Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 322/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 4 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej uchylenia uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1/ uchyla rozstrzygniecie nadzorcze, 2/ zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 4 lutego 2011 r., którym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) i art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy z 29 grudnia 2010 r. Nr [...] w sprawie uchylenia wcześniejszej uchwały tego organu z 29 grudnia 2009 r. w przedmiocie rozpatrzenia uwag do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy uchwały, która została podjęta w toku procedury uchwalania w gminie K. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Motywy podjęcia przez Radę uchwały z 29 grudnia 2010 r., a także powody wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia i zarzuty skargi należy poprzedzić opisem czynności podejmowanych przez organy gminy w ramach uchwalania studium. Z przedstawionej dokumentacji prac planistycznych wynika, że procedura sporządzania studium w gminie K. przebiegała w następujący sposób:

W dniu 31 marca 2006 r. Rada Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 9 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. W jej wykonaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. Wójt Gminy ogłosił w prasie oraz przez obwieszczenie o podjęciu uchwały i poinformował, że zainteresowani mogą składać na piśmie w siedzibie Urzędu Gminy wnioski dotyczące studium w terminie do 9 maja 2006 r. O podjęciu uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia studium Wójt zawiadomił również właściwe instytucje i organy. Po rozpatrzeniu wniosków został opracowany projekt studium. Był on wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 29 grudnia 2008 r. do 29 stycznia 2009 r. W dniu 22 stycznia 2009 r. w Urzędzie Gminy odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami. Łącznie do projektu studium wniesiono wówczas 321 uwag, w których właściciele działek położonych na terenie objętym projektem studium wnioskowali w większości o zmianę ustaleń projektu studium dla ich nieruchomości polegającą na włączeniu działek w obszar zainwestowania, w tym na cele budowlane i rekreacji, zamiast przeznaczenia ich na obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej. Większość uwag odnosiła się do terenu K B.

W dniu 27 lutego 2009 r. Wójt ogłosił, że w związku z wejściem w życie w dniu 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 1199, poz. 1289) powstała konieczność dostosowania do jej wymogów procedury sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz że w związku z tym po przeprowadzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, projekt studium zostanie ponownie wyłożony do publicznego wglądu. W dniu 11 kwietnia 2009 r. ogłoszono w prasie oraz przez obwieszczenie o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu w okresie od 28 kwietnia do 10 czerwca 2009 r. projektu studium uzupełnionego o prognozę oddziaływania na środowisko, poinformowano o terminie dyskusji publicznej oraz o możliwości wnoszenia uwag do studium w terminie do 2 lipca 2009 r. W dniu 28 maja 2009 r. przeprowadzono dyskusję publiczną Po tym wyłożeniu do projektu studium wniesiono 285 uwag, w których właściciele działek położonych na terenie objętym projektem ( głównie położonych na terenie K.B.) wnioskowali w większości o zmianę ustaleń projektu studium dla ich nieruchomości polegającą na włączeniu działek w obszar zainwestowania, w tym na cele budowlane i rekreacji, zamiast przeznaczenia ich na obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej.

Jak wynika ze sporządzonej dokumentacji (wykazów uwag) wniesione uwagi nie zostały uwzględnione przez Wójta. Sporządzony projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag organ wykonawczy przedstawił Radzie Gminy.

