Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1223/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 169
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia NSA del. Jolanta Sikorska Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Op 515/12 w sprawie ze skargi S.S. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w [..] z dnia 14 sierpnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w [..]na rzecz S.S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 515/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..], po rozpoznaniu skargi S.S. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w [..] z dnia 14 sierpnia 2012 r., nr [..]w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, stwierdził nieważność zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 11 lutego 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [..] wszczął postępowanie dyscyplinarne wobec [..]S.S. - specjalisty Służby Celnej w Oddziale Celnym w [..], obwinionego o to, że w okresie od kwietnia 2010 r. do lutego 2011 r. wielokrotnie, publicznie kwestionował legalność działań kierownictwa Służby Celnej, używając przy tym treści znieważających i pomawiających funkcjonariuszy celnych, tj. o niedopełnienie obowiązków służbowych, w tym wynikających ze złożonego ślubowania oraz o umyślne naruszenie dóbr osobistych innego funkcjonariusza w czasie pełnienia służby, co stanowi naruszenie obowiązków służbowych określonych w art. 122 pkt 1 i 5 oraz w art. 166 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), zwanej dalej także ustawą.

Po zapoznaniu się z wynikami postępowania dyscyplinarnego, Naczelnik Urzędu Celnego w [..] orzeczeniem z dnia 2 grudnia 2011 r. uniewinnił obwinionego - S.S. od zarzutu umyślnego naruszenia dóbr osobistych innego funkcjonariusza w czasie pełnienia służby, oraz - działając na podstawie art. 166 pkt 1, art. 167 ust. 1 pkt 7, art. 169 ust. 1 i 5 i art. 178 ust. 1 ustawy - uznał go winnym naruszenia obowiązków służbowych, polegającego na:

1) umieszczeniu na stronie internetowej [..]stwierdzeń kwestionujących legalność działań kierownictwa Służby Celnej, w tym znieważających i pomawiających;

2) udzieleniu w dniu 8.01.2011 r. wywiadu rozgłośni [..], w którym podział środków pieniężnych w Służbie Celnej określono m.in. jako działania antypaństwowe, oparte na kumoterstwie;

3) bezpodstawnym złożeniu w dniu 6.04.2010 r. do Prokuratury Okręgowej w Warszawie zawiadomienia o popełnieniu przez Szefa Służby Celnej oraz przez Dyrektorów Izb Celnych przestępstwa przekroczenia uprawnień w związku z mianowaniem funkcjonariuszy celnych na stopnie służbowe;

4) zarzuceniu, w piśmie z dnia 10.11.2010 r. nr ZZ [..], kierownictwu Służby Celnej, że świadomie łamie i lekceważy przepisy prawa oraz jest współodpowiedzialne za powstanie strat Skarbu Państwa wielkich rozmiarów;

czym naruszył obwiniony obowiązki funkcjonariusza celnego określone w art. 122 pkt 1 i pkt 5 ustawy i na tej podstawie organ orzekł karę dyscyplinarną przeniesienia ma niższe stanowisko służbowe.

W uzasadnieniu organ podał, że wszczął postępowanie po otrzymaniu od Dyrektora Izby Celnej w [..] w dniu 21 stycznia 2011 r. pisma informującego o publicznych wypowiedziach funkcjonariusza celnego S.S., które kwestionują legalność działań osób z kręgu kierownictwa Służby Celnej. Następnie przedstawił przebieg postępowania dyscyplinarnego, opisał zgromadzony materiał dokumentacyjny, odnotował fakt nieuwzględnienia wniosków dowodowych złożonych przez obwinionego i niedopuszczenia do postępowania Związku Zawodowego [..]. W ustaleniach stanu faktycznego wskazał, że fałszywe okazały się stawiane przez S.S. zarzuty przekroczenia uprawnień przez Szefa Służby Celnej i przez Dyrektorów Izb Celnych odnośnie stosowania kryteriów punktowych przy dokonywaniu mianowania funkcjonariuszy celnych na stopnie służbowe, bowiem Prokuratura umorzyła śledztwo w tej w sprawie z uwagi na brak ustawowych znamion czynu zabronionego. Nie uznał za zasadne wyjaśnień obwinionego co do społecznego obowiązku zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa i powinności zastosowania się w tej kwestii do wytycznych Związku Zawodowego, który to Związek - jako Przewodniczący - reprezentuje na zewnątrz. Nie zgodził się też z podobną argumentacją strony, mającą usprawiedliwić zarzuty stawiane kierownictwu Służby Celnej w audycji radiowej i w wypowiedzi pisemnych, w tym wpisach na stronie internetowej. Następnie Naczelnik stwierdził, że zebrane dowody nie potwierdzają, by doszło do umyślnego naruszenia dóbr osobistych innego funkcjonariusza w czasie pełnienia służby.

