Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 477/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, art. 120, art. 147
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 40, art. 41 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2, art. 7, art. 87, art. 92, art. 94,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miasta i Gminy w Warcie z dnia 19 maja 2008 roku nr XXV/129/08 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla dróg gminnych na terenie Gminy i Miasta Warta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy i Miasta w Warcie w dniu 19 maja 2008 r. Nr XXV/129/08 podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla dróg gminnych na terenie Gminy i Miasta Warta.

W § 1 uchwały wskazano, że określa się stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy i Miasta Warta na cele wymagające zezwolenia określone w ustawie o drogach publicznych.

W § 2. 1. uchwalono, że za zajęcie 1 m² powierzchni pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt. 1 i 4 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1) przy zajęciu jezdni do 50% szerokości – 4,00 zł

2) przy zajęciu jezdni powyżej 50% do całkowitego zajęcia jezdni – 8,00 zł;

2. Stawki określone w ust. 1 pkt. 1 stosuje się także do chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych.

3. Do elementów pasa drogowego nie wymienionych w ust. 1 i 2 ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia 1 m² pasa drogowego w wysokości – 2,00 zł

4. Zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jako zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

5. W przypadku drogi nie urządzonej (nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego) całość drogi mieszcząca się w liniach regulacyjnych drogi traktowana jest jako jezdnia.

Paragraf 3. 1. uchwały stanowi, iż za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt. 2 ustala się następujące roczne (obejmujące pełny rok kalendarzowy) stawki opłat za 1 m² powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia:

1) poza obszarem zabudowanym – 15,00 zł

2) w obszarze zabudowanym – 40,00 zł

3) na drogowym obiekcie inżynierskim – 200,00 zł

4) Przy umieszczaniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stosuje się stawki w wysokości 50% stawek określonych w pkt. 1,2 i 3.

§ 4. Za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt. 3 ustala się

następujące stawki opłat za 1 m² powierzchni:

1. pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego:

1) poza terenem zabudowanym – 0,50 zł;

2) w terenie zabudowanym – 0,50 zł;

2. pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy innych obiektów – 0,50 zł

3. tymczasowego obiektu handlowego – stoiska – 2,00 zł

4. reklamy – 2,00 zł

Zgodnie z § 5 i 6 uchwały, traci moc uchwała Nr XXV/132/04 Rady Gminy i Miasta w Warcie z 1 grudnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dla dróg gminnych na terenie Gminy i Miasta Warta. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy i Miasta Warta.

Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając:

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP polegające na sformułowaniu uchwały

w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2008 r., w sposób naruszający obowiązek przestrzegania przez ustawodawcę zasady poprawnej legislacji, określoności przepisów prawa, a polegający na odwoływaniu się w przepisach § 2, § 3 i § 4 do nieistniejących przepisów tj. § 1 pkt 1, 2, 3 i 4;

- istotne naruszenie art. 4 pkt 1 i 5 art. 40 ust. 8, 9 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 poz. 470) dokonane w § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały, poprzez wyjście poza zakres delegacji do ustalania wysokości stawki opłaty za zajęcia pasa drogowego poprzez: objęcie opłatami gruntu niewydzielonego liniami granicznymi, wprowadzenie nieznanej ustawie kategorii "dróg nieurządzonych", i definicji takiej drogi jako drogi nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego oraz rozszerzenie kryterium procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni, na "całość drogi mieszczącej się w liniach regulacyjnych";

- istotne naruszenie art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez dokonane w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, wyjścia poza zakres delegacji i modyfikację sposobu naliczania opłaty rocznej, przez użycie parametru spoza ustawy upoważniającej, tj. roku kalendarzowego w miejsce parametru w postaci roku i wprowadzenie definicji roku jako: "pełnego roku kalendarzowego";

- istotne naruszenie art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, poprzez dokonane w § 3 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz § 4 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, przekroczenia kompetencji do różnicowania wysokości stawek opłaty i uzależnienie ich wysokości, od nienormatywne kryterium usytuowania pasa drogowego w ternie zabudowanym i niezabudowanym;

- istotne naruszenie art. 40 ust. 6 i 8 ustawy o drogach publicznych, poprzez dokonane w § 4 ust. 3 uchwały, wyjścia poza zakres upoważnienia ustawowego i modyfikację sposobu naliczania opłaty, polegające na użyciu dla tymczasowego obiektu handlowego , parametru powierzchni takiego obiektu, w miejsce ustawowego parametru powierzchni rzutu poziomego obiektu na pas drogowy.

W oparciu wskazane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały Rady Gminy i Miasta w Warcie z 19 maja 2008 r. Nr XXV/129/08.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Warcie uznała skargę w całości, wnosząc o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności ww. uchwały. Organ z ostrożności procesowej wniósł o nieobciążenie go kosztami przedmiotowego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy i Miasta w Warcie z 19 maja 2008 r. NR XXV/129/08 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla dróg gminnych na terenie Gminy i Miasta Warta.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych radzie miejskiej przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (miasta). W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, Lex nr 597353).

Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępne cbois.nsa.gov.pl). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo jednak nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693; dalej: u.d.p.), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z powołanym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 4 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, (tj. prowadzenia robót w pasie drogowym oraz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (tj. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 u.d.p.). Z kolei opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, (tj. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

W myśl art. 40 ust. 9 u.d.p., przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Sąd podzielił pierwszy z zarzutów postawionych w skardze przez Prokuratora, że w § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 i w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, rada miejska zawarła odesłania do jednostek redakcyjnych § 1 uchwały, tj. w § 2 ust. 1 do § 1 pkt 1 i 4, w § 3 ust. 1 do § 1 pkt 2 i w § 4 ust. 1 do § 1 pkt 3, których § 1 przedmiotowej uchwały nie zawiera. Słusznie zwrócił uwagę Prokurator, że organ administracji publicznej odwołał się do przepisów nieistniejących zarówno w przedmiotowej uchwale, jak i w samej ustawie upoważniającej naruszając tym samym art. 2 Konstytucji PR oraz § 2, 4, 5, 6 i 158 ust. 1-7 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Należy podkreślić, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny. Istotne znaczenie ma m.in. określony w § 6 "Zasad techniki prawodawczej" nakaz takiego redagowania przepisów, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uwagi do § 6). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 26 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 62/16, z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 170/22, wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 618/14).

Należy zatem podkreślić, że to na prawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa (także przepisów prawa miejscowego) możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków tak, aby ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z kolei wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego prawodawcy mają prawo oczekiwać stanowienia norm niebudzących wątpliwości co do nakładanych obowiązków lub przyznawanych praw.

Zdaniem sądu trafny jest również zarzut postawiony w skardze dotyczący przekroczenia w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 8 u.d.p. i dokonanie przez radę miejską nieuprawnionej modyfikacji sposobu naliczania opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego.

Zestawienie przepisu ustawowego z powołaną wyżej regulacją zawartą w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazuje, że rada miejska posłużyła się pojęciem "pełnego roku kalendarzowego", które nie jest tożsame z pojęciem "roku", którym posługuje się ustawodawca. W konsekwencji doszło więc do nieuprawnionego użycia w zakwestionowanym przepisie zaskarżonej uchwały sformułowania "pełny rok kalendarzowy", stanowiącego modyfikację treści ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. W ocenie sądu uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa przez organ stanowiący gminy. polegające na użyciu parametru spoza ustawy upoważniającej, tj. "pełnego roku kalendarzowego" w miejsce "roku" a także zdefiniowanie roku jako "pełnego roku kalendarzowego". Ustawa o drogach publicznych w zakresie, w jakim przekazała uprawnienia do tworzenia prawa organom stanowiącym samorządu terytorialnego nie posługuje się "pełnym rokiem kalendarzowym" jako jednostką miary czasu. Funkcjonujące w ustawie jednostki to: "rok", "dzień" i "24 godziny", co wynika wprost z cyt. powyżej art. 40 ust. 5 oraz ust. 4 i 6 u.d.p. Rada miejska formułując § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały dokonała więc modyfikacji normy ustawowej i wyszła poza zakres upoważnienia ustawowego, tj. art. 40 ust. 8 u.d.p., definiując "rok" jako "pełny rok kalendarzowy".

Ponadto w kwestionowanym § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, jako kryterium różnicujące wysokość stawki rada miejska wskazała położenie zajęcia pasa drogowego w obszarze zabudowanym lub poza nim ustalając dla każdego z nich odmienną stawkę.

