Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1742/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: rt. 119 pkt 2, art. 119 pkt 1, art. 3 § 1, art. 120, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 2, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 268a, art. 6, art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 1 pkt 8, art. 7, art. 156 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 5, art. 107 § 1 pkt 5, art. 113
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52 ust. 2, art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wegner Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi L. K. i B. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2020 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego solidarnie na rzecz L. K. i B. N. kwotę 404 (czterysta cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego ("GITD" lub "organ") z [...] czerwca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję GITD z [...] lutego 2020 r. nakładającą karę pieniężną na B. N. i L. K. ("Skarżący") w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r. Skarżona decyzja została wydana na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej "kpa"), art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, zwanej dalej "udp"), załącznika nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 890 ze zm., dalej "Rozporządzenie"), a także art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, ze zm., dalej "utd").

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] sierpnia 2019 r. o godzinie 13:27:27 urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy nr [...] znajdującej się w pasie drogowym płatnego odcinka drogi krajowej [...] (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł [...] zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...], poruszającego się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Przejazd został udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy i zapisany pod numerem ewidencyjnym [...].

Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że ww. pojazd nie został wyposażony w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 udp, co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ponadto na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ("CEPiK") ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekracza 3,5 tony, a właścicielem pojazdu samochodowego w chwili powstania naruszenia była spółka S. SA.

Powyższe ustalono w ramach prowadzonej przez GITD kontroli stacjonarnej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów w dniu [...] sierpnia 2019 r., został wyszczególniony w zał. 1 pkt 2 lit. B - [...] (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł [...] do Rozporządzenia.

Na podstawie pisma właściciela pojazdu o nr rej. [...] z 21 października 2019 r. złożonego do sprawy organ ustalił, że w dacie wykroczenia pojazd użytkowany był przez B. N. i L. K., wspólników spółki cywilnej L. sp. c.

Pismem z dnia 4 listopada 2019 r. zawiadomiono Skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Ww. pisma zostały doręczone Skarżącym w dniu 8 listopada 2019 r.

W odpowiedzi z dnia 20 listopada 2019 r. L. K. przyznał, że poruszał się pojazdem wraz z przyczepą drogą wymienioną w zawiadomieniu bez elektronicznej opłaty viaTOLL. Jednocześnie wskazał, że jeżeli była taka potrzeba, to opłat dokonywano na bramkach. Nie był świadomy, że popełniał wykroczenie. Przyczepa, z którą strony podróżowały, pochodziła z wypożyczalni, gdzie poinformowano ich, że nic nie muszą wykupować, ponieważ jest to przyczepa lekka. Strona wskazała także, że prowadzona przez nią działalność nie polega na świadczeniu usług transportowych, sporadycznie przewożą jedynie własne produkty. Zestaw pojazdów, którym poruszano się w dniu naruszenia, posiadał przyczepę ze względu na kubaturę przewożonego towaru, a nie na wagę i zestaw ten ważył dużo mniej niż 3,5 tony.

Ponadto strona zacytowała fragment informacji umieszczonej na stronie internetowej viaTOLL i wskazała, że nie została zatrzymana do kontroli przez patrol Mobilnej Jednostki Kontrolnej. Wskazując na powyższe, strona wniosła, powołując się na art. 189kpa, o odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej i poprzestanie na pouczeniu.

Mając na względzie powyższe okoliczności, organ w decyzji z [...] lutego 2020 r. stwierdził, że korzystający z drogi publicznej w dniu [...] sierpnia 2019 r. naruszyli obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Konsekwencją tego było nałożenie na Skarżących kary pieniężnej w wysokości 1 500 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 udp.

Na podstawie pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA") Oddział w [...] z 13 kwietnia 2017 r. dotyczącego oznakowania drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) - węzeł [...] organ stwierdził, że na wskazanym odcinku nie stwierdzono uchybień w ustawieniu tabliczek informacyjnych T-34, oznaczających pobór opłaty elektronicznej.

Skarżący zaskarżyli decyzję GITD z [...] lutego 2020 r. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z [...] lutego 2020 r. Organ podtrzymał argumentację prezentowaną w decyzji z [...] lutego 2020 r. GITD wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka egzoneracyjna w postaci siły wyższej, a waga naruszenia nie była znikoma.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli Skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili decyzji:

- naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji;

- naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 kpa polegające na pominięciu okoliczności wskazywanej przez skarżących, iż zostali wprowadzeni w błąd co do rzeczywistej wagi przyczepy o numerze rejestracyjnym [...], w efekcie czego nie byli świadomi, że zespół pojazdów, w skład którego ona wchodziła, przekracza wagę 3,5 tony i że w związku z tym przejazd tym zespołem drogą krajową podlega opłacie elektronicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wymierzenia Skarżącym administracyjnej kary pieniężnej;

- naruszenie przepisów postępowania - art. 189e kpa polegające na stwierdzeniu, ze do naruszenia prawa me doszło wskutek działania siły wyższej, podczas gdy strony postępowania - właściciele zespołu pojazdów o numerze rejestracyjnym [...] zostali wprowadzeni w błąd co do dopuszczalnej masy całkowitej wypożyczonej przyczepy, przez co nie mieli świadomości, iż łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekracza 3,5 tony i że w związku z tym są zobowiązani do uiszczania opłaty elektronicznej, co należy zakwalifikować jako stan wyższej konieczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wymierzenia stronom postępowania administracyjnej kary pieniężnej;

- naruszenie przepisów postępowania - art. 189f § 1 pkt 1 kpa polegające na stwierdzeniu, ze waga naruszenia prawa przez strony postępowania nie jest znikoma i nie zaprzestali naruszania prawa, podczas gdy wartość uszczerbku dla Skarbu Państwa jest niska, ponieważ wartość samej opłaty elektronicznej była niewielka, a strony zamiast niej uiściły opłatę manualną, co świadczy o znikomości naruszenie, zwłaszcza przy uwzględnieniu faktu, iż miało ono charakter jednorazowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wymierzenia stronom postępowania administracyjnej kary pieniężnej.

GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Decyzję z [...] lutego 2020 r. podpisała z upoważnienia GITD K. P., Naczelnik Wydziału Postępowań II BKOE, a decyzję z [...] czerwca 2020 r. podpisał z upoważnienia GITD A. N., Zastępca Dyrektora Biura Prawnego.

