Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 236/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art, 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 113 poz 759
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: Art. 30c ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 2, 30e, 37, art. 5 pkt 11
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ś na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 13 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu skargę oddala


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa – jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013, działający przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej, w piśmie z dnia 13 lutego 2013 r. nr [...], poinformował A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ś / dalej strona skarżąca/ o nieuwzględnieniu protestu na informację przekazaną w piśmie Dyrektora Centrum Przedsiębiorczości z dnia 19 grudnia 2012 r., nr [...] o odrzuceniu projektu pod tytułem "System do [...]" objętego wnioskiem nr [...], na etapie II oceny formalnej, a zgłoszonego do Konkursu nr [...].

W rozstrzygnięciu Zarządu Województwa wskazano, że jego podstawę stanowi przepis art. 30 b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju /t.j. Dz.U. z 2009r.84.712 z późn. zm./, zapisy Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 – wersja nr 11, przyjętego Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia 15 stycznia 2013 r. oraz Regulamin Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 /dalej RPO/ w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.2 " Wsparcie komercjalizacji badań naukowych", Schemat B "Projekty inwestycyjne przedsiębiorstw z zakresu B+R", stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia 8 listopada 2012 r. / dalej – Regulamin Konkursu/.

Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Zarząd Województwa ustalił, że podstawę odrzucenia projektu na etapie II oceny formalnej, stanowiło niespełnienie pierwszego kryterium oceny formalnej p.n. warunki wstępne, określonego w Załączniku Nr 4 do Uszczegółowienia RPO na lata 2007-2013, przez niedostarczenie w zakreślonym przez Instytucję Organizującą Konkurs /IOK/ terminie poprawionej dokumentacji, o co wnioskodawca był wzywany w następstwie oceny projektu na etapie I oceny formalnej. Wskazano, że wnioskodawca /strona skarżąca/ pismem z dnia 7 grudnia 2012 r., [...] wezwany został o uzupełnienie dokumentacji we wskazanym w nim zakresie w terminie do dnia 17 grudnia 2012 r., ale w terminie poprawionej dokumentacji nie złożono.

W zaskarżonym protestem rozstrzygnięciu Instytucji Organizującej Konkurs projekt odrzucono z powołaniem na postanowienia § 19 ust. 34 lit. 4 Regulaminu Konkursu.

W proteście wnioskodawca podnosił, że pismo, na które powołuje się IOK otrzymał listem zwykłym dopiero dnia 14 grudnia 2012 r. / tj. w piątek popołudniu/ i nie mógł dochować zakreślonego i upływającego w dniu 17 grudnia 2012 r. /poniedziałek/ terminu. Wskazano, że dnia 20 grudnia 2012 wnioskodawca złożył uzupełnioną dokumentację aplikacyjną wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do usunięcia uchybień formalnych wskazanych w wezwaniu z 7 grudnia 2012 r. Podkreślono w proteście, że uzupełnienie dokumentacji aplikacyjnej nastąpiło w terminie 5 dni od otrzymania wezwania w dniu 14 grudnia 2012 r., określonym w § 19 ust. 9 Regulaminu konkursu. Termin ten co do zasady nie może być krótszy niż 5 dni od daty doręczenia. Przy doręczeniu wezwania w dniu 14 grudnia 2012 r., przyjęcie przez Instytucję "Zarządzającą", że termin upłynął dnia 17 grudnia 2012 r. naruszało zdaniem protestu zasady konkursu.

Na poparcie zarzutów protestu, wnioskodawca przywołał przepis art. 39 1 § 1 k.p.a. stanowiący wymóg zgody na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a takiego oświadczenia w postępowaniu konkursowym wnioskodawca nie składał. Protestujący stał na stanowisku, że "jedyną formą, za pomocą której Urząd będzie zobowiązany do skutecznego doręczenia jest forma pisemna za pośrednictwem poczty, a za doręczone zgodnie z przepisami ustawy o Poczcie Polskiej uważa się listy polecone, a wezwanie otrzymał listem zwykłym. Z tego względu uznał, że należy "pominąć techniczne przyczyny nie otrzymania korespondencji, które miały miejsce faktycznie".

Uzasadniając odmowę uwzględnienia protestu, Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa, odnosząc się do zarzutów protestu wyjaśniła, że w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy K.p.a. dotyczące dopuszczalności doręczenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zgodnie z art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższe unormowanie powtórzono także w § 2 Regulaminu konkursu.

Wskazano, że Regulamin konkursu szczegółowo określa kwestię uzupełnienia dokumentacji projektowej. Zgodnie z § 19 ust. 9 Regulaminu konkursu, wnioskodawca składa wyjaśnienia lub dokonuje uzupełnienia lub poprawy dokumentacji w terminie wskazanym przez IOK, co do zasady nie krótszym niż 5 dni roboczych, liczonych z początkiem następnego dnia od daty doręczenia, za pośrednictwem faksu lub e-maila, wezwania do złożenia wyjaśnień, uzupełnienia lub poprawy dokumentacji. Regulamin konkursu za moment doręczenia wezwania do złożenia wyjaśnień, uzupełnienia lub poprawy dokumentacji uznaje w przypadku e-maila - dzień przyjęcia informacji na serwer elektronicznego konta pocztowego wskazanego we wniosku. Obowiązkiem wnioskodawcy jest zapewnienie działającego faksu i wskazanie we wniosku prawidłowego numeru faksu i/lub adresu e-mail (§ 19 ust. 10 Regulaminu konkursu).

Zdaniem Instytucji Zarządzającej w tej sytuacji, doręczenie pisma o uzupełnienie dokumentacji listem zwykłym należy uznać za dodatkowy "ukłon" w stronę wnioskodawcy, zgodnie bowiem z ww. unormowaniami Regulaminu konkursu, skuteczne doręczenie takiego pisma przez IOK za pośrednictwem maila lub faksu jest wystarczające. Zatem bez znaczenia dla sprawy pozostają przepisy ustawy o Poczcie Polskiej dotyczące doręczenia za jej pośrednictwem przesyłki poleconej.

Podkreślono, że Wnioskodawca zapewnił jeden kanał szybkiej komunikacji, podając we wniosku o dofinansowanie jedynie adres poczty elektronicznej ([...]), nie podając numeru faksu. Na powyższy adres mailowy, zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu, w dniu 7 grudnia 2012 r. wysłane zostało pismo dotyczące uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej. Pismo to zostało skutecznie dostarczone na serwer odbiorcy wiadomości elektronicznej (nie została wygenerowana informacja o niedostarczeniu wiadomości, została wygenerowana informacja o zakończeniu dostarczania wymienionym adresatom).

Powyższe pismo wskazuje 17 grudnia 2012 r. jako ostateczną datę dostarczenia uzupełnionej dokumentacji Nie może być więc mowy o skróceniu minimalnego 5-dniowego terminu na dokonanie uzupełnień, gdyż nastąpiło wydłużenie tego terminu do 6 dni roboczych. Fakt, że wnioskodawca nie zapewnił sprawnie działającego jedynego podanego we wniosku kanału szybkiej komunikacji, w sytuacji kiedy twierdzi on, że nie otrzymał maila z pismem o uzupełnienie dokumentacji aplikacyjnej, pozostaje bez znaczenia dla sprawy, ponieważ zgodnie z § 19 ust. 10 Regulaminu konkursu to po stronie wnioskodawcy leży odpowiedzialność za brak zapewnionego przynajmniej jednego skutecznego kanału szybkiej komunikacji.

Te okoliczności zdaniem Zarządu Województwa jako Instytucji Zarządzającej przemawiały za nie uwzględnieniem protestu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nazwane decyzją Instytucji Rozpatrującej Protest złożyła A Sp. z o.o. z wnioskiem o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca zarzuciła błędne przyjęcie przez organ, że skarżąca spółka uchybiła terminowi do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie projektu nr [...], co skutkowało decyzją Centrum Przedsiębiorczości odrzucającą wniosek z powodu niespełnienia kryterium formalnego -"Warunki wstępne".

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest prawidłowość doręczenia wezwania do uzupełnienia dokumentacji. Osnową protestu złożonego przez skarżącego jest to, że nie otrzymał on rzekomo wysłanej wiadomości e-mail. Zgodnie z przepisem art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co podniósł również organ: "Do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego".

W tej sytuacji, zdaniem skarżącego przywołującego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielopolskim z 13 sierpnia 2009 sygn. II SA/Go 527/2009, w myśl którego przy braku regulacji przepisami powszechnie obowiązującymi – trybu oznaczania ( wyznaczania) i sposobu liczenia terminów czynności w ramach konkursu, należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu cywilnego. Skarżący podkreślił, że § 6 ust. 3 Regulaminu przewiduje stosowanie w sytuacjach nim nieuregolwanych przepisów kodeksu cywilnego.

Zdaniem skarżącego istnieje podstawa do stosowania przepisów kodeksu cywilnego w odniesieniu do oceny prawidłowości doręczeń dokonywanych za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Regulamin konkursu jako element sytemu realizacji polityki rozwoju musi być oceniany z poszanowaniem zasad hierarchicznej budowy systemu prawa. Z powołaniem na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 1493/10 i z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 797/10 podkreślono, że zanim sąd administracyjny zastosuje jako wzorzec kontroli sądowo administracyjnej dokumenty składające się na system realizacji, " może i powinien badać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z przepisami ustaw i Konstytucji".

Skarżący podniósł, że w sprawie istotna jest kwestia od kiedy należy liczyć początek biegu terminu do uzupełnienia braków dokumentacji. Zdaniem skarżącego nie do zaakceptowania jest przewidziane § 19 Regulaminu konkursu postanowienie, w myśl którego, początkiem biegu terminu dla spełnienia wezwania przekazanego w formie poczty elektronicznej, jest dzień przyjęcia informacji na serwer elektronicznego konta pocztowego wskazanego we wniosku. Wskazano, że przyjęcie informacji na serwer elektronicznego konta pocztowego nie jest równoznaczne z dostarczeniem jej do adresata.

Zdaniem skarżącego z regulacji postanowień § 6 i 11 Regulaminu konkursu wynika, że do obliczania terminów w zakresie nieuregulowanym Regulaminem, stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Przywołano przepis art. 61 § 2 kod. cyw. (k.c.), zgodnie z którym

" oświadczenie woli wyrażone w postaci elektronicznej jest złożone innej osobie z chwilą, gdy wprowadzono je do środka komunikacji elektronicznej w taki sposób, żeby osoba ta mogła zapoznać się z jego treścią". Na poparcie swego stanowiska przytoczył tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2003 (sygn. akt I CKN 384/2001). Wskazując na przepis art. 6 k.c. skarżący podnosił, że na Instytucji Zarządzającej ciążył ciężar wykazania, że wiadomość, na wysłanie której w dniu 7 grudnia 2012 r. się powołuje, nie tylko została wysłana ale i dostarczona w sposób umożliwiający zapoznanie się z jej treścią przez skarżącego. Zarzucono, że Instytucja Zarządzająca nie wykazała by taki fakt miał miejsce.

Zdaniem skarżącego, chociaż przepisy art. 66 1 § 1 kc oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych /t.j. Dz.U. 2010 nr 113, poz. 759/ dotyczące wymagania potwierdzenia otrzymania oferty, czy pisma dla wywołania skutków prawnych określonych tymi przepisami, nie mają bezpośredniego zastosowania w sprawie, bo wyznaczają standard zachowania szczególnej staranności w ramach stosunku łączącego skarżącego z Instytucjami: Wdrażającą i Zarządzającą.

Skarżący zaprezentował pogląd, iż stosunek ten ma charakter administracyjnoprawny w ujęciu przedmiotowym, jak i podmiotowym, gdyż jedną z jego stron jest organ administracji publicznej albo podmiot, któremu zlecono wykonywanie zadań z zakresu administracji. Realizację polityki rozwoju prowadzą m.in. samorządy województwa jako organy administracji publicznej w związku z czym wchodzi ona w zakres administracji publicznej. Realizacja polityki rozwoju poddana jest nadto kontroli sądów administracyjnych.

Konkludując swoje stanowisko skarżący uznał, że mimo treści art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wyłączającego stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, sprawy związane z realizacją RPO na podstawie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są sprawami administracyjnym, a podejmowane rozstrzygnięcie stanowią akty administracyjne. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. III SA/Gl 2437/10. Podkreślono, też z powołaniem na wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 V 2011 VSa/Wa 548/2011, że wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zwalania od respektowania podstawowych zasad procesowania stanowiących eksplikację zasady ujętej w art. 2 i art. 7, a także w artykułach 32 ust. 1 i 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów Regulamin konkursu może być traktowany jako wzorzec kontroli z zastrzeżeniem, że jego postanowienia nie naruszają zasad hierarchicznej budowy sytemu prawa – ustaw i Konstytucji R.P.

Zdaniem skarżącego Centrum Przedsiębiorczości działając w ramach zakresu administracji publicznej, wzywając skarżącego o uzupełnienie braków w dokumentacji w sposób jednostronny i władczy ukształtowało sytuację prawną skarżącego, Warunkiem skuteczności doręczenia tego wezwania jest prawidłowe doręczenie. Zdaniem skarżącego poważne zastrzeżenia budzi przede wszystkim przyjęcie za jedyny sposób doręczenia pism, a zwłaszcza wezwań tzw. szybki kanał komunikacji obejmujący e-mail bądź faks. Wymóg wyrażenia zgody na złożenie w drodze elektronicznej oświadczenia statuuje art. 61 § 2 kc, a art. " 39 § 1 k.p.a." reguluje dopuszczalność stosowania doręczeń w drodze elektronicznej, określając warunki skuteczności doręczenia w tej formie w pkt 1 i 2.

Regulamin konkursu pomija wymóg zgody jego uczestnika na dokonanie doręczeń w formie elektronicznej, a przejawem tej zgody nie jest sformułowany w § 19 "pkt" 10 Regulaminu obowiązek wnioskodawcy zapewnienia działającego faksu oraz "wskazanie we wniosku faksu lub adresu e-mail". Zdaniem skarżącego "standardy demokratycznego państwa prawa wymagają od organu administracji publicznej dokonania doręczenia bądź za pośrednictwem operatora pocztowego, bądź pozyskania niezbędnej zgody na doręczenie", a w wypadku zastosowania doręczenia wezwania za pośrednictwem poczty elektronicznej należało pozyskać potwierdzenie otrzymania wiadomości.

Wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 /sygn. akt P 1/11/ który niezależnie od stwierdzenia niezgodności z konstytucją art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w określonym w tym wyroku zakresie, w uzasadnieniu na marginesie wskazał na wątpliwości odnoszące się do przepisu art. 37 tej ustawy.

Konkludując zarzuty skargi, podniesiono, że Instytucja Zarządzająca dokonała oceny z naruszeniem prawa, gdyż jej podstawę stanowiły regulacje nie będące źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a doręczenie wezwania drogą elektroniczną nastąpiło bez zgody skarżącego czym naruszono podstawowe zasady procesowania, określone w przepisach wskazanych w powołanym wyroku WSA Warszawie z 19 maja 2011 V SA//Wa 548/2011/, wymagane zarówno na gruncie kodeksu cywilnego jak i przepisu "art. 39 §1" k.p.a.

Za dzień doręczenia wezwania uznał skarżący dzień 14 grudnia 2012 r., w którym doręczono wezwanie pocztą, a wyznaczony na dzień 17 grudnia 2012 r. termin uzupełnienia braków, naruszał zasadę równego traktowania uczestników konkursu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa – Instytucja Zarządzająca RPO na lata 2000 – 2013, wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że postanowienia § 6 Regulaminu określają zasady obliczenia terminów w tym co do początku i końca terminu, a § 11 zasady terminów naboru wniosków. Regulamin w ust. 3 § 6 przewiduje stosowanie w sprawach nieuregulowanych tylko przepisów art. 110-116 kodeksu cywilnego. Nawet przyjmując szerszy zakres stosowania kodeksu cywilnego nie podzielono poglądu, że na Instytucji Zarządzającej spoczywa ciężar dowodu, że wiadomość e-mail została nie tylko wysłana ale i dostarczona w sposób umożliwiający się zapoznanie z jej treścią. Podkreślono, że przystępując do konkursu skarżący zaakceptował zasady przewidziane jego regulaminem.

Wskazano, że zgodnie z § 19 ust. 10 Regulaminu konkursu na wnioskodawcy jako jego uczestniku ciążył " obowiązek zapewnienia działającego faksu i wskazanie we wniosku prawidłowego numeru faksu i/lub adresu e-mail". Ten sam przepis stanowi dalej, że "odpowiedzialność za brak zapewnionego przynajmniej jednego skutecznego kanału szybkiej komunikacji leży po stronie wnioskodawcy". W świetle tych postanowień nie podzielono stanowiska skarżącego, że przepis art. 6 k.c. stanowi podstawę do przyjęcia, że na instytucji zarządzającej ciąży obowiązek wykazania nie tylko wysłania ale i dostarczenia wiadomości e-mail w sposób umożliwiający zapoznanie się z jej treścią.

Zarazem powołując się na to samo co skarżący orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2003 sygn. I CKN 384/2001, Zarząd Województwa wskazał, że dostępność oświadczenia woli wyrażonego w postaci elektronicznej oznacza jego odebranie i zarejestrowanie przez serwer dostawcy usług elektronicznych, z którego korzysta posiadacz elektronicznej skrzynki pocztowej. Dostępność oświadczenia dla adresata oznacza, iż ma on możliwość "ściągania" wiadomości z serwera dostawcy usług za pomocą swojego serwisu poczty e-mail.

Podkreślono, że regulacja zawarta w § 19 ust. 9 lit. b Regulaminu, w myśl której za moment doręczenia wezwania do złożenia wyjaśnienia, uzupełnienia lub poprawy dokumentacji uznaje się /.../ w przypadku e-maila – dzień przyjęcia informacji na serwer elektronicznego konta pocztowego wskazanego we wniosku, odpowiada powyższemu stanowisku Sądu Najwyższego. Podkreślono, że podobny pogląd zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 9 grudnia 2010 sygn. akt I Kr 1657/10.

Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że Instytucja Organizująca Konkurs otrzymała potwierdzenie wysłania poczty elektronicznej na adres e-mail wskazany przez wnioskodawcę i jednocześnie nie otrzymała informacji /komunikatu/ o niedostarczeniu poczty na serwer, który obsługuje pocztę wnioskodawcy. Potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię uzyskanego komunikatu, przedłożono jako załącznik do odpowiedzi na skargę. Z treści wygenerowanego komunikatu wyniku, że dostarczenie wiadomości wymienionym adresatom zostało zakończone, ale serwer docelowy nie wysłał żadnego powiadomienia o dostarczeniu. W oparciu o taki komunikat, zdaniem Zarządu Województwa istniała podstawa do przyjęcia, że serwer obsługujący serwis poczty e-mail, z którego korzysta wnioskodawca, zapisał wiadomość i umożliwiał zapoznanie się z jej treścią.

Zdaniem Zarządu Województwa nie ma podstaw do stosowania w sprawie analogii z art. 66 1 § 1 k.c., gdyż w ramach procedury konkursowej nie składano ofert w rozumieniu kodeksu cywilnego. Zarazem wyrażono z powołaniem na art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju pogląd, że rozpoznając skargę nie może Sąd administracyjny poddać kontroli treści Regulaminu konkursu.

Podtrzymano stanowisko, że przepis art. 37 powołanej ustawy wyłącza w tym postępowaniu stosowanie przepisów k.p.a. a w szczególności art. 39 1 § 1 k.p.a. Podkreślono, też że w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 1/11, przepis art. 37 ustawy o zasadach polityki rozwoju był omówiony tylko w kontekście problematyki ewentualnego wznowienia postępowań, co nie ma dla sprawy doniosłości.

W uzupełniającym zarzuty skargi, piśmie z dnia 11 września 2013 dodatkowo podniesiono, że:

- regulamin konkursu nie rozstrzyga kolizji co do chwili doręczenia wezwania w wersji elektronicznej oraz w formie listu zwykłego priorytetowego,

- nieuzasadnione jest wprowadzenie dwóch obligatoryjnych form doręczenia wezwania nie określając ich wzajemnej relacji,

- jako podstawę odrzucenia projektu powołano przepis § 19 ust. 34 a) Regulaminu konkursu, a przyjęto okoliczności faktyczne, które odpowiadają podstawie § 19 ust. 34 b) Regulaminu,

- brak uzasadnienia dla preferowania szybkich form doręczeń, a na wnioskodawcę przerzucono skutki przyjęcia /nieprzyjęcia/ wiadomości na serwer operatora systemu komunikacyjnego,

- nie określono w Regulaminie adresu e-mail, z którego do wnioskodawców miała być kierowana korespondencja, co uniemożliwiało identyfikację, źródła wiadomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej ustawa P.p.s.a. ) sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( t.j. Dz. U. z 2009r., nr 84, poz. 712 z późn. zm. – dalej z.p.r.) przepisem art. 30 c ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 1, poddała kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych kontrolę pod względem zgodności z prawem przeprowadzenia oceny zgłoszonego projektu, dokonanej w systemie realizacji programu operacyjnego, zawierającego wniosek o dofinansowanie.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – dalej ustawa – nie wprowadza innego kryterium kontroli sądu administracyjnego niż zgodność z prawem. W świetle przytoczonego brzmienia art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy przedmiotem kontroli jest zgodność z prawem przeprowadzenia oceny projektu. Ustawa, przepisem art. 30c ust. 3 pkt 1 -3 określa rodzaje rozstrzygnięć jakie podjąć może sąd w wyniku rozpatrzenia skargi.

Przepisy ustawy statuują co najmniej cztery zasady stanowiące wzorzec kontroli oceny projektu pod względem jej zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 26 ust. 2 ustawy instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1 , powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

W myśl natomiast przepisu art. 31 ust. 1 zasady rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie ich wyborów legły u podstaw wprowadzenia w proces oceny ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Z powyższych zasad niewątpliwie przejrzystość reguł oceny, bezstronność oceny i jej rzetelność stanowią kryteria zgodności z prawem stosowane bezpośrednio na etapie oceny projektów w procesie ich wyboru do dofinansowania.

Przepis art. 30e ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3 – 6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.

Przepis ten nie wyłącza zatem z odpowiedniego stosowania przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. , w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast przepis art. 37 u.z.p.r. również zawarty w jej Rozdziale 5 – Realizacja programów operacyjnych – stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – kodeks postępowania administracyjnego.

Nie podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska skarżącego, że mimo wyraźnej treści art. 37 ustawy sprawy, których przedmiotem jest ubieganie się oraz udzielenie dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych są sprawami administracyjnymi, a podejmowane w toku procedury rozstrzygnięcia mają charakter aktów administracyjnych.

Należy tu podkreślić, że zmiany wprowadzone z mocą od dnia 28 czerwca 2013 ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju /Dz.U.2013.714/, będące niewątpliwie następstwem m.in. skutków wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 sygn. akt P 1/11 (OTK-A 20011/10/115-Dz.U.2011.279.1644 z dnia 27 grudnia 2011 r.) oraz z dnia 30 października 2012 sygn. akt SK 8/12 /Dz.U. z 12 listopada 2012 poz. 1237/ nie wiążą się ze zmianą dotychczasowej treści, art. 37 ustawy o zasadach polityki rozwoju.

Już z tego względu, cała płaszczyzna zarzutów skargi oparta na zarzucie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego czy zasad wynikających z tego kodeksu jest bezprzedmiotowa, gdyż przepisy K.p.a. nie stanowią wzorca kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z racji wyraźnego wyłączenia przepisem art. 30 e u.z.p.r., nie ma w sprawie również zastosowania przepis art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołany w przepisie art. 30c ust. 1 system realizacji programu operacyjnego w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia definiowany był przepisem art. 5 pkt 11 ustawy z.p.r. – jako zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w strategii rozwoju oraz programów obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji: system określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3. Niewątpliwie zatem w trybie konkursowego naboru projektów system tzw. procedury odwoławczej stanowił element systemu realizacji programu.

Przepis art. 5 pkt 11 obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia w dniu 26 listopada 2012r., a utracił moc w związku z pkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011r. sygn. P 1/11 ( OTK-A 2011/10/115 – Dz. U. 2011.279.1644) dopiero z dniem 28 czerwca 2013r. Nie może zatem budzić wątpliwości, że dotycząca przedmiotowego konkursu tzw. procedura odwoławcza, aczkolwiek nie mająca charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego, obowiązywała wszystkie podmioty uczestniczące w naborze wniosków w trybie konkursowym, jako poddające się Regulaminowi regulującemu nabór w tym trybie.

Stanowisko to, doznaje poparcia także wyroku NSA z dnia 18 maja 2011r.,

II GSK 817/11 ( Lex nr 992441).

Dokonana na powyższych zasadach kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wyrażonego na wstępie wniosku o bezzasadności skargi. Mimo bowiem trafności niektórych spostrzeżeń skargi, zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Nie podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutów skargi, w świetle których wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowić by miały odpowiednio stosowane przepisy kodeksu cywilnego, a w szczególności przepisy art. 61 § 2 czy art. 66 1 § 1 k.c. czy też art. 27 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych /tekst jednolity Dz.U. 2010.Nr 113 poz. 759/. Zgodnie z art. 27 ust 2 tej ostatniej ustawy wymóg potwierdzenia powstaje na żądanie drugiej strony, a w myśl art. 66 1 § 1 k.c. potwierdzenie otrzymania oferty elektronicznej wywołuje tylko skutek związania nią przez składającego ofertę.

Zarazem nie sposób podzielić wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska Zarządu Województwa jako Instytucji Zarządzającej, że w sprawie której przedmiotem jest kontrola pod względem zgodności z prawem przeprowadzonej oceny zgłoszonego projektu, sąd administracyjny nie może objąć nią także treści Regulaminu konkursu.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stanowisko, że poddanie kognicji sądu oceny projektu pod względem zgodności z prawem obejmuje nie tylko kontrolę zgodności oceny z przepisami ustawy i regulacjami zawartymi w systemie realizacji programu, ale i kontrolę zgodności rozwiązań przyjętych w systemie realizacji programu z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i Konstytucją /Por.np. wyroki NSA z 20.10.2010 II GSK 1110/10, lex nr 746073 czy z dnia 4.08.2011 II GSK 797/10 lex nr 737670/.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż może odmówić w oparciu o przepisy art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP zastosowania aktu podustawowego, a tym bardziej aktu nie mającego charakteru prawa powszechnie obowiązującego jeżeli uzna, że akt ten jest sprzeczny z ustawą lub Konstytucją.

Takie stanowisko, w odniesieniu do Regulaminu Konkursu w innej sprawie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2011 sygn. III SA/Kr 761/11. Zostało ono zaakcentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 sygn. II GSK 1/12.

Jednakże właśnie ocena postanowień Regulaminu konkursu mających w sprawie zastosowanie prowadzi Sąd do wniosku, iż nie naruszają one ustawowych zasad równości i przejrzystości procesu oceny, ani nie kolidują z podstawowymi zasadami państwa prawnego.

Nietrafne jest stanowisko Zarządu Województwa jako Instytucji Zarządzającej a zarazem Instytucji Rozpatrującej Protest, że z przepisów Regulaminu konkursu nie wynika, iż ciężar wykazania, że wiadomość e-mail została nie tylko wysłana ale dostarczona w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią spoczywa na podmiotach uczestniczących w ocenie protestu.

Zgodnie z postanowieniami § 19 ust. 34 lit. b, projekt podlega odrzuceniu gdy uzupełnienie wniosku o dofinansowanie lub załączonej dokumentacji, jak również dodatkowe wyjaśnienia nie zostaną złożone w określonym terminie. Taka podstawa faktyczna podana została w informacji Dyrektora PC – Instytucji Organizującej Konkurs z dnia 19 grudnia 2012 o odrzuceniu projektu na etapie II oceny formalnej. Skoro Regulamin konkursu tej Instytucji przydaje kompetencje do podjęcia rozstrzygnięcia o odrzuceniu projektu na podstawie § 19 ust. 34 lit. b, to na tej Instytucji spoczywa obowiązek ustalenia dnia, w którym zgodnie z § 19 ust. 9 lit. b) nastąpiło przyjęcie informacji na serwer elektronicznego konta pocztowego wskazanego we wniosku. Dzień przyjęcia informacji na serwer elektronicznego konta pocztowego wnioskodawcy ma znaczenie dla ustalenia początkowej chwili obliczania terminu zgodnie z § 6 ust. 1 lit. d Regulaminu.

Z zebranego w sprawie materiału, a w szczególności z powołanego przez Instytucję Zarządzającą potwierdzenia, którego uwierzytelnioną kserokopię przedstawiono jako załącznik do odpowiedzi na skargę, wynika, że dnia 7 grudnia 2012 r. o godzinie 14. 35, na wskazany przez wnioskodawcę adres e-mailowy –

[...], przesłano pismo dotyczące konieczności uzupełnienia /poprawy/ wniosku nr [...], a więc nr wniosku, pod którym projekt złożył wnioskodawca.

W tym miejscu stwierdzić należy, że powyższy adres e-mailowy wnioskodawcy jest tożsamy z adresem wskazanym przez wnioskodawcę w części C.2 wniosku zawierającej dane teleadresowe Beneficjenta do korespondencji, na które ma być kierowana wszelka korespondencja dotycząca projektu. Zarazem z części C.3 wniosku wynika, że jest to adres e-mailowy Prezesa Zarządu Spółki, jako osoby wyznaczonej do kontaktów w sprawie projektu. Wymaga też przypomnienia okoliczność, że internetowy adres poczty elektronicznej oprócz identyfikatora konta użytkownika – tekst przed znakiem @ – zawiera pełną nazwę domenową serwera poczty elektronicznej – w sprawie jest to tekst adb.biz.pl. Z przedstawionego raportu wynika, że serwer elektronicznego konta pocztowego wskazanego we wniosku nie wygenerował powiadomienia o dostarczeniu informacji, ale też nie wygenerował informacji, że wskazany użytkownik konta nie jest obsługiwany przez ten serwer.

Istniała zatem podstawa faktyczna do przyjęcia domniemania, że w dniu 7 grudnia 2012 r. od godziny 14.35 na serwerze elektronicznego konta pocztowego wskazanego we wniosku dla posiadacza konta internetowego, pod wskazanym adresem dostępna była treść pisma z dnia 7 grudnia 2012 [...], którego wersję papierową przedłożono przy skardze.

W powołanym przez obie strony wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2003 r. I CKN 384/01 wyjaśniono, że złożenie czy odebranie oświadczenia woli składanego w postaci elektronicznej wymaga by trafiło ono do operatora usług telekomunikacyjnych (serwera dostawcy usług internetowych) i było dostępne dla jego adresata – posiadacza elektronicznej skrzynki adresowej. Natomiast od woli adresata zależy, czy zechce z tej "dostępności" skorzystać. Z tych względów decydująca dla oceny czy dane pismo elektroniczne zostało w rozumieniu § 19 ust. 9 Regulaminu "doręczone" adresatowi, nie jest data faktycznego zapoznania się z jego treścią przez skorzystanie ze swej tzw. skrzynki poczty elektronicznej, lecz data, w której powstała możliwość odczytania wiadomości dostępnej na serwerze elektronicznego konta obsługującego skarżącego. Z tych powodów wymagania przez skarżącego by Instytucja Zarządzająca dowodziła, że faktycznie odebrał wiadomość nie ma oparcia w postanowieniach Regulaminu konkursu.

Natomiast ma oparcie w przepisach ustawy, przyjęta w Regulaminie konkursu, a co do zasady kwestionowana w skardze, forma porozumiewania się za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Wystarczy wskazać na przepis art. 29 ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju, w myśl którego ogłoszenie o konkursie, oraz określona w ust. 2 obligatoryjna treść ogłoszenia następują na stronie internetowej instytucji ogłaszającej konkurs.

W dniu ogłoszenia o konkursie, zamieszcza się w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim lub regionalnym tylko informacje określone w art. 29 ust. 3 ustawy, w tym adres strony internetowej, na której zamieszczono ogłoszenie o konkursie. Z woli zatem ustawodawcy samo powzięcie wiedzy o konkursie w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie art. 28 ust. 1 pkt. 3 ustawy wymaga korzystania przez potencjalnych uczestników konkursu z elektronicznych środków komunikacji.

Przystąpienie do Konkursu oznacza m.in. zaakceptowanie przewidzianego Regulaminem konkursu trybu komunikowania się, składania wniosków oraz pozostałych dokumentów.

Niektóre dokumenty powstałe w toku procedury naboru wniosku mają charakter wyłącznie pisemny (jak np. pisemna informacja o wynikach oceny projektu na każdym etapie - § 19 ust. 3, protest - § 21 ust. 1, informacja o rozstrzygnięciu protestu § 21 ust. 24), czy nawet sam wniosek - § 12 ust.8.

Brzmienie § 19 ust. 8, zgodnie z którym wezwanie wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień, uzupełnieniu lub poprawy dokumentacji projektowej następuje w formie pisemnej listem zwykłym priorytetowym oraz w formie elektronicznej faksem lub poprzez pocztę e-mail, daje tylko podstawę do konstatacji, że każde wezwanie jest dokonywane w dwóch formach – pisemnej ( zwykłym listem priorytetowym) i w formie faksu lub poprzez pocztę e-mail.

Z brzmienia tego przepisu nie wynika, by którakolwiek z tych form przekazywania wezwania miała charakter decydujący.

Przewidziane procedurą naboru etapy oceny projektów, z możliwością składania protestów od ocen negatywnych na każdym etapie, przy zakreśleniu Regulaminem terminu 45 dni kalendarzowych dla oceny formalnej (§19 ust.12), oraz terminu 45 dni dla oceny technicznej i merytorycznej właściwej, co prawda z możliwością wydłużenia decyzją Dyrektora MCP, ( § 19 ust. 32) wskazują, że z tego punktu widzenia, czas doręczenia wezwania na etapie oceny formalnej (ust. 9) czy oceny technicznej lub merytorycznej właściwej (ust.31) nie jest obojętny dla sprawności zrealizowania celu konkursu.

Z tego względu należy przyjąć, iż o początku biegu terminu do złożenia wyjaśnień, uzupełnienia lub poprawy dokumentacji na wezwanie, o którym mowa w § 19 ust. 7,8, i 9 Regulaminu, decyduje nie priorytet formy w jakiej została dokonana / pisemnej, faksem czy e-mailem/, lecz to, które z wezwań pierwsze zostało "doręczone" adresatowi w rozumieniu ust.9.

Jak już wyżej wskazano, zarówno Instytucja Organizująca Konkurs jak i Instytucja Rozpatrująca Protest – Zarząd Województwa miały podstawę do przyjęcia, że wezwanie z dnia 7 grudnia 2012 r. w tym dniu zostało przyjęte na serwer elektronicznego konta pocztowego wskazanego we wniosku, co zgodnie z Regulaminem konkursu oznacza moment doręczenia wezwania, który odpowiada możliwości zapoznania się z jego treścią.

W tej sytuacji, oznaczony wezwaniem z dnia 7 grudnia 2012 r. terminem do dostarczenia poprawionej dokumentacji do dnia 17 grudnia 2012 r. zgodnie z § 6 ust. 1 lit d. regulaminu rozpoczął swój bieg w dniu 8 grudnia 2012 i nie był krótszy niż 5 dni roboczych. Przepis § 19 ust. 9 nie został naruszony.

Zaskarżone rozstrzygnięcie znajduje zatem oparcie w przepisach § 19 ust. 34 lit. b Regulaminu konkursu.

Należy podkreślić, że w proteście skarżący ograniczył się do stwierdzenia, że "nie otrzymał pisma drogą mailową", a powołując się na nie mający doniosłości prawnej fakt, że nie składał oświadczeń w trybie art. 391 § 1 k.p.a., zaznaczył, że "pomija techniczne przyczyny nie otrzymania korespondencji, które miały miejsce faktycznie".

To stwierdzenie, zaowocowało rozważaniami związanymi z § 19 ust. 10 Regulaminu konkursu w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, podczas gdy skarżący nawet nie twierdził, że problemy techniczne uniemożliwiały przyjęcie wezwania na serwer elektronicznego konta pocztowego wskazanego we wniosku.

Postanowienia Regulaminu Konkursu są dla wszystkich jego uczestników jednakowe i przejrzyste w dostatecznym stopniu. Nie naruszają więc statuowanych art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju zasad równego dostępu i przejrzystości reguł oceny projektu.

Samo powołanie w zaskarżonym rozstrzygnięciu jako podstawy odrzucenia projektu postanowień § 19 ust. 34 lit. a, a nie lit. b, przy takiej faktycznej podstawie rozstrzygnięcia, nie ma istnego znaczenia, gdyż ocena projektu prowadząca do jego odrzucenia odpowiada prawu.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art.30 c ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju /t.j. Dz. U. z 2009.84.712 i zm. 2009.157.1241/, według jej brzmienia na dzień 13 lutego 2013 r.