Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 33/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.7 , 8, 9, 10, 77§ 1 i 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: §1 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 65 poz 600
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej  kulturze rolnej
article: art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ,art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant Sylwia Hwozdyk-Wojcieszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołując się na przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, póz. 40 ze zm.) oraz art. 7 i art. 143b rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE Nr L 270 z 21.10.2003r, str. 1 ze zm.) w związku z art. 66 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 141 z 30.04.2004r., str. 18 ze zm.), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20.11.2004r., str. 1 ze zm.), a także "§ 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r." oraz art. 10 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2006r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, odmówił przyznania L.K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 z tytułu: 1) Jednolitej Płatności Obszarowej - 2006 (kod EFOiGR [...], krajowa pozycja budżetowa 99999999999) i nałożył zmniejszenie kwoty płatności w wysokości 135,38 zł, która będzie potrącana z płatności, do której producent rolny

jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności, 2) Uzupełniającej Płatności Obszarowej - inne - 2006 (kod EFOiGR [...], krajowa pozycja budżetowa [...]) i nałożył zmniejszenie kwoty płatności w wysokości 153,59 zł, która będzie potrącana z płatności, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż dnia 14 maja 2006r. L.K. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa "wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006", w którym do płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej zadeklarował 1,00 ha (przy ogólnej powierzchni gospodarstwa równej 1,2266 ha). Deklarowane działki rolne to:

• A - o pow. 0,11 ha, położona na działce ewidencyjnej [...] (województwo, powiat, gmina, obręb) - ziemniaki (JPO),

• B - o pow. 0,40 ha, położona na działce ewidencyjnej [...] ([...]) - żyto (JPO, UPO),

• C - o pow. 0,49 ha, położona na działce ewidencyjnej [...] ([...]) - łąka trwała (JPO, UPO).

Dnia [...] września 2006r. gospodarstwo L.K. zostało wytypowane do kontroli na miejscu. Ze względu na fakt rozproszenia gospodarstwa (poszczególne działki leżą w innych województwach) kontrola odbyła się w dwóch etapach, l tak, dnia [...] września 2006r. pracownicy Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadzili kontrolę działki [...] w wyniku której nie stwierdzono nieprawidłowości, zaś dnia [...] października 2006r. pracownicy Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadzili kontrolę działek [...] także nie stwierdzając nieprawidłowości skutkujących nałożeniem kar.

Jednakże Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wziął po uwagę fakt, że w ramach kampanii 2005, gospodarstwo L.K. zostało wytypowane

do kontroli na miejscu dnia [...] lipca 2005r, a ustalenia inspektorów terenowych Oddziału Regionalnego ARiMR, zawarte w "Protokole z czynności kontrolnych nr [...]" wskazują na błędy dotyczące działki rolnej C, leżącej na działce ewidencyjnej [...], w stosunku, do której stwierdzono, iż na dzień kontroli nie była użytkowana rolniczo oraz nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Błędy zdefiniowano w protokole z czynności kontrolnych m.in. kodem [...], skutkującym trwałym wyłączeniem danej działki z płatności - zgodnie z art. 143b pkt. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla mechanizmów bezpośredniego wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone mechanizmy wsparcia dla rolników, stanowiącym, że jedynie obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. objęty jest systemem jednolitej płatności obszarowej państwa członkowskiego, niezależnie od tego, czy w danym dniu była na nich prowadzona produkcja, czy też nie.

Organ zaznaczył, że także wówczas ze w względu na rozproszenie gospodarstwa wizytacja odbyła się w dwóch etapach tj. dnia [...] września 2005r. Biuro Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR skontrolowało część gospodarstwa leżącą w województwie, a pozostałą część - leżącą na terenie województwa mazowieckiego - pracownicy Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego skontrolowali dnia [...] grudnia 2005r.

Odnosząc się do jednolitej płatności obszarowej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż stawka tej płatności do 1 ha uprawy wynosiła w 2006 roku 276,28 zł. Powierzchnia, co do której był rozpatrywany wniosek L.K. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w roku 2006 wynosiła 1,00 ha, zaś powierzchnia, co do której została naliczona płatność wynosiła 0,51 ha. Wyliczona początkowa kwota płatności wynosiła 140,90 zł.

