Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 708/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 156 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Rozwoju i K. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1403/14 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od P. S.A. w W. na rzecz skarżących kasacyjnie: K. Ż. oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwoty po 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg kasacyjnych, wniesionych do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez K. Ż. i przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1403/14, którym, w sprawie ze skargi P. S.A. w W., uchylono decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda P., działając na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 1160 ze zm.), dalej zwaną "ustawą komercjalizacyjną" oraz art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. nr 86, poz. 789 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1727 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w G., obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,6334 ha, obręb W., wchodzącej w skład linii kolejowej 201 N. – G. oraz stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu i prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Wnioskami z dnia 19 czerwca 2007 r., 31 grudnia 2007 r. i 10 lipca 2009 r. K. Ż. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. orzekł o umorzeniu postępowania, a Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 944/11, powyższe decyzje uchylił, wskazując, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania jest nierozerwalnie związane z orzeczeniem deklaratoryjnym wydanym w oparciu o art. 37a ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. Sąd stwierdził, że jeśli potwierdziłyby się ustalenia organów, że działka nr [...] zajęta pod linię kolejową na trasie N. – G. stanowiła własność Skarbu Państwa w związku z treścią ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. o oddaniu "Francusko-Polskiemu Towarzystwu Kolejowemu" Spółce Akcyjnej w Paryżu, kolei H. –G. z odnogą S.-C. do eksploatacji oraz o udzieleniu poręki państwowej (Dz. U. nr 40, poz. 350 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1931 r., czyli daleko przed wejściem w życie ustawy komercjalizacyjnej, to wówczas brak byłoby podstaw do zastosowania jej art. 37a, co winno skutkować ewentualnym wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2009 r. i zawieszeniem postępowania w sprawie o odszkodowanie. Sąd uznał również, że powyższa ocena jest zgodna ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w odpowiedzi na pytanie prawne postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 504/08. W postanowieniu z dnia 24 maja 2010 r., sygn. akt P 13/09, Trybunał stwierdził, że postanowienia art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. nie pozostawiają wątpliwości co do faktu, że nieruchomości wchodzące w skład przedmiotowej linii kolejowej już wówczas były własnością Skarbu Państwa ex lege. Tym samym Trybunał poddał w wątpliwość, czy podstawą postępowania o ustalenie i przyznanie odszkodowania winien być art. 37a ustawy. W ocenie Sądu treść przepisu nie pozostawia wątpliwości, że nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowych wymienionych w art. 1 stają się własnością Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie tej ustawy, natomiast te, które koncesjonariusz nabędzie w celu ich budowy i eksploatacji staną się własnością Skarbu Państwa z chwilą ich nabycia. Przepis ten zdaniem Sądu nie daje podstaw do interpretacji, że dotyczy tylko tych nieruchomości, które już stały się własnością Skarbu Państwa, w szczególności na skutek wywłaszczenia dokonanego w związku z budową kolei na podstawie ustawy z dnia 23 czerwca 1925 r. o budowie kolei B.-G., uchylonej w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. (art. 12 ust. 2).

Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. P. wystąpiły do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2009 r., podnosząc, że działka objęta tą decyzją w dniu jej wydania była już własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Minister odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, wskazując, że zgromadzona w sprawie dokumentacja pozwala na stwierdzenie, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 37a ustawy komercjalizacyjnej. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. i wskazał, że podstawę prawną decyzji Wojewody stanowił art. 37a ustawy komercjalizacyjnej, zgodnie z którym grunty wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu P. S.A., niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub P. S.A., stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca P. S.A. Minister podniósł, że do wydania decyzji stwierdzającej nabycie własności gruntu przez Skarb Państwa i użytkowania wieczystego przez P. S.A. w tym trybie, muszą zostać spełnione na dzień 28 lutego 2003 r. następujące przesłanki:

a) grunty nie mogły stanowić własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub P. S.A.,

b) grunty winny pozostawać we władaniu P. S.A.,

c) grunty winny wchodzić w skład linii kolejowych.

