Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 442/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 22. art. 31 ust. 3. art. 68 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par. 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] lutego 2021 r. , nr [...], 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako "[...]PWIS"), po rozpoznaniu odwołania A. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. J. [...]", utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. (dalej jako PPIS) znak: [...] z dnia [...] lutego 2021 r.

Zaskarżona decyzja [...]PWIS, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] stycznia 2021 r. pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno- -Epidemiologicznej w Z. przeprowadzili kontrolę sanitarną w Pizzerii [...] przy ul. [...]. Właścicielem zakładu jest A. J. prowadzący działalność gospodarcza pod nazwą [...]" z siedzibą w Z. przy ul. [...].

W trakcie wykonywania czynności kontrolnych upoważnieni pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. stwierdzili naruszenie zakazu określonego w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.). Przedsiębiorca prowadził działalność polegająca na przygotowaniu posiłków i napojów w zakładzie i wydawaniu klientom, którzy spożywali potrawy i napoje przy stolikach wewnątrz lokalu Pizzerii [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] PPIS wymierzył A. J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą A. J. [...] w Z. administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potrwa z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w lokalu - Pizzeria [...] w Z. przy ul. [...].

Jako podstawę prawną swojej decyzji PPIS wskazał art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust 4 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. – dalej jako "ustawa") w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm. – dalej jako rozporządzenia z grudnia 2020 r.) oraz na podstawie art. 10 § 1, art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.- dalej jako: "K.p.a.").

W dniu [...] marca 2021 r. do [...]PWIS wpłynęło odwołanie radcy prawnego J. G. - pełnomocnika A. J..

W dniu [...] kwietnia 2021 r. [...]PWIS wydał wskazaną na wstępie decyzję podnosząc, po przytoczeniu treści przepisów prawa, iż w przedmiotowym postępowaniu organ administracji publicznej - PPIS, prawidłowo ustalił stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

[...]PWIS podkreślił, iż zaskarżona decyzja zapadła w związku ze stanem epidemii ogłoszonym na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491).

Organ wskazał, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju.

Zdaniem organu II instancji nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony wskazująca na fakt, że obowiązujące w trakcie stanu epidemii ograniczenia prowadzenia działalności pozostają w sprzeczności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Jest bowiem oczywiste, że zwalczanie epidemii jest ważnym interesem publicznym o którym mowa w art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a obowiązujące ograniczenia prowadzenia działalności przewidziane w akcie rangi ustawowej (art. 46b ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.), który dał delegację do wydania rozporządzenia z grudnia 2020 r., które obowiązywało w dniu wydawania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, wprowadzające między innymi ograniczenia, zgodnie z którym do dnia [...] lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujęte w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia konstytucyjnych praw i wolności wobec strony postępowania, organ stwierdził, że PPIS w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym działał na mocy i w granicach kompetencji wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i nie jest podmiotem uprawniony do kontroli aktów prawnych pod względem ich zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie organu zarzuty pełnomocnika przedsiębiorcy dotyczące naruszenia art. 77 §1 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 8 K.p.a. są chybione. PPIS nie naruszył podstawowych zasad prawa administracyjnego określonych w art. 6, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a..

[...]PWIS podniósł, iż PPIS w rozstrzyganej sprawie działał racjonalnie, a nie arbitralnie oraz zachował aktywną postawę podczas całego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie było oparte na zasadzie oficjalności. Kontrolę sanitarną przeprowadzono w dniu [...] stycznia 2021 r. w obecności przedsiębiorcy oraz jego pełnomocnika radcy prawnego J. G.. Zarówno przedsiębiorca jak i jego pełnomocnik nie wnosili żadnych uwag do ustaleń ujętych w protokole kontroli, również w terminie 7 dni od daty doręczenia protokołu, a także w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jak i zawiadomieniach o zebranych dokumentach i materiałach przed wydaniem decyzji.

[...]PWIS wskazał, iż PPIS podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz zgromadził, a następnie rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zapewniono również stronnie czynny udział w każdym stadium postępowania.

W ocenie [...]PWIS zarzuty pełnomocnika strony są chybione również w zakresie naruszenia art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 i art. 189d K.p.a.. PPIS po zapoznaniu się z protokołem kontroli nie znalazł uzasadnienia do odstąpienia od nałożenia kary lub zastosowania pouczenia, a to z tego względu, iż przedsiębiorca w sposób świadomy i celowy pomimo zakazu i trwającej epidemii, prowadził Pizzerię [...] w Z., łamiąc przepisy dotyczące zakazu przygotowania oraz podawania posiłków i napojów gościom dokonującym własnego wyboru potrwa z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w lokalu. W ocenie organu odwoławczego zagrożenie zakażenia wirusem SARS-CoV-2, osób korzystających z usług odwołującego, mógłby stać się źródłem zakażenia kolejnych osób. Zaniechanie prowadzenia postępowania, czy też odstąpienia od nałożenia kary, spowodowałoby powstanie przekonania w społeczeństwie, że nieprzestrzeganie wprowadzonych obostrzeń nie spotyka się z zdecydowaną reakcją organów administracji publicznej oraz, że organ nie dostrzega w zachowaniu przedsiębiorcy niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, prowadząc do dalszego rozprzestrzeniania się epidemii.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. J. [...]" zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów art. 22 i 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na odwołującego kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych,

