Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 275/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59,  art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2015 r., nr [...] (poprzednie dwie decyzje organu pierwszej instancji z dnia: 11 września 2012 r. i 31 lipca 2014 r. zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu) Prezydent Miasta Opola ustalił na rzecz M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie wiaty do budynku usługowego na terenie części działki nr a, k.m. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie K.p.a. W punkcie 1 tej decyzji organ określił rodzaj inwestycji. W punkcie 2 lit. a decyzji, dotyczącym warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ wskazał, że inwestycja dotyczy dobudowy wiaty do północno-zachodniego narożnika istniejącego budynku usługowego i określił powierzchnię zabudowy wiatą do 42,5 m², maksymalną wysokość wiaty do 3,2 m oraz nachylenie konstrukcji dachowej wiaty ok. 20%. Następnie ustalił warunki dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych (pkt 2 lit. c, d, f). W pkt 3 decyzji organ określił linie rozgraniczające teren inwestycji, wskazując, że zostały przedstawione na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik Nr 1 do decyzji. Natomiast wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, przedstawiono w części tekstowej oraz części graficznej, stanowiących załącznik Nr 2 do decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie warunki, określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji organ ustalił, że w obszarze analizowanym występują wiaty przed lokalami usługowymi, jako obiekty towarzyszące podstawowej funkcji znajdującej się w budynkach usługowych. W ocenie organu, wiaty te, podobnie jak inne formy zadaszeń, typu markizy, stanowią osłonę ogródków gastronomicznych przed negatywnym wpływem czynników atmosferycznych, wobec czego trudno uznać je za mające znaczący wpływ na ład urbanistyczny, a tym bardziej go kreujący. Z uwagi na charakter inwestycji organ pierwszej instancji odstąpił od wyznaczenia takich parametrów, jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Uznał również, że zaproponowana przez inwestora forma i gabaryty wiaty, nie odstępują od występujących na obszarze analizy, form architektonicznych oraz nie burzą istniejącego ładu urbanistycznego i dlatego uwzględnił parametry wskazane we wniosku. Końcowo wyjaśnił, że warunki zabudowy w odniesieniu do pasa drogowego oraz warunki obsługi w zakresie komunikacji uzgodniono z Miejskim Zarządem Dróg w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. T., właścicielka lokalu położonego w [...] przy ul. [...], podnosząc, że została pominięta w całym postępowaniu dotyczącym przedmiotowej sprawy, a w szczególności, że nie umożliwiono jej wglądu do dokumentacji, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję. Wskazała, że w zaskarżonej decyzji została wymieniona jako strona postępowania, jednak nie została powiadomiona o postępowaniu, a w szczególności o możliwości wniesienia uwag w trakcie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwzględnieniem wszystkich właścicieli działki nr a, jako stron postępowania.

Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodziła się również Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], która w złożonym odwołaniu wniosła o jej uchylenie. Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów K.p.a., w tym: art. 77 poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w odniesieniu do przeprowadzonej analizy architektonicznej oraz art. 80 poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. Odwołująca zarzuciła również naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczący nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dokonanie nieprawidłowej analizy architektonicznej. Zdaniem Spółdzielni, materiał dowodowy nie został należycie zebrany, a jego ocena doprowadziła do dokonania błędnej analizy architektonicznej. Ponadto postępowanie organu pierwszej instancji nie powinno zmierzać do dostosowania warunków zabudowy do wykonanego samowolnie obiektu budowlanego, lecz winno ustalić warunki odpowiadające wymogom architektonicznym, z uwzględnieniem sąsiadującej zabudowy. Spółdzielnia podkreśliła, że przy budynku, w którym wnioskodawca posiada lokal, nie ma wiat o takiej konstrukcji, jak wykonana przez niego. Lokale sąsiednie oraz inne znajdujące się w budynku, posiadają jedynie zadaszenia markizami, które nie są trwale związane z gruntem, w odróżnieniu od wiaty, która posiada fundamenty i słupy ze stałym zadaszeniem. W tej sytuacji przedmiotowy obiekt będzie miał zasadniczy wpływ na ład urbanistyczny, bowiem wyznaczy nowe trendy, czy akcenty architektoniczne, będące elementami kształtującymi, czy kreującymi ład architektoniczny. Dalej, Spółdzielnia zakwestionowała również odstąpienie przez organ od wyznaczenia wszystkich, wymaganych parametrów, wskazując że omawiana wiata stanowi budowlę, której charakter wskazuje na tożsamość z budowlami, dla których takie parametry są określane. W ocenie Spółdzielni, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, nie może dostosowywać się do dokonanej samowoli budowlanej, lecz musi ustalić pewien ład, do którego ta samowola ma być dostosowana, w przeciwnym wypadku, zdaniem odwołującej się, koniecznym będzie dokonanie rozbiórki takiego obiektu.

