Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 580/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 134 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1071/21 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 5 stycznia 2022 r. o sygn. akt II SA/Sz 1071/21, po rozpoznaniu skargi E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr (...), w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 2 czerwca 2021 r., nr (...) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Decyzją nr (...) z dnia 2 czerwca 2021 r., wydaną przez Prezydenta Miasta K. odmówiono E.J. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką, A.J. uzasadniając rozstrzygnięcie okolicznością, iż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury.

Po rozpoznaniu odwołania E.J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr (...) z dnia 24 sierpnia 2021 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy zauważył, że E.J. jest matką i opiekunem A.J., która legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 14 października 2010 r., zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od 16 roku życia, natomiast niepełnosprawność istnieje od urodzenia. E.J. była osobą czynną zawodowo, natomiast od 2009 r. ma ustalone prawo do emerytury. Dalej zauważono, iż ustalone prawo do emerytury stanowi wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) – dalej w skrócie" u.ś.r.", przesłankę negatywną, która nie może wystąpić, aby Skarżąca mogła się skutecznie ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne. Zauważono, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.

Skargę na powyższą decyzję E.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono konieczność zastosowania w sprawie wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, które doprowadzą do prawidłowej wykładni stosowanych przepisów u.ś.r.

Uwzględniając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił stanowisko skarżącej , iż językowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby konstytucyjną zasadę równości. Zauważono, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, tak jak w niniejszej sprawie skarżąca, nie może podjąć pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu I instancji skoro przepisy prawa umożliwiają skarżącej wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez skarżącą świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, 8 i 9 K.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby Skarżąca mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W przypadku ustalenia, że skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego organy administracji - właściwe w sprawie - powinny poinformować o tym stronę i wskazać na potrzebę złożenia do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o emeryturach skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o emeryturach). Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r., wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w związku art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) wspomnianej ustawy znajduje zastosowanie do sytuacji Skarżącej w ten sposób, że nie pozbawia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas, gdy pobieranie emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.

Nadto, na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, iż prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych, w tym dyrektyw wykładni prokonstytucyjnej, prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, iż ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu ewentualnego zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty,

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r., a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych, w tym dyrektyw wykładni prokonstytucyjnej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, iż na jego podstawie zachodzi zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury tego rodzaju, że w jego konsekwencji osoba uprawniona może wybrać jedno z tych świadczeń, podczas gdy wskazana regulacja przewiduje jedynie zbieg negatywny pomiędzy wskazanymi świadczeniami, który wyklucza możliwość wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury, art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 z późn. zm.), w związku z art. 7, 8, 9 oraz art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm), dalej: "k.p.a.", a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że wstrzymanie wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, na skutek zawieszenia emerytury na wniosek osoby uprawnionej, jest tożsame z brakiem ustalenia prawa do emerytury, podczas gdy zawieszenie prawa do emerytury i wstrzymanie jej wypłaty nie oznacza, że prawo do emerytury nie zostało ustalone wobec Skarżącej, w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r., oraz że nie zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca ustalenie wobec tej samej osoby, mającej ustalone prawo do emerytury, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

- art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, iż w realiach rozpoznawanej sprawy spełniła się przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przez skarżącą opieki nad córką, podczas gdy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, zaś świadczenie emerytalne jest ustalane i wypłacane w związku z zakończeniem aktywności zawodowej, zatem nie można uznać, iż w realiach niniejszej sprawy nastąpił związek pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem w celu opieki nad osobą najbliższą,

- art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz 188 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. oraz w związku z art. 6, art. 19, art. 20 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji publicznej, wbrew zasadom dotyczącym właściwości rzeczowej oraz zasadzie praworządności zasadzającej się na podziale władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej są uprawnione i zobowiązane do dokonywania wykładni tzw. prokonstytucyjnej prawa, podczas, gdy w konsekwencji działanie takie sprowadza się do negowania i wyłączenia stosowania obowiązujących przepisów wbrew zasadzie clara non sunt interpretanda, podczas gdy normy wysłowione w przywołanym powyżej przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych - jako normy bezwzględnie obowiązujące, nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego, zaś zastosowana wykładnia tzw. prokonstytucyjna nie leży w kompetencji organów i sądów administracyjnych stając się de facto wykładnią contra legem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. pod zarzutem naruszenia przez Kolegium art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r, w sytuacji kiedy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o:

- uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony,

- ewentualnie w przypadku nieprzychylenia się do powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

- zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, postawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej został niewłaściwie sformułowany. Wskazany tam art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. odnosi się do naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast o naruszeniu przepisów postępowania traktuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., został powiązany z zarzutem naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który jest przepisem prawa materialnego. Kasator za pomocą tego zarzutu nie kwestionuje prawidłowości postępowania, ale zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie było podstaw do uznania, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co stanowi przesłankę uwzględnienia skargi wskazaną w powyższym przepisie. Tak więc oparcie zaskarżonego wyroku na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. było jedynie konsekwencją przyjętej w tym przypadku wykładni prawa materialnego.

Powyższy zarzut kasacyjny nie mógł zostać uwzględniony, bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego była w tym przypadku prawidłowa.

Odnosząc się do oceny zarzutów naruszenie przepisów prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Trzeba jednak zauważyć, iż w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2051/21 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

W orzecznictwie i nauce dominujący jest pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni gramatycznej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, a co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. W literaturze prawniczej wyraża się pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

Potrzeba odstąpienia od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynika bowiem m. in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do kwoty 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W 2022 r. zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. (M. P. z 2021 r. poz. 1021), świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 2.119,00 zł., a najniższa emerytura 1338,44 zł Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy, wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ww. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej z daty uchwalania ustawy. Stąd też przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest - w stosunku do tej grupy opiekunów - realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Ustawodawca nie wskazał przy tym podstawy różnego traktowania osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i pobierających emeryturę.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, iż zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym - na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń, wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał zaś, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK/17, Dz. U. z 2019 r. poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał bowiem orzekł, że art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął zaś, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest więc sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Z tej przyczyny w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się zatem, że brak jest argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo nie tylko do renty, ale w ogóle do jednego ze świadczeń, wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Z tych też przyczyn nie można podzielić zarzutu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonując wykładni prokonstytucyjnej art. 17 ust. 1 u.ś.r. naruszył art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz 188 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym, wydając zaskarżone orzeczenie, nie uchybił przepisom art. 6, art. 19, art. 20 k.p.a.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji , iż osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Przy czym, źródłem takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać – jak słusznie wskazywał Sąd Wojewódzki - przez złożenie do organu rentowego wniosku o wstrzymanie wypłaty emerytury (zawieszenie prawa do emerytury) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem emerytura jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1243/21; 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1271/21; 31 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1304/21; 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1715/21,z dnia 26 lipca 2022 r. o sygn. akt I OSK 1877/21 – CBOSA). Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Nie uchybił też art. 130 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1 , ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.

Odnosząc się do naruszenia przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie organy nie zbadały okoliczności istnienia związku pomiędzy brakiem podejmowania lub rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Przysługujące skarżącej prawo do emerytury nie wyklucza bowiem możliwości podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (patrz przepisy działu VIII, rozdziały 2 u.e.r.f.u.s.). Zatem okoliczności pobierania przez E.J. emerytury od 2009 r. nie oznacza niewątpliwego braku związku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sąd I instancji dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie zakwestionował konieczności badania występowania pozostałych ustawowych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd Wojewódzki wykładnia przepisów prawa materialnego była prawidłowa, a to skutkowało uznaniem, że również zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty obrazy prawa materialnego okazały się chybione.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.