Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 374/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 138 § 2, art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 823/16 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 823/16 oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu sieci wraz z przyłączami telewizji kablowej do budynków mieszkalnych przy ul. [...]i [...], ul. [...], ul. [...] i [...], ul. [...], ul. [...] w K., których zarządcą jest B. Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zawieszenie postępowania legalizacyjnego spowodowane było wystąpieniem [...] Spółki z o.o. w K. do Sądu Rejonowego w B. z wnioskiem o ustanowienie służebności przesyłu.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. B. Spółdzielnia Mieszkaniowa wystąpiła do PINB z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania podnosząc, że wystąpienie inwestora do Sądu z wnioskiem o ustanowienie służebności przesyłu nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż sprawa o ustanowienie służebności jest sprawą o ukształtowanie prawa a postanowienie sądu w tej sprawie tworzy nowy stan prawny. Tymczasem organ powinien wydać decyzję z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dniu orzekania.

PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia oraz podjęcia zawieszonego postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. złożenie do sądu powszechnego wniosku o ustanowienie służebności, czyli potencjalna możliwość dysponowania nieruchomością w przyszłości nie stanowi zagadnienia wstępnego oraz podstawy zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej. Przy czym brak tytułu prawnego inwestora do gruntu na cele budowlane stanowi w niniejszej sprawie okoliczność bezsporną. A zatem nieprzedłożenie przez inwestora, pomimo zobowiązania na podstawie art. 49b ustawy - Prawo budowlane, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może uniemożliwić legalizację samowoli budowlanej i skutkować nakazem rozbiórki. Natomiast fakt, że wynik innego postępowania mógłby mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. wnosząc o jego uchylenie. Spółka podniosła, że jest właścicielem sieci znajdującej się w nieruchomościach B. Spółdzielni Mieszkaniowej zaś podjęte działania mają na celu bieżącą konserwację, naprawę lub wymianę zużytej, przestarzałej instalacji. Skarżąca wskazała również, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] zobowiązał Spółdzielnię do zapewnienia Spółce dostępu do nieruchomości B. Spółdzielni Mieszkaniowej w zakresie wynikającym z tej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił wniesioną skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie z dnia 24 maja 2016 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż na rzecz skarżącej Prezes UKE wydał w dniu 14 września 2015 r. decyzję w sprawie dostępu do nieruchomości, którymi zarządza B. Spółdzielnia Mieszkaniowa i w § 2 ust. 9 tej decyzji stwierdził, że decyzja ta stanowi tytuł prawny operatora do dysponowania nieruchomością, w tym budynkami na cele budowlane. Decyzja ta, jak zauważył Sąd, jest wprawdzie kwestionowana przez B. Spółdzielnię Mieszkaniową, która odwołała się od tej decyzji do Sądu Ochrony Konkurencji Konsumentów, to jednak postanowieniem z dnia 19 lutego 2016 r. Sąd ten oddalił wniosek Spółdzielni o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji, Sąd podniósł, że chociaż wydanie przez ZWINB postanowienia kasacyjnego nastąpiło z innych powodów i co do zasady jest prawidłowe, to jednak PINB ponownie rozpatrując sprawę powinien wziąć przede wszystkim pod uwagę decyzję Prezesa UKE wydaną na rzecz skarżącej i uwzględnić zawarte w niej rozstrzygnięcia dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz rozważyć w kontekście tej decyzji zasadność utrzymywania stanu zawieszenia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1) art. 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), zwanej dalej "P.u.s.a." oraz art. 151 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie, że istnieje podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, której rzekomo miała się dopuścić skarżąca pomimo tego, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd – w sprawie o ustanowienie służebności przesyłu;

2) art. 1 i art. 3 § 2 P.u.s.a. oraz art. 151 i art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 K.p.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia wskazanego przepisu poprzez bezpodstawne podjęcie zawieszonego postępowania pomimo, że nie ustała przyczyna jego zawieszenia.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zauważyć należy, że zakresem rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej była zgodność z prawem postanowienia o uchyleniu postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu sieci wraz z przyłączami telewizji kablowej do budynków mieszkalnych będących pod zarządem B. Spółdzielni Mieszkaniowej w B..

