Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 575/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 107, 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, 3, 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E K na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E K kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., Wojewoda [...]- działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") - po rozpatrzeniu odwołań [...] oraz [...]od decyzji Prezydenta [...] Nr [...]z dnia [...] lipca 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, infrastrukturą techniczną podziemną, nadziemną, garażem podziemnym oraz dwoma zjazdami z ul. [...] na terenie działek nr ew. [...],[...] (inwestycja zasadnicza) z obrębu [...]pomiędzy ulicami [...] i [...]oraz działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] (zjazdy) z obrębu [...] przy ul. [...]w [...], uchylił ww. decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], znak: [...]w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...]wskazał na następujący stan faktyczny sprawy. Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, infrastrukturą techniczną podziemną, nadziemną, garażem podziemnym oraz dwoma zjazdami z ul. [...] na terenie działek nr ew. [...],[...] (inwestycja zasadnicza) z obrębu [...] pomiędzy ulicami [...] i [...] oraz działek nr [...],[...],[...],[...] , [...] , [...] (zjazdy) z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] .

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] , z zachowaniem ustawowego terminu, wnieśli [...] oraz [...] reprezentowana przez adw. [...] .

Wojewoda [...] , pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., działając na podstawie art. 10 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz składania uwag i wyjaśnień, a następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...]października 2015 r. zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu:

- zbadanie zgodności planowanej inwestycji z § 34 pkt. 2 lit. d w związku z § 10 pkt. 5 Uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów poprzemysłowych w rejonie ulicy [...] - część I,

- autoryzowanie wszelkich zmian dokonywanych w projekcie w części opisowej polegających na wklejaniu fragmentów tekstu, na stronie, na której ich dokonano w sposób niebudzący wątpliwości, kto i kiedy dokonał zmian,

- wyjaśnienie zakresu projektowanego zamierzenia budowlanego,

- uzupełnienie złożonego przez projektanta i sprawdzającego oświadczenia, o którym mowa w art. 20 ust.4 Prawa budowlanego o datę,

- uzupełnienie projektu budowlanego, o aktualne na dzień dokonania ostatnich zmian w projekcie, zaświadczenie sprawdzającego projekt budowlany, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawo budowlane.

Pismem z dnia 10 listopada 2015 r. Prezydent [...] przekazał uzupełnione i poprawione 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z aktami sprawy.

Wojewoda [...] , pismem z dnia 27 listopada 2015 r., działając na podstawie art. 10 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o zakończeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz składania uwag i wyjaśnień. Strony z przysługującego im prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wnoszenia uwag i zastrzeżeń nie skorzystały.

Uzasadniając treść swego rozstrzygnięcia, Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie. Z przepisu wynika jednoznacznie, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wszczyna się jedynie na żądanie inwestora. Ma to takie znaczenie, że inwestor ma możliwość cofnięcia żądania wszczynającego to postępowanie i cofnięcie złożył inwestor w piśmie z dnia 5 czerwca 2015 r., w którym wskazał: "Prawidłowe nr działek dla projektowanej inwestycji to dz. ew. nr [...],[...] oraz działki drogowe (zjazdy): [...] , [...] , [...] z obrębu [...]". Pełnomocnik inwestora [...] w piśmie z dnia 3 listopada 2015 r. wskazała, że "Planowana inwestycja swoim zakresem obejmuje działki nr ew. [...] [...] z obrębu [...] na których będzie zlokalizowany budynek wraz z infrastrukturą techniczną do obiekty oraz działki nr ew. [...],[...] i [...]z obrębu [...] na których przewiduje się lokalizację projektowanych dwóch zjazdów z ul. [...] . Pozostałe działki ujęte we wniosku o pozwolenie na budowę, czyli działki nr ew. [...],[...],[...] to działki drogowe, na których przewidywane są wyłącznie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego ul. [...] w oznaczeniach drogowych dotyczących uzgodnionego projektu drogowego i projektu stałej organizacji ruchu i nie będą prowadzone na nich roboty budowlane".

