Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1233/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par 9 ust 1 pkt 3, par 78 ust 1, par 113 ust 7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art 61 ust 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 7,10,77 par 1, 106 par 4, 138 par 1 pkt 2 i par 2, art 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] marca 2012r. - zaskarżonym skargą przez M. W. (zwanego dalej: "skarżącym") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2009 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 z pomieszczeniem biurowo-socjalnym (art. elektryczne - hurt, detal) i budynków magazynowych na terenie działki nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości M.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

M. W. wniósł do Burmistrz Gminy Z. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 (art. elektryczne - hurt, detal) z pomieszczeniem biurowo-socjalnym i budynków magazynowych na terenie działki nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości M.

Burmistrz Gminy Z. - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji - wystąpił do zarządcy drogi krajowej, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o uzgodnienie projektu tej decyzji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] stycznia 2009 r. odmówił uzgodnienia projektu ww decyzji. Postanowienie to zaskarżył skarżący, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z [...] marca 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie z [...] stycznia 2009 r.

Na postanowienie z [...] marca 2009 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 września 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 825/09) oddalił skargę. Z kolei po wniesieniu skargi kasacyjnej od ww wyroku przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2047/09) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 września 2009 r. oraz postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2009 r. Sąd drugiej instancji stwierdził:

1) naruszenie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie [(Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.) - zwanego dalej: "rozporządzeniem"]. W ramach uwzględnienia tego zarzutu podkreślił, że zasadnicze przesłanki dopuszczalności budowy zjazdu z drogi publicznej kategorii GP, do której zaliczono drogę krajową nr [...] określa ww § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który stanowi, że "... stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Zatem odstępstwo od zasady niedopuszczalności stosowania na drodze GP zjazdów wystąpić może nie tylko wtedy gdy nie ma innej możliwości dojazdu oraz, gdy nie jest możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi nieruchomości - ale także i wówczas, gdy wykonanie nowej drogi lub wykorzystanie drogi istniejącej nie jest uzasadnione. Przy rozpoznawaniu sprawy przez organ, a następnie Sąd pierwszej instancji, pominięto całkowicie jedną z zawartych w omawianym przepisie przesłanek wyłączających zakaz stosowania na drodze GP zjazdów - a mianowicie "nieuzasadnienie" wykonania lub wykorzystania dojazdu poprzez drogę klasy D lub L;

2) naruszenie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołanego w zaskarżonym wyroku przez sąd pierwszej instancji, przez przyjęcie, że pominięcie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy określenia parametrów nieprzekraczalnej linii zabudowy może skutkować odmową uzgodnienia takiego decyzji. Wbrew powyższemu stanowisku rzeczą organu uzgadniającego w trybie art. 106§ 1-6 K.p.a. jest bowiem zajęcie stanowiska co do wymaganej prawem odległości projektowanej zabudowy od drogi publicznej. Innymi słowy uzgadniający decyzję zarządca drogi, pozostając w zakresie swych ustawowych kompetencji powinien w wydanym postanowieniu określić wymaganą prawem odległość planowanej inwestycji od drogi publicznej. To stanowisko organu uzgadniającego zajęte w wymaganej prawem formie postanowienia, powinno zostać natomiast uwzględnione w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy;

