Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 923/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), , Protokolant - specjalista Marcin Wacławek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. [...] sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz E. [...] sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w [...] kwotę 15 395 zł (słownie: piętnaście tysięcy trzysta dziewięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w R. (dalej jako: "skarżąca", "spółka" lub "strona") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej jako: "NFOŚiGW" lub "organ I instancji") z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania w wys. 457.750,14 zł ze środków unijnych wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi w następujący sposób: od kwoty 453.230,65 zł od dnia przekazania środków, tj. od dnia 18 listopada 2011 r. do dnia ich zwrotu oraz od kwoty 4.519,49 zł od dnia przekazania środków, tj. od dnia 26 lipca 2012 r. do dnia ich zwrotu.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] października 2011 r. NFOŚiGW zawarł ze skarżącą umowę o dofinansowanie nr [...] (dalej jako: "umowa o dofinansowanie") projektu pn. "[...]", zmienioną aneksami z 23 lipca 2012 r. oraz 12 grudnia 2013 r.

Spółka pismem z 15 października 2014 r. uzupełnionym pismem z 28 października 2014 r. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o rozwiązanie umowy o dofinansowanie za porozumieniem stron. Jednocześnie strona zaproponowała m.in., że NFOŚiGW nie będzie żądał od niej zwrotu kwalifikowalnych wydatków poniesionych na projekt w kwocie 457.819,10 zł, stanowiących przekazane mu dofinansowanie na podstawie umowy o dofinansowanie.

W związku z brakiem dokonania przez Stronę wpłaty w terminie, NFOŚiGW pismem z 17 listopada 2015 r. zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w kwocie 457.819,10 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Następnie w dniu 29 stycznia 2016 r i 1 lutego 2016 r. Strona dokonała zwrotu środków na łączną kwotę 100 zł tytułem ww. należności. Strona w oświadczeniu z 29 stycznia 2016 r. wskazała, że płatność w wysokości 100 zł stanowi wpłatę 90 zł tytułem zwrotu kapitału, 10 zł tytułem odsetek. Wskazała również, że płatność w wysokości 100 zł została spełniona z zastrzeżeniem zwrotu w rozumieniu art. 411 pkt 1 Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z postanowieniem NFOŚiGW z [...] lutego 2016 r. nr [...] dokonana przez Stronę wpłata w wysokości 100 zł została zaliczona proporcjonalnie na poczet kwoty głównej w wysokości 68,96 zł oraz odsetek liczonych jak dla zaległości podatkowych w wysokości 31,04 zł. Po rozpoznaniu zażalenia, Minister Rozwoju postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. (sygn. utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W związku z powyższym NFOŚiGW w decyzji z [...] lutego 2016 r. nr [...] orzekł zwrot od Beneficjenta środków otrzymanych przez niego w ramach Umowy o dofinansowanie na realizację Projektu w łącznej kwocie 457.750,14 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.

Jak wskazano na podstawie § 19 ust. 2 Umowy o dofinansowanie, NFOŚiGW rozwiązał Umowę o dofinansowanie ze skutkiem natychmiastowym. Wobec tego, zgodnie z § 19 ust. 4 Umowy o dofinansowanie Beneficjent obowiązany był do zwrotu środków w terminie i na zasadach określonych we właściwych regulacjach zawartych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i wskazanych w postanowieniach Umowy o dofinansowanie.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił – opisując szeroko stan faktyczny wszystkich prowadzonych przez Spółkę postępowań - że środki podlegające zwrotowi w związku z zaistnieniem jednej z przesłanek, o których mowa w § 17 ust. 1 Umowy o dofinansowanie, nie są z mocy samej Umowy o dofinansowanie należnością o charakterze cywilnoprawnym, o czym świadczy powołanie się w ww. postanowieniu umownym na art. 207 ustawy o finansach publicznych (dalej: "u.f.p."). Zatem, w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek, o których mowa w § 17 ust. 1 Umowy o dofinansowanie, powstająca w związku z tym należność podlegająca zwrotowi jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p.

Wobec powyższego w ocenie Ministra - niezależnie od toczącej się sprawy cywilnej - organ ma obowiązek dochodzenia zwrotu środków w niniejszej sprawie na podstawie przepisów u.f.p. Zaś sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym [...] w W., [...] Wydział Cywilny (sygn. akt [...]) nie ma wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia odnośnie postępowania w przedmiocie zwrotu środków (ugoda nie została zawarta).

Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że w Umowie o dofinansowanie brak jest postanowienia, które przewiduje zwolnienie Beneficjenta z obowiązku zwrotu otrzymanego dofinansowania w przypadku, gdy została ona rozwiązana za porozumieniem stron. Zaś kwestie związane z rozwiązaniem Umowy o dofinansowanie pozostają poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie.

W opinii organu odwoławczego - sama zmiana przepisów Prawa energetycznego która nastąpiła po rozpoczęciu realizacji projektu, w systemie wsparcia kogenracji w postaci terminu wydawania tzw. "żółtych certyfikatów" (będą wydawane tylko do końca 2018 r.) nie miała żadnego wpływu na realizację przez Beneficjenta Projektu zgodnie z postanowieniami Umowy o dofinansowanie. Jakkolwiek ww. zmiana może mieć w przyszłości ewentualny wpływ na rentowność Projektu, to jednak nie spowodowała ona, że Beneficjent nie mógł realizować go zgodnie z Umową o dofinansowanie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister stwierdził, że wezwanie do zapłaty było efektem rozwiązania ze skutkiem natychmiastowym przez NFOŚiGW umowy o dofinansowanie z [...] października 2011 r. i niewywiązania się Beneficjenta z obowiązku wynikającego z § 19 ust. 4 Umowy o dofinansowanie, czyli zwrotu całości wypłaconego dotychczas dofinansowania wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Decyzja została wydana zatem również ze względu na rozwiązanie Umowy o dofinansowanie.

Środki podlegające zwrotowi w związku z zaistnieniem jednej z przesłanek, o których mowa w § 17 ust. 1 Umowy o dofinansowanie, nie są (choćby z mocy samej Umowy o dofinansowanie) należnością o charakterze cywilnoprawnym, o czym świadczy powołanie się w ww. postanowieniu umownym na art. 207 u.f.p. Zatem, w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek, o których mowa w § 17 ust. 1 Umowy o dofinansowanie, powstająca w związku z tym należność podlegająca zwrotowi jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. W związku z tym - niezależnie od toczącej się sprawy cywilnej - organ administracji publicznej ma obowiązek dochodzenia zwrotu środków w niniejszej sprawie na podstawie przepisów u.f.p.

W skardze od powyższej decyzji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka zarzuciła organowi II instancji naruszenie:

- art. 104 w zw. z art. k.p.a poprzez wydanie decyzji oraz decyzji organu I instancji w innej sprawie niż postępowanie administracyjne, o którego wszczęciu Skarżąca została zawiadomiona pismem z 17 listopada 2015 r., a w konsekwencji uznanie że decyzje organów obu instancji zostały wydane pomimo niedoręczenia Skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w zakresie, w jakim decyzje te rozstrzygają sprawę administracyjną;

- art. 9 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, wpływających na prawa i obowiązki Skarżącej, a w szczególni pozbawienie informacji o kierunku wszczętego postępowania, tak aby Skarżąca była w stanie przedstawić dowody i argumenty na poparcie swojego stanowiska w prowadzonym postępowaniu;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącej czynnego udziału w sprawie w związku z wydaniem decyzji w sprawie, w której postępowanie nie zostało wszczęte oraz poprzez pozbawienie Skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji organu I instancji;

- art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie dwukrotnego rozpoznania sprawy polegającego na dwukrotnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, dwukrotnym ustaleniu stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów przez organy obu instancji;

- art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11.07.2006 r. ustanawiając przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejski Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) 1260/1999, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie, mimo braku ku temu podstaw, albowiem nie doszło do spełnienia przesłanki polegającej na działaniu bądź zaniechaniu Beneficjenta stanowiącego naruszenie prawa wspólnotowego;

- art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu wyłącznie literalnego brzmienia przedmiotowych przepisów bez uwzględnienia okoliczności konkretnego przypadku, z pominięciem zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, mimo braku podstaw do przyjęcia takiej wykładni;

- art. 207 ust. 1-3 u.f.p. w związku z art. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przez błędną ich wykładnię mającą istotny wpływ na wydaną decyzję w sprawie, w której stan faktyczny wskazywał na brak wystąpienia "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 207 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, co czyniło postępowanie w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym.

