Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 95/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 27 par. 1 pkt 9, art. 34 par. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 7-8, art. 10 par. 1, art. 28, art. 61a par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S.-S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na egzekucję administracyjną 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. na rzecz skarżącej A. S.-S. kwotę 480,- (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów z 24 grudnia 2019 r. na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...] z [...] r. z uwagi na uchybienie ustawowego terminu do ich wniesienia.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadzi wobec A.S.-S. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z [...] r. o nr od [...] do [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystawił wskazane tytuły wykonawcze w związku z ujawnieniem nowego składnika majątku, tj. wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia w firmie A z siedzibą w N. Tytuły wykonawcze obejmują należności z tytułu:

- składek na ubezpieczenie społeczne za okres: sierpień 2004 r., od listopada 2004 r. do września 2005 r., od grudnia 2005 r. do marca 2006 r., od czerwca do sierpnia 2006 r., od stycznia do maja 2007 r., od sierpnia 2007 r. do listopada 2008 r., od marca 2009 r. do maja 2010 r., od lutego do września 2011 r.;

- składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres: od listopada 2004 r, do września 2005 r., od grudnia 2005 r. do marca 2006 r., od czerwca do sierpnia 2006 r., od stycznia do maja 2007 r., od sierpnia 2007 r. do listopada 2008 r., od marca 2009 r. do maja 2010 r., od lutego do września 2011 r.;

- składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: od sierpnia do września 2005 r., od grudnia 2005 r. do marca 2006 r., od czerwca do sierpnia 2006 r., od stycznia do maja 2007 r., od sierpnia do grudnia 2007 r., od kwietnia do lipca 2008 r., od września do listopada 2008 r., od marca 2009 r. do maja 2010 r., od lutego do września 2011 r.

Norweska instytucja egzekucyjna NAV lnnkreving The Collection Agency of the Labour and Welfare Administration doręczyła A.S.-S., za pośrednictwem poczty, tytuły wykonawcze [...] r., zgodnie z prawem norweskim.

W oparciu o tytuły wykonawcze nr od [...] do [...] organ egzekucyjny 12 września 2019 r. skierował do strony norweskiej wniosek o odzyskanie należności.

3 stycznia 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej z 24 grudnia 2019 r., zatytułowane "ZGŁOSZENIE PEŁNOMOCNIKA wraz z zarzutem przedawnienia". Pełnomocnik zgłosił się do udziału w sprawie zadłużenia z tytułu należności składkowych. Wniósł również o informowanie go o czynnościach egzekucyjnych organu egzekucyjnego oraz o doręczenie tytułów wykonawczych, ponieważ do dnia złożenia wskazanego pisma organ administracyjny nie doręczył ich skarżącej mimo upływu prawie 10 lat. Uniemożliwił tym samym wniesienie środków odwoławczych. Pełnomocnik podniósł ponadto zarzut przedawnienia zobowiązań składkowych.

Postanowieniem z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddalił zarzuty na postępowanie egzekucyjne.

Według organu egzekucyjnego doręczenie tytułów wykonawczych nastąpiło 21 sierpnia 2019 r. Z informacji przekazanej przez instytucję norweską NAV lnnkreving wynika, że dokumenty uważa się za dostarczone i przeczytane przez odbiorcę w ciągu 5 dni biznesowych po wysłaniu, zgodnie z prawem norweskim. W związku z tym termin do złożenia zarzutów upłynął. Bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu, co oznacza, że należności nie uległy przedawnieniu.

