Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1347/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych K.L. i M. L. oraz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1046/12 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1046/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.G., uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu poznańskiego z dnia 31 lipca 2012 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na m.in. następujące ustalenia faktyczne:

Na wniosek I. G. w dniu 20 października 2011 r. na działce nr ewid. 619/6 odbyła się kontrola przeprowadzona przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Powiatu poznańskiego w związku z informacją, iż na działce tej inwestor K. L. ustawiła obiekt budowlany w postaci agregatu bez stosownego pozwolenia na budowę oraz wiatę, a także teren działki został podniesiony, co powoduje spływanie opadów na teren sąsiedniej działki. W trakcie kontroli ustalono, iż na działce należącej do syna inwestora - małoletniego M.L., zlokalizowane jest urządzenie ziębiarki cieczy ze skraplaczem chłodzonym powietrzem na posadzce betonowej i ogrodzone ścianką z cegły klinkierowej. Inwestor postawił urządzenie na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Poznaniu z dnia 23 maja 2011 r. Starosta Poznański decyzją dnia 6 czerwca 2011 r. umorzył postępowanie w przedmiocie złożonego zgłoszenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu poznańskiego zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Poznaniu o nadesłanie kserokopii zgłoszenia zamiaru budowy urządzenia ziębiarki złożonego w dniu 24 maja 2011 r. oraz kserokopię decyzji umarzającej postępowanie administracyjne wydanej przez Starostę Poznańskiego w dniu 6 czerwca 2011 r.

Z nadesłanej decyzji Starosty Poznańskiego w dniu 6 czerwca 2011 r., znak: [...] wynika, iż organ ten umorzył postępowanie uznając, iż zgłoszone roboty budowlane polegające na ustawieniu wyżej wskazanego urządzenia nie wymagały zgłoszenia.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu poznańskiego postanowieniem z dnia 15 grudnia 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ziębiarki ze skraplaczem chłodzonego powietrza na posadzce betonowej i ogrodzonej ścianką z cegły klinkierowej posadowionej na działce nr ewid. 619/6 przy ul. [...] w P.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła I. G.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zleceniu organowi I instancji dodatkowego postępowania, postanowieniem z dnia 12 lipca 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie.

Decyzją z dnia 31 lipca 2012 r., znak [...] ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu poznańskiego umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w ww. sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż z uzyskanej ze Starostwa Powiatowego w Poznaniu kserokopii zgłoszenia zamiaru budowy wynika, że inwestor zgłosił ustawienie ziębiarki cieczy na posadzce betonowej, ogrodzonej ścianką z cegły klinkierowej o grubości 12 cm na zaprawie cementowo-wapiennej. Zgłoszenie pokrywa się ze stanem faktycznym. W dniu kontroli, nad urządzeniem ziębiarki było zadaszenie, jednak pełnomocnik inwestora, zobowiązał się do rozebrania zadaszenia, co zostało potwierdzone w dniu 22 listopada 2011 r. oświadczeniem oraz zdjęciami. Organ nadzoru budowlanego wskazał, iż Starosta Poznański wydając decyzję umarzającą postępowanie dotyczące zgłoszenia instalacji ziębiarki argumentował, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane, montaż urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a ponieważ z dokumentacji wynika, że przedmiotowe urządzenie ma wysokość mniejszą i nie będzie zamontowane na obiekcie budowlanym, dlatego inwestycja taka nie wymaga zgłoszenia, a tym bardziej pozwolenia na budowę.Natomiast, jeżeli chodzi o samo ogrodzenie urządzenia ziębiarki z cegły klinkierowej, organ nadzoru budowlanego uznał je za obiekt małej architektury, który zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 22 ustawy Prawo budowlane nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, również taki obiekt nie podlega zgłoszeniu do właściwego organu. W tej sytuacji, skoro urządzenie ziębiarki cieczy ze skraplaczem chłodnego powietrza posadowione na posadzce betonowej nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, to organ stwierdził, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Organ zauważył, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane, montaż urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże przedmiotowe urządzenie ma wysokość mniejszą i nie jest zamontowane na obiekcie budowlanym, dlatego inwestycja taka nie wymaga zgłoszenia, ani tym bardziej pozwolenia na budowę. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. G.

Decyzją z dnia 30 października 2012 r., znak [...] zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu poznańskiego. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż w toku postępowania odwoławczego przeprowadził dodatkowe postępowanie uzupełniające materiał dowodowy. Pismem z dnia 17 września 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu poznańskiego poinformował, iż w dniu 13 września 2012 r. pracownicy tego organu wykonali dokumentację fotograficzną w celu potwierdzenia, że zadaszenie nad urządzeniem ziębiarki cieczy na działce przy ul. [...] w P. zostało zdemontowane. Przechodząc do dalszych rozważań organ odwoławczy zaznaczył, iż w chwili wydania przedmiotowej decyzji wymieniony wyżej obiekt nie może być potraktowany jako obiekt budowlany, ponieważ, zgodnie z ustaleniami niezapowiedzianej kontroli z dnia 23 marca 2012 r. oraz czynnościami podjętymi przez organ powiatowy w dniu 13 września 2012 r., nie posiadał zadaszenia. Zatem w świetle definicji zawartych w art. 3 pkt 1 i 23 powyższy obiekt nie może zostać zakwalifikowany jako budynek – nie posiada bowiem dachu. Organ potwierdził, iż K. L. zgłosiła zamiar ustawienia ziębiarki cieczy ze skraplaczem na posadzce betonowej i ogrodzonej ścianką z cegły klinkierowej o grubości 12 cm na zaprawie cementowo-wapiennej. Jednakże Starosta Poznański w decyzji z dnia 6 czerwca 2011 r. wskazał między innymi, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, montaż urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a ponieważ z dokumentacji wynika, że przedmiotowe urządzenia mają wysokość mniejszą i nie będą zamontowane na obiekcie budowlanym, dlatego też inwestycja taka nie wymaga zgłoszenia, a tym bardziej pozwolenia na budowę. Zgodnie z twierdzeniem organu powiatowego w przedmiotowej sprawie, zachodzi właśnie taka sytuacja, ponieważ przedmiotowe urządzenie ma wysokość mniejszą, niż 3 m i nie jest zamontowane na obiekcie budowlanym. Natomiast ogrodzenie tego urządzenia należy traktować jako obiekt małej architektury, którego posadowienie nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Wydziela on tylko miejsce posadowienia ziębiarki, a więc służy utrzymaniu porządku na przedmiotowej działce. Zdaniem organu II instancji słusznym stało się umorzenie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego i zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję I. G. podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty i twierdzenia. Podniosła, iż przedmiotowy obiekt został wykonany jesienią 2010 r., a dopiero spór związany z tym obiektem spowodował, iż inwestor wystąpił ze zgłoszeniem do Starosty. Skarżąca zarzuciła, iż przedmiotowy obiekt został zrealizowany z naruszeniem § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem obiekt ten znajduje się 1,29 m od granicy z jej działką. Ponadto naruszono przepis § 152 pkt 8 i 9 tego rozporządzenia.

Skarżąca podniosła także, iż przedmiotowy obiekt jest niezgodny z ustaleniami Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta P. z dnia 19 marca 2001 r. (uchwała nr 191/2001/III) tj. § 8 ust 1 pkt 9, pkt 11, § 9 pkt 5 tego Planu. Ponadto naruszono przepis art. 144 Kodeksu cywilnego – ziębiarka generuje uciążliwy hałas na sąsiedniej działce, a wyrzucane z niej powietrze przez otwarte okna wnika do domu skarżącej.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 15 lutego 2012 r. pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził na wstępie, iż trafne było uznanie przez organy nadzoru budowlanego za stronę postępowania, a zatem i za podmiot legitymowany do wniesienia odwołania I. G., która na podstawie umowy z dnia [...] stycznia 2008 r. zawartej z właścicielami działki nr 619/2 przy ul. [...] w P. legitymuje się uprawnieniem do używania tej nieruchomości. Poza właścicielami działki nr 619/2 także inne osoby mogą mieć swój własny interes prawny w prowadzonym postępowaniu.

Dalej, wskazał, że zarówno Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu poznańskiego nie sprostali wymogom procesowym określonym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem nie zostało w toku przeprowadzonego postępowania w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione czy i jakie roboty budowlane zrealizowane zostały na działkach należących do małoletniego M. L., położonych przy ul. [...] w Pe.

W szczególności organy obu instancji ograniczyły się w swoich ustaleniach jedynie do stwierdzenia, iż doszło do posadowienia na działce nr 619/6 urządzenia w postaci ziębiarki cieczy ze skraplaczem chłodzonym powietrzem na posadzce betonowej i ogrodzonej ścianką z cegły klinkierowej nie czyniąc jakichkolwiek ustaleń co do sposobu zainstalowania tegoż urządzenia, sposobu jego zasilania i zasady działania oraz funkcji tegoż urządzenia w kontekście całości nieruchomości na jakiej zostało zlokalizowane i sposobu realizacji tych funkcji. W aktach sprawy brak bowiem informacji czy przedmiotowa ziębiarka została trwale związana z gruntem i w jaki sposób doprowadzone jest do niej zasilanie.

Zdaniem Sądu, w związku z brakiem ustaleń co do sposobu funkcjonowania ziębiarki, nie sposób było w oparciu o akta sprawy stwierdzić czy służy ona do chłodzenia powietrza odprowadzanego następnie do pomieszczeń obsługiwanych, czy też do oziębiania czynników krążących wewnątrz urządzenia, za pomocą którego to czynnika przeprowadza się następnie ochładzanie pomieszczeń obsługiwanych. Co za tym idzie organy nie ustaliły w jaki sposób czynnik chłodzący (względnie zużyte powietrze) doprowadzany jest do ziębiarki i odprowadzany po schłodzeniu do budynku, w jaki sposób następnie rozprowadzany jest po budynku i chłodzeniu jakich pomieszczeń w budynku mieszkalnym służy, w szczególności czy w budynku tym zrealizowana została specjalna instalacja klimatyzacyjna, czy też wykorzystywana jest do rozprowadzania schłodzonego powietrza zwykła instalacja wentylacyjna oraz czy w budynku zlokalizowane są, a jeśli tak to jakie urządzenia techniczne służące odbieraniu przez czynnik chłodzący ciepła z powietrza. Poczynione w tym zakresie ustalenia winny być następnie skonfrontowane z zatwierdzonym projektem budowlanym budynku położonego na działkach nr 619/6, 619/5 i 619/7 przy ul. [...] w P. celem ustalenia jaki był faktyczny zakres robót budowlanych zrealizowanych na tej inwestycji wykraczających poza udzielone pozwolenie na budowę.Dopiero poczynienie tych wszystkich ustaleń faktycznych pozwoli na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, albowiem oczywistym jawi się, iż ziębiarka nie jest obiektem samodzielnym, lecz częścią składową większej całości jaką jest instalacja klimatyzacyjna budynku, a rozpatrywanie problemu zainstalowania przedmiotowej ziębiarki w oderwaniu od celu jej zainstalowania stanowi ewidentne naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Zrealizowana inwestycja winna być przy tym oceniana pod kątem przepisów prawa budowlanego jako całość i niedopuszczalnym jest formalne rozdzielanie jej na poszczególne elementy, jak uczyniły to organy obu instancji nawet w tym niewielkim zakresie w jakim poczyniły ustalenia faktyczne, dokonując odrębnej kwalifikacji prawnej przedmiotowej ziębiarki, a odrębnej otaczającego ją murku i w ogóle nie rozważając zagadnienia czy betonowa posadzka stanowi fundament ziębiarki, czy też utwardzenie terenu, a jeśli tak to czy zostało ono dokonane zgodnie z prawem. Na okoliczność, iż posadowienie ziębiarki i budowa otaczającego ją murku stanowiły elementy jednej inwestycji i winny być oceniane łącznie wskazuje przy tym chociażby treść dokonanego przez inwestora zgłoszenia.

Zrealizowanie zaś w budynku instalacji klimatyzacyjnej wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi, w przypadku gdy zatwierdzony projekt budowlany instalacji takowej nie przewidywał stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), bowiem w wyniku wykonania takowych robót następuje zmiana parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, nie dotycząca jednakże parametrów charakterystycznych. Prac takich nie można przy tym uznać za remont, albowiem zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, zaś wprowadzenie do budynku nieistniejącej uprzednio instalacji klimatyzacyjnej nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego.

Sąd I instancji zaznaczył, że jedyną realizowaną w obrębie budynków będących w użytkowaniu instalacją, której budowa wprost zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest instalacja telekomunikacyjna (art. 29 ust. 1 pkt 29 Prawa budowlanego).

Niezależnie od powyższych uchybień o charakterze zasadniczym, Sąd wojewódzki stwierdził także szereg uchybień przepisom prawa materialnego, których dopuścił się Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a które również dyskwalifikowały jego rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał bowiem, iż przedmiotowy obiekt (czyli ziębiarka cieczy ze skraplaczem na posadzce betonowej ogrodzona ścianką z cegły klinkierowej) nie może być potraktowany jako obiekt budowlany, ponieważ nie posiada zadaszenia, a zatem w świetle definicji zawartych w art. 3 pkt 1 i 23 Prawa budowlanego powyższy obiekt nie może zostać zakwalifikowany jako budynek – nie posiada bowiem dachu.

Sąd I instancji podniósł, że analiza powyższego fragmentu uzasadnienia decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzi do wniosku, iż organ ten nie odróżnia od siebie podstawowych pojęć prawa budowlanego, to jest budynku od obiektu budowlanego, a także nie jest mu znane pojęcie i definicja budowli. Przywołał przy tym przepis art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, oraz wskazał, że jedynie budynek definiowany jest przy tym w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Okoliczność, iż dany obiekt nie posiada dachu nie uniemożliwia zatem zakwalifikowania go jako obiektu budowlanego, o ile odpowiada on definicjom budowli i obiektu małej architektury określonym w art. 3 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Zauważył, iż art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wyraźnie wskazuje, iż przez budowlę rozumieć należy każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym między innymi wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne oraz części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Jednocześnie art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane określa, iż przez urządzenia budowlane rozumieć należy urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

W ocenie Sądu I instancji wolno stojąca ziębiarka niezależnie od tego, iż stanowić może element większej całości w postaci instalacji klimatyzacyjnej budynku, bądź kompleksu budynków, niewątpliwie jest także urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, który ochładza, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem i jako urządzenie techniczne może być w świetle art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane uznana za budowlę.

Za oczywiste naruszenie przepisów prawa materialnego przez organy nadzoru budowlanego Sąd uznał także zastosowanie do przedmiotowej ziębiarki przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Przepis ten zastosowany został przez organy nadzoru budowlanego w zupełnym oderwaniu od pozostałych regulacji zawartych w ustawie Prawo budowlane, co doprowadziło do wadliwej jego wykładni i następnie wadliwego zastosowania.

Sąd zaznaczył, że zasadą w polskim prawie budowlanym jest, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Stąd też przepisy art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane jako dotyczące wyjątków od zasady generalnej interpretować należy ściśle i nie dopuszczalnym jest dokonywanie rozszerzającej ich wykładni. Art. 29 Prawa budowlanego określa budowa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót budowlanych jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś art. 30 tej samej ustawy w stosunku do niektórych rodzajów robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wprowadza obowiązek zgłoszenia zamiaru ich podjęcia. Wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane dokonywać zatem należy z uwzględnieniem przywołanych powyżej przepisów, w tym w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 15 tej samej ustawy stanowiącego, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Skoro zaś ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 15 zwolnił z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę jedynie instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych, to również jedynie do urządzeń montowanych na obiektach budowlanych odnosić się może wprowadzenie określonego w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach określonej kategorii urządzeń. Przepisów dotyczących instalowania urządzeń na obiektach budowlanych nie można przy tym stosować do obiektów wolno stojących. Tam gdzie ustawodawca zamierzał zwolnic z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę realizacje obiektów wolno stojących, wyraźnie wskazał to w treści przepisu, czego przykładem może być art. 29 ust. 1 pkt 2 i 7 oraz ust. 2 pkt 16. Powyższe oznacza, iż niedopuszczalnym jest stosowanie w stosunku do urządzeń technicznych wolno stojących regulacji dotyczących urządzeń instalowanych na obiektach budowlanych oraz, iż montaż takich urządzeń każdorazowo i bez względu na ich wymiary wymagał będzie pozwolenia na budowę, chyba że ustawodawca wprost realizację danego rodzaju urządzeń z obowiązku takowego zwolni, jak uczynił to chociażby odnośnie montażu wolno stojących kolektorów słonecznych.

Sąd I instancji uznał także, że organy administracji obu instancji winny pozyskać oryginały, względnie odpowiednio poświadczone za zgodność z oryginałem kopie umowy dzierżawy zawartej pomiędzy I. G., a właścicielami działki nr 619/2 oraz udzielonego skarżącej przez właścicieli tej nieruchomości pełnomocnictwa, albowiem w aktach sprawy znajdują się jedynie kserokopie tych dokumentów, nie wiadomo przez kogo do akt złożone i w części nieczytelne (z kserokopii pełnomocnictwa nie wynika bowiem data jego udzielenia). Biorąc pod uwagę funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 6 czerwca 2011 r. umarzającej postępowanie w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na ustawieniu ziębiarki cieczy ze skraplaczem i ogrodzeniu jej ścianką z cegły klinkierowej, organy nadzoru budowlanego winny także rozważyć zasadność podjęcia działań w oparciu o art. 84a ust. 2 pkt 1 oraz art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i K. L.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj.

- art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nie niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w bezpodstawnym zarzucie naruszenia przez I i II instancję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

- art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., poprzez nie zawarcie jednoznacznej oceny prawnej co do dalszego postępowania organów administracji publicznej:

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez:

- błędną wykładnię art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że zamontowanie urządzenia, będącego urządzeniem klimatyzacyjnym na potrzeby istniejącego budynku jest przebudową tego budynku,

- błędną wykładnię art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że urządzenie klimatyzacyjne zamontowane na potrzeby istniejącego budynku jest urządzeniem budowlanym a nie urządzeniem,

- błędną wykładnię art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że urządzenie, będące urządzeniem klimatyzacyjnym zamontowanym na potrzeby istniejącego budynku jest budowlą,

- błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że zainstalowanie urządzenia będącego urządzeniem klimatyzacyjnym, zamontowanym na potrzeby istniejącego budynku lecz nie bezpośrednio na budynku tylko w pewnej odległości od tego budynku podlega regulacji Prawa budowlanego i obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego,

- błędną wykładnię art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że instalacja urządzenia, będącego urządzeniem klimatyzacyjnym zamontowanym na potrzeby budynku w pewnej odległości od tego budynku jest robotą budowlaną wymagającą pozwolenia na budowę,

- błędne rozumienie Prawa budowlanego polegające na używaniu w wyroku pojęcia "instalacja klimatyzacyjna" oraz opisywanie elementów "instalacji klimatyzacyjnej" dla zobrazowania stanu faktycznego podczas, gdy ustawodawca w Prawie budowlanym nie przewidział takiej instalacji i nie posługuje się takim pojęciem; (dla uniknięcia zarzutu, że Sąd Kasacyjny nie ma obowiązku doszukiwania się za wnoszącego skargę kasacyjną o jaki przepis mu chodzi WSA w Poznaniu nie wykazał przepisu Prawa budowlanego, a mimo to operuje pojęciem instalacja klimatyzacyjna budynku stwarzając pozór, że takie funkcjonuje w Prawie budowlanym; tego rodzaju zaniechanie Sądu pozwala kastorowi poprzestać na ogólnym wskazaniu ustawy),

- błędną wykładnię art. 84a ust. 2 pkt 1 i art. 84b ust. 3 ustawy Prawo budowlane polegającą na uznaniu, że istnieją podstawy do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 6 czerwca 2011 r. (znak [...]) bez wskazania przez Sąd jakie konkretnie postępowanie nadzwyczajne należy brać pod rozwagę i jaka wada kwalifikowana w tym konkretnym postępowaniu nadzwyczajnym zachodzi w sytuacji, gdy zalecane przez Sąd tryby nadzwyczajne pozostają wobec siebie w relacji konkurencyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, że zakres wykonanych robót zgadzał się z tym zgłoszonym przez K. L. do Starostwa Powiatowego w Poznaniu pismem z dnia 23 maja 2011 r. i ocenionym przez Starostę Poznańskiego decyzją z dnia 6 czerwca 2011 r., jako roboty nie podlegające regulacji Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego w swoich decyzjach szczegółowo opisały przepisy Prawa budowlanego, z których wynika, że nie mają one zastosowania do urządzenia ziębiarki, posadzki betonowej pod ziębiarkę i ogrodzenia klinkierowego dla ziębiarki. Organ wyjaśnił, że na tzw. klimatyzację składa się urządzenie montowane wewnątrz budynku na ścianie lub pod sufitem z którego jest wydmuchiwane ochłodzone powietrze do wewnątrz pomieszczenia oraz urządzenie określane w przedmiotowej sprawie jako ziębiarka. Gdy ziębiarka jest montowana na ścianie zewnętrznej budynku można dostrzec, że jest to metalowa szafka z wiatrakiem w środku. Niemniej jednak ziębiarka jest elementem klimatyzacji każdorazowo montowanym na zewnątrz budynku. W przedmiotowej sprawie ziębiarka została zamocowana nietypowo, bo nie na budynku lecz odsunięto ją od budynku i zamocowano na ziemi na wykonanej w tym celu posadzce betonowej. A zatem urządzenie do wdmuchiwania ochłodzonego powietrza zawsze znajduje się wewnątrz budynku, a ziębiarka zawsze znajduje się na zewnątrz budynku. Jedno i drugie urządzenie jest mocowane w sposób umożliwiający szybki montaż i demontaż na wypadek konieczności serwisowania w punkcie napraw.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż organy nadzoru budowlanego uznały ziębiarkę za urządzenie. W Prawie budowlanym zdefiniowano w art. 3 pkt 9 urządzenie budowlane. Natomiast nie istnieje legalna definicja urządzenia, choć ustawodawca używa określenia urządzenie w art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego. Co ważne organy nadzoru budowlanego nie uznały ziębiarki za urządzenie budowlane, gdyż nie wyczerpuje ona ustawowej definicji, jako że nie można o niej powiedzieć, że zapewnia możliwość użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Ziębiarka przyczynia się jedynie do podniesienia komfortu ludzi przebywających wewnątrz budynku, lecz bez niej obiekt budowlany może być użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Tak, więc ziębiarka jest urządzeniem, ale nie jest urządzeniem budowlanym. Ponadto, zaznaczył, że posadzka betonowa pod przedmiotową ziębiarką pełni tę samą rolę co ściana budynku, gdy ziębiarka jest przymocowana do jego ściany, lub co dach, gdy ziębiarka jest zamontowana na konstrukcji dachu. Nie ma więc powodu, aby posadzce betonowej wylanej dla zamocowania ziębiarki przypisywać inne znaczenie niż stabilizujące lub do przytwierdzenia, np. że jest to utwardzenie powierzchni gruntu, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Z tych samych przyczyn nie można posadzki pod ziębiarką łączyć z ziębiarką po to, by zakwalifikować je jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zasadnym było także uznanie przez nadzór budowlany murku klinkierowego, otaczającego ziębiarkę za obiekt budowlany - obiekt małej architektury, niezwiązany technologicznie i funkcjonalnie ani z ziębiarką ani z posadzką, na której stoi ziębiarka.

Zdaniem skarżącego organu, bez znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego są szczegółowe informacje, o których pisze Sąd, gdyż są one dostępne w instrukcji użytkowania ziębiarki i tym samym nie mogą mieć jakiegokolwiek wpływu na ocenę poprawności zastosowanego przepisu Prawa budowlanego. Wreszcie bez jakichkolwiek ustaleń powinno być wiadome dla każdego, że żaden z elementów tzw. klimatyzacji nie jest trwale związany ani z budynkiem ani z gruntem. Ponadto, w jego ocenie, instalacja urządzenia, w tym także klimatyzacyjnego nie może spowodować ani istotnego, ani nieistotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę. W tym kontekście analiza zrealizowanego projektu budowlanego budynku mieszkalnego nie ma żadnego prawnego celu. Zmiana parametrów użytkowych, na które wskazuje Sąd także nie ma miejsca, skoro obiekt budowlany można użytkować zarówno przy włączonej jak i wyłączonej klimatyzacji. Zainstalowanie klimatyzacji nie powoduje więc zmiany parametrów użytkowych budynku, a zainstalowanie klimatyzacji w budynku (czy to w części czy w całości budynku) nie jest jego przebudową. Sąd również ustalił niezasadnie, że ziębiarka jest urządzeniem technicznym, co w języku Prawa budowlanego oznacza, że jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i że wykonanie urządzenia budowlanego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ziębiarka nie jest urządzeniem technicznym tylko urządzeniem. Między urządzeniem technicznym a urządzeniem budowlanym można by postawić znak równości, ale nie między urządzeniem a urządzeniem budowlanym. Jeżeli coś oceniamy i kwalifikujemy jako urządzenie, to urządzenie nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przyrównanie przez Sąd ziębiarki do kolektorów słonecznych dla wykazania, że jedno i drugie jest urządzeniem (charakterystyczne, że Sąd używa zamiennie określenia urządzenie z urządzeniem budowlanym i technicznym) nie jest trafione, gdyż nie ma pewności czym na gruncie Prawa budowlanego są kolektory słoneczne, skoro po ich zainstalowaniu stają się one integralną częścią systemu c.o. i powodują podgrzewanie wody w tejże instalacji. W przypadku kolektorów słonecznych ich instalacja i funkcjonowanie nie powoduje jedynie podniesienia komfortu przebywania w budynku. Instalacja c.o. jest bowiem koniecznie niezbędna w budynku. Kolejno w przepisach Prawa budowlanego nie istnieje pojęcie instalacja klimatyzacyjna i nie ma powodu do doszukiwania się jej istnienia w drodze analogii do instalacji telekomunikacyjnej.

Skarżący organ wyeksponował również, że wyłożenie przez Sąd przepisu Prawa budowlanego w stosunku do ustalonego stanu faktycznego nie przebiegło jednowątkowo. Sąd zaprezentował w wyroku kilka możliwych wykładni co do jednego stanu faktycznego. Organy chcąc się zastosować do oceny prawnej wyrażonej w przedmiotowym wyroku nie będą mogły ustalić czy mają prowadzić postępowanie administracyjne w stosunku do budowli, urządzenia budowlanego, urządzenia, robót budowlanych, przebudowy domu mieszkalnego czy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

K. L. również wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparła na naruszeniu:

1) przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiającym się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Sąd I instancji błędnie zastosował środek określony w ustawie (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., mimo że zebrany przez organ administracji publicznej materiał dowodowy został zgromadzony w całości oraz rozpatrzony w sposób prawidłowy i uwzględniający wszelkie dowody zgromadzone w aktach sprawy we wzajemnej łączności;

2) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

- art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, iż przedmiotowa ziębiarka cieczy ze skraplaczem chłodzonym powietrzem stanowi budowlę, w stosunku do której należy stosować przepisy dotyczące procedury uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia robót budowlanych;

- art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, iż posadowienie na terenie posesji przedmiotowej ziębiarki cieczy ze skraplaczem chłodzonym powietrzem, jako niespełniającej wymogów określonych treścią przepisu, wymaga zastosowania ostrzejszych rygorów w postaci konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wnosząca skargę kasacyjną wskazała iż budowla w rozumieniu przepisów prawa budowlanego musi posiadać takie cechy, które będą wskazywały na tworzenie przez nią swego rodzaju całości użytkowej. W konsekwencji dany obiekt może zostać określony mianem budowli, w sytuacji gdy istnieje jako odrębny i całkowicie samodzielny obiekt budowlany. Przedmiotowa ziębiarka nie jest odrębnym samodzielnym obiektem, lecz stanowi część pewnej instalacji. Celem stwierdzenia powyższego, nie jest konieczne prowadzenie jakiegokolwiek dodatkowego postępowania mającego na celu wyjaśnienie okoliczności faktycznych w zakresie zasad funkcjonowania przedmiotowej ziębiarki.

Strona uznała, że stanowisko Sądu I instancji wskazujące, w pierwszej kolejności, iż przedmiotowa ziębiarka nie jest obiektem samodzielnym, lecz częścią składową większej całości jaką jest instalacja klimatyzacyjna budynku, a następnie - w dalszej części uzasadnienia - wskazujące, że przedmiotowy obiekt powinien być uznany za budowlę, cechuje znaczna niekonsekwencja. W przypadku bowiem, gdy dany obiekt (ziębiarka cieczy ze skraplaczem chłodzonym powietrzem) jest elementem większej całości w postaci instalacji klimatyzacyjnej nie może on być traktowany jako obiekt samodzielny, niezależny. Nadto należy zwrócić uwagę, iż sama instalacja klimatyzacyjna również nie stanowi obiektu samodzielnego, albowiem też nie jest obiektem niezależnym mogącym funkcjonować w oderwaniu od innych otaczających go instalacji czy samego budynku, którego wnętrza ma schładzać. Wnosząca skargę kasacyjną podzieliła pogląd organów, zgodnie z którym brak było podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie legalności posadowienia na nieruchomości przedmiotowej ziębiarki cieczy. .

K. L. podniosła, że przedmiotowe urządzenie jest obiektem o niewielkich rozmiarach - jego długość wynosi 1,195 m., szerokość 0,660 m. a wysokość 1,375 m (wysokość tego urządzenia jest mniejsza o ponad połowę od wyznaczonej przepisami ustawy wysokości urządzenia wskazującej na konieczność dokonania zgłoszenia). Ponadto trudno jest także uznać, aby ziębiarka została zamontowana "na" obiekcie budowlanym. Została ona bowiem jedynie obudowana ścianką z cegły klinkierowej, a posadowiona jest na wysokości gruntu. Jest to zatem obiekt, którego charakterystyka powoduje uznanie, że jego istnienie stanowi znacznie mniejszą uciążliwość dla obiektu budowlanego, któremu ma służyć, niż obiekt objęty dyspozycją przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane. Skoro montaż urządzenia o wysokości powyżej 3m na obiekcie budowlanym wymaga zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi, to nie sposób uznać, iż w stosunku do urządzeń mających ze względu na swoje cechy mniejszy wpływ na obiekt budowlany, z którym są związane, koniecznym jest zachowanie bardziej rygorystycznych wymogów w postaci konieczności uzyskania pozwolenie na budowę. Brak jest zatem jakichkolwiek racjonalnych argumentów przemawiających za uznaniem, iż montaż urządzenia o wysokości poniżej 3m obok obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jedyny racjonalny kierunek interpretacji wyżej wskazanego przepisu powinien być taki, iż posadowienie obok obiektu budowlanego urządzenia o wysokości znacznie niższej niż wskazana przepisami prawa budowlanego wysokość 3m nie wymaga ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, ani tym bardziej pozwolenia na budowę.

Strona wnosząca skargę kasacyjną stanęła na stanowisku, iż w związku z argumentacją przedstawioną powyżej w zakresie braku konieczności stosowania w odniesieniu do ziębiarki cieczy ze skraplaczem chłodzonym powietrzem przepisów wymagających dla posadowienia przedmiotowego urządzenia decyzji o pozwoleniu na budowę czy też zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, brak było konieczności dokonywania stosownych ustaleń w tym zakresie przez organy administracji publicznej rozpoznające sprawę. Zresztą w ocenie strony prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wyznaczonym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji i tak nie miałby wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie ze względu jedyną racjonalną interpretację postanowień art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne I. G., uznając za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, wniosła o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i podlegają oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.

Skargi kasacyjne złożone w przedmiotowej sprawie zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem przyjmuje się, iż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Zauważyć należy, że jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy nadzoru budowanego, naruszyły ww. zasady procedury administracyjnej, bowiem w ogóle nie ustaliły stanu faktycznego sprawy. Jak zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki, organy obu instancji ograniczyły się w swoich ustaleniach jedynie do stwierdzenia, iż doszło do posadowienia na działce nr 619/6 urządzenia w postaci ziębiarki cieczy ze skraplaczem chłodzonym powietrzem na posadzce betonowej i ogrodzonej ścianką z cegły klinkierowej, nie czyniąc jakichkolwiek ustaleń co do sposobu zainstalowania tegoż urządzenia, sposobu jego zasilania i zasady działania oraz funkcji tegoż urządzenia w kontekście całości nieruchomości na jakiej zostało zlokalizowane i sposobu realizacji tych funkcji. Nie zostało wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości, czy i jakie roboty budowlane zostały zrealizowane. Brak jest poczynienia ustaleń, odnośnie sposobu funkcjonowania ziębiarki, czy jest ona trwale związana z gruntem i w jaki sposób doprowadzone jest do niej zasilanie. Organy nie ustaliły w jaki sposób czynnik chłodzący (względnie zużyte powietrze) doprowadzany jest do ziębiarki i odprowadzany po schłodzeniu do budynku, w jaki sposób następnie rozprowadzany jest po budynku i chłodzeniu jakich pomieszczeń w budynku mieszkalnym służy, w szczególności czy w budynku tym zrealizowana została specjalna instalacja klimatyzacyjna, czy też wykorzystywana jest do rozprowadzania schłodzonego powietrza zwykła instalacja wentylacyjna oraz czy w budynku zlokalizowane są, a jeśli tak to jakie urządzenia techniczne służące odbieraniu przez czynnik chłodzący ciepła z powietrza. Prawidłowo także, Sąd I instancji wskazał, że poczynione w sprawie ustalenia winny być skonfrontowane z zatwierdzonym projektem budowlanym budynku położonego na działkach nr 619/6, 619/5 i 619/7 przy ul. [...] w P., celem ustalenia jaki był faktyczny zakres robót budowlanych zrealizowanych na tej inwestycji, czy wykraczają poza udzielone pozwolenie na budowę. Może się bowiem okazać, że zrealizowanie w budynku instalacji klimatyzacyjnej wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi, w przypadku gdy zatwierdzony projekt budowlany instalacji takowej nie przewidywał stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Ponadto, zasadnie podniósł, iż zrealizowana inwestycja winna być oceniana pod kątem przepisów prawa budowlanego jako całość i niedopuszczalnym jest formalne rozdzielanie jej na poszczególne elementy, bowiem wskazuje chociażby na to treść dokonanego przez inwestora zgłoszenia.

Jeszcze raz należy podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego to organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadzając w rzeczywistości żadnego postępowania wyjaśniającego, umorzyły postępowanie w sprawie. Zaznaczyć należy, w odniesieniu do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, że rolą Sądu nie jest ustalanie stanu faktycznego sprawy, gdyż należy to do kompetencji organu, Sąd dokonuje oceny pod kątem zgodności z prawem czynności podejmowanych przez organy, tj. czy niewadliwie ustalono stan faktyczny sprawy i czy zastosowano do niego właściwą normę prawa materialnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, zarzuty obu skarg kasacyjnych, co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w bezpodstawnym zarzucie naruszenia przez organ I i II instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a., należy uznać za niezasadne. Co zaś do powiązania ww. zarzutu, jak to zaprezentowano w jednej ze skarg kasacyjnych, z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym ostatnim przepisem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie ww. przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję administracyjną Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było także podstaw do postawienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., poprzez nie zawarcie jednoznacznej oceny prawnej co, do dalszego postępowania organów administracji publicznej.

W myśl powołanego przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w tym przepisie obejmuje przytoczenie ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ administracyjny oraz ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia, gdy uzasadnienie nie odpowiada jego wymogom, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zarzut naruszenie powołanego przepisu mógłby być zatem skuteczny, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z jego treści, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, gdyby zaskarżony wyrok nie zawierał wskazania co do dalszego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku czyni zadość warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zawarł ocenę legalności zaskarżonej decyzji, wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania administracyjnego nie nosi znamion dowolności. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym i stanowi naruszenie wskazanego wyżej przepisu. Jak wyżej zaznaczono, sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, nie dokonuje samodzielnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Podstawą zaś rozstrzygnięcia, co zostało dobitnie wyjaśnione w wyroku, był brak ustalenia w sposób rzetelny, stanu faktycznego sprawy. Nie można więc uznać, że Sąd nie zawarł jednoznacznej oceny, co do dalszego postępowania organów administracji publicznej. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odnośnie obowiązku zawarcia przez Sąd wskazań co do dalszego sposobu postępowania, sprowadza się do tego, aby Sąd I instancji, w sposób jednoznaczny przesądził, czym jest w rzeczywistości przedmiotowa ziębiarka i pod jaką normę prawa materialnego podlega. Organy administracji publicznej nie mogą oczekiwać, że Sąd wstąpi w ich kompetencje i ustali w sposób jednoznaczny stan faktyczny i ocenę prawną tego stanu faktycznego. Zaprezentowanie w zaskarżonym wyroku kilku możliwych stanów faktycznych i wykładni prawa, stanowi jedynie wskazówkę dla organów nadzoru budowlanego, w jakim kierunku, w zależności od jednoznacznych ustaleń faktycznych, co jest rolą organów, powinno zmierzać postępowanie. To organ ostatecznie ma zdecydować, co zostało wybudowane i pod jaką normę prawa materialnego podlega.

Jako niezasadne, należy również ocenić wyartykułowanie zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Natomiast, wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku.

Stawianie powyższego zarzutu, na gruncie niniejszej sprawy jest niejako przedwczesne, albowiem przepis ten odnosi się do dalszego toku postępowania prowadzonego w sprawie, po wydaniu wyroku. Stanowi on wprawdzie konsekwencję wypełnienia przez Sąd I instancji reguły wskazanej w art. 141 § 1 p.p.s.a., a więc zrealizowania obowiązku zawarcia wskazówek dla organu administracji publicznej, co do dalszego postępowania, jednakże nie może być podstawą zarzutu kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku.

Nie można zgodzić się też z zarzutami skarg kasacyjnych, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dopuścił się naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów definiujących – przebudowę, budowlę, czy urządzenie budowlane. Sąd I instancji nie zdefiniował, w sposób jednoznaczny, czym jest powstałe "urządzenie klimatyzacyjne", nakazał to uczynić organom nadzoru budowlanego.

Należy jednakże, zaznaczyć, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, że zasadą w prawie polskim jest, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawierają art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te zawierają enumeratywny katalog robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a które podlegają zgłoszeniu.

Organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, że skoro zgłoszeniu podlega montaż urządzeń o wysokości powyżej 3 metrów na obiektach budowlanych (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane), a wykonane urządzenie jest wolnostojące i ma wysokość mniejszą niż 3 metry, to nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę.

Wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane dokonywać należy, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, z uwzględnieniem przepisów art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane, w tym w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 15 tej samej ustawy stanowiącego, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Skoro ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 15 zwolnił z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę jedynie instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych, to również jedynie do urządzeń montowanych na obiektach budowlanych odnosić się może wprowadzenie określonego w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach określonej kategorii urządzeń. Przepisów dotyczących instalowania urządzeń na obiektach budowlanych nie można stosować do obiektów wolno stojących.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.