Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 348/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Paweł Migacz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Strzelin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 06 maja 2010 r. nr NK.II.BSZ2.0911-8/10-1 w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały Nr XL/373/10 Rady Miejskiej Strzelina z dnia 30 marca 2010r. w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych będących w zasobie Gminy Strzelin oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 6 maja 2010 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK.II.BSZ2.0911-8/10-1, którym stwierdził nieważność uchwały Nr XL/373/10 Rady Miejskiej Strzelina z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych będących w zasobie Gminy Strzelin w zakresie:

1) § 3 – z powodu istotnego naruszenia art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 603 z późn. zm.);

2) § 5 – z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

3) § 7 – z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 353¹ kc;

4) § 9 – z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 353¹ kc.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że zgodnie z konstytucyjną zasadą, wyrażoną w art. 10 Konstytucji, ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równości władzy stanowiącej, wykonawczej i sądowniczej. Zasadę tę, w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, realizują przepisy ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi organem stanowiącym gminy jest rada gminy (art. 18), zaś organem wykonawczym – wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 26 ust. 1).

Organ nadzoru podniósł następnie, iż z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym wynika kompetencja rady gminy do uchwalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Dopełnieniem tej kompetencji jest m.in. art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego rada gminy może przyznać pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom oraz art. 68 ust. 1 tej ustawy, na podstawie którego rada gminy może udzielić bonifikaty od ustalonej, zgodnie z art. 67 ust. 3, ceny nieruchomości.

Wojewoda podkreślił, że ustanowione przez radę gminy przepisy muszą stanowić realizację konkretnej, wyżej wymienionej normy kompetencyjnej – muszą być podjęte na podstawie i w granicach prawa oraz w celu wykonania konkretnej delegacji ustawowej. Przepisy wykonawcze nie mogą wykraczać poza jej zakres, ani regulować kwestii w delegacji nie wskazanych.

Organ nadzoru zaznaczył, że stanowiąc w zakresie upoważnienia rada gminy nie może naruszać kompetencji innych organów, w tym kompetencji organu wykonawczego. Przywołując art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 i art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda podniósł, iż ustawodawca ustanowił zasadę, zgodnie z którą gospodarowanie nieruchomościami gminnymi w zakresie rozporządzenia nimi należy do zadań wójta, zaś rada gminy posiada wyjątkową kompetencję do określenia zasad bądź wyrażania zgody na dokonanie określonych czynności.

Wskazując, iż Rada Miejska w Strzelinie wśród przepisów ustanowionych w przedmiotowej uchwale umieściła § 3 w brzmieniu: "Sprzedaż lokali mieszkalnych może nastąpić w trybie: 1. bezprzetargowym na rzecz dotychczasowego najemcy, wywiązującego się z zobowiązań wynikających z zawartej umowy, 2. przetargowym – wolne lokale mieszkalne", organ nadzoru zaznaczył, iż ustawa gospodarce nieruchomościami, w art. 28 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1, regulując kwestię sprzedaży nieruchomości, ustanowiła ogólną zasadę, na podstawie której sprzedaż nieruchomości odbywa się w trybie przetargu. W wyjątkowych sytuacjach, ściśle określonych w ustawie (np. art. 37 ust. 2 ustawy gospodarce nieruchomościami), sprzedaż może nastąpić w innym trybie. Przepisy w tym zakresie mają charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż ustawodawca nie przekazał kompetencji do ich modyfikacji żadnemu innemu organowi. Tym samym Rada Miejska Strzelina – w opinii strony skarżącej – ustanawiając przepis § 3 nie miała kompetencji do rozstrzygania w zakresie trybu przetargowego.

Podnosząc, iż kompetencją w zakresie rozstrzygania o trybie zbycia konkretnej nieruchomości dysponuje wyłącznie organ wykonawczy, który rozważając okoliczności indywidualnej sprawy decyduje, które z przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych ma obowiązek zastosować, Wojewoda Dolnośląski wywodził, iż Rada przekroczyła kompetencję wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym w zakresie stanowienia zasad zbywania nieruchomości. Jednocześnie – zdaniem organu nadzoru – Rada Miejska Strzelina wkroczyła w kompetencje wójta, dotyczące gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, wynikające z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czym naruszyła również zasadę podziału władzy wyrażoną w art. 10 Konstytucji, co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje nieważnością § 3 przedmiotowej uchwały.

Ponadto organ nadzoru stwierdził, iż ustanowienie przepisu zawartego w § 5 zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "Cena zakupu lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego może być zapłacona jednorazowo albo w ratach", stanowiło istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powyższe twierdzenia organ nadzoru oparł na tym, iż kwestia zapłaty ceny nieruchomości została przez ustawodawcę uregulowana w "§" 70 ust. 1 i ust. 2 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi: "1. Cena nieruchomości sprzedawanej w drodze przetargu podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność. 2. Cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, o których mowa w art. 37 ust. 2 i 3 oraz w art. 39 ust. 2, może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat.". Wojewoda wywiódł, iż oznacza to, że możliwość zapłaty ceny nieruchomości w ratach dotyczy wyłącznie sytuacji, kiedy zbycie nieruchomości następuje w trybie bezprzetargowym lub w drodze rokowań. Tym samym zbycie nieruchomości w trybie przetargowym wyklucza możliwość zapłaty ceny w ratach, co sugeruje § 5 przedmiotowej uchwały.

Organ nadzoru podniósł, że ustanawiając przepis art. 70 ust. 1 i ust. 2 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie przekazał radzie gminy kompetencji uprawniających do jakichkolwiek jego modyfikacji. Uzasadnieniem działania rady gminy nie może być tym bardziej norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, dlatego jakakolwiek inicjatywa rady w tym zakresie jest niezgodna z prawem, co skutkuje nieważnością § 5 przedmiotowej uchwały.

. Wojewoda Dolnośląski wskazał następnie, iż w postępowaniu nadzorczym stwierdzono również istotne naruszenie prawa poprzez ustanowienie przez Radę Miejską Strzelina przepisu § 7 zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "1. Przy sprzedaży lokalu mieszkalnego w trybie bezprzetargowym na rzecz jego najemcy zalicza się na poczet ceny nabycia lokalu mieszkalnego nakłady dokonane na: 1) remont kapitalny, 2) przebudowę, rozbudowę lub nadbudowę, w tym nas adaptację strychu lub innego pomieszczenia, jeżeli w wyniku tego nastąpiło wyodrębnienie lokalu mieszkalnego, stanowiącego przedmiot umowy najmu, lub powiększenie powierzchni użytkowej lokalu. 2. W celu ustalenia wysokości poniesionych nakładów o których mowa w ust. 1 rzeczoznawca majątkowy sporządza operat. 3. Wartość nakładów zalicza się na poczet ceny lokalu mieszkalnego przed udzieleniem bonifikaty określonej w § 8. 4. Zaliczenie poniesionych nakładów może zostać dokonane w przypadku, gdy najemca poczynił nakłady za pisemną zgodą wynajmującego w okresie 5 lat licząc od daty złożenia wniosku i nie zostały one poprzednio rozliczone lub inne umowy zawarte z najemcą nie stanowią inaczej".

Powyższa regulacja, zdaniem organu nadzoru, wykracza poza kompetencję wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zbyt szczegółowo normuje stosunki pomiędzy zbywcą a nabywcą lokalu. Wspomniana norma kompetencyjna upoważnia radę gminy do stanowienia zasad, nie znajduje jednak uzasadnienia w sytuacji regulowania szczegółowych ustaleń umownych, które dokonują strony w umowie sprzedaży.

Wojewoda wywodził następnie, iż stanowienie we wskazanym wyżej zakresie godzi również w kompetencję organu wykonawczego – Burmistrza Strzelina, wynikającą z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż narzuca mu konkretne postępowanie, a mianowicie obligatoryjne rozliczenie ewentualnych nakładów poczynionych na nieruchomość przez jego dotychczasowego najemcę. Tymczasem to nie rada, a organ wykonawczy powołany jest do rozstrzygania o szczegółowych warunkach zbycia konkretnej nieruchomości, w tym również o ewentualnych wzajemnych rozliczeniach pomiędzy stronami umowy sprzedaży nieruchomości.

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, przepis § 7 przedmiotowej uchwały stanowi również istotne naruszenie zasady swobody umów, wyrażonej w art. 353¹ kc, zgodnie z którą strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Skoro wolą ustawodawcy było upoważnienie stron zawierających umowę zbycia nieruchomości do rozstrzygnięcia w kwestii ewentualnych wzajemnych rozliczeń, w tym ewentualnego zaliczenia lub nie zaliczenia na poczet ceny nakładów na lokal poczynionych przez jego dotychczasowego najemcę, Rada nie była władna do stanowienia i określania ich w uchwale.

Wskazując na powyższe organ nadzoru stwierdził, że § 7 przedmiotowej uchwały istotnie narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 353¹ kc, co skutkuje jego nieważnością.

W opinii Wojewody, uzasadnienie dotyczące stwierdzenia nieważności § 7 zaskarżonej uchwały odnosi się również do jej § 9, który brzmi: "Udzielona bonifikata przy sprzedaży lokalu mieszkalnego podlega zabezpieczeniu w postaci hipoteki kaucyjnej na zbywanej nieruchomości".

Zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska Strzelina stanowiąc ten przepis wykroczyła poza delegację ustawową, wyrażoną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, gdyż kwestia ustanowienia zabezpieczenia umowy, czy to w formie hipoteki, czy też w jakiejkolwiek innej formie i ewentualnych przyszłych należności z niej wynikających, nie stanowi przedmiotu upoważnienia ustawowego. Decyzja w tej sprawie należy, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do organu wykonawczego. Ponadto szczegóły umowy zbycia nieruchomości stanowią przedmiot regulacji zawarty w umowie sprzedaży i podlegają zasadzie swobody umów wyrażonej w art. 353¹ kc.

Wskazując na powyższe Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność § 9 zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 353¹ kc.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Gmina Strzelin.

Strona skarżąca rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 i art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 353¹ kc, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ nadzorczy błędnie uznał, że § 3, § 5, § 7 i § 9 uchwały Nr XL/373/10 Rady Miejskiej Strzelina z dnia 30 marca 2010 r. nie stanowią zasad, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Przywołując art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, strona skarżąca podkreśliła, iż gospodarowanie mieniem komunalnym musi uwzględniać w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu zasady, określone uchwałą rady gminy, stanowiące reguły postępowania dla wójta w zakresie bieżącego gospodarowania tym mieniem. Wywodząc, że nieuprawnione jest stwierdzenie organu nadzoru o wkraczaniu w kompetencje organu wykonawczego strona skarżąca podniosła, iż normodawca upoważnił radę gminy do stanowienia w omawianym zakresie przepisu powszechnie obowiązującego, mającego charakter normy generalnej i abstrakcyjnej.

Gmina Strzelin zauważając, że pojęcie zasady nie zostało zdefiniowane w ustawie, przywołała definicję tego pojęcia zawartą w Słowniku Języka Polskiego i powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 49/09. Wywiodła następnie, iż wyposażenie rady gminy, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, w uprawnienie do stanowienia zasad ma zagwarantować, że gospodarowanie mieniem komunalnym nie będzie dowolne, a reguły postępowania organu wykonawczego będą jednolite. W przeciwnym wypadku wójt mógłby w praktyce w sposób odmienny kształtować treść umów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie wiązałyby go żadne zasady. Strona skarżąca podniosła następnie, iż w żadnym razie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wywodzić uprawnienia wójta do dowolnego procesowania w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, bowiem wójt ma obowiązek realizowania uchwał rady gminy, w tym wydanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie skarżącego organ nadzoru błędnie uznał, iż postanowienia zawarte w zakwestionowanych § 3, § 5, § 7 i § 9 uchwały Nr XL/373/10 Rady Miejskiej Strzelina z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych będących w zasobie Gminy Strzelin, nie stanowią zasad, a w konsekwencji uznał, że uregulowanie takich postanowień mieści się w wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co zaskutkowało stwierdzeniem ich nieważności.

Strona skarżąca wskazała, iż zakwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego paragrafy dotyczyły: określenia trybu sprzedaży lokali mieszkalnych (§ 3), sposobu zapłaty ceny lokalu (§ 5), określenia jakie rodzaje nakładów będą zaliczone na poczet ceny nabycia lokalu mieszkalnego (§ 7), wskazanie hipoteki jako sposobu zabezpieczenia udzielonej bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego (§ 9). Zdaniem skarżącego, postanowienia zawarte w zakwestionowanych przez Wojewodę paragrafach nie mogą być – jak to błędnie przyjął organ nadzorczy – pozostawione uznaniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 191/08 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 1991 r. sygn. akt II SA/Gd 23/91 (OSP 1991, nr 11, poz. 267), skarżąca Gmina wywodziła, że określenie trybu sprzedaży lokalu przyjęte w § 3 przedmiotowej uchwały mieści się w pojęciu zasad, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym.

Polemizując ze stanowiskiem organu nadzoru dotyczącym § 5 zaskarżonej uchwały, Gmina Strzelin stwierdziła, że art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozłożenia na raty ceny nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub rokowań, a kwestionowany § 5 nie tworzy sposobu procesowania rozkładania na raty ceny zapłaty za nieruchomość, a jedynie przewiduje możliwość rozłożenia na raty ceny sprzedawanej nieruchomości.

Zdaniem skarżącego, treść § 7 i 9 zaskarżonej uchwały nie pozostaje również w opozycji do art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 353¹ kc. Paragrafy te regulują bowiem kwestie określenia, jakie rodzaje nakładów będą zaliczone na poczet ceny nabycia lokalu mieszkalnego (§ 7) oraz wskazania hipoteki jako sposobu zabezpieczenia udzielonej bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego (§ 9).

Podnosząc, iż zawarcie umowy jest poprzedzone szeregiem czynności i koniecznością spełnienia określonych wymogów i przesłanek, a zawierający umowę wójt jako gospodarz mienia będącego przedmiotem kontraktu reprezentuje gminę, występując jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego i jej przedstawiciel ustawowy, skarżąca Gmina wywodziła, że taki kontrakt z racji szczególnego statusu jednej ze stron umowy nie może być rozpatrywany wprost przez pryzmat art. 353¹ kc. Swoboda umów wyrażona w tym przepisie nie ma bowiem charakteru nieograniczonego i wyznaczona jest m.in. granicami ustawy. W ocenie strony skarżącej, takim wyznacznikiem ustawowym jest uprawnienie dla rady gminy do określenia zasad przewidziane w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, a konsekwencją ich uchwalenia jest obowiązek stosowania tych zasad przez wójta.

Zdaniem Gminy Strzelin, wskazanie hipoteki jako sposobu zabezpieczenia udzielonej bonifikaty oraz określenie rodzaju nakładów podlegających zaliczeniu na poczet ceny nabycia lokalu są zasadami, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, albowiem stanowią reguły postępowania dla organu wykonawczego tak, aby zawarcie umowy, której przedmiotem jest nieruchomość pozostająca w zasobie gminy, nie naruszało art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to jest zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, a jednocześnie należycie zabezpieczało interes gminy jako właściciela danej nieruchomości.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wywodziła, że celem "zasad" jest ustalenie jednolitych reguł postępowania dla organu wykonawczego, jakim jest wójt, co jest bardzo istotne z punktu widzenia potencjalnych nabywców, gdyż dzięki temu mają zagwarantowane w takiej samej sprawie zastosowanie wobec nich jednolitych kryteriów.

