Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3840/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154, 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2941/17 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. P. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2941/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ,,GINB’’, ,,organ odwoławczy’’), z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "ŚWINB", decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku B. P., odmówił uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji ŚWINB z dnia [...] stycznia 2000 r., znak: [...].

Ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., Świętokrzyski WINB, po rozpatrzeniu odwołania B. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie (dalej także: "PINB"), z dnia [...] października 1999 r. (przed sprostowaniem podawana była data [...] listopada 1999 r.), wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, którą nakazano B. P. wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wym. 34,0 m x 9,0 m na działce nr ewid. A/2 w C. K. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 12 marca 2004 r., sygn. akt: II SA/Kr 496/00, oddalił skargę B. P. na decyzję ŚWINB z dnia [...] stycznia 2000 r.

B. P., pismem z dnia 27 czerwca 2017 r., wystąpiła z wnioskiem o uchylenie na podstawie art. 154 K.p.a. lub art. 155 K.p.a. decyzji ŚWINB z dnia [...] stycznia 2000 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w Opatowie w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.

Wnioskodawczyni wskazała w treści wniosku, że "z ostrożności jednak, na wypadek, gdyby organ uznał, że na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie z [...] października 1999 r., znak [...], strona nabyła prawo wnoszę o uchylenie tej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., wskazując, że wniosek zgłoszony w trybie art. 154 K.p.a. może być rozpoznany w trybie art. 155 K.p.a.".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł podstaw do kwestionowania zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. W ocenie GINB, organ wojewódzki zasadnie wskazał w zaskarżonej decyzji, że weryfikacji podlegała decyzja ŚWINB z dnia [...] stycznia 2000 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w Opatowie w przedmiocie nakazu rozbiórki, a więc decyzja ostateczna, na mocy której strony nabyły prawo. Nie podlega ona zatem rozpatrzeniu w trybie art. 154 K.p.a. W ocenie GINB, w trybie art. 154 K.p.a. można bowiem uchylić lub zmienić tylko decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa.

GINB stwierdził, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje pewien "luz decyzyjny". Natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie jest możliwa.

Decyzja PINB w Opatowie, utrzymana w mocy decyzją ŚWINB z dnia [...] stycznia 2000 r., nakazująca B. P. wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, została wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

GINB stwierdził, że w przypadku decyzji ostatecznej, do której wydania organ jest zobligowany w określonych prawem okolicznościach, a w szczególności w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę, nie jest możliwe jej uchylenie lub zmiana w trybie art. 155 K.p.a. Tego rodzaju decyzje mają charakter związany. Oznacza to, że organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła B. P. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) niedostateczne wyjaśnienie w treści decyzji, czy organ rozpoznał wniosek strony złożony w trybie art. 154 K.p.a. lecz uznał, go za nie uzasadniony, czy też w ogóle wniosku tego nie rozpoznał uznając, że brak jest podstaw do jego zastosowania, a tym samym błędnie nie rozstrzygnął o jednym z żądań strony z naruszeniem art. 7 i 15 K.p.a.,

2) naruszenie art. art. 7, 77 § 1 art. 80 K.p.a. oraz art. 154 § 1 i 2 K.p.a. poprzez błędne i dokonane bez analizy treści konkretnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] stycznia 2000 r. znak [...] uznanie z powołaniem się na zgeneralizowane poglądy, iż strona nabyła prawo na podstawie tej decyzji, a w konsekwencji błędne odmówienie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] stycznia 2000 r. na podstawie art. 154 § 1 i 2 K.p.a. pomimo, że na mocy tej decyzji strona nie nabyła prawa a za uchyleniem lub zmianą tej decyzji przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony,

3) naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż na mocy tego przepisu uchyleniu lub zmianie nie może podlegać decyzja związana, podczas gdy dla możliwości zastosowania art. 155 (lub art. 154) K.p.a. nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej czy uznaniowej,

4) naruszenie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do [...] stycznia 2000 r. oraz art. 155 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż przepis ten stanowi przepis szczególny o restrykcyjnym charakterze sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas, gdy z treści tego przepisu w żaden sposób nie wynika brak możliwości uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji wydanej na jego podstawie, a celem tego przepisu nie jest restrykcja rozumiana jako represja wobec strony,

5) naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż przez zastosowanie trybu przewidzianego w tym przepisie nie można sanować skutku samowoli budowlanej, podczas gdy z przepisu tego nie wynika ograniczenie dopuszczalności sanowania skutków samowoli budowlanej,

6) naruszenie art. art. 7, 77 § 1 art. 80 K.p.a. oraz art. 155 K.p.a. poprzez dokonanie abstrakcyjnej i zgeneralizowanej oceny w zakresie możliwości zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie bez szczegółowego przeanalizowania konkretnego przypadku jaki zaistniał w niniejszej sprawie i w konsekwencji bez rozważenia, czy zmiana lub uchylenie decyzji doprowadzi do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawny

7) naruszenie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie obiektu budowlanego,

8) naruszenie art. 7 w zw. z art. 107 § 2 K.p.a. przez brak rozważenia przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] stycznia 2000 r.

9) naruszenie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie obiektu budowlanego,

10) naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez odmówienie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] stycznia 2000 r. pomimo, że jej uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwia się żaden przepis szczególny a za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd za niezasadny uznał zarzut braku rozstrzygnięcia o jednym z żądań strony, a mianowicie o uchyleniu bądź zmianie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. Organ wojewódzki wszczynając w tym trybie postępowanie wyjaśnił bowiem, iż weryfikacji podlega decyzja Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] stycznia 2000 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w Opatowie z dnia [...] października 1999 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, a więc decyzja ostateczna, na mocy której strony nabyły prawo, a zatem nie podlega ona rozpatrzeniu w trybie art. 154 K.p.a. W trybie art. 154 K.p.a. można bowiem uchylić lub zmienić tylko decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa.

Dalej Sąd wskazał, że podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Zastosowanie przepisu art. 155 K.p.a. bowiem nie może naruszać innych przepisów, ani też nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym w sprawie niniejszej jest niewykonanie od lat prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie nakazującej skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wym. 34,0 m x 9,0 m. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] stycznia 2000 r., która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który uznał ją za zgodną prawem - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2004 r., sygn. akt: II SA/Kr 496/00.

Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym. Skoro zatem w sprawie niniejszej przedmiotem wniosku o uchylenie była decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, to należało zbadać, czy przeciwko jego uwzględnieniu nie przemawiają przepisy ustawy Prawo budowlane - tym przypadku art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] stycznia 2000 r.

Sąd wskazał, że stan prawny w dacie wydania decyzji o rozbiórce z dnia [...] stycznia 2000 r. nie przewidywał możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a orzeczenie o rozbiórce było obligatoryjne. Słuszne jest stanowisko organów, które uznały, że przepis ten jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji na mocy art. 155 K.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji.

Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Trafnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że inna wykładnia przepisu art. 155 K.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Wbrew temu, co stwierdzono w skardze, zmiana przepisów prawa, zmiana postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia z art. 155 K.p.a. (ani art. 154 K.p.a.).

Sąd nie zgodził się z poglądem wyrażonym w skardze, że brak jest podstawy prawnej do twierdzenia, że w trybie art. 155 K.p.a. nie można zmienić decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego wydano bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jak wyżej podniesiono, zastosowanie przepisu art. 155 K.p.a. nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa. W konsekwencji powyższego należy uznać, że wola stron, czy też ich zgoda na zmianę decyzji o rozbiórce nie może skutkować jej zmianą (por. Z. Niewiadomski Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515-516, wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36; wyrok NSA z dnia [...] października 1999 r. sygn. akt IV SA 1539/97, LEX 47880; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 352/06 LEX 3394409).

