Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1991/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 58  par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu skladek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata P. K. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W.: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292 zł 80 gr (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy), w tym: tytułem opłaty kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52 zł 80 gr (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy).


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia 6 lipca 2005 r. H. W. wystąpił o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 1995 r. do marca 1997 r. Podniósł, że w ostatnim czasie zdecydowanie pogorszył się stan jego zdrowia, a ponadto utracił prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Zaznaczył, iż ciąży na nim obowiązek alimentacyjny na rzecz niepełnoletniej córki w kwocie 350 zł miesięcznie. Wnioskodawca podkreślił, iż nie osiąga żadnych dochodów, jest osobę niepełnosprawną, przewlekle chorą, przez co spełnia przesłanki do zastosowania wobec niego ulgi w postaci umorzenia zaległości.

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych; powoływany dalej jako: "Zakład" odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ uznał, iż w sprawie brak całkowitej nieściągalności, stanowiącej w myśl art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); powoływanej dalej jako: "u.s.u.s." przesłankę do umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Zakładu, w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą również okoliczności uzasadniające umorzenie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności przy spełnieniu przesłanek określonych § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Zakład wskazał, iż z ustaleń faktycznych wynika, że obecnie H. W. utrzymuje się jedynie ze świadczeń z pomocy społecznej (w miesiącu lipcu w wysokości 168,30 zł). Jednakże, organ zaznaczył, iż rozpoznając wniosek uwzględnił fakt, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w B. O., obciążonej hipoteką na rzecz Zakładu zabezpieczającą zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Zakład wyjaśnił, iż w stosunku do wymienionej nieruchomości prowadzone jest przez Komornika Sądowego Rewiru I w O. postępowanie egzekucyjne, co w przyszłości umożliwi Zakładowi zaspokojenie zaległości.

Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; powoływany dalej jako: "Prezes Zakładu" decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie analizy zgromadzonych dokumentów należy uznać, że organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy. Prezes Zakładu wyjaśnił, iż przepisy stanowiące podstawę umarzania zaległości wyposażyły Zakład w uznanie administracyjne co ma odbicie w użytym zwrocie "mogą być umorzone". Zakres tego uznania także jest określony przez u.s.u.s. i obejmuje zakres od odmowy umorzenia w całości do umorzenia w całości lub części. Oznacza to, że Zakład może po zbadaniu sytuacji materialnej zobowiązanego udzielić ulgi w postaci umorzenia, ale nie ma takiego obowiązku.

W skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie postanowienia umarzającego należności z tytułu składek. Decyzji Prezesa Zakładu zarzucił, iż zapadła z naruszeniem przepisów prawa oraz, iż oparto ją na błędnych ustaleniach stanu faktycznego. Skarżący zaznaczył, iż decyzja Prezesa nie spełnia wymogów z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); powoływanej dalej jako: "k.p.a.". W szczególności uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i pozbawione merytorycznego uzasadnienia. Skarżący zaznaczył przy tym, iż szczególnie starannie powinny być uzasadnione decyzje uznaniowe z uwagi na pozostawiony organowi pewien luz decyzyjny poprzez wprowadzenie pojęć niedookreślonych. Podkreślił również, iż organ nie uwzględnił faktu, że decyzja ustalająca wysokość zadłużenia jest nieprawomocna z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym we Wrocławiu. Wyjaśnił ponadto, iż wyrokami z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt IX I U 2117/03 oraz z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt IX U 1302/04 Sąd Okręgowy we Wrocławiu zmienił zaskarżone decyzje Zakładu, w ten sposób, że umorzył należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 355/06 odrzucił skargę H. W. wskazując w uzasadnieniu, że z materiału dowodowego zebranego w aktach sądowych wynika, iż sprawa umorzenia zaległych składek ubezpieczeniowych za okres od stycznia 1995 r. do marca 1997 r. jest przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi, które były uprzednio właściwe do orzekania w sprawach umorzenia należności z tytułu składek. Sąd uznał zatem, że na dzień wniesienia skargi do WSA na decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. sprawa nią objęta i tocząca się pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku, co powoduje, że Sąd był zobligowany przedmiotową skargę odrzucić ze względu na brak przesłanki dopuszczalności zaskarżenia.

