Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 388/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek -sprawozdawca, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Olga Białek,, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008r. sprawy ze skargi spółki A na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania pierwszeństwa nabycia lokali użytkowych stanowiących własność Gminy W. wynajmowanych na rzecz niepublicznych podmiotów świadczących usługi z zakresu opieki zdrowotnej oraz ustalenia zasad ich sprzedaży oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 31 lipca 2001 r. Przychodnia A we W. podpisała z miastem W. umowę dzierżawy nieruchomości zabudowanej, położonej we W. przy ul. Ostrowskiego 3, opisanej szczegółowo w załączniku nr 2 do umowy, dla której urządzona jest księga wieczysta KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy W. Krzyki, IV Wydział Ksiąg Wieczystych. W § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 tej umowy wskazano, że jej celem jest zapewnienie zaspokajania potrzeb mieszkańców w zakresie ochrony zdrowia poprzez kontynuację realizacji świadczeń zdrowotnych, wykonywanych przez Spółkę, co najmniej na poziomie (zakres, dostępność, jakość), na jakim wykonywała świadczenia miejska jednostka organizacyjna, działająca w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pn. Przychodnia A . Powyższa umowa przewidywała również przyznanie Spółce prawa do nabycia składnika mienia komunalnego (w postaci przedmiotowej nieruchomości), na warunkach i w sposób określony umową. W § 3 ust 2 tej umowy wskazano bowiem, że po okresie obowiązywania powyższej umowy (tj. 1 sierpnia 2001 r. - 31 grudnia 2008 r.), na wniosek Spółki, złożony na siedem miesięcy przed jej upływem, Miasto przeniesie na własność Spółki nieruchomość, z zachowaniem wymogów prawnych obowiązujących w dniu dokonywania przeniesienia własności oraz przy zachowaniu przepisów § 6 ust. 4 i ust. 6 uchwały Rady Miejskiej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie zasad organizacji miejskiego systemu ochrony zdrowia we W. .

Rada Miejska W. na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w związku z art. 34 ust. 6, art. 67 ust. 1, art. 70 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] dotycząca pierwszeństwa nabycia lokali użytkowych, stanowiących własność gminy, wynajmowanych na rzecz niepublicznych podmiotów świadczących usługi z zakresu opieki medycznej oraz ustalenia zasad ich sprzedaży. W § 1 ust. 1 uchwały postanowiono, że przyznaje się najemcom prawo pierwszeństwa nabycia lokali użytkowych stanowiących własność Gminy W., wynajmowanych na rzecz niepublicznych podmiotów świadczących usługi z zakresu opieki zdrowotnej. W ustępie 2 tego przepisu wskazano, że niepublicznymi podmiotami świadczącymi usługi z zakresu opieki zdrowotnej, o których mowa w powyższej uchwale, są podmioty wskazane w art. 4 i art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tj. Dz. U. z 2007 r, Nr 14, poz. 89 ze zm.) użytkujące nie krócej niż przez okres 1,5 roku lokale użytkowe stanowiące własność Gminy W., na podstawie umowy najmu zawartej z Gminą W..

Pismem z dnia 7.05.2005 r. skarżąca spółka wezwała Radę Miejską W. , do zmiany uchwały z dnia [...] nr [...] w ten sposób, by uprawnieniami przyznanymi w przepisach § 1, 2, 3 pkt 2 oraz § 4 tej uchwały najemcom objąć również dzierżawców.

Uchwałą z dnia [...] nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi Przychodni Przychodni A do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej W. , wniesioną na podstawie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i § 2 uchwały [...] Rady Miejskiej W. z dnia 23 marca 1994 r. w sprawie trybu rozpatrywania wezwań do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Miejskiej W. oraz trybu rozpatrywania i składania skarg do sądu administracyjnego (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr 4, poz. 169) Rada Miejska W. nie uwzględniła skargi Przychodni A do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej W. .

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12.06.2007 r. zarzucono uchwale Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9a, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 354 § 1 KC, polegające na złamaniu zasady pacta sunt servanda, jak również naruszenie § 1 i § 2 uchwały nr 1031/01 Zarządu Miasta W. z dnia 4 września 2001 r. w sprawie zasad oddawania do korzystania mienia miasta oraz warunków jego zbycia spółkom prawa handlowego tworzącym niepubliczne zakładu opieki zdrowotnej" oraz naruszenie § 6 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie zasad organizacji miejskiego systemu ochrony zdrowia we W. .

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie z zawartą umową dzierżawy przychodnia wykupiła od Gminy W. mienie ruchome należące do Przychodni, jak również remontowała i modernizowała budynek Przychodni, co czyni nadal. W przekonaniu strony skarżącej przedmiotowa uchwała narusza uprawnienia strony, albowiem przyznaje ona najemcom pierwszeństwo do nabycia lokali użytkowych, stanowiących własność Gminy W., a wynajmowanych na rzecz niepublicznych podmiotów świadczących usługi z zakresu opieki zdrowotnej. Z § 2 tej uchwały wynika bowiem, że Gmina W. będzie sprzedawać lokale użytkowe najemcom, a nie dzierżawcom. Skarżąca spółka podkreśliła, że Miasto w sposób sprzeczny z zasadą, że zawartych umów należy dotrzymywać, już w miesiącu listopadzie próbowało skłonić stronę skarżącą do zmiany umowy dzierżawy na umowę najmu, po to, by lokal mógł być nabyty przez najemcę w trybie bezprzetargowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o oddalenie skargi. Rada Miejska podkreśliła w pierwszej kolejności, że skarżąca nie wykazała na czym polega naruszenie przywołanych przepisów. Uchwała nr [...] Zarządu Miasta W. z dnia 4 września 2001 roku utraciła moc, stosownie do § 3 uchwały nr [...]Zarządu Miasta W. z dnia [...] roku, w sprawie zasad oddawania do korzystania mienia Miasta spółkom prawa handlowego, tworzącym niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej i przejmującym zadania Miasta. Przywołując przepis art. 354 § 1 kodeksu cywilnego strona skarżąca, opisując warunki zawartej z nią umowy dzierżawy bezpodstawnie zarzuciła, że Gmina nie dotrzymuje warunków zawartej umowy a zaskarżona uchwała narusza jej uprawnienia wynikające ze wspomnianej umowy. Ma o tym rzekomo świadczyć treść przepisu § 2 uchwały, zgodnie z którym Gmina W. sprzedawać będzie lokale użytkowe najemcom a nie dzierżawcom. Co prawda § 2 zaskarżonej uchwały nie rozstrzyga się w ogóle o statusie dzierżawców (czy to lokali, czy to innych nieruchomości). W ocenie Rady Miejskiej nie ma podstaw do twierdzenia, że oznaczony akt prawny musi obejmować zakresem swej regulacji całą sferę określonych stanów faktycznych, na przykład związanych z korzystaniem cudzej nieruchomości na podstawie różnych tytułów prawnych. Zarzut strony skarżącej sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że nie ma w zapisie przedmiotowej uchwały odniesienia do statusu prawnego dzierżawców. W ocenie Rady Miejskiej W. zaskarżona uchwała w żadnym stopniu nie obejmuje swym zakresem nieruchomości zabudowanych, nie zawiera także zapisów, które znosiłby ewentualne uprawnienia dzierżawców nieruchomości zabudowanych, wynikające z odrębnych aktów prawnych, czy czynności prawnych. Z tych przyczyn błędny jest, zdaniem Rady Miejskiej wniosek, że podjęta uchwała narusza uprawnienia skarżącej Spółki, wynikające z zawartej z Gminą umowy dzierżawy. Spółka, powołując się na umowne źródło swoich uprawnień, nie wykazała, że skarżona uchwała powoduje naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegające na istnieniu negatywnego związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej - pod względem ich zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej przez sąd kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji publicznej, wydając określony akt, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonuje wskazanej wyżej kontroli wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W świetle art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została ona z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Podkreślić należy, iż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym stanowi się w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku z 4.05.2006r, II SA/Bk 763/05, LEX nr 182866).

Źródłem owego "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.02.2005 r, OSK 1563/04, LEXnr 171196).

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez stanowienie wskazanych wyżej aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Brak ustawowego zdefiniowania obu rodzajów naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

Zgodnie z przepisem art. 101 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Pismem z dnia 7.05.2005 r. skarżąca spółka wezwała Radę Miejską W. , do zmiany uchwały z dnia [...] nr [...]. Wobec bezskuteczności tego wezwania, należało uznać wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. za dopuszczalne.

Jak już wskazano na wstępie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...].Skarga złożona została natomiast na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tego przepisu, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Według przywołanej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi są zatem uzależnione od zaistnienia następujących okoliczności: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - musi naruszać on interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Obowiązkiem Sądu było zatem zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia powyższe przesłanki, a tym samym, czy podlega ona rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Sąd był obligowany przede wszystkim do ustalenia, czy przedmiot objęty zaskarżoną uchwałą - pierwszeństwo nabycia lokali użytkowych stanowiących własność gminy, wynajmowanych na rzecz niepublicznych podmiotów świadczących usługi z zakresu opieki medycznej oraz ustalenie zasad ich sprzedaży - zalicza się do spraw z zakresu administracji publicznej.

Kwestia ustalenia zakresu treściowego pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej" nie jest prosta, wobec milczenia w tym względzie ustawy. Dlatego też istotną rolę w ustaleniu treści wskazanego wyżej pojęcia odgrywa orzecznictwo sądowe. I tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 października 1996 r. (III ARN 45/96, OSNAPiUS 1997, Nr 8,poz. 125) wskazał, że pojęcie sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest, zdaniem Sądu Najwyższego, przynależność norm prawnych, stanowiących podstawę jej wydania, do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tych norm charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały. Z kolei w postanowieniu z dnia 24 września 1997 r. (/// RN 41/97, niepubl.) Sąd Najwyższy zauważył, że gminy jako jednostki samorządu terytorialnego powołane zostały wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych. W sensie normatywnym całokształt spraw zaliczanych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu zadań organów administracji publicznej.

Należy wszakże zważyć, iż podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska W. wskazała, jako jej podstawę normatywną, przepisy: art. 18 ust, 2 pkt 9 lita ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwszy z powoływanych przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Charakter prawny uchwał rady gminy podejmowanych na podstawie wskazanego wyżej przepisu ustawy o samorządzie gminnym nie jest oczywisty. W orzecznictwie sądowym wyrażane są w tej kwestii różne (niekiedy rozbieżne) poglądy. I tak w postanowieniu z 24.09.1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uchwała określająca jedynie zasady gospodarowania mieniem gminy, które stanowią lokale (budynki) użytkowe, nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (sygn akt. I SA 847/90, Samorząd Terytorialny 1991, nr 4, poz. 47). Jednakże w postanowieniu z 14.03.1991r. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że uchwała ustanawiająca przepisy gminne dotyczące zasad zarządu mieniem gminy jest uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (sygn. akt III ARN 3/91, Orzecznictwo Sądów Administracyjnych 1992, nr 9, poz. 1). Należy jednak raczej podzielić pogląd, że uchwały rad gmin, regulujące zasady gospodarowania nieruchomościami komunalnymi, podejmowane na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym należy zaliczyć do sfery aktów z zakresu administracji publicznej. I takie też stanowisko dominuje aktualnie w orzecznictwie sądowym. Tytułem jedynie przykładu wskazać można na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 6.07. 2006 r.,(// SA/Bk 286/06, LEX nr 192858), w którym wyrażono pogląd, że gdy chodzi o gospodarowanie mieniem gminy, za akty z zakresu administracji publicznej można uznać akty generalne, takie jak zasady gospodarki nieruchomościami. Gdy chodzi o akty indywidualne, takie jak uchwała w sprawie przeznaczenia konkretnej nieruchomości do sprzedaży, w trybie przetargowym lub bezprzetargowym, można je uznać za akty "z zakresu administracji publicznej" jedynie wówczas, gdy dotyczą mienia służącego celom użyteczności publicznej (np. nieruchomości służących do powszechnego użytku lub do bezpośredniego zaspokojenia potrzeb publicznych).

Orzecznictwo sądowe próbuje wytyczyć linię demarkacyjną pomiędzy uchwałami organów gminy z zakresu administracji publicznej a uchwałami, które nie mają takiego charakteru i tym samym nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.11.2005r. wyrażono pogląd, że przez uchwały w sprawach niebędących sprawami z zakresu administracji publicznej należy w szczególności rozumieć akty organów gminy objęte kognicją sądów powszechnych (sygn. akt. I OSK 715/05, LEX nr 192482). Dobitniej teza ta została sformułowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.05.2004r. w którym podkreślono, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do sprzedaży (sygn akt I SA 2184/03, LEX nr 148881)

Stanowisko powyższe, zgodnie z którym uchwały podejmowane na podstawie art. 18 ust, 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym należy zaliczyć do aktów z zakresu administracji publicznej, ma uzasadnienie w fakcie, iż dotyczą one zasad gospodarowania jednym z podstawowych składników mienia komunalnego jakim są nieruchomości. Mienie to ma charakter celowy w tym sensie, że jego przeznaczeniem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, jaką tworzy gmina. Dlatego też często dla oznaczenia mienia należącego do jednostek samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa używa się określenia "własność publiczna" (por. szerzej na ten temat: J.Szachułowicz, Własność publiczna (powstanie; przekształcanie; funkcje; zarządzanie), Warszawa 2000 r). Określenie to podkreśla specyficzny charakter owego mienia, swoiste jego przeznaczenie oraz szczególne formy gospodarowania nim, gdzie obok mechanizmów cywilnoprawnych (umownych), wykorzystuje się również metody charakterystyczne dla reglamentacji administracyjnoprawnej (por. bliżej: A,Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998r, s. 187 i n.)

Powyższe wywody pozwalają na sformułowanie tezy, że na uchwałę rady gminy w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami, w tym zasad określenia pierwszeństwa nabycia określonych lokali w oparciu o wskazane poniżej przepisy prawa materialnego służy skarga do sądu administracyjnego na podstawie

art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na takim też stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postanowieniu z 6.07. 2006r. (sygn. akt: II SA/Bk 286/06, LEX nr 192858) wskazując, że gdy chodzi o gospodarowanie mieniem gminy, za akty z zakresu administracji publicznej można uznać akty generalne, takie jak zasady gospodarki nieruchomościami. Gdy chodzi o akty indywidualne, takie jak uchwała w sprawie przeznaczenia konkretnej nieruchomości do sprzedaży, w trybie przetargowym lub bezprzetargowym, można je uznać za akty "z zakresu administracji publicznej" jedynie wówczas, gdy dotyczą mienia służącego celom użyteczności publicznej (np. nieruchomości służących do powszechnego użytku lub do bezpośredniego zaspokojenia potrzeb publicznych).

Nieco odmienny charakter mają jednakże uchwały rady gminy regulujące kwestię pierwszeństwa w zakresie nabywania własności lokali przez ich najemców lub dzierżawców. Dotyczą one co prawda również składników mienia komunalnego (lokali), ale inna jest podstawa normatywna do ich podejmowania. Kwestia powyższa został uregulowana w przepisie art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy wszakże podkreślić, iż przepis ten przewiduje dwa rodzaje pierwszeństwa. W ustępie 1 przywoływanego przepisu uregulowano pierwszeństwo w nabywaniu nieruchomości (nie tylko lokalowych), przez wyraźnie wskazanie trzech kategorii podmiotów, które spełniają jeden z następujących warunków: przysługuje im roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami lub odrębnych przepisów, jeżeli złożą wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu; są poprzednimi właścicielami zbywanej nieruchomości pozbawionymi prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo ich spadkobiercą, jeżeli złożą wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu lub są najemcami lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. W przypadku zbiegu uprawnień do pierwszeństwa w nabyciu, stosuje się kolejność wymienioną wyżej.

Jeżeli chodzi o pierwszeństwo najemców lokali mieszkalnych, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, to ustawodawca wprowadza obowiązek zawiadomienia ich na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Osoby te korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie.

Poza opisanym wyżej pierwszeństwem wynikającym ex lege (dlatego zwanym niekiedy "pierwszeństwem ustawowym") ustawodawca przewiduje w przepisie art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość wprowadzenia pierwszeństwa w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (w odniesieniu do lokali stanowiących własność takiej jednostki) lub w drodze zarządzenia wojewody - w odniesieniu do lokali stanowiących własność Skarbu Państwa. Trzeba wszakże podkreślić, iż ustawodawca wprowadza w omawianym zakresie jedynie kompetencję dla wskazanych wyżej organów do przyznania pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, nie nakładając na nie obowiązków tym zakresie. Ponieważ rozstrzygnięcie kwestii, czy wspomniane pierwszeństwo będzie przyznane, czy też nie, oraz sprecyzowanie warunków na jakich z ewentualnie przyznanego pierwszeństwa mogą skorzystać wskazane wyżej podmioty, pozostawione zostało uznaniu stosownych organów, dlatego też ten rodzaj pierwszeństwa zwykło określać się mianem "pierwszeństwa uznaniowego".

Jeżeli wskazany przez ustawodawcę organ samorządu terytorialnego (w przypadku gmin - będzie nim rada gminy) postanowi skorzystać z przysługującego temu organowi uprawnienia do przyznania pierwszeństwa do nabycia lokali, to może on w dowolny sposób wskazać określony krąg najemców lub dzierżawców, którzy mogą z takiego pierwszeństwa skorzystać. Organ ten może według własnego uznania przyznać to pierwszeństwo np. najemcom lokali mieszkalnych, jeżeli zawarli oni umowę najmu na czas określony i nie korzystają z pierwszeństwa ustawowego określonego w art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Może również uznać, iż ze wspomnianego pierwszeństwa mogą skorzystać najemcy lub dzierżawcy lokali niemieszkalnych, którzy nie korzystają z opisanego wyżej pierwszeństwa ustawowego. Jeżeli owo pierwszeństwo uznaniowe zostanie przyznane określonej kategorii najemców lub dzierżawców lokali, osoby te korzystają ze wspomnianego pierwszeństwa, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie.

Należy wszakże wyraźnie podkreślić, iż przyznanie owego pierwszeństwa uznaniowego określonym w uchwale kategoriom podmiotów, tworzy dla nich korzystną sytuację, ale nie tworzy podstaw do występowania w stosunku do gminy z roszczeniami o przeniesienie własności danego lokalu.

Takiemu poglądowi dał wyraz Sąd Najwyższy (na tle nieobowiązującego stanu prawnego, ale zawierającego podobna regulację) wskazując, że z przepisów art. 23 ust. 4 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży (por. wyrok Sądu Najwyższego z 12.03.2003r., III CKN 857/00, LEXnr 78855).

Podkreślić również należy, iż konsekwencje naruszenie pierwszeństwa ustawowego zostały uregulowane w przepisie art. 36 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że w przypadku naruszenia przez właściwy organ przepisów art. 34 ust. 1-5 i 7 Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego ponoszą odpowiedzialność na zasadach ogólnych. Przepis ten nie rozstrzyga jednoznacznie jakie konsekwencje powoduje naruszenie pierwszeństwa ustawowego, odsyłając w tym zakresie do odpowiedzialności na zasadach ogólnych.

Hipotetycznie możliwe są w tym zakresie dwa stanowiska. Jedno zakłada, iż mamy tu do czynienia z sankcją nieważności, albowiem spełniona została dyspozycja przepisu art. 58 § 1 KC, gdyż czynność prawna pomijająca pierwszeństwo ustawowe jest sprzeczna z ustawą (konkretnie z przepisem art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Takie stanowisko nie uzyskało aprobaty Sądu Najwyższego, który w wyroku z 7.03.2003r. stwierdził, umowa zbycia lokalu mieszkalnego zawarta z naruszeniem pierwszeństwa określonego w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) nie jest nieważna (sygn. akt IV CKN 1842/00, OSNC2004, nr 5, poz. 84).

Odmienne stanowisko zakłada, że odpowiedzialność nas zasadach ogólnych, którą przewiduje przepis art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oznacza jedynie odpowiedzialność odszkodowawczą, na zasadach deliktowych (por. E.Gniewek, O skutkach naruszenia zasad pierwszeństwa nabycia nieruchomości skarbowych i samorządowych - krótka polemika, Przegląd Sądowy 2002, nr 10, s. 105; B.Burian, Pierwszeństwo nabycia nieruchomości, Kraków 2004, s. 212 i n; odmienne stanowisko, zakładające bezwzględną nieważność czynności naruszającej pierwszeństwo prezentuje: W.Nalaskowski, Sankcja za naruszenie przepisów regulujących pierwszeństwo w ustawie o gospodarce nieruchomościami, Przegląd Sądowy 2002, nr 5. s. 46 i n.). Wydaje się, że to drugie stanowisko jest zasadne i w konsekwencji uznać należy, iż naruszenie pierwszeństwa ustawowego poprzez zbycie nieruchomości na rzecz osoby, której takie pierwszeństwo nie służy - rodzić będzie jedynie odpowiedzialność odszkodowawczą. Tym bardziej nie może powodować skutku nieważności w odniesieniu do czynności prawnej dokonanej z naruszeniem pierwszeństwa uznaniowego. W tym wypadku również może co najwyżej wchodzić jedynie odpowiedzialność deliktowa (por. B.Burian, op. cit, s.228)

