Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1130/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. J.i [...] z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 97/11 w sprawie ze skarg B. J.i [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 97/11, po rozpoznaniu skarg [...] Sp. z o.o. w W., B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo z przyczyny wyszczególnionej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w pkt. II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę węzła Łopuszańska-Kleszczowa w Warszawie, przebudowa ul. Krańcowej na terenie gminy m. st. Warszawy w województwie mazowieckim, stanowiącego zadanie III przebudowy drogi krajowej nr 8, w ciągu Al. Jerozolimskich w Dzielnicy Włochy - obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania B. J. oraz [...] Sp. z o.o. w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i w tej części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana w trybie określonym w "specustawie", która nie wprowadza żadnych zmian odnośnie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

W ocenie organu odwoławczego pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący wadliwego zastosowania w rozpatrywanej sprawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie skarżących powyższa ustawa ma zastosowanie w przypadku "budowy", a nie "przebudowy" drogi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 "specustawy" określa ona "zasady i warunki przygotowania inwestycji", bez dokonywania podziału na budowę czy przebudowę.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli B. J. oraz [...] Sp. z o.o. w W. zaskarżając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...].

Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili wydanie jej z naruszeniem:

1) art. 64 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 144 Kodeksu cywilnego i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ocenia jedynie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, nie badając czy będzie ona uniemożliwiać wykonanie przyszłej inwestycji na działkach sąsiednich i tym samym naruszając konstytucyjną zasadę równości wobec prawa;

2) art. 34 ustawy Prawo budowlane poprzez niezgodność zaskarżonej decyzji z decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], ustalającą lokalizację dla spornego zamierzenia inwestycyjnego powstałą wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 643/09 powyższej decyzji Ministra Infrastruktury w zakresie ustalenia linii rozgraniczającej teren inwestycji na odcinku Łącznica Lokalna Jerozolimska od km 0+434.38 do km 0+136.67, przebiegu ścieżki rowerowej na tym odcinku, lokalizacji inwestycji na działce nr 115, obręb 2-08-26 i wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie;

3) art. 1 ust. 1 oraz art. 24 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw przez uznanie, że ustawa powyższa określa "zasady i warunki przygotowania inwestycji" bez dokonywania podziału na budowę i przebudowę;

4) art. 107 § 1 k.p.a. przez uznanie, że organ zobowiązany jest jako podstawę prawną wskazać wyłącznie konkretne przepisy i miejsce ich publikacji bez sprecyzowania z jakiej daty przyjęto brzmienie przepisu;

5) art. 32 i art. 33 k.p.a. przez uznanie, że zostało wykazane dostatecznie umocowanie A. P. do działania w imieniu inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie i dlatego też wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2054/09 oddalił je.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie "specustawy", wyjaśniając, że zgodnie z jej art. 31 ust 2 w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 29 maja 2009 r. i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Roboty budowlane zgodnie z wpisem z dziennika budowy zostały rozpoczęte w czerwcu 2009 r., a więc na długo przed rozpoznawaniem skarg przez Sąd. Zatem, w ocenie Sądu, przepis art. 31 ust 2 "specustawy" ma w sprawie pełne zastosowanie. W tym stanie rzeczy, Sąd mógł brać pod uwagę tylko takie wady zaskarżonej decyzji, które przemawiałyby za stwierdzeniem jej nieważności lub mogły stanowić podstawę wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał również, że skarżący nie podnosili istnienia podstaw z art. 156 k.p.a., a Sąd z urzędu nie stwierdził, by zaskarżona decyzja dotknięta była wadą nieważności postępowania. Sąd nie stwierdził również istnienia podstaw wznowieniowych.

Ponadto w ocenie Sądu w niniejszej sprawie uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 643/09 części decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], ustalającej lokalizację dla spornego zamierzenia inwestycyjnego nie stanowi podstawy wznowieniowej, ponieważ w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], ustalająca lokalizację pn. budowa węzła Łopuszańska – Kleszczowa w Warszawie, przebudowa ul. Krańcowej na terenie gminy m.st. Warszawy zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych B. J.i [...] Sp. z o.o. w W. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2086/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zdaniem NSA naruszył przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2003 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – zwany dalej: p.p.s.a.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

NSA stwierdził, że w zaskarżonym wyroku brak jest uzasadnienia w zakresie, w jakim Sąd uznał poszczególne zarzuty skarżących za niezasadne, a stanowisko organu odwoławczego za prawidłowe. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do przyjęcia tezy, że w tej sprawie nie występują przesłanki wznowienia postępowania, jak też podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, bez wyjaśnienia takiego stanowiska w sytuacji czynienia przez skarżących w skargach obszernych zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. W ocenie NSA z powyższego wynika naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem kwestionowane skargą kasacyjną uzasadnienie nie odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze, a wyjaśnienie których było niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy. Ustalenie to pozwala jednocześnie uznać, iż doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem nie rozpoznano skargi w jej granicach, a tym samym nie oceniono w pełnym zakresie jej zgodności z prawem.

NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy należy precyzyjnie odnieść się do wszystkich zarzutów wniesionych skarg zarówno [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. jak i B. J., aby w sposób prawidłowy ocenić w całokształcie wskazanych zarzutów czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji czy też przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Jednocześnie NSA stwierdził, że trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął w kwestionowanym wyroku, iż w okolicznościach tej sprawy ma zastosowanie przepis art. 31 ust. 2 "specustawy" pozwalający na wzięcie pod uwagę tylko tych wad zaskarżonej decyzji, które przemawiałyby za stwierdzeniem jej nieważności lub mogły stanowić podstawę wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i ta okoliczność nie może być kwestionowana.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo z przyczyny wyszczególnionej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W pkt. II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 31 ust. 2 "specustawy".

Jednym z podstawowych zarzutów skarżących było naruszenie art. 34 ustawy Prawo budowlane poprzez niezgodność zaskarżonej decyzji z decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], ustalającą lokalizację dla spornego zamierzenia inwestycyjnego powstałą wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 643/09 powyższej decyzji Ministra Infrastruktury w zakresie ustalenia linii rozgraniczającej teren inwestycji na odcinku Łącznica Lokalna Jerozolimska od km 0+434.38 do km 0+136.67, przebiegu ścieżki rowerowej na tym odcinku, lokalizacji inwestycji na działce nr 115, obręb 2-08-26 i wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Analizując ten zarzut Sąd podniósł, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W niniejszej sprawie decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę węzła Łopuszańska-Kleszczowa w Warszawie, przebudowa ul. Krańcowej na terenie gminy m. st. Warszawy w województwie mazowieckim, stanowiącego zadanie III przebudowy drogi krajowej nr 8, w ciągu Al. Jerozolimskich w Dzielnicy Włochy - obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII, opierała się m. in. na decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji wraz z ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] uchylającą rozstrzygnięcie dotyczące podziału działki ewidencyjnej nr 115 w obrębie 2-08-26

Wyrokiem z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 643/10, uzupełnionym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. w zakresie ustalenia: 1) linii rozgraniczającej teren inwestycji na odcinku Łącznica Lokalna Jerozolimska od km 0+434.38 do km 0+136.67, 2) przebiegu ścieżki rowerowej na tym odcinku, 3) lokalizacji inwestycji na działce nr 115 z obrębu 2-08-26 oraz w pkt II oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

NSA wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1062/10 uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II, to jest w części oddalającej skargę. W rezultacie wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stał się prawomocny w pozostałym zakresie tj. w części uchylającej decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. w zakresie ustalenia: 1) linii rozgraniczającej teren inwestycji na odcinku Łącznica Lokalna Jerozolimska od km 0+434.38 do km 0+136.67, 2) przebiegu ścieżki rowerowej na tym odcinku, 3) lokalizacji inwestycji na działce nr 115 z obrębu 2-08-26.

Ponadto, po ww. wyroku NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując ponownie sprawę ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2190/10 uchylił zaskarżoną decyzję – poza częścią uchyloną w pkt I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 643/09, uzupełnionego wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 roku - także w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...].

Powyższy stan, zdaniem Sądu pierwszej instancji wyczerpuje przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] opierały się o ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], które zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek wyroków sądów administracyjnych.

W związku z powyższym w niniejszej sprawie uzasadnione było zastosowanie art. 31 ust. 2 "specustawy", zgodnie z którym w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewątpliwe jest, iż upłynął termin 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, a decyzji organu pierwszej instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z czym zastosowanie ograniczenia wynikającego z powołanego przepisu jest w pełni uzasadnione. Jego zastosowanie wynika także z wiążącej Sąd na podstawie art. 190 p.p.s.a. oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2086/10. W rezultacie Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji, ani stwierdzić jej nieważności i ograniczył się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo z przyczyny wyszczególnionej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Analizując pozostałe zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 64 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 144 Kodeksu cywilnego i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a także art. 1 ust. 1 oraz art. 24 "specustawy" oraz art. 32 kpa, 33 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie, a w szczególności nie dotyczą wad kwalifikowanych powodujących stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub wznowienie postępowania, o których mowa w powołanym wyżej art. 31 ust. 2 "specustawy". Tym niemniej konkluzja ta nie ma większego wpływu na wynik sprawy, skoro skargi zostały uwzględnione, przy zastosowaniu kryterium określonego w art. 31 ust. 2 powołanej ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli B. J. oraz [...] Sp. z o.o. zaskarżając tenże wyrok w zakresie pkt I, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 31 ust. 2 specustawy w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustawy oraz w związku z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art., 77 ust. 2 i art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 1 § 1 i § 2ustawy z dnia 25 lipca 2003 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a. przez zastosowanie art. 31 ust. 2 ww. ustawy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., Nr 154, poz. 958) pomimo, że zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie tej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe oraz przez ograniczenie się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo z przyczyny wyszczególnionej w art. 145 § 1 pkt 8 zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego pomimo, że art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji RP pozbawiając skargę do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę rzeczywistej funkcji i tworząc z niej jedynie pozór środka zaskarżenia oraz uniemożliwiając sprawiedliwe rozpatrzenie sprawy skarżącej przez niezawisły sąd oraz dochodzenie jej naruszonych praw, wprowadzając także nierówność wobec prawa stron postępowania przez uprzywilejowanie inwestora jak również przez zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów uzależniając możliwość wzruszenia decyzji od rozpoczęcia prac budowlanych przez inwestora i momentu orzekania w sprawie przez sąd administracyjny, czyli okoliczności od strony niezależnych i nie dających się przewidzieć, co nie daje się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, co sprawia, że przepis art. 31 ust. 2 specustawy nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.08.154.958) oraz w brzmieniu po wejściu tej ustawy w życie z art.2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz.U.97.102.643), gdyż odpowiedź na to pytanie będzie mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przesądzi bowiem czy prawidłowe jest obecne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oparte na art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ograniczające się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo z przyczyny wyszczególnionej w art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. czy powinno nastąpić uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga fakt, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej jest również związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie w pierwotnym orzeczeniu NSA, chyba, że po wydaniu tego orzeczenia zostanie podjęta uchwała składu poszerzonego NSA, zawierająca wykładnię prawa odmienną od tej, która została wyrażona w pierwotnym orzeczeniu Sądu. (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, Nb 7 do art. 190).

Tymczasem w niniejszej sprawie poprzednio rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2086/10, uchylającą wyrok WSA w Warszawie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, dokonał wykładni przepisów i wskazał w sposób jednoznaczny, iż w okolicznościach tej sprawy zastosowanie ma przepis art. 31 ust. 2 "specustawy" pozwalający na wzięcie pod uwagę tylko tych wad zaskarżonej decyzji, które przemawiałyby za stwierdzeniem jej nieważności lub mogły stanowić podstawę wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W obliczu tego, że w sprawie niniejszej nie doszło do zmiany stanu prawnego, ani faktycznego co uzasadniałoby odstąpienie od wykładni poczynionej przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio rozpoznający sprawę, wykładnia ta była wiążąca nie tylko dla sądu pierwszej instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale również dla stron postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r., s.301 (w.) J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010).

Tym samym niezależnie od podniesionych w skargach kasacyjnych argumentów zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. art. 31 ust. 2 specustawy nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżących kasacyjnie o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.08.154.958) oraz w brzmieniu po wejściu tej ustawy w życie z art.2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz.U.97.102.643).

Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP z 1997 r. każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z przepisu tego wynika, iż sąd orzekający nie jest związany wnioskiem strony w tym zakresie. Jeżeli Sąd poweźmie wątpliwości co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą to powinien przedstawić pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu. Jednak wyłącznie od oceny Sądu, a nie strony postępowania zależy, czy rozstrzygnięcie danej sprawy wymaga przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął tego typu wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia wskazywanych przez skarżących kasacyjnie wzorców konstytucyjnych, albowiem jakkolwiek przepis art. 31 ust. 2 tzw. specustawy wprowadza odmienną w stosunku do przewidzianej ustawą Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi procedurę kontroli zaskarżonych decyzji to nadal zachowana jest kontrola wydanych w tym trybie orzeczeń przez Sąd II instancji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi kasacyjne oddalił.