Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1662/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) po rozpatrzeniu zażalenia Pani [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].03.2018 r., odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].08.2015 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku przedszkola 4-oddziałowego o dwóch kondygnacjach nadziemnych, częściowo podpiwniczonego wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...].08.2015 r. PINB [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku przedszkola 4-oddziałowego o dwóch kondygnacjach nadziemnych, częściowo podpiwniczonego wraz z niezbędną infrastrukturą (przebudowa dróg wewnętrznych, miejsca postojowe, plac zabaw, przyłącza) na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

W dniu 22.02.2018 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek Pani [...] z dnia 13.02.2018 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/w rozstrzygnięciem.

PINB [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2018 r., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].08.2015 r.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyła Pani [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w objętym zażaleniem postanowieniu jest prawidłowe.

Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a jej efektem może być wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa).

Jeśli chodzi o formalnoprawną ocenę wniosku o wznowienie postępowania, organ we wstępnym etapie postępowania jest zobowiązany dokonać ustaleń w zakresie legitymacji procesowej wnoszącego podanie (czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę), a także ocenić czy wnioskodawca powołuje się na podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 Kpa, jak też czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania.

Organ nie może natomiast na etapie wstępnym badać sprawy merytorycznie, tj. wypowiadać się co do samej przyczyny wznowienia. W przypadku gdy wszystkie przywołane wyżej przesłanki zostały spełnione, organ pierwszej instancji jest zobowiązany w pierwszej kolejności wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie po przeprowadzeniu postępowania i zbadaniu, czy powoływana przez stronę okoliczność rzeczywiście odpowiada warunkom wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 Kpa i czy zasługuje na uwzględnienie, wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 Kpa.

W myśl z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Pani [...] nie została uznana za stronę postępowania, którego wznowienia żąda. Jak wynika z treści pisma wnioskodawczyni z dnia 26.03.2018 r. jest ona członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" zarządzającej budynkiem przedszkola 4-oddziałowego o dwóch kondygnacjach nadziemnych, częściowo podpiwniczonego wraz z niezbędną infrastrukturą (przebudowa dróg wewnętrznych, miejsca postojowe, plac zabaw, przyłącza) na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Strona postępowania zakończonego decyzją nr [...] była wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (inwestor).

Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 48 Prawa spółdzielczego, członków spółdzielni mieszkaniowej w obrocie publicznym reprezentuje jej zarząd. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że " Członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym niezależnie od tego, czy przysługuje im lokatorskie czy własnościowe prawo do lokalu. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd (art. 48 § 1 ustawy). (...) Przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze nie uzasadniają udziału członka spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jeżeli postępowanie to dotyczy interesów prawnych spółdzielni, wynikających z przysługujących jej praw rzeczowych do nieruchomości" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.06.2008 r., sygn. akt II OSK 728/08).

Wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez Panią [...] - członka Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a nie przez Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej. Bezpośrednie zainteresowanie skarżącej rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy, świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania jej za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Brak interesu prawnego Pani [...] jest oczywisty, co upoważniło organ powiatowy do odmowy wznowienia postępowania.

Kierując się powyższym, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...] z dnia [...].03.2018 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].08.2015 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku przedszkola 4-oddziałowego o dwóch kondygnacjach nadziemnych, częściowo podpiwniczonego wraz z niezbędną infrastrukturą (przebudowa dróg wewnętrznych, miejsca postojowe, plac zabaw, przyłącza) na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], z uwagi na okoliczności świadczące o niedopuszczalności zastosowania tej nadzwyczajnej instytucji prawa procesowego.

Skargę na to postanowienie złożyła [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1) Naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. ponieważ:

- uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w ustawie (brak kompletnego ustalenia stanu faktycznego), bowiem WINB (podobnie jak PINB) nie wyjaśnił przyczyn dlaczego dowodom załączonym przeze mnie do akt sprawy w postaci: uchwały Spółdzielni i orzeczeń sądowych odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (organ II instancji ogóle pomiął istnienie tych dowodów).

- organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutu skierowanego pod adresem decyzji I instancji, wg której warunkiem wznowienia postępowania miało być uprzednie wycofanie z obrotu prawnego, pozwolenia na budowę.

2) Naruszenie przez organ I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. Organ I instancji nie podał podstawy prawnej, która uzależniałaby stwierdzenie nieważności (jak i możliwość wznowienia postępowania) od uprzedniego wycofania z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę, mimo wiedzy, że zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie był upoważniony (nie reprezentował spółdzielni) do wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie. Jeśli organ I instancji miał rację, iż wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie zależy od wycofania pozwolenia na budowę (mimo, że winno zależeć od ustalenia, czy spółdzielnia miała przymiot inwestora w rozumieniu art. 59 ust. 7 p.b.), to naruszył jednocześnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania, mimo złożenia przeze mnie takiego wniosku. Z kolei organ II instancji naruszył art. 8 § 1 k.p.a., ponieważ się do tego nie ustosunkował.

3) Naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art 126 k.p.a. i 6 k.p.a. - organ II instancji wskazał, jako podstawę prawną wydania postanowienia m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zamiast 123 § 1 k.p.a.

4) Naruszenie przede wszystkim art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80, jak i 6,7,8 § 1 k.p.a. przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy:

- przede wszystkim przez bezrefleksyjne przyjęcie, że zarząd spółdzielni mieszkaniowej zawsze ją reprezentuje,

- i nie przeprowadzono analizy, czy zarząd miał ważne upoważnienie w postaci uchwały najwyższego organu,

- pominięcie a wręcz zlekceważenie istnienia i skutku wyroków: SO w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. III C [...] stwierdzającym nieważność uchwały Zebrania Przedstawicieli SM "[...]" wyrażającej zgodę m. in. na budowę budynku przy ul. [...] oraz wyroku SA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. oddalającym apelację Spółdzielni (zwanych dalej wyrokami), co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, a w konsekwencji do wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, a tym samym na wynik rozstrzygnięcia).

5) Naruszenie przede wszystkim art. 28 k.p.a. art. 83 ust. 1 pkt 1 p.b., błędną interpretację art. 2 p.b. oraz art. 17 pkt. 1,59 ust. 7 p.b. w zw. z szeroko rozumianym prawem spółdzielczym i prawem własności/współwłasności, w tym art. 1,3,38 § 1 pkt 1, art. 42 § 9, 48 § 1 w zw. z art. 140,196 § 2 k.c. i błędną wykładnię art. 48 § 1 u.p.s., co wydania wadliwego postanowienia zamiast unieważnienia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., Organy I i II instancji mające ustawowy obowiązek przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego nie dopełniły tego ustawowego obowiązku (naruszenie art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b.), mimo że art. 2 p.b. wprost stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych.

Organ II instancji (podobnie I instancji) nie zrozumiał na jakiej podstawie zażądałam stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę - a był to nie tylko art. 145 § 1 k.p.a. (tylko do tego przepisu odniósł się lakonicznie WINB), ale przede wszystkim art. 145 § 5 k.p.a., ponieważ dopiero po uprawomocnieniu się wyroku SO w [...] można było stwierdzić, że zarząd Spółdzielni nie miał prawa wystąpić o decyzję pozwolenia na użytkowanie, bowiem nie reprezentował Spółdzielni, ponieważ nie miał ważnej decyzji (upoważnienia w postaci uchwały) najwyższego organu (błędnie nie uwzględniona przesłanka nieważności art. 145 § 6 k.p.a.), tym samym przesz sąd cywilny została kwestia, iż Spółdzielnia nie ma przymiotu inwestora błędna interpretacja art 17 pkt. 1 i 59 ust. 7 p.b., co spowodowało nieuznanie przez przesłanki wznowienia z art. 145 § 8 k.p.a.), a wydane pozwolenie na użytkowanie wydane osobie, która nie była stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ ignorując fakt istnienia wyroków, jak i skutków uprawomocnienia w/w w [...], mimo że wyrok stwierdzający nieważność uchwały najwyższego organu spółdzielni mieszkaniowej korzysta z prawomocności rozszerzonej (art. 42 § 9 u.p.s.) i wywołuje skutek ex tunc, doprowadziły do błędnych ustaleń prawnych, w tym:

- nie uznania mnie za stronę postępowania (naruszenie art. 28 k.p.a.)

- uznania za wyłączoną stronę postępowania (za inwestora) Spółdzielnię; reprezentowaną przez zarząd (naruszenie art. 28 k.p.a.),

6) Naruszenie art. 147 k.p.a. Abstrahując od faktu, że organy I i II instancji błędnie nie uznały mnie za stronę postępowania, to w sytuacji w której organy I i II instancji informację o w/w wyrokach, nie powinny tych wyroków zignorować, ale organ I instancji miał obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu, a gdy tego nie uczynił, to organ II instancji powinien w swojej decyzji zwrócić na to uwagę. Jednak organ II również zignorował istnienie w/w wyroków.

7) Naruszenie art. 6 i 7 oraz 8 § 1 i 80 k.p.a. Wskutek powyższych naruszeń organu I i II instancji nie działały w sposób budzący zaufanie. Nie stały na straży praworządności. Ignorując materiał dowodowy (w szczególności załączone do wniosku o wznowienie postępowania z dnia 13 lutego 2018 r. - wyroki sądowe) aprobowały bezprawne członków zarządu Spółdzielni. Organy I i II instancji, jakkolwiek były uprawnione do rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania, to swym działaniem stworzyły jedynie pozory działania zgodnego z prawem, bowiem tak rażące naruszenie (postępowania i wykładni), nie skutkowały wyeliminowaniem z obrotu prawne wydanej osobie, która nigdy się o nią nie ubiegała, a realizacja decyzji ogranie własności (współwłasności członków).

Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Badając zaskarżone postanowienie według wyżej wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy, oceniając je jako prawidłowe i wyczerpujące.

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku przedszkola 4-oddziałowego o dwóch kondygnacjach nadziemnych, częściowo podpiwniczonego wraz z niezbędną infrastrukturą.

Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a., i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji (postanowienia), której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. bądź art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję (postanowienie) w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Według art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (postanowieniu). Spełnienie łącznie wspominanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Jeśli jednak termin do wznowienia postępowania nie został zachowany bądź też podmiot żądający wznowienia postępowania nie wskaże ustawowych przesłanek wznowienia, wówczas organ powinien w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Jak wynika ze wskazanych wyżej przepisów jednym z pierwszych obowiązków organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie formalnych przesłanek dopuszczalności takiego wniosku. W tym sprawdzenie, czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej, a więc posiadającej interes prawny w tym postepowaniu.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za dopuszczalnością odmowy wznowienia postępowania w sytuacji, gdy brak legitymacji podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli bowiem już z treści samego wniosku, bez szczegółowego analizowania akt sprawy wynika, że jego autor nie jest stroną postępowania, to nie ma potrzeby wydawania postanowienia o wznowieniu, a następnie "badania" kwestii legitymacji tylko po to, by zakończyć postępowanie decyzją o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Stanowiłoby to nadmierny formalizm, podczas gdy zakończenie postępowania już na etapie postanowienia o odmowie wznowienia nie pozbawia wnioskodawcy kontroli instancyjnej i sądowej, skoro postanowienie to jest zaskarżalne zażaleniem. W każdej sytuacji organ ocenia kwestię legitymacji wnioskodawcy, a weryfikacja ta - bez względu na to, na którym etapie została dokonana - może zostać poddana kontroli organu drugiej instancji oraz dwóch instancji sądów administracyjnych. Badanie legitymacji w postępowaniu wznowionym ma natomiast znaczenie w sytuacjach nieoczywistych, wątpliwych, w których ocena tej kwestii może wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W orzecznictwie NSA oraz w doktrynie prezentowane jest stanowisko wskazujące na to, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej, a więc także w sytuacji, gdy z treści wniosku o wznowienie wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że składa go podmiot niebędący stroną postępowania. Natomiast, gdy istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba zbadania tej okoliczności w oparciu o akta sprawy, to konieczne jest wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., bowiem istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia - art. 149 § 2 k.p.a. (vide wyrok NSA z 7.01..2009 r. II OSK 1747/07, wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r. , wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r. II OSK 1835/12 niepublikowane, M. Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s.740)".

