Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 948/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 632/20 w sprawie ze sprzeciwu "A" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 632/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw "A" S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] grudnia 1974 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 1974 r.) Naczelnik Gminy [...] zezwolił Zakładowi Energetycznemu w [...] na budowę napowietrznej linii energetycznej 400 kV w miejscowości [...], w tym m.in. przez działkę nr [...], będącą własnością S.W. Działka nr [...] podlegała podziałom na działki o nr od [...] do [...].

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. I Ns [...] Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że: 1. spadek po zmarłym [...] maja 1997 r. S.W. nabyły: żona [...] i córki: [...] (każda w 1/4 części spadku); 2. spadek po zmarłej [...] stycznia 2013 r. [...] nabyły córki: [...] (każda w 1/3 części spadku).

Pismem z 15 lutego 2019 r. K.M., M.S. i T.T. (dalej wnioskodawczynie) wniosły do Starosty [...] o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie w związku ze szkodami powstałymi na nieruchomości stanowiącej ówczesną działkę nr [...], polegającymi na obniżeniu jej wartości na skutek wybudowania napowietrznej linii elektroenergetycznej.

Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2019 r.) Starosta [...] odmówił wnioskodawczyniom ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne wyraźnie wskazuje, że spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności była właścicielem nieruchomości, nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Na poparcie tej tezy przywołano fragmenty dwu wyroków NSA z: 29.5.2019 r. I OSK 740/19; 28.5.2019 r. I OSK 993/19.

W odwołaniu wnioskodawczynie zarzuciły naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 2 w zw. z art. 21 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2020 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda wyjaśnił, że bezspornie przez ówczesną działkę nr [...] biegnie linia elektroenergetyczna. Sporne jest to, czy wnioskodawczyniom winno zostać wypłacone odszkodowanie, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Wojewoda powołał art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ([Dz.U. z 1974 r. nr 10 poz. 64, dalej uztwn - na podstawie której wydano decyzję z [...] grudnia 1974 r.), a także art. 124 i 128 ust. 4 ugn wskazując, że kwestia dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 ugn do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy w sytuacjach innych niż przewidziana w art. 233 ugn należała w orzecznictwie do spornych, jednakże w ostatnich latach przeważa pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma zastosowanie zarówno do pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - również w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed dnia wejścia w życie przepisów ugn, o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane np. w drodze ostatecznej decyzji. Na poparcie tego stanowiska organ powołał wyroki sądów administracyjnych.

Wbrew stanowisku "A" S.A. (dalej Spółka), nie doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. W tym zakresie organ przypomniał, że w dacie wywłaszczenia art. 36 ust. 2 uztwn wskazywał, że tylko odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach ulega przedawnieniu, natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 uztwn, odszkodowanie w pozostałym zakresie, tj. za straty, w tym za zmniejszenie wartości nieruchomości, nie ulega przedawnieniu. Na mocy art. 36 ust. 3 uztwn właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli nie wykazano, że nie poniósł on szkody pomimo ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie z doktryną prawa administracyjnego, popartą poglądami judykatury, przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi, zatem roszczenia powstałe z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu.

Odnosząc się do kluczowej w niniejszej sprawie kwestii, tj. kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z roszczeniem o odszkodowanie, Wojewoda wskazał na rozbieżność stanowisk w orzecznictwie administracyjnym dotyczącą przyznawania odszkodowania spadkobiercom właścicieli, którym ograniczono prawo własności. Wojewoda stanął na stanowisku, że ustalenie i wypłata odszkodowania za ograniczenie prawa własności należy się nie tylko osobom, którym zostało ograniczone to prawo, ale także ich spadkobiercom, przy czym prawo do odszkodowania nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego. Wnioskodawczynie - jako spadkobiercy wywłaszczonego właściciela nieruchomości - bezspornie są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Wojewoda powołał wyrok NSA z 27.8.2019 r. I OSK 1840/19; wyrok WSA w Olsztynie [z 24.11.2015 r. II SA/Ol 1005/15] i jednolite stanowisko WSA w Gdańsku.

Podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 uztwn ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. Poszukiwanie właściwej decyzji determinuje zakres sprawy. Starosta nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego pod kątem odnalezienia takiej decyzji. Wojewoda uznał za niezbędne zgromadzenie w materiale dowodowym oświadczeń wnioskodawczyń (świadomych odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań) o nieprzyznaniu im lub ich spadkodawcom w przeszłości takiego odszkodowania. Organ odwoławczy zasugerował, że ewentualne dokumenty w tej sprawie może posiadać Urząd Gminy w [...], [...] Urząd Wojewódzki czy Archiwum Państwowe w [...]. Starosta winien wystąpić do właściwego miejscowo, w tym czasie, Sądu Rejonowego o sprawdzenie, czy w związku z wydaną decyzją z 1974 r. odszkodowania nie złożono do depozytu sądowego w związku z ewentualną odmową przyjęcia odszkodowania.

Wojewoda zwrócił uwagę na obowiązek zlecenia wykonania i przeanalizowania operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Wojewoda uznał, że jego sporządzenie na etapie postępowania przez organem II instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 kpa.

W tej sytuacji zasadne stało się uchylenie wydanej decyzji i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Sprzeciw wniosły "A" S.A., zarzucając decyzji z [...] czerwca 2020 r. naruszenie: art. 138 § 2 kpa przez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo zaistnienia przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty przez skorzystanie z art. 136 § 1 kpa; art. 12 § 1 i 2 kpa. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem II SA/Gd 632/20, na podstawie art. 151a § 2 i art. 64d § 1 ppsa, oddalił sprzeciw na posiedzeniu niejawnym jako bezzasadny.

Sąd I inistancji wskazał, że kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e ppsa). O ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, bo nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 kpa, to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (wyroki NSA z: 28.11. 2017 r. I OSK 1299/17; 28.7.2016 r. I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12.6.2015 r. I OSK 2386/13, cbosa). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bo tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 8.8.2018 r. I OSK 2045/18, cbosa).

Wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ I instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.

W rozpoznawanej sprawie konieczne było odniesienie się do kwestii merytorycznych, bo przepisy prawa materialnego mają wpływ na ocenę postępowania organu I instancji. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...], w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Główną przyczyną uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że w postępowaniu na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie organ I instancji błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy materialne niewątpliwie determinowały procesowe działania organu I instancji ocenione negatywnie przez Wojewodę.

Rozpoznając sprzeciw sąd winien rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa, tj. czy w sprawie zaistniały okoliczności, które należy wyjaśnić, a których wyjaśnienie przez organ II instancji przekraczałoby dopuszczalny zakres dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa. W tym kontekście należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, które regulują postępowanie w sprawie wydania decyzji o odszkodowaniu za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Wskazane przez Wojewodę okoliczności w pełni uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 kpa, bo decyzja Starosty z [...] września 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierców byłego właściciela nieruchomości stanowiącej w 1974 r. działkę nr [...] w [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV. Podstawą prawną udzielonego w 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 uztwn, który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy ... zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania... elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zgłoszone roszczenie odszkodowawcze oparto na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej ugn) i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 uztwn stanowi wywłaszczenie nieruchomości. Aktualnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 uztwn należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (uchwała SN z 20.1.2010 r. III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA z: 18.6.2008 r. I OSK 954/07; 1.3.2018 r. I OSK 2112/17, cbosa).

Konsekwencją takiego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami uztwn należy stosować przepisy ugn. Art. 35 uztwn odpowiada w swej treści art. 124 ust. 1 ugn. Nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie uztwn zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141 poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129, Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421).

Odnosząc się do kwestii stosowania przepisów ugn do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej uztwn, wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała NSA z 10.4.2006 r. I OPS 1/06, cbosa).

Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 ugn znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (wyroki NSA z: 9.11.2017 r. I OSK 23/16; 27.2.2018 r. I OSK 908/16, cbosa). Jeżeli zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (wyrok NSA z 26.8.2014 r. I OSK 147/13, cbosa).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal. Zgłoszone przez spadkobierców właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych.

Należy też zauważyć, że przepis uztwn, który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewidywał dwa rodzaje odszkodowania: za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Ustawodawca wyraźnie wskazał, że jedynie dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 2, jest ograniczone w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 uztwn. Rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 uztwn organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i strat za zasiewy. Jak trafnie wskazał Wojewoda, zawarte w art. 36 uztwn pojęcie "straty" może obejmować także zmniejszenie wartości nieruchomości.

