Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 664/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1  lit. c art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2864/16 w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2864/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę B. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] października 2016 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (PINB), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wykonania bez wymaganego zgłoszenia części ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m położonego między posesjami nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, uPb), decyzją z [...] lipca 2014 r. stwierdził brak przesłanek do wydania inwestorowi – I. M. H. (właścicielce nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]) – nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia do stanu poprzedniego albo nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót związanych z budową części ogrodzenia posiadającego wysokość 3,65 m na odcinku dwóch przęseł, położonego na działce nr [...] przy granicy działki nr [...], licząc od poziomu terenu posesji nr [...].

Dalej w wyroku wskazano, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpili B. Ł. i B. Ł. (właściciele działki nr [...]) podnosząc, że "w zakresie w jakim ogrodzenie stanowi mur oporowy organ powinien prowadzić postępowanie w oparciu o art. 48 lub 49b Prawa budowlanego i ustalić opłatę legalizacyjną, a nie zakończyć postępowanie wydaniem w/w decyzji na podstawie oceny technicznej". Ponadto wnioskodawcy zarzucili, że przedstawiona przez inwestora w toku postępowania ocena techniczna dotycząca analizy nasłonecznienia została sporządzona "tendencyjnie", zaś zawarte w niej stwierdzenie, iż wybudowane ogrodzenie "nie ma praktycznego wpływu na nasłonecznienie pomieszczenia kuchennego" jest nie do przyjęcia. Ich zdaniem ocena nie jest obiektywna, gdyż została sporządzona przez osobę pełniącą funkcję kierownika budowy, a więc osobę odpowiedzialną za samowolne wykonanie "konstrukcji muru oporowego i płotu o wysokości 3,65 m".

W wyroku przytoczono dalej, że po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji PINB [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (LWINB) decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Organ wojewódzki stwierdził, że w odniesieniu do robót budowlanych obejmujących wykonanie bez wymaganego zgłoszenia części ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m położonego między posesjami nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...] zastosowanie miały przepisy art. 50 i 51 uPb. Z dokumentów dotyczących weryfikowanej decyzji organu powiatowego wynika bowiem, że inwestor wykonał ogrodzenie działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej. W trakcie oględzin ustalono, że I. H. wykonała w całości na swojej działce nr [...] ogrodzenie z elementów betonowych prefabrykowanych o wysokości 2 m, przy czym wysokość ogrodzenia położonego na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] mierzona przy budynku nr [...] wynosi łącznie z istniejącą starą podmurówką 3,65 m. Ustalono, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem weryfikowanej decyzji było wyłącznie wykonanie samego ogrodzenia, nie zaś części istniejącej przed jego budową. W ocenie organu wojewódzkiego przepisy uPb nie różnicują sytuacji prawnej od tego, czy zrealizowane ogrodzenie przekracza ustawowo określoną wysokość wyłącznie od strony działki sąsiedniej w stosunku do działki inwestora, w wyniku różnicy poziomu gruntu, czy też z obu stron, przy czym przy określeniu wysokości ogrodzenia decydująca jest wysokość jego części nadziemnej liczona w najwyższym punkcie. Bez wpływu zaś pozostaje ewentualne wykonanie ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m z wykorzystaniem wcześniej istniejącego elementu nie przekraczającego tej wysokości - istniejącej podmurówki. Efektem działań inwestora jest bowiem wytworzenie substancji budowlanej w postaci ogrodzenia o parametrach techniczno-metrycznych odmiennych od wcześniej istniejących. Przywołano w powyższej decyzji orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem budowlanym, zaś niezabudowanej – obiektem budowlanym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2009 r., II OSK 1781/07 oraz z 28 października 2009 r., II OSK 1709/08).

W konsekwencji uznano, że w przypadku gdy ogrodzenie zostało wybudowane jako urządzenie budowlane związane z budynkiem, nie mogą go dotyczyć przepisy art. 49b uPb, albowiem odnoszą się one do budowy bez wymaganego zgłoszenia wyłącznie obiektów budowlanych lub ich części. W ocenie LWINB organ powiatowy zastosował w omawianym przypadku właściwy tryb postępowania naprawczego, prowadząc je na podstawie art. 50-51 uPb.

