Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1876/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę WSA do ponownego rozpoznania 2.Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 206 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: Art. 134, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 162 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: P. S.A. (obecnie Spółka z o.o.) w W. i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1538/10 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1) ze skargi kasacyjnej P. S. z o.o. w W. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) oddala skargę kasacyjną Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej; 3) zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. Spółki z o.o. w W. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W wyrokiem z 30 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1538/10 uwzględnił skargę P.S.A. z siedzibą w W. i uchylił decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 17 maja 2010 r. nr oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z 3 lutego 2010 r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia 30 września 2008 r. nr w sprawie dostosowania stawek MTR w sieci P. (dalej: decyzja MTR 2008).

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy :

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) decyzją MTR 2008 zobowiązał P. S.A., jako operatora ruchomej sieci telefonicznej o znaczącej pozycji rynkowej, do dostosowania stawki MTR do poziomu 0,1677 zł/min., zgodnie ze wskazanym harmonogramem oraz do corocznego przedstawiania uzasadnienia opłat, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej P.t.), wyznaczonych na podstawie danych kosztowych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie 120 dni kalendarzowych od zakończenia wymienionego wyżej roku. Prezes UKE nadał decyzji MTR 2008 rygor natychmiastowej wykonalności. Spółka wykonując powyższy obowiązek, pismem z 30 kwietnia 2009 r., przekazała Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości stawek MTR w sieci P.

Prezes UKE dokonał ponownego przeliczenia wskaźnika WACC, którym posługiwała się spółka i dokonał eliminacji kosztów detalicznych z sumy kosztów świadczenia usługi MTC oraz oceny prawidłowości przedstawionych danych wykorzystując dane zawarte w sprawozdaniu finansowym P. za rok obrotowy od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. Po przeprowadzeniu kalkulacji stawki MTR Prezes UKE przyjął roczny, a nie trzyletni horyzont czasowy i stwierdził, że wysokość stawki MTR ustalonej w sieci P. jest nieprawidłowa.

Następnie Prezes UKE decyzją z 9 grudnia 2009 r., nr[...] (dalej: decyzja MTR 2009) ustalił wysokość opłaty z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w zakresie stawki zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej P. na poziomie 0,1677 zł/min. Jednocześnie organ zobowiązał spółkę do corocznego przedstawiania mu uzasadnienia opłat, określonego w art. 40 ust. 2 ustawy P.t., wyznaczonych na podstawie danych kosztowych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie 120 dni kalendarzowych od zakończenia wyżej wymienionego roku. Organ nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Prezes UKE pismem z 14 grudnia 2009 r. zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2008, gdyż wydanie decyzji MTR 2009 spowodowało zmianę stanu faktycznego. Spółka w piśmie z 21 grudnia 2009 r. wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na brak przesłanek do wygaszenia wspomnianej decyzji.

Prezes UKE decyzją z 3 lutego 2010 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem 10 grudnia 2009 r. decyzji MTR 2008 i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie zaistniały przesłanki prowadzące do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Organ uznał, że decyzja MTR 2008 stała się bezprzedmiotowa z powodu zmiany stanu faktycznego oraz niemożliwości osiągnięcia określonego w niej celu. Zdaniem Prezesa UKE, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji MTR 2008 leży zarówno w interesie przedsiębiorców telekomunikacyjnych, użytkowników końcowych, jak i w interesie strony. Powoduje, że nie będzie wątpliwości, iż od 10 grudnia 2009 r. stawki MTR w sieci strony wynikają z decyzji MTR 2009 i jako jedyne obowiązują we wzajemnych stosunkach gospodarczych podmiotów działających na rynku telefonii ruchomej. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji MTR 2008 leży również w interesie użytkowników końcowych, ponieważ pozwala na jednoznaczne określenie stawki MTR, którą P. powinien stosować w rozliczeniach z innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, co z kolei przekłada się na stawki detaliczne, które będą ustalane w oparciu o przejrzyście zdefiniowane obowiązki ciążące na stronie.

P. S.A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes UKE decyzją z 17 maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z 3 lutego 2010 r. W uzasadnieniu organ w istocie powtórzył dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję stwierdził, że wynikające z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. uprawnienie organu administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przysługuje wtedy, gdy nie toczy się postępowanie odwoławcze. W ocenie Sądu pierwszej instancji uchybienie organu polegało na błędnym zastosowaniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w stosunku do decyzji zaskarżonej. Sąd uznał, że zawisłość sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym stanowi przeszkodę w skorzystaniu z uprawnienia do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, także wówczas, gdy postępowanie wywołane odwołaniem toczy się przed Sądem Okręgowym w W. – sądem ochrony konkurencji i konsumentów. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że odwołanie wniesione do Sądu Okręgowego w W. – sądu ochrony konkurencji i konsumentów jest trybem kontroli decyzji wydawanych przez Prezesa UKE, określonym w art. 206 ust. 2 P.t. Sąd Okręgowy w W. - sąd ochrony konkurencji i konsumentów w następstwie rozpoznania sprawy wydaje wyrok i jeżeli nie znajduje podstaw do uwzględnienia odwołania oddala je, zaś w przypadku uznania, że odwołanie jest zasadne uchyla zaskarżoną decyzję, albo zmienia ją w całości lub w części. W związku z tym Sąd uznał, że także przewidziany w art. 206 ust. 2 P.t. sposób zaskarżenia decyzji wyłącza możliwość stwierdzenia jej wygaśnięcia przed zakończeniem postępowania odwoławczego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dla oceny dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2008 w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. istotną kwestią było ustalenie, czy istnieje podstawa prawna do zmiany decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 4 P.t., czyli przepis szczególny objęty ustawą Prawo telekomunikacyjne. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 40 ust. 4 P.t., na podstawie którego wydano decyzję MTR 2007 i 2008, w przypadku, gdy ocena prawidłowości wysokości opłat wykazała rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE może w drodze decyzji nałożyć obowiązek odpowiedniego dostosowania tych opłat. Z treści powołanego przepisu wynika, że Prezes UKE po przeprowadzeniu analizy uzasadnienia wysokości stawki MTR w oparciu o ponoszone koszty przedstawianego corocznie przez P., może wydać decyzję nakładającą obowiązek odpowiedniego dostosowania wysokości stawki za zakańczanie połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P., jeżeli stwierdzi, że obowiązujące stawki MTR nie odpowiadają swym poziomem kosztom ponoszonym przez operatora. Sąd stwierdził, że w świetle wykładni art. 40 ust. 4 P.t., nie ma przeszkód stosowania tego przepisu w odniesieniu do operatora o znaczącej pozycji na rynku w razie zmiany okoliczności faktycznych będących podstawą dla wydania wcześniejszej decyzji MTR opartej na tym przepisie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, art. 40 ust. 4 P.t., który pozwala Prezesowi UKE zmienić decyzję w przedmiocie opłat stosowanych przez wspomnianego operatora, o ile zaszła rozbieżność między wysokością opłat a stosowaną podstawą ich ustalania, ma charakter przepisu szczególnego, do którego odsyła art. 163 k.p.a..

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzja MTR 2009, kształtująca na nowo stosunek administracyjny skarżącego w zakresie obowiązku stosowania opłat ustalonych przez Prezesa UKE, była decyzją zmieniającą wcześniejszą decyzję MTR 2008. Wydanie przez Prezesa UKE późniejszej decyzji, ustalającej operatorowi opłaty za usługi telekomunikacyjne, na podstawie art. 40 ust. 4 Pt, nie przesądza o bezprzedmiotowości wcześniej wydanej decyzji MTR ustalającej opłaty w takiej samej lub innej wysokości. Sąd stwierdził, że decyzja MTR 2009 zmieniła, w swej istocie, także wcześniejszą decyzję MTR 2008, w wyniku czego ta ostatnio wymieniona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Podstawowym warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest jej funkcjonowanie w obrocie prawnym, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Tym samym nie istniały przesłanki do wygaszenia decyzji MTR 2008 na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: P. S.A. i Prezes UKE.

P. S.A. zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniosła o jego uchylenie i odrzucenia skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W lub zmianę uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uwzględniający podstawy kasacyjne skierowane przeciwko uzasadnieniu wyroku. Ponadto P. S.A. wniosła o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 3 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), art. 13 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 4 i art. 206 ust. 2 P.t. poprzez rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawy, która nie należy do właściwości sądów administracyjnych;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na: !:

a. naruszeniu art. 163 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 4 P.t. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że wydanie decyzji administracyjnej o treści rozstrzygnięcia tożsamej z treścią rozstrzygnięcia zawartego w funkcjonującej w obrocie prawnym odrębnej decyzji Prezesa UKE wydanej wobec tego samego adresata, stanowi zmianę decyzji, która wcześniej weszła do obrotu prawnego,

b. naruszeniu art. 40 P.t. w związku z art. 163 k.p.a., a także art. 21 ust. 2, ust. 5 pkt 2,art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ust. 4 P.t. - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:

(i) przepisy art. 40 P.t. stanowią "przepis szczególny", o jakim mowa w art. 163 k.p.a., w oparciu o który może nastąpić uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo,

(ii) art. 163 k.p.a. odsyła do art. 40 ust. 4 P.t. jako przepisu, który miałby stanowić samoistną podstawę do wydania kolejnych rozstrzygnięć w tej samej sprawie, z pominięciem nadzwyczajnych trybów zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej,

(iii) uznanie art. 40 ust. 4 p.t. za samoistną podstawę wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję ostateczną wydaną na tej samej podstawie prawnej, z pominięciem wymogów wynikających z art. 21 ust. 2, ust. 5 pkt 2, art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ust. 4 P.t.,

c. naruszeniu 162 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wadliwego stanowiska, że w niniejszej sprawie nie było konieczne badanie wystąpienia przesłanek wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie innej decyzji administracyjnej, które to przesłanki określa ten przepis;

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i z art. 40 ust. 4 w związku z art. 18 ust. 1 i art. 15 pkt 2 P.t. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Prezesa UKE) - poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuwzględnieniu, że decyzja Prezesa UKE stwierdzająca wygaśnięcie decyzji określającej wysokość opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego jest decyzją w sprawie obowiązku regulacyjnego ciążącego na operatorze, która to decyzja podlega przed jej wydaniem postępowaniu konsultacyjnemu i konsolidacyjnemu, a obowiązki te nie zostały dopełnione przez organ;

IV. naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak w uzasadnieniu wyroku uzasadnienia prawnego uchylenia obu skarżonych decyzji w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia obowiązku corocznego przedstawienia uzasadnienia kosztowego przez P Prezesowi UKE;

V. naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niespójnej z przedmiotem sporu oraz w sposób uniemożliwiający zrozumienie wyrażonej przez Sąd oceny prawnej w odniesieniu do istotnych dla Skarżącej kwestii dotyczących skutków prawnych wyroku;

VI. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 132 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. - poprzez wykroczenie poza granice sprawy zaskarżonej decyzji, polegające na formułowaniu ocen prawnych w odniesieniu do rozstrzygnięć Prezesa UKE, które nie zostały objęte skargą P w sprawie;

VII. naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny odwołania P. od decyzji Prezesa UKE z dnia 30 września 2008 roku, nr ....

Prezes UKE zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Prezes UKE zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 162 §

1 pkt 1 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez

uznanie przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że stwierdzenie

wygaśnięcia decyzji może nastąpić wyłącznie w stosunku do decyzji, która jest

prawomocna oraz poprzez błędne utożsamianie ostateczności i prawomocności

decyzji administracyjnych,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że decyzja Prezesa UKE, w stosunku do której zostało złożone odwołanie do Sądu Okręgowego w W- sądu ochrony konkurencji i konsumentów, nie jest decyzją ostateczną oraz uznanie, że postępowanie odwoławcze i odwołanie od decyzji administracyjnych, o którym mowa w k.p.a. jest tym samym postępowaniem odwoławczym i odwołaniem, o którym mowa w art. 206 ust. 2 P.t. oraz art. 47957 i nast. k.p.c.,

- art. 133 § 1 p.p.s.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie przez WSA w W wyroku z uwzględnieniem zdarzeń, które miały miejsce po dniu 17 maja 2010 r., a więc po dacie wydania przez Prezesa UKE zaskarżonej decyzji, która była przedmiotem skargi do WSA w Warszawie,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezawarcie w zaskarżonym wyroku wytycznych dla organu administracji, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik P. S.A. cofnęła wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi oraz nawiązujące do tego wniosku zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna Prezesa UKE nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. skarżący powołał także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W nawiązaniu do tak skonstruowanych zarzutów trzeba wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a więc z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym stawianie zarzutu naruszenia przepisu, który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało uznać jako wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo wspomnianej wady omawiane zarzuty poddają się ocenie.

Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może nastąpić wyłącznie w stosunku do decyzji, która jest prawomocna oraz poprzez błędne utożsamianie ostateczności i prawomocności decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu zarzutu Prezes UKE przedstawił, powołując się na poglądy wyrażane w doktrynie, analizę pojęć "decyzja ostateczna" i "decyzja prawomocna". Zdaniem organu, Sąd pierwszej instancji nietrafnie uznał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest możliwe tylko w przypadku decyzji ostatecznej i prawomocnej, podczas gdy taki warunek nie wynika z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest chybiony. Przede wszystkim należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie wyraził stanowiska, które przypisuje mu skarżący organ. W motywach orzeczenia Sąd nie sformułował poglądu, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest możliwe tylko w stosunku do decyzji ostatecznych i prawomocnych. Wspomniane zagadnienie zostało przez Sąd pierwszej instancji omówione przy przedstawianiu stanowiska Prezesa UKE wobec zarzutu skargi, który dotyczył naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która była już przedmiotem zaskarżenia. Organ powołując się na poglądy doktryny podnosił, że możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczy zarówno decyzji ostatecznej jak też decyzji nieostatecznej. Decyzja ta nie musi też być prawomocna (s. 6 – 7 uzasadnienia). Sąd odnosząc się do stanowiska Prezesa UKE podkreślił, że w literaturze brak jest zgodności poglądów, co do tego, czy możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nieostatecznej. W dalszej części uzasadnienia Sąd nie rozważał jednak tego problemu, lecz powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 1989 r. sygn. akt SA/Wr 335/89 (ONSA 1990, z. 1, poz. 11), przyjął za prawidłową taką wykładnię art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., według której uprawnienie organu administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przysługuje tylko wtedy, kiedy nie toczy się postępowanie odwoławcze. Rozważania Sądu koncentrowały się zatem nie na kwestii ostateczności i prawomocności decyzji administracyjnej, która w sprawie nie miała istotnego znaczenia, lecz dotyczyły dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, od której zostało wniesione odwołanie. W związku z tym obszerne wywody zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mające na celu wykazanie, że decyzje wydawane przez Prezesa UKE są ostateczne należało uznać za nieadekwatne do problemu występującego w sprawie.

Jak już wspomniano w powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 5 grudnia 1989 r. przyjęto, że uprawnienie organu administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, określone w art. 162 § 1 k.p.a. przysługuje tylko wtedy, kiedy nie toczy się postępowanie odwoławcze. Prezes UKE trafnie zauważył, że powyższe stanowisko zostało sformułowane na gruncie postępowania regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego organu, Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że pogląd ten może mieć zastosowanie także do postępowania, o którym mowa w art. 206 ust. 2 P.t. tj. takiego, które toczy się na skutek wniesienia odwołania od decyzji Prezesa UKE do Sądu Okręgowego w W – sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Organ podniósł, że postępowanie wszczęte odwołaniem wniesionym na podstawie art. 206 ust. 2 P.t. nie jest postępowaniem odwoławczym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego poglądy formułowane w nawiązaniu do przepisów tej ostatnio powołanej ustawy nie mogą być na nie przenoszone. W związku z tym zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji dostrzegł różnice między postępowaniem odwoławczym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a postępowaniem wywołanym wniesieniem odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów. WSA stwierdził, że pogląd wyrażony w wyroku z 5 grudnia 1989 r. ma analogicznie zastosowanie do przypadku, kiedy strona zakwestionowała decyzję poprzez wniesienie odwołania na podstawie art. 206 ust. P.t. Sąd odwołując się do ogólnych zasad związanych z postępowaniem prowadzonym na skutek odwołania od decyzji Prezesa UKE skierowanego do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów, podniósł, że dochodzi w nim do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, w wyniku którego może dojść do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. To podobieństwo do postępowania odwoławczego prowadzonego według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, przemawia za przyjęciem, że wniesienie odwołania na podstawie art. 206 ust. 2 P.t., podobnie jak wszczęcie postępowania odwoławczego, wyłącza możliwość stwierdzenia wygaśnięcia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd i zauważa, że istota stanowiska Sądu pierwszej instancji dotyka porządku w jakim powinny być prowadzone postępowania wobec jednej decyzji administracyjnej. Niewątpliwie pierwszeństwo należy dać temu z nich, które wywołuje najdalej idące skutki prawne. W wyniku rozpatrzenia przez sąd powszechny odwołania od decyzji Prezesa UKE może dojść do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego (art. 47964 § 2 k.p.c.). Takiego skutku nie wywołuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, co oznacza, że w przypadku kolizji omawianych trybów pierwszeństwo należy dać postępowaniu przed Sądem Okręgowym w Warszawie – sądem ochrony konkurencji i konsumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny z podanych wyżej powodów za chybiony uznał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że decyzja Prezesa UKE, w stosunku do której zostało złożone odwołanie do Sądu Okręgowego w W - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, nie jest decyzją ostateczną oraz, że postępowanie odwoławcze i odwołanie od decyzji administracyjnych, o którym mowa w k.p.a. jest tym samym postępowaniem odwoławczym i odwołaniem, o którym mowa w art. 206 ust. 2 P.t. oraz art. 47957 i nast. k.p.c.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z uwzględnieniem zdarzeń, które miały miejsce po dacie wydania przez Prezesa UKE decyzji, która była przedmiotem skargi do WSA w Warszawie ( tj. po 17 maja 2010 r.). Zarzut ten został podniesiony w związku z podaniem przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, że "Wygaszona decyzja MTR 2008 została jednocześnie w wyniku jej zaskarżenia uchylona wyrokiem SOKiK z dnia 8 marca 2010 r., zaś apelację od tego wyroku oddalono." (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Prezes UKE z przytoczonego zdania wyprowadza wniosek o naruszeniu przez WSA art. 133 § 1 p.p.s.a. polegającym na uwzględnieniu okoliczności, które nie istniały w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z powołanym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Istotnie z akt sprawy nie wynika, że wyrok uchylający decyzję MTR 2008 został wydany 8 marca 2010 r., a wniesiona od niego apelacja została oddalona. Sąd Okręgowy w Warszawie – sąd ochrony konkurencji i konsumentów uchylił decyzję MTR 2008 wyrokiem z 23 marca 2011, natomiast zaskarżona decyzja została wydana 17 maja 2010 r. Co do zasady należy zgodzić się z Prezesem UKE, że sąd administracyjny rozpoznaje skargę uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Godzi się jednak zauważyć, że podana przez Sąd pierwszej instancji okoliczność dotycząca uchylenia decyzji MTR 2008 nie stanowiła elementu stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzeczenia, ani stanu prawnego istotnego w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analizowana wypowiedź WSA miała charakter wyłącznie informacyjny i nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślić również trzeba, że Sąd pierwszej instancji za przeszkodę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2008 uznał wniesienie odwołania od tej decyzji na podstawie art. 206 ust. 2 P.t. Ta okoliczność była niewątpliwie znana stronom w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Ponadto w sytuacji, gdy samo wszczęcie postępowania przed sądem powszechnym stanowiło, w ocenie WSA, okoliczność wyłączającą możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, to nie sposób uznać, jak wywodzi Prezes UKE, że dopiero zakończenie tego postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. W związku z tym stawiany Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należało uznać za nietrafny.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Prezes UKE podniósł także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Powołany ostatnio przepis stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Należy zgodzić się z Prezesem UKE, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest wyodrębnionej jego części, która zawierałaby wskazania co do dalszego postępowania. Taka konstrukcja uzasadnienia nie przesądza jednak o słuszności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena legalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, wykazanie przez Sąd pierwszej instancji powodów jej niezgodności z prawem oznacza jednocześnie udzielenie organowi administracji wskazówek co do prawidłowego sposobu postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy (por. wyrok NSA z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07, ONSAiWSA 2009, z. 3, poz. 52). Podkreślenia także wymaga, że skarżący organ ograniczył się do podniesienia naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wykazał jednak, że naruszenie to ma istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł w motywach wyroku wszystkich elementów uzasadnienia wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie może być uznane za skuteczne i prowadzić do uwzględnienia żądania uchylenia takiego orzeczenia w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej nie wykazano, że tego rodzaju braki procesowe zaskarżanego orzeczenia mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za nieusprawiedliwiony.

Przechodząc do skargi kasacyjnej wniesionej przez P S.A. zauważyć należy, że trafnie zarzucono w niej naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. (omyłkowo określonego w petitum jako art. 132 p.p.s.a.), art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną decyzji poddanej kontroli Sądu pierwszej instancji stanowił art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynikają dwie normy prawne odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga obejmuje natomiast sytuacje, w których decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jej wygaśniecie leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Rozróżnienie obu tych sytuacji jest o tyle istotne, że pierwsza z norm ma charakter odsyłający, natomiast druga stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nastąpiło na podstawie drugiej z wymienionych norm. W związku z tym obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było ustalenie, czy zaistniały materialnoprawne przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem czy decyzja MTR 2008 stała się bezprzedmiotowa, a jeżeli tak to, czy stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się z tego obowiązku, a w związku z tym zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego pominięcie w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało uznać za trafny. Oceny tej nie zmienia odniesienie się Sądu pierwszej instancji do przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, gdyż zajęte w tej kwestii stanowisko jest wewnętrznie sprzeczne. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że "(...) wydanie przez Prezesa UKE późniejszej decyzji ustalającej operatorowi opłaty za usługi telekomunikacyjne, opartej na przepisie art. 40 ust. 4 Pt, nie czyni bezprzedmiotowym wcześniej decyzji ustalającej opłaty w takiej samej lub innej wysokości." Następnie Sąd wyprowadza wniosek, że "Tym samym nie upoważnia Prezesa UKE do wygaszenia tej decyzji z powołaniem się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji, która już nie funkcjonuje w obrocie prawnym."

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji MTR 2008, a zatem w nowej sprawie, w której wzorce kontrolne zostały wyznaczone w zakresie prawa materialnego – art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wyszedł poza granice tej sprawy, zajmując stanowisko w kwestiach nie należących do jego kognicji, a obejmujących przesłanki zmiany obowiązków regulacyjnych. Do przesądzania kwestii należących do właściwości Sądu Okręgowego w W - sądu ochrony konkurencji i konsumentów nie upoważniało powołanie się na art. 163 k.p.a.. Wymieniony przepis nie stanowi samodzielnej podstawy uchylenia lub zmiany decyzji. Podstawą taką jest, bowiem przepis szczególny, dopuszczający w sposób niebudzący wątpliwości wzruszenie decyzji.

Wyraźne rozgraniczenie kognicji sądów - administracyjnego i powszechnego wynikające z art. 206 ust. 2 P.t., sprawia, że nie jest rolą sądu administracyjnego wypowiadanie się w materii zastrzeżonej dla sądu powszechnego i przesądzanie, tak jak w zaskarżonym wyroku, o legalności decyzji w przedmiocie obowiązków regulacyjnych, a ściślej rzecz ujmując istnienia podstaw materialnoprawnych i faktycznych do zmiany decyzji nakładającej obowiązek regulacyjny. Zauważyć trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w znacznej mierze jest powtórzeniem poglądu przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w podobnej sprawie o sygn. akt II GSK 59/10. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie z przedstawionych przyczyn nie podziela tego poglądu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze obowiązek przestrzegania kognicji sądów administracyjnych odstępuje od odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art.40 ust. 4 P.t. oraz pominięcia w procesie jego wykładni wymogów wynikających z art. 21 ust. 2, ust. 5, pkt 2, art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ust. 4 P.t.

W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. P. S.A. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niespójnej z przedmiotem sporu oraz w sposób uniemożliwiający zrozumienie wyrażonej przez Sąd oceny prawnej w odniesieniu do istotnych dla skarżącej kwestii dotyczących skutków prawnych wyroku. Opisany zarzut jest uzasadniony w zakresie, w jakim powołany przepis nakazuje zawrzeć w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak już wspomniano obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zbadanie legalności decyzji wydanej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Powołany przepis określa materialnoprawne przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie wyjaśnił jednak w sposób właściwy podstawy prawnej rozstrzygnięcia, koncentrując uwagę na kwestiach nie związanych z przedmiotem skargi, nie należących do jego kognicji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny odwołania skarżącej od decyzji MTR 2009. Rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji MTR 2008 nie było uzależnione od wyniku postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w W – sądem ochrony konkurencji i konsumentów dotyczącego decyzji MTR 2009.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.