Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1503/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155, 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SAB/Lu 19/10 w sprawie ze skargi T. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SAB/Lu 19/10, po rozpatrzeniu skargi T. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

T. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie rozpatrzenia jej skargi z dnia [...] listopada 2009 r. dotyczącej zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], w przedmiocie udzielenia pomocy z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie zasiłku celowego w wysokości 200,00 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r., z przeznaczeniem na zakup żywności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, że akta sprawy Nr [...] dotyczące decyzji, której wzruszenia żąda skarżąca, znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie. Organ wyjaśnił, że po zapoznaniu się ze skargą pismem z dnia [...] lutego 2009 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, przed którym toczyło się postępowanie w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] (sygn. akt II SA/Lu 763/09), o wypożyczenie akt tej sprawy w związku z wnioskiem o zmianę powyższej decyzji w trybie art. 155 kpa. Następnie w dniu [...] grudnia 2009 r. Kolegium wydało postanowienie informujące, że sprawa będzie załatwiona w terminie 1 miesiąca od wpływu do organu akt sprawy nr [...] z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2010 r. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach m. in. dotyczących bezczynności organów administracji w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Z tego unormowania wynika, że skarga na bezczynność może dotyczyć działalności każdego organu administracji publicznej. Jednakże dla rozstrzygnięcia kwestii, czy dany organ administracji pozostaje w bezczynności czy też nie, należy uprzednio stwierdzić, czy miał on prawny obowiązek załatwienia danej sprawy administracyjnej. Tylko wówczas, gdy pomimo istnienia takiego obowiązku organ nie podjął wymaganych czynności koniecznych dla załatwienia danej sprawy bądź nie załatwił jej w terminach określonych przez prawo, można mówić o bezczynności. W przypadku skarg na bezczynność organów kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżane jako bezczynność nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. W tym zakresie kwestia bezczynności organu administracji publicznej zdeterminowana jest określoną w art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania, a także terminami załatwiania spraw określonymi w art. 35 kpa oraz instytucją zawiadamiania stron o przypadkach niezałatwienia spraw w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 października 2008 r., IV SAB/Wr 6/08, LEX nr 498298). W sprawie niniejszej skarżąca zarzuca bezczynność Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lublinie w przedmiocie rozpatrzenia jej skargi z dnia [...] listopada 2009 r. dotyczącej zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2009 r. Zdaniem Sądu I instancji organ ten powziął wszelkie niezbędne czynności w celu załatwienia sprawy. Fakt, że akta sprawy, której wzruszenia w trybie art. 155 kpa domaga się strona skarżąca, znajdują się Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie, uniemożliwia organowi administracji publicznej załatwienie sprawy niezwłocznie. Okoliczność powyższa oraz powzięcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności w ustaleniu terminu załatwienia sprawy i powiadomienie o tym strony przesądzają o działaniu organu zgodnie z przepisami prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że organ wskazał termin załatwienia sprawy w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009 r. (Nr [...], k. 6 akt adm.) w terminie miesiąca od wpływu do organu akt sprawy Nr [...] z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W tej sytuacji zdaniem Sądu orzekającego nie można zarzucić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie podjęło właściwych w sprawie działań i pozostało bezczynne. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził brak merytorycznych podstaw do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) i uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się bezczynności, skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła T. W. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 w związku z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

- nieuwzględnienie skargi i niezobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie do rozpatrzenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w określonym terminie pomimo rażącego naruszenia przez ten organ w niniejszej sprawie przepisów postępowania tj. art. 12, 35 i 36 kpa przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu, że w sytuacji, gdy akta sprawy, w której wydana została decyzja objęta wnioskiem skarżącej, znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie oraz gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wskazało postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. termin załatwienia sprawy, nie zachodzi bezczynność tego organu;

- nieuwzględnienie skargi i niezobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie do rozpatrzenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w określonym terminie pomimo rażącego naruszenia przez ten organ w niniejszej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, polegające na jego niezastosowaniu i niezawieszeniu postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej do czasu rozpoznania sprawy II SA/Lu 763/09 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Lublinie i zwrócenia akt sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżanego wyroku oddalającego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. o zmianę decyzji, zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wykonywanej z urzędu według norm przepisanych oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone w całości bądź części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, przy przyjęciu założenia, że nie mogło orzec nie dysponując aktami sprawy oraz że nie było w stanie ich pozyskać, powinno było zawiesić postępowanie do czasu rozpoznania sprawy oznaczonej sygn. akt II SA/Lu 763/09 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Nie budzi wątpliwości skarżącej kasacyjnie, że rozstrzygnięcie Sądu w tej sprawie miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej wniesionego w trybie art. 155 kpa. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie naruszyło art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie powinno było, w sytuacji gdy nie zawiesiło postępowania w przedmiocie wniosku o zmianę decyzji, niezwłocznie po jego wpłynięciu wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o wypożyczenie akt. Uczynienie tego dopiero po wniesieniu przez T. W. skargi (pismo SKO z dnia [...] lutego 2010 r.) było spóźnione, niewątpliwe stanowiło przejaw bezczynności tego organu oraz naruszało art. 12 i 35 kpa. Nadto skarżąca wskazała, że organ ten dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność podjął działania nakierowane na załatwienie sprawy. Wcześniej, na co jednoznacznie wskazuje postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r., zakładał bezczynne czekanie, aż zostaną zwrócone akta sprawy. Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dostrzegł zdaniem skarżącej, że organ naruszył art. 36 kpa. Skarżąca została wprawdzie zawiadomiona o niezałatwieniu sprawy w terminie, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało ją, że wniosek zostanie rozpoznany w terminie miesiąca od wpływu akt z Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tymczasem początek biegu nowego terminu nie może być uzależniony od zdarzenia przyszłego, którego data nastąpienia nie jest pewna (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 grudnia 2000 r., sygn. akt III SAB 75/00). Takie określenie terminu powoduje, że strona nie jest w stanie przewidzieć, kiedy zostanie rozpoznana jej sprawa. Działanie takie jest tym bardziej naganne na gruncie niniejszej sprawy, która dotyczy udzielenia pomocy z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Mając na uwadze przedmiot, którego dotyczyć miało rozstrzygnięcie, szybkość postępowania nabiera szczególnego, niespotykanego w innych sprawach znaczenia.

Wniosek o zwolnienie od opłaty skarżąca kasacyjnie uzasadniła faktem, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie są nietrafne. W sprawie niniejszej skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 w związku z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 12, 35, 36 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim wyjaśnić zatem należy, że przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania został sformułowany wadliwie. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast przepis art. 3 § 2 pkt 8 wskazuje jedynie zakres działania sądu administracyjnego, tj. sprawowanie kontroli działalności przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu tego nie naruszył, gdyż rozpoznawana sprawa należała do jego kognicji właśnie na podstawie tego przepisu. Błędnie także jako związany z tym przepisem powołano art. 1 tej ustawy, bowiem przepis ten zawiera jedynie określenie zakresu regulacji tej ustawy oraz definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej (sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie odrębnych ustaw). Rozpatrując zatem zgodnie z zakresem swojej kognicji skargę na bezczynność organu administracji publicznej (przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy) Sąd I instancji postąpił zgodnie z dyspozycją tego właśnie przepisu.

Ponadto wyjaśnić należy, że adresatem zarzutu naruszenia prawa procesowego może być tylko Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Trafnie więc podnosi się w orzecznictwie, że przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy rozumieć wyłącznie przepisy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. W ramach wskazanej podstawy skarżący musi zatem bezwzględnie powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, a nie same przepisy kpa. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje zasady postępowania przed organami administracji publicznej a nie procedury sądowej. Wskazane w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się zatem do postępowania Sądu I instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny działania organu administracji pod katem zachowania przepisów obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2004 r. sygn. akt I OSK 337/04 niepub.). Dlatego też za całkowicie wadliwy uznać należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania na skutek nieuwzględnienia skargi i niezobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie do rozpatrzenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w określonym terminie pomimo rażącego naruszenia przez ten organ w niniejszej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, polegające na jego niezastosowaniu i niezawieszeniu postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej do czasu rozpoznania sprawy II SA/Lu 763/09 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i zwrócenia akt sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd I instancji nie rozpatrywał bowiem skargi w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, lecz skargę na bezczynność. Oznacza to, że poza kognicją Sądu I instancji w sprawie o bezczynność organu pozostawały kwestie związane z możliwością (lub jej brakiem) zawieszenia kontrolowanego postępowania administracyjnego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji kwestii tej nie rozważał w wydanym orzeczeniu, a postawiony w skardze kasacyjnej w tym zakresie zarzut należy uznać za całkowicie bezzasadny.

Oznacza to, że przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany i wiąże Naczelny Sad Administracyjny.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 12, 35 i 36 kpa, wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W niniejszej sprawie niewątpliwie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, występując pismem z dnia [...] lutego 2010 r. do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych przesłanych wraz ze skargą T. W. na decyzję tego organu z dnia [...] października 2009 r. i zawiadamiając o tym skarżącą, podjęło czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2009 r. dotyczącego zmiany w trybie art. 155 kpa tejże właśnie decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2009 r. Podkreślić należy, że co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że sam brak akt sprawy, związany z przesłaniem ich do Sądu, nie jest przyczyną niezależną od organu w rozumieniu art. 35 § 5 kpa, uzasadniającą odliczenie czasu jej trwania od terminów przewidzianych w § 1-3 tego artykułu. W orzecznictwie przyjmuje się, że jest to przeszkoda usuwalna, albowiem w takiej sytuacji organ powinien wystąpić do Sądu z wnioskiem o czasowe wypożyczenie akt administracyjnych, w celu niezwłocznego rozpoznania sprawy lub też skopiowania tychże akt. Jak wynika z akt sprawy, takie właśnie działanie podjął organ. Sąd I instancji prawidłowo zatem w niniejszej sprawie uznał, że podjęte przez organ czynności uwalniają go od zarzutu zwłoki w rozpoznaniu wniosku skarżącej. To stanowisko Sądu I instancji nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej. Za niezasadny zatem uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dodatkowo podkreślić należy, że oddalając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę specyfikę rozpatrywanej sprawy. Sądowi jest z urzędu wiadomo, że skarżąca od wielu lat jest pod stałą opieką ośrodka pomocy społecznej i korzysta z różnych form pomocy państwa dla osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej. Skarżąca bardzo często korzysta z przysługującej jej drogi odwoławczej od orzeczeń, które uznaje za niekorzystne dla siebie, ze skargami do sądów administracyjnych obu instancji włącznie. Często w tym samym czasie jest ona inicjatorką wielu postępowań administracyjnych o różnorakim charakterze prawnym. Tylko w okresie od września 2009 r. do lipca 2010 r. ze skarg T. W. toczyło się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie aż 17 postępowań sądowych. Wszystkie złożone przez skarżącą skargi dotyczyły spraw z zakresu opieki społecznej, którą jest objęta. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł nie wziąć pod uwagę, że taka aktywność skarżącej nie pozostawała bez wpływu na problemy ze skompletowaniem akt administracyjnych sprawy, które napotkało w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 przywołanej ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 tej ustawy.