Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 71/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 167 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 82
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie województwa.
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 marca 2011 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia 7 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa w dniu 14 kwietnia 2009 r. podjął uchwałę

nr [...] w sprawie zmian budżetu województwa, zmian układu wykonawczego na 2009 rok. Przedmiotową uchwałą dokonano m.in. przeniesienia wydatku w kwocie 200.000 zł sklasyfikowanego w dziale 600 "Transport i łączność", rozdziale 60013 "Drogi publiczne wojewódzkie", paragrafie 6610 "Dotacje celowe przekazane gminie na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego", do rozdziału 60095 "Pozostała działalność". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że kwota 200.000 zł, po dokonanej zmianie powiększająca plan wydatków rozdziału 60095, przeznaczona jest na: "przygotowanie dokumentacji projektowej w ramach projektu pod nazwą "[...]", odnośnie budowy nowej drogi bez wskazania kategorii jej przynależności".

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą nr [...] z dnia 7 maja 2009 r. orzekło nieważność wydatku w kwocie 200.000 zł zaplanowanego w dziale 600 "Transport i łączność", rozdziale 60095 "Pozostała działalność", paragrafie 6610 "Dotacje celowe przekazane gminie na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego". Zdaniem Kolegium uchwała z dnia 14 kwietnia 2009 r. obarczona jest wadą o charakterze istotnego naruszenia prawa, polegającą na zaplanowaniu wydatku związanego z realizacją zadania, co do którego brak jest możliwości ustalenia, czy należy ono do zadań jednostki samorządu terytorialnego, a jeśli należy, to czy zadanie to jest zadaniem organu samorządowego województwa. Kolegium uznało, że zaplanowanie przedmiotowego wydatku niezgodne jest z art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), który wskazuje zadania, na jakie mogą być przeznaczone wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie organu nadzoru przywołany przepis nie przewiduje możliwości finansowania zadań, które nie należą do właściwości jednostek samorządu terytorialnego lub zadań, które nie zostały przez jednostki samorządu terytorialnego przejęte na podstawie ustaw lub umów. Organ nadzoru podniósł, że zaplanowanie w rozdziale 60095 wydatku związanego z projektem drogi, której przynależność nie została określona i sklasyfikowanie go w paragrafie 6610, który wskazuje, iż wydatek związany jest z finansowaniem zadania własnego samorządowego województwa, przekazanego do realizacji na podstawie porozumienia gminie, uniemożliwia ustalenie, czy dotyczy on któregokolwiek rodzaju zadań wskazanych w art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze Zarząd Województwa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały, zarzucił jej naruszenie:

1) art. 163 i art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483);

2) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 oraz art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) – dalej jako "E.K.S.T.";

3) art. 167 ust. 2 pkt 4 u.f.p. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej jako "u.s.g.", oraz w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.);

4) art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) – dalej jako "u.s.w.";

- polegające na nieuprawnionej ingerencji organu nadzorczego w prawnie zagwarantowaną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego w zakresie sposobu realizacji zadań publicznych.

5) art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.)- dalej

jako ustawa o r.i.o. w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, polegające na przekroczeniu kompetencji ustawowej.

W ocenie strony skarżącej organ nadzoru naruszył przepisy prawa materialnego, ingerując w prawnie zagwarantowaną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w zakresie sposobu realizacji zadań publicznych.

Zadanie polegające na planowaniu dróg oraz zapewnianiu bezpieczeństwa

na drogach gminnych (powiatowych, wojewódzkich) należy do samorządów gminnych (powiatowych, wojewódzkich), przy czym na etapie wstępnego planowania przebiegu dróg nie można przesądzać o jej kategorii, gdyż nakładają się obszary działania samorządów lokalnych różnego szczebla, jak również należy uwzględnić dotychczasową sieć połączeń drogowych w kontekście rozwoju gospodarczego, poprawy bezpieczeństwa i odciążenia dróg. Planowanie drogi od granicy jednej jednostki samorządu do drugiej nie jest ani zasadne ekonomicznie, ani racjonalne.

