Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1753/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1910/12 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1910/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę L. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosków J. C., L. C. oraz G. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Firmie Budowlano-Usługowej "A." Sp. z o.o. w R. pozwolenia na budowę inwestycji pn. "mały dom mieszkalny wielorodzinny z wewnętrznymi instalacjami wod-kan., c.o., gaz., elektr." na dz. nr [...], przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej na dz. nr [...], parkingi na działkach nr [...]przy ul. [...] w R..

Odwołanie od ww. decyzji złożyła L. C..

Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że kontrolując, czy ww. decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", nie doszukał się w tym zakresie naruszenia prawa.

Natomiast w zakresie wymogów z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego GINB wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2010 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zatwierdza bowiem projekt budowlany, który przewiduje czterokondygnacyjną zabudowę, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza trzy kondygnacje. Pomimo tej niezgodności wysokość projektowanego budynku do poziomu kalenicy wynosi 13,50 m; tym samym nie przekracza maksymalnej wysokości określonej w decyzji o warunkach zabudowy, tj. 14 m. W ocenie organu odwoławczego takie naruszenie nie ma w istocie charakteru rażącego z punktu widzenia skutków społeczno-gospodarczych, gdyż w żaden sposób nie wpływa negatywnie na możliwość zabudowy działek sąsiednich.

Ponadto w zakresie stwierdzonej niezgodności planowanej inwestycji z treścią § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2011 r. Nr 144, poz. 859 ze zm.) GINB uznał, że stwierdzone naruszenie, tj. zaprojektowanie miejsc parkingowych w odległości 5 m od granicy z działkami nr ew. 1285, 1286 oraz 1287, zamiast w odległości nie mniejszej niż 6 m – nie ma charakteru rażącego. Dodatkowo organ podkreślił, że zastosowanie powyższego przepisu w rozpatrywanej sprawie może budzić wątpliwości interpretacyjne, gdyż jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, sporne miejsca postojowe zostały zaprojektowane na działce drogowej, w bezpośredniej granicy z sąsiednią działką drogową.

Natomiast w zakresie linii zabudowy, wskaźnika wielkości zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, placu zabaw dla dzieci, zieleni rekreacyjnej, placu gospodarczego z osłoną śmietnikową oraz ilości miejsc postojowych, wymogów ww. rozporządzenia wynikających z §§ 12 (odległości zabudowy od granicy działki) i 13 (przesłaniania i zacienienia) GINB nie dopatrzył się by decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa.

Wobec poczynionych powyżej rozważań organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, a ponadto weryfikowane pozwolenie na budowę nie jest również obarczone żadną z pozostałych wad z art. 156 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących "wątpliwości w kwestii wiarygodności dokumentów będących podstawą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę" organ wskazał, że stawiają inwestorowi wymóg złożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Na tym etapie postępowania inwestor nie musi udowadniać, że posiada tytuł prawny do gruntu, chyba że zostanie to zakwestionowane, wtedy w postępowaniu zwykłym organ może tą kwestię wyjaśnić. Takie okoliczności nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, odnosząc się do kwestii usytuowania parkingów na działce drogowej nr ew. [...], organ odwoławczy ocenił, że sformułowania zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie "na własnej działce należy zapewnić miejsca parkingowe", nie oznacza to, że działka, na której zlokalizowane będą miejsca parkingowe stanowić musi własność inwestora, skoro w niniejszej sprawie przytoczony wyżej zapis decyzji o warunkach zabudowy może w sposób uzasadniony budzić wątpliwości interpretacyjne, bowiem nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie znaczenia ww. zapisu – wykluczone jest zatem stwierdzenie oczywistości ewentualnego naruszenia tego postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, a zatem brak jest przesłanki niezbędnej do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą ewentualnego stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 10 listopada 2011 r., Prezydent Miasta R. (a więc przed wydaniem spornego pozwolenia na budowę z dnia 14 listopada 2011 r.) udzielił Firmie Budowlano-Usługowej "A." Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego. Zarzuty podnoszone przez skarżącą (dotyczące nieuzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę) nie znajdują zatem potwierdzenia na gruncie akt przedmiotowej sprawy.

Również niezasadne są zarzuty dotyczące niezgodności pomiędzy ustaleniami "Studium Uwarunkowań i Kierunków z 4 lipca 2000 r.", a przeznaczeniem spornego budynku jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego, albowiem Studium wiąże jedynie organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a nie organ architektoniczno-budowlany.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. C., wskazując, że już w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy doszło do naruszenia przepisów prawa, albowiem organ zignorował ustalenia zawarte w ww. Studium przez co złamano podstawowe zasady kształtowania ładu przestrzennego albowiem teren przeznaczony jest pod budownictwo jednorodzinne.

Dalej skarżąca zarzuciła, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z warunkami określonymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy albowiem:

- wysokość obiektu w decyzji o warunkach zabudowy określono na 3 kondygnacje (w tym poddasze mieszkalne) natomiast decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. zatwierdziła projekt budowlany obiektu 4-kondygnacyjnego;

- zgodnie z zapisem zawartym w decyzji o warunkach zabudowy inwestor miał zapewnić miejsca postojowe na terenie własnej działki, a projekt budowlany zakłada utworzenie tych miejsc m.in. na działce nr [...], która w ewidencji jest określona jako droga i jest własnością Gminy R., nadto w dacie składania oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane inwestor nie dysponował takim prawem;

- w decyzji o warunkach zabudowy wskazano na konieczność zapewnienia dostępu do rowu melioracyjnego, tymczasem róg budynku znajduje się nad tym rowem;

- inwestor nie dostosował się do zawartego w decyzji o warunkach zabudowy wymogu, aby wszelkie rozwiązania zaprojektowane w pasach istniejących cieków wodnych i urządzeń melioracji, w tym również odprowadzania wód opadowych do tych cieków poprzedzone było uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Firma Budowlano-Usługowej "A." Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1910/12, oddalając skargę wskazał na istotę postępowania nieważnościowego w zakresie rażącego naruszenia prawa, która może zaistnieć, w sytuacji gdy zaistnieją łącznie trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki (por. wyroki NSA: z 18 maja 2011 r., II OSK 878/10; z 20 października 2010 r., II OSK 1614/09; z 2 września 2011 r., II OSK 743/10; z 8 września 2009 r., II GSK 1061/08; z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08; z 12 grudnia 2006 r., II OSK 28/06).

Sąd wskazał, że oceniając ww. decyzję o pozwoleniu na budowę z punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. organ uznał, że narusza ona przepisy Prawa budowlanego, zwłaszcza art. 35 ust. 1 pkt 1, jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Sąd podzielił powyższą ocenę organu odwoławczego.

Sąd, powołując się na treść art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i orzecznictwo (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2012 r., II OSK 507/11; z 16 marca 2012 r., II OSK 8/11; z 8 września 2011 r., II OSK 1288/10), stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący ww. przepisów, ponieważ oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane zostało wypełnione przez inwestora zgodnie z wymogami, a właściciel gruntu, na którym mają być zrealizowane miejsca postojowe, tj. Gmina Miasto R., prawidłowości takiego oświadczenia nie kwestionowała w postępowaniu zwykłym. Ponadto kwestia ta była przedmiotem oceny organów ścigania. Prokuratura Rejonowa w R. umorzyła postępowanie w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo też ocenił, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd dostrzegł niekonsekwencję organu, który z jednej strony twierdzi, że inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, a z drugiej – że zaprojektowano większą ilość kondygnacji niż określona w warunkach zabudowy. Stwierdzona przez Sąd wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie w ocenie Sądu kwestia zgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą warunki zabudowy wymaga szczegółowego omówienia. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja odpowiada określonym w decyzji warunkom zabudowy w części dotyczącej nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej. Zaprojektowano także, jak trafnie zauważył organ, plan zabaw dla dzieci, zieleń rekreacyjną, plan gospodarczy z osłoną śmietnikową. Jednocześnie analiza projektu zagospodarowania działki wskazuje, że obiekty te zaprojektowano w zgodzie z warunkami technicznymi.

