Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1792/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 ust. 1 pkt 5 i 8, art. 18 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] (określany dalej jako Skarżący, Strona) wywiodło skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] w obszarze składowiska odpadów paleniskowych [...] poszerzonym o zakład unieszkodliwiania stałych odpadów komunalnych i przemysłowych z towarzyszącymi funkcjami przemysłowymi (opublikowana w Dz. Urz. woj. [...] o Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., poz. [...], dalej: MPZP lub Plan), w części dotyczącej:

a) obszaru funkcjonalnego D (w którego skład wchodzi działka nr [...] z obrębu [...]), oznaczonego w Planie jako: "Teren D - Teren urządzeń technicznych większej uciążliwości", w którym przewidziano w szczególności budowę oczyszczalni ścieków i odcieków, o czym mowa w postanowieniu § 14 Planu o treści: "Plan ustala jako podstawowe przeznaczenie terenu lokalizację urządzeń technologicznych Zakładu większej uciążliwości, gdzie wystąpią: oczyszczalnia odcieków, skład odpadów niebezpiecznych, kruszalnia i przetwarzanie elementów betonowych, gruzu i mas bitumicznych, ewentualnie przetwórstwo tworzyw sztucznych, papieru.", jak również w części graficznej Planu, z której jednoznacznie wynika, że oczyszczalnia ścieków i odcieków jest planowana do realizacji na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...],

b) postanowienia § 24 o treści: "Plan ustala wspólne unieszkodliwianie ścieków bytowo-gospodarczych i wód odciekowych składowiska w oczyszczalni zakładowej zlokalizowanej w obszarze funkcjonalnym D, z zamiarem zawrócenia ścieków oczyszczonych na składowisko."

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia w trakcie uchwalania MPZP ochrony gruntów leśnych, tj. brak uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] na cele nieleśne oraz pomimo tego, zaplanowanie przeznaczenia tego gruntu na teren urządzeń technicznych większej uciążliwości w ramach zakładu utylizacji odpadów, tj. przeznaczenie tego gruntu na cele wybudowania oczyszczalni ścieków komunalnych i odcieków ze składowiska;

2) art. 7 ust. 2 pkt 2) i pkt 5) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w 1997 r., kiedy uchwalana była zaskarżona uchwała (Dz. U. Nr 16, poz. 78, z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki o nr ew. [...] z obrębu [...] wymogu formalnego dotyczącego uzyskania zgody właściwego organu w zakresie przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne, co uznać należy za poważne naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) art. 18 ust. 2 pkt 3) i art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, z późn. zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2);

4) art. 5) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w 1997 r., kiedy uchwalana była zaskarżona uchwała (Dz. U. Nr 16, poz. 78, z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uzgodnienia projektu Planu z organami właściwymi w zakresie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do działki o nr ew. [...], z obrębu [...], co uznać należy za poważne naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) art. 10 ust. 1 pkt 8) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie oraz nieoznaczenie w Planie obszaru działki o nr ew. [...] z obrębu [...], jako teren podlegający ochronie ze względu na jego przeznaczenie leśne, a tym samym wyłączenie możliwości jej zabudowy, a zamiast tego, pomimo nieudzielenia przez właściwy organ zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu, zaplanowanie na terenie tej działki budowy oczyszczalni ścieków i odcieków ze składowiska;

6) art. 10 ust. 1 pkt 5) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie w § 24 Planu zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej w sposób niemożliwy do zrealizowania, tj. ustalenie, że unieszkodliwianie wytwarzanych przez zakład ścieków bytowo-gospodarczych oraz odcieków ze składowiska (zaplanowanym m.in. na terenie funkcjonalnym El), ma się odbywać w oczyszczalni zlokalizowanej na terenie funkcjonalnym D, ściślej - na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], pomimo tego, że niemożliwe jest wybudowanie takiego obiektu na tym terenie, biorąc zwłaszcza pod uwagę fakt, że obszar tej działki nie został objęty zgodą właściwego organu na przeznaczenie jej na cele nieleśne, a zatem działka ta jest wyłączona z zabudowy.

Mając na względzie wskazane powyżej uchybienia, Skarżąca wniosła o stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

W ocenie Skarżącej, oczyszczalnia ścieków nie może powstać w miejscu wskazanym przez MPZP, gdyż co najmniej część tego terenu nie została w sposób prawidłowy wyłączona z produkcji leśnej.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym zarówno w czasie uchwalania Planu, jak i obecnie, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych, stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby. Zgodnie z art 7 ust. 2 pkt 5) tego aktu prawnego, przeznaczenie na cele nieleśne pozostałych gruntów leśnych (niestanowiących własności Skarbu Państwa), wymagało uzyskania zgody wojewody.

Nadmieniła, że z informacji posiadanych przez Spółkę wynika, że w trakcie prac nad uchwalaniem MPZP, pismem z dnia [...] czerwca 1997 r. (znak: [...]) Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] gruntów leśnych Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych o powierzchni ok. 47 ha wschodzących w skład oddziałów [...] Nadleśnictwa [...], obrębu [...], projektowanych pod budowę składowiska i zakładu utylizacji odpadów komunalnych obsługującego 9 gmin byłego Województwa [...]. Z informacji posiadanych przez MPO wynika, że przedmiotowa zgoda nie obejmowała działki o nr ew. [...] z obrębu [...], na obszarze której ustalono lokalizację oczyszczalni ścieków dla całego zakładu.

Reasumując Skarżąca zarzucała, że plan posiada istotną wadę prawną spowodowaną rażącym uchybieniem proceduralnym, której nie da się obecnie zniwelować. Plan przeznacza grunty leśne (które z założenia powinny służyć zachowaniu przyrody i jej ochronie) nie tyle na potrzeby mało uciążliwego budownictwa, ale na potrzeby wybudowania oczyszczalni ścieków służącej do obsługi zakładu gospodarowania odpadami (w tym odcieków ze składowiska odpadów), a zatem przedsięwzięcia, które może oddziaływać na środowisko naturalne.

W ocenie Skarżącej stwierdzenie istnienia tak poważnej wady, jakiej dopuszczono się w trakcie uchwalania MPZP implikuje konieczność stwierdzenia nieważności Planu w części dotyczącej działki o nr ew. [...] z obrębu [...], która bez zgody właściwego organu nie może być wykorzystana na cele inne niż cele leśne. Niemożliwe jest zatem wybudowanie na jej terenie oczyszczalni ścieków.

Skarżąca wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. (sygn. akt: II OPS 1/10 stwierdził, że "zgoda właściwego organu na przeznaczenie gruntu leśnego (rolnego) na cele nieleśne (nierolnicze), zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem stanowiącym konieczną podstawę do zamieszczenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego." W końcu, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2019 r. (II OSK 3354/17) wskazał, że "dokonanie w planie zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne powinno być poprzedzone wystąpieniem o uzyskanie zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uchybienie w tym zakresie zalicza się do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części."

W ocenie Skarżącej w odniesieniu do działki o nr ew. [...] z obrębu [...] pod budowę oczyszczalni ścieków i odcieków, a zatem niemożliwe jest wybudowanie oczyszczalni ścieków w obszarze funkcjonalnym D Planu, w obrocie prawnym nie może się również ostać postanowienie § 24 MPZP, zgodnie z którym "Plan ustala wspólne unieszkodliwianie ścieków bytowo-gospodarczych i wód odciekowych składowiska w oczyszczani zakładowej zlokalizowanej w obszarze funkcjonalnym D, z zamiarem zawrócenia ścieków oczyszczonych na składowisko." Postanowienie to wprowadza bowiem niemożliwe do spełnienia przez inwestora warunki techniczne, które pozostałyby nadal do wypełnienia w procesie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę i w trakcie funkcjonowania zakładu unieszkodliwiania odpadów. Z tego powodu, stwierdzeniu nieważności podlegać powinna zaskarżona uchwala również w zakresie §24 MPZP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Minister Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] czerwca 1997 r. znak [...], wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zgodą zostały objęte grunty o powierzchni około 47ha - wchodzące w skład oddziałów leśnych nr [...] Nadleśnictwa [...].

Z kolei pozostała część gruntów, która objęta jest ww. planem uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie pisma Ministerstwa Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 29 lipca 1982 r. [...].

Zgoda obejmowała powierzchnię około 250 ha, w skład których wchodziły oddziały leśne: [...],[...],[...],[...] obrębu [...] oraz około 12ha obejmujących oddziały leśne [...],[...].

