Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 381/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 155 , art. 107 ,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich [...] z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z dnia [...] 2018 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2018 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. (dalej również jako: Dyrektor ZZWP w P.), na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku A. P. z dnia 2 listopada 2018 r. o przedłużenie terminu wykonania obowiązku wynikającego z ust. III pkt 3 lit. b) decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016 r., znak: [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2017 r., znak: [...], tj. remontu lub likwidacji wyłączonej z eksploatacji studni nr [...] bis do dnia 31 grudnia 2021 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. jw. w zakresie terminu wykonania remontu lub likwidacji wyłączonej z eksploatacji studni nr 2 bis z dnia 31 grudnia 2018 r. na dzień 31 grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie na podstawie art. 155 K.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej. Ponadto zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu o która tą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowanie tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), tym samym nastąpiła zmiana stanu prawnego oraz organu właściwego do wydawania decyzji w sprawie zgód wodnoprawnych. Zdaniem Dyrektora nie jest zatem możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a.

Na powyższe postanowienie. spółka A. złożyła zażalenie, rzucając naruszenie: przepisu art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiot sprawy dotyczy kwestii nowej, która nie może być załatwiona w trybie art. 155 K.p.a.; przepisu art. 61a K.p.a. w związku z art. 155 K.p.a. oraz w związku z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 61a K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie można wszcząć postępowania, albowiem Dyrektor ZZWP w P. nie jest właściwy w zakresie zmiany wymienionej we wniosku decyzji w zakresie przedłużenia terminu na wykonanie obowiązku polegającego na remoncie lub likwidacji wyłączonej z eksploatacji studni nr 2 bis.

Spółka podniosła, że sprawa dotyczy zmiany jednego elementu decyzji Prezydenta Miasta P., tj. terminu na wykonanie obowiązku polegającego na remoncie lub likwidacji wyłączonej z eksploatacji studni nr 2 bis. Kwestia ta mieści się w ramach stanu faktycznego i prawnego regulowanego przepisem art. 155 K.p.a., służy właśnie zmianie pewnych elementów decyzji ostatecznych w ramach objętego nimi stanu faktycznego. W niniejszej sprawie jej stan faktyczny się nie zmienił. Ponadto termin na wykonanie obowiązku został wyznaczony w ramach przysługującego organowi w tym zakresie luzu decyzyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli przepisy przyznają taki luz decyzyjny organowi administracji, decyzja ostateczna może być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a.

Również zmiana organu właściwego do wydawania zgód wodnoprawnych nie stanowi zmiany stanu prawnego wyłączającej możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. Nie można uznać, że Dyrektor Zarządu Zlewni nie może zmienić w ogóle decyzji wydanych w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, a więc przez Prezydenta Miasta P.. Wówczas bowiem możliwość zmiany takich decyzji, które przecież w dalszym ciągu obowiązują, byłaby całkowicie wyłączona. W takiej sytuacji podmioty dysponujące ważnymi pozwoleniami wodnoprawnymi musiałyby występować o nowe decyzje, co jest całkowicie bezprzedmiotowe i bezcelowe. Dyrektor Zarządu Zlewni posiada wszelkie kompetencje, zwłaszcza merytoryczne, aby dokonać zmiany pozwolenia wodnoprawnego wydanego pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne.

Inne (dalej również jako Dyrektor RZGWWP w P.) postanowieniem z dnia [...] 2019 r., nr [...], zaskarżone postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy.

Organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby mogło dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która takiego wszczęcia żąda. Wskazano, że zastosowanie art. 61a K.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji, gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego po to, aby stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych (por. wyrok NSA z 05.02.2015 r., sygn. akt II OSK1609/13). Przedmiotowy wniosek A. sp. z o.o. dotyczył zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].2017r., znak: [...] w zakresie terminu wykonywania remontu lub likwidacji wyłączonej z eksploatacji studni nr [...] bis z dnia 31 grudnia 2018 r. na dzień 31.12.2021 r. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Rozważając możliwość zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. niezbędne jest zatem ustalenie, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Decyzja, której wniosek o zmianę dotyczy, została wydana na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.). Tymczasem z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017 r., poz. 1121), która zastąpiła ww. ustawę z 18 lipca 2001 r. (art. 573). Jednocześnie organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych (w tym pozwoleń wodnoprawnych) stały się właściwe organy Wód Polskich (art. 397).