Uchwalenie studium i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag znalazło się w porządku sesji Rady odbytej w dniach 9-10 i 29 grudnia 2009 r. Z nadesłanego na żądanie Sądu protokołu przebiegu sesji wynika, że po przedstawieniu przez radcę prawnego i Wójta uzasadnienia do projektu uchwały odbyła się dyskusja. Zgłoszony został przez jednego z radnych wniosek o głosowanie uwag "unblock" jednak nie został on przyjęty przez większość radnych i każda uwaga była poddana odrębnemu głosowaniu. Z protokołu wynika, że uwagę i rozstrzygnięcie Wójta przedstawiał projektant, a następnie Rada głosowała nad uwagą "przyjmując (podtrzymując), bądź odrzucając rozstrzygnięcie Wójta" (str. 3-14 protokołu k. 26-46). Większość uwag nie została uwzględniona. Rada podtrzymała rozstrzygnięcie Wójta. Odnośnie uwag oznaczonych numerami 35, 36 z pierwszego wyłożenia oraz 24, 66 128, 168, 177, 178, 179 z drugiego wyłożenia Rada postanowiła odrzucić rozstrzygnięcie Wójta. W wyniku powyższego głosowania z porządku obrad wycofano podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia studium. W trakcie tej sesji w dniu 29 grudnia 2009 r. Rada podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. W podstawie prawnej tej uchwały powołano art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Integralną częścią uchwały uczyniono dwa załączniki: załącznik nr 1: lista nieuwzględnionych uwag, złożonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (wyłożenie I i II), załącznik nr 2: lista uwag złożonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, których sposób rozpatrzenia przez Wójta Gminy K. został odrzucony przez Radę Gminy (wyłożenie I i II). W załącznikach 1, 2 wymieniono numer każdej uwagi, jej przedmiot, rozstrzygnięcie Wójta wraz z uzasadnieniem oraz rozstrzygnięcie Rady podjęte w wyniku głosowania (w załączniku nr 1 podtrzymane rozstrzygnięcie Wójta, a w załączniku nr 2 odrzucone rozstrzygnięcie Wójta). W § 3 podjętej uchwały wskazano: "W związku z odrzuceniem przez Radę Gminy sposobu rozpatrzenia przez Wójta Gminy części uwag wniesionych do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i wymienionych w załączniku nr 2 do niniejszej uchwały, zobowiązuje się Wójta Gminy do przeprowadzenia ponownej i szczegółowej analizy tych uwag w celu możliwości ich uwzględnienia w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" W § 4 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że ze względu na dużą ilość uwag ( 606) jakie wpłynęły do projektu Rada zdecydowała o ich rozstrzygnięciu osobną uchwałą.

W wykonaniu uchwały Rady Gminy z 29 grudnia 2009 r. A z S. na zlecenie Wójta sporządziła dokument o nazwie: "Analiza uwag do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, których sposób rozpatrzenia przez Wójta Gminy został odrzucony przez Radę Gminy". Stwierdzono w niej m. in. że "Rozstrzygnięcia Rady Gminy w stosunku do uwag złożonych podczas I i II wyłożenia są w wielu przypadkach różne i sprzeczne ze sobą. Uwagi dotyczące szeregu działek z I wyłożenia zostały zakwalifikowane do listy nieuwzględnionych (załącznik nr 1 do uchwały rady) z kolei uwagi z II wyłożenia dotyczące tych samych działek zostały zakwalifikowane do listy uwag, których sposób rozpatrzenia przez Wójta został odrzucony przez Radę Gminy ( załącznik nr 2 do uchwały Rady". Opisane wyżej rozbieżności w rozstrzygnięciach Rady w odniesieniu do tych samych działek zobrazowano graficznie (str. 14 analizy). W analizie szczegółowo przedstawiono wszystkie uwagi z załącznika nr 2 uchwały z 29 grudnia 2009 r. i wskazano na różne uwarunkowania uniemożliwiające w opinii pracowników A ich uwzględnienie. We wnioskach analizy zaproponowano cztery warianty rozwiązania zaistniałej sytuacji: 1/ ponowne przedstawienie Radzie projektu studium bez wprowadzenia zmian wynikających z uwag zawartych w załączniku nr 2 i zmianę stanowiska Rady wyrażonego w uchwale z dnia 29 grudnia 2009 r., 2/ uwzględnienie uwag, których sposób rozstrzygnięcia przez Radę Gminy był jednoznaczny, czyli w stosunku do których nie było różnych rozstrzygnięć Rady w ramach pierwszego i drugiego wyłożenia do publicznego wglądu; 3/ uwzględnienie w projekcie studium wszystkich uwag, których sposób rozpatrzenia przez Wójta został odrzucony przez Radę Gminy (również w odniesieniu do tych działek co do których Rada podjęła sprzeczne rozstrzygnięcia) 4/ zmianę stanowiska Rady i odrzucenie sposobu rozpatrzenia przez Wójta kolejnych uwag w celu zapewnienia możliwości rozwoju D. w kierunku wschodnimi i stworzenia w tym rejonie nowego kompleksu zabudowy (str. 16-20 analizy).

