Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1636/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skarg [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] oraz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr: [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 744) zmieniła dotychczasową nazwę ulicy położonej w [...] z ul. [...] na ul. [...]. Wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta [...] oraz ustaliła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż w związku z ustawowym terminem wykonania ustawy dekomunizacyjnej samorządy mają czas do 2 września 2017 roku na zmianę nazw ulic propagujących komunizm lub inny ustrój totalitarny. Niewykonanie tego obowiązku w terminie wiązać się będzie z koniecznością nadania właściwej nazwy przez wojewodę w drodze zarządzenia zastępczego. W nawiązaniu do ww. ustawy Prezydent Miasta powołał Zespół [...] Miasta [...], który ma za zadanie m.in. rekomendowanie zmian nazw ulic, które upamiętniają postaci, wydarzenia zgodne z zapisami ustawy, a tym samym ich nazwy muszą ulec zmianie. Zespół ten zarekomendował zmianę dotychczasowej nazwę ulicy [...] na ul. [...]. Rekomendacja poparta została pozytywną opinią IPN, tj. spełnia normy art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały przedstawiono notę biograficzna dotyczącą osoby [...] (1895-1953), w której podkreślono, że był człowiekiem wielkich zasług, niezwykłej odwagi, szlachetnym i prawym żołnierzem niepodległości, który złożył ofiarę życia na ołtarzu Ojczyzny.

Skargi na powyższą uchwałę Rada Miasta [...] wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w [...] oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...].

Zaskarżonej uchwale zarzuciły:

1) naruszenie art. 5a ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez bezzasadne pominięcie przeprowadzenia rzetelnych i reprezentatywnych dla społeczności lokalnej konsultacji w sprawie objętej przedmiotem zaskarżonej uchwały, tak ważnej dla mieszkańców ul. [...];

2) naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, określających wymogi rzetelnej konsultacji z mieszkańcami spraw publicznych, dotykających interesów prawnych tych mieszkańców danej społeczności lokalnej, przed podjęciem uchwał w tych sprawach publicznych i podejmowania uchwał nie dowolnych, według uznania rady gminy (nawet po przeprowadzeniu konsultacji spraw objętych tymi uchwałami), lecz w interesie mieszkańców społeczności lokalnych, poprzez pominięcie przeprowadzenia rzetelnych i odpowiednio szerokich konsultacji w sprawie zmiany nazwy ulicy;

3) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim poprzez zastosowanie w zmienionej nazwie ulicy niepoprawnej formy połączenia i pisowni nazwiska patrona ulicy ([...]) z jego konspiracyjnym pseudonimem ( "[...]") oraz niepoprawnej pisowni stopnia wojskowego (wielka litera

zamiast małej).

W związku z powyższymi zarzutami skarżące wniosły o uchylenie skarżonej uchwały.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w uzasadnieniu skargi wskazała, że jest współwłaścicielem 5 budynków wielolokalowych przy ul. [...] nr.: [...]. Zamieszkuje w nich 110 członków ich spółdzielni. Uzasadnia to interes prawny w zaskarżeniu wskazanej uchwały Rady Miasta [...], tak w interesie samej spółdzielni jako osoby prawnej, jak i interesie zrzeszonych w niej mieszkańców, którzy sprzeciwiają się zmianie nazwy ulicy ( w załączeniu lista protestacyjna).

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w uzasadnieniu skargi wskazała natomiast, że jest współwłaścicielem 3 budynków wielolokalowych przy ul. [...] nr.: [...]. Zamieszkuje w nich 125 członków ich spółdzielni. Uzasadnia to interes prawny w zaskarżeniu wskazanej uchwały Rady Miasta [...], tak w interesie samej spółdzielni jako osoby prawnej, jak i interesie zrzeszonych w niej mieszkańców, którzy sprzeciwiają się zmianie nazwy ulicy ( w załączeniu lista protestacyjna).