Zdaniem sądu powyższa regulacja odwołuje się do kryteriów ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego nieprzewidzianych art. 40 ust. 9 u.d.p., ponieważ przepis ten nie przewiduje, w ramach zawartego w nim zamkniętego katalogu, aby takim kryterium był charakter obszaru, na którym zajmowany pas drogowy jest zlokalizowany. Słuszny jest zatem wniosek Prokuratora, który sąd w pełni podziela, że rada miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe, co faktycznie stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 9 u.d.p. Rada miejska nie jest bowiem uprawniona do tego, aby w uchwale stosować zasady i kryteria, które nie wynikają wprost z delegacji ustawowej. Przekroczenie norm kompetencyjnych zawartych w ustawie, jak i nieprecyzyjne skonstruowanie (modyfikowanie) przepisu ustawowego powodujące daleko idące problemy z jego wykładnią, stanowią istotne naruszenie prawa, będące podstawą dla stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Każdy przepis powinna cechować precyzja i adekwatność wypowiedzi prawodawcy do jego zamiaru.

Sąd podzielił także zarzut Prokuratora odnoszący do § 4 zaskarżonej uchwały. W przepisie tym rada miejska ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego przez obiekty wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Sposób natomiast obliczania opłat za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (tj. (umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam) uregulowany został w art. 40 ust. 6 u.d.p. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 tej ustawy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Z treści przytoczonego przepisu wynika więc jednoznacznie, że powierzchnia zajętego pasa drogowego, jako składnika opłaty, określana jest według dwóch parametrów, tj. zajęcia przez powierzchnię rzutu poziomego obiektu albo zajęcia przez powierzchnię w odniesieniu do reklamy. Stosując w art. 40 ust. 6 u.d.p. spójnik "albo" (tzw. alternatywę rozłączną) ustawodawca przesądził jednocześnie, że w odniesieniu do reklam, zajmowana przez nie powierzchnia pasa drogowego nie może być określana za pomocą powierzchni ich rzutu poziomego.

W § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały rada miejska ustaliła, że przy obliczaniu opłaty za umieszczenie w pasie drogowym tymczasowego obiektu handlowego - stoiska użyty zostanie parametr powierzchni obiektu, a nie określony w ustawie parametr powierzchni rzutu poziomego obiektu na pas drogowy.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że rada miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p., ponieważ ponownie w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca w art. 40 ust. 6 u.d.p ukształtowała sposób obliczania opłat za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Modyfikując kwestie uregulowane w ustawie rada miejska wkroczyła w zakres działalności ustawodawcy, co stanowi naruszenie zarówno norm ustrojonych, jak i materialnych, które musi zostać ocenione jako istotne i w konsekwencji wymaga stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przepisu.

Sąd podzielił także zarzuty Prokuratora dotyczące § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały. W wymienionym przepisie organ samorządowy wprowadził nowe pojęcia nieznane ustawie upoważniającej, takie jak "droga nieurządzona", czy "linie regulacyjne". Wprowadzając pojęcie drogi nieurządzonej organ sformułował również jej definicję, jako drogi "nie posiadającej wyodrębnionych poszczególnych elementów pasa drogowego." Co więcej wbrew kryteriom wskazanym w art. 40 ust. 9 u.d.p., uznał w przypadku drogi "nieurządzonej" każde zajęcie dokonane, niezależnie od jego usytuowania w pasie, traktować jak zajęcie jezdni. Przy czym chodzi o kolejne pozaustawowe pojęcie "linii regulacyjnych drogi" albowiem - jak słusznie wskazuje strona skarżąca - nie wiadomo czy organowi chodziło o linie graniczne z art. 4 pkt. 1 ustawy, czy też o pojęcie z innego aktu prawnego. Tymczasem art. 40 ust. 9 u.d.p. narzuca organowi ustalającemu stawki opłaty, jakie kryteria ma obowiązek uwzględnić przy ustalaniu jej wysokości. W pkt 2 tego przepisu ustawodawca wprost nakazał przy ustalaniu wysokości stawek uwzględniać rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, zaś w pkt 3 procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni. Treść przepisu § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały w zasadzie wyłącza stosowanie tych kryteriów.

W ocenie sądu w przepisie § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 8 u.d.p.

Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g.). Oznacza to, że Rada Miasta i Gminy w Warcie uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada miejska nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania, czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 19 maja 2008 r. Nr XXV/129/08 w całości.

Sąd podkreśla przy tym, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie zainicjowanego skargą postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały w związku z wejściem w życie podjętej przez Radę Miejską w Warcie w dniu 13 lipca 2021 r. uchwały Nr XXI/227/2021 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego dróg gminnych, dla których zarządcą jest Burmistrz Warty, która uchyliła wszystkie dotychczasowe uregulowania w zakresie objętym tą uchwałą. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana, czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

R.T-M.