Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1074/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Małgorzata Borowiec Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 463/04 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 marca 2006 r., IV SA/Po 463/04 oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. nr 156, poz. 1817) przyznał K. K. dodatek mieszkaniowy w wysokości 240,62 zł na okres od 1 lutego 2004 r. – 31 lipca 2004 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w gospodarstwie domowym zamieszkują 3 osoby w lokalu o powierzchni 48,47 m2. Łączny dochód członków tego gospodarstwa w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynosi 1514.64 zł, co w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa miesięcznie wynosi 168.29 zł. Wydatki za lokal za miesiąc wyniosły 385.12 zł a więc spełnione zostały warunki do otrzymania dodatku. Decyzja ta została utrzymana w mocy z powołaniem się na przepisy: art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 ust. 1, ust. 6 i 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ( w wyroku błędnie określono ten artykuł, jako art. 17) oraz § 2 ust. 1 pkt 5, ust. 2 i ust. 3 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych przez organ odwoławczy, który stwierdził, że odwołania nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w przypadku wnioskodawcy wysokość dodatku ustala się jako różnicę pomiędzy wydatkami ponoszonymi na powierzchnię normatywną, pomniejszonymi do 90%, a 12% udziałem dochodów miesięcznych w trzyosobowym gospodarstwie. Dla wnioskodawcy za podstawę obliczenia wydatków przyjmuje się wydatki poniesione z tytułu odszkodowania za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, (z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów) powiększonych o ryczałt z tytułu braku instalacji ciepłej wody dostarczanej z zewnątrz (§ 2 ust. 1 pkt. 5 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych). "Właścicielem przedmiotowego budynku mieszkalnego jest Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...]". Najmowany lokal mieszkalny nie stanowi zasobu gminnego. Wobec tego wysokość czynszu powinna zostać ustalona w myśl art. 6 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nakazującego zaliczyć wydatki ponoszone z tytułu użytkowania mieszkania wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla takiego lokalu w zasobie gminnym oraz pozostałe opłaty w wysokości przyjętej dla mieszkań należących do gminy. Na podstawie przepisów uchwały nr [...] Zarządu Miejskiego w [...] z dnia 28 stycznia 2002 r. w sprawie określenia stawek czynszu za lokale mieszkalne oraz za lokale socjalne organ zakwalifikował przedmiotowy lokal do najwyższej kategorii, wobec tego przyjął stawkę 3,24 zł za m2, pomniejszając faktycznie ponoszoną o 0,51 zł. Mimo, że rzeczywisty wydatek z tytułu odszkodowania stanowił kwotę 181,76 zł słusznie został skorygowany przez organ I instancji do kwoty 157,04 zł. Zaliczenie lokalu do niższych kategorii wiązałoby się z obniżeniem wydatku. Nadto organ podzielił pogląd, że opłaty za dostawę do lokalu energii cieplnej, mające charakter zaliczkowy w okresie rozliczeniowym należy przeliczyć na 12 miesięcy bowiem wskazuje na to § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia, nakazujący wydatki naliczone za okres dłuższy niż jeden miesiąc przeliczać na okresy miesięczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. K. podniósł, że nie zgadza się z decyzją bowiem Urząd Miasta zezwala na przerabianie sum na wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nadto stwierdził, że nie stać go na taki wysoki czynsz, jaki żąda Spółka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia wydatki naliczone i ponoszone za okres dłuższy niż jeden miesiąc przelicza się na okresy miesięczne. A zatem opłaty za dostawę energii cieplnej należy przeliczyć na 12 miesięcy. Organ administracji właściwie wyliczył wysokość dodatku mieszkaniowego. Skarżący podnosi, że wysokość dodatku została zaniżona z uwagi na przyjęcie do wydatków za mieszkanie innej kwoty niż wynikająca z wniosku potwierdzonego przez zarządcę budynku. Skarżący uiszcza za centralne ogrzewanie opłatę dwuczłonową: opłatę stałą w wysokości 24,24 zł uiszczaną przez cały rok oraz opłatę zmienną w wysokości 208,42 zł uiszczaną w okresie grzewczym. Organy w oparciu o wyjaśnienie Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przypadku pobierania dwóch opłat tj. opłaty stałej obowiązującej przez okres roczny oraz opłaty zmiennej pobieranej w sezonie grzewczym, zsumowały je i podzieliły przez 12 miesięcy za okres rozliczeniowy. Konsekwencją tego jest obniżenie o kwotę 96,95 zł opłaty za centralne ogrzewanie przyjętej za wydatek mieszkaniowy dla potrzeb obliczenia dodatku mieszkaniowego. Pełnomocnik Skarżącego podnosi, że pismo to nie jest przepisem prawa ani też innego rodzaju normą wiążącą organ. Ponadto odnosi się do nieobowiązującego już w dniu wydania decyzji stanu prawnego. Bezsporne jest, iż przedmiotowe pismo nie jest przepisem prawa. Faktem jest także to, że w treści tego pisma powołano się na przepisy nieobowiązujące w dniu wydawania decyzji. Jednak pismo dotyczyło 2000 roku a powołane w nim przepisy nieobowiązujących ustaw zostały zawarte w aktach prawnych obowiązujących w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. I tak ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych regulują kwestie dotyczące wysokości wydatków i opłat przyjętych do obliczania dodatku mieszkaniowego. Mając na uwadze te okoliczności organ właściwie wyliczył przedmiotowe opłaty. Taki sposób przeliczenia tych opłat jest przede wszystkim korzystny dla wnioskodawcy.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku K. K., wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, decyzją z dnia [...] przyznano K. K. dodatek mieszkaniowy w wysokości 240,62 zł miesięcznie. Ustalając wysokość świadczenia organ powołał się na pismo Urzędu Mieszkalnictwa z dnia 27 października 2000 r. Opinię Departamentu Gospodarki Mieszkaniowej, w której wyrażono pogląd, iż za wydatki przyjęte do naliczania dodatku mieszkaniowego należy przyjąć za miesiąc, w którym składany jest wniosek, gdy w wyniku końcowego rozliczenia dostaw energii cieplnej nastąpi nadpłata to zaliczamy ją do dochodów, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 39a ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Nadpłaty za centralne ogrzewanie, jak również za pozostałe świadczenia należy podzielić przez liczbę miesięcy (§ 1 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 kwietnia 1999 r. - Dz. U. z 1999 r. nr 40, poz. 403).