Skarżąca Gmina podniosła przy tym, że ograniczenia – konieczność stosowania przez organ wykonawczy reguł postępowania ustanowionych przez inny organ – przy podejmowaniu czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, charakterystyczne są nie tylko dla regulacji dotyczących podmiotów publicznych, a więc jednostek samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa, ale także podmiotów prywatnych, działających na przykład w formie spółek prawa handlowego, a więc wszędzie tam, gdzie nie mamy do czynienia z "bezpośrednim właścicielem".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Polemizując z zarzutami podniesionymi w skardze organ nadzoru podkreślił w szczególności, iż Rada uprawniona jest do stanowienia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zdaniem organu nadzoru, w zakresie upoważnienia ustawowego nie mieści się prawo do stanowienia odnośnie do: 1) trybu sprzedaży lokali mieszkalnych, 2) zapłaty ceny zakupu lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, 3) rozliczeń z najemcą w przypadku sprzedaży lokalu mieszkalnego w trybie bezprzetargowym na rzecz tegoż najemcy, 4) zabezpieczania udzielonej bonifikaty w postaci hipoteki kaucyjnej na zbywanej nieruchomości. Kwestie te nie stanowią bowiem czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu mieniem i jako takie należą do kompetencji organu wykonawczego. Wojewoda podniósł przy tym, że ustawodawca uregulował sprawy zbywania nieruchomości w określonym trybie, jak również sposób zapłaty ceny zbycia w akcie prawnym rangi ustawowej, przepisami ius cogens i jakakolwiek inicjatywa rady w tym zakresie stanowi próbę nieuprawnionej modyfikacji.

Podkreślając, że przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy, organ nadzoru przywołał liczne wyroki sądów administracyjnych.

Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że nie neguje kompetencji Rady do ustalania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, jednak ustawodawca powierzając Radzie powyższą kompetencję nie upoważnił jej do stanowienia w zakresie wskazanym w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W opinii organu nadzoru, uchylone przepisy uchwały nie stanowią zasad gospodarowania mieniem w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu. Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, że rada nie mogła stanowić w zakresie trybów sprzedaży lokali mieszkalnych, gdyż tryby zbycia nieruchomości zostały uregulowane przez ustawodawcę w art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a decyzja o zastosowaniu jednego z nich jest czynnością zwykłego zarządu mieniem i przysługuje organowi wykonawczemu na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że "§ 5 nie tworzy sposobu procesowania rozkładania na raty ceny zapłaty za nieruchomość, a jedynie przewiduje możliwość rozłożenia na raty ceny sprzedawanej nieruchomości", Wojewoda uznał, iż nie jest ono prawidłowe, gdyż norma zawarta w § 5 ustanawia zasadę, zgodnie z którą organ wykonawczy ma możliwość rozłożenia na raty ceny zakupu lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, niezależnie od trybu, w jakim nieruchomość została zbyta. Zdaniem organu nadzoru, ustanowienie takiej zasady stoi w sprzeczności z art. 70 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i narusza normę kompetencyjną z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP organ nadzoru – przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSA 608/07 – zwrócił uwagę, że przepis ten stanowi o równym traktowaniu obywateli, co nie "nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różnicujących się między sobą". Wojewoda podniósł, iż obawa organu stanowiącego, związana z możliwością naruszenia zasad konstytucyjnych przez organ wykonawczy, nie może być podstawą do stanowienia wykraczającego poza zakres normy kompetencyjnej, ani do nieuprawnionego ingerowania w tym zakresie w działalność organu wykonawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje podstawowe elementy konstrukcji prawnej nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, a mianowicie określa organy nadzoru i kryteria nadzoru, stanowiąc w art. 171, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1), przy czym organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2).

Podziału właściwości pomiędzy organami nadzoru dokonują ustawy samorządowe. Stosownie do art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa.

Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał (zarządzeń) organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały (zarządzenia) przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały (zarządzenia) określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały (zarządzenia), naruszenie procedury podjęcia uchwały (zarządzenia).

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Nr XL/373/10 Rady Miejskiej Strzelina z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych będących w zasobie Gminy Strzelin w zakresie:

5) § 3 – z powodu istotnego naruszenia art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 603 z późn. zm.);

6) § 5 – z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

7) § 7 – z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 353¹ kc;

8) § 9 – z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 353¹ kc.

W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Strzelin rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 i art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 353¹ kc, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ nadzorczy błędnie uznał, że § 3, § 5, § 7 i § 9 uchwały Nr XL/373/10 Rady Miejskiej Strzelina z dnia 30 marca 2010 r. nie stanowią zasad, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym.

Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest zatem to, czy zakwestionowane przez organ nadzoru przepisy zaskarżonej uchwały naruszają – i to w sposób istotny – wymienione wyżej przepisy ustawowe.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w stanowieniu prawa organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są bowiem aktami o charakterze podstawowym, co oznacza, że są one stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, ani czynić miejscowych wyjątków od ogólnych rozwiązań ustawowych.

Podkreślenia wymaga również, że akty prawa miejscowego mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących. Stworzony przez ustawodawcę system kontroli legalności powszechnie obowiązujących przepisów aktów prawa miejscowego w znaczeniu zapewnienia ich zgodności z innymi, powszechnie obowiązującymi przepisami prawnymi, ma zapewnić realizację jedności systemu prawa. Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgać do granic wyznaczonych przez prawo. W stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny będący organem władzy publicznej musi przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu.

W myśl art. 37 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadą jest zbywanie oraz zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy w trybie przetargu.

Ustawodawca wprowadził jednakże wyjątek od tej zasady i dopuścił możliwość zbycia nieruchomości, jak również zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, w trybie bezprzetargowym, co wynika z dalszych ustępów art. 37.

Przepis art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34; zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami; jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 tej ustawy; zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny; sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego; przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości; ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji; jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona; przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości; jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; jest sprzedawana na rzecz partnera prywatnego lub spółki, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jako wkład własny podmiotu publicznego, w celu realizowania zadań publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, z zastrzeżeniem art. 25 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym; jest zbywana na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1 tejże ustawy.

Inny wyjątek od powyższej zasady ustanawia art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odpowiednia rada w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki.

Mając na uwadze, iż Rada Miejska w Strzelinie wśród przepisów ustanowionych w zaskarżonej przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwale umieściła § 3 w brzmieniu: "Sprzedaż lokali mieszkalnych może nastąpić w trybie: 1. bezprzetargowym na rzecz dotychczasowego najemcy, wywiązującego się z zobowiązań wynikających z zawartej umowy, 2. przetargowym – wolne lokale mieszkalne", zgodzić należy się z organem nadzoru, iż w ten sposób Rada przekroczyła kompetencję wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym w zakresie stanowienia zasad zbywania nieruchomości, wkroczyła w kompetencje wójta, dotyczące gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, wynikające z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także naruszyła zasadę podziału władzy wyrażoną w art. 10 Konstytucji. Rada Miejska Strzelina ustanawiając przepis § 3 nie miała bowiem kompetencji do rozstrzygania w zakresie trybu przetargowego, gdyż kompetencją w zakresie rozstrzygania o trybie zbycia konkretnej nieruchomości dysponuje wyłącznie organ wykonawczy, który rozważając okoliczności indywidualnej sprawy decyduje, które z przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych ma obowiązek zastosować.

Słusznie zatem Wojewoda uznał, iż przepis § 3 uchwały Nr XL/373/10 Rady Miejskiej Strzelina z dnia 30 marca 2010 r. został podjęty z istotnym naruszeniem art. 10 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Prawidłowo też organ nadzoru stwierdził, że ustanowienie przepisu zawartego w § 5 zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "Cena zakupu lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego może być zapłacona jednorazowo albo w ratach", stanowiło istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cena nieruchomości sprzedawanej w drodze przetargu podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność

W myśl zaś ust. 2 zd. 1 tego artykułu, cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, o których mowa w art. 37 ust. 2 i 3 oraz w art. 39 ust. 2, może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat.

Podzielić należy stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, wyrażone w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, iż przytoczona wyzej regulacja ustawowa oznacza, że możliwość zapłaty ceny nieruchomości w ratach dotyczy wyłącznie sytuacji, kiedy zbycie nieruchomości następuje w trybie bezprzetargowym lub w drodze rokowań. Tym samym zbycie nieruchomości w trybie przetargowym wyklucza możliwość zapłaty ceny w ratach. Skoro zatem zakwestionowany przez organ nadzoru § 5 przedmiotowej uchwały sugeruje, że możliwość taka istnieje, to istotnie narusza wskazane unormowanie ustawowe.

