Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1398/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 55
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1230/11 w sprawie ze skargi P. S.A. w [...] na decyzję Kujawsko- Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wykonania pasów przeciwpożarowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S.A. w [...] na rzecz Kujawsko- Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. w B. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu z [...] września 2011 r. w przedmiocie wykonania pasów przeciwpożarowych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Świeciu na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), nakazał zarządcy linii kolejowych - dyrektorowi Z. w B. wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej [...].

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. S.A. w W. Z. w B., decyzją z [...] września 2011 r. Kujawsko-Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu uchylił w całości zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego oraz nakazał Spółce P. S.A. w W. wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej [...], wskazując jednocześnie, na jakich kilometrach i po której stronie toru należy wykonać pas przeciwpożarowy, a także określając termin realizacji przedmiotowego obowiązku. Na stronę nałożono ponadto obowiązek zapewnienia użyteczności wykonanych pasów przeciwpożarowych przez cały rok. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji była wyłącznie wada formalna tego rozstrzygnięcia, polegająca na nałożeniu obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych na Dyrektora Z. w B., podczas gdy stroną postępowania prowadzonego przez Komendanta Powiatowego powinna być osoba prawna, a mianowicie P. S.A. z siedzibą w W. – Z. w B., której Dyrektor jest jedynie pełnomocnikiem. Odnosząc się do istoty sprawy, Komendant Wojewódzki stwierdził, że podmiotem obowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych jest zarządca linii kolejowej, co wynika z art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Spółki na decyzję z [...] września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że organy prawidłowo uznały, że jest podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej jest zarządca infrastruktury kolejowej, co wynika z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Objęcie terenu leśnego reżimem prawnym ustawy o lasach i ustawy o ochronie przeciwpożarowej z jednej strony, oraz reżimem ustawy o transporcie kolejowym z drugiej strony powoduje, że szczególne zagrożenia, jakimi są niebezpieczeństwa powstania pożarów skutkiem ruchu kolejowego powinny być usuwane przez przewoźników kolejowych zgodnie z ustawą o transporcie kolejowym. Inne zagrożenia pożarowe o charakterze ogólnym powinny zaś zostać usuwane przez właścicieli, zarządców, użytkowników lub faktycznie władających terenem, zgodnie z przepisami ustawy o lasach i ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Powyższe stanowisko przyjęto na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, w świetle którego obowiązkiem stosowania normy ochrony przeciwpożarowej oraz obowiązkiem ochrony środowiska obciążono przewoźników kolejowych, a więc inny podmiot niż właścicieli terenu, jego użytkowników, władających nim i właścicieli lasów. Przepis ten, jakkolwiek ma charakter ogólny, to jednak wskazuje wyraźnie na źródło zagrożenia przeciwpożarowego, którym jest ruch kolejowy. Usunięcie zagrożeń pożarowych związanych z ruchem pociągów, wymaga zatem wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej, a obowiązek ten obciąża zarządców, przewoźników kolejowych i użytkowników bocznic kolejowych. Użytego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym pojęcia "ochrony przeciwpożarowej" nie należy bowiem ograniczać do ochrony przeciwpożarowej jedynie lokomotywy wraz z wagonami. Ustawodawca nie zawęził obowiązków wskazanych wyżej podmiotów jedynie do obiektów stricte kolejowych, skoro w tym przepisie obok ochrony przeciwpożarowej wymienia się też ochronę środowiska. W ocenie Sądu, wyrażone w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym prawo zarządcy kolejowego do urządzania i utrzymywania na sąsiadujących z linią kolejową gruntach pasów przeciwpożarowych oznacza zaopatrzenie tego zarządcy w niezbędne prawo do wejścia na cudzy grunt, które jest konieczne do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w ramach określonego w art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, obowiązku ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku z 25 stycznia 2012 r., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący podniósł zarzut naruszenia:

- art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez brak uwzględnienia, że podmiotem odpowiedzialnym za ochronę przeciwpożarową terenu, na którym umiejscowione są pasy przeciwpożarowe, a więc także za wykonanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych, jest jego właściciel, tj. właściwe miejscowo nadleśnictwo,

- art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w związku z niewłaściwym przyjęciem, że przepisy te stanowią podstawę odpowiedzialności skarżącego za wykonanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych w sytuacji, gdy art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym przewiduje jedynie ogólne zobowiązanie zarządców, przewoźników kolejowych i użytkowników bocznic kolejowych do spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową; z przepisu tego nie wynikają żadne skonkretyzowane obowiązki w tym zakresie, ponadto obowiązek ten dotyczy tylko terenu kolejowego pozostającego w zarządzie skarżącego, na którym przedmiotowe pasy przeciwpożarowe się nie znajdują;

- art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym poprzez przyjęcie, że wynika z niego obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych przez zarządcę linii kolejowej,

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym,

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy orzekające w sprawie organy administracji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie ustalenia podmiotu będącego właścicielem i sprawującego władztwo nad terenem, na którym znajdują się pasy przeciwpożarowe, przez co w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje na to, że skarżący zmierza do wykazania, iż obowiązek wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od terenów leśnych nie spoczywa na zarządcy infrastruktury kolejowej, ale na podmiocie sprawującym władztwo nad terenem leśnym. Z powyższym stanowiskiem nie można się jednakże zgodzić, albowiem nie znajduje ono uzasadnienia w przepisach prawa, który odnoszą się do obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że podmioty obowiązane do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych zostały określone w przepisach ustawy o transporcie kolejowym. Przypisanie takiego charakteru przepisom ustawy o transporcie kolejowym pozostaje równocześnie w pełni zharmonizowane z brzmieniem § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. II OSK 664/12; wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r. sygn. II OSK 116/12; wyrok NSA z dnia 22 października 2013 r. sygn. II OSK 1322/12; wyrok NSA z dnia 22 października 2013 r. II OSK 1850/12; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1381/12; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1351/12). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela przedstawione wyżej zapatrywanie, jak i argumenty, które stały za tak sformułowanym stanowiskiem interpretacyjnym.

Ustawa o transporcie kolejowym jest podstawową regulacją w odniesieniu do linii kolejowych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 tej ustawy, linia kolejowa to droga mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami. W myśl art. 4 pkt 7 tej ustawy, zarządcą infrastruktury jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie; funkcje zarządcy infrastruktury kolejowej lub jej części mogą wykonywać różne podmioty. W Rozdziale 4 ustawy o transporcie kolejowym unormowane zostały kwestie związane z bezpieczeństwem transportu kolejowego. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Norma ta ma niewątpliwie charakter ogólny. Powyższe zaś uprawnia do stwierdzenia, że określony w niej obowiązek obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego przez jaki teren linia ta przebiega, a zatem również na terenie lasów. Uzupełnieniem powyższej normy jest przepis art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Wbrew odmiennej ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, zawarty w powyższej normie zwrot “ma prawo" odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje zatem zarządcy uprawnienie do dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi celem wykonania ciążącego na tym podmiocie z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Umożliwia zatem wykonywanie robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych, niezależnie od charakteru terenu, na którym usytuowana jest linia kolejowa. Przepis art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowi z kolei, że jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów. Przepis ten nie wyłącza obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz zmienia jedynie zasadę ponoszenia kosztów urządzenia i utrzymywania tych pasów, które w takiej sytuacji obciążają właścicieli gruntów.

Zawarta w ustawie o transporcie kolejowym regulacja pozostaje w łączności z przepisami o ochronie przeciwpożarowej zawartymi w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. W myśl art. 1 tej ustawy ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. Nie budzi wątpliwości, że linia kolejowa jako obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi, iż osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Ma rację skarżący, gdy wskazuje, że z przepisów tych, jak też z art. 4 tej ustawy, wynika, że właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego ma obowiązek tak zabezpieczyć obiekt, aby nie stał się on źródłem zagrożenia pożarowego. Zasada ta nie wpływa jednak na obowiązywanie reguły, która za równoległy przedmiot ochrony przeciwpożarowej uznaje również środowisko i w celu zapobiegania powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów odrębne środki ochrony przewiduje w stosunku do lasów. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które powinno uwzględnić również sposoby zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W myśl § 38 ust. 1 tego rozporządzenia, lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają: 1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów; 2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Z przywołanego przepisu wynika, że w trzech powyżej wskazanych ustawach, tj. ustawie o lasach, w ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej wymienione zostały podmioty, na których ciąży obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast rodzaje i sposób wykonania tych pasów określają przepisy dwóch rozporządzeń, z których pierwsze zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, a drugie – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ustawy o transporcie kolejowym.

Przedstawioną interpretację potwierdzają przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach stanowi natomiast, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje obowiązku właścicieli lasów w zakresie ich ochrony przeciwpożarowej, chodzi jednak tu o obowiązki wynikające z powszechnej ochrony lasów, niezastrzeżone przez przepisy szczególne dla innych podmiotów m.in. dla zarządców linii kolejowych. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów nie wymieniono pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych, co świadczy o tym, że obowiązek ich urządzania nie ciąży na właścicielach lasów. Reasumując powyższe uwagi, za nieusprawiedliwione należy uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które oparte są na zapatrywaniu utrzymującym, że obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od terenów leśnych spoczywa na innym podmiocie aniżeli zarządca infrastruktury kolejowej.

Kwestie dotyczące określenia podmiotu sprawującego władztwo nad terenem, na którym znajdują się pasy przeciwpożarowe, w świetle przyjętej wykładni przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, nie mają wpływu na wynik sprawy, z tej przyczyny formułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, nawiązującego do tego zagadnienia, podlegają oddaleniu.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.