Organ wskazał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 96,08%. Zgodnie z art. 138 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców, jeżeli różnica

między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% powierzchni stwierdzonej lub różnica ta wynosi ponad 20% i wynika z nieścisłości popełnionych umyślnie, za dany rok nie przysługuje żadna płatność. Na producenta rolnego zostaje także nałożona sankcja w kwocie odpowiadającej różnicy między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Kwota ta będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych przez niego podczas trzech lat kalendarzowych następujących po roku dokonania ustalenia. Ponieważ płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, "tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską".

Ponadto podkreślono, że płatności będące instytucją prawa publicznego stanowią pomoc finansową udzielaną producentom rolnym, przetwórcom i organizacjom producentów, jak również, że współfinansowane są ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych oraz z budżetu krajowego. Wszelkie odstępstwa zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść rolnika stanowią naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustaleniu wysokości dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych. Uznaniowość prowadziłaby bowiem do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki, co stałoby nie tylko w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami, ale również z jedną z naczelnych zasad Unii Europejskiej, a mianowicie z zasadą konkurencyjności.

Wysokość zmniejszeń kwoty jednolitej płatności obszarowej w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych wynosi 135,38 zł. Organ wyjaśniając sposób wyliczenia tej kwoty wskazał, iż z uwagi na fakt, że powierzchnia deklarowana, kwalifikująca się do uzyskania płatności wynosiła 1,00 ha to w przypadku nie stwierdzenia uchybień zostałyby naliczone L.K. płatności w wysokości 276,28 zł. Jednakże z uwagi na wykluczenie podczas kontroli administracyjnej powierzchni 0,49 ha, powierzchnia, co do której została naliczona płatność wynosiła 0,51 ha (0,51 ha x 276,28=140,90 zł). Wyliczenie potrąceń z płatności w okresie trzech lat kalendarzowych wynika z kolei z różnicy: 276,28-140,90=135,38 zł.

Odnosząc się z kolei do uzupełniającej płatności obszarowej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż stawka tej płatności do 1 ha uprawy w

2006 roku wynosiła 313,45 zł. Powierzchnia, co do której był rozpatrywany wniosek L.K. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w roku 2006 wynosiła 0,89 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona - do której naliczona została płatność - wynosiła 0,40 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi zatem 122,50%. Organ biorąc pod uwagę dyspozycję przywołanego powyżej art. 138 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców wyliczył, że wysokość zmniejszeń kwoty płatności w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych wynosi 153,59 zł. Wyjaśniając sposób wyliczenia tej kwoty Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że biorąc pod uwagę, że powierzchnia deklarowana, kwalifikująca się do uzyskania płatności wynosiła 0,89 ha to w przypadku, gdyby nie stwierdzono uchybień naliczone zostałby płatności w wysokości 278,97 zł. Jednakże z uwagi na wykluczenie podczas kontroli administracyjnej 0,49ha, powierzchnia, co do której została naliczona płatność wynosiła 0,40 ha (0,40 ha x 313,45=125,38 zł). Z uwagi na powyższe, wyliczenie potrąceń z płatności w okresie trzech lat kalendarzowych wynika z różnicy: 278,97-125,38=153,39 zł.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2007r. L.K. wniósł do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r, zarzucając organowi: naruszenie praw strony postępowania -poprzez posługiwanie się nieznanym mu dokumentem tj. sporządzonym bez jego udziału protokołem kontroli z dnia [...] grudnia 2005r. części gospodarstwa rolnego położonego w województwie (działka nr [...]); brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do stanu kultury rolnej ww. części gospodarstwa, a w konsekwencji dowolność ustaleń i brak należytego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji; brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji - poprzez niepowołanie i niewyjaśnienie podstaw prawnych, które spowodowały przyjęcie stanowiska o rzekomym braku dobrej kultury rolnej części gospodarstwa oraz pomniejszenie z tej przyczyny powierzchni stanowiącej podstawę

do obliczenia płatności bezpośredniej do gruntów rolnych za rok 2006.

