Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 559/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par 2, art. 202 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art, 7, art. 77 par 1, art. 80 , art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 roku sprawy ze skargi G.F. i M. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących G. F. i M.F. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 559/19

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) – dalej: k.p.a.; art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.)- dalej: p.g.k. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] o odmowie wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla działki 297/2 położonej w obrębie [...], polegającej na ujawnieniu oznaczenia użytków gruntowych jako gruntów leśnych.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 18 marca 2016 r. [...] Ośrodek Geodezji wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z prośbą o wyjaśnienie, co do powstałych rozbieżności pomiędzy zapisami ujawnionymi w operacie gruntów i budynków działki 297/2 obręb [...], położonej w [...]przy ul. [...], o pow. 1,0591 ha, zgodnie z którymi cała powierzchnia działki jest zaliczana do użytku gruntowego "B", a treścią decyzji Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr [...] orzekającej o trwałym wyłączeniu z produkcji leśnej części 1880 m2 w/w działki. W szczególności zwrócono się o udzielenie informacji, czy pozostała część nieruchomości posiada charakter gruntu leśnego w rozumieniu ustawy z 28 września 1991 r. o lasach. Odpis powyższego pisma został przesłany do wiadomości właścicielom nieruchomości – G. F. i M.F..

Wnioskiem z dnia 21 września 2016 r. G.F. i M. F. reprezentowani przez A. F. wystąpili o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków dla w/w działki nr 297/2 poprzez oznaczenie jej jako działki o charakterze leśnym, stosownie do treści decyzji Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr [...]. Wyjaśnili, że przedmiotowa działka jest gruntem o charakterze leśnym, a zmiany odnosiły się wyłącznie do kwestii własnościowych działki.

Wskazać należy, że po otrzymaniu informacji, co do rozbieżności pomiędzy treścią zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz w/w decyzji z dnia 29 kwietnia 2004 r., Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w [...] wszczęła z urzędu postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji z naruszeniem przepisów ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższe postępowanie nie zostało zakończone do dnia ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku z dnia 21 września 2016 r.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla działki nr 297/2, polegającej na ujawnieniu oznaczenia użytków gruntowych jako gruntów leśnych zgodnie ze stanem wynikającym z decyzji Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 29 kwietnia 2004 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał na przedłużające się postępowanie przed organem właściwym do ochrony gruntów leśnych, a co za tym idzie na konieczność rozstrzygnięcia wniosku G. F. i M. F. w oparciu o dane zgromadzone w archiwum ewidencji gruntów i budynków, państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz dokumentach przedłożonych przez stronę wnioskującą. W oparciu o powyższe ustalono, że przedmiotowa działka powstała w roku 1993 w wyniku podziału działki oznaczonej nr 297 i w chwili nabycia jej własności przez A. F. (pełnomocnika wnioskodawców) oznaczona była użytkiem B (tereny mieszkaniowe) o powierzchni 0,1684 ha oraz użytkiem LsV (las klasy V) o powierzchni 0,8907 ha. W wyniku przeprowadzonej w 2003 r. aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów cały obszar działki nr 297/2 oznaczono klasoużytkiem LsV. Następnie w roku 2006, na podstawie przedłożonej inwentaryzacji budynku mieszkalnego w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowej działki ujawniono klasoużytek B-LsV na powierzchni 0,1426 ha wraz z zabudową mieszkaniową o powierzchni 590 m2, a w roku 2008 w związku z dalszymi inwestycjami na nieruchomości zasięgiem klasoużytku LsV objęto całą powierzchnię działki. W wyniku przeprowadzonej w latach 2009-2011 modernizacji ewidencji gruntów obrębu B-25 stwierdzono, że z uwagi na fakt zabudowania przedmiotowej działki budynkiem mieszkalnym oraz stan jej zagospodarowania, klasyfikuje się do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych o charakterze mieszkaniowym, co skutkowało ujawnieniem w ewidencji gruntów i budynków działki nr 297/2 użytku gruntowego B w miejsce dotychczasowego B-LsV. Dalej odnosząc się do treści żądania wnioskodawców odwołał się do treści ustawy p.g.k., w szczególności do treści art. 24 ust. 2a i art. 23 ust. 1-4 ustawy regulujących kwestie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz dokumentów mogących stanowić podstawę dokonania zmiany. Organ I instancji wskazał nadto, że zmiana danych odnosząca się do kwestii zaliczenia gruntów do konkretnych rodzajów użytków gruntowych musi wynikać z dokumentów potwierdzających istniejący na gruncie stan faktyczny, przy czym wymóg ten nie odnosi się do gruntów objętych treścią planu urządzania lasu i uproszczonego planu urządzania lasu, co jednak nie dotyczy przedmiotowej działki nr 297/2. Tym samym ewentualna zmiana oznaczenia użytku gruntowego może nastąpić wyłącznie w oparciu o istniejący stan faktyczny na gruncie. Aktualne oznaczenie użytku gruntowego przedmiotowej działki wynika z faktu podjęcia przez jej właściciela inwestycji budowlanej, co w myśl obowiązujących przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r . Prawo budowlane oraz ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych skutkowało wyłączeniem tej nieruchomości z produkcji leśnej. Organ wskazał także, że zgromadzona w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dokumentacja geodezyjno- kartograficzna, sporządzona po dacie wydania w/w decyzji Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] (o której wydaniu organ prowadzący ewidencję dowiedział się dopiero w dacie złożenia wniosku z 21 września 2016 r.) nie wskazuje na przebieg konturu użytku B zgodnie z treścią powołanej decyzji. Wręcz przeciwnie, powołane już wcześniej aktualizacje danych przeprowadzone w roku 2006 i w roku 2008, wykazują w sposób bezsporny, iż naniesione na gruncie budynki, istniejąca infrastruktura komunikacyjna oraz istniejące na działce uzbrojenie terenu, uzasadniało oznaczenie całego użytku gruntowego klasoużytkiem B. Co więcej istnienie takiego stanu faktycznego na gruncie, w dacie wniesienia przedmiotowego żądania, potwierdza znajdująca się w aktach sprawy mapa wywiadu terenowego sporządzona w lipcu 2016 r. Co więcej prawidłowość ujawnionego oznaczenia użytku działki – B, jest zgodna z przeznaczeniem tego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 7 lipca 2011 r., nr XVII/301/11, z której wynika, że dla terenu, na którym położona jest działka nr 297/2 ustalono funkcje 3MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i pomocniczo usługi konsumpcyjne. Mając powyższe na uwadze, jak i fakt, iż powołana przez stronę wnioskującą decyzja Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] nie może stanowić dokumentu do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, gdyż odnosi się ona do stanu archiwalnego, aktualnego w 2004 r., organ odmówił wprowadzenia zmian zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z 21 września 2016 r.

Odwołując się od wydanej decyzji M. F. i G.F., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a §1, art. 7b k.p.a., wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla przedmiotowej działki w zakresie oznaczenia użytków gruntowych zgodnie z treścią decyzji Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 29 kwietnia 2004 r. Uzasadniając wskazali, że powołana decyzja jest decyzją ostateczną i prawomocną i pozostaje w obrocie prawnym , a tym samym wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym Dyrektora [...] Ośrodka Geodezji w [...]. Z treści tej decyzji nie wynika w żaden sposób, że działka nr 297/2 utraciła swój leśny charakter, a jedynie zezwala na trwałe wyłączenie jej części z produkcji leśnej. Pomimo powyższego wyłączenia działka nadal pozostaje działką leśną. Skarżący, odwołując się do ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wywiedli naruszenie art. 19 i art. 20 k.p.a. poprzez wydanie decyzji I instancyjnej przez organ niewłaściwy, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Podnieśli, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych – dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Dyrektor [...] Ośrodka Geodezji w [...] nie jest właściwym organem administracji publicznej w tych sprawach i nie miał żadnej podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 7 stanowi, że zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wymagają zgody właściwych ministrów.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił dotychczas dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne, w szczególności, co do dokonywanych w okresie od 2003 r. aktualizacji zapisów ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla działki nr 297/2 położonej w [...] przy ul. [...] Wskazał, iż z uwagi na fakt, iż przedmiotowa działka nie jest objęta planem urządzania lasu, uproszczonym planem urządzania lasu, jak również nie została wydana dla tej działki decyzja na podstawie inwentaryzacji lasów wszelkie zmiany w zakresie ustalenia granic i rodzaju użytków gruntowych tej działki mogą nastąpić jedynie w oparciu o stan faktyczny na gruncie. Natomiast, co do powoływanej w odwołaniu decyzji Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 29 kwietnia 2004 r., organ odwoławczy wskazał, że wyłączenie gruntu z produkcji rolnej następuje z dniem faktycznego rozpoczęcia innego niż leśne użytkowanie gruntu a nie z dniem , w którym decyzja zezwalająca a na wyłączenie z produkcji stała się ostateczna. Tym samym decyzja powyższa nie może być podstawą do dokonania żądanych zmian w ewidencji, a w państwowym zasobie geodezyjno kartograficznym brak jest jakiejkolwiek innej dokumentacji, która uzasadniałaby uwzględnienie żądania wnioskodawców.

W skardze na decyzje organu odwoławczego, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. F.i G.F. zarzucili naruszenie:

- art. 1 w zw. z art. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach poprzez ich pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji gdy odnoszą się one do kwestii związanych z lasami, niezależnie od formy własności lasu;

- art. 3 ustawy o lasach poprzez pominięcie zawartej w tym przepisie definicji lasu, która ma zastosowanie do sposobu użytkowania działki leśnej nr 297/2;

- art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o lasach poprzez pominięcie wyrażonej w nim zasady, że nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa sprawuje starosta lub nadleśniczy Lasów Państwowych, któremu powierzono prowadzenie tych spraw w drodze porozumienia;

- art. 2 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez pominięcie, że organem właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych;

- art. 20 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o lasach oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wydanie decyzji przez niewłaściwy organ.

Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sąd ocenia czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a sąd rozpatrując skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ II instancji nie przedstawił w uzasadnieniu swej decyzji motywów, które wskazywałyby na zasadność zajętego stanowiska. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest co najmniej przedwczesne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów k.p.a., a także orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" ( v .wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (v. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493). Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (v. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Nie odniósł się do zarzutów odwołania, dotyczących wydania decyzji przez nieuprawniony organ administracji publicznej. Zdaniem skarżących w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwym organem jest dyrektor regionalny Lasów Państwowych, a nie działający w imieniu Prezydenta Miasta [...] Dyrektor [...] Ośrodka Geodezji. Skarżący podnieśli także, iż zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody ministra. Tym samym, w ich ocenie, decyzja została wydana z naruszeniem właściwości, co skutkować powinno stwierdzeniem jej nieważności.

Sąd analizując treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego stwierdził, że w zasadzie organ ten ograniczył się do opisania stanowiska prezentowanego przez Prezydenta Miasta [...], a następnie uznał powyższe stanowisko za prawidłowe. W końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji wyjaśnił, że wyłączenie gruntu z produkcji leśnej następuje z dniem faktycznego rozpoczęcia innego niż leśne użytkowanie gruntu, a nie z dniem, w którym decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji leśnej staje się ostateczna. Powyższej konstatacji w ogóle nie uzasadnił, choć było to konieczne, bowiem skarżący w trakcie całego postępowania administracyjnego akcentowali, iż podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść ostatecznej i prawomocnej decyzji regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 24 kwietnia 2004 r., potwierdzającej leśny charakter przedmiotowej działki.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] ponownie rozpoznając sprawę wyczerpująco odniesie się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nie ograniczy się jedynie do kontroli orzeczenia, ale także oceni dowody zgromadzone w sprawie. Ustali także, czy zakończone zostało postepowanie prowadzone przez dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] W przypadku zakończenia tego postepowania oceni ewentualny jego wpływ na postępowanie niniejsze, wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 21 września 2016 r. Ponownie wydaną decyzję organ odwoławczy uzasadni w sposób spełniający wymogi określone w art. 107 k.p.a. Przyjęte stanowisko oprze na analizie wszystkich elementów prawidłowo zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.ps.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

ab/