Minister stwierdził, iż bezsporna w sprawie jest okoliczność, że w dniu 28 lutego 2003 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu P. S.A. oraz, że zajęta ona była pod linię kolejową. Okolicznością sporną jest natomiast, czy nieruchomość ta nie stanowiła w dniu 28 lutego 2003 r. własności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub P. S.A. Organ nadzoru stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej KW nr [...], wydanego przez Sąd Rejonowy w Gdyni w dniu 4 lutego 2008 r., wynika, że działka nr [...] stanowiła własność K. Ż. na podstawie umowy o dożywocie z dnia 21 sierpnia 1968 r. W dziale III tej księgi zostało w dniu 22 października 1930 r. wpisane z urzędu ostrzeżenie, po myśli § 18 ustawy o księgach wieczystych i § 24 ustawy o wywłaszczeniu z dnia 11 czerwca 1874 r., iż parcele nr [...] etr, [...] etr, [...] etr, [...] etr i [...] etr ulegają wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa (Zarządu Kolei). Minister ustalił, że z aktualnej treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej m.in. dla działki nr [...], objętej kwestionowaną decyzją, wynika, że właścicielem tej działki jest K. Ż. Natomiast ostrzeżenie o wyżej wskazanej treści na wniosek Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta G. z dnia 2 sierpnia 2011 r. zostało wykreślone. Wobec powyższego brak jest zdaniem Ministra podstaw do uznania, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 28 lutego 2003 r. własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub P. S.A. Minister wskazał, że mimo, iż co do zasady domniemanie prawne z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest wzruszalne, jednakże powództwo o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, oparte na art. 10 ustawy jest w zasadzie jedynym sposobem wzruszenia tego domniemania, a z akt sprawy nie wynika, aby podjęte były w tej sprawie jakiekolwiek czynności. Powoływane we wniosku okoliczności budzą wątpliwości w sytuacji, gdy to osoby reprezentujące wnioskodawcę wystąpiły uprzednio z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 37a ustawy, wykazując, że spełnione zostały wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Zdaniem Ministra, na podstawie art. 1 ustawy z 1931 r. Minister Komunikacji upoważniony został do oddania "Francusko-Polskiemu Towarzystwu Kolejowemu" Spółce Akcyjnej w Paryżu wymienionej w nim kolei państwowej, a jeśli ustawodawca chciałby nadać przepisowi art. 2 skutek nacjonalizacyjny, to wskazałby wprost, iż nieruchomości wchodzące w skład przedmiotowej linii kolejowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Minister stwierdził, że nawet przy przyjęciu, że na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. przedmiotowa działka mogłaby stać się w 1931 r. własnością Skarbu Państwa, to K. Ż. nabył prawo jej własności na podstawie umowy dożywocia z dnia 21 sierpnia 1968 r., zawartej w czasie obowiązywania art. 20 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. nr 57, poz. 319 ze zm.), zgodnie z którym, w razie niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną nabywa własność lub inne prawo rzeczowe, chyba że chodzi o rozporządzenie bezpłatne albo nabywca działał w złej wierze. Powyższa umowa do chwili obecnej ujawniona jest w księdze wieczystej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. w W., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 37a ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej i art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. oraz art. 20 w zw. z art. 18 § 1 dekretu Prawo rzeczowe.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wpis do księgi wieczystej miał zawsze moc wsteczną i wywierał skutek od chwili złożenia wniosku o jego dokonanie. Wpis ostrzeżenia wywołał określony skutek prawny wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. i powinien być oceniany według stanu na dzień wydania decyzji uwłaszczeniowej, kiedy to wzmianka ta istniała w dziale III księgi wieczystej, a nie jak czyni to organ, wedle stanu na dzień rozpatrywania przezeń wniosku o stwierdzenie nieważności. Ostrzeżenie o wywłaszczeniu nie wywołało dalszych skutków, tj. do chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone. Zatem w sytuacji, gdy nie doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, nie może być mowy o dysponowaniu przez P. S.A. dokumentem potwierdzającym takowe wywłaszczenie. Stała się ona bowiem ex lege własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. Nabycie nieruchomości ex lege (z mocy przepisów prawa) jest nabyciem specjalnym, wyłączonym z obrotu cywilnoprawnego i niewątpliwie zasada ta dotyczy także nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. K. Ż. nie chroni w tej sytuacji wynikająca z art. 20 Prawa rzeczowego rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, domniemanie zaś zgodności prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wzruszalne i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego. W ocenie skarżącego, treść zawartej w art. 1 i 2 normy prawnej nie budzi wątpliwości co do tego, że nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowych w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r., stają się własnością Skarbu Państwa z mocy tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, zwrócił uwagę na to, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody P. stanowił art. 37a ustawy komercjalizacyjnej, a określone w nim przesłanki muszą wystąpić łącznie. Sąd nie podzielił poglądu, że nieujawnienie prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej przesądza o tym, że Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości. Domniemanie zgodności wpisu prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wzruszalne i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego. Przeciwdowód w tym zakresie może być przeprowadzony nie tylko w procesie o uzgodnienie stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale w każdym innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia. Sąd powołał się w tym zakresie na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 177/05. Jeśli zmiana stanu prawnego (własności) nieruchomości nastąpiła z mocy prawa, wpis do księgi wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, zmiana własności następuje z mocy samego prawa i jest ona skuteczna wobec wszystkich niezależnie od treści wpisu w dziale drugim księgi wieczystej. Dotyczy to w szczególności przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na mocy ustaw nacjonalizacyjnych, które następuje z mocy samego prawa, bez względu na treść wpisu w dziale drugim księgi wieczystej oraz treść domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i może być podniesione w każdej sprawie. W tym zakresie powołał postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2002 r., sygn. akt IV CKN 1024/00 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt I CSK 371/07. Ponadto wskazał na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 maja 2010 r., sygn. akt P 13/09, w którym stwierdzono, że za decydujące należy uznać art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r., które nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że nieruchomość, za której przejęcie odszkodowania domagają się wnioskodawcy, była już wtedy własnością Skarbu Państwa ex lege. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznający skargę na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość, podzielił pogląd Trybunału, że treść przepisu art. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. wskazuje, że nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowych wymienionych w art. 1 (kolej państwowa od stacji H. do stacji I. i od stacji N. do stacji G. oraz odnoga tej kolei od stacji S. do węzła kolejowego w C.) stają się własnością Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie tej ustawy, natomiast te, które koncesjonariusz nabędzie w celu ich budowy i eksploatacji staną się własnością Państwa z chwilą ich nabycia. Przepis ten nie daje podstaw do interpretacji, że dotyczy tylko tych nieruchomości, które już stały się własnością Skarbu Państwa, w szczególności na skutek wywłaszczenia dokonanego w związku z budową kolei na podstawie ustawy z dnia 23 czerwca 1925 r. o budowie kolei B. – G. (Dz. U. RP Nr 74, poz. 513), uchylonej w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. (art. 12 ust. 2).

Sąd podniósł też, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Organ orzekający naruszył powyższy przepis, dokonując odmiennej wykładni przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1931 r. niż ta, która została wyrażona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 944/11.

W skardze kasacyjnej K. Ż. zarzucono naruszenie art. 20 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, będącego odpowiednikiem art. 5 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, "chroniącego go rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych", przez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na skutek przyjęcia, że decyzja Wojewody P. z [...] czerwca 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i art. 170 P.p.s.a. na skutek przyjęcia, że związanie wynikające z tego przepisu odnosi się nie tylko do sentencji wyroku ale i do uzasadnienia tego rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że sporna działka od lat międzywojennych stanowiła własność osób fizycznych, natomiast skarżący nabył ją w drodze umowy dożywocia od osób wpisanych do księgi wieczystej, a tym samym chroniła go rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wskazał też, że w okresie międzywojennym nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości ex lege poprzedzone musiało być szeregiem czynności, a to: uchwałą Izby Wojewódzkiej o wywłaszczeniu, zarządzeniem Wojewody na podstawie tej uchwały i § 21 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości z 11 czerwca 1874 r., uchwałą Izby o odszkodowaniu, zarządzeniem Wojewody o odszkodowaniu na podstawie 29 cyt. ustawy, zarządzeniem Wojewody o przeniesieniu prawa własności i wpisem tego prawa w księdze wieczystej. Redakcja art. 2 ustawy z 27 kwietnia 1931 r. nie pozwala na przyjęcie, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowych stały się własnością Skarbu Państwa, gdyż użyte wyrażenie "pozostają własnością" nie jest równoznaczne z pojęciem "stają się własnością", którego ustawodawca nie użył. W dalszej części uzasadnienia skarżący kasacyjnie wywiódł, że nowa interpretacja przepisu, który mógł budzić wątpliwości co do jego treści, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na jego podstawie. Natomiast z uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 944/11 wynika jedynie to, że Sąd ten podzielił stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczące przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości wchodzących w skład linii kolejowych wymienionych w art. 2 ustawy z 27 kwietnia 1931 r.

W skardze kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju zarzucono naruszenie art. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 1931 r. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowiły podstawę przejścia własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy z treści tych przepisów nie wynika skutek nacjonalizacyjny, a jedynie dyspozycja do oddania F-PTK SA w Paryżu gruntów Skarbu Państwa niezbędnych do budowy i eksploatacji linii kolejowej oraz sposób nabywania gruntów pod tę linię.

Na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., na skutek przyjęcia, że w toku postępowania administracyjnego organ wbrew wpisom w księdze wieczystej i na podstawie niejednoznacznych przepisów ustawy, powinien potwierdzić skutek nacjonalizacyjny w stosunku do działki nr [...], podczas gdy zakres postępowania nadzorczego oraz działanie w zaufaniu do wpisów w księdze wieczystej uniemożliwiały zarzut rażącego naruszenia art. 37a ustawy komercjalizacyjnej. Na tej samej podstawie kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a. poprzez przyjęcie związania organu wyrokiem WSA w Gdańsku z 2012 r., podczas gdy postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji z 2009 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Ministra zawarto wywód dotyczący zakresu działania art. 2 ustawy z 27 kwietnia 1931 r., podobny do zawartego w skardze kasacyjnej K. Ż., opisany wyżej. Podkreślono, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 24 maja 2010 r. nie ma mocy powszechnie obowiązującej, a ponadto Trybunał w uzasadnieniu nie wyjaśnił, dlaczego z tego przepisu wyprowadził skutek nacjonalizacyjny. Ponadto, powołując się na orzecznictwo, podniósł, że związanie prawomocnym wyrokiem sądu obejmuje co do zasady tylko samo rozstrzygnięcie i nie obejmuje jego motywów. W dalszej części uzasadnienia zawarto tożsame jak w skardze kasacyjnej Kl. Ż. wywody co do zasad, na jakich winno odbywać się badanie legalności decyzji w trybie nadzorczym oraz co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy organ uwłaszczeniowy działał w oparciu o stan prawny wynikający z księgi wieczystej. Powołał się w tej mierze na wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2459/12.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, kontrolując wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skargach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te zarzuty jako w zasadniczej części usprawiedliwione.

Istota sporu, na tle postawionych w obu skargach kasacyjnych zarzutów, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach sprawy istniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], potwierdzającej nabycie z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności spornej działki. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 37a ustawy komercjalizacyjnej i nosiła cechę ostateczności wobec niezaskarżenia jej w toku instancji.

Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym. Celem takiego postępowania jest zweryfikowanie, czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona, jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wady wyliczone w ww. przepisie mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub w podstawę prawną. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Wady postępowania mogą być źródłem wadliwości decyzji, ale ostatecznej weryfikacji podlega to przy ocenie decyzji pod kątem wad nieważności z art. 156 § 1 K.p.a., ponieważ w tym trybie ocenie podlega sama decyzja (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck wydanie 9, str. 737; zobacz także wyrok NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OSK 950/12 12 zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). W przypadku wady rażącego naruszenia prawa wadliwość decyzji sprowadza się do oczywistej sprzeczności treści decyzji z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa obowiązującego w dacie jej wydania.

Zarówno skarżące P. S.A. w W. jak i Sąd I instancji wskazywały na brzmienie przepisu art. 37a ustawy komercjalizacyjnej, koncentrując się na tym, że nie została spełniona wynikająca z tego przepisu przesłanka, wymagająca, by grunty podlegające uwłaszczeniu w trybie tego przepisu nie stanowiły własności Skarbu Państwa.

Ustalenie, czy przesłanka ta jest spełniona stanowi niewątpliwie element postępowania dowodowego i oceny stanu faktycznego sprawy, a nie oceny prawnej. Już tylko z tego względu zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej musi być uznane za mocno wątpliwe. Strona we wniosku z dnia 4 kwietnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. powołała się na nowe okoliczności w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt SA/Gd 944/11, zawierającego m. in. wykładnię przepisu art. 1 i 2 ustawy z 1931 r., wskazującą na możliwość nabycia własności spornej działki przez Skarb Państwa na podstawie art. 1 i 2 tej ustawy. Nie wskazała przy tym na jakąkolwiek wadliwość postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji z 2009 r., mającą charakter rażący.

Bez wątpienia nowe okoliczności, podobnie jak nowe dowody są jedną przesłanek postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, który należy podzielić, że enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 K.p.a. przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie. Wynika to z faktu, że również okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały ujęte w katalogu zamkniętym, wskazanym w art. 156 K.p.a. Ponadto oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 316/05; z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1146/08 oraz z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10 – publ. w CBOSA).

Ponadto, niekonkurencyjność tych dwóch trybów weryfikacji decyzji oznacza, że każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. W przypadkach uzasadniających wznowienie postępowania wadą dotknięte jest samo postępowanie, a więc warunki powstania decyzji i wadliwość decyzji jest konsekwencją naruszenia norm proceduralnych. Natomiast w przypadkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wada tkwi w samej decyzji, ma charakter materialnoprawny, podważając merytoryczną zasadność i zgodność z prawem decyzji ostatecznej.

Uczynienie zadość żądaniu skarżącego w istocie prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty – ustalenia nowego stanu faktycznego sprawy, a to nie jest możliwe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Tymczasem, jak prawidłowo zauważył to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zaskarżonej decyzji, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rolą organu nie jest prowadzenie nowego postępowania dowodowego w celu rozstrzygnięcia o istocie sprawy, lecz wyjaśnienie, czy weryfikowana decyzja jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o zgromadzony przed wydaniem weryfikowanej decyzji materiał dowodowy i na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jej wydania (zobacz: ww. wyrok NSA I OSK 950/12; porównaj także: wyrok NSA z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1603/12 i z 8 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 450/10 – publ. w CBOSA).

Gdyby nawet jednak rozważyć koncepcję jaką zdaje się przyjmować Sąd I instancji, że o treści ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie decyduje norma prawa materialnego – art. 1 i 2 ustawy z 1931 r., której naruszenie stanowi podstawę do stwierdzenia - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - nieważności decyzji podlegającej postępowaniu nieważnościowemu, to przypomnieć trzeba, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 12 wydanie, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 634). Oceniając z tego punktu widzenia regulację art. 1 i 2 ustawy z 1931 r., to nie sposób uznać, że jest ona jednoznaczna i że może stanowić ona bezsporną przesłankę stwierdzenia, że wszystkie grunty wchodzące w skład linii kolejowej opisanej w art. 1 tej ustawy automatycznie stanowią własność Skarbu Państwa. Przeczy temu gramatyczne brzmienie tych unormowań, a zwłaszcza art. 1, w którym "upoważnia się Ministra Komunikacji do oddania (...) kolei państwowej od stacji H. do stacji I. i od stacji N. do stacji G. do dokończenia jej budowy i eksploatacji (...) oraz art. 2, który jest dopełnieniem tej regulacji, stanowiącym, że "Nieruchomości wchodzące obecnie w skład wymienionych w art. 1 linii kolejowych, pozostają własnością Państwa (...)". Przepisy te nie mają bowiem w żadnym stopniu charakteru wywłaszczeniowego i nie przesądzają w sposób dostateczne wyraźny, że nieruchomości wchodzące w skład opisanych linii kolejowych stanowią własność Państwa. Można natomiast wnioskować z ich brzmienia, że zasadniczą funkcją komentowanego unormowania było pozostawienie we władztwie Skarbu Państwa posiadanych składników infrastruktury kolejowej, pomimo oddania ich do "dokończenia budowy" i do "eksploatacji" podmiotowi niepublicznemu. Z unormowania tego w żaden sposób nie można wyciągać natomiast jednoznacznego wniosku, że wszystkie nieruchomości "oddane" temu podmiotowi stają się z określoną datą własnością Skarbu Państwa bez względu na to, czy przeszły one formalną procedurę uwłaszczeniową przewidzianą w ówcześnie obowiązującym prawie, czy też - na skutek nieprzeprowadzenia tej procedury - pozostawały formalnie własnością osób trzecich.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 3397/15 Naczelny Sąd Administracyjny w sposób precyzyjny i obszerny wywiódł, że jeśli chodzi o grunty kolejowe, to ich użytkowanie przez Skarb Państwa jako nieruchomości przekazanych w "powierniczy zarząd", jest z samej istoty prawem na rzeczy cudzej. Sąd zwrócił uwagę, że "Dnia 28 września 1926 r. weszło w życie rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P." (Dz. U. R.P. nr 97, poz. 568). Od samego początku istnienia P. miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu nieruchomości (...). W art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. – w pierwotnym brzmieniu - normodawca generalnie postanowił, że przedsiębiorstwo "P." prowadzi eksploatację wszystkich linij kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Kolei, i w tym celu obejmuje w zarząd cały ich majątek, tak nieruchomy, jak i ruchomy wraz ze wszystkiemi prawami i przynależnościami z całym istniejącym zapasem gotówki i zapasem materjałów.

Objęcie w zarząd i eksploatację pomienionych kolei nie narusza w niczem istniejących dotychczas praw własności do poszczególnych części objętego nieruchomego majątku.

Na skutek nowelizacji rozporządzenia Prezydenta RP rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P." (Dz. U. R.P. z 1930 r. nr 89, poz. 705), w art. 4 – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - normodawca postanowił, że przedsiębiorstwo "P." prowadzi eksploatację wszystkich linij kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy [...]. W art. 6 postanowiono, że cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu [...] w użytkowanie i powierniczy zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa [...]. Normodawca nie likwidował zatem własności przedsiębiorstwa P., a nawet przewidywał oddanie nie tylko w użytkowanie i zarząd powierniczy, lecz i na własność przedsiębiorstwa".

Z powyższego wynika, że nie wszystkie nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowych przed 1939 r. musiały stanowić własność Państwa. Dalej Sąd w przywoływanym wyroku wywodził, że nie doszło również do generalnego uwłaszczenia P. po 1945 r., aż do czasu wejścia w życie przepisu art. 37a ustawy komercjalizacyjnej.

W takim wypadku, przy braku wyraźnej czynności nacjonalizacyjnej w stosunku do spornej działki gruntu oraz przy jednoznacznej treści zapisów w księdze wieczystej, obejmującej tę działkę, wskazujących na to, że pozostała ona własnością osoby fizycznej, nie można twierdzić, że jej stan prawny był na tyle jednoznaczny, że przyjęcie braku przymiotu właścicielskiego po stronie Skarbu Państwa stanowiło rażące naruszenie prawa. O tym, że w dacie podejmowania decyzji nie był wątpliwy brak przymiotu właścicielskiego po stronie Skarbu Państwa, świadczy też treść wniosku P. S.A. z dnia 27 czerwca 2003 r. do Wojewody P. o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa z dniem 1 czerwca 2003 r., na podstawie art. 37a ustawy komercjalizacyjnej, prawa własności przedmiotowej działki, w którym w sposób wyraźny stwierdzono, że "grunt ten zgodnie z wpisem do księgi wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Gdyni (...) stanowi własność osoby fizycznej K. A. Ż.".

W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa nawet wówczas, gdy później zostanie ona uznana za nieprawidłową (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96, publ. w: Glosa z 1998 r., nr 8, str. 29).

Usprawiedliwione okazały się zatem zarzuty obu skarg kasacyjnych, dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiącego ewentualną materialnoprawną przesłankę decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 2009 r., a potrzebę zastosowania której stwierdzono w zaskarżonym wyroku.

Zasadnie w obu skargach kasacyjnych zarzucono także naruszenie przepisu art. 170 P.p.s.a. na skutek przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy były związane treścią prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 lutego 2012 r. Jak już wyżej powiedziano w trybie weryfikacji decyzji ostatecznych na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji podlegającej postępowaniu rektyfikacyjnemu, co oznacza, że skoro decyzja weryfikowana pochodzi z 2009 r., to przy jej ocenie nie można było brać pod uwagę związania organu wyrokiem, który zapadł w kilka lat później.

W wyroku NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., sygn. akt III SA 640/94 (publ. w Przeglądzie Orzecznictwa Podatkowego z 1996 r., nr 3, str. 109) trafnie przyjęto, że nawet uchwała Sądu Najwyższego zawierająca nową ocenę prawną, wyraża jedynie pewien pogląd, który nie wiąże innych sądów ani organów administracji państwowej i nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma w takim wypadku cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższe odnosi się też do ewentualnego związania poglądem wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 maja 2010 r., ku czemu – jak się zdaje – skłaniał się Sąd I instancji.

Nieusprawiedliwiony okazał się natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej K. Ż. zarzut naruszenia przepisu art. 20 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – prawo rzeczowe, gdyż przepis ten nie był stosowany i nie stanowił podstawy wydania zaskarżonej decyzji, ani też nie stanowił i nie mógł stanowić ewentualnej podstawy wyrokowania przez Sąd I instancji, a zatem - z natury rzeczy - nie mógł w żaden sposób zostać naruszony.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 P.p.s.a.). Skoro zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszała art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i 205 § 1 P.p.s.a.