Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 533/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: Brak jest upoważnienia ustawowego do stanowienia przez organ wykonawczy gminy przepisów prawa miejscowego w zakresie organizacji instytucji gminnej, a rada gminy przy braku takich przepisów, nie może przy pomocy przepisów najniższej rangi w hierarchii źródeł prawa - jakimi są przepisy prawa miejscowego - delegować wyłącznej kompetencji do tworzenia przepisów prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych.

TEZY

Brak jest upoważnienia ustawowego do stanowienia przez organ wykonawczy gminy przepisów prawa miejscowego w zakresie organizacji instytucji gminnej, a rada gminy przy braku takich przepisów, nie może przy pomocy przepisów najniższej rangi w hierarchii źródeł prawa - jakimi są przepisy prawa miejscowego - delegować wyłącznej kompetencji do tworzenia przepisów prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych.


SENTENCJA

Dnia 11 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie : NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) WSA Marcin Miemiec Protokolant: Robert Hubacz po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Szklarskiej Porębie z dnia 27 maja 2004r. Nr XIX/234/ 2004 w przedmiocie utworzenia i nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Szklarskiej Porębie I. stwierdza nieważność § 2 ust.5 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały ; II. umarza postępowanie w pozostałej części; III. orzeka, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana w zakresie objętym punktem I (pierwszym )wyroku; IV. zasądza od Gminy Szklarska Poręba na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest Uchwała Rady Miasta Szklarska Poręba Nr XIX/243/04 z dnia 27 maja 2004 r. wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z poz. zm.) w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Szklarskiej Porębie. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z tym uzasadnieniem, że umieszczenie statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szklarskiej Porębie, będącego merytorycznie najistotniejszą jej częścią w "Załączniku nr l" stanowi istotne naruszenie reguł przewidzianych w § 29 i § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" .Na poparcie swoich argumentów organ nadzoru przywołał orzecznictwo sądowo-administracyjne , a w szczególności m.in. wyrok z dnia 12 lutego 2004 r. (sygn. akt 3 II S.A./Wr 1235/03), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, ze "Warunkiem prawidłowości aktu prawa miejscowego jest zachowanie formy prawnej tego aktu". Wskazał , iż zaskarżona uchwała dotyczy statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szklarskiej Porębie, tymczasem znaczną część "Załącznika nr l" do tej uchwały, zatytułowanego "Statut Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szklarskiej Porębie" stanowi osobna regulacja, nazwana: Regulamin Organizacyjny Statut Miejskiego -Ośrodka Pomocy Społecznej w Szklarskiej Porębie". W ocenie organu nadzoru jest to istotne naruszenie prawa, ponieważ regulamin organizacyjny gminnej jednostki organizacyjnej nie jest materią, która byłaby regulowana w drodze uchwały rady gminy. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego statut ma charakter podstawowy i jest aktem zasadniczym, określającym zadania jednostki, jej miejsce w strukturze organizacyjnej gminy, podstawowe prawa i obowiązki jej kierownictwa. Natomiast regulamin ma charakter "wewnętrzny" i ustala strukturę poszczególnych komórek i ich zadania, prawa pracowników i zasady ich podległości, obieg dokumentów, prawo do podejmowania decyzji. Z przepisów obowiązującego prawa wynika, że o ile statut jednostki uchwala rada gminy w drodze uchwały, o tyle jej regulamin jest nadawany przez kierownika. Według organu nadzoru nadawanie regulaminów organizacyjnych jednostkom wykonującym zadania z zakresu pomocy społecznej zostało w polskim systemie prawa uznane za kompetencję dyrektorów tychże jednostek. Wprawdzie ustawa o pomocy społecznej, na podstawie której funkcjonuje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, w ogóle nie wspomina o regulaminie organizacyjnym MOPS, ale akty prawne, dotyczące innych placówek pomocy społecznej powierzają to zadanie kierownikom tych jednostek. W tym zakresie organ wskazał na § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie domów pomocy społecznej, z dnia 15 września 2000 r. (Dz. U. Nr 82, poz. 929 z późn. zmian.) oraz na § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie ośrodków adopcyjno-opiekuńczych z dnia 16 lutego 2001 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 132) . Zdaniem organu nadzoru Rada Miasta Szklarska Poręba umieszczając w swojej uchwale przepisy dotyczące regulaminu organizacyjnego MOPS wykroczyła poza upoważnienie wynikające z art. 40 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. l ustawy o samorządzie gminnym

Gmina Szklarska Poręba w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc , iż statut nadany Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej jest integralną częścią podjętej uchwały, której merytoryczny przepis stanowi o nadaniu statusu i jednocześnie wskazuje, że szczegółowe uregulowania prawne nadanego statutu zawiera załącznik do uchwały, którego treść niewątpliwie reguluje specyficzną materię. Wskazała na brzmienie przepisu § 29 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" , według którego ustawa ( uchwała ) może zwierać załączniki. Odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy ( uchwały ). Wobec takiego zapisu trudno zarzucić zaskarżonej uchwale, że nie spełnia wymogów określonych w powyższym przepisie. Ponadto strona przeciwna podniosła , że samo rozporządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, albowiem Zasady techniki prawodawczej stanowiące meritum tego aktu prawnego zostały wyodrębnione jako załącznik do rozporządzenia . Natomiast przyznała strona przeciwna, że regulamin Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szklarskiej Porębie, stanowiący również część załącznika do zaskarżonej uchwały mógłby stanowić odrębny akt prawny, który zostaje wydany przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Jest to bowiem akt poświęcony treściom porządkowym i organizacyjnym. Jednakże żaden z przepisów obowiązującego prawa nie stanowi, że zamieszczenie powyższego regulaminu organizacyjnego w załączeniu do uchwalonego i nadanego statutu stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały.

Pismem procesowym z dnia 21 lutego 2006r. strona skarżąca zmieniła żądanie skargi w ten sposób, iż wniosła o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały , a w pozostałym zakresie skargę cofnęła. Uzasadniając zmianę żądania skargi Wojewoda Dolnośląski stwierdził , iż § 2 ust. 5 statutu będącego załącznikiem kwestionowanej uchwały narusza art. 40 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 30 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. , Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 17 ust. 1 pkt 18 i art. 110 ust. 1 i 10 ustawy z dnia 13 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z poz. zm.), art. 4 pkt 2a i 5 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 z poz. zm.) oraz art. 3 i 31 § 1 kodeksu pracy. Organ nadzoru wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. W opinii Wojewody przepis powyższy należy odczytywać w kontekście art. 41 ust. 1 tej ustawy , zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Wymienione przepisy - zdaniem organu nadzoru – przesądzają, że organizację instytucji gminnej może określić wyłącznie rada gminy w drodze uchwały, a kompetencja ta ma charakter wyłącznej kompetencji rady gminy, co oznacza że tylko rada gminy może kwestie tego rodzaju rozstrzygać. Kompetencja określona w taki sposób wyłącza upoważnianie przez radę gminy jakiegokolwiek innego podmiotu do brania udziału we współdecydowaniu o kształcie rozstrzygnięć legislacyjnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 18 gminny ośrodek pomocy społecznej jest jednostką organizacyjną gminy obligatoryjnie powoływaną w celu realizacji zadań gminy z zakresu pomocy społecznej, spełnia więc zatem kryteria uznania go za instytucję gminną w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 o samorządzie gminnym. Kompetencja do określenia organizacji tego ośrodka, czyli nadania mu statutu, należy zatem - w ocenie organu - do wyłącznej kompetencji rady gminy. Upoważnienie to w pełni koresponduje z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h zawierającego wyłączną kompetencję rady gminy do tworzenia, likwidacji i reorganizacji gminnych jednostek organizacyjnych. Zdaniem strony skarżącej zapis zawarty w § 2 ust. 5 statutu ma charakter niedozwolonego delegowania kompetencji prawotwórczej Rady Miejskiej na organ wykonawczy. Takiego upoważnienia nie można wywieść z innych przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, określający kompetencje wójta, nie wyszczególnia kompetencji do określania organizacji gminnych jednostek organizacyjnych. Strona skarżąca wskazała również na regulacje dotyczące dokonywania czynności z zakresu prawa pracy , w tym art. 4 pkt 2a oraz art.5 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym czynności w tych sprawach za pracodawców samorządowych dokonują wójt (burmistrz, prezydent miasta) – wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych lub kierownik jednostki organizacyjnej. Zakres upoważnienia do występowania w roli pracodawcy wójta względem gminnej jednostki organizacyjnej obejmuje zatem wyłącznie pełnienie funkcji pracodawcy względem jej kierownika, a z upoważnienia tego nie wynika prawo wójta do decydowania o kształcie organizacyjnym tej jednostki.

