Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2001/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1494/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 590 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1494/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] znak: [...], na podstawie art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Starosta K. odmówił [...] S.A. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Instalacja urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej [...] S.A. nr [...] na istniejącym budynku kościoła, tj. instalacja 3 szt. anten panelowych typu 742226v01 oraz 1 sztuki anteny radiolinii typu VHLP1 mocowanych do istniejących słupków wieży kościelnej za pośrednictwem wsporników rurowych, instalacja 9 sztuk modułów radiowych RRU do istniejących słupków wewnątrz wieży za pośrednictwem wsporników rurowych, instalacja 2 sztuk szaf sprzętowych outdoor na projektowanym ruszcie posadowionym na poddaszu kościoła, instalacja dróg kablowych, jumperów, kabli optycznych i zasilających oraz budowa instalacji zasilającej wewnętrznej, na działce nr [...] w miejscowości M., gmina M.

Przyczyną wydania decyzji odmownej było usytuowanie inwestycji na terenie oznaczonym w planie symbolem UK - tereny usług kultu religijnego, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji wież radiokomunikacyjnych (§ 43 ust. 4 pkt 2 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] oraz uchwały z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], tj. Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2007 r. Nr 427, poz. 2843) oraz niewypełnienie przez inwestora obowiązku wskazania obszaru o dopuszczalnej mocy promieniowania obejmującego łączną emisję projektowanych anten sektorowych i pozostałych istniejących już na tym terenie źródeł, co jest niezbędne dla prawidłowego określenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji.

Od decyzji tej odwołał się inwestor, nie zgadzając się z oceną sprzeczności inwestycji z planem miejscowym. Podniósł, że nie planuje budowy urządzenia wieży radiokomunikacyjnej, lecz urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej, która jest obiektem infrastruktury technicznej. Jego zdaniem zakaz wyrażony w § 43 ust. 4 planu miejscowego dotyczy jedynie budowy wież wolnostojących.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji co do niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem. W punkcie 4 § 43 miejscowego planu podkreślono, że na terenie oznaczonym symbolem UK obowiązuje zakaz lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych. Podmiotem w tym zdaniu są urządzenia, nie wieże radiokomunikacyjne, zatem zakaz dotyczy lokalizacji urządzeń radiokomunikacyjnych w ogóle, nie tylko tych instalowanych na wieżach technicznych.

Pozostałe uchybienia wskazywane przez organ pierwszej instancji, dotyczące braku przedstawienia analizy obszaru oddziaływania inwestycji z uwagi na kumulację oddziaływań urządzeń projektowanych i istniejących, zdaniem organu odwoławczego, również są zasadne.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor – [...] S.A. z siedzibą w W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K., a także zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a.; art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) w zw. z § 43 pkt 4 ppkt 2 miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.; art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane; § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Starosta K. i nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków w pełnym zakresie, w szczególności w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., a także braku przedstawienia analizy obszaru oddziaływania inwestycji z uwagi na kumulację oddziaływań urządzeń projektowanych i istniejących, co jest niezbędne dla prawidłowego określenia obszaru oddziaływania inwestycji. W konsekwencji prawidłowo w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) wydano decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dalej Sąd wyjaśnił, że na terenach usług kultu religijnego UK obowiązuje jednoznacznie określony zakaz lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych (§ 43 ust. 4 pkt 2 planu). Jest to ustalenie szczególne, które stanowi wyjątek od ogólnej zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wyrażonej w Rozdziale II - § 9 ust. 1 pkt 4 planu. Zakaz z § 43 ust. 4 pkt 2 należy rozumieć szeroko zgodnie z jego literalną treścią - mowa bowiem w nim o wszelkich urządzeniach wież radiokomunikacyjnych. Zakaz dotyczy nie tylko samych urządzeń konstrukcyjnych wież radiokomunikacyjnych, ale też ich wyposażenia technicznego służącego do transmisji telekomunikacyjnej (urządzeń radiokomunikacyjnych). W ocenie Sądu zakaz z § 43 pkt 4 ppkt 2 miejscowego planu dotyczy również montowania urządzeń radiokomunikacyjnych wewnątrz wieżyczki kościoła. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, że w § 43 pkt 4 ppkt 2 miejscowego planu mowa o urządzeniach, nie wieżach radiokomunikacyjnych, dlatego zakaz dotyczy lokalizacji urządzeń radiokomunikacyjnych w ogóle, nie tylko tych instalowanych na wieżach technicznych. Stanowisko to nie jest sprzeczne z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r., poz. 675).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka – inwestor, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszanie:

1/ przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że:

(1) inwestycja polegająca na instalowaniu urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącej wieży kościoła na działce nr [...] jest niezgodna z § 43 pkt 4 ppkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.; zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2007 r., poz. 427, Nr [...])

(2) oddziaływanie zgłaszanej inwestycji może przekraczać standardy dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów;

2/ prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez:

- naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że nie zachodzi zgodność projektu budowlanego z § 43 pkt 4 ppkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne jest zobowiązanie inwestora postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. do doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu w zakresie usytuowania stacji bazowej telefonii komórkowej do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia;

Wskazując na powyższe inwestor wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 11 lutego 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Strony zostały poinformowane o powyższym oraz możliwości przedstawienia na piśmie swojego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Istotne jest to, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę

[...] S.A. w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wniosek spółki dotyczył inwestycji pn.: Instalacja urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej [...] S.A. nr [...] na istniejącym budynku kościoła, tj. instalacja 3 szt. anten panelowych typu 742226v01 oraz 1 sztuki anteny radiolinii typu VHLP1 mocowanych do istniejących słupków wieży kościelnej za pośrednictwem wsporników rurowych, instalacja 9 sztuk modułów radiowych RRU do istniejących słupków wewnątrz wieży za pośrednictwem wsporników rurowych, instalacja 2 sztuk szaf sprzętowych outdoor na projektowanym ruszcie posadowionym na poddaszu kościoła, instalacja dróg kablowych, jumperów, kabli optycznych i zasilających oraz budowa instalacji zasilającej wewnętrznej, na działce nr [...] w miejscowości M., gmina M.

Podstawowe znaczenie dla wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego, jak i udzielenia pozwolenia na realizację spornego przedsięwzięcia miała kwestia sprzeczności planowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. gm. M., a to uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Rady Gminy M. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. - tekst jednolity tego aktu prawa miejscowego zamieszczono w Obwieszczeniu Rady Gminy w M. z dnia 1 marca 2007 r. w sprawie przyjęcia tekstu jednolitego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz przyjęcia jednolitego rysunku "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu" stanowiącego integralną część uchwały (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2007 r. Nr 427, poz. [...] ze zm.). Kwestię zaś braku przedstawienia analizy obszaru oddziaływania inwestycji z uwagi na kumulację oddziaływań urządzeń projektowanych i istniejących choć uwzględniono przy wydaniu decyzji odmownej, to jednak potraktowano całkowicie marginalnie zarówno w motywach zaskarżonej decyzji, jak i w zaskarżonym wyroku, z uwagi na wykazywaną sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W zaskarżonym wyroku przede wszystkim Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów architektoniczno-budowlanych, iż planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z uregulowaniami § 43 ust. 4 pkt 2 ww. prawa miejscowego i że nałożony postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, w szczególności w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami powołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., wobec jego niewykonania doprowadził, zdaniem Sądu, do wydania prawidłowej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Analiza zaskarżonego wyroku w konfrontacji z aktami sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozwala uznać zaskarżonego wyroku za odpowiadający prawu. Wyrok ten wydano z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jak też naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji wadliwie zastosowano art. 151 p.p.s.a.

W realiach tej sprawy usprawiedliwiony pozostaje zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...).

Niewątpliwie organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę każdorazowo, gdy tylko projekt budowlany nie jest zgodny z treścią planu miejscowego i innych aktów prawa miejscowego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można zatem w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r. II OSK 215/14).

W tej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, planowana inwestycja dot. instalacji opisanych wyżej urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej nie pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2007 r., poz. 427, nr [...]). Błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tej sprzeczności wynika z niewłaściwej weryfikacji przedstawionego planu w jego całokształcie.

Nie jest sporne, iż zaplanowana inwestycja zlokalizowana została na terenie oznaczonym symbolem UK w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Ten symbol zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 10 ppkt h ww. planu zarezerwowano, dla terenów usług kultu religijnego. Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja polega na instalowaniu urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na jednaj z dwóch wież kościoła na działce nr [...] w miejscowości M.. Na drugiej z tych wież zainstalowano wcześniej inne urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej.

Szczegółowe rozwiązania dotyczące terenów usług kultu religijnego oznaczonych na rysunku planu symbolem UK zamieszczono w § 43 omawianego planu. W § 43 ust. 4 planu ustalono zasady, warunki, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu UK w ten sposób, iż na tym terenie w pkt 2 przyjęto, iż "obowiązuje zakaz lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych".

Za zgodne z planem uznaje się lokalizowanie w granicach całego terenu objętego planem (za wyjątkiem terenów ZL – lasy), nie wyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi terenu w zakresie telekomunikacji, "pod warunkiem, że ich lokalizacja nie pozostaje w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami planu"- (§ 9 pkt 1 ppkt 4). Nie jest sporne, iż zasady obsługi użytkowników systemów telekomunikacji, lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacji i rozbudowy sieci na obszarze objętym planem pomieszczone zostały § 34 omawianego planu. Z tej regulacji wynika, że zgodnie z § 34 ust. 1 urządzenia infrastruktury telekomunikacji należy umieszczać: wewnątrz obiektów kubaturowych istniejących lub wznoszonych w ramach przeznaczenia podstawowego terenów (pkt 1), w budynkach wolnostojących, jako obiekty infrastruktury telekomunikacji, lokalizowane w ramach przeznaczenia dopuszczalnego terenów, pod warunkiem minimalizacji gabarytów budynków oraz dostosowania wystroju architektonicznego budynków do wymagań określonych dla przeznaczenia podstawowego terenu (2), w przypadku konieczności budowy kontenerowych obiektów telekomunikacji, należy je maskować wysokimi, gęstymi krzewami, aby uniknąć niekorzystnego wpływu tych obiektów na walory estetyczne przestrzeni (3).

Tak przedstawione rozwiązania planistyczne, w ocenie Sądu pierwszej instancji wskazują, że na terenie usług kultu religijnego obowiązuje jednoznacznie określony zakaz lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych (§ 43 ust. 4 pkt 2 planu). Jest to ustalenie szczególne, który stanowi wyjątek od ogólnej zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określonej w rozdziale II planu (dot. ustaleń ogólnych obowiązujące na całym obszarze objętym planem) – w tym § 9 pkt 1 ppkt 4 planu, dot. urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi terenu w zakresie telekomunikacji, pod warunkiem, że ich lokalizacja nie pozostaje w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami planu. To właśnie pozostałe szczegółowe ustalenia omawianego planu, a to zakaz pomieszczony w § 43 ust. 4 pkt 2 planu nie pozwala na realizację planowanego przez inwestora przedsięwzięcia na spornym terenie. Natomiast, zdaniem inwestora, Sąd pierwszej instancji dokonał wbrew zakazowi wykładni rozszerzającej wyjątków (exceptiones non sunt extendendae). Przepis § 43 ust. 4 ppkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak wskazano w kasacji, daje możliwość instalowania wszystkich urządzeń radiokomunikacyjnych, pod warunkiem, że nie będą montowane na specjalistycznej wieży. Natomiast sporne urządzenia będą montowane wewnątrz wieżyczki kościoła, a więc zakaz z § 43 ust. 4 ppkt 2 nie dotyczy planowanej inwestycji.

Wskazane dla obszaru UK w § 43 ust. 4 pkt 2 planu ogólne założenie, że "obowiązuje zakaz lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych" nie jest precyzyjne. Taki zapis planu, który nie zawiera żadnych znaków interpunkcyjnych ani spójników, może nastręczać problemy interpretacyjne, co trafnie przyznała skarżąca spółka w kasacji. Nie można więc twierdzić, że w wypadku przedmiotowej inwestycji mającej polegać na zainstalowaniu urządzeń na istniejącym budynku kościoła istotne znaczenie ma zakaz lokalizacji urządzeń radiokomunikacyjnych, a słowo "wieża" znaczenia nie ma. Ten przepis musi być odkodowany jako zakaz kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie instalacji urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym.

Poza tym nie tylko dla terenu obszaru UK obowiązuje "zakaz lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych". Z analizy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. "zakaz lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych" przewidziano także w innych obszarach objętych tym planem, a to MU1, MU2, MU3, MN1, MN2, MN3, RM1, U1, U2, U3, UP1, UP2, US1, US2, KU1, KU2, R/ZL, ZN. Takie więc rozwiązanie planistyczne uwzględniono w zdecydowanej większości obszaru objętego planem jako całości. Stąd też prezentowana przez organy architektoniczno-budowlane wykładnia planu, podzielona bez jakichkolwiek zastrzeżeń przez Sąd pierwszej instancji, także i w tych obszarach nakazywałaby wykluczyć lokalizację urządzeń radiokomunikacyjnych, a to z kolei musiałoby oznaczać zakaz rozwoju łączności radiokomunikacyjnej w tych obszarach.

Nie jest sporne, iż w treści planu będącego przedmiotem oceny w tej sprawie nie zamieszczono definicji "urządzenia radiokomunikacyjnego", natomiast żaden z organów rozstrzygających w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśnił co rozumie pod tym pojęciem.

Analizując przepisy prawa powszechnie obowiązującego należy podnieść, iż według art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2017, poz. 1907 tj.) urządzenie telekomunikacyjne to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które spełnia wymogi tej definicji zawarte w ww. przepisie, jest elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanej ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników. Zatem zakaz umieszczania takich urządzeń niemal w całym obszarze Gminy nie jest możliwy, co uzasadnia przyjęcie twierdzenia w realiach tej sprawy o braku prawidłowej wykładni § 43 ust. 4 pkt 2 planu w zakresie ujętego w nim "zakazu lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych".

Przede wszystkim jednak przyjęta w opisanym wyżej zakresie przez organy jak i Sąd pierwszej instancji sprzeczność planowanej inwestycji z planem pozostaje w wyraźnej opozycji z intencją wynikającą z treści uregulowań omawianego planu, a to pomieszczonych w § 9 i § 34 planu. Jak już wyżej zaznaczono w § 9 jako zasadę lokalizowania w granicach całego terenu objętego planem (za wyjątkiem terenów ZL – lasy), ustanowiono lokalizację właśnie na całym obszarze planu urządzeń i sieci w zakresie telekomunikacji. Natomiast w § 34 planu, precyzyjnie i szczegółowo uregulowano sposób umieszczania urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kompleksowa ocena tekstu całego planu prowadzi do odmiennych wniosków w zakresie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego niż te, które zaprezentowano w zaskarżonym wyroku. Za takim stanowiskiem przemawiają nadto inne rozwiązania omawianego planu pozwalające na prawidłowe zinterpretowanie "zakazu lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych". Na obszarach R1 i R/US, a więc terenach gruntów rolnych lokalny prawodawca dopuścił lokalizację "obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, w tym wież radiokomunikacyjnych". W kontekście tego zapisu "zakaz lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych" rozumieć należy jako zakaz lokalizacji wież z urządzeniami radiokomunikacyjnymi. Tylko w takim znaczeniu ww. zapis pozostaje w spójności z pozostałymi regulacjami, a zwłaszcza z przepisami ogólnymi planu.

Tym samym analiza planu zdecydowanie sprzeciwia się uznaniu jako właściwej, przyjętej przez organy i wadliwie zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji interpretacji cytowanego zakazu. Wprawdzie, jak wynika z lektury akt organy architektoniczno-budowlane posiłkowały się w ocenie zgodności planowanej inwestycji z planem, pismem Gminy M. z dnia 19 grudnia 2016 r., opracowanym po konsultacji z autorem ww. planu miejscowego, a pismo to Sąd potraktował jako dokument urzędowy (art. 76 k.p.a.) stanowiący dowód tego co w nim zostało urzędowo stwierdzone, lecz fakt ten zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie, albowiem wykładnia planu dokonywana przez organ samorządowy, który uchwalił plan, nie jest bezwzględnie obowiązującą w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. To na organie architektoniczno-budowlanym prowadzącym dane postępowanie w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane spoczywa obowiązek dokonania interpretacji uregulowań planu. Jedynie przypomnieć należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 87 ust. 2 zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości fakt, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są źródłem prawa na obszarze, którego dotyczą i determinują możliwość realizacji inwestycji na terenie planem tym objętym. Jak wcześniej wskazano, podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej, w procesie zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jest badanie zgodności złożonego projektu z ustaleniami planu miejscowego. Powyższe oznacza, że organ jest zobowiązany poddać dokładnej analizie zapisy obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego. Zatem to na organie architektoniczno-budowlanym spoczywa obowiązek stosowania w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dyrektyw interpretacyjnych w sposób mający na uwadze: ogólne reguły wykładni z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności; w przypadku wątpliwości interpretacyjnych wykładni najpełniej uwzględniającej prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu; w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora.

Niezależnie od przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni przedmiotowego planu, a w konsekwencji naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że nie zachodzi zgodność projektu budowlanego z § 43 ust 4 pkt 2 omawianego planu, słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż niewłaściwie zastosowano w tej sprawie również art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne jest zobowiązanie inwestora postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. do doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu w zakresie usytuowania stacji bazowej telefonii komórkowej do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Stosowanie do dyspozycji art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro, jak wyżej ujawniono, taka sprzeczności w zakresie braku zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w opisywanym zakresie nie występowała, to nie było potrzeby żądania postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. w jego pkt 4 doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z uregulowaniami § 43 ust. 4 pkt 2 planu. Poza tym, skoro organ uznawał za niezgodną z planem samą lokalizację inwestycji, co przecież nie mogłyby podlegać zmianom, to formułowanie w takiej sytuacji ww. obowiązku nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W przepisie tym bowiem chodzi o takie naruszenia w zakresie ust. 1 art. 35, które mogą być usunięte, a nie takie, które z góry miałyby uzasadniać odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Nie jest sporne, iż w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2017 r. organ pierwszej instancji w jego pkt 5 zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o część rysunkową, sporządzoną na czytelnej mapie, zawierającą obwiednię obszaru o gęstości mocy pola elektromagnetycznego większej lub równej 0,1 w/m², emitowanego przez anteny sektorowe pracujące łącznie, których lokalizację przewidziano w trzech kierunkach z uwzględnieniem emisji pola elektro-magnetycznego pochodzącego z innych źródeł (instalacji i sieci oraz od istniejącej stacji bazowej innego operatora, znajdującej się na drugiej wieży kościoła z uwzględnieniem projektowanych anten), a także przedsięwzięć tego samego rodzaju zrealizowanych i planowanych.

W odpowiedzi na to postanowienie, inwestor w dniu 6 lutego 2017 r. złożył pismo, w którym zawarł informację o sposobie uzupełnienia dokumentacji zgodnie z zaleceniami zawartymi w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. Jednakże w tym zakresie organ nie uznał uzupełnienia za wystarczające i wyczerpujące, przy czym generalnie uznano, że nie ma to znaczenia i nie wpływa to na orzeczenie zawarte w sentencji (strona 5 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji), bo główną podstawą do wydania decyzji odmownej jest niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie kwestia braku przedstawienia analizy obszaru oddziaływania inwestycji przez inwestora została również marginalnie potraktowana przez organ odwoławczy, zaś Sąd pierwszej instancji przyjął brak przedstawienia tej analizy także za przesłankę prawidłowości zastosowania w tej sprawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast brak jakichkolwiek rozważań i oceny stanowiska organu architektoniczno-budowlanego w tej kwestii w motywach zaskarżonego wyroku stanowi w istocie niewyjaśnienie przesłanki oddalenia skargi w tym zakresie, co jest obrazą wskazanego w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę i weryfikację tej przesłanki na którą powołał się Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydanie w tej sprawie decyzji odmownej. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Poza tym Sąd pierwszej instancji w swym uzasadnieniu skoncentrował się wyłącznie na kwestii braku zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wskazany w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia, pozostaje co najmniej przedwczesny, bowiem w motywach zaskarżonego wyroku brak jakichkolwiek rozważań w odniesieniu do tej normy. Kwestia ta winna być przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Generalnie przedstawione powyżej rozważania jednoznacznie wskazują, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji wadliwie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. błędnie oddalając wniesioną skargę na wskazanych wyżej przesłankach, co słusznie przywołano w skardze kasacyjne. Powiązana zaś łącznie z tym zarzutem w kasacji obraza przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w sposób oczywisty nie występowała w tej sprawie. Również nie wykazano w kasacji żadnych kwalifikowanych wad w zaskarżonej decyzji by Sąd pierwszej instancji mógł stosować ww. normę.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.