Art. 167 ust. 2 pkt 4 o finansach publicznych przewiduje natomiast możliwość przeznaczenia wydatków jednostek samorządu terytorialnego na zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Jeśli przewidywany zakres przyszłego zadania przekracza możliwości jednej gminy, a służy mieszkańcom nie tylko jednej gminy, to uzasadnione jest traktowanie takiego zadania jako wspólnego.

Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych,

w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców,

a prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, których członkowie wybierani są w drodze wyboru, i że społeczności te, w granicach określonych prawem, mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów. Natomiast w ramach narodowej polityki gospodarczej społeczności lokalne mają prawo do posiadania własnych zasobów finansowych i dysponowania nimi w związku z wykonywaniem swoich uprawnień.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że z art. 163 Konstytucji RP, który stanowi

o wykonywaniu zadań publicznych przez samorząd terytorialny, wynika nie tylko możliwość wykonywania przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego uprawnień, ale też obowiązek ich wykonywania. Jednostki te mają określoną swobodę przy rozstrzyganiu o sposobie wykonywania zadań publicznych, co oznacza swobodę w podjęciu zamiaru współdziałania i ustaleniu jego treści, w granicach określonych prawem. W ocenie skarżącej podstawę do współdziałania daje art. 167 ust. 2 pkt 4 o finansach publicznych. Również ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497) wprowadziła zasadę, że wykonywanie zadań publicznych może następować w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego, nie tylko wtedy, gdy realizacja przekracza możliwości finansowe gminy, ale też gdy tak jest efektywniej lub sprawniej. Także art. 10 ust. 1 u.s.g. pozwala wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego na wykonywanie działań publicznych w drodze współdziałania, a ustawodawca nie ograniczył ani zakresu przedmiotowego, ani form współdziałania. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Samorząd województwa wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.w., a określony tą ustawą katalog zadań należących do niego, został szczegółowo uregulowany odrębnymi aktami prawnymi, np. ustawą o drogach publicznych. Na podstawie art. 8 ust. 2 u.s.w., województwa mogą zawierać z innymi jednostkami samorządu terytorialnego porozumienia w sprawie powierzania wykonywania zadań publicznych. Przepisy nie zawierają ograniczenia, jakoby powierzenie mogło nastąpić tylko na rzecz jednostki, do której analogiczne zadanie nie należy.

Przedmiotowy wydatek w kwocie 200.000 zł jest merytorycznie związany

z uchwałą nr [...] z dnia 27 kwietnia 2009 r. Sejmiku Województwa, który wyraził zgodę na wspólną realizacje projektu [...]oraz przekazanie dotacji celowej Miastu G.

Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę, wnosząc

o jej oddalenie, podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 września

2009 r., sygn. akt I SA/Gd 490/09, uchylając zaskarżoną uchwałę podał, że podjęcie przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło bez uprzedniego wskazania przez ten organ stwierdzonych nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia. Obowiązek taki wynika

z przepisów art. 12 ustawy o r.i.o., zgodnie z którym izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia (ust. 1), a dopiero jeżeli właściwy organ jednostki samorządu w wyznaczonym terminie nie usunie wskazanych nieprawidłowości – kolegium izby orzeka o nieważności uchwały w całości lub części (ust. 2). Niewątpliwie przepis ten dotyczy również uchwał zmieniających uchwałę budżetową. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wyeliminowanie z obrotu części lub całości uchwały organu samorządu województwa, która jest sprzeczna z prawem, a sprzeczność tę winien jednak organ nadzoru wykazać, wyraźnie formułując motywy swego stanowiska. Rozstrzygniecie nadzorcze powinno być zatem sporządzone w taki sposób, by sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego była możliwa, to znaczy by wojewódzki sąd administracyjny miał możliwość zbadania, czy wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy zostały w istocie naruszone i czy motywy tego rozstrzygnięcia są zasadne.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej

w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego ograniczyło się

do wskazania jedynie art. 11 ust. 1 (regulującego właściwość rzeczową regionalnych izb obrachunkowych) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 (stanowiącego co m.in. należy do wyłącznej właściwości kolegium izby) ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Dopiero w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przytoczono przepisy art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, art. 14 ust. 1 pkt 10 u.s.w. oraz art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto w sentencji uchwały nr 126/w111/W/09 z dnia 7 maja 2009 r. Kolegium nie sprecyzowało, jakiej części uchwały dotyczy stwierdzenie nieważności, poprzestając na stwierdzeniu "orzeka nieważność wydatku w kwocie 200.000 zł ...". Przy tak zredagowanej sentencji nie można ustalić, czy nieważna jest czynność przeniesienia wydatku i pozostaje on w klasyfikacji tak jak przed podjęciem uchwały, czy też jako nieważny przestaje istnieć w budżecie, a w konsekwencji zmienia się sumaryczna kwota wydatków województwa. Odpowiedzi na powyższe pytanie nie daje również lektura uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ nadzoru – być może dostrzegając niefortunność swojego sformułowania – wyjaśnił, że "Kolegium orzekło o nieważności tego wydatku,

tj. o nieważności uchwały Zarządu w zakresie zaplanowania powyższego wydatku".

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Regionalna Izba Obrachunkowa

wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa polegającą na przyjęciu, że Zarząd Województwa jest organem stanowiącym Województwa;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 § 1 i art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez przyjęcie, że do uchwał zarządu województwa w sprawie zmiany budżetu zastosowanie ma regulacja art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych określająca tryb postępowania przy stwierdzaniu nieważności uchwał budżetowych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego;

- art. 3 § 1 i art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 107 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98,

poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., poprzez przyjęcie, że sformułowanie sentencji uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Nr [...]z dnia 7 maja 2009 r. nie pozwala domyśleć się stanowiska organu nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa wniósł

o jej oddalenie i zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1058/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu Sąd kasacyjny wskazał, że oba zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej była Uchwała nr [...]Zarządu Województwa z dnia 14 kwietnia 2009r. w sprawie zmian budżetu województwa, zmian układu wykonawczego na 2009 rok, podjęta na podstawie art. 186 ust. 1 pkt 1, art. 188 ust. 1, pkt 2, ust.1a. ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz § 9 pkt 5 Uchwały Sejmiku Województwa Nr [...]z dnia 29 grudnia 2008r. w sprawie uchwalenia budżetu województwa na rok 2009, a zatem dotycząca opracowania przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego układu wykonawczego budżetu w szczegółowości określonej w art. 128 ust. 2 tej ustawy. Układ wykonawczy umożliwia zarządowi województwa, w ramach kompetencji określonych w art. 70 u.s.w., wykonanie uchwalonego budżetu

tj. gromadzenie dochodów oraz dokonywanie wydatków ustalonych w uchwale budżetowej sejmiku województwa w ramach zakreślonych klasyfikacją budżetową. Definiuje się go jako instytucję prawną polegającą na ustawowym przekazaniu uprawnień do bardziej szczegółowego podziału dochodów i wydatków budżetowych

po jego uchwaleniu według obowiązujących podziałów klasyfikacji budżetowej.

W zakresie art. 188 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie mieszczą się zmiany polegające na stanowieniu nowych zadań majątkowych. Instytucja przenoszenia wydatków budżetowych (art. 188 ust. 2 pkt 1) pozwala organom wykonawczym

na bieżące dostosowywanie w trakcie wykonywania uchwalonego przez organ stanowiący budżetu poziomu wydatków przeznaczonych na poszczególne zadania budżetowe do zmieniających się warunków. Zakres stosowania tej instytucji jest jednak ściśle reglamentowany, tak by nie dopuścić do sytuacji, w której organ wykonawczy przejmuje uprawnienia do stanowienia budżetu. Zatem chodzi tu o uchwałę organu wykonawczego tworzącą podstawy do wykonania budżetu, do której nie ma zastosowanie art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia sądów administracyjnych (str. 7), które prezentują pogląd, iż tryb określony w art. 12 ust. 1 i 2 ww. ustawy, dotyczy również uchwał zmieniających uchwałę budżetową, odnoszą się organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych

do wyłącznej kompetencji kolegium należy orzekanie o nieważności uchwał

i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. W przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, kolegium orzeka o nieważności badanej uchwały lub zarządzenia

w całości, bądź w części w zakresie której to istotne naruszenie prawa stwierdziło. Kompetencje organu nadzoru upoważniają ten organ do orzeczenia nieważności wydatku, tj. nieważności uchwały w zakresie zaplanowanego wydatku, nie obejmują one uprawnienia do przeniesienia tej kwoty wydatku do innej części budżetu. Mimo nieprecyzyjnego sformułowania stanowisko organu nadzorczego nie budzi wątpliwości, iż unieważnienie wydatku w kwocie 200.000 zł zaplanowanego w dziale 600 Transport i łączność, rozdziale 60095 Pozostała działalność, paragrafie 6610 – Dotacje celowe przekazane gminie na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) miedzy jednostkami samorządu terytorialnego, stanowi unieważnienie uchwały Zarządu Województwa w tym zakresie.

Końcowo NSA wskazał, że nie podziela zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd I instancji nie stwierdził, że zarząd województwa jest organem stanowiącym. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, co następuje:

Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych orzeczeń z prawem. W niniejszej sprawie Sąd, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Istotne jest stwierdzenie, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej

jako organ nadzoru orzekło o nieważności uchwały nr [...]Zarządu Województwa w sprawie zmian układu wykonawczego na 2009 r. w zakresie zaplanowanego wydatku w kwocie 200.000 zł. Organ nadzoru uwzględnił, że w uchwale z dnia 14 kwietnia 2009 r. nr [...]Zarząd Województwa dokonał przeniesienia wydatków na kwotę 200.00 zł w ramach dotacji (§ 6610) z rozdziału 60013 Drogi publiczne wojewódzkie do rozdziału 60095 Pozostała działalność. Z uzasadnienia uchwały wynika, że dotacja dotyczy przygotowania dokumentacji projektowej w ramach projektu pod nazwą "[...]" odnośnie budowy nowej drogi bez wskazania kategorii jej przynależności.

W aktach sprawy znajduje się późniejsza uchwała nr [...]Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2009 r. w sprawie wyrażenia zgody

na wspólną realizację prac przygotowawczych projektu [...] oraz przekazania dotacji celowej Miastu G., której załącznikiem jest umowa zawarta w dniu 27 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych zasad współpracy oraz wysokości środków finansowych przeznaczanych na ten cel z budżetów Województwa, Miasta G., Miasta R., Powiatu W., Miasta W., Miasta R., Powiatu P., Gminy P., Miasta H., Miasta J., Miasta P. oraz Gminy K.

Nie jest okolicznością sporną, że województwo jako jednostka samorządu terytorialnego może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych innym województwom oraz porozumienia z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego znajdującym się na jego obszarze, przy czym powierzenie zadań skutkuje obowiązkiem przekazania środków koniecznych do ich wykonania

(art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 5 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie wojewódzkim).

W zaskarżonej uchwale Kolegium RIO uwzględniono, że gwarantowane art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7a ustawy o samorządzie powiatowym

oraz art. 8a ustawy o samorządzie województwa prawo udzielania pomocy innym jednostkom samorządu terytorialnego należy odnosić do prawnej możliwości przekazywania i finansowania zadań publicznych.

Na mocy zawieranych przez jednostki samorządu porozumień możliwe jest przekazywanie zadań publicznych bądź to w ramach tego samego szczebla samorządu, bądź też przekazywanie ich "w dół", tak by urzeczywistniony był postulat sformułowany w art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej

w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Przepis ten stanowi, iż "generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności" (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II SA/Gl 275/08).

