Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 398/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 1, art. 51 ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 147/15 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 147/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B.W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] (znak [...]), po kolejnym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, wskazując na art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", nakazał właścicielom nieruchomości przy ul. [...] i przy ul. [...] w P. – B.W., M.W., M.C., E.C. – przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania znajdujących się na wyżej wymienionych nieruchomościach budynków, w częściach użytkowanych dla potrzeb prowadzonej działalności gastronomicznej i rozrywkowej. Organ nadzoru budowlanego sprecyzował, że nakaz należy zrealizować poprzez zaprzestanie prowadzenia działalności rozrywkowej i gastronomicznej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku kontroli przeprowadzonej w [....], który funkcjonował w tym czasie w obiektach budowlanych na ww. nieruchomościach, ustalono, że w budynku zlokalizowanym na działce przy ul. [...] znajdowało się wejście do klubu, korytarz i szatnia, natomiast w budynku przy ul. [...] znajdowała się część taneczna i bufetowa z zapleczem gastronomicznym. Z wyjaśnień złożonych przez B.W. oraz z okazanych przez niego dokumentów wynikało, że w roku 2000 nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części przedmiotowych budynków polegająca na ich przeznaczeniu w części do użytku publicznego (działalność gastronomiczna). W budynku przy ul. [...] mieściła się wcześniej fabryka wódek wpisana do rejestru zabytków pod nr [...], a w piwnicach tego budynku znajdowały się pomieszczenia produkcyjne. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w treści decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2002 r., którą zaakceptowano zmianę sposobu użytkowania części piwnic i parteru budynków w tylnej części nieruchomości przy ul. [...] na restaurację i zaakceptowano projekt adaptacji pomieszczeń. Decyzja ta nie zwalniała jednak inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania obiektów.

Nadto organ podniósł, że zastosował przepisy obowiązujące w roku 2000, tj. z daty zmiany sposobu użytkowania. W tym czasie, wg art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania wymagała pozwolenia. Takie pozwolenie nie zostało przez strony uzyskane. Dalej organ wskazał, że przepis art. 71a ww. ustawy nie ma w tej sprawie zastosowania z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Oznacza to, że w sprawie trzeba stosować przepis art. 71 ust. 3 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji Prawa budowlanego, wprowadzonej ww. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Dalej wskazano, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązki w postaci przedstawienia inwentaryzacji budowlanej zawierającej wskazane uzgodnienia, przedstawienia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez uprawniony podmiot i wykonanie niezbędnych przeróbek wskazanych w uzgodnieniach i ekspertyzie w wyznaczonym terminie, jednakże żaden z obowiązków nie został wykonany. Brak jest również decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymaną następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Prezydent Miasta Poznania odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń po fabryce wódek na funkcję usługową w celu legalizacji.

W tej sytuacji, zdaniem organu, występuje niezgodność dokonanej zmiany sposobu użytkowania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność ta przesądza o braku możliwości legalizacji dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania i skutkuje koniecznością wydania przewidzianego w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Na skutek wniesionego przez B.W. odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł: "na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.)", a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu odwoławczego, skoro żaden obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nie został wykonany, to organ nadzoru budowlanego miał obowiązek nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł B.W., domagając się uchylenia decyzji obu instancji, zarzucając im naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga była bezzasadna i jako taka podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż w aktach administracyjnych znajduje się protokół z udzielenia przez skarżącego informacji, w trybie art. 81c ustawy Prawo budowlane. Informacja została udzielona w dniu 22 sierpnia 2006 r. Skarżący oświadczył do protokołu, że zmiana sposobu użytkowania części budynku zajmowanej wówczas przez klub [...] nastąpiła w roku 2000. W związku z tym organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że będzie kierował się przepisami obowiązującymi w roku 2000, a organ wyższego stopnia to ustalenie podtrzymał, korygując powód wydania nakazu. Nadto Sąd stwierdził, że organy administracji słusznie wskazały, że w sprawie należy stosować przepis art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane brzmieniu sprzed ww. nowelizacji Prawa budowlanego. Pod rządami art. 71 w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała pozwolenia na taką zmianę, a w razie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia, odpowiednie zastosowanie miały przepisy art. 50 i 51. W decyzji, o której mowa w art. 51, właściwy organ mógł nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie regulacja zawarta w art. 71 ustawy Prawo budowlane doczekała się zmian nowelizujących, a mianowicie ustawą nowelizującą Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania zostało zastąpione uprzednim zgłoszeniem zamierzonej zmiany właściwemu organowi, którego wymogi wymieniono w art. 71 ust. 2 ustawy. Nadto w dodanym art. 71a przewidziano tryb likwidacji samowolnej zmiany. Ten ostatni przepis, w ocenie Sądu, nie ma jednak zastosowania do samowolnych zmian sposobu użytkowania dokonanych przed dniem 31 maja 2004 r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r.). Sąd dodał także, że skarżący zarzucając organom brak ustaleń w tym zakresie, co zdaniem skarżącego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sam uchylił się od wskazania daty zmiany sposobu użytkowania. Nie zrobił tego również pełnomocnik skarżącego. Sąd nie znalazł powodu, aby zakwestionować datę zmiany sposobu użytkowania wskazaną przez skarżącego. W konsekwencji Sąd uznał, że data zmiany sposobu użytkowania nie budzi wątpliwości.

W tak określonym stanie prawnym organ wyższego stopnia słusznie podsumował, że sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynków posadowionych na przedmiotowych działkach, użytkowanych dla potrzeb prowadzonej działalności gastronomicznej i rozrywkowej, została już załatwiona ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Niekwestionowane jest, że obowiązki nałożone tą decyzją nie zostały wykonane. W związku z tym po stronie organów nadzoru budowlanego powstał obowiązek nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinien być wydany w związku z niewykonaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Sąd podzielił ocenę prawną organu odwoławczego, że zgodnie z art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r., w sytuacji niewykonania obowiązków nałożonych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej, po stronie organów nadzoru budowlanego powstaje obowiązek nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie sposobu użytkowania przedmiotowych budynków do stanu zgodnego z prawem, to bez znaczenia prawnego, w ocenie Sądu, pozostaje czasowe zaprzestanie użytkowania budynków.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd podniósł, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika jasno podstawa do zastosowania art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ponadto Sąd wyjaśnił, że najemca lokalu nie może być adresatem nakazu w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia lokalu. Zatem zasadnie nakaz ten został skierowany do właściciela. Dalej zaznaczono, że dla oceny obu decyzji dotyczących przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania znaczenie mają okoliczności przed wydaniem tych decyzji, w szczególności to, czy zostały wykonane obowiązki służące doprowadzeniu samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku (części budynku) do stanu zgodnego z prawem, zatem analiza decyzji o warunkach zabudowy jest bezprzedmiotowa. Zaś oceniana w niniejszej sprawie decyzja nie zamyka skarżącemu drogi do osiągnięcia zamierzonego celu poprzez realizację kolejnych etapów procesu inwestycyjno-budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 2 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane z dnia 26 kwietnia 2004 r. poprzez jego zastosowanie, co skutkowało rozpoznaniem sprawy w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), pomimo braku jednoznacznego ustalenia, że zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia dokonano przed dniem wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej, czyli przed dniem 31 maja 2004 r.;

b) art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo braku jednoznacznego ustalenia, że zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia dokonano przed dniem wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej, czyli przed dniem 31 maja 2004 r.;

c) art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo, iż art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed dniem 31 maja 2004 r. zezwalał jedynie na stosowanie odpowiednio przepisów art. 50 i 51 w odniesieniu do robót budowlanych będących w toku, a nie zakończonych.

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia innych przepisów, tj.:

a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie ustalono stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy i tym samym przekroczono zasadę swobodnej oceny dowodów, nie ustalono i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności niniejszej sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a w szczególności nie ustalono w jakiej dokładnej dacie dokonana została zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia;

b) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że z decyzji organu odwoławczego wynika data zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy, niewyjaśniający w pełni istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. skarżący podtrzymał skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z takich wad, która mogłaby świadczyć o nieważności postępowania sądowo-administracyjnego zakończonego zaskarżonym wyrokiem. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu wyłącznie w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując wniesiony środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty są niezasadne.

Podstawę kasacyjną mogą stanowić naruszenia prawa określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wskazano na obydwie wymienione tam podstawy. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi pierwszej instancji złamanie przede wszystkim norm procedury administracyjnej, a to art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego, w tym dokładnej daty zmiany sposobu użytkowania budynku byłej fabryki wódek początkowo na klub muzyczny [...], a następnie na klub "[...]". Ponadto w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego powołano się również na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienie to miało polegać na ogólnikowym sposobie sporządzenia motywów kwestionowanego wyroku oraz niewyjaśnieniu w pełni istotnych okoliczności sprawy mających zasadnicze znaczenie dla sprawy, a to przede wszystkim braku stosownej argumentacji dotyczącej zastosowanych przepisów intertemporalnych i przesłanek zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r. Wskazano więc w konsekwencji na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Wbrew powyższym zarzutom podkreślić należy, iż nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia ww. przepisów, bowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stan faktyczny został ustalony prawidłowo. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze formalnym. Określa on jedynie wymogi konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, wskazując, iż pisemne motywy takiego orzeczenia winny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może więc stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie przewidzianej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wtedy, gdy w uzasadnieniu orzeczenia brak ustawowych elementów lub gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w szczególności może mieć miejsce wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny w swym uzasadnieniu nie zawarł stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Jednakże taki przypadek nie występuje w tym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, które elementy stanu faktycznego ustalonego przez organ przyjął jako podstawę orzekania i dlaczego. Podał ponadto i wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego oraz odnosząc się do innych kwestii istotnych w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., dlatego zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za nieuzasadniony.

Przede wszystkim nie można podzielić jednak stanowiska skarżącego, że w tej sprawie nie ustalono i nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności nie ustalono w jakiej dokładnie dacie dokonana została zmiana sposobu użytkowania części spornego obiektu.

Niesporne jest, że znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy protokół z przeglądu technicznego obiektu budowlanego (budynku użytkowego przy ul. [...]), opracowany przez uprawnionego inspektora nadzoru budowlanego w dniu 21 lipca 2006 r. potwierdził fakt zmiany sposobu użytkowania tego obiektu w części podziemnej, gdzie jak zapisano znajduje się [...] i że podczas przeglądu nie przedłożono decyzji o zmianie sposobu jego użytkowania. Następnie dnia 22 sierpnia 2006 r. skarżący złożył oświadczenie do protokołu, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 2000 r., a w następnym roku wszczynał postępowanie o zmianę sposobu użytkowania. Ale jak wynika z akt sprawy nie wydano decyzji w tym przedmiocie. Oświadczenie to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, korzysta z domniemania prawdziwości i w żaden sposób nie zostało podważone przez kogokolwiek w tej sprawie. Dlatego też jest ono wiążące dla ustalenia daty samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu.

Zatem ustalenie, iż zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowalnego bez wymaganego pozwolenia nastąpiła przed dniem 31 maja 2004 r., tj. do chwili wejścia w życie noweli ustawy Prawo budowlane (ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, Dz.U. z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 93, poz. 888), jest bezsporne. Tym samym – zasadnie i prawidłowo Sąd pierwszej instancji zauważył, iż do samowolnej zmiany sposobu użytkowania w tej sprawie doszło właśnie w 2000 r. – i w tym zakresie powołał się na akta sprawy (patrz: segregator, k. 47) gdzie znajduje się protokół z dnia 22 sierpnia 2006 r. z udzielenia przez stronę skarżącą informacji, w trybie art. 81c ustawy Prawo budowlane. To, że aktualnie skarżący jedynie kwestionuje sam fakt nieustalenia daty samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu, nie wskazując jakiejkolwiek innej daty dokonania tej zmiany, nie może być przyjęte za skuteczne do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego w powyższym zakresie. Jednocześnie w tych okolicznościach faktycznych sprawy wobec przyznania przez skarżącego daty samowolnej zmiany sposobu użytkowania, które to oświadczenie korzysta z domniemania prawdziwości, bez znaczenia dla bytu tej sprawy jest to, iż złożone ono zostało przed wszczęciem niniejszego postępowania.

Niesporne zatem ustalenia poczynione w sprawie co do daty samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu spowodowało, że wdrożono wobec niej procedurę legalizacyjną i w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nałożył na właścicieli nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w P. obowiązek wykonania określonych czynności, a to przedłożenia niezbędnych dokumentów jak i wykonania niezbędnych przeróbek, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem wyznaczając trzymiesięczny termin do ich wykonania. Decyzja ta stała się ostateczną i mimo upływu wyznaczonego w niej terminu obowiązki nią nałożone nie zostały wykonane, co jest faktem bezspornym i niekwestionowanym w tej sprawie.

Konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. jest decyzja wydana w niniejszej sprawie na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania spornego obiektu w częściach użytkowanych dla prowadzonej działalności, poprzez zaprzestanie działalności rozrywkowej i gastronomicznej. Powyższe rozstrzygnięcie, ocenione jako legalne w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane z dnia 26 kwietnia 2004 r. oraz art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wydawana była w stanie prawnym, w którym nie mógł być zastosowany obowiązujący wówczas przepis art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) dotyczący zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia. Otóż przepis ten został dodany do ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Jednocześnie w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmieniającej przepisy ustawy Prawo budowlane, co istotne dla tej sprawy, zamieszczono w art. 2 przepisy intertemporalne. Ogólna zasada wskazana została w ust. 1 tej normy statuuje, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Zaś w pkt 2 tego uregulowania zapisano, iż w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w ust. 3 wskazano, że przepisu art. 71a ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to te obowiązujące przed wprowadzeniem reguł zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, pomieszczone w ustawie Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016).

Powyższe rozważania wskazują na to, iż w dacie podjęcia przez skarżącego samowolnego użytkowania niezgodnego z przeznaczeniem lokalu byłej fabryki wódek, kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia regulował art. 71 ustawy Prawo budowlane. Stanowił on, że: w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 3).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów prawa jest utożsamiane z odesłaniem "pośrednim", mającym skierować uwagę interpretatora przepisów na szczególny charakter takiego odesłania. W orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym odpowiednie stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością jednolitą, gdyż można wyróżnić sytuacje, gdy przepisy prawa mogą być stosowane bez żadnych zmian w ich dyspozycji, przypadki, gdy przepisy, które mają być stosowane wymagają określonych modyfikacji oraz sytuacje, w których określone przepisy nie mogą być w ogóle stosowane z uwagi na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio. Odnośnie do odesłania numerycznego z zastrzeżeniem "odpowiedniego stosowania", zastosowanie powinny mieć jedynie te przepisy odniesienia, które wymienił ustawodawca (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt I KZP 8/2006, OSNKW 2006/10/87 i z dnia 23 maja 2006r. sygn. akt I KZP 6/2006, OSNKW 2006/6/56 i powołana tam literatura oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt I GPS 1/2007, ONSA i WSA 2007/4/77; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 909/07, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

To, że w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. zastosowano tryb z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane jest w tej sprawie kwestionowane, bowiem zdaniem skarżącego odpowiednie stosowanie tych przepisów mogło mieć miejsce wobec robót budowlanych będących w toku jeżeli już doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, jak w tej sprawie, to wyłączony jest tryb z art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego w tej sprawie powinien mieć zastosowanie ewentualnie przepis art. 66 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. I w tym zakresie powołano się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Z tak przedstawionym poglądem prawnym nie można się zgodzić mając na uwadze zacytowany wyżej art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i stan prawny w jakim organ nadzoru budowlanego zobowiązany był orzekać w niniejszym postępowaniu.

Organy nadzoru budowlanego zobowiązane zostały tym przepisem do stosowania reguł ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym, a obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r. Właśnie przed tym dniem przepis art. 66 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu, na które powołuje się skarżący jak i przedstawione tam wyroki, już nie obowiązywał. Niesporne jest, że norma art. 66 pkt 3 zgodnie z którą w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzją nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, po prostu została wyeliminowana z obrotu prawnego. Została ona bowiem uchylona z dniem 11 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). Ta nowelizacja wprowadziła nowe brzmienie art. 66 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Po prostu od dnia 11 lipca 2003 r. kwestia użytkowania niezgodnego z przeznaczeniem została wyeliminowana z art. 66 ustawy Prawo budowlane.

Zaś organ stosując przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące przed dniem 31 maja 2004 r. trafnie przyjął, że w okolicznościach tej sprawy zobowiązani wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nie wykonali nałożonych na nich tym rozstrzygnięciem obowiązków, to tym samym stosownie do normy art. 51 ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane – w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, a w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 3).

Przedmiotowe postępowanie miało na celu ustalenie czy nałożone obowiązki decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., wydaną w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zostały wykonane przez adresatów tej decyzji. Dlatego też ustalenie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości przesłanki niewykonania obowiązków nałożonych cytowanym wyżej rozstrzygnięciem spowodowało konieczność wydania zaskarżonej decyzji takiej jaka była przedmiotem oceny legalności przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie przedstawiła takich zarzutów, które pozwalałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uchylić zaskarżony wyrok, stąd też w tych okolicznościach, mając dotychczasowe rozważania na uwadze uznano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie za nieusprawiedliwiony.

Reasumując uznać należy, iż wobec niezasadności wniesionej skargi kasacyjnej należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.