Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 221/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit c
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia[...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 1 2. w pozostałym zakresie skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o. sp.k. w P. od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r. uchyliło ustalenia części II decyzji "Warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" - pkt 2.1 - "Inne uwarunkowania" -1) Ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych w brzmieniu: "Ilość miejsc parkingowych dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych 1,5 miejsca postojowego na 1 mieszkanie" oraz w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...].

W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne.

Wnioskiem ż dnia [...].marca 2015r. spółka [...] sp. z o.o. sp.k. w P. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...] i nr [...] obręb W., położonych przy ul. H. w P..

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Organ odwoławczy podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że wnioskowana inwestycja znajduje się na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji ustalił, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa stanowi odpowiednie sąsiedztwo dla działek nr [...] i nr [...] przy ul. H. w P. w zakresie kontynuacji funkcji (funkcja mieszkaniowa ), wskaźnika powierzchni zabudowy i gabarytów zabudowy.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji złożyła spółka [...] sp. z o.o. sp.k. w P., podnosząc, że po złożeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w toku postępowania wyraźnie zaznaczyli, iż występowali o ustalenie warunków zabudowy dla tego zamierzenia uwzględniając założenie o jednym miejscu postojowym na mieszkanie. Mimo takiego wyraźnego zastrzeżenia organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla tego zamierzenia, wpisując w treść decyzji zastrzeżenie, iż na każde mieszkanie ma przypadać 1,5 miejsca postojowego.

W ramach uzupełnienia odwołania, pismem z dnia [...] września 2015r. odwołujący wniósł o uchylenie części II decyzji "Warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" - pkt 2.1 - "Inne uwarunkowania" - Ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych w brzmieniu: "Ilość miejsc parkingowych dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych 1,5 miejsca postojowego na 1 mieszkanie". Takie rozstrzygnięcie, według odwołującego, jest zarówno zgodne z interesem strony jak i z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9.07.2009r. -sygn. akt II OSK 1129/08 ), z którego wynika, że nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazało, że w części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania, załączonej do akt sprawy (karta nr 106 akt), obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem"). Istotne jest to, że obszar analizowany obejmuje działki, na których istnieją różne formy zabudowy, także mieszkaniowej wielorodzinnej.

W tej sprawie istotne jest to, że analiza urbanistyczna, która zawarta jest w aktach sprawy została teraz sporządzona zgodnie z właściwymi przepisami rozporządzenia. Część pisemna analizy załączonej do decyzji zawiera wszystkie wymagane informacje, gdyż zawiera odniesienia do zrealizowanej zabudowy na obszarze objętym analizą, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami.

Organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie z treści analizy graficznej i tekstowej wynikają parametry występujące w obszarze analizowanym. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działek objętych wnioskiem. Obszar analizowany obejmuje także tereny Osiedla K., na którym wskaźnik ilości miejsc postojowych na mieszkanie wynosi mniej niż 1 miejsce postojowe na mieszkanie.

Organ podkreślił, iż podstawą uchylenia w części zaskarżonej decyzji jest to, że jedynym podmiotem, który może w sposób władczy kształtować treść wniosku jest strona składająca wniosek. W tej sprawie niewątpliwie akta sprawy zawierają właściwie sporządzony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tego zamierzenia. W toku postępowania, pełnomocnik wnioskodawców wyjaśnił, że zamierzenie dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, dla którego zakładane jest zabezpieczenie jednego miejsca postojowego na jedno mieszkanie ( karta akt 116 ).

Następnie organ po przytoczeniu fragmentów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1129/08 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2014r., sygn. akt II SA/Po 1137/13 wskazał, że nie ma przepisu obowiązującego, z którego wynikałby obowiązek określenia konkretnej ilości miejsc postojowych, przypisanych do danego zamierzenia, a jednocześnie Uchwała Rady Miasta P.Nr [...] z dnia [...] czerwca2008r. w sprawie Polityki Parkingowej Miasta P. nie jest aktem prawa miejscowego i nie zawiera wiążących stronę ustaleń w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Ponieważ w pozostałym zakresie decyzja Prezydenta Miasta P.nr [...] nie była kwestionowana przez odwołującą się spółkę to należało ją w tym zakresie utrzymać w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy P. zarzucając jej naruszenie:

1) art. 54 pkt. 2 lit c w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. .199), polegające na niewłaściwej wykładni i pominięcie w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

2) § 2 pkt. 6 rozporządzenia poprzez pominięcie określenia w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcia dotyczącego miejsc parkingowych,

3) art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "Kpa"), które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne jego zastosowanie i uchylenie decyzji w zaskarżonej części i nie orzeczenie co do istoty sprawy,

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zgodnie z art. 54 pkt. 2 lit. c w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wśród warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z decyzji o warunkach zabudowy powinny znajdować się między innymi ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Na podstawie delegacji wynikającej z art. 67 ust. 3 ww. ustawy określenie wymagań, o których mowa w art. 54 ww.; ustawy zawiera przepis § 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którym ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Poczynienie ustaleń w tym zakresie jest niezbędne na etapie decyzji lokalizacyjnej, gdyż zgodnie ze znajdującym zastosowanie na etapie pozwolenia na budowę przepisem § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".

Prokurator podniósł, iż stanowisko takie wynika nie tylko z literalnego brzmienia powołanych przepisów, ale także aprobowane jest w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że "brak wskazania i tym samym zobowiązania inwestora do zapewnienia miejsc postojowych w decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi istotną wadę. O ilości miejsc postojowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy, co wynika z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Tym samym skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych. w: nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym; zakresie " o tejże ilości rozstrzygać", (wyroki NSA z,dnia 12 października 2015 r. II OSK 812/11, wyrok z dnia 23 października 2015 roku.WSA w Poznaniu, II SA/Po 601/15, NSA: z dnia 20 czerwca 2012 r" II OSK 627/11, z dnia 12 października 2012 r., II OSK 812/11, z dnia 29 października 2013 r., II OSK 1229/12, wyroki WSA: w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1076/13, z dnia 14 listopada 2014 r., II SA/Kr 1193/14, w Olsztynie z dnia 2 września 2010 r., II SA/Ol 712/10, w Poznaniu /. dnia 12 listopada 2014 r., IV SA/Po 611/14, w Warszawie z dnia 1 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 888/14)".

W konsekwencji, biorąc pod uwagę zarówno treść powołanych przepisów, jak i stanowisko judykatury, nie może budzić wątpliwości, że kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na etapie procesu inwestycyjnego następującego po uzyskaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, ale konieczne jest określenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy.

Wbrew stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., nie można przyjąć, by do niniejszej sprawy miało bezpośrednie odniesienie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu o sygn. II OSK 1129/08. Prezydent Miasta P. nie określił bowiem konkretnej liczby miejsc postojowych, jakie winny znaleźć się na terenie planowanej inwestycji. Określenie docelowej ilości miejsc parkingowych zostało uzależnione od liczby mieszkań, jakie w ramach planowanej zabudowy wielorodzinnej inwestor wybuduje.

Dalej Prokurator podniósł, że za niezasługujące na podzielenie należy uznać także zapatrywanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odnośnie zakresu związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Zgodzić się należy oczywiście z twierdzeniem, że to wnioskodawca kształtuje treść wniosku. To jednak organ administracji publicznej, wydając rozstrzygnięcie, obowiązany jest do uwzględniania wszelkich wymaganych przepisami prawa elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie jedynie tych wskazanych przez wnioskodawcę.

W końcu wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 kpa organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien w uchylonym zakresie rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Kolegium przez odstąpienie od ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymaganej ilości miejsc parkingowych, wydało decyzję niekompletną, wobec brzmienia art. 54 pkt. 2 lit. c w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, naruszyło ww przepis.

W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotowa skarga została wniesiona przez Prokuratora, który w myśl art.50 § 1 kpa jest uprawniony do jej wniesienia w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brały udział w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy objętych przedmiotową inwestycją dotyczy interesów prawnych osób zamieszkujących w obszarze terenu inwestycyjnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności ( art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzajaco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art. 64 ust.1). Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, co nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą.

Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się ona z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie analiza składa się z części opisowej jak i graficznej. W ocenie składu orzekającego ustalenia zawarte w analizie zawierają konieczne w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury dane, by w sposób odpowiadający jego normom wyznaczyć parametry nowej zabudowy, co również nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu z analizy tej bezsprzecznie wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Określenie parametrów nowej zabudowy nastąpiło z poszanowaniem przepisów rozporządzenia, a ewentualne odstępstwa (powierzchnia zabudowy) zostały w sposób wystarczający uzasadnione.

Ponadto z akt sprawy wynika, iż działki posiadają dostęp do drogi publicznej (opinia Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] marca 2015 r. ), uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (stosowne opinie gestorów sieci ), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia.

Wszystkie powyższe okoliczności nie są kwestionowane przez organ odwoławczy jak również przez skarżącego. Natomiast przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia czy w decyzji o warunkach zabudowy powinien być określony sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych oraz ich ilość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze z powołaniem się na orzecznictwo wskazało, że wyroki te wskazują, iż nie ma przepisu obowiązującego, z którego wynikałby obowiązek określenia konkretnej ilości miejsc postojowych.

Natomiast skarżący powołując się na przepisy prawa oraz przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że o ilości miejsc postojowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż w myśl art.54 pkt 2 lit.c w zw. z art.64 ust.1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych m.in. w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne w powyższej kwestii jak wynika to z zaskarżonej decyzji jak i skargi jest niejednolite. Występuje bowiem pogląd, iż kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz koniecznym jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy. (patrz wyrok NSA z dnia 12 lutego 2012r. o sygn. II OSK 812/11,Lex nr 1234145, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2012r. o sygn. II SA/Kr 1708/11, Lex nr 1138551, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 02 września 2010r. o sygn. II SA/Ol 712/10, publ. CBOSA,).

Sąd nie popiera tej linii orzeczniczej, lecz aprobuje dominującą linię orzeczniczą w tym zakresie, w myśl której nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Zgodzić się bowiem należy, że art. 54 pkt 2 lit c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. (tak NSA w wyroku z dnia 09 lipca 2009r. o sygn. II OSK 1129/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2010r. o sygn. IV SA/Wa 1681/10, a także z dnia 05 marca 2015r. o sygn. VIII SA/Wa 694/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2013r. o sygn. IV SA/Po 497/13, publ. CBOSA).

W ślad za powyższymi orzeczeniami wskazać należy, iż nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami tymi nie jest z pewnością § 4 pkt 9 lit c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obowiązek ten dotyczy planu miejscowego. Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ustęp 1 § 18 nakazuje jedynie, by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zatem określa jedynie, że miejsca postojowe należy urządzić w związku z realizacją inwestycji. Z kolei ust. 2 § 18 określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19 - 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 5.06.2013r. sygn. akt II SA/Łd 898/12 ). Określenie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc parkingowych nie narusza jednak powołanych powyżej przepisów prawa. (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 04.02.2014r. o sygn. II SA/Łd 1185/13, publ.CBOSA).

Przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. (tak NSA w wyroku z dnia 19.12.2012r. o sygn. II OSK 1543/11, publ. CBOSA). Jednocześnie jednak z treści § 18 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury wywodzi się, że określenie liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych jest niezbędnym elementem, który musi znaleźć się w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy (por.; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2011 r. II SA/Kr 1489/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma natomiast podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24.07.2012r. o sygn. II SA/Po 494/12, publ. CBOSA).

Treść § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie oznacza, że organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ma wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę.

Analiza przytoczonych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że – jak już wspomniano - występują dwie linie orzecznictwa. Będąca w mniejszości (i nie znajdująca aprobaty Sądu orzekającego) stojąca na stanowisku, że konieczne jest ustalenie ilości miejsc parkingowych już w decyzji o warunkach zabudowy. A także dominująca i popierana przez skład orzekający w niniejszej sprawie stojąca na stanowisku, iż nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza jednak takiej możliwości. Na taką wykładnię wskazuje analiza części przytoczonych wyżej orzeczeń i taką wykładnię Sąd orzekający popiera.

Ponadto z treści § 18 ust.2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie – Prawo budowlane i znajdującego zastosowanie przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli, a także urządzeń budowlanych (§2) wynika, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopuszcza się więc (bez ich bliższego sprecyzowania) określenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymagań dotyczących miejsc parkingowych.

Reasumując nie ma obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych (postojowych), lecz jest to dopuszczalne. Tym samym ustalenie minimalnej ilości tych miejsc w decyzji organu I instancji nie mogło stanowić uchybienia skutkującego uchyleniem tej decyzji tylko z tego powodu.

Jednakże w niniejszej sprawie zgodzić należy się z Kolegium, że jedynym podmiotem, który może w sposób władczy kształtować treść wniosku jest strona składająca wniosek. w tym miejscu należy wspomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel). Organ związany jest również przedstawioną we wniosku charakterystyką urbanistyczną inwestycji. Oznacza to, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1827/10, LEX nr 1134679). Innymi słowy, organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 43/09, LEX nr 553472). To związanie organu wnioskiem inwestora nie ma jednakże charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580).

Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania, pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy zapisów dotyczących ilości i sposobu urządzenia miejsc parkingowych i postojowych wskazując w pkt b, iż ilość miejsc postojowych ma wynosić 1 na jedno mieszkanie ( karta akt 116, Tom I akt). Zatem określenie 1,5 miejsca na jedno mieszkanie nastąpiło wbrew wyraźnemu wnioskowi inwestora.

Z powyższych względów organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do miejsc postojowych. Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż strona złożyła wniosek o określenie miejsc postojowych i wniosek ten winien zostać rozstrzygnięty. Zatem w ocenie składu orzekającego wydanie przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu w części decyzji bez jednoczesnego wydania orzeczenia merytorycznego stanowi naruszenie art. 138 Kpa. Należy bowiem pamiętać, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art.15 Kpa organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W orzecznictwie NSA niejednokrotnie już podkreślano, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzekania organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Z powyższych względów zarzut Prokuratora naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 2 Kpa zasługiwał na uwzględnienie.

W tym miejscu Sąd postanowił odnieść się również do kwestii śmierci stron postępowania. Jak wynika z przesłanych do Sądu aktów zgonu osoby w nich wskazane zmarły przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Zatem w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Ponadto Sąd uznał, iż powyższe nie mogło samo w sobie stanowić podstawy uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie, iż przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) wiąże się ściśle z art. 147 Kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia i ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, , z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 , z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzekł jak w sentencji. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art.151 Ppsa oddalając skargę, albowiem wniosek dotyczył uchylenia decyzji organu II instancji, jednakże z treści skargi wynikało, że kwestionowany jest jedynie pkt 1 zaskarżonej decyzji. W zakresie punktu 2 tej decyzji nie zostały sformułowane w skardze zarzuty, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się żadnych uchybień.