Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 206/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.60
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.151 w zw. z art.15 § 2 i art. 64 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Starostą Zduńskowolskim wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej a Ministrem Skarbu Państwa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków Ministerstwa Zdrowia i Centralnej Bazy [...] dot. przekazania trwałego zarządu nieruchomości położonej w Zduńskiej Woli postanawia: wniosek oddalić


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. Starosta Z. na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Z. wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa a Ministrem Skarbu Państwa przez wskazanie Ministra Skarbu Państwa jako organu wyłącznie właściwego do wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez Ministerstwo Zdrowia w odniesieniu do nieruchomości położonej w Z. przy ul. M. stanowiącej działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,1386 ha, dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą nr [...] i udziału wynoszącego 0,037 części nieruchomości położonej w Z. przy ul. M. [...] stanowiącej działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,3986 ha, dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą nr [...], zaś Starosty Z. jako wyłącznie właściwego do ustanowienia trwałego zarządu tych nieruchomości na rzecz Centralnej Bazy [...].

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. ([...]) Minister Skarbu Państwa uznał, iż nie jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosków Ministerstwa Zdrowia i Centralnej Bazy [...] przekazania trwałego zarządu nieruchomości położonej w Z. przy ul. M. [...] między wnioskodawcami. Wnioskodawca wskazał, że w ocenie Ministra jednostka przejmująca, tj. Centralna Baza [...] nie należy do jednostek wymienionych w art. 60 i 60a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.), a w konsekwencji nie jest on właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 48 ust. 3 tej ustawy.

Wnioskodawca nie zgodził się z takim stanowiskiem Ministra Skarbu Państwa oraz podkreślił, że kwestia przekazania trwałego zarządu nieruchomości pomiędzy jednostką organizacyjną wymienioną w art. 60 i 60a u.g.n. a inną jednostką organizacyjną Skarbu Państwa budzi zasadnicze wątpliwości. Starosta Zduńskowolski wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży – aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1995 r. Rep. A nr [...] Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej w imieniu Skarbu Państwa nabyło prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] o pow. 0,1386 ha (wraz z prawem własności znajdujących się na działce naniesień) oraz udział wynoszący 0,037 części w prawie użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego działkę nr [...] o pow. 0,3986 ha. Dlatego też, w ocenie wnioskodawcy, w świetle obowiązującego prawa to Ministerstwo Zdrowia należało uznać za trwałego zarządcę ww. nieruchomości. Wnioskodawca przytoczył przy tym treść art. 9 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 1237 z późn. zm.), zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w tym również organy rządowej administracji ogólnej, nabywają nieruchomości w drodze umowy na własność Skarbu Państwa, a nabyte w powyższy sposób nieruchomości pozostają w ich zarządzie. Dodatkowo Starosta Z. nadmienił, że stosownie do treści art. 199 ust. 2 u.g.n. zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Ponadto wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 60a ust. 1 pkt 1 u.g.n. nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich, gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4 u.g.n., zaś stosownie do treści z art. 60a ust. 6 u.g.n., jeżeli nieruchomości oddane w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1, stały się im zbędne, minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, po uprzednim wydaniu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, rozstrzyga o sposobie zagospodarowania nieruchomości, przy czym przepisy art. 46 i art. 47 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Starosta Z. podkreślił również, że Wojewoda Ł. badając sprawę możliwości wygaszenia trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości przez Starostę Z., w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. (znak: [...]) wskazał, że z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika jednoznacznie, iż wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującemu ministerstwom leży w kompetencji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. W tym zakresie wnioskodawca przytoczył również obszerny fragment uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 86/11 (LEX nr 1068582).

Ponadto wnioskodawca podał, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 u.g.n. w decyzji, o której mowa w ust. 1, orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną i jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie, w których to sprawach stosuje się przepis art. 45 ust. 3 u.g.n. Starosta Z. powołując się na stanowisko wyrażone w doktrynie wskazał także, że pewne wątpliwości mogą pojawić się w przypadku próby wskazania organu właściwego w sytuacji przekazywania zarządu pomiędzy np. ministerstwem (w stosunku do którego właściwym organem, wobec brzmienia art. 60 u.g.n., będzie minister właściwy do spraw Skarbu Państwa) a inną jednostką organizacyjną Skarbu Państwa niebędącą innym ministerstwem czy też jednostką wskazaną w art. 60 u.g.n. (właściwy organ, tj. starosta). Tym samym w ocenie wnioskodawcy wskutek trudności z określeniem organu, który miałby wydać decyzję w tej sprawie, przekazywanie zarządu może być uznane za niemożliwe. Natomiast dla osiągnięcia praktycznego efektu podobnego do przekazania zarządu – zdaniem Starosty Z. – należałoby najpierw doprowadzić do wygaśnięcia zarządu przysługującego ministerstwu (co powinien uczynić Minister Skarbu Państwa w trybie art. 60 ust. 3 u.g.n. ze względu na to, że nieruchomość stała się zbędna zarządcy), a następnie ustanowić nowy zarząd na rzecz nowej jednostki Skarbu Państwa (decyzją starosty). W ocenie wnioskodawcy na potrzebę rozdzielenia czynności wygaszenia i ustanowienia trwałego zarządu wskazuje również użyte w art. 48 ust. 3 u.g.n. sformułowanie – "właściwy organ albo minister właściwy do spraw Skarbu Państwa". Dlatego też według wnioskodawcy w przypadkach, w których przekazanie następuje pomiędzy jednostkami organizacyjnymi, z których tylko jedna wymieniona jest w art. 60 ust. 1 lub art. 60a ust. 1 u.g.n., potrzeba wydania dwóch decyzji administracyjnych wydaje się koniecznością, bowiem minister właściwy do spraw Skarbu Państwa zachowuje wówczas swoją właściwość jedynie w odniesieniu do czynności wywołującej skutek wobec jednostki z art. 60 ust. 1 lub art. 60a ust. 1 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze wnioskodawca wskazał, że w jego ocenie brak było podstaw do przekazania analizowanej sprawy przez Ministra Skarbu Staroście Z., bowiem ten ostatni, nie był władny rozstrzygać w tak ustalonym stanie faktycznym o wygaszeniu trwałego zarządu. Jednocześnie wnioskodawca nadmienił, że dopiero po wydaniu przez Ministra Skarbu Państwa decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu, w dalszej kolejności upoważniony do orzekania w sprawie ustanowienia trwałego zarządu na rzecz Centralnej Bazy [...] będzie Starosta Z..

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, Minister Skarbu Państwa wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została wprowadzona do ewidencji prowadzonej przez Ministra Skarbu Państwa, o której mowa w art. 60a ust. 2 pkt 2 u.g.n. Podkreślił on również, że właściwy starosta nie przekazał dokumentacji przedmiotowej nieruchomości zarówno w trybie art. 223 u.g.n., jak również w trybie art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 15 października 2008 r. Jednocześnie Minister Skarbu Państwa podkreślił, że Ministerstwo Zdrowia nigdy nie potwierdziło w oficjalnych zestawieniach nieruchomości faktu sprawowania trwałego zarządu, co zdaniem Ministra wynikało m.in. z pisma Dyrektora Biura [...] z dnia [...] marca 1997 r. (znak: [...]) oraz pisma Zastępcy Dyrektora Biura [...] z dnia [...] lutego 2014 r. (znak: [...]). Minister Skarbu Państwa podkreślił również, że pierwsza informacja o przedmiotowej nieruchomości została mu przekazana dopiero w maju 2015 r. Ponadto Minister Skarbu Państwa wskazał, że zgodnie z art. 60a u.g.n., nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby, m.in. ministerstw, gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, natomiast przedmiotowa nieruchomość nigdy nie była wykorzystywana na potrzeby Ministerstwa Zdrowia, tj. komórek organizacyjnych ministerstwa, jako że była ona wykorzystywana do dnia [...] kwietnia 2004 r. na potrzeby Wojewódzkiej Stacji [...] w Ł., a następnie Centralnej Bazy [...]. Jednocześnie, w ocenie Ministra Skarbu Państwa, z uwagi na fakt, iż nieruchomość nadal ewidencjonowana jest przez starostę, a wygaszenie trwałego zarządu przez starostę w analogicznych przypadkach jest powszechną praktyką, brak było uzasadnienia dla rozbijania czynności opisanej w art. 48 ust. 1 i 2 u.g.n. na czynności określone w art. 60a ust. 5, art. 60a ust. 6 oraz art. 45 u.g.n. Ponadto zdaniem Ministra Skarbu Państwa rozbicie wskazanych czynności oznaczałoby konieczność protokolarnego przejęcia nieruchomości przez Ministra Skarbu Państwa od starosty, ujęcia jej w ewidencji prowadzonej przez Ministra Skarbu Państwa, a następnie protokolarnego przekazania do starosty – wyłącznie w celu wydania decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) - sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa, właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wynika z treści wniosku, negatywny spór kompetencyjny ma miejsce pomiędzy Starostą Zduńskowolskim wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa a Ministrem Skarbu Państwa, przy czym Starosta Z. wnosi o wskazanie Ministra Skarbu Państwa jako organu wyłącznie właściwego do wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez Ministerstwo Zdrowia w odniesieniu do nieruchomości położonej w Z. przy ul. M. stanowiącej działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,1386 ha, dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą nr [...] i udziału wynoszącego 0,037 części nieruchomości położonej w Z. przy ul. M. [...] stanowiącej działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,3986 ha, dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą nr [...], zaś Starosty Z. jako wyłącznie właściwego do ustanowienia trwałego zarządu tych nieruchomości na rzecz Centralnej Bazy [...].