W odwołaniu od powyższego orzeczenia dyscyplinarnego S.S. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 175 ust. 1 ustawy poprzez wszczęcie postępowania dyscyplinarnego po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza; art. 178 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 174 ust. 3 pkt 4 ustawy poprzez brak spójności w postanowieniu o wszczęciu postępowania i w orzeczeniu dyscyplinarnym w opisach przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z jego kwalifikacją prawną; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 166 pkt 1 w zw. z art. 122 pkt 1 i 5 poprzez przyjęcie, iż obwiniony wypowiadając się jako przewodniczący organizacji związkowej nie dopełnił obowiązków służbowych lub wynikających ze złożonego ślubowania oraz przepisów prawa, a także zachowywał się niegodnie w służbie oraz poza nią.

W wyniku rozpatrzenia odwołania oraz skargi złożonej w toku postępowania odwoławczego, orzeczeniem dyscyplinarnym Dyrektora Izby Celnej w [..] z dnia 14 sierpnia 2012 r., podpisanym przez Zastępcę tegoż Dyrektora, utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Odnosząc się do stawianych zarzutów organ stwierdził, że Naczelnik Urzędu Celnego powziął wiadomość o naruszeniu obowiązków służbowych przez obwinionego z pisma, które otrzymał 21 stycznia 2011 r., zatem niezasadne jest twierdzenie, że postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego z 11 lutego 2011 r. podjęto z naruszeniem art. 175 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto, z treści uzasadnienia wynika, że pierwsze przewinienie jakie znalazło się w opisie "od kwietnia 2010 r. do lutego 2011 r." miało miejsce w dniu 6 kwietnia 2010 r., a ostatnie w dniu 8 stycznia 2011 r., co wskazuje, iż okres 2 lat od chwili popełnienia czynu do chwili wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie został przekroczony. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak odesłania do przepisów K.p.k. w kwestii opisu przewinienia oraz za wadliwe uznał stanowisko o braku spójności w postanowieniu o wszczęciu postępowania i w orzeczeniu dyscyplinarnym w opisach przewinienia oraz jego kwalifikacji prawnej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 166 pkt 1 w zw. z art. 122 pkt 1 i 5 ustawy zgodził się z Naczelnikiem Urzędu Celnego, że obwiniony wypowiadając się jako przewodniczący organizacji związkowej nie dopełnił obowiązków służbowych lub wynikających ze złożonego ślubowania oraz przepisów prawa, a także zachował się niegodnie w służbie oraz poza nią, co uzasadniało sankcję w postaci przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Argumentował, że obowiązek respektowania regulacji ustawy o Służbie Celnej oraz Kodeksu etyki funkcjonariusza Służby Celnej, nie został wyłączony w związku z objęciem przez obwinionego funkcji we władzach związku zawodowego. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego akcentował powinność dbania o prawidłowy wizerunek i dobre imię Służby Celnej oraz nałożenie na funkcjonariuszy celnych wysokich wymagań, przy jednoczesnym ograniczeniu niektórych praw obywatelskich. Za bezpodstawne uznał zarzuty o kwestionowaniu prawa obwinionego do swobodnego prowadzenia działalności związkowej i swobody wypowiedzi oraz zarzuty dotyczące popełnienia w postępowaniu dyscyplinarnym uchybień proceduralnych. W tym zakresie podniósł, że organ pierwszej instancji rozważał okoliczności mające wpływ na zaostrzenie i na złagodzenie kary oraz za trafną uznał ocenę, iż wymierzona kara dyscyplinarna jest adekwatna i współmierna do popełnionego przewinienia, gdyż stopień zawinienia obwinionego jest wysoki, bo działał świadomie, publicznie rozgłaszając nieprawdziwe zarzuty godzące w cześć i dobre imię funkcjonariuszy należących do kierownictwa Służby Celnej. Organ odwoławczy wskazał, że na każdym etapie postępowania zarówno S.S., jak i wyznaczony obrońca mieli zagwarantowane prawo do obrony, zaś niedopuszczenie do sprawy przedstawiciela Związku Zawodowego [..]wynikało z braku ku temu podstaw prawnych. Co do zarzucanego nieprzeprowadzenia wszystkich dowodów organ wywodził, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania orzeczenia, natomiast złożenie przez funkcjonariusza wniosków dowodowych w ostatnim z możliwych terminów może wskazywać na to, iż służyły one przedłużeniu postępowania, a ponadto w części są bez znaczenia lub nie wiążą się ze sprawą. Dalej w uzasadnieniu wywodzono, że przepisy powoływanych przez stronę aktów międzynarodowych odnoszą się do wolności związkowych, a nie do nieograniczonego prawa do wolności wyrażania opinii, jak tego chce odwołujący. Odnośnie tej kwestii organ odwoławczy przedstawił rozważania na tle różnych regulacji, akcentując, że w świetle Konstytucji oraz aktów prawa międzynarodowego ochrona dobrego imienia przed "samowolnymi" atakami na dobre imię i cześć jest obowiązkiem każdego, nie tylko władz publicznych oraz ustawodawcy. Ponieważ oceniane, publiczne wypowiedzi wyczerpują definicję zniesławienia, to tym bardziej konieczne stało się wszczęcie niniejszego postępowania dyscyplinarnego, przy czym to na obwinionym spoczywał obowiązek wykazania prawdziwości stawianych zarzutów i tego stanowiska nie zmienia podnoszona przez niego okoliczność, że jedynie przekazywał stanowisko wypracowane przez Związek.

