Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1211/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 3, art. 40 ust. 5, art. 40 ust. 8, art. 40 ust. 9 pkt 5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi X Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na uchwałę Rady Powiatu w Śremie z dnia 25 stycznia 2012 r. nr XVII/121/12 w przedmiocie ustalenia stawek opłaty za zajmowanie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Śremie, działając na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), w dniu 25 stycznia 2012 r. podjęła uchwałę nr XVII/121/12, która w § 4 ust. 1 pkt. 2 ustaliła roczną stawkę za zajęcie pasa drogowego przez urządzenie techniczne niezwiązane z potrzebami zarządzającego drogą znajdujące się w terenie zabudowanym. Uchwalona stawka była wyższą o ok. 33% w stosunku do poprzednio obowiązującej stawki wprowadzonej uchwałą nr XXXIII/217/05 z dnia 23 lutego 2005 r. Jednocześnie Rada Powiatu wprowadziła w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały bonifikatę w wysokości 50 % opłaty podstawowej dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Y S.A. (obecnie X Sp. z o.o.), po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie:

a) art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.);

b) art. 40 ust 9 pkt. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

c) art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz

d) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz.1447 ze zm.),

polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego z naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Śremie w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt. 1, § 4 ust. 1 pkt. 2 oraz § 4 ust. 2.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wprowadzenie bonifikaty nie znajduje podstaw w różnicach wynikających z charakteru urządzeń umieszczonych w pasie drogowym, ponieważ zarówno urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne, jak i infrastruktura techniczna służąca do przesyłania paliwa gazowego, stanowią zasadniczo rury zakopane pod powierzchnią ziemi i są podobnymi rodzajowo urządzeniami. Zdaniem skarżącej narusza to konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne oraz niedyskryminowania w życiu gospodarczym. Uchwała Rady Powiatu w Śremie wprowadzając (poprzez zastosowanie 50% bonifikaty) rażąco niską stawkę opłaty z tytułu zajmowania pasa drogowego przez urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne pozbawia skarżącą prawa do równego traktowania podmiotów gospodarczych i narusza podstawowe zasady polskiego systemu prawnego wyrażone w art. 32 Konstytucji RP, to zdaniem strony posiada ona interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ przyznając konkretne uprawnienia powinien uczynić to w stosunku do wszystkich podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą wspólną albo też zrezygnować z ich stosowania w stosunku do wszystkich podmiotów w ramach jednej klasy. Wszelkie odstępstwa od równego traktowania podmiotów podobnych powinny mieć po pierwsze, charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią danego unormowania; po drugie, mieć proporcjonalny charakter, a więc waga interesu jakiemu ma służyć różnicowanie adresatów normy prawnej musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; po trzecie, powinny pozostawać w związku z innymi zasadami czy normami konstytucyjnymi. Zdaniem Skarżącej te przesłanki w danej sprawie nie zostały spełnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Po 999/12, wskazał, że przedmiotem oceny zgodności z prawem są zawarte w § 4 ust. 1 pkt. 1, § 4 ust. 1 pkt. 2 oraz § 4 ust. 2 postanowienia uchwały nr XVII/121/12 z dnia 25 stycznia 2012 r. Rady Powiatu w Śremie następującej treści: "§ 4. 1. Ustala się następujące stawki opłat rocznych za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za zajęcie 1m² powierzchni pasa drogowego drogi zajętej przez rzut poziomy urządzeń: 1) poza obszarem zabudowanym 15,00 zł 2) w obszarze zabudowanym 40,00 zł (...) 2. Stawkę za umieszczenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych pomniejsza się o 50 %".

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Skarżąca spółka jest bowiem właścicielem instalacji ułożonych w pasie drogowym, a zatem zaskarżona uchwała stanowi prawną podstawę dla wymierzenia jej opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. Niewątpliwie więc przepis uchwały podwyższający wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ma wpływ na sferę jej obowiązków, ponieważ determinuje wydanie wobec niej decyzji o określonej treści, nakładającej obowiązek uiszczania opłat w nowej, podwyższonej wysokości.

Ponieważ zarówno art. 32 Konstytucji RP, jak i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, ustanawiają zasadę równości jako normę prawną, której podporządkowane być powinny wszelkie działania władzy publicznej - w szczególności prawodawcze, to zdaniem Sądu uznać należy, że temu, czyje prawa lub obowiązki ustanowione są w przepisach prawa miejscowego z naruszeniem powyższej zasady przysługuje interes prawny uzasadniający poddanie sądowoadministracyjnej kontroli tego, czy takie naruszenie jest zgodne z prawem.

