Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 709/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 149
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 16 par. 1, art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz P. O. kwotę [...](czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1, ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), art. 50 ust. 14 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2015, poz. 121) orzekł o utracie przez P. O. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] 2014 r. Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższe rozstrzygnięcie organ uzasadnił uzyskaniem informacji od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (raportu ZUS-U2), z której wynika, że P. O. z dniem [...] 2014 r. został zgłoszony do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zatrudnienia lub świadczenia innej pracy zarobkowej, a tym samym przestał spełniać warunki niezbędne do zachowania statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. O. zarzucił organowi naruszenie zasady informowania (art. 9 K.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej i praworządności, wynikających z art. 7 a także art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponadto w jego ocenie doszło również do naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odwołujący się wskazał, że organ nie wziął pod uwagę dostarczonych mu zaświadczeń potwierdzających, że w okresie od [...].2014 r. odwołujący się nie pracował, a deklaracje wysłane do ZUS zostały sporządzone błędnie. Wywiódł również, że organ błędnie utożsamia pojęcia zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego z wykonywaniem pracy zarobkowej.

Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 74 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż odwołujący się został pouczony m.in. o ustawowym obowiązku powiadamiania w ciągu 7 dni o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także o konsekwencjach, jakie poniesie w przypadku nie wywiązania się z tego obowiązku. Następnie wskazał, że skarżący nie dopełnił wyżej wskazanego obowiązku, podejmując, jak wynika z raportu ZUS-U2, inną pracę zarobkową w dniu [...] 2014 r. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że treść raportu jest wiążąca dla organu zatrudnienia. Dodał, że ustalenia zawarte w raporcie potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], z dnia [...].2016 r., z którego wynika, że w okresie od [...] 2014 r. do [...] 2014 r. strona figuruje jako osoba zgłoszona przez płatnika [...] Sp. z o.o. do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub umowy o świadczenie usług. Organ odwoławczy wywiódł, że związanie wyżej wskazanymi dowodami organów obu instancji powodowało automatyczne wykluczenie P. O. z szeregu osób bezrobotnych. Organ odwoławczy tym samym nie mógł również uwzględnić wniosków strony o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków. Wojewoda zwrócił uwagę, że odwołujący się, nie wniósł żądania do ZUS Oddział w [...] korekty dowodów przedstawionych przez te instytucję, do czego ani organ I instancji, ani odwoławczy nie mają legitymacji. Organ odwoławczy wskazał też, że w sprawie zastosowano przepisy prawa materialnego do stanu faktycznego, który został ustalony, a wydana decyzja organu I instancji nie naruszała prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję, P. O. (dalej: skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, polegającą na utożsamianiu pojęć "zgłoszenie do ubezpieczenia" z "wykonywaniem pracy zarobkowej",

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 80 K.p.a., a także art. 8 i 9 w zw. z art. 50 § 1 i art. 220 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków, przesłuchanie strony, przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do odwołania od decyzji organu i instancji, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie,

- zasady pogłębiania zaufania oraz zasady udzielania informacji poprzez wadliwe wezwanie do złożenia przez skarżącego oświadczenia bez podania przepisu prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia żądanych faktów, którym strona od wszczęcia postępowania administracyjnego przeczyła.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ustalenie że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek jedynie częściowo z przyczyn w niej wskazanych.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody z dnia [...] 2016r., którym utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] 2016r. o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] 2014r. i nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Wskazać w tym miejscu należy, że jak wynika z akt sprawy status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych skarżący uzyskał z dniem [...] 2014r., na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] 2014 r., nr [...]. Przy czym w świetle tejże decyzji prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługiwało skarżącemu od dnia [...] 2014 r. do dnia [...] 2015 r. w wysokości 120% kwoty zasiłku, o ile nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią zatem przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, l oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli spełnia dodatkowo warunki określone w lit. a-m.

