Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 186/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, 32-35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Dnia 2 czerwca 2015 r. decyzją nr [....] Prezydent Miasta K. , po ponownym rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z 6 marca 2007 roku, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę M.K. i G.K. oraz K.K. dla inwestycji "budowa drogi – ulicy [....] i murków oporowych na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] przy ulicy [....] w K.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania: Wniosek inwestorów wpłynął 6 marca 2007 r., a w dniu 8 czerwca 2007 r. została wydana decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, która decyzją Wojewody [....] z 13 sierpnia 2007 r. (znak sprawy: [....] ) została uchylona w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dnia 29 stycznia 2009 r. wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nr [....] (znak sprawy: [....] ), która decyzją Wojewody [....] z 9 kwietnia 2009 r. (znak sprawy: [....] ) została utrzymana w mocy. Wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1040/09) WSA w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [....] z dnia 9 kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 441/12 NSA oddalił skargę kasacyjną.

Prezydent Miasta K. decyzją z 20 listopada 2014 r. nr [....] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Decyzja ta uchylona decyzją Wojewody [....] z dnia 27 marca 2015 r. znak: [....] , który zwrócił uwagę na następujące uchybienia:

1. należy wyjaśnić intencję inwestorów dotyczącą podwójnego złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w zbieżnym zakresie wnioskiem z 6 marca 2007 r., a następnie wnioskiem z 30 grudnia 2013 r., tj. czy należy te wnioski rozpatrywać osobno, czy też wniosek z 30 grudnia należy uznać za uzupełnienie wniosku z 6 marca 2007 jako prośbę o podjęcie postępowania [....] z wniosku z 6 marca 2007 r. i rozpatrywać drugi złożony w trakcie postępowania wniosek do sprawy łącznie ze sprawą [....] należy wyjaśnić oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych wnioskiem, złożone przez podmioty ubiegające się o pozwolenie na budowę – złożone na druku określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 listopada 2004 r. wypełnione ściśle z treścią druku oświadczenia, z uwzględnieniem odnośników 1, 2, 3 i 4.

2. należy przedłożyć dokumenty w oryginale bądź w formie uwierzytelnionej kopii zgodnie z art. 76a kpa, potwierdzające wskazane w ww. oświadczeniu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W trakcie przeprowadzonego ponownie postępowania nałożono na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków, które należało wykonać zgodnie z decyzją Wojewody [....] z dnia 27 marca 2015 r.

Pismem z 20 maja 2015 r., uzupełnionym 26 maja 2015 r. w odpowiedzi na ww. postanowienie uzupełniono pierwotny wniosek m. in. przez wyjaśnienie, iż: wnioski z 6 marca 2007 r. oraz 30 grudnia 2013 r. należy rozpatrywać łącznie i stanowią one sprawę o sygnaturze [....] . Ponadto wyjaśniono, że w trakcie toczącego się postępowania w dniu 25 lutego 2015 r. złożono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to w oryginale znajduje się w aktach sprawy , a dokumenty w nim wskazane znajdują się w projekcie budowlanym. Wszystkie strony zgodnie z art. 10 § 1 kpa zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Prezydent Miasta K. decyzją nr [....] z dnia 2 czerwca 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę

Organ uznał, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego w obrębie, którego leżą objęte w projekcie nieruchomości oraz z wymaganiami ochrony środowiska. Stwierdził, że inwestorzy złożyli także ponownie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi; jest kompletny i zawiera wszelkie niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia jak i informacje dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz został sporządzony przez osoby uprawnione.

Organ wskazał, że w trakcie postępowania strony wniosły uwagi i zastrzeżenia: do protokołu z dnia [....] 2015 r. R.M. przedstawił dowody na, jego zdaniem, sprowadzenie katastrofy, przez zalanie budynków zlokalizowanych przy ul. [....] od nr [....] do [....] , wskutek budowy nowoprojektowanej ulicy. Podniósł, iż ukształtowanie terenu powoduje zalewanie wymienionych budynków przy dużej ilości opadów deszczowych i dołączenie dodatkowej zlewni w postaci nowoprojektowanej drogi pogorszy znacznie tę sytuację. Uznał, że proponowane rozwiązanie projektowe przez lokalizację studzienek ściekowych powoduje jedynie retencję wody, której usuwanie w żaden sposób nie jest realnie zapewnione. Jednocześnie podkreślił, iż ścieki mają charakter agresywny ze względu na lokalizację projektowanej inwestycji w strefie ochronnej cmentarza "[....] ".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z 25 maja 2015 r. inwestorzy podnieśli, iż R.M. złożył po raz kolejny te same uwagi do sprawy, które są nieuzasadnione i nie uwzględniają załączonych w projekcie obliczeń. Podkreślili, iż wielokrotnie składali wyjaśnienia do Wydziału Architektury na ww. zarzuty w pismach z dnia 7 października 2014 r., 14 listopada 2014 r. oraz do Wojewody [....] w dniu 16 stycznia 2015 r. Ponadto wyjaśnili, iż dla projektowanej drogi zaprojektowano nawierzchnię przepuszczalną, która umożliwia infiltrację wód deszczowych w dolne warstwy podbudowy przez co następuje większe jej przenikanie, a tym samym uchroni to grunt przed zwiększonym namakaniem. Studzienki ściekowe, jak wynika z obliczeń zawartych w projekcie, zatrzymują wody opadowe na 1,5 godz., będą opróżniane przez odpowiednie służby w razie konieczności i jest to czynność jak najbardziej realna. Zarzut zalewania budynków przy ul. [....]poprzez dołączenie dodatkowej zlewni mija się z prawda, ponieważ wybudowanie drogi zmniejszy powierzchnię zlewni, a zatem będzie miało pozytywny wpływ na stosunki wodne w tym rejonie, zatrzyma wody deszczowe i zmniejszy uciążliwości wynikające z ewentualnych opadów dla sąsiedztwa, nie ma zatem mowy o sprowadzeniu katastrofy budowlanej, ponieważ budowa drogi nie powoduje żadnego negatywnego wpływu na warunki środowiska, a wręcz przeciwnie wpłynie pozytywnie i zmniejszy uciążliwość dla sąsiedniej zabudowy. Zarzut dotyczący "agresywnych ścieków w strefie ochronnej cmentarza [....] inwestorzy uznali za niezrozumiały. Obowiązuje bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] i zgodnie z zawartą w nim planszą przeznaczeń, na której zaznaczona jest granica strefy ochronnej sanitarnej cmentarza odniesienia w projekcie do ww. strefy są prawidłowe. Zgodnie z zapisem § 10 pkt 3b planu ustalony został sposób odprowadzania ścieków z terenów objętych planem, określa on też problem spływu wód z powierzchni istniejącego cmentarza.

Prezydent Miasta K. stwierdził, że prowadząc postępowanie zazwyczaj ma do czynienia ze sprzecznymi interesami - praktycznie każda inwestycja powoduje utrudnienia i uciążliwości dla sąsiadów, co jednakże nie może ograniczać konstytucyjnego prawa właściciela nieruchomości do zabudowy terenu, którym dysponuje, w przypadku braku możliwości wskazania konkretnego przepisu prawa, który zostałby naruszony przez realizację przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ zauważył, że projektanci zgodnie z art. 12 pkt 7 Prawa budowlanego wykazali się podstawą do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, załączając stosowne wpisy do centralnego rejestru wraz z zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz, iż zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zagospodarowania nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Organ nie znalazł podstaw, po przeanalizowaniu materiału dowodowego do uznania, że realizacja planowanej inwestycji naruszy konkretne przepisy prawa, co oznacza, że organ I instancji nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. B.B. zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Pb, § 10 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, art. 7, art. 77, art. 138 § 1 i § 3 oraz art. 10 kpa oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Decyzją z dnia 17 grudnia 2015 r. znak: [....] Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K.

W uzasadnieniu organ podniósł, że wszelkie wymogi z art. 35 Prawa budowlanego (dalej: Pb) zostały spełnione, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało prawidłowo przedstawione i uwzględnia stanowisko WSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1040/09. Za niezasadny uznał zarzut dotyczący pominięcia w nazwie inwestycji budowy zjazdu, ponieważ jest budowany w miejscu aktualnego zjazdu. Organ nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym braku wskazania w projekcie budowlanym zakresu robót wykonanych na podstawie poprzednio wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została uchylona, podnosząc, że zakres wykonanych poprzednio robót wynika z dziennika budowy prowadzonego dla tej inwestycji, zgodnie z którym roboty zostały przerwane po wykonaniu pali, na których zostaną posadowione mury oporowe. W ocenie organu powoduje to, że brak jest potrzeby wskazania w projekcie faktu uprzedniego wykonania pali, ponieważ stanowią one jedynie część budowanych murów oporowych i nie mogą być traktowane oddzielnie w stosunku do pozostałych planowanych robót budowlanych. Organ za nieuzasadniony uznał zarzut sprzeczności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [....] w K. , twierdząc, że ustalenia planu zawierają nakaz odprowadzania wód opadowych do centralnego systemu kanalizacji, ale nie narzucają sposobu odprowadzania wód opadowych do centralnego systemu kanalizacji. W związku z tym organ uznał za prawidłowe rozwiązanie przyjęte w planie, polegające na zbieraniu wody opadowej na terenie inwestycji w studniach a następnie transportowanie ich "za pośrednictwem firmy zewnętrznej" do ww. systemu. W ocenie organu system odprowadzania wód opadowych nie jest wadliwy.

