Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 690/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 79a par 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Olesińska Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Inne z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: ZUS, Zakład, organ) utrzymał w mocy utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2020 r. odmawiającą M. B. (dalej także Skarżący) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za kwiecień 2020 r.

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 31zq ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, z późn. zm.), płatnik składek, który ubiega się o zwolnienie z ich opłacenia, zobowiązany był przesyłać do ZUS dokumenty rozliczeniowe za marzec, kwiecień i maj 2020 r. na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami był zwolniony z obowiązku ich składania. Przesłanie dokumentów rozliczeniowych nie później niż do [...] czerwca 2020 r., stanowi warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Z analizy konta Skarżącego wynika natomiast, że nie przesłał do [...] czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r. Dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA za kwiecień 2020 r. zostały przekazane do ZUS w dniu [...] lipca 2020 r.

W złożonej skardze Skarżący podał, że organ pozytywnie rozpatrzył jego wniosek złożony dnia [...] kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania składek ZUS za miesiące marzec, kwiecień i maj. Zatem nie złożył deklaracji rozliczeniowych uznając, że w tej sytuacji nie ma już takiego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, z późn. zm.) – dalej: "ustawa COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 9 listopada 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2021 r. (por. k. 59 akt sądowych). Jednocześnie Skarżący został poinformowany o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymująca w mocy decyzję o odmowie Skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za kwiecień 2020 r. Organ podnosi, że Skarżący w terminie do [...] czerwca 2020 r. nie dostarczył dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r., w związku z tym nie prawa do zwolnienia. Dokumenty te, na co wskazał Zakład, zostały złożone w dniu [...] lipca 2020 r.

Stosownie do art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 Skarżący w dniu [...] kwietnia 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał m.in. art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, a w decyzji z [...] lipca 2020 r. jej art. 31zq ust. 3 i 7 oraz art. 31zo ust. 1.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. i na dzień [...] kwietnia 2020 r.

– zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Natomiast w myśl art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z kolei art. 31zq ust. 7 stanowi, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji.

Z powyższych przepisów wynika, że przedsiębiorcy przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za okres od [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., jeżeli: 1) był zgłoszony w określonym czasie jako płatnik, 2) zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych, 3) przesłał deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie.

W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że Skarżący w terminie do dnia [...] czerwca 2020 r. nie przesłał dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r. W konsekwencji Zakład odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za ten okres. Już jednak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany podniósł, że nie złożył deklaracji z powodu niewiedzy, że mimo zwolnienia należało ją złożyć. Zaznaczył jednocześnie, że wezwany przez Zakład do złożenia deklaracji za marzec uczynił to jeszcze w miesiącu czerwcu 2020 r. Podkreślił też, że zawsze opłacał składki w terminie.

Z kolei art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 przewiduje, że od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] września 2020 r. organ w żadnym miejscu nie powołał art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, który reguluje zwolnienie z obowiązku opłacenia płatników składek. Organ w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji poprzedzającej powołuje się jedynie na to, że Skarżący nie złożył wymaganej dokumentacji w terminie do dnia [...] czerwca 2020 r.

Jedynie w decyzji wydanej w pierwszej instancji, z dnia [...] lipca 2020 r., powołano art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 i zrelacjonowano jego treść. Powołano też art. 31zq ust. 1 i ust. 3 ustawy COVID-19 dotyczące obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych do [...] czerwca 2020 r., jako warunku uzyskania zwolnienia z opłacania składek, o ile płatnik nie jest zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych.

W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z art. 31zq ust.1-3 ustawy COVID-19 w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie:

- za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);

- Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania – w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);

warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).

Jednocześnie do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją w myśl art. 180 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."). oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to o tyle istotne, ponieważ o uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia natury proceduralnej.

W skardze do Sądu Skarżący wskazał, że niezłożenie dokumentów rozliczeniowych wynikało z jego niewiedzy oraz braku informacji ze strony Zakładu, jak miało to miejsce w odniesieniu do deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r.

Zdaniem Sądu, skoro jedynym – jak wskazuje organ – powodem odmowy uwzględnienia wniosku było niezłożenie wymaganych dokumentów rozliczeniowych w terminie do [...] czerwca 2020, organ w pierwszej kolejności obowiązany był wykazać w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek składania dokumentacji wymaganej przepisami prawa na nim ciążył i nie podlegał on zwolnieniu w tym zakresie. Uzasadnienia decyzji wydanych w niniejszej sprawie, z uwagi na swój lakoniczny charakter, nie czynią zadość temu wymogowi, nie podano żadnych przepisów prawa, na których organ oparł swoje rozważania.

Skarżący podnosi, że nie wiedział o konieczności złożenia deklaracji za kwiecień 2020 r. Twierdził tak już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym przekonaniu utwierdzało go zawiadomienie o błędach w dokumentach złożonych za ubezpieczonych z dnia [...] czerwca 2020 r. (por. k. 3-4 akt admin.). Z wykazu załączonego do tego zawiadomienia istotnie zaznaczono brak raportów dotyczących marca 2020 r. Skarżący wskazał, że niezwłocznie zareagował na zawiadomienie składając deklarację za marzec jeszcze w czerwcu 2020 r., czyli przed upływem terminu warunkującego zwolnienie z opłacania składek. Przyjął w ten sposób, że wszystkie wymagane dokumenty zostały złożone. Uznał, że gdyby brakowało dokumentów dotyczących np. kwietnia, to organ wezwałby go analogicznie jak w odniesieniu do marca 2020 r., ale tego nie uczynił.

W takim przypadku organ w pierwszej kolejności obowiązany był wykazać w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek składania dokumentacji wymaganej przepisami prawa na nim ciążył i nie podlegał on zwolnieniu w tym zakresie. Organ powinien podać, jakie i kiedy złożone zgłoszenie o tym przesądza, oraz z jakich przepisów wynika wywiedziony przez organ obowiązek składania deklaracji ZUS DRA. Organ w decyzji zobowiązany był poczynić wywód, który pozwala poznać stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Uzasadnienia decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie czynią zadość temu wymogowi i po ich lekturze, w świetle powyższych okoliczności, nie wiadomo z czego organ wywodzi obowiązek składania dokumentacji, nie podano żadnej argumentacji w tym zakresie ani też podstaw prawnych.

Wywody poczynione przez organ w odpowiedzi na skargę nie czynią zadość temu obowiązkowi. Odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji, nie stanowi też jej uzupełnienia. W odpowiedzi na skargę organ nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien jedynie odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu nie są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 366/19). Brak stanowiska organu w powyższym zakresie w decyzji pozbawił też Skarżącego możliwości odniesienia się do tych kwestii w skardze.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 (decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne) i § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uchybienie w tym zakresie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie stanowi integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy".

W szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). Brak zatem wykazania, że ustalono istotne okoliczności faktyczne w odniesieniu do konkretnych przepisów prawa, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (por.: wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11).

Sąd w obecnym składzie prezentowane wyżej poglądy podziela. W konsekwencji stwierdza, że zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia. Biorąc to pod uwagę, podkreślić trzeba, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. W analizowanej sprawie organ ponownie rozpoznając sprawę nie sanował błędów w tym zakresie poprzednio popełnionych. Organ poświęcił całej sprawie jedynie kilka lapidarnych zdań. Z treści zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, z czego organ wywodzi, że Skarżący miał obowiązek złożyć dokumenty. Organ uniemożliwił tym samym stronie poznanie toku rozumowania, utrudniając tym samym możliwość polemiki z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny. Te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem uzasadnienie decyzji jest tak lakoniczne i ogólnikowe, to zachodzi prawdopodobieństwo, że sprawa nie została w sposób wnikliwy rozpoznana.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania i ponownie przeanalizuje, czy na Skarżącym istotnie ciążył obowiązek złożenia spornej dokumentacji. Następnie organ rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności odniesie się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez Skarżącego w sposób umożliwiający poznanie mu, a następnie ewentualnie sądowi administracyjnemu, powodów nieuwzględnienia (jeżeli nadal będzie miało to miejsce) tychże zarzutów. Ponadto przed wydaniem decyzji organ umożliwi Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyniąc tym samym zadość zasadzie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd w postępowaniu organu dostrzega również istotne naruszenie art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 9 k.p.a., organ nie przestrzegał.

Jednocześnie Skarżącemu wprawdzie umożliwiono wypowiedzenie się w co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów kierując do niego zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2020 r., co zresztą Skarżący potwierdza w skardze, wskazując, że to "natychmiast uczynił", niemniej jednak w aktach sprawy brak jest potwierdzenia tej czynności procesowej. Jest to istotne z punktu widzenia art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie wynika, aby organ wskazał stronie zależne od niej przesłanki (takie jak wymóg złożenia deklaracji DRA), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony z tego tylko powodu, że deklaracja DRA za kwiecień 2020 r. została złożona z przekroczeniem terminu [...] czerwca 2020 r. Złożenie wniosku, który zdaniem organu był niekompletny, obligowało go do podjęcia działań eliminujących niedopatrzenie strony.

Zgodnie z art. 79a § 1 zd. 2 k.p.a., przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Z kolei w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Takiej adnotacji w aktach brak, nie wspominając już o tym, że trudno sobie wyobrazić, aby spełniona była wyrażona w art. 10 § 2 k.p.a. przesłanka pozwalająca organowi na odstąpienie od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału. Art. 10 § 2 k.p.a. stanowi bowiem: "Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną". Oznacza to, że gdyby nawet organ dostrzegał przesłanki pozwalające mu nie zastosować się do wytycznych z art. 79a § 1 k.p.a., to musiałby utrwalić to w aktach sprawy, tymczasem tego rodzaju adnotacji w aktach nie ma.

Naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło stronie uzyskanie wiedzy o tym, że nie złożyła wszystkich wymaganych do uzyskania zwolnienia dokumentów, a w konsekwencji – pozbawiło ją prawa do zwolnienia z opłacania składek za kwiecień 2020 r. O tym, że strona była gotowa spełnić wszystkie wymagania – gdyby o nich wiedziała – świadczy to, że brakujące dokumenty DRA złożyła w dniu wydania przez ZUS decyzji w I instancji, a dokumenty, o których braku wiedziała z zawiadomienia z dnia 5 czerwca [...] złożyła przed upływem terminu ustawowego jeszcze w miesiącu czerwcu. Należy z tego wnioskować, że prawdziwe jest twierdzenie strony, iż przed otrzymaniem decyzji pozostawała w przekonaniu co do braku obowiązku złożenia deklaracji DRA za kwiecień 2020 r. Uznać zatem trzeba, że naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19).

Skarżący wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek złożył [...] kwietnia 2020 r. Na skutek złożenia wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się wyrażoną w art. 9 k.p.a. organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu – jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był udzielić Skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od powyższej daty (2 kwietnia) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca) upłynęły niemal 3 miesiące. Mimo tego czasu organ nie zwrócił stronie, w odniesieniu do wszystkich okresów rozliczeniowych objętych wnioskiem, uwagi na to, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie wszystkich brakujących dokumentów rozliczeniowych. Po upływie wyznaczonego w ustawie terminu na złożenie wymaganych dokumentów – organ zaś wydał decyzję odmowną.

Dostrzegając nie pozostawiające wątpliwości obciążenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy dodatkowo na pandemię odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania – Sąd w żadnym razie nie przypisuje organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do strony, ani lekceważącego stosunku do wynikających z art. 9 k.p.a. obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia tego przepisu w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio wpłynął na pozbawienie Skarżącego prawa, które niewątpliwie uzyskałby ona w sytuacji, gdyby ZUS stosował się – i uczynił to w porę – do dyrektyw płynących z art. 9 k.p.a. Mając na uwadze powyższe trudności, komplikacje, z którymi borykał się organ podkreślić należy, że nie mogą one ujemnie wpływać na sferę uprawnień i gwarancji procesowych strony postępowania. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy nie ma niczego, co świadczyłoby o tym, że organ podjął starania, aby wyczerpująco poinformować Skarżącego o tym, że bez złożenia brakujących dokumentów jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony w odniesieniu do wszystkich miesięcy, które były nim objęte. Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku.

Zaniechanie informacyjne organu dotyczyło nie tyle treści przepisów powszechnie obowiązującego i opublikowanego prawa, ile tego, że stronie nie uświadomiono istnienia obowiązku złożenia konkretnych dokumentów, warunkujących zastosowanie zwolnienia. Organ nie poinformował więc strony o "okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia praw i obowiązków". Strona zaś była w błędzie co do przysługującego jej zwolnienia z obowiązku składania deklaracji ZUS DRA i trwała w tym błędnym przeświadczeniu, dopóki nie otrzymała decyzji odmownej.

Drugie zdanie art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek chronienia strony przed poniesieniem szkody z powodu nieznajomości prawa. Z tego obowiązku organ również się nie wywiązał. Szkodą, którą strona poniosła, było nieuzyskanie zwolnienia z opłacania składek za kwiecień 2020 r. Jedyną przeszkodą w uzyskaniu zwolnienia było – jak wynika z decyzji – niezłożenie wymaganych dokumentów w terminie, o czym jednak ZUS strony w porę nie poinformował.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95).

W niniejszej sprawie swoim zaniechaniem organ dopuścił do tego, że na skutek upływu terminu na złożenie dokumentu, strona spotkała się z odmową pozytywnego załatwienia jej wniosku. Zachodzi tu bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Zdaniem Sądu w tej sytuacji należy podjąć działanie, które wyeliminuje negatywny dla strony skutek tego, że organ naruszył swoje obowiązki wynikające z zasady ogólnej wyrażonej w art. 9 k.p.a.

Rozpatrując sprawę ponownie organ raz jeszcze przeanalizuje, czy na Skarżącym istotnie ciążył obowiązek złożenia spornej dokumentacji, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., w sposób umożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia zarówno Skarżącemu, jak też - ewentualnie - sądowi administracyjnemu. Decyzje dotychczas wydane w sprawie przez organ, ze względu na swoją niekompletność nie poddają się bowiem kontroli co do zagadnienia podlegania przez Skarżącego obowiązkowi złożenia dokumentacji.

Jeśli rozpoznając sprawę ponownie organ podtrzyma swoje stanowisko, że Skarżący był zobowiązany do złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. w terminie do [...] czerwca 2020 r., to organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu tych dokumentów, jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nawet jeśli strona w terminie do [...] czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może jej odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu dopuścił się uchybień, których nieodwracalne skutki nie powinny obciążać strony, zwłaszcza, gdy są one z powodu upływu terminu (30 czerwca 2020 r.) w istocie rzeczy nieodwracalne. Strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z naruszeniem art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto Sąd nie rozstrzygał w sprawie o kosztach postępowania, ponieważ Skarżący był zwolniony z obowiązku ich uiszczenia.

T. Wójcik J. Szulc A. O.