Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 783/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1148/11 w sprawie ze skargi "G." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od "G." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na rzecz M. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1148/11 po rozpoznaniu skargi "G." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki uchylił postanowienie Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] orzekające o zawieszeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. P. w O., oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd powszechny zagadnienia wstępnego, tj. przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu notarialnego Rep. nr 6956/2007 z dnia 29 czerwca 2007 r., na podstawie którego "G." Sp. z o.o. nabyła prawo własności m.in. działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 8971 m2 oraz zobowiązujące wnioskodawcę do wystąpienia do sądu powszechnego w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania postanowienia z pozwem w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. aktu notarialnego.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Mazowiecki podał, iż umową z dnia 15 maja 1975 r. (akt notarialny Rep. A.V-5815/75) M. M. sprzedał działkę nr [...] o pow. 8971 m2 Skarbowi Państwa – Kombinatowi Przemysłu Kabli "POLKABEL". Sprzedaż nastąpiła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) Działka nr [...] objęta była decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1969 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 lutego 1992 r. przez Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjno-Drogowych z siedzibą w Ożarowie Mazowieckim prawa użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa o pow. 8971 m2, położonego w O., przy ul. P, oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Pruszkowie. Prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości ujawnione zostało w księdze wieczystej w dniu 20 sierpnia 1998 r.

Umową z dnia 5 września 2000 r. (akt notarialny Rep. A Nr 8057/00) Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjno-Drogowych przeniosło prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na spółkę "F." S.A., a następnie w dniu 12 lipca 2002 r. "F." S.A. przeniosła prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości na rzecz T. N. (akt notarialny Rep. A Nr 5775/2002). W dniu 8 września 2004 r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przeniesione zostało na rzecz "G." Sp. z o.o. (akt notarialny Rep. A Nr 7876-2004), a następnie umową z dnia 29 czerwca 2007 r. Skarb Państwa działając przez Starostę Warszawskiego Zachodniego sprzedał Spółce "G." Sp. z o.o. prawo własności nieruchomości (akt notarialny Rep. A Nr 6956/2007).

W dniu 27 maja 2008 r. M. M. złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Starosta Warszawski Zachodni umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, uznając konieczność zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając, iż przepis art. 229 u.g.n. w sprawie niniejszej nie ma zastosowania. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Warszawski Zachodni postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. zawiesił z urzędu niniejsze postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd powszechny zagadnienia wstępnego, tj. przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu notarialnego Rep. nr 6956/2007 z dnia 29 czerwca 2007 r. Starosta zobowiązał we wskazanym postanowieniu wnioskodawcę M. M. do wystąpienia do sądu powszechnego, w terminie sześciu miesięcy od daty otrzymania postanowienia, o stwierdzenie nieważności umowy sporządzonej w dniu 29 czerwca 2007 r. w formie aktu notarialnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. M.

Rozpatrując zażalenie Wojewoda Mazowiecki odwołał się do art. 136 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ naruszył bezwzględnie obowiązujący zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, gdyż Skarb Państwa sprzedał spółce "G." Sp. z o.o. prawo własności przedmiotowej nieruchomości bez uprzedniego zawiadomienia poprzedniego właściciela, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia i możliwy jest jej zwrot.

Wojewoda zauważył, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż okoliczność wyzbycia się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot. Nawet jeśli nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, a nie zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, złożenie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie wyłącza powinności organu administracji, do którego wniosek wpłynął do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jedyną bowiem przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia.

Wojewoda stwierdził, że w postępowaniu organ administracji powinien kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, przede wszystkim mieć na uwadze wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. W niniejszym postępowaniu przerzucanie na stronę wszystkich skutków pozaprawnych działań organu, choć literalnie nie kłóci się z dyspozycją art. 100 k.p.a., to wykracza znacznie poza zakres uznania administracyjnego i narusza zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 8 k.p.a.

W zaistniałej sytuacji organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie Starosta Warszawski Zachodni winien doprowadzić do sytuacji, w której Skarb Państwa będzie ponownie dysponował nieruchomością, a więc w ocenie organu powinien w pierwszej kolejności zmierzać do ugodowego załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a w przypadku nie załatwienia sprawy w sposób ugodowy starosta powinien wystąpić do sądu powszechnego przeciwko nabywcy nieruchomości o ustalenie nieważności czynności prawnej na podstawie art. 189 k.p.c. w związku z art. 58 § 1 k.c. W sytuacji zaś, gdy spełnione zostałyby przesłanki wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, starosta winien wystąpić do Prokuratorii Generalnej o wydanie opinii prawnej w przedmiocie ważności umowy zbycia nieruchomości i możliwości wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

"G." Sp. z o.o. wniosła skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że właściwy organ nie zawiadomił poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygniecie, polegające na naruszeniu art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wskazanie zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego nie wiązało organów orzekających.

W uzasadnieniu tej decyzji, uchylającej decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] marca 2009 r. umarzającą postępowanie Wojewoda wskazał, że organ I instancji winien zobowiązać wnioskodawcę do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy z dnia 29 czerwca 2007 r.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna i na podstawie art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł m.in., że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo zgodne są co do tego, że norma zawarta w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, a które jest koniecznym warunkiem merytorycznego zakończenia sprawy. Wskazuje się w szczególności na konieczność istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Brak tego związku uniemożliwia zawieszenie postępowania. Prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 447–450).

Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu wywłaszczenia. Zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Konsekwencją zakazu użycia nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu jest wprowadzony przepisem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek zawiadomienia właściciela lub jego spadkobiercy przez właściwy organ o zamiarze użycia nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z równoczesną informacją o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może skorzystać z tej możliwości w terminie trzech miesięcy, licząc od dnia zawiadomienia, pod rygorem utraty tego uprawnienia przysługującego mu z mocy art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero bezskuteczny upływ 3 miesięcznego terminu powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wówczas też dopiero ustaje ustawowy zakaz z art. 136 ust. 1 ustawy, użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o charakterze imperatywnym, w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna.

Jeśli więc roszczenie poprzedniego właściciela nie wygasło i nie jest wyłączone z mocy art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ powinien rozpoznać sprawę o zwrot nieruchomości zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Jeżeli w toku postępowania organ stwierdziłby, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i istnieją przesłanki do jej zwrotu, ale przeszkodą jest fakt, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, to stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. miał obowiązek zawiesić postępowanie (co też organ I instancji w niniejszej sprawie uczynił). Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ślad za uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r. o sygn. akt III AZP 24/93 utrwalił się pogląd, że w razie wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. Skoro zatem dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezbędne jest doprowadzenie do sytuacji, w której Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości, nie ulega wątpliwości, że kwestia ważności dokonanej czynności prawnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji uznał więc, że w niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia 15 lipca 2010 r. zasadnie zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny w przedmiocie stwierdzenia nieważności czynności prawnej przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości ze Skarbu Państwa na rzecz [...] Sp. z o.o. Sąd podkreślił, że umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z dnia 29 czerwca 2007 r. pomiędzy Skarbem Państwa a skarżącą Spółką, została zawarta z naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem organ nie zawiadomił poprzedniego właściciela o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w umowie sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i nie poinformował go o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego, za zawiadomienie takie nie można uznać umieszczenia ogłoszenia w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim informującego o wywieszeniu w siedzibie starostwa wykazu nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym, przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ II instancji uznał za zasadne zawieszenie postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uznając jednocześnie, iż to Starosta Warszawski Zachodni jako organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami winien wystąpić z powództwem do sądu powszechnego przeciwko nabywcy nieruchomości o ustalenie nieważności czynności prawnej na podstawie art. 189 k.p.c. w związku z art. 58 § 1 k.c. Takie uprawnienie Starosty, zdaniem organu II, wynika z treści art. 11 i 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowiska tego nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Sąd zauważył, że użycie w art. 100 § 1 k.p.a. spójnika "albo" oznacza, że organ może sam wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lub wezwać stronę do wystąpienia, przy czym swoboda wyboru organu jest ograniczona obowiązującymi przepisami prawa, które muszą być przez organ uwzględnione.

W przypadku, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest Sąd, organ administracji publicznej może wystąpić sam na drogę sądową, gdy jest to dopuszczalne w myśl przepisów postępowania sądowego w związku z prawem materialnym cywilnym, ponieważ sama tylko regulacja zawarta w art. 100 § 1 k.p.a. nie uprawnia organu do wystąpienia na drogę sądową. Dopuszczalność takiego wystąpienia wynikać będzie z istnienia po stronie organu legitymacji do wystąpienia do sądu cywilnego z określonym powództwem na podstawie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego.

