Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 91/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 19,  art. 20
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. W.T.-P. sprawy ze skargi G.P. na uchwałę Sejmiku Województwa D. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie ustanowienia planu ochrony P. Parku Krajobrazowego I. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do uchwały Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w zakresie: § 4 ust. 3d, § 11 ust. 3 pkt 5, § 18 ust. 1 pkt 1-4, § 19 ust. 1 pkt 8, § 19 ust. 2 pkt 1-5, § 19 ust. 3 pkt 1, § 19 ust. 4 pkt 9, § 20 ust. 1; II. w pozostałym zakresie stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; III. zasądza od Sejmiku Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Gmina Przemków zaskarżyła uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXII/669/16 w sprawie ustanowienia planu ochrony Przemkowskiego Parku Krajobrazowego kwestionując ją w całości. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to rażące i istotne naruszenie następujących przepisów 1. art. 21 ust. 2 pkt 24 lit a w zw. z art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 1 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2010 r. w sprawie wzoru oraz zawartości i układu publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie, poprzez ich niezastosowanie i nie udostępnienie projektu zaskarżonego aktu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 21 ust. 2 pkt 24 lit u ustawy; 2. art. 19 ust. 6b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie zaskarżonego aktu bez zaopiniowania jego projektu przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków; 3. art. 20 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez ich niezastosowanie i wyznaczenie na terenie Gminy Przemków obszarów zakazu zlokalizowania nowych obiektów budowlanych oznaczonych jako "BKIV - strefa przeciwdziałania fragmentacji terenów otwartych - tereny wyłączone z zabudowy" (§ 4 ust. 1 pkt 3 lit d oraz § 12 pkt 4 lit e - 1 załącznika do zaskarżonego aktu), pomimo nie wyznaczenia na podstawie zaskarżonego aktu granic stref ochrony krajobrazów o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy, zaś jak wynika z art. 17 ust.la ustawy - takie zakazy mogą być wprowadzone wyłącznie w sytuacji wyznaczenia takich stref, których nie wyznaczono w zaskarżonym akcie; 4. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię i wprowadzenie w § 18 i 19 zakazów nieprzewidzianych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i w konsekwencji uznanie, że katalog możliwych zakazów wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy ma charakter katalogu otwartego, pomimo tego, że ustawodawca nie posługuje się sformułowaniem "w szczególności"; 5. § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 kwietnia 2007 r. w sprawie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Doln. Nr 94; poz. 1104) w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez ich niezastosowanie i określenie w zaskarżonym akcie zakazu lokalizacji nowych składowisk odpadów oraz zakazu lokalizacji obiektów, w których mogłaby się odbywać utylizacja odpadów przemysłowych, gromadzenie substancji toksycznych, odpadów chemicznych lub wybuchowych, poza zakresem zakazów określonych w rozporządzeniu Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 kwietnia 2007 r. w sprawie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Doln. Nr 94; poz. 1104); 6. art. 20 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego aktu bez uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 7. art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie i nieokreślenie w zaskarżonym akcie granic stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotnych dla zachowania walorów krajobrazowych parku krajobrazowego, wraz ze wskazaniem które z zakazów, wymienionych w art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, obowiązują w danej strefie.

Mając na uwadze wskazane zarzuty, strona skarżąca wnosi o 1. stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonego aktu; 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Na uzasadnienie strona skarżąca podnosi, że w dniu 25 maja 2016 r. Sejmik Województwa Dolnośląskiego podjął Uchwałę nr XXII/669/16 w sprawie ustanowienia planu ochrony Przemkowskiego Parku Krajobrazowego. Pismem z dnia 10 listopada 2016 r., skarżąca gmina wezwała Sejmik Województwa Dolnośląskiego do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały.

Uchwałą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXIX/937/l z dnia 22 grudnia 2016 r. doręczoną skarżącej gminie w dniu 30 grudnia 2016 r., nie uwzględniono w całości wezwania Gminy Przemków z dnia 10 listopada 2016 r. do usunięcia naruszeń prawa dokonanych zaskarżoną uchwałą. Skarżąca gmina kwestionuje w całości ustalenia poczynione przez organ administracji w Uchwale Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXlX/937/l z dnia 22 grudnia 2016 r., co uzasadnia złożenie skargi.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 24 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w publicznie dostępnych wykazach zamieszcza się dane z zakresu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody o projektach planów ochrony, projektach planów zadań ochronnych oraz projektach zadań ochronnych tworzonych dla form ochrony przyrody. Według skarżącego jest to obowiązek bezwzględny, który w niniejszej sprawie nie został spełniony. Wadliwe jest zapatrywanie organu administracji, że aktualnie obowiązująca ustawa nie zawiera terminu, w jakim powinno nastąpić umieszczenie takiego projektu w wykazie. W myśl art. 30 ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organy administracji właściwe do wydania decyzji łub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Mając na uwadze powyższe, na organie administracji ciąży ustawowy obowiązek umieszczenia takiego projektu zaskarżonego aktu przed wejściem w życie zaskarżonych przepisów. Organ administracji nie wykonał tej normy prawnej. Organ w uzasadnieniu Uchwały nr XXIX/937/l z dnia 22 grudnia 2016 r., co do zasady nie kwestionuje, że istnieje tego rodzaju obowiązek. Jednak zdaniem organu, taka czynność może zostać dokonana w każdym czasie. Jest to błędna teza. Ustawodawca nałożył na organ administracji wykonanie analizowanego obowiązku na etapie procedowania zaskarżonego aktu. Poza tym w przepisie art. 21 ust. 2 pkt 24 lit a ustawy, ustawodawca posługuje się sformułowaniem projektów planów ochrony, projektów planów zadań ochronnych oraz projektów zadań ochronnych tworzonych dla form ochrony przyrody. Oznacza to, że obowiązek zamieszczenia tych aktów musi być dokonany na etapie projektowania, a nie po wejściu w życie zaskarżonego aktu. Ewentualne wykonanie tego obowiązku po uchwaleniu aktu, nie spełnia wymogu określonego przez ustawodawcę, albowiem analizowana ustawa posługuje się sformułowaniem projektu, nie zaś uchwały.

Zgodnie z art. 19 ust. 6a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, sejmik województwa ustanawia, w drodze uchwały, plan ochrony dla parku krajobrazowego w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu planu albo odmawia jego ustanowienia, jeżeli projekt planu jest niezgodny z celami ochrony przyrody. Plan ochrony może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony przyrody. W myśl art. 19 ust. 6b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, projekt uchwały, o której mowa w art. 19 ust. 6a, wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i zaopiniowania przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten obowiązuje od 1 sierpnia 2009 r. W tej sprawie projekt zaskarżonej uchwały nie został zaopiniowany przez właściwego konserwatora zabytków. Takie zaniechanie dokonane przez organ administracji jest naruszeniem bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy, który nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych. Bez znaczenia w tej materii są argumenty podnoszone przez organ administracji w Uchwale Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXIX/937/l z dnia 22 grudnia 2016 r., że zaopiniowanie projektu zaskarżonego aktu wymaga sporządzenia audytu krajobrazowego przez urzędy marszałkowskie, którego wynik powinien uwzględniać plan ochrony. Organ administracji zobowiązany był do przedłożenia projektu zaskarżonego aktu właściwemu konserwatorowi zabytków. Żaden przepis rangi ustawowej nie zawiesza obowiązku zaopiniowania projektu zaskarżonego aktu do czasu sporządzenia stosownego audytu krajobrazowego przez urzędu marszałkowskie. Ponadto nieistotne jest z punktu widzenia analizowanego obowiązku prawnego wyłożenie zaskarżonego aktu do publicznego wglądu, co jest podnoszone w Uchwale Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXIX/937/l z dnia 22 grudnia 2016 r. Organ administracji zobowiązany był do przedłożenia tego projektu właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Należy w tym miejscu podkreślić, że co do zasady organ nie przeczy, że takiego obowiązku nie wykonano. Organ błędnie podnosi, że obowiązek ten uzależniony jest sporządzenia stosowanego audytu krajobrazowego, pomimo, że żaden przepis analizowanej ustawy tego rodzaju instytucji nie reguluje. Zdaniem skarżącego jest to istotne i rażące naruszenie prawa, albowiem również w tym przypadku nie ma wątpliwości co do kwestii interpretacyjnych tego przepisu. Obowiązek zaopiniowania projektu zaskarżonego aktu ma charakter jasny i czytelny. Brak wykonania tego obowiązku oznacza, że procedura uchwalania zaskarżonego aktu była niezgodna z podnoszonymi przepisami prawa, zaś organ administracji nie wykonał wszystkich obowiązków na etapie procedowania nałożonych przez ustawodawcę.

W myśl art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera określenie granic stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotnych dla zachowania walorów krajobrazowych parku krajobrazowego, wraz ze wskazaniem które z zakazów, wymienionych w art. 17 ust. 1a ustawy, obowiązują w danej strefie. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy, w parku krajobrazowym, w strefach, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7, dla terenów: 1) objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadza się zakazy: a) lokalizowania nowych obiektów budowlanych, b) zalesiania. Skarżący podnosi, że w załączniku do zaskarżonego aktu, będącego jego integralną częścią (§ 4 ust. 1 pkt 3 lit. d oraz § 12 pkt 4 lit e - 1) wyznaczono na terenie Gminy Przemków obszary zakazu lokalizowanych nowych obiektów budowlanych, oznaczone jako "BKIV - strefa przeciwdziałania fragmentacji terenów otwartych - tereny wyłączone z zabudowy". Zgodnie z powołanym art. 17 ust. 1a ustawy, tego rodzaju zakazy mogą być ustanowione w sytuacji wyznaczenia sfer o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy. Tego rodzaju stref na terenie Gminy Przemków nie wyznaczono. Ponadto nawet w sytuacji spełnienia tego obowiązku, na podstawie art. 19 ust. 6c ustawy, organ administracji zobowiązany byłby uzgodnić projekt tego aktu z radą skarżącej gminy. W uchwale Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXIX/937/l z dnia 22 grudnia 2016 r. organ administracji podnosi, że brak wykonania tego obowiązku wynika z braku audytu krajobrazowego. Przepis ustawy nie uzależnia wykonania tego obowiązku od sporządzenia audytu krajobrazowego. Zdaniem skarżącego organ administracji, wyznaczając obszary zakazu lokalizowania nowych obszarów budowlanych bez wyznaczenia stref o którym mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy, dopuścił się istotnego naruszenia prawa, albowiem tylko wyznaczenie stref wskazanych w art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy, upoważnia organ administracji do wyznaczenia na terenie Gminy Przemków obszarów zakazu zlokalizowania nowych obiektów budowlanych. Powyższe oznacza, że zakaz w zaskarżonym akcie został wprowadzony przez podstawy materialnopr awnej. Według skarżącego jest to istotne naruszenie cytowanych przepisów prawa, albowiem organ uchybił obowiązkowi wyznaczenia stref o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy, uprawniających organ do wydania zakazów określonych w § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d oraz § 12 pkt 4 lit e - 1 w załączniku do zaskarżonego aktu, będącego jego integralną częścią, co prowadzi do wniosku, że niezależnie od powyższych zarzutów, nie istniała ustawowa możliwość do ustanowienia kwestionowanych przez skarżącego zakazów. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone następujące zakazy: 1) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, rybackiej i łowieckiej; 3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych; 4) pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 7) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej; 8) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego; 9) likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych; 10) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia własnych gruntów rolnych; 11) prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową; 12) utrzymywania otwartych rowów ściekowych i zbiorników ściekowych; 13) organizowania rajdów motorowych i samochodowych; 14) używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych. W załączniku do uchwały, będącego jego integralną częścią w § 18 i 19 wprowadzono między inny następujące zakazy: 1) Zakaz zabudowy terenów wyznaczonych, jako wyłączone z zabudowy w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały; 2) zakaz lokalizacji farm wiatrowych; 3) zakaz lokalizacji nowych składowisk odpadów; 4) zakaz lokalizacji obiektów, w których mogłaby się odbywać utylizacja odpadów przemysłowych, gromadzenie substancji toksycznych, odpadów chemicznych lub wybuchowych.

Skarżący podnosi, że katalog zakazów określonych w art. 17 ust. 1 ustawy ma charakter zamknięty i nie ma możliwości wprowadzenia innych zakazów, niż te, które są określone w art. 17 ust. 1 ustawy. W zaskarżonym akcie, organ administracji wprowadził zakazy określone w punktach 1 - 4 powyżej nieznane ustawie. Skarżący wskazuje, że w przepisie art. 17 ust. 1 ustawodawca nie posługuje się sformułowaniem "w szczególności", który uprawniałby organ administracji do wprowadzenia zakazów, wykraczających poza katalog określony w art. 17 ust. 1 ustawy. Powyższe skutkuje dokonaniem przez organ administracji błędnej wykładni cytowanego przepisu. Organ administracji w sposób wadliwy uznał, że katalog określony w art. 17 ust. 1 ustawy ma charakter otwarty, co skutkowało wprowadzeniem zakazów nieznanych ustawie. Według strony skarżącej naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 ma charakter istotny i w konsekwencji doprowadziło do wprowadzenia zakazów określonych powyżej na zasadzie dowolności, bez stosownego upoważnienia ustawowego w tym przedmiocie co jednocześnie oznacza, że zostały one wprowadzone bez stosownej podstawy prawnej.

Na podstawie rozporządzenia nr 4 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 kwietnia 2007 r. w sprawie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego w § 3 na podstawie upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wyznaczono stosowne zakazy na terenie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego. W zaskarżonym akcie uchwalono następujące zakazy: 3) zakaz lokalizacji nowych składowisk odpadów; 4) zakaz lokalizacji obiektów, w których mogłaby się odbywać utylizacja odpadów przemysłowych, gromadzenie substancji toksycznych, odpadów chemicznych lub wybuchowych. aJ

C *.

. Opisane zakazy wykraczają poza katalog określony w art. 17 ust. 1 ustawy. Jednocześnie opisane zakazy w zakresie punktu 3 i 4 wykraczają poza katalog określony w rozporządzeniu nr 4 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 kwietnia 2007 r. W aktualnym stanie prawnym, zaskarżony akt oraz rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego mają charakter wewnętrznie sprzeczny i zaskarżona uchwała bez stosownej podstawy prawnej rozszerza katalog określony w rozporządzeniu wojewody oraz w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy, co również stanowi istotne naruszenie przepisów. W obecnym stanie prawnym na terenie Województwa Dolnośląskiego funkcjonują dwa akty prawne, które w sposób różny określają zakazy na terenie Przemkowskiego Parka Krajobrazowego, co aktualizuje konieczność podniesienia przedstawionego zarzutu.

W myśl art. 20 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody, plan ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody oraz parku krajobrazowego sporządza się na okres 20 lat, z uwzględnieniem wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 38a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla obszaru województwa sporządza się, nie rzadziej niż raz na 20 lat, audyt krajobrazowy. Audyt krajobrazowy identyfikuje krajobrazy występujące na całym obszarze województwa, określa ich cechy charakterystyczne oraz dokonuje oceny ich wartości. Zdaniem strony skarżącej organ administracji zaniechał obowiązku uwzględnienia przy sporządzaniu planu ochrony dla parku krajobrazowego audytu krajobrazowego. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że tego rodzaju audyt nie został sporządzony. W sytuacji braku sporządzenia takiego audytu, organ administracji nie może uchwalić planu ochrony parku krajobrazowego, albowiem przepis art. 20 ust. 1 pkt 6 ustawy nakazuje sporządzenie zaskarżonego aktu z uwzględnieniem takiego audytu. Nie istnieje prawna możliwość sporządzenia takiego planu, bez istnienia w tym przedmiocie audytu o którym mowa w art. 20 ust. 1 pkt 6 ustawy. Błędne jest stanowisko organu, że do czasu opracowania audytu krajobrazowego istnieje prawna możliwość uchwalenia planu ochrony parku krajobrazowego. Taka teza byłaby słuszna, gdy ustawodawca w przepisie art. 20 ust. 1 pkt 6 ustawy, nie nakazywałby uwzględnienia zapisów tego audytu, przy sporządzaniu planu ochrony parku krajobrazowego. Zapisy audytu muszą więc zostać uwzględnione w treści planu ochrony parku krajobrazowego. Podnoszenie przez organ administracji, że oczekuje na sporządzenie takiego audytu jest już bezprzedmiotowe, albowiem zaskarżony akt wszedł w życie, zaś organ administracji przy jego sporządzeniu zaniechał obowiązku uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego. Jak już wskazano powyżej organ administracji powinien oczekiwać na sporządzenie takiego audytu. Przed jego wydaniem nie istniała prawna możliwości uchwalenia zaskarżonego aktu, co zdaniem stronny skarżącej stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem organ administracji nie spełnił wszystkich wymogów nałożonych przez ustawodawcę w art. 20 ust. 1 pkt 6 ustawy.

W myśl art. 20 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera określenie granic stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotnych dla zachowania walorów krajobrazowych parku krajobrazowego, wraz ze wskazaniem które z zakazów, wymienionych w art. 17 ust. la ustawy, obowiązują w danej strefie. Skarżący podnosi, że wbrew cytowanemu obowiązkowi, organ administracji nie spełnił wymogu ustawowego o którym mowa w przepisie art. 20 ust. 4 pkt 7, czym dopuścił się rażącego naruszenia tego przepisu. Organ administracji w uzasadnieniu uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXIX/937/l z dnia 22 grudnia 2016 r. wskazuje, że niespełnienie tego obowiązku wynika z nieopracowania audytu krajobrazowego. Jednak już wskazywano w uzasadnieniu dotyczącym powyższych zarzutów, ustawodawca nie uzależnia spełnienia obowiązku o którym mowa w przepisie art. 20 ust. 4 pkt 7 od opracowania tego rodzaju audytu. Organ administracji zobowiązany był do określenia granic stref. Jest to bezwzględny obowiązek ustawowy. Ponadto organ, pomimo niespełnienia tego nakazu, wyznaczył na terenie Gminy Przemków obszary zakazu zlokalizowania nowych obiektów budowlanych oznaczonych jako "BKIV - strefa przeciwdziałania fragmentacji terenów otwartych - tereny wyłączone z zabudowy". Takie uchybienie prowadzi do konieczności uchylenia w całości zaskarżonego aktu, w związku z istotnym naruszeniem analizowanego przepisu ustawowego.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zdaniem strony skarżącej naruszenia jakich dopuścił się organ uzasadniają stwierdzenie w całości nieważności tego aktu. Organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów, które nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych. Nie wykonał szeregu obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Organ administracji uzasadnił swoje stanowisko okolicznością nieopracowania audytu krajobrazowego, pomimo tego, że żaden przepis prawa nie zwalnia organu administracji od wykonania bezwzględnych obowiązków nałożonych przez ustawodawcę, w sytuacji nieopracowania audytu krajobrazowego. Istotne jest również, że co do zasady organ administracji nie kwestionuje zarzutów w sposób merytoryczny, a zamiast tego powołuje się na brak opracowania audytu krajobrazowego, co jest chybione i nie znajduje podstaw w analizowanych w niniejszej skardze zarzutach.

W końcowym fragmencie skargi skarżący uzasadnia swój interes prawny w jej wniesieniu.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz Sejmiku kosztów postępowania. Na uzasadnienie wskazano, że Sejmik Województwa w dniu 9 lutego 2017 r. podjął uchwałę XXXI/1013/17, w której uznał, iż skarga jest niezasadna z wnioskiem do Sądu o jej oddalenie.

Przed złożeniem skargi Burmistrz Przemkowa Jerzy Szczupak wezwał Sejmik Województwa do usunięcia naruszenia prawa polegającego podjęciu 25 maja 2016 r. uchwały nr XXII/669/16 w sprawie ustanowienia planu ochrony Przemkowskiego Parku Krajobrazowego podjętej z istotnym naruszeniem prawa i domagał się uchylenia tej uchwały. Rozpatrując wezwanie Sejmik Województwa podjął uchwałę nr XIX/937/16 nieuwzględniającą w całości wezwania Gminy Przemków. Podejmując uchwały w tej sprawie Sejmik Województwa ustalił, iż zarówno zarzuty wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszeń jak i skarga są nieuzasadnione zarówno z przyczyn formalnych jak i merytorycznych. Plan ochrony Przemkowskiego Parku Krajobrazowego ustanowiony został uchwałą nr XXII/669/16 z dnia 25 maja 2016 r. Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w sprawie ustanowienia planu ochrony Przemkowskiego Parku opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego poz. 2865 z dnia 15 czerwca 2016.

Skarga na Uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXII/669/16 w sprawie ustanowienia planu ochrony Przemkowskiego Parku Krajobrazowego, jest całkowicie bezpodstawna.

W odniesieniu do poszczególnych zarzutów skargi: zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt. 24a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku umieszcza się m.in. projekty planów ochrony form ochrony przyrody. Jednak aktualnie obowiązująca ustawa nie zawiera terminu, w jakim powinno nastąpić umieszczenie takiego projektu w wykazie, co jest ewidentną luką prawną. Taki termin (14 dni po wytworzeniu dokumentu lub przekazaniu go odpowiednim władzom publicznym) został dopiero wprowadzony nowelizacją ustawy z dnia 9 października 2015 r. i obowiązuje od 01.01.2017 r., co świadczy o tym, że do 01.01.2017 r. nie istniał termin, w jakim informacja o projekcie planu ochrony powinna zostać umieszczona w wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku. Jednak, aby zrealizować wskazanie zawarte w art. 21 ust. 2 pkt. 24a Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych zwrócił się do jednostki nadzorującej działalność DZPK, czyli do Wydziału Środowiska UMWD, który zgodnie z zakresem swoich kompetencji określonych w § 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a Zarządzenia nr 16/2015 Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu zadań Departamentu Obszarów Wiejskich i Zasobów Naturalnych jest jednostką w UMWD odpowiedzialną za prowadzenie publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku, o umieszczenie informacji o projekcie planu ochrony w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku. Informacja o projekcie planu ochrony została umieszczona w wykazie w grudniu 2016 r.

Całkowicie nieuzasadniony jest także zarzut wskazujący na obowiązek organu polegający na umieszczeniu projektu aktu w wykazie. Zgodnie z treścią przepisu istnieje obowiązek umieszczenia informacji o projekcie aktu nie zaś treści tego aktu. Nieprawidłowe jest również twierdzenie, że poprzez brak umieszczenia projektu planu ochrony w wykazie nie został zapewniony udział społeczeństwa przed przyjęciem tego dokumentu i powoływanie się w tym kontekście na art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko. W art. 33 i 39 tej ustawy wskazano bowiem dokładnie w jaki sposób należy zapewnić udział społeczeństwa poprzez informowanie o przystąpieniu do sporządzenia tego typu dokumentów oraz wyłożenie ich do publicznego wglądu, co w przypadku planu ochrony Przemkowskiego Parku Krajobrazowego zostało spełnione. Dodatkowo strona wskazuje, że Gmina Przemków mogła uczestniczyć na każdym etapie prac nad planem ochrony, gdyż była bezpośrednio listownie informowana o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu, bezpośrednio otrzymała również całą dokumentację planu ochrony, w tym projekt ustawy sejmiku ws. planu ochrony w celu zaopiniowania projektu. Po zebraniu informacji i wykonaniu wstępnej wersji przez wykonawcę projektu planu ochrony PPK został on wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 04.06.2014 r., do 24.06.2014 r., - zarówno w siedzibie DZPK Oddział Legnica - Przemków, jak i został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na głównej stronie internetowej. Ogłoszenie o tym wyłożeniu ukazało się także w Gazecie Wyborczej (zasięg dolnośląski) w dniu 05.06.2014 r., zaś w wydaniu elektronicznym - ogłoszenie ukazywało się jeszcze przez cały tydzień. Należy dodać, że w tym czasie nie wpłynęły żadne uwagi ze strony Urzędu Miejskiego w Przemkowie. Dodatkowo w dniu 20.08.2014 r. Rada Gminy Przemków otrzymała pismo o symbolu DZPK/WR/6639/1284/08/2014/ps z dnia 14.08.2014 przekazujące zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) wstępny projekt uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego ustanawiającej plan ochrony PPK celem zaopiniowania w ramach posiadanych kompetencji, w terminie przewidzianym prawem, który wynosił 30 dni. Termin zaopiniowania upłynął 18 września 2014. Do tego dnia nie wpłynęły żadne uwagi do jednostki opracowującej projekt planu. Należy w tym miejscu dodać, że uwagi do projektu planu ochrony od Gminy Przemków spłynęły po terminie, w związku z czym pozostały bez rozpatrzenia. W treści uwag było jedynie wskazanie, że w planie ochrony nie powinny znaleźć się inne zakazy niż w rozporządzeniu ws. parku. W maju 2014 r. miało miejsce spotkanie Urzędzie Gminy Przemków, na które zostali zaproszeni przez wykonawcę projektu planu przedstawiciele Gminy Przemków celem zaprezentowania i omówienia projektu planu ochrony (w ramach konsultacji społecznych) - pismo TU-K-177-2014-0322. Na tym spotkaniu wykonawca przekazał obecnym przedstawicielom również materiały do analizy (w tym mapę planowanych działań ochronnych). Władze gminy miały zatem możliwość zapoznania się nie tylko z danymi informacyjnymi o projekcie, jakie znajdują się w wykazie, ale także z całą zawartością dokumentacji projektu planu ochrony. Brak informacji o planie ochrony w wykazie nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że władze i mieszkańcy gminy nie mogły zapoznać się z projektem planu ochrony. Ponadto należy zaznaczyć, że brak umieszczenia danych w wykazie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co potwierdza m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lipca 2013 r. (sygn. II SA/Sz 433/13), gdzie wskazano, że: "z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że na organie ciąży obowiązek zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 21 ust, 1 pkt 9, albowiem realizacja tego obowiązku związana jest z szeroko pojętym, mocno akcentowanym w tej ustawie, informowaniem społeczeństwa o podejmowanych działaniach z zakresu ochrony środowiska. Niezamieszczenie informacji o wniosku, wbrew obowiązkowi ustawowemu niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, jednakże - zdaniem Sądu - naruszenie to nie ma postaci naruszenia kwalifikowanego, które miałoby wpływ na legalność całego postępowania zainicjowanego tym wnioskiem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (por. Łaszczyca, Martysz, Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II Lex 2010). Naruszenie przepisu o obowiązku informowania o złożonym wniosku nie należy do tej kategorii naruszeń prawa, którym należałoby przypisać szczególnie duży ciężar gatunkowy ze względu na wpływ tego naruszenia na cały proces decyzyjny."

