Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 178/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Pracownicy samorządowi
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora centrum kultury 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2) zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego A. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr [...], Burmistrz [...] odwołał A. B. (zwanego dalej skarżącym) ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury im. [...] w [...] (§ 1 ust. 1). Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., oraz art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194), zwanej dalej ustawą, oraz art. 36², art. 70 § 1, 1¹, 1² i 2 w związku z art. 36 § 1 pkt 3 oraz art. 167¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320), zwanej dalej w skrócie K.p. W § 1 ust. 2 zarządzenia wskazano, że odwołanie, o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem na dzień 31 lipca 2022 r. W § 1 ust. 3 zobowiązano skarżącego w okresie wypowiedzenia do wykorzystania w całości przysługującego urlopu w wymiarze 30 dni, w tym 14 dni urlopu zaległego za 2021 r. Postanowiono też, że urlop należy wykorzystać od dnia 26 kwietnia 2022 r. do dnia 7 czerwca 2022 r. Natomiast w § 1 ust. 4 zarządzenia zwolniono skarżącego z obowiązku świadczenia pracy z zachowaniem prawa do wynagrodzenia, zaś w § 2 postanowiono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz podał, że przyczyną zamierzonego wypowiedzenia jest utrata zaufania spowodowana brakiem nadzoru nad działaniami Kierownika Miejskiej i Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] "stanowiącego część zarządzanego przez Dyrektora Centrum Kultury, które to działania doprowadziły do utraty księgozbioru zgromadzonego w Filii nr [...] biblioteki". Podniósł również, że prowadzone przez Komisariat Policji w [...] pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w [...] postępowanie wyjaśniające w zakresie utraty księgozbioru w kierunku popełnienia przestępstwa, o którym mowa w art. 284 § 2 Kodeksu karnego, zostało umorzone na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania karnego, wobec braku danych dostatecznie uzasadniających popełnienie przestępstwa, to jest czynu polegającego na przewłaszczeniu księgozbioru przez któregokolwiek z pracowników Centrum Kultury. Jednak Dyrektor Centrum Kultury uznał, że nastąpiły nieprawidłowości w zakresie likwidacji rzeczonego księgozbioru, obarczając odpowiedzialnością Kierownika Biblioteki. Zdaniem Burmistrza skarżący jest świadomy utraty powierzonego mienia, co powoduje jego odpowiedzialność jako osoby sprawującej nadzór nad całością organizacji i mienia Centrum Kultury i jego brak nadzoru doprowadził do działań, w efekcie których doszło do utraty mienia o wartości nie mniejszej niż 10.980,019 zł. Powyższe stanowi o naruszeniu "art. 53 ustawy z dnia 29 sierpnia 2007 r. o finansach publicznych". W ocenie Burmistrza drugą przesłanką powodująca utratę zaufania jest złamanie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 854), co polegało na wypowiedzeniu umowy o pracę z pozostającą pod szczególną ochroną osobą upoważnioną do prezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Z kolei trzecim powodem powodującym utratę zaufania jest fakt, że zachodzą przesłanki naruszenia art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 289, z późn. zm. - dop. Sądu)) wskutek zaciągnięcia zobowiązania bez upoważnienia określonego planem finansowym, jak również fakt, że zachodzą przesłanki naruszenia art. 18c ust. 1 pkt 3 tej ustawy, co polegało na niewykonaniu lub nienależytym wykonaniu obowiązków w zakresie "kontroli zarządczej" i co miało wpływ na zaciągnięcie zobowiązań. Końcowo organ podał, że wykonując dyspozycję zawartą w art. 15 ust. 1 ustawy, zasięgnął opinii związków zawodowych działających na terenie Centrum Kultury im. [...] w [...] oraz znanych sobie stowarzyszeń, które działają na terenie Gminy [...].

