Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2113/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3  ust.  2 pkt
journal: Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
law: Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. L. i W. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2113/12

UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. - po rozpatrzeniu odwołania E. i W. L. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu z urzędu postępowania nadzwyczajnego, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego posadowionego na działce nr ew. [...] w m. Z., gm. K. o powierzchni zabudowy 34,20 m2, powierzchni użytkowej 37,91m2 i kubaturze 130,97m3.

E. i W. L. złożyli odwołanie od powyższej decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia.

Uzasadniając takie stanowisko organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 — 7 k.p.a. Dokonując takiej oceny organ uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji, a stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja PINB w P. z dnia [...] maja 2010 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawę materialno - prawną decyzji stanowił art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665, dalej także: "nowela z 2007 r.").

Organ zacytował treść art. 3 ust. 1 — 5 ww. ustawy i wskazał, że art. 3 noweli z 2007 r. był następstwem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., P 27/05 (OTK-A-2006/9/124), stwierdzającego niezgodność z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Pierwotny tekst obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy - Prawo budowlane przewidywał, w art. 49, że w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku.

Regulacje te zostały istotnie zmienione poprzez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane w nowym brzmieniu). Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003 r., osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie - w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 ustawy - Prawo budowlane - lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego wyroku stwierdził, że wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej.

Następstwem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była regulacja zawarta w przepisie art. 3 ustawy o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, dającym możliwość preferencyjnej legalizacji obiektu budowlanego (tj. z wyłączeniem art. 48 - 49b ustawy Prawo budowlane), który został wybudowany po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., w przypadku, gdy do dnia 11 lipca 2003 r., nie zostało wszczęte w stosunku do niego postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Postępowanie legalizacyjne prowadzone było w trybie art. 3 ustawy zmieniającej, a jego przedmiotem było wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Możliwość preferencyjnej legalizacji obiektów budowlanych ograniczona była czasowo i konieczne było złożenie wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r. a dniem 31 grudnia 2007 r.

W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt, budynek letniskowy został wybudowany samowolnie na przełomie roku 1997 i 1998, a przed dniem 11 lipca 2003 r. nie było wszczęte postępowanie w sprawie jego legalizacji. Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. E. i W. L. wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku, dołączając do wniosku inwentaryzację powykonawczą oraz ekspertyzę techniczną budynku letniskowego. Wypełnione zatem zostały podstawy do zastosowania regulacji zawartych w art. 3 ustawy o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Przepis art. 3 ust. 4 ww. ustawy przewidywał możliwość udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jeżeli samowolnie wybudowany obiekt nie naruszał przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu

budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz nie naruszał ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania. Jeżeli natomiast obiekt budowlany naruszał przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, nakładał obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie. W przypadku niewykonania nałożonego obowiązku w terminie, organ zobowiązany był nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego.

Rozpatrujący sprawę organ powiatowy ustalił, że budynek letniskowy jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. (Dz.Urz.Woj. [...] z dnia [...] października 2005 r. Nr [...], poz. [...]). Stwierdzona niezgodność dotyczyła powierzchni zabudowy, kąta nachylenia połaci dachowych oraz warunków techniczno-budowlanych w zakresie odległości posadowienia obiektu od granicy z działką sąsiednią. Z akt wynika, że organ nie wydał, na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia stwierdzonych naruszeń w wyznaczonym terminie. Jednakże w dniu [...] kwietnia 2010 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadzili kontrolę obiektu i stwierdzili, że inwestor dokonał przebudowy budynku letniskowego, dostosowując go do warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakres przebudowy dotyczył zmiany kąta nachylenia dachu oraz zmniejszenia zabudowy do 35,00 m2. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. udzielił, na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego.

Dokonana w toku postępowania nadzwyczajnego analiza akt sprawy wykazała, że nie zostały spełnione przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie określone w ustawy o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Przedmiotowy budynek letniskowy nie posiada powierzchni zabudowy zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czyli powierzchni zabudowy budynku do 35 m2. Okoliczność tę potwierdza znajdująca się w aktach inwentaryzacja powykonawcza budynku sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Przedmiotowy budynek letniskowy posiada taras, którego powierzchnia zabudowy nie została uwzględniona w obliczeniach całkowitej powierzchni zabudowy obiektu. Z danych zawartych w opisie technicznym do dokumentacji powykonawczej budynku opracowanym przez mgr inż. arch. J. M. wynika, że powierzchnia zabudowy obiektu letniskowego wynosi 42,00 m2 a powierzchnia zabudowy tarasu 25,50 m2 . Powierzchnia zabudowy całego obiektu wynosi zatem 67,50 m2 a więc, jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, znacznie przekracza dopuszczalną powierzchnię przewidzianą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, określającym limit do 35,0 m2.

