Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1361/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Krajowa Rada Sądownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 614/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek r. pr. M. M. pełnomocnika Krajowej Rady Sądownictwa o zasądzenie na jego rzecz od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 614/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z 23 sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 23 sierpnia 2018 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do organu o udostępnienie nagrań wideo (ewentualnie audio) ze spotkań zespołów KRS z kandydatami do Sądu Najwyższego, które odbyły się w dniu 22 sierpnia 2018 r. oraz protokołów z tych spotkań (choćby nie zostały jeszcze zatwierdzone przez KRS). W odpowiedzi na wniosek organ poinformował, że posiedzenia zespołów członków KRS wysłuchujących kandydatów na stanowiska sędziów Sądu Najwyższego nie były nagrywane. Jednocześnie wskazał, że z posiedzeń zespołów sporządza się protokoły, które zostaną udostępnione po ich podpisaniu, zgodnie z § 18 ust. 8 i 10 Regulaminu KRS.

Oddalając skargę Sąd uznał, że nagrania i protokoły z posiedzeń zespołu członków KRS mają walor dokumentów urzędowych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) zwanej dalej "u.d.i.p." Jednak wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi dotyczyć określonego stanu, istniejącego na dzień udzielenia odpowiedzi, a nie zmierzać do inicjowania działań przez podmiot zobowiązany. Informacją publiczną jest tylko informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Nie można zatem zarzucić bezczynności podmiotowi, który nie posiada żądanej informacji. W rozpatrywanej sprawie organ zrealizował ciążący na nim obowiązek, informując Stowarzyszenie, że posiedzenia zespołów członków KRS wysłuchujących kandydatów na stanowiska sędziów Sądu Najwyższego nie były nagrywane, zaś protokoły z posiedzeń zespołów zostaną udostępnione po ich podpisaniu. W takim stanie rzeczy nie można zarzucić Krajowej Radzie Sądownictwa bezczynności. Sąd pierwszej instancji dodał, że nie jest uprawniony do weryfikowania zgodności oświadczenia organu z rzeczywiście dostępnymi mu (posiadanymi) informacjami.

W odniesieniu do żądania udostępnienia niezatwierdzonych protokołów WSA w Warszawie podkreślił, że w świetle regulaminu KRS z protokołem z posiedzenia zespołu mamy do czynienia po jego podpisaniu oraz załączeniu do niego stanowiska zespołu wraz z uzasadnieniem. Protokół, który nie został podpisany, jest wyłącznie jego projektem, a zatem nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 20 pkt 1 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez niezasadne uznanie, iż w sytuacji, gdy organ udostępnił wnioskowaną przez skarżącego informację publiczną po wniesieniu skargi na bezczynność, właściwym rozstrzygnięciem nie jest umorzenie postępowania w zakresie nakazania mu udostępnienia informacji publicznej,

Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.:

2. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż skarżący wniósł o udostępnienie mu dokumentu urzędowego,

3. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż projekt protokołu sporządzanego przez organ nie stanowi informacji publicznej,

4. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż organ w chwili otrzymania wniosku skarżącego nie posiadał wnioskowanej informacji publicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Ewentualnie wniosło o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty przez umorzenie postępowania. Stowarzyszenie wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że brak jest podstaw do kreowania pojęcia dokumentu wewnętrznego. Także projekty dokumentów zawierają informację o sprawach publicznych, stanowiąc informację publiczną. Często zachodzące różnice pomiędzy projektem protokołu, a jego wersją ostateczną, mogą wynikać z celowych działań podmiotów zobowiązanych. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że bezpodstawne jest utożsamianie informacji publicznej zawartej w dokumentach tylko z dokumentami urzędowymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Rada Sądownictwa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie "na rzecz pełnomocnika Krajowej Rady Sądownictwa" kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie organu zaskarżony wyrok jest prawidłowy, co powoduje bezzasadność skargi kasacyjnej. WSA w Warszawie prawidłowo oddalił skargę, a nie umorzył postępowania, ponieważ stwierdził że organ nie pozostawał w bezczynności. Ponadto wskazano, że zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji pogląd, iż projekt dokumentu i informacje dotyczące sposobu jego konstruowania nie stanowią danych publicznych, znajduje odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 21 lutego 2022 r., poinformowano strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. W odpowiedzi na powyższe, zarówno organ jak i skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że Krajowa Rada Sądownictwa jest stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Bezsporne jest również to, że żądane przez Stowarzyszenie wnioskiem z 23 sierpnia 2018 r. nagrania wideo (ewentualnie audio) ze spotkań zespołów KRS z kandydatami do Sądu Najwyższego, które odbyły się 22 sierpnia 2018 r. oraz protokoły z tych spotkań (nie dotyczy to "niezatwierdzonych protokołów ze spotkań zespołów) mają walor dokumentów urzędowych i stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem w sytuacji, w której KRS poinformował Stowarzyszenie pismem z 4 września 2018 r., tj. przed wniesieniem skargi, że posiedzenia zespołów członków KRS wysłuchujących kandydatów na stanowiska sędziów Sądu Najwyższego nie były nagrywane a z posiedzeń zespołów sporządza się protokoły, ale zostaną udostępnione po ich podpisaniu zgodnie z § 18 ust. 8 i 10 Regulaminu KRS – Sąd słusznie uznał, że adresat wniosku nie pozostawał w bezczynności co do żądania nagrań i protokołów, bowiem na dzień złożenia wniosku nie był w ich posiadaniu.

Spór w sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia tego, czy objęta wnioskiem informacja dotycząca "niezatwierdzonych protokołów" ze spotkań zespołów KRS stanowiła informację publiczną, a jeśli tak, to czy organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku w tej części. Sąd pierwszej instancji uznał, że niepodpisane protokoły ze spotkań zespołów KRS nie są informacją publiczną, a w konsekwencji KRS w rozpoznaniu tej części wniosku nie pozostawał w bezczynności. W skardze kasacyjnej kwestionuje się to stanowisko. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela Stanowisko Sądu I instancji. Jak to trafnie wskazał ten Sąd, wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 452/16). W związku z tym, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności zobowiązanemu, jeżeli ten nie posiada żądanej informacji. W takiej sytuacji zobowiązany powinien jednak powiadomić wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12). Również w sytuacji gdy żądanie zawarte we wniosku nie dotyczy informacji publicznej organ powinien powiadomić wnioskodawcę o tym, że z tej przyczyny nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku. KRS zadośćuczyniła tym wymaganiom. Skoro bowiem KRS pismem z 4 września 2018 r. poinformowała Stowarzyszenie, iż posiedzenia zespołów członków KRS wysłuchujących kandydatów na stanowiska sędziów Sądu Najwyższego nie były nagrywane, zaś protokoły z posiedzeń zespołów zostaną udostępnione po ich podpisaniu, to wyczerpała swój obowiązek informacyjny i nie można zarzucić jej bezczynności.

Odnosząc się do żądania udostępnienia "niezatwierdzonych" protokołów, Sąd I instancji słusznie odwołał się do regulacji zawartych w uchwale nr 265/2017 Krajowej Rady Sądownictwa z 12 września 2017 r. w sprawie Regulaminu Krajowej Rady Sądownictwa (M. P. z 30 sierpnia 2018 r., poz. 840; zwanej dalej: "Regulaminem"). Zgodnie z § 18 Regulaminu, z posiedzeń zespołu w sprawach indywidualnych sporządza się protokół (ust. 13). Protokół podpisuje pracownik Biura, który go sporządził, oraz przewodniczący zespołu (ust. 10). Załącznikiem do protokołu jest stanowisko zespołu wraz z uzasadnieniem (ust. 11). Projekt uzasadnienia stanowiska zespołu opracowuje przewodniczący zespołu. Stanowisko i uzasadnienie podpisywane są przez wszystkich członków zespołu (ust. 8). Z tych regulacji niewątpliwie wynika, iż z protokołem z posiedzenia zespołu mamy do czynienia po jego podpisaniu oraz załączeniu do niego stanowiska zespołu wraz z uzasadnieniem. Stanowisko i uzasadnienie muszą zostać podpisane przez wszystkich członków zespołu, zaś do tego czasu pozostają jedynie projektem opracowywanym przez przewodniczącego zespołu. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że protokół, który nie został podpisany oraz do którego nie załączono stanowiska zespołu wraz z uzasadnieniem nie jest w istocie protokołem w rozumieniu § 18 Regulaminu, a projektem protokołu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, tak jak Sąd I instancji, podziela stanowisko zajmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że dokument, który nie został podpisany nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Do czasu jego podpisania stanowi on jedynie projekt dokumentu, który ma charakter nieoficjalny. Oczywistym jest, że na etapie sporządzania protokołu w wersji roboczej może on zawierać pewne nieścisłości, błędy stylistyczne czy nieprawidłowe sformułowania, które w dacie zatwierdzenia zyskują właściwą treść i z tą chwilą staje się on informacją publiczną, która może zostać udostępniona. Projekt dokumentu i informacje dotyczące sposobu jego konstruowania nie stanowią danych publicznych a w rezultacie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Dokument ten należy uznać za dokument roboczy (wewnętrzny).

Zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że żądane przez Stowarzyszenie "niezatwierdzone" protokoły, jako nieposiadające waloru informacji publicznej, nie mogły zostać udostępnione. W konsekwencji nie można było uznać, że KRS pozostawała w bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bowiem obowiązek informacyjny w tym zakresie powstawał dopiero z chwilą podpisania protokołu, o czym Stowarzyszenie zostało poinformowane w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do twierdzenia Stowarzyszenia, że "brak jest normatywnych podstaw do kreowania pojęcia dokumentu "roboczego" względnie "wewnętrznego"" należy stwierdzić, że w orzecznictwie wykreowano pojęcie dokumentu wewnętrznego, który nie jest uznawany za informację publiczną. Zatem należy wyjaśnić, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21, LEX nr 3184899). Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak słusznie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "[t]ransparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej".

Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W orzecznictwie wskazuje się, że nie każdy dokument będący w posiadaniu czy też wytworzony przez podmiot publiczny ma charakter dokumentu urzędowego. Za dokument taki nie sposób uznać skierowanego do organu administracji dokumentu prywatnego, czy też wytworzonego przez podmiot publiczny dokumentu roboczego, koncepcyjnego, wytworzonego tylko na potrzeby danego podmiotu (szerzej: wyroki NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 3307/19, LEX nr 3020891 i z 28 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3211/18, LEX nr 3027047).

W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego wyodrębnia się "dokument wewnętrzny", który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny mógłby być dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyby nie był wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył oraz przedstawiał jego stanowisko na zewnątrz lub został złożony do akt sprawy. Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002, nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej – zob. stanowisko NSA przedstawione w wyrokach: z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513 i z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17, LEX nr 2646231. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela. Jednocześnie Sąd podkreśla, że koncepcja "dokumentu wewnętrznego" nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki dostępu do informacji publicznej. Celem ustawy jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu, czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122). Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (podobnie NSA w wyroku z 21 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1607/14, LEX nr 1783332).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że projekty protokołów posiedzeń zespołów KRS (niepodpisane przez uprawnione osoby) spełniają przedstawione wyżej kryteria do zakwalifikowania ich jako dokumentów roboczych (wewnętrznych) a w konsekwencji jako niestanowiących informacji publicznej. Co prawda Stowarzyszenie słusznie twierdzi, że nie można utożsamiać informacji publicznej zawartej w dokumentach li tylko z dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy. Jednak Sąd pierwszej instancji przy kwalifikacji żądanych "niezatwierdzonych protokołów" prawidłowo odniósł się do pojęcia dokumentu urzędowego z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ projekty protokołów po ich podpisaniu stają się dokumentami urzędowymi. Jednak do tego czasu jako niestanowiące informacji publicznej dokumenty robocze nie podlegają udostępnieniu. Wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia dokumenty robocze jakim są niepodpisane protokoły z posiedzeń zespołów KRS nie zawierają informacji o stanie spraw publicznych, ponieważ jako projekty protokołów mogą przedstawiać inny niż rzeczywisty przebieg wydarzeń, niezgodny ze stanowiskiem osób go podpisujących. Ponadto zauważyć trzeba, że prawo do uzyskania informacji publicznej nie służy ustalaniu przez obywateli różnic pomiędzy niezobowiązującymi projektami protokołów a "ich wersją ostateczną". Kontrola tego czy protokół odzwierciedla rzeczywisty przebieg zdarzeń, należy do uprawnionych do tego organów państwowych.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie 2 należy wskazać, że Sąd słusznie przyjął, iż skarżące Stowarzyszenie żądało zarówno dokumentów urzędowych w postaci nagrań wideo lub audio ze spotkań zespołów KRS jak i protokołów z tych spotkań ale alternatywnie żądało też niezatwierdzonych przez KRS protokołów ze spotkań zespołów. Przy czym należy tu podkreślić, że organ w imię spełniania wymogów "dobrej administracji" nie będąc już zobowiązanym, 26 września 2018 r. udostępnił żądane protokoły po ich podpisaniu.

Z przedstawionych względów Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 4 ust. 3 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Stowarzyszenie upatruje go w niezasadnym uznaniu, iż w sytuacji gdy organ udostępnił wnioskowaną przez skarżącego informację publiczną po wniesieniu skargi na bezczynność, właściwym rozstrzygnięciem nie jest umorzenie postępowania w zakresie nakazywania mu udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przedstawionych już wyżej względów, Sąd pierwszej instancji słusznie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, bowiem brak było przesłanek z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. do stwierdzenia bezczynności KRS w rozpoznaniu wniosku oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Bowiem wniosek dotyczył nagrań i protokołów, których organ w dniu odpowiedzi na wniosek (4 września 2018 r.) nie posiadał a żądanie "niezatwierdzonych protokołów" nie dotyczyło informacji publicznej lecz tzw. dokumentów roboczych organu.

Wobec braku jakiegokolwiek nawiązania w zarzutach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej do treści art. 54 § 3 p.p.s.a. i "art. 20 pkt 1 u.d.i.p." (w tej ustawie nie ma takiego przepisu) i związaną z tym niemożliwością odniesienia się do naruszenia tych przepisów, należało uznać te zarzuty za bezskuteczne.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Z braku przesłanek oddalono wniosek pełnomocnika KRS o zasądzenie na jego rzecz od Stowarzyszenia kosztów postępowania kasacyjnego. Stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjna, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok pierwszej instancji oddalający skargę. Zatem brak jest regulacji, z której wynikałoby uprawnienie pełnomocnika organu do żądania zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego od wnoszącego skargę kasacyjną, ponieważ takie uprawnienie przysługuje tylko organowi.