Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2854/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 116, art. 140 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 1367/16 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2017r., sygn. akt III SA/Gl 1367/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2016r. w przedmiocie opłaty za wydobywanie kopaliny bez koncesji.

II.

Prezes Wyższego Urzędu Górniczego - utrzymując w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] maja 2016r. ustalającą wysokość opłaty podwyższonej w wysokości 138.829,49 zł za wydobycie w 2015r. kopaliny bez wymaganej koncesji – wyjaśnił, że przeprowadzone w dniu 7 października 2015r. oględziny działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...], położonych w [...] pow. [...], potwierdziły eksploatację kruszywa. W ich toku wykonano metodą GPS pomiary sytuacyjno-wysokościowe miejsca wydobycia kruszywa i sporządzono dokumentację fotograficzną rejonu eksploatacji kruszywa. Organ I instancji ustalił nadto, że na teren tych działek nie wydano żadnej decyzji administracyjnej lub zezwolenia na zmianę jej przeznaczenia a wydobycie kruszywa naturalnego w miesiącach lipiec - sierpień 2015r. prowadził [...] nie przedłożył jednak żadnych dokumentów na podstawie których wykonywał roboty.

Organ I instancji - ustalając na podstawie pomiarów geodezyjnych wykonanych przez pracowników OUG w [...] w dniu 7 października 2015r. ilość kopaliny wydobytej bez koncesji – przyjął dla obliczenia powyższego: Vc (objętość całkowitą odspojonego nadkładu i kruszywa naturalnego) = 6.852,34 m3, P (wyliczoną całkowitą powierzchnię zdjętego nadkładu) = 5.619 m2, objętość wydobytej kopaliny Vk - różnicę objętości całkowitej (według stanu na 7 października 2015r.) i Vn - objętość zdjętego nadkładu - 3.933,30 m3. Objętość wydobytej kopaliny obliczył pomniejszając objętość całkowitą odspojonego nadkładu i kruszywa naturalnego o wielkość zdjętego nadkładu (ustalonego jako Vn). Objętość wydobytego kruszywa naturalnego ustalił według wzoru: Vk = Vc — Vn = 6.852,34 m3 – 3.933,30 m3 = 2.919,04 m3. Gęstość objętościowa (gęstość nasypowa w stanie zagęszczonym, tj. w stanie naturalnego zagęszczenia bez zawartości wody) odspojonego kruszywa naturalnego, przyjęta do obliczeń wyniosła 2,05 tony/m3. Gęstość przestrzenną organ przyjął na podstawie dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "Nieznanowice – Wieniec" w kat. C1 opracowanej przez [...] w listopadzie 1980r. W konsekwencji ilość wydobytego kruszywa Q organ obliczył według formuły: Q = Vk x 2,05 tony/m3 = 2.919,04m3 x 2,05 tony/m3 = 5.984,03 tony. Stawkę za wydobycie kruszywa naturalnego przyjął w kwocie 0,58 zł/tonę zgodnie z Obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2015r. (M.P. z 215r. poz. 817). W konsekwencji opłata podwyższona wyniosła 138.829,49 zł (40 x 0,58 zł/tonę x 5.984,03 ton).

Zdaniem organu I instancji prace na działkach nie były wykonane przez stronę w celu usunięcia odpadów budowlanych i ich rekultywacji. Strona nie przedstawiła w tym zakresie żadnej decyzji właściwego organu, jakim jest starosta, regulującej kierunki i zakres rekultywacji. Zakres i głębokość wykonanych robót udokumentowanych pomiarami geodezyjnymi oraz dokumentacją fotograficzną nie pozwalają uznać wykonanych prac za rekultywację bądź utwardzanie powierzchni terenu. Wyjaśnił, że przedłożona przez stronę mapa sytuacyjno-wysokościowa sporządzona przez geodetę uprawnionego [...] według stanu na dzień 15 kwietnia 2015r. nie posiada klauzuli Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. Praca geodezyjna na działkach nr [...] nie została zgłoszona właściwemu organowi. W państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie ma mapy sporządzonej przez geodetę [...]. W związku z tym dane zawarte na tej mapie nie mogą stanowić podstawy do uzasadnionego kwestionowania rzetelności pomiarów geodezyjnych wykonanych przez uprawnionych pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w [...].

Prezes Wyższego Urzędu Górniczego stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne ustalenie, iż na spornych działkach w lipcu i sierpniu 2015r. doszło do wykonywania działalności bez wymaganej koncesji, polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego a osobą odpowiedzialną za prowadzenie tej działalności jest [...]. Obecność w rejonie wyrobiska należącego do strony ciężkiego sprzętu, tj. ładowarki i koparki, stan terenu, w tym istnienie wyrobiska o znacznych rozmiarach, brak jakichkolwiek decyzji administracyjnych dających podstawę do wykonania stwierdzonych robót (np. koncesji na wydobycie kopaliny czy decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania terenu), a także wyjaśnienia [...] i [...] wskazują zdaniem Prezesa na wydobywanie kopaliny. Pomiar sytuacyjno-wysokościowy wyrobiska został wykonany przez pracowników legitymujących się uprawnieniami mierniczego górniczego i geologa górniczego. Kontur wyrobiska (górnej i dolnej skarpy), wykreślony na podstawie uzyskanych z pomiaru współrzędnych, określa je jako w miarę regularny ośmiokąt. Regularne ukształtowanie i przebieg skarpy potwierdza wykonana metodą GPS w trakcie oględzin 7 października 2015r. dokumentacja fotograficzna.

Prezes wyjaśnił, że przyjęta do obliczeń rzędna 211,00m n.p.m. nie przedstawia głębokości wyrobiska, lecz jest to rzędna płaszczyzny odniesienia, w oparciu o którą dokonano obliczeń kubatury, jako różnicy pomiędzy objętością górotworu przed wydobyciem i po wydobyciu. Wykorzystanie do obliczeń kubatury wydobytego kruszywa dokumentacji geologicznej złoża kruszywa [...] z listopada 1980r. zostało poprzedzone analizą mapy z 1980r. i z 2015r., w szczególności rzędnych punktów konturujących górną krawędź wyrobiska. W jej wyniku stwierdzono wystarczającą zgodność, w granicach od 0,1 do 0,3m, rzędnych górniej skarpy wyrobiska, określonych w wyniku pomiaru z 2015r., z wartościami rzędnych odczytanymi z mapy aktualnej według stanu na 1980r. Tym samym Prezes uznał mapę z 1980r. za przydatną do obliczeń, jednak bazowano na pomiarze wyrobiska z dnia 7 października 2015r.

Mapa sytuacyjno-wysokościową do celów projektowych z dnia 15 kwietnia 2015r., sporządzona przez geodetę [...], nie została – jak podniósł Prezes - przekazana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego do weryfikacji celem jego przyjęcia do tego zasobu, nie zgłoszono również pracy geodezyjnej na działkach nr [...] w obrębie [...]. W dniu 20 stycznia 2016r. zgłoszona została wprawdzie praca geodezyjna na działkach [...], która obejmowała również działki nr [...], jednak nie złożono zawiadomienia o zakończeniu tej pracy oraz nie przekazano jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego do weryfikacji, celem ich przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Może to dowodzić, zdaniem Prezesa, że przekazana przez stronę dokumentacja kartograficzna została sporządzona już po oględzinach z dnia 7 października 2015r.

Przytaczając art. art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 19, art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2015r. poz. 196 ze zm.) zwanej p.g.g. Prezes wyjaśnił, że działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana na podstawie udzielonej koncesji, a wykonywana bez niej podlega sankcji w postaci opłaty podwyższonej bez względu na to, czy sprawca odniósł, czy też nie, korzyść gospodarczą zaś opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny.

III.

Oddalając skargę [...] na tę decyzję – Sąd I instancji przytoczył art. 6 ust. 1 pkt 19 i pkt 3, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. a następnie opisał przebieg czynności procesowych organu. Podkreślił, że inspektorzy (posiadający uprawnienia mierniczego górniczego i geologa górniczego) metodą GPS dokonali pomiaru sytuacyjno – wysokościowego miejsca wydobycia, odnotowując stosowne współrzędne oraz sporządzając mapę, a także obliczenia objętości mas ziemi: poziom odniesienia: 211,00, objętość 4.806,46, pole powierzchni skośne 5.766m2 - model stanu wtórnego (wraz z mapką) i poziom odniesienia 211,00, objętość 11.658,80, pole powierzchni skośne 5.620m2 – model pierwotny (wraz z mapą). Wykonali także dokumentację fotograficzną ukazującą teren wyrobiska z widocznymi śladami eksploatacji, koparkę oraz spychacz. Ustalili, że eksploatacja miała miejsce na działkach nr [...] obrębu [...] w [...] i nie zgłoszono na nich tych robót.