Działka o obecnym numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] zlokalizowana była pomiędzy oddziałami leśnymi o ówczesnych numerach [...] i [...] Nadleśnictwa [...] - w załączeniu kopia mapy przedstawiającej Centralne składowisko odpadów paleniskowych dla [...] w skali 1:5000. Oddziały leśne obecnie posiadają nową numerację. W załączeniu również wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej w skali 1:5000 z zaznaczoną działką o obecnym numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] z nową numeracją oddziałów leśnych.

Mając na uwadze powyższe w trakcje procedury planistycznej zakończonej Uchwałą [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].06.1997 r. w sprawie Planu Miejscowego Zagospodarowania Gminy [...] w obszarze składowiska odpadów paleniskowych [...], poszerzonego o zakład unieszkodliwiania stałych odpadów komunalnych i przemysłowych z towarzyszącymi funkcjami przemysłowymi, dopełnione zostały wszelkie formalności, związane z uzyskaniem zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

I. Skarga okazała się niezasadna.

II. W ocenie Sądu, podzielić należy wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia tzw. władztwa planistycznego gminy wyrażającego się w naruszeniu zasady proporcjonalności w związku z przyjętym w miejscowym planie rozwiązaniami dotyczącym działki Skarżącej Spółki. O innym wyroku nie mogły zadecydować również inne przedstawione w skardze zarzuty.

III. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. Nr [...] w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] w obszarze składowiska odpadów paleniskowych [...] poszerzonym o zakład unieszkodliwiania stałych odpadów w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

IV. Odnosząc się do zachowania wymogów formalnych stwierdzić należy, że skarga Spółki w zakresie stwierdzenia nieważności MPZP w części dotyczącej obszaru funkcjonalnego D oraz § 24, została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, na który Spółka nie uzyskała odpowiedzi.

W aspekcie wymogów materialnych Sąd wyjaśnia, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w art. 101 ust. 1 stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwalą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwalę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że prawo do zaskarżenia uchwal na ww. podstawie przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem.

MPO pozostaje użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], składającej się z działek o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha, dla której księgę wieczystą pod numerem [...] prowadzi Sąd Rejonowy w [...]. Powyższa nieruchomość jest w całości objęta postanowieniami MPZP. Grunt ten znajduje się w całości lub w części obszarów funkcjonalnych A, B, C, E1, E2, F, G, H, Jz, Ka, Ku MPZP. Pomimo tego, że MPO nie jest dysponentem terenu z obszaru funkcjonalnego D i działki o nr ew. [...] z obrębu [...], to jednak posiada interes prawny w żądaniu zmiany lub stwierdzenia nieważności postanowień, dotyczących tego terenu. Na terenie funkcjonalnym D zaplanowano bowiem budowę infrastruktury technicznej również dla obsługi przedmiotowej nieruchomości, a – w ocenie Skarżącej - konstrukcja MPZP w tym zakresie, uniemożliwia realizację jakiejkolwiek inwestycji. W przedmiotowej sprawie Skarżąca słusznie zatem upatruje swojego interesu prawnego w legitymowaniu się tytułem prawnym do niej, a jego aktualne, ustalenia ograniczają – w Jej ocenie - możliwości inwestycyjne Spółki, poprzez uzależnienie możliwości realizacji przedsięwzięć dozwolonych w świetle obowiązującego MPZP od realizacji ich również na obszarze, do którego Spółka nie posiada tytułu prawnego. Istnieje zatem interes prawny Spółki.

V. Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą, skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek, wynikających z art. 27 ust. 1, mającej zastosowanie w sprawie i powoływanej wcześniej ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów, określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przytoczony przepis przewiduje sankcję nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego za naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów, uczestniczących w procesie sporządzania planu miejscowego. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca, odnośnie do naruszenia zrezygnował z dookreślenia "każde", wobec czego podstawą do stwierdzenia nieważności nie może być jakiekolwiek naruszenie przepisów.

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Aby skutecznie zarzucić naruszenie trybu postępowania czy właściwości organów nie wystarczy powołać art. 27 ust.b 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz konieczne jest jego powiązanie z przepisem przewidującym w toku procedury planistycznej określony tryb postępowania czy właściwość określonego organu, a dla przyjęcia naruszenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

VI. Istotą sporu jest obowiązywanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, rzutujące na możliwość przypisania przedmiotowym działkom statusu lasu, niewyłączonego z produkcji leśnej.

VI.I. Zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 powoływanej wyżej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl tego przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (por. również art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.).

Ugruntowane jest stanowisko, według którego, uzyskanie przez organ planistyczny zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych jest istotnym elementem procedury planistycznej. Przeznaczenie w miejscowym planie gruntów rolnych na cele nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu jest kwalifikowane jako naruszenie prawa skutkujące nieważnością planu (obecnie na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Rozpatrując wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien mieć na względzie zasady, które ustawodawca wyraził w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zostały one wyrażone w art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 powołanej ustawy. Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 tej ustawy). Ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (por. również art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.).

VI.II. W aktualnym stanie prawnym zasadniczą podstawą oceny mocy obowiązującej miejscowych planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. oraz po tym dniu jest art. 87 ust. 1-3 w zw. z art. 88 ust. 1 u.p.z.p. (z zastrzeżeniem art. 27 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...]). Z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że obowiązujące w dniu 11 lipca 2003 r. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Jednocześnie należy kategorycznie stwierdzić, że będący podstawą tymczasowego utrzymania w mocy miejscowych planów obowiązujących w dniu 1 stycznia 1995 r. lub zmian tego rodzaju planów przepis art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił bezwzględnie moc obowiązującą z dniem 11 lipca 2003 r. (zob. art. 88 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątku przewidzianego w art. 88 ust. 2). Tym samym regulacja przedłużająca moc obowiązującą miejscowych planów obowiązujących w dniu 1 stycznia 1995 r. lub ich zmian (art. 67 ust. 1-2 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz wyłączająca zasadę utraty mocy obowiązującej planów w odniesieniu do "terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie" planistycznej z dnia 7 lipca 1994 r. (art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) utraciła moc obowiązującą w dniu 11 lipca 2003 r. W tym zakresie należy mieć na względzie normatywny związek przepisu art. 67 ust. 2 z przepisem art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Przepis art. 67 ust. 2 nie ma samodzielnego znaczenia w tym sensie, że jedynie w zakresie czasowym obowiązywania ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. wyłącza stosowanie art. 67 ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do terenów objętych zmianami planistycznymi dokonanymi w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Sądowi jest znane orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II OSK 721/13), które nadały przepisowi art. 67 ust. 2 samodzielne znaczenie, uznając za błędnymi poglądami doktryny (zob. np. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, art. 87, teza druga, LEX/el., Zakamycze 2004), że o ile dokonane po dniu 1 stycznia 1995 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. zmiany planów obowiązujących w dniu 1 stycznia 1995 r., zgodnie z zasadami i trybem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mają na tyle "samodzielne znaczenie planistyczne", to należy uznać, że zmiany te zachowały moc również po dniu 11 lipca 2003 r. Stanowisko to bez żadnej podstawy normatywnej (zob. T. Bąkowski, jw.: "Pomimo braku wyraźnej regulacji odnośnie do uchwał podjętych na podstawie przepisów u.z.p. w sprawie zmiany m.p.z.p., uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., należałoby przyjąć, że zachowują one moc obowiązującą, jeśli mają na tyle samodzielny charakter, iż mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu") "przedłuża" na czas nieokreślony obowiązywanie tego rodzaju "zmian" nieobowiązujących planów. Nie uwzględniono natomiast, że przepisy art. 67 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w pełnym zakresie utraciły moc obowiązującą z dniem 11 lipca 2003 r., a przepis art. 87 u.p.z.p. nie zawiera żadnej normy, która stanowiłaby podstawę dla przyjęcia, że zmiany planistyczne, o których mowa w art. 67 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., zachowują bezterminowo tego rodzaju moc obowiązującą.

Ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657) ustawodawca, dla gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI, położonych w granicach administracyjnych miast, wyłączył ochronę przewidzianą dla gruntów rolnych i uwolnił te grunty dla celów inwestycyjnych. A mianowicie, nowelą z dnia 19 grudnia 2008 r. w art. 7 w ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych skreślone zostały punkty 3 i 4 dotyczące gruntów rolnych. Jednocześnie ustawodawca zachował nadal dotychczasową ochronę gruntów leśnych, co znajduje także potwierdzenie w zmienionym tą nowelą ustępie 3 art. 7 u.o.g.r.l. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), zaś zmiana przeznaczenia pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa, wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych - opinię dyrektora parku. Ale z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne organ występuje w trakcie procedury planistycznej, jeżeli taka procedura nie jest prowadzona nie ma podstawy prawnej do wystąpienia o uzyskanie zgody.