Ponadto [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa podniosła w uzasadnieniu skargi, że wprawdzie podjęcie uchwały o zmianie nazwy ulicy nie jest uwarunkowane koniecznością przeprowadzenia wcześniejszych konsultacji z mieszkańcami. Tym niemniej - biorąc pod uwagę treść przepisów regulujących ustrój samorządu terytorialnego oraz art. 3 ust. 1 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) - w ocenie skarżącej - należy przyjąć, że zmiana nazwy ulicy należy do istotnych zagadnień mających wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnej, w związku z czym zasadne jest przeprowadzenie odpowiednich konsultacji z mieszkańcami. W niniejszej sprawie tego rodzaju konsultacje nie zostały praktycznie w ogóle przeprowadzone, ograniczając się do publikowanego w internecie zaproszenia do nadsyłania opinii. Nie zorganizowano w ogóle zebrania mieszkańców, na którym zainteresowani członkowie wspólnoty mogliby wyrazić swoją opinię o zamierzeniu organu. Co więcej Rada Miasta [...] nie określiła w ogóle w formie uchwały zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w trybie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym "w innych sprawach ważnych dla gminy" ograniczając się jedynie do uregulowania tej materii w zakresie współpracy z organizacjami pozarządowymi w wypadkach określonych w innych przepisach.

Tymczasem konsekwencje zmiany nazwy ulicy mają zróżnicowany charakter, mogą się z nimi wiązać koszty, które mogą być wysokie, ponadto niekiedy przepisy ustaw (m.in. podatkowych) ustalają termin wykonania, z reguły dość krótki, obowiązku zmiany dokumentów. Podejmując uchwałę prowadzącą do obciążenia osób fizycznych i prawnych - zwłaszcza podmiotów gospodarczych - kosztami wprowadzenia w życie uchwały, rada powinna zatem wnikliwie rozważyć także tę kwestię. Tymczasem zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych wskazówek ani rozstrzygnięć, co do realizacji obowiązków jakie z niej wynikają dla mieszkańców ul. [...], m.in. w zakresie wymiany dokumentów, zmiany umów, wymiany tablic informacyjnych, szyldów, pieczątek firmowych, przedruku ulotek i innych materiałów reklamowych, zawiadamiania o zmianie adresu wszystkich istotnych urzędów i instytucji publicznych (urzędy skarbowe, Krajowy Rejestr Sądowy, organy koncesyjne i inne), zgłoszenia zmian w bazach przedsiębiorców etc.

Powoduje to, że koszty te de facto w całości spadną na mieszkańców, bez jakiegokolwiek udziału Gminy Miasto [...]. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego określającego samorząd lokalny jako zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców, jest usprawiedliwiony. Uchwała rodząca w konsekwencji obowiązki prawne i wysokie koszty, które muszą ponieść mieszkańcy określonej ulicy i dla których wykonania/poniesienia nie określono żadnego terminu, narusza powołane przepisy.

W ocenie skarżącej przyjęta w zaskarżonej uchwale nazwa ulicy "[...]" narusza ponadto reguły poprawnego posługiwania się językiem polskich, które Rada Miasta [...] ma obowiązek przestrzegać. Po pierwsze oznaczenia stopni wojskowych w języku polskim prawidłowo oznacza się małą, a nie wielką literą. Powinno być zatem "[...]" a nie "[...]", jak błędnie przyjęto w zaskarżonej uchwale. Po drugie Rada Miasta [...] w treści zaskarżonej uchwały oznaczyła patrona podwójnym, dwuczłonowym nazwiskiem "[...]", podczas gdy prawidłowe oznaczenie to [...] lub [...]. Cudzysłów sygnalizuje odbiorcy tekstu, że ma on do czynienia z pseudonimem, a nie drugim członem nazwiska, który zawsze jest umieszczany po tzw. myślniku. Brak zastosowania cudzysłowu do pseudonimu "[...]" oraz połączenie go myślnikiem z nazwiskiem bohatera czasów konspiracji należy uznać nie tylko za błąd naruszający ww. reguły, ale również wyraz braku szacunku nie tylko dla języka polskiego, ale również dla patrona, którego organ wybrał w miejsce nazwy "[...]".

