Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 581/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 20, art. 22, art. 24,
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 4, art. 10 ust. 1 , art. 15, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 36,  § 37 ust. 1 , § 44 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania A. B.od decyzji Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 16 stycznia 2018 r. C. D.i A. B. zwrócili się do organu I instancji o ustalenie przebiegu granic nieruchomości położonych w obrębie [...], pomiędzy działką nr Az działkami nr B i C, o zmianę powierzchni działki nr B z dotychczasowej powierzchni 0,0261 ha na powierzchnię 0,0454 ha oraz zmianę powierzchni działki nr Az dotychczasowej powierzchni 0,9600 ha na powierzchnię 0,9481 ha. Do wniosku załączyli wykazy zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek nr Ai B, protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz szkic graniczny nr 1, stanowiący integralną część tego protokołu - pochodzące z dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 lutego 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym P.2604.2018.1289.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017r. poz. 2101), odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie:

ujawnienia ustalonego przez geodetę uprawnionego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr C i Aoraz pomiędzy działkami nr B i E, na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z dnia 31 października 2016r.,

zmiany powierzchni działki nr B z dotychczasowej powierzchni 0,0261 ha na powierzchnię 0,0454 ha,

zmiany powierzchni działki nr Az dotychczasowej powierzchni 0,9600 ha na powierzchnię 0,9481 ha,

na podstawie operatu geodezyjnego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 lutego 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym P.2604.2018.1289.

W uzasadnieniu organ odwołał się do dokumentacji scaleniowej części wsi Radlin z 1980r., zatwierdzonej decyzją Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 1980 r. – w wyniku której powstały między innymi działki nr 1801 i Ai która zawiera pełne dane geodezyjne. W konsekwencji, zdaniem organu, nie może być ona zastąpiona ustaleniem przebiegu granic w postępowaniu aktualizacyjnym, gdyż decyzja ta nie została wzruszona w części dotyczącej działek nr 1801 i A– co oznacza, że nadal funkcjonuje w obrocie prawnym.

Starosta [...], powołując się na pismo Urzędu Wojewódzkiego z dnia 2 lipca 2008 r. stwierdził również, że "w trakcie sporządzanej aktem notarialnym Rep. A nr 5803/81 sprzedaży działki nr 721/2 o powierzchni 0,0700 ha, wydzielonej fikcyjnie z działki nr 721/1, która w roku 1981 nie istniała już w ewidencji gruntów wsi Radlin w związku z zatwierdzonym projektem scalenia gruntów, doszło do nieprawidłowego zawarcia umowy cywilno-prawnej. Stąd wynikają aktualnie niezgodności między stanem ewidencyjnym, a stanem z księgi wieczystej nr [...], które winny być wyjaśnione na drodze cywilno-prawnej przed właściwym sądem powszechnym, a nie w postępowaniu o aktualizację ewidencji gruntów i budynków."

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. B., podnosząc zarzuty rażącego naruszenia art. 105, art. 10, art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 9, i art. 11 K.p.a.

Organ II instancji, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U z 2017r.,poz.2101), zwanej dalej ustawą, opisane na wstępie rozstrzygnięcie, stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu dotyczącym aktualizacji ewidencji gruntów i budynków Starosta [...] powinien był dokonać oceny operatu technicznego przyjętego w dniu 21 lutego 2018 r. – dotyczącego ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr C, B i A– jako środka dowodowego stanowiącego podstawę tej aktualizacji. Wykonawca opracowania dokonał analizy stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości i stwierdził istotne rozbieżności w zakresie wykazanego w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy pomiędzy działką nr C, a działką nr Aw odniesieniu do mapy nr ewid. 236/07/404/81 z dnia 21 sierpnia 1981r., w oparciu o którą został zawarty akt notarialny nr Rep. A 5803/81 z dnia 6 listopada 1981 r., dotyczący sprzedaży działki nr 721/2 (aktualny nr 1801/3 i C). Wykonawca opracowania stwierdził również, że operat techniczny nr 236/07/404/81 nie zawiera wystarczających danych geodezyjnych umożliwiających jednoznaczne odtworzenie położenia punktów granicznych, a tym samym przebiegu granicy pomiędzy działką nr 721/2, a działką nr 721/3 (aktualny nr E, 1801/5 i B) oraz brak danych w zakresie materiału geodezyjnego i kartograficznego, w oparciu o który doszło do podziału wykazanej w ewidencji gruntów działki nr 1801 o powierzchni 0,1000 ha na działki nr 1801/1 i 1801/2. Z uwagi na powyższe, zdaniem wykonawcy opracowania P.2604.2018.1289, zaszła konieczność ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr E, a działkami nr C i B. Wykonawca ustalił również, że stronami tego postępowania są: C. D.- właścicielka działki nr E, A. B. - właściciel działek nr C i B oraz F - właściciel działki nr 816/6 i G - właściciel działki nr H.