Sąd I instancji zauważył, że wykorzystując dane historyczne w postaci dokumentacji geologicznej złoża kruszywa [...], obejmującej m.in. dane na podstawie badań laboratoryjnych kruszywa z wykonanych otworów geologicznych, inspektorzy stwierdzili, że gęstość nasypowa w stanie zagęszczonym wynosi dla poszczególnych otworów, odpowiednio: 2050 kG/m3, 2050 kG/m3, 2100 kG/m3. Stosując metodologię opisową uwzględniającą: zasięg dokonanej eksploatacji określony przy pomocy pomiaru GPS urządzeniem typu GMS-2 firmy TOPCON, pierwotny stan nieruchomości udokumentowanej w dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] w kat. C opracowanej przez [...] w listopadzie 1980r., numeryczne modele terenu dla stanu pierwotnego (tj. przed rozpoczęciem robót eksploatacyjnych) oraz dla stanu wtórnego (stwierdzonego podczas oględzin w dniu 7 października 2015r.), obliczono całkowitą objętość ubytku metodą trójkątów, jako różnicę objętości pomiędzy dwoma modelami numerycznymi, przy założeniu stałości granic opracowania oraz przyjęciu jednolitego poziomu odniesienia H=211m n.p.m. Objętość wydobytej kopaliny określono jako różnicę pomiędzy całkowitą objętością ubytku, a objętością zalegającego nad kruszywem nadkładu złożonego z materiału ziemnego. Po przedstawieniu wyliczeń opłaty metodą trójkątów model pierwotny i wtórny Sąd I instancji stwierdził, że z pomiarów metodą trójkątów otrzymano wartość objętości Vc = 6.852,34 m3, natomiast metodą z wykorzystaniem wzoru na objętość ostrosłupa ściętego Vc1 = 6.747 m3. Różnica pomiędzy metodami wynosi 1,5 %, co wskazuje na prawidłowość obliczeń.

W odniesieniu do tych działek Starosta nie udzielał – jak wywodził Sąd I instancji - koncesji na wydobywanie kopalin na podstawie p.g.g., pozwolenia wodnoprawnego na podstawie ustawy Prawo wodne, nie wydawał decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, których wykonanie nie wymaga koncesji. W stosownych rejestrach brak także pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący przyznał, że prace ziemne wykonywał przy pomocy koparki i spychacza, jednak wyłącznie celem uporządkowania i rekultywacji terenu, zgodnie z opinią geotechniczną z maja 2015r. Kopaliny były eksploatowane wyłącznie w związku z tymi pracami. Stanowiły one działalność górniczą, polegającą na wydobyciu kopaliny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g., fakt, że odłączone masy kruszywa nie zostały wywiezione ani sprzedane nie ma dla sprawy istotnego znaczenia, jeśli zważyć, że zbywanie wydobytego materiału nie stanowi przesłanki uznania odłączenia kopalin za ich wydobycie. Z wydobyciem mamy bowiem do czynienia nie tylko w przypadku zbycia uzyskanych kopalin, ale nawet wówczas, gdy odłączona substancja nie była sprzedawana albo przeznaczona do sprzedaży. Jedynie jej zdatność do sprzedaży (a nie faktyczne przeznaczenie) jest cechą istotną dla uznania substancji za kopalinę, gdyż sposób zagospodarowania oddzielonych kopalin nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Również pobudki, jakimi kierował się skarżący nie mogły przesądzać o tym, że prowadzona działalność nie stanowi wydobycia kopalin, w jej trakcie dokonywał on bowiem oddzielenia kopaliny od złoża.