W zażaleniu na to postanowienie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, podniosła, że organ egzekucyjny niezasadnie przyjął, że 21 sierpnia 2019 r. zostały doręczone tytuły wykonawcze. Odmówiono skarżącej prawa skutecznego podniesienia zarzutu przedawnienia z uwagi na upływ terminu do złożenia zarzutów. Powierzenie administracji obcego państwa doręczenia korespondencji związanej z postępowaniem egzekucyjnym jest nieprawidłowe, sprzeczne z prawem polskim i ustawą zasadniczą, tym bardziej, że dokumenty – zgodnie z prawem norweskim – uważa się za dostarczone i przeczytane przez odbiorcę w ciągu 5 dni biznesowych. Organ egzekucyjny nie wyjaśnił w sposób dokładny, na jakiej podstawie uznano, że 21 sierpnia 2019 r. doręczono skarżącej tytuły wykonawcze. Przekazana poprzez e-mail korespondencja nie zawierała czytelnego pouczenia o przysługujących stronie prawach i obowiązkach.

Postanowieniem z [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. uchylił w całości postanowienie z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego

rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie spełniało wymogów m.in. w zakresie prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie wskazano w nim podstaw prawnych doręczenia korespondencji oraz dochodzenia zaległości składkowych w miejscu zamieszkania skarżącej, tj. w Norwegii.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych skierował do instytucji norweskiej zapytanie w sprawie zasad doręczania korespondencji w ich prawie krajowym.

W piśmie z 4 marca 2021 r. strona norweska wyjaśniła, w jaki sposób i na jakiej podstawie doręczane są dłużnikowi decyzje administracyjne i dokumenty windykacyjne.

[...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał postanowienie, którym z uwagi na uchybienie ustawowego terminu do wniesienia zarzutów, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na egzekucję administracyjną prowadzoną na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...].

W zażaleniu na to postanowienie skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika podniosła, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów z 24 grudnia 2019 r. jest bezzasadna. Postępowanie egzekucyjne nie powinno być prowadzone z powodu przedawnienia się należności. Organ egzekucyjny nie wykazał daty doręczenia tytułów wykonawczych. Forma doręczenia tytułów wykonawczych budzi wątpliwości.

