Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 689/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 383 par. 1 pkt 2, par. 2 i 3, art. 11 par. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 447/15 w sprawie ze skargi D.W. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 447/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D.W. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2015 r. Rada Miejska w R., działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm., dalej Kodeks wyborczy), pojęła uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego D.W. z powodu nieposiadania prawa wybieralności w dniu wyborów. Rada wskazała, że radny od kilku lat na stałe mieszka w G.W. - poza obszarem gminy R., gdzie prowadzi wspólnie z żoną gospodarstwo domowe i gdzie znajduje się jego centrum aktywności życiowej. Radny w dniu wyborów nie posiadał zatem prawa wybieralności, o którym mowa w art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł D.W. zarzucając, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, tj.: art. 7 w związku z art. 16 Konstytucji RP; art. 383 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego; art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest ujęty w spisie wyborców Gminy R., a Rada Miejska nie przeprowadziła postępowania dowodowego, z którego wynikałoby, że nie powinien w nim figurować. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że od kilku lat skarżący mieszka z żoną w G.W., co nie jest prawdą, ponieważ związek małżeński zawarł w dniu 4 kwietnia 2015 r. Skarżący zaznaczył, że nie traktuje G.W. jako centrum swojej aktywności życiowej i miejsca stałego zamieszkania. Wskazał, że korespondencja kierowana na jego adres zameldowania w R. jest przez niego odbierana. Ponadto wszelkie umowy są przez skarżącego zawierane i realizowane pod adresem jego zameldowania.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała została podjęta bez należytego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych. Nie został ona zaopiniowana przez żadną komisję Rady, a szybki tryb postępowania pozbawił skarżącego możliwości pełnej obrony jego praw.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie, podnosząc że skarżący w złożonych wyjaśnieniach jednoznacznie potwierdził wątpliwości, co do braku zamieszkiwania na terenie Rakoniewic, wskazując m.in. że dopiero w przyszłości chce w R. wybudować dom. Organ podkreślił, że miejsce zameldowania nie może być utożsamiane z miejscem zamieszkania. Wskazał, że skarżący od wielu lat zamieszkuje, wraz ze swoją ówczesną partnerką życiową, a w chwili obecnej z żoną i córką w G.W.. W ocenie organu oczywiste jest, że dni wolne od pracy spędza w gronie najbliższej rodziny. Organ zaznaczył, że skarżący na pytania radnych o wskazanie jednego miejsca zamieszkania wskazywał zarówno G.W., jak i R.. Organ podkreślił, że radny miał możliwość złożenia wyjaśnień w sprawie miejsca zamieszkania. Zajął on stanowisko w formie pisemnej, a także złożył wyjaśnienia na posiedzeniu komisji Rady Miejskiej w R. w dniu 19 maja 2015 r. oraz na sesji Rady Miejskiej w R. w dniu [...] maja 2015 r.

W piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2015 r. skarżący oświadczył, że jego miejscem zamieszkania są R.. Zaznaczył, że w R. ma swoje rzeczy osobiste, książki, pamiątki i mieszkają tam jego rodzice i rodzeństwo. Ponadto wskazał, że w G.W. pracuje, czasami nocuje, jednak raczej nie spędza wolnego czasu. Wskazał, że cały swój wolny czas, poza pracą zawodową, spędza w R. sam lub z rodziną z racji jego historycznych zainteresowań, sprawowania mandatu radnego oraz posiadania działki rekreacyjnej. Podkreślił, że zamierza wybudować dom w R.. Ponadto wskazał, że w G.W. spędza najwięcej czasu, ponieważ jego praca zawodowa nie ogranicza się do 40 godzin tygodniowo i często musi zostawać w pracy po godzinach.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że z przepisów Kodeksu wyborczego jednoznacznie wynik, iż zarówno dla czynnego jak i biernego prawa wyborczego istotne znaczenie ma miejsce zamieszkania. Ponadto zdaniem Sądu wykładnia celowościowa tych przepisów wskazuje na potrzebę utożsamiania pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "osoby stale zamieszkujące" na obszarze gminy. Sąd podkreślił, że o miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwa czynniki: zewnętrzny (faktyczne przebywanie) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Ponieważ miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, to o tej woli decydują nie tylko deklaracje, ale obiektywne okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar oczywisty. Sąd zaznaczył, że przepisy nie zakreślają żadnego terminu, którego upływ jest konieczny do uzyskania statusu mieszkańca oraz wskazał, że wpływu na ustalenie miejsca zamieszkiwania nie mają plany życiowe obywatela, gdyż pojęcie "zamieszkiwanie" musi być oceniane w kategoriach konkretnych wyborów i oceny czynnego i biernego prawa wyborczego danej osoby. W opinii Sądu miejsce za mieszkania nie musi pokrywać się z miejscem zameldowania osoby fizycznej, które jest okolicznością o charakterze administracyjnoprawnym. Sąd wyjaśnił także, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r.,poz.121 ze zm.)), przy czym można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (art. 28 Kodeksu cywilnego).

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Rada Miejska w R. zasadnie uznała, że pobytowi radnego w miejscowości R., w której jest zameldowany na stałe, brakuje cech koncentracji życia osobistego i rodzinnego. Skarżący sam wskazał, że G.W. pracuje, mieszka tam jego żona i córka, "i siłą rzeczy tam spędza najwięcej czasu". W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie można uznać, że ma on inne miejsce zamieszkania niż jego żona, w innym miejscu prowadzi gospodarstwo domowe i w innym miejscu skupia swoje życie rodzinne.

Ponadto oceniając drugą przesłankę decydującą o miejscu zamieszkiwania tj. zamiaru przebywania, Sąd uznał, że składnik ten nie może być oceniany tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania skarżącego i jego stosunku emocjonalnego do miejscowości. Aby zamiar był wiarygodny musi wyrażać się w zachowaniach mających obiektywny obraz tegoż zamiaru.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Radę pozostałych wskazanych w skardze przepisów, Sąd zaznaczył, że zaskarżona uchwała zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia, a jej uzasadnienie wyjaśnia, że powodem wygaśnięcia mandatu radnego było nieposiadanie w dniu wyborów biernego prawa wyborczego w Mieście i Gminie R.. Ponadto skarżący miał możliwość ustosunkowania się do stawianych mu zarzutów. Sąd zaznaczył, że szybkość przeprowadzonego postępowania wynikała z konieczności orzeczenia o wygaśnięciu mandatu, w przypadku zdarzenia mających podstawę w art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, w terminie 1 miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Ponadto, zdaniem Sądu, Rada nie naruszyła również wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks wyborczy stanowi swoistą regulację i w ocenie Sądu brak jest podstaw do stosowania w przypadku wygaszenia mandatu innego postępowania niż przewidziano to w art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.W. zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego na dzień wyborów samorządowych, brak wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, brak podania jakie ustalenia zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; art. 141 § 4 oraz - pośrednio - art. 133 § 3 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie podnoszonej przez skarżącego na rozprawie okoliczności, iż Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił w całości decyzję Burmistrza R. i odmówił wymeldowania z pobytu stałego D.W., uznając, iż nie można stwierdzić, że opuścił on miejsce stałego pobytu oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy organ administracyjny nie podjął wystarczających czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie zebrał, a w konsekwencji nie rozpatrzył, materiału dowodowego w taki sposób, aby możliwe było załatwienie sprawy zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi również naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 11 § 1 pkt 5 w związku art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejsce zamieszkania jej współmałżonka oraz zastosowanie nie nieznajdującego oparcia w przepisach prawa domniemania, że partnerzy (małżonkowie) mają jedno miejsce zamieszkania; naruszenie art. 25 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejsce zamieszkania jej współmałżonka oraz zastosowanie nie nieznajdującego oparcia w przepisach prawa domniemania, że partnerzy (małżonkowie) mają jedno miejsce zamieszkania, a także naruszenie art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu Wyborczego poprzez jego częściowe pominięcie i brak rozróżnienia dwóch wymienionych w tym przepisie sytuacji, to jest utraty prawa wybieralności (po wyborach) albo nieposiadania prawa wybieralności w dniu wyborów, a w konsekwencji nieustalenie czy została spełniona przesłanka wygaśnięcia mandatu, na którą powołała się Rada Miejska w R., to jest nieposiadanie przez skarżącego prawa wybieralności już w dniu wyborów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw. Zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art.10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego oraz art. 25 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejsce zamieszkania jej współmałżonka i zastosowanie domniemania że partnerzy (małżonkowie) mają jedno miejsce zamieszkania nie jest usprawiedliwiony. Przede wszystkim, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie oparł wyroku jedynie na uznaniu, że miejscem zamieszkania małżonka jest miejsce zamieszkania jego współmałżonka. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania, z zamiarem takiego przebywania. W myśl art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego prawo wybieralności w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ma osoba mająca prawo wybierania tych organów, a z kolei przepis art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego stanowi, że prawo wybierania w wyborach do rady gminy ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Zasadniczą kwestią prawną w rozpoznawanej sprawie było zatem ustalenie czy w okolicznościach niniejszej sprawy, można, na gruncie powołanych przepisów, uznać że D.W. w dacie wyborów zamieszkiwał na terenie gminy R., czy też miejscem jego stałego pobytu był G.W.. W myśl, także wskazanego jako naruszony, przepisu art. 25 Kodeksu cywilnego "miejscem zamieszkiwania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu", a art. 28 Kodeksu cywilnego wprowadza zasadę, że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Na miejsce zamieszkania składają się dwa czynniki: pobyt stały i wola pobytu w danej miejscowości. Składnikiem z kolei pobytu stałego jest realizowanie w danej miejscowości, obiektywnie sprawdzalnej, aktywności życiowej rodzinnej, zawodowej, społecznej (por. T. Sokołowski, Komentarz do art. 25 Kodeksu cywilnego) a woli pobytu – określone zachowania oraz czynności prawne (pracownicze, rodzinnoprawne, administracyjne) przy czym nie wystarczy w tej mierze jedynie oświadczenie zainteresowanej osoby. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności faktycznych składających się na wspomniane zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zamiar wybudowania domu) nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być powiązany z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich interesów życiowych. O stałości pobytu danej osoby w konkretnej miejscowości decyduje zatem przede wszystkim takie przebywanie tej osoby, które spełnia wskazaną wyżej cechę - założenia tam ośrodka swoich interesów. O miejscu zamieszkania nie decydują jedynie kryteria administracyjne (fakt zameldowania), ale fakt przebywania tam określonej osoby oraz uczynienie z tego miejsca centrum życiowego, centrum osobistych interesów. Instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy i nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, z czynnością zameldowania nie wiąże się bowiem nabycie jakichkolwiek praw i obowiązków. Nie ma także znaczenia rozstrzygającego, w kontekście oceny posiadania prawa wyborczego, wpis do rejestru wyborców ani też miejsce opłacania podatków. W postępowaniu w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego można bowiem kwestię miejsca zamieszkania oceniać także za pomocą innych dowodów. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że określona miejscowość jest aktualnie głównym miejscem, w którym skupia się działalność osoby fizycznej, w którym jest jej centrum życiowe.

W rozpoznawanej sprawie faktem niekwestionowanym jest wykonywanie przez D.W. od kilku lat pracy zawodowej w G.W. oraz zamieszkiwanie z żoną i dzieckiem również w G., przy ul. J. [...]. Skarżący w piśmie do Rady Miejskiej w R. wskazał, że jego aktywność życiowa jest związana zarówno z R., jak i z G.W., w którym mieszka jego żona i córka. "W G. również pracuję i siłą rzeczy spędzam najwięcej czasu". W R. "spędzam każdą wolną chwilę, wypełniając mandat radnego i udzielając się społecznie jako członek Towarzystwa Miłośników Ziemi R.. Często zdarza się, że również nocuję w R., w mieszkaniu w którym jestem zameldowany na pobyt stały". Jak wynika z akt sprawy (protokół z posiedzenia Rady Miejskiej w R. w dniu [...] maja 2015 r.) skarżący podkreślał szczególnie to, że Burmistrz wszczął postępowanie w sprawie jego wymeldowania, że Burmistrz kieruje się osobistymi motywami, że wcześniej przygotowano projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia jego mandatu a na posiedzeniu Komisji, gdzie składał wyjaśnienia nie zadano mu żadnego pytania.

Dla oceny gdzie radny stale zamieszkuje nie ma jednak znaczenia ani to, gdzie się urodził i wychował, ani to gdzie ma rodzinny dom, ani to że posiada działkę w Rodzinnym Ogrodzie w R., ani zamiar budowy domu w przyszłości ani to gdzie realizuje swoje pasje życiowe poprzez członkostwo w organizacji społecznej i jakie to są pasje. Ustalenie miejsca zamieszkania na potrzeby oceny posiadania (lub nie) prawa wybieralności w dniu wyborów przez radnego nie może opierać się na zaszłościach ani na zamiarach, których zrealizowanie nastąpić może w niedającym się określić czasie. Subiektywne traktowanie przebywania w G.W. jako tymczasowego, związanego z aktualną sytuacją zawodową i życiową, nie zmienia faktu że to w G.W. radny koncentruje swoje życie rodzinne i zawodowe, i tam, co oczywiste i co potwierdza, spędza najwięcej czasu. W sytuacji gdy radny posiada centrum życiowe w G. to tam ma miejsce stałego zamieszkania.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.