Zgodnie z aktualnie obowiązującą ustawą o ochronie przyrody projekt planu ochrony wymaga zaopiniowania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Całkowicie niezgodnie ze stanem prawnym złożony jest zarzut o istnieniu obowiązku uzgodnienia projektu planu ochrony od 2009 r. Bezpodstawnym jest zarzut braku wykonania obowiązku wynikającego z art. 19 ust.6b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody, posiadania opinii projektu planu ochrony przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków podczas prowadzenia procedury tworzenia projektu planu. Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w świetle faktu, iż gmina Przemków tak jak wszystkie pozostałe gminy otrzymała gotowy projekt planu ochrony Przemkowskiego Parku Krajobrazowego do zaopiniowania już po wcześniejszym końcowym uzgodnieniu go przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Miało to miejsce pierwszy raz w dniu 14.08.2014 roku a drugi raz w dniu 16.06.2015 roku. Przepis o obowiązku uzyskania opinii od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wszedł w życie od dnia 11 września 2015, czyli znacznie później, po dacie zakończenia prac nad projektem planu ochrony, po dokonaniu wszelkich końcowych uzgodnień i uzyskania niezbędnych opinii. Wykonawca planu ochrony wykonał wszelkie wymagane według stanu prawnego na ten dzień czynności. Przepis art. 19 ust. 6b w brzmieniu nakładającym obowiązek uzgodnienia przez konserwatora zabytków został wprowadzony do ustawy o ochronie przyrody poprzez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, poprzez dodanie konserwatora zabytków. Opinia konserwatora zabytków jest więc nowym wymaganiem, które zostało wprowadzone na mocy ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narządzi ochrony krajobrazu, która zaczęła obowiązywać od dnia 11.09.2015 r. Przed tym terminem projekt planu ochrony parku nie musiał być opiniowany bezpośrednio z koniecznością opracowania audytu krajobrazowego przez urzędy marszałkowskie, którego wyniki powinien uwzględniać plan ochrony. Ponieważ taki audyt jeszcze nie został opracowany plan ochrony nie zawiera jego wyników. Należy podkreślić także, że w momencie wejścia w życie zapisów dotyczących opinii konserwatora projekt planu ochrony był już po etapach wyłożenia do publicznego wglądu (w dniach 04.06. - 24.06.2015 r.), opiniowania przez władze gmin, w tym gminę Przemków oraz po ostatecznym uzgodnieniu projektu planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Należy jeszcze podkreślić, że ustawa mówi jedynie o opinii konserwatora, która i tak nie musiałaby zmienić treści planu ochrony, w związku z tym jej brak, nawet jeśli byłaby wymagana, nie stanowiłby istotnego naruszenia prawa. Sejmik Województwa Dolnośląskiego nie ma obowiązku uzgadniania projektu uchwały z konserwatorem zabytków lecz uzyskania wyłącznie opinii konserwatora zabytków.

Bezpodstawny jest zarzut dotyczący wprowadzenia w Planie ochrony Parku Krajobrazowego jakichkolwiek zakazów. Akt ten nie zawiera żadnych zakazów, opracowany jest zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12.05.2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody. Przytoczona treść § 18 i 19 planu ochrony nie istnieje. W dokumencie planu ochrony czyli także w przytoczonym w skardze § 18 i 19 nie ma ani razu użytego słowa zakaz. Skarżący całkowicie mylnie interpretuje zapisy planu ochrony, myląc czynności do jakich jest zobowiązany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska wykonawca planu, określając je jako wprowadzenie nowych zakazów innych niż w rozporządzeniu o utworzeniu parku i stwierdzając, iż są one niezgodne z wykazem możliwych do zastosowania zakazów zawartych w ustawie o ochronie przyrody. Przepisy te obowiązujące już od 2005 roku i na podstawie których powstały wszystkie plany ochrony parków krajobrazowych, jednoznacznie i literalnie wyznaczają zakres prac na potrzeby sporządzenia projektu planu ochrony w parku. Wykonawca jest wręcz zobowiązany do określenia w planie ochrony zakresu ustaleń obligujących gminy do przestrzegania. Zgodnie z przyjętą praktyką i sztuką wykonywania planów ochrony powszechnie w tych dokumentach określa się te ustalenia w formie pisemnej jak też i w formie map cyfrowych różnego rodzaju strefy zawierające różne ograniczenia w tym zabudowy.

Treść planu ochrony parku krajobrazowego wynika z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Plan ten ma: 1) określać cele ochrony przyrody i uwarunkowania ich realizacji, 2) identyfikować zagrożenia wskazując jednocześnie sposoby ich eliminacji lub przynajmniej ograniczania, 3) wskazywać obszary realizacji działań ochronnych i określać zakres prac związanych z ochroną przyrody i kształtowaniem krajobrazu, 4) wskazywać obszary udostępniane dla gospodarowania i na inne cele (np. naukowe, edukacyjne) ze wskazaniem sposobów korzystania z tych obszarów, 5) zawierać ustalenia do innych dokumentów planistycznych, a to: studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw, planów zagospodarowania przestrzennego wód morskich.

Skoro plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia dla innych planów, to po prostu oznacza to, że wskazuje wiążące dyrektywy, które te inne plany powinny respektować, uwzględnianie zasad ochrony przyrody i krajobrazu w miejscowych planach powinna przebiegać w oparciu o trzy wyraźne podstawy prawne: pierwsza to wzmiankowany wyżej przepis art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody (nakazujący respektować ustalenia planu ochrony w miejscowym planie); druga to przepis art. 72 ust. 1 pkt ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiący, iż w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska poprzez zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska; trzecia to przepis art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, nakazujący w miejscowym planie oraz w decyzji o warunkach zabudowy uwzględniać ograniczenia wynikające z ustanowienia parku krajobrazowego. Jest to opinia prof. Wojciecha Radeckiego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r. (sygn. II OSK 2035/09), orzekł, że w planie ochrony nie można wprowadzać zakazów określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, które mogą być wprowadzone jedynie w rozporządzeniu ws. parku krajobrazowego. Zakazy zawarte w rozporządzeniu powszechnie obowiązują i powodują bezpośrednie skutki prawne dla obywateli. Dalej sąd stwierdził, że art. 17 ust. 1 nie może być podstawą do wprowadzania w planie ochrony nowych zakazów, ale tylko takich, które wywierają bezpośrednie skutki prawne. Świadczy o tym inny fragment tego samego wyroku, gdzie sąd stwierdził, że "Podzielić należy stanowisko Sądu, że zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, określone w pkt. 6, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy." W tym momencie należy przypomnieć, że wszystkie wymienione w piśmie nazwane jako zakazy i nakazy, w tym wyłączenia spod zabudowy zawarte są w rozdziale z ustaleniami do studiów uwarunkowań i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zakres tych ustaleń jest ściśle określony w § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody. Wykonawca planu zgodnie z § 17 tego rozporządzenia wręcz musi określić w rozdziale projektu planu zawierającym "zakres ustaleń do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, przestrzennego województw oraz eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych, o których mowa w art.20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody zapisy wynikające z potrzeb ochrony przyrody i walorów krajobrazowych. Zawarto tam informację, że "zakres ustaleń do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczących eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (...) obejmuje w szczególności: 1) zachowanie ekosystemów cennych pod względem przyrodniczym, w szczególności bagiennych, oczek wodnych i starorzeczy; 2) utrzymanie korytarzy ekologicznych w parku krajobrazowym oraz łączących park krajobrazowy z otoczeniem; w tym kształtowanie obiektów infrastruktury w sposób umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów;

