Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1891/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 7 oraz art. 21
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Z., M. S., A. S., P. S., D. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1780/20 w sprawie ze skargi R. Z., M.S., A. S., P.S., D. M. i M. M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r., nr [...], a nadto umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz R. Z., M. S., A.S., P. S., D.M. i M. M. solidarnie kwotę 1.300,00 (tysiąc trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., I SA/Wa 1780/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. Z., M. S., A. S., P. S., D.M. i M.M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], Minister Rozwoju uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...]o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i W., oznaczonej jako parcele nr [...],[...],[...] i [...] o powierzchni 0,7790 ha, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w P. tom [...], karta [...], tom [...] karta [...], stanowiącej własność Z. S., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r. nr [...]i odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w w G. z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...], w części dotyczącej ustalenia odszkodowania oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następstwie ustalenia, że orzeczeniem z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekło o wywłaszczeniu ww. nieruchomości. Decyzją z dnia [...] marca 1960 r., nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy ww. decyzję z dnia [...] lipca 1959 r., w części dotyczącej wywłaszczenia, a odroczyła wydanie decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Następnie decyzją z dnia [...] września 1960 r., nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania Z. S., w części dotyczącej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, zmieniła ww. orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r. w ten sposób, że za wywłaszczony grunt budowlany ustaliła należne Z. S. odszkodowanie w kwocie 29.000 zł.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości – D. S., R. Z. i M. S. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r., w części dotyczącej przyznania i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2627/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3254/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r.

Realizując wiążące w niniejszej sprawie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w motywach wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2627/16 organ wskazał, że właścicielem wywłaszczonej nieruchomości był Z.S. Organ ustalił następstwo prawne po ww. osobie na rzecz M.S., R.Z. P.S., D. M., M. M., T.S.i A. S. Dalej wskazano, iż zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, która winna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] listopada 1958 r., tj. w terminie wyznaczonym pismem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1958 r. nr [...]. Uczestniczący w rozprawie ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości wyraził zgodę na jej odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa, wnosząc jednocześnie, by odszkodowanie za wywłaszczony grunt przyznane zostało jak za grunt budowlany. W rozprawie nie brał natomiast udziału biegły, zaś elaborat szacunkowy sporządzony został przez niego po przeprowadzeniu rozprawy. Powyższe stanowi naruszenie art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednakże ocena stopnia tego naruszenia powinna zostać dokonana w kontekście całości przeprowadzonego postępowania. Istotne jest zatem stwierdzenie, czy wskazane naruszenie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Organ uznał, że naruszenie to nie ma charakteru rażącego gdyż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym brak biegłych na rozprawie nie może być oceniany w kategoriach przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem przypadek taki nie miał miejsca w niniejszej sprawie, w której okoliczność przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jest niekwestionowana. Choć biegły w niniejszej sprawie nie uczestniczył w samej rozprawie, to przez sporządzenie opinii brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Na potrzeby postępowania w pierwszej instancji wyceny wywłaszczonej nieruchomości dokonał biegły rzeczoznawca Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – A.R. w elaboracie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] marca 1959 r. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2726/16, badanie elaboratu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r. nie jest właściwe, gdyż decyzja ta, w części dotyczącej ustalonego odszkodowania, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem badaniu może podlegać wyłącznie okoliczność, czy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w decyzji z dnia [...] września 1960 r., został sporządzony prawidłowo. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy przyznane decyzją odszkodowanie ustalone zostało w sposób dowolny, tj. bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego i bez podstawy prawnej. Tymczasem w niniejszej sprawie wywłaszczona nieruchomość wyceniona została przez biegłego rzeczoznawcę, a sporządzony przez niego operat szacunkowy stanowił podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r. Stosownie do art. 68 k.p.a., w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, Z.S. służyło prawo do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Mógł on zatem zapoznać się ze znajdującym w aktach postępowania elaboratem szacunkowym i wnieść ewentualne zastrzeżenia do ustalonej przez biegłego wartości nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 1960 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania Z. S., zmieniła zaskarżone orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej odszkodowania przez ustalenie, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła grunt budowlany. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy ustalił, iż za przedmiotową nieruchomość Prezydium Miejskiej Rady Narodowej wymierzało Z. S. podatek od nieruchomości – art. 5 dekretu z dnia 20 maja 1955 r. o niektórych podatkach i opłatach terenowych (Dz.U.1955.21.136 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem podatkowi od nieruchomości nie podlegały grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, a to przesądzało, iż przedmiotowa nieruchomość była gruntem budowlanym. Mając na uwadze powyższe, celem sporządzenia stosownego operatu szacunkowego, organ odwoławczy powołał kolejnego biegłego. W dniu [...] maja 1960 r. [...]. Z. R. – rzeczoznawca Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. sporządził opinię szacunkową, w której przyjęto, iż wywłaszczony grunt stanowił grunt budowalny.

Odnosząc się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA /Wa 2627/16 w zakresie dokonania oceny i ustalenia, czy opinia biegłego rzeczoznawcy, na której oparła się Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w decyzji z dnia [...] września 1960 r., została sporządzona zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, organ wskazał, że ani organ nadzorczy, ani tym bardziej strona, nie są uprawnieni do weryfikowania opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłego, bowiem nie jest możliwe wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oceny operatu dokonuje się więc jedynie pod względem formalnym, tj. bada, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując pogłębionej analizy operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego [...] Z. R. w dniu [...] maja 1960 r., organ wskazał, iż wartość wywłaszczonego gruntu biegły ustalił na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1958.17.70 ze zm.); dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.", który stanowił że odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości określało się w zależności od rodzaju miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru w wysokości 5-10% przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Odszkodowanie ulegało odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli obszar gruntu wywłaszczonego był mniejszy niż dopuszczalna najmniejsza powierzchnia działki pod budowę domu jednorodzinnego. Wyliczając przedmiotowe odszkodowanie biegły prawidłowo zastosował obowiązujące ówcześnie przepisy prawa. Organ podkreślił, że z zastosowaniem przepisu art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wiązały się następujące zagadnienia: pojęcie gruntu budowlanego, zastosowanie stawki 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego, koszt wybudowania domu jednorodzinnego oraz ustalenie odszkodowania w przypadku wywłaszczenia części gruntu budowanego. Ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. nie precyzowała pojęcia gruntu budowalnego. Kryterium w tym zakresie stanowił obowiązek podatkowy, tj. podleganie gruntu podatkowi od nieruchomości. Powyższe oznacza, iż miarodajne przy określaniu charakteru gruntu były przepisy art. 5 dekretu z dnia 20 maja 1955 r. o podatkach i opłatach terenowych. Jak wynika z archiwalnych akt sprawy rzeczoznawca powołany w postępowaniu drugoinstancyjnym zakwalifikował wywłaszczaną nieruchomość jako grunt budowalny, bowiem podlegała ona podatkowi od nieruchomości, co potwierdzało zachowane w aktach sprawy zaświadczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., Referat Finansowy z dnia [...] października 1959 r. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wysokość odszkodowania za grunt budowlany w granicach 5-10 % kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego uzależniona była od rodzaju miasta lub osiedla, położenia gruntu i jego obszaru. Wskazane powyżej przesłanki ustawowe były ogólne i nie zostały szczegółowo określone. Powyższe oznacza, że ich określanie było uznaniowe, w konsekwencji czego, nie można dokonać oceny prawidłowości ich zastosowania. Jednakże mając na uwadze, że wywłaszczony grunt położony był w centrum miasta, a miasto P. jest nadmorską miejscowością o korzystnych warunkach klimatycznych i walorach krajobrazowych, biegły prawidłowo zastosował maksymalną granicę stawki przewidzianą w ustawie, tj. 10 % kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. nie określała bliżej sposobu ustalania kosztów budowy domu jednorodzinnego pięcioizbowego, stanowiąc jedynie, iż mają to być koszy przeciętne. W Poradniku dla Kolegiów Orzekających Nr 6 z listopada-grudnia 1958 r. wskazano, iż ustalenie przeciętnych kosztów budowy domu jednorodzinnego pięcioizbowego powinno być dokonywane na podstawie opinii biegłego, powoływanego stosowanie do art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Zgodnie ze sporządzoną w dniu [...] maja 1960 r. wyceną, koszt wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego na terenie miasta P. wahał się w granicach pomiędzy 250.000 zł a 330.000 zł, a zatem uśredniając, biegły przyjął 290.000 zł jako przeciętny koszt wybudowania jednorodzinnego domu pięcioizbowego. Mając na uwadze powyższe ustalenia, wysokość odszkodowania za tę nieruchomość ustalona została przez biegłego na kwotę 29.000 zł (290.000 zł x 10%). Taka też kwota przyznana została w kwestionowanej decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r. W ocenie Ministra Rozwoju analiza ww. operatu szacunkowego nie daje podstaw do stwierdzenia, iż przy jego sporządzeniu doszło do błędów, które w świetle przepisów prawa dyskwalifikowałyby przedmiotowy dokument. W obowiązującym stanie prawnym operat, na którym oparł się organ drugiej instancji, jest więc dowodem legalnym.

Dalej organ wskazał, iż w niniejszej sprawie odszkodowanie nie mogło zostać przyznane na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., tj. w wysokości odpowiadającej pięciokrotnej wartości przeciętnego rocznego przychodu z upraw z ostatnich trzech lat, bowiem nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki tej normy prawnej. Zgodnie z art. 8 ust. 7 ww. ustawy, odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości, lecz w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego użytkowany na cele uprawy rolnej (warzywniczej, sadowniczej), powinno było odpowiadać pięciokrotnej wartości przeciętnego rocznego przychodu z ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego; przychód obliczało się według norm przeciętnego przychodu szacunkowego, przewidzianych dla celów podatku gruntowego. Odszkodowanie to nie mogło być jednak niższe od odszkodowania obliczonego na podstawie ust. 6. Zdaniem organu, z powyższego wynika, iż warunkiem zastosowania ww. art. 8 ust. 7 było spełnienie łącznie trzech przesłanek: wyceniany grunt powinien być gruntem budowlanym położonym w mieście lub osiedlu podlegającym podatkowi od nieruchomości, użytkowanym na cele uprawy rolnej, a użytkowanie to musiało mieć miejsce w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Organ wskazał, iż zapis "w okresie ostatnich trzech lat" jest niejasny i budzi wątpliwości. Z treści art. 8 ust. 7 ww. ustawy nie wynika, czy ustawodawca miał na myśli użytkowanie gruntu na cele rolnicze nieprzerwanie przez okres trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy też wystarczyło, aby użytkowanie to polegało na pojedynczym zasadzeniu i zebraniu składników roślinnych w okresie trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2726/16 zauważył, iż dokumenty znajdujące się w archiwalnych aktach sprawy wskazują, że wywłaszczony grunt był użytkowany rolniczo. Zarówno w piśmie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1958 r., protokole z ustalania lokalizacji z dnia [...] marca 1958 r., jak i we wniosku wywłaszczeniowym z dnia [...] grudnia 1958 r. zaznaczono, iż przedmiotowa działka była użytkowana rolniczo. Zauważyć jednak należy, iż żaden z powyższych dokumentów nie wskazuje, że użytkowanie to miało miejsce w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący, będący spadkobiercami właściciela wywłaszczonej nieruchomości, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji wystąpili po 58 latach od dnia ich wydania. W judykaturze występuje utrwalony pogląd, zgodnie z którym, po tak znacznym upływie czasu wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygnąć na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. W sytuacji wieloletniego upływu czasu, to na zwlekającym wiele lat ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia następcy prawnym właściciela wywłaszczonej nieruchomości ciąży wykazanie przesłanek nieważności. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. odszkodowanie powinno odpowiadać pięciokrotnej wartości przeciętnego rocznego przychodu z ostatnich trzech lat. Tymczasem, jak wynika z zachowanego w aktach sprawy protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] listopada 1958 r., właściciel przedmiotowej nieruchomości – Z.S. zeznał, iż nieruchomość była wprawdzie użytkowana rolniczo, jednakże teren ten dzierżawił teściowi. Oznacza to, że przychód z ewentualnego uprawiania gruntu nie czerpał właściciel nieruchomości, a jego teść. Przepis art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. również w tym zakresie budzi wątpliwości interpretacyjne. Zatem nawet gdyby przyjąć korzystną dla skarżących interpretację tegoż przepisu, to rozbieżności w interpretacji nie pozwalają na uznanie przez organ nadzoru, że kwestionowane decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bowiem, że nieważność decyzji jest skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności Rażące naruszenie prawa może dotyczyć więc tylko takiego przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Analizując przepis art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Minister stwierdził, że organ wywłaszczający ustalając kwestie związane z przyznaniem odszkodowania za grunt był związany przepisami przedmiotowej ustawy, które sztywno określały przesłanki przyznania odszkodowania, w oparciu o ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę. Jak wynika z opinii szacunkowej sporządzonej w dniu [...] maja 1960 r., rzeczoznawca [...] Z. R. ustalił, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość należało ustalić na podstawie art. 8 ust. 6, a nie na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Przedmiotowa opinia sporządzona została przez biegłego z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., a zatem osobę uprawnioną, posiadającą specjalistyczną wiedzę i działającą w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy prawa. W ocenie Ministra Rozwoju nie ma zatem podstaw, by podważać wartość dowodową ww. opinii w oparciu o zasady wynikające z art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia drugiej rozprawy wskazano, że w dacie wydawania przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzji z dnia [...] września 1960 r., przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie nakładały na organ odwoławczy obowiązku ponownego przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Tym samym czynności dokonane przed zmianą decyzji orzekającej o odszkodowaniu pozostawały w mocy i organ nie musiał po raz kolejny przeprowadzać całej procedury wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, tym bardziej, że zapadła decyzja, która w całości uwzględniała zarzuty odwołującego. Na uwzględnienie, w ocenie Ministra, nie zasługiwał również zarzut wskazujący, iż rzeczywista powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości wynosiła 8.940 m2. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3254/18, odnosząc się do powierzchni, za którą przyznano odszkodowanie, wobec braku zakwestionowania decyzji w zakresie wywłaszczenia, brak jest możliwości zakwestionowania odszkodowania przyznanego za grunt o zbyt małej powierzchni. Odnosząc się natomiast do przywołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister wskazał, że wyroki te odnoszą się do innego stanu faktycznego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadził rozprawę wymaganą art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., zaś organ drugiej instancji nie miał obowiązku przeprowadzenia kolejnej rozprawy. Ponadto Minister wskazał, iż kwota odszkodowania została ustalona w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, jak również zgodnie z żądaniem właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Reasumując Minister stwierdził, iż kwestionowane orzeczenia nie są obarczone wadą powodującą zasadność stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa, w szczególności nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli R.Z., M. S., A. S., P. S., D. M. i M. M. zarzucając:

1) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem art. 8 ust. 7 oraz art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.,

2) skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przymiotu strony, a zatem z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 8 k.p.a. przez pominięcie aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego;

- art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za bezzasadną wskazał, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani uznawanie za naruszające prawo, w sytuacji gdy nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia, czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny.

Sąd I instancji odniósł się następnie do kwestii skierowania decyzji do zmarłej T. S., której spadkobiercą, jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia, jest A.S. i wskazał, że istotnie, skierowanie decyzji do osoby zmarłej, co do zasady, stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że w postępowaniu tym brał udział jej spadkobierca – A.S., a decyzja nie wywołuje skutków w sferze prawa materialnego, nie kreuje obowiązków ani ich nie nakłada, brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia tym bardziej, że A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a więc nie doszło do naruszenia jego praw. Oznacza to, że w sferze skutków decyzja ta nie pomija w postępowaniu administracyjnym praw następców prawnych zmarłej T. S. Mimo zatem skierowania decyzji do osoby zmarłej, naruszenie to nie ma charakteru rażącego gdyż decyzja ostatecznie została także skierowana do jej następcy prawnego.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/WA 2627/16. W wyroku tym przesądzono, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 21 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wskutek nie brania udziału w rozprawie biegłego, nie wyznaczenia kolejnej rozprawy, oraz sporządzenia elaboratu przez biegłego tylko po pierwszej rozprawie. Jednocześnie Sąd nakazał odnieść się do dokumentów wskazanych przez skarżących, a mających przesądzać o rolnym charakterze wywłaszczanego gruntu oraz nakazał ustalenie, czy elaborat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Poza tym uznał, że co do powierzchni nieruchomości brak jest możliwości kwestionowania odszkodowania jako przyznanego za grunt o małej powierzchni. W tak zakreślonych granicach Sąd I instancji wskazał, iż podstawę prawną wywłaszczenia stanowiły przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Zdaniem skarżących w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 8 ust. 7 tej ustawy, ponieważ grunt był przez ostatnie 3 lata przed wszczęciem postępowania użytkowany na cele rolnicze. Organ natomiast uznał, że z uwagi na wymierzenie w stosunku do tej nieruchomości podatku od nieruchomości była ona gruntem budowlanym a odszkodowanie zostało ustalone na podstawie art. 8 ust 6 ww. ustawy (5-10% przeciętnych kosztów wybudowania domu jednoizbowego w danej miejscowości). Taką podstawę wskazał biegły sporządzający elaborat. Poza tym organ odniósł się do dokumentów przedstawionych przez skarżących i stwierdził, że co prawda wskazują one, że działka była użytkowana rolniczo ale żaden nie wskazuje, że miało to miejsce na przestrzeni 3 lat wstecz przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Poza tym organ powołał się na protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z którego wynika, że nieruchomość była użytkowania rolniczo ale nie przez właściciela ale jego teścia.

Odnosząc się do tej kwestii Sądu I instancji uznał, że organ prawidłowo przyjął, iż odszkodowanie zostało wyliczone w sposób zgodny z przepisami obowiązującego wówczas prawa, tj. na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., przy przyjęciu, że grunt był gruntem budowlanym wykorzystywanym rolniczo, choć nie wiadomo w jakim okresie poprzedzającym datę złożenia wniosku. Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniami decyzji, że przepis art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Wynika z niego, że użytkowanie rolnicze ma dotyczyć 3 lat przed złożeniem wniosku. W ocenie Sądu I instancji wykazanie, że miało to miejsce przez 3 lata licząc wstecz od złożenia wniosku, wymaga inicjatywy ze strony właściciela a obecnie żądającego stwierdzenia nieważności gdyż tylko on ma wiedzę na ten temat. Żaden organ takiej wiedzy nie posiada. Tym bardziej w świetle wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, to na stronie żądającej stwierdzenia nieważności spoczywa obowiązek wykazania tego rodzaju podstaw. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w dniu [...] października 1958 r. a więc aby spełniona była przesłanka użytkowania rolniczego konieczne byłoby wykazanie, że stan taki trwał od dnia [...] października 1955 r. Przepis ten, w ocenie Sądu I instancji, należy wykładać w ten sposób, że przesłanka ta musi być spełniona nieprzerwanie przez 3 lata (nie zaś sporadycznie). Co prawda z protokołu z dnia [...]marca 1958 r. wynika, że działka wykorzystywana jest rolniczo a właściciel mieszka w innym miejscu, to dokument ten świadczy o tym, że w tej dacie takie było jej wykorzystanie. Z kolei z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1958 r. wynika, że właściciel tej nieruchomości otrzymał ją z Państwowego Funduszu Ziemi aktem nadania z dnia [...] lipca 1954 r., co oznacza, że od tej daty co najwyżej mógł ją wykorzystywać rolniczo. Dokumenty te świadczą o tym, że nieruchomość miała charakter rolniczy, co potwierdza wyciąg z matrykuły z informacją, że grunt ten stanowi rolę. (dokument z 1958 r. – k. 217 akt adm.) i pismo z dnia [...] września 1958 r. (k. 220 akt adm.). Z drugiej jednak strony z zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1959 r. (k 81) wynika, że nieruchomości te nie podlegały opodatkowaniu, a podatek naliczono od dnia [...] stycznia 1956 r. do [...] grudnia 1958 r., a więc wstecz. Sąd I instancji uznał, iż nie wiadomo co było powodem takiej decyzji, może treść odwołania właściciela, w którym domagał się uznania tego gruntu za grunt budowlany?. Po blisko 60 latach od wydania decyzji wątpliwości te należy rozstrzygnąć na korzyść decyzji ostatecznej. Z dokumentu tego wynika, że grunt był uznany za budowlany począwszy od dnia [...] stycznia 1956 r. a więc przed tą datą nie spełniał kryterium przeznaczenia budowalnego. Oznacza to, że od dnia [...] października 1955 r. do [...] grudnia 1955 r. nie był naliczany podatek od nieruchomości, co mogło oznaczać albo brak możliwości naliczenia podatku z uwagi na przedawnienie albo nierolnicze wykorzystanie. Tym samym, co najmniej za ten okres nie zostało wykazane spełnienie jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., co w konsekwencji oznacza, że w okresie 3 lat od daty wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie zostały łącznie spełnione wszystkie wymienione w tym przepisie warunki.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki – z racji ich wyczerpującego wyliczenia – nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej. Wątpliwości co do ustalenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika m.in., że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Sąd I instancji uznał, że skoro obecnie nie da się ustalić, czy grunt nieprzerwanie przez 3 lata był wykorzystywany rolniczo i w tym czasie był jednocześnie gruntem budowlanym, to brak jest podstaw prawnych do zakwestionowania legalności decyzji odszkodowawczej. Prawidłowo zatem organ uznał, że nie wykazanie tej przesłanki przemawia za pozostawieniem w obrocie prawnym omawianej decyzji odszkodowawczej. Tylko bowiem w sytuacji gdy okoliczność ta zostałaby wykazana w sposób nie budzący wątpliwości można uznać, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa przez przyznanie odszkodowania na innej niż właściwa podstawie prawnej. Poza tym należy mieć na uwadze skutki jakie wywołała badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja. Po pierwsze spełniała ona warunki "stawiane" przez właściciela, który domagał się uznania, że grunt miał charakter budowlany. To też było powodem zmiany decyzji odszkodowawczej przez przyjęcie takiego charakteru gruntu. Po drugie właściciel gruntu nie odwołał się od tej decyzji a więc jej skutki były dla niego korzystne, a decyzja odszkodowawcza spełniała jego oczekiwania. Samego zatem naruszenia przepisów nie można oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa gdyż decyzja ta jest do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa.

Co do nieobecności biegłych na rozprawie Sąd I instancji uznał, iż ugruntowany jest pogląd orzeczniczy, że tylko w sytuacji, w której nieobecność biegłych na rozprawie miałaby wpływ na wysokość odszkodowania ich nieobecność mogłaby być traktowana jako stanowiące podstawę do spełniania przesłanki rażącego naruszenia prawa (vide: wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09; wyrok NSA z dnia 23 września 2020 r., I OSK 494/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie gdyż, co prawda, biegły sporządził operat po rozprawie, ale wysokość przyznanego odszkodowania była zgodna z art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Należy przy tym mieć na uwadze i to, że przepis ten dawał biegłemu możliwość ustalenia odszkodowania w granicach od 5 do 10 % przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego, co oznacza, że biegły miał w tym zakresie pewną dowolność. Samo to stanowi podstawę do przyjęcia, że na podstawie tego przepisu nie da się przyjąć, że opinia została sporządzona sprzecznie z tym przepisem. Poza tym, na co trafnie wskazał Minister, kwestia zasad ustalania odszkodowania i przyjęta metodologia jest zastrzeżona dla biegłego gdyż to on posiadał wiedzę specjalistyczną w tym zakresie. Ani organ, ani sąd takiej wiedzy nie posiada. Dlatego biegły miał prawo ustalić odszkodowanie przyjmując koszty wybudowania domu jako mieszczące się w przedziale procentowym wskazanym w tym przepisie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji zauważył, iż zarzuty udziału biegłych, wydania opinii po rozprawie i niebrania przez biegłego udziału w rozprawie, zostały ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, poprzednio rozpoznający sprawę, jako niezasadne. Podnoszenie ich obecnie nie może odnieść zamierzonego skutku. Przy czym nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi co prawda naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sprawie brak rozprawy przed wydaniem decyzji odszkodowawczej nie miał wpływu na wysokość odszkodowania, skoro sam zainteresowany na ustaloną wysokość się zgodził, a organ rozpoznając odwołanie uwzględnił jego żądanie (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., SA/Wa 1520/10; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r. I OSK 1826/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji nie potwierdził także zasadności zarzutu naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Naruszenie tego przepisu wymaga wykazania, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1767/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2020 r. organ poinformował pełnomocnika skarżących w trybie art. 10 k.p.a. Pełnomocnik odebrał odpis zawiadomienia w dniu [...] marca 2020 r., a wcześniej w dniu [...] lutego 2020 r. zaznajamiał się z aktami sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych organ II instancji po tej dacie nie podejmował innych czynności w sprawie, zaś pełnomocnik nie złożył jakiegokolwiek pisma, czy to z wnioskami dowodowymi, czy ze stanowiskiem w sprawie.

Co do zarzutu dotyczącego nie uwzględnienia linii orzeczniczej Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazano w zaskarżonym wyroku, że zarzut nie przeprowadzenia rozprawy został oceniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzednio rozpoznający sprawę i oceną tą, z mocy art. 153 p.p.s.a. organ był związany.

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. Z., M.S., A.S., P. S., D. M. i M. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie

I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie zakończonej decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r. (znak [...]), nie było rażącym naruszeniem prawa ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do Z.S. w wysokości nieodpowiadającej pięciokrotnej wartości przeciętnego rocznego przychodu generowanego z upraw przez tą nieruchomość w ciągu ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego;

b) art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie zakończonej decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r. (znak [...]), nie było rażącym naruszeniem prawa niezorganizowanie rozprawy odszkodowawczej, w sytuacji, gdy oszacowanie wartości wywłaszczonej nieruchomości nie odbyło się za pomocą tzw. "sztywnych stawek";

II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji dowodu w postaci stanowiska Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1959 r. expressis verbis poświadczającego, iż wywłaszczony grunt w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego był użytkowany na cele uprawy rolnej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "przez skierowanie wyroku" do osoby zmarłej,

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przed rozpoznaniem zarzutu kasacyjnego skierowanego wobec podstawy faktycznej wyrokowania, wypada odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez skierowanie decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym do osoby zmarłej. Jakkolwiek sam zarzut wskazuje na wadliwość w tym zakresie "skierowania wyroku do osoby zmarłej", to jego uzasadnienie wyraźnie stanowi, że chodzi o skierowanie do zmarłej T. S. zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. W takim też zakresie, odpowiadającym okolicznością faktycznym sprawy, zarzut ów wypada rozpoznać. Nie ulega wątpliwości, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem wynikowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Utrwalone jest zapatrywanie, że autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązany jest bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W badanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tegoż przepisu został powiązany z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ten ostatni przepis ma jednak charakter blankietowy, przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie, jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Badany zarzut nie czyni zadość powyższemu wymaganiu, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie zastały naruszone zaskarżonym wyrokiem (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wypada zatem skonstatować, iż wada konstrukcyjna ww. zarzutu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę.

Niezależnie od powyższej uwagi wypada jednak zauważyć, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest co do zasady kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, i to niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Uwagi zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w powyższym zakresie są zatem trafne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest zapatrywanie, że powyższe nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja jest skierowana do wyłącznego i jedynego spadkobiercy zmarłej osoby. Mając bowiem na uwadze racje ekonomiczne i gospodarcze oraz wzgląd na stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie można uznać, iż w takiej sytuacji dochodzi do rażącego naruszenia prawa (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., I OSK 29/14; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., I OSK 132/15; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., I OSK 2309/15; wyrok NSA z dnia 26 października 2018 r., I OSK 238/17; wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., I OSK 92/19; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., I OSK 729/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., II OSK 2341/19; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 2193/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; P.M.Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uwagi do art. 156).

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie okoliczności wynikającej z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1959 r., które expressis verbis poświadcza, że grunt podlegający wywłaszczeniu w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego był użytkowany na cele uprawy rolnej, należy zauważyć, iż rażąco naruszony, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., może być przepis prawa materialnego będący podstawą prawną decyzji, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa. Tym samym, jakkolwiek autor kasacji formułuje zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w kontekście wadliwie dokonanych ustaleń faktycznych, to powyższa kwestia i prawidłowość dokonania ustalenia w tym zakresie oddziałuje na prawidłowość wskazania podstawy prawnej oszacowania nieruchomości, a w konsekwencji na prawidłowość określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt.

W okolicznościach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, iż uwzględniając odwołanie dawnego właściciela od decyzji Prezydium WRN w G. z dnia [...] lipca 1959 r. w zakresie ustalenia wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, jako organ odwoławczy, przyjęła, że nieruchomość miała charakter budowlany, a nie rolny, jak to ustalił organ I instancji. W konsekwencji, w toku postępowania odwoławczego dokonano oszacowania wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Przepis ten w dacie ustalenia odszkodowania stanowił, iż "odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości określa się w zależności od rodzaju miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru w wysokości 5-10% przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Odszkodowanie ulega odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli obszar gruntu wywłaszczonego jest mniejszy, niż dopuszczalna najmniejsza powierzchnia działki pod budowę domu jednorodzinnego". Skarżący nie zgadzają się z powyższym i uważają, że ustalenie wartości nieruchomości winno nastąpić na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., który w owym czasie stanowił, iż "odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości, lecz w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego użytkowany na cele uprawy rolnej (warzywniczej, sadowniczej), powinno odpowiadać pięciokrotnej wartości przeciętnego rocznego przychodu z ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego; przychód oblicza się według norm przeciętnego przychodu szacunkowego, przewidzianych dla celów podatku gruntowego. Odszkodowanie to nie może być jednak niższe od odszkodowania obliczonego na podstawie ust. 6". Problemem w sprawie pozostaje zatem kwestia prawidłowości ustalenia tego, czy w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wywłaszczony grunt, będąc gruntem budowlanym, użytkowany był na cele uprawy rolnej (warzywniczej, sadowniczej), czy też pozostawał tylko gruntem budowlanym. Zależnie od udzielonej odpowiedzi podstawę oszacowania wywłaszczonej nieruchomości winien stanowić art. 8 ust. 6 albo art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Odnosząc się do powyższej kwestii trzeba zauważyć, iż była ona już przedmiotem oceny prawnej dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2627/16, którym przyznano rację skarżącym, podważając stanowisko organu, iż brak jest dowodów wskazujących na to, że wywłaszczona nieruchomość była użytkowana na cele uprawy rolnej w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania. Sąd I instancji wskazał wówczas, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty, w postaci: wyciągu z matrykuły podatku gruntowego, wniosku wywłaszczeniowego oraz protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej, w których znajdują się oświadczenia o tym, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt rolny. W metrykule wprost wskazano się, iż jest to rola. W pozostałych dokumentach znajdując się oświadczenia, że grunt wykorzystywany jest rolniczo. W piśmie Prezydium PRN w P. z dnia [...] października 1959 r. wprost wskazani, iż powyższa nieruchomość była użytkowana "na cele wybitnie rolnicze (siano zboże i sadzono okopowe). Organ tymczasem, nie wyjaśniając podstaw swojego stanowiska, uznał, że brak jest dowodów na rolnicze wykorzystywanie nieruchomości. Jakkolwiek, aktualnie powyższe dowody spotkały się z oceną ze strony organu, to trafnie podnosi autor kasacji, iż nie sposób się z tą oceną zgodzić, m.in. w świetle stanowiska Prezydium WRN w G. z dnia [...] listopada 1959 r. poświadczającego, iż wywłaszczony grunt w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego był użytkowany na cele uprawy rolnej. Natomiast okoliczność, iż był on w tym czasie oddany w dzierżawę nie przekreśla rolniczego sposobu jego wykorzystywania. Okoliczność ta bowiem pozostaje bez prawnej doniosłości dla opisu nieruchomości na podstawie art. 8 ust. 6 i 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Podobnie, istotnego znaczenia nie ma kwestia wątpliwości co do przyczyn opodatkowania tej nieruchomości podatkiem od nieruchomości za okres wsteczny. Zgłaszane w tym zakresie wątpliwości, co najwyżej mogłyby podważać ustalenie, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła grunt budowlany, czego ani skarżący, ani organ nie czynniki w toku postępowania. Powyższe kwestie nie mają tego rodzaju wagi, która zdołałaby przeważyć ustalenia wynikające z oceny treści dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy, wprost wskazujących na sposobu wykorzystywania wywłaszczonej nieruchomości od momentu otrzymania jej przez dawnego właściciela aktem nadania ziemi z Państwowego Funduszu Ziemi.

Trafność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zakresie ustalenia tyczącego wykorzystywania na cele upraw rolnych wywłaszczonej nieruchomości w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, implikuje ocenę zasadności zarzutu naruszenia art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co prawda, zarzut ten nie jest zasadny w zakresie w jakim wskazuje na błąd jego wykładni dokonanej w zaskarżonym wyroku, ale jego trafność odnosi się do nieprawidłowego zastosowania. Skoro bowiem z okoliczności sprawy można wyprowadzić wniosek, iż przedmiotowa nieruchomość była użytkowana rolniczo od momentu otrzymania jej przez dawnego właściciela aktem nadania ziemi, tj. od 1954 r., to zaniechanie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wypada uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało bowiem ustalone w wysokości odpowiadającej pięciokrotnej wartości przeciętnego rocznego przychodu z ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego; przy czym przychód ustala się według norm przeciętnego przychodu szacunkowego, przewidzianych dla celów podatku gruntowego, lecz na podstawie kryterium, które nie powinno znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie. Wypada zatem skonstatować, iż wskutek dokonania wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie wykorzystywania na cele upraw rolnych wywłaszczonej nieruchomości w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, doszło do naruszenia normy materialnoprawnej art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., wskutek czego przyznane stronie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie odpowiadało warunkom jego ustalenia przewidzianym w powyższej normie.

Trafna jest konkluzja Sądu I instancji, iż o tym, czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). W okolicznościach badanej sprawy oznacza to, iż nie może budzić wątpliwości oczywistość naruszenia art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., bowiem przepis ten dla jego prawidłowego zrozumienia nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych, wymagających w szczególności odwoływania się do wyników systemowych lub celowościowych reguł interpretacyjnych. Nadto, regulowanie powyższym przepisem kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznacza jego istotność wśród norm systemu prawa regulujących uprawnienia jednostki. Z kolei, ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z pominięciem kryteriów wskazanych w przepisie prawa, mającym zastosowanie do tegoż ustalenia, stosownie do okoliczności niniejszej sprawy, oznacza powstanie skutków gospodarczych i społecznych, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym, bezzasadnie w toku dotychczasowego postępowania wskazuje się na brak ważkości tych skutków, z odwołaniem się do ich akceptacji ze strony wywłaszczonego właściciela. Otóż zgoda Z.S. obejmowała wyłącznie dokonanie wywłaszczenia i przyjęcie, że wywłaszczony grunt miał budowlany charakter, nie obejmowała natomiast wysokości ustalonego odszkodowania.

Trafny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż po przeprowadzeniu rozprawy, naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie (ust. 1 ); decyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania (ust. 2). Przepis ten wiąże się z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., który z kolei stanowi, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Przed odniesieniem się do powyższego zarzutu kasacyjnego wypada wskazać, iż nie jest oparte na prawdzie wskazanie, że w toku dotychczasowego postępowania przesądzone zostało, iż w okolicznościach badanej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia art. 21 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Otóż w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2627/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał co prawda, że zarzut rażącego naruszenia 22 ww. ustawy nie zasługuje na uwzględnienie, ale jednocześnie zauważył, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. w zakresie ustalenia odszkodowania została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie zatem jej nieważności nie jest możliwe, bowiem brak jest przedmiotu, podlegającego badaniu w trybie nadzorczym. Tym samym nie jest właściwe badanie elaboratu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w tej decyzji. Badaniu w toku postępowania nieważnościowego podlegać winna wyłącznie okoliczność, czy został sporządzony prawidłowo operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w decyzji z dnia [...] września 1960 r. W powyższym wyroku zauważono także, że rzeczoznawca Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – [...] Z. R. opinię szacunkową dla przedmiotowej nieruchomości sporządził w dniu [...] maja 1960 r., zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Jednakże w elaboracie tym brak jest jakichkolwiek innych danych, które pozwoliłyby ocenić jego wykonanie zgodnie z wówczas obowiązującym prawem. Sąd podkreślił, że gdyby ów elaborat zawierał stosowne wyliczenie nie byłoby wątpliwości, że został sporządzony zgodnie z prawem, a tym samym, że brak rozprawy odszkodowawczej przed wydaniem rozstrzygnięcia nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa. Takich informacji jednak Sąd nie posiadał, bowiem organ tej okoliczności nie wykazał. Końcowo Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, Minister będzie zobowiązany tę okoliczność zbadać. Jednocześnie Sąd ten wskazał, iż "tylko ustalenie, że operat został sporządzony zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, pozwala na przyjęcie że wobec braku rozprawy nie naruszono przepisów w sposób rażący". Powyższa ocena prawna i wynikające z niej wskazanie co do dalszego postępowania wiąże w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. Pozostaje oceną tą związany także Naczelny Sąd Administracyjny.

Powyższe zapatrywanie, wyrażone w prawomocnym wyroku, odpowiada aktualnym poglądom Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w powyższym zakresie zasadniczo wskazuje, iż brak udziału biegłych w rozprawie przeprowadzanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jeżeli powyższe uchybienie nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania (vide: wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., I OSK 92/19; wyrok NSA z dnia 17 września 2019 r., I OSK 2746/18; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 4393/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wskazuje się także, że tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 24 marca 2021 r., I OSK 4110/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W świetle tego co zostało powyżej powiedziane nie może budzić wątpliwości, iż doszło w badanej sprawie do ustalenia odszkodowania w oparciu o wadliwą podstawę prawną, w następstwie dokonania nieprawidłowych ustaleń co do charakteru wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji brak wyznaczenia rozprawy, o której mowa w art. 21 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w postępowaniu odwoławczy, w którego toku nastąpiło oszacowanie nieruchomości będące postawą ustalenia odszkodowania, stanowi o rażącym naruszeniu ww. przepisów. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż uchybienie prawu w tym zakresie miało wpływ na opis nieruchomości, w konsekwencji na sposób jej oszacowania, a finalnie na wysokość ustalonego odszkodowania. Trafny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę uchylając zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i § 3 p.p.s.a.).

Możliwość rozstrzygania sprawy administracyjnej, której przedmiotem pozostaje stwierdzenie nieważności jest limitowana m.in. brzmieniem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491). Przepis ten stanowi, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Powyższa regulacja prawna, od wejścia w życie, tj. od dnia 16 września 2021 r., kreuje w sprawach o stwierdzenie nieważności przesłankę umorzenia postępowania powodującą, w sytuacji opisanej w dyspozycji tegoż przepisu, brak prawnych możliwości wydania aktu rozstrzygającego co do istoty sprawę stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Skoro z okoliczności sprawy wynika, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r. nr [...] została doręczona stronom postępowania i weszła do obrotu prawnego wywołując skutki prawne, zaś wniosek o stwierdzenie nieważności tejże decyzji pochodził z dnia [...] listopada 2013 r. i nie doprowadził do niezakończona tegoż postępowania przed dniem [...] września 2021 r., to oznacza, że od doręczenia tej decyzji do złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęły ponad 53 lata. Tym samym ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa kontrolowanego postępowania nieważnościowego na podstawie art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. Jakkolwiek umorzenie to nastąpiło z mocy samego prawa, to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.