Organ, przytaczając treść § 36, § 37 ust. 1, § 39 ust. 1-3, 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, podkreślił, że w dniu 31 października 2016 r. został sporządzony protokół z czynności ustalenia granic działek ewidencyjnych. We wszystkich pozycjach tego protokołu, w kolumnie 7 - dotyczącej sposobu ustalenia przebiegu granic wpisano, że granice zostały ustalone na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości czyli zgodnie z § 39 ust 1. Z protokołu tego wynika, że na gruncie stawili się wszyscy właściciele działek nr E, C, B, H tj.: A. B., [...]. W pozycji Lp. 1, dotyczącej ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr E, a działkami nr C i B wpisano "na zgodne oświadczenie stron", co zostało potwierdzone podpisami właścicieli tych działek złożonymi w kolumnie 9 tego protokołu - pod oświadczeniem o treści: "My, niżej podpisani oświadczamy, że granice między działkami wymienionymi w kolumnie 2, przedstawione na szkicu polowym stanowiącym integralną część niniejszego protokołu, została ustalona wg naszych zgodnych wskazań". Natomiast w pozycjach dotyczących ustalenia przebiegu granicy między działką nr B, a działką nr H oraz między działką nr C, a działką nr 816/6, pomimo wpisania, że granica została ustalona na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, podpisy właścicieli tych działek zostały złożone w kolumnie 10 pod adnotacją "Ustaloną granicę akceptuję bez zastrzeżeń". Organ zauważył, że w pozycji Lp. 2 w rubryce 2 błędnie wpisano działkę nr 816/6 zamiast B, a w kolumnie 9 zawierającej przytoczone wcześniej oświadczenie, dotyczące ustalenia granic działek ewidencyjnych w sposób określony w § 39 ust. 1, znajdują się wyraźne skreślenia. Z protokołu z dnia 31 października 2016 r. wynika, że właściciele działek nr H, 816/6 nie złożyli podpisu pod oświadczeniem znajdującym się w kolumnie 9 tego protokołu.

Podsumowując, organ stwierdził, że nie można uznać, aby przebieg granic pomiędzy działką nr B i działką nr H oraz pomiędzy działką nr C i działką nr został ustalony w sposób określony w § 39 ust. 1 rozporządzenia. Jak wynika ze szkicu ustalenia granic, przebieg granic pomiędzy działką nr E, a działkami nr C, B wyznaczają punkty nr: 180109, 180110, E02, E01. Punkt nr 180109 jest wspólnym punktem granicznym dla działek nr E, B i działki nr H, natomiast punkt nr E01 jest wspólnym punktem granicznym dla działek nr E, C i działki nr [...]. W konsekwencji, w celu ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr E, a działkami nr C, B w trybie określonym w § 39 ust. 1 rozporządzenia, właściciel działki nr H wraz z właścicielami działek nr Ai B, powinien również wskazać położenie punktu nr 180109, a właściciel działki nr 816/6 położenie punktu nr E01 i zgodnie z innymi właścicielami podpisać protokół pod stosownym oświadczeniem zawartym w kolumnie 9 tego protokołu, odnoszącym się wyłącznie do ustalenia granic działek ewidencyjnych w trybie określonym w § 39 ust. 1 tego rozporządzenia. Tym samym nie można uznać, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr C i B, a działką nr Azostał ustalony w oparciu o § 39 ust. 1 rozporządzenia. Pomimo, że w kolumnie 7 protokołu z dnia 31 października 2016r. wpisano jako sposób ustalenia przebiegu granic § 39 ust. 1 rozporządzenia, to biorąc pod uwagę sposób wypełnienia tego protokołu, na jego podstawie nie można jednoznacznie wskazać, w którym ze sposobów określonych w § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wykonawca ustalił przebieg granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami.

Ze względu na powyższe, organ stwierdził, że nie można uznać, iż przebieg granicy pomiędzy działką nr E, a działkami nr C, B został ustalony w oparciu o zgodne wskazanie stron, a w związku z tym protokół z dnia 31 października 2016 r. nie może stanowić podstawy do ustalenia przebiegu granic pomiędzy tymi działkami. Okoliczność ta przesądza o wadliwości stanowiska organu I instancji, gdyż postępowanie wszczęte na wniosek A. B.i C. D. w przedmiocie ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr Az działkami nr B i C oraz o zmianę powierzchni działki nr B i działki nr Abyło bezprzedmiotowe. Powierzchnia działki ewidencyjnej jest bowiem funkcją granic tej działki, a podstawą obliczenia nowej powierzchni działki jest ustalenie przebiegu wszystkich jej granic. Jeżeli przebieg granicy między działką nr Az działkami nr B i C nie został ustalony, nie ma podstaw do określenia nowej powierzchni działek nr B i E. W związku z tym nie ma również podstaw do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych, dotyczącego powierzchni tych działek, znajdującego się w dokumentacji o identyfikatorze P.2604.2018.1289.

Końcowo organ zwrócił uwagę, że stan prawny nieruchomości należącej do A. B.jest skomplikowany – na co wpływ mają, szczegółowo wskazane i omówione w uzasadnieniu decyzji, istniejące w obiegu prawnym dokumenty wzajemnie się wykluczające lub sprzeczne ze sobą. W rezultacie nie jest możliwe w świetle przepisów § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 rozporządzenia uregulowanie przebiegu granic w postępowaniu ewidencyjnym. Kwestia ta powinna być rozstrzygnięta na drodze cywilnoprawnej, poprzez określenie faktycznego zasięgu prawa własności właścicieli działek nr C i E.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniósł A. B., zarzucając:

1. rażące naruszenie art. 105 K.p.a. poprzez:

a) jego niewłaściwe zastosowanie w oparciu o przesłanki leżące u podstaw wszczęcia postępowania i to pomimo potwierdzenia wystąpienia tych przesłanek przez organ II instancji;

b) jego niezastosowanie w oparciu o przesłanki leżące u podstaw wszczęcia tego postępowania i to pomimo, iż w aktach sprawy znajduje się wniosek A. B.skierowany do Starosty [...], o umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego, z powołaniem się na fakt, iż A. B. wraz z C. D., nigdy nie składali wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w podanym zakresie – co oznacza, że Starosta [...] najpierw wszczął postępowanie bez wniosku strony, a następnie z powołaniem się na taki dokonał rozstrzygnięcia w sprawie, w której żadna ze stron wniosku nie składała;

c) jego niewłaściwe zastosowanie z powołaniem się na przesłanki dowodowe, które mogły zostać ustalone dopiero w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez Starostę [...] zgodnie z wnioskiem stron, a do którego wszczęcia nigdy nie doszło lub w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, co również nie miało miejsca;

2. rażące naruszenie przepisów art. 61, art. 75, art. 77, art. 78, art. 79, art. 79a, art. 80, art. 81, art. 81a, art. 86, art. 89, art. 104, art. 107, art. 109, art. 127 K.p.a. oraz pozostałych, a odnoszących się do postępowania administracyjnego poprzez rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym, w odniesieniu do której Starosta [...] nie tylko w dacie wpływu odwołania, ale również do dnia dzisiejszego, nie dokonał wszczęcia postępowania i takiego nie przeprowadził, w wyniku czego organ II instancji dokonał rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym, co do której postępowanie administracyjne przed organem I instancji nie zostało przeprowadzone;

3. rażące naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez:

a) nieuwzględnienie wniosku A. B.o umorzenie postępowania w oparciu o rzeczywiste przesłanki tj. brak wniosku strony o jego wszczęcie przy jednoczesnym powołaniu się organu I instancji na taki, a zatem o umorzenie postępowania, które było i jest bezprzedmiotowe, zaś w miejsce tego umorzenie postępowania w oparciu o przesłanki, których ustalenie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Takie postępowanie nie zostało nigdy wszczęte przez Starostę [...], a zatem A. B. został pozbawiony uprawnień czynnego udziału w postępowaniu, gdyż jego sprawa została rozpatrzona przez organ II instancji bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie przez organ I instancji;

b) poprzez celowe nieuwzględnienie w zaskarżanej decyzji, ale również poprzez nieustosunkowanie się w decyzji do zajętego stanowiska przez A. B.w piśmie z dnia 21 czerwca 2018 r., będącego reakcją strony na otrzymane zawiadomienie o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonych akt sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań - co potwierdza zarzut rażącego naruszenia art. 10 K.p.a.;

c) poprzez celowe nieodnotowanie w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji faktu ustosunkowania się przez A. B.co do zebranych w postępowaniu przed organem I instancji materiałów i dowodów oraz wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego – co miało na celu z jednej strony umożliwienie podjęcia rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania z powołaniem się na inną przesłankę od rzeczywistej, dokumentującej wadliwość wydanej decyzji przez organ I instancji potwierdzającej zasadność wniesionego odwołania, z drugiej zaś - uniknięcie zajęcia krytycznego stanowiska wobec Starosty [...] jako organu I instancji, co rażąco narusza art. 10 K.p.a., albowiem nie odzwierciedla rzeczywistych czynności podejmowanych przez skarżącego jako strony postępowania, umniejsza rolę strony oraz pozbawia stronę praw jej przysługujących i to zarówno w toku samego postępowania jak i wyrażających się w treści decyzji kończącej postępowanie w sprawie;

4. rażące naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

a) wyraźną i nie budzącą wątpliwości sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a jego uzasadnieniem, co potwierdza dokonana i odnotowana w uzasadnieniu okoliczność bezprawnego rozstrzygnięcia istoty sprawy przez Starostę [...], mającą miejsce poza postępowaniem;

b) niewypełnienie obowiązku przez organ II instancji odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do stanowiska A. B.przedstawionego w piśmie z dnia 21 czerwca 2018 r. oraz wniosku o umorzenie postępowania;

5. rażące naruszenie art. 15 K.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności – organ II instancji dokonał rozpatrzenia istoty sprawy jako organ odwoławczy bez uprzedniego przeprowadzenia i rozstrzygnięcia w postępowaniu przed organem niższej instancji;

6. rażące naruszenie art. 7, 8, 9,11 K.p.a. poprzez:

a) celowe działania zmierzające do zafałszowania stanu faktycznego sprawy;

b) celowe działania zmierzające do usprawiedliwienia działań Starosty [...];

c) celowe działania zmierzające do poszukiwania zastępczego uzasadnienia dla jedynego dopuszczalnego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia tj. umorzenia postępowania administracyjnego - celem uniknięcia konieczności uznania wadliwości decyzji organu I instancji i uznania zasadności wniesionego odwołania, a przez to uniknięcia zajęcia krytycznego stanowiska wobec organu I instancji;

d) zaniechanie podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.);

e) prowadzenie postępowania w sposób podważający w całej rozciągłości zaufanie obywateli do organów Państwa oraz w sprzeczności z kulturą prawną (art. 8 K.p.a.);

f) prowadzenie postępowania w sposób zafałszowany, z przekazywaniem informacji co do stanu sprawy w sposób niezgodny z późniejszym ostatecznym rozstrzygnięciem, a więc z rażącym naruszeniem obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz z rażącym naruszeniem obowiązku czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 K.p.a.).

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z powodu jego wszczęcia przez Starostę [...] pomimo braku wniosku strony o jego wszczęcie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Realizując wymienione wyżej granice kontroli, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylająca w całości decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków i umarzająca postępowanie organu I instancji w całości.

Zasadnicze zarzuty skargi skierowane w stosunku do decyzji organów obu instancji sprowadzają się w pierwszej kolejności do kwestionowania decyzji z powołaniem się na okoliczność, że organ I instancji, wbrew żądaniu strony zawartemu we wniosku, prowadził postępowanie w sprawie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania są w istocie konsekwencją tego zarzutu.

Ocenę zaskarżonej decyzji należy poprzedzić przypomnieniem, że pismem z dnia 1 września 2017r. (data wpływu do organu 16 stycznia 2018 r. - K-I-7 akt adm.) C. D.i A. B. zwrócili się do organu I instancji o ustalenie przebiegu granic nieruchomości położonych w obrębie [...], pomiędzy działką nr Az działkami nr B i C, o zmianę powierzchni działki nr B z dotychczasowej powierzchni 0,0261 ha na powierzchnię 0,0454 ha oraz zmianę powierzchni działki nr A z dotychczasowej powierzchni 0,9600 ha na powierzchnię 0,9481 ha. Do wniosku załączyli wykazy zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek nr Ai B, protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz szkic graniczny nr 1, stanowiący integralną część tego protokołu - pochodzące z dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 lutego 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym P.2604.2018.1289.

Z akt sprawy wynika również, że pismem z dnia 10 kwietnia 2018r. organ I instancji zawiadomił strony (K-I-124 akt adm.), iż na wniosek C. D. i A. B.z dnia 1 września 2017r., złożony w dniu 16 stycznia 2018 r., uzupełniony w dniu 13 marca 2018r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] w zakresie:

- ujawnienia ustalonego przez geodetę uprawnionego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr C i A oraz pomiędzy działkami nr B i E, na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z dnia 31 października 2016r.,

- zmiany powierzchni działki nr B z dotychczasowej powierzchni 0,0261 ha na powierzchnię 0,0454 ha,

- powierzchni działki nr Az dotychczasowej powierzchni 0,9600 ha na powierzchnię 0,9481 ha,

na podstawie operatu geodezyjnego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 lutego 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym P.2604.2018.1289.

Jednocześnie z osnowy decyzji organu I instancji jasno wynika, że decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku C. D. i A. B.z dnia 1 września 2017r., złożonego w dniu 16 stycznia 2018 r., uzupełnionego w dniu 13 marca 2018r.

W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości Sądu, że sprawa procedowana przez organ I instancji dotyczyła - co do istoty - żądania zawartego we wniosku strony. Pomimo bowiem, że organ I instancji wskazał w zawiadomieniu, że "zostało wszczęte postępowanie w sprawie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków(...)", to wniosek strony zakreślił ramy przedmiotu sprawy administracyjnej, rozumianego jako aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 ust. 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania stanowi wypełnienia gwarancji procesowej wynikającej z art. 10 ust. 1 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W sprawie niniejszej rację ma organ II instancji, że załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji, co oznacza, że organ nie może decydować o załatwieniu sprawy w chwili jej wszczęcia, gdyż w pierwszej kolejności powinnością organu jest zebranie materiału dowodowego i jego ocena. Niemniej jednak naruszenie wskazanych przepisów zawsze oceniane musi być w odniesieniu do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Oznacza to, że nie zawsze naruszenie art. 61 ust. 4 k.p.a. będzie takim naruszeniem tego przepisu, który powodować będzie konieczność uchylenia decyzji. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami K.p.a. (np. art. 78 § 1, art. 79) przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu, w realiach rozpoznawanej sprawy, istotne jest, że strona powzięła wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (por. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2394/10, z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 3148/123 oraz z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2601/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie pomimo, iż skarżący nie został formalnie zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie objętej żądaniem wniosku, natomiast zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków(...), to w ocenie Sądu takie uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy skoro skarżący nie został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Do takiego wniosku prowadzi zarówno analiza akt administracyjnych jak i treść skargi złożonej do tutejszego Sądu. Lektura akt sprawy świadczy, zdaniem Sądu, o tym, że skarżący miał świadomość toczącego się postępowania i tym samym miał możliwość czynnego w nim uczestniczenia. Z tych też powodów nie sposób uznać, aby dostrzeżone przez organ II instancji naruszenie przepisów postępowania mogło stanowić okoliczność uzasadniającą konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku pozostałe zarzuty skargi.

Uważna lektura uzasadnienia decyzji organu II instancji pozwala zauważyć, że organ II instancji zdaje się nie odróżniać bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądań strony, która wymaga wydania decyzji merytorycznej, odmawiającej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Celem postępowania administracyjnego jest zawsze merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie takiej decyzji. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie jest ostatecznością, która powinna być odpowiednio uzasadniona i wynikać z konkretnej sytuacji w danej sprawie. W realiach niniejszej sprawy mimo jednak, że organ uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie, to w uzasadnieniu, dokonując oceny materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, przedstawił argumenty przemawiające w istocie za orzeczeniem o odmowie dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Inaczej rzecz ujmując, uzasadnił odmowę uwzględnienia żądania strony zawartego we wniosku.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 15 K.p.a., gdyż zarówno organ I jak i II instancji orzekały co do istoty sprawy. W sprawie nie doszło bowiem do zmiany materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie uległa zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej sprawy.

W rozpatrywanym przypadku, uzasadniając skrótowo umorzenie postępowania, organ II instancji wprawdzie wskazał na bezprzedmiotowość postępowania, to w zasadniczej i rozbudowanej części uzasadnienia skoncentrował się na szczegółowej ocenie zebranego materiału dowodowego, uznając, że wniosek strony nie mógłby zostać uwzględniony z przyczyn merytorycznych.

Przypomnieć należy organowi II instancji, że, po pierwsze, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Podobnie w wyroku NSA we Wrocławiu z 10 stycznia 1988 r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989/1, poz. 22, wskazał, że "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony". Postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne.

Po drugie, jeżeli zachodzi bezzasadność wniosku zgłoszonego przez wnioskodawcę, to właściwy organ powinien wydać decyzję odmowną, a nie decyzję o umorzeniu postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący był zainteresowany wydaniem decyzji merytorycznej, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, zdaniem Sądu, nie wykazało jego bezprzedmiotowości, jedynie bezzasadność rozpatrywanego żądania.

Załatwienie tej sprawy w formie decyzji organu II instancji o umorzeniu postępowania nie miało jednak istotnego wpływu na jej wynik.

Podkreślić należy, że w przypadku gdy ocena dokumentacji geodezyjno-kartograficznej stanowiącej podstawę żądania strony nie uzasadnia uwzględniania żądania w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych, wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej (uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania zamiast utrzymania w mocy decyzji o odmowie aktualizacji ale z innym uzasadnieniem) nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, z uwagi na skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie można dokonać aktualizacji ewidencji zgodnej z żądaniem strony wnioskującej o dokonanie aktualizacji danych.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji w zakresie oceny operatu technicznego przyjętego w dniu 21 lutego 2018 r. – dotyczącego ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr C, B i A– jako środka dowodowego w sprawie i uznaje je za własne.

Ma racje organ, że we wszystkich pozycjach protokołu z czynności ustalenia granic działek ewidencyjnych (protokół z 31.10.2016r.), w kolumnie 7 - dotyczącej sposobu ustalenia przebiegu granic wpisano, że granice zostały ustalone na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości czyli zgodnie z § 39 ust 1. Z protokołu tego wynika, że na gruncie stawili się wszyscy właściciele działek nr E, C, B, 816/6, H tj.: A. B., [...]. W pozycji Lp. 1, dotyczącej ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr E, a działkami nr C i B wpisano "na zgodne oświadczenie stron", co zostało potwierdzone podpisami właścicieli tych działek złożonymi w kolumnie 9 tego protokołu - pod oświadczeniem o treści: "My, niżej podpisani oświadczamy, że granice między działkami wymienionymi w kolumnie 2, przedstawione na szkicu polowym stanowiącym integralną część niniejszego protokołu, została ustalona wg naszych zgodnych wskazań". Natomiast w pozycjach dotyczących ustalenia przebiegu granicy między działką nr B, a działką nr H oraz między działką nr C, a działką nr 816/6, pomimo wpisania, że granica została ustalona na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, podpisy właścicieli tych działek zostały złożone w kolumnie 10 pod adnotacją "Ustaloną granicę akceptuję bez zastrzeżeń". Słusznie organ zauważył, że w pozycji Lp. 2 w rubryce 2 błędnie wpisano działkę nr 816/6 zamiast B, a w kolumnie 9 zawierającej przytoczone wcześniej oświadczenie, dotyczące ustalenia granic działek ewidencyjnych w sposób określony w § 39 ust. 1, znajdują się wyraźne skreślenia. Z protokołu z dnia 31 października 2016 r. wynika, że właściciele działek nr H, 816/6 nie złożyli podpisu pod oświadczeniem znajdującym się w kolumnie 9 tego protokołu.

