Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1502/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 87
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 2,  art. 16,  art. 19
journal: Dz.U. 1989 nr 26 poz 138
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. w W. na decyzję K. K. U. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku, przez Gminę Miejską O. własności nieruchomości zabudowanej, położonej w jednostce ewidencyjnej O. - miasto, w obrębie B., oznaczonej jako działki nr [...] ha i nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] – utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 roku Nr [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku, przez Gminę Miejską O. własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej O. - miasto, w obrębie B., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], uzasadniając to faktem, że skarżący nie legitymuje się prawem użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Odwołanie od decyzji Wojewody złożyły P. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku Nr [...] oraz podnosząc, że przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 roku o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" - uniemożliwiają komunalizację przedmiotowej nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w toku przeprowadzonego postępowania odwoławczego ustaliła, że w dacie wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej" tj. w dniu 27 maja 1990 roku obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która określała w art. 38 ust 2, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Wcześniej zaś, jak podniósł organ obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. nr 4 poz. 31 z 1952 r.) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później zarząd ustanawiany było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. nr 32 poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Według art. 38 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Ponadto, zdaniem organu dla oceny tytułu prawno rzeczowego konieczna jest jego indywidualizacja polegająca na tym, że tytuł prawno-rzeczowy musi w swej osnowie zawierać wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne. Nie można zaś, w ocenie organu, jak to czyni skarżący tytułu do nieruchomości wyprowadzać z samego faktu posiadania nieruchomości.

Odnosząc się zaś do powołanego przez P. postępowania uwłaszczeniowego – organ odwoławczy podniósł, że prowadzone jest ono na podstawie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, przy czym art. 34 a został dodany nowelizacją z dnia 25 maja 2003 roku. Z okoliczności tej, zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wynika, że postępowanie to toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 roku. Ten stan rzeczy stał się zaś powodem dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 roku stwierdził, iż art. 34 a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy "komunalizacyjnej", w toku której wydawane decyzje komunalizacyjne mają charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzający jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 roku tj. z dniem wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej". W tym stanie rzeczy, w ocenie organu odwoławczego postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak, po stronie P., tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, dokonując analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez P. doszła do wniosku, w szczególności na podstawie bieżącego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. takiego tytułu nie tworzą. Organ odwoławczy podkreślił także, że żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. A tylko tak sformułowane prawo, w ocenie organu może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy bowiem formalnoprawnego zarządzania. Ponadto, organ podkreślił, że P. nie powołał się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem. Obowiązująca zaś w dniu wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej" ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 roku o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P., z przepisów tej ustawy w ocenie organu nie wynikały przecież uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający: Dyrekcja [...] oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo P. do określonego gruntu.

W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego komunalizacja z mocy prawa nie jest też wyłączona przez art. 11 ust 1 ustawy "komunalizacyjnej" ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a ewentualne zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa.

W tym stanie rzeczy skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. reprezentowane przez radcę prawnego M. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowane nieruchomości należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

2. błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa należy do terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

3. błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o komunalizacji polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" P. przedsiębiorstwa państwowego;

4. błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", które to przepisy zdaniem skarżącego zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to w ocenie skarżącego stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować, i zastosować.

Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania.

Pismem procesowym z dnia 4 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącego, załączając kserokopię wyroku NSA z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09

uzupełnił argumentację skargi poprzez podniesienie że w myśl załączonego wyroku NSA "bez względu na to, czy wymienione przedsiębiorstwo ([...]) legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie P., który to fakt stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia.

W odpowiedzi na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi oraz podtrzymała w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając, że skarżący w skardze podniósł zarzuty i argumentację zawartą już w odwołaniu, w stosunku do której organ wyczerpująco odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, popierając swoje stanowisko orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) regulujący przejście z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r., tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do raz narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz właściwych gmin.

Podstawowym więc zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej O. - miasto, w obrębie B., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do tej nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez P. było jedynie władztwem faktycznym.

Ustalenie zaś stanu prawnego i faktycznego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r. P. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu P.. Obowiązująca wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że prawa zarządu P. do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "P.". W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zgodnie, z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności, P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz P. w stosunku do konkretnych nieruchomości albo chociażby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd P. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wywiedziono, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Brak po stronie P. tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa.

Błędny jest także zarzut skargi, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10.05.1990 r. wyłączający spod komunalizacji mienie służące do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W dacie komunalizacji obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy P. w dacie komunalizacji było przedsiębiorstwem państwowym (art. 1), posiadającym osobowość prawną (art. 2 ust. 1), podlegającym wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych (art. 2 ust. 2), którym zarządzał i reprezentował Dyrektor Generalny P. (art. 19 ust. 1). Wynika z tej regulacji, że P. nie były jednym z podmiotów wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. Wobec tego przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie tego przepisu.

Odnosząc się zaś do przywołanego w piśmie skarżącego z dnia 4 listopada 2010 r. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego miałaby wynikać możliwość udowadniania wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego pozostawała w zarządzie P., uniemożliwiającym jego komunalizację – Sąd zaznacza, że znana jest mu treść wymienionego wyżej orzeczenia NSA, jednakże wyrażonego w nim stanowiska, stanowiącego wyłom w utrwalonym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym w przedmiotowej kwestii – skład orzekający nie podziela.

Z tych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.