Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 754/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. nakładającą na R.P.(skarżącego w niniejszej sprawie) karę pieniężną w wysokości 92912 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 24.07.2018 r., podczas objazdu dróg prowadzonego przez pracowników służby liniowej OD w W., stwierdzono umieszczenie konstrukcji reklamowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. C., na działce nr ew. [...] w km 16 + 670, strona lewa. Na miejscu została sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz sporządzono Protokół pomiaru reklamy z dnia 24.07.2018 r.

Pismem z dnia 27.07.2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wszczął postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia osoby trzeciej karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W toku postępowania Organ ustalił, że odpowiedzialnym za umieszczenie konstrukcji reklamowej w pasie drogowym [...] był R. P., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą R., z siedzibą przy ul. [...] lok. [...],[...] C., NIP: [...]. W związku z tym przedmiotowe postępowanie administracyjne wobec osoby trzeciej zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 Ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 j.t., zwanej dalej K.p.a.).

W dniu 28.09.2018 r. Organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia R.P. karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jednocześnie Strona została poinformowana o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, jak również brania udziału w przeprowadzaniu dowodu. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa.

Pismem z dnia 15.10.2018 r. Organ poinformował Stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia z pouczeniem, że po tym terminie zostanie wydana decyzja administracyjna.

W dniu 26.10.2018 r., służba liniowa OD w W.stwierdziła usunięcie części przedmiotowej konstrukcji reklamowej (pozostawiono fundament o łącznej powierzchni 5,2m2). Natomiast w dniu 28.10.2018 r. stwierdzono usunięcie pozostałej części ww. konstrukcji z pasa drogowego [...].

W dniu 29.10.2018 r. do siedziby Organu wpłynęło oświadczenie Strony, z którego wynika, że do zajęcia pasa drogowego doszło na skutek błędnego pozwolenia na budowę. Jednakże z dokumentacji wniesionej przez Stronę do prowadzonego postępowania tj. pisma Starosty B. z dnia 22.06.2016 r. wynika, że Organ przyjął zgłoszenie budowy reklamy na działkę nr ew. [...] nie stanowiącej pasa drogowego drogi krajowej [...]. Ponadto Strona została zobowiązana do wykonania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowej konstrukcji reklamowej, przy czym w przedłożonych przez Stronę materiałach dotyczących sprawy brak jest takiego dokumentu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 oraz ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 poz. 2068) i § 4 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1608) oraz art. 104 § 1 k.p.a. nałożył na R.P. karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w m. C.w km 16+670, strona lewa bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez usytuowanie konstrukcji reklamowej o całkowitej powierzchni 24,6 m2, za okres od dnia 24.07.2018 r., tj. dnia w którym stwierdzono zajęcie pasa drogowego do dnia 27.10.2018 r., w wysokości 92 912 złotych.

Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że jego działania nie były celowe ani zamierzone. Wskazał, że od samego początku działał w dobrej wierze i postępował tak, aby wszystko było udokumentowane oraz zgodne z obowiązującymi przepisami.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że Konstrukcja reklamowa przy drogach krajowych winna być zlokalizowana poza pasem drogowym w odległościach określonych w przepisie art. 43 ust. 1 pkt 3a) u.d.p., w którym ustawodawca dla dróg krajowych jako zasadę określił dopuszczalną minimalną odległość obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy - 10 m, a poza terenem zabudowy - 25 m.

Konstrukcja przedmiotowej reklamy została umieszczona na działce nr ew. [...] (km 16+670) strona lewa pozostającej w pasie drogowym zarządzanym przez Organ. Zebrane w sprawie dokumenty potwierdzają bezspornie, że granica pasa drogowego drogi krajowej [...] przebiega po granicy działki nr ew. [...].Sporządzona przez uprawnionego geodetę "Inwentaryzacja reklamy w odniesieniu do granicy pasa drogowego wraz z pomiarem powierzchni konstrukcji reklamowej" potwierdza, że konstrukcja reklamy bezspornie była zlokalizowana na działce nr ew. [...] w C., a więc w pasie drogowym drogi krajowej [...].

Organ zaznaczył, że na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy nie została udzielona zgoda zarządcy drogi. Zajęcie pasa drogowego było samowolne i wyczerpywało znamiona określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Stopień winy Strony przy zajęciu pasa drogowego nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Tym samym zapewnienia o braku winy i celowego działania przy zajęciu pasa drogowego drogi krajowej [...] nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie znalazł podstaw prawnych żeby odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i uznał, że kara wyliczona została w sposób prawidłowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. P. zarzucił naruszenie przepisów materialnych i procesowych, które miały wpływ na wyniku sprawy tj.:

- art. 7 i 77 kpa, 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 11 ust. 3, 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. (Dz.U nr 148 poz. 886) w sprawie wykonywania niektórych przepisowo drogach publicznych,

- art. 10 kpa poprzez nieuczestniczenie skarżącego w całości postępowania administracyjnego i mimo tego nałożenia na niego kary za okres od 24 lipca 2018 r. tj. od daty stwierdzenia umieszczenia w pasie drogowym konstrukcji reklamowej.

- art. 189f kpa poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji wagi naruszenia prawa oraz okoliczności niezwłocznego usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. został poinformowany przez Starostwo o braku sprzeciwu montażu tablicy reklamowej na działce o numerze [...], co w jego przekonaniu stanowiło zgodę organu administracji państwowej na wykonanie tego montażu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej u.d.p.), pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Z powołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek inne warunki nałożenia kary. Istotne zaś w sprawie okoliczności powinny być ustalone przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem podmiotem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II GSK 560/08).

W niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły, że to Skarżący zajmował pas drogowy poprzez umieszczenie w jego obrębie reklamy - bez zezwolenia zarządcy drogi, a zatem, że to skarżący jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu. Podnoszone przez Skarżącego okoliczności, że do umieszczenia reklamy w pasie drogowym doszło w sposób niezawiniony nie mogą odnieść żadnego skutku.

O przebiegu zajętego pasa drogowego świadczą takie dowody z akt sprawy, jak wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, pomiar sytuacyjny reklamy oraz inwentaryzacja reklamy w odniesieniu do granicy pasa drogowego sporządzona przez uprawnionego geodetę. Na podstawie ww. dowodów można określić przebieg linii pasa drogowego oraz usytuowanie w granicach tego pasa nośnika reklamowego. Ww. dowody znajdują się w aktach sprawy. Skarżący nie podnosił w stosunku do nich żadnych zastrzeżeń. Wartość tych dowodów nie została podważona, co oznacza, że istotne dla rozstrzygnięcia fakty mogły być na ich podstawie przez organ ustalone.

Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania go na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do skarżącego, którego - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Także okres zajęcia pasa drogowego został prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów, tj. protokołu pomiaru reklamy z dnia 24 lipca 2018 r, oraz pisma informującego o stwierdzeniu demontażu reklamy .

Pierwszy dzień okresu, za który naliczono karę w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. wyznacza dzień, w którym po raz pierwszy stwierdzono obecność nośnika reklamowego w pasie drogowym. Koniec okresu, za który naliczono Skarżącemu karę, to dzień kontroli pasa drogowego, podczas której po raz ostatni odnotowano istnienie nośnika reklamowego w pasie drogowym. Na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów należy stwierdzić, że okres zajęcia pasa drogowego został obliczony prawidłowo. Udokumentowanie bowiem, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało - uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki - na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Powierzchnia reklamy wynika z dołączonej do akt mapy zajęcia pasa drogowego.

Również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego nieuwzględnienia przy wydawaniu decyzji wagi naruszenia prawa oraz okoliczności niezwłocznego usunięcia stanu niezgodnego z prawem to wskazać należy, że nie ma ona wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Podkreślić należy, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (tak: np. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2015 r., II GSK 2326/13, wyrok z 14 października 2016 r., II GSK 773/15, wyrok z dnia 19 września 2018 r., II GSK 2553/16).

Nie ma takiego przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreślić przy tym należy, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego, aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2017 r., II GSK 2078/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r., II GSK 2553/16).

W niniejszej sprawie okoliczności warunkujące nałożenie na Skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi są bezsporne i zostały ustalone w granicach obowiązującego prawa. Bez znaczenia dla sprawy jest podnoszony przez skarżącego brak sprzeciwu Starosty na postawienie nośnika reklamowego bowiem zgodę na podejmowanie działań w obszarze pasa drogowego wydaje zarządca drogi. Tym samym posadowienie konstrukcji reklamy na terenie wyznaczonym granicami pasa drogowego wymagało pozyskania zezwolenia zarządcy drogi, a brak takiego zezwolenia uzasadniał nałożenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie Sądu, zebrane przez organ w niniejszej sprawie dowody, w tym dokumenty urzędowe i dokumentacja fotograficzna, w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają zajęcie przez skarżącego we wskazanym okresie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego jest odpowiedzialnością obiektywną, którą ponosi osoba zajmująca tenże pas. Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości miarkowania kary pieniężnej lub innych mechanizmów prawnych dających możliwość jej oceny z punktu widzenia właściwych np. prawu karnemu zasad współmierności kary.

W postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ ma za zadanie ustalić, że nastąpiło bezprawne zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie, w oparciu o całokształt materiału dowodowego i w sposób wyczerpujący zostały wyjaśnione motywy podjętego rozstrzygnięcia.

W zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych.

Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 kpa, w szczególności zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne - stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny sprawy opisany w decyzji nie wymaga dodatkowych ustaleń, jest jednoznaczny, natomiast uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawy prawne zaskarżonej decyzji.

Z kolei sam fakt, że Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu administracji, nie przesądza o tym, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.