Z uwagi na powyższe, trafnie organ wskazał, że nie można uznać, aby przebieg granic pomiędzy działką nr B i działką nr H oraz pomiędzy działką nr C i działką nr 816/6 został ustalony w sposób określony w § 39 ust. 1 rozporządzenia. Jak wynika ze szkicu ustalenia granic, przebieg granic pomiędzy działką nr E, a działkami nr C, B wyznaczają punkty nr: 180109, 180110, E02, E01. Punkt nr 180109 jest wspólnym punktem granicznym dla działek nr E, B i działki nr H, natomiast punkt nr E01 jest wspólnym punktem granicznym dla działek nr E, C i działki nr 816/6. W konsekwencji, w celu ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr E, a działkami nr C, B w trybie określonym w § 39 ust. 1 rozporządzenia, właściciel działki nr H wraz z właścicielami działek nr Ai B, powinien również wskazać położenie punktu nr 180109, a właściciel działki nr 816/6 położenie punktu nr E01 i zgodnie z innymi właścicielami podpisać protokół pod stosownym oświadczeniem zawartym w kolumnie 9 tego protokołu, odnoszącym się wyłącznie do ustalenia granic działek ewidencyjnych w trybie określonym w § 39 ust. 1 tego rozporządzenia. Tym samym słusznie organ wskazał, że nie można uznać, iż przebieg granicy pomiędzy działkami nr C i B, a działką nr Azostał ustalony w oparciu § 39 ust. 1 rozporządzenia. Pomimo, że w kolumnie 7 protokołu z dnia 31 października 2016r. wpisano jako sposób ustalenia przebiegu granic § 39 ust. 1 rozporządzenia, to biorąc pod uwagę sposób wypełnienia tego protokołu, na jego podstawie nie można jednoznacznie wskazać, w którym ze sposobów określonych w § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wykonawca ustalił przebieg granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami.

Ze względu na powyższe, zasadnie organ stwierdził, że nie można uznać, iż przebieg granicy pomiędzy działką nr E, a działkami nr C, B został ustalony w oparciu o zgodne wskazanie stron, a w związku z tym protokół z dnia 31 października 2016 r. nie może stanowić podstawy do ustalenia przebiegu granic pomiędzy tymi działkami.

Zgodnie bowiem z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym,

2) w celu podziału nieruchomości,

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków,

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji,

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Natomiast zgodnie z § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

Kolejność czynności dotyczących ustalenia przebiegu granic, w przypadkach określonych w § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, została szczegółowo opisana w § 39 ust. 1-3 w/w rozporządzenia:

1.Ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

2.W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek.

3.W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków.

Zgodnie z § 39 ust. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia.

Ze wzoru tego protokołu wynika, że w kolumnie nr 9 strony składają podpisy pod konkretnym oświadczeniem: "My, niżej podpisani oświadczamy, że granice między działkami wymienionymi w kolumnie 2, przedstawione na szkicu polowym stanowiącym integralną część niniejszego protokołu, została ustalona wg naszych zgodnych wskazań", które dotyczy ustalenia granic na podstawie zgodnych wskazań właścicieli działek, czyli na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia.

Natomiast w kolumnie nr 10 strony składają podpisy w sytuacji, gdy granice ustalane są według ostatniego spokojnego stanu posiadania (tj. na podstawie § 39 ust. 2) lub po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów (tj. na podstawie § 39 ust. 3), natomiast w kolumnie nr 9 dokonuje się skreślenia.

Z kolei stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Natomiast z mocy § 45 ust. 1, rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi,

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych,

3) wyeliminowania danych błędnych.

Należy również podzielić stanowisko organu II instancji, że dokumentacja sporządzona w 2018r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem P.2604.2018.1289 stanowi w istocie próbę odtworzenia granic działki nr Pz pominięciem skutków scalenia gruntów przeprowadzonego w 1980 r. oraz stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej [...]. Stanowi zatem próbę rozstrzygnięcia w zakresie prawa własności przedmiotowych gruntów. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z przepisów art. 20, 22, i 24 ustawy wynika, iż ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Przepisy ustawy nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.