Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 429/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi E. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących E. M. i W. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2019 r. Prezydent Miasta B. (dalej: "Prezydent") wszczął z urzędu, na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2020, poz. 310; dalej: "P.w.") postępowanie dotyczące zmiany stanu wody na gruncie w obrębie ul. Z. i ul. H. w B., tj. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wchodzących w skład kompleksu zabudowy szeregowej - usytuowanych przy ul. Z. nr [...]-[...] w B. oraz na działce nr [...] zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym - położonej przy ul. Z. nr [...], ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj.: dla działki nr [...] stanowiącej drogę gminną (odcinek ul. H.), dla niezabudowanej działki nr [...] położonej przy ul. H. (porośniętej sadem) i dla działek nr [...] i [...] zabudowanych budynkiem mieszkalnym – położonych przy ul. H. nr [...] i [...]. W dalszym toku postępowania, objęto nim również działkę nr [...] położoną przy ul. Z.[...]). W toku postępowania przeprowadzono wizję lokalną z udziałem biegłego sądowego z zakresu hydrologii (w dniu [...] czerwca 2019 r.), który w lipcu 2019 r. sporządził opinię hydrologiczną, doprecyzowaną następnie pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Organ pozyskał również pisemne informacje z Zarządu Dróg Miejskich Urzędu Miejskiego w B. (dalej: "ZDM") dotyczące ewentualnej budowy w ul. H. kanalizacji deszczowej. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Prezydent zwrócił się do Dyrektora Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w B. o udostępnienie kopii projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę dotyczących ww. zabudowy szeregowej oraz budynku mieszkalnego na działce nr [...], uzyskując w odpowiedzi informację, że dokumentacja dotycząca zabudowy szeregowej została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, natomiast dokumentacji dotyczącej budowy budynku na działce nr [...] nie odnaleziono w stosownych rejestrach.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Prezydent nakazał: 1) właścicielom nieruchomości nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] eliminację spływu wód powierzchniowych z terenu kompleksu zabudowy jednorodzinnej w zabudowie szeregowej na teren działek sąsiednich przez (-) solidarne wykonanie wysokiego krawężnika lub murku do rzędnej 143,40 m n.p.m. na granicy z działką nr [...] oraz wykonanie murku do takiej samej rzędnej na granicy z działką nr [...] – w terminie 60 dni od dnia ostateczności decyzji; (-) solidarne wykonanie po odpowiednich uzgodnieniach ze specjalistami z zakresu inżynierii sanitarnej systemu zagospodarowania wód opadowych przez odprowadzenie wód do dwóch studzienek zbiorczych z odprowadzeniem wód do rowu przy ul. Z. rurociągiem o średnicy 20 cm i spadkiem 2% - w terminie 240 dni od dnia ostateczności decyzji; 2) właścicielom działki nr [...] przekierowanie odpływu z rur spustowych poza obręb budynku przy ul. H. [...] na południowo-zachodnią część działki lub do studni chłonnej oraz instalację koryta zbiorczego o średnicy 20 cm w świetle bramy wjazdowej ze spadkiem w stronę południowo-zachodniej części działki nr [...] – w terminie 180 dni od dnia ostateczności decyzji; 3) właścicielowi działki nr [...]7 poprawienie parametrów rowku odprowadzającego wody opadowe z ww. działki, o parametrach: 0,5 m szerokości dna, 0,3 m głębokości z zachowaniem 0,2% spadku - w terminie 180 dni od dnia ostateczności decyzji.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: "SKO") uchyliło ww. decyzję, zwracając uwagę, że prowadzenie postępowania na gruncie art. 234 ust. 3 P.w., możliwe jest dopiero po ustaleniu, że doszło do zgodnych z prawem budowalnym, zabudowy i zagospodarowania działki. Tymczasem, w ocenie SKO, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że prace budowlane związane z realizacją zabudowy szeregowej oraz stan zagospodarowania działek objętych tą zabudową, są zgodne z prawem, w tym z decyzją o pozwoleniu na budowę i z projektem budowlanym, zaś wątpliwości w tym zakresie nasuwały się na skutek informacji uzyskanej z ZDM, że inwestor nie spełnił warunku zagospodarowania wód opadowych wokół zabudowy szeregowej we własnym zakresie. W tym względzie SKO uznało, że Prezydent niezasadnie odstąpił od pozyskania dokumentacji projektowej ww. inwestycji, bowiem dopiero ustalenie, że doszło do prawidłowego zrealizowania inwestycji budowlanej, pozwoli na prawidłowe prowadzenie postępowania na podstawie art. 234 ust. 3 P.w. SKO nakazało zatem organowi I instancji uzyskanie od właściwego organu nadzoru budowlanego informacji, czy wybudowany kompleks zabudowy szeregowej wraz z zagospodarowanie terenu utrzymany jest zgodnie z założeniami projektu budowy i znajduje się w należytym stanie techniczno-użytkowym, a także czy budowę zrealizowano zgodnie ze stosowanymi rozwiązaniami architektoniczno-budowlanymi i techniczno-budowlanymi.

Wykonując zalecenia SKO, Prezydent zwrócił się pismem z dnia [...] maja 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: "PINB") z prośbą o przeprowadzenie kontroli na nieruchomości zabudowanej kompleksem zabudowy szeregowej oraz o ustalenie kwestii wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji SKO. W odpowiedzi z dnia [...] października 2020 r. PINB wskazał, że w wyniku przeprowadzonej dnia [...] października 2020 r. kontroli oraz analizy dokumentacji projektowej ustalono, że stan na gruncie nie odpowiada w pełni projektowi zagospodarowania działek budowlanych, ponieważ ciąg pieszo-jezdny na terenie kompleksu zabudowy szeregowej wykonany został z przepuszczalnych płyt ażurowych zamiast z kostki brukowej, a ponadto nie zostały ukształtowane zaprojektowane koryta odprowadzające wody opadowe z ciągu pieszo-jezdnego na tereny zielone na działkach nr [...] i [...]. PINB stwierdził przy tym, że utwardzenie powierzchni gruntu nie wymaga w obecnym stanie prawnym pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót, zaś zastąpienie kostki brukowej płytami ażurowymi nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu ustawy prawo budowlane (nie podano Dz.U. aktu).

W dniu [...] listopada 2020 r. Prezydent zwrócił się do biegłego powołanego na potrzeby prowadzonego postępowania, o udzielenie informacji, czy możliwe jest zastosowanie alternatywnych rozwiązań technicznych zapobiegających szkodom na nieruchomościach sąsiednich względem działek wchodzących w skład kompleksu zabudowy szeregowej. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2020 r. biegły odniósł się do pisma PINB z dnia [...] października 2020 r., uznając je za potwierdzające błędy projektowe systemu odprowadzania wód opadowych oraz wskazał na ewentualną możliwość budowy szczelnego zbiornika odbierającego wody opadowe, opróżnianego jak zbiornik na ścieki.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 234 P.w Prezydent nakazał: 1) właścicielom działek nr [...] oraz [...] eliminację spływu wód powierzchniowych z terenu kompleksu zabudowy jednorodzinnej w zabudowie szeregowej, na teren działek sąsiednich przez wykonanie wysokiego krawężnika lub murku do rzędnej 143,40 m n.p.m. na granicy z działką nr [...] oraz wykonanie murku do takiej samej rzędnej na granicy z działką nr [...] - w terminie 300 dni od dnia ostateczności decyzji; 2) właścicielom działki nr [...] przekierowanie odpływu z rur spustowych poza obręb budynku H. [...] na południowo-zachodnią część działki lub do studni chłonnej oraz instalacje koryta zbiorczego o średnicy 20 cm w świetle bramy wjazdowej ze spadkiem w stronę południowo zachodniej części działki nr [...] - w terminie 240 dni od dnia ostateczności decyzji; 3) właścicielowi działki nr [...] poprawienie parametrów rowku odprowadzającego wody opadowe z ww. działki; rowek powinien mieć parametry 0,5 m szerokości w dnie, 0,3 m głębokości i spadek 0,2 % - w terminie 240 dni od dnia ostateczności decyzji. Prezydent wskazał również, że nakazy te należy wykonać zgodnie z załącznikiem stanowiącym integralną część decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że właściciele działek wchodzących w skład zabudowy szeregowej oraz działki nr [...] naruszyli art. 234 P.w. przez odprowadzanie wód opadowych na działkę sąsiednią. Organ wyjaśnił w tym względzie, że woda opadowa spływa z tych działek na działkę nr [...], a następnie na działkę nr [...] gdzie tworzy zastoiska wodne. Ten stan spowodowany zaś jest utwardzeniem terenu na ww. działkach. W ocenie organu I instancji, stanowi to naruszenie art. 234 P.w., bowiem w sprawie wykazany został związek przyczynowo-skutkowy między spływem wód opadowych z ww. działek, a szkodą powstałą na działce nr [...]. Ponadto Prezydent wyjaśnił, ze zmiana parametrów rowka na działce nr [...] skutecznie zabezpieczy działkę nr [...] przed spływem wód opadowych z terenu drogi. Organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu w celu uregulowania stosunków wodnych na ww. terenie, wskutek stwierdzenia, że wody opadowe nie są zagospodarowywane na terenie własnej nieruchomości, co stanowi naruszenie nie tylko P.w., ale również prawa budowlanego. Stwierdził również, że nie dopatrzył się celowego działania właścicieli działek wchodzących w skład kompleksu zabudowy szeregowej skutkującego zmianą stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, jednakże na gruncie art. 234 P.w. są oni obowiązani do usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na ich działkach wskutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Obowiązek ten ciąży na nich w niniejszej sprawie w związku m.in. z wadliwym zaprojektowaniem systemu odprowadzania wód opadowych. Końcowo organ zauważył, że właściciele działek nr [...] i [...] powinni przekierować odpływ z rur spustowych poza obręb budynku h. [...] i H. [...] lub do studni chłonnej, bowiem obecny sposób zagospodarowania wód opadowych może powodować szkody dla budynku znajdującego się na terenie ich posesji. W związku jednak z tym, że wody opadowe odprowadzane są zgodnie z obowiązującymi przepisami ww. nieruchomości nie zostały objęte nakazem przedmiotowej decyzji.

Wskutek rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, które wnieśli E. i W. M. (współwłaściciele działki nr [...]), SKO decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy tą decyzję. W jej uzasadnieniu wskazano, że kwestia wystąpienia przesłanki zmiany stosunków wodnych została wykazana opinią biegłego, której fragmenty przytoczono. Ponadto SKO opisało część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, streściło uzasadnienie decyzji Prezydenta oraz odniosło się do zarzutów odwołujących się.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do sądu administracyjnego E. i W. M., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej :

1) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności niewyjaśnienie, czy napływ wód powierzchniowych na działki nr [...] i [...] nie następuje w sposób naturalny od strony południowej, czy właściciele tych działek wykonali stosowne zabezpieczenia zapobiegające napływowi tych wód, czy napływ wód z kompleksu zabudowy przy ul. z. [...]-[....] w B. wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie, czy skuteczniejszym, a jednocześnie wymagającym mniejszych nakładów, sposobem na zatrzymanie spływu wód powierzchniowych z przedmiotowego obszaru, nie będzie zamontowanie krawężników przy istniejącym podjeździe na działce nr [...];

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta, podczas gdy prawidłowe byłoby uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania albo orzeczenie braku obowiązku wykonania wskazanych w niej instalacji zapobiegających spływowi wód powierzchniowych;

– art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na niewskazaniu w decyzji dokładnej i prawidłowej podstawy prawnej jej wydania;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 234 ust. 3 P.w. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, podczas gdy z uwagi na brak szkodliwego wpływu zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie nie powinien on być zastosowany przez organ.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wskazując w uzasadnieniu skargi, m.in., że organy pominęły kwestię szkodliwego oddziaływania wód spływających z obszaru zabudowy szeregowej na grunty sąsiednie, w szczególności zaś nie ustaliły przyczyn zawilgocenia piwnicy w budynku położonym na działkach nr [...] i [...]. Wskazali również na brak rozważania przez organy, czy nie byłoby wystarczające zamontowanie krawężników przy istniejącym podjeździe na działce nr [...], mimo tego, że właściciele nieruchomości sąsiednich wskazywali na zasadność takiego rozwiązania. W pozostałej części uzasadnienia skargi skarżący doprecyzowali zarzuty oraz przedstawili szczegółową argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów skargi, wskazując, że rzeczywistą szkodą jest nadmiar wód opadowych na sąsiednich działkach, a także zalewanie działek sąsiednich, podtopienia, gromadzenie się nadmiaru wód opadowych i roztopowych, zawilgocenie piwnic, zaś opinia biegłego pozwoliła na ustalenie w tym względzie związku przyczynowo-skutkowego. SKO podtrzymało przy tym, że podstawa prawną wydanej decyzji jest art. 234 P.w.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie, sprowadza się do oceny zasadności nałożenia na właścicieli działek nr: [...], [...], [...] i [...] obowiązku wykonania opisanych wyżej urządzeń zapobiegających szkodom, w wyniku wszczętego z urzędu w dniu 21 maja 2019 r. postępowania o naruszenie stosunków wodnych. Materialnoprawną podstawą nałożenia na właściciela gruntu obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest art. 234 ust. 3 P.w., który stanowi, że: jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Wbrew zatem stanowisku SKO, podstawą prawną zaskarżonej decyzji nie może być art. 234 P.w. - posiadający (jak słusznie wskazują skarżący) pięć jednostek redakcyjnych - regulujących, poza ww. przesłankami wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, również: zakazy (ust. 1) i nakazy (ust. 2) zachowania się przez właściciela gruntu, konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego w przypadku, o którym mowa w ust. 3 (ust. 4), a także termin materialnoprawny na wydanie decyzji, o której mowa w ust. 3 (ust. 5). Każda z powołanych wyżej jednostek redakcyjnych art. 234 P.w. zawiera zatem odrębną dyspozycję. Nie ma więc racji SKO, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 234 P.w., bowiem do wydania władczego rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie doszło na skutek zastosowania przez organ konkretnej normy prawnej z ust. 3 tego przepisu - zawierającej przesłanki nakazania właścicielowi gruntu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Należy bowiem pamiętać, że rozstrzygnięcie jest ustaleniem przez organ wiążących konsekwencji prawnych, które są rezultatem uprzedniego zastosowania konkretnych przepisów prawa. Stanowisko SKO jest niezrozumiałe tym bardziej z tego względu, że nie budzi wątpliwości orzeczniczych, że jeśli przepis stanowiący podstawę prawną decyzji jest podzielony na wewnętrzne jednostki redakcyjne (ustępy, punkty lub paragrafy albo innego rodzaju jednostki redakcyjne), to konieczne jest wskazanie w decyzji odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu (por. teza nr 2 wyroku NSA z 24 maja 1983 r., II SA 20/83, ONSA 1983/1, poz. 36). Jakkolwiek ww. uchybienie nie stanowi naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności, która zobowiązuje organ odwoławczy do usunięcia wad decyzji wydanej w pierwszej instancji, w tym wad polegających na wadliwym przytoczeniu przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji, sąd uznał za zasadne zwrócenie uwagi na to oczywiste uchybienie proceduralne, którego dopuściło się SKO. Nie dość przy tym, że na etapie odwoławczym nie skorygowano podstawy prawnej rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, to z treści odpowiedzi na skargę wynika, że SKO uchybienia tego nie dostrzega, mimo niewątpliwej zasadności podniesionego w tym względzie zarzutu skargi (pkt 1 tiret trzecie).

Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji będą miały zatem na szczególnej uwadze, aby w sposób prawidłowy zawrzeć w wydawanej decyzji wszystkie jej elementy składowe, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., w tym aby w sposób precyzyjny oznaczyć strony postępowania (pkt 3 ww. przepisu), na które zostanie ewentualnie nałożony nakaz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Zwrócić przy tym należy uwagę, że nakaz wykonania takich urządzeń na określonym gruncie może zostać nałożony jedynie na właściciela (posiadacza samoistnego lub użytkownika wieczystego – vide: art. 17 ust. 1 pkt 1 P.w.) tego gruntu, bowiem nałożenie nakazu na osobę, która gruntem nie dysponuje, byłoby z założenia niewykonalne – jak ma to miejsce w przypadku pkt 1 decyzji Prezydenta, którego brzmienie nie precyzuje, które z opisanych tam urządzeń powinni wykonać właściciele działki nr [...], a które właściciele działki nr [...]. W konsekwencji treść nałożonych na nich obowiązków jest wieloznaczna, co umożliwia różne formy ich interpretacji, podczas gdy powinny one być sformułowane w sposób klarowny, nadający się do wykonania, a więc tak, aby nie było wątpliwości, który z obowiązków odnosi się do określonego adresata.

Przechodząc do meritum kontrolowanej sprawy w pierwszej kolejności zauważyć należy, że wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 P.w. wymaga uprzedniego dokonania ustaleń: czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, czy nastąpiła szkoda na gruncie sąsiednim oraz, czy szkoda ta wynika ze zmiany stosunków wodnych. Przesłanki te muszą zaistnieć łącznie, a wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w innych warunkach, jest niedopuszczalne (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r., II SA/Sz 174,21, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Zestawienie ww. przesłanek prowadzi do wniosku, że celem postępowania prowadzonego w warunkach art. 234 ust. 3 P.w. jest eliminacja szkodliwego oddziaływania na grunty, do którego doszło na skutek zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim. W związku zaś z tym, że sprawa administracyjna podlegająca załatwieniu decyzją z art. 234 ust. 3 P.w. jest sprawą indywidualną, celem tego postępowania nie jest kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na przedmiotowym terenie (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2013, II SA/Kr 101/12, CBOSA, w którego uzasadnieniu sąd stwierdził, że kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na szerszym obszarze nie jest i nie może być rozpatrywane, ustalane, przesądzane i rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 P.w. z 2001 r. w konkretnej sprawie i z udziałem indywidualnych podmiotów). Tymczasem, w taki właśnie sposób Prezydent określił cel kontrolowanego postępowania, które: "(...) zostało wszczęte z urzędu w celu uregulowania stosunków wodnych na omawianym terenie." (str. 12 uzasadnienia decyzji Prezydenta), mimo dostrzeżenia na wstępie rozważań, że taki cel postępowania jest niedopuszczalny (vide: str. 6-7 uzasadnienia decyzji Prezydenta). Świadczy to o wewnętrznej sprzeczności stanowiska organu I instancji.

Formułując w taki sposób (tj. wadliwie) cel postępowania, organ I instancji stracił z pola widzenia konieczność poczynienia ustaleń pozwalających na stwierdzenie łącznego zaistnienia wszystkich wyżej opisanych przesłanek, w odniesieniu do każdego z gruntów, na których właścicieli nałożono nakazy wykonania ww. urządzeń (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia). Błędy te powielił następnie organ odwoławczy, który nie poczynił w istocie żadnych własnych ustaleń faktycznych, ograniczając się jedynie do: wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, teoretycznych uwag dotyczących rodzaju dowodów w sprawach o naruszenie stosunków wodnych, opisu części materiału dowodowego, streszczenia wniosków wynikających z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz ustosunkowania się do jednej z kwestii poruszonych przez odwołujących się (dotyczącej ograniczenia nakazu wykonania urządzeń do kilku właścicieli działek wchodzących w skład zabudowy szeregowej). Do istoty sprawy, SKO nawiązało zaś dwoma zdaniami: "(...) przesłanka wystąpienia zmian stosunków wodnych była przedmiotem opinii hydrologicznej (...)" oraz "Z powyższego wynika, że zarówno przesłanka zmiany stosunków wodnych, która była przyczyną powstania szkody w postaci nadmiaru wód opadowych na sąsiednich działkach oraz związek przyczynowo-skutkowy zostały udowodnione." (odpowiednio str. 4 i 5 uzasadnienia decyzji SKO). Stwierdzenia te, ze względu na ich lakoniczność oraz brak poprzedzenia jakimkolwiek wywodem prawnym obejmującym własną analizę materiału dowodowego w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 234 ust. 3 P.w., trudno uznać za ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, odpowiadające dyspozycji art. 15 k.p.a. - regulującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istotą tej zasady jest skierowany od organów administracji, nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy, czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Niedochowanie przez SKO ww. zasady postępowania administracyjnego dziwi tym bardziej, że organ ten nawiązał do niej we wstępnej części uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji. Uchybienie to, świadczące o braku rozpoznania przez SKO istoty sprawy i tym samym stanowiące naruszenie jednej z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego, sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc za uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Przechodząc do kontroli merytorycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w sprawach o naruszenie stosunków wodnych, prowadzonych na zasadzie art. 234 ust. 3 P.w., zasadnicze znaczenie ma kolejność badania powołanych tam przesłanek, bowiem bez uprzedniego stwierdzenia wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim, nie jest co do zasady, ani celowe ani zasadne, ustalanie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Brak szkody determinuje zatem rozstrzygnięcie całej sprawy, gdyż w sytuacji, gdy nie zostaje ustalone zaistnienie szkody na działce spowodowanej wodami spływającymi z działek i ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby taka szkoda miała miejsce, to nakazywanie ustalania wcześniejszych stanów wód na tych działkach i czy doszło do zmian tych stanów, jest nieuzasadnione, a przynajmniej stanowczo przedwczesne (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 czerwca 2013 r., II SA/Kr 315/13, CBOSA, a także wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2016 r., II SA/Kr 581/16, CBOSA, czy wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., II OSK 1621/13, CBOSA). Co więcej, poczynienie ustaleń w tym zakresie nie zawsze wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, bowiem zaistnienie szkody na gruncie sąsiednim jest często przesłanką najłatwiejszą do ustalenia, gdyż łatwo ją dostrzec. Niejednokrotnie więc ustalenie zaistnienia szkody odbywa się na etapie oględzin nieruchomości objętych postępowaniem. W orzecznictwie podnosi się, że oględziny są dowodem podstawowym i nieodzownym w sprawach o naruszenie stosunków wodnych. Powinny one być pierwszym dowodem, jaki należy przeprowadzać w tego typu sprawach, na co wskazuje specyfika tych spraw (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2016 r., II SA/Kr 581/16, CBOSA). Co więcej, dowód ten może być powtarzany, gdyż szkodliwe oddziaływanie na grunty to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin (por. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 12 czerwca 2014 r., II SA/Bk 282/14, CBOSA).

Nie wiadomo przy tym, czy w kontrolowanej sprawie oględziny w ogóle miały miejsce. Sporządzony bowiem protokół datowany na [...] czerwca 2019 r. z jednej strony odnosi się do wizji lokalnej z udziałem biegłego, mającej na celu sporządzenie opinii, (o terminie której organ zawiadomił strony pismem z dnia 21 maja 2019 r. informującym o wszczęciu kontrolowanego postępowania), z drugiej zaś wynika z niego, że dokonano wówczas oględzin. Nie sposób jednak w oparciu o jego treść ustalić, na czym one polegały, jakich konkretnie czynności wówczas dokonano oraz jakie ustalenia w ich wyniku poczyniono (co stanowi naruszenie dyspozycji art. 68 § 1 k.p.a.). W istocie zaś jego treść sprowadza się do informacji przekazanych przez T.Z. oraz B.L. Informacje te nie spotkały się jednak z zainteresowaniem któregokolwiek z organów, które w żaden sposób ich nie oceniły, nie zweryfikowały, ani się do niech nie odniosły, koncentrując się jedynie na opinii biegłego, której obszerne fragmenty zacytowano w obu wydanych decyzjach.

Podkreślić w tym miejscu należy, że treści zawarte w opinii biegłego nie zastępują ustaleń faktycznych, do których samodzielnego poczynienia, obowiązane są organy administracji publicznej związane zasadą prawy materialnej (art. 7 k.p.a.) oraz nakazem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), którego swobodnej oceny muszą dokonać (art. 80 k.p.a.). Nie można również tracić z pola widzenia, że opinia biegłego (mimo jej doniosłości i co do zasady konieczności w sprawach o naruszenie stosunków wodnych), jest tylko jednym z możliwych środków dowodowych, za pośrednictwem których organ realizuje obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że nie korzysta ona ze szczególnej mocy dowodowej. Tak jak każdy inny dowód, podlega ona ocenie organu, dokonywanej z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (por. m.in. wyrok NSA z 29 października 2013 r., II OSK 1252/12, CBOSA) oraz w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym. W szczególności ocenie organu podlega jej wiarygodność oraz przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym nie chodzi tu o wkraczanie przez organ w merytoryczną treść opinii sporządzoną przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, lecz o ocenę założeń przyjętych przez biegłego jako punkt wyjściowy dla dokonywanych w opinii rozważań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2018 r., II SA/Kr 837/18, Lex nr 2568715). Z natury rzeczy bowiem biegli nie mogą znać pewnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, które są konieczne z punktu widzenia prowadzonych przez nich analiz, w związku z czym, to po stronie organu istnieje obowiązek ich ustalenia za pośrednictwem innych dowodów.

Jak stanowi przy tym art. 75 § 1 k.p.a.: jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być: dokumenty, zeznania świadków oraz oględziny. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, obejmuje poza ww. opinią hydrologiczną doprecyzowaną pismami z [...] listopada 2019 r. i [....] grudnia 2020 r., jedynie nieścisły protokół (wizji lokalnej lub oględzin) z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz korespondencję prowadzoną przez Prezydenta z ZDM i z PINB. Ustalenia faktyczne organu I instancji sprowadzają się natomiast w zasadzie do fragmentarycznego powielenia treści opinii biegłego, która nie została przez ten organ oceniona, ani pod kątem jej przydatności i wartości dowodowej, ani też w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym. Sąd przychyla się przy tym do wypracowanego w orzecznictwie stanowiska, że organ co prawda nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii, co nie oznacza jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. Sama opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii i pełnego zebrania materiału dowodowego, organ może dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 sierpnia 2015 r., II SA/Go 377/15, CBOSA).

Wracając do przesłanek z art. 234 ust. 3 P.w., zauważyć należy, że ustalenia organów obu instancji w odniesieniu do szkody na gruncie, sprowadzają się jedynie do lakonicznych twierdzeń o nadmiarze wód opadowych na sąsiednich działkach (str. 5 decyzji SKO) oraz o zwiększeniu intensywności spływu wód opadowych na działki sąsiednie (str. 11 decyzji Prezydenta). W ocenie sądu, stwierdzenia te – jako niedoprecyzowane i nieskonkretyzowane - nie mogą same w sobie świadczyć o zaistnieniu szkody na działkach sąsiednich, tym bardziej, że nie wiadomo, do których konkretnie działek się one odnoszą. Szkoda powinna być natomiast skonkretyzowana, co wymaga również precyzyjnego oznaczenia terenu, na którym występuje. Samo zaś napływanie wód na określony teren (nawet spowodowane lub zintensyfikowane zmianą stanu wody na gruncie sąsiednim), nie zawsze musi powodować szkodę. Za szkodliwy można uznać bowiem taki napływ wód, który np. powodowałby zastoiska uniemożliwiające użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy lub podmakanie fundamentów, albo generowałby konieczność podjęcia przez właściciela nieruchomości, działań zapobiegających podtopieniom, czy zawilgoceniom. O takiego rodzaju skutkach SKO wspomina zaś dopiero w odpowiedzi na skargę, wskazując na: zalewanie działek sąsiednich, podtopienia, gromadzenie się nadmiaru wód i zawilgocenie piwnic (str. 3 odpowiedzi na skargę). Z uwagi jednak na fakt, że odpowiedź na skargę stanowi pismo procesowe w postępowaniu sądowym, brak jest podstaw, aby traktować zawarte tam twierdzenia SKO, jako uzupełniające uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Ponadto argumentacja ta nie została poparta żadnym wywodem prawnym, a co więcej zawiera ona rozszerzony opis szkody, względem tego określonego w uzasadnieniach obu wydanych decyzji.

