Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 877/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. i S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1118/06 w sprawie ze skargi J. C. i S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...], r. nr [...], w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta P., dla obszaru położonego na południe od ulicy [...], i na zachód od linii kolejowej [...],, tzw. "[...],", po rozpatrzeniu odwołania J. i S. C. od decyzji Burmistrza P. z dnia [...],r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji w dniu [...],r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty wynikającej z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...],r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta P., działka [...], ([...],) leży w obrębie terenu elementarnego oznaczonego symbolem 12, MJ, U tj. terenu mieszkalnictwa jednorodzinnego. Przed zmianą w planie zagospodarowania przestrzennego miasta P., działka ta znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem B 66 RPO- teren ośrodka produkcji rolniczej.

W dniu [...],r. umową darowizny J. i S. C. zbyli udział w gruncie. Wskutek zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości, co potwierdził operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wartość udziału - działki przed zmianą planu zagospodarowania wyniosła [...],zł, a po jej zmianie [...],zł. Przy uwzględnieniu wysokości opłaty wynikającej z uchwały Rady Miejskiej w P. tj. 30% , organ ustalił wysokość należnej opłaty na [...],zł.

Od decyzji organu I instancji strona złożyła odwołanie wskazując, że obowiązujące przepisy stanowią podstawę do obliczenia opłaty jedynie w razie sprzedaży, która nie nastąpiła. Natomiast w przypadku dokonania darowizny nieruchomości nie może być mowy o jej zbyciu, gdyż pojęcie "zbycie" należy rozumieć co do zasady jako jej sprzedaż.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 4 cytowanej ustawy roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4 można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Zmiana planu została opublikowana w dniu [...],r. i weszła w życie w dniu [...], r. Z danych ewidencji gruntów z dnia [...],r. wynika, iż S. i J. C. w dniu wejścia w życie uchwały byli właścicielami działki [...],, którą nabyli na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...],r. Organ zawiadomił zainteresowanych o wszczęciu postępowania w dniu [...],r. Roszczenie zostało zatem zgłoszone przed upływem okresu wskazanego przez ustawodawcę. Wzrosła także wartość nieruchomości wskutek zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę. Zaistniały zatem przesłanki obligujące organ do ustalenia opłaty, przy przyjęciu, że przekazanie w drodze darowizny części udziału w nieruchomości jest "zbyciem" nieruchomości w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z treści aktu notarialnego rep. [...], nr [...], wynika, iż S. i J. C. darowali swojej córce K. C. [...], udziału w przedmiotowej nieruchomości o wartości [...],zł. Odnosząc się do przedstawionej przez stronę interpretacji ustawowego pojęcia "zbycie" należało zauważyć, że wszelkie prawa o charakterze cywilnym dzielą się na zbywalne (które mogą być przeniesione na inne osoby) oraz niezbywalne (które ustawodawca nie pozwala zbywać np. użytkowanie). Własność, która w drodze czynności prawnej została przeniesiona przez zainteresowanych na córkę ma charakter zbywalny, przy czym zbycie mogło mieć charakter odpłatny (np. sprzedaż) albo nieodpłatny (np. darowizna). Nie zmienia to faktu, że każda czynność prawna prowadząca do przeniesienia własności winna być traktowana jako zbycie tego prawa. Analogicznie traktować należy każdą czynność prawną prowadzącą do skutecznego przeniesienia udziału we własności. Dokonanie darowizny udziału w nieruchomości obliguje więc gminę do ustalenia opłaty planistycznej.

Wprawdzie art. 37 cytowanej ustawy stanowi, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, jednak art. 37 jest jednym z przepisów objętych nowelizacją z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U z 2004 r., nr 141, poz. 1492), która w znacznej mierze została dokonana w celu korekty pierwotnego brzmienia ustawy. Dotyczyła ona m. in. unormowań związanych ze zmianą wartości nieruchomości wynikającą z uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana w tej części polegała na zastąpieniu słowa "sprzedaż" słowem "zbycie", co w konsekwencji doprowadziło do poszerzenia katalogu zdarzeń prawnych objętych ustawą i stanowiło powrót do regulacji zawartych w poprzednio obowiązujących przepisach. Korekty dokonano w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zmiana nie objęła art. 37 ust. 1 tej ustawy, jednak jego treść w sposób jednoznaczny nawiązuje do przepisów art. 36 i przyjęcie tylko wykładni gramatycznej czyniłoby wspomnianą nowelizację bezprzedmiotową, a w konsekwencji podważało zasadę racjonalności. Takie rozumienie przepisu wykluczałoby ustalenie wartości nieruchomości, gdy została ona zbyta w inny sposób niż sprzedaż . W tym przypadku należy wesprzeć się wykładnią celowościową i systemową. Nakazuje to przyjąć, że art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie do każdej formy zbycia nieruchomości. Uzasadniony jest więc wniosek, iż zaistniały wszystkie przesłanki obligujące organ do ustalenia jednorazowej opłaty określone w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli S. i J. C. wnosząc o jej uchylenie jak również decyzji organu I instancji.

Skarżący wskazali na treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3, ust. 4 i ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...],r. zmieniającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w Policach, podkreślając zwłaszcza znaczenie art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy, który stanowi, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży (zdobycie dochodu), co w ich wypadku nie miało miejsca. Organ odwoławczy w swojej decyzji zwrócił uwagę, na nowelizację dokonaną w 2003 r., która zmieniła treść art. 36 (słowo sprzedaż zamieniono słowem zbycie) i stwierdził, że treść tego przepisu nawiązuje do art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących niezrozumiałe jest jednak dlaczego, nie nastąpiła zmiana treści art. 37 ustawy, stanowiącego w dalszym ciągu o ustaleniu wysokości opłaty na dzień sprzedaży. Skarżący podkreślili, że nie można interpretować tego zapisu na korzyść zbywcy - w rozpoznawanej sprawie darczyńcy, a nie sprzedawcy. Poza tym naliczanie opłaty byłoby celowe gdyby strona zbywając nieruchomość osiągnęła korzyść majątkową, co jednak nie nastąpiło. Należy też wziąć pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00 w której stwierdzono, że jednorazowej opłaty, określonej w art. 36 ust. 3 ustawy o z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 15, poz. 139 ze zm.), gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pobiera się w przypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich. Z uzasadnienia uchwały wynika w sposób niewątpliwy, że jednorazowej opłaty z art. 36 ust. 3 cytowanej ustawy nie można pobrać w przypadku dokonania darowizny. Nie ma więc renty planistycznej w przypadku przeniesienia własności nieruchomości lub udziału we współwłasności nieruchomości, a także użytkowania wieczystego, na podstawie umowy darowizny, bez względu na to czy, obdarowanym jest bliska, czy też inna osoba.

W skardze wskazano również na trudną sytuację materialną strony, która utrzymuje się tylko z renty skarżącego w kwocie [...],zł miesięcznie, ponieważ skarżąca od chwili ogłoszenia upadłości zakładu pracy jest bezrobotna (obecnie zatrudniona na okres [...], miesięcy od [...],r. do [...],r. w ramach robót publicznych).

W ocenie skarżących przy orzekaniu w ich sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone w powołanej uchwale, że wątpliwości budzi pojęcie "zbycie" rozumiane inaczej w języku prawnym i potocznym, w sytuacji braku ustawowej definicji tego pojęcia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił z powołaniem się na dyrektywy wykładni, potrzebę nienadawania zwrotom zawartym w normie prawnej znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją "dostateczne racje przypisania im odrębnego znaczenia prawnego". W języku potocznym zaś "zbycie" rozumiane jest jako sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze, pozbycie się czegoś przez sprzedaż. Takie pojmowanie zwrotu "zbycie nieruchomości" zawartego w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym znajduje uzasadnienie przy zastosowaniu wykładni celowościowej. Uwzględniając tę regułę interpretacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprowadzona w art. 36 ustawy instytucja renty planistycznej związana jest z obniżeniem lub wzrostem wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Powstanie zaś obowiązku zapłaty odszkodowania albo uiszczenia jednorazowej opłaty uzależnione jest nadto od zbycia nieruchomości w określonym czasie. W tej sytuacji ustawodawca wiąże te skutki albo z poniesieniem szkody przez właściciela (użytkownika wieczystego), albo uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Taki jest zresztą sens renty planistycznej obciążającej właściciela (użytkownika wieczystego) określonymi obowiązkami lub dającej mu określone uprawnienia, których istnienie jest uzależnione od uzyskania korzyści lub poniesienia strat, stanowiąc stosowną rekompensatę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1118/06 oddalił skargę na tę decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wykładnia treści art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisie tym w pierwotnym brzmieniu, ustawodawca posłużył się pojęciem "sprzedaje nieruchomość". Natomiast po nowelizacji dokonanej w art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492) w miejsce "sprzedaży" wprowadzono pojęcie "zbywa nieruchomość".

Pojęcie "zbycia nieruchomości" ma szerszy zakres i obejmuje wszystkie formy dyspozycji nieruchomością w tym także sprzedaż i darowiznę. Należy podkreślić, że na gruncie przepisów prawa cywilnego, zarówno materialnego jak i procesowego, taka wykładnia pojęcia "zbycia" jest od dawna ugruntowana i ma podstawy normatywne oraz doktrynalne. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wskazał, że przy ustalaniu znaczenia zwrotu "zbycie nieruchomości" należy wziąć pod uwagę, że ustawa nowelizująca ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 pkt 1 lit "b" noweli) wprowadziła jednocześnie do ustawy o gospodarce nieruchomościami definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste.

W rozpoznawanej sprawie trafnie zatem przyjęto, że skoro skarżący przenieśli w formie darowizny własność udziału we współwłasności nieruchomości, to tym samym doszło do zbycia nieruchomości o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym, co uzasadnia pobranie jednorazowej opłaty, o której mowa w tym przepisie. Nie ma przy tym znaczenia, że nie uzyskali na skutek dokonanej czynności prawnej korzyści (dochodu). Istotne jest bowiem to, że nastąpiło zbycie nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania w planie zagospodarowania przestrzennego.

Nie ma też znaczenia fakt, że zbycie nastąpiło na rzecz osoby bliskiej. Jeżeli ustawodawca ustanawia w przepisach wyjątek od reguły, np. wyłącza osoby bliskie, to czyni to w sposób jednoznaczny - art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów nie można przyjąć jako podstawy rozstrzygnięcia, jak chcą skarżący, uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00, ponieważ podjęta została ona w innym stanie prawnym.

Odnosząc się natomiast do relacji art. 36 ust. 4 do art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy stwierdził, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustala się na dzień jej sprzedaży. Jednak art. 37 był objęty nowelizacją z dnia 28 listopada 2003 r., która dotyczyła m. in. unormowań związanych ze zmianą wartości nieruchomości wynikłą z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana w tym zakresie polegała przede wszystkim na zastąpieniu słowa "sprzedaż" słowem "zbycie", co w konsekwencji poszerzyło katalog zdarzeń prawnych objętych ustawą i stanowiło powrót do regulacji zawartych w poprzednio obowiązujących przepisach. Zmiany dokonano w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie objęła ona art. 37 ust. 1, jednak jego treść w sposób jednoznaczny nawiązuje do przepisu art. 36 i przyjęcie tylko wykładni gramatycznej czyniłoby dokonaną nowelizację bezprzedmiotową, w konsekwencji podważałoby zasadę racjonalności ustawodawcy. Takie rozumienie przepisu wykluczałoby też ustalenie wartości nieruchomości, w sytuacji gdy została on zbyta w inny sposób aniżeli przez sprzedaż. Dlatego należy posłużyć się wykładnią celowościową i systemową, co pozwala przyjąć, iż art. 37 ustawy ma zastosowanie do każdej postaci zbycia nieruchomości. Spełnione zostały zatem wszystkie przesłanki zobowiązujące organ do ustalenia jednorazowej opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie mogą być również uwzględnione okoliczności podnoszone przez skarżących dotyczące ich sytuacji materialnej, ponieważ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone orzeczenia pod względem zgodności z prawem i nie bierze pod uwagę przy orzekaniu okoliczności pozaprawnych, chyba że przepis szczególny tak stanowi, co w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik skarżących wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz adwokata z urzędu według norm przepisanych kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, iż ma on zastosowanie do każdej formy zbycia, podczas gdy relacja art. 36 ust. 4 do art. 37 ust.1 tej ustawy wskazuje, iż zaistniała luka prawna, której nie można usunąć poprzez zastosowanie wykładni systemowej oraz celowościowej, a która uniemożliwia naliczenie kwoty renty planistycznej w sytuacji, gdy zbycie nieruchomości nastąpiło w innej formie niż sprzedaż.