W ocenie Dyrektora RZGWWP w P. nastąpiła nie tylko zmiana stanu prawnego, ale jednocześnie nastąpiła zmiana stron postępowania. Decyzją z dnia [...].2016 r., znak: [...] Prezydent Miasta P. udzielił pozwolenia wodnoprawnego podmiotowi R. , a z wnioskiem o jej zmianę wystąpiła A. P., która wskazała, że w grudniu 2017 r., po zakończeniu postępowania spadkowego, powstała spółka A. Sp. z o.o., która przejęła prawa i obowiązki wynikające z ww. decyzji Prezydenta Miasta P.. Zdaniem organu już powyższe prowadzi do wniosku, że nie można wszcząć postępowania administracyjnego w trybie art. 155 K.p.a. w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 16.06.2016 r., znak: [...]

Spółka A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na wyżej opisane postanowienie Dyrektora RZGWWP. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 155 K.p.a. oraz art. 61 a K.p.a. w związku z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b oraz art, 545 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) dalej: "P.w." poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło organ do błędnego przekonania, iż w przedmiotowej sprawie Dyrektor ZZWP w P. nie jest właściwy w zakresie zmiany decyzji.

Pełnomocnik podniósł, że skarżąca jest następcą prawnym podmiotu, który uzyskał decyzję pierwotną i decyzję zmieniająca jako właściciel nieruchomości, na której znajduje się ujęcie wody. A. C. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "R. ", na którego zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, zmarł dnia 28 grudnia 2016 r. Po zakończeniu postępowania spadkowego po nim na mocy umowy spółki zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 7 grudnia 2017 r. powstała Spółka A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (Rep. A nr [...]). W skład majątku skarżącej Spółki weszła część majątku wchodzącego wcześniej w skład przedsiębiorstwa wodociągowego prowadzonego przez A. C. "R. ", albowiem wspólnik tej spółki jest synem A. C.. W skład przedsiębiorstwa Spółki weszło zatem prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] o pow. 1,6469 ha położonej w P., obr. Strzeszyn, a także prawo własności znajdujących się na tej nieruchomości obiektów i urządzeń stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności oraz sieć przesyłowa stanowiąca funkcjonalną całość z urządzeniami służącymi do eksploatacji ujęcia wody, w tym studnia głębinowa nr 2 bis, której dotyczy przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie z § 8 pkt 2jj umowy spółki w skład zorganizowanej części przedsiębiorstwa wchodzi m.in. decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 17 sierpnia 2017 r. zmieniająca decyzję ww. organu z dnia [...] 2016 r., znak: [...], dotycząca udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia wody zlokalizowanego na terenie działki [...], ark. [...], obr. [...]. Decyzja ta jest bowiem decyzją rzeczową, a więc należy przyjąć, iż prawa i obowiązki z niej wynikające przeszły w drodze sukcesji administracyjnej na nowego właściciela tego urządzenia, a więc Spółkę A. Sp. z o.o. W tak ukształtowanej sytuacji niewątpliwym jest, iż decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 17 sierpnia 2017 r. pomimo, iż wydana została na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowego "R." prowadzącego przez A. C., nie ma wpływu na przedmiotową sytuację z uwagi na fakt, iż w chwili utworzenia Spółki A. przejęła ona ogół praw i obowiązków i tym samym stała się adresatem przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta P..

W niniejszej sprawie nie występują również przepisy, które sprzeciwiałyby się zmianie przedmiotowej decyzji, a za jej zmianą przemawia interes strony i jednocześnie nie sprzeciwia się temu interes społeczny. Strona wszystkie kryteria wymienione powyżej spełniła, co jednocześnie daje jej uprawienie do skorzystania z instytucji zmiany decyzji zgodnie z powyższym przepisem. Co istotne, w przedmiotowej sprawie zmiana decyzji dotyczy wyłącznie jednego jej elementu, tj. zmiany terminu na wykonanie wskazanego w niej obowiązku. Kwestia ta jak najbardziej mieści się w ramach stanu faktycznego i prawnego ustalonego decyzją pierwotną. Nie ulega również wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 17 sierpnia 2017 r. jest ostateczna, która to właśnie za pomocą przepisu art. 155 K.p.a, może zostać zmieniona. Dodatkowo wskazano należy, że termin na wykonanie obowiązku remontu lub likwidacji wyłączonej z eksploatacji studni nr 2 bis został wyznaczony w ramach przysługującego organowi w tym zakresie luzu decyzyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli przepisy przyznają taki luz decyzyjny organowi administracji, decyzja ostateczna może być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. Termin ten, co istotne, nie jest terminem ustawowym, ale został wyznaczony ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony. Z tych samym powodów, które przecież stanowią przesłanki badania w ramach zastosowania art. 155 K.p.a., może on zostać zmieniony.

