Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 741/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. oraz skargi W. M., S. U., E. S. i J. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] rejon ulic [...] i [...] w mieście G. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego W. M. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej S. U. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżących E. S. i J. S. solidarnie kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. M., S. U., E. S., J. S. oraz A. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na uchwałę Rady Miasta Nr LV/1229/14 z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejon ulic M. i J. w mieście G. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 4 sierpnia 2014 r. poz. 2663). Skarga W. M., S. U., E. S. i J. S. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 827/14, a skarga A. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 741/14.

Skargi powyższe wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miasta podjęła w dniu 26 czerwca 2014 r. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejon ulic M. i J. w mieście G.

Skarżący W. M., S. U., E. S. i J. S. pismem z dnia 2 października 2014 r. wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą. Na wezwanie to Rada Miasta nie odpowiedziała.

W skardze W. M., S. U., E. S. i J. S. zarzucili:

1. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz § 4 pkt 13 oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez:

- określenie stawki procentowej jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w sytuacji, gdy wartość nieruchomości, dla których ją określono nie wzrosła, a nadto taki wzrost nie wynika ani z uzasadnienia podjętej uchwały, ani wzrostu takiego nie sposób ustalić na podstawie stwierdzeń prognozy skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- określenie stawki procentowej jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jedynie dla części stref objętych planem bez jednoczesnego uzasadnienia, dlaczego stawki opłaty planistycznej zostały ustalone tylko dla niektórych stref z wyłączeniem innych;

- brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyżej wskazanym zakresie;

2. naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez niesporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia stawki procentowej renty planistycznej dla terenów objętych strefami [...] oraz poprzez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w wyżej wskazanym zakresie;

3. naruszenie art. 17 pkt 9 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez niewprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego zmian wynikających z uzyskanej opinii organu administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;

4. naruszenie art. 17 pkt 13 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez nieponowienie uzyskania opinii oraz dokonania uzgodnień po wprowadzeniu zmian wynikających ze zgłoszonych uwag do projektu miejscowego;

5. naruszenie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia poprzez zawarcie w planie zagospodarowania przestrzennego zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami ani zasadami, o których mowa w wyżej wskazanych przepisach, mających charakter nieostry i pozwalający na różną interpretację;

6. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez nieokreślenie w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości;

7. naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez wyłączenie w strefach 002-M/U 31, 004-P/U 41,005-M/U 31 obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m2 w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie oraz naruszenie § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyżej wskazanym zakresie;

8. naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez zakazanie w strefach [...] lokalizacji nośników reklamowych wolnostojących oraz reklam nieprzewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym, który był podstawą budowy obiektu, w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie oraz naruszenie § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyżej wskazanym zakresie;

9. naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez dopuszczenie jedynie ogrodzeń ażurowych lub ogrodzeń z żywopłotów z wykluczeniem ogrodzeń z prefabrykatów betonowych, w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie oraz naruszenie § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyżej wskazanym zakresie;

10. naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez zmianę przeznaczenia części działki [...] ze strefy produkcyjno - usługowej (010-41) w teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej, w sytuacji, gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie oraz naruszenie § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyżej wskazanym zakresie;

11. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., art. 3 ust. 2 pkt. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205) poprzez zmianę przeznaczenia przedmiotów gruntów leśnych na cele nieleśne negatywnie wpływając na stan ochrony przyrody na wskazanym terenie poprzez podjęcie działań zmierzających do nieograniczonego przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne oraz mających na celu degradację i dewastację gruntów leśnych, powstanie szkody w drzewostanach i produkcji leśnej oraz negatywny wpływ na zmiany naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi;

12. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przeznaczenie na cele nieleśne gruntu leśnego niebędącego ani nieużytkiem ani gruntem o najniższej przydatności produkcyjnej.

13. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez brak uzasadnienia w planie ważnych względów społecznych dla zmiany przeznaczenia terenów leśny na nieleśne oraz nieuwzględnienie innych gruntów lasów ochronnych przeznaczonych na inne cele niewymienione w katalogu z art. 9 ust. 2 wskazanej ustawy, które powinny być wylesione w pierwszej kolejności.

14. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., art. 2 ust. 1 pkt 7, 8, 9 oraz art. 2 ust. 2 pkt 4, 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2013 poz. 627) poprzez przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wywierając negatywny wpływ na zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów i składników przyrody, w tym w szczególności zadrzewień oraz podjęcie działań niezgodnych z głównymi celami ochrony przyrody ujemnie wpływając na ochronę walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień;

15. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy u.p.z.p. poprzez naruszenie wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, a także wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez niezapewnienie ochrony terenu objętego przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego przed osuwiskami ziemnymi oraz niezapewnienie odprowadzenia wód opadowych.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadniając swój interes prawny skarżący wskazali, że wynika on z prawa własności działek objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Wszyscy skarżący są bowiem właścicielami działek objętych działaniem przedmiotowej uchwały. Twierdzą, że wykonywanie ich uprawnień właścicielskich zostało w istotny sposób zmodyfikowane i ograniczone poprzez uchwalenie przedmiotowej uchwały, wpływając na ich sferę materialnoprawną, w szczególności poprzez pozbawienie zainteresowanych możliwości posadowienia na posiadanych nieruchomościach obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m2, lokalizacji nośników reklamowych wolnostojących oraz reklam nieprzewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym, który był podstawą budowy obiektu, ogrodzenia posiadanych działek ogrodzeniami ażurowymi lub z żywopłotów z wykluczeniem ogrodzeń z prefabrykatów betonowych oraz uniemożliwiając właścicielowi dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości z uwagi na wprowadzenie na części działki 13/2 w miejsce strefy produkcyjno - usługowej (010-41), teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej. Skarżący wskazali, że żadne z wprowadzonych i opisanych wyżej ograniczeń nie było uzasadnione realizacją jakiegokolwiek interesu publicznego, co prowadzi do zakwalifikowania działania organu uchwalającego plan zagospodarowania przestrzennego jako nadużycia władztwa planistycznego.

Skarżący w skardze szczegółowo uzasadnili każdy z postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę z dnia 17 grudnia 2014 r. Rada Miasta wniosła o jej oddalenie ustosunkowując się szczegółowo do kolejnych sformułowanych w skardze zarzutów.

Skarga oraz odpowiedź na skargę zawierały następujące uzasadnienie stanowisk stron w zakresie poszczególnych zarzutów:

Zarzuty 1 i 2.

Uzasadniając pierwszy zarzut skarżący najpierw odnieśli się do wadliwości przy określeniu stawek procentowych jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Podkreślono, że stawki procentowe opłaty planistycznej rada ma obowiązek ustalić tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty przewidziane w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a zatem tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Nadto, ustalenie stawek opłaty planistycznej znajdować musi swoje uzasadnienie w materiale planistycznym, w szczególności w uzasadnieniu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w prognozie skutków. Skarżący zakwestionowali stwierdzenia zawarte w prognozie skutków finansowych, że ustalona intensyfikacja zabudowy mieszkaniowo-usługowej w ramach stref [...]-[...] o łącznej powierzchni ok. 139 ha, dla których projekt planu ustala opłatę planistyczną na poziomie 30 % różnicy wartości nieruchomości. Według skarżących bowiem możliwość zabudowy terenów, dla których ustalono opłatę planistyczną w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości zmalała w porównaniu do poprzednio obowiązujących postanowień planu zagospodarowania z 1996 r. Na terenach objętych strefą [...] dotychczasową funkcję produkcyjno-składową zastąpiono funkcją zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Skarżący wskazali jednak, że wprowadzono ograniczenia w zabudowie wyłączając możliwość zabudowania terenu obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m2, wprowadzając zakaz lokalizacji nośników reklamowych wolnostojących oraz reklam nie przewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym, który był podstawą budowy obiektu, dopuszczając stosowanie wyłącznie ogrodzeń ażurowych lub ogrodzeń z żywopłotów wykluczeniem ogrodzeń z prefabrykatów betonowych, wprowadzono maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej objętej inwestycją 0,25% oraz wprowadzając zabudowę wolnostojącą i bliźniaczą. Natomiast teren oznaczony w planie symbolem [...] został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo – usługową i podzielony na dwie części "a", który w poprzednio obowiązującym planie był objęty strefą produkcyjno-usługową i "b", przeznaczony wcześniej pod zieleń. W odniesieniu do terenu "a" wprowadzono również ograniczenia w zabudowie, o których mowa w odniesieniu do strefy 002-M/U 31. Wobec tego skarżący twierdzą, że ustalenie opłaty planistycznej jest bezpodstawne co do całości terenów objętych w nowym planie strefą 002-M/U 31 oraz co do części terenów objętych strefą 005-M/U 31 litera "a" (działki nr [...]-[...]). Jedynie w stosunku do terenów objętych strefą 005-M/U 31 litera "b" (działki nr [..]-[...]), przekształconych z terenów przeznaczonych pod zieleń w tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową można zasadnie mówić o intensyfikacji zabudowy i stanowiącym konsekwencję powyższego wzroście wartości nieruchomości, w następstwie o istnieniu przesłanek do ustalenia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W odniesieniu do drugiego zarzutu skarżący wskazali, że organ nie uzasadnił przyczyn, dla których dla terenów [...] nie określono wysokości opłaty planistycznej. Sporządzona prognoza skutków finansowych nie obejmowała bowiem wskazanych terenów. Według skarżących odstąpienie przez gminę od ustalenia stawki opłaty planistycznej na niektórych obszarach (ustalenie stawki 0%), co do których założono wzrost ich wartości w związku z uchwaleniem planu, bez szczegółowego uzasadnienia takiego rodzaju działań w dokumentacji planistycznej stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w odniesieniu do zarzutów pierwszego i drugiego dokonała porównania poprzednich regulacji planistycznych i doszła do wniosku, że na skutek przedmiotowego planu nastąpiła zmiana przeznaczenia terenów, dla których ustalono 30% opłatę planistyczną. Zgodnie z ustalonymi parametrami urbanistycznymi w strefie 002-M/U31 może powstać nowa zabudowa mieszkaniowo-usługowa o podobnych parametrach jak w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego G., a w strefie 005-M/U31 nastąpiło ponad dwukrotnie zwiększenie maksymalnej powierzchni zabudowy. Parametry zabudowy zostały uszczegółowione i dostosowane do obecnych uwarunkowań (m.in. występujących obszarów potencjalnie zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych), aktualnych norm prawnych oraz do potrzeb właścicieli poszczególnych nieruchomości. Zwiększenie możliwości inwestycyjnych w stosunku do ustaleń planu obowiązującego oznacza wzrost wartości nieruchomości położonych w strefach zabudowy mieszkaniowo-usługowej 002-M/U31 i 005-M/U31. Analizowany rejon M. charakteryzuje się atrakcyjną lokalizacją o dużych walorach krajobrazowych, w otoczeniu zieleni, z dominacją zabudowy jednorodzinnej i dostępem do istniejącej infrastruktury technicznej. Dlatego największą wartość osiągają tereny o funkcji mieszkaniowej i usługowej zlokalizowane w pobliżu zieleni. Rada zaprzeczyła również, jakoby wskutek uchwalenia planu z 2014 r. możliwość zabudowy terenów, dla których ustalono opłatę planistyczną na poziomie 30% różnicy wartości nieruchomości, zmalała w porównaniu do poprzednio obowiązujących postanowień planu zagospodarowania z 1996 r.

Wskazano, że dla pozostałych terenów objętych granicami zaskarżonego planu nie doszło do zmiany przeznaczenia w stosunku do poprzednich ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. W szczególności odnosi się to do terenów zieleni krajobrazowo-ekologicznej (001-Z64) i lasu (003-ZL), które były przeznaczone na zieleń dostępną (011-62) oraz teren zabudowy mieszanej produkcyjno-usługowej (004-P/U41), którego funkcja także nie została zmieniona (010-41).

