Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 205/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy Sokoły z dnia 21 czerwca 2016 r., nr XII/89/2016 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sokoły zmienioną uchwałą nr XXIX/191/2018 Rady Gminy Sokoły z dnia 21 sierpnia 2018 r 1. stwierdza nieważność:§ 1, § 2 ust. 1 pkt 5, § 2 ust. 1 pkt 6, § 2 ust. 1 pkt 7 i 8, § 16 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu 21 czerwca 2016 r. Rada Gminy Sokoły podjęła uchwałę nr XII/89/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sokoły opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Podl. z 29 czerwca 2016 r. pod pozycją 2699.

Skargę na powyższą uchwałę złożył do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w Wysokiem Mazowieckiem, który sformułował zarzuty:

1. istotnego naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2019 r., poz. 506; dalej powoływana jako u.s.g.), art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010; dalej powoływana jako u.c.p.g.) oraz przekroczenia ustawowego upoważnienia przez:

- powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 Regulaminu przez określenie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sokoły;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 1 pkt 5 Regulaminu, w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 uchwały nr XXIX/191/2018 Rady Gminy Sokoły z 21 sierpnia 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sokoły, przez nałożenie na właścicieli dodatkowego obowiązku postępowania z odpadami innymi niż komunalne, powstającymi na terenie nieruchomości w wyniku działalności gospodarczej zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 2 ust. 1 pkt 6 Regulaminu, w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 3 uchwały nr XXIX/191/2018 Rady Gminy Sokoły z 21 sierpnia 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sokoły, przez wskazanie obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości;

- powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 1 pkt 7 i 8 Regulaminu przy określaniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, że mycie pojazdów samochodowych możliwe jest pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i nieodprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego oraz dokonywania tych czynności na wydzielonych utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, mycia wyłącznie nadwozi samochodu, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, naprawa dotyczy napraw i nie stwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 16 ust. 2 i 3 Regulaminu, przez nałożenie dodatkowo obowiązków prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny w nałożonym kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, poprzez dopuszczenie zwolnienia psów ze smyczy jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu i w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem oraz poprzez nałożenie ww. obowiązków w stosunku do innych zwierząt mogących stanowić zagrożenie dla ludzi.

2. istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz niedopełnienie ustawowego upoważnienia, przez nie zawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 u.s.g., przez pominięcie w Regulaminie wymagań dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Regulaminu w zaskarżonej części. Wyjaśnił, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. legitymuje Radę Gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie wyłącznie w kwestiach wyliczonych w przepisie, z wyłączeniem powtórzeń, w szczególności przepisów rangi ustawowej. Zdaniem skarżącego, który powołał się na art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., uchwała sprzeczna z prawem, tj. sprzeczna z przepisami ustawowymi oraz przepisami rozporządzenia wykonawczego, w tym przekraczająca zakres upoważnienia ustawowego – narusza prawo w sposób istotny prowadzący do stwierdzenia jej nieważności. Istotnym naruszeniem będzie także sprzeczność uchwały z załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej'’ (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), w którego § 115 w zw. z § 143 zawarto zasadę zamieszczania w aktach prawa miejscowego wyłącznie przepisów stanowiących wypełnienie delegacji ustawowej, a w § 118 w zw. z § 143 wprowadzono zakaz powtarzania upoważniającego przepisu ustawy oraz przepisów zawartych w innych aktach normatywnych wyższego rzędu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżący stwierdził, że § 1 Regulaminu stanowi powtórzenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Dlatego należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w tej części.

W § 2 ust. 4 pkt 2 i 3 Regulaminu doszło do nieuprawnionego nałożenia na właścicieli dodatkowych obowiązków przekraczających delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, wkraczającą w materię określoną w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

W § 2 ust. 1 pkt 6 Regulaminu powtórzono częściowo 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wraz z jego nieuprawnioną modyfikacją.

