Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 925/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 306/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 2


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 306/16, po rozpoznaniu skargi E. F. (dalej skarżąca) na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z [...] września 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działki nr: [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, KW nr [...], przeszła z 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, na własność Powiatu [...]ego, jako zajęta pod drogę powiatową. Przedmiotowe rozstrzygnięcie stało się ostateczne [...] października 2015 r.

[...] października 2015 r. skarżąca wystąpiła do Starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek w tej sprawie został złożony po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako " ustawa z dnia 13 października 1998 r.".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca wyrażając sprzeciw wobec zmiany właściciela w księdze wieczystej dotyczącej działek nr [...] i [...]. Wyjaśniła, że starania o odszkodowanie rozpoczęła po całkowitym zakończeniu prac na odcinku ul. [...]. W późnych latach 90 – tych zgłaszała się w tej kwestii do organu, ale zbywano ją brakiem środków oraz trudnościami organizacyjnymi.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przywołał treść art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., podnosząc jednocześnie, że z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest tylko właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a brak chociaż jednej z przesłanek, zawartych w powyższym przepisie, powoduje niemożność ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W ocenie organu nieruchomość oznaczona jako działki nr: [...] i [...] została zajęta pod drogę powiatową, co potwierdziła ostateczna, deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z [...] września 2015 r. Z treści tej decyzji wynika, że na 31 grudnia 1998 r. właścicielką przedmiotowej nieruchomości była skarżąca. W konsekwencji to skarżąca była osobą uprawnioną do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość. Wniosek w tej sprawie wpłynął do Starostwa Powiatowego w [...] [...] października 2015 r., tj. po terminie przewidzianym przez przepisy ustawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że niepodjęcie przez skarżącą jakichkolwiek kroków zmierzających do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, doprowadziło do wygaśnięcia przysługującego jej roszczenia. Organ podniósł, że Trybunał Konstytucyjny dokonał kontroli konstytucyjności art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, oceniając go jako zgodny ze standardami konstytucyjnymi. Organ zwrócił uwagę, że na wygaśnięcie terminu na złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania za działki nr: [...] i [...] nie miał wpływu fakt, iż decyzja stwierdzająca przejście przedmiotowej nieruchomości na własność Powiatu [...] została wydana [...] września 2015 r., a stała się ostateczna [...] października 2015 r.

Zdaniem organu na uwzględnienie nie zasługiwały także wyjaśnienia skarżącej, zawarte w odwołaniu z 23 grudnia 2015 r., iż "przez ostatnie ćwierć wieku żaden urząd nie kontaktował się ze mną w sprawie poszerzenia zakresu robót na tym odcinku ul. [...] " oraz, że "o całkowitym przejęciu działki dowiedziałam się z decyzji Starosty [...] nr [...] zezwalającej /za moją zgodą jako właściciela/ Panu H. S. na miejsca postojowe i zjazd z ulicy". Organ podkreślił, że organy administracji publicznej nie mają obowiązku informować o uprawnieniach wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, których treść jest ogólnie dostępna.

W nawiązaniu do przesłanej przez skarżącą przy piśmie z 26 stycznia 2016 r. kserokopii decyzji z [...] lipca 1985 r. "w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego ulicy [...] w [...]" organ wskazał, że z dokumentów przekazanych przez Starostwo Powiatowe w [...] i Urząd Miasta [...] wynikało, że działki nr [...] i [...], powstały w wyniku przekształcenia geodezyjnego działki nr [...] (vide: wyciąg główny z wykazu zmian gruntowych z [...] października 1994 r.). Z wpisów w dziale II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych wynikało, że aktualnie właścicielem ww. działek jest Powiat [...] (ujawniony 17 marca 2016 r.), poprzednio - od 21 września 1992 r. jako właściciel figurowała w ww. księdze skarżąca, która została tam wpisana w miejsce M. Z. Zdaniem organu z przedstawionej dokumentacji nie wynikało, aby działki nr: [...] i [...], powstałe w wyniku przekształcenia geodezyjnego działki nr [...] zostały, przed 31 grudnia 1998 r., wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa. Powyższe potwierdziła również sama skarżąca w piśmie z [...] stycznia 2016 r. podnosząc, że decyzja z [...] lipca 1985 r. "w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego ulicy [...] w [...]" nie dotyczyła "mojej sprawy" i nie ma również śladu w Wydz. Ksiąg Wieczystych o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczące wymienionych działek". Zatem organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że działki nr: [...] i [...] przeszły, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z mocy prawa, z 1 stycznia 199 r. na własność Powiatu [...], co potwierdza również deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z [...] września 2015 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na niezastosowaniu normy art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (dalej P1 do EKPCz), a w konsekwencji naruszenie normy art. 1 P1 do EKPCz oraz naruszenie art. 9 K.p.a. polegające na uznaniu, iż organy administracji publicznej nie mają obowiązku informowania o uprawnieniach wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę na zasady nadrzędności ratyfikowanej umowy międzynarodowej nad ustawami krajowymi. Wskazała, że normy krajowe sprzeczne z umowami międzynarodowymi nie powinny być stosowane. Podniosła, że regulacja art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest sprzeczna z art. 1 P1 EKPCz. Według skarżącej przepis art. 73 ww. ustawy narusza zasadę pewności co do prawa. Skarżąca zwróciła uwagę, że termin na wysunięcie roszczenia o odszkodowanie minął pomimo, iż skarżąca była w przekonaniu, że to ona jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Powyższe zdaniem skarżącej potwierdzały również działania organów administracji publicznej, które podejmowały względem skarżącej czynności traktując ją jako właściciela działki [...]. Skarżąca podniosła, że Burmistrz Miasta [...] dopiero [...] lipca 2015 r. wystąpił, na zasadzie art. 73 ust. 3 ww. ustawy, do Wojewody [...]ego o stwierdzenie nabycia przez Powiat [...] własności działek należących do skarżącej. Do tego czasu zarówno w księdze wieczystej, jak i ewidencji gruntów jako właściciel figurowała skarżąca. Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie a z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania informacji prawnej obywatelom.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Sąd podniósł, że właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stały się z 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, mogli dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb (por. Sąd Najwyższy w wyroku z 27 czerwca 2001 r., sygn. akt II CKN 601/00, OSNC 2002/2/27). Norma zawarta w art. 73 ust. 4 ww. ustawy wyznaczyła granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., co oznaczało, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Sąd zwrócił uwagę, iż nie sposób się zgodzić z zarzutem skarżącej, że regulacje art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. są sprzeczne z art. 1 P1 EKPCz i z uwagi na art. 91 ust. 3 Konstytucji RP nie powinny być stosowane.

Sąd podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny kilka razy badał art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stwierdzając jego zgodność z Konstytucją RP (wyroki: z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 (OTK 2000/2/60), z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) oraz z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123), z 19 maja 2011 r. w sprawie K 20/09 (OTK-A 2011/4/350). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zawarty w art. 73 ww. ustawy mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania za nieruchomość jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. W cytowanych wyżej wyrokach zaaprobowany został ustanowiony w art. 73 ust. 4 ww. ustawy okres przedawnienia prawa do złożenia wniosku o odszkodowanie, jak i to, że żądanie takie następuje na wniosek podmiotu uprawnionego.

Sąd stwierdził, że skarżąca mogła złożyć skutecznie wniosek o ustalenie i wpłatę odszkodowanie tylko w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Jednakże wniosek taki skarżąca złożyła dopiero [...] października 2015 r., to jest po wygaśnięciu roszczenia o odszkodowanie stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Zdaniem Sądu niezasadny był podniesiony w skardze argument, że wywłaszczone podmioty nie posiadały wiedzy co do faktu ich wywłaszczenia z uwagi na nieujawnienie tej okoliczności w księgach wieczystych. Decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., będąca podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, ma bowiem charakter deklaratoryjnych i potwierdza jedynie stan faktyczny zaistniały 31 grudnia 1998 r., o czym skarżąca dbając właściwie o swoje interesy, winna była wiedzieć. Okoliczność, że organy nadzoru budowlanego oraz architektoniczno-budowlane traktowały skarżącą jako właściciela przedmiotowych nieruchomości, nie ma istotnego znaczenia dla oceny niniejszej sprawy, albowiem organy te nie miały obowiązku ustalania rzeczywistego stanu prawnego tych nieruchomości.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący naruszenia art. 9 K.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że nie można było z zasady udzielania informacji w toku postępowania administracyjnego, wywodzić tak daleko idących dla organu obowiązków, jak informowanie skarżącej o przysługującym jej prawie do żądania odszkodowania, o którym stanowił art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Dopiero skierowane do organu żądanie skarżącej o wypłatę odszkodowania wywołałoby skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, w toku którego organ byłby zobowiązany do udzielania informacji zgodnie z art. 9 K.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła E. F. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającym na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze;

II. prawa materialnego, tj.:

1) art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., poprzez błędne jego zastosowanie polegające na zastosowaniu norm tego przepisu, wprowadzających zawity termin zgłaszania roszczeń o odszkodowanie oraz warunkującej ustalenie odszkodowania od podjęcia inicjatywy ze strony wywłaszczonego podmiotu, pomimo ich sprzeczności z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r., a w konsekwencji naruszenie;

2) art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na niezastosowaniu normy art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku skupił się na szerokiej analizie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, nie odnosząc się prawie w ogóle do głównych zarzutów skargi, co uniemożliwiło skarżącej nie tylko prowadzenie polemiki z głównymi motywami rozstrzygnięcia Sądu, ale także merytoryczne przedstawienie zarzutów w skardze kasacyjnej. Skarżąca podniosła, że nie można zaakceptować poglądu, zgodnie z którym naruszenie norm prawa międzynarodowego polegające na stanowieniu prawa krajowego, nie dającego odpowiedniej ochrony praw wywłaszczonych podmiotów, mogłoby być sanowane koniecznością ochrony równowagi budżetowej Państwa, które dopuszcza się tych naruszeń. Wskazała, że wprawdzie radykalne reformy systemu politycznego i ekonomicznego lub finansów państwa mogą usprawiedliwiać ograniczenie odszkodowania, nie mogą jednak usprawiedliwiać całkowitego braku odszkodowania. Skarżąca podkreśliła, że już od 1 stycznia 1999 r. po stronie Starosty [...] powstał obowiązek podjęcia działań zmierzających do ujawnienia prawa własności Powiatu [...] do nieruchomości. Powyższe zaniechanie organów administracji nie może uzasadniać sytuacji, w której podmiot administrowany ponosi negatywne konsekwencje niewypełnienia obowiązków przez podmioty do tego zobligowane. Skarżąca powtórzyła twierdzenia podnoszone w skardze do WSA, a dotyczące obowiązków organów administracji do udzielania informacji prawnej, zgodnie z treścią przepisu art. 9 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Wywołane skargą kasacyjna postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega więc na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424, z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Usprawiedliwiony okazał się przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście tych przepisów, które zdaniem skarżącej zostały naruszone przez organ, a wskazane zostały w skardze skierowanej do Sądu Wojewódzkiego.

Wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem tej prawnej formy działania organu administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga taką sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na podstawie akt sprawy (art. 132 i 134 § 1 P.p.s.a.) oraz jest zobowiązany dokonać oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz stanowiska pozostałych stron. Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny polega także na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA 28 września 2011 r., II OSK 1457/11).

Podkreślenia dodatkowo wymaga, że skoro w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/2009 stwierdzono, że Sąd ten ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów (a zatem także do zarzutów niezasadnych i nieistotnych z punktu widzenia prawidłowości zaskarżonego orzeczenia) przytoczonych w podstawach kasacyjnych, to niezrozumiałe byłoby twierdzenie, że WSA nie ma obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi, skoro sąd ten nie jest związany podstawami zaskarżenia (tak H. Knysiak-Molczyk, glosa do ww. wyroku NSA).

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy zarzut skargi sprowadzał się do tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez niezastosowanie tej normy, co w konsekwencji stanowiło o naruszeniu art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącej mający zastosowanie w sprawie przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest niezgodny z ww. przepisem Konwencji i przewidziany w nim pięcioletni okres przedawnienia roszczeń o odszkodowanie nie powinien być uwzględniony przez organ w realiach przedmiotowej sprawy.

Do tak określonego zarzutu Sąd I instancji nie odniósł się. W motywach zaskarżonego wyroku Sąd dokonał szczegółowego przeglądu orzecznictwa Trybunał Konstytucyjnego, który kilkakrotnie badał zgodność art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z Konstytucją RP, uznając, że zaskarżony przepis ustawy zasadniczej nie narusza. Podkreślenia jednak wymaga, że w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego dotyczących powyższego zagadnienia, wzorcem kontroli nigdy nie był art. 91 Konstytucji RP. Sąd I instancji w swoich rozważaniach przywołał też wprawdzie wyrok Trybunał Konstytucyjnego, który badał zgodność przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ale orzeczenie to dotyczyło jedynie art. 73 ust. 1 i ust. 5 ww. ustawy, nie zaś art. 73 ust. 4 tej ustawy, do którego to przepisu odnoszą się zarzuty skargi.

Konkludując, uznać należy, że Sąd I instancji nie rozpoznał zasadniczego zarzutu skargi. Gdyż poza niepodzieleniem stanowiska skarżącej co do sprzeczności regulacji art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Sąd w swoich rozważaniach nie odniósł się do tego problemu, lecz skoncentrował się na zagadnieniach, które zostały w skardze przyznane. Istotne jest bowiem, że skarżąca uzasadniając zarzuty skargi wskazywała na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające zgodność (bądź brak niezgodności) przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z ustawą zasadniczą, akcentując jednak ich niezgodność, w tym niezgodność art. 73 ust. 4 ww. ustawy z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Nieustosunkowanie się do zasadniczych zarzutów strony i brak ich oceny, należy postrzegać jako naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie to wywiera istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w istocie Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie. Skoro Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w zakresie zarzutów skarżącej i nie dokonał ich oceny prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny odnieść się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nawiązujących do zarzutów ze skargi kierowanej do Sądu I instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przeanalizuje zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i dokona ich oceny prawnej.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł w myśl art. 203 pkt 1 P.p.s.a.