Wojewoda trafnie przy tym podniósł, że ustanawiając przepis art. 70 ust. 1 i ust. 2 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie przekazał radzie gminy kompetencji uprawniających do jakichkolwiek jego modyfikacji. Uzasadnieniem działania rady gminy nie może być tym bardziej norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, dlatego jakakolwiek inicjatywa rady w tym zakresie jest niezgodna z prawem, co skutkuje nieważnością § 5 przedmiotowej uchwały.

Zgodzić też należy się z organem nadzoru, iż § 7 zaskarżonej uchwały – brzmiący: "1. Przy sprzedaży lokalu mieszkalnego w trybie bezprzetargowym na rzecz jego najemcy zalicza się na poczet ceny nabycia lokalu mieszkalnego nakłady dokonane na: 1) remont kapitalny, 2) przebudowę, rozbudowę lub nadbudowę, w tym nas adaptację strychu lub innego pomieszczenia, jeżeli w wyniku tego nastąpiło wyodrębnienie lokalu mieszkalnego, stanowiącego przedmiot umowy najmu, lub powiększenie powierzchni użytkowej lokalu. 2. W celu ustalenia wysokości poniesionych nakładów o których mowa w ust. 1 rzeczoznawca majątkowy sporządza operat. 3. Wartość nakładów zalicza się na poczet ceny lokalu mieszkalnego przed udzieleniem bonifikaty określonej w § 8. 4. Zaliczenie poniesionych nakładów może zostać dokonane w przypadku, gdy najemca poczynił nakłady za pisemną zgodą wynajmującego w okresie 5 lat licząc od daty złożenia wniosku i nie zostały one poprzednio rozliczone lub inne umowy zawarte z najemcą nie stanowią inaczej" – również istotnie narusza prawo.

Powyższa regulacja, jak słusznie stwierdził organu nadzoru, wykracza poza kompetencję wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zbyt szczegółowo normuje stosunki pomiędzy zbywcą a nabywcą lokalu. Wspomniana norma kompetencyjna upoważnia radę gminy do stanowienia zasad, nie znajduje jednak uzasadnienia w sytuacji regulowania szczegółowych ustaleń umownych, które dokonują strony w umowie sprzedaży.

Wojewoda trafnie przy tym wywiódł, iż stanowienie we wskazanym wyżej zakresie godzi również w kompetencję organu wykonawczego – Burmistrza Strzelina, wynikającą z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż narzuca mu konkretne postępowanie, a mianowicie obligatoryjne rozliczenie ewentualnych nakładów poczynionych na nieruchomość przez jego dotychczasowego najemcę. Tymczasem to nie rada, a organ wykonawczy powołany jest do rozstrzygania o szczegółowych warunkach zbycia konkretnej nieruchomości, w tym również o ewentualnych wzajemnych rozliczeniach pomiędzy stronami umowy sprzedaży nieruchomości.

Za prawidłowe uznać też należy stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, że przepis § 7 przedmiotowej uchwały stanowi ponadto istotne naruszenie zasady swobody umów, wyrażonej w art. 353¹ kc, zgodnie z którą strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Skoro wolą ustawodawcy było upoważnienie stron zawierających umowę zbycia nieruchomości do rozstrzygnięcia w kwestii ewentualnych wzajemnych rozliczeń, w tym ewentualnego zaliczenia lub nie zaliczenia na poczet ceny nakładów na lokal poczynionych przez jego dotychczasowego najemcę, Rada nie była władna do stanowienia i określania ich w uchwale.

Wskazując na powyższe organ nadzoru w sposób uprawniony stwierdził, że § 7 przedmiotowej uchwały istotnie narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 353¹ kc, co skutkuje jego nieważnością.

Zgodzić się ponadto należy z opinią Wojewody, że uzasadnienie dotyczące stwierdzenia nieważności § 7 zaskarżonej uchwały odnosi się również do jej § 9, który to przepis brzmi: "Udzielona bonifikata przy sprzedaży lokalu mieszkalnego podlega zabezpieczeniu w postaci hipoteki kaucyjnej na zbywanej nieruchomości".

