Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 39/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90, art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 28, art. 14 ust. 1-2 i 8, art. 17 pkt 6 ppkt a oraz pkt 7 lit. c), art. 20 ust. 1, art. 9, art. 15 ust. 3a, ust. 2 pkt 1, art. 24 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 53 i art. 58 pkt 3, art. 52 ust. 2, art. 46-47
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 171 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg: Wojewody oraz I. P. i W. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2012 r., nr XI/114/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym M. w gminie T. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy solidarnie na rzecz skarżących I. P. i W. P. kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym M. w gminie T., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Wojewoda zarzucił naruszenie art. 17 pkt 7 lit. c i art. 20 ustawy z dni 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 poz. 647 ze zm.), dalej zwana jako "u.p.z.p." oraz art. 16 ust. 7 i art. 23 ust 5 ustawy z dnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 nr 151, poz. 1220 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że w jego ocenie plan miejscowy jest sprzeczny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy T., przyjętymi uchwałą nr [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. Zwrócił uwagę na zawarte w studium zapisy:

1. na str. 156: "szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzania planów miejscowych",

2. na str. 164: "ostateczne usytuowanie, zasady i warunki budowy wież elektrowni wiatrowych, których rejony potencjalnej lokalizacji wskazano na rysunku studium na podstawie ww. analiz i studiów syntetycznych, zostanie ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sporządzonych dla terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, zgodnie z wytycznymi określonymi w rozdziale IX.9 "Energetyka wiatrowa",

3. na stronie 156 w odniesieniu do "wytycznych do ustaleń mpzp" zawartych na str. 163-166 wskazano, że szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium.

W ocenie Wojewody powyższe zapisy studium zobowiązywały Wójta do wskazania w sposób jednoznaczny rozmieszczenia terenów pod lokalizację konkretnej elektrowni wiatrowej, co uwzględniałoby wytyczne zawarte w studium, odnoszące się do ustaleń planów miejscowych. Plan nie zawiera szczegółowej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych. Zdaniem Wojewody powoduje to brak zgodności planu ze studium.

Wojewoda zarzucił także naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164,poz.1587 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenia przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Zgodnie natomiast z § 7 pkt 7 w/w rozporządzenia projekt planu powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Naruszenia powyższych przepisów Wojewoda upatruje w rozgraniczeniu terenów o symbolu "R" oraz terenów o symbolu "EW/R". Zarówno tereny oznaczone w planie "EW/R", jak i "R" są terenami rolnymi, pomimo przeznaczenia ich pod budowę elektrowni wiatrowych. W ocenie Wojewody niedopuszczalna jest budowa na terenach rolnych obiektów przemysłowych nie związanych z rolnictwem i przetwórstwem rolnym. Siłownia wiatrowa jest obiektem produkcyjnym, nie związanym z produkcją rolną ani z przetwórstwem rolnym. Wraz z drogami i placami manewrowymi wymaga usytuowania na terenie o innym przeznaczeniu niż rolniczym, wydzielonym od niego liniami rozgraniczającymi, które należy nanieść na rysunek planu zgodnie z zasadami sporządzania planów i obowiązującej normy. Wojewoda powołał się na stanowisko Ministra Rolnictwa zawarte w piśmie skierowanym do Wojewody. Brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów dla zabudowy przemysłowej godzi w dyspozycję obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tym samym, w sposób istotny, narusza zasady i tryb sporządzenia planu, co daje podstawę do zastosowania art. 28 u.p.z.p. i uchylenia uchwały.

Zaniechanie obowiązkowego wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu jest ponadto zatajeniem przed społeczeństwem zamierzeń inwestora, przez co godzi w dyspozycję art. 36 u.p.z.p., co skutkuje brakiem rzetelnych podstaw do określenia wzrostu lub spadku wartości nieruchomości objętych tymi obszarami. Taka sytuacja może zachodzić w przypadku sprzedaży gruntu przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu lub roszczeń z tytułu utraty wartości. Na obszarach uchwalanego planu znajdą się zarówno działki rolne, na których może być różny stopień zainwestowania, jak i działki bez zainwestowania, których wartość ewidentnie spadnie z tytułu uciążliwego sąsiedztwa i ograniczeń narzuconych planem. Projekt budowlany, który określi położenie obiektów na konkretnych działkach może być wykonany po pięciu latach, czyli po upływie terminu zgłaszania roszczeń do gminy. Według wojewody, postanowienie dotyczące opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości dla których w planie nie ma szczegółowych ustaleń przeznaczenia terenów staje się zapisem niewykonalnym i godzi w prawa właścicieli gruntów.

Wojewoda kolejną niezgodność planu ze studium upatruje w braku w planie miejscowym zapisów odnoszących się do stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. W jego przekonaniu z tekstu studium jednoznacznie wynika, że studium utworzyło strefę dróg publicznych, strefę wód powierzchniowych oraz strefę lasów i terenów planowanych zalesień. Tekst planu nie odnosi się w żaden sposób do tych stref, co stanowi o braku zgodności ze studium. W przedmiotowym planie drogi publiczne oraz tereny leśne znajdują się w strefach oddziaływania wiatraków.

Oceniając rysunek planu wojewoda dostrzegł, że w nieznacznym stopniu różni się on od rysunku studium. W jego przekonaniu jest to brak realizacji zasady, że plan stanowi realizację i konkretyzacje ustaleń studium. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że odległość między granicą strefy ochronnej elektrowni wiatrowych i linią zabudowy dla planu M. pokrywa się z granicą planu i granicą strefy. Taka sytuacja jest nie do przyjęcia w świetle treści art. 15 ust. 3a u.p.z.p., gdzie wprowadzono wymóg określenia w planie miejscowym stref ochronnych, w badanym przypadku dla elektrowni wiatrowych. Pokrywanie się linii zabudowy z granicą strefy i granicą planu, oznacza brak wyznaczenia strefy ochronnej dla tak poprowadzonej linii zabudowy, co stanowi naruszenie wyżej wymiennego przepisu. Ustalenie odległości w planie jest elementem obowiązkowym i wiążącym wszystkich właścicieli gruntów, niezależnie od tego czy będą jakieś kolejne opracowania na dalszych etapach postępowania, raporty czy projekt budowlany. Przepisy u.p.z.p. nie dają przyzwolenia na zamieszczanie w planie obietnic, wyjaśnień, uzasadnień, czy prognoz, że będzie dokonane coś, co powinien obowiązkowo zawierać plan miejscowy. Przepis planu winien być jasno sformułowany, jednoznaczny i zrozumiały dla każdego. Po uchwaleniu planu nikt nie ma prawa czegoś dopowiadać czy tworzyć własnej interpretacji jego zapisów. Wzajemna odległość pomiędzy linią zabudowy a granicą strefy nie została poparta dowodem wynikającym z przeprowadzenia rzetelnej analizy uciążliwości elektrowni. Brak normatywnych ustaleń dla wprowadzonych odległości nie zwalnia z obowiązku jakiegokolwiek uzasadnienia wyznaczonych w planie odległości. W związku z tym, że precyzyjne ustalenie stref uciążliwości jest obowiązkowe w planie, należy uzasadnić prawidłowość naniesionych linii zabudowy, czego w planie (prognozie oddziaływania na środowisko, materiałach planistycznych) brakuje.

Zdaniem wojewody treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p., stanowiąca że "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kV, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie", oznacza, że powstałe plany w myśl nowych wytycznych dla studiów, muszą konkretyzować tereny lokalizacji elektrowni.

Brak w planie obowiązkowego rozmieszczenia terenów pod wiatraki stwarza dodatkowe zagrożenie polegające na wystąpieniu uciążliwości poza granicą strefy i granicami planu, co jest niedopuszczalne. Odległość minimalna 400 m, zapisana w planie, między wiatrakiem i budynkiem mieszkalnym, mająca pełnić rolę bufora akustycznego w sytuacji, gdy linia zabudowy położona jest bliżej niż 400 m od granicy opracowania planu, stwarza dodatkowe problemy interpretacyjne związane z uciążliwością oddziaływania tylko do granic planu.

Za naruszenie procedury sporządzania planu uznał wojewoda wskazywanie przez radę na konieczność uzyskania potwierdzenia zgodności projektu planu z opracowaniami regionalnymi sporządzonymi przez marszałka województwa w sytuacji, gdy z treści studium wynika, że zalecenia zawarte w Studium Ochrony Krajobrazu Województwa P. zostały przyjęte w studium.

Zarzucił także brak ustaleń w planie w zakresie ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego, które w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. wskazane są jako elementy obowiązkowe zagospodarowania przestrzennego. Treść uchwały w § 4 ust. 1 odsyłającym do Rozdziału 3 "Ustalenia dla terenów" wskazuje, że zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego znajdują się w Rozdziale 3. Jednak znajduje się tam treść, wynikającą ze spełnienia wymogu art. 15 ust. 2 pkt. 6 i § 4 pkt. 6 tj. postanowienia dotyczące kształtowania zabudowy, a nie krajobrazu. Odnoszą się one do obiektów (elektrowni), które będą osadzone w krajobrazie, a nie do krajobrazu, co nie zmienia postaci rzeczy, że będą one kształtować krajobraz.

Ponadto z przesłanej organowi nadzoru dokumentacji prac planistycznych wynika, że w zakresie wynikającym z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 1 października 2010 r.) odsyłającym do art. 58 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 12 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej brak jest uzgodnień projektu planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV t.j w zakresie higieny radiacyjnej. Pomimo informacji zawartej w postanowieniu powiatowego inspektora sanitarnego z dnia 26 października 2011 r. oraz opinii z dnia 16 sierpnia 2010 r., o konieczności dokonania uzgodnienia spraw związanych z higieną radiacyjną z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym jako organem właściwym w tym zakresie, Wójt Gminy nie wystąpił o taką opinię. Wskutek działań organu sporządzającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod lokalizację siłowni wiatrowych doszło do sytuacji, w której procedowano sporządzenie miejscowego planu bez uzyskania opinii właściwego organu.

W toku sprawdzania prawidłowości procesu planistycznego stwierdzono także niespójność części tekstowej z rysunkiem planu, a mianowicie nie została zachowana opisana w § 5 ust. 2 pkt 7 uchwały "minimalna odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, która nie może być mniejsza niż 400 m", co stanowi naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Organ nadzoru zauważył również, że do publicznego wglądu został wyłożony plan w innej skali (tj. 1:4000) niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia Radzie (tj.1:2000). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1587) i zawartym w nim § 2 słowniczkiem, przez projekt rysunku planu miejscowego należy rozumieć projekt części graficznej, który mocą § 5 sporządza się w formie rysunku kopii mapy o której mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., zawierającej obszar objęty projektem planu wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Z kolei § 7 rozporządzenia informuje co powinien zawierać projekt rysunku planu, w tym m.in. wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem obszaru objętego projektem planu, a także określenie skali projektu rysunku planu miejscowego w formie liczbowej i liniowej. Dodatkowe wymagania w tym zakresie zawiera § 8 rozporządzenia stanowiąc, że projekt rysunku planu sporządza się w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzenia jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Zgodnie z § 2 pkt 4 poprzez projekt planu miejscowego należy rozumieć projekt tekstu i projekt rysunku planu miejscowego, który na mocy art. 17 pkt 10 zostaje wyłożony do publicznego wglądu wraz z dodatkowymi, szczegółowo wymienionymi dokumentami. Jak zatem wynika z analizy przytoczonych przepisów niezbędne jest sporządzenie i wyłożenie do publicznego wglądu załącznika do uchwalanego planu miejscowego w skali określonej w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. tj. 1:1000. Wyłożenie planu miejscowego w skali 1:4000 stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zmniejsza tego naruszenia fakt uchwalania na sesji planu w prawidłowej skali.

W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy na sesji w dniu 28 czerwca 2012 r. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym M. w gminie T. z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Uzasadnia to wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odpowiadając na skargę Wojewody Rada Gminy reprezentowana przez wójta gminy nie zgodziła się z zarzutem braku zgodności planu ze studium. Wskazała, że u podstaw sporządzenia i uchwalenia niniejszego planu leży zawarty w studium zapis o znaczącym wzroście produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, szczególnie z wykorzystaniem energii wiatru. Przez pryzmat tego celu należy interpretować zgodność planu ze studium. Rada podkreśliła, że w studium oznaczono rejony potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych na terenie gminy, zaś w planie w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazano granice terenów przewidzianych pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Ponadto w studium dopuszczono możliwość ustalenia szczegółowej lokalizacji elektrowni wiatrowej na etapie projektu budowlanego, zaś w uchwalonym planie nadano temu rozwiązaniu normatywny kształt. W § 5 ust. 2 pkt 5 uchwały odzwierciedla prawidłowe założenie, że plan miejscowy nie określa szczegółowej lokalizacji elektrowni wiatrowych.

Nie zgodziła się rada z twierdzeniem dotyczącym braku wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenu pod elektrownie. Zgodnie z § 4 ust. 7 planu - ustala się granice lokalizacji wież elektrowni wiatrowych jako terenu przeznaczonego pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW - zgodnie z rysunkiem planu, tożsame z liniami rozgraniczającymi terenów 01.EW/R, 02.EW/R, 03.EW/R oraz granice ich stref ochronnych, tożsame z granicami - oznaczonych na rysunku planu - terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych (rysunek planu jest zgodny z tymi ustaleniami). Zastosowanie na rysunku planu oznaczeń graficznych kolorowych, literowych i cyfrowych jest zgodne z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezasadne jest stwierdzenie Wojewody, jakoby ustalenie przeznaczenia terenów bądź linii rozgraniczających miało nastąpić w projekcie budowlanym. Przeznaczenie poszczególnych terenów, w tym terenów przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych, jako również linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, zostały w planie jednoznacznie określone. Wskazano, że należy odróżniać określenia przeznaczenia terenu pod elektrownie wiatrowe, co zostało dokonane w planie, od określenia miejsc posadowienia poszczególnych elektrowni wiatrowych, co nastąpi na etapie projektu budowlanego.

Według rady błędne jest twierdzenie, jakoby możliwość budowy elektrowni wiatrowych na terenach rolnych rodziła konieczność uznania terenów pod elektrowniami za teren o innym niż rolne przeznaczeniu, gdyż żaden przepis prawa nie wyklucza mieszanego przeznaczenie terenu. Ponadto na obszarze objętym planem brak jest terenów rolnych o klasie gruntu od I do III, wobec których konieczne jest wdrożenie procedury zmiany przeznaczenia z rolnych na cele nierolne.

Jako nieuzasadnione oceniono uwagi odnośnie rzekomego zatajenia przed społeczeństwem informacji dotyczących "zamierzeń inwestora". Postępowanie planistyczne prowadzone było z bardzo szerokim udziałem społeczeństwa. Jest sprawą oczywistą, że podjęcie przez gminę T. strategicznej decyzji odnośnie promowania na obszarze gminy inwestycji z zakresu energetyki wiatrowej było związane ze stwierdzeniem korzystnych warunków naturalnych (wiatrowych) na obszarze gminy T. oraz zainteresowaniem inwestorów lokalizowaniem parków wiatrowych. Nie oznacza to, że organy gminy T. są uprawnione bądź zobligowane do badania zamierzeń inwestycyjnych prywatnych przedsiębiorców, w szczególności w zakresie stosunków cywilnoprawnych z osobami trzecimi (np. co do dzierżawy gruntów), a następnie ich ujawniania opinii publicznej. Tego rodzaju działania pozbawione byłyby jakiejkolwiek podstawy prawnej. Rada podkreśliła, że plan miejscowy nie decyduje o podmiotowym, ale o przedmiotowym zakresie korzystania z terenów nim objętych. Plan rozstrzyga o tym, w jaki sposób można zagospodarować nieruchomość, nie zaś kto może tę nieruchomość zagospodarować. Niewłaściwe jest zatem dokonywanie oceny ustaleń planu z punktu widzenia zamierzeń jakiegokolwiek inwestora.

Odnosząc się do zarzutów organu nadzoru odnośnie zastosowania przepisu art. 36 u.p.z.p. pełnomocnik rady wskazał, że jest rzeczą oczywistą w przypadku każdego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że projekty budowlane dotyczące inwestycji, których realizacja jest dopuszczalna zgodnie z ustaleniami danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogą być sporządzone po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie planu. Bardzo często jest zatem tak, że przesądzenie, które konkretnie działki gruntu zostaną zainwestowane i w jaki sposób, nastąpi już po upływie powyższego pięcioletniego okresu. Zdarza się również tak, że dane nieruchomości nigdy nie zostaną zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. Okoliczności te nie mają jednak wpływu na prawidłowość procedury planistycznej i na zastosowanie art. 36 u.p.z.p. Skarżący wojewoda nie poparł jakąkolwiek analizą swego twierdzenia, jakoby wartość działek gruntu znajdujących się w granicach planu miała spaść wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały.

Rada uznała za bezzasadny także zarzut braku ustalenia stref ochronnych dróg publicznych, wód powierzchniowych i terenów leśnych, bowiem zgodnie z przedmiotowym planem miejscowym nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowych w trasach przebiegu dróg publicznych (krajowych i powiatowych) stanowiących ciągi ruchu turystycznego wraz ze strefą ochronną przedpola widokowego, jak również nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowych na terenach wód powierzchniowych wraz ze strefą ochronną, lasach i terenach planowanych zalesień wraz ze strefą ochronną od kompleksów leśnych. Zatem ustalenia planu w sposób prawidłowy uwzględniają strefy ochronne, a brak dosłownego sformułowania nie oznacza, że strefy te nie zostały w planie uwzględnione.

Odpierając zarzut braku szczegółowości rysunku planu rada wskazała, że jest to kwestia skali w jakiej został sporządzony rysunek oraz kwestia obiektów, które znajdują się na terenach objętych rysunkiem oraz elementów, które należy na rysunku umieścić zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000, a zatem zgodnie z art. 16 ust.1 u.p.z.p

W ramach ustosunkowania się do zarzutu braku granic stref ochronnych terenu przeznaczonego pod budowę wież elektrowni wiatrowych rada wskazała, że są one tożsame z granicami oznaczonych na rysunku planu terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych. Ustalona strefa ochronna elektrowni nie wychodzi poza granice ustalone w planie. W planie nie zostały wskazane miejsca usytuowania poszczególnych elektrowni wiatrowych, ponadto określono, że kwestie te będą ustalane na etapie projektu budowlanego. Czyni to przedwczesnym zarzut, jakoby lokalizacja elektrowni miała oddziaływać na teren pozostający poza regulacją przedmiotowego planu. Ponadto zostało wprost w planie określone, że minimalna odległość elektrowni od budynków mieszkalnych nie może być mniejsza niż 400 m, zaś w granicach objętych planem nie występują obiekty stanowiące budynki mieszkalne ani też obszary stanowiące tereny zabudowy mieszkaniowej, natomiast wskutek uwzględnienia zabudowy istniejącej i projektowanej zostały wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy. Przy czym w błędzie pozostaje, zdaniem Rady, organ nadzoru skoro domaga się ustalenia strefy ochronnej ze względu na hałas jaki mogą wytwarzać elektrownie wiatrowe. Bez wątpienia przy lokalizacji elektrowni czynnik poziomu hałasu zostanie wzięty pod uwagę. Parametr odległości w postaci 400 m od budynków mieszkalnych jest dodatkowym obostrzeniem dotyczącym potencjalnej lokalizacji każdej elektrowni wiatrowej.

Nie zaakceptowała rada zasadności zarzutu dotyczącego braku zasad ochrony i kształtowania krajobrazu, wskazując w pierwszej kolejności, że organ nadzoru nie odróżnił zapisów studium dotyczących rozważań od zapisów, gdzie zostały ustanowione wytyczne dla uchwalanych w przyszłości planów. Wbrew twierdzeniu wojewody "Studium ochrony krajobrazu województwa p." nie zawiera jakichkolwiek wytycznych do ustaleń miejscowych planów, jedynie zostało zacytowane w treści studium. Projekt planu uzyskał pozytywne uzgodnienie Zarządu Województwa w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego oraz w zakresie zgodności z opracowaniami regionalnymi sporządzonymi przez Marszałka Województwa. Na etapie sporządzenia wszystkich planów dla terenów predysponowanych pod lokalizacje siłowni wiatrowych w gminie T. sporządzono szczegółowe studium krajobrazowe dla nowych elementów wysokościowych, w tym również opracowanie "Studium krajobrazowe do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizacje elektrowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym M. w gminie T.", w którym została dokonana szczegółowa analiza istniejącego krajobrazu kulturowego. Opracowanie to stanowi element dokumentacji planistycznej.

Odnosząc się do zarzutu braku opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego pełnomocnik Rady wskazał, że nie była ona wymagana, wobec czego nie było podstaw prawnych do wystąpienia o taką opinie. Podkreślono, że postanowieniem z 26 października 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił bez zastrzeżeń projekt planu.

Dalej wyjaśniono, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 i 47, poddaje projekt, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, opiniowaniu przez właściwe organy, o których mowa w art. 57 i 58. Właściwe organy wydają opinię w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Z przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej wynika, że przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymaga min. projekt planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. W oparciu o powyższe przepisy projekt planu przedstawiono do uzgodnienia inspektorowi sanitarnego szczebla powiatowego, a nie wojewódzkiego. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia procedury sporządzania planu poprzez brak wymaganych uzgodnień i opinii.

Pełnomocnik rady nie zgodził się z zarzutem niespójności tekstu planu z rysunkiem planu wskazując, że rysunek planu koreluje z ustaleniami zawartymi w tekście uchwały.

Podobnie za chybiony uznano zarzut dotyczący wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w nieprawidłowej skali wskazując, że projekt planu do publicznego wglądu został wyłożony w skali 1:2000, natomiast rysunek załączony do prognozy oddziaływania na środowisko został sporządzony w skali 1:7000. Według pełnomocnika Rady rysunek planu został wykonany pod względem skali, techniki graficznej i czytelności w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaprzeczył pełnomocnik rady naruszeniu art. 16 ust. 7 i art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody w trakcie procedury uchwalania planu. Przepisy te odnoszą się do obowiązku dokonania uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska projektu planu. Ponadto w treści planu w § 4 ust. 2 pkt 10 wskazano, że obowiązują wymagania wynikające z położenia obszaru objętego planem w otulinie Parku Krajobrazowego "Dolina [...]".

Twierdzi organ gminy, że zaskarżony plan miejscowy jest w pełni zgodny z ustaleniami studium. Nie zostało wykazane w skardze, aby w toku uchwalenia planu doszło do naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa, a tym bardziej naruszenia, które stanowiłoby "istotne naruszenie trybu sporządzania planu" w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślono, że w przypadku większości zarzutów Wojewoda bądź nie przytoczył treści przepisu, który jego zdaniem, miał zostać naruszony w toku procedury planistycznej, bądź nie przeprowadził analizy przepisu w świetle okoliczności sprawy.

Pismem z dnia 17 marca 2014 r. Wojewoda w celu uzupełnienia skargi wskazał również na zarzut wielokrotnego zmieniania treści uchwały pomiędzy wersją wyłożoną do publicznego wglądu na wersją uchwaloną w zakresie stawek procentowych opłaty planistycznej w następujący sposób:

- z § 5 ust. 4, § 6 ust. 4 usunięto stawkę 1 % pozostawiając w wersji uchwalonej stawkę 30 %,

- z § 14 ust. 1 usunięto stawki 30 % pozostawiając w wersji uchwalonej stawkę 1 %,

- z § 6 ust. 1 pkt 9 usunięto treść "w granicach terenów rolniczych , wyróżnionych na rysunku planu, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych" wprowadzając w wersji uchwalonej "w graniach terenów położonych w oznaczonej na rysunku planu strefie ochronnej lokalizacji wież elektrowni wiatrakowych, o której mowa w § 4 ust. 7, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych".

Ponadto wskazał na brak oceny skumulowanego oddziaływania z uwzględnieniem planowanych farm wiatrowych w sąsiedztwie.

Pismem procesowym z dnia 24 marca 2014 r. rada gminy podtrzymała dotychczasową argumentacje.

W załączniku do protokołu rozprawy z dnia 26 marca 2014 r. pełnomocnik rady gminy wskazał dodatkowo, że północna granica obu obszarów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 28 czerwca 2012 r., pokrywa się z granicą administracyjną gminy T. z sąsiednią gminą B. (przebieg granicy administracyjnej został wskazany na rysunku Planu i oznaczony w legendzie rysunku Planu). W północnej części obszary oznaczone symbolem 01.EW/R i 02.EW/R, przylegające do granicy administracyjnej gminy T. z gminą B., sąsiadują z położonymi na terenie gminy B., również przylegającymi do granicy gmin, terenami, które również są przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Ponadto wskazał, że Gminy T. i B. ściśle współpracowały przy tworzeniu planu miejscowego oraz planów miejscowych dotyczących terenów zlokalizowanych w obrębie geodezyjnym Ch. na obszarze gminy B. Wójt Gminy dnia 7 kwietnia 2011 r., udostępnił Wójtowi Gminy B. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym M. w gminie T. do zaopiniowania i wystąpił do wójta gminy graniczącej z obszarem objętym planem o opinię o projekcie planu, przedstawiając rozwiązania przyjęte w planie, w tym w zakresie potencjalnego oddziaływania ustalonych w planie lokalizacji wież elektrowni wiatrowych. Obszar objęty przedmiotowym planem graniczy częściowo z obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego Ch. w gminie B. i z obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w południowej części obrębu geodezyjnego Ch. w gminie B. Z kolei Wójt Gminy B., udostępnił Wójtowi Gminy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego Ch. oraz projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w południowej części obrębu geodezyjnego Ch. do zaopiniowania i wystąpił do wójta gminy graniczącej z obszarem objętym planem o opinię o projekcie planu, przedstawiając rozwiązania przyjęte w planie, w tym w zakresie potencjalnego oddziaływania ustalonych w planie lokalizacji wież elektrowni wiatrowych.

Pełnomocnik rady wyjaśnił też w odniesieniu do kolejnego zarzutu wojewody, że nie została dokonana żadna zmiana wysokości stawek procentowych w stosunku do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, gdyż zmiana tekstu projektu planu w tym zakresie miała jedynie charakter redakcyjny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę wnieśli również I. P. i W. P.

Zarzucili uchwale naruszenie przepisów art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 ust 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., a także art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej ich działki nr [...], położonej w obrębie M. w Gminie T. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Działka stanowiąca własność skarżących, jest położona na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem R - tereny rolnicze, objętym zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych. W ocenie skarżących działka ta znajduje się na "obrzeżach" uchwalonego planu i wyłączenie jej z planu nie powoduje konieczności jego całkowitej zmiany, a wprowadzony zakaz zabudowy mieszkaniowej ma charakter dyskryminujący oraz bezzasadnie ogranicza ich w wykonywaniu uprawnień właścicielskich wyłączając możliwość zabudowy mieszkaniowej. Poza tym zakaz nie jest podyktowany koniecznością ochrony konstytucyjnie uzasadnionych celów lecz zwykłą chęcią poprawienia sytuacji finansowej gminy z uzyskanych podatków od lokalizacji farm wiatrowych i realizacją zobowiązań między gminą a inwestorem. W uzasadnieniu skargi opisali, że działkę nabyli na własność w maju 2008 r., a 13 marca 2012 r. po raz pierwszy wystąpili do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...]. W związku z procesem tworzenia miejscowego planu wójt zawiesił postępowanie administracyjne na okres do 9 miesięcy w celu uchwalenia miejscowego planu i w konsekwencji umorzył postępowanie. Podjęcie postępowania w listopadzie 2012 roku nastąpiło po wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszeń prawa. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy pismem z dnia 29 listopada 2012 r. postanowiła odmówić zmiany uchwały w zgłaszanym zakresie wskazując m.in. na brak aktywności skarżących przez okres czterech lat od zakupu działki.

W odpowiedzi na tę skargę rada również wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w toku kilkuletnich, prowadzonych z szerokim udziałem społeczeństwa, prac Gminy T. nad ukształtowaniem ładu przestrzennego terenów obejmujących m.in. działkę nr [...], skarżący nie wykazywali żadnej aktywności, nie uzewnętrzniali w jakikolwiek sposób swojego zamiaru zabudowy działki. Dopiero w końcowej fazie prac planistycznych skarżący zaczęli się domagać zmiany projektu planu miejscowego, przy czym zmiany te byłyby niezgodne ze studium. Ponadto organ wskazał iż ich działka nie jest położona "na obrzeżach" planu. Pomiędzy działką nr [...], a granicą obszaru objętego planem, znajduje się jeszcze działka nr [...]. Tym bardziej nie było uzasadnione wyłączenie tej działki z obszaru poddanego kompleksowej regulacji planistycznej związanej z lokalizacją elektrowni wiatrowych, ani uchylenie w stosunku do tej działki zabudowy mieszkalnej (niezależnie od ustaleń Studium, które nie dopuszczało takiego rozwiązania). Zdaniem rady wynikający z ustaleń planu zakaz zabudowy działki nr [...] nie narusza zasady proporcjonalności. Zakaz ten jest niezbędny do prawidłowego przeznaczenia terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym M., a zatem do realizacji celu określonego w studium. Jednocześnie nie zostały wprowadzone jakiekolwiek ograniczenia, które nie byłyby konieczne, a ustalone w planie miejscowym przeznaczenie działki nr [...] - tereny rolnicze (R) położone w granicach strefy ochronnej terenu przeznaczonego pod lokalizację wież elektrowni wiatrowych - objętej zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych, nie spowoduje zmiany lub ograniczenia możliwości dotychczasowego sposobu użytkowania tej działki. Dotychczasowy sposób użytkowania działki gruntu nr [...], określony w ewidencji gruntów i budynków, to użytki rolne: grunty orne, oznaczone symbolem RJVa, RV. Były dotychczas wykorzystywane rolniczo, zatem określenie w planie miejscowym rolniczego przeznaczenia tej działki stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji terenu. Dotychczasowa funkcja terenu nie została ani zmieniona, ani ograniczona. Przeciwnie, ustalenia planu tę funkcję stabilizują.

Postanowieniami z dnia 18 czerwca 2013 r. sprawę ze skarg I. P. i W. P. połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie są dwie skargi na tę samą uchwałę, przy czym oparte na dwóch różnych podstawach prawnych, przez co mimo, że obie skargi zostały połączone postanowieniem sądu z dnia 18 czerwca 2013 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie skargi ocenione zostały według różnych kryteriów, chociaż prowadzących do wspólnych wniosków.

W pierwszej kolejności rozważając skargę wojewody jako organu nadzoru wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Przepis art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121, Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1053), wydanego na tle kontroli konstytucyjnej dotyczącej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji. Sprawowanie nadzoru ustrojodawca powierzył Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym (art. 171 ust. 2 Konstytucji). Jest to konsekwencja konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W myśl tej zasady, organy gminy ponoszą polityczną odpowiedzialność za swoją działalność tylko przed swoimi wyborcami - członkami wspólnoty samorządowej, a nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności.

Szczegółowe uregulowania odnoszące się do wykonywania nadzoru nad samorządem zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt (burmistrz, prezydent) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Na tych samych zasadach wójt (burmistrz, prezydent) przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (art. 90 ust. 2 ustawy).

Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 ustawy). Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 1 ustawy). Jednakże po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim wypadku organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy)".

W takim też trybie odbywa się kontrola sądu w niniejszej sprawie ze skargi Wojewody. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wskazanie w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawy nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołany art. 28 tej ustawy stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem te naruszenia prawa, które nie zostały wymienione w powołanym przepisie, należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności takiej uchwały.

Badając zaskarżoną uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym M. w gminie T. (Dz. Urz. Woj. [...]) w świetle przedstawionych kryteriów sąd uznał, że skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Mimo że sąd tylko częściowo podziela zarzuty skargi, niemniej waga naruszeń, które zauważa sąd orzekający w niniejszym składzie oznacza konieczność stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Plan miejscowy uchwalony zaskarżoną uchwałą narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące zasady planowania, w tym wymóg zgodności z ustaleniami studium. W tym względzie przedmiotem badania jest zgodność zaskarżonego planu z uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 19 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2002 r.

Rozważając kwestię stwierdzonych naruszeń na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie podjęto w dniu 29 kwietnia 2010 r. uchwałę o zmianie uchwały z dnia 27 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (w tym przypadku dokonano zmiany załącznika graficznego). Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Stąd też ustalenia planu przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów oraz linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) wynika natomiast, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

W konsekwencji przyjąć należy, że ustalenia planu miejscowego nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, co wynika z samej istoty tego aktu jako prawa miejscowego.

Z definicji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ustalenia dla całego terenu, który jest planem objęty. W kontekście przywołanego art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia te nie mogą wykraczać poza granice obszaru opracowania wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Jeżeli zamiarem organu gminy jest objęcie ustaleniami planu miejscowego terenów położonych poza granicą opracowania planu ustaloną zgodnie z art. 14 ust. 2 powołanej ustawy, to zgodnym z prawem działaniem jest skorygowanie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu poprzez powiększenie obszaru sporządzenia planu i przeprowadzenie w stosunku do powiększonego obszaru procedury określonej w art. 17 tej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2562/12, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy odnośnie terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy uchwalając plan miejscowy nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu; tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 780/05, OwSS z 2007 r., nr 1, poz. 11).

