Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 573/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18  ust. 2  pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Gniewkowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 206 ust. 1 – 3 w zw. z art. 129 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60), podjęła w dniu 22 lutego 2017 r. Uchwałę Nr XXXV/167/2017 w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego.

Skargę na powołaną uchwałę złożył P. M. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, bądź jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu wywiedzionej skargi wskazał, że dnia 3 kwietnia 2017 r., zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miejską w Gniewkowie do usunięcia naruszenia prawa. Do dnia 11 kwietnia 2017 r. Rada Miejska w Gniewkowie nie udzieliła na ww. wezwanie odpowiedzi.

Skarżący podniósł, że opracowana przez Burmistrza Gniewkowa koncepcja zmian, pozytywnie zaopiniowana przez Komisję Oświaty, Sportu, Zdrowia, Kultury i Opieki Społecznej, zawarta została w uchwale intencyjnej z dnia 22 lutego 2017 r. XXXV/167/2017, a jej założeniem było m.in. zlikwidowanie Gimnazjum w Gniewkowie oraz utworzenie jednej Szkoły Podstawowej Nr 1 w Gniewkowie w dwóch budynkach, z klasami I-IV w obecnej Szkole Podstawowej nr 1 przy ul. Toruńskiej i klasami V-VIII w obecnym Gimnazjum przy ul. Dworcowej. Skarżący podkreślił, że z taką propozycją nie zgadzała się znaczna część mieszkańców Gniewkowa, którzy postulowali utworzenie dwóch szkół podstawowych. Zdaniem mieszkańców - rodziców dzieci uczęszczających do szkoły podstawowej, rozwiązanie takie byłoby lepsze, gdyż gwarantowałoby dzieciom krótką i bezpieczną drogę do szkoły, a także warunki edukacji optymalnie realizujące założenia reformy systemu szkolnego. Stanowiska takiego nie podzielił Burmistrz, ani część radnych Rady Miejskiej twierdząc, że za proponowanym przez Burmistrza rozwiązaniem przemawia m.in. sprawa ewentualnych zwolnień (uzupełnień etatów) wśród nauczycieli. Zarówno podczas procedowania, jak i w wypowiedziach Burmistrza opcja z utworzeniem jednej szkoły w dwóch budynkach zakładała, że zwolnień nie będzie, gdy podjęta zostanie wnioskowana przez Burmistrza uchwała. W przypadku zaś utworzenia dwóch szkół podstawowych z klasami 1-8 takiej gwarancji nie ma, a zwolnienia nauczycieli będą konieczne.

Skarżący podkreślił, że jego interes prawny związany był z zapewnieniem swoim dzieciom bezpiecznej drogi do szkoły oraz optymalnych warunków edukacji. W ocenie skarżącego, wskutek podjętej uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego, jego interes prawny, jako rodzica dzieci uczęszczających do szkoły podstawowej, został naruszony.

Ponadto, skarżący wskazał, że w głosowaniu nad podjęciem uchwały wzięli udział radni, [...],[...] oraz [...], którzy z racji wykonywanego zawodu i zatrudnienia w gminnych jednostkach organizacyjnych, mieli interes prawny w jej podjęciu. Wskazane osoby to nauczyciele zatrudnieni w Szkole Podstawowej Nr 1 w Gniewkowie i Gimnazjum nr 1 w Gniewkowie. Podkreślił, że realizacja podjętych uchwał, zgodnie z uzasadnieniem prezentowanym przez Burmistrza, skutkować ma zabezpieczeniem miejsc pracy dla wszystkich, obecnie zatrudnionych nauczycieli. Wskazał, że udział w głosowaniu radnych będących jednocześnie nauczycielami, jest naruszeniem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, bowiem ich działanie było działaniem we własnej sprawie i własnym interesie prawnym. Radny nie może brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym podlega wyłączeniu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Gniewkowie wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Gniewkowie winna być oddalona jako skarga wywiedziona przedwcześnie. Ustawodawca przewiduje, aby wniesienie skargi do sądu administracyjnego, kwestionującej akt prawa miejscowego, było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi winno być konsekwencją jednoznacznego stanowiska organu, iż uznaje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezskuteczne.