Skarżący kwestionują nazwanie przez organ tarasem części budynku letniskowego o powierzchni zabudowy 25,50 m2, twierdząc, że organ błędnie określił jako część obiektu stanowiącą ganek, który zdaniem skarżących nie zlicza się do

zabudowy. Odpowiadając na powyższy zarzut organ stwierdził, że niezależnie od użytego nazewnictwa sporna część nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego. Jak wynika z projektu powykonawczego taras/ganek jest konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązany z pozostałą częścią budynku. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r., uchwała nr 33/97-o) "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrz budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrzny markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanych przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). W świetle powyższego nie sposób uznać, że występujący w niniejszej sprawie zadaszony taras/ganek nie stanowi powierzchni zabudowy. Taras/ganek nie jest elementem "drugorzędnym" a niewątpliwie wyznacza "zewnętrzne krawędzie budynku" w rzucie pionowym. W związku z tym organ stwierdził, że do powierzchni zabudowy zalicza się również powierzchnię tarasów.

Podsumowując organ wskazał, że ze względu na istniejąca niezgodność budynku letniskowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania nie została spełniona przesłanka do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. W związku z tym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2010 r. należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 4 ww. ustawy, które stanowi kwalifikowaną przesłankę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

E. i W. L. złożyli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że inwentaryzacja wskazana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykonywana była w trakcie dostosowywania budynku do warunków określonych w planie zagospodarowania przestrzennego i przedstawia stan po przeróbce dachu (zmiana kąta nachylenia i zmniejszenie wysokości budynku do 5 m), a przed dostosowaniem powierzchni zabudowy z 42 m2 do 34,20 m2 .

Zakwestionowali także sposób obliczania przez organ powierzchni zabudowy budynku letniskowego stanowiącego przedmiot postępowania twierdząc, że taras nie powinien być wliczony do tej powierzchni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jednakże nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak trafnie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a. a jego przedmiotem była ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., mocą której organ udzielił E. i W. L. pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego posadowionego na działce nr ew. [...]w m. Ż., gm. K..

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Jednocześnie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić li tylko w sytuacji gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, iż decyzja taka dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Jednocześnie w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (tak m. in. NSA w wyrokach z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Z kolei nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet, zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171).

Podstawą prawną kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowił art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665). Zgodnie z treścią tego przepisu jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1 (wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia a budowa została zakończona po 31 grudnia 1994 r. a przed 11 lipca 1998 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego) nie narusza:

1. przepisów w tym techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem,

2. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania,

- właściwy organ nadzoru budowlanego po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym wydaje, z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie organu prowadzącego postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] maja 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu albowiem obiekt będący przedmiotem postępowania narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa niezgodność, w ocenie organu, dotyczyła powierzchni zabudowy, kąta nachylenia dachu oraz warunków techniczno – budowlanych w zakresie odległości posadowienia budynku od granicy z działką sąsiednią. W dalszej części uzasadnienia organ ocenił kwestie niezgodności powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu w stosunku do limitu 35 m2 ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie podał sposób określania powierzchni zabudowy odwołując się w tym zakresie do Polskiej Normy PN-ISO 9836.

Nie można podzielić stanowiska organu co do sposobu obliczenia powierzchni zabudowy obiektu budowlanego i odniesienia się w tym zakresie do Polskiej Normy.

Wymaga podkreślenia, że w dniu [...] maja 2010 r. (data wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.) obowiązywała ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U Nr 169, poz. 1386). W art. 5 tej ustawy ustawodawca wskazał, że Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN. (ust. 1). Jednocześnie w ust. 3 wskazuje się, że stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Nie może także ujść uwadze, że zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W art. 88 Konstytucja stanowi, że warunkiem wejścia w życie ww. aktów jest ich ogłoszenie, którego zasady i tryb określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Jednocześnie w art. 8 wskazuje się, że dziennikami urzędowymi w rozumieniu ustawy są: Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski B", dzienniki urzędowe ministrów kierujących działami administracji rządowej, dzienniki urzędowe urzędów centralnych oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe. Kolejne przepisy ustawy określają, jakie akty prawne ogłaszane są w poszczególnych dziennikach urzędowych a ich analiza prowadzi do wniosku, że Polskie Normy nie są publikowane w żadnym z nich. Co więcej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym spotykamy pogląd, że Polska Norma jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i jej udostępnienie winno odbywać się w trybie przedmiotowej ustawy (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 2.07.2003 r., II SA 837/03, LEX nr 79357). Powyższe wskazuje, że Polska Norma - sama w sobie nie może stanowić źródła prawa powszechnie obowiązującego. Wobec powyższego nieuprawnione jest, w ocenie Sądu, przyjęcie że w okolicznościach niniejszej sprawy powierzchnia zabudowy obiektu budowlanego winna być oceniana wg zasad określonych w przywołanej przez organ Polskiej Normie. Takie stanowisko organu jest tym bardziej nieuzasadnione, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym. Wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji wymaga wykazania, że decyzja ta jest sprzeczna z jasno brzmiącym przepisem prawa. Wskazane przez organ naruszenie przepisu, o ile odnosi się do Polskiej Normy, nie może być uznane jako naruszenie kwalifikowane (o ile w ogóle do takiego naruszenia prawa doszło). Należy przy tym podkreślić, że przepisy prawa budowlanego, nie zawierają definicji "powierzchni zabudowy". Co za tym idzie nie można uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydając decyzję [...] maja 2010 r. w sposób oczywisty i jednoznaczny naruszył przepis art. 3 ust. 4 noweli z 2007 r. stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Za powyższym przemawia również fakt, że wbrew twierdzeniom organów orzekających w niniejszej sprawie, dokumentacja powykonawcza sporządzona przez J. M., na którą powołują się organy, nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie spełnia wymogów dotyczących powierzchni ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Słusznie zwrócił uwagę skarżący, że inwentaryzacja ta została sporządzona w 2007 r. a zatem w okresie znacznie wcześniejszym niż wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Z inwentaryzacji jednoznacznie wynika, że obiekt letniskowy został wykonany zgodnie z przepisami prawa budowlanego i wiedzą techniczną. Szkieletowa konstrukcja obiektu w systemie drewnianym, zastosowane materiały oraz lokalizacja obiektu spełniają pkt 4, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Natomiast co do gabarytów obiektu – w ocenie sporządzającego inwentaryzację należy zastosować się do rozwiązania przedstawionego w opracowaniu projektowym tj. wyłączenia 7,8 m2 z pokoju dziennego i wykonanie w tym miejscu tarasu łączącego się i w przyszłości stanowiącego spójną całość z istniejącym tarasem. Uszło uwadze organu, że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. poprzedzona została – zgodnie z wymogami zawartymi w noweli z 2007 r. kontrolą, która miała miejsce w dniu [...] kwietnia 2010 r. (2,5 roku po sporządzeniu inwentaryzacji powykonawczej) w sprawie wykonania przebudowy budynku. Kontrola ta wykazała, że inwestor dokonał przebudowy obiektu dostosowując go do warunków określonych w planie zagospodarowania przestrzennego Zakres przebudowy dotyczył zmiany kąta nachylenia dachu oraz zmniejszenia powierzchni zabudowy do 35 m2.. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, który uzasadniałby twierdzenie organu, że kontrola ta została przeprowadzona w sposób nierzetelny i nie odzwierciedla rzeczywistego stanu zabudowy na działce nr [...].

A zatem nieuprawnione jest stanowisko organu, że w niniejszej sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisu art. 3 ust. 4 noweli 2007 r. z uwagi na to, że objęty decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obiekt nie spełnia wymogów zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego co do powierzchni zabudowy.

Natomiast organ w żaden sposób nie wyjaśnił, czy obiekt ten jest zgodny z innymi wymogami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami techniczno - budowlanymi w zakresie posadowienia obiektu od granicy z działką sąsiednia. Wprawdzie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na takie niezgodności (strona 3 uzasadnienia, 3 i 2 linijka od dołu) jednakże w dalszej jego części w żaden sposób twierdzenie to nie zostało wykazane.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w zakresie, w którym wskazuje, że rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2010 r. rażąco narusza wskazany wyżej przepis prawa wobec udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, który nie spełnia wymogów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego co do powierzchni zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że decyzja ta została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. wobec niewyjaśnienia czy decyzja ta nie jest dotknięta innymi wadami kwalifikowanymi wymienionymi w tym przepisie, w tym m.in. wadą rażącego naruszenia prawa z przyczyn wskazanych na stronie 3 uzasadnia decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Jednocześnie organ wyjaśni czy decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. a wyniki dokonanej oceny zostaną zawarte w uzasadnieniu sporządzonym według zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie nie może ujść uwadze organu, że nawet oczywiste naruszenie prawa nie oznacza samo przez się, że wada ta ma charakter kwalifikowany. Dla stwierdzenia powyższego niezbędne będzie ustalenie, że zaistniały 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter tego naruszenia oraz skutki społeczno – gospodarcze wywołane naruszeniem, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie.

Z tych wszystkich względów Sąd – w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.