Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 102/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 28, art. 107, art. 7, art. 150 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu administracyjnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 102/16

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...], Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołania B. B., A. B., M. P., E. P., Renaty K., M. K. i B. P., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z 20 sierpnia 2015 r. odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 2 marca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miejskiemu Zarządowi Dróg w K. pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej ul. C. w K. (odcinka o długości 91,68m) wraz z czterema zjazdami indywidualnymi, odwodnieniem i oświetleniem (odcinek o długości 63,0m), a także przebudową przyłącza gazowego średniego ciśnienia i infrastruktury telekomunikacyjnej, zlokalizowanych na terenie działek nr: [...] położonych w K. przy ul. C. we wznowionym postępowaniu, z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 2 marca 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miejskiemu Zarządowi Dróg w K. pozwolenia na budowę na ww. zakres inwestycji. W decyzji tej wskazano, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działki objęte tą decyzją tj. działki nr: [...] /7 w obr. 0007 położonych w K. przy ul. C.. Decyzja powyższa stała się ostateczna, ponieważ strony postępowania nie wniosły od niej odwołania.

B. B., A. B., M. P., E. P., R. K.. M. K., B. P. i M. P. nie byli stronami postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przy piśmie z dnia 10 lipca 2015 r. przekazało do Prezydenta Miasta K. zgodnie z właściwością, pismo B. B., A. B., M. P., E. P., R. K., M. K., B. P. i M. P. z dnia 29 czerwca 2015 r., zawierające wniosek o wznowienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa - postępowania administracyjnego i uchylenie decyzji z dnia 2 marca 2015 r. Żądanie swoje wnioskodawcy uzasadnili faktem, że bez własnej winy nie brali udziału

w postępowaniu pomimo, iż ich nieruchomości graniczą bezpośrednio z planowaną inwestycją drogową, a o wydaniu decyzji z 2 marca 2015 r. dowiedzieli się z w dniu 22 czerwca 2015 r.

W związku z powyższym Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 24 lipca 2015 r. na podstawie 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie zakończone decyzją z 2 marca 2015 r.

Następnie organ ten wydał decyzję z 20 sierpnia 2015 r., którą odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 2 marca 2015 r. z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że obszar oddziaływania inwestycji nie rozciąga się na działki wnioskujących, co z kolei prowadzi do wniosku, że nie posiadają oni przymiotu strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W złożonym odwołaniu wnioskodawcy podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza m.in. art. 11, art. 107 § 3 kpa oraz art. 5 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a inwestycja może spowodować:

- zniszczenie lub uschnięcie roślin i drzew znajdujących się na ich posesjach,

- prowadzone prace ziemne mogą spowodować osłabienie i podkopanie istniejących ogrodzeń,

- zwiększenie zanieczyszczenia powietrza i zwiększenie hałasu, utrudnienie dostępu do internetu i usług telekomunikacyjnych,

- kolizję z planowanymi wjazdami na posesje od strony południowej oraz istniejącymi (innymi) systemami oświetlenia posesji.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wskazał, że wniosek

o wznowienie postępowania dotyczył decyzji ostatecznej oraz został złożony

z zachowaniem terminów z art. 148 § 1 i 2 kpa. Podana przyczyna wznowienia mieściła się w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W pierwszej kolejności organ I instancji zobowiązany był ustalić, czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony

w postępowaniu zakończonym decyzją z 2 marca 2015 r.

Wojewoda podniósł, że wnoszący o wznowienie postępowania są właścicielami działek w sąsiedztwie terenu inwestycji tj.: B. B., A. B. - działki nr [...], M. P., E. P. - działki nr [...], R. K., M. K. - działki nr [...] i B. P. - działki nr [...].

Inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta K. z 2 marca 2015 r.

o pozwoleniu na ww. zakres inwestycji, nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie wymagała zatem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z uwagi na charakter i zakres planowanej inwestycji na działkach Nr: [...] w obr. 0007 położonych w K. przy ul. C., w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowana przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Wojewoda wskazał, że powszechnie obowiązujące przepisy nie określają żadnych wytycznych dotyczących tzw. dróg wewnętrznych, tj. dróg nie będących drogami publicznymi. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

Brak jest odniesienia do jakichkolwiek szczegółowych obostrzeń w tym zakresie tzn. droga wewnętrzna i jej parametry zależą od zamierzeń zarządcy potwierdzonych odpowiednimi zgodami administracyjnymi lub znajdujących potwierdzenie w postanowieniach uchwalonego dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - w decyzji o warunkach zabudowy - w badanym przypadku w decyzji Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 25 lipca 2013 r.

Wojewoda stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości stanowiących własność stron odwołujących się, co z kolei prowadzi do wniosku, że właścicielom tych działek nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 2 marca 2015 r.

Z powyższego, zdaniem organu odwoławczego wynika, że nie jest możliwe uznanie wnioskujących za strony postępowania w sprawie wydania ww. decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podniósł, że:

- organy administracji architektoniczno – budowlanej nie są uprawnione do badania zasadności i zakresu planowanego zamierzenia budowlanego przez inwestora tj.

w tym przepadku Miejskiego Zarządu Dróg w K.;

- w myśl art. 29 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu; w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi;

Obsługa komunikacyjna działek wnioskujących odbywa się z ul. Brandta - ulicy równoległej do budowanego odcinka ul. C. i dlatego inwestor nie jest zobowiązany do budowy dodatkowych zjazdów na tyły posesji odwołujących;

- z projektu zagospodarowania terenu inwestycji wynika, że w całości mieści się ona na terenie, którym dysponuje inwestor i nie ingeruje w działki wnioskujących;

- z projektu zagospodarowania wynika ponadto, że wnioskujący użytkują teren nie będący ich własnością - dot. m.in. usytuowania części ogrodzeń, zadrzewień i garażu typu blaszak;

- na etapie prowadzonego postępowania wznowieniowego, zarówno przed organem

I jak i II instancji, odwołujący nie przedłożyli żadnych dokumentów, z których wynikałoby ich prawo do zagospodarowania części działek będących własnością Gminy K., a obecnie znajdujących się w pasie drogowym budowanej drogi wewnętrznej;

- z badanego projektu nie wynika również kolizja z istniejącym i nowoprojektowanym oświetleniem;

- kwestie dotyczące ewentualnych uszkodzeń ogrodzeń, roślin i drzew, utrudnienia

w dostępie do internetu i usług telekomunikacyjnych, nie są regulowane przepisami Prawa budowlanego, a na tym etapie należy uznać je za przedwczesne. Inwestor po zakończeniu robót jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku realizacji inwestycji na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym;

- z badanych dokumentów organu I instancji nie wynika naruszenie art. 11, art. 107 § 3 kpa. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do zastosowania art. 150 § 2 kpa, ponieważ ze względu na zasadę dwuinstancyjności rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy wynikającą z art. 15 kpa, postępowanie organu I instancji (Prezydenta Miasta K.) jest kontrolowane w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze M. P. wniósł o uchylenie decyzji z 23 listopada 2015 r. podnosząc, że podstawowym przedmiotem sporu jest odmowa przyznania mu przymiotu strony postępowania pomimo spełnienia warunków wynikających z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skarżący podniósł, że mając na uwadze definicję obszaru oddziaływania, która odgrywa kluczową rolę w ustalaniu kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy przyjąć, że do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych czy przepisy przeciwpożarowe, ale również przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Zdaniem skarżącego oczywistym jest, że w jego przypadku będą miały zastosowanie przepisy dotyczące ochrony prawa własności, albowiem inwestycja może spowodować zniszczenie lub uschnięcie roślin, drzew znajdujących się na jego posesji, prace związane z wykopami mogą podkopać, osłabić już istniejące ogrodzenie, wystąpi zanieczyszczenie powietrza i zwiększony hałas, inwestycja może wpłynąć na dostęp do internetu i usług telekomunikacyjnych. Zauważył, że ograniczenia wskazane powyżej są zawarte w prawie budowlanym tj. w art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i e, art. 5 ust. 1 pkt 2a.

