Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4888/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3087/15 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M.K. 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Dnia 17 marca 2015 r. w miejscowości Tęgoborze na drodze krajowej nr 75 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Renault o nr. rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Schmitz o nr. rej. [...]. Pojazdem członowym kierował R.V., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem artykułów dekarskich (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy M.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [A.] K.M. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...]. Ustalono podczas kontroli, że kontrolowany pojazd członowy przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu o 0,25 t. Nacisk na pojedynczej osi napędowej wyniósł 10,25 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę). Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia innych dopuszczalnych norm.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV.

M.K. wniósł odwołanie od tej decyzji.

Decyzja z [...] lipca 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460; dalej: u.d.p.).

Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że w dniu kontroli kierowca nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, zaś w wyniku pomiarów pojazdu członowego, stwierdzono przekroczenie o 0,25 t dopuszczalnych norm nacisku pojedynczej osi napędowej.

Ustalił m.in., że pomiaru nacisku osi dokonano na legalizowanym miejscu, które legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 14 maja 2014 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C o nr fabrycznych 932543 i 932530. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej z terminem ważności do dnia 31 października 2016 r. Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach.

Wskazał, że na podstawie określonej w art. 41 ust. 1 u.d.p. delegacji wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t, został określony rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz.U. z 2012 r. poz. 1061). Droga krajowa nr 75 na odcinkach KRAKÓW (BRANICE)/DROGA 79/ – NIEPOŁOMICE – DROGA 4 – BRZESKO – NOWY SĄCZ – KRZYŻÓWKA/DROGA 981/ została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t.

Stąd, w ustalonym stanie faktycznym, wyniki ważenia uzasadniały nałożenie kary pieniężnej jak za brak zezwolenia kategorii IV, stosownie do lp. 4 załącznika nr 1 do p.r.d.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. Organ powołał się na zaostrzony wzorzec staranności wpływający na zwiększenie wymagań wobec podmiotu wykonującego przewozy, ułatwiający postawienie zarzutu niedołożenia należytej staranności, co zarazem utrudnia skarżącemu uchylenie się od odpowiedzialności w razie odstępstwa od wzorca.

Zdaniem organu odwoławczego, kwestie związane z tym, kto dopuścił się niewłaściwego rozmieszczenia towaru w pojeździe, jak kształtował się proces załadunku i rozmieszczania towaru nie są okolicznościami istotnymi dla uwolnienia się przez podmiot wykonujący przejazd od odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. Organ ocenił, że wyjaśnienia strony zawarte w piśmie z 27 marca 2015 r. nie stanowią dowodów wskazujących na dochowanie należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem.

Skargę na tę decyzję wniósł M.K..

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd I instancji podniósł, że postępowanie administracyjne nie jest postępowaniem kontradyktoryjnym i organ ma obowiązek jego prowadzenia zgodnie z zasadami określonymi w art. 6–9 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, na gruncie niniejszej sprawy, nie ustalono w sposób jednoznaczny i niewątpliwy wszystkich istotnych okoliczności stanu faktyczno-prawnego sprawy, co uniemożliwia jej pełną kontrolę sądowoadministracyjną i ocenę legalności działania organu odwoławczego, który zaakceptował decyzję pierwszoinstancyjną w sprawie posługując się w tym względzie uzasadnieniem, które zawiera luki, pomija materiał dowodowy i rozmija się z konkretnym, indywidualnym stanem faktycznym niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż przewoźnik obowiązany jest do przestrzegania obowiązujących norm związanych z normatywnością pojazdów poruszających się po drogach publicznych. Elementarnym dowodem stwierdzającym ich przestrzeganie, bądź nie, jest protokół kontroli pojazdu.

W okolicznościach niniejszej sprawy przewoźnik odebrał towar w postaci materiałów dekarskich na paletach (dachówka, gąsiory) otoczonych folią i ładowany przez ich producenta ([B.] Sp. z o.o. zs. w O.), stąd wyjechał na drogę publiczną. Ustalenia powyższe wynikają z decyzji organu I instancji.

Poza sporem jest, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu nie przekraczała dopuszczalnych norm, natomiast ustalono przekroczenie o 250 kg nacisku pojedynczej osi napędowej na drodze o max nacisku osi 10 ton.

Zdaniem Sądu I instancji, kontrolując prawidłowość uzyskania powyższych wyników – wątpliwości budzi czytelność protokołu kontroli. Kierowca – obywatel Ukrainy (zapis protokołu) podpisał protokół i pouczenia.

Jednakże konfrontując twierdzenia organu o prawidłowym pouczeniu kierowcy o procedurze ważenia, pouczeniu go o możliwości ponownego zważenia pojazdu i odpowiednie zapisy w protokole (na k. 1 akt administracyjnych) powstaje pytanie, o czym został kierowca pouczony. Pouczenia bowiem, tak istotne dla uznania prawidłowości ich wyrażenia przez organ, pozostają nieczytelne wobec użycia bardzo drobnej czcionki. Sąd I instancji podnosił, że nie można zapominać, iż ustalenia zawarte w protokole kontroli, procedura ważenia, uzyskane wyniki – dokonywane są na drodze, w miejsce ważenia pojazdów. Doręczony do podpisania protokół nie może zawierać treści, które są nieczytelne z uwagi na zmniejszoną czcionkę i w takiej formie przedstawiony do podpisu kierowcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywodził, że mając na uwadze nieznaczne przeciążenie na osi pojedynczej napędowej – nie wiadomo także, czy kierowca został faktycznie prawidłowo pouczony o możliwości ponownego ważenia pojazdu. Kwestia ta jest istotna, skoro jak wynika z korespondencji mailowej złożonej przez skarżącego – pomiędzy jego pracownicą a pracownikiem [B.] Sp. z o.o. – "nigdy nie było takich sytuacji". Korespondencja została pominięta w ocenie przez organ odwoławczy.

Sąd I instancji podnosił też, że z drugiej strony, w aktach znajduje się dowód dostawy Nr [...], także pominięty w ocenie przez organ odwoławczy, podpisany m.in. przez kierowcę (kserokopia). Z jego zapisów wynika, że towar nie był zabezpieczony pasami, na paletach i był poprzesuwany.

Zdaniem Sądu, dowód ten, złożony i potwierdzony za zgodność przez skarżącego, powinien być oceniony w kontekście podnoszonej przez niego argumentacji na okoliczność braku wpływu na naruszenie, wobec profesjonalnego załadunku palet przez [B.], czyli art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d.

W ocenie Sądu I instancji organ dokonał oceny przesłanek z art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. w oderwaniu od dowodów złożonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu ocena ta nie została zindywidualizowana do tej konkretnej sprawy, zawiera argumentację ogólną, nie przystającą do analizy materiału dowodowego, której de facto nie ma.

Trzecią kwestią budzącą wątpliwości Sądu I instancji było, że do ważenia użyte zostały wagi SAW 10C. Natomiast do akt została dołączona instrukcja wagi "do pomiaru nacisku koła SAW 10A/C". Sąd podkreślił, że organ nie wypowiedział się w przedmiocie powyższej rozbieżności. Z drugiej strony nie zawiadomił strony, że taki dowód z urzędu został dołączony do akt na etapie postępowania odwoławczego, zatem strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się względem tego dowodu, który de facto nie odpowiada wagom użytym w czasie kontroli. Wobec tego, że organ nie wyjaśnił dlaczego dołączył do akt instrukcję wag SAW 10A/C, nie wyjaśnił, czy odpowiada ona także, mimo innego nazewnictwa, instrukcji obsługi właściwej dla wag SAW 10C.

Zdaniem Sądu i instancji, okoliczność ta, przy uwzględnieniu – praktycznie braku prawidłowego pouczenia kierowcy na protokole kontroli, przy braku instrukcji wag SAW 10C, pozostawia poza kontrolą Sądu ocenę prawidłowego uzyskania wyników pomiarów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że procedując w niniejszej sprawie – poczynając od protokołu kontroli z nieczytelnymi pouczeniami dla kierowcy (obywatela Ukrainy), złożenie instrukcji wag nieadekwatnej dla użytych w niniejszej sprawie – do braku oceny dowodów złożonych na okoliczności, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. – organ nie dochował standardów prowadzenia postępowania administracyjnego wynikających z zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał też, że uzasadnienie organu odwoławczego zawiera wiele rozważań natury ogólnej, które nie zostały odniesione do materiału dowodowego tej konkretnej sprawy i rzetelnej jego oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że nie może zastąpić organu administracyjnego w wykonaniu tego obowiązku – w myśl zasady, że nie czyni własnych ustaleń w sprawie, tylko ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami proceduralnymi. Taka ocena możliwa jest jednak tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i odniesienie się do wszystkich kwestii materialnoprawnych istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego wymienionych w decyzji, bądź ich niezastosowanie, jeśli chodzi o okoliczności wyłączające odpowiedzialność przewoźnika.

Zdaniem Sądu i instancji, wobec wskazanych niejasności ustaleń i ocen, a szczególnie wyjaśnienia w jakiej formie i o czym został faktycznie poinformowany kierowca w czasie przeprowadzania kontroli pojazdu, zachowania procedury ważenia zgodnej z instrukcją producenta wag typu SAW 10C, oceny dowodów przedstawionych na okoliczność okoliczności wyłączających odpowiedzialność przewoźnika, który odbierał, na owiniętych folią paletach, zapakowaną ceramikę dachową – nie sposób uznać sprawy za wyjaśnionej w sposób umożliwiający przypisanie skarżącemu odpowiedzialności administracyjnej i nałożenie kary pieniężnej.

W warunkach niniejszej sprawy ustalenia dotyczące procedury uzyskania pomiaru/ważenia pojazdu skarżącego nie mogą budzić wątpliwości co do okoliczności ich uzyskania, istotne jest także pouczenie o sprawdzeniu tych wyników i ponownym ważeniu. Musza być wyczerpujące i miarodajne w sensie podstawy faktycznej wymierzenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, przy użyciu wag typu SAW 10C. Nie wiadomo też ostatecznie, według jakiej konkretnie instrukcji (a chodzi o instrukcję producenta zastosowanych wag) ważenie to przeprowadzono, czy dochowano warunków ważenia przewidzianych w instrukcji obsługi wag, skoro przedstawiony kierowcy protokół do podpisania (dwukrotnie) zawiera podpis pod praktycznie nieczytelnymi pouczeniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni powyższe wątpliwości i ponownie dokona oceny materiału dowodowego złożonego przez stronę. Istotne jest dokładne ustalenie przez organ do jakiego rodzaju pomiarów zostały przeznaczone użyte w przebiegu ww. kontroli pojazdu skarżącego wagi typu SAW 10C, w tym jaki jest ich zakres zastosowania. Niezależnie od powyższego organ ma ponowić ocenę dowodów złożonych na okoliczności wyłączające odpowiedzialność skarżącego z tytułu art. 140 aa ust. 4 pkt 2 p.r.d.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając go w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że doręczony do podpisania kierowcy protokół może zawierać treści, które są nieczytelne z uwagi na zmniejszoną czcionkę, podczas gdy Sąd I instancji nie bierze w ogóle pod uwagę, że protokół kontroli doręczony kierowcy do podpisu został wydany na formularzu, którego każda karta została sporządzona w formacie A-4 ze znormalizowaną czcionką, natomiast protokół kontroli znajdujący się w aktach sprawy został pomniejszony w taki sposób, że na jednej stronie A-4 znajdują się jego cztery strony, tylko i wyłącznie na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego;

2) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji pominięcie treści znajdującego się w aktach sprawy dokumentu zatytułowanego "Waga do pomiaru nacisku koła SAW 10A/C, Opis techniczny. Instrukcja obsługi", podczas gdy właściwa analiza treści wskazanego dokumentu powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że użyte w tytule określenie waga do pomiaru nacisku koła SAW 10A/C oznacza, że dokument ten ma charakter uniwersalny i stanowi instrukcję obsługi wag SAW 10 dwojakiego typu, tj. typu A i typu C, czyli także tych, które zostały użyte do pomiarów w niniejszej sprawie;

3) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że do akt przedmiotowej sprawy dołączono instrukcje ważenia wagami typu SAW10C dopiero na etapie postępowania odwoławczego, podczas gdy instrukcje obsługi tychże wag znajdują się w aktach sprawy już od etapu postępowania przed organem I instancji, a umieszczone zostały w formie fotokopii na płycie CD, stanowiącej materiał dowodowy niniejszej sprawy;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 140aa ust. 4 pkt 1, art. 61 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 2 p.r.d. oraz z art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 2 pkt 2, art. 46 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. – Dz.U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.), polegające na ich błędnej wykładni i przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w niedostateczny sposób ustalił i rozważył wystąpienie po stronie przewoźnika podnoszonych przez niego przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, podczas gdy w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji szeroko wyjaśnił przyczyny, dla których nie uznał twierdzeń skarżącej za okoliczności mogące wyłączyć jej odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie w świetle przepisu art. 140aa ust. 4 pkt 1 pkt p.r.d., albowiem takie przygotowanie i organizacja załadunku i przewozu, w trakcie których przewoźnik nie zapewnia sobie możliwości weryfikacji parametrów pojazdu, a następnie nie dopełnia obowiązków przewidzianych w przepisach ustawy – Prawo przewozowe oraz Prawa o ruchu drogowym, nie dokonując sprawdzenia przed rozpoczęciem przewozu i wyjazdem na drogę publiczną prawidłowego rozmieszczenia i zabezpieczenia ładunku na pojeździe, którego parametry powinny być mu doskonale znane, tak ażeby nie doszło do przekroczenia dopuszczalnego nacisku na danej drodze, świadczy wyłącznie o niezachowaniu należytej staranności przez wykonawcę przewozu, a także o jego bezpośrednim wpływie na powstałe naruszenie;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 140aa ust. 4 pkt 1, art. 61 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 2 p.r.d. oraz z art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 2 pkt 2, art. 46 ust. 1 i art. 48 ustawy Prawo przewozowe, polegające na ich błędnej wykładni i przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy w niedostateczny ustalił i rozważył wystąpienie po stronie przewoźnika podnoszonych przez niego przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, dotyczących opierania się wyłącznie na zapisach poczynionych w dokumencie dostawy, a także zapewnieniu przez załadowcę, co do prawidłowego rozmieszczenia towaru, podczas gdy organy nie kwestionowały w sprawie zgodności danych zamieszczonych w dokumencie dostawy z rzeczywistą ilością ładunku znajdującego się na pojeździe, albowiem jak zauważył sam Sąd I instancji, iż z jego zapisów wynika, że towar nie był zabezpieczony pasami na paletach i był poprzesuwany oraz, że nie doszło do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, lecz naruszenie spowodowane było wyłącznie nieprawidłowym rozmieszczeniem przewożonych sztuk przesyłki na przestrzeni ładunkowej pojazdu i tym samym umieszczeniu zbyt dużej ich liczby na osi pojedynczej napędowej i zbyt małej liczby na pozostałych osiach pojazdu, przy czym to obowiązkiem przewoźnika było sprawowanie nadzoru nad procesem załadunku i sprawdzenia jego wyników przed rozpoczęciem przewozu, gdyż posiada on odpowiednią wiedzę na temat parametrów i konstrukcji pojazdu, którym posługuje się przy wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów.

Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały kompleksowo wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, bowiem konsekwencją zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, dla uznania skuteczności zarzutów kasacyjnych konieczne jest prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych.

Dokonując oceny zaskarżonego wyroku, stosownie do zasady wynikającej z art. 183 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że nie narusza on przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy zasadniczą dla oceny prawidłowości działania organu regułę ogólną wynikającą z art. 7 k.p.a., zgodnie z którą prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i mają za zadanie podejmować wszelkie kroki mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania. Rozwinięciem zasady prawdy obiektywnej jest art. 77 § 1 tej ustawy, którym nałożono na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oceny czy dana okoliczność została udowodniona, organ może dokonać wyłącznie w warunkach rozważenia całokształtu materiału dowodowego (art.80 k.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji organ, nakładając na skarżącego karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kat. III–VI, naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższa ocena Sądu I instancji, rozważona w świetle postawionych zarzutów kasacyjnych, nie budzi zastrzeżeń natury prawnej.

Przypomnieć należy, że korzystanie z dróg publicznych w Polsce regulowane jest przepisami przede wszystkim ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaś zawarte w tych regulacjach normy jako zasadę przewidują poruszanie się po tych drogach wyłącznie pojazdów nienaruszających określonych dla nich nacisków osi, wymiarów lub masy całkowitej. Zgodnie z zawartą w art. 2 pkt 35a p.r.d. definicją pojazdu nienormatywnego, do której odsyła art. 4 pkt 25 u.d.p. jest to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Pojazdy naruszające przewidziane dla nich dopuszczalne wielkości tzw. pojazdy nienormatywne dopuszczone mogą zostać do ruchu jedynie na mocy odpowiedniego zezwolenia; jak stanowi art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych, niż ładunek niepodzielny z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II.

Na podmiot wykonujący przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami wydanego zezwolenia nakłada się karę pieniężną (art.140aa ust. 1 p.r.d.). Wysokość kary pieniężnej określa art. 140ab p.r.d., przy czym kara pieniężna za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii III–VI, zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 2 wynosi 5000 złotych. Zgodnie z art. 140ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.

Należy podkreślić, że wskazane przepisy art. 140aa ust. 1 oraz art. 140ab ust. 1 p.r.d., przyznając prawo organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej, mają na celu kształtowanie pożądanego prawem zachowania przez wymuszenie respektowania określonych obowiązującymi przepisami obowiązków.

Obiektywny charakter sankcji administracyjnej polega na tym, że oderwany od konieczności stwierdzania winy, warunkowany jest jedynie wykazaniem dopuszczenia się określonego deliktu administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie na określony podmiot sankcji administracyjnej – w przypadku naruszenia zakazu poruszania się po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym w postaci kary pieniężnej – może się dokonać w indywidualnej sprawie wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, które w sposób niewątpliwy i nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykaże naruszenie normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykaże istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego (zob. H. Nowicki, Prawo administracyjne materialne, rozdz. XI Sankcja administracyjna, w: System prawa administracyjnego, Tom 7, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck, 2. wydanie, Warszawa 2017).

Powyższe uwagi służą podkreśleniu doniosłości i wagi poczynionych w trakcie kontroli drogowej i postępowania administracyjnego ustaleń w zakresie stanu faktycznego, którego ocena warunkuje nałożenie na podmiot kontrolowany kary pieniężnej na podstawie wskazanych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie zakwestionował legalności zaskarżonej decyzji z powodu, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej sprowadzającego się do tego, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji, iż ten przy ocenie zaskarżonej decyzji i postępowania, które doprowadziło do jej wydania nie wziął pod uwagę, iż akta postępowania administracyjnego w rzeczywistości wyglądały inaczej niż akta przedstawione Sądowi wraz ze skargą stwierdzić należy, iż tak postawiony zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. organ w terminie 30 dni od dnia otrzymania skargi winien był przekazać ją Sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał zatem podstawy uważać, że przedstawione mu akta administracyjne są oryginalne zwłaszcza, że na znajdującym się w aktach protokole kontroli znajduje się podpis kierowcy. Z kolei stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Co do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w punkcie 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej wskazujących na błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie treści znajdującego się w aktach sprawy dokumentu zatytułowanego "Waga do pomiaru nacisku koła SAW 10A/C, Opis techniczny. Instrukcja obsługi", wskazać należy, że organ istotnie po wniesieniu przez skarżącego odwołania dołączył do akt ten dokument. Jednak w zaskarżonej decyzji nie ma żadnego odniesienia do jego treści, organ w żadnym miejscu nie wskazał, że dokument ten dotyczy wag użytych w sprawie, czy też, że pomiarów kontrolowanego pojazdu dokonano zgodnie z postanowieniami tej instrukcji, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. W tym stanie organ stawia Sądowi I instancji zarzut nienależytej analizy treści dokumentu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie organ formułując ten zarzut, nie wziął jednak pod uwagę, że czynienie ustaleń faktycznych jest rzeczą organu, a proces ten zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz bada czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. Z kolei skarga kasacyjna nie może uzupełniać wydanej w sprawie decyzji.

Natomiast twierdzenie, że instrukcja obsługi tychże wag znajdują się w aktach sprawy już od etapu postępowania przed organem I instancji, a umieszczone zostały w formie fotokopii na płycie CD, stanowiącej materiał dowodowy niniejszej sprawy jest nieprawdziwe. W przedstawionych Sądowi aktach sprawy administracyjnej nie ma bowiem żadnej płyty CD.

Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że organ naruszył art. 7 i ,77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś zarzuty skargi kasacyjnej oceny tej nie podważają.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię, odwołując się do poczynionych we wstępnej części rozważań wywodów dotyczących wymogów formalnych skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, rozumienia naruszonego przepisu.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organ dokonał oceny przesłanek egzoneracyjnych w oderwaniu od dowodów złożonych przez skarżącego w toku postępowania. Wskazywał, że dokonana przez organ ocena nie została zindywidualizowana do tej konkretnej sprawy, zawiera argumentację ogólną, nie przystającą do analizy materiału dowodowego, której de facto nie ma.

Sąd I instancji nie dokonywał zatem wykładni przepisów prawa materialnego sprzecznej ze stanowiskiem organu, nie zarzucał też organowi dokonania błędnej wykładni lecz uznał, że ocena wynikających z tych przepisów norm zawiera argumentację ogólną i nie została zindywidualizowana do tej konkretnej sprawy zatem jest niedostateczna.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej organ zarzucając błędną wykładnię przepisów prawa materialnego wskazuje, że miała ona przejawiać się nieuprawnionym przyjęciem przez Sąd I instancji, że organ w niedostateczny sposób ustalił i rozważył wystąpienie po stronie przewoźnika podnoszonych przez niego przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa i podkreśla, że zarzut kasacyjny musi być stawiany w ramach właściwej podstawy kasacyjnej, czyli zarzut procesowy nie może być wskazywany w podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4305/17; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą zostać uznane za usprawiedliwione.

Mając na względzie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy jedynym stwierdzonym przez organ naruszeniem było przekroczenie przez kontrolowany pojazd dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej o 0,25 t. na drodze, która została zaliczona do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić nową sytuację procesową związaną z wydaniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku z dnia 21 marca 2019 r. sygn. C-127/17, którym orzekł: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".

Wyrok ten został co prawda wydany na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, tymczasem przejazd kontrolowany w rozpoznawanej sprawie, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał już stanowisko, że oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów należy dokonywać według takich samych kryteriów jak międzynarodowego (zob. np. wyrok z 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 254/17; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił przy tym, że pełnomocnik skarżącej wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji.