Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 63/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 15 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ostrowa Wielkopolskiego a Prezydentem Miasta Poznania w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków R. K. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej postanawia: 1. wskazać Prezydenta Miasta Poznania jako organ właściwy w sprawie, 2. oddalić wniosek Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego o zasądzenie kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowie Wielkopolskim, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego, wnioskiem z dnia 4 marca 2020 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ostrowa Wielkopolskiego a Prezydentem Miasta Poznania w przedmiocie wskazania organu właściwego do ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej na rzecz R. K. w postaci zasiłku celowego na zakup leków oraz opłacenia kosztów pobytu w Fundacji [...] w Poznaniu. Jednocześnie wnioskodawca wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając wniosek podkreślono, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu pismem z 30 stycznia 2020 r. przesłał wnioski R. K.: z [...] 2020 r. o pomoc pieniężną w formie zasiłku celowego na zakup leków oraz z [...] 2020 r. na pokrycie kosztów pobytu w Fundacji [...] w Poznaniu, do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowie Wielkopolskim. W piśmie tym podkreślono, że zainteresowany jest osobą bezdomną, przebywającą w Poznaniu w Fundacji [...], ale ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały posiadał w Ostrowie Wielkopolskim. Do pisma załączono wywiad środowiskowy przeprowadzony z R. K. w dniu [...] 2020 r. na terenie Fundacji [...] w Poznaniu. Powołując się na art. 6 pkt 8 oraz art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, ze zm.) przyjęto zatem, że właściwym do rozpatrzenia wniosków jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ostrowie Wielkopolskim.

Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowie Wielkopolskim podniósł, że faktem jest, iż R. K. posiadał ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały w Ostrowie Wielkopolskim. Aktualnie jednak nie posiada on na terenie miasta Ostrowa Wielkopolskiego żadnego zameldowania. Z akt sprawy wynika natomiast, że przeprowadził się do Poznania w celach zarobkowych i przebywa tam nieprzerwanie od 2011 r. z zamiarem stałego pobytu. W Poznaniu wynajął mieszkanie i podjął zatrudnienie, czego dowodem jest umowa najmu lokalu oraz zaświadczenie o uzyskanym wynagrodzeniu. W 2011 r. został objęty pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 23 stycznia 2020 r. wynika, że R.K. jest nadal objęty pomocą MOPR w Poznaniu – Filia [...] w formie zasiłku stałego. W Ostrowie Wielkopolskim nie posiada żadnej rodziny. Do wniosków o przyznanie pomocy wnioskodawca dołączył recepty na wykupienie leków wystawione przez lekarza przychodni lekarskiej w Poznaniu. W dniu [...] 2020 r. będąc w MOPS w Ostrowie Wielkopolskim oświadczył, że nie ma zamiaru wracać do Ostrowa Wielkopolskiego, ponieważ w Poznaniu jest objęty opieką lekarską, udzielono mu tam schronienia i przyznano zasiłek stały. Obecnie zaś mieszka w Fundacji [...] w Poznaniu. W trakcie tej wizyty, pracownicy Ośrodka zaproponowali mu pobyt w Schronisku [...] w Ostrowie Wielkopolskim na co nie wyraził zgody.

W świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych, zdaniem organu, właściwym do rozpatrzenia wniosków o pomoc będzie MOPR w Poznaniu. Materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że głównym ośrodkiem życiowym wnioskodawcy jest Miasto Poznań i to jednostka pomocy społecznej z tego terenu w sposób efektywniejszy będzie realizować ustawowe zadania, niż jednostka ostatniego zameldowania na pobyt stały, czyli MOPS w Ostrowie Wielkopolskim. Jak podkreślono, zajmowany w tej chwili lokal Fundacji [...] w Poznaniu w postaci samodzielnego pokoju z łazienką dostosowaną do osób niepełnosprawnych, spełnia warunki lokalu mieszkalnego. Zainteresowany zaś poinformował, że Miasto Poznań przyznało mu ulgowe bilety na komunikację miejską, czego nie będzie miał w Ostrowie Wielkopolskim.

Wobec powyższego Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowie Wielkopolskim wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Poznania – Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie jako organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na wniosek Kierownik Działu Pomocy Osobom Bezdomnym Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu wniósł o wskazanie jako organ właściwy Prezydenta Miasta Ostrów Wielkopolski. Zdaniem organu, w zaistniałej sprawie nie ma znaczenia fakt przebywania R. K. na terenie Gminy Poznań. Jak wskazuje doktryna, dla ustalenia organu właściwego dla osoby bezdomnej na gruncie ustawy o pomocy społecznej, nie bada się zamiaru pobytu osoby bezdomnej, lecz tylko sprawdza czy osoba spełnia warunki dla uznania ją za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. W tej sprawie, organem właściwym dla udzielenia pomocy jest Gmina Ostrów Wielkopolski jako gmina ostatniego miejsca zamieszkania na pobyt stały. Powinien mieć zatem zastosowanie art. 101 ust. 2 ww. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory, o których mowa w art. 4 wskazanej ustawy, czyli spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jako spór o właściwość określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej.

Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie pomiędzy Prezydentem Miasta Ostrowa Wielkopolskiego a Prezydentem Miasta Poznania jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania złożonego [...] 2020 r. wniosku R. K. o pokrycie kosztów jego pobytu w Fundacji [...] w Poznaniu oraz wniosku z [...] 2020 r. o pomoc w formie zasiłku celowego na zakup leków.

Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma art. 101 ustawy o pomocy społecznej określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach zaś szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3).

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest Fundacja [...] w Poznaniu. To w Poznaniu aktualnie wnioskodawca fizycznie przebywa i tam nieprzerwanie od 2013 r. koncentrują się obecnie ważne dla niego sprawy życiowe. W oświadczeniu z [...] 2020 r. wskazał, że zamierza dalej przybywać w Fundacji [...] w Poznaniu, gdzie znajduje się jego centrum życiowe. W Poznaniu objęty jest opieką lekarską i świadczeniem z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Ma tam również zniżki na bilety komunikacji miejskiej. Oświadczył przy tym, że ma zamiar pozostać z Poznaniu na stałe. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotnym jest zatem fakt korzystania przez R. K. z pomocy w formie mieszkania udzielanej przez Fundację [...] w Poznaniu, której jednym z celów jest udzielanie schronienia osobom w skrajnych sytuacjach życiowych przy zapewnieniu im szansy odbudowy życia przez stworzenie programu pomocy wzajemnej. Z pomocy tej zainteresowany nie chce rezygnować. Uznać należy, że tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611). Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy.

W tej sytuacji uznać należy, że w sprawie nie miała żadnego znaczenia kwestia ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawcy. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. Podkreślić natomiast trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa się, że mając na uwadze art. 16 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17 ustawy o pomocy społecznej, za szczególnie uzasadnioną sytuację osobistą osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, uzasadniającą zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s., uznać należy trwałą utratę związku między tą osobą a gminą ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OW 77/17 i 28 maja 2014 r., sygn. akt I OW 19/14, dostępne w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że obecnym miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest Poznań, gdzie koncentruje się jego cała aktywność życiowa i przebywa w tym miejscu na stałe. Organem właściwym do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie będzie zatem Prezydent Miasta Poznania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia.

Wniosek Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 wymienionej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, bez względu na treść tego rozstrzygnięcia.