Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1947/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1, art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 3, art. 3a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 139
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 124
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 630/12 w sprawie ze skargi Gminy Miasta S. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Ł. na rzecz Gminy Miasta S. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z 12 września 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 630/12, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta S. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie oddalenia protestu od etapu oceny formalnej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Ł., z następującym uzasadnieniem.

W dniu [...] września 2010 r. Gmina Miasto S. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "S. – Budowa miejskiej sieci światłowodowej w S." w konkursie dla naboru nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Społeczeństwo Informacyjne, Działanie IV.1 Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013. W wyniku przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. procedury weryfikacji wniosku, uzyskał on negatywną ocenę formalną ze względu na niespełnienie kryteriów oceny formalnej dotyczących kompletności wniosku o dofinansowanie, a mianowicie w zakresie kompletności załączników zgodnie z listą określoną we wniosku o dofinansowanie oraz przygotowania załączników do wniosku zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku, zasadami, wytycznymi IZ RPO WŁ/IP II.

Pismem z [...] września 2010 r. IZ RPO WŁ, na podstawie art. 30a ust. 3 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.), poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie formalnej projektu z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego prawo wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia protestu.

W dniu [...] października 2010 r. Gmina Miasto S. złożyła protest od powyższego rozstrzygnięcia, podnosząc zarzuty wobec kryteriów oceny formalnej, tj. w stosunku do kompletności wniosku o dofinansowanie w zakresie: kompletności załączników, zgodnie z listą określoną we wniosku o dofinansowanie oraz przygotowania załączników zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, zasadami, wytycznymi IZ RPO WŁ/IP II.

Uchwałą z [...] grudnia 2010 r. Zarząd Województwa Ł., działając na podstawie art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 30b ust. 1 i 2 u.z.p.p.r., oddalił protest Gminy, stwierdzając, że zgodnie z treścią Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO do dokumentacji konkursowej należy dołączyć oświadczenie o posiadaniu przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie musi dołączać do wniosku wypisów z ksiąg wieczystych lub aktów notarialnych potwierdzających to prawo. Dopuszcza się także posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości. Wnioskodawca natomiast wskazał, iż przedmiotowy projekt realizowany będzie w systemie "Zaprojektuj i wybuduj", w ramach którego na obecnym etapie realizacji nie trzeba zawierać wiążącej umowy z właścicielem sieci teletechnicznej, która byłaby jednocześnie niepodważalną zgodą na dysponowanie nieruchomością na cele projektu. Zdaniem organu dokument zawarty w Załączniku nr 14 do wniosku o dofinansowanie projektu stanowi wyłącznie ofertę dzierżawy, nie jest to natomiast dokument świadczący o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wnioskodawcę. Dokument ten ma charakter niewiążący i nie stwierdza jednoznacznie prawa do dysponowania nieruchomością przez wnioskodawcę. Wobec powyższego należało uznać, że wnioskodawca nie spełnił kryterium oceny formalnej dotyczącej kompletności wniosku o dofinansowanie w zakresie: kompletności załączników zgodnie z listą określoną we wniosku o dofinansowanie oraz w zakresie przygotowania załączników do wniosku, zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, zasadami, wytycznymi IZ RPO WŁ/IP II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 178/12, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta S. na oddalenie protestu dokonane uchwałą Zarządu Województwa Ł. z [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Sąd podkreślił, że w świetle postanowień Regulaminu konkursu elementem koniecznym, stanowiącym załącznik do wniosku o dofinansowanie, jest przede wszystkim oświadczenie wnioskodawcy o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele projektu, przy czym inwestor nie musi dołączać odpisów ksiąg wieczystych lub aktów notarialnych potwierdzających to prawo. Skarżąca takie oświadczenie złożyła, wezwana zaś do przedłożenia dokumentów na potwierdzenie powyższej okoliczności, złożyła m.in. pisma dysponentów nieruchomości, przez które przebiegać ma sieć światłowodowa, co do zasady niewykluczające możliwości ich wykorzystania na cele projektu. Wątpliwości Instytucji Zarządzającej wzbudziło stanowisko Telekomunikacji Polskiej, określone mianem "warunkowego", prowadzące do konkluzji, iż nie stanowi ono potwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy. W ocenie Sądu powyższe pismo nie przeczy złożonemu oświadczeniu, zawiera jedynie odesłanie do szczegółowych uzgodnień i uwarunkowań w przyszłości. Sąd wskazał, że w przypadku inwestycji liniowych, stanowiących – jak w niniejszej sprawie – inwestycję celu publicznego (art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.) wykorzystanie nieruchomości dla celów m.in. łączności publicznej możliwe jest również w przypadku braku zgody jej właściciela (art. 124 u.g.n.). W związku z powyższym, zdaniem Sądu, zakwestionowanie oświadczenia wnioskodawcy w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele projektu i związana z tym negatywna ocena formalna projektu jest wadliwa.

Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11, stwierdził niezgodność przepisów art. 30c ust. 1, art. 30b ust. 1 zd. pierwsze oraz art. 5 pkt 1 u.z.p.p.r. z art. 87 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych, przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa (30c ust. 1), w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa (art. 30b ust. 1 zd. pierwsze) oraz w jakim dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Trybunał jednocześnie orzekł, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że formułowanie wytycznych dla organu nastręcza "problemy logicznej natury". Przyjęcie bowiem, iż procedura konkursowa opiera się o regulacje niemieszczące się w systemie źródeł obowiązującego prawa, z natury rzeczy nie pozwoli na uznanie, dokonanej w ramach tych procedur oceny projektów, za zgodną z prawem, zaś sanowanie wad legislacyjnych aktów sprzecznych z Konstytucją wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego.

Wyrokiem z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 872/12, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Ł., uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę WSA w Ł. do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., gdyż stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, nie przekazał sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia i wbrew przepisom art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zamieścił w uzasadnieniu wskazań dla organu co do dalszego postępowania przez właściwą instytucję. Zdaniem NSA, skoro kwestionowane uregulowania ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Trybunał Konstytucyjny uznał za obowiązujące przez 18 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku, to wzorzec kontroli stanowią przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Regulaminu Konkursu. Ponadto NSA podkreślił, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowi inaczej, zatem działania właściwych instytucji, podejmowane na podstawie omawianego aktu prawnego, kontrolowane są przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej w takiej sytuacji, NSA uznał, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Pojęcie prawa stanowiącego kryterium kontroli sądu należy interpretować w ujęciu szerokim. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję zarządzającą oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji.

Ponownie rozpoznając skargę Gminy Miasta S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., wyrokiem z 12 września 2012 r., stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Ł. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu konkursu, warunkiem uczestnictwa w konkursie jest złożenie we wskazanym terminie wypełnionego formularza wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, zgodnie z § 6 Regulaminu. W myśl § 7 ust. 5 Regulaminu, w przypadku konieczności uzupełnienia lub poprawienia załączników do wniosku o dofinansowanie projektu Wnioskodawca zobowiązany jest przedłożyć poprawiony lub uzupełniony egzemplarz załącznika. Jeśli w wyznaczonym terminie uzupełniony lub poprawiony wniosek nie zostanie dostarczony lub wskazany błąd nie zostanie właściwie poprawiony, wniosek uzyskuje negatywną ocenę formalną i nie podlega dalszej ocenie (§ 7 ust. 8 Regulaminu).

