Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 82/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Rz 82/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi S. W. i M. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku myjni samochodowej na budynek handlowo-usługowy z częścią mieszkalną wraz

z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, na działce nr ewid. 1210/5, obr. [...], położonej przy ul. R. w D.

W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647, określanej dalej jako u.p.z.p.).

Sąd ustalił następujący stan faktyczny;

K. T. wnioskiem z dnia 9 grudnia 2011 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku myjni samochodowej na budynek handlowo-usługowy z częścią mieszkalną wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, na działce nr ewid. 1210/5, obr. [...], położonej w D. przy ul. S. [...]".

Pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. Burmistrz wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. W dniu 20 grudnia 2012 r. inwestor wykonał powyższe, a nadto zmieniony został pierwotny wniosek w ten sposób, że jako wnioskodawców określono K. T. i R. T.

W sprawie orzekało już SKO, które po rozpoznaniu odwołania M. i S. W. - decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku myjni samochodowej na budynek handlowo-usługowy z częścią mieszkalną wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, na działce nr ewid. 1210/5, obr. [...], położonej przy ul. R. w D.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku myjni samochodowej na budynek handlowo-usługowy z częścią mieszkalną wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, na działce nr ewid. 1210/5, obr. [...], położonej przy ul. R. w D. W uzasadnieniu wskazał, że badając ponownie sprawę, uwzględnił wytyczne Kolegium. W szczególności w ramach analizy organ sprawdził wszystkie unormowania dotyczące stanu faktycznego i prawnego objętego planowaną inwestycją, w wyniku czego ustalił, że teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Planowana inwestycja nie dotyczy terenu zamkniętego, objętego ochroną, obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, obszaru zagrożenia osuwaniem się mas ziemnych, terenu górniczego, ani przeznaczonego na lokalizację ponadlokalnych inwestycji publicznych. W zakresie stosunków wodnych panujących na terenie inwestycji w jej otoczeniu przeprowadzano w dniach 29 czerwca i 27 lipca 2012 r. oględziny w kwestii ustalenia istnienia i przebiegu cieku wodnego na działce nr ewid. 1210/5. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono brak istnienia powierzchniowego cieku wodnego, istnienia cieku nie odnotowują również żadne mapy ani inne dokumenty będące w posiadaniu organu. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 25 kwietnia 2002 r., nr [...] w sprawie nadania nazw ulic, przedłużeniu ulicy S. od ul. C. do ul. G. – nadano nazwę: ul. S. Ustalono, że pod względem funkcji planowana inwestycja jest zgodna z mieszkalno-usługowym charakterem zabudowy w otoczeniu, stanowiąc jej kontynuację. W ocenie organu zostały spełnione łączne warunki, które umożliwiają wydanie decyzji lokalizacyjnej. W przedmiocie prowadzonego postępowania swoje uwagi wniósł M. W. Uwagi dotyczyły w szczególności uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez dokonanie oględzin studni (tj. jak jest ona zasilana i gdzie kierowany jest odpływ). Organ stwierdził, że żądania strony nie przyczynią się do rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż nie ma to znaczenia w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ podniósł, że problem cieku wodnego i ewentualnych trudności (zagrożeń) związanych z odprowadzaniem wód opadowych nie może być rozstrzygany na etapie ustalania warunków zabudowy.

W odwołaniach M. W. i S. W. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zarzucili jej naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy,

2) § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezgodne z powyższym przepisem wyznaczenie nowej linii zabudowy,

3) § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie rodzaju zabudowy, który nie występuje w powyższym rozporządzeniu,

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, niewłaściwą analizę kontynuacji funkcji zabudowy,

5) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

6) art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

7) art. 107 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji.

SKO decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., opisaną na wstępie - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzieliło ustalenia organu

I instancji w całości i wskazało, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji prawidłowo określił wskaźnik udziału powierzchni nowej zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej. Nadto oceniło, że organ w sposób należyty określił szerokość elewacji frontowej z uwzględnieniem uwag zawartych w decyzji Kolegium oraz mając na uwadze wyniki analizy urbanistycznej. SKO nie miało zastrzeżeń do wyznaczonego parametru wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jak również do parametrów określonych w ramach ustalenia geometrii dachu. Kolegium szczegółowo odniosło się do stawianych w odwołaniach zarzutów, uznając je za niezasadne. Reasumując stwierdziło, że analiza zebranych materiałów dowodowych prowadzi do wniosku, że zostały łącznie spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ I instancji prawidłowo zbadał sprawę pod kątem spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Według organu odwoławczego decyzja w sposób odpowiedni chroni interesy osób trzecich. Kolegium powołało się na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1958/07.

W skardze S. W. i M. W. wnieśli o uchylenie decyzji obydwu instancji z powodu ich niezgodności z prawem. Skarżący powtórzyli takie same zarzuty jak w odwołaniach, a treść uzasadnienia w zasadzie odpowiada treści odwołań.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając zarzuty skarżących za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało rozważyć zarzut naruszenia prawa procesowego – w tym wypadku art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten brzmi następująco: Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Użycie w zdaniu 2 tego przepisu zwrotu "okoliczności" nie należy rozumieć w ten sposób, że organ II instancji nakłada obowiązek przeprowadzenia konkretnego środka dowodowego przez organ I instancji. Pomimo zmiany treści art. 138 § 2 k.p.a. aktualny jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że oceny wyrażone w kasacyjnej decyzji organu II instancji nie wiążą co do zasady organu I instancji (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1644/09 – Lex nr 746706). Z tego też powodu zarzut nieprzeprowadzenia konkretnego dowodu lub niewykonania wytycznych musi być oceniony na podstawie ustalonego w ponownym postępowaniu przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy (czy w świetle norm prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie został on ustalony w sposób odpowiadający przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), co niekoniecznie w każdym wypadku oznacza wykonanie zaleceń wcześniejszej decyzji kasacyjnej.

Jeśli więc z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. ani z żadnego innego przepisu k.p.a. nie wynika absolutne związanie poglądem prawnym ani wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi wcześniej w decyzji organu odwoławczego, to nawet brak wykonania wszystkich wskazań nie w każdym przypadku musi oznaczać wadliwości zaskarżonej decyzji, jeśli mimo wszystko zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym zaś, jakie okoliczności są istotne decydują już normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie jest to przede wszystkim przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi: "_@POCZ@__@KON@_Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

_@POCZ@__@KON@_1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

_@POCZ@__@KON@_2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

_@POCZ@__@KON@_3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

_@POCZ@__@KON@_4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

_@POCZ@__@KON@_5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

Według ust. 5 tego przepisu warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z kolei w ust. 6 i 7 powyższej normy prawnej zawarto delegację ustawową dla właściwego ministra w zakresie wydania rozporządzenia określającego sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Takie rozporządzenie wydał Minister Infrastruktury w dniu 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – zwane dalej Rozporządzeniem).

Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działania organu. W przypadku gdy inwestycja sprzeciwia się przepisowi (lub przepisom) prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeżeli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ, stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. jest zobligowany do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych (tak m.in. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1958/07 – cbois.nsa.gov.pl). Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest typową normą o charakterze związanym. Jeśli zostały spełnione określone w tym przepisie przesłanki, organ jest zobligowany do wydania decyzji zgodnej z oczekiwaniami inwestora. W niniejszej sprawie tak właśnie było. Przewidziana przepisami art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a/-c/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta określa też linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 wym. ustawy).

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie zwrócono uwagę na to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15), z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, Lex nr 327707 i z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08, niepubl.). Zgodnie bowiem z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W powołanym wyżej wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. NSA trafnie stwierdził, że "decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz - co wymaga podkreślenia - zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych".

Również w doktrynie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. IV, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 452) wyrażony został pogląd, że skoro treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 omawianej ustawy, to "organ nie może wprowadzić do takiej decyzji ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Organ nie może więc zmienić roli, jaką ustawodawca przypisał omawianym decyzjom, poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu innych niż te, które wynikają z norm prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym".

Z przepisu art. 54 u.p.z.p. mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dalej: p.b.). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzję o takim usytuowaniu może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza omówione wyżej przepisy. Z tych względów również w doktrynie wyrażany jest pogląd, że "organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy i to niezależnie od tego czy postępowanie lokalizacyjne dotyczy inwestycji planowanej czy realizowanej" (por. M. Bator, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2010, nr 6, poz. 105).

Wbrew zarzutom skargi w decyzji zostały określone wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Lektura akt sprawy pozwala stwierdzić, że powyższe parametry zostały oparte na ustaleniach analizy urbanistycznej. Działka nr 1210/5 w obr. [...] leży na rogu skrzyżowania ulic R. i S. w D. Określona w decyzji funkcja planowanego budynku – handlowo – usługowa z częścią mieszkalną jest zgodna z wynikającą z analizy (wyniki analizy – pkt I.1 oraz załącznik graficzny). Na analizowanym terenie znajduje się bowiem zabudowa usługowa (handel, stacja paliw, usługi inne: gabinety lekarskie, usługi bytowe) oraz zabudowa mieszkaniowa zarówno jednorodzinna jak i wielorodzinna. Na załączniku graficznym specjalnie oznaczono budynki o funkcji usługowej. W ocenie Sądu dopuszczalna jest w świetle wyników analizy realizacja inwestycji mającej jednocześnie spełniać różne funkcje, takie jakie spełniają budynki znajdujące się na analizowanym obszarze. Okoliczność, że na obszarze analizowanym nie ma budynków spełniających funkcję mieszaną nie ma tu żadnego znaczenia, bo nie wyklucza realizacji budynku o funkcji mieszanej.

W ocenie Sądu użycie przy opisie planowanego budynku pojęcia "handlowy" obok "usługowy z funkcją mieszkalną" nie narusza § 2 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). W pkt I decyzji organ I instancji określono bowiem rodzaj zabudowy jako usługowo – mieszkalna. Niezasadne jest negowanie możliwości połączenia dwóch różnych funkcji, które ma spełniać planowany budynek jeśli obydwie te funkcje, chociaż rozłącznie spełniają obiekty budowlane w analizowanym obszarze. Z żadnego przepisu nie wynika taki zakaz a obydwie wskazywane funkcje są wymienione w nazewnictwie, które powinno być stosowane w decyzji o warunkach zabudowy.

Skoro z tej samej drogi publicznej dostępne są działki zabudowane w taki sposób, jak określa to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analiza tekstowa oraz graficzny załącznik do decyzji pozwalają na stwierdzenie, że przesłanka powyższa została spełniona. Spełnione zostały także pozostałe wymagania dotyczące nowej zabudowy i nie budzi wątpliwości Sądu, że przeprowadzona analiza dawała podstawy do wydania decyzji tej treści. Sama analiza jest pewnym procesem myślowym a jej wyniki jasno korelują z graficznym przedstawieniem na mapie. Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z wymogami Rozporządzenia określonymi w § 3.

Zgodnie z wyżej przedstawionym brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. wystarczające do wydania pozytywnej decyzji było przedstawienie przez inwestora zapewnienia uzbrojenia terenu w drodze umów z A. Sp. z o.o. i D. S.A. Co do wskazywanego przez skarżących cieku wodnego, którego śladów istnienia na gruncie nie stwierdzono, wypada zauważyć, że nawet jeśli okresowo on się rzeczywiście pojawia, to na etapie ustalenia warunków zabudowy kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Jak to wcześniej wskazano, z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne ustalenie w niej konkretnych rozwiązań tego problemu. Ewentualne naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich może być rozstrzygane w odrębnym postępowaniu, jeśli w ogóle do takiego naruszenia dojdzie. Konkretne zaś rozwiązania projektowe będą przedmiotem analizy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Bez znaczenia więc jest fakt, że w trakcie oględzin nie została otworzona studnia znajdująca się na działce inwestora.

Nieistotne są też uchybienia związane z przeprowadzonymi oględzinami na działce, na której planowana jest inwestycja. Jak to wcześniej wskazano istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wyznacza przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej Rozporządzenie, a te zostały wyjaśnione i spełnione.

W decyzji organu I instancji w pkt II.2.b i III.4 określono niezbędny warunek dotyczący sposobu odprowadzenia wód opadowych na teren inwestycji w sposób niepowodujący zalewania działek sąsiednich. Poprawność konkretnych rozwiązań będzie przedmiotem analizy w innym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego. Postępowanie zaś dotyczące ustalenia warunków zabudowy nie może rozwiązywać istniejących już na gruncie problemów z pojawiającym się okresowo ciekiem wodnym, jeśli taki ciek rzeczywiście się pojawia.

Sąd podziela także stanowisko i wywody Kolegium dotyczące ustalenia linii zabudowy. Zasady wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy określono w § 4 Rozporządzenia. Rację ma organ podając, że nie ma legalnej definicji tego pojęcia. Linia ta – jak się przyjmuje – co do zasady jest linią równoległą do drogi publicznej, od której jest wyznaczana. Jak wynika z decyzji linie zabudowy od strony ulicy S. i ulicy R. zostały wyznaczone w oparciu o te, które istnieją na działkach sąsiednich. Okoliczność, że aktualnie istniejący na działce nr 1210/5 budynek jest położony pod skosem w stosunku do drogi nie ma żadnego znaczenia bo w tym wypadku to nie ta ściana wyznacza linię zabudowy. Linia została wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich – tak jak stanowi § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Z żadnego przepisu prawa nie wynika też, aby budynki musiały być położone równolegle do linii zabudowy, lecz akurat ta kwestia nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. W ocenie Sądu brak jakichkolwiek podstaw do kwestionowania prawidłowości wyznaczonej przez organ linii zabudowy. W swoich wywodach skarżący utożsamiają zaś linię zabudowy z linią wyznaczoną przez ścianę istniejącego na działce nr 1210/5 budynku, który jest położony ukośnie do wyznaczonej linii. Są to zupełnie odrębne kwestie.

Wbrew zarzutom skargi sprawa została wyjaśniona stosownie do art. 7 k.p.a., zaś porównanie zebranego w sprawie materiału dowodowego, którym w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia jest analiza obszaru sąsiedniego pozwala na stwierdzenie, iż nie ma wątpliwości, że organy oparły się na nim w swoich rozstrzygnięciach. Brak zaś stwierdzenia dlaczego ta analiza jest uznawana za wiarygodną przy braku jakichkolwiek dowodów podważających jej wyniki, pozwala na stwierdzenie, że jest to uchybienie przepisowi art. 107 § 3 k.p.a., które jednak w tym wypadku nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi organy wskazały i wyjaśniły w wystarczający sposób przepisy, na których oparły swe rozstrzygnięcie.

Z tych względów skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.