W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (uztwn), ani też w ustawie z 1997 r. (ugn) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Oznacza to, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w art. 117-125 kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod elementy infrastruktury przesyłowej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by nie mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Na tym tle należy odnieść się do kluczowej w niniejszej sprawie kwestii dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie spadkobierców osoby wywłaszczonej. Zagadnienie to nie zostało uregulowane przez ustawodawcę, stąd też przez lata powstała rozbieżność w orzecznictwie w tym zakresie. Przypomnieć należy, że WSA w Gdańsku konsekwentnie stoi na stanowisku, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom, a pogląd ten podziela również Wojewoda, przytaczając w uzasadnieniu wybrane orzeczenia tutejszego sądu. Zarówno organ I instancji, jak i wnosząca sprzeciw Spółka uważają, że wniosek spadkobierców nie jest dopuszczalny, na dowód czego wskazują wyroki sądów administracyjnych.

Z uwagi na występującą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżność Prezes NSA wystąpił wnioskiem z 7 sierpnia 2020 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej:

1. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości?

2. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) również na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości?

W oczekiwaniu na uchwałę Sąd I instancji postanowieniem z 10 września 2020 r. zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa.

W konsekwencji ww. pytania Prezesa NSA, dnia 22 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 1/20 (dalej Uchwała, cbosa) stwierdzając, że:

1. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W uzasadnieniu Uchwały wskazano, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałoby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. Konstytucja RP chroni prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

Zasady konstytucyjne prócz tego, że są adresowane do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa. Z uwagi na powyższe podejmując Uchwałę skład orzekający uznał, że konieczne jest uwzględnienie wyżej powołanych zasad konstytucyjnych. Konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności). Z zasady tej wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy.

Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z zasady tej wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela (w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością), pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.

Mając na uwadze treść wskazanej uchwały wskazać należy, że została ona podjęta na podstawie art. 264 § 2 i 3 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa. W myśl art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Cechą uchwał jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co ma tworzyć stan pewności, stałości i bezpieczeństwa prawnego przy poszanowaniu zasady równości wobec prawa. W konsekwencji, sprawy stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej powinny zakończyć się takim samym rozstrzygnięciem. Bezspornie, ani uchwały Sądu Najwyższego ani uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Natomiast nie można pominąć pośredniej mocy wiążącej uchwał abstrakcyjnych rozumianej w ten sposób, że stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści danej uchwały będzie wiązało wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do czasu, gdy nie nastąpi zmiana tego stanowiska ([J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda] w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 859 [C.H. Beck 2021, s. 1313-1314, nb 5; s. 1322-1323, nb 1] i przytoczona tam literatura).

Będąc związanym stanowiskiem wyrażonym w uchwale I OPS 1/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w pełni aprobując pogląd NSA wyrażony w Uchwale, rozpoznając niniejszą sprawę podzielił ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 uztwn.

Z uwagi na przyjęcie odmiennego stanowiska przez organ I instancji, z zebranego w postępowaniu materiału dowodowego nie wynika, czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla możliwości ustalenia wysokości należnego odszkodowania, bowiem przysługuje ono jednorazowo uprawnionym podmiotom - właścicielowi, a w razie jego śmierci - spadkobiercom. Przepisy prawa nie pozwalają na sytuację, gdy właściciel otrzyma już należne odszkodowanie, a po jego śmierci uzyskają je również jego spadkobiercy, gdyż w takim wypadku przyznane ponownie środki nie spełniałyby celu odszkodowania, które ma być "słuszne", a więc ma rekompensować odjęte prawo własności - wyrównywać uszczerbek w majątku wywłaszczonej osoby, a stanowiłyby bezpodstawne wzbogacenie się spadkobierców właściciela kosztem majątku publicznego.

Starosta błędnie uznając, że ze względu na wystąpienie z wnioskiem przez spadkobierców byłego właściciela brak jest podstaw prawnych do ustalenia przedmiotowego odszkodowania, w konsekwencji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w kwestii ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową owej linii energetycznej, naruszając tym samym istotnie przepisy postępowania - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Jak wynika z orzecznictwa, przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie, organy winny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów (wyrok NSA z 17.4.2019 r. I OSK 2164/18, cbosa).

Sąd I instancji przychylił się do stanowiska Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Wojewoda słusznie zauważa, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ II instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na szczególne znaczenie operatu w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za wywłaszczony grunt wskazuje jednoznacznie art. 156 ust. 1 ugn, który przewiduje, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. NSA wielokrotnie w swym orzecznictwie podkreślał znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest obowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 kpa, przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (wyrok NSA z 6.9.2011 r. I OSK 1510/10, cbosa).

