Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 870/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. W. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. W. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz.U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.), zaskarżając przedmiotową decyzję w całości.

Z. W. wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz.U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm., dalej "ustawa zaopatrzeniowa").

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec Z. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W dniu 11 października 2018 r. pełnomocnik strony przesłała, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Wskazał, iż "Wnioskodawca nie przepracował ani jednego dnia na rzecz totalitarnego państwa", gdyż "służył w WOP [...] w okresie od dnia [...] sierpnia 1980 r. do dnia [...] września 1981 r. (12-miesięczny okres próbny podczas którego wnioskodawca nie wykonywał obowiązków służbowych a jedynie był przygotowywany, uczył się), a następnie pełnił służbę w GPK [...] w okresie od [...] października 1981 r. do [...] marca 1983 r. (...) jako [...], jednakże faktycznie od lutego 1982 r. do [...] marca 1983 r. jedynie był zawieszony na tym stanowisku (...)". Ponadto pełnomocnik strony stwierdziła, iż strona nie ma możliwości sprostowania zaświadczenia z IPN, a jedynym sposobem potwierdzenia powyższych faktów (przy braku pisemnych dokumentów) jest przesłuchanie wskazanych przez stronę świadków. Jednocześnie pełnomocnik strony zauważyła, iż organ I instancji nawet w sytuacji gdy nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadków, to mógł uznać okres od [...] sierpnia 1980 r. do [...] marca 1983 r. za krótkotrwały. Odnosząc się do spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 pełnomocnik strony podkreśliła, iż jej mocodawca został zaliczony do [...] grupy inwalidzkiej w związku ze służbą, "nie tylko więc pełnił służbę rzetelnie ale także z narażeniem zdrowia i życia, co w jego przypadku nie było hipotetycznym zdarzeniem, ale rzeczywiście utracił on zdrowie w związku ze służbą (...)".

Analizując niniejszą sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż Z. W. pełnił służbę (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) od dnia [...] sierpnia 1980 r. do dnia [...] lutego 2009r., tj. przez 28 lat, 6 miesięcy i 8 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa - od dnia [...] sierpnia 1980 r. do dnia [...] marca 1983 r., tj. przez okres 2 lat, 7 miesięcy i 16 dni. Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 2 lata, 7 miesięcy i 16 dni to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W ocenie organu ponad dwuipółletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej. Należy zatem podkreślić, iż służba Z. W. była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na ponad dwuipółletni okres jej pełnienia nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. W związku z powyższym, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Organ wskazał, że do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r.

Komendant Główny Straży Granicznej w swoim wystąpieniu nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Z. W. w trakcie pełnienia służby w Straży Granicznej po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują wielokrotne wyróżnienia nagrodami pieniężnymi, zwiększany dodatek służbowy oraz odznaczenia (Odznaka Straży Granicznej, Brązowy Krzyż Zasługi, Brązowy Medal "Za Zasługi dla Obronności Kraju"). W aktach sprawy nie stwierdzono zapisów o wymierzonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych.

Organ podkreślił, że sam charakter zadań realizowanych przez Z. W. do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] lutego 2009 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być jednak oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Potwierdza to również Komendant Główny Straży Granicznej w swoim stanowisku z dnia [...] czerwca 2018 r.: "brak jest dokumentów, wprost odnoszących się do zdarzeń z narażeniem zdrowia i życia". Jednocześnie w posiadanych dokumentach brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, wydanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z pożn. zm.).

Z. W. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. ustawy zaopatrzeniowej, zaskarżając przedmiotową decyzję w całości.

Organowi administracyjnemu zarzucał:

I. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. ustawy zaopatrzeniowej poprzez niewłaściwe (błędne) zastosowanie w sprawie wymienionych przepisów, podczas gdy zastosowanie w istniejącym stanie faktycznym winny mieć następujące przepisy: art. 15, 22, 24 k.p.a.,

2. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne niezastosowanie, podczas gdy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w którym należy zastosować art. 8 ustawy zaopatrzeniowej gdyż skarżący i jego postępowanie w okresie objętym wskazanym przepisem wypełnia w całym zakresie przesłania ustawowe określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,

3. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieostrość pojęcia "krótkotrwałej służby przed dniem 12.09.1989 r. należy oceniać poprzez wykładnię językową i ceł ustawy wskazany podczas pracy komisji sejmowej, przyjęcie że utrata zdrowia w związku ze służbą i zakres wykonywanych zadań przez skarżącego nie pozwala na określenie, że pełnił służbę z narażeniem własnego życia i zdrowia, oraz że szczególny przypadek wymieniony w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wyjątkowy i ocenny według organu, a oceny tej organ może dokonywać dowolnie zawężając znacząco rozumienie pojęcia szczególnego przypadku, podczas gdy ocena ta winna być wszechstronna, logiczna i oparta na pełnym materiale dowodowym oraz o doświadczenie życiowe,

4. art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego jak to ma miejsce w przypadku skarżącego,

II. istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej, art. 8 kpa poprzez zignorowanie istotnych dla postępowania okoliczności i tym samym nadwyrężenia zaufania do organu administracji, art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, przeprowadzenia oceny dowodów nie na podstawie wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego oraz sprzecznie z zasadami logiki,

2. naruszenie art. 7 i 77, 78 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego a zwłaszcza wskazanych w teczce IPN dokumentów w tym prośby skarżącego o przeniesienie oraz dokumentów świadczących o braku pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, odznaczeń państwowych skarżącego, bardzo pochlebnej opinii na jego temat Komendanta Głównego Straży Granicznej, nie przesłuchania wnioskowanych świadków, braku wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego niniejszej sprawy, dowolne interpretowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji brak istotnych dla sprawy ustaleń;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów, co skutkowało oparcie rozstrzygnięcia na nie istniejących okolicznościach,

III. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i mający wpływ na wynik sprawy, polegający na:

1. błędnym założeniu, że skarżący pełnił służbę w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej na rzecz totalitarnego państwa, przez co organ naruszył art. 7 k.p.a., podczas gdy skarżący nie pełnił takiej służby nawet przez jeden dzień,

2. błędnym ustaleniu, że służba skarżącego na stanowiskach wskazanych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej nie jest służbą krótkotrwałą, podczas gdy wskazany w decyzji i jej uzasadnieniu czas pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa był krótkotrwały w stosunku do okresu całkowitej służby oraz do wieku skarżącego,

3. błędnym ustaleniu, że skarżący nie wykonywał rzetelnie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, przez co organ naruszył art. 7 k.p.a., podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a zwłaszcza dokumentacja (teczka) funkcjonariusza Straży Granicznej oraz informacja, o którą wystąpił organ do Komendanta Głównego Straży Granicznej, jak również stan zdrowia skarżącego, decyzja rentowa skarżącego świadcząca o utracie zdrowia przez skarżącego w związku ze służbą, wskazują jednoznacznie, że skarżący wykonywał swoje zadania i obowiązki w ocenianym okresie czasu rzetelnie i z narażeniem własnego zdrowia życia.

3. na bezzasadnym przyjęciu, że w przypadku skarżącego nie zachodzi szczególny przypadek w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej podczas gdy skarżący spełnia wszelkie wskazane w ustawie przesłanki do uznania jego sytuacji za "szczególnie uzasadniony przypadek, a to z uwagi na okres służby, rzetelność wykonywanych zadań i obowiązków z narażeniem życia i zdrowia, przez co organ naruszył art.7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Skarżący wnosił o przesłuchanie wskazanych w treści uzasadnienia skargi świadków, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przesłuchania skarżącego, przeprowadzenie dowodu z akt sprawy przed organem pierwszego stopnia dokumentacji z akt postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji nr: [...] z dnia [...] września 2018r. i [...] z dnia [...] stycznia 2020r., zobowiązanie organu do dostarczenia zwłaszcza pism skarżącego z załącznikami, teczki IPN skarżącego, teczki dokumentacji funkcjonariusza Straży Granicznej, informacji Komendanta Głównego Straży Granicznej o skarżącym, przesłanej na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzji rentowej skarżącego i dokumentów świadczących o stanie zdrowia skarżącego i jego przyczynach.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty na podstawie art. 145 § 1 ppsa wnosił o uchylenie decyzji nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia

[...] stycznia 2020 r. oraz o uchylenie decyzji nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. poprzedzającej wydanie decyzji nr [...].

W uzasadnieniu skarżący podnosił m.in. to, iż swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym, że zastosowanie art. 8a wyżej powołanej ustawy wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek: krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990r., rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oraz "zajścia" szczególnego przypadku. Wskazane powyżej przesłanki są nieostre, co potwierdził w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji. Nie uprawnia to jednak organu do dokonywania dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, jak również nie uprawnia organu do opierania rozstrzygnięcia na wybiorczo zgromadzonym materiale dowodowym niewystarczająco wyjaśniającym pewne okoliczności, a zwłaszcza charakteru służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Brak ustalenia tych okoliczności spowodował bezpodstawne przyjęcie, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa podczas gdy nie pełnił takowej służby nawet przez jeden dzień.

Ponadto, w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że "przesłanka: krótkotrwałości" jest co prawda nieostra ale należy ją rozumieć w kontekście wykładni językowej. Powołana w treści uzasadnienia definicja krótkotrwałości ze słownika wyrazów bliskoznacznych, wbrew temu co twierdzi organ, nie jest tożsama z "przelotnością czy chwilowością. Nawet w powołanej definicji znajdują się bowiem sformułowania takie jak: niedługi, niestały, okresowy, czasowy". Interpretacja tych sformułowań przy użyciu wykładni językowej wcale nie jest tak jednoznaczna jak wskazuje na to organ. Za nierozważne również i błędne zdaniem skarżącego jest odniesienie się w uzasadnieniu przy interpretacji powyższej przesłanki do wykładni celowościowej w rozumieniu wskazanym w uzasadnieniu. Organ odnosi się bowiem do funkcjonalności powołanego przepisu do osiągnięcia celu ustawy. Wskazany w uzasadnieniu decyzji rys historyczny uchwalenia tego przepisu wskazuje, że podejmowano próby dookreślenia przesłanki "krótkotrwałości" na etapie prac komisji

sejmowych jednakże ostatecznie ustawodawca przyjął, że bardziej cel ustawy spełni zastosowanie pojęcia nieostrego i niedookreślonego. W tym miejscu można zadać pytanie o rzeczywisty cel wprowadzonych do ustawy zmian, jest to jednak bardziej dyskusja polityczna i światopoglądowa aniżeli prawna.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Oceniając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Rozważania w sprawie poprzedzić należy wyjaśnieniem kwestii o charakterze zasadniczym dla sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięć Ministra podejmowanych w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W postępowaniu tym organ nie dokonuje ponownego ustalenia wysokości należnego funkcjonariuszowi zaopatrzenia emerytalnego, co sprawia, że nie jest rolą Ministra w ramach tego postępowania dokonywanie oceny tego, czy ustalenie jego nowej (obniżonej) wysokości było prawidłowe (zasadne, słuszne, celowe, zgodne z prawem). Służy temu bowiem odrębny tryb odwoławczy, przewidziany przez art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, którego sądowa kontrola odbywa się przed właściwym do tego sądem powszechnym. Pamiętać również należy, że kontrolowane postępowanie administracyjne nie jest inicjowane przez Ministra z urzędu, lecz wymaga wniosku, który z natury rzeczy jest składany już po otrzymaniu przez funkcjonariusza decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego, ustalającej zaopatrzenie w nowej wysokości, zgodnie z przepisami art.15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Oznacza to w konsekwencji, że omawiany tryb administracyjny nie został wprowadzony w takim samym celu, zatem by niejako równolegle skontrolować zasadność ponownego ustalenia zaopatrzenia emerytalnego na nowych zasadach. Możliwość wprowadzona w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej została przewidziana jako wyjątek od reguły nakazującej – zgodnie z wolą ustawodawcy – ponowne przeliczenie zaopatrzenia funkcjonariusza. Oznacza to zatem, że do Ministra należy wyłącznie rozważenie tego, czy w sprawie wywołanej wnioskiem funkcjonariusza zachodzi ów wyjątek. To zaś z kolei ma zasadnicze znaczenie dla granic, w ramach których odbywa się kontrola decyzji Ministra, dokonywana przez sąd administracyjny. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadzi wyłącznie kontrolę postępowania Ministra przy dokonywaniu oceny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, natomiast poza granicami tej kontroli pozostaje ocena prawidłowości uprzedniego zastosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie może wkraczać w kompetencje, w jakie wyposażony został sąd powszechny i niejako dublować jego czynności. Sąd administracyjny jest natomiast władny do kontroli decyzji Ministra w zakresie objętej jego podstawą materialnoprawną, to jest w świetle regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Warto na tle powyższych rozważań odnieść się do samego ustawowego pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" przed dniem 1 lutego 1990 r. Pojęcie "służby na rzecz totalitarnego państwa" wprowadzone zostało do ustawy zaopatrzeniowej mocą ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016r., poz. 2270; zwanej dalej: "ustawą nowelizującą"). Jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy, katalog wprowadzany w art. 13b został opracowany przez IPN, na podstawie wieloletnich badań historycznych, które pozwoliły na wyliczenie tych jednostek, których funkcjonariusze służyli na rzecz totalitarnego państwa. Wskazano przy tym, że zaproponowane zmiany, w tym wprowadzenie pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" w miejsce pojęcia "służby w organach bezpieczeństwa państwa", które funkcjonowało na gruncie ustawy lustracyjnej, wynikały z krytycznej oceny zapisów tej ustawy przez historyków i prawników, którzy zarzucali im niejednoznaczność. Proponowane zmiany legislacyjne były – zdaniem autorów projektu – odpowiedzią na problemy interpretacyjne na gruncie wykładni ówczesnego art. 15b ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu tym wskazano m. in.: "Podczas procesu wzruszania decyzji organu emerytalnego ustalających nowe wysokości policyjnych emerytur (obniżających je w wyniku dezubekizacji) sądy wielokrotnie wskazywały, iż tzw. katalog lustracyjny z art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów [...] jest bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie wskazano jednoznacznie, czy konkretna jednostka była organem bezpieczeństwa państwa. Z uwagi na nieprecyzyjność tzw. katalogu lustracyjnego występowała niejednoznaczność w orzecznictwie co do uznawania niektórych instytucji za organy bezpieczeństwa państwa (patrz: uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15). Skutkowało to w części przypadków nieuznawaniem przez sądy za organy bezpieczeństwa państwa jednostek, co do których Instytut Pamięci Narodowej nie miał wątpliwości, iż nimi były. Przepis art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy zawiera wyliczenie organów bezpieczeństwa państwa, które samo w sobie jest mało precyzyjne, szczególnie pkt 5 tego ustępu (instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych), który nie wskazuje na konkretne instytucje państwa, lecz posługuje się wymagającymi interpretacji pojęciami zbiorczymi. [...] W związku z ewidentną potrzebą doprecyzowania katalogu jednostek, w których służba była pełniona na rzecz totalitarnego państwa oraz z uwagą Instytutu Pamięci Narodowej, ażeby nie wprowadzać w chwili obecnej zmian w ustawie lustracyjnej, gdyż mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na prowadzone postępowania lustracyjne oraz na sam proces składania i badania oświadczeń lustracyjnych, zaproponowano wprowadzenie art. 13b w ustawie zaopatrzeniowej, który enumeratywnie określa jaka służba zostaje uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa. [...] Wątpliwości pojawiające się niekiedy w orzecznictwie, zazwyczaj nieoparte na żadnych konkretnych zasadach wykładni prawa, czy normach konstytucyjnych lub ustawowych, mają charakter niejako intuicyjny, wynikający z niewiedzy lub niezrozumienia, czym była PRL i odnoszenie doń dzisiejszych standardów państwa prawa oraz domniemanie, że PRL respektowała wzorcem III RP zhierarchizowany system źródeł prawa". Dodać trzeba, że w uzasadnieniu tym przedstawiono w sposób obszerny i szczegółowy argumenty prawno-historyczne na poparcie tez wywiedzionych przez jej autorów, z którymi sąd administracyjny nie jest władny polemizować.

Celem uzupełnienia powyższych racji, warto również przywołać stanowisko autorów ustawy nowelizującej, prezentowane na etapie procesu legislacyjnego, dotyczące przygotowania katalogu zawartego w zaproponowanym przepisie art. 13b oraz kwalifikowania do niego funkcjonariuszy. Jak wynika z pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 73) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 52) z dnia 13 grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr 1380/VIII – "Sam katalog został przygotowany przez IPN na podstawie posiadanej przez Instytut wiedzy i dokumentacji. Zależało nam, aby wymienić enumeratywnie wszystkie organy i struktury aparatu bezpieczeństwa PRL, których funkcjonariusze powinni podlegać rozpatrywanej ustawie. [...] w projekcie ustawy nie występuje termin weryfikacja. Jest to zamiar świadomy. Weryfikacja to był proces, który wymagał przeprowadzenia badań historycznych. Naszym zdaniem, nie może to być jednak kategoria, na której moglibyśmy się oprzeć. Sam proces weryfikacji przebiegał bowiem bardzo różnie i przynosił bardzo różne, nie do końca skategoryzowane efekty. [...] zaprezentowany katalog struktur aparatu bezpieczeństwa jest kryterium o wiele bardziej czytelnym i zgodnym z faktami historycznymi niż inne metody. [...] Faktem jest, że katalog jest dość rozbudowany, ale aparat bezpieczeństwa PRL był zorganizowany w taki sposób, że warto go w pełni opisać i to jest właśnie pierwsza tego typu próba. Spróbowaliśmy pokazać, jak rozbudowane i usytuowane w różnych miejscach były organy aparatu bezpieczeństwa PRL" (Sekretarz stanu w MSWiA Jarosław Zieliński, str. 14-15). "Katalog jest efektem wielu lat pracy historyków, ale także prawników i prokuratorów. Pierwsza ustawa dezubekizacyjna z 2009 r., ale także ustawa lustracyjna, a nawet zwłaszcza ona, pokazała jak bardzo przyjęte w niej rozwiązania okazały się być nieprecyzyjne i jak wiele niejasności w efekcie wprowadziły, pozwalając wielu strukturom, a tym samym funkcjonariuszom Służby Bezpieczeństwa, wymknąć się spod regulacji zawartych w tych ustawach. Katalog opracowany przez historyków Instytutu Pamięci Narodowej, w naszej ocenie, opisuje w maksymalnie możliwy sposób te jednostki i struktury organów bezpieczeństwa komunistycznego państwa" (Dyrektor Archiwum IPN Marzena Kruk, str. 21).

Lektura przedmiotowego zapisu przebiegu posiedzenia wskazuje również na istnienie wielu wątpliwości i obaw związanych z projektowanym przepisem. Przywołać dla przykładu można choćby wypowiedź posła J. M.: "[...] wnioskodawcy do jednego wora wrzucają wszystkich ludzi, którzy kiedyś pracowali w strukturach aparatu bezpieczeństwa PRL. Czasami ich praca trwała bardzo krótko. Niekiedy był to rok, czasem zaledwie pół roku. Tymczasem ustawa traktuje na równi tych ludzi i osoby, które rzeczywiście służyły jako zbrojne ramię totalitarnego państwa. Wszystko jest jednak całkowicie pomieszane, ponieważ dochodzą do tego zestawienia także osoby, które pracowały, owszem, ale w zupełnie innym charakterze niż funkcjonariusze SB" (str. 17). Niemniej jednak podkreślić należy, iż zastrzeżenia tego rodzaju nie zostały ostatecznie uwzględnione ani w pracach Komisji ani w ostatecznym kształcie uchwalonych przez Sejm zmian do ustawy zaopatrzeniowej. Wskazać można dodatkowo na odpowiedź Zastępcy Prezesa IPN M. S.: "Szanowni państwo, w tym katalogu zamieściliśmy wszystkie struktury organizacyjne, które ówczesne władze same zaliczały do organów bezpieczeństwa państwa. Tym samym ich pracownicy byli zaliczani do pracowników organów bezpieczeństwa. Oznacza to, że jeśli jakiś departament był zaliczony do struktury Służby Bezpieczeństwa, to także sekretarka, która była zatrudniona w tym departamencie na etacie SB również podpada pod tę ustawę" (str. 22).

Dostrzec również należało, iż już na etapie prac komisji sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać na problemy interpretacyjne (m. in.: poseł Z. S. – str. 10; poseł T. S. – str. 12; posłanka J. A. – str. 12-13; posłanka K. M. – str. 14). W odpowiedzi na zgłaszane wątpliwości w tym zakresie, sekretarz stanu w MSWIA J. Z. wskazał, iż: "nie jesteśmy w stanie tych sytuacji w sposób enumeratywny precyzyjnie wymienić, bo gdybyśmy byli w stanie to zrobić, to zrobilibyśmy to. Nikt nie jest w stanie tego zrobić, ale właśnie dla tych osób, które rzeczywiście zasłużyły się potem dobrze, ale jednak miały okres służby niedługi, może epizodyczny – może tak to należałoby określić – w tamtych organach, trzeba przewidzieć właśnie ten wyjątkowy tryb. [...] To musi być na tyle ogólne, ale ukierunkowane, tak jak to jest w przypadku tych dwóch przesłanek, które trzeba spełnić łącznie, żeby zmieściły się wszystkie przypadki godne takiego potraktowania" (str. 16).

Nie bez znaczenia dla ujawnienia rzeczywistej woli projektodawcy, która znalazła tożsamy wyraz w obowiązującym obecnie brzmieniu art. 8a, była zgłoszona przez posła J. M. propozycja, by przepis ten zyskał następujące brzmienie: "wyłącza się stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na służbę przed dniem 31 lipca 1990 r., która stanowiła nie więcej niż 20% pełnego okresu służby". Jego zdaniem: "Ta poprawka, po pierwsze, kasuje tę uznaniowość, która jest w poprawce zgłoszonej przez MSWiA i doprecyzowuje, o które osoby chodzi" (str. 19). Przedmiotowa poprawka nie zyskała jednak akceptacji komisji i przepis art. 8a został ostatecznie uchwalony w brzmieniu zawierającym określenie "krótkotrwała służba".

Reasumując powyższe, godzi się zdaniem sądu przyjąć, iż wolą prawodawcy, która znalazła swój ostateczny wyraz w uchwalonym brzmieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, było literalne rozumienie zawartych w nim pojęć nieostrych, a nadto uznaniowe stosowanie przepisu w wyjątkowych przypadkach nakierowanych na funkcjonariuszy, którzy z uwagi na służbę pełnioną po dniu 12 września 1989 r., wykazali się łącznym spełnieniem obu przesłanek wskazanych w tym przepisie. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, iż za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą" czy "epizodyczną" w rozumieniu projektodawcy i ostatecznie prawodawcy (wykładnia autentyczna).

Sąd stwierdza zatem, że w świetle przepisu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, że wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Przechodząc do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wyjaśnić należy, że funkcjonariusz, który pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa może liczyć na odstąpienie od zastosowania wobec niego wspomnianych przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, jeżeli ta jego służba była wyjątkowo krótkotrwała, a po 31 lipca 1990 r. szczególnie rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki służbowe. Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Niemniej nie ma to w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 większego znaczenia.

Obie wymienione tam przesłanki zastosowania bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego muszą być, jak wynika z tych przepisów spełnione łącznie. Z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika bowiem, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być, co wskazano powyżej, spełnione łącznie, gdyż wskazuje na to użyty spójnik "oraz" między punktami 1 i 2.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska Ministra, że informacja uzyskana z IPN jest dla niego wiążąca w ramach niniejszego postępowania administracyjnego. Przede wszystkim podkreślić należy, że informacja taka jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu oznacza to zatem, że informacja sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zatem na gruncie postępowania przed organem emerytalnym, którego ostateczna kontrola odbywa się przed sądem powszechnym, stosującym odpowiednie przepisy postępowania cywilnego. Natomiast w niniejszym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, które niewątpliwie podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi – zdaniem Sądu – dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym.

Na marginesie należy wskazać, że skarżącemu obniżono już świadczenie emerytalne, wobec czego otworzyło się ww. prawo do wystąpienia z wnioskiem o wyłącznie stosowania przepisów, jakie legły u podstaw tego obniżenia. W konsekwencji obalenie stanowiska o służbie na rzecz totalitarnego państwa ma znaczenie tylko w ewentualnym postępowaniu wywołanym odwołaniem od decyzji ponownie ustalającej zaopatrzenie emerytalne skarżącego, do którego rozpoznania uprawniony jest wyłącznie sąd powszechny.

Natomiast w niniejszej sprawie organ – zdaniem Sądu – dokonał nieprawidłowej oceny przesłanki "krótkotrwałości".

Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ wskazał, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 28 lat, 6 miesięcy i 8 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosi 2 lata, 7 miesięcy i 16 dni.

W ocenie Sądu, organ dokonał błędnej oceny przesłanki "krótkotrwałości". Okres służby przez 2 lata, 7 miesięcy i 16 dni na rzecz państwa totalitarnego w zestawieniu całości służby (ponad 28 lat) należy bowiem potraktować jako okres "krótkotrwały" gdy weźmie się pod uwagę w jakim kontekście ustawodawca posłużył się tym pojęciem. Niewątpliwie użyte zostało ono w odniesieniu do okresu zatrudnienia (służby). Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy określa się pojęciem "krótkotrwałe" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalno-rentowe po przepracowaniu kilkunastu lub kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą także świadczeń emerytalnych i rentowych funkcjonariuszy. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby (w stanie faktycznym niniejszej sprawy ponad 28 lat) okres 2 roku, 7 miesięcy i 16 dni powinien być określony jako krótkotrwały (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 03.06.2019r., sygn. akt II SA/Wa 2346/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2019r., sygn. akt II SA/Wa 1029/19, nie publ.).

Przechodząc natomiast do wykładni art. 8a ust.1 w pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art.8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Nie stanowi ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla on tylko pewną wyjątkową okoliczność ("wartość dodana"), nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których odnosi się przepis. Artykuł 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie dotyczy zatem tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy, które stanowią jedynie swoiste wyróżnienie dla funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w najbardziej niebezpiecznych warunkach.

W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby organ wskazał, iż dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r." organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Komendant Główny Straży Granicznej w swoim wystąpieniu nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Z. W. w trakcie pełnienia służby w Straży Granicznej po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują wielokrotne wyróżnienia nagrodami pieniężnymi, zwiększany dodatek służbowy oraz odznaczenia (Odznaka Straży Granicznej, Brązowy Krzyż Zasługi, Brązowy Medal "Za Zasługi dla Obronności Kraju"). W aktach sprawy nie stwierdzono zapisów o wymierzonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych.

W związku z dokonaną wykładnią art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy przyjąć, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Skoro bowiem strona pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze 2 lat, 7 miesięcy i 16 dni, zaś cała pełniona przez stronę służba wynosiła ponad 28 lata, to już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że służba na rzecz tzw. totalitarnego państwa była służba "krótkotrwałą" w rozumieniu ustawy. Rzetelne wykonywanie służby po 31 lipca 1990r., awanse, odznaczenia oraz pozytywne opinie przełożonych świadczą natomiast o spełnieniu kolejnej przesłanki ustawowej.

Organ nie odpowiedział zatem na pytanie, czy w zestawieniu z materiałem dowodowym odzwierciedlającym przebieg i charakter służby w przedmiotowej sprawie występuje "szczególny przypadek" (art. 8a ust.1), skoro przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 zostały spełnione. Tego typu zaniechania organu naruszają dyspozycję art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że służba była pełniona rzetelnie.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie występuje po stronie skarżącego "szczególny przypadek". Zestawiając bowiem charakter i specyfikę służby, pełnione funkcje, dobre opinie, odznaczenia nie można mieć wątpliwości, iż skarżący kwalifikuje się do przyjęcia, iż spełnia wymóg ustawowy określony jako "szczególny przypadek".

Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w skardze należy wskazać, ze na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wynika z przytoczonego przepisu, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego ma charakter fakultatywny i odnosi się tylko do dowodu z dokumentu. Co do zasady sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organami. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem był w przedmiotowej sprawie wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Natomiast dowód z przesłuchania świadków nie jest dopuszczalny w postępowaniu sądowadministarcyjnym.

W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca narusza prawo, bowiem wydano je z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - który to przepis organ wadliwie zinterpretował i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.