Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1345/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 31
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2400/14 w sprawie ze skargi Gminy Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2400/14, po rozpoznaniu skargi Gminy Ł., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. decyzją z dnia [...] października 1977 r., nr [...], na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi Ł., obejmującego działki nr: [...],[...],[...],[...] (w decyzji omyłkowo oznaczonej nr [...]),[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, stanowiącego własność N. Z.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku N. Z. z dnia 7 lipca 2008 r. o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 kpa, stwierdził jej nieważność.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że powołany w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] października 1977 r. przepis art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. określał jedynie organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie przejęcia nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne. Natomiast faktyczną materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 28 tej ustawy, zgodnie z którym postępowanie w sprawie przejęcia na własność Państwa w całości lub części nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego następowało na wniosek zainteresowanego rolnika. W decyzji tej nie wskazano jednak, że została ona wydana na wniosek właścicielki nieruchomości. Również w zachowanych aktach archiwalnych brak jest dokumentu potwierdzającego fakt, że taki wniosek został przez nią złożony. O braku złożenia przedmiotowego wniosku świadczy także zeznanie złożone przez byłą właścicielkę do protokołu z dnia 22 maja 2012 r., w którym podała, że nie składała wniosku o wykupienie nieruchomości.

Gmina Ł. (będąca właścicielem części przejętej nieruchomości) wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., zarzucając jej naruszenie art. 79 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa. Podniosła, że podstawą ustaleń faktycznych organu nadzoru był protokół z dnia 22 maja 2012 r. z przesłuchania byłej właścicielki, podczas gdy postępowanie w sprawie zostało wszczęte po tej dacie, tj. 3 sierpnia 2012 r. Ponadto nie ustalono, czy była właścicielka otrzymała należności pieniężne za przejęte nieruchomości. W ocenie odwołującej się, po tak znacznym upływie czasu wniosek o przejęcie nieruchomości mógł się nie zachować, co nie oznacza, że w ogóle go nie było.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ze zgromadzonych dowodów nie wynika, aby właścicielka nieruchomości rolnych składała wniosek o jej przejęcie w zamian za spłaty pieniężne, co stanowiło warunek konieczny dla wydania na gruncie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. decyzji o ich przejęciu na własność Państwa. Na dowód powyższej okoliczności organ powołał się na protokół z przesłuchania N. Z. z dnia 25 kwietnia 2013 r., w którym zeznała, że nigdy nie składała żadnego wniosku pisemnego ani ustnego o przejęcie jej ziemi na własność Państwa. Organ podkreślił jednocześnie, że kwestia pobrania przez byłą właścicielkę ustalonej decyzją Naczelnika Gminy i Miasta w Ł. kwoty spłaty pieniężnej oraz brak zaskarżenia przez nią tej decyzji, nie może dowodzić, że wydanie decyzji było zgodne z jej wolą. Skoro zaś wniosek rolnika o przejęcie należących do niego nieruchomości nie został złożony, to decyzja je przejmująca na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 28 powołanej ustawy rażąco narusza prawo.

Gmina Ł. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 157 § 1 kpa. Wskazała, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie był organem właściwym w sprawie prowadzenia w pierwszej instancji postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Naczelnika Gminy i Miasta w Ł., gdyż po wejściu w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), organem wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego organu, jakim był Naczelnik Gminy jest obecnie wojewoda, co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 tej ustawy. Wskutek zatem naruszenia przepisów o właściwości zakwestionowana decyzja Ministra obarczona jest wadą nieważności.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Sąd pierwszej instancji podzielił zasadność zarzutu skarżącej, że sam brak zachowania w archiwach kompletnych dokumentów z postępowania prowadzonego 37 lat temu przed Naczelnikiem Miasta i Gminy w Ł., w tym nieodnalezienie wniosku rolniczki o przejęcie jej gospodarstwa rolnego (czego wymagał art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.), jak też brak powołania się expressis verbis na taki wniosek w decyzji, nie uprawniał do kategorycznego formułowania stanowiska, że z całą pewnością nie został on złożony. A tylko wówczas można przypisać kontrolowanej decyzji wadę rażącego naruszenia art. 28 powołanej ustawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w konsekwencji wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Odnosząc się do treści zeznań złożonych przez N. Z. w toku postępowania nadzorczego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla skuteczności powoływania się na tego rodzaju dowód musi być on przeprowadzony zgodnie z art. 79 kpa, tj. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków przynajmniej na siedem dni przed terminem i ma ona również prawo wzięcia udziału w przesłuchaniu, w toku którego może zadawać świadkom pytania oraz składać wyjaśnienia. Tymczasem z przekazanych do Sądu akt nie wynika, aby warunki wskazane w tym przepisie zostały zachowane, zarówno przy pierwszym przesłuchaniu byłej właścicielki w dniu 22 maja 2012 r., mającym miejsce w toku postępowania prowadzonego przed Wojewodą Śląskim, jak też przy ponownym przeprowadzeniu tego dowodu w dniu 25 kwietnia 2013 r. Sąd wskazał, że wprawdzie, zlecając ponowne przesłuchanie wyżej wymienionej Urzędowi Miejskiemu w Ł., organ wskazywał, na konieczność dochowania tych warunków (pismo z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]), jednakże z przekazanych przez ten Urząd protokołów przesłuchania, jak też treści pisma przewodniego, przy którym zostały one przesłane, nie wynika by zostały one spełnione. Z tych przyczyn, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie zapewnił stronie skarżącej czynnego udziału w przesłuchaniu, co stanowi naruszenie art. 10 oraz art. 79 § 2 kpa, które dyskwalifikuje tę czynność procesową jako dowód w sprawie.

Wskazał ponadto, że mimo braku zawarcia w kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Gminy i Miasta w Ł. sformułowania wprost wskazującego na wydanie jej w efekcie rozpoznania wniosku strony, to zawarto w niej zapis, iż wydana została "po rozpatrzeniu sprawy Ob. Z. N." co może (choć oczywiście nie musi) oznaczać - zważywszy na materialnoprawną podstawę tej decyzji - że wydana ona została w efekcie sprawy zainicjowanej podaniem tejże strony. Okolicznością przy tym niesporną jest, że decyzja ta została wyżej wymienionej osobie doręczona, co potwierdziła ona własnoręcznym podpisem na jej zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Jeżeli więc rozstrzygnięcie to stwierdzało nieprawdę, a właścicielka nieruchomości w rzeczywistości nie składała wniosku o jej przejęcie, to zasady doświadczenia życiowego wskazują, że przynajmniej podejmowałaby ona próbę wyjaśnienia zaistniałego stanu rzeczy. Mogła również skorzystać z prawa do wniesienia odwołania, czego nie uczyniła. W ocenie Sądu pierwszej instancji, należy zatem ustalić, czy akceptowała ona treść tej decyzji jako zgodną z rzeczywistym stanem, a jeżeli nie, dlaczego nie próbowała jej kwestionować. Takich ustaleń organ nadzoru nie przeprowadził, uznając, że dla oceny legalności kontrolowanej decyzji jest to zbędne. Poglądu tego Sąd pierwszej instancji nie podzielił, gdyż w sytuacji niezachowania kompletnych akt postępowania, na podstawie których decyzja ta została wydana, wyjaśnienie tych okoliczności może rzutować na ocenę wiarygodności twierdzeń byłej właścicielki co do okoliczności wydania badanej decyzji bez jej wniosku, zwłaszcza w sytuacji gdy to na jej twierdzeniach w znacznej mierze organ nadzoru kształtował swój pogląd co do okoliczności mających znaczenie prawne dla podjętego rozstrzygnięcia.

