Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1492/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec K. Z. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] czerwca 2017 r.), sprecyzowanym pismem z [...] lipca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] lipca 2017 r.), skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że [...] stycznia 2017 r. skończył 71 lat i ma duże problemy zdrowotne, co wiąże się z wydatkami związanymi z leczeniem, a decyzja o zmniejszeniu jego emerytury o 662,37 zł w znacznym stopniu przyczyni się do niewywiązywania się z bieżących obowiązków finansowych i pogorszenia warunków do godnego życia. Dalej skarżący wskazał, iż służbę rozpoczął [...] maja 1977 r. W okresie od [...] października 1985 r. do [...] czerwca 1987 r. kontynuował naukę w Wyższej Szkole Oficerskiej w S., którą ukończył z wynikiem dobrym, uzyskując stopień oficerski podporucznika Milicji oraz bardzo dobrą opinię zawodową (był przewidziany na stanowiska kierownicze). Od [...] lipca 1987 r. do [...] lipca 1990 r. pracował w organach służby bezpieczeństwa. W wyniku pozytywnej weryfikacji, od [...] stycznia 1991 r. został przywrócony do pracy w Policji, gdzie przepracował do [...] marca 1998 r., tj. do przejścia na emeryturę. W latach 1987-1990 oraz 1991-1998 z poświęceniem wypełniał nałożone na niego obowiązki służbowe. Był nagradzany i nigdy w tym okresie nie był karany służbowo.

Po rozpoznaniu ww. wniosku, Minister decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Organ decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji.

Decyzja Ministra z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2361/19, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2018 r. nr [...]. Powyższe orzeczenie Sądu stało się prawomocne wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podniósł, że organ nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba skarżącego przed [...] lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała; nie stwierdził, czy w sprawie ziścił się warunek z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zdaniem Sądu, okres 3 lat i 1 miesiąca służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 20 lat, 4 miesiące i 28 dni, może zostać oceniony jako służba krótkotrwała.

Minister odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] lipca 1987 r. do [...] lipca 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Okoliczność tę należało ocenić przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku, czego organ nie uczynił.

Nie jest również jasne stanowisko Ministra w kwestii rzetelności służby skarżącego. Organ pominął przebieg służby skarżącego po [...] lipca 1990 r., koncentrując się jedynie na karze dyscyplinarnej, która została wymierzona jednorazowo i w najniższym wymiarze z katalogu kar dyscyplinarnych. W ocenie składu orzekającego, jednorazowe ukaranie dyscyplinarne w kontekście 20-letniej służby nie przekreśla obowiązku zbadania przez organ warunku ustawowego pełnienia przez funkcjonariusza służby w sposób rzetelny.

Sąd zalecił Ministrowi, aby ponownie rozpoznając sprawę, dokonał wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w aspekcie krótkotrwałej służby przed [...] września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, ale też i charakter pełnionej służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w dniu [...] września 2020 r. organ wydał decyzję odmowną o nr [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister podał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] marca 1998 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano odpowiednio z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko

Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] kwietnia 2017 r., stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] lipca 1987 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 3 lata i 1 miesiąc. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 20 lat, 4 miesiące i 28 dni (od [...] maja 1977 r. do [...] lipca 1990 r. oraz od [...] stycznia 1991 r. do [...] marca 1998 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] lutego 2018 r., a także akt osobowych przekazanych w formie płyty CD przy piśmie z [...] lipca 2020 r. nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po [...] września 1989 r.

Ponadto Komendant Główny Policji (dalej: "KGP") w piśmie z [...] marca 2018 r. przekazał informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego. Powołując na zebrane dokumenty, KGP wskazał, że skarżący po [...] września 1989 r. był awansowany w stopniu służbowym oraz na stanowisku służbowym, jak również otrzymywał podwyższenia uposażenia zasadniczego oraz dodatku specjalnego. W przekazanej przez KGP dokumentacji znajduje się informacja o wymierzeniu skarżącemu w 1992 r. kary dyscyplinarnej upomnienia. Natomiast brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia.

Minister podkreślił, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Badając pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej, należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14). Ponadto przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest odwołanie się też do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę jest wpisane ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, organ wskazał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister podał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, iż krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu [...] września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. Organ powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem [...] lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po [...] września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ zaznaczył również, iż przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie należy pomijać rezultatów przeprowadzonej przez NSA wykładni systemowej.

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister stwierdził, że w sytuacji, w której służba skarżącego była pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat i 1 miesiąca, czyli przez 15% całego okresu jego służby, to zarówno w ujęciu bezwzględnym (tj. długości tego okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (tj. stosunku długości tego okresu do całego okresu służby) nie ma ona charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego. Zdaniem organu, przez okres służby na rzecz totalitarnego państwa, skarżący z całą pewnością dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem. Na poparcie powyższego stanowiska Minister przywołał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19, a także inne wyroki tut. Sądu: z 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1584/18; 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 7/19 i z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1991/18, w których oddalono skargi ze względu na długotrwałą służbę na rzecz państwa totalitarnego oraz brak zaistnienia warunku łącznego spełnienia przesłanek umożliwiających zastosowanie wobec skarżących art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zatem według organu nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W kwestii przesłanki rzetelności Minister zaznaczył, że jakkolwiek dokumenty przekazane przez KGP zawierają informację o orzeczeniu kary dyscyplinarnej upomnienia w 1992 r., to w jego ocenie nie daje to podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w całym okresie służby, albowiem zgromadzony w sprawie materiał obejmuje m.in. wnioski o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Organ powołał się na twierdzenie KGP, wedle którego brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba skarżącego pełniona była z narażeniem jego zdrowia i życia. Minister ustalił również, iż w toku służby skarżący nie otrzymał żadnych wyróżnień, orderów/odznaczeń państwowych czy odznak/medali resortowych. Niewątpliwie świadczy to o tym, że służba skarżącego nie wyróżniała go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nadto informacja sporządzona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. przytacza fragmenty z opinii służbowych, z których wynika, iż skarżący wykonywał swoje obowiązki służbowe w stopniu jedynie dostatecznym. Jako przykład organ podał fragment opinii z [...] października 1995 r. "Z uwagi na występujące trudności w pracy operacyjnej proponuje się przeniesienie do służby w pionie prewencyjnym".

Zdaniem Ministra, zarówno osiągnięcia skarżącego w służbie, jak i charakter oraz opisany poziom jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Ponadto, jak wskazał organ w aspekcie przesłanki "szczególne uzasadnionego przypadku", wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn.[...]), bezsprzecznie dowodzi, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Skarżący pełnił bowiem służbę w strukturze Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB") aż do zmian ustrojowych. Nie wykazał inicjatywy w zakresie opuszczenia etatu SB. W dokumentach przekazanych przez IPN znajduje się informacja, że skarżący na własną prośbę został przeniesiony do ZOMO, a będąc funkcjonariuszem ZOMO, brał udział w operacji [...]. Przełożeni wysoko ocenili jego zaangażowanie w tych akcjach oraz dojrzałość w wykonywaniu tak odpowiedzialnych zadań służb (vide opinia służbowa za okres pobytu w SPMO im. [...] w S.). Przez cały okres służby w SB skarżący był awansowany na wyższe stanowiska służbowe oraz stopnie służbowe; podwyższano mu dodatek specjalny, jak również uposażenie zasadnicze. Co więcej w okresie służby na rzecz państwa totalitarnego skarżący w 1987 r. został odznaczony Brązową Odznaką "W Służbie Narodu" (vide Przebieg służby /pracy/). Skarżący zajmował stanowisko merytoryczne w SB - m.in. inspektora; przyznano mu także dodatek operacyjny szczebla "B" od [...] stycznia 1989 r. do [...] grudnia 1989 r. (vide wniosek personalny z [...] maja 1989 r.). W dokumentacji przekazanej przez IPN znajduje się też wniosek personalny z [...] lutego 1990 r. dotyczący mianowania na stanowisko Inspektora Wydziału Śledczego SB.

