Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 759/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt1, art. 39 ust. 1pkt1, ust. 3,3a, art. 40 ust. ,2,3,12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 7,8,77,80,37
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. D. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 3a, art. 40 ust. 1,2,3 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych (Dz .U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie nałożenia na M.D. i A.D. kary pieniężnej w łącznej kwocie [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w dniach [...] w celu prowadzenia robót budowlanych oraz za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego w/w drogi od [...]. w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.D. wnioskiem skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich w [...] /data wpływu do organu [...]r./, zwrócił się o zezwolenie na zajęcie pasa drogi publicznej ul. [...] w okresie od [...] r. i pozostawienie w pasie drogi przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej. W imieniu inwestora wniosek złożył pełnomocnik S.S.. Strona wezwana do uzupełnienia braków wniosku uzupełniła podanie częściowo w dniu [...]r. Organ pismem z dnia [...] powiadomił stronę o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia.

W trakcie trwania czynności proceduralnych związanych z uzupełnieniem złożonego wniosku o zajęcie pasa drogowego przedstawiciele zarządcy drogi w dniach [...]r. stwierdzili, że w pasie drogowym ul. [...] prowadzone są roboty budowlane, polegające na umieszczeniu studni i przyłączy kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej do budynku. Podczas kontroli dokonano obmiaru zajętego pasa drogi oraz wykonano zdjęcia. W czasie tych czynności obecny był reprezentujący stronę kierownik budowy S.S.. Ponowne oględziny pasa drogowego wyznaczono na [...]. Do skutku doszły jedynie oględziny w dniu [...] r., wyznaczone - jak wskazał to organ - na [...]., co wynikało z przyczyn niezależnych od organu. Zawiadomienie o kontroli pismem z dnia [...] doręczono kierownikowi budowy, jak też stronie.

W dniu [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie w/w pasa drogi i umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej bez wymaganego zezwolenia.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...] działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 o drogach publicznych oraz uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie Nr XV/226/2004 z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, stwierdził zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] i nałożył na M.D. i A.D. karę pieniężną w wysokości [...] zł, stwierdzając zajęcie pasa drogowego. Kara obejmowała zarówno okres prowadzenia robót w pasie drogowym (od [...] jak i okres związany z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej (od [...].).

Wyliczenia powierzchni zajmowanego pasa drogi organ oparł na przywołanych na wstępie protokołach kontroli wskazując w uzasadnieniu decyzji powierzchnię zajęcia chodnika, parkingu i jezdni bitumicznej.

Ustosunkowując do zgłoszonych w toku postępowania zarzutów organ rozpatrujący sprawę nie podzielił argumentacji strony, że pas drogowy został zajęty wyłącznie przez wykonawcę, który winien być stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary. Zdaniem organu I instancji odpowiedzialność ponosił inwestor, który posługiwał się jedynie zastępującym go wykonawcą. Organ wskazał również, że strona miała zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu oraz zapoznania się z aktami sprawy. Strona wniosła w toku postępowania o skorygowanie powierzchni ustalonej, jako pas drogi zajmowany bez zezwolenia, wskazując na fakt wykupienia w czasie prowadzenia robót budowlanych dwóch miejsc parkingowych, w tym chodnika o powierzchni [...]m2 i parkingu o powierzchni [...] m2. Organ nie uznał tej korekty wskazując, że załączenie dowodu opłacenia miejsc parkingowych za [...] r. nie może być brane po uwagę dla zwolnienia od kary, albowiem wykorzystano je w celu prowadzenia budowy, a więc w innym celu niż parkowanie "czysto komunikacyjne". .

Uzasadniając okres, za jaki ustalono karę organ wskazał, iż komisyjne pomiary w dniach [...]r., pozwalały na przyjęcie terminów i powierzchni zajęcia pasa drogi, w tym także za dni pomiędzy poszczególnymi kontrolami, kiedy nie badano aktualnego stanu faktycznego. W tej części organ przyjął domniemanie oparte na założeniu, że stan zajęcia pasa drogi pomiędzy kontrolami odzwierciedlają informacje udokumentowane w poszczególnych protokołach kontroli.