Na wezwanie Sądu z 11 września 2020 r. o przedłożenie upoważnień dla osób podpisujących zaskarżone decyzje z [...] lutego 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. do ich podpisania podpisane przez piastuna organu, GITD przekazał przy piśmie z 18 września 2020 r. upoważnienia dla K. P. i A. N. Upoważnienie dla K. P. zostało podpisane przez p.o. Zastępcy GITD A. O. Obejmowało ono m. in. załatwianie w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego w ramach jego kompetencji spraw administracyjnych pozostających w zakresie właściwości Biura Kontroli Opłaty Elektronicznej. Z kolei upoważnienie dla A. N. zostało podpisane przez L. B., Zastępcę GITD. Obejmowało ono m.in. załatwianie w imieniu GITD w ramach jego właściwości wszystkich spraw administracyjnych. Organ jednocześnie wskazał, że upoważnienie dla Zastępcy GITD L. B. wynika z treści Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego.

Zarządzeniem z 22 grudnia 2020 r. Sąd włączył w poczet akt sprawy dokumenty przesłane przez organ do sprawy pod sygn. VI SA/Wa 2030/20 prowadzonej przez tutejszy Sąd. Są wśród nich m.in. pismo z 27 czerwca 2018 r. o powierzeniu A. O. pełnienia obowiązków Zastępcy GITD, a także upoważnienie z 4 lipca 2018 r. udzielone przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego – A. G. dla A. O. do załatwiania w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego w ramach jego właściwości, wszystkich spraw administracyjnych, tj. w szczególności postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy o transporcie drogowym oraz innych ustaw i przepisów wykonawczych, przepisów prawa międzynarodowego, w tym wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń i innych pism procesowych lub podejmowania innych czynności procesowych. W treści upoważnienia zaznaczono nadto, że obejmuje ono reprezentowanie organu przed sądami administracyjnymi w powyższych sprawach. Sąd włączył także w poczet akt sprawy regulamin organizacyjny Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i Statut Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że stosownie do treści art. 119 pkt 2 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż zarówno Skarżący, jak i organ zgłosili wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Ponadto Sąd wskazuje, iż w niniejszej sprawie mógł także wydać wyrok na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na mocy art. 119 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli skarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa.

Stąd stosownie do art. 120 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wyjaśnić także należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu obie zaskarżone decyzje wydane w sprawie obarczone są wadą nieważności, albowiem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa poprzez podpisanie ich przez osoby nieposiadające do tego stosownego upoważnienia oraz brak precyzyjnego rozstrzygnięcia o obowiązkach konkretnych stron w przypadku wielości stron postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a także na skutek ich niewykonalności w dniu jej wydania, która to niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Ponadto decyzja z [...] czerwca 2020 r. jako utrzymująca w mocy decyzję rażąco naruszającą prawo samo to prawo narusza w sposób rażący.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych powyżej przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd wskazuje, że decyzje GITD z [...] lutego 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. zostały podpisane przez osoby nieposiadające do tego stosownego upoważnienia.

W związku z powyższym Sąd pragnie powołać się na treść art. 268a kpa. Zgodnie z tym przepisem "Organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem".

Sens konstrukcji wspomnianego upoważnienia wyłożono w wyroku NSA z 11 kwietnia 2006 r., sygn. I OSK 703/05, LEX nr 209123. Sąd ten zauważył w nim, że: "Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej". Z kolei w postanowieniu SN z 5 czerwca 2003 r., II CKN 194/01, LEX nr 137549, sprecyzowano, że: "Upoważnienie do wykonywania kompetencji, nazywane pełnomocnictwem administracyjnym, nie powoduje przejęcia przez upoważnionego kompetencji organu upoważniającego. Organ wyposażony w kompetencje nie traci ich, a podmiot upoważniony nie staje się organem administracji, nie nabywa tych kompetencji jako własne, lecz wykonuje je w imieniu i na rzecz organu, do którego kompetencje należą".

Jak podkreśla doktryna prawnicza, powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych: "Użyte w tym przepisie określenie "w ustalonym zakresie" trzeba traktować jako dyrektywę wyznaczającą standard szczególnej staranności zachowania, której znaczenie trafnie odczytał NSA w wyroku z 27.04.2017 r., I OSK 3369/15, LEX nr 2315705. Sąd przypomniał w nim, że art. 268a "określa formę i treść upoważnienia administracyjnego". Powinno ono być udzielone pisemnie "oraz dokładnie określać zakres działania upoważnionego pracownika". Niedopuszczalne jest zatem "wydawanie upoważnień o charakterze blankietowym. Upoważnienie powinno jasno wskazywać, kto i w jakiej kategorii spraw wykonuje zadania w imieniu organu. Sformalizowana treść upoważnienia wymaga, aby upoważnienie z art. 268a k.p.a. posiadało charakter imienny, a więc udzielane było konkretnemu pracownikowi, a nie pracownikom zajmującym określone stanowisko". W przekonaniu NSA: "Niedopuszczalne jest upoważnienie o charakterze ogólnym, określającym osobę upoważnioną tylko za pomocą pełnionej funkcji". W wyroku NSA z 17.12.2014 r., II GSK 1577/13, LEX nr 1646737, odniesiono się nie tylko do kwestii formy upoważnienia, ale i składników jego treści, akcentując konieczność podania "daty, od której obowiązuje"" (Zb. Kmieciak w: Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", opublikowano: WK 2019).

Z kolei M. Jaśkowska słusznie wskazała, iż "Upoważnienie to może zostać wyrażone w każdej formie, pod warunkiem że zachowana została forma pisemna oświadczenia woli organu i zakres upoważnienia objęty tym oświadczeniem był czytelny. (...) Por. wyrok NSA z 9.06.2017 r., I OSK 1642/16, LEX nr 2347144: "Upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu"" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opublikowano: LEX/el. 2019).

Na kwestię ścisłego określenia zakresu upoważnienia zwraca ponadto uwagę K. Klonowski, wskazując, że: "Zakres upoważnienia należy odnosić do użytego w przepisie sformułowania "załatwianie spraw". Może więc on dotyczyć konkretnej sprawy, określonych typów spraw albo tylko etapów postępowań w tych sprawach czy nawet tylko określonych czynności procesowych. Zakres ten powinien być skorelowany z zadaniami i kompetencjami przypisanymi organowi. Zarazem z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli w nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22.01.2013 r., II SA/Wa 1903/12, LEX nr 1274682). Udzielenie upoważnienia, które poza nie wykracza, stanowi podstawę do uznania, że jest ono w tym zakresie bezskuteczne, a działania pracownika podjęte na podstawie takiego upoważnienia dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in fine. W przypadku wątpliwości odnośnie do zakresu przedmiotowego przyjąć należy regułę, że z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli w nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości. Kompetencji upoważnionego pracownika nie można także domniemywać (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22.01.2013 r., II SA/Wa 1903/12, LEX nr 1274682). W komentowanym przepisie zawarto wyliczenie form działania administracji publicznej, do podejmowania których można upoważnić pracownika: decyzje, postanowienia, zaświadczenia. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że katalog ten ma charakter otwarty. Upoważnienie może dotyczyć więc innych form aktywności administracji publicznej, w tym określonych w przepisach szczególnych (np. sprzeciw), oraz innych czynności procesowych (np. wezwań), a od noweli z 7.04.2017 r. również poświadczeń za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem" (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WKP 2019).

Cz. Martysz stwierdził, iż: "Pisemna forma upoważnienia pozwala stwierdzić, czy dany pracownik działa w granicach udzielonego mu upoważnienia. Forma ta ma zatem istotne znaczenie dla określenia, czy decyzję wydał pracownik organu upoważniony do załatwiania danej sprawy. W razie przekroczenia udzielonego mu upoważnienia, należy traktować wydaną przez niego decyzję jako nieważną" (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269", wyd. III, opublikowano: LEX 2010).

Jak z kolei wskazał NSA w wyroku z 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18: "(...) wydane na podstawie art.268a k.p.a. upoważnienie musi w sposób precyzyjny określać zakres zadań i kompetencji przekazanych pracownikowi obsługującemu organ do wykonywania w jego imieniu. Zatem upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu i osoby upoważnionej. Wskazanie osoby upoważnionej do wydawania decyzji w imieniu organu poprzez oznaczenie jej funkcji lub stanowiska musi być precyzyjne, pozwalające na jednostkową identyfikację i indywidulane przypisanie udzielonego upoważnienia. (...) Tym samym udzielone upoważnienie należy rozumieć ściśle (interpretatio declarativa) i niedopuszczalna jest rozszerzająca go interpretacja (interpretatio extensiva)".

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji może upoważniać swoich pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 268a kpa. W niniejszej sprawie jednak upoważnienia nie zostały udzielone przez organ, tj. Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a dokładnie nie zostały podpisane przez piastuna organu, lecz odpowiednio pracownika organu pełniącego obowiązki Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego (decyzja nakładająca karę) lub pracownika - Zastępcę Głównego Inspektora Transportu Drogowego (decyzja utrzymująca w mocy decyzję nakładającą karę, wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), który nie posiada w świetle przepisów ustawy samoistnej kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Do tego sam potrzebuje niezbędnego upoważnienia (także w trybie art. 268a kpa). Podkreślić należy przy tym, że przepisy utd kwestii udzielania upoważnień odrębnie nie regulują. Z dokumentów nadesłanych do Sądu przez organ wynika, że A. O., pełniącej obowiązki Zastępcy GITD udzielono upoważnienia, jednakże to nie jej podpis widnieje pod decyzją, lecz osoby, której pełniąca obowiązki Zastępcy GITD udzieliła dalszego upoważnienia. Dodatkowo, wzywany do tego organ, w ogóle nie przedstawił upoważnienia dla L. B., Zastępcy GITD, tylko powołał się w tym zakresie na Statut Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego.

Sąd podziela w tym zakresie całkowicie pogląd wyrażony m.in. w wyroku tutejszego Sądu z 27 listopada 2020 r. sygn. VI SA/Wa 2035/20. W wyroku tym tutejszy Sąd wskazał, że możliwość udzielania dalszego upoważnienia do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnej nie została przewidziana w art. 268a kpa. Przepis ten zastrzega bowiem, że to jedynie "organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie (...)". W świetle art. 268a kpa formułowanie dalszych upoważnień, jeżeli odrębny przepis prawa tego nie przewiduje, nie jest dopuszczalne. Udzielanie dalszego upoważnienia nie jest bowiem "załatwieniem sprawy", wychodzi zatem poza regulację art. 268a kpa. A organowi administracji wolno przecież, w myśl unormowanej w art. 6 kpa zasady legalizmu, dokonywać tylko takich czynności, do których umocowuje go wyraźnie przepis prawa.

Sąd podkreśla, że Zastępca GITD należy do katalogu pracowników obsługujących ten organ i zakres działania zastępcy zależy od tego, w jakim zakresie dysponuje on upoważnieniem do działania w imieniu organu. Przepisy ustawy, w odróżnieniu od bardziej szczegółowych regulacji obowiązujących w odniesieniu do innych kategorii organów, nie wyposażają Zastępcy GITD w samoistne kompetencje (zob. choćby a contrario na ten temat rozważania zawarte w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 264/06, LEX nr 287979, a dotyczące spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, w ramach których kwestię tę uregulowano odmiennie, gdyż z uwzględnieniem statutu ZUS mającego rangę powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. rozporządzenia).

Oceny tej nie może zmienić treść Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, bo ten jako akt wewnętrzny niebędący powszechnie obowiązującym źródłem prawa (zarządzenie) nie może determinować sytuacji prawnej jednostki, a także zmieniać jasną treść art. 268a kpa. Ponadto statut, nadany przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia na podstawie art. 52 ust. 2 utd określać może jedynie organizację Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. Taką też treść nosi zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 92 z 26 października 2012 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego, Monitor Polski z 5 listopada 2012 r., poz. 820. Zresztą w powyższym statucie przewidziano jedynie możliwość udzielania upoważnień podpisanych przez piastuna organu (GITD) pracownikom Głównego Inspektoratu (§ 2 pkt 3 statutu), a nie same upoważnienie. W istocie § 2 pkt 3 statutu jest powtórzeniem normy wynikającej z art. 268a kpa.

Podobnie ocenić należy charakter przepisów zawartych w obowiązującym w dniu wydania decyzji pierwszej instancji zarządzeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 3/2018 z 5 lutego 2018 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (obwieszczenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 7 listopada 2019 r., poz. 57), sporządzonego na podstawie art. 39 ust. 6 – 8 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1171). Wskazane przepisy ustawowe upoważniają ministra oraz kierownika urzędu centralnego do nadania ministerstwu bądź urzędowi centralnemu regulaminu organizacyjnego, określającego zakres zadań i tryb komórek ministerstwa (urzędu). Upoważnienie ustawowe ogranicza się zatem do określenia reguł funkcjonowania urzędu obsługującego organ administracji publicznej (czyli organizacji wewnętrznej urzędu), nie zaś kompetencji tego organu "na zewnątrz". W § 1 ust. 5 pkt 1 – 2 załącznika nr 1 do wspomnianego zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego wymieniono te czynności, które powierzono Zastępcom Głównego Inspektora. W punkcie 1 tego ustępu wskazano wprawdzie, że zastępca może zastępować Głównego Inspektora, lecz to ogólne sformułowanie nie może stanowić samoistnej podstawy do przeniesienia kompetencji organu do załatwiania spraw indywidualnych. Zasadnie więc w punkcie 2 określono wprawdzie przykładowy zakres upoważnień i pełnomocnictw, które w imieniu organu może udzielać zastępca, ale obejmuje on wyłącznie reprezentację organu w postępowaniach, w których organ ten jest stroną, nie zaś wykonywanie kompetencji organu załatwianiu spraw indywidualnych. Wyliczenie to obejmuje bowiem reprezentowanie Głównego Inspektora przed organami administracji publicznej, przed Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym, wojewódzkimi sądami administracyjnymi, sądami powszechnymi i krajowymi organami ścigania, w pracach komisji sejmowych i senackich, komisji prawniczych i konferencji uzgodnieniowych w ramach prac nad projektem aktu prawnego zgodnie z regulaminem pracy Rady Ministrów oraz w postępowaniach prowadzonych przez Urząd Zamówień Publicznych, Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz Krajową Izbę Odwoławczą.

Sąd podkreśla, że umocowanie określonego podmiotu do wydania decyzji administracyjnej wynikać musi z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a posługiwanie się upoważnieniem także znajdować musi umocowanie w przepisie ustawy, ewentualnie aktu wykonawczego wydanego na podstawie jednoznacznie sformułowanej delegacji ustawowej. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 780/07, LEX nr 447349, w którym Sąd ten wskazał: "Upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być udzielone tylko przez organ, a nie przez osobę, która wykonuje jedynie kompetencje tego organu. Nie może zatem dojść do udzielenia pracownikowi upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu wojewody (np. do wydawania decyzji administracyjnych) przez wicewojewodę, który stosownie do treści art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. wykonuje kompetencje wojewody w zakresie określonym przez ten organ. Nie może także dojść do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez upoważnianego pracownika, który jak już wskazano, działa jedynie w imieniu organu. Przepisy art. 268a k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie w ogóle nie przewidują możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw przez pracownika upoważnionego przez organ. Należy podkreślić, że pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Nie ma zatem kompetencji do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu". Powyższy pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i przyjmuje za swój.

Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest inny pogląd dotyczący możliwości wydawania dalszych upoważnień przez osoby już upoważnione przez organ na podstawie art. 268a kpa. Otóż zgodnie z wyrokiem NSA z 13 grudnia 2013 r. sygn. II GSK 1491/12: "W świetle wymogów ustawowych określonych w art. 268a k.p.a. warunkiem skutecznego upoważnienia przez piastuna organu innej osoby do wykonywania kompetencji jest pisemne określenie, do załatwienia, której kategorii spraw należących do zakresu działania organu jest wskazany z imienia i nazwiska pracownik urzędu obsługującego ten organ, z określeniem daty, od której upoważnienie to można uznać za skuteczne (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1554/12, Lex nr 1292350). Mieści się w opisanych upoważnieniach kompetencja do wydawania dalszych upoważnień, o ile wyraźnie wynika z danego upoważnienia". Tym samym NSA w powyższym wyroku dopuścił możliwość wydawania na podstawie art. 268a kpa dalszych upoważnień przez pracowników już upoważnionych przez organ, o ile jednak taka kompetencja do dalszych upoważnień wynika z otrzymanego upoważnienia.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę opowiada się jednak za taką wykładnią art. 268a kpa, zgodnie z którą nie ma możliwości dalszego "cedowania" upoważnień już udzielonych przez organ z przyczyn wskazanych powyżej. Na taką wykładnię wskazuje zresztą samo brzmienie art. 268a kpa, w którym nie przewidziano możliwości dalszych uprawnień, oraz zasada praworządności (legalizmu), przewidziana w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", nota bene powtórzona w przywołanym wcześniej art. 6 kpa.

Nawet jednak przyjmując za wspomnianym wyrokiem NSA z 13 grudnia 2013 r. sygn. II GSK 1491/12 wykładnię, zgodnie z którą dopuszczalne jest wydawanie na podstawie art. 268a kpa dalszych upoważnień przez pracowników już upoważnionych przez organ, o ile jednak taka kompetencja do dalszych upoważnień wynika wyraźnie z otrzymanego upoważnienia, to wskazać należy, że otrzymane przez A. O. upoważnienie z 4 lipca 2018 r. udzielone przez organ nie wskazywało w żaden sposób na możliwość udzielania przez A. O. dalszych upoważnień. Jeżeli zaś chodzi o upoważnienie dla L. B., to organ w ogóle takowego nie przedstawił.

Podsumowując, wydane w niniejszej sprawie decyzje zostały podpisane przez osoby, którym upoważnień do tej czynności udzieliła bądź osoba pełniąca obowiązki Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego (A. O.), bądź sam Zastępca GITD (L. B.), do czego owe osoby (p.o. Zastępcy GITD i Zastępca GITD) – jako niebędący piastunem organu - nie były umocowany. Co więcej, nawet z treści upoważnienia dla p.o. Zastępcy GITD nie wynika uprawnienie do tego, by udzielał on dalszych upoważnień. Wobec tego K. P. nie została upoważniona do podpisania decyzji z [...] lutego 2020 r., a A. N. do podpisania decyzji z [...] czerwca 2020 r. Podpisanie decyzji przez te osoby stanowiło w tej sytuacji działanie z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wskazać przy tym należy, iż o ile w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi żadnej wątpliwości, iż działanie pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji lub też – odpowiednio – postanowienia, to formułowane są przy tym trzy odmienne stanowiska odnośnie podstaw prawnych stwierdzenia nieważności decyzji w takim przypadku, jak w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, stwierdzenie nieważności decyzji następuje w takim przypadku w związku z zaistnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10, CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1061/05, Lex nr 221933, wyrok WSA w Warszawie z 19 września 2019 r., sygn. VI SA/Wa 772/19, CBOA, wyrok WSA w Warszawie z 22 grudnia 2020 r., sygn. VI SA/Wa 1566/20, wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2020 r., sygn. VI SA/Wa 1384/20), zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem – przesłanką jest brak podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tak np. wyrok NSA w Katowicach z 18 grudnia 1996 r., sygn. SA/Kr 2564/95, Lex nr 28969), w myśl trzeciego stanowiska jest to naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa, tak z kolei np. NSA w Lublinie w wyroku z 26 kwietnia 1996 r. sygn. SA/Lu 691/95, Lex nr 26790; wyrok NSA z 12 kwietnia 1996 r., SA/Lu 692/95, LEX nr 26731; wyrok NSA z 26 kwietnia 1999 r., IV SA 639/97, LEX nr 47263 oraz WSA w Warszawie w wyroku z 14 grudnia 2005 r. sygn. II SA/Wa 1918/05, LEX nr 187397).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do tego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (oraz odpowiednio postanowienia) jest w tym przypadku przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym należy stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18: "Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10). (...) W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, do którego przychyla się również skład orzekający w niniejszej sprawie, że brak właściwego upoważnienia do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa tj. art. 268 a k.p.a. w zw. z art.104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. także wyroki NSA: z 30 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 94/10, z 10 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 3338/15, z 27 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 3369/15)".