W skardze na orzeczenie dyscyplinarne z dnia 14 sierpnia 2012 r. S.S., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił:

a) błędy proceduralne mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: wydania orzeczenia przez nieuprawniony do tego podmiot, ponieważ orzeczenie podpisał Zastępca Dyrektora Izby Celnej, podczas gdy karę obniżenia stopnia służbowego wydać może wyłącznie Dyrektor Izby Celnej; wydania orzeczenia obejmującego swoim zakresem 3 czyny, wobec których formalnie nastąpiło przedawnienie ścigania; nierozpatrzenie zarzutu wydania wyroku przez organ podlegający wyłączeniu z urzędu i zaaprobowanie sytuacji, w której w pierwszej instancji orzekał podmiot podlegający wyłączeniu z urzędu; braku tożsamości prawnej między czynem będącym przedmiotem wszczętego postępowania dyscyplinarnego a czynem będącym przedmiotem orzeczenia dyscyplinarnego; braku rzetelnego i pełnego wyjaśnienia dowodowego sprawy oraz zbyt pochopne oddalenie wniosków dowodowych obwinionego ;

b) błąd w stosowaniu prawa materialnego w postaci: obrazy art. 122 pkt 1 i 5 ustawy o Służbie Celnej poprzez błędne przyjęcie, że funkcjonariusz celny w ramach prawa do swobodnej wypowiedzi nie ma prawa do krytyki przełożonych i organizacji pracy; błędnego przyjęcia, że działacz związkowy reprezentujący związek zawodowy z mocy ustawy nie ma szerszego zakresu wolności wypowiedzi (szerszego "immunitetu" na swoje wypowiedzi) niż "zwykły" funkcjonariusz; błędnego przyjęcia odpowiedzialności skarżącego, podczas gdy realizował on obowiązek prawny przedstawienia uchwalonego stanowiska związku zawodowego; błędnego przyjęcia, że obwiniony może ponosić winę w znaczeniu karnym za prawidłowe wypełnianie obowiązków wynikających z ustawy o związkach zawodowych oraz statutu Związku i jako osoba fizyczna może ponosić odpowiedzialność za wypowiedzi czy stanowiska innego podmiotu - osoby prawnej (związku zawodowego).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [..] wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż kontroli sądowej poddane zostało orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w [..], mocą którego utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe rachmistrza celnego S.S. - specjalistę Służby Celnej w Oddziale Celnym w [..]. Podstawę prawną podjętych w sprawie aktów stanowiły regulacje rozdziału 11 - "Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy" (art. 166-187) cyt. wcześniej ustawy o Służbie Celnej, zwanej w dalszym ciągu ustawą, którą w zakresie orzekania o odpowiedzialności dyscyplinarnej uzupełnia rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 31, poz. 159). Ponadto, z uwagi na to, że regulacje ustawy oraz ww. rozporządzenia nie są kompletne, ustawodawca zdecydował o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania karnego w sprawach nieuregulowanych we wskazanym rozdziale 11 (art. 187 ustawy). Przepis art. 166 pkt 1 ustawy stanowi, że funkcjonariusze podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie obowiązków służbowych, w szczególności za niedopełnienie obowiązków służbowych lub wynikających ze złożonego ślubowania oraz przepisów prawa. Jednocześnie z art. 122 pkt 1 i 5 ustawy wynika, że funkcjonariusz jest obowiązany w szczególności dochować obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania oraz godnie zachowywać się w służbie oraz poza nią. Jedną z przewidzianych ustawą kar dyscyplinarnych za naruszenia w powyższym zakresie jest orzeczone w stosunku do skarżącego przeniesienie na niższe stanowisko (art. 167 ust. 1 pkt 7). Z karą tą S.S. nie zgodził się, podnosząc w skardze m.in. zarzut wydania orzeczenia przez nieuprawniony do tego podmiot, bowiem podpisał je zastępca organu dyscyplinarnego - Dyrektora Izby Celnej, podczas gdy zastosowaną karę mógł orzec wyłącznie Dyrektor Izby Celnej. Skarżący zgłosił ponadto szereg innych zarzutów, jednak kwestia podpisania aktu przez nieuprawnioną do tego osobę wymagała rozważenia w pierwszym rzędzie, jako że dotyczy wadliwości kwalifikowanej orzeczenia, która prowadzi do stwierdzenia jego nieważności, niezależnie od oceny zasadności pozostałych zarzutów.

Badając zatem zaskarżone orzeczenie w tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 169 ust. 1 ustawy, orzekanie kar dyscyplinarnych należy do naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej lub Szefa Służby Celnej, zwanych dalej "organami dyscyplinarnymi", w odniesieniu do podległych im funkcjonariuszy. Przytoczony przepis wskazuje organy właściwe do orzekania w sprawach dyscyplinarnych, nazywając je organami dyscyplinarnymi. W kolejnych ustępach tej regulacji, odnoszących się do orzeczeń podejmowanych w pierwszej instancji, ustawodawca przyznał ww. organom dyscyplinarnym uprawnienie do upoważnienia swych zastępców do orzekania kar dyscyplinarnych, jednak poza przypadkiem kar, o których mowa w art. 167 ust. 1 pkt 6-10, a więc m.in. kary przeniesienia na niższe stanowisko. Analizując natomiast przepis art. 179 ustawy Sąd stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym omawiane uprawnienie do upoważnienia innej osoby przysługuje jedynie Szefowi Służby Celnej, przy czym także nie w każdej sytuacji. Stosownie bowiem do ust. 4 art. 179 ustawy, do orzekania kary w postępowaniu odwoławczym Szef Służby Celnej może upoważnić swojego zastępcę, dyrektora departamentu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych lub dyrektora izby celnej, który nie wydał orzeczenia dyscyplinarnego w pierwszej instancji. Przepis art. 169 ust. 5 stosuje się odpowiednio. Szef Służby Celnej, działający jako organ dyscyplinarny drugiej instancji, może zatem upoważnić wskazane ww. przepisem osoby do orzekania kary w postępowaniu odwoławczym, jednak pozbawiony jest takiej możliwości gdy chodzi o kary najsurowsze, ujęte w punktach od 6 do 10 ust. 1 art. 167 ustawy, a więc m.in. kary przeniesienia na niższe stanowisko. Podobnego rozwiązania, dotyczącego upoważnienia do załatwiania przez kogo innego (np. zastępcę lub innego pracownika) spraw leżących w zakresie właściwości organu dyscyplinarnego nie przewidują natomiast pozostałe jednostki redakcyjne art. 179 ustawy, wskazujące jedynie dwa organy właściwe do rozpatrzenia odwołania, czyli oprócz Szefa Służby Celnej (ust. 3) także dyrektora izby celnej, do którego wnosi się - w terminie 14 dni - odwołanie od orzeczenia dyscyplinarnego wydanego przez naczelnika urzędu celnego (ust. 2).

Następnie Sąd zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie, w postępowaniu odwoławczym organem dyscyplinarnym był Dyrektor Izby Celnej w [..], do którego zadań należało rozpoznanie wniesionego środka zaskarżenia oraz wydanie orzeczenia, przy zachowaniu odpowiedniej procedury wynikającej z ustawy i cyt. wcześniej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2010 r. Skoro organ ten nie posiadał prawa do upoważnienia swego zastępcy do działania w jego imieniu i do załatwienia w postępowaniu odwoławczym sprawy pozostającej w jego wyłącznej kompetencji, to drugorzędne znaczenie ma argument skargi o powierzeniu przez ustawodawcę jedynie organowi dyscyplinarnemu uprawnienia do orzeczenia kary przeniesienia na niższe stanowisko, jaką wymierzono S.S.. W tym miejscu Sąd zaznaczył, że z oznaczenia organu na orzeczeniu dyscyplinarnym wynika, iż wydał je Dyrektor Izby Celnej w [..]. Z kolei, umieszczona pod rozstrzygnięciem pieczęć wskazuje, że przedmiotowe orzeczenie podpisał Zastępca Dyrektora Izby Celnej – B.F., działający z upoważnienia tegoż Dyrektora. Wprawdzie do akt sprawy nie dołączono takiego pisemnego, imiennego upoważnienia, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę legalności aktu, gdyż upoważnienie to i tak byłoby bezskuteczne. Sąd zwrócił również uwagę, że obok pieczęci umieszczono jednocześnie odręczną klauzulę "wz", która zapewne ma oznaczać, że B.F.działał w zastępstwie Dyrektora na podstawie wewnętrznych przepisów organizacyjnych Izby i w tych okolicznościach nie musiał legitymować się imiennym upoważnieniem do załatwienia przedmiotowej sprawy. Niejasna jest zatem kwestia uprawnień do działania zastępcy organu dyscyplinarnego w niniejszej sprawie (z upoważnienia, w zastępstwie), choć wiele okoliczności zdaje się przemawiać za tym, że mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem. Świadczyć może o tym argumentacja pełnomocnika organu prezentowana w pismach procesowych i składane przez niego dokumenty, z których miało wynikać, że z uwagi na przebywanie Dyrektora Izby Celnej w [..] na urlopie jego zastępca – B.F. działał w oparciu o przepisy Regulaminu Organizacyjnego Izby Celnej w [..], a to § 10 ust. 2. Przepis ten przewiduje, że w przypadku nieobecności Dyrektora jego obowiązki pełni zastępca. W ocenie Sądu, z samego uprawnienia zastępcy dyrektora izby celnej do zastępowania personalnie dyrektora nie wynika jego upoważnienie do orzekania w sprawie dyscyplinarnej. Ponadto, zdaniem Sądu, słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego, że w świetle postanowień ww. regulaminu do wyłącznej kompetencji Dyrektora zastrzeżono orzekanie w sprawach dyscyplinarnych i wymierzanie kar wobec funkcjonariuszy celnych (§ 12 ust. 1 pkt 8, § 13 ust. 3). Jednak w ocenie Sądu, stanowisko to nie miało decydującego znaczenia w sprawie, ponieważ właściwość organów w sprawach orzekania kar dyscyplinarnych określa ustawa o Służbie Celnej i żadne przepisy dotyczące organizacji pracy w Izbie nie mogą regulować tej materii, zwłaszcza odmiennie.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżone orzeczenie dotknięte jest istotną wadliwością, co w efekcie uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., do którego odsyła cyt. wyżej art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy został naruszony przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ treść cyt. wcześniej art. 169 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest wyraźna i bezspornie wynika z niej, jakim organom ustawodawca przyznał kompetencje do orzekania kar dyscyplinarnych. Skoro zaskarżone orzeczenie podpisała osoba, która nie miała i nie mogła mieć w świetle rozwiązań ustawowych upoważnienia do jego wydania w imieniu Dyrektora Izby Celnej w [..], to w pełni uzasadnione jest stanowisko o oczywistości tego naruszenia, a tym samym o podjęciu przedmiotowego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji dodał również, że stwierdzenie nieważności orzeczenia w niniejszej sprawie wykluczało możliwość jego merytorycznej kontroli i badanie zasadności pozostałych zarzutów zawartych w skardze, a także w piśmie procesowym Związku Zawodowego [..], za dopuszczeniem którego do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika tego postępowania przemawiały szeroko zakreślone cele statutowe Związku, obejmujące reprezentowanie i obronę m.in. interesów zawodowych swoich członków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w [..], zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1) art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe uznanie, że zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 169 ust. 5 oraz art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej i przez to stwierdzenie nieważności orzeczenia dyscyplinarnego:

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przez Sąd przy orzekaniu i w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż Zastępca Dyrektora Izby Celnej, podpisując zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne wykonywał funkcje Dyrektora, w związku z nieobecnością osoby będącej piastunem tego organu, a co wynika z istoty zastępstwa.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [..] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż działanie w zastępstwie osoby piastującej funkcję organu wynika z istoty zastępstwa i jest możliwe na podstawie wewnętrznych przepisów organizacyjnych Izby - Regulaminu organizacyjnego Izby Celnej w [..] oraz Karty zakresu obowiązków i uprawnień Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w [..]. Z uwagi na przebywanie Dyrektora Izby Celnej w [..] na urlopie, co jest bezsporne, jego zastępca – B.F., działał w oparciu o przepisy Regulaminu Organizacyjnego Izby Celnej w [..], a to w oparciu o regulację § 10 ust. 2. Przepis ten przewiduje bowiem, że w przypadku nieobecności Dyrektora jego obowiązki pełni zastępca. Podkreślono, że Dyrektor Izby Celnej nie udzielił upoważnienia do orzeczenia kary dyscyplinarnej w trybie art. 169 ust. 4 pkt 2 powoływanej ustawy o Służbie Celnej. Oczywistym bowiem było, iż takowe nie może być udzielone, a to ze względu na wyraźny zakaz określony w art. 167 ust. 5 usc w odniesieniu do kar określonych w art. 167 ust. 1 pkt 6-10 usc. Zastępca Dyrektora, w związku z nieobecnością samego Dyrektora Izby Celnej, orzekł karę dyscyplinarną w zastępstwie, w oparciu o przywołane powyżej regulacje wewnętrzne obowiązujące w Izbie Celnej w [..]. Działał zatem w ramach kompetencji przysługujących Dyrektorowi Izby Celnej w [..], zaś umocowanie do takiego działania nie wynikało z udzielonego w trybie art. 169 ust. 4 pkt 2 upoważnienia, tylko z przywołanych powyżej aktów o charakterze wewnętrznym.

Okoliczność zatem, iż podpis złożony został na orzeczeniu przez zastępcę Dyrektora Izby Celnej w [..], nie zmienia tego, że orzeczenie dyscyplinarne zostało faktycznie podpisane przez osobę pełniącą w tym dniu funkcję organu, gdyż prawo zastępcy dyrektora do podpisywania orzeczeń wynikało z samej istoty zastępstwa. Wskazać przy tym należy, iż w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, ze podpisanie orzeczenia przez zastępcę organu nie oznacza, iż decyzja (orzeczenie) jest dotknięta wadą nieważności, gdyż umocowanie do tych działań może wynikać z regulaminu urzędu lub obowiązującego w nim podziału czynności. Zauważyć przy tym należy, iż pozycja ustrojowa zastępcy dyrektora izby celnej jest wyodrębniona od pozycji pracowników izby celnej (art. 26 ust. 1 usc). Zastępca dyrektora jest przy tym powoływany nie przez dyrektora, a przez Szefa Służby Celnej (art. 27 ust.6 usc). Owo wyodrębnienie ustrojowe zastępcy dyrektora izby celnej oraz określenie (w Regulaminie Organizacyjnym oraz Karcie zakresu obowiązków i uprawnień) zakresu zadań wykonywanych pod nieobecność dyrektora izby celnej, wypełniają dekoncentrację wewnętrzną kompetencji organu, m.in. w zakresie wydawania orzeczeń dyscyplinarnych.

