Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 843/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 105 § 1, art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 6d w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Województwa Podkarpackiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4122/125/2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z sprawie ustalenia opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia 30 września 2021 r. nr WD.7130.2.55.2014/2021; II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia 2 grudnia 2014 r. nr WD.7130.2.55.2014; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Województwa Podkarpackiego kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 843/22

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4122/125/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania Województwa Podkarpackiego (dalej: Strona skarżąca,), utrzymało w mocy decyzję Starosty Ropczycko - Sędziszowskiego z 30 września 2021 r. nr WD.7130.2.55.2014/2021 odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Starosty Ropczycko - Sędziszowskiego z 2 grudnia 2014 r. nr WD.7130.2.55.2014, zezwalającej na umieszczenie kanalizacji teletechnicznej (rurociąg kablowy) w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1333R - dz. nr ewid. 2815 w zakresie zmiany opłat rocznych.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 31 maja 2021 r. Województwo Podkarpackie zwróciło się z wnioskiem o zmianę ww. decyzji Starosty Ropczycko - Sędziszowskiego z 2 grudnia 2014 r. nr WD.7130.2.55.2014 w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami, tj, o ponowne przeliczenie opłaty rocznej, powołując się na obniżenie stawek maksymalnych opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, wynikające z wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815; dalej: ustawa zmieniająca), zmieniającej brzmienie art. 40 ust. 8 u.d.p.

Decyzją z 30 września 2021 r. nr WD.7130.2.55.2014/2021 Starosta odmówił zmiany decyzji Starosty Ropczycko - Sędziszowskiego z 2 grudnia 2014 r. nr WD.7130.2.55.2014.

W uzasadnieniu decyzji, Organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), ponieważ przepis ten może być zastosowany tylko w postępowaniu prowadzonym w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Uchylenie dotychczas obowiązującej uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego i ustalenie innej stawki opłaty nową uchwałą wyłącza zatem możliwość dokonania zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w oparciu o przepis art. 155 k.p.a.

Ponadto w ocenie Organu I instancji zmiana decyzji jest sprzeczna z interesem społecznym, gdyż obniżenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w istocie pozbawia Powiat znacznej części dochodów z zajęcia pasa drogowego pod obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, które przeznaczane są na poprawę bezpieczeństwa użytkowników dróg i bieżące utrzymanie dróg. W związku z powyższym istnieje co najmniej wątpliwość, że zmiana ta spełnia warunek z art. 155 k.p.a., tj. słusznego interesu społecznego.

Starosta zwrócił uwagę, że ustawa zmieniająca nie przewiduje aktualizacji stawek ustalonych już w ostatecznych decyzjach administracyjnych. Nie ma zatem podstaw prawnych do zmiany stawek opłat, w tym ich obniżenia w związku z nowelizacją art. 40 ust. 8 u.d.p., na mocy nowej decyzji administracyjnej.

Organ I instancji wskazał ponadto, że uchyleniu uległ art. 40f ust. 1 u.d.p., który stanowił podstawę do tego, aby właściwy zarządca drogi, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, ustalał z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że stanowisko o braku przesłanek do zmiany wysokości opłaty w przypadku zmiany stawek w kolejnych latach znalazło także potwierdzenie w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 80/08), podobnie wypowiedział się Minister Administracji i Cyfryzacji ("Analiza prawna dotycząca zajęcia pasa drogowego w kontekście realizowanych projektów budowy regionalnych sieci szerokopasmowych"). Potwierdzeniem przytoczonych powyżej argumentów jest informacja przedstawiona dnia 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu Zespołu ds. Infrastruktury Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, która jednoznacznie rozstrzyga spory interpretacyjne ustawodawcy dotyczące stosowania obniżonych opłat za zajęcie pasa drogowego na cele telekomunikacyjne tylko nowo realizowanych inwestycji.

Od powyższej decyzji Województwo Podkarpackie złożyło odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o zmianie decyzji ostatecznej zgodnie z żądaniem wniosku.

W uzasadnieniu odwołania Strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do naruszenia tożsamości stanu faktycznego i prawnego postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem. Zdaniem Województwa, organ bezpodstawnie uznał, że uchylenie przepisu art. 40f u.d.p. jest równoznaczne z wprowadzeniem prawnego zakazu zmiany decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a., w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchylenie tego przepisu oznacza jedynie, że aktualnie brak jest regulacji nakładającej na zarządcę drogi obowiązek automatycznego działania z urzędu (poprzez wydanie decyzji ustalającej nową wysokość opłaty), w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej. W aktualnym stanie prawnym, wprowadzenie nowych stawek opłat do decyzji ostatecznych za zajęcie pasa drogowego wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r., możliwe jest tylko w trybie art. 155 k.p.a.

W ocenie Strony skarżącej, stanowiska wyrażone przez Ministra Cyfryzacji, Zespołu ds. Infrastruktury Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, czy Dyrektora Departamentu Telekomunikacji w KPRM, na które powołuje się organ, nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4122/125/2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy powtórzył argumentację Organu I instancji, wskazując ponadto, że istotna dla sprawy jest również zasada trwałości decyzji administracyjnej, tym bardziej, że od dnia wydania decyzji do wszczęcia postępowania w przedmiocie jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. minęło ponad 5 lat. Organ odwoławczy wskazał, że kolejnym argumentem jest fakt, że ustawa zmieniająca nie zawiera jakichkolwiek przepisów przejściowych i końcowych pozwalających na stosowanie przepisów po nowelizacji do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego przed nowelizacją. W efekcie przyjęcie przez organ interpretacji Województwa prowadziłoby do złamania jednej z podstawowych zasad prawnych - tj. zakazu działania prawa wstecz, który stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Województwo Podkarpackie zarzuciło naruszenie:

– art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany ostatecznej decyzji Starosty Ropczycko - Sędziszowskiego z 2 grudnia 2014 r. nr WD.7130.2.55.2014, pomimo, że za dokonaniem tej zmiany przemawia słuszny interes strony oraz interes publiczny, a na dokonanie zmiany wyraziła zgodę Strona skarżąca i pomimo, że uprzednio Organ I instancji rozpatrując sprawę, nie miał podstaw prawnych i faktycznych do odmowy zmiany decyzji ostatecznej z 2 grudnia 2014 r.;

– art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie przez Organ odwoławczy w mocy decyzji Organu I instancji oraz poprzez niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 i nieuchylenie decyzji Organu I instancji i orzeczenie co do istoty, tj. co do zmiany, na podstawie trybu z art. 155 k.p.a., decyzji Starosty Ropczycko - Sędziszowskiego z 2 grudnia 2014 r. nr WD.7130.2.55.2014;

– art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału dowodowego i błędne uznanie, że zasadne jest pozostawienie w obrocie decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości wielokrotnie większej niż obecnie przewidują przepisy prawa;

– art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie organów administracyjnych w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy odmownej decyzji organu I instancji, w przedmiocie uwzględnienia wniosku Strony skarżącej i w rezultacie postawienie jej w sytuacji rażąco nierównoprawnej z innymi podmiotami;

– art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie zaakceptowanie dyskryminujących i różnicujących warunków dla Strony skarżącej;

– art. 40 ust. 3 i 8 u.d.p. poprzez pozostawienie Stronie skarżącej wyższych stawek opłat za zajęcie pasa drogi publicznej i pozostawienie jej w niekorzystnym położeniu względem innych podmiotów, pomimo że na dzień złożenia wniosku oraz na dzień orzekania przez Organ I instancji istniały kryteria prawne i faktyczne do dokonania zmiany wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogi publicznej.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Ropczycko - Sędziszowskiego z 30 września 2021 r. nr WD.7130.2.55.2014/2021 oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Województwo stwierdziło, że interpretacja Organu odwoławczego stoi w opozycji z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, które konsekwentnie w orzeczeniach podkreślają, że nie można przyjąć "automatycznie" tezy, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym. Sądy wskazują, że organy administracyjne zobligowane są do zbadania i ocenienia okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Tym samym za daleko idące jest stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa, polegająca na wprowadzeniu np. nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, czyli tak jak to jest w przedmiotowej sprawie, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą ustawą.

Województwo podkreśliło, że nie uległy zmianie zasady uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasadę odpłatności. Nie ma przy tym znaczenia, że opłata za zajęcie oparta jest o inną podstawę prawną niż rozstrzygnięcie co do samego zezwolenia, ze względu na integralność obu elementów budujących rozstrzygnięcie z art. 40 u.d.p. Istotą tego rozstrzygnięcia jest umożliwienie stronie dokonania legalnego zajęcia pasa drogowego drogi publicznej, opłata za to zajęcie jest ekwiwalentem za to zajęcie, a zmiana jej wysokości nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną.

Województwo wskazało, że poruszona przez organ odwoławczy kwestia wyeliminowania przez ustawodawcę art. 40f ust. 1 u.d.p., jako najprawdopodobniej przeszkoda do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a., stanowi błędną interpretację przepisów przez ten organ, o czym świadczy wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2673/21.

Strona skarżąca podkreśliła, że zasada trwałości decyzji administracyjnych jest ograniczona, poprzez instytucję zmiany decyzji ostatecznej. Sprzeczne z zamysłem ustawodawcy byłoby zatem, gdyby brak możliwości skorzystania z nadzwyczajnych instrumentów wzruszenia decyzji ostatecznych dał się usprawiedliwić tylko ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, przy jednoczesnym braku zważenia innych okoliczności w ramach konkretnie rozpoznawanej sprawy. Brak, na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, w ustawie zmieniającej, przepisów przejściowych w zakresie stosowania norm prawa dawnego, jako wyjątek od zasady lex posterior derogat legi priori, należało interpretować w ten sposób, że ustawodawca nie wyłączył możliwości zmiany decyzji w trybie 155 k.p.a.

Województwo zauważyło, że za zmianą decyzji o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego przemawiał zarówno interes indywidualny jak i interes społeczny. Obniżenie opłat pozwala na obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych, związanych z budową i wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnej, a tym samym wpływa na zwiększenie ich dostępności dla ogółu społeczeństwa. Ponadto Województwo wskazało, że dla wielu decyzji ostatecznych dotyczących zajęcia pasa drogowego dla urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, uzyskało pozytywne rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany tych decyzji w zakresie ustalenia nowych stawek opłat.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w treści weryfikowanej jurysdykcyjnie decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podniesione przez stronę skarżącą argumenty oraz zarzuty nie miały znaczenia dla oceny co do zgodności z prawem kontrolowanych decyzji oraz treści rozstrzygnięcia sądowego.

Zasadnicze znaczenie w sprawie skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego celem wykonania robót związanych z umieszczeniem w pasie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego miały zmiany normatywne związane z przepisami szczególnymi mającymi wpływ na zakres dopuszczalności weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć w powyższym trybie nadzwyczajnym.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o zmianę ostatecznego orzeczenia administracyjnego była wydana na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 3, 6, 11, 13 i 16 u.d.p. decyzja Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z 2 grudnia 2014 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, wykonanie robót związanych z umieszczeniem w tym pasie obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych oraz ustaleniem opłaty za zajęcie pasa drogowego. Strona skarżąca zwróciła się do właściwego starosty o zmianę powyższej decyzji w części dotyczącej wysokości ustalonej opłaty za zajęcie pasa drogowego. W dniu wydania decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o zmianę obowiązywała – podjęta na podstawie obowiązującego w tym dniu art. 40 ust. 8 u.d.p. – uchwała Rady Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego Nr XIV/84/2004 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia 2 grudnia 2014 r. stan prawny w zakresie podstaw normatywnych do zmiany tego rodzaju decyzji w zakresie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego podlegał zmianom.