W niniejszej sprawie negatywna ocena wniosku przeprowadzona na etapie oceny formalnej była wynikiem stwierdzenia, że dokument zawarty w załączniku nr 14 do wniosku o dofinansowanie, tj. pismo Telekomunikacji Polskiej z [...] sierpnia 2010 r., nie jest dokumentem poświadczającym prawo Beneficjenta do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowił wyłącznie ofertę dzierżawy. Brak ważnego dokumentu oznacza niespełnienie kryterium wniosku w zakresie kompletności załączników, co uzasadniało oddalenie protestu. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z powyższym stanowiskiem organu oraz wskazał, że na mocy art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Ł., w uzasadnieniu wyroku z 13 czerwca 2012 r., wskazał, że kanalizacja, w której – jak wynika z akt sprawy – mają być umieszczone kable światłowodowe w ramach projektu "S. – Budowa miejskiej sieci światłowodowej w S.", o dofinansowanie którego ubiega się strona skarżąca, nie jest nieruchomością, bowiem w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stanowi obiekt liniowy zaliczany do szerszego katalogu, tj. w budowli. Informacja wypełnienia wniosku o dofinansowanie projektu zawiera natomiast informację o konieczności załączenia do wniosku oświadczenia, że wnioskodawca ma prawo do dysponowania nieruchomością.

Strona skarżąca w ramach złożonego projektu o dofinansowanie budowy miejskiej sieci światłowodowej poprzez umieszczenie w kanalizacji teletechnicznej i rurociągach telekomunikacyjnych kabli światłowodowych, w załączniku nr 14 do złożonego oświadczenia dołączyła pismo Telekomunikacji Polskiej z [...] sierpnia 2010 r. informujące Gminę Miasto S. o możliwości przygotowania oferty umowy dzierżawy infrastruktury telekomunikacyjnej (kanalizacji kablowej) pod warunkiem posiadania wolnych zasobów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu pierwszej instancji, żądanie przez Zarząd od wnioskodawcy przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie załącznika nr 14 stanowi nadinterpretację wymogu wynikającego z Instrukcji wypełnienia wniosku. Po pierwsze kanalizacja kablowa, jak stwierdził NSA, nie stanowi nieruchomości, stanowi obiekt liniowy, a więc żądanie od wnioskodawcy dokumentu potwierdzającego prawo wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynika z przepisów i stanowi ich niedozwoloną nadinterpretację. Po drugie, gdyby nawet uznać, że strona miała obowiązek wykazania się prawem dysponowania obiektem na cele projektu, to z objaśnień do Instrukcji wynika, że w przypadku projektów związanych z dostawami lub usługami (w przypadku przedmiotowego projektu – budowa miejskiej sieci światłowodowej w ramach działania Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego ma na celu w konsekwencji świadczenie e-usług publicznych) należy załączyć oświadczenie o prawie do dysponowania obiektami na cele projektu. Sąd podkreślił, że elementem koniecznym stanowiącym załącznik do wniosku o dofinansowanie jest zatem oświadczenie wnioskodawcy o prawie do dysponowania obiektami na cele projektu, które to oświadczenie (pod groźbą odpowiedzialności karnej) wnioskodawca złożył. Kwestionowane przez Zarząd pismo Telekomunikacji Polskiej z [...] sierpnia 2010 r. nie przeczy złożonemu przez skarżącą oświadczeniu. W konsekwencji za bezpodstawny należało uznać zarzut organu dotyczący braku stosownego dokumentu potwierdzającego prawo wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością, skutkującego niespełnieniem przez wniosek kryterium oceny formalnej dotyczącej kompletności wniosku o dofinansowanie w zakresie: kompletności załączników zgodnie z listą określoną we wniosku o dofinansowanie oraz w zakresie przygotowania załączników do wniosku zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie. Wobec powyższego oddalenie protestu było nieuzasadnione i "błędnie zdyskwalifikowało wniosek z dalszej procedury konkursowej".

Zarząd Województwa Ł. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Ł., wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwą wykładnię, a polegającą na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem przez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo,

b) § 4 ust. 3 Regulaminu konkursu dla naboru nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV, Społeczeństwo informacyjne, Działanie IV.1 Infrastruktura Społeczeństwa Informacyjnego przez błędne przyjęcie, iż wniosek o dofinansowanie złożony przez Gminę Miasto S. był kompletny, podczas gdy podmiot ten nie dysponował dokumentem potwierdzającym uzyskanie zgody właścicieli gruntów na czasowe zajęcie terenu.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. przez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. przez brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, gdyż nie jest wiadome, jaki przepis prawa został naruszony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosków w zakresie załącznika nr 14 "w przypadku robót budowlanych wymagających jedynie czasowego zajęcia terenu niebędącego własnością Wnioskodawcy, np. ułożenie podziemnych rurociągów, itp., należy dołączyć dokumenty potwierdzające uzyskanie zgody właścicieli gruntów na czasowe zajęcie terenu". Zatem dokonując oceny dokumentów złożonych przez Gminę Miasto S. w ramach wniosku o dofinansowanie, Sąd winien, w zakresie załącznika nr 14, ocenić, czy złożone dokumenty potwierdzają uzyskanie zgody właścicieli gruntów na czasowe zajęcie terenu. Kasator wskazał, że sieć światłowodowa – jako obiekt liniowy – biegnie pod ziemią na gruntach niestanowiących własności wnioskodawcy. Ze złożonych przez Gminę pism wynika, że dysponenci nieruchomości, przez które przebiegać ma przedmiotowa sieć, "co do zasady nie wykluczają możliwości wykorzystania nieruchomości na cele projektu". Zdaniem autora skargi kasacyjnej, pismo Telekomunikacji Polskiej nie potwierdza uzyskania zgody właściciela gruntu na jego czasowe zajęcie, gdyż stanowił jedynie ofertę dzierżawy nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej wymaga, aby na wstępie wyjaśnić, że skarga kasacyjna jako środek odwoławczy od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego może być oparta na (art. 174 p.p.s.a.):

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do pierwszej podstawy wskazać należy, że błędna wykładnia polega na niewłaściwym odczytaniu przez Sąd treści przepisu. W takiej sytuacji konieczne jest podanie jak zastosowany przepis winien być rozumiany. Natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia ma szczególne znaczenie w kontekście treści art. 181 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej (profesjonalny pełnomocnik – art. 175 p.p.s.a.) poprzez sposób sporządzenia skargi kasacyjnej wyznacza granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i kierunek badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć żadnych czynności kontrolnych w celu ustalenia innych niż przedstawionych w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 259).

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., jednak zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 98/2001, poz. 1070 ze zm.) oraz § 4 ust. 3 Regulaminu konkursu dla naboru nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV, Społeczeństwo Informacyjne, Działanie IV.1 Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007–2013 (dalej: Regulamin) jest bezzasadny.

Przywołane przepisy w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przede wszystkim nie są przepisami prawa materialnego i nie mieszczą się w ramach tej podstawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 1 § 2 cyt. ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powołany przepis ma charakter ustrojowy i nie mieści się bezpośrednio w żadnej z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., a zatem zarzut naruszenia przepisów ustrojowych nie może stanowić samodzielnej podstawy kwestionowania orzeczenia Sądu I instancji.

Podnieść przy tym należy na marginesie, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie, w ogóle nie dokonywał wykładni art. 1 cyt. ustawy, a tym samym w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej w pkt 1a tej skargi.

Chybiony jest również zarzut naruszenia § 4 ust. 3 Regulaminu (pkt 1b skargi kasacyjnej), który również nie stanowi przepisu prawa materialnego i wobec tego błędem było powołanie go w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Cyt. przepis dotyczący warunków uczestnictwa w konkursie, a więc trybu postępowania uregulowanego m.in. w § 4 ust. 3 ustawy stanowi, iż warunkiem uczestnictwa w Konkursie jest złożenie we wskazanym terminie wypełnionego formularza wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, zgodnie z zapisami § 6 niniejszego Regulaminu konkursu.

Zauważyć przy tym wypada, że zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego - błędny w tym wypadku - nie może być wykorzystywany do podważenia stanu faktycznego, co uczynił autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji "błędne przyjęcie", że wniosek o dofinansowanie był kompletny, w sytuacji gdy brak było dokumentu potwierdzającego uzyskanie zgody właścicieli gruntów na czasowe zajęcie terenu.

