Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2524/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi R.M. i K. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. M. i K. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.) dalej k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

[...] WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł. (stowarzyszenia zwykłego) reprezentowanego przez przedstawiciela P. S., o dopuszczenie do udziału organizacji społecznej tj. Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł., w postępowaniu w sprawie robót budowlanych wykonywanych w obrębie geodezyjnym [...], gm. R. na działce nr [...] przy budowie budynku mieszkalnego R. i K. M. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji nr [...] z dnia [...].09.2012r. znak: [...] wydanej przez Starostę [...] udzielającej pozwolenia na budowę odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł. do udziału w postępowaniu. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza akt sprawy z uwzględnieniem zakresu doprecyzowanego wniosku Stowarzyszenia z dnia [...].05.2016r. oraz wytycznych zawartych w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 04.02.2016r. sygn. akt II SA/Ol 1324/15 wskazuje, iż Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Ł. (wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Starostę [...] pod pozycją Nr [...]) nie spełnia wszystkich przesłanek określonych w art. 31 § 1 KPA.

Postępowanie dot. robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji nr [...] z dnia [...].09.2012x. znak: [...] wydanej przez Starostę [...] udzielającej pozwolenia na budowę m.in. budynku mieszkalnego jednorodzinnego R. i K. M. na działce nr geod. nr [...] (tj. działce nr [...] przed podziałem), położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. R. w pobliżu linii brzegowej jeziora [...].

Organ wskazał, że regulamin w/w Stowarzyszenia co prawda określa, iż jego celem działania jest ochrona krajobrazu oraz przyrody okolic jeziora [...] w województwie [...]. Jednakże Stowarzyszenie pomimo wezwania organu z dnia [...].05.2016r. nie udokumentowało, a nawet nie uprawdopodobniło w, jakikolwiek inny sposób, zakresu rzeczywistej działalności Stowarzyszenia poza aktywnością w przedmiotowym postępowaniu.

Zdaniem organu, Stowarzyszenie nie wykazało spełnienia drugiej z przesłanek określonych w art. 31 § 1 KPA tj. udział w/w organizacji społecznej w postępowaniu uzasadniony jej celami statutowymi. Poprzednie orzeczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tożsamym przedmiocie było wydane w krótkim odstępie czasu od utworzenia Stowarzyszenia, a zatem organ nie był w stanie ocenić zarzutu inwestorów? o partykularnych interesach członków Stowarzyszenia i jego fikcyjnej działalności, powoływanej jedynie na potrzeby dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Stowarzyszenie nie wykazało również interesu społecznego uzasadniającego jego udział w postępowaniu. W ocenie organu umotywowanie wniosku jest zbyt ogólnikowe aby pozytywnie ocenić zachowanie trzeciej przesłanki z art. 31 § 1 KPA. Cele statutowe Stowarzyszenia nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy, bowiem organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję (przy braku uznaniowości wykładni) zgodną z przepisami prawa (w tym w zakresie prawa budowalnego i ochrony przyrody). Zatem cel statutowy Stowarzyszenia (o ile ono rzeczywiście wykazuje jakąś aktywność poza niniejszym postępowaniem), jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia przedmiotowej sprawy.

