Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 364/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi U.R.-H., B.H. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zjazdem z drogi publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty O. z dnia [...] r., Nr [...], odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Starosty O. z dnia [...] r., Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A.P. i D.P. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego obejmującego budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze z zjazdem z drogi publicznej oraz zagospodarowaniem terenu na działkach gruntu o numerach ewidencyjnych 113/2 i 111, obręb R. w O..

Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 9 października 2014 r. J.H., U.R.-H., B.H. złożyli w Starostwie Powiatowym w O. wniosek o wznowienie opisanego postępowania. Podnieśli, że bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Podkreślili, że są właścicielami działki gruntu o numerze ewidencyjnym 112/2, obręb R.. Podali, że immisje tej inwestycji będą oddziaływać na ich nieruchomość. Zaznaczyli, że o decyzji Starosty O. Nr [...] dowiedzieli się w dniu 29 września 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] r., Starosta O. na wniosek J.H., U.R.-H. i B.H. wznowił postępowanie w sprawie. Opisaną decyzją organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A.P. i D.P. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego obejmującego sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze z zjazdem z drogi publicznej oraz zagospodarowaniem terenu na działkach gruntu o numerach ewidencyjnych 113/2 i 111, obręb R. w O.. Organ wskazał, że działka gruntu o numerze ewidencyjnym 112/2, obręb R. należąca do wnioskodawców znajduje się w odległości ok. 39,5 m od projektowanej inwestycji. Podano, że wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego w sprawie natomiast zarzuty, że projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne będą zakłócać korzystanie z ich nieruchomości ponad przeciętną miarę świadczą jedynie o interesie faktycznym w sprawie.

Odwołanie od tej decyzji - w ustawowym terminie - złożyli J.H., U.R.-H. i B.H.. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 144 kc. Podano, że ustalając kwestię obszaru oddziaływania obiektu organ winien uwzględniać nie tylko stan obecny, ale także potencjalne, przyszłe immisje przedmiotowego obiektu na działkę skarżącego (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 maja 2014 r., II SA/Ol 306/14). Zaznaczono, że w okolicy nieruchomości inwestora dominują domy wolnostojące oraz budynki w zabudowie bliźniaczej. W ocenie odwołujących się sytuowanie 6 domów w zabudowie szeregowej z drogą wewnętrzną i zjazdem z drogi publicznej zdecydowanie odbiega od dotychczasowej zabudowy. Podkreślono, że zmieni się natężenie ruchu samochodowego, generowanego przez mieszkańców. Stwierdzono, że postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, a wątpliwości odnośnie legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę postępowania. Zwrócono również uwagę na wadliwość decyzji lokalizacyjnych wydanych dla tej inwestycji w tym "pogwałcenie" uchwał: Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 28 września 2012 r., w sprawie uchwalenia "Aktualizacji Programu Ochrony Środowiska dla Miasta O. na lata 2012-2015" poprzez zabudowę obszaru ochronnego rzeki O..

