Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1428/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1159/14 w sprawie ze skargi E. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1159/14, oddalił skargę E. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku E. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji wraz z pracami towarzyszącymi oraz ociepleniem stropu nad ostatnią kondygnacją wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. Organ wskazał, że E. C. nie posiada indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu, a tym samym legitymacji czynnej do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Organ ustalił, że wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu w którym została wydana decyzja [...] nr [...] z dnia [...]. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] E. C. przedłożyła dokumenty, z których wynikało że jest właścicielem lokalu wyodrębnionego nr [...] w budynku przy ul. [...] z czym wiąże się także udział w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu, na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal wzniesiono. W ocenie organu wnioskodawczyni nie wskazała wynikającego z przepisów prawa materialnego naruszenia prawa, skutkującego ograniczeniem korzystania z jej lokalu. Wszelkie zarzuty podnoszone przez skarżącą, odnoszą się jednoznacznie do wpływu projektowanej inwestycji w odniesieniu do całego budynku objętego inwestycją przy ul.[...].

Zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, jak i w piśmie z dnia 2 października 2013 r., E. C. wskazała, że swój interes prawny w postępowaniu dotyczącym decyzji z dnia [...] wywodzi: z przekonania, iż ocieplenie stropu nad ostatnią kondygnacją w budynku przy ul. [...] zaburzy w sposób niekontrolowany bilans ciepła w całym budynku i w każdym lokalu; z konieczności zdemontowania krat w oknach lokalu należącego do skarżącej; a także, iż projekt nie został sprawdzony przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami (projekt nie posiada uprawnień do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy ani stosownych uprawnień do projektowania rozwiązań konstrukcyjnych w budynkach wielorodzinnych). Organ podniósł, że ww. okoliczności nie wskazują na interes prawny wnioskodawczyni, a co najwyżej na interes faktyczny w zakresie demontażu krat w oknach jej lokalu.

Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody, po którego rozpoznaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że pozwolenie na budowę Prezydenta [...] z dnia [...] obejmuje swym zakresem remont ścian zewnętrznych budynku, balkonów, tj. płyt i balustrad, wymianę okienek strychowych, drzwi do klatek schodowych, ocieplenie stropu nad ostatnią kondygnacją oraz wymianę opaski wokół budynku, a więc części nieruchomości wspólnych. Podmiotem zaś uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w przypadku gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. W tej sytuacji członek wspólnoty mógłby brać udział jako strona w postępowaniu jedynie gdyby wykazał swój interes prawny. Zamierzone roboty zostały zaprojektowane wyłącznie w nieruchomości wspólnej, a więc lokal wnioskodawczyni nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z dokumentacji projektowanej nie wynikało, aby inwestycja miała obejmować demontaż krat w szczególności w lokalu nr [...] należącym do E. C. Nie mniej jednak zarówno zmiana kubatury budynku jak i ew. demontaż krat nie świadczą o interesie prawnym wnioskodawczyni.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła E. C.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy na które skarżąca powoływała się w toku postępowania nie mogą być źródłem indywidualnego interesu prawnego skarżącej we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w częściach wspólnych budynku w którym znajduje się lokal nr[...]. Remont elewacji i ocieplenie stropu w żaden bowiem sposób nie naruszają interesu prawnego skarżącej, a konieczność usunięcia krat w związku z tymi robotami budowlanymi świadczy jedynie o jej interesie faktycznym. Ponadto obecnie skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnorzeczowego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], bowiem w dniu 22 grudnia 2014 r. dokonała darowizny na rzecz syna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. C., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej powoływana, jako: "P.p.s.a.", zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. przepisu art. 140 w zw. z art. 195 K.c. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd, że remont elewacji nie narusza interesu prawnego Skarżącej, podczas gdy WSA w Warszawie nie dostrzegł, iż roboty budowlane były realizowane w częściach wspólnych budynku, które są współwłasnością Skarżącej (w części ułamkowej). Zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, prawo do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony mają także współwłaściciele nieruchomości, na których ma być zrealizowana inwestycja. Powoduje to, że Skarżącej kasacyjnie przysługuje w rozpoznawanej sprawie interes prawny z uwagi na fakt, iż zamierzenie budowlane było realizowane na nieruchomości, której jest współwłaścicielką. Bezsprzeczne jest, iż w sytuacji gdy Skarżąca byłaby jedynym z dwóch współwłaścicieli budynku, przysługiwałby jej interes prawny w sprawie realizacji robót budowlanych. Z tego też względu nieuprawnione jest różnicowanie sytuacji, w której pozycja procesowa współwłaściciela zależy tylko i wyłącznie od liczby pozostałych współwłaścicieli;

2. przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że reprezentowanie wspólnoty mieszkaniowej przez zarząd przed organami administracji publicznej pozbawia prawa uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym poszczególnych członków wspólnoty, a zatem, że ustanowienie zarządu wyłącza możliwość wywiedzenia interesu prawnego członka wspólnoty w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, które obejmuje wykonanie robót budowlanych tak w częściach wspólnych nieruchomości, których skarżąca jest współwłaścicielem, jak również wyłącznie w jej lokalu. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni tego przepisu, pominął fakt, że skarżąca kasacyjnie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości wspólnej (jest jej współwłaścicielką), co świadczy o jej interesie prawnym w rozpoznawanej sprawie. Przyjęcie poglądu przeciwnego, że to wspólnota mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomością wspólną a właściciel lokalu musi wykazać się zindywidualizowanym, własnym interesem prawnym, zmierza wprost do ograniczenia możliwości ochrony praw w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym. Sąd nie uwzględnił okoliczności, że skarżąca kasacyjnie poprzez tytuł prawny do nieruchomości wspólnej, dysponuje w sprawie interesem prawnym uzasadniającym uznanie jej za stronę postępowania. Kwestia wspólnoty mieszkaniowej, która sprawuje zarząd nieruchomością wspólną, nie może mieć wpływu na sytuację procesową skarżącej kasacyjnie, ponieważ prowadziłoby to wprost do ograniczenia przysługującego jej prawa do sądu;

3. przepisu art. 140 K.c. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd, że usunięcie krat z okien mieszkania będącego własnością skarżącej, w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi, świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, podczas gdy takie działanie stanowi wprost naruszenie prawa własności, które podlega ochronie stosownie do ww. przepisu, co przesądza o istnieniu w sprawie interesu prawnego skarżącej. Inwestor prowadząc roboty budowlane w częściach wspólnych budynku dopuścił się nielegalnego usunięcia własności skarżącej - krat w oknach. Istotne jest, że okna, w tym także zamontowane na nich kraty, nie mogą zostać uznane za część wspólną budynku, skoro były używane wyłącznie przez skarżącą kasacyjnie. Powoduje to, iż wbrew stanowisku WSA w Warszawie, skarżąca dysponuje interesem prawnym w sprawie z uwagi na naruszenie przysługującego jej prawa własności. Nie można bowiem przyjąć, że wskazanie w projekcie budowlanym na konieczność zdemontowania cudzej własności, która to podlega ochronie, nie ma wpływu na interes prawny właściciela i świadczy jedynie o przysługującym mu interesie faktycznym;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, tj.:

1. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61a K.p.a. poprzez oddalenie skargi (na podstawie art. 151 P.p.s.a.) zamiast uchylenia decyzji organu I i II instancji oraz nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że działania organów administracji w toku prowadzonego postępowania odpowiadały prawu, podczas gdy w niniejszej sprawie skarżąca ma interes prawny z uwagi na naruszenie przysługującego jej prawa własności;

2. przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku przez WSA w Warszawie nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. Uzasadnienie jest lakoniczne, przy czym Sąd nie odniósł się do kwestii, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. faktu realizacji robót budowlanych na nieruchomości będącej współwłasnością skarżącej. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji w jednym zdaniu stwierdził, że usunięcie w toku realizacji inwestycji krat z okien skarżącej świadczy o jej interesie faktycznym, zupełnie pomijając fakt, iż była to własność Skarżącej i inwestor nie mógł jej samowolnie zdemontować.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt II OSK 1996/16. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 21/15 oddalającej skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Z tych przyczyn, stosownie do treści art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., podstawa zawieszenia postępowania ustała, a Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarżącej nie przysługuje legitymacja czynna do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie Mieszkaniowej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie elewacji wraz z pracami towarzyszącymi oraz ociepleniem stropu nad ostatnią kondygnacją wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...].

Skarżąca kasacyjnie, w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego, legitymowała się prawem odrębnej własności lokalu w budynku przy ul.[...], z czym wiązał się także udział w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu, na której wzniesiono budynek mieszkalny obejmujący dany lokal. W związku z tym istnieją podstawy do twierdzenia, że właściciele stanowiących odrębną własność lokali, znajdujących się w budynku przy ul.[...], powinni być co do zasady stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego realizację inwestycji polegającej na remoncie ścian zewnętrznych budynku, balkonów tj. płyt i balustrad, wymianie okienek strychowych, drzwi do klatek schodowych, ocieplenie stropu nad ostatnią kondygnacją oraz wymianę opaski wokół budynku, a więc części nieruchomości wspólnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 758/16 (dostępny [w:] CBOSA), podstawą do takiego stwierdzenia stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane rozumiany w ten sposób, że nie wyklucza on, jako stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właściciela (współwłaściciela) nieruchomości, na której mają być wykonywane roboty budowlane, wówczas gdy inwestorem jest kto inny niż właściciel tej nieruchomości. Jednakże od tej zasady, stanowiącej, że właściciel (współwłaściciel) nieruchomości, na której inny podmiot zamierza realizować roboty budowlane, jest – na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, dotyczącego tych robót budowlanych, mogą istnieć wyjątki wynikające z konstrukcji wspólnoty mieszkaniowej. Dopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną, z której wyodrębniono własność lokali, według której ograniczenia praw współwłaścicieli takiej nieruchomości mogą iść tak daleko, że nie tylko tracą oni na rzecz wspólnoty mieszkaniowej część uprawnień wynikających z prawa własności, ale także wiążące się z tym uprawnienia procesowe, mianowicie prawo do bycia stroną postępowania administracyjnego. Za taką wykładnią przemawia przede wszystkim cel i istota funkcjonowania instytucji prawnej, jaką jest wspólnota mieszkaniowa i wynikający z tego zarząd nieruchomością wspólną.

Zgodnie z art. 27 ustawy o własności lokali każdy właściciel ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną, ale prawo to nie ogranicza jednocześnie uprawnień zarządu określonych w art. 21 ust. 1 i 22 ust. 2 tej ustawy, czyli uprawnień do kierowania sprawami wspólnoty, reprezentowania jej na zewnątrz i w stosunkach między właścicielami lokali oraz uprawnień do samodzielnego podejmowania czynności zwykłego zarządu. Poszczególni właściciele lokali nie mogą wkraczać w kompetencje zarządu. Chodzi w szczególności o to, aby w przypadku większej liczby lokali, a zatem większej liczby potencjalnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej (powyżej siedmiu), w celu sprawnego zarządzania nieruchomością wspólną obowiązkowo powoływać zarząd (art. 21 ustawy o własności lokali), który przejmuje niektóre uprawnienia i obowiązki współwłaścicieli nieruchomości wspólnej (art. 22 powołanej ustawy), ograniczając tym samym prawa współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. W celu zapewnienia sprawnego zarządu nieruchomością wspólną konieczne może być też ograniczenie praw współwłaścicieli części wspólnych w ten sposób, że w postępowaniach administracyjnych związanych z nieruchomością wspólną występować jako strona będzie tylko wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd, a nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości wspólnej. Przyjąć zatem należy, że w sprawie, w której wspólnota mieszkaniowa, grupująca dużą liczbę właścicieli lokali, wystąpiła o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej, współwłaściciele nieruchomości wspólnej nie są, co do zasady, obok tej wspólnoty stroną postępowania w sprawie tego pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej znacznie by utrudnił sprawne przeprowadzenie postępowania, co kłóciłoby się z celem wprowadzenia zarządu nieruchomością wspólną. Współwłaściciele nieruchomości wspólnej powinni brać udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomości wspólnej wtedy, gdy zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy wspólnota rzeczywiście działa w granicach przysługującego jej uprawnienia, czyli przede wszystkim, gdy zamierza zrealizować na nieruchomości wspólnej roboty budowlane, które wykraczają poza zakres eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej albo takie roboty budowlane, które będą ingerować w prawa poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej związane z posiadanym lokalem. Oczywiście nie wyklucza to automatycznie udziału w tym postępowaniu poszczególnych członków wspólnoty samodzielnie, ale jest to sytuacja wyjątkowa i uzależniona od wykazania przede wszystkim swojego indywidualnego interesu prawnego. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (zob. wyroki NSA: z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 671/15; z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2266/13, dostępne [w:] CBOSA).

W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, iż usunięcie krat z okien mieszkania będącego własnością skarżącej, w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi, świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, podczas gdy takie działanie stanowi wprost naruszenie prawa własności, które podlega ochronie stosownie do art. 140 K.c., co przesądza o istnieniu w sprawie interesu prawnego. Zdaniem skarżącej okna, w tym także zamontowane na nich kraty, nie mogą zostać uznane za część wspólną budynku, skoro były używane wyłącznie przez skarżącą kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że prawo własności, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane, pod warunkiem że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). W niniejszej sprawie wymieniona w Konstytucji ustawa to ustawa o własności lokali, wprowadzająca zarząd nieruchomościami wspólnymi. W myśl art. 21 ust. 1 i 2 zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz i w sprawach zwykłego zarządu składa oświadczenia woli za wspólnotę (art. 21 ust. 1 i 2 ustawy), a nie w jej imieniu. Działanie zarządu jest więc w zasadzie działaniem samej wspólnoty (zob. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. I ACz 133/14, LEX nr 1428207). Ponadto, podnieść należy, że warunkiem uznania podmiotu posiadającego odrębną własność danego lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten, musi wykazać posiadanie swego zindywidualizowanego interesu prawnego. W niniejszej sprawie nie sposób jest się doszukać takiej zależności. Skarżąca kasacyjnie, poza twierdzeniem, że ocieplenie stropu nad ostatnią kondygnacją w budynku zaburzy w sposób niekontrolowany bilans ciepła w całym budynku i w każdym lokalu, jak również, że remont elewacji budynku wiąże się z konieczności zdemontowania krat w oknach należącego do niej lokalu, nie wykazała, w jaki sposób realizacja inwestycji ograniczy możliwość korzystania z lokalu, będącego jej własnością. Bez wątpienia remont elewacji wraz z pracami towarzyszącymi oraz ocieplenie stropu nad ostatnią elewacją nie ograniczy skarżącej w korzystaniu z należącego do niej lokalu, ani też nie uderzy bezpośrednio w jej prawo własności, a zwłaszcza w jego istotę. Roboty budowlane objęte spornym pozwoleniem mają być bowiem wykonywane na elementach zewnętrznych, konstrukcyjnych budynku.

W judykaturze utrwalony jest pogląd, z którym skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia się, że w sprawach z zakresu Prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016 r., nr 2, poz. 16) NSA stwierdził, że z punktu widzenia Prawa budowlanego istotne jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie ma zatem znaczenia czy zarząd wykonywany przez wspólnotę mieszkaniową obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, tym bardziej, że roboty budowlane mogą obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W związku z powyższym podstawowe znaczenie ma rodzaj i charakter robót budowlanych objętych wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę, albowiem w świetle poglądu zawartego w uchwale NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15, konieczne jest ustalenie, czy omawiane roboty dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną.

Zauważyć trzeba, że ustawa o własności lokali nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Niemniej jednak pojęcie to obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynku, co oznacza, że wspólnota mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością. W konsekwencji roboty te mogą obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, oczywiście jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie wspólnota mieszkaniowa przekracza 80 osób, którym przysługuje prawo własności lokali w przedmiotowym budynku, a zatem stanowi to o znacznej liczbie osób, którym potencjalnie można byłoby przyznać status strony obok samej wspólnoty w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że roboty budowlane, których dotyczy pozwolenie na budowę, od którego skarżąca kasacyjnie wniosła odwołanie, są związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Obejmowały one, jak wynika z projektu budowlanego, remont elewacji budynku (remont ścian zewnętrznych, remont balkonów - płyt balkonowych i balustrad, wymianę okien strychowych, wymianę drzwi do klatek schodowych, ocieplenie stropu nad ostatnią kondygnacją, wymianę opasek wokół budynku). Tego rodzaju roboty budowlane, bez względu na to czy nazwiemy to przebudową, czy remontem, nie wykraczają poza czynności związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 758/16, z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1996/16, dostępne [w:] CBOSA).

W świetle powyższego nie zasługuje na akceptację zarzut skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a K.p.a. W przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom i argumentom skargi, Sąd Wojewódzki zasadnie ocenił, że skarżąca nie posiada indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu, a tym samym legitymacji czynnej do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd trafnie skonstatował, że prawidłowo nie brała udziału w postępowaniu, w którym została wydana decyzja z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Wspólnocie Mieszkaniowej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, i zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił zatem wad postępowania, które obligowałyby Sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie.

Na tym tle nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. Podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wskazał, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i wyjaśnił, dlaczego zaaprobował stanowisko organu o braku interesu prawnego skarżącej do występowania w postępowaniu o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że udział w takim postępowaniu członka wspólnoty mieszkaniowej uzasadnia jedynie wykazanie przez niego indywidualnego interesu prawnego, czego skarżąca w tej sprawie nie uczyniła.

Odnosząc się z kolei do argumentacji skargi naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. z powodu nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do kwestii demontażu krat w oknach lokalu skarżącej, należy stwierdzić, że nie mógł on odnieść zamierzonego skutku, albowiem argumentacja skarżącej w tym zakresie nie została przedstawiona ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji. Na tych etapach postępowania, skarżąca argumentowała przede wszystkim o wpływie inwestycji na stan całego budynku, w tym w zakresie bilansu cieplnego. Niezależnie od powyższego, warunkiem uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie naruszenia w/w przepisu jest, aby uchybienie temu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej zależności nie sposób byłoby stwierdzić w niniejszym postępowaniu. Wbrew twierdzeniom skarżącej, projekt budowlany nie zakładał demontażu krat w oknach lokalu skarżącej. Sąd trafnie zwrócił uwagę, że remont elewacji i ocieplenie stropu w żaden sposób nie naruszają interesu prawnego skarżącej, a konieczność usunięcia krat w związku z tymi robotami budowlanymi świadczy jedynie o jej interesie faktycznym.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.