Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 625/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 29 ust 4 pkt 3 lit a w zw. z art 29 ust 7 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

II SA/Kr 625/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 2022 r. znak WI-I-7840.3.107.2021.DW w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. 997 złotych (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżąca P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 2022 r. znak WI-I.7840.3.107.2021.DW orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2021 r. znak AU-01-7.6743.1765.2021.PKR o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej o numerze [...] wraz z wcześniejszym demontażem istniejących urządzeń na działce nr [...] obr. [...]. ewid. Ś. przy ul. [...] w K..

Dnia 25 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych opisanych powyżej. Organ I instancji wskazał, iż zgłaszane roboty budowlane polegają na przebudowie stacji bazowej. W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa taka inwestycja nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Od ww. decyzji z 9 listopada 2021 r. Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, w ustawowym terminie wniósł odwołanie, wskazując m.in., że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W skarżonej decyzji organ II instancji utrzymując decyzję organu I instancji w mocy wskazał, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 p.b stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29 - 31 p.b, gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budynków oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Należy stwierdzić, że katalog obiektów zawarty w tych przepisach ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia zobowiązany jest do oceny zamierzenia pod względem przyporządkowania zgłaszanej inwestycji do katalogu robót zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę bądź uznania, że zgłaszane roboty wykraczają poza zakres wyjątków oraz oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a także prawa miejscowego.

Przedmiotowe zamierzenie polega na modernizacji istniejącej stacji bazowej usytuowanej na dachu budynku przy ul. [...] w K.. Teren inwestycji wskazano jako działkę nr [...] obręb [...] w K.. Teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] Ponadto, budynek przy ul. [...] znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (układ urbanistyczny [...]

Zakres robót objętych zgłoszeniem (akta organu I instancji, str. 8) obejmuje: demontaż istniejących anten sektorowych (6 szt.), demontaż elementów instalacji radiokomunikacyjnej modułu RRU (6 szt.), instalację elementów antenowej konstrukcji wsporczej, instalację elementów instalacji radiokomunikacyjnej moduły RRU (12 szt.) oraz światłowody i kable sterujące, instalacje anten sektorowych (3 szt.).

Z opisu inwestycji wynika, iż realizacja zgłaszanej inwestycji, zmieni parametry istniejącej stacji bazowej (odmienne kierunki/azymuty instalowanych na nowo urządzeń antenowych). Przedmiotowa inwestycja została zgłoszona, na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b., zgodnie z którym "nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m." Następnie w uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dodając, ze w przytoczonych j wyrokach, przywołane są przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji z 19 września 2020 r. Niemniej jednak obecna treść art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a jest tożsama z treścią przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Dalej organ wskazał na art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, zgodnie z którym zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.

W niniejszej sprawie w ocenie organu II instancji istotne jest, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, czy też wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że w przypadku przedmiotowej inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1278/17).

Stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową składającą się z szeregu elementów, które nie mogą działać oddzielnie. Funkcją stacji bazowej jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej. Wykonania robót budowlanych związanych z wybudowaniem na budynku masztu wraz z zainstalowaniem na nim anten i doprowadzeniem instalacji elektrycznej i innych elementów niezbędnych do funkcjonowania tejże stacji bazowej nie można utożsamiać ż prostym montowaniem anteny na dachu budynku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "jeżeli art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr. bud. mówi o urządzeniach o wysokości powyżej 3 m instalowanych na obiektach budowlanych, a stacja bazowa telefonii cyfrowej, z uwagi na definicję zawartą w § 3 rozporządzenia z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym, a właściwie budowlą, nie zaś urządzeniem funkcjonującym samodzielnie, to budowa taka nie mieści w wyjątkach od zasady z art. 28 pr. bud." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 778/10).

Przepis art. 3 pkt 1 p.b. stanowi, że obiektem budowlanym jest budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. wolno stojące maszty antenowe. Zdaniem organu odwoławczego, usytuowanie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku nie wpływa na jego klasyfikację, bowiem nieracjonalne byłoby traktowanie masztu raz jako budowli, a innym razem jako urządzenia. Obiekt taki nie zmienia swojego przeznaczenia zależnie od miejsca jego wykonania. Odnośnie do wyliczenia budowli w art. 3 pkt 3 p.b. organ przytoczył w uzasadnieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK1407/12, w którym wskazano "dokonane w tym przepisie wyliczenie budowli nie stanowi jednak katalogu zamkniętego, a ma charakter jedynie przykładowy. Wprawdzie brak sformułowania "w szczególności" z reguły wskazuje na zamknięty katalog wyliczenia, jednak w tym przypadku i doktryna, i orzecznictwo przyjmują jego przykładowy charakter. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmująca wykonanie na budynku konstrukcji wsporczej (masztu) umieszczonej na fundamencie, wraz z urządzeniami antenowymi, nie stanowi, także w przekonaniu Sądu II instancji, instalowania (montażu) urządzeń na obiekcie, nie jest zatem objęte dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę." Dalej organ II instancji zwraca uwagę, że art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. zwalnia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych (w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych). W przepisie użyto pojęcia "urządzenie", niemniej jednak wobec niezdefiniowania go przez ustawodawcę nie sposób wywodzić, że chodzi o jakiekolwiek urządzenie w rozumieniu potocznym czyli np. o pralkę, urządzenie cukiernicze do produkcji wafli czy urządzenie rolne do obcinania rogów. Instalowania tego rodzaju urządzeń nie normuje ustawa Prawo budowlane. Zatem, w ocenie tutejszego organu odwoławczego, ustawodawca miał na myśli urządzenia budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 9 p.b. (w tym miejscu organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1510/11). Urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt 11 OSK 1013/11wskazano z kolei, że stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem, a maszt antenowy, na którym mają być umieszczone anteny sektorowe oraz anteny radiolinii, nie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia warunku opisanego wyżej pod literą b) - celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14). Ponadto, przedmiotowa stacja bazowa nie jest elementem wyposażenia tego budynku, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt. Tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. W ocenie organu odwoławczego, instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w oparciu o zgłoszenie jest możliwe ale np. na budynkach, w których mieści się jednostka Straży Pożarnej, a instalowane urządzenie radiokomunikacyjne, służy prowadzeniu działalności przez tę jednostkę. Ponadto, na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a p.b. można również zrealizować np. anteny do odbioru telewizji satelitarnej w budynkach mieszkalnych czy Internetu drogą radiową oraz zabudowę balkonu (np. szybami). Organ II instancji przytoczył fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 lipca 2020 r., znak; II SA/Kr 108/20, w którym odniesiono się wprost do zagadnienia podlejącego ocenie w niniejsze sprawie. W ocenie organu II instancji stwierdzono jednoznacznie, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą wymagającą pozwolenia na budowę, a zakres robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu dotyczącym przedmiotowej stacji bazowej zasadnie został zakwalifikowany, jako budowa. Reasumując, organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, że zgłaszana inwestycja, polegająca na przebudowie - wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów (art. 3 pkt 7a Pb) - istniejącej budowli (stacji bazowej), nie może zostać zrealizowana w trybie zgłoszenia, o którym mowa w art. 29-30 Pb. Inwestor, przed przystąpieniem do realizacji ww. zamierzenia, winien uzyskać pozwolenie na budowę w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, Prezydent Miasta Krakowa prawidłowo wniósł sprzeciw wobec zgłaszanej inwestycji, powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b.

Na powyższą decyzję skargę złożyła Spółka P. z siedzibą w W.. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

1. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na nie odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu, nie wyjaśnienie treści przepisów uznanych za podstawę prawną wydanej decyzji przez organy obydwu instancji i nie wyjaśnienie zasadności zastosowania ich w sprawie,

2. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, w tym niewyjaśnienie w kontekście nowego art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., zwanej dalej "P.b."), dlaczego zakres robót budowlanych zgłoszonych do realizacji nie mieści się w hipotezie tego przepisu i dowolne ustalenie, że inwestycja Spółki stanowi przebudowę istniejącego obiektu budowlanego i w konsekwencji uznanie, iż zgłoszone roboty budowlane wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

3. art. 7, 8 § 1, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez nie dokonanie istotnych ustaleń i brak wyjaśnienia, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, dlaczego w\"konanie robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym elementów istniejącej już tam instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na wymianie sześciu istniejących anten sektorowych na trzy anteny [...] oraz montaż trzech anten sektorowych [...] wymianie sześciu istniejących modułów (RRU21 — 3 sztuki, RRU18 — 3 sztuki) na trzy moduły RRU obsługujące systemy w technologii MIMO, wymianie istniejących kabH zasilających oraz światłowodów, montażu dodatkowych dziewięciu sztuk modułów RRU na dachu budynku przy ul. [...] w K. stanowi co najmniej przebudowę istniejącej budowli — stacji bazowej oraz dlaczego - instalacja wspomnianych wyżej konstrukcji nie stanowi instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) P.b.;

4. art. 6 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstymcji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa wyrażające się w utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy sprzeciwu organu I instancji pomimo, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do jego wniesienia, o których mowa w art. 30 ust. 6 P.b.;

Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 30 ust. 6 pkt 1) P.b. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych robót budowalnych, w sytuacji, gdy nie było podstaw do jego wniesienia w stosunku do robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę;

art. 29 ust. 4 pkt 3 Ut. a) P.b. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie przyjęcie, że wyjątkiem regulowanym ww. przepisami nie jest objęte instalowanie na obiekcie budowlanym instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na wymianie sześciu istniejących anten sektorowych na trzy anteny [...] oraz montaż trzech anten sektorowych [...], wymianie sześciu istniejących modułów (RRU21 - 3 sztuki, RRU18 - 3 sztuki) na trzy moduły RRU obsługujące systemy w technologii MIMO, wymianie istniejących kabli zasilających oraz światłowodów, montażu dodatkowych dziewięciu sztuk modułów RRU o wysokości nieprzekraczającej 3 m;

art. 3 pkt 1) p.b. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że zgłoszone roboty budowlane stanowią odrębny obiekt budowlany w postaci budowli w rozumieniu przywołanej normy prawnej;

art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. poprzez niezastosowanie tych norm w sprawie, podczas gdy wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów na budynku znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestrem zabytków wymaga jedynie dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowlę;

art. 3 pkt 7a p.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż inwestycja [...] stanowi "przebudowę" istniejącego obiektu budowlanego, podczas gdy Organ winien ją zakwalifikować jako wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, które to roboty budowlane to nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę na okoliczność, że dokonywała już w poprzednich latach zgłoszenia analogicznych robót dotyczących przedmiotowej instalacji radiokomunikacyjnej i w tych sprawach dwukrotnie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Nawiązując do wspomnianych orzeczeń skarżąca wskazuje, że jednoznacznie wynika z nich, że w przedmiotowej sprawie wystarczające jest zgłoszenie, a w żadnym razie nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Dalej skarżąca wskazuje, że Prezydent Miasta Krakowa oraz Wojewoda Małopolski nie dokonali wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co więcej w ogóle nie dokonali subsumcji treści normy prawnej, która ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy do ustalonego stanu faktycznego. W szczególności organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego prace polegające na instalowaniu na obiekcie budowlanym w ramach istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej na dachu budynku przy ul. [...] w K. kolejnych jej elementów przy demontażu niektórych istniejących zostały zaklasyfikowane przez orzekający organ jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., a dlaczego nie mieszczą się one w instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b.

W tym zakresie należy wskazać, iż zakres prac, które zgodnie z p.b. powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując zatem kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora. Podkreślono przy tym, że w przedmiotowej sprawie w związku z przeprowadzoną modernizacją wysokość antenowej konstrukcji wsporczej oraz pozostałych elementów stacji pozostają bez zmian. Podkreślenia wymaga również fakt, iż sama antenowa konstrukcja wsporcza nie zostanie wymieniona (dokonane zostanie tylko przymocowanie trzech nowych wsporników antenowych). Co więcej, należy wyraźnie zaznaczyć, sama antenowa konstrukcja wsporcza nie przekracza wysokości 3 metrów, co Wojewoda Małopolski konsekwentnie pomija odnosząc się do normy art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a p.b., a nie jakby to miał wskazywać stan faktyczny niniejszy sprawy do normy wskazanej w art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a p.b. Organ II instancji nie wyjaśnił w szczególności, jaki jest związek pomiędzy brakiem możliwości uznania, iż zgłaszana inwestycja jest instalowaniem urządzenia na istniejącym obiekcie budowlanym w świetle art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. Utrzymując w mocy sprzeciw organ II instancji naruszył art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., ponieważ instalacja urządzeń instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. Zgodnie z powołanym powyżej art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b., zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia są roboty budowlane polegające na "instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m". Należy wskazać, iż przez urządzenie rozumieć należy zespół przyrządów służących jednemu celowi. Instalować zaś to tyle, co montować urządzenie techniczne. W ocenie skarżącej zwolnienie powyższe bez wątpienia dotyczy również urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym w szczególności urządzenia, jakim jest maszt antenowy oraz pozostałe urządzenia niezbędne do funkcjonowania, co potwierdza liczne orzecznictwo. Stanowiąca całość techniczno-użytkową infrastruktura składająca się łączenie z takich urządzeń, takich składowych jak wyżej wskazano z wyjątkiem ograniczenia wysokości antenowej konstrukcji wsporczej do 3 metrów jest objęta zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę o którym mowa w treści art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) P.b.) , o ile jest instalowana na istniejącym obiekcie budowlanym, czyli inaczej mówiąc nie jest instalowana równocześnie z wolno stojącym masztem antenowym czy wieżą. Skarżąca zwraca uwagę, że w istocie przed nowelizacją tego przepisu w praktyce orzeczniczej organów architektoniczno-budowlanych, a także organów nadzoru budowlanego częste były przypadki różnorodnego kwalifikowania prac polegających na wymianie albo zawieszaniu nowych anten na istniejących masztach albo wieżach telekomunikacyjnych. Z punktu widzenia inwestora takie zróżnicowanie, a co za tym idzie brak pewności i przewidywalności procesu budowlanego były istotną barierą prowadzenia inwestycji. Obecnie tego typu roboty budowlane muszą być traktowane jako instalowanie na obiekcie budowlanym - stanowiących albo niestanowiących całości techniczno- użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, a nie jako przebudowa czy rozbudowa tego obiektu budowlanego, czy też posadowienie odrębnego obiektu budowlanego. W zależności od wysokości urządzeń ich instalowanie na obiekcie budowlanym będzie wymagało zgłoszenia, ale nie pozwolenia na budowę (urządzenia o wysokości powyżej 3 m), albo będzie zwolnione również z obowiązku zgłoszenia (urządzenia o wysokości do 3 m). Należy uznać, że obecne przepisy regulujące tę kwestię, to jest art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pb, są dużo bardziej precyzyjne aniżeli poprzednio obowiązujące (czyli przed 19 września 2020 r.) normy art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b. Te ostatnie, nawet po nowelizacji przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 Pb, która weszła w życie 25 października 2019 r. i przesądziła, że przez pojęcie "instalowanie urządzeń" na obiekcie budowlanym należy rozumieć również urządzenia, które stanowią albo nie stanowią całości techniczno-użytkowej, nadal były przez niektóre organy administracji traktowane jako przepisy nieodnoszące się do robót budowlanych, których przedmiotem jest wymiana albo zawieszanie anten na istniejących obiektach budowlanych. W tym miejscu podkreślić należy również, iż żadna z nowelizacji ustawy, w tym również ta, która weszła w życie 19 września 2020 r., nie miała na celu całkowitej liberalizacji reguł budowy stacji bazowych czy innych obiektów telekomunikacyjnych. Nadal podstawową zasadą przy budowie takich obiektów jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a tryby uproszczone - zgłoszenie albo brak zgłoszenia - są przewidziane jedynie dla instalowania na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych, i to pod warunkiem że nie są jednocześnie przedsięwzięciami, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Potwierdza to wykładnia historyczna powyższych przepisów.

Podsumowując rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi wskazano, że działanie Wojewody Małopolskiego, jak i Prezydenta Miasta Krakowa było obarczone wieloma naruszeniami, tym samym decyzje wydane w obydwu instancjach winny zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola skarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że przedmiotem zgłoszenia jest "instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej nr [...] (k. 9 akt administracyjnych). Szczegółowy opis prac został zawarty na stronie trzeciej zgłoszenia (k. 8 akt administracyjnych). Do zgłoszenia załączono projekt instalacji – instalacja radiokomunikacyjna [...]

Zgodnie z opisem prace mają polegać na:

1. demontażu sześciu istniejących anten sektorowych ([...]);

2.demontażu sześciu istniejących modułów ([...]);

3. demontażu istniejących kabli zasilających oraz światłowodów;

4. instalacji sześciu anten sektorowych [...] ([...]);

5. instalacji 12 modułów RRU (w tym 3 sztuki modułów obsługujących systemy w technologii MIMO);

6. instalacji nowych kabli zasilających oraz światłowodów;

7. instalacji trzech wsporników antenowych do antenowej konstrukcji wsporczej.

Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostają powyższe ustalenia. Innymi słowy, stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Wątpliwości budzi natomiast jego zakwalifikowanie na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane wyznaczającej ramy prawne rozpoznania niniejszej sprawy. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 3 pkt 1p.b. obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3) p.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty przykładowo tam wymienione m.in. wolnostojące maszty antenowe. Stosownie natomiast do zapisów § 3 pkt. 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) telekomunikacyjny obiekt budowlany stanowi linia kablowa podziemna, linia kablowa nadziemna, kanalizacja kablowa, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że sama stacja bazowa telefonii komórkowej w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska jest ujmowana jako instalacja stanowiąca zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne, natomiast w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego należy traktować ją jako budowlę, składającą się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt. 1 p.b.), wymagającą pozwolenia na budowę (por. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia: 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14 i z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 596/17 oraz sygn. akt II OSK 613/17; z dnia 11 lipca 2019 roku, sygn. II OSK 2242/17).

O ile budowa stacji bazowej wymaga pozwolenia na budowę (zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b.), o tyle zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt. 3) lit. a) p.b. "nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m". Natomiast stosownie do zapisów art. 29 ust. 7 pkt. 2) p.b. roboty budowlane wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia.

Pojęcie instalowania nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt. 7) p.b.), jednakże ustawodawca posługuje się tym pojęciem, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 29 ust. 3 pkt. 3) i art. 29 ust. 4 pkt. 3) p.b.), które obejmują instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych oraz mikroinstalacji biogazu rolniczego, a także pomp ciepła, wolno stojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW).

W stosunku do niektórych (art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a), b), d) oraz art. 29 ust. 4 pkt. 3) lit. a), b), d) p.b.) wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych lub nawet tylko na budynkach. Przyjąć zatem należy, że instalowanie stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Podkreślić przy tym trzeba, że instalowanie nie obejmuje zatem nośnika. Zamierzenie budowlane polegające natomiast na wykonaniu nośnika i zainstalowania na nim urządzeń, obejmuje zatem szerszy zakres robót niż tylko instalacja i wiąże się z już budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przykładowo nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a) p.b. oraz art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a) p.b. ) wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu na tej konstrukcji anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną (por. m.in. uzasadnienia do wyroków z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/07; 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 811/09; z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 971/08, z dnia 17 listopada 2021, sygn. II OSK 3847/18, z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2242/17; wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1161/17; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14, z dnia 17 grudnia 2020 roku, sygn. II OSK 1476/18).

Tryb zgłoszenia z art. 29 ust. 4 pkt. 3) lit. a) p.b. może mieć zatem wyłącznie zastosowanie przy instalowaniu poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, które jako takie, nie połączone w jedną całość, nie emitują fal elektromagnetycznych, nie obejmuje natomiast przypadku budowy nowej stacji bazowej telefonii komórkowej (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2017 roku, sygn. II OSK 613/17).

Taka sytuacja zachodzi też na gruncie niniejszej sprawy. W wyniku prac będących przedmiotem zgłoszenia nie dojdzie do budowy nowej stacji bazowej, a jedynie do rekonfiguracji systemu antenowego, przy jednoczesnym zachowaniu istniejącej konstrukcji wsporczej, które nie będzie demontowana ani przebudowywana (z wyjątkiem deinstalacji pojedynczych wsporników, znajdujących się już na tej konstrukcji). Z akt sprawy wynika także, że nie dojdzie do zmian istotnych parametrów funkcjonowania urządzenia (należy przy tym zauważyć, że organ nie odniósł się w ogóle do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów jak analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych oraz kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie z przepisami dotyczącymi przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Rację ma przy tym skarżąca, że organy obu instancji nie dostrzegły ewolucji przepisów prawa w kierunku mającym na celu rozwianie wątpliwości występujących w praktyce orzeczniczej organów architektoniczno-budowlanych przed nowelizacją art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a) p.b., a także organów nadzoru budowlanego.

Uznać zatem należy, że na prace te nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz mogą one w trybie art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a) w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. być przedmiotem zgłoszenia (z uwagi na to, że obiekt, na którym instalowane są urządzenia położony jest w obszarze wpisanym do rejestru zabytków).

Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis w wysokości 500 zł, koszty zastępstwa radcy prawnego, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 roku, poz. 265) w wysokości 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.