Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 794/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 71b
journal: Dz.U. 2011 nr 139 poz 814
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej
article: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 203 poz 1966
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013: oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję własną (Ministra Rozwoju i Finansów) z [...] grudnia 2017 r. nr [...] zobowiązującą Województwo [...]

(dalej: "Strona", "Skarżący") do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości 1.931.004 zł.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych:

Urząd Kontroli Skarbowej w [...] przeprowadził w Województwie [...] kontrolę w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2013 r., w szczególności prawidłowości realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem i przekazywaniem danych stanowiących podstawę naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r., zakończoną wynikiem kontroli z dnia 23 lipca 2015 r. nr [...]. Na podstawie ustaleń kontroli wyliczono, że otrzymana przez Województwo [...] część oświatowa subwencji ogólnej za 2013 r. - wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych - została zawyżona o kwotę 1.900.681,00 zł.

Pismem z dnia 8 listopada 2017 r., nr [...] Minister Rozwoju i Finansów zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013.

Pismem z dnia 24 listopada 2017 r. (nr [...]) Ministerstwo Edukacji Narodowej przekazało organowi I instancji opinię w zakresie ustaleń pokontrolnych dokonanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w [...] Ponadto poinformowało Ministra Rozwoju i Finansów o uzyskaniu przez Województwo [...] kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 w kwocie wyższej od należnej.

Przed podjęciem rozstrzygnięcia Minister Rozwoju i Finansów pismem z dnia

28 listopada 2017 r. nr [...] zawiadomił Stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], Minister Rozwoju i Finansów zobowiązał Województwo [....] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości 1.931.004 zł.

Strona wnioskiem z 29 grudnia 2018 r. zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postepowania administracyjnego. Zdaniem Skarżącego organ dokonał błędnego i nieuzasadnionego założenia, iż zapisy § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 255 ze zm., dalej: "rozporządzenie") mogą stanowić podstawę do przyjęcia definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego jako osoby nieletniej fizycznie przyjętej do ośrodka i wpisanej do księgi wychowanków. Strona wskazała, że za "wychowanka ośrodka" uznała zarówno wychowanków fizycznie przebywających w ośrodku jak i wychowanków niedoprowadzonych do ośrodka ale do niego skierowanych zgodnie z zasadami opisanymi w rozporządzeniu. Zdaniem Skarżącego taka wykładnia pojęcia "wychowanka" jest prawidłowa. Województwo [...] nie zgadza się z ustaleniami zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. odnośnie braku podstaw do wykazania w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2012 r. - 13 osób, jako wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] i 9 osób, jako wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] a zarazem jako uczniów szkół działających w strukturach tych ośrodków. Według Strony nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem tego ośrodka od dnia otrzymania przez dyrektora ośrodka wychowawczego, skierowania nieletniego do tego ośrodka.

Decyzją z [...] marca 2018 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 6ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: ustawa o dochodach, jst), Minister Edukacji Narodowej, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r. między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz. U. poz. 1541 dalej rozporządzenie z 20 grudnia 2012 r.). Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (dalej: jst) na rok 2013 przewidywał m.in. wagę:

• P1 = 0,38 dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów dla dzieci i młodzieży zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5000 mieszkańców;

• P2 = 1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) oraz dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadają orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty;

• P3 = 2,90 dla uczniów niewidomych, słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z zaburzeniami psychicznymi wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty);

• P5 = 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo

w zajęciach rewalidacyjno- wychowawczych organizowanych przez szkoły podstawowe i gimnazja, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz

z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty);

• P6 = 0,80 dodatkowo dla niepełnosprawnych uczniów w oddziałach integracyjnych

w szkołach podstawowych, gimnazjach, szkołach ponadgimnazjalnych (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty),

• P7 = 0,082 dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół artystycznych

(z wyłączeniem ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia oraz szkół muzycznych I stopnia);

• P8 = 0,19 dla słuchaczy kolegiów pracowników służb społecznych oraz uczniów szkół ponadgimnazjalnych prowadzących kształcenie zawodowe, w tym na realizację praktycznej nauki zawodu, a także dla uczniów liceów profilowanych

i uczniów szkół specjalnych przysposabiających do pracy dla uczniów

z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami;

• P24 = 1,00 dla uczniów szkół podstawowych, gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych,

• P25 = 1,84 dla wychowanków specjalnych zespołów pozalekcyjnych zajęć wychowawczych lub grup wychowawczych prowadzonych w szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych - zorganizowanych

w podmiotach leczniczych;

• P28 = 0,04 dla uczniów gimnazjów dla dzieci i młodzieży,

• P37 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach,

• P44 = 0,008 dla placówek realizujących zadania pozaszkolne według rzeczywistej liczby uczniów w szkołach zlokalizowanych na terenie województwa i prowadzonych lub dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Podstawę do naliczania ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r. dla jst, w tym dla Województwa [...], stanowiły zweryfikowane przez te jednostki dane zgromadzone w bazie danych oświatowych, o których mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2011, Nr 139, poz. 814, z późn. zm.), tj. dane o liczbie uczniów/wychowanków wykazywanych w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2012 r.

Dodatkowo w systemie informacji oświatowej wykazywani byli uczniowie

i wychowankowie na podstawie orzeczeń i opinii, o których mowa w art. 71b ust. 3 – 3b ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Sposób wykazywania danych o liczbie uczniów/wychowanków w systemie informacji oświatowej został opisany w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.13 (30 września 2012 r.).

Zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia MEN z 20 grudnia 2012 r., przy obliczaniu liczebności uczniów szkół publicznych i niepublicznych dla dzieci i młodzieży oraz uczniów przeliczonych m.in. wagami Pi, P44, liczbę uczniów szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży oraz liczbę uczniów ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia, ustaloną na podstawie danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2012 r., zwiększa się o 2,9%.

Minister Finansów wskazał, że stosownie do art. 71b ust. 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a tej ustawy, tj. niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy; kształcenie to może być prowadzone w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5 cyt. ustawy, a więc m.in. w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych. Minister Finansów wyjaśnił również, że w myśl art. 71b ust. 3 ww. ustawy o systemie oświaty, opinie

o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych,

w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Organ wskazał, ze przyczyną wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r., to wykazanie w systemie:

• zamiast faktycznej liczby wychowanków przyjętych do młodzieżowego ośrodka wychowawczego (a zarazem uczniów) wykazanie maksymalnej liczby wychowanków i uczniów, dla których ośrodek i szkoły wchodzące w skład placówki dysponowały miejscami (miejsca oczekujące na przybycie wychowanka do ośrodka),

• osoby, która ukończyła 18 rok życia, uprawniający do pobytu w młodzieżowy ośrodku wychowawczym,

• uczniów, którzy nie byli faktycznie uczniami danej szkoły,

• uczniów, którzy przekroczyli górną granicę wieku, określoną dla uczniów niepełnosprawnych, dla których może być organizowane kształcenie specjalne,

• nieprawidłowo wyliczonej średniej miesięcznej liczby uczniów oraz wychowanków pozalekcyjnych zespołów wychowawczych zorganizowanych w Szkole Podstawowej Specjalnej i w Gimnazjum Specjalnym.

Wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r. błędnych danych przez:

1) Zespół Placówek Edukacyjno-Opiekuńczo-Wychowawczych w [...], tj.:

- Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [....] - zawyżono o 13 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P37;

- Szkołę Podstawową Specjalną w [...] (funkcjonującą w strukturach Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...]) - zawyżono

o 7 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczanych wagą P1, P2, P44;

- Gimnazjum Specjalne w [...] (funkcjonujące w strukturach Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...]) - zawyżono

o 6 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczanych wagą P1, P2, P28, P44;

2) Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...], tj.:

- Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] - zawyżono o 9 liczbę wychowanków przeliczanych wagą P37;

- Gimnazjum Specjalne w [...] (funkcjonujące w strukturach Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...]) - zawyżono o 4 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczanych wagą P2, P28 i P44;

- Zasadniczą Szkołę Zawodową Specjalną w [...] (funkcjonującą

w strukturach Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...]) - zawyżono o 8 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczanych wagami P2, P7, P8, P44;

3) Szkołę Policealną Integracyjną ... nr .. w [...] - zawyżono

o 5 liczbę uczniów przeliczanych wagą P3, P6 oraz o 1 liczbę uczniów przeliczanych wagami P5, P6;

4) Zespół Placówek Oświatowych przy [...] Centrum Rehabilitacji Dzieci "[...]" w [...], tj.:

- Szkołę Podstawową Specjalną w [...] - zawyżono o 1 liczbę uczniów ogółem i liczbę uczniów przeliczonych wagami P1, P44, P24 oraz zawyżono

o 1 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P25,

- Gimnazjum Specjalne w [...] - zawyżono o 11 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P25.

Powyższe spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 374,0020, a tym samym została zawyżona o kwotę 1.931.004,00 zł część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2013 dla Województwa [...].

Ponadto Minister Finansów wskazał, że różnica między wyliczeniami dokonanymi

w toku postępowania administracyjnego a wyliczeniami Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] poczynionymi w toku postępowania kontrolnego wynika ze zmiany wartości wskaźnika korygującego Di dla Województwa [...]

(z [...] na [...]) na skutek obniżenia liczby uczniów ogółem

w szkołach oraz liczby uczniów szkół zlokalizowanych na terenach wiejskich lub

w miastach do 5000 mieszkańców w Województwie [...] oraz obniżenia liczby uczniów przeliczonych wagą P44 (na zadania pozaszkolne) na skutek obniżenia liczby uczniów ogółem (po uwzględnieniu zwiększenia o 2,9%).

Rozpatrując ponownie sprawę Minister Finansów zauważył, że nieprawidłowości

w zakresie wykazania w systemie informacji oświatowej danych przez Szkołę Policealną Integracyjną ... nr 2w [...] oraz Zespół Placówek Oświatowych przy [...] Centrum Rehabilitacji Dzieci "[...]"

w [...] nie budzą wątpliwości Strony, zatem uznał je za bezsporne.