H. W. złożył skargę kasacyjną od powyższego postanowienia zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., poprzez "oddalenie skargi" mimo, że w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania, ponieważ sprawa objęta skargą - zgodność z prawem zaskarżonej decyzji - nie jest przedmiotem innego postępowania, zaś postępowanie przed sądem cywilnym dotyczy jedynie umorzenia składek za skarżącego i nie jest jego podstawą art. 83 ust. 4 u.s.u.s.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 7/07 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż uwadze Sądu I instancji uszła istota przedmiotu sprawy albowiem sprawa "będąca w toku" postępowania apelacyjnego przed Sądem Apelacyjnym we Wrocławiu dotyczyła wyroków Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2004 r. oraz z dnia 6 grudnia 2005 r., w których sąd ten rozpatrywał odwołania od odrębnych od zaskarżonej decyzji, tj. od decyzji z dnia [...] października 2003 r. nr [...] i z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w zakresie umorzenia określonych kwot z tytułu nieopłaconych przez skarżącego składek na własne ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 1995 r. do marca 1997 r., ubezpieczenia społecznego za pracowników za okres od lutego 1995 r. do września 1996 r. i agentów za okres od kwietnia 1996 r. do czerwca 1996 r., i od których - przed zmianą art. 83 u.s.u.s. - przysługiwało odwołanie do sądu powszechnego w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast przedmiotem zaskarżonej decyzji do Sądu I instancji jest odrębne zagadnienie prawne o charakterze administracyjnoprawnym, tj. zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu składek na dzień jej wydania (5 września 2005 r.) i ocena prawidłowości jej wydania, w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strony pozostały przy dotychczasowym stanowisku w sprawie.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 7/07 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej H. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - mając na uwadze wytyczne zawarte we wskazanym wyroku NSA - stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku skarżącego o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie przez Sąd należności z tytułu składek należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26 lit. a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864).

Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7).

W związku z powyższym wniosek skarżącego o umorzenie powyższego zadłużenia nie mógł być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl).

Przechodząc natomiast do wskazania przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji zważyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej do płacenia należności z tytułu składek, na jej wniosek, uwzględniając stan finansów ubezpieczeń społecznych, można umorzyć je. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. o umarzaniu składek. Od tej decyzji na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. przysługuje stronie wniosek do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.

Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Prezes Zakładu wskazał jedynie, iż umarzanie należności ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ orzekający może po zbadaniu po zbadaniu sytuacji materialnej zobowiązanego udzielić ulgi w postaci umorzenia, ale nie ma takiego obowiązku. Takie uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną k.p.a.

Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaznaczył, iż organ I instancji nie dokonał analizy przesłanek z rozporządzenia o umarzaniu składek w kontekście długoletniego pozostawania bez pracy oraz niepełnosprawności wnioskodawcy. Zauważył przy tym, iż jego sytuacja materialna i zdrowotna uległa w ostatnim okresie zdecydowanemu pogorszeniu. Skarżący podnosił także to, iż nie została w sposób prawomocny ustalona kwota zadłużenia. Decyzja Prezesa Zakładu, wydana po rozpatrzeniu odwołania, nie odnosi się w żaden sposób do powyższych zarzutów. Z jej uzasadnienia nie wynika, by wskazane przez skarżącego okoliczności były przedmiotem rozważań organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego wniosku strona skarżąca ma prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez Prezesa Zakładu bez uwzględnienia jej trudnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a.

W związku z powyższym wskazać należy, że organ II instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, jak również odnieść się szczegółowo do zarzutów skarżącego.

Sąd zważył również, iż Prezes Zakładu, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę). Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ również nie wskazywał żadnej z nich.

Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego Prezes Zakładu w niniejszej sprawie nie uczynił.

W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art. 152 p.p.s.a.).