Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 502/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Finansów~Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 i 2
journal: Dz.U. 1968 nr 12 poz 65
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. del. do Prokuratury Regionalnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 374/18 w sprawie ze skarg K. R., B. S., A. N., D. K., A. K., E. L., W. C. oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. del. do Prokuratury Regionalnej w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz K. R., B. S., A. N., D. K., A. K., E. L., W. C., solidarnie, kwotę 200 (słownie: dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 374/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg K. R., B. S., A. N., D. K., A. K., E. L., W. C. oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. del. do Prokuratury Regionalnej w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości, oddalił skargi.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stanowiąca własność zmarłego w 1943 r. J. H. nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (daw. ul. [...]), objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Jednym z następców prawnych ww. jest E. S. w udziale 1/6 części, co stwierdzono postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] listopada 1998 r., sygn. akt [...].

Zawiadomieniem z [...] czerwca 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów, działając z urzędu, wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia przejścia tej nieruchomości, w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65, dalej jako "ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r."), na rzecz Skarbu Państwa, w udziale przypadającym E .S. z tytułu dziedziczenia po jej dawnym właścicielu.

Wniosek w tej sprawie złożyli właściciele lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na gruncie tej nieruchomości (K. R., B. S., A. N., D. K., A. K., E. L., W. C. i K. P.), którzy wskazując na przynależne E. S. obywatelstwo [...], podnosili argument o możliwości uzyskania przez nią odszkodowania na podstawie Układu między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej i Rządem Kanady dotyczącym uregulowania spraw finansowych zawartym 15 października 1971 r. (dalej jako "układ indemnizacyjny"). Z wniosku tych właścicieli Minister Rozwoju i Finansów odmówił wszczęcia postępowania, oceniając, że nie mają oni interesu prawnego w sprawie. Wydane w tym przedmiocie postanowienia zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 116/17, który wskazał, że w sprawach dotyczących gruntów warszawskich legitymację posiadają zarówno jej byli właściciele (ich następcy prawni), jak również osoby, którym aktualnie przysługują prawa do nieruchomości, w tym wypadku właściciele lokali będący jednocześnie współużytkownikami nieruchomości.

W następstwie przeprowadzonego z urzędu postępowania, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] czerwca 2017 r,. utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] grudnia 2017 r., odmówił stwierdzania przejścia na Skarb Państwa 1/6 części nieruchomości położonej przy ul. [...] (daw. [...]) w W.

W uzasadnieniu decyzji organ podnosił, że badając spełnienie przesłanek umożliwiających stwierdzenie na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa konieczne jest: 1) wykazanie, że została ona znacjonalizowana lub w inny sposób przejęta przez Skarb Państwa przed dniem zawarcia układu indemnizacyjnego (tj. 15 października 1971 r.); 2) wykazanie, że E. K. posiadała obywatelstwo [...] w dacie objęcia nieruchomości przepisami nacjonalizacyjnymi, jak też w dacie wejścia w życie układu indemnizacyjnego. Układ ten, w art. II stanowił bowiem, że roszczeniami kanadyjskimi są roszczenia osób fizycznych, które były obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie układu i które były, lub byli ich prawni poprzednicy, obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie przepisów lub innych zarządzeń wymienionych w art. I układu lub w dniu, w którym zastosowano po raz pierwszy przepisy do ich mienia, praw lub interesów.

W rozpoznawanej sprawie natomiast nieruchomość położona przy ul. [...] została znacjonalizowana na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1954 r., a więc wtedy, gdy E. K. nie posiadała obywatelstwa [...]. To bowiem, zgodnie z pozyskanym przez organ certyfikatem obywatelstwa [...], nabyła [...] lutego 1959 r. E. K. nie może być więc objęta skutkami układu indemnizacyjnego ze względu na niespełnienie przesłanki obywatelstwa w określonej w tym układzie dacie.

