Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 738/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21, art. 31 ust. 1, ust. 4  ust. 8
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: § 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 766/15 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D.P. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 stycznia 2016 r. (sygn. akt I SA/Ol 766/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA) oddalił skargę D. P. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z [...] września 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący złożył wniosek o przyznanie na 2014 r. płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.9 (Uprawy sadownicze i jagodowe - z certyfikatem zgodności) do powierzchni 53,70 ha, obejmującej działkę A (o powierzchni 8,98 ha) i działkę B (o powierzchni 44,72 ha), na których zadeklarował uprawę jabłoni domowej. Wniosek dotyczył zobowiązania rolnośrodowiskowego, które skarżący realizował od 2010 r.

W dniach [...] lipca oraz [...] sierpnia 2014 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu. Podczas kontroli ustalono, że na działce B nie dochowano minimalnej obsady drzew - stwierdzono bowiem 4712 sztuk jabłoni spełniających normy przy wymaganymi minimum 5322 sztuk (wśród drzew niespełniającyh norm znalazły się drzewa suche, zagryzione i uszkodzone przez zwierzęta oraz drzewa poniżej 80 cm). Stwierdzono ponadto, że: 1) w rzędach występują wieloletnie chwasty o silnym zagęszczeniu, 2) sad jest nieowocujący, 3) w celu ochrony przed zwierzętami zastosowano osłonki plastikowe, w których znajdują się również sadzonki olszy, głogu i brzozy. Wobec powyższego kontrolujący uznali, że skarżący nie spełnił warunku prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i gleby oraz wykonywania na plantacji co roku zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych.

Skarżący złożył zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych. Kierownik Biura Kontroli Na Miejscu ARiMR nie uwzględnił tych zastrzeżeń i podtrzymał poczynione ustalenia.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bartoszycach (dalej: Kierownik BP ARiMR) odmówił przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. Wskazał w szczególności, że powodem takiego rozstrzygnięcia było nieprzestrzeganie warunków i wymogów dotyczących realizacji wariantu 2.9, skutkujące zastosowaniem kodów sankcjonujących: E2 (materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań - dotyczy działki B), E3 (brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji - dotyczy działek A i B), E6 (prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby - dotyczy działek A i B), E7 (nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów - dotyczy działki B).

Skarżący złożył odwołanie od decyzji Kierownika BP ARiMR.

Decyzją z [...] września 2015 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR, kontrola na miejscu oraz kontrola administracyjna wykazały, że skarżący nie spełnił wymagań realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 i załączniku nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.) oraz w załączniku nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. Nr 29, poz. 189; dalej: rozporządzenie MRiRW z 1 lutego 2007 r.). Organ stwierdził, że zgodnie z przepisami, na działce rolnej B powinno być 5322 sztuk jabłoni (125 sztuk na hektar, z uwzględnieniem tolerancji wynoszącej 5%) spełniających określone wymagania, tymczasem stwierdzono 4712 sztuk jabłoni żywych, które spełniają wymogi określone w przepisach oraz 395 sztuk jabłoni suchych, 573 sztuki jabłoni zagryzionych i uszkodzonych przez zwierzęta, 1340 sztuk jabłoni, które nie spełniają minimalnej wysokości 80 cm. Stwierdzone uchybienia obligowały organy do zastosowania kodów sankcjonujących, skutkujących zmniejszeniem płatności o 100%. Dyrektor OR ARiMR uznał, że skarżący - stosownie do obowiązku określonego w art. 21 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) - nie przedstawił dowodów mogących podważyć ustalenia stanu faktycznego dokonane podczas kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej. Zdaniem organu, za taki dowód nie mogła zostać uznana opinia biegłego dendrologa M. A. F. w zakresie stanu fitosanitarnego uprawy jabłoni domowej, ponieważ dotyczy ona oceny stanu fitosanitarnego drzew jabłoni domowej dokonanej na wybranych obszarach w dniach [...] sierpnia 2014 r., zaś w dniu kontroli inspektorzy terenowi zastali konkretny stan upraw i zgodnie z obowiązującymi przepisami opisali ten stan w raporcie z czynności kontrolnych. Dyrektor OR ARiMR wskazał również, że z zeznań świadków przesłuchanych na wniosek skarżącego (M.A. F., E. G., P. T.) oraz zeznań inspektorów przeprowadzających kontrolę (T. K., D. M.) wynika, że na działkach rolnych międzyrzędzia były wykoszone, a w rzędach występowały wieloletnie chwasty. Z kolei zeznania M. R. i J. P. organ uznał za niespójne ze zgromadzonym materiałem dowodowym (zdjęciami i zeznaniami innych świadków). Dyrektor OR ARiMR za niezasadne uznał też zarzuty skarżącego, kwestionujące sporządzenie raportu z czynności kontrolnych w biurze OR ARiMR w dniu [...] sierpnia 2014 r.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Dyrektora OR ARiMR. Zarzucił w szczególności naruszenie art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 oraz art. 68 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) przez odstąpienie od sporządzenia protokołu z czynności urzędniczych w trakcie ich wykonywania i sporządzenie całego raportu z czynności kontrolnych po zakończeniu oględzin gospodarstwa, a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 i art. 80 kpa m.in. przez odstąpienie od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie oceny gospodarstwa rolnego.

WSA oddalił skargę.

Zdaniem WSA, zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności w postaci dokumentacji fotograficznej wykonanej w czasie kontroli na miejscu, jednoznacznie świadczy o tym, że wykoszone były międzyrzędzia, lecz w rzędach zabiegi te nie były skutecznie wykonywane, skoro rzędy były porośnięte wieloletnimi chwastami, a sad nie owocował. W ocenie WSA, ustaleń tych nie podważa opinia dotycząca stanu fitosanitarnego drzew jabłoni domowej, wykonana przez dr inż. M. A. F. na zlecenie skarżącego, ponieważ jej przedmiotem było określenie stopnia porażenia drzew przez organizmy szkodliwe oraz jego wpływu na zdrowie człowieka. Natomiast przedmiotem zainteresowania organów była kwestia utrzymywania minimalnej obsady drzew, które spełniają wymagania określone przepisami prawa oraz prowadzenia sadu w sposób zgodny z dobrą kulturą rolną. Wobec tego WSA uznał, że samo określenie stopnia porażenia drzew przez choroby i szkodniki nie ma wpływu na wynik sprawy.

WSA za gołosłowne uznał zarzuty ograniczenia przez organy ARiMR powierzchni działek rolnych (w wyniku dowolnego i nieprecyzyjnego określenia ich granic) w stosunku do powierzchni zadeklarowanej we wniosku o płatność. Sąd zwrócił uwagę, że formułując te zarzuty skarżący nie wskazał, jak ta granica miałaby prawidłowo przebiegać, a przecież to producent rolny, który ubiega się o przyznanie płatności musi znać granice deklarowanych do tych płatności działek rolnych.

Zdaniem WSA, niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 84 § 1 kpa, w których ustanowiono i rozwinięto zasadę prawdy obiektywnej. WSA zaznaczył, że zasady i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowej reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a z art. 21 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy wynika konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona postępowania (co jednak nie oznacza bierności po stronie organu administracyjnego, który musi przedstawiać dowody na poparcie swoich twierdzeń i wyjaśniać przesłanki, którymi kierował się, wydając rozstrzygnięcie).

Sąd nie uwzględnił też zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie oceny gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu, skarżący sam powinien przedstawić stosowny dowód na potwierdzenie swoich twierdzeń co do prawidłowego gospodarowania na terenie plantacji jabłoni, skoro nie zgadzał się z ustaleniami poczynionymi przez organ.

Odnosząc się do zarzutów wskazujących na nieprawidłowości przy sporządzaniu raportu z czynności kontrolnych, WSA stwierdził, że w polu "uwagi" wskazano nazwiska wszystkich inspektorów ARiMR przeprowadzających kontrolę i osób biorących udział w kontroli, zaś podpisanie raportu przez dwóch inspektorów terenowych nie jest uchybieniem, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem WSA, sporządzenie raportu w dniu [...] sierpnia 2014 r. w biurze organu było spowodowane koniecznością zsumowania wszystkich policzonych (w czasie czynności trwających kilka dni na obszarze ponad 50 ha) drzew na plantacji skarżącego, ze wskazaniem drzew spełniających wymagania określone przepisami, drzew suchych, drzew uszkodzonych i zagryzionych przez zwierzęta, drzew poniżej 80 cm wysokości oraz z wyliczeniem minimalnej wymaganej obsady na kontrolowanych działkach rolnych. Sąd dodał, że z żadnego przepisu nie wynika obowiązek załączania do raportu zapisków, czy notatek, które służyły do jego sporządzenia.

WSA za gołosłowne uznał zarzuty sfałszowania dokumentacji fotograficznej w zakresie daty jej sporządzenia. Zdaniem Sądu, organy w sposób logiczny i zgodny z doświadczeniem życiowym wyjaśniły, że data sporządzenia zdjęcia powinna być zgodna z metryką, ale może się zdarzyć, że w aparacie fotograficznym ustawiona będzie błędna data bieżąca, a błąd ten nie zostanie od razu wykryty. WSA dodał, że na zdjęciach zawartych na płycie CD znajdującej się w aktach sprawy widnieją daty zgodne z datami prowadzenia czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego.

W ocenie WSA, w tej sprawie organy dopuściły jako dowód wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem, w tym dokumenty urzędowe, zeznania przesłuchanych na wniosek skarżącego świadków (osób biorących udział w kontroli, wykonujących prace polowe, M.A. F.). Organy nie naruszył również zasad postępowania określonych w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz kpa.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez WSA wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o obiektywną prawdę materialną oraz oddalenie skargi, pomimo, że:

- w toku postępowania administracyjnego skarżący przedstawił dowody obiektywnie wskazujące na stan fitosanitarny uprawy jabłoni domowej (opinia dr inż. A. F.), zakres prac wykonywanych przez skarżącego na tej uprawie, ich rodzaj i regularność (zeznania świadków J. P., T. K., M. R., P. T., D. M., A. F.) oraz błędne rozgraniczenie działki B skarżącego z działką H J. P.;

- skarżący wykazał w toku postępowania okoliczności wskazujące na błędne zastosowanie kodów sankcyjnych (głównie zeznania świadków, w tym dr M. F.), co powinno skutkować przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa;

- dowolne i sprzeczne z materiałem dowodowym zinterpretowanie wszystkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącego, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony i zasady prawdy obiektywnej;

2) art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 kpa oraz art. 68 § 1 i 2 kpa przez oparcie zaskarżonego wyroku o dowód w postaci raportu z kontroli na miejscu, który został sporządzony, w części dotyczącej ustalenia ilości drzew na terenie kontrolowanym i ich kwalifikowalności, na podstawie dokumentów, które zaginęły (nie ma ich w aktach sprawy);

3) art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 kpa oraz art. 68 § 1 i 2 kpa przez oparcie zaskarżonego orzeczenia o dokument w całości stworzony po zakończeniu oględzin gospodarstwa skarżącego w biurze Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, które to ustalenia skarżący konsekwentnie kwestionował w toku postępowania administracyjnego;

4) art. 8 kpa - zasadę, w myśl której organy administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 7 ust. 5, ust. 6 i ust. 7 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1613) przez jego niezastosowanie;

2) art. 1 ust. 1 pkt 1 - 7 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej przez jego niezastosowanie;

3) § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. przez jego błędne zastosowanie polegające na:

- zastosowaniu zmniejszenia z tytułu nieutrzymywania minimalnej obsady drzew lub krzewów, pomimo braku w aktach sprawy dokumentów potwierdzających nieutrzymanie minimalnej obsady;

- zastosowaniu zmniejszenia w postaci prowadzenia produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, nieistniejącego w rozporządzeniu w dniu zawarcia przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a wprowadzonego do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.);

- niezastosowaniu zmniejszenia z braku wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji, pomimo ustalenia przez WSA, że podstawą do zastosowania wobec skarżącego zmniejszenia było niewykaszanie rzędów i zastosowanie zmniejszenia 100%, które nie istniało w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym w 2009 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z 30 maja 2018 r. skarżący uzupełnił uzasadnienie skargi kasacyjnej. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z kopii dokumentów (protokołów przesłuchania świadków i konfrontacji świadków) na okoliczność sposobu przeprowadzenia kontroli, zaniechania protokołowania czynności urzędniczych, czasu i miejsca sporządzenia protokołu z kontroli na miejscu, sposobu sporządzenia protokołu z kontroli na miejscu, autorów tego protokołu, braku konsultacji treści protokołu z kontrolerami biorącymi udział w kontroli, braku w aktach sprawy dokumentów wytworzonych na miejscu kontroli, niszczenia dokumentacji źródłowej z kontroli na miejscu, podpisania raportu z kontroli przez kierownika kontroli, który podczas trwania czynności urzędniczych przebywał na urlopie wypoczynkowym, braku podpisu wszystkich kontrolerów pod treścią raportu z kontroli na miejscu, nieobecności części kontrolerów podczas sporządzania raportu oraz zaniechania zapoznania ich z jego treścią, sposobu wykonania dokumentacji zdjęciowej oraz jej wykonania w innej dacie i w innym miejscu niż dane wskazane w metrykach zdjęć. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z kopii dokumentów (pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi Departamentu Płatności Bezpośrednich z 29 lipca 2016 r. i pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z 14 lipca 2016 r.) na okoliczność sporządzenia raportu z kontroli na miejscu niezgodnie z zasadą zaufania obywateli do państwa, niezgodności z prawem sporządzania dokumentacji kontrolnej ex post.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej i w piśmie procesowym, natomiast pełnomocnik Dyrektora OR ARiMR (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o oddalenie wniosków dowodowych zawartych w piśmie procesowym skarżącego z 30 maja 2018 r.

Postanowieniem wydanym na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w piśmie procesowym z 30 maja 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie stwierdzono nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie strony wnoszącej skargę kasacyjną, podstaw kasacyjnych. Zatem każdy przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut powinien być wskazany w sposób precyzyjny i dokładny, tj. przez podanie numeru przepisu wraz z mniejszymi jednostkami redakcyjnymi, jeśli posiada on takie jednostki, a także powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn autor skargi kasacyjnej zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego. Treść zarzutu kasacyjnego winna przy tym korespondować z treścią zarzucanego przepisu. Autor skargi kasacyjnej, kwestionując prawidłowość zastosowania przepisu, powinien wskazać na czym jego zdaniem polega błąd sądu I instancji w subsumpcji tego przepisu. Zobowiązany jest zatem do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie, dlaczego błędnie uznał, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej (wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., II OSK 973/16; wyrok NSA z 1 lutego 2018 r., II GSK 4132/17 - treść tych oraz niżej powoływanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zarzucenie naruszenia przepisów postępowania wymagało nadto wykazania wpływu naruszonego przez sąd I instancji przepisu na wynik sprawy, co sprowadza się w istocie do wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie uzupełnia bowiem zaprezentowanej argumentacji celem skonkretyzowania podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów (wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 2504/17).

Wymogów tych nie spełnia zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Wymienione w tym zarzucie przepisy wskazują, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Tymczasem w sprawach płatności rolnych ustawodawca wprowadza odrębne regulacje proceduralne, co z punktu widzenia prawidłowości skonstruowania skargi kasacyjnej wymagało zarzucenia naruszenia przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Oznacza to, że prawidłowo skonstruowany zarzut kasacyjny powinien obejmować zamiast art. 7, art. 77 § 1 kpa przepis art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Ta okoliczność czyni nieskutecznym zarzut kasacyjny w tym zakresie. Z zestawienia tych przepisów wynika jednoznacznie, że te pierwsze nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich "(z) zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Natomiast na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich "(w) postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". Na mocy ust. 3 art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zaś "(s)trony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Na gruncie tych przepisów judykatura wyraża aprobowany przez NSA w składzie orzekającym w tej sprawie pogląd, że "postępowanie przed organami ARiMR, w celu ułatwienia realizacji nałożonych jej zadań, zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści, tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym w niejaki sposób zmuszono stronę do większej aktywności. Ograniczone również zostały takie zasady jak: zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też zasada udzielania informacji poprzez przyjęcie, że tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012r. o sygn. akt II GSK 88/11, LEX nr 1148355, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. II GSK 810/11, publ. na stronie www. orzeczenia. nsa.gov.pl)" - wyrok NSA z 15 grudnia 2016r., II GSK 3978/16. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ustanawia zatem – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - własne, szczególne zasady prowadzenia postępowania, w tym regułę, że przedstawienie materiału dowodowego spoczywa na stronie, a organy zobligowane są wyłącznie do prowadzenia kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, mającej na celu weryfikację prawidłowości składanych wniosków o płatności. Odmiennie niż na gruncie kpa, obowiązek organu ARiMR został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Granice obowiązku organów ARiMR wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wyznaczają - co należy podkreślić - dowody przedłożone przez stronę. Organy te nie mają powinności poszukiwania z urzędu dowodów na przedstawiane przez producenta rolnego okoliczności faktyczne.

W tym zakresie nie można – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zarzucić ani organom, ani WSA naruszenia prawa, bowiem zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób wszechstronny i wyczerpujący, czego dowodem są obszerne rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji administracyjnych i zaskarżonym wyroku. To że organ nie uwzględnił w ocenie okoliczności sprawy wniosków płynących z przedłożonych przez stronę dowodów, tj. opinii w sprawie stanu fitosanitarnego uprawy sadu oraz przedłożonych przez skarżącego map sporządzonych przez geodetę, nie może być utożsamiane – a do tego w istocie sprowadza się argumentacja skargi kasacyjnej – z zaniechaniem rozpoznania całokształtu materiału dowodowego sprawy. Odróżnić należy bowiem uwzględnienie całego materiału dowodowego w procesie jego oceny od samej oceny, która wyraża się przecież w uznaniu danych okoliczności za udowodnione, innych zaś za pozbawione mocy dowodowej. W tym ostatnim aspekcie nie sposób również postawić WSA, a poprzednio i organom, zarzutu naruszenia prawa. Przedstawione przez skarżącego dowody, mające w jego odczuciu potwierdzać prawidłowość prowadzonej uprawy sadu i zadeklarowanej do płatności powierzchni, w żaden sposób nie podważają dokonanej w sprawie oceny okoliczności faktycznych, w tym przede wszystkim treści raportu z kontroli na miejscu. Skarżący może oczywiście przeprowadzić przeciwdowód co do treści tego raportu. Jednakże raport z kontroli na miejscu ma – co pomija skarżący w swojej argumentacji - szczególne znaczenie i moc dowodową i stanowi on dokument urzędowy, sporządzony przez upoważnione przepisami podmioty (por. analogicznie np. wyrok NSA z 29 maja 2014 r., II GSK 458/13). Ustawodawca określa przy tym restrykcyjne warunki organizacyjne, jakie muszą spełnić jednostki przeprowadzające czynności kontrolne w ramach systemu wsparcia sektora rolnictwa (por. wyrok NSA z 12 października 2011 r., II GSK 1019/10). I właśnie z uwagi na te wymogi raporty z kontroli na miejscu są szczególnym dowodem w postępowaniu w sprawie płatności rolnych. Zwrócić bowiem należy uwagę, że stosownie do art. 31 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego; z czynności tych osoby te sporządzają raport, który podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. Osoby wykonujące te czynności zgodnie z § 3 pkt 1 lit. b) – e) i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 maja 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 101, poz. 685 ze zm.) muszą posiadać wykształcenie wyższe lub średnie w zakresie rolnictwa, weterynarii, ochrony środowiska, leśnictwa, zootechniki, ogrodnictwa lub budownictwa, odpowiadające zakresowi powierzonych im czynności kontrolnych oraz dające dostateczną wiedzę merytoryczną do wykonywania tych czynności, albo wykształcenie wyższe lub średnie w zakresie innym niż określony w tiret pierwsze i doświadczenie zawodowe, odpowiadające zakresowi powierzonych im czynności kontrolnych oraz dające dostateczną wiedzę merytoryczną do wykonywania tych czynności; zaś w przypadku osób zajmujących się ustalaniem przebiegu granic oraz powierzchni działek – posiadających wykształcenie wyższe w zakresie rolnictwa, ogrodnictwa, biologii, ochrony środowiska, leśnictwa lub geodezji i kartografii lub wykształcenie średnie oraz kwalifikacje w zawodach związanych z rolnictwem, ogrodnictwem, ochroną środowiska, leśnictwem lub geodezją; w przypadku osób zatwierdzających raporty z czynności kontrolnych związanych z ustalaniem przebiegu granic oraz powierzchni działek - posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie określonym w art. 43 pkt 1, 2, 5 lub 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287); w przypadku osób zajmujących się kontrolą dokumentów księgowych - posiadających: wykształcenie wyższe lub średnie w zakresie ekonomii, dające dostateczną wiedzę merytoryczną do wykonywania czynności kontrolnych, albo wykształcenie wyższe lub średnie w zakresie innym niż określony w tiret pierwszym i doświadczenie zawodowe, dające dostateczną wiedzę merytoryczną do wykonywania czynności kontrolnych. Osobom tym jednostka organizacyjna obowiązana jest też - co istotne - zapewnić warunki techniczne do wykonywania czynności kontrolnych, w tym sprzęt pomiarowy i informatyczny w odpowiedniej ilości zapewniający sprawne wykonywanie czynności kontrolnych, w tym pomiarów geodezyjnych i budowlanych, oraz umożliwiający spełnienie wymagań art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009; pomieszczenia, sprzęt informatyczny i oprogramowanie zapewniające przetwarzanie danych, zgodnie z systemem informatycznym agencji płatniczej lub podmiotów wdrażających, które powierzyły tej jednostce wykonywanie czynności kontrolnych; oraz środki transportu i urządzenia telekomunikacyjne zapewniające sprawne wykonywanie czynności kontrolnych. Tak ukształtowane wymogi organizacyjne pod adresem jednostek ARiMR i podmiotów wykonujących czynności kontrolne gwarantuje rzetelność, fachowość i bezstronność wykonywanych czynności kontrolnych.

Podważenie wyników czynności kontrolnych, wykonanych w tych okolicznościach, nie może zatem sprowadzać się – jak tego oczekuje skarżący - do przedstawienia opinii dendrologa czy powoływanie się na mapy sporządzone przez geodetę. W tym zakresie zgodzić bowiem należy się z WSA i organami ARiMR, że przedmiotem opinii dendrologa było wyłącznie określenie stopnia porażenia jabłoni domowej przez organizmy żywe (choroby i szkodniki) oraz ich wpływ na zdrowie człowieka. Dendrolog wyjaśniła też, iż "wybieranie powierzchni do szczegółowych badań obyło się losowo" oraz oświadczyła, że nie przeszła całego sadu, wzrokowo wybrała powierzchnie reprezentatywne około 100m², nie ma wiedzy na temat nakładu pracy w sadzie. Zeznała również, że międzyrzędzia były wykoszone. Zauważyć jednakże należy, że ten świadek – pomijając brak odpowiedniej wiedzy w spornym zakresie – dokonywała oceny sadu znacznie po dacie przeprowadzenia kontroli, co oznacza, iż jej wniosek o utrzymaniu upraw nie mógł podważyć treści raportu w tym zakresie. Pamiętać też trzeba, że przedmiotem oceny przez kontrolerów było – odmiennie niż w opinii dendrologa – zachowanie zasad dobrej kultury, utrzymanie uprawy zgodnie z najlepszą wiedzą w tym zakresie oraz spełnienie wymogów materiału szkółkarskiego drzew. A zatem sam stopień porażenia drzew nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy.

Nie można też podzielić zarzutów nieuwzględnienia - przy określeniu granic działki - mapy sporządzonej przez geodetę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w kontroli uczestniczył pełnomocnik skarżącego (J. P.), który na prośbę inspektorów określił położenie granic działek rolnych, posługując się posiadanym operatem technicznym sporządzonym przez uprawnionego geodetę. Powierzchnia ta pokrywała się powierzchnią deklarowaną we wniosku skarżącego. Na późniejszym etapie postępowania powierzchnia ta została jednak zweryfikowana (pomniejszenie o 0,70 ha) przez organy z wykorzystaniem technik tzw. systemu LPIS (przede wszystkim ortofotomap), stosownie do art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., s. 16 ze zm.). WSA prawidłowo ocenił, że dokonana przez organy identyfikacja działek rolnych w oparciu o system informacji geograficznej nie budzi zastrzeżeń.

Nie można też pominąć – a do tego zmierza argumentacja skargi kasacyjnej – całokształtu obszernego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania. Z tego materiału, w tym z zeznań pracowników skarżącego lub osób wykonujących zlecone prace w gospodarstwie skarżącego, jak i wykonanych w toku kontroli zdjęć, wynika niewątpliwie naruszenie przez skarżącego warunków przyznania płatności. Świadkowie, których zeznania zostały obszernie cytowane w decyzji pierwszoinstacnyjnej, co uzasadnia wyłącznie odwołanie się do wniosków z nich płynących, potwierdzili – wbrew przekonaniu skarżącego - występowanie na części plantacji wieloletnich chwastów do wysokości nawet ponad metra, brak owocowania sadu, koszenie gruntów tylko dwa razy w roku (wiosną i późnym latem), wykaszanie jedynie międzyrzędzi, brak wykaszania w rzędach roślinności i wykonywania innych zabiegów. Ten stan upraw obrazują również sporządzone w toku kontroli zdjęcia uprawy, jak i zeznania kontrolerów. Powyższe nie pozwala uznać za wiarygodne twierdzenia skarżącego, że grunty były wykaszane wielokrotnie na bieżąco w ciągu roku, a uprawa nie była zachwaszczona wieloletnimi chwastami. Oceny organów i WSA nie zmienia potwierdzona przez świadków okoliczność wykonywania zabiegów agralnych na terenie uprawy, w tym dosadzania drzew w miejsce uschniętych czy talerzowania uprawy przed 2014 r. Incydentalne, sporadyczne czy wybiórczo wykonywanie tych zabiegów nie oznacza – czego dowodem jest stwierdzony stan uprawy - spełnienia warunków przyznania płatności, w tym warunków pakietowych, gdyż uprawy przez cały rok i cały okres realizacji wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego winny być utrzymywane w dobrej kulturze i prowadzone zgodnie z najlepszą wiedzą w tym zakresie. Można wręcz pokusić się o tezę, że stan upraw byłby odmienny od stwierdzonego w toku kontroli na miejscu, gdyby w gospodarstwie były przestrzegane zasady prowadzenia uprawy. Powszechny jest bowiem fakt, że chwasty sprzyjają inwazji szkodników i chorób roślin, a nadto są ekspansywne i konkurencyjne wobec upraw, co prowadzi do ich wypierania. Z tych względów nie sposób podzielić poglądu skarżącego, że materiał dowodowy został oceniony dowolnie i sprzecznie z jego treścią oraz na niekorzyść strony, czym naruszono jej słuszny interes i zasadę prawdy obiektywnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że ewentualne pewne, nieznaczne elementy stanu faktycznego, wynikające w szczególności z zeznań pracowników skarżącego, nie korespondują z dokonaną oceną sprawy nie oznacza wadliwości tej oceny. Sprzeczność pewnych dowodów z innym dowodami sprawy jest zwyczajnym zjawiskiem, a ocena okoliczności uznanych za udowodnione jest dokonywana na podstawie całokształtu materiału sprawy. Ten zaś w tej sprawie nie pozwala oprzeć rozstrzygnięcia na dowodach potwierdzających okoliczności nieistotne w świetle normy materialnoprawnej czy mających marginalne znaczenie dowodowe. Całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niewątpliwy - i niemalże jednoznacznie - potwierdza stanowisko zaskarżonej decyzji i kontrolowanego wyroku na relewantne prawnie okoliczności.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 kpa oraz art. 68 § 1 i 2 kpa, tj. zarzut pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej oraz pozostające z nim w funkcjonalnym związku zarzuty naruszenia art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 kpa oraz art. 68 § 1 i 2 kpa, a także art. 8 kpa, tj. zarzuty pkt I ppkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej.

Rozpoznając te zarzuty kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podstawę sporządzenia raportu z kontroli na miejscu stanowiły przepisy art. 31 ust. 1, ust. 4 – ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Z przepisów tych wynika, że czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego. Osoby wykonujące czynności kontrolne mają prawo do: 1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc lub pomoc techniczna; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; 4) sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 5) pobierania próbek do badań. Osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności raport. Raport podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. W przypadku odmowy podpisania raportu przez podmiot kontrolowany raport podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w raporcie stosownej adnotacji o odmowie podpisania raportu przez podmiot kontrolowany. W przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. Szczegółowe warunki przeprowadzania tych czynności, jak i sposób ich dokumentowania normuje zaś rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U. z 2014, poz. 1493). Z przepisów § 2 ust. 1, ust. 1a, § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 tego rozporządzenia wynika z kolei, że kontrole na miejscu oraz wizytacje w miejscu są przeprowadzane przez co najmniej dwie osoby spełniające warunek, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Kontrolujący dokonują ustaleń stanu faktycznego na podstawie dowodów zebranych w toku kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, zaś raport zawiera w szczególności: 1) datę i miejsce sporządzenia raportu; 2) podstawę prawną do wykonywania kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 3) oznaczenie podmiotu kontrolowanego; 4) oznaczenie jednostki kontrolującej; 5) określenie przedmiotu kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu i zakresu czynności kontrolnych wykonywanych w ramach tej kontroli lub wizytacji; 6) datę rozpoczęcia i zakończenia czynności kontrolnych, wykonywanych w ramach kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, z uwzględnieniem przerw w ich wykonywaniu; 7) wskazanie imion i nazwisk kontrolujących oraz informację, który z kontrolujących kieruje wykonywaniem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu; 8) datę wydania i numery wszystkich upoważnień do wykonywania czynności kontrolnych; 9) opis stwierdzonego w wyniku czynności kontrolnych stanu faktycznego, w tym wykrytych uchybień i ich zakresu; 10) pouczenie o prawie, sposobie i terminie zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, o których mowa w art. 31 ust. 8 ustawy oraz o prawie do odmowy podpisania raportu; 11) wykaz załączników do raportu. Raport jest sporządzany, w formie pisemnej, w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden otrzymuje podmiot kontrolowany, a drugi zatrzymują kontrolujący. Raport jest przekazywany podmiotowi kontrolowanemu w celu podpisania, w terminie 14 dni od dnia zakończenia wykonywania czynności kontrolnych. Jeżeli sporządzenie raportu wymaga dodatkowych wyjaśnień lub zasięgnięcia przez kontrolujących opinii, termin, o którym mowa w ust. 3, zostaje wydłużony o czas niezbędny do uzyskania tych wyjaśnień lub opinii. Analiza powyższej regulacji nie pozwala uznać za trafną tezę skargi kasacyjnej i jej uzupełnienia, że podstawą ustaleń faktycznych nie może być raport z kontroli na miejscu, gdyż nie został on sporządzony bezpośrednio w toku czynności kontrolnych a nadto został oparty na notatkach i zapiskach, które zostały zniszczone. W konsekwencji nie jest również zasadny argument, że rozstrzygnięcie oparto na dokumencie stworzonym po zakończeniu oględzin gospodarstwa, co jest okolicznością dyskwalifikującą ten dokument jako kluczowy dowód w sprawie. W świetle jednoznacznego literalnego brzmienia wskazanej regulacji oczywistym jest, że raport z czynności kontrolnych nie musi być sporządzany na bieżąco, zwłaszcza wówczas, gdy – jak to miało miejsce w tej sprawie - sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, wymaga wykonania szeregu czynności kontrolnych. W tej sprawie skarżący zadeklarował do płatności uprawę sadowniczą na powierzchni 53,70 ha. Zarówno obszar uprawy, jak i liczebność drzew jabłoni domowej, z czym wiązała się konieczność przeliczenia sztuk drzew oraz ich podziału na sadzonki spełniające i nie spełniające wymogi pakietowe oraz w jakim zakresie, uzasadniała wykonywanie czynności kontrolnych przez określony okres czasu i zaangażowania określonej liczby kontrolerów. Już te okoliczności wykluczały bieżące sporządzanie raportu i zbiorcze podanie wyliczeń. Ze wskazanych przepisów, ani innych przepisów normujących płatność rolnośrodowiskową, nie wynika też, aby sporządzane w toku wielodniowych czynności kontrolnych robocze materiały, tj. notatki czy zapiski co do ilości liczonych drzew przez poszczególne pary kontrolerów przez kilka dni, miały stanowić załącznik do tego raportu. Sam skarżący również nie wskazuje takiego przepisu, co nie pozwala uznać, iż w tym zakresie jego przeciwne twierdzenie ma jakąkolwiek podstawę prawną. Co istotne, skarga kasacyjna koncentruje się na kwestionowaniu sposobu i czasu sporządzenia raportu, nie wykazuje natomiast wadliwości treści tego raportu, w tym w spornym zakresie obsady drzew, spełniających i nie spełniających wymogów pakietowych. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera danych, z których wynikałoby, że kontrolerzy wadliwie przyjęli, że określona ilość drzew nie spełnia poszczególnych warunków. Ta okoliczność ma istotne znaczenie dla skuteczności analizowanego zarzutu, w przypadku bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego nie jest wystarczające wyłącznie wskazanie jego naruszenia, ale i – jak tego wymaga art. 174 pkt 2 ppsa – wykazania wpływu naruszenia prawa na wynik sprawy. Tego zabrakło w skardze kasacyjnej, co z tej też przyczyny czyni skargę kasacyjną niezasadną w analizowanym aspekcie. W tej sprawie nie sposób doszukać się takiego wpływu. Podnieść też należy, że prawidłowość raportu skarżący próbował kwestionować w postępowaniu karnym, stawiając kontrolerom zarzut niszczenia materiałów źródłowych w postaci notatek i zapisków z liczenia drzew, które w jego odczuciu bezprawnie zostały zniszczone przez kontrolerów, co zostało przez nich przyznane, tj. zarzut niedopełnienia obowiązków lub przekroczenia uprawnień przez pracowników ARiMR przez niewłaściwe i przeprowadzenie kontroli i poświadczenie nieprawdy w raporcie co do powierzchni działek i stanu uprawy jabłoni na jego plantacji. Nie wspomina jednak już o tym, że prokurator odmówił wszczęcia śledztwa, a postanowienie w tym przedmiocie zostało następnie utrzymane w mocy przez sąd rejonowy.

Dodatkowo wskazać należy, że objęte zarzutami kasacyjnymi przepisy art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 i art. 68 § 1 i 2 kpa są przepisami ogólnymi, wprowadzającymi odpowiednio zasadę utrwalania wszystkich czynności na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w protokole oraz ustanawiającymi minimalne wymogi protokołu. W tej sprawie – jak już wykazano – wszystkie relewantne prawnie okoliczności faktyczne zostały utrwalone w raporcie z czynności kontroli na miejscu a raport ten – oprócz tych ogólnych kodeksowych wymogów – spełnia szczególne wymagania, podyktowane specyfiką postępowania w sprawie przyznawania płatności rolnośrodowiskowych. Nie sposób zatem zrozumieć w jaki sposób mogłoby dojść w tej sprawie do naruszenia wskazanych kodeksowych przepisów, tym bardziej że raport można potraktować jako szczególny rodzaj protokołu z czynności faktycznych. Jego istota i natura prawna nie różni się bowiem – poza tymi szczególnymi wymogami formalnymi – niczym od klasycznego protokołu. W każdym razie skarga kasacyjna nie wskazuje na takie różnice. Nie jest też zrozumiałe z jakiej – niewskazanej - okoliczności faktycznej skarżący wywodzi dowolny sposób liczenia drzew przez kontrolerów. Kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych na podstawie raportu nie mogło z uwagi na mającą w sprawie zastosowanie odrębną regulację prawną odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku w postaci zdyskwalifikowania kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu i przez ten zabieg uniknięcia konsekwencji naruszenia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Chybione są również zarzuty naruszenia art. 7 ust. 5, ust. 6 i ust. 7 oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 – 7 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, tj. zarzuty pkt II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut kasacyjny można oprzeć wyłącznie na takich przepisach, które stosował sąd lub powinien był – lecz pominął – zastosować w sprawie (por. np. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r., I OSK 926/16). Oznacza to, że dla przytoczenia podstawy kasacyjnej nie wystarczy powołanie jakiegokolwiek przepisu, lecz jedynie takiego, który normuje daną sytuację faktyczną. Wobec tego stwierdzić należy, że objęte analizowanym zarzutem kasacyjnym przepisy nie miały zastosowania w tej sprawie. Skarżący pomija bowiem przedmiot sprawy, jakim jest płatność rolnośrodowiskowa, do której zastosowanie ma powoływana już wielokrotnie ustawa o rozwoju obszarów wiejskich, co wynika z zakresu zastosowania obu tych aktów prawnych wyrażonych w ich art. 1 pkt 1 oraz tytule. Ustawy te normują przyznawanie środków z różnych funduszy, tj. używając nomenklatury zawartej w tych aktach odpowiednio z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Podnieść bowiem trzeba – co umknęło uwadze skarżącego – że od 2007r. w ramach systemu prawnego UE funkcjonują w sektorze rolnictwa dwa Fundusze (wydzielone z pierwotnego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej), tj. Europejski Fundusz Rolny Rozwoju Obszarów Wiejskich (finansowanie działań z zakresu polityki rozwoju wsi) oraz Europejski Fundusz Gwarancji Rolnej (finansowanie działań z zakresu tzw. I filara WPR), oba stanowiące instrumenty wdrażania Wspólnej Polityki Rolnej. Pomoc przyznawana w ramach tych funduszów jest odrębnie normowana, co wyklucza zamienne stosowanie tych uregulowań. W konsekwencji nie można postawić WSA skutecznego zarzutu pominięcia tych przepisów przy ocenie legalności kontrolowanej decyzji. Niezależnie od tego podnieść należy, że prawidłowość dokumentowania czynności kontrolnych w raporcie została w sposób prawidłowy oceniona w zaskarżonym wyroku, a skarżący żadnym zarzutem naruszenia prawa procesowego nie podważył tej oceny.

Chybiony jest również zarzut naruszenia § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., tj. zarzut pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzut błędnego zastosowania tego przepisu w okolicznościach tej sprawy - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stan faktyczny nie został w skardze kasacyjnej podważony, co oznacza, iż wiąże on w procesie subsumpcji normy materialnoprawnej. Jest to następstwem – na co zwraca uwagę judykatura –tego, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (tak np. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., I FSK 671/16). Nie ma zatem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 17 października 2017 r., II GSK 3550/15). Wobec tego podnieść należy, że skarżący nie podważył zakresu przeprowadzonego postępowania, jak i prawidłowości zgromadzonych w sprawie dowodów. Dowody te zaś potwierdziły, że skarżący uchybił wymogom pakietowym przewidzianym dla pakietu 2.9 (Rolnictwo ekologiczne wariant uprawy sadownicze i jagodowe), bowiem materiał szkółkarski nie spełniał wymogów co do wysokości drzew, grubości pnia i korzeni. Ponadto znaczna cześć drzew była uschnięta, zgryziona i uszkodzona przez dzikie zwierzęta, w konsekwencji czego sad nie owocował. Uprawa nie spełniała zatem celu przyznania płatności, co uzasadniało zastosowanie 100% sankcji.

Nie znajduje też potwierdzenia w przepisach prawa twierdzenie skarżącego, że prawodawca nie przewidział wcześniej sankcji za prowadzenie uprawy niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz za niezachowanie dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, gdyż ta została wprowadzona dopiero rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2013 r. Wbrew temu twierdzeniu, załącznik nr 7, do którego odsyła § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., w pkt II Pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne w rubryce "Wszystkie warianty" zawiera zapis o 100% sankcji za "(p)rowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby" oraz dla poszczególnych wariantów tego Pakietu wprowadza dodatkowo odrębne regulacje, w tym dla Pakietu 2.9 - 100% sankcję "za nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady)", "(n)ieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów", czy 20% za "(b)rak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji". Nie było też możliwe – jak tego oczekuje skarżący – zastosowanie zmniejszenia sankcji za naruszenie w postaci braku wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji, gdyż stwierdzono nieprzestrzeganie wymogów pakietowych sankcjonowanych 100% sankcją, co jest równoznaczne z odmową przyznania wnioskowanej płatności. Naruszenia zagrożone wyższą sankcją skonsumowały naruszenia zagrożone mniejszą sankcją. W tej sprawie - co nie budzi najmniejszych wątpliwości - podstawą faktyczną odmowy przyznania płatności było naruszenie wymogów pakietowych oraz prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, zagrożonych 100% sankcją bez względu na inne uchybienia, zwłaszcza zawyżenie powierzchni czy naruszenie warunku sankcjonowanego niższą sankcją.

Wniosek dowodowy zawarty w uzupełnieniu skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest bowiem stosowanie art. 106 § 3 ppsa. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 ppsa stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 ppsa (tak np. wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., II GSK 170/16). "Odpowiednie" stosowanie przepisów może zaś polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r., III ZP 25/01). Odpowiednie stosowanie art. 106 § 3 ppsa w postępowaniu kasacyjnym polega na odmowie jego zastosowania, co jest uzasadnione zakresem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzając od skarżącego na rzecz Dyrektora OR ARiMR 360 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.