Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 753/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 274 § 1
journal: Dz.U. 1982 nr 30 poz 210
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi U.S. i Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpoznaniu wniosku U. i Z.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1986 r. Nr [...], przeznaczającej do sprzedaży na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej nieruchomości rolne w części dotyczącej włączenia do tej sprzedaży działek położonych w miejscowości [...] o numerach: [...] - będących we władaniu tej spółdzielni jako wkład gruntowy z tytułu członkostwa S.M., od którego wnioskodawcy nabyli w/w nieruchomości rolne, działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem art. 274 § 1 i § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30. póz. 210. ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1986 r. Nr [...] w części dotyczącej włączenia do sprzedaży działek położonych w [...] o nr: [...].

Decyzja wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. U. i Z.S. zwrócili się do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1986 r. Nr [...] w sprawie nabycia przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną nieruchomości rolnych położonych we wsi [...] w części dotyczącej włączenia do sprzedaży działek o nr: [...], będących we władaniu Spółdzielni jako wkład gruntowy wnioskodawców, wskazując, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Na wezwanie Wojewody wnioskodawcy wskazali, iż posiadają przymiot stron, gdyż są nabywcami prawa własności nieruchomości gruntowych wskazanych we wniosku, a prawo to nabyli na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny z dnia [...] grudnia 1986 r.) zawartej z M. i S.M., którzy wcześniej wnieśli w/w nieruchomości jako wkład gruntowy do Spółdzielni.

Pismem z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda zawiadomił wnioskodawców o wszczęciu postępowania, a następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. przekazał w/w wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu właściwego do rozpoznania sprawy.

Dodatkowo wnioskodawcy, działający poprzez pełnomocnika w osobie radcy prawnego R.G., przedłożyli do akt sprawy odpis zwykły księgi wieczystej, wg stanu na dzień [...] grudnia 2007 r. Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości gruntowej obejmującej działki o numerach ewidencyjnych: [...], z której wynika, iż właścicielami w/w nieruchomości są wnioskodawcy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja z dnia [...] marca 1986 r. Nr [...] wydana została na podstawie m.in. art. 247 § 3 (poprawnie winno być "art. 274"') ustawy z dnia 25 września 1983 r. (prawidłowo winno być ,,ustawy z dnia 16 września1982 r.") Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, póz. 210), zwanej dalej "Prawem spółdzielczym" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad odpłatności za nabycie własności użytków rolnych przez Spółdzielnie Produkcji Rolnej, stanowiącej własność Państwa (Dz. U. Nr 26, póz. 134). Powyższą decyzją Naczelnik Gminy działając na wniosek Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, zwanej dalej także ,,Spółdzielnią", orzekł o przeznaczeniu do sprzedaży na rzecz tej Spółdzielni nieruchomości rolnych położonych w obrębie wsi [...] o łącznej powierzchni 478,43 ha, w tym m.in. działek: [...], które znajdowały się we władaniu tej Spółdzielni jako nieruchomości oddane jej w trwały zarząd i użytkowanie wraz z zabudowaniami. Organ podał, iż na dzień wydania przedmiotowej decyzji, według zapisów dokonanych w ewidencji gruntów, właścicielem w/w działek gruntu był Skarb Państwa (w aktach sprawy: pisma Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r. i z dnia [...] maja 2008 r. oraz załączone do nich dokumenty z ewidencji gruntów, w tym wykaz zmian danych ewidencyjnych na rok obrachunkowy 2008, a także szczegółowe wykazy zmian gruntowych z rejestru gruntów). Kolegium podało, iż S.M. był właścicielem działki nr [...]. W dniu [...] grudnia 1986 r. U. i Z.S. nabyli od M. i S.M. natomiast nieruchomość rolną zabudowaną, położoną w [...] o łącznej powierzchni 8,57 ha, składającą się z działek o nr: [...] (KW nr [...]). Jak podał organ, według zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na przestrzeni wielu lat nie dokonano żadnych zmian, w tym w zakresie zmian numerów działek wchodzących w skład tej nieruchomości, za wyjątkiem wzmianki o rozpoczętym postępowaniu scaleniowym w 1969 r. Z kolei Spółdzielnia, na podstawie i w wykonaniu przedmiotowej w sprawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1986 r., nabyła w dniu [...] stycznia 1987 r. (aktem notarialnym) wszystkie objęte tą decyzją nieruchomości, w tym i w/w działki gruntu o nr: [...] o łącznej powierzchni 478,43 ha (KW Nr [...]). Wniosek U. i Z.S. o stwierdzenie nieważności części przedmiotowej decyzji dotyczył wskazanego zakresu, tj. działek o nr [...] (rzekomo posiadającej oznaczenie w decyzji [...]),[...] (które w spornej decyzji zostały oznaczone jako działka nr [...]), a które stanowiły, zdaniem wnioskodawców, wkład gruntowy do Spółdzielni S.M., zatem nie stanowiły własności Skarbu Państwa i nie mogły zostać z tego powodu przeznaczone do sprzedaży na rzecz Spółdzielni.

