Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 641/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 188, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 200 i 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 963/21 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr SKO.PS.4040.765.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz A. Z. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 grudnia 2021 r., IV SA/Po 963/21, oddalił skargę A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 30 sierpnia 2021 r. nr SKO.PS.4040.765.2021 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 19 października 2020 r. nr SR.8252.391.2020 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy;

Wójt Gminy K. decyzją z 19 października 2020 r., wydaną na podstawie art. 104, art. 107 k.p.a., art. 17 ust. 1-5, art. 23, art. 24, art. 26 oraz art. 20 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej: u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497), obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (Monitor Polski z 2019 r. poz. 1067), na wniosek A.Z. (dalej: skarżąca) złożony w dniu 23 września 2020 r., odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, który legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS wydanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z 13 lutego 2020 r. w P.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: Kolegium) decyzją z 30 sierpnia 2021 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzieliło prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest wadliwa w przypadku, gdy wnioskodawcą o świadczenie pielęgnacyjne jest małżonek nie posiadający orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, który podejmuje się opieki nad współmałżonkiem wymagającym opieki i legitymującym się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i przyjęcie zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, że fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, wyklucza z kręgu beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego współmałżonka, który podjął się opieki a nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Kolegium wskazało, że o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji przesądziła okoliczność, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Otóż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., ustalone prawo m.in. do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne, nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Zatem jeśli skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, jest osobą wyłączoną z grona beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest jednoznaczny w swej treści. W konsekwencji organy administracji publicznej jako orzekające w niniejszej sprawie są tym przepisem związane, skutkiem czego są zobligowane do wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej związana z opieką nad niepełnosprawnym mężem nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wyraźny ww. przepis ustawy. Zatem pomimo tego, że skarżąca może mieć poczucie krzywdy i niesprawiedliwości z decyzji organu I instancji, przepisy ustawy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organy obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich warunków wynikających z przepisów prawa. Świadczenie pielęgnacyjne jest surogatem wynagrodzenia za pracę, ponieważ jest dedykowane osobom czynnym zawodowo, a osoba pobierająca emeryturę/rentę nie jest czynna zawodowo. Natomiast, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) a nie z tytułu rezygnacji ze świadczenia emerytalnego/rentowego. Świadczenie pielęgnacyjne nie ma również na celu wyrównania różnicy pomiędzy niższą kwotą emerytury/renty a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną jest niewątpliwie zrekompensowanie osobie podejmującej się tej opieki konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej, poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie społeczne, co nie ma miejsca w przypadku osoby posiadającej status np. emeryta, bowiem osoba taka nie rezygnuje z aktywności zawodowej, gdyż jest już nieaktywna zawodowo.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że Kolegium trafnie uznało, że organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowiący, iż na małżonku ciąży obowiązek sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem, chyba że ów małżonek, który miałby sprawować opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1 lit. a) u.ś.r. dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak więc to, że jej mąż jest osobą pozostającą w związku małżeńskim nie może być przyczyną odmowy ustalenia dla skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji podzielił natomiast pogląd Kolegium, że przysługujące prawo do emerytury stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji zgodził się z poglądem, że dokonując wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji kierować się należało nie tylko literalnym brzmieniem przepisów, ale również należało uwzględnić dyrektywy celowościowe i systemowe wykładni. Dla zrozumienia intencji prawodawcy uzasadnione jest bowiem kierowanie się zasadą omnia sunt interpretanda. Oznacza to, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich – wyróżnionych w nauce – reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z 12 października 2017 r., I OSK 829/17).