3) stosunki wodne, w tym gospodarowanie wodami i ochronę przeciwpowodziową; 4) gospodarkę odpadami; 5) gospodarkę rolną, leśną i rybacką, w tym w zależności od potrzeb: a) kierunki i zasady kształtowania przestrzeni produkcyjnej, b) wskazanie obszarów, które powinny być zalesione oraz obszarów wyłączonych z zalesiania; 6) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczanie ich użytkowania, w tym w zależności od potrzeb: a) wyłączenie terenów spod zabudowy lub ograniczenia funkcji, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, b) ograniczanie lokalizacji infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, c) ograniczanie lokalizacji infrastruktury turystycznej, edukacyjnej i rekreacyjnej, d) wskazanie zasad ochrony cech zabudowy charakterystycznych dla danego obszaru, e) tworzenie i kształtowanie terenów zieleni i zadrzewień, f) wskazanie obszarów dopuszczalnej koncentracji osadnictwa i wydobycia kopalin.

Umieszczony w projekcie planu zapis ograniczający lokalizacje farm wiatrowych na terenie parku wynika bezpośrednio z przyjętej przez Województwo Dolnośląskie strategii rozwoju energetyki wiatrowej gdzie jednoznacznie zapisano, iż nie należy dopuścić do lokalizacji wiatraków na żadnym z terenów chronionych, a więc i na terenie parku krajobrazowego. Kolejnym aktem prawnym powszechnie obowiązującym, jaki świadczy o możliwości umieszczana zakazów, jako jedno z ustaleń do studiów uwarunkowań i planów miejscowych, w planie ochrony jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 4 ust. 3 lit. b wskazano, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów i parków krajobrazowych, a także innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.

Interpretacja przepisów dotyczących wpływu planu ochrony na planowanie przestrzenne zawarta w artykule prof. W. Radeckiego i dr A. Habudy (Radecki W., Habuda A., 2013, Wpływ planów ochrony parków krajobrazowych na planowanie przestrzenne w gminie, [w:] Krajewski P., Śnigucki P., 2013, Istniejące i potencjalne zagrożenia funkcjonowania parków krajobrazowych w Polsce, wyd. DZPK, s. 5-18) zawiera potwierdzenie konieczności uwzględniania ustaleń do studiów i planów. Według wymienionej interpretacji "skoro plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia dla innych planów, to po prostu oznacza to, że wskazuje wiążące dyrektywy, które te inne plany powinny respektować. W tym sensie, że w tych innych planach należy uwzględnić to, co zawarto w planie ochrony parku krajobrazowego. Słowo "ustalenia" w języku polskim ma jasną treść: "ustalić" to szczegółowo coś określić, rozstrzygnąć, zdecydować, zaś ustalenia to decyzje, wskazówki, dyrektywy, wytyczne. Po drugie, zdaniem organu, trzeba zaakcentować, iż plan ochrony może niejako modyfikować reżim prawny parku krajobrazowego. Wiadomo, że reżim ten wyznaczony jest przez system zakazów dobranych przez organ ustanawiający park krajobrazowy (sejmik województwa) spośród możliwości stworzonych przez art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zakazy dla danego parku krajobrazowego nie dotyczą wykonywania zadań wynikających z planu ochrony (art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Innymi słowy unormowania planu ochrony uzyskują pierwszeństwo przed normami wynikającymi z uchwały sejmiku powołującej park krajobrazowy i określającej jego reżim prawny. W tym sensie plan ochrony może modyfikować reżim prawny parku krajobrazowego. Chociaż właściwiej byłoby określić to w ten sposób, iż reżim prawny parku krajobrazowego określony jest wspólnie przez uchwałę sejmiku, jak i plan ochrony, ustanawiany także w drodze uchwały sejmiku wojewódzkiego."

Zarzuty dotyczące braku audytu krajobrazowego są nieuzasadnione. Audyt krajobrazowy, który nie został jeszcze opracowany i na którego opracowanie zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jeszcze ok. 2 lata. Ustawa o ochronie przyrody nie wskazuje, że do czasu opracowania audytu krajobrazowego należy wstrzymać prace nad planami ochrony. Takie stanowisko zostało potwierdzone m.in. w piśmie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 18.01.2016 r. (nr DZP- wo.605.3.2016.MO) przesłane do wszystkich marszałków województw, dyrektorów parków krajobrazowych i regionalnych dyrektorów ochrony środowiska z całego kraju. Na terenie Parku nie mogły zatem zostać wyznaczone strefy ochrony krajobrazu w rozumieniu zapisów dotyczących wprowadzenia audytu, ponieważ nie ma w tej chwili uchwalonego audytu krajobrazowego. Należy w tym miejscu dodać, że zakazy zawarte w strefach ochrony krajobrazu mają stanowić akt prawa miejscowego i wywoływać tym samym skutki prawne dla obywateli, w przeciwieństwie do wskazywanej przez skarżącego strefy BKIV. Wskazuje ona tereny wyłączone z zabudowy jako jedno z ustaleń do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które skierowane są do organów uchwalających te plany. Wyłączenie terenów z zabudowy spowoduje skutki prawne dla obywateli dopiero w momencie zmiany mpzp i umieszczenia przez radą gminy tego zakazu w treści zmienianego aktu prawa miejscowego.

W toku postępowania do sprawy przystąpiła Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu, która tak na rozprawie, jak i w piśmie procesowym poparła skargę Gminy Przemków i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podniosła, że skarżona uchwała rażąco narusza art. 19 ust. 2b ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie i opracowanie planu ochrony przyrody parku bez uwzględnienia opinii projektu planu przez właściwego konserwatora zabytków. Jak podniosła fakt, że projekt uchwały znajdował się w czasie uchwalenia przepisu nakazującego opiniowanie w fazie zakończenia uzgodnień z radami gmin nie zwalniał sejmiku z wykonania obowiązku. Jeśli chodzi o zarzut nieujęcia projektu aktu w publicznym wykazie wprawdzie stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 24 lit.a w zw. z art. 30 ustawy o dostępie do informacji o środowisku, ale nie jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem akta sprawy wskazują, że projekt uchwały był podany do publicznej wiadomości. Niezasadny zdaniem Prokuratury jest zarzut p. 5 skargi, bowiem katalog sytuowania obiektów parku jest szerszy w rozporządzeniu w sprawie parku z 2007 r., niż w kontrolowanej uchwale. W piśmie wskazuje się także na wątpliwości w zakresie zakazu lokalizacji na terenie parku farm wiatrowych, bowiem ustawa o inwestycjach w zakresie farm wiatrowych weszła w życie z dniem 16 lipca tj. po uchwaleniu kontrolowanego aktu.

W toku postępowania pełnomocnik strony skarżącej złożył także do akt pismo gmin , na terenie których obowiązuje Przemkowski Park Krajobrazowy, podzielające argumentację skargi.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Podstawę prawną skargi wywiedzionej przez skarżącego stanowi przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U.2017.2096 t.j.), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkiem skutecznego złożenia skargi jest: po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, która musi być sprawą z zakresu administracji publicznej; po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa; po trzecie - zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. i po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała (konkretny przepis prawa miejscowego) narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie. Wyjaśnić trzeba, że sąd nie bada merytorycznie treści kwestionowanej uchwały, jeżeli strona skarżąca nie wykaże skutecznie naruszenia swego interesu prawnego zapisami aktu prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie istotne jest dalej, że do sprawy, po stronie skarżącej, przystąpiła Prokurator, która poparła skargę w całości, a możliwość zaskarżenia uchwały organu samorządu województwa przez Urząd Prokuratorski daje art. 8 ppsa. Stosownie do treści § 1 wskazanego przepisu Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. W tym miejscu dodać jeszcze można, że utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że termin określony w art. 53 § 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do treści art. 82. ust.1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Dalej trzeba powiedzieć, że art. 83 ust. 1 u. s. w. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.2. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Dalej trzeba powiedzieć, że w przekonaniu sądu zaskarżona uchwała, będąc w zakresie objętym art. 20 ust. 4a aktem prawa miejscowego, dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 90 i art. 89 u.s.w. na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba dodać, że stosownie do treści art. 19 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody (t. j. Dz.U.2016.2134 z dnia 2016.12.23) plan ochrony parku krajobrazowego to uchwała sejmiku województwa, który sporządza się i realizuje dla parku krajobrazowego. Uchwała ta planuje sposoby ochrony przyrody na terenie objętym parkiem krajobrazowym. Akt ten zawiera: cele ochrony przyrody oraz przyrodnicze, społeczne i gospodarcze uwarunkowania ich realizacji; identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków; wskazanie obszarów realizacji działań ochronnych; określenie zakresu prac związanych z ochroną przyrody i kształtowaniem krajobrazu; wskazanie obszarów udostępnianych dla celów naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, amatorskiego połowu ryb i dla innych form gospodarowania oraz określenie sposobów korzystania z tych obszarów; ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych.

Należy zgodzić się z zarzutami strony skarżącej, że uchwalając zakwestionowany akt Sejmik Województwa Dolnośląskiego dopuścił się szeregu naruszeń prawa, z tym że nie wszystkie z nich mają charakter istotnych, natomiast trzeba wskazać, że nawet jedno istotne naruszenie (o którym mowa niżej) musi doprowadzić do eliminacji tego aktu z obrotu prawnego.

Omawiając zarzuty skargi należy przede wszystkim wskazać, że stosownie do treści art. 38a ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U.2017.1073) który wszedł w życie 11 września 2015 r. dla obszaru województwa sporządza się, nie rzadziej niż raz na 20 lat, audyt krajobrazowy.

Natomiast zgodnie z art. 20 ustawy o ochronie przyrody, plan ochrony dla (...) parku krajobrazowego sporządza się na okres 20 lat, z uwzględnieniem szeregu elementów, w tym 1) charakterystyki i oceny stanu przyrody ;2) identyfikacji i oceny istniejących oraz potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych; 3) charakterystyki i oceny uwarunkowań społecznych i gospodarczych; 4) analizy skuteczności dotychczasowych sposobów ochrony; 5) charakterystyki i oceny stanu zagospodarowania przestrzennego; 6) wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z akt sprawy i co jest niesporne, uchwalając oceniany akt organ samorządu województwa nie zastosował się do przytoczonego, ustawowego obowiązku. Już ta tylko okoliczność musi doprowadzić do eliminacji skarżonego aktu z obrotu prawnego. Jak pisze autor odpowiedzi na skargę (k. 25 akt sądowych) ponieważ audyt krajobrazowy nie został jeszcze opracowany przez urząd marszałkowski, plan ochrony nie zawiera jego wyników. Jak wskazuje strona przeciwna, ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U.2015.774), która weszła w życie w dniu 11 września 2015 r. określił, że sejmiki poszczególnych województw uchwalą audyty krajobrazowe w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Stąd, zdaniem sejmiku, wobec braku upływu ustawowego terminu z jednej strony i koniecznością kończenia prac nad uchwałą z drugiej, nie było możliwości wzięcia pod uwagę wyników audytu, którego nie było. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Zdaniem sądu ustawodawca, wprowadzając w przytoczonym przepisie (art. 20 u.o.o.p.) wymóg uwzględnienia audytu w uchwałach podjętych w sprawie form ochrony parku krajobrazowego, nie zwolnił z niego planów będących w opracowaniu. W konsekwencji brak takiego "wyłączenia" w ustawie nie daje organowi samorządu województwa uprawnienia do rezygnacji z tego normatywnego obowiązku. Inaczej mówiąc, w obowiązującym stanie prawnym istnieje konieczność poprzedzenia uchwały dotyczącej form ochrony parku krajobrazowego przeprowadzeniem audytu krajobrazowego, a następnie uwzględnienie jego wyników w uchwalanym akcie. Na poparcie przedstawionej tezy można jeszcze dodać, że art.12 ust. 3 ustawy zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro zatem ustawodawca dostrzegł problem i określił brak wpływu znowelizowanej ustawy na plany zagospodarowania przestrzennego (obowiązujące i w trakcie opracowywania), to należy uznać, że celowo nie odniósł tego do planów ochrony parków krajobrazowych.

Trzeba bowiem pamiętać, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zatem skoro ustawodawca nałożył na organ obowiązek uwzględnienia audytu krajobrazowego w planie ochrony parku, to ani etap uchwalania, w jakim znajduje się konkretny projekt uchwały, ani ustawowa możliwość dłuższego w czasie opracowywania audytu, nie mogą zwolnić organu z wykonania normatywnego obowiązku.