W świetle samorządowych ustaw ustrojowych ustawy odrębne mogą nakładać

na jednostki gminy obowiązek wykonywania dodatkowych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) lub określać niektóre z zadań wykonywanych przez powiaty i województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez jednostki tych szczebli samorządu (art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Zadania zlecone to zadania wynikające z uzasadnionych potrzeb państwa (B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 268).

Zdania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia mają na celu przeniesienie wykonywania zadań na podmiot inny niż ten, który dane zadanie pierwotnie miał wykonywać. Przeniesienie zadań może nastąpić w drodze przekazania zadań do wykonania lub powierzenia, a różnica sprowadza się przede wszystkim do aspektów finansowych. Powierzenie zadań nie wiąże się z ustawowym obowiązkiem przekazywania środków finansowych, natomiast przy przekazaniu zadań obowiązek taki istnieje (M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2003, s. 106, rozprawa doktorska).

Na podstawie przepisów samorządowych ustaw ustrojowych porozumienia

w sprawie przekazywania zadań poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego mogą być zawierane w układzie poziomym - pomiędzy jednostkami tego samego szczebla, jak i w układzie pionowym - w celu przejęcia zadań jednostki innego szczebla (M. Ofiarska, Porozumienia jednostek samorządu terytorialnego (w:) Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008; D. Renczyńska, Realizacja zadań publicznych w drodze porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego na przykładzie zarządu drogami publicznymi, Finanse Komunalne 2001, nr 3). Przepisy te przewidują następujące rodzaje współpracy:

- gmina może na podstawie porozumień zawartych z powiatami lub województwami wykonywać zadania publiczne należące do zadań tych szczebli, nie może natomiast w drodze porozumienia przekazywać im zadań własnych (art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym);

- powiat może powierzać zadania gminom oraz województwu, na obszarze którego znajduje się jego terytorium (art. 5 ust. 2 w zw. z art. 12 pkt 8a ustawy

o samorządzie powiatowym);

- województwo może zawierać porozumienia z lokalnymi jednostkami samorządu terytorialnego znajdującymi się na jego obszarze (art. 8 ust. 2 ustawy

o samorządzie województwa);

- jednostki samorządu terytorialnego mogą zawierać porozumienia dotyczące powierzenia zadań publicznych z jednostkami równego szczebla (art. 74 ustawy o samorządzie gminnym - porozumienia pomiędzy gminami, art. 73 ustawy

o samorządzie powiatowym - porozumienia pomiędzy powiatami, art. 8 ust. 2 - porozumienia pomiędzy województwami).

Jak się podkreśla w literaturze, zawarcie wśród zadań i wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego pomocy rzeczowej i finansowej dla innych jednostek samorządu terytorialnego budzi niekiedy wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że dopuszczalna jest wyłącznie pomoc określona w ustawach, a nie każda pomoc udzielana z jakiegokolwiek powodu. Podstawą udzielenia pomocy jest odrębna uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (por. Ludmiła Lipiec "Komentarz do ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych"- art. 167).

Przepis art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) obowiązujący w dacie wydawania uchwały objętej aktem nadzoru rozróżnia wydatki na zadania własne, zadania z zakresu administracji rządowej, zadania zlecone, zadania przejęte w drodze umowy lub porozumienia oraz pomoc rzeczową i finansową. Z tej przyczyny wobec treści ustaw dotyczących samorządu terytorialnego konieczne jest dokonanie opisu zadania (przeznaczenia środków) umożliwiającego potwierdzenie związku pomiędzy realnymi zadaniami a możliwościami jego finansowania przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Zasadnie wskazano w zaskarżonej uchwale, że powoływany przez stronę skarżącą jako podstawa kwestionowanego wydatku przepis art. 167 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, dotyczy wydatków na finansowanie zadań realizowanych wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Powoływany przez stronę skarżącą przepis art. 19 ust. 1 oraz art. 20 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie uzasadnia twierdzeń o braku możliwości wskazania zarządcy drogi na etapie planowania, skoro w sporządzonym planie zagospodarowania przestrzennego przebieg [...] został zaplanowany.

Z tych względów, uznając skargę za bezzasadną, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.