Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 774/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 7 ust. 2, ust. 4, ust. 7, ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W związku ze skargą mieszkańców miejscowości P. z dnia 21 stycznia 2016 r. oraz pismem DWINB z dnia 8 lutego 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadził w dniu 24 lutego 2016 r. kontrolę w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów zlokalizowanych w miejscowości P. 6, Gmina M., w wyniku której stwierdzono, że: "na działce nr 2/13 istnieją obiekty budowlane: budynek mieszkalny dwukondygnacyjny murowany z cegły o dachu dwuspadowym pokryty dachówką ceramiczną (niezamieszkały); budynek stodoły drewnianej konstrukcji, o dachu dwuspadowym o pokryciu anduliną, do której dobudowane są 2 wiaty drewniane oparte na drewnianych słupach pokryte anduliną - jednospadowe, wewnątrz której uruchomiono trak, obiekt nie nowo budowany posiada kilkadziesiąt lat; do stodoły od zachodniej strony dobudowany jest budynek murowany z bloczków silikatowych grubości 24 cm o dachu dwuspadowym pokrytym anduliną do ściany szczytowej, dobudowane są przewody kominowe, wentylacyjne z cegły pełnej; budynek inwentarski murowany z cegły pełnej pokryty eternitem, dach dwuspadowy, w którym ustawiono piły, strugarko-wyrówniarki, urządzenia służące do produkcji końcowej palet. Do tego budynku dobudowane są wiaty spełniające rolę po części magazynową. Budynek stary lat kilkadziesiąt. W dalszej odległości budynku inwentarskiego jest obiekt wyższy z poddaszem użytkowym, ceglanym stropem Klaina, w którym usytuowano kotłownię c.o. opalaną na trociny i odpady drewniane oraz warsztat mechaniczny. Budynek jest z cegły pełnej o dachu dwuspadowym pokrytym dachówką cementową. Do ściany szczytowej wschodniej dobudowany jest komin z pustaków wyprowadzony ponad szczyt kalenicy i podłączony jest do pieca c.o. budynek stary lat kilkadziesiąt, powstałe nowe wiaty i zadaszenia, pod którymi właściciel zainstalował maszyny do obróbki drewna powstały bez pozwolenia na budowę. Właścicielem i inwestorem powyższych robót budowlanych jest S.P., w stosunku do którego nadzór budowlany prowadzi postępowanie administracyjne z tytułu budowy obiektów bez pozwolenia na budowę. Natomiast opisane wyżej budynki są najprawdopodobniej budynkami przedwojennymi za wyjątkiem budynku z bloczków gazobetonowych. Wszystkie obiekty poddano robotom budowlanym w celu ich dostosowania do potrzeb zakładu stolarskiego - wytwórni palet. Do protokołu swoje uwagi złożył S.P., w których wyjaśnia, że stodoła oraz dwa murowane budynki inwentarskie, a także budynek mieszkalny są obiektami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Po zmianach obiekty te zostały dostosowane do potrzeb zakładu stolarskiego przez jego ojca. Roboty dostosowawcze wykonano na początku lat 90-tych, również w tym okresie został wykonany budynek z gazobetonu, którego inwestorem był nieżyjący ojciec. Natomiast S.P. rozpoczął działalność gospodarczą w budynkach dawnego gospodarstwa rolnego w 1993 r.. Za dowód w sprawie przedłożył wpis z działalności gospodarczej. Do protokołu dołączono załączniki w postaci: szkicu sytuacyjnego, wypisy z CEIDG oraz 6 fotografii.

W dniu 16 marca 2016 r. przeprowadzono ponowną kontrolę na nieruchomości. W sporządzonym protokole oględzin stwierdzono, że na terenie nieruchomości nr 2/13 zlokalizowane są budynki, w których mieści się zakład do przerobu drewna okrągłego na tarcicę. Następnie z tarcicy wykonywane są wyroby w postaci palet i desek. W istniejących budynkach, które sukcesywnie z biegiem czasu zostały zaadaptowane dla potrzeb zakładu zgromadzono następujące maszyny i urządzenia do potrzeb obróbki drewna. W stodole i dwóch przyległych wiatach ulokowano: piłę łańcuchową o mocy 55KW, dwie piły przerzynarki, wielopiłę o mocy 15KW, kolejną piłę tarczową z podajnikiem drewna o mocy 15KW, szlifierkę do tarcicy oraz kolejną piłę tarczową z podajnikiem kłód drewna. W istocie tzw. wielopiły stanowią urządzenia tartaczne - trak do przerobu drewna. Maszyny, urządzenia tartaczne podłączone są do odciągu trocin z instalacją do odciągu trocin do metalowych kontenerów. Pod wiatą, co do której orzeczono nakaz rozbiórki umieszczono kolejne urządzenie - trak z podajnikiem kłód o mocy 10KW. Pod tą samą wiatą znajduje się oflis arka wyrzynarka - podłączona do wyciągu trocin. Pod kolejną wiatą przy budynku gospodarczym znajduje się obrzynarka dwutarczowa - podłączone do wyciągu trocin. Z kolei w samym budynku gospodarczym znajdują się pomieszczenia do montażu palet, w którym umieszczono stół z pistoletami do wbijania gwoździ, strugarkę czterostronną i szlifierkę taśmową. Obok budynku gospodarczego w dobudówce ulokowano kotłownię kotłem grzewczym 50KW i zasobnik trocin służący, jako paliwo do pieca grzewczego. Obok pomieszczenia kotłowni znajduje się lokal warsztatowy, w którym właściciel wykonuje różne naprawy ostrzy piły i noże. Ponadto na działce 2/13 i na działkach sąsiednich 2/17, 2/58 znajduje się skład surowca tartacznego, tarcicy, skład palet. Wymienione maszyny i urządzenia są umieszczone na posadce cementowej, betonowej, lecz nieprzytwierdzone w sposób trwały. Z kolei budynki przystosowane do potrzeb zakładu w większości nie są obiektami nowymi i zostały przebudowywane wielokrotnie. Same roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, wyjątek stanowi suszarnia do drewna i wiata dobudowana do budynku gospodarczego, które podlegają rozbiórce na podstawie decyzji PINB w M.. Do protokołu dołączono szkic wykazu maszyn i urządzeń. Do protokołu swoje uwagi przekazał S.P., w których wyjaśnił, że zakład prowadzi od 1993 r., w tym celu przystosował stodołę i budynek inwentarski. Początkowo w zakładzie były produkowane palety w małej ilości oraz deski na podbitkę, wywiązkę dachową, na konstrukcje dachu listwy i tarcicę. Z biegiem czasu zwiększyła się produkcja tarcicy oraz palet. W tej chwili przerób miesięczny wynosi 200 m3 drewna tartacznego, w latach 90-tych przerób wynosił około 50 m3. Początkowo w zakładzie pracował tylko sam właściciel, obecnie w zakładzie zatrudnionych jest 4 pracowników oraz właściciel. Do protokołu załączono również 6 fotografii oraz informacje z rejestru gruntów.

Pismem z dnia 17 marca 2016 r. Burmistrz Gminy M. poinformował, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. działka ewidencyjna nr 2/13 i 2/17 znajduje się na terenie oznaczonym na planie symbolem UT, na terenie którego przewidziane są funkcje terenu, tj. usługi turystyczne - ośrodki rekreacyjno-wypoczynkowe, zabudowa pensjonatowo-letniskowa, zieleń parkowo-rekreacyjna z boiskami do gier małych, urządzenia infrastruktury technicznej.

Pismami z dnia 21 marca 2016 r. PINB zawiadomił o wszczęciu dwóch postępowań administracyjnych w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły z przyległymi wiatami bez wymaganego zgłoszenia oraz w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia, zlokalizowanych na działce nr 2/13.