Cofnięcie części wniosku spowodowało, w ocenie Wojewody, bezprzedmiotowość postępowania, a wówczas obowiązkiem organu rozpoznającego odwołanie jest uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. W związku z powyższym Wojewoda [...] zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w której inwestor wycofał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a także do umorzenia postępowania I instancji w tym zakresie.

Jak podkreślił Wojewoda [...] , był on zobowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.

Zgodnie z art. 35 ust 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymogami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno - budowlanymi, jak również sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań, sprawdzeń, a także wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Z posiadanej dokumentacji wynika, że wszystkie ww. wymagania w powyższym przedsięwzięciu inwestycyjnym zostały spełnione - nie stwierdzono naruszeń mogących skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, dołączył wymagane prawem dokumenty, spełniające wymogi art. 35 ustawy Prawo budowlane, tj. projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, zawierający wymagane opinie i uzgodnienia. Inwestor - Spółka [...] reprezentowana przez Panią [...] przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w myśl art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej) obejmujące działki inwestycyjne nr ewidencyjny [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki nr ew. [...] , [...] , [...] z obrębu [...] stanowiące zjazdy. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tak ważnym dowodem w sprawie, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowiłby wadę materialno prawną decyzji.

Planowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów poprzemysłowych w rejonie ulic [...] - część I uchwalonego w dniu [...] lipca 2014r. uchwałą nr [...] Rady [...] i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] poz. [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Działki inwestycyjne znajdują się na obszarze oznaczonym w planie symbolem B 4.1 U/MW/MN. Przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana zgodnie z przeznaczeniem terenu określonym w § 34 planu (tereny usług oraz tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej).

Ponadto, z projektu budowlanego nie wynika, aby projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze naruszył ustalenia planu w zakresie: wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (26,3% przy dopuszczalnej min. 25%), wskaźnika powierzchni zabudowy (0,35 przy dopuszczalnej max. 0, 4), wskaźnika intensywności zabudowy (1,595 przy dopuszczalnej max 1,6), maksymalnej wysokości zabudowy (16,65m przy dopuszczalnej wysokości -17,0m), linii zabudowy.

Spełniony został również wymóg zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, wg wskaźników zawartych w § 12 pkt. 12 lit. b Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ulic [...] - część I uchwalonego w dniu 3 lipca 2014r. uchwałą nr [...] Rady [...] . Z opisu projektu zagospodarowania działki i ogólnego projektowanego budynku (str. 6 projektu) wynika, że dla planowanej inwestycji zapewniono 40 miejsc parkingowych.

Projektowana inwestycja znajduje się w obszarze ograniczenia wysokości zabudowy określonym w dokumentacji rejestracyjnej Portu Lotniczego im. [...] w [...] . Zgodnie z wyrysem dopuszczalna wysokość zabudowy na obszarze, na którym planowana jest inwestycja wynosi 210,5 m n.p.m. (układ [...] . Z treści pisma pełnomocnika inwestora Pani [...] z dnia 3 listopada 2015r., wynika, że najwyższe elementy dla projektowanej inwestycji tj. kominy i nadszybie windy znajdują się na poziomie 126,55 m n.p.m.

Projekt budowlany został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w art. 34 Prawa budowlanego spełniając wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 462) i jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 462), w szczególności § 12,13,19.

Ponadto do projektu dołączono oświadczenie projektantów, [...] , [...] i [...] o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz z zasadami wiedzy technicznej oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust.7 Prawa budowlanego aktualne na dzień opracowania projektu. Do projektu dołączono również wymaganą prawem informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 20 ust. 1 pkt. 1b ustawy Prawo budowlane).

Działka, na której planowana jest inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez projektowany zjazd od ul. [...] w oparciu o decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2013r. oraz zmieniającą ją decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., zezwalającą na lokalizację - budowę zjazdów publicznych z ulicy [...] w liniach rozgraniczających - dz. nr ew. [...],[...][...],[...],[...] i [...] z obrębu [...].

Projekt budowlany uzyskał pozytywne uzgodnienia pod względem zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, zaopiniowany pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przez rzeczoznawcę ds. sanitarno - higienicznych oraz zaopiniowany pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii.

Zgodnie z pismem pełnomocnika inwestora [...] z dnia 3 listopada 2015r. przyłącza do budynku będą realizowane na podstawie odrębnych opracowań i zgłoszeń.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przed zakończeniem rozbiórki budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] z obrębu [...] Wojewoda [...] stwierdził, że postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz postępowanie o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę są postępowaniami odrębnymi i pozostają bez wpływu na siebie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących toczącego się postępowania o ustanowienie służebności gruntowej i nie do końca ustalonych granic terenu, na którym planowana jest inwestycja, Wojewoda [...] stwierdził, że organ administracji architektoniczno budowlanej rozpatrujący sprawę, nie rozstrzyga kwestii przebiegu granic. Opiera się on w tym względzie na dokumentach, w tym podkładach geodezyjnych, danych wynikających z ewidencji gruntów, które z racji tego, iż są dokumentami urzędowymi, korzystają z domniemania prawidłowości, a projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego spełniając wymagania § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) i jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.

Zarzut dotyczący posadowienia garażu podziemnego bezpośrednio przy ścianie budynku skarżących należało w ocenie Wojewody [...] uznać za bezzasadny, gdyż zgodnie z § 12 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z p. zm.) odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się. Z wykładni literalnej powołanego przepisu wynika zatem, że dotyczy on tylko i wyłącznie tych części podziemnych budynku, czy budowli, które usytuowane są w całości poniżej poziomu terenu. Nie dotyczy zatem części podziemnych ww. obiektów, które w jakiejkolwiek, nawet najmniejszej części usytuowane są ponad poziomem otaczającego je terenu. Z załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu budowlanego wynika zaś, że projektowany garaż znajduje się w całości poniżej terenu, tak więc zasadne jest stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis § 12 ust. 7 ww. rozporządzenia.

Odnośnie zacienienia budynku skarżącej [...] , znajdującego się na działce nr ew. [...], oraz naruszenia społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości skarżącej Wojewoda [...] wskazał, że projekt budowlany zawiera analizę przesłaniania i nasłonecznienia (str.9 projektu) zgodnie, z którą "Odległość budynku mającego od innych obiektów umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ponieważ między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania mierzona od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej tj. 8,075m". Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość projektowanego budynku od budynku skarżącej wynosi 1,8 cm co po przeliczeniu skali mapy (1: 500) daje odległość 9m.

Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Mając powyższe na uwadze organy administracji architektoniczno- budowlanej są związane wnioskiem inwestora i nie mogą ingerować w treść wniosku o pozwolenie na budowę ani w treść projektu budowlanego jeżeli jest on zgodny z przepisami.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 672/05).

W ocenie Wojewody [...] , organy administracji architektoniczno -budowlanej nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji rozwiązań projektowych przyjętych przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. W aktualnym stanie prawnym brak jest bowiem przepisów prawnych, które obligowałyby organy administracji do podejmowania czynności sprawdzających w tym zakresie. Merytoryczna kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ nie jest uzasadniona, kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny. W sytuacji natomiast wykonywania robót budowlanych niezgodnie z projektem lub przepisami, bądź w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia organem właściwym do dokonania kontroli oraz ewentualnego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych będzie, zgodnie z art. 50 ustawy Prawo budowlane powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

Wojewoda [...] nie stwierdził więc istnienia naruszeń i niezgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, na podstawie których wydana została decyzja zezwalająca na budowę.

