Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1043/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1; art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 7; art. 94.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) Protokolant: spec. Piotr Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 2 i 3, § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 13 ust. 3, § 14.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] nr [...] (Dz. U. Woj. [...]. Z 2017 r. poz. [...]; dalej: "zaskarżona uchwała" lub "Regulamin").

Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") pismem z 24 czerwca 2021 r. na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") zaskarżył rzeczoną uchwałę w zakresie § 1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 2 i 3, § 12 ust. 1 i 2, § 13 ust. 3 i § 14 wnosząc stwierdzenie jej nieważności w powyższym zakresie.

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250; dalej: "u.c.p.g."), poprzez:

1. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, poprzez określenie w § 1 ust. 1 i 2 Regulaminu zakresu przedmiotowego i podmiotowego regulaminu, w sytuacji gdy rada gminy nie została upoważniona do jego określenia, albowiem zakres ten wynika z przepisów ustawy;

2. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, poprzez określenie w § 2 ust. 2 Regulaminu wymagań znacznie ograniczających możliwość mycia pojazdów samochodowych poza myjniami;

3. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 2 ust. 3 Regulaminu postanowień ograniczających możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, do związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu oraz ustanowienie warunku niespowodowania zanieczyszczenia wód i gleby, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować;

4. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie w § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, przez co obowiązek ten został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, przy przewidzianym wyjątku, że prowadzenie psa bez smyczy jest dopuszczalne w miejscach mało uczęszczanych po warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, bez konieczności nakładania kagańca, przy zachowaniu nad nim kontroli;

5. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 12 ust. 2 pkt 2 Regulaminu postanowień odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych;

6. niewypełnienie delegacji ustawowej poprzez odwołanie w § 13 ust. 3 pkt 1 Regulaminu do bliżej niesprecyzowanych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: "Prawo budowlane");

7. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 13 ust. 3 pkt 2 Regulaminu warunku ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli, w tym emisji do środowiska będących skutkiem jej prowadzenia, do obszaru nieruchomości na której jest ona prowadzona, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować;

8. niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 14 Regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, rozciągając ten obowiązek na wszelkie nieruchomości zabudowane, przez co nie wyznaczono obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji;

9. niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 14 Regulaminu terminów obowiązkowej deratyzacji niesprecyzowanymi, ogólnikowymi określeniami: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", przez co nie wyznaczono terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, Prokurator wskazał, że treść § 1 ust. 1 Regulaminu wykracza poza delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., z którego jednoznacznie wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące określonych w tym przepisie zagadnień. Z treści tegoż przepisu nie wynika zaś, by rada gminy upoważniona została do określania w regulaminie zagadnień dotyczących zadań gminy oraz obowiązków właścicieli nieruchomości, dotyczących utrzymania czystości i porządku, tym bardziej warunków wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, które to zagadnienia reguluje ustawa.

W kontekście § 1 ust. 2 Regulaminu Prokurator zarzucił, że w przepisie tym Rada gmina ustaliła zakres podmiotowy Regulaminu. W ocenie Prokuratora takie podmiotowe ograniczenie zakresu obowiązywania regulaminu, dotyczącego utrzymania czystości porządku w gminie jest zawężeniem dyspozycji ustawowej, która zakres obowiązywania regulaminu określa jako "teren gminy".

Za wykraczające poza zakres delegacji ustawowej Prokurator uznał również zapisy § 2 ust. 2 i 3 Regulaminu. W tym zakresie Prokurator wskazał, że brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do ograniczenia w § 2 ust. 3 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do takich, które związane są z bieżącą eksploatacją pojazdu. Oceniono, że takie uregulowanie w sposób nieuprawniony ogranicza zakres dozwolonych zachowań, ingerując też w prawa podmiotowe jednostki. Ponadto zarzucono, że użyty w przepisie zwrot "bieżąca eksploatacja" jest niedookreślony i ogólny, co nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu wykonywanych napraw. Prokurator wskazał, że określony w § 2 ust. 3 Regulaminu warunek niepowodowania "zanieczyszczenia" wód i gleby pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów owej normy prawnej. W odniesieniu do wyrażonego w § 2 ust. 2 Regulaminu warunku umożliwiającego mycie pojazdów samochodowych poza myjniami w postaci nieodprowadzania powstałych ścieków bezpośrednio do ziemi lub zbiorników i ujęć wodnych, zarzucono, że Regulamin znacznie ogranicza możliwość dokonywania tych czynności, bowiem w istocie mycie pojazdów samochodowych poza myjniami jest możliwe, tylko w przypadku odprowadzenia powstałych ścieków do kanalizacji sanitarnej, ewentualnie do przydomowych oczyszczalni ścieków. Prokurator wskazał, że analizowany przepis Regulaminu został sformułowany bardziej rygorystycznie, niż przewidziane to zostało w obowiązujących w czasie podjęcia uchwały przepisach prawa, a mianowicie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800; dalej: "rozporządzenie Ministra Środowiska z 2014 r."). Przepisy tego aktu normatywnego określają bowiem warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków bytowych, komunalnych, jak również przemysłowych do wód lub do ziemi.

W zakresie § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu Prokurator ocenił, że analizowany przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniający specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, bez konieczności nałożenia mu kagańca, przy zachowaniu nad nim kontroli. Ponadto zarzucono, że przewidziany w § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu warunek umożliwiający prowadzenie psa bez smyczy jest niejasny, bowiem dopuszcza taki wyjątek wyłącznie w miejscach "mało uczęszczanych" (pojęcie niedookreślone). Wskazano, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Za wykraczający poza zakres delegacji ustawowej Prokurator uznał również zapis § 12 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Powołano, że wskazany przepis nie określa obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a treść wymienionego przepisu w sposób nieuprawniony określa bowiem obowiązki właścicieli lub opiekunów zwierząt w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych. Prokurator dodał również, że obowiązki i zakazy dotyczące utrzymywania zwierząt domowych zostały wyczerpująco określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638; dalej: "ustawa o ochronie zwierząt") - (m.in. art. 9 i art. 10a).

Za przekraczającą upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt. 7 u.c.p.g Prokurator uznał także postanowienia zawarte w § 13 ust. 3 pkt 1 i 2 Regulaminu. Odnośnie wymogu posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy Prawo budowlane (§ 13 ust. 3 pkt 1 Regulaminu) na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, w których dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich, Prokurator wskazał, iż przepis ten ma charakter wyłącznie informacyjny, ponadto podaje błędnie, że ustawa Prawo budowlane określa wymagania dla budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, w sytuacji, gdy wymagania takie unormowane są w przepisach wykonawczych do tej ustawy, a więc w odrębnym akcie prawnym - rozrządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. 2014 r. poz. 81; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 1997 r."). Poza tym przepisy zamieszczone w akcie prawa miejscowego, który ma moc powszechnie obowiązującą na terenie danej gminy muszą mieć charakter wiążący, a więc zawierać nakazy i zakazy - ściśle kształtujące zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - z uwzględnieniem specyfikacji danej gminy. Dodatkowo jak to już wyżej wskazano regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wkraczać w dziedziny regulowane już odrębnymi przepisami aktów wyższej rangi.

W przypadku zaś § 13 ust. 3 pkt 2 Regulaminu Prokurator zauważył, że określono natomiast warunek ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli, w tym emisji do środowiska będących skutkiem jej prowadzenia, do obszaru nieruchomości na której jest ona prowadzona. Ten warunek zdaniem skarżącego jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować, jednocześnie pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów owej normy prawnej.

W kontekście § 14 Prokurator podniósł, iż zapis dotyczący wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji nie odpowiada art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem wskazanej regulacji jest bowiem zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak uczyniono to w § 14 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem całego obszaru zabudowanego gminy. Zdaniem Prokuratora, gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich zabudowanych nieruchomości (całego zabudowanego obszaru na terenie gminy), ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji (tj. konkretnie, kazuistycznie, precyzyjnie wskazanych obszarach na terenie gminy, które ze względu na określone okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji). A zatem, obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli wszystkich nieruchomości zabudowanych na terenie gminy jest w ocenie skarżącego naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Organ stanowiący gminy nie może wprowadzić w Regulaminie obowiązku dotyczącego wszystkich nieruchomości zabudowanych położonych na terenie gminy, gdyż nie spełnia to warunku wyznaczenia konkretnych obszarów podlegających obowiązkowi deratyzacji.

Prokurator zważył również, iż Rada Gminy [...] nie określiła terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. Nie można przyjąć za wyznaczenie terminów użytych w § 14 Regulaminu określeń: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", "w terminie do 31 grudnia danego roku". Zapis obligujący do przeprowadzania deratyzacji "w miarę potrzeb" należy uznać za niedopuszczalny, ponieważ pojęcie to jest ogólnikowe, niesprecyzowane, dające możliwości wypełniania różnymi treściami w zależności od tego, kto miałby te potrzeby oceniać. Prokurator dodał przy tym, że Rada Gminy [...] nie wyznaczyła terminu przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji, a jedynie określiła częstotliwość jej przeprowadzania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] reprezentowana przez Wójta Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł przy tym, że zaskarżona uchwała nie znajduje się w obrocie prawnym. Przedmiotowa uchwała utraciła moc na podstawie § 14 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] nr [...] (Dz. U. Woj. [...]. Z 2020 r. poz. [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona uchwała utraciła moc wskutek podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] nr [...] (Dz. U. Woj. [...]. Z 2020 r. poz. [...]). Okoliczność ta nie powoduje jednak bezprzedmiotowości zaistniałego postępowania sądowego. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Powyższe potwierdza pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny na gruncie uchwały z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tym samym wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko organu co do tego, że na skutek wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego skarga powinna ulec oddaleniu nie zasługuje na aprobatę.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 wspomnianej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z 08.021996 r., SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11 - CBOSA). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności.

W realiach niniejszej sprawy zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Według tego artykułu rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Jednocześnie wskazać należy, że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a zawarte tam wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter taksatywny, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego, ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podzielić należy stanowisko Prokuratora, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a. prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c. mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a. średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b. liczby osób korzystających z tych pojemników;

3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd podzielił ocenę Prokuratora, że poza delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wykracza treść § 1 ust. 1 Regulaminu, w którym rada gminy ustaliła zakres przedmiotowy regulaminu. We wspomnianym paragrafie Rada wskazała, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], a w szczególności zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku oraz warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a także zagospodarowania tych odpadów. Natomiast to art. 4 ust. 2 u.c.p.g. stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące określonych w tym przepisie zagadnień. Z treści tegoż przepisu nie wynika, by rada gminy upoważniona została do określania w regulaminie zagadnień dotyczących zadań gminy oraz obowiązków właścicieli nieruchomości, dotyczących utrzymania czystości i porządku, tym bardziej warunków wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, które to zagadnienia reguluje ustawa. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 1 i 2 u.c.p.g. to ustawa, a nie uchwalony przez radę gminy regulamin, określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku oraz warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów.

Rację ma również skarżący, iż poza delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wykracza również § 1 ust. 2 Regulaminu, w którym Rada gmina ustaliła zakres podmiotowy Regulaminu. Zgodnie z powoływanym paragrafem Rada wskazała dwie grupy osób, które obowiązane są do jego stosowania, tj.: właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zasadna jest więc ocena Prokuratora, że takie podmiotowe ograniczenie zakresu obowiązywania regulaminu, dotyczącego utrzymania czystości porządku w gminie jest zawężeniem dyspozycji ustawowej, która zakres obowiązywania regulaminu określa jako "teren gminy" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30.11.2006 r., II SA/Wr 527/06, CBOSA).

W odniesieniu do zapisów § 2 ust. 2 i 3 Regulaminu, stwierdzić należy, że ww. przepisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. W przepisach tych określono szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

W tym zakresie powołać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Niewątpliwie więc przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. W judykaturze przyjmuje się, że chodzi tu przede wszystkim o określenie warunków zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości (zob. wyrok NSA z 27.06.2017 r., II OSK 2873/15, CBOSA; wyrok WSA w Kielcach z 27.02.2020 r., II SA/Ke 970/19, CBOSA).

W kontekście powyższego stwierdzić należy, że prawidłowe są zarzuty Prokuratora, który wskazał, że brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do ograniczenia w § 2 ust. 3 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do takich, które związane są z bieżącą eksploatacją pojazdu. Niewątpliwie takie uregulowanie w sposób nieuprawniony ogranicza zakres dozwolonych zachowań, ponadto użyty w tym przepisie zwrot "bieżąca eksploatacja'" jest niedookreślony i ogólny, co nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu wykonywanych napraw. Wskazać należy, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, istnieje generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Dodatkowo określony w § 2 ust. 3 Regulaminu warunek niepowodowania "zanieczyszczenia" wód i gleby pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów owej normy prawnej. W tym miejscu powołać należy, że kwestie emisji i zanieczyszczeń oraz zostały uregulowane w odpowiednich ustawach - art. 3 pkt 49 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219; dalej: "p.o.ś."). Natomiast standardy jakości środowiska zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 34 p.o.ś., a w przypadku wód i gleb takie standardy zostały określone w obowiązujących obecnie: rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1311), rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1395). Tym samym uznać należy, że warunek niepowodowania "zanieczyszczenia" wód i gleby jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować.

Dodatkowo zauważyć należy, że określenie w § 2 ust. 2 Regulaminu warunku umożliwiającego mycie pojazdów samochodowych poza myjniami w postaci nieodprowadzania powstałych ścieków bezpośrednio do ziemi lub zbiorników i ujęć wodnych, znacznie ogranicza możliwość dokonywania tych czynności. Podzielić w tym zakresie należy ocenę Prokuratora, że w istocie przepisy Regulaminu umożliwiają mycie pojazdów samochodowych poza myjniami tylko w przypadku odprowadzenia powstałych ścieków do kanalizacji sanitarnej, ewentualnie do przydomowych oczyszczalni ścieków. Również wskazać należy, że w obowiązujących przepisach prawa, mianowicie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 2014 r., określono warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków bytowych, komunalnych, jak również przemysłowych do wód lub do ziemi. W tym kontekście przepisy Regulaminu są bardziej restrykcyjne niż przepisy rozporządzenia.

W kontekście powyższego stwierdzić należy, że nieokreślenie przez radę gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, a nałożenie warunków, uniemożliwiających w istocie odprowadzanie, powstałych w wyniku tej czynność ścieków do wód lub do ziemi, w sytuacji, gdy powszechnie obowiązujące przepisy prawa aktu wyższego rzędu dopuszczają, w określonych sytuacjach na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, niezasadnie ogranicza prawo własności.

W dalszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu; w miejscach mało uczęszczanych dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy pod warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem.

Niewątpliwie zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Celami tymi jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z tych względów nakazanie właścicielom (opiekunom) psów wszystkich ras wyprowadzania ich poza miejsce stałego pobytu tylko na smyczy lub w kagańcu zostało niewątpliwie sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zauważyć należy, że art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r. poz. 281) przewiduje sankcję karną za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Ponadto w art. 10a ust. 3 ustawa o ochronie zwierząt wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zauważyć należy, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa, a niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno również wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Uznać należy, że zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia to tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawa o ochronie zwierząt, czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (D. U. z 2003 r. Nr 77 poz. 687). Ponadto, jak słusznie podniesiono w skardze, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Tak więc postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Ponadto zgodzić się należy z zarzutami skargi, że przewidziany w § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu warunek umożliwiający prowadzenie psa bez smyczy jest niejasny, bowiem dopuszcza taki wyjątek wyłącznie w miejscach "mało uczęszczanych" (pojęcie niedookreślone). To samo miejsce może być bowiem "mało uczęszczane" w zależności od pory dnia, czy roku. Nie można jednoznacznie ustalić, w jakich okolicznościach miejsce "mało uczęszczane" przestaje takim być. To sformułowanie, jak zasadnie wskazał Prokurator, wyklucza również miejsca, w których osoby utrzymujące zwierzęta zwyczajowo je wyprowadzają. Odwiedzanie określonego miejsca przez grupę ludzi nawet w różnym czasie powoduje, że przestaje być ono "mało uczęszczane".

W odniesieniu do zapisu § 12 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, stwierdzić należy, że wykracza on poza zakres delegacji ustawowej. Zgodnie z ww. paragrafem, utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do zabezpieczenia terenu nieruchomości przed wydostaniem się z niej zwierzęcia. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., organ gminy winien w regulaminie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że określono obowiązki właścicieli lub opiekunów zwierząt w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Powołać w tym miejscu należy również, że obowiązki i zakazy dotyczące utrzymywania zwierząt domowych zostały wyczerpująco określone w ustawie o ochronie zwierząt (m.in. art. 9 i art. 10a).

Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora przedstawione w skardze, iż Rada nie wypełniła delegacji ustawowej przez odwołanie się w § 13 ust. 3 pkt 1 Regulaminu do bliżej niesprecyzowanych przepisów ustawy Prawo budowlane. Przepis ten upoważnia prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Z treści przepisu wynika, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto, nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony.

Odnośnie wymogu posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających warunki ustawy Prawo budowlane (§ 13 ust. 3 pkt 1 Regulaminu) na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, w których dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich, wskazać należy, że przepis ten ma charakter wyłącznie informacyjny, ponadto podaje błędnie, że ustawa Prawo budowlane określa wymagania dla budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, w sytuacji, gdy wymagania takie unormowane są w przepisach wykonawczych do tej ustawy, a więc w odrębnym akcie prawnym jakim jest rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 1997 r. Wskazać również należy, że przepisy aktu prawa miejscowego, który ma moc powszechnie obowiązującą na terenie danej gminy muszą mieć charakter wiążący i zawierać nakazy i zakazy - ściśle regulujące zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - z uwzględnieniem specyfikacji danej gminy. Regulamin nie może wkraczać w dziedziny regulowane już odrębnymi przepisami aktów wyższej rangi.

W odniesieniu do § 13 ust. 3 pkt 2 Regulaminu to również podzielić należy ocenę Prokuratora o istotnym naruszeniu prawa. W przepisie tym określono warunek ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli, w tym emisji do środowiska będących skutkiem jej prowadzenia, do obszaru nieruchomości na której jest ona prowadzona. Stwierdzić należy, że warunek ten jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować, jednocześnie pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów tej normy prawnej.

Sąd podzielił również zarzut Prokuratora dotyczący niewypełnienia przez Radę upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 14 Regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, rozciągając ten obowiązek na wszelkie nieruchomości zabudowane. W tym kontekście, warto podkreślić, iż objęcie obowiązkiem deratyzacji nieruchomości zabudowanych na całym obszarze gminy jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak uczyniono to w § 14 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości na całym obszarze gminy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie natomiast stanowi zarówno o terminie deratyzacji jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji.

Rada Gminy [...] nie wypełniła również delegacji ustawowej przez określenie w § 14 Regulaminu terminów obowiązkowej deratyzacji niesprecyzowanymi, ogólnikowymi określeniami: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", przez co nie wyznaczono terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. Rada nie określiła terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. Nie można przyjąć za wyznaczenie terminów użytych w § 14 Regulaminu określeń: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", "w terminie do 31 grudnia". Przepis prawa miejscowego obligujący do przeprowadzania deratyzacji "w miarę potrzeb" należy uznać za niedopuszczalny, ponieważ pojęcie to jest ogólnikowe, niesprecyzowane, dające możliwości wypełniania różnymi treściami w zależności od tego, kto miałby te potrzeby oceniać. Niezgodne z upoważnieniem ustawowym jest określanie dodatkowych, konkretnie nie wskazanych terminów i uzasadnianie tego obowiązku pojęciami tak nieprecyzyjnymi jak "w miarę potrzeby".

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.