Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 320/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 4 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych D. K. i R. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt I SA/Sz 493/13 w sprawie ze skarg D. K. i R. K. na uchwały Zarządu Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z 24 października 2013 r. o sygn. akt I SA/Sz 493/13, odrzucił skargę D. K. i R. K. na uchwały Zarządu Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przedmiotem zaskarżenia są uchwały Zarządu Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] i [...] ustalające wysokości stawek dotacji na 2012 i 2013 r., a nie uchwała Rady Powiatu w S. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w istocie zaskarżona została czynność polegająca na obliczeniu wysokości dotacji przyznanej dla niepublicznych szkół funkcjonujących na terenie Miasta S.

Szkoły prowadzone przez skarżących to placówki niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, które stosownie do art. 90 ust. 3 ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: "ustawa o systemie oświaty"), otrzymują dotacje z budżetu miasta, kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji na terenie powiatu ma rada powiatu, która podejmuje w tym przedmiocie uchwałę. Rada Powiatu w S. w dniu [...] listopada 2012 r. podjęła na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty uchwałę nr [...], którą między innymi ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji uwzględniający w szczególności podstawę obliczenia dotacji. Z przedmiotu skarg wniesionych przez skarżących zdaniem Sąd pierwszej instancji wynika, że skarżący nie kwestionują zapisów tej uchwały, a wręcz przeciwnie, zarzucają w skardze dotyczącej dotacji na 2013 r. ustalenie stawek z pominięciem zapisów uchwały. Skarżący zatem zakwestionowali sam sposób wyliczenia dotacji.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga w sprawie jest w istocie żądaniem zapłaty, a spór dotyczy jedynie wysokości dotacji w 2012 i 2013 r. Tymczasem czynność polegająca na określeniu miesięcznych stawek dotacji wypłacanych przez Powiat S. dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych, prowadzonych przez inne osoby prawne lub fizyczne, nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują bowiem załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Złożenie przez prowadzącego niepubliczną szkołę wniosku oraz wskazanie w nim wymaganych danych, co do liczby uczniów do niej uczęszczających, skutkuje dla organu wykonawczego obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej. Zdaniem WSA w obowiązującym stanie prawnym dotacja dla placówki szkolnej jest iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Ta ściśle techniczna czynność o charakterze księgowo-rachunkowym w ocenie Sądu nie może być zakwalifikowana, jako czynność określona przepisem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), przez którą rozumie się konkretną czynność materialno-prawną z zakresu administracji publicznej, podjętą m.in. przez organ administracji samorządowej, stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli D. K. i R. K. prowadzący [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w S. do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 p.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi z uwagi na fakt, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bowiem nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej i tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na braku zbadania zaskarżonej uchwały organu wykonawczego powiatu pod kątem jej zgodności z prawem, rozważenia wszystkich jej przepisów i ustalenia, czy żaden z nich nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U Nr 142, poz.1592 ze zm., dalej: "u.s.p."). Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt zawierający normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, skierowany do podmiotów zewnętrznych wobec powiatu, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz wydany został na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2009 roku II SA/Go 841/09). Analizowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem bezsprzecznie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Ponadto obowiązkiem Sądu jest również sprawdzenie legitymacji skargowej strony skarżącej. W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podjętą przez organ powiatu przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Wobec powyższego należy uznać, że Sąd pierwszej instancji w sposób niezrozumiały skupił się w swych rozważaniach na dopuszczalności wniesienia skargi wyłącznie w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z akt sprawy wynika, że skarżący jest podmiotem uprawnionym do otrzymania dotacji oświatowych. Oznacza to, że jest podmiotem korzystającym z dotacji przyznawanych m.in. na zasadach określonych treścią zaskarżonej uchwały, z czego wynika, że ma interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. w żądaniu zbadania uchwał Zarządu Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2013 r. W sprawie ustalenia zatem wymaga, czy interes prawny strony skarżącej został zaskarżoną uchwałą naruszony. Ponieważ naruszenia własnego interesu prawnego strona skarżąca upatruje w zaniżeniu - w stosunku do poprzednio obowiązującej treści uchwały z dnia 15 grudnia 2011 r. - kwoty przyznanej dotacji na jednego ucznia, o istnieniu takiego naruszenia można mówić wtedy, gdy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia prawa w stopniu wpływającym na wysokość przyznanej stronie skarżącej dotacji.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu stanowisko WSA w S., zgodnie z którym obliczenie należnej dotacji dla danej placówki oświatowej jest czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym, która nie podlega kontroli sądów administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynność przyznawania i obliczania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jako akt stosowania prawa wymaga kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu.