Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1712/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 17
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. L. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie żądania stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] obręb [...] i [...] obręb [...] w [...]; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

R. L., dalej zwana "skarżącą" skargą z 7 maja 2015 r (data wpływu do organu). wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady [...] z [...] października 2014 r. nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...], dalej zwanej "planem". Uchwałę zaskarżyła w części w jakiej jej ustalenia dotyczą działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], uregulowanych w księdze wieczystej nr [...] oraz terenu oznaczonego symbolem D 20 U na którym położone są działki [...] i [...] z obrębu [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2012, poz. 647), dalej zwanej "pzp" polegające na:

- przeznaczeniu w planie miejscowym działek [...] i [...] pod tereny usług oświaty stanowiące inwestycje celu publicznego (symbol jednostki terenowej D3U-O i D2U-O), podczas gdy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (Uchwała nr [...] z [...] października 2006 r. ze zm.), teren ten jest przeznaczony pod mieszkalnictwo jednorodzinne (oznaczony w studium symbolem M2.12), na którym nie przewiduje się sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej;

- w odniesieniu do działek o nr ew. [...] i [...] poprzez ukształtowanie linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem D 20 U w sposób który wyklucza jakąkolwiek zabudowę na tych działkach w sytuacji gdy w Studium teren ten przeznaczony jest pod zabudowę – tj. mieszkalnictwo jednorodzinne

2. art. 15 ust. 2 pkt 6 p.z.p. poprzez określenie linii zabudowy w oderwaniu od celu któremu wyznaczanie tych linii ma służyć, skutkujące pozbawieniem właściciela (użytkownika wieczystego) danego terenu możliwości zabudowy;

3. art. 4 ust. 3, 14 i 17 p.z.p. poprzez uchwalenie planu dla terenu, który w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był terenem zamkniętym, bez ponawiania całej procedury wskazanej w art. 17 p.z.p;

4. art. 17 p.z.p. poprzez nie ponowienie uzgodnień w niezbędnym zakresie pomimo dokonania daleko idących zmian w projekcie planu, wynikających z uwzględnienia uwag;

5. art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. oraz art. 3 ust. 1 p.z.p., 4 ust, 1 p.z.p. i 6 ust. 1 p.z.p. poprzez naruszenie konstytucyjnych zasad ochrony własności i proporcjonalności oraz nadużycie władztwa planistycznego poprzez niczym nie uzasadnione pozbawienie skarżącej prawa zabudowy nieruchomości pozostających w jej użytkowaniu wieczystym, co czyni jej prawo iluzorycznym;

6. art. 32 Konstytucji R.P. poprzez niewyważenie wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie a nadto zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem posiadających analogiczne uwarunkowania.

W związku z tym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w jakiej jej ustalenia dotyczą działek [...] i [...] i terenu oznaczonego symbolem D 20 U tj. w szczególności nieważności § 19 ust. 2 w części dotyczącej działki o nr ew. [...] i § 19 ust. 3 w części dotyczącej działki o nr ew. [...] i § 19 ust. 2 wraz z załącznikiem graficznym w części dotyczącej działek [...] i [...] w części obejmującej teren oznaczony symbolem D 20 U.

Wniosła także o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała że jest użytkownikiem wieczystym w 1/3 części do działek [...] i [...], [...] i [...] – co potwierdzają zapisy w powołanych wyżej księgach wieczystych. Postanowienia planu uniemożliwiają ich zabudowę, co stanowi o naruszeniu przez gminę interesu prawnego skarżącej.

Ustalenia Studium, zgodnie z art. 9 ust. 4 P.z.p. są wiążące przy uchwalaniu Planu. Wszystkie te nieruchomości w Studium znajdują się na terenie oznaczonym symbolem M2.12 (rys. 14). Tereny M2 to tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, trenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu oraz usług podstawowych z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowej (do 40% powierzchni zabudowy). Jednocześnie w studium określone zostały tereny bez zabudowy, które zostały wskazane na rysunku Studium nr 28. Analiza tego rysunku wskazuje że na obszarze niniejszego planu nie przewidziano tego rodzaju terenów. W studium przewidziano nadto, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego (rysunek nr 25). Analiza tego rysunku wskazuje że nieruchomości skarżącej nie są przewidziane pod ten cel.