Sąd uznał, że zasadny jest zarzut wojewody dotyczący niewłaściwego wyznaczenia w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy, pokrywającej się z granicą obszarów oznaczonych "EW/R", na których możliwa jest lokalizacja elektrowni wiatrowych. W zaskarżonej uchwale w sposób niezgodny bowiem z przedstawionymi zasadami doszło do ustalenia przeznaczenia terenów znajdujących poza określonymi w tej uchwale granicami planu, poprzez wyznaczenie obszaru oznaczonego symbolem 01.EW/R oraz 02.EW/R przylegającego do granicy planu oraz granicy administracyjnej gminy T. z gminą B.. Ta okoliczność jest bezsporna, wynika zarówno z rysunku planu jak i została wprost przyznana przez pełnomocnika wójta gminy w piśmie procesowym stanowiącym załącznik do protokołu. W tak oznaczonych granicach została też ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy dla elektrowni wiatrowych. Oznacza to wprost, że: granice opracowania planu dla jednostek EW/R pokrywają się z ustaloną nieprzekraczalną linią zabudowy oraz z granicą gminy T. Z treści § 3 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały wynika, że linie zabudowy oznaczają określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) nieprzekraczalne granice usytuowania lica budowli lub ścian zewnętrznych budynków; równocześnie dla elektrowni wiatrowych linia ta dotyczy wieży elektrowni wiatrowej nie dotyczy natomiast fundamentu oraz urządzeń i instalacji technologicznych (w tym m. in. wirnika z łopatami). Zgodnie z treścią uchwały możliwa zaś jest lokalizacja wież na samej linii zabudowy, o czym świadczą postanowienia dotyczące możliwości lokalizacji fundamentów elektrowni oraz łopat wirnika (§ 6 ust 1 pkt 3 i 4) na granicy obszarów "R" i "EW/R". Z przedstawionych okoliczności oraz postanowień planu wynika zatem, że zarówno fundamenty, jak i wirniki z łopatami mogą wykraczać poza ustalone linie zabudowy, a w przypadku północno-wschodniej części opracowania również poza granice planu, a nawet, co najistotniejsze poza granice administracyjne gminy T.

Nie może podlegać aprobacie w kontekście zgodności z zasadami dotyczącymi procedowania planu samo dopuszczenie takiej możliwości, ponieważ rada gminy uprawniona jest do kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej wyłącznie na terenie swojej gminy. Wobec tego wyjaśnienia organu w tym zakresie nie mogą odnieść skutku. W szczególności zaś nie może mieć żadnego znaczenia okoliczność, że od strony sąsiedniej gminy B. znajduje się obszar również przeznaczony pod elektrownie wiatrowe, na podstawie uchwały Rady Gminy B. nr [...] z 26 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego Ch. w gminie B. Akcentowane przez wójta gminy jednoczesne procedowanie obu planów w dwóch gminach oraz przedstawienie do zaopiniowania projektu niniejszego planu Wójtowi Gminy B. nie ma w tej kwestii rozstrzygającego znaczenia. Istotnie, jak wynika z akt planistycznych pismem z dnia 31 marca 2011 r. Wójt Gminy zwrócił się do Wójta Gminy B. o opinię dotyczącą projektu niniejszego planu, wskazując jako podstawę prawną art. 17 pkt 6 ppkt a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest w aktach stanowiska Wójta Gminy B., co mogłoby oznaczać milczące pozytywne zaopiniowanie. Niemniej sąd zaznacza, że stosownie do treści tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym dla procedowanego planu) wójt (burmistrz, prezydent miasta) po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, wykonując kolejne czynności przewidziane w ustawie, między innymi występuje o opinie o projekcie planu "wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym". Z takim wymogiem nie mamy do czynienia na tle kontrolowanego planu, ponieważ elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego, a inwestycje celu publicznego odpowiadające definicji zawartej w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, ze zm.) nie zostały w przedmiotowym planie ani dostatecznie oznaczone ani rozmieszczone. Zatem nawet pozytywna milcząca opinia Wójta Gminy B. (zbędna zresztą w niniejszej sprawie) odnośnie projektu planu zawierającego warunki rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w granicach administracyjnych obu gmin, nie mogła wywołać skutku akceptacji wyłączającej wymóg bezwzględnej zgodności z przywołanymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyznaczenie przeznaczonego pod lokalizacje elektrowni wiatrowych obszarów oznaczonych symbolem 01.EW/R i 02.EW/R przylegających do granicy planu spowodowało również, że zaskarżony plan jest sprzeczny z uchwalonym wcześniej studium (to jest z przywołaną uchwałą nr [...] z dnia 19 marca 2010 r.), w zakresie dotyczącym stref oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych.

Stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dniu przystąpienia do sporządzenia planu i mającej zastosowanie przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały (zob. art. 4 ust. 2 noweli z dnia 25 czerwca 2010 r., Dz. U. nr 30, poz. 871), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Zgodnie z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że postanowienia planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513). Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, LEX nr 341275).

Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).

W uchwale o studium (z dnia 19 marca 2010 r.) zostały określone wytyczne do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych, w szczególności obejmujące (zob. str. 163, 165):

- objęcia ochroną przed oddziaływaniem zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (wyznaczenia tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku;

- ustalenia, że strefa oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (granice tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") dla form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, winna zawierać się w granicach obszaru objętego planem;

- ustalenia minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie mniejszej niż 400 m.

Obok wytycznych w studium zawarto też wymóg (zob. str. 166) o treści następującej: "Poza ustalonymi w studium "granicami terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, dla których gmina zamierza sporządzić MPZP" ustala się zakaz wznoszenia siłowni wiatrowych na obszarze gminy T. w jej granicach administracyjnych".

Zgodzić się trzeba z organem gminy, że wytyczna dotycząca ustalenia w planie minimalnej odległości wynoszącej 400 m oznacza, że taki parametr powinien zostać określony w planie dla przyszłej zabudowy w postaci elektrowni wiatrowej. Koreluje to z akceptowanym przez sąd (jako że możliwość taka wynika wprost ze studium, znajdując się w wytycznych do ustaleń planu, zob. str. 165) dopuszczeniem przez skarżony plan szczegółowej lokalizacji poszczególnych wież elektrowni wiatrowych oraz towarzyszącej infrastruktury, wchodzących w skład projektowanego parku wiatrowego, na etapie projektu budowlanego. Jednakże studium wytyczyło także wymogi dla ustalania przeznaczenia terenu poprzez wyznaczenie strefy oddziaływania elektrowni wiatrowej jako obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych, z zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych, która powinna zawierać się w granicach opracowania.

W zaskarżonej uchwale w § 4 ust. 2 pkt 4 postanowiono, że dopuszczalny zasięg oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu dla form użytkowania, określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, winien być zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, co należy udokumentować przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jednocześnie w § 4 ust. 7 postanowiono, że "Ustala się granice lokalizacji wież elektrowni wiatrowych jako terenu przeznaczonego pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW - zgodnie z rysunkiem planu, tożsame z liniami rozgraniczającymi terenów 01.EW/R, 02.EW/R, 03.EW/R oraz granice ich stref ochronnych, tożsame z granicami - oznaczonych na rysunku planu - terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych".

Zgodnie z obowiązującymi w dniu przystąpienia do procedowania planu przepisami, które pozostały właściwe aż do jego uchwalenia (art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 6 sierpnia 2010 r., Dz. U. nr 155, poz. 1043), w kontrolowanej uchwale rada nie miała obowiązku wprowadzania strefy ochronnej związanej z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko na podstawie art. 15 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy wyznaczyła jednak w planie takie strefy ochronne, z zakazem zabudowy, kierując się treścią studium. Zgodnie zaś ze studium, zakaz zabudowy powinien zostać wyznaczony w granicach strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko. Tymczasem jak wynika z bezspornych okoliczności, w tym rysunku planu, od strony graniczącej z gminą B. brak jest jakiejkolwiek strefy ochronnej, jako że obszar EW/R bezpośrednio przylega do granicy planu. Znów należy podkreślić, że uchybienia tego nie może konwalidować wskazana przez pełnomocnika wójta gminy okoliczność, że od strony gminy B. znajduje się obszar również przeznaczony pod elektrownie wiatrowe otoczony odpowiednią strefą ochronną, ustanowiony uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego Ch. w gminie B. Przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby w istocie, że ustanowione odrębnymi uchwałami plany miejscowe dwóch sąsiadujących bezpośrednio gmin wzajemnie stwarzałyby warunki zgodności z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalanych odrębnie dla każdej gminy, stosownie do jej potrzeb i polityki przestrzennej. Takiego stanowiska na gruncie ustawy o planowaniu i zagospo-darowaniu przestrzennym nie można zaaprobować, bowiem planowanie przestrzenne w gminie co do zasady zamyka się w jej granicach administracyjnych.

Sąd ocenia natomiast jako nietrafne pozostałe zarzuty skargi wojewody.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący sprzeczności przedmiotowego planu z ustaleniami studium poprzez brak wskazania w planie konkretnych miejsc dopuszczalnej lokalizacji poszczególnych wież siłowni wiatrowych. Analiza studium, w szczególności w zakresie wytycznych do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do parków wiatrowych (wspomniana str. 165 studium) pozwala przyjąć, że badana uchwała o planie miejscowym jest w tym zakresie zgodna z ustaleniami studium, gdyż przewidziano w nim wprost jako dopuszczoną szczegółową lokalizację poszczególnych wież elektrowni na etapie projektu budowlanego. Zasadne jest tym samym wyjaśnienie rady, że plan określa jedynie potencjalne tereny lokalizacji siłowni wiatrowych.

Nie można również stwierdzić niezgodności planu ze studium z powodu nieprzeprowadzenia, przed uchwaleniem planu, minimum rocznego monitoringu ornitologicznego, określającego główne trasy przelotu ptaków podczas wędrówek wiosennych oraz jesiennych, oraz trasy przelotów ptaków na poziomie lokalnym. Ze studium wynika obowiązek przedinwestycyjnego monitoringu, co oznacza konieczność jego przeprowadzenia dopiero w chwili planowania realizacji inwestycji. Dopuszczenie w planie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych nie jest równoznaczne z ich realizacją. Monitoring "przedinwestycyjny" związany jest natomiast ze szczegółową lokalizacją określaną na etapie pozwolenia na budowę. Powinien więc być on warunkiem planu dla realizacji inwestycji. Zaskarżona uchwała w § 4 ust. 1 pkt 9 stanowi, że szczegółowa lokalizacja poszczególnych elektrowni wiatrowych, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 4, powinna uwzględniać wyniki przeprowadzonego przedrealizacyjnego monitoringu przyrodniczego, określającego wpływ potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych na awifaunę i nietoperze. Jest to zdaniem sądu wystarczające dla oceny spełnienia warunku wynikającego ze studium.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut dopuszczenia w planie miejscowym na terenach rolnych obiektów przemysłowych niezwiązanych z rolnictwem i przetwórstwem rolnym. Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, a także orzecznictwo przywołane przez radę w odpowiedzi na skargę). Sąd podzielając przytoczone stanowisko zgadza się z radą gminy, że realizacja na terenie rolniczym przewidzianych w planie wież elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą co do zasady nie uniemożliwia rolniczego wykorzystania pozostałej części tego obszaru.

Chybiony jest także zarzut, że w kontrolowanym planie nie wyznaczono "stref ochronnych" dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. Przede wszystkim taki obowiązek nie wynika ze studium, nie został zawarty wśród wytycznych do miejscowych planów sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych. Niemniej zalecenia studium, z których wojewoda wywodzi konieczność wyznaczenia wymienionych stref ochronnych, odnoszą się do takich uwarunkowań przestrzennych lokalizacji elektrowni wiatrowych, których skutkiem jest ograniczenie obszarowe polegające na wyłączeniu z możliwości lokalizacji tych elektrowni. Tak więc skoro według planu miejscowego nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowej w trasach przebiegu dróg publicznych (Rozdział 4 § 8, jak wynika z treści planu na jego obszarze przebiega droga powiatowa nr [...] oraz droga gminna nr [...]), na terenach lasów planowanych zalesień oraz wód powierzchniowych, co wynika z rysunku planu, a także z treści postanowień § 4 ust. 2 uchwały o planie, nie można mówić o sprzeczności w tym zakresie ze studium. Szczególnie istotne jest zaś, że w wytycznych do ustaleń planu znalazł się zapis obowiązku dotyczącego ustalenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego odnoszący się do objęcia szczególną ochroną przed zabudową elektrowniami wiatrowymi między innymi lasów i gruntów leśnych, gruntów obejmujących oczka wodne i torfowiska, tereny zadrzewień i zakrzewień (str. 163 studium).

Trzeba też zauważyć, że w planie ustalono obowiązujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego dla całego obszaru objętego planem (Rozdział 2, § 4 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały), przewidujące, że w granicach obszaru objętego planem obowiązuje zakaz przeznaczania gruntów rolnych do zalesienia, poza granicami terenów, dla których ustalono w planie przeznaczenie terenu: lasy (ZL). Także ograniczenia w zainwestowaniu w odniesieniu do dróg publicznych zostały w kontrolowanym planie szczegółowo zapisane w Rozdziale 4 planu zatytułowanym "Ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej". Zalecenie studium, aby uwzględnić w tworzonym planie trasy przebiegu dróg publicznych stanowiących ciągi ruchu turystycznego wraz ze strefą ochronną przedpola widokowego zostało w kontrolowanej uchwale uwzględnione np. poprzez zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe Parku "Dolina [...]" (§ 4 ust. 2 pkt 10 zaskarżonej uchwały).

Trudno zatem dopatrywać się niezgodności wskazywanych postanowień planu z tekstem studium, które w sposób bardzo ogólny wymaga ustanowienia stref ochronnych (str. 162 studium), poprzez ograniczenie obszarowe co do lokalizacji elektrowni wiatrowych, co de facto plan realizuje. Ponadto sformułowany w tym zakresie zarzut jest wysoce nieprecyzyjny, w istocie organ nadzoru spodziewa się, że w planie powinno znaleźć się formalne oznaczenie z jednoznacznym brzmieniem, że "ustanawia się strefę ochronną...". Niemniej zważywszy na charakter studium, które nie jest przepisem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, jego ogólne zalecenia powinny być realizowane w planie w taki sposób, by można było ocenić niesprzeczność planu ze studium. Wspomniane wytyczne do planów zawarte w studium jednoznacznie wskazują jedynie na obowiązek wyznaczenia strefy ochronnej akustycznej oraz strefy odległości elektrowni wiatrowej od zabudowań (minimalnej, 400 m) i w tym właśnie zakresie, jak już o tym była mowa, plan nie realizuje zaleceń studium, co oznacza brak zgodności z obowiązującymi przepisami.

Zarzut wojewody odnośnie niewielkiej szczegółowości rysunku planu, który w części graficznej tylko w nieznacznym stopniu różni się od rysunku studium także nie zasługuje na uwzględnienie. Jest oczywistym, że stopień ilości znaków graficznych i stref kolorowych umieszczonych na rysunku planu jest pochodną rodzajów inwestycji, pod jakie przewiduje konkretny plan obszar, którego dotyczy. Kontrolowany plan miejscowy poza wydzieleniem strefy lokalizacji wież elektrowni wiatrowych i postanowieniami odnoszącymi się do infrastruktury technicznej nie przewiduje innych inwestycji. Trudno zatem wymagać, aby plan był bardziej szczegółowy, skoro został sporządzony i uchwalony pod kątem wyznaczenia obszaru pod lokalizacje elektrowni wiatrowych, z jednoczesnym zakazem przeznaczania terenów rolnych na cele nierolne. Takiej konstatacji nie zmienia treść § 11 zaskarżonej uchwały, w którym ogólnie dopuszcza się wprawdzie lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury komunikacyjnej i telekomunikacyjnej, jednakże bez konkretnego jej oznaczenia, a chociażby jej konkretnego przebiegu.

W tym miejscu, badając zarzut wojewody sformułowany poza skargą, w piśmie procesowym z dnia 17 marca 2014 r., odnieść się trzeba do kwestii wynikającej z Prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej we wrześniu 2011 r. dla potrzeb niniejszego postępowania planistycznego, a odnoszącej się do badania wpływu skumulowanego, w związku z faktem, że studium gminy T. przewidziało 6 obszarów potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych. Jak wynika z tej prognozy (znajdującej się w aktach planistycznych), wyjaśnia ona, że w sytuacji, gdy dla żadnego z tych 6 terenów nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trudno jest ocenić oddziaływanie skumulowane, z zaznaczeniem, aby wpływ skumulowany był przedmiotem badania w wydawanych na wniosek inwestora decyzjach środowiskowych (str. 64 prognozy). Zakres prognozy oraz stopień jej uszczegółowienia został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 1 września 2010 r., następnie projekt planu wraz z prognozą został przez ten organ zaopiniowany w dniu 11 października 2011 r. W opinii tej zawarto w szczególności zalecenia, z których wynika konieczność przeprowadzenia pełnej procedury oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (oba dokumenty w aktach planistycznych). Prognoza oddziaływania na środowisko w postępowaniu planistycznym powinna odpowiada wymogom określonym w ustawie środowiskowej, w art. 51, który w ust. 2 pkt 2 lit. e przewiduje, że prognoza oddziaływania na środowisko określa, analizuje i ocenia między innymi przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania skumulowane. Następnie w art. 52 ust. 2 ustawy środowiskowej mowa jest o tym, że w prognozie tej uwzględnia się informacje zawarte w prognozach oddziaływania na środowisko sporządzonych dla innych, przyjętych już (podkreślenie sądu), dokumentów powiązanych z projektem dokumentu będącego przedmiotem postępowania. Dokumentami przyjętymi są te, które zostały wymienione w art. 46 i art. 47 ustawy środowiskowej, w szczególności są nimi inne plany. W tym kontekście należy przyjąć, że brak planów obowiązujących na etapie sporządzenia prognozy dla niniejszego planu (dla pozostałych terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe zgodnie ze studium) oznacza brak możliwości oceny oddziaływania skumulowanego, tak jak to stwierdzono w niniejszej prognozie. Zaznaczyć też należy, że w gminie B., w której procedowano równocześnie 4 plany miejscowe z przeznaczeniem terenu pod elektrownie wiatrowe, uchwały podjęte zostały w dniu 26 czerwca 2012 r., a zatem gdy sporządzano niniejszą prognozę nie było również dokumentów przyjętych, w rozumieniu wskazanego przepisu, w gminie sąsiedniej.

Następnie zgodzić się też trzeba z radą gminy, że cytowanie w treści studium fragmentów ze Studium Ochrony Krajobrazu Województwa P. nie uczyniło z dokumentu wojewódzkiego integralnej części studium gminnego, wobec tego nie mogą zostać uznane za wiążące ustalenia studium wojewódzkiego przy tworzeniu miejscowych planów.

Kolejny chybiony zarzut organu nadzoru dotyczy braku w planie ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego oraz krajobrazu kulturowego. Zaskarżona uchwała zawiera szereg postanowień związanych z wymogami zachowania ładu przestrzennego (np. zakaz zabudowy terenów rolnych, zakaz zalesiania) oraz z wymogami ochrony krajobrazu kulturowego np. poprzez zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe w otulinie Parku Krajobrazowego "Dolina [...]". Wyznaczona też została strefa częściowej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej oraz ograniczonej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej, w związku z ujęciem stanowisk archeologicznych w wojewódzkiej ewidencji zabytków (zob. Rozdział 2, § 4 ust. 3 uchwały). Zarzut wojewody jest niezrozumiały, trudno więc ustalić, jakich konkretnie postanowień brakuje organowi nadzorczemu w kontrolowanej uchwale, a wreszcie czy według organu stanowi to naruszenie zasady czy trybu sporządzania uchwały. Wojewoda zarzuca brak postanowień kształtujących ład przestrzenny, mimo że jak sam przyznaje zaskarżona uchwała zawiera takie postanowienia. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że postanowienia dopuszczające typ zabudowy bądź zakazujące jakiejś zabudowy mieszczą się wśród zasad kształtujących ład przestrzenny, skoro niniejszy plan w ogóle obejmuje przestrzeń niezabudowaną.

Niezasadny okazał się także zawarty w skardze zarzut braku uzgodnień projektu przedmiotowego planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV (dotyczący higieny radiacyjnej). Jak wynika z treści uchwały, na obszarze objętym planem dopuszczono lokalizację linii elektroenergetycznych WN (110 kv), jak o tym mowa w § 6 ust. 1 pkt 5, § 7 ust. 1 pkt 3. W § 12 ust. 2 ustalono zaś minimalne odległości elektrowni wiatrowych zlokalizowanych w pobliżu tras istniejących i projektowanych linii 110 kv od tej linii elektroenergetycznej. Niemniej brak takiego uzgodnienia (co jest niesporne), nie narusza prawa, bowiem nie było ono wymagane, jak słusznie twierdzi się w odpowiedzi na skargę. Ponownie trzeba zauważyć, że niniejsze postępowanie planistyczne odbywało się na podstawie uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 27 października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmienionej następnie uchwałą nr [...] z dnia 29 kwietnia 2010 r. Zmiana dotyczyła załącznika graficznego i jak wynika z uzasadnienia tej uchwały spowodowana była podjęciem uchwały nr [...] z dnia 19 marca 2010 r. w sprawie zmiany studium, które objęło między innymi zmiany obszarów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe. Ustalenie to jest istotne o tyle, że wskazuje na datę początkową procedowania niniejszego planu, przy czym niezależnie od tego, która z tych dat powinna być uznana za początkową, niewątpliwie postępowanie planistyczne nie zostało zakończone do dnia 21 października 2010 r., a więc do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków (Dz. U. nr 130, poz. 8710).

Kontynuując rozważania w tym przedmiocie wyjaśnić trzeba, że w aktach planistycznych znajduje się pozytywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 sierpnia 2010 r. dotycząca proponowanego zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko, wydana na podstawie art. 53 i art. 58 pkt 3 ustawy środowiskowej oraz postanowienie z dnia 26 października 2011 r. pozytywnie uzgadniające przedłożony projekt planu miejscowego, podjęte na podstawie art. 17 pkt 7c i art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263), w związku z art. 54 ust. 1 i 3 i art. 58 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227, ze zm.).

Nowela z dnia 25 czerwca 2010 r. weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., a jej przepis art. 4 ust. 2 przewiduje, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to w niniejszej sprawie, że w szczególności w zakresie kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej w procedurze planistycznej stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z przepisem art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej (w stanie prawnym aktualnym z daty podjęcia procedury planistycznej) organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny - w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wewnętrznego gmin.

Niewątpliwie zatem w zakresie wynikającym z ustawy środowiskowej zarówno Prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona na etapie kontrolowanego planu jak i projekt niniejszego planu zostały zaopiniowane i uzgodnione przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Natomiast art. 17 ust. 6 lit. a tiret 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 października 2010 r. (ustalonym wspomnianą nowelą z dnia 25 czerwca 2010 r.) przewiduje, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) po podjęciu uchwały przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinię o projekcie planu do właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Jednakże z uwagi na wskazany już przepis art. 4 ust. 2 tej noweli, opinia ta nie była wymagana na etapie procedowania kontrolowanego planu.

Na marginesie sąd zaznacza, że autor skargi w odniesieniu do tego zarzutu (skarga k. 7) posługuje się zamiennie pojęciem "uzgodnienie" i "opinia" państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, twierdząc w rezultacie, że zabrakło opinii tego ostatniego organu. Jak to już jednak sąd zaznaczył, w niniejszym postępowaniu planistycznym, zgodnie z ustawą środowiskową, właściwym organem był państwowy powiatowy inspektor sanitarny, opiniujący zakres prognozy i uzgadniający projekt planu. Natomiast przywoływany w skardze art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczy zadań i kompetencji tej inspekcji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej uzgodnienie na podstawie wskazanego przepisu nie zmienia właściwości organu sanitarnego uzgadniającego w postępowaniu planistycznym, dopiero zmianę tę wywołała nowelizacja przepisu art. 17 dokonana wspomnianą ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. Z przedstawionych przyczyn sąd nie dopatruje się naruszenia art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu do dnia 21 października 2010 r.) w powiązaniu z art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący wyłożenia do publicznego wglądu planu w innej skali niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia radzie (1:2000). Zarzut ten nie znalazł potwierdzenia w dokumentacji dotyczącej procedury uchwalania planu. Rysunek planu przedstawiony do wyłożenia niewątpliwie został sporządzony w skali 1:2000, a zatem zgodnie z art. 16 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zgadza się z tym, że dla czytelności i jasności rysunku planu powinien być on wyłożony jako całość, a nie w sekcjach, mimo znacznych rozmiarów mapy, uwaga ta dotyczy również rysunku planu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały (także sporządzonego w sekcjach, o właściwej skali), niemniej uchybienie to można zakwalifikować jedynie jako naruszenie procedury o nieistotnym znaczeniu. W każdym razie istotności naruszenia procedury w tym względzie wojewoda nie wykazał, a zgodność z zasadą polegającą na sporządzeniu mapy we właściwej skali jest niewątpliwa.

Nie dopatrzył się także sąd niespójności pomiędzy częścią tekstową a rysunkiem planu poprzez brak zachowania minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych. Granice planu zostały wyraźnie oznaczone, natomiast w obrębie obszaru objętego planem, co pozostaje niesporne, nie znajdują się budynki mieszkalne, które mogłyby zostać narażone na lokalizacje wież elektrowni wiatrowych z naruszeniem nakazanej planem odległości minimalnej 400 m. Jednocześnie sąd nie podziela twierdzenia skargi, jakoby nie można było pominąć uzgodnienia państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, który zalecił zmienić ustalenie dotyczące minimalnej odległości farmy wiatrowej od zabudowy z 400 do 500 m (postanowienie z dnia 26 października 2011 r.). Po pierwsze, co zresztą wojewoda przyznaje w skardze, nie ma normy prawnej, która taką odległość reguluje. Po drugie, zalecenie to, wobec braku podstawy prawnej nie miało charakteru wiążącego, więc skoro rada go nie uwzględniła, gdyż przyjęła wielkość minimalną nakazaną w studium, nie można przypisać jej naruszenia w tym względzie prawa. Niemniej stawiając ten zarzut wojewoda nie wykazuje również naruszenia zasady bądź trybu sporządzania planu.

Wojewoda zarzucił również brak powtórnego wyłożenia projektu planu wskutek zmian dotyczących wysokości opłaty stawki procentowej. Stosownie do treści art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zgodnie z ust. 2 przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu ponowienie czynności odbywa się jedynie w "niezbędnym zakresie". W niniejszej sprawie, jak twierdzi rada, niedokonano zmian wysokości stawek procentowych, natomiast zmiana w stosunku do tekstu projektu planu miała jedynie charakter redakcyjny. Zgodzić się trzeba z twierdzeniem, że w takiej sytuacji ponawianie czynności byłoby zbędne. Porównując projekt uchwały wyłożonej do publicznego wglądu z treścią uchwały podjętej w dniu 28 czerwca 2012 r. istotnie należy stwierdzić, że dokonano zmian redakcyjnych, polegających na umieszczeniu określonych stawek w innych jednostkach, przez co § 14 uzyskał inna treść, niemniej należy zaznaczy, że jedna ze stawek - 30% przyjęta w projekcie, dotycząca systemów komunikacji i infrastruktury technicznej została zmieniona na jednolitą dla całego terenu 1%. Nie były to w przekonaniu sądu zmiany istotne i nie należało w związku z tym ponowić w niezbędnym zakresie czynności zgodnie z art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mówiąc już o tym, że nie było też konieczności ponownego uzyskania opinii i uzgodnień, w zakresie wynikających z art. 17 tej ustawy.

Według wojewody studium zobowiązywało radę gminy do wskazania w planie w sposób jednoznaczny rozmieszczenia terenów pod lokalizację każdej wieży elektrowni wiatrowej, czego kontrolowany plan nie realizuje. Zarzut ten jest bezzasadny, o czym mowa już była wyżej. Przytoczone w treści skargi cytaty ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy T., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. w części nie są fragmentami studium w wersji zmienionej. Ponownie należy przypomnieć, że wskazana w skardze uchwała o studium została zmieniona uchwałą nr [...] z dnia 19 marca 2010 r., a jej tekst ujednolicony dołączono do akt planistycznych. Na stronie 156 studium przyjętego uchwałą nr [...] z dnia 19 marca 2010 r. zapisano, że "Szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium". Jednocześnie na stronach 163 – 166 studium, w rozdziale IX.9 "Energetyka wiatrowa" określono szereg wytycznych do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych. Między innymi na stronie 165 studium wskazano, że dopuszczalne jest ustalenie szczegółowej lokalizacji poszczególnych wież elektrowni wiatrowych oraz towarzyszącej infrastruktury, wchodzących w skład projektowanego parku wiatrowego, na etapie projektu budowlanego. Nie ma zatem podstaw, przy prawidłowym odczytaniu treści studium stanowisko, według którego w planie winno znaleźć się szczegółowe rozmieszczenie poszczególnych wież.

W przedstawionym kontekście, mimo tego, że większość zarzutów skargi nie została uwzględniona, sąd ocenił, że Rada Gminy podjęła w dniu 28 czerwca 2012 r. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym M. w gminie T. z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarga I.P. i W. P. na tę samą uchwałę podlegała rozpoznaniu w świetle kryteriów określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przez akt z zakresu administracji publicznej należy bowiem rozumieć akt podjęty w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Dotyczy to z całą pewnością należącego do zadań własnych gminy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisu art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07).

W sprawie jest bezsporne jest, że skarżący wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą pismem z dnia 10 listopada 2012 r. a wezwana rada pismem z dnia 29 listopada 2012 r. nie uwzględniła wezwania. Skarga złożona dnia 2 stycznia 2013 r. została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W następnej kolejności sąd obowiązany był sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przywołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunkują kontrolę zaskarżonych uchwał w aspekcie merytorycznym. Z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest nie tylko uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, ale także wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy.

Z treści przywołanego wyżej art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że prawo do zaskarżania uchwał na jego podstawie przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97, LEX nr 48702). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny wnoszącego skargę musi zostać dodatkowo naruszony - w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się też jego bezpośredniość i realność. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Na gruncie niniejszej sprawy oznaczałoby to, że skarga I. i W. P. podlegałaby oddaleniu, gdyby nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego, mimo że rozpoznając skargę na tę samą uchwałę wniesioną w trybie nadzorczym sąd uznał konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Zatem, kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną wnoszącego skargę, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Tym samym legitymację skargową w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego.

Jest w niniejszej sprawie bezsporne, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonej na obszarze objętym planem (działki nr [...]), co do której obowiązujące ustalenia planu nie przewidują możliwości zabudowy, a wręcz - wskutek położenia na terenie oznaczonym symbolem R, w granicach strefy ochronnej terenu przeznaczonego pod lokalizację wież elektrowni wiatrowych – objęta jest ona zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych. Jest zdaniem sądu niewątpliwe, że ustalenia planu wpływają na sposób wykonywania własności tej nieruchomości, poprzez jego ograniczenie. Naruszenia interesu prawnego skarżących należy upatrywać w przepisach prawa cywilnego – art. 140 Kodeksu cywilnego, a miarę dopuszczalnego wpływu na sposób wykonywania prawa własności wyznaczają przepisy Konstytucji RP – art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7.

W kontekście powyższych rozważań trzeba przyjąć, że I. i W. P. posiadają legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1627/2006 Baza orzeczeń LexPolonica nr 2118107 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje natomiast wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm niewątpliwie modyfikujących dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości, albowiem wskazują na możliwe sposoby jej zagospodarowania. Jeżeli zatem ustalenia planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza (w sposób dopuszczalny lub nie) interes prawny tego podmiotu.

Gmina z mocy ustawy (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) posiada uprawnienia do samodzielnego rozstrzygania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, a w swoich działaniach ograniczona jest tylko przez normy prawa materialnego. Pozostaje oczywistym, że uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane, co oznacza, że prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Przyjmując legitymację skargową strony sąd dokonuje oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżących pozostaje w zgodzie z obowiązującym w dniu podjęcia uchwały porządkiem prawnym. Kontrolując w tym kontekście zaskarżony plan sąd nie ma wątpliwości, że skutkiem przedmiotowej uchwały doszło do takiego naruszenia prawa, które nie może podlegać akceptacji z punktu widzenia praworządności. Ocena taka wynika z zajętego już w sprawie stanowiska, że podjęta uchwała narusza prawo – ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasad sporządzania planu. Mimo tego, że kontrola sądowa skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odbywa się w ramach wynikających z naruszonego interesu prawnego skarżących, to stwierdzenie przy podjęciu uchwały naruszeń, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi doprowadzić do skutku, o którym mowa w tym przepisie, a więc nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. W niniejszej sprawie, ze skargi wojewody jako organu nadzorczego, na skutek stwierdzonych i opisanych w pierwszej części rozważań naruszeń zasad sporządzania planu zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Tym samym uznanie zasadności skargi I. i W. P. wobec stwierdzenia tego samego naruszenia prawa nie może doprowadzić do innego skutku. Oznacza to, że argumentacja skargi odnosząca się do kwestii przekroczenia przez radę gminy wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały o planie tzw. władztwa planistycznego, poprzez naruszenie przepisów wskazanych w skardze, koreluje z wagą uchybień w związku z naruszeniem zasad (w szczególności niezgodność z obowiązującym studium) procedury planistycznej, co nie pozwala na pozostawienie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym. Sąd stoi na stanowisku, że nie można ocenić jako nienaruszającego prawa władztwa planistycznego, którego wyrazem było przeznaczenie terenu określonego w przedmiotowym planie, skoro został on uchwalony z naruszeniem zasad jego sporządzenia.

Z tych względów skarga I. i W. P. podlegała również uwzględnieniu.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniając obie skargi orzekł jak w sentencji. Sąd zasądził od Rady Gminy koszty postępowania na rzecz I. i W. P., w związku z ich skargą, na mocy art. 200 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wysokości uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.