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. literalnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W okolicznościach badanej sprawy bezsporne pozostaje, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, które nabyła z racji osiągnięcia wieku emerytalnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że cel u.ś.r., jak i istota samego świadczenia pielęgnacyjnego, zostały zdefiniowane przez samego ustawodawcę, na etapie procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu u.ś.r. wskazano, że celem projektu u.ś.r. była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano też, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555). W ocenie Sądu I instancji, intencje ustawodawcy co do adresata i istoty świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawiają żadnych wątpliwości, a jednocześnie mają zasadnicze znaczenie, by prawidłowo dekodować wolę ustawodawcy. Wolą ustawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem – do czasu – nabycia przez nich prawa do emerytury. W tym zakresie zatem wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw literalnych i celowościowych prowadzą do spójnego wniosku.

Sąd I Instancji podał również, że znany mu jest spór, który wywiązał się w judykaturze dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. co do tego, czy narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Część sądów akcentowała istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia i dokonując interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, która zakłada zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z 24 lutego 2020 r., I GSK 597/17). Akcentowała też, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono 420 zł. Ustalenie to prowadziło do wniosków, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. W ocenie Sądu I instancji prawidłowość zacytowanego stanowiska podważa sam ustawodawca, który w toku procesu legislacyjnego literalnie wskazał, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego – wyraźnie odrębnego – "od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych". Z tej też przyczyny nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. Dlatego też Sąd I instancji podzielił stanowisko doktryny, co do tego, że odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 u.ś.r., czego wprost domaga się skarżąca, skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które jest nieznane u.ś.r. (por. S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia, Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, Samorząd Terytorialny 2020, 7-8, s.182). To natomiast oznacza, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do tego samego wniosku, tj. że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości. Z tej też przyczyny Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, co do naruszenia zasad konstytucyjnych, w tym zasady równości. Intencją ustawodawcy jest bowiem zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem – do czasu – nabycia przez nich prawa do emerytury.

Sąd I instancji wyjaśnił, że nie kwestionuje szczególnej sytuacji rodziców, którzy uzyskali prawo do świadczenia emerytalnego będąc wieku produkcyjnym, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U.1989.28.149). Przyznanie prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie tego rozporządzenia wskazuje, bowiem na istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Jest to jednak wyjątek, który zgodnie z zasadami wykładni nie może być interpretowany rozszerzająco.

Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje małżonkowi jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Nie sposób zgodzić się z tezą, że skarżąca będąca na emeryturze, nie podejmując dodatkowego zatrudnienia w związku z opieką sprawowaną nad mężem, rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad nim. Tak jak nie można równocześnie pobierać wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego, tak również nie można pobierać jednocześnie emerytury oraz świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Z chwilą ustalenia prawa do emerytury żona sprawująca opiekę nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie czyni tego jednak, jak tego wymaga art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. "w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20, wskazując, że z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury. Okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych. Nie sposób zaprzeczyć, że ani z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., ani z innych regulacji ustawowych, jak również z Konstytucji, nie da się wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego świadczenia emerytalnego lub obok tego świadczenia do wysokości wyższego z nich. Pomimo tego, że sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Natomiast osoby mające ustalone prawo do emerytury, choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły (por. wyrok NSA z 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20).

W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, w badanej sprawie nie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca nie nabyła bowiem prawa do wcześniejszej emerytury w związku z koniecznością rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki na mężem. Skarżąca nabyła prawo do pracowniczej emerytury. Jej sytuacja jest zatem diametralnie odmienna, od sytuacji rodziców, którzy uzyskali prawo do świadczenia emerytalnego będąc wieku produkcyjnym, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki.

W ocenie Sądu I instancji, niezależnie od wystąpienia w badanej sprawie przesłanki negatywnej przyznania wnioskowanego świadczenia, nie ziściła się również przesłanka pozytywna przyznania wnioskowanego świadczenia. Na podstawie bowiem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje małżonkowi jeżeli nie podejmuje lub "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w okolicznościach badanej sprawy, gdyż nie wystąpiła przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

2. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że przepis ten nie może być zastosowany wobec osoby, mającej ustalone prawo do emerytury, która nie rezygnuje z podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, w sytuacji gdy treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że nie jest wykluczone przyznanie świadczenia osobie, która zrezygnowała z zatrudnienia pomimo pobierania emerytury, z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przyjęły, iż skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może prowadzić do takiego wniosku, jednakże zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni, proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19, zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stałoby sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W swoim orzecznictwie TK stoi konsekwentnie na stanowisku, że obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z dyspozycją art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przywołany przepis nie powinien być interpretowany przez organy administracji publicznej w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającą organ władzy publicznej od obowiązku czuwania na tym, by strona postępowania, wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (wyrok NSA z 29 października 2015 r., I OSK 557/14, wyrok WSA w Łodzi z 23 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 564/18). Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek m.in. dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zasada ta zostaje naruszona, kiedy organ nie przestrzega prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II GSK 2834/15). W ocenie skarżącej kasacyjnie niemożliwa byłaby sytuacja, kiedy to po zawieszeniu przez skarżącą przysługującego jej prawa do emerytury i wydania decyzji o zawieszeniu tego prawa byłaby pozbawiona jakiegokolwiek świadczenia do czasu wydania nowej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Problem dotyczy tego, czy wnioskodawczyni, mająca ustalone prawo do emerytury, jest z tego powodu pozbawiona możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest przy tym wątpliwe, że wnioskodawczyni, mimo ustalonego prawa do emerytury, nie jest pod względem normatywnym ograniczona w możliwości podjęcia zatrudnienia, polskie prawodawstwo nie wyklucza emerytów z rynku pracy i z możliwości jej podjęcia.

Na wstępie należy zauważyć, że przedstawione przez Sąd I instancji stanowisko z powołaniem na argumenty z uzasadnienia do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji (druk nr 1555) nie jest adekwatne, a to z tego względu, że przyjęte w nim założenia oraz modelowe ujęcie świadczenia pielęgnacyjnego w systemie działów prawa zabezpieczenia społecznego uległo znacznej dezintegracji pod wpływem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, któremu nie towarzyszyła w pełnym zakresie aktywność prawodawcy. Pierwotnie zorientowane na wsparcie rodziców dzieci niepełnosprawnych (a zatem osób co do zasady w wieku produkcyjnym i czynnych zawodowo), ostatecznie stało się świadczeniem wypłacanym także innym kategoriom opiekunów. Dowodzi tego w szczególności wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, który sprzeciwia się traktowaniu osoby mającej zabezpieczenie socjalne w postaci prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jak osoby pozbawionej prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy mieć na względzie, że wyrok zapadł na skutek skargi konstytucyjnej, której wniesienie stanowi realizację uprawnienia konstytucyjnego, za pomocą którego sami obywatele mogą dochodzić ochrony swoich praw konstytucyjnych. Skutków ochronnych wynikających z zastosowania tego mechanizmu obywatele nie mogą być pozbawieni.

Skutek tego wyroku TK osłabia, jeżeli nie niweczy, argumentację Sądu I instancji odwołującą się do tego, że intencją prawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury. Nawet jeśli takie założenie towarzyszyło projektodawcom ustawy, to nie ma ono aktualnie, wobec zmian wprowadzonych na skutek orzeczeń TK, rozstrzygającego znaczenia.

Na zmianę kontekstu normatywnego (dowodzącego jednocześnie modyfikacji pierwotnych założeń ustawy) wpływa także rozwiązanie przyjęte w art. 12 ustawy z 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 2021 r., poz. 2314). Przepis ten nie dotyczy świadczenia wyrównawczego, będącego tytułowym przedmiotem ustawy, lecz odnosi się do sytuacji osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, które po dniu 1 stycznia 2022 r. złożyły wniosek o emeryturę lub rentę, lub rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka przyznaną w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne, lub rodzicielskie świadczenie uzupełniające, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W takim przypadku osobom tym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeśli jest korzystniejsze, przy czym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie stosuje się. Regulacja ta, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również potwierdza, że ustawodawca odstępuje od modelu, zgodnie z którym prawo do emerytury ma pierwszeństwo względem świadczenia pielęgnacyjnego i jego nabycie stoi na przeszkodzie do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek regulacja ta dotyczy bezpośrednio tylko osób, które nabyły prawo do emerytury w toku pobierania świadczenia pielęgnacyjnego (a zatem zazwyczaj częściowo także z tego tytułu), to stanowi argument przy rozstrzyganiu, czy zgodne z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej jest różnicowanie opiekunów ze względu na moment podjęcia się opieki. Wskazuje też, że nabycie prawa do emerytury nie jest bezwzględną przeszkodą do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli jest ono korzystniejsze dla opiekuna mającego prawo do emerytury.

Wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, ze względu na przedmiot skargi konstytucyjnej, odnosi się literalnie do sytuacji prawnej osoby mającej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zawarta w nim argumentacja rzutuje jednak na dopuszczalny sposób interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stosunku do innych przypadków, w których podmioty znajdują się w analogicznej sytuacji, to jest mogą podejmować jakąkolwiek aktywność zarobkową, a w konsekwencji także z podejmowania tej aktywności rezygnować ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. W tym aspekcie sytuacja strony nie różni się od sytuacji rencistów, których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził TK w powołanym wyroku. Postawiono w nim w szczególności tezę, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego, jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1546/19).

Nie można abstrahować, że w realnym świecie, nabyciu prawa do zabezpieczenia emerytowanego towarzyszą zarówno zachęty i nawoływania do kontynuowania aktywności zawodowej ze względu na potrzebę podwyższenia w przyszłości zazwyczaj niskiego świadczenia emerytalnego (co dotyczy w szczególności kobiet), jak też faktyczna potrzeba bieżącego uzupełnienia emerytury bądź renty, ze względu na ich niewystarczającą wysokość. Są to okoliczności, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ocenie, czy zasadne jest uznanie, iż osoba mająca jakąś formę zabezpieczenia społecznego (ze względu na spełnienie się ryzyka emerytalnego czy rentowego) i podejmująca się całościowej opieki może być uznana za znajdującą się w jakościowo innej sytuacji, niż osoba w wieku produkcyjnym, jeżeli w każdym z przypadków, uzyskaniu świadczenia towarzyszy rezygnacja z otrzymywanych dochodów, z ograniczeniem do pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego. Wszak ustawodawca, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, nie uzależnia jego przyznania od ogólnej sytuacji majątkowej rodziny czy opiekuna, lecz wyłącznie od utraty bieżącego dochodu z tytułu możliwej do wykonywania pracy, której zaniechanie uzasadnione jest nie względami ekonomicznymi lecz wymuszone podjęciem opieki. Mając na uwadze realia ekonomiczne nie można zatem uznać, że kwestia wysokości świadczeń z poszczególnych reżimów zabezpieczenia społecznego nie może mieć w sprawie zastosowania, a decydujące znaczenie odgrywa model tego zabezpieczenia. Kryterium równości w sposób bardzo precyzyjny, z punktu widzenia zainteresowanych opiekunów, da się wyrazić właśnie w pieniądzu, i nie można się dziwić, że za wyróżnik znajdowania się w takiej samej sytuacji uznają oni z zasady fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w połączeniu z brakiem możliwości zarobkowania w celu podniesienia własnych dochodów do poziomu świadczenia pielęgnacyjnego. Za kryterium różnicujące sytuację opiekunów nie można w tej sytuacji uznać wyłącznie ich sytuacji osobistej, związanej z zaliczeniem do określonego reżimu zabezpieczenia, nie jest to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające do uznania, że osoby te z tego właśnie powodu znajdują się różnych sytuacjach i można je traktować w sposób zróżnicowany. Wszak praktyka taka będzie prowadziła końcowo do stanu, w którym opiekunowie, pozbawieni faktycznie możliwości zarobkowania, będą uzyskiwali w różnych źródeł świadczenia w zróżnicowanej wysokości, w tym także w wysokości poniżej poziomu świadczenia pielęgnacyjnego. W krańcowych przypadkach praktyka taka prowadzi do skutku, gdy osoba, która wypracowała staż konieczny dla otrzymania emerytury (renty) i podjęła się całościowej opieki znajduje się ekonomicznie w sytuacji gorszej, niż osoba w porównywalnym wieku, która nigdy nie pracowała i nie nabyła takich uprawnień, a podejmując się opieki uzyskuje prawo do świadczenia. Z tych względów relacja kwoty świadczenia pielęgnacyjnego do emerytury czy renty ma znaczenie w sprawie, trafnie jest uznawana za kryterium równości i zasadnie uwzględniana w procesach interpretacji. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej, zaś w końcowej części preambuły do Konstytucji zawarte zostało wezwanie do wszystkich stosujących Konstytucję, aby czynili to dbając o zachowanie godności człowieka i z poszanowaniem obowiązku solidarności z innymi, obowiązek ten dotyczy w szczególności solidarności z osobami i grupami upośledzonymi z różnych, społecznie relewantnych względów. Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prezentowaną w orzecznictwie, dotyczącą zależności między uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego oraz możliwości dokonania wyboru przez uprawnionego, które świadczenie chce pobierać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwości wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia, wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 czerwca 2022 r., I OSK 1590/21; z 14 czerwca 2022 r., I OSK 1562/21; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; z 25 czerwca 2021 r., I OSK 563/21; z 12 października 2021 r., I OSK 544/21; z 12 stycznia 2022 r., I OSK 917/21; z 9 lutego 2022 r., I OSK 1072/21; z 11 lutego 2022 r., I OSK 1166/21. W wyrokach tych dostrzeżono konieczność uzupełnienia wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (niejednokrotnie wyższego) a wysokością świadczeń (emerytalno-rentowych). Z kolei, z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Przepis art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, osobie uprawnionej wypłaca się jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.e.r.f.u.s. generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W sytuacji, gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP) – osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z drugiego świadczenia mniej korzystnego, tj. w niniejszej sprawie emerytury.