W dniu 7 kwietnia 2016 r. sporządzono protokół z przesłuchania strony, w którym S.P. zeznał, że rozpoczął działalność pod nazwą "zakład stolarski" w 1993 r.. Istniejące budynki, które stanowiły zabudowę zagrodową zaadaptowałem dla potrzeb prowadzonej działalności: stodoła z przybudowanymi wiatami pozostała bez zmian. Natomiast budynek gospodarczy i przylegający do niego budynek inwentarski zaadaptowałem poprzez rozbiórkę boksów i kojców dla zwierząt oraz wykonałem nową posadzkę oraz tynki wewnętrzne. Zaznaczył, że w wyniku tych prac nie uległy zmianie parametry techniczne w obiektach. Prace te wykonywał w latach 90-tych, nie posiada żadnych dokumentów formalnych dotyczących w/w robót z administracji architektoniczno-budowlanej. Początkowo działalność polegała na produkcji elementów konstrukcyjnych dla budownictwa (krokwie, łaty, podbitki dachowe), a także na produkcji palet. Wówczas posiadał trak do przeróbki drewna, był to trak jednotaśmowy mobilny na tymczasowym torowisku. Trak był umieszczany przy budynku gospodarczym pod nieistniejącym już zadaszeniu. Posiadał jeszcze następujące urządzenia: heblarka, wielopiła, for matówka. Były to maszyny prymitywne własnej produkcji. Początkowo zatrudniał jednego pracownika. Roczna przeróbka drewna tartacznego w latach 90-tych wynosiła 500 m3. Z biegiem czasu wymienił park maszynowy na nowszy i bezpieczny, co spowodowało zwiększenie przeróbki rocznej drewna na około 2000 m3, obecnie zatrudnia 4 pracowników. W międzyczasie (około 4 lata temu) zakupił i zamontował suszarnię, która została rozebrana w związku z nakazem PINB. Ponadto rozbudował budynek gospodarczy o wiaty w stosunku, do których orzeczono decyzję o rozbiórce, która jest nieprawomocna. W międzyczasie w latach prowadzenia działalności nie występował do organów o pozwolenie na rozbudowy, budowy i zmiany sposobu użytkowania obiektów znajdujących się na terenie zakładu stolarskiego. Jest świadomy, że istnienie zakładu kłóci się z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kilkukrotnie starał się o zmiany tego planu, ale bezskutecznie. Obecnie mając świadomość o kolizji zakładu z planem stara się o zmianę jego lokalizacji. Jednocześnie poinformował, że teren, który początkowo stanowił działkę siedliskową, stanowi jego własność od lat 90-tych. Dodatkowo wyjaśnił, że wielokrotnie był kontrolowany przez inspekcję pracy, pracowników starostwa powiatowego w M.. Organy te nie miały żadnych zastrzeżeń. Uważa, że zakład znajduje się we właściwej lokalizacji, na uboczu, na terenie mało zurbanizowanym i nie stwarza większych uciążliwości dla otoczenia.

W dniu 15 kwietnia 2016 r. PINB wystąpił do Burmistrza Gminy M. o informację, czy przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2003 r., na którego terenie znajduje się przedmiotowa działka, obowiązywały wcześniej plany miejscowego dla miejscowości P.. W dniu 21 kwietnia 2016 r. wpłynęło pismo Burmistrza, w którym poinformował, że istniał plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki przed planem z 2003 r., zatwierdzony uchwałami Rady Narodowej Miasta i Gminy M. z dnia 28 grudnia 1984 r. Nr [...], zatwierdzony ponownie uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia 9 marca 1992 r. Nr [...], w których działka nr 2/13 znajduje się w całości w liniach rozgraniczających terenu przeznaczonego pod mieszkalnictwo jednorodzinne, zabudowę zagrodową (brak symbolu na rysunku planu), działka nr 2/17 znajduje się w części w liniach rozgraniczających terenu uprawa ogrodniczych (symbol RO) i w części w liniach rozgraniczających terenu upraw polowych (symbol RP), powyższe działki znajdują się w jednostce strukturalnej "B" – M., na rysunku planu linie rozgraniczające tereny oznaczone są linią przerywaną, jako orientacyjne; zgodnie z ustaleniami dla jednostki strukturalnej "B" – M. linie rozgraniczające teren przewidziany pod zabudowę mieszkaniową są orientacyjne; dopuszcza się w uzasadnionych przypadkach zlokalizowanie nowej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanych terenów mieszkaniowych.

W dniu [...] r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie nr [...], którym – na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Pr.bud." - nakazał S.P. wstrzymać użytkowanie budynku gospodarczego o wymiarach 16,0 m x 6,0 m, położonego na działce nr 2/13 oraz przedłożyć w terminie do 30 czerwca 2016 r. dokumenty, o których mowa w art. 71 ust. 2 Pr.bud., tj.: opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. oświadczenie, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie Burmistrza Gminy M. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami dla tego rodzaju inwestycji. Postanowieniem zaś z dnia [...] r. nr 4/16 nakazano S.P. wstrzymać użytkowanie budynku stodoły o wymiarach 13,0 m x 9,0 m wraz z przyległymi wiatami o wymiarach 13,0 m x 6,0 m oraz 7,2 m x 4,3 m, położonego na działce nr 2/13, oraz przedłożyć w terminie do 30 czerwca 2016 r. dokumenty, o których mowa w art. 71 ust. 2 Pr.bud..

W dniu 6 czerwca 2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo mieszkańców i właścicieli gruntów w przysiółku P., w którym poinformowano, że pomimo wydania przez PINB postanowień nr [...] i [...] nie wstrzymano użytkowania obiektu budowlanego, nadal prowadzona jest produkcja palet i wyrobów tartacznych. W związku z tym w dniu 9 czerwca 2016 r. dokonano kontroli, w protokole z której stwierdzono, że S.P. w pomieszczeniu do montażu palet wymontował stół montażowy i obecnie prowadzi zbijanie palet na zewnątrz budynku gospodarczego. W drugim pomieszczeniu znajduje się nadal urządzenie stolarskie do obróbki desek. Z kolei ze stodoły i przyległych wiat wymontowano i umieszczono na zewnątrz maszyny i urządzenia do przerobu okrągłego drewna na tarcicę. Ze stodoły wyniesiono na zewnątrz trak z podajnikiem kłód drewna, piły tarczowe, piły łańcuchowe, przerzynarki, do drewna. W stodole pozostawiono dwie maszyny do przeróbki drewna oraz odciąg trocin. S.P. nadal prowadzi działalność gospodarczą związaną z przeróbką drewna i montażem palet, lecz działalność ta jest wyprowadzona poza stodołę i budynek gospodarczy. Maszyny i urządzenia uprzednio zamontowane w stodole i w budynku gospodarczym nie były w sposób trwały zamocowane do podłogi. Do protokołu swoje uwagi zgłosił S.P. i oświadczył, że przerób drewna, który odbywał się w stodole, przeniesiono na zewnątrz budynku. Maszyny i urządzenia do przerobu drewna są ustawione na podłożu betonowym bez przytwierdzenia ich do posadzki. Z kolei montaż palet odbywa się na zewnątrz budynku gospodarczego tym samym został wypełniony obowiązek wstrzymania użytkowania stodoły i budynku gospodarczego.

W dniu 14 lipca 2016 r. do PINB wpłynęło pismo S.P., w którym poinformował i wyjaśnił, że usługi stolarskie prowadzi od 12 sierpnia 1993 r. zgodnie z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej. Działalność prowadzona była zgodnie z obowiązującym planem i zgodnie z przepisami obowiązującymi przed dniem wejścia w życie zmienionego obowiązującego planu. Dotychczasową działalność może prowadzić zatem w dalszym ciągu. Z istniejącej działalności nie zrezygnuje, gdyż jest to jedyne źródło utrzymania skarżącego i jego rodziny. Do chwili obecnej, tj. do czasu skarg mieszkańca, który w odległości ok. 200 m od posesji się wybudował, nikomu nie przeszkadzała a wszystkie kontrole, w tym z ochrony środowiska, nie stwierdziły uciążliwości na otoczenie. Do powyższego załączono zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, pismo Burmistrza Gminy M. w sprawie zmiany zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz postanowienie Burmistrza Gminy z dnia 24 maja 2016 r..

W dniu [...] r. PINB w M. wydał – na podstawie art. 71a ust. 4 Pr.bud. (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) - decyzję nr [...], którą nakazał S.P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku stodoły z przyległymi wiatami zlokalizowanego w miejscowości P., na działce o numerze geodezyjnym 2/13 AM 4 w obrębie W., zaś w dniu [...] r. - decyzję nr [...], którą nakazał S.P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego o wymiarach 16,0 m x 6,0 m zlokalizowanego na w/w działce.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S.P., po rozpatrzeniu którego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podjął na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", decyzję z dnia [...] r. Nr [...], którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że okoliczność samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego na działce 2/13 została stwierdzona przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego w trakcie licznych kontroli przeprowadzanych z udziałem właściciela nieruchomości jak i poprzez informacje zawarte w oświadczeniach S.P. składanych do protokołów, czy też składanych bezpośrednio do PINB. W trakcie tych kontroli stwierdzono, bowiem że w budynku jest prowadzona działalność gospodarcza polegająca na usługach stolarskich i produkcji pozostałych wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa. Organ pierwszej instancji na podstawie art. 71a ust. 1 Pr.bud. wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego i umożliwił jego właścicielowi przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, przy czym właściciel nie skorzystał z tej możliwości. Analizując zatem akta sprawy DWINB stwierdził, że organ podjął - zgodnie z art. 71a ust. 4 Pr.bud. - prawidłowe działanie w związku z niewykonaniem przez właściciela obowiązków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...]. W przedmiotowej sprawie po wydaniu postanowienia nakładającego obowiązki przedłożenia stosownych dokumentów niezbędnych do legalizacji sposobu użytkowania budynku gospodarczego i po terminie przewidzianym w tym postanowieniu do złożenia tych dokumentów, S.P. nie przedłożył ich. W związku z tym nie było podstaw do legalizacji zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, organ stwierdził, że nie mogą one wpływać na zasadność i słuszność podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się zaś do kwestii dotyczącej prowadzonej działalności gospodarczej zgodnej z zapisami planu miejscowego, nadmienił, że zgodnie z pismem Burmistrza Gminy M. z dnia 21 kwietnia 2016 r. przed rokiem 1993 jak i do roku 2003 działka nr 2/13 zgodnie z miejscowym planem była przewidziana pod mieszkalnictwo jednorodzinne i zabudowę zagrodową, nie przewidywano możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług stolarskich, w związku z czym zmiana sposobu użytkowania stodoły na działalność gospodarczą związaną z prowadzeniem usług stolarskich nie była zgodna z przepisami. Odnosząc się równocześnie do prośby o wydanie zaświadczenia przez Burmistrza o zgodności zmiany sposobu użytkowania stodoły na stolarnię, z odpowiedzi na tą prośbę nie wynika, że zmiana sposobu użytkowania stodoły na stolarnie była zgodna z miejscowym planem w momencie rozpoczęcia działalności. Miejscowy plan obowiązujący od 2003 r. również nie przewiduje możliwości prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na usługach stolarskich dla działki nr 2/13. Ponadto, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. z 2015 r. teren działki 2/13 przeznaczony jest na usługi turystyczne i zabudowę usług turystyki, rekreacji, hotelarskich, a jedynie na działkach nr 2/15 i 2/58 przewiduje się tereny zabudowy mieszkaniowej, która ma na celu realizację zabudowy mieszkaniowej wielofunkcyjnej, obejmującej również tereny zabudowy usługowej. Co więcej odmowa wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego z miejscowym planem przez Burmistrza potwierdza to, że nie jest on zgodny z przepisami, gdyż organ wydaje zaświadczenie tylko potwierdzające dany stan prawny, w tym przypadku ewentualną zgodność z planem. Odnosząc się natomiast do wątku wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, nie obejmuje on kwestii związanych z możliwością prowadzenia danej działalności na danej nieruchomości, czy też obiekcie budowlanym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł S.P., podnosząc w niej, że budynek gospodarczy w gospodarstwie rolnym służył do przechowywania sprzętu rolniczego oraz do napraw tego sprzętu, była zamontowana piła do drewna - ojciec skarżącego świadczył usługi. Od ponad 30-tu lat nie jest prowadzone gospodarstwo rolne, a skarżący nigdy nie był rolnikiem - przejął po ojcu stolarstwo. Nieruchomość jest po rodzicach. Od 1993 r., czyli od 23 lat skarżący prowadzi na tej nieruchomości usługi stolarskie i taką działalność zapisał w ewidencji działalności gospodarczej i z tego tytułu opłacał podatki. Działalność była zgodna z zapisami obowiązującego poprzednio planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak wskazał skarżący, wykonał decyzję PINB, co zostało stwierdzone w dniu kontroli, tj. 9 czerwca 2016 r.. Skarżący pozostawił w budynku jedną maszynę do obróbki drewna, która jest nieuciążliwa - poziom hałasu w granicach 40 dB, czyli taki jaki obowiązuje na terenie rekreacyjnym, wiejskim. W świetle obowiązującego prawa, jeżeli działalność była prowadzona przed zmianą planu, to w dalszym ciągu skarżący może taką działalność prowadzić. Jest to jedyne źródło utrzymania skarżącego i jego rodziny. Art. 71 ust. 1 Pr.bud. mówi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie lub zaniechania w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W przypadku jakim jest budynek gospodarczy w świetle jego użytkowania te warunki nie występują. Nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a..

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowi przepis art. 71a ust. 4 Pr.bud.. Zgodnie z art. 71a ust. 1 Pr.bud. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć (art. 71 ust. 2):

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (art. 71 ust. 4). Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 Pr.bud.).

W rozpoznawanej sprawie na podstawie powołanego wyżej art. 71a ust. 1 Pr.bud. organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] r. postanowienie Nr [...], którym nakazał skarżącemu wstrzymanie użytkowania budynku gospodarczego oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2016 r. dokumenty, o których mowa w art. 71 ust. 2 Pr.bud.. Skarżący postanowienia nie wykonał. Tym samym należało stwierdzić – jak słusznie uznał organ odwoławczy – że inwestor nie zastosował się do obowiązków nałożonych w/w postanowieniem.

Zgodnie natomiast z art. 71a ust. 2 Pr.bud. po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4).

Biorąc powyższe pod uwagę, uprawnionym było podjęcie decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 Pr.bud., przy czym – co wymaga podkreślenia - do wydania takiej decyzji koniecznym było stwierdzenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, a co jest w niniejszej sprawie kwestią sporną.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71. Nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, użytkowych, układu obciążeń, a nawet na skutek przekroczenia określonego pułapu uciążliwości – kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto należy zwrócić uwagę - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 553/10) – że analiza treści przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 nie może prowadzić do innych wniosków niż ten, że wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Świadczy, bowiem o tym użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Oznacza to, że wymienione w tym przepisie zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Dodatkowo zauważyć również trzeba, że jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 306/06, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt 1664/06). Nie tylko w orzecznictwie, ale również w literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 71 Pr.bud. sformułowaniem "w szczególności" wskazuje, że przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek świadczących o zmianie sposobu użytkowania (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 660).

W niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego polega na zmianie jego przeznaczenia na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej, polegającej na usługach stolarskich i produkcji pozostałych wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa. Zmiana sposobu użytkowania została stwierdzona w trakcie licznych kontroli przeprowadzanych z udziałem właściciela nieruchomości.

Należy jeszcze zwrócić uwagę na pismo z dnia 17 marca 2015 r., którym Burmistrz Gminy M. poinformował, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w obrębach W., S., S., M. zatwierdzonym przez Radę Miejską w M. uchwałą Nr [...] z dnia 23 października 2003 r. (Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...] poz. [...] z dnia 3 grudnia 2003 r.) działki nr 2/13 i 2/17 znajdują się na terenie oznaczonym na planie symbolem UT, dla którego ustalono funkcję podstawową: usługi turystyczne - ośrodki rekreacyjno-wypoczynkowe, zaś funkcję uzupełniającą: zabudowa pensjonatowo-letniskowa, zieleń parkowo-rekreacyjna z boiskami do gier małych, urządzenia infrastruktury technicznej. Ponadto, w piśmie z dnia 20 kwietnia 2016 r. Burmistrz wskazał, że dla działek nr 2/13 i 2/17 przed uchwaleniem powyższego planu z 2003 r. obowiązywał plan zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy M. z dnia 28 grudnia 1984 r. Nr [...] i zatwierdzony ponownie uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia 9 marca 1992 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. W. Nr [...], poz. [...]), który przestał obowiązywać z dniem wejścia w życie uchwały Nr [...], tj. z dniem 18 grudnia 2003 r.. W poprzednim planie działka nr 2/13 znajduje się w całości w liniach rozgraniczających terenu przeznaczonego pod mieszkalnictwo jednorodzinne, zabudowę zagrodową (brak symbolu na rysunku planu), zaś działka nr 2/17 - w części w liniach rozgraniczających terenu uprawa ogrodniczych (symbol RO) i w części w liniach rozgraniczających terenu upraw polowych (symbol RP). Powyższe działki znajdują się w jednostce strukturalnej "B" – M.. Na rysunku planu linie rozgraniczające tereny oznaczone są linią przerywaną, jako orientacyjne; zgodnie z ustaleniami dla jednostki strukturalnej "B" – M. linie rozgraniczające teren przewidziany pod zabudowę mieszkaniową są orientacyjne; dopuszcza się w uzasadnionych przypadkach zlokalizowanie nowej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanych terenów mieszkaniowych.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działalność gospodarczą związaną z prowadzeniem usług stolarskich nie była zgodna z przepisami planów miejscowych sprzed 2003 r., bowiem nie przewidywano w nich możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług stolarskich. Również plan miejscowy obowiązujący od 2003 r. nie przewiduje możliwości prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na usługach stolarskich dla działki nr 2/13.

W piśmie z dnia 28 stycznia 2016 r., stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 28 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków gminy M. dla dz. nr 2/13, 2/15, 2/17, 2/58 AM 4 obręb W., wskazano natomiast, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia 14 lipca 2015 r. działki posiadają następujące przeznaczenie: działki nr 2/17 i 2/13 - tereny usług turystyki, oznaczone są w studium symbolem UT - tereny wyznaczone dla realizacji zabudowy usług turystyki, rekreacji, hotelarskich, działki nr 2/15 i 2/58 - tereny zabudowy mieszkaniowej, oznaczone są symbolem M, która ma na celu realizację zabudowy mieszkaniowej wielofunkcyjnej, obejmującej również tereny zabudowy usługowej. Ponadto wskazano również, że przysiółek P. według dokumentów planistycznych ma charakter turystyczny, zatem niewskazanym jest powiększenie działalności istniejącego zakładu stolarskiego, gdyż rodzaj, skala i technologia obróbki drewna nie mogą powodować konieczności zakwalifikowania prowadzonej działalności do produkcji, która stanowi uciążliwość w stosunku do planowego turystycznego zagospodarowania miejscowości, a to z kolei może wpłynąć na spadek wartości nieruchomości położonych w sąsiedztwie inwestycji.

Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że zmiana przeznaczenia budynku gospodarczego, który bez wątpienia winien służyć do przechowywania sprzętu i narzędzi rolniczych, na zakład stolarski stanowi zmianę sposobu użytkowania w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.. Obecnie, po montażu maszyn i urządzeń do przeróbki drewna, nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a..

Stąd orzeczono jak w sentencji.