Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 397/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kole na uchwałę Rady Gminy Osiek Mały z dnia 16 listopada 2015 r. nr 71/15 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Osiek Mały stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3, § 4 ust. 2 i § 16 ust. 1 załącznika do tej uchwały.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] listopada 2015 r. Rada Gminy (dalej też jako "Rada Gminy") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (zwaną dalej "Uchwałą"). Regulamin ten (zwany dalej "Regulaminem") stanowi załącznik do Uchwały, zgodnie z jej § 1 in fine.

Pismem z [...] marca 2020 r. (znak: [...]) Prokurator Rejonowy w [...] (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 1, § 4 ust. 2 oraz § 16 ust. 1 Regulaminu – a to z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia:

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej w skrócie "u.c.p.g.") przez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ww. przepisach, wyrażające się w nałożeniu w § 3 pkt 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz zwalczanie śliskości na tym chodniku, przy czym obowiązek ten należy realizować w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów – co dodatkowo stanowi próbę powtórzenia regulacji ustawowej;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, a także w związku z § 135 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (zwanych dalej w skrócie "ZTP") przez uzależnienie w § 4 ust. 2 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi od braku uciążliwości dla najbliższego otoczenia, w tym dla nieruchomości sąsiednich – co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym;

- art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez wprowadzenie w Regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., przez wprowadzenie w § 16 ust. 1 nakazu wyprowadzania psów na tereny użytku publicznego wyłącznie po wyposażeniu w zabezpieczenia (smycze, kagańce lub inne) uniemożliwiające zachowanie się zwierząt ze szkodą dla ludzi i rzeczy ruchomych lub nieruchomych.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje podstaw do wykraczania poza materię przewidzianą w powołanym przepisie, bowiem jest on wyczerpujący, co oznacza, że Rada Gminy powinna zawrzeć w Regulaminie wszystkie enumeratywnie wymienione w u.c.p.g. zagadnienia. Wskazuje na to przede wszystkim tryb oznajmujący "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść Regulaminu musi być bezwzględnie zgodna z zakresem delegacji ustawowej. Tymczasem, zdaniem Skarżącego:

- w § 3 pkt 1 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki. Zakwestionowany przepis stanowi także powtórzenie art. 5 ust. 1 u.c.p.g., który precyzyjnie reguluje zakres obowiązków właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie ich nieruchomości;

- Rada Gminy w § 4 ust. 2 Regulaminu uzależniła zezwolenie na dokonywanie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi od braku uciążliwości dla najbliższego otoczenia, w tym dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz niewpływania ujemnego na środowisko – co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną w prawie cywilnym;

- Rada Gminy w § 16 ust. 1 Regulaminu przekroczyła delegację ustawową, przez wprowadzenie w jego treści nakazu wyprowadzania psów na tereny użytku publicznego wyłącznie po wyposażeniu w zabezpieczenia (smycze, kagańce lub inne) uniemożliwiające zachowanie się zwierząt ze szkodą dla ludzi i rzeczy ruchomych lub nieruchomych, podczas gdy psy nie wyczerpują zakresu pojęcia "zwierzęta domowe", do których to powinny odnosić się postanowienia Regulaminu. Ponadto generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Poza tym, wprowadzając do Regulaminu zapis o treści zawartej w § 16 ust. 1, organ uchwałodawczy pominął całkowicie art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] uznał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w [...], na podstawie przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność takiej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

3. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

1. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] listopada 2015 r. (poz. [...]) i zgodnie z jej § 4 weszła w życie z dniem [...] stycznia 2016 r., i nadal obowiązuje.

2. Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona uchwała była kilkukrotnie nowelizowana, jednak zmiany nie dotyczyły zaskarżonych postanowień Regulaminu.

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.; w skrócie "u.c.p.g."). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

4. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 5 poniżej) oraz własnej kognicji.