Przy czym wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż odmowa wznowienia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony, w sytuacji, gdy jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., możliwa jest wyjątkowo.

Skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 1, 5, 6, 8 k.p.a.

W tej sytuacji organ I instancji przed wszczęciem postępowania miał obowiązek zbadać interes prawny Skarżącej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może, więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).

W niniejszej sprawie Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu bycia członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".

Zgodnie z art. art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być wyłącznie inwestor.

Wprawdzie orzecznictwo administracyjne (zwłaszcza NSA) nie jest jednolite w tej kwestii, tym niemniej należy wyjaśnić, że prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wyklucza uznania, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być inny podmiot niż inwestor. Przyjmuje się też, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (tak NSA w wyroku z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA /1995/1/32 oraz w wyroku z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15, CBOSA). Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA (por. wyrok z dnia z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1698/15, CBOSA) mogą więc wystąpić takie sytuacje, które polegać będą na tym, że w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela jednakże pogląd odmienny, zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 1894/11, CBOSA), zgodnie z którym "postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 Prawa budowlanego i decyzja ta stanowi potwierdzenie wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. W myśl art. 59 ust. 7 ww. ustawy, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca jednoznacznie określił kto może w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie występować jako strona w tym postępowaniu. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę.

Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".

Zdaniem Sądu nie po to ustawodawca zawęził pojęcie interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu, przypisując taki interes wyłącznie inwestorowi, aby dopuścić do ograniczonego wyłącznie hipotezą art. 28 k.p.a. przyznania interesu prawnego innym podmiotom, występującym z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania może być nie tylko inwestor, ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wyeliminowania z obrotu prawnego tej specyficznej decyzji jest zbyt daleko idące i pozbawione racjonalnego uzasadnienia prawnego.

Należy zwrócić uwagę, że celem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu jest - zgodnie z art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59a ust. 2 Pr. bud. - sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu i z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Celem tego postępowania jest także sprawdzenie wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu i uporządkowania terenu budowy.

Po przeprowadzeniu ww. kontroli, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1 Pr. bud.).

Powyższe oznacza, że przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest dokonanie oceny zgodności wykonanej budowy z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Skoro więc ta ocena dotyczy wyłącznie prawa inwestora do legalnego użytkowania obiektu, to dokonane przez ustawodawcę ograniczenie stron, zawarte w art. 59 ust. 7 Pr. bud. jest jak najbardziej uzasadnione.

Niezależnie od tego wskazać należy, że z faktu, iż Skarżąca jest członkiem spółdzielni mieszkaniowej i przysługuje jej określone prawo do lokalu nie można wywieść uprawnienia do występowania i to obok tejże spółdzielni, w sprawie o pozwolenie na użytkowanie budynku przedszkola. Pozwolenie na użytkowanie jest wynikiem działania spółdzielni, która z istoty swej "reprezentuje" interesy swych członków. Jako samorządne zrzeszenie uprawniona jest do decydowania o przeznaczeniu mienia znajdującego się w jej zarządzie. Celowość, czy słuszność takiego działania ze względu na interesy poszczególnych członków, nie podlega kontroli w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Członek spółdzielni nie może wywodzić - dla potrzeb omawianego postępowania - swego interesu prawnego ze stosunku jaki go łączy ze spółdzielnią.

W szczególnych sytuacjach dopuszcza się co prawda udział członka spółdzielni mieszkaniowej w postępowania administracyjnym jako strony, ale po spełnieniu pewnych wymogów, a mianowicie członek spółdzielni musi wykazać, że realizacja inwestycji powoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego tj. art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm.).

Jak wynika z akt sprawy Skarżąca nie powoływała się na naruszenie indywidualnego interesu chronionego art. 5 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270).