Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2663/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 34, art. 35
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
article: art. 281 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia del. SO Aleksandra Westra Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz A. M. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 144, art. 138 § 1 pkt 1) i art. 61a KPA, Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, znak: [...], z dnia [...] kwietnia 2017 roku, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł i niewszczynania w tej sprawie postępowania egzekucyjnego, z uwagi na brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania we wskazanym zakresie.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wymierzył A. M. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł, jako odbiorcy odpadu w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...] o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...], przywiezionego nielegalnie z [...] do Polski, tj. bez dokonania zgłoszenia. Decyzja ta stała się ostateczna i jednocześnie prawomocna w dniu [...] marca 2016 roku i od tego dnia podlega wykonaniu. A. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o niewszczynanie postępowania egzekucyjnego i o rozłożenie należności na 30 rat podnosząc, że jest osobą starszą, schorowaną, emerytem pobierającym niską emeryturę i nie posiadającym innych dochodów. Postanowieniem znak: [...], z dnia [...] kwietnia 2017 roku, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej oraz niewszczynania w tej sprawie postępowania egzekucyjnego, z uwagi na brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w ww. zakresie. Jako podstawę do wydania tego postanowienia organ powołał art. 61a § 1 KPA. W ustawowym terminie A. M. wniósł zażalenie na to postanowienie, zaś rozpoznając je Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie odnosi się w żaden sposób do kwestii umarzania kary pieniężnej, nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów, w trybie przepisów rozdziału 9 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Nakładana na podstawie tej ustawy kara pieniężna jest sankcją związaną z naruszeniem warunków określonych w tej ustawie lub w zezwoleniu na międzynarodowe przemieszczenie odpadów lub przemieszczaniem niezgodnym z oświadczeniem zawartym w zgłoszeniu, dotyczącym planowanego przemieszczenia odpadów. Nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej, jest określenie terminu jej płatności oraz zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania itp., jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. W związku z tym, dopuszczalność umorzenia kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy, do stosowania której odsyła ustawa ustanawiająca określony rodzaj kary pieniężnej. Analiza przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wykazała, że nie zawiera ona żadnych przepisów regulujących umorzenie spłaty kary pieniężnej i brak w niej odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. Ponadto wpływy z tytułu kar pieniężnych, nakładanych w trybie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przekazywane są na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, na podstawie art. 402 ust. 8a ustawy prawo ochrony środowiska. Kary te są więc przychodami Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych, zatem są dochodami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust, 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Częściowo, w 20 %, na podstawie art. 402 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska, stanowią one bezpośrednio dochód budżetu państwa, a w pozostałej części stanowią dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, który stanowi państwową osobę prawną, należącą do sektora finansów publicznych. Ten podział przychodu pochodzącego z kar wymierzonych m.in. na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów pomiędzy budżet państwa i przychód Narodowego Funduszu powoduje, że jedna część tego przychodu stanowi niepodatkową należność budżetową, a druga niepodatkową należność pozabudżetową. Ta dwudzielność niepodatkowych należności publicznoprawnych na budżetowe i pozabudżetowe nie znalazła jednolitego uregulowania w ustawie o finansach publicznych. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stanął zatem na stanowisku, że do czasu jednoznacznego określenia przez ustawodawcę, które publicznoprawne należności pieniężne powinny zostać objęte wymogiem stosowania przepisów ustawy ordynacja podatkowa, czy też ustawy o finansach publicznych, w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych w trybie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie mają zastosowania przepisy ww. ustaw, w tym przepisy działu III ustawy ordynacja podatkowa. Powyższe stanowisko organu w pełni podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2015 roku, sygn. akt II GSK 1714/14. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy państwowej działają na podstawie i w granicach prawa, organowi władzy publicznej dozwolone jest wyłącznie to, na co zezwala mu prawo i jedynie w granicach przez to prawo zakreślonych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że organy władzy publicznej nie mogą domniemywać swych kompetencji, muszą one jasno i jednoznacznie wynikać z przepisów prawa. Ponadto postanowienia art. 19 KPA nakładają na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a zatem organ może działać wyłącznie wtedy, gdy zezwala na to obowiązujący przepis prawa (zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego). Przy czym norma prawna musi określać nie tylko treść, ale i zakres oraz formę działania tego podmiotu. Działanie bez podstawy prawnej stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością przedsięwziętych działań. Organ administracji publicznej nie może działać w oparciu o domniemanie swojej kompetencji. Mając powyższe na uwadze GIOŚ stwierdził, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie reguluje w żaden sposób trybu rozkładania na raty, ani odroczenia terminu płatności kar pieniężnych i nie istnieją żadne przepisy uprawniające jakikolwiek organ do takiego działania. Ustawa ta nie zawiera także odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. W świetle powyższego słuszne jest działanie organu pierwszej instancji oparte na art. 61a § 1 KPA, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty kary pieniężnej i wskazujące, iż w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do niewszczynania postępowania egzekucyjnego kary pieniężnej nałożonej na skarżącego, bowiem z żadnego przepisu nie wynika, aby organ administracji miał możliwość zawierania stosownej "ugody" z dłużnikiem co do momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 35 ust. 3 i 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, karę pieniężną uiszcza się w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, a w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu, podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego też, zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 roku, nr [...], A. M., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- przepisów art. 60 i nast. ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że przepisy te nie maja zastosowania w sprawie

- przepisu art. 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poprzez przyjęcie, że do kary pieniężnej, o której mowa w art. 32 tej ustawy nie można zastosować ulg w spłacie należności w postaci rozłożenia na raty;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 KPA poprzez niedokonanie przez organ pierwszej instancji oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego;

3. naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że kary nałożone w drodze ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie mogą być przedmiotem udzielania ulg, co narusza równość obywatela wobec prawa oraz poprzez przyjęcie, że brak przepisów w samej ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz brak odesłania w ustawie do stosowania przepisów innych ustaw w zakresie trybu umarzania w części lub rozkładania na raty spłaty kary pieniężnej, w sposób nieuzasadniony różnicuje podmioty, na które nałożono ten rodzaj kary w porównaniu z podmiotami, na które nałożono administracyjne kary pieniężna np. na podstawie innych ustaw.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, utrzymującego w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, znak: [...], z dnia [...] kwietnia 2017 roku, odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej nałożonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku znak: [...], w wysokości [...] zł na postawie art. 32 ust. 1 i art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz niewszczynania w tej sprawie postępowania egzekucyjnego i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że wprawdzie ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera żadnych przepisów regulujących tryb rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej, jak również nie zawiera odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, jednak nie może to oznaczać, że w przypadku międzynarodowego przemieszczania odpadów nie można rozłożyć na raty spłaty administracyjnej kary pieniężnej, bowiem różnicowałoby to w sposób nieuprawniony podmioty, na które nałożono taką karę w porównaniu z podmiotami, na które nałożono administracyjne kary pieniężne na podstawie innych ustaw, zaś istniejącą lukę należy próbować wypełnić w drodze analogii i zastosować odpowiednie przepisy, bowiem brak zapewnienia zobowiązanym odpowiednich instytucji materialnoprawnych, w tym rozłożenia należności na raty, w odniesieniu do określonych należności publicznych, zagraża konstytucyjnym zasadom porządku prawnego. Zgodnie z art. 401 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska, wpływy z tytułu kar pieniężnych wymierzanych m.in. na podstawie art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, zgodnie z art. 401 ust. 7 pkt 12 ustawy prawo ochrony środowiska, stanowią przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, który jest państwową osobą prawną w myśl art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych. Przed przekazaniem wpływów z ww. kar na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska pomniejsza je o 20%, a kwotę uzyskaną z tytułu pomniejszenia, przekazuje na dochody budżetu państwa, zgodnie z art. 402 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska. Z uwagi na powyższy podział, jedna część przychodu z omawianych kar pieniężnych stanowi niepodatkową należność budżetową, a druga niepodatkową należność pozabudżetową. Część administracyjnej kary pieniężnej przekazywana jako dochód do budżetu państwa, stanowi niepodatkową należność budżetową, o której mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. Na podstawie art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, właściwy organ, na wniosek zainteresowanego, może udzielać określonych w art. 55 tej ustawy ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w jej art. 60, a zatem dotyczy to umarzania w całości albo w części należności, odraczania ich spłat lub rozkładania ich spłaty na raty. Ponadto art. 67 ustawy o finansach publicznych stanowi, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ww. ustawą, nakazuje się stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Za trafny uznać należy wyartykułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Administracyjna kara pieniężna, o której rozłożenie na raty wniósł skarżący, wymierzona została na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j. Dz. U. z 2015 roku poz. 1048 z późń. zm.), zgodnie z którym Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od [...] do [...] zł.

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 roku A. M. została wymierzona kara w wysokości [...] zł.

Kara taka jest sankcją nakładaną przede wszystkim w związku z naruszeniem warunków określonych w tej ustawie. Sankcja ta ma charakter pieniężny, a nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej jest określenie terminu jej płatności, zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania płatności, czy przedawnienia, jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. Organ przyjął, iż w związku z tym dopuszczalność rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy, do stosowania której odsyła ustawa ustanawiająca określony rodzaj kary pieniężnej.

Kwestie dotyczące wykonania kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów rozdziału 9 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów reguluje jej art. 35, zgodnie z którym wykonanie kary pieniężnej nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska ulega zawieszeniu do czasu uprawomocnienia się decyzji (ust. 1), karę pieniężną wnosi się na rachunek wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który wydał decyzję w przedmiocie wymierzenia kary (ust. 2), karę pieniężną uiszcza się w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji (ust. 3), a w przypadku bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w ust. 3, kara pieniężna podlega ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 4).

Wobec treści art. 35 powołanej ustawy bezspornym jest, że nie zawiera ona w swej treści żadnych przepisów regulujących tryb rozkładania na raty spłaty kary pieniężnej. Nie ma w niej również odesłania do stosowania w tym zakresie przepisów innych ustaw. Nie oznacza to jednak, że w przypadku międzynarodowego przemieszczania odpadów nie można rozłożyć spłaty nałożonej administracyjnej kary pieniężnej na raty, gdyż w sposób nieuzasadniony różnicowałoby to podmioty, na które nałożono ten rodzaj kary w porównaniu z podmiotami, na które nałożono administracyjne kary pieniężne na podstawie innych ustaw (np. ustawy prawo ochrony środowiska, czy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji).

Zgodnie z art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 roku poz. 510 z późn. zm.), przychodami Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej są wpływy z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych pobieranych na podstawie tej ustawy oraz przepisów szczególnych. Wpływy z administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych m.in. na podstawie art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, zgodnie z art. 401 ust. 7 pkt 12) prawa ochrony środowiska, stanowią przychód wskazanego wyżej Funduszu. Jak stanowi art. 400 ust. 1 prawa ochrony środowiska, Fundusz ten jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 roku poz. 1870 z późn. zm.).

Środki Narodowego Funduszu w wysokości nie mniejszej niż kwota przychodów, o których mowa w art. 401 ust. 7 pkt 12) prawa ochrony środowiska, po pomniejszeniu o koszty obsługi tych przychodów, przeznacza się na dofinansowanie działań w zakresie:

a) gospodarowania odpadami w przypadkach, o których mowa w art. 23-25, rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie przemieszczania odpadów,

b) szkolenia organów administracji publicznej wykonujących obowiązki Rzeczypospolitej Polskiej związane z kontrolą i nadzorem nad międzynarodowym przemieszczaniem odpadów,

c) zakupu sprzętu i oprogramowania dla organów, o których mowa w lit. b) (art. 401c ust. 9 pkt 4) prawa ochrony środowiska).

Wojewódzki inspektor ochrony środowiska prowadzi wyodrębniony rachunek bankowy w celu gromadzenia i redystrybucji wpływów, o których mowa w art. 401 ust. 1 prawa ochrony środowiska. Wpływy te, powiększone o przychody z oprocentowania środków na rachunkach bankowych, są przekazywane na rachunki bankowe Narodowego Funduszu, wojewódzkich funduszy oraz na rachunki budżetów powiatów i budżetów gmin, w terminie do końca następnego miesiąca po ich wpływie na wyodrębnione rachunki bankowe zarządu województwa i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, zgodnie z art. 402 ust. 1 prawa ochrony środowiska. Jednocześnie przed przekazaniem wpływów z kar na rachunek Narodowego Funduszu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska pomniejsza je o 20 %, a kwotę uzyskaną z tytułu pomniejszenia przekazuje na dochody budżetu państwa (art. 402 ust. 1 prawa ochrony środowiska). W przypadku nieterminowego przekazania wpływów, o których mowa w ust. 1, wpływy te są przekazywane wraz z odsetkami za zwłokę określonymi w przepisach ustawy ordynacja podatkowa (art. 402 ust. 3 prawa ochrony środowiska).

Skoro Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14) ustawy o finansach publicznych, to oznacza to, że jest on częścią sektora finansów publicznych. Art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 roku o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493 z późn. zm.) definiuje pojęcie państwowej osoby prawnej, jako inną niż Skarb Państwa jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym.

Kary pieniężne są przychodami Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Zatem przychody te są dochodami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2) ustawy o finansach publicznych. Częściowo, w 20 % na podstawie art. 402 ust. 3 prawa ochrony środowiska, stanowią bezpośrednio dochód budżetu państwa, a w pozostałej części stanowią dochód Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Ten podział przychodu pochodzącego z kar administracyjnych wymierzonych m.in. na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów pomiędzy budżet państwa i Narodowy Fundusz powoduje, że jedna część tego przychodu stanowi niepodatkową należność budżetową, a druga niepodatkową należność pozabudżetową.

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 roku ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 roku poz. 201 z późn. zm.) w art. 3 pkt 8) określa pojęcie niepodatkowych należności budżetowych, jako niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikający ze stosunków publicznoprawnych. Natomiast ustawa ta nie wyjaśnia pojęcia niepodatkowych należności pozabudżetowych. Tymczasem bezsprzecznie istnieją one i również są źródłem dochodów pozabudżetowych innych jednostek sektora finansów publicznych.

Na podstawie ordynacji podatkowej wyróżnić można dwie grupy publicznoprawnych należności niepodatkowych:

- stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, określane lub ustalane przez organy podatkowe,

- stanowiące dochód budżetu państwa, ustalane lub określane przez organy inne niż organy podatkowe.

Wyjaśnienie pojęcia niepodatkowych należności budżetowych i ich przykłady zawiera art. 60 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wymienionych w nim zostało dziewięć rodzajów należności budżetowych, przy czym przyjmuje się, że wyliczenie to ma charakter przykładowy i nie jest zamknięte. Dlatego też część administracyjnej kary pieniężnej, mającej charakter należności publicznoprawnej, przekazywana przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który nie jest organem podatkowym, jako dochód do budżetu państwa, stanowi niepodatkową należność budżetową, o której mowa w powołanym artykule.

Ustawa o finansach publicznych określa w art. 61 organy właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60. Następnie art. 64 ust. tej ustawy stanowi, że właściwy organ, na wniosek zainteresowanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, a zatem dotyczy to umarzania w całości albo w części należności, odraczania ich spłaty lub rozkładania ich spłaty na raty. Z kolei art. 67 wskazanej ustawy nakazuje stosować do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ordynacji podatkowej.

Art. 5 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy o finansach publicznych, zalicza do dochodów publicznych również należności inne niż budżetowe. W okolicznościach niniejszej sprawy dochodem publicznym innym niż budżetowy jest ta część administracyjnej kary pieniężnej, która nie wpływa do budżetu państwa, a stanowi przychód Narodowego Funduszu, którego z kolei mienie jest w całości mieniem państwowym, choć organizacyjnie Fundusz ten jest odrębną od Skarb Państwa jednostką.

Podział niepodatkowych należności publicznoprawnych na budżetowe i pozabudżetowe nie znalazł w ustawie o finansach publicznych jednolitego uregulowania, jednak nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której spłata części tej samej kary pieniężnej może być w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych rozłożona na raty, natomiast co do części przepisy te nie znajdą zastosowania. Chodzi tutaj o przepisy art. 60-67 ustawy o finansach publicznych. W związku z tym należy opowiedzieć się za poglądem występującym w nauce prawa finansowego oraz częściowo w orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym, odnośnie obejmowania wymogiem stosowania przepisów ordynacji podatkowej (wszystkich lub części) tych publicznoprawnych należności pieniężnych, co do których ustawodawca nie określił jednoznacznie, czy i w jakim zakresie przepisy te należy do nich stosować. Można więc przyjąć, że istnieje swego rodzaju domniemanie podlegania niepodatkowych należności budżetowych (co należy rozciągnąć również na niepodatkowe należności pozabudżetowe) przepisom ordynacji podatkowej, zaś wykluczenie z tego zakresu wymaga odrębnych, szczegółowych regulacji prawnych.

Ordynacja podatkowa jest aktem skonstruowanym specjalnie dla należności pieniężnych. Wiele uregulowanych w niej konstrukcji materialnoprawnych w ogóle nie występuje w innych przepisach. Może to być argumentem za wykorzystywaniem części lub całości jej przepisów do jak najszerszej grupy publicznoprawnych należności budżetowych i pozabudżetowych.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu znany jest pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2015 roku, sygn. akt II GSK 1714/14, powołanym w odpowiedzi na skargę. Jednak Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela odmienne zdanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2014 roku, sygn. akt II OSK 740/14.

W tym ostatnim judykacie wskazano m.in., że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów stanowi, iż przepisy tej ustawy nie naruszają postanowień ustawy prawo ochrony środowiska, czyli stosuje się je odpowiednio. Ponadto art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz. U. z 2017 roku poz. 1987 z późn. zm.) także stanowi, że w sprawach, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ordynacji podatkowej, przy czym uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Przepis art. 281 ust. 3 prawa ochrony środowiska jednoznacznie stanowi, że do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych nie stosuje się tylko tych przepisów ordynacji podatkowej, które dotyczą "terminu płatności należności, odroczenia tego terminu, zaniechania ustalenia zobowiązania, zaniechania poboru należności oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę, chyba że przepisy działu IV stanowią inaczej", zaś termin płatności tej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna. Ponadto art. 281 ust. 1 prawa ochrony środowiska stanowi, że do ponoszenia m.in. administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ordynacji podatkowej, przy czym uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo - jak w niniejszej sprawie - wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Oznacza to, że w świetle wykładni celowościowej i systemowej przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 32 i art. 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 281 ust. 1 i 3 prawa ochrony środowiska można stosować odpowiednio przepisy działu III ordynacji podatkowej dotyczące rozłożenia na raty (art. 67a § 1 pkt 2) ordynacji podatkowej) tego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast przepis art. 2 § 2 ordynacji podatkowej zawiera jednoznaczne unormowanie, w świetle którego, jeżeli tylko odrębne przepisy nie stanowią inaczej, to przepisy działu III ordynacji podatkowej stosuje się także do opłat, jak i niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia kompetentne są inne niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1) organy. Jak już wyżej wskazano, art. 3 pkt 8) ordynacji podatkowej stanowi tylko, że niepodatkowe należności budżetowe są to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które wynikają ze stosunków publicznoprawnych. Dlatego też, w przypadku braku w przepisach art. 32 i art. 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów unormowań dotyczących możliwości rozkładania tej administracyjnej kary pieniężnej na raty, konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 32 i 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 281 ust. 1 i 3 prawa ochrony środowiska. Ponadto nie stoi temu na przeszkodzie ratio legis ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jako aktu normatywnego o charakterze wykonawczym w stosunku do bezpośrednio stosowanych przepisów UE, a w szczególności rozporządzenia nr 1013/2006 (jak i przepisów, do których się ono odwołuje).

Z tych wszystkich względów przyjąć należy, że brak w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przepisów regulujących tryb rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej, jak również brak odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, pozwala na zastosowanie odpowiednio przepisów działu III ordynacji podatkowej w oparciu o istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności publicznoprawnych tym przepisom.

Wobec powyższego Sąd uznał zasadność skargi, dlatego też za bezprzedmiotowe uznać należy rozważanie pozostałych zarzutów skargi.

W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1) sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w punkcie 2) wyroku zostało oparte na treści art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).