Wymogi jakie powinien spełniać wniosek o dofinansowanie określa § 6 ust. 1 Regulaminu konkursu (a nie § 4 ust. 3), który przywołał i analizował Sąd I instancji, a który nie został objęty skargą kasacyjną.

Przepis ten stanowi m.in., że wniosek o dofinansowanie realizacji projektu należy przygotować w oparciu o Instrukcję wypełniania wniosku (załącznik nr II do Regulaminu konkursu).

Negatywna ocena wniosku na etapie oceny formalnej podyktowana była brakiem dokumentu potwierdzającego prawo wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tego rodzaju dokumentu nie stanowiło w ocenie Zarządu pismo Telekomunikacji Polskiej z dnia [...] sierpnia 2010 r., które uznano za ofertę dzierżawy.

Zakwestionowanie tego stanowiska przez Sąd I instancji z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest w pełni uzasadnione.

Analizując załącznik nr 14 stanowiący wzór oświadczenia wnioskodawcy o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zestawieniu z instrukcją do tegoż załącznika, Sąd I instancji dokonał wnikliwej i bezbłędnej oceny co do jego wymogów. Wyjaśnienia do załącznika nr 14 instrukcji wyraźnie stanowią, że "do wniosku o dofinansowanie należy dołączyć stosowne oświadczenie, że Wnioskodawca posiada prawo do dysponowania nieruchomością, z czym w przypadku podania nieprawdziwych danych wiąże się odpowiedzialność karna w trybie art. 233 k.k., o czym wnioskodawca jest pouczony, a także cofnięcie dofinansowania projektu w przypadku braku posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele projektu, co z kolei wynika z cyt. Instrukcji. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje stanowiska Sądu I instancji o braku podstaw do żądania od wnioskodawcy dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i traktowaniu złożonego oświadczenia jako oświadczenia o prawie do dysponowania obiektami na cele projektu. W załączniku nr 14 nie ma mowy o zgodzie na czasowe zajęcie terenu, o czym po raz pierwszy mowa dopiero w skardze kasacyjnej. Zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, że ocena formalna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Tego rodzaju oświadczenie wnioskodawca złożył, a zatem i jak trafnie uznał Sąd I instancji brak było podstaw do oddalenia protestu z powodu niekompletności załączników.

Zauważyć należy, że w wyjaśnieniach do Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie odnoszących się do prawa dysponowania nieruchomością jedynie w przypadku projektów z zakresu infrastruktury drogowej, przywołano ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 183, poz. 114 ze zm.). Natomiast z nieznanych przyczyn nie uwzględniono stanu prawnego dotyczącego inwestycji liniowych stanowiących inwestycję celu publicznego i zarazem przedmiot niniejszego postępowania w aspekcie obowiązku wykazania prawa do dysponowania nieruchomością w świetle:

1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) – m.in. art. 3 pkt 3, 3a;

2) ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800) – m.in. art. 139;

3) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – m.in. art. 124.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarty w pkt 2 a/ i b/ skargi kasacyjnej, polegający w ocenie autora skargi kasacyjnej na braku podania przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia i wskazań co do dalszego postępowania.

Sąd I instancji w szczegółowym uzasadnieniu wyroku wskazał przepisy prawa zawarte w cyt. ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Regulaminie konkursu cyt. ustawy – Prawo budowlane, mających zastosowanie w niniejszej sprawie i precyzyjnie wyjaśnił przyczyny, dla których negatywna ocena formalna projektu w zakresie kompletności załączników przeprowadzona została w sposób naruszający prawo.

Czytelne jest również stanowisko Sądu I instancji odnośnie wskazań co do dalszego postępowania.

Sąd wyraził pogląd, że stanowisko Instytucji Zarządzającej dotyczące niekompletności załączników do wniosku było nieuzasadnione i "błędnie zdyskwalifikowało wniosek z dalszej procedury konkursowej".

Stanowisko Sądu I instancji oznacza stwierdzenie braku podstaw do negatywnej oceny formalnej projektu, a tym samym zasadność protestu i skierowanie wniosku do dalszej procedury konkursowej, jaką jest ocena merytoryczna.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).