W przedmiotowej sprawie skarżący nie dał organowi szansy na zajęcie stanowiska w sprawie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przez skarżącego w dniu 3 kwietnia 2017 r., natomiast skarga została wniesiona dnia 11 kwietnia 2017 r. W tak krótkim okresie kolegialny organ, jakim jest rada gminy, nie mógł z przyczyn oczywistych w jakikolwiek sposób zareagować na wezwanie.

Organ, odnosząc pojęcie interesu prawnego do osoby skarżącego wskazał, iż po stronie skarżącego interes prawny w kwestionowaniu uchwały nie istnieje. Skarżący upatruje swojego interesu prawnego w fakcie, że jest rodzicem dziecka, które będzie uczęszczało do szkoły. Skarżący może mieć co najwyżej interes faktyczny.

Organ wyjaśnił, że wbrew temu, co twierdzi skarżący, radni będący nauczycielami głosowali w sprawie, która dotyczyła organizacji sieci szkół, a nie ich bezpośrednio.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6).

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przedmiotem oceny Sądu jest skarga wniesiona w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.)., dalej jako: u.s.g., na uchwałę Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 22 lutego 2017r. Nr XXXV/167/2017 w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego.

Skarga dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej, co oznacza, że została spełniona przesłanka przedmiotowa do jej wniesienia. Powyższa uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. skarżący powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, wezwał Przewodniczącego Rady Miejskiej w Gniewkowie do usunięcia naruszenia prawa w związku z naruszeniem art. 25a ustawy. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2017 r. skarżący wniósł skargę do WSA w Bydgoszczy. Uchwałą z dnia 26 kwietnia 2017 r. Nr XXXVII/181/2017 Rada Miejska w Gniewkowie negatywnie rozpatrzyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., ten w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi do Sądu, stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powyższe unormowanie zobowiązuje sąd do badania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (tj. czy został zachowany termin do wniesienia skargi, czy zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jaki jest charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia). Dopiero, gdy wymogi te zostały spełnione sąd administracyjny przystępuje do badania legitymacji skarżącego uprawniającej do wystąpienia ze skargą. Przy wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 § 2 p.p.s.a. należy wskazać na stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 (opubl. ONSAiWSA 2007/3/60). W powoływanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W uzasadnieniu tak przyjętej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwalę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwania do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wyjaśnił, iż nie można podzielić stanowiska, że skarga podlega odrzuceniu jako przedwczesna, w sytuacji gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wniósł skargę, a organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i przekazał skargę do sądu z odpowiedzią na skargę, w której nie podziela zarzutów skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga wniesiona przed udzieleniem przez organ odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jest skargą wniesioną po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że w kolejnej uchwale 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2016 r. sygn. I FPS 1/16 (Lex nr 2059055) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia, po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. W motywach rzeczonej uchwały wyjaśniono, że doręczenie odpowiedzi na wezwanie jest zdarzeniem, które jest początkiem terminu oznaczonego w dniach, co oznacza, że przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło (art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego w związku z art. 83 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).(...). Po drugie, jest to termin sześćdziesięciu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu."

Wyjaśniając relacje między tymi dwoma terminami wynikającymi z art. 53 § 2 P.p.s.a. w przywołanej uchwale trafnie odnotowano i to, że: "Z analizy tego przepisu wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa."

Dodatkowo uwypuklić trzeba, że ustawodawca w art. 53 § 2 P.p.s.a. wprost postanowił, że: "jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie" skargę wnosi się "w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa". Przewidział zatem nie tylko okres trwania terminu do wniesienia skargi, ale również moment rozpoczęcia biegu tego określonego dniami terminu. Takie ujęcie oznacza, że prawnie przyjęte zostało założenie, iż wniesienie wezwania jest równoznaczne z rozpoczęciem (otwarciem) biegu terminu do wniesienia skargi. Inaczej mówiąc, termin na wniesienie skargi wynoszący sześćdziesiąt dni zaczyna biec, zgodnie ze wspomnianymi już regułami obliczania terminów, od dnia następnego po dniu wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Uwzględniając prawidła logiki tylko wtedy można bowiem przyjąć istnienie określoności wskazanego terminu, a tym samym jego ram czasowych wyrażonych właśnie sześćdziesięcioma dniami liczonymi od razu od dnia wniesienia rzeczonego wezwania (z pominięciem w tej liczbie dnia, w którym miało miejsce wezwanie - art. 83 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego). Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez WSA w składzie orzekającym w tej sprawie, wynika z mocy ogólnie wiążącej uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.) - jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

W przedmiotowej sprawie skarżący spełnił warunek poprzedzenia skargi do sądu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Legitymacja do wniesienia skargi (...) przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem" (wyrok NSA z 18 września 2003 r., II SA 2637/2002, LexisNexis nr 363387; wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/2004, LexisNexis nr 373704; wyrok NSA z 25 maja 2006 r., II OSK 1422/2005, LexisNexis nr 2589316; wyrok WSA w Olsztynie z 7 grudnia 2010 r., II SA/Ol 892/2010, LexisNexis nr 2616054; wyrok WSA w Lublinie z 14 grudnia 2010 r., II SA/Lu 444/2010, LexisNexis nr 2622302; wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2012 r., IV SA/Po 237/2012, LexisNexis nr 5798344, niepubl.).

Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena konkretnego aktu, zachodzić musi bezpośredni i realny związek między tym naruszonym interesem prawnym skarżącego - z jednej strony, a zaskarżonym aktem. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/2007, LexisNexis nr 2573981). Analizując taki związek, eliminować należy sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok WSA w Lublinie z 14 grudnia 2010 r. II SA/Lu 444/2010, LexisNexis). W ten sposób spod kontroli sądowej wyłączone są skargi tych osób, których ani uprawnienia, ani obowiązki nie zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt.

Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia" (wyrok WSA w Krakowie z 6 czerwca 2012 r., II SA/Kr 1648/2011, LexisNexis nr 5147665, niepubl.).

Skarżący jest rodzicem dziecka uczęszczającego do szkoły objętej regulacjami zaskarżonej uchwały i posiada subiektywne przekonanie, że ustalenia powyższego aktu naruszają jego prawa. W skardze skarżący powołał się na art. 15 w związku z art. 14b ustawy o systemie oświaty i w oparciu o powyższe przepisy wywiódł, że ma interes prawny w zaskarżeniu do sądu uchwały Rady Miejskiej w Gniewkowie. W dniu rozprawy skarżący oświadczył, że nie jest wstanie wskazać normy prawa materialnego, którą w jego przypadku narusza zaskarżona uchwała.

Podkreślić w tym miejscu należy, że przepisy art. 15 i art. 14b ustawy o systemie oświaty utraciły moc z dniem 1 września 2017 r. na mocy ustawy z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60). W dacie wniesienia skargi do Sądu przepis art. 14 ustawy o systemie oświaty stanowił, że:

" 1. Rodzice dziecka podlegającego obowiązkowi, o którym mowa w art. 14 ust. 3, są obowiązani do:

1) dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do przedszkola, oddziału przedszkolnego zorganizowanego w szkole podstawowej lub innej formy wychowania przedszkolnego;

2) zapewnienia regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia;

3) informowania, w terminie do dnia 30 września każdego roku, dyrektora szkoły podstawowej, w obwodzie której dziecko mieszka, o realizacji tego obowiązku spełnianego w sposób określony w art. 16 ust. 5b;

4) zapewnienia dziecku warunków nauki określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 16 ust. 8 - w przypadku dziecka realizującego obowiązek poza przedszkolem, oddziałem przedszkolnym lub inną formą wychowania przedszkolnego.

2. Kontrolowanie spełniania obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, należy do zadań dyrektora szkoły podstawowej, w obwodzie której dziecko mieszka.

3. Dyrektorzy publicznych i niepublicznych przedszkoli i szkół podstawowych, w których zorganizowano oddziały przedszkolne, oraz nauczyciele prowadzący zajęcia w publicznych i niepublicznych innych formach wychowania przedszkolnego są obowiązani powiadomić dyrektora szkoły, w obwodzie której dziecko mieszka, o spełnianiu przez dziecko obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, odpowiednio w przedszkolu, oddziale przedszkolnym lub w innej formie wychowania przedszkolnego oraz o zmianach w tym zakresie".