Tymczasem zgodnie z treścią art. 96 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2260): "1. Z dniem wejścia w życie ustawy urząd obsługujący ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa przechodzi w stan likwidacji. Likwidację urzędu prowadzi się pod jego dotychczasową nazwą z dodaniem oznaczenia "w likwidacji". 2. Prezes Rady Ministrów powołuje likwidatora Ministerstwa Skarbu Państwa w likwidacji, określając zakres jego zadań oraz uprawnień.3. Czynności związane z likwidacją Ministerstwa Skarbu Państwa obejmują w szczególności inwentaryzację składników majątkowych i niemajątkowych, zamknięcie rachunków bankowych i ksiąg rachunkowych, sporządzenie sprawozdań, przekazanie składników mienia ruchomego oraz dokumentacji właściwym organom lub podmiotom.

4. Obsługę likwidatora, o którym mowa w ust. 2, zapewnia Ministerstwo Skarbu Państwa w likwidacji.

Jednocześnie w myśl art. 100 tejże ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym: "1. Sprawy niezakończone przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy, przejmują z tym dniem organy oraz podmioty właściwe do ich realizacji na podstawie ustawy wprowadzanej w art. 1 oraz innych ustaw zmienianych w niniejszej ustawie, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.2. Czynności w zakresie przekazania dokumentacji spraw, określonych w ust. 1, oraz papierów wartościowych stanowiących zabezpieczenie należności Skarbu Państwa dokonuje do dnia wejścia w życie ustawy minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, a po tym dniu likwidator urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa.3. Przekazanie dokumentacji oraz papierów wartościowych stanowiących zabezpieczenie należności Skarbu Państwa następuje na podstawie protokołu".

W myśl art.19 ustawy omawianej z dnia 16 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2260), w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) wprowadza się następujące zmiany:

20) w art. 48 ust. 3 otrzymuje brzmienie: "3. Jeżeli przekazanie trwałego zarządu przez jednostkę organizacyjną następuje na rzecz jednostki wymienionej w art. 60 ust. 1, o ustanowieniu i wygaśnięciu trwałego zarządu orzeka minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w odniesieniu do nieruchomości oddanych w trwały zarząd jednostkom wymienionym w art. 60 ust. 1.";

30) art. 60 otrzymuje brzmienie: "Art. 60. 1. Nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na: 1) potrzeby Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, Najwyższej Izby Kontroli, Krajowej Rady Sądownictwa, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Prokuratury Krajowej, Krajowego Biura Wyborczego, Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Państwowej Inspekcji Pracy,2) potrzeby Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich, 3) potrzeby Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem rejonów - gospodaruje minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2. 2. (".......")

3. Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa oddaje nieodpłatnie, w drodze decyzji, jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1, w trwały zarząd nieruchomości, o których mowa w ust. 1.

4. Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa może orzec, w drodze decyzji, o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w ust. 1, na ich wniosek. Przepis art. 48 stosuje się odpowiednio.

5. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub wojewoda oraz Agencja Mienia Wojskowego, przekazuje dokumentację nieruchomości należącej do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, niezbędnej dla potrzeb jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1, ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, na jego wniosek, w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Faktyczne wydanie nieruchomości następuje po wydaniu decyzji na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego.

6. Jeżeli nieruchomości oddane w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1, stały się im zbędne, minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, po uprzednim wydaniu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, rozstrzyga o sposobie zagospodarowania nieruchomości lub o przekazaniu jej do zasobu, którym gospodaruje starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub wojewoda. Nieruchomość może być również przekazana do Agencji Mienia Wojskowego lub Agencji Nieruchomości Rolnych. Do czasu protokolarnego przekazania nieruchomości nieruchomość jest administrowana przez dotychczasowego trwałego zarządcę.".

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, iż w przedmiotowym sporze uprzednio uczestniczył organ, którego byt prawny został ustawowo rozwiązany a jego kompetencje przejął minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa nie uczestniczący dotąd w przedmiotowym sporze, działający w oparciu o zmienione m.in. jak wyżej, przepisy prawne. W tej sytuacji, tak ukształtowany jak we wniosku i odpowiedzi na wniosek spór pomiędzy Starostą Z. a Ministrem Skarbu Państwa nie istnieje. Mając na uwadze te okoliczności, Sąd stwierdza, że w tym stanie rzeczy, należało oddalić wniosek na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a.