Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1617/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: WSA Artur Kuś WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania J. Z. (dalej jako: skarżąca) od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2017 r., znak: [...] – uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], znak: [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że rozstrzygnięcie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...], umorzył wszczęte na wniosek J. Z. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. Sp. z o. o. z siedzibą w C. (dalej także jako: inwestor) pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z instalacjami zewnętrznymi: energetycznymi, gazową, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej, z linią kablową nn oświetlenia terenu, z utwardzeniem powierzchni gruntu, z pylonem reklamowym, na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości S., gm. K.

Decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r.

Wyrokiem z 12 września 2018 r., sygn. VII SA/Wa 101/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., zaś skargi kasacyjne L. sp. z o.o. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 546/19.

W związku z prawomocnym wyrokiem uchylającym decyzję z [...] listopada 2017 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...], uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji GINB wskazał, że J. Z. jako właścicielka nieruchomości o nr ew. [...] posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że mimo dokonanych ustaleń odnośnie do legitymacji materialnoprawnej skarżącej do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym, nie jest on uprawniony do wydania decyzji merytorycznej, gdyż skutkowałoby to prowadzeniem postępowania pod kątem merytorycznym- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. - po raz pierwszy, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu L. Sp. z o.o. od ww. decyzji GINB z [...] września 2020 r. znak: [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 1962/20, decyzję tę uchylił. Sąd stwierdził, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. GINB niezasadnie uznał, iż nie ma możliwości merytorycznego zakończenia postępowania dotyczącego umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi odwoławczemu wszystkie zagadnienia ocenić samodzielnie, gdyż akta sprawy zawierają niezbędne dokumenty i mapy, na podstawie których można było ocenić zarówno chronologię wydawanych rozstrzygnięć i pozwoleń w sprawie, a co za tym idzie również uprawnienie J. Z. do występowania w sprawie o stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Sąd zobowiązał w związku z tym GINB do ponownego rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji i wydania decyzji merytorycznej, a nie decyzji kasatoryjnej.

Mając na uwadze wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w ww. wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 1962/20, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GINB wydał zaskarżoną, opisaną na wstępie, decyzję z [...] maja 2021 r., znak: [...]. W jej uzasadnieniu GINB ocenił w pierwszej kolejności zdolność J. Z. do występowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę w charakterze strony tego postępowania. Odwołując się do dyspozycji art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, GINB uznał, że skoro postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, to brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego, a materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r., II OSK 1540/08; z 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06 i z 25 września 2008 r., II OSK 1058/07; wyroki WSA Warszawie: z 20 marca 2019 r., VII SA/Wa 2082/18; z 22 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 1318/18). Jednocześnie organ wskazał, że w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, w konkretnej sprawie stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, np. w razie pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., II OSK 2112/17 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA).

W oparciu o analizę akt przedmiotowej sprawy GINB ustalił, że J. Z. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2014 r. Organ stwierdził, że wywodzi ona swój interes prawny w postępowaniu z tytułu przysługującego jej prawa własności działki nr ew. [...], położonej w miejscowości S., gmina K., co potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy [...] w L., X Wydział Ksiąg Wieczystych. Organ stwierdził następnie, że analiza porównawcza projektu zagospodarowania terenu oraz danych pochodzących z portalu https://polska.e-mapa.net/, wykazała, że projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją z [...] czerwca 2014 r. zakłada, m.in., realizację terenu zielonego na części działki nr ew. [...], stanowiącej własność J. Z. Powyższe potwierdza również przedłożony przez J. Z. w trakcie niniejszego postępowania wyrok Sądu Okręgowego w L. z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt II Ca [...], w którym Sąd nakazał pozwanej L. Sp. z o.o. przywrócenie stanu zgodnego z prawem nieruchomości powódki J. Z., oznaczonej jako działka m ew. [...], położonej w miejscowości [...] , gmina K., objętej księgą wieczystą [...], poprzez wykonanie w terminie 90 dni od daty uprawomocnienia się wyroku prac polegających na likwidacji nasypu ziemnego z roślinnością i zniszczonym podłożem oraz utwardzeniu gruntu zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną. Wobec powyższego GINB stwierdził, że J. Z. jako właścicielka nieruchomości nr [...], posiada interes prawny w kwestionowaniu. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., co oznacza, że przysługuje jej status strony w niniejszym postępowaniu.

W związku z powyższym, zaskarżoną decyzją GINB uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r., znak: [...], umarzającą wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r.