Wojewoda D. decyzją NR [...], z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane po rozpatrzeniu omówionego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.P. i D.P. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego obejmującego budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze z zjazdem z drogi publicznej oraz zagospodarowaniem terenu na działkach gruntu o numerach ewidencyjnych 113/2 i 111, obręb R. w O.. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 7 grudnia 2013 r. Zdaniem wojewody należy wskazać, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielami działki gruntu o numerze ewidencyjnym 112/2, obręb R. są U.R.H. oraz B.H. (k. akt 4 org. II instancji). Okoliczność, że J.H. nie posiada tytułu prawnego do działki gruntu nie ma istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania stanowi wyjątek od zapewniającej stabilność porządku prawnego, określonej przepisem art. 16 § 1 K.p.a., zasady trwałoś decyzji. Weryfikacja decyzji w tym trybie następuje tylko wtedy, gdy postępowanie, w którym ta decyzja zapadła było dotknięte, co najmniej jedną z wad kwalifikowanych, określony enumeratywnie w art. 145 § 1 lub art. 145a bądź 145b § 1 K.p.a. Stosownie do art. 149 § 1 i § 2 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia wznowionego postępowania. Przy czym, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w pierwszym etapie wznowionego postępowania, właściwy organ bada czy przesłanki wznowienia postępowania (podstawa wznowienia) rzeczywiście wystąpiła w danej sprawie. Jeżeli organ prowadzący wznowione postępowanie stwierdzi, że przesłanka wznowienia postępowania nie wystąpiła, wówczas rezygnuje z dalszego prowadzenia postępowania, wydając w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, wobec stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a bądź 145b § 1 K.p.a. W tej sprawie J.H., U.R.-H. oraz B.H. złożyli w Starostwie Powiatowym w O. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...] r., Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A.P. i D.P. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego obejmującego sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze z zjazdem z drogi publicznej oraz zagospodarowaniem terenu na działkach gruntu o numerach ewidencyjnych 113/2 i 111, obręb R. w O.. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podali, że są właścicielami działki gruntu o numerze ewidencyjnym 112/2, obręb R.. Organ podkreślia, że stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz wznowienia postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany wart. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przy czym istotny jest charakter prac budowlanych oraz funkcja, forma i konstrukcja obiektu budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę (wznowienie postępowania) obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa wart. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, związane z projektowanym obiektem budowlanym (wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. II OSK 1321/06; wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1158/11-dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądowych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należą w szczególności przepisy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, LEX nr 340189). W rozpatrywanej sprawie, we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor jako nazwę i rodzaj całego zamierzenia budowlanego podał, że projekt dotyczy budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (pięć dwulokalowych, jeden jednolokalowy) w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą: budową zjazdu z drogi publicznej oraz drogi wewnętrznej na działkach gruntu o numerze ewidencyjnym 113/2, AM 49, 111, AM 49, obręb R. w O.. Do wniosku załączono m.in. ostateczne decyzje Burmistrza O. o warunkach zabudowy dla wnioskowanych obiektów. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że powierzchnia projektowanej zabudowy mieszkaniowej wynosi 657,07 m2. Przewiduje się utwardzenie powierzchni gruntu (o pow. 231m2) z przeznaczeniem pod ciągi komunikacyjne, place pod śmietniki schody i tarasy, urządzenie drogi wewnętrznej (o pow. 298,60m2), miejsca postojowe (137,50m2). Z projektu budowlanego wynika ponadto, że każdy z projektowanych budynków będzie miał wysokość w przedziale (7,26-7,48 m - licząc do górnej krawędzi elewacji frontowej). Do każdego obiektu przypisano 2 miejsca postojowe. Organ podnosi, że zabudowana obiektem mieszkalnym jednorodzinnym, działka gruntu o numerze ewidencyjnym 112/2, obręb R. w O., która według odwołujących się znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, nie graniczy bezpośrednio z zainwestowaną nieruchomością i znajduje się w odległości 35 m (w miejscu ich najmniejszego oddalenia - pomiar własny) od projektowanych 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zachowany zatem został (zdaniem organu) wymóg stawiany przez przepis § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych, który nakazuje sytuowanie budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości większej niż 4 m. Zachowane zostały także pozostałe przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a w szczególności dotyczące zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń oraz przesłaniania. Zatem obiekty budowlane znajdują się·poza zasięgiem wzajemnego oddziaływania. Ponadto charakter, rozmiar i lokalizacja przedsięwzięcia nie powoduje istotnego oddziaływania na środowisko. W projektowanych obiektach nie będzie prowadzona działalność, która spowoduje powstanie uciążliwych dla otoczenia hałasów i drgań. Należy zatem wykluczyć aby właścicielom działki gruntu o numerze ewidencyjnym 112/2, obręb R., przysługiwał przymiot strony postępowania ze względu na przepisy środowiskowe. Inwestycja, zgodnie z art. 59 i następnymi, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) oraz wydanym na podstawie art. 60 ustawy, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Równocześnie organ nie stwierdził, aby przepisy dotyczące ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego czy prawa lotniczego wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu terenu odwołujących się w związku z projektowaną zabudową. Z tego też powodu inwestycja, na działce o numerze ewidencyjnym 113/2 w O. nie wpływa na uzasadnione interesy odwołujących się. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O interesie osób trzecich, można zaś mówić jedynie wtedy, gdy potencjalnie mogły zostać naruszone, w tym względzie, konkretne przepisy. Organ zauważa, że zarzuty odwołujących się sugerowały, że w sprawie do przepisów ustanawiających zakres ich interesu prawnego (jako osób trzecich) należy zaliczyć przepisy art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zdaniem organu odwoławczego w realiach niniejszej sprawy, przepisy prawa cywilnego, aby mogły być uznane za podstawę do wywodzenia o istnieniu przymiotu strony, musiałyby zostać powiązane z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak zaś już wskazano, budynek odwołujących się jak i projektowane obiekty budowlane znajdują się poza zasięgiem wzajemnego oddziaływania. W konsekwencji wojewoda podkreślia, że zarzut jakoby inwestycja zakłócała korzystanie z nieruchomości 112/2, obręb R. i to ponad przeciętną miarę, ze względu na wzrost natężenia ruchu na ulicy bezpośrednio przylegającej do działki odwołujących się, jest wynikiem wyłącznie subiektywnego odczucia podmiotów domagających się uznania za stronę. Wobec wykazania, że odwołującym się nie przysługuje przymiot strony postępowania tutejszy organ nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów odwołania tyczących się meritum sprawy.

W skardze na to rozstrzygnięcie skarżący U.R.-H. i B.H. wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Na uzasadnienie pełnomocnik skarżących podnosi, że zakwestionowaną decyzję Wojewoda D. wydał w oparciu o ustalenie, że nie przysługiwał skarżącym przymiot strony postępowania o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z taką oceną Wojewody D. skarżący nie mogą się zgodzić, co uzasadnia złożenie skargi. Stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz wznowienia postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę są -właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak trafnie zauważył Wojewoda D., w orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę (także wznowienie postępowania) obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, związane z projektowanym obiektem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1158/ 11, CBOSA). Dodatkowo skarżący wskazują, że obszar oddziaływania obiektu nie ogranicza się wyłącznie do działek bezpośrednio sąsiadujących. (wyrok sądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1330/07, CBOSA), zgodnie z którym: "Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu nie jest zawsze uzależnione od stwierdzenia, czy określona nieruchomość sąsiaduje ze sporną inwestycją. Oczywiście, to oddziaływanie wiąże się najczęściej z bliskim usytuowaniem nieruchomości i jej bezpośrednim wpływem, tym niemniej nie można wykluczyć sytuacji, w której obszar oddziaływania wynika z całokształtu okoliczności faktycznych, pomimo braku bezpośredniego sąsiedztwa". Zdaniem skarżących przepisy odrębne, o których mowa wart. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to nie tylko przepisy z zakresu prawa administracyjnego. Stanowisko takie znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ke 990/13, CBOSA) stwierdził, że "obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczać również w oparciu o przepisy k:c:", Podobne stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 447/10, CBOSA). Sąd wskazał, że "pojecie przepisów odrębnych, o których mowa wart. 3 pkt 20 p.b., obejmuje przede wszystkim przepisy techniczno - budowlane, ale z uwagi na to, że ustawodawca nie odsyła do nich wprost, należy uznać, ze są nimi również inne przepisy prawa. Odnosi się więc ono nie tylko do takich przepisów, które wyznaczają teren w oparciu o wielkości matematyczne, niezmienne w każdym przypadku, ale również do wszelkich przepisów ustanawiających zakres interesu prawnego osób trzecich, w tym również do przepisów kc. o ochronie własności". Wobec powyższego, zdaniem skarżących, w analizowanej sprawie przysługiwał skarżącym przymiot strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu należało ustalić nie tylko w oparciu o przepisy prawa administracyjnego, ale również na podstawie art. 140 i 144 kc. To właśnie z przepisów art. 140 oraz 144 kc. skarżący wywodzą ograniczenia w zagospodarowaniu terenu ich nieruchomości pozostające w związku z przedmiotową inwestycją. Stanowisko to znajduje wyraz również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 13 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 306/10, CBOSA) wprost stwierdza, że ustalając kwestię obszaru oddziaływania obiektu organ winien uwzględniać nie tylko stan obecny, ale także potencjalne, przyszłe immisje przedmiotowego obiektu na działkę skarżącego".

