Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 803/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Bogumiła Kobierska, Protokolant starszy specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi małoletnich I. M., A. M. i B. M. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową K. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2019 r.

nr [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), odmówił małoletnim: I. M., A. M. i B. M. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie art. 83 jest możliwe, gdy łącznie spełnione są wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Organ wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej.

W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej.

Organ podał, że udokumentowano tylko 12 lat, 1 miesiąc, 5 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych ojca dzieci, który zmarł w wieku 42 lat. W 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dzieci - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 3 lata, 1 miesiąc i 10 dni tych okresów. Zdaniem organu nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w latach 1993-1995, 1999-2000, 2001-2002, 2003-2004, 2012-2015, 2015-2018 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia

ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

Zdaniem Prezesa ZUS w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem

w wymienionych przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia

w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.

Organ wskazał, że przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia

o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu ubezpieczenia. Prezes ZUS stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji rentowej wynika, że ojciec dzieci wykonywał prace dorywcze bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego, zatem nie dopatrzył się szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podniósł, że osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.

Organ wskazał, że w tym stanie faktycznym, nie znalazł podstaw do przyznania małoletnim dzieciom renty rodzinnej. Podał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dnia [...] lutego 2019 r.

nr [...] stała się przedmiotem skargi małoletnich I. M., A. M. i B. M., reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego K. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Przedstawiciel ustawowy małoletnich wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dogłębnego rozpoznania sprawy, przeanalizowania wnikliwie całokształtu nadzwyczajnej sytuacji w jakiej znalazły się małoletnie dzieci I., A. i B. M.

i w konsekwencji błędną odmowę przyznania prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku.

Przedstawiciel ustawowy małoletnich stwierdził, że z zaskarżoną decyzją

nie sposób się zgodzić. Sporządzone przez organ uzasadnienie decyzji jest powierzchowne i mało wnikliwe. W istocie sprowadza się ono do matematycznej analizy okresów ubezpieczenia zmarłego ojca dzieci, w tym zwłaszcza przypadających w tym czasie okresów składkowych, co jest w ocenie skarżącej błędem. Oczywistą bowiem rzeczą jest, iż zmarły warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych nie spełniał. K. M. wskazała, że prawidłowa analiza sytuacji w jakiej znalazły

się małoletnie dzieci zmarłego uzasadnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Małoletnie mają odpowiednio 3,4 oraz 9 lat. Podjęcie pracy przez matkę małoletnich jest bardzo utrudnione albowiem najmłodsze z dzieci nie chodzi jeszcze do przedszkola

i wymaga stałej opieki matki.

Przedstawiciel ustawowy małoletnich wskazał, że zmarły ojciec dzieci cierpiał od wielu lat na depresję, był osobą uzależnioną od alkoholu. Wskazała, że próbowała wielokrotnie nakłonić go do podjęcia terapii odwykowej, jednak bez większych skutków. Skarżąca nie kwestionuje faktu niepełnych okresów składkowych zmarłego, jednak zważyć należy, iż zmarły odszedł w stosunkowo młodym wieku, w sposób nagły i w tym sensie stanowi to okoliczność wyjątkową, której nie można oceniać jedynie przez pryzmat ilości opłaconych składek.

Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że niezależnie od podnoszonego w postępowaniu administracyjnym wykonywania prac dorywczych bez ubezpieczenia skarżąca podnosiła w postępowaniu kwestię alkoholizmu męża, jego samobójczy zgon, pobyt w zakładzie karnym oraz schorzenia psychiczne - ale nie przedłożyła żadnej dokumentacji umożliwiającej weryfikację swoich twierdzeń. Organ wskazał, że dane o leczeniu obejmują jedynie gabinety oraz placówki o charakterze ambulatoryjnym. Podniósł, że niezależnie od tego organ dołożył jednak starań, by zdobyć i zbadać dokumentacje medyczna odnoszącą się do zmarłego. Orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] stycznia 2019 r. zmarły A. K. uznany został za zdolnego do pracy aż do dnia zgonu. W tej sytuacji nie było podstaw by uznać stan zdrowia - który skarżąca postrzegała jako przeszkodę w wykonywaniu pracy przez zmarłego, dowodów na to upatrując w okresowym, ambulatoryjnym leczeniu psychiatrycznym oraz samobójczym zgonie - stanowił przeszkodę w podejmowaniu przez niego pracy w całym okresie jego aktywności zawodowej.

W postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku to osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r. I OSK 1282/10). Organ podkreślił, że o wyjątkowości podnoszonych przez skarżącą okoliczności nie może przesądzać subiektywne przekonanie, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być potraktowane jako szczególne. Wskazał, że do okoliczności tych nie można zaliczyć uzależnienia od alkoholu przy jednoczesnym braku jakichkolwiek dowodów na leczenie odwykowe. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że przyczyną przerw w ubezpieczeniu były okoliczności szczególne, na które sam zainteresowany nie miałby wpływu. Organ podkreślił, że alkoholizm nie jest chorobą "uprzywilejowaną" i nie powoduje że każda osoba nadużywająca alkoholu i od niego uzależniona staje się niezdolna do pracy już w chwili powstania uzależnienia, ani też, tym bardziej nie powoduje powstania uprawnień do renty u takiej osoby. Wbrew tezom skarżącej okazjonalne leczenie psychiatryczne nie świadczy o tym, ze osoba podejmująca je jest długotrwale chora psychicznie i dotknięta schorzeniem wykluczającym aktywność zawodową. Organ podkreślił, że choroba psychiczna - nie zależnie od jej charakteru - jeśli nie skutkuje żadnym stopniem niezdolności do pracy nie może być oceniana jako okoliczność szczególna. Przy tym organ przy wydawaniu decyzji związany jest wydanymi w sprawie orzeczeniami lekarskimi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej naruszone zostały przepisy prawa administracyjnego procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym

i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

W świetle powołanego przepisu, przyznanie świadczenia pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Powyższe nie oznacza jednak, że organ zwolniony jest ze stosowania zasad ogólnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje

się bowiem przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Prezes ZUS podejmujący decyzje administracyjne w tego rodzaju sprawach jest związany zatem rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne.

W zaskarżonej decyzji organ nie rozważył w pełni okoliczności podniesionych przez stronę we wniosku o przyznanie małoletnim dzieciom zmarłego A. K. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Matka dzieci podnosiła we wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. nie tylko kwestię podejmowania prac dorywczych i nadużywania przez ojca dzieci alkoholu, co było, jak wskazywała, przyczyną częstych zmian miejsc pracy, ale wskazywała także na nasilającą się depresję, "która doprowadziła go do popełnienia samobójstwa". W zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie na wiek zmarłego ojca dzieci, łączny okres składkowy i nieskładkowy, okres składkowy i nieskładkowy w ostatnim 10-leciu oraz okresy, w których w ogóle nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Następnie stwierdził, że nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych w decyzji przerwach w zatrudnieniu nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności. Powyższe nie stanowi o należytym rozpatrzeniu sprawy przez organ. Strona ma prawo wiedzieć dlaczego podniesiona we wniosku okoliczność nasilającej się u ojca dzieci depresji w ocenie organu nie stanowi szczególnej okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wnioskodawca ma prawo poznać argumentację organu w tym zakresie. Organ administracji publicznej nie jest zwolniony w tej sprawie od obowiązku wszechstronnego jej rozpatrzenia i rozważenia wszystkich podniesionych przez stronę okoliczności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że wobec ojca dzieci

nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Powyższe jednak nie wyklucza,

że podniesiona przez stronę okoliczność może stanowić okoliczność szczególną

w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach

z FUS uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (v. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Pamiętać należy przy tym, że nie zawsze dopiero orzeczona całkowita niezdolność do pracy stanowi przeszkodę w podjęciu zatrudnienia. Stan zdrowia ze względu na rodzaj schorzenia może stanowić obiektywną i niezależną od woli wnioskodawcy okoliczność, która stanowił przeszkodę w wypracowaniu świadczenia ustawowego. Nie zmienia tego okoliczność związania treścią orzeczenia lekarza orzecznika, czy komisji lekarskiej ZUS.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że "okazjonalne leczenie psychiatryczne" nie świadczy o tym, że osoba podejmująca je jest długotrwale chora psychicznie

i dotknięta schorzeniem wykluczającym aktywność zawodową. Niezależnie od tego, że ustalenia te nie są dokonane w decyzji administracyjnej zauważyć należy, że sąd nie ma możliwości zweryfikowania twierdzenia o "okazjonalnym leczeniu psychiatrycznym". Z akt sprawy nie wynika nadto, od kiedy i na jakie schorzenie cierpiał i leczył się ojciec dzieci. Nadto, samo stwierdzenie w orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] stycznia 2019 r., że zmarły nie jest niezdolny do pracy, nie daje podstaw do założenia z góry,

że schorzenie, którym dotknięty był ojciec dzieci nie stanowiło istotnej przeszkody w podejmowaniu racjonalnych decyzji co do zatrudnienia w okresie od ostatniego okresu, w za który odprowadzone zostały składki ubezpieczeniowe. Biorąc pod uwagę,

że ojciec dzieci pozostawał w zatrudnieniu do dnia [...] grudnia 2015 r. oraz wskazanie przez wnioskodawczynię we wniosku, że nasilała się u niego depresja, organ obowiązany był rozważyć, czy schorzenie, na które cierpiał i – jak należy wnioskować – leczył się we wskazanych przez stronę Poradni Zdrowia Psychicznego i Przychodni, mogło stanowić obiektywną przeszkodę w wypracowaniu świadczenia w trybie zwykłym (v. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1088/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego cenę organu co do braku spełnienia ustawowych przesłanek należało samym uznać za dowolną. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazania wymaga przy tym, że odpowiedź na skargę nie sanuje braków decyzji administracyjnej. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom w decyzji zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezes ZUS dokona pełnych ustaleń stanu faktycznego oraz rozważy wszechstronnie wszystkie podniesione przez wnioskodawcę okoliczności pod kątem uznania za okoliczności szczególne w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uwzględniając przedstawione wyżej rozważania. Organ rozważy w szczególności, czy leczenie ojca dzieci w Poradni Zdrowia Psychicznego i Przychodni (w ustalonym przez organ okresie), i ewentualna choroba ojca małoletnich dzieci mogły pogorszyć co najmniej od grudnia 2015 r. do dnia zgonu jego sytuację na rynku pracy oraz zdolność do racjonalnego pokierowania swoim postępowaniem, a w konsekwencji czy mogła ograniczyć, utrudnić lub wręcz udaremnić możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia.

Uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie dowodów, na których organ się oparł wydając decyzję i powinno wyjaśniać, dlaczego innym dowodom organ nie dał wiary. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że nie powinno pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości co do powodów, dla których organ podjął takie a nie inne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.

-----------------------

7