Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2753/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Op 122/14 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod infrastrukturę kolejową oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2014r. w sprawie II SA/Op 122/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie, dalej w uzasadnieniu jako: "PKP S.A.", na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod infrastrukturę kolejową.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...], działając na podstawie przepisu art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), dalej w uzasadnieniu jako "ustawa", orzekł, że nieruchomości pozostające w dniu 28 lutego 2003r. we władaniu PKP S.A. zajęte pod infrastrukturę kolejową, stanowiące w dniu 1 czerwca 2003r. własność J. i R. małżonków J., a od dnia 10 września 2003r. M. J., oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 15/1 o powierzchni 0,0688ha i działka nr 15/2 o powierzchni 0417ha z k.m.1, położone w obrębie K. miasta K., objęte księgą wieczystą nr KW nr [...], stają się z dniem 1 czerwca 2003r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. W decyzji wskazano, że odszkodowanie za przejęte nieruchomości będzie wypłacane na rzecz właściciela według zasad i trybu, określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości ww. ustawy oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej powoływanej w uzasadnieniu jako "u.g.n.", na wniosek złożony przez dotychczasowego właściciela gruntu do dnia 31 grudnia 2007r.

W dniu 27 grudnia 2007r. M. J. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Kluczborku z wnioskiem o wypłacenie na jej rzecz odszkodowania za nieruchomości przejęte ww. decyzją Wojewody Opolskiego.

Starosta Kluczborski decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] ustalił na rzecz M. J. odszkodowanie za ww. nieruchomość w kwocie 15.470,00zł. Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i odmówił ustalenia oraz wypłaty na rzecz M. J. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod infrastrukturę kolejową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 lipca 2009r. w sprawie II SA/Op 75/09 uchylił decyzję Wojewody Opolskiego, zarzucając Wojewodzie Opolskiemu naruszenie art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071), dalej przywoływanej jako "K.p.a."

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia [...] lutego 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Starosta Kluczborski decyzją z dnia [...] maja 2010r. nr [...] odmówił wypłaty odszkodowania na rzecz M. J. wskazując, iż zgodnie z art. 37a ust. 7 ustawy, odszkodowanie powinno przysługiwać osobie wywłaszczonej, tzn. takiej, która w dniu 31 maja 2003r. była wpisana do księgi wieczystej i rzeczywiście utraciła na skutek tegoż przepisu ustawy prawo własności. Ponadto organ wyjaśnił, iż po dniu 31 maja 2003r. wyłączone jest nabywanie określonych nieruchomości, gdyż stanowią one własność Skarbu Państwa. Z uwagi na powyższe – w ocenie organu – uprawnionymi do otrzymania odszkodowania byli J. i R. J., a nie wnioskodawczyni – M. J.

Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumentację wyrażoną przez Starostę Kluczborskiego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał jednocześnie, iż prawo do odszkodowania przysługuje również następcom prawnym osoby lub podmiotu, któremu przysługiwał tytuł własności najpóźniej w dniu 31 maja 2003r., jednakże następstwo czynności lub zdarzenia cywilnoprawnego o tyle legitymuje nabywcę do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, o ile skutek tej czynności lub zdarzenia w postaci przeniesienia prawa własności nieruchomości następuje najpóźniej do dnia 31 maja 2003r. czyniąc go od tego momentu właścicielem nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011r. w sprawie II SA/Op 31/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi M. J. – M., uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Skarb Państwa oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia [...] maja 2010r. nr [...], a także decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż pomimo związania oceną prawną w zakresie zastosowania art. 139 K.p.a. i art. 37a ustawy, organy obu instancji wydały odmienne od wskazań Sądu rozstrzygnięcie, naruszając tym samym regulację art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.". Organy nie doprowadziły bowiem do usunięcia naruszeń wskazywanych w poprzednim wyroku Sądu i nie wykorzystały zawartej w nim wykładni przepisów prawa procesowego oraz materialnego odmawiając przyznania odszkodowania M. J. – M.