Zauważyć bowiem należy, że jakkolwiek Prezydent nie określił, do których konkretnie działek odnosi się zwiększona intensywność spływu wód opadowych, to z dalszej części uzasadnienia decyzji wynika, że zaistnienia tak ujętej szkody organ ten upatruje jedynie na działce nr [...] porośniętej sadem. SKO zaś, nie czyniące w tym zakresie żadnych ustaleń na etapie postępowania odwoławczego (co sugeruje przyjęcie stanowiska organu I instancji za własne), wskazuje dopiero w odpowiedzi na skargę na zawilgocenie piwnic (jak należy domniemywać występujące na działkach nr [...] i [...]), rozszerzając tym samym zakres przedmiotowy szkody o inne działki, co więcej bez wskazania, w oparciu o które dowody taką szkodę stwierdzono. Co prawda biegły wspomina w opinii hydrologicznej o zawilgoceniu piwnic w budynku posadowionym na działkach nr [...] i [...], jednakże ten fragment opinii został jedynie zacytowany przez organy obu instancji, które w żaden sposób się do niego nie odniosły, nie poddały go ocenie, ani też nie zweryfikowały, a finalnie, również nie stwierdziły na gruncie takiej szkody.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organy zatem skoncentrują się w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w sprawie wystąpiła szkoda, a jeżeli tak, to na czym ona konkretnie polega i których działek dotyczy – czy jest to szkoda polegająca na zawilgoceniu piwnicy budynku położonego na działkach nr [...] i [...], czy też polegająca na zalewaniu działki nr [...], czy może inna. Konieczne jest przy tym dokonanie charakterystyki i rodzaju szkody w odniesieniu do każdej z działek. Upatrując szkody w zalewaniu działki nr [...] porośniętej sadem, organy będą zobowiązane do dokonania jej wyczerpującego opisu, sporządzonego w odniesieniu i z uwzględnieniem charakteru użytkowego tej działki. Konieczne będzie w tym względzie uzupełnienie materiału dowodowego mającego na celu wykazanie, że napływ wód na tą działkę np. uniemożliwia korzystanie z niej w sposób dotychczasowy, generuje konieczność podjęcia określonych działań przez właścicieli tej działki lub negatywnie wpływa na porastającą ją roślinność. Co do zasady bowiem szkoda powinna być realna, a nie hipotetyczna, bowiem jak wskazuje się w orzecznictwie NSA: gdyby ustawodawca miał zamiar objąć powyższą regulacją także stany faktyczne, w których doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a nie wystąpiło szkodliwe odziaływanie tej zmiany na grunt sąsiedni (szkoda rzeczywista), to wskazałby to wyraźnie w przepisie, posługując się np. trybem przypuszczającym: "mogą szkodliwie wpływać". Zwrot normatywny: "zmiana ta wpływa" wskazuje, że zarówno zmiana jak i jej szkodliwy wpływ powinny realnie wystąpić (por. wyrok NSA z 9 lipca 2021 r., III OSK 530/21, CBOSA). Organy nie są zobligowane do ustalania ani też badania, czy i na ile prawdopodobne jest wystąpienie szkód w przyszłości oraz jakiego rodzaju będą to szkody (por. wyrok NSA z 6 lipca 2017 r. II OSK 2795/15 CBOSA). Potencjalna szkoda nie może być uznana za przejaw szkodliwego oddziaływania (wpływu) na grunty sąsiednie. W tym zakresie konieczne jest bowiem ustalenie realnych i skonkretyzowanych szkód na gruncie (por. m.in. wyrok NSA z 20 marca 2019 r., II OSK 1167/17. CBOSA), przy czym z punktu widzenia odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej, nie ma znaczenia rozmiar szkody, bowiem ustawodawca nie uzależnia skutku od rozmiaru szkody, lecz w ogóle od jej zaistnienia (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 438/11, Lex nr 950530). W orzecznictwie wskazuje się również, że tylko w zupełnie wyjątkowych sytuacjach można byłoby uznać, że nawet wobec braku już zaistniałej szkody, spowodowanej zmianą stanu lub konfiguracji gruntu, miała miejsce podstawa do nałożenia na sprawcę takiej zmiany określonych obowiązków, ale sytuacja ta może dotyczyć tylko takich przypadków, gdy z oczywistych powodów, ponad wszelką wątpliwość, działania właściciela gruntu, wprost i bezpośrednio zmierzają do wyrządzenia szkody na gruncie sąsiednim i jest tylko kwestią czasu, kiedy szkoda nastąpi. Takim zdarzeniem będzie np. celowe wykonanie rowu zalewającego wodą działki sąsiednie (por. ww. wyrok WSA w Krakowie, II SA/Kr 315/13). Pogląd ten, skład orzekający w zupełności podziela.

Kolejna przesłanka, której wystąpienie jest konieczne, aby organ mógł nałożyć na właściciela gruntu nakaz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, to zmiana stanu wody na gruncie. Jakkolwiek zmiana ta nie została ustawowo zdefiniowana, to w orzecznictwie - zarówno tym powstałym na gruncie poprzednio obowiązującego art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017, poz. 1121; dalej: "P.w. z 2001 r.), jak i tym ukształtowanym na skutek stosowania obowiązującego od dnia 1 stycznia 2018 r. art. 234 ust. 3 P.w. (regulującego przesłanki nałożenia przedmiotowych nakazów w sposób analogiczny do art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r.), chodzi o takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi (por. m.in.: wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2021 r., II SA/Kr 1359/20, CBOSA, czy wyrok WSA w Łodzi z 4 lipca 2013 r. sygn. II SA/Łd 336/13, CBOSA). Zmiana stosunków wodnych wiąże się zatem z konkretnym działaniem właściciela gruntu, ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 czerwca 2020 r., II SA/Bk 877/19, CBOSA). Przydatne może być tutaj również sięgnięcie do art. 234 ust. 1 P.w., stanowiącego, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych, ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.

W przypadku stwierdzenia zaś, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie, organ obowiązany jest ustalić: po pierwsze - kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki jest po jej dokonaniu oraz jak ta konkretna zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a po drugie - czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich. Nie każda bowiem zmiana stanu wody na gruncie będzie skutkowała zastosowaniem art. 234 ust. 3 P.w., a jedynie taka, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (por. m.in.: wyrok NSA z 29 grudnia 2012 r., II OSK 1538/11, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z 28 maja 2019 r., II SA/Rz 276/19, CBOSA, czy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r. II SA/Gl 23/13, CBOSA). Zmiana stanu wody na gruncie rodzi zatem odpowiedzialność przewidzianą w art. 234 ust. 3 P.w. i tym samym obowiązek właściwego organu do wydawania określonych nakazów, jedynie wówczas, gdy szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r., II OSK 437/20, Lex nr 3061615). Sama więc zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze organu do tego, aby nałożyć na właściciela gruntu, który tej zmiany dokonał, nakazy określone w art. 234 ust. 3 P.w. Organ musi najpierw ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą stanu wody na gruncie, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Ów związek przyczynowo-skutkowy, jest trzecią przesłanką, której wystąpienie jest konieczne, aby organ mógł nałożyć na właściciela gruntu nakaz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, to zmiana stanu wody na gruncie. Dodać przy tym należy, że ów związek powinien być adekwatny, a zatem szkoda winna stanowić typowe, normalne następstwo dokonanej na gruncie zmiany stanu wód (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z 23 lutego 2016 r., II SA/Lu 626/15, CBOSA).

W kontrolowanym postępowaniu zabrakło ustaleń charakteryzujących czynności podjęte przez właścicieli działek nr [...], [...], [...] i [...] (lub zaniechania), które miałyby spowodować zmianę stosunków wodnych. Cytując fragmenty opinii biegłego, organy poprzestały na stwierdzeniu, że zmianę stosunków wodnych spowodowała (niedookreślona) zabudowa mieszkaniowa i infrastruktura z nią powiązana oraz skierowanie wód opadowych przez właścicieli kompleksu zabudowy szeregowej i właścicieli działki nr [...] na sąsiednią działkę nr [...] (str. 7 opinii biegłego, str. 8-9 decyzji Prezydenta, str. 4 decyzji SKO). Nie wyjaśniono jednak na czym konkretnie polegały działania właścicieli działek nr [...], [...] i [...] (lub ich poprzedników prawnych) oraz nie ustalono, czy skutkowały one zmianą stanu wody na gruncie. Nie wskazano przy tym na jakiekolwiek działanie (lub zaniechanie) właściciela działki nr [...] (tj. Gminy B.), względem którego trudno zatem mówić o dokonaniu zmiany na gruncie.

Uzasadnienie decyzji Prezydenta sugeruje jedynie, że zmiana ta przejawia się w utwardzeniu działek, jednakże bez poczynienia ustaleń co do wyjściowego stanu wód na gruncie (tj. przed utwardzeniem), nie ma możliwości stwierdzenia, że przyczyniło się ono do zwiększenia intensywności spływu wód opadowych na działki sąsiednie. Organy nie ustaliły bowiem jak kształtował się poprzedni (przed zmianą) stan wody na gruncie, w szczególności w jakim kierunku ona spływała oraz z jaką intensywnością. Zauważyć przy tym należy, że obszar objęty postępowaniem znajduje się w prawobrzeżnej części dolinki niewielkiego cieku zasilającego stawy położone przy ul. M. w B., która nachylona jest z południowego wschodu w kierunku północno-zachodnim (str. 2 opinii biegłego). Logicznym jest zatem, że spływ wód opadowych i roztopowych następuje przez wiele działek co jest skutkiem naturalnego ukształtowania terenu na przedmiotowym obszarze. W takim zaś razie, należałoby ustalić, w jakich kierunkach spływ tych wód odbywał się przed podjęciem przez właścicieli ww. działek (lub ich poprzedników prawnych) konkretnych działań na swoich gruntach, a następnie, czy działania te doprowadziły do zmian w odpływie tych wód i na czym te zmiany polegają. Należy mieć przy tym na względzie, że uczestnicząca w oględzinach (lub wizji lokalnej) B.L. wskazała, że zbieranie się wody na działce nr [...] miało miejsce jeszcze przed zrealizowaniem zabudowy szeregowej: "problem był mniejszy jak nie było szeregówek" (protokół, k. 61), co tym bardziej obliguje organy do wyczerpującego ustalenia, jak kształtowały się uprzednio stosunki wodne na omawianym terenie. Bez tego nie będzie możliwe stwierdzenie, czy właściciele działek nr [...], [...], [...] i [...] doprowadzili swoimi działaniami do zmiany stanu wody na gruncie.

Dodać przy tym należy, że dla stwierdzenia zaistnienia zmiany stanu wody na gruncie, nie jest wystarczające powielenie z opinii biegłego tezy, że modyfikacje w szczegółowym przebiegu kierunków spływów powierzchniowych, przy praktycznie niezmienionym zasadniczym kierunku, wprowadziła zabudowa terenu w kwartale ulic: H., P., B., Z. (str. 5 opinii biegłego). Teza powyższa jest bowiem nieprecyzyjna, gdyż nie wynika z niej, ani do jakich konkretnie działań doszło na działkach objętych postępowaniem, ani w którym konkretnie miejscu na gruncie spowodowały one wspomniane przez biegłego zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych. Teza ta charakteryzuje w sposób ogólny skutki zabudowy powstałej (w niedookreślonym czasie) na obszarze większym aniżeli obszar objęty kontrolowanym postępowaniem. Jest to zatem teza nazbyt generalna, aby mogła stanowić podstawę do stwierdzenia w kontrolowanej sprawie, zaistnienia drugiej z przesłanek z art. 234 ust. 3 P.w.

Wobec zaś naturalnego ukształtowania (tj. nachylenia) terenu, na którym położone są działki, samo stwierdzenie spływu wód opadowych na działki sąsiednie, nie może jeszcze świadczyć o naruszeniu przez właścicieli działek nr [...], [...], [...] i [...] zasady zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na własnym terenie, uzasadniającym nałożenie na nich obowiązków na zasadzie art. 234 ust. 3 P.w. Odpowiedzialność właścicieli gruntu może bowiem rodzić jedynie dokonana przez nich zmiana kierunku i natężenia odpływu tych wód, co więcej - skutkująca szkodą dla gruntów sąsiednich (vide: art. 234 ust. 1 pkt 1 P.w.). Z tego też względu niezbędne jest wykazanie przez organy związku przyczynowo-skutkowego między zaistniałą na gruncie szkodą, a dokonaną przez właściciela gruntu sąsiedniego zmianą stanu wody na gruncie. Podobnie, jak w przypadku poszukiwania przesłanki szkody na gruncie, obowiązek podejmowania czynności wyjaśniających organu w zakresie poszukiwania tego związku nie jest nieograniczony, bowiem organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej strony spływu wód, lecz powinny zbadać, czy między konkretnym działaniem właściciela danej nieruchomości, istnieje związek przyczynowo-skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na gruntach sąsiednich. Tylko w takim przypadku zasadne jest nakazanie właścicielowi gruntu, wykonania określonych prac (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1194/13, CBOSA).

Związku tego organy w kontrolowanej sprawie nie wykazały, co w istocie jest pokłosiem niewyczerpujących ustaleń faktycznych (a w zasadzie ich braku) odnośnie zaistnienia dwóch poprzednich przesłanek. Skoro bowiem nie ustalono ani skonkretyzowanej szkody na gruncie, ani zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, trudno mówić o jakimkolwiek związku przyczynowo-skutkowym między nimi. Wyjaśnić przy tym należy, że w przypadku wykazania w ponownie prowadzonym postępowaniu, zmiany stanu wody na gruncie oraz szkody na działce nr [...] stanowiącej sad, konieczne będzie ustalenie, kiedy ta szkoda zaistniała - zważywszy na wspomniane uprzednio twierdzenie B.L. o zalewaniu działki nr [...] jeszcze przed wybudowaniem kompleksu zabudowy szeregowej (k. 61 akt I inst.). Zaistnienie szkody na tej działce przed realizacją ww. inwestycji, może bowiem wykluczać jakikolwiek związek przyczynowy między nimi.

W przypadku zaś ustalenia zmiany stanu wody na gruncie oraz szkody na działkach nr [...] i [...], polegającej na zawilgoceniu piwnic budynku na nich posadowionego, ustalając między nimi związek przyczynowo-skutkowy, organy wezmą pod uwagę, że według opinii biegłego, do zawilgocenia piwnic przyczynia się woda dostarczana rurami spustowymi z posadowionego na tych działkach budynku (str. 7 opinii), co oznacza, że szkoda ta nie musi być spowodowana zmianą stanu wody na gruncie sąsiednim. Powinnością organów będzie zatem wyczerpujące ustalenie, w jakim stopniu do ewentualnego zawilgocenia piwnic w ww. budynku, (którą to okoliczność organy będą zobowiązane zweryfikować oraz udokumentować), przyczynia się woda odprowadzana z rur spustowych tego budynku na grunt przy fundamentach, a w jakim stopniu stwierdzona przez organy i skonkretyzowana zmiana stanu wody na gruncie sąsiednim. Organy będą miały również na względzie, że według biegłego, spływ wód z działki nr [...] w kierunku działek nr [...] i [...] ogranicza częściowo krawężnik na granicy działek, a ich nadmiar odprowadzany jest mniejszym rowkiem na ul. Hożą (str. 5 opinii).

Reasumując, ponowne rozpoznanie sporawy wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego od początku, oczywiście z uwzględnieniem dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, który organy uzupełnią w celu wykazania wszystkich z przesłanek, o których mowa w art. 234 ust. 3 P.w., w odniesieniu do każdego z właścicieli działek, względem których zdecydują o nałożeniu określonych nakazów. W szczególności zaś organy poddadzą pod rozwagę informacje przekazane przez PINB w piśmie z dnia 9 października 2020 r., w którym zwrócono uwagę na częściowy brak zgodności obecnego zagospodarowania terenu zabudowy szeregowej z jego projektem zawartym w projekcie budowlanym, tj. w zakresie braku ukształtowania koryt odprowadzających wody opadowe na tereny zielone na działkach nr [...] i [...], które to koryta miały na celu zagospodarowanie wód opadowych w ramach własnych posesji. Organy powinny wyjaśnić w tym zakresie, w jakim stopniu do ewentualnie stwierdzonych szkód, przyczynia się (i czy w ogóle), zagospodarowanie terenu zabudowy szeregowej niegodne z projektem tego zagospodarowania.

Wyczerpującej ocenie powinna również podlegać opinia biegłego, a w szczególności zawarte w niej nieskonkretyzowane tezy, na podstawie których nie sposób czynić miarodajnych ustaleń, co do zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 234 ust. 3 P.w., względem któregokolwiek z właścicieli działek objętych postępowaniem. Organy rozważą zatem konieczność doprecyzowania ww. opinii przez biegłego w zakresie niezbędnym dla poczynienia pełnych ustaleń faktycznych w kontrolowanej sprawie, a ponadto zwrócą uwagę na precyzyjne oznaczenie adresów poszczególnych nieruchomości (Prezydent wadliwie sytuuje działkę nr [...] przy ul. H., zamiast przy ul. Z.).

Organy będą prowadziły ponowne postępowanie z zachowaniem zasad prawa administracyjnego, po uprzednim prawidłowym ustaleniu jego stron. Sąd podkreśla przy tym, że stronami w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych z art. 234 ust. 3 P.w. są co do zasady: właściciel działki, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz właściciele działek sąsiednich, na które ww. zmiany negatywnie oddziałują (por. m.in. wyrok NSA z 1 lipca 2016 r., II OSK 1463/15, CBOSA), co oznacza, że interes prawny posiadają tylko właściciele działek "poszkodowanych". W tym kontekście zasadne jest ponowne rozważenie przez organ I instancji, czy właścicielom działki nr [...] rzeczywiście przysługuje status stron postępowania, który przyznano im dnia [...] grudnia 2019 r. Z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby na ich działce stwierdzono wystąpienie jakichkolwiek szkód, tym bardziej, że sądowi wiadomo z urzędu, że decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Prezydent odmówił nakazania właścicielom działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], zaś skarga od tej decyzji została przez WSA w Białymstoku oddalona wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 830/19. Na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie, skarga kasacyjna wywiedziona od ww. wyroku, nie została rozpoznana przez NSA.

W kontekście powyższego zwraca również uwagę uchybienie procesowe, którego dopuścił się organ I instancji, udostępniając w dniu [...] lipca 2019 r. C.G. opinię hydrologiczną sporządzoną w kontrolowanej sprawie mimo tego, że wnioskodawca nie był wówczas stroną postepowania (co Prezydent zauważył dopiero odpowiadając na pismo jego pełnomocnika w dniu 4 listopada 2019 r). Tym działaniem organ naruszył art. 73 § 1 k.p.a.

Nie przesądzając zatem finalnego rozstrzygnięcia, sąd wskazuje, że ponownie rozpatrując sprawę, organy będą miały na względzie nie tylko poczynione wyżej uwagi oraz zalecenia, ale przede wszystkim koronne zasady postępowania administracyjnego. Wydając zaś rozstrzygnięcia merytoryczne organy dochowają staranności, aby ich uzasadnienia odpowiadały wytycznym z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyżej opisane uchybienia procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w pkt 1 wyroku orzeczono o uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od Kolegium solidarnie na rzecz skarżących, w łącznej wysokości 797 zł, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się: kwota 300 zł, stanowiąca uiszczony przez skarżących wpis sądowy (k. 24), kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczona w wysokości 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa (k. 155).