Powołany powyżej wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 potwierdza brak zgodności z Konstytucją rozwiązania normatywnego, które ogranicza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę mająca możliwość podjęcia pracy, czyli znajdującą się w analogicznej sytuacji, jak osoba nie mająca prawa do emerytury. Jakkolwiek wyrok TK nie wywołuje skutku uchylającego moc obowiązującą przepisu w zakresie wprost nie objętym skargą konstytucyjną, to wobec podważenia konstytucyjności regulacji, obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia wymaga, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu przewidującego przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów.

Wybór świadczenia osoba zainteresowana może zrealizować przez złożenie do właściwego organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Tym samym konsekwentnie, w przypadku podjęcia przez wnioskodawcę decyzji o wyborze świadczenia korzystniejszego organ winien rozważyć spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście uznaje różnicę między instytucjami ustalenia prawa do renty i zawieszenia jej wypłaty. Zwraca jednak uwagę, że uznanie zawieszenia pobierania renty za równoznaczne z usunięciem przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ma miejsce nie ze względu na tożsamość instytucji prawnych, lecz ze względu na funkcjonalną tożsamość skutku, w którym nie dochodzi do uzyskiwania dochodu z emerytury lub renty, co skutkuje stanem, w którym w takiej samej sytuacji ekonomicznej znajdują się osoby mające ustalone prawo do jakiegoś świadczenia i osoby takiego prawa nie mające, ale w każdym przypadku rezygnujące z otrzymywania bieżących dochodów na rzecz podjęcia się opieki. Takie stanowisko nie jest zatem skutkiem utożsamienia tych instytucji prawnych czy błędu polegającego na nadawaniu różnym terminom takiego samego znaczenia. Jest raczej sięgnięciem w drodze analogii do regulacji dotyczącej mechanizmu wyboru między świadczeniami przez ich beneficjenta.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 oraz art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).