Postanowieniem z 26 stycznia 2016 r. Wojewoda [....] odmówił wstrzymania wykonania jego decyzji z dnia 17 grudnia 2015 r.

W skardze do WSA w Krakowie na decyzję Wojewody [....] B.B. zarzuciła naruszenie:

- art. 35 ust 1 pkt 1 Pb, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, pomimo jego sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [....] w K. , wskazując na nieprawidłowość sposobu odprowadzania ścieków w stosunku do sposobu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 10 pkt 2 planu odprowadzanie ścieków następować ma z całego obszaru do centralnego systemu kanalizacji miasta K. Z zapisu tego wynika, że istnieje obowiązek odprowadzania ścieków do sieci ogólnospławnej, co wyklucza możliwość gromadzenia ich w kolektorach i odpompowanie za pomocą beczkowozów. W planie umieszczono adnotację o istniejącym dużym ryzyku zalewania nieruchomości położonych przy ul. [....] przez wody opadowe spływające z terenów położonych powyżej. Stąd rozwiązanie w planie dotyczące sposobu odprowadzania ścieków zostało wprowadzone w powyższym kształcie i nie należy go modyfikować. Tymczasem rozwiązanie zawarte w kwestionowanym projekcie jest sprzeczne z wymogami miejscowego planu a argumentacja Wojewody [....] powinna zostać uznana w tym zakresie za nielogiczną, gdyż z jednej strony przyznał, że ustalenia planu zawierają nakaz odprowadzania ścieków do centralnego systemu kanalizacji, a następnie stwierdził, że wymóg ten jest spełniony także wtedy, gdy teren inwestycji nie jest połączony z systemem kanalizacji a wody opadowe są gromadzone w kolektorach i dalej odpompowywane za pomocą beczkowozów. Gromadzenie ścieków w kolektorach a odprowadzanie ich do systemu kanalizacji to dwie różne metody i nie można ich utożsamiać. Nie można stwierdzić, że odprowadzanie ścieków za pomocą beczkowozów jest równoznaczne z połączeniem studzienek bezodpływowych do miejskiego systemu kanalizacji. Ponadto skarżąca podniosła, że w miejscowym planie osiedla [....] w K. istnieje zapis, iż "wszystkie przedsięwzięcia związane z użytkowaniem przestrzeni osiedla [....] stojące w sprzeczności lub mogące naruszyć cechy wymienione powyżej należy uznać za niezgodne z planem". W szczególności dotyczy to m. in. inwestycji "powodujących uciążliwość sąsiedztwa". W ocenie strony nie ulega wątpliwości, że inwestycja ta powodować będzie poważne uciążliwości dla sąsiednich terenów związane przede wszystkim z zalewaniem terenów sąsiednich. Wbrew stanowisku organu, wykonanie projektowanej inwestycji spowoduje zwiększenie spływu wody, wynikające z przewidzianego utwardzenia gruntu, które ograniczy wchłanialność wody przez grunt, oraz przyspieszy spływ wody z terenów położonych powyżej. Przyjęty w projekcie sposób odprowadzania wód opadowych jest rozwiązaniem prowizorycznym i nawet przy niskich opadach nie sprawdzi się w rzeczywistości, co potwierdza "Opinia dotycząca możliwości wykonania inwestycji pod nazwą: Budowa drogi ul. [....] i murków oporowych na działkach nr nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] przy ul. [....] w K. , wobec obowiązujących przepisów prawa" autorstwa prof. dr hab. inż. Z.J. oraz mgr inż. arch. M.S. . Opinia ta wskazuję, że w opracowaniach projektowych brakuje szczegółowych wyliczeń hydrologicznych, niezbędnych przy projektowaniu takiej inwestycji. Ponadto szczególne warunki, tj., duża powierzchnia zlewni, duże nachylenia terenu, trawersowanie zbocza przez projektowaną drogę zgodnie ze spadkiem terenu nie zostały wzięte pod uwagę przy projektowaniu spornej inwestycji. Projektowana opinia zakłada, że przy tak dużym nachyleniu terenu nie jest możliwe zapewnienie skutecznego odwodnienia drogi poprzez zagospodarowanie wód opadowych w studzienkach bezodpływowych na terenie inwestycji, co za tym idzie inwestycja nie gwarantuje ochrony nieruchomości położonej poniżej projektowanej drogi przed zalewaniem przez wody opadowe spływające z terenu inwestora. Co więcej, w świetle ustaleń opinii, przyjęte rozwiązania projektowe nie są zgodne z warunkami określonymi przez ZIKiT w piśmie z dnia 1 października 2013 r., które nakazuje zagospodarowanie wód opadowych na terenie nieruchomości inwestora w taki sposób, aby nie zakłócały one gospodarki wodnej sąsiednich działek.

