Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2812/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 318/15 w sprawie ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] część I 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od P. Z. na rzecz Gminy [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 318/15, uwzględniając skargę P. Z., stwierdził nieważność § 39 ust. 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] część I w odniesieniu do działki nr [...] położonej w[...] , stanowiącej własność P. Z.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] część I Rada Gminy [...] w § 39 ust. 2 określiła, że na całym obszarze zmiany planu wyklucza się lokalizację instalacji spopielani zwłok.

Pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. P. Z., właściciel działki nr [...] położonej w[...] , wezwał Radę Gminy [...] w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, dalej: "u.s.g.") do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia [...] września grudnia 2014 r. poprzez uchylenie § 39 ust. 2, w tym w odniesieniu do jego działki.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy w dniu 5 lutego 2015 r. podjęła uchwałę nr[...] , w której nie uwzględniła powyższego wezwania.

P. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] część I, zarzucając naruszenie art. 140 K.c., art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] część I, w części ustaleń dotyczących działki nr[...] , położonej w[...] , została podjęta z naruszeniem prawa. Podkreślił, że organ planistyczny nie może w dowolny sposób kształtować przeznaczenia nieruchomości. Wyjaśnił, że z załącznika nr 1 do uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. wynika, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, oznaczona nr[...] , na której prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie świadczenia usług pogrzebowo-nagrobkowych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2008r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę domu przedpogrzebowego, jest zgodnie z regulacjami części graficznej i tekstowej zmiany nr 3 planu miejscowego, położona na terenie oznaczonym symbolem 07-ahk.UC o przeznaczeniu podstawowym – zabudowa usług komercyjnych, przeznaczenie uzupełniające – zabudowa usługowo-mieszkalna, budynki produkcyjne, składy i magazyny, urządzenia i obiekty towarzyszące, dojścia, dojazdy, parkingi, obiekty małej architektury, zieleń. Ponadto nieruchomość ta znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolem O.I.7-ahk.Uc1, O.I.7-ahkn.Uc1, dla których przewidziano: przeznaczenie tereny usług komercyjnych planowane; O.I7.ZL – tereny lasów; O.I.7-ZC – tereny cmentarzy, O.I.7-ZC1 – tereny cmentarzy planowane (arkusz nr 53). Poza przylegającą do nieruchomości drogą znajdują się tereny oznaczone symbolami: O.I.7-achklnUc1 oraz O.I.7-acuhkln.MN3 (tereny intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, planowane).

Uchwalona zmiana nie zawiera definicji usług komercyjnych, zaś określenie tego pojęcia następuje poprzez przykładową wymianę rodzaju usług komercyjnych takich jak: handlowych, gastronomicznych, rzemiosła i.t.p. (§ 59 pkt 1). Z uwagi na treść przedstawionej regulacji uznał, że na wskazanym wyżej terenie budowa instalacji spopielania zwłok mieści się w pojęciu zabudowy usług komercyjnych. Wbrew twierdzeniom organu, na potrzeby zaskarżonej uchwały nie można posługiwać się definicją usług komercyjnych rozumianych jako: usługi w zakresie handlu detalicznego, kultury, edukacji, ochrony zdrowia, usług biurowych, hotelarstwa i gastronomii, turystyki i rekreacji sportu, finansów i ubezpieczeń, administracji oraz usług rzemiosła, albowiem ta definicja dotyczy usług komercyjnych przewidzianych w § 3 pkt 10 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany Nr 2 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] "Regionalny Port Lotniczy[...] " (Święt. 2011.207.2418) i nie można jej odnosić do innych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy[...] .

Z materiału dokumentacyjnego wynika, że działania skarżącego zmierzają do rozszerzenia prowadzonej przez niego, na działce nr[...] , działalności w zakresie świadczenia usług pogrzebowo-nagrobkowych o działalność usługową polegająca na kremacji zwłok. Lokalizacja tego typu usług na przedmiotowej działce w pełni odpowiada przeznaczeniu, jakie dla terenu, na którym ona się znajduje, jak również dla terenów położonych w jej bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie, przewidują ustalenia zaskarżonej uchwały. Wobec ogólnego określenia w planie usług komercyjnych, budowa instalacji spopielania zwłok mieści się w pojęciu zabudowy usług komercyjnych, o której mowa w § 59 pkt 1 i 2. Budowa tego rodzaju instalacji nie koliduje z ustaleniami odnoszącymi się do terenów w bezpośrednim sąsiedztwie oznaczonymi w planie symbolami O.I.7.Zl (tereny lasów), O.I.7.ZC (cmentarz), O.I.7-ZC1 (planowany cmentarz), O.I.7-ahk.Uc1, O.I.7-ahkn.Uc1 (planowane tereny usług komercyjnych). Planowana po przeciwnej stronie drogi zabudowa mieszkaniowa MN3 obwarowana jest licznymi ograniczeniami, wynikającymi z odrębnych przepisów i mającymi zagwarantowane pierwszeństwo przed zabudową jednorodzinną. W tej sytuacji eksponowane przez organ okoliczności w postaci: gęstości zabudowy mieszkaniowej, bliskości obiektów użyteczności publicznej (zespół szkół, przedszkole), bliskości terenu rekreacyjnego, (kryta pływalnia), bliskości budynków mieszkalnych, charakteru infrastruktury drogowej (droga wewnętrzna – niepubliczna), przewidzianego zgodnie z § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały w strefie rozwoju osiedli mieszkaniowych, usług komercyjnych i społecznych oraz funkcji produkcyjno-usługowej, nie mogą mieć decydującego znaczenia w aspekcie dopuszczalności ograniczeń prawa własności.

Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ nie wykazał, aby wynikający z § 39 ust. 2 zakaz był niezbędny i konieczny dla ochrony terenów, które posiadają już ukształtowaną strukturę mieszkaniową, użytkową, gospodarczą, kulturową. Rada Gminy w [...] nie wskazała obowiązującego aktu prawnego rangi ustawowej, dającego podstawę do stanowienia w planie miejscowym tego rodzaju zakazów. Za taki akt nie może być uznana uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] wyrażająca negatywne stanowisko, co do planowanej budowy krematorium na działce skarżącego. Wprowadzenie zakazu przewidzianego w § 39 ust. 2 uchwały nr Rady Gminy w[...] , świadczy o nałożeniu na właściciela działki nr [...] położonej w[...] , ograniczeń prawa własności, wykraczających poza granice określone w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, tj. ograniczeń naruszających istotę prawa własności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca Gmina podniosła zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 P.p.s.a.

2) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 P.p.s.a przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-10, art. 2 pkt. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2, art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 101 ust. 1 u.s.g.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych Gmina [...] zakwestionowała ustalenia faktyczne i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, że budowa instalacji spopielania zwłok mieści się w pojęciu "usług komercyjnych". W ocenie Gminy krematoria na gruncie prawa budowlanego są zaliczane do obiektów kultu religijnego. Sąd pierwszej instancji pominął definicję "usług komercyjnych" zawartą w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie zmiany nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszył zatem art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż nie orzekł na podstawie całości akt sprawy z uwzględnieniem pełnej treści wszystkich dokumentów. Zdaniem Gminy orzekł poza granicami sprawy, naruszając art. 134 § 1 P.p.s.a., interpretując postanowienia planu miejscowego, w szczególności dotyczące ustalenia, że na działce P. Z. może powstać instalacja do spopielania zwłok. To w odrębnym indywidualnym postępowaniu administracyjnym (dotyczące pozwolenia na budowę) będą badane przesłanki dopuszczalności budowy krematorium. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakie granice obszaru objętego zaskarżoną uchwałą przyjął do analizy, posługując się pojęciami "bliższego" i "dalszego" sąsiedztwa. W ocenie Gminy jest to istotna kwestia, ponieważ P. Z. dopiero na rozprawie ograniczył skargę do terenu działki nr[...] , podczas gdy w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa kwestionował uchwałę w odniesieniu do całej gminy. Rada Gminy nie wypowiadała się, co do zmienionego żądania skargi, co stanowi naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wymaga przed wniesieniem skargi wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Gmina podniosła, że wprowadzenie zakazu w § 39 ust. 2 uchwały miało na względzie ład przestrzenny. Dla skarżącej kasacyjnie niejasne jest stanowisko Sądu, że budowa instalacji spopielania zwłok nie koliduje z funkcją mieszkaniową, gdyż ta zdaniem Sądu obwarowana jest licznymi ograniczeniami, których jednak w zaskarżonym wyroku nie wskazano. Sąd Wojewódzki nie odniósł się do podnoszonego przez Gminę argumentu dotyczącego kolizji zamiarów inwestycyjnych P. Z. z istniejącym sposobem wykorzystywania terenu, a także z innymi uwarunkowaniami zagospodarowania przestrzeni, które przyjął organ planistyczny. Niezasadne jest stanowisko Sądu wskazujące, że organ nie wykazał przesłanek wprowadzenia zakazu w § 39 ust. 2 uchwały. Gmina wyjaśniła przesłanki swojej decyzji w uchwałach z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2015 r. nr[...] , a także w odpowiedzi na skargę. W ocenie Gminy uwarunkowania demograficzne, geograficzne, społecznościowe uzasadniają wniosek, iż krematorium tylko w niewielkim stopniu będzie zaspokajać potrzeby mieszkańców Gminy[...] . Podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do wszystkich argumentów zgłoszonych przez Gminę, uniemożliwia to sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób, który dałby NSA podstawę do kontroli instancyjnej orzeczenia, a zatem ma wpływ na wynik postępowania. Gmina podniosła, że stwierdzenie nieważności uchwały wymagało ustalenia przez Sąd Wojewódzki nie tylko naruszenia interesu prawnego P. Z., ale także wykazania naruszenia obiektywnego porządku prawnego, tymczasem WSA wydało wyrok opierając się na argumentach związanych wyłącznie z ochroną prawa własności nieruchomości P. Z., mimo iż adresatem uchwały są wszyscy mieszkańcy Gminy[...] . Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego zaskarżona uchwała nie godzi w istotę prawa własności P. Z., bo skarżący może korzystać ze swej nieruchomości w dotychczasowy sposób. W ocenie organu planistycznego porównując wartości w postaci interesu publicznego i interesu indywidualnego należało dać przewagę uwarunkowaniom interesu publicznego, który należy rozumieć jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni.

P. Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Należy zgodzić się z argumentacją skargi, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że budowa instalacji spopielania zwłok mieści się w pojęciu zabudowy "usług komercyjnych". Przykładowe wskazanie w § 59 pkt. 1 uchwały zabudowy pod usługi komercyjne takie jak: handlowe, gastronomiczne, rzemiosła, nie uzasadnia przyjęcia, że tego samego rodzaju zabudowa dotyczy usług związanych ze spopielaniem zwłok. Zauważyć należy, że krematoria, w świetle kategoryzacji obiektów na gruncie prawa budowlanego, są zaliczane do kategorii X jako miejsce kultu religijnego. W zaskarżonej uchwale w § 2 ust. 1 w pozycji: "Tereny zabudowy usługowej" wyodrębnia się "tereny usług komercyjnych" - symbol Uc oraz "tereny usług kultu religijnego" - symbol Ur. Przykładowe wskazanie w § 59 pkt. 1 uchwały niektórych usług nie stanowi także definicji "usług komercyjnych". W uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] czewca 2011 r. nr [...] w sprawie zmiany nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarto definicję "usług komercyjnych". Sąd Wojewódzki zaliczając tę uchwałę w poczet materiału dowodowego stwierdził jednak, że definicja zawarta w § 3 pkt. 10 uchwały nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że wszystkie uchwały w zakresie planowania przestrzennego składają się na system prawa miejscowego obowiązujący na terenie gminy[...] . Oznacza to, że w procesie wykładni prawa miejscowego powinny obowiązywać jednolite reguły interpretacyjne. Jedną z nich jest zasada, zgodnie z którą, gdy w systemie prawa obowiązuje przepis nadający określonym zwrotom konkretne znaczenie to, przy interpretacji przepisów, należy używać ich w takim właśnie znaczeniu. Zasada nadawania temu samemu pojęciu tego samego znaczenia we wszystkich kontekstach, w których występuje, określana jest mianem zasady konsekwencji terminologicznej bądź zakazem wykładni homonimicznej (zakazem nadawania tym samym zwrotom różnych znaczeń).

Sąd Wojewódzki wadliwie ustalił, że lokalizacja instalacji spopielania zwłok odpowiada przeznaczeniu terenu, na którym znajduje się działka nr[...] . Przedmiotem sprawy wszczętej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skargą P. Z. była legalność uchwały Rady Gminy[...]. Poza granicami sprawy są zatem te wszystkie ustalenia, które dotyczą interpretacji planu, a w szczególności, że na działce P. Z. może powstać instalacja do spopielania zwłok. Ponadto zgodnie z obowiązującymi przepisami, będą badane przesłanki dopuszczalności budowy instalacji służącej do spopielania zwłok, w odrębnym indywidualnym postępowaniu administracyjnym. Jak wskazano wyżej budowa obiektu krematorium regulowana jest przepisami szczególnymi, w tym ustawą Prawo budowlane. Pozwolenie na budowę może być wydane po uzyskaniu wymaganych prawem pozwoleń, uzgodnień i opinii innych organów. Zatem konkretyzacja możliwości zagospodarowania działki P. Z. zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, będąca wyrazem interpretacji przepisów planu i jego zastosowania, dokonana zostanie rozstrzygnięciem administracyjnym. Nie mogą więc stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały argumenty związane ze stosowaniem tej uchwały w przyszłości. Sąd Wojewódzki jest zobowiązany ustalić stan faktyczny i prawny na dzień podejmowania zaskarżonego aktu, a jedynym kryterium, które może stosować przy ocenie tego aktu, jest zgodność z prawem.

Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Trzeba mieć na uwadze, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Rację ma skarżaca kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, jakie granice obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, przyjął do analizy. W uzasadnieniu wyroku posługuje się bowiem określeniem terenów: "w bezpośrednim" i “dalszym" sąsiedztwie działki skarżącego. Jest to o tyle istotne, że skarżący dopiero na rozprawie ograniczył żądanie skargi do swojej działki o nr[...] . Natomiast w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa kwestionował uchwałę w odniesieniu do terenu całej Gminy. Wezwanie P. Z., skierowane do organu planistycznego, z żądaniem usunięcia naruszenia prawa dotyczyło terenu całej Gminy. W zakresie zmienionego zakresu skargi organ planistyczny jednak nie wypowiadał się. Stanowi to naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g., który w dacie rozpoznawania skargi, wymagał przed jej wniesieniem, wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Gmina podnosiła, że wprowadzenie zakazu w § 39 ust. 2 uchwały miało na względzie ład przestrzenny. Zgodnie z art. 2 pkt. 1 u.p.z.p., gdy mowa o ładzie przestrzennym: “należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.". Zabudowa ma tworzyć harmonijną całość skomponowaną według urbanistycznych oraz architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. W tym kontekście niejasne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że budowa instalacji spopielania zwłok nie koliduje z przeznaczeniem terenów w “bezpośrednim" i “dalszym" sąsiedztwie. Niezrozumiałe jest przyjęcie, że gęstość zabudowy mieszkaniowej, bliskość obiektów użyteczności publicznej, bliskość terenu rekreacyjnego, niepubliczny charakter infrastruktury drogowej, nie mają żadnego znaczenia w aspekcie ograniczenia prawa własności P. Z., skoro te okoliczności powinny być podstawą do oceny naruszenia interesu prawnego jednostki -potencjalnego inwestora. Ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać uregulowania innych ustaw materialnych, w tym ich wpływ na kształtowanie prawa własności. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Należy zgodzić się ze skarżacą kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do podniesionego przez Gminę argumentu dotyczącego kolizji zamiarów inwestycyjnych P. Z. z istniejącym sposobem wykorzystywania terenu, a także z innymi uwarunkowaniami zagospodarowania przestrzeni, które przyjął organ planistyczny. Chodzi tu o warunki życia mieszkańców, aspekt kulturowy, socjologiczny i psychologiczny. Okoliczność ta ma wpływ na wynik sprawy. Tylko konkretne ustalenia co do braku kolizji zamierzeń inwestycyjnych związanych z budową instalacji spopielania zwłok z istniejącym sposobem wykorzystywania terenów i innymi uwarunkowaniami w dacie podejmowania uchwały, pozwoliłyby Sądowi na odniesienie się do argumentów Gminy zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Niewątpliwie "kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga rozwagi i umotywowania." (wyrok NSA z dnia 1 października 2015 r., sygn. II OSK 269/14, LEX nr 2002647). Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organ planistyczny rozważał interesy indywidualne adresatów uchwały, jak i interes publiczny. Interes publiczny to przede wszystkim zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie adekwatnego wykorzystania przestrzeni. Element imperium zezwala gminie na władcze jednostronne oddziaływanie na sferę prawną jednostek będących adresatami uchwały. Ograniczony charakter przestrzeni wymaga władczej reglamentacji w celu optymalnego jej wykorzystania w interesie publicznym. Ochrona realizacji tych zadań ma swoją podstawę w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Analiza treści normatywnej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że organ planistyczny ustalając normy planu, ważył interes publiczny z interesem indywidualnym adresatów uchwały. Natomiast Sąd Wojewódzki, stwierdzając obowiązek zachowania proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego P. Z.

W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. Sąd uznał, że wprowadzenie zakazu przewidzianego w § 39 ust. 2 uchwały świadczy o nałożeniu na właściciela działki nr [...] ograniczeń wykraczających poza art. 64 Konstytucji RP. Konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, LEX nr 2248125). Zasada ta w ocenie Sądu orzekającego nie została zachowana w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Admnistracyjny podziela stanowisko strony skarżącej, że zaskarżona uchwała nie godzi w istotę prawa własności P. Z. Skarżący może bowiem swobodnie korzystać ze swej nieruchomości, użytkować ją, czy pobierać z niej pożytki w dotychczasowy sposób. O przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Nadto trzeba zwrócić uwagę, że naruszenie prawa własności co do istoty generalnie dotyczy zakazu zabudowy, a nie ograniczeń w rozbudowie.

Powyższe skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, gdyż ponownej oceny Sądu Wojewódzkiego wymaga naruszenie interesu prawnego skarżącego P. Z., przy wzięciu pod uwagę przestawionego wyżej stanowiska.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.