Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1067/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rozwoju zabudowy na terenie Gminy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 7 ust. 1 pkt 6; - § 8 ust. 4 i ust. 5; - ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do terenu oznaczonego symbolem 8.R, 4.MN/U i 4.R; - ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do stref ochrony archeologiczno-konserwatorskiej stanowisk archeologicznych w załączniku nr 1.16, 1.17 i 1.18 do zaskarżonej uchwały; - ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do stref ochrony archeologiczno-konserwatorskiej stanowisk archeologicznych wykraczające poza obszar planu w załączniku nr 1.19 do zaskarżonej uchwały; - ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do granic głównych zbiorników wód podziemnych w załączniku nr 1.14 do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Z. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 i 2232) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566) podjęła Uchwalę nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rozwoju zabudowy na terenie Gminy Z.. Akt ten został doręczony Wojewodzie [...] w dniu [...] stycznia 2018r. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] czerwca 2018 r. pod poz. 5173.

Skargę na powyższą Uchwałę wniósł Wojewoda W. zaskarżając ją w części i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] stycznia 2018 r. w części obejmującej: § 7 ust. 1 pkt 6, § 8 ust. 5 oraz w zakresie ustaleń odnoszących się do terenów [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o rozstrzygniecie o kosztach postępowania.

Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1, 6, 9 i 10 oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi wojewoda rozwinął argumentację popierającą skargę.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał na poniższe uchybienia, które, w jego ocenie, nie mają charakteru istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym - mając na względzie treść art. 28 ust. 1 ustawy - skarga nie zawiera wniosków o stwierdzenie nieważności uchwały w części obarczonej tymi wadami prawnymi. Wojewoda w tym zakresie wskazał na treść § 20 Uchwały, § 3 ust. 1 pkt 9 Uchwały, § 14 ust. 5 uchwały. W § 15 ust. 1 uchwały nie odniesiono się do strefy ochrony archeologiczno- konserwatorskiej, którą wrysowano na rysunku planu na terenie [...] (załącznik nr [...] do uchwały). Ponadto na rysunkach stanowiących załączniki nr [...] i [...] do uchwały strefy ochrony archeologiczno-konserwatorskiej występują poza granicami obszarów objętych planem. Z kolei na załączniku nr [...] do uchwały brak jest strefy archeologiczno-konserwatorskiej, a oznaczenie tej strefy występuje w oznaczeniu na legendzie rysunku, w załączniku nr [...] do Uchwały granice Głównego Zbiornika Wód Podziemnych znajdują się poza granicami obszaru objętego planem.

W § 14 ust. 4 uchwały ustalono ograniczenie możliwości zabudowy terenu [...] w pasie eksploatacyjnym napowietrznej linii elektroenergetycznej najwyższego napięcia. Natomiast na rysunku planu, w załączniku nr [...] do uchwały, linia ta jest oznaczona symbolem [...], a w legendzie linia ta jest oznaczona jako [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewody W. Gmina Z. uznając ją za niezasadną wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu I skargi - naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 92 ust. 1 i 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie podziału nieruchomości zauważyła, że Ustawodawca nie zakazał ustalania minimalnej powierzchni działki budowlanej dla gruntów rolnych, a także nie dokonał zastrzeżenia, że działka rolna, przeznaczona pod zabudowę związaną z rolnictwem, nie może być działką budowlaną.

Ponadto z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika możliwość, a nie zakaz ustalania wyżej wymienionego wskaźnika, niezależnie od tego na jakie cele przeznaczony ma być dany teren. Jedynym ograniczeniem jest to, że ustalenia te dotyczyć mogą nowo wydzielanych działek budowlanych.

Tereny zabudowy zagrodowej, oznaczone w planie miejscowym symbolem [...], są niewątpliwie terenami budowlanymi, przeznaczonymi pod zabudowę, a nie wyłączonymi spod tej zabudowy. Określona w planie miejscowym minimalna wielkość działki powinna być uwzględniana, jak każdy przepis prawa miejscowego, przez geodetę dokonującego podziału oraz weryfikowana przez organ przyjmujący dokumentację podziałową (Właściwego starostę powiatowego).

W kwestii zarzutu II skargi, dotyczącego zasad kształtowania zabudowy na terenach oznaczonych symbolem [...] należy wskazać, że zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych (PKOB), wymienia się budynki niemieszkalne, jako obiekty budowlane, których co najmniej połowa powierzchni użytkowej jest przeznaczona na cele niemieszkalne. Zdaniem organu postanowienia planu są jednoznaczne i nie powodują wątpliwości interpretacyjnych co do wysokości poszczególnych budynków usługowych, gospodarczych, garażowych i gospodarczo-garażowych.

Odnosząc się do zarzutu III skargi organ wskazał, że kierował się stanowiskiem operatora GAZ System, zgodnie z którym w planie miejscowym nie należy posługiwać się konkretnymi szerokościami stref kontrolowanych, a jedynie umieszczać w planie zapisy informujące o ograniczeniach oraz zachowaniu wymaganych szerokości stref kontrolowanych, zgodnie z odrębnymi przepisami. Organ zauważył, że projekt planu nie został zakwestionowany przez gestora sieci, a także został zaopiniowany pozytywnie Spółkę A. Oddział Zakład [...] w K..

Odnosząc się do dalszych zarzutów organ wskazał, że na rysunku nr [...] planu został oznaczony przebieg istniejącego gazociągu [...] Sieć ta przebiega przez teren rolniczy wyłączony z zabudowy ([...]).

Na rysunku nr [...], w wyniku błędu programu graficznego nie został wskazany pas eksploatacyjny istniejącej, napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia. Na rysunku planu, wzdłuż oznaczenia napowietrznej linii [...] na terenie [...] widnieje natomiast linia wymiarowa, która odpowiada połowie szerokości pasa eksploatacyjnego wyżej wymienionej linii (zgodnie z ustaleniami planu pas ten wynosi [...] m). Widniejący na rysunku planu wymiar [...] m od osi linii wskazuje zatem, że projektanci wyrysowali tę strefę, jednak w wyniku niewyjaśnionego błędu programu projektowego, pas ten nie został wyświetlony na eksporcie rysunku planu.

Na rysunku nr [...] wzdłuż granicy terenu [...] został wyrysowany przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia wraz z pasem eksploatacyjnym, do którego granic dostosowano przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zatem naruszenie to uznać należy za nieistotne, niepowoduiace wątpliwości interpretacyjnych.

Plan miejscowy w § 8 ust. 5 zawiera ustalenia pozwalające na realizację nowych sieci infrastruktury technicznej. Realizacja tych sieci będzie wiązała się z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenu w przebiegu sieci. W związku z tym, że na etapie sporządzania planu nie zawsze są znane przebiegi i lokalizacje nowych sieci infrastruktury technicznej, która ma za zadanie zabezpieczenie potrzeb obecnych i przyszłych mieszkańców, nie jest możliwe zaprojektowanie dla nich przebiegu korytarzy infrastrukturalnych.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu Wojewoda sprecyzował żądanie skargi, poprzez ograniczenie zakresu żądania i stwierdzenia nieważności uchwały co do terenu oznaczonego symbolem [...] W pozostałym zakresie skarżący wnosił i wywodził, jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 - dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W świetle art. 91 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r., poz. 1875 ze zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2005 r., sygn. akt II OSK [...] oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt I OSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy Z. Nr [...] z [...] stycznia 2018r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rozwoju zabudowy na terenie Gminy Z. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] czerwca 2018 r., pod poz. 5173.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Dalej należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona Uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy przywołać art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, dalej "u.p.z.p."), zgodnie z którym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt II OSK [...]). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, W. 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28).

Po drugie, w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia [...] maja 2009 r. II OSK [...] - CBOSA).

Należy podkreślić, że Wojewoda [...] w skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu nie kwestionując trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy zaznaczyć, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia [...] października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr [...]; WSA w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po [...]; WSA we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr [...] – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury oraz podjęcia czynności określonych w art. 17 u.p.z.p., wynikiem czego jest przedłożony Sądowi wykaz dokumentacji prac planistycznych.

Z przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika także, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego.

