Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1506/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 2013 poz 1440
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1702/14 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. – wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1702/14 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym : Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie przyznania P.M. świadczenia w drodze wyjątku. Organ ustalił, że na przestrzeni 49 lat życia strona udokumentowała jedynie 16 lat i 11 dni okresów składkowych i nieskładkowych. To zaś w ocenie organu świadczy, że okres pracy jest nieadekwatny do wieku strony. Przez ponad 14 lat nie podejmowała ona bowiem żadnego zatrudnienia objętego ubezpieczeniem. W ocenie organu nie istniały też po stronie wnioskodawcy żadne okoliczności szczególne, mogące tłumaczyć przerwy w zatrudnieniu. Całkowita niezdolność do pracy została u strony stwierdzona dopiero od dnia 8 października 2011 r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący wnosząc o jej uchylenie. Podniósł w niej, iż skoro posiada okres zatrudnienia przekraczający 16 lat, a w chwili obecnej pozostaje w tragicznej sytuacji w związku z udarem mózgu, to w jego ocenie skarżona decyzja jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2015 r. - stanowiącym uzupełnienie skargi – skarżący dodatkowo podniósł, że poszukiwał pracy rejestrując się w urzędzie pracy, a nie pracował z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad czwórką dzieci i chorą żoną. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji wskazał, iż istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i czy dokonał jego właściwej oceny przez pryzmat przepisów prawa. Następnie Sąd przytoczył przepis art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm. – określanej dalej jako u.e.r.), stanowiącego podstawę wydania skarżonej decyzji, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W ocenie Sądu I instancji obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przyznanie w drodze wyjątku renty, było więc przede wszystkim ustalenie długości okresu czasu, w jakim wnioskodawca objęty był ubezpieczeniem. Omawiane świadczenie stanowi bowiem pochodną składek wypracowanych przez osobę ubezpieczoną. W sytuacji, gdy okres ubezpieczenia byłby nieadekwatny do wieku strony, organ winien poczynić ustalenia, co do istnienia szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły danej osobie wypracowanie odpowiednio długiego okresu objętego ubezpieczeniem. Zdaniem Sądu I instancji w realiach kontrolowanej sprawy organ prawidłowo przyjął, iż okres w czasie którego skarżący był objęty ubezpieczeniem, jest niewspółmiernie krótki w stosunku do jego wieku. Szesnaście lat i jedenaście dni ubezpieczenia, w odniesieniu do czterdziestu dziewięciu lat życia, stanowi jedynie nieco ponad połowę okresu, w jakim skarżący spełniał ustawowe kryteria dla osoby zdolnej do zatrudnienia i w konsekwencji ubezpieczenia. Wobec powyższego, uwzględnienie wniosku przez organ stanowiłoby rażące naruszenie przepisów prawa. Rozstrzygnięcie takie jawiłoby się też jako oczywiście niesprawiedliwe wobec osób, które swoją wieloletnią pracą wypracowały środki tworzące Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Sądu organ poprawnie również przyjął, iż w sprawie nie występowały szczególne okoliczności uzasadniające brak wypracowania przez skarżącego, odpowiednio długiego okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Za taką okoliczność nie może bowiem być uznana wiedza powszechna, o trudnościach ze znalezieniem pracy. Samo bezrobocie panujące na rynku pracy, aczkolwiek stanowiące przesłankę niezależną od strony, nie stanowi okoliczności wyjątkowej w realiach gospodarki wolnorynkowej. Gospodarka rynkowa charakteryzuje się bowiem tym, iż popyt nie zawsze idzie w parze z podażą. Reguła ta dotyczy zaś nie tylko towarów, czy usług, ale odnosi się również do sfery zatrudnienia, gdzie ilość miejsc pracy nie musi pokrywać się z zapotrzebowaniem na pracę. Tym samym, niemożność zaspokojenia potrzeb wszystkich obywateli na zapewnienie ich dostępu do zatrudnienia, nie może być skutecznie postrzegana jako okoliczność wyjątkowa, uzasadniająca rentę w drodze wyjątku. W ocenie Sądu I instancji bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała też podniesiona w uzupełnieniu skargi okoliczność, że niemożliwość wykonywania pracy przez skarżącego spowodowana była koniecznością opieki nad członkami rodziny. Tej okoliczności strona nie podnosiła ani we wniosku, ani we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wobec powyższego, na obecnym etapie postępowania strona nie może skutecznie zarzucać organowi tego, iż przy wydawaniu skarżonej decyzji nie brał pod rozwagę okoliczności, których sama strona nie podnosiła, a które nie mogły być znane organowi z urzędu. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na niekonsekwencję twierdzeń skarżącego, zawartych w uzupełnieniu skargi. Z jednej strony wnioskodawca tłumaczył bowiem niemożliwość wypracowania odpowiednio długiego okresu pracy faktem istnienia bezrobocia w kraju, co świadczy, że skarżący miał zarówno wolę jak też możliwości rodzinne i zdrowotne do wykonywania pracy. Z drugiej jednak strony podkreślał, że nie pracował z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dziećmi i chorą żoną. Powyższa niekonsekwencja, zdaniem Sądu może świadczyć za niewiarygodnością twierdzeń strony, co do istnienia szczególnych okoliczności uniemożliwiających wypracowanie przez skarżącego, odpowiednio długiego okresu składkowego. Sąd podkreślił również, iż nie neguje istnienia po stronie skarżącego, trudnej sytuacji materialnej. Nie mniej jednak niniejsza sprawa może być badana i oceniana jedynie przez pryzmat przepisu art. 83 u.e.r. Ta zaś norma prawna nie odnosi się do świadczeń mających naturę świadczeń pomocy socjalnej. Dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku konieczne jest spełnienie przez wnioskującego, ściśle określonych w ustawie przesłanek. Brak zaś ich występowania sprawia, iż skarżona decyzja nie naruszyła prawa. Wobec powyższego Sąd - na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- określanej dalej jako p.p.s.a.) - oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy t j. :

- art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi P.M. w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a i uchylenia decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77, 80, a także 8 i 9 k, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. , poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.)

- art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez odniesienie się przez Sąd do dokumentacji znajdującej się w aktach w sposób niezwykle ogólnikowy, lakoniczny, wręcz oderwany od materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności nie uwzględniając podnoszonych przez skarżącego P.M. w postępowaniu już przed Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych twierdzeń dotyczących stanu zdrowia żony – H.M., konieczności opieki nad nią i dziećmi jako przyczyny braku możliwości podjęcia pracy i okoliczności uzasadniających nabycie przez skarżącego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a w konsekwencji pominięcie dowodów w postaci dokumentów medycznych H.M. załączonych do akt sprawy, w sytuacji, gdy przedmiotowe twierdzenia wbrew stanowisku Sądu zostały podniesione na etapie postępowania przed Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i dokument je zawierający znajduje się w aktach sprawy, co skutkuje brakiem oceny przez Sąd całości materiału dowodowego, błąd w ustaleniach faktycznych i wydanie wyroku oddalającego skargę w oparciu jedynie o część akt sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego w ramach pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z należnym podatkiem VAT, bowiem strona skarżąca nie pokryła ich ani w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, iż w treści wniosku wprawdzie wskazywał, iż jego sytuacja wynikała z ogólnej sytuacji społeczno — gospodarczej i panującego bezrobocia, jednakże w złożonym oświadczeniu załączonym do pisma z dnia 20 lutego 2014 r. wyjaśnił w jakim czasie szukał pracy, a brak możliwości jej uzyskania wynikał z utrudnień spowodowanych powszechnie istniejącym problemem bezrobocia, a w jakim czasie podjęcie przez niego pracy było niemożliwe z uwagi na sytuację rodzinną związaną ze stanem zdrowia żony. Pomimo dokładnego opisania w oświadczeniu okoliczności stanowiących przyczynę powstałych przerw w ubezpieczeniu, organ w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych w tym względzie okoliczności, a Sąd to zaakceptował uznając błędnie, iż na etapie postępowania sądowego strona nie może skutecznie zarzucać organowi tego, że przy wydawaniu skarżonej decyzji nie brał pod rozwagę okoliczności, których sama strona nie podnosiła, a które nie mogły być znane organowi z urzędu. Skarżący zgodził się, że samo bezrobocie nie stanowi usprawiedliwienia dla braku okresu składkowego u ubezpieczonego, jednakże za usprawiedliwione - w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" - należy natomiast uznać bezrobocie występujące w powiązaniu z innymi zdarzeniami, takimi jak konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, bądź obłożnie chorym członkiem rodziny, postępująca choroba potwierdzona orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wiek osoby bezrobotnej zbliżający się do ustawowego wieku emerytalnego.

