Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 372/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 art. 6 art. 16
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w C. na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. N. jest ostateczna decyzja z dnia [...] Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej (OPS) w C., mocą której organ ten – działając na podstawie art 104 § 1 i art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; poniżej w skrócie przywoływanej także jako u.d.i.p.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanów umów zlecenia, o dzieło lub innej umowy cywilnoprawnej zawartej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w C. a Kancelarią Radcy Prawnego A. D. - począwszy od 1 grudnia 2018 r. do dnia udzielania odpowiedzi, a także skanów rachunków i skanów faktur wystawionych przez w/w Kancelarię w przedmiotowym okresie oraz skanów zamówień wystawionych przez OPS na rzecz w/w Kancelarii w przedmiotowym okresie – odmówił udostępnienia informacji publicznej w całości.

Jak podano w uzasadnieniu, w dacie 24 marca 2021 r. wnioskodawca zażądał udostępnienia powyższej informacji w formie elektronicznej i przesłania jej na podany adres poczty elektronicznej. Pismem z 7 kwietnia 2021 r. organ wezwał skarżącego do złożenia wniosku na piśmie oraz wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi skarżący nie uzupełnił żądanych w wezwaniu informacji, a jedynie przeprowadził polemikę w zakresie konieczności wykazania tej przesłanki.

Po analizie przedstawionego wniosku organ uznał, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie nie może być rozpatrzony pozytywnie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na zasadach określonych w przepisach. W powyższym przypadku prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, gdyż radca prawny nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a także z uwagi na nadużywanie prawa do informacji publicznej do prywatnych i zawodowych celów. Osobą pełniącą funkcję publiczną, zgodnie z art. 115 § 19 Kodeksu karnego jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Stosownie do art. 115 § 13 K.k., osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są stanowiska, które mają charakter usługowy i techniczny, wykonujące zadania niemające władczego charakteru. Usługa świadczona przez kancelarią prawną wyłączona jest spod zakresu wydawania wiążących decyzji i nie ma charakteru władczego. Ujawnienie dokumentów żądanych przez wnioskodawcę może naruszyć dobra osobiste świadczeniobiorcy wynikającego z przepisów art. 23 i 24 k.c. Przywołując niektóre tezy z judykatury (np. z wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015r., I OSK 1530/14), a także orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006r., sygn. akt K 17/05, organ wywodził, że nie każda osoba publiczna będzie pełniła funkcję publiczną. Zdaniem TK przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Z zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Właśnie taką osobą (w strukturze organu/spółki/podmiotu) jest radca prawny. Jego rolą jest jedynie świadczenie usługi w postaci pomocy prawnej (umowa o świadczenie usług - art. 734 k.c. w związku art. 751 k.c.). Usługa ta polega na obowiązku radcy prawnego stosownej wykonywania analizy danego stanu prawnego (sprawdzaniu zgodności), a nie na podejmowaniu stosownych rozstrzygnięć materialno-prawnych. Rolą radcy prawnego jest doradztwo prawne osobom, które podejmują rozstrzygnięcia administracyjne, a nie podejmowanie tych rozstrzygnięć - także rola ta ma charakter wyłącznie usługowy (doradczy). Radca prawny pełniąc szczególną rolę służy interesom sprawiedliwości, a także podmiotom, które powierzyły mu dochodzenia i ochronę swojej wolności i praw. Jego obowiązki polegają na sumiennym wykonywaniu zawodu a także przestrzeganiu zasad moralnych i etycznych. Pomoc prawna świadczona przez radcę prawnego ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana. Pomocą prawną jest w szczególności udzielanie porad i konsultacji prawnych, opinii prawnych, zastępstwo prawne i procesowe.

Radca prawny nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy - przecież czym innym jest podjęcie decyzji (rola organu), a czym innym jest czuwanie nad prawidłową, prawną konstrukcją decyzji (rola radcy prawnego). Osobą pełniąca funkcje publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji to każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa - radca prawny taką osobą nie jest.

Jednocześnie zgodnie z przedmiotową ustawą informacji można żądać w sytuacji kiedy spełnione są cele dla jakich ustawa nadała możliwość pozyskiwania powyższych informacji, a więc powinna ona stwarzać realną możliwość wykorzystania informacji do poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez wnioskodawcę nie ze względu na troskę o dobro publiczne (czemu przede wszystkim ma służyć prawo do informacji publicznej), ale ze względu na chęć osiągnięcia własnych celów. Nie służy w żadnym zakresie dbaniu o dobro publiczne i nie jest wykorzystywany w celu poprawy funkcjonowania organów administracji ani lepszej ochrony interesu publicznego. Przedmiotowe informacje wykorzystywane są jedynie do redagowania materiałów prasowych na prywatnej stronie wnioskodawcy www.chocianow.com.pl w sposób oszczerczy w stosunku do osób związanych w jakikolwiek sposób z Gminą. Skarżący wystąpił w roku 2019 do organu gminy i do jego jednostek z kilkudziesięcioma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, zawierających łącznie ok. 130 indywidualnych zapytań w różnych sprawach (podobnie w 2020 r.). Ich cechą wspólną jest to, że dotyczą różnych tematów i w większości dla udzielenia na nie odpowiedzi konieczny jest duży nakład pracy. W ocenie organu należy przypisać skarżącemu istnienie motywacji pozwalającej przypuszczać, że temu wnioskodawcy nie zależy na dobru publicznemu, a brak wyraźnej potrzeby i uzasadnienia dla żądania informacji dotyczących w zasadzie całego zakresu działania Gminy czy jego pracowników powoduje, że organ uznaje, że wnioskodawca nadużywa prawa do uzyskania informacji publicznej, aby zemścić się za pozbawienie członka rodziny stanowiska i związanych z nim dochodów, a nie działa w szeroko ujmowanym dbaniu o dobro publiczne. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Mając na uwadze powyższe organ postanowił odmówić wnioskodawcy udostępnienie w/w informacji.

W skardze na to rozstrzygnięcie skarżący zarzucił organowi naruszenie:

I. prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f ustawy o dostępie do informacji poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej,

- art. 33 i 35 ustawy o finansach publicznych w zakresie jakim naczelną zasadą finansów publicznych jest ich jawność oraz jawność umów,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie prowadzące do uznania, iż informacje o radcy prawnym podlegają ograniczeniu, a czynności radcy prawnego mają charakter usługowy/techniczny.

II. przepisów postępowania:

- art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądana informacja nie może zostać udostępniona, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w sposób dostatecznie wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego przepisy wskazane w niniejszym zarzucie,

- art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w zakresie, w jakim przepis ten reguluje, iż podstawą odmowy może być przepis prawa, polegające na rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez podstawy opierającej się o przepis prawa powszechnie obowiązującego.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Odwołując się do poglądów Europejskiego Trybunału Praw Człowieka skarżący stwierdził, że prawo do informacji stanowi część prawa do wolności wyrażania opinii, zgodnie z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zaś w świetle orzecznictwa NSA koszty oraz okoliczności związane z obsługą prawną podmiotu realizującego zadania publiczne stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. W zakresie koncepcji nadużycia prawa do informacji publicznej skarżący zauważył, że w doktrynie prawniczej pojawiają się poglądy całkowicie przeciwne. Warto tu wyróżnić stanowisko np. M. Bernaczyka, który odnosi się do poglądów o "nadużywaniu" prawa do informacji w następujących słowach: "Zjawisko nadużywania prawa do informacji publicznej nie zostało jednak nigdy zdefiniowane, w tym zweryfikowane empirycznie badaniami naukowymi, natomiast w dotychczasowym orzecznictwie nie wskazuje się jakiegokolwiek zaczepienia normatywnego dla przypisania działaniom wnioskodawcy cech nadużycia publicznego prawa podmiotowego, Jest to w istocie zagadnienie o charakterze proceduralnym, wymagające interwencji ustawodawcy w przypadku ujawnienia rzeczywistych i powszechnych (a nie jedynie incydentalnych) przypadków korzystania z prawa do informacji w sposób oczywiście sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym(tak: M. Bernaczyk, Prawo do informacji w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, s. 368 - 369). Podobnie wypowiada się J. Taczkowska-Olszewska w : " Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym", Warszawa 2014, str. 263). Skarżący następnie wskazał na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych na poparcie swego stanowiska, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przypadek nadużycia przez wnioskodawcę prawa do informacji, nadto uznał, że uzasadnienie skarżonej decyzji nie spełnia wymagań a wnioskowane informacje posiadają walor informacji publicznej niepodlegającej ograniczeniu na zasadach przewidzianych w u.d.i.p.

Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137)w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej poniżej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 p.p.s.a. Rozstrzygając daną sprawę sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.

W kontekście powołanych przesłanek kontroli sądowej legalności zaskarżonego aktu, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzję wydano z uchybieniem norm prawa materialnego i procesowego.

W sprawie rozpatrywanej występują zasadniczo dwie kwestie sporne między stronami, a to - zagadnienie kwalifikowania jako informacji publicznej wynagrodzenia radcy prawnego wykonującego obsługę prawną na rzecz podmiotu zobowiązanego będącego organem władzy publicznej oraz związanych z tym dokumentów jak wystawionych rachunków, faktur, zawartych umów, a także problematyka nadużycia prawa przez skarżącego wnioskodawcę inicjującego postępowania w przedmiocie uzyskania dostępu do informacji publicznej przed różnymi organami Miasta i Gminy C.

Tego rodzaju zbieżne zagadnienia były już (wskutek inicjatyw procesowych w postaci składanych skarg do tut. WSA przez skarżącego) przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, między innymi w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2021 roku, sygn. akt IV SA/Wr 372/20. Tezy z motywów tego wyroku Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje w całej rozciągłości, przyjmując je za własne.

Tym samym przyjdzie skonstatować, że generalnie ujmując informacja dotycząca wysokości wynagrodzenia radcy prawnego (prowadzonej przez niego kancelarii prawnej) zapewniającego organowi administracji publicznej obsługę prawną ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., albowiem informacją o sprawach publicznych jest również informacja o wydatkowaniu przez organ środków publicznych. Jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Przemawia za tym również sformułowana w art.33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021. poz. 305) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Ze tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia podmiotu zapewniającego obsługę prawną państwowej lub samorządowej jednostki organizacyjnej. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych wynagrodzeń z tytułu umów zleceń usług prawnych.

W kwestii analizy, czy radca prawny jest osobą pełniącą funkcję publiczną, w pierwszym rzędzie wypada podnieść, że zarówno w ustawie o dostępie do informacji publicznej jak i w polskim porządku prawnym nie sformułowano definicji pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Niewątpliwie osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 3 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. W wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na rozróżnienie pojęć "osoba pełniąca funkcje publiczne" i "osoba publiczna". Według Trybunału pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne obejmuje osoby, które są związane formalnymi więziami z instytucją (organem władzy publicznej). Osobom tym przysługuje wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej lub – innymi słowy – o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób albo łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zasadniczym kryterium jest to, że informacja powinna być związana z działalnością publiczną. W związku z tym osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., 4 II SAB/Ka 144/03, niepubl.). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną oraz jak szeroki jest zakres jej kompetencji, jeżeli tylko mają one wpływ na realizację zadań wykonywanych w sferze publicznej. Również orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1526/16, wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).