Grunty na których prowadzono roboty nie były – jak ustalił Sąd I instancji - własnością skarżącego, nie budzi wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia wydobywania kopaliny bez koncesji, na organie nadzoru górniczego ciąży obowiązek wydania decyzji wymierzającej osobie fizycznej dokonującej nielegalnego wydobycia kopaliny podwyższoną opłatę (art. 140 ust. 3 p.g.g.). Zauważył, że udzielenie koncesji może nastąpić na wniosek podmiotu, który spełni rygorystyczne warunki określone w przepisach p.g.g. do jej uzyskania. W szczególności może ona zostać udzielona w sytuacji, gdy wnioskujący przedsiębiorca dokonał szczegółowego określenia jej zakresu, zbadania złoża, spełnienia szeregu warunków formalnych, złożył szereg załączników potwierdzających sposób prowadzenia i fachowość planowanej działalności, m.in. w postaci projektu zagospodarowania złoża. Powyższe uregulowania mają na celu scharakteryzowanie działalności górniczej jako działalności skomplikowanej, wymagającej wiedzy specjalistycznej, a jej prowadzenie w sposób niewłaściwy niesie poważne zagrożenie. Skarżący, pomimo braku koncesji, prowadził wydobywanie kopaliny, a zatem wymierzenie opłaty podwyższonej było – zdaniem Sądu - uzasadnione.

Prace wykonywane przez skarżącego nie miały na celu rekultywację oraz usunięcie z tego terenu zalegających odpadów budowlanych i innych. Rekultywacja prowadzona jest bowiem na podstawie m.in. art. 20 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015r. poz. 909 ze zm.) i wymaga stosownej decyzji, a taka – jak wynika z akt sprawy - nie została wydana. Nie wskazuje na nią także skarżący. Wykonywane prace nie miały także charakteru porządkowego, co wynika z dokumentacji fotograficznej oraz ustaleń dokonanych w toku oględzin. W związku z tym Sąd nie dał wiary twierdzeniom skarżącego w tym zakresie. Sąd I instancji zauważył, że dowód z opinii jest dowodem w sprawie, jednak nie wiążą się z nim domniemania zgodności z prawem geodezyjnym i kartograficznym, ze względu na niespełnienie wymogów, o których mowa w art. 12 i następnych ustawy z dnia 17 maja 1989r. (Dz. U. z 2016r. poz. 1629 ze zm.). Stoi on przy tym w sprzeczności z dokumentacją sporządzoną w toku oględzin. Co więcej, opinia sporządzona została w maju 2015r. na zlecenie [...], który umowę dzierżawy gruntów z [...] zawarł dopiero 17 sierpnia 2015r. Wiążąc powyższe z niezgłoszeniem przez wykonawcę opinii prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przed ich rozpoczęciem właściwemu organowi, wiarygodność opinii jest – zdaniem Sądu – znikoma i nie ma ona wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim nie wpływa ona na wiarygodność zastosowanych przez OUG w Krakowie metod pomiarowych i porównawczych, które pozwoliły uzyskać wiarygodne i poddające się weryfikacji wyniki, a przy tym wykonane zostały przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Wyjaśnił nadto, że dokumentacja geologiczna złoża kruszywa naturalnego [...] opracowana przez [...] w listopadzie 1980r. była pomocna jedynie dla dokonania analiz porównawczych. Obliczenia kubatury wyeksploatowanego złoża dokonane zostały w oparciu o dane z 2015r.

Za niewątpliwe Sąd I instancji uznał ustalenia co do wielkości wydobytego złoża, pomiarów i obliczeń dokonali bowiem inspektor i nadinspektor OUG ds. miernictwa z uprawnieniami m.in. mierniczego górniczego. Kwestie uprawnień górniczych w p.g.g. zawarto w Dziale IV "Kwalifikacje, rzeczoznawcy i odpowiedzialność zawodowa", Rozdziale 2 zatytułowanym "Kwalifikacje w zakresie górnictwa i ratownictwa górniczego" (art. 53). Znajduje się tam wykaz stanowisk, w odniesieniu do których określa się wymagania i stwierdza kwalifikacje, a wśród nich znajduje się mierniczy górniczy. Nie budzi zatem wątpliwości posiadanie przez osobę dokonującą pomiarów i obliczeń, uprawnień do tych czynności.

IV.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...], zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uchybienie art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwą kontrolę sądu legalności decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, skutkującą doprowadziło do niesłusznego oddalenia skargi, wobec błędnej oceny działań organu administracji naruszających:

- art. 7 i 77 § 1, art. 80 k.p.a., gdyż w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a tym samym nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy w efekcie dokonując dowolnej oceny dowodów;

- art. 75 § 1 k.p.a., gdyż nie dopuścił dowodów przedstawionych przez stronę;

- art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., gdyż nie zawarł w decyzji wyczerpującego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. polegające na przyjęciu, że w sprawie miało miejsce wydobycie kopaliny;

- art. 6 ust. 1 pkt 19 p.g.g. polegające na przyjęciu, że w sprawie miało miejsce eksploatowanie złoża kopaliny, tj. naturalnego nagromadzenia minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą;

- art. 140 ust. 1 p.g.g. polegające na błędnym przyjęciu, że strona wydobyła 5.984,03 ton kruszywa naturalnego i w konsekwencji wymierzenie jej opłaty podwyższonej, w sytuacji nie wykazania charakteru i ilości materiału będącego przedmiotem wykonanych robót porządkowych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie oraz o obciążenie skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania, a nadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

VI.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez [...] skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, co oznacza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne nie są bowiem uzasadnione.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności podnieść należy, że skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego wymagało wskazania przede wszystkim przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych. Sądy te z uwagi na zakres kognicji nie stosują bowiem przepisów prawa administracyjnego, co oznacza, iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić wyłącznie poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA dnia: 17 listopada 2016r., II GSK 1057/15; 7 września 2016r., II GSK 283/15). Ten rodzaj wady skargi kasacyjnej nie czyni co prawda zarzutu kasacyjnego nieskutecznym, jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z kolei zarzucenie Sądowi I instancji błędnej wykładni prawa materialnego wymagało wskazania, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął Sąd I instancji, a jaka jest, zdaniem skarżącej kasacyjnie, prawidłowa (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014r., II GSK 1869/12, Lex nr 1495117). Skarga kasacyjna powinna też zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego także wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przy tym przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych, a więc zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w tym jasno i precyzyjne odnosić się do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r., II GSK 2468/11, Lex nr 1340155). Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno sprowadzać się do wykazania przez skarżącą kasacyjnie związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. do wskazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, czy wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014r., II GSK 1933/12, Lex nr 1495128).

Rozważając w tym aspekcie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego, tj. zarzuty pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, nie spełniają wymogów ustawowych, co już czyni skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną. Konstruując zarzuty naruszenia przepisów p.g.g. - skarżący kasacyjnie nie powiązał ich z przepisami p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie nie pozwala przyjąć, iż zostały one skierowane przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się bowiem zasadniczo wokół zagadnień o charakterze procesowym a zarzuty są adresowane do organów administracji publicznej obu instancji. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów materialnych skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytacza treść art. 6 ust. 1 ust. 1 pkt 3 i pkt 19 oraz art. 21 ust. 2 p.g.g. a następnie zarzuca organowi odwoławczemu wadliwe przyjęcie, że sporne roboty stanowią wydobywanie kopalin, zaś organom obu instancji zarzuca błędną interpretację wskazanych przepisów p.g.g. Wskazuje na to również kontekst rozważań uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Zarzucając błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. skarżący kasacyjnie nie wskazuje nadto, w jaki sposób przepisy te powinny być prawidłowo interpretowane i w czym tkwi błąd Sądu I instancji (a nie organu) w procesie dokonywania jego interpretacji. Skuteczne sformułowanie zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego wymagało zatem odwołania się do przyjętych metod wykładni prawa i ich wskazania a następnie wykazania, że w ich świetle przepis powinien być interpretowany w sposób odmienny od tego, jaki przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie – po zacytowaniu przepisów objętych zarzutem kasacyjnym - stwierdza natomiast jedynie, że działalność nie mająca charakteru gospodarczego nie podlega sankcji w postaci opłaty za wydobywanie kopalin bez koncesji. Nie wyjaśnia jednak z czego wywodzi taki wniosek. Biorąc natomiast pod uwagę treść zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g., zawierającego definicję legalną "kopaliny wydobytej", zauważyć należy, że skarga kasacyjna kwestionuje przyjęcie, że w sprawie miało miejsce wydobycie kopaliny. To zaś w konfrontacji z uzasadnieniem skargi kasacyjnej do tego zarzuty prowadzi do wniosku, że twierdzenia tego uzasadnienia nie korespondują z treścią zarzutu i samego przepisu, co uniemożliwia ustalenie na czym ma polegać, w intencji skarżącego kasacyjnie, błędna wykładnia tego przepisu. Niemniej jednak zgodzić się należy z Sądem I instancji, że z wydobyciem kopaliny mamy do czynienia w przypadku odłączenia masy kruszywa zarówno wówczas, gdy odłączona masa jest zbywana, jak i nie jest zbywana, bowiem jedynie jej "zdatność" do sprzedaży (a nie jej przeznaczenie) jest cechą istotną dla uznania substancji za kopalinę.

Natomiast zarzut błędnego zastosowania art. 6 ust. 19 p.g.g., polegający na wadliwym przyjęciu, że w sprawie miała miejsce eksploatacja złoża kopaliny, nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony. Ta zawiera bowiem wyłącznie jedno lakoniczne zdanie, że "nie można w ogóle uznać, że obszar objęty decyzją stanowił złoże w rozumieniu definicji zawartej w art. 6 pkt 19" p.g.g. W tym więc zakresie skarga kasacyjne nie spełnia wymogu nie tylko poprzez brak powiązania tego przepisu z przepisami p.p.s.a., ale i w zakresie uzasadnienia zarzutu kasacyjnego.

Zarzut wadliwego zastosowania art. 140 ust. 1 p.g.g. z kolei nie dość, że nie został uzasadniony, to jeszcze nawet nie został przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jednakże zważywszy na jego związek funkcjonalny z zarzutami wadliwego poczynienia ustaleń faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny ocenił go w ramach zarzutów procesowych. Zastosowanie art. 140 ust. 1 p.g.g. w istocie jest konsekwencją ustaleń faktycznych i pozostaje w ścisłym z nimi związku.

W konsekwencji powyższego uznać należało, iż skarga kasacyjna nie podważyła dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. Wobec tego przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia przepisów p.g.g. wiąże w tej sprawie przy ocenie okoliczności faktycznych.

Zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. zarzuty kasacyjne pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, również nie są zasadne. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – w błędnym poczynieniu ustaleń faktycznych sprawy i oparciu ich na dowodzie z dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] z listopada 1980r., tj. dokumentacji niezweryfikowanej od ponad 35 lat, która nie dokumentuje zdewastowanego stanu nieruchomości sprzed rozpoczęcia robót, jak i nie obrazuje w pełni ukształtowania terenu ze względu na jej skalę. Kwestionując dokonane pomiary terenu podnosi zaś, że pomierzono nie grunt rodzimy, a nasyp na brzegu mierzonego terenu i w konsekwencji błędnie przyjęto założenie, że teren między północnym a południowym krańcem obrazowanego obszaru jest płaski. Nie zauważono rozbieżności w pomiarach z dnia 7 października 2015r. i opinii z dnia 15 maja 2015r. w południowej i południowo – zachodniej części terenu w zakresie wysokości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęta za punkt odniesienia rzędna 211m n.p.m. do obliczenia objętości znajduje się znacznie poniżej zobrazowanego dołu odkrywki (zmniejsza się od ok. 2m do 0,4m). Ustaleń w zakresie zmian w zasobach złoża kopalin nie dokonano w formie dokumentacji mierniczo-geologicznej. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący kasacyjnie kwestionuje zarówno fakt wydobywania kopalin, jak i ilość przyjętej do wyliczenia wysokości opłaty podwyższonej z tytułu wydobycia kopaliny.

Powyższego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Przede wszystkim wskazać należy, że zakres przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego i wyjaśniającego jest prawidłowy. Skarżący kasacyjnie w swojej argumentacji pomija zarówno zakres wykorzystania dla potrzeb ustalenia ilości wydobytej kopaliny mapy z 1980r. (w tym cel jej sporządzenia – jakość złoża kopaliny), jak i fakt, że pomiary gruntu dokonali inspektorzy posiadający odpowiednie uprawnienia mierniczo-górnicze. Nie uwzględnia również zbieżności danych odnotowanych na mapie z 1980r. i dokonanych przez organ w 2015r. pomiarów w zakresie rzędnych. Ze zgromadzonej w tej sprawie dokumentacji wynika, że pomiary punktów zewnętrznych wyrobiska zostały wykonane na poziomie gruntu macierzystego, nie zaś jak przypuszcza skarżący kasacyjnie na pryzmach nasypu. Pomiarów rzędnych dolnej części wyrobiska dokonano przy tym pomijając nawieziony na dno wyrobiska materiał nakładowy. Same zaś pomiary zostały wykonane GPS. Nie sposób zatem zarzucić organom i Sądowi I instancji, że w sprawie przyjęto założenie, że teren jest płaski. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ilość wydobytej kopaliny ustalono w oparciu o pomiary dokonane w 2015r., nie zaś na podstawie dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego z 1980r. Ta ostatnia dokumentacja została wykorzystana – jak wynika z decyzji pierwszoinstancyjnej – jako materiał porównawczy w stosunku do pomiarów dokonywanych w październiku 2015r. przede wszystkim w zakresie rzędnych punktów konturujących górną krawędź wyrobiska. Skarga kasacyjna pomija natomiast fakt, iż porównanie pomiarów obu tych dokumentów dowodzi, iż wartości rzędnych górnej granicy skarpy wyrobiska, w granicach dopuszczalnego błędu (od 01 do 0,3m), wykazują zgodność. Nie bez znaczenia jest fakt, że z mapy z 1980r. nie wynika, by na spornych działkach istniała skarpa, co wskazywać mogłoby na pierwotne występowanie na tym terenie wykopów lub nasypów. Wprawdzie skarżący kasacyjnie podnosi argument o niedokładności tej mapy, jak i zmian w terenie na przestrzeni 30 lat od daty jej sporządzenia, jednakże jego twierdzenia w tym zakresie uznać należy za niewiarygodne. Nie przedłożył on bowiem żadnych wiarygodnych (urzędowych) dowodów przeczących ustaleniom organów. Za dowód taki nie może być uznana sporządzona na zlecenie skarżącego kasacyjnie w maju 2015r. opinia, gdyż po jej sporządzeniu a przed datą kontroli działek nie została ona zgłoszona do państwowego zasobu geodezyjnego. Twierdzeniom skarżącego kasacyjnie przeczy zaś całokształt zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym brak jakichkolwiek decyzji stanowiących podstawę "gospodarowania" odpadami na spornych działkach czy rekultywacji terenu a także stwierdzone w toku oględzin działek ślady eksploatacji kopalin i istnienie regularnego kształtu i przebieg wyrobiska o znacznych rozmiarach częściowo zasypanego. Co istotne ilość wydobytej kopaliny została ustalona przy zastosowaniu dwu metod, tj. metody trójkątów i metody z wykorzystaniem wzoru na objętość ostrosłupa ściętego, a wynik zastosowania tych metod jest, w granicach dopuszczalnego błędu, zbieżny. Stąd zgłaszane w skardze kasacyjnej wątpliwości co do niedokładności mapy z 1980r., jak i zmian na terenie spornych działek nie mogły mieć istotnego znaczenia dla prawidłowości poczynienia ustaleń w tej sprawie a ustalenia organów co do ilości wydobytej kopaliny należy uznać za prawidłowe. Na ocenę prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń na okoliczności istotne dla ustalenia ilości wydobytej kopaliny, a w konsekwencji dla wysokości podwyższonej opłaty za jej wydobywanie bez koncesji, nie ma też wpływu podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność zaniechania sporządzenia dokumentacji mierniczo-geologicznej zgodnej z przepisami wykonawczymi do p.g.g. Skarżący kasacyjnie nie zawiera jednakże żadnej argumentacji, która podważałaby kompetencje wykonujących pomiary czy nieprawidłowość pomiarów, a koncentruje się wyłącznie na rozbieżnościach między danymi mapy z 1980r. i opinii z maja 2015r. w zakresie ukształtowania terenu, w tym skali tej pierwszej nieodzwierciedlającej "nierówności" ukształtowania terenu. Nie kwestionuje też, że inspektorzy dokonujący pomiarów wyrobiska legitymują się odpowiednimi uprawnieniami mierniczo-górniczymi. Dokonanie pomiarów przez inspektorów organu oznacza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż pomiary zostały dokonane przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę i nie było wymagane przeprowadzanie dodatkowego dowodu, w szczególności z opinii osoby posiadającej specjalistyczną wiedzę. Podnieść nadto trzeba, że przepisy p.g.g. nie nakładają na organ nadzoru górniczego obowiązku dokonania ustaleń ilości wydobytej kopalina na potrzeby ustalenia wysokości podwyższonej opłaty na podstawie dokumentacji mierniczo-górniczej. Obowiązek taki ciąży natomiast na mocy art. 116 p.g.g. na przedsiębiorcy w sytuacjach określonym w tym przepisie. Natomiast stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., zawierającego otwarty katalog dowodów, dowodem może być każdy dowód, o ile przyczynia się on do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczny z prawem. W konsekwencji dokonane przez inspektorów urzędu górniczego pomiary za pomocą GPS, gwarantującego precyzyjność pomiarów, mogły stanowić dowód w tej sprawie. Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność zobowiązania właściciela działek do uporządkowania odpadów budowalnych nie pozostaje natomiast w kolizji z tym, że na tym terenie były prowadzone prace związane z wydobywaniem kopalin, a zagadnienie składowania odpadów budowlanych i ich kubatury nie było przedmiotem rozważań organów nadzoru górniczego.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, rozpoznany w całokształcie tych dowodów, nie potwierdza twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że jedynie rekultywował i porządkował zdewastowany teren. W konsekwencji mógł on stanowić podstawę czynienia ustaleń faktycznych sprawy, a następnie zastosowania normy materialnoprawnej. Wobec nie podważenia skargą kasacyjną wykładni prawa materialnego, Sąd I instancji, a poprzednio organy nadzoru górniczego, w sposób prawidłowy zastosowały w sprawie art. 140 ust. 1 i ust. 3 p.g.g. Skoro bowiem z dowodów sprawy wynika, iż na spornych działkach była prowadzona działalność polegająca na wydobywaniu kopaliny a ilość wydobytej kopaliny nie została skutecznie zakwestionowana, to nie sposób uznać, że bezzasadnie wymierzono skarżącemu kasacyjnie podwyższoną opłatę z tytułu wydobycia kopaliny.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., tj. zarzuty pkt 1 lit. b) i c) petitum skargi kasacyjnej, pozostające w funkcjonalnym związku, nie przystają do okoliczności faktycznych tej sprawy.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji i organy nadzoru górniczego dopuściły i oceniły moc dowodową złożonej przez skarżącego opinii z maja 2015r. Opinia ta – jak wynika z akt administracyjnych – została włączona postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016r. w poczet materiału dowodowego tej sprawy. Odrębną kwestią jest natomiast wiarygodność tego dowodu, którą w tej sprawie zakwestionowały organy nadzoru górniczego i Sąd I instancji. Błędnie zatem skarżący kasacyjnie wiąże niedopuszczenie dowodu z tej opinii z jej oceną. Uznając tę opinię za niewiarygodną Sąd I instancji (a poprzednio organy nadzoru górniczego) wskazał, że nie została ona, jak i prace geodezyjne, zgłoszona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed rozpoczęciem prac i z tego względu jej wiarygodność jest, z czym należy się zgodzić, znikoma. Do zasobu zgłoszono natomiast, jak argumentował organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a czego nie kwestionuje skarżący kasacyjnie, pracę geodezyjną w dniu 20 stycznia 2016r. a jej cel określono jako "mapa do celów projektowych", lecz nie zgłoszono zawiadomienia o jej zakończeniu i nie przekazano do zasobu żadnych materiałów i dokumentów dotyczących tej pracy, celem ich przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru górniczego szczegółowo zaprezentował też zgromadzone w sprawie dowody, a następnie dokonał ich oceny, wskazując poczynione ustalenia i motywy przyjętej przez organy oceny dowodów. W konsekwencji nie sposób zarzucić organom nadzoru górniczego, jak twierdzi skarżący w uzasadnienia skargi kasacyjnej, że w wyniku nie dość dokładnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nie wskazano powodów odmowy mocy dowodowej dokumentom i twierdzeniom strony, jak i dlaczego uznano że w sprawie zostały spełnione przesłanki wymierzenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopalin bez koncesji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.