Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1489/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skarg S. R. oraz B. P., J. M., U. M. i K. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargi oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2015 r. znak [...], Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel gruntowych: 1.kat. [...] i 1.kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz M. M., U.M., J. M., K. N., B. P., M. W., M. P. oraz S. R.

Orzekając w powyższy sposób organ I instancji wskazał, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 18 stycznia 1961 r. nr [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, w zarząd i użytkowanie [...] Zakładów [...], część parceli gruntowej 1. kat. [...] o pow. 0,1839 ha, b. gm. kat. [...], oznaczona jako parcela 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], stanowiąca współwłasność J. M. w ½ cz. i J. W. w ½ cz.

Kolejno orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 18 czerwca 1962 r. nr [...] wywłaszczony został na rzecz Skarbu Państwa - w zarząd i użytkowanie [...] Zakładów [...] - udział w wysokości ½ części w parceli gruntowej [...] o pow. 2,2764 ha, b. gm. kat. [...], a następnie umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1962 r. Rep. A [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy stawów osadnikowych przez [...] Zakłady [...] przejęto pozostały udział w wysokości ½ części w parceli gruntowej 1.kat. [...] o pow. 2,2764 ha, b. gm. kat. [...].

Na podstawie wykazu zmian gruntowych - równoważników nr ks. rob. [...] parcele gruntowe: 1.kat. [...] i 1. kat, [...], b. gm. kat. [...], wraz z innymi parcelami zmieniły oznaczenie na działki nr [...] o pow. 3,8250 ha i nr [...] o pow. 3,3424 ha, obr. [...], b. dz. adm. [...].

Zgodnie z wykazem zmian gruntowych (równoważników) - operat [...] działki nr [...] i nr [...] wraz z innymi działkami, w wyniku modernizacji ewidencji gruntów, utworzyły działkę nr [...] o pow. 11,1885 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...].

Planem podziału z dnia 15 lutego 1999 r. nr ewid. [...] działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr 18/10 o pow. 1,1873 ha, nr 18/11 o pow. 0,0412 ha i nr 18/12 o pow. 9,96 ha, obr. 66, jedn. ewid. Podgórze.

Operatem podziału z dnia 25 stycznia 2000 r. nr [...] działka nr [...] o pow. 9,96 ha została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0546 ha i nr [...] o pow. 9,9054 ha, z której z kolei powstały działki nr [...] o pow. 0,0261 ha i nr [...] o pow. 9,8793 ha (operat nr [...]).

Ustalenia poczynione przez organ I instancji na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, analizy planów realizacyjnych, oględzin nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, archiwalnych zdjęć lotniczych oraz aktualnej mapy zasadniczej, potwierdziły – zdaniem organu – że na objętych wnioskiem o zwrot częściach działek: nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: 1. kat. [...] i 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy stawów osadnikowych.

Dodatkowo organ I instancji ustalił, że po zakończeniu działalności i likwidacji [...] Zakładów [...], teren wywłaszczonych nieruchomości został zrekultywowany zgodnie z planem z 1985 r., co potwierdzają fotografie z 2003 r. i 2013 r. oraz decyzja Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 29 kwietnia 1995 r. znak [...] uznająca rekultywację gruntów [...] Zakładów [...] , przeprowadzoną na terenie stawów osadowych oraz terenów przyległych o łącznej powierzchni 84,86 ha, za zakończoną, jak również Protokół wykonania i odbioru zadania "Likwidacja skutków działalności przemysłowej [...] Zakładów [...]", sporządzony w dniu [...] czerwca 1995 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. M., M. M., U. M., K. N. i B. P., reprezentowani przez adwokata J. K., wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie o zwrocie części przedmiotowych działek, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zarzucili ww. decyzji naruszenie przepisów prawa w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 136 i 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołujący się podnieśli, że organ I instancji po raz kolejny nie zbadał wyczerpująco przedmiotowej sprawy. Niezrozumiałym jest również dla odwołujących się zaniechanie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków - okolicznych mieszkańców i byłych pracowników [...] Zakładów [...], a ponadto brak precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia. Podniesiony został również zarzut nieuzupełnienia braków w zakresie ustaleń co do faktów podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem 10 lat od tej daty.

Podobne stanowisko wyraziła w odwołaniu S. R., reprezentowana przez adwokata W. W . Dodatkowo S. R. stwierdziła, że nowo pozyskana przez organ I instancji dokumentacja - plan sytuacyjny z 1960 r. oraz z 1966 r. - nie potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości, czy istniał staw osadnikowy na obszarze pomiędzy skarpą a drogą bądź też czy powstała infrastruktura służąca celowi, na który przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. W ocenie odwołującej plany sytuacyjne są nieprecyzyjne i nie sposób na ich podstawie określić w sposób niebudzący wątpliwości, jakie części nieruchomości zostały faktycznie wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Ponadto, nie mogą stanowić podstawy do czynienia ustaleń pozwalających potwierdzić, że odpowiadają one rzeczywistości, a nie stanowi hipotetycznemu (planowanemu). Podane w wątpliwość zostały również ustalenia organu I instancji dotyczące braku jakiejkolwiek infrastruktury na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności na fotografii z dnia 14 września 1970 r. nie jest widoczna jakakolwiek infrastruktura służąca celowi publicznemu.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 30 września 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., póz. 23 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 17 sierpnia 2015 r. znak [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę [...] jest kwestia zwrotu, na podstawie art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: "u.g.n."), nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel gruntowych: 1. kat. [...] i 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz M. M., U. M., J. M., K. N., B. P., M. W., M. P. oraz S. R.

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość, odpowiadająca obecnie części działek: nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 18 stycznia 1961 r. nr [...] wydanym w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w zarząd i użytkowanie [...] Zakładów [...], na cele budowy stawów osadnikowych Nr [...] i [...] oraz budowę drogi. Kolejno orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 18 czerwca 1962 r. nr [...] wywłaszczony został udział w wysokości ½ części w parceli gruntowej [...] o pow. 2,2764 ha, b. gm. kat. [...], pod budowę osadnika Nr [...], a następnie umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1962 r. Rep. A [...], udział w wysokości ½ części w parceli gruntowej 1. kat. [...] o pow. 2,2764 ha, b. gm. kat. [...], na cele budowy stawów osadnikowych dla [...] Zakładów [...].

W związku z powyższym Wojewoda [...] skonstatował, że przedmiotowa nieruchomość stanowi nieruchomość wywłaszczoną, o której zwrot wystąpili spadkobiercy jej poprzednich współwłaścicieli, tj. M. M., U. M., J. M., K. N., B. P., M. W., M. P. oraz S. R.

Poddając analizie wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanki zbędności objętej wnioskiem nieruchomości, Wojewoda [...] wskazał na przepis art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., zgodnie z którym "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Z kolei legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stalą się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Wojewoda zaznaczył, że w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, w zakresie wskazanych tam terminów, nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. l pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2). Dla uzasadnienia tej tezy Wojewoda [...] powołał wyroki: NSA w Warszawie - z dnia 8 maja 2013 r., sygn. I OSK 2205/11, z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1663/12; z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 2391/12 i z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 2876/12 - oraz wyroki WSA w Krakowie: z dnia 11 września 2014 r., sygn. II SA/Kr 923/14, z dnia 9 października 2014 r., sygn. II SA/Kr 1048/14, z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. II SA/Kr 1066/14 i z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1067/14 - dostępne w bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - "CBOSA").

Z powołanych regulacji, w tym art. 136 i art. 137 u.g.n., wynika – w ocenie Wojewody [...] – że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjne określenie celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie, w drodze dostępnych środków dowodowych, ustalenie, czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności. Ustalenie to musi przy tym uwzględniać skutki wyżej wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wojewoda [...] wyjaśnił także, że przepis art. 75 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim, lecz "wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Z brzmienia tego przepisu wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie.

Odnośnie wyjaśnienia, czy części działek: nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], stały się zbędne na cel wywłaszczenia, Wojewoda [...]i stwierdził, że umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1962 r. Rep. A [...] , zgodnie z zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej Nr [...], wydanym przez PRN m. [...], Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...], wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była na cele budowy stawów osadnikowych przez [...] Zakłady [...]. Starosta [...] w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, iż wyżej wymienione zaświadczenie zatwierdza lokalizację szczegółową rozbudowy dalszych stawów osadnikowych położonych w [...]. Starosta [...] w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że cel wywłaszczenia został na wskazanych nieruchomościach zrealizowany. Co prawda nie udało się odnaleźć załącznika graficznego w postaci mapy w skali 1:2880 do odnośnego zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej Nr [...], wydanej przez PRN m. [...] jednakże na podstawie zgromadzonej dokumentacji w sprawie, geodeta uprawniony M. G., naniósł na plan rekultywacji terenów stawów odpadowych [...] Zakładów [...] z 1985 r. granice nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem i są one tożsame z tymi, które najprawdopodobniej były wskazane w załączniku do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej Nr [...]. Zgodnie z tym naniesieniem na wywłaszczonych działkach znajdowały się część osadnika nr [...] i nr [...]. Nadto organ I instancji swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy m.in. zdjęcia, plan sytuacyjny stawów odpadowych [...] Zakładów [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r. pozyskany ze zbiorów Archiwum Państwowego w [...], sygn. [...]), plan sytuacyjny podziału parcel w gm. kat. [...] [...] Zakłady [...], zatwierdzający projekt podziału nieruchomości z dnia [...] maja 1960 r. Nr [...], uwierzytelnioną kopię planu rekultywacji terenów stawów odpadowych [...] Zakładów [...] opracowany, przez Biuro studiów i Projektów [...] - [...] we wrześniu 1985 r.

Ustalenia dotyczące realizacji na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia oparte zostały również o pozyskane z [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze wykonane na dzień: [...] września 1970 r., [...] kwietnia 2003 r. oraz [...] maja 2013 r.

Odnosząc się do zdjęcia z dnia [...] września 1970 r., Wojewoda [...] wskazał, że można zauważyć zarysowany kształt osadnika odpadowego Nr [...], jak również część osadnika Nr [...] - jak wynika z uzasadnienia decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 29 kwietnia 1996 r. [...], uznającej rekultywację gruntów [...] Zakładów [...], przeprowadzoną na terenie stawów osadowych oraz terenów przyległych: "zawartość stawów stanowią białe osady węglanu wapnia i tlenku wapnia o dużym zasoleniu (...)" "jak również "świeże szlamy posadowe odznaczały się intensywnie białą barwą i skłonnością do pylenia, stąd nazwa "Białe Morza", mająca dziś historyczne znaczenie" (zob. W. Sroczyńki, Prace Komisji Krajobrazu Kulturowego PTG, Sosnowiec, 2008, s. 423) - zabarwione są jaśniejszym odcieniem z poprzecinanymi ciemniejszymi smugami co potwierdza – zdaniem Wojewody [...] – że na dzień wykonania zdjęcia, na przedmiotowej nieruchomości funkcjonowały stawy odpadowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą umożliwiającą prawidłową ich eksploatację.

Mając na uwadze załącznik Nr 1 do wyżej wymienionej decyzji [...], szczegółowe zestawienie terenów, Wojewoda [...] stwierdził, że w skład obszaru zrekultywowanego wchodziła m.in. działka nr [...] o pow. 11,1885 ha, obr. [...]. Ponadto w treści tej decyzji wskazane jest: "(...) stawy Nr [...] – [...] i zbudowane na ich części stawy Nr [...]- [...] były eksploatowane aż do zaprzestania produkcji w 1990 r. i życie biologiczne znajduje się tu w fazie wstępnej. Tereny te są pokryte porostami traw oraz miejscami samosiewami drzew z gatunków tzw. pionierskich (brzoza, osika i in.). podłożem dla tej roślinności jest nawieziona warstwa gleby urodzajnej grubości 10-30 cm, a poniżej białe osady. Skarpy porasta bujniejsza roślinność tzn. wyższe i dorodniejsze drzewa". Analiza zdjęć lotniczych z 2003 r. i 2013 r. potwierdza opisany powyżej sposób zagospodarowania terenu.

Również przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2009 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], potwierdza powyższy stan zagospodarowania terenu. Z protokołu tej czynności wynika bowiem, że: "(...) na terenie działki nr [...] znajduje się fragment zlewni ścieków ogrodzonej ogrodzeniem z elementów metalowych. W części działki nr [...], od strony północnej, zlokalizowana jest wysoka skarpa porośnięta niekoszoną trawą, chwastami i licznymi drzewami, w pozostałym zakresie teren działki nr [...] w obszarze objętym wnioskiem o zwrot oraz objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [...], stanowi grunt pomiędzy wysoką, niekoszoną trawą i chwastami oraz pojedynczymi drzewami i krzewami i jest terenem płaskim".

Ponadto w przedmiotowej sprawie, na podstawie informacji udzielonych Staroście [...] przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w [...] z dnia 12 maja 2009 r. znak: [...], ustalono, że Gmina [...] przekazała aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2001 r. Rep. A [...], MPWiK S.A. w użytkowanie, na okres 40 lat, działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] przy ul. [...], z przeznaczeniem na wybudowanie stacji zlewczej oraz część działki nr [...] (obecnie nr [...]), z przeznaczeniem na dojazd do działki nr [...].

W dniu 17 maja 2002 r. dokonano odbioru końcowego i przekazano do użytkowania stację zlewczą ścieków dowożonych. Na potrzeby zasilania w energię elektryczną obiektu stacji zlewczej po działkach nr [...], nr [...] i nr [...] przebiega czynna (obca) sieć kablowa nn 0,4 kV, o czym poinformował "T." Oddział w [...] pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. znak [...].

Z pozyskanej już po wydaniu decyzji przez organ I instancji dokumentacji dotyczącej m.in. rekultywacji stawów osadnikowych Nr [...] – [...] [...] Zakładów [...] z Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w [...] Nr projektu [...] z maja 1994 r. (zgodnie z opisem stanu istniejącego) wynika, że: "W latach 1960-1961 Władze Miasta [...] wskazały [...] Zakładom [...] jako jedyne miejsce budowy osadników szlamów posadowych koryto rzeki [...] na południe od ul [...]. Wyznaczony teren był bardzo zabagniony, a co najważniejsze przez jego środek płynęła rzeka [...], której koryto należało przesunąć w kierunku zachodnim. Budowa osadników prowadzona była tradycyjną metodą Solvaya tzn. :

– w miejscu usypania przyszłych grobli usunięto w miarę możliwości humus.

– założono układ rur, a następnie mnichów dla odprowadzania cieczy z osadników,

– utworzono tzw. rów opaskowy, którym odprowadzano ciecz z osadników klarowników,

– ułożono tory kolejki dla dowozu żużla i kamienia do budowy grobli,

– ułożono system rurowy do zalewania osadników.

W połowie 1964 r. rozpoczęto eksploatację stawów Nr [...], [...] i [...], która trwała nieprzerwanie do polowy roku 1974 kiedy to groble stawów osiągnęły "sodową wysokość" tj. 10 metrów powyżej poziomu terenu rodzimego.

W roku 1985 ze względu na brak osadników (...) ponownie rozpoczęto zalewanie stawów [...] i [...]. (...)

Eksploatację zakończono niespełna po dwóch łatach, pozostawiając cały system transportu cieczy - szlamu, żużla i niedopału oraz odwodnienia osadników". Przytoczony opis – w ocenie Wojewody [...] – potwierdza powstanie infrastruktury towarzyszącej funkcjonowaniu i niezbędnej przy eksploatacji osadników nr [...] i nr [...], których usytuowanie odpowiada częściom działek nr [...], nr [...] i nr [...].

Wojewoda [...] zaznaczył dalej, że Urząd Rejonowy w [...] Oddział Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Rolnictwa decyzją z dnia 29 kwietnia 1996 r. znak [...], uznał rekultywacje gruntów [...] Zakładów [...], przeprowadzoną na terenie stawów osadowych oraz terenów przyległych o łącznej powierzchni 84,68 ha, za zakończoną - szczegółowy zakres terenów zrekultywowanych podano w załączniku Nr 1 decyzji i obejmował m.in. działkę nr [...] o pow. 11,1885 ha. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, postępowanie o uznanie rekultywacji terenu stawów osadowych i obszarów przyległych, zostało wszczęte na wniosek strony [...] Zakładów [...] - w likwidacji. Podstawą do przeprowadzenia rekultywacji była m.in. decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 21 lutego 1985 r. znak [...]. Zgodnie z powyższą decyzją teren stawów osadowych został całkowicie przekształcony, a "jeszcze 4 lata temu w 1992 roku były to tzw. "białe morza" bez życia biologicznego, a obecnie stały się zazielenionymi wzgórzami".

Wojewoda [...] zwrócił uwagę na fakt, że w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości praktycznie nie ma większego znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nieruchomość wywłaszczona nie może zatem być uznana za zbędną i podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, jeżeli cel nabycia został na niej zrealizowany, a późniejsza zmiana sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 745/99 (niepubl.) wskazano, że fakt, iż początkowo wywłaszczona nieruchomość była wykorzystywana na cel, dla którego dokonano wywłaszczenia, a dopiero później przestano ją wykorzystywać w tym celu (np. z powodu zaniknięcia poligonu wojskowego czy też kopalni żwiru na skutek wyeksploatowania złoża), nie stanowi przesłanki pozwalającej uznać, iż dana nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. W przedmiotowej sprawie oznacza to – w ocenie Wojewody [...] – że uznając za prawidłowe ustalenia organu I instancji w zakresie realizacji na stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r., późniejsza zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości, w tym również fakt zakończenia w 1996 r., zgodnie z decyzją Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 29 kwietnia 1996 r. [...], rekultywacji gruntów [...] Zakładów [...], przeprowadzoną na terenie stawów osadowych oraz terenów przyległych, które obejmowały zgodnie z załącznikiem Nr 1 do ww. decyzji m.in. działkę nr [...] o pow. 11,1885 ha, obr. [...], nie pozwala na uznanie, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna, w rozumieniu art. 137 u.g.n., na cel jej wywłaszczenia.

S. R. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) Naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pominięcie w ramach czynionych ustaleń kwestii możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i skoncentrowanie się na ustaleniach, że całość okolicznego terenu en bloc została wykorzystana pod budowę stawów osadnikowych, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że różne części wywłaszczonych nieruchomości zostały wykorzystane w różny sposób, w szczególności zaś teren między skarpą a drogą nie został wykorzystany pod budowę stawu osadnikowego, zaś organy obu instancji nie poczyniły ustaleń co do istnienia na tym fragmencie nieruchomości infrastruktury służącej celowi na które zostały wywłaszczone - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ administracyjny winien rozważyć w toku postępowania zasadność zwrotu nieruchomości zarówno w całości, jak i we fragmencie, co winno prowadzić do ustalenia, że teren między skarpą a drogą był zbędny na cele wywłaszczenia.

2) Naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie ustaleń, iż na części działek: nr [...], nr [...] i nr [...] pół. w obr. [...] jedn. ewidencyjna [...] m. [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: 1. kat. [...] i 1. kat [...] b. gm. kat. [...] został zrealizowany cel publiczny wskazany w decyzji o wywłaszczeniu oraz w umowie sprzedaży, tj. budowy stawów osadnikowych (osadników), na niepełnym materiale dowodowym, jak również poprzez poczynienie założeń w sytuacji w której organ obowiązany jest precyzyjnie ustalić stan faktyczny - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz oparcie się na ustaleniach, a nie na założeniach winno prowadzić do ustalenia, że teren między skarpą a drogą był zbędny na cele wywłaszczenia.

3) Naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie wszelkich czynności celem całościowego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności poprzez nie podjęcie czynności celem ustalenia czy na części działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania został wykonany (zbudowany) jakikolwiek staw osadnikowy (osadnik) ani jakakolwiek infrastruktura służąca realizacji tego celu publicznego, oraz poprzez poczynienie ustaleń na podstawie oględzin fotografii przez osobę nie posiadającą wiadomości specjalnych, zamiast zlecenia biegłemu geologowi sporządzenia opinii czy część działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania była wykorzystywana jako staw osadnikowy (osadnik), poddany następnie rekultywacji terenu, pominięcie przeprowadzenia dowodu z zeznań okolicznych mieszkańców lub pracowników [...] Zakładów [...] - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ich przeprowadzenie w toku postępowania administracyjnego winno prowadzić do ustalenia, że teren między skarpą a drogą był zbędny na cele wywłaszczenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe nie tylko z powodu jego wadliwości materialnoprawnej, lecz również ze względu na fakt, iż sankcjonuje naruszenia procedury administracyjnej, które miały miejsce w trakcie postępowania przed organem I instancji, w szczególności polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z wytycznymi i wskazówkami organu II instancji, które zostały wskazane przez organ II instancji przy uchyleniu pierwotnie wydanej decyzji.

Skarżąca podniosła, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest całość terenów, na których znajdowały się stawy osadnikowe, lecz jedynie fragment wywłaszczonej na ten cel nieruchomości, który na ten cel nie został wykorzystany. Nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fakt, że na całości okolicznego terenu zostały umiejscowione stawy osadnikowe, skoro skarżąca tego faktu nie kwestionuje. Tym samym ustalenia organów obu instancji w tym przedmiocie winny mieć jedynie charakter ogólnej konstatacji, gdy tymczasem z tego faktu organu obu instancji wywodziły skutki prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie konkretnego fragmentu nieruchomości (między skarpą a drogą), mimo że na tym terenie - co widać gołym okiem na fotografii z dnia 14.09.1970 r. - stawu osadnikowego nie było. Tym samym uznać należy, że organy obu instancji de facto uchyliły się od rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem mimo podniesionych konkretnych twierdzeń, w szczególności co do terenu między skarpą a drogą, ustalenia organów obu instancji sprowadzają się do tego, że ustalono że na tych terenach stawy osadnikowe powstały, a więc cel wywłaszczenia został spełniony. Tymczasem jak wynika z fotografii z dnia 14.09.1970 r., część nieruchomości wywłaszczonej (między skarpą a drogą) w ogóle nie została wykorzystana w jakimkolwiek celu, nie powstał na niej ani staw, ani droga, ani infrastruktura służąca celowi wywłaszczenia. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że wywłaszczenie nie mogło obejmować szerszego terenu, niż faktycznie niezbędny na cele publiczne. Jeśli miało to miejsce, to ten fragment wywłaszczonej nieruchomości należy uznać za zbędny i zwrócić zgodnie z wnioskiem (podobnie jak np. możliwy jest zwrot udziału w nieruchomości). Na poparcie swych twierdzeń skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądowe oraz doktrynę. "Za zbędną na cel wywłaszczenia uznać należy w świetle tych regulacji art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. póz. 782 ze zm.) także taką nieruchomość, jak również jej część, która nie była przeznaczona na ten cel. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy granice przestrzenne celu wywłaszczenia nie obejmowały nieruchomości wywłaszczonej. Przypomnieć należy, iż w myśl art. 136 ust. 1 ustawy nieruchomość może zostać użyta jedynie na cel wywłaszczenia, co prowadzi do wniosku, że nieruchomość nie przeznaczona ramami przestrzennymi celu wywłaszczenia nie może być użyta na ten cel" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28.10.2015, II SA/Rz 375/15). "Przedmiotem roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej może być obszar całej nieruchomości niegdyś wywłaszczonej albo tylko część tego obszaru, w zależności od tego, czy ustawowe przesłanki zwrotu określone w art. 137 ust. 1 GospNierU zostały spełnione do całej nieruchomości, czy tylko do jej części (zob. komentarz do art. 137). Przy wnioskowaniu o zwrot nieruchomości ocena terytorialnego zakresu spełnienia przesłanek do jej zwrotu w całości wywłaszczonego obszaru albo tylko w części należy do organu orzekającego. W przypadku gdy tylko część nieruchomości nadaje się do zwrotu, w kontekście przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 GospNierU, część ta nie musi być ewidencyjnie wyodrębniona na etapie wnioskowania o zwrot, ponieważ jej wydzielenia dokonuje się w samej decyzji o zwrocie, zgodnie z art. 96 ust. 1b GospNierU. Dotyczy to przypadku, gdy przedmiotem wydzielenia będzie zarówno jedynie część wywłaszczonej niegdyś nieruchomości, jak i cała nieruchomość, gdy zwrotowi będzie podlegać cała nieruchomość, jako obecnie stanowiąca niewydzieloną ewidencyjnie część innej nieruchomości (zob. komentarz do art. 96 GospNierU)".

Skarżąca wskazała dalej, że – jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji – rozpoczęcie prac na wywłaszczonych terenach winno nastąpić najpóźniej w latach 1968 i 1969. Mimo że na zdjęciu z 14.09.1970 r. nie widać na nieruchomości (między skarpą a drogą) żadnej infrastruktury ani stawu osadnikowego, organy obu instancji czynią ustalenia na podstawie dokumentu z 1985 r. (plan rekultywacji terenów stawów odpadowych), na który naniesiono granice nieruchomości objętych wnioskiem. Są one - zdaniem organu - "tożsame z tymi, które były najprawdopodobniej wskazane w załączniku do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...]". W tym kontekście organy obu instancji również powołują się na plan sytuacyjny z 1966 r., mimo iż dokumentacja ta nie jest precyzyjna i nie określa w sposób nie budzący wątpliwości, jakie części nieruchomości zostały faktycznie wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. W szczególności zestawienie tych planów oraz fotografii z 1970 r. musi budzić poważne wątpliwości co do zgodności planów sytuacyjnych z rzeczywistością.

Zdaniem skarżącej istotne jest to, że w toku niniejszego postępowania organy obu instancji poczyniły ustalenia, iż brak jest jakiejkolwiek infrastruktury na przedmiotowej działce. Na fotografii z 14.09.1970 r. również nie jest widoczna jakakolwiek infrastruktura służąca celowi publicznemu. Powyższe – zdaniem skarżącej – wręcz potwierdza odnaleziona po wydaniu decyzji przez organ I instancji dokumentacja z Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w [...], bowiem z opisu stanu istniejącego wprost wynika, że grobla (czyli skarpa) była granicą wykorzystywania nieruchomości na cele wywłaszczenia.

Skarżąca zarzuca również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie. Nie sposób uznać za prawidłowe – zdaniem skarżącej – by pracownik organu samodzielnie oceniał zdjęcia lotnicze pod kątem charakteru wykorzystania nieruchomości, w szczególności gdy ocena ta sprowadza się do stwierdzenia, że zdjęcie to potwierdza istnienie czegoś, co gołym okiem nie jest widoczne, przynajmniej dla skarżącej. Ponadto zasadne w ocenie skarżącej byłoby zwrócenie się do biegłego geologa celem przeprowadzenia badań gleby. Jej skład na działce będącej przedmiotem postępowania byłby zupełnie inny, gdyby cel publiczny (staw osadnikowy) został na niej zrealizowany, a następnie miała miejsce rekultywacja terenu, niż gdyby na działce nigdy nie został wybudowany staw osadnikowy.

W toku postępowania administracyjnego pominięto – zdaniem skarżącej – możliwość znalezienia materiału dowodowego wśród okolicznych mieszkańców lub byłych pracowników [...] Zakładów [...], mimo iż wytyczne w tym przedmiocie Wojewoda [...] wydał uchylając pierwotną decyzję w sprawie.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 września 2016 r. znak: [...] złożyli również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie U. M., J. M., K. N. i B. P. - wszyscy reprezentowani przez adwokata J. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego skompletowania i rozpoznania materiału dowodowego w sprawie;

– art. 80 k.p.a. poprzez błędne, nieznajdujące poparcia w całokształcie materiału dowodowego uznanie za udowodnioną okoliczności w postaci zrealizowania celów wywłaszczenia;

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

2) niewyczerpujące, powierzchowne i błędne zbadanie materiału dowodowego sprawy, dowolną interpretację zgromadzonych dowodów oraz błędne przyjęcie przez organ II instancji jako niepodważalnego faktu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany,

3) zaniechanie precyzyjnej oceny materiału dowodowego i jego szczegółowej analizy w kontekście realizacji celu wywłaszczenia;

4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 136 u.g.n. oraz art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do błędnego uznania, że w przypadku przedmiotowych nieruchomości nie została zrealizowana przesłanka zbędności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia 30 września 2016 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 17 sierpnia 2015 r. oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że przedstawiona w decyzji interpretacja treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zestawieniu z treścią przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n. jest błędna, jako zbyt daleko idąca. Odwołując się do treści przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w powołaniu na tezy doktryny wskazano, że po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz i w konsekwencji Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle tego rozstrzygnięcia należy uznać, że nieruchomości, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed dniem 22 września 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie podlegają zwrotowi, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. (za: Czechowski Paweł (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, opublikowano WK2015).

Nie powinno zatem ulegać kwestii, że w opisanych wyżej przypadkach zastosowania nie znajdzie termin 10 lat na realizację celu wywłaszczenia liczony od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nie stała się ostateczna, szczegółowo opisany w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Jednakże omawianym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego nie uznano za niekonstytucyjny art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

Tym samym dla ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należałoby zweryfikować, czy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Tego jednak w przedmiotowej sprawie nie ustalono.

Skarżący zwrócili uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie jest pierwszą decyzją wydawaną w tej sprawie przez ten organ administracji. Poprzednio orzekając decyzją z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2013 r. odmawiającą zwrotu działek. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo punktuje braki i uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji wskazując m. in. że organ I instancji powinien ustalić z jaką datą stały się ostateczne orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 1961 r. i z 1962 r., a następnie przeprowadzić dodatkowy dowód z przesłuchań świadków którymi mogliby być okoliczni mieszkańcy, pracownicy [...] Zakładów [...], bądź inne osoby posiadające wiedzę właśnie na temat urządzania tam stawów osadnikowych w okresie po wywłaszczeniu nieruchomości.

Organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy wydał decyzję odmowną, przy czym dowodów wskazywanych przez organ II instancji nie przeprowadzono, wskazując, że w zasobach archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]znajduje się archiwalna dokumentacja osobowa i płacowa dotycząca pracowników [...] Zakładów [...]. Konsekwentnie, choć błędnie, wskazano, że skoro wiedzę co do danych świadków ma organ II instancji to czynności w tym zakresie należy mu pozostawić.

Tymczasem analiza zaskarżonej decyzji dowodzi, że kwestią tą Wojewoda [...] w ogóle się nie zajął. Organ II instancji nie odniósł się do kwestii nieprzeprowadzenia tych czynności przez organ I instancji, nie wskazano nawet czy stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji, co do konieczności przesłuchania świadków Organ II instancji podtrzymuje czy też nie i z jakiego powodu.

Nadto zauważono, że poprzednia decyzja Wojewody [...] z dnia 23 października 2014 r. wskazywała na konieczność należytej wykładni przesłanki zbędności, określonej w art. 137 u.g.n., przywołując w tym zakresie treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00. Z treści zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia 30 września 2016 roku nie wynika z jakich powodów wyrażane uprzednio zapatrywania, aktualnie całkowicie pominięto. Odstąpiono od weryfikacji dat w których, orzeczenia wywłaszczeniowe stały się ostateczne, zwłaszcza w zestawieniu z datą rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi także do wniosku – zdaniem skarżących – że organ II instancji zaniechał precyzyjnej oceny materiału dowodowego, a weryfikacja realizacji celu wywłaszczenia okazała się powierzchowna i niewystarczająca. Odtworzenie celu wywłaszczenia w przedmiotowej decyzji nie idzie jednak w parze z weryfikacją jego realizacji. Analiza treści decyzji Wojewody [...] z dnia 30 września 2016 r. prowadzi – zdaniem skarżących – do podpartego wrażenia, że wydając decyzję miano na uwadze wyłącznie drugi z celów wywłaszczenia, a to pod budowę osadnika nr 18. W uzasadnieniu przywołuje się dowody mające wskazywać na budowę osadników jednak przywołuje się tam te oznaczone numerami 18, 17, a także 16. W decyzji trudno dopatrzeć się analizy dokumentów, które miałyby wskazywać także na realizację celu wywłaszczenia opisanego jako budowa stawów osadnikowych nr [...] i [...] oraz budowa drogi. Przywoływane przez organ II instancji dowody pozostają – w ocenie skarżących – na pewnym poziomie ogólności, odnoszą się do realizacji stawów osadnikowych i ich eksploatacji w kontekście całości gruntów wykorzystywanych przez [...] Zakłady [...] oraz także innych stawów osadnikowych, które w przedmiotowej sprawie nie mają decydującego znaczenia. Tym bardziej, że cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. połączono sprawy ze skargi S. R. (sygn. akt II SA/Kr 1489/16) oraz ze skargi U. M., J. M., K. N. i B. P. (sygn. akt II SA/Kr 1490/16) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody [...] zgodnie ze wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, dalej "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczaniu.

Już w tym miejscu warto odnieść się do zarzutu sformułowanego w skardze U. M., J. M., K. N. i B. .P dotyczącego wykładni powołanych przepisów w kontekście wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżących w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. (bo o jego zgodności z ustawą zasadniczą Trybunał Konstytucyjny się nie wypowiadał), wobec czego należałoby zweryfikować, czy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Zarzut ten nie jest trafny. Wyjaśnić w tym kontekście należy, że do dnia 1 stycznia 1998 r. kwestia zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). Przepis ten stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia nie były jednak sprecyzowane. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można zatem terminu tego odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. doprowadziło do ostatecznego ukształtowania stosunku prawnego wynikającego z wywłaszczenia, polegającego na przysługiwaniu prawa własności ówczesnemu podmiotowi publicznoprawnemu, który nie był już zobowiązany do zwrotu nieruchomości nabytej dla realizacji tego celu. Zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. wykluczało bowiem skuteczność ubiegania się o zwrot nieruchomości nawet wtedy, gdy następnie zmieniono sposób jej zagospodarowania, odstępując od dalszego wykorzystywania jej na cel wywłaszczenia. Terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdują zatem zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2205/11, CBOSA; por. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 września 2014 r., II SA/Kr 923/14, CBOSA; wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., I OSK 49/15, CBOSA). Marginalnie należy wskazać, że przedmiotowy zarzut skarżących, nawiązujący do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., byłby nieuzasadniony także ze względów natury faktycznej. Wszak z poczynionych przez organy ustaleń wynika, że na terenie objętym wnioskiem o zwrot w terminie 5 i 4 lat od daty wywłaszczenia istniały już przedmiotowe stawy (do takiego wniosku prowadzi w szczególności analiza planu sytuacyjnego stawów odpadowych [...] Zakładów [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r.).

Wracając do pozostałych determinant zaskarżonej decyzji, trzeba zauważyć, że organy zidentyfikowały je prawidłowo, wskazując, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości uwarunkowany jest kumulatywnym zaistnieniem następujących przesłanek: 1) wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, 2) objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonych lub ich części tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 3) zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisów art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenia co do dwóch pierwszych przesłanek są w niniejszej sprawie pozytywne, zaś co do trzeciej – negatywne (i to przesadziło o treści rozstrzygnięcia). W ocenie Sądu ustalenia co do wszystkich przesłanek są prawidłowe, jednak te ostatnie okazały się sporne, toteż wymagają szerszego omówienia.

Dążąc do ustalenia celu wywłaszczenia oraz odpowiedzi na pytanie, czy został ono zrealizowany, organ zgromadził dowody z dokumentów: uwierzytelnionej kopii aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia [...].06.1962 r., Rep. A I nr [...], o zbyciu na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 1/2 części w parceli gruntowej l. kat. [...] o pow. 2,2764 ha, poł. w b. gm. kat. [...] w zarząd i użytkowanie [...] Zakładów [...] w [...]; uwierzytelnionej kopii orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dn. 18.06.1962 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 1/2 części w parceli gruntowej 1. kat. [...] o pow. 2,2764 ha, poł. w b. gm. kat. [...]; uwierzytelnionej kopii orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dn 18.01.1961 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części parceli gruntowej 1. kat. [...] o pow. 0,1839 ha, b. gm. kat. [...], uwierzytelnionej kopii planu rekultywacji terenów stawów odpadowych [...] Zakładów [...] opracowanego przez Biuro Studiów i Projektów [...] we wrześniu 1985 r.; uwierzytelnionej kopii Zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. [...], Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego [...], pozyskanego z Archiwum Narodowego w [...]; pozyskanych z [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...].09.1970 r., [...].04.2003r. i [...].05.2013 r.; planu sytuacyjnego stawów odpadowych [...] Zakładów [...] z [...].08.1966 r., pozyskanego z Archiwum Państwowego w [...] pisma Urzędu Miasta [...] Wydziału Planowania Przestrzennego z dnia 18.03.2015 r. nr [...] planu sytuacyjnego parcel w gm. kat. [...] z dnia [...].05.1960 r.; dokumentacji dotyczącej rekultywacji terenów poprodukcyjnych; pisma Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 02.07.1994 r. nr [...]; decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 29.04.1996 r. nr [...] o uznaniu rekultywacji gruntów [...] Zakładów [...] za zakończoną; protokołu wykonania i odbioru zadania "Likwidacja skutków działalne przemysłowej [...] Zakładów [...]" z dnia [...].06.1995 r. W toku postępowania przeprowadzono też rozprawę z udziałem stron, a nadto zlecono uprawnionemu geodecie M. G., aby naniósł na plan rekultywacji terenów stawów odpadowych [...] Zakładów [...] z 1985 r. granice nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem.

Na podstawie powyższych dowodów organ ustalił, że przedmiotowe działki nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel gruntowych: 1.kat. [...] i 1.kat. [...], b. gm. kat. [...] zostały wywłaszczone na cel budowy stawów osadnikowych i że cel ten został zrealizowany. Poczynione przez organ ustalenia pozwoliły nawet na powiązanie konkretnych działek z poszczególnymi, oznaczonymi numerami stawami, mimo że nie było to niezbędne – w tym sensie, że gdyby nawet na odnośnych działkach zlokalizowano inny staw niż pierwotnie zakładano, nie miałoby to znaczenia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia. Przyjmuje się bowiem, że zmianę celu wywłaszczenia należy odróżnić od jego modyfikacji i że tylko zmiana jakościowa inwestycji określonej przy wywłaszczeniu niweczy tożsamość wspomnianego celu (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., I OSK 2173/14, CBOSA).

Wbrew zarzutom sformułowanym w skargach, organy prawidłowo określiły zakres relewantnych okoliczności faktycznych, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, czyniąc zadość obowiązkom z art. 7 i 77 k.p.a. Również ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i odpowiada wymogom z art. 80 k.p.a. Zarówno w uzasadnieniu w decyzji organu pierwszej instancji, jak i w uzasadnieniu decyzji odwoławczej analizowane i oceniane są poszczególne dowody i fakty z nich wynikające; podstawa faktyczna i prawna rozstrzygnięcia jest wyjaśniona zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. W efekcie prawidłowo zostały też zastosowane przepisy prawa materialnego (art. 136 i 137 u.g.n.).

Powyższe implikuje niezasadność sformułowanych w obu skargach zarzutów naruszenia powołanych tu przepisów postępowania. W szczególności, odnosząc się do skargi S. R., należy stwierdzić, że zebrany materiał dowodowy, w tym opracowanie geodezyjne oraz plan sytuacyjny stawów odpadowych, czynią zasadnym ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na wszystkich wywłaszczonych działkach, na całym ich obszarze i nie ma podstaw do przyjęcia, że mógłby nastąpić ich zwrot w części.

W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy jest kompletny i miarodajny, wbrew zarzutom skargi nie wymagał uzupełnienia o zeznania okolicznych mieszkańców lub pracowników [...] Zakładów [...] tudzież o dowód z opinii geologa celem przeprowadzenia badań gleby. Gdy chodzi o wspomnianych, bliżej nieokreślonych świadków, skarżący w zasadzie nie wykazują celowości ani możliwości przeprowadzenia tego dowodu, ani okoliczności, na jakie mieliby oni być przesłuchani – a jedynie akcentują to, że wcześniej, w decyzji kasacyjnej, Wojewoda [...] sformułował w tej mierze zalecenie. Należy związku z tym podkreślić, że organ odwoławczy wprawdzie może (a obecnie nawet powinien) w decyzji kasacyjnej wskazać organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), ale zastosowanie się lub nie do tychże wskazań – zwłaszcza gdy w istocie nie dotyczą one okoliczności, lecz środków dowodowych – nie jest samoistnym kryterium czy punktem odniesienia dla oceny legalności kolejnych rozstrzygnięć w sprawie, w szczególności oceny dokonywanej przez sąd administracyjny. Należy też zauważyć, że organy były również uprawnione do samodzielnej, przeprowadzanej bez udziału biegłego, oceny dowodu ze zdjęć fotograficznych, tym bardziej, że był to jeden z wielu dowodów zgromadzonych w sprawie.

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji trafnie przyjęto, że następcza rekultywacja terenu, na którym znajdowały się stawy osadnikowe, tudzież następcza zmiana sposobu jego zagospodarowania nie ma znaczenia z puntu widzenia weryfikacji przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., I OSK 610/15, CBOSA). Zgromadzona w sprawie dokumentacja dotycząca rekultywacji odnośnego terenu ma natomiast istotne znaczenie jako dowód istnienia stawów i realizacji celu wywłaszczenia.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.