Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 121/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. Nr [...] z dnia [...] września 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek B. M. z dnia 16 września 2021 r. dotyczący wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez inwestora na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 21 września 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Miasta S. wpłynęło zawiadomienie Prezydenta Miasta S., przekazujące zgodnie z właściwością, pismo B. M. dotyczące budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] oraz na części o nr ew. [...] przy ul. A. w S. wraz z wnioskiem o wstrzymanie prowadzenia ww. robót budowlanych.

Organ przeprowadził kontrolę inwestycji w dniu 9 czerwca 2021 r., stwierdzając, że roboty budowlane zostały rozpoczęte na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2021 r. i zgłoszenia rozpoczęcia robót z dnia 19 maja 2021 r. Na wykonanym etapie nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2021 r. PINB Miasta S. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek B. M. dotyczący wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez inwestora na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Analizując materiał dowodowy dotyczący przedmiotowej sprawy organ I instancji ustalił, że w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. B. M. nie została uznana za stronę. Działka o nr geod. [...] obręb [...] położona w S. przy ul Ś., której współwłaścicielem jest B. M. nie znajduje się w obszarze odziaływania inwestycji prowadzonej przez S. sp. z o.o. W ocenie organu, B. M. nie posiada statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, gdyż może posiadać jedynie interes faktyczny, lecz nie interes prawny w kwestionowaniu tej decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zażalenie na to postanowienie w ustawowym terminie złożyła B. M.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, stwierdzając, że odmowa wszczęcia postępowania w omawianej sprawie była zasadna, jednakże jej podstawą powinno być zaistnienie w sprawie "innych uzasadnionych przyczyn" w związku z czym brak było konieczności analizowania kwestii posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego (przymiotu strony) w sprawie objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowi art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Omawiany przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym, tj. sytuacje, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. Kolejna przesłanka, tym razem o charakterze przedmiotowym pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w art. 61a Kpa, dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m. in. sytuacje, w których przepis szczególny wyklucza możliwość wszczęcia postępowania na wniosek.

Przepisy dotyczące postępowania naprawczego uregulowane zostały w art. 50 - 51 Prawa budowlanego, które zawarte zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, umiejscowionym w ww. rozdziale: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu." W ocenie organu odwoławczego, dodanie powyższego przepisu nowelą z dnia 13 lutego 2020 r. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane z urzędu. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu.

Organ stwierdził, że skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB Miasta S., otrzymując wniosek B. M. z dnia 16 września 2021 r., powinien był odmówić wszczęcia postępowania względem inwestycji realizowanej na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. A. w S. na wniosek B. M. z ww. przyczyny. W ocenie organu, art. 53a Prawa budowanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu organ wskazał, że pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. O ile zajdą ku temu podstawy w przedmiotowej sprawie może być wszczęte przez organ powiatowy postępowanie z urzędu, w ramach którego organ określi krąg stron. W ramach niniejszego postępowania organ bada wyłącznie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, nie może natomiast zająć stanowiska co do merytorycznych kwestii wskazywanych w zażaleniu.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. M., zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie:

- art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie wystąpienia w niniejszej sprawie "innych uzasadnionych przyczyn", eliminujących możliwość wszczęcia postępowania na wniosek, podczas gdy nie może stanowić takiej przyczyny żądanie wszczęcia postępowania przez osobę mającą w tym interes faktyczny i prawny;

2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do zbadania przesłanek podmiotowych i ustalenia, czy posiadam status strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., skutkujące brakiem kontroli podstaw faktycznych rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie wadliwego postanowienia w mocy.

Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo treści decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., posiada przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jako że działka nr ew. [...] w S. przy ul. Ś., położona naprzeciwko realizowanej inwestycji obejmującej 6-kondygnacyjny budynek mieszkalno-usługowy, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na który wydane zostało pozwolenie na budowę.

Kwestia legalności decyzji, wznowienia postępowania w przedmiocie wydanego pozwolenia na budowę aktualnie jest przedmiotem zainteresowania Wojewody [...] oraz innych organów administracji publicznej. Niezależnie od tego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien sam dokonać ustaleń, czy przymiot strony przysługuje skarżącej nie tylko w oparciu o treść decyzji o pozwoleniu na budowę, ale także przez pryzmat interesu prawnego w związku z zakresem oddziaływania inwestycji, która z pewnością wykracza poza obszar działek o numerach ew. [...] i [...] obr. [...]. Analiza winna dotyczyć przede wszystkim przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym legalności prowadzonej budowy.

W skardze wskazano, iż jak wynika z piśmiennictwa, wśród "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje się np.: skierowanie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją skierowanie wniosku w sprawie, w której jest prowadzone już postępowanie czy też przedawnienie materialnoprawne. Oczywiście, za podstawę można przyjąć także treść przepisu art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże nie zawsze, czemu sądy administracyjne wielokrotnie dały wyraz w wydanych orzeczeniach. Organ drugiej instancji - odmiennie od organu pierwszoinstancyjnego - powołał się na drugą z przesłanek, bowiem skarżąca posiadała interes prawny w tym, by być stroną postępowania w przedmiocie legalności prowadzenia robót budowlanych na działkach [...] i [...], bowiem taki charakter winno mieć postępowanie w świetle wniosku skarżącej o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Organ drugiej instancji nie zbadał w ogóle przesłanek podmiotowych w celu ustalenia interesu prawnego skarżącej, pomimo iż pierwsza z przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. pierwotnie stanowiła przyczynę odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej. W tym zakresie skarżąca upatruje naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a.

Należy zauważyć, że postępowanie w przedmiocie legalności zabudowy może być wszczynane z urzędu, w świetle art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże nie można zapominać, że posiadanie interesu prawnego jest sprzężone z publicznym prawem podmiotowym, w świetle którego podmiot administrowany (a więc znajdujący się poza strukturą administracji publicznej) może żądać określonego zachowania się ze strony podmiotu odznaczającego się władztwem administracyjnym (J. Boć, A. Błaś, Publiczne prawa podmiotowe (w:) Prawo administracyjne (red.) J. Boć, Wrocław 2005, s. 526). Pogląd ten znajduje poparcie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Po 317/21, skład orzekający WSA w Poznaniu doszedł do wniosku, że wejście w życie art. 53a ust, 1 Prawa budowlanego, który wskazuje, że postępowania określone w rozdziale 5a Prawa budowlanego "wszczyna się z urzędu", nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań osoba mająca w tym interes prawny. Wszakże art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu". (...) W każdym jednak razie żądanie osoby powołującej się na swój interes i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozpatrzone. Zarazem nie może być tak, że zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego czyni się samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania.

Skoro zatem, interes prawny jest chroniony na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a skarżąca strona domaga się określonego zachowania ze strony szeroko rozumianej administracji publicznej z uwagi na tenże interes prawny, nie można uznać za dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, że żądanie strony postępowania nie zostanie rozpatrzone (tak też WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 41/21).

Jak wynika z treści przepisu art. 84 ust. 1 pr. bud. do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która w myśl. art. 84a ust. 1 pr. bud. obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl ust. 2 powołanego przepisu, organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego, m.in. badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień, a także sprawdzają wykonanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. W świetle powyższego obowiązkiem organu pierwszej instancji, w sytuacji powzięcia informacji o możliwej niezgodności sposobu realizacji inwestycji z wydanymi orzeczeniami i dokumentacją architektoniczno-budowlaną, było sprawdzenie, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania nie tylko w oparciu o wydane akty indywidualne, ale także w miejscu realizacji inwestycji, w tym także poprzez żądanie od inwestora stosownej dokumentacji i wyjaśnień. Tego jednak organ świadomie zaniechał.

Ustalenia prowadzone w toku postępowania kontrolnego z art. 81 Prawa budowlanego stanowią podstawę do rozważenia zasadności wszczęcia właściwego postępowania administracyjnego. Te ustalenia mają jednocześnie znaczenie dla skarżącej, ponieważ niewątpliwie winna ona być stroną postępowania administracyjnego wszczynanego w trybie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. niezależnie od wyników kontroli powinien wszcząć postępowanie administracyjne i prowadzić je, aż do momentu, w którym zdecyduje o treści rozstrzygnięcia. Tak jak wspomniano już wyżej, treść rozstrzygnięcia nie jest w tym momencie istotna.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że pogląd, że postepowanie naprawcze może być wszczynane wyłącznie z urzędu wyrażany był już w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r., VII SA/Wa 975/21 i z dnia 5 października 2021 r., VII SA/Wa 1439/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] listopada 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] września 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej w sprawie kontroli legalności i wstrzymania robót przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] oraz na części o nr ew. [...] przy ul. A. w S. Podstawę prawną tych rozstrzygnięć stanowi art. 61a § 1 k.p.a., a powodem jego zastosowania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowalnych z naruszeniem ustawy wszczyna się wyłącznie z urzędu.

Skarżąca z żądaniem wstrzymania przedmiotowych robót budowalnych wystąpiła pismem z dnia 16 września 2021 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. za pośrednictwem Prezydenta Miasta S. Pismem z dnia 20 września 2021 r. Prezydent Miasta S. przekazał to pismo organowi nadzoru budowlanego w zakresie "informacji o wystąpieniu samowoli budowlanej" oraz "żądania wstrzymania robót budowlanych". Dodać należy, iż w tym samym piśmie skarżąca wskazała, iż - w jej ocenie - pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a wnioskodawczyni nie została uznana za stronę postępowania. Z twierdzeń skarżącej zawartych w uzasadnieniu skargi wynika, że "kwestia legalności decyzji, wznowienia postępowania w przedmiocie wydanego pozwolenia na budowę aktualnie jest przedmiotem zainteresowania Wojewody [...] oraz innych organów administracji publicznej".

W tej sprawie organ I instancji przeprowadził kontrolę rozpoczętych robót budowalnych w dniu 9 czerwca 2021 r., nie stwierdzając żadnych naruszeń prawa, które mogłyby skutkować wstrzymaniem robót budowlanych. Organ badał ponadto czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu budowlanego i stwierdził brak interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni do żądania wszczęcia postępowania dotyczącego legalności robót budowalnych prowadzonych przy tej inwestycji. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania skarżąca domagała się uznania jej za stronę postępowania i wszczęcia na jej wniosek postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, wskazując jednak na inną niż brak przymiotu strony podstawę odmowy jego wszczęcia, tj. brak możliwości wszczęcia tego rodzaju postępowania na wniosek strony z uwagi na treść art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., powołanym jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś stanowią inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania w trybie administracyjnym. W przypadku stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został wniesiony przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn (o charakterze przedmiotowym) postępowanie nie może być wszczęte organ - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Może to, zdaniem Sądu, uczynić m.in. wówczas, gdy żądanie do niego skierowane dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, którą (zgodnie z regulacjami szczególnymi) wszczyna się wyłącznie z urzędu.

Istotą sprawy jest to, że na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. do ustawy Prawo budowlane został wprowadzony art. 53a ust. 1, zgodnie z którym postępowanie uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane wszczyna się z urzędu. W ww. rozdziale 5a uregulowano postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Zgodnie zatem z art. 39 ustawy nowelizującej z 2020 r. wprowadzony przepis wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 19 września 2020 r. Z powyższego wynika, że do postępowań inicjowanych po 19 września 2020 r. należy stosować art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego oraz, że po tej dacie uruchomienie jednego z postępowań uregulowanych w rozdziale 5a Prawa budowlanego następuje wyłącznie z urzędu. Do tej pory kwestia ta, nieuregulowana wprost w ustawie, nie była traktowana jednolicie, na tym tle występowały wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Lublinie z 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 558/21). W tym zakresie nie można podzielić poglądu wyrażonego w przywołanym w skardze wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r., II SA/Po 317/21, że wprowadzenie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie ma wpływu na dotychczasowy dorobek orzecznictwa, w którym dopuszczano możliwość wszczęcia postępowań legalizacyjnych i naprawczych na wniosek strony. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej ustawę Prawo budowlane (druk sejmowy nr 121 z dnia 23 grudnia 2019 r.) wskazano, "Wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie. (...) rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania". W uzasadnieniu projektu wprost więc wskazano, że konieczne jest uregulowanie kwestii wszczęcia postępowań uregulowanych w Rozdziale 5a ze względu na dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, w którym dopuszczano wszczęcie postępowań legalizacyjnych i naprawczych na wniosek. W ocenie Sądu, cel nowelizacji ustawy w zakresie uregulowanym w art. 53a ust. 1 ustawy jest jasny, wyraźną intencją ustawodawcy było, aby postępowania takie były wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. Obecny stan prawny, znajdujący zastosowanie także w niniejszej sprawie, przesądza więc o tym, że postępowanie naprawcze opiera się na zasadzie oficjalności, zważywszy również na charakter nadzorczo-kontrolny tego postępowania. Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 października 2021 r., VII SA/Wa 1225/21, z dnia 19 listopada 2021 r., VII SA/Wa 1660/21).

W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków, może bowiem - zdaniem Sądu - stanowić swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu.

Skarżąca złożyła wniosek w tej sprawie w dniu 16 września 2021 r., a zatem wskazane żądanie skarżącej należało rozpoznać z uwzględnieniem zmiany Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r. Tak też uczynił organ odwoławczy w tej sprawie, słusznie w efekcie wskazując, że wobec brzmienia art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego postępowanie, którego wszczęcia domaga się skarżąca może być wszczęte jedynie z urzędu. Należy jednak zauważyć, że w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zapoznał się z dokumentami dotyczącymi spornej inwestycji i przeprowadził kontrolę rozpoczętych robót budowalnych w dniu 9 czerwca 2021 r., nie stwierdzając żadnych naruszeń prawa, które mogłyby skutkować wstrzymaniem robót budowlanych i wszczęciem w tej sprawie postępowania naprawczego z urzędu.

W ocenie Sądu, w zaskarżonym postanowieniu organ prawidłowo orzekł na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z ww. art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej. Niezasadne są w związku z tym zarzuty skargi naruszenia przez organ art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie wystąpienia w niniejszej sprawie "innych uzasadnionych przyczyn", eliminujących możliwość wszczęcia postępowania na wniosek.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do zbadania przesłanek podmiotowych i ustalenia, czy skarżąca posiada status strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., wskazać należy, iż w przypadku, gdy przepis szczególny (art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego) dopuszcza możliwość wszczynania postępowań uregulowanych w Rozdziale 5a Prawa budowlanego wyłącznie z urzędu, to bezprzedmiotowe jest badanie czy podmiot występujący z żądaniem wszczęcia takiego postępowania ma w tym interes prawny. Interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego musi wykazać się wnioskodawca żądający wszczęcia postępowania, które może być wszczęte na wniosek strony.

W związku z powyższym za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, prawidłowo zmodyfikował jego uzasadnienie, uznając, że w tej sprawie odmowa wszczęcia postępowania powinna nastąpić "z innej przyczyny", tj. z tego względu, że przepis szczególny dopuszcza wszczęcie takiego postępowania wyłącznie z urzędu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.