Rada Gminy uchwałą nr [...] z 29 grudnia 2010 r. powołując art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliła w całości własną uchwałę z 29 grudnia 2009 r. w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. W uzasadnieniu, powołując się na wyżej opisaną analizę uwag do projektu studium stwierdzono, że uwzględnienie przez Radę Gminy wybranych uwag dotyczących 58 pojedynczych działek powoduje brak spójnej polityki przestrzennej. Działki te, przeważnie o powierzchni ok. 500 m2, zostały jakby przypadkowo wybrane, nie tworzą jednolitego, zwartego terenu, są położone obok i między działkami, których dotyczyły uwagi odrzucone przez Radę. Nieprawidłowa jest w ocenie Rady sytuacja, w której w odniesieniu do sąsiadujących ze sobą działek o niewielkiej powierzchni i takich samych uwarunkowaniach, raz dopuszcza się możliwość zabudowy (głosowanie dotyczące uwag złożonych w pierwszym wyłożeniu, a drugim razem nie dopuszcza się możliwości zabudowy (głosowanie dotyczące uwag złożonych w drugim wyłożeniu). Zasada powinno być, że każdy właściciel nieruchomości powinien mieć zagwarantowaną równość traktowania w polityce przestrzennej gminy.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Rada Gminy uchwaliła uchwałą z dnia 29 grudnia 2010 r. nr [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium składające się z części tekstowej i graficznej (rysunek 1 "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" i rysunek 2 "Uwarunkowania") stanowi załącznik nr 1 do uchwały. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi zaś załącznik nr 2. Tekst uchwalonego studium liczący 183 strony oraz załączniki w tym załącznik nr 2 liczący 178 stron znajduje się w dokumentacji planistycznej na płycie CD.

Wojewoda w dniu 4 lutego 2011 r. podjął dwa rozstrzygnięcia nadzorcze. Jednym stwierdził nieważność uchwały Rady z 29 grudnia 2010 r. o uchyleniu uchwały z 29 grudnia 2009 r. w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do studium. Drugim stwierdził nieważność uchwalonego przez Radę studium.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały o uchyleniu uchwały z 29 grudnia 2009 r. w sprawie rozpatrzenia uwag Wojewoda stwierdził, że uchwała z 29 grudnia 2010 r. została podjęta z istotnym naruszeniem art. 9, 10 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości. Wyjaśnił, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że organ, który w ramach posiadanych kompetencji może stworzyć dany akt administracyjny, posiada także kompetencje do jego uchylenia. Zatem niepodważalnym jest-co do zasady- uprawnienie rady gminy do uchylenia własnej uchwały. Dalej Wojewoda stwierdził, że uprawnienie to doznaje jednak ograniczenia w odniesieniu do uchwał planistycznych podejmowanych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem ich uchylenie "stanowi zmianę stanu prawnego na terenie danej gminy, czyli zmianę wiążącego uregulowania sposobu zagospodarowania przestrzennego". Za taką uchwałę –planistyczną- Wojewoda uznał uchwałę Rady Gminy z 29 grudnia 2009 r. Na uzasadnienie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do konieczności bezwzględnego zastosowania trybu uregulowanego w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tak w przypadku uchwalania planu, jak i jego zmiany ( wyrok WSA we Wrocławiu z 30 czerwca 2006 r., II SA/Wr 204/06, Lex nr 285067), a także wskazujące na niemożność uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w określonej sytuacji (wyrok NSA z 21 stycznia 1997 r., II SA/Kr 1648/96, ONSA 1997/4/176). Przywołał również wyrok WSA w Białymstoku z 25 stycznia 2007 r., II SA/Bk 82/2006 r. w którym wyrażono pogląd, że wprawdzie uregulowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią – z mocy art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – bezpośrednio powszechnie obowiązujących norm prawa, to jednak poprzez wpływ na treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oddziaływają pośrednio na sytuację prawną właścicieli nieruchomości położonych na obszarze studium. Następnie Wojewoda wywiódł: "Właściwą podstawę prawną dla podjęcia uchwały uchylającej uchwałę w sprawie rozpatrzenia uwag stanowić musiałby konkretny przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wprost wynikałaby kompetencja rady gminy do uchylenia takiej uchwały. Tymczasem art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę wyłącznie do uchwalenia uchwały w sprawie uchwalenia studium i rozpatrzenia uwag. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak natomiast w ogóle podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały uchylającej studium oraz tym samym uchwały uchylającej uchwałę w sprawie rozpatrzenia uwag. Wniosek taki wynika też już choćby z tytułu ustawy i zakresu jej stosowania. Ustawa reguluje kwestie dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zatem odnosi się do przyszłych zdarzeń, które będą podejmowane na podstawie przepisów planów miejscowych". W tych okolicznościach Wojewoda uznał, iż podjęcie uchwały o uchyleniu uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag do studium nastąpiło "bez wyraźnej podstawy ustawowej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym", co z kolei "stanowi kwalifikowane naruszenie procedury planistycznej" i w efekcie daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

