Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 780/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 671 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków  produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007
article: art. 4, art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 124/21 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA, sąd I instancji), objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 124/21, oddalił skargę M.G. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej na 2019 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] maja 2019 r. M.G. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca) złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 r., w tym deklarując do: jednolitej płatności obszarowej (JPO) – powierzchnię 308,72 ha, płatności ONW – 270,55 ha; płatności ekologicznej w wariancie 1.1 – 79,23 ha i w wariancie 7.1 – 59,58 ha. W dniu [...] czerwca 2019 r. Skarżący zmienił wniosek, wnioskując dodatkowo o płatność do uprawy pomidorów – na powierzchni 191,55 ha. Dodano również do płatności RE pakiet 3.1 i powierzchnię 21,64 ha z uprawą pomidora. W dniu 17 czerwca 2019 r. wnioskodawca złożył kolejną zmianę do wniosku, a także dołączył umowę kontraktacyjną z [...] czerwca 2019 r. zawartą pomiędzy [A.] M.G. (Kupujący), a M.G. [B.] (Sprzedający). Umowa dotyczyła wytworzenia i dostarczenia 57,30 ton pomidorów pozyskanych z upraw o powierzchni 191,55 ha. W dniu [...] maja 2019 r. wnioski o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej na 2019 r. złożyli: P.K., A.W., C.D., S.G., a w dniu [...] maja 2019 r A.S.-K. i A.S.. W związku z wątpliwościami dotyczącymi powiązań gospodarstwa Skarżącego z działalnością rolniczą innych producentów rolnych, organ I instancji nakazał przeprowadzenie kontroli u wyżej wskazanych producentów.

W wyniku przeprowadzonej w dniach [...] czerwca – [...] lipca 2019 r. w gospodarstwie wnioskodawcy kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, stwierdzono uprawę pomidora jedynie na części działek rolnych (B1, R1, U1). Na całej działce rolnej stwierdzono wysianą uprawę pomidora z niskimi sadzonkami nieprzekraczającymi wysokości 20 cm, w większości w wysokości 2-10 cm, część sadzonek wyschła z braku wody, ich rozmieszczenie było równomierne na całej działce rolnej, uprawa była miejscami mocno poprzerastana chwastami. Na części działek rolnych z deklaracją pomidora, kontrolerzy nie stwierdzili deklarowanej rośliny i do tych działek (M1, N1, O1, P1, T1) został nałożony kod DR7. Wnioskodawca, powiadomiony o kontroli, nie uczestniczył w niej i nie wniósł zastrzeżeń do protokołu. Podczas kolejnej kontroli w dniach 13 – 26 sierpnia 2019 r. (rolnictwo ekologiczne), stwierdzono, że nie wszystkie działki z uprawą pomidora były deklarowane w 2019 r. do płatności RE. W przypadku działek B1A, B1B, B1C, B1D stwierdzono wysiew pomidora na całej powierzchni, uznano, że stan uprawy jest bardzo dobry, rośliny duże, posiadają dobrze rozwinięte pędy i owoce pomidora już dojrzewające. Odnośnie działek R1A i U1A stwierdzono wysiew pomidora na całej powierzchni, jednak uprawy były okryte w 100% różnego rodzaju chwastami jednorocznymi, które zagłuszyły uprawę.

W dniu [...] marca 2020 r. do Biura ARiMR wpłynął formularz kontroli wymogu odpowiedniego przeznaczenia zbioru, w którym wpisano, że zbiory pomidora wnioskodawca przekazał do [A.], która sprzedała zbiór [C.] S.A. Organ zwrócił uwagę, że M.G. przedłożył umowę kontraktacyjną zawartą pomiędzy nim jako wnioskodawcą, a firmą [A.] (której jest właścicielem) i która to firma zobowiązała się przetworzyć kupione pomidory, a podczas kontroli przedłożył fakturę sprzedaży pomidorów innej firmie. Wnioskodawca, pomimo wezwania, nie przedłożył dowodów potwierdzających, że jako podmiot zarządza i prowadzi gospodarstwo rolne jako odrębną jednostkę zarówno pod względem technicznym jak i ekonomicznym.

