim wydaniu decyzji organ stwierdził, iż została ona wydana bez zbędnej zwłoki po zapoznaniu się ze stanowiskiem strony. Natomiast wyjaśnienia strony nie wniosły nic co zmieniłoby stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym.

Na decyzje tę I. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenia oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez przesłuchanie podanych w skardze świadków oraz jego jako strony. Skarżący żądał przesłuchania świadków na okoliczność przyczyn ujawnionych w postępowaniu administracyjnym naruszeń oraz na okoliczność spotkania, które odbyło się w siedzibie organu i złożonych tam przez skarżącego wyjaśnień oraz uwag do protokołu. Stawiając powyższe wnioski skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 90 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i w związku z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie, że powołane w decyzji rozporządzenia Rady EWG wiążą Polskę. Skarżący postawił także zarzut naruszenia szeregu przepisów postępowania (art. 156 § 1 pkt 2, 7, 78 § 1, art. 81, pkt 8 i 10 § 1 kpa) wskazując na uniemożliwienie mu przedłożenia swoich racji i udowodnienia ich zeznaniami świadków, a nadto postawiony został zarzut błędu w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że za ujawnione naruszenia odpowiada skarżący, podczas gdy wystąpiły one z przyczyn obiektywnych od niego niezależnych.

Zdaniem skarżącego, powołane w zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady EWG, aczkolwiek stanowią część polskiego porządku prawnego, nie zawierają norm, których naruszenie jest sankcjonowane przez art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, gdyż normy w nich zawarte nie wynikają z umów międzynarodowych. Zatem zastosowanie wymienionych rozporządzeń Rady EWG stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Jak stwierdza skarżący, także nie można powoływać się na przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, bowiem w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym jest zadekretowana taka ustawa lecz z dnia 24 sierpnia 2001 r., która – jak stwierdza – utraciła moc z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

W ocenie skarżącego, kontrola została przeprowadzona w dwadzieścia dni, a protokół został sporządzony nierzetelnie. Dlatego skarżący wniósł od niego zastrzeżenia, które miały zostać wyjaśnione na spotkaniu z Inspektorem Wojewódzkim ITD., jednakże doszło do wydania decyzji przed tym spotkaniem. W konsekwencji – jak stwierdza skarżący – nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez uniemożliwienie mu złożenia wyjaśnień i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków.

Błąd w ustaleniach faktycznych skarżący widział w tym, że organy administracji ograniczyły się jedynie do stwierdzenia okoliczności naruszenia przepisów prawa, pomijając ich sporadyczny, przypadkowy i niezależny od skarżącego charakter. W związku z tym, jak stwierdza skarżący, nie można go winić za powstałe nieprawidłowości i karać za nie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na okoliczności i argumenty powołane w zaskarżonej decyzji, wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 13 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1920/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w wyniku przeprowadzonej kontroli przedsiębiorstwa prowadzonego przez I. Z., ujawniono szereg nieprawidłowości. Skarżący nie zaprzeczał, by ustalenia kontroli były sprzeczne ze stanem faktycznym ujawnionym w toku kontroli. Zarzucany błąd w ustaleniach faktycznych skarżący uzasadniał tym, iż organ administracji ograniczył się jedynie do stwierdzenia okoliczności naruszenia prawa pomijając, że naruszenia te miały charakter – jak to określał, "sporadyczny, przypadkowy i niezależny od przedsiębiorcy". W związku z tym, skarżący nie czując się winnym ujawnionych nieprawidłowości uznał, że karanie go za nie jest błędem organu administracji.