Ponownie rozpoznając odwołanie M. J. – M. z dnia 13 marca 2008r. Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] marca 2012r. uchylił decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia [...] lutego 2008r., przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] Starosta Kluczborski ustalił po raz kolejny odszkodowanie na rzecz M. J. – M. w wysokości 30.400,00zł.

W dalszej kolejności Wojewoda Opolski, po rozpoznaniu odwołania PKP S.A., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia [...] czerwca 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., prowadzące do niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] Starosta Kluczborski ustalił na rzecz M. J. – M. odszkodowanie w wysokości 27.300,00zł za nieruchomość przejętą z dniem 1 czerwca 2003r. na własność Skarbu Państwa. Kwota odszkodowania w decyzji została ustalona na podstawie kolejnego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. S.

Od powyższej decyzji Starosty Kluczborskiego PKP S.A. złożyła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] Wojewoda Opolski, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Starosty Kluczborskiego nie zawiera uzasadnienia, w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a., w szczególności co do prawidłowości i kompletności operatu szacunkowego. Wskazał, że wprawdzie ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości, jednakże organ rozstrzygający sprawę nie jest związany ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zobligowany jest ocenić jej wartość dowodową. Wojewoda Opolski zgodził się z zarzutami zawartymi w odwołaniu, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. i podkreślił, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa oraz obowiązki stron postępowania i z tej przyczyny należy zagwarantować stronom prawo oceny tego operatu przez organy obu instancji, stosownie do art. 15 K.p.a. i art. 127 K.p.a. Z powyższych względów organ odwoławczy przyjął, że zaskarżona w sprawie decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazano, że organ I instancji powinien wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania poprzedzić dogłębną oraz wyczerpującą oceną sporządzonego operatu szacunkowego.

Wojewoda Opolski uznał jednocześnie za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 37a ust. 7 ustawy, w postaci skierowania decyzji odszkodowawczej do osoby nie będącej "dotychczasowym właścicielem nieruchomości" w rozumieniu ostatniego z przytaczanych przepisów, statuujących interes prawny strony oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż uprawnioną do odszkodowania może być osoba, która nabyła własność nieruchomości od dotychczasowych właścicieli po dniu 31 maja 2003r. Zaznaczył, iż każdy organ orzekający w przedmiotowej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia jest obowiązany stosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2009r. w sprawie II SA/Op 75/09, oraz z dnia 2 czerwca 2011r. w sprawie II SA/Op 31/11. W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, skoro w świetle ww. wyroków M. J. – M. otrzymała status strony w toczącym się postępowaniu, nietrafionym jest pogląd PKP S.A., iż wydana przez Starostę Kluczborskiego decyzja z dnia [...] sierpnia 2013r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w toczącym się postępowaniu. W ocenie organu w związku z powyższym nie ma również podstaw do kwestionowania wydanej decyzji pod kątem bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i domagania się umorzenia tegoż postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję PKP S.A., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 37a ust. 7 ustawy, wyrażające się w skierowaniu decyzji odszkodowawczej do osoby niebędącej "dotychczasowym właścicielem nieruchomości" w rozumieniu ostatniego z przytoczonych przepisów, statuującego interes prawny strony;

- art. 37a ust. 7 ustawy, poprzez jego nieprawidłową interpretację i zastosowanie polegającą na przyjęciu, że uprawnionym do odszkodowania może być osoba, która "nabyła" własność nieruchomości od dotychczasowych właścicieli po dniu 31 maja 2003r.;

- art. 153 P.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania interesu prawnego M. J. – M. na tle art. 37a ust. 7 ustawy, pomimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ani w wyroku z dnia 21 lipca 2009r., ani z dnia 2 czerwca 2011r. nie dokonał oceny, czy M. J. – M. przysługuje interes prawny, wynikający z art. 37a ust. 7 ustawy.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę PKP S.A. wskazując w motywach rozstrzygnięcia, że uzasadnienie decyzji Starosty Kluczborskiego z dnia [...] sierpnia 2013r. poza przytoczeniem stanu faktycznego sprawy oraz wskazaniu, że kwota odszkodowania 27.300,00zł została określona na podstawie nowego operatu szacunkowego wykonanego w dniu 5 lipca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. S. określającą wartość przedmiotowych nieruchomości, według stanu na dzień 1 czerwca 2003r. i cen na dzień 4 lipca 2013r., nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej, ani jakiejkolwiek oceny nowego operatu szacunkowego. Sąd przypomniał, że operat szacunkowy podlega ocenie jak każdy inny dowód i organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach została ona oparta oraz skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie. Organ zobowiązany jest ocenić wartość tegoż operatu, w tym podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem Sądu sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, co uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, co jest istotne również z punktu widzenia zachowania zasady dwuinstancyjności. W konkluzji Sąd zaznaczył, że rozpoznawanej sprawie organ I instancji w ogóle nie dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy, nie wyjaśnił i nie dokonał oceny sprawy, a w uzasadnieniu jedynie zrelacjonował przebieg postępowania.

W końcowej części uzasadnienia wyroku wskazano, iż organy orzekające w sprawie, będąc związane wyrokami sądowymi z dnia 21 lipca 2009r. oraz z dnia 2 czerwca 2011r., prawidłowo uznały M. J. – M. jako uprawnioną do otrzymania odszkodowania na gruncie art. 37a ust. 7 ustawy i uznały, że posiada ona w tym postępowaniu status strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zarówno bowiem organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do art. 153 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wywiodła PKP S.A. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej norm:

- art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 37a ust. 7 ustawy, wyrażające się w skierowaniu decyzji odszkodowawczej do osoby niebędącej "dotychczasowym właścicielem nieruchomości" w rozumieniu ostatniego z przytaczanych przepisów, statuującego interes prawny strony postępowania;

- art. 139 K.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że wydanie przez organ I instancji decyzji odszkodowawczej na rzecz M. J. – M. i złożenie przez nią odwołania czyni niemożliwym odmówienie jej statusu strony przez organ II Instancji mimo, że zasada reformationis in peius nie rozciąga się na przypadki rażącego naruszenia prawa, do których zalicza się skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie;

- art. 153 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania interesu prawnego M. J. – M. na tle art. 37a ust. 7 ustawy, pomimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ani w wyroku z dnia 21 lipca 2009r. w sprawie II SA/Op 75/09, ani w wyroku dnia 2 czerwca 2011r. w sprawie II SA/Op 31/11 nie dokonał oceny, czy M. J. – M. przysługuje interes prawny, wynikający z art. 37a ust. 7 ustawy.

Ponadto PKP S.A. podniosła również zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 37a ust. 7 ustawy poprzez jego nieprawidłową interpretację polegająca na przyjęciu, że uprawnionym do odszkodowania może być osoba, która nabyła własność nieruchomości od dotychczasowych właścicieli po dniu 31 maja 2003r.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że M. J. – M. nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Przypomniał, iż zgodnie z art. 37a ust. 7 ustawy stroną postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania za teren zajęty przez linię kolejową jest dotychczasowy właściciel nieruchomości, który legitymuje się tytułem rzeczowym w dacie 31 maja 2003r., tj. dacie poprzedzającej datę nabycia prawa własności przez Skarb Państwa. Zdaniem Spółki za stronę postępowania nie można uznać M. J. – M. albowiem nie mogła się ona legitymować tytułem własności w dacie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, skoro zawarła umowę darowizny w dniu 9 września 2003r. a przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z mocy prawa w dniu 1 czerwca 2003r. Tym samym – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – przedmiotowe postępowanie, a tym samym zaskarżona decyzja obarczona jest istotną wadą, która na gruncie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. wypełnia warunki nieważności decyzji. Ponadto w skardze kasacyjnej zaznaczono, że wydanie przez organ I instancji decyzji odszkodowawczej na rzecz danej osoby, a następnie złożenie przez nią odwołania nie zwalnia organów administracji publicznej od obowiązku badania interesu prawnego takiej osoby na dalszych etapach postępowania. Zaniechania organu administracji publicznej w tym zakresie nie usprawiedliwia zasada reformationis in peius, bowiem zakaz orzekania na niekorzyść zostaje wyłączony w przypadku gdy decyzja, od której złożono odwołanie rażąco narusza prawo lub interes społeczny, do której należy sytuacja skierowania decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną.

Zdaniem Spółki skarżącej kasacyjnie uchylenie się przez Wojewodę Opolskiego od badania interesu prawnego osób uczestniczących w postępowaniu w oparciu o art. 153 P.p.s.a było nieuzasadnione, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyrokach z dnia 21 lipca 2009r. i 2 czerwca 2011r. nie dokonał oceny, czy M. J. – M. przysługuje interes prawny, wynikający z art. 37a ust. 7 ustawy. Sąd w wyroku z dnia 2 czerwca 2011r. wskazał jedynie, że kwestia statusu strony na tle art. 37a ust. 7 ustawy rodzi wątpliwości interpretacyjne oraz, że występują znaczne i zasadnicze rozbieżności w rozstrzygnięciach organów obu instancji, a sama skarżąca nie była w stanie należycie ocenić, czy przysługuje jej prawo do żądania odszkodowania. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w żadnej części swego wyroku nie zamieścił stwierdzenia, że wnioskodawczyni jest osobą uprawnioną z mocy art. 37a ust. 7 ustawy. Przeciwnie Sąd I instancji uznał, że wnioskodawczyni nie może wywodzić interesu prawnego z art. 37a ust. 7 ustawy i błędne jest jej przekonanie o posiadanym statusie. Skarżąca kasacyjnie Spółka podkreśliła również, że wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2009r. nie mogą stać na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji odwoławczej, skoro Sąd ten w żadnym zdaniu nie stwierdził, aby M. J. – M. przysługiwał status strony, a jedynie, że jej omyłka w tej kwestii była usprawiedliwioną.