Przy czym zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy, pojęcie "inna praca zarobkowa" oznacza wykonywanie pracy lub świadczenia usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w o okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, natomiast pojęcie "zatrudnienie" oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą (art. 2 ust. 1 pkt 43). W art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawodawca zdefiniował także pojęcie "nielegalnego zatrudnienia lub nielegalnej pracy zarobkowej", co oznacza: a) zatrudnienie przez pracodawcę osoby bez potwierdzenia na piśmie w wymaganym terminie rodzaju zawartej umowy i jej warunków, b) niezgłoszenie osoby zatrudnionej lub wykonującej inną pracę zarobkową do ubezpieczenia społecznego, c) podjęcie przez bezrobotnego zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności bez powiadomienia o tym właściwego powiatowego urzędu pracy.

Stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Do tych warunków należy między nie pozostawanie w zatrudnieniu oraz niewykonywanie innej pracy zarobkowej, jak również niepodleganie, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia aspołecznego rolników (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit.l).

Z powyższych przepisów wynika, że w sytuacji gdy w trakcie posiadania statusu osoby bezrobotnej, osoba ta podjęła zatrudnienie, inną pracę zarobkową czy też została zgłoszona w związku z podleganiem ubezpieczeniu społecznemu do tego ubezpieczenia przez innego płatnika aniżeli Powiatowy Urząd Pracy, to wówczas właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest do wydania orzeczenia o pozbawieniu takiej osoby statusu osoby bezrobotnej. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji związanej, a zatem nie mieści się w ramach uznania organu administracji.

W wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 2652/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sformułowana w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy definicja osoby bezrobotnej jest skonstruowana z dwóch części. W pierwszej z nich, wskazuje się na swego rodzaju przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego. Druga część, zawiera zespół przesłanek negatywnych, w więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Z ich zestawienia jednoznacznie wynika, że nie każda osoba rejestrująca się w urzędzie pracy może być uznana za osobę bezrobotną. Wszystkie niezbędne wymogi muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie czy zachowanie omawianego statusu osoby bezrobotnej. Bezrobotnym może być jedynie osoba niepozostającą w stosunku pracy czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej w rozumieniu przywołanego art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy i to niezależnie od wysokości uzyskiwanego z tego tytułu przychodu.

Status osoby bezrobotnej jest w pełni zdefiniowaną instytucją prawną, a nie stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Dla uzyskania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest nie tylko niezatrudnienie, ale także niewykonywanie innej pracy zarobkowej, czy też nieuzyskiwanie miesięcznie przychodu z innych źródeł niż praca zarobkowa. Jeżeli ktokolwiek aktywizuje swoją sytuację zawodową, to nie może zarazem pozostawać osobą o statusie bezrobotnego i korzystać z zasiłku dla bezrobotnych wypłacanych ze środków przeznaczonych na łagodzenie skutków bezrobocia (wyrok WSA w Gliwicach z 22.12.2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 279/14 i powołane w nim: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12.12.2012 r. o sygn. akt III SA/Gd 702/12 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.10.2014 r. o sygn. akt III SA/Kr 861/14, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

NSA wskazał także, że decyzja wydana na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy wiąże skutek prawny utraty statusu osoby bezrobotnej z niespełnianiem warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, w taki sposób, że brak spełnienia któregoś z warunków oznacza, że osoba przestaje być osobą bezrobotną i to z chwilą zaistnienia tego stanu prawnego. Decyzja potwierdza stan prawny, a starosta zmierzając do jej wydania ustala moment niespełnienia warunku. Termin utraty statusu osoby bezrobotnej w razie wydania decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 określony został zatem poprzez odesłanie do momentu niespełniania warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy i konieczne jest ustalenie go przez starostę w zależności od okoliczności sprawy. Argumentem przemawiającym za powyższą koncepcją jest art. 74 ustawy, zgodnie z którym bezrobotny jest obowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego.