W ocenie Sądu z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika wprost, iż zajęcie to związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do treści art. 40 ust. 11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Katalog kryteriów, określony w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, według których mogą być różnicowane stawki opłat za zajęcie pasa drogowego jest zamknięty. Enumeratywne wyliczenie tych czynników oznacza, że rada, ustalając stawki opłat, nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w przepisie. Żaden z czynników wymienionych w ustawie nie obejmuje kategorii podmiotu zajmującego pas drogowy.

Działanie polegające na wprowadzeniu innych niż określone w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przesłanek różnicowania opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała zawiera bowiem przepisy różnicujące obowiązki różnych podmiotów, których podobne instalacje zlokalizowane są w pasie drogowym, w ten sposób, że obniża się o 50 % opłatę za zajęcie pasa drogowego podmiotom, do których należą urządzenia wodno-kanalizacyjne.

Zdaniem Sądu uchwała w zakresie zaskarżonym – ustalenie stawki opłaty – została wydana z naruszeniem ustawowego upoważnienia, co narusza art. 7 Konstytucji i art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych.

Skargą kasacyjną Rada Powiatu w Śremie zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 739/13, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi.

W ocenie Sądu kasacyjnego, problem prawny, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, dotyczy tego czy Rada Powiatu w Śremie, uchwalając zaskarżoną uchwałę (jako akt prawa miejscowego) mogła zróżnicować stawki za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych w zależności od umieszczonych w nim urządzeń: wodociągowych i kanalizacyjnych – niższe, a wyższe – za inne urządzenia infrastruktury technicznej, w tym te zaopatrujące w gaz.

Sąd kasacyjny zauważył, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z przepisu tego wynika, że akty prawa miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej.

W kontrolowanej sprawie podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych (organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego – zd. pierwsze), z tym że wytyczne co do zakresu uregulowania omawianą uchwałą znajdowały się także w ust. 2, 3, 5 i 9 art. 40 ustawy o drogach publicznych.

Przepis art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określa przypadki, w których zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi, jak: cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (w tym umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – pkt 2). Z kolei art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata. Przepis ten, jak wskazał dalej Sąd kasacyjny, wprowadza obowiązek pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego, co także oznacza, że opłata ta musi zostać najpierw ustalona.

Zasadę obliczania opłat za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.). Jednocześnie przepis art. 40 ust. 8 określa maksymalną wysokość stawki opłaty, o której mowa w ust. 5, ustalaną w drodze uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Stawka tej opłaty nie może przekroczyć 200 zł.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że została podjęta przez właściwy organ, w § 4 ustalała stawki opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przez wszystkie urządzenia objęte art. 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych, a ustalone tym paragrafem stawki nie przekraczały kwoty 200 zł i były zgodne z zasadami obliczania opłaty wyznaczonymi przez art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.

Zakwestionowana została natomiast dopuszczalność różnicowania stawek opłat za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zależności od rodzaju urządzeń: inne dla sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a inne dla sieci gazowej. Sąd kasacyjny przypomniał, że Sąd I instancji przyjął, że art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych określający kryteria, które należy uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat, nie daje podstawy do różnicowania stawek opłat w zależności od podmiotu zajmującego pas drogowy. W ocenie Sądu I instancji delegacja zawarta w art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych sformułowana została w sposób jasny i nie sposób wyciągnąć z niej wniosku o możliwości stosowania ulg i zwolnienia określonych podmiotów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska WSA w tym zakresie nie można podzielić. W ocenie Sądu II instancji z treści zaskarżonego ust. 2 § 4 uchwały nie można wywieść, że Rada Powiatu różnicuje stawkę opłaty w zależności od podmiotu zajmującego pas drogowy. Rada wyraźnie różnicuje stawkę (pomniejsza ją o 50 %) za umieszczenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, co daje podstawy do różnicowania stawek opłat w zależności od rodzaju urządzenia (art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 548/11, stwierdził, że "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p.". Sąd II instancji w pełni podzielił powyższe stanowisko.

Sąd kasacyjny podzielił stanowisko organu wnoszącego skargę kasacyjną, że pogląd wyrażony przez Sąd I instancji jest sprzeczny z językową wykładnią art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych albowiem prowadzi do błędnego wniosku, iż dokonanie zróżnicowania przedmiotowego stawek za zajęcie pasa drogowego według rodzaju urządzeń jest jednoczesnym wprowadzeniem różnicowania podmiotowego zakazanego wskazanymi przepisami. Rada Powiatu w Śremie nie wprowadziła zróżnicowania podmiotowego, co bezzasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Treść zaskarżonej uchwały wprost stanowi, iż dokonano zróżnicowania przedmiotowego o którym mowa w art. 40 ust. 9 pkt. 5, tj. w zależności od rodzaju urządzenia.

W ocenie Sądu kasacyjnego, bezsporne jest, że istnieją różne rodzaje urządzeń, które umieszczane są w pasie drogowym i oczywistym jest, że organ nie może stosować do każdego rodzaju urządzenia identyczną stawkę. Stąd ustawodawca we wskazanym przepisie pozwolił na różnicowanie przedmiotowych stawek w zależności od "rodzaju urządzenia". Jeżeli więc urządzenia wodno-kanalizacyjne stanowią określony rodzaj urządzeń a urządzenia gazowe inny rodzaj urządzeń, to art. 40 ust. 9 pkt. 5 pozwala na wprowadzenie różnych stawek przy zastosowaniu takiego kryterium ich rozróżnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił jednocześnie pogląd zaprezentowany przez ten Sąd w wyroku z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 548/11, że "organ stanowiący samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt. 5 u.d.p. Wyszczególnienie w ramach inwestycji celu publicznego określonych urządzeń i przyporządkowanie im stawki preferencyjnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą".

Sąd kasacyjny zauważył również, że kontrolowana uchwała nie była skierowana do określonych podmiotów. Jej zakres został określony przedmiotowo. Nadto, działalność związana z umieszczaniem i zajmowaniem pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej ma różnorodny charakter, w zależności od rodzaju urządzenia, które zostaje umieszczone w pasie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Skarżąca spółka jest bowiem właścicielem instalacji ułożonych w pasie drogowym, a zatem zaskarżona uchwała stanowi prawną podstawę dla wymierzenia jej opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. Niewątpliwie więc przepis uchwały podwyższający wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ma wpływ na sferę jej obowiązków, ponieważ determinuje wydanie wobec niej decyzji o określonej treści, nakładającej obowiązek uiszczania opłat w nowej, podwyższonej wysokości.

Problem prawny, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, dotyczy tego czy Rada Powiatu w Śremie, uchwalając zaskarżoną uchwałę z dnia 25 stycznia 2012 r., nr XVII/121/12, stanowiącą akt prawa miejscowego, mogła zróżnicować stawki za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych w zależności od umieszczonych w nim urządzeń: wodociągowych i kanalizacyjnych - niższe stawki, a wyższe stawki - za inne urządzenia infrastruktury technicznej, w tym te zaopatrujące w gaz.

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do takiej sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W ramach rozpoznawanej sprawy Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 739/13.

Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: "u.d.p."), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Wytyczne co do zakresu uregulowania omawianą uchwałą znajdowały się także w ust. 2, 3, 5 i 9 cytowanego art. 40 u.d.p.

Przepis art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określa przypadki, w których zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi, jak: cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (w tym umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – pkt 2). Z kolei art. 40 ust. 3 u.d.p. stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata. Przepis ten wprowadza obowiązek pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego, co także oznacza, że opłata ta musi zostać najpierw ustalona.

Zasadę obliczania opłat za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ust. 5 u.d.p. (opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt. 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego). Jednocześnie, co zostało już wskazane powyżej, przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. określa maksymalną wysokość stawki opłaty, o której mowa w ust. 5, ustalaną w drodze uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Stawka tej opłaty nie może przekroczyć 200 zł.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie kontrolowanej sprawy, zaskarżona uchwała została podjęta przez właściwy organ, natomiast w § 4 ustalała stawki opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przez wszystkie urządzenia objęte art. 40 ust. 2 pkt. 2 u.d.p., a ustalone tym paragrafem stawki nie przekraczały kwoty 200 zł i były zgodne z zasadami obliczania opłaty wyznaczonymi przez art. 40 ust. 5 u.d.p.

W ramach kontrolowanej sprawy zakwestionowana została natomiast dopuszczalność różnicowania stawek opłat za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zależności od rodzaju urządzeń: inne dla sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a inne dla sieci gazowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści zaskarżonego ust. 2 § 4 uchwały nie można wywieść, że Rada Powiatu różnicuje stawkę opłaty w zależności od podmiotu zajmującego pas drogowy. Rada wyraźnie różnicuje stawkę (pomniejsza ją o 50 %) za umieszczenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, co daje podstawy do różnicowania stawek opłat w zależności od rodzaju urządzenia. Treść zaskarżonej uchwały wprost stanowi, że dokonano zróżnicowania przedmiotowego, o którym mowa w art. 40 ust. 9 pkt. 5 u.d.p., to jest w zależności od rodzaju urządzenia. Sąd kasacyjny podzielił przy tym stanowisko tego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 548/11, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezsporne jest, że istnieją różne rodzaje urządzeń, które umieszczane są w pasie drogowym i oczywistym jest, że organ nie może stosować do każdego rodzaju urządzenia identyczną stawkę. Stąd ustawodawca we wskazanym przepisie pozwolił na różnicowanie przedmiotowych stawek w zależności od "rodzaju urządzenia". Jeżeli więc urządzenia wodno-kanalizacyjne stanowią określony rodzaj urządzeń a urządzenia gazowe inny rodzaj urządzeń, to art. 40 ust. 9 pkt. 5 u.d.p. pozwala na wprowadzenie różnych stawek przy zastosowaniu takiego kryterium ich rozróżnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny, w ramach rozpoznawanej sprawy, podzielił jednocześnie pogląd zaprezentowany w przywołanym już wyroku tego Sądu z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 548/11, w myśl którego wyszczególnienie w ramach inwestycji celu publicznego określonych urządzeń i przyporządkowanie im stawki preferencyjnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą. Sąd kasacyjny podkreślił przy tym, że działalność związana z umieszczaniem i zajmowaniem pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej ma różnorodny charakter, w zależności od rodzaju urządzenia, które zostaje umieszczone w pasie drogowym.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 40 ust. 9 pkt. 5 u.d.p. okazał się niezasadny. Rada Powiatu w Śremie w § 4 ust. 1 oraz ust. 2 zaskarżonej uchwały dokonała bowiem zróżnicowania stawki opłaty w zależności od rodzaju urządzenia infrastruktury technicznej (za umieszczenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stawka niższa, za umieszczenie innych urządzeń infrastruktury technicznej stawka wyższa), na co wprost zezwala art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p.

Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz.1447 ze zm.), bowiem wyszczególnienie określonych urządzeń infrastruktury technicznej i przyporządkowanie im stawki preferencyjnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą. Nie tylko jest to zróżnicowanie o charakterze przedmiotowym, a nie podmiotowym, lecz ponadto działalność związana z umieszczaniem i zajmowaniem pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej ma różnorodny charakter, w zależności od rodzaju urządzenia, które zostaje umieszczone w pasie drogowym. Urządzenia wodno-kanalizacyjne, objęte preferencyjną stawką z § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, stanowią określony rodzaj urządzeń technicznych, a urządzenia gazowe (jak np. gazociąg), na które powołuje się skarżąca, a do których znajdzie zastosowanie stawka z § 4 ust. 1 uchwały, inny rodzaj tych urządzeń. Art. 40 ust. 9 pkt. 5 u.d.p. pozwala natomiast na wprowadzenie różnych stawek przy zastosowaniu powyższego kryterium ich rozróżnienia. Nie można również w tym przypadku mówić o niezapewnieniu równych praw w wykonywaniu działalności gospodarczej. Jak podkreśliła strona skarżąca, powołując się w szczególności na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I SA/Gl 603/11 (CBOSA), koniecznym elementem równych praw, o którym stanowi art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest uprawnienie do równych stawek podatkowych, w odniesieniu do takich samych przedmiotów opodatkowania. Abstrahując od niepodatkowego charakteru opłaty, o której stanowi art. 40 ust. 3 u.d.p., w ramach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z różnymi przedmiotami (różnymi urządzeniami infrastruktury technicznej), wobec czego także stawka opłaty za umieszczenie ich w pasie drogowym drogi publicznej może mieć zróżnicowany charakter.

Wreszcie chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten nie znajdowała i nie mógł znaleźć zastosowania w ramach rozpoznawanej sprawy. Analogicznej regulacji nie zawiera natomiast ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.).

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.