W konkluzji skargi kasacyjnej podniesiono, iż względy ekonomiki procesowej przemawiają za tym aby decyzję nieważną z mocy art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. wyeliminować z obrotu prawnego na jak najwcześniejszym etapie jej weryfikacji nie czekając na konieczność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Z powyższych względów PKP S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Wojewody Opolskiego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną R. i J. małżonkowie J. oraz M. J. – M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej "i dokonanie ostatecznego rozstrzygnięcia roszczenia o otrzymanie odszkodowania za wywłaszczenie dwóch działek o nr 15/1 i 15/2". Autorzy wskazali, że odebrano im własność działek w 1988r. w celu realizacji inwestycji kolejowej, jednak nie dopełniono wszystkich formalności zgodnie z prawem i nie otrzymali przysługującego z tego tytułu odszkodowania za wywłaszczenie, przy czym podatki od nieruchomości za ww. działki opłacali aż do 2003r. Następnie wyjaśnili, że we wrześniu 2003r. małżonkowie J. aktem notarialnym przepisali M. J. – M. w postaci darowizny cały majątek, w tym obie ww. działki. Z uwagi na rażące zaniedbania PKP S.A. i urzędów państwowych nikt nie wnosił zastrzeżeń do owego aktu darowizny. M. J. – M. po uzyskaniu wiedzy, iż opłaca podatki od nieruchomości za grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako kolejowe rozpoczęła procedurę wyjaśniającą i wezwała PKP S.A. do wypłacenia odszkodowania za wywłaszczenie, która przekazem pocztowym przesłała jej kwotę około 14.000,00zł zgodnie z wyceną ww. działek. Wnioskodawczyni nie podjęła tej kwoty z uwagi na niską wysokość odszkodowania i odwołała się od decyzji Starostwa Powiatowego. Gdy nastąpiła ponowna wycena, która uwzględniła ceny rynkowe tych działek ustalając odszkodowanie w wysokości około 32.000,00zł. Spółka uznała, że kwota ta jest za wysoka i zaczęła podważać prawo do otrzymania odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zwrócić się ku zarzutom naruszenia przepisów postępowania, a w ich liczbie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 153 P.p.s.a. W tym zakresie wypada wskazać, iż zarzut ten postawiony został w zupełnym oderwaniu od treści oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w dwóch poprzednich prawomocnych wyrokach Sądu I instancji. Dla jednoznacznego odniesienia się do tegoż zarzutu wypada zasygnalizować treść dotychczasowych motywów Sądu I instancji wyrażonych w niniejszej sprawie. Otóż w wyroku z dnia 21 lipca 2009r. w sprawie II SA/Op 75/09 wyrażono pogląd, iż tylko osoba, która utraciła prawo własności, będąc w dniu 31 maja 2003r. wpisaną do księgi wieczystej jako właściciel, może być uznana za dotychczasowego właściciela, w rozumieniu art. 37a ustawy i tylko taka osoba posiada roszczenie o wypłatę odszkodowania. Tym samym Sąd I instancji podzielił pogląd prawny wyrażony w decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 30 grudnia 2008r. Pomimo jednak prawidłowej interpretacji przepisu art. 37a ustawy, Sąd dostrzegł, że organ odwoławczy poprzez uchylenie decyzji organu I instancji przyznającej skarżącej odszkodowanie – wyłącznie wskutek jej odwołania – naruszył przepis art. 139 K.p.a. zakazujący organowi odwoławczemu wydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sąd I instancji podkreślając, iż zakaz reformationis in peius stanowi jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa wskazał, że strona wnosząca odwołanie nie powinna obawiać się, iż wskutek złożenia środka odwoławczego jej sytuacja prawna ulegnie pogorszeniu. W dalszej części motywów wyroku wskazano, że odstąpienie od tej zasady może nastąpić jedynie w wyjątkowych sytuacjach, które w niniejszej sprawie nie występują, bowiem treść przepisu art. 37a ustawy nie jest jednoznaczna i w praktyce jego stosowanie nastręcza wiele trudności. Sąd I instancji przywołał następnie konkretne okoliczności sprawy wskazujące, iż zarówno organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, jak i w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych działek, miały zasadniczą trudność w ustaleniu ich dotychczasowego właściciela wskazując raz na skarżącą, innym razem na jej rodziców. Ostatecznie Sąd I instancji podkreślił, iż stroną postępowania w niniejszej sprawie jest wyłącznie skarżąca, skoro postępowanie w sprawie toczyło się z jej wniosku i dotyczyło jej interesu prawnego.

Powyższa ocena prawna została potwierdzona w wyroku Sądu I instancji z dnia 2 czerwca 2011r. w sprawie II SA/Op 31/11, w którym zdystansowano się od wskazań zawartych w wyroku 7 sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2010r. w sprawie I OPS 3/09 (opublikowany: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), podkreślając, iż w niniejszej sprawie – z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a. – wiążący jest pogląd przeciwny, wg którego ustalenie i wypłata odszkodowania w trybie art. 37a ustawy, powinna następować na rzecz osoby wywłaszczonej, rozumianej w realiach niniejszej sprawy w kontekście naruszenia zakazu reformationis in peius uregulowanego w art. 139 K.p.a. Sąd podkreślił, iż prowadzone postępowanie administracyjne nie może bowiem doprowadzić do ukształtowania sytuacji prawnej skarżącej w sposób mniej korzystny niż czyniła to decyzja organu I instancji z dnia 27 lutego 2008r. przyznająca odszkodowanie w kwocie 15.470,00zł. Dodatkowo jednoznacznie podkreślono, iż skarżąca jest uprawniona do odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia.

Przytoczona powyżej ocena prawna, wyrażona w prawomocnych wyrokach Sądu I instancji jednoznacznie wskazuje, iż nie jest oparty na prawdzie zarzut kasacyjny tyczący niewskazania przez ten Sąd, iż skarżącej przysługuje w niniejszym postępowaniu interes prawny wynikający z art. 37a ust. 7 ustawy. Kwestia ta została przesądzona przywołanymi powyżej wyrokami Sądu I instancji i wiąże także Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu niniejszej skargi kasacyjnej. Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał, iż kwestia posiadania przez skarżącą przymiotu strony w niniejszym postępowaniu została już przesądzona i organy administracji nie są uprawnione do formułowania w tym zakresie własnych ocen podważających dokonane przez Sąd ustalenie. Tym samym powyższy zarzut skargi kasacyjnej wypada ocenić jako spóźniony, bowiem podniesiony na długo po wyrażeniu przez Sąd I instancji, przytoczonej powyżej oceny prawnej, która nieodwracalnie – w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. – ukształtowała sytuację prawną skarżącej.

Powyżej zaprezentowany pogląd prawny dezawuuje także zarzut kasacji tyczący naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji odszkodowawczej do osoby niebędącej dotychczasowym właścicielem nieruchomości, w rozumieniu art. 37a ust. 7 ustawy. Skoro ocena prawna wyrażona w przywołanych powyżej prawomocnych wyrokach Sądu I instancji jednoznacznie wskazuje skarżącą, jako stronę tegoż postępowania, uprawnioną do otrzymania odszkodowania w trybie art. 37a ust. 7 ustawy, to uznać wypada powyższy zarzut za sformułowany z pominięciem istotnych okoliczności sprawy, wynikających z oceny prawnej wyrażonej w trybie art. 153 P.p.s.a.

Powyższą konkluzję rozciągnąć wypada na zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 139 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż aktualnie nie jest możliwa zmiana statusu skarżącej jako strony niniejszego postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie odmówienie skarżącej tegoż statusu winno nastąpić z uwagi na to, że zasada reformationis in peius nie rozciąga się na przypadki rażącego naruszenia prawa. Powyższy zarzut można byłoby uznać za uzasadniony jedynie wówczas gdyby po wyrażeniu wiążącej oceny prawnej nastąpiła zmiana stanu prawnego lub zmiana istotnych okoliczności faktycznych sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005r. w sprawie OSK 1403/04; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011r. w sprawie I FSK 1042/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast na tego rodzaju okoliczności strona skarżąca kasacyjnie nie powoływała się, wskazując po raz kolejny na skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ta zaś okoliczność była już elementem oceny prawnej wiążącej w niniejszym postępowaniu, a zatem przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi skuteczną tamę dla prób jej podważania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 37a ust. 7 ustawy, polegające na przyjęciu, że uprawnionym do odszkodowania jest osoba, która nabyła własność nieruchomości od dotychczasowego właściciela po dniu 31 maja 2003r., to wypada wskazać, iż oczywiście bezzasadny jest zarzut oparty na takiej wykładni prawa, która pozostaje w sprzeczności z wykładnią wyrażoną już wcześniej w prawomocnym wyroku (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016r. w sprawie II FSK 922/14 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji jednoznacznie wskazano na sposób rozumienia i zastosowania przepisu art. 37a ust. 7 ustawy w rozpatrywanej sprawie. Wychodząc od krytyki tego co legło u podstaw decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 30 grudnia 2008r. w związku z naruszeniem art. 139 K.p.a., Sąd I instancji doszedł do konkluzji, iż to skarżąca (a nie jej rodzice) jest wyłącznie uprawniona do odszkodowania w trybie przepisu art. 37a ust. 7 ustawy za grunt wywłaszczony pod infrastrukturę kolejową. Podważanie w skardze kasacyjnej powyższej wiążącej oceny prawnej, będącej następstwem dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, nie może być zatem uznane za skuteczne.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.