Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1875/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2,5,3, 6,15
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156  par. 1,  art. 156  par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności i stwierdzenie wydania orzeczenia administracyjnego z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] lipca 1963 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], ozn. jako działki nr [...], [...] i [...] o pow. [...] ha, z całości o pow. [...] ha, zapisanej w KW Sądu Powiatowego w B. pod nr [...], stanowiącej własność K. C., uchylił w całości ww. decyzję z [...] września 2013 r., stwierdził nieważność orzeczenia z [...] lipca 1963 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem działki nr [...], wchodzącej obecnie w skład działki nr [...], o pow. [...] ha, obręb [...] oraz stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia z [...] lipca 1963 r., w części dotyczącej wywłaszczenia bez odszkodowania działek nr [...] i nr [...], stanowiących obecnie działki nr [...] i nr [...], obręb [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzeczeniem z [...] lipca 1963 r. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem ww. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], ozn. jako działki nr [...], [...] i [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność K. C. Odszkodowanie zostało przyznane za działkę nr [...] o pow. [...] m², w kwocie [...] zł oraz za znajdujące się na gruncie zasiewy w kwocie [...] zł. Za działki nr [...] i nr [...] wywłaszczone pod ulice nie przyznano odszkodowania, zgodnie z treścią art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

D. C. - następca prawny dawnego właściciela nieruchomości- pismem z [...] listopada 2010 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1963 r. Kolejny wniosek złożony został [...] maja 2011 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] września 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lipca 1963 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2099/14 oddalił skargę na ww. decyzję z 22 kwietnia 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1152/15 uchylił wyrok z 12 listopada 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2111/16 uchylił decyzję z [...] kwietnia 2014 r.

Następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] sierpnia 2017 r. uchylił w całości decyzję z [...] września 2013 r. oraz stwierdził nieważność orzeczenia z [...] lipca 1963 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem działki nr [...], wchodzącej obecnie w skład działki nr [...], o pow. [...] ha, a także stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia bez odszkodowania działek nr [...] i nr [...] stanowiących obecnie działki nr [...] i nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2801/17 uchylił ww. decyzję z [...] sierpnia 2017 r.

Tym samym do rozpoznania pozostał wniosek D. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lipca 1963 r.

Minister Inwestycji i Rozwoju rozpoznając sprawę wskazał przepisy k.p.a., zasady oraz orzecznictwo sądowoadministracyjnej dotyczące postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1152/15) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyroki z 21 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2111/16 oraz z 9 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2801/17).

Organ przytoczył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zaznaczył, że powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie.

Minister przedstawił stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1152/15 oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z 9 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2801/17 i podniósł, że skoro wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości i ustalenie odszkodowania nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), to w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należało ocenić zaskarżone orzeczenie.

Minister przytoczył treść art. 2 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. i wskazał, że wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była Miejska Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w B., a zatem podmiot uprawniony. Istotne znaczenie ma ponadto ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z [...] stycznia 1963 r. oraz decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] lipca 1963 r. była budowa Technikum [...] w B. oraz poszerzenie ulicy, co niewątpliwie mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzona była decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1962 r., wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego w B.

Tym samym Minister stwierdził, że organ wywłaszczeniowy dysponując ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1962 r. miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku wywłaszczeniowym, co oznacza, że spełniona została przesłanka z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Minister wskazał ponadto, że zgodnie z art. 5 ust. 3 powołanej ustawy wywłaszczenie powinno było na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.

W wiążącym w sprawie wyroku z 9 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2801/17 WSA w Warszawie zobowiązał organ nadzoru do oceny, w oparciu o dostępne dokumenty, czy ustalenia w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. były przez organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy dokonywane, a jeżeli nie, czy uchybienie to uzasadnia wyeliminowanie decyzji o wywłaszczeniu za odszkodowaniem z obrotu prawnego.

Wypełniając zobowiązanie Sądu Minister zaznaczył, że zastosowanie art. 5 ust. 3 ww. ustawy było dopuszczalne po spełnieniu dwóch przesłanek. Pierwszą z nich było żądanie właściciela, aby wywłaszczeniem objąć pozostałą część nieruchomości. Drugą przesłanką było ustalenie, że pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniała specyficzna sytuacja, której istota polegała na tym, że właściciel nieruchomości nie wystąpił z formalnym wnioskiem wywłaszczenia pozostałej części nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Niemniej jednak, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1152/15 K. C. w trakcie rozprawy w dniu [...] marca 1963 r. oświadczył, że dochód z upraw rolnych stanowi podstawowe źródło utrzymania jego i jego rodziny i w związku z utratą tego źródła dochodu wnosi o przyznanie nieruchomości zamiennej, co zdaniem NSA świadczy o tym, że właściciel jednoznacznie wypowiedział się co do dotychczasowego użytkowania całej nieruchomości oraz co do braku możliwości dalszego użytkowania w ten sam sposób (na cele rolnicze) pozostałej, po wywłaszczeniu części, nieruchomości.