W wyniku rozpatrzenia odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 30 lipca 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz wskazało i omówiło zastosowane w sprawie przepisy ustawy i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przyznał status strony właścicielom lokali, znajdujących się na wnioskowanej działce nr a, oraz Spółdzielni Mieszkaniowej, ponieważ są oni równocześnie współużytkownikami wieczystymi tej działki, stanowiącej własność Gminy [...]. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem G. T. dotyczącym braku udziału w przedmiotowym postępowaniu, stwierdzając, że strona była prawidłowo informowana o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Następnie organ przypomniał, że sporna wiata została już wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Natomiast obowiązek uzyskania wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy, jest wynikiem postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który postanowieniem z dnia 28 września 2012 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał M. S. przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w związku ze stwierdzeniem samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na wybudowaniu wiaty, przed wejściem do lokalu użytkowego A, w budynku przy ul. [...] w [...]. Dalej organ stwierdził, że wniosek inwestora, stosownie do przedmiotu postępowania, spełnia wymogi art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Zdaniem Kolegium, przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi zastrzeżeń. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, w tym przypadku wejście do lokalu użytkowego nr [...] (A), usytuowanego na części działki nr a, w budynku przy ul. [...] (B). Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że tak wyznaczony obszar analizy jest wystarczający na potrzeby przedmiotowej sprawy. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że najbliższe sąsiedztwo rozbudowanego lokalu, stanowią lokale gastronomiczne, usługowo-handlowe oraz wielorodzinne budynki mieszkalne. Na południu znajduje się sklep z lodami z zainstalowaną markizą, o kącie nachylenia identycznym, jak w przypadku dachu omawianej wiaty. Na północnym zachodzie, na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], znajduje się podobna wiata o konstrukcji metalowej. Na północnym wschodzie zlokalizowany jest bar "C", z ogródkiem letnim (przed tym lokalem), zadaszonym markizą. W świetle powyższych ustaleń, organ uznał, że wnioskowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, spełniając wymóg jej kontynuacji. Kolegium zgodziło się również z organem pierwszej instancji, że wiaty, czy też inne formy zadaszeń przed istniejącymi lokalami usługowymi, nie mają znaczącego wpływu na ład urbanistyczny, a tym bardziej go kreujący. Gabaryty i cechy zabudowy tych wiat, związane są z konkretnymi warunkami danego lokalu usługowego i gabarytami budynku, w którym on się mieści. Ponadto, sporna wiata z zadaszeniem nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, tzn. nie posiada ścian i tym samym nie wpływa na zmianę szerokości i wysokości elewacji frontowej istniejącego budynku oraz jego linii zabudowy. Zasadnie więc organ pierwszej instancji odstąpił od ustalenia tych parametrów. W tej sytuacji, określenie w zaskarżonej decyzji, zgodnie z wnioskiem inwestora, powierzchni zabudowy wiatą, jej wysokości oraz kąta nachylenia zadaszenia, było możliwe.

W skardze na powyższą decyzję, Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], zwana dalej skarżącą lub Spółdzielnią, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółdzielnia zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że analiza architektoniczna funkcji wyznaczonego przez organ pierwszej instancji obszaru oraz cechy zabudowy są wystarczające na potrzeby niniejszej sprawy, a wnioskowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji architektonicznej, jest spełnieniem jej kontynuacji, podczas gdy wnioskowana inwestycja będąca pierwotnie samowolą budowlaną, nie spełnia warunków wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z uwagi na okoliczność, iż będące w bezpośrednim sąsiedztwie budynki mieszkalne i lokale wyposażone są jedynie w markizy, a nie wiaty i inne zadaszenia trwale związane z gruntem;

- art. 61 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten można stosować do obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem, podczas gdy przy sporządzaniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem;

- naruszenie prawa materialnego, a to § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe przyjęcie, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi zastrzeżeń, podczas gdy organ nie wskazał ile wynosi odległość analizowanego obszaru, nie wskazał ile wynosi front działki i czy jest nie mniejsza niż 50 m, a jedynie odwołał się do mapy w skali 1:500, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, usytuowanego na części działki nr a w budynku przy ul. [...].