Sąd za słuszny uznaje także pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z 27 listopada 2020 r. sygn. VI SA/Wa 2035/20, zgodnie z którym: "Obowiązek podpisania decyzji przez osobę do tego upoważnioną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji, a wynikających art. 268a k.p.a., art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Przekroczenie jednoznacznego w swej treści upoważnienia w świetle tych, niebudzących wątpliwości przepisów kodeksu traktować należy jako kwalifikowane, rażące naruszenie prawa".

W wyroku z 11 kwietnia 2006 r. w sprawie I OSK 703/05 (Lex nr 209123) z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, z którym w całości zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, a zgodnie z którym upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a K.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, a nie naruszenie przepisów postępowania mających jedynie wpływ na wynik sprawy (podobnie NSA w wyroku z 30 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 94/10, CBOSA).

Sąd przejmuje zatem powyżej przytoczone argumenty przemawiające za stanowiskiem pierwszym w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmując je za własne.

Dodatkowo jednak Sąd wskazuje, iż nawet ewentualne przyjęcie, iż zasadne byłoby w opisywanej sytuacji uznać za podstawę prawną stwierdzenia nieważności brak podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) czy naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), to nie zmienia w żaden sposób treści podjętego przez Sąd w wyroku rozstrzygnięcia, tj. stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji. We wszystkich bowiem przypadkach bezsprzecznie mamy do czynienia z podstawami do stwierdzenia nieważności decyzji.

Dodatkowo Sąd pragnie wskazać na inną podstawę stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji. Otóż w myśl art. 156 § 1 pkt 5 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1583/18, LEX nr 3093728: "Niewykonalność decyzji/postanowienia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych". Pogląd ten, utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, kwestionuje część doktryny prawniczej (np. W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 255), A. Wróbel (Postępowanie administracyjne, 2005, s. 206), A. Krawczyk (Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 253–255)), według których art. 156 § 1 pkt 5 obejmuje tylko przypadki niewykonalności faktycznej, sugerując zakwalifikowanie prawnej niewykonalności do przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Pozostając jednak przy tej koncepcji doktrynalnej, zgodnie z którą niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa obejmuje również niewykonalność prawną, w tym miejscu zaznaczyć także należy, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych, a także sądów powszechnych (orzekających w sprawach z odwołań od decyzji organów regulacyjnych), a także poglądów doktryny prawniczej wynika, że niewykonalność decyzji może także tkwić z braku precyzji jej rozstrzygnięcia (szerzej na ten temat w dalszej części uzasadnienia).

Jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z 6 lipca 2020 r., sygn. II SA/Wa 2750/19, LEX nr 3064812: "Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. W rzeczywistości problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie albo mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki".

Niewątpliwie decyzja o nałożeniu kary powinna być uznana za decyzję, która nadaje się do wykonania. W braku dobrowolnej zapłaty przez adresata tej decyzji organ winien mieć możliwość skierowania jej do egzekucji.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zaistniała niewykonalność prawna skarżonej decyzji, wynikająca z braku precyzyjnego jej rozstrzygnięcia. Decyzja o takiej treści jak wydana przez organ jest niewykonalna, a także nie nadaje się do egzekucji, bowiem nie określono w niej precyzyjnie obowiązków Skarżących. Decyzja zawiera bowiem oznaczenie dwóch stron (B. N., L. K.) oraz rozstrzygnięcie "nakładam karę pieniężną w wysokości 1500 zł" bez oznaczenia, czy kara ta jest nałożona na strony solidarnie czy też każda ze stron powinna zapłacić karę w części, a jeśli tak, to w jakiej części.

W tym miejscu należy zauważyć, że pojęcie rozstrzygnięcia wymienione w art. 107 § 1 pkt 5 kpa, powinno być rozumiane jako stanowienie o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. W literaturze przedmiotu podnosi się, że rozstrzygnięcie zawsze powinno być sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi". Stanowiąc treść decyzji, musi być tak zredagowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku decyzja może być niewykonalna. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, A. Golęba, M. Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie Administracyjne, Warszawa 2017, s. 389 i powołane tam orzecznictwo).

Warto wskazać wyrok NSA w Gdańsku z 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987/2, poz. 94, w którym stwierdzono, że: "Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji".

Rozstrzygnięcie musi być więc sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 586).

Oczywiście brak precyzji w rozstrzygnięciu zawartych w decyzji może być różnego rodzaju. Najmniejszej wagi uchybienia mogą być prostowane w drodze sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej (art. 113 kpa). Brak precyzji rozstrzygnięcia średniej wagi może być uznany przez Sąd administracyjny za naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 kpa, mogące mieć wpływ na wynik sprawy i skutkujące tym samym uchyleniem decyzji. Jeżeli brak precyzji rozstrzygnięcia zawartego w decyzji skutkuje jej niewykonalnością, która ma charakter trwały, wówczas, zdaniem Sądu, należy stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie zachodzi ten trzeci z omawianych przypadków.

Sąd podnosi, że także orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż brak precyzyjnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji może być podstawą do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na jej niewykonalność. Np. w wyroku tutejszego Sądu z 13 grudnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 93/17, LEX nr 2496099, podniesiono, że "Brak precyzyjności nałożonego obowiązku należy wiązać z oceną decyzji w zakresie jej wykonalności" (podobnie tutejszy Sąd w wyroku z 13 grudnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 94/17).

Powyższe potwierdza doktryna prawnicza. "Decyzją niewykonalną jest m.in. decyzja określająca obowiązek nałożony na stronę w nieprecyzyjny sposób, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu (zob. wyrok Sądu Antymonopolowego z 10 kwietnia 1996 r., XVII Amr 1/96, "Wokanda" 1997, nr 7, s. 55; wyrok Sądu Antymonopolowego z 11 stycznia 1995 r., XVII Amr 45/94, "Wokanda" 1995, nr 12, s. 54)" (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2019).

Także M. Jaśkowska wskazała, że: "Niewykonalność decyzji może być (...) skutkiem jej nieprecyzyjności. Jak wskazał Sąd Antymonopolowy w wyroku z 11.01.1995 r., XVII Amr 45/94, "Wokanda" 1995/12, s. 54, decyzja Urzędu Antymonopolowego wydana w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z 24.02.1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym (Dz.U. Nr 14, poz. 88 ze zm.; obecnie uchylona) określająca praktykę monopolistyczną w sposób nieprecyzyjny, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jej wykonaniu i nakładająca na stronę obowiązek zaniechania tak sprecyzowanej praktyki monopolistycznej, nie ma waloru wykonawczego, co czyni ją wadliwą. Por. też wyrok Sądu Antymonopolowego z 10.04.1996 r., XVII Amr 1/96, "Wokanda" 1997/7, s. 55, zgodnie z którym niewykonalna, a tym samym wadliwa, jest wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym decyzja Urzędu Antymonopolowego nakazująca gminie zaniechanie praktyki monopolistycznej polegającej na żądaniu od kupców zawyżonego czynszu za dzierżawę gruntów pod stragany usytuowane na gminnym targowisku, jeżeli decyzja ta nie zawiera miarodajnych kryteriów, jaki czynsz dzierżawny jest zgodny z prawem, a jaki zawyżony w rozumieniu zaskarżonej decyzji. Zob. wyrok NSA w Warszawie z 12.08.1997 r., II SA 581/97, Prob. Praw. 1997/9, s. 36, zgodnie z którym powierzenie pracownikowi zatrudnionemu w pełnym wymiarze czasu pracy dodatkowej pracy w drodze mianowania może czynić ten akt mianowania niewykonalnym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, opublikowano: WKP 2020).

Sąd pragnie jednocześnie wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2018 r., sygn. II GSK 2575/16, CBOSA, w którym Sąd ten stwierdził, że: "(...) niewykonalność decyzji administracyjnej jako przesłanka stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., nie może być w każdym przypadku utożsamiana z niewykonalnością egzekucyjną. Niewykonalność jako przesłanka nieważności oznaczać musi trwałą i faktyczną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji, a nie trudność w jego egzekwowaniu. W rozpoznawanej sprawie obowiązek określony w decyzji z (...) stycznia 2010 r. należy do obowiązków administracyjnych, co potwierdziła judykatura (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., II GSK 659/13 CBOIS), więc podlega egzekucji. Natomiast niedoskonałości każdej decyzji podlegającej egzekucji mogą być eliminowane w prawem określony sposób, zatem nie zawsze mogą być łączone z niewykonalnością z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (...)".

Sąd zgadza się z powyższej zacytowanym twierdzeniem NSA, że niektóre braki w precyzji rozstrzygnięcia mogą być niejako "naprawione" przez organ w drodze sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, która także jest "prawem określonym sposobem eliminacji niedoskonałości każdej decyzji podlegającej egzekucji", o którym wspomniał ten Sąd. Jednak w niniejszej sprawie, wobec braku jakiegokolwiek wskazania, także w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że kara winna być zapłacona np. solidarnie przez Skarżących, wady tej nie można naprawić w postaci sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, bowiem nie jest uchybieniem "widocznym na pierwszy rzut oka", "oczywistym". Zdaniem Sądu, skarżona decyzja jest nie tylko niewykonalna egzekucyjnie, ale również niemożliwa do wykonania przez strony, które chciałyby spełnić świadczenie dobrowolnie. Żaden ze Skarżących (wspólników spółki cywilnej) nie wywnioskuje bowiem z treści skarżonej decyzji, jaką kwotę kary pieniężnej powinien uiścić – bez określenia w rozstrzygnięciu decyzji, że są odpowiedzialni solidarnie czy w określonych częściach. Powyższe kwalifikowane naruszenie prawa nie tylko stanowi o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa, ale także rażąco narusza 107 § 1 pkt 5 kpa poprzez brak precyzyjnego rozstrzygnięcia o obowiązkach konkretnych stron w przypadku wielości stron postępowania. Sąd przy tym wskazuje, że obecnie nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić także w wyniku rażącego naruszenia prawa procesowego. Por. w tym zakresie wyrok NSA z 9 lipca 2014 r., sygn. II GSK 828/13, LEX nr 1519212, w którym ustalono, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia może jednak dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Brak precyzyjnego określenia w rozstrzygnięciu decyzji w przypadku wielości stron, na której z nich spoczywa jaka kara pieniężna i w jakiej wysokości, stanowi naruszenie gwarancji dla strony prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Sąd pragnie podkreślić przy tym, iż w orzecznictwie sądów powszechnych, rozpoznających odwołania m.in. od decyzji organów regulacyjnych nakładających kary pieniężne (m.in. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej lub Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki) podnoszone były wielokrotnie tezy odnośnie konieczności stosowania standardów w sprawach karnych dla ochrony praw podmiotu ukaranego administracyjną karą pieniężną. I tak np. Sąd Najwyższy ("SN") w wyroku z 14 kwietnia 2010 r., sygn. III SK 1/10, publ. OSNP 2011/21-22/288 podkreślił, że: "Zróżnicowanie zakresu kognicji sądów rozpoznających sprawy z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu w zależności od tego, czy przedmiotem sporu jest nałożenie obowiązków regulacyjnych lub rozstrzygnięcie o dostępie telekomunikacyjnym, czy też zasadność nałożenia kary pieniężnej, podyktowane jest potrzebą zapewnienia wyższego poziomu sądowej ochrony praw przedsiębiorców, na których organ regulacji rynku nakłada dolegliwą sankcję finansową, do czego Rzeczpospolitą Polską zobowiązuje konieczność zapewnienia w krajowym porządku prawnym skuteczności postanowieniom Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Obywatela (Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej jako EKPC). Standard konwencyjny od dawna uwzględniany jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego przy stosowaniu przepisów prawa polskiego (zob. w szczególności uchwały Sądu Najwyższego: z 10 kwietnia 1992 r., I PZP 9/92, OSNCP 1992 nr 12, poz. 210; z 9 stycznia 2008 r., III SPZP 1/07, OSNP 2008 nr 13-14, poz. 205), zgodnie z założeniem, iż orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu od chwili wstąpienia Polski do Rady Europy może i powinno służyć również polskiemu orzecznictwu sądowemu, jako istotne źródło interpretacji przepisów polskiego prawa wewnętrznego, gdyż taki zabieg pozwoli unikać wydawania rozstrzygnięć, które następnie byłyby przedmiotem skargi do tego Trybunału (postanowienie Sądu Najwyższego z 11 stycznia 1995 r., III ARN 75/94, OSNAPiUS 1995 nr 9, poz. 106)".

