Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2874/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania do ponownego rozpoznania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] solidarnie kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...]. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB") po rozpatrzeniu odwołania P. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] (dalej jako: "wojewoda" lub "organ wojewódzki"), w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił w całości decyzję organu wojewódzkiego.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek P. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o., pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...] (przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] na rzecz [...] Sp. z o. o.).

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., GINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2014 r.

Następnie, wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1980/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. W. na ww. postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2014 r. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez P. W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3025/15, uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r. oraz postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2014 r. i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że podane przez organy okoliczności odnośnie obszaru oddziaływania spornej inwestycji w aspekcie interesu prawnego skarżącego, nie wyczerpywały jej oddziaływania na nieruchomości skarżącego. W ocenie NSA konieczne było w szczególności dokonanie w ramach postępowania wyjaśniającego konkretnych ustaleń, co do przeznaczenia nieruchomości skarżącego i możliwości ich zagospodarowania.

NSA stwierdził, że fakt, iż w sprawie zachowano odległość wynikającą z tzw. strefy technicznej, nie wyklucza wystąpienia innych ograniczeń w wykorzystaniu działek sąsiednich należących do skarżącego.

W wyniku ponownego rozpoznania wniosku P. W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzając, że nie posiada on przymiotu strony uprawniającego do skutecznego kwestionowania w/w decyzji. Wyjaśnił, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Wojewoda wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Jak wskazano wyżej, interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że P. W. jest właścicielem działek nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], gm. [...]. Wskazał, że zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r. przeanalizował nieruchomości należące do skarżącego i stwierdził, że wszystkie ww. działki są działkami rolnymi. Gmina [...] posiada stronę internetową [...] z mapą nieruchomości znajdujących się w obszarze tej gminy. Na tychże nieruchomościach nanoszone są informacje odnośnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub ewentualnie wydanych decyzjach o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, że według informacji zawartych na ww. portalu, na żadną z nieruchomości P. W. nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, nie obowiązuje na nich również plan zagospodarowania przestrzennego. Sporna inwestycja jest zlokalizowana na działce nr [...] w miejscowości [...], a działki, z posiadania których skarżący wywodzi swój przymiot strony, nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Najbliżej działki inwestycyjnej znajduje się działka nr [...] w obrębie [...] będąca własnością skarżącego i jest to odległość ok. 500 m do działki inwestycyjnej, a do turbiny wiatrowej - ok. 600 m.

W tej sytuacji w ocenie Wojewody oczywistym jest, że sporna inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń wynikających z regulacji § 12 (odległość spornej inwestycji względem działek budowlanych), § 13 (przesłanianie obiektów) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Sporna inwestycja nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej, dostępu do drogi publicznej oraz dostępu szeroko rozumianych mediów. Oceniając, czy przedmiotowa inwestycja, nie przekracza norm dotyczących hałasu organ wziął pod uwagę rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007r., Nr 120, poz. 826). Wyjaśnił, że zgodnie z tabelą 1 w/w rozporządzenia, dopuszczalny poziom hałasu dla terenów mieszkaniowo - usługowych oraz dla terenów zabudowy zagrodowej wynosi 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej. Wskazał, że z raportu o oddziaływaniu na środowisko zespołu elektrowni wiatrowych (ZEW) [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą - gmina [...], sporządzonego przez biegłego, na działkach skarżącego poziom hałasu nie przekracza 45 dB. Ewentualne ograniczenie w zagospodarowaniu działek skarżącego nie wynika również z przepisów obowiązującego w dniu wydawania zaskarżonej decyzji na spornym terenie miejscowego planu zagospodarowania zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości [...], [...], w gminie [...]. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 2 pkt 2 podpunkt a) planu, w celu umożliwienia właściwej eksploatacji, zapewnienia bezpieczeństwa oraz ochrony środowiska wyznacza się wokół projektowanych elektrowni wiatrowych teren strefy technicznej w odległości 55 m od osi wieży poszczególnej elektrowni wiatrowej. Tymczasem organ ustalił, że działki skarżących, znajdują się w odległości ponad 55 m od osi wieży wiatraka, a tym samym poza wyznaczoną strefą techniczną.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że odległość dzieląca działki skarżącego od nieruchomości, na których zaprojektowano sporne przedsięwzięcie pozwalają na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie P. W. nie posiada przymiotu strony uprawniającego do skutecznego kwestionowania decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie wykazał interesu prawnego w sprawie spornego pozwolenia na budowę.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania P. W. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił w całości decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu decyzji GINB powtórzył za organem I instancji, że organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Następnie zwrócił uwagę na wskazania i ocenę prawną zawartą w wydanym w sprawie wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3025/15 oraz związanie na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu. W ocenie GINB Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku w sposób jednoznaczny przesądził, że P. W. ma interes prawny do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2010 r. bowiem Sąd ten wskazał, że "przedstawione okoliczności faktyczne i prawne dawały podstawę do przyznania skarżącemu legitymacji procesowej w przedmiotowym postępowaniu." Wyjaśnił w związku z tym, że rzeczą organu wojewódzkiego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie merytoryczna ocena decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

Z powyższą decyzją GINB nie zgodziły się spółki [...] zwana dalej "skarżącą nr 1" oraz [...], zwaną dalej "skarżącą nr 2". Obie spółki, pismem z dnia 23 listopada 2018 r. wniosły sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji GINB.

Pełnomocnicy obu wymienionych spółek, tj. skarżącej nr 1 i skarżącej nr 2, wyjaśnili, że obie spółki posiadają interes prawny we wniesieniu sprzeciwu od decyzji GINB, gdyż wynik postępowania przed Sądem będzie bezpośrednio wpływał na prawa i obowiązki skarżących oraz kształtował ich sytuację prawną.

Skarżące wyjaśniły, że na podstawie art. 529 § 1 pkt 4 Kodeksu spółek handlowych z majątku skarżącej nr 1 wydzielone zostały składniki majątkowe, które zostały przeniesione na spółkę nowo zawiązaną tj. skarżącą nr 2. Wśród nich znalazło się m.in. pozwolenie na budowę, przysługujące dotychczas skarżącej nr 1, która jednocześnie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. W rezultacie, spółka nr 2 wstąpiła w prawa i obowiązki spółki nr 1 wynikające m.in. z pozwolenia na budowę. Wynik postępowania dotyczy zatem interesu prawnego zarówno skarżącej nr 1, jak i skarżącej nr 2, jako podmiotu będącego obecnie adresatem pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do meritum zaskarżonego rozstrzygnięcia GINB, skarżące zarzuciły ww. decyzji naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a i 2b k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym i bezrefleksyjnym przyjęciu, że P. W. ma interes prawny do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, co doprowadziło do uchylenia decyzji Wojewody, bez jednoczesnego wskazania w uzasadnieniu decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., że zostały spełnione kumulatywnie przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a przede wszystkim:

• jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez Wojewodę, który uznał, że Pan P. W. (jak i A. N.) nie mają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i w rezultacie umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności Pozwolenia na budowę,

• dlaczego w opinii Organu następstwem naruszenia przepisów postępowania było niewyjaśnienie podstawowych okoliczności faktycznych sprawy, bez których sprawy nie można rozstrzygnąć,

• czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

a także bez wskazania wytycznych odnośnie wykładni przepisów prawa, które zdaniem organu zostały naruszone przez Wojewodę.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżące wniosły o uchylenie decyzji GINB w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżące za wadliwe uznały stanowisko organu odwoławczego, jakoby interes prawny P. W. w przedmiotowej sprawie został przesądzony przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie skarżących w wyroku tym wskazano wprost na konieczność zbadania legitymacji P. W. w ramach wszczętego postępowania, ale nie przesądzono, że przysługuje mu interes prawny. Zdaniem skarżących poza stwierdzeniem o związaniu oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku, organ odwoławczy nie powołał żadnych przepisów prawa materialnego, z których miałby wynikać interes prawny P. W. Odwołał się jedynie do przepisu art. 153 p.p.s.a. podczas gdy w ocenie skarżących należało zwrócić uwagę na całokształt oceny prawnej i wskazań zawartych w tym orzeczeniu. Podniosły, że organ nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że zostały spełnione kumulatywnie przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie określił w decyzji kasacyjnej wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw jest uzasadniony.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 k.p.a. w brzemieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie dokonał w zasadzie żadnej analizy motywów decyzji organu I instancji, koncentrując i odwołując się błędnie zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy wyłącznie do treści art. 153 p.p.s.a.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w sprawie zapadł w dniu 31 sierpnia 2017 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 3025/15 uchylający wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r. oraz postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2014 r. i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie wszczęcia, na wniosek P. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. O ile rację ma organ odwoławczy, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, to zwrócić należy uwagę, że GINB odwołując się do tego wyroku, a w zasadzie wyłącznie do stwierdzenia, że "przedstawione okoliczności faktyczne i prawne dawały podstawę do przyznania skarżącemu legitymacji procesowej w przedmiotowym postępowaniu" pominął całokształt oceny prawnej i wskazań zawartych w tym orzeczeniu.

Zgodzić się należy ze skarżącymi, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 r. nie podzielając oceny, że żądanie P. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pochodziło od podmiotu oczywiście nieuprawnionego, stwierdził, że ocena wpływu inwestycji (elektrowni wiatrowej) na tereny sąsiednie wymagała przeprowadzenia szczegółowej charakterystyki inwestycji, ustalenia przeznaczenia gruntów sąsiednich i potencjalnych możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do P. W. Takich ustaleń w ocenie NSA nie dokonał Wojewoda [...], natomiast organ odwoławczy uczynił to w sposób arbitralny, opierając się na dokumentacji projektowej i planistycznej zebranej poza postępowaniem dowodowym i bez udziału wnioskodawcy. Wadliwe było także w ocenie NSA stanowisko zawarte w wyroku Sądu I instancji, który akceptując stanowisko organu przyjął za trafne wnioski, że realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek stanowiących własność P. W., a tym samym nie godzi w jego prawnie chroniony interes.

Nie budzi w tych okolicznościach wątpliwości Sądu w składzie orzekającym, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikał dla organów obowiązek zbadania legitymacji wnioskodawcy w ramach wszczętego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie ze względu na brak przymiotu strony w odniesieniu do P. W., podając argumenty z jakich względów jego zdaniem, wnioskodawca nie posiadał legitymacji do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody GINB odstąpił od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie zweryfikował stanowiska organu I instancji, a w konsekwencji nie zrealizował wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprzestając na stwierdzeniu, że tym wyrokiem przesądzono o posiadaniu przez P. W. legitymacji w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy powołał się wprawdzie na przepisy określające, jak determinowany jest interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak w dalszej kolejności, bez jekiegokolwiek uzasadnienia (w tym odnoszącego się do wcześniej powołanych przepisów prawa) stwierdził, że wnioskodawca posiada status strony.

O ile faktem jest, że zacytowany przez organ odwoławczy fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. mógł sugerować, że Sąd ten wypowiedział się w kwestii interesu prawnego wnioskodawcy, to jednak w świetle całokształtu uzasadnienia tego wyroku, w szczególności zawartych tam wskazań, nieuprawniona jest teza, że o legitymacji wnioskodawcy wyrokiem tym przesądzono, a rolą organu będzie merytoryczna ocena decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie zostały wykazane przesłanki dla wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy nie stwierdził, by decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Podzielić również należy stanowisko skarżących, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania w sytuacji gdy materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy został zgromadzony, a jedynie kwestią sporną jest jego ocena. Jednocześnie w przypadku zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ponadto jak wynika z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, to wówczas w decyzji kasacyjnej organ odwoławczy określa wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Kontrola tego organu nie może jednak obejmować formułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt: II SA/Rz 114/17).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom określonym w art. 107 k.p.a., w którym oceni samodzielnie, czy wnioskodawca ma interes prawny w sprawie spornego pozwolenia na budowę, biorąc pod uwagę stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2017 r. Organ odwoławczy powinien przeprowadzić stosowne rozważania, co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Z wymienionych wyżej względów, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu (200 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).