Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 387/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 189 w zw z art 134, art 58 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 767/10 w sprawie ze skargi S. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Katowicach z dnia 19 stycznia 2004 r. nr XIX/334/04 w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasadzić od S. K. na rzecz Rady Miejskiej w Katowicach kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 767/10, po rozpatrzeniu skargi S. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Katowicach z dnia 19 stycznia 2004 r. nr XIX/334/04 w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania, stwierdził nieważność § 13 zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Miasta Katowice na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Zaskarżoną uchwałą z dnia 19 stycznia 2004 r. nr XIX/334/04 Rada Miejska Katowic ustaliła strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta Katowice. W poszczególnych paragrafach uchwały określono m.in. granice strefy płatnego parkowania, ustalono stawki opłat za parkowanie pojazdów na oznakowanych płatnych miejscach postojowych, wprowadzono opłatę abonamentową za parkowanie na zastrzeżonym stanowisku postojowym, ustalono zerową stawkę za korzystanie z wyznaczonych miejsc przeznaczonych dla pojazdów samochodowych uprawnionych osób niepełnosprawnych. Wprowadzono także opłaty abonamentowe dla mieszkańców i przedsiębiorców. Postanowiono, że opłata abonamentowa dla mieszkańców w formie "karty mieszkańca" przysługuje właścicielom samochodów, którzy zamieszkują w strefie płatnego parkowania, dla każdego mieszkańca na jeden pojazd samochodowy i uprawnia do korzystania z oznaczonych miejsc postojowych. Określono stawki opłat za korzystanie z "karty mieszkańca". W dalszych paragrafach postanowiono o warunkach korzystania z opłaty abonamentowej dla przedsiębiorców, ustalono opłatę dodatkową za parkowanie bez uiszczenia należnych opłat i określono podmiot upoważniony do pobierania opłat. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Katowice. W ostatnim paragrafie wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Uchwała została ogłoszona w dniu 9 lutego 2004 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nr 7, poz. 290. W późniejszym okresie zaskarżona uchwała była nowelizowana uchwałami Rady Miasta Katowice: z dnia 27 września 2004 r. nr XXX/611/04 (Dz. Urz. Woj. Śl. nr 104, poz. 2910), z dnia 6 grudnia 2004 r. nr XXXIV/697/04 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2005 r., nr 9, poz. 230), z dnia 19 grudnia 2008 r., nr XXXIV/732/08 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2009 r., nr 27, poz. 671) oraz z dnia 22 marca 2010 r. nr LV/1145/10 (Dz. Urz. Woj. Śl. nr 74, poz. 1199). Zmiany te dotyczyły kolejno § 2 ust. 1, § 11, § 8 i § 10 zaskarżonej uchwały.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. S. K. zwrócił się do Rady Miasta Katowice w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wskutek uchwalenia i wykonywania powyższej uchwały. Domagał się w tym wezwaniu uchylenia zaskarżonej uchwały, zaprzestania pobierania wszelkich opłat na jej podstawie oraz zwrotu nienależnie pobranych opłat. Zarzucił, że wbrew przepisom ustawy o drogach publicznych nie określono w zaskarżonej uchwale sposobu pobierania opłat za parkowanie oraz opłat dodatkowych. W szczególności nie określono, w jaki sposób opłaty mają być uiszczone, w jaki sposób fakt uiszczenia opłaty jest dokumentowany lub weryfikowany. Uchwała nie określa wzorów kwitów, a także nie ustala funkcjonującego w praktyce doręczenia wezwań do uiszczenia opłaty poprzez włożenie tego dokumentu za wycieraczkę samochodu. Dodatkowo wskazał, że pomimo określenia w uchwale wysokości opłaty dodatkowej nie przywołano w podstawie prawnej art. 13f ustawy o drogach publicznych. Skarżący wskazał również, że jego interes prawny wynika z faktu uiszczania nienależnych opłat za parkowanie oraz nałożenia obowiązku uiszczenia opłat dodatkowych z tytułu rzekomego niepłacenia opłat za parkowanie. W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady Miasta Katowice, przy piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r., przekazał skarżącemu do wiadomości kopię uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 31 maja 2010 r. nr LVIII/1220/10, w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W § 1 tej uchwały postanowiono nie uwzględnić wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazano, że uchylenie przedmiotowej uchwały spowodowałoby rezygnację z korzystania przez miasto Katowice z ustawowego uprawnienia do poboru opłat za parkowanie. Taka rezygnacja nosiłaby znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, ze zm.). Dodatkowo wskazano, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, podlega kontroli Wojewody Śląskiego. Promulgacja uchwały w Dzienniku Urzędowym świadczy, że nie jest ona niezgodna z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania. Pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę z dnia 19 stycznia 2004 r. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzył swoje argumenty zawarte wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że § 6 zaskarżonej uchwały określa sposób pobierania opłat. Za zasadny uznano natomiast zarzut pominięcia w podstawie prawnej art. 13f ustawy o drogach publicznych, co jednak w ocenie organu stanowi najwyżej o nieistotnym naruszeniu prawa. W piśmie procesowym z dnia 10 września 2010 r. skarżący ograniczył żądanie skargi wyłącznie do stwierdzenia nieważności § 13 zaskarżonej uchwały. Podtrzymał przy tym argumentację dotyczącą sprzeczności z prawem wskazanej regulacji z uwagi na brak wskazania w uchwale sposobu pobierania opłaty dodatkowej. Na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że skarga złożona wcześniej przez Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczyła całej uchwały, w tym również § 13. Odnosząc się do zarzutu braku wskazania sposobu pobierania opłaty dodatkowej, pełnomocnik organu wskazał, że z tym przepisem koresponduje przepis § 5, który reguluje kwestie wnoszenia opłat.

Sąd z urzędu ustalił, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała była wcześniej trzykrotnie przedmiotem skarg wniesionych do tego Sądu. Skarga J. P. została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 21 czerwca 2004 r. sygn. akt IV SA/Gl 273/04. Skarga Rzecznika Praw Obywatelskich została oddalona wyrokiem Sądu z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 354/05. Z kolei postępowanie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach zostało umorzone postanowieniem Sądu z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt. II SA/Gl 349/10. Wszystkie wskazane orzeczenia są prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 767/10 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały rozważyć należało, czy wobec rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 354/05, w związku z treścią art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), skarga jest w ogóle dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2). Wspomniany wyrok Sądu z dnia 16 maja 2006 r. został zaś wydany w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę będącą przedmiotem zaskarżenia również w niniejszej sprawie. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę. Kwestią zasadniczą jest zatem ustalenie, czy sprawa ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich była sprawą, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby odpowiedź na to pytanie była pozytywna, to skarga w niniejszej sprawie byłaby niedopuszczalna. Poszukując rozwiązania tej kwestii Sąd I instancji stanął na stanowisku, że nie sposób pominąć ustaleń i wywodów Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2006 r. Z treści tego uzasadnienia wynika, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały badał ją pod kątem zgodności z prawem jedynie w zakresie zarzutów sformułowanych w skardze przez skarżącego wówczas Rzecznika Praw Obywatelskich. W skardze tej Rzecznik zarzucił naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Skarżący w szczególności zarzucił, że wśród podmiotów zwolnionych z opłat za parkowanie nie znaleźli się użytkownicy pojazdów samochodowych zamieszkujący na obszarze strefy płatnego parkowania. Wprawdzie mogą oni ubiegać się o ulgowe opłaty abonamentowe, ale będąc zobowiązani do wniesienia takich opłat są narażeni na ukaranie opłatą dodatkową w wysokości 50 zł w razie niewywiązania się z tego obowiązku. Natomiast osoby zamieszkujące poza strefą płatnego parkowania nie są obciążone obowiązkiem wnoszenia opłat za parkowanie swoich pojazdów w bezpośrednim sąsiedztwie swojego miejsca zamieszkania. Zdaniem Rzecznika w ten sposób nastąpiło nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej mieszkańców Katowic, będących użytkownikami pojazdów samochodowych (a więc podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą istotną). Zmotoryzowani mieszkańcy strefy płatnego parkowania są dyskryminowani z powodu zamieszkiwania na terenie objętym tą strefą, co narusza art. 32 ust. 2 Konstytucji. Według skarżącego nie występują warunki umożliwiające odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, gdyż wprowadzenie abonamentu dla mieszkańców strefy nie prowadzi do realizacji celu ustanowienia owej strefy. Wskazano, że zróżnicowanie w traktowaniu praw osób zamieszkałych na terenie objętym płatnym parkowaniem i osób, których miejsce zamieszkania znajduje się poza tym terenem, pozostaje w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Rozpoznając tamtą skargę Rzecznika Sąd nie znalazł powodów do poddawania w wątpliwość zgodności z Konstytucją art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ustawy o drogach publicznych. Nie dopatrzył się także w zaskarżonej uchwale naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji. Podkreślił, że zaskarżona uchwała ustanawia jedynie zasady funkcjonowania strefy płatnego parkowania i określone w uchwale obowiązki i uprawnienia kierowane są generalnie do posiadaczy pojazdów samochodowych korzystających z parkowania na drogach publicznych w tej strefie. To jest właśnie ta grupa adresatów uchwały, odznaczająca się cechami relewantnymi, do której należy odnosić wartości konstytucyjne, a nie - jak to wskazał skarżący - grupa mieszkańców Katowic, która parkuje swoje samochody na drogach publicznych w pobliżu swojego miejsca zamieszkania. Zastosowane w uchwale kryterium zamieszkania nie ma natomiast charakteru dyskryminacyjnego. Przeciwnie - wprowadzając opłaty abonamentowe pozwala mieszkańcom i przedsiębiorcom na tańsze parkowanie niż według stawek z § 5 uchwały. Korzystanie z opłat abonamentowych nie jest przy tym obligatoryjne. Faktyczne zróżnicowanie sytuacji osób zamieszkujących w strefie i poza nią wynika natomiast z samej istoty funkcjonowania strefy na warunkach ustawowych. Zróżnicowania tego nie można jednak wiązać z naruszeniem norm konstytucyjnych. Odpłatne parkowanie (także przez mieszkańców strefy) na terenie strefy płatnego parkowania, w żaden sposób nie może być traktowane jako sprzeczne z normami art. 2 i 32 Konstytucji. Dokonując analizy treści uzasadnienia wyroku z dnia 16 maja 2006 r. Sąd i instancji doszedł do przekonania, że sprawa ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich nie była sprawą, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Po pierwsze dlatego, że jej granice wyznaczone zostały zawartymi w skardze zarzutami, czemu dał wyraz Sąd w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2006 r. Po drugie, skarga Rzecznika Praw Obywatelskich nie była (i nie mogła być) skargą wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 tej ustawy. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł bowiem tę skargę jako podmiot uprawniony na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) i art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147, ze zm.). Skarga ta nie opierała się zatem na zarzucie naruszenia indywidualnego interesu prawnego, o którym to naruszeniu stanowi art. 101 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten nie ma zastosowania do określenia legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, którego legitymacja regulowana jest przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji powołał się również na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 tej ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. także: postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 181/09; postanowienie NSA z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 737/09; postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1207/10). Reasumując rozważania Sąd I instancji stwierdził, że granice sprawy rozpoznanej wyrokiem Sądu z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 354/05, nie są tożsame z granicami niniejszej sprawy. Jakkolwiek przedmiotem zaskarżenia w obu tych sprawach jest ta sama uchwała jednostki samorządu terytorialnego, to jednak poddane sądowej kontroli postanowienia zaskarżonej uchwały w obu tych sprawach są różne. W niniejszej sprawie jej granice wyznaczone zostały naruszeniem interesu prawnego skarżącego w związku z treścią § 13 zaskarżonej uchwały, co jak już wcześniej wywiedziono, nie podlegało kontroli przeprowadzonej przez Sąd w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r., a tym samym nie zachodzi okoliczność przewidziana art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę, w stosunku do której orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, nie wykluczył też co do zasady Sąd Najwyższy, czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 127/02 (OSNP z 2003 r. nr 24, poz. 586). Sąd wyjaśnił, że dostrzega, że w kwestii oceny dopuszczalności skargi w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym pojawiają się wątpliwości i rozbieżności tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie. Rozpoznawana obecnie sprawa stanowi jednak w ocenie tego Sądu przykład, że odmienny pogląd, aniżeli przedstawiony wyżej, stanowiłby istotne ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu, a ponadto zawęziłby kognicję sądów administracyjnych w stopniu, który uniemożliwiałby wszechstronną kontrolę aktów podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że wszelkie występujące w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powinny być interpretowane na korzyść ochrony praw obywateli i tym samym na rzecz przynależnego im prawa do sądu. Rozważając w dalszym ciągu kwestię dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie, Sąd I instancji uznał, że należało również przesądzić, czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi, a tym samym, czy został naruszony jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarżący, jako adresat norm uchwalonych zaskarżoną uchwałą ma interes prawny w kwestionowaniu sposobu pobierania opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a konkretnie w kwestionowaniu braku określenia tego sposobu. Naruszenie interesu prawnego skarżącego będzie miało bowiem miejsce w sytuacji, kiedy poddany kontroli przepis prawa miejscowego byłby niezgodny z prawem, a jednocześnie może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącego. Kwestionowany w niniejszej sprawie § 13 zaskarżonej uchwały wprowadza opłatę dodatkową, o której mowa w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zaś zgodnie z art. 40d ust. 2 tej ustawy, opłata ta podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalenie podstawy prawnej wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sposób sprzeczny z przepisami prawa naruszałoby zatem interes prawny skarżącego. Skarżący przed skierowaniem skargi do Sądu wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, czym wypełnił warunek formalny określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga została wniesiona w terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd i Instancji stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, co powoduje, że brak jest przeszkód do jej merytorycznego rozpoznania.

Przystępując zatem do kontroli zaskarżonej uchwały w określonych we wstępnej części rozważań granicach, Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej podlegają kognicji sądu administracyjnego. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednym z takich przepisów szczególnych jest przepis art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, który nie znajdzie jednak zastosowania w stosunku do aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem zachodzi również w przypadku przekroczenia ustawowej delegacji do wydania aktu lub pominięcia w akcie elementów, które na mocy przepisów rangi ustawowej winny się w nim znaleźć, przy czym stanowienie aktów prawa miejscowego następuje wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Pismem procesowym z dnia 10 września 2010 r. skarżący ograniczył swoje żądanie do stwierdzenia nieważności przepisu § 13 kontrolowanej uchwały. Przepis ten stanowi, że za nieuiszczenie opłaty, o której mowa w § 5 lub za każdorazowe parkowanie bez ważnego abonamentu, pobierana będzie przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w Katowicach opłata dodatkowa w wysokości 50,00 zł. Z kolei § 5 określa stawki opłat za parkowanie pojazdów. Nie ulega w ocenie Sądu I instancji wątpliwości, że w § 13 zaskarżonej uchwały jest mowa o opłacie dodatkowej, o której stanowi art. 13f ustawy o drogach publicznych. Słusznie przy tym zarzuca skarżący, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie powołano tego przepisu. W ocenie Sądu samo to uchybienie, w szczególności wobec prawidłowego określenia przedmiotu uchwały w jej tytule i przywołania przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych, uznać można za nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a więc za takie, które nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. W tej kwestii Sąd I instancji podzielił stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Nie do odparcia jest natomiast, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zarzut pominięcia w § 13 kontrolowanej uchwały określenia sposobu pobierania opłaty dodatkowej, co skutkować musiało uznaniem, że przepis § 13 jest sprzeczny z prawem. Zgodnie z art. 13f ustawy o drogach publicznych za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (ust. 1). Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (ust. 2). Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ust. 3). Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że w kompetencjach organu stanowiącego gminy mieści się określenie wysokości opłaty dodatkowej, co zresztą zostało dokonane w kwestionowanym przepisie. Nie budzi też wątpliwości, że delegacja ustawowa w kwestii opłaty dodatkowej zawarta w omawianym przepisie, wprowadza obowiązek określenia, poza wysokością opłaty, sposobu jej pobierania. Ten sposób nie został określony w § 13 zaskarżonej uchwały. Wbrew odmiennym twierdzeniom organu, sposób ten nie wynika także, zdaniem Sądu orzekającego, z innych zapisów tej uchwały. W odpowiedzi na skargę twierdzi się, że w § 6 uchwały określa się sposób pobierania opłat. Tymczasem treść § 6 stanowi, że opłaty, o których mowa w § 5 będą pobierane przez upoważnionych pracowników Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Katowicach bezpośrednio lub przy użyciu urządzeń technicznych. Przepis ten (§ 6) odnosi się zatem wyłącznie do opłat za parkowanie, o których mowa w § 5, a nie do opłaty dodatkowej, o której mowa w § 13. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, jakoby w § 6 uchwały został określony jakikolwiek sposób poboru opłat. Nie można bowiem za określenie takiego sposobu uznać jedynie wskazania osób upoważnionych do poboru opłat oraz środków ich poboru. Sąd I instancji zgodził się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu powołanego przez skarżącego wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 88/09, że przez określenie sposobu pobierania opłat, o którym mowa w art. 13f ustawy rozumieć należy określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój. Niewątpliwie chodzi o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty czy sposób potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, tj. wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie. W odniesieniu do opłaty dodatkowej chodzi natomiast o ustalenie powstania obowiązku jej uiszczenia, a także procedurę weryfikacji w tym zakresie czy też właściwy podmiot do jej odbioru. Definiując w ten sposób pojęcie "określenia sposobu pobierania opłat" Sąd Wojewódzki stwierdził, że w kontrolowanej uchwale sposobu takiego nie określono. Tym samym uznał, że § 13 uchwały, który określa jedynie wysokość opłaty dodatkowej, jest sprzeczny z przepisem art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, albowiem nie wyczerpuje zawartej w tym przepisie delegacji ustawowej. Dodatkowo Sąd Wojewódzki stwierdził, że przepis § 13 uchwały jest również sprzeczny z art. 13f ust. 3 ustawy, albowiem w zakresie, w jakim określa podmiot uprawniony do poboru opłaty dodatkowej, stanowi powtórzenie regulacji ustawowej. Nie zasługuje, zdaniem Sądu I instancji, na uwzględnienie argument, który został podniesiony przez pełnomocnika organu na rozprawie, jakoby z § 13 zaskarżonej uchwały korespondował przepis § 5, który reguluje kwestie wnoszenia opłat. Przepis § 5 nie reguluje bowiem kwestii wnoszenia opłat, a jedynie ich wysokość, a ponadto odnosi się on do opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, podczas, gdy kwestionowany przez skarżącego § 13 uchwały dotyczy opłaty dodatkowej, odrębnie stypizowanej w art. 13f tej ustawy.

Sąd Wojewódzki nie zgodził się również z pozostałymi argumentami organu. Okoliczność, że organ nadzoru skierował zaskarżoną uchwałę do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w żadnej mierze nie przesądza o jej zgodności z prawem. Ustawodawca wyposażył organ nadzoru w środki umożliwiające podjęcie działań nadzorczych w stosunku do aktów stanowionych przez organy gminy w każdym czasie, co zwalnia ten organ z obowiązku ich kompleksowej kontroli przed skierowaniem do publikacji (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Z kolei obowiązki gminy i jej organów określone w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie mogą w żaden sposób usprawiedliwiać stanowienia prawa miejscowego w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, gdyż kłóciłoby się to z zasadami demokratycznego państwa prawa i praworządności wynikającymi wprost z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Powyższe musiało doprowadzić do wniosku, że w § 13 zaskarżonej uchwały określono wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ustawy o drogach publicznych w sposób sprzeczny z tym przepisem, co w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skutkuje nieważnością kontrolowanej uchwały w tej części. Uwzględniając zatem z tego powodu skargę, Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Rada Miasta Katowice. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie że skarga jest dopuszczalna;

2 art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nietrafne przyjęcie, że stwierdzony przez Sąd I instancji brak określenia sposobu opłat dodatkowych powoduje nieważność § 13 zaskarżonej uchwały;

3) art. 45 Konstytucji, polegające na zapewnieniu skarżącemu prawa do Sądu pomimo wystąpienia przesłanki do jego ograniczenia z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej;

4) naruszenie art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie że interes prawny skarżącego został naruszony;

II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem zaskarżenia w całości. Nadto zmienność poglądów prawnych tego samego Sądu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa;

2) art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej skargi nie odrzucił;

3) nieważność postępowania z w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z naruszenia powagi rzeczy osądzonej, wynikłej z faktu rozpoznania skargi w sprawie zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na zasadzie art. 189 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na zasadzie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od podniesionych w niej zarzutów.

Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 tej ustawy. Istnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności, powoduje, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jest nieważne, a orzeczenie podlega uchyleniu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zachodzi przyczyna nieważności wskazana w art. 183 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie powagi rzeczy osądzonej (tzw. res iudicata). W myśl art. 183 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W zakresie objętym regulacją tego przepisu stan powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje w warunkach tożsamości przedmiotu postępowania oraz tożsamości jego stron. Innymi słowy przy ustalaniu tożsamości sprawy należy brać pod uwagę element podmiotowy i przedmiotowy, przy czym tożsamość podmiotowa, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Stąd badając, czy wskazana zasada została naruszona, sąd administracyjny analizuje: co jest przedmiotem sprawy i jakie występują strony. Jeżeli dojdzie do przekonania, że sprawa "o to samo" między tymi samymi stronami została już rozstrzygnięta, zobowiązany jest do odrzucenia skargi.

Zasadnicze zatem znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia mają granice powagi rzeczy osądzonej, jakie wyznaczyło rozstrzygnięcie w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 354/05. Wyrokiem tym natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 19 stycznia 2004 r. nr XIX/334/04 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania. Analiza powyższego wyroku nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji była w całości uchwała Rady Miasta Katowice z dnia 19 stycznia 2004 r. nr XIX/334/04 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania. Potwierdza to przede wszystkim sentencja tego orzeczenia, jak i przywołana w stanie faktycznym tego wyroku treść złożonej skargi. Przedmiotem zaś skargi S. K. rozpatrzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 767/10 również była pierwotnie cała uchwała Rady Miasta Katowice z dnia 19 stycznia 2004 r. nr XIX/334/04 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania. Następnie skarżący ograniczył żądanie skargi do § 13 powołanej uchwały. Nie zmienia to jednak faktu, że w obu tych sprawach przedmiotem rozpatrywania przez Sąd I instancji była treść praw i obowiązków wynikających z tego samego aktu prawa miejscowego, czyli uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 19 stycznia 2004 r. nr XIX/334/04 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania. Przedmiot zatem obu rozpatrzonych spraw był niewątpliwie tożsamy i była nim uchwała Rady Miasta Katowice z dnia 19 stycznia 2004 r. nr XIX/334/04 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania.

Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem całego zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (publ. ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 36 uzasadnienia). Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym orzeczeniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i nie będąc związany granicami skargi nie może ograniczyć się jedynie do oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej skardze. W świetle powyższej regulacji prawnej nie można przyjąć za uzasadnione stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gliwicach zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 767/10, zgodnie z którym "z treści tego uzasadnienia (wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 354/05) wynika, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały badał ją pod kątem zgodności z prawem jedynie w zakresie sformułowanych w skardze zarzutów przez skarżącego wówczas Rzecznika Praw Obywatelskich.". Konsekwencją tego jest natomiast stwierdzenie, że błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 767/10 stwierdził, że granice sprawy rozpoznanej wyrokiem Sądu z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 354/05 nie są tożsame z granicami sprawy sygn. akt II SA/Gl 767/10, mimo że przedmiotem zaskarżenia w obu tych sprawach jest ta sama uchwała jednostki samorządu terytorialnego.

Skoro przedmiot wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 354/05, jak i w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 767/10 był taki sam, to pozostaje rozważyć kwestię istnienia, bądź braku istnienia, tożsamości podmiotowej w obu powołanych sprawach. Skarżącym w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 354/05 był Rzecznik Praw Obywatelskich. Natomiast skarżącym w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 767/10 był S. K.. Nie oznacza to jednak, że po stronie skargowej nie istniała tożsamość. Wynika to z faktu, że podstawę prawną do złożenia przez Rzecznika skargi do sądu administracyjnego stanowi przepis art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (j.t. z 2001 r. Dz. U. Nr 14, poz. 147, ze zm.). Artykuł 1 ust. 2 i ust. 3 (stanowiący powtórzenie art. 208 ust. 1 Konstytucji RP) określa pozycję ustrojową Rzecznika Praw Obywatelskich. Wynika z niego, że Rzecznik stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela, określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Redakcja tego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, że zadaniem Rzecznika jest ochrona całokształtu praw i wolności człowieka i obywatela. Korzystając zatem z prawa określonego w art. art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, który stanowi, że Rzecznik może m.in. wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi, Rzecznik nigdy nie działa we własnym interesie, lecz realizuje swoje kompetencje w celu ochrony praw i interesów obywateli, czyli podejmuje działania dla dobra publicznego, dla dobra ogółu (tzn. pro pulico bono). Podjęcie konkretnego działania przez Rzecznika nie wymaga zgody osób, których praw lub obowiązków działania te mogłyby dotyczyć.

Oznacza to, że składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 19 stycznia 2004 r. nr XIX/334/04 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, Rzecznik Praw Obywatelskich działał w imieniu i na rzecz wszystkich podmiotów, których praw i obowiązków dotyczyła treść skarżonego aktu prawa miejscowego, w tym również S. K. Raz jeszcze przypomnieć należy, że tożsamość podmiotowa, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków (a nie jedynie tożsamość skarżącego). Mając powyższe na uwadze w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obu rozpatrywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sprawach o sygn. akt II SA/Gl 767/10 oraz o sygn. akt IV SA/Gl 354/05 wystąpiła tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków wynikających z uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 19 stycznia 2004 r. nr XIX/334/04 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania. Wbrew zatem przekonaniu Sądu I instancji w rozpatrywanych sprawach występuje również ich tożsamość podmiotowa. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zachodzi zarówno tożsamość podmiotów jak i przedmiotu ze sprawą o sygn. akt IV SA/Gl 354/05, która została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2006 r.

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz.1591, ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Prawo to zostaje jednak ograniczone ust. 2 tego przepisu, który stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W tej sytuacji w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach zastosowanie w niniejszej sprawie winien był znaleźć przepis art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Nie można bowiem wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Skarga na taką uchwałę musi być potraktowana - w świetle powołanych powyżej przepisów - jako niedopuszczalna.

Skoro Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że wyrok tegoż sądu z dnia 16 maja 2006 r. korzysta z powagi rzeczy osądzonej, co wyklucza ponowne rozstrzyganie w tej sprawie i wydał wyrok pomimo niedopuszczalności skargi, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchylił wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 767/10 i odrzucił skargę S. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Katowicach z dnia 19 stycznia 2004 r. nr XIX/334/04 w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania.

Na marginesie wyjaśnić również należy, że orzeczenia sądowe, które przywołane zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku na poparcie zasadności podjętego przez ten sąd rozstrzygnięcia, dotyczą kwestii prawidłowości podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, a zatem przedmiotem skarg w tych sprawach była uchwała dotycząca aktu planistycznego. Podkreślić należy, że uchwała taka jest przedmiotowo całkowicie inna niż uchwała w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania i posiada własną, charakterystyczną specyfikę wynikającą właśnie z przedmiotu tej uchwały. W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżonej uchwały jest całkiem inny. Nie można zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego automatycznie przenosić pewnych konstrukcji prawnych i sposobu ich rozumienia prezentowanych w orzecznictwie sądowym na zupełnie inne i odmienne rodzajowo sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny był zobligowany do wzięcia pod uwagę z urzędu przesłanek dających podstawę do wydania orzeczenia na podstawie art. 189 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i wniosków tam zawartych, co zwalnia Sąd od merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.