Według Sądu pierwszej instancji, do analizy, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] stycznia 2000 r. i utrzymanej nią mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie z dnia [...] października 1999 r. przemawia słuszny interes strony, nie musiało dojść, gdyż z innych powodów decyzje te nie mogły być uchylone lub zmienione trybie art. 155 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. P. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. i art. 7, art. 15 oraz 154 § 1 i 2 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i błędne oddalenie skargi pomimo, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zakresie wniosku skarżącej o uchylenie lub zmianę decyzji w oparciu o art. 154 § 1 i 2 K.p.a. naruszył prawo skarżącej do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. i art. 7, 77 § 1, 80 oraz 154 § 1 i 2 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i błędne oddalenie skargi pomimo, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał analizy treści konkretnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2000 r. oraz w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie z dnia [...] października 1999 r. i bez takiej analizy uznał apriorycznie, że strona nabyła prawo na podstawie tej decyzji a w konsekwencji błędnie odmówił uchylenia ostatecznej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2000 r. na podstawie 154 § 1 i 2 K.p.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § P.p.s.a. oraz art. 7 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) nie wyjaśnienie w uzasadnieniu dlaczego Sąd nie uznał za słuszny zarzutu, iż GINB w zakresie wniosku skarżącej o uchylenie lub zmianę decyzji w oparciu o art. 154 § 1 i 2 K.p.a. naruszył prawo skarżącej do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

b) nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego Sąd uznał, że decyzja ostateczna Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2000 r. jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo i dlaczego Sąd zaaprobował w tym zakresie stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji GINB;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. i art. 7, 77 § 1, 80 oraz 155 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i błędne oddalenie skargi pomimo, że GINB:

a) dokonał abstrakcyjnej i zgeneralizowanej oceny w zakresie możliwości zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie bez szczegółowego przeanalizowania konkretnego przypadku jaki zaistniał w niniejszej sprawie i w konsekwencji bez rozważenia, czy zmiana lub uchylenie decyzji doprowadzi do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym,

b) nie przeprowadził postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie obiektu budowlanego,

c) nie rozważył wszystkich przewidzianych przepisem art. 155 K.p.a. przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] stycznia 2000 r.

d) nic rozważył szczególnych okoliczności sprawy podnoszonych przez skarżącą w postępowaniu, a w szczególności tej, że wskazana decyzja wydana została w oparciu o przepisy, które nie przewidywały możliwości legalizacji samowoli budowlanej i stanowiły wyjątkową, restrykcyjną regulację w tym zakresie, która wskutek powszechnej krytyki takiej surowej regulacji została przez ustawodawcę zmieniona,

5) art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 151 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 155 K.p.a. mające, wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i błędne oddalenie skargi pomimo, że zaistniała podstawa do zastosowania przez organ art. 155 K.p.a. i uchylenia lub zmiany w tym trybie decyzji ostatecznej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] stycznia 2000 r.

II. Naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 154 § 1 K.p.a. i art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] stycznia 2000 r. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w błędnym zrekonstruowaniu z treści tych przepisów normy prawnej, wedle której decyzja nakazująca rozbiórkę wydana w oparciu o przepis art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] stycznia 2000 r. jest decyzją, w oparciu o którą strona nabywa prawo rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a.;

2) art. 155 K.p.a. i art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] stycznia 2000 r. poprzez, błędną wykładnię wyrażającą się w błędnym zrekonstruowaniu z treści tych przepisów normy prawnej, wedle której przepis art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] stycznia 2000 r. stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 155 K.p.a. sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji nakazującej rozbiórkę i błędnym uznaniu, że przez zastosowanie trybu przewidzianego w tym przepisie nie można zmienić decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowalnego i nie można sanować skutku samowoli budowlanej, podczas, gdy przepis ów nic stanowi takiego przepisu szczególnego i nie można z powołaniem się na ten przepis wywieść normy, wedle której art. 155 K.p.a. wyklucza sanowanie w jego trybie skutków samowoli budowlanej,

3) art. 155 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż, w rozumieniu tego przepisu nie podlegają uchyleniu lub zmianie decyzje administracyjne, które były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i zostały uznane za zgodne z prawem (gdy sąd oddalił skargę na taką decyzję) podczas, gdy przepis ten co do zasady służy uchyleniu lub zmianie decyzji niewadliwych (prawidłowych) a wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę na decyzję administracyjną nie wyłącza możliwości zmiany lub uchylenia tej decyzji przez właściwy organ trybie art. 155 K.p.a.

4) art. 155 K.p.a. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w błędnym uznaniu, iż w rozumieniu tego przepisu uchyleniu lub zmianie może podlegać tylko decyzja uznaniowa, nie może zaś podlegać decyzja związana, podczas gdy pojęcie decyzji ostatecznej w rozumieniu tego przepisu nie ogranicza się do decyzji uznaniowych i w oparciu o ten przepis możliwe jest uchylenie zarówno decyzji uznaniowej jak i decyzji związanej,

5) art. 154 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu. iż w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania z uwagi na to, iż decyzja nakazująca rozbiórkę wydana w oparciu o przepis art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] stycznia 2000 r. jest decyzją, w oparciu o którą strona nabywa prawo w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a., podczas gdy na podstawie tej decyzji strona nie nabyła prawa i przepis art. 154 § 1 K.p.a. mógł zostać zastosowany.

6) art. 155 K.p.a. i art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do [...] stycznia 2000 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że przepis art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do [...] stycznia 2000 r. sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie (decyzji oparciu o art. 155 K.p.a. a w konsekwencji odmówienie zastosowania art. 155 K.p.a. podczas, gdy art. 155 K.p.a. (z zastrzeżeniem zarzutów powyższych dotyczących art. 154 K.p.a.) mógł być zastosowany wobec nic istnienia takiej przeszkody dla jego zastosowania;

7) art. 155 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w:

a) błędnym uznaniu, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania albowiem decyzja ostateczna Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] stycznia 2000 r. była decyzją związaną, podczas gdy (z zastrzeżeniem zarzutów powyższych dotyczących art. 154 K.p.a.) przepis ten mógł zostać w niniejszej sprawie zastosowany, bowiem w oparciu o ten przepis można uchylić lub zmienić decyzję związaną,

b) błędnym uznaniu, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania bowiem decyzja ostateczna Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Kielcach z [...] stycznia 2000 r. nakazywała rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, podczas, gdy (z zastrzeżeniem zarzutów powyższych dotyczących art. 154 K.p.a.) przepis ten może mieć zastosowanie do decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego,

c) błędnym uznaniu, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania (z zastrzeżeniem zarzutów powyższych dotyczących art. 154 K.p.a.), pomimo, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny i słuszny interes strony, których rozważenia zaniechały organy administracyjne.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Rozprawa odbyła się na podstawie zarządzenia z dnia 6 października 2021 r. przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Kontrolowane niniejszym postępowaniem sądowym postępowanie administracyjne zostało wszczęte po złożeniu przez pełnomocnika skarżącej wniosku o uchylenie (zmianę), na podstawie art. 154 § 1 i 2 K.p.a., ostatecznej decyzji ŚWINB w Kielcach z dnia [...] stycznia 2001 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w Opatowie, z dnia [...] października 1999 r., znak: [...], nakazującą B. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. W tym samym piśmie z dnia 27 czerwca 2017 r., pełnomocnik skarżącej stwierdził, że na wypadek, gdyby organ uznał, że na podstawie decyzji PINB w Opatowie z dnia [...] października 1999 r. strona nabyła prawo, wnosi o uchylenie tej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Wskazał, że wniosek zgłoszony w trybie art. 154 K.p.a. może być rozpoznany w trybie art. 155 K.p.a.

Organ pierwszej instancji, dokonując wstępnej kwalifikacji decyzji nakazującej rozbiórkę ocenił, że należy wszcząć postępowanie w sprawie, o której mowa w art. 155 K.p.a. Tak został określony przedmiot postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 17 lipca 2017 r.

Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa przesądza kwestię przedmiotu sprawy, a w konsekwencji również trybu prowadzonego postępowania. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji.

Powyższe stanowisko, będące konsekwencją treści art. 61 § 1 i 4 K.p.a., odnosi się także do postępowań nadzwyczajnych w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, unormowanych w art. 154 i art. 155 K.p.a. Organ administracji nie może, prowadząc postępowanie w trybie art. 154 K.p.a., rozszerzyć swojego postępowania również na tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. Rozstrzygnięcie określonych spraw, prowadzonych w różnych trybach wymaga wszczęcia odrębnych postępowań i zakończenia ich osobnymi decyzjami, niezależnie od tego, czy przedmiotem weryfikacji jest jedna i ta sama decyzja (patrz: wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2532/15).

Podkreślić należy, że tryby uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 i art. 155 K.p.a. pozostają względem siebie w relacji niekonkurencyjności. Z zasady tej wynika, co już wyżej zasygnalizowano, że podjęcie trybu uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. wyłącza dopuszczalność rozpoznania sprawy na podstawie art. 155 K.p.a. (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 823-824, 837).

Skoro organ wszczął postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., a nadto, na podstawie tego przepisu wydano zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, to należało w postępowaniu sądowym zbadać, czy ten przedmiot postępowania administracyjnego wynika z wniosku skarżącej.

Przed dalszymi uwagami, w związku z treścią wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie, konieczne jest jeszcze spostrzeżenie, że opisany wyżej tryb wszczynania postępowania administracyjnego, także postępowania nadzwyczajnego o zmianę lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 i art. 155 K.p.a., nie przewiduje możliwości "zrzeczenia się" wnioskodawcy z prawa do sformułowania żądania i "scedowania" tego uprawnienia na organ administracyjny.

W razie wątpliwości organu, do którego wpływa podanie, co do treści żądania, organ powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania żądania. W każdym przypadku należy stopień, czy też zakres tych wątpliwości ocenić indywidualnie.

Uwzględniając powyższe uwagi można przystąpić do oceny treści wniosku sporządzonego przez pełnomocnika skarżącej w dniu 27 czerwca 2017 r., a który wpłynął do PINB w Opatowie w dniu 3 lipca 2017 r.

Najpierw należy odnotować, że wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, domagała się wszczęcia postępowania na podstawie art. 154 § 1 i 2 K.p.a. Z treści sformułowania i zastrzeżenia zawartego na stronie 6 wynika natomiast, że skarżąca niejako "przeniosła" na organ prawo do oceny, czy postępowanie nie powinno być przeprowadzone na podstawie art. 155 K.p.a.

Z analizowanego zastrzeżenia wynika, że według wnioskodawczyni, jest możliwe rozpatrzenie wniosku w jednym postępowaniu na obu podstawach prawnych. Jak wynika z poprzedzających uwag, jest to teza błędna.

Nie ma podstaw do łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu więcej niż jednej sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Czym innym jest prowadzenie jednego postępowania w ramach współuczestnictwa (art. 62 K.p.a.).

Reguła prowadzenia jednego postępowania w ramach jednej sprawy administracyjnej odnosi się bez wątpienia do postępowań nadzwyczajnych, z uwagi na ich niekonkurencyjność.

W świetle art. 63 § 1 i 2 K.p.a., nie ma przeszkód do zakwalifikowania podania jako zawierającego więcej, niż jedno żądanie. Taka możliwość została wprost przewidziana w art. 66 § 1 K.p.a., regulującym obowiązki organu w razie wniesienia podania dotyczącego kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy.

Złożone przez pełnomocnika podanie z dnia 27 czerwca 2017 r. było jednak na tyle niejasne, co do rzeczywistej woli samej wnioskodawczyni, że powinno wywołać wątpliwość organu co do tego, czy wnioskodawczyni precyzyjnie wyraziła swoje intencje.

Co do zasady, w takich sytuacjach, wątpliwości można usunąć poprzez wezwanie strony do sprecyzowania żądania w ramach instytucji uzupełniania braków formalnych podania (art. 64 § 2 K.p.a.).

W tych uwarunkowaniach faktycznych i procesowych, zawiadomienie przez PINB o wszczęciu postępowania na podstawie art. 155 K.p.a., bez uprzedniego wezwania wnoszącego podanie do sprecyzowania żądania, stanowiło naruszenie mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z porównania treści art. 154 § 1 i art. 155 K.p.a., istotnym kryterium różnicującym oba tryby postępowania jest nabycie praw z decyzji.

Zagadnienie nabycia prawa z decyzji będzie więc stanowiło przedmiot podstawy rozstrzygnięcia, niezależnie od tego w którym z obu trybów ponowne postępowanie będzie przeprowadzone.

W tej mierze najpierw przypomnieć można pogląd, według którego, decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, o której mowa w art. 154 K.p.a. Jak wskazano w piśmiennictwie, jest to pogląd akceptowany w doktrynie po zmianie treści art. 154 K.p.a. w 1980 r. Od noweli, która wówczas weszła w życie, za decyzje nietworzące praw nabytych uważa się decyzje odmowne (patrz: J. Borkowski/B. Adamiak, op. cit. s. 828-830). Komentator przypomniał, że szerokiemu pojmowaniu praw nabytych utorowała drogę teza sformułowana w wyroku NTA z dnia 27 stycznia 1932 r., 1.rej. 7168/29, według której, przez prawo nabyte należy rozumieć wszelkiego rodzaju prawa, a więc także prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, że na danej osobie nie ciąży sporny obowiązek; prawem nabytym jest więc również wynikające z prawomocnego orzeczenia prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie (patrz: J. Borkowski/B. Adamiak, op. cit. s. 843 oraz piśmiennictwo i orzecznictwo tam przywołane).

W szeregu publikacji pojęcie nabycia praw użyte w art. 154 i 155 K.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 1076/00; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1985 r., sygn. akt III SA 1003/85; wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2021, pkt 3 do art. 154; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2944/18; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1496/18).

Zwracano także uwagę na to, że w razie gdy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. Wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Przepis art. 155 K.p.a. nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej (patrz: A. Wróbel, op. cit. pkt 8 do art. 155; wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1644/98).

W doktrynie wyrażono jednak także pogląd, zgodnie z którym, do decyzji, na mocy których strona nie nabywa prawa, należy zaliczyć, spośród decyzji nakładających obowiązek, decyzje nakładające obowiązek w maksymalnym dopuszczalnym przez przepisy rozmiarze (patrz: Tadeusz Kiełkowski [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", pod red. Hanny Knysiak-Sudyki, WKP 2019, pkt 18 do art. 154.

Warto jednak od razu odnotować, że zdaniem Komentatora, należy zakładać, iż chodzi o decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Autor konstatuje również, że pogląd judykatury na temat rozważanej kwestii zdaje się być odmienny od przezeń prezentowanego, w wielu bowiem wyrokach teza o nabyciu prawa z decyzji nakładającej obowiązek brzmi dość kategorycznie, bezwarunkowo i w dodatku formułowana jest na tle stanów faktycznych obejmujących decyzję związaną. Następnie przytoczone są przezeń wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące to kategoryczne stanowisko: z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04; z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 771/07; z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 492/12 a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1338/12.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia ta powinna być rozważona w okolicznościach konkretnej sprawy. Definitywne przesądzenie przez organy i Sąd, że chodzi o decyzję na podstawie której strona nabyła prawo, bez szczegółowej analizy tej okoliczności, stanowić może uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12).

Takiej indywidualnej analizy w niniejszej sprawie nie przeprowadzono. Sąd pierwszej instancji przypomniał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że weryfikacji podlega decyzja ŚWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki, a więc decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo. Następnie wyraził aprobatę dla tego stanowiska stwierdzając, że nie jest zasadny zarzut braku rozstrzygnięcia o jednym z żądań strony, a więc o uchyleniu bądź zmianie decyzji w trybie art. 154 K.p.a.

Nie przeprowadzono natomiast badania, czy na mocy nakazu orzeczonego decyzją PINB jakakolwiek strona nabyła prawo. Nakaz stanowił przecież jedyną przewidzianą przez art. 48 Prawa budowlanego dyspozycję na wypadek budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. Skutkiem wykonania takiego nakazu jest całkowite unicestwienie obiektu, trudno więc mówić, że w jakimś zakresie decyzja ta świadczy o zachowaniu przez inwestora należących do niego praw. Z akt administracyjnych nie wynika aby w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki, z uwagi na usytuowanie budynku gospodarczego, doszło do nabycia prawa przez inny podmiot (jakkolwiek okoliczność ta wymaga zbadania). S. I., który w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o zalegalizowanie budowy wniósł do Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Opatowie zawiadomienie o samowolnej budowie, nie powoływał się na swój interes prawny. Podniósł, że na skutek samowolnej budowy doszło do uszczuplenia budżetu, z uwagi na nieuiszczenie przez inwestora opłaty skarbowej od wniosku o pozwolenie na budowę. Dodać można, że PINB w Opatowie poinformował S. I., pismem z dnia 10 czerwca 1999 r., że nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego przez B. P.

Przedwczesne byłoby zajmowanie stanowiska co do pozostałych kwestii materialnych i procesowych.

Dopiero po wyborze właściwego trybu postępowania nadzwyczajnego możliwe będzie rozważenie zasadności zastosowania stosownych norm prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję ŚWINB z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.