Sąd wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz pozostałe, powołane w zaskarżonej decyzji, nie uzależniają nałożenia kary za naruszenie przepisów obowiązujących w transporcie drogowym od ustalenia winy przedsiębiorcy. Zgodnie z tymi przepisami, organ administracji dokonuje jedynie, w toku postępowania administracyjnego stwierdzenia faktów i jeżeli ustali naruszenie prawa ma obowiązek zastosować ściśle określone sankcje. Dlatego bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości, bowiem organ administracji nie jest upoważniony do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa lecz ma za zadanie stwierdzenie zaistniałych skutków. Trudności jakie występują z możliwością dojechania na czas do odpowiedniego miejsca zaparkowania pojazdu, tak by nie przekraczać dopuszczalnych okresów prowadzenia pojazdu, nie uzasadniają dopuszczania się naruszeń obowiązujących przepisów. Przedsiębiorca powinien tak organizować wykonywaną przez siebie działalność transportową, by kierowcy mieli odpowiedni czas na wypoczynek.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, organ administracji zgodnie z art. 77 § 1 kpa, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy istotny dla dokonania koniecznych ustaleń i rozstrzygnięcia. Przesłuchiwanie świadków i przedsiębiorcę na okoliczności powodów, dla których dopuszczono się naruszeń obowiązujących przepisów, nie przyczyniłoby się do dodatkowego wyjaśnienia sprawy, w rozumieniu art. 75 § 1 kpa w zakresie, który mógłby mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Zbyt szybkie, jak to ocenia skarżący, wydanie decyzji administracyjnej nie może stanowić zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Stosownie bowiem do art. 35 § 1 kpa organ administracji obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W świetle dokonanych ustaleń, organ administracji nie miał potrzeby przedłużania postępowania, gdyż wówczas zasadnie można by postawić mu zarzut naruszenia przepisu art. 35 kpa.

Skarżący wypowiadał się w sprawie, składając wyjaśnienie oraz odwołanie od decyzji I instancji. Także jego pracownicy (kierowcy) złożyli wyjaśnienia tłumacząc jakie były przyczyny ujawnionych naruszeń. W tych okolicznościach nie można uznać za zasadny zarzut skarżącego o uniemożliwieniu mu właściwego wypowiedzenia się wprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Także za nieuzasadniony, w ocenie Sądu orzekającego należy uznać zarzut niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, albowiem jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu kontrolnym brały udział osoby upoważnione przez niego.

Skarżący podnosił zarzut powołania się przez organ administracji na przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), podczas gdy w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym jest zadekretowana taka ustawa lecz z dnia 24 sierpnia 2001 r. Sąd wskazał, iż organy administracji publicznej są obowiązane przy wydawaniu decyzji administracyjnych, do stosowania przepisów obowiązujących. Ustawa z dnia 24 października 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm.) została uchylona art. 32 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) z dniem 1 maja 2004 r., zatem organ administracji wydając decyzję po tej dacie, miał obowiązek stosować przepisy powołane w decyzji.

Zasadniczym zarzutem skarżącego jest oparcie zaskarżonej decyzji administracyjnej między innymi, na przepisach rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.), rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych, odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.) oraz na przepisach umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 194, poz. 1629).

Skarżący wywodził, iż z treści art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) nie wynika by ww. akty Unii Europejskiej mogły mieć zastosowanie w sprawie. Wręcz przeciwnie jak twierdził, dopiero przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) wprowadziły w art. 1 pkt 29 możliwość stosowania przepisów wspólnotowych, a ustawa ta została opublikowana w dniu 20 września 2005 r., przy czym jej art. 1 pkt 29 wszedł w życie po upływie trzech miesięcy od jej ogłoszenia. Zatem, w ocenie skarżącego, został naruszony art. 90 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego wywodząc, iż w dniu 1 kwietnia 2003 r. w Atenach został sporządzony Traktat Akcesyjny o przystąpieniu (między innymi) Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Traktat został opublikowany w Dz. Urz. L Nr 236, poz. 17.

Zgodnie z jego art. 2 Uzgodnień, Traktat podlegał ratyfikacji przez Rzeczypospolitą Polską na zasadach określonych Konstytucją RP i wchodził w życie z dniem 1 maja 2004 r. Stosownie do art. 2 Zasad Traktatu Akcesyjnego od dnia przystąpienia, nowe państwa członkowskie stały się związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed przystąpieniem. Postanowienia te nowe państwa członkowskie stały się obowiązane stosować zgodnie z warunkami określonymi w Traktatach założycielskich oraz w Traktacie Akcesyjnym.

Do aktów przyjętych przez dotychczasowe państwa członkowskie zaliczają się ww. rozporządzenia Rady (EWG) i umowa europejska dotycząca międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzona w Genewie dnia 30 września 1957 r. Zatem organ administracyjny był obowiązany stosować przepisy wymienionych aktów tak jak przepisy prawa krajowego, albowiem z dniem akcesji przepisy unijne stały się przepisami obowiązującymi na równi z prawem polskim. Natomiast w myśl tej zasady, jeżeli w sprawie polskim brak jest stosownych regulacji prawnych, bądź są one niezgodne z regulacjami unijnymi, stosuje się wprost przepisy UE.

Zatem stosując przepisy unijne w rozpoznawanej sprawie, organ administracji w sposób uprawniony powiązał je z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym i w następstwie tego zastosował ust. 4 tego przepisu, nakładając kary pieniężne zgodnie z załącznikiem do tej ustawy.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję administracyjna, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

I. Z. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części oddalającym skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 7100 zł. W skardze kasacyjnej zarzucił:

1) rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b) art. 7 Konstytucji

c) art. 91 ust. 3 Konstytucji,

d) art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 grudnia 2005 r.) w zw. z art. 92 ust. 4 tejże ustawy oraz lp.1.11.1. lit. a) i b), lp.1.11.2. lit. a) i b), lp.1.11.5. lit. a) i b). lp.1.11.9, lp. 1.11.11. ust. 4 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), art. 5 ust. 5, art. 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.) art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 rozporządzenia EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. Nr 3821/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.),

e) art. 90 ust. 1 Konstytucji,

f) art. 87 ust. 1 Konstytucji

g) art. 2 ust. 1 lit. a) Konwencji wiedeńskiej z dnia 32 maja 1969 r. o prawie traktatów (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439),

h) art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 39, poz. 443,

i) art. 92 § 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym

- przez błędną ich wykładnię lub błędne zastosowanie, znajdujące odzwierciedlenie w wyrażaniu poglądu, że rozporządzenie Rady EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.) oraz rozporządzenie Rady EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. Nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.) wraz załącznikami do nich są umowami międzynarodowymi oraz wyrażenie poglądu, że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców jest ustawą, o której mowa w art. 92 § 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 grudnia 2005 r. i na tej podstawie oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej co do kwoty 7.100 zł i tym samym utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...], utrzymującą w mocy decyzje [...] Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] [...] wydaną bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] [...], wydaną bez podstaw prawnej lub z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenia przepisów prawa materialnego, przez oczywistą błędną jego wykładnię lub oczywiste jego niewłaściwe zastosowanie, miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ich skutkiem było oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w części dotyczącej kwoty 7.100 zł pomimo, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej.

Na tych podstawach wnosił:

a) o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie – gdyby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zarzut naruszenia prawa procesowego okazał się nieuzasadniony, o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej nałożenia kar pieniężnej w kwocie 7.100 zł i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w tej części, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części,

b) o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania za I i II instancję wraz z kosztami zastępstwa prawnego w obu instancjach wg norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest nieusprawiedliwiony. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie reguluje wprost mocy obowiązującej prawa europejskiego. Zgodnie z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej "Dla wykonywania swoich zadań i zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu, Parlament Europejski i Rada wspólnie, Rada i Komisja wydają rozporządzenie, dyrektywy i decyzje, wydają zalecenia lub zajmują stanowisko. Rozporządzenie ma zastosowanie ogólne. Jest ono we wszystkich swoich częściach wiążące i obowiązuje bezpośrednio w każdym Państwie Członkowskim". Zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikająca expressis verbis z art. 249 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wyprowadzona jest też w drodze wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 91 ust. 3 Konstytucji wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. Wyprowadza się regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego, a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm. W doktrynie podkreśla się, że "jeżeli po stronie prawa EU mamy do czynienia z normą prawa pochodnego, to kolizją z normami prawa krajowego rządzić będzie art. 91 ust. 3 ustanawiający pierwszeństwo wobec prawa stanowionego przez organizację międzynarodową w zakresie, w jakim to wynika z umowy konstytuującej tą organizację, więc w tym wypadku z traktatów założycielskich" (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s 460).

Dla wyprowadzenia dopuszczalności stosowania sankcji administracyjnej kary pieniężnej, znaczenie prawne ma również art. 91 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli tej ustawy nie da się pogodzić zumową (art. 91 ust. 2 Konstytucji). Umową tą jest Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. miedzy Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej, a Rzeczypospolita Polską, dotyczący przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 894). Zgodnie z art. 2 Aktu Akcesyjnego, który stanowi integralną część Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że zgodnie z tym przepisem, prawo wspólnotowe (zarówno pierwotne, jak i wtórne) obowiązuje w stosunku do nowego państwa członkowskiego od momentu akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nie przewidują odmiennych rozwiązań.

Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych, odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, pochodzą sprzed daty akcesji, a więc na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte zostały do polskiego porządku prawnego. Daje to podstawę do wykładni, że powołane rozporządzenia stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. To rozwiązanie prawne przyjęte w art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, daje podstawę do wyprowadzenia sankcji za naruszenie obowiązków publicznoprawnych, wynikających z rozporządzeń, stanowi naruszenie obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej.

Wynikające z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej oraz z art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej reguły stosowania prawa wspólnotowego, mają zasadnicze znaczenie dla wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Według art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym, kto wykuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów enumeratywnie wyliczonych ustaw oraz wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej. Naruszenie obowiązków wynikających z powołanych rozporządzeń, to naruszenie obowiązków wynikających z umowy międzynarodowej. Wprowadzone nowe brzmienie art. 92 ust. 1 przez dodanie w enumeracji pozytywnej pkt 8 "lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych" ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie daje podstawy do wyprowadzenia wykładni, że naruszenie przepisów powołanych rozporządzeń Rady (EWG) nie było obwarowane sankcja kary pieniężnej. Warunkiem stosowania sankcji administracyjnej: kary pieniężnej, jest ustanowienie obowiązku publicznoprawnego. Przepisy prawa wspólnotowego aby były podstawą do stosowania sankcji administracyjnej, a zatem były bezpośrednio skuteczne, muszą nadawać się do stosowania w drodze autorytatywnej konkretyzacji, a zatem muszą spełniać zasadnicze elementy struktury normy prawnej, a więc zawierać reguły zachowania. Norma prawna określa adresata, warunki w jakich ma stosować regułę postępowania (hipoteza), sposób postępowania (dyspozycja). Te warunki normy prawnej spełnia art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE. L.85.370.1), reguluje reguły zachowania, wskazuje adresata, warunki, sposób postępowania. Spełnia więc wszystkie przesłanki bezpośredniego zastosowania. O bezpośredniej mocy wiążącej przepisów tego rozporządzenia stanowi expressis verbis art. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), który stanowi "Przepisy ustawy nie naruszają postanowień zawartych w rozporządzeniu Nr 3820/85/EWG i Umowie AETR". Zgodnie z art. 33 powołanej ustawy o czasie pracy kierowców, ustawa ta weszła w życie z dniem uzyskania przez Rzeczypospolitą Polską członkowstwa w Unii Europejskiej. Zastosowanie zatem miał też art. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, który stanowi "Państwa Członkowskie, w odpowiednim czasie i po konsultacji z Komisją, przyjmują i publikują takie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które okażą się konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia". Takie środki obejmują między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary nakładane w przypadku naruszenia. Art. 17 ust. 1 powołanego rozporządzenia nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek ustanowienia kar nakładanych za naruszenie nakazów ustanowionych w tym rozporządzeniu. Wynika to wprost ze sformułowania "przyjmują i publikują takie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które okażą się konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia". Obowiązek ustanowienia kar nakładanych za naruszenie nakazów ustanowionych w rozporządzeniu dotyczy Państwa Członkowskich, które w regulacji ustawowej nie wprowadziły kar za naruszenie tego rodzaju nakazów. W dniu uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkowska w Unii Europejskiej, w polskich przepisach ustawowych uregulowano kary pieniężne za naruszenie nakazów w zakresie czasu pracy kierowców oraz obowiązków wynikających z art. 15 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE.370.8). Załącznik do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, regulował rodzaj naruszonych obowiązków i wysokość kary za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców i stosowania wykresówek. Regulacja czasu pracy kierowców i stosowanie wykresówek jest zawarta w rozporządzenia Nr 3820/85/EWG i rozporządzeniu Nr 3821/85. Polskie przepisy powołanej ustawy zawierają jedynie regulację szczególną zasad stosowania norm prawa wspólnotowego. Stanowi o tym expressis verbis art. 1 pkt 3 powołanej ustawy o czasie pracy kierowców, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, według którego ustawa określa: zasady stosowania norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw w prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku, określonych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3820/85/EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz Umową europejską, dotyczącą pracy załóg wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzoną w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087)". Źródłem prawnym zatem nakazów administracyjnych jest powołane rozporządzenie Nr 3820/85/EWG, jak również z tego rozporządzenia wynika zagrożenie naruszenia tych nakazów karą, której wysokość określają przepisy prawa krajowego Wysokość kar regulował załącznik do powołanej ustawy o transporcie drogowym.

