Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 270/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 par3, 134, 141 par 4, 145 par 1a i c, 185, 203 pkt 1 w zw z art 205 par 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 54 pkt2i3,art 61, 64
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1069/12 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Fundacji [...] na rzecz M. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1069/12, w sprawie ze skargi F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2012r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, w pkt 1 sentencji uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; w pkt 2 orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w pkt 3 orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] sierpnia 2008 r. M. R. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane-Nida z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w W., oznaczonej numerami geod. [...]. Pierwotnie inwestycja miała polegać na budowie budynku mieszkalnego, dwóch budynków gospodarczych oraz stodoły. Jednak w wyniku korekty powyższego wniosku dokonanej pismem z dnia [...] maja 2009 r. zainteresowany określił, że planuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo - mieszkalnego oraz 2 budynków gospodarczych.

Projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy poddano niezbędnym uzgodnieniom. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. RDOŚ w Olsztynie nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla ww. przedsięwzięcia, przedłożenia raportu o oddziaływaniu na obszar Natura 2000, w zakresie określonym w punkcie 3 tego postanowienia.

Po rozpoznaniu wniosku F. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed organem I instancji, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. organ ten uznał F. za stronę tego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...]oraz obszar o znaczeniu dla wspólnoty Natura 2000 Ostoja Piska i określił warunki realizacji tego przedsięwzięcia. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. RDOŚ w Olsztynie podjął postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy, a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane - Nida ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...], położonych w obrębie W., gmina R.

Odwołanie od tej decyzji złożyła F., wnosząc o jej uchylenie. Wskazano, że przedmiotowe działki położone są w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz obszarów Natura 2000 "[...]" kod [...] z Dyrektywy Ptasiej UE i "[...]" kod [...] z Dyrektywy Siedliskowej, a także graniczą bezpośrednio z użytkiem ekologicznym "[...]". Wskazano, że do działek objętych postępowaniem stosuje się ograniczenia wynikające z rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz art. 117 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, a także zakazy wynikające z art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 10 Dyrektywy Siedliskowej Rady Europy. Zdaniem Fundacji, planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji na sąsiednich działkach.

Odwołanie od tej decyzji wniósł także Dyrektor M., podnosząc argumenty zbieżne ze stanowiskiem F..

Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. utrzymało zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w mocy w całości; uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. w części, tj. w punkcie drugim i trzecim i orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy, w pozostałym zakresie zaś utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że RDOŚ w Olsztynie, bazując na ustaleniach raportu o oddziaływaniu inwestycji na obszar Natura 2000 i przeprowadzonych na jego potrzeby badaniach, nie miał podstaw by odmówić uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W zakresie zasadności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji Kolegium uznało, że możliwe jest wyznaczenie obszaru analizowanego, który spełnia wymogi określone w rozporządzeniu i pozwala na pełne i wnikliwe przeanalizowanie spełnienia warunków ustawowych, działka zaś objęta wnioskiem położona jest w odległości ok. 100 metrów od najbliższej zabudowy wsi Wygryny, a wyznaczony w minimalnej odległości obszar obejmuje częściowo zabudowę tej miejscowości i pozwala na przyjęcie, iż jest wystarczający dla ustalenia zabudowanych działek sąsiednich. Na podstawie obszaru analizowanego, w oparciu o działki dostępne z tej samej drogi publicznej, przyjęto, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).Planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z rozporządzeniem nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r.w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego.

Skargę na ww. decyzję Kolegium wniosła F., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2011r. F. podtrzymała swoją argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W jego ocenie zaskarżone decyzje nie mogły ostać się w obrocie prawnym, choć nie z powodów wskazanych w skardze, ale ze względu na braki formalne powodujące niezgodność tych rozstrzygnięć z niektórymi przepisami prawa.

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 dalej jako rozporządzenie), warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji zaznaczył, iż w świetle § 9 powołanego rozporządzenia, częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji (§ 9 ust. 1), część graficzna decyzji (§ 9 ust. 1) oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, o której mowa wyżej, zawierający część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2). Wskazał, że załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz właściwy podpis osoby uprawnionej do podjęcia decyzji, gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji. Sąd poparł swoją argumentację przywołując wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. (sygn. akt IV SA 1757/98, Lex nr 47867), gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część.

Jak zauważył Sąd I instancji, w sprawie niniejszej decyzja organu I instancji nie odpowiadała w pełni powyższym wymogom. W części tekstowej decyzji nie opisano załączników do decyzji, które stanowią jej integralną część. Dalej wskazał, że decyzja posiadała załącznik nr 2 i 3, była to analiza zawierająca część tekstową i graficzną, które zostały opatrzone podpisem i pieczęcią organu. Natomiast brak jest w istocie części graficznej decyzji. Do decyzji została bowiem dołączona jedynie mapa w skali 1:1000, która nie została opisana jako załącznik nr 1 do decyzji, a co najistotniejsze, nie została podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Część graficzna została opatrzona jedynie pieczęcią i podpisem (lub ich kserokopią) osoby sporządzającej projekt decyzji, co zdaniem Sądu, nie mogło konwalidować braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Sąd I instancji wskazując na jednolitą linię orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że integralną częścią decyzji powinien być załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczające jej położenie w terenie. Sąd ten podzielił pogląd, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie może być żadnych wątpliwości co do linii rozgraniczających teren inwestycji, a określenie linii rozgraniczających teren inwestycji jest obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, co oznacza, że organ nie może uchylić się od tego obowiązku. Linie rozgraniczające teren inwestycji nie mogą być utożsamiane z granicami działki, chociaż nie jest wykluczone oznaczenie tych linii po granicach działki. Sąd I instancji, zauważył, że organ I instancji takich linii rozgraniczających teren inwestycji nie wyznaczył. Nie znalazły się one na niepodpisanej mapie w skali 1:1000 załączonej do decyzji. Sąd wskazał, że inwestor do wniosku z dnia [...] maja 2009 r. załączył mapę w skali 1:1000 na której naniesiono proponowaną linię rozgraniczającą inwestycję od strony jeziora. W ocenie Sądu, taka linia znalazła się również w projekcie decyzji (karta 250 akt administracyjnych), która została przekazana do uzgodnienia pismem z dnia [...] maja 2009 r. Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: RDOŚ). Sąd I instancji podniósł, że decyzja organu I instancji już takiej linii rozgraniczającej teren inwestycji nie zawiera. W jego ocenie oznaczało to więc, że decyzja o warunkach zabudowy była nie tylko niezgodna z art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także z wnioskiem inwestora, ponadto wydana decyzja różniła się od decyzji przesłanej do uzgodnienia RDOŚ. Sąd wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji winny zostać określone ze względu na znaczny obszar działki inwestora oraz okoliczność, że działka ta znajduje się na terenie objętym formami ochrony przyrody i nie może być żadnych wątpliwości, którą konkretnie część działki inwestor zamierza zabudować. Tymczasem decyzja organu I instancji, która winna określać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu tego nie precyzuje, a w niepodpisanej mapie dołączonej do decyzji określono jedynie obowiązującą linię zabudowy od strony drogi gminnej.

Sąd I instancji uznał, że z powodu wyżej wymienionych istotnych wad formalnych decyzji organu I instancji, których nie dostrzegł organ odwoławczy, należało wyeliminować z obrotu prawnego rozstrzygnięcia zapadłe w obydwu instancjach. Decyzja organu I instancji była bowiem niekompletna i nie zawierała wszystkich elementów, które winny się w niej znaleźć z mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.

Sąd podzielił natomiast stanowisko organu II instancji co do prawidłowości – na dzień wydania zaskarżonej decyzji - zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011r. uzgadniającego realizację planowanego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] oraz na obszar o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 "[...]".

Sąd uznał, że zarzuty strony skarżącej, która podnosi, że planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, co skutkowałoby w myśl art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008, Nr 199, poz. 1227) odmową uzgodnienia warunków realizacji projektowanego przedsięwzięcia, zwłaszcza wobec ustaleń raportu, były niezasadne. Tym bardziej, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które potwierdzałyby jej racje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł uczestnik postępowania M. R.(dalej skarżący lub inwestor), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił przedmiotowemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 54 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) w związku z art. 61 ust. 6 i 7 oraz art. 64 ustawy i § 1 pkt 1, § 2 pkt 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.), a także § 9 ww. rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do rozstrzygnięcia, iż decyzje uchylane skarżonym wyrokiem zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów.

Ponadto, skarżący zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) poprzez nieprzeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, a także art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazań odnośnie do dalszego postępowania organów w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd ten jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2012r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...], położonych w obrębie W., gmina R., na których inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo - mieszkalnego oraz 2 budynków gospodarczych. Organ odwoławczy, po uchyleniu decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanego terenu, orzekł merytorycznie w tej sprawie.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów obrazy przez Sąd przepisów postępowania (p.p.s.a.). Jednak w niniejszej sprawie trafniejszym wydaje się rozpoznanie najpierw zarzutów dokonania przez Sąd błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, która spowodowała uznanie, iż zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca są niezgodne z prawem, by następnie odnieść się do zarzutu obrazy przez Sąd przepisów postępowania, w tym art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 54 pkt 2 i 3 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 6 i 7 oraz art. 64 tej ustawy i § 1 pkt 1, § 2 pkt 3 i § 4 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepisy te (poza zawierającymi delegacje ustawową art. art. 61 ust. 6 i 7) normują zasady ustalania warunków zabudowy i treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s 225). Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, strona wnosząca skargę powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20.07.2011 r., III FSK 335/10, niepubl., także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wyd. C. H. Beck, s. 635). Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w skardze kasacyjnej prawidłowo skonstruowano powyższy zarzut, przedstawiając interpretację wskazanych przepisów z wykorzystaniem reguł wykładni, poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych. Jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżącemu kasacyjnie głównie chodzi o to, że Sąd przyjmując swoją interpretację, ocenił jako wadliwe obie decyzje, orzekając o ich uchyleniu.

W tym miejscu zauważyć należy, że WSA w Olsztynie przedmiotem swojej oceny uczynił w istocie tylko decyzję organu I instancji, choć organ II instancji w odniesieniu do przedmiotu sprawy orzekł merytorycznie. Dodać jednak trzeba, że SKO w Olsztynie wyjaśniło w uzasadnieniu swojej decyzji, iż "doprecyzowało pewne elementy" w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd zaś w podsumowaniu rozważań stwierdził, że organ odwoławczy nie dostrzegł wad decyzji organu I instancji, i uznał, że obie decyzje obarczone są wadami. W nawiązaniu do tych uwag Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że ograniczony zakresem skargi kasacyjnej, rozważy te kwestie, które podniósł Sąd I instancji i do których odniesiono się w formie zarzutów w skardze kasacyjnej; dotyczą one decyzji organu I instancji.

Na tle uwzględnionych przez Sąd I instancji i szeroko zinterpretowanych w skardze kasacyjnej przepisów, przedmiotem sporu okazały się zagadnienia dotyczące linii rozgraniczających teren inwestycji, linii zabudowy oraz treści decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Ich ujęcie w decyzjach, zdaniem Sądu, wskazuje na braki formalne, z uwagi na niezgodność z przepisami prawa. Według WSA w Olsztynie, decyzja organu I instancji jest niekompletna i nie zawiera wszystkich elementów, które winny się w niej znaleźć. Sąd uznał, że "w istocie" brak jest części graficznej decyzji, a także, że organ I instancji nie wyznaczył linii rozgraniczających teren inwestycji. Nadto, nie opisano załączników do decyzji, które stanowią jej integralną część.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się tymi ocenami Sądu I instancji.

Odnośnie kwestii dotyczącej linii rozgraniczających skarżący kasacyjnie zajął stanowisko, iż prawidłowa wykładnia przepisów art. 54 pkt 2 i 3 u.p.z.p. w związku z art. 64 tej ustawy i § 1 pkt 1, § 2 pkt 3 i § 4 i § 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wskazuje na różną rolę linii rozgraniczających teren inwestycji i linii zabudowy oraz pozwala na konstatację, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy istotne znaczenie mają linie zabudowy. Odnosząc powyższe do kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, skarżący stwierdził, że określone w niej linie rozgraniczające teren inwestycji; pokrywają się z granicami działek objętych wnioskiem. Na załączniku graficznym do decyzji linie te zostały określone terminem: "granice wnioskowanych działek". Skoro Sąd I instancji stwierdził, że "nie jest wykluczone oznaczenie tych linii (chodzi o linie rozgraniczające) po granicach działki", to wątpliwość, czy taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie powinna być, według skarżącego, rozstrzygnięta na korzyść strony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno nie zgodzić się zarówno z przedstawioną interpretacją wskazanych wyżej przepisów, jak i z interpretacją załącznika graficznego do decyzji; na załączniku zaznaczone są granice działek wnioskodawcy. Zatem, nie jest to sprzeczne ze stanowiskiem wskazanym przez Sąd, iż możliwe jest oznaczenie linii rozgraniczających "po granicach działki."

Odnosząc się do kolejnych wad decyzji organu I instancji, podniesionych przez Sąd I instancji, skarżący dokonał analizy zwłaszcza § 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu co do braków decyzji, skarżący stwierdził, że decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego, według którego brak opisania w części tekstowej decyzji załączników nie może być uznany za niekompletność decyzji lub jej niezgodność z prawem. Zwłaszcza, że dwa załączniki są oznaczone numerami (nr 2 oraz nr 3). Można zatem przyjąć, że "pozostały" załącznik to ten, który powinien być oznaczony numerem 1. Warto przypomnieć, że Sąd I instancji stwierdził, że "w istocie" brak jest części graficznej decyzji, zatem nie jest to konstatacja jednoznaczna.

Odrębnym problemem jest brak na załączniku stanowiącym cześć graficzną decyzji (z obowiązującą linią zabudowy) podpisu Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane-Nida, tj. organu, który wydał decyzję w I instancji. Zdaniem Sądu I instancji, brak ten dyskwalifikuje załącznik jako część integralną decyzji. Zdaniem skarżącego, przy systemowej ocenie przedmiotowej decyzji, w tym opatrzeniu załącznika podpisem osoby sporządzającej projekt ocenianej decyzji (osoba ta – urbanista wymieniona jest w decyzji), wniosek Sądu jest nieuprawniony, i z pewnością nie uwzględnia interesu strony.

Odnosząc się do tego sporu, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w orzecznictwie prezentowane są różne stanowiska w kwestii braku podpisu organu na załączniku do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się poglądów nie przywiązujących nadmiernej wagi do formalnych elementów oznaczenia załączników. Taki pogląd przedstawiony jest m. in. w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1741/06, cbois). NSA stwierdził: "(...) nie ma podstaw do przyjęcia wniosku, że brak podpisów organu na załącznikach stanowiących integralną część zaskarżonej decyzji stanowi istotne uchybienie art. 107 § 3 K.p.a., nie pozwalające na uznanie tych załączników za część decyzji."

Podsumowując, nie można zgodzić się z wnioskiem Sądu I instancji, że wskazane w uzasadnieniu wyroku mankamenty decyzji nie pozwalają na pozostawienie obu decyzji w obrocie. Przede wszystkim, Sąd, uchylając obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 a/ oraz c/ p.p.s.a. nie wykazał, jaki wpływ mają lub mogły mieć ustalone naruszenia prawa na wynik sprawy. Przy tym, Naczelny Sąd Administracyjny przez zwrot "wpływ na wynik sprawy" rozumie nie tylko samo rozstrzygnięcie jako formalną część decyzji, ale również otwarcie możliwości jego pełnej, przewidzianej przez prawo kontroli (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2006 r., s. 310, szerzej J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 19.06.1997 r., V SA 1512/96; OSP 1998, nr 2, poz. 29). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej była możliwa.

Należy również zauważyć, że w przypadku wątpliwości sąd administracyjny może skorzystać z uprawnień, jakie daje mu art. 106 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd ustaleń faktycznych w zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania (decyzji) organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11.05.2009 r., sygn. akt I OSK 699/08, cbois). Sąd I instancji, uznając dokumentację za niepełną, mógł wezwać organ do przedłożenia brakujących, kompletnych dokumentów. Taka postawa Sądu I instancji mogłaby nie tylko przyczynić się do bardziej wnikliwego rozpoznania sprawy pod kątem legalności działań organów administracji publicznej, ale i do skrócenia czasu rozpoznania sprawy.

Na ten ostatni aspekt w kontekście niniejszej sprawy zwraca uwagę skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzuty procesowoprawne

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za trafne uznać należy oba, tj. obrazę art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazań odnośnie do dalszego postępowania organów w postępowaniu administracyjnym.

Treść art. 134 § 1 p.p.s.a. rozumie się jednolicie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych w ten sposób, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w pełnym zakresie. Granice rozpoznania sprawy obejmują całokształt prawnych aspektów tego stosunku administracyjnoprawnego, którego dotyczy treść zaskarżonego rozstrzygnięcia (J. P. Tarno, j. w. s. 291-292). W orzecznictwie podkreśla się, że sąd ma obowiązek zająć się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Powinnością sądu – niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, 2011 r. s. 508-509).

W niniejszej sprawie, WSA w Olsztynie nie rozpoznał kwestii zasadniczych, tzn. prawidłowości analizy urbanistycznej oraz ustalonych na jej podstawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie rozpoznał też zarzutów skargi, czym uchybił normie zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodzić się też musi z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W części formułującej wytyczne co do dalszego postępowania, Sąd wskazał, by organy wzięły pod uwagę ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku. Należy przypomnieć, że poglądy prawne Sądu I instancji ograniczyły się – jak sam to ujął Sąd - do braków formalnych decyzji organu I instancji: braku oznaczenia załączników w decyzji, braku oznaczenia jednego załącznika numerem i braku podpisu na jednym załączniku. Tak więc, konsekwencją ograniczonego rozpoznania sprawy (ograniczonego do kwestii formalnych decyzji) było zawarcie w wyroku lakonicznego wskazania, dotyczącego uzupełnienia braków decyzji i załączników. W wyroku nie zawarto wskazań wiążących się z materialnoprawnymi aspektami decyzji. Konsekwencją uznania, że Sąd I instancji uchybił nakazowi pełnego rozpoznania sprawy pod kątem legalności, jest uznanie, że uchybił też normie zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni poglądy prawne i uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, mając na względzie zwłaszcza nakaz płynący z art. 134 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P. p. s. a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżone orzeczenie w całości oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p. p. s. a w zw. z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a., § 3 w zw. z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz.2193 z późn. zm.) oraz § 18 ust. 2 pkt 2) lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 j.t.).