W jej uzasadnieniu wskazano, że określony w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego jest publiczną daniną na rzecz samorządu w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP. Z treści tego przepisu wynika, iż nakładanie podatków i innych danin publicznych następuje w drodze ustawy. Powyższe oznacza, że nie tylko sam obowiązek uiszczenia daniny publicznej, ale także zasady ustalania jej wysokości muszą wynikać wprost z przepisów ustawy. W przedmiotowej sprawie oczywistym jest, iż skarżący w drodze darowizny zbyli na rzecz swojej córki [...], udziału w nieruchomości, której wartość w wyniku uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy P. wzrosła. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po stronie skarżących powstał obowiązek zapłaty tzw. renty planistycznej na rzecz Gminy P.. Jednakże na podstawie treści art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób ustalić sposobu obliczenia wartości nieruchomości od której ma być naliczona renta planistyczna, w sytuacji, gdy obowiązek jej zapłaty powstał w związku ze zbyciem nieruchomości np. w formie darowizny. Ustawa w art. 37 reguluje bowiem jedynie kwestie związane z ustaleniem wartości nieruchomości przy jej sprzedaży.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, art. 37 znajduje zastosowanie również w przypadkach zbycia nieruchomości w innej formie niż sprzedaż. Sąd I instancji dokonując wykładni tego przepisu powołał się na przyświecające ustawodawcy cele nowelizacji art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która miała poszerzyć katalog zdarzeń prawnych objętych ustawą. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji nowelizacja z dnia 28 listopada 2003 r. nie objęła jednak art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu przyjęcie tylko wykładni gramatycznej czyniłoby dokonaną nowelizację bezprzedmiotową, co w konsekwencji podważałoby zasadę racjonalności ustawodawcy. Dlatego też w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało się odwołać do wykładni systemowej i celowościowej, co pozwala przyjąć, iż art. 37 wspomnianej ustawy ma zastosowanie do każdej postaci zbycia nieruchomości.

Nie można w żadnej mierze podzielić dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszym rzędzie podnieść należy, iż ustawodawca jest związany pewnymi regułami legislacyjnymi, które wprost wywodzą się z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Szczególnemu rygoryzmowi, określonemu w art. 217 Konstytucji, poddane zostało ustawodawstwo podatkowe i quasi - podatkowe. Zaznaczyć należy, iż przepisy nakładające na obywateli obowiązek świadczeń podatkowych i innych danin publicznych na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego winny być przede wszystkim jednoznaczne, gdyż tylko taka ich redakcja pozwala obywatelowi na ustalenie czy podlega on obowiązkowi podatkowemu i w jakiej wysokości. Obowiązek świadczenia jakiejkolwiek daniny publicznej oraz jej wysokość, sposób obliczenia musi wprost wynikać z przepisów ustawy. Mając na uwadze powyższe zasady legislacyjne przypomnieć należy, iż przepisy nakładające na obywatela obowiązek uiszczania podatków nie mogą być interpretowane przy pomocy wykładni rozszerzającej. Dokonana w dniu 28 listopada 2003 r. nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie spełnia podstawowych zasad przyzwoitej legislacji. Nie można bowiem z treści art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowanu przestrzennym wywieść jaką wartość nieruchomości należy przyjąć do obliczenia wysokości renty planistycznej, jeśli została ona zbyta w drodze darowizny, co powoduje po stronie obywatela obowiązanego do jej zapłaty stan niepewności co do wysokości przymusowego świadczenia spełnionego na rzecz gminy. Podjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sanacja oczywistych błędów legislacyjnych i wypełnienie powstałej luki prawnej poprzez zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej jest sprzeczne z podstawowym postulatem jasności i jednoznaczności ustawodawstwa wkraczającego w sferę majątkowa obywateli. Zaznaczyć należy, iż zadaniem Sądu jest kontrola orzeczeń administracji publicznej pod kątem zgodności z powszechnie obowiązującym prawem, nie zaś naprawianie błędów ustawodawcy. Prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko zdaje się prowadzić do przyjęcia, iż pojęcie "dzień sprzedaży" i "dzień darowizny" są pojęciami tożsamymi, co mając na uwadze, iż sprzedaż jest czynnością odpłatną a darowizna czynnością pod tytułem darmym jest oczywiście nie do zaakceptowania.

Dlatego też stwierdzić należy, iż treść art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na określenie wysokości renty planistycznej, w sytuacji gdy nieruchomość została zbyta w formie darowizny. Zatem nałożenie na skarżących obowiązku nakazu zapłaty renty planistycznej w kwocie [...], zł, wobec zaistniałej luki w prawnej, jest pozbawione podstawy prawnej.

W tym stanie rzeczy zarzuty i wniosku skargi należy uznać za w pełni uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nieważność postępowania została określona w art. 183 § 2 p.p.s.a., ale żadna z jej postaci, w tym przepisie wyszczególnionych, tu nie występuje.

Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w przepisie art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 tego przepisu) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 tego przepisu).

W skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, iż ma on zastosowanie do każdej formy zbycia, podczas gdy relacja art. 36 ust. 4 do art. 37 ust.1 tej ustawy wskazuje, iż zaistniała luka prawna, której nie można usunąć poprzez zastosowanie wykładni systemowej oraz celowościowej, a która uniemożliwia naliczenie kwoty renty planistycznej w sytuacji, gdy zbycie nieruchomości nastąpiło w innej formie niż sprzedaż.

Zarzut naruszenia tych przepisów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje m. in. sposób ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy, czyli nieruchomości podlegającej zbyciu, przyjmując iż wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży. Skoro zatem w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy jest odesłanie do art. 36 ust. 4, to należy przyjąć w drodze wykładni celowościowej i systemowej, iż w przepisie art. 36 ust. 4 chodzi nie tylko o sprzedaż, ale i o inne postaci zbycia nieruchomości.

Inne rozumowanie - jak trafnie stwierdza Sąd I instancji doprowadziłoby w szczególności do tego, że jedynie w przypadku sprzedaży opłata mogłaby być ustalona, natomiast w innych przypadkach zbycia nie, co nie ma absolutnie żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Z tych względów niesłuszny jest zarzut, iż treść przepisów art. 36 ust. 3 i art. 37 ust. 1 nie pozwala na ustalenie opłaty planistycznej w przypadku zbycia nieruchomości w formie darowizny. Tym samym bezzasadne jest twierdzenie, iż brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych pozwalających na pobranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zbytej w drodze darowizny.

Pojęcie "zbycie nieruchomości" obejmuje wszystkie formy dyspozycji nieruchomością w tym także sprzedaż i darowiznę. Mając na uwadze wykładnię systemową wskazać trzeba, iż definicję legalną tego pojęcia zawiera art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynika zatem, iż pojęcie zbycia nieruchomości obejmuje wszelkie czynności prawne, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Orzeczenie w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu zostało przekazane do rozstrzygnięcia Sądowi I instancji, gdyż na podstawie art. 250 oraz art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza, że następuje ono po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i przez wydanie odrębnego postanowienia przez wojewódzki sąd administracyjny, od którego według art. 259 i 260 p.p.s.a. służy sprzeciw, a następnie zażalenie w toku instancji. Uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w tym przedmiocie związane jest z kontrolą instancyjną takich postanowień (wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1412/04).