- art. 33 ust. 1 Pb poprzez brak wskazania w decyzji przewidzianej w projekcie realizacji zjazdu na ul. [....]. Skarżąca zarzuciła nadal, że inwestycja dotyczy budowy drogi i murków oporowych, tymczasem z projektu budowlanego wynika, że inwestycja dotyczy również budowy zjazdu z drogi publicznej - ul. [....] na teren projektowanej drogi wewnętrznej.

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a Pb, poprzez wydanie decyzji w odniesieniu do robót budowlanych, które w części zostały już wykonane. Projekt nie zawiera precyzyjnej inwentaryzacji robót, co wpływa na brak możliwości stwierdzenia, które zostały już wykonane, a które nie; powodując, że projekt nie jest spójny. Nie zastosowano się więc do wskazań WSA, który wyrokiem z 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1040/0, wskazał na konieczność usunięcia wewnętrznych niespójności w projekcie (które z elementów projektowanych są elementami istniejącymi, a które projektowanymi).

- art. 32 ust. 4 pkt 2a Pb, poprzez wydanie decyzji pomimo tego, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a złożone przez niego oświadczenie zostało sporządzone w sposób wadliwy. Skarżąca uważa, że złożone przez inwestorów ponowne oświadczenie jest również wadliwe ze względu na to, że z oświadczenia wynika, iż inwestorzy wywodzą swe prawo do dysponowania nieruchomością z prawa trwałego zarządu, który to tytuł niewątpliwie im nie przysługuje.

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji, która narusza uzasadnione interesy osób trzecich, z uwagi na narażenie nieruchomości położonych poniżej projektowanej drogi na zalewanie przez wody opadowe z terenu inwestycji.

- § 10 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu pomimo sporządzenia go projektu w sposób nieczytelny, co odnosi się głównie do części rysunkowej projektu, która jest nieczytelna i niewyraźna, co powoduje brak możliwości rozstrzygnięcia, które elementy zostały już wykonane. W projekcie brak jest doprecyzowania terenu inwestycji, brak jest wyraźnej pieczęci organu na kopii mapy a projekt charakteryzuje się niewielkim stopniem szczegółowości.

- art. 7, art. 77 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego, w szczególności w zakresie prawidłowości i skuteczności przyjętego w projekcie sposobu odprowadzania wód opadowych. Organ nie przeprowadził własnych dowodów mających służyć zobrazowaniu możliwości retencyjnych studzienek na wody opadowe, dając wiarę wyliczeniom inwestorów, które początkowo przyjmowały, ze studzienki będą mogły zgromadzić wody opadowe z 16 minutowych opadów, natomiast później uznano, że studzienki te będą wydolne podczas 1,5 h intensywnych opadów, bez zmiany dotychczasowych wyliczeń.

- art. 107 § 3 kpa, poprzez zbyt skrótowe uzasadnienie i brak odniesienia się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez strony i wypowiedzenia się, dlaczego jednym dowodom organ daje wiarę a innym odmawia wiarygodności, organ oparł się na wyliczeniach inwestora dotyczących możliwości retencyjnych studzienek , ignorując opinię sporządzoną dla skarżącej w tym zakresie, przy czym organ nie wypowiedział się dlaczego odmówił wiarygodności przedmiotowej opinii.

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia.

- art. 10 kpa poprzez brak zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z dodatkowym materiałem dowodowym zgromadzonym w ramach postępowania odwoławczego, w tym z treścią pisma pełnomocnika inwestorów z dnia 21 sierpnia 2015 r. oraz treścią pisma organu I instancji z dnia 21 października 2015 r.

- art. 153 Ppsa poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wiążącą organ oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 października 2009 (sygn. akt II SA/Kr 1040/09).

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Prezydent Miasta K. decyzją nr [....] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, uznając, że wszelkie uchybienia zostały naprawione ale, zdaniem skarżącej, decyzja ta powielała wady poprzedniego rozstrzygnięcia uchylonego przez Wojewodę [....] . Dlatego też zarzuty odwołania w dużej mierze stanowiły powtórzenie poprzednich zarzutów. Skarżąca wskazała m. in. na: wadliwość złożonego przez inwestorów oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, niezgodność pomiędzy nazwą inwestycji a rzeczywistym zakresem wykonywanych robót, sprzeczność inwestycji z miejscowym planem, brak określenia zakresu robót wykonanych przed wydaniem kwestionowanej decyzji a także wadliwość rozwiązań projektowych w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarga stanowi powtórzenie zarzutów, do których już się ustosunkował a analiza akt wykazała, że inwestycja jest zgodna z prawem, a inwestor spełnił wszelkie prawne wymogi.

WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2016 r. (data wpływu do sądu - 11 kwietnia 2016 r.) uczestnik postępowania G.K. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał m.in., że konieczność podłączenia do miejskiego systemu kanalizacji dotyczy tylko nowych obiektów mieszkalnych i usługowych oraz że w projekcie znajdują się szczegółowe wyliczenia hydrologiczne pozwalające ustalić zdolność retencyjną studzienek na wody opadowe, a sama konstrukcja tychże studzienek jest zgodna z opinią geotechniczną. Podniósł, że inwestor zrealizował już część murków oporowych i nie nastąpiło zjawisko osuwania się mas ziemnych. Jego zdaniem inwestycja nie spowoduje negatywnego oddziaływania na środowisko, projekt jest jednoznaczny i czytelny, a nazwa inwestycji jest w pełni zgodna i oddaje zakres planowanych robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

W świetle powyższych zasad skarga podlegała oddaleniu.

Na wstępie trzeba podkreślić, że rozpoczęcie robót budowlanych jest wprawdzie w większości przypadków obwarowane spełnieniem odpowiednich wymogów określonych w przepisach prawa, lecz nie zmienia to tego, iż istniejące w polskim systemie prawnym prawo zabudowy ma charakter wolnościowy. Oznacza to, że zasadą jest, iż jednostka ma prawo zabudowania nieruchomości, którą dysponuje, zaś ograniczenia tego prawa powinny jasno wynikać z przepisów ustawowych oraz wydanych na ich podstawie przepisów o niższej randze. Znajduje to potwierdzenie w art. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ograniczenie prawa zabudowy stanowi zatem wyjątek i jako taki nie może być interpretowany w sposób rozszerzający.

Prawo budowlane w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 określa wymogi, które inwestor powinien spełnić, by uzyskać pozwolenie na budowę, a z treści art. 35 ust. 4 wynika, że spełnienie tych wymogów obliguje organy administracji architektoniczno – budowlanej do wydania pozwolenia na budowę. Przepis ten podkreśla wolnościowy charakter prawa zabudowy, gdyż wskazuje, że organy nie mogą żądać od inwestora spełnienia innych wymogów niż wyraźnie wskazane w przepisach prawa.

Stosownie do art. 35 ust. 1 Pb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, przepis nakłada na właściwy w sprawie organ obowiązek sprawdzenia:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi;

3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobą posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Wobec zarzutów skargi podkreślić trzeba, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach rozpatrywania wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wynika z regulacji zawartych w Prawie budowlanym. Ten zakres wynika przede wszystkim z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 (przepisy określające wymogi, które inwestor powinien spełnić, by uzyskać pozwolenie na budowę), art. 34 (określenie zakresu projektu budowlanego) oraz art. 35 ust. 4 (obowiązek organów administracji architektoniczno – budowlanej do wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku spełnienia ustawowych wymogów). Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim skontrolować, czy organy właściwie zbadały spełnienie przez inwestora wszystkich niezbędnych wymogów warunkujących zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] (uchwała nr LV/531/04 Rady Miasta K. z dnia 8 września 2004 r. położony jest w obrębie terenów o symbolu KDX – ciągi pieszo-jezdne oraz KD1/2 – teren tras komunikacyjnych. Planowana inwestycja nie pozostaje zatem w sprzeczności z planem, a wręcz przeciwnie - jest z nim zgodna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że planowana inwestycja, ze względu na jej usytuowanie, mieści się w przeznaczeniu przewidzianym w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 16 pkt 5 ppkt 2 planu miejscowego podstawowym warunkiem realizacji budynków w strefie MN3.1 jest równoczesna lub wcześniejsza realizacja drogi dojazdowej KDX (ulica [....] ) wraz z infrastrukturą techniczną, wykonaną w oparciu o projekt techniczny poprzedzony ekspertyzą geologiczną.

Zgodzić się należy też z organami obu instancji, że spełnione zostały wytyczne miejscowego planu w zakresie odprowadzania wód opadowych. Jeżeli chodzi o odprowadzanie wód opadowych to zwrócić należy uwagę na: § 10 pkt 2 miejscowego planu, w którym postanowiono, że odprowadzenie ścieków z całego obszaru następować będzie do centralnego systemu kanalizacji K. oraz na § 10 pkt 5 miejscowego planu, zgodnie z którym realizacja wszystkich nowych obiektów mieszkalnych i usługowych jest możliwa tylko pod warunkiem podłączenia do miejskiego systemu kanalizacji. W pkt 2 prawodawca lokalny posłużył się zwrotem "odprowadzenie ...do miejskiego sytemu kanalizacji" , a w pkt 5 § 10 – użył słowa "podłączenie", wprowadzając nakaz podłączenia do miejskiego systemu kanalizacji wszystkich nowych obiektów mieszkalnych i usługowych jako warunku ich realizacji. Nie można zatem uznać, że rozwiązanie projektowe dotyczące odwodnienia projektowanej drogi jest sprzeczne z planem miejscowym skoro nie wprowadził on obowiązku podłączenia do centralnego systemu kanalizacji obiektów innych niż nowych obiektów mieszkalnych i usługowych. Dlatego organy prawidłowo uznały, że ustalenia planu zawierają nakaz odprowadzania wód opadowych do centralnego systemu kanalizacji, ale nie narzucają sposobu odprowadzania. W związku z tym organy trafnie uznały za prawidłowe rozwiązanie przyjęte w planie, polegające na zbieraniu wody opadowej na terenie inwestycji w studniach a następnie transportowanie ich "za pośrednictwem firmy zewnętrznej" do ww. systemu. Zdaniem Sądu ocena organów co do systemu odprowadzania wód opadowych nie jest wadliwa. Również przy wykładni postanowień planu należy pamiętać, że ograniczenie prawa zabudowy stanowi wyjątek i jako taki nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że plan nie tylko nie wprowadza ograniczenia w budowie projektowanej drogi lecz wprost przeciwnie – przewiduje jej budowę przeznaczając wskazane na rysunku planu tereny pod jej budowę. Nie można zatem dokonywać takiej wykładni postanowień planu miejscowego, z której wynikałby w istocie zakaz budowy drogi przewidzianej w tym planie. Rację ma skarżąca, że odprowadzanie ścieków za pomocą beczkowozów nie jest równoznaczne z podłączeniem studzienek bezodpływowych do miejskiego systemu kanalizacji ale takiego wymogu, w przypadku dróg, plan nie wprowadził. Zapis § 10 pkt 2 planu nakazującego odprowadzanie ścieków z całego obszaru do centralnego systemu kanalizacji miasta Krakowa nie jest równoznaczny z obowiązkiem podłączenia projektowanej drogi do sieci ogólnospławnej (inaczej niż w przypadku nowych obiektów mieszkalnych i usługowych, o których mowa w § 10 pkt 5 planu).

Ponadto należy podkreślić, że przedmiotem oceny organów w przedmiotowym postępowaniu nie była analiza przyczyn zalewania nieruchomości położonych przy ul. [....] lecz ocena czy budowa projektowanej ulicy, ze względu na przyjęte rozwiązania projektowe, przyczyni się do naruszenia (pogorszenia) istniejących stosunków wodnych w terenie.

Wbrew przekonaniu skarżącej, że inwestycja powodować będzie poważne uciążliwości dla sąsiednich terenów związane przede wszystkim z zalewaniem terenów sąsiednich, podnieść należy, że organy muszą opierać się na dowodach z dokumentów, a wg projektu budowlanego wykonanego i sprawdzonego przez osoby do tego uprawnione, w tym obliczeń hydrologicznych (str. 48 projektu) planowana droga została zaprojektowana zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Obliczenia hydrologiczne nie zostały skutecznie zakwestionowane bowiem w opinii prof. dr hab. inż. Z.J. oraz mgr inż. arch. M.S. nie podano żadnych obliczeń hydrologicznych odnoszących się np. do istniejącej zlewni, wielkości opadów, pojemności studni itp. Nie odniesiono się zatem konkretnie do rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym (m.in. kanał "Aco Drain", studnie szczelne wybieralne, ażurowa nawierzchnia przepuszczalna drogi, przepuszczalne warstwy podbudowy, spadki podłużne i poprzeczne elementów pasa drogowego, mury oporowe). Dlatego za niezasadny uznano też zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji, która narusza uzasadnione interesy osób trzecich, z uwagi na narażenie nieruchomości położonych poniżej projektowanej drogi na zalewanie przez wody opadowe z terenu inwestycji. W tym miejscu przypomnieć jedynie można, że zaprojektowany sposób odwodnienia został uzgodniony przez ZIKiT w Krakowie (str. 9-10 projektu).