W uzasadnieniu odwołania L.K. podniósł, że protokół z kontroli z dnia [...] grudnia 2005r. stał się podstawą wydania niekorzystnej dla niego decyzji, mimo że nie mógł odwołać się od jego ustaleń co do faktów, które kwestionuje. Nie mógł zwłaszcza w stosownym czasie tj. bezpośrednio po kontroli dokonanej bez jego udziału, zażądać rekontroli z jego udziałem w celu weryfikacji okoliczności stwierdzonych uprzednio. Wskazał, że łączna powierzchnia działki 781 to 0,62 ha, przy czym 0,49 ha użytkuje jako łąkę, 0,11 ha tej działki to zadrzewienia, zakrzaczenia, a 0,02 ha to rowy. Powyższe potwierdza rejestr gruntów województwa mazowieckiego, powiatu radomskiego. Odwołujący się wyraził przypuszczenie, że kontrolujący zasugerowali się w czasie kontroli zadrzewieniem-zakrzaczeniem występującym na tej działce, co spowodowało zdefiniowaniem błędów kodem [...], jednakże odwołujący się nie został poinformowany co legło u podstaw dokonania takich wpisów. W ocenie L.K. powyższe, bardzo istotne uchybienia spowodowały niesłuszne wykluczenie działki [...] z płatności bezpośrednich na rok 2004, 2005 oraz 2006. Przypomniał, że w 2006 roku jego gospodarstwo było ponownie kontrolowane przez ARiMR i że w trakcie tej kontroli na działce [...] nie stwierdzono żadnych uchybień.

Ponadto, zdaniem L.K. decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie zawiera należytego uzasadnienia prawnego. Organ wychodząc z założenia o rzekomym braku dobrej kultury rolnej części gospodarstwa nie przytacza stosownego przepisu prawa i nie uzasadnia, dlaczego ten przepis został zastosowany. Pojęcie dobrej kultury rolnej jest nieostre, dlatego obowiązkiem organu administracji było wskazanie przepisów prawa, które określają minimalne wymagania utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, mając na względzie uwarunkowania glebowe i klimatyczne, rodzaje upraw oraz terminy agrotechniczne, wydanych na podstawie art. 2 ust. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Następnie organ administracji miał obowiązek uzasadnić, który konkretny przepis prawa i dlaczego został zastosowany w niniejszej sprawie. Żadnego z tych obowiązków zaskarżona decyzja jednak nie zrealizowała.

Z uwagi na powyższe, L.K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Uznając, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr

7

[...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych) wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007r. - powołując się na przepis art. 10, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 1994r. Nr 1, póz. 2 ze zm.), art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (...) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż w dniu składania przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności obszarowych obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (obowiązujące do dnia 15 marca 2007r), które w § 1 ust. 1 stanowiło, iż utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest koszenie trawy co najmniej raz w roku w okresie wegetacyjnym - w przypadku łąk. Powyższy zapis został zmieniony rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lutego 2005r. (obowiązującym od dnia 17 marca 2005r.), które określiło, iż termin koszenia i usunięcia okrywy roślinnej na łąkach powinien być wykonany do 31 lipca. Z literalnego brzmienia ww. przepisów prawa wynika, że podstawowym obowiązkiem producenta rolnego w celu spełnienia warunków dobrej kultury rolnej na łące jest dokonanie koszenia okrywy roślinnej. Podniesiono, iż mimo że powyższy przepis ulegał modyfikacjom to nie prowadziły one jednak do zmiany jego podstawowego znaczenia, a powodowały tylko uściślenie w zakresie terminu dokonania wymaganej czynności.

Organ II instancji wskazał, iż w związku z tym, że w stosunku do działki rolnej oznaczonej we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 identyfikatorem C (położonej na dz. ewid. nr [...]) zastosowano kod nieprawidłowości [...] należało wykluczyć z wniosku za rok 2006 obszar zlokalizowany w obrębie tejże działki rolnej. Zastosowany w protokole - w

8

odniesieniu do działek rolnych zgłoszonych w roku 2005 - kod nieprawidłowości [...] oznacza, że działka ta nie była użytkowana rolniczo na dzień [...] czerwca 2003r. Podstawę prawną powyższego stanowi art. 143 b ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (...), zgodnie z którym jedynie obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. objęty jest systemem jednolitej płatności obszarowej państwa członkowskiego, niezależnie od tego, czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja, czy też nie.

Odnosząc się do kwestii kontroli przeprowadzonej na działce o nr ewid. gruntu [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, iż podstawą prawną do dokonania powyższej kontroli jest art. 70 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 153 z 30.04.2004 r. ze zm.) w zw. z art. 80, art. 32, art. 23, art. 25, art. 29 i art. 30 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Podniósł dalej, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 kontrola na miejscu jest niezapowiedziana. Powyższe Rozporządzenie zostało zmienione Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004, które zgodnie z art. 81 obowiązuje w kwestii wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005r. Także i w art. 25 rozporządzenia 796/2004 znajduje się stwierdzenie, iż kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia.