Odnośnie działek o nr ew. [...] i [...] (jednostka terenowa D 20 U). skarżąca stwierdziła, że z rysunku planu wynika, że na tych działkach, mimo że dopuszczone jest jako przeznaczenie podstawowe: usługi nieuciążliwe a dopuszczalne: urządzenia infrastruktury technicznej oraz konieczne zaplecze techniczne i miejsca postojowe, na rysunku planu nie została uwidoczniona linia zabudowy, co oznacza, że teren ten został wyłączony spod zabudowy. Organ nie uwzględnił, że doszło do podziału działki [...] na działki o nr [...]-[...].

Kolejny zarzut dotyczący działek [...] i [...] związany jest z tym, że teren D 20 pierwotnie tj. do 5 grudnia 2012 r. był terenem zamkniętym i jako taki został uwidoczniony przy pierwszym wyłożeniu projektu planu w 2012 r. Została do tego planu złożona uwaga Burmistrza [...] ponieważ decyzją Ministra Spraw Zagranicznych z [...] grudnia 2012 r. teren przy ulicy [...] utracił status terenu zamkniętego. W związku z tym wniesiono o rozważenie wydzielenia tego terenu z obszaru planu lub w przypadku decyzji o ponownym wyłożeniu planu opracowanie ustaleń tego kwartału w porozumieniu z nowym właścicielem tego terenu. Uwaga ta została uwzględniona w ten sposób że dla tego terenu wprowadzono ustalenia na rysunku i tekście planu. W ocenie skarżącej zabieg ten był niezgodny z przepisami p.z.p. /4 ust. 3 i 14 ust. 6/, gdyż dopiero na etapie składania uwag włączono do obszaru objętego procedurą planistyczną teren który nie był pierwotnie objęty projektem planu. Ustalenia te nie były konsultowane ze skarżąca. Jak wynika z akt administracyjnych co do tej kwestii uwaga nr [...] została zgłoszona przez Burmistrza a w sposobie rozstrzygnięcia stwierdzono, że uwaga została uwzględniona w całości i dla terenu wprowadzono ustalenia na rysunku i w tekście planu (plan był ponownie wykładany 24.02.do 26 03.2014 r.) Zdaniem skarżącej doszło także do naruszenia art. 17 p.z.p (uzgodnienia), ponieważ w wyniku uwag doszło do zmian projektu planu a ponowiono jedynie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków podczas gdy w wyniku uwag uwzględniono kwestię dojazdu do bloków przy ulicy [...] (uwaga poz.10), skorygowano zasięg uciążliwości ponadlokalnych tras komunikacyjnych (uwaga 11), dostosowano postanowienia planu do wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Tak szeroki zakres uwzględnionych uwag obligował organ do ponowienia procedury uzgodnieniowej, podobnie jak to uczyniono po pierwszym wyłożeniu.

Skarżąca uważa, że Gmina przekroczyła władztwo planistyczne, dopuściła się naruszenia interesu skarżącej a jej działania miały charakter arbitralny i sprzeczny z zasadą proporcjonalności. W odniesieniu do wszystkich nieruchomości pozbawiono skarżącą możliwości zabudowy jej działek w tym w odniesieniu do działki o nr ew. [...] gdzie dopuszczono jedynie zabudowę ale nie zgodną z podstawowym przeznaczeniem tego terenu a nieruchomości oznaczone nr. ew. [...] i [...] w ogóle wyłączono spod zabudowy. Tym bardziej, że wcześniej ten sam organ uwzględnił wnioski dekretowe i oddał je w użytkowanie wieczyste, co oznacza że skarżąca miała prawo uważać że będzie je mogła zagospodarować zgodnie z przeznaczeniem w planie. Gmina nie wyważyła także interesów gminy i strony gdyż skarżąca została pozbawiona możliwości zabudowy gruntu pozostającego w jej użytkowaniu wieczystym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdził o niezasadności zarzutu niezgodności planu ze Studium gdyż zgodnie z postanowieniami studium na terenie M.2.12 dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy przy średnim wskaźniku zabudowy 0,6 i maksymalnej wysokości zabudowy 12 m. Funkcja mieszkaniowa z usługową musi być powiązana tak aby zaspokajać wszystkie potrzeby mieszkańców i tak jest w tym przypadku. Wskaźnik 40 % odnosi się nie do jednej działki ale do całego terenu M2.12. Różne przeznaczenie powinno bilansować się w ramach danego terenu określonego w studium. W związku z tym na jednej działce może istnieć zabudowa mieszkaniowa a na innej usługowa. Studium stanowi wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego a biorąc pod uwagę jego skalę 1:20 000 nie zawiera szczegółowych ustaleń i sposobów zagospodarowania poszczególnych działek. Organ uznał za niezasadny zarzut dotyczący braku ustalenia linii zabudowy od ulicy [...] wskazując, że miało to na celu ochronę istniejącego cennego drzewostanu (szpaler starych drzew wzdłuż ulicy [...] z pomnikiem przyrody brzozą brodawkowatą o strefie ochronnej 15 m.. Jednocześnie od strony zachodniej plan wprowadził nieprzekraczalną linię zabudowy by umożliwić rozbudowę istniejącego budynku. Działki [...] i [...] zostały wydzielone już po decyzjach planistycznych. Zwrócił też uwagę na fakt, że wkomponowywanie budynków w istniejącą zieleń jest jedną z podstawowych funkcji właściwego zagospodarowania terenu. Przeznaczenie terenu pod budownictwo nie może oznaczać że budynki mają być jedynymi obiektami na danym terenie. Pozostawienie terenów zielonych służy ochronie środowiska i zapewnieniu przyjaznych dla ludzi terenów mieszkaniowych i wypoczynkowych. Ponadto organ wskazał w odniesieniu do terenu zamkniętego, że utrata tego charakteru skutkowała ponownym wyłożeniem projektu planu w okresie od 24 lutego 2014 r. do 26 marca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przedmiotem skargi jest plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady [...] z [...] października 2014 r. nr [...] dotyczący [...] rejonu ulicy [...]. Skarżąca dowodami w postaci dokumentów z ksiąg wieczystych (KW [...] i [...]), decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] i stosownej umowy w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2014 r., udowodniła że jest współużytkownikiem wieczystym ww. działek. W związku z tym przysługuje jej interes prawny w zaskarżeniu powyżej wskazanej uchwały ponieważ ustalenia planu odnoszą skutek w stosunku do jej nieruchomości. Źródłem interesu prawnego jest przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego (obecnie przekształconego na prawo własności, co wynika z ksiąg wieczystych). Skarżąca, zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z 2 marca 2015 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W związku z tym wniesienie w dniu 7 maja 2015 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nastąpiło z zachowaniem terminów ustawowych wskazanych w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz.270), dalej P.p.s.a.

Na wstępie stwierdzić należy, że ostatecznym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2014 r. stwierdzono nieważność m.in. § 19 ust. 3 oraz części graficznej dla terenu oznaczonego symbolem D3U-O i § 19 ust. 2 uchwały oraz części graficznej dla terenu oznaczonego symbolem D2 U-O, (ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu, warunków zabudowy i zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego, obsługi komunikacyjnej, infrastruktury technicznej i stawek procentowych), a więc w odniesieniu dla tych jednostek redakcyjnych które między innymi wskazane zostały w skardze. Skarga [...] na to rozstrzygnięcie nadzorcze została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3706/15. W związku z tym te jednostki terenowe planu zostały ostatecznie wyeliminowane z jego zapisów, co oznacza, że ich regulacje nie odnoszą skutku do nieruchomości skarżącej tj. działek oznaczonych nr. ew. [...] i [...]. W związku z tym postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a".

Pozostała zatem do rozpoznania ta część skargi która dotyczy ustaleń planu w odniesieniu do działek oznaczonych nr ew. [...] i [...].

Działki o nr ew. [...] i [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem D 20 U (w studium symbol M 2.12). Działki te powstały z podziału działki [...] w trakcie procedury planistycznej (zgodne stanowisko organu i strony skarżącej). Stanowią teren niezabudowany (zurbanizowane tereny niezabudowane wg zapisów w księgach wieczystych)

Działka nosząca pierwotnie nr [...] znajdowała się na terenie zamkniętym.

Zarzuty skargi sprowadzają się do uniemożliwienia zapisami planu jakiejkolwiek zabudowy na tych działkach w sytuacji w której w Studium teren ten przeznaczony jest pod zabudowę tj. mieszkalnictwo jednorodzinne (symbol M2.12), brak ponowienia procedury planistycznej w sytuacji w której działka [...] znajdowała się na terenie zamkniętym a następnie została z niego wyłączona, wyznaczenie linii zabudowy bez uwzględnienia dokonanego w trakcie procedury planistycznej podziału tej działki – co ostatecznie doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości ich zabudowy.