Uzasadniając wydane orzeczenie Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa co oznacza, że w tym postępowaniu organ nie jest władny ponownie rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 156 § 1 w punkcie 2 nakłada na organ nadzoru obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Dalej Kolegium wskazało, iż decyzja, której dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wydana została na podstawie art. 274 Prawa spółdzielczego, który brzmiał w dacie wydania tej decyzji następująco: ,,§ 1 - Nieruchomości rolne, stanowiące własność Państwa. użytkowane w dniu wejścia w życie ustawy przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne, rolnicze spółdzielnie specjalistyczne oraz spółdzielnie osób fizycznych, prowadzące gospodarstwa rolne zrzeszone w Centralnym Związku Kółek i Organizacji Rolniczych, przechodzą odpłatnie na własność tych spółdzielni, na ich wniosek, złożony nie później niż w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy; § 2 - Przejście tych nieruchomości na własność spółdzielni następuje na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego, sporządzonej w oparciu o decyzje terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego; § 3 - Rada Ministrów, po zasięgnięciu opinii właściwej komisji sejmowej, w drodze rozporządzenia, określa szczegółowe zasady odpłatności oraz zakres zwolnień od opłat notarialnych; § 4 W stosunku do nieruchomości nabytych przez spółdzielnię na zasadach i w trybie określonych w paragrafach poprzedzających Państwu służy prawo pierwokupu".

Biorąc pod uwagę powyższe organ nie stwierdził, aby skarżona przez strony

decyzja, w części objętej wnioskiem, została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie można bowiem przyjąć, że w świetle stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania przedmiotowej decyzji, wskazanego powyżej, decyzja ta została wydana wbrew wyraźnemu zakazowi (lub niezgodnie z nakazem), wypływającym z dyspozycji art. 274 § 1 i 2 Prawa spółdzielczego. SKO podało, iż nie można stwierdzić, że Naczelnik Gminy skarżoną decyzją, przeznaczył do sprzedaży wymienione we wniosku, a stanowiące uprzednio własność S.M. działki gruntu, bowiem działek o numerach: [...] nie obejmuje rozstrzygnięcie tej decyzji. Nie można też wskazać, że działki wymienione we wniosku stanowiły na dzień wydania decyzji własność S.M., działki które pierwotnie stanowiły własność S.M., w tym działki o nr: [...], w wyniku uwidocznionych zmian w ewidencji gruntów (np. wskutek scalania gruntów) przeszły na własność innego podmiotu (Skarbu Państwa). Zdaniem organu nawet jeżeli doszło do niezgodnego z prawem naruszenia prawa własności przedmiotowych nieruchomości, przysługującego S.M., to nastąpiło to w innym postępowaniu, zakończonym innym orzeczeniem, niż to które jest przedmiotem rozstrzygania w tej sprawie, gdyż Naczelnik Gminy - w oparciu o stan faktyczny wynikający z ewidencji gruntów (rejestr gruntów) prawidłowo ustalił, iż w sprawie zachodziła przesłanka ustawowa z art. 274 § 1 i § 2 Prawa spółdzielczego do wydania decyzji w skarżonym zakresie (części). Ponadto Kolegium wskazało, iż skoro wnioskodawcy nabyli w dniu [...] grudnia 1986 r. od małżeństwa M. w/w nieruchomość rolną składającą się z istniejących na ten dzień działek gruntu o nr: [...], a z kolei Spółdzielnia nabyła od Skarbu Państwa później, bo w dniu [...] stycznia 1987 r. nieruchomości wymienione skarżoną decyzją w całości to należy przyjąć, iż są to zupełnie inne nieruchomości niż te, których dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, czyli, że w/w decyzja nie rozstrzygała w odniesieniu do nich.

Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, iż przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak też - z urzędu - nie dopatrzono się innych wad skarżonej decyzji, które powodowałyby jej nieważność w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 1,3,4,5,6,7 k.p.a.

Od powyższej decyzji U. i Z.S. reprezentowani przez pełnomocnika złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Pełnomocnik ponownie przytoczył ustalony już w sprawie stan faktyczny. Podał, iż w dniu [...] stycznia 1987r. zawarty został akt notarialny przenoszący na Spółdzielnię prawo własności użytkowanych przez te Spółdzielnię gruntów o łącznej powierzchni 473,48 ha i sprzedane zostały również grunty stanowiące wkład gruntowy o powierzchni 8.38 ha, stanowiące własność Z. i U.S.. W dniu [...] sierpnia 1991 r. likwidator Spółdzielni aktem notarialnym zbył posiadane przez w/w Spółdzielnię grunty Z.S. i Z.K. prowadzącym działalność gospodarcza pn. Gospodarstwo Rolne s.c. W sprzedanym areale znajdowały się grunty stanowiące w przeszłości wkład gruntowy małżonków S.. W księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy nie ma żadnych zapisów o przeprowadzonych zmianach własnościowych i wynika z niej, że małżonkowie S. są wskazani jako właściciele nieruchomości gruntowej oznaczonej działkami nr [...] na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej. Starosta w wyjaśnieniu zawartym w piśmie znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawił w sposób bardzo szczegółowy, w ujęciu chronologicznym, jakim zmianom w poszczególnych okresach czasowych ulegały zapisy numerów działek geodezyjnych. Zdaniem strony działki o nr [...] zostały w sposób nieprawny wykazane jako własność Skarbu Państwa, a faktycznie stanowiły własność M. i S.M.. Pełnomocnik podkreślił, iż niejasności i różnice powstałe pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów, dokumentach sądowych są wynikiem niefrasobliwego działania organów administracyjnych, którego skutki nie mogą ponosić wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79. póz. 856. z późn. zm.), art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkl 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071, z późn. zm.), z uwzględnieniem art. 274 § l i § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30. póz. 210. ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] czerwca

2008 r. odpowiada prawu. Skład orzekający stwierdził, iż stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, znajdujący oparcie w zebranym materiale dowodowym, w kontekście art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, póz. 210. ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania decyzji z dnia [...] marca 1986 r. Nr [...], uprawniał Naczelnika Gminy do sprzedaży na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, będących w jej władaniu nieruchomości rolnych, położonych w obrębie wsi [...], w tym m.in. działek [...]. Kolegium wskazało, iż właścicielem ww. działek był na dzień orzekania Skarb Państwa (okoliczność wynikająca z danych w rejestrach ewidencji gruntów na dzień [...] marca 1986 r.; pisma Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r. i [...] maja 2008 r., znak: [...] wraz z załączonymi dokumentami w aktach sprawy).

SKO zauważyło, że strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych sprawy, lecz przyjętą jego ocenę, która legia u podstaw odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w zaskarżonej części. Skład orzekający w pełni podzielił argumentacje i wnioski decyzji pierwszoinstancyjnej Kolegium, a w szczególności, iż w świetle stanu faktycznego istniejącego w dacie podejmowania weryfikowanej decyzji Naczelnika Gminy, nie można stwierdzić, jak wywodzą wnioskodawcy, że organ ten przeznaczył do sprzedaży wymienione we wniosku, a stanowiące uprzednio własność S.M. działki gruntu, ponieważ działek o numerach: [...] nie obejmuje rozstrzygniecie tej decyzji. Za zasadne uznał też organ odwoławczy twierdzenie SKO, iż nie można wskazać, że działki wymienione we wniosku, stanowiły na dzień wydawania decyzji własność S.M., zważywszy, że działki, które pierwotnie stanowiły własność wyżej wymienionego, w tym działki o nr [...], w wyniku uwidocznionych zmian w ewidencji gruntów, przeszły na własność innego podmiotu - Skarbu Państwa.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez U. i Z.S., reprezentowanych przez pełnomocnika. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji wydanych przez SKO w obu instancjach i stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1986 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu powielone zostały argumenty wcześniej podniesione przez skarżących we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Dodatkowo skarżący zarzucili organom naruszenie art. 8 kpa i nieuwzględnienie w postępowaniu wydania przez Wojewodę w innym postępowaniu decyzji potwierdzającej naruszenie prawa. Nadto zdaniem skarżących organy obu instancji winny dopuścić dowód z opinii biegłego z zakresu problematyki objętej niniejszym postępowaniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skarżących za

nieuzasadnione.

Na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. Sąd postanowił o dopuszczeniu dowodu z następujących dokumentów: odpisu zupełnego księgi wieczystej KW [...], pisma Starosty z dnia [...] marca 2009 r. i załączonych do niej dokumentów w tym: wykazu świadczeń uczestników scalania gruntów w [...], pisma Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] października 1969 r., rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego po scaleniu, rejestru pomiarowo – klasyfikacyjnego przed scaleniem dotyczących m.in. działek [...], aktu własności ziemi z dnia [...] października 1972 r., decyzji z dnia [...] września 1976 r. w sprawie przejęcia na własność gospodarstwa rolnego stanowiącego własność J.W., decyzji z dnia [...] października 1980 r. o przekazaniu w użytkowanie na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej na czas nieokreślony nieruchomości rolnej, protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] października 1980 r., wypisu aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1987 r. i postanowienia z dnia [...] grudnia 1986 r. o założeniu księgi wieczystej KW nr [...] i dokonaniu w niej wpisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto jak stanowi art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Podkreślić na wstępie należy, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1986r. została wydana z naruszeniem prawa należy do kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a nie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Dokonując w opisanym wyżej zakresie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia nią prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie.

W Kodeksie postępowania administracyjnego zostały uregulowane instytucje prawne, tzw. postępowania nadzwyczajne, które otwierają możliwość weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Wśród nich, między innymi, wyróżnia się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 - art. 160 kpa) oraz postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (uregulowane w art. 145 - art. 153 kpa). Przedmiotem wyróżnionych trybów nadzwyczajnych jest kontrola prawidłowości postępowania zwykłego oraz wydanej w nim decyzji.

System postępowań nadzwyczajnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, iż wskazane tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie.

Ostateczna decyzja administracyjna może zawierać wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 kpa), jak i wady dające podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 kpa). Przypadki tzw. zbiegu trybów nadzwyczajnych rozstrzyga się w oparciu o zasadę środków prawnych, które wywołują dalej idące następstwa materialnoprawne ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 630-631).

Postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności rządzi zasada zakazu wychodzenia poza granice sprawy administracyjnej rozpoznanej w trybie zwykłym. Dlatego w ramach kontroli legalności decyzji ostatecznej skuteczne mogą się okazać jedynie takie zarzuty, które dotyczą okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy w trybie zwyczajnym.

Jeżeli postępowanie w sprawie toczy się nie w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia), a w trybie nadzoru (trybie nadzwyczajnym, po upływie ponad 20 lat od wydania w trybie zwykłym decyzji ostatecznej), to tylko zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, można z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Innymi słowy, uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach, a więc w stosunku do uchyleń decyzji w trybie zwykłym z powodu naruszenia przepisów prawa "wymogi" są tu wielokrotnie wyższe.

Dopiero staranna, wnikliwa analiza konkretnej sprawy może prowadzić do wniosku, o jakiego ostatecznie rodzaju naruszenia prawa chodzi i gdzie można w danym przypadku ustalić granicę między "naruszeniem prawa" a "rażącym naruszeniem prawa". To ostatnie może mieć miejsce w zasadzie przy szczególnie zakwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa materialnego, gdyż stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś absolutnie wyjątkowym.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2008r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] czerwca 2008r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1986r. nr [...] w części dotyczącej włączenia do sprzedaży działek położonych w [...] o nr [...].

Naczelnik Gminy zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 1986r. na podstawie art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210 ze zm.), ustalił Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną nabywcą państwowych nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 478,23 ha, w tym również działek położonych w [...] o nr [...].

Stosownie do art. 274 § 1 Prawa spółdzielczego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Naczelnika Gminy nieruchomości rolne, stanowiące własność Państwa, użytkowane w dniu wejścia ustawy przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne, rolnicze spółdzielnie specjalistyczne oraz spółdzielnie osób fizycznych, prowadzące gospodarstwo rolne zrzeszone w Centralnym Związku Kółek i Organizacji Rolniczych, przechodziły odpłatnie na własność tych spółdzielni, na ich wniosek, złożony nie później niż w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy.

Wydanie zaskarżonej decyzji ustalającej RSP kandydatem na nabywcę przedmiotowych nieruchomości nie przyznało spółdzielni, wbrew stanowisku skarżących, jakichkolwiek praw do tych nieruchomości. Taka decyzja miała charakter jedynie zgody organu ją wydającego na nabycie przez podmiot w niej wskazany własności objętych tą decyzją nieruchomości Skarbu Państwa. Decyzja ta zgodnie z art. 274 § 2 Prawa spółdzielczego stanowiła podstawę do zawarcia do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy przenoszącej własność wskazanych w niej nieruchomości. Dodać w tym miejscu należy, że nabycie nieruchomości w omawianym trybie było odpłatne, a szczegółowe zasady odpłatności określało rozporządzenie Rady Ministrów z 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad odpłatności na nabycie własności użytkowanych przez spółdzielnie produkcji rolnej nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa ( Dz. U. nr 26, poz. 134). W oparciu o powyższe rozporządzenie w decyzji z dnia [...] marca 1984r. ustalono cenę wskazanych w niej nieruchomości na kwotę 574.140 zł.

W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że ustalenia faktyczne w oparciu o które zapadły kontrolowane przez Sąd decyzje administracyjne oparte były na dokumentach, które nie były kwestionowane przez skarżących. Skarżący twierdzili natomiast, że organy dokonały błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Argumentacja skargi sprowadzała się do twierdzenia, iż Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem działek o nr nr [...] położonych w [...], a Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna nigdy nie była ich użytkownikiem. W ocenie Sądu, tak skonstruowane zarzuty wykraczały poza granice sprawy zakończonej orzeczeniem Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1986r., a przez to również poza ramy postępowania nieważnościowego zamkniętego zaskarżoną decyzją. Podniesiony zarzut dotyczy bowiem w zasadzie sprawy legalności innych decyzji, które zostaną omówione niżej.

Podkreślić należy, że etapem poprzedzającym wydanie decyzji w trybie art. 274 Prawa spółdzielczego, a zarazem niezbędnym do jej wydania, było przekazanie nieruchomości rolnych na rzecz RSP w użytkowanie.

Jak wynika z art. 276 Kodeksu cywilnego ustanowienie użytkowania na rzecz rolniczej spółdzielni produkcyjnej na gruncie państwowym następuje nie w drodze czynności prawnej, lecz decyzją administracyjną.

Decyzją Naczelnika Gminy z dnia [...] października 1980r. nr [...] wydaną na podstawie § 1,2,3 pkt 1 lit a oraz § 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej ( Dz.U. Nr 1, poz. 1 ) przekazano w użytkowanie na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej na czas nieokreślony m.in. działki o nr [...] z przeznaczeniem do rolniczego zagospodarowania. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przedmiotowe grunty znajdują się bezpośrednio przy gruntach należących do RSP.

W myśl § 1 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia jego przepisy dotyczyły wyłacznie nieruchomości rolnych stanowiących własność państwową lub własność jednostek gospodarki uspołecznionej. Zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia Rady Ministrów państwowe nieruchomości przekazywało się rolniczym spółdzielniom produkcyjnym na cele produkcji rolniczej tylko w użytkowanie na czas określony lub nieokreślony nieodpłatnie na podstawie decyzji administracyjnej, przejęcie nieruchomości w użytkowanie następowało natomiast w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, sporządzonego przez jednostkę przekazującą i przyjmującą nieruchomość.

Przekazanie wskazanych wyżej działek w użytkowanie RSP według postanowień protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] października 1980r. nastąpiło z dniem [...] września 1981r. po wygaśnięciu umowy dzierżawy. W postępowaniu tym RSP reprezentował Prezes Spółdzielni Z.S..

Niewątpliwie z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż poprzednik prawny skarżących S.M. był właścicielem działek nr [...], jednakże w wyniku postępowania scaleniowego własność ich utracił, otrzymując w zamian inne grunty.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1969r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej podjęło z urzędu postępowanie scaleniowe grunty położone na obszarze wsi [...], w tym działki nr [...] stanowiące własność S.M..

Po zakończeniu tego postępowania i wydaniu decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1969r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] działki [...] stanowiące własność S.M. zostały przyznane C.W..

S.M. w wyniku postępowania scaleniowego w miejsce dotychczas posiadanych działek [...] o ogólnej powierzchni 7,24 ha otrzymał działki o nr [...] o łącznej powierzchni 7,18 ha

Poza tym na podstawie aktu nadania z dnia [...] października 1972r. wydanym przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej na podstawie art. 1,5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27, poz. 250 ) stwierdzono, że J.W. z mocy prawa stała się właścicielką działek [...] położonych we wsi [...].

Następnie J.W. przekazała w/w działki na własność Państwa w zamian za rentę. Nastąpiło to na mocy decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] września 1976r. Z tą też datą działki nr [...] położone w [...] stały się własnością Skarbu Państwa.

Stwierdzić zatem należy, iż Naczelnik Gminy był uprawniony do rozporządzania tymi działkami, w tym również do przekazywania ich w użytkowanie RSP i do wskazania tejże Spółdzielni jako kandydata do ich nabycia w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego w oparciu o treść art. 274 Prawa Spółdzielczego .

Zgodzić też należy się ze stanowiskiem organów, że skarżona decyzja Naczelnika Gminy w ogóle nie obejmuje działek o nr [...]. Stąd tez brak jest podstaw, aby stwierdzić jej nieważność w części dotyczącej tych działek.

Zauważyć trzeba, że w latach 1969-1986 na terenie wsi [...] dokonywane były różne prace urządzeniowo-rolne, w wyniku których następowały zmiany w numeracji działek, łączenie działek w kompleksy, co wiązało się też ze zmianą prawa własności gruntów. Naczelnik Gminy decyzją z dnia [...] grudnia 1980r. orzekł o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych dotychczasowy stan gruntów zmienił się w ten sposób, że działki oznaczone nr [...] o powierzchni 1,67 ha i 1/2 o powierzchni 1,04 ha weszły w skład kompleksu gruntów oznaczonych działką nr [...] o łącznej powierzchni 39,11 ha, działka nr [...] o powierzchni 2,08 ha weszła w skład kompleksu gruntów oznaczonych działką nr [...] o powierzchni 16,20 ha, a działka nr [...] o powierzchni 2,39 w skład działki nr [...] o powierzchni

24,21 ha. Wszystkie działki zostały też wpisane jako własność Skarbu Państwa.

Wskazane wyżej działki weszły w skład nieruchomości rolnej o ogólnej powierzchni 478,32 ha, dla której założono księgę wieczystą Kw nr [...] i która umową sprzedaży z dnia [...] stycznia 1987r. została nabyta przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w oparciu o zaskarżoną decyzję Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1986r.

Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1989r. zatwierdził zmianę nazwy Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej na Wielobranżową Spółdzielnie Produkcji Rolnej. Następnie na wniosek Zarządu (Z.S. był Prezesem WSP) wszczęto postępowanie likwidacyjne tej spółdzielni.

Likwidatorzy Wielobranżowej Spółdzielni Produkcji Rolnej umowa sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1991r. sprzedali zabudowaną nieruchomość rolną położoną w [...] o łącznej powierzchni 478,32 ha, dla której założona była w Sądzie Rejonowym księga wieczysta KW nr [...] spółce cywilnej działającej pod firmą Gospodarstwo Rolne Z.S. Z.Ke..

Następnie Z.S. i Z.K. wspólnicy spółki cywilnej "Gospodarstwo Rolne Z.S. Z.K." umową sprzedaży z dnia [...] maja 1997r. sprzedali część w/w nieruchomości o powierzchni 357,23 ha D. i I. małż. N..

Dnia [...] lipca 1997r. Z.S. i Z.K. sprzedali kolejne 90 ha gruntów z nieruchomości rolnej, dla której prowadzona była księga wieczysta Kw nr [...] "LP" spółce z ograniczoną odpowiedzialnością.

W wyniku zniesienia współwłasności pomiędzy Z.S. i Z.K. dokonanego umową zawartą w formie aktu notarialnego z dniem [...] października 1998r. Z.S. stał się właścicielem nieruchomości rolnej położonej w [...] o powierzchni 30,75 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...].

Konkludując, stwierdzić należy, że celem kontrolowanego postępowania administracyjnego było zbadanie, czy decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1986r. orzekająca o przeznaczeniu do sprzedaży na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej nieruchomości rolnych położonych w obrębie wsi [...] o łącznej powierzchni 478,43 ha, w części dotyczącej działek wskazanych w skardze jest obarczona którąś z wad wyczerpująco wyliczonych w art. 156 §1 kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle okoliczności wskazanych wyżej, stwierdzić należy, że ostateczna decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1986r. nie narusza prawa, a skoro tak, to brak jest też podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie, przez rażące naruszenie prawa rozumie się sytuację, że w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana.

W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

W opisanym stanie rzeczy, z uwagi na to Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna była użytkownikiem wskazanych w skardze działek w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 16 września 1982 roku Prawo spółdzielcze i złożyła, w przewidzianym ustawą terminie, wniosek o odpłatne ich przejęcie na jej własność, to Naczelnik Gminy zgodnie z prawem wydał kwestionowaną decyzję z dnia [...] marca 1986r. o odpłatnym przeniesieniu na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej własności Skarbu Państwa będącej w trwałym użytkowaniu Spółdzielni w postaci nieruchomości obejmującej między innymi sporne działki. Ta decyzja stała się z kolei podstawą zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1987r.

Zaskarżona decyzja Naczelnika Gminy została wydana w sytuacji, gdy własność działek o nr [...] należała do Skarbu Państwa, co zostało ustalone innym orzeczeniem w sposób wiążący dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości państwowej w trybie art. 274 Prawa spółdzielczego. W konsekwencji uznać należy, iż na obecnym etapie podniesienie omawianych zarzutów skargi nie mogło wywołać skutku zamierzonego przez skarżących.

Wydaje się też, że skarżący kwestionują legalność postępowania Naczelnika Gminy o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów, który zgodnie z wykazem zmian gruntowych dołączonym do akt, dotychczasowy stan gruntów zmienił się w ten sposób, że działki oznaczone nr [...] o powierzchni 1,67 ha i [...] o powierzchni 1,04 ha weszły w skład kompleksu gruntów oznaczonych działką nr [...] o łącznej powierzchni 39,11 ha, działka nr [...] o powierzchni 2,08 ha weszła w skład kompleksu gruntów oznaczonych działką nr [...] o powierzchni 16,20 ha, a działka nr [...] o powierzchni 2,39 w skład działki nr [...] o powierzchni 24,21 ha. Również i te zarzuty skargi, jako nie związane bezpośrednio z zaskarżoną decyzją Naczelnika Gminy, nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo nie stwierdziło wad uzasadniających stwierdzenie nieważności omawianej decyzji Naczelnika gminy.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżących dotyczącego naruszenie przez organy art. 8 kpa, polegający - ich zdaniem - na nieuwzględnieniu faktu, że Wojewoda wydał wcześniej w innym postępowaniu decyzję potwierdzającą naruszenie prawa przy wydaniu prze Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1986r. Zauważyć należy, iż Wojewoda wydając decyzję z dnia [...] września 2005r. stwierdzającą, że zaskarżona decyzja Naczelnika Gminy w części dotyczącej działek [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić nieważności gdyż wywołała nieodwracalne skutki, naruszył przepisy dotyczące właściwości rzeczowej.

W tej sytuacji Sąd, ponieważ nie stwierdził, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.