5. W petitum skargi nie wskazano wyraźnie, czy Uchwała została zaskarżona przez Prokuratora w całości, czy jedynie w części. Jednakże z treści wniosków skargi jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte jedynie wybrane części Regulaminu, a mianowicie jego: § 3 pkt 1, § 4 ust. 2 oraz § 16 ust. 1. Należy wszakże zauważyć, że z treści odnośnego zarzutu (tiret pierwsze petitum skargi) oraz dotyczącego go fragmentu uzasadnienia skargi wynika jasno, że Skarżący kwestionuje prawidłowość § 3 Regulaminu w zakresie wykraczającym poza sam jego pkt 1

Mając powyższe na względzie, w niniejszym postępowaniu Sąd poddał Uchwałę merytorycznej kontroli jedynie w zaskarżonej części – obejmującej ostatecznie: § 3, § 4 ust. 2 oraz § 16 ust. 1 – a to z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

6. Jak to już wyżej wskazano, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g.).

1. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu, należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g., który według relewantnego w tej sprawie stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia Uchwały (tj. [...] listopada 2015 r.), stanowił, że:

"1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu."

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 26.02.2015 r., II OSK 2638/14, CBOSA) i – jako że stanowi element normy kompetencyjnej – powinno być interpretowane ściśle. Przepisy art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tych przepisach, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z 22.01.2009 r., III SA/Kr 756/08; we Wrocławiu z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09; w Poznaniu z 23.08.2018 r., IV SA/Po 517/18 – CBOSA).

2. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

3. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

1. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

2. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

3. Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

7. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych lub o nich "przypominać", ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

8. W świetle powyższych uwag Sąd uznał za zasadne wszystkie zarzuty skargi, wytykające wadliwość § 3, § 4 ust. 2 oraz § 16 ust. 1 Regulaminu. Odnosząc się bardziej szczegółowo do tych zarzutów, należy wskazać, co następuje:

1. Ad § 3 Regulaminu.

W myśl tego postanowienia: "Właściciele nieruchomości są zobowiązani do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz zwalczania śliskości na tym chodniku. Za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości (prace należy realizować w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów).

1) Zakazuje się zgarniania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na jezdnię.

2) Piasek użyty do zwalczania śliskości należy uprzątnąć z chodnika po ustaniu przyczyny jego zastosowania."

Nie ulega wątpliwości, że cytowany przepis Regulaminu zawiera sfomułowania równobrzmiące lub niemal równobrzmiące z wyrażeniami użytymi w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.s.g., który to przepis stanowi, że: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: [...] 4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

Nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że – po pierwsze – lokalny prawodawca powtórzył w treści zakwestionowanego postanowienia Regulaminu definicję legalną "chodnika" przyjętą w u.c.p.g. I to bez wyraźnej potrzeby, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. powinna być w tym postanowieniu mowa o "częściach nieruchomości służących do użytku publicznego". Mając zatem na względzie omówiony wcześniej zakaz powtarzania przepisów prawnych w aktach normatywnych niższego rzędu – takich jak zaskarżona uchwała – powtórzenie zastosowane przez Radę Gminy w § 3 Regulaminu nie wpisuje się w koncepcję, według której warunkowo można dopuścić powtarzanie przepisów aktów prawa wyższego rzędu. Powtórzona definicja chodnika nie czyni bowiem ww. postanowienia bardziej komunikatywnym, ani także niczego nie porządkuje. Powtarzanie przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu w celach innych niż porządkowe lub komunikatywne, zawsze niepotrzebnie naraża na niebezpieczeństwo powstania rozbieżności regulacyjnej pomiędzy dwoma aktami normatywnymi. Szczególnie gdy akt o wyższej pozycji w konstytucyjnym porządku aktów prawa powszechnie obowiązującego zostanie w odnośnym zakresie znowelizowany, a akt lokalny pozostanie niezmieniony – co może prowadzić do powstania sprzeczności pomiędzy tymi aktami, podważającej założenie o racjonalnym prawodawcy (w ujęciu prakseologicznym), który winien zawsze stanowić prawo w sposób wolny od sprzeczności.

Po drugie, w § 3 Regulaminu został powtórzony także sam – ustanowiony w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. – obowiązek uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. I to powtórzony w sposób niedosłowny, bo w formie rozbudowanej m.in. o obowiązek "zwalczania śliskości na tym chodniku".

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zamiast wykonać delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. – w myśl której regulamin winien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie "uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego" (a nie "z chodników położonych wzdłuż nieruchomości") – Rada Gminy "przejęła" do Regulaminu, i to z istotnymi modyfikacjami, unormowanie zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Zestawiając powyższe, tj. wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., obszary objęte regulacją normatywną, odpowiednio, przekazaną do kompetencji Rady Gminy oraz zrealizowaną przez samego ustawodawcę, należy stwierdzić, że regulacja lokalnego prawodawcy w zakresie obowiązku uprzątania zanieczyszczeń z chodnika, zawarta w § 3 Regulaminu, w tym zakaz ustanowiony w pkt 1 tego przepisu, pozostają w sprzeczności z regulacją ustawową.

W konsekwencji należy zgodzić się z Prokuratorem, że Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

2. Ad § 4 ust. 2 Regulaminu

W myśl tego postanowienia: "Naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą być wykonywane na terenie posesji, pod warunkiem, że naprawa nie wpływa ujemnie na środowisko i nie stwarza uciążliwości dla najbliższego otoczenia, w tym dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Powstałe odpady powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami."

Na wstępie należy podkreślić, że cytowany § 4 ust. 2 Regulaminu dotyczy – lege non distinguente – wszystkich nieruchomości zlokalizowanych poza warsztatami samochodowymi, a więc także nieruchomości prywatnych.

W związku z tym wadliwość analizowanego postanowienia Regulaminu wynika z co najmniej dwóch przyczyn.

Po pierwsze, z niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego. W świetle zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wprowadzenia do wyliczenia, określane w regulaminie zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi powinny być "szczegółowe". Tymczasem omawiane ustalenie Regulaminu – mówiące ogólnikowo o "niestwarzaniu uciążliwości" dla najbliższego otoczenia, w tym dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, oraz "niewpływaniu ujemnie" na środowisko – tego wymogu z pewnością nie spełnia.

Podstawą prawną, z której Rada Gminy czerpała umocowanie do ustanowienia zacytowanego postanowienia Regulaminu, był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., który stanowił, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie "mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi".

Cytowany przepis wyznacza sferę, w której lokalny prawodawca powinien uregulować zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza miejscami do tego wskazanymi, w sposób pozytywny, a więc określić możliwie jednoznacznie warunki, w jakich te czynności mogą być wykonywane. Tymczasem Rada Gminy zastosowała zabieg legislacyjny, który nie wpisuje się w zamysł ustawodawcy, bowiem w § 4 ust. 2 Regulaminu wprowadziła jedynie przesłankę negatywną, wyznaczającą granice swobody naprawiania samochodów poza warsztatami samochodowymi – w postaci negatywności / uciążliwości oddziaływań na środowisko lub właścicieli nieruchomości sąsiednich. Stopień ogólnikowości oraz pojęciowej nieostrości omawianego postanowienia Uchwały pozwala uznać je za sprzeczne z celem i przedmiotem regulacji regulaminu, który winien normować jedynie kwestie czystości i porządku, i to w sposób możliwie precyzyjny i szczegółowy. Tymczasem Rada Gminy powołała się ogólnie na "ujemny wpływ na środowisko" oraz "uciążliwości dla najbliższego otoczenia, w tym dla właścicieli sąsiednich nieruchomości". Owa ogólnikowość i nieostrość pojęciowa są zabiegiem legislacyjnym, który nie powinien cechować aktów prawa miejscowego, szczególnie że mają one charakter wykonawczy, a więc nie powinny już adresatom norm pozostawiać wątpliwości co do treści nakładanych na nich obowiązków.

Po drugie, należy zgodzić się z autorem skargi, że § 4 ust. 2 Regulaminu, przez swoje brzmienie, wkracza w materię unormowaną w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), zgodnie z którym "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych." Zarazem statuowane w Regulaminie ograniczenia są dalej idące niż te wynikające z art. 144 k.c., gdyż § 4 ust. 2 Regulaminu de facto zakazuje działań (związanych z naprawą pojazdów), które powodowałyby powstanie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a nie tylko takich, które przekraczałyby określoną – według art. 144 k.c.: "przeciętną" – miarę (zob. wyrok WSA z 20.02.2020 r., IV SA/Po 1044/19, CBOSA).

W ocenie Sądu jest to nadmierne i nie dość uzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości – zwłaszcza nieruchomości prywatnych – dysponentów pojazdów.

Tymczasem w świetle kardynalnej, konstytucyjnej zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie takich ograniczeń należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (i) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (ii) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (iii) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W ocenie Sądu, przynajmniej dwóch ostatnich kryteriów (niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto) nie spełnia analizowany przepis § 4 ust. 2 Regulaminu. Nie sposób bowiem wskazać racji, które w dostatecznym stopniu uzasadniałyby tego rodzaju ograniczenie prawa własności nieruchomości niestanowiącej warsztatu samochodowego, zgodnie z którym korzystanie z takiej nieruchomości w celu naprawienia pojazdu byłoby ograniczone jedynie do sposobów całkowicie nieuciążliwych dla posesji sąsiednich, a ponadto pozostających bez jakiegokolwiek ujemnego wpływu na środowisko (choćby np. w postaci incydentalnej emisji hałasu).

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 4 ust. 2 Regulaminu.

3. Ad § 16 ust. 1 Regulaminu.

W myśl tego postanowienia: "Na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzone tylko po wyposażeniu w zabezpieczenia (smycze, kagańce lub inne), uniemożliwiające zachowanie się zwierząt ze szkodą dla ludzi, rzeczy ruchomych lub nieruchomych."

Podstawą prawną regulowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe jest art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku".

W ocenie Sądu zarzut Prokuratora dotyczący wadliwości § 16 ust. 1 Regulaminu jest uzasadniony, jednakże w istotnej mierze z innych przyczyn, niż wskazane w skardze.

W treści skargi zarzucono, że lokalny prawodawca w kwestionowanym przepisie uregulował jedynie obowiązek osób utrzymujących psy. Zdaniem Skarżącego jest to regulacja przez to zbyt wąska, gdyż dotyczy tylko psów, a pozostałe zwierzęta domowe są spod niej wyłączone.

Sąd w niniejszym składzie nie podziela krytycznej oceny wyrażonej przez Prokuratora w tym zakresie. Przede wszystkim należy zauważyć, że rozdział 6 Regulaminu został zatytułowany "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Z treści zamieszczonych w tym rozdziale postanowień § 15 i § 16 wynika, że Rada Gminy uregulowała obowiązki właścicieli zwierząt domowych w ogólności (w § 15 Regulaminu) oraz w odniesieniu do poszczególnych, istotnych z perspektywy prawodawcy lokalnego, rodzajów zwierząt (w poszczególnych ustępach § 16 Regulaminu). W tym kontekście zarzut, że w § 16 ust. 1 Regulaminu lokalny prawodawca uregulował wyłącznie obowiązki osób utrzymujących psy, podczas gdy pozostałe zwierzęta domowe nie zostały objęte przedmiotową regulacją, nie może być uznany za trafny. Wszak pozostałych kategorii zwierząt dotyczą zarówno "wspólny" § 15 Regulaminu, jak i ust. 2 i 3 w § 16 Regulaminu. W istocie jest to więc kwestia zastosowanej przez Radę Gminy techniki legislacyjnej, której nie sposób zarzucić niezgodności z ZTP.

Ubocznie Sąd zaznacza, że wobec niezaskarżenia przez Prokuratora postanowień § 16 ust. 2 i 3 Regulaminu, Sąd nie rozważał, czy wszystkie zwierzęta w nich wymienione spełniają kryteria "zwierząt domowych". Należy zauważyć, że definicję legalną takich zwierząt zawiera art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 639), który przez "zwierzęta domowe" nakazuje rozumieć "zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza".

Sąd nie podziela także kategorycznego stanowiska Prokuratora o niedopuszczalności ustanawiania w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu. Istnieją bowiem uzasadnione podstawy do wniosku, że wprowadzenie w regulaminie zasady, iż w miejsca użytku wspólnego psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, służy osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. (por. wyroki WSA: z 14.06.2018 r., IV SA/Po 431/18; z 08.12.2016 r., IV SA/Po 622/16 – CBOSA). Takie stanowisko można spotkać także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że: "Nakładanie w uchwale rady miasta obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem" (wyrok NSA z 17.11.2015 r., II OSK 618/14, CBOSA).

Powołując się zatem na ratio legis ustawodawcy, wprowadzenie obowiązku zabezpieczenia otoczenia przed zachowaniem psów mogących stanowić zagrożenie, poprzez nakazanie używania smyczy, kagańców lub innych, jest przejawem realizacji obowiązku z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Należy jednak zaznaczyć, że tego rodzaju powinna być odpowiednio zniuansowana, tj. powinna przewidywać określone wyjątki od takiego obowiązku, np. ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, czy cechy anatomiczne zwierzęcia (por np. wyrok WSA z 10.03.2020 r., II SA/Łd 17/20, CBOSA) – czego w kontrolowanej regulacji niewątpliwie zabrakło.

Jednakże, w ocenie Sądu, kluczowa wadliwość § 16 ust. 1 Regulaminu, która skutkowała koniecznością stwierdzenia jego nieważności, polegała na istotnej rozbieżności pomiędzy zakresem i celem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. – które dotyczy wszak zapewnienia ochrony przed "zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi" oraz "zanieczyszczeniem terenów" – a sposobem jego realizacji w § 16 ust. 1 Regulaminu, w którym nakazano działania mające na celu "uniemożliwienie zachowania się zwierząt ze szkodą dla ludzi i rzeczy ruchomych lub nieruchomych". Zestawiając ze sobą oba przepisy (ustawowy i regulaminowy), można dostrzec istotną różnicę w zakresie sformułowania celu, jakiemu mają one służyć (co z kolei może się przełożyć na różnice w koniecznych do zastosowania środkach zapobiegawczych). Z jednej strony jest to bowiem ochrona przed "zagrożeniem", "uciążliwością" lub "zanieczyszczeniem", a z drugiej – ochrona przed "szkodą". Są to odmienne kategorie pojęciowe, przy czym druga z nich ("szkoda") jest pojęciem stricte cywilistycznym, w dodatku wiążącym się ściśle z normowaną w art. 431 k.c. odpowiedzialnością odszkodowawczą osoby, która "zwierzę chowa albo się nim posługuje".

W ocenie Sądu, Rada Gminy w § 16 ust. 1 Regulaminu zawarła regulację odmienną od oczekiwanej na gruncie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a konsekwencje tego zabiegu mogą być w praktyce daleko idące. Podstawowym celem przepisu ustawowego jest bowiem zapobieżenie powstaniu już stanu zagrożenia. Natomiast szkoda, którą uregulował lokalny prawodawca, jest zwykle dopiero następstwem powstałego zagrożenia. Tym samym analizowane postanowienie Regulaminu nie spełnia funkcji, która wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż nie chroni przed zagrożeniem, a dopiero przed ewentualną szkodą. Taka rozbieżność celu regulacji nie daje podstaw do uznania, że lokalny prawodawca spełnił zamysł ustawodawcy, a akt prawa miejscowego ustanowiony na podstawie wskazanej delegacji ustawowej odpowiada w tym zakresie prawu.

Z tych względów należało podzielić stanowisko Prokuratora, że § 16 ust. 1 Regulaminu narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tego postanowienia.

9. Mając wszystko to uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność Regulaminu (tj. załącznika do zaskarżonej uchwały) w części obejmującej jego: § 3; § 4 ust. 2 oraz § 16 ust. 1 – o czym orzeczono w sentencji wyroku.