Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 664/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uczelni [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1108/16 w sprawie ze skargi Uczelni [...] w W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie wniosku o wydanie decyzji uprawniającej do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2016 r., II SA/Wa 1108/16 oddalił skargę Uczelni [...] w W. na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie wniosku o wydanie decyzji uprawniającej do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do art. 11 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm., dalej "p.s.w."), podstawowa jednostka organizacyjna uczelni nieposiadająca uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego w obszarze kształcenia i dziedzinie, do których jest przyporządkowany kierunek studiów, spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 9b, może uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów na kierunku, o którym mowa w art. 9b, na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, wydanej po zasięgnięciu opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej i właściwego ministra nadzorującego uczelnię, o którym mowa w art. 33 ust. 2, oraz ministra właściwego do spraw zdrowia – w przypadku uprawnienia do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim, kierunku lekarsko-dentystycznym i kierunku farmacja, zaś w myśl art. 9a ust. 1 p.s.w., podstawowa jednostka organizacyjna uczelni zalicza do minimum kadrowego nauczyciela akademickiego zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy, na podstawie złożonego przez niego oświadczenia, o którym mowa w art. 112a, z tym że nauczyciele akademiccy zaliczani do minimum kadrowego kierunków studiów o profilu praktycznym na zasadach, o których mowa w ust. 2 i 3, posiadający doświadczenie zawodowe zdobyte poza uczelnią mogą być zatrudnieni w wymiarze nie mniejszym niż 25% pełnego wymiaru czasu pracy. Z kolei według § 8 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 3 października 2014 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. z 2014 r., poz. 1370), podstawowa jednostka organizacyjna uczelni może prowadzić studia pierwszego stopnia, studia drugiego stopnia albo jednolite studia magisterskie, jeżeli: a) posiada program kształcenia dla tego kierunku studiów, poziomu i profilu kształcenia uwzględniający: 1) opis zakładanych efektów kształcenia, 2) odrębny dla studiów prowadzonych w formie stacjonarnej i niestacjonarnej program studiów, w tym plan studiów, b) wskazała związek kierunku studiów z misją uczelni i strategią jej rozwoju, c) zapewnia studentom odbywanie praktyk zawodowych przewidzianych w programie kształcenia dla kierunku studiów o profilu praktycznym, a w przypadku kierunku studiów o profilu ogólnoakademickim – jeżeli program kształcenia na tych studiach przewiduje praktyki, d) spełnia wymagania dotyczące minimalnej liczby i kwalifikacji nauczycieli akademickich zaliczanych do minimum kadrowego kierunku studiów, zwanego dalej "minimum kadrowym", przy czym do minimum kadrowego dla studiów drugiego stopnia lub jednolitych studiów magisterskich zalicza nauczycieli akademickich, dla których uczelnia, w skład której wchodzi ta jednostka, jest podstawowym miejscem pracy, lub nauczycieli akademickich zatrudnionych w tej uczelni, dla których podstawowym miejscem pracy jest instytut naukowy Polskiej Akademii Nauk albo instytut badawczy, lub nauczycieli akademickich posiadających znaczne doświadczenie zawodowe zdobyte poza uczelnią w dziedzinach związanych z kierunkiem studiów, o których mowa w art. 9a ust. 2 i 3 p.s.w., również w przypadku gdy uczelnia nie jest ich podstawowym miejscem pracy, e) spełnia wymagania dotyczące proporcji liczby nauczycieli akademickich zaliczonych do minimum kadrowego do liczby studentów na tym kierunku studiów, f) dysponuje infrastrukturą zapewniającą prawidłową realizację celów kształcenia, w tym zapewnia odpowiednie warunki do prowadzenia zajęć w salach dydaktycznych, laboratoriach i pracowniach, g) zapewnia możliwość korzystania z zasobów bibliotecznych obejmujących literaturę zalecaną na tym kierunku studiów oraz z zasobów Wirtualnej Biblioteki Nauki, h) wdrożyła wewnętrzny system zapewnienia jakości kształcenia uwzględniający działania na rzecz doskonalenia programu kształcenia na prowadzonym kierunku studiów, i) dokonuje bieżącej analizy zgodności zakładanych efektów kształcenia z potrzebami rynku pracy.

Natomiast na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2) ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 618 ze zm.), działalność lecznicza może również polegać na: 1) promocji zdrowia lub 2) realizacji zadań dydaktycznych i badawczych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia, w tym wdrażaniem nowych technologii medycznych oraz metod leczenia.

Na wstępie Sąd zauważył, że Minister Zdrowia dysponował podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia w art. 11 ust. 5 p.s.w., bowiem jest właściwy do wydania opinii w przypadku ubiegania się przez uczelnię o uprawnienie do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim, o co wniosła skarżąca Uczelnia i tym samym nie został naruszony art. 6 k.p.a. Mimo, że na krajowym rynku usług medycznych występuje deficyt lekarzy, to Minister Zdrowia wydając negatywną opinię nie naruszył art. 7 i 8 k.p.a., bowiem kierował się interesem społecznym. Jak słusznie zauważono, uczelnia nie posiada odpowiedniej infrastruktury, mimo werbalnego stanowiska, zapewniającej realizację celów kształcenia i chociaż nie ma żadnych przepisów regulujących poziom, jakość i ilość tej infrastruktury, to w takiej sytuacji organ słusznie przy wydawaniu opinii, kierował się w stosunku do uczelni praktyką, co do infrastruktury w uczelniach, które realizują studia na kierunku lekarskim. W interesie społecznym leży, aby chronić pacjentów przed personelem lekarskim nie mającego odpowiedniego przygotowania zawodowego, co zresztą leży również w interesie ewentualnych studentów, bo w takiej sytuacji nie mieliby zapewnionego, odpowiedniego w zakresie uiszczonego czesnego, poziomu nauczania.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącej uczelni o naruszeniu przez organ art. 24 § 3 w zw. z art. 82 § 2 k.p.a. i art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bo zwrócenie się o opinie do trzech różnych podmiotów, reprezentujących uczelnie medyczne z różnych regionów kraju, jest jak najbardziej zasadne, ponieważ to przedstawiciele tych właśnie uczelni medycznych, znani Ministrowi jako wybitni znawcy tej dziedziny nauki, są jako jedyni przygotowani – będąc praktykami nauk medycznych – do wydania niezbędnych ekspertyz. Zatem nie było konieczności powoływania innych biegłych i to tym bardziej, że skarżąca uczelnia sama kwestionuje wszystkie uczelnie medyczne w kraju do wydawania takich opinii, a nie sposób sobie wyobrazić, aby mógł je wydać przedstawiciel innej dziedziny nauki. Dodano, że rzeczą oczywistą jest, iż organ w swojej opinii mógł się powołać na opinie ekspertów, bowiem w tym celu ich powołał. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut pominięcia w podstawie prawnej postanowienia art. 127 § 3 k.p.a., bowiem powyższe naruszenie przepisów postępowania nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, zaś zarówno uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, jak i je poprzedzającego jest sporządzone w sposób pełny i spełnia wszystkie kryteria przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest winą organu, że w systemie prawnym dotyczącym tego zagadnienia, nie wskazano wprost wszystkich kryteriów co do przedstawionych, negatywnych ocen dotyczących opinii. Z drugiej strony zauważono, że organ w sposób bardzo szczegółowy powołał się na dotychczasową wiedzę merytoryczną dotyczącą prowadzenia studiów na kierunku lekarskim i na ekspertyzy uznanych w tej dziedzinie autorytetów. Zgodzić należy się z argumentacją, że możliwość zapewnienia studentom praktyk udostępniono na obcej bazie, bowiem w chwili wydawania rozstrzygnięcia, uczelnia nie dysponowała własną, dostateczną bazą nauczania, skoro miała się opierać na bazie dla studentów pielęgniarstwa. Ponadto we wniosku nie podano, w jakich przedmiotach leczniczych będą realizowane poszczególne zajęcia praktyczne i praktyki zawodowe, ani też jakim potencjałem one dysponują. W tej sytuacji zatem należy się zgodzić z organem, że uczelnia w sposób niedostateczny przygotowana jest do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim, a same deklaracje nie są wystarczające i nie dają gwarancji, że zmieni się to w przyszłości. Tym bardziej, że odległość zaangażowanych w procesie studiów podmiotów jest dość znaczna od macierzystej siedziby uczelni, bo od 100 km do ponad 150 km oraz rozproszona po województwie mazowieckim i lubelskim, co na tym kierunku studiów, wymagającym dużego wysiłku ze strony studentów, byłoby dla nich zbytnią uciążliwością, wręcz uniemożliwiającą prawidłowy proces dydaktyczny. Podobnie rzecz się ma z deklaracjami co do kwoty w zakresie inwestowania w niezbędną infrastrukturę i wyposażenie. Większość wskazanej kadry naukowej, która zakończyła swoją działalność badawczą w latach 2007-2009, nie gwarantuje dbałości o rozwój dydaktyczno-naukowy uczelni. W tej sytuacji nie zaakceptowania jest zarzut błędnego zastosowania § 8 ust. 1 pkt 2 lit c) i d) rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że uczelnia czynnie brała udział w postępowaniu, a opinia Ministra Zdrowia nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego sprawę w myśl art. 11 ust. 5 u.s.w. Nietrafny jest pogląd skarżącej, że opinia winna się ograniczyć do wpływu tworzonego kierunku na funkcjonowanie zawodów medycznych, bowiem wspomniany przepis jest jednoznaczny i nie wprowadza ograniczeń w zakresie proponowanym przez skarżącą. W konsekwencji organ miał podstawę do utrzymania w mocy postanowienia z 25 lutego 2016 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Uczelnia [...] w W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 11 ust. 5 p.s.w. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie że Minister Zdrowia wydając na podstawie tego przepisu postanowienie opiniujące wniosek skarżącej o nadanie uprawnień do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich na kierunku lekarskim o profilu praktycznym był uprawniony do jego oceny w nieograniczonym zakresie, w sytuacji kiedy zakres kompetencji każdego organu administracji określają obowiązujące przepisy, co wynika z art. 2 i 7 Konstytucji oraz z art. 6 Kpa;

2) § 8 ust. 1 pkt 2) lit. d) rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 3 października 2014 r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zakończenie przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje działalności badawczej uniemożliwia zaliczenie do minimum kadrowego planowanego kierunku studiów lekarskich; a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 Kpa nie stwierdzając uchybień art. 6, 7, 8, 24 § 3, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 Kpa;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił, że skarżąca nie dysponuje infrastrukturą zapewniającą prawidłową realizację celów kształcenia na planowanym kierunku studiów zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2) lit. f) rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 3 października 2014 r.;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia dotyczącej kwestionowania przez skarżącą uprawnienia Ministra Zdrowia do opiniowania wniosku o nadanie uprawnień do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim w zakresie w jakim ten sam wniosek jest opiniowany przez Polską Komisję Akredytacyjną (dalej: PKA);

6) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez sprzeczność ustaleń stanu faktycznego dokonanego przez Sąd I instancji z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, tj. bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca kwestionuje wszystkie uczelnie medyczne w kraju jako jednostki organizacyjne kompetentne do wydania opinii dotyczących nadania uprawnień do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji przyjął, że uprawnienie do działania przez organ administracji w omawianym zakresie wynika z art. 11 ust. 5 p.s.w. Skoro przepis jest jednoznaczny i nie wprowadza żadnych ograniczeń dla organu opiniującego. Skarżąca nie kwestionowała uprawnienia Ministra Zdrowia do wydania opinii w tej sprawie. W skardze do WSA wskazano, że materialnoprawną podstawę opinii Ministra Zdrowia daje art. 11 ust. 5 p.s.w., który nie rozstrzyga w jakim zakresie organ powinien oceniać wniosek uczelni. Zarówno doktryna prawa administracyjnego procesowego, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazują, że w przypadku współdziałania organów administracji publicznej dochodzi do dwóch lub więcej odrębnych postępowań administracyjnych, w których stosuje się odpowiednie przepisy postępowania administracyjnego zapewniające stronom korzystanie z instytucji ochrony ich praw [M. Dyl /w:/ M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2013, s. 581; wyrok NSA z 13.01.2003 r., IV SA 2085/99], Oznacza to również obowiązek przestrzegania kompetencji przez każdy z organów, który uczestniczy w omawianym trybie. "Współdziałanie organu do działania w ramach art. 106 Kpa jest ograniczone przedmiotowo. Jeżeli bowiem przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od porozumienia się z innym organem, to opinia tego organu dotyczyć może tylko tych aspektów, które wynikają z ustawy i wiążą się z zadaniami organu opiniującego (...)" [M. Dyl, tamże, s. 586],

Skarżąca podnosiła również, że w procedurze uzyskiwania uprawnień do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim poza opinią Ministra Zdrowia wymagane jest uzyskanie opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej (dalej: PKA). Zakres uprawnień oceny wniosku dokonywanej przez PKA wynika z art. 48 i n. p.s.w. W odniesieniu do działalności Ministra Zdrowia takich regulacji brak. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, do działu zdrowie należą sprawy zawodów medycznych, a zatem sprawy osób i ich organizacji, które zakończyły już proces kształcenia. W takiej sytuacji uzasadniony wydaje się pogląd, że zakres współdziałania MZ w sprawie zaopiniowania wniosku o przyznanie uprawnień do prowadzenia kierunku lekarskiego powinien obejmować zagadnienia związane z wpływem takiego przedsięwzięcia na funkcjonowanie zawodów medycznych. Za takim określeniem uprawnień Ministra Zdrowia przemawia też i to, że ustawodawca w art. 11 ust. 5 p.s.w. wskazał, że stanowisko tego organu wyrażane jest w formie opinii. A zatem nie ma mocy wiążącej dla organu rozstrzygającego sprawę. Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego ustawodawca powołał dwa organy do opiniowania przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu studiów lekarskich i jakie w związku z tym są ich kompetencje.

Brak w art. 11 ust. 5 p.s.w. ograniczeń dla ministra właściwego do spraw zdrowia w zakresie opiniowania wniosku o nadanie uprawnień do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim nie oznacza, że takie ograniczenia nie istnieją. Z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP i z art. 6 Kpa wynika obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Podmioty publicznoprawne mogą zatem podejmować rozstrzygnięcia w takich sprawach i w taki sposób, który znajduje swoje oparcie w obowiązujących przepisach. Jeżeli zatem Ustawodawca przewidział, że wniosek o uzyskanie uprawnień podlega ocenie wyspecjalizowanego organu jakim jest PKA, a jednocześnie precyzyjnie określił zakres takiej oceny, to trudno zaakceptować zapatrywanie, zgodnie z którym brak ograniczenia w art. 11 ust. 5 p.s.w. dla zakresu opinii wydawanej przez Ministra Zdrowia oznacza uprawnienie do badania przedmiotowego wniosku w obszarze nie obejmującym kompetencji organu administracyjnego. Jeżeli zatem ustawodawca nie określił zakresu oceny wniosku o przyznanie uprawnień do prowadzenia kierunku lekarskiego dokonywanej przez Ministra Zdrowia, a jednocześnie wskazał taki zakres PKA, to brak jest przesłanek do uznania, że uprawnienia obu organów do badania przedmiotowego wniosku były takie same. Taka wykładnia byłaby nie do pogodzenia z założeniem racjonalnego prawodawcy.

Wątpliwości wzbudza zapatrywanie, że MZ wydając negatywną opinię nie naruszył art. 7 i 8 Kpa, gdyż kierował się interesem społecznym wyrażającym się w ochronie pacjentów przed personelem lekarskim nie mającym odpowiedniego przygotowania zawodowego. Przyjęty w Polsce system kształcenia lekarzy posiada dodatkowe zabezpieczenia przed wykonywaniem zawodu lekarza przez osoby nieposiadające odpowiednich kwalifikacji. Poza reglamentowaniem kształcenia na poziomie wyższym, każda osoba przed przystąpieniem do wykonywania zawodu lekarza obowiązana jest do uzyskania pozytywnego wyniku z Lekarskiego Egzaminu Końcowego (rozporządzenie MZ z 30 lipca 2012 r. w sprawie Lekarskiego Egzaminu Końcowego i Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego). A zatem Sąd nie zauważa, że o dopuszczeniu do wykonywaniu zawodu lekarza decyduje państwowy egzamin zawodowy przeprowadzany według reguł ustalanych przez Ministra Zdrowia. Natomiast co do ochrony interesu przyszłych studentów skarżącej, to wydaje się że w wystarczającym zakresie zapewniają ją mechanizmy przewidziane m.in. w p.s.w. (np. art. 33, 34, 48-53a), czy ustawie z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, jak też instytucje prawa cywilnego pozwalające na dochodzenie odpowiednich roszczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się też nieprawidłowości w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ administracji. Oparcie rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego na podstawie art. 106 Kpa na ekspertyzach biegłych może wzbudzać wątpliwości związane z istotą tego postępowania. Wydaje się bowiem, że ratio legis art. 106 Kpa polega na tym, aby uzależnić załatwienie sprawy administracyjnej przez jeden organ administracji publicznej od stanowiska innego organu dysponującego wiadomościami merytorycznymi z obszaru innego niż zakres działania organu głównego. W tym stanie rzeczy pominięcie wniosków dowodowych skarżącej o powołanie dalszych biegłych i przeprowadzenie dowodu z ich opinii stanowi naruszenie art. 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 Kpa, a zapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie (art. 10 Kpa) staje się iluzoryczne. Wydanie postanowienia na podstawie art. 106 Kpa bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy stanowi nawet, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, przesłankę wznowienia postępowania [por. wyrok NSA z 25 marca 1998 r., IV SA 1040/96; wyrok WSA w Białymstoku z 25 lipca 2007 r., II SA/Bk 366/07; wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2008 r., VII SA/Wa 2035/07]. Sąd I Instancji nie wyjaśnił dlaczego organ opierając swoje rozstrzygnięcie na opiniach ekspertów prof. dr hab. n. med. J. M., prof. dr hab. n. med. P. G. oraz prof. dr hab. n. med. M. K. utrzymywał, że nie stanowią one opinii biegłych w rozumieniu art. 84 Kpa, ale cyt: "miały jedynie charakter poglądowy oraz informacyjny a ich zasięgnięcie było związane z utrzymaniem procesu przejrzystości, zaś merytoryczna ocena wniosku była dokonana przez Ministra Zdrowia".

Ponadto, niewystarczające jest uzasadnienie kwestionowanego wyroku WSA w części dotyczącej rzekomej bezpodstawności zarzutu skarżącej o powołaniu przez organ administracji ww. biegłych z naruszeniem art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 Kpa. Nieprawdziwa jest także konstatacja, jakoby skarżąca kwestionowała wszystkie uczelnie medyczne w kraju do wydawania opinii w przedmiotowych sprawach. Zarzuty dotyczyły opinii wydanych przez ekspertów powołanych przez Ministra Zdrowia – wybranych rektorów uczelni medycznych. Przeprowadzenie ekspertyz przez konkretne osoby pełniące funkcje organów uczelni publicznych nie oznacza, że ekspertyzy te były przygotowane przez uczelnie. Skarżąca przedstawiała zastrzeżenia co do obiektywności tych osób jako członków Konferencji Rektorów Akademickich Uczelni Medycznych, która w uchwale nr 40/2014 z 13 czerwca 2014 r. skierowanej do Ministra Zdrowia oraz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego przedstawiła wniosek w sprawie uruchomienia przez uczelnie niepubliczne oraz niemedyczne uczelnie publiczne jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym na kierunku lekarskim: "ponownie zgłasza zdecydowany sprzeciw przeciwko planom utworzenia kierunku lekarskiego na uczelniach niemedycznych zarówno publicznych jak i niepublicznych". Niezależnie od powyższego, skarżąca już w postępowaniu administracyjnym wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych powołanych spośród ekspertów Polskiej Komisji Akredytacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

2. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

3. Zarzut naruszenia art. 11 ust. 5 p.s.w. przez jego błędną wykładnię przez przyjęcie że Minister Zdrowia wydając postanowienie opiniujące wniosek skarżącej o nadanie uprawnień do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich na kierunku lekarskim o profilu praktycznym był uprawniony do jego oceny w nieograniczonym zakresie jest bezzasadny.

3.1. Po pierwsze dlatego, że przywołany przepis nie zawiera żadnych ograniczeń uprawnień Ministra Zdrowia co do zakresu spraw, których może dotyczyć przedmiotowa opinia. Oznacza to, że Minister Zdrowia przedmiotem swojej opinii może objąć każdy aspekt sprawy należący do jego właściwości jako organu administracji rządowej. Jest to zrozumiałe, bo on właśnie odpowiada za ten dział administracji publicznej, a więc i za nadzór nad kształceniem kadr medycznych.

3.2. Po drugie, skoro zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, do działu zdrowie należą sprawy zawodów medycznych, to chodzi w tym pojęciu również o sprawy osób, które ubiegają się o wykształcenie medyczne, bo to warunkuje wstąpienie tych osób w przyszłości do danego zawodu medycznego i jego wykonywanie. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie uczelni zawarte w tym przepisie określenie "zawód medyczny" należy rozumieć kompleksowo, a więc że w zakresie tego pojęcia mieszczą się wszystkie sprawy związane z uzyskaniem tego zawodu, jak i jego wykonywaniem.

3.3. Po trzecie, przedstawiona wyżej wykładnia językowa określenia "zawód medyczny" doznaje potwierdzenia na gruncie wykładni systemowej. Wynikające z art. 48 i n. p.s.w. ograniczenie zakresu uprawnień oceny wniosku dokonywanej przez Polską Komisję Akredytacyjną dowodzi, że gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres opiniowania wniosku o nadanie uprawnień do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich na kierunku lekarskim przez Ministra Zdrowia, to uczyniłby to w sposób równie wyraźny. Brak takiego ograniczenia oznacza, że Minister Zdrowia może taki wniosek opiniować w każdym aspekcie procesu kształcenia w zawodach medycznych.

4. Z kolei zarzut naruszenia § 8 ust. 1 pkt 2) lit. d) rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 3 października 2014 r. opiera się na nieporozumieniu. Sąd I instancji nigdzie nie zajął stanowiska, że "zakończenie przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje działalności badawczej uniemożliwia zaliczenie do minimum kadrowego planowanego kierunku studiów lekarskich", a więc nie dokonał błędnej wykładni przywołanego przepisu rozporządzenia. Podzielił natomiast opinię organu, że "Większość wskazanej kadry naukowej, która zakończyła swoją działalność badawczą w latach 2007-2009, nie gwarantuje dbałości o rozwój dydaktyczno-naukowy uczelni". To zaś stwierdzenie nie stoi w sprzeczności z treścią § 8 ust. 1 pkt 2) lit. d) cyt. rozporządzenia.

5. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 Kpa nie stwierdzając uchybień art. 6, 7, 8, 24 § 3, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 Kpa nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zebrany materiał dowodowy upoważniał Ministra Zdrowia do wypowiedzenia opinii zawartej w postanowieniu Ministra Zdrowia z 12 maja 2016 r. Z materiału tego wynika niezbicie, że skarżąca uczelnia nie posiada odpowiedniej infrastruktury, zaś większość wskazanej we wniosku kadry naukowej nie gwarantuje dbałości o rozwój dydaktyczno-naukowy uczelni, skoro kadra ta zakończyła swoją działalność badawczą w latach 2007-2009. Oznacza to, że trafnie ocenił Minister Zdrowia, że skarżąca nie spełnia warunków wymienionych w § 8 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 3 października 2014 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia. W tej sytuacji, nawet gdyby można było się dopatrzyć pewnych uchybień procesowych Ministra Zdrowia lub Sądu I instancji (np. naruszenie art. 133 p.p.s.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca kwestionuje wszystkie uczelnie medyczne w kraju jako jednostki organizacyjne kompetentne do wydania opinii dotyczących nadania uprawnień do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim), to są one nieistotne, bo pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dodać, że również jego zdaniem opinie prof. dr hab. n. med. J. M., prof. dr hab. n. med. P. G. oraz prof. dr hab. n. med. M. K. nie stanowią opinii biegłych w rozumieniu art. 84 Kpa. Są one dokumentami prywatnymi, czego dowodzi tryb ich uzyskania, a organ administracji miał prawo przeprowadzenia takiego dowodu na podstawie art. 75 § 1 Kpa.

6. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił, że skarżąca nie dysponuje infrastrukturą zapewniającą prawidłową realizację celów kształcenia na planowanym kierunku studiów zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2) lit. f) rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 3 października 2014 r. jest chybiony.

6.1. Po pierwsze, ten ostatni przepis jest przepisem prawa materialnego, ponieważ wchodzi w skład podstawy prawnej postanowienia Ministra Zdrowia opiniującego wniosek o nadanie uprawnień do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich na kierunku lekarskim. Zatem kwestionowanie stanu faktycznego takim zarzutem jest bezskuteczne. W orzecznictwie NSA w tej materii panuje niekwestionowany pogląd. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6.07.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68.

6.2. Po drugie, za całkowicie bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym drugim przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, także w odniesieniu do postanowień, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2016 r., II SA/Wa 1108/16 oddalił skargę Uczelni [...] w W. na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] maja 2016 r., co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. To, że nie zastosował – jak chce tego strona skarżąca – środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonego postanowienia zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

7. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia dotyczącej kwestionowania przez skarżącą uprawnienia Ministra Zdrowia do opiniowania wniosku o nadanie uprawnień do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim w zakresie w jakim ten sam wniosek jest opiniowany przez Polską Komisję Akredytacyjną jest niezasadny, ponieważ Sąd I instancji wcale nie musiał wyjaśniać tej kwestii dla ustalenia zakresu uprawnień opiniodawczych Ministra Zdrowia. Kwestia ta została wyjaśniona w punkcie 3.3. niniejszego uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.