Odnosząc się do podnoszonej na etapie ponownego rozpoznania sprawy argumentacji Prokuratora Prokuratury Okręgowej del. do Prokuratury Regionalnej (który obok właścicieli lokali wniósł środek prawny od decyzji z [...] czerwca 2017 r.), że w postępowaniu powinni brać również udział pozostali następcy prawni J. H. (tj. H. P. i S. S.), Minister zwrócił uwagę, że postępowanie dotyczyło jedynie udziału w prawie do nieruchomości przynależnym E. K., więc pozostali spadkobiercy pierwotnego właściciela nie mają w tym postępowaniu interesu prawnego. Organ zgodził się natomiast z Prokuratorem, że przy doręczaniu decyzji w sposób błędny dokonano tego w trybie art. 392 k.p.a. (na elektroniczną skrzynkę podawczą), zamiast w formie papierowej. Uchybienie w tym zakresie przepisom procedury administracyjnej nie miało jednak, w ocenie Ministra, charakteru rażącego, gdyż nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Ponadto ten sposób doręczenia decyzji nie wpłynął negatywnie na uprawnienia Prokuratora jako uczestnika postępowania.

Na decyzję Ministra Finansów i Rozwoju z [...] grudnia 2017 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. del. do Prokuratury Regionalnej w W. oraz K. R., B. S., A. N., D. K., A. K., E. L. i W. C. – właściciele lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...].

Prokurator zarzucił decyzji naruszenie art. 153 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu się do wykładni prawa przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 116/17, który dotyczy sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, w wyniku czego organ administracji publicznej nieprawidłowo ustalił strony postępowania administracyjnego, pozbawiając osoby mające interes prawny (H. P. i S. S.) czynnego w nim udziału.

K. R., B. S., A. N., D. K., A. K., E. K. i W. C. zarzucili decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy wobec spadkobierców nie zostało bezspornie wykazane, że nie zostało im wypłacone odszkodowanie przez rząd Kanady, skutkujące przejściem nieruchomości i praw na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 77 k.p.a., art. 7 k.p.a., w zakresie, w jakim organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, co do ustalenia i rozstrzygnięcia czy odszkodowanie za pozostałe 1/3 nieruchomości zostało zapłacone R. K., s. I. R. i S. S. oraz E. R. c. I. R. i S. S. lub ich matce w oparciu międzynarodową umowę o uregulowaniu roszczeń finansowych w związku z układem indemnizacyjnym z 15 października 1971 r.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi oddalił.

Sąd wojewódzki przypomniał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), które stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych z tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości (...) następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Zgodnie z art. 5 ust. 2, ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz prawa, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy.

Warunkiem wydania, na podstawie art. 2 ww. ustawy, deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa, jest, po pierwsze, jej nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, a po drugie objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową.

Jedną z umów, do której nawiązuje art. 1 ustawy (zwanych układami indemnizacyjnymi), jest zawarty 15 października 1971 r. układ między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady dotyczący uregulowania spraw finansowych, w ramach którego Rząd polski zobowiązał się zapłacić Rządowi kanadyjskiemu kwotę 1.225.000 dolarów kanadyjskich jako całkowite i ostateczne zaspokojenie roszczeń kanadyjskich powstałych przed dniem wejścia w życie układu wobec Rządu polskiego i polskich osób fizycznych i prawnych związanych mieniem, prawami i innymi interesami, które zostały znacjonalizowane lub w inny sposób przejęte w wyniku zastosowania polskich przepisów lub decyzji administracyjnych (art. I ust. 1 układu). "Roszczeniami kanadyjskimi", natomiast, zgodnie z art. II ust. 1 układu, są: roszczenia osób fizycznych, które były obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie układu i które były, lub których prawni poprzednicy byli obywatelami kanadyjskimi w dniu wejścia w życie przepisów lub innych odpowiednich zarządzeń wymienionych w art. I lub w dniu, w którym zastosowano po raz pierwszy podobne przepisy do ich mienia, praw lub interesów. Jednocześnie art. IV układu przewidywał w ust. 1, że całkowita zapłata określonej w art. I kwoty zwalnia Rząd polski oraz polskie osoby fizyczne i prawne od wszystkich zobowiązań, których uregulowania dotyczą postanowienia tego artykuł. Rząd kanadyjski miał natomiast uznać wówczas jako całkowicie uregulowane wszelkie roszczenia, objęte Układem, niezależnie od tego, czy były one przedstawione Rządowi polskiemu. Sam rozdział przekazanej Rządowi Kanady kwoty przeznaczonej na zaspokojenie ww. roszczeń należeć miał, na podstawie art. V układu, do wyłącznej kompetencji Rządu kanadyjskiego i nie pociągał za sobą żadnej odpowiedzialności Rządu polskiego (art. V).