3) że, gdyby w sprawie okazało się, iż istotnie występują negatywne przesłanki budowy zjazdu określone w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, to oczywiście bezprzedmiotowym będzie analizowanie przepisów § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia, dotyczących konkretnych miejsc, gdzie zjazdów budować nie wolno. Zaś, gdyby okazało się, że skomunikowanie nieruchomości skarżącego z drogą krajową za pośrednictwem drogi gminnej byłoby nieuzasadnione - to rzeczą organu uzgadniającego byłoby poczynienie konkretnych ustaleń dotyczących zagrożeń w ruchu drogowym, które mogłaby spowodować zamierzona inwestycja - mając na względzie to, że § 113 ust. 7 rozporządzenia nie wymienia zatoki autobusowej jako miejsca, w obrębie którego istnieje bezwzględny zakaz budowy zjazdu.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - w wyniku ponownego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - postanowieniem z [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2009 r. Przedmiotowe postanowienie skarżący ponownie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 13 października 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1276/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie z [...] maja 2011 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazówki zawarte w wyroku NSA z 11 stycznia 2011r. zostały wykonane nieprecyzyjnie i część czynności podjętych przez organ oraz twierdzeń przedstawionych w zaskarżonym postanowieniu należałoby uznać za zbyteczne. Organ wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu wyroku NSA, pomimo, że uznał, iż skomunikowanie terenu inwestycyjnego z drogą krajową przy wykorzystaniu drogi gminnej będzie uzasadnione, to dalej przeprowadził wywód poprzedzony odpowiednimi czynnościami co do technicznych możliwości zlokalizowania zjazdu bezpośrednio z drogi krajowej. Tymczasem NSA zwrócił uwagę, że ustalenie możliwości skomunikowania terenu poprzez drogę gminną czyni bezprzedmiotowym dalsze rozważania w kontekście przepisów § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia. Jeśliby bowiem brak przeszkód do skomunikowania terenu poprzez ul. [...], wtórną kwestią stają się możliwości techniczne zlokalizowania zjazdu w pobliżu zatoki autobusowej i przejścia dla pieszych. Zdaniem WSA organ zanalizował zasadność wykorzystania dojazdu poprzez drogi niższej kategorii. W tym zakresie oparł się na dokumentacji fotograficznej sporządzonej w związku ze sporządzoną opinią przez Audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z [...] kwietnia 2011r., czy mapach ewidencyjnych i dokonał ustaleń faktycznych dotyczących stanu technicznego drogi, która miałyby służyć jako droga komunikująca inwestycję z drogą krajową oraz stanu zainwestowania najbliższego terenu. Niemniej organ poczynił zasadnicze ustalenia w oparciu o materiały, które nie były znane stronie i nie miała możliwości aby się z nimi zapoznać, tudzież złożyć kontrdowody. Nie zawiadomił strony o tych dodatkowych dowodach, jak również nie zawiadomił jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przez wydaniem rozstrzygnięcia. Tymczasem, strona w takiej sytuacji mogłaby wnioskować o nowe dowody, które jej zdaniem byłyby konieczne dla obiektywnego i zgodnego z przepisami rozstrzygnięcia. Sąd podkreślić, że w postanowieniu z [...] stycznia 2009r, jak i w uchylonym postanowieniu z [...] marca 2009r. organ nie wypowiadał się co do stanu technicznego drogi gminnej i realnej możliwości korzystania z niej przez ruch generowany pojawieniem się nowego obiektu w postaci hurtowni artykułów elektrycznych. Takie ustalenia, które zdecydowały w konsekwencji o treści rozstrzygnięcia zostały poczynione dopiero na bazie dokumentacji zgromadzonej przy ponownym rozpoznawaniu środka zaskarżenia i o której to dokumentacji skarżący nie był powiadomiony, zatem doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Natomiast w kontekście stanowiska zajętego przez NSA w przywołanym wyroku Sad pierwszej instancji uznał za poczynione "na wyrost" te ustalenia, które dotyczą możliwości zlokalizowania zjazdu bezpośrednio z działki na drogę krajową nr [...]. Jak się wydaje organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał oceny warunków możliwości skomunikowania inwestycji zarówno pod kątem § 9 ust. 1 pkt 3, jak i § 78 ust. 1 w zw. z §113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. z przyczyn ostrożnościowych. Jednocześnie Sąd zauważył, że przedmiotowa opinia Audytora nie musi mieć waloru dowodu z opinii biegłego. Co prawda art. 84 § 1 stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się o wydanie opinii do biegłego. Na tle tej konkretnej sprawy nie było konieczności powoływania biegłego, bowiem organ w ramach swoich kompetencji organu specjalistycznego posiada stosowną wiedzę i doświadczenie, aby podjąć rozstrzygnięcie. Oczywiście dokonuje tego za pośrednictwem swoich pracowników, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] marca 2012r. utrzymał w mocy poprzedzające postanowienie z [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu aktu organ podał, że po uwzględnieniu oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawionej w wyroku z 13 października 2011 r. i wystąpieniu do Urzędu Gminy w Z. o dodatkowe informacje dotyczące dróg gminnych, pismem z 30 stycznia 2012 r. zawiadomił skarżącego - na podstawie art. 10 K.p.a. - o zakończeniu postępowania administracyjnego, możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wniesienia ewentualnych uwag czy też żądania udzielenia wyjaśnień co do zgromadzonych dokumentów. Zawiadomienie to pełnomocnika skarżącego otrzymał 3 lutego 2012 r., ale nie skorzystał z przysługującego mu prawa zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, natomiast wystosował do organu pismo z 6 lutego 2012 r., w którym zażądał przesłania opinii audytora oraz korespondencji z Urzędem Gminy w Z. pocztą, mailem lub faksem, uzasadniając swoją prośbę zbyt wysokimi kosztami przejazdu z G. do W. Odpowiadając na powyższe żądanie organ, wskazując na brzmienie art. 73 § 1 i art. 73 § 1a K.p.a., odmówił spełnienia powyższego żądania. W świetle powołanych przepisów czynności określone w § 1 (prawo wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów) mogą być dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu, co potwierdza wiele wydanych orzeczeń przez WSA i NSA (np. wyrok WSA w Warszawie z 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 776/2006). W dniu 13 marca 2012 r. gotowość do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie wykazał sam skarżący, który zrealizował przysługujące prawo w dniu 15 marca 2012 r.

Dalej organ, po przytoczeniu treści art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 Ip. 3 tab. lit. a ustawy o drogach publicznych, podkreślił że zagospodarowanie terenu przyległego do pasa drogowego zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd. Projekt decyzji o warunkach zabudowy nie precyzuje jednoznacznie sposobu dojazdu do planowanej inwestycji. Jedynie w zakresie skomunikowania przedmiotowej nieruchomości z drogą publiczną w rozdziale II w pkt f przedłożonego projektu decyzji widnieje zapis, że "warunki obsługi komunikacyjnej w tym powiązane z miejskim układem drogowym /droga krajowa nr [...] ". Zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr [...] na analizowanym jej odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, stosowanie zjazdów dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych i gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu.

Działka nr [...], na której skarżący planuje budowę została wydzielona z działki nr [...], która posiadała dostęp zarówno do drogi krajowej nr [...], jak też ul. [...] (działka nr [...]). Nowo wydzielona działka ma zapewniony dostęp nie tylko do drogi krajowej nr [...], ale również do ul. [...] przez działki nr [...],[...],[...], stanowiące również własność skarżącego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 stycznia 2011 r. "odstępstwo od zasady niedopuszczalności stosowania na drodze GP zjazdów wystąpić może nie tylko wtedy gdy nie ma innej możliwości dojazdu oraz gdy nie jest możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej, drogi klasy D lub L do obsługi nieruchomości - ale także i wówczas, gdy wykonanie nowej drogi lub wykorzystanie drogi istniejącej nie jest uzasadnione". Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w analizowanej sprawie. W przedmiotowym przypadku droga niższej kategorii istnieje i w pełni może zabezpieczyć dojazd do planowanej inwestycji, zwłaszcza że droga ta i sąsiednie zapewniają już dojazd do wielu nieruchomości położonych w głębi terenu, w tym również prowadzących działalność gospodarczą. Fakt ten potwierdza korespondencja zarządcy drogi z Urzędem Gminy w Z. z 15 grudnia 2011 r. Urząd Gminy potwierdził, iż zarówno ul. [...] (działka nr [...]), ul. [...] (działka nr [...]) i działka nr [...] (brak nazwy ulicy) są drogami gminnymi, publicznymi, o nieograniczonej nośności. Inwestor zatem musiałby wybudować jedynie drogę dojazdową na swojej nieruchomości (budowa dróg dojazdowych na działce należy do właściciela nieruchomości), co z resztą planował, a potwierdza to przeprowadzony podział pozostałej części działki nr [...] na działki nr [...],[...] i [...]. Włączenie ruchu spowodowanego planowaną na działce nr [...] inwestycją do ul. [...] skomunikowanej pośrednio z drogą krajową nr [...] jest tym bardziej zasadne, że jak wynika z pisma procesowego z 26 lutego 2009 r. "dostawy do hurtowni elektrycznej zapewniać będą co do zasady niskotonażowe samochody dostawcze, nie zaś wielkogabarytowe pojazdy ciężarowe wyposażone w naczepy i przyczepy". Brak też jest podstaw do stwierdzenia, że wykorzystanie ul. [...] jest nieuzasadnione. Droga jest wybudowana, zaliczona do dróg publicznych oraz włączona do drogi krajowej i nie przebiega przez tereny podmokłe. Natomiast z faktu graniczenia działki nr [...] z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności i obowiązku zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej wyłącznie przez bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Jak zauważył również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 10 marca 2003 r. (sygn. akt II SA 1118/01, niepubl.) okoliczność, że działka przylega do drogi krajowej nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania z niej zjazdu. Budowa zjazdu musi być bowiem dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i niemożności zagrażania bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. Zatem droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz podnoszonych w piśmie złożonym w toku postępowania organ wskazał, że stanowisko organu co do niedopuszczalności lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (działka na całej szerokości przylega do zatoki autobusowej), jak też przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do parametrów zjazdu publicznego, czyli właściwie braku możliwości włączenia do przedmiotowej drogi krajowej ruchu generowanego przez planowaną na terenie ww. nieruchomości inwestycję, mieści się w ramach art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i tym samym stanowi podstawę i uprawnia organ do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; w rozpatrywanym przypadku nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego; powołanie w podstawie prawnej postanowienia z [...] stycznia 2009 r. art. 29 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy aczkolwiek było bezpodstawne, to jednak nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza że w postanowieniu tym wskazana została właściwa podstawa prawna; w przedmiotowej sprawie zadaniem organu było uzgodnienie lub odmowa uzgodnienia zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, nie zaś odnoszenie się do sposobu podziału działki nr [...]; wyważając wnikliwie słuszny

