Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1027/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: par. 131 ust. 1, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 3, art. 14 ust. 1, ust. 2b
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Czastary z dnia 12 października 2018 r. nr XXIX/196/2018 w przedmiocie zasad usytuowania na terenie Gminy Czastary miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

12 października 2018 r. Rada Gminy Czastary na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., podjęła uchwałę nr XXIX/196/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Czastary miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W § 1 uchwały ustalono, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu, jak i poza miejscem sprzedaży na terenie Gminy Czastary nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 m od: szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych (pkt 1); zakładów pracy (pkt 2); kościołów i cmentarzy (pkt 3); zakładów opieki zdrowotnej (pkt 4); dworca kolejowego (pkt 5). W § 2 uchwały określono, że pomiaru odległości, o której mowa w § 1 dokonuje się od głównych drzwi wejściowych do obiektów wymienionych w § 1 do głównych drzwi wejściowych punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych mierzony najkrótszą drogą wzdłuż osi dróg publicznych. Sprzedaż piwa przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży może być prowadzona również w tzw. ogródku gastronomicznym tj. wydzielonym miejscu bezpośrednio przylegającym do lokalu, placówki przeznaczonej do świadczenia usług gastronomicznych. Do ogródków gastronomicznych nie jest wymagane uzyskanie dodatkowego zezwolenia na sprzedaż piwa (§ 3). W uzasadnionych przypadkach Wójt Gminy może w celu wydania jednorazowego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych odstąpić od wymogu zachowania odległości określonej w § 1, dla organizatorów imprez na otwartym powietrzu i innych np. zabawy publiczne (§ 4). Zgodnie z § 5 uchwały utraciła moc uchwała nr XXIII/119/2001 Rady Gminy w Czastarach z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie ustalenia dla terenu Gminy Czastary liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu /z wyjątkiem piwa/, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. W § 6 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Czastary. W § 7 uchwały określono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Wieluniu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, tj.:

- art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez:

- przyjęcie w § 1 uchwały, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu, jak i poza miejscem sprzedaży na terenie Gminy Czastary nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 metrów od obiektów chronionych;

- niewłaściwe określenie w § 2 uchwały sposobu mierzenia odległości pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a miejscami i obiektami chronionymi, które to unormowania pozostają w sprzeczności z celami i zadaniami powołanej ustawy, w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu;

- art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez:

- unormowanie w § 3 i 4 uchwały kwestii dopuszczalności sprzedaży alkoholu w tzw. ogródku gastronomicznym oraz materii dotyczącej warunków wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu lub braku konieczności ich uzyskania w sytuacjach wskazanych w uchwale, które to unormowania zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z powołanych przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

- niepowołanie wskazanego przepisu w podstawie prawnej uchwały i powołanie jedynie art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która to podstawa nie jest wystarczająca do ustanowienia zawartych w uchwale norm.