Uwzględniając specyficzny otwarty, co do zasady, okres kształtowania sytuacji prawnej danej osoby na mocy decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną, którego długości w dacie wydawania decyzji w istocie nie można przewidzieć, nie można jednakże zaakceptować dowolności organu administracji publicznej w podejmowaniu działań zmierzających w istocie do wzruszenia, i to z mocą wsteczną, ostatecznej decyzji administracyjnej.

Organ administracji publicznej jest bowiem zobowiązany działać na podstawie przepisów prawa i zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23, dalej "K.p.a."). I tak w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8). Są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9). Nadto zgodnie z art. 10 § 1 obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zasadnie skarżący zarzuca, iż w okolicznościach niniejszej sprawy powyższe zasady zostały naruszone przez organy prowadzące postępowanie administracyjne w istocie w nowej sprawie administracyjnej, dotyczącej pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych przyznanych mu ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2014r. Przy czym zważyć należy, iż decyzją tą zostało skarżącemu przyznane prawo do zasiłku dla bezrobotnych na okres od dnia [...] 2014r. do dnia [...] 2015r., który upłynął.

Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W myśl art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4). W świetle powyższych zasad nie może budzić wątpliwości, co zasadnie zarzuca skarżący, że zawiadamiając stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, zwłaszcza w sprawie związanej z pozbawieniem nabytych wcześniej uprawnień, organ administracji zobowiązany jest konkretnie i jednoznacznie wskazać przedmiot sprawy i podstawę prawną wszczętego postępowania.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wydruk z systemu informatycznego (Raport ZUS-U2 wygenerowany [...].2016r.), obejmujący okresy ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych P. O., wskazujący, że figuruje on jako osoba podlegająca obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, kod tytułu ubezpieczenia 041100, nazwa tytułu ubezpieczenia – osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług w okresie od [...].2014 do [...].2014.

Na tej podstawie pismem z [...] 2016r. z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] zawiadomiono skarżącego, powołując się na art. 10 § 1 K.p.a., że w związku z przesłanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych raportem ZUS-U2, z którego wynika, że w ww. okresie był on zgłoszony do ubezpieczeń społecznych lub/i zdrowotnego z tytułu świadczenia innej pracy zarobkowej w [...], prosi się o stawienie się w terminie 7 dni w celu zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia dodatkowych oświadczeń. Jednocześnie wezwano do dostarczenia dokumentu potwierdzającego wykonywanie pracy u ww. pracodawcy. W dniu [...] 2016r. skarżący przedstawił, datowane na [...] 2015r. adresowane do skarżącego, oświadczenie złożone w imieniu [...] sp. z o.o. [...], przez T. R. jako Prezesa Zarządu, zgodnie z którym skarżący nie był zatrudniony w [...] sp. z o.o. w okresie [...].2014 – [...].2014r., a "wcześniejsze deklaracje ZUS były błędnie wysłane".

Następnie organ zwrócił się do ZUS z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych, czy a jeżeli tak to w jakim okresie skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu, zdrowotnemu z tytułu świadczenia pracy w firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Pismem z dnia [...] 2016r. ZUS udzielił organowi odpowiedzi, że w systemie informatycznym ZUS P. O. (PESEL [...]) u płatnika [...] sp. z o.o. w okresie od [...].2014r. do [...].2014r. figuruje jako osoba zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub o świadczenie usług.

W takim stanie sprawy, decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2016r., powołując się na przepisy art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ust. 4ca ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzeczono o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] 2014r., utracie prawa do zasiłku z dniem [...] 2014r. oraz nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powołał się wyłącznie na dane uzyskane z ZUS zgromadzone na koncie skarżącego jako ubezpieczonego i przywołał treść art. 33 ust. 4 pkt 1 wskazując, że bezrobotny traci status osoby bezrobotnej jeżeli nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym bezrobotny to osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej. Dalej organ stwierdził, że z raportu ZUS-U2 wynika, że skarżący "został zgłoszony do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zatrudnienia lub świadczenia innej pracy zarobkowej. Oznacza to, iż z dniem podjęcia pracy i zgłoszenia do ubezpieczeń z powyższego tytułu przestał pan spełniać warunki niezbędne do zachowania statusu osoby bezrobotnej".

W ocenie Sądu, powyższa decyzja została wydana z naruszeniem zarówno wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, jak również prawa materialnego, w stopniu rażąco sprzecznym z podstawowymi standardami działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP).

Przede wszystkim organ zatrudnienia, podejmując z urzędu działania w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz utraty zasiłku dla bezrobotnych, nie zawiadomił strony o wszczęciu konkretnego postępowania administracyjnego, nie określił w piśmie z [...] 2016r. ani przedmiotu sprawy administracyjnej, ani trybu jej prowadzenia, nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, w tym K.p.a. lub przepisu szczególnego. Nie wynika nadto z decyzji w jakim nadzwyczajnym trybie organ ingeruje w treść uprzedniej decyzji ostatecznej, której istnienie w obrocie prawnym także przemilczał. Tryby nadzwyczajne prowadzące do wzruszenia decyzji ostatecznych określa K.p.a. w rozdziałach 12 i 13, który w art. 163 stanowi, że organ administracji może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13, o ile przewidują to przepisy szczególne. W tej sytuacji organ winien wskazać właściwy tryb postępowania, w tym przepis szczególny, który dawał mu podstawę prawną do pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej, a także prawa do zasiłku dla bezrobotnych, które, co wymaga podkreślenia, już skonsumował w całości przed wszczęciem przez organ przedmiotowego postępowania.

Nadto wystosowane do skarżącego zawiadomienie z dnia [...] 2016r. jest niejasne, niezrozumiałe i nie wiadomo czy stanowić miało zawiadomienie o wszczęciu i w jakiej sprawie postępowania, co miał na jego skutek wyjaśnić organowi skarżący, na jakie okoliczności faktyczne przedstawiać dowody skoro organ zupełnie dowolnie wskazał, niezgodnie z treścią raportu Zus-U2, że skarżący był zgłoszony "do ubezpieczeń społecznych lub/i zdrowotnego z tytułu świadczenia innej pracy zarobkowej". W aktach sprawy po decyzji z [...] 2014r. znajduje się wyłącznie raport ZUS –U2, więc z jakimi aktami sprawy miał się zapoznawać skarżący, i na jaką okoliczność składać oświadczenia, przy jednoczesnym wezwaniu do dostarczenia dokumentu potwierdzającego "wykonywanie pracy u ww. pracodawcy".

Owo pismo mogło jedynie stanowić element postępowania wyjaśniającego, po którym organ winien jednak, zgodnie z art. 61 zawiadomić stronę o wszczęciu konkretnego postępowania oraz, co bardzo istotne w niniejszej sprawie, wyjaśniając istotę sprawy a po zakończeniu gromadzenia dowodów i przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie wobec treści Raportu ZUS-U2, który stanowi wyłącznie informację elektroniczną o danych zgromadzonych na koncie ubezpieczonego w ZUS, organ winien z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej, informowania po pierwsze przeprowadzić postępowanie zgodne z wymogami K.p.a. dla wszechstronnego ustalenia niezbędnych okoliczności faktycznych i prawnych, a nadto udzielać stronie informacji precyzyjnych i konkretnych, celem realnego umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i składania środków dowodowych, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ zatrudnienia całkowicie dowolnie, błędnie i nieprecyzyjnie posługuje się zamiennie pojęciami, które mają różne znaczenie zarówno zdefiniowanymi ustawowo, jak i pojęciami języka prawnego. Zarówno treść ww. zawiadomienia/wezwania, jak i treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do oceny, że organ niedostatecznie indywidualizuje i rozróżnia pojęcia takie jak "ubezpieczenie społeczne", "ubezpieczenie zdrowotne", "zatrudnienie", "wykonywanie innej pracy zarobkowej", "zgłoszenie do ubezpieczenia". Doprowadziło to w okolicznościach niniejszej sprawy do całkowitego zaniechania rzetelnego i wszechstronnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy oraz nieuprawnionego, pochopnego i przedwczesnego dokonania subsumpcji wadliwie ustalonego stanu faktycznego do norm prawa materialnego. Szczególnie jaskrawe odzwierciedlenie znajduje to w drugim akapicie uzasadnienia decyzji z [...] 2016r., z którego wynika, wbrew rzeczywistej treści Raportu ZUS-U2, że skarżący z dniem [...].2014r. został zgłoszony do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zatrudnienia lub świadczenia innej pracy zarobkowej, co oznacza, iż z dniem podjęcia pracy i zgłoszenia do ubezpieczeń z powyższego tytułu przesłał spełniać warunki niezbędne do zachowania statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku.