W pełni uprawnione jest stanowisko organu nadzoru, że Rada Miejska Strzelina stanowiąc ten przepis wykroczyła poza delegację ustawową, wyrażoną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, gdyż kwestia ustanowienia zabezpieczenia umowy, czy to w formie hipoteki, czy też w jakiejkolwiek innej formie i ewentualnych przyszłych należności z niej wynikających, nie stanowi przedmiotu upoważnienia ustawowego. Decyzja w tej sprawie należy, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do organu wykonawczego. Ponadto szczegóły umowy zbycia nieruchomości stanowią przedmiot regulacji zawarty w umowie sprzedaży i podlegają zasadzie swobody umów wyrażonej w art. 353¹ kc.

Wskazując na powyższe Wojewoda Dolnośląski słusznie zatem stwierdził nieważność § 9 zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 353¹ kc.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze w pełni zgodzić się trzeba z organem nadzoru, który w odpowiedzi na skargę trafnie podkreślił w szczególności, iż Rada uprawniona jest do stanowienia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a zatem w zakresie upoważnienia ustawowego nie mieści się prawo do stanowienia odnośnie do: 1) trybu sprzedaży lokali mieszkalnych, 2) zapłaty ceny zakupu lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, 3) rozliczeń z najemcą w przypadku sprzedaży lokalu mieszkalnego w trybie bezprzetargowym na rzecz tegoż najemcy, 4) zabezpieczania udzielonej bonifikaty w postaci hipoteki kaucyjnej na zbywanej nieruchomości. Kwestie te nie stanowią bowiem czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu mieniem i jako takie należą do kompetencji organu wykonawczego. Skoro więc ustawodawca uregulował sprawy zbywania nieruchomości w określonym trybie oraz sposób zapłaty ceny zbycia w ustawie, to jakakolwiek inicjatywa rady gminy w tym zakresie nie jest dopuszczalna i stanowi próbę nieuprawnionej modyfikacji.

Jak trafnie podkreślił organ nadzoru, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy.

Zgodzić się też należy ze stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, że uchylone przez organ nadzoru przepisy zaskarżonej uchwały nie stanowią zasad gospodarowania mieniem w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu. Rada nie mogła bowiem stanowić w zakresie trybów sprzedaży lokali mieszkalnych, gdyż tryby zbycia nieruchomości zostały uregulowane przez ustawodawcę w art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a decyzja o zastosowaniu jednego z nich jest czynnością zwykłego zarządu mieniem i przysługuje organowi wykonawczemu na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że "§ 5 nie tworzy sposobu procesowania rozkładania na raty ceny zapłaty za nieruchomość, a jedynie przewiduje możliwość rozłożenia na raty ceny sprzedawanej nieruchomości", podzielić należy stanowisko Wojewody, iż powyższe twierdzenie skarżącego nie jest ono prawidłowe, ponieważ norma zawarta w § 5 ustanawia zasadę, zgodnie z którą organ wykonawczy ma możliwość rozłożenia na raty ceny zakupu lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, niezależnie od trybu, w jakim nieruchomość została zbyta. Ustanowienie takiej zasady przez Radę Gminy stoi w sprzeczności z art. 70 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i narusza normę kompetencyjną z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP za prawidłowe uznać trzeba stanowisko organu nadzoru, zgodne w szczególności z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSA 608/07, że przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowi o równym traktowaniu obywateli, co nie "nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różnicujących się między sobą". Słusznie przy tym Wojewoda podniósł w odpowiedzi na skargę, że obawa organu stanowiącego, związana z możliwością naruszenia zasad konstytucyjnych przez organ wykonawczy, nie może być podstawą do stanowienia wykraczającego poza zakres normy kompetencyjnej, ani do nieuprawnionego ingerowania w tym zakresie w działalność organu wykonawczego.

Uznając za trafną argumentację podnoszoną przez organ nadzoru zarówno w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Wojewoda Dolnośląski nie naruszył wskazywanych w skardze przepisów i podjął zgodne z prawem rozstrzygnięcie nadzorcze.

W tej sytuacji – stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu.