Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3402/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 99a ust. 1 pkt. 9
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.
article: art. 7 art. 6
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 107/15 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2015 r. II SA/Wa 107/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi I. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, 2. uchylił poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w całości, 3. zasądził od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego I. W. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komendant Główny Straży Granicznej (dalej Komendant Główny) decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2014 r.), na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 99a ust. 1 pkt 9 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402, dalej uSG), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2014 r.) orzekającą o opróżnieniu przez I. W. wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkującymi lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Główny wskazał, że decyzją z [...] listopada 1998 r. nr 10M/I/98 (dalej decyzja [...] listopada 1998 r.) przydzielił funkcjonariuszowi Straży Granicznej I. W. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W., odpowiadający przysługującej wymienionemu normie zaludnienia.

W związku z ustaleniem, że małżonka I. W. stała się właścicielem domu jednorodzinnego w C. przy ul. [...], którego powierzchnia odpowiadała należnej wymienionemu normie zaludnienia, Komendant Główny decyzją z [...] lipca 2014 r. orzekł o opróżnieniu przez byłego funkcjonariusza I. W. (dalej skarżący) wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkującymi lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W.

Od powyższej decyzji pełnomocnik I. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł zarzut naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, przez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego i w konsekwencji niewyjaśnienie, czy dom znajdujący się w [...] w chwili jego zakupu przez M. W. (żonę skarżącego) i w czasie, gdy toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie opróżnienia przez I. W. wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkującymi lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., nadawał do zamieszkania. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano dowodów, w oparciu o które przyjęto, że dom w [...] nadaje się do zamieszkania. Zarzucił Komendantowi Głównemu bezzasadne odstąpienie od przesłuchania w toku postępowania strony i od przesłuchania w charakterze świadka J. B. (wykonującego prace budowlane domu w [...], stanowiącego własność żony odwołującego się) i właścicieli sąsiednich nieruchomości T. i Z. P. Wniósł o przesłuchanie tych osób w charakterze świadka na etapie postępowania odwoławczego. Pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia art. 99a § 1 pkt 9 uSG, przez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie także do osób, które nie są funkcjonariuszami SG. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Komendant Główny uznał zarzuty pełnomocnika skarżącego za bezzasadne i decyzją z [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2014 r.

W motywach rozstrzygnięcia Komendant Główny podniósł, że zgodnie z art. 7 kpa wyjaśnił stan faktyczny sprawy, dotrzymując przy tym zasady prawdy obiektywnej oraz wyjaśnił przesłanki podjęcia decyzji, czym zadośćuczynił art. 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Komendant Główny podkreślił, że wezwał do złożenia zeznań J. B., lecz świadek ten nie stawił się na przesłuchanie, a także mimo wezwania strony do przedstawienia organowi dokumentacji budowy domu i udostępnienia budynku celem przeprowadzenia oględzin, uniemożliwiono dokonanie tych czynności. Oględziny zewnętrzne budynku w [...] i informacja uzyskana od sąsiada potwierdziła fakt przydatności budynku do zamieszkiwania. Na wniosek pełnomocnika strony, dnia [...] września 2014 r. organ administracyjny dokonał przesłuchania w charakterze świadków osób wskazanych we wniosku. Z zeznań złożonych przez T. P. i Z. P., sąsiadów strony, wynikało, że małżonkowie M. i I. W. regularnie przebywają w domu w [...]. Sąsiedzi zwrócili uwagę na okoliczność porannych wyjazdów i wieczornych powrotów wymienionych do domu w [...], która świadczy o zamieszkiwaniu w nim przez wymienionych. Z. P. oświadczył, że będąc w domu M. i I. W. miał możliwość zapoznać się z pracami wykonanymi w domu, ocenić jego obecny wygląd i możliwość zamieszkiwania w nim. Z. P. stwierdził: "Bo jeśli się wchodzi do domu i widzi się firanki to dom jest wykończony". Przesłuchany świadek J. B. zeznał, że "wszelkie prace budowlane zakończono do [...] grudnia 2012 r., wtedy podłączono gaz". Stwierdził, że budynek nie został oddany do użytku z powodu nieprzekazania dokumentacji wykonawczej stanu surowego przez spółdzielnię. Wskazane przez świadka okoliczności nie dowiodły niemożliwości zamieszkiwania w budynku, a fakt niezgłoszenia budynku do użytkowania nie był przeszkodą w jego użytkowaniu, co wynika z zeznań sąsiadów i wcześniejszej wizji w [...]. Przesłuchanie strony w ustalonym stanie faktycznym organ uznał za zbędne. W toku postępowania stronie zapewniono możliwość uczestniczenia w toczącym się postępowaniu na każdym jego etapie, a w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2014 r. przedstawiono motywy rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem Komendanta Głównego przepisy ustawy o Straży Granicznej, normujące uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy, mają również zastosowanie do byłego funkcjonariusza SG. Stanowisko organu administracyjnego, co do zastosowania art. 99a ust. 1 pkt 9 uSG znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (m.in. wyroki NSA z: 6.5.2008 r. I OSK 779/07; 3.7.2013 r. I OSK 2108/12, którymi oddalono skargi kasacyjne byłych funkcjonariuszy w sprawach o opróżnienie lokali mieszkalnych będących w dyspozycji Straży Granicznej przez byłych funkcjonariuszy i członków ich rodzin).

Art. 102 uSG, który w ocenie pełnomocnika skarżącego winien być zastosowany w przedmiotowej sprawie nie mógł być stosowany samodzielnie, tj. w oderwaniu od pozostałych przepisów rozdziału 12 ustawy. Funkcjonariusz zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin lub żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego (art. 102 ust. 1 uSG). Zastosowane przez ustawodawcę odesłanie oznacza, że kwestia uprawnienia takiej osoby do lokalu mieszkalnego winna być rozpatrywana przez pryzmat przepisów regulujących zagadnienie przyznawania funkcjonariuszom SG lokali mieszkalnych mocą decyzji administracyjnej. W myśl art. 92 ust. 1 uSG, funkcjonariuszowi SG w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny i ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Na podstawie art. 99a ust. 1 pkt 9 uSG, funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia przydzielonego mu lokalu mieszkalnego, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej, co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia.

W toku postępowania bezspornie stwierdzono, że M. W. jest właścicielką domu jednorodzinnego w [...] przy ul. [...], którego powierzchnia mieszkalna odpowiada należnej skarżącemu liczbie norm zaludnienia. Skarżący zamieszkujący w domu jednorodzinnym w [...], stanowiącym własność jego żony, wypełnił wskazaną art. 99a ust. 1 pkt 9 uSG przesłankę, wobec czego orzeczenie o opróżnieniu zajmowanego przez niego lokalu pozostającego w zasobach mieszkaniowych jest zgodne z prawem.

Decyzja z [...] października 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika I. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2014 r. oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, przez błędne ustalenia faktyczne leżące u podstaw wydania zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, a w szczególności:

– nieuprawnione przyjęcie w oparciu o zewnętrzne oględziny budynku i wyrwane z kontekstu zdanie z zeznań sąsiada Z. P., że w budynku mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...] możliwe jest mieszkanie i, że zamieszkuje tam I. W.;

– niedokładną i wybiórczą ocenę całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności zeznań świadków T. P., Z. P., J. B., z których to dowodów wynika inny wniosek niż wyciągnięty przez organ administracji;

– pominięcie oświadczenia świadka J. B. zawartego w piśmie z [...] kwietnia 2014 r. na okoliczność stanu budynku w momencie jego zakupu przez M. W., momentu podłączenia przyłączy i nie oddania obiektu do użytkowania, które to oświadczenie jest zgodne z zeznaniami tego świadka z [...] września 2014 r.;

– przemilczenie tej części zeznań świadków, z których wynika, czy budynek mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] nadaje się do zamieszkania i czy I. W. faktycznie tam zamieszkuje;

– pominięcie faktu, że z żadnego ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentu urzędowego nie wynika, że obiekt nadaje się do zamieszkania lub jest zamieszkiwany;

– zaniechanie przesłuchania I. W. mimo pierwotnego stwierdzenia takiej konieczności (wezwanie z [...] czerwca br.) i w sytuacji podtrzymywania przez stronę wniosku o przeprowadzenie tego dowodu;

– faktyczną rezygnację z przesłuchania strony mimo braku wydania postanowienia o uchyleniu własnego postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu;

– przyjęcie, że budynek w [...] przy ul. [...] nadaje się do zamieszkania mimo, że roboty budowlane wykonywane na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r. nr [...] przenoszącej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1993 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], nie zostały zakończone, a dla przedmiotowego obiektu budowlanego nie wydano pozwolenia na użytkowanie.

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 99a ust. 1 pkt 9 uSG w zw. z art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP, przez błędne przyjęcie, że przepis ten może być stosowany również do osób, które nie są funkcjonariuszami Straży Granicznej;

2. art. 99a ust. 2 uSG, przez niewskazanie w decyzji z [...] lipca 2014 r. z imienia i nazwiska osób, które mają opróżnić lokal przy ul. [...] w W.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny SG wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, 205 § 2 i art. 209 ppsa, orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji stwierdził, że skarga I. W. jest zasadna, choć nie ze wszystkimi jej zarzutami należy się zgodzić.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że na mocy decyzji z [...] listopada 1998 r. skarżący, jako funkcjonariusz SG, uzyskał przydział lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Małżonka skarżącego nabyła na własność dom jednorodzinny w [...] przy ul. [...], którego powierzchnia zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe rodziny skarżącego. Wobec poczynionych ustaleń organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu.

Art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150, dalej uopl) stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej.

W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi, dotyczącymi lokali mieszkalnych, jest rozdział 12 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Straży Granicznej, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 900, dalej uzep), w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym.

Art. 102 uSG nie może być stosowany samodzielnie w oderwaniu od pozostałych przepisów rozdziału 12 ustawy. Przepisy ustawy o Straży Granicznej w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali; krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego lub też utraciły prawo do lokalu poprzez uzyskanie lokalu mieszkalnego zabezpieczające potrzeby mieszkaniowe tych osób. Stąd do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Straży Granicznej w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego.

Skarżący niewątpliwie nie jest już funkcjonariuszem Straży Granicznej. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Straży Granicznej przez osobę, która nabyła lub małżonek takiej osoby nabył lokal mieszkalny lub dom o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie art. 99a ust. 1 pkt 9 uSG.

Funkcjonariusz zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin lub żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego (art. 102 ust. 1 uSG).

Zastosowane przez ustawodawcę odesłanie oznacza, że kwestia uprawnienia takiej osoby do lokalu mieszkalnego winna być rozpatrywana przez pryzmat przepisów regulujących zagadnienie przyznawania funkcjonariuszom SG lokali mieszkalnych mocą decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 92 ust. 1 uSG, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny i ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Na podstawie art. 99a ust. 1 pkt 9 uSG, funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia przydzielonego mu lokalu mieszkalnego jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia.

Art. 99a ust. 1 powołanej ustawy ma zastosowanie do byłych funkcjonariuszy, bowiem ustawodawca przyjął w tym zakresie pewne rozwiązanie systemowe. Przepisy rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej stanowią spójną całość. Nie można, jak to czyni skarżący, poszczególnych przepisów tego rozdziału odczytywać selektywnie. Nie było wolą ustawodawcy, by były funkcjonariusz SG pozostał w uprzywilejowanej sytuacji względem funkcjonariusza w służbie realizującego ustawowe zadania tej formacji. Dla przykładu, art. 99a ust. 1 pkt 12 uSG, nakazuje opróżnienie lokalu w przypadku gdy "on (funkcjonariusz) lub członkowie jego rodziny albo inne osoby zajmują lokal bez tytułu prawnego". Gdyby przyjąć punkt widzenia skarżącego, to funkcjonariusz i jego rodzina obowiązani byliby opróżnić zajmowany bez tytułu prawnego lokal mieszkalny z zasobów mieszkaniowych SG, natomiast były już funkcjonariusz i członkowie jego rodziny, nie będący adresatem tej normy, już nie. Oznaczałoby to sankcjonowanie przez ustawodawcę stanu bezprawności, co w państwie prawa nie może mieć miejsca. Przy interpretacji art. 99a ust. 1 uSG trzeba posłużyć się wykładnią celowościową, a nie literalną, jak to przyjął skarżący.

Co do zasady, zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd o dopuszczalności zastosowania w analizowanym przypadku art. 99a ust. 1 pkt 9 uSG jest słuszny.

Organ orzekając w niniejszej sprawie naruszył art. 99a ust. 2 tej uSG. Przepis ten stanowi, że decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. W decyzji z [...] lipca 2014 r. Komendant Główny orzekł o opróżnieniu przez "I. W. wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkującymi lokal mieszkalny (...)". W świetle powołanego przepisu tego rodzaju treść osnowy decyzji nie jest prawidłowa, gdyż egzekucji podlega tylko obowiązek nałożony na konkretnie wskazanego zobowiązanego (dłużnika), dlatego nie nadaje się do przymusowego wykonania nakaz opróżnienia lokalu przez niewymienione wprost w niej osoby. Słusznie skarżący zasygnalizował, że konieczne jest wyraźne określenie w osnowie decyzji o opróżnieniu lokalu wszystkich osób, które mają to uczynić. Samo tylko posłużenie się ustawowym zwrotem jest niewystarczające. Tym bardziej, gdy treść decyzji z [...] lipca 2014 r. nawet jednoznacznie nie precyzuje, kto jest "stroną" obowiązaną do opróżnienia lokalu. Jeżeli w spornym lokalu zamieszkują osoby dorosłe, które również nie mają, bądź utraciły tytuł do zajmowania lokalu, to należało je wymienić w decyzji z imienia i nazwiska.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9.10.2014 r. I OSK 1046/13 wyraził akceptowany w aktualnym orzecznictwie pogląd, że spotykane przez długi czas w orzecznictwie sądów powszechnych sformułowanie zobowiązujące do opuszczenia i opróżnienia lokalu także "osób i rzeczy reprezentujących prawa pozwanego", choć mające pewne oparcie w przepisie art. 791 § 2 kpc, już dawno zostało wyparte z obiegu, jako co najmniej niefortunne. Obecnie zarówno na gruncie egzekucji sądowej, jak i administracyjnej, wymaga się precyzyjnego określenia osób podlegających eksmisji; jest to niezbędne dla prawidłowej realizacji ewentualnego tytułu wykonawczego. Zatem treść tytułu musi być precyzyjna i jednoznaczna co do osoby dłużnika, przeciwko któremu wyłącznie egzekucja może się toczyć (postanowienie SN z 23.1.1996 r. II CRN 194/95, OSNC 1996/6/83). W tym miejscu wypada stwierdzić, że jakkolwiek przepis art. 141 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015) stanowi, że egzekucję prowadzi się przeciwko zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane, to jednak jego brzmienie nie zwalnia od powyższego obowiązku. Organ egzekucyjny nie jest władny do badania ani poprawności tytułu wykonawczego, ani zasadności i wymagalności obowiązku nim objętego (p. art. 804 kpc i art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.). Zatem organom tym nie wolno pozostawiać w omawianym zakresie swobody, bo mogłaby ona prowadzić do nieuzasadnionej dowolności w realizacji tytułów wykonawczych. Poza tym przywołany przepis określa tylko, kogo można objąć tytułem, nie zwalniając organu go wydającego z identyfikacji tych osób. Zaprezentowane powyżej stanowisko jest już utrwalone w judykaturze (wyroki: NSA z 23.11.2010 r. I OSK 837/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8.11.2011 r., II SA/Wa 1204/11, cbosa). Stwierdzając, że decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego oparta o przepis art. 95 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) winna precyzować w osnowie wszystkie osoby zobowiązane do tej czynności, gdyż określenie, iż obowiązek ten ma wykonać strona i pozostałe osoby w nim zamieszkałe narusza przepis art. 95 ust. 4 tej ustawy (...). Zarzut uchybienia temu przepisowi mieści się w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, bowiem taki ma on charakter. Wskazuje na to nie tylko zamieszczenie go w jednostce redakcyjnej przepisu o takich cechach (regulującego przesłanki opróżnienia lokalu), ale i skutek w postaci objęcia konkretnych osób decyzją nakazującą wykonanie obowiązku podlegającego przymusowej realizacji. Zatem, mimo iż literalnie reguluje on zagadnienie elementu decyzji administracyjnej, to nosi cechy materialne.

Wobec tożsamego brzmienia art. 99a ust. 2 uSG i art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, powyższy pogląd należy uznać za wiążący również w sprawach dotyczących opróżnienia lokali mieszkalnych rozpatrywanych na gruncie ustawy o Straży Granicznej.

Skoro zaskarżona, jak i decyzja ją poprzedzającą zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd był obligowany do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Komendant Główny będzie obowiązany ponownie rozpoznać sprawę opróżnienia lokalu przy ul. [...] w W. z tym, że w pierwszej kolejności ustali kto ten lokal zamieszkuje, a następnie określi obowiązek opróżnienia przedmiotowego lokalu w stosunku do wszystkich osób w nim zamieszkałych wymienionych z imienia i nazwiska.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego wywiódł I. W., reprezentowany przez r. pr. M. W., zaskarżając wyrok II SA/Wa 107/12, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. nr 116, poz. 675 ze zm.) w zw. z art. 6 kpa o art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że przepis ten może być stosowany również do osób, które nie są funkcjonariuszami Straży Granicznej.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie i stwierdzenie, że przepis prawa materialnego został naruszony (art. 99a ust. 1 pkt 9 usg), jednakże z uwagi na fakt, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 w zw. z art. 185 § 1 ppsa o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej, reprezentowany przez r. pr. W. L., wniósł o: odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 189 ppsa; albo o oddalenie skargi kasacyjnej (art. 184 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Wobec braku zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), stan faktyczny w sprawie, aprobowany przez Sąd I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

W sprawie nie zachodziły przesłanki odrzucenia skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. nr 116, poz. 675 ze zm.) w zw. z art. 6 kpa o art. 7 Konstytucji RP, okazał się niezasadny. Zarzut ten został skonstruowany niestarannie. Jednolity tekst ustawy o Straży Granicznej zaczął obowiązywać dnia 16 października 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402), zatem zaskarżona decyzja z [...] października 2014 r. zapadła pod rządem tego jednolitego tekstu. Mimo tej wady, skarga kasacyjna nadaje się do rozpoznania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że stosownie do treści art. 102 uSG funkcjonariusz zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin lub żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego. Z chwilą zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej zachował on prawo do przydzielonego mu lokalu mieszkalnego i posiada do niego tytuł prawny. Brak jest bowiem podstaw prawnych z których wynikałoby, że funkcjonariusz Straży Granicznej z chwilą zwolnienia ze służby, co do zasady traciłby prawo do zajmowania przydzielonego mu podczas pełnienia służby lokalu mieszkalnego. Nie oznacza to jednak, że były funkcjonariusz nie może zostać pozbawiony tego uprawnienia w okolicznościach wskazanych przez ustawodawcę. W ocenie Komendanta Głównego, co zyskało aprobatę Sądu I instancji, takimi przesłankami powodującymi utratę uprawnienia do lokalu i obowiązek jego opróżnienia są okoliczności wskazane w art. 99a ust. 1 pkt 9 uSG.

Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tkwi w odpowiedzi na pytanie czy zastosowany przez organ administracji art. 99a ust. 1 pkt 9 tej uSG, odnosi się także do byłych funkcjonariuszy, którzy nie nabyli uprawnień emerytalnych na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji ale prawo do zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje im na podstawie art. 102 ust. 1 uSG. Zrzut naruszenia prawa materialnego zawarty w skardze kasacyjnej sprowadza się do wykazania, że art. 99a ust. 1 pkt 9 uSG ma zastosowanie tylko do osób będących funkcjonariuszami Straży Granicznej. Skarżący swoje stanowisko opiera zasadniczo na językowej wykładni art. 99aust. 1 pkt 9 uSG.

Za odmiennym od przedstawionego przez skarżącego kasacyjnie rozumieniem art. 99a ust. 1 pkt 9 uSG przemawia wykładnia systemowa i celowościowa. Przepis ten należy interpretować w kontekście całego uregulowania dotyczącego spraw mieszkaniowych, zawartego w ustawie o Straży Granicznej. Ustawa ta należy do systemu źródeł prawa i ma zastosowanie do wszystkich obywateli państwa. Reguluje ona zasady funkcjonowania Straży Granicznej i określa prawa i obowiązki funkcjonariuszy tej formacji. Jednym z takich uprawnień jest określone w art. 92 uSG prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. O ile to uprawnienie ma zastosowanie do funkcjonariusza, bo jest nierozerwalnie związane z pełnieniem służby i miejscem jej pełnienia, to obowiązki związane z tym uprawnieniem rozciągają się również na inne osoby (współmałżonka, dzieci czy rodziców funkcjonariusza). Celem ustanowienia prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej, jest zapewnienie sprawnego i skutecznego działania Straży Granicznej. Służy temu będący w dyspozycji organów Straży Granicznej zasób mieszkaniowy, uzyskany w wyniku działalności inwestycyjnej ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lub podległych mu organów albo zasób uzyskany od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, lub stanowiący własność gmin lub zakładów pracy. Do zasobu mieszkaniowego należą także lokale mieszkalne zwalniane przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały od jednostek podległych ministrowi do spraw wewnętrznych, na co wskazuje art. 94 ust. 1 uSG. Celem zapewnienia tych uprawnień Państwo przeznacza się na to znaczne środki publiczne. By racjonalnie gospodarować środkami publicznymi i zapewnić sprawne i skuteczne działanie tej służby, ustawodawca nie tylko ograniczył możliwość uzyskania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego z tego zasobu, na przykład posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, lub którego małżonek posiada lokal mieszkalny, dom a także w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu (art. 99 uSG) i ustalił okoliczności, w których lokale będące w zasobie winny być opróżnione przez osoby, które wcześniej to prawo do nich uzyskały. Stąd też obowiązkowi zapewnienia funkcjonariuszowi mieszkania w miejscu pełnienia tej służby lub w miejscowości pobliskiej odpowiada obowiązek organów Straży Granicznej zachowania stanu zasobu mieszkaniowego, którym dysponują. Sprzyjają temu rygory ustanowione w samej ustawie o Straży Granicznej.

Mając na uwadze przedstawiony kontekst systemowy i cel regulacji dotyczącej prawa funkcjonariuszy Służby Granicznej do lokalu mieszkalnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy art. 99a ust. 1 powołanej ustawy mają także odpowiednie zastosowanie do byłych funkcjonariuszy, bowiem ustawodawca przyjął w tym zakresie pewne rozwiązanie systemowe. Przepisy rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej stanowią spójną całość. Nie można zatem, jak to czyni skarżący poszczególnych przepisów tego rozdziału odczytywać selektywnie. Nie było bowiem wolą ustawodawcy, by były funkcjonariusz Straży Granicznej pozostał w uprzywilejowanej sytuacji względem funkcjonariusza w służbie realizującego ustawowe zadania tej formacji. Dla przykładu, art. 99a ust. 1 pkt 12 tej ustawy, nakazuje opróżnienie lokalu w przypadku gdy "on (funkcjonariusz) lub członkowie jego rodziny albo inne osoby zajmują lokal bez tytułu prawnego". Gdyby przyjąć punkt widzenia skarżącego, to funkcjonariusz i jego rodzina obowiązani byliby opróżnić zajmowany bez tytułu prawnego lokal mieszkalny z zasobów mieszkaniowych SG, natomiast były już funkcjonariusz i członkowie jego rodziny, nie będący adresatem tej normy, już nie. A to oznaczałoby sankcjonowanie przez ustawodawcę stanu nierówności i niesprawiedliwości, co w demokratycznym państwie prawa nie może mieć miejsca. Zatem przy interpretacji art. 99a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej trzeba posłużyć się wykładnią celowościową, a nie literalną, jak to przyjmuje skarżący.

Przeciwko stanowisku skarżącego przemawia także uregulowanie zawarte w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, który stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Odesłanie zawarte w zdaniu drugim, że do tych mieszkań "stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy", świadczy o tym, że ustawodawca nawet w stosunku do tej uprzywilejowanej (w stosunku do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby) - grupy emerytowanych funkcjonariuszy, nakazuje stosować regulację dotyczącą samych funkcjonariuszy. Z tego też względu nie sposób przyjąć, że grupa funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, która nie nabyła prawa do emerytury mundurowej, byłaby bardziej uprzywilejowana niż funkcjonariusze, którzy taką emeryturę uzyskali.

Pośrednio potwierdzeniem zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zaaprobowanego przez Sąd I instancji poglądu o dopuszczalności zastosowania w analizowanym przypadku przepisu art. 99a ust. 1 pkt 9 uSG, są jak się wydaje motywy, które skłoniły Sąd Najwyższy do stwierdzenia niedopuszczalności drogi przed sądem powszechnym w sprawie opróżnienia lokalu przez osoby, które nie posiadają tytułu prawnego do lokalu będącego w dyspozycji ministra dla spraw wewnętrznych (uchwały Sądu Najwyższego z: 11.1.1996 r. III CZP 189/95; 11.10.2001 r. III CZP 48/01). Zdaniem Sądu Najwyższego, brzmienie przepisów dotyczących mieszkań przydzielanych funkcjonariuszom Policji, nie pozwala na różnicowanie sytuacji osoby, zajmującej lokal mieszkalny w zależności od tego, czy utraciła uprawnienie, czy też nigdy tym uprawnieniem nie dysponowała. Takie rozumienie kryterium oceny statusu prawnego osób zajmujących lokale, pozostające w dyspozycji jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, ma walor porządkujący i sprzyja właściwemu gospodarowaniu tymi lokalami. Za takim rozumieniem przemawiają dyrektywy wykładni systemowej ustawy o Policji (wyrok NSA z 4.5.2016 r. I OSK 639/15, Lex 2108373).

W konsekwencji zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd o dopuszczalności zastosowania w analizowanym przypadku art. 99a ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy jest słuszny. Dlatego zarzuty naruszenia art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o SG nie są usprawiedliwione.

Przeciwko zaprezentowanej wykładni nie przemawiał wzgląd na zasadę praworządności (art. 6 kpa) ani na zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946).

Na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny, skargę kasacyjną oddalił.