Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2142/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Spółdzielnie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 199/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 199/15, uwzględnił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] we [...] i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we[...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Prezydent[...] , na podstawie art. 83 ust. 1, 2c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.), odmówił wydania Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] we [...] zezwolenia na usunięcie 38 drzew usytuowanych na nieruchomości przy ul.[...] , oznaczonych geodezyjnie, jako działki nr [...] oraz[...] , obręb [...] we[...] .

W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] wyjaśnił, że pismem z dnia 3 marca 2014 r. wezwał do uzupełnienia wniosku o poprzez przedstawienie zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Spółdzielnia Mieszkaniowa, powołując się na art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wskazała, że przedstawienie żądanej zgody nie jest konieczne. Prezydent [...] odwołał się do treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wskazując, że w przypadku wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew przez posiadacza niebędącego właścicielem nieruchomości niezbędne jest wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości. Tak samo jest w sytuacji, gdy nieruchomość ma kilku właścicieli. W takim przypadku również potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Współwłasność jest bowiem prawem własności, tyle, że przysługującym niepodzielnie kilku osobom w stosunku do tej samej rzeczy (art. 195 K.c.), w związku z czym przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w pełni się do niej odnosi. Wobec faktu nieprzedstawienia przez spółdzielnię żądnej zgody Prezydent [...] stwierdził, że brak ten stanowi przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania i wydał decyzję odmowną.

Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Spółdzielnia Mieszkaniowa jest obowiązana załączyć do wniosku o zezwolenie na usuniecie drzew zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Wyjaśniło, że w sytuacji, gdy spółdzielnia mieszkaniowa pozostaje współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, to do zarządu tą nieruchomością nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym jego art. 199. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 100/08 i przywołując art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, Kolegium wywiodło, że spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomością wspólną z mocy ustawy i zarządza nią tak jak zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej wyłączną własność, stosownie do założeń ustawy – Prawo spółdzielcze. Z treści art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynika zatem de facto, że do nieruchomości wspólnych stanowiących współwłasność spółdzielni nie mają zastosowania te przepisy ustawy o własności lokali, które dotyczą zarządu nieruchomością wspólną, w tym w szczególności procedura funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej, powołanej głównie po to, aby właściciele lokali mogli sprawnie zarządzać nieruchomością wspólną. Następnie SKO wskazało, że w przypadku wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew przez posiadacza niebędącego właścicielem nieruchomości niezbędne jest wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości. Tak samo jest w sytuacji, gdy nieruchomość ma kilku właścicieli. W takim przypadku również potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W niniejszej sprawie takiej zgody nie załączono, a SKO podkreśliło, że niezależnie od formy sprawowania zarządu nieruchomością wspólną, obowiązek wyrażenia zgody przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości ma charakter obligatoryjny i wynika z normy prawnej mającej charakter lex specialis w stosunku do norm określających zarząd nieruchomością wspólną, w sytuacji, gdy spółdzielnia mieszkaniowa pozostaje jej współwłaścicielem. W rozpoznawanej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa musi legitymować się zgodą współwłaścicieli na wystąpienie do organu o zezwolenie na usunięcie drzew. Jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12.

Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję. Zarzuciła naruszenie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, art. 199 K.c., art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji przeprowadził szeroką analizę kwestii zarządu nieruchomością wspólną, sprawowania tego zarządu przez spółdzielnię mieszkaniową, uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli i związany z nimi problem kręgu stron postępowania administracyjnego dotyczącego zezwolenia na usunięcie drzew. Swoje rozważania oparł na poglądach wyrażonych w literaturze przedmiotu, a także uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 122/13 i uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie jest trafne odwoływanie się do art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, jako do przepisu szczególnego derogującego możliwość stosowana art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oba analizowane przepisy stanowią w istocie o różnych instytucjach prawnych i nie powinny być postrzegane w charakterze norm kolizyjnych. Inni są adresaci obu przepisów, inny zakres stosowania. W przypadku własności wielopodmiotowej to nie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody decyduje o kwestiach procesowych wynikających ze sposobu wykonywania prawa współwłasności. Przepis ten należy wykładać, mając na uwadze kwestie prawne związane ze współwłasnością nieruchomości. Art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nakłada obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew zgody jej właściciela wyłącznie na posiadacza nieruchomości, który nie jest właścicielem nieruchomości. Powyższe oznacza, że art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie pozostaje w stosunku lex specialis wobec norm zawartych w kodeksie cywilnym (zwłaszcza art. 199, art. 201, art. 203). Nie są to normy kolizyjne, ponieważ zakres regulacji art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie odnosi się do własności wielopodmiotowej. Z tych samych względów Sąd nie podzielił stanowiska upatrującego istnienie relacji lex specialis – lex generalis pomiędzy normami wywiedzionymi z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Podkreślił, że zgoda na to, iż uregulowany w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych "zarząd powierzony" spółdzielni mieszkaniowej, która zastępuje właścicieli lokali i wyłącza ich działanie w sprawach zwykłego zarządu, jak i w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarząd, pozostaje w stosunku lex generalis – lex specialis do normy art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, prowadzi również do akceptacji sytuacji, w której w przypadku inicjowania większości postępowań administracyjnych przez spółdzielnie mieszkaniowe, regulacja wynikająca z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych staje się zasadniczo martwym przepisem lub też wymaga złożonych zabiegów interpretacyjnych, chociażby takich, jakie poczynił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, bądź też posługiwania się nie zawsze precyzyjnymi kryteriami. Sąd pierwszej instancji powołał również przykłady z innych aktów prawnych, w których ustawodawca uregulował kwestie dotyczące wykonywania praw do nieruchomości przez właściciela (użytkownika wieczystego) wielopodmiotowego, czyniąc to wprost, np. posługując się zwrotem odsyłającym. Takiego rozwiązania nie zawiera art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w przypadku spółdzielni mieszkaniowych sprawujących zarząd powierzony nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności wynikającej z odrębnej własności lokali warunkiem sine qua non wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę jest wskazanie w nim – stosownie do art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody - wszystkich właścicieli nieruchomości, bez konieczności przedkładania zgody wszystkich właścicieli odrębnych lokali, którzy z tej racji są współwłaścicielami nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (jej oddalenie) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciło:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego:

1) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 z późn zm.) i art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2 2013 r. poz. 627, z późn. zm.), przez błędną ich wykładnię, sprzeczną ze stanowiskiem zawartym w obowiązującej Sąd uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku czego doszło do wadliwego przyjęcia przez Sąd, że ubiegając się o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew "spółdzielnia sprawująca zarząd powierzony nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności wynikającej z odrębnej własności lokali (...) nie ma obowiązku "przedkładania zgody wszystkich właścicieli odrębnych lokali, którzy z tej racji są współwłaścicielami", a w konsekwencji stwierdził, że decyzje organów obu instancji "zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody" i jako takie wymagają uchylenia;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 269 § 1 P.p.s.a, w ten sposób, że Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, polemizował z tym stanowiskiem i podważał jego zasadność, przy jednoczesnym zaniechaniu przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w konsekwencji orzekł w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w obowiązującej Sąd uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 77 § 4 K.p.a. w wyniku wadliwego przyjęcia, że organy wydały decyzję, choć wniosek Spółdzielni był niekompletny, bo nie oznaczono w nim wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a w ocenie Sądu "warunkiem sine qua non wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę jest wskazanie w nim - stosownie do art. 83 ust. 4 pkt 1 u.s.m. - wszystkich właścicieli nieruchomości", gdy tymczasem wniosek Spółdzielni był kompletny, bo Spółdzielnia wskazała na znane jej materiały i dowody (ewidencję gruntów i dokumenty urzędowe), znajdujących się w posiadaniu organu pierwszej instancji, zawierające ww. dane o współwłaścicielach, a jeśli nawet uznać, że wniosek nie był kompletny, to nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, bo dane o współwłaścicielach były znane organom z urzędu;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy P.p.s.a., w związku z art. 83 ust. 4 pkt 1 oraz art. 83 ust. 6 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez niewyjaśnienie, jaki istotny wpływ na wynik sprawy, w ustalonych okolicznościach faktycznych, miało uchybienie organów polegające na rozstrzygnięciu sprawy, w sytuacji kiedy wniosek o udzielenie zezwolenia nie obejmował wszystkich właścicieli nieruchomości, oraz niewyjaśnienie przyczyn uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] we [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżący organ formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 z późn. zm. – dalej: "ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych") i art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm., dalej: "ustawa o ochronie przyrody"), których wadliwa wykładnia doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Mając jednak na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd Wojewódzki, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, dokonał sprzecznej ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12 wykładni norm art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W wyniku tego wadliwie przyjął, że ubiegając się o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew spółdzielnia, sprawująca zarząd powierzony nad nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności wynikającej z odrębnej własności lokali, nie ma obowiązku "przedkładania zgody wszystkich właścicieli odrębnych lokali, którzy z tej racji są współwłaścicielami" i w konsekwencji stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Skarżący organ zarzuca, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie podzielił stanowisko i argumentację zawartą w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r., podjętą w sprawie III CZP 122/13 (OSNC 2015 r., nr 1, poz. 3), zgodnie z którą spółdzielnia mieszkaniowa jako zarządca ustawowy nieruchomości wspólnej nie musi uzyskiwać zgody wszystkich współwłaścicieli do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu na nieruchomości wspólnej i może samodzielnie podejmować czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, jeżeli dotyczą nieruchomości wspólnej. Tym samym Sąd Wojewódzki nie zgodził się ze stanowiskiem przyjętym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 2, poz. 23). Stwierdził bowiem, że "zaprzeczeniem (...) konstrukcji procesowej jest pozorne uznanie za stronę spółdzielni mieszkaniowej, aby następnie, tak jak w przypadku współwłaścicieli z kodeksu cywilnego, wymagać zgody wszystkich osób zorganizowanych w tym tworze". Wskazał też na niedopuszczalność "budowania koncepcji sprzeciwiającą się ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych i racjonalności przyjętych w niej rozwiązań, co powinno być zjawiskiem wyjątkowym i wnikliwie uzasadnionym".

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi zastrzeżeń interpretacyjnych w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 października 2015 r. II OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016 r., nr 2, poz. 16). W tej uchwale NSA przyjął, że Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Mając bowiem na uwadze stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale III CZP 122/14 i w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. K 60/13 (OTK-A 2015 r., nr 2, poz. 11), jak również treść uchwały NSA II OPS 2/12, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę ponownego rozważenia zagadnienia prawnego, które dotyczy istoty pojęcia: "zarząd powierzony". W uchwale II OPS 2/15 NSA nie podzielił poglądu przyjętego w uchwale NSA II OPS 2/12, że zarząd, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, jest zarządem rzeczą wspólną, o jakim mowa w art. 199 K.c. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na okoliczność, że sytuacja, w której Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów zmienia swoje dotychczasowe stanowisko w zakresie wykładni prawa, nie może być obojętna dla analizowanej normy prawnej, której sposób wykładni został zmieniony przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w czasie po dokonaniu tej zmiany. Taki wniosek można wyprowadzić z analizy uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r. I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008 r., nr 5, poz. 75), w której przyjęto jaszcze bardziej doniosłe skutki zmiany dotychczasowego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów, polegające na obowiązku odstąpienia od zastosowania art. 190 P.p.s.a. z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny.

W myśl art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Jak wynika z dyspozycji wskazanego przepisu, przedmiotem zarządu są wyłącznie nieruchomości wspólne, stanowiące współwłasność spółdzielni i właścicieli odrębnych lokali.

"Powierzenie" zarządu implikuje zarówno przejście uprawnienia do zarządzania na osobę trzecią, jak również nawiązanie przez strony stosunku o charakterze stricte obligacyjnym, na podstawie zgodnych oświadczeń woli, albo też na mocy ustawy. W innym bowiem wypadku mamy do czynienia z zarządem ustawowym jako uprawnieniem i obowiązkiem, który nie zostaje "powierzony", ale nałożony ex lege. Trzeba przy tym zauważyć, że zasadniczym sposobem powstania zarządu zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali jest nawiązanie stosunku o charakterze cywilnoprawnym - umowy, w której określa się sposób sprawowania zarządu. Skoro ustawodawca nakazuje traktować zarząd z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych "jak zarząd powierzony", to tym samym wprost wskazuje na cechy cywilnoprawne takiego stosunku. Użycie przez ustawodawcę w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych spójnika "jak" i wprowadzanego przez ten spójnik wyrażenia porównawczego "zarząd powierzony" ma relewantne znaczenie w kontekście faktu, że ustawa reguluje jedynie samo powstanie zarządu i wskazuje osobę zarządcy oraz wyłącza stosowanie przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną. Biorąc to pod uwagę, jak również, że brak jest przepisów szczegółowych w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych regulujących taki zarząd sprawowany przez spółdzielnię mieszkaniową w imieniu właścicieli odrębnych lokali, należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca nadał przedmiotowi tego szczególnego stosunku prawnego cechy cywilnoprawne, zobowiązaniowe ("jak zarząd powierzony"). Z mocy ustawy pomiędzy właścicielami a spółdzielnią mieszkaniową zostaje nawiązany specyficzny stosunek prawny zarządu nieruchomościami wspólnymi (stanowiącymi współwłasność spółdzielni mieszkaniowej i właścicieli odrębnych lokali).

W ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych brak jest wyraźnego zdefiniowania obowiązku spółdzielni zarządzającej majątkiem osób niebędących jej członkami. Domniemując racjonalność ustawodawcy, należy uznać, że brak w ustawie wyraźnego określenia obowiązków zarządcy w wypadku nawiązania zarządu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wymaga wyjaśnienia treści tego zarządu w drodze wykładni tego przepisu. Ustawodawca nałożył na spółdzielnię mieszkaniową ciężar pogodzenia interesów członków spółdzielni w ramach ustawowego zarządu mieniem spółdzielni i powierzonego mu ustawą zarządu nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi przedmiot współwłasności spółdzielni i właścicieli odrębnych lokali. Potencjalna i wymagająca oceny ad casum rozbieżność interesów obu tych grup może być uznana za efekt pewnej niedoskonałości uregulowań prawnych ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (na co też wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 2015 r. K 60/13: "ustawodawca poszukuje możliwości utrzymania równowagi między pozostającymi często w sprzeczności interesami spółdzielni mieszkaniowej, reprezentującej interesy członków tej spółdzielni, a interesami właścicieli wyodrębnionych lokali niebędących jej członkami. W takiej sytuacji nie do uniknięcia są pewnego rodzaju kolizje praw wynikające z nałożenia się na siebie korporacyjnego i własnościowego modelu zarządu w spółdzielni"). Z jednej strony bowiem spółdzielnia działa jako osoba prawna (art. 11 § 1 Prawa spółdzielczego), zobowiązana do ochrony majątku spółdzielni, będąc podmiotem tego prawa majątkowego, pozostającego jednakże prywatną własnością jej członków (art. 3 Prawa spółdzielczego), z drugiej zaś strony działa jak osoba prawna, której właściciele lokali, stanowiących odrębną własność, wolą ustawodawcy "powierzyli" zarząd ich określonym w ustawie mieniem (art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych).

W uchwale II OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przez "nieruchomości wspólne" należy rozumieć grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali - art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali w związku z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez orzekające w sprawie organy, prowadzić może do sytuacji, gdy zarządzanie w większym rozmiarze w sytuacji konfliktowej, jak również w sytuacji zwykłej bierności właścicieli, czy utrudnionego z nimi kontaktu (np. nieuregulowanego stanu prawnego poszczególnych lokali, nieobecności właścicieli), zostaje powierzone sądom rejonowym. Brak zaufania do spółdzielni mieszkaniowej, przy zachowaniu przecież kontroli sądowej podejmowanych przez nią uchwał, wypacza całkowicie ideę spółdzielczości i preferowaną przez ustawodawcę formę sprawowania zarządu ex lege (bez wyrażania woli przez właścicieli lokali). Przyjęcie, że wszyscy współwłaściciele nieruchomości musieliby do załatwienia każdej takiej sprawy, jak wniosek o wycięcie drzew rosnących na wspólnej nieruchomości, wyrażać odrębnie zgodę, byłoby dalece dysfunkcjonalne w świetle przyjętych regulacji ustawowych i ukształtowanego orzecznictwa dotyczącego zarządzania wspólnymi nieruchomościami. Przecież nie dlatego osoby zrzeszają się w dobrowolne zrzeszenie jakim jest spółdzielnia mieszkaniowa, aby potem wymagać ich osobistego udziału w zarządzaniu nieruchomością wspólną. Rozwiązanie przyjęte w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyraźnie wskazuje na konieczność uwzględnienia przy stosowaniu innych przepisów, w tym art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, preferowanego przez ustawodawcę zarządu powierzonego spółdzielni we wszystkich sytuacjach, gdy jest ona jednym ze współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Ma to na celu przede wszystkim ochronę interesów członków spółdzielni dysponujących spółdzielczymi prawami do lokali mieszkalnych oraz zapewnienie sprawnego zarządzenia nieruchomością wspólną, z reguły znacznych rozmiarów, do czego spółdzielnia ze swoją strukturą organizacyjną jest w sposób optymalny przygotowana.

Nie jest trafne odwoływanie się do art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, jako do przepisu szczególnego derogującego możliwość stosowana art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Stwierdzić należy, że oba analizowane przepisy stanowią w istocie o różnych instytucjach prawnych i nie powinny być postrzegane w charakterze norm kolizyjnych. Bezsprzecznie inni są adresaci obu przepisów, inny zakres normowania. W przypadku własności wielopodmiotowej to nie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody determinuje kwestie procesowe wynikające ze sposobu wykonywania prawa współwłasności. Normę art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy wykładać mając na uwadze kwestie prawne związane ze współwłasnością nieruchomości. Trzeba zatem przyjąć, że w przypadku spółdzielni mieszkaniowych sprawujących zarząd powierzony nad nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności wynikającej z odrębnej własności lokali, warunkiem koniecznym wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę jest tylko wskazanie w nim – stosownie do art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody - wszystkich właścicieli nieruchomości, bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich właścicieli odrębnych lokali.

Biorąc powyższe pod uwagę pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut kasacji naruszenia art. 269 § 1 ustawy P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie mając na uwadze charakter uchybień podniesionych przez skarżącą w konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie można również uznać, że doszło do takich naruszeń prawa, aby skutkowało to zastosowaniem podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 77 § 4 K.p.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza wykładnią relewantnych norm prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.