Sąd I instancji stwierdził, że organ w niniejszej sprawie nie ma legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności umowy z dnia 29 czerwca 2007 r., ponieważ brak po jego stronie interesu prawnego w uznaniu przez sąd takiej czynności prawnej za nieważną. Ponadto, zdaniem Sądu, takiej czynności nie można uznać za czynność podejmowaną na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa, a wyłącznie do takich czynności prawnych i procesowych jest uprawniony starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jako reprezentant Skarbu Państwa – zgodnie z art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu I instancji interes taki ma jedynie były właściciel nieruchomości, dlatego postanowienie organu I instancji jest prawidłowe, natomiast organ II instancji uchylając postanowienie organu I instancji odpowiadające prawu, naruszył art. 138 § 2 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji zauważył, że organ II instancji nieprawidłowo sformułował sentencję postanowienia, jednakże z jego uzasadnienia wynika, iż przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność podjęcia przez ten organ działań zmierzających do zawarcia ugody i ewentualnego wytoczenia powództwa

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego związania organu II instancji oceną prawną zawartą we wcześniejszej decyzji tego organu z dnia 5 listopada 2009 r., wydanej w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzucił temu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie motywów, dla których Sąd I instancji uznał, że starosta nie posiada legitymacji procesowej do wytoczenia powództwa o unieważnienie umowy zbycia własności nieruchomości, która podlegała zwrotowi na rzecz jej byłego właściciela;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że starosta nie ma interesu prawnego w wystąpieniu do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości wywłaszczonej, a taką legitymację procesową ma jedynie były właściciel nieruchomości;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 i 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wystąpienie do sądu z powództwem o unieważnienie umowy sprzedaży nieruchomości uprzednio wywłaszczonej, a w stosunku do której organ administracji stwierdził, że zostały spełnione przesłanki do jej zwrotu na rzecz byłego właściciela nie jest czynnością podejmowaną na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa.

Zdaniem skarżącego w rezultacie powyższych uchybień doszło do naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2, "art. 97 § 1 pkt" oraz art. 100 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji o zobowiązaniu byłego właściciela do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży tej nieruchomości na rzecz podmiotu trzeciego, podczas gdy to organ II instancji prawidłowo rozstrzygnął, że obowiązek wystąpienia do sądu ciąży na organie I instancji, a nie na byłym właścicielu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, jeśli Sąd nie podzieli zarzutu naruszenia przepisów postępowania o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację poszczególnych zarzutów podkreślając, że skarżący został pozbawiony możliwości odzyskania swojej nieruchomości z winy organu administracji, który nie poinformował go o tym, że jego nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i że może zażądać jej zwrotu, a następnie sprzedał ją w zamian za określone wynagrodzenie, łamiąc tym samym obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 136 tej ustawy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organ administracji popełnił błąd i zamiast samemu ten błąd naprawić, przerzuca jego konsekwencje na skarżącego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła "G." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, o czym przesądziło wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na wstępie zauważyć trzeba, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie "art. 97 § 1 pkt" k.p.a., jednakże z jej uzasadnienia wynika, że zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając więc na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, w niniejszym postępowaniu odniesiono się do tego zarzutu, który okazał się usprawiedliwiony.

Z przedstawionej w motywach zaskarżonego wyroku treści postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] wynika, że Sąd I instancji dowolnie zinterpretował stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu przez organ odwoławczy. Ponadto, niesłusznie zarzucono w zaskarżonym wyroku, że organ II instancji nieprawidłowo sformułował sentencję postanowienia. Nieprawidłowość ta – zdaniem Sądu I instancji – polegała na uchyleniu zaskarżonego postanowienia, bez jednoczesnego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w myśl art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy uznał zawieszenie postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. za zasadne, a z uzasadnienia tego postanowienia wynikać ma, że organ przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Takie przekonanie wywiedziono ze wskazania w postanowieniu na konieczność podjęcia przez organ I instancji działań zmierzających do zawarcia ugody i ewentualnego wytoczenia powództwa.

Powyższa ocena wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest nieuprawniona. Brak jest bowiem podstaw do przypisania postanowieniu Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] wadliwości jedynie z tej przyczyny, że zawarte w nim rozstrzygnięcie ograniczone zostało do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z art. 144 k.p.a.: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań." Oznacza to, że niezbędne przy ocenie zastosowania przepisów dotyczących odwołania jest uwzględnienie cech właściwych dla postępowania zażaleniowego, co oznacza m.in., że niektóre przepisy regulujące postępowanie odwoławcze nie będą miały zastosowania w ogóle, czy też ich zastosowanie uwzględniać będzie musiało odrębność wynikającą ze specyfiki postępowania zażaleniowego.

W sytuacji, gdy organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania uważa, że brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania wystarczające jest wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (por. uwagi B. Adamiak dotyczące odpowiedniego stosowania w postępowaniu zażaleniowym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 531). Dlatego też ocena, że tego rodzaju rozstrzygnięcie wydane w rozpoznawanej sprawie należy uznać za wadliwe jest nieuzasadniona.

Wbrew przekonaniu wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, organ II instancji nie uznał za zasadne zawieszenia postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przeciwnie, skoro Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżone postanowienie i wskazał na konieczność podjęcia przez organ I instancji działań zmierzających do zawarcia ugody, to brak jest podstaw by twierdzić, że zaakceptował na tym etapie postępowania zwrotowego jego zawieszenie.

Przypomnieć trzeba, że po wpłynięciu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ obowiązany jest zbadać czy wniosek ten pochodzi od podmiotu uprawnionego w myśl art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy dotyczy on wywłaszczonej nieruchomości (tu nieruchomości sprzedanej Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia wskazanych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalszy etap postępowania, w którym wyjaśniany jest cel wywłaszczenia, a następnie badane są przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zgodnie z art. 137 powołanej ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 979/11).

Do zakończenia tego etapu postępowania i jednoznacznego stwierdzenia przez organ rozpoznający wniosek zwrotowy, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sprawie niniejszej nie doszło, dlatego za przedwczesne uznać należało zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oceniany jest jako zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Podzielając ten pogląd, w zaistniałej w sprawie sytuacji uznać należało, że skoro uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło na skutek naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie miały w sprawie istotnego znaczenia. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd I instancji podał motywy, które jego zdaniem uzasadniają przyjęcie poglądu o braku legitymacji procesowej Starosty do wytoczenia powództwa o unieważnienie umowy zbycia własności nieruchomości. Zarzut procesowy dotyczący naruszenia ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz zarzuty odnoszące się do wskazanych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają w istocie wtórny charakter w stosunku do uwzględnionego w postępowaniu kasacyjnym zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z uwagi na przedwczesne zawieszenie postępowania zwrotowego utracił znaczenie dla rozstrzygnięcia zarzut naruszenia art. 11 i art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zauważyć trzeba, że rozważania i ocena Sądu I instancji dotyczące podmiotów uprawnionych do wystąpienia z powództwem na podstawie art. 189 Kodeksu postępowania administracyjnego obejmują materię wykraczającą poza zakres właściwości sądów administracyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 kwietnia 2011 r., nr 871/11 nie narusza prawa w sposób, który uzasadniałby uwzględnienie skargi.

Niezależnie od tego, że za zawiadomienie, o którym mowa w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można uznać umieszczenia ogłoszenia w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim informującego o wywieszeniu w siedzibie starostwa wykazu nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym, co wynika wprost z brzmienia powołanego przepisu, to kwestia ta nie ma bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie co do oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Nie mógł być również uznany za zasadny zawarty w skardze zarzut odnoszący się do naruszenia art.138 § 2 zdanie 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wskazanie zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego nie wiązało organów orzekających. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw, by podzielić pogląd skarżącej Spółki co do istnienia takiego związania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę za nieuzasadnioną i nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na przesłanki, które obowiązany był rozważyć z urzędu, oddalił skargę.

Nawiązując do podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia konieczności podjęcia przez organ I instancji działań zmierzających do ugodowego załatwienia sprawy, co oczywiście mogłoby mieć miejsce jedynie po uprzednim stwierdzeniu przez organ wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami do uznania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, ubocznie zauważyć trzeba, że tego rodzaju działanie ma szczególne znaczenie w przypadkach, gdy na przeszkodzie realizacji roszczenia o zwrot nieruchomości stoi okoliczność, że Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) utracił władanie nieruchomością, a usunięcie tego rodzaju przeszkody w zwrocie nieruchomości wymagałoby – jak w sprawie niniejszej – stwierdzenia przez sąd powszechny nieważności kolejnych czynności prawnych pozbawiających Skarb Państwa władania wywłaszczoną nieruchomością.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 188 i art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, rozstrzygając o kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji w myśl art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.