Nierozważenie zaś przez Sąd I instancji zakresu uprawnień zastępcy dyrektora wynikających z istoty zastępstwa, które w odniesieniu do osób zastępujących służbowo osobę piastującą funkcję organu, w ramach dekoncentracji wewnętrznej kompetencji, wykonują w określonym zakresie funkcje organu, pomimo wskazywania na te okoliczności w toku postępowania przez Sądem I instancji, stanowi o uchybieniu przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Dlatego też przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ocenić zaskarżony wyrok wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej. Te zaś zmierzają do podważenia oceny Sądu I instancji, który uznał, że zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne dotknięte jest wadą nieważności.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszym rzędzie przywołać treść art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr. 168, poz. 1323 ze zm. ), który stanowi, że orzekanie kar dyscyplinarnych należy do naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej lub Szefa Służby Celnej, zwanych dalej "organami dyscyplinarnymi", w odniesieniu do podległych im funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy, jeżeli postępowanie dyscyplinarne dotyczy funkcjonariusza pełniącego służbę w:

1) urzędzie celnym - naczelnik urzędu celnego może upoważnić do orzekania kary dyscyplinarnej zastępcę naczelnika urzędu;

2) izbie celnej - dyrektor izby celnej może upoważnić do orzekania kary dyscyplinarnej zastępcę dyrektora izby celnej.

Stosownie natomiast do ust. 5 art. 169 ustawy orzekanie kar, o których mowa w art. 167 ust. 1 pkt 6-10, należy wyłącznie do właściwości organów dyscyplinarnych.

Z powyższych uregulowań wynika, że zastępca dyrektora izby celnej może zostać upoważniony przez organ dyscyplinarny do wymierzania kary dyscyplinarnej upomnienia, nagany, nagany z ostrzeżeniem, zakazu podwyższania stopnia służbowego przez 2 lata, zakazu awansowania na wyższe stanowisko przez 2 lata. Wymierzanie kar surowszych wymienionych w pkt. 6 – 10 art. 167 ustawy zostało powierzone wyłącznej kompetencji organu dyscyplinarnego. Oznacza to, że w żadnej sytuacji zastępca dyrektora izby celnej nie jest uprawniony do wymierzenia kary dyscyplinarnej przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe. Uprawnienia takiego nie można wywieść, jak chce tego strona składająca skargę kasacyjną, z samego faktu pełnienia funkcji zastępcy odpowiedniego dyrektora izby celnej.

Zastępca kieruje, podczas nieobecności dyrektora właściwą izbą celną, ma w związku z tym prawo do wydawania funkcjonariuszom wiążących poleceń , ale nie oznacza to, że niejako "automatycznie" staje się organem dyscyplinarnym w rozumieniu art. 169 ust. 1 powołanej ustawy. Gdyby tak było ustawodawca nie zamieściłby w tej ustawie art. 169 ust. 4 przewidującego możliwość upoważnienia zastępcy dyrektora izby celnej do wymierzania niektórych kar dyscyplinarnych. Katalog organów dyscyplinarnych zawarty w art. 169 ust. 1 ustawy jest wyczerpujący, a wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zastępca dyrektora izby celnej nie jest organem dyscyplinarnym.

Dla rozpoznawanej sprawy bez najmniejszego znaczenia jest zapis § 10 Regulaminu Organizacyjnego Izby Celnej w [..], z którego wynika że w przypadku nieobecności dyrektora jego obowiązki pełni zastępca. Wymieniony zapis nawiązuje do art. 19 ust. 1 ustawy określającego zadania dyrektora izby celnej. Obowiązki dyrektora izby celnej należy odróżnić od obowiązków organu dyscyplinarnego. Te ostatnie określone zostały w rozdziale 11 ustawy o Służbie Celnej i ich realizacja służy zupełnie innym celom ( pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy, którzy naruszyli obowiązki służbowe), niż zapewnienie prawidłowego funkcjonowania izby. Z faktu pełnienia zastępstwa dyrektora izby celnej nie wynikają dla zastępcy żadne uprawnienia przysługujące organowi dyscyplinarnemu.

Z tych względów prawidłowo Sąd I instancji uznał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co czyni zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa i art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa i art. 145 § 1 pkt. 2 Ppsa nieuzasadnionym.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa i art. 204 pkt. 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.