Natomiast art. 15 ustawy o systemie oświaty stanowił, że:

"1. Nauka jest obowiązkowa do ukończenia 18 roku życia.

2. Obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, oraz trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia.

Powyższe przepisy dotyczą obowiązków ustawowych dziecka i jego opiekuna prawnego, a więc i rodzica w zakresie wypełniania obowiązku szkolnego. Uregulowania powyższe nie stanowiły jednak podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały i nie pozostają w związku z podjętym aktem.

W ocenie Sądu powyższe subiektywne przekonanie skarżącego daje jednak możliwość oceny legitymacji na rozprawie. Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest również utrwalony w orzecznictwie pogląd, że brak interesu prawnego po stronie skarżącego skutkuje oddaleniem skargi w drodze wyroku zapadającego na rozprawie; odrzucenie skargi zaś uzasadnia nie sam brak interesu prawnego, ale fakt, iż wnoszący skargę nie mieści się w zakresie podmiotowym legitymacji, określonym przez ustawodawcę w art. 101 (komentarz do art. 101, autor: Wiesław Kisiel, pkt 3.12, Lex). Można więc mówić o swoistym domniemaniu dysponowania przez skarżącego legitymacją skargową, ale to domniemanie podlega weryfikacji w toku postępowania sądowego.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że skarżący jest rodzicem dziecka uczęszczającego do szkoły objętej przekształceniem to w związku z podjętą uchwałą należy wyjaśnić, czy skarżący jako rodzic ucznia uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby dostosowanie szkoły do nowego ustroju szkolnego było prowadzone prawidłowo, w trybie określonym ustawowo i z jakiego przepisu prawa materialnego wynikają uprawnienia dla tego rodzica.

W przedmiotowej sprawie przekształcenie szkół wynika ze zmian ustrojowych w szkolnictwie.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 206 ust. 1-3 w związku z art. 129 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60) - dalej: "ustawa wprowadzająca". Przepis art. 206 ust. 1 ustawy wprowadzającej stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe. Według ust. 2 w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się:

1) plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.;

2) plan sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, oraz granice obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.;

3) warunki przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, prowadzonych przez gminę, w tym:

a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, określony zgodnie z art. 129 ust. 2,

b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej;

4) warunki włączenia dotychczasowych gimnazjów do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, publicznych liceów ogólnokształcących, publicznych techników lub publicznych branżowych szkół I stopnia, prowadzonych przez gminę, w tym:

a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6,

b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej,

c) dzień zakończenia działalności gimnazjum, określony zgodnie z art. 129 ust. 16;

5) warunki przekształcenia dotychczasowych publicznych gimnazjów odpowiednio w publiczne licea ogólnokształcące, publiczne technika lub publiczne branżowe szkoły I stopnia, prowadzone przez gminę, w tym dzień rozpoczęcia działalności przez liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 4 i 6;

6) projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe oraz planu sieci publicznych gimnazjów dla dorosłych i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów dla dorosłych prowadzonych w szkołach podstawowych dla dorosłych i publicznych liceach ogólnokształcących dla dorosłych, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, od dnia 1 września 2019 r. Według ust. 3 w uchwale, o której mowa w ust. 1, wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa w ust. 1, oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Zgodnie z art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej dotychczasowe gimnazjum można:

1) przekształcić w ośmioletnią szkołę podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe;

2) włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. Według ust. 7 dzień rozpoczęcia działalności przez szkołę, o którym mowa w ust. 2 i 4-6, uznaje się za dzień odpowiednio przekształcenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1, 2, 5, 6 i 9, albo włączenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3, 4, 7, 8 i 10.

Z brzmienia powyższych przepisów nie wynikają żadne prawa dla rodzica. Wobec powyższego w przypadku podjęcia uchwały w przedmiocie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, rodzic ucznia nie ma interesu prawnego. Sąd w oparciu o powyższe przepisy zbadał, czy skarżący jest legitymowany do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały, w trybie art. 101 u.s.g., to znaczy, czy jego interes prawny lub uprawnienie zostały rzeczywiście naruszone w dacie wnoszenia skargi a nie w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA).

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Przesłanką konieczną dla skutecznego wniesienia skargi w powyższym trybie jest konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający zwłaszcza na tym, że narusza ona (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". Naruszenie interesu prawnego nie oznacza jednak obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. W. Kisiel (w:) K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 712).