Z treści przywołanych postanowień układu wynika zatem, zdaniem Sądu, że założony przez umawiające się strony skutek w postaci zwolnienia z jakiejkolwiek odpowiedzialności Rządu polskiego z tytułu roszczeń majątkowych związanych z nacjonalizacją mienia obywateli kanadyjskich, uzależniony został od przekazania Rządowi kanadyjskiemu przewidzianej nim globalnej kwoty. Stąd dla skutku tego nie ma znaczenia, w jaki sposób strona kanadyjska tę kwotę rozdysponowała, a także czy w ogóle zainteresowane osoby, które w następstwie nacjonalizacji utraciły własność, faktycznie wystąpiły w oparciu o jego unormowania ze stosownym roszczeniem, czy też nie. W związku z czym bez znaczenia, przy podejmowaniu przewidzianej art. 2 ustawy z 1968 r. deklaratoryjnej decyzji o stwierdzeniu przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości – mającej znaczenie dla uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej, pozostaje także kwestia uzyskania przez nie w ramach tego układu od strony kanadyjskiej rekompensaty za utracone mienie. Istotne jest jedynie, czy nieruchomość została przed wejściem w życie układu znacjonalizowana, a także czy w dacie wejścia w życie przepisów nacjonalizacyjnych, jej właściciele legitymowali się obywatelstwem kanadyjskim i takie też obywatelstwo posiadali (względnie ich następcy prawni) w dacie zawarcia układu. Wówczas bowiem tylko można kwalifikować ich roszczenia związane z nacjonalizacją, jako "roszczenia kanadyjskie", a jedynie takie objęte były układem indemnizacyjnym, co wynika wprost z jego art. I. Z tego względu brak poczynienia przy podejmowaniu decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w związku z układem indemnizacyjnym z 1971 r., szczegółowych ustaleń co do ewentualnego wypłacenia określonej osobie przez właściwe organy kanadyjskie kompensacji za te nieruchomości, nie może być utożsamiany z brakiem wyjaśnienia w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia, a przez to naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Jak podkreślił Sąd, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy [...]101), ozn. nr hip 11948, objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Z dniem jego wejścia w życie (21 listopada 1945 r.), z mocy art. 1 tego dekretu, grunt ww. nieruchomości przeszedł zatem na własność gminy [...]. Poza sporem jest również, że jednym ze współwłaścicieli tej nieruchomości, w przeddzień wejścia w życie dekretu, była E. S., której udział w prawie w wymiarze 1/6 części wynikał z dziedziczenia po zmarłym w 1943 r. pierwotnym właścicielu, J. H. (postanowienie SR dla [...] z [...] listopada 1998 r., sygn. akt [...], zaświadczenie SR dla [...] X Wydz. Ksiąg Wieczystych z [...] grudnia 2008 r. L.dz. [...]).

Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii certyfikatu potwierdzającego otrzymanie obywatelstwa [...] przez ww. wynika, że obywatelstwo to uzyskała ona [...] lutego 1958 r. Z prostego zestawienia daty wejścia w życie przepisów dekretu, skutkujących przejściem własności gruntu przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy (a w dalszej kolejności na rzecz Skarbu Państwa), tj. 21 listopada 1945 r., z datą uzyskania przez nią obywatelstwa kanadyjskiego wynika, że przysługujące jej z tego tytułu roszczenia nie podpadają pod zdefiniowane w art. II układu indemnizacyjnego "roszczenia kanadyjskie". Trafne jest zatem stanowisko Ministra, że skutki tym układem przewidziane jej nie dotyczą. Nie może zmieniać tej oceny fakt, że przy ustalaniu okoliczności uzyskania przez E. S. obywatelstwa, Minister opierał się na kopii certyfikatu przedłożonego przez wyżej wymienioną, a nie właściwy organ administracji kanadyjskiej. Zgodnie z ustanowioną w art. 75 § 1 zd. pierwsze k.p.a. regułą, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Może więc być nim również kopia dokumentu urzędowego, nawet w sytuacji gdy nie została ona uwierzytelnione. Wówczas nie korzysta ona jedynie z mocy dowodowej oryginału dokumentu, co powoduje że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie żaden ze zgromadzonych w aktach dowodów, nawet w sposób pośredni, zdaniem Sądu, nie podważa wiarygodności przedstawionego w formie kopii certyfikatu, ani ujawnionej w nim daty nadania obywatelstwa E. S. Data ta nie była także kwestionowana przez żadną ze stron biorących udział w postępowaniu.

W tym stanie rzeczy, wobec niespełnienia przesłanki z art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., wydanie decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, w związku z wymienionym układem, w części w jakiej prawo do nieruchomości (przed jej komunalizacją w trybie dekretu) przynależało E. S., było niedopuszczalne. Odmawiając zatem w tych uwarunkowaniach faktyczno-prawnych stwierdzenia jej przejścia w 1/6 części na rzecz Skarbu Państwa, Minister Rozwoju i Finansów, wbrew podniesionym w skardze zarzutom, nie naruszył przepisów tej ustawy. Sąd wojewódzki dodał jednak, że organ błędnie utożsamiał przejęcie nieruchomości z datą wydania przez Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczenia o odmowie przyznania do jej gruntu prawa własności czasowej ([...] listopada 1954 r.), które to orzeczenie zostało zresztą wyeliminowane ze skutkiem ex tunc ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 1999 r., nr [...]. Nie miało to jednak, w ocenie Sądu, wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzut ten nie jest zasadny. Wprawdzie istotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 116/07 analizując status poszczególnych podmiotów, wyprowadził w sposób ogólny konkluzję, że stronami postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. są ujawniony w księdze wieczystej właściciel i jego spadkobiercy, a także właściciele lokali mieszkalnych i współużytkownicy wieczyści gruntu (którzy inicjowali w tym przedmiocie postępowanie). Jednakże analizując kwestię związania tym wyrokiem, nie można pominąć tła sprawy administracyjnej, jakiej ów wyrok dotyczył. Przedmiotem oceny Sądu było wówczas postanowienie o odmowie wszczęcia z wniosku określonej grupy podmiotów postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. co do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. - jako całości. Tymczasem na gruncie rozpoznawanej sprawy, na co trafnie zwracał uwagę Minister na str. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, postępowanie dotyczyło jedynie części tej nieruchomości, do której tytuł w wymiarze 1/6 części przynależał wyłącznie do E. S., jako jednej z sukcesorek prawnych po J. H. Stąd pozostali następcy prawni przeddekretowego właściciela (tu: H. P. i S. S.) w postępowaniu tym nie mają interesu prawnego. Nie dotyczyło ono bowiem sfery ich praw lub obowiązków. W konsekwencji zatem ich pominięcie w obecnie przeprowadzonym postępowaniu - co zarzuca decyzji Prokurator - nie pozostaje w sprzeczności z oceną prawną sformułowaną w wyroku I SA/Wa 116/17. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, że także w tym postępowaniu, jako dotyczącym ogólnie rzecz ujmując gruntów warszawskich, mieli interes prawny wszyscy, którym w odniesieniu do nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy – na co również w przywołanym wyroku wskazywał Sąd – to fakt pominięcia niektórych z nich mógłby być rozpatrywany wyłącznie w kategoriach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, z przyczyn o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak jednak powszechnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty na tę okoliczność nie mogą się skutecznie powoływać.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. del. do Prokuratury Regionalnej w W., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 153 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r., I SA/Wa 116/17 i sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku z 11 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 374/18 nowej oceny prawnej (sprzecznej z poprzednią), przy czym wyrażona wcześniej ocena prawna została w uzasadnieniu orzeczenia wyrażona w postaci jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz Sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania dodatkowych skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Uchybienie temu przepisowi polega na jego niezastosowaniu przez ponownie orzekający w sprawie skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., I SA/Wa 374/18 i orzeczenie zgodnie z żądaniem skargi z [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...], ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W piśmie z [...] stycznia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z [...] stycznia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W piśmie z [...] stycznia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, A. N. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W piśmie z [...] stycznia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, D. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Zarządzeniem z [...] września 2021 r., sygn. akt I OSK 502/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z tym, że nie wszystkie strony zajęły stanowisko w ww. zakresie, zarządzeniem z [...] listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 502/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm. – dalej jako "ustawa COVID-19") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna opiera się na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. naruszeniu art. 153 p.p.s.a (zob. wyroki NSA z 8 października 2015 r. sygn. akt II GSK 2991/14 i 17 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1647/16, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Zarzut ten jest zasadny i z tego powodu skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji.

Należy wskazać, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 153 p.p.s.a. nie budzi wątpliwości i należy go interpretować w ten sposób, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1874/20; wyrok NSA z 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, CBOSA). Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA). Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyroki NSA z 17 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1647/16 i powołane w nim orzeczenia, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2617/11 oraz z 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10, CBOSA). Sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania (por. wyrok NSA z 15 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 274/06, CBOSA). Natomiast pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny związania oceną prawną w danej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 21 maja 2010 r. sygn. akt II FSK 153/09, CBOSA).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżony wyrok został wydany w warunkach związania wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 116/17.

W przywołanym wyroku sąd wskazał, że "stroną - jak to określa art. 28 k.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. (...) W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie określonym w ustawie z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) stroną postępowania jest niewątpliwie ujawniony w księdze wieczystej właściciel lub jego spadkobiercy. Celem tego postępowania jest bowiem stwierdzenie, czy spełnione zostały przesłanki wydania deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Mając na uwadze, że oświadczenia złożone w myśl postanowień umowy międzynarodowej, o przeniesieniu na rzecz Rządu Polskiego tytułu własności, nie powodowały skutków na gruncie prawa polskiego; dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni mają przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż dotyczy ono ich interesu prawnego. Ochrona interesu prawnego tych osób wymaga, by brały one udział w postępowaniu jako strony.

Jednakże zdaniem Sądu, także skarżący jako właściciele lokali oraz współużytkownicy wieczyści gruntu, posiadają przymiot strony w zainicjowanym przez siebie postępowaniu. Zagadnienia wynikające z układów indeminizacyjnych pozostają bowiem, w ocenie Sądu, w kręgu roszczeń dekretowych byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. Celem układów indeminizacyjnych było zadośćuczynienie obywatelom innych państw za szkody, wynikłe dla nich z postanowień władz Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej na podstawie szeregu dekretów nacjonalizacyjnych, w tym dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy.

Orzecznictwo sądowe w sprawach gruntów warszawskich wypracowało natomiast pogląd, że stronami postępowania dekretowego są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych oraz podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości. (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 264/08, z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06, z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10).

Z orzeczeń tych wynika, że stroną postępowania dotyczącego nieruchomości jest każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Wynika to z faktu, że właściciele lokali są jednocześnie właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń (w przypadku budynku dekretowego) i w każdym przypadku są współużytkownikami wieczystymi gruntu, co do którego zgłoszono roszczenia dekretowe, a zarazem ich prawa mogą być przeszkodą do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli dekretowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 264/08, podkreślił, że obowiązujące prawo na podstawie art. 140 § 1 k.c. w równym stopniu chroni zarówno interesy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich, dochodzących w postępowaniu administracyjnym roszczeń dekretowych, jak i osób, które w późniejszym czasie nabyły od Skarbu Państwa własność nieruchomości. Tym samym pozbawienie legitymacji prawnej właścicieli samodzielnych lokali, oprócz naruszenia norm prawa materialnego, godziłoby również w konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zasadę ochrony własności wynikającą z art. 64 ust. 1 Konstytucji.

W wyroku z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 508/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyeliminowanie właścicieli lokali mieszkalnych jako strony postępowania administracyjnego w sprawach analogicznych stanowiłoby jednocześnie naruszenie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), która przewiduje, że samodzielne lokale mieszkalne mogą stanowić odrębną własność - w razie wyodrębnienia własności lokali, właścicielowi lokalu przysługuje zaś udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu (art. 3 ust. 1). W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym na gruncie nieruchomości warszawskiej, której niniejsze postępowanie dotyczy, stali się współwłaścicielami części budynku i urządzeń oraz w określonej części ułamkowej użytkownikami wieczystymi gruntu nieruchomości warszawskiej, której niniejsze postępowanie dotyczy.

Podkreślenia ponadto wymaga, że wniosek dekretowy, który stanowi podstawę postępowania w niniejszej sprawie, dotyczy całej działki, a nie jej wydzielonej części.

Przedmiotem sprawy była więc cała nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 695 m.kw. przy ul. [...] w W. Rozstrzygnięcie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r. również obejmowało całą nieruchomość, gdyż na jej części ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli, a co do pozostałej części odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, ze względu na to, że ww. część gruntu została oddana w użytkowanie wieczyste właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Skoro status strony przysługuje wszystkim osobom, które legitymują się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, to właściciele wyodrębnionych lokali mieli interes prawny do występowania w charakterze stron w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tego rozporządzenia, bowiem dotyczyło ono ich prawa. Rozstrzygnięcie organu w części odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dotykało bezpośrednio uprawnień właścicieli lokali, będących współużytkownikami nieruchomości gruntowej pod budynkiem.".

Wyrażona w ww. wyroku ocena prawna sformułowana jest w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Sąd stwierdził, że przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie określonym w ustawie z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) ma ujawniony w księdze wieczystej właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy oraz każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali, jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości.

Minister Rozwoju i Finansów oraz Sąd pierwszej instancji nie uwzględnili powyższej oceny prawnej. Sąd pierwszej instancji co prawda wskazał, że stronami postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. są ujawniony w księdze wieczystej właściciel i jego spadkobiercy, a także właściciele lokali mieszkalnych i współużytkownicy wieczyści gruntu (którzy inicjowali w tym przedmiocie postępowanie). Jednakże uznał, że analizując kwestię związaną z tym wyrokiem, nie można pominąć tła sprawy administracyjnej, jakiej ów wyrok dotyczył. Sąd wskazał, że przedmiotem oceny Sądu w ww. wyroku było postanowienie o odmowie wszczęcia z wniosku określonej grupy podmiotów postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. co do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. jako całości. Tymczasem obecne postępowanie dotyczyło jedynie części tej nieruchomości, do której tytuł w wymiarze 1/6 części przynależał wyłącznie do E. S., jako jednej z sukcesorek prawnych po J. H. Stąd pozostali następcy prawni przeddekretowego właściciela (tu: H. P. i S. S.) w postępowaniu tym nie mają interesu prawnego. Nie dotyczyło ono bowiem sfery ich praw lub obowiązków.

Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji stan faktyczny obu spraw się nie zmienił. Zarówno postępowanie zakończone postanowieniem Ministra Rozwoju i Finansów z [...] listopada 2016 r., ocenianym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 116/17, jak i decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z [...] grudnia 2017 r., będąca przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w wyroku z 11 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 374/18, dotyczyły wyłącznie udziału przypadającego E. S. z tytułu dziedziczenia po jej dawnym właścicielu, nie zaś całej nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.

Należy również zwrócić uwagę, iż skutkiem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę jest powrót sprawy do właściwego organu administracyjnego, który obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Niedopuszczalne było zatem, po wydanym wyroku, wszczęcie z urzędu przez organ postępowania w tej sprawie.

W konsekwencji, zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że pominięcie następców prawnych przeddekretowego właściciela (H. P. i S. S.) w rozpoznawanej sprawie pozostaje w sprzeczności z oceną prawną sformułowaną w wyroku o sygn. akt I SA/Wa 116/17.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] czerwca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W myśl art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19.