Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 534/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 i art. 18
journal: Dz.U. 2016 poz 703
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2020 r. sprawy ze skargi A w S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia statutu wspólnoty gruntowej Oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 17 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 703 - dalej "u.z.w.g."), w związku z Zarządzeniem Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej z dnia 29 kwietnia 1964 r. (M.P. nr 33 poz. 145 - dalej "zarządzenie"), art. 104 oraz art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.-dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku "A." w S. (Spółka, skarżąca) odmówił zatwierdzenia znowelizowanego Statutu "A." w S., uchwalonego na Ogólnym Zebraniu Członków "A." w S. w dniu [...] r.

W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 13 maja 2019 r. Spółka zwróciła się do organu I instancji o zatwierdzenie znowelizowanego Statutu Spółki. Do wniosku dołączyła: uchwałę Ogólnego Zebrania Członków Spółki z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmian w Statucie Spółki i przyjęcia jednolitego tekstu Statutu uwzględniającego zmiany; protokół z ogólnego zebrania sprawozdawczego członków Spółki, które odbyło się w dniu [...] r.; statut Spółki - w 2 egzemplarzach oraz wprowadzenie i objaśnienia do zmian zaproponowanych przez Zarząd Spółki do wprowadzenia do Statutu Spółki podczas Ogólnego Zebrania Członków Spółki w dniu [...] r. skierowane do osób, które skorzystają z możliwości zapoznania się z projektem zmian w statucie podczas ich wyłożenia w biurze Spółki w dniach [...] r. lub będą chciały prześledzić te zmiany po ich uchwaleniu.

Pismem z dnia [...] r. organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie materiału dowodowego. Pismem z dnia 1 czerwca 2019 nr Spółka uzupełniła brakujące dokumenty wyjaśniając, że dokumenty dotyczące formalnej oceny podjętej uchwały nie zostaną dostarczone z uwagi na to, że kwestie formalnej oceny podjętej uchwały zostały wyłączone z zakresu kompetencji organów administracji publicznej. W tym zakresie powołała się na prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2017 r. o sygnaturze II SA/Gl 402/17.

Organ I instancji wskazał, iż stosownie do zapisów art. 18 ust. 1 u.z.w.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. statut spółki, jego zmiany, zatwierdza starosta w drodze decyzji. Dalej przywołał brzmienie art. 17 u.z.w.g. wskazując, iż zgodnie z zapisem art. 17 pkt 3 u.z.w.g. statut powinien określać organy spółki oraz sposób ich powoływania. Stwierdził, że w statucie uchwalonym w dniu [...] r. brak jednoznacznego określenia sposobu wyboru Zarządu, w tym zakresie wskazał na różnicę w brzmieniu § 13 ust. 4 statutu, a brzmieniem tego przepisu załączniku nr 2 tzw. roboczym. Uznał za wadliwy zapis w § 13 ust. 2 określający skład Zarządu oraz zasady powołania zastępcy przewodniczącego oraz sekretarza, których nie wybiera spośród siebie Zarząd (jak wskazano w statucie) lecz najwyższy organ spółki - ogólne zebranie członków - § 13 wzoru statutu określonego zarządzeniem. Kolejnym istotnym niedopatrzeniem, jaki wskazał organ I instancji, jest brak określenia w statucie warunków dopuszczenia do użytkowania gruntów i urządzeń spółki osób nie będących członkami spółki wynikającego z zapisów art. 17 ust. 1 pkt. 5 u.z.w.g. Odnosząc się do treści § 20 ust. 2 statutu organ I instancji stwierdził, że zapis pomija istotny fakt, że zezwolenie osobom nie będącym członkami spółki na odpłatne korzystanie z gruntów i urządzeń spółki następuje na warunkach określonych przez ogólne zebranie członków - § 20 wzoru zarządzenia. Dalej podkreślił, że dokładną treść statutu wspólnoty gruntowej determinują przepisy zarządzenia, którego podstawą obowiązywania jest art. 78 w związku z art. 11 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120, poz. 1268). W związku powyższym przy nowelizacji aktualnego statutu poza przestrzeganiem zapisów art. 17 u.z.w.g. właściwym jest doprowadzenie jego zapisów do zgodności z wzorem zawartym ww. akcie prawnym. W przedłożonym do zatwierdzenia statucie organ I instancji stwierdził uchybienia w następujących paragrafach objętych zmianami: w § 3 brak ogólnej powierzchni gruntów, z podziałem na poszczególne użytki; zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 ustalonego wzoru statutu posiadacze gruntów przyległych wnoszą do spółki grunty przyległe, natomiast w statucie Spółki wskazano tylko grunty o obszarze ustalonym przez OZCzS; w § 10 ust. 3 dotychczasowy zapis uległ zmianie i został pominięty Burmistrz Miasta i Gminy S. będący jest następcą prawnym Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (wskazanej w § 10 pkt 3 zarządzenia), sprawujący zgodnie z art. 23 u.z.w.g. nadzór nad Spółką; w § 10 ust. 4 zapis wskazuje, że "Nadzwyczajne Ogólne Zebranie Członków Spółki winno być zwołane najpóźniej w terminie 3 tygodni od daty złożenia wniosku" natomiast zgodnie z zapisem we wzorze nadzwyczajne ogólne zebranie członków spółki winno być zwołane najpóźniej w terminie 2 tygodni od daty złożenia wniosku w tym przedmiocie; w paragrafie § 11 ust. 4 zapis nie jest zgodny z zapisem § 11 ust. 4 wzoru statutu; odnosząc się do § 11 ust. 5 statutu organ I instancji stwierdził, że jego zapis nie jest zgodny z § 14 ust. 3 wzoru określonego w zarządzeniu; w § 12 brakuje zapisów kilku punktów uwzględnionych we wzorze statutu, a pkt 12 ust. 1 pkt 3 statutu nie jest zgodny z wytycznymi wskazanymi we wzorze; § 13 ust. 2 w składzie zarządu brakuje skarbnika. Spółka wskazuje, że sekretarza i zastępcę przewodniczącego wybiera zarząd, co jest niezgodne zapisami § 13 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 wzoru statutu; w § 13 pkt 4 statutu Spółka wskazuje, że zarząd jest wybierany przez OZCzS, a wcześniej stwierdza, iż np. sekretarza, który jest członkiem zarządu, wybiera spośród siebie zarząd, pomijając fakt, że to OZCzS ustala funkcje członków zarządu, a nadto w § 16 ust. 2 przedłożonego do zatwierdzenia statutu pominięto fakt, że komisja rewizyjna jest wybierana na okres 3 lat.

W opinii organu I instancji zmiany wprowadzone w statucie Spółki powinny uwzględniać zarówno przepisy wynikające z art. 17 u.z.w.g. jak i przepisy zarządzenia tym bardziej, że statut reguluje kwestie organizacyjne wspólnoty - organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania, prawa i obowiązki członków spółki, podział dochodów i strat itp., a w konsekwencji decyduje o prawidłowym funkcjonowaniu spółki, w tym również o prawidłowości podejmowanych przez nią uchwał.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.z.w.g. statut Spółki jak również jego zmiany wymagają zatwierdzenia przez właściwego starostę. Podstawę wydania decyzji wyrażającej taką zgodę stanowi uchwała podjęta przez daną wspólnotę gruntową. Uchwała taka powinna stanowić potwierdzenie przyjęcia Statutu Spółki bądź przyjęcia konkretnych zmian w Statucie Spółki w wyniku głosowania, zapisanego w protokole zebrania członków wspólnoty. Natomiast prawidłowo podjęta uchwała powinna w tym zakresie dokładnie wskazywać jakie zmiany do obowiązującego statutu zostały wniesione i uchwalone. Sporządzenie jednolitego statutu obowiązującego po wprowadzonych zmianach jest czynnością materialno -techniczną i nie wymaga zatwierdzenia uchwałą Ogólnego Zebrania Członków Spółki. W tym zakresie wskazał na wyroki WSA w Gliwicach z dnia 15 września 2014 r. o sygnaturze II SA/Gl 547/14 oraz z dnia 24 lipca 2017 r. o sygnaturze II SA/Gl 402/17. W ocenie organu I instancji podjęta w dniu [...] r. uchwała nie konkretyzuje w jakim zakresie zmiany następują, a dołączone wprowadzenie i wyjaśnienia stanowią załącznik mający charakter roboczy i nie stanowią dokumentu, który został poddany pod głosowanie. Głosowaniem objęty był jedynie znowelizowany tekst statutu, a nie jego konkretne zmiany. Organ I instancji odwołał się do decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...], w której stwierdzono, że zmiany do statutu powinny wynikać z odrębnej uchwały, która w wyraźny sposób winna formułować wprowadzone zmiany, tak aby jednoznacznie można było ustalić zarówno zakres zmiany, jak i treść zmienionych postanowień statutu, których mowa w art. 18 ust. 1 u.z.w.g. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności faktyczne oraz obowiązujące unormowania prawne organ I instancji zdecydował odmówić zatwierdzenia znowelizowanego Statutu Spółki.

W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 17 u.z.w.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. poprzez odmowę zatwierdzenia statutu z jednoczesnym brakiem zarzutu naruszenia, któregokolwiek z postanowień tego artykułu; art. 87 ust. 1 Konstytucji określającego źródła powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z art. 15 ust. 2 u.z.w.g. z 1963 r., poprzez porównywanie wprowadzonych do statutu zmian z zarządzeniem z roku 1964 i zastosowanie tego zarządzenia jako podstawy rozstrzygnięcia, a także wadliwe ustalenia faktyczne. Wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie zatwierdzenia statutu zgodnie z wnioskiem lub zatwierdzenie statutu przez organ odwoławczy. Zdaniem Spółki organ I instancji dokonał wadliwych ustaleń faktycznych faktyczne przypisując nazwie uchwały Ogólnego Zebrania Członków Spółki w sprawie uchwalenia zmian w statucie sformułowania, iż jest to "tekst jednolity". Sformułowanie takie nie występuje w przedmiotowym dokumencie, a dokument nie ma charakteru tekstu jednolitego, a wobec tego zarzuty organu dotyczące tekstu jednolitego są bezprzedmiotowe. Stwierdziła, że organ I instancji przyjął także wadliwie, iż "Statut reguluje kwestie organizacyjne wspólnoty...", tymczasem wspólnota gruntowa ma charakter przedmiotowy (art. 1 u.z.w.g.) i z tego tytułu nie występują "kwestie organizacyjne" natomiast statut reguluje kwestie organizacyjne Spółki. Nie podzieliła zastrzeżeń organu I instancji, co do poszczególnych paragrafów podkreślając, że w jej przekonaniu wszystkie regulacje spełniają wymogi ustawowe określone w art. 17 u.z.g.w. Wyjaśniła, że szereg zapisów statutu zostało celowo zmodyfikowana i jest to zabieg racjonalny. Dokonała własnej oceny poszczególnych, zmienionych zapisów Statutu, akcentując, że część z nich była zatwierdzona przez poprzednika prawnego starosty. Odnosząc się do § 10 ust. 3 znowelizowanego Statutu stwierdziła, że burmistrz, jako przedstawiciel lokalnego samorządu terytorialnego, nie jest następcą prawnym naczelnika gminy, a ustawodawca, co do zasady, ograniczył jego uprawnienia w odniesieniu do spółek tego rodzaju. Wyraziła opinię, że zarządzenie z 1964 r. zawiera postanowienia nieaktualne, anachroniczne i nie pasujące do obecnych uwarunkowań gospodarczych, a ze wzoru statutu z roku 1964 należy korzystać racjonalnie i winien być on dostosowany do charakteru poszczególnych wspólnot gruntowych i spółek do ich zagospodarowania. Spółka stwierdziła, że ograniczenie ingerencji Państwa w prywatną własność (art. 20 Konstytucji R.P.) znalazło odzwierciedlenie w znowelizowanej u.z.w.g., w szczególności art. 30a) tej ustawy. Zauważyła, że skarżącej nie postawiono zarzutu naruszenia prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowej realizujący swe prawa i obowiązki jako członkowie spółki gospodarującej własnością prywatną, mają prawo do takiej regulacji tej działalności, która w ich ocenie sprzyja optymalnemu jej wykorzystaniu bez naruszania prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Spółki, ustawodawca wprowadzając z dniem 1 stycznia 2016 r. zasadę sądowej kontroli wszelkich uchwał OZCzS (art. 19 u.z.w.g) na wniosek uprawnionych podmiotów, znacznie ograniczył administracyjną ingerencją w sprawy spółek tego rodzaju. Zdaniem skarżącej również, gdyby ustawodawca chciał ograniczyć spółkę w przedmiocie kształtowania składu zarządu i wyboru jego członków, to zrobiłby to w toku nowelizacji art. 17 ustawy. Podzieliła uwagę wniesioną przez organ I instancji , iż w § 16 ust. 2 znowelizowanego Statutu nie oznaczono okresu na jaki wybierana jest Komisja Rewizyjna, jednocześnie wskazała, powyższa kwestia rozstrzygnięta została w § 17 ust. 5 znowelizowanego Statutu. Dalej zaakcentowała, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 u.z.w.g. wskazał, iż wzorzec statutu musi mieć formę rozporządzenia uwzględniającego postanowienia art. 17 u.z.g.w. w brzmieniu z 1 stycznia 2016 r., a stanowisko Spółki, co do wzoru statutu z 1964 r. jest zbieżne ze stanowiskiem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] r. oraz z tezą Marcina Batora wypowiedzianą w art. "Wzór statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej" (NZS 2010/10/28, https://sip.lex.pl/.). Wskazała ponadto, iż zastosowała się w pełni do zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 291/18. Wyjaśniła, że wbrew twierdzeniu organu I instancji , załączone do uchwały dokumenty nie mają "formy roboczej", lecz stanowią integralną część uchwały. Ponadto objaśnienia zawarte w załączniku nr 2, będące częścią uchwały, pozwalają prześledzić wszystkie wprowadzone zmiany poprzez porównanie tekstu dotychczasowego z tekstem zmienionym.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Wojewoda Śląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 8m u.z.w.g., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Spółkę od decyzji organu I instancji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania według chronologii zdarzeń. W pierwszej kolejności wyjaśnił, iż decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o regulację art. 17 i 18 u.z.w.g. w związku z zarządzeniem z dnia 29 kwietnia 1964 r. Podkreślił, że prawidłowo podjęta uchwała powinna dokładnie wskazywać, jakie zmiany do obowiązującego Statutu zostały wniesione i uchwalone. Przedkładanie do uchwalenia tekstu projektu statutu bez zakreślenia zakresu zmian jest sprzeczne z literalną wykładnią wymienionego powyżej przepisu, a odchodzenie od tego rozumienia przepisu nie budzi korzystnych skutków dla obiektywnego porządku prawnego uczestników wspólnoty. Nadto sporządzenie jednolitego tekstu dokumentu, w tym przypadku Statutu Spółki po uchwalonych zmianach, jest czynnością materialno- techniczną i nie wymaga zatwierdzenia uchwałą zebrania członków Spółki. Wojewoda odniósł się do treści punktu 11 Protokołu z Ogólnego Zwykłego Zebrania Sprawozdawczego Członków "A." w S., odbytego w dniu [...] r. z jego treści wynika, że uchwaleniu podlegał tekst statutu uwzględniający zmiany czyli tekst znowelizowany. Wskazał na § 1 uchwały, który stanowi : "Uchwalić zmiany w Statucie Spółki przedstawione przez Zarząd Spółki oraz przyjąć tekst Statutu uwzględniający uchwalone zmiany, stanowiący załącznik 1 do niniejszej uchwały. " Zaznaczył, że załącznik 1 nie przedstawia zmian do statutu, a jedynie zmieniony tekst Statutu. Na marginesie Wojewoda wskazał, iż skarżącą już w poprzednio prowadzonym postępowaniu na mocy decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] poinformowana została, że zmiany do statutu powinny wynikać z odrębnej uchwały, która w wyraźny sposób winna formułować wprowadzone zmiany, tak aby jednoznacznie można było ustalić zarówno zakres zmiany jak i treść zmienionych postanowień statutu, o których mowa w art. 18 ust. 1 u.z.w.g. Podkreślił, iż organ I instancji w swojej decyzji nie zarzuca zapisom znowelizowanego statutu naruszenia przepisów art. 17 u.w.z.g., a jedynie wskazuje na niepoprawną formę przyjętych zmian, a zatem stawiany przez skarżącą zarzut wydania decyzji z naruszeniem zapisów ww. przepisu jest bezzasadny. Równocześnie Wojewoda zauważył, iż zmiany do statutu Spółki, zostały przedstawione organowi I instancji w postaci załącznika 2 do uchwały o nazwie "Wprowadzenie i objaśnienia do zmian zaproponowanych przez Zarząd Spółki do wprowadzenia do Statutu Spółki podczas OZCzS dn. [...] r., skierowane do osób, które skorzystają z możliwości zapoznania się z projektem zmian w Statucie podczas ich wyłożenia w biurze Spółki w dniach [...] r. lub będą chciały prześledzić te zmiany po ich uchwaleniu", lecz zgodnie z zapisami w nim zawartymi "Informacje i objaśnienia dotyczą odrębnie nazwy Statutu oraz każdej z jego części/ rozdziału. Mają one charakter roboczy i nie stanowią dokumentu, który zostanie poddany pod głosowanie". Organ I instancji i nie tylko dopełnił wszystkich niezbędnych czynności, ale również wychodząc naprzeciw oczekiwaniom Spółki, poddał robocze zapisy zmian do Statutu merytorycznej weryfikacji w oparciu o porównanie ich zarówno z wytycznymi art. 17 u.w.z.g., jak i przepisami zarządzenia. W ocenie Wojewody, wskazane w decyzji organu I instancji rozbieżności pomiędzy zapisami znowelizowanego statutu a zarządzeniem, mają jedynie charakter instruktywny. Zaznaczył, iż nawet w piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. - załączonym przez skarżącą przy odwołaniu- wskazane zostało, iż przedmiotowe zarządzenie może być pomocniczo stosowane przy tworzeniu statutu, o którym mowa w art. 17 u.z.w.g. Odnosząc się do twierdzeń Spółki, iż załączone do uchwały dokumenty tj. znowelizowany statut oraz zbiór wszystkich wyszczególnionych zmian w statucie nie mają formy roboczej Wojewoda zauważył, że w załączniku nr 2 jasno sprecyzowane zostało, iż zawarte objaśnienia i informacje - czyli wprowadzone zmiany, mają charakter roboczy i nie stanowią dokumentu, który zostanie poddany pod głosowanie. Odnosząc się natomiast do zarzutu o naruszeniu art. 87 ust. 1 Konstytucji i delegacji ustawowej z art. 15 ust 2 u.w.z.g do wydania rozporządzenia Wojewoda wskazał, że do dnia dzisiejszego rozporządzenie nie zostało ogłoszone. Tym samym można przyjąć, iż nadal w obrocie prawnym pozostaje zarządzenie z roku 1964. Podstawą obowiązywania przepisów zarządzenia jest art. 78 w związku z art. 11 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120 poz 1268), który utrzymał w mocy akt prawny wydany na podstawie dotychczasowego upoważnienia ustawowego. Reasumując, Wojewoda działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 17 u.z.w.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. poprzez odmowę zatwierdzenia statutu z jednoczesnym brakiem zarzutu naruszenia, któregokolwiek z postanowień tego artykułu; wadliwe ustalenia faktyczne mające wpływ na rozstrzygnięcie; przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt. 2 K.p.a.; art. 10 K.p.a poprzez zaniechanie zawiadomienia wnioskodawcy o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wadliwej. Wniosła o uchylenie w całości decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; ustalenie, iż wystąpiła rażąca przewlekłość postępowania; zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu zasadniczo podtrzymała stanowisko prezentowane w odwołaniu. Wskazała że żaden przepis prawa nie reguluje szczegółowo procedury podejmowania uchwał przez Ogólne Zebranie Członków Spółki w przedmiocie uchwalenia lub zmiany statutu tej Spółki. OZCzS stosuje w tym zakresie zasady ogólne wskazane w Statucie i ustawie. Na mocy art. 19 a ust. 1 pkt 1-3 znowelizowanej u.z.w.g. uprawnienie określonym podmiotom do zaskarżania wszystkich uchwał OZCzS do sądu powszechnego w przypadku podniesienia zarzutu "niezgodności z prawem lub statutem spółki.", a żaden z podmiotów, uprawnionych na mocy ustawy, tego rodzaju zarzutu nie podniósł. Wojewoda także nie wskazał naruszenia określonego przepisu prawa lub Statutu Spółki, pomimo, iż wskazał jako podstawę wydania decyzji art. 17 i 18 u.w.z.g. jednocześnie przyznał, iż także organ I instancji nie zarzucił Spółce naruszenie art. 17 u.w.z.g. W ocenie skarżącej zarzut niepoprawnej formy przyjętych zmian, bez wskazania uznawanego przez organ wzorca, opiera się na wadliwej interpretacji treści dokumentu. Stwierdziła, że organy obu instancji dokonały szeregu wadliwych ustaleń faktycznych, które miały wpływ na wynik sprawy. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji podzielonym przez Wojewodę, że do wniosku dołączono uchwałę w sprawie przyjęcia jednolitego tekstu Statutu uwzględniającego zmiany, a Wojewoda nie rozpatrzył zarzutu odwołania w tym zakresie. Podkreśliła, że załączniki do uchwały stanowią jej integralną część, a precyzyjne wskazanie wszystkich zmian wniesionych do Statutu i ich uchwalenie realizuje także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 353/15 . Zdaniem skarżącej, Wojewoda bezpodstawnie twierdzi, iż załącznik nr 2, zawierający wszystkie zmiany do Statutu, nie został uchwalony, a zmiany do Statutu mają charakter roboczy i nie stanowią dokumentu, który nie zostanie poddany pod głosowanie, a ponadto pominął proces przygotowywania członków Spółki do wprowadzenia zmian do Statutu oraz nazwę uchwały z dnia [...] r.,, która wskazuje jej istotę i cel. Ponadto stwierdziła, że Wojewoda zajął odmienne od organu I instancji, stanowisko wobec rozbieżności pomiędzy zapisami znowelizowanego Statutu, a zarządzeniem, a zatem odstąpił od zarzutu postawionego przez starostę, iż wnioskodawca naruszył przepisy statutu wzorcowego. Zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest -w ocenie skarżącego – oczywisty, zważywszy na daty wydania decyzji w pierwszej i drugiej instancji, a także biorąc pod uwagę, iż w toku postępowania nie wystąpiła żadna z okoliczności wskazanych w art. 35 § 5 K.p.a. Także okoliczność zaniechania zawiadomienia wnioskodawcy w trybie art. 10 § 1 Kpa jest bezsporna. Tymczasem uchybienie to mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż Wojewoda dokonał oczywiście wadliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, m.in. poprzez wadliwą analizę semantyczno - gramatyczną jednego z dokumentów. W świetle powyższych ustaleń i wyjaśnień zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w ocenie Spółki jest uzasadniony, bowiem Wojewoda utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentacje prawną. Podkreślił, że stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, wypracowane zostało w oparciu o wnikliwą analizę akt sprawy otrzymanych wraz z odwołaniem, jak i całościowego "tła historycznego" towarzyszącego podejmowanym już wcześniej próbom przeprowadzenia zmian pierwotnego, zatwierdzonego statutu przez Spółkę. Opisał kolejne próby nowelizacji statutu począwszy od 2016 r. i zapadłe rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., podkreślił, iż żadne z trzech wysłanych przez organ pism informacyjnych, nie spotkało się z reakcją zwrotną ze strony Spółki. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia wnioskodawcy o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, dokumentację w oparciu o którą organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie stanowiła dokumentacja organu I instancji, z którą Spółka miała możliwość zapoznania się ale nie skorzystała z przysługującego jej prawa oraz dokumentacja związana z prowadzonym wcześniej przez Wojewodę postępowaniem odwoławczym zakończonym wydaniem decyzji m.in. z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Wojewoda natomiast wykazał, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zarzut naruszenia zapisów art. 10 K.p.a. nie ma zastosowania i jest bezpodstawny. Spółka winna wykazać, że wskazane uchybienie nie pozwoliło jej na dokonanie konkretnych czynności procesowych natomiast zgromadzony przez Wojewodę materiał dowodowy był skarżącej znany i nie wykazała jakich konkretnych czynności nie mogła dokonać z uwagi na wskazane uchybienie organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnieć należy, że kontrola sądowoadministracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy administracji publicznej ma wyłącznie charakter kontroli legalnościowej, rozumianej jako badanie ich zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na mocy art. 153 p.p.s.a., ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działania były przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem zarówno organ odwoławczy, jak o skład orzekający w niniejszej sprawie, związani są oceną prawną, wyrażoną w wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 402/17 oraz II SA/Gl 291/18. W motywach wyroku o sygn. akt II SA/Gl 402/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że uchwała winna jednoznacznie wskazywać, co było przedmiotem rozpatrzenia na Zebraniu Członków Spółki, czyli jakie konkretnie zmiany zostały wprowadzone do zatwierdzonego wcześniej Statutu. Natomiast w wyroku o sygn. akt II SA/Gl 291/18 sąd doszedł do przekonania, że skarżący nie dostosował się, do oceny prawnej wyrażonej wyroku w sprawie II SA/Gl 402/17 i ponownie podkreślił, że ujednolicony tekst Statutu Spółki, nie podlega zatwierdzeniu uchwałą Zebrania Członków Spółki, lecz jest czynnością materialno-techniczną.

Zarzut przewlekłości postępowania nie mógł tu być uwzględniony, bowiem w tym zakresie skarżącej przysługiwała odrębna skarga.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], którą odmówiono zatwierdzenia znowelizowanego Statutu "A." w S., uchwalonego na Ogólnym Zebraniu Członków "A." w S. w dniu [...] r.

Materialnoprawną podstawę w rozpatrywanej sprawie są art. 17 i 18 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 703 - dalej "u.z.w.g.") oraz Zarządzenie Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej z dnia 29 kwietnia 1964 r. (M.P. nr 33 poz. 145 - dalej "zarządzenie").

W kontrolowanej sprawie, jak oceniły organy obu instancji, będąca przedmiotem głosowania uchwała nie wskazuje, jakie dokładnie zmiany zostały wniesione i uchwalone, co więcej głosowaniu poddano jedynie tekst znowelizowany statutu. Niezależnie od powyższego organ I instancji, poddał również merytorycznej ocenie zmiany statutu zawarte w załączniku 2 wskazując na rozbieżności pomiędzy zapisami znowelizowanego statutu, a zarządzeniem. Uznał jednocześnie, że załącznik nr 2 to tekst roboczy, nie poddany pod głosowanie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Uznał, że wskazane przez organ I instancji rozbieżności, mają jedynie charakter instruktywny. Wskazał również, że jakkolwiek ustawodawca w art. 15 usta. 2 u.z.w.g. wskazał, iż wzorzec statutu musi mieć formę rozporządzenia uwzględniającego postanowienia art. 17 u.z.w.g. w brzmieniu z 1 stycznia 2016 r., to nadal w obrocie prawnym pozostaje zarządzenie.

W ocenie Sądu przy nowelizacji statutu, poza przestrzeganiem zapisów art. 17 u.z.w.g., właściwym jest doprowadzenie jego zapisów do zgodności z wzorem zawartym w zarządzeniu. Przepisy zarządzenia obowiązują na mocy art. 78 w związku z art. 11 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120 poz 1268). Odnosząc się do prezentowanego przez skarżącą stanowiska, iż zarządzenie nie jest źródłem obowiązującego prawa w świetle art. 87 Konstytucji RP Sąd zauważa, że skoro zarządzenie pozostaje w obrocie prawnym, to Spółka nie jest uprawniona do racjonalizacji, czy też dowolnej interpretacji zapisów tego zarządzenia.

Prawidłowo podjęta uchwała powinna dokładnie wskazywać, jakie zmiany do obowiązującego statutu zostały wniesione i uchwalone. W tym zakresie należy wskazać na rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), które w § 6 statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38).

Zdaniem Sądu słusznie organy obu instancji uznały, że uchwała Ogólnego Zebrania Członków "A." w S. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmian w Statucie Spółki i przyjęcia tekstu Statutu uwzględniającego zmiany jest wadliwie skonstruowana. Zauważyć należy, że w § 1 Statutu wskazano" " Uchwalić zmiany w Statucie Spółki przedstawione przez Zarząd Spółki oraz przyjąć tekst Statutu uwzględniający uchwalone zmiany, stanowiący załącznik 1 do niniejszej uchwały". Tymczasem załącznik 1, to zmieniony, ujednolicony tekst Statutu. Załącznik 2 do uchwały nie jest jednoznaczny w swym brzmieniu, zawiera on "Wyjaśnienia i objaśnienia" do zmian, które nie są zamianami do Statutu. Wyjaśnienia zawarte w początkowej części załącznika 2 wskazują, iż jest to tekst roboczy, informacyjny, nie podlegający głosowaniu. Zatem stanowisko organów obu instancji, że załącznik 2 nie podlegał głosowaniu są uzasadnione i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Sąd w składzie orzekającym podziela również co do zasady zastrzeżenia merytoryczne w zakresie rozbieżności pomiędzy proponowanymi zmianami zapisów statutu ze statutem wzorcowym zawartym w zarządzeniu, za wyjątkiem uwagi organu I instancji w zakresie rozbieżności w zakresie proponowanego zapisu § 6 ust.4 pkt 2 Statutu w brzmieniu :"grunty o obszarze ustalonym przez OZCzS" w odniesieniu do określonego w § 6 ust.3 pkt 2 ustalonego wzoru statutu - "grunty przylegające do wspólnoty o obszarze ustalonym przez ogólne zebranie członków".

W tym momencie należy podzielić zastrzeżenia organów, iż prawidłowo podjęta uchwała powinna dokładnie wskazywać jakie zmiany do obowiązującego Statutu zostały wniesione i uchwalone. Z kolei sporządzenie jednolitego tekstu Statutu obowiązującego po wprowadzonych zmianach nie wymaga zatwierdzenia uchwałą. Sporządzenie jednolitego tekstu danego dokumentu, w tym przypadku Statutu Spółki jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga zatwierdzenia uchwałą Zgromadzenia członków Spółki.

Sąd zauważa nadto, że ani w postępowaniu przed organami administracji, ani w skardze wniesionej do Sądu skarżąca nie wskazała na żadne konkretne okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a których organy nie poczyniły, zaś wszystkie zarzuty mają charakter ogólny i teoretyczny. Z tych względów, za niezasadne Sąd uznał zarzuty podnoszone przez skarżącą naruszenia art. 17 u.z.w.g. oraz wadliwych ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie.

Ponadto, co należy podkreślić, zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie lub uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, w konsekwencji zaś, miało wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Jak wynika bowiem a art. 145 § 1 ust 1 lit. c) p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazano wyżej, sytuacja taka nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.