Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1965/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26b ust. 7
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędziowie NSA Jan Bała del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1118/12 w sprawie ze skargi O. Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych: z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] i z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz O. Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. 1177 (tysiąc sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 28 sierpnia 2012r. sygn. akt: V SA/Wa 1118/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące od września 2010r. do maja 2011r.

Sąd I instancji podał, że [...] SP ZOZ w L. przekazał do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiące wrzesień, październik, listopad i grudzień 2010r. styczeń, luty, marzec i kwiecień 2011r. oraz za maj 2011r. Dokumenty złożono zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9 stycznia 2009r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009r., Nr 8. poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy.

Decyzjami z [...] czerwca 2011r., z [...] lipca 2011r. i z [...] lipca 2011r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące.

Od powyższych decyzji strona złożyła odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i orzeczenie o wypłacie dofinansowania. Uzasadniając odwołania strona podniosła, iż jest jednostką sektora finansów publicznych, a jej przychody są środkami publicznymi zgodnie z art.5 ust.1 pkt 5 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.-dalej-u.f.p.) gdyż pochodzą z prowadzonej przez stronę działalności, to jednak są to przychody uzyskiwane na podstawie stosunku cywilnoprawnego, zapłata jest dokonywana na podstawie faktury VAT. Przychody te nie stanowią żadnej formy pomocy ze środków publicznych. Podkreśliła, że sytuacja samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej jest tożsama, a niepubliczne zakłady korzystają z dofinansowania z tytułu zatrudniania osób niepełnosprawnych. Wskazała, że definicja środków publicznych sformułowana w ustawie o finansach publicznych i na jej potrzeby nie powinna być stosowana na gruncie ustawy o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, która należy do innej , niepokrewnej dziedziny prawa. Podniosła, iż przez dofinansowanie do wynagrodzenia w części finansowanej ze środków publicznych należy rozumieć dodatkową pomoc na zatrudnienie osób niepełnosprawnych, pochodzącą ze środków publicznych, do której podmiot ubiegający się o dofinansowanie jest uprawniony na podstawie regulującego tę kwestię odrębnego stosunku publicznoprawnego.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] marca 2012r. utrzymał w mocy ww. decyzje Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a -26c ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z 30 grudnia 2011r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246, ustawa z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 u.f.p. Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych;

przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł.

Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są:

daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji;

dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych.

II.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. [...] SP ZOZ wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2012r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jednoznacznie stanowi, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

Skarżąca nie kwestionowała, że stosownie do przepisów ustawy o finansach publicznych jest jednostką sektora finansów publicznych, a jej przychody są środkami publicznymi w rozumieniu tej ustawy. Skarżąca kwestionuje natomiast fakt, że wynagrodzenia wypłacane przez nią pracownikom niepełnosprawnym są finansowane ze środków publicznych. Stosownie do art. 9 pkt 10 u.f.p. jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych. Natomiast stosownie do art.5 ust.1 pkt 1 i 5 u.f.p. środkami publicznymi są ( między innymi) dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Do dochodów publicznych zaliczone zostały na podstawie art. 5 ust.2 pkt 3 u.f.p. wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Z przywołanych przepisów wynika wprost, że wpływy, które skarżący osiąga z tytułu świadczonych przez siebie usług – w tym świadczeń zdrowotnych udzielanych na podstawie umów cywilnych zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia oraz z innych źródeł są środkami publicznymi. Wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca są środkami publicznymi. W konsekwencji środki, które strona skarżąca przeznacza na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Zawarta w ustawie o finansach publicznych definicja środków publicznych jest definicją legalną obowiązującą we wszystkich dziedzinach prawa, chyba że przepis innej ustawy ustanowi inną definicję na użytek takiej ustawy, co w ustawie o rehabilitacji nie ma miejsca. Dlatego oceniając, czy w świetle przepisu art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji, środki na wynagrodzenia wypłacane pracownikom niepełnosprawnym przez [...] SP ZOZ w L. są środkami publicznymi należy stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych. Rację ma skarżący wskazując, że niektóre przepisy ustawy o finansach publicznych stosuje się do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie wprost ale odpowiednio. Nie ma jednak żadnych podstaw prawnych do niestosowania do tych podmiotów wprost definicji środków publicznych sformułowanej w ustawie o finansach publicznych.

Z art. 26 b ust.7 ustawy o rehabilitacji skarżący wywodzi, że jako finansowanie części wynagrodzenia ze środków publicznych należy rozumieć tylko dodatkową pomoc na zatrudnienie osób niepełnosprawnych, do której podmiot ubiegający się o dofinansowanie jest uprawniony na podstawie regulującego tę kwestię odrębnego stosunku publicznoprawnego.

Zdaniem Sądu I instancji, interpretacja taka jest błędna i nie da się wyczytać z art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji. Przepis ten wprost stanowi, że dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, nie uzależniając wyłączenia prawa do dofinansowania od tego w jakiej formie środki publiczne zostały uzyskane (np. jako przychód z prowadzonej działalności dokumentowany fakturą VAT czy jako dotacja). Jeżeli wynagrodzenie pracownika jest w całości finansowane ze środków publicznych, to dofinansowanie nie przysługuje do 100% wynagrodzenia, czyli nie przysługuje wcale. Art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z 30 grudnia 2011r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246 - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji.

Organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

IV.

[...] SP ZOZ w L., działając przez pełnomocnika radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jeden. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) błędną wykładnię art. 26c ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych-poprzez przyjęcie, że do pojęcia środków publicznych o których mowa w art. 26b ust. 7 ustawy należy stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w trybie art. 188 p.p.s.a. merytoryczne rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, Minister Pracy i Polityki Społecznej działający przez pełnomocnika radcę prawnego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota zagadnienia prawnego objętego zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się do kontroli prawidłowości wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej stanowiącego, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenie pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Przepis w takim brzmieniu obowiązuje od 1 czerwca 2004r., przy czym w okresie od 1 czerwca 2004r. do 1 stycznia 2009r. był zawarty w ust. 4 art. 26b omawianej ustawy. Z akt sprawy wynika, że co najmniej do 30 grudnia 2010r. publicznym zakłady opieki zdrowotnej zatrudniającym osoby niepełnosprawne wypłacano miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Ta niekwestionowana praktyka uległa zmianie na skutek stanowiska wyrażonego w piśmie z 30 grudnia 2011r. przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów. W piśmie tym stwierdzono, że "wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje SPZOZ oraz zakładom aktywności zawodowej funkcjonującym w formie samorządowych zakładów budżetowych, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansujących swą działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych".

Z zacytowanej treści pisma wynika, że odmowa dofinansowania w oparciu o 26b ust 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej obejmuje samodzielne zakładu opieki zdrowotnej, natomiast wyłączenie określone w tym przepisie nie ma zastosowania w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Potwierdził to na rozprawie pełnomocnik organu, przyznając, że zakłady opieki zdrowotnej niestanowiące jednostki sektora finansów publicznych otrzymują miesięczne dofinansowanie wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego.

Pogląd wyrażony w powołanym piśmie został wprost przeniesiony przez organ, którego działanie zaskarżono do uzasadnienia decyzji, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do weryfikacji postawionej w nim tezy. Podkreślenia wymaga, że w istocie opiera się ona na wykluczeniu samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej z możliwości miesięcznego dofinansowania wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego tylko z tego powodu, że stanowią one jednostkę sektora finansów publicznych, o której mowa w art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 885, dalej- u.f.p.). Wniosek ten wypływa zarówno z treści pisma jak i z potwierdzonej przez pełnomocnika organu praktyki wypłaty dofinansowania niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej. Z tego z kolei wynika, że dokonana przez organ i zaaprobowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej opiera się na przesłance nieokreślonej w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustawa o rehabilitacji zawodowej posługuje się, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia, pojęciem pracodawcy, nie wyłączając jej stosowania w stosunku do jednostek sektora publicznego. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 tej ustawy, co do zasady, każdy pracodawca osiągający określony wskaźnik zatrudnienia zobligowany jest do dokonywania miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Wyłączenie tego obowiązku, zgodnie z art. 21 ust. 2e dotyczy publicznych i niepublicznych jednostek organizacyjnych niedziałających w celu osiągnięcia zysku, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi. Z wpłat zwolnieni są także ci pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 6 %.

Obowiązkowi ciążącemu na pracodawcy dokonywania wpłat na Fundusz odpowiadają stosowne uprawnienia. W myśl art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej (w brzmieniu wiążącym w tej sprawie) pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, przysługuje w kwocie:

1) 180 % najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności;

2) 100 % najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności;

3) 40 % najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do lekkiego stopnia niepełnosprawności.

W ocenie składu orzekającego podkreślenia wymaga zróżnicowanie kwoty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego w zależności od ustalonego stopnia niepełnosprawności. Oznacza to m.in., że dofinansowanie stanowi swego rodzaju premię za umożliwienie przez pracodawcę adaptowania się zatrudnionych osób niepełnosprawnych do społecznej gospodarki rynkowej. Im większy jest stopień niepełnosprawności, a tym samym mniejsza potencjalna możliwość uzyskania przez osobę niepełnosprawną zatrudnienia, tym większa kwota dofinansowania przysługuje pracodawcy, który zdecydował się na zatrudnienie tej osoby. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny wyroku z 6 lutego 2007r., sygn. akt: P/25/06, w uzasadnieniu którego podkreślono również, że pracodawcy zatrudniający osoby niepełnosprawne wykonują zadania publiczne, z mocy art. 69 Konstytucji ciążące na państwie.

Wyłączenie z możliwości uzyskania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego pracodawców z sektora finansów publicznych poprzez zaaprobowanie wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej zaprezentowanej w tej sprawie przez Sąd I instancji i organy orzekające w sprawie pozostaje w sprzeczności z zaprezentowaną powyżej wykładnią celowościową a także z art. 69 Konstytucji stanowiącym, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji.

Narusza także art. 32 Konstytucji, co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej. Zważyć bowiem należy, że takie same są zasady zawierania umów o świadczenie opieki zdrowotnej obowiązujące w stosunku do publicznych jak i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zarówno publicznym jak i niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej ustawodawca zagwarantował także przekazanie środków finansowych na wzrost wynagrodzeń w oparciu o zasady określone w ustawie o przekazywaniu środków na wzrost wynagrodzeń. Wynika to wprost z jej art. 1 ust. 1 pkt 1. Załącznik do ustawy o przekazywaniu środków na wzrost wynagrodzeń określa wskaźnik udziału kosztów pracy w kosztach poszczególnych rodzajów świadczeń opieki zdrowotnej określonych w umowach.

Ustawa o rehabilitacji zawodowej weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998r. (wyjątki określa art. 70 pkt 2 i 3 tej ustawy). Od początku jej obowiązywania przepis art. 26 obejmował, acz w różnej formie, pomoc dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne związaną ze zwrotem określonych kosztów wynagrodzenia, czy też dofinansowaniem do wynagrodzenia. Z dniem 1 stycznia 2004r. dodano art. 26b. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu w brzmieniu dodanym ustawą z 20 grudnia 2002r. ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 7 poz. 79) miesięczne dofinansowanie nie obejmuje wynagrodzenia pracownika, w części finansowanej przez Fundusz na podstawie innych przepisów ustawy. Kolejna zmiana tego przepisu nastąpiła z dniem 1 czerwca 2004r. i przepis ten w brzmieniu nadanym tą zmianą obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przy czym na skutek zmian jednostek redakcyjnych stanowi ust. 7 art. 26b ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w takiej sytuacji błędem jest dokonywanie wykładni przepisu w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2004r. w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010r. Nie wymaga głębszego wywodu teza, że pojęcie "środków publicznych", którym posłużył się ustawodawca zmieniając z dniem 1 czerwca 2004r. omawiany przepis nie mogło odnosić się do definicji środków publicznych zawartej w art. 5 u.f.p. z 2009r. Z tego powodu za usprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 5 ustawy o finansach publicznych, aczkolwiek z inną, wyżej wskazaną argumentacją, niż ta którą przedstawiono w tym zarzucie.

Nowe brzmienie art. 26b ust. 7 (wówczas ust. 4) zostało nadane art. 131 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm., dalej- ustawa o promocji zatrudnienia). Ustawa ta jak podkreślono w uzasadnieniu jej projektu ma na celu precyzyjne określenie zasad i sposobów finansowania przez państwo aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu. Z jej przepisów wynika, że środki na realizację zadań określonych w ustawie pochodzą z państwowego funduszu celowego – Funduszu Pracy tworzonego ze składek pracodawców, dotacji budżetu państwa, środków samorządów terytorialnych oraz środków Europejskiego Funduszu Społecznego (np. art. 4 ust.1 pkt 6, art. 8 ust.1 pkt 6, art. 108). W art. 108 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia określono przeznaczenie środków Funduszu Pracy. Z przepisu tego wynika, że z Funduszu Pracy finansowane są w różnym stopniu również koszty wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia bezrobotnych. Istotne pozostaje także, że w stosunku do bezrobotnych niepełnosprawnych (art. 49 pkt 6 omawianej ustawy) zaliczonych przez ustawodawcą do "osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy", mogą być dodatkowo stosowane działania określone w art. 50-61. Zgodnie natomiast z art. 51 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia starosta zwraca pracodawcy, który zatrudnił w ramach prac interwencyjnych na okres do 6 miesięcy skierowanych bezrobotnych, o których mowa w art. 49, część kosztów poniesionych na wynagrodzenia, nagrody oraz składki na ubezpieczenia społeczne skierowanych bezrobotnych w wysokości uprzednio uzgodnionej, nieprzekraczającej jednak kwoty ustalonej jako iloczyn liczby zatrudnionych w miesiącu w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy oraz kwoty zasiłku określonej w art. 72 ust. 1, obowiązującej w ostatnim dniu zatrudnienia każdego rozliczanego miesiąca i składek na ubezpieczenia społeczne od refundowanego wynagrodzenia.

Wskazano już, że art. 26b ust. 4 dodany został z dniem 1 stycznia 2004r. i wówczas stanowił o zakazie dofinansowania w części finansowanej przez Fundusz na podstawie innych przepisów ustawy. Wtedy to dofinansowanie wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych było możliwe tylko ze środków Państwowego Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Z dniem wejścia w życie ustawy o promocji zatrudnienia część kosztów poniesionych na wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, przy spełnieniu określonych warunków, jest zwracana z Funduszu Pracy (przychodami, którego są m.in. środki unijne). Z tego też powodu art. 131 ustawy o promocji zatrudnienia dokonano zmian w ustawie o rehabilitacji. I tak zgodnie z pkt 1 tego przepisu art. 11 ust. 1 nadano następujące brzmienie: "osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy, jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu ma prawo korzystać z usług lub instrumentów rynku pracy na zasadach określonych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy". Przepis ust. 2 art. 11 stanowił w nowym brzmieniu, że wydatki na instrumenty lub usługi rynku pracy, dotyczące bezrobotnych osób niepełnosprawnych, przewyższające wydatki określone w przepisach, o których mowa w ust. 1, a także wydatki dotyczące osób niepełnosprawnych zarejestrowanych jako poszukujące pracy i niepozostających w zatrudnieniu są realizowane i finansowane na zasadach określonych w ustawie (tzn. w ustawie o rehabilitacji zawodowej). Zgodnie natomiast z art. 131 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia art. 26b ust. 4 otrzymuje brzmienie: "miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych".

W ocenie składu orzekającego użyty w obecnym art. 26b ust. 7 (poprzednio ust. 4) zwrot "w części finansowanej ze środków publicznych" z przyczyn podanych powyżej, obejmuje dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych ze środków przeznaczonych na ten cel z Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych i Funduszu Pracy. Odnosi się zatem do zakazu podwójnego dofinansowania wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w oparciu o przepisy ustaw regulujących dofinansowanie lub zwrot części wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do dokonywania wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej tylko w oparciu o zwrot "środków publicznych" bez powiązania finansowania z celem tego finansowania, którym jest dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu ich zatrudnienia. Przepis art. 26b ust. 1 stanowi o miesięcznym dofinansowaniu przysługującym na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia. Ustęp 7 tego artykułu odnosi się do miesięcznego dofinansowania i nie budzi wątpliwości, że obejmuje dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1. Określona w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji negatywna przesłanka wyłączenia z miesięcznego dofinansowania wynagrodzenie pracownika "w części finansowanej ze środków publicznych" obejmuje tę część wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, która została sfinansowana z innego źródła przeznaczonego na dofinansowanie do wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego, czyli w oparciu o instrument prawny ściśle ukierunkowany na pomoc pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że ustawodawca z dniem 1 stycznia 2012r. dodał ust. 8 do art. 26b ustawy o rehabilitacji. Zmiana ta, co wymaga wyraźnego podkreślenie, wprowadzona po zmianie wieloletniej praktyki wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych pracodawcom będącym publicznymi zakładami opieki zdrowotnej potwierdza pogląd, że nie było wolą ustawodawcy wyłączenie uprawnień tych pracodawców do uzyskania dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych powyżej powodów uznał zarzut ten za usprawiedliwiony. Przyjmując, że stan sprawy jest bezsporny Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o uprawnienia określone w art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Oceniając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję stwierdził naruszenie prawa materialnego-art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art.135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art.200 p.p.s.a. oraz art. 205§2 w związku z §14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2013r. poz. 490).