Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1374/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 134 ust. 1 - 4, art. 151 ust. 1, art. 155 ust. 1, 3 i 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 75 § 1, art. 78 § 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S.A. z/s w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2548/10 w sprawie ze skargi J. S.A. z/s w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1374/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Wojewoda P. zezwolił na realizację inwestycji drogowej określonej jako Budowa Południowej Obwodnicy Miasta G. (droga ekspresowa S7), na odcinku od Obwodnicy Zachodniej T. (węzeł "S.") do włączenia do istniejącej drogi krajowej nr 7 w miejscowości K., na terenie gmin: P. , K., miasto G., C..

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. ten sam organ ustalił zaś na rzecz J. S.A. z siedzibą w K., jako byłej właścicielki nieruchomości objętej w/w decyzją, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w gminie Miasto P. , obręb S., powiat g., odszkodowanie - z tytułu utraty własności nieruchomości - w wysokości [...] zł, określając również termin jego wypłaty.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że przyznane odszkodowanie ustalono w oparciu o - sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego K. M. - operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2009 r., w którym analizie poddano transakcje nieruchomościami, przeznaczonymi pod budowę dróg w okolicach jak najbardziej zbliżonych do wycenianej nieruchomości. Transakcje te zostały zawarte przez GDDKiA w G. do celów budowy i modernizacji dróg a dotyczyły działek gruntów przeznaczonych pod budowę Południowej Obwodnicy Miasta G. w obrębach: S., B. oraz J.. Organ stwierdził przy tym, że podstawowymi cechami składającymi się na wartość w/w nieruchomości były: lokalizacja, dojazd do działki, otoczenie, powierzchnia, kształt działki, przeznaczenie w planie oraz rodzaj użytków i stan zagospodarowania.

Podkreślono również, że w wyniku analizy transakcji, zawartych w okresie od października 2008 r. do sierpnia 2009 r., rzeczoznawca ustalił, iż ceny 1 m2 powierzchni nieruchomości gruntowych niezabudowanych kształtowały się od [...] zł do [...] zł. Uwzględniając zatem te dane oraz stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, rzeczoznawca ustalił, iż wartość działki nr [...] wynosiła [...] zł.

Biorąc powyższe pod uwagę zatem Wojewoda P. stwierdził, że powyższy operat szacunkowy sporządzony został zgodnie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., powoływanego dalej jako: "rozporządzenie wykonawcze") oraz przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej: "ugn"). Podkreślono także, że w dniu 28 grudnia 2009 r. rzeczoznawca majątkowy, odpowiadając na zarzuty byłej właścicielki, wyjaśnił, iż przy sporządzaniu wyceny związany był przepisami prawa, a wskazana przez niego wartość nieruchomości odpowiadała cenie uzyskiwanej przy sprzedaży nieruchomości podobnych na cele komunikacyjne.

Wojewoda akcentował również, że rzeczoznawca majątkowy, przy ustalaniu cech różnicujących nieruchomości, wskazywał, na bardzo dobrą lokalizację nieruchomości i jej otoczenie. Powyżej pozwoliło zresztą na przypisanie tym cechom współczynników korygujących o maksymalnej wartości "0,27", co też miało wpływ na wartość wycenianej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, organ uznał za niezasadny zarzut strony dotyczący nieuwzględnienia w operacie w stopniu wystarczającym istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie szacowanej działki sklepu "B.".

Wojewoda podkreślił też, że podaną przez rzeczoznawcę majątkowego kwotę [...] zł powiększył o 5%, co dało odszkodowanie w wysokości [...] zł ( z uwagi na fakt wydania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela w terminie wskazanym w treści art. 18 ust. 1 e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm., powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa").

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez J. S.A. w K., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody P., stwierdzając, iż analiza operatu szacunkowego dowodziła, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, którą to okoliczność potwierdzała opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych w G. z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydana na okoliczność sprawdzenia prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego K. M. wspomnianego wyżej operatu.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołującej się, organ stwierdził, że w przypadku gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. nakładał na rzeczoznawcę obowiązek stosowania podejścia porównawczego, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Ponadto, dołączony przez stronę do odwołania operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2006 r. nie mógł – zdaniem Ministra - stanowić jakiegokolwiek dowodu w sprawie ze względu na jego nieaktualność (art. 156 ugn) oraz cel, dla jakiego został sporządzony (umowa sprzedaży).

