Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 715/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,8,9, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1-5, art. 59 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 ust. 4, par. 5 ust. 2, par. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1279/12 w sprawie ze skargi C. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., II SA/Ol 1279/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę C. D. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ów zapadał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 13 stycznia 2012 r. C. D. (dalej skarżący) wystąpił do Burmistrza [...] (dalej Burmistrz) z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjno-letniskowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną dla nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 711 m². We wniosku określono gabaryty projektowanego obiektu, wyjaśniając jednocześnie, że na nieruchomości obecnie znajduje się budynek drewniany planowany do rozbiórki, w miejsce którego ma zostać wybudowany nowy budynek rekreacyjno-letniskowy.

Po wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, C. D. pismem złożonym w organie dnia 12 kwietnia 2012 r., zmodyfikował wniosek w zakresie rodzaju planowanego zamierzenia inwestycyjnego wobec terenu dla którego wymagane jest uzyskanie warunków zabudowy wnosząc obecnie o ustalenie warunków zabudowy dla budynku pełniącego funkcję obiektu letniskowego, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, celem jego legalizacji.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] 2012 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.), działający z upoważnienia Burmistrza [...] Zastępca Burmistrza (dalej Burmistrz) odmówił ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] w obrębie wsi [...], gm. [...] dla budynku pełniącego funkcję obiektu letniskowego. W podstawie prawnej przywołano art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp).

W uzasadnieniu wskazano, że aktualnie dla terenu na którym zlokalizowana jest nieruchomość wnioskodawcy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do końca 2003 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]z uchwalony uchwałą z 24 maja 1994 r. nr XXXV/224/94 Rady Miejskiej w Piszu (Dz. Urz. Woj. Suwalskiego nr 20, poz. 162), zgodnie z którym teren planowanej inwestycji położony był na obszarze oznaczonym symbolem RP/RZ stanowiącym teren upraw polowych, łąk i pastwisk. Obecnie dla wskazanego terenu uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], według którego teren inwestycji położony jest na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Akt ten nie stanowi jednak prawa miejscowego. Przytoczono art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 upzp. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w sposób określony w § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie), wyznaczono wokół działki nr [...] obszar analizowany. Na tak określonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 upzp. Wyniki tej analizy w formie opisowej i graficznej stanowią załącznik nr [...] do decyzji.

W ramach charakterystyki obszaru analizowanego stwierdzono, że działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do drogi, lecz dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez działkę nr [...], stanowiącą współwłasność wnioskodawcy. Front działki wynosi 31,5 m, zatem trzykrotna szerokość frontu wynosi 94,5 m i w takim zakresie zostały w każdym kierunku określone granice obszaru analizowanego. W tym obszarze znalazły się działki nr: [...]. Zachodnią granicę obszaru analizowanego wyznacza jezioro Seksty. Od strony wschodniej obszar ten wyznacza droga powiatowa, która od strony wschodniej sąsiaduje z lasem na działce [...]. Północna część obszaru analizowanego tj. działki nr: [...] oraz działki zlokalizowane dalej na północ poza obszarem analizowanym tj. działki nr: [...], stanowią teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...]. Teren ten jest położony na obszarze objętym symbolami dla których przewidziano formy zagospodarowania: 2 UTp i 3 UT - teren usług turystyki, 4 ZE - zieleń ekologiczna i krajobrazowa oraz 1 Uks - teren zabudowy sakralnej. Obecnie teren ten nie jest zainwestowany.

Ustalono dalej, że w obszarze analizowanym istniejąca zabudowa zlokalizowana jest na działkach [...]. Są to obiekty parterowe z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej - ryglowej lub szkieletowej, posadowione na fundamencie punktowym - bloczkowym, które zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Ponieważ w stosunku do żadnego z tych obiektów nie była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę określająca ich przeznaczenie, można jedynie domniemywać, że obiekty te pełnią funkcję letniskową, gdyż wykorzystywane są głównie w okresie letnim, działki te nie są uzbrojone w żadne urządzenia infrastruktury technicznej. Wskazano, że w stosunku do tych obiektów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) prowadzi postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów i dla większości z nich wydano decyzje nakazujące ich rozbiórkę. Działka strony nr [...] położona jest poza skupioną zabudową wsi [...] i zabudowana jest budynkiem parterowym z poddaszem użytkowym i zadaszonym tarasem, wykonanym z płyt warstwowych, posadowionym na bloczkach betonowych. Zgodnie z ewidencją gruntów działka ta sklasyfikowana została jako inne tereny zabudowane Bi o powierzchni 0,0711 ha. Takie przeznaczenie terenu w ewidencji gruntów zostało określone w 2011 r. na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej - gmina [...] - obszar wiejski dokonanej przez Starostę [...]. Przed modernizacją ewidencji gruntów tereny te były sklasyfikowane jako użytki rolne. Nieruchomość wnioskodawcy nie jest wyposażona w jakiekolwiek urządzenie infrastruktury technicznej. Teren inwestycji położony jest na obszarze objętym formami ochrony tj. Obszar Chronionego Krajobrazu [...] w obszarze Natura 2000.

Analizując spełnienie wymagań przez wskazaną we wniosku zabudowę, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp organ stwierdził, że warunek w tym przepisie określony nie został spełniony tzn. co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajduje się jedynie zabudowa zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, w stosunku do której rozbiórka następuje w trybie postępowania egzekucyjnego, wobec czego nie można uznać, ze organ ma możliwość ustalenia wskazanych w tym przepisie wymagań, gdyż uczynić to może jedynie w stosunku do zabudowy legalnie istniejącej.

Od decyzji z [...] 2012 r. odwołał się C. D., wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołujący wyjaśnił, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak spełnienia wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, który to przepis ma na celu zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie strony jednak w przypadku braku takiej zabudowy, organ winien zastosować rozporządzenie. Zarzucono, że pozostałe wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 upzp zostały spełnione a organ przy wydaniu decyzji naruszył art. 7, 8 i 77 § 1 kpa.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) utrzymało w mocy decyzję z [...] 2012 r. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i powołano art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 upzp. Wyjaśniono, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został sporządzony plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna w zakresie wskazanym we wniosku.

Przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również wyznaczony obszar poddany analizie, zostały prawidłowo przeprowadzone i ustalone na mapie sytuacyjno–wysokościowej 1:500 - załącznik nr [...] do decyzji. Organ I instancji właściwie ustalił brak spełnienia przesłanki, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp tj. zasady dobrego sąsiedztwa. W wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, jednak została ona zrealizowana w sposób nielegalny i przeznaczona jest do rozbiórki. Potwierdzeniem tego stanowiska są zgromadzone przez organ I instancji dokumenty sporządzone przez PINB odnośnie orzeczonych nakazów rozbiórki w stosunku do tych obiektów budowlanych. Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji, że w obszarze analizowanym w stosunku do którego jest dokonywana analiza funkcji i cech zabudowy winny znajdować się obiekty zrealizowane legalnie - na podstawie odpowiednich decyzji. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gdańsku z: 11.1.2012 r., II SA/Gd 1/11; 20.4.2011 r., II SA/Gd 184/11; 6.10.2010 r., II SA/Gd 405/10), gdzie wypowiedziano pogląd, że wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuowanie nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele. Jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie miejscowym lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyroku z 26.1. 2007 r., II OSK 239/06 NSA stwierdził, że "na równi z działką sąsiednią zabudowaną, dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę". Zatem skoro działki sąsiednie są wprawdzie zabudowane lecz nie na podstawie pozwolenia na budowę czy innej decyzji potwierdzającej legalność tej zabudowy, brak jest podstaw do uznania, że spełniony został wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyjaśniono, że w toku prowadzonego postępowania organy działały zgodnie z zasadami postępowania dążąc do wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia stanu sprawy. Brak jest podstaw do powoływania się na naruszenie słusznego interesu jednostki skoro interes faktyczny odwołującego pozostaje sprzeczny z interesem społecznym nakazującym działanie zgodnie z przepisami prawa. Zrealizowane zamierzenie inwestora pozostaje tym czasem sprzeczne z obowiązującymi normami prawnymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie C. D. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśnił, że ustawodawca umożliwił inwestorom, którzy zrealizowali obiekty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę ich legalizację, o której mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca "2003" [winno być "1994"] r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb), w którym to przepisie nałożono obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy skoro teren nie posiada planu miejscowego. Interpretacja organów art. 64 ust. 1 upzp (winno być 61) będącego podstawą odmownej decyzji uniemożliwia przeprowadzenie procesu legalizacyjnego i tym samym brak wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz zubożenie budżetu Państwa. Ponownie skarżący podniósł, że w przypadku braku zabudowy na sąsiednich nieruchomościach winno mieć zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując stanowisko organów, żadna zabudowa nie może być zrealizowana na wskazanym terenie, bo brak jest odniesienia do istniejącej zabudowy. Naruszono art. 8 kpa, gdyż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a organy orzekające w sprawie idąc po najmniejszej linii bez przeanalizowania możliwości zabudowy działki wydały decyzję.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 13 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego popierając skargę dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa, polegający na braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez brak wyjaśnienia z jakiego powodu Starosta [...] teren nieruchomości sklasyfikował w ewidencji gruntów jako inne tereny zabudowane, jak również organy nie odniosły się do kwestii, że działka skarżącego nie spełnia kryterium co do jej wielkości jako gruntu rolnego, które wynika z ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że istota sporu między skarżącym a organem sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana po prawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczonego prawidłowo w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz § 3 ust. 1-2 rozporządzenia z 2003 r., w stosunku do nieruchomości na których brak jest legalnej zabudowy, gdyż wszystkie obiekty budowlane zostały wzniesione w ramach samowoli budowlanych, w stosunku do których już orzeczono nakazy rozbiórki.

Sąd I instancji zaznaczył, że w myśl art. 59 ust. 1 upzp, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną w sprawie pozostaje okoliczność, że dla terenu objętego wnioskiem skarżącego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 61 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 upzp skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji orzekające w tej sprawie dokonały prawidłowych i zgodnych ze wskazanym przepisem ustaleń i oceny prawnej w zakresie braku spełnienia w rozpoznawanej sprawie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został powołanym wyżej rozporządzeniem dotyczącym nowej zabudowy. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp. Granice obszaru analizowanego, po myśli ust. 2 § 3, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ może zatem objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. Obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Nie ulega wątpliwości okoliczność, której nie kwestionuje sam skarżący, że w tej sprawie na podstawie § 3 rozporządzenia w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych obiektów budowlanych. Jak wynika z informacji przekazanych przez PINB, znajdująca się na analizowanym obszarze zabudowa letniskowa na działkach nr [...] powstała w warunkach samowoli budowlanych. W stosunku do właścicieli tych nieruchomości organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowania w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów, a dla większości z nich wydano już decyzje nakazujące rozbiórkę: decyzja z [...] 2012 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) w stosunku do działki nr [...]; decyzja z [...] 2012 r. WINB w stosunku do działki nr [...]; decyzja z [...] 2012 r. PINB w [...] w stosunku do działki nr [...]; decyzja z [...] 2012 r. PINB w [...] w stosunku do działki nr [...]; decyzja z [...] 2012 r. PINB w [...] w stosunku do działki nr [...]; decyzja z [...] 2012 r. PINB w [...] w stosunku do działki nr [...]. W odniesieniu do pozostałych działek znajdujących się w obszarze analizowanym - nr [...] i działek znajdujących się dalej na północ poza obszarem analizowanym - nr [...], które stanowią teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] przewidziano następujące formy zagospodarowania: 2 UTp i 3 UT - teren usług turystyki, 4 ZE - zieleń ekologiczna i krajobrazowa oraz 1 Uks - teren zabudowy sakralnej. Jednak obecnie teren ten nie jest zainwestowany, zatem w oparciu o te działki nie jest możliwa analiza, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Sąd I instancji w tej sprawie podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gdańsku z: 11.1.2012 r., II SA/Gd 1/11; 20.4.2011 r., II SA/Gd 184/11; 6.10.2010 r., II SA/Gd 405/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i w piśmiennictwie (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H.BECK, s. 514 i 515), że przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy niewątpliwie zabudowy legalnej. Przy sporządzeniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Mimo, że zakaz ten nie wynika wprost z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z samego celu wskazanego uregulowania. Stosownie do art. 1 ust. 1 upzp, celem regulacji przewidzianej w art. 61 tej ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą nawiązywać do takich obiektów, które pozostają na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki. Wprowadzona konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy.

Fakt wybudowania obiektu w danym terenie nie świadczy jeszcze o jego powstaniu zgodnie z przepisami prawa, o czym świadczą stosowne regulacje wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.), gdzie przewidziano legalizację obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia - art. 48 ust. 2 i 3, art. 49b ust. 2 pb.

Odnośnie zarzutu zgłoszonego w skardze, że art. 48 pb przewiduje możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, Sąd I instancji wyjaśnił skarżącemu, że wprawdzie taka możliwość została uregulowana w art. 48 ust. 2 i 3 pb, jednak po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków, a jednym z nich jest obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego panu zagospodarowania przestrzennego. Zatem taka decyzja musi być przedłożona, przy czym może być wydana przez właściwy organ jedynie w przypadku, gdy na analizowanym terenie znajduje się zabudowa, która została wzniesiona legalnie. Jeżeli brak jest w terenie analizowanych takiej legalnej zabudowy, gdyż wszystkie budynki zostały wzniesione z naruszeniem prawa bez pozwolenia budowlanego, to sam fakt wszczęcia procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 pb nie skutkuje koniecznością ustalenia warunków zabudowy, skoro dla nieruchomości nie można określić wskazań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ponieważ brak jest legalnej zabudowy na analizowanym terenie.

Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 pb bądź obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 pb.

Nietrafne są zarzuty naruszenia przez Kolegium art. 7, 8 i 77 kpa. Rozstrzygnięcie poprzedzone zostało prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w sprawie w toku postępowania administracyjnego, a ich ocena nie narusza wymogu określonego w art. 80 kpa. Zgodna z prawem decyzja, poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, nie narusza art. 8 kpa. Oba orzekające w sprawie organy wyczerpująco wyjaśniły zasadność przesłanek negatywnego rozstrzygnięcia wniosku, a istota sporu sprowadza się do tego, że skarżący kwestionuje trafność przyjętego stanowiska o braku "dobrego sąsiedztwa" dla ustalenia warunków zabudowy.

Niezasadny pozostaje zarzut skarżącego zgłoszony na rozprawie, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, z uwagi na jakie okoliczności teren na którym zlokalizowana jest działka skarżącego został w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2011 r. przez Starostę [...] oznaczony jako teren o symbolu Bi - inne tereny zabudowane. Wyjaśnić należy, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest rozstrzygający zapis w ewidencji gruntów i budynków, gdyż analiza o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, musi odbywać się nie w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów lecz istniejącą faktycznie legalną zabudowę w sąsiedztwie działki inwestora dostępnej z tej samej drogi publicznej. Określenie w ewidencji wskazanego terenu, jako inne tereny zabudowane, nie skutkuje prawnym przeznaczeniem takiego terenu pod zabudowę. Bez znaczenia pozostaje zarzut, że organy nie ustaliły na jakiej podstawie dopuszczono do podziału terenu i wydzielenia z niego działki o nr [...] o powierzchni 711 m² , skoro dla nieruchomości rolnych możliwy jest podział na nieruchomości jednak przy zagwarantowaniu większej powierzchni niż to uczyniono w stosunku do nieruchomości skarżącego. Kwestia podziału nieruchomości nie stanowi przedmiotu kontroli Sądu I instancji i wobec powyższego nie jest rzeczą w tym postępowaniu oceniać czy dokonany podział nieruchomości był dopuszczalny, czy też nie. W tym kierunku skarżący ma możliwość podjęcia skutecznych działań i ustalenia, w jaki sposób i na jakiej podstawie doszło do wydzielenia jego nieruchomości, o czym niewątpliwie został powiadomiony stosownym zapisem w akcie notarialnym dotyczącym nabycia wskazanej nieruchomości.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł C. D. reprezentowany przez radcę prawnego M. G., zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zasada dobrego sąsiedztwa może mieć zastosowanie jedynie do zabudowy, co do której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę:

2. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 8, 9 i 77 § 1 kpa przez rozstrzygniecie sprawy bez uwzględnienia słusznego i uzasadnionego interesu skarżącego oraz oparcie swojego rozstrzygnięcia na podstawie analizy planistycznej, w której niespełnienie warunków dobrego sąsiedztwa planista oparł jedynie na orzeczeniu SKO w [...].

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101; dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa.

Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreśla się w literaturze, przepis ten wprowadził do prawa polskiego zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Istnienie działki zabudowanej w bliskiej okolicy, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, stanowi warunek konieczny do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 506, 512, nb 2). Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, że organ orzekając o warunkach zabudowy winien w obszarze analizowanym uwzględnić tylko legalnie wzniesione obiekty. W literaturze, akceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że istniejąca zabudowa winna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać na przykład samowoli budowlanej. Fakt istnienia samowoli winien być stwierdzony w stosownym postępowaniu. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego (Z. Niewiadomski op. cit. s. 513, nb; wyrok NSA z 16.1.2007 r., II OSK 172/06, cbosa). Organ winien ustalić czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną (zwłaszcza, gdy wskazują na to własne informacje organu), nadto winien również ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem. Znaczenie ma przede wszystkim to, czy zabudowę zrealizowano z zachowaniem warunków określonych w prawie budowlanym, a nie to czy może być ona w przyszłości zalegalizowana. Niedochowanie tych warunków pozwala stwierdzić, że istniejąca zabudowa, przynajmniej z punktu widzenia organu ustalającego warunki zabudowy, jest "samowolą budowlaną", a więc obiektem wybudowanym bez pozwolenia budowlanego albo dokonania zgłoszenia, jeżeli takie było wymagane.

Autor skargi kasacyjnej błędnie przyjmuje, że potwierdzenie jego stanowiska znajduje się "w treści cytowanego rozporządzenia dopuszczającego w indywidualnie uzasadnionych przypadkach odmienne od ustalonego, podejście do poszczególnych rozpatrywanych elementów mających wpływ na ocenę zachowania ładu przestrzennego" (s. 4 skargi kasacyjnej). Normodawca w § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy; w § 5 ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; w § 6 ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej; w § 7 ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niż przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich – jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże wskazane normy rozporządzenia nie dotyczą legalności obiektów budowlanych, w oparciu o które dokonuje się ustaleń dotyczących dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie zabudowa na analizowanym obszarze nie pozwala na spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa", z uwagi na brak legalności istniejących obiektów budowlanych. Art. 6 ust. 1 upzp stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Nie ma tu mowy o każdym interesie, w tym interesie faktycznym, tylko jest odwołanie się do interesu chronionego prawem, czyli interesu prawnego. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej wydania zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli planowana inwestycja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Organ administracji ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej, co w kontrolowanym postępowaniu należycie ustalono i trafnie oceniono.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 § 1 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Zagadnienie braku spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, nie było zagadnieniem procesowym, a materialnoprawnym (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp), a to wobec istnienia w obszarze analizowanym wyłącznie zabudowy niezgodnej z porządkiem prawnym. Sporządzenie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy powierzono osobie spełniającej wymogi art. 60 ust. 4 upzp. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej twierdzi, że planista "niespełnienie warunków dobrego sąsiedztwa oparł jedynie na orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]". Ocena prawna samowoli budowlanych obiektów letniskowych na działkach nr [...] została prawidłowo dokonana przez organ I instancji, na podstawie zgromadzonych w aktach postępowania kopii pism i decyzji właściwych organów (s. 2 tiret przedostatnie i ostatnie decyzji z [...] 2012 r.). Przywołana przez Burmistrza decyzja z [...] 2011 r. znak [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (s. 3 pkt 1 uzasadnienia decyzji z [...] 2012 r.) stanowi jedynie przykład aktu subsumcji (podobnie jak przywoływane wyroki sądów administracyjnych), którego wynik decydent procesowy podziela. Takie działanie zgodne jest z metodyką pracy urzędnika i nie narusza norm wywiedzionych ze wskazanych w zarzucie przepisów. W żaden sposób nie wskazuje to na "brak bezstronności" urbanisty.

Zaskarżony wyrok trafnie akceptuje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji w zakresie ważenia słusznego interesu obywateli – w tym skarżącego - i interesu społecznego (s. 4 decyzji z [...] 212 r.; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012 s. 62-64, nb 16-19). Kolegium co prawda omyłkowo przywołało "słuszny" interes społeczny (tamże), gdy tymczasem ów dodatkowy element oceniający dotyczy wyłącznie słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine kpa; B. Adamiak – op. cit. s. 62, nb 15) lecz omyłka ta nie miała wpływu na wynik postępowania.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skrze kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.