Przechodząc do zarzutów skargi - punkt I – wskazać należy, że tereny funkcjonalne oznaczone symbolem [...] w planie miejscowym uchwalonym Uchwałą Rady Gminy Z. z [...] stycznia 2018r. to tereny zabudowy zagrodowej, oznaczone na rysunku planu symbolem [...] i [...] (§ 3 ust. 1 pkt 4 Uchwały). Ustalenia planu w § 7 ust. 1 pkt 6 przewidują dla terenów [...] i [...] minimalną powierzchnię działki budowlanej [...] m˛. W ocenie Sądu "terenu zabudowy zagrodowej" nie można utożsamiać z "działką budowlaną", przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.). Natomiast terenami zabudowy zagrodowej są grunty rolne pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu oraz pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych, Dz.U. z 2017r. poz. 1162 wersja z daty podjęcia uchwały). Pojęć tych nie można zatem używać zamiennie, dotyczą bowiem zabudowy podlegającej różnym reżimom prawnym i odmiennym szczególnym wymogom warunkującym wzniesienie określonej zabudowy i zagospodarowanie na takim terenie. W ocenie Sądu już z tego powodu powyższy zakwestionowany przez Wojewodę zapis uznać należy za naruszający prawo.

Nie budzi wątpliwości treść art. 93 ust. 2a u.g.n., zgodnie z którym podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż [...] ha jest dopuszczalny, ale tylko wtedy, gdy tak wydzielana działka zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

Gmina ustaliła w planie miejscowym minimalną powierzchnię działki na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową na [...] m˛, co stanowi wprost naruszenie jednej z zasad tworzenia planów miejscowych dotyczących minimalnych wielkości nieruchomości rolnych. W ocenie Sądu zaskarżona przez Wojewodę treść planu miejscowego w tym zakresie stanowi rażące naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 93 ust. 2a u.g.n. Rada Gminy dokonała modyfikacji zapisów ustawowych bez jakiejkolwiek delegacji ustawowej i z pominięciem bezwzględnie obowiązującego przepisu z art. 93 ust. 2a u.g.n. W ocenie Sądu, powołany przepis art. 93 ust. 2a u.g.n. dotyczy planów miejscowych i w każdym przypadku ustalania zasad podziału nieruchomości rolnych, do których także należą nieruchomości zabudowy zagrodowej, musi być respektowany. Stwierdzić należało zatem nieważność postanowień planu określonych w § 7 ust. 1 pkt 6, jak Sąd orzekł w punkcie 1 tiret pierwsze wyroku.

W punkcie III skargi Wojewoda wskazał, że w § 8 ust. 4 Uchwały ustalono strefę kontrolowaną wokół istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia [...], oznaczonego na rysunku planu szerokość strefy zgodnie z przepisami odrębnymi. Na załączniku nr [...] do uchwały wrysowano wyłącznie przebieg gazociągu i nie wrysowano strefy kontrolowanej od gazociągu. W § 8 ust. 2 pkt 2 Uchwały ustalono zgodnie z rysunkiem planu pas eksploatacyjny [...] m dla linii [...]. W § 13 ust. 3 Uchwały dla terenu [...] ustalono ograniczenie możliwości zabudowy w wyznaczonym na rysunku planu pasie eksploatacyjnym napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia. Natomiast na rysunku planu - załącznik nr [...] do uchwały, oznaczono wyłącznie przebieg linii [...], nie wskazując granic pasa eksploatacyjnego.

W § 8 ust. 5 uchwały ustalono pasy eksploatacyjne dla projektowanych sieci infrastruktury technicznej, graficznie nie wyznaczone na rysunku planu, o szerokościach uzależnionych od średnicy oraz typu sieci, zgodnie z przepisami odrębnymi, w granicach których obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych oraz nasadzeń zieleni wysokiej.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że w art. 15 u.p.z.p. ustawodawca wyliczył obligatoryjne (ust. 2) oraz fakultatywne (ust. 3) elementy jakie musi zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kompetencje do wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwestionowanych przez Wojewodę postanowień dotyczącego stref kontrolowanych wokół linii gazociągu oraz pasów eksploatacyjnych napowietrznych linii energetycznych wywodzić należy z art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Może to przy tym być zarówno zakaz budowy wszelkich obiektów budowlanych, jak i obiektów określonej kategorii, oraz nasadzeń zieleni wysokiej. Przepis ten daje organowi planistycznemu upoważnienie do zawarcia w planie miejscowym postanowień, które mogą w sposób istotny w konsekwencji ograniczać lub nawet pozbawić właściciela lub użytkownika wieczystego możliwości wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa własności. Jednakże taka poważna ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć (Plucińska-Filipowicz A. i K. A.. Art. 15. W: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019).

Nadto, w § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587) określono, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów.

Obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. (por. wyrok NSA z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt II OSK [...]; wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK [...]; http://orzezenia.nsa.gov.pl).

Pamiętać jednak przy tym trzeba, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK [...]; http://orzeczniea.nsa.gov.pl).

Z treści powyższych przepisów wynika, że ograniczenia w użytkowaniu określonego terenu, strefy kontrolowane oraz pasy eksploatacyjne wokół linii elektroenergetycznych w tym zakazy lokalizacji obiektów budowlanych oraz nasadzeń zieleni wysokiej zabudowy, powinny być ustalone jednoznacznie w planie miejscowym w obrębie jego opracowania i zarówno w części tekstowej, jaki graficznej. Ustalenia planu zawarte w części tekstowej muszą bowiem być odzwierciedlone w części graficznej planu. Tymczasem pomimo ustaleń w części tekstowej Uchwały w powyższym zakresie szczególne warunki zagospodarowania nie znalazły pełnego odzwierciedlenia w części graficznej planu na załączniku nr [...] w odniesieniu do terenów [...] i [...] oraz załączniku nr [...] w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...].

Słusznie wskazał zatem skarżący, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem, luzu interpretacyjnego. Powinien on zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonywania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania. Samo określenie w planie realizacji sieci uzbrojenia terenu na warunkach określonych odrębnymi przepisami, bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu, bez wyznaczenia pasów technologicznych jest daleko niewystarczające. Umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje, że należy wyznaczyć także pasy technologiczne w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowania terenu. Tym samym brak wyznaczenia przebiegu, brak wyznaczenia pasów technologicznych czy stref kontrolowanych powoduje dowolność w zagospodarowaniu, co uznać należy za istotne naruszenie zasad sporządzenia planu skutkujące stwierdzeniem nieważności postanowień Uchwały § 8 ust. 4 i 5 oraz odnoszących się do terenów oznaczonych symbolem [...], [...] i [...], jak Sąd orzekł w punkcie 1 tiret drugie i trzecie wyroku.

Następnie zauważyć należy, że w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonuje się ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Jak wynika przy tym z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwentnie zatem istotą omawianego aktu prawa miejscowego jest określenie przeznaczenia terenu dla danego obszaru i wskazanie głównych wytycznych kształtowania na tym terenie ładu przestrzennego tak, by w myśl art. 2 pkt 1 u.p.z.p. tworzył on harmonijną całość oraz uwzględniał w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nadto z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt (odpowiednio burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z powyższych przepisów należy zatem wnioskować, że chodzi o ustalenia przeznaczenia dla terenu objętego planem. Co więcej, zgodnie z obszarem objętym opracowaniem planu wytyczonym w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2015r.).

W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że określone ustalenia przeznaczenia terenów w przestrzeni znajdującej się już poza obszarem przedmiotowego planu miejscowego oznacza, że zaskarżona Uchwała określa przeznaczenie terenów położonych poza obszarem objętym planem miejscowym – a tym samym, że wykracza poza jego granice określone w uchwale intencyjnej. Taka uchwała kształtuje, zatem ład przestrzenny na działkach sąsiadujących z terenami objętymi planem i znajdującymi się poza granicami rozważanego planu miejscowego. W szczególności plan ten zawiera postanowienia co do stref ochronnych archeologiczno-konserwatorskich stanowisk archeologicznych oraz ustalenia odnoszące się do granic głównych zbiorników wód podziemnych, jakie miałaby znajdować poza granicami planu. Zdaniem Sądu ustalenia praznaczenia terenów wyznaczone poza obszarem planu stanowią istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zatem Sąd zdecydował o stwierdzeniu nieważności postanowień Uchwały w tym zakresie i to w części graficznej planu, bo tam ustalenia te zostały określone.

Stwierdzić zatem należało nieważność ustaleń planu odnoszących się do stref ochronnych archeologiczno-konserwatorskich stanowisk archeologicznych oraz granic głównych zbiorników wód podziemnych wykraczających poza obszar planu wyznaczonych na rysunkach planu stanowiących załączniki nr [...] i [...] do zaskarżonej uchwały, jak Sąd orzekł w punkcie 1 tiret czwarte, piąte i szóste wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w punkcie 1 wyroku.

Zasadne okazały się także dalsze zarzuty skargi opisane w części V, co do naruszenia prawa w stopniu nieistotnym.

W § 20 uchwały ustalono zasady zagospodarowania m.in. dla terenów [...] Natomiast w części graficznej - na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały, brak jest oznaczenia literowego terenu [...], z kolei dwa razy wprowadzono oznaczenie [...] Jak wskazano powyżej brak spójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną rozważany jest w kategoriach istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jednak w niniejszej sprawie z uwagi na określenie jednolitych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wszystkich terenów [...] powyższe naruszenie należy uznać za nieistotne.

W § 3 ust. 1 pkt 9 uchwały wyznaczono tereny dróg publicznych [...] i oznaczono je na załącznikach nr [...] i [...] również symbolem [...], bez określenia klasy drogi. Natomiast dopiero z § 19 pkt 1 uchwały wynika, że są to drogi klasy dojazdowej. W ocenie Sądu istotne jest przede wszystkim to, że tereny [...] określono jako tereny dróg publicznych w odróżnieniu od terenów dróg wewnętrznych (§ 3 ust. 1 pkt 9 i 10 Uchwały). Trudno czynić zarzut Gminie istotnego naruszenia prawa, że dopiero w postanowieniach szczegółowych dotyczących terenów [...] określono, że tereny dróg publicznych mają charakter dróg klasy dojazdowej (§ 19 pkt 1 Uchwały).

Za nieistotne Sąd uznał także naruszenie prawa dotyczące określenia w § 14 ust. 5 Uchwały dla terenów [...] i [...] zachowania istniejącej obsługi komunikacyjnej, oznaczonej graficznie na rysunku planu, a następnie na rysunku planu - załącznikach nr [...], zastosowano wyłącznie oznaczenie informacyjne - zalecany kierunek obsługi komunikacyjnej. Na terenach planu wskazanych w załączniku [...] i [...] Rada Gminy nie zdecydowała o ustaleniu nowych zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacyjnych na tych terenach, poprzestając na zachowaniu istniejącej obsługi komunikacyjnej. W takiej sytuacji nie sposób czynić Radzie zarzutu istotnego naruszenia prawa, gdy Rada Gminy zdecydowała jedynie o wskazaniu kierunku z którego ma odbywać się obsługa komunikacyjna terenów objętych rysunkiem planu [...] i [...].

Za nieistotne naruszenie prawa uznać należy z kolei brak wyznaczenia strefy archeologiczno-konserwatorskiej na załączniku nr [...] do Uchwały, gdy oznaczenie tej strefy występuje w oznaczeniu na legendzie rysunku.

Słusznie wskazuje też Wojewoda, że doszło do nieistotnego naruszenia prawa w postanowieniu § 9 ust. 2 pkt 5 Uchwały, gdzie ustalono rozbudowę, przebudowę i modernizację istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższego napięcia [...] [...], w § 14 ust. 4 Uchwały ustalono ograniczenie możliwości zabudowy terenu [...] w pasie eksploatacyjnym napowietrznej linii elektroenergetycznej najwyższego napięcia. Natomiast na rysunku planu, w załączniku nr [...] do Uchwały linia ta jest oznaczona symbolem [...], a w legendzie linia ta jest oznaczona jako [...]. Podkreślić należy, że mimo w istocie omyłki drukarskiej na załącznikach do Uchwały, istnieje zbieżność w części tekstowej i graficznej planu w zakresie opisu linii najwyższego napięcia, co pozwala na jednoznaczną interpretację planu.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że powyższym zakresie brak podstaw do stwierdzenia nieważności opisanych w tej części skargi postanowień Uchwały.

Nadto Wojewoda zarzucił, że w § 15 ust. 1 Uchwały nie odniesiono się do stref ochrony archeologiczno-konserwatorskiej, którą wrysowano na rysunku planu na terenie [...] w załączniku [...] do Uchwały. W tym miejscu wskazać należy, że o ile rzeczywiście brak szczegółowego uregulowania w tym zakresie w części tekstowej planu dotyczącej terenu [...] w powyższym zakresie (§ 15 ust. 1 Uchwały), to wskazać należy, że w postanowieniach ogólnych § 5 ust. 1 Uchwały znajduje się regulacja zgodnie, z którą na obszarze objętym planem zlokalizowane są strefy ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych. Należy zatem przyjąć, że odnośnie stref ochrony archeologiczno-konserwatorskiej także na terenie oznaczonym symbolem [...] wystarczająca regulacja w części tekstowej planu znajduje się w § 5 ust. 1 Uchwały. W ocenie Sądu brak zatem przesłanek do stwierdzenia nieważności Uchwały w tym zakresie dotyczącym terenu [...] odnoszącym się to stref ochrony archeologiczno-konserwatorskiej.

Niezasadny okazał się natomiast zarzut skargi dotyczący stwierdzenia nieważności postanowień planu dotyczących terenów oznaczonych symbolami [...], [...], [...], [...] i [...]

Skarżący zarzucił, że w § 13 ust. 1 pkt 7 Uchwały ustalono zasady kształtowania zabudowy na terenach funkcjonalnych, oznaczonych na rysunku planu symbolem [...], [...], [...], [...] i [...] W § 13 ust. 1 pkt 7 lit. b Uchwały ustalono wysokość budynków usługowych do [...] m n.p.t. i 3 kondygnacje. Równocześnie w § 13 ust. 1 pkt 7 lit. c Uchwały ustalono wysokość budynków niemieszkalnych do [...] m n.p.t. i 1 kondygnację. W ocenie skarżącego prowadzi to do wzajemnie sprzecznych zapisów uniemożliwiających jednoznaczny odczyt ustaleń planu, prowadząc do daleko idących wątpliwości interpretacyjnych, mogących mieć wpływ na późniejsze stosowanie postanowień Uchwały w praktyce. W ocenie skarżącego powyższe uchybienie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W ocenie Sądu, w zakresie dotyczącym zasad kształtowania zabudowy na terenach oznaczonych symbolem [...], organ mógł posiłkować się regulacjami zawartymi w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), Dz.U. z 1999r. Nr 112, poz. 1316), gdzie w punkcie 2 ustawodawca wyjaśnił pojęcia podstawowe dotyczące powyższych zagadnień. W Rozporządzeniu z 1999r. wskazano, że budynki dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne.

Budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem.

Budynki niemieszkalne są to obiekty budowlane wykorzystywane głównie dla potrzeb niemieszkalnych. W przypadku, gdy co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest do celów mieszkalnych, budynek klasyfikowany jest jako budynek mieszkalny.

Zasadnie, zatem wskazuje organ, że w § 13 ust. 1 pkt 7 lit. a i b zaskarżonej Uchwały w sposób jednoznaczny określono wysokość budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych. Natomiast w pod lit. c tego § uchwałodawca wyraźnie określił wysokość budynków niemieszkalnych. Przy czym w ocenie Sądu z rozróżnienia tego wynika, że w § 13 ust. 1 pkt 7 lit. c Uchwały chodzi, m.in. o budynki garażowe, gospodarcze, garażowo-gospodarcze, a także inne niż mieszkalne, mieszkalno-usługowe i usługowe.

Zgodzić należy się z organem, że w istocie nie zachodzi domniemanie, jakoby określenie "wysokość budynków niemieszkalnych" dotyczyło ponownego, innego określenia wysokości budynków usługowych niż te, które zostały określone w wyżej wymienionych przepisach Uchwały. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że postanowienia planu nie uniemożliwiają jednoznacznego odczytu regulacji dotyczącej wysokości budynków usługowych, zatem nie powodują wątpliwości interpretacyjnych tego rodzaju, że należałoby stwierdzić ich nieważność.

Oddalić zatem należało skargę w tym zakresie, jak Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. w punkcie 2 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego Wojewody wynagrodzenia pełnomocnika w kwoce [...]zł równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), jak w punkcie 3 wyroku.