Dalej organ wojewódzki wskazał, że rozstrzygając w niniejszej sprawie PINB oparł się na dokumentach stanowiących dowody w sprawie, w tym m. in. uwzględniono ocenę techniczną, przedstawioną przez inwestora robót zgodnie z żądaniem zawartym w wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 uPb postanowieniu tego organu z [...] marca 2014 r. (postanowienie to zostało utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem LWINB z [...] kwietnia 2014 r.). Przy braku okoliczności negujących wiarygodność przedłożonych dowodów, należało uwzględnić wyniki powyższej oceny technicznej.

Ponadto LWINB stwierdził, że kontrolowana decyzja została wydana przez organ właściwy, skierowano ją do osoby będącej inwestorem i nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym orzeczeniem ostatecznym, nie była również niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki o braku podstawy prawnej do jej wydania, ani też nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Nie można również uznać, aby w odniesieniu do tej decyzji wystąpiła przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.).

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpatrzeniu odwołania B. Ł. od decyzji organu wojewódzkiego, GINB – powołaną na wstępie decyzją z [...] października 2016 r. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji eksponującego, że decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

GINB nie podzielił zarzutu błędnego zastosowania procedury legalizacyjnej w trybie art. 50 i art. 51 uPb, zamiast trybu przewidzianego w art. 48 i art. 49b uPb. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ogrodzenie działki zabudowanej stanowi urządzenie budowlane, co pozwalało na zastosowanie w sprawie trybu postępowania przewidzianego w art. 50 i art. 51 uPb, a kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja organu powiatowego nie jest obarczona żadną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę na ww. decyzję GINB do WSA w Warszawie wniósł B. Ł.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 3 pkt 1 i 9 uPb poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne, nazywane "ogrodzeniem" posadowione na posesji inwestora stanowi urządzenie budowlane, a nie jest obiektem budowlanym, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zaakceptowania procedury, w oparciu o przepisy art. 50 i 51 uPb i nie uznania, że doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy powinien zostać zastosowany tryb z art. 48 i 49b uPb;

- art. 50 i 51 uPb poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż mają one zastosowanie do legalizacji inwestycji polegającej na budowie "zamierzenia inwestycyjnego" nazywanego ogrodzeniem, a będącego obiektem budowlanym.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez zastosowanie wobec samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (jakim jest mur oporowy) przepisu art. 51 ust. 1 uPb, który powinien mieć zastosowanie w sytuacjach innych, unormowanych w art. 50 ust. 1 uPb.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z dokumentacji fotograficznej, ale również z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej, wynikać ma jednoznacznie, iż na terenie nieruchomości nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] I. H. pobudowała mur oporowy na granicy z działką nr [...], należącą do skarżącego. Tymczasem PINB zakwalifikował ten obiekt jako ogrodzenie, a LWINB i GINB, w ogóle nie pochyliły się nad tym zagadnieniem.

Skarżący zakwestionował przedłożoną przez inwestora ocenę techniczną, uznając ją za niedorzeczną, albowiem już na pierwszy rzut oka widocznym ma być, że inwestor "wywyższył" grunt na swojej działce, podnosząc go o około dwa metry i wyrównując do poziomu pierwszej kondygnacji budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego skarżący złożył do akt sprawy wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., [...], zmieniający wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., [...], w ten sposób, że nakazano pozwanej I. H. obniżenie ogrodzenia z elementów prefabrykowanych, wykonanego na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], poprzez zdemontowanie dwóch górnych płyt w dwóch pierwszych przęsłach tegoż ogrodzenia, licząc od strony budynku.

Pismem procesowym z 12 maja 2017 r. pełnomocnik B. Ł. wnosił raz jeszcze o uchylenie decyzji obu instancji wydanych w postępowaniu nieważnościowym podtrzymując uprzednio prezentowaną kwalifikację robót budowlanych jako muru oporowego.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w przypadku gdy ogrodzenie zostało wybudowane jako urządzenie budowlane związane z budynkiem nie mogą go dotyczyć przepisy art. 49b uPb, albowiem odnoszą się one do budowy bez wymaganego zgłoszenia wyłącznie obiektów budowlanych lub ich części. Tym samym sąd ten za nietrafny uznał zarzut zastosowania błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 9 uPb przez przyjęcie, że ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, a nie jest obiektem budowlanym.

Zdaniem sądu pierwszej instancji chybiony okazał się także zarzut błędnego zastosowania procedury legalizacyjnej. Inwestor wykonał część ogrodzenia o wysokości przekraczającej 2,20 m, co wymagało dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 3 uPb. Ponieważ takiego zgłoszenia inwestor nie dokonał, dlatego należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. Postępowanie zakończone weryfikowaną decyzją było prowadzone w prawidłowym trybie przepisów art. 50 i 51 uPb.

Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że z uwagi na zaistniałe wątpliwości, czy wybudowane ogrodzenie o wysokości powyżej 2.20 m na odcinku dwóch przęseł położone między posesjami nie powoduje przesłaniania okien budynku skarżącego konieczna była ocena techniczna, do przedłożenia której inwestor został zobowiązany. Organ powiatowy oparł się na dowodzie w postaci oceny technicznej przedstawionej przez inwestora i sporządzonej przez osobę o stosownych uprawnieniach budowlanych, z której wynika, że lokalizacja pomieszczenia piwnicznego poniżej poziomu terenu oraz lokalizacja okna na elewacji północnej powoduje, iż pomieszczenia te nie mają zapewnionego naturalnego nasłonecznienia bez względu na lokalizację dodatkowych przeszkód (ogrodzenia).

Ponieważ nie było potrzeby nakładania na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 uPb organ powiatowy zakończył prowadzone postępowanie legalizacyjne merytorycznie wydając decyzję o odstąpieniu od nałożenia wymienionych obowiązków. W ocenie sądu pierwszej instancji organy obu instancji trafnie oceniły, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., obligującą do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B. Ł., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Opierając się na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, "Ppsa") skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez jego niezastosowanie i wydanie wyroku oddalającego skargę, w sytuacji gdy organ szczebla wojewódzkiego naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lipca 2014 r., obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa;

b. art. 141 § 4 Ppsa poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające stronę skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów, brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia oraz wysoki stopień ogólności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji oddalenie skargi, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Opierając się na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 Ppsa sądowi pierwszej instancji skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zaaprobowanie niewłaściwego zastosowania całego (bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej) przepisu art. 51 ust. 1 uPb wobec niejasno określonego przedmiotu postępowania, w sytuacji gdy zastosowanie znaleźć powinien art. 48 ust. 1 bądź art. 48 ust. 2 uPb, w postaci oddalenia skargi B. Ł. na rozstrzygnięcie odmawiające wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji naruszającej w ten sposób przepisy prawa materialnego w sposób rażący.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, jako mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o rozpoznanie skargi B. Ł., rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na swoistą niekonsekwencję argumentacji prezentowaną przez organy nadzoru budowlanego, a niedostrzeżoną przez sąd wojewódzki. Jeżeli bowiem przyjąć za sądem, że postępowanie zakończone decyzją PINB, dotyczyło jedynie ogrodzenia (bez podmurówki), to postępowanie to prowadzone byłoby w istocie wobec ogrodzenia o maksymalnej wysokości 2,00 m (licząc od strony nieruchomości należącej do inwestorki), co również wymagałoby odrębnego komentarza ze strony LWINB, GINB, a na końcu WSA. Jeżeli zaś przyjąć - za organami nadzoru budowlanego - że przedmiotowe ogrodzenie ma wysokość 3,65 m (jak to zostało opisane na stronie drugiej kwestionowanej decyzji PINB, trzeci akapit od góry), to stwierdzić należy, że mur oporowy był objęty zakresem przedmiotowym decyzji organu powiatowego.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie powyższy wywód zmierza do wykazania, że PINB rażąco naruszył prawo, tj. art. 48 ust. 1 uPb poprzez jego niezastosowanie wobec samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, oraz art. 51 ust. 1 uPb poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy stan faktyczny zaistniały w sprawie nie odpowiadał hipotezie normy w tym przepisie zawartej, a WSA w Warszawie wyrokiem VII SA/Wa 2864/16 naruszył przepisy postępowania oddalając skargę na decyzję GINB, pomimo wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa.

