Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 881/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. G., J. G., Z. K., Z. K., D. D., E. B., J. B., P. S., W. P., G. B., J. B., M. W., P. W., G. G.. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia ... 2012 r. Nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Gminy K. na rzecz skarżących B. G. i J. G. kwotę ...,- zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz skarżących Z. K. i Z. K. kwotę ...,- zł (... złotych), E. B. i J. B. kwotę ...,- zł (... złotych), G. B. i J. B. kwotę ...,- zł (... złotych), M. W. i P. W. kwotę ...,- zł (.... złotych), P. S. kwotę ...,- zł (... złotych), D. D. kwotę ...,- zł (.... złotych), G. G. kwotę ...,- zł (... złotych), W. P. kwotę ...,- zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Rada Gminy K. w dniu ... 2012 r. podjęła uchwałę nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi N. i K. W § 1 ust. 1 uchwały stwierdzono, że niniejszy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwala się po stwierdzeniu zgodności jego ustaleń ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

W dniu 29 października 2012 r. B. i J. G., Z. i Z. K., D. i M. D., E. i J. B., P. S., W. P., G. i J. B., M. i P. W., G. G. wezwali Radę Gminy K., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło poprzez wydanie uchwały nr ... Rady Gminy K. z dnia ... 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi N. i K.

Następnie w dniu 28 grudnia 2012 r. B. i J. G., Z. i Z. K., D. D., E. i J. B., P. S., W. P., G. i J. B., M. i P. W., G. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 w zw. z art. 1 ust. 2pkt 1, 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 771 ze zm.), dalej: u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie w procedurze planistycznej wymagań ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, warunków i jakości życia mieszkańców, potrzeb i możliwości rozwoju gminy oraz stanu prawnego gruntów w obrębie jednostki terenowej, ograniczonej ulicami P., C. oraz planowaną drogą G. – G., przejawiające się w przeznaczeniu w planie nieruchomości położonych w sąsiedztwie domów jednorodzinnych, ogródków działkowych oraz parafii rzymsko-katolickiej pod budownictwo produkcyjne (przemysłowe),

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i naruszenie interesów prawnych skarżących,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego bez uzyskania wymaganej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego niezgodnego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nierozstrzygnięcie przez Radę Gminy K. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu wniesionych przez skarżących,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie normy nakazującej poszanowanie zasady zrównoważonego rozwoju oraz ochrony własności,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 2, art. 7, art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości wszystkich wobec prawa i niedyskryminacji na skutek nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji prawnej skarżących w porównaniu z sytuacją pozostałych właścicieli nieruchomości w obrębie jednostki terenowej, ograniczonej ulicami P., C. oraz planowaną droga G. – G., a także w porównaniu do właścicieli nieruchomości, których dotyczy uchwała Rady Gminy K. nr ..., mocą której dokonano przekształcenia istniejących nieruchomości na tereny z dopuszczoną zabudową mieszkaniową, a ponadto poprzez pogwałcenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady prawa słusznie nabytych i zasady zaufania obywateli do państwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że są właścicielami działek położonych na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym (B. i J. G. – działki nr [...], Z. i Z. K. – działki nr [...], D. D. – działki nr [...], E. i J. B. – działki nr [...], P. S. – działki nr [...], W. P. – działki nr [...], G. i J. B. – działki nr [...], M. i P. W. – działki nr [...], G. G.– działki nr [...]). Skarżący podali, że po ogłoszeniu Wójta Gminy K. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego złożyli uwagi do projektu planu, aby tereny należących do nich działek nie przeznaczać pod przemysł z dopuszczoną funkcją usługową, lecz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z prawem wprowadzenia usług nieuciążliwych. Uwagi te nie zostały jednak uwzględnione. Rada Gmina K. uchwaliła miejscowy plan, dokonawszy uprzednio uchwałą z dnia 26 kwietnia 2012 r. zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy K. w niemal takim samym kształcie, jaki miał plan miejscowy uchwalony uchwałą nr ... z dnia ... 2009 r., której to uchwały nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 września 2010 r. W wyroku tym Sąd wyraźnie podważył – jako niezgodne z zapisami studium - zapisy planu miejscowego zakazujące całkowicie zabudowy mieszkaniowej dla tego terenu. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2530/10 oddalił skargę kasacyjną Gminy K. od tegoż wyroku. Skarżący wskazali, iż Rada Gminy pomimo sprzeciwów właścicieli nieruchomości nadal pozostaje przy stanowisku zakazu zabudowy mieszkaniowej dla tego terenu. Tym samym skarżący zostali pozbawieni prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością. Nie mogą bowiem, wbrew swym zamierzeniom, wybudować na swych nieruchomościach domów jednorodzinnych. Równocześnie nie mogą prowadzić na nich działalności gospodarczej, z uwagi na niemożność uzyskania stosownych zezwoleń.

Skarżący wskazali, że z rysunku uchwały w sprawie planu miejscowego wynika, iż należące do nich działki otrzymały przeznaczenie jako treny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług, pomimo, iż sąsiednie działki, w częściach przylegających do drogi publicznej – ul. C., otrzymały przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Tak sformułowane ustalenia naruszają zasady kształtowania ładu przestrzennego wyrażone w art. 1 u.p.z.p., albowiem w jednolitym pasie zabudowy mieszkaniowej wyznaczonym wzdłuż obu stron drogi powstała niczym nieuzasadniona przerwa w postaci zabudowy pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny. Ponadto, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych wykonywanie działalności wytwórczej lub produkcyjnej, z uwagi na bliskość domów jednorodzinnych i ogródków działkowych nie jest dopuszczalna, bowiem zakłócać będzie spokój mieszkańców. Skarżący podkreślili, że wyznaczona z ich nieruchomości strefa przemysłowa znajduje się w sąsiedztwie ogródków działkowych, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i kościoła. Jednocześnie zarzucili Wójtowi i Radzie Gminy, iż organy te nie wyjaśniły, jakie jest uzasadnienie dla powstania tej strefy w tej lokalizacji.

Zdaniem skarżących przy uchwaleniu niniejszego planu doszło do przekroczenia granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. Wskazali, iż jednogłośnie sprzeciwiali się przeznaczeniu należących do nich nieruchomości pod przemysł, jednakże ich stanowisko – jako właścicieli nie zostało uwzględnione. Równocześnie organy gminy nie wskazały motywów przeznaczenia tych terenów – wbrew woli właścicieli – pod przemysł. W tym kontekście – zdaniem skarżących – uzasadniony jest zarzut dotyczący przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Skarżący podnieśli również, iż wniesione przez nich uwagi do projektu planu nie zostały w sposób należyty rozstrzygnięte. Rada Gminy nie podjęła bowiem indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag, co powinno zostać dokonane w formie osobnego głosowania co do każdej wniesionej uwagi. Głosowanie nad wniesionymi uwagami nie miało zaś miejsca podczas sesji Rady Gminy K. w dniu 30 maja 2012 r., nie zaprotokołowano bowiem faktu głosowania nad uwagami do planu. Z protokołu tegoż wynika jedynie, że zostały złożone uwagi oraz iż zostały odrzucone rozstrzygnięciem Wójta. Nie wskazano zaś by uwagi te odrzuciła Rada Gminy. Zdaniem skarżących Rada Gminy nie głosowała nad uwagami, czym naruszyła art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Zatem jedynym organem, który rozpatrzył uwagi do planu był Wójt K.. Skarżący dodali, że każda z uwag powinna być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie musi mieć charakter indywidualnej uchwały. W świetle powyższego skarżący uznali, że rozstrzygnięcie Rady Gminy w sprawie rozpatrzenia uwag do planu miejscowego (załącznik nr 2 do uchwały) sprowadzające się do stwierdzenia, że Rada Gminy K. "rozstrzyga o nieuwzględnieniu tych uwag" było niedopuszczalne.

Zdaniem skarżących, wbrew zapisom art. 9 ust. 4 u.p.z.p., uchwalony plan miejscowy jest sprzeczny z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościan. W Studium wskazano, że na terenie Gminy K. wprowadza się ograniczenia negatywnego wpływu transportu na środowisko naturalne i warunki życia mieszkańców poprzez m.in. zabezpieczenie obiektów mieszkalnych i użyteczności publicznej przed oddziaływaniem komunikacji poprzez pasy zieleni, ekrany akustyczne, szczelne okna itp. Plan miejscowy przewiduje natomiast budowę wielkogabarytowych obiektów produkcyjnych, składów i magazynów tuż obok domów jednorodzinnych. Ponadto w Studium przewiduje się podniesienie bezpieczeństwa ruchu i mieszkańców m.in. przez wprowadzenie stref ruchu uspokojonego w obszarach zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie zaś z nowo uchwalonym planem miejscowym zdecydowano o dopuszczeniu wzmożonego transportu dowożącego towar do strefy produkcyjnej wąską, osiedlową ul. C., znajdującą się w obszarze zabudowy mieszkaniowej. W Studium wskazano też, ze "jednym z celów rozwoju komunikacji drogowej na terenie Gminy jest stwarzanie warunków materialnych, prawnych i organizacyjnych dla realizacji systemu transportowego gminy zapewniającego ograniczenie uciążliwości dla otoczenia. Plan przewiduje zaś utworzenie strefy przemysłowej, co wiązać się będzie z szeregiem uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Studium przewiduje również minimalizację negatywnego oddziaływania źródeł hałasu na klimat akustyczny terenów sąsiednich objętych ustaleniami zmiany Studium, poprzez odpowiednie zagospodarowanie terenów wokół obszaru występowania takich źródeł, w tym szlaków komunikacyjnych położonych lub planowanych do realizacji na obszarze opracowania.

