Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 164/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Izabela Wędrak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie świadczenia przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzajacą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...].


UZASADNIENIE

III SA/Łd 164/07

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 28 września 2006r. B. K. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy Nr 1 w Ł. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] w przedmiocie przyznania mu świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu swojej prośby powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006r. stwierdzający niekonstytucyjność postanowień ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. oraz zmieniającej ją ustawy z dnia 20 grudnia 2002r. Z uwagi na powyższe wniósł o korektę przyznanego mu od dnia 2 lipca 2002r. świadczenia przedemerytalnego zgodnie z ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 14 grudnia 1994r.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 145a, art. 149 § 3 k.p.a., orzekł o odmowie wznowienia postępowania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania B. K. świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wyrokiem z dnia 18 września 2006r, sygn. akt SK 15/05 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20.12.2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003r. Nr 6 poz. 65) w części w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002r". Podniósł, iż decyzje administracyjne, które stanowią podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145a k.p.a. to decyzje wydane w oparciu o przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny czyli art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty. Organ wskazał przy tym, iż nie istnieje możliwość zmiany wysokości już nabytych (na podstawie art. 37k ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu) świadczeń przedemerytalnych po 01.01.2002r. Art. 37k nie stanowił bowiem przedmiotu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i nie ma podstaw do stosowania go do tego typu spraw i składanych wniosków.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. podniósł, iż nie zgadza się z argumentacją prawną przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Wskazał, iż wyrokiem z dnia 18 września 2006r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował wadę prawną nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 20 grudnia 2002r., a w konsekwencji także z 17 grudnia 2001r. Ponadto nowelizacja z dnia 20.12.2002r. zaczęła obowiązywać dopiero od dnia 06.02.2003r. Zdaniem skarżącego, powyższe oznacza, iż w okresie od 01.01.2002 do 05.02.2003 obowiązywały przepisy w zakresie przyznawania świadczeń przedemerytalnych niegodne z Konstytucją. W konsekwencji wadliwych zmian legislacyjnych do dnia 06.02.2003r., od którego zaczęła obowiązywać zgodnie z prawem nowelizacja ustawy z dnia 20.12.2002r., obowiązującym aktem prawnym dla przyznania skarżącemu świadczenia przedemerytalnego była, w ocenie B. K., ustawa z dnia 14.12.1994r., co oznacza, że istnieją podstawy do wznowienia w jego sprawie postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145a, art. 147, art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2, art. 150d ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 37k ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż B. K. uzyskał prawo do świadczenia przedemerytalnego na podstawie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] wydanej w oparciu o art. 37k ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym po dniu 01.01.2002r. Podał, iż skarżący nie miał ustalonych uprawnień do świadczenia przedemerytalnego na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001r., wobec czego nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 37k ust. 2 ustawy w brzmieniu, na podstawie którego istniała możliwość uzyskania świadczenia przedemerytalnego w wysokości 90% kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego, nie mniej jednak niż wysokość zasiłku określona w art. 37j ust. 2 i 3. Organ wskazał, iż przepis art. 37k ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzemieniu obowiązującym po 01.01.2002r. nie był przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18. 09. 2006r. sygn. akt SK 15/05, który został opublikowany w dniu 26.06.2006r. (Dz. U. Nr 170, poz. 1222). Zatem, zdaniem Wojewody, nie ma możliwości zmiany na podstawie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wysokości już nabytych świadczeń przedemerytalnych przyznanych po dniu 01.01.2002r., bowiem świadczenia te przyznawane były w oparciu o wskazane przepisy art. 37k ust. 1 i 2 ustawy. Dlatego też wznowienie postępowania w niniejszej sprawie jest przedmiotowo niedopuszczalne i uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania.

Organ podniósł również, iż B. K. wniósł o wznowienie postępowania na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.09.2006r., nie mającego zastosowania w jego sprawie, nie wniósł natomiast o wznowienie postępowania na podstawie art. 150d ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który daje możliwość ponownej zmiany wysokości oraz samego ustalenia prawa na wniosek strony lub z urzędu. Dodał jednocześnie, iż organ był związany żądaniem strony.

Wojewoda wskazał również, iż decyzja o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145a k.p.a. nie wyklucza możliwości zwrócenia się przez B. K. do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 155 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie wniósł B. K. i zażądał zmiany zaskarżonej decyzji. Stwierdził, iż na podstawie analizy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.03.2005r. (K 19/02) i z dnia 18.09.2006r. (SK 15/05) daje się sformułować wniosek, że w zaistniałej sytuacji prawnej przysługuje mu prawo do świadczenia przedemerytalnego na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzemieniu obowiązującym przez 31.12.2001r., przed nowelizacją. Wskazał, iż wnioskując o przeliczenie świadczenia przedemerytalnego wg. stanu prawnego obowiązującego do 31.12.2001r. nie kwestionował zapisów ustawy przejściowej z dnia 17.12.2001r. lecz datę początkową jej obowiązywania. W ocenie skarżącego, postanowienia ustawy przejściowej z dnia 17.12.2001r. łącznie ze zmianami nowelizacji z dnia 20.12.2002r. weszły w życie z dnia 06.02.2003r. Skarżący zaznaczył, iż problem prawny jego sprawy sprowadza się do pytania, pod rządami, której ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, powinno być ustalone jego prawo do świadczenia przedemerytalnego w dniu 2 lipca 2002r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 149 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 7, 8, 9 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zauważyć, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Zgodnie z przepisem art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Dopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. jest ograniczona dwoma przesłankami pozytywnymi. Pierwszą przesłanką jest rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, drugą przesłanką wznowienia jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o przyznaniu B. K. świadczenia przedemerytalnego jest decyzją ostateczną, wydaną na postawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2001r., Nr 6, poz. 56 ze zm.). W dniu 18 września 2006r Trybunał Konstytucyjny, w sprawie o sygn. akt SK 15/05, orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003r. Nr 6 poz. 65) w części w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002r".

Zgodnie natomiast z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wydanie takiej decyzji jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 145a § 2 i 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych będzie przykładowo miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. w formie zaświadczenia; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera swoje żądanie na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1. Natomiast niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi, gdy żądanie takie pochodzi od osoby nie będącej stroną albo gdy złoży je strona nie posiadająca zdolności do czynności prawnych - por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 1998, s. 737-738. Z treści art. 149 § 2 k.p.a. wynika bowiem jednoznacznie niemożność wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw do jego wznowienia. Ustalenie bowiem, czy istnieją te podstawy może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, o czym wyraźnie stanowi cytowany przepis. Podkreśla to zresztą jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie: "Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia" - wyrok z 20 czerwca 1991 r., IV SA 487/91 (ONSA 1991, nr 2, poz. 50). Wskazać należy, iż przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a § 1, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 145a § 2 i 148 k.p.a. Jeżeli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wyda decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły swoje decyzje o odmowie wznowienia postępowania na dokonanej przez siebie ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc sprzecznie z § 3 w zw. z § 2 art. 149 k.p.a. Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie jest przedmiotowo niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż art. 37k ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2001r., Nr 6, poz. 56 ze zm.), będący podstawą wydania przez Prezydenta Miasta Ł. ostatecznej decyzji z dnia [...] o przyznaniu B. K. świadczenia przedemerytalnego, nie był przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006r. w sprawie o sygn. akt SK 15/05. Organ wskazał, iż Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty, który nie był podstawą wydania decyzji z dnia [...], a wobec tego uzasadnione jest wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, przedstawionego wyżej poglądu organu nie podziela. Skoro organ administracji przyjął, iż wniosek skarżącego z dnia 28 września 2006r. stanowi prośbę o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], to w ocenie Sądu spełnione zostały przesłanki formalne do wydania w tej sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie zachodzą bowiem żadne przeszkody podmiotowe do wznowienia tego postępowania, jak również brak jest negatywnych przesłanek przedmiotowych: wniosek skarżącego złożony został w terminie, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a., dotyczy decyzji ostatecznej wydanej w oparciu o przepisy ustawy 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 18 września 2006r. orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003r. Nr 6 poz. 65) w części w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002r". Ocena, czy wskazane wyżej orzeczenie Trybunału z dnia 18 września 2006r. ma wpływ na sytuację prawną skarżącego, ustaloną ostateczną decyzją z dnia [...], powinno zatem być dokonane w toku wznowionego postępowania. Orzeczenie Trybunału odnosiło się do zmian dokonanych w ustawie z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i należało ocenić, czy stwierdzona niekonstytucyjność części art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty ma wpływ na ocenę prawidłowości wydania ostatecznej decyzji, o której zmianę występował skarżący w piśmie z dnia 28 września 2006r. Zresztą należy zauważyć, iż taka ocena została przez organy obu instancji dokonana, gdyż zarówno w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] badana był przesłanka wpływu orzeczenia Trybunału z dnia 18 września 2006r. na ostateczną decyzję z dnia [...] w sprawie przyznania B. K. świadczenia przedemerytalnego, jednak zostało to przeprowadzone bez uprzedniego wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. Naruszono tym samym art. 149 § 2 i 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiono skarżącego możliwości udziału we wznowionym postępowaniu.

