Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 22/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 24 ust. 1, art. 24 ust. 4, art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity
article: art. 64 par. 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski /spr./ Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Kanalizacyjnych "A" sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do informacji o wytwarzanych odpadach 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia [...] r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Kanalizacyjnych "A" sp. z o.o w Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2009 r.), Starosta P. (dalej Starosta albo organ I instancji) na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ([t.j.] Dz.U. 2007 r., nr 39, poz. 251 ze zm., dalej uoo; obecnie – od 5 października 2010 r. - t.j. Dz.U. 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm.), wniósł sprzeciw do złożonej w dniu [...] października 2009 r. informacji o odpadach wytwarzanych na terenie Oczyszczalni Ścieków w Ł., gmina K., prowadzonej przez Przedsiębiorstwo Usług Kanalizacyjnych "A" Sp. z o. o., ul. [...], Ł. (dalej Strona, Odwołujący albo Skarżący). Tym samym organ I instancji stwierdził, że Strona nie dokonała złożenia informacji o wytwarzanych odpadach i o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, wymaganej przepisami uoo.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że Strona pismem z dnia [...] października 2009 r. przedstawiła informację o odpadach wytwarzanych na terenie Oczyszczalni Ścieków w Ł. Pismem z [...] listopada 2009 r., wezwano Stronę do uzupełnienia złożonej informacji w terminie do [...] listopada 2009 r. Do [...] listopada 2009 r. do organu I instancji nie wpłynęło żądane uzupełnienie. Dnia [...] listopada 2009 r. wpłynęło do Starostwa pismo Strony z prośbą o przedłużenie terminu uzupełnienia informacji do dnia [...] grudnia 2009 r. Trzydziestodniowy termin przyjęcia informacji o wytwarzanych odpadach jest określony przepisem art. 24 ust. 5 uoo. Ustawa nie przewiduje możliwości przedłużenia tego terminu, w związku z tym organ I instancji orzekł jak w sentencji decyzji (k. 1 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Strona złożyła odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu Odwołujący wskazał, że wezwanie do uzupełnienia informacji, datowane na dzień [...] listopada 2009 r. (błędnie oznaczone w odwołaniu na dzień 18.12.2009 r.) otrzymał dnia "[...].11.2009" r. Następnego dnia, tj. [...] listopada 2009 r. złożył prośbę o przedłużenie terminu do złożenia informacji. W dniu [...] grudnia 2009 r. Starosta wydał decyzję o wniesieniu sprzeciwu do złożonej informacji. W pouczeniu w tej decyzji Starosta powołał się na art. 24 ust. 5 uoo, który stanowi, że do rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia informacji o wytwarzanych odpadach w terminie 30 dni od dnia złożenia informacji nie wniesie sprzeciwu. Oczyszczalnia ścieków w Ł. pracuje od 10 lat i poprzednie informacje o odpadach nie zostały przez Starostę odrzucone. Dlatego powołanie się na art. 24 ust. 5 uoo, nie pozwalający na rozpoczęcie działalności powodującej powstawanie odpadów, zdaniem Odwołującego, nie znajduje w sprawie zastosowania (k. 2 akt SKO).

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2010 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO, Kolegium albo organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję z [...] grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu Kolegium, powołując art. 24 ust. 1 i 5 uoo wskazało, że najistotniejsze znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej sprawy mają dane zawarte przez Odwołującego w zgłoszeniu instalacji. Jak słusznie wskazał Starosta, Strona sama określiła, że złożona informacja jest informacją o rozpoczęciu działalności powodującej wytwarzanie odpadów lub zmianą tej działalności wpływającej na ilość lub rodzaj wytwarzanych odpadów lub sposobów gospodarowania nimi (art. 24 ust. 1 uoo). Tym samym organ mógł wnieść sprzeciw w stosunku do złożonej informacji zgodnie z art. 24 ust. 5 uoo. Biorąc powyższe pod uwagę i to, że Odwołujący mimo wezwania nie uzupełnił swego zgłoszenia o informacje wymagane przez organ, stwierdzić należy, że eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów środowiska.