interes w sprawie (art. 7 K.p.a.), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad

i

przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza że interes strony może zostać w znacznym stopniu zabezpieczony w przypadku włączenia ruchu drogowego spowodowanego niniejszą inwestycją do drogi krajowej nr [...] poprzez ul. [...] (działka nr [...]); warunki jakie powinien spełniać wjazd publiczny i jakie powinien spełniać wymagania w zakresie usytuowania, normodawca określił w § 78 i § 113 ust. 7 powołanego wyżej rozporządzenia;

argumentu przetargowego w sprawie uzgodnienia inwestycji przy drodze nie może stanowić fakt, że z tej samej drogi inni właściciele gruntów przyległych do drogi krajowej nr [...] posiadają gazdy publiczne przede wszystkim dlatego, że zjazdy te wykonane były w innym stanie faktycznym i prawnym sprawy, to jest przed wejściem w życie restrykcyjnych przepisów wyżej wymienionego rozporządzenia. Przebudowując drogę krajową nr [...], zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi obowiązany był przebudować istniejące zjazdy, a więc takie, które wykonane zostały wcześniej przez zarządcę drogi lub za jego zgodą; niniejszym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie z [...] stycznia 2009 r., w którym w pkt 1, str. 2 określona została wymagana odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], a której nie precyzował przesłany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, tym samym zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też niezastosowania się do oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 13 października 2011 r., sygn. akt SA/Wa 1276/11) w sprawie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy należy uznać za bezpodstawny.

Ostatecznie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że w sprawie oparł się na zgromadzonym materiale dowodowymi, dokonał oceny jego wartości, umożliwił stronie czynny udział w toczącym się postępowaniu oraz wyważył słuszny interes w sprawie, tym samym nie naruszył art. 7, art. 10 i art. 80 K.p.a.

M.W.w skardze, uzupełnionej pismem procesowym z 25 września 2012 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2012r. i postanowienia z [...] stycznia 2009 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia

2. marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.) przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że możliwe jest skomunikowanie drogi krajowej nr [...] z działką nr [...] położoną w miejscowości M. przez drogę gminną położoną na działce nr [...] (ul. [...]) w miejscowości M.,

- § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 ww rozporządzenia przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że przebudowa wjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości M. nie spełnia warunków przewidzianych powyżej wymienionymi przepisami, w szczególności, iż wjazd położony jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu na przedmiotowej drodze,

- art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że z treści tego artykułu wynika obowiązek wskazania w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nieprzekraczalnej linii zabudowy;

2) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wydanie zaskarżonego postanowienia bez prawidłowego zebrania i rozparzenia całego materiału dowodowego celem dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie z góry, po pierwsze, że możliwe byłoby skomunikowanie drogi krajowej nr [...] z działką nr [...] położoną w miejscowości M. przez drogę gminną położoną na działce nr [...] w miejscowości M.; po drugie, że przebudowa wjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości M. zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu na tej drodze,

- art. 7 K.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia bez uwzględnienia słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego, łącznie z narażeniem go na poniesienie wysokich strat majątkowych,

- art. 22 Konstytucji RP przez ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącego bez uzasadnienia tego ważnym interesem publicznym lub, co najmniej, z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów,

- art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego bez uzasadnienia tego koniecznością dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób lub, co najmniej, z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów,

- art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy, przez nieuzgodnienie przedmiotowego projektu o warunkach zabudowy, pomimo braku przesłanek do zajęcia takiego stanowiska,

- art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. przez nieuchylenie postanowienia wydanego w pierwszej instancji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji, pomimo iż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, ewentualnie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a, przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeknięcie co do istoty sprawy po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego.

Strona skarżąca od początku trwania niniejszego postępowania (a więc od 19 stycznia 2009r.) podnosiła, iż skomunikowanie przedmiotowej inwestycji z drogą krajową nr [...] za pomocą istniejącego zjazdu nie zagrażałoby bezpieczeństwu na tej drodze, natomiast nie jest możliwe skomunikowanie działki z drogą krajową nr [...] za pomocą istniejących dróg gminnych, z uwagi na ich stan techniczny (są to wąskie, nieutwardzane drogi szutrowe bez pobocza), przebieg pośród nieruchomości mieszkalnych i umożliwiają właścicielom domów mieszkalnych dojazd do swoich nieruchomości. Zatem skomunikowanie przedmiotowej inwestycji za pomocą tych działek stanowiłoby zagrożenie dla ruchu na tych drogach, na których nie ma możliwości wyminięcia większych pojazdów, często spacerują piesi (brak pobocza), bawią się dzieci, jeżdżą rowerzyści itp., naruszenie interesu skarżącego przez znaczące obniżenie atrakcyjności handlowej planowanej inwestycji. Wszystkie te argumenty są znane organowi, który uparcie trwa przy swoim stanowisku i nie przyjmuje żadnych sugestii, ani wniosków skarżącego. Nie jest bowiem zgodne ze stanem faktycznym sprawy twierdzenie organu administracji, iż po otrzymaniu poprzedniego wyroku WSA pełnomocnik strony nie zgłaszał do organu żadnych wniosków na etapie ponownego rozpoznawania sprawy, gdyż pismem z 2 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o bieżące informowanie go na jakim etapie znajduję się załatwienie sprawy, zwrócił uwagę, iż organ nie informuje strony o żadnych przeprowadzanych dowodach oraz zgłosił wolę pełnego i aktywnego uczestnictwa we wszelkich czynnościach dowodowych, w szczególności tych, które będą miały miejsce w miejscowości M. (miejsce inwestycji). Stronie skarżącej wydawało się oczywiste, że organ powinien dokonać oględzin przedmiotowego zjazdu i przedmiotowych dróg gruntowych celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a nie oprzeć się wyłącznie na lakonicznie brzmiącej wiadomości uzyskanej drogą elektroniczną z Urzędu Gminy w Z.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W wyniku kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził, aby organ je wydający dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w skardze w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie jest wynikiem ponownego rozpoznawania sprawy przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, najpierw poprzedzonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2011 r., którym uchylono nie tylko wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 września 2009 r., ale i postanowienie organu z [...] marca 2009 r., a następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym uchylono kolejne postanowienie organu z [...] maja 2011 r. Okoliczność ta oznacza związanie organu i Sądu wykładnią prawa i oceną prawną dokonaną przez uprzednio orzekające w sprawie Sądy Administracyjne.

Po pierwsze, w świetle zaprezentowanej w stanie sprawy treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązkiem organ było rozważenie jednej z zawartych w 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie [(Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.) - zwanego dalej: "rozporządzeniem"] przesłanek wyłączających zakaz stosowania na drodze klasy GP zjazdów - a mianowicie, że "nie jest uzasadnione [...] wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Dopiero wobec wykazania, że skomunikowanie nieruchomości skarżącego z drogą krajową za pośrednictwem drogi gminnej jest "nieuzasadnione" - to obowiązkiem organu uzgadniającego miało być poczynienie ustaleń dotyczących zagrożeń w ruchu drogowym, które mogłaby spowodować zamierzona inwestycja - mając na względzie to, że § 113 ust. 7 rozporządzenia nie wymienia zatoki autobusowej jako miejsca, w obrębie którego istnieje bezwzględny zakaz budowy zjazdu. Innymi słowy wystąpienie negatywnej przesłanki budowy zjazdu określonej w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, czyniło bezprzedmiotowe rozważania na gruncie § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia.

W ocenie Sądu analizy takiej dokonał organ już w postanowieniu z [...] maja 2011 r., wskazując że sytuacja przewidziana w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, cytowanej jego części, nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Wówczas organ ustalił, że istnieje droga niższej kategorii, będąca drogą gminną, występująca pod nazwą - ul. [...], która w pełni - pomimo szutrowej nawierzchni - może zabezpieczyć dojazd do planowanej inwestycji. Droga ta zapewnia już dojazd do wielu nieruchomości położonych w głębi terenu, w tym również prowadzących działalność gospodarczą. Włączenie ruchu spowodowanego planowaną na działce nr [...] inwestycją do ul. [...] skomunikowanej pośrednio z drogą krajową nr [...] (klasy GP) jest tym bardziej zasadne, że dostawy do hurtowni elektrycznej zapewniać będą w zasadzie niskotonażowe samochody dostawcze, nie zaś wielkogabarytowe pojazdy ciężarowe wyposażone w naczepy i przyczepy. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykorzystanie ul. [...] jest nieuzasadnione, skoro droga ta jest wybudowana, włączona do drogi krajowej i nie przebiega przez tereny podmokłe. Jedynie można byłoby podnieść parametry techniczne przedmiotowej drogi, ale w tym zakresie obowiązki obciążają gminę.

Tak przedstawione stanowisko organu w pełni zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2011 r., stwierdzając że "organ zanalizował zasadność wykorzystania dojazdu poprzez drogę niższej kategorii. Dokonał ustaleń faktycznych dotyczących stanu technicznego drogi, która miałyby służyć jako droga komunikująca inwestycję z drogą krajową oraz stanu zainwestowania najbliższego terenu". Niemniej tylko z racji tego, że ustalenia te - jako zasadnicze - zostały poczynione w oparciu o materiały (zdjęcia, mapy, opinię Audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z [...] kwietnia 2011 r.), które nie były znane stronie i nie miała ona możliwości zapoznania się z nimi, tudzież złożenia kontrdowodów, ówcześnie orzekający Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można było przyjąć bowiem, że brak powiadomienia strony o czynnościach procesowych podjętych przez organ, po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, pozostał bez wpływu na wynik sprawy. W takiej sytuacji strona mogłaby wnioskować o nowe dowody, które jej zdaniem byłyby konieczne dla obiektywnego i zgodnego z przepisami rozstrzygnięcia.

Wobec zaakceptowanych przez Sąd w wyroku z 13 października 2011 r. ustaleń organu, że dla skomunikowania planowanej inwestycji z drogą krajową klasy GP jest uzasadnione wykorzystanie istniejącej drogi gminnej, niższej klasy i zapewnienie skarżącemu - zgodnie z wytyczną ww Sądu - uprawienia wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a., dającego jednocześnie skarżącemu prawo do inicjatywy dowodowej, w efekcie wydanie zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2012 r., Sąd obecnie kontrolujący wymienione postanowienie uznał je za zgodne z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W postanowieniu tym bowiem organ powtórzył argumentację uprzednio uznaną przez Sąd za wystarczającą do wykazania braku podstaw do wyłączenia zakazu stosowania na drodze klasy GP zjazdu. Jedynym uzupełnieniem była informacja pozyskana z Urzędu Gminy w Z. z 15 grudnia 2011 r. drogą elektroniczną, z której wynika, że ul. [...] (działka [...]) jest drogą gminną, publiczną o nieograniczonej nośności. Informacja ta wyłącznie potwierdziła dotychczasowe ustalenia organu, zatem nie można zgodzić się ze skarżącym, że była ona przesądzająca dla ostatecznego wyniku sprawy.