Ponadto w aktach sprawy brak jest wniosku N. Z. z dnia 1 czerwca 2007 r., w którym miała domagać się odszkodowania za przejęte nieruchomości, mającego być przekazanym Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy postanowieniu Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]. Nie można zatem wykluczyć, że informacje wówczas przez nią podawane, także prowadzić mogłyby do odmiennych niż obecnie poczynionych przez Ministra konkluzji. Wprawdzie jak wskazuje znajdująca się w aktach sprawy korespondencja prowadzona pomiędzy Ministrem a organem wojewódzkim, wniosek ten prawdopodobnie zaginął, jednakże okoliczność ta nie zwalniała Ministra od podjęcia działań ukierunkowanych na zrekonstruowanie jego treści, a to choćby przez zwrócenie się do strony o przesłanie jego odpisu. Również znajdująca się w aktach uwierzytelniona kopia protokołu z szacowania nieruchomości z dnia [...] listopada 1977 r. nie odwzorowuje całości oryginalnego dokumentu, z uwagi na brak uwidocznienia jego dolnej części. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dla rozpoznania niniejszej sprawy może mieć to o tyle znaczenie, że w tej części dokumentu sporządzone są odręczne adnotacje, których obecnie nie można odczytać.

W ocenie tegoż Sądu, te uchybienia postępowania i niekompletność zgromadzonego w aktach materiału dowodowego powodują, że poczynione ustalenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do obarczenia kontrolowanej decyzji Naczelnika Gminy i Miasta w Ł. wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa mają charakter dowolny, a przez to decyzje Ministra stwierdzające jej nieważność wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także art. 10 w zw. z art. 79 kpa, co skutkuje ich uchyleniem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 i art. 79 kpa polegające na błędnym przyjęciu, że w toku przesłuchania N. Z. w ramach postępowania nieważnościowego prowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, organ ten nie zapewnił Gminie Ł. czynnego udziału w tym przesłuchaniu, co dyskwalifikuje tę czynność procesową jako dowód w sprawie, w sytuacji gdy przeprowadzenie ww. środka dowodowego odbyło się z poszanowaniem przez Ministra reguł wynikających z przywołanych przepisów art. 10 i art. 79 kpa, co skutkowało błędnym uchyleniem przez Sąd pierwszej instancji decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że dla oceny wiarygodności twierdzeń N. Z. co do wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z dnia [...] października 1977 r. bez jej wniosku istotne znaczenie miało ustalenie przyczyn niezłożenia przez nią odwołania od tej decyzji, w sytuacji gdy okoliczność niezłożenia przez rolnika odwołania od decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego w całości lub w części za spłaty pieniężne nie może sanować wady takiej decyzji w postaci braku wniosku, co skutkowało błędnym uchyleniem przez Sąd pierwszej instancji decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej: "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy, rozpoznając przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji naruszyły powyższe przepisy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotowe postępowanie administracyjne było prowadzone w trybie postępowania nadzorczego, gdyż dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] października 1977 r., nr [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność N. Z., położonego we wsi Ł., obejmującego działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha.

Materialnoprawną podstawę powyższej decyzji stanowił art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, zgodnie z którym nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty.

W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, biorąc pod uwagę, że w decyzji z 1977 r. nie wskazano, że została ona wydana na wniosek właścicielki nieruchomości, co stanowiło warunek konieczny dla wydania na gruncie powołanej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. decyzji o ich przejęciu na własność Państwa, jak również w zachowanych aktach archiwalnych brak jest dokumentu potwierdzającego fakt, że taki wniosek został przez byłą właścicielkę złożony, decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Powyższe stanowisko organu zostało zasadnie zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji, który stwierdził, że sam brak zachowania w aktach archiwalnych kompletnych dokumentów z postępowania prowadzonego 37 lat temu przed Naczelnikiem Miasta i Gminy w Ł., w tym nieodnalezienie wniosku byłej właścicielki nieruchomości o przejęcie jej gospodarstwa rolnego, jak też brak powołania się expressis verbis na taki wniosek w decyzji, nie uprawniał do kategorycznego ustalenia, że taki wniosek z całą pewnością nie był złożony.

