Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 350/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Ł. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta A. z dnia [...] grudnia 2020 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących Ł. P. i M. P. kwotę 1.014,00 (słownie: jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta A. z [...] grudnia 2020 r. znak [...], którą odmówiono Ł. i M. P. określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku z [...] września 2019 r.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. Wyżej wymienionym wnioskiem Ł. i M. P. wystąpili do Burmistrza Miasta A. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji (kontynuacji) przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych przy ulicy [...] w A. na części działek nr [...]. Do wniosku dołączyli m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia.

III. Postanowieniem z [...] października 2019 r. wydanym na podstawie art. 61a §1 K.p.a. Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania. Wskazał, że w poprzednio prowadzonej sprawie wydał [...] czerwca 2019 r. decyzję o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych - z uwagi na brak zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta jest ostateczna. Dotyczyła ona wniosku, który – zdaniem organu - był tożsamy podmiotowo i przedmiotowo z wnioskiem z [...] września 2019 r. z tą różnicą, że obecnie inwestorzy zmniejszyli powierzchnię inwestycji (poprzednio wniosek obejmował działki nr [...] a obecnie nr [...]).

Zażalenie na postanowienie odmowne Burmistrza zostało utrzymane w mocy przez SKO w S. postanowieniem z [...] listopada 2019 r.

Wyrokiem z 11 lutego 2020 r. w sprawie II SA/Bk 19/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zarówno postanowienie SKO w S. jak i postanowienie Burmistrza odmawiające wszczęcia postępowania - z uwagi na błędne ustalenie wystąpienia tożsamości przedmiotowej sprawy zainicjowanej wnioskiem z [...] września 2019 r. ze sprawą już rozstrzygniętą decyzją z [...] czerwca 2019 r. Sąd nie podzielił stanowiska organu co do tego, że objęcie decyzją z [...] czerwca 2019 r. większego zakresu przedmiotowego inwestycji wyraża się zasadą a maiori od minus i stanowi o tożsamości przedmiotowej tamtej sprawy i sprawy obecnie rozpoznawanej. Wskazał, że we wniosku z [...] września 2019 r. skarżący ograniczyli powierzchnię przeznaczoną na prowadzenie działalności oraz ilość składowanych metali kolorowych i złomu (z 33 do 13 kodów), chcąc uzyskać pozytywną decyzję środowiskową prowadzącą, w dalszych etapach, do uzyskania zgody na lokalizację działalności. Organy stwierdziły, że ani zmniejszenie powierzchni, ani też zmiana kodów nie mają znaczenia, ponieważ zapisy planu miejscowego wykluczają taką działalność. Zdaniem sądu, organy dokonały merytorycznej oceny sprawy jeszcze przed jej wszczęciem, co nie jest dopuszczalne przy zastosowaniu art. 61a § 1 K.p.a. Sąd podkreślił, że ograniczając miejsce i zakres przedsięwzięcia skarżący dążyli (jak twierdzą) do zastosowania korzystnego dla ich interesu § 8 pkt 2 planu miejscowego, a wykluczenia § 6 pkt 6 tego aktu. Ogólnikowe stwierdzenie organu, że plan miejscowy się nie zmienił (w porównaniu z poprzednią sprawą), nie daje podstaw do odmowy wszczęcia postępowania przy zmianie przedmiotowej wniosku. Wymaga szczegółowej analizy wniosku na tle interpretacji poszczególnych zapisów planu miejscowego, co może nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. W konsekwencji sąd podzielił zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 8 i 61a § 1 K.p.a., mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

IV. W wykonaniu wyroku sądu w sprawie II SA/Bk 19/20, zawiadomieniem z [...] września 2020 r. Burmistrz wszczął postępowanie na wniosek Ł. i M. P. z 3 września 2019 r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działkach nr [...] położonych w A. przy ulicy [...]. Następnie wystąpił do Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w A. o opinię czy przedsięwzięcie opisane wnioskiem jest zgodne z planem miejscowym (załączył kartę informacyjną przedsięwzięcia).

W piśmie z [...] listopada 2020 r. Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej UM w A. wyjaśnił, że według ustaleń planu miejscowego inwestycja jest zaliczana do usług uciążliwych, dlatego nie może być zrealizowana; jednak – z uwagi na treść § 6 planu – rozpatrując wniosek o wydanie decyzji środowiskowej należy przeanalizować, czy jest to nowa inwestycja, która jest sprzeczna z planem, czy też można ją zakwalifikować do dotychczasowego wykorzystania terenu, co umożliwi zastosowanie § 6 pkt 6 planu.

V. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Burmistrz odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Wyjaśnił, że zostało ono zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2016 r. poz. 71 – jako punkty do zbierania lub przeładunku złomu). Wymagane jest dla niego uzyskanie decyzji środowiskowej na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej: u.o.o.ś., co poprzedzone jest oceną zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.). Zdaniem Burmistrza, przedsięwzięcie nie jest zgodne z uchwałą Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 30 czerwca 2006 r. Nr XXXVI/332/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Augustów części Dzielnicy Glinki, obejmującego tereny położone między ulicami: Glinki, Rajgrodzką, Kwaśną, Mazurką oraz w rejonie rozdzielni prądu (Dz. U. Woj. Podl. nr 211, poz. 2036). Działki nr [...], [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym w planie symbolem MNU przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi nieuciążliwe. Według § 4 pkt 6 planu, sporne przedsięwzięcie należy do usług uciążliwych, bowiem może być dla niego wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a § 8 pkt 1 planu zakazuje na tym terenie lokalizacji usług uciążliwych. Burmistrz także wskazał na treść § 6 pkt 6 planu, który umożliwia dotychczasowe wykorzystanie terenu, do czasu zagospodarowania zgodnie z planem, jeśli plan ustala inne przeznaczenie terenu. Organ wyjaśnił, że "powołany przepis nie zmienia przeznaczenia tego terenu, które wynika z obowiązującego planu, a jedynie warunkowo dopuszcza jego wykorzystywanie w sposób dotychczasowy, mimo że jest on niezgodny z obowiązującym planem". Jak wskazał, celem takiego zapisu jest umożliwienie podmiotowi gospodarczemu - wobec niezależnej od niego zmiany funkcji terenu - kontynuowanie dotychczasowego zagospodarowania aż do czasu zagospodarowania zgodnie z planem. Uprawnienie do kontynuowania ma jednak ograniczony w czasie charakter, bowiem trwa aż do "naturalnego wygaszenia" wskutek np. upływu terminu na który zostało wydane. Zatem każde działanie wymagające uzyskania zgody na realizację inwestycji należy traktować jako nowe przedsięwzięcie i wiąże się z obowiązkiem dostosowania inwestora do uwarunkowań ustalonych w planie miejscowym. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której pomimo wejścia w życie planu nadal dopuszczalne byłoby realizowanie nowych przedsięwzięć z powołaniem się na dotychczasowy sposób wykorzystywania terenu. Wówczas tworzenie planów dla terenów zagospodarowanych byłoby fikcyjne. Burmistrz wyjaśnił, że organ bada stan prawny na datę wydania decyzji. Regulacje u.o.o.ś. przewidują ważność 6 lat decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku inwestycji realizowanych etapowo - 10 lat. Zawnioskowana w sprawie decyzja środowiskowa jest podstawą wydania innej decyzji dotyczącej zezwolenia na skup złomu i metali kolorowych. Decyzja dotycząca zezwolenia na skup złomu i metali kolorowych także jest decyzją wydawaną na czas określony - 10 lat. Wygasa w dacie w niej określonej i aby uzyskać ponowne zezwolenie należy wykazać, iż punkt zbierania odpadów nie będzie powodować zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi albo środowiska i jest zgodny z przepisami prawa miejscowego.

Zdaniem organu pierwszej instancji, nie ma znaczenia fakt, że inwestor prowadzi (kontynuuje) na tym terenie skup złomu i metali kolorowych od roku 2005 na podstawie stosownych zezwoleń. Niniejsze postępowanie dotyczy wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działkach nr [...] i [...] obręb 2, a zatem organ jest zobowiązany ocenić wniosek na gruncie prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji, w tym w szczególności ocenić zgodność inwestycji z planem miejscowym.

Burmistrz wskazał, że inwestorzy nie brali udziału w procedurze planistycznej.

VI. Odwołanie złożyli Ł. i M. P. Zarzucili organowi pierwszej instancji niekonsekwencję w uzasadnieniu decyzji, fałszywą interpretację przepisu § 6 ust. 6 planu i błędne przyjęcie, że wniosek z [...] września 2019 r. dotyczy nowego przedsięwzięcia, podczas gdy dotyczy on tego samego rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej przez nich przed rokiem 2006, czyli przed datą wprowadzenia planem zmian dotyczących m.in. działek stanowiących ich własność. Wskazali, że organ tendencyjnie zacytował zapis § 8 pkt 1 planu, natomiast nie odniósł się do zapisu § 8 pkt 2 planu. Tymczasem, aby spełnić kryteria określone w tym przepisie odwołujący znacznie zmniejszyli we wniosku zakres prowadzonego przedsięwzięcia (zmniejszono liczbę kodów odpadów do 13) oraz poważnie ograniczyli powierzchnię wykorzystywaną do prowadzonej działalności (do 100 m2 na działce [...] i 100 m2 na działce [...]). Właśnie ze względu na wielkość wnioskowanego obecnie przedsięwzięcia odwołujący stanowczo podnieśli, iż zapis §8 pkt 2 planu odnosi się do ich sytuacji. Jak wskazali, stanowisko to podzielił sąd w sprawie II SA/Bk 19/20 odnośnie zastosowania przez organ korzystnego dla ich interesu § 8 pkt 2 planu miejscowego a wykluczenie § 6 pkt 6 tego aktu, do której to okoliczności Burmistrz nie odniósł się ponownie rozpoznając sprawę. Odwołujący podkreślili, iż w procedurze planistycznej Ł. P. ustnie zgłaszała zastrzeżenia do zapisu planu dotyczącego działek stanowiących ich własność, jednakże tych uwag nie odnotowano. Także inwestorzy uzyskali dwie pozytywne opinie właściwych organów: RDOŚ z [...] stycznia 2019 r. i Wód Polskich z [...] lutego 2019 r. Natomiast negatywna opinia Inspekcji Sanitarnej nie została należycie uzasadniona.

VII. Zaskarżoną decyzją SKO w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta A. z [...] grudnia 2020 r. Wskazało, że opisane we wniosku z [...] września 2019 r. przedsięwzięcie jest mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego wymaga ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację (art. 71 ust. 1 i 2 u.o.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. poz. 1839), co musi być poprzedzone sprawdzeniem zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.). W ocenie Kolegium, Burmistrz trafnie ustalił niezgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym. Na terenie o symbolu MNU nie jest możliwa lokalizacja przedsięwzięć uciążliwych, a do takich sporne przedsięwzięcie kwalifikuje plan. Nadto, lokalny prawodawca dąży do niczym niezakłóconego korzystania z budynków mieszkalnych, co organ winien mieć na względzie przy dokonywaniu wykładni przepisów planu miejscowego. Kolegium wskazało treść § 8 planu, w tym wywiodło, że powołując się na ten przepis pełnomocnik stron wyraźnie przyznaje uciążliwy charakter inwestycji. W jego ocenie, stanowisko sądu w sprawie II SA/Bk 19/20 skoncentrowało się wokół kwestii formalnych, powoływane przez pełnomocnika stron opinie nie dotyczą zgodności inwestycji z planem miejscowym, zaś stwierdzenie niezgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zwalniało organ z dalszego procedowania i stanowiło samoistną przesłankę odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań.

VIII. Skargę na decyzję SKO w S. złożyli do sądu administracyjnego Ł. i M. P., którzy zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że należy odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań, mimo że lokalizację przedsięwzięcia dopuszczają ustalenia planu miejscowego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że lokalizacja przedsięwzięcia jest niedopuszczalna w świetle regulacji planu miejscowego, chociaż zgodnie z § 8 pkt 2 oraz § 6 pkt 6 planu lokalizacja jest dopuszczalna jako inwestycji prowadzonej jeszcze sprzed uchwalenia planu oraz z ograniczeniem oddziaływania na środowisko do zespołu działek, na którym jest wykonywana.

Zdaniem skarżących, organy błędnie zinterpretowały zapisy planu oraz nie uwzględniły, że ich działalność jest prowadzona nieprzerwanie od [...] września 2005 r., czyli była prowadzona w okresie przed uchwaleniem planu. W kontekście tego stwierdzenia wskazali na treść § 6 pkt 6 planu. Wywiedli, że procedowany wniosek dotyczy kontynuacji prowadzenia tej działalności w związku z obowiązkiem, jaki nałożyła na nich ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1592). Wniosek nie dotyczy nowej działalności, a jedynie jej zakres został zmodyfikowany celem skorzystania z regulacji § 8 pkt 2 planu, tak aby oddziaływanie inwestycji zamykało się na terenie działki lub zespołu działek, na którym jest prowadzona. Działalność skarżących została zakwalifikowana przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa jako potencjalnie znacząco oddziałująca na środowisko i logicznym jest działanie skarżących co do ograniczenia jej zakresu wyłącznie do obszaru działek, na których jest prowadzona, jak i logiczne są twierdzenia pełnomocnika, że w takiej sytuacji może mieć zastosowanie § 8 pkt 2 planu. Nie zgodzili się z twierdzeniem, że ustalenie niezgodności przedsięwzięcia z planem wyklucza podejmowanie dalszych czynności w sprawie. Takie podejście spowodowało nieuwzględnienie opinii RDOŚ z [...] stycznia 2019 r. oraz Wód Polskich z [...] lutego 2019 r. – pozytywnych dla skarżących, przy negatywnej ale ogólnikowej opinii Inspekcji Sanitarnej. Skarżący podkreślili, że wszystkie ww. opinie dotyczyły wniosku o kontynuację prowadzenia punktu skupu złomu i metali kolorowych na trzech działkach nr [...], [...] oraz [...] położonych w A., czyli poprzedniej wersji wniosku. Zakwestionowali interpretowanie postanowień planu na ich niekorzyść.

IX. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie sposobu interpretacji § 6 pkt 6 planu miejscowego, nawiązującej do celu tego unormowania. Zdaniem Kolegium, celem tym jest ograniczenie w czasie kontynuowania dotychczasowego zagospodarowania terenu i niedopuszczalność realizacji w istocie nowych przedsięwzięć sprzecznych z planem.

X. Wobec nieposiadania przez pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu [...] czerwca 2021 r. wystarczających informacji na zapytanie sądu, po odroczonej rozprawie pełnomocnik udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] czerwca 2021 r. Zawiera ono informacje o uzyskanych przez skarżących zezwoleniach na prowadzenie działalności gospodarczej na prowadzenie punktu skupu złomu na działkach przy ulicy [...] w A. począwszy od roku 2005, zakresie tych zezwoleń oraz wskazuje na okoliczność stwierdzenia nieważności wydanych wobec skarżących w latach 2015 i 2017 decyzji środowiskowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

XI. Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem organy nie w pełni zrealizowały zalecenia sądu sformułowane w sprawie II SA/Bk 19/20 oraz niewyczerpująco ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, wobec czego wniosek skarżących z 3 września 2019 r. nie został rozpatrzony w całokształcie okoliczności niezbędnych do jego załatwienia.

XII. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tymczasem wiążące dla organów i obecnie orzekającego sądu były ocena prawna i wskazania ze sprawy II SA/Bk 19/20, w szczególności konieczność "szczegółowej analizy wniosku na tle interpretacji poszczególnych zapisów planu", co powinno nastąpić po wszczęciu postępowania. Wymaganie powyższe zostało przez sąd sformułowane wyraźnie w kontekście ograniczenia przez skarżących zakresu prowadzonej inwestycji do działek nr [...] i [...], zmniejszenia ilości kodów odpadów z 33 do 13 oraz konieczności oceny tych okoliczności w świetle przede wszystkim dwóch przepisów planu miejscowego - § 6 pkt 6 i § 8 pkt 2.

Zalecona przez sąd analiza wniosku z [...] września 2019 r. w kontekście zapisów planu miejscowego wpisuje się w treść art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.o.ś., zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W konsekwencji, główna argumentacja organu procedującego ww. wniosek powinna być skupiona na wykładni zapisów planu miejscowego, ze szczególnym uwzględnieniem treści § 6 pkt 6 i § 8 pkt 2, a w dalszej kolejności na dokonaniu analizy wniosku i jego rozpoznaniu w kontekście zapisów planu.

Dla porządku wskazać należy, że w sprawie nie jest sporna kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2016 r. poz. 71 – jako punkty do zbierania lub przeładunku złomu oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. poz. 1839).

Podejmując próbę realizacji zaleceń sądu, organ pierwszej instancji wystąpił do Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w A. z zapytaniem o zgodność inwestycji z ustaleniami planu, z tym że nie sformułował zapytania o wykładnię określonych zapisów planu, ale przesłał zapytanemu kartę informacyjną przedsięwzięcia. Uzyskał odpowiedź sporządzoną przez Kierownika tegoż Wydziału, zgodnie z którą inwestycja jest niezgodna z § 8 pkt 1 planu jako uciążliwa w rozumieniu § 4 pkt 6 planu (może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko), ale należy ustalić czy jest to nowa inwestycja, bowiem jeśli byłaby inwestycją w ramach dotychczasowego wykorzystania terenu, możliwe byłoby zastosowanie § 6 pkt 6 planu miejscowego. Zgodnie zaś z tym przepisem, tereny, dla których niniejszy plan ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem. Analizując zapytanie Burmistrza oraz wniosek przesłany wraz z KIP, zapytany nie wypowiedział się co do § 8 pkt 2 planu, tj. ani co do wykładni tego przepisu, ani nawet co do tego, czy regulacja ta dotyczy spornej inwestycji.

Zdaniem sądu, uzyskana odpowiedź komórki organizacyjnej Urzędu zajmującej się planowaniem przestrzennym, stanowi rodzaj wykładni autentycznej planu, co nie może zostać pominięte. Co prawda odpowiedź nie zawiera wyjaśnienia wszystkich wątpliwości (§ 8 pkt 2 planu), jednak jest wiążąca odnośnie kwestii wyjaśnionych. Wynika z niej, że w pierwszej kolejności należy dokonać kwalifikacji inwestycji opisanej we wniosku z [...] września 2019 r. jako inwestycji "nowej" bądź jako inwestycji "w ramach dotychczasowego wykorzystania terenu", z tym że wyłącznie w przypadku "nowej" inwestycji odpowiedź traktuje o jej sprzeczności z planem. A zatem autor planu dostrzegł potrzebę analizy wniosku skarżących przede wszystkim w kontekście treści § 6 pkt 6 planu. Znamienne jest, że Burmistrz nie dopytał, a autor planu nie wypowiedział się, jak należy rozumieć – w świetle treści planu - cechę "nowości" inwestycji oraz cechę "dotychczasowego wykorzystania terenu", choć od tego rozróżnienia uzależniono niesprzeczność inwestycji z planem.

Jak wynika natomiast z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, zaakceptowanego w całości przez SKO, Burmistrz dosyć swobodnie potraktował wypowiedź autora planu oraz oparł swoje ustalenia na argumentach i okolicznościach, które nie uwzględniają w pełni całego materiału dowodowego i szerszego, znanego organowi kontekstu ubiegania się przez skarżących o wydanie decyzji środowiskowej.

W szczególności niezrozumiałe jest twierdzenie Burmistrza, iż § 6 pkt 6 planu miejscowego nie ma zastosowania, bowiem "nie zmienia przeznaczenia tego terenu, które wynika z obowiązującego planu". Zdaniem sądu, § 6 pkt 6 planu w ogóle nie traktuje o jakimkolwiek przeznaczeniu terenu, ale o możliwości dalszego dotychczasowego wykorzystania terenu jeśli jego przeznaczenie uległo zmianie w przepisach planu. Przepis ten stanowi swoistą normę intertemporalną a nie normę rozstrzygającą o konkretnym przeznaczeniu terenu. Zasady doświadczenia życiowego i technika legislacyjna dotycząca planów miejscowych uprawniają do wniosku, że zwrot "przeznaczenie uległo zmianie w przepisach planu" dotyczy takiej sytuacji, gdy wejście w życie planu miejscowego lub wejście w życie jego zmiany powodują, że teren o określonym przeznaczeniu zmienia swoje dotychczasowe przeznaczenie, tzn. zostaje na nim wprowadzone przeznaczenie inne w całości lub w części niż to, które miał przed wejściem w życie planu lub jego zmiany. Na dotychczasowym etapie wyjaśnienia sprawy, gdy organy orzekające nie wykazały, aby plan w odniesieniu do obszaru działek skarżących ulegał zmianie po jego wejściu w życie – należy uznać za trafne twierdzenia pełnomocnika skarżących, który wiąże konieczność oceny momentu "ustalenia przez plan innego przeznaczenia terenu" (§ 6 pkt 6 planu) z chwilą jego wejścia w życie oraz wywodzi, że skarżący prowadzili działalność od roku 2005 a plan miejscowy, ograniczający na terenie prowadzenia tej działalności działalność uciążliwą w rozumieniu § 4 pkt 6 planu, wszedł w życie w roku 2006. W takie też rozumienie zwrotu o "ustaleniu przez plan innego przeznaczenia terenu" wpisuje się odpowiedź udzielona przez Kierownika Wydziału Architektury w piśmie z [...] listopada 2020 r. traktująca – w kontekście treści § 6 pkt 6 planu - o możliwości dotychczasowego wykorzystania terenu, jeśli inwestycja nie będzie "nowa". W konsekwencji, stanowisko Burmistrza o braku możliwości zastosowania § 6 pkt 6 planu pozostaje w sprzeczności z ww. odpowiedzią co do interpretacji § 6 pkt 6 planu. Kierownik Wydziału Architektury wyraźnie bowiem wskazał na możliwość "dalszego dotychczasowego wykorzystania terenu" pod warunkiem, że inwestycja nie byłaby inwestycją nową, co wyprowadził właśnie z treści § 6 pkt 6.

Po wtóre, skoro dla oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym istotne jest – jak wynika z pisma z [...] listopada 2020 r. – ustalenie cechy "nowości" przedsięwzięcia, to obowiązkiem organu było wszechstronne wyjaśnienie jaka inwestycja jest "nowa" a co należy rozumieć pod pojęciem "dotychczasowego wykorzystania terenu". Jak już wskazano, organ nie dopytał autora planu w tym przedmiocie. Na s. 5 uzasadnienia decyzji Burmistrz uznał za "nową" taką inwestycję, która stanowi "każde działanie wymagające uzyskania zgody na realizację inwestycji", zwłaszcza gdy uprawnienie do kontynuowania inwestycji jest ograniczone terminem. Problem jednak w tym, że nie wynika z uzasadnienia decyzji aby organ ustalał w jakich okolicznościach złożono wniosek z [...] września 2019 r., tzn. czy w sytuacji upływu terminu dotychczasowego zezwolenia (którego zezwolenia, w stosunku do którego z wnioskodawców wydanego, na jaki zakres inwestycji, w jakim czasie, do kiedy obowiązującego), jak też czy wniosek z [...] września 2019 r. wynika z zamiaru inwestorów wystąpienia w dalszej kolejności o wydanie nowego zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, czy w związku z innymi okolicznościami. Zdaniem sądu, analiza akt sprawy począwszy od okoliczności złożenia wniosku rozpoznanego wcześniejszą decyzją Burmistrza z [...] czerwca 2019 r., przez wypowiedzi skarżących konsekwentnie wskazujących, iż z wnioskami o wydanie decyzji środowiskowej występują w ramach kontynuacji inwestycji – nie uprawnia do przyjęcia, iż sam fakt wpływu wniosku z [...] września 2019 r. przesądza o "nowości" tej inwestycji. Sytuacja prawna i faktyczna skarżących jest bowiem daleko bardziej skomplikowana niż wynika to z zaskarżonych w sprawie niniejszej rozstrzygnięć, a fakt pominięcia tego aspektu przez organy jest widoczny zwłaszcza w świetle dokumentów przedłożonych sądowi przez pełnomocnika skarżących przy piśmie z [...] czerwca 2021 r. (które sąd, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dopuścił z urzędu na okoliczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do stanu prawnego w jakim znaleźli się skarżący).

