Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 21/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 2.
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi wniesionej przez B. S. stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 sierpnia 2014 r., nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., którą organ uchylił decyzję własną z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [...], i orzekł co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Prudnika z dnia 3 września 2005 r., nr [...], w sprawie przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

B. S. wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2005 r. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej OPS) w Prudniku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci: M., A. i H. S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad dzieckiem niepełnosprawnym na M. S., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez A. S., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na H. S.

Decyzją z dnia 3 września 2005 r., nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych OPS w Prudniku, działający z upoważnienia Burmistrza Prudnika, orzekł o przyznaniu B. S. następujących świadczeń rodzinnych:

1) zasiłku rodzinnego na dziecko M. S., w kwocie 43,00 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r.,

2) zasiłku rodzinnego na dziecko A. S., w kwocie 43,00 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r.,

3) zasiłku rodzinnego na dziecko H. S., w kwocie 53,00 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r.,

4) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad dzieckiem niepełnosprawnym, przyznany na M. S. w kwocie 400,00 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2005 r. do 31 marca 2006 r.,

5) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego przyznany na M. S. w kwocie 70,00 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2005 r. do 31 marca 2006 r.,

6) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznany na A. S. w kwocie 90,00 zł jednorazowo,

7) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznany na H. S., w kwocie 50,00 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r.

W dniu 1 września 2008 r., B. S. złożyła w OPS w Prudniku oświadczenie o wykonywaniu przez męża pracy za granicą, podając, iż mąż – W. S. "pracował w Norwegii w okresach: od 18.05.2005r. do 17.08.2005r, od 18.08.2005r. do 10.11.2005r, od 30.05.2006r. do 31.07.2006r, od 1.08.2006r. do 31.10.2006r, od 16.05.2007r. do 31.07.2007r, od 3.08.2007r. do 31.11.2007r. od 21.04.2008r. do 8.07.2008r. i od 4.08.2008r. do 31.10.2008r." Oświadczyła też, że była to praca sezonowa i w ramach obowiązkowego ubezpieczenia emerytalnego mąż odprowadzał składki na ubezpieczenie emerytalne. Dodała, że mąż nie miał przyznanych świadczeń z tytułu emerytury, renty czy też renty rodzinnej za granicą.

W związku z ww. pismem z dnia 1 września 2008 r., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych OPS w Prudniku zwrócił się do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej (dalej ROPS) w Opolu o ustalenie czy w sprawach świadczeń rodzinnych przyznanych wnioskodawczyni w okresach zasiłkowych: 2004/2005, 2005/2006, 2006/2007 i 2007/2008, mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W odpowiedzi, pismem z dnia 12 grudnia 2008 r., nr [...], ROPS w Opolu poinformował, iż w sprawie dotyczącej wniosków B. S. o świadczenia rodzinne mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w następujących okresach, tj. od 18.05.2005r. do 10.11.2005r. o od 30.05.2006r. do 31.07.2006r.; od 1.08.2006r. do 1.11.2006 r.; od 16.05.2007r. do 31.07.2007r.; od 3.08.2007r. do 3.11.2007r.; od 18.04.2008r. do 18.07.2008 r.; od 4.08.2008r. do 4.11.2008 r.

Wobec powyższego, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych OPS w Prudniku - działając na podstawie art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych - decyzją z dnia 21 stycznia 2009 r., nr [...], uchylił decyzję własną z dnia 3 września 2005 r., nr [...], w zakresie okresów "od 1.09.2006r. do 1.11.2006 r., od 16.05.2007 r. do 31.07.2007 r., od 3.08.2007r. do 31.08.2007 r." W wyniku późniejszych działań, SKO w Opolu stwierdziło nieważność tej decyzji - decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.

Przy czym Kierownik Referatu Organizacji i Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego ROPS w Opolu zawnioskował (pismami z dnia 12 marca 2009 r., nr [...],[...],[...]) do SKO w Opolu o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wobec zaistniałego stanu faktycznego w sprawie, Kolegium w dniu 7 marca 2011 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu B. S. świadczeń rodzinnych.