Z dniem 1 lipca 2016 r. weszła w życie zmiana ustawy o drogach publicznych polegająca na dodaniu do tej ustawy nowego przepisu art. 40f (zob. art. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 903). Przepis art. 40f u.d.p. stanowił, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust. 1), natomiast dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (ust. 2). Celem powyższej regulacji było wprowadzenie szczególnej podstawy do wydawania decyzji dokonujących na bieżąco aktualizacji wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w związku z obniżaniem przez właściwe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stawek opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego. Na podstawie art. 40f ust. 1 u.d.p. właściwy zarządca drogi w razie obniżenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wydawał decyzję ustalającą nową (niższą) wysokość opłaty. Decyzja ustalająca nową wysokość opłaty dokonywała w ten sposób częściowej zmiany wydanej wcześniej decyzji ostatecznej w sprawie zajęcia pasa drogowego i określenia wysokości opłaty.

Kolejna zmiana normatywna w rozważanym zakresie weszła w życie 25 października 2019 r. W art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1815 ze zm.) dokonano zmiany ustawy o drogach publicznych m.in. przez nadanie nowego brzmienia art. 40 ust. 8 tej ustawy (art. 2 pkt 2 lit. c) oraz uchylenie art. 40f (art. 2 pkt 4). Celem zmiany art. 40 ust. 8 było "obniżenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego do poziomu przewidzianego już aktualnie dla dróg krajowych, a więc w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.", natomiast uchylenie art. 40f nastąpiło w związku "ze zidentyfikowanymi wątpliwościami interpretacyjnymi oraz rozbieżnościami w stosowaniu obowiązku dostosowania, z urzędu przez właściwego zarządcę dróg, wydanych już decyzji o zajęciu pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, do wysokości tych stawek wynikającej z uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3484). Jednocześnie w ustawie nowelizującej zamieszczono regulacje intertemporalne. W art. 24 postanowiono, że do postępowań w sprawie ustalenia nowej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 40f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei w art. 29 zawarto regulację, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego dostosują, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 2, do ich wysokości ustalonych niniejszą ustawą, w przypadku gdy obowiązujące stawki są wyższe niż stawki maksymalne wprowadzane niniejszą ustawą.

W nawiązaniu do art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1815 ze zm.) i art. 40 ust. 8 u.d.p. w brzmieniu nadanym powyższą ustawą zmieniającą Rada Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego uchwałą nr XIII/95/2019 z dnia 29 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego wprowadziła nowe (obniżone) stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, w tym w zakresie zajęcia przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej (§ 1 ust. 2).

Strona skarżąca jako podmiot obciążony obowiązkiem uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej zwróciła się w dniu 31 maja 2021 r. (data wniesienia podania do organu pierwszej instancji) o zmianę ostatecznej decyzji z dnia 2 grudnia 2014 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, albowiem opłata ta została ustalona na podstawie ww. uchwały Rady Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego Nr XIV/84/2004 z dnia 24 czerwca 2004 r., natomiast w związku z art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw została podjęta przez Radę Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego nowa uchwała nr XIII/95/2019 z dnia 29 listopada 2019 r., obniżająca wysokość opłat.

Podnoszone przez stronę skarżącą argumenty oraz przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych na tle możliwości i zakresu stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji ostatecznych zezwalających na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, niezależnie od uchylenia art. 40f u.d.p., utraciły jednak w toku prowadzonego postępowania administracyjnego znaczenie prawne.

O ile bowiem w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie zmiany części ostatecznej decyzji z dnia 2 grudnia 2014 r. (30 września 2021 r.) możliwość stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do tego rodzaju decyzji ostatecznych przez ich zmianę w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego była aprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, o tyle już w dniu wydania będącej przedmiotem skargi do tut. Sądu decyzji organu odwoławczego (6 kwietnia 2022 r.) stan prawny uległ istotnej zmianie.