Skoro sporządzenie operatu szacunkowego i przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, konieczność jego wykonania uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, bo operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 kpa może być zaś jedynie uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego lub wykonanie go po raz pierwszy oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9.12.2010 r. I OSK 226/10, cbosa).

Rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e ppsa, WSA stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, naruszających art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa było w pełni uzasadnione. Przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 kpa, ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa.

Skargę kasacyjną wywiodły "A" S.A., reprezentowane przez r.pr. M.D., zaskarżając w całości wyrok II SA/Gd 632/20, zarzucając wyrokowi naruszenie

1. art. 64e ppsa przez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji winien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 kpa;

2. art. 151a § 2 ppsa przez oddalenie sprzeciwu Spółki w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw winien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa dojść do wniosku, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i 2, art. 136 § 1 i art. 138 § 1 i 2 kpa, co winno w rezultacie skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

Wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku; przeprowadzenie rozprawy; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Żądanie przeprowadzenia rozprawy nie mogło przynieść spodziewanego rezultatu z uwagi na wiążący charakter art. 182 § 2a ppsa.

Ze względu na ścisły związek zarzutów ujętych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, należało je rozpoznać łącznie.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa oraz art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa i art. 12 § 1 i 2, art. 136 § 1 i art. 138 § 1 i 2 kpa.

W myśl art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy będzie miało miejsce, gdy łącznie zaistnieją dwie przesłanki. Pierwsza, gdy postępowanie przed organem I instancji - w świetle regulacji materialnoprawnej - prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a druga, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sytuacja ta ma miejsce, gdy dochodzi do takiego naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie sposób jest sprawy rozstrzygnąć. Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli legalności decyzji kasatoryjnych. W wyroku z 16.10.2019 r. II OSK 3080/19 (cbosa) NSA zauważył, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) i obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA z: 8.8.2018 r. I OSK 2045/18; 11.12.2018 r. I OSK 4191/18, cbosa). W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.2.2019 r. II OSK 132/19 (cbosa), oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnych, bo przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji. Przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierców właściciela działki nr [...] w [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV. Podstawą prawną udzielonego w 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 uztwn. Zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązujących przepisach ugn. Różnica stanowisk między organem I i II instancji, co do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych w tej sprawie, ma swoje źródło w odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 35 i 36 uztwn. Spór w tej kwestii dotyczył w szczególności tego, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 uztwn, może być aktualny właściciel nieruchomości (spadkobierca), czy tylko właściciel gruntu (w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1974 r.), który doznał ograniczenia tego prawa.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji powyższe zagadnienie, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, zostało wyjaśnione przez NSA w uchwale z 22.2.2021 r. I OPS 1/20, w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.) może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Uchwała potwierdza ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 ugn znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jej uzasadnieniu NSA wyraźnie zaznaczył, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 uztwn, stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 uztwn był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 ugn do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Na tej kanwie NSA stwierdził, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale I OPS 1/20, jak i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ocenę Wojewody, co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 uztwn. W sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 kpa, z uwagi na błędne określenie przez organ I instancji prawotwórczych okoliczności właściwych w sprawie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Starosta nie ustalił czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jest to podstawowa okoliczność, o jakiej przesądzić winien organ I instancji, bo determinuje pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i jej wynik. Jeśli odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał zakres i rodzaj środków dowodowych, które winien przeprowadzić organ I instancji w celu ustalenia ww. kluczowej dla sprawy okoliczności. Trafnie też wskazał na ewentualną potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego, po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych, a wskazanych w decyzji kasacyjnej, okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni akceptuje pogląd Sądu I instancji o tym, że ponowne sporządzenie operatu szacunkowego lub wykonanie go po raz pierwszy oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. wyrok NSA z 9.12.2010 r. I OSK 226/10 zapadł w wyniku kontroli postępowania administracyjnego, toczącego się przed wejściem w życie nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 6 poz. 18). Od czasu wejścia w życie tej nowelizacji organ II instancji ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Jednak w niniejszej sprawie przywołane przez Wojewodę nieścisłości i braki, uznane następnie przez Sąd I instancji, niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i w konsekwencji prowadzić musiały do wydania decyzji kasacyjnej. Niemożliwe było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawczynie jako spadkobiercy byłego właściciela mogą domagać się ustalenia odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a ppsa, oddalił skargę kasacyjną.