Reasumując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w świetle art. 31 k.p.a. w zw, z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, uznał iż Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Ł. nie wykazało zachowania wszystkich pozytywnych przesłanek do dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie robót budowlanych wykonywanych w obrębie geodezyjnym [...], gm. R. na działce nr [...] przy budowie budynku mieszkalnego R. i K. M. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji nr [...] z dnia [...].09.2012r. znak: [...] wydanej przez Starostę [...] udzielającej pozwolenia na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. zauważył, że zgodnie z wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1324/15, zapadłym w przedmiotowej sprawie, w ramach oceny, czy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione na tle konkretnej sprawy, organ musi rozważyć, czy pomiędzy celami statutowymi organizacji, a przedmiotem tej sprawy administracyjnej zachodzi bezpośredni związek w rozumieniu art. 31 § 1 Kpa. Między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi bowiem zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia danej sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby. Ponadto, rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania każdorazowo organ ocenia istnienie w rozpoznawanej sprawie głównej interesu społecznego. Nawet bowiem jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. Na marginesie należy zaznaczyć, że to organizacja społeczna powinna wykazać zasadność swojego udziału w danym postępowaniu, gdyż jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Nie wystarczy przy tym ogólnikowe odwołanie się przez organizację społeczną do działania w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia, czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Przy czym, nie muszą to być okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Nie może stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu (nieokreślonego bliżej), skoro interes organizacji ma być skonkretyzowany.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że organizacja społeczna występująca wobec organu administracji publicznej z żądaniem realizacji uprawnień przyznanych jej przez art. 31 Kpa, powinna skonkretyzować cel działania i interes społeczny przemawiający za jej udziałem w sprawie. Jedynie te kwestie winny być brane pod uwagę przy dopuszczeniu organizacji społecznej do danego postępowania.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, [...] WINB przy ocenie, czy cele statutowe Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł. uzasadniają dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w sprawie robót budowlanych wykonywanych w obrębie geodezyjnym [...], gm. R. na działce nr [...] przy budowie budynku mieszkalnego R. i K. M. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, winien oprzeć się wyłącznie na analizie regulaminu Stowarzyszenia, w którym w § 5 i 6 wskazano cele działania Stowarzyszenia i sposoby ich realizacji.

Natomiast w zakresie oceny, czy za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu przemawia interes społeczny organ winien mieć na uwadze, że w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Stowarzyszenie podniosło konkretny zarzut dotyczący niezgodności inwestycji z prawem, zarzucając, że sporny budynek usytuowany jest w odległości mniejszej aniżeli 100 m od linii brzegowej jeziora [...], czyli z naruszeniem zakazu § 3 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. [...]. Nr [...], poz. [...]). [...] WINB w żaden sposób nie ustosunkował się do powyższej kwestii.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ odwoławczy zobligowany był do skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co też GINB uczynił w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia.

Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone przez R. M. i K. M., którzy zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 31 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Skarżących, Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego oraz związku celów Stowarzyszenia z przedmiotem postępowania naprawczego dotyczącego domu małżonków M. a małżonkowie S. poprzez założenie Stowarzyszenia realizują prywatny interes, którego celem jest realizacja ich partykularnych żądań i oczekiwań i dlatego to Stowarzyszenie nie powinno być dopuszczone do udziału w sprawie. Skarżący podnieśli, że PINB prawidłowo na gruncie materiału dowodowego, dokonał oceny, że w niniejszej sprawie dochodzi do instrumentalnego wykorzystania przez M. i P. S. instytucji stowarzyszenia oraz instytucji określonej w art. 31 § 1 i 2 KPA. Pismem z [...] maja 2015 r. M. i P.S. wystąpili o dopuszczenie ich do udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym realizacji z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę inwestycji na działce [...]. Są oni właścicielami działki położonej w dalszej linii od jeziora, bez dostępu do linii brzegowej. Równolegle prywatnie zwrócili się do Skarżących z prośbą o spotkanie. Podczas spotkania zaproponowali, że zaprzestaną działań w organach administracji publicznej w zakresie blokowania realizacji inwestycji, jeżeli Skarżący wydzielą ze swej działki pas gruntu o szerokości 1 metra, który zostanie przekazany małż. S. , aby zapewnić im bezpośredni dostęp do jeziora. Skarżący wskazują na zarejestrowany za pomocą urządzenia rejestrującego dźwięk przez profesjonalną firmę stenogram nagrania tej rozmowy( załączony do skargi) ponieważ w ocenie Skarżącego pozwoli to usunąć ewentualne wątpliwości na gruncie niniejszej sprawy, przyczyniając się do jej prawidłowego wyjaśnienia, a jednocześnie nie spowoduje przedłużenia sprawy (art. 106 §3 p.p.s.a).

Skarżący wskazał ponadto, że:

M. i P. S. osobiście domagali się dopuszczenia do udziału w postępowaniach [...] oraz [...] jako ich strony, wskazując na swój interes faktyczny i ekonomiczny, który w praktyce sprowadza się do uzyskania kosztem działki Skarżących , usytuowanej w pierwszej linii zabudowy od jeziora, dojścia i dojazdu do jeziora; kwestia dostępu do jeziora,

Z chronologii zdarzeń wynika, że założyli oni Stowarzyszenie zaraz bezpośrednio po tym, jak PINB odmówił uznania ich za stronę postępowań [...] oraz [...]; Oznacza to, że Stowarzyszenie zostało powołane wprost na potrzeby udziału w niniejszej sprawie, jako bezpośredni rezultat nieuzyskania przez Państwa S. statusu strony w postępowaniu naprawczym;

Stowarzyszenie od początku składało się wyłącznie z małżonków S. i jednej dokooptowanej osoby, a późniejsze dołączenie kilku deklaracji członkowskich nie może zmieniać oceny charakteru tej organizacji, gdyż jest bezpośrednią odpowiedzią na ustalenia postanowienia PINB, które uwzględniło przy ocenie okoliczności sprawy fakt, iż Stowarzyszenie de facto składa się z Państwa S.;

Z chronologii zdarzeń wynika, że Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w dniu [...] lipca 2015 roku, to jest w dniu w którym Stowarzyszenie to zostało wpisane do rejestru stowarzyszeń zwykłych; oznacza to, że wniosek będący przedmiotem Skarżonego Postanowienia stanowił całość aktywności społecznej tej organizacji.

Stowarzyszenie ma siedzibę w W. w domu Państwa M. i P. S., choć terenem jego działania są [...].

W ocenie Skarżących materiały złożone przez Stowarzyszenie nie uzasadniają dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, gdyż organizacja po prostu nie wykazała interesu społecznego do udziału w postępowaniu, a wskazane przez nią okoliczności nie mogą być badane w postępowaniu naprawczym w ramach nadzoru budowlanego i taka ocena powinna znaleźć się w Skarżonym Postanowieniu GINB, które w ocenie Skarżących powinno utrzymać w mocy postanowienie WINB wydane w I instancji. Zdaniem Skarżących materiał zgromadzony w sprawie jest kompletny, aby ją rozpoznać, czego GINB zresztą nie zakwestionował.

Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 j.t.) dalej ppsa.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ww. przepis wprowadza konstrukcję tzw. decyzji kasacyjnej, która realizuje podstawową zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a. – zasadę dwuinstancyjności. W myśl tej zasady, organ odwoławczy ma kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 508/06, publ. LexPolonica nr 414841, Rzeczpospolita 2006/188 str. C2), a więc w oparciu o kompletny materiał dowodowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że możliwość uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy powinna być stosowana tylko wyjątkowo, w warunkach ściśle określonych przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Uchylenie decyzji lub postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może więc nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1629/07, publ. LexPolonica nr 2011114 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl ; oraz z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 864/08, publ. LexPolonica nr 2056325 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. , ponieważ podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

W omawianym postępowaniu został zebrany pełny materiał dowodowy uzupełniony orzecznictwem Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien więc w oparciu o zebrany materiał dowodowy po uwzględnieniu stanowiska obu stron rozważyć czy interes społeczny w tym przypadku odpowiada wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych i czy udział P. S. działającego w imieniu organizacji społecznej w tym postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom jego samego.

Biorąc pod uwagę, że powszechnie przyjęto w orzecznictwie, że wydanie orzeczenia kasacyjnego stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz że wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinny być ewentualnie uzupełniane w dodatkowym postępowaniu dowodowym (art. 136 k.p.a.) stwierdzić należy, że orzeczenie kasatoryjne nie może być podjęte w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. bowiem niedopuszczania jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.

Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części".

Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie istnieje, gdyż organ II instancji dysponował wystarczającym materiałem dowodowym.

Z powyższych względów, Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 ust. 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.