Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1174/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 46a ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Op 227/04 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Op 227/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną wydaną w dniu [...] stycznia 2004r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza G. z dnia [...] marca 2003r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie przyłącza wodociągowego, energii elektrycznej, założenia rur ochronnych na istniejącej sieci gazowej, przyłącza telekomunikacyjnego dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego w G. przy ul. B.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2003r. nr [...], wydaną na wniosek E. R. z dnia [...] lutego 2003 r., Burmistrz G., działając na podstawie art. 107 k.p.a. i art. 40 ust. 1 i 2, art. 42 i art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy zatwierdzonych uchwałą nr VI/32/85 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Głuchołazach z dnia 4 marca 1985r., ustalił E. R. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wymienionej wyżej inwestycji. Decyzja ta stała się ostateczna.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji ostatecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] stycznia 2004r. nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 i art. 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 158 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji ostatecznej Burmistrza G. z dnia [...].03.2003r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. W motywach decyzji podniesiono, że zgodnie z ustaleniami powołanego w decyzji Burmistrza w G. planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania, wnioskowana pod zabudowę działka nr [...] znajdowała się na terenie o symbolu C3UO, który to symbol w części opisowej planu oznaczał dopuszczalność modernizacji i rozbudowy istniejącej zabudowy o obiekty i urządzenia zapewniające właściwe warunki dydaktyczno-wychowawcze nauczania. Zrealizowany pawilon handlowo-usługowy nie należy do obiektów i urządzeń dydaktyczno-wychowawczych, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, powołując się na przepis art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Burmistrza G. z [...] maca 2003r. jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy E. R. zarzucił m.in. naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że w dacie orzekania o nieważności obowiązywał art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i że obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działka nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2004r. W motywach wskazało, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji. Za trafne organ ten uznał oparcie decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2004r. na przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy z 1985r., obowiązujących w dniu wydania decyzji Burmistrza G. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji przedmiotowych przyłączy. Organ podkreślił, że rozstrzygające znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w świetle treści art. 40 ust. 1 tej ustawy ma zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rodzaj planowanej inwestycji powinien odpowiadać funkcji terenu przewidzianej w planie, służyć tej funkcji lub ją uzupełniać. Analizując plan zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy obowiązujący w 2003r. organ skonstatował, że pawilon handlowo-usługowy branży przemysłowej nie należy do "urządzeń służących celom dydaktycznym szkoły". Jest niezgodny z funkcją terenu oznaczonego symbolem C3UO wyraźnie i jednoznacznie przeznaczonego w planie pod usługi oświatowe. Przedmiotowe przyłącza do miejskich sieci infrastruktury technicznej wchodzą w skład inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego. W tej sytuacji organ uznał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako sprzeczna z planem w związku z treścią art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest nieważna, co skutkowało orzeczeniem wydanym na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie mógł mieć, zdaniem organu, zastosowania z tego względu, że wymieniona w nim przesłanka nieodwracalności skutków prawnych nie dotyczy stanu faktycznego. Wykonywanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zalicza się do zdarzeń faktycznych i takie też skutki wywołuje.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Podniósł, że myśl art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 31 grudnia 2003r. plan zagospodarowania przestrzennego Głuchołaz w części dotyczącej działki nr [...] jako uchwalony przed 1 stycznia 1995r. stracił moc obowiązującą. Także z mocy art. 88 ust. 1 tejże ustawy utraciła moc ustawa z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego od 11 lipca 2003r. nie obowiązuje także art. 46a tej ostatniej ustawy. Zatem przepis ten jako nieobowiązujący nie mógł być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza G. Działka, na której wybudowany jest pawilon handlowo- usługowy wraz z przyłączami nie jest objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane, zdaniem skarżącego, bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpatrując powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja w niczym nie narusza prawa. Wskazał, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzeka na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji ostatecznej. W dacie wydania decyzji przez Burmistrza G., to jest w dniu [...] marca 2003r. ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu regulowały przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy, zatwierdzone uchwałą Nr VI/32/85 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Głuchołazach z 4 marca 1985r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 10, poz. 174 z dnia 29 października 1985r. Przepisy te podlegały ocenie przez organ wyższego stopnia w stosunku do Burmistrza G. w procedurze wszczętej z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza G. z [...] marca 2003r. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 87 Konstytucji R.P. i art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który go ustanowił. Takim właśnie planem a zarazem aktem prawa miejscowego jest - obowiązujący w dacie wydani decyzji Burmistrza G. z [...] marca 2003r. - plan zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy, zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Głuchołazach z 4 marca 1985r. Decyzja Burmistrza G. oparta była na przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pozytywna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w założeniu wskazuje na zgodność inwestycji z planem miejscowym. W rozpatrywanej sprawie takiej zgodności jednak nie było. Działka nr [...] położona jest na obszarze jednostki mieszkaniowo-usługowej "C" w G., na terenie oznaczonym symbolem "C3UO" o opisie m in.: "Istniejąca szkoła średnia ogólnokształcąca (...). W związku z tym dopuszczalna a nawet wskazana jest modernizacja i rozbudowa o obiekty i urządzenia zapewniające właściwe warunki dydaktyczno-wychowawcze nauczania". Trafnie zdaniem Sądu I instancji pawilon handlowo-usługowy wraz z przedmiotowymi przyłączami, powstały w następstwie decyzji z [...] grudnia 2002r. oraz z [...] marca 2003r. nie został uznany za "służący celom dydaktycznym szkoły". Jest to typowy obiekt handlowo-usługowy branży przemysłowej, a jego funkcji nie zmieni nawet częściowo "proszkolny" profil sprzedaży towarów. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że decyzja z 12 marca 2003r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w G. była niezgodna z funkcją terenu "C3UO", co oznacza jej sprzeczność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność ta narusza zasady ładu przestrzennego przewidziane planem i w myśl art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje jej nieważność. Zgodnie z ust. 2 owego przepisu prawa stwierdzenie nieważności takiej decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. Przepis ten wprowadzony został przez art. 91 pkt 14 ustawy z 14 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz. U. Nr 106, poz. 668) i obowiązywał od 1 stycznia 1999 r.

Sąd I dodał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że akt ten dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Jednym z takich przepisów jest obowiązujący w dniu [...] grudnia 2002r. oraz [...] marca 2003r. przepis art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skoro zatem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako sprzeczna z planem miejscowym jest nieważna z mocy prawa, to z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. organ administracji mógł, zdaniem Sądu I instancji, stwierdzić jej nieważność.

Za chybiony w tej sytuacji Sąd ten uznał zarzut naruszenia art. 87 ust. 3, art. 88 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Za niezasadne także uznał stanowisko skarżącego odnośnie istnienia w sprawie przesłanek z art. 156 § 2 in fine k.p.a. Wskazał bowiem, że przepis art. 156 § 2 in fine dotyczy skutków prawnych, a nie faktów. Wyjaśnił, powołując się na uchwałę 7 sędziów SN z 28.05.1992r., III AZP 4/92 (opubl. OSNC 1992/12/211), że nieodwracalność skutków prawnych odnosi się do skutków materialno-prawnych decyzji, a nie faktów. W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu I, nie występuje.

E. R. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Podniósł w niej zarzut naruszenia prawa materialnego, przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie przepisu:

- art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 1ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o

zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139) przez przyjęcie, że w dacie orzekania o nieważności obu decyzji, tj. w dniu 22 stycznia 2004r. obowiązywał przepis art. 46a ust. 1 powołanej ustawy stanowiący podstawę unieważnienia decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz, że obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego dla dz. nr [...] położonej w G. przy ul. B.;

- art. 156 § 2 k.p.a przez niezastosowanie tego przepisu w sprawie mimo, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne;

z ostrożności procesowej podniósł zarzut naruszenia:

- art. 8 k.p.a przez przyjęcie, że uchybienia organu administracji, tj. Burmistrza G. przy wydaniu przedmiotowej decyzji mogą skutkować następstwami ujemnymi dla skarżącego, który działał w dobrej wierze.

Powołując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty.

Nie sposób, zdaniem skarżącego, zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej organ orzeka na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w momencie wydania decyzji podlegających unieważnieniu. Skarżący powołał się na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnej i wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jako wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że pkt 7 w/w przepisu prawa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wyłącznie wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność.

W obecnym porządku prawnym w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § pkt 7 k.p.a. może, zdaniem skarżącego, nastąpić jedynie w wypadku naruszenia przepisów szczególnych ustawy z dnia 27.04.2001r. - Prawo ochrony środowiska lub ustawy z dnia 16.06.1966r. - Uzdrowiska i lecznictwo uzdrowiskowe. Z dniem 11 lipca 2003 r., na podstawie art. 88 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zagospodarowaniu przestrzennym, straciła moc ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej m. in. działki nr [...] jako uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995r. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003r. W tej sytuacji w dacie wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tj. w dniu 22.01.2004r. działka, na której posadowiony jest pawilon handlowo-usługowy nie jest objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Brak jest także przepisu prawa materialnego, na mocy którego można by stwierdzić nieważność decyzji.

Powołując się "na orzecznictwo administracyjne", skarżący podniósł, że w decyzji administracyjnej należy stosować przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, a nie w chwili zdarzenia.

Nie sposób zdaniem skarżącego przyjąć, że zmiana przepisów prawa przez utratę mocy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz utrata mocy z dniem 31.12.2003r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej m.in. działki nr [...], nie mają znaczenia w sprawie. Takie przyjęcie naruszałoby podstawowe zasady konstytucyjne wyrażone w art. 32 (zasadę równości wobec prawa) i w art. 64 ust. 2 (zasadę ochrony własności) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący podniósł dalej, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji, to jest upływ czasu i nieodwracalność skutków prawnych. Niezasadne jest, zdaniem skarżącego, stanowisko Sądu I, że wybudowanie przez skarżącego obiektu oraz poczynione przez niego nakłady nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Podniósł, że w niniejszej sprawie poprzedni stan prawny nie może być przywrócony oraz, że można mówić w sprawie o trwałych skutkach w zakresie stanu nieruchomości, co powoduje, że zmienił się w istotny sposób przedmiot, którego prawo dotyczyło. Zmienił się on o poczynione przez skarżącego i stanowiące jego własność nakłady.

Niekiedy zmiana stanu prawnego nie jest, zdaniem skarżącego, połączona z wygaśnięciem instytucji stanowiącej źródło prawa lecz ze szczególną ochroną nabywcy prawa działającego w dobrej wierze, co koresponduje z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., którą należy rozumieć w ten sposób, że uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze. Skarżący podniósł, że działając w oparciu o wydaną na jego rzecz decyzję administracyjną, działał w dobrej wierze. Pozostawał w przekonaniu, że decyzje wydane przez organ administracji są zgodne z przepisami prawa, poniósł znaczne koszty związane z budową pawilonu i rozpoczęciem działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w sprawie nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., stąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 z zm.). Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie wynika, by Sąd ten przyjął, że w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. o nieważności decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, to jest w dniu 22 stycznia 2004r. obowiązywał przepis art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz że obwiązywał plan zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Z uzasadnienia tego jednoznacznie wynika, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej organ orzeka na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji podlegających unieważnieniu. Powyższe stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe i w niczym nie narusza przepisów prawa. Ustanowiona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej oznacza, że zmiana, uchylenie, stwierdzenie nieważności takich decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych, co jednoznacznie wynika ze zdania drugiego owego przepisu prawa. Wzruszenie decyzji ostatecznej w jednym z wyżej wymienionych trybów postępowania w niczym nie uchybia przepisowi art. 16 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w w/w przepisie w sposób wyczerpujący, stanowią przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. W związku z zarzutami skargi kasacyjnej podnieść należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, a nie w dacie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej przez Burmistrza G. w dniu [...] marca 2003r. nr [...] ustalającej na rzecz E. R. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie przyłącza wodociągowego, energii elektrycznej, założeniu rur ochronnych na istniejącej sieci gazowej, przyłącza telekomunikacji dla potrzeb projektowanego pawilonu handlowego w G. przy ul. B. dz. nr [...] był przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Przepis ten stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 21.01.1988r., sygn. IV SA 941/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 30).

