Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 849/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. S. i J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...]. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. znak [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących E. S. i J. S. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] lipca 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania E. i J. S. (dalej także jako skarżący), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] września 2014 r. Starosta K. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia wydanej przez siebie decyzji z [...] grudnia 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. pozwolenia na budowę budynku pawilonów handlowo-usługowych, złożonego z sześciu segmentów, wraz z sieciami i przyłączami, oświetleniem terenu, budową dróg wewnętrznych, parkingów i ciągów pieszych oraz wykonanie obiektów towarzyszących, zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w K..

W toku postępowania, na wniosek Starosty, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził kontrolę na działce (14 listopada 2014 r.), a ponadto dokonał analizy zapisów w dzienniku budowy. W ocenie organu nadzoru budowlanego budowa przedmiotowego budynku nie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata.

W tej sytuacji decyzją z [...] grudnia 2014 r. Starosta odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. pozwolenia na budowę, uznając, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej jako: P.b.).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący, właściciele sąsiedniej działki nr [...], zarzucając naruszenie art. 29 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do podmiotu z definicji nie posiadającego statusu strony, tj. do spółki zamiast do jej wspólników; nieuwzględnienie wniosku stron dotyczącego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków na okoliczności mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie w związku z niepodjęciem i nieprowadzeniem przez inwestora robót przez okres ponad 3 lat; pozbawienie stron możliwości udziału w oględzinach miejsca prowadzenia rzekomych robót budowlanych; oparcie się wyłącznie na ocenie dziennika budowy dokonanej przez PINB w K.; wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał; naruszenie art. 37 § 1 P.b.

Decyzją z [...] marca 2015 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że skarżący nie są stroną w postępowaniu w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji. Skargę E. i J. S. na tą decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 grudnia 2015 r. (II SA/Lu 387/15).

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżących, wyrokiem z 14 lutego 2018 r. (II OSK 969/16) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody z [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nieruchomość skarżących znajduje się w sferze oddziaływania nieruchomości objętej decyzją, ponieważ dotyczy to możliwości dalszego istnienia inwestycji zrealizowanej przez skarżących na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji gazowej. Wynik postępowania w sprawie o wygaszenie decyzji Starosty z [...] grudnia 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. pozwolenia na budowę może mieć wpływ na takie działania, jakie mogą podjąć organy administracji publicznej odnośnie realizowanej przez skarżących inwestycji, a tym samym na możliwość dalszego istnienia tej inwestycji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] lipca 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że prowadząc postępowanie po wyroku NSA, zwrócił się do PINB w K. z prośbą o ocenę, czy istnieją przesłanki do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, tzn. czy budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. PINB po przeprowadzeniu kontroli budowy w dniu [...] czerwca 2018 r. w obecności inwestorki oraz pełnomocnika skarżących, a także na podstawie analizy wpisów w dzienniku budowy i stanu zaawansowania robót, stwierdził, że budowa spornego budynku nie została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. W późniejszym piśmie PINB wyjaśnił, że ze względu na zmianę stanu prawnego, w sprawie należy zastosować nowy przepis, wydłużający okres przerwania robót budowlanych do 3 lat.

Pełnomocnik skarżących przedłożył prywatną opinię wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego, w której wyrażono pogląd, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła w dniu [...] października 2006 r. a część robót nie stanowi prac budowlanych związanych bezpośrednio ze wznoszeniem obiektu, które mogłyby przerwać bieg trzyletniej przerwy w budowie.

Wojewoda wystąpił do PINB w K. o ustosunkowanie się do stanowiska skarżących przedstawionego w opinii, jednakże organ nadzoru budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, uznając, że nie ma podstaw do uwzględnienia prywatnej opinii w sprawie oceny wpisów do dziennika budowy, a z uwagi na fakt, że ówczesny kierownik budowy nie żyje, nie ma możliwości uzyskania dodatkowych wyjaśnień i odniesienia się do rzetelności tych wpisów.

Mając na uwadze opinię organu nadzoru budowlanego, Wojewoda uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty formułowane przez skarżących nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Skierowanie decyzji do podmiotu z definicji nie posiadającego przymiotu statusu strony postępowania administracyjnego (tj. do spółki cywilnej), stanowi uchybienie formalne, jednak nie przeszkodziło zainteresowanym skutecznie skorzystać z prawa odwoływania się od decyzji wydanej przez Starostę.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik E. i J. S. zarzucił naruszenie: (1) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przejawiające się w tym, że rozstrzygnięcia sprawy odwoławczej dokonał organ nie będący organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty [...]; (2) art. 19 i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 P.b. poprzez naruszenie właściwości rzeczowej przejawiające się w tym, że Wojewoda uchylił się od dokonania rozstrzygnięcia sprawy, przekazując kompetencje PINB w K.; (3) art. 106 § 1 k.p.a. poprzez uzyskanie stanowiska innego organu, które zostało uznane za wiążące do rozpatrzenia sprawy pomimo braku ku temu materialnej podstawy prawnej; (4) art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy z pominięciem dowodu w postaci opinii eksperta budowlanego i braku uzasadnienia powodu, dla którego odmówiono wartości i mocy temu dowodowi; (5) art. 37 ust. 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie i nieorzeczenie o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo przerwania budowy na okres dłuższy niż 3 lata.

Uzasadniając zarzuty pełnomocnik skarżących podniósł, że charakter i sposób prowadzenia postępowania przez Wojewodę wskazuje, iż organ ten nie rozstrzygnął sprawy odwoławczej, ale pozostawił de facto to rozstrzygnięcie innemu organowi, który nie był do tego powołany. Jakkolwiek bowiem można byłoby zrozumieć zlecenie PINB w K. ustalenia stanu zaawansowania robót budowlanych na gruncie, to już żądanie od tego organu ustalenia czy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata stanowi zdaniem skarżących przejaw bezprawnego przekazania kompetencji ustawowych. Obowiązkiem Wojewody, a nie PINB, było dokonanie rozstrzygnięcia co do spełnienia warunków określonych w art. 37 ust. 1 P.b. w oparciu o zebrany materiał dowodowy, który w niniejszej sprawie składać się powinien przede wszystkim z dziennika budowy, protokołu oględzin nieruchomości oraz złożonej do sprawy opinii sporządzonej na zlecenie skarżących. W tym kontekście oparcie się wyłącznie na stanowisku organu nadzoru budowlanego stanowi przejaw niesamodzielności organu prowadzącego postępowanie i co więcej - naruszenia właściwości. Stanowisko organu nadzoru budowlanego może być co najwyżej zakwalifikowane jako jeden z dowodów w sprawie, nie zaś jako element kształtujący rozstrzygnięcie organu prowadzącego postępowanie.

Pełnomocnik skarżących zarzucił Wojewodzie pominięcie dostarczonego przez strony dowodu w postaci opinii eksperta, który dokonał analizy wpisów do dziennika budowy oraz stanu zaawansowania prac budowlanych, opierając się na ustaleniach dokonanych przez organ nadzoru budowlanego stwierdzając we wnioskach, że wobec przerwy w wykonywaniu robót bezpośrednio związanych z wykonywaniem robót na obiekcie objętym pozwoleniem na budowę ponad 2 lata, z dniem [...] października 2006 r. wygasło pozwolenie na budowę. Oczywistym jest, że dziennik budowy dokumentuje przebieg realizacji inwestycji i w związku z tym stanowić musi podstawowy dowód w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ust. 1 P.b. Nie oznacza to jednak, że nie może podlegać ocenie jak każdy inny dowód w postępowaniu. Analiza dziennika budowy nie może następować w oderwaniu od stanu faktycznego zaawansowania robót budowlanych. W realiach niniejszej sprawy uderzający jest fakt, że przez 16 lat od wydania pozwolenia na budowę zdołano wykonać fragment ław i ściany fundamentowej. Zaprzestanie prac połączone z niezabezpieczeniem ich przed niekorzystnym wpływem warunków atmosferycznych doprowadziło do degradacji

i korozji wykonanych elementów budowy, skutkujących najprawdopodobniej koniecznością ich rozebrania.

Pełnomocnik skarżących podniósł ponadto, że celem działania inwestora jest doprowadzenie do unieważnienia pozwolenia na budowę, które skarżący uzyskali na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę samodzielnej stacji gazowej z dwoma zbiornikami do magazynowania gazu na sąsiedniej działce. W wyroku z dnia 9 maja 2018 r. (II OSK 1530/16) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że fakt funkcjonowania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej powoduje konieczność uwzględnienia strefy ochronnej i w rzeczywistości świadczy

o wadliwości wydanego pozwolenia na budowę dla stacji gazowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).

Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...].

