Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2731/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 102/12 w sprawie ze skargi E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz E. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

U S A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 102/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Postanowieniem z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3, art. 61a § 1, art. 28, art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej: "k.p.a.", utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta Ł. – Geodety Miejskiego z dnia [...], nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste D.K. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m², której stan prawny był uregulowany w księdze wieczystej [...].

W toku postępowania ustalono, iż pismem z dnia 2 listopada 2009 r., E.K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z żądaniem stwierdzenia nieważności określonej wyżej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nadto opartej na fałszywych dokumentach.

Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zwane dalej: "Kolegium" lub "SKO" utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], orzekającą o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1258/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi E.K. na ostateczną decyzję SKO z dnia [...], orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż skoro postępowanie toczyło się bez udziału użytkownika wieczystego, nie można było wykluczyć, iż skarżący noszący to samo nazwisko jest jego następcą prawnym, co sprawia, że okoliczność ta winna być przedmiotem wyjaśnienia na etapie postępowania przed organem administracji, by można było ustalić krąg uczestników tego postępowania i ewentualny przymiot strony skarżącego jako potencjalnego następcy. Następnie Sąd podkreślił, iż następcy prawni (spadkobiercy) jako współwłaściciele nieruchomości mają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej prawo ich poprzednikowi prawnemu.

Uwzględniając powyższe wskazania Sądu, pismem z dnia 11 lipca 2011r. Kolegium wezwało skarżącego do usunięcia braków w złożonym przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez wskazanie interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, a także do wskazania następców prawnych po zmarłym D.K.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący, pismem z dnia 28 lipca 2011r. wyjaśnił, że przysługujący mu interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji wynika z treści art. 231 § 3 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, dalej: zwanej dalej: "k.c." (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji) oraz z aktualnie obowiązującego art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. z 2010 r., Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", jak również z art. 28 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy powyższe potwierdza umowa cywilna zawarta między nim, a właścicielem gruntu, tj. Skarbem Państwa, na podstawie, której dzierżawił on nieruchomość położoną w Ł. przy ulicy [...] , a jako dzierżawcy służyło mu w stosunku do niej prawo pierwokupu. Ponadto, będąc samoistnym posiadaczem nieruchomości w dobrej wierze, wzniósł za zgodą Skarbu Państwa budynek warsztatowy i stale, w pewnych odstępach czasu, składał do właściwych organów wnioski o wykup tej nieruchomości.

Następnie skarżący stwierdził, że działa w imieniu własnym i we własnym interesie.

SKO, postanowieniem z dnia [...], odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 61a § 1, art. 28, art. 61 § 1, art. 157 § 2 k.p.a., art. 10, art. 19 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969r., nr 22, poz. 159 ze zm.), art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz. 192 ze zm.), § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz.U., nr 13, poz. 120 ze zm.).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący podniósł, iż organ nie wyjaśnił faktów dotyczących m.in.: kręgu osób będących spadkobiercami po D. K., wpisów w księdze wieczystej, treści umów zawartych między Skarbem Państwa a skarżącym, procedury przyznania mu pozwolenia na budowę w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości czy treści złożonego przez niego w 1985 r. wniosku o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Ponadto podniósł zarzut naruszenia przez organ przysługującego mu uprawnienia do dostępu do akt sprawy.

Zdaniem wnioskodawcy przepisami prawa materialnego, z których można wywieść przysługujący mu interes prawny w obu określonych wyżej postępowaniach są § 5, § 9, § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r., w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków, powołanego w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia oraz art. 231 § 3 k.c. Na podstawie powołanych przepisów organ właściwy do wydania decyzji w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste powinien, w ocenie wnioskodawcy, uczynić przedmiotem rozpatrzenia wnioski wszystkich osób zainteresowanych ustanowieniem na ich rzecz tego prawa i dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego dokonać wyboru między nimi, dając temu wyraz w treści decyzji. Skarżący podniósł także kwestię sfałszowania dokumentów, na co wskazują dokumenty dotyczące przedmiotowej sprawy, znajdujące się w posiadaniu organu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO stwierdziło, iż przepisami prawa materialnego, z których należy wywodzić status strony w ww. postępowaniu są normy zawarte w aktach prawnych obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji, tj. art. 10, art. 19 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków.

Następnie organu powołał się na art. 19 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, z którego wynikało, że jeżeli umowa oddania terenu w użytkowanie wieczyste nie zawierała odmiennych postanowień, tereny te i znajdujące się na nich budynki były wolne od wszelkich długów i ciężarów. Natomiast z ust. 2 powołanego przepisu wynikało, że osoby, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomościach wymienionych w ust. 1, mogły w terminie 1 roku licząc od dnia zawarcia umowy zgłaszać roszczenia o realizację ich wierzytelności w organie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej rady narodowej. Jednakże, jak wywodził organ, uprawnienie to, po pierwsze, dotyczyło wyłącznie osób, którym przysługiwało prawo rzeczowe, a po drugie, sprowadzało się jedynie do roszczenia odszkodowawczego, więc ustawodawca nie wprowadził żadnych szczególnych uprawnień odnoszących się do dzierżawcy, którym był skarżący, natomiast art. 29 i nast. powoływanej ustawy przewidywał prawo pierwokupu, ale przysługiwało ono wyłącznie Skarbowi Pastwa, a nie dzierżawcy gruntu.

Dalej organ powołał się na przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków i stwierdził, że norma ta była podstawą do uzyskania informacji, że nieruchomość będzie oddana w użytkowanie wieczyste, a znajdujące się na niej budynki (domy) zostaną ewentualnie sprzedane. Kolegium wskazało, że powyższa norma w żaden sposób nie uzasadnia poglądu, iż skarżący był stroną postępowania o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste D.K. Informacji o przeznaczeniu terenu do oddania w użytkowanie wieczyste nie należy w ocenie Kolegium utożsamiać z udziałem określonej osoby, jako strony w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie.

Następnie organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach stwierdzając, iż nie kształtują one żadnych szczególnych uprawnień po stronie skarżącego, jako dzierżawcy nieruchomości, która została oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie.

Dalej Kolegium stwierdziło, iż powoływany przez skarżącego przepis art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako norma uzasadniająca jego interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, nie może mieć zastosowania, bowiem przepis ten nie obowiązywał w dniu jej wydania. Z kolei powoływana przez skarżącego norma zawarta w art. 231 § 3 k.c. (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...]) odnosiła się do roszczeń samoistnego posiadacza, który wzniósł budynek lub inne urządzenie na cudzym gruncie. Skoro zaś skarżący był dzierżawcą nieruchomości, to nie mógł być samoistnym posiadaczem gruntu, a jedynie posiadaczem zależnym.

W ocenie Kolegium, skarżący ma jedynie interes faktyczny we wzruszeniu decyzji z dnia [...]. W związku z powyższym organ utrzymał w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, odstępując jednocześnie od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego E.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy przez błędną interpretację art. 28 k.p.a., jak również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., jak również naruszenie art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę, Sąd I instancji, stwierdził, że o legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej decyduje istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż skarżący nie wskazał jakiejkolwiek normy prawa materialnego, z której można by wywieść jego interes prawny, zwracając uwagę, że zarówno przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, jak również ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, a także rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków w żaden sposób nie uprawniały skarżącego do żądania ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz uwzględnienia jego osoby w postępowaniu o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu.

W ocenie Sądu, Kolegium słusznie podkreśliło, że interes prawny skarżącego nie może wynikać z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n., gdyż przepis ten nie obowiązywał w dniu wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda skarżący. Z kolei powoływana przez niego norma zawarta w art. 231 § 3 kc (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...]) odnosiła się do roszczeń samoistnego posiadacza, który wzniósł budynek lub inne urządzenie na cudzym gruncie, natomiast skarżący nigdy nie był samoistnym posiadaczem, a będąc dzierżawcą niewątpliwie pozostawał posiadaczem zależnym. Sąd uznał, że wzniesienie przez skarżącego, przy takim tytule do gruntu, budynków na przedmiotowej nieruchomości wskazywać może jedynie na posiadanie interesu faktycznego w analizowanym postępowaniu. Stanowisko to potwierdza, prawidłowo ustalone i ocenione w toku postępowania administracyjnego, zastrzeżenie tymczasowości wzniesionych obiektów dokonane przez kompetentny organ administracji.

Jak uznał Sąd, organ w toku niniejszego postępowania w sposób nie budzący zastrzeżeń ustalił niezbędne okoliczności, które jednoznacznie przemawiają za koniecznością odmówienia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej i prawidłowo oparł swe rozstrzygnięcie o normę art. 61a § 1 k.p.a. Zasadnie również nie prowadził dalszego postępowania wyjaśniającego, które wobec odmowy wszczęcia postępowania nie miałoby prawnego usprawiedliwienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), skargę oddalił.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- "art. 145 §1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a." – jak należy uznać – ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), dalej zwanej: "p.p.s.a." w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na nie zastosowaniu oceny prawnej w postaci wskazania, co do dalszego postępowania wyrażonej w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2011 r, sygn. akt II SA/Łd 1258/10 zgodnie, z którym w toku postępowania aclministracyjnego winny wziąć udział wszystkie strony postępowania, w szczególności spadkobiercy D.K.

- art. 145 §1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z "art. 28 k.p.a." – jak należy uznać - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wykazany przez stronę interes prawny w postaci złożonego wniosku o oddanie w wieczyste użytkowanie nieruchomości w dacie podania innego wnioskodawcy o dokładnie tę samą nieruchomość, czyli tzw. "współuczestnictwo konkurencyjne" w postępowaniu administracyjnym nie mieści się w hipotezie wskazanego przepisu

- art. 145 §1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z "art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a." – jak należy uznać - ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dalej zwaną: "p.u.s.a.", w zw. z art. 7, art. 10 §1 art. 77 §1, art. 78 §1, art. 81 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, bezzasadne nieuwzględnianie wniosków dowodowych oraz odmowie udzielenia stronie prawa ostatniego słowa i w konsekwencji oparciu rozstrzygnięcia postanowienia na błędnie ustalonym stanie faktycznym

- art. 145 §1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ w toku postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podniesiono, że naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a., wynika z faktu niewykonania wytycznych zawartych w wyroku WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2011 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1258/10, w którym wskazano o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego z udziałem spadkobierców D.K., których krąg należy ustalić. Tymczasem, jak wywodzono w skardze kasacyjnej, pomimo tak jasno sformułowanego sposobu działania w toku ponownego postępowania, organy administracji nie tylko zlekceważyły i zaniechały dokonania czynności według zaleceń, ale pozwoliły sobie na negatywny osąd i komentarz ww. cytowanego wyroku, a w zaskarżonym wyroku, Sąd również pominął ww. zalecenia i w rezultacie nie rozpatrzył zarzutu strony o naruszenie art. 10 k.p.a., przez pominięcie spadkobierców D.K.

W ocenie skarżącej, istotny jest również fakt, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku arbitralnie przesądził, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją dotyczącą oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej Skarb Państwa, albowiem taka konkluzja jest sprzeczna z wielokrotnymi oświadczeniami skarżącego i z materiałem dowodowym załączonym przez niego w postaci kserokopii przedstawionego przez niego wniosku o oddanie w wieczyste użytkowanie nieruchomości. Jak wywodził wnoszący skargę kasacyjną, należało uznać, że skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie oddania w wieczyste użytkowanie nieruchomości przy ulicy [...] w Ł., skoro swój wniosek do organu administracji złożył w styczniu 1985 r., a w lutym 1985 r. konkurencyjny wniosek złożył D.K., przychylnie rozpatrzony przez organ. Jak podnosił skarżący kasacyjnie, zachodziły więc przesłanki do połączenia, zgodnie z art. 62 k.p.a., dwóch konkurencyjnych wniosków.

Ponadto skarżący powołał się na argument wykazania swego interesu prawnego, wobec faktu toczenia się w obecnym czasie postępowania w sądach cywilnych z powództwa [...] (byłej synowej) o eksmisję z domu i warsztatu wybudowanego przez skarżącego na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w Ł., tym bardziej, że część dokumentów na podstawie, których wydano decyzję o oddanie w wieczyste użytkowanie gruntu na tej nieruchomości D.K., została prawdopodobnie sfałszowana.

Wnoszący skargę kasacyjną przytoczył również treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie o sygn. akt II OSK 1350/08, w którym stwierdzono, że: "Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego) powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia, gdyż co prawda decyzja taka załatwia sprawę, jednak nie rozstrzyga jej co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a."

W ocenie autora skargi kasacyjnej, również uchybienia proceduralne doprowadziły do ustalenia błędnego stanu faktycznego i w konsekwencji nieprawidłowej wykładni i zastosowania przepisu art. 28 k.p.a., albowiem organ w dwóch postępowaniach administracyjnych nie zweryfikował argumentów strony i zaniechał zebrania materiału dowodowego, pomimo tego, że skarżący składał wnioski dowodowe z prośbą o dołączenie do akt sprawy dokumentów świadczących o fakcie współuczestniczenia w "postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją dotyczącą oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości". Organ administracji każdorazowo ignorując wnioski dowodowe skarżącego nie wskazał przyczyn i nie uzasadnił powodów odrzucenia wniosków.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił zaniechanie organu wyjaśnienia wszelkich istotnych dla prawidłowego ustalenie stanu faktycznego okoliczności, jak też nie rozważył wszystkich materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy, mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, co stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego na organ przepisem art. 77 § 1 k.p.a."

W ocenie autora skargi kasacyjnej, mające w sprawie miejsce pozbawienie strony prawa ostatniego słowa, stanowi kwalifikowaną wadę procesową postępowania, niezależnie od tego, czy miało to, czy też nie, wpływ na treść decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Za słuszny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 153 p.p.s.a., co skutkowało oddaleniem skargi. Z powyższego przepisu wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przyczyną uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1258/10, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...]., było naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 i 10 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania bez udziału strony, D. K. jako użytkownika wieczystego działki budowlanej położonej w Ł. przy ul. [...] oraz nieustalenie kręgu osób, które winny wziąć udział w sprawie, do których Sąd zaliczył ewentualnych następców prawnych D.K.

Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując ponownie sprawę, powyższych wiążących je wytycznych nie wykonało. Nie ustalono bowiem następców prawnych po zmarłym D.K. i w konsekwencji powyższego, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jak i utrzymujące je w mocy orzeczenie, zostało doręczone jedynie skarżącemu. Należy podkreślić, że niezależnie od słuszności stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wyrażonego w ww. wyroku z dnia 18 stycznia 2011r., w zakresie uznania konieczności doręczenia wszystkim stronom postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...], postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, to stanowisko to było w przedmiotowej sprawie wiążące, tak dla organu administracji, jak i dla Sądu I instancji, który, z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., skargę oddalił.

Nie były natomiast usprawiedliwione pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z "art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., w zw. z art. 7, art. 10 §1 art. 77 §1, art. 78 §1, art. 81 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia, wyjaśniając i uzasadniając jej wyniki i stosownie do dokonanej oceny, z zastosowaniem przepisu art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, co oznacza, ze nie naruszył normy art. 1 § 2 p.u.s.a., która formułuje obowiązek sądów administracyjnych sprawowania kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarżący kasacyjnie oparł zarzut naruszenia przepisów art. 7, oraz art. 77 §1 k.p.a. na twierdzeniu o zaniechaniu organu wyjaśnienia wszelkich istotnych dla prawidłowego ustalenie stanu faktycznego okoliczności, jak też nierozważeniu wszystkich materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy, mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, przy czym nie wskazał o wyjaśnienie i rozważenie jakich konkretnych okoliczności chodzi oraz w jaki sposób zarzucane uchybienie wpłynęło na wynik sprawy. Tymczasem należy wskazać, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania decyduje wykazanie wyłącznie takiego naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym przez "wpływ" rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Przedstawione zarzuty powyższego uzasadnienia nie zawierają, co oznacza, że są bezskuteczne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 78 §1 oraz art. 81 k.p.a., wskazującego na pominięciu przez organ wniosków dowodowych świadczących o fakcie współuczestniczenia w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym decyzją dotyczącą oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości, to należy zauważyć, że zarzut ten może zostać skutecznie zgłoszony w sytuacji, kiedy doszłoby do wszczęcia postępowania administracyjnego. Miałoby to miejsce w sytuacji, kiedy organ administracji nie wydałby zaskarżonego orzeczenia, uznając, że ustalenie interesu prawnego strony wymaga podjęcia czynności procesowych, z zastosowaniem reguł dowodowych z k.p.a. Trzeba pamiętać bowiem, że czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie doszło do odmowy wszczęcia postępowania, skutkiem zastosowania instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a., co oznacza, że w sprawie nie miały zastosowania wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone przepisy art. 78 §1 oraz art. 81 k.p.a. W konsekwencji nie mogło dojść do ich naruszenia.

Taka sama sytuacja zachodzi również odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a., wskazującego na pozbawienie strony prawa ostatniego słowa, albowiem wskazane gwarancje procesowe realizują się od momentu wszczęcia postępowania, do czego w niniejszej sprawie, jak już to wskazano, nie doszło.

Jako nieskuteczny należy ocenić też zarzuty naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., albowiem zarzuty te postawione równocześnie wzajemnie się wykluczają.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z "art. 28 k.p.a., trzeba wskazać, że naruszenie przez organy art. 28 k.p.a. stanowi wadę o charakterze materialnoprawnym, jako że przepis ten odnosi się do sfery praw i obowiązków obywateli, a nie określa sposobu postępowania organów administracji publicznej. To jednak, że autor skargi kasacyjnej błędnie zakwalifikował zarzut w świetle art. 174 p.p.s.a, nie uniemożliwia rozpoznania zarzutu naruszenia normy art. 28 k.p.a., w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrazonego w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. został jednak częściowo wadliwie sformułowany. Skarżący kasacyjnie bowiem twierdzi, że skarżący był stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie oddania w wieczyste użytkowanie nieruchomości przy ulicy [...], a jednocześnie wskazuje na okoliczność toczenia się dwóch postępowań w sprawie oddania w wieczyste użytkowanie ww. nieruchomości, tj., postępowania z jego wniosku ze stycznia 1985 r. oraz z konkurencyjnego wniosku D.K. z lutego 1985 r.(zakończonego pozytywną dla niego decyzją), czyniąc zresztą przy tym wytyk braku połączenia obu postępowań, w oparciu o art. 62 k.p.a. Pomijając już okoliczność, że zaniechanie przez organ połączenia obu postępowań stanowi zagadnienie problematyczne i prawnie złożone, które w związku z powyższym, nie sposób zakwalifikować do działania rażąco naruszającego prawo, to przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że z wywodów skarżącego kasacyjnie wynika, iż powołuje się on na wykluczające się okoliczności, a mianowicie, że był stroną postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...], o oddaniu w użytkowanie wieczyste D.K. ww. nieruchomości oraz, że nie był stroną tego postępowania, a powinien być, czemu na przeszkodzie stanęło zaniechanie połączenia postępowania z jego wniosku z postępowaniem z wniosku D.K., na podstawie art. 62 k.p.a., co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do zasadności zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., w tej jego części.

Co się natomiast tyczy wysunięcia zarzutu wadliwego stanowiska Sądu I instancji, który nie dostrzegł interesu prawnego skarżącego w oparciu o fakt toczenia się postępowania w sądach cywilnych z powództwa [...] (byłej synowej) o eksmisję z domu i warsztatu wybudowanego przez skarżącego na terenie ww. nieruchomości (przy ulicy [...] w Ł.), to należy zrzut ten uznać za niezasadny. Stwierdzić bowiem należy, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu nie budzi zastrzeżeń. Wykładnia ta uwzględnia utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumienie wskazanej normy, zgodnie z którym, aby mieć przymiot strony postępowania administracyjnego należy wykazać interes prawny o charakterze materialnoprawnym, wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego. Musi więc istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności, co w przedmiotowej sprawie nie zachodziło i dlatego też omawiany zarzut okazał się niezasadny.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako zawierająca usprawiedliwione podstawy, podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.