Organ wskazał, że regulacje dotyczące naliczania poszczególnych wag, w tym wagi P37 są jasne i nie powinny budzić wątpliwości. Uwzględnianie uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie

z wymogami określonymi w opisach poszczególnych wag. Minister Finansów stanął na stanowisku, iż korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie, czy też pobyt w określonym lokalu. Zdaniem organu warunku tego nie spełniały osoby, które zostały skierowane do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, ale do niego nie zostały doprowadzone.

Minister Finansów wskazał, że w dokumentacji prowadzonej w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...], jak i w [...] brak jest dowodów jednoznacznie wskazujących, że nieletni zapoznał się z prawami

i obowiązkami oraz z zasadami pobytu w Ośrodku. Ponadto, nie istniały dowody świadczące o dopełnieniu przez Dyrekcję Młodzieżowych Ośrodków Wychowawczych obowiązków polegających na zapoznaniu nieletniego z jego prawami, obowiązkami

i zasadami pobytu w ośrodku i uzyskaniu jego podpisu, określonych w § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym.

Minister Finansów podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, że Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] wykazał na dzień 30 września 2012 r. w systemie informacji oświatowej 72 wychowanków. Jednakże 12 nieletnich nie było zakwaterowanych w ośrodku a 1 wychowanek ukończył 18 rok życia uprawniający do pobytu w ośrodku. Z kolei Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] wykazał w systemie informacji oświatowej 48 wychowanków, z których 9 nie było zakwaterowanych w ośrodku. Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny, należy uznać, że wykazanie w systemie informacji oświatowej ww. 22 osób, jako wychowanków ośrodków i uczniów szkół funkcjonujących w ramach tych ośrodków, było nieuprawnione. Powyższe wynika również z faktu, że dane dziedzinowe określone w art. 16 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej, a niezbędne do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013, nie obejmowały danych związanych z ważnością skierowania na dzień 30 września 2012 r. Przepis jasno wskazywał, że dane dziedzinowe w zakresie uczniów młodzieżowych ośrodków wychowawczych, będące niezbędnymi danymi do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013, obejmują m.in. datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu ucznia w ośrodku.

W związku z powyższym organ uznał, że naliczona część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2013 na 13 wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego

w [...] i 9 wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego

w [...], a także na uczniów (odpowiednio) szkół funkcjonujących w ramach tych Ośrodków, jest nienależna.

Ponadto organ odnosząc się do zarzutu Województwa [...], iż przyjęcie uwzględniającej, jako wychowanków, zarówno wychowanków fizycznie przebywających w ośrodku jak i wychowanków nie doprowadzonych do ośrodka, a do niego skierowanych jest zgodne z odpowiedzią Sekretarza Stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2012 r. udzieloną na interpelację poselską nr 4731 z dnia 25 maja 2012 r., wskazał, że powyższa interpelacja nie jest adekwatna do przedmiotu niniejszej sprawy dotyczącej subwencji ogólnej udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa. W ocenie organu przedmiotowa interpelacja dotyczy dotacji m. in. na wychowanka placówki (korzystającego z zakwaterowania w internacie) w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego zobowiązanej do dotowania (art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.). Minister Finansów podkreślił przy tym, że źródłem finansowania tej dotacji nie jest budżet państwa, tylko budżet jednostki samorządu terytorialnego. Organ wskazał również, że odpowiedź na interpelacje nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego.

Ponadto Minister Finansów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, pismem z dnia 14 lutego 2013 r. znak: [...] poinformował Województwo [...] o przyznanej kwocie części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 w wysokości 61.571.121,00 zł. Wskazał przy tym, że kwota ta została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 374,0020 liczby uczniów przeliczeniowych. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia liczby 374,0020 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2013 wynosi 59.640.117,00 zł. Różnica między otrzymaną przez Województwo [...] częścią oświatową subwencji ogólnej na rok 2013 i należną częścią oświatową subwencji ogólnej za ten rok wynosi 1.931.004,00 zł. W tej sytuacji organ, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego należało zobowiązał Województwo [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości 1.931.004 zł.

Od decyzji Ministra strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] marca 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie:

I.

- § 1, 2, 4 i pozostałych Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym [Dz. U, Nr 296, poz. 1755 z późn. zm.),

- § 4 ust. 2 i 3, § 5 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły

i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawcze i opiekuńczej oraz rodzajów dokumentacji ( Dz. U. Nr 23, poz. 225),