Na wyżej przedstawioną decyzję J. S.A. w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podnosiła, że przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy pominął aktualne jej przeznaczenie. Działka nr [...] miała bowiem ustaloną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcję jako mieszkaniowo-usługową (uchwała Rady Gminy P. z dnia 10 sierpnia 2005 r. nr XXXII/178/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. – część wyżynna) natomiast rzeczoznawca ustalił jej wartość dla alternatywnego sposobu użytkowania uznając, że w związku z decyzją Wojewody P. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podstawą do ustalenia wartości nieruchomości był § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., co - w ocenie skarżącej - było sprzeczne z treścią art. 134 ust. 2 oraz art. 154 ust. 1-3 ugn i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 ze zm., dalej przywoływaną jako: "P.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd, przytoczył treść art. 18 specustawy drogowej i podniósł, że zgodnie z treścią art. 23 w/w ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 4. pkt 16, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 i 3 i art. 154 a także art. 4 pkt 16, które zacytował. Materialnoprawne przesłanki określania wartości nieruchomości nabywanych pod drogę reguluje natomiast § 36 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w myśl którego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Wojewódzki zauważył, że opinia rzeczoznawcy majątkowego K. M. z dnia [...] listopada 2009 r. została sporządzona w oparciu o powołane wyżej rozporządzenie wykonawcze a - z uwagi na dostateczną ilość działek gruntu, nabywanych pod drogi publiczne na rynku regionalnym - wartość jej oszacowano na podstawie § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia. Do wyceny przyjęto podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Obszar poszukiwania nieruchomości porównawczych wybrano przy tym kierując się podobną lokalizacją i sąsiedztwem (transakcje zawarte pod drogi w G. oraz P. o lokalizacji podobnej do nieruchomości wycenianej, nabywane pod budowę Południowej Obwodnicy Miasta G. i innych dróg krajowych województwa p.).

Sąd podkreślił, że rzeczoznawca przyjął do porównań 27 transakcji nieruchomościami położonymi w obrębach: S., B. i J., które miały miejsce od października 2008 r. do sierpnia 2009 r. Ustalił, że na wartość rynkową nieruchomości miały wpływ takie cechy jak: lokalizacja (bardzo dobra), dojazd (droga asfaltowa), powierzchnia (do 1000 m²), przeznaczenie w planie terenów przyległych (usługowo – przemysłowe), rodzaj użytków (mieszkaniowe, usługowe) oraz otoczenie (bardzo dobre). Z uwagi zaś na fakt, iż cena 1m2 powierzchni nieruchomości gruntowych niezabudowanych kształtowała się od [...] zł, to podnoszone – w tej sytuacji - przez skarżącą zarzuty, dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, należało uznać za chybione.

Sąd Wojewódzki podkreślił też, iż podzielił opinię organu, że przedmiotowy operat został sporządzony zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem do niej wykonawczym z dnia 21 września 2004 r., która to okoliczność potwierdzona została również, przez - sporządzoną na żądanie skarżącej – opinią Komisji Arbitrażowej przy Pomorskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Sąd pierwszej instancji podzielił także pogląd Ministra Infrastruktury, że do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie nie mógł zostać wzięty pod uwagę operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2006 r. sporządzony przez A. S., gdyż celem zawartej w nim wyceny było określenie wartości nieruchomości przeznaczonej na sprzedaż w obrocie cywilnym. W niniejszej natomiast sprawie celem wyceny nie było określenie wartości gruntu w celu jego sprzedaży na wolnym rynku, ale określenie jego wartości rynkowej jako gruntu przeznaczonego na inny, szczególny cel to jest pod inwestycję drogową. W tym ostatnim przypadku rzeczoznawca majątkowy stosował przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co powodowało, że grunt ( w stosunku, do którego wydano decyzję o lokalizacji inwestycji drogowej) miał mniejszą wartość, niż ten, nieobjęty realizacją celu publicznego, który mógł być sprzedany na cele budowlane lub pod działalność gospodarczą. Trudno bowiem – jak wywodził Sąd - znaleźć nabywcę na grunt, który i tak nie będzie mu służył, a w niedalekiej przyszłości będzie częścią drogi publicznej i stanie się własnością Skarbu Państwa.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, subiektywne przekonanie skarżącej o zaniżonej wartości gruntu wyliczonej w operacie, niepoparte kontrwyceną - jako gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną, nie mogło świadczyć o wadliwości wyceny działki nr [...], dokonanej przez rzeczoznawcę, a to prowadziło do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło do naruszenia praw wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. S.A. w K., zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że stronie skarżącej nie należy się odszkodowanie w słusznej wysokości rekompensującej powstałą szkodę na skutek nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa na drodze wywłaszczenia,

- art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poprzez niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) i art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomości z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.),

- art. 134 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nie ustalenie odszkodowania w wysokości równej wartości rynkowej nieruchomości według aktualnego przeznaczenia nieruchomości, lecz według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia, które winno mieć zastosowanie dopiero w przypadku w przypadku ustalenia wyższej wartości rynkowej nieruchomości dla takiego przeznaczenia,

- 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że dla ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa nie mają znaczenia transakcje na wolnym rynku zawierane przy zachowaniu niezależność stron umów od siebie, nie działania ich w sytuacji przymusowej oraz przy stanowczym zamiarze zawarcia umowy,

- art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nie uwzględnienie informacji uzyskanych od strony skarżącej o znacznie wyższej cenie nieruchomości w dniu [...].06.2006 r. (data operatu szacunkowego sporządzonego na zamówienie skarżącej przed zakupem m.in. przedmiotowej działki i wybudowaniem sklepu B.) i w dniu [...].08.2007r. (data umowy sprzedaży nieruchomości, na podstawie której skarżąca nabyła przedmiotową działkę),

- art. § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w związku z art. 134 ust 1-3 oraz art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na ustalaniu wysokości odszkodowania w wysokości równej wartości rynkowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia;

2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, 8 art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - organy I i II instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i usuwający wszelkie wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, ustalenie rażąco niskiej wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, poniżej jej ceny rynkowej oraz ceny, jaką skarżąca zapłaciła w roku 2007 tytułem ceny sprzedaży,

- art. 75 § 1 k.p.a. i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że operat szacunkowy z dnia [...].06.2006 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. nie może być dowodem w niniejszej sprawie administracyjnej z uwagi na cel, dla jakiego został sporządzony w sytuacji, gdy określa on wartość rynkową nieruchomości przy aktualnym sposobie jego użytkowania - czyli według aktualnego użytkowania, które nie zostało uwzględnione w operacie szacunkowym z dnia [...].11.2009r. sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania - na dzień [...].06.2006r.

- art. 78 § 1 k.p.a. i nie stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez organ II instancji poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów, o których strona wnosiła, a mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy - dowodu z operatu szacunkowego z dnia [...].06.2006 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. S., sporządzenie opinii oceniającej kwestionowany przez skarżącą operat szacunkowy przez inne, kompetentne stowarzyszenie rzeczoznawców majątkowych wyznaczone przez organ II instancji,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób powierzchowny i niekompletny, nie wyjaśniający podstaw prawnych rozstrzygnięcia i nie odniesienie się do wszystkich podnoszonych zarzutów przez stronę.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, J. S.A. w K. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że zaskarżony wyrok był rażąco wadliwy, lakoniczny i pomijał meritum stawianych przez stronę skarżącą zarzutów.

Sąd nie odniósł się w zupełności do podniesionego przez stronę zarzutu, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. M. operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości gruntowej z dnia [...] listopada 2009 r. oraz wykładnia przepisów dotyczących niniejszej sprawy przeprowadzona w decyzjach organów administracyjnych I i II stopnia nie uwzględniała podstawowych zasad ustalania odszkodowania, określonych w art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności jego ust. 3 i 4.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie określenie wartości nieruchomości winno nastąpić wprzód zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem, a dopiero - w razie, gdy cel wywłaszczenia powodowałby zwiększenie jej wartości - wartość rynkową nieruchomości określić należało według alternatywnego sposobu użytkowania, to jest zgodnego z celem wywłaszczenia.

Według autora skargi kasacyjnej, ani art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ani tym bardziej § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego nie modyfikują powyższych zasad zatem wykładnia prawa materialnego przyjęta przez Sąd Wojewódzki, była niekompletną i niespójną.

Analogicznie, skarżąca oceniała zresztą opinię, dotyczącą operatu szacunkowego z dnia 2.11.2009 r. sporządzoną przez Pomorskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych z siedzibą w G., uznając, iż nie została ona wykonana w sposób rzetelny.

W rezultacie podnoszono, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w sposób jaskrawy stało w sprzeczności z ideą słusznego odszkodowania, wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z zasadami ustalonymi przez art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż słuszne odszkodowanie oznacza odszkodowanie ekwiwalentne, to jest w wysokości, jaką można by uzyskać w warunkach rynkowych. Winno ono - co do zasady - umożliwić wyrównanie w pełni poniesionej przez właściciela szkody.

Twierdzono również, że nawet, jeśli uznać, iż dokonanie wyceny nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów dla alternatywnego sposobu używania nieruchomości, z pominięciem art. 134 ust. 3 i 4 ugn, jest właściwe, to nie oznacza to jeszcze możliwości wyłączenia zastosowania art. 151 ust. 1 ugn. Nadal rzeczoznawca majątkowy ma bowiem obowiązek przyjąć założenia wskazane w niniejszym przepisie dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przy ustalaniu wysokości odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w swoich rozważaniach, bezpodstawnie zaś zakwestionował zasadność ustalania odszkodowania na podstawie cen rynkowych położonych w pobliżu przedmiotowej działki, uzyskanych w normalnym obrocie cywilnoprawnym pomiędzy równorzędnymi i niezależnymi od siebie podmiotami, negując tym samym podstawowe zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania.

Uczestnik postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) w G. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutów zarówno obrazy prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym, polegających na naruszeniu przepisów: art. 7, 8, 75 § 1, art. 77, 78 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. należy stwierdzić, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej sformułowane zostały w ścisłym powiązaniu z zarzutami materialnoprawnymi a zatem rozstrzygnięcie o ich zasadności musi być łączone jednocześnie z wykładnią prawa materialnego, o czym będzie mowa niżej.

Natomiast, co do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób powierzchowny, niekompletny, niewyjaśniający podstaw prawnych rozstrzygnięcia bo bez odniesienia się do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów, należy zauważyć, że wyjaśnienie przez sąd administracyjny podstawy prawnej wyroku nie polega wcale na obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich argumentów przedstawionych w skardze, wystarczy zaś by argumentacja sądu łącznie przesądzała o ich bezzasadności ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1695/06, Legalis i z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10, LEX nr 951468).

W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki przedstawił dokładnie występujący w niej stan faktyczny, przytoczył i omówił treść przepisów, regulujących zasady ustalania odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi krajowej a podsumowywując wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku, stwierdził, że "(...) subiektywne przekonanie skarżącej o zaniżonej wartości gruntu wyliczonej w operacie, nie poparte przy tym kontrwyceną gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną, nie może świadczyć o wadliwości wyceny działki nr [...], dokonanej przez rzeczoznawcę. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło do naruszenia praw wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP." W rezultacie zatem, choć istotnie motywy zaskarżonego wyroku - w zakresie dotyczącym wykładni prawa materialnego - nie były zbyt rozbudowane, tym niemniej odpowiadały one wymogom z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przechodząc zaś do kwestii obrazy prawa materialnego należy wyjaśnić, że analizowana sprawa dotyczyła zagadnienia zasad i sposobu wyceniania wartości nieruchomości, mającej określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcję przeznaczenia jako mieszkaniowo-usługową, ale która to nieruchomość została następnie objęta decyzją o realizacji inwestycji drogowej, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194, ze zm.). Istota zagadnienia sprowadzała się w tym przypadku do możliwości stosowania przy wycenie wartości nieruchomości tzw. alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia nieruchomości w związku z celem wywłaszczenia.

Zdaniem byłej właścicielki nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w gminie Miasto P. , to jest spółki J. S.A. z siedzibą w K., wycena wartości w/w działki winna uwzględniać jej przeznaczenie wynikające z treści uchwały Rady Gminy P. z dnia 10 sierpnia 2005 r. nr XXXII/178/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. – część wyżynna (funkcja mieszkaniowo-usługowa). W tym też celu skarżąca domagała się wzięcia pod uwagę, przy dokonywaniu wyceny, operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] czerwca 2006 r. przez mgr inż. A. S., który był wykonywany przed nabyciem nieruchomości przez skarżącą.

Powyższy wniosek nie został jednak uwzględniony przez Wojewodę P. z uwagi na datę sporządzenia w/w operatu oraz jego cel. Organ, za podstawę przyznanego Spółce odszkodowania, przyjął natomiast wycenę, dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego K. M., który - szacując wartość przedmiotowej nieruchomości - przyjmował jej przeznaczenie wynikające z owego, alternatywnego sposobu przeznaczenia wynikającego z decyzji o realizacji inwestycji drogowej tj. jako nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi publicznej. Operat ten, nadmienić wypada, został w toku postępowania administracyjnego zbadany pod względem prawidłowości przez Komisję Arbitrażową przy Polskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych w G., która nie dopatrzyła się uchybień rzeczoznawcy, mających wpływ na dokonaną wycenę. W tych warunkach, organy obu instancji uznały, że operat odpowiadał wymogom przepisów prawnych a pogląd ten podzielił Sąd Wojewódzki i z tym stanowiskiem zgadza się również skład orzekający w rozpatrywanej sprawie.

Zgodnie z przepisem art. 11i) ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że prowadząc inwestycję w oparciu o przepisy w/w ustawy, można realizować inwestycję drogową na obszarze, który w planie zagospodarowania przestrzennego miał zupełnie odmienne przeznaczenie.

Uzupełnieniem tej regulacji a niejako też jej konsekwencją, jest przyjęcie przez specustawę drogową dalekosiężnych skutków decyzji o realizacji inwestycji polegających m. in. na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości, objętej tą decyzją, prawa własności, czy też wygaśnięciu innych praw ją obciążających.

W myśl natomiast art. 12 ust. 5 omawianej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nią stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18. Powyższe zatem oznacza, że stosowanie, w przypadku nieruchomości, na których realizowane są inwestycje drogowe w oparciu o przepisy specustawy drogowej, przepisów ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, następuje nie wprost a odpowiednio oraz z zastrzeżeniem wspomnianego wyżej przepisu art. 18 specustawy (który w tej sprawie nie był sporny).

Zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Jednocześnie przepis § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji) przewidywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w w/w przepisie, znajdował zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowiący, że w takim przypadku, wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %.

W tej sytuacji z racji istnienia owej szczególnej regulacji, zawartej w § 36 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego, dotyczącej szacowania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, przepis ten nie mógł być ani przez rzeczoznawcę majątkowego, ani przez organ orzekający w sprawie odszkodowania ignorowany poprzez dokonywanie wyceny jedynie przy zastosowaniu art. 134 ustawy gruntowej, tak jakby przepis rozporządzenia wykonawczego w ogóle nie istniał. Wprawdzie powyższy przepis (w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r.), z uwagi na fakt, że nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg publicznych miały często odmienną wartość od nieruchomości mających inne przeznaczenie, budził niejednokrotnie szereg kontrowersji, zwłaszcza na tle zestawienia go z treścią wyżej przytoczonych art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz konstytucyjnym pojęciem "słusznego odszkodowania", ale – co w sprawie było niezmiernie istotne – przepis ten został uznany jednak za zgodny z Konstytucją. Wyrokiem bowiem z dnia 16 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt K 4/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2011 r. ) jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny nie było znane jeszcze Sądowi pisemne uzasadnienie w/w wyroku. Z treści zaś uzasadnienia ustnego wynikało jedynie, że Trybunał - omawiając mechanizm określania wysokości odszkodowania, przewidziany w § 36 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości, akcentował głównie zróżnicowanie regulacji zawartych w w/w paragrafie a także zwracał uwagę, iż zdarzające się w praktyce przypadki wypłaty zaniżonych odszkodowań były efektem złego stosowania tych przepisów.

W tym miejscu stwierdzić zatem wypada, że § 36 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości przewiduje kilka wariantów wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, ale każda z sytuacji, określonych poszczególnymi przepisami, zawiera konkretne przesłanki, które muszą być spełnione w danym stanie faktycznym, by móc zastosować odpowiedni przepis. Rzeczoznawca majątkowy ani organ administracji publicznej nie mają zatem możliwości dokonywania, w tym zakresie, swobodnego wyboru.

Ponadto, podkreślić też należy, iż przepisy regulujące omawianą materię muszą być wykładane w sposób wynikający z przyjętych, a – jak wyżej stwierdzono - zgodnych z Konstytucją, regulacji prawnych. W przeciwnym bowiem wypadku, dowód w postaci operatu szacunkowego, jak też sama pozycja rzeczoznawcy majątkowego, który go sporządził, stracą w postępowaniu dowodowym swoją rację bytu.

Wskazać przy tym trzeba, że dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie stało na stanowisku, że zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem zaś od tej zasady jest ust. 2 powołanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 98/11, LEX nr 1110747, z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 309/11, LEX nr 1126278 i z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 172/11, LEX nr 1124070).

Na powyższe pozostaje bez wpływu treść przywoływanego w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010 r. (sygn. akt 860/09, niepubl.). Wyrok ten oraz treści zawarte w jego uzasadnieniu odnosiły się bowiem do bardzo specyficznej sytuacji, w której rzeczoznawca majątkowy uwzględnił alternatywny sposób użytkowania nieruchomości, gdyż wadliwie ustalił, iż wartość przejętego pod drogę gruntu, jako gruntu rolnego, była niższa od jego wartości jako przeznaczonego pod drogę publiczną. Dokonując bowiem oceny transakcji na danym rynku, biegły wykluczył z niego te umowy, które dotyczyły gruntów rolnych, w dalszej jednak perspektywie przeznaczonych na działki budowlane. Istota wypowiedzi Sądu w omawianym wyroku sprowadzała się zatem do podkreślenia faktu, iż wyceniając daną nieruchomość rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek brania pod uwagę jedynie obecnego a nie prognozowanego w dalszej przyszłości sposobu użytkowania nieruchomości. Jak stwierdził bowiem Sąd cyt. "(...) okoliczność, dla której strony danej umowy sprzedaży taką transakcję zawarły, jest bez znaczenia dla faktu, że została zawarta konkretna umowa, dotyczyła ona sprzedaży gruntu rolnego, który to grunt znajdował się na rynku lokalnym". Wyjęcie zaś z kontekstu całej wypowiedzi poszczególnych zdań, zmieniał jej sens, tym bardziej, że w sprawie tej rozważany był przepis art. 134 ust.1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś Sąd nie wypowiadał się, co do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że ponieważ powołany przez organ rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż na rynku regionalnym istniała dostateczna ilość działek gruntu nabywanych pod drogi publiczne i z tego powodu, wskazując jako materiał porównawczy 27 transakcji zawartych w okresie od października 2008 r. do sierpnia 2009 r., dotyczących nieruchomości położonych w obrębach S., B. i J. G., będących nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, to zasadnie oparł swoją wycenę na przepisie § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia.

Ze wskazanych wyżej względów nie można więc było twierdzić, że uznając legalność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...], Sąd Wojewódzki naruszył art. 21 ust. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisy prawa materialnego w postaci: art. 134 ust. 1-3 art. 151 ust. 1, art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w związku z art. 134 ust. 1-3 i art. 151 w/w ustawy gruntowej.

Wyjaśnić przy tym należy, że operat szacunkowy sporządzony w 2006 r., pomijając już kwestię, iż dotyczył on zupełnie innej powierzchni gruntu (zdecydowanie większej) aniżeli wyceniana w rozpoznawanej sprawie, a co też nie jest bez znaczenia dla wartości nieruchomości oraz był sporządzony dla innych celów niż operat, będący podstawą ustalenia w tej sprawie odszkodowania, był przede wszystkim - w dacie orzekania przez organy – już nieważny z uwagi na upływ czasu przewidzianego dla jego ważności (art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W związku z tym, choćby już tylko z tej ostatniej przyczyny, operat ten nie mógł stanowić dowodu w postępowaniu prowadzonym w 2010 r.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270) – orzekł jak w sentencji.

Sąd nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, gdyż na rozprawie kasacyjnej nie stawił się przedstawiciel GDDKiA, a odpowiedź na skargę kasacyjną, zawierając jedynie ogólne stanowisko w sprawie, nie wyczerpywała w ten sposób wymogów określonych dla skargi kasacyjnej.