Wskazując na powyższe Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, 2, 3 i 4 uchwały w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy w Wieluniu podniósł, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w szczególności określonych w art. 1 i 2. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Zamieszczone w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnienie nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przyjęta w uchwale odległość nie mniejsza niż 30 m pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi, to odległość bardzo bliska. Usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w takiej odległości, nie stanowi należytego ograniczenia dostępności do alkoholu, zwłaszcza dla osób małoletnich, nie stwarza warunków motywujących do powstrzymania się od jego spożywania, a ochrona jaka miałaby zostać w ten sposób zapewniona miejscom i obiektom wymienionym w uchwale przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol, staje się pozorną. W świetle powyższych uregulowań dopuszczalna jest bowiem możliwość sprzedaży i spożywania alkoholu w niedalekim sąsiedztwie szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych, zakładów pracy, kościołów i cmentarzy, zakładów opieki zdrowotnej, dworca kolejowego. Przyjęcie odległości 30 m pomiędzy miejscami chronionymi a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie pozwala na zrealizowanie celów ustawy. Stąd też wprowadzone przez Radę Gminy Czastary w zaskarżonej uchwale zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę. Przyjęty w zaskarżonej uchwale sposób pomiaru odległości pomiędzy punktem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, może prowadzić do obejścia unormowań dotyczących minimalnej odległości tych miejsc od miejsc i obiektów chronionych. Z treści § 2 uchwały wynika, że pomiar odległości jest dokonywany do drzwi wejściowych punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych. Tymczasem w § 3 przewidziano, że sprzedaż piwa może być prowadzona w tzw. ogródku gastronomicznym, tj. wydzielonym miejscu bezpośrednio przylegającym do lokalu, placówki przeznaczonej do świadczenia usług gastronomicznych. Prowadzenie ogródka piwnego poza lokalem – punktem sprzedaży może zatem doprowadzić do sytuacji, że sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych będzie możliwa w odległości mniejszej niż 30 metrów od miejsca lub obiektu chronionego, jeśli ogródek piwny będzie położony na najkrótszej drodze wzdłuż osi dróg publicznych pomiędzy głównymi drzwiami wejściowymi do punktu sprzedaży a głównymi drzwiami wejściowymi do obiektów chronionych. Przyjęcie takiego sposobu mierzenia odległości, przy dopuszczalności prowadzenia ogródków gastronomicznych poza lokalem, placówką przeznaczoną do świadczenia usług gastronomicznych, może prowadzić do obchodzenia celów określonych w art. 1 i art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie stanowi wystarczającej podstawy do ustanowienia norm prawnych w przedmiocie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podstawę do wydania uchwały w tym przedmiocie stanowi art. 12 ust. 3 powołanej ustawy. Z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zostały wydane również postanowienia zawarte w § 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienie zawartego w art. 12 ust. 3 nie może określać rodzajów lokali, w jakich możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych. Nie może też normować kwestii wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Ustawodawca odróżnia zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Określenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych – w przeciwieństwie do usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania – należy tylko i wyłącznie do materii ustawowej i nie podlega kompetencji prawodawcy lokalnego. Stąd też uznać należy, że zapisy § 3 i 4, w zakresie w jakim normują kwestię dopuszczalności sprzedaży alkoholu w tzw. ogródku gastronomicznym oraz regulują materię dotyczącą warunków wydania zezwoleń lub braku konieczności ich uzyskania, zostały wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona uchwała została przekazana w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Wojewodzie Łódzkiemu. Wojewoda Łódzki działając w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., nie stwierdził wad prawnych, co skutkowało jej ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2018 r., pod poz. 5691. W okresie jednego roku od daty uchwalenia uchwały organ nadzoru nie kwestionował również uchwały w trybie art. 93 u.s.g. Ustawodawca formułując upoważnienie ustawowe dla gmin, co do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania alkoholu nie określił jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie. Rada Gminy Czastary konsultowała treść zaskarżonej uchwały na zebraniach wiejskich we wszystkich sołectwach funkcjonujących na terenie Gminy Czastary, również w tych, w których nie ma żadnego punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Mieszkańcy nie wnieśli uwag, co do zapisu zawartego w § 1 uchwały. Na terenie Gminy Czastary funkcjonuje 8 punktów sprzedaży napojów alkoholowych, w tym jeden lokal gastronomiczny. Zdaniem Rady Gminy, przyjęta w uchwale odległość od miejsc chronionych (nie mniejsza niż 30 m) jest wystarczająca i nie narusza celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Cele określone w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi realizowane są m. in. przez Gminną Komisję ds. Przeciwdziałania Alkoholizmowi w ramach Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Gminy Czastary. Gmina Czastary realizuje szereg spotkań z młodzieżą szkolną, gdzie licencjonowani terapeuci i psychoterapeuci, w różnych formach, w tym również poprzez zabawę, quizy, gry i zawody sportowe przekazują uczniom wiedzę o niebezpieczeństwach i uzależnieniach, które mogą płynąć ze spożywania napojów alkoholowych lub innych używek. W opisany wyżej sposób Gmina Czastary realizuje nałożone na nią obowiązki określone w art. 12 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Trudno przyjąć, aby odległość miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od takich miejsc jak szkoła czy przedszkole, kościół lub cmentarz, zakład pracy czy zakład opieki zdrowotnej, miała wpływ na ilość spożywanego przez społeczeństwo napojów alkoholowych. Na ilość spożywanego przez społeczeństwo alkoholu mają wpływ zakazy sprzedaży napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym i nieletnim. Na terenie Gminy Czastary obserwuje się systematyczny spadek miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W oparciu o zaskarżoną w części przez Prokuratora Rejonowego uchwałę wydano dotychczas 5 zezwoleń dla dwóch punktów sprzedaży napojów alkoholowych. W szkołach funkcjonujących na terenie gminy w ostatnich latach nie odnotowano żadnych zdarzeń, które wskazywałyby na naruszenie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wśród młodzieży szkolnej. Prokurator Rejonowy w żaden sposób nie wykazał istnienia ścisłego i bezpośredniego związku między wielkością spożycia napojów alkoholowych, a dostępnością tych napojów ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych. Gmina udokumentowała i wykazała, że ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych systematycznie maleje. Na terenie gminy po wejściu w życie zaskarżonej uchwały utworzono 1 punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Realizując Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych gmina, wykonuje obowiązek ustawowy określony w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ani też żaden inny przepis nie zawiera żadnych dyrektyw w zakresie stanowienia prawa miejscowego, co do odległości usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy. Oznacza to, że ustawodawca w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi nie ingerował w przysługujące gminom władztwo w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Zapis zawarty w § 2 uchwały nie jest sprzeczny z art. 21 ustawy, gdzie zdefiniowano najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych jako obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym (w przypadku zapisu w uchwale – główne drzwi wejściowe do punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych), taką jak np. krawędź jezdni. W przypadku utworzenia ogródka piwnego przy punkcie sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych określoną w § 1 uchwały odległość 30 metrów należy mierzyć zgodnie z art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jako odległość od obiektu chronionego do wejścia do ogródka piwnego zorganizowanego przy punkcie sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych. Jeżeli usytuowanie ogródka piwnego od obiektu chronionego byłoby mniejsze niż 30 metrów, ogródek piwny nie może zostać utworzony. Nie bez znaczenia dla treści § 2 uchwały jest również fakt znajomości topografii terenu. Żaden obiekt, w którym obecnie usytuowane są miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie posiada ogrodzonej posesji od strony wejścia do lokalu lub sklepu. Zapis zawarty w § 3 i § 4 uchwały przyjęty został w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Teren Gminy Czastary jest terenem typowo wiejskim. Gmina składa się z 16 miejscowości podzielonych na 11 sołectw. 8 punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych funkcjonuje w 5 wsiach w miejscach w większości wykorzystywanych wcześniej, nawet od lat osiemdziesiątych minionego wieku, dla celów handlowych przez nie funkcjonującą obecnie Gminną Spółdzielnię "SCH" w Czastarach lub w lokalach stanowiących kiedyś własność podmiotów gospodarczych, które zostały zlikwidowane. Wprowadzanie ustaleń znacznie zmieniających odległość miejsc usytuowania sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poprzez oddalenie ich od miejsc chronionych, wpłynęłoby na ograniczenie wolności swobód obywatelskich i nierówne traktowanie przedsiębiorców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy oznacza jego nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, 2004, s. 310; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 147 p.p.s.a., wyd. VII). Istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79; wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2018 r., III SA/Łd 151/18).

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z 12 października 2019 r. nr XXIX/196/2018 wymaga wyważenia dwóch wartości: z jednej strony konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (art. 15, art. 16, art. 165), jak i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607, ze zm.), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne; z drugiej natomiast strony konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej).

Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Natomiast art. 14 ust. 2b ustawy stanowi, że rada gminy może wprowadzić w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z kolei, zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 593/09).

W preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu.

Jak wynika z art. 1 ust. 1, cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.

Z art. 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika z kolei, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.

Wyrażone w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi cele związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych. Na tę ostatnią okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 stycznia 1995 r. w sprawie o sygn. akt SA/Kr 2937/94, stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z 23 stycznia 1996 r. w sprawie o sygn. akt II SA 2792/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest między innymi ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Można zatem stwierdzić, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą. Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gmin miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., II GSK 1186/19).

W rozpoznawanej sprawie spornym jest istotność naruszenia prawa poprzez:

1. określenie w § 1 zaskarżonej uchwały, że minimalna odległość usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wynosi 30 m od miejsc chronionych;

2. określenie sposobu pomiaru odległości, o której mowa w § 1 uchwały (§ 2);

3. określenie warunków sprzedaży alkoholu w tzw. ogródkach gastronomicznych (§ 3);

4. określenie warunków sprzedaży alkoholu podczas imprez na otwartym powietrzu i innych np. zabaw publicznych (§ 4).

Zdaniem sądu, Prokurator Rejonowy w Wieluniu trafnie podnosi, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy Czastary naruszyła obowiązek realizacji zadań, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Przyjęta w § 1 zaskarżonej uchwały odległość 30 metrów punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych oznacza bardzo bliskie sąsiedztwo z takimi obiektami, co kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu w szczególności osobom nieletnim. Odległość 30 metrów od obiektu chronionego jest bardzo mała co oznacza, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przy tak niewielkiej odległości jest łatwo dostępny. Nie stanowi to należytego ograniczenia dostępności do alkoholu zwłaszcza dla osób małoletnich. Nie stwarza to także warunków motywujących do powstrzymania się od jego spożycia. Przepis § 1 zaskarżonej uchwały wydano zatem z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 3 i narusza on art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ma charakter istotny.

W ocenie sądu, zasadnie Prokurator Rejonowy w Wieluniu zarzucił, że określony w § 2 zaskarżonej uchwały sposób mierzenia odległości (od głównych drzwi wejściowych do obiektów chronionych do głównych drzwi wejściowych punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych mierzony najkrótszą drogą wzdłuż osi dróg publicznych) może prowadzić do obejścia unormowań dotyczących minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Taki sposób pomiaru jest bowiem wysoce nieprecyzyjny. Może prowadzić do obchodzenia zasad i celów określonych w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sposób ten pozwala na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, np. naprzeciwko lub niemal naprzeciwko okien szkoły lub przedszkola, po drugiej stronie drogi lub ulicy, czy też na tyłach budynku obiektu "chronionego". Trzeba bowiem mieć tutaj na uwadze szerokość "obiektów chronionych", fakt wliczania do powierzchni tych obiektów także boisk, placów zabaw, usytuowania drzwi wejściowych "głównych" i pozostałych do obiektów chronionych i punktów sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych, itp. Analizując zatem, że odległość ma wynosić 30 m i licząc ją po obwodzie np. ogrodzonego placu zabaw przedszkola, w praktyce może być tak, że miejsce sprzedaży alkoholu będzie mieściło się w granicy z przedszkolem, czy innym tego typu obiektem. Tym bardziej zatem widoczna jest sprzeczność uchwały z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób niepełnoletnich.

Należy mieć na uwadze, że z samej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym.

Przepis § 2 zaskarżonej ustawy narusza więc w sposób istotny art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Nadto konsekwencją stwierdzenia, że § 1 zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest utrata bytu przez jej § 2. Przepis ten pozostaje bowiem w ścisłym związku z § 1 zaskarżonej uchwały.

W § 3 zaskarżona uchwała przewiduje dopuszczenie sprzedaży alkoholu w ogródkach gastronomicznych definiując jednocześnie, że jest to wydzielone miejsce bezpośrednio przylegające do lokalu, placówki przeznaczonej do świadczenia usług gastronomicznych. Przepis ten reguluje zatem warunki architektoniczne, jakim winny odpowiadać miejsca sprzedaży alkoholu (tzn. ogródki gastronomiczne). Jednocześnie w przepisie tym wyłączono ogródki gastronomiczne z obowiązku uzyskania dodatkowego zezwolenia na sprzedaż piwa. Tryb i zasady wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, w tym zezwoleń jednorazowych, zostały uregulowane przez ustawodawcę w sposób szczegółowy w art. 18 oraz art. 181 – art. 186 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i brak jest delegacji ustawowej do regulowania tej materii przez organy samorządowe. Sprzedaż alkoholu w ogródkach gastronomicznych jest więc możliwa w przypadku zezwolenia wskazanego w art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – bądź odrębnego zezwolenia, gdy stanowi on samodzielny punkt gastronomiczny, bądź zezwolenia wydanego przedsiębiorcy prowadzącemu ten punkt sprzedaży i podawania alkoholu, którego ten "ogródek gastronomiczny" jest częścią. Ponadto warunkiem lokalizacji ogródków gastronomicznych winno być ich usytuowanie względem obiektów chronionych. W zaskarżonej uchwale brak jest takiej zależności. Jak już wyżej wskazano, określony w § 2 zaskarżonej uchwały sposób mierzenia odległości obiektów chronionych od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (od głównych drzwi wejściowych do obiektów wymienionych w § 1 do głównych drzwi wejściowych punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych mierzony najkrótszą drogą wzdłuż osi dróg publicznych) nie jest wystarczający i może prowadzić do obejścia unormowań dotyczących minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Stwarza możliwość faktycznej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów chronionych w odległości mniejszej nawet niż 30 m. Zgodnie z definicją określoną w § 3 uchwały teren tzw. ogródka gastronomicznego zajmować ma bowiem przestrzeń jedynie "bezpośrednio przylegającą do lokalu, placówki przeznaczonej do świadczenia usług gastronomicznych". Przepis § 3 zaskarżonej uchwały nie tylko wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Narusza on także w sposób istotny art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

Przepis § 4 zaskarżonej uchwały również wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej (art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach, art. 12 ust. 3 wskazanej ustawy upoważnia organ gminy jedynie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Nie upoważnia natomiast do regulowania przez organ gminy innych kwestii np. wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyż jest to materia ustawowa. W § 4 zaskarżonej uchwały uregulowano, w jakich sytuacjach Wójt Gminy Czastary może wydać jednorazowe zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Kwestia ta jest jednak zastrzeżona do materii ustawowej. Nadto w § 4 przewidziano odstępstwo od wymogów zachowania odległości określonej w jej § 1, tj. 30 metrów od obiektu chronionego do punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co jest sprzeczne z celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jakim jest ograniczenie dostępności do alkoholu. Dodać też należy, że sytuacja w jakiej może dojść do takiego odstępstwa, nie została dokładnie sprecyzowana. Wójt Gminy Czastary może bowiem dokonać takiego odstępstwa w "uzasadnionych przypadkach" dla "organizatorów imprez na otwartym powietrzu i innych, np. zabawy publiczne". Są to pojęcia nieostre i mogą dotyczyć każdej organizowanej imprezy. Z uwagi na brak sprecyzowania dokładnych kryteriów udzielenia zezwolenia, Wójt Gminy Czastary może w zasadzie wydać takie zezwolenie według swojego uznania dla każdej imprezy. Nie ulega wątpliwości, że regulacja określona w § 4 zaskarżonej uchwały nie realizuje celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jest zatem w sposób istotny sprzeczna z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy oraz stanowi przekroczenie delegacji z jej art. 12 ust. 3.

Nadto wbrew twierdzeniom organu administracji, postanowienia § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten dopuszcza wyłącznie wprowadzenie w określonym miejscu odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych, pod określonymi w tym przepisie warunkami. Nie dotyczy więc możliwych odstępstw w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowy. Postanowienia § 3 i § 4 nie stanowią zatem realizacji tej normy kompetencyjnej.

W ocenie sądu istotną wadą zaskarżonej uchwały stanowi również brak jej uzasadnienia. Akty prawa miejscowego, w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny posiadać uzasadnienie. Powyższe wynika chociażby z przepisów § 131 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia aktów prawa miejscowego. Nie tylko ze względu na przytoczone unormowania zawarte w cytowanym rozporządzeniu, ale także dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/06). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się właśnie uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., II SA/Bk 837/10; wyrok WSA w Olsztynie z 5 grudnia 2019 r., II SA/Ol 879/19; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., II GSK 1186/19).

Zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia. Z protokołu sesji Rady Gminy Czastary nie wynika, jakie względy stanowiły podstawę jej podjęcia. Nie wiadomo zatem, dlaczego Rada Gminy Czastary przyjęła w § 1 uchwały odległość 30 m a nie np. 50 czy 70 m. Nie są znane względy, którymi się kierowała określając w § 2 opisany wyżej sposób mierzenia tej odległości. To samo dotyczy określenia w § 3 i § 4 warunków sprzedaży alkoholu w ogródkach gastronomicznych oraz podczas imprez na otwartym powietrzu i innych. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powinny zostać wyjaśnione istotne powody przemawiające za wprowadzeniem określonej w niej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Z uzasadnienia tego rodzaju uchwały powinno wynikać w sposób jasny i zrozumiały, jakimi wartościami i celami się kierowano ją podejmując. W aktach administracyjnych przekazanych przez organ administracji brak jest również dokumentów, które pozwalałyby stwierdzić, czy odległość 30 m jest wystarczająca do spełnienia celów ustawy. Przedstawiona w odpowiedzi na skargę argumentacja zmierzająca do wykazania, że nie ma wpływu na ilość spożywanego przez społeczeństwo alkoholu odległość miejsc jego sprzedaży i podawania, nie może zastępować braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Przepisy § 1, § 2, § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo, tj. art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Przepisy § 1, § 2 § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały regulują prawie wszystkie kwestie będące jej przedmiotem, poza przepisami regulującymi utratę mocy przez przepisy uchwały nr XXIII/119/2001 Rady Gminy w Czastarach z dnia 28 grudnia 2001 r. (§ 5), delegacją dla Wójta Gminy Czastary do jej wykonania (§ 6) i wejściem w życie (§ 7). Stwierdzenie nieważności § 1, § 2 § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały skutkuje tym, że pozostałe przepisy straciłyby rację bytu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność całej uchwały.

e.o.