Na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ta podstawa wymaga wskazania nie tylko naruszenia przepisów postępowania, ale również wykazania, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zważyć należy, iż pierwszoplanowe znaczenie mają w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez organ, które nie zostały w ocenie skarżącego kasacyjnie dostrzeżone przez Sąd I instancji - określające obowiązki organu w zakresie podejmowania niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), dokonanie oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całości materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), przedstawienie w sposób wyczerpujący ustaleń faktycznych i oceny prawnej w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), w taki sposób, aby zachowana została zasada prowadzenia sprawy w sposób budzący zaufanie obywateli (art. 8 k.p.a.).

Zasada prawdy obiektywnej wynikająca z art. 7 k.p.a. oznacza, iż organ obowiązany jest podjąć wszystkie czynności mające na celu poczynienie ustaleń, przy czym ze sformułowania użytego w tym przepisie " niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy " wywodzić należy, iż chodzi jednak jedynie o takie ustalenia , które mają znaczenie dla sprawy z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. W konsekwencji również przepisy te wpływają na zakres obowiązku informowania wynikającego z art. 9 k.p.a. i tylko materiał dowodowy odnoszący się do okoliczności mających znaczenie dla sprawy podlega rozpatrzeniu i ocenie.

W niniejszej sprawie skarżący zasadnie zarzucił, iż organ w toku postępowania administracyjnego pominął okoliczności dotyczące przyczyn niepodejmowania przez niego pracy związanych z koniecznością opieki nad dziećmi oraz chorą małżonką, których wprawdzie skarżący nie podnosił we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku ani też we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże powołał się na nie w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 20 lutego 2014 r., załączając jednocześnie dokumenty potwierdzające otrzymywanie przez małżonkę renty socjalnej i zasiłku pielęgnacyjnego. Okoliczność ta w świetle zasad przyznawania tego świadczenia określonych w art. 83 ust. 1 u.e.r. nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie. Zgodnie z tym przepisem ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem "szczególnych okoliczności", które mogą usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W judykaturze przyjmuje się jednak, że powinny to być okoliczności od strony (ubezpieczonego) niezależne, niezawinione i niemożliwe do przezwyciężenia, wykluczające jego aktywność zawodową, a za takie nie można uznać rezygnacji z pracy z uwagi na sprawowanie opieki nad członkiem rodziny. Jest to bowiem dobrowolny wybór każdej osoby i nie może być traktowany jako przesłanka przyznawania świadczenia w myśl art. 83 ust. 1 u.e.r. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r. , sygn. akt I OSK 1610/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. , sygn. akt II SA/Wa 1565/13 , wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 3 września 2009 r. , sygn. akt II SA /Wa 238/08) .

Nie zwalniało to jednak organu od obowiązku odniesienia do argumentacji skarżącego w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tak, aby uczynić zadość obowiązkom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a., co jednak nie miało wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie w świetle powyższych wywodów dotyczących prawidłowego rozumienia pojęcia "szczególne okoliczności’ na tle stosowania art. 83 ust. 1 u.e.r.

Wobec niestwierdzenia naruszenia powyższych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie niezasadny był zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Przepis ten jest bowiem przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, nie można uznać, iż doszło do jego naruszenia. To z kolei prowadziło do konstatacji, iż zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W kontekście powyższej argumentacji nie mogły odnieść zamierzonego skutku również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 133 § 1 , art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., a to w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie podnosił okoliczności, iż przyczyny braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia wynikały z konieczności sprawowania opieki nad dziećmi i chorą żoną, co było – jak wskazuje analiza akt sprawy administracyjnej - niewątpliwie ustaleniem błędnym.

W orzecznictwie wyrażany jest wprawdzie pogląd, iż naruszenie powołanych powyżej przepisów p.p.s.a. może nastąpić w sytuacji przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w taki sposób, który doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, niepokrywający się ze stanem faktycznym wynikającym z akt (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r. , sygn. akt II OSK 1648/13). Jednakże w niniejszej sprawie po pierwsze to wadliwe stwierdzenie odnosiło się jedynie do terminu powołania się na okoliczność, która zdaniem skarżącego uzasadniała przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, po drugie okoliczność ta nawet faktycznie podniesiona w toku postępowania administracyjnego nie mogła wpłynąć na końcowe rozstrzygnięcie w świetle powyższych uwag dotyczących prawidłowego rozumienia pojęcia "szczególne okoliczności" na tle stosowania art. 83 ust. 1 u.e.r.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.