Stosownie do przywołanego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 kpa, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z art. 80 kpa, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno art. 77 § 1 kpa jak i art. 80 kpa stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania "wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, "Ogólne postępowanie administracyjne", s. 108, cyt. za B. Adamiak w: "K.p.a. Komentarz", Warszawa 2009, s. 56). Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej, w tym także w jednym z nadzwyczajnych trybów tego procesu, powinno być kontynuowane aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy, a następnie przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie, którym w poddanej kontroli sprawie był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Przepis art. 77 § 1 kpa stanowi o konieczności zarówno wyczerpującego zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebraniu tego materiału służy system środków dowodowych, o których stanowią przepisy rozdziału 4 działu II kpa. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji. Takiego uchybienia dopuścił się Minister, wydając decyzję z dnia [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r.

Przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z powołanymi wyżej przepisami procedury administracyjnej jest o tyle istotne w przedmiotowej sprawie, bowiem dotyczy ona postępowania nieważnościowego, charakteryzującego się szczególnymi cechami. Zasadnie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane, że kontrolowana decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też względu, aby mogło dojść do obalenia tej zasady, zaistnienie kwalifikowanej wady prawnej decyzji musi znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak natomiast dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad, wyklucza możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa.

W przedmiotowej sprawie nie zostało w sposób przekonywujący ustalone przez organ nadzoru, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sam bowiem fakt, że w aktach sprawy z 1977 r., ani w różnych archiwach, do których organ się zwracał, nie odnaleziono inicjującego postępowanie wniosku byłej właścicielki przejętego gospodarstwa rolnego, nie mógł jeszcze dowodzić, że wniosek taki nie został wniesiony. Wprawdzie w treści kwestionowanej decyzji nie zostało wprost stwierdzone, że Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. wydał ją na wniosek rolniczki, ale też brak jest klauzuli, że decyzja ta została wydana z urzędu. Została ona bowiem sporządzona na gotowym już druku, w którym puste pola organ wypełniał określonymi danymi, właściwymi dla indywidualnej sprawy, zaś przy wskazaniu podstawy prawnej decyzji, w której wymieniono art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. (stanowiący podstawę dla kompetencji naczelnika miasta i gminy) zaznaczone zostało, że organ rozpatrywał sprawę "Ob. Z. N.". Sformułowanie to, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, może sugerować, że w istocie rzeczy chodziło o rozpoznanie wniosku byłej właścicielki. Na Ministrze spoczywał, w oparciu o przepisy rozdziału 4 działu II kpa, obowiązek przeprowadzenia z urzędu właściwego postępowania dowodowego nakierowanego na ustalenie treści całych akt administracyjnych postępowania zwykłego, w tym dokonania analizy ksiąg rejestru wpływu podań oraz innych ksiąg biurowych, jak również przesłuchania w charakterze świadka osób prowadzących przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Prawidłowo zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie akta postępowania administracyjnego, na podstawie których została wydana decyzja z 1977 r. są niekompletne, co powoduje, że organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą w rozumieniu powołanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego. Organ bowiem w oparciu o dokumenty, które zostały przeprowadzone w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzorczym, przyjął, że przedmiotowy wniosek byłej właścicieli o przejęcie gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne nie został w przedmiotowej sprawie w ogóle złożony. Na dowód powyższego wskazał na dwa protokoły z lakonicznego przesłuchania byłej właścicieli nieruchomości, tj. z dnia 22 maja 2012 r. oraz z dnia 25 kwietnia 2013 r., w których zeznała, że nigdy nie składała żadnego wniosku pisemnego ani ustnego o przejęcie jej ziemi na własność Państwa. Taki zakres postępowania dowodowego jest niewystarczający do właściwego wyjaśnienia sprawy.