Ocena tego, czy radca prawny zajmujący się obsługą prawną organu administracji publicznej jest osobą pełniącą funkcję publiczną powinna być dokonana przede wszystkim w świetle regulacji jaką stanowi ustawa z dnia 26 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.75), której art.6 normuje wykonywanie zawodu radcy prawnego. Stanowi on, że świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego polega w szczególności na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed urzędami i sądami w charakterze pełnomocnika lub obrońcy. Przy czym, jak wynika z art. 14 powołanej wyżej ustawy, radca prawny prowadzi samodzielnie sprawy przed organami orzekającymi, dbając o należyte wykorzystanie przewidzianych przez prawo środków dla ochrony uzasadnionych interesów jednostki organizacyjnej. Jednocześnie art. 13 tej ustawy normuje niezależność radcy prawnego, stanowiąc ,że nie jest on związany poleceniem co do treści opinii prawnej. Radca prawny podczas i w związku z wykonywaniem czynności zawodowych korzysta z ochrony prawnej przysługującej sędziemu i prokuratorowi, o czym stanowi art.12 ust.1 ustawy o radcach prawnych.

Na tle unormowań ustawy o radcach prawnych należy wobec tego przyjąć, że czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywane przez radcę prawnego - bez względu na to czy w ramach umowy o pracę czy ramach umowy zlecenia - w organie władzy publicznej - nie można zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych.

Oceniając zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji interpretację pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną należy stwierdzić że organ zbyt pochopnie uznał, że skoro radca prawny nie pełni jakichkolwiek funkcji kierowniczych i nie posiada kompetencji decyzyjnych , to tym samym nie pełni funkcji publicznej. Jest to wykładnia zawężająca. W ocenie Sądu, osoba sprawująca obsługę prawną organu administracji publicznej, niezależnie od tego czy wykonuje ją w charakterze pracownika tudzież zleceniobiorcy, jak ma to miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy, ma rzeczywisty związek z realizowaniem zadań publicznych i wbrew stanowisku organu nie wykonuje czynności wyłącznie usługowych, o których mowa w § 13 i 19 art. 115 k.k. Wprawdzie istotnie zapewniający obsługę prawną radca prawny nie pełni funkcji kierowniczych w organie, to jednak biorąc pod uwagę, że nie jest on związany poleceniami co do treści opinii prawnej i korzysta z ochrony prawnej przysługującej sędziom i prokuratorom, to trudno uznać, że nie posiada kompetencji decyzyjnych. Radca prawny jako osoba przygotowująca w imieniu danego podmiotu lub jego organów projekty rozstrzygnięć, a także jako osoba reprezentująca szkołę i jej organy w rozmaitych postępowaniach jest osobą, która co najmniej pośrednio wpływa na wykonywanie przez organ zadań publicznych i dysponowanie środkami publicznymi. W ocenie Sądu, zakres uprawnień i kompetencji przysługujących radcom prawnych zatrudnionym do obsługi prawnej w podmiocie wykonującym zadania publiczne (w tym przypadku w zakresie pomocy społecznej) , ma niewątpliwie wpływ nie tylko na organizację pracy organu, ale również na kształtowanie treści wyznaczonych organowi zadań. Świadcząc bowiem pomoc prawną na rzecz określonej jednostki, radca prawny ma istotny i realny wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu, odnoszącymi się do sfery publicznej, co uzasadnia uznanie go za osobę pełniącą funkcję publiczną (por. wyroki WSA : w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r. sygn. II SA/Cd 5/14, w Białymstoku z 26 maja 2020 r. sygn. II SA/Bk 178/20, w Krakowie z 7 marca 2014 r. sygn. II SA /Kr 170/14, z 15 stycznia 2015 r. sygn. II SAB/Kr 363/14, z 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 1540/16, w Szczecinie z 12.12.2018 r. sygn. II SA/Sz 1147/18). Użyte w art. 5 ust.2 u.d.i.p. pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną powinno być zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się ono tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, która ma wpływ na kształtowanie się spraw publicznych w rozumieniu art.1 ust.1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną (vide: wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1871/15).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że dane dotyczące umowy zawartej z radcą prawnym na obsługę prawną organu nie podlegają ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podobnie przedstawia się kwestia jawności wystawionych przez radcę prawnego rachunków i faktur za obsługę prawną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, oparty na normie art.1 ust.1 u.d.i.p., że informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (por. wyroki NSA: z 18 września 2014 r. sygn. I OSK 19/14 i z 30 września 2015 r. sygn. I OSK 1853/14).

W odniesieniu do drugiej ze spornych kwestii przypomnieć należy, że dostęp do informacji publicznej stanowi narzędzie kontroli społecznej, dzięki któremu każdy obywatel staje się swego rodzaju audytorem władzy, która poddana tak szerokiej kontroli powinna działać w taki sposób, aby wynik tej kontroli wypadał jak najlepiej. Szeroki dostęp do informacji ma jednocześnie powstrzymać organy władzy przed próbami manipulacji opinią publiczną, ponieważ jawność działania organów administracji publicznej powoduje, że wszelkie tego rodzaju działania wcześniej czy później zostaną ujawnione i staną się przedmiotem debaty publicznej (vide: wyrok NSA z 22 października 2019r. sygn. I OSK 968/18). Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Podmiot informacyjnie zainteresowany nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna, jak również nie musi wyjaśniać, czy pełni funkcję publiczną. Na podstawie analizy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej można wręcz sformułować zasadę równego dostępu do informacji publicznej, rozumianą z jednej strony jako uprawnienie, z którego każdy może skorzystać na określonych w ustawie zasadach, przy jednoczesnym braku wymogu wykazywania przez każdy podmiot zainteresowany istnienia po jego stronie interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Przeciwnie, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przyznają jednakowo szeroki dostęp do informacji wszystkim zainteresowanym, bez wyodrębnienia szczególnych uprawnień dla określonej kategorii podmiotów,

Skany żądanych przez skarżącego dokumentów, jeśli ich ilość nie jest znaczna, z reguły stanowią informację prostą, której udostępnienie polega jedynie na wykonaniu nieskomplikowanych czynności technicznych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przede wszystkim wskazać należy, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Lektura akt administracyjnych jednak na to nie wskazuje, a także brak jest w uzasadnieniu rozstrzygnięcia argumentacji w kontekście ewentualnego wykazania, że zasób żądanych przez skarżącego informacji (liczba dokumentów, ich ewentualna obszerność, rozproszenie ich w archiwach wiążące się z czasochłonnością poszukiwań i selekcji etc.) jest tak szeroki, że wyczerpuje znamiona informacji przetworzonej. Również konieczność dokonania anonimizacji tych dokumentów, gdyby zaistniała taka potrzeba, nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie właśnie dane, mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej.

W ślad za tym uznać trzeba, że anonimizacja danych osobowych przez wzgląd na ich ochronę danych osobowych i prywatność jednostki jest dopuszczalna, a w sytuacji, gdy informacja udostępniana jest na wniosek, zanonimizowanie danych co do zasady nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak i udostępnienie zanonimizowanej informacji nie uzasadnia zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Takie działanie zobowiązanego nie jest co do zasady identyfikowane ani z przetworzeniem informacji publicznej, ani z udostępnieniem innej niż żądana informacja publiczna. Dla podmiotu zobowiązanego wykreślenie danych osobowych nie jest zmianą o charakterze jakościowym, prowadzącą do powstania nowej informacji, lecz zwykłym zabiegiem technicznym związanym z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Stwierdzenie powyższego prowadzi w konsekwencji do wniosku, że organ orzekający w sprawie niniejszej bez faktycznego uzasadnienia wezwał skarżącego do wykazania z jakich powodów żąda wnioskowanej informacji. Tylko bowiem zakwalifikowanie informacji publicznej powstałej w efekcie wskazanych przez organ czynności jako informacji przetworzonej, uzasadniałoby wezwanie przez organ do wykazania przez wnioskodawcę powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niewątpliwie ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej decyzji odmownej. Z taką sytuacją z powodów, o których była mowa wyżej, nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Odnosząc się do zastosowanej przez organ konstrukcji nadużycia prawa, zaakcentować należy, że głównym celem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola władzy publicznej. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, definiujący owo nadużycie jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r. sygn. I OSK 715/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Po 732/19). Jeśli natomiast rzeczywistą intencją wystąpienia z wnioskiem informacyjnym są inne względy, to nie zasługują one na aprobatę, albowiem w takim przypadku stanowią one przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej (wyrok WSA W Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. II SA/Go 819/18).

W związku z tym w pełni podzielić należy stanowisko organu, wedle którego celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Niewątpliwie treść oraz duża ilość wniosków składanych przez tę samą osobę może wskazywać na to, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, albowiem wykorzystuje tę instytucję do osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, a wnioski przez niego składane nie prowadzą do poprawy funkcjonowania danego organu, wręcz przeciwnie, godzą w realizację jego ustawowych zadań.

W realiach badanej sprawy zauważyć jednak należy, że orzekający organ jako podmiot zobowiązany powołał się na ilość złożonych przez skarżącego wniosków o udostępnienie informacji publicznej adresowanych do innych podmiotów zobowiązanych, a mianowicie do organu gminy i jej jednostek organizacyjnych. Nie wykazał natomiast, aby skarżący jako podmiot informacyjne zainteresowany kierował takie wnioski do podmiotu zobowiązanego w niniejszej sprawie i to w ilości znacznej. "Nadużycie prawa" przez wnioskodawcę winno być oceniane przez orzekający organ tylko w odniesieniu do tego organu, a nie poprzez pryzmat wiedzy organu o tym, że konkretny wnioskodawca składa wnioski także do innych organów na terenie tej samej gminy, w której siedzibę i właściwość miejscową ma podmiot zobowiązany orzekający w danej sprawie.

W kontekście natomiast twierdzenia organu, że "przedmiotowe informacje wykorzystywane są jedynie do redagowania materiałów prasowych na prywatnej stronie wnioskodawcy" należy nadmienić, że tym samym prima facie organ wskazuje, że jednak wnioskodawca ma realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, zważywszy w szczególności, że ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1914 ze zm.) w art. 3a wprost odsyła do ustawy o dostępie do informacji publicznej jako podstawowego instrumentu do uzyskania takiej informacji.

Skarżący składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej w istocie gospodarowania środkami publicznymi przez jednostkę sektora finansów publicznych, która objęta jest działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nadużył prawa. Skorzystał z zagwarantowanego mu konstytucyjnie i ustawowo (art. 61 ust.1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) prawa do uzyskania informacji o sposobie wydatkowania majątku publicznego, bez konieczności wykazywania swojego interesu prawnego czy faktycznego, bądź interesu publicznego i ewentualnych intencji związanych ze złożeniem wniosku. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie wymaga się bowiem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego za wyjątkiem sytuacji, gdy informacja publiczna jest informacją przetworzoną. W każdym bądź razie organ nie wykazał by skarżący nadużył tego prawa, albowiem nie przytoczył konkretnych okoliczności faktycznych wspierających takie przekonanie organu. Argumentacja w tej materii jest ogólnikowa, lakoniczna a przede wszystkim twierdzenia w uzasadnieniu decyzji o "oszczerczym charakterze" materiałów publikowanych przez skarżącego w związku z przypisywaną przez organ skarżącemu próbą "zemsty" za pozbawienie członka rodziny skarżącego stanowiska w organie mają charakter polemiczny i nie zostały dowiedzione. Nie poddają się ocenie Sądu.

W takim stanie rzeczy Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić zaprezentowaną wyżej ocenę prawną.