W wyroku tym SN podkreślił ponadto, że: "Z utrwalonego już orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (...) wynika, że dolegliwe kary pieniężne nakładane na przedsiębiorców przez organy administracji mają charakter sankcji karnych w rozumieniu przepisów EKPC (wyrok ETPC z 24 września 1997 r. w sprawie 18996/91 Garyfallou ABBE p. Grecji, LEX nr 79585; decyzja ETPC z 23 marca 2000 r. w sprawie 36706/97 loannis Haralambidis, Y. Haralambidis-Liberpa Ltd p. Grecji, LEX nr 520369)".

W związku z powyższym SN skonkludował, że podtrzymuje wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym kary pieniężne nakładane przez organy regulacji rynku nie mają charakteru sankcji karnych. Jednakże mając na względzie przedstawione powyżej zapatrywania Europejskiego Trybunału Praw Człowieka SN przyjmuje, że w zakresie, w jakim dochodzi do wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacji w tym zakresie, powinny odpowiadać wymogom analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej. Powoduje to, że sprawa z odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego powinna zostać rozpoznana z uwzględnieniem standardów ochrony praw oskarżonego obowiązujących w postępowaniu karnym.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zastosowanie w praktyce powyższych standardów ochrony praw oskarżonego obowiązujących w postępowaniu karnym wobec Skarżących, na których nałożono karę pieniężną decyzją GITD, nie precyzując w sentencji tej decyzji w sposób jednoznaczny i precyzyjny, komu została wymierzona kara pieniężna w wysokości 1500 zł (nie wiadomo bowiem, czy skarżący mieli ją uiścić solidarnie czy w częściach, a jeżeli tak – to w jakich częściach), oznacza, że organ rażąco naruszył prawa Skarżących, którym przysługują prawnie uzasadnione oczekiwania jednoznacznego i niebudzącego w tym zakresie wątpliwości rozstrzygnięcia organu.

Sąd pragnie w tym miejscu przywołać wyroki NSA, w których Sąd ten jednoznacznie wypowiedział się za obowiązkiem wskazania w rozstrzygnięciu decyzji nakładającej karę pieniężną w przypadku wielości stron postępowania, czy należność ta powinna być zapłacona solidarnie czy też w częściach.

W wyroku z 29 września 2020 r. sygn. II GSK 4414/16 (źródło: baza CBOSA) NSA podniósł, że: "(...) należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie sformułował rozstrzygnięcia w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Przyjęta przez organ konwencja językowa nie pozwala na niebudzące wątpliwości ustalenie komu została wymierzona kara pieniężna w wysokości 12 000 zł, nie wiadomo bowiem czy skarżący mieli ją uiścić solidarnie czy w częściach, a jeżeli tak – to w jakich częściach. Naczelnik Urzędu Celnego w P. nie określił bowiem w jaki sposób każda z osób wymienionych jako strona, powinna wykonać wynikający z decyzji obowiązek zapłaty kary pieniężnej. Także w zaskarżonej decyzji Dyrektor oznaczył strony w ten sam sposób, wskazując w nagłówku, że są to: "1) S.K. i 2) K.K. Wspólnicy Spółki Cywilnej Zakład Handlowy K. i S. K. s.c., (...)", natomiast w rozstrzygnięciu wskazał, że utrzymuje w mocy decyzję o wymierzeniu kary: "S. i K. K.". Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a tym samym wydał decyzję obarczoną identyczną wadą". Analogicznie NSA orzekł w wyroku z 20 maja 2020 r. sygn. II GSK 263/20, CBOSA. Wprawdzie wyroki te (mimo że dotyczące nałożenia kar pieniężnych) zapadły na gruncie Ordynacji podatkowej, jednak NSA w uzasadnieniach powyższych wyroków powołuje się na analogiczne rozwiązania procesowe dotyczące jednoznacznych rozstrzygnięć zawarte w kpa. Poglądy zaprezentowane powyżej tutejszy Sąd akceptuje w pełni i przyjmuje za własne.

Sąd podkreśla, iż niewątpliwie słusznie uczynił organ, prowadząc jedno postępowanie o nałożenie kary pieniężnej w stosunku do dwóch współposiadaczy pojazdu i zasadne jest w takiej sytuacji przyjęcie, że na dwóch współposiadaczy powinna być – w przypadku jednoznacznego stwierdzenia naruszenia - nałożona jedna kara pieniężna. Powyższe działanie realizuje logiczny postulat "jedno naruszenie prawa – jedna kara pieniężna", niezależnie od wielości stron – współwłaścicieli czy - jak w przedmiotowej sprawie - współposiadaczy pojazdu. Powyższe potwierdza pogląd NSA zawarty w wyroku z 15 maja 2013 r. sygn. II GSK 386/12, CBOSA: "Za naruszenia przepisów u.t.d., stwierdzone podczas jednej kontroli dotyczącej jednego przewozu mogą być nałożone kary stosownie do liczby naruszeń, a nie do liczby osób wykonujących przewóz. (...) jeżeli naruszenie ustawy, o którym mowa w art. 92 u.t.d., można przypisać wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, skierowana łącznie do wszystkich wspólników, nakładająca jedną karę. Kara określona w takiej decyzji powinna przy tym mieścić się w granicach określonych w art. 92 ust. 2 u.t.d., a za jej uiszczenie są odpowiedzialni wszyscy wspólnicy spółki cywilnej".

Sąd zgadza się również z tezą, że solidarna odpowiedzialność na gruncie prawa administracyjnego musi wynikać z przepisu prawa. Wskazać jednak należy, że jeżeli normy prawa administracyjnego odsyłają do instytucji prawa cywilnego, określając stronę poddaną w decyzji administracyjnej sankcji administracyjnej, to uwzględnić należy także w postępowaniu administracyjnym przepisy prawa cywilnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych można przy tym znaleźć orzeczenia dotyczące zobowiązań o charakterze publicznoprawnym odwołujące się do solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej, wynikające z art. 864 kc (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 października 1997 r., sygn. I SA/Kr 827/96, LEX nr 59562, wyrok NSA z 4 listopada 2005 r., sygn. I FSK 190/05, LEX nr 187937, wyrok NSA w Bydgoszczy z 3 grudnia 2003 r., sygn. SA/Bd 2584/03, LEX nr 110194).