W ocenie Ministra, skarżący identyfikował się z zadaniami i funkcjami realizowanymi przez ustrój państwa totalitarnego, a jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym tego państwa. Skarżący wykazywał duże zaangażowanie w realizację zadań służbowych, a jego przełożeni niewątpliwie darzyli go zaufaniem.

Chcąc podjąć studia w Wyższej Szkole Oficerskiej w S., skarżący umotywował swoją prośbę następująco: "(...) Ukończenie studiów na w/w uczelni pogłębiłoby moje przygotowanie zawodowe i pozwoliłoby mi podnieść swoje kwalifikacje zawodowe, aby dalej pracować dla dobra Polski Ludowej (...)" (vide raport z [...] sierpnia 1985 r.). Będąc na etacie w SB, skarżący podjął studia na Wydziale [...] Uniwersytetu [...] (vide wniosek personalny z [...] lutego 1890 r.), co oznacza, że miał stwarzane warunki do rozwoju, zdobywania wykształcenia, a przełożeni w niego inwestowali. Według opinii służbowej z [...] czerwca 1987 r., w której skarżący został pozytywnie oceniony, "(...) Wykazywał duże zaangażowanie w procesie nauczania. (...) Wykazywał duże zaangażowanie w wykonawstwo zadań służbowych. Był wielokrotnie wyróżniany za działalność społeczną i wyniki w służbie oraz duże zdyscyplinowanie nagrodami pieniężnymi przez kierownictwo WSO. Karany dyscyplinarnie nie był. Nie stosowano także wobec niego kar partyjnych (...) W stosunku do przełożonych był zdyscyplinowany, taktowny i należycie wykonywujący nakładane na niego obowiązki. Wykazywał duże zaangażowanie w wykonawstwo zadań doraźnych Szkoły takich jak pełnienie służb wewnętrznych i zewnętrznych, służb wartowniczych oraz udział w ramach PZ w zabezpieczeniu imprez i uroczystości, w których Szkoła brała udział (...). Należąc do PZPR wykonywał wiele prac społecznie użytecznych na rzecz Szkoły, miasta S. oraz pobliskich miejscowości. Należycie wykonywał politykę poszczególnych organizacji (...). Odpowiednio wyrobiony ideologicznie ze swoją postawą zmierza do budowania socjalistycznej Ojczyzny. Poziom Polityczny właściwie ukształtowany. Prezentuje na co dzień w praktyce światopogląd materialistyczny. (...) W najbliższym czasie dzięki swojej ambicji zamierza podjąć dalsze studia II stopnia celem podwyższenia swoich kwalifikacji ogólnych i zawodowych". Po ukończeniu studiów w S., skarżący został przeniesiony do służby w SB; "(...) Wyraził chęć podjęcia pracy w Wydziale [...] WUSW w S. Po rozmowie indywidulanej z ppor. K. Z. stwierdzam, że ma on predyspozycje i perspektywy do pracy operacyjnej w SB" (vide wniosek personalny z [...] lipca 1987 r.). Natomiast w ankiecie osobowej z [...] stycznia 1989 r., widnieje zapis, iż od 1966 r. skarżący był członkiem Komitetu Zakładowego Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej w WUSW w S. Ponadto brał czynny udział w działalności dla ówczesnej partii oraz przejawiał światopogląd materialistyczny (vide opinie służbowe z [...] września 1985 r. i z [...] czerwca 1987 r.)

Według organu, postawa skarżącego związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach SB oraz głębokim utożsamianiem się z przedmiotową "organizacją", nie kwalifikuje niniejszej sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek. Minister odnotował również, że ocena służby skarżącego w "wolnej Polsce", zawarta w opiniach służbowych, nie plasuje go wśród najbardziej zaangażowanych funkcjonariuszy.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej Minister powielił argumentację zaprezentowaną w swojej uprzedniej decyzji z [...] września 2020 r.

Decyzja Ministra z [...] lutego 2021 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu z [...] września 2020 r.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 8 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo wadliwości rozstrzygnięcia Ministra, które przesądza o konieczności jego uchylenia, przy jednoczesnym niezrealizowaniu przez organ wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2361/19, przy uprzednim skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania;

b) naruszenie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego błędne niezastosowanie, pomimo zaistnienia względem skarżącego podstaw do jego zastosowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że ponownie ustalona wysokość jego świadczenia emerytalnego nie zaspokaja jego potrzeb życiowych i nie stanowi zabezpieczenia społecznego w stopniu wymaganym ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym oraz ustawą zasadniczą. Skarżący zaznaczył, iż okres służby na rzecz totalitarnego państwa stanowi zaledwie 15% całkowitego okresu służby, zaś pracując w Policji starał się respektować zasady państwa praworządnego w służbie obywatelom, za co był nagradzany.

W opinii skarżącego, obniżenie mu świadczenia emerytalnego po 27 latach od zmiany ustroju w Polsce opiera się na założeniu, że uzyskane dotychczas świadczenia emerytalne są nienależne, a sam fakt służby w określonej formacji bądź instytucji w określonym czasie, przesądza o ponoszeniu odpowiedzialności, a nawet winy, za naruszenia praw człowieka, których dopuszczały się władze publiczne w okresie PRL, co stanowi niedopuszczalną formę dyskryminacji i nie przystaje do wykonywanych przez skarżącego obowiązków w służbie Państwu i Obywatelom RP.

Skarżący zwrócił szczególną uwagę na sytuację funkcjonariuszy, którzy w 1990 r. (tak jak on) przeszli pozytywnie weryfikację (postępowanie kwalifikacyjne) prowadzoną przez Komisję Kwalifikacyjną do Spraw Kadr Centralnych i wojewódzkie komisje kwalifikacyjne powołane przez Radę Ministrów.

Skarżący podniósł również in fine skargi, iż aktualna wysokość jego świadczenia

emerytalnego wynosi 1.906 zł netto, co oznacza, że - pomimo 20-letniego stażu pracy w strukturach Policji - jest niższa niż płaca minimalna w Polsce w 2020 r. wynosząca 1920,62 zł netto. Ogólny stan fizyczny skarżącego z każdym miesiącem pogarsza się, co organiczna jego ewentualne możliwości zarobkowania. Ostatnio skarżący pracował w firmie ochroniarskiej, zarabiając tam 2.100 zł miesięcznie, lecz wkrótce nie będzie spełniał wymogów pracodawcy przewidzianych dla celów ochrony mienia. Bieżące potrzeby skarżący realizuje wyłącznie dzięki pomocy żony, która pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 3.164 zł, a przy spłacie kredytów pomaga mu także córka.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). W myśl tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu z [...] września 2020 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w świetle prawomocnego wyroku tut. Sądu z 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2361/19, Minister był zobowiązany przede wszystkim do oceny, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ww. orzeczeniu Sąd wyraził pogląd, iż okres 3 lat i 1 miesiąca służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 20 lat, 4 miesiące i 28 dni, może zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Ponadto zwrócił uwagę na niejasne stanowisko organu w kwestii rzetelności służby skarżącego po [...] lipca 1990 r.

W przedmiotowej sprawie Minister stwierdził, że ponad trzyletniej służby na rzecz państwa totalitarnego - na tle ponad 20-letniego całkowitego stażu służby – nie można kwalifikować jako krótkotrwałej. Trafnie organ w zaskarżonej decyzji wskazał na problemy interpretacyjne tego kryterium. NSA, dokonując jego wykładni w wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/19, stwierdził, iż ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. NSA podał, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".

W konsekwencji w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały". Za wskazówkę interpretacyjną może posłużyć także zaprezentowane w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowisko, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby. Tak więc możliwe, a wręcz pożądane, było zakwalifikowanie służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego w wymiarze 3 lat i 1 miesiąca jako krótkotrwałej. Do takiej oceny skłaniał się również tut. Sąd w prawomocnym orzeczeniu z 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2361/19. Jednakże nawet uznanie tego kryterium za spełnione, nie ma wpływu na wynik sprawy ze względu na brak zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o czym mowa poniżej.

Sąd aprobuje ustalenie Ministra, iż w sprawie spełnione jest kryterium rzetelności stypizowane w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, gdyż pomimo wymierzonej w 1992 r. kary dyscyplinarnej upomnienia, skarżący był mianowany na kolejne, wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Zaakcentować przy tym należy, że dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (vide B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka.

Na tle dotychczasowego orzecznictwa NSA za kluczową przesłankę, przy ocenie możliwości zastosowania uprawnienia przewidzianego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uznawana jest przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Właśnie do zbadania tej przesłanki był zobligowany minister, z czego, według Sądu, się wywiązał. W wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, NSA zaakcentował, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem [...] lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych.

Sąd w składzie tu orzekającym zaakceptował stanowisko Ministra, iż w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Lektura akt archiwalnych przedłożonych przez IPN wskazuje, że postawa skarżącego w okresie służby na rzecz państwa totalitarnego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, lecz polegała na realizacji ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Skarżący w ramach ZOMO brał udział w operacji [...]. Sztab operacji [...] został powołany [...] sierpnia 1980 r. w celu zlikwidowania "prowokującej" działalności sił antysocjalistycznych. W przeciwieństwie do okresu zatrudnienia "w wolnej Polsce", to w czasie służby na rzecz totalitarnego państwa skarżący był wyjątkowo doceniany za zaangażowanie i nagradzany, a w 1987 r. został uhonorowany Brązową Odznaką "W Służbie Narodu".

Natomiast po [...] września 1989 r. skarżący nie tylko nie otrzymał żadnych odznaczeń, lecz – jak wynika z "Informacji dotyczącej przebiegu służby" sporządzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. – [...] kwietnia 1992 r. został ukarany dyscyplinarnie upomnieniem oraz obniżeniem dodatku służbowego o połowę. W omawianym okresie (tj. po [...] września 1989 r.) skarżący zaledwie w stopniu dostatecznym wywiązywał się z obowiązków służbowych; miał trudności w pracy operacyjnej i z tego względu zaproponowano przeniesienie go do służby w pionie prewencyjnym. Wprawdzie miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz przyznawano mu dodatek służbowy/ funkcyjny, ale nigdy nie został wyróżniony np. nagrodą pieniężną czy dodatkowym urlopem, a od [...] czerwca 1992 r. dodatek służbowy był skarżącemu wyłącznie obniżany (do kwoty 10 zł od [...] lipca 1995 r.).

Trafnie też organ zwrócił uwagę na ponadprzeciętne zaangażowanie skarżącego w ramach służby na rzecz totalitarnego państwa - chęć pracy "dla dobra Polski Ludowej" (vide raport skarżącego z [...] sierpnia 1985 r. do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S.), zmierzanie "wyrobioną ideologicznie" postawą "do budowania socjalistycznej Ojczyzny" (vide opinia służbowa skarżącego z [...] czerwca 1987 r.). W ww. opinii podkreślono również "duże zaangażowanie w procesie nauczania", "systematyczność w uczeniu się", "duże zaangażowanie w wykonawstwo zadań służbowych", "duże zaangażowanie w pracy społecznej", w tym w ramach członkostwa w PZPR ("wykonywał wiele prac społecznie użytecznych"); skarżący "był wielokrotnie wyróżniany za działalność społeczną i wyniki w służbie oraz duże zdyscyplinowanie nagrodami pieniężnymi przez kierownictwo WSO".

Aprobując ocenę Ministra w przedmiocie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu z [...] września 2020 r. nie naruszają granic uznania administracyjnego i realizują zalecenia prawomocnego wyroku z 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2361/19.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.