Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 125/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 12
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: Art. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 136 poz 969
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r, o podatku rolnym - tekst jednolity
article: Art. 2 , art. 6, art. 77, art. 8, art. 11, art. 12, art. 40, art. 41, art. 78, art. 156, art. 163
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: Art. 3 par. 1 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1, art. 156, art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek (spr) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję organu pierwszej instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. L. koszty postępowania sądowego w kwocie 35zł (trzydzieści pięć złotych)


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał skarżącemu J. L. zasiłek stały od dnia 6 kwietnia 2006 r. bezterminowo w wysokości 418 zł. miesięcznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalono, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, nie posiadającą żadnych środków utrzymania. Spełnia, zatem warunki przewidziane w art. 37 ust 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 ustawy wymagane do przyznania zasiłku stałego. Ze znajdującego się w aktach postępowania orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] wynika, że skarżący J. L. urodzony [...] 1951 r. został zaliczony do umiarkowanego trwałego stopnia niepełnosprawności na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności i niepełnosprawność datuje się od 26 lutego 2002 r. Z orzeczenia tego w zakresie wskazań dotyczących odpowiedniego zatrudnienia wynika także, "praca w warunkach pracy chronionej, nie wymagająca nadmiernej fizycznej wydolności wysiłkowej, wysiłku psychicznego, emocjonalnego, inicjatywności oraz podejmowania procesów decyzyjnych".

Ponadto w aktach tych zalega "Zaświadczenie o stanie posiadania" wydane przez Urząd Gminy w dniu 18 maja 2006 r., z którego wynika, że skarżący nie posiada na terenie gminy gospodarstwa rolnego, lasu oraz nieruchomości.

Decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] wysokość zasiłku stałego została podwyższona do kwoty 444 zł. miesięcznie począwszy od dnia 1 października 2006r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przepis art. 9 ustawy o pomocy społecznej przewiduje weryfikację kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w tym zasiłku stałego. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej "wysokość zasiłku stałego, o którym mowa w art. 37 ustawy o pomocy społecznej, od dnia 1 października 2006 r. wynosi 444 zł miesięcznie". Dlatego na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego za zgodą skarżącego zmieniono decyzję.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zmieniając powyższą decyzję w części dotyczącej wysokości świadczenia postanowił zmienić wysokość zasiłku stałego od dnia 1 października 2007r. z kwoty 444 zł. na kwotę 325,89 zł miesięcznie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalono, że skarżący ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności i jest osobą samotnie gospodarującą. Obecnie skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,9100 hektarów fizycznych, co daje 1,4745 hektarów przeliczeniowych. Na skarżącego przypada 1/2 powyższego gospodarstwa, a więc 0,73 hektarów przeliczeniowych. Zgodnie z art. 8 ust. 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, za miesięczny dochód z 1 ha przeliczeniowego przyjmuje się kwotę 207 zł. Miesięczny dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego wynosi, więc 151, 11 zł.

W myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą. Wysokość zasiłku stałego zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy ustala się jako różnicę między dochodem tej osoby, a kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Różnica pomiędzy dochodem skarżącego - 151,11 zł., a ustawowym kryterium osoby samotnie gospodarującej - 477 zł. wynosi 325, 98 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. L., kwestionując kryterium dochodowe w postaci 207 zł. z 1 ha przeliczeniowego.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że stosownie do art. 37 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł. miesięcznie, a niższa niż 30 zł. miesięcznie.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł., zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 1-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

W dniu 1 października 2006r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, którym podwyższono kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej do kwoty 477 zł. i jednocześnie ustalono maksymalną wysokość zasiłku stałego na kwotę 444 zł.

Organ I instancji zmienił poprzednią decyzję w części dotyczącej wysokości świadczenia, w ten sposób, że wysokość zasiłku stałego przyznanego od miesiąca października 2007r. ustalono na kwotę 325,89 zł. miesięcznie.

Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 hektar lub 1 hektar przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nie posiadającej osobowości prawnej.

Ustalenia zawarte w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego są prawidłowe, gdyż organ l instancji na podstawie "Zaświadczenia o stanie posiadania" wydanego przez Wójta Gminy przyjął, iż J. L. jest współwłaścicielem w 1/2 części gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 2.91 ha tj. 1.4745 hap, a tym samym powierzchni 0,73 ha przeliczeniowego, co stanowiło podstawę do zmiany wysokości przyznanego uprzednio zasiłku stałego.

W wyniku aktualizacji wywiadu środowiskowego stwierdzono, iż skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, a dochód, który osiąga to kwota 151,11 zł. Dochód ten ustalono poprzez przemnożenie 1/2 pow. gospodarstwa rolnego tj. 0,73 hap x 207 zł. (kwota stanowiąca dochód miesięczny z 1 hap).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dochodu w kwocie 207 zł., Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej przyjmuje się, że z 1 hektara przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Ustawodawca w sprawach dotyczących świadczeń z zakresu ustawy o pomocy społecznej zastosował fikcję prawną dotyczącą dochodu z gospodarstwa rolnego, polegającą na przyjęciu kwoty 207 zł. stanowiącej dochód miesięczny uzyskiwany z 1 hektara przeliczeniowego, bez względu na to czy gospodarstwo to przynosi dochód faktyczny czy też nie. Wystarczającą przesłanką do określenia dochodu jest fakt posiadania gospodarstwa rolnego.

W tej sytuacji wysokość zasiłku stałego skarżącego obliczona jako różnica pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby wynosi 325,89 zł. (477 - 151,11 = 325,89) co oznacza, że istniała podstawa do zmiany wysokości pomocy.

J. L. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i podniósł, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem zasad prawa w tym w szczególności Konstytucji. Zdaniem skarżącego organ niesłusznie zmienił mu wysokość zasiłku. Skarżący wskazał, iż jest osobą poszkodowaną przez służby PRL, jest schorowany a ponadto był w czasie przesłuchań torturowany. Skarżący stwierdził, iż ziemia jaką posiada jest jego "ojcowizną". Jego zdaniem Kolegium nie zbadało sprawy i niczego nie wyjaśniło.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

W przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę aktach postępowania zalega orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 2005 r. stwierdzające, iż skarżący jest częściowo niezdolny do pracy okresowo do maja 2006 r. i nie jest całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 20.07.2005 r., I FSK 68/05, LEX nr 172990). Zgodnie, bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego (wyrok NSA z dnia 2.11.2005 r., I FSK 264/05, LEX nr 187951). Dlatego też poza granicami sprawy poddanej kontroli Sadu pozostają decyzje Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia z dnia [...] oraz z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z ustawowymi kompetencjami – badał, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie tylko w uwzględnieniu zarzutów w niej podniesionych.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, do czego sąd administracyjny powołany jest w myśl art. 3 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U.z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm. ), w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przepis zawiera, więc odesłanie do kodeksu postępowania administracyjnego zwanego dalej kpa, pod warunkiem braku regulacji w ustawie o pomocy społecznej lub wyraźnego zakazu. Dlatego też w postępowaniach w przedmiocie pomocy społecznej, których celem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, mają zastosowanie podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa).

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego jest działaniem, co do zasady, merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji jak i kontrolnym.

