Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 395/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis – spr. Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2009r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 1 października 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., wydaną z upoważnienia Prezydenta W., dnia 4 lutego 2008 r. (nr [...]), ustalono - na rzecz J. S. - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny z częścią noclegową (pensjonat) oraz jego rozbudowę, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym m.in. zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji we W., przy ul. M. [...], na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM - 1, obręb S..

Od tego rozstrzygnięcia odwołał się Z. N.. Strona w pierwszej kolejności zarzuciła, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne mające wpływ na wyznaczenie granic obszaru podlegającego analizie oraz na treść orzeczenia. Odwołujący się stwierdził bowiem, że organ lokalizacyjny błędnie uznał, że front nieruchomości znajduje się od strony ul. M., gdy tymczasem główny wjazd oraz wejście do budynku znajdują się od strony ul. C.. Z kolei planowana szerokość frontu rozbudowywanego budynku od strony ul. C. została ustalona z naruszeniem § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących j nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W dalszej kolejności Strona zarzuciła, że błędne ustalenia faktyczne odnośnie usytuowania frontu działki wpłynęły na sposób wyznaczenia przez organ administracyjny obszaru podlegającego analizie. W szczególności zakwestionowano argumentację uzasadnienia dotyczącą nieuwzględnienia pełnego obrysu niezabudowanych działek rolnych, gdyż wybiegają one poza granice obszaru analizowanego. Na zakończenie odwołujący się zarzucił decyzji naruszenie przepisu § 5 powołanego rozporządzenia, dotyczącego sposobu wyznaczania wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Stwierdził bowiem, że w granicach obszaru podlegającego analizie nie stwierdzono na dzień dzisiejszy legalnej działalności usługowej. Uwzględnione natomiast przez organ lokalizacyjny w analizie funkcji i cech zabudowy działki nr [...] oraz nr [...] AM -1 są zabudowane obiektami, w stosunku do których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. "prowadzi postępowanie rozbiórkowe". Wobec tego należy w jego ocenie uznać, że zawarta w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji opinia, jakoby w terenie analizowanym obok przeważającej funkcji mieszkaniowej i gospodarczej istniała, a nawet rozwijała się funkcja magazynowo -usługowa stanowi błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść wydanego orzeczenia. Mając powyższe na względzie Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem wydania orzeczenia o treści merytorycznej.

Decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 1 października 2008 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że podniesione w odwołaniu zarzuty spowodowało przeprowadzenie przez Kolegium uzupełniającego postępowania dowodowe. Ustalono, że na obecnym etapie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi jedynie czynności wyjaśniające, co do zabudowy przy ul. M. [...] we W..

Zdaniem S K O zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. Stosownie do treści przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak wynika z treści przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oceniając zatem planowaną inwestycję przy ul. M. [...] we W. przez pryzmat powyższych warunków, Kolegium uznało, że wszystkie one zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. M. i ul. C. - są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (w szczególności: działka nr 32/1 położona przy ul. M. [...] oraz działka nr [...] przy ul. M. [...]). Dalej, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. M. oraz ul. C.. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (por. umowa wstępna zawarta z A. S.A. Oddział we W. z dnia 19 lutego 2007 r., nr [...]; pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o. we W. z dnia 4 stycznia 2007 r. nr L. [...] ; pismo C. Sp. z o.o. z dnia 13 grudnia 2006 r., znak [...]). W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jest to użytek gruntowy wykazany w ewidencji gruntów i budynków jako "inne tereny zabudowane" (symbol "Bi"). Wreszcie żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego.

Także przeprowadzona, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analiza funkcji i cech zabudowy wykazuje - zdaniem Kolegium - iż parametry planowanej zabudowy nie naruszają ładu przestrzennego. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia, jako "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W tym kontekście Kolegium wyjaśnia, że z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia wynikało, że obsługa komunikacyjna planowanego do realizacji obiektu miałaby się odbywać zarówno od strony ul. C., jak i ul. M.. Z kolei w złożonym wniosku Inwestor wskazał natomiast - "obsługa komunikacyjna bez zmian". W związku z tym Kolegium -mając na względzie podniesione w odwołaniu zarzuty oraz stwierdzone wątpliwości -wezwało inwestora do wyjaśnienia, czy główna obsługa komunikacyjna będzie odbywać się z ulicy M., czy z ulicy C.. W odpowiedzi na inwestor wyjaśnił, że "planowana główna obsługa komunikacyjna dla inwestycji odbywać się będzie od ulicy M. tam też znajduje się jedna z bram wjazdowych na teren".

Uwzględniając zatem szerokość frontu terenu wnioskowanej inwestycji (czyli szerokość działki nr 33 przylegającej do ul. M., z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę), który wynosi około 33 metrów, to granica obszaru analizowanego powinna zostać wyznaczona w odległości nie mniejszej niż 100 metrów kół terenu potencjalnego zainwestowania. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy określił zatem te granice w odległości około 100-150 metrów od granic terenu planowanego zamierzenia.

W związku z zarzutami odwołującego się Z. N., organ odwoławczy zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie, na podstawie art. 136 § 2 K.p.a., stosownego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy zabudowa działek nr [...] i nr [...] nastąpiła w sposób legalny i czy ewentualnie na tych działkach istnieją obiekty budowlane. Kolegium zwróciło się również o uaktualizowanie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy. W związku z tym organ lokalizacyjny w piśmie z dnia 14 lipca 2008 r. wyjaśnił na podstawie aktualnej mapy w skali 1 : 1000 - że analiza została przeprowadzona na mapie, która nie utraciła aktualności, gdyż "stan zabudowy nie różni się zasadniczo od stanu przedstawionego na mapie z dnia 1 lipca 2007 r." Jedynie budynek usługowy posadowiony działce nr [...] uległ nieznacznej rozbudowie i stoi teraz także na niewielkim fragmencie działki nr [...].

Co do wątpliwości dotyczących legalności zabudowy istniejącej na działkach nr [...] nr [...] ustalono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia prowadzi jedynie czynności wyjaśniające, które na obecnym etapie postępowania nie pozwalają uznać, że budynki te zostały wzniesione nielegalnie.

Organ lokalizacyjny skorygował jednak przeprowadzoną analizę, w związku l rozbudową budynku, który obejmuje również działkę nr [...]. W związku z tym średni wskaźnik zabudowy zmniejszył się z 0,11 do 0,10.

W tym kontekście, jako chybiony, należało również uznać zarzut Z. N., że organ lokalizacyjny - wyznaczając obszar analizowany - nie uwzględnił pełnego obrysu niezabudowanych działek rolnych. Zarzut ten bowiem dotyczy - co należy podkreślić -wyłącznie działek niezabudowanych. Nieuwzględnienie zatem w analizie ich całych powierzchni w żaden sposób nie wpłynęło na ostateczne wyniki analizy.

W dalszej kolejności skład orzekający Kolegium zauważa, że zgodnie z wynikami przeprowadzonej analizy, organ pierwszej instancji ustalił - na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia - obowiązującą linię zabudowy od strony ul. C. (tj. od strony planowanej inwestycji) biorąc pod uwagę linie zabudowy budynku sąsiedniego znajdującego się na działce nr [...]. Następnie zaś określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Należy przy tym stwierdzić, że w analizowanej okolicy omawiany wskaźnik - ustalony na podstawie § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia - wynosi 0,10 i zawiera się w przedziale od 0,024 do 1,29. Jednakże zgodnie z brzmieniem § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym istnieją zabudowane działki charakteryzujące .się podobnymi wskaźnikami powierzchni zabudowy jak przyjęty dla planowanego zamierzenia "albo większymi np. działka nr [...], AM-18 - 0,2943; działka nr [...], AM-18 - 0,2408; działka nr [...], AM-18 -1,2054; działka nr [...], AM-1 - 0,1891). Przyjęcie zatem dla planowanej inwestycji wskaźnika większego od zastanej średniej - o wartości do 0,22 - było uzasadnione właśnie wynikiem naprowadzonej przez organ analizy. Ponadto uwzględniając cel regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 nie można w żaden sposób stwierdzić, że ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,22 naruszy ład przestrzenny. Kolegium wskazuje, że przyjęta dopuszczalna szerokość elewacji frontowej - do 22 metrów odbiega wprawdzie od średniej występującej w obszarze analizowanym (11,32 metry). Jednakże analiza wykazała, że na terenie obszaru analizowanego znajduje się obiekt o podobnej szerokości elewacji (zlokalizowany na działce nr 21, AM-18).

Z kolei przyjęta wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki -8 metrów nad poziomem terenu odpowiada wysokości gzymsu budynku istniejącego. Wreszcie geometrię dachu (wysokość głównej kalenicy oraz układ połaci dachowych) przyjęto stosownie do § 8 rozporządzenia.

Skład orzekający Kolegium wreszcie zauważa, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zapewnienie ładu przestrzennego wynika zarówno z dostosowania nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej (zastanej) zabudowy, jak także z kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji zaś oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Dopiero z momentem wykazania istotnej sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (por. Z. Niewiadomski, [w:] Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 500-501).

Biorąc pod uwagę wspomniane dyrektywy skład orzekający Kolegium stwierdził, że realizacja planowanego zamierzenia (lokal gastronomiczny z częścią noclegową) nie będzie kolidować z funkcją występującą w najbliższym sąsiedztwie. Stanowi on bowiem funkcję towarzyszącą wobec przeważającej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej.

W dalszej kolejności Kolegium podkreśla, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób, który zapewnił wszystkim stronom czynny w nim udział (art. 10 K.p.a.). W szczególności, stosownie do treści art. 61 § 4 K.p.a., zawiadomiono wszystkie strony, w tym także odwołujących się zarówno o wszczęciu postępowania, jak i jego zakończeniu i o możliwości wypowiedzenia -się, co do zebranych materiałów dowodowych. Z możliwości tej w szerokim zakresie skorzystał również odwołujący się Z. N..

Opisana decyzja nie wymagała przeprowadzenia uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren potencjalnego zainwestowania nie leży bowiem na obszarze, który w poprzednio obowiązującym ogólnym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia, zatwierdzonym przez Miejską Radę Narodową we Wrocławiu uchwałą NrXXI/104/88 z dnia 10 czerwca 1988 r. (Dz. Urz. Województwa Wrocławskiego Nr 11, poz. 165), był przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego. Nie wymagał także uzgodnienia z konserwatorem zabytków, ani organami właściwymi w sprawie ochrony gruntów rolnych.

Na koniec organ odwoławczy wskazuje, że zaskarżona decyzja, której projekt został sporządzony osobę wpisaną na listę D. Okręgowej Izby Architektów, zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 54, w związku z art. 64 ust. 1ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, ;z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu •przestrzennym.

Reasumując, Kolegium uznało, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Stosownie zaś do art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w – powoływanym art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na ostateczną decyzję w sprawie wniósł Z. N.. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo, za zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuwzględnienie zarzutu , iż główny wjazd na działkę nr [...] AM-1 Obręb S., front budynku, oraz główne wejście do budynku znajdują się od stron ulicy C., oraz potraktowanie bez pozwolenia na budowę obiektów budowlanych jako legalne i uwzględnienie ich przy obliczaniu wskaźnika stosunku powierzchni planowanej zabudowy do powierzchni zabudowy zastanej, pomimo, że nie zakończyło się jeszcze postępowanie administracyjne prowadzone przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego we W.; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art.7 k.p.a. art. 75 par 2 k.p.a., art.76 k.p.a. art. 77 k.p.a. i art.80 k.p.a.art.106 k.p.a. artl07 par.3 k.p.a. poprzez brak całościowego ustosunkowania się do zarzutów będących podstawą odwołania od decyzji organu I Instancji, oraz wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego przez organ odwoławczy; naruszenie art. 107 par. l k.p.a. poprzez brak pod sentencją, oraz uzasadnieniem decyzji podpisów z podaniem imion i nazwisk, oraz stanowisk służbowych osób upoważnionych do wydania decyzji. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 1 ust.2 pkt l i pkt. 7w zw. z art. 6 ust 2 pkt 2 art 53 ust.3 pkt 1 i 2, ust 4 pkt: 9, art.54 pkt 2 lit d art.59, art.61, art 67 art.86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz par. 2 pkt 5, par 3 par 5, par 6,par 7, par 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 15 88) poprzez ich błędną wykładnię.

i

W doręczonej sadowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie podlega uwzględnieniu.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwane dalej upsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na orzeczenia wydane na podstawie norm ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych do niej. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Przedmiotem badania legalności jest decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny z częścią noclegową (pensjonat) oraz jego rozbudowę, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym m.in. zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji we W., przy ul. M. [...], na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM - 1, obręb S..

Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych pierwsza decyzja w tym samym przedmiocie została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Orzekające w sprawie organy dokonały, w myśl przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analizy projektowanego zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z zasadami jakie ustawodawca wskazał w tym artykule, a także zgodnie z przepisami wykonawczymi do niego i doszły do przekonania, ze wniosek winien zostać uwzględniony.

Materialnoprawną podstawę ich działań stanowią w rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do jej art. 1 ust. 1 ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (ust. 2). Ta podstawowa zasada kształtowania polityki przestrzennej, wynikająca wprost ze wskazanego przepisu, znalazła wyraz w poglądach zawartych w uzasadnieniach wyroków sadów administracyjnych. Dla przykładu można przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r. (IV SA/Wa 1847/05- Lex 196465) w którym wyrażono godny pełnej akceptacji pogląd, że 1. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej".

Z kolei w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. (IV SA/Wa 950/04, LEX 171198) Sąd wyjaśnił, że "przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy’.

Mając na względzie wskazane zasady kompetentne organy, rozpoznając sprawę w toku instancji stwierdziły, że planowana inwestycja spełnia wymogi normatywne w zakresie: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku. Okoliczności te przesądziły o uwzględnieniu wniosku. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji wykonano w sposób prawidłowy i przez osoby uprawnione wszelkie czynności, niezbędne w świetle obowiązujących przepisów dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Nadto wykonano także dokumentację fotograficzną, dokumentującą analizowaną okolicę, a także nieruchomość, będącą przedmiotem inwestycji.

Jeśli chodzi o zarzuty skargi, to nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Nie podzielił sąd w szczególności zarzutów w zakresie naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, a tylko takie naruszenie może być podstawą do uchylenia skarżonych do sądu decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji ponownie przeanalizował dokumentację zgromadzoną przez Prezydenta Wrocławia, a dodatkowo zlecił uzupełnienie postępowania dowodowego w pewnym zakresie, aby wydać decyzję w świetle całości materiału sprawy. Decyzje zawierają również wszystkie elementy istotne decyzji, określone w art. 107 kpa.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to jak wcześniej w uzasadnieniu wskazał Sąd, takiego zarzutu nie sposób podzielić, bowiem organy dokonały oceny projektowanej inwestycji badając szczegółowo cały, objęty analizą teren, co wynika z samej treści motywów decyzji. Organy prawidłowo, zgodnie z przepisami, stanowiącymi podstawę podjętych orzeczeń, objęły analizą teren działek sąsiednich z uwzględnieniem różnorodności zabudowy tychże działek. Jak wynika z obszernego uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, której dotyczy wniosek, organ pierwszej instancji prawidłowo określił obszar analizowany z analizą funkcji i nie przekroczył w tym zakresie ani reguł ustawowych, zawartych w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisów wykonawczych do tej ustawy. Mając na wadze zarzuty odwołania Kolegium zobowiązało inwestora do jednoznacznego oświadczenia się w zakresie planowanej obsługi komunikacyjnej i inwestor oświadczył jednoznacznie na piśmie, że obsługa ta jest planowana od ulicy M..

Uwzględniając powyższe Kolegium trafnie oceniło, że organ pierwszej instancji niewadliwie określił granice terenu analizowanego.

Odniósł się organ odwoławczy także do zarzutu braku uzgodnienia inwestycji z organem stanowiącym zarządcę drogi. Organ prawidłowo wskazał, że na tym etapie inwestycji nie ma potrzeby dalszego uzgadniania, bowiem wedle art. 106 kpa, chodzi tu o stanowisko innego organu, a w niniejszym postępowaniu organem tym pozostaje Prezydent miasta.

Nie podzielił także sąd zarzutów skargi w przedmiocie niedostatecznego wyjaśnienia sprawy. Organy uznały, że zgromadzone dowody są wystarczające i Sąd nie dopatrzył się konieczności dalszego postępowania dowodowego w sprawie. Jeśli chodzi o legalność obiektów budowlanych na działkach, to Kolegium prowadziło także w tym zakresie postępowanie dowodowe uzupełniające i na dzień wydawania decyzji w sprawie nie było w obrocie prawnym decyzji np. nakazujących ich rozbiórkę, natomiast jeśli w przyszłości nielegalność budowli będzie potwierdzona będzie to mogło (ewentualnie) prowadzić do próby wzruszania zapadłych decyzji w trybie nadzwyczajnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma kompetencji do samodzielnej oceny legalności robót budowlanych.

Dokonując oceny legalności kontrolowanego postępowania administracyjnego nie wolno nie mieć na uwadze okoliczności, że w sprawie nie mamy do czynienia z nową inwestycją, w sposób znaczący wpływającą na ład architektoniczny w terenie, a jedynie zmianą sposobu użytkowania obiektów budowlanych już istniejących, związaną z planowanym podjęciem działalności gospodarczej w określonym charakterze przez jej aktualnego właściciela.

Na koniec można jeszcze dodać, że okoliczność w jakim (precyzyjnie) miejscu miałby być umieszczony podpis pod decyzją wydaje się być nadmiernym formalizmem ze strony skarżących i także nie może odnieść zamierzonego skutku.

Reasumując, prawidłowe zastosowanie prawa materialnego z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powoduje, że zaskarżona decyzja mieści się w ramach obowiązującego porządku prawnego. W konsekwencji, na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu.

Z powyższych względów należało orzec jak na wstępie.