Podkreślono, że Biuro Kontroli na Miejscu nie ma ustawowego obowiązku

informowania o kontroli gospodarstwa rolnego. Co więcej, producent rolny składając wniosek o przyznanie płatności zobowiązuje się do udostępnienia osobom upoważnionym do kontroli wstępu na teren gospodarstwa (pkt IX wniosku).

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, iż konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości było zawyżenie powierzchni deklarowanej we wniosku przez L.K. w stosunku do powierzchni uprawnionej do przyznania płatności bezpośrednich, co skutkować musiało odmową przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat.

Zaznaczył także, że łączna kwota pomniejszeń wyniosła 288,97 zł i będzie podlegać kompensacji płatnościami w ramach wszelkich systemów pomocy, o których mowa w tytułach III i IV rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, do których wnioskodawca jest uprawniony w kontekście wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku wykrycia niezgodności. W myśl powyższej zasady kwota potrąceń będzie kompensowana przysługującymi płatnościami do momentu jej "skonsumowania", nie dłużej jednak niż w ciągu trzech lat kalendarzowych.

Pismem z dnia [...] czerwca 2007r. L.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] maja 2007r., zarzucając tak, jak i w odwołaniu: naruszenie praw strony postępowania poprzez posługiwanie się nieznanym mu dokumentem tj. sporządzonym bez jego udziału protokołem kontroli z dnia [...] grudnia 2005r. części gospodarstwa rolnego położonego w województwie mazowieckim (działka nr [...]); brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do stanu kultury rolnej ww. części gospodarstwa, a w konsekwencji dowolność ustaleń i brak należytego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji; brak należytego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji -poprzez niepowołanie i niewyjaśnienie podstaw prawnych, które spowodowały przyjęcie stanowiska o rzekomym braku dobrej kultury rolnej części gospodarstwa oraz pomniejszenie z tej przyczyny powierzchni stanowiącej podstawę do obliczenia płatności bezpośredniej do gruntów rolnych za rok 2006.

W uzasadnieniu skargi L.K. przywołał argumenty przedstawione uprzednio w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, a nadto podniósł, iż dowolne jest ustalenie (wniosek) jakoby działka nr

10

[...] nie była użytkowana rolniczo na dzień [...] czerwca 2003r. Z uwagi na fakt, iż nie przeprowadzono w tej dacie kontroli, skarżący podważył możliwość dokonywania przez organ takich stwierdzeń na podstawie okazanego mu dnia [...] kwietnia 2007r. protokołu z kontroli z dnia [...] grudnia 2005r.

Z uwagi na powyższe, L.K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych - określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie: p.p.s.a., (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) - sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r, sygn. III SA 4731/97 LEX nr 37180).

11

Dodać też należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2007r, którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2007r. o odmowie przyznania L.K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006r. W pierwszej kolejności, ocenie powinno być poddane czy organ odwoławczy w trybie przepisu art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. miał procesową podstawę do wydania decyzji merytorycznej, czy też raczej zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a wiec istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje - stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Odstępstwem od tej ogólnej zasady jest - zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. - uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ale tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, zważywszy na argumentację zaskarżonej decyzji, iż organ odwoławczy wadliwie, z naruszeniem treści art. 138 § 1 k.p.a., przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję

12

organu l instancji w całości podtrzymał jego ustalenia faktyczne i argumentację prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 8 , art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. stanowi podstawę do jej uchylenia. W tym miejscu odnotować wypada, iż przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 458).

Postępowanie, które zakończyło się wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych podlega ogólnym regułom procedury administracyjnej. Stąd też wymóg przestrzegania tych zasad na każdym etapie postępowania i w toku wszelkich podejmowanych czynności. Organy obowiązane były zatem do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan zgodny z rzeczywistością (art. 7, art. 77 k.p.a.). Czynności postępowania powinny prowadzić w taki sposób, by pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W szczególności organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (art. 75 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981 nr 1 póz. 45). Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich mających istotne znaczenie w sprawie okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1998r., sygn. akt II SA 96/98, System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 41681; wyrok NSA z dnia 13

13

grudnia 1988r., sygn. akt II SA 497/88, ONSA 1989 r. nr 2, póz. 68, LEX Nr 10079). Prawidłowo sformułowane uzasadnienie powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

O tym, jakie okoliczności faktyczne są istotne dla wyjaśnienia i załatwienia sprawy decyduje hipotetyczny stan faktyczny wyrażony w normie prawnej. Skoro zatem organ rozpatrywał wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich to ustalenia wymagało, czy wnioskodawca spełnia warunki określone w art. 2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. w płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielanych płatności z tytułu cukru, w tym - między innymi - czy objęte wnioskiem grunty rolne utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej.

A zatem w niniejszej sprawie kluczową kwestią wymagającą wyjaśnienia było to, czy działka rolna C o nr ewidencyjnym [...] była użytkowana w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003r., czy istnieją na tą okoliczność dowody, które ponad wszelką wątpliwość wykazują, że ww. działka stanowiła w rzeczywistości nieużytek.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukry( Dz. U. z 2004 r. Nr 6, póz. 40 ze zm.) płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują osobie fizycznej, zwanej "producentem rolnym", utrzymującej grunty rolne w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów środowiska pod warunkiem, że jest ona posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Należy wskazać, iż przepisy niniejszej ustawy z dniem 27 lutego 2007 r. utraciły moc i zostały zastąpione ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( DZ. U. z 2007 r. Nr 35, póz. 217). Mając jednak na uwadze treść art. 53 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz to, iż w niniejszej sprawie postępowanie nie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy dotychczasowe.

Do przyznania dopłat bezpośrednich, z mocy art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, stosuje się także powołane przez organ nadzoru przepisy prawa unijnego.

Stosownie do przepisu art. 143 b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i

14

ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (DZ. U. L 270 z 21.10 2003 ze zm.), obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu były na nich prowadzona produkcja, czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Powyższe oznacza, że do przyznania płatności bezpośrednich na podstawie wniosku złożonego w 2006 r. kwalifikują się grunty rolne, utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest, min.: uprawa roślin lub ugorowanie -w przypadku gruntów ornych; koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku łąk; wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk.

W niniejszej sprawie organy powinny wykazywać, że przedmiotowe grunty rolne należące do skarżącego rzeczywiście na dzień [...] czerwca 2003 r. nie były użytkowane rolniczo, nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.

Ażeby odnieść się do zarzutów skarżącego najpierw należy podać, że z opisanego stanu sprawy i wniosku z dnia [...] maja 2006r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006r. skarżący zadeklarował trzy działki: nr [...] o powierzchni 0,11 ha, nr [...] o powierzchni 0,40ha i nr [...] o powierzchni 0,49ha. Odmawiając decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł, że w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2005r. ( błędna

15

data, powinno być 7 grudnia 2005r. ) w związku ze złożeniem przez L.K. wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 r., stwierdzono, że działka nr [...]zarówno na dzień kontroli jak i na dzień [...] czerwca 2003r. nie była użytkowana rolniczo i nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. W protokole zdefiniowano to kodami [...]. Błąd [...] skutkuje trwałym wyłączeniem danej działki z płatności, co jest zgodne z cytowanym wyżej art. 143b pkt 4 Rozporządzenia Rady Europy ( WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającym wspólne zasady dla mechanizmów bezpośredniego wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone mechanizmy wsparcia rolników.

W aktach sprawy na dzień wydania powyższej decyzji nie znajdował się protokół z kontroli na miejscu z [...] grudnia 2005r. Znajdowały się natomiast protokoły z kontroli na miejscu przeprowadzonych w dniach [...] września i [...] października 2006r. na działkach A, B i C, nie stwierdzające żadnych nieprawidłowości. Zgodnie z informacją zawartą w decyzji organu pierwszej instancji, dowód w postaci protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2005r. (nie jak wskazano błędnie [...] października 2004 r. ) nr [...] znajdował się w posiadaniu organu pierwszej instancji, tyle że organ ten nie dołączył go do akt niniejszej sprawy.

W odwołaniu skarżący L.K. zarzucił organowi l instancji m.in. to, że posługuje się protokołem z kontroli na miejscu działki nr [...], sporządzony bez jego udziału, który nigdy nie został mu doręczony. Podniósł, iż protokół ten stał się podstawą wydania niekorzystnej dla niego decyzji, a na skutek jego niedoręczenia został pozbawiony możliwości odwołania się od jego ustaleń. Zauważył, iż działka nr 781 ma łączną powierzchnie 0,62ha, z czego na łąkę przypada 0,49ha, zadrzewienia i krzewy to 0,11 ha , a pozostałe 0,02ha stanowi rów.

Wraz z odwołanie organ l instancji przesłał Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa "kserokopie protokołów z czynności kontrolnych z 2005r., które były podstawą wykluczenia części zadeklarowanego obszaru".

Wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2007r. odmawiającą przyznania L.K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji

16

Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ogóle nie odniósł się do podniesionego przez skarżącego ww. zarzutu.

Organ II instancji stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie naruszył obowiązujących przepisów prawa. Protokół z czynności kontrolnych dokonanych w 2005r. jednoznacznie wskazał obszary, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Podniósł również, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Komisji ( WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady ( EWG) nr 3508/92 kontrola na miejscu jest niezapowiedziana.

Pomimo dysponowania przez organ II instancji protokołem z czynności kontrolnych nr [...] organ ten nie zbadał, czy skarżący otrzymał go czy też nie i w związku z tym, czy miał możliwość zakwestionowania jego ustaleń.

Jedynie w odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał podniesiony przez skarżącego zarzut nieotrzymania protokołu z kontroli z dnia [...] grudnia 2005r. za nieuzasadniony, gdyż w aktach znajduje się potwierdzenie odbioru przesyłki pocztowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2006r. zawierającej ww. protokół.

W tym miejscu Sąd pragnie stwierdzić, że odpowiedź na skargę nie może zastępować decyzji, w tym znaczeniu, że rozważenia zawarte w tej odpowiedzi nie mogą być traktowane jako element uzasadnienia decyzji i poddawane kontroli sądowej. Jeśli z treści skargi lub odpowiedzi na skargę wynikają okoliczności prowadzące do stwierdzenia przez Sąd istotnych wad decyzji, to rolą Sądu jest wyeliminowanie takiej wadliwej decyzji z obrotu prawnego. W dalszej części uzasadnienia Sąd ustosunkuje się do stwierdzenia organu II instancji, że skarżący otrzymał protokół z kontroli na miejscu z dnia 7 grudnia 2005r.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, w którym kwestionuje zgodność z prawem procesowym przeprowadzonych kontroli w terenie oraz postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w zakresie realizacji jego prawa, jako strony, do czynnego udziału w postępowaniu, należy wyjaśnić, że wraz z wejściem do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004r. Polska jako jej członek

17

zobowiązała się do wprowadzenia na swoim terytorium zasad obowiązujących w powstałych państwach członkowskich.

Jednym z celów Unii Europejskiej jest prowadzenie tzw. Wspólnej Polityki Rolnej określonej w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System płatności bezpośrednich, będący wyrazem Wspólnoty Polityki Rolnej Unii jest jednym z rodzajów wsparcia finansowego rolników i ma na celu zapewnienie wspólnej organizacji rynków rolnych i rozwoju wsi. System ten uregulowany jest zarówno w przepisach prawa wspólnego jak i krajowego. Procedura przyznawania wsparcia dla rolników jest w znacznym stopniu sformalizowana i uproszczona, co ma na celu sprawną obsługę wnioskodawców, co jednak nie zwalnia organów orzekających od przestrzegania zasad procedury określonych w przepisach prawa krajowego i wspólnotowego. Z okoliczności tej nie wynika jednak, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza te które dotyczą prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, mają pierwszeństwo w stosowaniu, przed przepisami procedury unijnej. Przeciwnie, w toku kontroli zgodności z prawem procedowania organów obu instancji mieć trzeba na uwadze cały system prawa (unijnego i krajowego) regulujący zasady postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich. Niezbędne jest przy tym podkreślenie, że obowiązkom organu w zakresie przestrzegania praw strony oraz wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy odpowiadają również obowiązki wnioskodawcy przejawiające się przede wszystkim w rzetelnym wypełnianiu wniosków i w informowaniu organu l instancji o okolicznościach mogących mieć znaczenie dla sposobu rozpatrzenia wniosku i w składaniu temu organowi dowodów na te okoliczności.

Rozważane w powyższym kontekście zarzuty skargi dotyczące sposobu prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrywanego wniosku okazały się chybione w części dotyczącej zawiadomienia o kontroli na miejscu.

Zgodzić należy się z organem II instancji, że zasady przeprowadzania kontroli zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki

18

rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. DE.L.04.141.18), zwanego dalej rozporządzeniem, a także pkt 29 Preambuły wskazanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE)796/2004).

Zdaniem Sądu regulacja ta ma pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem zasady przeprowadzenia kontroli są uregulowane w przepisach prawa unijnego, to przepisy te, w myśl art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, w niniejszej sprawie korzystają z prawa pierwszeństwa stosowania.

Według Zasad ogólnych zawartych w art. 23 ust. 1 rozporządzenia kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Z kolei art. 24 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do dopłat i zadeklarowanych działek i pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznawania tej samej pomocy w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy w ramach programów pomocy wiążących się z zadeklarowaniem powierzchni. Po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza się kontrolę na miejscu (ust. 2 rozporządzenia). Regulacja dotycząca wykonywania kontroli na miejscu zawarta została w art. 25 rozporządzenia, według którego kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków.

Dlatego Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że w kwestii zawiadomienia skarżącego o terminie kontroli na miejscu zaplanowanej i wykonanej na działce nr [...] dniu [...] grudnia 2005r. stosować należy art. 25 i następne rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. Zgodnie z art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jest to logiczne, skoro kontrole gospodarstwa

19

producenta ma wyjaśnić, czy deklarowane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich powierzchnia upraw, rodzaj tych upraw, a także ich stan oceniany z punktu widzenia przestrzegania przez rolnika dobrej kulturze rolnej. Uznać więc należy, ze nie naruszono w niniejszej sprawie przepisów postępowania przyjmując, że kontrola obszarowa przeprowadzona pod nieobecność strony nie narusza prawa.

W odniesieniu do sytuacji, gdy podczas kontroli na miejscu dojdzie do wykrycia nieprawidłowości, to zgodnie z art. 28 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 rolnik, zarówno ten który był obecny, ale nade wszystko rolnik nieobecny podczas kontroli powinien otrzymać kopię raportu z przeprowadzonej kontroli. Rozporządzenie gwarantuje producentowi możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Ten tryb postępowania mieści się w istocie zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., stanowi bowiem przejaw zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania i umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa, polegające na niedoręczeniu mu odpisu protokołu z kontroli na miejscu z dnia [...] grudnia 2005r., co uniemożliwiło mu obronę jego interesów, doprowadzając w konsekwencji do błędnych ustaleń faktycznych i do wydania niezgodnej z prawem decyzji.

W tym miejscu nieodzownym jest wskazanie, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że protokół z wynikiem tejże kontroli doręczono skarżącemu (brak zwrotnego poświadczenia odbioru kopii protokołu - art. 39 k.p.a.). Wbrew stanowisku organu drugiej instancji zawartemu w odpowiedzi na skargę, adnotacja zawarta w protokole z dnia [...] grudnia 2005r, że kopię protokołu wysłano dnia 24 stycznia 2006r. przesyłką o nr [...], nie może w żadnej mierze stanowić dowodu doręczenia skarżącemu przedmiotowego protokołu, a potwierdza jedynie fakt wysłania przesyłki.

Mając na uwadze zastosowane procedury, przyjęte w jej wyniku przez organ ustalenia faktyczne, w których w żaden sposób nie uzasadniono stanowiska, co do stanu gruntów na dzień [...] czerwca 2003r., fakt niedoręczenia protokołu z kontroli na miejscu z dnia [...] grudnia 2005r. pozbawił skarżącego możliwości zwalczania takiego stanowiska. Takie działanie organów bez wątpienia narusza art. 10 k.p.a. a także godzi w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz w art. 9 zasadę ciążącego na organach obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które

20

mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Sąd nie podziela stanowiska zarówno organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego, jakoby z przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2005r. kontroli na miejscu, w sposób nie budzący wątpliwości wynikało, że przedmiotowa działka rolna nr [...] nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r. Tylko bowiem takie dowody, które ponad wszelką wątpliwość wykazywałyby, że ww. dniu sporne grunty nie były prawidłowo użytkowane rolniczo, czyli nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, mogły stanowić podstawę do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR odpowiada prawu.

Analizując działania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie wskazać wypada, iż Sąd nie mógł zaakceptować takiego sposobu zbierania i oceny materiału dowodowego, jaki miał w niej miejsce. Organy administracji przyjęły bowiem, iż skarżącemu nie przysługują płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za rok 2006, gdyż należące do niego grunty, a mówiąc ściślej, działka nr [...] nie była utrzymywane w należytej kulturze rolnej zarówno w dniu kontroli, jaki w dniu 30 czerwca 2003r.

Z przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego w dniu [...] grudnia 2005 r. kontroli na miejscu nie można wywieść, jak to uczyniły organy, że wyżej wymienione grunty rolne nie były poddane działaniom agrotechnicznym również w 2003 r. Brak było ustaleń wykazujących, że działki te porastają byliny wieloletnie, krzewy, drzewa, co mogłoby świadczyć o tym, iż stan taki miał miejsce już w czerwcu 2003 r. Zauważyć przy tym należy na treść art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz okresowych systemów wsparcia dla rolników który w ustępie 1 stanowi, że działka na której znajdują się drzewa, będzie uważana za działkę rolną dla celów programów pomocy obszarowej pod warunkiem, że działalność rolnicza, o której mowa w art. 51 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, lub odpowiednio, planowana produkcja może odbywać się w podobny sposób jak na działkach bez drzew na tym samym obszarze. Na organie ciąży zatem obowiązek wyjaśnienie tej kwestii, w sytuacji gdyby na spornej działce znajdowały się drzewa.

21

Protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2007r. jest nazbyt lakoniczny i w gruncie rzeczy sprowadza się do stwierdzenia, że jedna z działek objęta wnioskiem, tj. działka nr [...] nie była utrzymywana w dobrej kulturze na dzień [...] czerwca 2003r. Bezwzględnie zawierając w uzasadnieniu decyzji takie stanowisko organ obowiązany był wyjaśnić stronie jakie kryteria, okoliczności zadecydowały o uznaniu, że na dzień [...] czerwca 2003r. przedmiotowa działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Tym bardziej, że takich wyjaśnień nie zawiera powoływany przez organ wynik kontroli. Kontrolę przeprowadzono w okresie zimowym i nie można było z całą pewnością stwierdzić w jakiej kulturze rolnej była sporna działka. Brak jakiejkolwiek dokumentacji fotograficznej uniemożliwia jednoznaczną ocenę co do warunków atmosferycznych wówczas panujących (np. co do tego czy działka była pokryta śniegiem). Organy nie przeprowadziły również analizy, czy rosły na niej krzewy i pojedyncze drzewa.

Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana przez organ II instancji jest niepełna, pobieżna oraz mało wszechstronna. Nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że protokoły z kontroli wykonane przez kontrolerów posiadają szczególną moc dowodową i uzasadniają pominięcie przeciwdowodów. Czym innym jest wiarygodność poszczególnych środków dowodowych na tle całokształtu okoliczności sprawy. Ocena w tym zakresie jednakże może być dokonana dopiero po przeprowadzeniu dowodów. Organy niezgodnie z prawem zinterpretowały treść art. 76 § 1 Kpa wyprowadzając z niego wniosek o "większej wartości dowodowej dowodu z dokumentu urzędowego" w stosunku do wartości dowodów pochodzących z innych źródeł dowodowych. Wyjaśnić zatem trzeba, że kodeks postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego nie jest oparty na koncepcji legalnej oceny dowodów, tzn. takiej, w której sam ustawodawca wskazał, które ze źródeł dowodowych ma większą wartość dowodową.

Zasadnym jest zatem stwierdzenie, iż organ w sprawie niniejszej naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a, wydając rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy sprawa nie została wyczerpująco i wszechstronnie wyjaśniona, a niepełny materiał dowodowy nie zezwalał na niebudzące wątpliwości ustalenia faktyczne.

W realizacji tych ogólnych zasad postępowania statuowanych ww. przepisami k.p.a. konieczne jest ścisłe przestrzeganie prawa zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (por. wyrok NSA, sygn. akt III SA 719/84, ONSA 1984 r., Nr

22

2, póz. 117).

Zwrócić należy uwagę, że organ II instancji nie wyjaśnił kwestii podnoszonej przez skarżącego a dotyczącej niedoręczenia mu protokołu z kontroli z dnia [...] grudnia 2005r. Jest to o tyle istotne, gdyż protokół ten stanowił podstawę ustaleń stanu faktycznego w zakresie spełnienia bądź nie warunków "dobrej kultury rolnej" na użytkach rolnych skarżącego.

Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2007r, gdyż narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.