Słusznie Starosta wymagał od Strony informacji o sposobie i miejscu magazynowania poszczególnych rodzajów odpadów, o zabezpieczeniu miejsca magazynowania odpadów (podłoża) przed wnikaniem zanieczyszczeń z odpadów do gruntu, przedstawienia planu sytuacyjnego miejsc magazynowania odpadów, składu i właściwości odpadów w postaci komunalnych osadów ściekowych przeznaczonych do wykorzystania rolniczego, informacji o zezwoleniu na prowadzenie odzysku odpadów w postaci komunalnych osadów ściekowych na składowisku odpadów, informacji pod jakim kodem zostały zakwalifikowane odpady komunalne osady ściekowe. Dane te są potrzebne do określenia, jaki jest rzeczywisty wpływ oczyszczalni na środowisko, a przede wszystkim - czy prawidłowo prowadzona jest gospodarka odpadami.

Odnosząc się do wniosku Strony o przedłużenie terminu złożenia uzupełnień do informacji Kolegium wskazało, że termin zawarty w art. 24 ust. 5 uoo jest terminem materialnoprawnym, a tym samym nie można go przedłużyć ani zawiesić (k. 6, 9 akt SKO).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2010 r. Strona wniosła o uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Skarżący wskazał, że złożył on dnia [...] października 2009 r. informację o odpadach nie w związku z zamiarem rozpoczęcia ich wytwarzania, a tylko jako aktualizację obejmującą ilości i miejsce stosowania komunalnych osadów ściekowych. Starosta pismem z dnia [...] listopada 2009 r., które dotarło do Skarżącego dnia "[...] listopada 2009" r., zażądał uzupełnienia złożonej informacji. Następnie w dniu otrzymania wezwania będącego równocześnie dniem upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie informacji, Skarżący zwrócił się do Starosty o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień. W odpowiedzi Starosta podjął decyzję o sprzeciwie do informacji o odpadach. Od powyższej decyzji Skarżący odwołał się do SKO, które decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skarżący podkreślił, że strona wezwana do przedstawienia uzupełnień musi mieć czas na ich złożenie. Wezwanie Starosty dotarło do Skarżącego w terminie uniemożliwiającym skuteczne złożenie informacji uzupełniających. Skarżący nadto podkreślił, że sposób zagospodarowania odpadów z oczyszczalni ścieków w Ł. nie uległ zmianie w stosunku do uprzednio złożonej informacji. Zmianie uległo tylko miejsce w którym osady powstające w oczyszczalni miały być stosowane rolniczo (k. 4-6 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], Kolegium wniosło o oddalenie skargi podkreślając, że termin złożenia uzupełnień do informacji, zawarty w art. 24 ust. 5 uoo, ma charakter materialnoprawny, a tym samym nie można go przedłużyć ani zawiesić. Żądane przez organ I instancji informacje nie wymagały jakichś szczególnych działań ze strony Skarżącego. Wystarczyło podać je w formie pisemnej na podstawie dokumentów, które Skarżący zobowiązany był posiadać, prowadząc działalność oczyszczalni ścieków (k. 12 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem sprawowanej przez Sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu była decyzja Starosty z [...] grudnia 2009 r. na podstawie której Starosta złożył sprzeciw do złożonej przez Skarżącego informacji o odpadach wytwarzanych na terenie oczyszczalni ścieków w Ł. i decyzja SKO z [...] listopada 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

Przy piśmie z dnia [...] października 2009 r., złożonym w Starostwie Powiatowym w P. dnia [...] października 2010 r., Przedsiębiorstwo Usług Kanalizacyjnych "A" Sp. z o. o. w Ł., złożyło informację datowaną [...] września 2009 r., dotyczącą odpadów z oczyszczalni ścieków w Ł., gmina K., w związku ze zmianą miejsca stosowania osadów ściekowych w stosunku do złożonej uprzednio informacji o odpadach z dnia [...] sierpnia 2003 r. przez zajmującą się wówczas eksploatacją oczyszczalni ścieków firmę E. Sp. z o.o. (k. 6-15 akt administracyjnych; k. 29-30 akt sądowych). Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], Starosta wezwał Skarżącego o zweryfikowanie oraz uzupełnienie złożonej informacji o odpadach przez przedstawienie:

- informacji o sposobie i miejscu magazynowania poszczególnych rodzajów odpadów - o zabezpieczeniu miejsca magazynowania odpadów (podłoża) przed wnikaniem zanieczyszczeń z odpadów do gruntu,

* planu sytuacyjnego miejsc magazynowania odpadów,

* składu i właściwości odpadów w postaci komunalnych osadów ściekowych przeznaczonych do wykorzystania rolniczego,

* informacji o zezwoleniu na prowadzenie odzysku odpadów w postaci komunalnych osadów ściekowych na składowisku odpadów,

* informacji pod jakim kodem zostały zakwalifikowane odpady komunalne osady ściekowe. Skarżący odebrał to wezwanie dnia [...] listopada 2009 r. (k. 4, 5 akt administracyjnych). Jednocześnie organ I instancji wskazał termin uzupełnienia braków w złożonej informacji na dzień [...] listopada 2009 r. pouczając, że stosownie do art. 24 ust. 5 uoo, w przypadku braku uzupełnienia, do złożonej informacji zostanie wniesiony sprzeciw. Pismem z [...] listopada 2009 r. Skarżący zwrócił się do Starosty z wnioskiem o przedłużenie terminu złożenia uzupełnienia złożonej informacji do dnia [...] grudnia 2009 r. twierdząc, że dopiero w dniu "[...]0 listopada 2009" r. otrzymał wezwanie z [...] listopada 2009 r. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Starosta wniósł sprzeciw od złożonej przez Skarżącego informacji o odpadach. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] listopada 2010 r. Natomiast w dniu [...] grudnia 2010 r. Skarżący złożył do organu I instancji nową, prawidłową informację o odpadach i sposobach gospodarowania odpadami wytwarzanymi na terenie oczyszczalni ścieków w Ł. Informacja ta została przyjęta i nie został od niej wniesiony sprzeciw (k. 29-30, 47-62, 74 akt sądowych).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy wymienionych wyżej dokumentów i odpisów dokumentów, mających charakter zarówno dokumentów urzędowych, jak i prywatnych. Sąd dał wiarę wskazanym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie zostały one zakwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności. W odniesieniu do terminu doręczenia Skarżącemu wezwania z dnia [...] listopada 2009 r. do uzupełnienia braku formalnego złożonej informacji o odpadach Sąd ustalił, że miało ono miejsce w dniu [...] listopada 2009 r., co wyraźnie wynika z podpisanego przez Skarżącego potwierdzenia odbioru wezwania. Zwrotne potwierdzenie odbioru, na którym pracownik Skarżącej złożył swój podpis i własnoręcznie odnotował datę "[...]/11/2009" odbioru przesyłki, wraz z datownikiem pocztowej placówki oddawczej K. 1 ("24110919"; k. 5-5v akt administracyjnych), stanowią dokument urzędowy, który jako sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Przedmiotowe domniemanie może być wprawdzie obalone, jednakże podejmując próbę dokonania tego należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Co za tym idzie, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (postanowienie NSA z: 26.10.2009 r., II FSK 1754/09; 17.07.2007 r., I FSK 782/07, www.nsa.gov.pl). W niniejszym postępowaniu Strona takich dowodów nie prowadziła (art.. 253 kpc), ograniczając się jedynie do gołosłownego, niekonsekwentnego i błędnego wskazania jako dnia doręczenia wezwania "[...] listopada 2009 r." (w odwołaniu z dnia 17 grudnia 2009 r.), a w skardze "[...] listopada 2009 r." (odmiennie niż w odwołaniu), co świadczy o braku precyzji i nierzetelności Skarżącego w określeniu tego terminu w postępowaniu, toczącym się na podstawie ustawy (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego Komentarz LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 uoo, wytwórca odpadów jest obowiązany do przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg rocznie albo powyżej 5 Mg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne. O obowiązku przedłożenia właściwemu organowi powyższej informacji ustawodawca stanowi w art. 24 ust. 1 uoo w odniesieniu do rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów lub dniem zmiany tej działalności wpływającej na ilość lub rodzaj wytwarzanych odpadów lub sposobów gospodarowania nimi. Szczegółowe elementy składowe, jakie winna zawierać informacja zostały zamieszczone przez ustawodawcę w art. 24 ust. 4 uoo. Stosownie do art. 24 ust. 5 uop, do rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia informacji, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia złożenia informacji nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Powyższa informacja jest wnioskiem (podaniem) o uzyskanie zgody na wytwarzanie odpadów (szerzej W. Gapiński, Sprzeciw jako szczególna forma odmowy wyrażenia zgody na wytwarzanie odpadów, "Casus" 2008 r., z. 3, s. 42-43). Obowiązek przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach i sposobach gospodarowania nimi ma charakter prewencyjny. Ustawodawca ustanowił przy tym wymóg jej przedłożenia nie tylko przed dniem rozpoczęcia działalności w omawianym zakresie, lecz również w przypadku jej zmiany, nie różnicując tego obowiązku w odniesieniu do zakresu zmiany. W konsekwencji informacja winna wpłynąć przed każdą zmianą, wpływającą na rodzaj lub ilość wytwarzanych odpadów lub sposób gospodarowania nimi (M. Górski, w: red. J. Jerzmański, Ustawa o odpadach. Komentarz, Wrocław 2002 r., s. 217-218, uw. 2, 3).