We wniesionej do sądu skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina wniosła o jego uchylenie. Zarzuciła, iż organ nadzoru nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z 29 grudnia 2010 r., a podjęte rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych - art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym i materialnych – art. 9, 10, 11 i 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8, 9 i 10 kpa. Z uzasadnienia skargi wynika, iż naruszenia art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca upatruje w doręczeniu jej przez Wojewodę zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego z jednoczesnym przekazaniem wydanego w ramach tego postępowania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem skarżącej takie działanie uniemożliwiło jej przedstawienie swojego stanowiska w sprawie. Dalej Gmina wskazała na wadliwość uzasadnienia rozstrzygnięcia nie odpowiadającego wymogom zawartym w art. 107 § 3 kpa, a mianowicie brak uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Wyraziła stanowisko, że Rada uprawniona była do uchylenia uchwały dotyczącej rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu studium. W ocenie skarżącej w przypadku, kiedy Rada nie podjęła uchwały w sprawie uchwalenia studium istniała możliwość uchylenia uchwały rozstrzygającej o sposobie rozpatrzenia uwag przez wójta, albowiem uprawnienia i obowiązki z niej wypływające nie zostały skutecznie ukształtowane. Gmina podkreśliła, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu czynności organu planistycznego poprzedzającego uchwalenie studium bądź planu. Stwierdziła, że zastanawiającym jest brak zastrzeżeń organu nadzoru do uchwały podjętej w dniu 29 grudnia 2009 r. w kwestii nie zaakceptowania przez Radę części uwag wniesionych, a nieuwzględnionych przez Wójta, wymienionych w załączniku nr 2 tej uchwały. Zwróciła uwagę, iż uwzględnienie przez Radę w uchwale z 29 grudnia 2009 r. wybranych 9 uwag dotyczących 58 pojedynczych działek (tzw. D. W.) powodowałoby brak spójnej polityki przestrzennej i narażało gminę na zarzut nierównego traktowania właścicieli działek – co wyraźnie zostało sformułowane w uzasadnieniu uchwały z 29 grudnia 2010 r. Dodatkowo Gmina w skardze powołała się na uprawnienie Rady do uchylenia własnych uchwał wynikające z § 73 ust. 2 Statutu Gminy ( załącznik Nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Gminy z 18 lipca 2003 r.) zgodnie z którym uchylenie lub zmiana podjętych uchwał może nastąpić tylko w drodze odrębnej uchwały podjętej nie wcześniej niż na następnej sesji. Wskazała, iż w niniejszej sprawie Rada podjęła uchwałę na innej sesji czyniąc zadość temu wymogowi. Zarzuciła, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie było podstaw do jego wydania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Powstałe na tle niniejszej sprawy zagadnienie prawne dotyczy możliwości uchylenia przez radę gminy uchwały podjętej przez ten organ w toku procedury planistycznej w przedmiocie rozpatrzenia uwag wniesionych po wyłożeniu projektu studium. Na wstępie należy jednak wskazać, że w rozpatrywanej sprawie nie ma sporu co do okoliczności faktycznych. Przebieg prac planistycznych opisany w pierwszej części niniejszego uzasadnienia wynika w całości z dokumentacji planistycznej, treści uchwał i rozstrzygnięć. Dodatkowo Sąd zażądał od skarżącej przedłożenia protokołów z przebiegu sesji na których zostały podjęte przez Radę uchwały tj. uchwała z 29 grudnia 2009 r. i uchwały z 29 grudnia 2010 r.( o uchyleniu uchwały z 29 grudnia 2009 r. i w sprawie uchwalenia studium). Zaznaczyć też należy, że niekwestionowanym – co do zasady- jest uprawnienie rady jako organu stanowiącego gminy do uchylenia własnej uchwały. Stąd zapis § 73 ust. 2 zawarty w Statucie Gminy przywołany w skardze nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dla porządku jedynie należy wskazać, że opublikowany na stronie internetowej Gminy Statut w istocie przewiduje dla Rady możliwość uchylenia podjętego aktu nie wcześniej niż na następnej sesji Rady. Jak wyjaśniono wyżej spór stron nie dotyczy zasadniczo uprawnienia organu do uchylenia własnego aktu, ale dotyczy możliwości uchylenia uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Analizując powyższe zagadnienie Sąd doszedł do przekonania, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Rada Gminy mogła uchylić swoją wcześniejszą uchwałę z 29 grudnia 2009 r. w sprawie rozpatrzenia uwag. Wojewoda nie miał podstaw do unieważnienia uchwały podjętej w dniu 29 grudnia 2010 r. Błędne jest stanowisko organu nadzoru, że uchwała w przedmiocie rozpatrzenia uwag do studium jest tzw. uchwałą planistyczną i jej uchylenie "stanowi zmianę stanu prawnego na terenie danej gminy, czyli zmianę wiążącego uregulowania sposobu zagospodarowania terenu". Przywołane w rozstrzygnięciu nadzorczym orzecznictwo sądowoadministracyjne odnosi się do odmiennych stanów faktycznych i nie dotyczy rozważanego zagadnienia prawnego. Wojewoda wadliwie uznał, że podjęta przez Radę 29 grudnia 2009 r. uchwała wywołała skutki prawne właściwe dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem Sądu w sytuacji gdy rozpatrzenie uwag do projektu studium następuje w odrębnej uchwale to do momentu uchwalenia studium rada gminy władna jest zmienić podjęte w tym przedmiocie rozstrzygnięcie.

Tryb rozpatrywania uwag uregulowany jest w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12, a tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Rozpatrzenie uwag jest czynnością odrębną od uchwalenia studium i poprzedzającą jego uchwalenie. Należy zwrócić uwagę, iż w procedurze uchwalania studium uwagi rozpatrywane są dwukrotnie przez dwa różne organy. W pierwszej kolejności uwagi rozpatruje organ wykonawczy. Te z nich które organ sporządzający projekt studium uwzględni nie są już przedmiotem rozstrzygnięcia rady, bowiem organ wykonawczy odpowiednio zmienia projekt studium przedstawiony radzie. Uwagi nieuwzględnione przez wójta są przedstawiane radzie wraz z projektem studium w formie tzw. wykazu uwag. Rada rozstrzyga o uwagach w ten sposób, że może zdecydować bądź o ich uwzględnieniu, bądź o ich nieuwzględnieniu. W przypadku uwzględnienia wszystkich lub tylko niektórych uwag często nie ma wówczas możliwości jednoczesnego uchwalenia projektu studium w wersji przedłożonej przez organ wykonawczy. Zależy to oczywiście od rodzaju uwagi i jej wpływu na treść ( tekst i rysunek) studium. W takiej sytuacji Rada może zobowiązać wójta, burmistrza (prezydenta miasta) do wprowadzenia zmian do przedłożonego projektu. Pozytywny wynik rozpatrzenia uwagi powinien znaleźć odzwierciedlenie w treści studium. Podkreślić należy, że w przypadku sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia uwagi, a studium wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów są ustalenia studium ( art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Analogicznie jest w sytuacji gdy rada pominie część nieuwzględnionych przez wójta uwag i ich w ogóle nie rozpatrzy, a mimo to uchwali studium wówczas akt ten ( w przypadku oczywiście braku właściwego działania ze strony organu nadzoru, lub rozstrzygnięcia sądu) również wywoła wiążące skutki w kwestii lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że rozpatrzenie uwagi i jej uwzględnienie przez radę -do momentu uchwalenia studium w wersji zgodnej z podjętym przez radę rozstrzygnięciem-nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Dopiero uchwalenie studium wywołuje wiążące skutki w zakresie wskazanym w ustawie. Oczywiście rada powinna uwzględnić własne rozstrzygnięcie uwagi uchwalając studium, ale jeżeli tego nie czyni (omyłkowo lub celowo) to fakt ten co najwyżej może skutkować wadliwością studium. Innymi słowy, uwzględnienie uwagi skutkuje co najwyżej powinnością rady uchwalenia studium w wersji zgodnej z wynikiem rozstrzygnięcia uwag. Nie ma zatem jakichkolwiek przeszkód, aby do czasu uchwalenia studium rada zmieniła swoje stanowisko w kwestii rozpatrzenia zgłoszonej uwagi, czy uwag. Należy podkreślić, że Gmina ma obowiązek przyjęcia takich uregulowań i zasad zagospodarowania terenów, które są konieczne i racjonalne. Nie mogą to być ustalenia dowolne. Sam fakt uwzględnienia uwagi nie oznacza, że przyjęte w jej wyniku rozwiązanie planistyczne ( w studium, bądź planie) będzie prawidłowe i nie zostanie zakwestionowane. Uchwała w przedmiocie rozpatrzenia uwag– wbrew twierdzeniom Wojewody-nie jest uchwałą "planistyczną" i nie wywołuje żadnych wiążących skutków i ustaleń w zakresie zagospodarowania terenów. Taka uchwala jest jedynie wyrazem woli organu stanowiącego gminy. Wiąże wyłącznie ten organ, ale w tym znaczeniu że przyjęte w studium rozwiązania powinny być zgodne z rozstrzygnięciem uwagi. Nie ma natomiast jakichkolwiek przeszkód, aby do czasu uchwalenia studium Rada zmieniła swoje stanowisko czy plany w zakresie ustalenia zasad zagospodarowania terenów, a tym samym zmieniła swoje stanowisko w kwestii rozpatrzonej uwagi.

Reasumując Rada Gminy władna była zmienić swoje wcześniejsze rozstrzygnięcia uwag, a tym samym władna była uchylić uchwałę z dnia 29 grudnia 2009 r. Powody dla których Rada zdecydowała się na zmianę swojego stanowiska zostały podane w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 grudnia 2010 r. Wedle Rady uwzględnienie uwag, których sposób rozpatrzenia przez Wójta gminy K. został odrzucony przez Radę Gminy czyli zawartych w załączniku nr 2 do uchwały z 29 grudnia 2009 r. było w świetle sporządzonej analizy niezasadne. Skoro tak to Rada miała prawo do zmiany wcześniejszego stanowiska. Podkreślić należy, że w omawianej sprawie Sąd nie bada zasadności i celowości przyjętych przez Radę rozwiązań zawartych w uchwalonym studium. Przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie przesądzenie uprawnienia Rady do uchylenia własnej wcześniejszej uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu studium. Sąd uznał, iż takie działanie jest dopuszczalne. Wojewoda nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały uchylającej z dnia 29 grudnia 2010 r. Argumentacja i zarzuty skargi są w pełni zasadne.

Tylko dodatkowo należy zauważyć, iż uchwała z dnia 29 grudnia 2009 r. zasadniczo w ogóle nie rozstrzygnęła o uwagach wymienionych w jej załączniku nr 2 (lista uwag, których sposób rozpatrzenia przez Wójta Gminy został odrzucony przez Radę Gminy). Z treści podjętej uchwały wynika, że Rada co do tych uwag nie przegłosowała "uwzględnienia" lub "nieuwzględnienia". Zajęła stanowisko zobowiązujące organ wykonawczy "do przeprowadzenia ponownej i szczegółowej analizy tych uwag w celu możliwości ich uwzględnienia w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Skoro Rada wówczas w uchwale z 29 grudnia 2009 r. w ogóle nie rozstrzygnęła o uwagach zawartych w załączniku nr 2, a jedynie co do nich odrzuciła rozstrzygnięcie Wójta to nie miała podstaw do uchwalenia na jej podstawie studium. Sąd wyraża stanowisko, że uchwała z dnia 29 grudnia 2009 r. wbrew jej nazwie w ogóle nie rozstrzygała o uwagach wymienionych w załączniku nr 2, przewidywała wadliwy sposób ich rozpatrzenia odpowiadający formie przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi wykonawczemu. Zapis art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby to rada rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwagi po otrzymaniu projektu studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Błędne jest zatem stanowisko pełnomocnika organu nadzoru, który na rozprawie przed sądem stwierdził, że skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały z 29 grudnia 2010 r. powinno być uchwalenie studium zgodnie z rozstrzygnięciem uwag jak w uchwale z 29 grudnia 2009 r. Zdaniem Sądu uchwalenie studium w oparciu o uchwałę z 29 grudnia 2009 r. nie spełniałoby warunku zawartego w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem uchwalenie tego aktu nastąpiłoby bez wcześniejszej czynności rozstrzygnięcia o wszystkich uwagach. Kwestia racjonalności i prawidłowości uchwalonego studium poprzedzonego rozstrzygnięciem uwag w formie uchwały z 29 grudnia 2009 r. wykracza poza ramy niniejszego postępowania, nie mniej jednak stwierdzić należy, że w świetle sporządzonej analizy uwag obrona przyjętych w tym studium rozwiązań byłaby niezmiernie trudna.

Uznając, iż w okolicznościach sprawy Wojewoda nie miał podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego oraz uznając zarzuty skargi za zasadne Sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w/w ustawy.