Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3402/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M.S. oraz Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 92/20 w sprawie ze skargi M.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie skierowania wniosku o wyrażenie przez Sejm zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 marca 2019 r. M.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej postępowania w sprawie skierowania do Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych Sejmu wniosku o wyrażenie przez Sejm zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej posła [...], pełniącego funkcję Marszałka Sejmu [...] kadencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. IV SAB/Wa 464/19 odrzucił skargę, wskazując, iż przedmiot zaskarżenia nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego, zaś Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie jest organem administracji publicznej.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M.S. od w/w postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2760/19 uchylił zaskarżone postanowienie, przyjmując że przedmiotowa skarga na przewlekłe prowadzenie przez Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej postępowania w przedmiocie skierowania wniosku o wyrażenie przez Sejm zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej – podlega kognicji sądów administracyjnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził m.in., że nawet jeśli przepisy nie nadają organowi władzy publicznej przymiotu organu administracji publicznej, to często specyfika (przedmiot) załatwianych spraw może wskazywać, iż w istocie rzeczy w danym przypadku mówimy o wykonywaniu administracji publicznej. W sprawie decydująca była odpowiedź na pytanie, czy działalność Marszałka Sejmu we wstępnej fazie postępowania parlamentarnego, tj. przed skierowaniem wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej przez Marszałka Sejmu do Komisji, wyraża się w akcie lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."). Aby tak było, oparte na przepisach prawa formy działania Marszałka Sejmu w sprawach indywidualnych powinny mieć charakter jednostronny, władczy i publicznoprawny. Nie budzi wątpliwości, iż przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pojęcie "przepisów prawa" nie oznacza wyłącznie przepisów prawa administracyjnego. Wymieniona regulacja nie wprowadza żadnych kwalifikatorów niezbędnych do odczytania znaczenia tego pojęcia, zaś każda zawężająca interpretacja może prowadzić do wyjęcia danego aktu lub czynności poza zakres właściwości sądów administracyjnych. Pojęcie "przepisów prawa" oznaczać więc może regulacje znajdujące się w innych niż Kodeks postępowania administracyjnego aktach prawnych, w tym w ustawie z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j.: Dz. U. 2018, poz. 1799 ze zm., dalej w skrócie "u.w.m.p.i.s."). Istotne jednak jest, aby przewidziane nimi formy działania ukierunkowane były na wykonywanie administracji. Zakwalifikowanie zachowania organu do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wymaga stwierdzenia, że będący jego podstawą przepis zawiera nakaz określonego działania, niemającego w zasadzie ustalonej formy. Podjęcie tak rozumianej czynności nie wymaga autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia bądź obowiązku. Czynność taka dotyczy normy istniejącej i tylko wtedy można przyjąć, że odnosi się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdy bez tej czynności nie dochodzi do ich urzeczywistnienia. Podjęcie czynności wpływa na sytuację prawną podmiotu bądź przez to, że sytuację tę wyznacza, bądź przez to, iż wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z tą czynnością. W tym kontekście, zdaniem NSA, miał rację skarżący, że przekazanie przez Marszałka Sejmu wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej organowi właściwemu wyczerpuje znamiona czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wynika z przepisów u.w.m.p.i.s., uregulowano w nich precyzyjnie zachowania Marszałka Sejmu w odniesieniu do takiego wniosku – po sprawdzeniu jego kompletności Marszałek Sejmu zobowiązany jest każdorazowo skierować go do Komisji, względnie pozostawić bez rozpoznania w sytuacji, gdy mimo wezwania wniosek nie został poprawiony i uzupełniony. Tak wykreowane zachowanie Marszałka Sejmu w sposób wiążący wpływa więc na sytuację prawną skarżącego, uzależnione jest od niego bowiem kontynuowanie zagwarantowanej przez ustawodawcę procedury. Za wadliwy w takiej sytuacji uznać należało prezentowany przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że Marszałek Sejmu nie podejmuje w odniesieniu do wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej żadnych działań o charakterze administrującym. W konsekwencji za dopuszczalną uznać należało w niniejszej sprawie kontrolę sądowoadministracyjną. NSA podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany uwzględnić powyższe wyjaśnienia i w oparciu o nie ocenić, czy Marszałkowi Sejmu można przypisać przewlekłość w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 92/20, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S. na przewlekłe prowadzenie przez Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej postępowania w przedmiocie skierowania wniosku o wyrażenie przez Sejm zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej, stwierdził, że Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku M.S. o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła [...] do odpowiedzialności karnej (pkt III).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżając wyrok w jego pkt I i II, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez uwzględnienie skargi na skutek bezpodstawnego uznania, że Marszałek Sejmu dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu wniosku skarżącego;

2) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz w zw. art. 11 ust. 4 u.w.m.p.i.s., poprzez nieuzasadnione rozpoznanie i uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania, którego dalsze prowadzenie jest niemożliwe;

3) art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie – w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – o rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł również M.S. Zaskarżając wyrok w jego pkt II, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na wadliwym przyjęciu, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przewlekle prowadzenie postępowania przez Marszałka Sejmu doprowadziło do niewydania rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania biegu wnioskowi skarżącego o wyrażenie przez Sejm zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej posła [...] w okresie [...] kadencji Sejmu RP, co skutkowało objęciem z tego powodu wniosku skarżącego zasadą dyskontynuacji prac parlamentarnych i uniemożliwieniem niezwłocznego rozpoznania tego wniosku, pomimo stwierdzenia bezczynności Marszałka Sejmu przez Sąd pierwszej instancji, co w sposób oczywisty, uwzględniając wynikający z przepisów prawa materialnego obowiązek nadania biegu wnioskowi nieobarczonemu brakami formalnymi, winno prowadzić do stwierdzenia działania Marszałka Sejmu z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę wyroku w zaskarżonej części, poprzez stwierdzenie, że przewlekle prowadzenie postępowania przez Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu.

Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty pierwszy i drugi skargi kasacyjnej Marszałka Sejmu. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego, poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej bezczynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania jest definiowana jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z dnia: 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18 i 1 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 2931/18, publ. CBOSA). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu procedury administracyjnej, aby zakończyła się ona w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

W odniesieniu do aktów i czynności z zakresu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przepisy tej ustawy nie określają ramowych terminów do ich podjęcia. Również przepisy u.w.m.p.i.s. nie określają terminu przekazania przez Marszałka Sejmu wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej właściwemu organowi Sejmu. W art. 12 k.p.a. została wyrażona zasada szybkości postępowania. Według tej zasady, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień – winny być załatwione niezwłocznie. Powołana zasada szybkości postępowania dotyczy prawnych form działania administracji publicznej określonych w k.p.a., a zatem nie odnosi się do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak odesłania do k.p.a. nie zwalnia jednak podmiotu wykonującego działania z zakresu administracji publicznej do podjęcia czynności w rozsądnym terminie, a w sprawach oczywistych i nieskomplikowanych do podjęcia aktu lub czynności niezwłocznie. Tak rozumiany sposób działania podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej wynika z zasad i wartości konstytucyjnych, a także z zasady prawa do dobrej administracji (art. 41 Karty praw podstawowych).

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, nie można mieć wątpliwości, że w sprawie doszło do przewlekłego powadzenia postępowania. Jak wynika z akt postępowania, pierwszy wniosek M.S. o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej, nadany w dniu 7 czerwca 2018 r., nie został przez Marszałka Sejmu przekazany właściwemu organowi Sejmu w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, a więc od momentu zainicjowania procedury do daty wyrokowania przez WSA w Warszawie upłynęły dwa lata. Dla wnioskodawcy nie ma znaczenia, gdzie tkwi źródło przewlekłości postępowania – czy w niedbalstwie podmiotu wykonującego administrację publiczną, czy też w regulacji prawnej, która nie zawiera jasnych mechanizmów, a która powinna być tak ukształtowana, aby zapobiegać przewlekłości postępowania. Okoliczność zaistnienia wątpliwości prawnych pomiędzy organami Państwa co do trybu procedowania w sprawie z wniosku o pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej na podstawie subsydiarnego aktu oskarżenia, nie zwalniała Marszałka Sejmu z obowiązku nadania wnioskowi biegu w rozsądnym terminie. Wobec braku ustawowego czy konstytucyjnego organu, który mógłby rozstrzygnąć spór pomiędzy Prokuratorem Generalnym a Marszałkiem Sejmu w kwestii interpretacji przepisów u.w.m.p.i.s., Marszałek Sejmu powinien nadać bieg wnioskowi zgodnie z interpretacją wyrażoną przez Prokuratora Generalnego. Przypomnieć należy, że spór dotyczył kwestii procesowych, natomiast samo rozstrzygnięcie o ewentualnym uchyleniu immunitetu należy do Sejmu. Zaistnienie sporu pomiędzy organami władzy państwowej w zakresie trybu procedowania, gdy przepisy prawa nie wskazują instrumentarium prawnego rozstrzygnięcia owego sporu, nie może unicestwiać uprawnienia wnioskodawcy do rozpoznania jego wniosku o uchylenie immunitetu przez Sejm. W przeciwnym razie, oczekiwanie na osiągnięcie konsensusu pomiędzy Marszałkiem Sejmu a Prokuratorem Generalnym, odnośnie interpretacji przepisów procesowych, czyniłoby uprawnienie do złożenia wniosku o uchylenie immunitetu na podstawie subsydiarnego aktu oskarżenia iluzorycznym.

W konsekwencji uznania za niezasadne zarzutów pierwszego i drugiego skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut trzeci tej skargi, podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który sąd administracyjny stosuje w przypadku nieuwzględnienia skargi. Skoro zostało już wykazane, że zasadnie stwierdzono przewlekłość postępowania w sprawie, to tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a.

Nietrafny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej M.S. Według przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości. Natomiast zgodnie z art. 13 Konwencji, każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe.

Jeśli chodzi o wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej przepis art. 6 ust. 1 Konwencji, to przypomnieć należy że ustanawia on prawo do rzetelnego procesu sądowego. Zatem tenże wzorzec ochrony prawnej jest nieadekwatny w rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że przedmiotem zaskarżenia jest kwalifikacja przewlekłości podmiotu wykonującego czynność z zakresu administracji publicznej (Marszałka Sejmu), a nie sądu. Z kolei powołany w zarzucie skargi kasacyjnej przepis art. 13 Konwencji gwarantuje na poziomie krajowym prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego. Przepis ten odnosi się zatem do organizacji systemu prawnego Państwa, w którym powinny obowiązywać instrumenty prawne, które można uznać za odpowiadające standardowi skutecznych środków zaskarżenia przewlekłości postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do naruszenia przepisu art. art. 149 § 1a p.p.s.a., wskazać należy, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie przewlekłość nie miała wyżej określonego charakteru. Trafnie konstatuje Sąd pierwszej instancji, że wprawdzie Marszałek Sejmu, rozpatrując w sposób niesprawny wniosek skarżącego, doprowadził do sytuacji, w której jego żądanie nie zostało w rozsądnym terminie załatwione na podstawie art. 7c ust. 1a-1b u.w.m.p.i.s., o tyle nie da się jednak stwierdzić, że działanie takie stanowiło przykład rażącego odstąpienia przez Marszałka Sejmu, jako podmiotu zobowiązanego, od wykonania ustawowych obowiązków i było pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Udzielone odpowiedzi (w pismach z dnia: 25 lipca oraz 29 listopada 2018 r.) nie zostały skarżącemu doręczone niezwłocznie (okres dwumiesięczny i trzymiesięczny), tym niemniej słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji, że wskazane terminy nie cechowały się znaczną zwłoką, jeżeli się zważy, że każdy z wniosków, jak wynika z akt sprawy, został przekazany do Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu celem zaopiniowania (opinie z dnia: 20 czerwca 2018 r. znak: BAS-WAKiU-1493/18 oraz 21 września 2018 r. znak: BAS-WAKiU-2145/18). W związku ze złożonym ponagleniem pismem z dnia 14 grudnia 2018 r., Marszałek Sejmu odniósł się do postawionego mu zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Odniesienie się przez Marszałka Sejmu do tego zarzutu świadczyło, że nie zignorowano działania podjętego przez skarżącego, a przez to nie można przypisać Marszałkowi lekceważącego podejścia do sprawy, z którą skarżący wystąpił.

Reasumując, materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy nie wskazuje na to, aby zasadne było postawienie Marszałkowi Sejmu zarzutu działania intencjonalnego, zmierzającego do utrudnienia pociągnięcia go do odpowiedzialności karnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Nie mógł być uwzględniony wniosek Marszałka Sejmu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zawarty w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. Zgodnie z art. 204 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej, strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Wyrok Sądu pierwszej instancji nie był wyrokiem oddalającym skargę. Wyrokiem tym skarga M.S. została częściowo uwzględniona. Okoliczność uznania przez Sąd pierwszej instancji, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie daje podstaw do przyjęcia, że wyrok Sądu pierwszej instancji był wyrokiem oddalającym skargę. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy względy słuszności uzasadniały również odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w zakresie objętym wnioskiem o zwrot tych kosztów zawartym w odpowiedzi Marszałka Sejmu na skargę kasacyjną M.S. – na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.