Ustawą z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 32) dokonano zmiany (art. 3) art. 40 u.d.p. przez dodanie nowej jednostki redakcyjnej (ust. 6d). Nowy przepis art. 40 ust. 6d u.d.p. wszedł w życie 18 stycznia 2022 r. (art. 6 w zw. z art. 3 ustawy nowelizującej), stanowiąc że: "Do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 1, dotyczącej zajęcia pasa drogowego w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052) nie stosuje się.". W sprawie nie ulega wątpliwości, że weryfikowana decyzja ostateczna z dnia 2 grudnia 2014 r. została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., a więc dotyczyła "umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam", a ze względu na rodzaj posadowionych obiektów i urządzeń (rurociąg kablowy w kanalizacji teletechnicznej) dodatkowo dotyczyła obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, która zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne obejmuje urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

Wprowadzony ustawą nowelizującą z dnia 2 grudnia 2021 r. przepis ust. 6d w art. 40 u.d.p. wyłączył w sposób bezpośredni i trwały stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji wydanych w sprawach zajęcia pasa drogowego w zakresie obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej (w znaczeniu określonym w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne) w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Od dnia 18 stycznia 2022 r. art. 40 ust. 6d w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 i 3 u.d.p. jest zatem przepisem szczególnym względem art. 155 k.p.a., eliminując nie tylko stosowanie tego ostatniego, lecz także wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 i 3 u.d.p. w części dotyczącej ustalonych opłat za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie – co jest kluczowe w przedmiotowej sprawie – ustawodawca w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 2 grudnia 2021 r. postanowił, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (przed 18 stycznia 2022 r.) prowadzonych na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 6d ustawy zmienianej w art. 3, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z powyższej regulacji intertemporalnej wynika, że we wszczętych przed dniem 18 stycznia 2022 r. i będących w toku postępowań nadzwyczajnych w sprawie uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznych decyzji dotyczących zajęcia pasa drogowego wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, należy bezpośrednio stosować nowe prawo, a więc nowy art. 40 ust. 6d u.d.p. W konsekwencji organy pierwszej lub drugiej instancji orzekające w trybie art. 155 k.p.a. w sprawach zmiany lub uchylania decyzji o zajęciu pasa drogowego w rozważanym wyżej zakresie miały obowiązek uznania, że dalsze prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w tym przedmiocie jest niedopuszczalne ze względu na wyłączenie przez nowy art. 40 ust. 6d u.d.p. możliwości stosowania art. 155 k.p.a. Postępowanie takie powinno było zatem – niezależnie od instancji – ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p. (pierwsza instancja) albo art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p., po uprzednim uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji (druga instancja).

Omówiona powyżej ostatnia zmiana normatywna nie została dostrzeżona przez skarżony organ odwoławczy, co doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 30 września 2021 r., podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 5 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p. oraz w zw. z art. 155 k.p.a. powinno było w dniu 6 kwietnia 2022 r. doprowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p.). Ze względu na wyłączenie przez art. 40 ust. 6d u.d.p. w zakresie w nim przewidzianym stosowania art. 155 k.p.a. jako podstawy wydania decyzji rozstrzygającej sprawę weryfikacyjną nie było możliwości orzekania co do istoty tego rodzaju sprawy przez zmianę/uchylenie albo odmowę zmiany/uchylenia ostatecznej decyzji (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 8 listopada 2022r., II SA/Rz 841/22, dost. baza CBOSA).

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, natomiast wobec stwierdzenia, że w postępowaniu przed skarżonym organem odwoławczym zaistniała podstawa do ostatecznego i definitywnego umorzenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., w punkcie drugim wyroku orzeczono o umorzeniu postepowania administracyjnego w sprawie zmiany ww. decyzji ostatecznej Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z 2 grudnia 2014 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie trzecim orzeczenia o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się wpis (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (497 zł).