Mając zaś na uwadze wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 1962/20, organ przeszedł następnie do merytorycznej kontroli decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. o pozwoleniu na budowę.

W tym zakresie organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złoży oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor – L. Sp. z o.o. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami stanowiącymi działki o nr ew. [...] i [...]. Organ podkreślił, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Od wejścia w życie znowelizowanych przepisów obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie odpowiedniego oświadczenia na sformalizowanym druku. Złożenie takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przepisy nie wymagają, aby inwestor wykazał się posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości, a organ, co do zasady, nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia inwestora, złożonego w tym zakresie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest kwestię tę wyjaśnić, nie poprzestając wyłącznie na odnotowaniu faktu złożenia przez inwestora wskazanego wyżej oświadczenia, wyłącznie w sytuacji kwestionowania przez strony postępowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok WSA z 29 czerwca 2016 r., VII SA/Wa 1740/15, wyrok WSA w Gdańsku z 18 maja 2011 r., II SA/Gd 167/11, wyrok WSA w Szczecinie z 2 lipca 2008 r., II SA/Sz 205/08).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy GINB podkreślił, że z akt sprawy nie wynika aby na etapie udzielenia pozwolenia na budowę ktokolwiek kwestionował złożone przez inwestora oświadczenia w zakresie działek o nr ewid. [...] i [...]. Z akt sprawy nie wynikają również inne okoliczności, które podważałyby - na etapie postępowania zwykłego - prawdziwość powyższego oświadczenia. Przede wszystkim ze zgromadzonego materiału dowodowego w trakcie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie wynikało, aby J. Z. była właścicielem terenu, na którym w części inwestor zaprojektował teren zielony. Z projektu budowlanego (Projekt budowlany Tom. 1. Projekt zagospodarowania terenu - Cześć opisowa - s. 10; Część rysunkowa - Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. PZT-01 - str. 16; Zakres opracowania - nr rys. PZT-02 - str. 17), a także ze znajdującej się w aktach Starosty [...] kopii mapy ewidencji gruntów i budynków sporządzonej przez A. P. w dniu [...] maja 2014 r. wynika, iż sporny teren zielony został zaprojektowany na działkach nr ew. [...] i [...]. Okoliczność, iż część terenu została w istocie zaprojektowana na działce nr ew. [...], stanowiącą własności J. Z. wyszła na jaw po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. Organ wskazał, że NSA w uzasadnieniu wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 546/19, potwierdził, iż decyzja Wójta Gminy J. z [...] stycznia 2016 r. (a więc decyzja wydana już po wydaniu pozwolenia budowlanego) przesądziła o rozgraniczeniu nieruchomości nr ew. [...] i [...]. Dopiero w tym postępowaniu ustalono, że droga wewnętrzna (pas gruntu szerokości 4 m), na której inwestor docelowo zaprojektował (i zrealizował) teren zielony, stanowi część działki skarżącej. Okoliczność ta przesądziła o przyznaniu J. Z. statusu strony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym.

Organ podkreślił, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (wyrok NSA z 29 maja 2013 r., II OSK 267/12; wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz działa jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny (wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., I OSK 2216/17).

GINB stwierdził w związku z tym, że powoływana przez stronę okoliczność dotycząca własności działki nr [...] może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym, gdyż postępowanie wznowieniowe i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to dwa odrębne postępowania nadzwyczajne. System weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa.

Podsumowując powyższe rozważania GINB stwierdził, że skoro inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjną na cele budowlane, które nie było kwestionowane i nie budziło wątpliwości w toku postępowania zwykłego, to uznać należało, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przez organ stopnia podstawowego wymagań ustanowionych w przepisach art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

GINB ustalił następnie, że inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy K. z [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], znak: [...], ustalającą na jego wniosek warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pawilonu handlowo-usługowego z infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości S. Decyzja z [...] sierpnia 2013 r. została zmieniona decyzją Wójta Gminy K. z [...] listopada 2013 r., znak: [...], w zakresie geometrii dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy. W analizowanym przypadku nie doszło zatem, zdaniem GINB, do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. W szczególności organ nie stwierdził kwalifikowanego naruszenia wymogów ww. decyzji o warunkach zabudowy co do rodzaju i funkcji zabudowy-zabudowa usługowa (usługi handlu); nieprzekraczalnej linii zabudowy; intensywności zabudowy - do 0,28 (projektowana - 0,27 - Projektu budowlanego Tom. 1. Projekt zagospodarowania terenu - str. 12); minimalnej powierzchni działki jako terenu biologicznie czynnego - 20% (projektowana - 25,4% - Projektu budowlanego Tom. 1. Projekt zagospodarowania terenu - str. 12-13); ilości kondygnacji - jedna kondygnacja nadziemna (projektowany - budynek parterowy o jednej kondygnacji, parterowy - Projektu budowlanego Tom. 1. Projekt zagospodarowania terenu - str. 11; Projekt Budowlany Tom 2. Projekt architektoniczno-budowlany - Przekrój A-A - Nr rys. A-03 - str. 43); powierzchni sprzedaży - do 800 m2 (projektowana - 740,10 m2 - Projektu budowlanego Tom. 1. Projekt zagospodarowania terenu - str. 13); geometrii dachu - dach dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych 10° do 20° (projektowany - dach wielospadowy o nachyleniu połaci 16° - Projektu budowlanego Tom. 1. Projekt zagospodarowania terenu - str. 13; Projekt Budowlany Tom 2. Projekt architektoniczno-budowlany - Przekrój A-A - Nr rys. A-03 - str. 43; Przekrój B-B - Nr rys. A-04 - str. 44; Przekrój C-C - Nr rys. A-05 - str. 45; Przekrój D-D - Nr rys. A-06 - str. 46, Widok dachu rys. A-02, s. 42); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od poziomu tereny - do 7,8 m (projektowana - 7,69 m - Projektu budowlanego Tom. 1. Projekt zagospodarowania terenu - str. 13); wysokości kalenicy dachu do poziomu terenu - do 7,8 m (projektowana - 7,8 m - Projektu budowlanego Tom. 1. Projekt zagospodarowania terenu - str. 13, Tom II Przekrój A-A, rys. A-03, s. 43); szerokości elewacji frontowej - do 30,5 m (projektowana - 30,2 m - Projektu budowlanego Tom. 1. Projekt zagospodarowania terenu - str. 13); liczby miejsc postojowych - przynajmniej jedno miejsce postojowe na 50 m2 powierzchni użytkowej sprzedaży, w tym przynajmniej 2 miejsca postojowe dla niepełnosprawnych (projektowane - 47 miejsc postojowych przy wymaganych 15 miejscach postojowych, w tym dwa dla niepełnosprawnych - Projektu budowlanego Tom. 1. Projekt zagospodarowania terenu - str. 13); czy też obsługi komunikacyjnej z drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez projektowany zjazd z drogi dojazdowej (działki nr ew. [...]).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził również, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stanowił, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany Tom 1. Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. PZT-01 - str. 16) wynika, że elewacja wschodnia projektowanego budynku usługowo-handlowego z otworami usytuowana została w odległości od około 24 do około 34 m od granicy działki nr ew. [...], elewacja południowa spornego budynku usługowo-handlowego z otworami usytuowana została w odległości od ok. 5 m do ok. 18 m od granicy działek nr ew. [...] i [...], elewacja zachodnia ww. budynku usługowo-handlowego bez otworów usytuowana została w odległości od 3,63 m do 16 m od części działki nr ew. [...] stanowiącej drogę dojazdową, natomiast elewacja północna spornego budynku usługowo-handlowego z otworami usytuowana została w odległości 18,26 m od granicy z działką drogową nr ew. [...] - stanowiącą drogę wojewódzką nr ew. [...] (ul. N.).

GINB stwierdził ponadto, że sporna inwestycja nie narusza rażąco § 13 (dotyczący przesłaniania budynków), § 19 (dotyczący sytuowania miejsc postojowych), § 23 (dotyczący odległości miejsc składowania odpadów) oraz § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), jak również przepisu § 271 i n. (ochrona przeciwpożarowa) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdził bez uwag rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. T. B. - Nr upr. [...] (zob. Projekt budowlany Tom 1. Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. PZT-01 - str. 16). Ponadto, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a projektanci złożyli oświadczenie, stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Powyższe oświadczenia stanowią dowód sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (zob. wyrok WSA w Łodzi z 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 584/15). GINB zaznaczył, że przywołana we wniosku o stwierdzenie nieważności argumentacja skarżącej, iż L. Sp. z o.o. nie dostosowała się do warunków jakie obowiązywały w podpisanych umowach dzierżawy, nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że zarzuty skarżącej dotyczą w szczególności budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. N.) na działki nr ew. [...] i [...], natomiast z projektu budowlanego wynika, że droga dojazdowa do spornej inwestycji objęta została odrębnym opracowaniem projektowym. Ponadto w projekcie budowlanym (Projekt budowlany Tom. 1. Projekt zagospodarowania terenu - str. 43) znajduje się oświadczenie Zarządu Drogi i Mostów w L. w L. z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], o możliwości połączenia działek nr ew. [...] i [...] z drogą publiczną kategorii wojewódzkiej nr [...] - ul. N.