Dla uporządkowania dalszego wywodu należy przypomnieć, że w świetle art. 37 ust. 1 P.b., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W rozpoznawanej sprawie w okresie pomiędzy wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (2002 r.), a wszczęciem postępowania w sprawie jej wygaśnięcia (2014 r.) nastąpiła zmiana stanu prawnego, polegająca na wydłużeniu wskazanego w tym przepisie okresu czasu z dwóch do trzech lat (art. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane; Dz. U. z 2008 r., Nr 145, poz. 914). W ustawie nowelizującej zawarto przepis przejściowy, stanowiący, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy (art. 2). Skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia zostało w rozpoznawanej sprawie wszczęte już po wejściu w życie nowelizacji, należy stosować nowy stan prawny.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały wadliwej wykładni art. 37 ust. 1 P.b., a w konsekwencji wadliwego jego zastosowania. Przyjęta przez organ interpretacja art. 37 ust. 1 P.b. uwzględnia wyłącznie interes prawny inwestora, tymczasem relacje podmiotowe w prawie budowlanym są znacznie bardziej złożone i wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać również interesy innych stron postępowania, czego rozpoznawana sprawa jest dobitnym dowodem.

W orzecznictwie sądowym na tle analizowanego przepisu trafnie podkreśla się, że zasadą jest, iż jednostka ma prawo dysponowania przysługującym jej uprawnieniem, zarówno, co do jego przyznania, jak i w zakresie jego realizacji. Innymi słowy, to od woli jednostki zależy, czy wystąpi o przyznanie uprawnienia, a następnie, czy uprawnienie to będzie realizować. Zasadniczo zatem nie jest dopuszczalne stosowanie przymusu państwowego do realizacji uprawnienia. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej nie kontroluje realizacji przyznanego jednostce uprawnienia. Formą takiej kontroli jest ocena przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Norma prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 P.b. określa prawne konsekwencje niezrealizowania uprawnienia (pozwolenia na budowę) lub przerwania realizowania tego uprawnienia (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r.,

II OSK 68/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 1604/16).

Analizowany przepis stanowi wyraz dążenia przez ustawodawcę do pogodzenia z jednej strony trwałości pozwolenia na budowę i wolności korzystania przez inwestora z uprawnień przyznanych mu w decyzji o pozwoleniu na budowę, z drugiej zaś strony ochrony interesu publicznego, sprzeciwiającego się istnieniu w obrocie prawnym aktów przyznających uprawnienia, z których adresaci nie korzystają oraz ochroną słusznego interesu innych jednostek (w tym zwłaszcza właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji), dla których istnienie pozwolenia może stanowić barierę w realizacji własnych zamierzeń inwestycyjnych. Co więcej, na skutek upływu czasu mogą zmienić się uwarunkowania prawne i faktyczne realizacji inwestycji, co nie może pozostać bez wpływu na byt prawny pozwolenia na budowę, jeżeli prace budowlane nie są realizowane. Podkreślana w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji trwałość pozwolenia na budowę stanowi wartość istotną, ale nie absolutną, skoro sam ustawodawca dopuścił możliwość stwierdzenia jego wygaśnięcia, właśnie w przypadku, gdy zachowania inwestora wskazują na brak dalszej woli realizacji inwestycji, a dalsze formalne istnienie w obrocie prawnym pozwolenia tworzy w istocie stan fikcyjny, blokujący możliwość realizacji innej inwestycji. Na gruncie analizowanego przepisu nie można dopuścić do sytuacji, w której właściciel nieruchomości nadużywa uprawnień wynikających z pozwolenia na budowę w tym sensie, że nie realizuje w istocie swojego zamierzenia inwestycyjnego, a jednocześnie uniemożliwia realizację inwestycji na terenie sąsiednim.

W dalszej kolejności należy przytoczyć trafne poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym, wskazujące, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową, wobec czego przesłanki do jej stosowania muszą być traktowane ściśle. Wynikająca z art. 37 P.b. deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości. Warunkiem do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest upływ czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego, których odzwierciedlenie następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy. W dzienniku wskazuje się czynności i daty ich podjęcia. Wobec tego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 P.b. podstawowym i zasadniczym dowodem jest dziennik budowy (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1479/10; wyrok WSA w Łodzi z 21 maja 2010 r., II SA/Łd 265/10; wyrok WSA

w Poznaniu z 7 lipca 2010 r., IV SA/Po 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 stycznia 2011 r., II SA/Go 653/10; wyrok WSA w Opolu z 4 grudnia 2012 r.,

II SA/Op 483/12).

W ocenie Sądu zasadniczym błędem organów orzekających w rozpoznawanej sprawie była wadliwa ocena zapisów zawartych w dzienniku budowy prowadzonym dla spornej inwestycji (k. 49-53 akt adm. organu I instancji) oraz brak uwzględnienia pozostałego materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Z zapisów zawartych w dzienniku budowy wynika, że w październiku 2004 r. podjęto roboty budowlane prze spornej inwestycji, zatem nie można mówić o zaistnieniu pierwszej z przesłanek wyrażonych w art. 37 ust. 1 P.b., gdyż budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym ostateczna stała się decyzja o pozwoleniu na budowę. Kluczowe są natomiast zapisy zawarte na s. 3-4 dziennika budowy. Z datą [...] października 2004 r. widnieje wpis kierownika budowy o następującej treści: "Zakończono betonowanie ław fundamentowych. Zabezpieczono ławy przed warunkami zimowymi. Ze względu na brak środków finansowych przerwano prace na budowie do chwili przypływu środków finansowych". Kolejny wpis kierownika budowy z datą [...] września 2006 r. jest następujący: "Wykonano ogrodzenie prowizoryczne działki, zabezpieczono wykopy szerokie barierkami z desek". Następny wpis, również kierownika budowy, pochodzi z [...] maja 2008 r.: "Obkopano ławy żelbetowe i zabezpieczono 2 razy Abizolem. Ze względu na brak środków finansowych przerwano prace na budowie". Kolejnego wpisu, z datą [...] kwietnia 2010 r., dokonał geodeta S. C.: "W dniu dzisiejszym wytyczono C-D (segment). Wyznaczono osie główne i założono repery robocze".

Analizując powyższe zapisy w dzienniku budowy należy mieć na uwadze przedstawione wyżej wskazania co do interpretacji art. 37 ust. 1 P.b. Biorąc pod uwagę cel tej regulacji nie można zgodzić się żadną miarą z tezą, że każde, dowolne czynności wykonane na placu budowy stanowią wykonanie robót budowlanych, przerywające bieg terminu przerwy w budowie. Trzeba mieć również na uwadze ustawową definicję robót budowlanych, przez które ustawodawca rozumie budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 P.b.). Trafny w ocenie Sądu jest pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z 12 maja 2009 r (II SA/Bk 13/09; nota bene powoływanym w opinii rzeczoznawcy budowalnego D. W., sporządzonej na zlecenie skarżących), że działania zmierzające do zabezpieczenia terenu budowy i znajdujących się na nim obiektów nie stanowią kontynuacji budowy. Ta bowiem polega na zwiększaniu rozmiarów substancji budowlanej prowadzącym do zrealizowania zamierzenia budowlanego w całości, podczas gdy czynności zabezpieczające mają na celu zachowanie w niezmienionym stanie tego, co w efekcie prowadzenia przedmiotowego procesu już powstało.

Już sama analiza podstawowego materiału dowodowego w sprawie, jakim jest dziennik budowy wskazuje, że w okresie pomiędzy [...] października 2004 r. a [...] maja 2008 r. budowa objęta spornym pozwoleniem została przerwana w rozumieniu art. 37 ust. 1 P.b., a przerwa ta wynosiła ponad 3 lata. Okres ten nie został przerwany przez wykonanie prowizorycznego ogrodzenia działki i zabezpieczenia wykopów barierkami z desek, co dokumentuje wpis w dzienniku z datą [...] września 2006 r. Były to czynności zmierzające wyłącznie do prowizorycznego zabezpieczenia terenu budowy, nie wpływające w żaden sposób na przyrost substancji budowlanej. Wykładnia art. 37 ust. 1 P.b. w zgodzie z intencjami ustawodawcy oraz konieczność przeciwdziałania obchodzeniu tej regulacji przez inwestora poprzez wykonanie dowolnych czynności na terenie budowy, sprzeciwia się uznaniu, aby tego rodzaju czynności prowizorycznego zabezpieczenia terenu budowy wpływały na bieg okresu przerwy w budowie w rozumieniu analizowanego przepisu.

Okoliczności te nie tylko wynikają z podstawowego źródła ustaleń faktycznych w sprawie, jakim jest dziennik budowy, ale były podnoszone w opinii rzeczoznawcy budowlanego, sporządzonej na zlecenie skarżących. Oczywiście rolą eksperta nie jest zastępowanie organu i dokonywanie ustaleń odnoszących się do kwestii stanu prawnego sprawy, a więc wykładni przepisów i ich stosowania. Opinia, nawet prywatna, stanowi źródło ustaleń faktycznych, które mogą mieć istotne znaczenie dla sprawy. Co więcej, w aktach sprawy znajdują się również inne materiały, które w powiązaniu z podstawowym dokumentem w postaci dziennika budowy, mogły stanowić źródło istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Można w tym zakresie wskazać m.in. na: (1) protokół kontroli budowy z [...] listopada 2014 r. (k. 55 akt adm. organu I instancji), zwłaszcza punkt 2 wskazujący na nade nikły stan zaawansowania budowy – z zapisów w protokole wynika, że stwierdzono istnienie dwóch wykopów szerokopasmowych pod dwa segmenty planowanego budynku oraz stop fundamentowych z trzpieniami;

(2) pismo Komendanta Powiatowego PSP w K. z [...] września 2014 r. (k. 59 akt j.w.), potwierdzające fakt pożaru trawy na działce budowlanej, co wskazywało również na nader nikły stan zaawansowania budowy po upływie blisko 10 lat od rozpoczęcia budowy, zgodnie z wpisami w dzienniku budowy; (3) zdjęcia przedkładane przez skarżących – obrazujące stan działki na sierpień 2014 r. (k. 64-68 akt j.w.); (4) protokół kolejnej kontroli przeprowadzonej na spornej działce w dniu [...] czerwca 2018 r. (k. 71-75 akt org. II instancji), nawet pobieżna analiza zapisów w punkcie 2 protokołu wskazywała na niewiele większy stan zaawansowania budowy w porównaniu do stanu stwierdzonego w toku kontroli przeprowadzonej we wrześniu 2014 r., a więc przed czterema laty.

Żaden z organów administracji architektoniczno-budowlanej orzekających w sprawie nie odniósł się do tego materiału dowodowego. W ocenie Sądu organy oparły się w sposób bezkrytyczny na stwierdzeniach zawartych w pismach PINB, zaniedbując dokonania samodzielnej, wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym pomijając analizę podstawowego dokumentu, jakim był dziennik budowy. Oczywiście skorzystanie z pomocy organu nadzoru budowlanego było jak najbardziej dopuszczalne, ale w zakresie dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla sprawy. Nie zwalniało jednak absolutnie organów administracji architektoniczno-budowlanej od dopełnienia obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Sąd podziela podniesione w skardze argumenty, choć nie zgadza się z ich kwalifikacją prawną. Podniesione zarzuty mogłyby być zakwalifikowane jako naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej, gdyby to inny organ wydał decyzję, zaś w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Przedstawiony wyżej problem w ocenie Sądu należy oceniać w perspektywie innych przepisów – zasady prawdy materialnej i obowiązku organu wszechstronnego, jak również samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz samodzielnego dokonania jego kwalifikacji prawnej. Z przedstawionych wyżej wywodów wynika jednoznacznie, że tego obowiązku organu nie dopełniły.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w sprawie dopuściły się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy z jednej strony wadliwie zinterpretowały art. 37 ust. 1 P.b., kładąc nacisk wyłącznie na trwałość pozwolenia na budowę, pomijając pełne intencje ustawodawcy, wyrażone w treści tego przepisu. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że intencją ustawodawcy było dążenie do znalezienia równowagi pomiędzy trwałością pozwolenia na budowę

i interesami inwestora z jednej strony, z drugiej zaś interesem publicznym, sprzeciwiającym się istnieniu w obrocie prawnym aktu przyznającego uprawnienia, z których adresat nie korzysta oraz interesem innych jednostek, których zamierzenia inwestycyjne mogą być blokowane istnieniem w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Brak poszukiwania tej równowagi oznaczał jednocześnie wadliwe zastosowanie art. 37 ust. 1 P.b. Dokonując wadliwej interpretacji art. 37 ust. 1 P.b. organy błędnie ograniczyły zakres postępowania wyjaśniającego, naruszając obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez brak samodzielnej analizy kluczowych elementów materiału dowodowego.

W tej sytuacji zaistniały podstawy do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak

i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.

Takie rozstrzygnięcie Sądu skutkuje "powrotem" sprawy do organu I instancji. Jego zadaniem będzie ponowne przeanalizowanie sprawy, z zastosowaniem prawidłowej wykładni art. 37 ust. 1 P.b. oraz wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, stosownie do przedstawionych wyżej uwag krytycznych Sądu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów postępowania objął uiszczony wpis od skargi (500 zł), oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie stawki minimalnej (480 zł). Zwrot kosztów nie objął opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, ponieważ pełnomocnik nie przedstawił dowodu uiszczenia tej opłaty. Przedstawiono jedynie dowód uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa substytucyjnego, jednakże w świetle art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się wydatki tylko jednego radcy prawnego.