Sąd uznał również, iż w rozpoznawanej sprawie organy naruszyły także zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa.

Przede wszystkim wskazać należy, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto, organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 kpa. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony.

Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Prezydent Miasta Ł., przyjmując, że pismo skarżącego z dnia 28 września 2006 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145a k.p.a., naruszył wymienione wyżej przepisy. Treść pisma skarżącego nie była bowiem tak jednoznaczna jak uznały organy. W piśmie tym strona wniosła o korektę wysokości przyznanego jej świadczenia przedemerytalnego, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006r. Brak jest jednak w tym piśmie wskazania na art. 145a k.p.a. Jak słusznie podniosły to organy w treści uzasadnień swoich decyzji, możliwość podjęcia działania w stosunku do ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie przedemerytalne, wydanej w oparciu o przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, daje również art. 150d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem istnieje możliwość zmiany wysokości oraz samego ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego na wniosek strony lub z urzędu. Także art. 155 k.p.a. stwarza możliwość zmiany decyzji ostatecznej. Organy uznały jednak, iż intencją skarżącego było wznowienie postępowania w trybie art. 145a k.p.a. i nie badały przesłanek umożliwiających zmianę decyzji ostatecznej na podstawie powołanych wyżej przepisów.

Zdaniem Sądu, takie postępowanie organów w niniejszej sprawie świadczy o braku zrozumienia roli organu administracji w toczącym się postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Rolą organu w postępowaniu nie jest tylko zastosowanie przepisów prawa, ale również udzielenie stronie postępowania takiej opieki, która zagwarantuje realizację zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli bowiem charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro na podstawie pisma skarżącego nie można było jednoznacznie określić w jakim trybie domaga się on ponownego przeliczenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, przyznanego stateczną decyzją z dnia [...], to rzeczą organu administracji publicznej było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania.

W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00 (nie publikowany), Sąd zawarł tezę, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie.

W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (I SA 367/90) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 kpa. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji".

Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości, co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda, by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie.

W świetle powyższych rozważań obowiązkiem organów było zatem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić w jakim trybie B. K. domaga się przeliczenia wysokości przyznanego mu świadczenia przedemerytalnego. Dopiero po dokonaniu ustaleń w powyższym zakresie organ winien był podjąć stosowne działania prawne.

Wskazane wyżej naruszenia prawa procesowego uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej w pierwszej instancji.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.