Przepisem takim w dacie wydania decyzji ostatecznej Burmistrza G. z dnia [...] marca 2003r. nr [...] ustalającej na rzecz E. R. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji był przepis art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 z zm.) przewidujący nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w razie jej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten został dodany przez art. 91 pkt 14 ustawy z dnia 14 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) i obowiązywał od 1 stycznia 1999r., a utracił moc w dniu 11 lipca 2003r. na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W dacie wydania w/w decyzji ostatecznej Burmistrza G. z dnia [...] marca 2003r. nr [...] obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy, zatwierdzone uchwałą Nr VI/32/85 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Głuchołazach z dnia 4 marca 1985r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 10, poz. 174 z 29.10.1985r., stanowiące z mocy art. 87 Konstytucji RP i art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przepisy gminne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który je ustanowił. Przepisy tego planu jako uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995r. utraciły moc obowiązującą na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z dniem 31 grudnia 2003r.

Według ustaleń tego planu działka nr [...], której dotyczy wydana w dniu [...] marca 2003r. przez Burmistrza G. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji położona jest na obszarze jednostki mieszkaniowo-usługowej "C" w G., na terenie oznaczonym symbolem "C3UO" o opisie: m. in. "Istniejąca szkoła średnia ogólnokształcąca (...). W związku z tym dopuszczalna a nawet wskazana jest modernizacja i rozbudowa o obiekty i urządzenia zapewniające właściwe warunki dydaktyczno-wychowawcze nauczania". Decyzja Burmistrza G. z dnia [...] marca 2003r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oparta była na przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Pozytywna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana w oparciu o powyższy przepis prawa w założeniu wskazuje na zgodność zamierzonej inwestycji z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości w świetle powołanych zapisów obowiązującego w dniu 12 marca 2003r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy, zatwierdzonego uchwałą Nr VI/32/85 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Głuchołazach z dnia 4 marca 1985r. dla działki nr [...], że pawilon handlowo-usługowy wraz z przyłączami powstały w następstwie decyzji z dnia 9 grudnia 2002 r. oraz z dnia 12 marca 2003r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje w sprzeczności z ustaleniami tego planu. Nie służy bowiem celom dydaktycznym szkoły lecz jest typowym obiektem handlowo-usługowym. W tej sytuacji istniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza G. z dnia [...] marca 2003r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Skoro zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, późniejsza zmiana przepisów prawa polegająca na utracie mocy obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz utracie mocy z dniem 31.12.2003r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej m.in. działki nr [...], nie ma znaczenia w sprawie. Stanowisko takie, wbrew odmiennemu w tym względzie poglądowi skarżącego, nie narusza konstytucyjnych zasad wyrażonych w art. 32 i w art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zarzut skargi kasacyjnej, że fakt wybudowania spornego obiektu wraz z przyłączami powoduje nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. jest bezzasadny. W wyroku z dnia 30.06.1998r., sygn. IV SA 1374/96, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od dawna został utrwalony pogląd, iż przez nieodwracalność skutków prawnych należy rozumieć w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawy nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa". (LEX nr 43233). W niniejszej sprawie żadna z wyżej wskazanych sytuacji nie ma miejsca. Wybudowanie przez skarżącego obiektu oraz poczynione nakłady nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Nietrafnie także powołano się w skardze kasacyjnej na zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Powoływanie się na powyższy przepis prawa jest o tyle nietrafne, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła zmiana stanu prawnego. W postępowaniu bowiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka, co już wyżej powiedziano, jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności,

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uznając skargę kasacyjną za pozbawioną uzasadnionych podstaw.