2. naruszenie przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

- niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do ustalenia aktualnego stanu prawnego,

- brak uwzględnienia wszystkich indywidualnych okoliczności tej konkretnej sprawy,

3. naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 i art. 189d oraz nit 6 i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie,

4. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy,

5. naruszenie art. 189f § 1 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie przez Organ odwoławczy kwestii podniesionego w odwołaniu art. 189f § 1 K.p.a. i rozważenia możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej podczas gdy zostały spełnione przesłanki w nim określone,

6. naruszenie art. 189d K.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przy nakładaniu administracyjnej kary pieniężnej wagi, okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ochrony ważnego interesu publicznego oraz czasu trwania naruszenia, stopnia przyczynienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

7. art. 138 § K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I Instancji.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji PPIS oraz umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, iż jest zobowiązany do prowadzenia postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy. Nie jest natomiast uprawniony do weryfikacji zgodności przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w sprawie nałożenia kary administracyjnej w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19.

Wobec powyższego wskazać należy, iż nałożenie kary pieniężnej stanowiło następstwo kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2021r. i stwierdzenia w trakcie niej, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, naruszenia § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020, poz. 2316 – dalej "rozporządzenie z grudnia 2020r.").

W tym miejscu wskazać należy, iż rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii ( Dz.U. z 2020 r., poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322 i 374; dalej: "ustawa") w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Mając na uwadze podstawę prawną zapadłej w niniejszej sprawie decyzji wskazać należy, iż w świetle zarzutów skargi istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu podstawowego tj. rozporządzenia.

Wobec powyższego wskazać należy, iż rozporządzenie z grudnia 2020 r. zostało wydanie na podstawie art. 46a i 46b ustawy.

Z upoważniającego przepisu art. 46a, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia z grudnia 2020 r., wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia z grudnia 2020 r., stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W dniu kontroli obowiązywało rozporządzenie z grudnia 2020 r.. Zgodnie z § 10 ust. 9 tego rozporządzenia do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż konsekwencje zachowań niezgodnych z ww. obowiązkami określa art. 48a ustawy zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł ( ust. 1 pkt 3 ustawy).

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U [...]) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21, podob. NSA w wyrokach z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 996/21, sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21 – dost. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje, iż w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Kwestie tą w sposób szczegółowy omówił NSA w wyroku z [...] października 2021 r., sygn. akt II GSK [...].

Za wyrokiem powtórzyć należy, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z [...] maja 1998 r., U [...], odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

W wyroku z [...] września 2021 r., sygn. akt II GSK [...] NSA podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP – art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art.92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21 , sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, CBOSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Natomiast wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do nałożenia określonego decyzją obowiązku bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów a dotyczących stricte przeprowadzenia postępowania, zebranych w nich dowodów, jak również ich oceny.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał przy tym na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie.

Z powyższych względu za słuszne, w szczególności jeżeli pod uwagę weźmiemy art. 68 ust. 1 Konstytucji (każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji (władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych), uznać należy twierdzenie organu, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należało dokonywać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju.

Jednakże powyższe można było uznać za usprawiedliwienie dla odstępstwa od konstytucyjnej zasad wyłączności ustawy na początku epidemii, kiedy to system prawny, z uwagi na fakt nie występowania do tej pory w najnowszej historii Polski tak powszechnego i poważnego zagrożenie epidemicznego, nie był dostosowany do jej skutecznego zwalczania.

Powyższe jednak, mając na uwadze znaczny upływ czasu od dnia [...] marca 2020 r. tj. od wprowadzenia stanu epidemii, do dnia wydania rozporządzenia z grudnia 2020 r., nie uzasadnia obecnie ignorowania podstawowych zasad konstytucyjnych.

Należy podkreślić, iż prawodawca w ww. okresie czasu miał możliwość, na co wskazują liczne nowelizacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (około 26 zmian ustawy), podjąć stosowne działania legislacyjne aby wprowadzane ograniczenia z jednej strony służyły realizacji nakazów zwalczania chorób epidemicznych i ochrony zdrowia, a z drugiej zaś strony aby wprowadzone były z poszanowaniem omówionej wyżej zasady wyłączności ustawy.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę [...]- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2018 r. poz.265).