Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 128/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c).
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2, art. 9.
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2087
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 51.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 781/08 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych z sankcjami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2. zasądza od G. M. na rzecz Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 781/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych z sankcjami uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. T. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku z następującym uzasadnieniem.

W dniu 23 grudnia 2004 r. G. M. złożyła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. T. wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych wraz z wymaganymi załącznikami. Wnioskodawczyni zadeklarowała do zalesienia następujące działki rolne: A (1,75 ha), B (1,74 ha), C (1,70 ha), D (8,23 ha), E (1,44 ha), F (0,19 ha), G (0,47 ha), H (1,71 ha), I (0,50 ha), J (0,18 ha), K (0,47 ha) oraz L (0,73 ha) położone na działkach ewidencyjnych o nr: 45, 47, 46, 518/3, 131, 124, 128, 126, 130, 125 oraz 129 położonych w województwie ł., powiat p., gmina Ł. S., obręb ewid. P. Do wniosku dołączono oświadczenie producenta rolnego o uzyskanych dochodach z pracy w gospodarstwie rolnym, dokumenty potwierdzające uzyskiwanie dochodów innych niż dochody z rolnictwa, kopię części mapy ewidencji gruntów i budynków, wypis z rejestru gruntów, zaświadczenie potwierdzające, że przeznaczenie działek rolnych do zalesienia nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także kopię planu zalesienia.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. T. wydał w dniu [...]kwietnia 2005 r. postanowienie nr [...] o spełnieniu przez G. M. niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych.

W dniu 10 listopada 2005 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie o wykonaniu planu zalesienia wraz z potwierdzającym ten fakt zaświadczeniem wydanym przez Nadleśnictwo P. z siedzibą w Ł.

W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. T. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. przyznał G. M. płatność na zalesienie gruntów rolnych obejmującą wsparcie na zalesienie, premię pielęgnacyjną i premię zalesieniową, co w sumie dało kwotę 120.916,60 złotych.

Na tej podstawie beneficjentka złożyła w dniu 7 lipca 2006 r. wniosek o wypłatę powyższej kwoty.

W dniu 26 czerwca 2006 r. gospodarstwo rolne G. M. zostało wytypowane metodą analizy ryzyka do przeprowadzenia kontroli na miejscu, która odbyła się w dniu 18 sierpnia 2006 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli inspektorzy terenowi stwierdzili zaniżenie o 0,20 ha rzeczywistej powierzchni zalesionej - na kompleksie leśnym nr 2 obejmującym działki rolne A, B i C - w stosunku do powierzchni zadeklarowanej. Nadto stwierdzono nieudokumentowanie zakupu sadzonek w ilości podanej w planie zalesienia, zgodnie z którym zakup powinien obejmować 138,47 tysięcy sztuk sadzonek, natomiast wnioskodawczyni przedstawiła faktury na zakup 84 tysięcy sztuk sadzonek.

Po wznowieniu postępowania, decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. T. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., w oparciu o wynik kontroli z dnia 18 sierpnia 2006 r., przyznano G. M. płatność z sankcjami na zalesienie gruntów rolnych. Przyznana płatność w kwocie 119.692,60 złotych została ustalona odpowiednio z pomniejszeniem o różnicę 0,20 ha między zadeklarowaną a rzeczywistą powierzchnią zalesienia oraz pomniejszona o sankcję z tytułu braku dowodu zakupu sadzonek w wysokości 50 % kwoty wsparcia na zalesienie (tj. kwotę 42.382,00 złotych), co w sumie dało kwotę 77.310,60 złotych.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. T. Organ II instancji stwierdził bowiem, że powyższa decyzja została wydana z pominięciem analizy art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18). Zgodnie z powołanym przepisem organ I instancji powinien umożliwić rolnikowi wykazanie, iż nie jest on winny nieprawidłowości wskazanych w złożonym przez siebie wniosku. Organ odwoławczy dopatrzył się również naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. przez wydanie wadliwej decyzji pod względem formalnym. Organ I instancji został zobowiązany do ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. T. uchylił w całości własną decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz orzekł o przyznaniu G. M. płatności w kwocie 119.692,60 złotych pomniejszonej o kwotę sankcji 42.382,00 złotych, co w sumie dało kwotę 77.310,60 złotych.

W dniu [...] maja 2008 r., po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją o nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. T. Tym razem organ II instancji wskazał, iż w uchylonej decyzji nie została powołana podstawa prawna wznowienia postępowania administracyjnego oraz podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Nadto organ odwoławczy uznał, iż postępowanie administracyjne powinno być jeszcze raz przeprowadzone z uwagi na konieczność ponownej oceny całokształtu materiału dowodowego przez organ I instancji.

W dniu [...] czerwca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. T. w oparciu o wynik kontroli z dnia 18 sierpnia 2006 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu w całości własnej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. oraz przyznał G. M. płatność w kwocie 119.692,60 złotych, która została pomniejszona o sankcję z tytułu braku dowodu zakupu sadzonek w wysokości 50 % kwoty wsparcia na zalesienie (tj. kwotę 42.382,00 złotych), co w sumie dało kwotę 77.310,60 złotych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że różnica między kwotą 120.916,60 złotych, określoną w decyzji z dnia 23 kwietnia 2006 r., a kwotą 77.310,60 złotych wynikała z niespełnienia przez wnioskodawczynię wszystkich warunków wymaganych przepisami. Zdaniem organu przyznana kwota uwzględniała różnicę 0,20 ha między powierzchnią zadeklarowaną a rzeczywistą powierzchnią zalesienia, co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu 18 sierpnia 2006 r. Ponadto w wyniku kontroli ustalono, iż zgodnie z planem zalesienia zakup sadzonek powinien obejmować 138,47 tysięcy sztuk, a wnioskodawczyni przedstawiła faktury na zakup 84 tysięcy sztuk sadzonek, co było powodem zastosowania sankcji wsparcia na zalesienie. Złożone przez skarżącą w toku postępowania wyjaśnienia, co do pochodzenia części sadzonek z własnej produkcji, nie przekonały organu, według którego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 07 czerwca 2001 r. o leśnym materiale rozmnożeniowym (Dz. U. Nr 73, poz. 761) produkcja i obrót leśnym materiałem rozmnożeniowym mogą być dokonane wyłącznie przez dostawców zarejestrowanych w Rejestrze Dostawców prowadzonym w imieniu Ministra Środowiska przez Dyrektora Biura Nasiennictwa Leśnego. G. M. nie legitymowała się wpisem do tego rejestru, a przedstawione przez nią świadectwa pochodzenia leśnego materiału roślinnego nie są zgodne z wzorami świadectw pochodzenia leśnego materiału rozmnożeniowego, określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wzorów świadectw pochodzenia leśnego materiału rozmnożeniowego (Dz. U. Nr 86, poz. 803). Wnioskodawczyni nie spełniła też wymagań wymienionych w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 grudnia 2000 r. w sprawie prowadzenia podatkowej księgi przychodów i rozchodów (Dz. U. Nr 116, poz. 1222), dlatego organ nie uwzględnił dokumentów wewnętrznych gospodarstwa rolnego G. M., potwierdzających zakup sadzonek oraz ich pochodzenie. Ponadto organ przyjął, że w związku z art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia dla rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) przepisów rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 nie stosuje się do wsparcia środków dotyczących leśnictwa, innych niż zalesianie gruntów rolnych. Nadto organ wskazał na art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. według, którego każdy beneficjent, który złożył fałszywą deklarację, powstałą z wyniku poważnego zaniedbania, zostaje wykluczony ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich w ramach odpowiednich rozdziałów rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, na dany rok kalendarzowy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania pełnomocnika G. M., utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o uchyleniu w całości decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. T. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. oraz przyznaniu G. M. płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR podzielił stanowisko organu I instancji podkreślając jednocześnie, iż sadzonka przeznaczona na cele leśne musi mieć udowodnione stosownym świadectwem pochodzenie z materiału rozmnożeniowego wyprodukowanego z leśnego materiału podstawowego. Niedopuszczalne było także, zdaniem organu, uwzględnienie przedłożonych przez wnioskodawczynię dowodów wewnętrznych przemieszczenia sadzonek z miejsca uprawy do miejsca nasadzeń, gdyż takich czynności nie dopuszczają przepisy prawa. Odnośnie zarzutów dotyczących zgodności powierzchni zadeklarowanej do zalesienia i powierzchni faktycznie zalesionej organ powołał się na wynik kontroli z dnia 18 sierpnia 2006 r. Zdaniem organu II instancji w sprawie nie miał także zastosowania art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., gdyż z tego przepisu wynika, że ciężar udowodnienia braku winy w złożeniu błędnego wniosku pod względem faktycznym, spoczywa na rolniku, natomiast G. M. w świetle zgromadzonego materiału dowodowego braku swej winy nie wykazała, a ponadto w dniu składania wniosku powinna mieć świadomość i wiedzę na temat zasad przyznawania płatności, o czym stanowi sekcja XII przedmiotowego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uznał skargę na powyższą decyzję za zasadną, jednakże nie wszystkie zarzuty podległy uwzględnieniu.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., oraz art. 80 K.p.a., które to doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Sąd pierwszej instancji uznał zarzut dotyczący niewłaściwego sposobu obliczenia rzeczywistej powierzchni zalesionych przez nią działek rolnych A, B i C znajdujących się w kompleksie leśnym nr 2 za słuszny. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ze stanu faktycznego wynikało, że przeprowadzona w dniu 18 sierpnia 2006 r. kontrola na miejscu wykazała zaniżenie o 0,20 ha powierzchni rzeczywistej zalesionych działek o podanym wyżej oznaczeniu w stosunku do powierzchni zadeklarowanej, wynikającej z planu zalesienia z dnia 16 grudnia 2004 r., zatem ustalić należało w jaki sposób określono powierzchnię kontrolowanych działek rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że pomiar został przeprowadzony metodą GPS (Global Positioning System), lecz pomimo tego, że zgodnie z Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. U. UE.L Nr 141, poz. 18, ze zm.), państwa członkowskie mogą korzystać z systemów teledetekcji oraz technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej, nie oznaczało to, że można stosować jakiekolwiek urządzenia bez weryfikacji prawidłowości ich działania. Według obowiązującego w dacie kontroli rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 30 marca 2005 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 653), będącym wykonaniem art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.), urządzenia GPS nie podlegają obowiązkowi legalizacji. Nie oznaczało to jednak, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że nie ma obowiązku weryfikacji prawidłowości dokonanego pomiaru, każdy bowiem przyrząd pomiarowy powinien odpowiadać określonym standardom i dawać gwarancję prawidłowości działania. Obowiązek poddania ocenie zgodności wyrobów wprowadzanych do obrotu z wymaganiami określonymi w przepisach szczególnych wynika z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2087 ze zm.). Celem wyeliminowania możliwość kwestionowania wyników pomiarów, przyrząd pomiarowy powinien być wyposażony w przynajmniej certyfikat zgodności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynikało, iż określenie w powierzchni działek ewidencyjnych przeprowadzono według wytycznych zawartych w "instrukcji stanowiskowej dla inspektorów terenowych realizujących kontrole na miejscu z tytułu zalesienia gruntów rolnych - Czerwiec 2006 r.". Do czynności pomiarowych zastosowano odbiorniki GPS Trimble GeoExplorer obsługujące oprogramowanie C-GEO. Kontrola została wykonana przez inspektorów, którzy zostali odpowiednio przeszkoleni z zakresu obsługi GPS i dokonywania pomiaru powierzchni techniką GPS i którzy mieli dwuletnie doświadczenie w tym zakresie. W aktach sprawy nie znajdują się jednak żadne certyfikaty, czy atesty świadczące o weryfikacji prawidłowości pomiarów wyżej wymienionych urządzeń GPS przez notyfikowaną jednostkę certyfikującą. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przyznanie metodzie GPS cech dowodu niepodważalnego stanowi naruszenie art. 80 K.p.a., a co się z tym wiąże budziło uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Z protokołu przeprowadzonej w dniu 18 sierpnia 2006 r. kontroli w gospodarstwie G. M. nie wynikało, czy kontrolerzy przy obliczaniu powierzchni działek A, B i C wzięli pod uwagę tolerancję pomiaru, która jest określona przy uwzględnieniu 1,5 - metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, a która to w odniesieniu do każdej działki rolnej nie mogła przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha (art. 30 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. U.UE.L Nr 141, poz. 18, ze zm.). Sąd pierwszej instancji stwierdził na podstawie planu, że powierzchnia kompleksu leśnego nr 2, zgodnie z planem zalesienia i oświadczeniem o jego wykonaniu, powinna wynosić 5,19 ha, a faktycznie wynosi 4,99 ha tj. o 0,20 ha mniej. Protokół jednak określał powierzchnię dla całego kompleksu leśnego oznaczonego nr 2, a nie dla poszczególnych działek. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie było wiadomo, czy zaniżenie powierzchni rzeczywistej w stosunku do zadeklarowanej odnosiło się do wszystkich działek w danym kompleksie leśnym, czy tylko do niektórych tym samym nie można było na tej podstawie wykluczyć, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią rzeczywistą mieściła się w podanej tolerancji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzutem, który należało uwzględnić, był brak przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, przede wszystkim ze względu na wątpliwości dotyczące pomiaru powierzchni zalesionych działek techniką GPS. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący twierdzili, że pomiary nie zostały przeprowadzone rzetelnie i domagali się w toku postępowania administracyjnego ich powtórzenia. Organy jednak zignorowały te żądania naruszając tym samym art. 78 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dacie kontroli obowiązywała pierwsza ostateczna decyzja o przyznaniu płatności. Postępowanie w niniejszej sprawie wznowiono dopiero 5 lipca 2007 r. przy czym organy nie wstrzymały wykonania ostatecznej decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a., a w kolejnych decyzjach powoływano się tylko na wyniki kontroli z dnia 18 sierpnia 2006 r. Taki sposób postępowania w ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowi nie tylko naruszenie art. 7 K.p.a., ale również art. 12 § 1, wedle którego organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast w przedmiotowej sprawie od momentu złożenia oświadczenia o wykonaniu przez skarżącą zalesienia zgodnie z planem do zakończenia postępowania minęły prawie trzy lata.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu odnoszącego się do zastosowaniu sankcji w postaci zmniejszenia kwoty wsparcia na zalesienie, albowiem przedmiotowej sprawie organy administracji przyznały G. M. płatność na zalesianie gruntów rolnych pomniejszoną o 50 % kwoty wsparcia na zalesienie stosując przepisy § 12 i § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 181, poz. 1929 ze zm.) w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Powołane rozporządzenie zastosowano na podstawie § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie plan zalesieniowy przewidywał zakup 138,47 tysięcy sztuk sadzonek, natomiast skarżąca przedstawiła faktury na zakup 84 tysięcy sztuk sadzonek, pozostała ilość sadzonek pochodziła z jej gospodarstwa rolnego. Na poparcie swoich wyjaśnień skarżąca okazała wewnętrzne dokumenty, które miały świadczyć o przemieszczeniu sadzonek z miejsca uprawy do miejsca nasadzeń. W związku z tym, że § 12 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. wyraźnie stanowi o dowodach zakupu, to zdaniem Sądu pierwszej instancji organy administracji prawidłowo powołały się na przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o leśnym materiale rozmnożeniowym (Dz. U. Nr 73, poz. 761 ze zm.), która określa szczegółowe warunki jakie powinien spełniać leśny materiał podstawowy, wyprodukowany z niego materiał rozmnożeniowy, a także sposób wprowadzenia go do obrotu. Z przepisów powołanej ustawy wynika jednoznacznie, że zalesienia nie można dokonać z jakichkolwiek sadzonek, lecz tylko takich, które mają odpowiednie świadectwa pochodzenia. Wiąże się to z obowiązkiem ich zakupu od odpowiednich, zarejestrowanych dostawców zaś koszty zakupu te zwracane są w postaci płatności.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skarżąca nie przedstawiła wymaganych dokumentów zgodnych z obowiązującymi wzorami oraz świadczących o pochodzeniu jej sadzonek od uprawnionego podmiotu, dlatego nałożenie sankcji w postaci zmniejszenia o 50 % kwoty wsparcia na zalesienie było zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadne.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy prawidłowo zastosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 181, poz. 1929 ze zm.) obowiązujące w dniu wydania decyzji. Skarżąca sugerowała, że przepisy rozporządzenia zmieniły się na jej niekorzyść w toku postępowania administracyjnego i dlatego powinny mieć zastosowanie przepisy przed ich zmianą. Taki zarzut, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednak bez znaczenia dla zastosowanych sankcji, albowiem zmianie uległa jedynie treść załącznika Nr 5 do rozporządzenia, który szczegółowo określa rozmiar sankcji, natomiast podstawą do ich zastosowania jest § 13 w związku z § 12 cytowanego rozporządzenia, których treść nie uległa zmianie.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej o zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., na podstawie którego obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1 tytule IV rozporządzenia, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Skoro skarżąca wystąpiła o przyznanie jej płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych, to powinna się ona zapoznać z przepisami regulującymi zasady przyznawania płatności. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w stanie faktycznym sprawy skarżąca nie wykazała braku swojej winy w nieprawidłowościach, których się dopuściła oraz nie zaistniały żadne obiektywne przesłanki, które przemawiałyby za zastosowaniem wyjątków w stosunku do skarżącej. Jeżeli skarżąca miała jakieś wątpliwości co do treści przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie albo co do poprawności swojego wniosku, to powinna, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zwrócić się do organów przyznających płatności o wyjaśnienie problemu, a skoro skarżąca nie sygnalizowała organom swoich wątpliwości i podpisała wniosek o przyznanie płatności na zalesienie, to jest związana oświadczeniami w nim zawartymi, w tym oświadczeniem o znajomości zasad przyznawania wnioskowanych płatności.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Kasator zarzucił wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133, art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 oraz art. 145 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2087 ze zm.) i art. 28, art. 29, art. 30 oraz art. 80 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L 04.141.18) i art. 20, art. 21, art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 11 grudnia 2001 r. nr 2419/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE nr L 355 z 05/12/1992 r.,) (Dz. U. UE nr L 327 z 12/12/2001,str.l 1-32), w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie decyzji i przyjęcie, iż zostały naruszone przez organ administracji przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie poprzez przyjęcie przez Sąd, że stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony przez organ, poprzez przyjęcie, iż organ w każdym przypadku jest zobowiązany uwzględnić wniosek dowodowy strony, oraz poprzez dyskwalifikowanie mocy dowodowej protokołu kontroli na miejscu z uwagi na brak w aktach sprawy administracyjnej certyfikatu zgodności urządzenia GPS, mimo, iż strona nie przedłożyła w toku postępowania żadnych dowodów, które podważałyby wiarygodność dokonanych w tym protokole ustaleń, dokonane przez kontrolerów ustalenia kontroli nie budziły wątpliwości i nie zostały przez stronę podważone, a żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku składania do akt sprawy administracyjnej certyfikatów zgodności dotyczących urządzeń, którymi dokonywano pomiarów, a nadto w dacie wykonywania kontroli certyfikat zgodności wystawiony przez jednostkę notyfikowaną nie był wymagany, a wobec tego nie było podstaw do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133, art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 37 i art. 152 K.p.a., poprzez rozważanie okoliczności dotyczących terminu wszczęcia i zakończenia postępowania w trybie wznowienia postępowania, mimo iż przedmiotem skargi do Sądu nie była skarga na bezczynność organu, a na dzień rozstrzygania skargi decyzja ostateczna w sprawie była wydana, okres prowadzenia postępowania nie miał zaś wpływu na treść rozstrzygnięcia, a nadto wpływ ten nie został przez Sąd wykazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

3. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, a mianowicie art. 30, art. 51 w zw. z art. 80 ust. 1 zdanie 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L 04.141.18) w zw. z art. 70 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. UE nr L 153 z 30/04/2004, str. 30-83) w zw. z § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11.08.2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187 poz. 1929), w sytuacji gdy wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych dotyczył roku 2004, a zgodnie z przepisami przejściowymi zawartymi w art. 80 ust. 1 rozporządzenia WE 796/2004, rozporządzenie WE nr 2419/2001 traci moc, jednak będzie nadal obowiązywało w kwestii wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005 r., a wobec powyższego zastosowanie w sprawie winny znaleźć przepisy rozporządzenia WE nr 2419/2001;

4. naruszenie prawa materialnego przez jego błędne niezastosowanie, a mianowicie art. 31 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 11 grudnia 2001 r. nr 2419/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE nr L 355 z 05/12/1992 r.,) (Dz. U. UE nr L 327 z 12/12/2001, str. 11-32) w zw. z art. 70 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) w zw. z art. 80 ust. 1 zdanie 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L 04.141.18) i w zw. z § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187 poz. 1929), w sytuacji gdy wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych dotyczył roku 2004, a zgodnie z przepisami przejściowymi zawartymi w art. 80 ust. 1 rozporządzenia WE 796/2004 rozporządzenie WE nr 2419/2001 traci moc, jednak będzie nadal obowiązywało w kwestii wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005r., a wobec powyższego zastosowanie w sprawie winny znaleźć przepisy rozporządzenia WE nr 2419/2001;

5. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. 04.141.18), poprzez błędna jego wykładnię i przyjęcie, iż: sformułowanie zawarte w art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE 796/2004, zgodnie, z którym jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdziały 6, 9 i 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3 – 5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. Jeżeli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa, oznacza, że jeśli różnica między obszarem zadeklarowanym a obszarem ustalonym nie przekracza 3% przyznaje się pomoc do obszaru zadeklarowanego, a różnica do 3% stanowi ustanowiony w rozporządzeniu minimalny próg niezgodności; w sytuacji gdy zgodnie z art. 50 ust 3 akapit 1 Rozporządzenia 796/2004: z zastrzeżeniem jakiegokolwiek zmniejszenia płatności lub wykluczenia z płatności zgodnie z art. 51 i 53, w przypadku wniosków o pomoc w ramach systemu pomocy obszarowej (...) jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla danej grupy upraw, jeśli zaś obszar zadeklarowany przekracza więcej niż 3% obszar ustalony obliczona płatność do obszaru ustalonego zostaje zmniejszona o wysokość podwójnej różnicy (zgodnie z art. 51 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004), co stanowi dodatkową sankcję, próg 3% nie stanowi więc minimalnego progu niezgodności, ale stanowi próg niezgodności poniżej którego nie stosuje się dodatkowych sankcji obniżek.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku uchybienia powołanym przepisom art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. Sąd upatrywał przede wszystkim w okoliczności, iż organ administracji oparł rozstrzygnięcie na ustaleniach zawartych w protokole kontroli na miejscu dokonywanej za pomocą urządzenia GPS, w sytuacji gdy nie został złożony do akt sprawy certyfikat zgodności notyfikowanej jednostki. Rozważania Sądu wskazują, iż Sąd nie tylko uważa, iż urządzenie to winno posiadać certyfikat zgodności wydany przez notyfikowaną jednostkę ale, że certyfikat ten powinien każdorazowo być składany do akt sprawy.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż żaden przepis prawa materialnego, ani procedury nie zobowiązuje do złożenia do akt sprawy certyfikatów i atestów dotyczących urządzeń, którymi dokonywano pomiarów. W tym zwłaszcza brak jest zasadności składania takich atestów i certyfikatów, jeśli wyniki wynikające z pomiarów dokonanych tymi urządzeniami nie zostaną przez stronę skutecznie podważone np. poprzez przedstawienie obmiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę , które to pomiary wykażą różnicę w stosunku do obmiarów dokonanych przez urządzenie, które zastosowano przy wykonywaniu kontroli na miejscu. Nadto nieprawidłowe jest w ocenie autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w stosunku do GPS wymagany był na dzień wykonywania kontroli, tj. na dzień 18 sierpnia 2006 r., certyfikat zgodności z zasadniczymi normami wydany przez notyfikowaną jednostkę. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. Nr 204, poz. 2087 ze zm.), pozytywny wynik oceny zgodności z zasadniczymi wymaganiami dokonywanej przez notyfikowaną jednostkę certyfikującą stanowi podstawę do wydania producentowi jego upoważnionemu przedstawicielowi certyfikatu zgodności. Na dzień przeprowadzania kontroli urządzenie GPS jako urządzenie pomiarowe według przepisów prawa polskiego nie wymagało dokonywania oceny zgodności i wydania certyfikatu przez notyfikowaną jednostkę. Niezależnie jednak od tego urządzenia te były testowane i zostały uznane za spełniające wymagania Komisji Europejskiej w zakresie wymaganej dokładności oraz funkcjonalności oprogramowania.

Zgodnie z przepisami powołanych rozporządzeń Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. i (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. a także 796/2004, ustalanie obszaru działek rolnych może być prowadzone przy wykorzystaniu wszelkich odpowiednich środków określonych przez odpowiednie władze, które zapewniają pomiar z dokładnością co najmniej równoważną do tej wymaganej, w i przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych.

Skoro zatem wytyczne prawa wspólnotowego nie nakładają wprost obowiązku stosowania metod pomiarowych określonych w przepisach prawa danego kraju członkowskiego, a jedynie zobowiązują do zastosowania metody za pomocą, której pomiary będą przeprowadzane z dokładnością podobną do oficjalnie stosowanej na podstawie przepisów prawa krajowego danego państwa, zastosowanie przez ARiMR pomiaru za pomocą GPS jako dającego wynik z dokładnością podobną do tych prowadzonych na podstawie prawa krajowego, uznać należało za wystarczające na potrzeby prowadzenia weryfikacji wniosków o dopłaty. Zaznaczyć należy, iż pomiar taki prowadzony jest na potrzeby postępowania lustracyjnego w przedmiocie dopłat do gruntów rolnych i w oparciu o przepisy prawa krajowego i unijnego, regulujących kwestie przyznawania tego rodzaju pomocy. Uznać wobec tego należy, iż kontrolę w dniu 18 sierpnia 2006r. przeprowadzono prawidłowo, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 7 ust. 1-8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz zasad określonych w tytule III "Kontrole" rządzenia Komisji (WE) nr 2491/2001. Zdaniem autora skargi kasacyjnej pomiary działek wykonane tą metodą należało uznać za precyzyjne, ponieważ takie pomiary to system nawigacji satelitarnej, który pozwala na uzyskanie najdokładniejszych wyników. W ocenie autora skargi kasacyjnej zasadnie organy administracji uznały protokół z kontroli na miejscu jako dowód w sprawie, który stanowić może i powinien podstawę dokonania ustaleń, w tym co powierzchni gruntów zalesionych.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż żadne z pism i dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie zawierało żądania przeprowadzenia ponownych pomiarów. Również Sąd pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym z pism żądanie to jest zawarte. Mając na uwadze powyższe Sąd zarzucając w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organowi naruszenie art. 78 § 1 kpa i ustalając, iż strona żądała powtórzenia czynności kontroli, w tym pomiarów, dokonał to z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej protokół z kontroli na miejscu stanowi pełnowartościowy dowód w sprawie, a okoliczności dotyczące powierzchni faktycznie zalesionej zostały stwierdzone dostatecznie dowodami i nie zachodziła konieczność dokonywania ponownych pomiarów. Skoro protokół z kontroli na miejscu stanowił pełnowartościowy dowód w sprawie, a wynikające z tego protokołu ustalenia nie zostały skutecznie podważone, uznać należało, iż organ nie naruszył w trakcie postępowania administracyjnego wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 133, art.141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 37 i art. 152 K.p.a. poprzez rozważanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności dotyczących terminu wszczęcia i zakończenia postępowania w trybie wznowienia postępowania, mimo iż przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie była skarga na bezczynność organu, a na dzień rozstrzygania skargi decyzja ostateczna w sprawie była wydana. Okres prowadzenia postępowania nie miał zaś wpływu na treść rozstrzygnięcia, a nadto wpływ ten nie został przez Sąd wykazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W ocenie autora skargi kasacyjnej rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji naruszył również przepisy prawa materialnego, wskazując, że wniosek o przyznanie płatności został złożony przez stronę 23 grudnia 2004r. jako wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2004. Zgodnie z § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187 poz. 1929), wnioski o przyznanie płatności w 2004 r. składało się od dnia 1 września do dnia 31 grudnia 2004 r. Zgodnie z przepisami przejściowymi zawartymi w art. 80 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 rozporządzenie nr 2419/2001 utraci moc, jednak nadal obowiązywało w kwestii wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005r., a wobec powyższego zastosowanie w sprawie powinny znaleźć przepisy rozporządzenia WE nr 2419/2001. Mając na uwadze powyższy przepis zastosowanie w niniejszej sprawie winny znaleźć przepisy rozporządzenia WE 2419/2001.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia mniejszej sprawy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, ma dokonana przez Sąd wykładnia art. 51 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, brzmiącego analogicznie jak art. 32 rozporządzenia WE nr 2419/2001.

Wskazując na treść art. 50 ust. 3 akapit 1 rozporządzenia nr 796/2004, autor skargi kasacyjnej wywiódł, iż płatność jest przyznawana od obszaru ustalanego, jeśli jest on mniejszy niż obszar zadeklarowany, jeśli zaś obszar zadeklarowany przekracza 3% obszar ustalony obliczona płatność od obszaru ustalonego zostaje zmniejszona o wysokość podwójnej różnicy, (art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowi to dodatkową sankcję dla wnioskodawcy, który nie dołożył należytej staranności przy deklarowaniu obszaru uprawniającego do płatności. Próg 3% nie stanowi więc minimalnego progu niezgodności, którego nieprzekroczenie uprawnia do przyznania płatności do obszaru deklarowanego, ale stanowi próg niezgodności poniżej którego nie stosuje się dodatkowych sankcji i obniżek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna pełnomocnik G. M. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości podnosząc w uzasadnieniu, iż pomiar dokonany przy pomocy GPS nie może stanowić dowodu w sprawie, albowiem urządzenie to dopuszcza margines błędu, a ponadto nie posiadało atestu legalizacyjnego wydanego przez Państwowy Urząd Miar i Wag.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a zatem w pierwszej kolejności należało poddać ocenie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wtedy, gdy skargi nie oparto na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. lub gdy podstawa ta okaże się nieusprawiedliwiona w rozumieniu art. 184 p.p.s.a.

Zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania odnosi się do dwóch kwestii, tj. bezzasadnego podważenia przez Sąd sposobu obliczenia powierzchni zalesionych gruntów metodą GPS oraz rozważenia okoliczności w zakresie terminu wznowienia postępowania oraz jego przewlekłości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenie rzeczywistej powierzchni zalesienia jest "niewiarygodne". Wprawdzie Sąd przyjmuje, że urządzenia GPS nie podlegają obowiązkowi legalizacji to jednak podlegają ocenie zgodności z wymogami określonymi w przepisach szczególnych, a to z mocy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2087 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż pozytywny wynik oceny zgodności z zasadniczymi wymogami dokonywanej przez notyfikowaną jednostkę certyfikującą stanowi podstawę do wydania producentowi lub jego upoważnionemu przedstawicielowi certyfikatu zgodności co w ocenie Sądu oznacza, że przyrząd GPS powinien być wyposażony w certyfikat, a takowego brak jest w aktach sprawy. Stanowi to w konsekwencji naruszenie art. 80 K.p.a. i art. 7 i 77 K.p.a.

Z art. 7 cytowanej ustawy wynikają rożne formy dokonywania oceny zgodności wyrobów z zasadniczymi i szczegółowymi wymaganiami, o których mowa w art. 6 ust. 1 w tym również poprzez poddanie certyfikacji, jednak aby postawić organom orzekającym skuteczny zarzut naruszenia cytowanych przepisów K.p.a. dla podważenia prawidłowości dokonanych pomiarów rzeczywistego zalesienia gruntów, obowiązkiem Sądu było wykazanie, iż w dacie wykonania pomiarów (18 sierpnia 2006 r.) przyrząd GPS wymagał certyfikacji.

Art. 9 cytowanej ustawy zawiera delegację dla Ministra właściwego ze względu na przedmiot oceny zgodności do określenia w drodze rozporządzenia zasadniczych wymagań dla wyrobów podlegających ocenie zgodności oraz procedur oceny zgodności biorąc pod uwagę rodzaje wyrobów, stopień stwarzanych zagrożeń, a także inne wymagania zawarte w dyrektywach nowego podejścia.

W wykonaniu powyższej delegacji Minister Gospodarki rozporządzeniem z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 10 stycznia 2007 r., Nr 3 poz. 27) określił między innymi zasadnicze wymagania dla przyrządów pomiarowych podlegających ocenie zgodności i procedury oceny zgodności (§1) oraz rodzaje przyrządów pomiarowych, do których ma zastosowanie niniejsze rozporządzenie. Z § 2 pkt 10 wynika, że cytowane rozporządzenie stosuje się do przyrządów do pomiaru długości, pola powierzchni, wielu wymiarów.

Pamiętać jednak należy, ze powołane rozporządzenie regulujące wymagania dla przyrządów pomiarowych nie obowiązywało w dacie dokonanych pomiarów, a zatem nie istniał obowiązek wydania certyfikatu dla urządzenia GPS. Dlatego też błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż brak "certyfikatu zgodności" dla urządzenia GPS podważa prawidłowość dokonanych pomiarów zalesienia gruntów, a tym samym uchylenie decyzji organów obu instancji z tej przyczyny stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tych okolicznościach zbędne staje się rozważanie trafności zarzutów naruszenia pozostałych przepisów postępowania przytoczonych w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt 2 skargi kasacyjnej, a zwłaszcza sposobu ich naruszenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska autora skargi kasacyjnej z dwóch powodów. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji jedynie zwrócił uwagę na przewlekłość postępowania i uczynił to zasadnie nie naruszając przytoczonych przepisów postępowania. Ponadto zwrócenie uwagi przez Sąd na tę nieprawidłowość nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Zarzuty zawarte w pkt 3 – 5 skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego.

Przedwczesne jest jednakże rozważenie ich zasadności w sytuacji gdy stan faktyczny wymaga ponownego ustalenia, a następnie subsumcji pod właściwe przepisy prawa materialnego.

Ubocznie jednak należy zwrócić uwagę na stanowisko Sądu pierwszej instancji, który "hipotetycznie" rozważał niezastosowanie przez organy orzekające art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. określającego między innymi zasady zmniejszania płatności i wykluczania od płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej niejako zalecając rozważenie zastosowania tegoż przepisu. Wyrażone przez Sąd pierwszej instancji stanowisko jest błędne. Przepis ten stanowi, że jeżeli obszar zadeklarowany (....) przekracza obszar stwierdzony (....) wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3% (....). Oznacza to tyle, że poniżej 3% progu niezgodności nie stosuje się wyłącznie sankcji w postaci obliczenia płatności do obszaru ustalonego zmniejszonej o wysokość podwójnej różnicy, a wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego. Ustalenie progu niezgodności powyżej 3% wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji daje podstawę do pomniejszenia przyznanej płatności jednakże bez wyżej wymienionej sankcji.

Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).