Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 776/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Olga Białek Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do przetwarzania odpadów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy M. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 82 i art. 85 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa odmówił B.Ś. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 541/25, obręb M. gmina M..

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że strona złożyła wniosek o wydanie decyzji środowiskowej na opisane przedsięwzięcie w dniu 19 sierpnia 2011 r.

Następnie organ szczegółowo przedstawił cały tok postępowania administracyjnego w tej sprawie, a w szczególności kolejno wydawane rozstrzygnięcia administracyjne i sądowoadministracyjne. Po dokładnym ustaleniu miejsca lokalizacji planowanego zamierzenia organ dokonał sprawdzenia zgodności tej lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M..

Po ponownym zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdzono, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna zlokalizowane będzie we wsi M., na lewym brzegu rzeki O., w powiecie ś., na działce nr 541/25, obręb M. o łącznej powierzchni 9,1994 ha.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. dla terenu położonego w obrębie M. - część "B" przyjętego Uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia 11 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]), teren oznaczony został symbolem 1P co oznacza przeznaczenie podstawowe pod zabudowę produkcyjną, bazy, magazyny i składy oraz przeznaczenie dopuszczalne pod zabudowę usługową i handel, sport i rekreację związaną z funkcją podstawową i dopuszczalną terenu, zieleń urządzoną, obiekty i urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, komunikacja.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustala m.in. wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Zgodnie z § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Podstawowe, barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia przewiduje oznaczenie literowe "O" dla gospodarowania odpadami. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M. dla terenu położonego w obrębie M. - część "B" dla terenu działki nr 541/25, obręb M. przyjęto oznaczenie literowe "P" określające tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów.

Na podstawie powyższego stwierdzono, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji do przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 541/25, obręb M., gmina M. jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. dla terenu położonego w obrębie M. - część "B" przyjętego Uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia 11 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]) w związku z czym Wójt Gminy M. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Od powyższej decyzji, w przepisanym terminie, odwołała się B.Ś.. Strona zarzuciła Wójtowi Gminy M. błędną interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także niewyjaśnienie zmiany stanowiska w tym przedmiocie, względem uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji z dnia [...] r. ([...]).

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu tego odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. przede wszystkim wskazało, że nie ulega wątpliwości, że teren zainwestowania znajduje się w jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia 11 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...], dalej - plan miejscowy), oznaczonej symbolem 1 P (o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa produkcyjna, bazy, magazyny i składy i o przeznaczeniu dopuszczalnym - zabudowa usługowa i handel, sport rekreacja związane z funkcją podstawową i dopuszczalną terenu, zieleń urządzona, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, komunikacja).

Planowane przez B.Ś. przedsięwzięcie polega na budowie "instalacji do przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną". W jego ramach przewiduje się realizację hali przygotowania wsadu do części biologicznej konstrukcji stalowo-żelbetowej z częścią biologiczną (kompostownia - obiekt wolnostojący), socjalną (budynek przyległy do hali) oraz urządzenie terenu zgodnie z potrzebami wynikającymi z prowadzonej działalności (waga, magazyn na wydzielone odpady, kontenerowy budynek portierni, stacja transformatorowa w hali, powierzchnie komunikacyjne).

W ocenie Kolegium planowanej działalności nie można zaliczyć do którejkolwiek z działalności wymienionych w powołanym wyżej planie miejscowym. Niespełniony jest zatem podstawowy warunek wydania decyzji pozytywnej w tej sprawie (określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia). Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że jednym z normatywnych standardów obowiązujących przy zapisywaniu ustaleń projektu miejscowego planu jest nakaz, aby ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierały określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (por. § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Rozporządzenie obowiązywało w momencie sporządzania i uchwalenia miejscowego planu. Zostało ono opublikowane w urzędowym promulgatorze w dniu 19 września 2003 r. (miejscowy plan uchwalono zaś w dniu 11 lipca 2008 r.).

Podstawowe, barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (§ 9 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). Rozporządzenie to posługuje się odmiennym oznaczeniem literowym ("P") i graficznym dla opisu przeznaczenia "Terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" oraz oznaczeniem literowym ("U") i graficznym dla opisu podstawowego przeznaczenia "Terenów zabudowy usługowej", od oznaczenia literowego ("O") i graficznego dla opisu terenów "Gospodarowanie odpadami" (por. załącznik nr 1, poz. 2.1, 4.1 i 7.6). Podkreślić należy, że wyrażenia te nie są synonimami i nie można prowadzić wykładni zacierającej różnicę pomiędzy nimi, co prowadziłoby do naruszenia zakazu wykładni synonimicznej.

Ustalając ich znaczenie zauważyć należy, że "Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" zawierają się w szerszym normatywnym wyrażeniu: "Tereny zabudowy techniczno - produkcyjnej" (por. poz. 4 i 4.1, załącznik nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Chodzi tu więc o przeznaczenie terenu, w celu zorganizowania działalności mającej na celu wytwarzanie jakichś dóbr, surowców, materiałów, a ww. składy i magazyny przeznaczone są do działalności polegającej na gromadzeniu wyprodukowanych dóbr, surowców, materiałów.

Na przedmiotowej nieruchomości miejscowy plan, poza działalnością produkcyjno-magazynowo-składową przewiduje - jako przeznaczenie uzupełniające - wyłącznie usługi i handel, sport i rekreację związaną z funkcją podstawową i dopuszczalną terenu, zieleń urządzoną, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej oraz komunikację.

W ocenie Kolegium działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami, w tym ich przetwarzanie, nie może być desygnatem ww. wyrażeń, bowiem zawiera się w odmiennych od nich standardzie: "Gospodarowanie odpadami". Wbrew twierdzeniom odwołującej się, Kolegium nie ma żadnych wątpliwości co do kwalifikacji przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć związanych z gospodarowaniem odpadami.

Wyrażenie "gospodarowanie odpadami" zostało zdefiniowane w słowniczku ustawowym ustawy 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Ustawa ta jest podstawowym aktem prawnym w zakresie gospodarki odpadami. Z tego powodu jej definicje legalne służą wyjaśnieniu znaczenia wyrażeń planistycznych, jeśli te ostatnie nie zostały odmiennie zdefiniowane. Przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Przypomnieć przy tym raz jeszcze należy, że projektowana inwestycja polega na budowie "instalacji do przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną".

Tak zdefiniowana działalność gospodarcza bezspornie zawiera się zatem w planistycznym wyrażeniu: "Gospodarowanie odpadami".

Wyrażenie planistyczne: "Gospodarowanie odpadami" (Zał. Nr 1 pkt 7.6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) obejmuje więc lokalizację wyspecjalizowanej działalności gospodarczej, polegającej na gospodarowaniu odpadami oraz służące jej urządzenia techniczne. Tymczasem analizowany miejscowy plan nie zawiera takiego oznaczenia, ani w tekście, ani na załączniku graficznym. Nie przewiduje zatem prowadzenia wyspecjalizowanej działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, w tym prowadzenia działalności polegającej na ich zbieraniu.

W świetle wyżej powiedzianego nie ulega wątpliwości fakt, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na terenie zainwestowania miejscowego planu. W takim przypadku, przepis art. 80 ust. 2 ustawy obliguje właściwy organ do wydania decyzji odmownej. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem w świetle powołanego przepisu kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 829/11, LEX nr 1252202).

Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących braku analizy przedłożonych w sprawie dokumentów ("Opinia w sprawie potencjalnego oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji i oceny jej wniosków w kontekście przedłożonego przez wnioskodawcę Raportu o oddziaływaniu na środowisko inwestycji pn. "Budowa instalacji do przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 54/25, obręb M., gmina M."), Kolegium wyjaśnia, że wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, organ administracyjny zobligowany jest wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 48/14, LEX nr 1465548, tak też wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2628/11, LEX nr 1337407). Wójt Gminy M. nie miał więc obowiązku dokonywania oceny wartości dowodowej opisanego opracowania.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie był również zobowiązany - jak chciałaby tego odwołująca się - do wyjaśnienia, dlaczego wydając poprzednią decyzję w tej samej sprawie, zajął inne stanowisko. Nadmienić można, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] r. została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] r. ([...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W decyzji tej Kolegium zobowiązało Wójta Gminy M. m.in. do ponownej analizy zgodności lokalizacji projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu. Analiza ta, czego dowodem są motywy zaskarżonej decyzji, doprowadziła do konkluzji, którą Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Tym samym Kolegium nie miało żadnych podstaw faktycznych i prawnych do podważenia prawidłowości zaskarżonej decyzji i zobligowane było utrzymać ją w mocy.

Mając wyżej opisane okoliczności na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, jak w osnowie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B.Ś. zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie przepisów:

- art. 6, 7 i 8 oraz 77 § 1 kpa w związku z uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia 11 lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie przez organy, że zamierzona działalność nie jest zgodna z ustaleniami tego planu;

- prawa materialnego w postaci przywołanego planu miejscowego poprzez błędne przyjęcie, że zamierzona działalność nie jest zgodna z ustaleniami tego planu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja SKO nie jest prawidłowa, a jej ustalenia nie są tego rodzaju, że nie budzą wątpliwości. Dowodem na nieprawidłowości w procesie stosowania prawa przez SKO jest m.in. fakt, że w poprzedniej decyzji Wójta Gminy M. wydanej w tej samej sprawie przy niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych (z dnia 15 grudnia 2011 r.) zajął inne stanowisko korzystne dla B. Ś..

W ocenie skarżącej Kolegium nie dość wnikliwie przeanalizowało złożone w sprawie dokumenty, w tym Raport o oddziaływaniu na środowisko.

W swych wywodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę technologii, jakie zostaną zastosowane w planowanej inwestycji oraz rodzaju zamierzonej działalności. Gospodarowanie odpadami, na co powołuje się Kolegium analizując znaczenie tego wyrażanie, nie stanowi jedynego desygnatu planowanej działalności.

Jak wynika z opisu procesów technologicznych, które będą stosowane w planowanej działalności, efektem ich stosowanie będzie produkcja określonych rzeczy, do której dojdzie w toku tychże procesów. Zamierzona działalność to nie magazynowanie odpadów, ale doprowadzenie do wyprodukowania z nich kompostu, stabilizatu do dalszego wykorzystania, m.in. w rolnictwie. Te dwa produkty to już nie odpady, ale towar do dalszego obrotu handlowego.

Tych ustaleń Raportu potwierdzonych dołączoną do skargi Oceną Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę.

Ponowna analiza Raportu musi doprowadzić do odmiennych ustaleń, ponieważ ujawni rzeczywisty charakter planowanej inwestycji. Przesądza to o możliwości prowadzenia tej działalności na terenie działki objętej w miejscowym planie przeznaczeniem 1P.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga strony skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia. Na marginesie należy zauważyć, że argumenty skargi są prawie tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, do których organ II instancji ustosunkował się bardzo szczegółowo w uzasadnieniu skarżonej decyzji i argumenty tam powołane Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela. Materialnoprawną podstawę podjętych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), jak wskazano wyżej zwanej dalej "u.o.ś.", w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji.

Wydanie decyzji – w myśl art. 80 ust. 2 ustawy, co jest w niniejszej sprawie kluczowe następuje po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących.

W ocenie sądu cytowany przepis art. 80 ust. 2 ustawy w zdaniu pierwszym zawiera normę, która wprowadza podstawowe kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanego zamierzenia na środowisko (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2014 r. II SA/Wr 48/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym dodać, że organ dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązany jest do szczegółowej analizy wszystkich postanowień planu mających zastosowanie do konkretnej inwestycji, co oznacza, że nie jest wystarczające lakoniczne, jednoznaczne i arbitralne stwierdzenie, iż taka zgodność ma miejsce (por. M. Nowicka, Glosa do wyroku NSA z dnia 9 lutego 2011 r., II OSK 238/10, ZNSA 2011/5, s. 177-180).

Natomiast stwierdziwszy choćby częściową sprzeczność lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym, organ nie będzie miał innego wyjścia jak wydać decyzję odmawiającą określenia uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia (por. K. Gruszecki, Glosa do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 48/14, Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa 2015/1, s. 37).

Tym wymaganiom ustawowym organ II instancji w pełni sprostał, albowiem w uzasadnieniu skarżonej decyzji szczegółowo ocenił zamierzenie inwestycyjne pod kątem stosownych uregulowań planu miejscowego. Należy przy tym podzielić stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że w takim przypadku treść rozstrzygnięcia administracyjnego (osnowa decyzji) powinna sprowadzać się do sformułowania: "odmawia zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia" lub "odmawia ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia", a nie jak błędnie to ujęto w osnowie decyzji organu I instancji "odmawia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2015 r., II SA/Wr 284/15 i podana tam literatura). Jednakże wskazany błąd nie miał wpływu na treść całego rozstrzygnięcia organu I instancji i byłoby nieracjonalne tylko z tego powodu uchylać taką decyzję i powodować zbędne powtarzanie prawidłowego postępowania administracyjnego.

Sąd w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w procesach planowania obowiązuje nakaz, aby ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierały określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów [por. § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587)]. Kolegium podkreśliło, że rozporządzenie obowiązywało w momencie sporządzania i uchwalenia miejscowego planu. Zostało ono opublikowane w urzędowym promulgatorze w dniu 19 września 2003 r. (miejscowy plan uchwalono w dniu 11 lipca 2008 r.). Podstawowe, barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (§ 9 ust. 1). Rozporządzenie to posługuje się odmiennym oznaczeniem literowym ("P") i graficznym dla opisu przeznaczenia "Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" oraz oznaczeniem literowym ("U") i graficznym dla opisu podstawowego przeznaczenia "Tereny zabudowy usługowej", od oznaczenia literowego ("O") i graficznego dla opisu terenów "Gospodarowanie odpadami" (por. załącznik nr 1, poz. 2.1, 4.1 i 7.6). Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że wyrażenia te nie są synonimami i nie można prowadzić wykładni zacierającej różnicę pomiędzy nimi, co prowadziłoby do naruszenia zakazu wykładni synonimicznej. "Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" zawierają się w szerszym normatywnym wyrażeniu: "Tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej" (por. poz. 4 i 4.1, załącznik nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Chodzi tu więc o przeznaczenie terenu w celu zorganizowania działalności mającej na celu wytwarzanie jakichś dóbr, surowców, materiałów, a ww. składy i magazyny przeznaczone są do działalności polegającej na gromadzeniu wyprodukowanych dóbr, surowców, materiałów.

Należy tu stwierdzić, że na działce nr 541/25, obręb M., plan miejscowy, poza działalnością produkcyjno-magazynowo-składową, przewiduje - jako przeznaczenie uzupełniające - wyłącznie usługi i handel, sport i rekreację związaną z funkcją podstawową i dopuszczalną terenu, zieleń urządzoną, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej oraz komunikację. W ocenie Sądu działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami, w tym ich przetwarzaniu, nie może być desygnatem ww. wyrażeń, bowiem zawiera się w odmiennym od nich standardzie: "Gospodarowanie odpadami". Wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma żadnych wątpliwości co do kwalifikacji przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć związanych z gospodarowaniem odpadami. W tym aspekcie należy zwrócić uwagę, że wyrażenie "gospodarowanie odpadami" zostało zdefiniowane w słowniczku ustawowym ustawy 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.). Ustawa ta jest podstawowym aktem prawnym w zakresie gospodarki odpadami. Z tego powodu jej definicje legalne służą wyjaśnieniu znaczenia wyrażeń planistycznych, jeśli te ostatnie nie zostały odmiennie zdefiniowane. Przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Przypomnieć przy tym raz jeszcze należy, że projektowana inwestycja polegać ma na budowie "instalacji do przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną". Tak zdefiniowana działalność gospodarcza bezspornie zawiera się zatem w planistycznym wyrażeniu: "Gospodarowanie odpadami". Wyrażenie planistyczne: "Gospodarowanie odpadami" (Zał. Nr 1 pkt 7.6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) obejmuje więc lokalizację wyspecjalizowanej działalności gospodarczej, polegającej na gospodarowaniu odpadami oraz służące jej urządzenia techniczne. Tymczasem analizowany miejscowy plan nie zawiera takiego oznaczenia, ani w tekście, ani na załączniku graficznym. Nie przewiduje zatem prowadzenia wyspecjalizowanej działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, w tym prowadzenia działalności polegającej na ich zbieraniu.

W świetle wyżej powiedzianego nie ulegało wątpliwości, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego na terenie zainwestowania miejscowego planu. W takim przypadku, wspominany już przepis art. 80 ust. 2 ustawy obliguje właściwy organ do wydania decyzji odmownej. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem w świetle powołanego przepisu kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., IIOSK 829/11, LEX nr 1252202).

W tym miejscu należy przywołać wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2014 r. (II SA/Wr 579/14), gdzie oddalając skargę skarżącej w tej sprawie stwierdził m.in.:

"Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że organ odwoławczy słusznie zasygnalizował potrzebę zwrócenia szczególnej uwagi na treść art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i zbadania przez organ I instancji zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego. Wójt Gminy M. jedynie bowiem lakonicznie powołał te ustalenia. Nie wykazał już jednak wymaganej w tym przypadku zgodności, co jest niezbędne zwłaszcza w przypadku rozróżniania w akcie wykonawczym przeznaczenia terenu pod obiekty produkcyjne od przeznaczenia terenów pod gospodarowanie odpadami, jak również w sytuacji zwrócenia przez organ uzgadniający uwagi na to, że inwestycja obejmująca gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna być w sposób szczegółowy określona w planie zagospodarowania przestrzennego."

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2014 r. (II SA/Wr 473/14), rozpatrując podobne zagadnienie w świetle tego samego planu miejscowego na terenie M., za nietrafną uznano próbę wykazania, że gospodarowanie odpadami mieści się w zakresie pojęć zabudowy produkcyjnej, baz, magazynów i składów (symbol "P" według rozporządzenia), bowiem nie można uznać, iż przetwarzanie odpadów stanowi rodzaj zabudowy produkcyjnej, baz, magazynów czy składów. "Przetwarzanie odpadów jest zatem na terenie oznaczonym symbolem 1P niedopuszczalne, a to również z tego powodu, że w planie miejscowym jako przeznaczenie dopuszczalne tego terenu wskazano między innymi sport i rekreacją związane z funkcją podstawową i dopuszczalną terenu. Trudno uznać za uzasadnione przypuszczenie, że organ uchwalający plan miejscowy dopuszczałby powstanie obiektów sportowych czy rekreacyjnych na terenach, na których planowano by jednocześnie lokalizację działalności związanej z przetwarzaniem odpadów. Jest przy tym oczywiste - zdaniem sądu - że przetwarzanie odpadów w sposób zaplanowany przez spółkę będzie generować specyficzny zapach (odór) oraz hałas, co jest nie do pogodzenia z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym, a szczególnie ze wskazanym już jego uzupełniającym przeznaczeniem."

Ten pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela uznając, że stanowisko skarżącej w tym względzie zaprezentowane w skardze, jest nietrafne. Ponieważ planowa lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to skarżone decyzje nie naruszyły prawa. Wbrew zarzutom skargi organy prawidłowo zakwalifikowały rodzaj planowanej działalności skarżącej. Skarżąca nie może opierać się na stanowisku organu I instancji zajętym w decyzji z dnia [...] r., albowiem decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego z powodów omówionych już wyżej w niniejszym wyroku. W świetle poczynionych nowych ustaleń organ zasadnie zmienił swoje stanowisko. W konsekwencji tego należało skargę jako nietrafną oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.