Za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy GINB uznał zarzuty naruszenia § 9 ust. 1 pkt. 4 i § 78 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), gdyż kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmuje pozwolenia na budowę zjazdu.

Za pozostające bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie GINB uznał także zarzuty realizacji inwestycji wbrew decyzji o pozwoleniu na budowę, zasypania zjazdu, zamurowania drogi wewnętrznej, uniemożliwienia korzystania z niej poprzez utworzenie wysepki z humusu oraz popękanego zabetonowanego asfaltu. W postępowaniu nieważnościowym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ocenie podlega wyłącznie inwestycja w zaprojektowanym, a nie zrealizowanym kształcie.

Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie stwierdził, aby kwestionowana przez skarżącą decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest także obarczona przywołaną we wniosku o stwierdzenie nieważności wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (niewykonalność decyzji w dniu jej wydania, która ma charakter trwały). Odwołując się do stanowiska przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 3480/18, organ odwoławczy przyjął, że niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Decyzja Starosty [...] nr [...] była wykonalna w dniu jej wydania.

Organ nie stwierdził także, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...]czerwca 2014 r. była obarczona jakąkolwiek inną wadą, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Z uwagi na powyższe, GINB uchylając decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r.

Skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. Z., zaskarżając ją w części, tj. w zakresie odmowy stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...].

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. pomimo jej kwalifikowanych wad prawnych uzasadniających usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego;

2) art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej przez Starostę [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], w sytuacji, gdy decyzja ta, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także była niewykonalna w dniu jej wydania w sposób trwały, gdyż organ wydający ww. decyzję naruszył normy prawa materialnego w stopniu rażącym, co ze względu na kwalifikowaną wadę prawną, uzasadniało usunięcie kwestionowanej decyzji Starosty [...] z obrotu prawnego;

3) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez uchybienie zawartym w tych przepisach dyrektywom dowodowym, polegające na braku wzięcia pod uwagę treści projektu budowlanego Tom I Projekt zagospodarowania terenu, z którego jednoznacznie wynika, iż część działki o nr [...] stanowiąca własność J. ., została oznaczona jako odcinek drogi dojazdowej do likwidacji - urządzenie terenu zielonego, przy czym skarżąca nie brała udziału w postępowaniu toczącym się przed Starostą [...] i zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. sp. z o. o. pozwolenia na budowę pomimo, iż ww. Spółka posiadała wiedzę, że właścicielem drogi wewnętrznej o szerokości 4m jest J. Z. - właściciel nieruchomości o nr [...]; pominięciu przez organ dowodu na okoliczność braku przez inwestora tytułu prawnego do działki skarżącej nr [...] na której projekt budowlany przewidywał realizację inwestycji budowlanej, a jedynie pobieżnym wyjaśnieniu kwestii związanych z oceną wiarygodności złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

4) art. 153 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu oceny prawnej oraz kierunków postępowania wytyczonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 września 2018 r. sygn. akt: VII SA/Wa 101/18 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt: II OSK 546/19;

5) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż sporna inwestycja na działkach sąsiednich o nr [...] i [...], nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej o nr [...], podczas gdy inwestor L. sp. z o.o. pozbawił Skarżącą uprzednio istniejącego skomunikowania jej nieruchomości o nr [...] z drogą publiczną wojewódzką nr [...] - ul. N., czym w istotny sposób ograniczył możliwość korzystania, jak i możliwość zagospodarowania, a także rozporządzania własną nieruchomością należącą do J. Z. - zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem - w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozbawiając skarżącą dostępu/zjazdu do drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] ul. N. - w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

6) art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r .- Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organ nie ma obowiązku badania, czy inwestor legitymuje się prawem do gruntu na cele budowlane, podczas, gdy wymóg ten jest wymogiem obligatoryjnym stanowiącym podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stawiając powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r. znak: [...] w części, tj. w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] oraz o orzeczenie zgodnie z żądaniem skarżącej, poprzez stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...].

Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych według norm prawem przepisanych.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi, obejmujących, m.in., 1) decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] -znak: [...] (w zał.), 2) akt notarialny zakupu z dnia [...].09.1998 r. Rep. A Nr: [...] działki nr [...] (; 3) wydruk z [...] z dnia [...].06.2021 r. działki nr [...] 4) kopię wyrysu z mapy nr [...] działki [...] Nr: [...]; 5) kopię wypisu z rejestru gruntów działki nr [...] z dnia [...].01.2020 r.; 6) kopię mapy ewidencji gruntów i budynków z dnia [...].02.2016 r. 7) kopię zarysu pomiarowego Nr: [...] wydanego w dniu [...].08.2014 r. 8) fotokopię mapy podziału pierwotnej działki o nr [...] - wydanej w dniu [...] lipca 2015 roku przez Starostwo Powiatowe w L. A. P. - poz. 92 (w zał.) 9) fotokopię mapy Nr: [...] działki nr [...] o pow. 1 ha - poz. 104 [w zał.) 10) pismo ZDiM w L. z dnia [...] września 2016 r. - znak: [...] – wskazującego, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] została ustalona w oparciu o decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy K. wraz z uzgodnieniem obsługi komunikacyjnej z Zarządem Dróg i Mostów w L. w oparciu o umowę z [...] kwietnia 2014 r. (na podstawie art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - jako prywatna inwestycja niedrogowa).

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ całkowicie pomija istotne kwestie związane z oddziaływaniem spornej inwestycji na nieruchomość skarżącej o nr [...], o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, która to nieruchomość już istniała w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz . sp. z o.o., co było konsekwentnie podnoszone przez J. Z. w trakcie toczącego się postępowania. O bezpośrednim wręcz stopniu oddziaływania inwestycji na nieruchomość Skarżącej świadczy fakt, że po zakończeniu spornej inwestycji skarżąca nie może zjechać z drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] bezpośrednio na swoją nieruchomość o nr [...]. Powodem takiego stanu rzeczy jest fakt zasypania/unieczynnienia przez L. sp. z o. o. bezpośredniego dostępu/zjazdu do działki skarżącej o nr [...] wraz z częścią drogi dojazdowej wewnętrznej, przynależącej do działki skarżącej. Skarżąca wskazała, że judykatura przyjmuje, iż "Przepisy prawa cywilnego mogą stanowić skuteczną podstawę do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego". Orzecznictwo w tym zakresie jest jednolite. "Obszarem oddziaływania zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1999/16).

Zdaniem skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, iż Starosta [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, nie miał podstaw do przyjęcia, iż oświadczenia złożone przez inwestora budzą jakiekolwiek wątpliwości. Tymczasem, jedną z okoliczności wydania kwestionowanej decyzji, była okoliczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, gdyż warunkiem zatwierdzenia przez organ projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę było posiadanie przez inwestora [...] sp. z o. o. takiego właśnie prawa dysponowania gruntem na cele budowlane. Kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie, że ustawodawca wprost powiązał spełnienie tego warunku z dopuszczalnością wydania pozwolenia na budowę - art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącej, organ dopuścił się także naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu przy sporządzaniu decyzji, jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, w tym odpowiednie odniesienie się do nich w ramach przepisów prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w sprawie lub na które strona się powołuje (wyrok WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2017 r., III SA/Łd 280/17). W uzasadnieniu decyzji organ powołuje szereg twierdzeń, uwzględniając interes prawny skarżącej w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. pomijając, że pas gruntu o szerokości 4 m na długości 100 m, wraz z usytuowanym na jej obszarze bezpośrednim dostępem/zjazdem do drogi publicznej - ul. N., stanowiący własność J. Z., znajdował się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji już w chwili wydawania pozwolenia na budowę na rzecz L. sp. z o. o., co potwierdza m. in. wyrok Sądu Okręgowego w L. II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] grudnia 2019 r. pod sygn. akt: II Ca [...], zgodnie którym firma [...] sp. z o. o. została zobowiązana do przywrócenia nieruchomości J. Z. do stanu zgodnego z prawem. (dowód: 15) wyrok Sądu Okręgowego w L. II Wydział Cywilny Odwoławczy z [...] grudnia 2019 r. - sygn. akt: II Ca [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej sąd administracyjny może tą decyzję wyeliminować z obrotu prawnego w przypadku stwierdzenia, iż narusza ona prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (treść rozstrzygnięcia) lub/i prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ten wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Przypadek kwalifikujący zaskarżony akt administracyjny do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi zaś wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, co ma miejsce w przypadku wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, bowiem stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r. znak: [...] w powyżej określonym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się przy jej wydaniu takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa.

Odnosząc się na wstępie do wskazania przez skarżącą w skardze, iż zaskarża ona ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części – tj. w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe wskazanie strony skarżącej nie podlegało uwzględnieniu. W postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje wynikająca z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu granicami skargi, która oznacza, iż granice rozpoznania skargi nie pokrywają się z granicami zaskarżenia. Te pierwsze będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Sformułowanie zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a., że sąd administracyjny "nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi", nie oznacza bowiem tylko zezwolenia i uprawnienia tego sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek. Granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej, zaś zakres sprawy administracyjnej determinują właściwe, w każdej "sprawie" wymagające indywidualnego ustalenia, normy prawa materialnego, one w ostatecznym rezultacie wyznaczają nieprzekraczalne granice tożsamości sprawy administracyjnej, determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie lub czynności i precyzują elementy pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (T. Woś, [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, komentarz do art. 134, pkt 16-17 i powołane tam orzecznictwo). W związku z powyższym należy przyjąć, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez sąd administracyjny pierwszej instancji w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd ten nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji (aktu) nie korzysta z domniemania prawidłowości (wyroki NSA z 13 kwietnia 2007 r., II GSK 384/06; z 28 kwietnia 2010 r., II OSK 728/09; z 10 sierpnia 2020 r., I OSK 3288/19). Z tego względu dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r. wiązała się z kontrolą tej decyzji w całości.

Przechodząc do oceny legalności tejże decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że mając na uwadze ustalenie organu, że projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją z [...] czerwca 2014 r. zakłada realizację terenu zielonego na części działki nr ew. [...], stanowiącej własność J. Z., jak i uwzględniając treść art. 134 § 2 p.p.s.a. ("Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności."), nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że J. Z. posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2014 r. w postępowaniu nieważnościom, a zatem jest stroną tego postępowania. Zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego okazały się zatem niesłuszne.

Oceniając inne aspekty legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny za zasadne uznał następnie przypomnieć, że w ramach oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 1962/20, GINB był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Powołanym wyrokiem Sąd zobowiązał organ odwoławczy do ponownego rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji i wydania decyzji merytorycznej, a nie decyzji kasatoryjnej.

W wyniku dokonanej oceny, czy mocą zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], znak: [...] nie jest obarczona żadną z wad, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W zaskarżonej decyzji organ poprawnie opisał zasady rządzące postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które znalazły zastosowanie także na gruncie tej sprawy i zasadnie przyjął, że brak jest podstaw do uznania, by decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], znak: [...] była dotknięta którąś z ww. wad skutkujących stwierdzenie nieważności. Sąd aprobuje wnioski organu odwoławczego, że decyzja ta została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym rozstrzygnięciem. Decyzja ta poprawnie określa jej adresata, nie zawiera ponadto wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a jej wykonanie nie wywołała czynu zagrożonego karą. Nie była także w dniu wydania niewykonalne i nie jest trwale niewykonalna. Brak jest ponadto przepisu szczególnego, na podstawie którego należałoby stwierdzić jego nieważność. Jeśli chodzi o potencjalna wadliwość decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – tj. o wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to także i w tym zakresie GINB prawidłowo uznał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościom decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco prawa. Przypomnieć należy, że podstawowym warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, że decyzja ta w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że podjęte rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności rozstrzygnięcia z przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi tu więc nie o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób oczywisty, jasny i niedwuznaczny (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 1395/19; z 30 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 769/19; z 30 października 2018 r. sygn. II OSK 2668/16; z 16 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 1832/16; z 9 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 1697/12). Przyjmuje się, że wady, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., w tym wada polegająca na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, mają zasadniczo charakter materialnoprawny, tkwią w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub w podstawę prawną. Ze swej istoty nie mają one charakteru proceduralnego. Naruszenia przepisów postępowania mogą być wprawdzie źródłem takiej wadliwości, która będzie uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji, jednakże ostatecznej weryfikacji podlega to przy ocenie decyzji pod kątem wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 10 lipca 2020 r. sygn. I OSK 260919; z 27 października 2017 r., sygn. I OSK 885/17; z 17 lutego 2017 r. I OSK 1538/15; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu aktualnego w postępowaniu nieważnościom. W postępowaniu tym nie prowadzi się, co do zasady, nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że opisane szczegółowo w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia wnioski GINB, iż decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z uzyskaną przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy (decyzja Wójta Gminy K. z [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], zmieniona decyzją tego organu Wójta z [...] listopada 2013 r., znak: [...]) oraz nie uchybia przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) – Sąd orzekający w tej sprawie w całości podzielił, przyjmując je za własne. Wpływu na wynik sprawy nie miała przywołana przez skarżącą okoliczność wydania przez WSA w Lublinie wyroku z 26 listopada 2019 r. sygn. II SA/Lu 384/19, uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] maja 2019 r. ([...]) oraz decyzję Wójta Gminy K. z [...] marca 2018 r. ([...]) w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż znaczenie prawne w tej sprawie ma stan faktyczno-prawny istniejący w dacie wydania decyzji z [...] czerwca 2014 r., a nie stan prawny ukształtowany następczo ww. wyrokiem z 26 listopada 2019 r.

Sąd stwierdza, że zasadniczą osią sporu na gruncie tej sprawy jest poprawność zastosowania przez Starostę [...] art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) w związku z zarzutami skarżącej, iż o wydaniu przez ten organ decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach rażącego naruszenia prawa doszło na skutek błędnego przyjęcia przez ten organ, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane.

W tym zakresie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie jednak wskazał, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie takiego oświadczenia samo w sobie jest wystarczające do uznania przez organ administracji, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero jeśli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia, organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (por. wyroki NSA: z 11 maja 2021 r., sygn. II OSK 2180/18; z 26 sierpnia 2021 r. II OSK 3551/18). Z akt sprawy nie wynika, by na dzień wydawania decyzji przez Starostę takie wątpliwości zaistniały. Istotnie bowiem inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami stanowiącymi działki o nr ew. [...] i [...]. Organ prawidłowo ustalił także, że z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie wynikało, aby J. Z. była właścicielem terenu, na którym w części inwestor zaprojektował teren zielony. Sąd potwierdza prawidłowość ustalenia organu, że założenia projektowe (Projekt budowlany Tom. 1. Projekt zagospodarowania terenu - Cześć opisowa - s. 10; Część rysunkowa - Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. PZT-01 - str. 16; Zakres opracowania - nr rys. PZT-02 - str. 17) oraz kopia mapy ewidencji gruntów i budynków sporządzona przez A. P. w dniu [...] maja 2014 r. dowodzą, że sporny teren zielony został zaprojektowany na działkach nr ew. [...] i [...]. W zaskarżonej decyzji zasadnie wskazano, że okoliczność, iż część terenu została w istocie zaprojektowana na działce nr ew. [...], stanowiącą własności J. Z. wyszła na jaw po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., gdyż dopiero decyzja Wójta Gminy J. z [...] stycznia 2016 r. przesądziła o rozgraniczeniu nieruchomości nr ew. [...] i [...]. Zauważyć trzeba, że w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 546/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zapatrywanie, że z uwagi na konstytutywny charakter decyzji Wójta Gminy J. z [...] stycznia 2016 r. o rozgraniczeniu, wydanej po wydaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę, skarżąca stała się właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania, już po wydaniu pozwolenia na budowę. Znaczenie tego ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny – ze względu na przedmiot rozstrzyganej przezeń sprawy - analizował wyłącznie w kontekście kwestii dotyczącej posiadania przez skarżącą interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym przyjmując, że okoliczność ta nie oznacza, iż osoba która stała się właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania już po wydaniu pozwolenia na budowę, nie może uzyskać statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie jego nieważności. Zgodzić się jednak trzeba z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że dla potrzeb oceny, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, należało stwierdzić, że powyższe ustalenie determinuje przyjęcie, że skoro dopiero w postępowaniu rozgraniczeniowym ustalono, że droga wewnętrzna (pas gruntu szerokości 4 m), na której inwestor docelowo zaprojektował teren zielony, stanowi część działki skarżącej, to nie można uznać, by na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę istniały w tym zakresie wątpliwości, pozwalające uznać, mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Trafnie w związku z tym organ podnosi, że okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), która ze względu na niekonkurencyjność nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez GINB nie podlegała uwzględnieniu.

Kolejną zasadniczą kwestią sporną w tej sprawie jest budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. N.). Skarżąca podnosi w skardze, że organ błędnie ocenił, iż kwestia drogi dojazdowej wewnętrznej nie dotyczyła przedmiotowego postępowania, gdyż projektowany zjazd na działkę L. sp. z o.o. objęty był odrębnym postępowaniem (Projekt budowlany Tom. 1. Projekt zagospodarowania terenu - Część opisowa - str. 12, str. 71; Część rysunkowa - Projekt zagospodarowania terenu - nr rys. PZT-01 - str. 16). Organ wskazał, że w projekcie budowlanym (Projekt budowlany Tom. 1. Projekt zagospodarowania terenu - str. 43) znajduje się oświadczenie Zarządu Drogi i Mostów w L. w L. z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], o możliwości połączenia działek nr ew. [...] i [...] z drogą publiczną kategorii wojewódzkiej nr [...] - ul. N. Sąd potwierdza, że powyższe ustalenia GINBu wynikają z akt sprawy. W ocenie Sądu, skarżąca błędne interpretuje wyjaśnienia udzielone jej przez Zarząd Dróg i Mostów w L. w piśmie z 1 września 2016 r. - znak: [...] (pismo załączone do skargi), wydanym skarżącej na jej wniosek złożony w trybie art. 2 ust. 1 z dnia 6 września 2001 r. o udostępnianiu informacji publicznej. W piśmie tym (jego pkt 3) wyjaśniono, że "Ze względu na fakt, iż obsługa komunikacyjna działki nr [...]przewidywała także przebudowę odcinka ul. N., nie było prowadzone odrębne postępowanie w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jeżeli w ramach obsługi komunikacyjnej wymagana jest przebudowa odcinka drogi w ramach większego zadania inwestycyjnego, a tak było w tym przypadku, w ramach większego zadania zawierane są elementy bezpośredniej obsługi komunikacyjnej, w tym lokalizacje zjazdów". Zdaniem Sądu, powyższa informacja nie daje jednakże podstaw do wywodzenia, że GINB błędnie ustalił, iż projektowany zjazd na działkę L. sp. z o.o. objęty był odrębnym postępowaniem, jeśli się zważy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 tej ustawy, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Uwzględniając powyższe należało uznać, że przebudowa odcinka ul. N., o której mowa w ww. piśmie Zarządu Dróg i Mostów w L. z 1 września 2016 r., w ramach której byłby lokalizowany zjazd, jest innym zamierzeniem inwestycyjnym, niż inwestycja, na którą Spółce L. udzielono pozwolenia na budowę decyzją Starosty [...] [...] czerwca 2014 r. Również zatem i z tego względu nie można uznać, że decyzja ta rażąco narusza prawo.

Sąd nie uwzględnił pozostałych wniosków dowodowych skarżącej dotyczących dokumentów, które powstały po wydaniu decyzji z [...] czerwca 2014 r., gdyż jej legalność, co należy ponownie podkreślić, podlegała ocenie na dzień jej wydania (jak np. decyzji Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2017 r.) oraz tych, których przedmiotem są dokumenty znajdujące się w aktach sprawy i uwzględnione przy załatwianiu sprawy przez organ (np. wyrok Sądu Okręgowego w L. z [...] grudnia 2019 r. sygn. II Ca [...]).

Nieuzasadnione są postawione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Organ wyjaśnił wystarczająco dokładnie stan faktyczny sprawy oraz wszystkie jej istotne okoliczności, co umożliwiło podjęcie końcowego rozstrzygnięcia. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie jest dowolna, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Końcowo wskazać trzeba, że skarżąca błędnie przyjmuje, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z 12 września 2018 r. (VII SA/Wa 101/18) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. (II OSK 546/19) zawierają ocenę prawną, która ze względu na treść art. 153 p.p.s.a., miała znaczenie dla potrzeb rozpoznania tej sprawy i na jej gruncie została zaaplikowana w sposób sprzeczny ze wskazaniami ww. Sądów. Ocena prawna wynikająca z tych wyroków sprowadzała się bowiem wyłącznie do kwestii legitymowania się przez skarżącą interesem prawnym w postępowaniu nieważnościowym i ograniczała się do nakazania przez Sąd dokonania przez organy ponownej weryfikacji statusu skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Wynika to expressis verbis z uzasadnienia ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że przedmiotem dwuinstancyjnego postępowania sądowego w obu ww. sprawach była wyłącznie ocena, czy zasadne było umorzenie przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej. Na gruncie postępowania odwoławczego, w którym wydana została zaskarżona decyzja GINB z [...] maja 2021 r. weryfikacja ta doprowadziła do uznania statusu skarżącej jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...].

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.