W ocenie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w/w okres objęty kontrolami oraz fakt zakończenia budowy robót protokołem z dnia [...]r. uzasadniał przyjęcie zajęcia pasa drogi bez zezwolenia na wykonanie robót budowlanych określony w decyzji. Natomiast od [...] należało przyjąć, że ma miejsce zajęcie pasa w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, zakończone [...] r. złożeniem kolejnego wniosku o wydanie stosownego zezwolenia.

A.D. i M.D. złożyli odwołanie od powyższej decyzji zarzucając organowi I instancji wszczęcie postępowania administracyjnego przeciwko niewłaściwej stronie, jak też popełnione błędy proceduralne w zakresie udokumentowania zajęcia pasa drogi bez udziału strony. Przede wszystkim zaś zarzucili błędne ustalenie zakresu i terminów nieuprawnionego zajęcia pasa drogi.

Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a w przypadku nie przychylenia się do tego wniosku, dokonanie zmiany decyzji w sposób przez nich wskazany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...]. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w toku przeprowadzonego postępowania organu I instancji, wystąpiły uchybienia. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało, ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wady zawierało również uzasadnienie decyzji. Przede wszystkim zaś wyjaśnienia wymagały dostrzeżone przez Kolegium braki materiału dowodowego w kwestii zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia w celu prowadzenia robót budowlanych. Organ I instancji nie uzasadnił podstaw dowodowych ustalenia kary za umieszczenie w pasie drogi urządzeń infrastruktury technicznej, ograniczając się jedynie do wskazania okresu oraz powierzchni, od jakiej została naliczona.

Ponadto, ponownego wyjaśnienia wymagały zarzuty nałożenia kary za okres nie objęty protokołami, jak też wymagała weryfikacji rzetelność samych protokołów kontroli. W tej części organ odwoławczy nakazał wysłuchać osoby mogące być świadkami w sprawie, pomocne miały też być zeznania kierownika budowy. Należało też zweryfikować obieg informacji pomiędzy wykonawcą robót i kierownikiem S.S., a inwestorem.

Kolegium wskazało również, na konieczność odniesienia się przez organ I instancji do kwestii przyczyn zwłoki w wezwaniu do zaniechania zajęcia pasa drogi oraz okoliczności dotyczących zagrożenia inwestycji dla ruchu drogowego. Według organu odwoławczego wady wniosku o wydanie odpowiedniego zezwolenia nie stały na przeszkodzie podjęcia czynności dotyczących zajmowania pasa drogi bez takiej decyzji. Ponadto, Kolegium nakazało usunąć wątpliwości wskazane w odwołaniu, co do faktu istnienia zezwoleń - decyzji w świetle, których strona miałaby mieć prawo zajmowania określonej powierzchni chodnika. Wyjaśnienia wymagało również przywołane przez stronę opłacenie miejsc postojowych fakturami, co uprawniać miało do korzystania w trakcie budowy z dwóch miejsc postojowych.

Jednocześnie Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania w zakresie niewłaściwego ustalenia stron postępowania jak również braku uczestnictwa stron w czynnościach dowodowych, przeprowadzonych w toku postępowania.

Ponownie rozpatrujący sprawę Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...] decyzją z dnia [...] nałożył na M.D. i A.D. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W obszernym uzasadnieniu Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich wyjaśnił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wziął pod uwagę dotychczas poczynione ustalenia własne, wyjaśnienia strony jak również zalecenia organu odwoławczego, który wskazał kierunek uzupełnienia materiału dowodowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przyjął, że zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] w celu prowadzenia robót budowlanych, polegających na wykonaniu przyłącza kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, miało miejsce w dniach [...] Powyższe fakty miały wynikać z protokołów kontroli zarządcy drogi i jak stwierdził organ I instancji, faktu prowadzenia robót strony nie kwestionowały.

Następnie Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich odniósł się do podstaw prawnych ustalenia kary za umieszczenie w pasie drogi urządzeń infrastruktury technicznej, wskazał na wyjątkowy charakter zezwolenia wydanego w tym przedmiocie (art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Strona w odrębnym postępowaniu administracyjnym występowała o tego rodzaju zgodę, o czym świadczy prawomocna decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...]. sprostowana następnie przez zarządcę drogi postanowieniem, z dnia [...] r. Organ uznał, że podstawę naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej stanowił art. 40 ust. 3 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych.

Organ przyjął, że skoro roboty związane z umieszczeniem przyłączy w pasie drogowym były prowadzone w okresie od [...]. to należy uznać, iż umieszczenie urządzeń nastąpiło z chwilą ukończenia tych robót tj. od [...]. kiedy to nastąpiło złożenie kolejnego, tym razem skutecznego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa. Skoro nastąpiło umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej (przyłącza kanalizacji sanitarnej i przyłącza kanalizacji deszczowej wraz ze studniami) bez wymaganego prawem zezwolenia, to za zasadne organ I instancji uznał wszczęcie postępowania w wyniku, którego zarządca drogi miał obowiązek naliczyć karę pieniężną, za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia, który to obowiązek wynikał wprost z artykułu 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Parametry umieszczanych urządzeń, - jak wskazał organ I instancji - wynikały z uzgodnionego przez zarząd drogi i zrealizowanego projektu budowlanego jak również z decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Całość uzgodnionej dokumentacji budowlanej znajduje się w archiwum zarządcy drogi, natomiast na potrzeby niniejszego postępowania z urzędu, wykorzystane zostały i załączone do akt, tylko jego niezbędne fragmenty (kopie: opisu technicznego przyłączy, przekrojów poprzecznych, mapy sytuacyjnej projektu zagospodarowania terenu). Fakt umieszczenia urządzeń wraz ze studniami potwierdzony był także protokołami z kontroli pasa drogowego oraz zdjęciami fotograficznymi, znajdującymi się w aktach sprawy. Dokumentacja techniczna została uzupełniona o powykonawczą, geodezyjną inwentaryzację sieci. Wykonane przez uprawnionego geodetę mapy zostały dołączone do akt niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego powierzchni, okresu i podstaw zajmowania pasa drogowego w okresie od [...]., organ I instancji uznał, że z uwagi na upływ czasu i brak możliwości dokonania sugerowanych przez organ odwoławczy weryfikacji powierzchni i okresu oraz podstaw zajmowania pasa drogowego odstąpił od naliczenia kary od zajęcia pasa drogowego przez pojazdy obsługujące, budowę budynku tj. samochód [...] jak również przyjął, że w dniach w których nie była przeprowadzana kontrola pasa drogowego, nie był on zajęty przez pozostały sprzęt: dźwig, samochód ciężarowy.

Również kwestia dotycząca zajęcia pasa drogowego w tym okresie, w związku z prowadzonymi robotami budowlanym, została rozważona ponownie. Jak zauważył organ I instancji nie budziły wątpliwości daty rozpoczęcia i końca prowadzenia prac budowlanych w pasie drogowym, ale to czy wykonywanie tych prac miało charakter ciągły i trwało nieprzerwanie przez [...] dni. Organ I instancji przyznał, że wizje w terenie nie były przeprowadzane codziennie i z tego względu przyjął powierzchnie , okres i kwoty według sytuacji korzystniejszej dla zajmującego pas drogowy.

Za nietrafną organ I instancji uznał konieczność weryfikacji obiegu informacji pomiędzy wykonawcą robót S.S., a inwestorem, stwierdzając, że skutki działań i zaniechań pełnomocnika obciążają reprezentowaną stronę. Pełnomocnik był również kierownikiem przedmiotowej budowy z ramienia wykonawcy i miał pełną wiedzę, co do przebiegu samej budowy jak i toczących się postępowań administracyjnych, zarówno tego, które zostało wszczęte na wniosek stron jak i prowadzonego z urzędu w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Organ odniósł się także do powoływanych przez stronę faktu istnienia decyzji z dnia [...] i opłacenia przez stronę dwóch miejsc postojowych. Powołana decyzja – jak zauważył organ - dotyczyła zezwolenia na korzystanie z tymczasowego zjazdu dla obsługi placu budowy. Z decyzji tej wynikało prawo inwestora do wykonania tymczasowego zjazdu, a ponadto określała czas funkcjonowania zjazdu ([...]), czas ten następnie "przedłużono" decyzją nr [...]. do [...] r. Zezwolenia te – jak zauważył organ I instancji - dotyczył innego zakresu uprawnienia niż zajęcie pasa drogowego i niczym nie z uzasadnione było zajęcie chodnika na powierzchni [...] m2 pojazdami lub urządzeniami i materiałami podczas rozładunku. Natomiast fakt wykupu miejsc postojowych mógł dotyczy tylko dostępu do miejsc postojowych i nie mógł służyć innym celom, w tym celom wynikającym z art. 40 ustawy o drogach publicznych, na realizację których wymagana jest decyzja administracyjna.

Reasumując za bezsporne w świetle zebranej dokumentacji i okoliczności sprawy organ I instancji uznał, że stronami niniejszego postępowania administracyjnego byli inwestorzy, którzy w okresach wskazanych w decyzji nie posiadali stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót oraz umieszczenia przyłączy kanalizacji sanitarnej i deszczowej.

Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli M.D. i A.D., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie przedmiotowego postępowania.

Odwołujący stwierdzili, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pominął okoliczność, iż stwierdzenie zajęcia pasa drogi bez zezwolenia winno skutkować niezwłocznym wezwaniem do usunięcia istniejącego stanu rzeczy (art. 36 ustawy o drogach publicznych), stąd na zarządcy drogi (organie administracji) spoczywa obowiązek wykazania zasadności wymierzenia kary wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi. Strona wywiodła, że w sprawie nie miał zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, ponieważ zajmowanie pasa drogowego było akceptowane przez zarządcę drogi, choć bez wyraźnego zezwolenia. Brak było zatem uzasadnienia do pobierania od inwestora kary pieniężnej. Według odwołujących zarządca drogi nie wykazał, na żadnym etapie postępowania, że dane naruszenie spowodowało jakiekolwiek zagrożenia dla mieszkańców, czy spowodowało jakiekolwiek utrudnienie w ruchu drogowym. Inwestor, jaki i wykonawca dołożyli należytej staranności, aby dane roboty były wykonywane zgodnie z opracowanym i załączonym do wniosku projektem organizacji ruchu drogowego i przez to jak najmniej uciążliwe dla uczestników ruchu drogowego. Teren, na którym prowadzone były prace przyłączeniowe, był należycie oznaczony i zabezpieczony. Reasumując, inwestorowi i wykonawcy zostało odebrane prawo w postaci pouczenia, wezwania do zaprzestania naruszeń i naprawienia stanu niezgodnego z prawem.

Ponadto odwołujący stwierdzili, że inwestorzy nie powinni ponosić odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Inwestor nie powinien w związku z tym ponosić odpowiedzialności za działanie pełnomocnika – S.S., który nie był upoważniony do reprezentowania inwestora w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zajęcia pasa drogi. Zdaniem strony uchybienie w tym zakresie podważa wiarygodność ustaleń poczynionych w protokołach kontroli. Istotną kwestią powołaną przez odwołujących jest również to, że S.S. nie był pełnomocnikiem A.D..

Wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pozostawiono bez rozpatrzenia, a strona nie nakazała wykonawcy robót – A.L. rozpoczęcia robót. W związku z tym odwołujący stwierdzili, że nie dokonali samowolnego zajęcia pasa drogi. Zajęcia tego nie dokonały również upoważnione przez stronę osoby. Odwołujący się wskazali także, iż nie mieli wpływu na wykonawcę, który realizował inwestycję pomimo braku zgody inwestora. Zdaniem odwołujących się przepisy nie precyzują, kto ma uzyskać zezwolenia na zajęcie pasa drogi, co oznacza, że może je uzyskać także wykonawca. Inwestor nie ponosi przy tym winy w wyborze wykonawcy, co zwalnia go od odpowiedzialności. W niniejszej sprawie pas drogowy zajął wykonawca, zatem to on winien ponieść karę pieniężną, o ile byłaby ona zasadna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania M.D. i A.D. utrzymał mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r.

Kolegium, biorąc pod uwagę całokształt sprawy i obowiązujące przepisy prawa, uznało zarzuty odwołania za niezasadne. Organ odwoławczy przypomniał, że w niniejszej sprawie została wydana decyzja organu I instancji z dnia [...]., następnie uchylona w wyniku złożenia odwołania przez M. i A.D. między innymi z powodu błędnego ustalenia zakresu i terminów nieuprawnionego zajęcia pasa drogi. Organ odwoławczy zauważył, że odwołujący przyznali w tym czasie, że przekroczenie dozwolonej powierzchni zajęcia, objętej wskazaną decyzją z dnia [...]., było krótkotrwałe i faktycznie występowało jedynie w dniach przeprowadzonych kontroli zajęcia pasa drogowego. Z tych względów ustalenia stanu faktycznego, co do powierzchni zajęcia pasa drogowego w dniach kontroli - dla potrzeb niniejszego postępowania Kolegium uznało za niebudzące wątpliwości.

Kolegium w oparciu o art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych wywiodło, że dokonywanie czynności jak prowadzenie robót budowlanych w pasie drogowym oraz umieszczanie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, zawsze winno być poprzedzone uzyskaniem dla tego celu stosownego odpłatnego zezwolenia. W przeciwnym razie zarządca drogi może nakazać przywrócenie stanu poprzedniego, niezależnie od obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, określonej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Opierając się na treści w/w przepisów organ odwoławczy wskazał, że warunkiem wymierzenia kary pieniężnej jest stwierdzenie obiektywnych przesłanek, do których należy okoliczność umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz prowadzenia w nim robót, a także brak zezwolenia zarządcy drogi na to umieszczenie. W tym zakresie organ rozstrzygający nie może posługiwać się instytucją uznania administracyjnego.

Kolegium nie podzieliło także zarzutów odwołania, co do braku odpowiedzialności inwestora w przedmiotowej sprawie. Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się pismo A.D., zawierające pełnomocnictwo dla M.D. we wszelkich sprawach związanych z budową przy ul. [...] co jest jednoznaczne z upoważnieniem do udzielania dalszych pełnomocnictw w tym dotyczącego złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi i umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto w dniu [...] r. A.D. osobiście podpisała wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi i umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, złożony przez S.S. w imieniu M.D.. Podpis A.D. z datą [...] r. widnieje także na pełnomocnictwie udzielonym S.S. przez M.D.. Powyższe, zdaniem organu, potwierdza ostatecznie, również A.D. umocowała S.S. do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi przy ul. [...].

W kwestii zakresu tego pełnomocnictwa i okoliczności dotyczących samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi przez wykonawcę - przy podnoszonym przez odwołujących się sprzeciwie inwestora, co do rozpoczęcia robót – organ wskazał, że stroną postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego jest zawsze inwestor na rzecz, którego wykonywana jest dana czynność (tu budowa). Stosunek cywilnoprawny wiążący inwestora z wykonawcą i ewentualna jego modyfikacja, nie może wyłączać odpowiedzialności tego ostatniego względem zarządcy drogi. Stroną postępowania administracyjnego, w takiej sytuacji jak przedmiotowa generalnie zawsze będzie inwestor, a nie wykonawca robót, nawet jeżeli prowadzenie tych prac inwestor nie wykonuje osobiście.

Kolegium wskazało, że decyzją [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...] zezwolił odwołującym na umieszczenie w pasie drogowym ulicy [...] (drogi gminnej) przyłącza wody, kanalizacji deszczowej, przyłącza telefonicznego na działce nr [...]. W pouczeniu tej decyzji - zgodnie z art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych - wnioskodawca został jednoznacznie poinformowany, że przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor zobowiązany jest do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Za nieuzasadniony Kolegium oceniło zarzut odwołania dotyczący braku uczestnictwa strony w czynnościach dowodowych w toku postępowania. Zdaniem organu II instancji uczestnictwo takie strona miała zapewnione. Zarówno M.D. jak i A.D. otrzymali pismo z dnia [...]r. w sprawie konieczności usunięcia braków wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W dniu [...]. A.D. złożyła także oświadczenie o konieczności sprostowania nazwiska. W dniu [...]r. zarówno M.D. jak i A.D. otrzymali zawiadomienie o przeprowadzeniu wizji pasa drogowego.

Kolegium podkreśliło również, że organ I instancji korzystnie dla strony ocenił zarzuty strony dotyczące powierzchni, okresu i podstaw zajmowania pasa drogi. Kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w celu prowadzenia robót budowlanych w pasie drogowym została nałożona obecnie tylko za dni objęte sporządzonymi protokołami kontroli: [...]., a odwołujący przyznali, że przekroczenie dozwolonej powierzchni zajęcia pasa drogowego występowało w tych dniach kontroli.

Odnośnie naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kpa. Kolegium wskazało, że fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu, czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Wydanie decyzji administracyjnej jest w takiej sytuacji obligatoryjne. Według organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że zarządca drogi nie wydał zgody na zajęcie pasa drogowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. i A.D. zaskarżyli w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] powtarzając zarzuty stawiane dotychczas decyzjom organów I i II instancji, dotyczące naruszenia:

- art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy,

- wszczęcie postępowania i wydanie decyzji wobec niewłaściwego podmiotu,

- prowadzenie postępowania administracyjnego, w tym dokumentowania

zakresu zajęcia pasa drogowego bez czynnego udziału strony.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli zarzuty stawiane w postępowaniu administracyjnym, sprowadzające się do stwierdzeń, że zarządca drogi winien wezwać stronę niezwłocznie do usunięcia naruszenia bezprawnym zajęciem pasa drogowego i nałożyć karę tylko przypadku braku akceptacji dla istniejącego stanu rzeczy, wykonywania prac w pasie drogowym. Ponadto w sytuacji, gdy nie było zgody inwestora na prowadzenie prac, postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie może być wszczęte wobec inwestora, gdyż to nie inwestor był sprawcą zajęcia pasa. Wykonawca na każdym etapie rozpatrywania wniosku był informowany przez inwestora i zarządcę drogi o stanie sprawy, wobec czego miał pełną świadomość, że zajmując pas drogowy czyni to bez wymaganego zezwolenia. W przeciwieństwie do zarządcy drogi inwestor nie miał żadnej możliwości wpływania na wykonawcę w okoliczności zajęcia pasa drogowego, którego nie jest ani właścicielem, ani administratorem. Nie jest zatem uzasadnione nakładanie kary na inwestora za czyn, którego nie dokonał i któremu nie mógł zapobiec, ani mu się przeciwstawić.

W rozpatrywanym okresie inwestor, ani samodzielnie, ani przez upoważnione przez niego osoby, nie dokonał zajęcia bez zezwolenia żadnego fragmentu pasa drogowego w [...], a w szczególności nie dokonał zajęcia pasa drogowego w [...] przy ul. [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę wniosło ojej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 przywołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem i to zarówno w zakresie przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zgodzie ze wskazanymi wyżej kryteriami uznał, że skarga M.D. i A.D. nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialną podstawę wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Zezwolenie to dotyczy przypadków wymienionych w art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy, tj.:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 cyt. ustawy).

Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. (art. 40 ust. 4 cyt. ustawy)

Natomiast opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 cyt. ustawy).

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 12 pkt 1 cyt. ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 powyższej ustawy.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w pasie drogowym ul. [...] prowadzone były roboty budowlane w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej, które to prace rozpoczęte zostały w dniu[...]. i prowadzone następnie odpowiednio w dniach[...]. Powyższe fakty potwierdzają protokoły kontroli znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, sporządzone przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich w [...].

Nie budzi również wątpliwości, fakt zakończenia prac budowlanych w w/w pasie drogowym w dniu [...]r. co wynika z protokołu odbioru tych prac z dnia[...]. Tym samym z dniem [...]r. mamy do czynienia w niniejszej sprawie z zajęciem pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej. Za termin końcowy zajęcia w/w pasa drogowego należało przyjąć dzień [...]tj., datę wystąpienia z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Organy obu instancji prawidłowo ustaliły okres zajęcia pasa na prowadzenie w/w prac i umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej, na które to czynności inwestor nie posiadał stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych.

Okoliczności sporne dotyczą odpowiedzialności inwestorów – M.D. i A.D. którzy na wszystkich etapach postępowania administracyjnego, jak również w skardze do Sądu podnosili, że rozpoczęcie prac i umieszczenie urządzeń wyżej opisanych nastąpiło pomimo braku zgody inwestorów oraz, że wykonawca prac budowlanych, który również umiejscowił infrastrukturę techniczną w pasie drogowym nie był przez nich umocowany do podjęcia tych działań.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz stanowiska skarżących zarzut ten Sąd uznał za bezzasadny.

W toku czynności kontrolnych dokonanych w pasie drogowym ul. [...] stwierdzono zajęcie pasa drogowego, które nastąpiło bez zgody zarządcy drogi, a oględziny odbywały się przy udziale S.S., osoby wskazanej w dokumentacji zarządcy drogi, jako pełnomocnik inwestora oraz osoby odpowiedzialnej za faktyczne wykonywanie czynności w pasie drogowym. Z treści protokółów dotyczących oględzin pasa drogowego, wynika że S.S. pełnił także funkcję kierownika budowy i fakt ten nie był przez skarżących negowany.

W ocenie Sądu osobami zainteresowanymi wykonaniem prac budowlanych i umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym były strony niniejszego postępowania i to na rzecz tych osób – inwestorów, przewidziany był zamysł i realizacja działań inwestycji budowlanej. Bez wątpienia inwestor ponosi odpowiedzialność za powierzenie wykonania inwestycji budowlanej innej osobie. Organ w takiej sytuacji nie ma obowiązku dociekać treści i zakresu porozumień uzgodnionych między stronami. Wykonawca podejmując się wykonania inwestycji czyni działania na rzecz i ryzyko inwestora. W relacji z zarządcą drogi skutki naruszeń, czy zaniedbań, o których mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych powodować będą odpowiedzialność inwestora wobec zarządcy. Obowiązkiem inwestora jest zatem powierzenie prowadzenia inwestycji takiej osobie, która jest w stanie dochować wymogów w zakresie porządku prawnego, wymagań technicznych i reguł sztuki budowlanej (ryzyko wyboru). W orzecznictwie odpowiedzialność inwestora za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest bezsporna (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2004r., sygn. akt VI SA/Wa 1406/04 opublikowany w bazie internetowej NSA - orzeczenia.nsa.gov.pl)

Odnośnie zaś podnoszonych w skardze wad postępowania administracyjnego, w tym udokumentowania zajęcia pasa drogowego bez czynnego udziału strony Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia pełnomocnictwa z dnia [...]r., udzielonego S.S. do podjęcia działań administracyjnych w celu uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego. Na pełnomocnictwie tym widnieją podpisy M.D. oraz A.D.. Podpis A.D. został opatrzony datą [...]. S.S., czyli osoba umocowana przez inwestorów, złożył w dniu [...]. wniosek o wydanie stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, we wniosku tym S.S. ponadto wskazał, że będzie osobą odpowiedzialną za oznakowanie i zabezpieczenie robót. Wniosek został złożony w imieniu M.D. i widnieje na nim podpis S.S. oraz A.D., której podpis opatrzony był datą [...]r. Jako adres do korespondencji wskazano adres wykonawcy inwestycji: A.L. ul. [...]. W związku z tak sformułowanym wnioskiem wezwano pełnomocnika do uzupełnienia braków podania o pozwolenie na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej sprawie. Wszystkich braków wniosku pełnomocnik w terminie nie uzupełnił. Na marginesie należy dodać, że – jak wynika z akt administracyjnych, częściowego uzupełnienia braków w/w wniosku dokonała A.D.. Konsekwencją nie uzupełnienia wniosku z dnia [...]r. było pozostawienie tego podania bez rozpatrzenia, a tym samym rozpoczęcie prac budowlanych i umieszczenie urządzeń w pasie ulicy [...] odbyło się przy braku decyzji administracyjnej, czyli braku zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

W tych okolicznościach nie sposób zgodzić, się z twierdzeniami skarżących, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w toku zebrania czynności dowodowych. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący byli reprezentowani przez pełnomocnika S.S. i do czasu zakończenia postępowania administracyjnego nie cofnęli pełnomocnictwa. W takich okolicznościach organy prawidłowo przyjęły, że o wszelkich czynnościach procesowych dotyczących zajęcia pasa drogowego należy informować pełnomocnika inwestora. Zatem pisma doręczone pełnomocnikowi strony powinny być uznane za doręczone skutecznie i nie mogły wyłączać odpowiedzialności po stronie mocodawcy, a podejmowane przez pełnomocnika czynności traktowane były tak jakby były wykonywane przez samą stronę.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że M.D. i A.S. niezależnie od działań pełnomocnika, brali także czynny udział w postępowaniu administracyjnym, o czym świadczy pismo organu z dnia [...]. informujące stronę o oględzinach w miejscu zajęcia pasa drogowego, czy też zajęcie przez inwestorów stanowiska pismem z dnia [...]., co do zebranych w sprawie dowodów i okoliczności, które powinny powodować korektę ustalonej powierzchni i czasu zajęcia pasa drogowego.

Sąd pragnie przypomnieć, że zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego za dowód w sprawie należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne prawem, to w wyżej opisanej sytuacji brak jest podstaw do kwestionowania sposobu zgromadzenia materiału dowodowego, który został uwzględniony w zaskarżonej decyzji. W świetle art. 80 Kpa warunkiem dopełnienia prawidłowego zebrania materiału dowodowego jest wykazanie, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach, a także poprzez zamieszczenie oświadczenia strony, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Okoliczność uznaje się w takiej sytuacji za udowodnioną jeżeli strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Jak wynika z okoliczności sprawy organy umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przed zakończeniem postępowania administracyjnego w sprawie (art. 81 Kpa).

Mając na uwadze powyższe ustalenia nie można organom I i II instancji postawić zarzutu wydania decyzji z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa.

W świetle przepisu art. 40 ust. 1 powyższej ustawy zajęcie pasa drogowego zawsze winno poprzedzać stosowne zezwolenie. Odpowiedzialności inwestora,

nie wyłącza w takiej sytuacji, ewentualne uchylenie się organu od wezwania zajmującego pas drogowy do usunięcia istniejącego stanu rzeczy (art. 36

ustawy o drogach publicznych), domniemanie, że zajmowanie pasa drogowego było

akceptowane przez zarządcę drogi, choć bez wyraźnego zezwolenia byłyby w przedmiotowym przypadku zbyt dalekoidące.

Jeżeli zaś zdaniem skarżących organ właściwy w sprawie nie rozpoznał wniosku skarżących o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, skarżący mogli dochodzić wydania decyzji w tym zakresie przez zwalczanie bezczynności zarządcy drogi w trybie art. 37 Kpa (zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie), a ostatecznie wnieść skargę na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skoro skarżący wymaganego zezwolenia nie posiadali, a pas drogowy zajął wybrany przez nich wykonawca, to decyzja nakładająca opłatę w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 prawa nie narusza.

W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego i właściwe zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.