Skarżący wskazali również, że w toku procedury planistycznej nie uzyskano zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.). Przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) wskazują, ze przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgody wymaga zmiana przeznaczenia gruntów, które spełniają następujące warunki: 1) jeżeli są to grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III,. jeżeli ich zwarty obszar projektowy do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wówczas wymagana jest zgoda ministra właściwego do praw rolnictwa, 2) jeżeli są to grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa – wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rolnictwa, 3) jeżeli są to pozostałe grunty leśne – wymagana jest zgoda marszałka województwa wyrażana po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Skarżący wskazali, że zgoda Ministra Rolnictwa została wydana przed uchwaleniem planu miejscowego dla przedmiotowego terenu uchwałą Rady Gminy K. z dnia ... 2009 r. nr .... Jednakże WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 września 2010 r. stwierdził nieważność tej uchwały (sygn. akt II SA/Po 80/10). Przed uchwaleniem zaś zaskarżonego planu miejscowego nie uzyskano nowej zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto Rada Gminy K. dokonała zmiany przeznaczenia w zaskarżonym planie miejscowym wbrew decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... 2003 r. Decyzją tą dokonano zmiany przeznaczenia gruntów rolnych R kl. II i III o pow. 35,57 ha na cele nierolnicze, jednakże przy założeniu, że są one przewidziane pod teren aktywizacji gospodarczej w części z prawem zabudowy mieszkaniowej. Z postanowień zaś zaskarżonego planu miejscowego wynika, że wszystkie grunty, które zgodnie z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miały zostać przeznaczone na cele nierolnicze i przewidziane pod teren aktywizacji gospodarczej w części z prawem zabudowy mieszkaniowej, przeznaczone zostały pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej – bez prawa zabudowy mieszkaniowej. Tym samym Rada Gminy przyjęła plan miejscowy sprzeczny z powyższą decyzją uzgadniającą.

Skarżący zarzucając Radzie Gminy naruszenie przy wydaniu zaskarżonej uchwały art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p., wskazali, że przedmiotowy plan miejscowy nadmiernie ingeruje, wbrew woli właścicieli, w zakres prawa własności. Zdaniem skarżących, przeznaczenie należących do nich gruntów na cele produkcyjne, z zakazem zabudowy mieszkaniowej, która dopuszczalna jest w bezpośrednim sąsiedztwie, jest niczym nieuzasadniona i w sposób nieproporcjonalny narusza prawo własności. Ponadto podali, że strefa przemysłowa została zaplanowana w pasie pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, co oznacza, że istnieją przesłanki, by uznać, że strefa ta nie rozwinie się, ze względu na niemożność uzyskania stosownych decyzji zezwalających na inwestycje produkcyjne w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej.

Ponadto zdaniem skarżących, zarzucając organom Gminy naruszenie zasady równości wobec prawa (art. 2 Konstytucji RP), skarżący podnieśli, że należące do nich nieruchomości uzyskały zgoła odmienne przeznaczenie od nieruchomości sąsiednich, pomimo, iż mają jednakowy charakter. Wyjaśnili, że większość nieruchomości przyległych do drogi publicznej ul. C. posiada przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie organy nie wyjaśniły powodów, dla których w taki sposób zróżnicowały sytuacje prawną właścicieli poszczególnych nieruchomości o różnym przeznaczeniu.

Rada Gminy K. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, a także zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia ... 2012 r. nr ... w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (sygn. akt II SA/Po 12/13). Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że nowy plan miejscowy nie zmienił zasadniczo treści planu miejscowego obowiązującego od 2003 r., jak i planu z 2009 r., którego nieważność ze względu na niezgodność ze Studium stwierdził Sąd. Odnosząc się do kwestii przeznaczenia nieruchomości skarżących pod teren przemysłowy Wójt gminy wskazał, że już w 2007 r. skarżący wyrazili wolę by takie było przeznaczenie należących do nich nieruchomości, albowiem mieli zamiar sprzedać je potencjalnemu inwestorowi. W tym celu zażądali m.in. poszerzenia jednej z planowanych dróg, co zostało w projekcie uwzględnione. Po dwóch latach od rozpoczęcia procedury planistycznej skarżący zmienili zdanie i stwierdzili, że zamierzone przeznaczenie ich działek im nie odpowiada. Ponadto wyjaśniono, że art. 36 u.p.z.p. przewiduje dla właścicieli nieruchomości rekompensatę, w przypadku, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Skarżący będą mogli żądać odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości albo jej części. Wójt Gminy uznał, że zarzut podważający władztwo planistyczne Gminy jest niezasadny, albowiem to właśnie plan miejscowy współkształtuje wraz z innymi przepisami treść prawa własności, a wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określenia prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Poza tym, skarżący nie wskazali konkretnie na czym polegałoby nadużycie władztwa planistycznego przy uchwaleniu niniejszego planu. Wójt Gminy nie podzielił też zarzutu jakoby w toku procedury planistycznej nie uzyskano zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne. Zgoda taka została bowiem wyrażona decyzją Ministra z dnia ... 2012 r. i dotyczy zmiany przeznaczenia dla 10,2461 ha gruntów rolnych. Ponadto Wójt wskazał, że skutki prawne poprzedniej zgody wyrażonej decyzją Ministra z 2009 r. nie są w żaden sposób powiązane z unieważnieniem planu miejscowego. Wbrew twierdzeniom skarżących nie ma potrzeby dla tego samego terenu występować o ponowną zgodę na zmianę przeznaczenia terenów rolniczych na nierolnicze, w sytuacji gdy zgoda taka została już wyrażona na etapie uchwalenia poprzedniego planu. Unieważnienie planu miejscowego nie spowodowało unieważnienia decyzji Ministra o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Wójt Gminy nie podzielił też zarzutu jakoby plan miejscowy sprzeczny był z zapisami obowiązującego Studium, po zmianie dokonanej ... 2012 r. W szczególności w sprzeczności nie pozostają zawarte w Studium postanowienia co do ograniczenia negatywnego wpływu transportu na środowisko naturalne i warunki życia mieszkańców za pomocą określonych w Studium środków, z umożliwieniem w planie budowy wielkogabarytowych obiektów produkcyjnych, składów i magazynów na terenie objętym planem, gdyż plan nie wyłączył w jakimkolwiek zakresie, przy dopuszczeniu budowy obiektów wielkogabarytowych, postanowień Studium w zakresie ograniczeń negatywnego wpływu transportu na środowisko naturalne i warunki życia, co więcej właśnie przez umiejscowienie w planie wielkogabarytowych obiektów produkcyjnych ograniczenie to nabiera szczególnego znaczenia. Ponadto to, że określono, iż ruch odbywać się ma określoną ulicą, nie oznacza, że ulica ta nie może znajdować się w strefie ruchu uspokojonego lub z tą strefą graniczyć, a także, że ruch ten będzie uciążliwy dla osób zamieszkałych na terenie objętym planem, tym bardziej, jeżeli weźmie się pod uwagę konieczność dostosowania wszelkich inwestycji do wskazanego wyżej ograniczenia. Wójt wskazał też, że przestrzeń produkcyjna nie znajduje się w otoczeniu strefy mieszkaniowej, lecz z nią graniczy. Nie ma zaś możliwości takiego wyznaczenia strefy produkcyjnej, by nie graniczyła ze strefą mieszkaniową. Ponadto nie nastąpiła zmiana sytuacji prawnej skarżących jako właścicieli nieruchomości, albowiem zarówno poprzedni, jak i obowiązujący plan przewidują, że nieruchomości skarżących mogą być wykorzystywane jedynie w celach przemysłowych, a nie na cele budownictwa mieszkaniowego, a dodatkowo takie przeznaczenie określiło Studium. Przeznaczenie nieruchomości nie uległo więc zmianie.

Ustosunkowując się do zarzutu nierozpatrzenia uwag do projektu planu organ gminy wskazał, że skarżący zgłosili jedną uwagę, która wpłynęła 20 kwietnia 2012 r. Sprowadzała się ona do jednego postulatu i była znana radnym. Uwaga ta została rozpatrzona negatywnie nie tylko przez Wójta Gminy, lecz również przez Radę Gminy, co odzwierciedla załącznik nr 2 do uchwały, podpisany przez Przewodniczącego Rady Gminy K.. Z treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika zaś, aby uwagi musiały być poddane indywidualnemu, odrębnemu głosowaniu. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazują, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie planu z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych, co tez uczyniono 30 maja 2012 r.

Zdaniem Rady Gminy, nie może stać się powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały naruszenie prawa własności przysługujące skarżącym. Prawo to nie ma charakteru absolutnego, a z art. 64 Konstytucji RP wynika, że może być ograniczone w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona jego istoty. Ustawą taką jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , a instrumentem ingerencji w prawo własności w niej przewidzianym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podobnie nietrafne, zdaniem Rady Gminy, jest zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa. Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, a powoływane przez skarżących przepisy Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy zarzutów, albowiem zasady w niej konkretyzowane są przez przepisy szczegółowe. Tymczasem skarżący nie wskazali przepisów szczególnych, które ich zdaniem zostały naruszone przez uchwalenie zaskarżonego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 7 marca 2013 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ze skargi z dnia 7 grudnia 2012 r., wniesionej do Sądu na uchwałę Radę Gminy K. z dnia ... w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (sygn. akt II SA/Po 12/13), uznając, że sprawa ta ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W dniu 16 sierpnia 2013 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 16 października 2013 r. pełnomocnik skarżących B. G. i J. G., adwokat K. G. podkreśliła, że Studium z ... 2012 r. wyeliminowało z obrotu prawnego część objętą zaskarżonym planem. Pełnomocnik organu wskazał zaś, że problematyka związana z prawidłowości procesowania przed wydaniem uchwały została przez Sąd oceniona jako prawidłowa, a ponadto dodał, że z powodu niezgodności ze studium uchwała może być nieważna tylko w części, w której studium zostało uznane za nieważne.

Na kolejnej rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. (otwartej na nowo postanowieniem z dnia 23 października 2013 r.) pełnomocnicy stron powtórzyli swe dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W ocenie Sądu skarga B. i J. G., Z. i Z. K., D. D., E. i J. B., P. S., W. P., G. i J. B., M. i P. W. i G. G. okazała się zasadna, choć Sąd nie podzielił wszystkich przedstawionych przez skarżących zarzutów.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalność uchwały Rady Gminy K. z dnia ... 2012 r. nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi N. i K. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. poz. 2955 (dostępny na stronie internetowej: http://www.gminakoscian.pl/zalaczniki/zalacznik705.pdf ).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: usg, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący dopełnili powyższego wymogu i zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a zachowali termin do złożenia skargi. Po pierwsze skarżący w dniu 29 października 2012 r. wezwali Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 usg poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały.

Następnie stwierdzić należy, że granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 usg wskazują, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiadają w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego im prawa własności działek położonych na obszarze objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tych interesów prawnych (przynależnych poszczególnym skarżącym) jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec działek gruntu należących do skarżących (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na plan miejscowy. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje jednak wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011 r., 6 wyd. s. 31.) Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W myśl art. 101 ust. 1 usg skarżącym przysługuje legitymacja skargowa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący są właścicielami działek objętych zaskarżonym planem miejscowym (B. i J. G. – działki nr [...], Z. i Z. K. – działki nr [...], D. D. – działki nr [...], E. i J. B. – działki nr [...], P. S. – działki nr [...], W. P. – działki nr [...], G. i J. B. – działki nr [...], M. i P. W. – działki nr [...], G. G. – działki nr [...]), z przeznaczeniem o symbolu 5P/U, 5P - dz. nr [...] i o symbolu 6P/U – dz. nr [...], gdzie symbol 5P/U i 6P/U oznacza teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej, a symbol 5P – teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Jeżeli rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z prawa własności - a tak dzieje się w omawianej sytuacji, bowiem działki należące do skarżących zostały przeznaczone pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, w części z zabudową usługową, lecz z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej - to właściciele nieruchomości, wywodząc swój interes prawny z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) mogą mówić o jego naruszeniu. Wyjaśnić trzeba, że skarżący legitymujący się prawem do korzystania z nieruchomości w związku z przyjęciem wskazanej funkcji dla tego terenu nie może od momentu wejścia w życie planu uzyskać pozwolenia na budowę jakiegokolwiek obiektu budowlanego o innej funkcji (przeznaczeniu) niźli przewidują to postanowienia planu miejscowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś plan miejscowy nie przewiduje dla tego terenu funkcji innej niż pod obiekty produkcyjne, składów i magazynów, a w części również pod zabudowę usługową, to niedopuszczalna będzie ewentualna zabudowa mieszkaniowa, czy też inna (niż wymieniona w planie). To naruszenie umożliwia skarżącym, zgodnie z wolą ustawodawcy, zaskarżanie uchwały.

Zaznaczyć jednak należy, że samo naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nie oznacza jeszcze, że uchwała ta narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje bowiem dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008r., sygn. akt II SA/Lu 342/08, Lex nr 463507).

Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części powodują:

1) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

2) istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także

3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". O ile pojęcie "trybu sporządzania aktu planistycznego" nie budzi wątpliwości, odnosi się bowiem do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, o tyle wyjaśnienia wymaga pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie to interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 upzp, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga się, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 248-253).

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie przesłanki zgodności z przepisami uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzania planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania planu rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też przepisu art. 6 ust. 1 upzp nie można stosować, jako dającego podstawę do pełnego władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, Lex nr 510042).

