Postanowienie NSA, sygn. akt I FSK 894/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6110 Podatek od towarów i usług
6560
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 52 § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Kołaczek (sprawozdawca), Sędzia NSA Barbara Wasilewska, Sędzia WSA del. Małgorzata Fita, Protokolant Marek Kleszczyński, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 685/08 w sprawie ze skargi J. L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. działającego z upoważnienia Ministra Finansów z dnia 9 maja 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania postanowienia w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu w sprawie udzielenia interpretacji w przedmiocie podatku od towarów i usług p o s t a n a w i a : 1. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawić do rozpoznania składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy czternastodniowy termin o którym mowa w artykule 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa jest terminem prawa materialnego?"; 2. odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu wyjaśnienia tego zagadnienia.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 685/08, którym Sąd, po rozpoznaniu skargi J. L. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 9 maja 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania postanowienia w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu w sprawie udzielenia interpretacji w przedmiocie podatku od towarów i usług, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W dniu 11 lutego 2008 r. Minister Finansów wydał indywidualną interpretację przepisów prawa podatkowego, uznającą za nieprawidłowe stanowisko przedstawione we wniosku o wydanie interpretacji przez J. L.. Skuteczne doręczenie tej interpretacji nastąpiło w dniu 18 lutego 2008 r. W wydanej interpretacji skarżąca została pouczona o przysługującym jej prawie do wniesienia skargi na interpretację przepisów prawa podatkowego z powodu jej niezgodności z prawem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po uprzednim wezwaniu na piśmie organu, który wydał interpretację, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o jej wydaniu - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej – P.p.s.a.). J. L. pouczono również, iż skargę do WSA wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania (art. 53 § 2 ww. ustawy).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesiono w dniu 12 marca 2008 r. (data stempla pocztowego) wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2008 r. Organ poinformował, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione po ustawowym terminie (termin ten upłynął z dniem 3 marca 2008 r.), a co do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia ww. wezwania stwierdził, iż z uwagi na brak podstaw prawnych do przywrócenia tego terminu, złożone - wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu określonego w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu.

W dniu 17 kwietnia 2008 r. do organu wpłynęło pismo z dnia 14 kwietnia 2008 r. oznaczone jako wezwanie do usunięcia zaistniałego w sprawie naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, polegającego na odmowie rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia w przewidzianej prawem powszechnym formie złożonego przez skarżącą pismem z dnia 11 marca 2008 r. wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wezwania organu, który wydał interpretację indywidualną przepisów prawa podatkowego do usunięcia naruszenia prawa oraz pozostawienie tym samym przedmiotowej sprawy bez formalnego rozstrzygnięcia. Ponadto w wezwaniu tym skarżąca wniosła o wydanie przez organ postanowienia - aktu administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia złożonego przez nią pismem z dnia 11 marca 2008 r. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia pisemnego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, tj. rozstrzygnięcia złożonego wniosku o przywrócenie terminu w formie przewidzianej przepisami prawa powszechnego.

W odpowiedzi na powyższe Minister Finansów pismem z dnia 9 maja 2008 r., podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 1 kwietnia 2008 r., stwierdził - przy uwzględnieniu zarówno brzmienia art. 14h Ordynacji podatkowej, jak również przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - iż przepisy, w obrębie których działa organ nie przewidują procedury przywracania terminu określonego w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ stwierdził, że nie przewidują również odmowy przywrócenia terminu w formie postanowienia, czego domagała się Skarżąca. Jak podniósł organ w niniejszej sprawie, istotne jest ustalenie, czy termin określony w art. 52 § 3 ww. ustawy jest terminem materialnym, czy też procesowym (jak podnosi Skarżąca). Rozróżnienie tych kwestii ma decydujące znaczenie dla prawidłowego ustalenia, czy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa podlega przywróceniu, albowiem instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych.

W ocenie organu, wbrew stanowisku skarżącej, termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ww. ustawy, jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. Za przyjęciem takiego założenia przemawia to, iż za jego pomocą ograniczono w czasie możliwość kwestionowania aktów i czynności organów administracji publicznej, które podejmowane są w trybie pozaprocesowym i od których nie przysługują żadne środki zaskarżenia. W szczególności tym środkiem zaskarżenia nie jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co w sposób jednoznaczny wynika chociażby z brzmienia art. 52 § 2 cyt. ustawy. Ponadto dodatkowym argumentem przemawiającym za tą tezą jest brak regulacji prawnej, która mogłaby mieć zastosowanie do przywrócenia uchybionego terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznając skargę na powyższe postanowienie, uznał, że jest ona uzasadniona.

W ocenie sądu I instancji za błędne należy uznać stanowisko organu, zgodnie z którym termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest terminem nieprzywracalnym czyli materialnoprawnym. Zdaniem Sądu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa niewątpliwie jest czynnością procesową, a termin do dokonania tej czynności – tak z uwagi na kryterium zamieszczenia przepisu, jak i skutku – jest terminem proceduralnym.

W ocenie Sądu, wniosek co do przywrócenia terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, powinien być rozpoznany przez organ w oparciu o przepisy rozdziału VII należącego do działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), ponieważ strona żąda przywrócenia terminu do dokonania czynności, do której załatwienia właściwy jest właśnie ten organ. Przepis art. 162 § 4 ustawy Ordynacja podatkowa stanowi, że instytucję przywrócenia terminu stosuje się do terminów procesowych. Odpowiada temu kierunkowi orzecznictwo, wedle którego przywrócenie terminu jest instytucją procesową.

Zdaniem Sądu, nie jest przeszkodą do rozpoznania takiego wniosku brak bezpośredniego odniesienia w art. 14h ustawy Ordynacja podatkowa do stosowania przepisów rozdziału VII należącego do działu IV tej ustawy. Stosując prawo należy system prawny traktować jako zupełny w tym znaczeniu, iż dla każdego zagadnienia, które domaga się rozstrzygnięcia na gruncie prawnym, należy wskazać regułę postępowania. Dlatego też Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę wyraża pogląd, że do postępowania w przedmiocie udzielania pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego mogą mieć zastosowanie przepisy regulujące zasady prowadzenia postępowania podatkowego, w tym także postępowania w sprawie przywracania terminu, z tym jednak zastrzeżeniem, że przepisy działu IV ustawy Ordynacja podatkowa mają zastosowanie odpowiednie w takim zakresie, w jakim art. 14a-14p nie zawierają własnej regulacji prawnej i nie zmieniają istoty postępowania w sprawie udzielenia interpretacji prawa podatkowego. Powyższe stosowanie odpowiednie przepisów o przywracaniu uchybionego terminu nie wpływa także na właściwość organu do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu jego zaskarżania, mamy bowiem do czynienia ze sprawą dotyczącą interpretacji przepisów prawa podatkowego.

Jak wskazał Sąd, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone po terminie, ale też bezsporne jest, że Strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu i dokonała uchybionej czynności, który musi zostać przez organ rozpoznany.

Jak w dalszej kolejności argumentuje sąd I instancji, w przedmiotowej sprawie organ od początku stanął na stanowisku, że w przypadku Skarżącej nie ma podstaw do rozpoznania przedmiotowego wniosku, albowiem brak jest podstawy prawnej. Swoje stanowisko organ zawarł w piśmie z dnia 1 kwietnia 2008 r. które zawierało oznaczenie organu, oznaczenie adresata, datę wydania, rozstrzygnięcie sprawy poprzez orzeczenie braku podstaw do rozpoznania przedmiotowego wniosku o przywrócenie terminu do wezwania do usunięcia prawa, podpis osoby uprawnionej do działania w imieniu organu, a ponadto elementy uzasadnienia prawnego. Tak więc pismo to zawierało podstawowe cechy postanowienia administracyjnego i niewątpliwie było aktem administracyjnym, w którym organ w sposób władczy rozstrzygnął o uprawnieniach procesowych konkretnego podmiotu w indywidualnej sprawie.

Wobec braku stosownego pouczenia o prawie do zaskarżania przedmiotowego rozstrzygnięcia w sprawie przywrócenia terminu uznać trzeba, w ocenie sądu I instancji,. że był to błąd pouczenia co do przysługujących stronie środków zaskarżenia i to błąd najdalej idący, bo brak jest w ogóle stosownego pouczenia.

W świetle powyższego, jak konstatuje Sąd, pismo organu z dnia 9 maja 2008 r., jako mające cechy orzeczenia w sprawie, daje Sądowi, rozpoznającemu niniejszą sprawę, możliwość kontroli jego legalności i pozwala stwierdzić, że organ na tym etapie postępowania, rozstrzygając w sprawie i utrzymując w istocie rozstrzygnięcie zawierające wadę, a ponadto rozpoznając przedmiotowe zażalenie bez przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, narusza prawo, co czyni koniecznym jego uchylenie stosownie do art. 145 § 1 lit. c ustawy P.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zwrócić rozstrzygnięcie organowi pierwszej instancji celem uzupełnienia postanowienia z dnia 1 kwietnia 2008 roku o pouczenie co do prawa wniesienia zażalenia, a także stosownie do art. 163 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa doręczyć stronie to uzupełnienie postanowienia.

W ocenie Sądu otworzy to stronie możliwość skutecznego zaskarżenia rozstrzygnięcia z dnia 1 kwietnia 2008 roku w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i ewentualnego poddania tego rozstrzygnięcia kontroli Sądu.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2009 r. Minister Finansów wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku sądu I instancji, w której zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj art. 52 § 3 P.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że 14 - dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma charakter terminu prawa procesowego, a tym samym, że złożony wniosek o jego przywrócenie podlega rozpoznaniu w oparciu o art. 162 i 163 ustawy Ordynacja podatkowa, podczas gdy jest to termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu.

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uchylenie "rozstrzygnięcia" z dnia 9 maja 2008 r. wydanego przez Ministra Finansów, które w ocenie Sądu miało charakter orzeczenia w sprawie dotyczącej złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zamiast odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej w tej sprawie;

2. art. 141 § 4 w powiązaniu z art. 153 P.p.s.a. poprzez zawarcie w wyroku błędnej oceny prawnej i błędnych wskazań co do dalszego postępowania, przede wszystkim w zakresie możliwości przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, charakteru prawnego pisma z organu z dnia 1 kwietnia 2008 r., jego treści i braku pouczenia o możliwości wniesienia środka zaskarżenia oraz skutków prawnych dla jego adresata i związanych z tym obowiązków organu, szczególnie w kontekście art. 213 i 214 Ordynacji podatkowej.

Uzasadniając powyższe zarzuty Organ odwołał się do orzecznictwa oraz poglądów doktryny, zgodnie z którymi termin, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. nie jest terminem procesowym, podlegającym przywróceniu, ale terminem materialnym, stanowczym i nieprzywracalnym. W związku z powyższym, w ocenie Organu, nie można było w sprawie wydać postanowienia, które niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia wniosku, tj. przywrócenia terminu bądź odmowy jego przywrócenia, musiałoby w swojej treści zawierać merytoryczną polemikę z zawartymi w nim argumentami, co byłoby działaniem sprzecznym z ustawą. Wobec tego, udzielenie odpowiedzi Skarżącej pismem z dnia 1 kwietnia 2008 r. było – jak wywodzi Organ – jedyną, prawnie dopuszczalną czynnością, która w tych okolicznościach faktycznych i prawnych stanowiła swego rodzaju "załatwienie sprawy", poprzez odniesienie się do żądań zawartych w złożonym wniosku.

Wobec powyższego Sąd nie mógł potraktować pisma z dnia 1 kwietnia 2008 r. jako wydanego w tym przedmiocie, w trybie art. 163 §1 Ordynacji podatkowej, postanowienia, a z kolei pisma Skarżącej z dnia 14 kwietnia 2008 r. jako wniesionego z uchybieniem terminu zażalenia na to postanowienie.