Zdaniem Ministra, tak wyrażoną opinię właściciela przedmiotowej nieruchomości organ wywłaszczeniowy powinien zinterpretować jako żądanie "dowłaszczenia" pozostałej części nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r.

Wobec powyższego ocena, czy pozostająca przy dotychczasowym właścicielu reszta nieruchomości mogła być racjonalnie użytkowana na cele dotychczasowe należała do organu orzekającego o wywłaszczeniu. Natomiast - jak wynika ze zgromadzonego materiału archiwalnego - organ wywłaszczeniowy nie ustalił w toku postępowania, czy pozostała po wywłaszczeniu nieruchomość nadawałaby się do racjonalnego użytkowania, do czego był zobowiązany z mocy art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Brak jest w aktach sprawy jakiejkolwiek opinii wyspecjalizowanej w tym zakresie komórki Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej lub opinii biegłego rzeczoznawcy. Z całokształtu postępowania nie wynika ponadto, aby organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadzenie takich czynności w ogóle rozważał. Takie działanie - zdaniem Ministra - niewątpliwie należy oceniać w kategorii rażącego naruszenia prawa.

Organ podkreślił, że prawidłowość tej oceny została potwierdzona w wyroku NSA z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1152/15, w którym NSA wskazał, że w przypadku rozstrzygania o wywłaszczeniu części nieruchomości, pominięcie ustaleń w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa, a więc kwalifikowane, tj. o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia.

Tym samym Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z [...] września 2013 r. błędnie ocenił, że kwestionowane orzeczenie z [...] lipca 1963 r. nie jest dotknięte wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności w zakresie rażącego naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r.

Oceniając spełnienie pozostałych przesłanek wywłaszczeniowych Minister Inwestycji i Rozwoju przytoczył treść art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej i wskazał, że wniosek Miejskiej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w B. z [...] stycznia 1963 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony. Spełniał on też wymogi przewidziane w art. 15 tej ustawy.

Organ zaznaczył, że z odpisu KW nr [...] wynika, że właścicielem ww. nieruchomości przy ul. [...] nr [...] był K. C., który nie udzielił odpowiedzi na przedstawioną przez Miejską Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w B. ofertę z [...] listopada 1962 r. dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości i nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży.

Minister wskazał ponadto, że zawiadomieniem z [...] lutego 1963 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Pismem uzupełniającym z [...] marca 1963 r. wyznaczono termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień [...] marca 1963 r. Zawiadomienie zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w tym wskazanie nieruchomości, co do których wszczęte zostało postępowanie, ze wskazaniem objętej wnioskiem wywłaszczeniowym powierzchni każdej nieruchomości, właścicieli nieruchomości oraz zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie.

Minister zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona w wyznaczonym terminie, tj. [...] marca 1963 r., rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza. Organ opisał przebieg rozprawy, podnoszone wnioski i twierdzenia i podkreślił, że w rozprawie wziął udział rzeczoznawca rolny, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości i nie doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r.

Odnosząc się do kwestii przyznania nieruchomości zamiennej w trybie art. 10 ust. 1 tej ustawy Minister wskazał, że NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2523/14 przesądził, że w przedmiotowej sprawie właściciel nieruchomości nie sformułował w sposób wyraźny żądania dostarczenia mu nieruchomości zamiennej, jak to miało miejsce w późniejszym postępowaniu o wywłaszczenie drugiej części nieruchomości, zatem organ wywłaszczeniowy nie naruszył w sposób rażący ww. art. 10 ust. 1 ustawy.

Organ nadzoru zaznaczył ponadto, że odszkodowanie za grunt przeznaczony pod budowę Technikum [...] w B. biegły ustalił w oparciu o przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 334).

Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu znajdującego się w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I.

W przedmiotowej sprawie biegły rzeczoznawca w opinii z [...] marca 1963 r. ustalił, że właścicielowi, poza zawnioskowaną do wywłaszczenia nieruchomością, pozostanie jeszcze działka gruntu o powierzchni nie mniejszej niż powierzchnia działki normatywnej. Tym samym wyceny przedmiotowego gruntu należało dokonać jak za grunt orny I klasy, I okręgu gospodarczego, tj. po 3,60 zł za 1 m² gruntu, zgodnie ze stawką ustaloną ww. zarządzeniem z 24 września 1962 r. Odszkodowanie za wywłaszczony grunt pod budowę Technikum [...] w B. o powierzchni [...] m² wyniosło [...] ([...] m² x 3,60 zł) i taka kwota została przyznana kwestionowaną decyzją z [...] lipca 1963 r.

Ponadto w przedmiotowej sprawie część gruntu o pow. [...] m² została przeznaczona pod poszerzenie ulicy. Zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nieprzekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru całości nieruchomości.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że K. C. był właścicielem nieruchomości położonej na terenie B. o łącznej powierzchni [...] ha. Wobec powyższego, odszkodowanie za grunt o pow. [...] m² nie przysługiwało, bowiem wywłaszczana część nie przekraczała 25% obszaru całej nieruchomości.

Natomiast odszkodowania za uprawy zostało wycenione przez biegłego w opinii z [...] kwietnia 1963 r. na kwotę [...] zł i taka też kwota została przyznana decyzją z [...] lipca 1963 r.

Zdaniem Ministra nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców w prawidłowej wysokości, a operaty stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Jednakże konsekwencją uznania, że wywłaszczenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całości decyzji, tj. również części, w której orzeczono o odszkodowaniu - nawet w przypadku poprawności jego ustalenia. Sprawa wywłaszczenia nieruchomości ma charakter pierwotny w tym znaczeniu, że wywłaszczenie poprzedza ustalenie odszkodowania, chociaż oba te elementy stanowią integralne składniki decyzji administracyjnej.

W świetle powyższego Minister uznał, że w decyzji z [...] września 2013 r. błędnie oceniono, że orzeczenie z [...] lipca 1963 r. nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa - art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz w konsekwencji również w części dotyczącej ustalenia odszkodowania.

Organ ponadto wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (tzw. negatywna przesłanka nieważności). Organ przedstawił stosowne orzecznictwo sądowe odnoszące się do pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że wywłaszczone działki nr [...], [...] i [...], o pow. [...] ha odpowiadają obecnym działkom nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...] i stanowią własność Gminy B.

Część wywłaszczonej nieruchomości, o pow. [...] m², stanowiąca działkę nr [...], została przeznaczona pod budowę Technikum [...] w B. Obecnie wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] wchodzi w skład działki nr [...], o pow. [...] ha, została ujawniona w KW nr [...]. Działka nr [...], o pow. [...] ha jest własnością Gminy B., a Zespół Szkół [...]-[...] posiada trwały zarząd na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2007 r. nr [...]. Tym samym, w odniesieniu do części obecnej działki nr [...], nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1963 r.

Natomiast wywłaszczone działki nr [...] i nr [...], jak wynika z akt sprawy, zostały przeznaczone pod drogi - dz. nr [...] o pow. [...] m² pod ul. [...], a działka nr [...] o pow. [...] m² pod ul. [...]. Obecnie działka nr [...] wchodzi w skład działki nr [...], która jest ul. [...], a działka nr [...] wchodzi w skład działki nr [...] i stanowi ul. [...]. Dla obu działek jest prowadzona jedna księga wieczysta nr [...] i jak wynika z jej treści, nieruchomości są własnością Gminy B. i stanowią drogi publiczne. Minister podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej jest zdarzeniem prawnym, którego organ nie może cofnąć, znieść ani odwrócić działając w ramach przysługujących mu kompetencji. Zatem nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Tym samym w stosunku do działek nr [...] i nr [...] wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co oznacza, że organ nadzoru nie może w tej części stwierdzić nieważności orzeczenia z [...] lipca 1963 r. tylko zobligowany jest do stwierdzenia wydania zaskarżonego orzeczenia o wywłaszczeniu bez odszkodowania z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. Natomiast w stosunku do działki nr [...], nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, zatem organ nadzoru zobowiązany jest do stwierdzenia nieważność zaskarżonego orzeczenia orzekającego o wywłaszczeniu za odszkodowaniem w tej części.

Odnosząc się do wytycznych Sądu w kwestii uwzględnienia w przedmiotowej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/1 w zakresie, w jakim orzeczono o niekonstytucyjności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, Minister wskazał, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma zatem podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto B. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów skutkujące uznaniem, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia, że organ wywłaszczeniowy w postępowaniu wywłaszczeniowym nieprawidłowo zastosował normę art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

2. naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że dokonana przez organ wywłaszczeniowy wykładnia normy z art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. świadczy o rażącym naruszeniu prawa - stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B.,

3. naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości ostatecznych orzeczeń administracyjnych, pomimo tego, że w omawianej sprawie nie było podstaw do wzruszenia w trybie nadzwyczajnym spornego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] lipca 1963 r.,

- ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że orzeczenie wywłaszczeniowe istotnie było dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

4. naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie orzeczenie o wydaniu orzeczenia z [...] lipca 1963 r. także w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem działki nr 81/3, wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] z naruszeniem prawa, z uwagi na fakt, że wywołało ono także, co do ww. działki nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Inwestycji i Rozwoju oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podkreślił w szczególności, że przyjęte przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wyjaśnienia, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała specyficzna sytuacja, jakoby organ wywłaszczeniowy winien zinterpretować wnioski właściciela jako żądanie "dowłaszczenia" stanowi naruszenie art. 80 k.p.a. W dacie wywłaszczenia brak było uzasadnionych podstaw do badania wystąpienia przesłanek z art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958r., gdyż właściciel nie wystąpił z żądaniem "dowłaszczenia" pozostałej części nieruchomości, lecz zawnioskował o przyznanie nieruchomości zamiennej. Zgodnie z treścią w/w artykułu, w celu rozpatrzenia możliwości objęcia wywłaszczeniem pozostałej części nieruchomości, wymagane jest żądanie właściciela.

Zdaniem skarżącego organ naruszył jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, określoną w art. 16 § 1 k.p.a., a związaną z trwałością ostatecznych orzeczeń administracyjnych, co nie mogło mieć miejsca w omawianej sprawie, ponieważ nie było żadnych podstaw do wzruszenia w trybie nadzwyczajnym orzeczenia z [...] lipca 1963 r.

Skarżący podkreślił, że organ w trakcie prowadzonego postępowania nie dokonał zbadania w sposób należyty charakteru skutków prawnych ww. orzeczenia. W przedmiotowym stanie faktycznym została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia oraz cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Odnosząc się do dz. nr [...] skarżący wskazał, że nieruchomość stanowiąca na moment wywłaszczenia działkę nr [...] w chwili obecnej nie istnieje. W wyniku dokonanych przekształceń geodezyjnych została połączona z innymi działkami, które razem stanowią funkcjonalną całość. Działka nr [...] aktualnie wchodzi w skład dz. nr [...] o pow. [...] ha, która jest nieruchomością zabudowaną i to w taki sposób, że pod względem prawnym nie ma możliwości powrotu do stanu prawnego z daty wydania orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie nie ma możliwości legalnego i skutecznego cofnięcia skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej. Podjęcie próby wydzielenia z aktualnie istniejącej dz. nr [...] wywłaszczonej nieruchomości w granicach dawnej dz. nr [...] stanowiłoby naruszenie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do dopuszczalności dokonywania podziału zabudowanych nieruchomości.

Zdaniem skarżącego ponadto organ wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt. P 46/13 poprzez uznanie, że nie ma on charakteru prawotwórczego. Funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia z [...] lipca 1963 r. przez okres 54 lat z całą pewnością mieści się w pojęciu "znacznego upływu czasu", a zatem także i z powyższych względów stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w przedmiotowej sprawie było niedopuszczalne. Organ winien zatem ograniczyć się do stwierdzenia wydania wadliwego orzeczenia z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze okoliczność, że kwestia stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1963r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej przy ul. [...], była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych tj. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w uzasadnieniach wydanych wyroków z 21.10.2016 r. sygn. akt IV SA 2111/16, z 9.10.2018r. sygn. akt IV SA/Wa 2801/17 oraz z dnia 16.06.2016r. sygn. akt I OSK 1152/15 zawarły wytyczne dla organu nadzoru, które powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania treścią art.190 p.p.s.a. , tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 2018r. sygn. IV SA/Wa 2801/17 podkreślił, że organ nadzoru zobowiązany był do oceny, w oparciu o dostępne dokumenty, czy ustalenia w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. były przez organ wywłaszczeniowy dokonywane, a jeżeli nie czy uchybienie to – niewątpliwie stanowiące naruszenie wskazanego przepisu ustawy z 1958 r. – uzasadnia wyeliminowanie decyzji o wywłaszczeniu z obrotu prawnego z uwagi na istnienie pozostałych przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd wskazał ponadto, że dokonując oceny, czy badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, organ nadzoru winien mieć także na uwadze tezę wyroku TK z 12 maja 2015r., sygn. P 46/13, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o wskazania i oceny zawarte w cyt. wyroku NSA sygn. I OSK 1152/15 uznać należy, że jest ona prawidłowa.