W skardze na powyższe zarządzenie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- art. 15 ust. 1 zdanie drugie ustawy poprzez jego niezastosowanie i odwołanie dyrektora instytucji kultury bez zasięgnięcia stosownych i prawidłowo pozyskanych opinii wymaganych prawem, a nadto w stanie faktycznym uniemożliwiającym wymienionym w ustawie organizacjom rzetelne i prawidłowe zajęcie stanowiska;

- art. 15 ust. 6 ustawy poprzez jego zastosowanie i przywołanie jako podstawy odwołania przesłanki "utraty zaufania" jako przesłanki nieujętej w katalogu zamkniętym art. 15 ust. 6 ustawy;

- art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy poprzez:

a) brak wskazania w zarządzeniu skonkretyzowanych przepisów prawa, których naruszenia miałby się dopuścić skarżący w związku z zajmowanym stanowiskiem,

b) niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący jako dyrektor instytucji kultury dopuścił się naruszenia ogólnie podanych przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, w sytuacji gdy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności nie są zgodne ze stanem faktycznym sprawy, nadto zarzucane skarżącemu nieprawidłowości nie zostały w sposób szczegółowy wskazane, ani też przekonująco umotywowane,

c) stwierdzenie, że skarżący jako dyrektor instytucji kultury naruszył przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, bez przeprowadzenia postępowania poprzedzającego podjęcie zarządzenia w sprawie stwierdzenia rzekomych zaniedbań po stronie skarżącego w związku z zajmowanym stanowiskiem, ani też bez możliwości zapoznania się i odniesienia przez skarżącego do wyników tak przeprowadzonego postępowania,

d) niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów prawa, w sytuacji gdy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności nie stanowią w ogóle naruszenia przepisów prawa, a w szczególności nie stanowią naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zwrot kosztów postępowania w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał wskazane przez Burmistrza przyczyny wypowiedzenia i wskazał na dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w sprawach skarg na uchwały dotyczące odwołania dyrektora instytucji kultury. Dalej dowodził, że zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Tymczasem organ w zarządzeniu nie podał przepisów prawa, których naruszenia dopuścił się rzekomo skarżący. Poza tym uzasadnienie nie spełnia wymogów stawianych przepisem art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy. Po pierwsze organ posłużył się przesłanką nieznaną przepisowi art. 15 ust. 6 ustawy, jaką jest "utrata zaufania". Po drugie żadna z opisanych w uzasadnieniu sytuacji, które rzekomo doprowadziły do "utraty zaufania" również w sposób należyty nie konkretyzuje naruszenia prawa, którego dopuścić miałby się skarżący. Powołany przez organ art. 53 ustawy o finansach publicznych składa się z 5 jednostek redakcyjnych, a w zarządzeniu nie podano, o którą jednostkę chodzi. Ponadto nieprawdziwe i pozbawione podstaw jest przywołane rzekome naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych, zaś przed sformułowaniem tego rodzaju zarzutu organ administracji winien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, w szczególności zmierzające do ustalenia liczebności związku zawodowego i wypełnienia przez niego obowiązków określonych w art. 25¹ ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, czego organ przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia w ogóle nie uczynił. Nie wiadomo bowiem w stosunku do jakiej osoby skarżący podjął decyzję sprzeczną z zapisem art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych. Nadto organ nie ustalił, czy osoba ta podlega ochronie z uwagi na reprezentowanie tej organizacji na podstawie stosownego wskazania związku zawodowego, uchwały, czy też osoba ta należy do organu związku zawodowego. Według skarżącego również sytuacja trzecia, mająca uzasadniać utratę zaufania i stanowić o rzekomym naruszeniu przez niego przepisów prawa jest nieprawdziwa i nieprawidłowa. W tym zakresie skarżący podniósł, że organ nie podał dokładnie, jakie zobowiązanie miało zostać zaciągnięte lub jakie obowiązki w zakresie kontroli zarządczej miały zostać niewykonane lub nienależycie wykonane, co dyskwalifikuje ten zarzut jako podstawę odwołania skarżącego i rozwiązania z nim stosunku pracy. Skarżący zaznaczył, że nie został ukarany przez Komisję orzekającą lub Główną Komisję orzekającą za czyn określony w art. 15 ust. 1 czy w art. 18 ust. 1 pkt c ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Natomiast zarzuty co do zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do jego odwołania, muszą być skonkretyzowane, dokładnie opisane i wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Tym obowiązkom - wedle skarżącego - organ nie sprostał. W dalszej kolejności skarżący wywodził, że w świetle art. 15 ust. 1 ustawy obowiązkiem Burmistrza było ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy, a następnie powinien on zasięgnąć ich opinii odnośnie do osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Jednak w stanie faktycznym sprawy do sytuacji takiej nie doszło. W tym zakresie skarżący zawnioskował o przeprowadzenie analizy akt administracyjnych, ponieważ z treści zaskarżonego aktu - ani z jego sentencji, ani uzasadnienia - nie wynika, czy rzeczywiście Burmistrz zwrócił się do takich organizacji, a jeśli tak, to do jakich - lakoniczne oświadczenie w tej kwestii jest niewystarczające. Nie wiadomo nadto, w jakim momencie i kiedy do takiego zwrócenia się o opinie doszło.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o odrzucenie skargi w całości, uznając, że odwołanie ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury (CK) podlega reżimowi K.p. i jako takie należy do właściwości sądu powszechnego - sądu pracy. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi w całości i w tym zakresie dowodził, że stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy wystąpił do jedynej działającej w CK organizacji związkowej: [...] o wyrażenie opinii w sprawie odwołania Dyrektora CK, a związek zawodowy zaopiniował pozytywnie to odwołanie. Ponadto wymagane prawem konsultacje ze stowarzyszeniami twórczymi i zawodowymi zostały przez organ odwołujący dokonane prawidłowo, bo z uwzględnieniem rodzaju działalności prowadzonej przez Centrum Kultury oraz ogólnopolskiego zasięgu terytorialnego tej działalności. Z uwagi na bardzo dużą liczbę stowarzyszeń prowadzących działalność kulturalną wytypowano 3 takie stowarzyszenia, które przy tym współpracowały z Centrum Kultury i jego Dyrektorem. Dwa z nich wyraziły negatywną opinię o odwołaniu Dyrektora CK, a jedno nie zajęło stanowiska w przedmiotowej kwestii. Dodał organ, że opinie te nie są wiążące. Dalej, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 6 ustawy, Burmistrz podkreślił, że dokonał aktu odwołania wyraźnie się w nim powołując na art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli z powodu wystąpienia jednej z przyczyn zawartych we wskazanym przepisie, a mianowicie z powodu przyczyny określonej w art. 15 ust. 1 pkt 3, tzn. z powodu naruszenia przez Dyrektora CK przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Właśnie z uwagi na tę przyczynę odwołania doszło do utraty zaufania wobec Dyrektora. Zaznaczył organ, że samo naruszenie przez dyrektora instytucji kultury przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem stanowi podstawę do odwołania go ze stanowiska, bez względu na wagę i rodzaj naruszeń, naganność czynu, wymierzenie kary oraz niezależnie od wystąpienia negatywnych skutków dla instytucji. Tak się stało w rozważanym przypadku, a w zarządzeniu wskazano na trzy takie naruszenia. Jeśli chodzi o naruszenie art. 53 ustawy o finansach publicznych, organ wskazał na ust. 1 tego przepisu i stwierdził, że Dyrektor CK jako kierownik w zakresie swojego stanowiska był odpowiedzialny m.in. za mienie jednostki i gospodarowanie nim. Tymczasem brak nadzoru nad działaniami Kierownika Miejskiej i Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] doprowadził do niekorzystnego (niezgodnego z przepisami regulującymi likwidację księgozbioru, tj. ustawą o bibliotekach oraz rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie sposobu ewidencji materiałów bibliotecznych) rozporządzenia mieniem jednostki. Nieprawidłowości w tym zakresie stwierdziła także kontrola przeprowadzona przez Wojewódzką Bibliotekę Publiczną w Opolu. Również sam Dyrektor CK uznał, że nastąpiły nieprawidłowości co do likwidacji rzeczonego księgozbioru, odpowiedzialnością obarczając Kierownika Biblioteki. W ocenie organu doszło zatem do nieprawidłowości przy zarządzaniu powierzonym mieniem, co powoduje odpowiedzialność Dyrektora CK jako osoby sprawującej nadzór nad całością organizacji i mienia CK. Jeśli zaś chodzi o naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych organ przybliżył stan faktyczny będący podstawą do stwierdzenia przez Burmistrza [...] ciężkiego naruszenia przepisu prawa związkowego przez Dyrektora CK w związku ze zwolnieniem - objętego ochroną - członka związku. Akcentował organ, że Dyrektor CK działał tutaj w zakresie swoich kompetencji związanych z zajmowanym stanowiskiem, miał pełną świadomość naruszenia przez siebie przepisów prawa związkowego i nawet w sytuacji, gdy miał możliwość "wycofania się" z działania contra legem, to tego nie uczynił. Ponadto Burmistrz opisał okoliczności związane z wykonaniem robót dodatkowych przy realizacji zadania dotyczącego przebudowy i rozbudowy CK, a które spowodowały postawienie Dyrektorowi zarzutu naruszenia przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dodał, że opinia biegłego z dnia 30 maja 2022 r. potwierdza, iż ocena Burmistrza [...] odnośnie do kwalifikacji wskazanych robót jako robót dodatkowych (co winno być podstawą do zmiany planu finansowego CK w związku z zaciągniętym zobowiązaniem obejmującym ich wykonanie) była jak najbardziej prawidłowa.

Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko Burmistrza zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Wskazał na nową okoliczność, jaką jest prowadzenie postępowania przez Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, który zwrócił się do CK o przekazanie materiałów przedmiotowej sprawy. Ponadto podniósł, że skarżący powołuje się na wadliwość konsultacji, jednak nie wyjaśnia, na czym ta wadliwość polegała. Akcentował też, że konsultacje przeprowadzone zostały prawidłowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Kwestionowane zarządzenie należy do tych ostatnio wymienionych aktów (o czym szerzej poniżej).

Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie: u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei wedle art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Na podstawie wskazanych przepisów należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcia "istotnego naruszenia prawa" nie definiuje żadna z ustaw samorządowych. Natomiast w orzecznictwie sądowym zasadnie przyjmuje się, że o takim naruszeniu świadczy podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej podjęcia. Ponadto za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego wniosku organu, tj. wniosku o odrzucenie skargi, wyjaśnienia wymaga, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela dominujący w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, według którego zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się bowiem, że przedmiotowe zarządzenie nie jest aktem wykonania prawa, czyli czynnością faktyczną, lecz czynnością prawną. Jest to przy tym czynność o podwójnym charakterze - publicznoprawnym (jest formą realizacji przez organ zadań publicznych), ale zarazem wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Ma ona charakter aktu indywidualnego i jako taka należy do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Akty w tym przepisie wymienione nie obejmują bowiem wyłącznie aktów ogólnych (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 390/21, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury nie jest więc aktem wyłącznie z zakresu prawa pracy, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 724/19 i powołane tam orzecznictwo).

Zgodnie z art. 53 § 2a P.p.s.a w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznej ocenie.

Przechodząc już do oceny zaskarżonego zarządzenia, przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę jego wydania stanowił art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Wskazany przepis precyzuje katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy, mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości. Przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem" oznacza, że przyczyną odwołania dyrektora może być wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa a zajmowanym stanowiskiem dyrektora. Wynika z tego, że zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem jest złamanie obowiązującego prawa. Konstrukcja normatywna przepisu sugeruje, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, że na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Podkreślenia też wymaga, że rolą adresata aktu nie jest domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia o odwołaniu. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa, transparentne i wyjaśniały powody odwołania. Takie rozstrzygnięcie nie może być arbitralne. Natomiast wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasady praworządności i legalności - art. 7 (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 717/18).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy - po analizie uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia - że Burmistrz nie sprostał powyższym obowiązkom.

W zakresie pierwszej ze wskazanych przez organ przyczyn wypowiedzenia, a dotyczącej utrata zaufania spowodowanej brakiem odpowiedniego nadzoru przez skarżącego nad działaniami Kierownika Miejskiej i Gminnej Biblioteki Publicznej w [...], które to działania doprowadziły do utraty księgozbioru zgromadzonego w Filii nr [...] biblioteki, organ jedynie ogólnie powołał się na naruszenie art. 53 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, z późn. zm.). Nie jest zatem wiadome, która konkretnie jednostka redakcyjna tego przepisu miała - wedle organu - zastosowanie w przypadku skarżącego. Samo zaś stwierdzenie Burmistrza, że skarżący nie sprawował właściwego nadzoru nie jest równoznaczne z odpowiedzialnością za całość gospodarki finansowej. Organ nie wykazał też związku pomiędzy ujawnionymi nieprawidłowościami w likwidacji księgozbioru z odpowiedzialnością dyrektora za ten stan rzeczy, w szczególności nie podał, jakich konkretnie uchybień w omawianym zakresie dopuścił się skarżący w związku z zajmowanym stanowiskiem. Zgodzić należy się zatem ze skarżącym, że w kontrolowanym zarządzeniu nie wskazano w sposób wystarczający opisu zdarzeń związanego z zarzucanym naruszeniem prawa.