Natomiast część druga przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu: "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" dotyczy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - w skrócie: u.z.p. - utracił moc obowiązującą odpowiednio z dniem 2 stycznia 2003 r. (art. 67 ust. 1), bądź z dniem 2 stycznia 2004 r. (art. 67 ust. 1a). Teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą. Podkreślić przy tym należy, iż z woli ustawodawcy za teren objęty zgodą w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uważa się wyłącznie taki teren, którego przeznaczenie zmieniono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą w trybie art. 67 u.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie dotyczy natomiast miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc obowiązującą w innym trybie niż art. 67 u.z.p.

NSA w składzie 7 sędziów dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, CBOSA, podjął następującą uchwałę "Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.)."

VI.III. Nadto Sąd zaznacza, że w orzecznictwie oddziela się konsekwencje utraty mocy planu, od innych aktów, które były z nim związane w tym wydane na jego podstawie "Ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że ma ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Gdyby ustawodawca przewidywał sankcje nieważności dla decyzji wydanych na podstawie przepisów prawa miejscowego, których następnie stwierdzono nieważność, dałby temu wyraz w przepisach prawa" (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 320/19).

"Stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje taki skutek jakby miejscowy plan nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym. Nie oznacza to jednak, że wszystkie decyzje, których przesłanką wydania jest zgodność z miejscowym planem, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały ustanawiającej ten plan nie może automatycznie skutkować uznaniem, że decyzje, których jedną z podstaw prawnych wydania był wymóg zgodności zawartego w nich rozstrzygnięcia z przepisami miejscowego planu, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Każdy przypadek powinien być oceniany indywidualnie’’ (wyroki NSA z dnia 27 października 2016 r., II OSK 163/15 oraz z dnia 5 grudnia 2017 r., II OSK 729/17, CBOSA).

O ile zatem obowiązuje zasada, że pomimo braku wyraźnej regulacji ostateczne decyzje administracyjne wydane na podstawie uchylonej ustawy zachowują moc, o tyle w przypadku aktów normatywnych (w tym rozporządzeń wykonawczych i aktów prawa miejscowego) obowiązuje zasada odwrotna. Konieczne jest zatem ustanowienie i obowiązywanie odrębnej ustawowej regulacji intertemporalnej, która stanowi podstawę dalszego obowiązywania aktów normatywnych podustawowych wydanych na podstawie uchylonej ustawy (zob. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 430 i n.). W orzecznictwie odmienne stanowisko uznaje się za rażąco błędne i sprzeczne z prawem (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 maja 2021 r., II SA/Rz 477/21, CBOSA).

Nowe przepisy ustawy z 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierały klauzuli derogującej akty o indywidualnym charakterze, wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z 1994 r. Nie wypowiadają się one również o materii dotyczącej aktów tego typu, jak wydane w procedurze uchwalania planów, które straciły moc.

Skoro przepisy przejściowe bezpośrednio nie dotyczą innych aktów, niż plany miejscowe, to zarówno kierując się wykładnią literalną, jak i celowościową nie można wyprowadzać wniosku, który mógłby być uznany za zasadny, o utracie mocy obowiązującej przez wszystkie akty towarzyszące planowi czy decyzje wydane na jego podstawie. Wykładnia systemowa, odwołująca się do Zasad techniki prawodawczej, jak również do zasady stabilności decyzji administracyjnych i państwa prawa pozwala na potwierdzenie wniosku o tym, że gdyby ustawodawca miał rozszerzyć zakres aktów, objętych utratą mocy, to wprost wyraziłby taką dyspozycję w przepisach intertemporalnych. Podobny pogląd wyrażany był na gruncie innych niż administracje sfery prawa np. w judykaturze (J. Rozwadowska-Skrzeczyńska (w:) A. Barański, M. Szymańska, J. Rozwadowska-Skrzeczyńska: Ustawa Karta Nauczyciela. Komentarz. Warszawa 2009, s. 463) wyrażono pogląd, że klauzula derogacyjna z art. 16 ustawy z 18 lutego 2000 r. dotyczy wyłącznie aktów wykonawczych, do których w wyniku tej nowelizacji upoważnienie otrzymało nowe brzmienie. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011 r. III PZP 1/11 OSNP 2012/1-2/1.

Takie sposób wykładni jest wspólny dla wszystkich gałęzi prawa, o czym przykładowo świadczy pogląd, wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, CBOSA: "w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. (...) Żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa, przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 152 i n.)".

VI.IV. Z powyższych rozważań wynika, że istnieje podstawa do uznania obowiązywania zgody, wyrażonej w toku procedowania nad uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. Nr [...] w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] w obszarze składowiska odpadów paleniskowych[...].

VII. Zarzucane przez Skarżącą pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem rudymentarnych (podstawowych) kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

VIII. W świetle powyższych założeń teoretycznych dla rozpoznania sprawy istotne znaczenia ma wrażenie zgody przez Ministra Ochrony Środowiska pismem znak [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zgodą zostały objęte grunty o powierzchni około 47ha - wchodzące w skład oddziałów leśnych nr [...],[...],[...],[...] [...].

Z kolei pozostała część gruntów, która objęta jest ww. planem uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie pisma Ministerstwa Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] lipca 1982 r. zn. [...].

Organ przekonująco wyjaśnił, że zgoda obejmowała powierzchnię około 250 ha, w skład których wchodziły oddziały leśne: [...][...][...] -[...], [...],[...] obrębu [...] oraz około 12 ha obejmujących oddziały leśne 92, 95.

Działka o obecnym numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] zlokalizowana była pomiędzy oddziałami leśnymi o ówczesnych numerach [...] i [...] [...] co wynika z załączonej przez niego kopi mapy przedstawiającej Centralne składowisko odpadów paleniskowych dla [...] w skali 1:5000. Oddziały leśne obecnie posiadają nową numerację. W załączeniu również wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej w skali 1:5000 z zaznaczoną działką o obecnym numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] z nową numeracją oddziałów leśnych.

Mając na uwadze powyższe nie sposób przesądzić, że w trakcie procedury planistycznej zakończonej Uchwałą [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. w sprawie Planu Miejscowego Zagospodarowania Gminy [...] w obszarze składowiska odpadów paleniskowych [...], poszerzonego o zakład unieszkodliwiania stałych odpadów komunalnych i przemysłowych z towarzyszącymi funkcjami przemysłowymi, dopełnione zostały wszelkie formalności związane z uzyskaniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Skoro nie doszło do pominięcia wymogu formalnego dotyczącego uzyskania zgody właściwego organu w zakresie przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne, co uznać należy za poważne naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to za niezasadne należy uznać twierdzenie Skarżącej, że doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 2) i pkt 5) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w 1997 r., kiedy uchwalana była zaskarżona uchwała poprzez brak uwzględnienia w trakcie uchwalania MPZP ochrony gruntów leśnych, tj. brak uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] na cele nieleśne oraz pomimo tego, zaplanowanie przeznaczenia tego gruntu na teren urządzeń technicznych większej uciążliwości w ramach zakładu utylizacji odpadów, tj. przeznaczenie tego gruntu na cele wybudowania oczyszczalni ścieków komunalnych i odcieków ze składowiska (pkt 1 i 2 zarzutów skargi).

To samo tyczy się pozostałych zarzutów, bowiem zostały one oparte na błędnym uznaniu, że nie udzielono w poprzedniej procedurze planistycznej zgody, a zatem niesłusznie wywodzono, że możliwe jest przypisanie przedmiotowemu terenowi statusu podlegającego ochronie, ze względu na jego przeznaczenie leśne, a tym samym wyłączenie możliwości jej zabudowy, a zamiast tego, pomimo nieudzielenia przez właściwy organ zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu, zaplanowanie na terenie tej działki budowy oczyszczalni ścieków i odcieków ze składowiska.

IX. Skarżąca nie dowiodła zatem podstaw do stwierdzenia nieważności Planu w części dotyczącej działki o nr ew. [...] z obrębu [...] która bez zgody właściwego organu nie może być wykorzystana na cele inne niż cele leśne, a Sąd z urzędu nie stwierdził, by zgoda taka nie istniała, czego konsekwencją jest oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.