Dotychczasowe argumenty mają pełne zastosowanie do pominięcia także przez sejmik w toku procedowania, uzyskania opinii o projektowanym akcie przez konserwatora zabytków. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że opinia nie jest dla organu wiążąca, ale nie zmienia to faktu, że taki dokument musi znajdować się w aktach sprawy i że jest to naruszenie (zdaniem sądu) o charakterze istotnym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 lutego 1999 r. (OPK 14/98) "najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji (tu uchwały), do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii, nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa". Dodać jeszcze można, że wymóg ten obowiązuje od sierpnia 2015 r., zatem w tym zakresie nie sposób przyjąć argumentów o braku możliwości wykonania tego obowiązku przez autora uchwały. Należy się również zgodzić z odpowiedzią na skargę, że 17 września 2012 r., w zw. z poinformowaniem o możliwości złożenia wniosków do sporządzanego planu ochrony dla Przemkowskiego Parku Krajobrazowego Kierownik Delegatury Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu wniósł szereg uwag, jednakże złożenie uwag nie może być uznane za równoważne z opinią, o jakiej mowa we wskazanym przepisie. Ustawodawca nakazując opiniowanie projektu niewątpliwie miał na uwadze konieczność dostatecznej opieki nad zabytkami podlegającymi ochronie, na terenie objętym uchwałą. Mając zaś na względzie charakter prawny opinii, wskazany w przytoczonej uchwale NSA godzi się dodać, że doradztwo wyspecjalizowanego organu w procedurze uchwalania aktu może być bardzo cenne dla ustanowienia prawidłowej ochrony zabytków na terenie parku.

Zdaniem sądu za nieistotne naruszenie prawa, niedające samodzielnej podstawy do eliminacji kwestionowanego aktu z obrotu prawnego należy uznać nieumieszczenie projektu planu ochrony w publicznym wykazie. Nie podziela sąd poglądu organu, że czynność ta (co do zasady) może być wykonana po podjęciu uchwały, bo przecież ustawodawca mówi o projekcie uchwały, a nie akcie już uchwalonym. Nie mniej stwierdzona w tym postępowaniu możliwość zapoznania się z projektem aktu przez społeczeństwo w inny sposób, spowodowała, że sam brak umieszczenia projektu w publicznym wykazie nie może być uznane za uchybienie o charakterze istotnym.

Następnie trzeba wskazać, że w rozdziale 3 złącznika nr 1 do uchwały, zatytułowanym "Obszary realizacji działań ochronnych" w § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d uchwalono: BKIV strefa przeciwdziałania fragmentacji terenów otwartych – tereny wyłączone z zabudowy.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że stosownie do treści art. 17 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody ustawodawca wprowadza w parku krajobrazowym, w strefach, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7, (między innymi) zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych dla terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; zaś dla terenów nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zakazy: lokalizowania nowych obiektów budowlanych, lokalizowania nowych obiektów budowlanych odbiegających od lokalnej formy architektonicznej, lokalizowania nowych obiektów budowlanych o wysokości przekraczającej 2 kondygnacje lub 7 m. Natomiast art. 20 w ust. 4 określa, że plan ochrony parku krajobrazowego zawiera (między innymi) określenie granic stref ochrony krajobrazów (...) zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (....) wraz ze wskazaniem które z zakazów, wymienionych w art. 17 ust. 1a, obowiązują w danej strefie. Zdaniem sądu, prawidłowa interpretacja cytowanego unormowania prowadzi do wniosku, że wymienione enumeratywnie zakazy mogą być wprowadzone na poszczególnych terenach (w niektórych strefach ochrony krajobrazu) objętych parkiem krajobrazowym, jednakże wtedy, gdy owe strefy zostaną wyznaczone właśnie w ramach audytu krajobrazowego. Dlatego należy się zgodzić ze stroną skarżącą, że za niezgodny z prawem należy także uznać zapis § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d (BKIV strefa przeciwdziałania fragmentacji terenów otwartych – tereny wyłączone z zabudowy). Inaczej mówiąc, aby wprowadzić obostrzenia/zakazy wymienione w art. 17 ust. 1a, należy najpierw opracować audyt krajobrazowy, a dopiero na jego podstawie określić strefy granic stref ochrony krajobrazów ze wskazaniem zakazów obowiązujących w danej strefie. Jak wskazuje lektura uchwały, organ wprowadził do niej strefy pomimo braku audytu, a to prowadzi do wniosku, że strefy zostały przez organ wyznaczone w sposób dowolny, niezgodny z zasadami określonymi przez ustawowe przepisy o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Nie chodzi przy tym o użycie samego pojęcia strefy, ale strefę ze wskazaniem które z zakazów, wymienionych w art. 17 ust. 1a, obowiązują w danej strefie. Trzeba także pamiętać, że stosownie do treści art. 20 ust. 4a ustawy plan ochrony dla parku krajobrazowego, w części dotyczącej określenia granic stref, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7, jest aktem prawa miejscowego. Zatem obowiązuje na obszarze działania organu, który go wydał.

Zasadny, zdaniem sądu, jest także zarzut wprowadzenia zakazu w § 12 skarżonego aktu. Wskazany paragraf dotyczy zaleceń zakresów prac związanych z ochroną przyrody na obszarze parku. W p. 4 tego paragrafu napisano, że w strefie BKIV – strefa przeciwdziałania fragmentacji trenów otwartych – tereny wyłączone z zabudowy- należy wyłączyć z zabudowy tereny wymienione w kolejnych podpunktach. Podobna sytuacja dotyczy rozdziału 6 załącznika do uchwały w zakresie §§ 18 i 19. Zdaniem sądu, wbrew twierdzeniom strony przeciwnej, użyte w uchwale sformułowania "należy wyłączyć z zabudowy", "nie dopuszcza się lokalizacji" stanowią w istocie zakazy, bowiem nie sposób inaczej odczytać użytych i przytoczonych sformułowań. Zdaniem sądu, ma rację strona skarżąca, że uchwała podjęta przez sejmik województwa zakresie planu ochrony przyrody parku krajobrazowego nie może wprowadzać innych, niż określone w art. 17 ustawy zakazów, zatem w braku podstawy prawnej organ nie mógł wprowadzić zakazu farm wiatrowych, nowych składowisk odpadów, czy obiektów z utylizacją odpadów.

Reasumując, wobec przystąpienia do postępowania Urzędu Prokuratorskiego i nieograniczenia sądu zakresem interesu strony skarżącej, na zasadzie art. 147 § 1 zd. 1 i 2 ppsa orzekł jak na wstępie. Zdaniem sądu, jako stanowiące akt prawa miejscowego unormowania zawarte w § 4 ust. 3d, § 11 ust. 3 p. 5 § 18 ust. 1 p. 1-4, § 19 ust. 2 p. 1-5, § 19 ust. 4 p. 9, § 20 ust. 1 podlegały stwierdzeniu nieważności, zaś w pozostałym zakresie należało stwierdzić niezgodność z prawem kontrolowanej uchwały, wobec upływu roku od jej podjęcia (art. 83 u.s.w.).

Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa.