Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4128/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 731/20 w sprawie ze skargi Powiatu Skarżyskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Powiatu Skarżyskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Powiatu Skarżyskiego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z [...] maja 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2020 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził w całości nieważność uchwały nr 156/XX/2020 Rady Powiatu Skarżyskiego z 30 kwietnia 2020 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na zbiorniku wodnym Rejów w Skarżysku-Kamiennej. Jako podstawę rozstrzygnięcia Wojewoda Świętokrzyski powołał art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z. 2019 r. poz. 511 – dalej: u.s.p.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 116 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 – dalej: p.o.ś.). Zdaniem Wojewody Świętokrzyskiego, z treści tego przepisu wynika, że podjęcie uchwały jest dopuszczalne, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, co jest warunkowane wystąpieniem przekroczenia norm hałasu. Okoliczność ta powinna zostać stwierdzona na podstawie analizy akustycznej wykonanej przez profesjonalny podmiot. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112 ze zm. – dalej: rozporządzenie), dopuszczalny poziom hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wynosi 55dB. Jak natomiast wynika z analizy akustycznej sporządzonej na zlecenie Powiatu Skarżyskiego, norma ta nie została przekroczona. Pomiary dokonane w ramach tej analizy wskazały wyniki na poziomie 51,2 oraz 51,1 dB. W konkluzji analizy podano, że "...wykorzystywanie Zbiornika Wodnego Rejów przez jednostki pływające przy zarejestrowanym natężeniu w dniu prowadzenia pomiarów nie powoduje ponadnormatywnego oddziaływania na klimat akustyczny dla pory dnia na tereny sąsiadujące dla których przeprowadzono badania".

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Powiat Skarżyski.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że z art. 116 ust. 1 p.o.ś. nie wynika możliwość uzależnienie realizacji kompetencji rady powiatu od konieczności zapewnienia utrzymania poziomu hałasu w granicach dopuszczalnych norm. Ustawodawca posługuje się natomiast zwrotem "odpowiednie warunki akustyczne". Sformułowaniu temu przypisać trzeba charakter zwrotu ocennego (zwrotu szacunkowego), który wymaga dokonania wartościowania określonego stanu rzeczy.

W ocenie Sądu I instancji, treść normatywna art. 116 ust. 1 p.o.ś. wskazuje, że wartością chronioną tym przepisem jest stan akustyczny środowiska na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, co dowodzi, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie na jego podstawie jednostce prawa do korzystania z wypoczynku w odpowiednich warunkach akustycznych. Zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska nie ogranicza się do utrzymania hałasu na dopuszczalnym poziomie, ale zakłada także dążenie do utrzymywania hałasu poniżej dopuszczalnych norm. Oznacza to, że nie tylko przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu pozwala radzie powiatu ustanowić na określonym akwenie zakaz używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów. Kompetencję rady powiatu ustanowioną w art. 116 ust. 1 p.o.ś. postrzegać należy nie tylko jako zadanie z zakresu ochrony środowiska, ale i jako zadanie władz publicznych z zakresu poprawy aktualnego stanu środowiska i programujące jego dalszy rozwój.

W art. 116 ust. 1 p.o.ś. ustawodawca nie wskazał jednoznacznie punktów odniesienia, które pomogłyby wyznaczyć granice wprowadzenia zakazów i ograniczeń. Z art. 116 ust. 1 p.o.ś. nie wynika w szczególności obowiązek przeprowadzenia, przed podjęciem uchwały, pomiarów akustycznych, w celu ustalenia aktualnego stanu akustycznego terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Oznacza to, że kryterium wprowadzania zakazów i ograniczeń np. w zakresie ruchu jednostek pływających z napędem spalinowym, jest ocena organu stanowiącego powiatu w kwestii "odpowiednich" (właściwych, pożądanych) warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Świętokrzyski porównał normę (55 dB) z pomiarami dokonanymi w ramach analizy akustycznej. Oznacza to, że Wojewoda Świętokrzyski oparł się na automatycznej i matematycznej ocenie tego parametru, pomimo braku upoważnienia prawnego w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Świętokrzyski.

W pierwszej kolejności organ nadzoru zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną jego wykładnię art. 116 ust. 1 p.o.ś. polegająca na uznaniu, że zastosowanie tego przepisu nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia pomiarów akustycznych w celu ustalenia aktualnego stanu akustycznego terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Po drugie, błędną wykładnię art. 116 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 113 p.o.ś. i "rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku" Polegało to na uznaniu, że wykładnia art. 116 ust. 1 p.o.ś. nie wymaga uwzględnienia art. 113 p.o.ś. i rozporządzenia.

Po trzecie, błędną wykładnię art. 116 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 7 Konstytucji RP polegającą na uznaniu, że rada powiatu jest uprawniona do swobodnej interpretacji zawartego w tym przepisie pojęcia "odpowiednie warunki akustyczne". W ocenie organu nadzoru, zasada praworządności wymaga, żeby organy administracji publicznej, w tym samorządowej, działały na podstawie i w granicach prawa.

Po czwarte, niezastosowanie § 2 i załącznika określającego dopuszczalne normy hałasu oraz § 1 pkt 1 ppkt e) rozporządzenia.

Ponadto organ nadzoru zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p. Polegało to na uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, w której uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa opisanym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto naruszenie powyższych przepisów polegało na uznaniu, że organ nadzoru niezasadnie odniósł się do norm hałasu wynikających z rozporządzenia. Sąd I instancji pominął, że organ nadzoru jest związany w ramach działań nadzorczych zakresem przedmiotowym nadzorowanej uchwały, co oznacza, że organ nadzoru nie jest uprawniony do dokonywania nadzoru w kwestiach nie objętych nadzorowaną uchwałą. Rada Powiatu Skarżyskiego uznała za zasadne stosowanie rozporządzenia, a tym samym ograniczyła zakres analizy nadzorczej do badania, czy wynikające z ekspertyzy wyniki pomiaru hałasu przekraczają normy wynikające z rozporządzenia. Dodatkowo Sąd I instancji pominął treść uchwały i zawarte w jej treści istotne okoliczności faktyczne dotyczące statusu przedmiotowego terenu. Ponadto Sąd I instancji pominął zastosowanie przez radę powiatu jako podstawy ustaleń, czy doszło do przekroczenia norm hałasu, przepisów rozporządzenia. W ocenie organu nadzoru Sąd I instancji pominął, że teren objęty uchwałą stanowi "Teren zieleni parkowej z dopuszczeniem sportu i rekreacji", a zatem teren rekreacyjno-wypoczynkowy, o którym stanowi § 1 pkt 1 ppkt e) rozporządzenia.

Organ nadzoru wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Ponadto organ nadzoru wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Skarżyski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma wykładnia art. 116 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 113 p.o.ś. oraz w związku art. 7 Konstytucji RP. Już na wstępie podkreślić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie przedmiotowego zakazu mogło nastąpić na podstawie odpowiednich pomiarów hałasu, który przemawiałyby za koniecznością tego rodzaju ograniczeń. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym "z art. 116 ust. 1 p.o.ś. nie wynika w szczególności obowiązek przeprowadzenia, przed podjęciem uchwały, pomiarów akustycznych, w celu ustalenia aktualnego stanu akustycznego terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe". Zgodnie bowiem z art. 116 ust. 1 p.o.ś., właściwa miejscowo rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem art. 116 ust. 2 i 4 p.o.ś., ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli uzna, że jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Oznacza to, że ustawodawca zezwala radzie powiatu na wkroczenie w tym przypadku w sferę praw i wolności jednostki w formie ograniczenia lub nawet zakazu używania danych jednostek pływających, lecz pod warunkiem, że jest to niezbędne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. Pojęcie "odpowiednich warunków akustycznych" jest pojęciem nieostrym. Ponadto, w tym przypadku ograniczeniu podlega prawo własności i powszechne korzystanie ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, w tym także uprawianie sportów wodnych. Oznacza to, że przepis, który wprowadza takie ograniczenie musi realizować wymagania z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc zasadę proporcjonalności, w świetle której ograniczenia dotyczące korzystania z konstytucyjnych wolności i praw powinny być ustanawiane tylko w ustawie i jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, jak i dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, czy też wolności i praw innych osób. Ponadto powyższe ograniczenia nie powinny naruszać istoty wolności i praw. Uwzględnienie tej zasady jako zasady ustrojowej jest niezwykle istotne z punktu widzenia wykładni art. 116 ust. 1 p.o.ś. Jak już wyżej wskazano, pojęcie zapewnienia "odpowiednich warunków akustycznych" jest pojęciem nieostrym, jednak zakres uznania rady powiatu przy jego wykładni nie jest całkowicie dowolny. Należy bowiem zastosować w tym przypadku wykładnię systemową art. 116 ust. 1 w związku z art. 113 ust. 1 p.o.ś. oraz odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Ma to na celu ustalenie odpowiednich warunków akustycznych na danym terenie, przeznaczonym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w świetle dyspozycji art. 116 ust. 1 p.o.ś. w zakresie oceny stanu akustycznego środowiska ustalonego na podstawie wyników pomiarów hałasu oraz przy uwzględnieniu innych relewantnych czynników. Z akt sprawy wynika, że podjęcie przedmiotowej uchwały zostało poprzedzone szczegółowymi ustaleniami w tym zakresie. Powiat Skarżyski zlecił wykonanie analizy akustycznej na potrzeby ustanowienia postulowanej przez mieszkańców "strefy ciszy" na obszarze przedmiotowego zbiornika wodnego. Z ekspertyzy istotnie wynika, że pomiary równoważne wskazały wyniki na poziomie 51,2 oraz 51,1 dB. W konkluzji analizy podano również, że "...wykorzystywanie Zbiornika Wodnego Rejów przez jednostki pływające przy zarejestrowanym natężeniu w dniu prowadzenia pomiarów nie powoduje ponadnormatywnego oddziaływania na klimat akustyczny dla pory dnia na tereny sąsiadujące dla których przeprowadzono badania". Na tej podstawie Powiat Skarżyski odstąpił od ustalenia "strefy ciszy" na przedmiotowym zbiorniku, ale jednocześnie wykorzystał szczegółowe ustalenia analizy na potrzeby uchwały z art. 116 ust. 1 p.o.ś. Natomiast Wojewoda Świętokrzyski skupił się wyłącznie na cytowanych wyżej wnioskach analizy akustycznej, pomijając jednak uzasadnienie kwestionowanej uchwały. Wskazano w nim natomiast, że pomiary dokonane dla poszczególnych jednostek pływających wykazały znaczne przekroczenie norm hałasu np. skuter wodny do jazdy siedzącej poruszający się po północnej części zbiornika - zmierzona wartość poziomu ekspozycji od 62,4 do 71,1 dB, skuter wodny do jazdy siedzącej poruszający się po centralnej części zbiornika - zmierzona wartość poziomu ekspozycji od 68,7 do 74,3 dB, skuter wodny do jazdy stojącej - zmierzona wartość poziomu ekspozycji od 69,9 do 78,2 dB, łódź z silnikiem napędowym - zmierzona wartość poziomu ekspozycji od 69,5 do 74,8 dB. Ustalenia te znalazły odzwierciedlenie w protokole pomiaru hałasu. Ponadto średnie wartości wyliczone z pomiarów dla poszczególnych pojazdów poruszających się po zbiorniku wykazały poziom dźwięku wyższy niż dopuszczalne normy tj. w granicach od 68,5 do 74,1 dB. Powiat Skarżyski wskazał, że jest to poziom dźwięku stanowiący znaczną uciążliwość dla osób wypoczywających nad zbiornikiem, biorąc również pod uwagę stale zwiększającą się liczbę pojazdów poruszających się po wodzie, szybkość i częstotliwość przejazdów. Ponadto, biorąc pod uwagę przytoczone wyżej pomiary hałasu jednostkowego, liczne skargi mieszkańców, wędkarzy, uwagi zgłoszone przez użytkowników jednostek napędzanych silnikami spalinowymi, a także mając na uwadze wagę problemu i jego wpływ na mieszkańców powiatu, Powiat Skarżyski przeprowadził konsultacje społeczne, z których wynika, że na przedmiotowym zbiorniku uzasadnione jest wprowadzenie zakazu, o którym stanowi art. 116 ust. 1 p.o.ś. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika zatem, że używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi naruszy warunki akustyczne w skali, która uniemożliwi wykorzystanie wód jeziora na cele rekreacyjno-wypoczynkowe i powoduje konieczność wprowadzenia zakazu korzystania z tego rodzaju jednostek pływających. Ustalenia w tym przedmiocie zostały oparte na analizie i ocenie wymaganych w tym zakresie opracowań specjalistycznych. Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie rada powiatu uzasadniła prawidłowo podstawową przesłankę umożliwiającą wprowadzenie zakazu z art. 116 ust. 1 p.o.ś., który ma służyć ochronie terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przed niekorzystnym oddziaływaniem akustycznym, a więc oddziaływaniem przekraczającym ustanowione przez prawodawcę normy.