Skarżący nie wykazał, aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jego interes prawny lub uprawnienie. Należy w tej sytuacji dostrzec jedynie niezadowolenie skarżącego z podjęcia tej uchwały, nie świadczy to jednak o naruszeniu jego uprawnienia bądź interesu prawnego. Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała wpłynęła na jego własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazał również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na niego pewnych obowiązków bądź też ograniczyła jego prawa wynikające z normy prawa materialnego, zatem że wpływa bezpośrednio na jego sytuację prawną, jako członka lokalnej społeczności.

Środek ten wyraźnie jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych (por. komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w: B. Dolnicki - red., M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Gumińska - Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", ABC, 2010; oraz A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Samorząd gminny. Komentarz", ABC, 2010, wyd. III.). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 327/07, publ.: Wspólnota 2009, nr 11). Istotne zatem jest, aby oprócz zachowania wymogów formalnych zaistniało naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego, kto - powołując się na to naruszenie, wnosi skargę do sądu administracyjnego. Naruszenie tego interesu musi zaistnieć konkretnie i realnie, co do określonego prawa lub uprawnienia i musi być możliwe do wykazania, jako zagrożenie dla wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r. o sygn. akt II OSK 2/10, dostępny bazie orzeczeń NSA). Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Odnosząc powyższe rozważania do sytuacji, która występuje w niniejszej sprawie wskazać należy, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała ma wpływ na zakres jego praw i obowiązków, zaś podniesione przez niego zarzuty stanowią w swojej istocie krytykę działań podjętych przez Radę.

Od interesu prawnego lub uprawnienia należy odróżnić interes faktyczny, do którego należą okoliczności wpływające na sytuację określonego podmiotu, lecz nie mające związku z jego sytuacją prawną.

Zdaniem Sądu, tak właśnie należy ocenić sytuację skarżącego. Nie sposób dopatrzyć się bowiem po jego stronie uprawnienia lub interesu o charakterze prawnym, który byłby naruszony kwestionowaną uchwałą. Nie zachodzi bowiem bezpośrednie oddziaływanie tego aktu na prawa i obowiązki skarżącego. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ. ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, publ. Lex nr 81964).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. O powodzeniu skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być aktualny, bezpośredni i realny (por. wyroki NSA z: 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ. LEX nr 192482; z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, publ. Lex nr 53376).

Ponadto, musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, indywidualny i konkretny. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r., sygn. akt IV SA 1486/01, niepubl.). Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą. Interes prawny musi bowiem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Skarżący nie wykazał w toku postępowania, iż jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został naruszony poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały. W szczególności nie wykazał, że organ gminy podejmując zaskarżoną uchwałę naruszył konkretny przepis prawa materialnego, wpływający negatywnie na jego sytuację prawną.

Również nie można uznać, iż "spadek komfortu życia" – odległość drogi dziecka do szkoły może mieć wpływ na ocenę interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do Sądu.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ponieważ w głosowaniu nad nią brali udział radni: [...] , [...] (nauczyciele zatrudnieni w Gimnazjum nr 1 w Gniewkowie) i [...] (nauczyciel Gimnazjum nr 1 w Gniewkowie oraz [...]). Zaznaczył, że ww. osoby z racji wykonywanego zawodu i zatrudnienia w gminnych jednostkach organizacyjnych, mieli interes prawny w podjęciu uchwał, która mówi o likwidacji placówki (Gimnazjum) i utworzeniu szkoły podstawowej w jego miejsce. W ocenie skarżącego doszło przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały do naruszenia art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

Brak legitymacji skargowej po stronie skarżącego skutkuje tym, że sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, LEX nr 437511). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że jeżeli więc sąd w czasie rozprawy dojdzie do wniosku, że skarżący nie dysponuje legitymacją skargową, to oddali skargę bez możliwości merytorycznego wypowiedzenia się na temat zgodności z prawem zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 25 czerwca 2009 r., II OSK 163/2009, LexisNexis nr 2217815; por. też wyrok NSA z 9 listopada 2009 r., I OSK 618/2009, LexisNexis nr 2217827).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł, jak w sentencji.