Podstawowym przepisem ustawy o pomocy społecznej odnoszącym się do zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie społeczne jest art. 106 ust. 5. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi materialnoprawny skutek w postaci cofnięcia nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Podstawowe przypadki dopuszczające ograniczenie zasady ochrony praw nabytych określa kodeks postępowania administracyjnego między innymi w art. 155 kpa, dającym możliwość uchylenia lub zmiany prawidłowej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą strony, czy też w art. 163 kpa stanowiącym, że organy administracji publicznej mogą uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zatem w art. 163 kpa ustawodawca dopuścił możliwość wzruszania decyzji, statuujących prawa nabyte stron, w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też sam art. 163 kpa. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do zmiany lub uchylenia decyzji, gdyż jest on normą odsyłającą, lecz stanowić ją będą przepisy odrębnych ustaw. W konsekwencji, zatem regulacja art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma właśnie charakter takiego przepisu w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja ta wpływa, bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera) i dlatego może ona wywierać wyłącznie skutki na przyszłość. Mając na uwadze brzmienie wskazanego powyżej art. 14 ustawy o pomocy społecznej, możliwość uchylenia decyzji z mocą wsteczną istnieje tylko w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności (art. 156 kpa.). Wówczas jednak w takim przypadku należałoby wszcząć odpowiednie postępowanie i wykazać, że zachodzą przesłanki z art. 156 kpa.

Jako przesłanki wydania decyzji, na podstawie przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca do grupy przesłanek, których istnienie powoduje obligatoryjną zmianę lub uchylenie decyzji, zaliczył zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony oraz pobranie nienależnego świadczenia.

Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to, zatem kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego winno być badane, czy została spełniona którakolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie, jaki wpływ mają dokonane ustalenia na ostateczną decyzję przyznającą świadczenia z zakresu pomocy społecznej.

Postępowanie w tej sprawie należy wszcząć na zasadach określonych w art. 61 kpa. Ponieważ w zasadzie postępowanie określone w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wszczynane będzie z urzędu, to zastosowanie będzie miał art. 61 § 4 kpa, nakazujący zawiadomić strony o wszczęciu postępowania, czego w sprawie poddanej kontroli Sądu organ nie uczynił a błędu tego organ odwoławczy nie dostrzegł.

Niewątpliwie trafnie organy wskazywały, że stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł. miesięcznie, a niższa niż 30 zł. miesięcznie.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł., zwanej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", - przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 1-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

W dniu 1 października 2006r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2006 r. nr 135, poz. 950), podwyższające kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej do kwoty 477 zł. i jednocześnie ustalające maksymalną wysokość zasiłku stałego na kwotę 444 zł.

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...], który zmienił poprzednią decyzję w części dotyczącej wysokości świadczenia, w ten sposób, że wysokość zasiłku stałego przyznanego od miesiąca października 2007r. ustalono na kwotę 325,89 zł miesięcznie.

Organ l instancji na podstawie "Zaświadczenia o stanie posiadania" wydanego przez Wójta Gminy przyjął, iż J. L. jest współwłaścicielem w 1/2 części gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 2.91 hektara tj. 1.4745 hektara przeliczeniowego, a tym samym pow. 0,73 ha przeliczeniowego, co stanowiło w konsekwencji podstawę do zmiany wysokości przyznanego uprzednio zasiłku stałego.

W wyniku aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, iż skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, a dochód, który osiąga to kwota 151,11 zł. Dochód ten ustalono poprzez przemnożenie 1/2 powierzchni gospodarstwa rolnego tj. 0,73 hap x 207 zł ( kwota stanowiąca dochód miesięczny z 1 hektara przeliczeniowego).

Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł.

W tej sytuacji wysokość zasiłku stałego skarżącego została obliczona jako różnica pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby i wynosi 325,89 zł (477 - 151,11 = 325,89), zmieniając wysokość świadczenia.

Należy jednak stwierdzić, że nie zostały zachowane przez organy obu instancji obowiązki wynikające z konieczności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wskazania dokonanych ustaleń w uzasadnieniu podjętych decyzji. W szczególności, bowiem jak już wskazano powyżej, zasiłek stały z pomocy społecznej przysługuje: osobie pełnoletniej samotnie gospodarującej i osobie pełnoletniej pozostającej w rodzinie oraz niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy.

Artykuł 6 ustawy o pomocy społecznej zawiera definicje pojęć używanych w ustawie. Zinterpretowanie niektórych z nich wymaga odwołania się do przepisów odrębnych. Pojęciem takim jest całkowita niezdolność do pracy. Jest ona jedną z dwóch kategorii niezdolności do pracy. Niezdolność do pracy zarobkowej odnoszona jest do osób, które z powodu naruszenia sprawności organizmu nie rokują odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), niezdolną do pracy w rozumieniu ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy (ust. 2). Częściowo niezdolną do pracy jest osoba, która w znacznym stopniu utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji (ust. 3).

Ponadto całkowita niezdolność do pracy spowodowana niepełnosprawnością dotyczy osób zaliczanych do I i II grupy inwalidzkiej oraz osób legitymujących się znacznym i umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Stopnie niepełnosprawności definiuje ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz.U. z 2008r., nr 14, poz. 92).

Do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Umiarkowany stopień niepełnosprawności oznacza naruszoną sprawność organizmu, niezdolność do pracy albo zdolność do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej Osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym wymaga czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. I grupa inwalidzka odpowiada znacznemu stopniowi niepełnosprawności, II grupa - stopniowi umiarkowanemu.

Oprócz całkowitej niezdolności do pracy ustawa o pomocy społecznej, w punkcie 7 artykułu 6, posługuje się terminem niezdolności do pracy z tytułu wieku. Niezdolną do pracy z powodu wieku jest kobieta, która ukończyła 60 lat i mężczyzna, który ukończył 65 rok życia.

Organy obu instancji zmieniając poprzednią decyzję w zakresie wysokości przyznanego skarżącemu świadczenia pomocowego z uwagi na zmienioną sytuację dochodową w ogóle powyższych kwestii nie rozważały, co narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, wskazując jedynie, że skarżący ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności i uzyskuje ustalony dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego.

Należy też zauważyć, że przywoływane przez organy obu instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, stanowiło podstawę zmiany wysokości przyznanego świadczenia z uwagi na zmianę wysokości dochodu skarżącego z posiadanego gospodarstwa rolnego zgodnie z treścią § 1 ust. 2 e rozporządzenia, który określił kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego w wysokości 207 zł. Ta zmiana zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia weszła w życie z dniem 1 października 2006 r. Obowiązkiem organów było, więc wyjaśnienie, od kiedy skarżący stał się współwłaścicielem i posiadaczem gospodarstwa rolnego. Okoliczności tej w żaden sposób nie wyjaśnia "Zaświadczenie o stanie posiadania" wydane przez Wójta Gminy z dnia 11 października 2007 r. ani też aktualizacja wywiadu środowiskowego z dnia 18 października 2007 r., w której zawarto zapis, że skarżący stał się wraz z bratem właścicielem gospodarstwa rolnego zwłaszcza w odniesieniu do aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 17 lipca 2007 r., z którego wynikało, że sytuacja skarżącego nie uległa zmianie i utrzymuje się z zasiłku stałego.

Ponadto należy zauważyć, że z decyzji organu pomocowego z dnia [...] skorygowanego decyzją z dnia [...] w zakresie wysokości przyznanego zasiłku stałego wynikało, ze skarżący nie uzyskuje żadnych dochodów oraz, że zmiana wysokości przyznanego zasiłku wynikała właśnie ze zmiany określonej wskazywanym już rozporządzeniem Rady Ministrów, wysokością zasiłku stałego, które określiło go w § 1 ust. 2d w maksymalnej wysokości 444 zł. Wprawdzie organ pomocowy w tych decyzjach nie wskazał wprost, w jakiej wysokości przyjął kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku stałego, jednakże zgodnie z treścią §1 ust. 1 a rozporządzenia kryterium to od 1 października 2006 r. wynosiło dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł.

Należy zauważyć, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U., nr 64, poz. 593 ze zm.) należy rozumieć w ten sposób, że określa on ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego osoby, która prowadzi gospodarstwo rolne lub ma możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania (por. Wyrok z dnia 15 września 2006 r. WSA w Warszawie I SA/Wa 1215/2006 LEX nr 255669).

Ani organ I instancji, ani następnie organ II instancji nie rozważyły podnoszonego przez skarżącego zarzutu nieprawidłowego ustalenia jego miesięcznych dochodów. W tej kwestii organy obu instancji powołały się jedynie na brzmienie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że przyjmuje się, iż z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. a skarżący jako posiadacz ½ części gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 2.91 ha tj. 1.475 hap a tym samym powierzchni 0,73 ha przeliczeniowego uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 151, 11 zł.

Zdaniem Sądu, takie postępowanie było niewystarczające. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że wątpliwym jest czy skarżący ze względu na swój stan zdrowia uprawia posiadane gospodarstwo rolne a co najmniej okoliczność ta wymaga wyjaśnienia i rozważenia. Niewątpliwie redakcja art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego, który jest niezależny od rzeczywistego dochodu osiągniętego przez rolnika z konkretnego gospodarstwa rolnego. Niewątpliwie również przepis ten nie jest sformułowany precyzyjnie i może nasuwać wiele wątpliwości interpretacyjnych. W niniejszej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej należy rozumieć w ten sposób, że określa on ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego osoby, która prowadzi gospodarstwo rolne lub ma możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania a tym samym dochodu.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tj. Dz.U. z 2006r., nr 136. poz.969), za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 hektar lub 1 hektar przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nie posiadającej osobowości prawnej. Sąd nie podziela jednak stanowiska Kolegium, że w niniejszej sprawie wystarczającą przesłanką do określenia dochodu skarżącego jest już sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego bez rozważenia powyżej wskazywanych okoliczności.

Należy, bowiem mieć na uwadze treść art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Sposób obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego wynikający z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej może oczywiście być stosowany, jeżeli organ ustali, że wnioskodawca nie osiąga żadnych dochodów z posiadanego gospodarstwa rolnego, choć ma taką możliwość uzyskiwania środków utrzymania.

Z analizy akt sprawy wynika, że na mocy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] skarżący ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe z możliwością pracy w warunkach pracy chronionej nie wymagającej nadmiernej fizycznej wydolności wysiłkowej, wysiłku psychicznego, emocjonalnego, inicjatywności oraz podejmowania procesów decyzyjnych. Powstaje, więc wątpliwość, czy w tej konkretnej sytuacji, wobec takiej treści orzeczenia lekarskiego, posiadane przez skarżącego gospodarstwo rolne może być uznane za źródło jego utrzymania i uwzględnione w sposób ryczałtowy przy obliczaniu uzyskanego przez niego dochodu.

Ponadto należy zauważyć, że zgodnie jednak z art. 106 ust 3a. ustawy o pomocy społecznej w treści obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji, zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Przepis ten jest, więc przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w treści art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przewidującej możliwość zmiany wysokości przyznanego świadczenia w razie zmiany przepisów i wynikających z niej zmian wysokości dochodu i kryterium dochodowego.

Obowiązkiem organu pomocowego było, więc rozważenie czy art. 106 ust 3a. mógł mieć zastosowanie w odniesieniu do konkretnej sytuacji skarżącego, który w momencie przyznawania świadczenia w postaci zasiłku stałego nie uzyskiwał w ogóle dochodu a więc spełniał kryterium dochodowe umożliwiające ustalenie prawa do tego świadczenia oraz, czy uzyskanie dochodu w kwocie 151, 11 zł. wynikające ze swoistego rodzaju fikcji prawnej, jak trafnie wskazało Kolegium, pozwalało na podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 106 ust. 5 ustawy.

Zdaniem Sądu wyjaśnienie wszystkich podniesionych wyżej wątpliwości było niezbędne do przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły dokładnie sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7,art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę przedmiotu sprawy a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym przedstawić wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.