W toku kontrolowanego postępowania prawidłowo ustalono też, że nie zostały naruszone wymogi dotyczące ochrony środowiska, a budowa ulicy nie stanowi źródła ponadnormatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Zatem, w ocenie Sądu, spełnione zostały wymogi określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb.

Przechodząc do oceny przesłanek z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb (zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi), zwrócić należy uwagę, że i w tym zakresie orzekające organy przeprowadziły prawidłową ocenę. Kolejne warunki zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynikają z art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Pb. Przepisy te nakazują organom prowadzącym postępowanie skontrolowanie kompletności projektu budowlanego, zbadanie, czy w sprawie wydane zostały stosowne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, czy miały miejsce odpowiednie sprawdzenia przez uprawione do tego osoby oraz czy sporządzono informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Z akt administracyjnych wynika, że w rozpatrywanym przypadku projekt budowlany został sporządzony przez uprawnioną osobę. W ocenie Sądu projekt ten jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego. Ponieważ w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze kwestionowano rozwiązania projektowe, wyjaśnić i podkreślić należy, że ani organy prowadzące postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ani też sąd administracyjny nie są uprawione do oceny konkretnych rozwiązań projektowych w zakresie ich zgodności z wymaganiami wiedzy fachowej. Ustawodawca tak ukształtował bowiem przebieg tego rodzaju postępowania administracyjnego, że odpowiedzialność za szczegółowe rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym spoczywa na autorze projektu oraz osobach dokonujących odpowiednich sprawdzeń i uzgodnień. Dlatego też osoby te muszą legitymować się stosownymi uprawnieniami w swoich dziedzinach. Natomiast rola organów architektoniczno – budowlanych w tym zakresie jest ściśle określona w przepisach ustawy Prawo budowlane i to projektant ma obowiązek opracować projekt zgodnie z prawem i zasadami wiedzy technicznej, zapewnić w jego opracowaniu udział osób posiadających uprawnienia do projektowania w odpowiedniej specjalności oraz zapewnić sprawdzenie projektu pod względem zgodności z przepisami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń. Prawo budowlane daje organom podstawę do badania kompletności projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4), a co należy przez to rozumieć, precyzuje przepis art. 34 Pb oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był kompletny w rozumieniu art. 34 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Pb.

Również zarzuty dotyczące zakresu udzielonego pozwolenia na budowę nie były zasadne. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę zawiera jednoznaczne określenie nazwy inwestycji. Projektowany zjazd z drogi publicznej - ul. [....] na teren projektowanej drogi wewnętrznej jest jedynie częścią projektowanej drogi. Zwrócić należy uwagę, że decyzją z dnia 20 września 2013 r. (str. 7 projektu) Prezydent Miasta K. zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi gminnej ul. [....] , poprzez działkę [....] do działki ewidencyjnej nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , a pismem z dnia 1 października 2013 r. ZIKiT w K. uzgodnił projekt budowlany drogi ze zjazdem. Zatwierdzony projekt budowlany obejmuje budowę drogi wraz ze zjazdem. Dlatego za niezasadny Sąd uznał zarzut niewłaściwej nazwy inwestycji poprzez pominięcie w niej budowy zjazdu.

Wbrew zarzutom skargi projekt budowlany zawiera zarówno opis wykonanych robót (vide: np. k. 32, 37, 47, 99 projektu i jego część rysunkowa projektu np. str. 32 oraz dziennik budowy str. 16-17 projektu), wskazuje elementy projektowane oraz elementy istniejące (vide k. 32 projektu, zagospodarowanie terenu), a na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono linie rozgraniczające obszary o przeznaczeniu z planu miejscowego. Jak trafnie podniósł organ II instancji aktualnie strefa sanitarna cmentarza jest poza obszarem działek objętych planowaną inwestycją, a ponadto budowa drogi nie koliduje z nią.

Inwestorzy wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a złożone przez nich oświadczenie zostało sporządzone w sposób prawidłowy, co wyjaśnił Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Ocena skarżącej, że złożone przez inwestorów ponowne oświadczenie jest również wadliwe ze względu na to, że z oświadczenia wynika, iż inwestorzy wywodzą swe prawo do dysponowania nieruchomością z prawa trwałego zarządu wynika z mylnego odczytania oświadczenia. Otóż inwestorzy nie wskazali na trwały zarząd, ale co do działek o nr [....] i [....] inwestorzy wskazali: decyzję lokalizacyjną Prezydenta Miasta K. z dnia 20 września 2013 r., pismo UMK i postanowienie sądowe, a co do działki nr 225/15 – prawo własności (np. 580 k. akt adm. I inst.).

W świetle przedstawionej powyżej analizy ustawowych wymogów warunkujących zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym inwestor spełnił wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 oraz art. 34 Pb. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że wniosek inwestora o pozwolenie na budowę zawierał elementy określone w art. 33 ust. 2 Pb. Skoro więc w rozpatrywanym przypadku nie ulegało wątpliwości, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zostało złożone stosowne oświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 Pb), a zostały spełnione pozostałe przesłanki ustawowe, to przy uwzględnieniu art. 35 ust. 4 i wolnościowego charakteru prawa zabudowy, organy architektoniczno – budowlane zasadnie zatwierdziły przedmiotowy projekt budowlany i udzieliły inwestorowi pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów postępowania, to, jak już wskazano wyżej, w przypadku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podstawą uchylenia zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny jest stwierdzenie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa). Dla uchylenia zaskarżonego aktu nie wystarczy zatem, by w toku kontrolowanego postępowania nastąpiło jakiekolwiek uchybienie proceduralne, lecz konieczna jest ocena tego uchybienia pod kątem jego wpływu na ostateczny wynik danej sprawy. Odnosząc tę zasadę do zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji nie dopuszczono się tego rodzaju uchybień, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona powyżej analiza ustaleń dokonanych przez organy obu instancji wskazuje na to, że organy architektoniczno – budowlane wyjaśniły wszystkie okoliczności mające znaczenie dla stwierdzenia tego, czy w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały ustawowe przesłanki do zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd nie podzielił również zarzutów wskazujących na pozbawienie czy też ograniczenie prawa skarżących do czynnego udziału w postępowaniu, tym bardziej, że w skardze nie podano jakich ewentualnie czynności skarżąca nie mogła podjąć wskutek niepoinformowaniu jej o piśmie pełnomocnika inwestorów z dnia 21 sierpnia 2015 r. oraz piśmie organu I instancji z dnia 21 października 2015 r., w których podtrzymali oni swoje wcześniejsze stanowiska. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu strony, w tym skarżąca, miały zapewniony czynny udział, który przejawiał się w możliwości zapoznawania się z aktami sprawy, wnoszeniu pism procesowych oraz środków odwoławczych, a także doręczaniu pism procesowych. Dlatego Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów postępowania, które należałoby zakwalifikować jako mające wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 153 Ppsa uznając, że wszelkie zalecenia WSA w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt. II SA/Kr 1040/09) zostały zrealizowane.

Niezasadnie zarzucono też organowi odwoławczemu nieprawidłowe rozpatrzenia sprawy. Wojewoda przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, podjął kroki zmierzające do jego wyjaśnienia, nie naruszając art. 136 kpa, zrelacjonował zarzuty podniesione w odwołaniu oraz w innych pismach procesowych, a następnie na podstawie całokształtu akt sprawy wydał merytoryczne rozstrzygnięcie i odniósł się do zarzutów odwołania. Organ wyjaśnił także zakres badania wniosku o pozwolenie na budowę, trafnie wskazując, że nie obejmuje on merytorycznej zawartości projektu budowlanego. Oznacza to, że organ nie mógł podważać oświadczenia projektantów o wykonaniu projektu zgodnie z prawem, m.in. w zakresie zaprojektowanego odwołania. Organ odwoławczy prawidłowo również ocenił przedłożoną przez skarżącą opinię, uznając, że jest ona bardzo ogólna. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 kpa, ponieważ pozwala na zapoznanie się z ustaleniami dokonanymi przez organ oraz motywami podjętego rozstrzygnięcia. Wyjaśnić trzeba, że naruszenie art. 107 § 3 kpa nie polega na tym, że strona nie zgadza się z treścią uzasadnienia, lecz na braku elementów uzasadnienia wymaganych przez ten przepis. Tego rodzaju uchybień Sąd nie dopatrzył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani też prawa materialnego. Skoro w kontrolowanym postępowaniu spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania pozwolenia na budowę, art. 35 ust. 4 Pb obligował organy architektoniczno – budowlane do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.