Zdaniem skarżącego za przekraczającą delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. należy uznać także § 2 ust. 1 pkt 7 i 8 Regulaminu. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Organ uchwałodawczy gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Nie ma natomiast upoważnienia ustawowego do postawienia warunków w postaci tego, że mycie dotyczy wyłącznie nadwozia pojazdu, a naprawa obejmuje niezdefiniowane "drobne naprawy". Takie normy w sposób nieuprawniony ograniczają zakres dozwolonych zachowań, ingerując też w prawa podmiotowe jednostki. Ponadto wprowadzono warunek braku niezanieczyszczania środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować. Natomiast wprowadzenie warunku nie stwarzania uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i niezanieczyszczania środowiska wkracza w materię prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 K.c.

Przekroczenia upoważnienia ustawowego dopuszczono się również § 16 ust. 2 Regulaminu, przede wszystkim dlatego że kwestie dotyczące sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Wynikający z zapisu § 16 ust. 2 Regulaminu bezwzględny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. a także narusza przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto wadliwość uregulowania zawartego w § 16 Regulaminu polega na wprowadzeniu bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, żadnego wyjątku, prowadzenia psów na smyczy a psów ras uznawanych za agresywne również w kagańcu na terenach ogólnodostępnych, co może prowadzić do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Zasada humanitarnej ochrony zwierząt wymaga zastosowania wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek, stan zdrowia i ograniczenia w budowie. Takie rozwiązania prawne służące zabezpieczeniu humanitarnemu zwierząt są słusznym dopełnieniem wymogów ochrony środowiska, do którego one przynależą. Ich brak w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje. Ponadto wątpliwości budzi wyjątek w zakresie zwolnienia psa ze smyczy, tj. sytuacji psa w kagańcu, w miejscu mało uczęszczanym przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość stosowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Powyższe oznacza, że brak jest możliwości zwolnienia jakiegokolwiek psa ze smyczy bez kagańca. Tak daleko idące ograniczenie przekracza upoważnienie ustawowe i prowadzić może do niehumanitarnego traktowania zwierząt. Trudności interpretacyjne budzi także pojęcie "miejsca mało uczęszczanego przez ludzi", jako że jest to pojęcie nieostre, w żaden sposób niezdefiniowane. Za niezasadny uznać należy również wymóg, aby psy ras uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny były wyprowadzane wyłącznie przez osoby dorosłe. Tak daleko idące ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w przepisach stanowiących podstawę wprowadzenia Regulaminu, a nadto jego celowość budzi wątpliwości. Umiejętność sprawowania kontroli nad psem w żaden sposób nie musi być bowiem powiązana z faktem ukończenia lat 18 przez osobę go wyprowadzającą. Zdaniem skarżącego takie same zarzuty należy poczynić co do § 16 ust. 3 Regulaminu, który określa obowiązki w stosunku do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi.

W sprawie dopuszczono się także istotnego naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.p.c.g. oraz niedopełnienia ustawowego upoważnienia poprzez pominięcie w Regulaminie wymagań dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek. Zgodnie z ustawową delegacją, organ uchwałodawczy winien uwzględnić powyższe przy ustalaniu częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, a co za tym idzie uregulować powyższe kwestie w Regulaminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł przede wszystkim o jej odrzucenie z uwagi na to, zaskarżona uchwała jest aktem nieobowiązującym. Została uchylona z dniem 31 grudnia 2020 r. na mocy uchwały Rady Gminy Sokoły z 27 października 2020 r. nr XVII/109/20 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sokoły (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2020 r. poz. 4580). Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi wskazano, że uchwała nie zawierała nadinterpretacji a jedynie uszczegółowienie delegacyjnych zapisów ustawy. Naczelna ideą była dbałość, z jednej strony o bezpieczeństwo mieszkańców, jak też o środowisko naturalne i przyrodę. Powtórzenie zapisów z ustawy nie powinno być traktowane jaku przesłanka do nieważności uchwały (zarzut dotyczący § 1 Regulaminu). Wskazanie w § 2 Regulaminu na konieczność uprzątania nieczystości, w tym błota i śniegu, z terenów przyległych do nieruchomości mieszkańców nie jest naruszeniem prawa, a co najwyżej powtórzeniem zapisu ustawy. Trudno wykazać tu rażące naruszenie prawa powodujące zasadność nieważności aktu. Regulacja w zakresie sprecyzowania obowiązków w zakresie mycia pojazdów na terenie gminy przez mieszkańców miała na celu realizację zadań w zakresie ochrony środowiska i przyrody, a cele te są wskazane, poza ustawami szczególnymi, również w Konstytucji RP. Oczywiste jest, że delegacja ustawowa w tym zakresie jest bardzo ogólna co nie oznacza braku możliwości doprecyzowania obowiązków mieszkańców w zakresie mycia czy naprawy pojazdów. W trakcie tych czynności powstają często wycieki paliw lub olejów silnikowych, a to może wpływać negatywnie na środowisko. Niezrozumiały i nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów ustawy w zakresie doprecyzowania w regulaminie zasad bezpieczeństwa przez właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych w trakcie poruszania się z nimi po terenie publicznym. Doskonale znane są przypadki skutków niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierząt i posługiwaniu się nimi - pogryzienia, straszenie, szczucie itp. W szczególności dotyczy to psów ras uznanych za agresywne. Określenie szczegółowych zasad w zakresie trzymania psów w przestrzeni publicznej wprost realizuje obowiązek gminy w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom korzystających z terenów publicznych i tam poruszających się i przebywających. Pominięcie w uchwale zapisów w zakresie niektórych rodzajów odpadów w tym medycznych związane jest z ich ekstremalnie niskim występowaniem na terenie gminy, nie posiadającej dużych centrów medycznych czy szpitali. Trudno natomiast zakładać, że w typowym - rolniczym, zgodnie ze specyfiką demograficzną gminy, gospodarstwie domowym będą powstawać odpady medyczne typu zużyte strzykawki, igły lub inne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega w części uwzględnieniu, a w części oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy Sokoły nr XII/89/2016 z 21 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sokoły, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 29 czerwca 2016 r. pod pozycją 2699. Uchwała powyższa, jak podniósł organ, została uchylona uchwałą Rady Gminy Sokoły z 27 października 2020 r. nr XVII/109/20 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sokoły (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2020 r. poz. 4580) z dniem 31 grudnia 2020 r.

Wbrew jednak stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, fakt utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały z 2016 r., będący następstwem uchwalenia nowego Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sokoły, nie uczynił ani niedopuszczalnym ani bezprzedmiotowym niniejszego postępowania sądowego. Utrata bowiem mocy obowiązującej poprzedniej uchwały wynikająca z faktu uchwalenia kolejnej uchwały, nastąpiła ze skutkiem ex nunc, tj. z momentem wejścia w życie kolejnej uchwały. Stwierdzenie natomiast nieważności zaskarżonej uchwały, czego domaga się Prokurator w odniesieniu do zapisów § 1, § 2 ust. 1 pkt 5, 6, 7 i 8, § 16 ust. 2 i 3, eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowane zapisy Regulaminu ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy Regulaminu należy traktować jako takie, które w ogóle nie weszły do obrotu prawnego. Powyższe daje podstawę do ewentualnego podważania legalności rozstrzygnięć wydanych w oparciu o zakwestionowane zapisy Regulaminu oraz umożliwia ewentualne dochodzenie przed sądem powszechnym odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem rozstrzygnięć opartych o podstawy prawne uznane za nieważne od początku. Sąd podkreśla, że dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (vide: między innymi: wyrok NSA z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, Lex nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r., II OSK 58/06, Lex nr 320905 a także wyrok WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014 r., I SA/Gl 18/14, pub. CBOSA oraz wyrok WSA w Lublinie z 26 marca 2013 r, II SA/Lu 92/13, pub. CBOSA).

Przechodząc do wywodu merytorycznego wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, bowiem nieistotne naruszenie prawa prowadzi wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie tylko nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i nie mogą regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji powtarzającej zwroty i normy ustawowe, a także regulacji modyfikującej i nieprecyzyjnej oraz w nieuprawniony sposób uzupełniającej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej jeśli chodzi o § 1, § 2 ust. 1 pkt 5, § 2 ust. 1 pkt 6, § 2 ust. 1 pkt 7 i 8, § 16 ust. 2 i 3 Regulaminu. W zakresie zaś zarzutu niewypełnienia delegacji ustawowej stanowiska skarżącego Prokuratora sąd nie podziela.

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie Regulaminu zawiera przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.). Kontrolując zaskarżoną uchwałę sąd ma na uwadze brzmienie powyższego upoważnienia w dacie podjęcia uchwały, tj. 21 czerwca 2016 r., które to brzmienie wynikało wówczas z Dz. U. z 2016 r., poz. 250.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 w wyżej wskazanym brzmieniu: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Analiza treści upoważnienia i treści regulacji regulaminowych wskazanych w skardze Prokuratora uprawnia do wniosku o naruszeniu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez regulację § 1, § 2 ust. 1 pkt 5, 6, 7 i 8, § 16 ust. 2 i 3 Regulaminu w sposób wykluczający możliwość uznania uchwały w zaskarżonym zakresie za zgodną z prawem lub jedynie nieistotnie naruszającą prawo.

Odnośnie § 1 Regulaminu skarżący słusznie zarzuca, że powtarza on i modyfikuje przy tym treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g., albowiem określa własne szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sokoły oraz własny przedmiot regulacji Regulaminu.

Trafny jest także zarzut dotyczący § 2 ust. 1 pkt 5 Regulaminu (w brzmieniu nadanym przez uchwałę zmieniającą z 2018 r.), który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez postępowanie z odpadami innymi niż komunalne, powstającymi na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Skoro wymogi te zostały przewidziane w tej ustawie to zbędnym było odsyłanie w uchwale do jej przepisów.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut dotyczący § 2 ust. 1 pkt 6 Regulaminu (w brzmieniu nadanym przez uchwałę zmieniającą z 2018 r.), który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości. Dopuszcza się możliwość pryzmowania śniegu i lodu na krawędzi chodnika lub w pasie zieleni przyulicznej, w sposób nieutrudniający ruchu pieszym i pojazdów, a w przypadku braku możliwości takiego gromadzenia powinny być usunięte z nieruchomości. części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy wynika, że Regulamin może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, zobowiązuje właścicieli nieruchomości wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy to do obowiązków zarządcy drogi należy pozbycie się zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (pkt 2) oraz uprzątnięcie zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (pkt 3). Z kolei w myśl art. 5 ust. 5 ustawy obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (art. 5 ust. 5 ustawy). Kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń z chodników, uregulowana zatem została przepisami rangi ustawy. Tymczasem w § 2 ust. 1 pkt 6 Regulaminu, nie uwzględniono sytuacji określonej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a więc gdy na chodniku położonym bezpośrednio przy granicy nieruchomości jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Prowadzi to do wniosku, że właściciel nieruchomości obowiązany jest uprzątnąć także te części chodników na których odbywa się płatny postój lub parkowanie samochodów. W § 2 ust. 1 pkt 6 regulaminu doszło zatem nie tylko do powtórzenia regulacji zawarte już w ustawie ale także do jej modyfikacji.

Nadto, zdaniem sądu, wskazanie konkretnego sposobu usuwania zanieczyszczeń z chodników także nie mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie upoważniają rady do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie, czy też częstotliwości uprzątania (vide: wyroki: WSA w Poznaniu z 22 października 2015 r., IV SA/Po 372/15; WSA w Łodzi z 29 października 2015 r., II SA/Łd 637/15; WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., II SA/Ke 572/15; WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1169/14; pub. CBOSA). W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, brak jest więc upoważnienia dla rady gminy do określenia sposobu realizacji obowiązku oczyszczania chodników i innych części nieruchomości służących do użytku publicznego ze śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń w taki sposób jak to uczyniono w § 2 ust. 1 pkt 6 tzn.: "dopuszcza się pryzmowanie śniegu i lodu na krawędzie chodnika lub w pasie zieleni przyulicznej, w sposób nieutrudniający ruchu pieszych i pojazdów" a w przypadku braku możliwości takiego gromadzenia obowiązek usunięcia z nieruchomości. Stanowisko takie powszechnie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki: WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1169/14; WSA w Poznaniu z 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 646/14; WSA w Łodzi z 25 września 2013 r., II SA/Łd 413/13; pub. CBOSA). Tego rodzaju obowiązki właścicieli nieruchomości zostały już przez ustawodawcę określone w art. 5 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Wskazane przepisy zaskarżonej uchwały stanowią zatem w istocie powtórzenie regulacji ustawowych, nieuprawnioną ich modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Sąd uznał, że § 2 ust. 1 pkt 7 i 8 przekraczają delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Regulacja zawarta w § 2 ust. 1 pkt 7 Regulaminu stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez mycie pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie w miejscach wyznaczonych przez właściciela pod warunkiem: a) niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do gminnej kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, b) dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, c) mycia wyłącznie nadwozi samochodu. Z kolei § 2 ust. 1 pkt 8 Regulaminu stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi pod warunkiem: a) niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych; b) iż naprawa pojazdów samochodowych dotyczy drobnych napraw; c) iż naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.c.g. upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (vide: wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, pub. CBOSA). W związku z tym, w orzecznictwie przyjmuje się, że na mocy powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, pub. CBOSA). Przepis ten nie stanowi natomiast upoważnienia dla organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Wprowadzając takie ograniczenia Rada przekroczyła więc ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Wymagania wprowadzane w uchwale na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, winny zawierać normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Do osiągnięcia tego celu nie jest zaś konieczne wprowadzanie ograniczeń przedmiotowych co do mycia i napraw pojazdów, gdyż wolą ustawodawcy było to, aby mycie i naprawy pojazdów mogły być realizowane poza warsztatami i myjniami bez ograniczeń przedmiotowych, ale jednocześnie niepowodujący zanieczyszczeń środowiska. Osiągniecie tego celu jest zaś możliwe nie dzięki ww. ograniczeniom, ale poprzez ustanowienie takich wymogów, jakie zostały zawarte przykładowo w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b i pkt 8 lit. a, tj. dokonywanie czynności mycia pojazdów samochodowych przy użyciu środków ulegających biodegradacji na utwardzonych częściach nieruchomości czy gromadzenie powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych. Działania takie, zdaniem sądu, stanowią dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć i naprawiać pojazdy samochodowe poza myjniami i poza warsztatami i nie jest w tym celu potrzebne wprowadzanie takich ograniczeń, które znalazły się w § 2 ust. 1 pkt 7 i 8 uchwały. Redakcja tych przepisów doprowadziła sąd do wniosku, że zakres zastosowania sformułowanych w nich obowiązków ograniczono w sposób niedopuszczalny wyłącznie do mycia samochodów poza myjniami wyłącznie w zakresie jego nadwozia, a napraw wyłącznie do drobnych, co przesądziło o konieczności pozbawienia mocy obowiązującej tych postanowień w całości. Podzielono przy tym zarzut, że treść § 2 ust. 1 pkt 8 lit. c w zakresie w jakim wskazuje, że naprawa pojazdów samochodów poza warsztatami samochodowymi może odbywać się pod warunkiem niestwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, wkracza w stosunki sąsiedzkie regulowane prawem cywilnym. Z kolei w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a powtórzono regulacje samej ustawy o czystości i porządku w gminach, bowiem w jej art. 5 ust. 1 pkt 2 znajduje się zapis o konieczności przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, gdy jej budowa jest technicznie bądź ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. A zatem kanalizacja sanitarna, ewentualnie w określonych okolicznościach bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe, są urządzeniami służącymi odprowadzaniu powstających na nieruchomości nieczystości, co nie wymaga dodatkowych wskazań Regulaminowych.

Na uwzględnienie, zdaniem sądu, zasługuje także zarzut dotyczący § 16 ust. 2 i 3 Regulaminu. Regulacja ta ma następującą treść: Wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: 1) prowadzenia psa na smyczy, a psy ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe; 2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (ust. 2). Przepisy określone w ust. 2 stosuje się odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi (ust. 3).

Wynikający z § 16 ust. 2 pkt 1 Regulaminu bezwzględny obowiązek wyprowadzania na tereny użytku publicznego każdego psa na smyczy a psów ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny w kagańcu, przekracza nie tylko upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. ale także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy a psów ras agresywnych w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017 r., II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016 r., IV SA/Po 61/16, pub. CBOSA). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 16 ust. 2 bezwzględny nakaz wyprowadzania każdego psa na smyczy a ras agresywnych także w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Nadto sąd zwraca uwagę, że kwestionowany zapis ust. 2 § 16 Regulaminu zawiera nieskonkretyzowane sformułowania "miejsca mało uczęszczane przez ludzi", "bezpośrednia kontrola" nad zachowaniem zwierzęcia czy "osoby dorosłe" (art. 10 § 1 K.c. definiuje osobę pełnoletnią a nie osobę dorosłą). Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Z kolei regulacja § 16 ust. 3 Regulaminu nie daje się należycie odkodować w świetle zakazów, w tym bezwzględnych, oraz sposobów wyprowadzania psów uregulowanych w ust. 2. Powstaje bowiem pytanie, jak zastosować "odpowiednio" zasady wyprowadzania innego niż pies zwierzęcia domowego, w sytuacji gdy w stosunku do psów wprowadzono obowiązki ujęte w sposób niedookreślony, budzący poważne wątpliwości interpretacyjne a w konsekwencji niezgodnie z prawem. Poza tym wyeliminowanie ust. 2 w całości czyniłoby regulację zawartą w ust. 3 przepisem martwym.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać również należy, trafnie odnotowane przez Prokuratora, przepisy Zasad techniki prawodawczej ujęte w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). Istotne uchybienie tym Zasadom przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w zw. z § 143 Zasad wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad, poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (odesłanie zawarte w § 143 Zasad), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (§ 134 i 135 Zasad). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w zw. z § 143 Zasad wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014r., IV SA/Po 792/13). Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP przez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Jak wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 991/17, powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Z § 6 Zasad wynika także generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok TK w sprawie Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał: precyzyjność, jasność oraz legislacyjna poprawność. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów (zrozumiałość na gruncie języka powszechnego). Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Jak wyżej wykazano w odniesieniu do przepisów, których nieważność stwierdzono w punkcie 1 wyroku, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jak i reguły wynikające z Zasad technik prawodawczej nie zostały w przypadku zaskarżonego Regulaminu zachowane, a naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny. Dlatego orzeczono w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.).

Natomiast sąd oddalił skargę co do zarzutu niewypełnienia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. uregulowania kwestii dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek. Obowiązek wprowadzenia regulacji, której brak Prokurator zarzuca jako niewypełnienie upoważnienia ustawowego, wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 września 2019 r., a więc nieobowiązującym na datę uchwalania zaskarżonego Regulaminu. Zgodnie przy tym z art. 9 ust. 1 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579), rada gminy była obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej do przepisów ustawy zmienianej w nowym brzmieniu, w terminie do 31 grudnia 2020 r.

Dlatego w tym zakresie orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 2 marca 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z 16 października 2020 r.