Decyzjami z [...] lipca 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Mirosławcu odmówił wnioskodawcy przyznania wszystkich wnioskowanych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami (JPO, ONW) oraz ekologicznej (decyzja nr [...]) na 2019 rok. Weryfikując wniosek o przyznanie płatności wnioskodawcy i pozostałych sześciu podmiotów tj. A.S.-K., A.S., P.K., S.G., A.W., C.D., organ I instancji stwierdził, że jest to jedno gospodarstwo, zarządzane przez M.G., który je sztucznie podzielił na kilka podmiotów w celu uniknięcia zastosowania modulacji, stawek degresywnych lub limitów powierzchniowych w przypadku wnioskowanych płatności w ramach PROW 2014-2020, a także w celu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami poszczególnych systemów wsparcia. Organ przedstawił w formie tabeli mechanizm wielokrotnego przekazywania działek między ww. osobami. Wskazał na skoordynowane działania w zakresie ewidencji producentów i związane ze składaniem wniosków, dołączenie przez wszystkie ww. osoby umowy kontraktacji zawartej z tym samym przetwórcą [A.] M.G.; oraz uczestnictwo wnioskodawcy we wszystkich kontrolach terenowych prowadzonych u ww. podmiotów. Organ I instancji wskazał, że dostawcą nasion do wysiewu pomidora przez ww. producentów rolnych jest [A.] M.G., której właścicielem jest M.G. i która została wskazana jako przetwórca w zawartych przez te podmioty umowach. Zdaniem organu miało miejsce stworzenie pozorów prowadzenia działalności rolniczej dla uzyskania pomocy oraz podział gospodarstwa w celu uzyskania statusu rolnika aktywnego zawodowo uprawniającego do ubiegania się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW i płatności ekologicznej, a także w celu uniknięcia obowiązku dywersyfikacji upraw i utrzymywania obszarów ekologicznych w przypadku ubiegania się o płatność na zazielenienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 wy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej cyt. jako: kpa.) oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 549; dalej cyt. jako: rozporządzenie nr 1306/2013), Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzjami z [...] listopada 2020 r., utrzymał w mocy decyzje z [...] lipca 2020 r. o odmowie przyznania wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i ONW. Wskazał, że podstawą faktyczną ww. decyzji było stwierdzenie, że wnioskodawca stworzył sztuczne warunki do uzyskania tych płatności. Przywołując treść art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że stwierdzenie, iż wnioskodawca sztucznie stworzył warunki do uzyskania jednej z wielu wnioskowanych płatności, oznacza automatyczną utratę prawa do uzyskania wszelkich innych form wsparcia w ramach sektorowego prawodawstwa rolnego, do których bez wątpienia zalicza się również płatność ekologiczna PROW 2014-2020.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia przez organ oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący złożył nadto w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii prof. dr hab. E.S. na okoliczność prawidłowej produkcji pomidora ekologicznego oraz ekonomicznej zasadności jego produkcji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie.

WSA w Szczecinie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: ppsa) wskazując, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ani też do zarzucanego naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

WSA przypomniał, że zgodnie z art. 4 i art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 217, ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa PROW), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (m.in. zasady przewidziane w art. 7, art. 9 i art. 10) są stosowane w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie, tj. rolniku składającym wniosek. Organ I instancji, mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania przedmiotowej płatności. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest co do swej istoty zasadna. Pomimo stwierdzenia, że kwestia dokonania sztucznego podziału jednego gospodarstwa pomiędzy poszczególnych członków grupy nie została przekonująco udokumentowana, to w ocenie sądu I instancji z materiału dowodowego sprawy wynikało, że Skarżący dopuścił się w 2019 r. stworzenia sztucznych warunków i niezgodnego z celami systemu działania zmierzającego do uzyskania płatności do zadeklarowanej uprawy pomidorów, co wiąże się z koniecznością odmowy przyznania stronie jakichkolwiek płatności sektorowych z tytułu wniosków na rok 2019. Skarżący stworzył bowiem sztuczne warunki do uzyskania płatności od powierzchni uprawy pomidorów związane z zadeklarowaniem drastycznie zawyżonego, w stosunku do zakontraktowanego, plonu – areału. Ponadto Skarżący prowadził uprawę w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej agrotechniki, co doprowadziło do uzyskania plonu handlowego w rozmiarze kilkukrotnie niższym, niż zakontraktowany oraz przedłożył umowę kontraktacji, stanowiącą warunek niezbędny do uzyskania wsparcia tego rodzaju, zawartą jednakże z podmiotem, o którym Skarżący z góry wiedział, że nie ma dokonać skupu, a jedynie być pośrednikiem przekazującym pomidory właściwemu przetwórcy. Sąd I instancji wskazał na ustalenia organu odwoławczego dotyczące m.in. faktu, że przy prowadzeniu prawidłowej agrotechniki gruntowej właściwej dla uprawy pomidorów wydajność z analizowanego areału powinna wynieść od ok. 30 t/ha do przeszło 80 t/ha uprawy, w przypadku Skarżącego zastosowano wskaźnik obniżki plenności na poziomie 30% z powodu uprawy ekologicznej. Uwzględniając powyższe, trafny był wniosek organu odwoławczego, iż Skarżący, zakładając wytworzenie zaledwie 57,3 t pomidorów, wystąpił o uzyskanie płatności w wysokości 431.142,66 zł (poza innymi płatnościami). Dostarczając natomiast zaledwie 10,681 t pomidorów, uzyskałby płatności za samo tylko prowadzenie uprawy w kwocie 40.365,38 zł za 1 t plonu. Zdaniem sądu I instancji w tych okolicznościach nie można zarzucić organowi również naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie, bowiem trafnie Dyrektor ARiMR uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 przewidującego nałożenie kary (sankcji) w postaci odmowy przyznania jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

WSA wskazał, że pomimo pewnych braków zaskarżonej decyzji polegających na odwołaniu się w znacznej części uzasadnienia do ustaleń zawartych w innej, opisanej wyżej i wydanej przez ten sam organ decyzji, bez przedstawienia ich w zaskarżonej decyzji, tj. naruszenia art. 107 § 3 kpa, należało uznać, że naruszenie tego przepisu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem sąd uwzględnił ustalenia organu I instancji szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji w sprawie, ustalenia opisane w decyzji zaskarżonej oraz treść decyzji Dyrektora ARiMR z 30 listopada 2020 r. nr 0315-2020-001042, znanej sądowi z urzędu w związku z wydanym wyrokiem w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 122/20 (ale co istotne doręczonej również i znanej także stronie).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarżący, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81a kpa w związku z art. 151 ppsa poprzez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, oraz rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść Skarżącego sprowadzającej się do uznania, iż skarżący dopuścił się stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności polegających na rozbieżności pomiędzy plonem zakontraktowanym a faktycznie osiągniętym oraz faktycznym nieprzetworzeniem przez kontraktującego płody rolne, gdy tymczasem przeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego winno prowadzić do wniosku, iż zaniżony plon wynikał z opóźnionego okresu wysiewu oraz prowadzenia upraw w systemie ekologicznym, a kontraktujący dokonał wstępnego przetworzenia zakupionych płodów rolnych.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 111 § 2 ppsa, o połączenie do wspólnego rozpoznania skarg kasacyjnych wniesionych w przedmiotowej sprawie oraz w sprawach skarg złożonych od wyroków WSA w Szczecinie z dnia 8 kwietnia 2021 r. o sygn. I SA/Sz 122/21 i I SA/Sz 123/21 z uwagi na istnienie związku pomiędzy sprawami, a także o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekł się prawa do rozpoznania skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Dyrektor ARiMR nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie wniósł też o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Dyrektor ARiMR, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej, przy wskazaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ciąży obowiązek wskazania, które przepisy postepowania zostały naruszone przez sąd i jaki miało to wpływ na wynik sprawy.

Wobec takiego zakresu rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty są nieusprawiedliwione.

Skarżący wskazał na naruszenie przepisów o postępowaniu, a mianowicie: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81a k.p.a. w zw. z art. 151 ppsa. W powołanym zarzucie procesowym wskazano przepisy, które w sprawie w ogóle nie miały zastosowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, a także art. 81a k.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zauważyć należy, że w systemie płatności rolniczych ustawodawca odmiennie uregulował zasady prowadzenia tych postępowań, zmodyfikował reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawowe znaczenie mają tu przepisy art. 4 i art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, które odnoszą się do płatności ekologicznych takich jak m.in. przedmiotowa w sprawie. Zgodnie z art. 4 do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego chyba że ustawa stanowi inaczej. I właśnie art. 27 wprowadza regulacje szczególne dotyczące postępowania w sprawach przyznania pomocy. Stosownie do tych przepisów organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności (art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy), zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79 ai art. 81 kpa nie stosuje się (art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy), strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy). Przekazanie przez ustawodawcę inicjatywy dowodowej na rzecz wnioskodawcy nie pozbawia przy tym organów prawa dokonywania kontroli wniosków.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 kpa (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn.. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).

Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania przedmiotowej płatności wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących przedmiotowej płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 kpa, stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Natomiast właściwych regulacji z art. 4 i art. 7 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 z Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej jako naruszonych nie wskazał.

Zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut w części dotyczącej naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa należało uznać w sprawie za nieskuteczny.

W zakresie powołanego w zarzucie art. 81a kpa wskazać należy, że wprawdzie nie został on wprost w regulacjach szczególnych dotyczących procedowania w zakresie przyznawania płatności wymieniony jako przepis wyłączony, jednak z jego redakcji wynika, że nie znajduje on zastosowania w postępowaniach dotyczących przyznawania płatności rolniczych. Zgodnie bowiem z treścią art. 81a § 1 kpa, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Z § 2 pkt 2 wynika natomiast, że przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów. Zauważyć zatem wypada, że z przepisów szczególnych dotyczących płatności rolniczych, a mianowicie: art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wynika, że ciężar prezentacji dowodu spoczywa na ubiegającym się o płatność rolniku, czyli to strona postępowania zobowiązana jest do wykazania określonych faktów. Tym samym powołany w zarzucie kasacyjnym art. 81a k.p.a. nie znajdował w sprawie zastosowania. Potwierdzeniem przedstawionego poglądu jest komentarz do omawianego przepisu (art. 81a kpa) F. Elżanowskiego, który stwierdza, że w sytuacji, w której dane postępowanie uregulowane zostało w przepisach szczególnych i cechuje się szczególnymi zaostrzonymi wymogami co do postępowania dowodowego, dostosowanymi do charakteru regulowanego obszaru. Wówczas strona spełnić musi określone w tych przepisach wymogi, bez której organ nie może wydać pozytywnej decyzji, a zawarta w komentowanym przepisie zasada nie będzie mogła znaleźć zastosowania (por. F. Elżanowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (redaktorzy), KPA. Komentarz, 2020, s. 716).

Odnosząc się do wskazanego w zarzucie art. 75 § 1 kpa. przede wszystkim wypada przywołać jego treść. Z powołanego przepisu wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednak w tym wypadku brak jest w treści zarzutu skargi kasacyjnej jakiegokolwiek odniesienia do tego przepisu. Z zarzutu tego wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący kasacyjnie kwestionuje dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. Zarzut zatem naruszenia art. 75 § 1 kpa w kontekście opisu dokonanych naruszeń należało uznać za nietrafny.

Omówione przepisy z Kodeksu postępowania administracyjnego wskazane w zarzucie kasacyjnym powiązane zostały z art. 151 ppsa. Przepis ten ma charakter wynikowy, reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Można go powołać w zarzucie jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procedury lub prawa materialnego, które zostały naruszone. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 ppsa są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171).

Wobec braku stwierdzenia naruszenia któregokolwiek ze wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zarzut naruszenia art. 151 ppsa należało w okolicznościach sprawy uznać za nieusprawiedliwiony.

Mając zatem powyższe na względzie jednoznacznie w sprawie stwierdzić należy, że postawiony zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skutku. Dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Niezależnie od powyższego NSA podziela zapatrywania na sprawę wyrażone przez Sąd I instancji. Przekonują do tego poczynione przez organy ustalenia faktyczne oraz dokonane oceny, zaakceptowane przez Sąd I instancji. Słusznie WSA zaaprobował pogląd organów administracji o zaistnieniu w okolicznościach faktycznych sprawy sztucznych warunków do przyznania płatności. Wypada zatem wskazać na poszczególne elementy dokonanych ustaleń i ocen.

Organ drugiej instancji przedstawił stan faktyczny w sprawie i podał, że w dniu 23 października 2020 r. wystąpił do Zachodniopomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego (ZODR) w B. o podanie informacji na temat plenności upraw pomidora gruntowego. W odpowiedzi z dnia [...] października 2020 r. wskazano, że w Polsce Zachodniej plenność upraw waha się od 30 do przeszło 80 ton pomidorów gruntowych z hektara uprawy. Z uwagi na fakt, iż uprawy deklarowane przez Skarżącego prowadzone miały być w reżimie rolnictwa ekologicznego, organ odwoławczy, pismem z [...] października 2020 r. ponownie wystąpił do ZODR w B. w prośbą o wskazanie różnic w plenności ekologicznych upraw pomidora w porównania z ich odpowiednikami w ramach rolnictwa konwencjonalnego oraz wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów wskazujących na wielkość dostawy pomidorów zrealizowanej w roku 2019. Pismem z [...] listopada 2020 r. Dyrektor ZODR wyjaśnił, że w ocenie specjalistów Ośrodka, racjonalna uprawa pomidora, prowadzona metodami ekologicznymi, z zastosowaniem odpowiednich odmian tej rośliny i oprysków preparatami ekologicznymi, przynosi od 20 do 30 % niższy plon, niż analogiczna uprawa konwencjonalna. Tymczasem Skarżący przedstawił fakturę dotyczącą dokonania dostawy zaledwie 10 681 kg pomidorów na rzecz własnej firmy [A.] M.G., co do której nie wykazał, by była odrębnym podmiotem. Czyniłoby to dokonanie płatności w wysokości 40 365,38 zł za 1 tonę plonu. Zatem plon uzyskany przez Skarżącego był wielokrotnie niższy, niż minimalny, przewidziany dla upraw ekologicznych. W sposób niepodważalny wykazano też bardzo zły stan zadeklarowanych upraw. Ponadto wykazano przekonująco powiązania pomiędzy Skarżącym i innymi osobami, których był pełnomocnikiem w sposób uzasadniający stwierdzenie, że doszło do sztucznego podziału większego gospodarstwa w celu uzyskania większych płatności. Uzasadniało to uznanie przez Dyrektora ARMiR-u, w sprawie zaistniały przesłanki do uznania sztucznych warunków stworzonych do uzyskania nadmiernych płatności przez M.G. i osoby z nim współdziałające. W sprawie ustalono daleko idącą synchronizację poczynań wszystkich osób zaliczonych do grupy, kierowanej przez a M.G. i jego fundamentalną rolę w zakresie prowadzenia przez te osoby upraw pomidora w 2019 r. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie podkreślił zaistnienie niecodziennego zdarzenia, jakim była jednoczesna próba przeniesienia się wszystkich członków grupy poza obszar objęty właściwością miejscową organu I instancji, przez wskazanie nowych miejsc zamieszkania zlokalizowanych poza powiatem [...] (w dwóch różnych województwach), w sytuacji, w której żadna z zainteresowanych osób pod nowymi adresami nigdy nie zamieszkiwała. Była to ewidentnie skoordynowana próba intencjonalnego wprowadzenia organów Agencji w błąd. Nie sposób zdarzenia tego typu uznać za zbieg okoliczności, niepozwalający na wysnuwanie wniosków o współdziałaniu zaangażowanych w nie osób. Zdaniem organu rozpoznającego sprawę w drugiej instancji, wszystkie ww. osoby funkcjonują, jako jeden organizm gospodarczy.

W konsekwencji zasadnie organ odwoławczy uznał na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, że Skarżący dopuścił się w 2019 r. stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności do upraw pomidorów, co skutkowało odmową przyznania płatności.

Na szczególną uwagę zasługują ustalenia dotyczące wydajności, prowadzonych zgodnie z zasadami prawidłowej agrotechniki gruntowych upraw pomidorów, która waha się od ok 30 t/ha do przeszło 80 t/ha, zgodnie z danymi wynikającymi z materiałów opartych o rzetelną wiedzę fachową i naukową w zakresie przemysłowych upraw tej rośliny. Skarżący uzyskał plon możliwy do uzyskania z areału kilkadziesiąt razy niższego, niż zadeklarowany przez niego do płatności. Zadeklarował nawet plon wielokrotnie niższy od przeciętnego, gdyż założył wytworzenie 57,3 t (przy zadeklarowanej powierzchni upraw 191,55 ha). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie przepisami, z którymi płatność do pomidorów przysługuje do powierzchni uprawy ujętej w umowie kontraktacji, jest rzeczą oczywistą, że umowa ta - z uwagi na absolutnie nieracjonalny stosunek powierzchni wskazanego w niej areału uprawy pomidora do zaplanowanego plonu z niego - stanowi formę obejścia prawa, celem uzyskania nienależnej płatności do areału nie służącego produkcji pomidorów.

Organ podał, że istotnym aspektem umów kontraktacji jest przede wszystkim wielkość produkcji, która winna być dostosowana do potrzeb przemysłu przetwórczego. Wykorzystywana do uprawy i tym samym zgłaszana do płatności związanej do pomidorów powierzchnia, musi pozostawać w racjonalnej relacji do zakładanego plonu. W niniejszym przypadku o racjonalnym stosunku areału do wskazanego w umowie plonu nie można w żadnej mierze powiedzieć. Zgodnie bowiem z § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 października 2019 r. w sprawie stawek płatności związanych do powierzchni upraw za 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1970), stawka płatności związanych do powierzchni upraw pomidorów wynosiła w 2019 r. 2.250,81 zł/ha.

Według organu odwoławczego, dodatkową czynnością stanowiącą obejście prawa było zawarcie umowy kontraktacji przez Skarżącego i inne ww. podmioty z grupy z firmą Skarżącego [A.] M.G.. Jakkolwiek [A.] jest zarejestrowany podmiot (posiada odpowiedni kod PKD) w zakresie przetwórstwa płodów rolnych, to "skup" dokonany został przez ten podmiot nie miał na celu dokonania przetworzenia pozyskanego surowca, lecz jego odsprzedanie w postaci surowej odbiorcy docelowemu.

Dyrektor ARMiR-u zasadnie podał, że analiza całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy doprowadziła do ustalenia, że Skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności do powierzchni uprawy pomidorów. Zadeklarował bowiem drastycznie zawyżony - w stosunku do zakontraktowanego plonu - areał, na którym prowadzona miała być uprawa tej rośliny, prowadził uprawę w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej agrotechniki, co doprowadziło do uzyskania plonu handlowego w rozmiarze niemal 5-krotnie niższym, niż zakontraktowany (i tak nieracjonalnie niski), oraz przedłożył umowę kontraktacji, stanowiącą warunek niezbędny dla uzyskania prawa do wsparcia tego rodzaju, zawartą jednakże z samym sobą i to nie jako przetwórcą, ale pośrednikiem, przekazującym pomidory właściwemu przetwórcy.

Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził w okolicznościach faktycznych sprawy, że poczynania powyższe miały na celu uzyskanie płatności sprzecznej z celami systemu wsparcia, dla którego zostały utworzone. Rolą tych unormowań bowiem jest zapewnienie dodatkowego dochodu podmiotom prowadzącym racjonalną produkcję na rzecz przemysłu przetwórczego, ponoszącym przy tym - z uwagi na wysokie nakłady sił i środków niezbędne dla prowadzenia upraw pomidora - ryzyko związane z niepewną sytuacją rynkową, niemożliwymi do przewidzenia warunkami pogodowymi i fluktuacjami cen skupu płodów rolnych. Intencją prawodawców wspólnotowego i krajowego bez wątpienia nie było natomiast zapewnianie ogromnych dopłat osobom, które prowadzoną na niewielką skalę i w niedbały sposób produkcję wykorzystują, jako pretekst do występowania o nienależne sobie wsparcie w znacznej wysokości.

Odnośnie płatności ekologicznej, słusznie organ drugiej instancji podał, powołując się na treść art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, że skoro ustalono, iż Skarżący sztucznie stworzył warunki do uzyskania jednej z wielu wnioskowanych płatności, automatycznie traci prawo do uzyskania innej z wnioskowanych form wsparcia sektorowego. W myśl bowiem zastosowanego w sprawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W ocenie NSA, w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych nie budzi żadnych wątpliwości uznanie przez Sąd I instancji w ślad za organami, iż w sprawie zaistniały sztuczne warunki do uzyskania płatności rolniczych.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.