Powołane wyżej rozporządzenia wspólnotowe zawierają normy prawne określające obowiązki przedsiębiorców, dotyczące przestrzegania czasu pracy kierowców i stosowania urządzeń rejestrujących, związane z prowadzeniem transportu drogowego oraz zasadę obowiązku stosowania kar za ich naruszenie. Nie można zatem ze zmiany brzmienia art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym przez dodatnie punktu 6 w brzmieniu: wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, wyprowadzić wykładni, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisy polskiego prawa nie dawały podstaw do nakładania kar pieniężnych. Zasady wykładni prawa nie dopuszczają stosowania przepisu prawa w oderwaniu od całości regulacji prawnej, a tą regulacja od dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkowstwa w Unii Europejskiej są powołane przepisy prawa wspólnotowego, które określają rodzaj obowiązków publicznoprawnych i przyjmują zasadę zapewnienia ich wykonania karą pieniężną, której wysokość regulują przepisy prawa krajowego, obowiązujące w polskim systemie prawnym od dnia wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym. Taka wykładnia wynika również z wykładni celowościowej, której wartości wyprowadzić należy z treści preambuły powołanych rozporządzeń wspólnotowych. Powołane rozporządzenia przyjmują, że celem ustawodawstwa wspólnotowego jest poprawa warunków pracy i bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w tym celu wprowadzenie skutecznej kontroli przestrzegania nakazów przez pracodawców i kierowców. Skuteczna kontrola to kontrola, której naruszenie nakazu administracyjnego obwarowane jest sankcją administracyjną: karą pieniężną, której wysokość określają przepisy prawa polskiego.

Z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że przepisy prawa wspólnotowego mają moc obowiązującą w krajowym porządku prawnym. Zamieszczenie w przepisach prawa krajowego regulacji o mocy obowiązującej prawa wspólnotowego jest zatem zbędne, a nawet niedopuszczalne. Prowadzić może do wątpliwości w razie braku odesłania do przepisów prawa wspólnotowego, co do ich mocy obowiązującej. Z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej taka więc regulacja w krajowym porządku prawnym jest niedopuszczalna.

Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, nie podzielił stanowiska przyjętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 234/06.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oparcie zaskarżonej decyzji o obowiązujące przepisy prawa nie dawało podstaw do uwzględnienia skargi przez uchylenie, a tym bardziej do stwierdzenia jej nieważności.

W tym sanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.