Zdaniem skarżącego, pismo to nie jest przepisem prawa, ani też innego rodzaju normą wiążącą organ. Ponadto pismo to odnosi się do nieobowiązującego już w dniu wydania decyzji stanu prawnego. Przywołane w nim przepisy rozdziału 6 ustawy o najmie lokali mieszkaniowych i dodatkach mieszkaniowych straciły moc obowiązującą wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych wraz z wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych wraz z przepisami wykonawczymi, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Organ wydając decyzję administracyjną w sprawie indywidualnej zobowiązany jest dokonać rzetelnej oceny stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest powoływanie się przez organ administracji na "pismo urzędu", w dodatku odnoszące się do nieobowiązującego w momencie orzekania stanu prawnego.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje administracyjne mogą być wydawane tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Wyjaśnienia, instrukcje lub pisma resortowe, nie wydane na podstawie delegacji ustawowej, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć organów administracyjnych – art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Obowiązujący system prawa opiera się na prymacie ustawy z ustawą zasadniczą na czele stąd za przepisy prawne powszechnie obowiązujące należy rozumieć ustawy oraz akty wydane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108).

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie odpowiada powyższym wymogom przewidzianym dla tego rodzaju środka zaskarżania. Przede wszystkim należy odnotować, iż w podstawach skargi kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu prawa, który zdaniem skarżącego został naruszony przez Sąd I instancji. Przepis taki - art. 6 k.p.a. został dopiero wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należy przy tym zauważyć, iż nie sformułowano bezpośrednio zarzutu naruszenia tego przepisu przez Sąd. Z uwagi jednakże, iż ten sam zarzut został postawiony w skardze na decyzję organu i na to, że treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie nasuwa wątpliwości, co do intencji skarżącego w zakresie postawionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać skargę kasacyjną K. K.. Jej istota sprowadza się do kwestionowania tolerowania przez Sąd I instancji wydania decyzji administracyjnej na podstawie pisma Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, co oznacza, że skarżący zarzucił Sądowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. nr 156, poz. 1817), polegającą na zastosowaniu zamiast tego przepisu, postanowień zawartych w powołanym piśmie Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast niewłaściwie kwalifikując ten zarzut jako naruszenie prawa procesowego.

W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ucieleśnieniem tej zasady na gruncie prawa administracyjnego jest art. 6 k.p.a., zgodnie, z którym, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta nazywana jest w nauce prawa zasadą praworządności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle tego przepisu konsekwentnie przyjęte jest stanowisko, iż w zakresie prawa krajowego sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, co oznacza, iż podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, które stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego. Zamkniętą listę źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyznacza art. 8 i 9 oraz przepisy rozdziału III "Źródła prawa" Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze należy, co do zasady zgodzić się z poglądem zawartym w skardze kasacyjnej, iż jakiekolwiek wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie mogą więc stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną nie może posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Podzielenie przez organy orzekające w sprawie stanowiska w kwestii obliczenia opłat za centralne ogrzewanie zawartego w opinii Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast było dopuszczalne, tym bardziej, że stanowisko to jest w pełni zgodne z § 2 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Nie można więc twierdzić, iż organy administracji naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., gdyż w istocie opinia wyrażona w piśmie Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie stanowiła w żadnym przypadku podstawy prawnej do wydania zaskarżonych decyzji, a była ona jedynie wskazówką przy interpretacji przepisów prawa, które były podstawą wydania przedmiotowych decyzji. Analizując treść powołanego powyżej pisma Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast należy także zauważyć, iż wskazany w nim sposób obliczenia opłaty miesięcznej za centralne ogrzewanie zawarty w ostatnim akapicie pisma nie nawiązuj wprost do powołanych w nim przepisów ustawowych i rozporządzenia Rady Ministrów. Stanowił ono jedynie propozycję obliczania takiej opłaty w przypadku, gdy pobierane są opłaty stałe obowiązujące przez okres roczny oraz opłaty zmienne pobierane w sezonie grzewczym. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji pośrednio przepisu art. 6 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów administracji, które miałyby być wydane z naruszeniem tego przepisu należy uznać za bezpodstawny.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.