W motywach skargi Spółdzielnia nie zgodziła się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że wiaty nie mają wpływu na ład urbanistyczny. Zdaniem skarżącej, nielegalna zabudowa jaką jest sporna wiata w przyszłości nie może stanowić kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Sam fakt wybudowania obiektu na danym terenie nie świadczy o jego powstaniu zgodnie z prawem i możliwości jego uwzględnienia w przyjętej analizie. Ponadto przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczy jedynie zabudowy legalnej. Dalej dowodzono, że skoro obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, to należy uwzględniać spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z zabudową już istniejącą. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie wskazał jakiej dotyczy odległości, ile wynosi front działki i czy została spełniona odległość min. 50 m określona w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto, w przekonaniu skarżącej, na analizowanym obszarze brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (wiaty), dlatego też nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a tym samym nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto ustalenie przez organ pierwszej instancji, że inwestycja stanowi "samowolę budowlaną", oznacza, że nie powinna ona być uwzględniona w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do budowli wzniesionych legalnie.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że decyzje te nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej ustawą, która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego w dalszym ciągu rozporządzeniem. Przypomnienia również wymaga, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ustalenia na rzecz M. S. warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na dobudowie wiaty do budynku usługowego, wykonanej w warunkach samowoli budowlanej. W ramach toczącego się postępowania legalizacyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 28 września 2012 r., nr [...], nałożył na M. S. obowiązek przedstawienia m.in. zaświadczenia Prezydenta Miasta Opola o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, wobec podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi, że uruchomienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy możliwe jest nie tylko w stosunku do inwestycji planowanej, ale również - jak w niniejszej sprawie - dla inwestycji zrealizowanej (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1741/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taką możliwość, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, przewiduje przepis art. 48 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), stanowiący podstawę prawną postanowienia nr [...]. Przy czym podkreślenia wymaga, że ostateczna ocena przesłanek legalizacji samowoli budowlanej należy do właściwego organu nadzoru budowlanego. Natomiast w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zadaniem organu administracji jest ocena, czy wykonany obiekt budowlany nie narusza obowiązujących przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nadaje się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczno-urbanistyczny.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co bezspornie miało miejsce w niniejszej sprawie. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14).

Z kolei w myśl art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek.

W rozpoznawanej sprawie kwestia sporna dotyczyła m.in. prawidłowości dokonanej przez organ analizy pod kątem kontynuacji funkcji zabudowy, w tym również zgodnego z prawem ustalenia granic obszaru analizowanego.

Stosownie do powyższego wskazać przyjdzie, że powołany art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11).

Podkreślenia również wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co w istocie ma prowadzić do podejmowania przez właściwy organ takich poszukiwań na terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14). Skład orzekający w niniejszej sprawie pełni podziela przytoczone powyżej poglądy.

Wskazać również trzeba, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Z analizy przeprowadzonej w niniejszej sprawie, stanowiącej załącznik Nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że szerokość frontu działki wynosi 23 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 69 m od granic przedmiotowej działki, co stanowi trzykrotność szerokości frontu. W granicach analizowanego obszaru, ustalonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości 69 m od granic terenu objętego wnioskiem, znajdują się tereny z rejonu ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Występuje tu zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowo-handlowa. Wskazany obszar przedstawiono na odpowiedniej mapie, co łącznie świadczy o zachowaniu warunków z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1426/10, że § 3 rozporządzenia nie wymaga, by w sytuacji, gdy obszar analizowany wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria tego przepisu, czyli w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, należało w decyzji szczegółowo uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium. Ponadto, zdaniem Sądu, przyjęcie minimalnej wielkości obszaru analizowanego, odpowiadającego wymogom określonym w § 3 rozporządzenia było wystarczające dla dokonanej przez organ oceny prowadzącej do konkluzji, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji. W świetle powyższego, za bezzasadne należało uznać zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia § 3 rozporządzenia.

Dokonując dalszej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że wyznaczając obszar analizowany, zgodnie z § 3 rozporządzenia wykonawczego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy planowanej na tle zabudowy istniejącej. Z załączonej do decyzji Prezydenta Miasta Opola analizy wynika, że na badanym obszarze najbliższe sąsiedztwo stanowią lokale gastronomiczne, usługowo-handlowe oraz budynki mieszkalne wielorodzinne. Na południu znajduje się sklep z lodami z zainstalowaną markizą, o kącie nachylenia identycznym, jak w przypadku dachu omawianej wiaty. Na północnym zachodzie, na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], znajduje się podobna wiata o konstrukcji metalowej. Na północnym wschodzie zlokalizowany jest bar "C", z ogródkiem letnim (przed tym lokalem), zadaszonym markizą. W ocenie Sądu, organy w zakresie dokonanej analizy prawidłowo uwzględniły istniejące markizy, które niewątpliwe stanowią element stały budynków objętych oceną i kształtują one ład przestrzenny na badanym obszarze. Ponadto odczytanie zapisów na części graficznej analizy potwierdza, że na spornym terenie od strony wschodniej garażu wielopoziomowego znajdują się obiekty oznaczone jako wiaty. W ocenie Sądu, organy obu instancji poprawnie zatem uznały, że przedmiotowa inwestycja pozostaje w zgodzie z zastaną już funkcją zabudowy, skoro na analizowanym obszarze określonym na minimalnym poziomie, występują podobne formy zadaszenia towarzyszące lokalom gastronomicznym. Ponadto w sąsiedztwie znajdują się również wiaty. W tym miejscu powtórzenia wymaga, że celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który skarżąca bezpodstawnie rozumie jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący na działce bezpośrednio przylegającej do działki inwestora. Stanowisko skarżącej w tej kwestii stoi w sprzeczności z zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. W piśmiennictwie również zwraca się uwagę na szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodne z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu. Przyjmuje się przy tym, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Celem ustawodawcy jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. Z. Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2016, s. 615). Stosownie do powyższego za nieuprawnioną należało uznać dokonaną w skardze zawężającą interpretację pojęcia "kontynuacja funkcji", pojmowanego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju jak już istniejące przy ul. [...].

Sąd zgodził się również z oceną Kolegium, że skoro dobudowana wiata nie wpływa na zmianę szerokości i wysokości elewacji frontowej istniejącego budynku oraz jego linii zabudowy zasadnie odstąpiono od określenia tych parametrów.

Z przeprowadzonej analizy wynika także, że teren wnioskowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], co stanowi o spełnieniu warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest również stanowisko organów administracji o spełnieniu w niniejszej sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, bowiem w pasie drogi przyległym do działki przedmiotowej inwestycji biegną sieci miejskie infrastruktury technicznej: wodociągowa, elektryczna i kanalizacji sanitarnej.

Kolejną przesłanką warunkującą wydanie pozytywnej decyzji jest to, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy). Z dokumentacji sprawy wynika, że wskazana we wniosku działka nie stanowi gruntu rolnego, a w ewidencji gruntów występuje jako działka budowlana, oznaczona symbolem B. W związku z tym, obszar ten nie podlega rygorom określonym w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, z późn. zm.). Ponadto brak jest sprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi.

Odnotowania też wymaga, że projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez osobę będącą członkiem [...] Okręgowej Izby Architektów, co z kolei stanowi o wypełnieniu wymogu z art. 60 ust. 4 ustawy. Natomiast przed wydaniem decyzja została uzgodniona z zarządcą przyległej drogi publicznej, stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy.

Reasumując uznać należało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy spełnia wymogi art. 61 ust. 1 ustawy oraz wymogi rozporządzenia wykonawczego. Zatem, wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Na tę ocenę nie mogły natomiast wpłynąć stawiane w skardze zarzuty, co do których Sąd odniósł się powyżej.

Ponadto Sąd stwierdził, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, a dokonana przez organ odwoławczy ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Należy również podkreślić, że organ odwoławczy odniósł się do podnoszonych przez skarżącą kwestii, prezentując w tym zakresie prawidłowe stanowisko.

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.