Organ II instancji, w uzasadnieniu do decyzji będącej przedmiotem skargi wskazał, że przepisy art. 140 oraz 144 kc. nie mogą zostać uznane za podstawę do wywodzenia o istnieniu przymiotu strony, gdyż nie mają powiązania z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Na uzasadnienie swojego stanowiska wskazał jedynie, że budynek strony skarżącej, jak i projektowane obiekty budowlane znajdują się poza zasięgiem wzajemnego oddziaływania, a co za tym idzie zarzut strony skarżącej jakby inwestycja zakłócała korzystanie z nieruchomości 112/2, obręb R. i to ponad przeciętną miarę, jest wyłącznie subiektywnym odczuciem.

Z tym stanowiskiem skarżący nie mogą się zgodzić. Przede wszystkim należy mieć na uwadze fakt, że o tym, czy nieruchomości znajdują się w zasięgu wzajemnego oddziaływania, a także czy immisje przekraczają "przeciętną miarę" i są niedopuszczalne decydują przede wszystkim stosunki miejscowe, czyli uwarunkowania istniejące w miejscu położenia analizowanych nieruchomości. Pojęcie stosunków miejscowych należy odnosić do najbliżej okolicy. W tym kontekście strona skarżąca wskazuje, iż w okolicy analizowanej nieruchomości występują wyłącznie domy wolnostojące, ewentualnie bliźniacze, co wpływa także na rozproszenie ruchu samochodowego na tym obszarze. Sytuowane w sąsiedztwie nieruchomości skarżących skupisko 6-ciu domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z drogą dojazdową oraz zjazdem z ulicy O. swoim charakterem zdecydowanie odbiega od dotychczasowej zabudowy, podobnie jak zdecydowanie odbiegać będzie od dotychczasowego natężenie ruchu drogowego, generowanego przez mieszkańców tego skupiska domów szeregowych ponieważ 5 z projektowanych 6 -ciu domów zawiera 2 lokale mieszkalne, projektowany obiekt będzie zamieszkiwało kilkadziesiąt osób co wymagać będzie wielu miejsc parkingowych i intensywnej obsługi służb komunalnych. Dodatkowo fakt, iż planowane skupisko domów jednorodzinnych nie będzie emitować hałasu w wymiarze przekraczającym dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, nie oznacza, iż nie można stwierdzić, iż zostanie przekroczony dopuszczalny poziom immisji. Jak bowiem stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 lipca 2003 r. I CKN 497/01 , LEX nr 121698, "Fakt, iż nie zostały przekroczone administracyjne normy zakłóceń nie wyłącza możliwości oceny, dokonywanej na gruncie art. 144 k.c., że zakłócenia przekraczają "przeciętną miarę". Poziom przeciętnej miary" wyznaczają aktualnie panujące stosunki miejscowe w obrębie danej nieruchomości - a zatem przyjęty na danym obszarze sposób wykorzystywania i zagospodarowania nieruchomości. Skarżący zaznaczają, iż żaden z obiektów położonych w okolicy należącej do nich nieruchomości nie emituje .hałasu w takich rozmiarach, jakich można się spodziewać po skupisku 6-ciu domów szeregowych, zamieszkiwanych przez 11 rodzin.

Skarżący podkreślają również, że organ II instancji przyjął, iż nieruchomość należąca do nich, jak i projektowane obiekty budowlane znajdują się poza zasięgiem wzajemnego oddziaływania, nie zapoznawszy się w toku prowadzonego postępowania bezpośrednio, w drodze oględzin, ze sposobem zagospodarowania terenu i korzystania z nieruchomości w sąsiedztwie działki, na której mają być sytuowane projektowane obiekty. Jak natomiast stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 1988 r. sygn. II SA 370/88 (ONSA 1988/2/95): "Gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.)".

Skoro zatem organ nie zdecydował się na przeprowadzenie oględzin okolic sytuowanego skupiska domów jednorodzinnych, to zamiast domniemywać, iż skarżący nie posiadają statusu strony do występowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę tej inwestycji, powinien zastosować zasadę przeciwną. W orzecznictwie przyjęte zostało stanowisko, iż skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania jej za stronę postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, Lex nr 668544).

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i musiała zostać oddalona.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia trzeba na wstępie powiedzieć, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] r. nr [...] r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zjazdem z drogi publicznej oraz zagospodarowaniem terenu na działkach 113/2 i 111,obręb R. w O..

Zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zatem nie było podstaw, by wyeliminować ją z obrotu prawnego. W szczególności prawidłowo zastosowano w zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Jednak to przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ustalania kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis ten bowiem zawęża krąg osób, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do treści art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z tym przepisem pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak więc stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06). Należy przy tym zaznaczyć, że krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.b., będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1859/12). Tak dokonana wykładnia przepisów k.p.a. i Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że kluczowe w niniejszej sprawie było dokonanie przez wojewodę ustalenia, czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, na której budowę starosta wydał pozwolenie. Rozróżnić bowiem trzeba dwa pojęcia a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie bazę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W myśl bowiem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej powiedzieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006, wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano ponadto, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1508/2007 oraz z 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy sporna w niniejszej sprawie inwestycja będzie oddziaływać na okoliczne nieruchomości w sposób ograniczający ich zagospodarowanie, należało zbadać wszystkie możliwe aspekty tegoż oddziaływania. Prawidłowo wojewoda ocenił w zaskarżonej decyzji, iż odległość planowanej zabudowy od działki skarżącej powoduje, że działka ta nie pozostaje w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. W sposób wyczerpujący organ ustalił, że z projektu zagospodarowania działki wynika, iż powierzchnia projektowanej zabudowy mieszkaniowej wynosi 657,07 m2, każdy z projektowanych budynków będzie miał 7,26 do 7,38 metra wysokości. Co istotne działka 112/2 nie graniczy z tą działką i odległość między tymi działkami wynosi minimalnie 35 m zainwestowania. Dokonane ustalenia doprowadziły do wniosku, że budowle nie będą oddziaływać wzajemnie na siebie. Wobec tego należy powiedzieć, iż zdaniem sądu, wojewoda doszedł do uprawnionego wniosku, że skoro planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących, to nie może być mowy, aby doszło do oddziaływania na nieruchomość stanowiącą zabudowaną działkę 112/2 w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. To zaś oznacza, że skarżącym nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu o wydanie spornego pozwolenia na budowę. Co więcej sami skarżący nie podali zasadnych argumentów, które mogłyby ten wniosek obalić.

Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie, znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA 1355/98: wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1550/07).

W ocenie sądu przeprowadzone przez organ orzekający postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które organ przyjął iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w sprawie należy uznać za prawidłowe. Bezspornym jest, iż na gruncie niniejszej sprawy legitymację skarżących ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, wcześniej powoływanej. Przywołany przepis określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju - nie przewidując przy tym wyjątków. Decyzja, której weryfikacji we wszczętym nadzwyczajnym postępowaniu domagali się skarżący wydana została w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Należy mieć na względzie, iż artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis do art. 28 k.p.a. Pojęcie zaś strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie właściciela nieruchomości znajdującej się w pobliżu, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem sądu, prawidłowo i niesprzecznie z ustalonym stanem faktycznym organy uznały, że wskazane przez skarżących okoliczności nie sposób uznać za naruszające ich prawo własności do działki, ani nie sposób przyjąć, że immisje planowanej inwestycji, w sposób nadmierny (na obecnym etapie) ograniczą korzystanie z nieruchomości skarżących. Marginalnie trzeba wskazać, że z treści art. 144 k.c. wynika wprost, że "właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Organy administracji zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazali w sprawie żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie terenu, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu. Objęte kwestionowanym w postępowaniu weryfikacyjnym roboty budowlane nie naruszają prawa własności i nie ograniczają możliwości korzystania z nieruchomości U.R.-H. i B.H. zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Trzeba także pamiętać, że stosownie do definicji ustawowych, zawartych w art. 3. Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zatem funkcja dotychczasowa terenu nową inwestycją nie zostanie zmieniona.

W świetle poczynionych przez sąd rozpoznający skargę rozważań i zgodnie z dokonaną przez sąd wykładnią przepisów prawa, zarzuty skarżących wobec decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania okazały się niezasadne. Dokonana przez sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie wojewody odpowiada prawu, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Biorąc pod uwagę powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.