W ocenie Skarżącego nie jest również możliwa do przyjęcia sytuacja, w której skoro Prezydent Miasta P. utracił moc w zakresie wydawania przedmiotowych decyzji i nie jest już organem właściwym do jej wydania, a strona nie może się domagać zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Należy przyjąć, iż kompetencja ta przysługuje teraz Dyrektorowi ZZWP w P., to na tym organie leży obowiązek zarówno wydawania pozwoleń wodnoprawnych, jak również późniejsza ich zmiana w trybie przepisu art. 155 K.p.a., nawet jeśli zostały wydane przez inny organ, obecnie już niewłaściwy, ale nie zmieniły się przepisy materialnoprawne i proceduralne umożliwiające taką zmianę. Podkreślono, że mimo wejścia w życie nowej ustawy Prawo wodne, decyzje wydane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym pozostają w mocy, co wynika wprost z art. 545 ust. 7 P.w., a tym samym mogą zostać zmienione, skoro zmiana dotyczy jedynie przedłużenia terminu wyznaczonego w ramach uznania administracyjnego organu. W przeciwnym razie Skarżący byłby pozbawiony możliwości zmiany przedmiotowej decyzji, mimo że pozostaje ona w obrocie prawnym i jest wykorzystywana przez Skarżącego w jego działalności polegającej na dostarczaniu wody na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z tego względu nieuzasadniony jest argument, że w sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego poprzez zmianę ustawy Prawo wodne jak również zmiana stron postępowania. W niniejszej sprawie powyższe nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ nie może uzasadniać odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. zmianą stanu prawnego, zwłaszcza że wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy pozwolenia wodnoprawne pozostają w mocy. Zmiana organu właściwego do wydania zgód wodnoprawnych nie stanowi zmiany stanu prawnego wyłączającej możliwość zastosowania art. 155 K.p.a.

Do skargi strona skarżąca załączyła odpis z Krajowego Rejestru Sądowego Spółki aktualny na dzień 27 marca 2019 r., wypis aktu notarialnego – umowy założenia spółki zawarty [...] 2017 r. przed notariuszem L. D.-Ż., Rep. A. [...].

Dyrektor RZGWWP w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko organ dodatkowo podniósł, że nie można uznać, iż do następstwa prawnego ww. decyzji doszło w wyniku wejścia części majątku, wchodzącego wcześniej w skład przedsiębiorstwa R., do Spółki A. sp. z o.o - na mocy umowy spółki z dnia [...],2017r. (Rep.A.nr [...]), po zakończeniu postępowania spadkowego po zmarłym A. C.. W wyniku tej czynności (wniesienia aportu) nie doszło do wniesienia do majątku Spółki uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 16 czerwca 2016 r., znak: [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...].2017r., znak: [...]. Możliwości takiej nie daje bowiem art. 551 k.c. pkt 5 k.c., który przewiduje, że elementami przedsiębiorstwa są również koncesje, licencje i zezwolenia. W przepisie tym określone zostały jedynie składniki przedsiębiorstw. Nie oznacza to automatycznego przejścia na tej podstawie uprawnień przysługujących jednemu przedsiębiorcy na innego, który stał się jego sukcesorem. W orzecznictwie sadów administracyjnych oraz w doktrynie podkreśla się, iż uprawnienia wynikające z decyzji administracyjnych mają charakter personalny. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2007 r. o sygn. akt II OSK 350/06 stwierdzono, iż zezwolenie jest decyzją administracyjną, aktem publicznoprawnym, jego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. To ochrona interesu publicznego (w tym m.in. ochrona zdrowia, życia, bezpieczeństwa, porządku publicznego) tkwi u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji. Ogólnej zasady nieprzenoszalności na gruncie prawa publicznego uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji nie podważa przepis art. art. 552 k.c. który - wprowadzając zasadę, iż czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa - zastrzega, że nie ma ona zastosowania, gdy co innego wynika z treści tej czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić, gdyż w przeciwnym razie zbędne byłyby przepisy pozwalające w określonych w nich sytuacjach na przejęcie obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji administracyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 05.07.2012 sygn. akt II SA/Po 338/12). Ponadto przepisy ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (w brzmieniu na dzień 07.12.2017 r.) określały zasady przejęcia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego (art. 134 ustawy Prawo wodne). W świetle powyższego chociażby już z tego względu, iż wnioskodawca nie wykazała następstwa prawnego i nie przejęła obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 16.06.2016 r., udzielonej innemu podmiotowi, uzasadnione było wydanie zaskarżonego postanowienia. Kończąc Dyrektor wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom Skarżącej nie kwestionował właściwości Dyrektora ZZWP w P. jako organu właściwego w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.– dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora RZGWWP w P., którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora ZZWP w P. z dnia 5 grudnia 2018 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postepowania w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji – pozwolenia wodnoprawnego udzielonego A. C. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "R." w P. decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016 r., znak: [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...].2017r., znak: [...], w zakresie dotyczącym terminu wykonania remontu lub likwidacji wyłączonej z eksploatacji studni nr 2 bis z dnia 31 grudnia 2018 r. na dzień 31 grudnia 2021 r.

Podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, że prawna możliwość zastosowanie trybu zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zdaniem organu I instancji taka tożsamość w tym przypadku nie występuje, bowiem z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zmienił się stan prawny, w tym organ wydający obecnie zezwolenia wodnoprawne. Natomiast w zaskarżonym postanowieniu Dyrektor RZGWWP w P. uznał, że nastąpiła nie tylko zmiana stanu prawnego na skutek zmiany ustawy Prawo wodne, ale jednocześnie nastąpiła zmiana stron postępowania. Organ uznał, że zachodzi przesłanka podmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, bowiem z wnioskiem wystąpił podmiot, który nie jest następcą prawnym podmiotu, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego. W tym zakresie organ oparł się na treści wniosku o zmianę pozwolenia wodnoprawnego oraz zażalenia na postanowienie Dyrektora ZZWP w P. z 5 grudnia 2018 r. wskazując, że z wnioskiem wystąpiła Spółka A., podczas gdy decyzję, której zmiany żąda, wydane były dla innego podmiotu. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, iż zakwestionowano uznanie przez Dyrektora ZZWP w P. braku jego właściwości do rozpatrzenia sprawy. Przeciwnie, zaakcentowano, że doszło do zmiany stanu prawnego, co obejmuje również zmianę w zakresie organów właściwych do rozpatrzenia sprawy.

Istota sporu dotyczy zatem uznania przez organy administracji, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji nie może zostać wszczęte, bowiem doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego w stosunku do sprawy zakończonej wydaniem decyzji, której zmiany zażądano, w zakresie przedmiotowym oraz podmiotowym.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności przedmiotowej skargi podnieść należy, że zawarte we wniosku z dnia 2 listopada 2018 r. (data oznaczona jako data sporządzenia wniosku) żądanie zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 16 czerwca 2016 r., znak: [...], zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] 2017 r., znak: [...], nie precyzowało w jakim trybie zmiana ta ma zostać przeprowadzona. Organ I instancji rozważał możliwość zmiany wymienionej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., czego strona skarżąca na żadnym etapie sprawy, także sądowoadministracyjnym, nie kwestionowała.

Należy zatem wyjaśnić, że zgodnie z art. 155 K.p.a decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 K.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997r. sygn. akt III SA 854/96), przy czym zmianie tej (bądź uchyleniu) nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne. Należy mieć na uwadze, iż organ administracji publicznej na zasadzie uznania administracyjnego stosuje przepis art. 155 K.p.a. Działanie takie wymaga od organu respektowania postanowień art. 7 K.p.a., w konsekwencji wykorzystania posiadanych możliwości w celu pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 9, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008, s. 721).

W realiach niniejszej sprawy nie doszło do merytorycznej oceny wniosku skarżącej Spółki, choć jego treść, jak i argumentacja przytoczona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz w odpowiedzi na skargę, powinny skutkować wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji na wniosek.

Postanowienie wydane na podstawie art. 61a K.p.a. ma charakter proceduralny. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a zatem nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony.

Jak wyżej wskazano, z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynikają dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania:

1. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną;

2. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Organ jest zobowiązany na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tylko w przypadkach oczywistych, gdy z treści podania o wszczęcie postępowania lub danych ustalonych na podstawie dokumentów bezspornie wynika, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalne. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania w toku procedury z art. 61a K.p.a. nie może jednak prowadzić de facto do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku doszłoby do naruszenia przepisów o wszczęciu postępowania w sprawie oraz przepisów procesowych dotyczących jego toku. W realiach rozpatrywanej sprawy, w opinii Sądu, zaistniała konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Wnioskiem z dnia 2 listopada 2018 r. skarżąca Spółka A. wystąpiła o zmianę decyzji - pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na rzecz innego podmiotu. W treści wniosku Spółka podała, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016 r., znak: [...], została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2017 r., znak: [...], na wniosek T. C., który wystąpił w imieniu spadkobierców A. C. w okresie toczącego się postępowania spadkowego. Podano, że po jego zakończeniu w grudniu 2017 roku powstała Spółka A., która przejęła prawa i obowiązki wynikające z decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 16 czerwca 2016 r. Do wniosku nie załączono dokumentów potwierdzających powyższe twierdzenia, a które, co istotne, pozwoliłyby ocenić legitymację wnioskodawcy –interes prawny Spółki w sprawie z wniosku o zmianę decyzji, którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego dla innego, nieistniejącego już podmiotu. Spółka nie została również zobowiązana przez organ do uzupełnienia tych braków.

W ocenie Sądu na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania w opisanej sytuacji kwestia następstwa prawnego nie mogła być przedmiotem oceny. Z treści wniosku, a następnie zażalenia na postanowienie organu I instancji, nie wynikał bowiem status Spółki i jej prawo do złożenia wniosku o zmianę decyzji. W tym zakresie organ powinien podjąć czynności wyjaśniające, sprowadzające się do ustalenia na podstawie jakich dokumentów Spółka wywodzi swoje następstwo prawne. Czynności te mogły nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Te ustalenia prowadzą bowiem do zajęcia przez organ merytorycznego stanowiska w sprawie, a tym samym i załatwienia sprawy. Takie postępowanie, co już wyżej podkreślono, w ramach badania okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania, w ramach art. 61a K.p.a., jest niedopuszczalne. Organ nie może zatem gromadzić dowodów, podejmować czynności wyjaśniających i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Organ nie może również w postanowieniu wydanym na podstawie komentowanego przepisu zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 765/17, wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2600/16, publ. baza orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił, czy w rzeczywiści jest tak jak twierdzi skarżąca, iż doszło do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, w wyniku czego T. C., a następnie Spółka A. mogą zostać uznani za następcę prawnego podmiotu, któremu pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone. Organ nie podjął żadnych czynności mających na celu ustalenie tej materii, a zważyć należy, że ma ona podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia wniosku Spółki. Powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które według art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowi jej niezbędny element. Konieczność sporządzania poprawnego uzasadnienia decyzji związana jest nadto z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania. Zobowiązuje ona organ do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z pewnością zasady tej organ nie zrealizuje, wówczas gdy nie wyjaśni dostatecznie podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Taka zaś sytuacja zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy, bowiem dopiero na podstawie dokumentów załączonych do skargi organ ustalił stan faktyczny (i to niepełny) i w odpowiedzi na skargę wyjaśnił z jakich przyczyn nie można przyjąć, że Spółka jest następcą prawnym podmiotu, na rzecz którego pozwolenie wodnoprawne było wydane.

W opinii Sądu takie działanie nie tylko uniemożliwiło stronie skarżącej odniesienie się do tej argumentacji, ale narusza podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Obowiązek wcześniejszego wykazania podnoszonych na etapie postępowania sądowego okoliczności znajduje oparcie w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., z treści których wynika, że ustalenia organów administracji winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. W przeciwnym wypadku ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do końcowego zakończenia sprawy.

Wskazane uchybienia nakazywały uznać, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły, że postępowanie administracyjne z przyczyn podmiotowych nie może być wszczęte, a tym samym zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora ZZWP zostały wydane z naruszeniem przepisu postępowania – art. 61a § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podzielił również zarzut dotyczący wadliwego przyjęcia przez organy obu instancji, iż na skutek wejścia w życie 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, doszło do takiej zmiany stanu prawnego, która uniemożliwia zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W tym zakresie organu przyjęły, że w wyniku przekazania spraw związanych z wydawaniem zgód wodnoprawnych zarządom zlewni zmienił się organ właściwy do wydawania decyzji w tym przedmiocie, zmieniła się również podstawa prawna do prowadzenia takich postępowań. Stanowisko to należy uznać za wadliwe, bowiem w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji w trybie nadzwyczajnym powinien być organ, który jest uprawniony do rozstrzygania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania. Należy podzielić stanowisko, w myśl którego wobec sukcesji uprawnień jednego organu na drugi, mamy do czynienia z organem "który w sprawie wydał decyzję w ostatniej instancji" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. II OW 101/15 oraz wyrok z dnia 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/01 – wyroki dostępne jw., Samorząd Terytorialny, 2003, nr 5, s. 56).

Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z dnia 5 grudnia 2018 r., nr [...] (pkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w pkt 2 wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Na zasądzoną kwotę złożył się należny do zwrotu wpis od skargi wynoszący 100 zł, ustalony zgodnie z §2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z §15 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę przedstawione rozważania prawne. Organ winien wszcząć postępowanie a następnie rozpoznać sprawę co do istoty. W tym miejscu wskazać należy, iż podtrzymanie przez organ stanowiska co do braku następstwa prawnego po stronie skarżącej Spółki skutkować powinno wydaniem decyzji o odmowie zmiany decyzji. Natomiast na obecnym etapie, gdy przedstawiony Sądowi materiał dowodowy jest niekompletny, przedwczesne byłoby formułowanie ocen co do prawa Spółki do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Sąd jedynie zauważa, że ocena tej kwestii wymaga nie tylko zapoznania się z dokumentami stanowiącymi o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym A. C. oraz przeprowadzonym podziale spadku i założeniu Spółki A., ale i rozważenia, jaki charakter ma pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest zgoda na pobór wody ze studni, która to woda następnie jest doprowadzana do odbiorców indywidualnych w ramach świadczonych przez Spółkę usług dostawy wody. W tym zakresie w odpowiedzi na skargę organ argumentuje, iż uprawnienia wynikające z decyzji administracyjnych mają charakter personalny, a ogólnej zasady nieprzenoszalności na gruncie prawa publicznego uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji nie podważa przepis art. art. 552 k.c., który - wprowadzając zasadę, iż czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa - zastrzega, że nie ma ona zastosowania, gdy co innego wynika z treści tej czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (w brzmieniu na dzień założenia Spółki –tj. 07 grudnia 2017 r.) określały zasady przejęcia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego (art. 134 ustawy Prawo wodne). Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2. Wyjaśnić też trzeba, że następstwo prawne polega na wstąpieniu w miejsce drugiej osoby w sferę jej stosunków prawnych, przy czym może obejmować ogół praw i obowiązków (sukcesja uniwersalna) lub jedynie ich części (sukcesja syngularna). W przypadku obu rodzajów sukcesji następca prawny zakładu wstępował ex lege w prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego. Oznaczało to, że art. 134 ust. 1 poprzedniego prawa wodnego miał zastosowanie zarówno wtedy, gdy przejście zakładu następowało na skutek dziedziczenia, łączenia się osób prawnych czy przekształcenia spółek kapitałowych, jak i wówczas, gdy strony zawarły stosowną umowę, w szczególności sprzedaży, najmu, dzierżawy, czy użyczenia mającą za przedmiot zakład (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 398/18 – dostępny jw.). Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę stanowisko to podziela, zatem nie można z góry założyć, że w wyniku wniesienia aportem do majątku Spółki infrastruktury za pomocą której Spółka, zgodnie z oświadczeniem, świadczy usługi dostawy wody, nie doszło do przeniesienia uprawnień przysługujących z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia [...] 2016 r., znak: [...] Wskazywane przez organ wyroki sądów administracyjnych wydane zostały w innych stanach faktycznych i nie obejmowały analizy tych stanów w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1152).

Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.