Organ drugiej instancji podniósł następnie, że 30 lipca 2020 r. weszły w życie przepisy ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niektórych innych ustaw. Stosownie do regulacji zawartych w tej ustawie, do postępowań egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), powoływanej dalej: "u.p.e.a.", w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. W postępowaniu egzekucyjnym wszczętym do 29 lipca 2020 r. zarzuty przysługiwały zobowiązanemu wyłącznie we wstępnej fazie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, tj. w terminie 7 dni od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Zarzuty zgłoszone po upływie siedmiodniowego terminu były spóźnione i dlatego nie mogły być rozpatrzone. Skarżąca pracuje i mieszka w Norwegii. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystawił [...] r. tytuły wykonawcze oraz wystąpił do strony norweskiej o doręczenie ich odpisów. Strona norweska doręczyła dokumenty zgodnie z prawem norweskim 21 sierpnia 2019 r. Międzypaństwową współpracę w zakresie koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych regulują rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zwane dalej: "rozporządzeniem nr 883/2004", rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., które dotyczy wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., zwane dalej: "rozporządzeniem nr 987/2009". Przepisy o koordynacji obowiązują w państwach członkowskich Unii Europejskiej oraz w państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w tym w Norwegii, na podstawie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Decyzją Rady z 6 czerwca 2011 r., która dotyczyła stanowiska Unii Europejskiej we Wspólnym Komitecie Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) w sprawie zmiany załącznika VI (Zabezpieczenia społeczne) oraz protokołu 37 do Porozumienia o EOG (Dz. U. UE z 2011 r. L 407) włączono do Porozumienia o EOG rozporządzenie nr 883/2004 oraz rozporządzenie nr 987/2009. Regulacje prawne o koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych służą ochronie interesów pracowników, którzy przemieszczają się wewnątrz Unii Europejskiej oraz Europejskiego Obszaru Gospodarczego, ale przewidują również mechanizmy odzyskiwania należności z tytułu składek. W art. 84 rozporządzenia nr 883/2004 zawarto regulacje dotyczące ściągania i odzyskiwania składek. Szeroko rozumiane "zbieranie składek", o którym mowa tym przepisie, tzn. zarówno pobór składki, jak i jej ściąganie, może być wykonywane w innym państwie członkowskim, zgodnie z procedurą administracyjną oraz z zachowaniem gwarancji i przywilejów związanych z tego typu działaniami w tym państwie członkowskim. Przepisy rozporządzenia nr 987/2009 odnoszą się do sposobu ściągania i odzyskiwania składek. Są to typowe przepisy proceduralne. Przepis art. 75 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 określa definicję takich pojęć jak "należność", "strona występująca", "strona wezwana". Wraz z wszczęciem postępowania o odzyskanie należności z tytułu składek strona występująca zobowiązana jest złożyć instytucji wezwanej wniosek o odzyskanie należności. Należy do niego dołączyć urzędowy lub uwierzytelniony odpis tytułu wykonawczego państwa występującego. Rozporządzenie nr 987/2009 określa warunki konieczne do wystąpienia z wnioskiem, tj.: należność lub tytuł wykonawczy nie mogą być kwestionowane we własnym państwie, państwo występujące zastosowało dostępne procedury odzyskiwania należności, ale podjęte działania nie doprowadziły do całkowitej spłaty należności, należność jest nadal wymagalna. Rozporządzenie nr 987/2009 określa również wymogi formalne wniosku o odzyskanie należności. Strona występująca może również zwrócić się do strony wezwanej o powiadomienie adresata, zgodnie z obowiązującymi w jej własnym prawie krajowym przepisami w zakresie powiadamiania o podobnych instrumentach i decyzjach, w tym o charakterze sądowym, które odnoszą się do należności lub jej odzyskania i zostały wydane w państwie członkowskim strony występującej. We wniosku o powiadomienie należy podać, m. in. nazwę lub imię i nazwisko dłużnika, jego adres oraz wszelkie inne istotne informacje pozwalające go zidentyfikować oraz należność, której dotyczy instrument lub decyzja, jak również wszelkie inne użyteczne informacje. Strona wezwana niezwłocznie informuje stronę występującą o działaniach podjętych w związku z jej wnioskiem o powiadomienie, w szczególności o dniu przekazania decyzji lub instrumentu adresatowi. W tym przypadku strona wezwana występuje w roli przekazującego informację. Powiadomienie wywołuje zaś ten skutek, że dla zainteresowanego zaczynają liczyć się terminy do dokonywania czynności przewidzianych prawem strony występującej. Z punktu widzenia zachowania terminów, które wynikają z ustawodawstwa właściwego przyjmuje się, że czynność podjęta przed instytucją występującą wywołuje takie same skutki, jak przed instytucją właściwą.

Organ pierwszej instancji jako biuro łącznikowe – przekazał 4 lipca 2019 r. wraz z wnioskiem o doręczenie do NAV Innkreving The Collection Agency of the Labour and Welfare Administration (Urząd ds. Windykacji Urzędu Pracy i Opieki Społecznej) tytuły wykonawcze z [...] r. Jako formę doręczenia, organ zaznaczył "adresatowi do rąk własnych". Na dzień przekazania wniosku o doręczenie należności objęte tytułami wykonawczymi nie były kwestionowane. Były nadal wymagalne. Prowadzona z majątku skarżącej egzekucja okazała się nieskuteczna.

W odpowiedzi strona norweska poinformowała, że dokumenty doręczono pocztą w ciągu 5 dni od dnia wysłania zgodnie z prawem norweskim.

Organ egzekucyjny 22 września 2020 r., 17 października 2020 r., 11 stycznia 2021 r. poprosił NAV lnnkreving The Collection Agency of the Labour and Welfare Administration, żeby wskazał przepisy norweskie z zakresu doręczania korespondencji, które miały zastosowanie przy doręczeniu stronie korespondencji.

W piśmie z 4 marca 2021 r. strona norweska wyjaśniła, że nie ma sprecyzowanego prawa norweskiego w sprawie powiadamiania o decyzjach administracyjnych i dokumentach windykacyjnych, ale istnieje długotrwała tradycja prawno-administracyjna, którą respektują sądy norweskie (orzecznictwo sądowe). W głównym dokumencie (Ot.prp.nr 38 (1964-1965)) związanym z ustawą o administracji publicznej z 1967 r. stwierdzono, że "dominującą główną zasadą w administracji jest to, że powiadomienie o decyzji następuje w formie listu". Głównym powodem takiego stanu rzeczy jest duże zaufanie państwa norweskiego do przesyłek pocztowych i norweskiej ustawy o ewidencji ludności. Zgodnie z przepisami norweskiej ustawy o ewidencji ludność każdy, kto przenosi się do Norwegii, aby tam zamieszkać, musi w terminie 8 dni od przyjazdu osobiście zgłosić się do Norweskiej Administracji Publicznej i przedstawić paszport lub inny równoważny dokument tożsamości. Każdy, kto zmienia miejsce zamieszkania w Norwegii zobowiązany jest zgłosić to w urzędzie skarbowym w ciągu 8 dni od przeprowadzki. Dlatego norweski rejestr ludności jest systematycznie aktualizowany, a korespondencję wysłaną pocztą uważa się za doręczoną w ciągu 5 dni. W przypadku nie powiadomienia norweskiej administracji podatkowej o zmianie miejsca zamieszkania, poczta zwróci przesyłkę w ciągu 3 tygodni. Z dokumentu przekazanego przez norweską instytucję egzekucyjną wynika, że tytuły wykonawcze z [...] r. skarżąca odebrała 21 sierpnia 2019 r.

W ocenie organu drugiej instancji po przeanalizowaniu przepisów rozporządzeń nr 883/2004 i nr 987/2009 oraz wyjaśnień strony norweskiej, co do zasad doręczania korespondencji, nie budzą wątpliwości okoliczności doręczenia skarżącej odpisów tytułów wykonawczych. Dla oceny kwestii obliczania terminów oraz na jakiej podstawie ocenia się terminowość złożonego środka zaskarżenia, znajdują zastosowanie przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Siedmiodniowy termin do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej rozpoczął bieg 22 sierpnia 2019 r., a zakończył się 29 sierpnia 2019 r. Tymczasem zarzuty na postępowanie egzekucyjne zostały wniesione 3 stycznia 2020 r. (data wpływu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pisma z 24 grudnia 2019 r. "Zgłoszenie pełnomocnictwa wraz z zarzutem przedawnienia"). Bezspornym jest zatem fakt wniesienia środka zaskarżenia z uchybieniem ustawowego terminu. Słusznie zatem organ pierwszej instancji wydał postanowienie, którym z uwagi na uchybienie ustawowego terminu do wniesienia zarzutów, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na egzekucję administracyjną.

W skardze na powyższe postanowienie A.S.-S., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji, stwierdzenie, że zarzuty na egzekucję administracyjną wniesione przez pełnomocnika skarżącej były wniesione skutecznie, stwierdzenie, że podniesione zarzuty oparte o zarzut przedawnienia roszczeń są zasadne, a postępowanie egzekucyjne należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, stwierdzenie przewlekłości postępowania albowiem od daty wszczęcia postępowania do chwili obecnej upłynęły już prawie 2 lata. Skarżąca wniosła także o zasądzenie od organu administracji kosztów pomocy prawnej.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – rozporządzenia nr 883/2004 oraz rozporządzenia nr 987/2009 poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów tych rozporządzeń i oparcie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na egzekucję administracyjną o założenie, że skarżąca odebrała skutecznie 21 sierpnia 2019 r. tytuły wykonawcze, a tym samym rozpoczął się dla niej bieg terminu do wniesienia zarzutów właśnie od tej daty, gdy tymczasem założenie to jest całkowicie błędne. Dyrektor izby Administracji Skarbowej w Ł. wbrew zebranym dowodom ustalił, że administracja polska i administracja norweska miały doręczyć tytuły wykonawcze adresatowi "do rąk własnych". Ustalono, że zgodnie z cytowanymi w uzasadnieniu postanowienia rozporządzeniami strona występująca może również zwrócić się do "strony wezwanej o powiadomienie adresata, zgodnie z obowiązującymi w jej własnym prawie krajowym przepisami w zakresie powiadamiania o podobnych instrumentach i decyzjach, w tym o charakterze sądowym, które odnoszą do należności lub jej odzyskania i zostały wydane w państwie członkowskim strony występującej". Skoro więc zgodnie z rozporządzeniem nr 987/2009 określającym wymogi formalne wniosku o odzyskanie należności Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. dostrzega, że zachodziła możliwość, wręcz obowiązek zwrócenie się do strony wezwanej o powiadomienie adresata zgodnie z obowiązującymi w jej własnym prawie krajowym przepisami, to nie było podstaw do zaniechania takiej procedury tym bardziej, że prośba o doręczenie przesyłki "do rąk własnych" ostatecznie została zignorowana.

Według skarżącej organy administracji dopuściły się rażącego naruszenia prawa postępowania administracyjnego i dokonały błędnych ustaleń faktycznych, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, że strona norweska doręczyła skarżącej pocztą w ciągu 5 dni od dnia wystania list (obszerną paczkę). Miało się to odbyć zgodnie z prawem norweskim. Faktem jednak jest, że w aktach sprawy nie ma dowodu w postaci dokumentu o odbiorze takiej przesyłki i przekazaniu jej "do rąk własnych". Nie istnieje nawet jakikolwiek inny namacalny dowód, że taka korespondencja 21 sierpnia 2019 r. została przekazana skarżącej. Skarżąca nie zgodziła się dokonaną przez organ administracji oceną, że doręczenie oparte na obowiązującej w Norwegii "tradycji" było prawidłowe.

Zdaniem skarżącej z tego powodu naruszono art. 61a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przekroczyła termin do wniesienia zarzutów, podczas gdy organ administracji nie jest w stanie wykazać, że taki bieg w ogóle się rozpoczął aż do dnia zgłoszenia pełnomocnika i podniesienia zarzutu przedawnienia roszczeń składkowych.

Skarżąca zarzuciła także błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a polegający na przyjęciu, że siedmiodniowy termin do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej rozpoczął bieg 22 sierpnia 2019 r., a zakończył się 29 sierpnia 2019 r., gdy tymczasem brak jest w aktach sprawy dowodu takiego doręczenia. Wniesione przez pełnomocnika skarżącej 3 stycznia 2020 r. (data wpływu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pisma z 24 grudnia 2019 r.) należy uznać za skuteczne, bowiem środek zaskarżenia nie został złożony z uchybieniem ustawowego terminu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne postanowienie kończące postępowanie wydane na skutek wniesienia zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie z [...] r. zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność wydania przez organ egzekucyjny na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z [...] r. z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia zarzutów.

Rozstrzygnięcie tego sporu wymaga wskazania, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r.

Na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070 ze zm.) do postępowań wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niezakończonych przed 30 lipca 2020 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok SN z 9 września 2015 r., III UK 16/15, LEX nr 1814918).

Na tym etapie rozważań podkreślenia wymaga, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., II OSK 999/14). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że kwestią wymagającą oceny jest prawidłowość rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, który w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych z uchybieniem terminu.

Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują wprost sytuacji, gdy zarzuty zgłoszone zostaną przez zobowiązanego po upływie ustawowego terminu. Przepis art. 34 § 4 u.p.e.a. stanowi jedynie, że organ egzekucyjny "wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego". Zastosowany przez organ egzekucyjny art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W orzecznictwie sądowym zostało przesądzone, że uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej, co prowadzić może do zamknięcia drogi dalszego postępowania. W takiej sytuacji właściwa będzie podstawa z art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. W ten sposób rozstrzygnięcie organu najpełniej wyraża konsekwencje w postaci bezskuteczności dokonanej przez stronę czynności procesowej (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. II FSK 3770/14, a także wyroki: WSA w Gdańsku z 27 listopada 2013 r., I SA/Gd 1017/13; WSA w Olsztynie z 14 stycznia 2015 r., I SA/Ol 843/14; WSA w Białymstoku z 19 lipca 2017 r., I SA/Bk 354/17, wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2021 r., I SA/Po 493/20).

Podkreślić należy, że wniesienie zarzutów po terminie jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania. Ustalenie, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z analizy art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Gdy organ stwierdzi, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek odmówić ich oceny.

W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości jedynie, że pismo pełnomocnika skarżącej zawierające zarzuty zostało opatrzone datą 24 grudnia 2019 r. i widnieje na nim prezentata Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w O. z datą 3 stycznia 2020 r. Z akt sprawy nie wynika natomiast jednoznacznie w jaki sposób i w jakiej dacie zarzuty te zostały wniesione.

Zdaniem sądu przede wszystkim jednak nie zostało dostatecznie wyjaśnione, czy prawidłowo doręczono skarżącej odpisy tytułów wykonawczych z [...] r., czy i w jakiej dacie doręczenie to miało miejsce.

Nie budzi wątpliwości, że przepisy o doręczeniach mają charakter gwarancyjny. Służą zagwarantowaniu prawa strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Prawidłowe doręczanie dokumentów urzędowych stanowi realizację powszechnie uznawanego w demokratycznych porządkach prawnych prawa do dobrej administracji (right to good administration) oraz prawa do sądu (right to a fair trial). W rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że skarżąca mieszka i pracuje w Królestwie Norwegii odpisy tytułów wykonawczych organ egzekucyjny przekazał do doręczenia norweskiej instytucji egzekucyjnej NAV lnnkreving The Collection Agency of the Labour and Welfare Administration. Zachodzi zatem konieczność oceny skuteczności transgranicznego ich doręczenia. Wymaga to niewątpliwie analizy prawa krajowego i praktyki państwa doręczenia, czyli w tym wypadku Królestwa Norwegii. Europejskie i międzynarodowe standardy w zakresie skuteczności doręczania dokumentów na terytorium innego państwa członkowskiego w płaszczyźnie procesowej są wyrazem zasady stosowania własnego prawa procesowego (lex fori) uczestniczących w przekazywaniu dokumentów państw oraz zasady ograniczonego oddziaływania własnego prawa do terytorium danego państwa. Z uwagi na te zasady doręczanie dokumentów transgranicznych jest podzielone pomiędzy różne procesowe systemy prawne współdziałających państw. Proces doręczenia dokumentu, zainicjowany w państwie jego wystawienia i dokonywany na podstawie wewnętrznego prawa procesowego tego państwa, jest kontynuowany w państwie miejsca doręczenia dokumentu wedle prawa procesowego tego państwa. Regułą jest przy tym – w przypadku współdziałania państw, jak i narodowych operatorów pocztowych – dostarczanie dokumentów adresatowi pozostającemu pod jurysdykcją państwa miejsca doręczania w sposób określony przez prawo wewnętrzne tego państwa lub przyjęty przez jego krajową praktykę administracyjną właściwą dla doręczania krajowych dokumentów o zasadniczo podobnym charakterze. Ustawodawca ponadkrajowy dopuszcza jednak doręczanie dokumentów urzędowych w sposób żądany przez państwo nadania dokumentu w dopuszczalnym zakresie lub w sposób możliwie zbliżony do dopuszczanego przez jego własne prawo, co nie oznacza, że sposób ten nie będzie również jednym ze sposobów doręczania dokumentów określonym w prawie lub przyjętym przez praktykę krajową miejsca doręczenia dokumentu. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że forma potwierdzenia odbioru dokumentu jest regulowana niejednolicie. W obszarze prawa unijnego potwierdzenie to stanowi zamieszczana na jednolitym formularzu powiadomienia (odsyłanym do państwa nadania dokumentu) adnotacja organu państwa miejsca doręczenia o dacie i innych okolicznościach przekazania dokumentu adresatowi. W sferze regulowanej prawem międzynarodowym formularz potwierdzenia doręczania dokumentów jest niezależnym (odrębnym) dokumentem, a potwierdzenie stanowi przekazana przez państwo miejsca doręczenia informacja o okolicznościach doręczenia dokumentu. W przypadku doręczania dokumentów za pośrednictwem operatorów pocztowych przekazywany jest uniwersalny formularz potwierdzenia doręczenia, zawierający litery AR, dane nadawcy i adresata, rodzaj przesyłki, datę, miejsce doręczenia oraz podpis odbiorcy nakreślony literami alfabetu łacińskiego. W niektórych państwach prawo krajowe nie przewiduje zwrotnego potwierdzenia odbioru, czy fikcji prawnej doręczenia ze skutkiem doręczenia i pozostawienia przesyłki w aktach sprawy (por. Ewa Cisowska-Sakrajda, Doręczanie transgranicznych dokumentów urzędowych i sądowych w świetle prawa do dobrej administracji i prawa do sądu, ZNSA 2016/1/34-54).

W ocenie sądu organy administracji w niewystarczającym stopniu ustaliły i udokumentowały w aktach sprawy okoliczności związane z doręczeniem skarżącej tytułów wykonawczych przez NAV lnnkreving The Collection Agency of the Labour and Welfare Administration. Na podstawie akt sprawy nie jest obecnie możliwa ocena skuteczności tego doręczenia. We wniosku o doręczenie na podstawie art. 77 rozporządzenia nr 987/2009 Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaznaczył jako formę doręczenia "adresatowi do rąk własnych za zwrotnym potwierdzeniem odbioru". W aktach sprawy brak jest jednak zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącą tytułów wykonawczych. Skarżąca kwestionuje, że w ogóle takie doręczenie miało miejsce. Organy administracji natomiast nie ustaliły, czy prawo obowiązujące na terenie Królestwa Norwegii przewiduje, czy też nie, potwierdzanie odbioru korespondencji przez adresata i dlaczego nie dokonano doręczenia zgodnie z wnioskiem "adresatowi do rąk własnych za zwrotnym potwierdzeniem odbioru". W aktach sprawy znajdują się co prawda przesłane przez NAV lnnkreving The Collection Agency of the Labour and Welfare Administration formularz R016, R018 i pismo z 4 marca 2021 r., lecz są to dokumenty sporządzone w języku angielskim i norweskim. Z wewnętrznej korespondencji e-mail w organie egzekucyjnym oraz dokonanych w tym organie tłumaczeń na język polski z języka angielskiego i norweskiego wynikają nieścisłości co do tego, czy odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone skarżącej za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej ("przez maila"), czy za pośrednictwem doręczyciela (operatora pocztowego). Nie wynika z nich także, czy prawo obowiązujące na terenie Królestwa Norwegii przewiduje, czy też nie, potwierdzanie odbioru korespondencji przez adresata, o co zwracał się we wniosku o doręczenie organ egzekucyjny i na jaki adres w Królestwie Norwegii korespondencja ta miała zostać doręczona skarżącej. Nie jest więc także możliwe stwierdzenie, czy ustalony przez NAV lnnkreving The Collection Agency of the Labour and Welfare Administration adres doręczenia był prawidłowy i czy przesyłkę doręczono właściwej osobie. Co więcej osoby, które w organie administracji dokonały tłumaczenia z języka angielskiego i języka norweskiego na język polski wskazanych wyżej dokumentów nie podpisały się pod tymi tłumaczeniami. Nie wiadomo więc kto je sporządził i kto ponosi odpowiedzialność za ich treść. Organy administracji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie zawiadomiły pełnomocnika skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wobec czego nie miał on nawet możliwości zapoznania się otrzymaną z NAV lnnkreving The Collection Agency of the Labour and Welfare Administration korespondencją i jej tłumaczeniem dokonanym przez organ administracji. W konsekwencji niemożliwe jest zweryfikowanie prawidłowości poczynionych przez organy administracji ustaleń, co do treści tych dokumentów oraz wyciągniętych z ich treści przez organy administracji wniosków.

Zwrócić też należy uwagę, że w zażaleniu na postanowienie z [...] r. pełnomocnik skarżącej wskazywał, że gdy skarżąca otrzymała do wiadomości tytuły wykonawcze, korespondencja była w obcym, niezrozumiałym dla niej języku. Kwestia ta nie została jednakże przez organy administracji również wyjaśniona. Tymczasem zasada zrozumiałego języka/zasada tłumaczenia dokumentów stanowi istotny element prawa do dobrej administracji i prawa do sądu oraz zasady pewności prawa – jest rozumiana jako wymóg korzystania w relacjach administracji i sądów ze stroną postępowania ze zrozumiałego dla niej języka, co oznacza swobodne w sensie językowym komunikowanie się organów władzy z podmiotami podlegającymi władzy tych organów. Zapewnia ona doręczanie dokumentów w toku postępowania, otrzymanie informacji o istocie i przedmiocie postępowania, jak i o wydanych rozstrzygnięciach czy podjętych czynnościach w zrozumiałym dla adresata języku (języku narodowym lub obywatelstwa państwa). Umożliwienie zapoznania się z treścią dokumentu i ustalenia znaczenia przekazywanych pism stwarza zaś adresatowi realną gwarancję podjęcia działań w celu ochrony jego interesu i swobodnego przygotowania obrony. Współpracującym państwom umożliwia z kolei wybór właściwego zgodnie z własnym prawem sposobu doręczenia dokumentu, jak i ocenę przesłanek negatywnych obowiązku pośredniczenia w doręczaniu dokumentów. Naruszenie regulacji co do języka stanowi rażące naruszenie procedury i może spowodować stwierdzenie nieważności aktu, jeśli adresat nie był w stanie go zrozumieć i jednocześnie wykaże, że w stosunku do niego rzeczywiście miała miejsce nieznajomość języka dokumentu, co miało wpływ na jego prawo do obrony (por. K. Kowalik-Bańczyk, Prawo do używania własnego języka przez podmiot, którego dotyczy postępowanie w: Prawo do obrony w unijnych postępowaniach antymonopolowych w kierunku unifikacji standardów proceduralnych w Unii Europejskiej, Lex 2012).

Z przedstawionych wyżej względów sąd uznał, że organy administracji naruszyły art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 61a § 1 k.p.a., art. 18 i art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] r.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącej kwota 480 zł obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem. Jednocześnie wyjaśnić należy, że sprawy ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego należą do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., i w konsekwencji – na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a. – z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych zwolniona jest strona skarżąca w sprawach ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (por. uchwałę NSA z 23 maja 2016 r., II GPS 2/15). Wobec tego uznać należy, że skoro sprawa niniejsza jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, to z mocy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1923, ze zm.) złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie przez skarżącą pełnomocnictwa nie podlegało opłacie skarbowej. Opłata skarbowa od pełnomocnictwa nie stanowi zatem w tym wypadku wydatku stanowiącego niezbędny koszt postępowania strony reprezentowanej przez adwokata. Z tych względów sąd, orzekając o zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego od organu administracji, nie uwzględnił kwoty 17 zł stanowiącej uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

is