Wskazując na powyższe Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości jako pozbawionej uzasadnionych podstaw, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 187 § 1 P.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Podstawowym celem cytowanego uregulowania prawnego jest wyjaśnienie poważnych wątpliwości interpretacyjnych związanych z treścią przepisów prawnych. Oznacza to, że pytanie prawne jest w istocie wnioskiem o zastosowanie odpowiednich technik interpretacyjnych w celu odczytania realnej treści przepisu prawnego, które budzi poważne wątpliwości. Z punktu widzenia językowego sam termin "poważne" oznacza wątpliwości mające zasadnicze, ważne, niebagatelne znaczenie. O występowaniu w sprawie wątpliwości prawnych można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie rodzi trudności, przede wszystkim z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych, a ponadto tak poważne, że bez ich wyjaśnienia nie byłoby możliwe rozstrzygniecie sprawy (A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, s. 100-101).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy 14 - dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wskazany w art. 52 § 3 P.p.s.a., ma charakter terminu prawa procesowego, podlegającego przywróceniu, czy też jest nieprzywracalnym terminem materialnoprawnym.

Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa."

W doktrynie spotkać można poglądy, że powyższy 14-dniowy termin ma charakter terminu prawa materialnego. "Jak się wydaje, termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3, jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. Jego upływ wyłącza zatem możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Za przyjęciem tej tezy przemawia fakt, że choć termin ten został ustanowiony w ustawie procesowej, to jednak za jego pomocą ograniczono w czasie możliwość kwestionowania przedmiotowych aktów i czynności organów administracji publicznej, które są podejmowane w trybie pozaprocesowym (nieregulowanym przepisami postępowania) i od których nie przysługują żadne środki zaskarżenia. W szczególności tym środkiem zaskarżenia nie jest "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Możliwość kwestionowania tych działań administracyjnych w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa wprowadzono jako warunek zaskarżenia ich do sądu administracyjnego. Zostało to podyktowane tym, że w polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji jest traktowana jako ostateczny czynnik weryfikacji działań administracyjnych, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne mechanizmy – zdaniem skarżącego – zawiodły. Dodatkowym argumentem przemawiającym za tą tezą jest brak regulacji prawnej, która mogłaby mieć zastosowanie do przywrócenia uchybionego terminu" (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 169-170).".

Podobny pogląd wyraził również B. Dauter, który stwierdził, że "Poza zawartą przez tego autora [tzn. J.P. Tarno – przyp. NSA] argumentacją należy dodać, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest szczególnym środkiem procesowym (zdaniem T. Wosia należy go zaliczyć do kategorii środków prawnych nadzwyczajnych), który dopuszcza możliwość wzruszenia niezaskarżalnych w zwykłym postępowaniu czynności lub aktów, a tym samym termin do jego wszczęcia musi mieć charakter zawity." (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 147).

Powyższa argumentacja znalazła również aprobatę w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1993/08, który powołując się na wyżej wskazane poglądy uznał, że "termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. Jego upływ wyłącza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego m.in. interpretacji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy" (orzeczenie opublikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z drugiej Strony należy wskazać na te poglądy doktryny, z których można wysnuć odmienne wnioski. Przy analizie istoty czynności procesowych i materialnych pomocne może się okazać w szczególności wykorzystanie bogatego dorobku nauki prawa cywilnego procesowego. Na ciekawe aspekty czynności procesowych zwrócił uwagę E. Waśkowski, który podał cztery zasadnicze ich cechy: fakultatywność, niesamodzielność, prekluzyjność i odwołalność. Fakultatywność wyraża się w tym, że przedsięwzięcie czynności procesowej (lub jej zaniechanie) zależy wyłącznie od woli samych stron. Niesamodzielność czynności procesowych przejawia się w tym, że dla swej skuteczności wymagają one pośrednictwa sądu (strony nie mogą np. samodzielnie zawiesić postępowania). Prekluzyjność czynności oznacza, że czynność podjęta po upływie wyznaczonego terminu jest bezskuteczna. Odwołalność czynności procesowych wiąże się z kolei z ich fakultatywnością i polega generalnie na możliwości cofnięcia (odwołania) czynności do czasu wywołania przez nie zamierzonych skutków prawnych (E. Waśkowski, Podręcznik procesu cywilnego, Wilno 1932, por. także T. Wiśniewski, Przebieg procesu cywilnego, Warszawa 2009, s. 24, Z. Resich, Istota procesu cywilnego, Warszawa 1985, s. 92).

Analizując instytucję wezwania do usunięcia naruszenia prawa wydaje się, że spełnia ona większość wskazanych wyżej cech, z tym że pośrednictwo sądu przy dokonaniu czynności procesowej należałoby zastąpić pośrednictwem organu, do którego kierowany jest wniosek. Jedyna istotna wątpliwość wiąże się natomiast z możliwością odwołania (cofnięcia) wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez stronę.

W. Broniewicz wskazuje z kolei na następujące różnice pomiędzy czynnościami procesowymi uczestników postępowania cywilnego a czynnościami prawnymi prawa cywilnego (materialnego). Po pierwsze, czynności procesowe są sposobem wykonania uprawnień posiadanych przez tych uczestników, podczas gdy czynności prawne prawa cywilnego są sposobami powstania, zmiany lub zniesienia praw i stosunków prawnych. Po drugie, w przeciwieństwie do czynności prawnych prawa cywilnego, czynności procesowe uczestników postępowania mogą być odwoływane, natomiast nie można uchylać się od skutków procesowych tych czynności. Po trzecie, nieważność w postępowaniu cywilnym odnosi się nie do poszczególnych czynności procesowych (odmiennie niż w odniesieniu do czynności prawa cywilnego), ale do postępowania (W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2005, s. 76). Natomiast zdaniem W. Siedleckiego, "czynnością procesową jest taka formalna czynność podmiotu procesowego, która według przepisów ustawy procesowej może wywrzeć skutki prawne dla procesu cywilnego" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 203, por. także W. Siedlecki, Czynności procesowe, Państwo i Prawo 1951, nr 11, s. 704). Również i w świetle tej charakterystyki można stanąć na stanowisku, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest zbliżone bardziej do czynności procesowej niż czynności o materialnoprawnym charakterze.

Generalnie można stwierdzić, że cywiliści wiążą czynności procesowe bądź z prawami i obowiązkami procesowymi (W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1973, s. 45), bądź ze skutkiem procesowym (W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1978, s. 192), bądź z powstaniem, zmianą lub ustaniem stosunku prawnoprocesowego (Z. Resich, Istota procesu cywilnego, Warszawa, s. 90). Wskazana charakterystyka czynności procesowych wydaje się w związku z tym wskazywać, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może mieć charakter czynności procesowej. Jakkolwiek bowiem wezwanie takie pośrednio zmierza do zmiany rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie (i odmiennego ukształtowania sytuacji materialnoprawnej danego podmiotu), to jednak bezpośrednim celem i skutkiem tej instytucji wydaje się być wywołanie sytuacji procesowej polegającej na stworzeniu możliwości autorewizji własnego działania organu poprzez ponowne rozważenie podjętego aktu lub dokonanej czynności.

Źródłem wskazanych wyżej wątpliwości może być zatem okoliczność, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa zawiera w sobie zarówno pewne aspekty materialnoprawne, jak i procesowe, przy czym problematyczna jest ocena, który z tych elementów dominuje. Niemniej w literaturze wskazuje się, że terminy do dokonania czynności uczestników postępowania są w zasadzie przywracalne (por. W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2005, s. 88).

Za poglądem, zgodnie z którym termin wskazany w art. 52 § 3 P.p.s.a. jest terminem procesowym może przemawiać również i to, że jest on zawarty w ustawie procesowej (choć sam ten fakt nie przesądza tej kwestii), a ponadto okoliczność, że generalnie terminy wnoszenia środków zaskarżenia do sądu mają charakter terminów procesowych. Chociaż bowiem można stać na stanowisku, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest "środkiem prawnym nadzwyczajnym" czy też "szczególnym środkiem procesowym", to jednocześnie można dopatrzyć się w nim pewnych elementów typowych dla środków zaskarżenia.

Zaprezentowane dwie wykluczające się wykładnie art. 52 § 3 P.p.s.a., w szczególności z uwagi na autorytet zabierających głos w sprawie przedstawicieli doktryny, wskazują na występowanie zagadnienia budzącego poważne wątpliwości i na konieczność przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego o następującej streści:

"Czy czternastodniowy termin o którym mowa w artykule 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa jest terminem prawa materialnego?".

Skierowane do rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA ma istotne znaczenie przy rozpoznawaniu zarzutów skargi kasacyjnej i w świetle art. 187 § 1 P.p.s.a. jest w pełni uzasadnione.