Z uwagi na treść art. 28 upzp, w myśl którego istotne naruszenia trybu sporządzenia planu powodują nieważność uchwały w całości lub w części, Sąd w pierwszej kolejności ocenił tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały, stwierdzając jego zgodność z prawem. Jak wynika z akt sprawy, uchwałą z dnia ... 2011 r. nr ... przystąpiono do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi N. i K.. W dniu ... 2011 r. w prasie tj. w "Gazecie K." ukazało się ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu i o możliwości składania w związku z tym wniosków przez zainteresowane osoby w terminie do 5 sierpnia 2011 r. Powyższa informacja została również rozpowszechniona w formie obwieszczenia wywieszonego w dniu 13 lipca 2011 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta (w/w obwieszczenie zdjęto w dniu 8 sierpnia 2011 r.), jak również w Biuletynie informacji Publicznej Urzędu Gminy K. oraz na internetowym portalu informacyjnym Gminy K. (www.gminakoscian.pl). Jak wynika z akt sprawy, wnioski zbierane były zgodnie ze wskazanym wyżej terminem. W dniu 14 lipca 2011 r. Wójt Kościana zawiadomił właściwe organy o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu (art. 17 pkt 2 u.p.z.p.), a także zawiadomił Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o przystąpieniu do opracowania prognozy oddziaływania na środowisko przedmiotowego planu miejscowego (art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Następnie Wójt uzyskał opinie i uzgodnienia właściwych organów. Pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. wnioski do planu złożyli skarżący, wskazując, iż żądają przeznaczenia należących do nich nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z prawem prowadzenia usług nieuciążliwych. Po sporządzeniu projektu planu miejscowego, w dniu ... 2011 r. wystąpiono o wymagane opinie i uzgodnienia, a także zwrócono się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o zaopiniowanie projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Uzyskano wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia, w tym – na co należy zwrócić uwagę skarżącym – decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... 2012 r. wyrażającą zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 10,2461 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych na terenie gm. K. w obrębie ewid. N. przewidzianych pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz pod zabudowę usługową, mieszkaniowo-usługową i komunikację zgodnie z projektem miejscowego planu. W związku z tym za niezasadny należało uznać zarzut strony skarżącej jakoby Wójt Gminy w trakcie procesowania nad zaskarżonym planem nie uzyskał wymaganej decyzji zezwalającej na "odrolnienie" gruntów rolniczych objętych projektem planu. W trakcie postępowania związanego z uchwaleniem planu opracowano – jak już wspomniano - prognozę oddziaływania na środowisko i opracowano prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.). Wprowadzono zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Następnie, zgodnie z 17 pkt 9 u.p.z.p. w "Gazecie K. z dnia ... 2012 r. ogłoszono oraz obwieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, a także w Biuletynie Informacji Publicznej i na internetowym portalu informacyjnym informację o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 22 marca do 13 kwietnia 2012 r. oraz o dyskusji publicznej w dniu 4 kwietnia 2012 r., którą w w/w przeprowadzono. Następnie obwieszczeniem z dnia 14 stycznia 2011 r. poinformowano o ponownym wyłożeniu w dnia od 24 stycznia do 14 lutego 2011 r. do publicznego wglądu projektu planu i możliwości wnoszenia uwag. Informację te upubliczniono również w prasie w dniu 14 stycznia 2011 r. Kolejną publiczną dyskusję przeprowadzono zgodnie z obwieszczeniem w dniu 8 lutego 2011r. Uwagi złożyli W. P. z 12.04.2012 r.) oraz B. i J. G., Z. i Z. K., D. D., E. i J. B., P. S., W. P., G. i J. B., M. i P. W. i G. G. (z 29.04.2012 r.). Jak wynika z protokołu nr XIX/12 z sesji Rady Gminy Kościan z dnia 30 maja 2012 r. Burmistrz Gminy K. rozpatrzył uwagi wniesione do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przedstawił Radzie Gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Powyższe oznacza, iż do momentu uchwalenia planu miejscowego i rozpatrzenia uwag przez Radę Miejską K. dochowano procedury uchwalania planu.

W ocenie Sądu w zgromadzonym w sprawie materiale znalazł potwierdzenie zarzut skargi naruszenia procedury uchwalenia planu miejscowego poprzez naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie nierozpatrzenia przez Radę Gminy K. uwag skarżących wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Zgodnie z przywołanym przepisem plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zważyć należy, że z mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje tak zwane władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie terenu i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy, przy czym samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nie skrępowanej władzy gminy w tym zakresie. W demokratycznym państwie prawa działania władzy publicznej doznają ograniczeń przewidzianych prawem. Przede wszystkim wskazać należy na art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest podwójnie. Z jednej strony plan miejscowy uchwalany jest w wyniku sformalizowanej procedury określonej szczegółowo w ustawie, z drugiej treść planu powinna odpowiadać wymogom określonym w przepisach prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Dodać należy, iż przepisy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie bez przyczyny ustanawiają sformalizowany tryb sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Określony w art. 20 ust. 1 wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi bowiem gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu miejscowego i stwarza jedną z możliwości wpływania na treść planu. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu - wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.) a następnie rada gminy uchwala plan miejscowy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Z przytoczonych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu planu musi mieć charakter merytoryczny, a więc rada gminy musi ocenić zasadność wniesionej uwagi, czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag - niezależnie od tego czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym również planu, czy też w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie planu - rada musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia czy też nie. Z powyższego wynika też, iż rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt planu miejscowego, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz rozpatrzyć odrębnie poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy. Nadto aby rozpatrzyć uwagi, czy zająć stanowisko co do tego, że się je podziela (lub nie) należy najpierw je wnikliwie rozważyć, w tym w szczególności dokonać oceny, czy doszło do naruszenia interesu prawnego lub prawa osoby wnoszącej uwagi, a czyniąc to rada gminy winna skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego i uwzględnić okoliczności, które w myśl art. 1 ust. 1 u.p.z.p., w zagospodarowaniu przestrzennym się uwzględnia (por. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 337/10 i z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 467/10, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie powyższe wymogi nie zostały spełnione, mimo że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowi formalnie załącznik do zaskarżonej uchwały. Jak wynika z protokołu sesji Rady Gminy K. z dnia ... 2012 r., na której zaskarżona uchwała została przyjęta (k. 216-231 akt sądowych), radzie przedstawiono projekt uchwały w przedmiocie przedmiotowego planu miejscowego i wskazano, że Wójt Gminy nie uwzględnił wniesionych uwag. Dodatkowo Zastępca Wójta Gminy K. wyjaśnił na pytanie jednego z radnych, że można składać uwagi do planu w momencie, kiedy nie zostało jeszcze uchwalone studium, bowiem nie ma obowiązku prowadzenia niezależnej procedury studium, a następnie przystępowania do procedury uchwalania planu. W protokole z sesji Rady Gminy brak jest adnotacji, by Rada Gminy głosowała odrębnie nad uwagami do projektu planu. W załączniku Nr 2 do uchwały "Rozstrzygnięcie Rady Gminy K." brak jest nadto jakiejkolwiek informacji o sposobie rozstrzygnięcia uwag skarżących – obie rubryki tabeli: "uwaga uwzględniona" i "uwaga nieuwzględniona" są puste. Nierozpatrzenie uwag należało uznać za istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.)

W ocenie Sądu kolejnym powodem, dla którego koniecznym okazało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Zważyć należy, iż przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m.in. z zapisami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Następnie zaś, jak stanowi art. 20 st. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z powołanych przepisów wynika, że związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na kształtowaniu (determinowaniu) postanowień planu w sposób uwzględniający określone w studium ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań jest bowiem prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia gminnej polityki przestrzennej, służącej ustalaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2236/12, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Rada Gminy K. w § 1 uchwały przyjmującej zaskarżony plan miejscowy stwierdziła o zgodności ustaleń planu ze zmianą studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Wyjaśnić należy, że zmiana studium Gminy K. została przyjęta uchwałą z dnia ... 2012 r. nr ..., co do której tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 12/13 w części dotyczącej zmiany rysunku studium polegającej na wprowadzeniu w miejsce terenów oznaczonych na uprzednio obowiązującym rysunku studium jako "obszary przeznaczone pod rozwój jednostek osadniczych oraz stref funkcjonalnych przewidzianych dla mieszkalnictwa, zorganizowanej działalności inwestycyjnej – wymagających opracowań planistycznych – obszar ten stanowi rolniczą przestrzeń produkcyjną z prawem zabudowy" terenów oznaczonych jako "tereny obiektów produkcyjnych, składów magazynów i usług" stwierdził nieważność. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 20 lipca 2013 r. (k. 149 akt sądowych). Tym samym usunięte ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną) z obrotu prawnego zostały postanowienia uchwały zmieniającej studium decydujące o zgodności uchwały w przedmiocie planu miejscowego z dnia 30 maja 2012 r. ze studium. Należy bowiem przypomnieć, że zdecydowaną większość terenów objętych zaskarżonym planem miejscowym stanowią tereny oznaczone symbolami 1P, 2P, 3P, 4P, 5P, 6P tj. tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz symbolami 1P/U, 2P/U, 3P/U, 4P/U, 5P/U, 6P/U tj. tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. Tereny te w uchwale Rady Gminy K. z dnia ... 2012 r., zmieniającej studium, zostały zakwalifikowane właśnie jako "tereny obiektów produkcyjnych, składów magazynów i usług". Nieważność uchwały w tej części stwierdził Sąd w wyroku z dnia 16 maja 2013 r. W wyroku tym Sąd wyjaśnił, że nie sposób mówić o kontynuowaniu przez uchwałę z dnia ... 2012 r. wcześniejszych ustaleń planistycznych dotyczących przeznaczenia spornego obszaru, albowiem zmiana studium dokonana uchwałą z dnia ... 2012 r. spowodowała, że działki skarżących, które w dotąd obowiązującym studium z dnia ... 2002 r. przeznaczone były pod "tereny rozwoju jednostek osadniczych oraz stref funkcjonalnych przewidzianych dla mieszkalnictwa zorganizowanej działalności inwestycyjnej – wymagających opracowań planistycznych" uzyskały przeznaczenie "pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz tereny komunikacji", a wiec zaistniała tu zasadnicza zmiana. Szczególnie widoczna zmiana ta jest w kontekście uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 września 2010 r., sygn. II SA/Po 80/10 (którym stwierdzono nieważność uprzednio przyjętego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu), gdzie wprost wskazano, iż zapisy studium (w wersji przed wprowadzeniem zmian będących przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie) na przedmiotowym terenie dopuszczają zabudowę mieszkaniową, co stanowiło zasadniczą przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K. z dnia ... 2009 r., nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodać w tym miejscu należy, że bezspornie ze Studium obowiązującego przed zmianą dokonaną dla przedmiotowego terenu, a wprowadzoną uchwałą z dnia ... 2012 r., wynika, że dla tego terenu studium przewidywało jako kierunek rozwoju sieci osadniczej przeznaczenie "pod rozwój jednostek osadniczych oraz stref funkcjonalnych przewidzianych dla mieszkalnictwa zorganizowanej działalności gospodarczej "wymagających opracowań planistycznych"; obszar ten stanowi jednocześnie rolniczą przestrzeń produkcyjną z prawem zabudowy". Wziąwszy zatem pod uwagę, że w dniu uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego (tj. 30 maja 2012 r.), na skutek wyroku Sądu z dnia 16 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 12/13) stwierdzającego nieważność (w części) uchwały Rady Gminy K. z dnia ... 2012 r. zmieniającej studium Gminy K., dla przedmiotowego terenu obowiązywały zapisy studium, sprzed zmiany wprowadzonej uchwałą z dnia ... 2012 r. (a obowiązujące po zmianie z 10 września 2010 r.), które nie przewidywały na tym obszarze obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zabudową usługową, lecz jak wskazał to trafnie tutejszy Sąd w wyroku z dnia 14 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Po 80/10), dopuszczały, a wręcz zalecały funkcję mieszkaniową (osadnictwo mieszkaniowe) i zorganizowaną działalność inwestycyjną, Uznać należy bezsprzecznie, że w przeważającej części zaskarżony plan miejscowy jest niezgodny z zapisami obowiązującego Studium Gminy K. Raz jeszcze podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej studium z dnia ... 2012 r. wywołało skutki wstecz (od daty podjęcia uchwały), to na dzień wydania niniejszego orzeczenia zaskarżony plan miejscowy jest niezgodny z obowiązującym studium, a więc nie odpowiada postanowieniom art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Należy też wskazać, że w wyroku z dnia 16 maja 2013 r. II SA/Po 12/13 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia ... 2012 r. zmieniającej studium w istotnej z punktu widzenia niniejszej sprawy części stwierdził, że ustalenie w studium kierunków zmian w przeznaczeniu terenów w sposób potencjalnie naruszający prawo własności skarżących i wpływający na wartość rynkową ich nieruchomości, bez wykazania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż jest to usprawiedliwione określonymi, istotnymi okolicznościami oraz bez wnikliwego rozpatrzenia uwag skarżących do projektu zmiany studium stanowi o nadużyciu przez Radę Gminy K. władztwa planistycznego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela powyższe stanowisko również na gruncie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zważyć należy, że już na etapie składania wniosków do projektu planu miejscowego skarżący zgłosili postulat, aby należące do nich nieruchomości zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Postulaty te zostały podtrzymane w toku procedury planistycznej, aż do etapu wniesienia końcowych uwag do projektu planu. Tymczasem Rada Gminy całkowicie arbitralnie, bez wyjaśnienia skarżącym przyczyn, przyjęła dla tego terenu przeznaczenia pod zabudowę produkcyjną, składów i magazynów oraz w części pod zabudowę usługową. Wyjaśnienia zabrakło przy rozpatrzeniu wniosków skarżących, w dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wyjaśnić należy, że właściciel w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 § 1 kc). Ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że w granicach określonych przez "ustawy" i "zasady współżycia społecznego" właściciel może korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach właściciel może swoją rzeczą rozporządzać. Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 upzp kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego) innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 upzp, zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości. Zaznaczyć należy, iż uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 upzp gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 upzp przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( por. M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska – w świetle zmiany przeznaczenia należących do skarżących terenów osadniczych na tereny produkcyjne z usługami, znajdujące się wokół terenów zabudowy mieszkaniowej oraz ewentualnych skutków prawnych takiej zmiany. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego.