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ rozpoznając odwołanie od decyzji, w razie gdy ustali, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania co doprowadziło w konsekwencji, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Artykuł 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. ma zastosowanie do rozpoznania zażaleń na postanowienia.

Tak więc w sytuacji, gdy organ wyższego stopnia rozpoznając zażalenie ustali, że organ pierwszej instancji nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i w związku z tym zachodzi konieczność podjęcia w tym zakresie czynności ustalenia stanu faktycznego przesądzającego o wyniku postępowania, uchyla postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozstrzygnięcia.

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w sprawie istotną okolicznością wymagającą ustalenia było to, czy decyzja Prezesa UKE z dnia 14 września 2015 r. wydana na rzecz skarżącej Spółki i zawarte w niej rozstrzygnięcie dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, miało znaczenie dla dalszego występowania zagadnienia wstępnego w sprawie. Organ pierwszej instancji w wydanym postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2016 r. nie odniósł się do znaczenia tej decyzji dla podtrzymania ustaleń wystąpienia zagadnienia wstępnego, pomimo faktu, że decyzja Prezesa UKE pozostawała już w obrocie prawnym, a dodatkowo Sąd Okręgowy w Warszawie XVII Wydział Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowieniem z dnia 19 lutego 2016 r. oddalił wniosek B. Spółdzielni Mieszkaniowej w B. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa UKE z dnia 14 września 2015 r. Uzasadniało to zatem zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Wprawdzie organ odwoławczy w wydanym postanowieniu kasacyjnym nie odniósł się również do decyzji Prezesa UKE z dnia 14 września 2015 r. w sprawie dostępu do nieruchomości, w tym budynków, którymi zarządza B. Spółdzielnia Mieszkaniowa, to jednak wydane przez niego rozstrzygnięcie było prawidłowe. Organ odwoławczy uchylając postanowienie organu pierwszej instancji słusznie uznał bowiem, że złożenie wniosku do sądu cywilnego o ustanowienie służebności, a tym samym potencjalna możliwość dysponowania nieruchomością w przyszłości nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz podstawy jego zawieszenia. W świetle art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji zobligowany jest bowiem do zawieszenia postępowania tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Sytuacja taka nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze fakt, że w momencie wszczęcia postępowania legalizacyjnego brak tytułu prawnego inwestora do gruntu na cele budowlane stanowił w przedmiotowej sprawie okoliczność bezsporną.

W tym miejscu zauważyć należy, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w postępowaniu legalizacyjnym przepisy Prawa budowlanego nie wymagają, by sprawca samowoli budowlanej przedkładał oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z przepisu art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, w ramach którego prowadzona była procedura legalizacyjna przyłączy instalacji telekomunikacyjnych, wymagających zgłoszenia robót w organie administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, wynika, że jeżeli budowa taka jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni, m.in. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4 (art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane). Przy czym w art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, regulującym kwestię zgłoszenia właściwemu organowi, wskazano, że do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz w zależności od potrzeb inne wskazane w tym przepisie dokumenty. Natomiast oświadczeniem z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jest złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak więc wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane sprawca samowoli budowlanej zobowiązany jest do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego też słusznie organ powiatowy postanowieniem z dnia 17 stycznia 2013 r. zobowiązał skarżącą Spółkę do przedłożenia dokumentów określonych w art. 49b ustawy – Prawo budowlane, w tym między innymi do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie nie miało jednak wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 1 i art. 3 § 2 P.u.s.a oraz w związku z art. 146 § 1 i art. 151 P.p.s.a. Pominięcie ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej do jakiej należy wydanie przez Prezesa UKE decyzji z dnia 14 września 2015 r. w sprawie dostępu do nieruchomości zarządzanych przez B. Spółdzielnię Mieszkaniową i zawartego w niej rozstrzygnięcia w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzasadniało uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania. A tym samym oddalenie skargi na wydane w trybie art. 138 § 2 K.p.a. postanowienie nie stanowiło naruszenia prawa. W świetle powyższego za bezzasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 97 § 2 K.p.a. w związku z art. 1 i art. 3 § 2 P.u.s.a oraz w związku z art. 146 § 1 i art. 151 P.p.s.a., gdyż postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało jeszcze podjęte, a jedynie sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w celu ustalenia czy nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania legalizacyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.