Skarżący zarzucił, że Wojewoda, ograniczając badanie czy nieruchomość skarżących mieści się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji do ustaleń dotyczących jedynie przepisów techniczno-budowlanych, naruszył przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 kpa. Zdaniem skarżącego Wojewoda winien był przeanalizować zarzuty podniesione w odwołaniu pod kątem wpływu planowanej inwestycji na jego nieruchomość, a wskazywał przecież, że planuje złożyć wniosek

o uzyskanie pozwolenia na wjazd na posesję od strony południowej, podczas gdy obecnie zaprojektowana droga i pozwolenie nie przewidują takiego rozwiązania. Usytuowanie słupów oświetleniowych wręcz uniemożliwia wykonanie wjazdu.

Podniósł, że nie wzięto pod uwagę, że na działce znajdującej się

w bezpośrednim otoczeniu jego nieruchomości zaprojektowano za szeroką i za długą drogę, która łączy się z innymi drogami już istniejącymi, co spowoduje, że jej użytkownicy będą mogli objeżdżać z każdej strony jego posesję ruchem okrężnym, co będzie źródłem hałasu, wydzielania spalin, oraz oświetlenia całego terenu inwestycji.

Skarżący zarzucił, że organy nie zbadały czy inwestycja może spowodować zniszczenie lub uschnięcie roślin, drzew znajdujących się na posesjach, czy prace związane z wykopami mogą podkopać, osłabić już istniejące ogrodzenie, czy wystąpi zanieczyszczenie i zwiększony hałas, czy inwestycja może wpłynąć na dostęp do internetu i usług telekomunikacyjnych, czy zaprojektowana droga pozwoli uzyskać pozwolenia na planowany wjazd na posesję.

Zdaniem skarżącego nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych. Jedynie biorąc udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ma możliwość zgłaszania zastrzeżeń, wątpliwości czy uwag, a jako niedopuszczalne należy uznać procedowanie polegające na tym, że organ administracji weryfikuje legitymację procesową strony w oparciu o dowody zebrane

w sprawie oraz analizę stanu prawnego, a odwołujący nie mają zapewnionego dostępu do dokumentacji dowodowej i możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia ich interesu prawnego.

W ocenie skarżącego organ winien odnieść się do argumentów wskazując oddzielnie dla każdego dowodu, dlaczego nie zasługuje on na uwzględnienie

i dlaczego nie ma mocy dowodowej. Niezrozumiałym jest dla skarżącego dlaczego organ uznał, że jego argumenty zawarte w piśmie z 5 sierpnia 2015 r. nie znajdują oparcia w przepisach ustaw i rozporządzeń, skoro w piśmie wprost przywołał art. 5 ust. 1 pkt 1d, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 5 ust. 1 pkt 1e, art. 5 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego czy art. 140 i 144 kc.

Z ostrożności procesowej skarżący zwrócił się o zbadanie legalności decyzji organu I instancji wydanej po rozpatrzeniu jego wniosku o wznowienie postępowania, a jego wątpliwość budzi legitymacja organu do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Jego zdaniem, działanie Prezydenta Miasta K. budzi wątpliwości co do bezstronności. Na początku 2015 r. grunty, na których ma być przeprowadzona inwestycja zostały przekwalifikowane z pasa drogowego na grunty budowlane. Działanie takie pozwoliło wydać pozwolenie na drogę wewnętrzną, a nie na drogę publiczną, co powinno mieć miejsce jeśli nie byłoby zmiany kwalifikacji gruntu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik M. K. przyłączył się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Objęta skargą decyzja podjęta została w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Postanowienie Prezydenta Miasta K. z 24 lipca 2015 r. stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa), a ponieważ wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 kpa), organ administracji publicznej zobowiązany jest każdorazowo do zbadania, czy podanie o wznowienie pochodzi od strony czy też nie. Ponieważ bezsporną okolicznością jest, że M. P. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 2 marca 2015 r., istota niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Organy obu instancji przyjęły przy tym, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości stanowiącej jego własność, a co za tym idzie nie przysługuje mu przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 2 marca 2015 r.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 2 marca 2015 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miejskiemu Zarządowi Dróg w K. pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej - ul. C. w K. (odcinka

o długości 91,68m) wraz z czterema zjazdami indywidualnymi, odwodnieniem

i oświetleniem (odcinek o długości 63,0m), a także przebudową przyłącza gazowego średniego ciśnienia i infrastruktury telekomunikacyjnej, zlokalizowanych na terenie działek nr: [...] położonych w K. przy ul. C..

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o której mowa w art. 28 kpa (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania z kolei należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Oznacza to, że inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami

w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że norma wynikająca z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 kpa. Nie oznacza to jednak wyłączenia stosowania tego ostatniego przepisu. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego tj. interesu opartego na przepisach prawa materialnego (art. 28 kpa). Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu.

Podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach

o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w cytowanym już wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się

w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Inaczej rzecz ujmując, pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (por. także wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Po 673/10, LEX nr 754505, wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 546/12, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może go natomiast stanowić interes faktyczny (por. wyroki NSA z 29 stycznia 1991r., sygn. akt IV SA 972/90; z dnia 30 listopada 1993r., sygn. akt II SA 1793/93; z dnia 9 marca 1994r., sygn. akt III SA 1434/93, uchwała NSA z 3 lutego 1997r., OPS 9/96). Przymiot strony nie zależy zatem od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy w pierwszym rzędzie, że bezspornie M. P. (wraz z E. P.) są właścicielami działki nr ewid. [...], która sąsiaduje bezpośrednio z działkami Gminy K., na których zaprojektowano inwestycję polegającą na budowie drogi wewnętrznej – ulicy C.. Nie ulega także wątpliwości, że przedsięwzięcie objęte pozwoleniem na budowę będzie realizowane wyłącznie na działkach, do których Gmina K. posiada tytuł prawny. W ocenie Sądu, sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa z terenem planowanej inwestycji nie powoduje jednak automatycznie uznania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem ustalenie czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość wymaga przedstawienia konkretnych argumentów, które wskazują na to, że takie oddziaływanie rzeczywiście będzie miało miejsce. W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest przy tym odniesienie się do jej indywidualnych parametrów, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań. Nie w każdym przypadku wystarczy powoływanie się na sam charakter inwestycji (jak w tym przypadku – drogi), ponieważ kwestie związane

z przeznaczeniem terenu były przedmiotem oceny na innym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, a mianowicie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z 25 lipca 2013 r.), która przesądziła o możliwości realizacji na tym terenie inwestycji drogowej o charakterze drogi wewnętrznej. W postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji skarżący brał zresztą czynny udział. Podkreślenia także wymaga, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania, że posiada interes prawny, który jednocześnie powinien być konkretny i realny (por. także stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1504/13 oraz z 12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2089/13).

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca.

Jak wynika z akt administracyjnych oraz z treści skargi, skarżący upatruje istnienia swojego interesu prawnego powołując się na następujące okoliczności:

1. Inwestycja związana jest z wykopami, które mogą spowodować uschnięcie roślin, drzew znajdujących się na jego posesji.

2. Prace związane z wykopami mogą podkopać, osłabić już istniejące ogrodzenie.

3. Na wybudowanej drodze wystąpi natężenie ruchu, zanieczyszczenie powietrza i zwiększony hałas.

4. Inwestycja może wpłynąć na dostęp do internetu i usług telekomunikacyjnych.

5. Skarżący planuje złożyć wniosek o uzyskanie pozwolenia na wjazd na posesję od strony południowej. Zaprojektowana droga i pozwolenie nie przewidują takiego rozwiązania, a usytuowanie słupów oświetleniowych uniemożliwia wykonanie wjazdu.

6. Wykonanie oświetlenia drogi spowoduje negatywne oddziaływanie na posesję skarżącego, gdzie ma zaprojektowane i już istniejące inne systemy oświetlenia, które nie kolidują z funkcjonalnością budynków i walorami rekreacyjnymi ogrodu.

Przedstawione wyżej argumenty nie są jednak wystarczające do przyznania skarżącemu statusu strony. Samo powołanie się na immisje pośrednie (a zwłaszcza na hałas wywołany ruchem pojazdów, zanieczyszczenie powietrza) nie jest podstawą uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Fakt występowania immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia bowiem przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża pogląd, reprezentowany już wielokrotnie

w orzecznictwie, że tego rodzaju immisje pośrednie, jak hałas wywołany ruchem pojazdów na drodze wewnętrznej (dojazdowej do posesji), czy związane z tym zwiększenie emisji spalin, nie stanowią źródła interesu prawnego, ponieważ co do zasady są dozwolone. Zakłócenia te nie powinny jednak przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 k.c.). W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3116/13). Zatem samo podniesienie przez skarżącego argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie nie jest wystarczające do przyznania mu interesu prawnego. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że w stanie faktycznym sprawy chodzi o drogę wewnętrzną, prowadzącą do zabudowy mieszkaniowej, na terenie gdzie tego typu zabudowa przeważa i gdzie realizacja dróg wewnętrznych jest naturalnym zadaniem inwestycyjnym zaspokajającym potrzeby mieszkańców. W takim przypadku trudno jest z samego faktu użytkowania takiej drogi upatrywać wystąpienia po stronie skarżącego interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżący wiąże wprawdzie te immisje ze wzmożonym ruchem samochodów, ale taka funkcja sąsiednich działek należących do Gminy K. wynika z ich społeczno-gospodarczego przeznaczenia, co przesądziła ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z 25 lipca 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej właśnie na budowie drogi wewnętrznej. Ponadto skarżący nie przedstawił dowodów świadczących o tym, że realizacja drogi zgodnie z projektem budowlanym będzie wywoływać immisje na jego nieruchomość ponad przeciętną miarę. Także z samego projektu budowlanego nie wynika, żeby planowane przedsięwzięcie mogło powodować wzrost hałasu w środowisku skutkujący przekroczeniem dopuszczalnych wartości hałasu, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112 ze zm.). Wystąpienie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem drogi wewnętrznej jest okolicznością w sprawie bezsporną, jednak dla uznania interesu prawnego wymagane jest przede wszystkim wykazanie, że uciążliwości te będą miały wpływ na zakres przysługującego skarżącemu prawa w związku z przekroczeniem przez immisje przeciętnej miary (por. powoływany już wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2089/13).

Odnosząc się do wyrażanych obaw co do możliwości uschnięcia drzew i roślin na posesji skarżącego oraz osłabienia czy uszkodzenia ogrodzenia w związku

z realizacją inwestycji zauważyć należy, że autor skargi – poza subiektywnymi uwagami - nie wskazał żadnych realnych i poddających się weryfikacji podstaw uzasadniających twierdzenie, że nowa droga może negatywnie wpłynąć na drzewa bądź ogrodzenie jego działki. Z projektu budowlanego wynika istotnie konieczność wycięcia niektórych drzew, jednak znajdują się one na działkach należących do Gminy. Nie bez znaczenia dla oceny zasadności skargi jest także okoliczność, że teren przylegający do granic własnej działki od strony planowanej ulicy C.,

a przeznaczony zgodnie z projektem pod budowę drogi, jest ogrodzony przez skarżącego i przez niego użytkowany bez tytułu prawnego. Wszystko to świadczy

o interesie faktycznym M. P., który nie stanowi podstawy uznania, że przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Również zarzuty, które skarżący podniósł odnośnie ewentualnego wpływu inwestycji na dostęp do internetu i usług telekomunikacyjnych czy też negatywnego odziaływania zaprojektowanego oświetlenia drogi na już istniejące oświetlenie znajdujące się na jego działce, nie wskazują na jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa budowlanego bądź cywilnego, tym bardziej, że na żadnym etapie postępowania skarżący nie wskazał jaki wpływ na dostęp do usług telekomunikacyjnych miałby mieć zaprojektowany w obrębie inwestycji słup telekomunikacyjny, czy też cała inwestycja.

Bez znaczenia dla oceny interesu prawnego przysługującego skarżącemu są również wskazane w skardze zamierzenia co do złożenia przez niego w przyszłości wniosku o uzyskanie pozwolenia na wjazd na posesję od strony południowej. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, obsługa komunikacyjna działki nr ewid. [...] odbywa się od strony północnej, tj. od ul. B.. Ponadto, interes prawny umożliwiający przyznanie statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę musi mieć charakter realny i aktualny, a więc nie można go upatrywać w sytuacji, która być może będzie miała miejsce w nieokreślonej przyszłości. Skarżący nie wykazał przy tym, aby podjął jakiekolwiek rzeczywiste starania w celu uzyskania drugiego wjazdu na swoją posesję od strony planowanej ulicy C..

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że M. P. słusznie nie został uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej – ulicy C., gdyż nie spełnione zostały przesłanki z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a co za tym idzie w stanie faktycznym sprawy nie zaszły podstawy wznowieniowe, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa.

Nie znalazły też potwierdzenia zarzuty dotyczące art. 107 i 7 kpa, albowiem zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymagania związane ze składnikami decyzji i jej uzasadnieniem, a jej wydanie nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa, po wnikliwym zbadaniu kwestii interesu prawnego skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 150 § 2 kpa zauważyć należy, że przez działalność organu, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. II OSK 524/11). Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia, jako wyjątek od reguły określonej w art. 150 § 1 kpa następuje tylko wtedy, gdy podstawą wznowienia jest działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Pojęcie "działalności organu" nie można ujmować jako załatwienie sprawy ale jako taką działalność, która doprowadziła do wydania decyzji, przy wiedzy organu, że decyzja jest dotkniętą jedną z wad wymienionych w art. 145 kpa. W rozpatrywanej sprawie przyczyną wznowienia postępowania podaną we wniosku jest brak udziału strony w postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z akt sprawy nie wynika, że skarżący został celowo pominięty jako strona postępowania. Trudno zatem mówić, aby brak udziału skarżącego w postępowaniu o pozwolenie na budowę wynikał z celowego działania organu I instancji, zmierzającego do pozbawienia czynnego udziału współwłaścicieli działek sąsiadujących z inwestycją. Oceny tej nie mogą zmienić twierdzenia skarżącego co do bezstronności Prezydenta Miasta K. związanej – w jego ocenie - ze zmianą kwalifikacji gruntu "z pasa drogowego na budowalne", albowiem – niezależnie od tego, że stanowisko to z oczywistych powodów nacechowane jest subiektywizmem – nie zostały poparte żadnymi dowodami, w związku z czym nie można przyjąć, aby owa zmiana kwalifikacji gruntu nastąpiła wyłącznie po to, aby pozbawić skarżącego udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, tym bardziej, że o konkretnym przeznaczeniu terenu – jako drogi wewnętrznej (a więc nie zaliczonej do dróg publicznych) - zadecydowała decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z 25 lipca 2013r., a nie – jak podnosi się w skardze - "przekwalifikowanie" gruntu. Z tego też powodu dewolucja kompetencji nie może mieć w sprawie zastosowania.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.