Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 42/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 421
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt w części dotyczącej odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu samochodu marki Mercedes Actros o numerze rejestracyjnym [...]; II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta [...] do dokonania na rzecz A. Sp. z o.o. w [...] zwrotu kwoty 425 zł /słownie: czterysta dwadzieścia pięć złotych/ za wydanie karty w/w pojazdu; III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [....] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. (dalej jako: spółka lub skarżąca) jest akt Prezydenta Miasta [...] polegający na odmowie stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Skargę wniesiono w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z dnia 5 listopada 2018 r. spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie na jej rzecz uprawnienia do zwrotu łącznej kwoty 3 825 zł za wydanie dziewięciu kart pojazdu dla zarejestrowanych przez Urząd Miasta w [...] pojazdów, w tym m.in. kwoty 425 zł stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...] o nr rej. [...].

W odpowiedzi na złożony wniosek organ w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w odniesieniu do w/w pojazdu wskazał, że jego pierwszej rejestracji w kraju dokonano 25 kwietnia 2005 r. oraz wyjaśnił, że zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego (art. 118 k.c. w zw. z art. 120 § 1 k.c.) roszczenie o zwrot nadpłaconej opłaty uległo przedawnieniu z upływem 10 lat od w/w daty.

Ze stanowiskiem organu nie zgodziła się spółka, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na zawartą w w/w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. odmowę stwierdzenia uprawnienia do zwrotu nienależnie zapłaconej przez nią i pobranej przez Prezydenta Miasta [...] części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu dla wskazanego wyżej pojazdu.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.);

2. prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

3. prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego;

4. prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, zaś w stanie faktycznym sprawy przepis § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia jest sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy Traktatu.

W oparciu o przedstawione powyżej zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku organu do dokonania zwrotu na jej rzecz kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla w/w pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, tj. kwoty 480 zł oraz kwoty 17 zł stanowiącej równowartość opłaty skarbowej od złożenia odpisu pełnomocnictwa.

Uzasadniając skargę spółka podała, że przy rejestracji przedmiotowego pojazdu uiściła na rzecz organu tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu kwotę 500 zł. Obowiązek uiszczenia wymienionej kwoty wynikał z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 137, poz.1310 – dalej też w skrócie zwane "rozporządzeniem" lub "rozporządzeniem z 2003 r."), które zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. i zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2006 r. Nr 59, poz. 421). W § 1 nowego rozporządzenia opłata za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określona została w wysokości 75 zł. Podstawą uchylenia rozporządzenia z 2003 r. był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Jak wskazała skarżąca, niezgodność powołanego przepisu rozporządzenia ze wskazanymi przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Natomiast niezgodność tego przepisu z art. 217 Konstytucji polega na tym, że opłata pobierana za wydanie kart pojazdu, ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów produkcji i dystrybucji tej karty, ma charakter podatkowej daniny publicznej.

Skarżąca powołała się również na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, z której wynika, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, załatwianą przez organ w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn zm. - dalej: P.p.s.a.).

Zdaniem spółki, pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu organ uczynił to bez podstawy prawnej, co prowadzi do niezgodności takiego działania z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a w konsekwencji rodzi po stronie organu, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej, obowiązek zwrotu nadpłaty. Organ dopuścił się również naruszenia art. 90 akapit pierwszy TWE, do którego stosowania był zobowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego.

W ocenie skarżącej, mimo odroczenia przez TK do 1 maja 2006 r. mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku, a sama odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej (tak wyroki NSA: z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 52/07; z 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1340/07; z 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09). Organ, pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższa niemal sześciokrotnie faktyczny koszt jej wytworzenia), powinien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a w konsekwencji powinien liczyć się z obowiązkiem późniejszego, przynajmniej w części, jej zwrotu.

Zdaniem spółki, chybiony jest podnoszony przez organ zarzut przedawnienia roszczenia, oparty o przepisy Kodeksu cywilnego. Wprawdzie Sąd Najwyższy w uchwale z 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07 dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczeń o zapłatę, którego podstawę stanowią nienależnie pobrane opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na jej charakter administracyjny, przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą znaleźć zastosowania, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania zgłoszonego przez organ samorządowy zarzutu przedawnienia roszczenia, co z pewnością mogłoby nastąpić, ale wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Uzasadniając natomiast swój wniosek w zakresie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, skarżąca wskazała, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest akt Prezydenta Miasta [...], w którym organ ten odmówił zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdu, a nie należność pieniężna, która z treścią tego aktu jest związana, jednakże tylko w sposób pośredni.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Na wstępie organ zauważył, że spółka do skargi nie przedłożyła dowodu na potwierdzenie, że opłata faktycznie została przez nią uiszczona. Wyjaśnił, że z uwagi na upływ czasu i zasadę archiwizacji nie posiada w aktach dowodu zapłaty, zatem nie może potwierdzić faktu uiszczenia opłaty. Ponadto zdaniem organu jego pisma z dnia 15 listopada 2018 r., w którym zostało zawarte stanowisko co do wniosku strony o stwierdzenie jej uprawnień do otrzymania zwrotu nie można uznać ani za akt ani za czynność, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., bowiem nie wynika to z przepisów prawa, a tym samym skarga jest bezpodstawna. Organ zauważył również, że obecnie opłata za wydanie karty pojazdu, w myśl ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r., jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym, w związku z tym stosuje się do niej przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, dotyczące także nadpłat. Jednakże, zgodnie z obecnie prezentowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepisy dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 769/16). Zatem w ocenie organu brak było podstaw do wydania stosownej decyzji w tym zakresie. Końcowo organ uznał za bezpodstawne żądanie strony zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa sądowego w wysokości 480 zł.

W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2019 r. spółka odnosząc się do zajętego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu podniosła m.in., że w zaskarżonym akcie organ nie zarzucał stronie, że nie przedłożyła dowodu na potwierdzenie wniesienia opłaty, a uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę. Powołując się na przepisy obowiązujące w dacie wydania karty pojazdu dla przedmiotowego pojazdu wskazała, że pobranie opłaty było nieodzowne, a organ powinien posiadać w swoich zasobach potwierdzenie uiszczenia tej opłaty. Wskazała ponadto, że opłata za wydanie karty pojazdu, która jest wnoszona przy pierwszej rejestracji, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., nie zaś egzekwowanie uiszczenia tej opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem. Z mocy art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 P.p.s.a., stanowiący że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest akt - pismo z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] - Prezydenta Miasta [...] w zakresie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu samochodu marki [...] nr rej. [...] w wysokości 425 zł. Treść aktu in fine nie pozostawia wątpliwości, że dla organu jasne było, iż Spółka żąda zwrotu części opłat uiszczonych przed zarejestrowaniem wymienionych we wniosku pojazdów za wydanie dla nich kart pojazdu.

Na wstępie rozważań - odnosząc się do charakteru ww. opłaty oraz dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu wydanego w związku z odmową zwrotu części opłaty - skład orzekający wyjaśnia, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym przede wszystkim w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), został przesądzony pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Uzasadniając to stanowisko NSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje

w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w formie decyzji administracyjnej. NSA wskazał również, że odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Poglad ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Także Sąd Najwyższy w uchwale z 6 czerwca 2012 r., sygn. III CZP 24/12 stwierdził, że opłata ta ma z natury charakter należności publiczno-prawnej, niemającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilno-prawnym.

W konsekwencji powyższego tryb rozstrzygania przez organ

w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (tak m.in. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. I OSK 759/16, publ. baza orzeczeń https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarówno zatem w sądownictwie powszechnym, jak i administracyjnym przyjęto publicznoprawny charakter opłaty za wydanie karty pojazdu i administracyjny tryb załatwiania tych spraw, a w konsekwencji dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na tenże akt (czynność), na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Uznając swoją właściwość do rozpoznania złożonej w niniejszej sprawie skargi, Sąd stwierdza również, że zachowane zostały formalne wymogi jej wniesienia. W myśl art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Termin ten został zachowany.

Odnosząc się natomiast do oceny zasadności skargi podnieść należy, że zaskarżony akt dotyczy odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł związanej z samochodem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].

Stosownie do treści art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm.) producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 77 ust. 3 ww. ustawy kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 77 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. W przedmiotowej sprawie opłata została pobrana na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł.

Podkreślenia jednakże wymaga – na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca – że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji

z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach

i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie bowiem ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 cyt. ustawy, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia, uprawnień ustawodawcy. Wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał Konstytucyjny uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP.

Równocześnie Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W ocenie Sądu ta kwestia pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny legalności działania organu

w rozpoznawanej sprawie. Nie można bowiem do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził. Przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt I FSK 2075/08, z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1745/07).

Uznać zatem należało, że skoro pobranie zbyt wysokiej opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ administracyjny nastąpiło na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, to zasadnie zobowiązany, od którego taką zawyżoną opłatę pobrano, może ten fakt zakwestionować i ma prawo zażądać zwrotu nadpłaconej części opłaty. Niedopuszczalne jest w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) pobranie daniny publicznej, a taką jest opłata za wydanie karty pojazdu, na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro konkretny przepis stanowiący podstawę pobrania w określonej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ administracyjny okazał się być niekonstytucyjny, to nie było podstawy prawnej do jej pobierania ponad kwotę odpowiadającą rzeczywistym kosztom, a tak nienależnie pobraną część opłaty organ powinien zwrócić podmiotowi, który ją uiścił.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność, która pozwala – jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a sprawa nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej – na zastosowanie "innych środków", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2077/12 oraz z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 759/16; wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 78/19).

Jako istotną Sąd ocenił argumentację podniesioną przez stronę skarżącą odnośnie naruszenia art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie zawiązanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego. Zgodnie z uregulowaniami Traktatu jego postanowienia są bezpośrednio stosowane a prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa, co znalazło odzwierciedlenie w podpisanym 16 kwietnia 2003 r. przez Polskę z Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864). Od dnia przystąpienia Polski do UE (1 maja 2004 r.) normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego, czemu w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 daje także wyraz Konstytucja RP.

Art. 90 TWE stanowi, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r.

w sprawie C-134/07 (Dz.U.UE. C 2008/64/15). Trybunał stwierdził w nim, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata

w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2359/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 lutego

2017 r., sygn. II SA/Rz 766/16 publ.: baza orzeczeń).

Nie znalazła także akceptacji Sądu argumentacja organu podniesiona

w kwestionowanym akcie z dnia [...] listopada 2018 r. dotycząca przedawnienia żądania strony skarżącej zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu (425 zł).

Zauważyć wypada, że do przedmiotowych opłat nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Regulacje tej ustawy mają bowiem zastosowanie tylko w odniesieniu do opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. po wejściu w życie przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ostatnio wymienionej ustawy - obowiązującej od 1 stycznia 2010 r. - opłata za wydanie karty pojazdu stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67 znajdują zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W ocenie Sądu, przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych nie mogą jednak mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego,

w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Sąd podziela w tym zakresie ugruntowaną już linię orzecznictwa. Jak wynika bowiem z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidział decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", która powinna zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą w tym zakresie nie może być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie; pod uwagę należy brać także skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia

10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady intertemporalnej, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP,

tj. niedziałania prawa wstecz /lex retro non agit/, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. I OSK 2163/12, zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. tej ustawy, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania wynikających z niej terminów przedawnienia. Taka jednak wykładnia wymienionych przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia,

a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA

z dnia 31 lipca 2014 r. I OSK 3045/12 i z dnia 5 lutego 2014 r. I OSK 2128/12).

Stanowisko to zaaprobował również Sąd Najwyższy stwierdzając w uzasadnieniu uchwały z dnia 6 czerwca 2012 r. III CZP 24/12, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w u.P.r.d., stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. (por. też wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 333/17).

Wskazane wyżej poglądy Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje tym samym brak podstaw do zastosowania przepisów o przedawnieniu. Podkreślić także należy, że prawo administracyjne generalnie nie przewiduje instytucji przedawnienia, która jest zasadą w prawie cywilnym w odniesieniu do roszczeń majątkowych. Na gruncie prawa administracyjnego przedawnienie istnieje tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to przewidują. Wobec braku stosownego unormowania, w prawie administracyjnym, w tym nawet w formie odesłania, nie mogą mieć też zastosowania przepisy o przedawnieniu roszczeń z Kodeksu cywilnego. Nie jest zatem zasadny pogląd organu o przedawnieniu się roszczenia na podstawie art. 118 K.c.

Odnosząc się zaś do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę,

a dotyczącej braku przedłożenia przez skarżącą dowodu na potwierdzenie, że opłata za kartę pojazdu została uiszczona oraz o braku w swoich (organu) aktach dowodu zapłaty, z uwagi na upływ czasu, Sąd wskazuje, że w zaskarżonym akcie organ nie zakwestionował powołanej w pismach skarżącej okoliczności uiszczenia przez nią opłaty za wydanie karty tego konkretnego pojazdu, mimo że zarzucił brak pierwszej rejestracji w odniesieniu do innego pojazdu - o numerze rejestracyjnym [...]. Sam zaś upływ ustawowego terminu przechowywania określonych dokumentów księgowych nie musi oznaczać, że dokumenty te faktycznie nadal nie są w posiadaniu organu. Ponadto, co istotne, karta pojazdu samochodowego jest szczególnym dokumentem związanym z określonym pojazdem, identyfikującym ten pojazd oraz właściciela tego pojazdu, wytwarzanym i wydawanym w szczególnym trybie. Dokonując rejestracji organ wydaje dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana oraz kartę pojazdu (art. 73 ust. 1, art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Oznacza to, że wydanie karty pojazdu samochodowego, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych oraz nalepki kontrolnej, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Co do zasady nie jest możliwe wydanie tych dokumentów przez organ bez wydania decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. Właściciel pojazdu składając wniosek o zarejestrowanie pojazdu obowiązany jest uiścić opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego), tablic rejestracyjnych oraz karty pojazdu. Uiszczenie tych opłat jest warunkiem zarejestrowania pojazdu. Skoro dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne i kartę pojazdu organ może wydać jeżeli dokonuje rejestracji pojazdu (wydaje decyzję administracyjną o zarejestrowaniu pojazdu), to od wniesienia opłat za dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne i kartę pojazdu ustawa uzależnia wydanie decyzji administracyjnej w sprawie o zarejestrowanie pojazdu. Do takich opłat ma zastosowanie art. 261 K.p.a., a więc podanie właściciela z wnioskiem o zarejestrowanie pojazdu, jeżeli opłaty te nie zostały uiszczone, podlega zwrotowi (art. 261 § 2 K.p.a.). Zatem warunkiem zarejestrowania pojazdu i wydania karty pojazdu było uiszczenie tej opłaty, pod rygorem zwrotu wniosku. Organ w zaskarżonym akcie nie powołał okoliczności, w świetle których możliwe byłoby zaistnienie sytuacji dokonania rejestracji pojazdu mimo niespełnienia ustawowego wymogu uiszczenia opłaty za kartę pojazdu. Dopiero ustosunkowując się do zarzutów skargi organ administracji podjął dodatkową próbę wyjaśnienia swych motywów w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie może jednak zastępować braków w zakresie postępowania oraz wyjaśnienia podstaw poddanego kontroli legalności aktu. Z faktu, że pojazd został zarejestrowany wynika więc, że opłata musiała zostać uiszczona

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał skargę wniesioną

w niniejszej sprawie za zasadną. Powyższe zaś uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, zwrotu różnicy pomiędzy opłatą pobraną, a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu

i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem nie ulega wątpliwości, że żądana przez stronę różnica pomiędzy kwotą 500 zł a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) stanowić będzie kwotę, którą organ ma obowiązek zwrócić.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a orzekł

o uchyleniu zaskarżonego aktu w części dotyczącej odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu samochodu wskazanego w pkt I wyroku. Na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. Sąd uznał obowiązek Prezydenta Miasta [...] do dokonania na rzecz strony skarżącej zwrotu kwoty 425 zł za wydanie karty opisanego na wstępie pojazdu (pkt II).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: kwota uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata reprezentującego stronę skarżącą (480 zł) ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Sąd zauważa, że przedmiotem postępowania był akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawy tej kategorii – wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę - nie są zaliczane do spraw, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, a co za tym idzie wpis sądowy pobierany jest w takich przypadkach w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu

w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), a opłaty za czynności adwokatów ustalane w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r.