W dniu 1 czerwca 2011 r. wpłynęło do Kolegium pismo B. S., w którym wywodziła, że w Norwegii, od wypłaconych wynagrodzeń jej męża nie były odprowadzane składki emerytalne, co świadczy, iż nie był pracownikiem najemnym, a zatem nie wystąpił element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdziło nieważność decyzji ostatecznej z dnia 3 września 2005 r., nr [...], Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych OPS w Prudniku (działającego z upoważnienia Burmistrza Prudnika) w sprawie przyznania B. S. świadczeń rodzinnych - za okresy: od 1 września 2005 r. do 10 listopada 2005 r.; od 30 maja 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, iż z pisma ROPS w Opolu z dnia 12 grudnia 2008 r. wynika jednoznacznie, iż w sprawach świadczeń rodzinnych przyznanych B. S. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w następujących okresach: od 18 maja 2005 r. do 10 listopada 2005 r.; od 30 maja 2006 r. do 31 lipca 2006 r.; od 1 sierpnia 2006 r. do 1 listopada 2006r.; od 16 maja 2007r. do 31 lipca 2007 r.; od 3 sierpnia 2007r. do 3 listopada 2007r.; od 18 kwietnia 2008 r. do 18 lipca 2008 r. i od 4 sierpnia 2008r. do 4 listopada 2008 r. Wobec czego Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji, wydając w dniu 3 września 2005 r. decyzję w przedmiocie przyznania wnioskodawczyni świadczeń rodzinnych na dzieci: M., A. i H. S. nie był właściwy do wydania tej decyzji, albowiem w tym dniu sprawa uprawnień strony do świadczeń rodzinnych na dzieci wymagała wydania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie Kolegium zaakcentowało, że organem kompetentnym do załatwieniu wniosku strony z dnia 29 sierpnia 2005 r. o ustalenie prawa do zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków, był Marszałek Województwa Opolskiego (lub upoważniony Dyrektor ROPS w Opolu), a to oznacza, że decyzja wydana przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych OPS w Prudniku z dnia 3 września 2005 r. przyznająca stronie świadczenia rodzinne na dzieci dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a więc wydana została przez organ niewłaściwy.

B. S. nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem Kolegium i złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym podała, że dowody, na jakie powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji nie potwierdzają faktu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne w Norwegii, co przesądza o tym, iż w sprawie nie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Wskazała, że jej oświadczenie z dnia 2 września 2008 r., w którym podała, że odprowadzane są za granicą składki emerytalno-rentowe męża okazało się nieprawdą, gdyż mąż nie osiągał minimalnego wynagrodzenia, pozwalającego na odprowadzanie z tego tytułu składek emerytalno-rentowych. Dodała, że mąż nie jest pracownikiem najemnym, ani osobą prowadzącą działalność na własny rachunek, jak również nie posiadał gospodarstwa rolnego ani nie odprowadzał składek w III dobrowolnym filarze emerytalno-rentowym. Natomiast przedłożony przez nią formularz E411 potwierdza fakt wykonywania pracy zawodowej, a nie fakt odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - na zasadzie art. 138 § 2 Kpa - decyzją z dnia 28 listopada 2011 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję z dnia 1 czerwca 2011 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednakże decyzją z dnia 19 maja 2014 r., nr [...], Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji z dnia 28 listopada 2011 r., uznając, iż organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy nie może przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania.

Następnie Kolegium zwróciło się pismem z dnia 31 lipca 2014 r. do ROPS w Opolu o przesłanie całości dokumentacji odnoszącej się do B. S. W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 7 sierpnia 2014 r. ROPS poinformował, że w sprawie wniosków B. S. o ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych na okresy zasiłkowe 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008 przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w okresach od 18 maja 2005 r. do 10 listopada 2005 r., od 30 maja 2006 r. do 31 lipca 2006 r., od 1 sierpnia 2006 r. do 1 listopada 2006 r., od 16 maja 2007 r. do 31 lipca 2007 r., od 3 sierpnia 2007 r. do 3 listopada 2007 r., od 18 kwietnia 2008 r. do 18 lipca 2008 r. i od 4 sierpnia 2008 r. do 4 listopada 2008 r. Ponadto, ROPS w Opolu przesłał uwierzytelnioną kopię formularza E411 oraz dokumentu SED F002 z właściwej instytucji norweskiej NAV Forvaltning [...] wraz z tłumaczeniem na język polski, potwierdzającą powyższe ustalenia oraz wskazania, w jakich okresach mąż strony był uprawniony do świadczeń rodzinnych za granicą, tj. w okresach od 1 czerwca 2005 r. do 30 listopada 2005 r, od 1 czerwca 2006 r. do 31 października 2006 r, od 1 czerwca 2007r. do 30 listopada 2007 r, od 1 maja 2008 r. do 30 listopada 2008 r.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 26 sierpnia 2014 r., w wyniku wniosku B. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło swoją decyzję z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [...], i orzekło co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji z dnia 3 września 2005 r., nr [...] w sprawie przyznania B. S. wymienionych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania w sprawie, akcentując, iż stwierdzeniu nieważności podlega decyzja pierwszoinstancyjna, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości - art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Kolegium szeroko wyjaśniło instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, należącą do systemu nadzwyczajnych trybów weryfikacji tych aktów. Zaakcentowało, iż naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, a organ z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Wskazało, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiocie nabycia prawa do świadczeń rodzinnych stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą) oraz przepisy wspólnotowe obowiązujące w dniu wydawania decyzji przyznającej stronie świadczenia rodzinne, tj. rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 149 z dnia 5.07.1971, str. 2, ze zm.) oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 (Dz. Urz. WE L 74 z dnia 27.03.1972, str. 1, ze zm.). Kolegium odnotowało, że pomimo wejścia w życie z dniem 1 maja 2010 r. nowych przepisów regulujących system koordynacji, przepisy rozporządzenia nr 1408/71 oraz rozporządzenia nr 574/72 mają zastosowanie w kontrolowanej sprawie z uwagi na treść art. 90 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 29 kwietnia 2004 r., str. 1 ze zm.), wedle którego "stare" rozporządzenia pozostają w mocy i wywołują skutki prawne do celów stosowania m.in. przepisów porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Kolegium dowodziło, że według art. 3 pkt 11 ustawy, organem właściwym realizującym zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Organ ten - stosownie do art. 20 ust. 3 ustawy - może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, a także do wydawania decyzji w tych sprawach. Z kolei, kompetencje do realizacji zadań w zakresie świadczeń rodzinnych związanych z pełnieniem funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego - stosownie do art. 21 ust. pkt 1 i 2 ustawy - posiada marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne. Odnotowało, że Norwegia, w której zatrudnienie podjął W. S. (mąż strony) jest członkiem Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Na podstawie art. 90 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, przepisy te mają zastosowanie również do celów stosowania m.in. przepisów porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Zatem w przypadku przemieszczania się osób w granicach Europejskiego Obszaru Gospodarczego, co miało miejsce w sprawie, Kolegium przyjęło, że organem pełniącym funkcję instytucji właściwej jest marszałek województwa, którego zadaniem jest wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia. Kolegium ustaliło, że w sprawach o przyznanie B. S. świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2005/2006, który obejmuje ostateczna decyzja pierwszoinstancyjna z 2005 r., mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Szczególną uwagę Kolegium zwróciło na przywołane wcześniej pismo ROPS w Opolu z dnia 7 sierpnia 2014 r., zawierające informujące, że w sprawie wniosków B. S. o ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych na okresy zasiłkowe 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008 przepisy o koordynacji mają zastosowanie we wskazanych okresach. Dokonując analizy materiału dowodowego w postaci m.in. formularza E411 pkt 6.1, Kolegium potwierdziło, że W. S. w powyższych okresach pracował w Norwegii, a ponadto (pkt 6.2 formularza) w okresach od 1 czerwca 2005 r. do 30 listopada 2005 r. oraz od 1 czerwca 2006 r. do 31 października 2006 r., od 1 czerwca 2007 r. do 30 listopada 2007 r. oraz od 1 maja 2008 r. do 30 listopada 2008 r. miał on przyznane za granicą świadczenia rodzinne na dzieci. W dniu wydawania decyzji przez organ I instancji, a więc w dniu 3 września 2005 r. W. S. wykonywał pracę najemną w Norwegii, a to z kolei oznacza, iż od tej daty podlegał ustawodawstwu państwa zatrudnienia, a ponadto otrzymywał również zagraniczne świadczenia rodzinne na dzieci. Kolegium podzieliło stanowisko, uznające W. S. za pracownika najemnego i podlegającego ustawodawstwu norweskiemu, a więc za osobę (podmiot) objęty zakresem podmiotowym rozporządzenia nr 1408/71. W takim przypadku, w stosunku do niego, jak i członków jego rodziny, zastosowanie ma ww. rozporządzenie. Rozporządzenia to "stosuje się do obywateli Państwa Członkowskiego, bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w Państwie Członkowskim, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich oraz do członków ich rodzin i osób pozostałych przy życiu" - art. 2 ust. 1. Zakres przedmiotowy ww. rozporządzenia został natomiast określony w przepisie art. 3, a zgodnie z jego ustępem 1 lit. j), rozporządzenie stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do następujących działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń rodzinnych. Z kolei, w myśl art. 1 lit. z) określenie "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych, wspomnianych w załączniku 1. Stąd, w sprawie przyznania stronie świadczeń rodzinnych na dzieci w okresach: od 18 maja 2005 r. do 10 listopada 2005r., od 30 maja 2006 r. do 31 lipca 2006 r. i od 1 sierpnia 2006 r. do 1 listopada 2006 r. - zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wymienione w art. 3 pkt 15a ustawy świadczeniach rodzinnych, tj. rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72. W oparciu o powołane rozporządzenia marszałek województwa jako instytucja właściwa rozstrzyga zbieg praw do świadczeń, stosując zasady pierwszeństwa określone w art. 76 w zw. z art. 73 i 74 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 i art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72. Marszałek ustala, które ustawodawstwo państwa członkowskiego ma pierwszeństwo w wypłacie stronie świadczeń rodzinnych na dzieci - czy jest to kraj zatrudnienia pracownika najemnego, który podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego, czy też sprawa podlega rozpatrzeniu zgodnie z przepisami prawa polskiego, tj. z ustawą o świadczeniach rodzinnych. Kolegium stwierdziło, że skoro małżonek strony – W. S. w okresie od 18 maja 2005 r. do 10 listopada 2005 r. pracował w Norwegii i jednocześnie w okresie od 1 czerwca 2005 r. do 3 listopada 2005 r. pobierał za granicą świadczenia rodzinne na dzieci: M., A. i H. S., to w dacie wydania decyzji z dnia 3 września 2005 r. w zakresie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2005/2006 podlegał on ustawodawstwu norweskiemu, a zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych dla B. S. i wydania decyzji w tym zakresie, był Marszałek Województwa Opolskiego, a nie działający z upoważnienia Burmistrza Prudnika, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych OPS w Prudniku. W konsekwencji, decyzja z 3 września 2005 r. dotknięta była wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, a więc wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Jednocześnie Kolegium uchyliło własną z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [...] i orzekło co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności pierwszoinstancyjnej decyzji ostatecznej z dnia 3 września 2005 r., nr [...], przyznającej B. S. wskazane świadczeni rodzinne. Powyższe podyktowane było tym, iż w decyzji z dnia 1 czerwca 2011 r. Kolegium błędnie orzekło, że stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 3 września 2005 r. dotyczy okresów: od 1 września 2005 r. do 10 listopada 2005r., od 30 maja 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r., podczas gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Skoro w dacie wydania decyzji z dnia 3 września 2005 r. zastosowanie miały już przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to niezasadne było orzekanie o stwierdzeniu nieważności decyzji za poszczególne okresy, jak to uczyniło Kolegium w decyzji z dnia 1 czerwca 2011 r. Odnosząc się do zarzutów strony Kolegium podkreśliło, że koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego ma miejsce nie tylko wtedy, gdy osoba wyjeżdża za granicę i podejmuje tam pracę, od której odprowadzane są składki na ubezpieczenie zdrowotne, ale także wtedy, gdy członkowi rodziny wypłacane są za granicą świadczenia rodzinne na dzieci.

Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniesiona została przez B. S. W skardze tej skarżąca oświadczyła, że nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji, iż w niniejszej sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Jej zdaniem, bezprawnie oparto koordynację, wskazując na dokument SED FOO2, z dnia 25 stycznia 2013 r., który dotyczy rozliczenia za rok 2012.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło, że podniesione w skardze zarzuty nie wnoszą nic nowego do sprawy i nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wskazując na podstawę rozstrzygnięcia, a także powołując jego motywy przedstawione w zaskarżonej decyzji, organ podkreślił, iż w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej (3 września 2005 r.), mąż skarżącej pracował za granicą i wówczas zastosowanie miały przepisy o koordynacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) - zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, z uwagi na zarzuty stawiane przez skarżącą w skardze, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 sierpnia 2014 r., nr [...], z punktu widzenia powyżej wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że powstała na gruncie niniejszej sprawy kwestia sporna związana jest z okolicznością właściwego zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz prawidłowości zastosowania art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, z późn. zm. - dalej jako ustawa), która spowodowała uruchomienie trybu nadzwyczajnego w stosunku do decyzji z dnia 3 września 2005 r. przyznającej świadczenie rodzinne, skutkującą stwierdzeniem nieważności tej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja z dnia 26 sierpnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji i poprzedzająca ją decyzja zapadły w trybie nadzwyczajnym - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, którego celem jest ustalenie czy kontrolowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie z 2005 r. jest dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. czy decyzja - tutaj w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinnego - wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Naruszenie bowiem przepisów o właściwości przez organ prowadzący postępowanie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu. Przepis art. 19 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, czyli w każdym stadium postępowania administracyjnego organ musi kontrolować swoją właściwość. Naruszenie przepisów o właściwości objęte jest sankcją nieważności, ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Jeżeli doszło do naruszenia przepisów o właściwości, decyzja jest nieważna, bez względu na trafność rozstrzygnięcia, czyli merytoryczną treść decyzji (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2455/07, LEX Nr 479295; w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2010 r., III SA/Gl 365/10, LEX nr 650622; w Poznaniu z dnia 17 września 2010 r., II SA/Po 452/10, LEX Nr 754425; w Rzeszowie z dnia 21 maja 2013 r., II SA/Rz 160/13, LEX nr 1340435). Ustalenie wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. zobowiązuje organ - o którym mowa w art. 157 § 1 pkt 1 K.p.a. - do podjęcia rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem mają one charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących.

W świetle powyższych rozważań Sąd w pełni podziela ocenę dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, iż decyzja z dnia 3 września 2005 r., nr [...], jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem jest decyzją nieważną. Ponieważ w postępowaniu administracyjnym nie występuje konstrukcja bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej, czyli nieważności z mocy prawa, z tego też względu - o ile zaistnieje wadliwość z art. 156 § 1 K.p.a. - występuje konieczność wzruszenia decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie to nie jest ukierunkowane na podjęcie ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego, czyli nie zmierza do załatwienia istoty kwestii, o której rozstrzygała dotychczasowa decyzja ostateczna, lecz po wszczęciu postępowania nieważnościowego organ orzeka co do istnienia bądź nieistnienia nieważności decyzji, czyli wyłącznie ocenia - czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a więc w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a.,

W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że doszło do naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), a zatem miał obowiązek podjęcia działań kasacyjnych, bowiem decyzja dotknięta tą wadą nie jest nieważna z mocy prawa. Dostrzec też trzeba, że prawidłowo organ oceniał decyzję z 2005 r. na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Nie ulega również wątpliwości, co ustalono w wyniku wszczęcia postępowania nieważnościowego, że w dacie wydania decyzji - w dniu 3 września 2005 r., mąż skarżącej pracował już poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w Norwegii, stąd na zasadzie art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, o których mowa w art. 3 pkt 15a tej ustawy. Słusznie zatem wykazano w zaskarżonej decyzji, że w takiej sytuacji, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy załatwienie wniosku skarżącej z dnia 29 sierpnia 2005 r. o przyznanie świadczeń rodzinnych na dzieci, wymagało wydania decyzji przez marszałka, o czym stanowi art. 21 ust. 2 tej ustawy.

W realiach niniejszej sprawy decyzja przyznająca wnioskowane świadczenie, załatwiająca pozytywnie wniosek skarżącej, wydana została natomiast przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych OPS w Prudniku - działającego z upoważnienia Burmistrza Prudnika, a zatem przez organ, o którym mowa w art. 3 pkt 11 w związku z art. 48 ust. 3 ustawy, czyli przez organ nieuprawniony. Takim zachowaniem organ ten spowodował wydanie decyzji z dnia 3 września 2005 r., z naruszeniem przepisów o właściwości. Stąd też, Kolegium prawidłowo unieważniło tę decyzję, wykazując przyczynę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., która rzeczywiście miała miejsce w tej sprawie.

Kierownik Referatu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego ROPS w Opolu pismem z dnia 12 grudnia 2008 r., poinformował bowiem Kolegium, iż w sprawie wniosków skarżącej o ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych za okresy zasiłkowe 2005/2006, 2006/2007 i 2007/2008 przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w okresach: od 18 maja 2005 r. do 10 listopada 2005 r.; od 30 maja 2006 r. do 31 lipca 2006 r.; od 1 sierpnia 2006 r. do 1 listopada 2006 r.; od 16 maja 2007 r. do 31 lipca 2007 r.; od 3 sierpnia 2007 r. do 3 listopada 2007 r.; od 18 kwietnia 2008 r. do 18 lipca 2008 r. oraz od 4 sierpnia 2008 r. do 4 listopada 2008 r. Powyższe dane wynikały też z dołączonego do pisma z dnia 7 sierpnia 2014 r. formularza E411 oraz dokumentu SED F002 wystawionego przez właściwa instytucję norweską NAV Forvaltning [...]. Tym samym dokumenty te potwierdzały, że mąż skarżącej pracował w Norwegii w powyższych okresach. W świetle tych okoliczności Kolegium ustaliło, że wyjazd W. S. (męża skarżącej i ojca dzieci, na które skarżąca uzyskała świadczenie rodzinne jest członkiem rodziny art. 3 pkt 16 ustawy), nastąpił przed wydaniem decyzji z dnia 3 września 2005r., jak również przed datą złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych, a więc przed 20 sierpnia 2005 r. Zatem trafnie Kolegium przyjęło, że sprawa przyznania świadczeń rodzinnych skarżącej decyzją z dnia 3 września 2005 r., za okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. nie należała do właściwości Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych OPS w Prudniku, działającego z upoważnienia Burmistrza Prudnika. W sprawie świadczeń rodzinnych objętych ww. decyzją zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i z woli ustawodawcy właściwym organem w tych sprawach jest marszałek (art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy). Powyższe dowodzi, iż w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka wydania decyzji z dnia 3 września 2005 r. z naruszeniem przepisów o właściwości, zatem okoliczność ta spowodowała konieczność stwierdzenie nieważności tej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Ten stan rzeczy dawał podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza i wydania decyzji w tym przedmiocie. W tym miejscu zaakcentować przyjdzie, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości organu nastąpiło na skutek tego, że wyjazd nastąpił przed wydaniem decyzji o wyjedzie, a organ o tym wyjeździe nie wiedział. Słusznie wskazuje Kolegium, że powyższe wcale nie przesądza, że świadczenia rodzinne, które zostały przyznane B. S. na dzieci wymienione w treści decyzji jej się nie należały. Jednak wniosek skarżącej powinien rozstrzygnąć Marszałek Województwa Opolskiego, a nie Burmistrz Prudnika. Konstytucyjne zasady związane z ochroną dobra rodziny nie stanowią przesłanki negatywnej, która miałaby uniemożliwić stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętej wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie miały one istotnego znaczenia w tej sprawie, bowiem przeczą dowodom z dokumentów urzędowych wystawionych przez właściwy organ Królestwa Norwegii, których autentyczności skarżąca jednak nie podważa. Również mąż skarżącej, jako jej pełnomocnik na rozprawie sądowej przyznał, iż otrzymywał stosowny zasiłek rodzinny w Norwegii, i że zasiłek taki przysługuje pracownikom niezależnie od otrzymywanych dochodów i posiadanego obywatelstwa. Oświadczył też, że w roku 2005, 2006 i 2007 był osobą uprawnioną do świadczeń rodzinnych w Norwegii. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zarzuty skarżącej pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Dostrzec także trzeba, że Kolegium słusznie uchyliło swoją decyzję z dnia 1 czerwca 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji o przyznaniu skarżącej świadczeń za okres od 1 września 2005 r. do 10 listopada 2005 r. oraz od 30 maja 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r, bowiem w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania nieważnej decyzji, a skoro w dacie wydania decyzji z dnia 3 września 2005 r. zastosowanie miały już przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to niezasadnym było orzekanie o stwierdzeniu nieważności decyzji za poszczególne tylko okresy, jak to uczyniono w decyzji z dnia 1 czerwca 2011 r. Ponieważ wadliwość ta była istotna, zatem zasadnie Kolegium podjęło rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjnego. W konsekwencji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. jest zgodne z prawem.

Reasumując dodać przyjdzie, na co również Kolegium zwracało uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza nie przesądza jeszcze, że przyznane nią świadczenia nie należały się skarżącej co do zasady, ale jej wniosek powinien być rozpoznany przez właściwy organ - w tym wypadku takim organem jest Marszałek Województwa Opolskiego. Marszałek zbada i oceni czy skarżącej te świadczenia się należą i w jakiej wysokości. Do wyłącznej kompetencji Marszałka Województwa należy bowiem wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 21 ustawy - dotyczącej sytuacji opisanej w art. 23a ust 6 ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.