Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2256/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1210/19 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [..] marca 2019 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1210/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [..] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

H.G. (zwana dalej: "skarżącą") wystąpiła 24 października 2018 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: "Prezesem ZUS") o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Prezes ZUS decyzją z [..] marca 2019r., działając na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018r., poz. 1270, zwana dalej: "ustawą") odmówił skarżącej przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazano, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na mocy art. 83 ustawy, jest możliwe, gdy łącznie spełnione są warunki określone ww. przepisie. Niespełnienie nawet jednego z ww. warunków wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z dokumentacji znajdującej się w aktach emerytalno-rentowych wynika, że skarżącej - orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z [..] lutego 2019 r. - nie uznano za osobę niezdolną do pracy. Skarżąca ukończyła ponadto 59 lat, więc nie osiągnęła wieku emerytalnego. W związku z tym nie spełnia warunku, jakim jest niemożność podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Zarówno stan zdrowia skarżącej, jak i wiek nie uniemożliwiają jej podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Prezes ZUS stwierdził też, że nieosiągnięcie przez skarżąca obecnie wieku emerytalnego nie stanowi przeszkody do nabycia w przyszłości prawa do emerytury w trybie zwykłym. Przy rozpatrywaniu uprawnień do emerytury w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna skarżącej, jednak nie stanowiła jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS nie narusza, ani przepisów prawa procesowego, ani przepisów prawa materialnego w stopniu, który pozwalałby na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W świetle akt sprawy nie można uznać, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie doszło do zebrania i braku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. Prezes ZUS, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, indywidualnie rozpatrzył sprawę, biorąc pod uwagę przesłanki wynikające z prawidłowo wskazanego w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego - art. 83 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wbrew twierdzeniom skargi, Prezes ZUS wyjaśnił również wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na treść decyzji. Jakkolwiek z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają ustalenia w zakresie dochodów rodziny skarżącej, tym niemniej w aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy dotyczący tej kwestii. Nawet gdyby uznać, że jest to wadliwość procesowa uzasadnienia zaskarżonej decyzji, należało ocenić ją jako niemającą znaczenia w sprawie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił bowiem art. 83 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Z treści ww. przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

W ocenie Sądu I instancji w świetle akt sprawy prawidłowe było przyjęcie przez Prezesa ZUS, że skarżąca nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy oraz ze względu na wiek. Wobec skarżącej nie orzeczono bowiem całkowitej niezdolności do pracy. Dodatkowo prawidłowo Prezes ZUS wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżąca na dzień wydania ww. decyzji nie osiągnęła również wieku emerytalnego. Tym samym przeszkodą w podjęciu zatrudnienia przez skarżącą nie stoi ani niezdolność do pracy w stopniu pozbawiającym możliwości jej wykonywania, ani wiek skarżącej. Chodzi przy tym o taki przedział wiekowy, który statuuje zainteresowaną w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. W przypadku skarżącej jest to wiek 60 lat.

Sąd I instancji uznał zatem, że Prezes ZUS prawidłowo przyjął, iż brak orzeczonej u skarżącej niezdolności do pracy oraz wiek skarżącej wykluczają możliwość przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 83 ustawy. Brak spełnienia ww. warunków powodował, że nie było konieczne szczegółowe badanie przez Prezesa ZUS pozostałych przesłanek wskazanych w ww. przepisie, w tym istnienia okoliczności szczególnych oraz braku niezbędnych środków utrzymania. Również znaczny staż pracy skarżącej, jak i świadczenie pracy w warunkach szczególnych nie mają znaczenia przy świadczeniach przyznawanych w drodze wyjątku osobom, które są zdolne do pracy, gdyż nie stwierdzono u nich ani niepełnosprawności powodującej całkowitą niezdolność do pracy, ani nie osiągnęli oni wieku emerytalnego przewidzianego w przepisach prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, po pierwsze naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, po drugie, naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że organ nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego, w tym pominął nowe okoliczności powołane przez skarżącą oraz potraktował zebrane dowody w sposób wybiórczy, w zakresie, w którym ustalał, czy pogarszający się stan zdrowia skarżącej nie pozwala na podjęcie przez nią zatrudnienia.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zdaniem skarżącej spełniła ona przesłanki do otrzymania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Skarżąca, w obliczu wielu odczuwanych przez nią dolegliwości, nie zgadza się z konkluzją Sądu I instancji, iż nie jest niezdolna do pracy. Wskazała, że jest osobą schorowaną, będącą w trudnej sytuacji materialnej, a orzecznicy ZUS zbadali pobieżnie jej stan zdrowia. Skarżąca podniosła, że jeżeli przepisy prawa materialnego przewidują uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, organ jest obowiązany załatwić sprawę zgodnie z interesem strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień. Zdaniem skarżącej, lakoniczność w sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji powoduje naruszenie standardów unijnych dotyczących udzielania informacji, zgodnie z którymi obywatel ma prawo do uzyskania od organu administracji szczegółowej informacji prawnej.

Zarządzeniem z dnia 7 lipca 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), skierowała sprawę na posiedzenie niejawne.

Pismem procesowym z dnia 22 lipca 2021 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przedstawił dodatkowe okoliczności sprawy oraz wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

W pierwszym rzędzie rozpoznany zostanie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego kwestionujący prawidłowość wyroku Sądu I instancji w związku z błędnym ustaleniem stanu faktycznego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa).

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo że organ nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego, w tym pominął nowe okoliczności powołane przez skarżącą H. G. oraz potraktował zebrane dowody w sposób wybiórczy, w zakresie w którym ustalał, czy pogarszający się stan zdrowia skarżącej nie pozwala na podjęcie przez nią zatrudnienia.

Zarzut ten jest nieuzasadniony. Po pierwsze wskazać należy, iż nie sposób wywieść z jego treści oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej na czym polegać miało nierozpatrzenie wyczerpująco materiału dowodowego, w tym jakie nowe okoliczności powołane przez skarżącą zostały pominięte przez Sąd I instancji na etapie wyrokowania, w jakim piśmie zostały one podniesione, jak również nie wiadomo na czym polegało wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne opisanie okoliczności faktycznych, na które wskazać miała skarżąca, pisma procesowego, w którym to uczyniła, okoliczności i dowodów, które zostały pominięte lub wybiórczo potraktowane przez Sąd I instancji, wraz ze wskazaniem konsekwencji ich pominięcia, tj. przyjęcia za podstawę orzekania błędnego stanu faktycznego i co do jakich okoliczności.

Po drugie, mimo że autor skargi kasacyjnej nie powiązał w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia wskazanych norm generalno-abstrakcyjnych (tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu I instancji w danej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w orzekającym składzie nie powinno się automatyczne zdyskwalifikować wniesionej skargi kasacyjnej (vide uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie NSA), a kierując się łącznie treścią zarzutu i argumentacji uzasadnienia należy merytorycznie odnieść się do zarzutu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w niezbędnym zakresie, a przeprowadzone dowody i ich ocena odpowiadały przepisom prawa procesowego regulujących tryb ich przeprowadzenia, w tym przede wszystkim przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca zgodnie z orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z [..] lutego 2019 r. nie została uznana za osobę niezdolną do pracy. Skarżąca ukończyła ponadto 59 lat, a więc nie osiągnęła w chwili orzekania wieku emerytalnego. W związku z tym nie spełnia ona koniecznego warunku, jakim jest niemożność podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Zgodnie zaś z art. 83 ust. 1 ustawy ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Słusznie więc ustalił organ i prawidłowo ocenił to Sąd I instancji, iż nie została spełniona jedna z trzech przesłanek, które muszą być spełnione kumulatywnie. Skarżąca w świetle dowodów w postaci orzeczeń lekarskim lekarzy orzeczników ZUS, posiadających moc dokumentów urzędowych, nie może być uznana za osobę, która nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Ustalenie tej okoliczności było wystarczające do wydania decyzji odmownej. Subiektywna ocena stanu zdrowia i odczuwalne jego pogarszanie pozostaje okolicznością prawnie nieistotną, która pozostaje bez wpływu na wynik postępowania dowodowego. Z tych względów należało uznać podniesiony zarzut za nieuzasadniony.

Przechodząc do zarzutu opartego na podstawie określonej w przepisie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podnieść na wstępie należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nie ma on prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, uzupełniać stawianych zarzutów, bądź badać i poszukiwać we własnym zakresie przepisów i sposobów ich naruszenia. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w www.CBOSA).

Opierając skargę kasacyjną na podstawie wypływającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynika sprawy. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie określonych naruszonych przepisów prawa materialnego oraz sposobu ich naruszenia, tj. czy doszło do błędnej ich wykładni czy niewłaściwego zastosowania. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna tym samym wskazywać na naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem nie wskazano w jej treści przepisów prawa materialnego, które miałyby zostać naruszone, ani sposobu ich naruszenia. Autor skargi kasacyjnej ograniczył zarzut jedynie do sformułowania "naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy". W tym kształcie zarzut ten nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania i jako taki nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.