Minister zobowiązany był do ustalenia i oceny, czy organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy czynił ustalenia w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust.3 ustawy wywłaszczeniowej a jeśli nie, czy uchybienie to stanowiące niewątpliwie naruszenie tego przepisu, z uwagi na istnienie pozostałych przesłanek, uzasadnia wyeliminowanie decyzji o wywłaszczeniu z obrotu prawnego.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo wykonał wytyczne sądu.

W ich wyniku Minister ustalił, że organ dokonujący wywłaszczenia nie prowadził, żadnego postępowania w zakresie ustalenia przesłanek z art. 5 ust.3 ustawy z 12 marca 1958r.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej prezentuje pogląd, że skoro z art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. wynika, że wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe, a jednocześnie NSA w wyroku sygn. I OSK 1152/15 przesądził, iż wniosek taki właściciel spornej nieruchomości złożył do protokołu rozprawy z [...] marca 1963 r., to przedmiotem postępowania dowodowego powinno być ustalenie, czy pozostała nieruchomość po wywłaszczeniu części, nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, co bezspornie w sprawie niniejszej nie miało miejsca.

Z akt administracyjnych wynika, że organ orzekający o wywłaszczeniu części nieruchomości nie zajmował się ustaleniem, czy pozostała po wywłaszczeniu jej części nieruchomość będzie się nadawała do "racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe", nie ma także jakichkolwiek dowodów które by na to, że takie dowody były w aktach sprawy, wskazywały.

Sąd podziela pogląd Ministra, że organy orzekające o wywłaszczeniu nie przeprowadziły postępowania na okoliczność przesłanek zawartych w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., co wynika także z uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia .

Skoro zaś w postępowaniu o wywłaszczenie spornej nieruchomości nie zbadano, czy możliwe było dokonanie wywłaszczenia jej części stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy to oznacza to zgodnie z oceną dokonaną przez NSA w wyroku sygn. I OSK 1152/15, że organ wywłaszczający naruszył ten przepis w sposób rażący. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku bowiem rozstrzygania o wywłaszczeniu części nieruchomości, pominięcie ustaleń w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa ( str.8 uzasadnienia).

Sąd nie podziela zarzutu skargi, że organ przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia, że organ wywłaszczeniowy w postępowaniu wywłaszczeniowym nieprawidłowo zastosował art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości skoro analiza akt sprawy dowodzi, że w dacie wywłaszczenia organ wywłaszczający takich ustaleń nie dokonywał.

Za nietrafny Sąd uznał także zarzut naruszenia przez organ art. 16 § 1 k.p.a. wskutek naruszenia zasady trwałości ostatecznych orzeczeń administracyjnych. Prawidłowe wykonanie wytycznych Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazało bowiem, że zaistniały podstawy uzasadniające wzruszenie w trybie nadzwyczajnym orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] lipca 1963 r.

W kwestii zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych co do działki nr [...] wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] o pow. [...] ha, która jest nieruchomością zabudowaną stanowiącą własność Gminy B., pozostającą od 2007r. w zarządzie Zespołu Szkół [...]- [...] w B., Sąd podziela pogląd Ministra zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Skarżącego organ prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji nie dokonał zbadania w sposób należyty charakteru skutków prawnych orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].07.1963 r. gdyż pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozumieć jako rzeczywistą niemożliwość przywrócenia stanu prawnego bez względu na tryb: administracyjny albo sądowy, w którym to przywrócenie mogłoby nastąpić.

Wskazując na dotychczasowe stanowisko prezentowane zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, oraz w uchwale NSA z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, z 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, z 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, należy przyjąć jednakże , że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego.

Z przywołanych orzeczeń wprost wynika, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Podkreśla się także, że nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to bowiem nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji.

Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny.

Odnosząc się do skargi i wywodów dotyczących wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, Sąd w tym składzie stoi na stanowisku, że wyrok ten nie powoduje, co do zasady, skutku w postaci niemożliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej gdy od jej wydania upłynął znaczy okres czasu. Wyrok ten ma charakter zakresowy, który nie powoduje zmiany stanu normatywnego. Wyrok ten nie deroguje przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z systemu prawa. Nakłada natomiast, ale nie na organy czy sąd ale na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia zakresu stosowania powołanego przepisu. NSA między innymi w wyrokach z dnia: 1 marca 2016r. I OSK 2632/15, z dnia 16 marca 2016r. I OSK 2631/15 uznał, że odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej. nie narusza wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.