Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1072/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 2 pkt 2, ust. 5, ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: par. 6, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 2, art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Brzeźnio z dnia 23 marca 2022 r. nr XLV/217/2022 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Brzeźnio w 2022 roku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Brzeźnio na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR


UZASADNIENIE

W dniu 23 marca 2022 r. Rada Gminy Brzeźnio, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638, z 2021 r. poz. 1718 i 1728), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", podjęła uchwałę nr XLV/217/2022 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Brzeźnio w 2022 roku.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Łódzki wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie Wojewody Łódzkiego zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w Dziale VII Programu konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące, miejsc dokarmiania tych zwierząt, podczas gdy z powołanego przepisu u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., poprzez niewystarczającego uregulowania w treści Programu kwestii związanych z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 17 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;

4. art. 11a ust. 7 pkt 1-3 u.o.z., poprzez zaniechanie konsultacji z właściwym powiatowym lekarzem weterynarii, organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz dzierżawcami lub zarządcami obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Program nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, Wojewoda Łódzki stwierdził że z art. 11 ust. 2 pkt 2 u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Tymczasem w treści Działu VII, Rada ograniczyła się np. jedynie do stwierdzenia, że dokarmianie w okresach, gdy samodzielne zdobycie pokarmu przez zwierzęta, ze względu na niekorzystne warunki atmosferyczne będzie trudne, czy też, iż dokarmianie kotów będzie prowadzone na terenie ich przebywania oraz za zgodą i w porozumieniu z właścicielem lub zarządcą terenu. W ocenie skarżącego wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, ani miejsca dokarmiania tych zwierząt. Zdaniem skarżącego kwestionowany przepis uchwały pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Natomiast zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc dokarmiania zwierząt stanowi istotne naruszenie prawa. Dodatkowo tak skonstruowane zapisy są niespójne ponieważ § 11 ust. 2 pkt 3 Programu stanowi o zwierzętach, a w pkt 3 o kotach. Za nieprawidłowy należy uznać ponadto § 11 ust. 2 pkt 2 Programu, który reguluje zasady odławiania kotów, ponieważ kotów wolnożyjących nie powinno się odławiać, w celu znalezienia mu rodziny.

Następnie Wojewoda Łódzki stwierdził, że w § 8 pkt 5 Programu Rada Gminy Brzeźnio postanowiła, że w okresie przebywania zwierząt w schronisku poszukiwani będą właściciele, bądź osoby zainteresowane ich adopcją. Tak skonstruowany zapis nie wypełnia delegacji wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., który nakłada na lokalnego prawodawcę określenia sposobu poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, w szczególności określić podmiot zobowiązany do poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, czy też wskazania w jaki sposób to zadanie będzie wykonywane.

Odnosząc się do braku wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z., skarżący stwierdził, że w § 17 Programu Rada Gminy Brzeźnio pominęła kwotę przeznaczoną na finansowanie zadania w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

Jednocześnie skarżący stwierdził, że przy podejmowaniu uchwały nie został wypełniony obowiązek konsultacji z właściwym powiatowym lekarzem weterynarii, organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz z dzierżawcami lub zarządcami obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. W ocenie skarżącego obowiązek powyższy stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brzeźnio wniosła o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności organ stwierdził, że wypełnił obowiązek ustawowy wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Dział VII zaskarżonej uchwały precyzuje, na czym polega opieka nad wolno żyjącymi kotami. Żądanie określenia konkretnych miejsc przebywania kotów wolno żyjących i precyzyjnego określenia częstotliwości dokarmiania wydaje się w takim przypadku - w odniesieniu do kotów wolno żyjących - działaniem niemożliwym. Postanowienia Programu uznać należy za wystarczające, wypełniające delegację ustawową, która w sposób wystarczający na potrzeby lokalne. Opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje tego jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji. W przytoczonym postanowieniu uchwały uregulowano natomiast kwestię identyfikacji miejsc przebywania kotów wolno żyjących, ich dokarmiania. Odniesiono się również do kwestii zapewnienia kotom schronienia, usypiania ślepych miotów, wyłapywania, szczepienia, jak też ich sterylizacji i kastracji.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, organ stwierdził, że Program obejmuje kwestie związane z poszukiwaniem właściciel i bezdomnych zwierząt wymaganych przepisem art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., na co wskazuje uregulowanie zawarte w § 8 pkt 5 Programu. Ponadto wskazał, że pozyskiwanie właściciel i dla bezdomnych zwierząt odbywa się w drodze działań niewładczych i w ramach omawianej regulacji nie jest możliwe wymienienie wszystkich form, przy wykorzystaniu których takie działania będą podejmowane. Zamieszczenie w przywołanym przepisie przykładowych form wykorzystywanych dla propagowania przyjmowania bezdomnych zwierząt nie zmieniłoby charakteru prawnego kwestionowanego przepisu, ponieważ w dalszym ciągu na podmiocie obowiązanym do realizacji tego zadania spoczywałby obowiązek poszukiwania możliwie najskuteczniejszych rozwiązań i działań zmierzających do uzyskiwania przez zwierzęta nowych właścicieli.

W ocenie Rady Gminy Brzeźnio przedstawiono także w Programie sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Sprowadza się to do rozdzielenia w programie ogólnie zabezpieczonej w budżecie sumy na poszczególne zadania programu, tak aby wiadomym było, jaka konkretnie kwota została przeznaczona na realizację danego zadania. Ustawa nie wymaga wprost, aby w uchwale wskazano, w jaki sposób zostanie rozdzielona ogólna kwota przeznaczona na realizację programu na poszczególne cele, a tym bardziej określenia "trybu postępowania przy ich wydatkowaniu". Nie można zresztą wykluczyć, że w trakcie realizacji programu koszt realizacji konkretnych celów będzie ulegał zmianie. Dla zrealizowania celu programu, jakim jest ochrona zwierząt, istotne jest, że na wykonanie programu zostaje przeznaczona określona kwota, którą wskazano w uchwale, jak również wskazano, na co konkretnie te środki będą wydatkowane.

W ocenie organu błędnie wywodzi w swojej skardze organ, że zaniechano konsultacji z właściwym powiatowym lekarzem weterynarii, właściwymi organizacjami społecznymi oraz dzierżawcami lub zarządcami obwodów łowieckich, załączając do odpowiedzi na skargę odpowiednie dokumenty. Jednocześnie zaznaczył, że na terenie Gminy Brzeźnio nie działają organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona zwierząt stąd brak było podstaw jak i brak jest obowiązku konsultacji Programu z takimi organizacjami, jako że wydawany akt ma charakter prawa miejscowego, właściwego dla terenu danej Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiła strona skarżąca, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania.

Wskazać następnie należy, że zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Według art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA" oraz Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2 - Z. Kmieciak, M. Stahl, s. 102).

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr LII/305/22 z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gidle w 2022 roku", podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", jest aktem prawa miejscowego. Pogląd ten jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie w swoich wyrokach podkreślał, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy – prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por.: wyroki NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17, z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 971/19, z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3136/17, z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, CBOSA).

Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że akty prawa miejscowego zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), powoływanej dalej jako: "konstytucja RP", są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, konieczne staje się wyeksplikowanie, że zgodnie z brzmieniem art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Pod pojęciem "zwierząt bezdomnych" ustawodawca rozumie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 u.o.z.).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że art. 11a ust. 2 w punktach 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. określa elementy obligatoryjne programu, a więc takie które powinny zostać uwzględnione przy jego opracowaniu i nie mogą w nim zostać pominięte bądź zmodyfikowane, bowiem takie działanie należałoby ocenić w kategoriach niewypełnienia delegacji ustawowej bądź przekroczenia zakresu tej delegacji. Natomiast elementy fakultatywne programu z uwagi na użyty zwrot "może obejmować" zostały zdefiniowane w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że art. 11a ust. 2 w punktach 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. określa elementy obligatoryjne programu, a więc takie które powinny zostać uwzględnione przy jego opracowaniu i nie mogą w nim zostać pominięte bądź zmodyfikowane, bowiem takie działanie należałoby ocenić w kategoriach niewypełnienia delegacji ustawowej bądź przekroczenia zakresu tej delegacji. Natomiast elementy fakultatywne programu z uwagi na użyty zwrot "może obejmować" zostały zdefiniowane w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z.

Dokonując zatem merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w Dziale VII Programu konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące, miejsc dokarmiania tych zwierząt, należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, że program w tym zakresie jest nieprecyzyjny.

Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, WSA w Łodzi z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 481/22, CBOSA). Wskazuje się jednocześnie, że duża zmienność okoliczności, na którą składają się: populacja wolno żyjących kotów oraz miejsca ich przebywania i legowiska, z jednoczesnym brakiem stałości liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga konsekwentnego, corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dopasowywania go do aktualnych możliwości, warunków oraz potrzeb. Wobec tego postanowienia programu powinny skupiać się na zmienności wskazanych powyżej warunków i wobec tego cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że postanowienia Programu są zbyt ogólnikowe w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rada Gminy Brzeźnio ograniczyła się w tym zakresie wyłącznie do sformułowania podstawowych i niepełnych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy, co należy uznać za brak wyczerpania delegacji ustawowej. Program nie zawiera żadnych szczegółów co do tego, jak ten obowiązek ustawowy będzie realizowany, albowiem nie wskazano w jaki sposób mają być ustalane miejsca przebywania oraz dokarmiania kotów wolno żyjących, nie skonkretyzowano częstotliwości dokarmiania kotów, ewentualnie nie określono żadnego sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. W zakresie dokarmiania stwierdzono jedynie: "opieka będzie realizowana poprzez dokarmianie w okresach, gdy samodzielnie zdobycie pokarmu przez zwierzęta, ze względu na niekorzystne warunki atmosferyczne (zima) będzie trudne", nie precyzując ani częstotliwości ani zasad zakupu czy przydziału pokarmu. Jednocześnie w Programie nie odniesiono się do ustalania miejsc przebywania, nie podano także konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ewentualnie sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. Wskazano jedynie: "Dokarmianie kotów będzie prowadzone na terenie ich przebywania oraz za zgodą i w porozumieniu z właścicielem lub zarządcą terenu". Nie ma w uchwale mowy np. o monitorowaniu skupisk kotów wolno żyjących i jakie konkretne działania opiekuńcze gminy związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania.

Sąd podziela także pogląd skarżącego, o brak spójności Programu i jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej w § 11 ust. 1 pkt 3, gdzie wskazano na dokarmianie, gdy samodzielne zdobycie pokarmu przez zwierzęta będzie trudne. Oczywiście prawdopodobnie chodzi wyłącznie o koty, ponieważ tylko o tym może stanowić Gmina, jednak w pozostałych punktach wskazano na koty, zatem można uznać, że w tym wypadku doszło do przekroczenia delegacji ustawowej.

Sąd odnosząc się do zarzutu, że kotów wolnożyjących nie powinno się odławiać, w celu znalezienia mu rodziny nie uważa go za zasadny, bowiem z przepisu Programu nie wynika, że taki jest cel odłowienia. W programie wskazano jedynie, że w razie odłowienia zostanie on poddany sterylizacji/kastracji i odwieziony bądź oddany do schroniska celem znalezienia rodziny adopcyjnej. W tym przypadku nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej wskazano jedynie sposób postępowania w przypadku odłowienia kota.

Zdaniem Sądu, niezbędnym staje się zawarcie precyzyjniejszej regulacji w Dziale VII Programu, w szczególności mając na względzie zmieniające się warunki, jak i populacje bezdomnych kotów, która musi być adekwatna do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Na tle powyższej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że plan nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają, czy miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, CBOSA). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 906/17, CBOSA). Należy również stwierdzić, że w Programie nie wskazano sposobu wydawania społecznym opiekunom kotów karmy, pominięto również to, gdzie karma będzie wydawana i na jakich zasadach będzie nabywana.

Ponadto należy zauważyć, że regulacja zawarta w Dziale VII obejmuje określenia nieprecyzyjne, jak "niekorzystne warunki atmosferyczne (zima)" lub "będzie trudne", co prowadzi do braku jednoznaczności, albowiem z Programu nie wynika, czy w związku z takim zapisem w pozostałych porach roku gmina nie będzie dokarmiać kotów, kiedy warunki atmosferyczne są niekorzystne oraz kto ma stwierdzić trudność samodzielnego zdobycie pokarmu i na jakiej podstawie powyższe założenia mają być określane

Posłużenie się w Regulaminie ww. pojęciami stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), które nakazują takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy. Przepisy prawa miejscowego muszą być formułowane w sposób czytelny, precyzyjny i jednocześnie wyczerpujący, aby posługiwanie się nimi nie rodziło problemów interpretacyjnych. Natomiast zawarta w Programie nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, zawierająca pojęcia niedookreślone, nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie (por. II SA/Łd 1003/22).

W ocenie Sądu, zapisy zawarte w Dziale VII w Programie są równie ogólnikowe jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Regulacja programu została zatem sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Wykonanie bowiem postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć natomiast charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w tym przepisie ustawy. Z treści u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad kotami, jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy, została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi. Wobec tego należy jednoznacznie wskazać, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny, a jednocześnie jasny i czytelny dla odbiorców, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie wyczerpujących. Za takie, w ocenie Sądu, należy uznać powyższe braki.

Sąd podziela również zarzut niewypełnienia delegacji ustawowej wobec braku wskazania sposobu poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W § 8 pkt 5 Programu wskazano jedynie: "Bezdomne zwierzęta znajdujące się na terenie gminy będą w okresie przebywania zwierząt w schronisku poszukiwani będą właściciele, bądź osoby zainteresowane ich adopcją". Program powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, dostosowane do warunków lokalnych. Organ nie ustalił zakresu poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt ograniczając się jedynie do zamieszczenia zapisów o charakterze postulatywnym, z pominięciem wskazania konkretnych działań zmierzających do znalezienia właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz nie wskazał podmiotu odpowiedzialnego za ich realizację, nie określono przykładowych działań mających na celu realizację tego zadania, tj. kampanie realizowane za pomocą regionalnych środków masowego przekazu, stron internetowych, w tym portali społecznościowych, ogłoszeń zamieszczanych w miejscach publicznych. Brak jednoznacznego określenia sposobu realizacji tego zadania, w praktyce może oznaczać brak możliwości jego realizacji

Sąd w pełni aprobuje również zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niedostateczne określenie w § 17 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Zgodnie z zapisem Programu: " § 17. 1. Na realizację zadań wynikających z niniejszego programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Brzeźnio na 2022 rok środki finansowe w wysokości 110 000 złotych z przeznaczeniem na:

1) wyłapywanie bezdomnych zwierząt, opiekę weterynaryjną w trakcie odłowienia i transport zwierząt do schroniska – 3 500 zł;

2) utrzymanie w schronisku bezdomnych zwierząt, w tym:

a) zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy – 95 500 zł,

b) usypianie ślepych miotów – 800 zł,

c) obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt bezdomnych w schronisku – 3 500 zł,

d) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej dla zwierząt powypadkowych – 1 500 zł;

3) sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi – 1 500 zł;

4) zakup karmy dla wolno żyjących kotów – 400 zł;

5) działania o charakterze edukacyjno-informacyjnym – 500 zł;

6) opieka nad zwierzętami gospodarskimi – 2 800 zł. ł".

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, CBOSA). Wobec tego, działając w zakresie delegacji ustawowej, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co powinno mieć odzwierciedlenie w uregulowaniu wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji bez możliwości pominięcia poszczególnych składowych. Stąd też w ocenie Sądu narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. brak wskazania w § 17 Programu środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

Z obecnego kształtu regulacji nie wynika, czy gmina w ogóle nie przewiduje wydatkowania na wymienione powyżej aspekty z uwagi na ich pominięcie, czy też zostały one błędnie zaliczone do innej kategorii wydatków.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutu, zgodzić się należy częściowo ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego wskazującym na naruszenie art. 11a ust. 7 poprzez zaniechanie konsultacji. W pierwszej Kolejności należy zauważyć, że z załączników do odpowiedzi na skargę wynika, że konsultacje z powiatowym lekarzem weterynarii i kołem łowieckim odbyły się. Natomiast z odpowiedź na skargę wynika, że na terenie nie działają organizacje społeczne, stąd brak konsultacji. Nie mniej Sąd stoi na stanowisku , iż brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej, czy też brak wiedzy, co do powyższej kwestii, nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie. Słuszne jest także przyjęcie, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar i w tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. W przypadku braku informacji o działalności bezpośrednio na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt (brak zarejestrowanych na terenie gminy takowych organizacji), dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, wystarczającym, ale też koniecznym jest umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie.

Nie można - w ocenie Sądu - przyjąć za zasadne nakładanie na gminę nieograniczonego obowiązku poszukiwania działających na jej terenie organizacji społecznych, zajmujących się ochroną zwierząt. O ile gmina stwierdzi, że na jej terenie nie są zarejestrowane żadne organizacje tego typu, to uznać należy - w świetle literalnego brzmienia przepisu - że nie ma obowiązku bezpośredniego konsultowania programu. Nie mniej jednak, należy mieć na uwadze i uznać za fakt notoryjny, zatem znany także organom gminy, że na terenie kraju funkcjonują organizacje o charakterze ogólnopolskim, zajmujące się ochroną zwierząt. W tym jednak wypadku przyjąć należy, iż wystarczającym dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt będzie umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. Z akt sprawy przekazanych do sądu nie wynika aby w BIP Gminy w 2022r. zamieszczono jakiekolwiek ogłoszenie dotyczące Programu.

Przedstawione ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je wykonywał, co w rozpoznawanej sprawie, jak wykazano powyżej, nie zostało zrealizowane.

Podsumowując, zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych, nadto zawiera regulacje wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, które nie zostały przewidziane przez ustawodawcę zarówno wśród elementów obligatoryjnych jak i fakultatywnych. Stwierdzone uchybienia świadczą dobitnie o istotnym naruszeniu art. 11a u.o.z., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w szczególności mając na uwadze niedostateczne określenie w § 17 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Niemożliwym byłoby stwierdzenie zaskarżonej uchwały w części, co do której odnoszą się zarzuty i które Sąd w znacznej większości podziela, albowiem skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczego elementu umożliwiającego jego wykonanie, tj. postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego Programu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania obowiązkiem zwrotu na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sąd obciąża stronę przegrywającą sprawę.

is