Ponadto nie ulega Sądu wątpliwości, że w zakresie projektowanej ilości kondygnacji doszło do niezgodności z warunkami decyzji o warunkach zabudowy (zaprojektowano cztery kondygnacje wobec trzech ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy). W tym jednak zakresie co ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że pomimo zwiększonej liczby kondygnacji inwestycja nie przekroczyła maksymalnej wysokości 14 m ustalonej decyzją o warunkach zabudowy. Ustalenie powyższego faktu, a zatem wyłącznie oczywistości naruszenia prawa, nie jest jednoznaczne z przyjęciem przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie wystarczy bowiem samo stwierdzenie oczywistego naruszenia prawa, które dodatkowo powinno być ocenione przez pryzmat charakteru naruszenia oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., II OSK 1029/09). Większa liczba kondygnacji przy jednoczesnym zachowaniu wysokości budynku nie wpływa negatywnie na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ani też art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Sąd zauważył, że zatwierdzenie przedłożonego projektu nie spowodowało naruszenia norm odległościowych w zakresie działki sąsiedniej, ani norm dotyczących konieczności zapewnienia odpowiedniego czasu nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w budynku. Ponadto sam inwestor różnie określa w projekcie budowlanym ilość kondygnacji.

Nie ma także racji skarżąca co do niespełnienia zawartej w decyzji o warunkach zabudowy konieczności zapewnienia określonej ilości miejsc parkingowych dla samochodów osobowych. Wprawdzie decyzja ta zawiera określenie "na własnej działce" jednakże, wbrew twierdzeniom L. C., błędem byłoby dokonanie językowej wykładni użytego przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, pojęcia. Wynika to z tego, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie promesą dla inwestora, określa ogólne zasady zagospodarowania terenu i ogólny kształt planowanej inwestycji, a ustawa nie obliguje inwestora do legitymowania się tytułem własności do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy to niczym nieuzasadnione byłoby twierdzenie, że miejsca parkingowe winny się znajdować na terenie stanowiącym własność inwestora. Poza tym Prawo budowlane wymaga w tym zakresie złożenia stosownego oświadczenie, które może opierać się nie tylko na prawie własności, ale także innych prawach rzeczowych, które uprawniają do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Z tych względów Sąd uznał, że zgodnie z treścią decyzji o warunkach inwestor winien zapewnić określoną liczbę miejsc parkingowych na obszarze, co do którego posiada prawo do dysponowania na cele budowlane. Ten warunek w okolicznościach niniejszej sprawy został spełniony. Bez znaczenia pozostaje, że umowa, na którą powołuje się inwestor w oświadczeniu została zawarta dopiero 17 października 2011 r., a zatem po złożeniu ww. oświadczenia oraz, że była to umowa na czas określony. Należy wszak podkreślić, że w dacie wydawania decyzji umowa ta obowiązywała strony. Z akt sprawy wynika, że w późniejszym okresie Rada Gminy wyraziła zgodę na zawarcie umowy na czas nieokreślony. Bez znaczenia również pozostaje, że z treści umowy dzierżawy z dnia 17 października 2011 r. wynika, że "teren dzierżawy przeznaczony jest na budowę i utrzymanie ogólnodostępnych miejsc postojowych". Pojęcie "ogólnodostępny" oznacza, że parking może być dostępny dla wszystkich, a zatem również dla mieszkańców obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. W tej sytuacji nie można inwestorowi skutecznie zarzucić, że nie spełnił wymagań nałożonych decyzją o warunkach zabudowy w przedmiocie ilości miejsc parkingowych.

W ocenie Sądu, prawidłowo organ ustalił, że lokalizacja przedmiotowych miejsc parkingowych jest niezgodna z warunkami określonymi w § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Zgodnie z treścią tego przepisu odległość ta od granicy działki budowlanej powinna wynosić minimum 6 m tymczasem analiza projektu zagospodarowania działki prowadzi do wniosku, że przedmiotowe miejsca parkingowe zostały zaprojektowane w odległości 5 m od granic działek ew. 1285, 1286 i 1287. Biorąc jednak pod uwagę, że inwestycja pozostaje w zbliżeniu 1 m w porównaniu z lokalizacją zgodną z prawem oraz że miejsca te zostały zaprojektowane w bezpośrednim sąsiedztwie z sąsiednią działką drogową o nr ew. 1288 (dopiero ta ostatnia bezpośrednio graniczy z działkami budowlanymi) trafnie organ ocenił, że naruszenie przepisów prawa nie ma charakteru rażącego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącej dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego (co w tej ocenie również uzasadnia twierdzenie o niezgodności decyzji z dnia 14 listopada 2011 r. z decyzją o warunkach zabudowy pkt 2 lit. i) wskazać należy, że o ile rację ma skarżąca, że przed wydaniem kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji inwestor nie legitymował się ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym, o tyle prawidłowa jest ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że powyższe uchybienie nie ma charakteru rażącego. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja wydana przez Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2011 r. udzielająca takiego pozwolenia. Decyzja ta nie była przedmiotem odwołania żadnej ze stron, stała się ostateczna, co oznacza, że ww. pozwolenie pozostaje w obrocie prawnym i nie zostało zmienione. W konsekwencji prawidłowo organ ocenił, że wydanie decyzji w oparciu o nieostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., która następnie nie została zmieniona nie może uzasadniać twierdzenia, że naruszenie prawa ma charakter rażący. Skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołuje owo naruszenie nie są niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa.

Ponadto Sąd wskazał, że nie znajduje uzasadnienia prawnego zarzut skarżącej co do tego, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania uchwalonych w dniu 4 lipca 2000 r., które określają przeznaczenie tego terenu na zabudowę jednorodzinną. Racje ma bowiem organ, że organ architektoniczno-budowlany nie jest związany zapisami Studium. Artykuł 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie przewiduje badania zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami Studium. Co więcej – ze stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić gdy weźmie się pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie w art. 14 ust. 8 tej ustawy wskazuje się, że takim aktem jest plan miejscowy. Tym samym jako niezasadny należało uznać zarzut niezgodności decyzji z ustaleniami Studium. Natomiast Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest władny oceniać prawidłowości decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rolą sądu administracyjnego – co zostało określone w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i badanie prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd związany jest zatem granicami sprawy, którymi w każdym wypadku są decyzje wydane w danej sprawie. W okolicznościach tej sprawy badanie legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje poza granicami sprawy mającej za przedmiot nieważność decyzji z dnia 14 listopada 2011 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła L. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającymi go decyzjami oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że:

- "rację ma organ, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego" (str. 7 uzasadnienia wyroku) oraz że "w okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do kwestionowania złożonego oświadczenia" (str. 8 uzasadnienia wyroku);

- "prawidłowa jest również ocena organu co do tego, że decyzja Prezydenta R. nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego" (str. 9 uzasadnienia wyroku);

- niezgodna z przepisami rozporządzenia lokalizacja miejsc parkingowych "nie ma charakteru rażącego" (str. 13 uzasadnienia wyroku);

- brak legitymowania się przez inwestora ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym "nie ma charakteru rażącego" (str. 13 uzasadnienia wyroku);

podczas gdy Sąd wbrew powołanemu powyżej przepisowi postępowania zaniechał rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaś wskazane naruszenia prawa mają charakter rażący i jednocześnie mają bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga wykazania, że sąd administracyjny wydając wyrok nie rozstrzygał w granicach danej sprawy, tj. uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę; bądź rozstrzygał w granicach takiej sprawy, ale w sposób niecałościowy, pomijając określone istotne elementy takiej sprawy, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowany w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. został powiązany z dokonaną przez Sąd I instancji oceną rażącości naruszenia prawa oraz tego, że Sąd ten zaniechał rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jednak na poparcie tego zarzutu w skardze kasacyjnej nie wskazano jakich konkretnie okoliczności nie rozważył Sąd I instancji przy ocenie tego czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco prawa. W tym zakresie skarga kasacyjna zawiera zatem błędy konstrukcyjne, które nie pozwalają w granicach jej rozpoznania na dokonanie stosownej weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Poza tym zarzut skargi kasacyjnej w zakresie kwestionowanej przez stronę skarżącą oceny Sądu I instancji skupia się na kwestii oczywistości naruszenia prawa, a więc tylko jednej z trzech koniecznych przesłanek do tego by można było stwierdzić czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił jak należy rozumieć przesłankę "rażącego naruszenia prawa", przywołując w tym zakresie bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zwalnia od ponownej prezentacji tego dorobku. W uzupełnieniu tego stanowiska należy jedynie wskazać, że istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest też dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a.