Przede wszystkim należy w tym miejscu podkreślić, że organ administracji do którego kierowana jest analizowana informacja, winien ustalić zakres planowanej zmiany działalności wpływającej na ilość lub rodzaj wytwarzanych odpadów lub sposób gospodarowania nimi (bezspornym jest, że w niniejszej sprawie nie zachodziła sytuacja rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów, skoro oczyszczalnia działa od 10 lat). Dopiero bowiem takie ustalenia stanowią podstawę do ewentualnego wniesienia sprzeciwu o którym stanowi art. 24 ust. 5 uoo, w razie stwierdzenia niezgodności zamierzeń wytwórcy odpadów z wymaganiami określonymi w uoo i w przepisach szczególnych. Organ administracji zgłaszając sprzeciw winien przy tym w uzasadnieniu decyzji stanowiącej sprzeciw od złożonej informacji wskazać dokładnie, na czym polega wnioskowana zmiana w prowadzonej działalności, gdyż ustalenie tej okoliczności faktycznej aktualizuje po stronie organu kompetencję do złożenia sprzeciwu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji w ogóle nie dokonał powyższych ustaleń, stwierdzając jedynie, że Skarżący złożył niekompletną w jego ocenie informację o wytwarzanych odpadach. Starosta pominął jednak przesłankę wstępną, aktualizującą dopuszczalność prowadzenia postępowania w omawianym trybie, ponieważ nie ustalił, na czym miała polegać planowana zmiana w porównaniu do pierwotnej informacji złożonej przez firmę E. Spółka z o.o. w dniu [...] sierpnia 2003 r., stwierdzając jedynie, że informacja [datowana [...] września 2009 r., złożona przy piśmie z dnia [...] października 2009 r.; prezentata Starostwa [...] października 2009 r.; k. 6-12 akt administracyjnych] była niepełna i jako taka nie mogła zostać przyjęta.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na względzie, że Skarżący został wezwany do uzupełnienia złożonej informacji o elementy wskazane w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., doręczonym Skarżącemu dnia [...] listopada 2009 r. Biorąc pod uwagę, że informacja o wytwarzanych odpadach stanowi podanie w rozumieniu kpa, w sprawie znajdował zastosowanie art. 64 § 2 kpa, stanowiący o wezwaniu wnoszącego podanie do usunięcia braków formalnych w siedmiodniowym terminie. Jest to termin ustawowy, którego organ nie może dowolnie skracać bądź przedłużać. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ administracji kierując do Skarżącego wezwanie z dnia [...] listopada 2009 r., w sposób bezwzględnie oznaczony określił termin uzupełnienia złożonej informacji, do dnia [...] listopada 2009 r. W rzeczywistości Skarżący nie dysponował 7-dniowym terminem na uzupełnienie wskazanych w powyższym piśmie braków formalnych i dlatego słusznie podniósł on w złożonej skardze, że nie mógł w sposób obiektywny zadośćuczynić skierowanemu doń wezwaniu w żądanym terminie. Starosta w wezwaniu z [...] listopada 2009 r. błędnie pominął jako podstawę prawną wezwania art. 64 § 2 kpa i nie pouczył o tym, że nieusunięcie wskazanych przez organ braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Błąd ten wynikał zapewne z przekonania Starosty, że "Starosta Poznański musiał wydać decyzję o sprzeciwie..., gdyż przepisy art. 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. nr 185, poz. 1242 ze z.), które są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy...Kodeks postępowania administracyjnego...nie przewidują możliwości przedłużenia terminu przyjęcia informacji o wytwarzanych odpadach" (punkt 2 pisma Starosty z 13 kwietnia 2011 r.; k. 74 akt sądowych). W rzeczywistości to, że przepisy ustawy o odpadach (przy czym Starosta w decyzji z 1grudnia 2009 r. stosował je w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej przez art. 1 pkt 15 lit. a ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2010 r., nr 28, poz. 145, i sprzed wejścia w życie z dniem 5 października 2010 r. jednolitego tekstu Dz.U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243) są lex specialis wobec Kodeksu postępowania administracyjnego, nie czynią stosowania przepisów kpa niemożliwym bądź niecelowym, w sprawach nie uregulowanych odrębnie w ustawie o odpadach.

Czym innym jest zagadnienie niemożności przedłużania bądź przywracania (co do zasady) terminów materialnoprawnych. O charakterze materialnoprawnym czy procesowym konkretnego przepisu nie decyduje, w jakim akcie prawnym, czy też w jakim miejscu został zamieszczony, lecz jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełnić i jego istota (uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN z 14.3.1986 r., III PZP 8/86, OSNC 12/86/194=OSP 1/87/19 s. 31, z w pełni aprobującą odnośnie art. 264 kp glosą T. Zielińskiego - OSP 1/87/19 s. 32 uw. 3). Glosator trafnie wskazał, że wszystkie analizowane przezeń terminy ograniczały w czasie możność dochodzenia roszczeń przed organami powołanymi do rozpoznawania sporów o roszczenia pracowników ze stosunku pracy, były zatem terminami prawa materialnego. W postanowieniu z 5.11.1976 r., III CRN 202/76, OSNC 10/77/186, Sąd Najwyższy wskazał, że przy rozstrzyganiu wątpliwości co charakteru terminu należy brać powagę nie tyle sformułowanie ustawowe, a głównie skutek upływu terminu. Jeśli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub niemożności jego realizacji, termin ma charakter materialno prawny. W uzasadnieniu uchwały 5 Sędziów z 14.X.1996 r., OPK 19/96, NSA wskazał, że to, czy termin w którym ma nastąpić wytoczenie wniosku czy pozwu (które to czynności mają charakter procesowy), nie przesądza o tym, że termin ten ma charakter terminu procesowego (ONSA 2/97/56 i akceptowane przez NSA orzecznictwo; s. 170-171).

Termin w stosunkach administracyjnoprawnych ma istotne znaczenie prawne i wprowadzany jest do konstrukcji instytucji prawnej zarówno przez przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego. W związku z powyższym, w systemie prawa administracyjnego i cywilnego rozróżnia się dwa rodzaje terminów: procesowe i prawa materialnego. O charakterze terminu decyduje jego funkcja w obrocie prawnym a nie fakt umieszczenia przepisu w danym akcie prawnym. Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administarcyjnoprawnego stosunku materialnego (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H.Beck 1996 s. 287 nb 3; 2010 s. 264 nb 3). W przepisach kpa prócz regulacji terminów procesowych, uregulowane są także terminy o charakterze materialnym, np. termin uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 1); termin stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 kpa); terminy te są terminami zawitymi (nieprzywracalnymi; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H.Beck 2010 s. 267 nb 7). Także na tle Ordynacji podatkowej powszechnie uznaje się, że upływ terminu materialnego powoduje wyłączenie dopuszczalności podważenia mocy obowiązującej decyzji rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach jednostki. Ten aspekt upływu terminu prawa materialnego jest wprowadzony jako przesłanka negatywna dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 245 § 1 pkt 3b) i dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji (art. 247 § 2 op; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki "Ordynacja podatkowa. Komentarz 2008" Unimex 2008 s. 95 p. II uw. 1). Nie jest terminem procesowym termin do złożenia żądania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 249 § 1 pkt 1 op), w związku z czym nie podlega on przywróceniu (wyrok NSA z 11.X.2000 r., V SA 46/00, akceptowany przez R. Hausera, B. Gruszczyńskiego w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Ordynacja podatkowa. Komentarz" LexisNexis 2009 s. 656-657uw. 1, 2). Okresy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotów w ramach administracyjnoprawnych stosunków materialnych, stanowią terminy materialne. Określają one i zarazem stabilizują sytuację prawną podmiotów, których pozycja zostaje określona przede wszystkim wprost na podstawie przepisów prawa i związanych z tym zdarzeń, dla których czas odgrywa zasadniczą rolę. Upływ terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym (J. Pokrzywnicki "Postępowanie administracyjne. Komentarz-Podręcznik" Wwa 1948 s. 112). W takim przypadku stosunek materialno prawny nie może być nawiązany, nie ma przedmiotu postępowania podatkowego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Ordynacja podatkowa zawiera zarówno regulację materialno prawną, jak i procesową. O zakwalifikowaniu normy prawnej ustanawiającej termin przesądzać może tylko przedmiot regulacji, a zatem czy dotyczy kształtowania praw lub obowiązków, czy terminu dokonania czynności procesowej w toku postępowania podatkowego. O charakterze przepisu i terminie nie przesądza tylko okoliczność, w jakiej ustawie przepis statuujący dany termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy ustawa taka – prócz przepisów prawa materialnego – zawiera również przepisy proceduralne. Dla oznaczenia charakteru danego przepisu istotne znaczenie ma zawsze przedmiot i treść przepisu prawnego (wyrok NSA z 24.11.1994 r., SA/Ka 1230/94; "Kpa z orzecznictwem" ODDK Gdańsk 2000 s. 164, akceptowany przez B. Adamiak w: "Ordynacja podatkowa. Komentarz 2008" s. 96 uw. 1).

Przykładem terminu materialnego w prawie podatkowym, nie podlegającego przywróceniu na podstawie art. 58 i 58 kpa, był termin przewidziany w art. 48 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz.U. 11/93/50 ze zm.; wyrok NSA z: 24.11.1994 r. SA/Ka 1230/94, Lex 26528, akceptowany w uzasadnieniu uchwały 5 Sędziów OPK 19/96, ONSA 2/97/56 s. 169 i A. Bącala "Prawo podatkowe. Podatek od towarów i usług orzecznictwie sądowym" Wwa 1997 r., zesz. 4 s. 274-275; 23.11.1994 r., SA/Kr 1104/94, 17.11.1995 r., SA/Lu 2393/94, 5.4.1996 r., III SA 409/95) i termin przewidziany w art. 4a ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (j. t. Dz.U. 142/04/1514 ze zm.; J. Banach "Ulgi i zwolnienia podatkowe oraz sankcje w podatku od spadków i darowizn" Biul. Skarb. 1/07/8; wyrok WSA w Poznaniu z 14.7.2008 r., I SA/Po 313/08; wyrok WSA we Wrocławiu z 17.3.2009 r., I SA/Wr 1024/08; wyrok WSA w Gdańsku z 12.3.2009 r., I SA/Gd 897/08; wyrok WSA w Poznaniu z 3.3.2010 r., III SA/Po 35/10).

Terminy prawa materialnego są co do zasady nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Instytucja przywrócenia terminu na podstawie art. 164 § 4 op ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych wyznaczonych stronom; nie ma zastosowania do terminów materialno prawnych (B. Brzeziński, M. Kalinowski, K. Lasiński-Sulecki, M.Masternak, W.Morawski "Ordynacja podatkowa. Komentarz praktyczny" ODDK 2008 s. 238).

Należy również zauważyć, że w art. 24 ust. 5 uop ustawodawca wyznaczył 30-dniowy termin na złożenie przez organ administracji sprzeciwu, począwszy od dnia złożenia informacji. Analizowany termin ma charakter materialnoprawny, nie ulegając przedłużeniu ani przywróceniu, a jego uchybienie powoduje wygaśnięcie prawa organu do wniesienia sprzeciwu, co winno skutkować umorzeniem postępowania (wyrok WSA w Olsztynie z 16.12.2008 r., II SA/Ol 873/08, baza orzeczeń NSA; K. Gruszecki, Postępowanie w sprawie przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania nimi, "Casus" 2002 r., z. 2, s. 20).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że sprzeciw ma charakter merytorycznego stanowiska organu wobec treści informacji złożonej przez osobę zobowiązaną, przy czym chodzi z istoty rzeczy o stanowisko negatywne dla składającego informację. W konsekwencji nie jest dopuszczalne wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy złożona informacja dotknięta jest brakami formalnymi, tzn. nie zawiera elementów określonych w przepisach kpa dotyczących podań oraz określonych w art. 24 ust. 4 uoo, a organ nie wezwał składającego informację do uzupełnienia jej braków w trybie art. 64 § 2 kpa. Możliwość zajęcia merytorycznego stanowiska jest uwarunkowana uprzednim złożeniem kompletnej informacji, do czego w niniejszej sprawie przed dniem 1 grudnia 2009 r. nie doszło.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie informacja dotycząca odpadów została złożona przez Skarżącego organowi I instancji pismem z dnia [...] października 2009 r., doręczonym organowi [...] października 2009 r. Natomiast sprzeciw został wniesiony przez Starostę decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., tj. z uchybieniem 30-dniowego terminu, który upłynął [...] listopada 2009 r. o północy (art. 57 § 4 kpa). Ubocznie należy w tym miejscu dopowiedzieć, że z uwagi z jednej strony na nieprzekraczalność powyższego terminu, a z drugiej strony prawdopodobieństwo jego niedochowania, w doktrynie został wyrażony pogląd o konieczności każdorazowego wszczęcia postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu, gdy pojawią się jakiekolwiek wątpliwości odnośnie złożonej informacji. Jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania nie potwierdziłyby się one, organ administracji winien umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 kpa (K. Gruszecki, Postępowanie w sprawie przedłożenia informacji..., "Casus" 2002 r., z. 2, s. 21).

W każdym postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek w szczególności uwzględniać dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy, znane organowi z urzędu – w tym wskazujące na wytwarzanie odpadów w toku dziesięcioletniej działalności oczyszczalni ścieków w Łęczycy i składane w tym okresie informacje (art. 77 § 4 kpa; k. 29-62, 74 akt sądowych). Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że Skarżący, prowadzący tego typu działalność (prowadzenie oczyszczalni ścieków) jako profesjonalista, winien dysponować kompletem dokumentów źródłowych i składać informacje na podstawie art. 17 i 24 uoo z należytą starannością, która uczyni zbędną podejmowanie działań na podstawie art. 64 § 2 kpa (k. 12 akt sądowych).

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2009 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji winien mieć na względzie wyżej przedstawione uwagi odnośnie wykładni art. 24 ust. 1, 4 i 5 uoo, ustalając w pierwszej kolejności zasadność prowadzenia postępowania w omawianym trybie, która jest warunkowana rozpoczęciem działalności powodującej powstawaniem odpadów bądź nastąpieniem zmiany w działalności wpływającej na ilość lub rodzaj wytwarzanych odpadów lub sposobów gospodarowania nimi. Biorąc pod uwagę złożenie przez Skarżącego w dniu [...] grudnia 2010 r. nowej informacji o odpadach oraz sposobach gospodarowania nimi, od której nie został złożony sprzeciw (co zdaje się wskazywać na zupełność informacji i jej merytoryczne zaaprobowanie przez Starostę), organ I instancji winien rozważyć zasadność umorzenia postępowania w niniejszej sprawie (art. 105 § 1 kpa).

W punkcie 2 wyroku Sąd na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 3 sentencji wyroku).