- art. 28 ust. 5 i 7, art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz. U. poz. 1541) w związku art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49 poz. 463 ze zm.) w związku z Instrukcją wprowadzania

i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.13 (30 września 2012) w związku z § 6, 7 i 16 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i sportu z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. poz. 957) poprzez ich niezastosowanie lub błędną wykładnię tj. przez przyjęcie, że przez pojęcie wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego rozumie się wyłącznie osobę, która jest zakwaterowana i taktycznie przebywa w tym ośrodku. Organ pominął podczas wykładni pojęcia "wychowanka", przepisy, które wskazują, że przez okres miesiąca organ prowadzący daną placówkę zobowiązany jest rezerwować miejsce dla skierowanego do niej nieletniego, bez możliwości przyjęcia na to miejsce innego nieletniego. To zaś skutkuje tym, iż taka placówka ponosi koszty już samej gotowości, które winny być sfinansowane ze środków subwencji. Organ błędnie przyjął, iż pojęcie "przyjęcie" obejmuje swoim zakresem wyłącznie moment przybycia nieletniego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach i nie uwzględnia również wprowadzonych Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170) zmian w zakresie dokonywanego do księgi uczniów wpisu. Powyższa interpretacja doprowadziła do uznania przez Organ, że osoby skierowane do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, które faktycznie w nim nie przebywają nie są wychowankami i wobec tego nie spełniają warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2012 r., a w konsekwencji uwzględnienia tych osób przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013, co doprowadziło do nieuprawnionego żądania zwrotu otrzymanej przez Skarżącego subwencji.

II. art. 28 ust. 5 i 7, art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz. U. poz. 1541) w związku art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. nr 49 poz. 463 ze zm.) w związku z Instrukcją wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.13 (30 września 2012) w związku z § 6, 7 i 16 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. poz. 957 ), art. 7) b ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 69, 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że tylko opinie wydane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno - pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych stanowią podstawę do objęcia młodzieży kształceniem specjalnym, a więc do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczania części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r. powinni być uwzględniani jedynie uczniowie wykazani w systemie Informacji oświatowej, wg stanu na 30 września 2012 r., którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie na podstawie stanu zdrowia ucznia potwierdzonego również Innymi środkami dowodowymi, tym samym przyjęcie, że uczniowie legitymujący się innymi dokumentami

o potrzebie stosowania wobec nich specjalnych metod nauki nie mogą być uwzględnieni przy kalkulacji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Powyższe doprowadziło do nieuprawnionego żądania zwrotu otrzymanej przez Skarżącego subwencji.

III. art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 167 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że zapewnienie przez Województwo [...] gotowości właściwego ośrodka wychowawczego do przyjęcia wychowanka, jako zadanie własne samorządu województwa, nie wymaga zapewnienia środków finansowania w formie subwencji.

IV. art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, braku rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego (wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich aspektów sprawy), nieuwzględnienie nakazu współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia m.in. stanu prawnego sprawy jak również zasady zgodnie z którą jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te rozstrzygane są na korzyść strony oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji. Organ błędnie ustalił liczbę wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych i szkół, która stanowiła podstawę do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 przyjmując błędną definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz uznając, że wyłącznie opinie wydane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno - pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych stanowią podstawę do objęcia młodzieży kształceniem specjalnym, a więc do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczania części oświatowej subwencji ogólnej. Powyższe oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej. Zaniechanie w uzasadnieniu wydanej decyzji odniesienia się do argumentacji Województwa [...] i dowodów na jej poparcie w zakresie sprzecznych informacji i interpretacji dotyczących rozumienia pojęcia "wychowanek", sposobu zgłaszania danych do systemu informacji oświatowej.

V. art 38 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez zaniechanie przez Organ odniesienia się w zaskarżonej decyzji do kwestii przedawnienia roszczenia w przedmiocie zwrotu kwoty części subwencji oświatowej subwencji ogólnej za 2013 rok.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła przedstawione zarzuty szczegółowo je uzasadniając. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 198, z późn. zm.), dalej: "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego", w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka wcześniej dokonała zwrotu nienależnie otrzymanych kwot subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jak wynika z powyższego, wydanie przez Ministra decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, może nastąpić po zweryfikowaniu przez organ wysokości należnej subwencji i stwierdzeniu, że przysługuje w niższej wysokości niż kwota subwencji uprzednio ustalonej i wypłaconej.

Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Rozwoju i Finansów (a następnie Ministra Finansów) postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013. Podstawą ustalenia przez organ kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz. U. z 2012, poz. 1541).

Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej - w myśl § 3 w/w rozporządzenia według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2013 jest dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.)

Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych przez szkoły w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły.

W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną wykazywania danych w systemie informacji oświatowej stanowiły przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 139, poz. 814, z późn. zm.) oraz - wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 115 ust. 1 tej ustawy - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. poz. 957). Sposób wykazywania danych

o liczbie uczniów (dzieci i młodzieży, wychowanków) w systemie informacji oświatowej został opisany w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.13 (30 września 2012 r.). Informacje w systemie informacji oświatowej należało wprowadzać według stanu na 30 września, o ile w instrukcji nie wskazuje się innego terminu (innej zasady) wprowadzania danych.

W myśl przepisów ust. 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2013, ustalona w ustawie budżetowej na rok 2013 - po odliczeniu rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy

z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - część oświatowa (SO) składa się z kwoty bazowej (SOA), kwoty uzupełniającej (SOB) i kwoty na zadania pozaszkolne (SOC). Dla każdej jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym lub dotującym szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne oraz placówki funkcjonujące w systemie oświaty ustala się przeliczeniową liczbę uczniów ogółem w bazowym roku szkolnym, wg stanu na dzień

30 września 2012 r. i dzień 10 października 2012 r., na podstawie wzoru określonego

w algorytmie.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w [...]

w Województwie [...] stwierdzono błędy w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r., które spowodowały zdaniem Ministra, zawyżenie łącznie o 374,0020 liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013.

Na marginesie należy wskazać, że wystąpiła różnica między wyliczeniami dokonanymi w toku postępowania administracyjnego, a wyliczeniami Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] poczynionymi w toku postepowania kontrolnego. Jednakże ta rozbieżność, to wynik zmiany wartości wskaźnika korygującego Di dla Województwa [...] (z [...] na [...]) na skutek obniżenia liczby uczniów ogółem w szkołach oraz liczby uczniów szkół zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5000 mieszkańców w Województwie [...] oraz obniżenia liczny uczniów przeliczeniowych wagą P4 (na zadania pozaszkolne) na skutek obniżenia liczny uczniów ogółem (po uwzględnieniu zwiększenia o 2,9 %).

Niemniej jednak, wskazać należy, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, a spór sprowadza się przede wszystkim oceny, czy Skarżący prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r.

Strona skarżąca podnosiła w zarzutach również, iż organ dokonał błędnej interpretacji pojęcia "wychowanek", co według niej doprowadziło do nieprawidłowości przy ustalaniu danych stanowiących podstawę do naliczania subwencji oświatowej na 2013 r. dla Województwa [...].

Sąd odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu błędnej interpretacji pojęcia "wychowanek" wskazuje, że w niniejszej sprawie pojęcie to odnosi się do "wychowanka korzystającego z zakwaterowania", a więc w węższym znaczeniu, aniżeli przedstawia to strona skarżąca. Z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 r. wyraźnie wynika, iż istnieje kilka kategorii wag przeznaczonych dla wychowanków. Ta okoliczność wskazuje, iż sam ustawodawca ww. rozporządzeniu uznał, że pojęcie "wychowanek korzystający

z zakwaterowania" jest pojęciem węższym w stosunku do pojęcia "wychowanek". Przedmiotowe rozporządzenie dotyczy nie każdego wychowanka, ale jedynie "wychowanka korzystającego z zakwaterowania". Zatem, przy wyliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej uwzględniać należy tylko nieletnich wychowanków, zakwaterowanych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych. Realizacja celu

i zadań, do jakich młodzieżowy ośrodek wychowawczy został powołany, jest możliwa tylko i wyłącznie wobec osób zakwaterowanych. Osoby niezakwaterowane nie mogą być uwzględniane jako osoby korzystające ze specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, zapewnianej przepisami prawa przez dany ośrodek, skoro w ośrodku nie przebywały i nie uczyły się w szkołach funkcjonujących w ramach ośrodka.

W tej sytuacji nie wymaga szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają

z zakwaterowania", które należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe,

tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie

z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt II GSK 1309/15, LEX nr 2258565). Istota algorytmu nie polega natomiast na dzieleniu środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków, a część ogólnej subwencji oświatowej nie służy pokryciu kosztów pozostawania ośrodka w "gotowości", w "oczekiwaniu" na przyjęcie wychowanka skierowanego do tego ośrodka. Z analizowaną regulacją prawną, w szczególności opisem spornych wag, spójny jest art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej, w myśl którego dane w związku z objęciem ucznia opieką m.in. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Prezentowanemu powyżej stanowisku nie przeczy też regulacja prawna rozporządzenia Ministra Edukacji narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r.w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku ( Dz. U. nr.296, poz.1755). Z przepisu § 6 tego rozporządzenia wynika bowiem, że nieletniemu umieszczonemu

w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji

i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu

w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe. Użyte w tym przepisie zwroty "nieletniemu umieszczonemu w ośrodku" wskazują na nieletniego umieszczonego w ośrodku. To nieletniemu przebywającemu w ośrodku w sensie zakwaterowania zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia

w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Oznacza to, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań

w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do uznania prawidłowości wykładni zastosowanej przez organ. Wobec tego rację należy przyznać Ministrowi, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie danych co do liczby uczniów/wychowanków wynikających

z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej, nie zaś na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez ośrodki wychowawcze

i opiekuńcze.

Nie jest zatem prawidłowe twierdzenie Skarżącego, zarzucającego błędną wykładnię pojęcia ,,wychowanka’’.

Zgodnie z treści § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia

27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym wynika, że konieczność zarezerwowania i utrzymania w pełnej gotowości miejsca dla

i kierowanego wychowanka oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca, które winny być sfinansowane z subwencji. Jednakże część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowania zadań oświatowych, jak i nie jest też jedyną formą partycypacji jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych, a sposób rozliczania i rozdziału części subwencji oświatowej nie jest z założenia - jak wskazywał TK w wyroku z dnia

20 czerwca 2001 r., K 35/00 - instrumentem refundacji kosztów poniesionych na realizację zadań oświatowych. Oznacza to, że subwencje z założenia nie mogą zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z nałożonymi na nie zadaniami oświatowymi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Sąd podkreśla, że Minister orzekł

o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości 1.931.004 zł, w związku z tym, że nastąpiło nieprawidłowe jej naliczenie na skutek zawyżenia liczby uczniów, w poszczególnych wagach. Zatem w przedmiotowej sprawie nie chodzi o wykładnię definicji "wychowanka", ale o to ilu wychowanków było zakwaterowanych w Młodzieżowych Ośrodkach Wychowawczych na dzień 30 września 2012 r.

Podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej zgodnie z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., tzn. według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego

w roku 2013, dysponując bazą danych o liczbie uczniów (wychowanków) wykazanych

w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r. i na dzień 10 października 2012 r.

Algorytm przewidywał odrębne wagi, m.in. dla wagi P3 = 2,90 (dla uczniów niewidomych, słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją,

z zaburzeniami psychicznymi – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki

i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia

7 września 1991 r. o systemie oświaty).

Organ prawidłowo ustalił, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy,

że według stanu na dzień 30 września 2012 r. w systemie informacji oświatowej:

a) Zespół Palcówek Edukacyjno-Opiekuńczo-Wychowawczych w [...], tj.: Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] zawyżył o 13 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P37, Szkoła Podstawowa Specjalna

w [...] zawyżyła o 7 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczanych wagą P1, P2, P44, zaś Gimnazjum Specjalne w [...] zawyżyło o 6 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczanych wagą P1, P2, P28, P44;

b) Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...], tj.: Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...] zawyżył o 9 liczbę wychowanków przeliczanych wagą P37, Gimnazjum Specjalne w [...] zawyżyło

o 4 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczanych wagą P2, P28

i P44, a Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna w [...] zawyżyła

o 8 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczanych wagami P2, P7, P8, P44;

c) Szkoła Policealna Integracyjna ... nr 2w [...] zawyżyła

o 5 liczbę uczniów przeliczanych wagą P3, P6 oraz o 1 liczbę uczniów przeliczanych wagami P5, P6;

d) Zespół Placówek Oświatowych przy [....] Centrum Rehabilitacji Dzieci "[...]" w [...], tj.: Szkoła Podstawowa Specjalna w [...] zawyżyła o 1 liczbę uczniów ogółem i liczbę uczniów przeliczonych wagami P1, P44, P24 oraz zawyżyła o 1 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P25, zaś Gimnazjum Specjalne w [...] zawyżyło o 11 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P25.

Organ prawidłowo uznał, że jako wychowanka uprawnionego do korzystania

z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, a tym samym wykazania w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2012 r., a następnie przeliczenia waga P37 należy uwzględnić tylko osoby, które nie ukończyły 18 roku życia. W tej sytuacji, zasadnym jest twierdzenie, iż wobec 1 osoby, która ukończyła 18 rok życia, nie było podstawy prawnej do wykazania jej jako wychowanka korzystającego z zakwaterowania w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...].

Analiza stanu faktycznego sprawy doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że organ prawidłowo ustalił, iż wykazanie w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2012 r., 22 osób jako wychowanków Młodzieżowych ośrodków Wychowawczych (13 osób – w MOW w [...], z czego 12 nieletnich nie przybyło do tego ośrodka, a 1 był osobą pełnoletnią; 9 osób – w MOW w [...]) było nieuprawnione.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w okresie którego dotyczy rozpoznawana sprawa obowiązywała ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej

(Dz. U. 139 poz. 814 ze zm., dalej u.s.i.o.). Stosownie do art. 108 ust. 1 w zw. z art. 107 ust. 1 u.s.i.o. szkoły i placówki oświatowe prowadziły bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych określone w ustawie, między innymi zbiór danych

o uczniach, słuchaczach, wychowankach i absolwentach. Zbiór ten, stosownie do art. 107 ust. 3 pkt 1 lit. h) u.s.i.o powinien obejmować między innymi zbiory danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b u.s.o., albo posiadania zezwolenia na indywidualny program lub tok nauki. Natomiast stosownie do art. 108 ust. 8 pkt 1 lit a u.s.i.o. jednostki samorządu terytorialnego prowadzą bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych z baz danych oświatowych: szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez te jednostki. W myśl art. 111 ust. 1 i 2 u.s.i.o. podmioty prowadzące bazy danych oświatowych obowiązane są do sprawdzenia kompletności, poprawności i zgodności ze stanem faktycznym danych gromadzonych przez nie w bazach danych oświatowych,

z wyjątkiem danych, które zostały przekazane z innych baz danych oświatowych. Jednostki samorządu terytorialnego obowiązane są do sprawdzania kompletności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych. Za wykonanie obowiązków, o których w art. 111 ust. 1-5, odpowiadają: 1) dyrektor szkoły lub placówki oświatowej (...); 2) odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta (...) lub upoważniona przez nich osoba. Dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 30 września 2012 r. oraz 31 marca i 30 września 2013 r., z zastrzeżeniem ust. 2-5 (art. 112 ust. 1 u.s.i.o.).

Zgodnie z ust. 9 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 statystyczna liczba uczniów łącznie

z uzupełniającą liczbą uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2012 r. i na dzień 10 października 2012 r.,

z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej.

Powołane wyżej regulacje nie nastręczają problemów interpretacyjnych, a ich zastosowanie było już wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa, co wskazał Minister Finansów podstawą do naliczenia dla jednostek samorządu terytorialnego kwot części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 stanowiły zawarte w systemie informacji oświatowej dane o liczbie uczniów i wychowanków albo dzieci i młodzieży wg stanu na wyżej wskazaną datę.

Prawidłowo zatem Minister przyjął, że na dzień 30 września 2012 r. statystyczna liczba uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających, podlegały weryfikacji przez szkoły/placówki do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego, tj. roku szkolnego 2012/2013. Zaś dane w bazach danych oświatowych podlegają aktualizacji i przekazaniu wg stanu na dzień 31 marca i dzień 30 września każdego roku. Zmiana danych o liczbie uczniów (dzieci/młodzieży wychowanków) wykazanych w systemie informacji oświatowej po 30 września - zgodnie z przepisami - nie jest uwzględniana przy ustaleniu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Nie miała więc wpływu na wysokość kwoty części oświatowej subwencji ogólnej określonej nadany rok w ustawie budżetowej.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że data 30 września 2012 r. jest nie tylko dniem sprawozdawczym dla celów wyliczenia kwot części światowej subwencji ogólnej, ale także datą, do której uczniowie (dzieci/młodzież/wychowankowie) winni posiadać orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego czy opinie, o których mowa w opisie właściwych wag wskazanych do obliczeń.

W świetle powyższego przyjęcie przez organ innej daty niż 30 września 2012 r. do prawidłowego ustalenia wysokości należnej Województwu na rok 2013 części oświatowej subwencji ogólnej, a w związku z tym prawidłowego wykazania w systemie informacji oświatowej stanowiących podstawę jej naliczenia danych, stanowiłoby naruszenie prawa.

W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2012 r., warunki do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2012 r. posiadali aktualne orzeczenia

o potrzebie kształcenia specjalnego (z poradni psychologiczno – pedagogicznej).

Zgodnie z art. 71b ust 1 zdanie pierwsze u.s.o., kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a tej ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Przepis art. 71b ust. 3 tej ustawy stanowi, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie

z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Natomiast ust. 3a tego przepisu stanowi, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o których mowa w ust. 3, mogą również wydawać zespoły opiniujące działające w niepublicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych, założonych zgodnie z art. 82 oraz zatrudniających pracowników posiadających kwalifikacje określone dla pracowników publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych.

Art. 71b ust. 5 u.s.o. zobowiązuje starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do zapewnia mu, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego z zastrzeżeniem ust. 5a.

Ust. 5a art. 71b u.s.o. stanowi, że jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół.

Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 u.s.o., Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r.,

w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające

w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U., Nr 173 poz.1072, dalej: rozporządzenie z dnia 18 września 2008r.), w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego.

Konsekwencją uregulowań ustawowych dotyczących kształcenia specjalnego są zapisy przyjęte w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 stanowiącym załącznik do rozporządzenia z 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego

w roku 2013.

Podstawę do naliczenia ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Skarżącego, stanowiły m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów i wychowanków w roku szkolnym 2012/2013 wykazywane przez szkoły

i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2012 r., zweryfikowane i potwierdzone przez organ "prowadzący (dotujący) szkoły i placówki oświatowe.

Zatem w przedmiotowej sprawie, podstawę prawną wykazywania danych w systemie informacji oświatowej stanowiły przepisy: ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej oraz wydanego na jej podstawie ( upoważnienie z art. 115 ust. 1) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. poz. 957). Ponadto, sposób wprowadzenia danych o liczbie uczniów (dzieci i młodzieży, wychowanków) w systemie informacji oświatowej został opisany w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.13 (30 września 2012 r.)".

Przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej określają rodzaj i zakres danych gromadzonych w tym systemie. Zgodnie z art. 12 dane dziedzinowe ucznia w związku z wczesnym wspomaganiem rozwoju, zajęciami rewalidacyjno-wychowawczymi oraz kształceniem specjalnym obejmują: numer i datę wydania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno- wychowawczych, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz informację o rodzaju niepełnosprawności, a w przypadku niepełnosprawności sprzężonych - współwystępujących niepełnosprawności, niedostosowaniu społecznym lub zagrożeniu niedostosowaniem społecznym. Z kolei, stosownie do art. 16 ww. ustawy dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii, specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, specjalnym ośrodku wychowawczym oraz ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym, obejmują:

1) podstawy pobytu w ośrodku:

• odpowiednio orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego albo orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,

• orzeczenie sądu,

• wniosek rodziców;

2) działania wynikające ze specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania,

w tym w zakresie pomocy psychologiczno-pedagogicznej, z określeniem form tej pomocy;

3) wypadki, którym uległ uczeń, będąc pod opieką ośrodka, z określeniem rodzaju wypadku, miejsca, w którym zdarzył się wypadek, rodzaju zajęć, w czasie których wypadek miał miejsce, oraz przyczyny wypadku;

4) datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku.

Na podstawie art. 112 ust. 1 ww. ustawy dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane w odniesieniu do roku szkolnego 2012/2013, według stanu na dzień 30 września 2012 r.

Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych stanowiło również, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydaje się na okres roku szkolnego, etapu edukacyjnego albo okresu kształcenia w danej szkole, z tym że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego dla uczniów szkół podstawowych z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim wydawało się na okres każdego etapu edukacyjnego w tej szkole (§ 9 pkt 1 i 2). Natomiast przepisy załącznika Nr 2 i Nr 4 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) stanowiły, że edukacja szkolna przebiega w następujących etapach edukacyjnych dostosowanych do okresów rozwojowych dziecka: etap I - klasy I-III szkoły podstawowej, etap II - klasy IV-VI szkoły podstawowej, etap III - gimnazjum, etap IV - w szkole ponadgimnazjalnej.

Oznaczało to obowiązek uzyskania na nowy etap edukacyjny aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Posiadanie aktualnego orzeczenia było warunkiem objęcia ucznia kształceniem specjalnym. Kształcenie specjalne organizowane jest bowiem wyłącznie wówczas, gdy zespół orzekający stwierdzi taką potrzebę, w oparciu o aktualną diagnozę i zalecenia do pracy dydaktycznej, wychowawczej i rewalidacyjnej. Według tego orzeczenia zapewnienia się uczniom niepełnosprawnym właściwe, dostosowane do ich aktualnych potrzeb rozwojowych

i edukacyjnych, oddziaływania. Zalecenia mogą ulec zmianie, np. gdy dziecko kończy dany etap edukacyjny. Brak aktualnych orzeczeń wiąże się zarówno

z możliwością niewłaściwego oddziaływania edukacyjnego wobec ucznia jaki

z ryzykiem nieprawidłowości w finansowaniu zadań oświatowych.

Zatem Minister prawidłowo ustalił, że część oświatowa subwencji ogólnej dla Województwa została nieprawidłowo skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przy poszczególnych wagach. Organ szczegółowo wskazał zarówno placówki, jak również nieprawidłowości związane z przypisaniem określonemu uczniowi wagi. Za prawidłowe należy uznać działanie organu, że podstawą zaliczenia do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie aktualne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013r., II GSK 589/12, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013r., II GSK 2092/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., II GSK 2375/11). Żaden inny dowód – poza tym orzeczeniem – nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia zespołu orzekającego działającego w poradni psychologiczno-pedagogicznej nie było możliwe zaliczenie ucznia do odpowiedniego algorytmu przeliczeniowego. Wobec powyższego trafne jest stanowisko organu, że warunków do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r. nie spełnili wychowankowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2012 r. nie posiadali aktualnych w tym dniu orzeczeń.

Warto raz jeszcze podkreślić, że w systemie informacji oświatowej należy wykazywać faktyczną liczbę uczniów, w tym uczniów posiadających orzeczenia

o potrzebie kształcenia specjalnego, które stanowią podstawę nie tylko do wykazania ich w ww. systemie dla celów naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, ale też stanowią podstawę dla dyrektorów szkół/placówek do zorganizowania kształcenia specjalnego stosownie do określonych w nich metod i form kształcenia ze względu na posiadane przez ucznia niepełnosprawności. To poradnie psychologiczno-pedagogiczne, uprawnione były i są do wskazywania w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego najkorzystniejszych dla dziecka form kształcenia specjalnego oraz warunków realizacji jego potrzeb edukacyjnych. Dlatego też działania szkół/placówek w zakresie organizacji kształcenia specjalnego, mogą rozpocząć się dopiero po dostarczeniu przez rodzica/opiekuna prawnego lub pełnoletniego ucznia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W przypadku, kiedy orzeczenie traci swoją ważność nie ma możliwości zaspokojenia przez szkołę potrzeb edukacyjnych

i rozwojowych ucznia niepełnosprawnego, bowiem mogą one być zupełnie inne, niż te wskazane w orzeczeniu już nieobowiązującym.

Podsumowując, Sąd wskazuje, że z niepodważonych w tej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że sporni w sprawie wychowankowie ujęciu w danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej, w dniu 30 września 2012 r., nie byli zakwaterowani w ośrodku, do którego zostali skierowani, albo (w przypadku jednej osoby) była osobą nieuprawnioną do zakwaterowania ze względu na osiągnięcie

18 roku życia. W tej sytuacji oczywistym jest, że skarżące Województwo nie powinno wykazać ich w systemie. Strona Skarżąca - poprzez podanie nieprawidłowych danych - uzyskała zawyżoną część ogólnej subwencji oświatowej na rok 2013, a zatem zasadnym było skorygowanie przez Ministra Rozwoju i Finansów wysokości tej części subwencji oświatowej.

W tym stanie rzeczy należy wskazać, że wszystkie zarzuty skargi okazały się niezasadne w związku z czym na podstawie art. 151 Sąd oddalił skargę.