Zdaniem sądu, całościowa analiza akt i nadesłanych dokumentów dowodzi, że organy w ogóle nie podjęły próby wyjaśnienia co było faktycznym celem skarżących w momencie składania wniosku z [...] września 2019 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Tymczasem dopiero umieszczenie okoliczności złożenia wniosku w szerszym kontekście pozwala na bardziej wszechstronny ogląd sprawy.

Nie może w szczególności ujść uwadze, że skarżący (oddzielnie każde na siebie) dysponowali ostatecznymi decyzjami zezwalającymi na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów: M. P. decyzją z [...] grudnia 2015 r. na działkę nr [...] (która później uległa podziałowi na działki nr [...] – k. 58), Ł. P. decyzją z [...] marca 2017 r. na działki nr [...]. Obydwa te zezwolenia były poprzedzone ostatecznymi decyzjami Burmistrza Miasta A. (odpowiednio z [...] października 2015 r. i z [...] stycznia 2017 r.) umarzającymi postępowanie środowiskowe z powodu ustalenia braku potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność obydwu ww. decyzji umarzających postępowanie środowiskowe oraz stwierdziło nieważność zezwolenia z [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku trzema wyrokami z 15 listopada 2018 r. w sprawach II SA/Bk 347/18, II SA/Bk 393/18 i II SA/Bk 394/18 oddalił skargi od rozstrzygnięć Kolegium. Dodatkowo w sprawie II SA/Bk 347/18 sąd pierwszej instancji postanowieniem z 1 sierpnia 2018 r. wstrzymał wykonanie decyzji SKO w S. stwierdzającej nieważność zezwolenia z [...] grudnia 2015 r. Wyroki nie są prawomocne, a sprawy pozostają w Naczelnym Sądzie Administracyjnym wraz ze skargami kasacyjnymi.

Z nadesłanych przez pełnomocnika skarżących dokumentów wynika z kolei, iż decyzja z [...] grudnia 2015 r., zanim doszło do nieprawomocnego stwierdzenia jej nieważności, została zmieniona decyzją Starosty A. z [...] sierpnia 2016r., a następnie ponownie zmieniona przez tegoż Starostę decyzją z [...] września 2020 r. na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592 ze zm.) oraz art. 163 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. P. z [...] marca 2020 r. Nie może ujść uwadze, że przy okazji wydawania decyzji z [...] września 2020 r. postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. pozytywnie zaopiniował spełnienie wymagań dotyczących ochrony środowiska, zaś Burmistrz Miasta A. – zapytany w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach o opinię, nie udzielił odpowiedzi, co zgodnie z art. 41 ust. 6b tej ustawy stanowi opinię pozytywną (vide uzasadnienie decyzji z 3 września 2020 r., k. 62).

Ł. P. w dniu [...] maja 2019 r. miała zakończyć działalność wykonywaną na podstawie zezwolenia z [...] marca 2017 r. (pismo pełnomocnika skarżących z [...] czerwca 2021 r.).

Całokształt powyższych okoliczności uprawnia do konkluzji, że zbyt daleko idącym uproszczeniem było przyjęcie przez organy, że w przypadku wniosku z [...] września 2019 r. mamy do czynienia z nową inwestycją tylko dlatego, że taki wniosek wpłynął, a więc nie mamy do czynienia z kontynuacją i dotychczasowym wykorzystaniem terenu. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego przesądzanie tych okoliczności na podstawie uzupełniająco na rozprawie przeprowadzonych dowodów z dokumentów, skoro organ w ogóle do nich nie sięgnął. Nie jest też możliwe w chwili obecnej przesądzanie kierunku oceny organu. Natomiast niewątpliwie niezbędne jest, dla uznania spełnienia bądź wykluczenia przesłanki "nowości" inwestycji bądź jej realizowania w ramach "dotychczasowego wykorzystania terenu" – ustalenie jakie zezwolenia wydane skarżącym pozostają w obrocie prawnym, na kogo, na jakie kody odpadów, na jakie działki udzielone, w kontekście zgłoszenia żądania z [...] września 2019 r. na konkretne działki, osoby i kody odpadów. Dopiero wszechstronna odpowiedź na te pytania umożliwiłaby ocenę, czy mamy do czynienia z wnioskiem dotyczącym inwestycji nowej, uciążliwej i wykluczonej w świetle § 8 pkt 1 planu, czy też mamy do czynienia z wnioskiem zgłoszonym w ramach dotychczasowego wykorzystania terenu w świetle § 6 pkt 6 planu.

Wyjaśnienie powyższego jest istotne z jeszcze jednego powodu. Jak wyżej wskazano, wniosek z [...] września 2019 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie był pierwszym tego typu wnioskiem złożonym przez skarżących po stwierdzeniu nieważności decyzji umarzających postępowania środowiskowe wydanych [...] października 2015 r. i [...] stycznia i 2017 r. W dniu [...] listopada 2018 r., a więc zaledwie kilkanaście dni po tym, jak tutejszy sąd oddalił skargi od decyzji SKO w S. stwierdzających nieważność decyzji umarzających - skarżący złożyli wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Zaznaczyli w nim, że czynią to "w związku ze zmianą ustawy o odpadach", a także w ramach kontynuacji przedsięwzięcia, a na zapytanie Burmistrza czy chodzi o nowe przedsięwzięcie czy o kontynuację dotychczasowego (k. 45 akt adm.) – odpowiedzieli, że wnoszą o wydanie decyzji środowiskowej, bowiem Burmistrz "nie dopełnił prawidłowo przeprowadzonej procedury wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Powołali się również na przepis art. 72 ust. 2a u.o.o.ś., który zwalnia z obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia drugiego lub kolejnego dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z [...] listopada 2018 r. Burmistrz dostrzegł zależność między prowadzeniem kolejnego postępowania środowiskowego a wynikiem postępowań ze skarg kasacyjnych wyżej wskazanych. Odmawiając określenia środowiskowych uwarunkowań (decyzją z [...] czerwca 2019 r.) rozważył wówczas Burmistrz szczegółowo jakie każde z inwestorów posiada zezwolenia i wyjaśnił, dlaczego uznaje wniosek o wydanie decyzji środowiskowej z [...] listopada 2018 r. za dotyczący nowej inwestycji a nie kontynuacji. Natomiast żadnych wyjaśnień w tym kierunku Burmistrz nie podjął w sprawie niniejszej przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2020 r., arbitralnie przyjmując że nowy wniosek oznacza nową inwestycję, zaś Kolegium w zaskarżonej decyzji tę sytuację zaakceptowało. Stanowi to o naruszeniu obowiązku wyjaśnienia sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem interesu społecznego ale i interesu obywateli, którymi w tym przypadku są skarżący (art. 7 K.p.a.). Mogło też mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wyniku tego nie można w sprawie niniejszej przesądzić bez rozważenia czy w istocie mamy do czynienia z inwestycją "nową" czy z "dotychczasowym wykorzystaniem terenu" umożliwiającym zastosowanie § 6 pkt 6 planu.

Zwraca również uwagę fakt, iż po tym, jak decyzja Burmistrza z 6 czerwca 2019 r. stała się ostateczna (skarżący spóźnili się z odwołaniem), ponownie wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej (obecnie procedowany wniosek z [...] września 2019 r.), ograniczając zakres inwestycji, ale nadal konsekwentnie wskazując na jej kontynuację. Tym razem organ nie zapytał skarżących o cel składania wniosku. Pełnomocnik skarżących w skardze wskazała, że celem tym jest kontynuacja przedsięwzięcia oraz obowiązek wynikający ze zmiany ustawy o odpadach, zaś w piśmie procesowym z [...] czerwca 2021 r. zmodyfikowała to stanowisko wskazując, że wniosek z [...] września 2019 r. został złożony w związku ze stwierdzeniem nieważności poprzednio wydanych w stosunku do skarżących decyzji umarzających postępowanie środowiskowe.

Mając na uwadze całokształt powyższych okoliczności stwierdzić trzeba, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia. W szczególności organy nie dokonały w sposób jednoznaczny wykładni zapisów planu (§ 6 pkt 6 i § 8 pkt 2), w tym nie uzyskały doprecyzowującego stanowiska autora planu, w dalszej kolejności nie wykazały wystąpienia przesłanki "nowości" inwestycji w kontekście dotychczas posiadanych przez skarżących zezwoleń (ich podmiotowego i przedmiotowego zakresu oraz czasu trwania), nie wyjaśniły czy mamy do czynienia z kontynuacją dotychczasowego wykorzystania terenu (jak należy rozumieć zapis o kontynuacji, czy wyłącznie jako "naturalne wygaszenie" jak wskazał Burmistrz w uzasadnieniu decyzji) oraz nie rozważyły kontekstu, w jakim został złożony wniosek z [...] września 2019 r. Nie uzyskały jednoznacznej wypowiedzi skarżących dlaczego wystąpili z tym wnioskiem, co konkretnie chcą uzyskać, jak widzą swoją sytuację prawną i dlaczego konsekwentnie dążą do uzyskania decyzji środowiskowej. Oczywiste jest, że kwalifikacja żądania wpływającego do organu jest dokonywana przez organ, jednak wobec skomplikowanej sytuacji skarżących w sprawie niniejszej – zajęcie przez nich jednoznacznego stanowiska może okazać się kluczowe w sprawie.

Sąd nadto zauważa, że wydanie decyzji środowiskowej (pozytywnej bądź negatywnej, po rozważeniu przesłanek z art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.) następuje co do zasady dla inwestycji przyszłej (art. 72 ust. 1 u.o.o.ś), a dla inwestycji istniejącej obowiązek uzyskania takiej decyzji bądź zwolnienia z jej uzyskania jest regulowany przepisami prawa (vide np. art. 72 u.o.o.ś.). W świetle deklaracji pełnomocnika skarżącej z [...] czerwca 2021r. wskazać też trzeba, że rozważenia organu wymaga prowadzenie sprawy o wydanie decyzji środowiskowej, jeśli ważność raz wydanej decyzji kończącej sprawę środowiskową dla tej samej inwestycji nie została jeszcze prawomocnie przesądzona, co jednak musi wynikać z tożsamości tych dwóch spraw. W tym zakresie konieczna jest jednoznaczna deklaracja skarżących.

Sąd również wskazuje, że organy obydwu instancji nie uzyskały wykładni autora planu ani same nie dokonały wykładni przepisu § 8 pkt 2 planu miejscowego, w szczególności w kontekście złożonego wniosku z [...] września 2019 r., do czego zostały de facto zobowiązane w sprawie II SA/Bk 19/20. Nie zostało wyjaśnione w jakich warunkach przepis ten może mieć zastosowanie, tzn. czy istnieje możliwość zrealizowania inwestycji nowej i uciążliwej w rozumieniu § 4 pkt 6 planu pod warunkiem ograniczenia jej oddziaływania do działki budowlanej lub zespołu działek, na których wytwarzane jest to oddziaływanie, czy też w przepisie § 8 pkt 2 chodzi o inwestycje kontynuowane, które dodatkowo (oprócz dotychczasowego wykorzystania terenu) powinny swoje oddziaływanie ograniczać w sposób w tym przepisie wskazany, ewentualnie czy przepis ten dotyczy jeszcze innego rodzaju inwestycji i nie ma zastosowania w okolicznościach sprawy niniejszej. Sąd zauważa, że niezbędna jest jednoznaczna wykładnia przepisu § 8 pkt 2 planu, z uzyskaniem wyjaśnień autora planu, bowiem skarżący jak i organ powołują się na tę normę w zupełnie innym kontekście (skarżący ograniczyli inwestycję stwierdzając, że w ten sposób § 8 pkt 2 umożliwi im jej kontynuowanie, organ pierwszej instancji w ogóle nie nawiązał do treści tej regulacji, a SKO stwierdziło w jej kontekście, że inwestycja będzie uciążliwa, ale w ogóle nie odniosło się do tego, czy ograniczając ją do obszaru działek inwestycyjnych jest ona możliwa w świetle § 8 pkt 2 czy też regulacja ta stanu faktycznego sprawy nie dotyczy). W ocenie sądu, u podstaw licznych nieporozumień, które są widoczne w sprawie oraz modyfikacji stanowiska przez strony tkwi niedokonanie wszechstronnej i całościowej wykładni zapisów planu w odniesieniu do okoliczności sprawy i skomplikowanej prawnie sytuacji skarżących, a także brak uzyskania ich jednoznacznego stanowiska co do celu złożenia wniosku z 3 września 2019 r.

Reasumując, z uwagi na naruszenia zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 K.p.a.), które było niepełne i nie uwzględniało wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, wymaga ono powtórzenia z uwzględnieniem zaleceń sądu sformułowanych w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ dokona wszechstronnej wykładni zapisów planu (§ 6 pkt 6, § 8 pkt 2) oraz – tak jak zalecił sąd w sprawie II SA/Bk 19/20 – przeanalizuje ponownie złożony wniosek w kontekście treści tych regulacji mając na uwadze stan faktyczny i prawny, którego dotychczas nie uwzględnił, a na który sąd zwrócił uwagę z urzędu (przesłanka "nowości" i "dotychczasowego wykorzystania terenu" w kontekście sytuacji faktycznej i prawnej skarżących związanej z podstawami formalnoprawnymi prowadzenia ich działalności). Rozważy organ wezwanie do zadeklarowania się przez skarżących w jakim celu wniosek został złożony. W zależności od poczynionych ustaleń wyda decyzję merytoryczną bądź procesową, którą uzasadni z zachowaniem wymagań art. 107 § 3 K.p.a. (z wyłączeniem ustalenia tożsamości przedmiotowej sprawy niniejszej i sprawy zakończonej decyzją z 6 czerwca 2019 r., bowiem tę wykluczył sąd w sprawie II SA/Bk 19/20).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 1 014 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (500 zł wpis, 480 zł wynagrodzenie pełnomocnika - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm., 34 zł opłata skarbowa od pełnomocnictw).