W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z 15 marca 2018 r. stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy Skarżąca spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosła o umorzenie postępowania w sprawie ze względu na upływ terminu przedawnienia do wydania decyzji orzekającej o zwrocie dofinasowania.

W piśmie z 15 marca 2018 r. nadesłanym jako uzupełnienie ww. załącznika do protokołu rozprawy Skarżąca wskazała, że spór co do kwestii przedawnienia zwrotu dofinansowania powinien być rozstrzygnięty wyłącznie na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej tj. art. 47 albo art. 70 O.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Stan faktyczny sprawy został wyżej szczegółowo przedstawiony i nie będzie powtarzany w całości. W dalszej części uzasadnienia jego elementy będą przywoływane wyłącznie w zakresie niezbędnym do oceny prawidłowości dokonanej przez organ subsumcji.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Tylko na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych istnieje bowiem możliwość prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Przy czym zauważyć należy, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego, gdyż rolą sądu jest kontrola prawidłowości działania organu administracji w zaskarżonej decyzji.

W związku z zarzutami skargi należało w pierwszej kolejności poddać ocenie Sądu jej najdalej idący zarzut, dotyczący doręczenia zaskarżonej decyzji już po upływie terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dofinansowania. Zdaniem strony skarżącej, decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki ma charakter deklaratoryjny, skoro obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. W sytuacji zatem przekazania beneficjentowi środków na realizację projektu w roku 2011, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie mogło być wydane, w myśl art. 70 § 1 O.p., w związku z art. 67 u.f.p., przed upływem pięciu lat od końca tego roku, a więc najpóźniej do dnia 31 grudnia 2016 r.

Na tle tej kwestii zauważenia na wstępie wymaga, że materialnoprawną podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowią przepisy art. 207 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta nie zawiera regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Zgodnie z jej art. 67, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zwraca się uwagę (p. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 września 2017r. o sygn. akt I SA/Ke 433/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017r. o sygn. I SA/Sz 749/17, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że pomimo odesłania, przepisów Ordynacji w zakresie regulującym terminy przedawnienia nie stosuje się, z uwagi na przepis szczególny, tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1). Przepis art. 3 ust.1 tego Rozporządzenia przewiduje zaś jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, z tym, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia w którym nieprawidłowość ustała. Jednocześnie przepis art. 3 ust.1 ww. Rozporządzenia wyznacza ostateczny okres przedawnienia, stanowiąc, że "w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu".

Odnosząc się do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C-436/15 zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ [...] moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenie programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).

Na tle tego uregulowania, słusznie zauważa się również w orzecznictwie sądów administracyjnych (p. cyt. wyżej wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017r.), że przyjęcie jako początkowej daty biegu przedawnienia - daty poszczególnych płatności w projekcie oraz stosowanie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 O.p., wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi dysponuje IZ w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości), odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładania korekt finansowych (art. 25 ust. 1 pkt 14-15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2006 Nr 227 poz. 1658). Trudno zatem przyjąć, aby po upływie 5 lat od daty płatności w projekcie kontrole takie miały wyłącznie charakter stwierdzający bez możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania określonych środków prawnych.

Jak wynika z informacji dostępnych na Portalu Funduszy Europejskich Program Infrastruktura i Środowisko [https://www.pois.20072013.gov.pl/Wiadomosci/Strony/Najwiekszy_program_2007_2013_zamkniety_i_rozliczony_291217.aspx] w dniach 22 i 28 grudnia 2017 r. wpłynęła płatność końcowa ze strony Komisji Europejskiej, z tą chwilą program został zamknięty i rozliczony.

Należy również wskazać, że zgodnie z treścią art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi, wskazać należy, że unormowania regulujące zasady zwrotu środków przekazywanych z programów operacyjnych na dofinansowanie projektów zawarte są zarówno w prawie krajowym, jak i wspólnotowym. Aktem prawa wspólnotowego, mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jest w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (opub. w Dz.U.UE L z dnia 31 lipca 2006r.; dalej jako rozporządzenie 1083). Z treści uregulowań tego rozporządzenia wynika , że za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę odpowiedzialne są państwa członkowskie. Do tych państw należy zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności (art. 70 ust. 1 ww. rozporządzenia). Skuteczność realizacji przez państwa procedur odzyskiwania środków finansowych, które zostały wypłacone beneficjentom ma znaczenie dla konsekwencji, które obciążają to państwo. Zgodnie z art. 70 ust. 2 cyt . rozporządzenia, w przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom przez państwo członkowskie, państwo to odpowiada za zwrot tych kwot do budżetu Unii, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty te powstały z jego winy lub niedbalstwa z jego strony. Natomiast w sytuacji, gdy państwo członkowskie uchyla się od odzyskania środków finansowych wydatkowanych nieprawidłowo, Komisja może wnieść do Trybunału Sprawiedliwości UE skargę na naruszenie przez to państwo zobowiązań traktatowych (art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) lub zawiesić termin płatności okresowych (art. 92 ust. 1 lit. c rozporządzenia sektorowego). Szczegółowe zadania Instytucji Zarządzającej określa art. 60 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że instytucja ta m.in. "odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a/ zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji; b/ weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz, że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi".

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., który stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji , o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zacytowany przepis stanowi materialnoprawną podstawę decyzji. W ramach sprawowanej przez sąd kontroli badaniu podlega więc, czy prawidłowo ustalone zostały wymienione w przepisie przesłanki zwrotu dofinansowania i czy ustalone przez organ okoliczności dawały podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie zachowane zostały proceduralne wymogi wynikające z art. 207 ust. 8 i 10 u.f.p. Po złożeniu oświadczenia o rozwiązaniu umowy, Instytucja Wdrażająca wezwała stronę skarżącą do zwrotu wypłaconych kwot. Beneficjent nie dokonał zwrotu, w tej sytuacji Instytucja Wdrażająca wszczęła postępowanie administracyjne celem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 207 ust. 9 u.f.p.).

W przedmiotowej sprawie pismem z 7 lipca 2015 r NFOŚiGW rozwiązał umowę o dofinansowanie, stosownie do jej § 19 ust. 2 pkt 1 Umowy o dofinansowanie, a następnie wezwał beneficjenta do zwrotu dofinansowania. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zwrotu, IW zawiadomiła beneficjenta pismem z dnia 17 listopada 2015 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. W wyniku tego postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. zobowiązano stronę do zwrotu środków w kwocie 457.750,14 zł wraz z odsetkami za zwłokę.

Zdaniem organu konsekwencją rozwiązania umowy było zobowiązanie strony skarżącej do zwrotu w całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, co wynika wprost z § 19 ust. 4 umowy o dofinansowanie. Zdaniem organu, wskutek rozwiązania umowy strona skarżąca przestała bowiem być podmiotem uprawnionym do otrzymywania dofinansowania ze środków Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, a więc utraciła status beneficjenta Programu. Fakt ten stanowi element stanu faktycznego zaskarżonej decyzji. Przedmiotem tej kontroli nie jest i nie może być rozwiązanie umowy i towarzyszące temu rozwiązaniu okoliczności. Powszechnie w judykaturze podnosi się, że jeżeli beneficjent domaga się sądowej kontroli zasadności rozwiązania umowy o dofinansowanie, to powinien swoje roszczenie prezentować przed sądem powszechnym, a nie w toku postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności decyzji. (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11, CBOSA).

Przesłanką zwrotu środków jest ich wykorzystanie z naruszeniem procedur, które określone zostały w art. 184 ust. 1 u.f.p. Przepis ten stanowi, że "wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków , o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi obowiązującymi przy ich wykorzystaniu". W świetle utrwalonego i jednolitego w tym względzie orzecznictwa sądowego nie budzi wątpliwości, że ustawodawcy nie chodziło wyłącznie o procedury uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Pod pojęciem "inne procedury" rozumieć należy także postanowienia umowy o dofinansowanie. Naruszenie tych postanowień może zatem rodzić obowiązek zwrotu przyznanych środków (zob. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11 i z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, wielokrotnie wskazywał, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania (zob. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; CBOSA). Wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów.

Jednocześnie, aczkolwiek jak wspomniano wyżej, kwestia zmiany czy też oceny zasadności rozwiązania umowy o dofinansowanie przekracza ramy postepowania opartego na treści art. 207 u.f.p., to jednak w niniejszym postepowaniu nie sposób pominąć przyczyn dla których umowa o dofinansowanie nie została zrealizowana. Należy bowiem mieć na względzie, iż podstawą żądania zwrotu środków jest zaistnienie "nieprawidłowości". Rozporządzenie 1083/2006 w art. 2 pkt 7 definiuje nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Definicję nieprawidłowości znajdziemy także w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE L z dnia 23 grudnia 1995 r.), zgodnie z którą nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Definicja ta określa przesłanki uznania danego czynu za nieprawidłowość. Panuje zgoda co do tego, że przesłanki te mają charakter łączny – brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość uznania danego czynu za nieprawidłowość, przy czym niedopuszczalne jest również wymaganie spełnienia innych przesłanek, nieuwzględnionych w tym przepisie, np. umyślności działania lub zaniechania (por. Justyna Łacny "Korekty finansowe nakładane przez Komisję Europejską na państwa członkowskie za niezgodne z prawem wydatkowanie funduszy Unii Europejskiej" WKP 2017 i literatura tam powołana ) .

Zgodnie z art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95 procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich.

Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 – realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta w art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości." Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 ( tak NSA w wyroku z dnia 4.04.2017 r. sygn. akt II GSK 5056/16 opubl. CBOSA).

Strona skarżąca twierdzi, że nie zrealizowała umowy o dofinansowanie ponieważ zmieniły się warunki finansowe realizacji projektu – Państwo wycofało się z dofinansowania pozyskiwania energii w procesie kogeneracji, wobec czego projekt utracił sens ekonomiczny, co w stosunku do zobowiązań zawartych w umowie o dofinansowanie realizacji projektu oznacza, że nie zostanie zrealizowany wskaźnik trwałości projektu. Należy więc postawić pytanie czy niezrealizowanie projektu w ustalonym w umowie o dofinansowanie terminie było nieprawidłowością w rozumieniu zacytowanych wyżej przepisów.

Analizując powyższy problem należy zauważyć, że świadectwa pochodzenia energii czyli tzw. żółte certyfikaty stanowiły element planu finansowego inwestycji – spółka planowała m.in. sprzedaż tych praw majątkowych na Towarowej Giełdzie Energii. W Polsce od 1 lipca 2007 r. funkcjonował system wsparcia dla produkcji energii w tej formie. Przewidywał on, że firmy obracające energią muszą legitymować się świadectwami pochodzenia (certyfikatami) pewnej części swojego obrotu z wysokosprawnej kogeneracji. Te, które ich nie posiadały, musiały wnieść tzw. opłatę zastępczą. Ten system wsparcia był stosowany do 31 marca 2013 r., po czym następny system wsparcia został uchwalony ustawą z 14 marca 2014 r., która weszła w życie w dniu 30 kwietnia 2014 r. Powyższa nowelizacja przedłuża system wsparcia do 30 czerwca 2019 r. Z akt administracyjnych wynika, iż z powodu braku rozwiązań legislacyjnych dot. świadectw pochodzenia termin realizacji projektu był przedłużony do 31 grudnia 2014 r. W aktach znajduje się też szereg pism strony, w których próbuje zwrócić uwagę na problem, który pojawił się po 31 marca 2013 r. (wygaśnięciu pierwszego systemu wsparcia dla kogeneracji), a związany z brakiem dostatecznych gwarancji opłacalności wytwarzania energii w kogeneracji – zarówno z powodu krótkiego czasu na jaki wsparcie zostało przedłużone (czas który nie gwarantuje zwrotu nakładów na inwestycję) oraz zmienionych warunków wsparcia.

Trzeba zwrócić uwagę, że inwestycja jest realizowana w celu gospodarczym – podmiot gospodarczy czyni ją w celu osiągnięcia zysku. Koszt realizacji projektu miał sięgnąć 14.252.057,10 zł, dofinansowanie nie więcej niż 4.538.485,06 zł. Inwestycja wpisywała się zarówno w ustawodawstwo unijne (Dyrektywa 2004/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie wspierania kogeneracji w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe na rynku wewnętrznym energii oraz zmieniająca dyrektywę 92/42/EWG, Europejska Polityka Energetyczna), jak i polskie (Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013). Te ostatnie dokumenty znalazły swoje odbicie w Regulaminie konkursu, o czym pisze szeroko spółka w piśmie z 21 maja 2012 r. adresowanym do Ministra Gospodarki.

Trzeba też zwrócić uwagę, iż wspomniane wyżej unormowania polskie mają charakter oficjalnych dokumentów wyznaczających kierunki rozwoju kraju (art. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W odniesieniu do sprawy niniejszej należy też traktować je jako zobowiązanie organów państwa, że będą podejmowane działania ustawodawcze zgodne z przyjętymi w oparciu o powyższą ustawę priorytetami i zasadami. W piśmie z 14 lutego 2015 r. adresowanym do Ministra Gospodarki strona szeroko przedstawia problem niemożności kontynuacji inwestycji z uwagi na zmienione warunki wsparcia dla kogeneracji.

Jak wyżej wspomniano, inwestycja miała kosztować ok. 14 mln złotych, z czego mniej niż połowa miała zostać pokryta z dofinansowania. Starając się o rozwiązanie umowy z gwarancją braku żądania zwrotu wypłaconego dofinansowania strona przedstawia szczegółowe wyliczenia wskazujące, że rozwiązania ustawodawcze (a także ich brak w pewnym okresie) czynią projekt nieopłacalnym ekonomicznie, nie pozwalając na osiągnięcie wskaźników trwałości projektu.

Wspomniane wyżej okoliczności nie zostały poddane analizie organu w zaskarżonej decyzji, chociaż w ocenie Sądu, mają kluczowe znaczenie dla ustalenia czy doszło po stronie beneficjenta do powstania nieprawidłowości w rozumieniu wyżej przytoczonych przepisów. Organ nie zarzuca przecież stronie, że otrzymane dofinansowanie zostało wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Strona twierdzi, że nie jest też wzbogacona, gdyż dofinansowanie (oraz jej środki własne) zostały przeznaczone na przygotowanie inwestycji, która nie może być kontynuowana.

Innymi słowy, zarzucając stronie, niezrealizowanie inwestycji w ustalonym w umowie terminie, organ nie rozważył czy umowa ta mogła zostać przez stronę zrealizowana, a dokładnie czy był ekonomiczny sens jej realizacji, czy realizowana w ramach projektu instalacja wysokosprawnej kogeneracji (CHP) z odzyskaniem CO2 na bazie gazu ziemnego mogła funkcjonować przynajmniej bez straty. Nie sposób też przyjąć, że to tylko beneficjent ma ponieść ujemne skutki zmiany ekonomicznych warunków inwestycji, skoro projekt wpisywał się w założenia regulaminu konkursu, a tym samym priorytety polityki rozwojowej państwa, założenia ekonomiczne były weryfikowane w toku procedury konkursowej, uznane za prawidłowe i możliwe do zrealizowania. To przecież nie strona, ale organy państwa kształtują warunki ekonomiczne, w których projekt jest realizowany. Dlatego też zarzuty strony dotyczące wydania decyzji w oparciu o treść art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 i art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 bez dostatecznej analizy czy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania powyższych przepisów należy uznać za zasadne.

Za nietrafny należy uznać zarzut skargi dot. nieprawidłowego wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu wypłaconego dofinansowania. Sąd podziela pogląd organu, iż w piśmie z [...] listopada 2015 r. precyzyjnie wskazano wszelkie zaistniałe okoliczności, z powodu których postępowanie jest wszczynane – rozwiązanie umowy o dofinansowanie, wezwanie do zapłaty, bezskuteczny upływ wyznaczonego w nim terminu na zwrot środków. Wskazanie w podstawie prawnej zawiadomienia o wszczęciu podstawy do zwrotu określonej w art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., w sytuacji gdy orzeczenie o zwrocie zostało oparte na treści punktu 2 tegoż przepisu, nie ma żadnego znaczenia dla prawidłowości wszczęcia postępowania i jego przebiegu. Do ostatecznej subsumpcji stanu faktycznego do konkretnej normy prawnej dochodzi w toku postępowania i zebrany w sprawie materiał dowodowy, stanowisko stron postepowania może spowodować zmiany co do początkowego stanowiska organu. Nie ogranicza to w niczym praw strony, nie zwiększa niepewności jej sytuacji prawnej, gdyż zawiadomienie o wszczęciu precyzuje w sposób nie budzący żadnych wątpliwości z jakiego zdarzenia faktycznego organ wywodzi obowiązek zwrotu dofinansowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju rozważy argumenty strony dot. przyczyn dla których umowa o dofinansowanie nie mogła zostać zrealizowana, a następnie ustali czy była to "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/06.

Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a .

| |