Podobnie Burmistrz zachował się formułując zarzut naruszenia przez skarżącego art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych. Organ nie wyjaśnił, kogo dotyczyło zdarzenie polegające na nieuprawnionym wypowiedzeniu umowy o pracę, a które następnie legło u podstaw zarzutu naruszenia prawa przez Dyrektora Centrum Kultury, oraz nie podał żadnych okoliczności faktycznych z tym zdarzeniem związanych. Brak też jakichkolwiek ustaleń organu co do wystąpienia sytuacji objęcia konkretnej osoby ochroną związkową.

Z kolei ostatni zarzut organu dotyczący naruszenia przez skarżącego art. 15 i art. 18c ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszanie dyscypliny finansów publicznych jest całkowicie pozbawiony uzasadnienia. W tym zakresie organ w ogóle nie odniósł się do jakichkolwiek okoliczności faktycznych uzasadniających stanowisko o złamaniu przez skarżącego przepisów prawa.

W ocenie Sądu tak sporządzone uzasadnienie zarządzenia nie dostarcza wiedzy co do rzeczywistych powodów odwołania ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury, jak również uniemożliwia jakąkolwiek polemikę z organem. Z tego powodu akt ten wymyka się spod kontroli Sądu, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia, wobec braku dostatecznego wyjaśnienia przez organ swojego stanowiska odnośnie do zarzucanego skarżącemu naruszenia przepisów prawa, uniemożliwia zweryfikowanie przez Sąd oceny dokonanej przez Burmistrza. W przekonaniu Sądu przytoczone przyczyny odwołania nie zostały bowiem powiązane z nieprawidłowościami, których skarżący miał dopuścić się w związku z zajmowanym stanowiskiem. Nadto ogólnikowa informacja o zasięgnięciu opinii związków zawodowych oraz "znanych sobie stowarzyszeń", nie pozwala na zweryfikowanie realizacji przez organ obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 1 ustawy. Natomiast - jak już wyjaśniono wyżej - uzasadnienie zarządzenia powinno być sporządzone w taki sposób, aby motywy odwołania ze stanowiska były oczywiste i znajdowały oparcie w opisanych faktach przemawiających zarówno na rzecz odpowiedniej kwalifikacji prawnej, jaki i przypisanej za stwierdzone naruszenia odpowiedzialności. Nie jest bowiem rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia przez organ. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa i transparentne. Powołany wyżej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa, określonej w art. 2 Konstytucji RP. Dlatego działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności albo niepoddające się kontroli, nie może być uznane za zgodne z prawem. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w ramach oznaczonych wyżej granic kognicji sądu administracyjnego rolą Sądu orzekającego w tej sprawie nie jest motywowanie rozstrzygnięć organu i poszukiwanie argumentacji przemawiającej za prawidłowością stanowiska prezentowanego w kontrolowanym akcie. To rzeczą organu było wykazanie, że zaistniały przyczyny odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska w trybie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy. Takich okoliczności organ jednak nie wykazał. Wymogu tego nie spełniają bowiem ogólnikowe stwierdzenia zawarte w wydanym zarządzeniu. Niewątpliwie organ nie powiązał stawianych zarzutów z odpowiednimi zdarzeniami i nie przedstawił ich w kontekście obowiązków oraz zadań przypisanych do stanowiska zajmowanego przez skarżącego. Tym samym nie wykazał związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa a zajmowanym stanowiskiem Dyrektora Centrum Kultury.

W ocenie Sądu brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia w omówionym wyżej zakresie nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami Burmistrza, zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której przedstawiono wywody dotyczące przyczyn odwołania skarżącego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego aktu, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia i stanowić przedmiotu kontroli Sądu. Również w orzecznictwie podkreśla się, że akt odwołania nie może być następnie uzupełniany późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2412/12).

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy, ponieważ organ poprzez brak wystarczającego uzasadnienia nie wykazał naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem, co w świetle regulacji art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. powoduje nieważność kontrolowanego aktu. Poza tym z uwagi na nienależyte uzasadnienie ocenianego zarządzenia organ naruszył także ogólne zasady ustrojowe zawarte w Konstytucji RP, a mianowicie zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności i legalności (art. 7).

Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady badanego zarządzenia, podjętego z istotnym naruszeniem prawa, czynią koniecznym stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.