Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2021/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49f
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 61a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 119,  art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr 1294/22 w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z 1 sierpnia 2022 r. nr 1294/22 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "MWINB") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U.

z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia A. K.-L. (dalej: "skarżąca") - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") z [...] maja 2021 r. nr [...] odmawiające wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, usytuowanego na terenie dz. ewid. nr [...] obręb [...] przy

ul. [...]w W.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 26 marca 2021 r. do PINB wpłynęło pismo A. K.-L. o wszczęcie na podstawie art. 49f ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, usytuowanego na terenie dz. ewid. nr [...] obręb [...] przy

ul. [...] w W.

Postanowieniem PINB z [...] maja 2021 r. nr [...], odmówiono wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w trybie art. 49f p.b. w w/w sprawie.

Od powyższego postanowienia w ustawowym terminie zażalenie wniosła skarżąca.

W uzasadnieniu postanowienia MWINB z 1 sierpnia 2022 r. wskazał, że przedmiotem oceny organu zażaleniowego jest postanowienie PINB z [...] maja 2021 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego w/w rozstrzygnięcie powinno zostać utrzymane

w mocy, jako odpowiadające prawu.

MWINB zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka przedmiotowa stanowiąca podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Odwołał się jednocześnie do art. 61a § 1 k.p.a. i podkreślił, że przepis ten wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki

o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. Wtedy na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną

w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych powyżej art. 61a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie.

Następnie organ odwoławczy przytoczył art. 49f p.b., stanowiącego podstawę wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego oraz zaznaczył, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku budowy obiektów budowlanych lub ich części, przez którą zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, czy też nadbudowę. Zebrany materiał dowodowy potwierdza jednak, iż w badanej sprawie mamy do czynienia (wbrew twierdzeniom skarżącej) z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, usytuowanego na terenie działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W., co nie pozwala na zastosowanie w tym wypadku trybu legalizacji uproszczonej.

Ponadto MWINB wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 7a p.b. pod pojęciem "przebudowy" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Decyzją Urzędu Dzielnicy [...] z [...] lipca 1986 r.,

nr [...] udzielono pozwolenia na przebudowę i modernizację w/w budynku mieszkalnego. Porównanie przekroju A-A oraz rysunku elewacji zachodniej znajdujących się w załączonym do w/w decyzji projekcie technicznym, z przekrojem A-A oraz rysunkiem elewacji zachodniej znajdującymi się w załączonej do wniosku skarżącej ekspertyzie technicznej z dnia 20 marca 2021 r., potwierdza okoliczność dokonania przez inwestora zmiany geometrii dachu stanowiącej przebudowę w/w budynku mieszkalnego (zmiana konstrukcyjna).

Organ odwoławczy podkreślił, iż elementami konstrukcyjnymi każdego budynku są te jego części, które przenoszą obciążenie. Są nimi fundamenty, ściany i filary, słupy, stropy, dachy i stropodachy, a także elementy klatek schodowych - biegi, podesty

i spocznik. W wyniku wykonanych na tym obiekcie prac doszło więc do przebudowy jego konstrukcji. Powyższe prace doprowadziły do zwiększenia się kubatury przedmiotowego obiektu budowlanego (z opisanej w projekcie technicznym 932 m3 do wskazanej w ekspertyzie 1.105 m3), to jednak nadal stan ten traktować należy jako przebudowę, albowiem zmianie nie uległa wysokość obiektu - budynek uległ wręcz obniżeniu (w przekroju A-A widniejącym w projekcie technicznym budynek ma 10,50 m, w przekroju A-A zawartym w ekspertyzie posiada zaś 10,05 m).

MWINB, powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że jeżeli w sprawie niniejszej ustalono, że modyfikacja konstrukcji dachu i kierunku jego spadku nie zmieniła charakterystycznych parametrów obiektu, w tym nie zmieniła wysokości budynku, a brak jest możliwości zakwalifikowania robót jako rodzaju budowy - odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, to uprawniony był wniosek o zakwalifikowaniu robot do przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 1a p.b. A zatem przebudowa zaliczana do robót budowlanych, w znaczeniu definicji zawartej w prawie budowlanym, obejmuje wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym prac prowadzących wyłącznie do zmian w ramach dotychczasowego układu funkcjonalnego obiektu (np. może dotyczyć elementów konstrukcyjnych). Uwzględniając treść art. 3 pkt 7a p.b. należy stwierdzić, że roboty budowlane związane z nadbudową ściany w celu zmiany konstrukcji dachu, to przebudowa obiektu, która wymaga, na mocy art. 28 ust. 1 p.b., uzyskania decyzji

o pozwoleniu na budowę.

Następnie MWINB przytoczył art. 59a ust. 2 pkt lit. a i c p.b. oraz zaznaczył, że zgodnie z jego treścią, kontrola obowiązkowa obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie m.in.: charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (lit. a) oraz geometrii dachu - kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych (lit. c). Gdyby więc ustawodawca traktował (definiował) parametr wysokości łącznie z geometrią dachu nie rozdzielałby ich na dwie podlegające osobnemu sprawdzeniu cechy budynku. Parametry te opisane są osobno i w takim też zakresie winny być oceniane. Nie zawsze bowiem dokonanie zmiany geometrii dachu prowadzić musi do zmiany wysokości obiektu budowlanego.

W ocenie MWINB, zasadnie organ I instancji ustalił, że co prawda w obiekcie przeprowadzono roboty budowlane zmieniające kubaturę, jednak z uwagi na brak jednoczesnej zmiany wysokości obiektu nie miały one charakteru nadbudowy, jak to wywodzi skarżąca. W niniejszej sprawie przeprowadzono roboty budowlane

o charakterze przebudowy części konstrukcyjnych budynku dla potrzeb adaptacji poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne. Powyższe wyklucza zatem możliwość przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w w/w zakresie. Słusznie więc organ ten odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego

w opisywanej sprawie z innych uzasadnionych przyczyn.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu MWINB podkreślił, że nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. W związku należało utrzymać w mocy postanowienie PINB z [...] maja 2021 r. nr [...].

2. Skargę na ww. postanowienie MWINB z 1 sierpnia 2022 r. złożyła skarżąca domagając się uchylenia, ewentualnie stwierdzenie nieważności, postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia prawa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

a) prawa materialnego, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.

art. 3 pkt 7a p.b., poprzez dokonanie biednej wykładni pojęcia "przebudowa", w sposób całkowicie sprzeczny z literalnym brzmieniem normy prawnej, a także ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, polegającym na uznaniu, że dokonanie robót budowlanych wpływających na zwiększenie kubatury, stanowi jedynie zmianę parametrów użytkowych lub technicznych, podczas gdy ustawodawca wyraźnie wskazał, że pod pojęciem przebudowy należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów (...) z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura (...)"; mimo, iż organ wyraźnie

w zaskarżonym postanowieniu dostrzegł, iż doszło do zmiany kubatury obiektu, to jednak zastosował art. 3 pkt 7a p.b., wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, uzasadniając to faktem, iż w sprawie doszło do zmiany geometrii dachu, która nie skutkowała zmianą wysokości dachu, co uzasadnia odmówienie kwalifikacji obiektu jako "nadbudowy" i nakazuje ustalenie, że doszło do "przebudowy"; organ przy tym powołuje orzecznictwo WSA z roku 2010, które zostało wydane w oparciu o stany faktyczne nie mające zastosowania w niniejszej sprawie, jak również w oparciu o art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a i c p.b., co jest nieuzasadnione w sytuacji gdy ustawodawca zdefiniował omawiane pojęcia w słowniczku w art. 3 p.b.;

b) prawa materialnego, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.

art. 3 pkt 6 p.b. w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., poprzez brak jego zastosowania

w sprawie pomimo spełnienia przesłanek, tj. brak zakwalifikowania dokonanych

w 1989 r. robót budowlanych jako "budowy", obejmującej swoim zakresem także pojęcie "rozbudowy", przez którą a contrario z definicji legalnej "przebudowy" z art.3 pkt 7a p.b. należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, w tym kubatury, zaś w niniejszej sprawie doszło właśnie do zmiany kubatury z wielkości 932 m3 do 1105 m3, a więc do powstania nowej substancji budowlanej, uzasadniającej zakwalifikowanie dokonanych przed ponad 20 laty robót budowlanych jako "budowy", w tym "rozbudowy", a w konsekwencji odmówienie skarżącej wszczęcia postępowania legalizacji uproszczonej w trybie art. 49f ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie ulega wątpliwości, że

w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową, gdyż uległa zmianie kubatura,

a w konsekwencji doszło do powstania nowej substancji budowlanej. Zaś okoliczność, iż budynek nie zwiększył swojej wysokości może mieć znaczenie wyłącznie

w odniesieniu do próby kwalifikacji stanu faktycznego jako nadbudowy. Jednak okoliczności przedmiotowej sprawy wyraźnie wskazują, że mamy do czynienia

z rozbudową. Powyższe skutkować powinno uznaniem przez organ, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 49f ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.b., a w konsekwencji, iż dokonano budowy (tj. rozbudowy) części obiektu budowlanego, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, co uzasadnia po upływie 20 lat wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wbrew temu, organ stosując wykładnie contra legem, powołując się przy tym na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych sprzed ponad 10 lat, które zostały wydane w oparciu

o odmienne stany faktyczne, odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

W ocenie skarżącej, niezrozumiałym jest również odwoływanie się przez organ do art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a i c p.b., w celu dokonania wykładni pojęcia "przebudowy" czy też "nadbudowy", skoro ustawodawca przewidział definicje legalną w słowniczku ujętym w art. 3 p.b.

3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie zasadnie organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 49f p.b. (tj. uproszczonego postępowania legalizacyjnego) wskazując, że w 1989 r. doszło do "przebudowy" przedmiotowego budynku a nie "rozbudowy" (uległa zmianie kubatura budynku).

Zdaniem organów, roboty budowlane wykonane w 1989 r. należy zakwalifikować jako "przebudowa" części konstrukcyjnych budynku dla potrzeb adaptacji poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne, co wyklucza możliwość przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Zdaniem Skarżącej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "rozbudową" budynku, gdyż uległa zmianie kubatura, a w konsekwencji doszło do powstania nowej substancji budowlanej co umożliwia przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać skarżącej a nie organom administracyjnym.

2. Ze stanu faktycznego wynikają następujące istotne okoliczności, mające zasadnicze znaczenie dla sprawy:

- decyzją nr [...] Urząd Dzielnicowy [...] udzielił pozwolenia na przebudowę i modernizację spornego budynku mieszkalnego;

- roboty budowlane wykonano w 1989 r.;

- organ w decyzji wskazał, że porównanie przekroju A-A oraz rysunku elewacji zachodniej znajdujących się w załączonym do w/w decyzji projekcie technicznym,

z przekrojem A-A oraz rysunkiem elewacji zachodniej znajdującymi się w załączonej do wniosku A. K.-L. ekspertyzie technicznej z 20 marca 2021 r., potwierdza okoliczność dokonania przez inwestora zmiany geometrii dachu stanowiącej przebudowę w/w budynku mieszkalnego (zmiana konstrukcyjna);

- organy zauważyły również, że prace budowlane doprowadziły do zwiększenia kubatury przedmiotowego obiektu budowlanego (z opisanej w projekcie technicznym 932 m3 do wskazanej w ekspertyzie 1105 m3);

- w ocenie organów, stan ten traktować należy jako "przebudowę", albowiem zmianie nie uległa wysokość obiektu - budynek uległ bowiem obniżeniu (w przekroju A-A widniejącym w projekcie technicznym budynek ma 10,50 m, w przekroju A-A zawartym w ekspertyzie posiada zaś 10,05 m).

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że w wyniku prac budowlanych wykonanych ponad 20 lat temu przy przedmiotowym budynku nastąpiła:

- zmiana geometrii dachu;

- zwiększono kubaturę budynku (z 932 m3 do 1105 m3);

- zmieniono wysokość budynku (z 10,50 m na 10,05 m); chociaż w decyzji organu II instancji podane są sprzeczne informacje, gdyż: a) organ wskazuje na obniżenie budynku (s. 3) i na kolejnej stronie na to, że rzeczywiście zmieniono kubaturę oraz wskazuje na "brak jednoczesnej zmiany wysokości obiektu" (s. 4).

3. Przenosząc powyższe ustalenia w zakresie stanu faktycznego do niniejszej sprawy należy wskazać na podstawowe przepisy prawa mające zastosowanie dla prawidłowego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 49f p.b.: "1. W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. 2. W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. 3. W przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze postanowienia, bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. 4. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 3, przysługuje zażalenie. 5. Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa

w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1.".

Nowelą z 13 lutego 2020 r. (por. ustawę z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2020 r. poz. 471) ustawodawca wprowadził do systemu prawa szczególną regulację, umożliwiającą legalizację obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesionego sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy tych obiektów upłynęło co najmniej 20 lat, zwaną uproszczonym postępowaniem legalizacyjnym (art. 49f–49i p.b.). Powszechnie znany jest fakt, że w Polsce istnieje i jest użytkowanych szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego, nie mając stosownej wiedzy o ich istnieniu, nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują próby legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce – przede wszystkim ze względu na ich niezgodność

z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. uzasadnienie projektu noweli z 13.02.2020 r., IX kadencja, druk sejm. nr 121, s. 35). Zdaniem ustawodawcy, funkcjonowanie takich obiektów wiąże się z niestosowaniem przez ich właścicieli przepisów rozdziału 6 p.b. zapewniających utrzymanie budynków w prawidłowym stanie technicznym i umożliwiających ich bezpieczne użytkowanie, co w efekcie może powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi z powodu niepoddawania ich jako samowoli budowlanych okresowym kontrolom. Nowa procedura w postaci uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinna zachęcić właścicieli do legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoliłoby uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, gdyż zalegalizowane obiekty budowlane będą podlegały okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 p.b. Uproszczone postępowanie legalizacyjne będzie co do zasady wszczynane przez organ nadzoru budowlanego z urzędu (art. 53a ust. 1 p.b.). Z żądaniem wszczęcia takiego postępowania będzie mógł również wystąpić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 53a ust. 2 p.b.), przy czym będzie to możliwe także w odniesieniu do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r.,

tj. przed dniem wejścia w życie p.b. z 1994 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.

W niniejszej sprawie w dniu 26 marca 2021 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej o wszczęcie postępowania na podstawie art. 49f p.b. w odniesieniu do spornego budynku.

Istotą sprawy jest kwalifikacja wykonanych przy budynku robót budowlanych jako "przebudowy" (jak twierdzą organy) czy też jako "rozbudowy" (jak twierdzi skarżąca). Ma to istotne znaczenie dla zastosowania trybu z art. 49f p.b., gdyż jedynie

w przypadku stwierdzenia "budowy" obiektu budowlanego jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat (roboty budowlane wykonano w 1989 r. a więc po upływie więcej niż 20 lat), organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.

Z art. 3 pkt 7 p.b. wynika, że pod pojęciem "roboty budowlane" należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego" zaś pod pojęciem "przebudowy" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a p.b.).

Biorąc pod uwagę powyższe definicje wskazać należy na ich wzajemne relacje

i treść oraz interpretacje, które zostały dokonane poprzez orzecznictwo sądów administracyjnych.