Strona przeciwna ustosunkowując się do zmienionego żądanie skargi podniosła, iż upoważnienie zawarte w § 2 ust.5 statutu nie może być traktowane jako delegowanie kompetencji prawotwórczej Rady Miejskiej w Szklarskiej Porębie na rzecz organu wykonawczego, gdyż zapis ten nie zawiera się w dyspozycji ani art. 40 ust. 2 pkt 2, ani art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym. Wskazała, że wyszczególnione w art. 40 ust. 2 pkt 2 kompetencje rady gminy do tworzenia uchwał w sprawach organizacji urzędów i instytucji gminnych dotyczą wyłącznie zapisów zawartych w statutach tychże urzędów lub instytucji. Natomiast sprawa organizacji komórek organizacyjnych należy do wyłącznych kompetencji kierowników czy dyrektorów, którzy za pomocą regulaminów określają szczegółowe zasady działania danego urzędu, czy instytucji. Według strony przeciwnej- delegacje zawarte w art. 40 ust.2 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i § 2 ust. 5 Statutu nie pokrywają się, a jedynie uzupełniają. Ośrodek pomocy społecznej jest jednostką organizacyjną gminy powołaną do realizacji zadań gminy w zakresie pomocy społecznej. Zgodnie z postanowieniami art. 47 ustawy o samorządzie terytorialnym, pełnomocnictwo udzielone kierownikowi jednostki organizacyjnej gminy jest pełnomocnictwem ogólnym w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, obejmującym umocowanie do czynności zwykłego zarządu, które dotyczy bieżącego funkcjonowania jednostki i wykonywania zadań statutowych. Natomiast art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym dotyczy tylko sytuacji przekraczających zakres zwykłego zarządu przy tworzeniu, likwidacji i reorganizacji zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz ich wyposażania w majątek. Zdaniem strony przeciwnej z tego powodu nie można zakładać, że wszystkie zmiany w zakresie funkcjonowania MOPS i jednocześnie mieszczące się w dyspozycji §2 ust. 5 Statutu będą należały do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i tym samym będą podlegały wyłącznie kompetencją Rady Miejskiej w Szklarskiej Porębie. Dodatkowo strona przeciwna powołała się na art. 110 ustawy o pomocy społecznej, według którego kierownik Ośrodka powinien wykonywać zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kierując się ustaleniami wójta (burmistrza, prezydenta miasta) . Wobec tego zasadny jest zapis z § 2 ust. 5 Statutu stwierdzający obowiązek uzgadniania przez kierownika Ośrodka aktualnych potrzeb tworzenia innych komórek organizacyjnych lub stanowisk pracy z organem nadrzędnym jakim jest Burmistrz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, a pośrednio akty nadzoru na te uchwały wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy , stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wobec tego sąd uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji publicznej lub inne akty generalne organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, stwierdza ich nieważność całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) " Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne prawem jest nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).Zgodnie zatem z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym o tym, czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Kontrolując zatem zaskarżoną uchwałę sąd – stosownie do art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy i działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów rozpatrywanej sprawy zauważyć należy ,iż spór między stronami dotyczy jedynie tego czy Rada Miasta umieszczając w uchwale w § 2 ust. 5 załącznika Nr 1 do uchwały przepis w brzmieniu : "Kierownik Ośrodka, stosownie do potrzeb może tworzyć inne komórki organizacyjne lub stanowiska pracy w uzgodnieniu Burmistrzem Szklarskiej Poręby" delegowała swoje uprawnienia na organ wykonawczy, naruszając ustawowy podział kompetencji pomiędzy organy stanowiącej wykonawcze w gminie i czy tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa. Zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Powołana ustawa o samorządzie gminnym stanowi w art. 11 a ,że organami gminy są rada i wójt (burmistrz ,prezydent miasta). Podział kompetencji pomiędzy organem stanowiącym jakim jest rada gminy i organem wykonawczym jakim jest wójt (prezydent) wynika z przepisów o samorządzie gminnym. Katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy został określony w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h tejże ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Jednocześnie ustęp 2 tego artykułu przewiduje, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie :

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Kwestionowana uchwała reguluje materię objętą pkt 2 ust.2 art.40 omawianej ustawy , a więc kwestię organizacji instytucji gminnej poprzez nadanie statutu Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Szklarskiej Porębie i określenie regulaminu organizacyjnego tego ośrodka. Stwierdzenie tego oznacza , że statut Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Zasadnie zatem wskazuje strona skarżąca, że organizację instytucji gminnej może określić wyłącznie rada gminy w drodze uchwały. W tym miejscu odwołać się należy do ustawy z dnia 13 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z poz. zm.) której przepis art. 17 ust. 1 pkt 18 przewiduje , że do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy utworzenie i utrzymywanie ośrodka pomocy społecznej, a zadania w zakresie pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne – ośrodki pomocy społecznej- o czym stanowi art. 110 ust. 1 tej ustawy. Wobec tego nie ma racji strona przeciwna kiedy twierdzi , że zakwestionowany przez organ nadzoru przepis § 2 ust. 5 statutu MOPS jest uzupełnieniem delegacji zawartych w art. 40 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 41 ust. 1 stawy o samorządzie gminnym i znajduje swe oparcie w art. 110 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca w przepisie art. 110 ustawy o pomocy społecznej nie zawarł bowiem upoważnienia dla organów wykonawczych do tworzenia struktur organizacyjnych jednostki organizacyjnej, których tworzenie jest zastrzeżone dla rady gminy mocą cytowanych wyżej przepisów o samorządzie gminnym. Z przepisu art. 110 ustawy o pomocy społecznej wynika jedynie kompetencja wójta do udzielenia upoważnienia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach (art. 110 ust. 7), a przepis art. 110 ust. 3 wyraźnie przewiduje kierowanie się ustaleniami wójta (burmistrza, prezydenta) przy wykonywaniu zadań własnych gminy w zakresie pomocy społecznej, czego w żadnym przypadku nie można uznać za normę kompetencyjną dla kierownika MOPS do reorganizacji jego struktur stosownie do potrzeb w uzgodnieniu z Burmistrzem – jak stanowi o tym przepis § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Brak jest w tym zakresie regulacji pozwalających na upoważnienie Burmistrza do współdecydowania o kształcie organizacyjnym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a do jego zadań należy w szczególności :