Równocześnie Sąd pragnie podkreślić, że rozstrzygając niniejszą sprawę, w żaden sposób nie przesądza, czy przyjęta w zaskarżonym planie miejscowym zmiana przeznaczenia terenów osadniczych na produkcyjne (w pewnym uproszczeniu) jest zgodna z prawem (czyli spełnia kryteria określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i dopowiada konstytucyjnym standardom, w tym w szczególności zasadzie proporcjonalności), czy też charakteru takowego nie ma, a przesłanką zapadłego rozstrzygnięcia, jest jedynie istotne naruszenie przez radę Gminy K. trybu sporządzania studium, co skutkowało brakiem poczynienia przez organy gminy w toku procedury planistycznej ustaleń odnośnie zasadności ingerencji w prawa skarżących i arbitralnością podjętych rozstrzygnięć, co z przyczyn oczywistych uniemożliwiło sądowi dokonanie kontroli ich prawidłowości. Innymi słowy wobec nierozpatrzenia uwag przez Radę Gminy K. w sposób prawem wymagany, na obecnym etapie Sąd nie mógł wypowiadać się co do zasadności przyjętych rozwiązań dla kwestionowanego przez skarżących obszaru.

Zważywszy zaś na istotne naruszenie trybu sporządzenia planu (brak ustosunkowania się do uwag) oraz brak zgodności zapisów znacznej części planu miejscowego z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościan jako naruszenie zasad sporządzania planu, Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.