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej W. jest przejawem realizacji przez ten organ kompetencji opisanej w powoływanym przepisie art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ramach tejże kompetencji Rada Miejska przyznała pierwszeństwo do nabycia lokali użytkowych stanowiących własność Gminy W., wynajmowanych na rzecz niepublicznych podmiotów, świadczących usługi z zakresu opieki zdrowotnej nie krócej, niż przez okres 1,5 roku, na podstawie umowy najmu zawartej z Gminą W.. Z treści zaskarżonej uchwały wynikają warunki, które musi spełnić określony podmiot w sytuacji, gdyby chciał skorzystać z określonego w uchwale pierwszeństwa uznaniowego: podmiot taki musi być najemcą lokalu użytkowego stanowiącego własność Gminy W.; najem takiego lokalu trwa nie krócej, niż przez okres 1,5 roku; podmiot korzystający z lokalu na podstawie umowy najmu zawartej z Gminą W. zaliczony musi być do niepublicznych podmiotów świadczących usługi z zakresu opieki zdrowotnej.

Skarżąca Spółka zawarła w dniu 31.07.2001 r. umowę dzierżawy nieruchomości zabudowanej. Oznacza to, że przedmiotem stosunku dzierżawy łączącego Gminę W. ze spółką A.była nieruchomość gruntowa zabudowana a nie lokal, stanowiący jedynie część składową budynku. Skoro więc skarżąca Spółka jest dzierżawcą gruntu zabudowanego a nie najemcą lokalu to bezprzedmiotowe jest domaganie się przez nią objęcia jej pierwszeństwem uznaniowym na mocy stosownej uchwały Rady Miejskiej. Takiej kompetencji nie przyznał radzie gminy ustawodawca. Jak bowiem wskazano wyżej kompetencja przyznana stosownym organom odnosi się jedynie do możliwości przyznanie pierwszeństwa w nabywaniu lokali - ich najemcom lub dzierżawcom. Takiej kompetencji nie przewidział ustawodawca w odniesieniu do innych rodzajów nieruchomości. Jak bowiem wiadomo, ustawodawca w przepisie art. 46 § 1 KC, rozróżnia trzy rodzaje nieruchomości. Powoływany przepis stanowi, że

nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W obecnym stanie prawnym jedyną postacią nieruchomości, której przedmiotem jest część budynku, jest samodzielny lokal mieszkalny lub lokal wykorzystywany na inne cele niż mieszkalne, wyodrębniony na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2000r., nr 80, poz. 903 ze zm.). Oznacza to, że co innego jest przedmiotem nieruchomości gruntowej a zupełnie coś innego przedmiotem tzw. nieruchomości lokalowej.

Dlatego też zaskarżona uchwała Rady Miejskiej we W. , która odnosi się jedynie do najemców lokali użytkowych, nie narusza w niczym uprawnień dzierżawców nieruchomości gruntowych, albowiem nie obejmuje ona swym zakresem przedmiotowym tego rodzaju nieruchomości.

W tym kontekście bezprzedmiotowym jest zarzut skarżącej Spółki, iż zaskarżona uchwała narusza jej uprawnienia wynikające z zawartej z Gminą W. umowy dzierżawy, a w szczególności, że oznacza pogwałcenie zasady pacta sunt servanda. Jeżeli wszakże okaże się, iż na skutek skorzystania z owego pierwszeństwa uznaniowego przez inny podmiot, uniemożliwiono by realizację, przyznanego Spółce na mocy umowy dzierżawy z 31 lipca 2001 r. uprawnienia do nabycia na własność przedmiotowej nieruchomości, Spółka będzie mogła skorzystać z roszczeń odszkodowawczych w stosunku do Gminy W.. Podstawę do wystąpienia z takim roszczeniami stanowić może przepis art. 471 i nast. KC, a organem uprawnionym do rozstrzygania o zasadności takich roszczeń będzie sąd powszechny.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydając zaskarżoną uchwałę Rada Gminy skorzystała z przyznanej jej przez ustawodawcę, w przepisie art. 34 ust 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami kompetencji, i nie naruszyła granic owej kompetencji.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.