Jak już wyżej wskazano, norma z art. 116 ust. 1 p.o.ś. nie określa w jaki sposób należy ustalić warunki akustyczne istniejące na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych danego zbiornika wodnego. Nie ulega więc wątpliwości, że art. 116 ust. 1 p.o.ś. posługuje się pojęciem nieostrym, jakim jest pojęcie odpowiednich warunków akustycznych. Stąd też konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie wynika z konieczności doprecyzowania tego pojęcia. Przyjęcie odmiennego stanowiska, może prowadzić do dowolnego ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w drodze uchwały rady powiatu. Uchwały te podlegają oczywiście kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych, ale przy tak zakreślonych przesłankach wydania uchwały, kontrola ta będzie w istocie ograniczona i sprowadzała się będzie tylko do kontroli strony proceduralnej podjęcia uchwały. Brak będzie bowiem możliwości kontroli pozwalającej ocenić, czy właśnie konieczność zachowania odpowiednich warunków akustycznych uzasadniała podjęcie uchwały w przedmiocie wprowadzenia zakazu z art. 116 ust. 1 p.o.ś. Stąd też wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko opiera się nie tyle na założeniu, że przepisy prawa nakładają na radę powiatu obowiązek stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, lecz na wykładni systemowej art. 116 ust. 1 p.o.ś. Ten ostatni przepis posługując się pojęciem nieostrym i jednocześnie dopuszczając ograniczanie konstytucyjnych wolności i praw, nakłada na właściwy organ powiatu obowiązek prawnego i faktycznego umotywowania uchwały wydanej na tej podstawie, także zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Od strony faktycznej oznacza to konieczność przeprowadzenia odpowiednich badań akustycznych, a od strony prawnej na odniesieniu ich do przepisów powołanego rozporządzenia, ponieważ tylko te dwa instrumenty pozwolą na określenie odpowiednich warunków akustycznych. Nie można jednocześnie opierać się wyłącznie na konkluzji sporządzonej w danej sprawie ekspertyzy, ponieważ rada powiatu musi dokonać analizy całokształtu tego rodzaju opracowania w uwarunkowaniach prawnych i faktycznych właściwych dla danego zbiornika wodnego. Te warunki w tej sprawie Rada Powiatu Skarżyskiego spełniła.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 116 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 113 p.o.ś. oraz w związku art. 7 Konstytucji RP nie zasługiwały na uwzględnienie, chociaż stanowisko Sądu I instancji w zakresie wykładni tych przepisów było częściowo nieprawidłowe. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty podnoszące naruszenie § 2 i załącznika określającego dopuszczalne normy hałasu oraz § 1 pkt 1 ppkt e) rozporządzenia, jak i zarzuty naruszenie przepisów postępowania tj. art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p., przy czym ostatni z tych przepisów jest normą o charakterze ustrojowym.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.