Mając na względzie powyższe uwagi, wskazania wymaga, że w skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby zwalczenia stanowiska Sądu I instancji przez wykazanie czy – w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowane, położenia miejsc postojowych, uzyskania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym oraz ilości kondygnacji – za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przemawia charakter przepisów prawa i jakie miałyby to być przepisy (poza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), nie mówiąc o wykazaniu, czy wskazywane przez stronę skarżącą kasacyjnie wady tkwiące w decyzji o pozwoleniu na budowę nie są do pogodzenia z racjami ekonomicznymi lub gospodarczymi, tj. negatywnymi skutkami jakie te naruszenia wywołują. Braki zarzutu skargi kasacyjnej również i w tym zakresie wskazują na błędne sformułowanie zarzutu, który odnosi się tylko do naruszenia prawa w zakresie oceny rażącości naruszenia prawa, w sytuacji gdy zarzut ten powinien zmierzać do wykazania istnienia nie tylko oczywistości naruszenia prawa, ale charakteru naruszonych przepisów oraz negatywnych skutków tych naruszeń.

Tym bardziej jeżeli Sąd I instancji dokładnie wyjaśnił, że kwestia złożenia oświadczenia o dysponowaniu działką nr [...] na cele budowlane nie była kwestionowana przez właściciela, prokuratura umorzyła postępowanie w tym przedmiocie, a poza tym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor posiadał ważną umowę dzierżawy, a nadto po wydaniu decyzji Rada Gminy wyraziła zgodę na zawarcie takiej umowy na czas nieokreślony. Skarga kasacyjna nie zawalczyła zatem oceny Sądu I instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Nie wykazano bowiem w tym zakresie by zaistniały jakiekolwiek negatywne skutki.

W zakresie położenia miejsc postojowych Sąd I instancji przecież przyznał, że ich odległość od działki budowlanej wynosi 5 m (wobec wymaganej minimalnej 6 metrów), jednak z uwagi na położenie tych miejsc, tj. przedzielenie drogą, która bezpośrednio graniczy z działkami budowlanymi, uznał, że powyższe naruszenie nie ma charakteru rażącego. Skarga kasacyjna nie zwalcza tej oceny Sądu, co wymagało wykazania, z jakich względów okoliczność istnienia drogi nie ma znaczenia dla uznania zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Skarga kasacyjna nie zawalczyła zatem oceny Sądu I instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Nie wykazano by takie położenie miejsc postojowych było nie do pogodzenia z charakterem ww. przepisu i racjami ekonomicznymi lub gospodarczymi.

Ponadto Sąd I instancji dokładnie wyjaśnił z jakich względów nie można było uznać, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. w zakresie posiadania wymaganej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Sąd I instancji wykazał, że w tym zakresie choć doszło do naruszenia prawa bo inwestor nie posiadał w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym to nie zaistniały żadne negatywne skutki takiego uchybienia, ponieważ jak się okazało pozwolenie wodnoprawne udzielone na cztery dni przez wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskało przymiot decyzji ostatecznej. Nie wniesiono bowiem od niej odwołania.

W zakresie ilości kondygnacji także Sąd I instancji wskazał, że doszło do naruszenia prawa w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Jednocześnie Sąd I instancji nie dopatrzył się by większa liczba kondygnacji miałaby być nie do pogodzenia z racjami ekonomicznymi lub gospodarczymi, co jest wymagane do stwierdzenia, że doszło w ogóle do rażącego naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej jedynie wskazano na naruszenie prawa co nie było kwestionowane w niniejszej sprawie. Natomiast nie podjęto nawet próby wykazania jakie negatywne skutki takie naruszenie mogłoby powodować, w sytuacji gdy w tym zakresie Sąd wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie powoduje ograniczenia zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. W szczególności nie wykazano, by zwiększenie ilości kondygnacji miało wpływ na zachwianie istniejącego w terenie ładu przestrzennego, przy uwzględnieniu, że w wyniku zwiększenia ilości kondygnacji jednocześnie nie doszło do naruszenia ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy wysokości 14 m planowanej zabudowy, która została ustalona na podstawie wysokości istniejącej zabudowy na terenie objętym analizą planistyczną. Oznacza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy większą ilością kondygnacji, a zaistnieniem negatywnych skutków niedających się pogodzić z racjami ekonomicznymi i gospodarczymi. Sąd I instancji tym samym prawidłowo stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, niedopatrując się takich skutków.

Z tych względów należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jedynie ogólnie wskazuje, że Sąd I instancji zaniechał rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pomimo, że miał obowiązek zbadania pod względem zgodności z prawem całego postępowania. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnych konkretów co jeszcze – wobec powyżej dokonanej oceny – Sąd I instancji powinien był uwzględnić. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jednocześnie zawiera wady konstrukcyjne, ponieważ nie wykazuje, że wskazane w niej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.