W orzecznictwie NSA trafnie podkreślano, że odczytana a contrario treść art. 3 pkt 7a p.b. pozwala na zakwalifikowanie jako "rozbudowy", a nie przebudowy, robót,

w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (por. wyrok NSA z 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1254/18). Skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to

w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły mamy do czynienia

z "rozbudową" (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 199/10). Jeśli zmiana konstrukcji zadaszenia istniejącego budynku spowoduje zmianę wysokości, albo tylko kubatury, to nie można wykonanych robót traktować jako "przebudowy" istniejącego budynku, co - w przypadku ich realizacji bez pozwolenia lub zgłoszenia - uzasadniałoby prowadzenie postępowania w trybie art. 51 p.b. Powyższe uzasadnia zakwalifikowanie wykonanych robót jako nadbudowy (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1929/07).

Podczas gdy wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenie kubatury obiektu, w przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale tylko pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowają wielkość sprzed przebudowy. W przypadku "przebudowy" zakres ingerencji w istniejącą już substancję budowlaną jest zatem węższy (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 932/19).

Zatem przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego (por. wyrok NSA wyrok z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21). Nie może być zatem tak, jak

w niniejszej sprawie, że skoro pozwolenie z 1986 r. wydane było na "przebudowę" budynku to w sposób automatyczny można było przyjąć, że rzeczywiście w sprawie miała miejsce "przebudowa" a nie faktycznie "rozbudowa" danego budynku.

Nie ulega wątpliwości (co zresztą podkreśla sam organ II instancji w decyzji,

s. 3), że w niniejszej sprawie zwiększyła się kubatura budynku. W związku z tym, skoro w wyniku przeprowadzonych prac nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura (lub też powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji) – zmiana taka pozwala na zakwalifikowanie takich robót jako "rozbudowy" a nie "przebudowy" (por. wyrok NSA z 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1254/18). Skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły mamy do czynienia z rozbudową. Ten ostatni termin oznacza bowiem powiększenie, rozszerzenie obiektu, obszaru już zabudowanego, jak też dobudowanie nowych elementów do istniejącego budynku (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 199/20; wyrok WSA w Łodzi z 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 785/19). W niniejszej sprawie "kubatura" budynku zmieniła się nie tylko "nieznacznie" lecz w dosyć istotny sposób z 932 m3 do 1105 m3.

W ocenie Sądu, inne zmiany dokonane w budynku (tj. np. zmiana geometrii dachu) nie miały zasadniczego znaczenia dla niniejszej sprawy. Wskazać bowiem należy, że jeśli roboty budowlane polegają na modyfikacji konstrukcji dachu i kierunku jego spadku, ale nie zmieniają charakterystycznych parametrów obiektu, to stanowią one "przebudowę" w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.

4. Reasumując, organy w niniejszej sprawie błędnie zakwalifikowały opisane prace budowlane jako "przebudowę" i na tej podstawie odmówiły wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 49f p.b.

W związku z tym w sposób oczywisty naruszono prawo materialne tj. art. 3 pkt 7a p.b. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "przebudowa", w sposób całkowicie sprzeczny z literalnym brzmieniem normy prawnej, polegającym na uznaniu, że dokonanie robót budowlanych wpływających na zwiększenie kubatury, stanowi jedynie zmianę parametrów użytkowych lub technicznych. W konsekwencji naruszono również art. 49f p.b., gdyż niezasadnie odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie orzekające w sprawie organy naruszyły również zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., gdyż nie ustalono i nie rozważono możliwości zastosowania procedury uproszczonego postępowania legalizacyjnego określonego w art. 49f ust. 1 p.b. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zachodzą zatem przesłanki do zastosowania

art. 49f ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.b., a w konsekwencji, iż dokonano budowy (tj. rozbudowy) części obiektu budowlanego, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, co uzasadnia po upływie 20 lat wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organy uwzględnią powyższe rozważania Sądu.

5. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

6. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.