Tymczasem zarówno z Raportu ZUS-U2, jak i zaświadczenia ZUS z dnia [...] 2016r. wynika wyłącznie to, że w systemie informatycznym ZUS P. O. u płatnika [...] sp. z o.o. w okresie od 21 10.2014r. do [...].2014r. figuruje jako osoba zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub umowy o świadczenie usług. Nie wynika zatem z tych dowodów, aby skarżący został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego, ani tym bardziej z jakim dniem podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową.

Powyższe dowody winny jednakże stanowić dla organu podstawę do podjęcia dalszych czynności wyjaśniających, celem ustalenia czy i kiedy skarżący rzeczywiście rozpoczął wykonywanie innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy, na rzecz wskazanego płatnika składek ([...] sp. z o.o.), który zgłosił go jako podlegającego z tego tytułu wyłącznie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jedną z przesłanek koniecznych dla utrzymania statusu osoby bezrobotnej jest bowiem niezatrudnienie i niewykonywanie innej pracy zarobkowej, a podjęcie tego typu aktywności skutkuje utratą tego statusu. Okoliczność faktyczna o tak znacznej doniosłości winna być jednak przez organ administracji publicznej ustalona, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w sposób niewątpliwy.

Zwrócić należy uwagę, iż gdyby organ uznał przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, za przepis szczególny tego typu, co znajduje uzasadnienie we wskazanym wyżej nieokreślonym okresie przyznania statusu osoby bezrobotnej, to ów przepis stanowi wprost, że "starosta pozbawia statusu bezrobotnego", z pewnością nie daje w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do pozbawienia strony przyznanego jej uprzednio ostateczną decyzją prawa do zasiłku dla bezrobotnych, na okres, który już upłynął. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych wygasło zatem na mocy ww. decyzji ostatecznej z upływem okresu zasiłkowego. Nadto także analiza innych przepisów ustawy, w tym art. 74, 76, art. 78 wskazuje, iż utrata prawa do zasiłku stanowi odrębną od utraty statusu bezrobotnego instytucję, przewidzianą w stosownych przepisach prawa. Oznacza to, iż nie w każdej sytuacji organ może automatycznie, bez wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy stosować, według siebie najłatwiejsze środki zmierzające do pozbawienia strony przyznanych ostateczną decyzją uprawnień. Ustawodawca wyposażył wszakże organy w szeroki katalog środków procesowych umożliwiających, na różnych etapach i w różnych okolicznościach skuteczne odzyskanie świadczeń pieniężanach pobranych nienależnie, do czego nie zawsze konieczne jest uprzednie wyeliminowanie z obrotu prawnego wykonanej już decyzji ostatecznej (art. 76 ustawy).