1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,

2) określanie sposobu wykonywania uchwał,

3) gospodarowanie mieniem komunalnym,

4) wykonywanie budżetu,

5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Wskazać należy, że do wójta należy wykonywanie tych określonych prawem zadań gminy – własnych i zleconych-, których realizacją obarczono go imiennie (por. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminy – Komentarz, 2005 r. s. 323). Jeżeli jakieś zadanie gminy nie zostało wyraźnie przypisane konkretnemu jej organowi, to należy ono do rady, a nie do wójta gminy , co wynika z zasady domniemania kompetencji rady wyrażonej w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Generalnie ustawa samorządowa nie przewiduje w zakresie kompetencji wójta uprawnienia do określania organizacji gminnych jednostek organizacyjnych. Jedynym wyjątkiem jest przepis art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, upoważniający wójta do określenia regulaminu organizacyjnego urzędu gminy w drodze zarządzenia. Wobec powyższego brak jest upoważnienia ustawowego do stanowienia przez organ wykonawczy gminy przepisów prawa miejscowego w zakresie organizacji instytucji gminnej, a rada gminy przy braku takich przepisów, nie może przy pomocy przepisów najniższej rangi w hierarchii źródeł prawa – jakimi są przepisy prawa miejscowego - delegować wyłącznej kompetencji do tworzenia przepisów prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Zauważyć należy, że stanowiąc przepisy prawa miejscowego organy związane są konstytucyjną zasadą praworządności, której jednym z elementów jest hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa. W systemie tym miejsce prawa stanowionego przez jednostki samorządu terytorialnego jest określone przez podległość źródłom ustawowym. Oznacza to, że przepisy prawa miejscowego nie mogą regulować materii ustawowej oraz zawierać regulacji sprzecznej z ustawą. A z tą drugą z wymienionych wyżej sytuacji mamy do czynienia w analizowanej sprawie. W związku z tym z przyczyn wywiedzionych wyżej jako uzasadniony przedstawia się zarzut skargi podnoszący naruszenie prawa przez przepis § 2 ust. 5 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały. Wypada w tym miejscu przypomnieć , iż zgodnie z art. 94 ust. 1 powołanej wyżej ustawy samorządowej nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżony akt - o czym była już mowa wyżej- jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu na podstawie art. 147 § 1, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w punkcie I i III sentencji wyroku.

Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi , co do których Wojewoda Dolnośląski ostatecznie precyzując stanowisko w sprawie nie podtrzymał zarzutu naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisów § 29 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a także umieszczenia przez Radę Miasta Szklarska Poręba w swojej uchwale przepisów dotyczących regulaminu organizacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , czym wykroczono poza upoważnienie wynikające z art. 40 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. l ustawy o samorządzie gminnym poprzez wejście w kompetencje kierownika ośrodka, Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie podkreśla , iż badanie zgodności z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego nie jest skrępowane zakresem i rodzajem podniesionych w skardze zarzutów . Wobec tego wycofanie się przez organ nadzoru z pierwotnie sformułowanych zarzutów nie zwalniało Sądu z obowiązku przeanalizowania legalności wydanej w sprawie uchwały również pod tym kątem .W związku z tym jako nieuprawniony ocenia Wojewódzki Sad Administracyjny zarzut dotyczący umieszczenia statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Załączniku Nr 1 do uchwały, albowiem nie ma oparcia w obowiązujących przepisach twierdzenie, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie ustawowych przepisów upoważniających nie ma charakteru normatywnego ( por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2005r. sygn. akt 1356/04 nie publ.) Zamieszczenie statutu gminnej jednostki organizacyjnej( instytucji) , będącego aktem prawa miejscowego w załączniku do uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Konstytucja RP nie przesądza bowiem formy w jakiej powinno być stanowione prawo miejscowe. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje również pogląd strony przeciwnej, według którego zamieszczenie regulaminu organizacyjnego w załączeniu do uchwalonego i nadanego statutu instytucji gminnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały. Zgodzić się bowiem należy z twierdzeniem Gminy Szklarska Poręba , wedle którego najważniejszym przepisem merytorycznym podjętej uchwały jest przepis o nadaniu statutu, odsyłający do brzmienia tego statutu ,określonego w załączniku do uchwały, w którym znajdują się szczegółowe uregulowania dotyczące funkcjonowania i organizacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, a Rada Miasta Szklarska Poręba umieszczając w swojej uchwale przepisy dotyczące regulaminu organizacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie wykroczyła poza upoważnienie wynikające z art. 40 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku , orzeczenie o kosztach opierając na podstawie art. 200 wskazanej na wstępie ustawy procesowej .