Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 936/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 59 ust 1 , art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n. zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń punktu usług wielobranżowych (działalność agencji reklamowych) na warsztat samochodowy jednostanowiskowy, na dz. [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a niespełnienie któregokolwiek z nich uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji, przy czym istotne znaczenie mają również wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Organ I instancji wskazał, że w dniu 1 września 2017 r. została wydana decyzja odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, niemniej, na skutek złożonego przez inwestora odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Miasta K.. Organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza architektoniczno-urbanistyczna wymaga uzupełnienia, w szczególności zakresie stwierdzenia braku kontynuacji funkcji, a także rozmiarów działalności, którą zamierza prowadzić wnioskodawca. W związku z tym, wokół wskazanego terenu inwestycji, wyznaczono, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar analizowany i sporządzono analizę architektoniczno – urbanistyczną. W jej wyniku organ I instancji przyjął, że dla przedmiotowej inwestycji nie został spełniony warunek w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, ponieważ w obszarze analizowanym nie występuje działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Organ I instancji zaznaczył również, że w związku z realizacją planowanego zamierzenia nastąpi niezaprzeczalna dewaluacja przestrzeni otaczającej teren inwestycji jej walorów ekonomicznych. Funkcja usługowa przy dominującej i przeważającej funkcji mieszkaniowej winna być przeznaczona dla obsługi najbliższego, nierozległego obszaru sąsiedniego, co jest uzasadnione pomocniczym charakterem tej funkcji, podporządkowanej funkcji podstawowej i ochroną funkcji mieszkaniowej. Planowany zaś punkt kontroli pojazdów związany jest ze znacznymi uciążliwościami dla działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jak i położonych w dalszej odległości i zdecydowanie nie stanowi uzupełnienia, czyli nieuciążliwych usług związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców tego obszaru. Ponadto, organ I instancji stwierdził, że nie istnieje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczący nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji usługowej o wnioskowanym charakterze, tj. warsztatu samochodowego. W związku z tym wskazano, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji stałoby w sprzeczności warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższych ustaleń Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji planowanej przez M. M..

Od tej decyzji odwołanie złożył M. M. zarzucając, iż brak uzasadnienia w zaskarżonej decyzji, że zmiany sposobu użytkowania nie można uznać za wprowadzenie do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, funkcji stanowiącej jej kontynuację lub uzupełnienie, a realizacja planowanego zamierzenia spowoduje dewaluację przestrzeni otaczającej teren inwestycji oraz, że planowany punkt kontroli pojazdów związany jest ze znacznymi uciążliwościami dla działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Odwołujący się podniósł, że brak przeprowadzenia analizy wskazanej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2017r. oraz wybudowany garaż był przeznaczony pod warsztat, posiada specjalny tunel, a ponadto nie stanowi uciążliwości dla terenów sąsiednich, co wynika z orzeczeń sądów cywilnych, dołączonych do akt sprawy. W odwołaniu nadto wskazano, że planowana inwestycja narusza bezpodstawnie zasadę "dobrego sąsiedztwa" oraz, że błędnym jest twierdzenie, iż każda zmiana sposobu użytkowania wymaga kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym oraz wymaga ustalenia warunków zabudowy co do planowanej zmiany sposobu użytkowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 maja 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Oznacza to zatem, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, oprócz planowanej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, jest brak na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka stanowiąca teren inwestycji, położona w obrębie [...] przy ul. [...] w K., nadal nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenie sposobu zagospodarowania tego terenu winno nastąpić w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Rozpoznając sprawę ponownie w wyniku uchylenia decyzji z dnia 1 września 2017r., organ I instancji sporządził nową analizę urbanistyczno-architektoniczną. W myśl art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Kolegium stwierdziło, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony, podpisany oraz opieczętowany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu architektów, wraz z analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu. Jeżeli chodzi o zasady wyznaczania obszaru analizowanego, to stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany. Obszar ten wyznacza na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000, w czytelnej technice graficznej. Granice obszaru winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie, załącznik graficzny do analizy oraz do decyzji został sporządzony na kopii mapy w skali 1:1000, zaś granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości stanowiącej trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji, czyli w odległości 37,5 m, a zatem granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 50m od granic terenu inwestycji. Zasadniczym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest - jak wynika z uzasadnienia decyzji - brak działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Zaskarżona decyzja, w załączniku nr l, stwierdza że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa produkcyjna, obiekty infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne i publiczne, natomiast W obszarze tym nie występują budynki o funkcji usługowej. Funkcja ta występuje jedynie w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, w których wydzielono lokal usługowy: ul. [...] (gabinet rehabilitacji) oraz ul. [...] (gabinet kosmetyczny), przy czym są to usługi stanowiące uzupełnienie funkcji podstawowej o nieuciążliwym charakterze. Funkcja usługowa, przy dominującej i przeważającej funkcji mieszkaniowej, winna być przeznaczona dla obsługi najbliższego i nierozległego obszaru sąsiedniego, natomiast planowany punkt kontroli pojazdów związany jest ze znacznymi uciążliwościami (zanieczyszczeniami powietrza, hałas spowodowany pracą urządzeń i ruchem pojazdów samochodowych, wytwarzanie odpadów oraz odprowadzenie ścieków i wód opadowych) i w tym konkretnym przypadku nie stanowi uzupełnienia dla funkcji mieszkaniowej. Co prawda w przedmiotowym garażu został wybudowany tunel, co umożliwiało prowadzenie warsztatu, jednak stan faktyczny jest obecnie taki, że wniosek inwestora dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejących pomieszczeń stad w ocenie organu nie można się dowoływać, do stanu jaki istniał w przeszłości. Dlatego też SKO w K. stwierdziło, że organ I instancji słusznie odmówił wydania decyzji pozytywnej.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. M. zarzucając naruszenie:

1/ art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i następnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2/ art. 7 i 77 K.p.a., art. 365 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że warsztat samochodowy niewielkich rozmiarów stanowi typową usługę pierwszej potrzeby w tak zmotoryzowanym mieście jak K.. Całkowicie błędne są ustalenia organu I instancji podtrzymane przez SKO w zakresie rzekomej uciążliwości projektowanej zmiany sposobu użytkowania. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzjo organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie, jest ocena legalności decyzji organów administracji, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku, z punktu usług na warsztat samochodowy. Zdaniem organu, wnioskowana zmiana nie stanowi uzupełnienia funkcji, jaka w terenie objętym analizą występuje tj. funkcji mieszkaniowej. Zdaniem skarżącego natomiast, działalność polegająca na prowadzeniu niewielkiego warsztatu samochodowego stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, służyć ma bowiem mieszkańcom umożliwiając im naprawę uszkodzonych pojazdów. W ocenie sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie (sposób użytkowania) spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analizę tę sporządza uprawniony architekt lub urbanista, któremu także ustawa powierza sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 60 ust 4 ustawy), sama zaś analiza stanowi podstawowy dowód, jaki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji przeprowadza.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, postępowanie dowodowe – analiza urbanistyczno-architektoniczna nie wykazała, aby projektowania zmiana sposobu użytkowania obiektu zachowa zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji. Jak przyjmuje się w orzecznictwie niespełnienie chociażby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji czy zmiany sposobu użytkowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r. II OSK 2481/15 z dnia 3 listopada 2016 r. II OSK 46/15). Jak wynika z art. 61 ust 1 ustawy, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji między innymi funkcji planowanej zabudowy. Odczytując tę regułę literalnie należy wykluczyć możliwość ustalania warunków zabudowy, która nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji co najmniej jednej działki zabudowy istniejącej a zlokalizowanej w obszarze analizy i dostępnej do tej samej drogi publicznej co inwestycja planowana czy przy której zlokalizowany jest obiekt objęty wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania. W ocenie sądu interpretacja taka jest prawidłowa aczkolwiek sąd jest świadomy, iż w orzecznictwie sądów wykrystalizował się także pogląd o szerszym rozumieniu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2017 r. II OSK 1934/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2017 r. II SA/Kr 1028/17)

Dla poparcia wyżej wyrażonego stanowiska wskazać należy, iż przepis art. 61 ust 1 pkt 1 w sposób jednoznaczny wprowadza wymóg by do tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja miała dostęp nieruchomość pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Gdyby wolą ustawodawcy było szersze podejście do reguły wykreowanej w przepisuje art. 61 ust 1, to z pewnością dałby temu wyraz formułując ten przepis odmiennie i np. nakazując poszukiwań działek pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji w obszarze analizy, czego jednak nie uczynił. Zgodnie z regułą wyraźnie ukształtowaną w art. 61 ust 1 pkt 1 zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wymaga wykazanie, że co najmniej jedna działa dostępna do tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja (zmiana sposobu użytkowania) była zabudowana z sposób nawiązujący do funkcji tej (zamierzonej) inwestycji, czy sposobu użytkowania.

Prawdą jest, iż przepis § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Tak więc przepis ten przesądza, iż w analizie urbanista przeprowadza analizę cech ale też funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizy, co sugerować by mogło, że działka sąsiednia gwarantująca kontynuację funkcji planowanej zabudowy nie musi być dostępna z tej samej drogi publicznej ale wystarczy, że znajduje się w obszarze analizy. Zauważyć jednak należy, iż rozporządzenie zostało wydane w oparciu o ustawowe umocowanie zamieszczone w art. 61 ust 6 ustawy, który to przepis stanowi, iż minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. A kolei art. 61 ust 7 stanowi, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Wzajemne relacje tych uregulowań pozwalają na przyjęcie, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna służy przede wszystkim ustaleniu parametrów nowej zabudowy tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Poddanie w analizie badania funkcji zabudowy, o której mowa w § 3 ust 1 rozporządzenia musi respektować wymogi ustawowe tj. to, że co najmniej jedna działka, gwarantująca kontynuację funkcji jest dostępna do tej samej drogi publicznej, co zabudowa projektowana. Dopiero po ustaleniu tego faktu urbanista określa parametry nowej zabudowy. Analiza funkcji, o której mowa w tym przepisie (§ 3 ust 1 rozporządzenia) oznacza, że "poszukiwania" działki sąsiedniej dostępnej do tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja lub zmiana sposobu użytkowania, jest ograniczone go działek w obszarze analizy tj. jeżeli są co prawda działki sąsiednie dostępne do tej samej drogi co planowana inwestycja, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, ale są położone poza obszarem analizowanym, nieruchomości takie nie stanowią działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy.

Z analizy urbanistyczno-architektonicznej jaka w niniejszej sprawie została sporządzona, stanowiącej podstawę ustaleń organów obu instancji wynika, iż działki dostępne do tej samej drogi publicznej, co działka, której dotyczy wniosek o zmianę sposobu użytkowania mają charakter wyłącznie mieszkaniowy jednorodzinny – zabudowa szeregowa. W obszarze analizy z dostępnością z innych dróg publicznych, występują także działki z budynkami mieszkalnymi w których, w wydzielonych lokalach są świadczone także usługi – gabinet rehabilitacji i gabinet kosmetyczny oraz na której (działce) jest zlokalizowany zakład farmaceutyczny. Stwierdzić należy zatem, że żadna działka sąsiednia dostępna do z tej samej drogi co działka objęta wnioskiem, nie jest zabudowana obiektem w którym są świadczone usługi czy to warsztatowe czy choćby szerzej - związane z obsługą komunikacji samochodowej. Działki takie nie występują także w obszarze analizy. Świadczone w obszarze analizy usługi w wydzielonych lokalach budynków mieszkalnych, mają charakter nieuciążliwy a zakład przemysłowy, z uwagi na specyfikę przemysłu farmaceutycznego jest także nieuciążliwy dla otoczenia. Wykluczyć można zatem prostą kontynuację funkcji zamierzonej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu.

W ocenie skarżącego jednak, zmiana ta nie koliduje z funkcją mieszkaniową, jaka występuje (wyłącznie) na działkach dostępnych do ul. [...]. Stanowisko to w ocenie sądu nie usprawiedliwionych podstaw. Sąd podziela pogląd, że pojęcie "kontynuacja funkcji", nie można zawęzić do poszukiwać identycznego sposobu użytkowania działek dostępnych do tej samej drogi publicznej, czy dla zwolenników szeroko pojętej zasady dobrego sąsiedztwa - w obszarze analizy. Orzecznictwo przyjmuje, że zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana jeżeli zamierzenie projektowane (projektowana zmiana sposobu użytkowania) stanowi uzupełnienie funkcji jaka w tych obszarach występuje. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. II OSK 390/16 przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Podobne stanowisko w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r. II OSK 586/11. Funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy z której ma być dostępna usługa projektowana, poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie jak sklep spożywczy, zakład fryzjerski czy punkt usług zdrowotnych (lekarz, rehabilitacja). Funkcji takiej nie ma niewielki nawet warsztat samochodowy. W zakładzie takim (mowa o tym w analizie) mogą być świadczone usługi o różnych charakterze w tym o znacznej uciążliwości dla sąsiedztwa. Z warsztatu takiego korzystały by przede wszystkim inne osoby niż te zamieszkałe przy ul. [...], gdyż liczba domów przy tej ulicy, a co za tym idzie mieszkańców posiadających samochody jest zbyt mała, by założyć że ich pojazdy będą psuć się tak często, że wypełnią możliwości funkcjonującego przy tej ulicy warsztatu samochodowego a w dodatku, mieszkańcy ci nie będą skorzy do korzystania i innych tego typu warsztatów, choćby autoryzowanych. Nie można zatem mówić, że warsztat samochodowy uzupełnia funkcję mieszkaniową. Nawet będąc zwolennikiem szerokiego ujęcia zasady dobrego sąsiedztwa, stwierdzić by należało, iż żadna działka z obszaru analizy nie jest zabudowana w sposób zapewniający kontynuację funkcji dla zamierzonej zmiany sposobu użytkowania. Warsztat samochodowy nie uzupełnia bowiem (z przyczyn o których mowa wyżej) zabudowy mieszkaniowej z wydzielonymi zakładami usługowymi typu fryzjer czy rehabilitacja (usługi typowo uzupełniające funkcję mieszkaniową) ani też przemysłu farmaceutycznego.

Na koniec ustosunkować należy się do tego, iż skarżący zarzuca, iż w przeszłości tego typu działalność była w przedmiotowym obiekcie prowadzona. Okoliczność ta jest bez znaczenia. Jeżeli nawet skarżący w przeszłości prowadził tam działalność warsztatową (pytanie o jej legalność pod względem planistycznym) to zaniechanie tej działalności i zmiana sposobu użytkowania na punkt usług stwarza nową sytuację planistyczną. Obszar ten jest użytkowany mieszkaniowo z nieuciążliwą działalnością usługową. Zmiana tej działalności na potencjalnie, bardzo uciążliwą działalność warsztatową wymaga decyzji o ustalenia warunków zabudowy na zwykłych warunkach a fakt, że nowy sposób użytkowania stanowi powrót do stanu z przed lat, nie jest okolicznością, którą organ winien odrębnie czy dodatkowo uwzględniać.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.