Skarżący kasacyjnie wskazuje, że art. 51 ust. 1 uPb składa się z kilku jednostek redakcyjnych i powołanie w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji PINB całego art. 51 ust. 1 uPb, powinno być rozważone przez LWINB i GINB pod kątem przesłanki opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., do czego jednak nie doszło, a w jego ocenie pominięcie tego zaniechania przez WSA w Warszawie oceniającego zgodność z prawem decyzji GINB, stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził jak w złożonej skardze kasacyjnej. Jednocześnie złożył do akt sprawy 4 zdjęcia obrazujące sytuację po wyroku sądu powszechnego nakazującego zdemontowanie dwóch górnych płyt na dwóch przęsłach usytuowanych przy budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tej zaś nie dostrzeżono. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

A. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie jest zasadny. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu I instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, wpierw zauważając zasadnicze zagadnienie materialnoprawne, jakim było upatrywanie przez skarżącego dotknięcia źródłowej decyzji PINB z [...] lipca 2014 r. wadą kwalifikowanego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a., by następnie stwierdzić o braku zasadności zarzutów skargi. WSA w Warszawie stwierdził, że przedmiotem postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją było wyłącznie ogrodzenie, nie zaś istniejącej przed przebudową podmurówki. Sąd wojewódzki jasno wypowiedział się co do kwalifikacji spornego ogrodzenia jako urządzenia budowlanego w myśl art. 3 pkt 9 uPb i prawidłowego trybu legalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, który miałaby istotny wpływ na wynik sprawy okoliczność podniesiona w skardze kasacyjnej, jakoby żadna z decyzji organów nadzoru budowlanego funkcjonujących w obrocie prawnym rozstrzygać miała w zakresie legalności pobudowania przez inwestora muru oporowego w granicy z działką skarżącego, a co umknąć miało uwadze orzekającego w sprawie sądu pierwszej instancji.

B. Jak słusznie w wyroku wskazano, sąd orzeka na podstawie akt sprawy, sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w sprawie dotyczącej uprzednio istniejącej podmurówki, tj. przed realizacją ogrodzenia, zapadły inne decyzje administracyjne. Lektura akt administracyjnych dowodzi, że sprawa murku oporowego między działką inwestora, a działką sąsiednią, była przedmiotem odrębnych decyzji organów nadzoru budowlanego. Decyzją LWINB z [...] marca 2015 r., [...] (k. 76 akt PINB), uchylono decyzję PINB z [...].12.2014 r., [...], z której wynikał skierowany do inwestora nakaz przebudowy murku oporowego, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. Decyzja ta była przedmiotem skargi I. H., którą odrzucił WSA w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z dnia 29 maja 2015 r., II SA/Go 285/15 (k. 128 akt PINB). Kwestia murku oporowego została ostatecznie rozstrzygnięta odrębną decyzją PINB z [...] lipca 2015 r. (decyzję tę doręczono tylko inwestorowi – k. 129 akt PINB) zawierającą nakaz jego przebudowy zgodnie z inwentaryzacją budowlaną. Inwestor poinformował organ powiatowy o przebudowie murku oporowego (k. 141). O fakcie tym poinformowano pismem z 19 sierpnia 2015 r. ówczesnego pełnomocnika B. Ł. i B. Ł. – r. pr. H. M.-N. (k. 143). Co się tyczy innych robót dokonanych przy przebudowie segmentu mieszkalnego I. H., polegających na zamurowaniu okien w przyziemiu oraz robót ziemnych, to były one objęte odrębną decyzją organu powiatowego. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżący odrębnym pismem wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2016 r. dotyczącej braku konieczności wydania nakazu w sprawie zamurowania okien, zaizolowania ścian piwnicy oraz obsypania ziemią (k. 76 akt sądowych).

Wszystkie te okoliczności wskazują, że organ powiatowy odrębnymi decyzjami orzekał w kwestii poszczególnych robót dokonanych przez inwestora przy przebudowie segmentu mieszkalnego, w szczególności odrębna decyzja odnosi się do murku oporowego, na którym zlokalizowano przedmiotowe ogrodzenie objęte kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją PINB z [...] lipca 2014 r. Z tego względu wywód zawarty w skardze kasacyjnej, jakoby decyzja powyższa dotyczyła zarazem muru oporowego nie jest zasadny, ustalenia tego nie niweczy opisanie w źródłowej decyzji gabarytów samego ogrodzenia, gdzie uwzględniając wytworzoną przez inwestora różnicę poziomów terenu, to B. Ł. i B. Ł. wskazywali na wysokość ogrodzenia od strony ich działki na 3.65 m. Nie ulega jednak wątpliwości, że ogrodzenie składające się z elementów prefabrykowanych zostało ulokowane na murku oporowym.

Z tych wszystkich okoliczności wynika, że okoliczność zaakceptowania przez sąd a quo ustaleń faktycznych organów poczynionych w toku postępowania nieważnościowego, a z faktu, iż skarżący kasacyjnie nie zgadza się z tymi ustaleniami, względnie upatruje w źródłowej decyzji poddanej kontroli w postępowaniu nieważnościowym także rozstrzygnięcia w przedmiocie murku oporowego, nie można skutecznie wywodzić naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

C. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie cyt. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie roztrząsanego przepisu, powinna wskazać konkretne przepisy postępowania administracyjnego, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa powiązał go z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zarzucając że organ wojewódzki wadliwie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] lipca 2014 r., jako rażąco naruszającej prawo. Rzecz jednak w tym, że art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiący jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w istocie ma wymiar nie tyle procesowy, ile materialnoprawny, skoro określa nakaz wzruszenia decyzji administracyjnej dotkniętej prawnie kwalifikowaną tzw. wadą ciężką. Odmowę stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. należałoby samo w sobie kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, z tego względu należałoby w istocie podnosić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, gdyby sąd wojewódzki rzeczywiście miał nietrafnie oddalić skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, wadliwie odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji organu dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Z tego względu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest formalnie nieskuteczny.

D. Uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej przyjdzie uznać, że podstawa kasacyjna odnośnie naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zarzutu niezastosowania art. 48 ust. 1 uPb, a wadliwego zastosowania art. 51 ust. 1 uPb. Skarżący kasacyjnie podnosząc taki zarzut eksponuje, że PINB w źródłowej decyzji nie odniósł jej do poszczególnych punktów art. 51 ust. 1 uPb, następnie tej kwestii nie rozważono poprawnie w postępowaniu nieważnościowym pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zaniechano jej także w postępowaniu sądowym. Dodatkowo wywodzono o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w postępowaniu nieważnościowym co do tego, czy zastosowana podstawa prawna w decyzji organu powiatowego ma wyczerpywać ustalony przed tym organem stan faktyczny sprawy.

Co się tyczy naprowadzania przez skarżącego kasacyjnie braku powołania oznaczonych punktów art. 51 ust. 1 uPb w źródłowej decyzji organu powiatowego, to wypadnie zauważyć, że w decyzji PINB w ostatnim akapicie jej uzasadnienia wyraźnie wyłuszczono, że organ powiatowy uznaje, że brak było podstaw do podjęcia działań naprawczych w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb. Traktując przeto tę decyzję całościowo nie można skutecznie wywodzić już tylko z tego powodu, że brak poczynienia w jej podstawie prawnej wyraźnego odniesienia do obu tych punktów art. 51 ust. 1 uPb skutkować miałby kwalifikowana wadliwością tej decyzji. Dodatkowo uznać wypadnie, że sama treść rozstrzygnięcia zawartego w źródłowej decyzji organu powiatowego nawiązuje wprost do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb.

E. Zarzut braku zastosowania art. 48 ust. 1 uPb w skardze kasacyjnej ograniczony został wyłącznie do tego, że organ powiatowy miał go rażąco naruszyć wskutek tego, że orzekał w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Rzecz jednak w tym, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie dokonanej w zaskarżonym wyroku kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i utożsamienie zrealizowanego ogrodzenia zabudowanej w chwili jego wykonywania działki, jako urządzenia technicznego związanego z istniejącym zabudowaniami w myśl art. 3 pkt 9 uPb. Taką ocenę wyrażoną w zaskarżonym wyroku podziela orzekający w sprawie Sąd Naczelny. Skoro w wyniku dokonanych samowolnie robót budowlanych nie doszło do zrealizowania odrębnego obiektu budowlanego, to wykluczyć należało stosowanie przed organem powiatowym – w odniesieniu do rzeczonego ogrodzenia – przepisu art. 48 ust. 1 uPb. Zauważyć wypadnie, że o kwalifikacji trybu działania wobec zrealizowanego ogrodzenia i niedopuszczalności traktowania go jako obiektu budowlanego wypowiedział się – przed podjęciem przez PINB źródłowej decyzji z [...].07.2014 r. – LWINB w decyzji kasacyjnej uchylającej pierwotnie wydaną w sprawie decyzję PINB z [...].11.2013 r. na podstawie art. 49b ust. 1 uPb. Z akt sprawy wynika, że powyższej decyzji LWINB nie kwestionował skarżący kasacyjnie w trybie sądowym, zatem nie podważył skutecznie oceny prawnej tego organu.

Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest skuteczny.

F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.