Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2153/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 74/11 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego marketu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 74/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego-marketu.

Jak wynika z akt sprawy, K. K. wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2007 r. wystąpił do Starosty Kłodzkiego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego-marketu bez przyłączy i wjazdu w N. ul. [...] na działce nr [...], obręb [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Starosta Kłodzki, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. wniosła Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku o pozwolenie na budowę obiektu handlowo-usługowego wskazano, jako wnioskodawcę – [...] K. K. Z akt sprawy wynika, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 64 § 2 k.p.a., organ pierwszej instancji zaniechał wezwania inwestora do usunięcia tego braku i wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydał decyzję skierowaną do podmiotu określonego jako [...]K. K. z siedzibą w N. Z akt sprawy wynika również, iż działka nr [...] w N. stanowi współwłasność K. K. i E. K. Jednakże w złożonym oświadczeniu, K. K. wywodzi swoje prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane wyłącznie z posiadanego prawa jej współwłasności. Wobec tego organ odwoławczy przyjął, że podobnie jak w przypadku wadliwie określonego wnioskodawcy nie wezwano inwestora do usunięcia braku formalnego wniosku.

Niezależnie od powyższego, Wojewoda wskazał, że zatwierdzony w zaskarżonej decyzji projekt budowlany nie zawiera części opisowej projektu zagospodarowania terenu, natomiast dołączona do projektu część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań określonych w § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), zgodnie z którym powinna być sporządzona na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, powinna określać, między innymi: granice działki budowlanej, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych oraz urządzeń z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych i dojazdów, urządzenia przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, w tym rodzaj i wielkość źródeł, usytuowanie stanowisk czerpania wody i dojazd do nich samochodów straży pożarnej, układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych. Ponadto wskazano, że zgodnie z § 6 ust 1 tego rozporządzenia projekt budowlany należy oprawić w okładkę formatu A4, w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Dodatkowo w myśl § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, na stronie tytułowej projektu budowlanego należy zamieścić, między innymi adres obiektu budowlanego, z podaniem numerów ewidencyjnych działek, a także – imię i nazwisko lub nazwę inwestora (jeżeli inwestor nie jest osobą fizyczną) oraz jego adres. Analizowany projekt nie spełnia tych warunków.

W ocenie Wojewody podana na stronie tytułowej nazwa projektowanego obiektu: "pawilon handlowy" jest niezgodna zarówno z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie projektowany obiekt określono jako: "obiekt handlowo-usługowy-market".

Dodatkowo Wojewoda wskazał na wątpliwości dotyczące treści uzyskanej przez inwestora decyzji Burmistrza Miasta Nowa Ruda z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla marketu o powierzchni zabudowy 1700 m2, wraz z miejscami postojowymi i drogami wewnętrznymi na opisanej działce w N. W decyzji tej ustalono, między innymi, następujące warunki: powierzchnia zabudowy marketu – ok. 1700,00 m2, w tym powierzchnia użytkowa – ok. 1300,00 m2 i powierzchnia magazynowa – ok. 400,00 m2, parkingi – ok. 113 miejsc parkingowych. Decyzja ta została następnie zmieniona, w trybie art. 155 k.p.a., decyzją Burmistrza Miasta Nowa Ruda z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...]. Zdaniem Wojewody zmiana wprowadzona tą decyzją polegała na zwiększeniu powierzchni zabudowy marketu do 2970,00 m2, zwiększeniu liczby miejsc parkingowych do ok. 140 oraz określeniu powierzchni sprzedaży – 1970 m2. Analizując treść tego rozstrzygnięcia zauważono, że wydając decyzję zmieniającą, na podstawie której zwiększono powierzchnię zabudowy oraz zwiększono liczbę miejsc parkingowych jak i wprowadzono nowy warunek dotyczący powierzchni sprzedaży, nie odniesiono się do pozostałych parametrów planowanej inwestycji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "pozostałe warunki decyzji pozostają bez zmian". W ocenie organu II instancji integralną część decyzji Burmistrza Miasta Nowa Ruda z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] stanowił załącznik graficzny, na którym przedstawiono usytuowanie i obrys obiektu oraz miejsc parkingowych, z podaniem ich odległości od istniejącej na działce stacji paliw. Podniesiono dalej, że jeżeli warunki zabudowy określone w załączniku graficznym "pozostają bez zmian", to ustalone wyżej opisane warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji są sprzeczne, a tym samym niewykonalne. Za istotny uznano przy tym także fakt, że decyzja Burmistrza Miasta Nowa Ruda z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] o warunkach zabudowy posiada klauzulę ostateczności z dnia 21 marca 2007 r. Natomiast zmieniająca ją w trybie nadzwyczajnym, decyzja Burmistrza Miasta Nowa Ruda, znak: [...], została wydana już w dniu [...] lutego 2007 r., co może oznaczać, że wbrew obowiązującym przepisom, dotyczyła ona decyzji o warunkach zabudowy, która nie nabyła jeszcze waloru ostateczności w administracyjnym toku instancji. Co więcej, klauzuli ostateczności nie posiada dołączony do akt sprawy egzemplarz decyzji Burmistrza Miasta Nowa Ruda z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], natomiast skarżący przedłożył wraz z odwołaniem, pismo Burmistrza Miasta Nowa Ruda z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], zawierające zawiadomienie o wszczęciu postępowania "w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: budowa budynku usługowo-handlowego, przewidziana do realizacji na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w N., na wniosek K. K. z dnia 27 lipca 2010 r." oraz – kopię pisma Burmistrza Miasta Nowa Ruda z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], zawierającego wystąpienie o uzgodnienie warunków zabudowy opisanej inwestycji, w związku z toczącym się w tej sprawie postępowaniem wszczętym z wniosku K. K.

Mając na uwadze podniesione okoliczności Wojewoda Dolnośląski przyjął, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy ustalić, czy opisane decyzje, na podstawie których ustalono warunki zabudowy, pozostają nadal w obrocie prawnym oraz, że w przypadku ustalenia, iż decyzja Burmistrza Miasta Nowa Ruda z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] dotychczas nie została uchylona lub w inny sposób wyeliminowana z porządku prawnego, organ pierwszej instancji powinien wystąpić do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozważenie możliwości weryfikacji tej decyzji z urzędu.

Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta Nowa Ruda z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] o warunkach zabudowy. Odnosząc się do określonego w tej decyzji warunku dotyczącego obsługi komunikacyjnej, zgodnie z którym: "Obsługa komunikacyjna dla planowanej budowy marketu na warunkach uzgodnionych z właściwymi zarządcami dróg, na etapie prac projektowych", organ odwoławczy wskazał, że z dołączonego do projektu rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, iż inwestor zamierza korzystać z istniejącego zjazdu. Natomiast w aktach sprawy znajduje się kopia postanowienia Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2005 r, znak: [...], w którym zaopiniowano wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, z następującymi uwagami: "obsługę komunikacyjną projektowanej inwestycji na działce nr [...] należy zapewnić poprzez działkę nr [...] (...) oraz przez działkę nr [...] (ul. [...]) z koniecznością przebudowy skrzyżowania ul. [...] (droga gminna) i ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]) na warunkach ustalonych z Dolnośląskim Zarządem Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu lub poprzez projektowany zjazd na stację paliw po wprowadzeniu korekt ustalonych z DZDW we Wrocławiu, związanych z koniecznością wydłużenia pasa wyłączenia dla lewoskrętów, wynikającą z natężenia ruchu pojazdów, w tym pojazdów ciężkich". Za istotny uznano także fakt, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu w piśmie z dnia 19 sierpnia 2010 r., znak: [...], poinformowała Starostę Kłodzkiego, iż podtrzymuje stanowisko zawarte w przytoczonym postanowieniu z dnia [...] listopada 2005 r., jednocześnie opiniując negatywnie rozwiązanie polegające na zapewnieniu inwestycji obsługi komunikacyjnej poprzez dotychczas istniejący zjazd (nieprzebudowany) z drogi wojewódzkiej nr [...]. W tym stanie sprawy organ odwoławczy przyjął, że inwestor nie uzyskał, wymaganego decyzją o warunkach zabudowy, pozytywnego stanowiska zarządcy drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej projektowanego przedsięwzięcia. Zauważono również, że pomimo iż na rysunku projektu zagospodarowania terenu zamieszczono odręczny dopisek: "przebudowa istniejącego wjazdu według odrębnego opracowania", inwestor, w piśmie z dnia 8 lipca 2010 r. oświadczył, że: "nie obowiązuje mnie konieczność przedłożenia uzgodnień wjazdu/wyjazdu- włączenia do drogi publicznej, ponieważ działka [...] takie włączenie posiada, które jest widoczne na mapie". Także w piśmie z dnia 19 listopada 2010 r., skierowanym do organu odwoławczego Kazimierz Koleśnik zdecydowanie zakwestionował konieczność, zarówno przebudowy istniejącego zjazdu, jak i uzyskania stanowiska zarządcy drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji. Zważywszy, że inwestor nie zamierza dokonywać przebudowy istniejącego zjazdu (w kolejnym etapie przedsięwzięcia), przyjęto w kasacyjnym rozstrzygnięciu, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wydania decyzji zatwierdzającej wnioskowany projekt budowlany - z wyłączeniem wjazdu (do odrębnego opracowania). Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepis art. 33 ustawy Prawo budowlane, określający możliwość "etapowania" procesu budowlanego, zobowiązuje inwestora do przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego (wraz z wymaganymi prawem opiniami i uzgodnieniami).

Mając na uwadze treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda stwierdził, że w sprawie nie doszło do weryfikacji zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Ponadto powołując się na treść przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, organ odwoławczy przyjął, że akta sprawy zawierają w tym zakresie sprzeczne dane, ponieważ w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu zamyka się w granicach działki nr [...], na której ten obiekt zaprojektowano, a jednocześnie – za strony postępowania uznano osoby władające sąsiednimi działkami. Odnosząc się natomiast do ustalenia stron postępowania podniesiono, że organ pierwszej instancji ustalił zakres stron na podstawie informacji z rejestru gruntów z roku 2005 i 2007, a w trakcie postępowania nie zweryfikował ustalonego kręgu osób. Zwrócono również uwagę na fakt zaniechania informowania wszystkich ustalonych stron o poszczególnych czynnościach podejmowanych w toku postępowania. Nieprawidłowości te doprowadziły do naruszenia także zasady informowania stron, określonej w art. 9 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził także, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 1 ponieważ jej uzasadnienie posiada charakter pozorny, jest bardzo lakoniczne i nie zawiera żadnego z elementów wskazanych w wymienionym przepisie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. wniósł K. K.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 74/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę K. K.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że rozpoznając odwołanie organ odwoławczy trafnie przyjął, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dotknięte było licznymi uchybieniami polegającymi przede wszystkim na udzieleniu pozwolenia na budowę bez zapewnienia odpowiedniego wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], a także zatwierdzeniu projektu budowlanego nie odpowiadającego przepisom prawa, braku zgodności projektowanej inwestycji z warunkami przewidzianymi w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto nie zapewnieniu stronom prawa do czynnego w nim udziału. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego dotyczącego sposobu w jakim oznaczono w wydanej w sprawie decyzji jej adresata oraz nieprawidłowości w złożonym przez inwestora oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością. Niemniej jednak uwzględniając ciężar stwierdzonych w sprawie uchybień, brak akceptacji w tym niewielkim zakresie stanowiska organu odwoławczego, nie miał istotnego znaczenia.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą było ustalenie przez organ odwoławczy, że wniosek inwestora obejmował jedynie zamierzenie inwestycyjne w postaci obiektu handlowego bez niezbędnych przyłączy i wjazdów. Na dołączonej do projektu części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zamieszczono odręczny dopisek: "przebudowa istniejącego wjazdu według odrębnego opracowania", poza tym zaznaczono strzałkami istniejący wjazd oraz zjazd z drogi. Na podstawie takiego projektu organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę wyłącznie "marketu" bez przyłączy i wjazdów. Zaakceptowane w ten sposób przez organ I instancji etapowanie inwestycji uznać należy za niedopuszczalne w świetle art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jedynie w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Etapowanie jest więc dopuszczalne jedynie na wyraźny wniosek inwestora i tylko wówczas, gdy poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego stanowią odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować. Bez spełnienia tych warunków, etapowanie inwestycji jest niemożliwe. Tymczasem na skutek decyzji organu I instancji udzielona została zgoda na budowę obiektu handlowego o powierzchni 2970,00 m2.

W ocenie Sądu, zezwolenie na budowę takiego rodzaju obiektu bez przyłączy oraz wjazdów, wyklucza prawidłowe jego funkcjonowanie i co do zasady jest niedopuszczalne. W przypadku bowiem obiektów handlowych, w szczególności o takiej wielkości jak to ma miejsce w sprawie, biorąc pod uwagę zarówno jego przeznaczenie oraz związany z jego powstaniem niewątpliwy wzrost natężenia ruchu, w skali nieporównywalnie większej niż to ma miejsce w przypadku dotychczasowego sposobu wykorzystywania należącej do inwestora nieruchomości (stacja paliw oraz myjnia samochodowa), zapewnienie odpowiedniego wjazdu i zjazdu z drogi publicznej jest zagadnieniem kluczowym. W myśl § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zjazd z drogi klasy G do obiektu w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiekty gastronomiczne, hotelowe, przemysłowe, handlowe i magazynowe, w wypadku uzasadnionym wzglądami bezpieczeństwa ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400P/h. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizacje zjazdu. Jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy pisma Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] średni dobowy ruch na drodze wojewódzkiej Nr [...] na odcinku N. (przejście) w roku 2005 wynosił 6726 pojazdów na dobę. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że realizacja objętego wnioskiem obiektu handlowego, jak również zapewnienie bezpiecznego dla ruchu wjazdu nie może być rozpatrywane jako odrębne, niezależne od siebie przedsięwzięcie, mogące samodzielnie funkcjonować i być realizowane na zasadzie etapowania. Ustawodawca dopuszczając w wyjątkowych przypadkach możliwość etapowania realizacji tego rodzaju obiektów budowlanych, zastrzegł zgodnie z art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego, iż jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W przedłożonym projekcie budowlanym brak jest projektu zagospodarowania działki lub terenu, który obejmowałby również wymaganą przebudowę istniejącego wjazdu i zjazdu z drogi publicznej. Autor projektu budowlanego ograniczył się do stwierdzenia, że kwestia przebudowy istniejącego wjazdu i zjazdu z drogi publicznej podlegać będzie odrębnemu opracowaniu, z czym jednak sam inwestor się nie zgadza, wskazując, że zamierza korzystać z istniejącego już zjazdu.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że z treści wydanej przez Burmistrza Miasta Nowa Ruda decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] wynika, iż: "obsługa komunikacyjna planowanej budowy marketu winna być uzgodniona z właściwymi zarządcami dróg, na etapie prac projektowych". Jak słusznie zauważył to organ odwoławczy, w aktach sprawy znajduje się kopia postanowienia Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], w którym zaopiniowano wniosek o wydanie decyzji warunkach zabudowy dla niniejszej inwestycji, z następującymi uwagami: "obsługę komunikacyjna projektowanej inwestycji na działce nr [...] należy zapewnić poprzez działkę nr [...] (...) oraz poprzez działkę nr [...] (ul. [...]) z koniecznością przebudowy skrzyżowania ul. [...] (droga gminna) i ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]) na warunkach ustalonych z Dolnośląskim Zarządem Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu lub poprzez projektowany zjazd na stację paliw po wprowadzeniu korekt ustalonych z DZDW we Wrocławiu, związanych z koniecznością wydłużenia pasa wyłączenia dla lewoskrętów, wynikającą z natężenia ruchu pojazdów, w tym pojazdów ciężkich". Stanowisko to zostało podtrzymane przez Dolnośląską Służbę Dróg i Kolei we Wrocławiu w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...], w którym jednocześnie negatywnie zaopiniowano rozwiązanie polegające na zapewnieniu planowanej inwestycji obsługi komunikacyjnej poprzez dotychczas istniejący zjazd (nieprzebudowany) z drogi wojewódzkiej nr 381. Sąd podzielił stanowisko Wojewody wskazujące na to, że inwestor nie uzyskał wymaganego decyzją o warunkach zabudowy, pozytywnego stanowiska zarządcy drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej projektowanego przedsięwzięcia.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez Wojewodę stanowiska dotyczącego wszczęcia przez skarżącego dla działki nr [...] kolejnego postępowania w sprawie wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy Sąd podkreślił, że stosownie do art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać nieograniczoną ilość razy dla nieograniczonej liczby potencjalnych inwestorów. Decyzje te nie rodzą żadnych praw do terenu i nie naruszają prawa własności oraz uprawnień osób trzecich – art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Fakt pozostawania w obrocie prawnym kilku decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu lub wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie jej wydania nie uprawnia zatem do wniosku, iż zachodzi tu jakaś kolizja, uzasadniająca zarzut naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie, na podstawie której z takich decyzji będzie zrealizowanie planowana inwestycji zapada dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W ocenie sądu zasadnie Wojewoda też stwierdził liczne braki w przedłożonym projekcie budowlanym. W przedłożonej dokumentacji projektowej pomięto budowę miejsc parkingowych. Zgodnie z wydaną przez Burmistrza Miasta Nowa Ruda decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. o warunkach zabudowy realizacja objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego obejmuje także realizację parkingu na ok. 140 miejsc parkingowych. Natomiast wnioskując a contrario z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenia na budowę wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk. Ponadto w przedłożonym projekcie budowlanym w części opisowej na stronie 11 jako nazwę i adres obiektu wskazuje się: "Pawilon Handlowy "[...]" w P. przy ul. [...]".

Zdaniem Sądu trafnie również podniesiono w zaskarżonej decyzji wątpliwości dotyczące zapewnienia udziału w postępowaniu tym wszystkim stronom postępowania będącym właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Udzielający pozwolenia na budowę organ ustalając krąg podmiotów będących stronami postępowania ograniczył się do wykorzystania informacji z rejestru gruntów pochodzącymi z roku 2005 i 2007, bez ich późniejszej weryfikacji w trakcie blisko trzyletniego okresu w jakim prowadzone było postępowanie. Prawidłowo także organ odwoławczy wskazał na fakt zaniechania informowania wszystkich ustalonych stron o poszczególnych czynnościach podejmowanych w toku postępowania. W tej sytuacji uchybienie naruszające prawo strony do brania czynnego udziału w postępowaniu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu analiza akt sprawy prowadzi do stanowiska, że stroną postępowania i adresatem praw i obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być skarżący występujący jako osoba fizyczna, nie zaś jako przedsiębiorca. Niemniej jednak wskazanie przez skarżącego we wniosku również nazwy przedsiębiorstwa pod jakim prowadzi działalności gospodarczą, jak i jej siedziby, na który to adres były dokonywane doręczenia nie miało wpływu na poprawność identyfikacji w sprawie podmiotu, na żądanie którego zostało wszczęte postępowanie i wydana decyzja.

Sąd podkreślił również, że nie podziela stanowiska organu odwoławczego dotyczącego zastosowania norm prawa materialnego, określonych przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 i 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, zawierającymi pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością". Wystarczającym było wskazanie w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na udzieloną inwestorowi zgodę drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości. Jak wynika przedłożonych wraz ze skargą dokumentów zgoda ta została udzielona w formie aktu notarialnego z dnia 5 stycznia 2007 r. repertorium A numer [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. K. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu oraz w konsekwencji nie uchyleniu decyzji organu pomimo, iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w tym nie uwzględnieniu istniejącego wjazdu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W dniu 8 marca 2013 r. na rozprawie radca prawny K. B. reprezentujący K. K., złożył pismo zgłaszające wnioski dowodowe jako załącznik do protokołu oraz postanowienie SKO we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2012 r. ([...]) i decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Burmistrza Miasta Nowa Ruda.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie "art. 1 §1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a." – przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Naruszenie powyższych przepisów, zdaniem autora skargi kasacyjnej, polegało na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu oraz w konsekwencji nieuchylenie decyzji organu, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w tym nieuwzględnieniu istniejącego wjazdu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opartej na przedstawionych aktach sprawy, żaden z powyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie został naruszony przez Wojewodę Dolnośląskiego wydającego zaskarżoną decyzje. Wojewoda w zaskarżonej decyzji szczegółowo opisał wszystkie zarzuty w stosunku do decyzji pierwszej instancji obszernie i drobiazgowo to uzasadniając. Z większością tych zarzutów uzasadniających rozstrzygnięcie organu drugiej instancji, zgodził się Sąd w zaskarżonym wyroku. Nie było więc żadnych powodów aby uwzględnić skargę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., tak jak to wskazuje się we wniesionej skardze kasacyjnej, chociaż nie przedstawia się żadnych argumentów natury prawnej przemawiających za takim rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej liczącym ok. 4 stron, opisuje się ustalenia organu drugiej instancji, następnie co skarżący podnosił w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz w trzech zdaniach co przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. Żadnych innych nowych okoliczności sprawy, które by nie były znane organowi drugiej instancji bądź Sądowi wydającemu zaskarżony wyrok, autor skargi kasacyjnej nie przytoczył.

Skarga kasacyjna jest pismem o szczególnym charakterze i powinna spełniać wymogi określone w art. 176 p.p.s.a., a w szczególności zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., powinny być uzasadnione, czego brakuje w uzasadnieniu niniejszego pisma. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wystarczy skrótowo opisać uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uzasadnienia zaskarżonego wyroku i co skarżący zawarł w skardze do Sądu pierwszej instancji, gdyż nie są to argumenty natury prawnej uzasadniające zarzuty zawarte w petitum skargi kasacyjnej.

Aby skarga kasacyjna mogła spełniać swą funkcję środka odwoławczego od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie i zawierała niezbędną argumentację natury prawnej, jej sporządzenie ustawodawca powierzył osobom publicznego zaufania, posiadającym profesjonalne przygotowanie (art. 175 p.p.s.a.). Od prawidłowo sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia zależy wynik postępowania kasacyjnego, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. "rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej", a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę okoliczności nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyszczególnione w § 2 ww. przepisu. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania przy rozpoznawaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wnioski dowodowe złożone pismem z dnia 7 marca 2013 r. i załączone do niego orzeczenia SKO we Wrocławiu i Burmistrza Miasta Nowa Ruda, nie mogły być uwzględnione w tym postępowaniu, gdyż zostały wydane po dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego i dacie wydania zaskarżonego wyroku, nie dotyczą więc tej sprawy, w której wniesiono skargę kasacyjną.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.