Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 246/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 105 par 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka jawna z siedzibą w S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 478/09 w sprawie ze skargi [...] spółka jawna z siedzibą w S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. (sygn. akt IV SA/Po 478/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] sp. j. z siedzibą w S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2008 r. o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku M. K. prowadzącej Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów w Poznaniu przy ul. [...] na dz. Nr 4, ark. 11, obręb G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organów administracji, iż w związku z tym, że wnioskodawczyni, pismem z dnia 9 stycznia 2008 r., wycofała wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, to postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a zatem podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd podkreślił, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne musi zawierać dwa elementy: podmiotowy i przedmiotowy. Dla spełnienia warunku podmiotowego wymagane jest, by wniosek pochodził od legitymowanego podmiotu (strony postępowania), który może domagać się od organu administracji określonego rozstrzygnięcia. Natomiast element przedmiotowy obejmuje zakres żądania wnioskodawcy, jakie zostaje złożone w oświadczeniu stanowiącym treść wniosku. W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należało określić elementy materialnego stosunku prawnego, a przede wszystkim jego element przedmiotowy. Przedmiotem postępowania w tej sprawie jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów w Poznaniu przy ul. [...] dz. nr 4, ar. 11, obręb G.. Podstawę do wydania takiej decyzji na mocy art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, a zwłaszcza art. 46 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do treści art. 47 ustawy - Prawo ochrony środowiska w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa w lit. a-c, jak również możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. Ponadto zgodnie art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. opis planowanego przedsięwzięcia, opis istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis art. 56 ust 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowi zaś, iż właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

W ocenie Sądu I instancji, z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do konkretnego przedsięwzięcia i przy jego konkretnej lokalizacji. Skoro - jak wynika z oświadczenia wnioskodawczyni - zrezygnowała ona z realizacji danego przedsięwzięcia w miejscu określonym we wniosku, to odpadł jeden z elementów stosunku prawnego tj. przedmiot postępowania. Skoro w niniejszej sprawie inwestor odstąpił od realizacji zamierzenia inwestycyjnego, to brak jest podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji, w której organ powinien m.in. określić miejsce i rodzaj przedsięwzięcia, jak również wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym.

W odniesieniu do zarzutu strony skarżącej, iż organ wbrew wcześniejszemu pouczeniu strony o możliwości umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. dokonał umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Sąd wskazał, że takie postępowanie organów narusza art. 8 i 9 k.p.a., jednakże naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd uznał za niezasadny również zarzut skarżącej spółki naruszenia art. 105 § 2 k.p.a., ponieważ powyższy przepis nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż organ umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] sp. j. z siedzibą w S. L., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania t. j.:

- art. 105 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wskutek czego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zaakceptował umorzenie postępowania administracyjnego, mimo nieistnienia obligatoryjnej przesłanki w postaci braku sprzeciwu strony – skarżącej spółki, która wniosła sprzeciw we właściwej formie,

- art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w następstwie czego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zaakceptował umorzenie postępowania administracyjnego, mimo braku ustawowych przesłanek określonych w tym przepisie i w sytuacji, w której stan sprawy w pełni wyczerpywał przesłanki określone w art. 105 § 2 k.p.a.

W ocenie strony skarżącej, uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w ich następstwie Sąd I instancji zaakceptował niezasadne umorzenie postępowania w sytuacji, w której organ administracji powinien był zakończyć sprawę decyzją merytoryczną.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, iż art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy z przyczyn obiektywnych nie istnieje przedmiot sprawy, ponieważ brak jest istotnego elementu stosunku materialnego, co uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Natomiast przepis art. 105 § 2 k.p.a. dotyczy subiektywnej bezprzedmiotowości postępowania, a więc sytuacji, gdy przedmiot postępowania istnieje, lecz wnioskodawca odstępuje od żądania wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji błędnie uznał, że cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne i żądanie umorzenia tego postępowania powodują, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Takie rozumowanie prowadzi do wniosku, że każde cofnięcie wniosku i każda jego modyfikacja, nawet nieznaczna, musiałaby skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego. W konsekwencji przepis art. 105 § 2 k.p.a. byłby zbędny.

Skarżąca spółka wskazała, że w tej sprawie wnioskodawczyni cofnęła wniosek wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, sygnalizując zamiar lokalizacji składowiska odpadów w innym miejscu na tej samej nieruchomości. Strona skarżąca ma jednak interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu tej sprawy i ustaleniu, czy przedsięwzięcie polegające na zbieraniu odpadów, ze swej istoty szkodliwych dla otoczenia jest prawnie dopuszczalne w sąsiedztwie nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego i wykorzystywanej na cele bankowe i biurowe. Ten interes prawny powinien zostać uwzględniony przy wydaniu decyzji administracyjnej, albowiem postępowanie administracyjne nie jest wyłącznie postępowaniem wnioskodawcy, lecz postępowaniem wszystkich stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Spór prawny w tej sprawie dotyczy tego, czy cofnięcie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stanowi podstawę do obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., czy też fakultatywnego umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W literaturze wskazuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. 3, Warszawa 2009, s.135, podobnie B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, str. 489). W takim wypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. reguluje natomiast sytuacje, w których przedmiot postępowania obiektywnie istnieje, lecz strona nie chce, aby z jakichś powodów było ono kontynuowane i zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. Zakończenie postępowania decyzją o umorzeniu postępowania w takim przypadku zależne jest od spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie oraz uznania organu administracji publicznej. Fakultatywne umorzenie postępowania może nastąpić jedynie w obliczu innych przyczyn niż obiektywna bezprzedmiotowość postępowania (Z.R. Kmiecik, Instancja i tryb postępowania administracyjnego a prawo strony do żądania jego umorzenia, Samorząd Terytorialny nr 5/2008, s. 62). Oznacza to, że jeżeli strona we wniosku o umorzenie postępowania wskazuje przyczynę obligatoryjnego umorzenia postępowania, to organ powinien wydać decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli przepisy administracyjnego prawa materialnego stanowią, że w danej sprawie postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony (zasada skargowości), to wówczas taki wniosek strony zakreśla ramy podmiotowe i przedmiotowe tego postępowania. Wnioskodawca domaga się bowiem od organu w określonej sytuacji faktycznej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W przypadku, gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na wniosek strony, cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę lub wszystkich wnioskodawców oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w doktrynie i orzecznictwie, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowanie złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców (M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, cz. III, Casus nr 48/2008, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r., II SA/Kr 836/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Należy zwrócić uwagę, że postępowania, które dotyczą zagospodarowania nieruchomości czy też prowadzenia na niej określonej działalności mogą być wszczęte najczęściej wyłącznie na wniosek strony (np. postępowania o ustalenie warunków zabudowy, postępowanie o pozwolenie na budowę). Inne (poza wnioskodawcą) strony postępowań administracyjnych w tego rodzaju sprawach co do zasady nie nabywają żadnych praw i nie są na nie nakładane obowiązki w sensie pozytywnym, lecz ich udział w sprawie sprowadza się do ochrony własnego interesu prawnego wynikającego najczęściej z prawa własności nieruchomości sąsiedniej. W przypadku, gdy wnioskodawca cofa żądanie konkretyzacji jego praw i obowiązków w formie decyzji administracyjnej w zakresie zagospodarowania lub prowadzenia określonej działalności na nieruchomości, to postępowanie administracyjne zmierzające do załatwienia sprawy w drodze decyzji staje się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Niedopuszczalne jest, aby organ - na skutek sprzeciwu innych stron postępowania (niebędących wnioskodawcą) wobec jego umorzenia - prowadził nadal abstrakcyjne postępowanie i dokonywał konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej uprawnień i obowiązków (związanych np. z realizacją jakiejś inwestycji) podmiotu, który cofnął żądanie i już takim rozstrzygnięciem zainteresowany nie jest. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę powinno skutkować jego umorzeniem jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., I OSK 254/10, niepubl., wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., II OSK 1436/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 160/10, wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ke 187/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. K. prowadzącej Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" i dotyczyło wydania na jej rzecz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów na określonej nieruchomości w Poznaniu przy ul. [...] (dz. nr 4, ark. 11, obręb G.). Postawę prawną wydania takiej decyzji w dacie złożenia wniosku tj. 13 sierpnia 2007 r. stanowił art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.). Zgodnie z art. 46 a ust. 1 tej ustawy postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z urzędu przewidywał art. 46 a ust. 2 ustawy w przypadku przedsięwzięcia, dla którego zgodnie z przepisami odrębnymi jest wymagana decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jednak taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wnioskodawczyni, występując do właściwego organu z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, domagała się przyznania jej konkretnego uprawnienia (zgody na prowadzenie składowiska odpadów w ściśle określonym miejscu), jak również nałożenia na nią konkretnych obowiązków (wynikających z przepisów prawa ochrony środowiska warunków prowadzenia tego rodzaju działalności). Cofając w dniu 9 stycznia 2008 r. wniosek o wydanie decyzji w tej sprawie, wnioskodawczyni odstąpiła od tego żądania. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że skoro zrezygnowała ona z realizacji danego przedsięwzięcia w miejscu określonym we wniosku, to odpadł jeden z elementów stosunku prawnego tj. przedmiot postępowania, a zatem wystąpiła przesłanka jego obligatoryjnego umorzenia określona w art. 105 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak również naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w tej sprawie. Niedopuszczalne byłoby bowiem, na skutek wniesienia przez stronę skarżącą sprzeciwu wobec umorzenia postępowania w tej sprawie, dalsze jego prowadzenie przez organ i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na prowadzenie przez wnioskodawczynię składowiska odpadów w określonym we wniosku miejscu, w sytuacji, gdy nie zamierza ona prowadzić tej działalności w tym miejscu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.