Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1307/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2, art. 54 pkt 1, ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 72 ust 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par 2 ust. 1 pkt 7 w zw z par. 3 ust 8 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 141 par 4, art.145 par. 1 pkt 1 a i c, art.3 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 14
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...],[...],[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 556/18 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z/s w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, II. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z/s w [...] na rzecz [...] kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z/s w [...] na rzecz [...],[...] solidarnie kwotę 644 (sześćset czterdzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 556/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 9 maja 2018 r., znak: SKO.450.48.2018, w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego orzekł w następujący sposób: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 15 lutego 2018 r., znak: RI.6730.32.2017.KW, oraz 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

We wniosku z dnia 12 czerwca 2017 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "inwestor") wystąpiła o lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce o nr ewid. [...] w [...], gmina [...]. Inwestor wskazał, że przewidywana inwestycja będzie obejmować budowę wieży wolnostojącej o wysokości 62 m n.p.t., a wyposażenie stacji bazowej będą stanowić: instalacja radiokomunikacyjna składająca się z anten nadawczych i radiolinii zainstalowanych na wieży oraz urządzeń sterujących, posadowionych u podstaw wieży.

W wyniku postępowania przeprowadzonego przez organy pierwszej i drugiej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium") decyzją zaskarżoną do Sądu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 15 lutego 2018 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ww. stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo zakończył postępowanie na etapie badania wniosku inwestora oraz jego formalnej i merytorycznej zawartości, z uwagi na braki formalne. W związku bowiem z brakiem współpracy wnioskodawcy, tj. brakiem udzielenia przez inwestora sprecyzowanej odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z 23 stycznia 2018 r., organ I instancji zobowiązany był odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego.

W treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku inwestor domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego obejmujących art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.") poprzez: (a) bezpodstawne uznanie, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawiera przewidzianych prawem elementów i przez to uzasadnia – zdaniem organu – odmowę wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także, (b) uznanie, że w załączonej kopii mapy należy wskazać "inny zasięg oddziaływania inwestycji" oraz (c) bezpodstawne przyjęcie, że w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa środowiskowa") w zakresie treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest określenie typu każdej anteny, jej mocy oraz liczby anten, mimo że parametry anten zostały wskazane we wniosku oraz częściowo w projekcie przedmiotowej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga inwestora jest uzasadniona. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego wydały kontrolowane decyzje nie rozpoznając sprawy merytorycznie, a wskazując jedynie na nieuzupełnienie przez inwestora złożonego wniosku, co nie było prawidłowe. Dołączona do złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zawiera informacje wymagane dla wniosku o ustalenie inwestycji celu publicznego. Przedstawiona "Kwalifikacja przedsięwzięcia" spełnia wymogi formalne, a dokonana w niej ocena planowanego przedsięwzięcia wymaga merytorycznej oceny złożonego wniosku, a nie wyłącznie oceny formalnej, na czym orzekające w sprawie organy poprzestały.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli [...] i [...] oraz [...] (zwani dalej łącznie: "skarżącymi kasacyjnie") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisami w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: "rozporządzenie z 9 listopada 2010 r." poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, prowadzące do uznania, że złożony przez inwestora wniosek wraz ze złożoną "Kwalifikacją przedsięwzięcia" zawiera informacje wymagane dla wniosku o ustalenie inwestycji celu publicznego (w związku z czym wzywanie do jego uzupełnienia nie było zasadne), podczas gdy we wniosku nie zostały określone parametry zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Sąd I instancji błędnie uznał więc, że z ww. rozporządzenia nie wynika konieczność wskazywania konkretnych mocy EIRP poszczególnych anten, a jedynie jej przedziałów;

2) art. 54 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i tym samym przyjęcie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy bliżej nieokreślonego przedsięwzięcia o nieustalonej mocy, co powoduje, że wykazanie zgodności jej z projektem budowlanym jest niemożliwe;

3) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja środowiskowa i tym samym kwalifikacja inwestycji jest dokonywana dla bliżej nieokreślonych mocy anten, co uniemożliwia również ustalenia tiltu maksymalnego;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim uzasadnienie wyroku nie zawiera wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, Sąd poprzestał jedynie na wskazaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., nie wskazując, jakie naruszenia przepisów postępowania uznał za takie, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie orzeczenia wskazuje jedynie na naruszenie art. 14 k.p.a. (wobec braku w aktach sprawy wezwania do uzupełnienia złożonego przez inwestora wniosku) jednakże, jak stwierdza Sąd I instancji, powyższe naruszenie nie stanowi istotnej wady postępowania, z uwagi na jednolite stanowisko stron potwierdzające okoliczność jego wystosowania do skarżącego. Pierwsze zdanie części uzasadnienia zaczynającego się od słów: WSA w Gdańsku zważył co następuje, tj. "Zaskarżona decyzja SKO z dnia 9 maja 2018 r. i poprzedzającą ją decyzja Wójta Gminy wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego (...)" jest więc nieprawidłowe, ponieważ faktycznie Sąd nie wymienia, a więc i nie stwierdza naruszenia przepisu prawa procesowego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, uzasadnienie orzeczenia nie wskazuje przepisów prawa materialnego, które naruszyły organy wydające obie uchylone decyzję. Pomimo znajdujących się w treści uzasadnienia rozważań na temat rzetelności i poprawności postępowania organów w kontekście wykładni przepisu art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Sąd wprost nie stwierdza ich naruszenia, poprzestając tylko na ocenie, że organy orzekające w sprawie merytorycznie nie rozpoznały wniosku, który to w ocenie Sądu zawierał wszystkie wymagane przepisami prawa materialnego informacje;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, mimo że nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, mimo że nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Dodatkowo, skarżący kasacyjnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie złożyli oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy (k. 182 akt sąd.).

Równocześnie Przewodnicząca Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wzięła pod uwagę fakt, że przeprowadzenie rozprawy – wobec trwania epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Dlatego też zgodnie z ww. przepisem ustawowym oraz zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 8 lutego 2022 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym czyniąc zadość art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w rozpatrywanej sprawie wystąpiły podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Rozpatrując zaskarżony wyrok należało w pierwszej kolejności dokonać rekonstrukcji stanowiska Sądu I instancji. Otóż Sąd potwierdził stanowisko organów administracji, że w toku postępowania nie uzyskały one od inwestora pełnej informacji określającej parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Sąd I instancji analizując art. 52 ust. 2 u.p.z.p. stwierdził również, że zgodnie z tym przepisem należy odróżnić postępowanie wstępne, w szczególności obejmujące badanie, czy wniosek inwestora jest kompletny i czy jest możliwe jego merytoryczne rozpatrzenie. Zdaniem Sądu I instancji stwierdzenie przez organ braków formalnych wniosku i nieuzupełnienie braków przez wnioskodawcę powinno skutkować bezskutecznością złożonego wniosku, to znaczy, że wniosek dotknięty brakami formalnymi nie powinien powodować wszczęcia postępowania, które miałoby zakończyć się w formie decyzji.

Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie inwestor złożył wniosek w dniu 12 czerwca 2017 r. Po wstępnej ocenie wniosku organ I instancji zawiadomił strony w dniu 19 czerwca 2017 r. o wszczęciu postępowania. Wskutek obwieszczeń o wszczęciu postępowania do organu wpłynęły liczne protesty mieszkańców uznających, że realizacja inwestycji zagrozi ich życiu i zdrowiu w związku z niekontrolowanym promieniowaniem anten stacji bazowej telefonii komórkowej.

Ze względu na protesty mieszkańców Wójt Gminy [...] pismem z 3 lipca 2017 r. zawiadomił inwestora o zarzutach i obawach pod adresem planowanej inwestycji. Inwestor pismem z 11 lipca 2017 r. odniósł się do zgłaszanych zarzutów, twierdząc, że przewidywane promieniowanie elektromagnetyczne anten jest niższe od dopuszczalnego poziomu emisji, w związku z czym nie będzie powodować zagrożeń dla życia i zdrowia mieszkańców. W przypadku lokalizacji inwestycji nie dojdzie również do obniżenia walorów widokowych i krajobrazowych terenu, ani do negatywnego oddziaływania na środowisko. Zdaniem inwestora wnioski takie zostały potwierdzone w dokumencie pt.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia", obejmującym część opisową oraz część graficzną, złożonym wraz z wnioskiem.

Z uwagi na treść kolejnych protestów mieszkańców Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 453 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wezwał pełnomocnika inwestora do przedłożenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pisemnych uzupełnień w zakresie mocy EIRP planowanych anten, maksymalnych pochyleń anten (tiltów), a także przedłożenia dodatkowej dokumentacji określającej konkretną moc EIRP na każdym kierunku emisji. Organ wezwał inwestora również o uzupełnienie dokumentacji o mapę obrazującą faktyczny obszar oddziaływania inwestycji.

Należy przy tym zauważyć, że powyższe wezwanie nie zostało skierowane do inwestora na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (uzupełnienie braków formalnych podania), a zatem nie zawierało pouczenia, że nieusunięcie wskazanych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wójt pouczył natomiast inwestora, że nieudzielenie odpowiedzi na wezwanie we wskazanym terminie skutkować będzie wydaniem decyzji administracyjnej na podstawie zgromadzonego materiału.

Powinno się wspomnieć również, że Sąd I instancji nie odnalazł w aktach sprawy ww. wezwania Wójta Gminy [...], choć faktycznie jest ono zawarte w folderze akt organu II instancji (strony nienumerowane, k. 3 od końca). Sąd błędnie przyjął więc, że brak dokumentu oznacza naruszenie art. 14 k.p.a. Sąd uznał wszakże, że fakt skierowania wezwania do inwestora nie budzi wątpliwości. Wobec braku wskazanego dokumentu w aktach sprawy nie można jednak określić, czy wystosowane wezwanie zostało sformułowane prawidłowo oraz jakie zawierało pouczenie o konsekwencji jego niewykonania.

Odpowiedź inwestora na ww. wezwanie Wójta wraz z obszernymi załącznikami wpłynęła do organu w dniu 9 lutego 2018 r. Mimo to Wójt Gminy [...] uznał, że treść odpowiedzi inwestora jest niewystarczająca i w dniu 15 lutego 2018 r. wydał decyzję odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie na działce nr ewid. 20/8 w Sominach stacji bazowej telefonii komórkowej. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 53 i art. 54 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu I instancji utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzji Wójta Gminy [...] obarczone było istotną wadą prawną, ponieważ organ planistyczny wydał decyzję co do meritum, choć uzasadnił ją jedynie powołując się na nieuzupełnienie dokumentacji zgodnie z wymaganiami wezwania z 23 stycznia 2018 r. W opinii Sądu I instancji orzekające w sprawie organy wydały kontrolowane decyzje o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rozpoznając sprawy merytorycznie, a wskazując jedynie na nieuzupełnienie przez inwestora wniosku, co było nieprawidłowe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji co do wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego bez jednoczesnego merytorycznego rozpatrzenia wniosku oraz dokumentacji zgromadzonej w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego, należy uznać za prawidłowe tylko w zakresie ogólnej zasady, a nie jej zastosowania. W przedstawionej sytuacji, Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku powinien sam dokonać merytorycznego badania wniosku złożonego przez inwestora, a także oceny zarówno kompletności, jak i zgodności z prawem odpowiedzi inwestora na wezwanie Wójta Gminy [...]. Nie uczynił tego Wójt jako organ I instancji ani Kolegium jako organ odwoławczy. Nie powinien się też od takiego badania uchylić Sąd I instancji.

Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji ograniczył się do oceny czynności organów administracji w zakresie prawidłowości zastosowania przepisów postępowania. Istotne znaczenie ma jednak fakt, że Sąd wojewódzki rozpatrywał skargę inwestora, który podkreślał, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Naruszenie prawa polegało – zdaniem inwestora – na bezpodstawnym uznaniu, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawiera przewidzianych prawem elementów, a także, że w załączonej kopii mapy należy wskazać "inny zasięg oddziaływania inwestycji" oraz że w zakresie treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest określenie typu każdej anteny, jej mocy oraz liczby anten, mimo że parametry anten zostały wskazane we wniosku (w szczególności w tabeli zmieszczonej w pierwszej części "Kwalifikacji przedsięwzięcia") oraz częściowo w projekcie przedmiotowej decyzji.

W związku z powyższym, brak odniesienia się przez Sąd I instancji do kluczowych zarzutów skargi oraz brak wytycznych co do dalszego postępowania złożonej przez inwestora należy traktować jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotne skutki. Co prawda, art. 184 p.p.s.a. stanowi, że NSA oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie oznacza to wszakże, że błędne uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie może uzasadniać uchylenia takiego wyroku. Usprawiedliwiony bowiem będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy niepełne lub ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1156/19, LEX nr 3353923).

Skoro zatem Sąd I instancji nie zbadał merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Kolegium, a wcześniej nie zbadał prawidłowości wniosku oraz odpowiedzi inwestora na wezwanie Wójta Gminy [...] z 23 stycznia 2017 r., to tym samym uniemożliwił ustalenie normatywnych podstaw przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia.

W przedstawionej sytuacji należało uznać za usprawiedliwiony zarzut skarżących kasacyjnie, że kontrolowany wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim uzasadnienie wyroku nie zawiera wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Sąd I instancji poprzestał jedynie na wskazaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. jako podstawy uchylenia zaskarżonego aktu i poprzedzającej go decyzji organu I instancji. Sąd wojewódzki nie określił jednak, jakie naruszenia przepisów postępowania uznał za takie, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedstawionym kontekście analiza pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest bezcelowa. Skoro do kwestii materialnoprawnych nie odniósł się Sąd I instancji, to zaskarżonego wyroku nie może w tym zakresie badać Sąd kasacyjny.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 202 § 1 w związku z art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.