Konsekwencją powyższego, czyli uznania, że skomunikowanie nieruchomości skarżącego z drogą krajową za pośrednictwem drogi gminnej jest uzasadnione, jest stwierdzenie zbędności rozważań organu - poczynionych z ostrożności procesowej wobec treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w przedmiocie możliwości zlokalizowania zjazdu bezpośrednio z działki skarżącego na drogę krajową nr [...] w kontekście zagrożeń w ruchu drogowym, które mogłaby spowodować zamierzona inwestycja, mając na względzie to, że § 113 ust. 7 rozporządzenia nie wymienia zatoki autobusowej jako miejsca, w obrębie którego istnieje bezwzględny zakaz budowy zjazdu. Przedstawione wnioskowanie jest rezultatem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z 11 stycznia 2011 r. Skoro okazało się, że występują negatywne przesłanki budowy zjazdu określone w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, to bezprzedmiotowym było analizowanie przepisów § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia, dotyczących konkretnych miejsc, w których zjazdów budować nie wolno. Tym samym rozważania te, jako wykraczające - wobec innych ustaleń i zaaprobowanych przez Sąd - poza wymaganą ocenę aspektów sprawy pozostały poza jego kontrolą i nie można w tym zakresie postawić organowi zarzutu wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem wymienionych przepisów rozporządzenia.

Zdaniem Sądu nie doszło także w sprawie do naruszenia art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). przez przyjęcie - według skarżącego - przez organ, że z treści tego przepisu wynika obowiązek wskazania w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2011 r. rzeczą organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska co do wymaganej prawem odległości projektowanej zabudowy od drogi publicznej. Uzgadniający decyzję zarządca drogi powinien w wydanym postanowieniu określić wymaganą prawem odległość planowanej inwestycji od drogi publicznej. To stanowisko organu uzgadniającego, zajęte w wymaganej prawem formie postanowienia, powinno zostać uwzględnione w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. I tak Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie z [...] stycznia 2009 r., w którym w uzasadnieniu, w pkt 1 wyraźnie stwierdzono, że "należy zachować odległość obiektów budowlanych minimum 25 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] ". Oznacza to zastosowanie art. 43 ust. 1 tabela Ip. 3 pkt a ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115).

Poczynione wyżej rozważania przemawiają również za bezzasadnością zarzutów związanych z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4, art. 138 § 1 pkt 2 czy § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz przepisów Konstytucji RP przywołanych w skardze, uzupełnionej pismem procesowym w toku postępowania sądowego. Po pierwsze podkreślić należy, że wystarczające zebranie materiału dowodowego do rozstrzygnięcia sprawy potwierdził podjętym orzeczeniem uprzednio orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W tym stwierdził, że na tle tej konkretnej sprawy nie zaszła konieczność powoływania biegłego, bowiem organ w ramach swoich kompetencji organu specjalistycznego posiada stosowną wiedzę i doświadczenie, aby podjąć rozstrzygnięcie. Dał jedna jeszcze możliwość skarżącemu na ustosunkowanie się do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i wykazanie się inicjatywą dowodową. Tymczasem skarżący, po wyroku z 13 października 2011 r., poza ogólnikowym pismem z 30 marca 2012r. (będącym krótką polemiką ze stanowiskiem organu), zapoznaniem się z aktami sprawy i pismem pełnomocnika skarżącego o przesłanie materiałów sprawy, nie wykazał się żadną inicjatywą w sprawie. Nawet sam pełnomocnik skarżącego przyznał, że pismem z 2 lutego 2012 r. wniósł (jedynie) o bieżące informowanie na jakim etapie znajduje się załatwienie sprawy, zwrócił uwagę, iż organ administracji nie informuje strony o żadnych przeprowadzanych dowodach oraz zgłosił wolę pełnego i aktywnego uczestnictwa we wszelkich czynnościach dowodowych, w szczególności tych, które będą miały miejsce w miejscowości M. (miejsce inwestycji). Natomiast nie przedstawił żadnych dowodów, które podważałyby czy poddawały w wątpliwość ustalenia organu poczynione w sprawie, a nawet nie wnioskował o przeprowadzenie danego dowodu przez organ, np. tak oczekiwanego przez skarżącego dowodu z oględzin miejsca planowanej inwestycji, ewentualnego zjazdu, czy drogi gminnej. Po drugie organ wnikliwie wyważył interesy, o których stanowi art. 7 K.p.a. Ostatecznie przyznał prymat interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), nad interesem skarżącego, który może zostać zaspokojony w sposób określony w zaskarżonym postanowieniu. Po trzecie istotnie art. 21 Konstytucji RP chroni własność, niemniej własności tej skarżącego nie pozbawiono. W kontekście sprawy trudno też mówić o ograniczeniu jego własności, skoro ustalenia związane z aspektem sprawy w tę własność nie ingerują.

Wszystko to dowodzi, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd oddalił skargę.