Organ bowiem nie zbadał innych istotnych kwestii mogących mieć kluczowe znaczenie dowodowe w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze, nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że decyzja o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego nie była przez byłą właścicielkę zaskarżona, a więc powstaje pytanie, dlaczego dopiero po tylu latach postanowiła ona zakwestionować byt prawny tej decyzji w postępowaniu nadzorczym, co można było wyjaśnić w trakcie jej przesłuchania. Po drugie, w ramach rekompensaty za przejęcie gospodarstwa rolnego na własność państwa, organ orzekł o wypłacie byłej właścicielce należności pieniężnych w kwocie 7.359,70 zł, zgodnie ze sporządzonym wcześniej operatem szacunkowym. W tym zakresie organ również nie poczynił żadnych ustaleń mających na celu sprawdzenie, czy należności te zostały wypłacone. Po trzecie i co najważniejsze, należy zwrócić uwagę na znajdujące się w aktach niniejszej sprawy, dołączone jako załącznik do wniosku Gminy Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r., dwa protokoły z dnia 22 listopada 2012 r. z przesłuchania świadka W. B., tj. osoby, która podpisała kontrolowaną decyzję z dnia [...] października 1977 r., pełniąc wówczas funkcję Naczelnika Miasta i Gminy. Protokoły te zostały przeprowadzone w innych sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstw rolnych na własność Państwa. Podkreślenia jednak wymaga, że decyzje te zostały wydane w tym samym roku i podpisane przez tę samą osobę, co w przedmiotowej sprawie. Z zeznań tego świadka wynika, że wszystkie takie postępowania (a więc również dotyczące niniejszej sprawy) były wszczynane na wniosek właścicieli nieruchomości i odbywały się one w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Znamienne jest również to, że świadek ten zeznał, iż za przygotowanie dokumentów dotyczących przejmowania nieruchomości odpowiedzialny był pracownik Miasta i Gminy w Ł., tj. pani K. P. Jak wynika jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego, osoba ta nie została przez organ przesłuchana w charakterze świadka, mimo że jej zeznania mogłyby w znacznej mierze przyczynić się do wyjaśnienia, czy N. Z., jako była właścicielka przejętej nieruchomości rolnej składała w tamtym okresie przedmiotowy wniosek. Mając na uwadze brzmienie art. 75 § 1 kpa, jako dowód w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1977 r., należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym do obiektywnego ustalenia czy podanie zawierające wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego, w której zapadła przedmiotowa decyzja, został złożony. Dowodami tymi mogą być m.in. dokumenty, zeznania świadków. Ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego, hołdując zasadzie prawdy obiektywnej, zawiera rozbudowaną regulację dotyczącą postępowania dowodowego, która znajduje zastosowanie w każdym tego rodzaju postępowaniu, nie wyłączając odtworzenia zaginionych dokumentów z akt sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 i art. 79 kpa, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dla skuteczności wykorzystania dowodu, powinien być on przeprowadzony zgodnie z art. 79 kpa, tj. aby wszystkie strony zostały zawiadomione o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków przynajmniej na siedem dni przed terminem i aby miały one prawo wzięcia udziału w przesłuchaniu, w toku którego mogą zadawać świadkom pytania oraz składać wyjaśnienia. Minister, jak słusznie podniósł w skardze kasacyjnej, wystąpił w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. do Urzędu Miejskiego w Ł. o przesłuchanie w charakterze świadka N. Z. oraz W. B., wskazując równocześnie, w jaki sposób dowód ten powinien być prawidłowo przeprowadzony. Urząd nie dochował wskazanych warunków formalnych, bowiem z protokołu zeznań ww. osób, nie wynika, czy strony postępowania były zawiadomione o miejscu i dacie przeprowadzenia tych czynności. Również w piśmie przewodnim z dnia [...] kwietnia 2013 r., w załączeniu którego Urząd Miejski w Ł. przesłał do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi protokoły z przesłuchania tych świadków, nie wskazano, czy warunki te zostały spełnione. Dlatego też organ nadzoru powinien na powyższe błędy postępowania dowodowego zwrócić uwagę. Wobec powyższego, nie można Sądowi pierwszej instancji postawić zarzutu, że wadliwie ocenił sposób prowadzenia przez organ postępowania dowodowego. Z tych względów, i ta podstawa kasacyjna jest również niezasadna.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.