Gmina Miasto [...] w odpowiedzi na powyższe skargi wniosła o ich oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Zgodnie natomiast z opinią Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu odnośnie nazwy ulicy [...] odnaleziono w literaturze przedmiotu informację, że w wyborach samorządowych w [...] w [...] r. nielegalna Komunistyczna Partia Robotnicza Polski usiłowała wystartować pod nazwą "[...]", w takiej sytuacji powyższa nazwa byłaby sprzeczna z zapisami ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Organ zaznaczył także, iż Prezydent Miasta [...] w dniu [...] grudnia 2016 r. Zarządzeniem nr [...] powołał Zespół [...] Miasta [...], który między innymi rozpatrywał wnioski mieszkańców dotyczące zmian nazw ulic. Zespół opracował Raport, który zawiera propozycje zmian oraz opis podjętych działań. Zespół rekomendował zmianę nazwy ulicy z [...] na ul. [...].

Podniesiono jednocześnie, iż w przedmiotowej sprawie organ zaskarżoną uchwałą nie naruszył interesu prawnego skarżących Spółdzielni. Organ działając na podstawie przepisu prawa wydał uchwałę, która nie pozbawiła ani nie ograniczyła posiadanych przez skarżących uprawnień. Zdaniem organu skarżące Spółdzielnie nie wykazały interesu prawnego, do czego były zobowiązane zgodnie z art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym. Nie ulega wątpliwości, iż skarżące Spółdzielnie posiadają interes faktyczny jako bezpośrednio zainteresowane sposobem uregulowania danej sprawy. Jednak to nie wystarczy, aby mogły zaskarżyć przedmiotowy akt. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Zaznaczył też, iż wbrew twierdzeniom skarżących Spółdzielni, nie ponoszą one kosztów związanych ze zmianą nazwy ulicy. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, pisma oraz postępowanie sądowe i administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencji i dokumentach urzędowych zmiany nazwy dokonanej na podstawie ustawy są wolne od opłat; zaś ust. 2 stanowi, zmiana nazwy dokonana na podstawie ustawy nie ma wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę dotychczasową.

Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, gmina nie ma obowiązku przeprowadzać konsultacji społecznych w każdej sprawie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji musiałby wynikać z ustawy, zaś ustawa o zakazie propagowania komunizmu, nie nakłada na gminy takiego obowiązku.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, ustosunkowując się do powyższej odpowiedzi na skargę w piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2017 r. zarzuciła, że organ, w żaden sposób nie wykazał, aby nadanie nazwy ul. [...] w [...] miało upamiętniać nazwę komitetu wyborczego zrzeszającego działaczy Komunistycznej Partii Robotniczej Polski w wyborach samorządowych w [...] w [...] r., co było samo w sobie wydarzeniem przecież o zupełnie marginalnym znaczeniu dla historii miasta, czy Polski, a przy tym faktem znanym zupełnie nielicznym osobom. Jednocześnie zarzuciła, że organ w sposób zupełnie bezrefleksyjny utożsamia ruch socjalistyczny na ziemiach polskich o dużych zasługach dla niepodległości Polski oraz dla praw pracowniczych, zrzeszający znaczną ilość obywateli, z przedwojennymi organizacjami komunistycznymi, które w latach 1918-1939 prowadziły bardzo ograniczoną działalność, nie wywierającą żadnego wpływu na losy naszego kraju i regionu. Słowo "robotniczy" nie jest też synonimem słowa "komunistyczny", o czym organ zdaje się jednak nie wiedzieć. Utożsamianie nazwy "[...]" z komunistycznym komitetem wyborczym świadczy w ocenie skarżącej o braku wiedzy historycznej osób zasiadających w powołanym przez Prezydenta Miasta [...] - Zespole [...] Miasta [...]. Gdyby bowiem członkowie tego zespołu pracowali w sposób rzetelny, zdołaliby powiązać nazwę "[...]" z faktami mającymi większe znaczenie, niż kilkutygodniowe funkcjonowanie nikomu nieznanego komitetu wyborczego. Nazwa przedmiotowej ulicy [...] w [...] upamiętniała bowiem tygodnik pt. "[...]" wydawany w [...] od [...] lipca 1916 r. do [...] listopada 1918 r. Pismo to było legalnym pismem Polskiej Partii [...], poświęconym interesom i sprawom "klasy pracującej". Udokumentowany jest przy tym fakt, że na łamach tego ogólnopolskiego pisma ukazywały się korespondencje również z [...], który w czasach tych mógł znaleźć wielu czytelników pośród tysięcy robotników zamieszkujących miasto. Z całą pewnością oficjalnego organu prasowego Polskiej Partii [...] (której ważnym członkiem był również [...]) nie należy mylić z czymkolwiek, co miało na celu propagowanie komunizmu. O tym, jak poczesne miejsce zajmował ten tygodnik na polskim rynku prasowym i jak ważne miejsce odgrywał w rozwoju ruchu robotniczego i niepodległościowego na ziemiach polskich, świadczy natomiast lista niektórych autorów tekstów ukazujących się na jego kartach takich jak: [...],[...],[...],[...],[...],[...].

Wybór patrona ulicy [...] w [...] nie był zatem wyborem przypadkowym i lekkomyślnym. Przeciwnie w [...], mieście o bogatej historii ruchu robotniczego, strajków pracowniczych i wspólnej walki jego mieszkańców o swoje prawa, jest to w zasadzie jedyna nazwa ulicy upamiętniająca ten fragment historii miasta. Tymczasem pochopną decyzją, objętą zaskarżoną uchwałą podjęto wysiłek, aby tę kartę historii miasta [...] zatrzeć, choć "[...]" mieszkańców [...] w walce o ich prawa oraz jej pozytywne efekty, powinna być powodem do chluby i upamiętnienia, nie zaś zatarcia w ludzkiej pamięci.

Odnosząc się natomiast do kwestii legitymacji procesowej skarżąca wskazała, iż posiada interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie tylko bowiem zrzesza mieszkańców nieruchomości położonych przy drodze publicznej, będącej ulicą, której dotyczy zmiana nazwy z ul. [...], ale jest też współwłaścicielem nieruchomości, których dotyczy zaskarżona uchwała. Spółdzielnia, będąc jako osoba prawna członkiem wspólnoty samorządowej tworzącej Gminę Miasto [...], ma prawo skarżenia aktów prawa miejscowego uchwalanych przez jej organy. Zmiana nazwy ulicy nie wiąże się wprawdzie z obowiązkiem wymiany dokumentów, ale spowoduje po stronie skarżącej i członków spółdzielni powstanie szeregu innych kosztów. Podjęcie takiej uchwały wywołuje zatem liczne skutki prawne odnoszące się wprost do skarżącej, a które wynikają nie tylko z konieczności przeprowadzenia szeregu czynności administracyjnych związanych z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Organ nie dostrzega, że zmiana dokumentów i wpisów w rejestrach, nie zamyka katalogu kosztów związanych ze zmianą nazwy ulicy. Organ pomija m.in. koszt wymiany wszystkich tablic z numerami porządkowymi na poszczególnych nieruchomościach, tablic informacyjnych, szyldów, pieczęci, materiałów reklamowych, zmiany treści stron internetowych itd.

W ocenie skarżącej jej interes prawny w rozpatrywanej sprawie można wywodzić z zapisów Konstytucji RP, ustawy o samorządzie gminnym i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Na poparcie powyższego stanowiska skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Skarżąca podniosła jednocześnie, że w orzecznictwie i doktrynie podkreślany jest wymóg wyczerpania odpowiedniego trybu konsultacji z mieszkańcami zmiany nazwy ulicy.

Do pisma skarżąca załączyła kopię wypisów z ksiąg wieczystych o nr.: [...] oraz [...] na okoliczność potwierdzenia faktu oddania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uchwały o nadaniu nazw ulicom zawierają przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, a to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uzasadnia nadanie im waloru aktów prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia legitymacji procesowej skarżących do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a).

W świetle przytoczonego wyżej przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2 ). Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego ugruntowany jest także pogląd, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, przy czym interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX 171196; z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX 192482; z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX 53376; z dnia 22 lipca 2008 r., I OSK 277/08, LEX 490092; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

W orzecznictwie wskazuje się też, że powołanie się na ogólne interesy mieszkańca gminy wywiedzione z samej przynależności do wspólnoty samorządowej, czy też z normy zawartej w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.), nie może być utożsamiane z wykazaniem interesu prawnego, tj. interesu własnego, indywidualnego konkretnego.

W niniejszej sprawie skarżące Spółdzielnie uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta [...] zmieniającej nazwę ulicy [...] na ulicę [...] wskazały, że są współwłaścicielami budynków wielolokalowych położonych przy tej ulicy, w których zamieszkują członkowie ich spółdzielni. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2017 r. uzasadniając swój interes prawny podniosła dodatkowo, że zmiana nazwy ulicy nie wiąże się wprawdzie z obowiązkiem wymiany dokumentów, ale spowoduje po stronie skarżącej i członków spółdzielni powstanie szeregu innych kosztów. Podjęcie takiej uchwały wywołuje bowiem liczne skutki prawne odnoszące się wprost do skarżącej, a które wynikają nie tylko z konieczności przeprowadzenia szeregu czynności administracyjnych związanych z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ pomija m.in. koszt wymiany wszystkich tablic z numerami porządkowymi na poszczególnych nieruchomościach, tablic informacyjnych, szyldów, pieczęci, materiałów reklamowych, zmiany treści stron internetowych itd.

W ocenie Sądu, uwzględniając powyższą argumentację, należy podzielić stanowisko skarżących Spółdzielni, że podjęcie zaskarżonej uchwały wpłynęło na ich sytuację prawną, a tym samym legitymowało je do wniesienia skargi. W przypadku zmiany nazwy ulicy przepisy prawa nakładają bowiem na te Spółdzielnie, jako podmioty będące współwłaścicielami oraz administratorami budynków wielolokalowych położonych przy zmienianej ulicy obowiązek podjęcia szeregu czynności zmierzających do aktualizacji danych w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych, a także wymiany wszystkich tablic z numerami porządkowymi na budynkach. Taki obowiązek wynika dla nich m. in. z art. 47b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. u. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), który nakłada na właścicieli nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają, obowiązek umieszczania w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym, na której zamieszcza się również nazwę ulicy.

Uchwała ta wpłynęła zatem na skonkretyzowanie się po stronie skarżących Spółdzielni określonych i indywidualnych obowiązków, co świadczy o ingerencji tej uchwały w sferę ich interesu prawnego.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że skargi wniesione na ten akt zasługują na uwzględnienie, choć nie podzielił wszystkich zarzutów zawartych w skargach.

Kwestionowana uchwała Rady Miasta [...] wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 744 ze zm.).

W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), a także wznoszenia pomników. Natomiast z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wynika, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ww. ustawy, za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Przepisy te, wbrew zarzutom sformułowanym w skargach, nie nakładają na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego tj. radę gminy, obowiązku przeprowadzenia uprzednich konsultacji społecznych w przedmiocie zmiany nazwy ulicy.

Zasada konsultacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organ stanowiący lokalnej wspólnoty została wyrażona w art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Przepis ten stanowi, że społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i odpowiednim trybie, w trakcie opracowania planów i podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Karta nie precyzuje, w jaki sposób powinna odbywać się taka konsultacja, przewiduje jednak konsultowanie decyzji generalnie ze społecznościami, a nie z ich poszczególnymi członkami. Nie wprowadza w zakresie konsultacji obligatoryjności odwołania się do jakiejś formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, o jakiej mowa w art. 3 ust. 2, lecz łączy powinność konsultacji ze społecznością lokalną jako taką.

Kwestie konsultacji reguluje także art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami. Przepis ten nie wymienia spraw obligatoryjnie wymagających konsultacji, zaś nawet w przypadkach zakwalifikowanych, jako "sprawy ważne dla gminy" przewiduje możliwość ich prowadzenia, oddając jednak zasady i tryb prowadzenia konsultacji do regulacji w uchwale rady gminy. Jak wynika ze stanowiska skarżących, Rada Miasta [...] nie określiła w drodze uchwały zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta [...] w dniu [...] grudnia 2016 r. Zarządzeniem nr [...] powołał jednak Zespół [...] Miasta [...], jako organ opiniodawczo–doradczy, który dokonał inwentaryzacji znajdujących się na terenie miasta [...] pomników, tablic i nazw ulic pod kątem ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zespół ten za pośrednictwem strony internetowej Urzędu Miasta [...] przedstawił propozycje zmian nazw ulic zwracając się jednocześnie do mieszkańców miasta o zgłaszanie ewentualnych uwag i własnych propozycji w tym zakresie, na wskazany adres mailowy.

Pewna forma konsultacji społecznych w przedmiocie zmiany nazw ulic, w tym także ulicy [...], została zatem przeprowadzona z mieszkańcami [...]. Należy jednocześnie pamiętać, co zostało już podkreślone wcześniej, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawo decydowania o nazwie ulicy należy do wyłącznej właściwości rady gminy.

Z tego też względu Sąd ocenił jako niezasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 5a ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, poprzez pominięcie przeprowadzenia rzetelnych i odpowiednio szerokich konsultacji w sprawie zmiany nazwy ulicy.

Na ocenę prawidłowości zaskarżonej uchwały nie miały też wpływu zarzuty dotyczące naruszenia reguł poprawnego posługiwania się językiem polskich, poprzez nadanie nazwy ulicy "[...]".

W ocenie Sądu uchwała Rady Miasta [...] o zmianie nazwy ulicy [...] została natomiast wydana z naruszeniem art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

Zespół [...] Miasta [...] zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o opinię w sprawie nazwy ulicy [...] w kontekście regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 ww. ustawy.

Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w wydanej opinii z dnia [...] kwietnia 2017 r. zwrócił uwagę, że nazwy [...] w semantycznym aspekcie nie da się powiązać z symbolizowaniem i propagowaniem komunizmu, jednak jak wskazuje praktyka nazewnictwa miejskiego z okresu tzw. Polski Ludowej była ona nadawana w celu uczczenia "zjednoczenia" Polskiej Partii [...] i Polskiej Partii [...] w wyniku czego [...] grudnia 1948 r. powstała [...]. IPN zaznaczył jednocześnie, że [...] to także nazwa czasopisma wydawanego w latach 1916-1918 przez niepodległościową [...]. W związku zatem z faktem braku uzasadnienia do uchwały o nadaniu tej nazwy decyzja o jej zmianie lub pozostawieniu należy do samorządu i wynikać powinna z przyjęcia jej konkretnej interpretacji.

W kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej poinformował dodatkowo Zespół [...] Miasta [...], iż odnaleziono w literaturze przedmiotu informacje, że w wyborach samorządowych w [...] w [...] r. nielegalna Komunistyczna Partia [...] usiłowała wystartować pod nazwą "[...]" (ostatecznie lista wyborcza została unieważniona). W związku z powyższym, pomimo braku uzasadnienia do uchwały nadającej nazwę [...], można – biorąc pod uwagę rok jej nadania (1977) – przyjąć, że najprawdopodobniej odnosi się ona do wspomnianej listy wyborczej i stanowi wyraz hołdu dla lokalnych działaczy komunistycznych z okresu międzywojennego. W takiej sytuacji powyższa nazwa byłaby sprzeczna z zapisami ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Rada Miasta [...] w podjętej uchwale o zmianie nazwy ulicy z [...] na ul. [...] powołała się wprawdzie na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie przestawiła jednak jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na to, iż nazwa ulicy [...] upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, a tym samym, że w świetle ustawy dekomunizacyjnej zobligowana była do zmiany nazwy tej ulicy. W uzasadnieniu uchwały zawarta została jedynie nota biograficzna dotycząca osoby [...]. Nie podjęto natomiast jakiejkolwiek próby odkodowania intencji twórców nadania pierwotnej nazwy ulicy [...].

Dopiero w odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] powołał się na informacje uzyskane z Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, że w wyborach samorządowych w [...] w [...] r. nielegalna Komunistyczna Partia [...] usiłowała wystartować pod nazwą "[...]". Należy jednak mieć na uwadze, że Instytut Pamięci Narodowej przekazując powyższą informację w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. w żaden sposób nie potwierdził, iż nadanie nazwy ulicy [...] w [...] było związane z upamiętnieniem tego wydarzenia. IPN stwierdził jedynie, iż biorąc pod uwagę rok nadania tej nazwy ulicy (1977) – przyjąć można, że najprawdopodobniej odnosi się ona do wspomnianej listy wyborczej i stanowi wyraz hołdu dla lokalnych działaczy komunistycznych z okresu międzywojennego.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa kwestionując uchwałę Rady Miasta [...] w swoim stanowisku wywiodła natomiast, iż nazwa ulicy [...] w [...] upamiętniała tygodnik pt. "[...]" wydawany w [...] od [...] lipca 1916 r. do [...] listopada 1918 r. Podniosła jednocześnie, że pismo to było legalnym pismem Polskiej Partii [...], poświęconym interesom i sprawom "klasy pracującej". Według skarżącej, wybór patrona ulicy [...] w [...] miał upamiętniać bogatą historię ruchu robotniczego w tym mieście, strajków pracowniczych i wspólnej walki jego mieszkańców o swoje prawa.

W ocenie Sądu, z uwagi na to, iż Rada Miasta [...] w zaskarżonej uchwale w żaden sposób nie potwierdziła, że nadanie nazwy ul. [...] w [...] miało upamiętniać nazwę komitetu wyborczego zrzeszającego działaczy Komunistycznej Partii [...] w wyborach samorządowych w [...] w [...] r., a tym samym, że spełnione zostały przesłanki z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, obligujące ją do zmiany nazwy tej ulicy, uchwała ta jest sprzeczna z prawem.

Z uwagi na treść art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ww. ustawy, Rada Miasta [...] zobowiązana była przeprowadzić dokładną i obiektywną analizę całokształtu okoliczności świadczących o genezie nadania nazwy ulicy [...] w [...].

Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały w tym zakresie uzasadnia zarzut arbitralności działania organu. W demokratycznym państwie prawnym nie można bowiem akceptować takich działań organów publicznych, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, zwłaszcza, gdy ingerują w sferę publicznych praw podmiotowych. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03, (LEX nr 453765), że sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Organ, podejmując takie rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić należyte uzasadnienie. Sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości poprzez badanie uchwały pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do dokonywania własnych ustaleń, gdyż to z treści kontrolowanej uchwały muszą wynikać wykazane przez organ, niebudzące wątpliwości fakty, które przesądziły o zaistnieniu przesłanek z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, uzasadniające zmianę nazwy ulicy.

Zaszły tym samym przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących, obejmujących uiszczony wpis sądowy, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ww. ustawy.