Z podanych wyżej przyczyn, rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącego, organ odwoławczy winien bezwzględnie uchylić wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując jakie okoliczności wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przeprowadzone bowiem postępowanie przez organem pierwszej instancji pozbawiło stronę rzeczywistego prawa do skutecznego udziału w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do pozbawienia jej nabytych ostateczną decyzją praw, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zwrócić należy uwagę, iż w odwołaniu skarżący wskazał prawidłowo zasadnicze uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji, składając szereg wniosków dowodowych, z których większość zmierzała bezpośrednio do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

W świetle przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 K.p.a., kształtującego zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Obowiązek dokładnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy jest tym bardziej istotny w niniejszym postępowaniu, że dotyczy wzruszenia ostatecznej decyzji, do którego może dojść jedynie w wyjątkowych przypadkach, po ustaleniu zaistnienia ściśle określonych przesłanek. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nie wykazały w należyty sposób istnienia przesłanek uzasadniających pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku.

Zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji dotyczącej pozbawienia osoby bezrobotnej automatycznie jej praw, na co wskazuje wyraźnie przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego nie zawsze może być utożsamiane z podjęciem zatrudnienia lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej.

Organ powinien zwrócić się do skarżącego i zgłaszającego go do ubezpieczenia płatnika o wyjaśnienie czy i jakie umowy od czasu przyznania skarżącemu statusu bezrobotnego zostały z nim zawarte przez płatnika, na jaki okres i w jakiej formie oraz ewentualnie o udostępnienie kserokopii tych umów. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika by organ I instancji przed wydaniem kwestionowanej decyzji przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w celu jednoznacznego ustalenia, czy skarżący świadczył pracę w okresie wskazanym w raporcie ZUS. Dopiero w dniu [...] 2016 r., a więc już po wydaniu decyzji I instancyjnej Prezydent Miasta [...] zwrócił się do firmy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (tj. podmiotu zgłaszającego skarżącego do ubezpieczenia zdrowotnego) o wskazanie czy skarżący świadczył pracę w tejże firmie, a jeśli tak, to w jakim okresie. Jednakże przesyłka (skierowana na adres ul. [...] w [...]) zawierająca powyższą korespondencję nie została wyżej wskazanemu podmiotowi skutecznie doręczona (zwrócono ją do adresata po dwukrotnej awizacji). Z akt sprawy nie wynika też by organ II instancji prowadził postępowanie uzupełniające w powyższym zakresie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ, uwzględniając powyższą ocenę prawną, obowiązany będzie wyeliminować stwierdzone uchybienia oraz uwzględnić wskazania Sądu odnoszące się do należytego wyjaśnienia i oceny okoliczności faktycznych sprawy w świetle norm prawa materialnego stosowanych przy orzekaniu o pozbawieniu strony statusu bezrobotnego.

Brak dokonania przez organy obu instancji ustaleń w powyższym zakresie skutkował istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a tym samym uzasadniał konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn.zm.).

Zarzuty skargi okazały się zatem w większości uzasadnione. Dodać należy, że spoczywający na organach obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą nie oznacza, że skarżący może zachować, bez negatywnych konsekwencji, całkowicie bierną postawę w postępowaniu w sprawie lub ograniczyć się do składania wniosków dowodowych lub przedkładania dokumentów nie mającego istotnego wpływu dla rozstrzygnięcia w sprawie. Rezultatem bowiem braku aktywności ze strony skarżącego (niedążenia do wykazania, że nie podjął zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, niezwrócenie się do płatnika o złożenie korekty w ZUS dotyczącej zgłoszenia skarżącego do ubezpieczenia oraz własnej reklamacji w ZUS), po uzupełnieniu przez organ postępowania, może być powodem wydania niekorzystnej dla skarżącego decyzji. Przedłożone przez skarżącego oświadczenie z firmy zgłaszającej go do ubezpieczenia zdrowotnego, że nie był w niej zatrudniony, nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Ustawodawca odróżnił bowiem pojęcie zatrudnienia od wykonywania innej pracy zarobkowej, czyli wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych (art. 2 ust. 1 pkt 11 cyt. ustawy).

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania tj. wynagrodzenie radcy prawnego w stawce minimalnej – 480 zł, uwzględniając nakład pracy i nieznaczny stopień skomplikowania sprawy.