Oceniając ustalenia planu w kontekście wskazanych w skardze zarzutów Sąd uznał za niezasadny zarzut dotyczący braku ponowienia procedury planistycznej w związku z pozbawieniem działki nr [...] z obrębu [...] statusu terenu zamkniętego. Jak wynika z dokumentów nadesłanych przez organ decyzją Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] grudnia 2012 r. ww. nieruchomość utraciła charakter terenu zamkniętego. Decyzja ta zapadła podczas I wyłożenia projektu planu. Dlatego doszło do ponownego wyłożenia projektu planu w okresie od 24 lutego 2014 r. do 26 marca 2014 r. To właśnie wyłożenie planu umożliwia stronie zainteresowanej konsultacją z organem proponowanych założeń przyszłego planu. Zarzut braku konsultacji ze skarżącą zawarty na str. 10 skargi jest jednak niezasadny gdyż w dacie II wyłożenia projektu planu skarżąca nie była użytkownikiem wieczystym tych działek.

Sąd natomiast podziela argumentację organu, że ponowne wyłożenie projektu planu, po utracie statusu terenu zamkniętego było wystarczające do zachowania procedury planistycznej. Umożliwiono tym stronie zgłoszenie uwag do nowych ustaleń projektu planu. Organ i tak, nawet gdyby skarżąca złożyła te uwagi, nie mógłby ich uwzględnić gdyż nie przysługiwał jej interes prawny w kwestionowaniu ustaleń projektu planu. Trudni zatem czynić organowi zarzuty, że nie konsultowali projektu planu ze skarżącą skoro nie legitymowała sią ona w tej dacie żadnym tytułem prawnym do tych nieruchomości.

W związku z tym należy ocenić ustalenia planu w zakresie pozostałych zarzutów skargi w kontekście argumentów podnoszonych przez organ.

Obie działki w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r, zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r uzupełnionego uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2009 r i zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 r i uchwałą nr [...] z [...] lipca 2013 r oraz uchwałą nr [...] z [...] października 2014 r. przeznaczone zostały z priorytetem dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej i dopuszczeniem funkcji usługowej z zaleceniem aby udział tej funkcji kształtował się na poziomie do 40% powierzchni zabudowy na terenie przy średnim wskaźniku intensywności zabudowy 0,6 i maksymalnej wysokości zabudowy 12 m. W planie teren ten (D 20 U - § 19 ust. 20 Planu) jako przeznaczenie określa zabudowę usługową, usługi nieuciążliwe, zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 Planu, urządzenia infrastruktury technicznej oraz konieczne zaplecze techniczne i miejsca postojowe realizowane w postaci garaży wbudowanych lub miejsc parkingowych w terenie.

Choć istotnie na pierwszy rzut oka wydawać by się mogło, że zapisy planu są w pewnym stopniu sprzeczne z zapisami studium (brak funkcji mieszkaniowej) to nie oznacza że doszło do naruszenia przez Gminę postanowień Studium. Po pierwsze, na co trafnie zwraca uwagę organ, przewidziane w studium przeznaczenie terenu powinno się bilansować w odniesieniu do danej jednostki terenowej a nie konkretnej działki ewidencyjnej. W związku z tym prawie zawsze dochodzi do sytuacji w której nie na wszystkich działkach ewidencyjnym dla danej jednostki terenowej będzie występować przewidziany w studium sposób przeznaczenia. Takie zapisy studium nie gwarantują zatem każdemu właścicielowi możliwości zabudowy w pełnym zakresie w odniesieniu do każdej z działek ewidencyjnych.

Po drugie, Studium, choć mowa jest w nim o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe, dopuszcza także usługi i infrastrukturę co oznacza, że zapisy Studium nie gwarantują możliwości zabudowy jedynie budynkami o charakterze mieszkaniowym dla całego kompleksu terenów oznaczonych symbole M2.12.

Plan jest tego rodzaju dokumentem który ma przestawiać obraz zagospodarowania przestrzennego całego, objętego postanowieniami planu, obszaru. Oznacza to, że na danym terenie muszą występować różne formy zagospodarowania (budynki mieszkaniowe, usługowe, zieleń urządzona czy drogi). Przedmiotem oceny organu planistycznego jest dany obszar a nie konkretna działka ewidencyjna. To obszar w warunkach określonych w planie musi być zagospodarowany w sposób gwarantujący ład przestrzenny na danym terenie.

Po trzecie, w samym Studium mowa jest o tym, że obszar wydzieleń terenowych ma charakter orientacyjny (rozdział XII), co przy charakterze tego opracowania (skala 1:20000) oznacza, że jego zapisy nie są szczegółowe, tak jak ma to miejsce w przypadku planu (skala 1:500). Studium stanowi wyłącznie wytyczne i kierunki planowanego zagospodarowania przestrzennego danego terenu.

Po czwarte, jednym z podstawowych dokumentów sporządzanych przy projektowaniu ustaleń planu miejscowego jest opracowanie ekofizjologiczne, które ma na celu rozpoznanie stanu i warunków funkcjonowania środowiska w obszarze planu i jego otoczeniu, identyfikację problemów oraz sformułowanie uwarunkowań środowiska zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje on na konieczność zachowania istniejącej zieleni i konieczność pozostawienia na dotychczasowym poziomie powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z nim zaleca się pozostawienie udziału powierzchni biologicznie czynnej na dotychczasowym poziomie, właściwą konserwacją zieleni (str. 26 pkt 5.29). W związku z tym biorąc pod uwagę fakt istniejącej na tej jednostce terenowej zabudowy, brak było możliwości dalszej zabudowy przy jednoczesnym pozostawieniu wymaganych i wyżej określonych (także i w studium) parametrów np. 40 % powierzchni biologicznie czynnej.

Po piąte, przejmując nieruchomość w związku z decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydenta [...] (k 43 akt pkt VIII) użytkownik wieczysty zobowiązał się do korzystania z nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego który nie był uchwalony przed wydaniem decyzji ani przed podpisaniem aktu notarialnego. W dacie wydawania decyzji nieruchomość ta pozostawała w trwałym zarządzie Ministerstwa Spraw Zagranicznych i była wykorzystywana na potrzeby Domu [...] (str. 46 akt sądowych). Potwierdza to także treść aktu notarialnego z [...] czerwca 2014 r (str. 50 akt sąd.). Część działki [...] była (i jest) zabudowana dużym budynkiem, co widać np. na zdjęciach na Geoportalu. (http://mapy.geoportal.gov.pl/imap). Działki skarżącej zostały więc wydzielone z większej części. W związku z tym nieruchomość ta była już zabudowana. Ponadto, jak wynika z załącznika graficznego do planu na nieruchomości, w granicy z działką [...], znajduje się pomnik przyrody z granicą ochronną 15 m., co oznacza generalne ograniczenia w zabudowie. W związku z tym niezasadny jest zarzut, że oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości gwarantowało skarżącej nową zabudowę. Gwarantowało jej natomiast wykorzystanie zgodnie z planem który miał być uchwalony.

Po szóste, istotnie na rysunku planu nie uwidoczniono, podziału działki [...], jednakże podział ten nastąpił w trakcie procedury planistycznej a okoliczność ta jest niesporna. Tymczasem zgodnie z § 10 pk1 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U.2003.164.1587), materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. W związku z tym dokonanie podziału działki [...] w trakcie procedury planistycznej nie obligowało organu do uwidocznienia tej zmiany na rysunku planu gdyż nastąpił po przekazaniu projektu planu do opiniowania. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2007 r. sygn. II OSK 1481/16, Lex nr 337469, tylko naruszenie trybu lub sporządzania planu, który to tryb określony w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej P.z.p. może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu prawa miejscowego. Sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z ww. rozporządzenia które określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części planu. Naruszenie tego wymogu nie jest jednak ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności planu z tego powodu.

Po siódme, biorąc pod uwagę występującą na tym terenie zabudowę i przyjęty wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej słusznie organ planistyczny uznał, że brak jest możliwości na tym terenie i przy uwzględnieniu całej jednostki terenowej, wykorzystania go w sposób inny niż przyjęty w postanowieniach planu. Linie zabudowy zostały wyznaczone jako linie obejmujący zastany stan zagospodarowania przestrzennego (po obrysie istniejących budynków), co wynikało z istniejącego w dacie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego, obszaru terenu zamkniętego, którego nie dotyczą przecież ustalenia planu. Po ponownym wyłożeniu planu skarżąca nie zgłosiła zastrzeżeń do tak ukształtowanego ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt II c skargi (wytycznie linii zabudowy na rysunku planu poza granicami działek [...] i [...] Sąd tego zarzutu nie podziela z powodów wskazanych w uwadze szóstej. Należy jeszcze raz podkreślić, że organ prawidłowo i zgodnie z ww. rozporządzeniem jako podstawę geodezyjną uwzględnił mapy aktualne na datą przekazania projektu do opiniowania (od 27 kwietnia 2012 r.). Nie mógł zatem uwzględnić podziału działki [...]. Linie zabudowy biegną po ścianach budynku, co jest zgodne z definicją zawartą w § 2 pkt 11 planu. Ponadto, wbrew wywodom skargi wyznaczenie linii zabudowy na działce [...] oznacza, że teren ten może być wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem planu, z tym że w granicach istniejących obiektów co czyni niezasadnym zarzut o generalnym wyłączeniu tego terenu spod zabudowy. Czyni to także niezasadnymi zarzuty o wyłączeniu tej działki spod zabudowy jako sprzecznej z ustaleniami studium skoro zabudowa na tej działce jest dopuszczona (istniejąca i wyznaczona nieprzekraczalnymi liniami zabudowy). Linie zabudowy, wbrew temu co wywodzi skarga (str. 9) w sposób naturalny wyznacza granice obszaru wyłączonego z zabudowy gdyż to one stanowią linię do której plan dopuszcza zabudowę a co za tym idzie poza te granice zabudowa nie może wykraczać i stanowi zazwyczaj teren zielony, parkingi czy inną infrastrukturę techniczną.

Należy mieć na względzie to, że plan nie jest dokumentem tworzonym na potrzeby jednej czy kilku działek. Nie gwarantuje on takich samych możliwości zabudowy na każdej działce. Planując, organ ma obowiązek uwzględnienia nie tylko przysługującego prawa własności ale i rozważyć interes publiczny związany np. z koniecznością ochrony przyrody czy zabytków, zapewnienia zieleni czy komunikacji. W związku z tym niejednokrotnie w procedurze uchwalania planu miejscowego dochodzi do ścierania się racji podmiotów które legitymują sią tytułem prawnym do nieruchomości z racjami o charakterze ogólnym. Organ natomiast ma obowiązek te racje rozważyć i uchwalić taki akt, który swymi zapisami nie będzie naruszał zasad władztwa planistycznego wyrażonych w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi.

Sąd nie podziela zarzutów skargi o naruszeniu przez organ planistyczny art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi.

Jak wynika z akt organ dokonywał uzgodnień z 12 organami. Przy ponownym wyłożeniu dokonano uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków - postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2014 r. nr [...].

W ocenie Sądu przy ocenie konieczności ponownych uzgodnień należy mieć na uwadze to, że ratio legis uzgodnienia w procedurze planistycznej polega na przesądzeniu wpływu pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego na kształt normatywny postanowień planu. Nie oznacza to jednak, że w każdym wypadku zmiany postanowień projektu planu istnieje konieczność ponownego uzgodnienia. Jak wskazuje NSA w wyroku z 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/12, LEX nr 1234142, dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej (w tym więc uzgodnień), decydujące znaczenie będzie miał charakter i rozmiar dokonanych zmian. Gdy zmiany "będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne".

W ocenie Sądu biorąc pod uwagę to, że ponowienie procedury nastąpiło poprzez ponowne wyłożenie a przede wszystkim to, że zmiany dotyczyły w tym wypadku wyłącznie działki nr ew. [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym m.in. skarżącej, należy przyjąć że zmiany planu nie miały charakteru ogólnego, nie odnosiły się do innych osób wystarczającym było w tym wypadku ponowne wyłożenie projektu planu jako czynność gwarantująca stronie wyłącznie zainteresowanej tą zmianą możliwość zareagowania poprzez złożenie uwag do planu. Nawet zatem gdyby przyjąć, że istniałaby potrzeba dokonania ponownych uzgodnień wyżej wskazane okoliczności stanowią podstawę do uznania, że uchybienie to nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części w rozumieniu art. 28 p.z.p. Nawiasem mówiąc, mając na uwadze przepis art. 17 ust. 6 pkt b P.z.p. konieczności ponownego uzgodnienia nie stwierdził ani organ nadzoru wydający rozstrzygnięcie nadzorcze ani sądy rozpoznające skargę na to rozstrzygnięcie. W związku z tym, zdaniem Sądu, organ nie dopuścił się naruszenia art. 17 P.z.p.

Sąd uznał ostatecznie, że brak jest podstaw do uznania, że postanowieniami planu doszło do naruszenia przez Gminę art. 31 ust. 3 i 32 Konstytucji R.P. Wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada ochrony własności i możliwość jej ograniczania wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wyrażona w art. 32 Konstytucji zasada równości wobec prawa nie oznacza w żadnym razie, że organy gminy nie mogą postanowieniami planu pozbawić niektórych z właścicieli nieruchomości ich prawa. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Własność jest jednym z najważniejszych praw obywateli, jest chroniona konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 i 64. Ograniczenie prawa własności możliwe jest tylko ustawą i tylko w zakresie w jakim nie narusza prawa własności. Jak się wskazuje w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie prawa własności musi wynikać z konieczności ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (por. wyrok TK z 11 maja 1999 r., sygn. akt K 13/98 w OTK ZU 1999/4/74). Ważąc interes indywidualny z interesem ogólnym należy zachować odpowiednie i racjonalne proporcje celu i skutku.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie proporcje te zostały należycie wyważone i zachowane.

Zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust.3 przepisów konstytucyjnych w odniesieniu do ustawowych ingerencji w sferę praw i obowiązków ma na celu zapobieżenie aby ustawodawca "nie ustanawiał ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie" (wyrok TK z 9 stycznia 1996 r., sygn. akt K 18/95). Test proporcjonalności polega na odpowiedzi na 3 pytania: 1) czy w regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonego skutku; 2) czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana; 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (TK, wyrok z 26 stycznia 1993, U.10/92, OTK 1993 s. 32, wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94).

Odpowiedź na tak postawione 3 pytania jest za każdym razem pozytywna. Ograniczenie w zakresie możliwości zabudowy do granic istniejącej zabudowy na działce o nr ew. [...] ma służyć ograniczeniu degradacji istniejącego zagospodarowania w szczególności pod względem ochrony zabytków i przyrody – co wynika m.in. z wytycznych konserwatorskich do planu (złożone na rozprawie). Z Wytycznych tych jasno wynika, że przedmiotem ochrony są nie tylko obiekty zabytkowe ale i znajdująca się na tym terenie zieleń. Zaleca sią utrzymanie na dotychczasowym poziomie intensywności zabudowy, nakaz pielęgnacji i dosadzeń krzewów w tym nakaz zachowania pomników przyrody, z których jeden znajduje się na nieruchomości skarżącej. Zastosowane ograniczenie w zabudowie jest konieczne ze względu na ochronę interesu publicznego rozumianego jako interes społeczności lokalnej mającej prawo do zachowania ich prawa do środowiska poprzez ograniczenie zabudowy do zabudowy już istniejącej przy zachowaniu wskazywanych przez konserwatora zabytków w wytycznych drzew i krzewów o dużej różnorodności. Organ dokonał rozważenia możliwości zabudowy na tej części działki stanowiącej obecnie działki [...] i [...] i uznał, że wobec tego iż na tym terenie istnieje pomnik przyrody z 15 metrowym terenem ochronnym oraz szpaler starych drzew brak jest możliwości zabudowy od tej strony (ulicy [...]). Sąd w pełni podziela argumentację organu w tym zakresie zawartą w odpowiedzi na skargę. Interes publiczny przeważył w tym wypadku nad interesem prywatnym. W ocenie Sądu organ tymi zapisami nie przekroczył dopuszczalnych granic władztwa planistycznego.

Poza tym, wskazać należy że na działce nr ew. [...] zabudowa ograniczona została granicami istniejących budynków. Jeszcze raz podkreślić należy, że organ dokonywał ustaleń parametrów planu przy wiedzy o braku podziału działki [...]. Oznacza to, że działka ta jako całość przeznaczona została pod zabudowę w granicach określonych na rysunku planu do istniejących obiektów. Pozostała część tej działki została przeznaczona pod infrastrukturę i wykorzystanie jako teren niezabudowany przy uwzględnieniu zapisów studium (pozostawienie 40% powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do terenu przeznaczonego do zabudowy usługowej.). Ustalenia planu nastąpiły w tym zakresie w granicach władztwa planistycznego.

Koncepcja władztwa planistycznego zakłada więc nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie.

Zastosowane rozwiązania planistyczne nie ograniczają więc w sposób nieproporcjonalny praw skarżącej pozostawiając prawo do korzystania z nieruchomości na dotychczasowych zasadach. Wbrew wywodom skargi organ wyważył interesy społeczne (publiczne) i interes strony w sposób proporcjonalny.

W związku z tym, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

Z tych względów i na podstawie art. 151 i 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.