W niniejszej sprawie strony postępowania ustalono na podstawie art. 13k ust. 4 udp. Zgodnie z tym przepisem stroną jest podmiot będący właścicielem/posiadaczem pojazdu samochodowego, którym poruszano się po płatnych odcinkach dróg krajowych z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Jeżeli właściciel nie jest posiadaczem pojazdu, to kary nakłada się na podmiot, na rzecz którego przeniesiono posiadanie tego pojazdu. A zatem przepisy udp odsyłają w tym zakresie do przepisów kc, w których zdefiniowane są pojęcia "własności" i "posiadania".

Skoro stroną postępowania administracyjnego może być posiadacz pojazdu samochodowego, to może być nią także współposiadacz, jak w niniejszej sprawie. Instytucja współposiadania przewidziana jest chociażby w art. 346 kc.

Podkreślić także należy, że w myśl art. 370 kc: "Jeżeli kilka osób zaciągnęło zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia, są one zobowiązane solidarnie, chyba że umówiono się inaczej". W artykule 44 kc zawarta jest definicja mienia, przez które należy rozumieć "własność i inne prawa majątkowe", tj. wszystkie prawa podmiotowe majątkowe. Bezsporne jest, że w skład mienia wchodzi także niebędące prawem podmiotowym, ale chronione przez prawo posiadanie jako określony stan faktyczny, z którego wynikają konkretne uprawnienia lub roszczenia, mające wartość majątkową (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów SN z 31.03.1993 r., III CZP 1/93, OSNC 1993/10, poz. 170, z glosą W. Marka, PPH 1994/1, s. 23). A zatem norma art. 370 kc dotyczy także współposiadaczy zaciągających zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia.

W orzecznictwie NSA przyjęto, że przepis art. 370 kc może mieć zastosowanie również na gruncie prawa administracyjnego w określeniu odpowiedzialności solidarnej współwłaścicieli pojazdu z tytułu opłaty dodatkowej. NSA w wyroku z 21 listopada 2012 r. sygn. II GSK 1702/11, LEX nr 1376775, wskazał bowiem, że: "W sytuacji, gdy zobowiązanymi do uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f u.d.p., są współwłaściciele pojazdu samochodowego, egzekucja może być skutecznie skierowana do jednego z nich. (...) Odnośnie stosunków publicznoprawnych przyjąć należy, że zobowiązanie współwłaścicieli powstające z mocy prawa należy traktować tak jak zobowiązanie zaciągnięte przez wszystkich współwłaścicieli. A zatem - stosownie do treści art. 370 k.c. - jako zobowiązanie, za które współwłaściciele ponoszą odpowiedzialność solidarnie".

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższa teza może także odnosić się do solidarnej odpowiedzialności współposiadaczy pojazdu samochodowego, którym poruszano się po płatnych odcinkach dróg krajowych z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Wprawdzie zobowiązanie współposiadaczy (a także współwłaścicieli) nie powstaje w tej sytuacji z mocy prawa, a na mocy decyzji GITD, niemniej jednak analogicznie należałoby traktować je tak, jak zobowiązanie zaciągnięte przez wszystkich współwłaścicieli lub współposiadaczy, o którym mowa w art. 370 kc, a zatem jako zobowiązanie, za które współwłaściciele lub współposiadacze ponoszą odpowiedzialność solidarnie.

Wskazać także należy, iż uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji (lub postanowienia) następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa lub w innych przepisach (w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (tak m.in. NSA w wyroku z 1 lipca 2011 r. sygn. I OSK 1261/10, Lex nr 1082605).

Sąd aprobuje także pogląd wynikający z orzecznictwa sądów administracyjnych (m.in. z wyroków NSA z 12 grudnia 2008 r., sygn. I FSK 1207/07, z 1 lipca 2011 r., sygn. I OSK 1261/10, wyroku WSA w Krakowie z 10 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1215/12, CBOSA), że przepisy dotyczące podstaw stwierdzenia nieważności decyzji nie uzależniają swojego stosowania od wiedzy czy też swoistego "zawinienia" organów administracji, a jedynie od stwierdzenia samego faktu istnienia kwalifikowanych wad prawnych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji GITD oraz decyzji organu z [...] lutego 2020 r. (punkt 1 wyroku), natomiast o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 (punkt 2 wyroku). Zgodnie z treścią art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane w ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji rozciągają się na decyzję pierwszoinstancyjną, dlatego z tego powodu stwierdzono nieważność także i tej decyzji GITD.

Należy przy tym podkreślić, że w wyroku z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. I OSK 3338/15, CBOSA, NSA stwierdził, że "(...) istota przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a. środka prawnego - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, polega na dwukrotnym wydanie decyzji przez uprawniony podmiot. Pracownik Ministerstwa Obrony Narodowej jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra jedynie w takim zakresie w jakim wynika to z upoważnienia udzielonego mu przez Ministra na podstawie art. 268a k.p.a. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10). Utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo po rozpatrzeniu sprawy ponownie na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. także rażąco narusza prawo".

A zatem decyzja GITD z [...] czerwca 2020 r. obarczona tą samą wadą co decyzja organu z [...] lutego 2020 r. (tj. brakiem upoważnienia dla osoby ją podpisującej) dodatkowo była wadliwa w sposób rażący poprzez utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo.

Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako nieważna ze wskazanych wyżej przyczyn, Sąd nie jest zobligowany do badania jej merytorycznie pod względem ewentualnych podstaw do jej uchylenia. Wskazać tu należy na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 1 lipca 2011 r., sygn. I OSK 1261/10, zgodnie z którym: "Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważności decyzji. (...) ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. (...) Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie w sprawie nie stanowi uchybienia (...)". Sąd nie badał zatem decyzji GITD merytorycznie pod względem ewentualnych podstaw do jej uchylenia, uznając to za przedwczesne.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z przyczyn powyżej wskazanych na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu zawarte w niniejszym wyroku. Przede wszystkim organ dopilnuje, aby decyzję wydaną w sprawie podpisał bądź piastun organu, bądź osoba przez niego prawidłowo upoważniona w świetle powyższych wytycznych. Następnie organ przeprowadzi postępowanie w sprawie i w decyzji ustosunkuje się do wszystkich twierdzeń Skarżących, realizując zasadę przekonywania. Jeżeli organ uzna za zasadne nałożenie na Skarżących kary pieniężnej, w sentencji decyzji winien określić sposób nałożenia tej kary na strony, tj. ich solidarną odpowiedzialność.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając solidarnie na rzecz Skarżących od GITD kwotę 404 zł, na którą składał się wpis sądowy w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - adwokata w wysokości 270 zł oraz opłata skarbowa od dwóch pełnomocnictw od Skarżących w wysokości 34 zł.