Z decyzja taką nie zgodziła się skarżąca, której pełnomocnik wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę datowaną na dzień 3 lutego 2016 r., zaskarżając ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w części tj. w zakresie w jakim Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] . Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2015 r. w zaskarżonej części i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania; o rozważenie przez Sąd zastosowania art. 135 p.p.s.a. i uchylenie w całości decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dna [...] lipca 2015 r. i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania; o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób rzetelny i wyczerpujący, w szczególności poprzez niewyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości następujących okoliczności faktycznych, tj.: i) w jaki sposób przebiega linia gruntu na działkach, na których ma zostać usytuowany budynek? ii) czy na skutek wykonania zaplanowanych robót budowlanych i wzniesienia budynku, ulegnie zmianie ukształtowanie terenu? iii) czy hala garażowa zaprojektowana jako hala podziemna, będzie się znajdowała całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, według stanu istniejącego obecnie? iv) czy wszystkie elementy konstrukcyjne budynku znajdujące się nad powierzchnią gruntu, w szczególności mur oporowy, znajdują się w wymaganej przez przepisy techniczne odległości od granicy działki? - co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania § 12 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. w zw. z § 60 Rozporządzenia ws. warunków technicznych, poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia uzasadnionego interesu skarżącej i zatwierdzenie projektu budowlanego niezawierającego tzw. "linijki słońca" czyli analizy wpływu planowanej inwestycji na nasłonecznienie i zacienienie nieruchomości należącej do skarżącej;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt. 3 Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 1 § Rozporządzenia ws. warunków technicznych poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie obowiązku zachowania odpowiedniej odległości od granicy działki w stosunku do zaprojektowanego muru oporowego, który jest budowlą w rozumieniu prawa budowlanego;

4. naruszenie prawa materialnego tj. § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 Rozporządzenia ws. warunków technicznych poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego wymaga wykonania uprzedniej ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku, czego w niniejszej sprawie zaniechano, pomimo iż w projekt budowlany przewiduje posadowienie garażu podziemnego bezpośrednio przy ścianie budynku należącego do skarżącej;

5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ li instancji w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części, mimo że decyzja w zaskarżonym zakresie została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wskazał, że zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek taki ciąży na organach obu instancji, gdyż polskie postępowanie odwoławcze jest zbudowane na zasadzie reformacji i daje organowi II instancji kompetencję do merytorycznego badania sprawy i do wydawania orzeczeń merytorycznych. Organy obu instancji powinny zatem z urzędu zebrać materiał dowodowy niezbędny dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie i zbadać czy projekt budowlany jest zgodny z odpowiednimi przepisami. Natomiast wynik tych czynności powinien mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie skarżącej, podstawowym problemem, który nie został przez organ w sposób dostateczny wyjaśniony, jest kwestia zgodności projektu z § 12 ust. 1 Rozporządzenia ws. warunków technicznych oraz ewentualnego zastosowania § 12 ust. 7 ww. rozporządzenia w zakresie dotyczącym hali garażowej oraz muru oporowego, które to obiekty sięgają (hala garażowa) do granicy działki lub są na niej usytuowane (mur oporowy). Co prawda bowiem, w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że "z załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu budowlanego wynika, że projektowany garaż znajduje się w całości poniżej terenu tak więc zasadne jest stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis § 12 ust. 7 ww. rozporządzenia", ale, w ocenie skarżącej, powyższe stwierdzenie nie zostało poparte właściwie i rzetelnie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. Ustalając powyższą okoliczność oparto się bowiem jedynie na twierdzeniach inwestora i projektanta.

W ocenie skarżącej, ze znajdujących się w projekcie budowlanym wizualizacji, rysunków czy rzutów planowanego budynku oraz zagospodarowania terenu objętego inwestycją, w żaden sposób nie wynika, w jaki sposób obecnie przebiega linia gruntu (kwestia ukształtowania terenu), ani jak będzie ona przebiegała po zakończeniu inwestycji. Natomiast na rysunkach tych widać różnicę poziomów pomiędzy istniejącym chodnikiem, a stropem hali garażowej. Prowadząc poziomą linię wzdłuż oznaczonej linii istniejącego chodnika (rzędna +30,21), linia ta będzie przebiegała w połowie wysokości zaprojektowanej hali garażowej. Oczywistym jest, iż powierzchnia gruntu nie jest idealnie równą płaszczyzną, niemniej jednak różnica poziomów jest wyraźnie widoczna, a organ kwestię tę winien wyjaśnić. Ze znajdujących się w projekcie budowlanym rysunków wynika, iż w niektórych miejscach pomiędzy zakończeniem hali garażowej a granicą działki powierzchnia gruntu będzie nachylona w kierunku działki sąsiadującej, co - przy braku oznaczenia przebiegu istniejącej linii gruntu - sugeruje, iż widoczny skos będzie efektem sztucznego "przykrycia" hali garażowej ziemią.

Skarżąca nie negowała faktu, iż stosownie do § 12 ust. 7 Rozporządzenia ws. warunków technicznych, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu nie ustala się. Jednakże pojęcie "podziemnej części budynku" nie jest tożsame z "kondygnacją podziemną" w rozumieniu § 3 rozporządzenia, a w konsekwencji jeśli chociaż część budynku znajduje się ponad powierzchnią terenu sąsiadującego, to stosuje się do niej ograniczenia wynikające z § 12 ust 1 pkt. 1 rozporządzenia.

Orzecznictwo i doktryna wskazują jednoznacznie, że istotą regulacji zawartej w § 12 ust. 7 rozporządzenia jest odstąpienie od ustalania odległości od granicy wyłącznie w wypadku, jeśli planowana część budynku w żaden sposób nie może wpłynąć na nieruchomość sąsiadującą, gdyż znajduje się w całości poniżej jej poziomu (w tym zakresie skarżąca przywołała opracowanie W. Korzeniewskiego w: "Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowanie 2010", Budownictwo i prawo nr 1/2010). Wobec powyższego organ zatwierdzający projekt budowlany oraz organ rozpatrujący odwołanie od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, powinien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, w jaki sposób przebiega linia gruntu, zarówno na działkach objętych inwestycją, jak na działkach sąsiadujących oraz czy po zakończeniu planowanej inwestycji dojdzie do zmian ukształtowania terenu. Szczegółowa analiza projektu pod tym kątem jest niezwykle istotna, ma bowiem na celu wyeliminowania prób obejścia ww. przepisów, przez stosowanie sztucznych nasypów, mających za zadanie "ukryć" fragmenty kondygnacji podziemnej wystające ponad istniejący poziom gruntu, z czym mamy do czynienie w niniejszej sprawie. Brak wyjaśnienia ukształtowania terenu oraz wpływu planowanych prac na jego zmianę budzi poważne wątpliwości co do zgodności z prawem złożonego projektu i zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącej, organy nie przeprowadziły prawidłowej i szczegółowej kontroli projektu w zakresie, w jakim przewiduje on wybudowanie wzdłuż granicy działki muru oporowego, który - zgodnie z zawartymi w projekcie rysunkami - wystaje ok. 1 m ponad poziom gruntu. Co prawda na projekcie nazwano tę konstrukcję jako "ogrodzenie - mur oporowy", niemniej jednak należy pamiętać, iż zgodnie z orzecznictwem pojęcia te nie są tożsame i nie mogą być stosowane zamiennie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 maja 2010 r. (sygn. II SA/RZ 152/10) wyjaśnił, że "decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką on pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej\ podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić". Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 607/11), w którym stwierdzono, iż "Jeżeli dany obiekt budowlany wzniesiony na granicy poziomów gruntów konstrukcyjnie i funkcjonalnie służy powstrzymaniu osuwania się ziemi z działki położonej wyżej, to obiekt taki należy traktować jako mur oporowy, przy czym to, że przy okazji mur taki może pełnić również funkcję ogrodzenia, nie wpływa na traktowanie tego obiektu jako konstrukcji oporowej. Obiekt budowlany należy bowiem kwalifikować mając na uwadze jego główne przeznaczenie. Jeżeli jest nim zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej obiekt należy traktować jako mur oporowy. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt. 3 ustawy konstrukcje oporowe zaliczają się do budowli, a z kolei budowle na podstawie pkt. 1 powołanego przepisu mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Mur oporowy nie mieści się natomiast w żadnej z wymienionych w art. 29 ustawy kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie zatem takiej budowli objęte jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę."

Zważywszy na powyższe oraz na fakt, iż inwestor wielokrotnie wyjaśniał, iż wyżej opisany mur oporowy ma m.in. pełnić funkcję chroniącą działki sąsiadujące przed napływem wód gruntowych oraz opadowych, organ badając projekt budowlany winien w sposób jednoznaczny ustalić, czy konstrukcja znajdującą się na granicy działki jest ogrodzeniem, czy też murem oporowym, czego jednak w niniejszej sprawie zaniechano. Co więcej, w ocenie skarżącej, przedmiotowy mur oporowy jest konstrukcyjnie połączony z halą garażową, a co za tym idzie do jego usytuowania względem granicy działki winien mieć zastosowanie § 12 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. skarżąca wskazała, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosowanie tej zasady odnosi się do postępowania, ale według poglądów przyjmowanych w literaturze i orzecznictwie, wynikają z niej zasady interpretacyjne również dla prawa materialnego. W ocenie zaś skarżącej, organy obu instancji odstąpiły od naczelnej zasady uwzględnienia słusznego interesu strony. Organy zatwierdziły bowiem projekt budowlany i udzieliły pozwolenia na budowę, mimo iż projekt ten nie zawiera tzw. "linijki słońca", czyli analizy zacienienia oraz nasłonecznienia w stosunku do działki należącej do skarżącej. Wprawdzie bowiem analiza nasłonecznienia została przeprowadzona, ale odnosi się ona tylko do projektowanego budynku, o czym świadczy zacytowany przez organ drugiej instancji fragment projektu. Badaniu poddano tylko kwestię przesłaniania samego budynku i znajdujących się w nim lokali przez inne jego części (budynek ma nieregularny kształt przypominający literę "U") lub inne obiekty znajdujące się w pobliżu. Brak natomiast w projekcie jakiegokolwiek odniesienia co do wpływu planowanej inwestycji na sąsiadujące z nią nieruchomości, w tym na nieruchomość skarżącej. Ponadto, budynek miałby bezpośrednio przylegać do nieruchomości skarżącej, która jest zabudowana, co z uwagi na treść § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia ws. warunków technicznych, wymagało wykonania ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego (domu skarżącej), stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Zgodnie bowiem z ww., przepisami wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Wedle wiedzy skarżącej, takiej ekspertyzy w przedmiotowej sprawie nie wykonano, co narusza jej słuszny interes w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 9) Pr. bud.

Dlatego też, w ocenie skarżącej, oczywistym jest, iż Wojewoda [...] dopuścił się także naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., albowiem w świetle licznych błędów i braków projektu budowlanego, o których mowa powyżej, decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać uchylona w całości.

Wojewoda [...], w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] w jej zaskarżonej części narusza prawo materialne i procesowe, a w związku z tym zarzuty podniesione w skardze uznać należy w części (o czym mowa poniżej) za uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, że istota zagadnienia prawnego, będącego przedmiotem rozstrzygania sądowego, wynika po części ze specyfiki konkretnego stanu faktycznego. W rozstrzyganej sprawie organa obu instancji nie przywiązały należytej wagi do faktu, że część budynku objętego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę posadowiona ma zostać bez zachowania odległości do granicy sąsiedniej działki o nr ewid. [...], stanowiącej własność [...] , przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, zwanym dalej "rozporządzeniem"). Jest to dopuszczalne prawnie, ale wyłącznie w sytuacji, gdy ustalenie odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością miałoby dotyczyć podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu - § 12 ust. 7 rozporządzenia.

Już w postepowaniu odwoławczym od ww. decyzji Prezydenta [...] , zawisłym przed Wojewodą [...] , pełnomocnik skarżącej wskazywał na fakt, że z dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji wprost wynika, że nastąpiło nadużycie wyżej wskazanej możliwości zaniechania ustalenia odległości budynku od granicy sąsiedniej. Wniosek taki wywodził pełnomocnik [...] z faktu, że nie można uznać ani za budowlę podziemną, ani za podziemną części budynku objętego pozwoleniem na budowę w postaci garażu, gdyż nie znajduje się on (przy granicy z sąsiednią nieruchomością Nr ewid. [...]) całkowicie pod ziemią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że przytoczony wyżej zarzut nie był należycie zbadany przez organ II instancji. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r. zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ale w toku rozpatrywania odwołania [...]nie uznał za stosowne dokonać ustaleń, pozwalających na wyjaśnienie kwestii dopuszczalności odstąpienia od wymogu zachowania stosownych odległości budynku od granicy z nieruchomością sąsiednią. Tym samym, organ II instancji nie mógł dokonać należytej oceny wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią, należącą do skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że powyższy brak ustaleń przez Wojewodę [...]stanu faktycznego doprowadził do uzasadnionego zarzutu naruszenia prawa w postaci art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. W ocenie zaś Sądu zaniechanie dokonania stosownych ustaleń przez Wojewodę [...] doprowadziło również do tego, że nie mógł on wydać w trybie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], gdyż nie dysponował wystarczającymi dowodami przemawiającymi za poprawnością kontrolowanej decyzji.

Należy zwrócić uwagę, że § 12 ust. 7 rozporządzenia nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z tym przepisem, nie bada się odległości od granicy z nieruchomością sąsiednią tylko wówczas, gdy dotyczy to części podziemnej budynku lub podziemnej budowli spełniającej funkcje użytkowe budynku – jeżeli znajdują się one całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. Jak wynika z powyższego, organ II instancji powinien był ustalić, czy rzeczywiście tzw. garaż podziemny znajduje się – i to całkowicie – poniżej otaczającego go terenu. Brak takich ustaleń powoduje w konsekwencji, że po pierwsze nie wiadomo, czy Prezydent m. [...] nie naruszył dyspozycji § 12 ust. 5 rozporządzenia w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 8 i 9 Pr. bud., a po drugie czy przedmiotem oceny w zakresie posadowienia jest podziemna część budynku, podziemna budowla czy może kondygnacja podziemna. Ta ostatnia nie wymaga bowiem całkowitego zagłębienia, wystarczy zagłębienie do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu otaczającego terenu (§ 3 pkt. 17 rozporządzenia), ale nie jest podziemną częścią budynku lub podziemną budowlą i nie ma do niej zastosowania § 12 ust. 7, ale ust 5 rozporządzenia.

Jak wynika z mapy sytuacyjno - wysokościowej terenu (k. 105 B projektu budowlanego tom I) teren inwestycyjny i działka nr [...], stanowiąca własność [...], mają zbliżony poziom gruntu wynoszący od 29, 87 i 29,9 do 30 m n.p.w. Oznacza to, że w chwili sporządzania projektu nie występowały istotne różnice poziomu terenu. Jak jednak wynika ze znajdującego się w tymże tomie projektu dokumentu pt. "Detal posadowienia przy budynku na działce sąsiedniej (przekrój)" – k. 145 – poziom gruntu w stosunku do stropu garażu podziemnego jest obniżony o 1, 24 m (od poziomu 0, 00), zaś w ostrej granicy znajduje się "palisada betonowa", również ponad grunt wystająca.

Nie jest rzeczą Sądu meriti rozstrzyganie kwestii budowlanych za organa administracji, tym bardziej, że uchybienia Wojewody [...] w ustaleniu stanu rzeczy uniemożliwiają Sądowi dokonanie subsumpcji prawnej. Powyższa wątpliwość co do prawidłowości zakwalifikowania garażu podziemnego w rozumieniu wskazanych wyżej paragrafów rozporządzenia powinna być usunięta w drodze stosownego postępowania organu II instancji, skoro zagadnienie umknęło uwadze organu I instancji.

Dokonanie ustalenia, czy tzw. garaż podziemny będzie wyniesiony ponad obecny poziom gruntu, biorąc pod uwagę niezachowanie odległości, o których mowa w § 12 ust. 5 rozporządzenia, ma również istotne znaczenie nie tylko dla oceny, czy jest to prawnie dopuszczalne, ale ponadto (o ile odpowiedź na pierwsze pytanie będzie pozytywna) w jaki sposób takie posadowienie wpłynie na nieruchomość sąsiednią nr ewid. [...] i czy ewentualny wpływ nie narusza interesu skarżącej.

W zależności od powyższego, Wojewoda [...]powinien należycie ustalić, czy inwestor zamierza wynieść poziom gruntu od strony działki nr [...] w taki sposób, aby odpowiadał on poziomowi stropu garażowego, a także w jaki sposób może to oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, należącą do skarżącej w zakresie ewentualnego zacienienia, zmiany stosunków wodnych, napływu wód opadowych itp. W szczególności sprawdzeniu podlegać powinno to, czy obiekt w granicy z nieruchomością skarżącej, nazywany przez inwestora ":murem oporowym", stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Pr. bud., a w konsekwencji, czy został objęty decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] i – w wypadku, jeżeli odpowiedź będzie pozytywna – ustalenie przez organ II instancji, jaki wpływ ma ten obiekt w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 8 i 9 Pr. bud. na uzasadnione interesy skarżącej oraz czy jest odpowiednio na działce budowlanej usytuowany.

Wprawdzie Wojewoda [...] w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji ustosunkował się do zarzutu odnośnie dostępu światła dziennego na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej, tym niemniej należy wskazać, że badań nie przeprowadzono przy uwzględnieniu faktu ewentualnego wyniesienia tzw. garażu podziemnego o ponad 1 m ponad istniejący poziom gruntu. Dlatego też, w wypadku uznania dopuszczalności takiego wyniesienia, sprawdzić należy przewidywalne ograniczenie dostępu słońca na działkę Nr [...] i ewentualne tego skutki negatywne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela natomiast zarzutu skarżącej w zakresie naruszenie prawa materialnego § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia i twierdzenia, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego wymaga wykonania uprzedniej ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. W tym bowiem zakresie Sąd w pełni podziela pogląd, wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn.. akt II SA/Bk 552/13, zgodnie z którym: "(...) § 206 ust. 1 rozporządzenia wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ww. delegacją ustawową minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (tj. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane), dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń. Dla porządku wskazać trzeba, że zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii.

Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Rozporządzenie jako akt podustawowy wydany może być zatem wyłącznie na podstawie i w granicach delegacji zawartej w ustawie.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że konstrukcja rozporządzenia jako aktu wykonawczego wobec ustawy jest zdeterminowana trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym na podstawie, którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego (bez podstawy w ustawie); nie będących aktami wykonującymi ustawę; sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą (zob. np. wyrok z dnia 4 listopada 1997 r. sygn. U 3/97 OTK 1997/3-4/40, wyrok z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. U 5/12 OTK-A 2013/6/88, por. też wyrok z dnia 11 maja 1999 r. sygn. P 9/98 OTK 1999/4/75).

Zdaniem orzekającego w tej sprawie Sądu, przepis § 206 ust. 1 rozporządzenia nie jest przepisem określającym warunki techniczno-budowlane, nie odpowiada bowiem definicji tychże przepisów zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek poprzedzenia budowy ekspertyzą techniczną, o której mowa w § 206 ust. 1 rozporządzenia stanowi w istocie warunek procesowy i dotyczy określonego sposobu postępowania w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5 rozporządzenia. We wskazanym zakresie minister wykroczył, zatem poza materię określoną w udzielonym mu upoważnieniu.

Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że Inwestorka nie miała obowiązku przedkładania wskazanej wyżej ekspertyzy technicznej. Stąd jej brak w aktach sprawy nie stanowi o wadliwości przeprowadzonego postępowania."

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda [...] naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. Naruszył również wskazane wyżej przepisy k.p.a. w związku z niedokonaniem ustaleń, pozwalających za odpowiednie zakwalifikowanie tzw. garażu podziemnego i muru oporowego i ich wpływu w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 8 i 9 Pr. bud. na uzasadnione interesy skarżącej oraz czy są one odpowiednio na działce budowlanej usytuowane. Z tych tez powodów Wojewoda [...] błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez częściowe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, choć – równie błędnie – tego przepisu w sentencji nie przytoczył, gdyż dokonane przez organ odwoławczy ustalenia nie były wystarczające do jakiegokolwiek, merytorycznego rozstrzygnięcia.

W związku z taki stanem rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę zastosuje się do powyżej dokonanej przez Sąd oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.