Rada wyjaśniła, że wbrew twierdzeniom skarżących o braku uzasadnienia dla przyjętych rozwiązań planistycznych w zakresie stawek opłaty, w części ogólnej prognozy finansowej (dokumentacja planistyczna tom IV str. 278) w pkt 4.1. opisano przypadki wzrostu nieruchomości, zasady ustalania opłaty planistycznej w planie miejscowym oraz doświadczenia miasta związane z jej egzekwowaniem. W części szczegółowej w pkt 6, 7.2., 7.3. (s. 27-29) oraz Wnioskach i zaleceniach (s. 30) wyjaśniono, dla których nieruchomości i dlaczego ustalono 30% stawkę procentową opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego M. rejon ulic M. i G. w mieście G. Uzasadnienie do uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sporządzane każdorazowo przed uchwaleniem planu i ma za zadanie, w sposób możliwie syntetyczny, wyjaśnić rozwiązania przyjęte w planie radnym Rady Miasta. Uzasadnienie nie stanowi części uchwały. Z uwagi na adresatów tj. radnych, w uzasadnieniu do uchwały znalazł się wyłącznie jeden wniosek ze sporządzonej prognozy finansowej tj. "plan nie generuje skutków finansowych dla miasta G.", gdyż ten wniosek jest dla radnych najistotniejszy. Oznacza to, że w konsekwencji uchwalenia planu, miasto G. nie będzie musiało wykupić żadnych terenów, a więc nie wpłynie to negatywnie na budżet miasta, co jest dla radnych informacją istotną w procesie kształtowania gospodarki finansowej miasta.

Zarzut 3

Uzasadniając trzeci zarzut skarżący wyjaśnili, że w toku procedury planistycznej Prezydent Miasta uzyskał pozytywną opinię Marszałka Województwa Geologa Wojewódzkiego o projekcie planu, pod warunkiem uwzględnienia w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części południowej terenu oznaczonego symbolami 005-M/U31 konieczności sporządzenia dokumentacji geotechnicznej i/lub geologiczno- inżynierskiej, obejmującej zagadnienia stateczności zbocza oraz sposobu zabezpieczenia gruntu przed ruchami masowymi ziemi w projekcie budowlanym. W uzasadnieniu opinii Marszałek Województwa wskazał, iż przedłożony projekt uchwały uwzględnia fakt występowania obszarów potencjalnie zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych nie wykazany w rejestrze osuwisk i terenów zagrożonych ruchami mas ziemi. Na obszarze oznaczonym symbolem 005-M/U 31 w jego części południowej deniwelacja terenu wynosi do 25,0 m, a spadek przekracza 25 %. Na obszarze potencjalnie zagrożonym ruchami masowymi ziemi nie ustalono konieczności sporządzania dokumentacji geotechnicznej i/lub geologiczno - inżynierskiej, obejmującej zagadnienia stateczności zbocza. Z uwagi na konfigurację terenu zasadnym będzie uwzględnienie w projekcie uchwały powyższych zaleceń na obszarze zagrożonym ruchami masowymi. Skarżący utrzymują, że wbrew wymogom procedury planistycznej i wiążącego charakteru opinii Rada nie uwzględniła uwag zawartych w opinii i nie wprowadziła ich do projektu planu.

Ustosunkowując się do tego zarzutu Rada Miasta wyjaśniła, że kwestia zabezpieczenia przed osuwaniem się ma ziemi została w planie uwzględniona. Pomimo tego, że w granicach terenu objętego projektem planu, według Rejestru osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi prowadzonego przez Prezydenta Miasta, nie wskazano osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, sporządzono opracowanie ekofizjograficzne podstawowe, którego celem było zebranie informacji o zagrożeniach osuwaniem się mas ziemi. Wnioski i wytyczne z tego opracowania wzięto pod uwagę w pracach nad projektem planu, wykluczając możliwość realizacji zabudowy w rejonie o wysokich spadkach i deniwelacjach terenu. Wskazane tereny charakteryzujące się bogatą rzeźbą terenu, które mogą być potencjalnie zagrożone ruchami masowymi ziemi, przeznaczono pod zieleń ekologiczno-krajobrazową - teren 001-Z64, las - teren 003-ZL oraz pod zabudowę (tereny: 002-M/U31, 005-M/U31) wykluczając jednocześnie możliwość zabudowy w ich południowej części przeznaczając ten teren pod zieleń do utrzymania i wprowadzenia.

Zarzut 4

Skarżący zarzucili brak ponowienia uzgodnień ze wszystkimi organami wskazanymi w art. 17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p., w sytuacji dokonywanych trzykrotnie zmian planu. Według skarżących Rada ponowiła tylko wybiórczo uzgodnienia z niektórymi organami pomijając Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, pomimo wprowadzenia zmian wpływających na gospodarkę wodną, które mogą prowadzić do przekształcenia stosunków wodno – gruntowych w analizowanym obszarze. Brak takiego ponowienia określonych czynności w procedurze planistycznej może skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

W odpowiedzi na powyższy zarzut Rada Gminy wskazała, że przed ostatnim (czwartym) wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu tj. wersji projektu planu, która ostatecznie została uchwalona przez Radę Miasta, przedmiotowy projekt planu został uzgodniony i zaopiniowany w pełnym zakresie ze wszystkimi wymaganymi organami zgodnie z art. 17 u.p.z.p. Wbrew tezie postawionej w treści zarzutu, ponowiono również uzgodnienie z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w piśmie [...] z dnia 8 stycznia 2014 r. (data wpływu do RZGW - 8 stycznia 2014 r.). Faktycznie, nie uzyskano odpowiedzi od RZGW, co jednak nie oznacza braku uzgodnienia. Zgodnie bowiem z art. 25 u.p.z.p., nieprzedstawienie stanowiska lub warunków do uzyskania uzgodnienia wciągu 30 dni od dnia udostępnienia projektu planu miejscowego, uważa się za równoznaczne z uzgodnieniem - co miało miejsce w przypadku ponownego uzgodnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej.

Zarzut 5

Według skarżących w § 7 pkt 18, w § 8 pkt 18, w § 9 pkt 18, § 10 pkt 18 i § 11 pkt 18 planu zawarto zalecenia i informacje nie będące podstawą wydawania decyzji administracyjnych: m.in. teren położony w otulinie Parku Krajobrazowego, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. W planie bowiem powinny znajdować się tylko i wyłącznie normy wiążące mające postać nakazów, zakazów, dopuszczeń czy ograniczeń. Wykluczone jest natomiast obejmowanie planem jakichkolwiek norm nie mających charakteru wiążącego.

Odnośnie tego zarzutu Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że wszystkie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego sporządzane na terenie miasta G. standardowo posiadają w zapisach kart terenu ust. 18 tj. "informacje i zalecenia nie będące podstawą wydawania decyzji administracyjnych". Inwestorzy działający w oparciu o ustalenia planów miejscowych wielokrotnie zwracali uwagę na korzyści płynące z faktu istnienia tego zapisu, szczególnie zwracając uwagę na jego walor informacyjny. W przypadku przedmiotowego planu, już we wczesnych etapach sporządzania projektu planu tj. przy opracowywaniu ekofizjografii, zdiagnozowano bardzo duże spadki oraz bogatą rzeźbę terenu objętego granicami planu. Skonfrontowano wnioski z analizy ekofizjograficznej ze sporządzonym w 2011 r. Rejestrem osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi dla miasta G., który z racji wielkości objętego obszaru, cechuje się dużym stopniem ogólności. Porównanie to wykazało, że tereny objęte planem miejscowym M. rejon ulic M. i J. nie są wskazane w tym rejestrze jako zagrożone osuwiskami, a więc nie ma uzasadnienia, by fakt ten znalazł swoje odzwierciedlenie w ustaleniach planu. Natomiast, zespół projektowy składający się m.in. z przyrodników i inżynierów geodetów zdecydował, że celowym jest umieszczenie informacji, że "w granicach terenu występuje obszar potencjalnie zagrożony osuwaniem się mas ziemnych nie wykazany w rejestrze osuwisk i terenów zagrożonych ruchami mas ziemnych", a co za tym idzie "zaleca się zabezpieczenie i odwodnienie istniejących skarp (tereny 002-M/U31 oraz 005-M/U31, ust. 18)". Zapis ten stanowi wyłącznie informację dla inwestora o potencjalnych zagrożeniach, które będą mogły mieć wpływ na sposób zagospodarowania działki, ale nie narusza w żaden sposób jego interesu prawnego. Tak samo należy traktować zapis "zaleca się zabezpieczenie i odwodnienie istniejących skarp"- ma on charakter informacyjny oraz pomocniczy dla projektantów lub inwestorów i nie jest częścią ustaleń planu, które są podstawą wydawania decyzji administracyjnych.

Zarzut 6

W zakresie rozwiązań komunikacyjnych skarżący podkreślili, że niedopuszczalnym jest wskazanie w planie, że dostępność drogowa (dla określonych działek) jest zapewniona od ulicy M., znajdującej się poza granicami planu. Zwrócono uwagę, że część działek objętych planem nie ma dostępu do drogi publicznej tj. ulicy M., a projektowany plan ten fakt całkowicie ignoruje i niezgodnie z prawem pomija ustawowy obowiązek ustalenia w planie systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, błędnie stwierdzając, że taka okoliczność może być poza planem. Wskazano, że działki nr [...]-[...] nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Mieszkańcy do ul. M. dojeżdżają, ale odbywa się to tylko i wyłącznie na zasadach niepisanej, grzecznościowej umowy, zawartej niegdyś, po zakupie posesji objętych planem, przez cztery sąsiadujące rodziny. Dojazd odbywa się po wspólnej nieruchomości sąsiadujących mieszkańców - działkach [...] i [...], objętych księgą wieczystą [...], przy czym w/w działki określone są w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej jako ,.RV" czyli "rola", zatem aktualnie istniejący zjazd nie może być przez organ uznawany za obowiązujący i prawidłowo ustalony. Działki [....] i [...] w chwili obecnej wykorzystywane są jako zjazd do ul. M. przez dwie rodziny. Opracowanie projektu planu bez uregulowania dojazdów do drogi publicznej z działek na terenie 005-M/U31, jak również nieuwzględnienie w treści planu bezkolizyjnego dostępu do drogi publicznej i pozostawienie go poza granicami planu jest naruszeniem zasad planistycznych. Według skarżących organ wadliwe przyjął, że aktualny, nieformalny i jedynie grzecznościowy system zjazdu do ul. M. można uznać za prawidłowo ustalony dostęp do drogi publicznej, podczas gdy obecny zjazd odbywa się przez wspólną nieruchomość o przeznaczeniu "rola" i nigdzie, na żadnej z urzędowych map nie ma zjazdów do ul. M. z w/w działek a organ opracowujący plan tego braku nie uzupełnił. Skarżący wskazali, że na terenie objętym planem, znajdują się działki budowlane, które muszą mieć dostęp do drogi publicznej, a jego brak prowadzić będzie do konfliktów. Zdaniem skarżących organ, opracowując plan powinien objąć planem również działki nr [...] i [...], ustalić oddzielne, bezkolizyjne dojazdy dla każdego właściciela do ul. M. oraz opracować plan podziału i scalenia działek, aby umożliwić ich przyłączenie do pozostałych działek poszczególnych współwłaścicieli, co ujednoliciłoby strukturę właścicielską tego terenu.

Skarżący wskazali, że organ nie określił w planie obowiązkowych warunków i parametrów scalania i podziału, a brak określenia w planie miejscowym granic obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości nie zwalnia gminy od ustalenia w tym planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Parametry te powinny być określone w planie miejscowym niezależnie od tego, czy w planie tym wyznaczone zostały granice obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości, scalenia i podziału można bowiem dokonać nie tylko wtedy, gdy w planie miejscowym wyznaczone zostały obszary wymagające scalenia i podziału, ale także wtedy, gdy obszary takie nie zostały wyznaczone, na wniosek właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów Rada Miasta wyjaśniła, że w skarżonym planie miejscowym, w każdej z 5 kart terenowych (włącznie z kartą 002-M/U31 i 005-M/U31) w ust. 9, tj. zasady dotyczące systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, szczegółowo określono dostępność drogową od drogi publicznej. Rada Miasta wskazała, że ustalenie w planie obsługi drogowej dla terenu 005-M/U31 i 002-M/U31 od drogi publicznej ul. M., która jest położona poza granicami planu, jest w istocie powiązaniem obszaru objętego planem z istniejącym układem zewnętrznym dróg publicznych. W trakcie procedury sporządzania projektu planu uzyskano pozytywne uzgodnienie właściwego zarządcy drogi publicznej tj. ulicy M., czyli Zarządu Dróg i Zieleni, które potwierdziło prawidłowość przyjętych rozwiązań dotyczących obsługi komunikacyjnej terenów objętych granicami planu. W odpowiedzi na skargę wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 14 u.p.z.p., dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to, że funkcjonujący od lat dojazd od ulicy M. do działek prywatnych właścicieli znajdujących się w granicach planu poprzez działki pozostające we współwłasności (tj. [...] i [...]) jest jedną z form dopuszczonych przez ustawodawcę i stanowi formę dojazdu od drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną pozostającą we współwłasności wszystkich zainteresowanych. Ponadto konstrukcja zapisu o dostępności do drogi publicznej, w ramach skarżonego planu, od ulicy M. dopuszcza zastosowanie także innych rozwiązań. Ponieważ ulica M. jest ulicą klasy lokalnej ma za zadanie obsługiwać bezpośrednio położone wzdłuż niej tereny zabudowane i inwestycyjne. Jej wyposażenie (między innymi chodniki, progi zwalniające i azyle dla pieszych) decyduje o jej uspokojonym charakterze, dlatego nie ma potrzeby ograniczania dostępności drogowej z tej ulicy do terenów przyległych. Oznacza to, że w oparciu o zapisy przedmiotowego planu dostęp do drogi publicznej można zorganizować także w formie zjazdów indywidualnych do każdej z posesji znajdujących się w ramach terenu 005-M/U31. Rada Miasta wskazała, że ustalenia planu umożliwiają zarówno realizację indywidualnych zjazdów z posesji do ul. M., jak i kontynuację obecnie funkcjonującej obsługi komunikacyjnej tj. wspólnego dojazdu przez działki [...] i [...], stanowiących współwłasność czterech właścicieli.

Odnosząc się do kwestii scalania i podziałów nieruchomości wyjaśniono, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta G. z 2007 r. nie wskazano terenów do przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości (zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p.). Dlatego też, chcąc wypełnić dyspozycję art. 9 pkt 4 u.p.z.p., w skarżonym planie miejscowym, w kartach terenów przeznaczonych pod zabudowę w ust. 8 ustalono: "Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości: dowolne". Takie zapisy zastosowane od lat stosowane są w planach miejscowych sporządzanych w G., a postulowane przez skarżących działania zmierzające do uregulowania sytuacji formalno-prawnej nieruchomości powinny odbyć się na drodze cywilno-prawnej.

Zarzut 7, 8, 9, 10.

Skarżący zarzucili następujące ograniczenia prawa własności: poprzez wyłączenie obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 500 m2, poprzez zakaz lokalizacji we wskazanych strefach nośników reklamowych wolnostojących, reklam nieprzewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym, poprzez dopuszczenie jedynie ogrodzeń ażurowych lub ogrodzeń z żywopłotów z wyłączeniem ogrodzeń z prefabrykatów betonowych oraz poprzez zmianę przeznaczenia części działki [...] ze strefy produkcyjno-usługowej (010-41) w teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej. Wskazane w powyższych zarzutach ograniczenia prawa własności według skarżących nadmiernie ingerują w uprawnienia właścicielskie osób, którym przysługują prawa do terenów objętych planem uniemożliwiając właścicielom zabudowanie (w przypadku zmiany przeznaczenia części działki [...] ze strefy produkcyjno - usługowej (010-41) w teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej, wyłączenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m2) bądź racjonalne gospodarcze wykorzystanie w inny sposób (posadowienie reklam, posadowienie ogrodzeń innych niż ażurowe i innych niż ogrodzenia z żywopłotów). Jednocześnie dokumenty planistyczne nie pozwalają na ustalenie przyczyn, dla jakich wprowadzono wyżej wskazane rygorystyczne zakazy i ograniczenia znacząco zawężające sposoby wykonywania własności. Skarżący twierdzą, że Rada Miasta ograniczając wykonywanie prawa własności w ten sposób i tym samym pozbawiając właścicieli nieruchomości możliwości korzystania z posiadanych nieruchomości w dotychczasowy sposób powinna jasno i przekonująco uargumentować w uzasadnieniu podjętej uchwały wprowadzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego celowość oraz słuszność przyjętych funkcji poszczególnych stref oraz zakazów zagospodarowania poszczególnych terenów w określony sposób, umożliwiając właścicielom nieruchomości ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych ograniczających przysługujące im prawa własności.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Rada Miasta wyjaśniła, że wyłączenie obiektów handlowych wielkopowierzchniowych (powyżej 500 m2 powierzchni) jest wynikiem przyjęcia ogólnej zasady kreowania centrum osiedlowego w części wjazdowej i centralnej, tj. u zbiegu ulic M. i P. Wprowadzenie w sposób niesystemowy dużych powierzchni handlowych poza wyznaczonym do tego miejscem w strukturę jednorodnego funkcjonalnie, kameralnego zespołu mieszkaniowego, jest niekorzystne dla sposobu funkcjonowania tego osiedla oraz z punktu widzenia ogólnie przyjętych zasad kompozycji urbanistycznej. Ograniczenie natomiast lokalizacji nośników reklamowych ma za zadanie ograniczyć możliwość realizacji wolnostojących nośników reklamowych, które nie współgrają ze skalą i formą zabudowy osiedla M. oraz umieszczania na elewacjach istniejących budynków przypadkowych nośników nieprzewidzianych w projekcie budowlanym budynku. Poprzez powyższe ustalenia wykluczające tego typu reklamy zdecydowano się chronić kameralny charakter i estetykę osiedla M, co wpływa w sposób korzystny na jakość życia mieszkańców całej dzielnicy. Organ wskazał, że zarzut ten był przedmiotem uwagi do planu, której rozpatrzenie i uzasadnienie znajduje się w załączniku nr 2 do uchwały o planie. Celem natomiast wprowadzenia wymogów z zakresie ogrodzeń było budowanie spójnej estetyki osiedla. Zarzut w tym zakresie był również przedmiotem uwagi do planu, której rozpatrzenie z uzasadnieniem znajduje się w załączniku nr 2 do planu.

W odniesieniu do zmiany przeznaczenia działki nr [...] Rada Miasta wyjaśniła, że część działki [...], która we wcześniej obowiązującym planie miejscowym była przeznaczona pod funkcję zieleni dostępnej (teren 011-62), w przedmiotowym planie faktycznie została przeznaczona pod zabudowę usługowo-produkcyjną. Fakt ten poprzedzony został analizami urbanistyczno-przestrzennymi, które wykazały, że niezbędna jest korekta linii rozgraniczającej terenu przeznaczonego pod funkcję zieleni. Część działki [...], o której mowa w zarzucie, została włączona do terenu inwestycyjnego gdyż stanowiła fikcję planistyczną ze względu na stan istniejący - była przeznaczona pod zieleń dostępną (jako teren 011-62) i jednocześnie była zabudowana budynkiem usługowym. Budynek ten, w którym znajduje się blacharnia i lakiernia samochodowa (ul. M.), w planie poprzednio obowiązującym był zlokalizowany częściowo na terenie przeznaczonym pod zieleń dostępną (011-62), a taki stan rzeczy jest prawnie niedopuszczalny. Przedmiotowym planem usankcjonowano istniejący stan poprzez poszerzenie terenu przeznaczonego pod zabudowę przemysłowo-usługową (004-P/U41). W ten sposób właściciel działki [...] przy ul. M. (tj. jedna z osób skarżących przedmiotowy plan) zyskał większy teren inwestycyjny, a sytuacja jego budynku, w sensie formalno-prawnym, została uregulowana.

Zarzuty 11, 12, 13, 14.

W zakresie powyższych zarzutów skarżący wyjaśnili, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego M. narusza art. 3 ust. 2 pkt. 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rada Miasta uchwalając przedmiotowy plan miejscowy, działając na podstawie prawa, powinna uwzględnić w pierwszej kolejności naczelne zasady ochrony przyrody na przedmiotowym terenie. Zmieniając przeznaczenie gruntów objętych strefą 005-M/U31 z gruntów leśnych na grunty nieleśne, dopuściła się natomiast szeregu naruszeń wskazanych wyżej przepisów. Ze względu na bliskie sąsiedztwo obszaru objętego planem z terenem chronionym w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody, wylesienie tego terenu może doprowadzić do zniszczenia gatunków chronionych fauny i flory i negatywnie wpłynąć na naturalne ukształtowanie terenu, w tym na możliwość powstawania osuwisk wskutek wycięcia z gleby korzeni drzew.

Dodatkowo podkreślono naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który przewiduje przeznaczanie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów klasyfikowanych jako nieużytki. Wskazany natomiast obszar według ewidencji gruntów stanowi użytki leśne – lasy i grunty leśne oraz grunty zadrzewione i zakrzewione. Doszło również do naruszenia art. 9 ust. 3 powołanej ustawy, albowiem lasy chronione mogą być przeznaczana na cele nieleśne wyłącznie w ostateczności. W planie nie zawarto natomiast żadnego uzasadnienia, z którego wynikałoby, jakie ważne względy społeczne przemawiały za zmianą przeznaczenia terenu lasu chronionego na cele nieleśne. Wskazując na naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 7, 8, 9 oraz art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, skarżący przywołali treść tych przepisów.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Rada Miasta wyjaśniła, że dla potrzeb projektu planu miejscowego wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami opracowanie ekofizjograficzne podstawowe, którego celem było zebranie wszelkich informacji o środowisku przyrodniczym i stopniu jego antropizacji na terenach włączonych w jego granice oraz na terenach przyległych, dla sporządzenia diagnozy stanu środowiska i jego waloryzacji dla potrzeb jego projektu. Pozwoliło to na określenie priorytetu ochrony środowiska w tym rejonie M. - główną wartością przyrodniczą obszaru objętego projektem planu są zbiorowiska roślinności leśnej i semileśnej, położone w południowej i południowo-zachodniej części tego obszaru w sąsiedztwie Parku Krajobrazowego. W projekcie planu tereny o najwyższych wartościach przyrodniczych (w skali tego terenu) i położone w najbliższym sąsiedztwie Parku Krajobrazowego i Zespołu przyrodniczo-krajobrazowego A. zachowane zostały jako tereny leśne (teren 003-ZL - 0,26ha) i tereny przeznaczone pod zieleń ekologiczno-krajobrazową (teren 001-Z64 - 0,78ha). Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dotyczy fragmentów działek znajdujących się w obrębie 37 o numerach ewidencyjnych: [...]-[...] o łącznej powierzchni 0,44 ha, co pozwoliło na formalnoprawne uregulowanie istniejącego na ewidencyjnych terenach leśnych innego niż leśne użytkowanie, gdyż wymienione tereny są częściowo przekształcone, w większości pozbawione drzewostanu, pokryte trawą z występującymi w podszycie krzewami głogu, bzu, berberysu, a także żarnowca i jałowca. Na działce o numerze [...], która stanowiła ewidencyjny teren leśny, zlokalizowany jest obiekt mieszkaniowo-usługowy. W celu zminimalizowania strat w leśnictwie oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, miejscowy plan zagospodarowania w terenie 005-M/U31, gdzie położone są w/w działki leśne, wprowadził funkcję mieszkaniowo-usługową z zachowaniem minimum 30% powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej objętej inwestycją. Z uwagi na bogatą rzeźbę terenu oraz duże różnice wysokości w południowej części terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (005-M/U31) w ustaleniach projektu planu wprowadzono zakaz makroniwelacji oraz nakazano utrzymanie i wprowadzenie zieleni. Tereny 001-Z64, 003-ZL oraz południowo-wschodnia część terenu 002-M/U31 i południowa 005-M/U31 ze względu na wartości przyrodnicze włączone zostały do osnowy przyrodniczej miasta - ciągłej struktury przestrzennej tj. Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie. System ten wiąże ze sobą najbardziej wartościowe, różnorodne tereny zieleni, fragmenty terenów otwartych (w tym wód powierzchniowych) i wybrane tereny zainwestowania miejskiego o ograniczonej zabudowie, a także zapewnia ich powiązanie z odpowiednimi terenami pozamiejskimi.

Zarzut 15.

Zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 u.p.z.p. skarżący wyjaśnili, że na terenie objętym planem występują zagrożenia osuwisk ziemnych, co potwierdziła prognoza oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. Nadto, przedmiotowa uchwała doprowadziła do zmian istotnie wpływających na gospodarkę wodną terenu objętego planowaniem przestrzennym - w strefie 005-M/U31 wprowadzono możliwość zabudowania terenów dotychczas przeznaczonych pod zieleń, która miała za zadanie między innymi wiązanie wody opadowej osuszając podłoże, jednocześnie chroniąc stok przed procesami erozyjnymi i osuwiskami oraz pobliskie lasy przed dewastacją. Jednocześnie nie wprowadzono rozwiązań, które mogłyby zapobiegać negatywnym skutkom zmiany przeznaczenia tych terenów. W konsekwencji doszło do naruszenia wymagań wynikających z zasad gospodarowania wodami (zaburzenie dotychczasowych stosunków wodnych) oraz wymagań w zakresie bezpieczeństwa ludzi i mienia, zwłaszcza osób zamieszkujących pobliskie tereny (narażenie na osuwiska bezpośrednio graniczących z ich nieruchomościami mas ziemnych).

Skarżąca A. pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. wzywała Radę Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego spowodowanego uchwałą nr LV/1229/14 Rady Miasta z 26 czerwca 2014 r. Wezwanie to pozostało bezskuteczne.

Skarżąca Spółka uzasadniając interes prawny we wniesieniu skargi wyjaśniła, że jest użytkownikiem wieczystym objętej zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejonu ulic M. i J. działki nr [...], mając zapewniony dojazd poprzez działkę nr [...] i [...], które stanowią współwłasność spółki, A. U., M. F., P. W. – M., A. W., M. W., A. O. i W. Oj. Według skarżącej jej interes prawny przejawia się bezpośrednim wpływem przyjętego miejscowego planu na sposób korzystania z własnej działki. Interes skarżącej został dodatkowo naruszony poprzez wyłączenie z zakresu planu kluczowej kwestii zapewnienia dojazdu do nowych terenów przeznaczonych na zabudowę mieszkaniową, to jest dojazdu do tego terenu. Zatem, interes skarżącej wyraża się w bezpośredniej ingerencji w jego uprawnienia jako użytkownika wieczystego nieruchomości objętej regulacją planistyczną, ale także poprzez nieuzasadnione pominięcie dojazdu do nowo powstałego osiedla mieszkaniowego przez jego działkę.

Skarżąca sformułowała zarzuty:

1. pominięcia obligatoryjnych zapisów dotyczących układu komunikacyjnego;

2. zawyżenia wskaźnika intensywności zabudowy i utraty terenów zielonych;

3. naruszenia zasad ogólnych kształtowania polityki przestrzennej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie ustosunkowując się szczegółowo do kolejnych sformułowanych w skardze zarzutów.

Skarga oraz odpowiedź na skargę zawierały następujące uzasadnienie stanowisk stron w zakresie poszczególnych zarzutów:

Zarzut 1

Powołując się na art. 15 ust. 2 pkt 10 i 3 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia, skarżąca stwierdziła, że plan zagospodarowania przestrzennego pomija kwestię warunków powiązania układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Przytoczone wyżej przepisy jednoznacznie nakazują bowiem ujęcie powiązania układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym w planie. Tymczasem w toku procedury uchwalania przedmiotowego planu całkowicie pominięto kwestię połączenia układu komunikacyjnego przyjmując oderwane od rzeczywistości założenie, iż dojazd ten funkcjonuje poprzez działki będące przedmiotem współwłasności sąsiadów. W rzeczywistości dojazd ten stanowi źródło konfliktu i jest przedmiotem kilku spraw sądowych, w tym sprawy o zniesienie współwłasności czy sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Ze względu na to, że zaskarżoną uchwałą wprowadza się miejscowy plan zagospodarowania, który w istotny sposób zmienia przeznaczenie terenów nim objętych, brak ustalenia układu drogowego w ramach tej uchwały, dla części 002 i 005 stanowi istotne naruszenie prawa. Pominięcie omawianej kwestii w zaskarżonym planie narusza interes prawny współwłaścicieli działek nr [...] i [...], które zamiast dojazdu do kilku domów i przedsiębiorstw mają się stać dojazdem do osiedla z zabudową mieszkaniową. Poza tym wskazany dojazd nie stanowi dostępu do drogi publicznej, gdyż wedle lakonicznego stwierdzenia zawartego w kwestionowanej uchwale ma odbywać się przez działkę będącą współwłasnością (sprawa o zniesienie jest w toku) co oznacza, że część działek przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania nie ma dostępu do drogi publicznej.

W odniesieniu do zastrzeżeń w zakresie układu komunikacyjnego Rada wyjaśniła, że ustalenie w planie obsługi drogowej dla terenu 005-M/U31 i 002-M/U31 od drogi publicznej ul. M., która jest położona poza granicami planu, jest w istocie powiązaniem obszaru objętego planem z istniejącym układem zewnętrznym dróg publicznych. W trakcie procedury sporządzania przedmiotowego planu uzyskano pozytywne uzgodnienie właściwego zarządcy drogi publicznej (ulicy M.), czyli Zarządu Dróg i Zieleni, który potwierdził prawidłowość przyjętych rozwiązań dotyczących obsługi komunikacyjnej terenów objętych granicami planu. Rada wskazała, że funkcjonujący od lat dojazd od ulicy M. do działek prywatnych właścicieli znajdujących się w granicach planu poprzez działki pozostające we współwłasności (tj. [...] i [...]) jest jedną z form dopuszczonych przez prawo i stanowi formę dojazdu od drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną pozostającą we współwłasności wszystkich zainteresowanych. Ponadto konstrukcja zapisu o dostępności do drogi publicznej, w ramach zaskarżonego planu, od ulicy M. dopuszcza także inne rozwiązania. Rada wskazała, że w oparciu o zapisy planu dostęp do drogi publicznej można zorganizować także w formie zjazdów indywidualnych do każdej z posesji znajdujących się w ramach terenu 005-M/U31. Podkreślono, że ustalenia planu umożliwiają zarówno realizację indywidualnych zjazdów z posesji do ul. M., jak i kontynuację obecnie funkcjonującej obsługi komunikacyjnej tj. wspólnego dojazdu przez działki [...] i [...], stanowiących współwłasność czterech osób (w tym skarżącej Spółki). Dojazd w takim kształcie funkcjonuje przynajmniej od kilkunastu lat. Organ wskazał, że znany był mu fakt braku porozumienia pomiędzy współwłaścicielami działek stanowiących wspólny dojazd do nieruchomości poszczególnych właścicieli - nie uzasadnia to jednak zmiany zapisów planu miejscowego. Prywatne konflikty i wieloletnie zatargi sąsiedzkie nie są powodem do ingerowania w sposób zagospodarowania działek prywatnych właścicieli nieruchomości przez ustalenia planu miejscowego.

Zarzut 2

Skarżąca Spółka zarzuciła zawyżenie wskaźnika intensywności zabudowy i utraty terenów zielonych, wskazując, że brak jest uzasadnienia dla przyjętego w planie wskaźnika na poziomie 0,45. W dzielnicach odpowiadających charakterowi M., takich jak W. czy O. w G. wskaźnik ten ustala się w wysokości nie większej niż 0,30, szczególnie dla obszarów, które mają bezpośrednią styczność z lasami. Obszar objęty omawianym planem leży w otulinie Parku Krajobrazowego. Właściciele działek, w znakomitej większości długoletni, objętych planem mieli prawo liczyć, że charakter ich dzielnicy pozostanie w nierozerwalnym związku z terenami zielonymi, a nowa zabudowa będzie mieć charakter ewolucyjnego uzupełnienia, a nie rewolucyjnego zurbanizowania. W ocenie skarżącej zmiana przeznaczenia tej części M. nastąpiła wyłącznie za sprawą jednego inwestora, kosztem nie tylko mieszkańców okolicy, ale także poświęconych licznych terenów zielonych, w tym lasów. W ocenie skarżącej wskazane wyżej uchybienia naruszają przepisy u.p.z.p., w tym w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 2 pkt 4.

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że kwestionowany parametr nie odbiega od wysokości parametru dotąd obowiązującego dla terenu objętego planem (0,45) ale również wpisuje się w standardowo ustalane parametry intensywności zabudowy na terenach mieszkaniowo-usługowych przyjętych w obowiązujących planach miejscowych w M. Zaprzeczono również brakowi uzasadnienia dla ustalonego wskaźnika intensywności, wskazując, że kwestia ta była szeroko opisywana w rozpatrzeniach uwag, które wpływały po wyłożeniach projektu planu do publicznego wglądu.

Rada Miasta wskazała, że zgodnie z art. 15 pkt 6 u.p.z.p. obowiązkowo ustala się maksymalną i minimalną intensywność zabudowy rozumianą jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Wielkość tego parametru ustala się m.in. w zależności od usytuowania danego terenu w mieście i ustaleń zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. Na przykład dla obszarów centralnych miasta, znajdujących się w Centralnym Paśmie Usługowym (szerzej "omówionym w Studium - rozdział III. 12.4), predysponowanych do intensywnej zabudowy śródmiejskiej, stosuje się wysokie wskaźniki intensywności. Dla terenu w rejonie dworca kolejowego we W. obowiązuje intensywność zabudowy dla działki budowlanej objętej inwestycją na poziomie 6,0 (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W. rejon dworca kolejowego, Ulicy K. i D. w mieście G., uchwała Rady Miasta nr XXII/419/12 z dnia 26 stycznia 2012 roku, Dz. Urz. Woj. Pom. poz 740 z dnia 21 lutego 2012 r.) W rejonach oddalonych od centrum miasta, dedykowanych ekstensywnej zabudowie mieszkaniowej ze stosunkowo nielicznymi usługami, takich jak M., intensywność zabudowy określa się bardziej restrykcyjnie. Ma to na celu ochronę skali i kameralności zabudowy na poziomie rzadko przekraczającym 1,0, a najczęściej oscylującym w okolicach 0,4-0,6. Dzielnica M. jest jedną z niewielu dzielnic w G., w której pokrycie obowiązującymi planami miejscowymi sięga prawie 100%. W planach tych wskaźnik intensywności zabudowy oscyluje od 0,3 do 0,8 dla terenów mieszkaniowych, a dla terenów mieszkaniowo-usługowych od 0,45 do 1,2. Zatem zaskarżony plan miejscowy, który dla terenów mieszkaniowo-usługowych ustala intensywność na poziomie 0,45, mieści się w tych granicach. Rada wskazała, że po drugim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, do projektu planu w ustawowym terminie 30-dniowym wpłynęła uwaga 11 osób oraz skarżącej Spółki. Składający uwagę wnosili m.in. o pozostawienie wskaźnika intensywności na poziomie 0,45. Prezydent Miasta uwzględnił uwagę i ustalił intensywność na poziomie 0,45. Zarzut skarżącej dotyczący wysokości wskaźnika intensywności zabudowy jest tym samym niezrozumiały. Rada wskazała, że wysokość parametru intensywności zabudowy przyjęta w planie jest intensywnością, jaką można zastosować dla tego terenu, zgodnie z obowiązującymi wskaźnikami intensywności wahającymi się od 0,45 do 1,2 dla terenów mieszkaniowo-usługowych w planach miejscowych w M. Zdaniem Rady obniżanie tego parametru do poziomu 0,4 mogłoby stanowić podstawę roszczeń z art. 36 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutu utraty terenów zielonych Rada Miasta wskazała, że podjęła uchwałę nr XLVII/1300/10 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejon ulic M. i J. w mieście G. w dniu 25 marca 2010 r., poprzedzając ją studiami i analizami dotyczącymi zasadności przystąpienia do sporządzania planu, które potwierdziły konieczność sporządzenia tego planu oraz zgodność planowanych zmian z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. Zgodnie z poprzednio obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego M., część terenu o powierzchni 0,92 ha wzdłuż ulicy M.j była przeznaczona pod strefę produkcyjno-usługowo-składową (teren 010-41), natomiast resztę terenu na zapleczu o powierzchni 1,74 ha plan przeznaczał pod zieleń dostępną (teren 011-62). Zieleń dostępną zdefiniowano w ww. planie miejscowym jako: parki, lasy, skwery, zielone tereny rekreacyjne, itd. elementy liniowej infrastruktury technicznej. Realizacja tej funkcji jest możliwa wyłącznie w przypadku, gdy taki teren jest dostępny dla osób trzecich, a nie tylko właścicieli nieruchomości. Natomiast teren 011-62 (w poprzednim planie obowiązującym na terenie objętym granicami skarżonego planu) nie był "dostępny", gdyż z każdej strony otoczony był terenami prywatnymi należącymi do różnych właścicieli a sam teren był wykorzystywany przez właścicieli gruntów jako ogrody przydomowe. Funkcje dopuszczone w ramach strefy zieleni dostępnej były więc niemożliwe do zrealizowania pod rządami poprzedniego planu. Nadto takie rozwiązanie mogło rodzić potencjalne skutki finansowe dla gminy zgodnie z art. 36 u.p.z.p. Po drugim wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą do publicznego wglądu wpłynęła uwaga, sygnowana przez 11 osób oraz skarżącą, którzy wnosili m.in. o niewprowadzanie zmiany przeznaczenia dotychczasowych terenów leśnych w części południowej terenu objętego zmianą na tereny usługowo-mieszkaniowe. Prezydent Miasta uwzględnił tą uwagę w piśmie nr [...] z dnia 5 lipca 2011 r. poprzez pozostawienie terenów leśnych na nieruchomościach tych właścicieli, którzy o to wnioskowali, m.in. skarżącą. Po trzecim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu spółka A. wniosła odmienną uwagę - wnosiła o zmianę terenu 006-Z64 na teren mieszkaniowo-usługowy M/U31. Uwaga ta została również pozytywnie rozpatrzona przez Prezydenta Miasta.

Dla potrzeb projektu planu miejscowego wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami opracowanie ekofizjograficzne podstawowe, którego celem było zebranie wszelkich informacji o środowisku przyrodniczym i stopniu jego antropizacji na obszarze objętym analizami oraz na terenach przyległych, dla sporządzenia diagnozy stanu środowiska i jego waloryzacji dla potrzeb projektu planu. Pozwoliło to na określenie następujących priorytetów ochrony środowiska w rejonie M.: główną wartością przyrodniczą obszaru objętego projektem planu są zbiorowiska roślinności leśnej i semileśnej, położone w południowej i południowo-zachodniej części tego obszaru; obszar objęty projektem planu znajduje się w granicach otuliny Parku Krajobrazowego, od południa graniczy bezpośrednio z Parkiem Krajobrazowym i Zespołem przyrodniczo-krajobrazowym [...], a w odległości około 90 m od jego południowej granicy znajduje się rezerwat przyrody [...]. Wnioski i wytyczne z opracowania ekofizjograficznego podstawowego zostały wzięte pod uwagę w pracach nad każdym projektem planu. Dla przedmiotowego projektu planu zgodnie z obowiązującymi przepisami wykonano prognozę oddziaływania na środowisko, w której określono, przeanalizowano i oceniono skutki, które mogą wyniknąć z planowanego przeznaczenia terenów dla wszystkich komponentów środowiska, w tym między innymi dla obszarów i obiektów podlegające ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W prognozie oddziaływania na środowisko zaskarżonego planu wskazano, że w projekcie planu tereny o najwyższych wartościach przyrodniczych (w skali tego terenu) i położone w najbliższym sąsiedztwie Parku Krajobrazowego i Zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] prawidłowo zachowane zostały jako tereny leśne i tereny przeznaczone pod zieleń ekologiczno-krajobrazową oraz na zieleń do utrzymania lub wprowadzenia, lokalne powiązania ekologiczne, zieleń izolacyjna w części południowej terenu.

Rada wskazała, że została sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko planu miejscowego wraz z aneksami do prognozy, które to opracowania uwzględniały analizę i ocenę wpływu realizacji ustaleń projektu planu miejscowego na położony poza granicami projektu planu (około 90 m na południe) rezerwat przyrody A. oraz Park Krajobrazowy (bezpośrednio graniczący). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 17 stycznia 2014r. uzgodnił bez uwag projekt planu w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu, co świadczy o dokonaniu przez autorów prognozy właściwej oceny skutków realizacji ustaleń projektu planu na środowisko.

Rada stwierdziła, że teza skarżącej dotycząca przedkładania interesu jednostkowego inwestora nad potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności jest niezasadna. Obligatoryjnym celem każdego planu miejscowego jest osiągnięcie spójności jego ustaleń z ustaleniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. z 2007 r. na stronach 216 i 217, wyraźnie podkreśla konieczność kreowania takiej polityki przestrzennej, która przeciwdziała problemowi trapiącymi wszystkie współczesne miasta tj. suburbanizacji czyli osiedlania się mieszkańców miasta poza jego granicami. Należy temu przeciwdziałać m.in. poprzez tzw. "rozwój miasta do wewnątrz", czyli optymalne wykorzystanie terenów inwestycyjnych (w tym mieszkaniowych) w granicach tego miasta. Dlatego też ww. Studium, zalicza cały teren w granicach zaskarżonego planu (oprócz jednego terenu leśnego) do obszarów o dominującej funkcji mieszkaniowej. Kontynuowanie i rozwijanie funkcji przemysłowo-usługowo-składowej nie tylko zaburzałoby ład przestrzenny kameralnego osiedla mieszkaniowego, jakim jest M., ale przede wszystkim byłoby niezgodne z polityką przestrzenną miasta G. wyrażoną w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.

Zarzut 3

Skarżąca zarzucając naruszenie zasad ogólnych kształtowania polityki przestrzennej, wskazywała, że przyjęte warunki zabudowy nowych terenów rażąco odbiegają od obecnej zabudowy, brak jest harmonii dobrego sąsiedztwa planowanej i istniejącej zabudowy.

W odpowiedzi Rada Miasta uznała zarzut ten za niezasadny, wskazując, że w planie ustalono parametry i wskaźniki kształtowania nowej zabudowy wpisujące się w charakter osiedla M. oraz w ukształtowanie rzeźby terenu (załączniki graficzne 1, 2, 3), a przyjęte w tym planie parametry urbanistyczne są niemalże tożsame z parametrami urbanistycznymi przyjętymi w sąsiadujących terenach mieszkaniowych (plan miejscowy M. uchwalony w 1996 r.). Parametry przyjęte w planie, gwarantują, że potencjalna nowa zabudowa nie będzie odbiegać skalą od zabudowy istniejącej i wpisze się w zastany krajobraz kameralnego osiedla mieszkaniowego, jakim jest M. Organ wskazał, że wyłączenie spod zabudowy terenów osuwiskowych oraz gęsto porośniętych roślinnością pozwoli utrzymać i uwydatnić naturalną rzeźbę terenu wraz z zadrzewieniemi. Organ stwierdził, że ustalenia zaskarżonego planu faktycznie powiększają tereny inwestycyjne właścicieli mających swoje nieruchomości w jego granicach (w tym skarżącej) ale przy tym dbają o odpowiednią równowagę pomiędzy skalą potencjalnej nowej zabudowy, a podkreśleniem i chronieniem walorów przyrodniczych tej części G. Organ wskazał, że granice lasów na terenie objętym planem zostały określone na podstawie aktualnej mapy ewidencyjnej gruntów i budynków, jaka znajduje się w zasobach geodezyjnych Urzędu Miasta w G., zweryfikowanej przez ustalenia Inwentaryzacji Stanu Lasów Niepaństwowych Miasta G. na lata 2006-2015 wykonanej w Biurze Urządzania Lasów i Geodezji Leśnej Oddział w G. Wymieniona Inwentaryzacja została wykonana zgodnie z przepisami ustawy o lasach. Zinwentaryzowane w ten sposób lasy w przedmiotowym planie zostały zachowane jako lasy i oznaczone symbolem ZL. Inne tereny zadrzewione przypominające swoim składem gatunkowym przyległe tereny leśne przeznaczone zostały pod zabudowę i inne zagospodarowanie.

Rada Miasta wskazała, że osiedle M. jest na tyle jednorodne w swojej strukturze i skali, że zdecydowano się na pozostawienie praktycznie identycznych parametrów urbanistycznych jak w planie obowiązującym, na wszystkich nieruchomościach objętych planem, w tym nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Przedmiotowy plan dla wszystkich działek inwestycyjnych, ustala takie same parametry, nie faworyzując żadnego z właścicieli.

Postanowieniem z dnia 25 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt II SA/Gd 827/14 i II SA/Gd 741/14, prowadząc je wspólnie pod sygnaturą akt II SA/Gd 741/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270.), zwanej dalej u.p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejon ulic M. i J. w mieście G. podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g.

Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, iż przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3 poz. 60)

W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przez skarżących w dniu 7 października 2014 r. Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie, skargi zostały wniesione w dniach 1 grudnia 2014 r. i 16 października 2014 r. Termin 60-dniowy przewidziany w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. został zatem zachowany.

Podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką merytorycznego badania zgodności z prawem uchwały jest stwierdzenie naruszenia interesu prawnego tą uchwałą. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, a skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą i własną indywidualną sytuacją prawną. To stwierdzenie naruszenia interesu prawnego strony skarżącej otwiera drogę do rozpoznania skargi i oceny charakteru tego naruszenia.

Z treści przywołanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

Skarżący są właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarze objętym planem. W. M. jest właścicielem nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...]. S. U. jest współwłaścicielką nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], E. S. i J. S. są właścicielami nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], A. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] oraz współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Ustalenia uchwalonego planu określają w sposób wiążący przeznaczenie nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jeżeli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, to jest to wystarczające do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2009 r., II OSK 1391/09, z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. II OSK 12931/09, wyroki podobnie jak inne cytowane w uzasadnieniu wyroki dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga bowiem sama zmiana w sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości skarżących. Każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjne oraz przez art. 140 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. II OSK 17/08, LEX nr 470949). Podobnej ochronie jak prawo własności podlega również prawo użytkowania wieczystego. Nadto wskazać należy, że ustalenia zaskarżonej uchwały wprowadzają szereg ograniczeń na terenie nieruchomości skarżących w zakresie możliwości ich zabudowy.

Skarżący wykazali, że zaskarżona uchwała w zakresie obejmującym należące do nich nieruchomości narusza ich prawem chroniony interes. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie spełniona jest przesłanka naruszenia interesu prawnego przewidziana w art. 101 u.s.g. Stwierdzenie, że interesy skarżących zostały naruszone otwiera drogę do kontroli legalności w tym zakresie zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części jest naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołana regulacja ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, materialnoprawną, która oznacza uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną dotyczącą zachowania procedury sporządzania planu oraz właściwości organu. (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008r., sygn. II OSK 215/08).

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego, jego części tekstowej, graficznej i załączników, zawartych w nich ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Zasady sporządzania planu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony podmiot. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), zawartych w nim ustaleń - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2011, s. 267-268). W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Odnośnie naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 6. wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 263 i nast.).

Sąd uznał za uzasadniony zarzut naruszenia zasad sporządzania planu ze względu na brak ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Okoliczność ta uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W zaskarżonym planie dla obszaru objętego symbolem 004-P/U41 w § 10 punkcie 8 określono zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości jako "dowolne". Takie też unormowanie zawarto w § 11 pkt 8 dla terenu objętego symbolem 005-M/U31 oraz w § 7 pkt 8 dla terenu oznaczonego symbolem 001-Z64.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym należy obowiązkowo określić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości określone zostały w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z tym unormowaniem ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z., jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Niewątpliwym jest, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów w tym zakresie. Nie wynikają z niej bowiem obligatoryjne elementy zasad i warunków podziału jakimi są powierzchnie działek, szerokości ich frontów i kąt położenia w stosunku do pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wskazywała, że zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości określono jako dowolne bowiem, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta G. z 2007 r. nie wskazano terenów do przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p., a działania zmierzające do uregulowania sytuacji formalno-prawnej nieruchomości powinny odbyć się na drodze cywilno-prawnej. Argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Instytucja scaleń i podziałów nieruchomości unormowana jest ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze z.), dalej zwanej u.g.n. Scalenie i podział nieruchomości dokonywane jest w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który musi szczegółowo określać jego warunki i zasady. Z art. 102 ust.1 u.g.n. wynika wprost, że szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy, co oznacza, że scalenie i podział nieruchomości może być dokonany tylko wówczas, gdy warunki te zostały określone w planie miejscowym. (por. Eugeniusz Mzyk [w:] "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 399-400).

W świetle art. 15 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 22 u.p.z.p. niewątpliwym jest, że w przypadku, gdy rada gminy określiła w planie miejscowym granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, obowiązana będzie ustalić jednocześnie szczegółowe zasady i warunki scaleń i podziału. Brak określenia tych zasad uniemożliwi bowiem wywiązanie się przez gminę z przewidzianego art. 22 u.p.z.p. obowiązku podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego obejmującego obszary wymagające zastosowania tego rozwiązania.

Z przepisów u.g.n. wynika jednak, że scalanie i podział nieruchomości może być przeprowadzone nie tylko w przypadku, gdy w planie miejscowym organ gminy określi granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów. Zgodnie bowiem z art. 102 ust. 2 u.g.n., scalania i podziału nieruchomości można również dokonać gdy wystąpią o to właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Konstrukcja przytoczonego przepisu wskazuje, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi sytuacjami uzależnionymi od tego, kto inicjuje procedurę. W pierwszym przypadku scalenie i podział obejmuje tereny wskazane przez organy gminy na etapie prac planistycznych, znajdujące się w granicach obszarów określonych w planach miejscowych zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. – wówczas inicjatorem procedury jest rada gminy. W drugim przypadku, scalaniem i podziałem mogą być objęte wszelkie grunty (z wyjątkiem rolnych i leśnych) w tym przeznaczone pod budownictwo przemysłowe, rekreacyjne, usługowe i inne, bez ograniczeń lub wyłączeń, jeżeli z wnioskiem o scalanie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% gruntów, które mają być objęte scalaniem i podziałem (Eugeniusz Mzyk [w:] "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 399-400; Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczek, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" CH. Beck Warszawa 2011; Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2011).

Skoro ustawodawca wprowadził zasadę, że omawiana procedura może być przeprowadzona na wniosek, to zasada ta nie może być pominięta przez organ gminy przy uchwalaniu planu i ocenie czy okoliczności faktyczne zezwalają na odstąpienie od obowiązku określenia elementu planu wskazanego w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Z tego względu nie można podzielić zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska, że ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości jest obligatoryjne tylko w przypadku wyznaczenia terenów wymagających przeprowadzania tej procedury.

Zatem, mimo, iż w planie nie przewidziano obszarów objętych obowiązkowym scaleniem i podziałem nieruchomości, w planie obligatoryjnie należało określić zasady podziału i scalania, są one bowiem niezbędne dla realizacji uprawnienia właścicieli nieruchomości objętych planem do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie procedury scaleniowej. Wskazać także należy, że prawa zainicjowania procedury scalenia i podziału nie wyłącza możliwość doprowadzenia do zmian własnościowych w drodze cywilno-prawnej bądź w trybie złożenia wniosku o dokonanie podziału geodezyjnego nieruchomości. Uprawnienie właścicieli nieruchomości do złożenia wniosku w przedmiocie scalenia i podziału jest bowiem przysługującym właścicielom nieruchomości z mocy ustawy uprawnieniem niezależnym od innych instrumentów prawnych umożliwiających dokonanie zmian własnościowymi nieruchomości.

Norma zawarta w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie przewiduje wyjątków od nałożonego obowiązku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość odstąpienia od tego obowiązku w szczególnych sytuacjach, gdy ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem będzie to zbędne. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe jedynie w sytuacji, jeżeli z oczywistych i bezspornych okoliczności faktycznych danego terenu wynika brak konieczności zawarcia w planie miejscowym postanowień w tym zakresie. Wymagałoby to wykazania oczywistych i bezspornych okoliczności faktycznych występujących na danym terenie uzasadniających pominięcie obligatoryjnego elementu planu.

Jak wskazano w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2012 r. II SA/Wr 977/11, że prawodawca gminny nie może przewidzieć, że w terenie objętym planem (w szczególności przy rozdrobnieniu działek i stosunków własnościowych) nie wystąpi, z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością sytuacja, w której właściciele gruntów na terenie objętym planem nie będą chcieli, w nieokreślonej przyszłości, zrealizować swych ustawowych uprawnień. Nie jest możliwe, aby rada gminy mogła już w momencie uchwalania planu przewidzieć, że nie będzie ponad wszelką wątpliwość potrzeby przeprowadzania scalania i podziału nieruchomości na terenie objętym planem. Bez wykazania przez organ gminy, bezspornych i oczywistych okoliczności uprawniających do pominięcia w planie zasad scalania, nieustalenie ich (w sytuacji, gdy gmina nie określiła obszarów wymagających scaleń i podziałów) prowadzi w istocie do pozbawienia przez akt prawa miejscowego właścicieli i użytkowników wieczystych ustawowo przyznanego im prawa inicjowania procedury. Rada będzie bowiem zmuszona odmówić podmiotom uprawnionym przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości, a jeżeli podjęłaby uchwałę o przystąpieniu do scalenia, to byłaby ona dotknięta wadą nieważności. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. II SA/Wr 625/11)

Brak w planie postanowień określających warunki scaleń i podziałów może być zaakceptowany w sytuacji, gdy plan obejmuje teren pojedynczej działki lub też teren kilku działek należących do jednego podmiotu. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Plan został uchwalony dla obszaru składającego się z wielu działek, należących do różnych właścicieli o bardzo zróżnicowanej powierzchni. W szczególności na obszarze objętym planem znajduje się ponad 20 nieruchomości. Z dołączonej do akt sprawy mapy wynika, że część działek posiada powierzchnię i kształt uniemożliwiające ich zagospodarowanie zgodnie z przeznaczaniem wynikającym z planu. Dotyczy to przykładowo działek nr [...]-[...]. Należy zatem uznać, że szczegółowe warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości objętych planem winny zostać w nim ustalone w zakresie wymaganych przepisami prawa, w tym rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Bez wykazania przez organ gminy, bezspornych i oczywistych okoliczności uprawniających do pominięcia w planie zasad scalania, nieustalenie ich prowadzi w istocie do pozbawienia przez akt prawa miejscowego właścicieli i użytkowników wieczystych ustawowo przyznanego im prawa inicjowania procedury. Rada będzie bowiem zmuszona odmówić podmiotom uprawnionym przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości, a jeżeli podjęłaby uchwałę o przystąpieniu do scalenia, to byłaby ona dotknięta wadą nieważności.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie organ w istocie nie odstąpił od ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, lecz zamieścił postanowienie o określeniu ich jako dowolnych.

Zamieszczenie w uchwale takiego postanowienia wskazuje, iż organ planistyczny przewidział na terenie objętym planem możliwość przeprowadzenia postępowania w sprawie scalania i podziału nieruchomości. Powyższe wskazuje, że wbrew wywodom zwartym w odpowiedzi na skargę, podejmując przedmiotową uchwałę rada uznała, że tereny objęte planem, mogą być poddane procedurze scaleniowo-podziałowej. Uznano zatem, że warunki faktyczne – na dzień uchwalenia planu – nie wykluczają potrzeby i konieczności objęcia tych terenów scaleniem i podziałem. Rada Miasta przewidując możliwość przeprowadzenia procedury scaleniowej na tym terenie zobligowana była do określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości z uwzględnieniem wszystkich parametrów wskazanych w § 4 pkt 8 rozporządzenia. Określenie w planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, jako dowolnych, narusza zasadę sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianą w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i skutkuje stwierdzeniem jego nieważności.

Konsekwencją takiej oceny jest konieczność stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały planistycznej. Stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej jedynie zapisów w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości doprowadziłoby bowiem do sytuacji pozostawienia w obrocie prawnym planu miejscowego nie zawierającego jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Wobec stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., ocena pozostałych podniesionych w skargach zarzutów nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ustosunkowując się do pozostałych podniesionych przez skarżących zarzutów Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 p.u.p.z. oraz § 4 pkt 13 oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez określenie stawki procentowej jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust 4 u.p.z.p., mimo braku wzrostu wartości nieruchomości oraz określenia tej stawki jedynie dla części stref objętych planem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ może odstąpić od ustalania stawki renty planistycznej, gdy jest oczywiste, że wartość nieruchomości nie wzrośnie. Przypadkiem takim jest sytuacja nieruchomości, których przeznaczenia plan nie zmienia i co do których istnieje pewność, że ich wartość nie wzrośnie (por. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10; i z dnia 6 maja 2010 r. II OSK 424/10, CBOIS). W badanej uchwale organ odstąpił od wymierzenia opłaty odnośnie terenów objętych strefami 001-Z64, 003-ZL, 004-P/U41. W ocenie Sądu, odstąpienie takie nie narusza normy art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Przeznaczenie tych terenów przyjęte w planie odpowiada dotychczasowemu ich przeznaczeniu.

Co do zasady, skarżący słusznie wywodzili, że w przypadku odstąpienia od ustalenia w planie stawki renty planistycznej, organy gminy dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym planem przeznaczeniu, nie wzrośnie. Wymaga to przeprowadzenia szczególnej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlania wyników tej analizy w materiałach planistycznych. Aczkolwiek w materiałach planistycznych brak jest rozważań w tym zakresie, uchybienie takie nie mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli przesłanki odstąpienia od ustalenia stawki nie budzą wątpliwości. Zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia poprzez niesporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia stawki procentowej renty planistycznej dla terenów objętych strefami 001-Z64, 003-ZL, 004-P/U41 oraz brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w wyżej wskazanym zakresie jest uzasadniony. Niemniej nie prowadzi on do stwierdzenia nieważności uchwały, jako nieistotne naruszenie trybu postępowania.

Za prawidłowe uznać natomiast należało ustalenie stawki opłaty dla terenów 002-M/U31 i 005-M/U31. Brak jest podstaw do stwierdzenia, by w tym przypadku organ planistyczny mógł odstąpić od obowiązku przewidzianego w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. W planie doszło bowiem do zmiany przeznaczenia tych terenów. Dotychczasowa funkcja produkcyjno-składowa i zieleni dostępnej uległa zmianie na funkcję mieszkaniowo-usługową. Taka zmiana co do zasady uzasadnia stanowisko, że wartość tych nieruchomości z dużym prawdopodobieństwem wzrosła. Natomiast stwierdzenie faktu, czy z uwagi na szczegółowe zapisy planu, w związku z jego uchwaleniem nastąpił rzeczywisty wzrost wartości konkretnej nieruchomości i w jakim zakresie, odbywa się każdorazowo w toku postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie zakończonej decyzją administracyjną. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę jest w tym zakresie prawidłowa.

Brak szczegółowych rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu uchwały oraz w prognozie skutków finansowych nie stanowi wadliwości uzasadniającej stwierdzenie nieważności uchwały.

Przepis § 12 rozporządzenia określa materiały, służące udokumentowaniu czynności wykonanych w toku procedury planistycznej, o jakich mowa w art. 17 ustawy. W § 12 pkt 19 wymienia uchwałę rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy, wraz z załącznikami i uzasadnieniem. Uchwała oraz załączniki do niej to dokumenty wytwarzane w toku uchwalania planu i przewidziane w ustawie. Przepisy u.p.z.p. nie nakładają na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem jego brak nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu. Określenie sposobu dokumentowania prac i zakresu projektu planu nie może skutkować wprowadzeniem w drodze rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) obowiązku dokonania czynności przez radę gminy, polegającej na uzasadnieniu uchwały, którego brak byłby kwalifikowany jako naruszenie zasad uchwalania planu. Tryb sporządzania aktu w myśl art. 28 u.p.z.p. odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w toku procedury, zaś zasady sporządzania dotyczą kwestii merytorycznych: zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Gl 556/11)

Obowiązek uzasadnienia uchwały wynika z § 143 w związku z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100 poz. 908 ) Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 933/12 zaistnienie naruszeń postanowień "Zasad techniki prawodawczej" nie mogłoby prowadzić do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego wadliwością zaskarżonej uchwały. Zasady techniki prawodawczej określają w istocie nie warunki ale zasady sporządzania uzasadnień projektów rozporządzeń i ustaw. Tylko odpowiednio te przepisy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego, a w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy jeszcze dodatkowo mieć na względzie to, że plan ma szczególną budowę, wymaga szeregu załączników a jednym z nich jest wykaz uwag ze sposobem ich rozpatrzenia. Charakter planu sprawia zatem, że do jego uzasadnienia nie można stosować wzorca z "zasad techniki prawodawczej". (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 933/12; Lex nr 1217452) Jak wskazuje się w doktrynie zasady techniki prawodawczej są regułami konstruowania poprawnych aktów normatywnych a nie regułami konstruowania "ważnych" aktów prawnych, nie wyrażają one bowiem typowych norm prawnych, lecz dyrektywy techniczne, celowościowe. (por. S. Wronkowska w S. Wronkowska M. Zieliński Komentarz do zasad techniki prawodawczej Warszawa 2004, s. 20)

Kwestionowana uchwała nie zawiera uzasadnienia. Stanowi to w istocie wadliwość trybu postępowania, wskazuje bowiem na brak oceny przez organ w toku postępowania kwestii, które winny być przez organ uwzględnione, bądź brak dania wyrazu dokonania tej oceny w uchwale. Jest to wadliwość nieistotna z punktu widzenia rzeczywistej prawidłowości unormowań uchwały planistycznej, jej skutki mogą być usunięte przez organ poprzez późniejsze wyjaśnienie związanych z tym kwestii. Nie może ona zatem prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zatem brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyżej wskazanym zakresie nie wpływa na ważność podjętej uchwały. Stanowisko to dotyczy także wszystkich pozostałych zarzutów podniesionych w skardze w pozostałych punktach kwestionujących brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w tym zakresie. Wskazać nadto należy, że szereg kwestii, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, była przez organ planistyczny analizowana w związku w wniesieniem uwag w tym zakresie, których rozpatrzenie z uzasadnieniem znajduje się w załączniku nr 2 do uchwały.

Skutku w postaci stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały nie może odnieść również zarzut dotyczący treści prognozy skutków finansowych. Stosownie do art. 17 pkt 5 ustawy jednym z etapów procedury planistycznej jest sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 ustawy. Szczegóły dotyczące prognozy skutków finansowych określa § 11 rozporządzenia, który stanowi m.in., że prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy.

Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie jest załącznikiem do planu. Prognoza ta nie ma charakteru wiążącego, normatywnego i pełni jedynie funkcję analizy ekonomicznej. Ja wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyliczenia hipotetyczne wartości przedstawionych w prognozie, nie stanowią elementu objętego zasadą procedury planistycznej (por. wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 114/12, LEX nr 1231927, sygn. akt IV SA/Po 375/13 z dnia 3 lipca 2013 r. por. wyrok WSA w Białymstoku z 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 293/10, LEX nr 752274, wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r. sygn. II OSK 2373/10).

O nieważności uchwały planistycznej w kontekście wadliwości prognozy można by mówić jedynie w sytuacji, gdyby z okoliczności faktycznych danej sprawy wynikało, że naruszenie trybu postępowania w tym zakresie miało charakter istotny. Sytuacja taka wystąpiłaby jedynie w przypadku gdyby z okoliczności sprawy wynikało, że gdyby prognoza została sporządzona prawidłowo nie doszłoby do podjęcia uchwały planistycznej danej treści. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do takiej konstatacji.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 17 pkt 9 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez niewprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego zmian wynikających z uzyskanej opinii organu administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Stanowisko organu administracji geologicznej wyrażane jest, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a .u.p.z.p. w formie opinii. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opinia taka nie ma charakteru wiążącego, organ planistyczny dokonuje oceny tych opinii. Odstąpienie od jej zaleceń nie skutkuje zatem nieważnością planu. (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod red. A. Plucińskiej–Filipowicz LexisNexis Warszawa 2014, str. 223) Wskazać należy, że w opinii organu administracji geologicznej wskazano na konieczność uwzględnienia w projekcie planu w części południowej terenu oznaczonego symbolem 005-M/U31 konieczności sporządzania dokumentacji geologicznej lub geologiczno- inżynierskiej obejmującej zagadnienie stateczności zbocza oraz sposobu zabezpieczenia gruntu przed ruchami masowymi ziemi w projekcie budowlanym. Wprowadzenie takiego zobowiązania do treści planu nie było uzasadnione. Plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien wprowadzać postanowień nieprzewidzianych normami u.p.z.p, ani wkraczać w kompetencje zastrzeżone dla innych podmiotów. Wymogi jakie winien spełniać projekt budowlany wynikają z regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), a oceny w tym zakresie dokonuje organ architektoniczno-budowlany. Zalecenie zawarte w cytowanej opinii nie było zatem wiążące. Nadto wskazać należy, że na terenie, którego dotyczyła opinia, uchwalony plan wprowadził zakaz zabudowy budynkowej.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 17 pkt 13 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez nieponowienie uzyskania opinii oraz dokonania uzgodnień po wprowadzeniu zmian wynikających ze zgłoszonych uwag do projektu miejscowego. Skarżący wskazywali, że organ planistyczny zaniechał przy ponownym wyłożeniu planu uzyskania wymaganych opinii oraz dokonania uzgodnień, w szczególności, skarżący zarzucali, że organ nie dokonał uzgodnienia projektu planu z organem właściwym do spraw melioracji wodnych. Z materiałów planistycznych wynika, że przed wyłożeniem projektu planu podlegającego następnie uchwaleniu Rada Gminy uzyskała do organów wymagane art. 17 u.p.z.p. opinie i uzgodnienia. W szczególności, zwróciła się o dokonanie uzgodnienia projektu planu do pismem z dnia 8 stycznia 2014 r., zakreślając termin 30 dni na dokonanie uzgodnienia. Z prezentaty znajdującej się w treści pisma wynika, że zostało odebrane przez adresata w dniu 8 stycznia 2014 r. Organ ten nie udzielił odpowiedzi na to zobowiązanie. Zatem zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 24 ust. 2 u.p.z.p., uzgodnienie takie należało uznać za dokonane.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zawarcie w planie zagospodarowania przestrzennego zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami ani zasadami, o których mowa w wyżej wskazanych przepisach, jest częściowo uzasadniony. Uchwała w sprawie planu w § 7 pkt 18, w § 8 pkt 18, w § 9 pkt 18, § 10 pkt 18 i § 11 pkt 18 określa zalecenia i informacje nie będące podstawą wydawania decyzji administracyjnych, wskazując, że

- teren położony w otulinie Parku Krajobrazowego, południowa część terenu graniczy bezpośrednio z Parkiem Krajobrazowym i Zespołem przyrodniczo-krajobrazowym [...] (§ 7 pkt 18 i § 9 pkt 18)

- teren położony w otulinie Parku Krajobrazowego, w granicach terenu występuje obszar potencjalnie zagrożony osuwaniem się mas ziemnych nie wykazany w rejestrze osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, zaleca się zabezpieczane i odwodnienie istniejących skarp (§ 8 pkt 18 i § 11 pkt 18),

- teren położony w otulinie Parku Krajobrazowego (§ 10 pkt 18)

W orzecznictwie przyjmuje się, że w planie powinny znajdować się tylko i wyłącznie normy wiążące mające postać nakazów, zakazów, dopuszczeń czy ograniczeń. Wykluczone jest natomiast obejmowanie planem zaleceń niemających charakteru wiążącego. Zalecenie zabezpieczenia i odwodnienia skarp nie ma charakteru normatywnego i nie powinno być zamieszczane w treści planu. Podzielić można stanowisko, że taki rodzaj zapisu planu budzić może wątpliwości interpretacyjne i niepewność co do związania właścicieli nieruchomości i organów wydających pozwolenia na budowę takimi ustaleniami. Ustalenia planu w tym zakresie winny zatem podlegać stwierdzeniu nieważności, przy czym nieważność tych ustaleń nie uzasadniałaby stwierdzenia nieważności planu w całości. Niewątpliwym jest bowiem, że uchwała planistyczna, która byłaby prawidłowa w pozostałym zakresie, mogłaby funkcjonować bez tych ustaleń.

Kwestie o charakterze wyłącznie informacyjnym związane ze wskazaniem objęcia terenu otuliną parku krajobrazowego lub położeniem na granicy zespołu przyrodniczo-krajobrazowego są z punktu widzenia treści planu zbędne. Zdaniem Sądu, ocena czy przez ich zamieszczenie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu winna być dokonana z punktu widzenia konsekwencji takich zapisów. Ich zawarcie w planie nie wprowadza żadnych negatywnych następstw z punktu widzenia adresatów norm planistycznych, ani nie budzi wątpliwości co do ich charakteru. W szczególności, w żaden sposób nie narusza ono interesów prawnych właścicieli nieruchomości położonych na terenie planu. Celem takich zapisów jest w istocie odwołanie się do innych aktów prawa miejscowego, uchwały w sprawie parku krajobrazowego i zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, stanowiących formy ochrony przyrody przewidziane w art. 6 ust.1 pkt 3 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2013 r. poz. 627 ze zm.) W ocenie Sądu, okoliczności te przemawiają za uznaniem, że zamieszczenie takich zapisów nie skutkuje nieważnością uchwały.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez nieokreślenie w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, co do zasady nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut ten podniesiono w obu wniesionych skargach. Podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące konfliktu współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę drogową nie są uzasadnione. W sytuacji zabezpieczenia dojazdu do drogi publicznej przez nieruchomość będącą przedmiotem współwłasności, uznać należy, że wszyscy współwłaściciele tej nieruchomości mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Organ planistyczny prawidłowo wskazał, że konflikty współwłaścicieli w tym zakresie nie muszą być przez organ planistyczny uwzględniane. Działki położne w południowej części terenu nr [...] i [...] sąsiadują z działkami nr [...] i [...] i stanowią własność tych samych właścicieli, którzy posiadają udziały w działce nr [...]. Działka nr [...] stanowi własność właścicieli działki nr [...], także posiadających udziały w działce nr [...]. Nieruchomości te mają zatem dostęp do drogi publicznej. Także nieruchomości położone od strony ul. M. mają zapewniony dostęp do drogi. Rada Gminy zasadnie wskazała, że w planie zagospodarowania przestrzennego nie ustala się zjazdów na drogę publiczną, kompetencja w tym zakresie należy bowiem do zarządcy drogi, co wynika z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r. poz. 260). Z postanowień planistycznych wynika brak dostępu do drogi publicznej nieruchomości stanowiącej działkę [...] będącą własnością A. U. W planie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości na działkę budowlaną, bez zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej. Wskazać jednak należy, że właścicielka tej nieruchomości nie wniosła skargi, a skarżący nie wykazali, by ustalenia planu naruszały w tym zakresie ich interes prawny. A. U. jest współwłaścicielką nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], natomiast dostęp do tej nieruchomości może się odbywać przez sąsiednie nieruchomości niestanowiące własności skarżących (działki nr [...] i [...] lub [...] i [...]).

Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego i z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez wyłączenie w strefach 002-M/U 31, 004-P/U 41,005-M/U 31 obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m2. W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego gmina może bowiem wprowadzić na danych terenach takie ograniczenia.

Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego, stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Stosownie do treści art. 3 ust 1 u.p.z.p kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie planu miejscowego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepisy omawianej ustawy szeroko określają granice w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może ona samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania terenu podlegającego jej władztwu planistycznemu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1627/06 - LEX nr 315977).

Rada Miasta uzasadniła swoje stanowisko w tym zakresie, wskazując, że wyłączenie obiektów handlowych powyżej 500 m2 powierzchni jest wynikiem przyjęcia ogólnej zasady kreowania centrum osiedlowego w części wjazdowej i centralnej, tj. u zbiegu ulic M. i P. Wprowadzenie dużych powierzchni handlowych poza wyznaczonym do tego miejscem w strukturę jednorodnego funkcjonalnie, kameralnego zespołu mieszkaniowego, jest niekorzystne dla sposobu funkcjonowania tego osiedla oraz z punktu widzenia ogólnie przyjętych zasad kompozycji urbanistycznej. Działania Gminy w tym zakresie mieszczą się w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Ograniczenie prawa własności w tym zakresie nie nastąpiło zatem sprzecznie z prawem. Z okoliczności sprawy nie wynika by wprowadzenie ograniczeń naruszało zasady równego traktowania obywateli. Zabudowa taka nie jest bowiem dopuszczalna na całym obszarze objętym planem. Wprowadzone planem przeznaczenie nieruchomości wykluczające zabudowę obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m2 nie narusza zatem konstytucyjnej zasady równości przewidzianej w art. 32 Konstytucji RP w traktowaniu uczestników procesu planistycznego, ani zasady proporcjonalności w ważeniu interesu publicznego i interesów indywidualnych.

Zarzut sprzecznego z prawem zakazania w strefach 002-M/U 31, 004-P/U 41, 005-M/U 31 lokalizacji nośników reklamowych wolnostojących oraz reklam nieprzewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym, który był podstawą budowy obiektu, w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie, jest częściowo uzasadniony. Organ planistyczny uzasadniając w odpowiedzi na skargę takie unormowanie, wskazał, że ograniczenie lokalizacji nośników reklamowych ma za zadanie ograniczyć możliwość realizacji wolnostojących nośników reklamowych, które nie współgrają ze skalą i formą zabudowy osiedla M. oraz umieszczania na elewacjach istniejących budynków przypadkowych nośników nieprzewidzianych w projekcie budowlanym budynku. Poprzez powyższe ustalenia wykluczające tego typu reklamy zdecydowano się chronić kameralny charakter i estetykę osiedla M., co wpływa w sposób korzystny na jakość życia mieszkańców całej dzielnicy. Co do zasady, gmina w ramach władztwa planistycznego może wprowadzić na danym terenie zakaz umieszczania nośników reklamowych o określonej wielkości lub charakterze, jeżeli jest on uzasadniony określonymi występującymi na danym terenie okolicznościami, w szczególności zamiarem ochrony ładu przestrzennego i estetyki terenu. W tym zakresie Gmina realizuje swoje uprawnienia wynikające z przysługującego jej władztwa planistycznego i działa w granicach określonych przez 4 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie którym w planie miejscowym zamieszcza się ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, które powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania oraz określa nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów.

Niemniej jednak wskazać należy, że zróżnicowanie możliwości umiejscowienia reklamy na obiekcie budowlanym od tego czy została ona lub zostanie przewidziana w pierwotnym projekcie budowlanym nie jest prawidłowe. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do różnicowania sytuacji właścicieli poszczególnych obiektów w tym zakresie w zależności od warunku zawarcia reklamy w pierwotnym projekcie budowlanym. Wskazać należy, że okoliczność czy reklamę przewidziano w pierwotnym projekcie, czy też została ona zamieszczona bez spełnienia takiego warunku, pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego i estetyki terenu objętego planem. W tym też zakresie zawarte w planie ograniczenie nie jest uzasadnione i narusza zasadę równości. Ustalenie planistyczne w tym zakresie winno zatem podlegać stwierdzeniu nieważności.

Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez dopuszczenie jedynie ogrodzeń ażurowych lub ogrodzeń z żywopłotów z wykluczeniem ogrodzeń z prefabrykatów betonowych. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wskazywała, że celem wprowadzenia wymogów z zakresie ogrodzeń było budowanie spójnej estetyki osiedla. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Gmina ma zatem wynikające z przepisów prawa uprawnienie do kształtowania standardów w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, a jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10).

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego w związku z art. 31 ust. 3 art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez zmianę przeznaczenia części działki [...] ze strefy produkcyjno - usługowej (010-41) w teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej. Rada Gminy wskazywała w odpowiedzi na skargę na konieczność dokonania korekty linii rozgraniczającej terenu przeznaczonego pod funkcję zieleni. Korekta ta, jak wynika z treści planu miała związek z ustaleniami planistycznymi dla sąsiedniej nieruchomości, przewidującej na tej wysokości zachowanie terenów zielonych i zakaz zabudowy. Organ wskazywał, że część działki [...], o której mowa w zarzucie, została włączona do terenu inwestycyjnego gdyż stanowiła fikcję planistyczną ze względu na stan istniejący - była przeznaczona pod zieleń dostępną (jako teren 011-62) i jednocześnie była zabudowana budynkiem usługowym. Budynek ten, w którym znajduje się blacharnia i lakiernia samochodowa, w planie poprzednio obowiązującym był zlokalizowany częściowo na terenie przeznaczonym pod zieleń dostępną (011-62). Przedmiotowym planem usankcjonowano istniejący stan poprzez poszerzenie terenu przeznaczonego pod zabudowę przemysłowo-usługową (004-P/U41), a właściciel działki [...] W. M. zyskał większy teren inwestycyjny. Brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania naruszenia prawa właściciela nieruchomości, w stosunku do postanowień poprzednio obowiązującego w tym zakresie planu przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia 30 grudnia 1996 r. nr XLIII/531/96 (Dz. Urz. Woj.Gdańskiego nr 16 poz. 44 z dnia 17 kwietnia 1997 r.) możliwości w zakresie zabudowy nieruchomości uległy bowiem zwiększeniu.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty związane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013 poz. 1205 ze zm.) poprzez zmianę przeznaczenia przedmiotów gruntów leśnych na cele nieleśne. Z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska, a pozostałych gruntów leśnych, jak w niniejszej sprawie- zgody marszałka województwa. (art. 7 ust. pkt 2 i 5 ustawy) Zgoda taka została w niniejszej sprawie udzielona.

Zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., art. 2 ust. 1 pkt 7, 8, 9 oraz art. 2 ust. 2 pkt 4, 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wywierając negatywny wpływ na zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów i składników przyrody, w tym w szczególności zadrzewień oraz podjęcie działań niezgodnych z głównymi celami ochrony przyrody ujemnie wpływając na ochronę walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień nie zasługują na uwzględnienie. Powołane przepisy dotyczą ogólnych zasad planowania przestrzennego i ochrony przyrody. Z okoliczności sprawy nie wynika, by normy te uległy naruszeniu w związku z naruszeniem konkretnych obowiązków i uprawnień w tym zakresie wynikających z przepisów prawa. Wskazać należy, że obszary bezpośrednio sąsiadujące z terenem, na którym przewidziano możliwość zabudowy są zabudowane, a w planie przewidziano ochronę zieleni na znacznej części terenu przeznaczonego pod zabudowę.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 u.p.z.p. poprzez naruszenie wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, a także wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez niezapewnienie ochrony terenu objętego przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego przed osuwiskami ziemnymi oraz niezapewnienie odprowadzenia wód opadowych. Odnośnie wód opadowych ustalenia planistyczne zawierają unormowania, zgodnie z którymi wody te mają być odprowadzane powierzchniowo (tereny nie podlegające zabudowie) bądź przewidują ich zagospodarowanie na terenie nieruchomości lub odprowadzenie do kanalizacji deszczowej (tereny pod zabudowę). Takie ustalenia planistyczne nie naruszają przepisów prawa. Kwestia prawidłowego odprowadzenia wód opadowych jak i stabilności gruntu badana będzie w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zarzut skarżącej spółki zawyżenia wskaźnika intensywności zabudowy nie był uzasadniony. Jak wynika ze sporządzonych przez Radę Miasta wykazów graficznych dołączonych do odpowiedzi na skargę, wskaźnik intensywności zabudowy przyjęty w planie nie odbiega od wskaźników przewidzianych na terenach sąsiednich, które wynoszą w granicach od 0,3 do 0,8, w na obszarze położonym najbliżej terenu objętego planem kształtują się na poziomie 0,4. (k.37)

Podobnie zarzut skarżącej spółki naruszenia zasad ogólnych kształtowania polityki przestrzennej przez przyjęcie warunków zabudowy nowych terenów rażąco odbiegających od obecnej zabudowy i brak harmonii dobrego sąsiedztwa planowanej i istniejącej zabudowy, Sąd uznał za niezasadny. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo do unormowania w planie przeznaczenia nieruchomości. Teren objętym planem do tej pory przeznaczony był pod zabudowę produkcyjno–składową oraz funkcję zieleni publicznej. W sąsiedztwie terenów objętych planem znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej osiedla M. Wprowadzenie na obszarze objętym planem obok istniejącej funkcji produkcyjno –usługowej funkcji mieszkaniowej, występującej w sąsiedztwie, nie narusza harmonii planowanej i istniejącej zabudowy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.

Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniono wniosek skarżących W. M., S. U., E. S. i J. S. o zwrot kosztów uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 300 zł, kosztów i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztówy zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł, których wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, na podstawie art. 152 p.p.s.a. W odniesieniu do aktów prawnych będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego, nie ma bowiem zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akt prawa miejscowego jako akt stanowienia, a nie stosowania prawa, nie podlega wykonaniu lecz obowiązuje. Wykładnia taka jest spójna z unormowaniem art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a., stanowiącym, że instytucji wstrzymania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.