Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1074/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A we W. na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozstrzygnięcie protestu dotyczącego oceny formalnej wniosku aplikacyjnego 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...]; 2) zasądza od Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie A we W. złożyło w Instytucji Organizującej Konkurs – Wojewódzkim Urzędzie Pracy w K. wniosek o dofinansowanie projektu nr [...], w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 (Europejski Fundusz Społeczny) pn. "[...]– kompleksowy program wsparcia samozatrudnienia mieszkańców województwa śląskiego".

Pismem z dnia 20 lipca 2016 r. nr [...] Wicedyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. poinformował wnioskodawcę, że wniosek o dofinansowanie projektu nie został przyjęty do realizacji. W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, iż projekt nie spełnił co najmniej kryterium ogólnego horyzontalnego zerojedynkowego (część II karty oceny merytorycznej). Dodano również, że negatywny wynik oceny projektu ma charakter wiążący dla projektu. Jednocześnie poinformowano, iż zgodnie z regulaminem dokonywania oceny projektów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa[...] na lata 2014-2020 punkty przyznane przez oceniających w poszczególnych częściach karty mają jedynie charakter informacyjny. Następnie wskazano, że projekt jest oceniony pozytywnie, jeżeli kryteria, w ramach których określono minimum punktowe zostały ocenione pozytywnie przez dwóch oceniających, których ocena jest wiążąca. Podsumowując podkreślono, iż projekt został umieszczony na liście rankingowej z liczbą punktów wynoszącą zero jako projekt niespełniający wymagań minimalnych, aby uzyskać dofinansowanie. Poza tym stwierdzono, że szczegółowe informacje dotyczące oceny wniosku znajdują się w załączonych Kartach Oceny Merytorycznej, z których wynika, iż "KOM 1: Projekt nie spełnia kryterium ogólnego horyzontalnego (zerojedynkowego) nr 3 oraz kryterium ogólnego merytorycznego (punktowego) nr 3. Liczba przyznanych punktów - w sumie 38 punktów za kryteria ogólne merytoryczne punktowe. Wynik oceny - negatywny. KOM 2: Projekt nie spełnia kryterium ogólnego horyzontalnego (zerojedynkowego) nr 3 oraz kryterium ogólnego merytorycznego (punktowego) nr 3. Liczba przyznanych punktów - w sumie 39 punktów za kryteria ogólne merytoryczne punktowe. Wynik oceny – negatywny".

W dniu 8 sierpnia 2016 r., w związku z negatywną oceną wniosku o dofinansowanie, Stowarzyszenie A we W. złożyło protest w piśmie z dnia [...] Wnioskodawca podkreślił, że jego zdaniem Karta Oceny Merytorycznej w części B. Ogólne kryteria horyzontalne, kryterium 3 - czy projekt jest zgodny z zasadami pomocy publicznej (lub pomocy de minimis)?, oceniającego, który przyznał 39 punktów jest niezgodna z treścią wniosku i kryteriami oceny merytorycznej oraz oparta na niewłaściwej interpretacji zapisów wniosku. Następnie wskazano, iż oceniający ocenił kryterium negatywnie albowiem wydatki skalkulowane w zadaniu 5 (przyznanie, wydatkowanie, rozliczanie i monitoring wykorzystania wsparcia pomostowego) i zadaniu 6 (przyznanie, wydatkowanie, rozliczanie i monitoring wykorzystania wsparcia pomostowego przedłużonego) uznano za pomoc de minimis, gdyż wydatki nr: 073 i 079 (koszt wynagrodzenia asystenta osoby niepełnosprawnej), 074 i 080 (koszt wynagrodzenia tłumacza języka migowego), 075 i 081 (koszt wynagrodzenia opiekuna osoby zależnej), stanowią koszty realizacji usług doradczych udzielanych przedsiębiorcom. W ocenie wnioskodawcy oceniający nie uzasadnił szczegółowo dlaczego uważa, że wskazane powyżej wydatki stanowią pomoc de minimis. Poza tym wnioskodawca przyznał, iż w złożonym projekcie założył występowanie pomocy de minimis w zakresie bezzwrotnej pomocy finansowej na rozpoczęcie działalności gospodarczej oraz na doradztwo i zindywidualizowane szkolenia po rozpoczęciu działalności gospodarczej. Jednakże w ocenie wnioskodawcy pomoc w zakresie racjonalnych usprawnień i innych ułatwień dotyczących zdiagnozowanych barier jest związana z ułatwieniem udziału w projekcie a nie prowadzeniem działalności gospodarczej. Tym samym pomoc w zakresie udział tłumacza migowego, asystenta osoby niepełnosprawnej, czy też opiekuna osoby zależnej ma na celu ułatwienie korzystania zarówno z przewidzianego w projekcie wsparcia doradczego ale również spełnienia obowiązków wynikających z rygorów procedur projektowych. Jednocześnie wnioskodawca, powołując się na treść art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wyjaśnił, że wsparcie dla przedsiębiorcy podlega przepisom dotyczą cym pomocy publicznej, o ile równocześnie zachodzą następujące przesłanki: 1) udzielane jest przez państwo lub ze środków państwowych, 2) przedsiębiorca uzyskuje przysporzenie na warunkach korzystniejszych od rynkowych, 3) ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określonego przedsiębiorcę lub określonych przedsiębiorców albo produkcję określonych towarów), 4) grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi UE. Zdaniem wnioskodawcy wsparcie polegające na oferowaniu możliwości skorzystania z mechanizmu racjonalnych usprawnień nie może być waloryzowane jako pomoc publiczna (pomoc de minimis), ponieważ nie spełnia wszystkich przesłanek z art. 107 ust. 1 wyżej wymienionego traktatu, a mianowicie przesłanki nr 4). Następnie wnioskodawca odniósł się do Karty Oceny Merytorycznej, oceniającego, który przyznał 38 punktów i zasadniczo powtórzył swoją wcześniejszą argumentację oraz dodał, że według tego oceniającego każde wsparcie przedsiębiorcy po podpisaniu umowy o udzielenie wsparcia finansowego, powinno być automatycznie waloryzowane jako pomoc publiczna (w tym wypadku pomoc de minimis) a także, że wsparcie dodatkowe związane z koniecznością wyrównywania szans, w tym osób niepełnosprawnych stanowi koszt realizacji usług doradczych. Ponadto powołując się na regulamin konkursu nr RPSL.07.03.03-IP.02-24-004/15 wnioskodawca stwierdził, że pomoc de minimis może być przeznaczona na szkolenia, doradztwo, bezzwrotną pomoc finansową na rozpoczęcie działalności gospodarczej, jednakże zastrzegł, iż wskazana lista ma charakter zamknięty co powinno oznaczać, że pomoc de minimis nie występuje w zakresie innych wydatków. Odniósł się również do ocen zawartych w części IV Ogólne kryteria merytoryczne (punktowe) polemizując z argumentacją oceniających.

Pismem z dnia [...] nr [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa[...] , działając na podstawie art. 58 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217), nie uwzględniła wyżej wymienionego protestu.

W uzasadnieniu opisano stan prawny i faktyczny sprawy oraz wyjaśniono, że zgodnie z pkt B.2 wniosku o dofinansowanie celem projektu było zwiększenie poziomu samozatrudnienia na obszarze województwa śląskiego o 45 osób niepełnosprawnych w wieku 50+, bezrobotnych, nieaktywnych zawodowo, znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy. W związku z powyższym w ramach projektu podjęte miały zostać działania takie jak: rekrutacja, przeprowadzenie szkoleń i doradztwa w zakresie niezbędnym do prowadzenia działalności gospodarczej, a także przyznanie i rozliczanie bezzwrotnych środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz wsparcia przyznanego w ramach wsparcia pomostowego. Tym samym 45 uczestników projektu miało otrzymać możliwość skorzystania z bezzwrotnej dotacji na podjęcie działalności gospodarczej, miało zostać utworzonych co najmniej 45 miejsc pracy. Następnie stwierdzono, że stosownie do treści pkt B.11.1 wniosku wsparciem miały zostać objęte osoby spełniające łącznie następujące warunki: 1) ukończyły 50 rok życia, 2) posiadają status osoby niepełnosprawnej, 3) planują rozpocząć działalność gospodarczą, tj. osoby bezrobotne, nieaktywne zawodowo, 4) posiadają miejsce zamieszkania w rozumieniu Kodeksu Cywilnego bądź uczą się na terenie województwa śląskiego, 5) nie posiadały aktywnego wpisu do CElDG albo nie były zarejestrowane jako przedsiębiorcy w KRS lub nie prowadziły działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień przystąpienia do projektu. Poza tym zwrócono również uwagę na fakt, iż preferowane miały być osoby (dodatkowe punkty na etapie rekrutacji): długotrwale bezrobotne, kobiety powracające na rynek pracy po przerwie związanej z urodzeniem dziecka, osoby o niskich kwalifikacjach i osoby zamieszkujące powiaty o stopie bezrobocia wyższej niż poziom bezrobocia dla województwa śląskiego na koniec miesiąca poprzedzającego dzień ogłoszenia rekrutacji. Jednocześnie wskazano, iż w ramach zadania 5 zostały wyszczególnione wydatki takie jak: WYD073 koszt wynagrodzenia asystenta osoby niepełnosprawnej um. zlecenia (+ pochodne) (45 godzin x 2 asystentów), WYD074 koszt wynagrodzenia tłumacza języka migowego um. zlecenia (+ pochodne) (45 godzin), WYD075 koszt wynagrodzenia opiekuna osoby zależnej um. zlecenia (+ pochodne) (45 godzin) natomiast w ramach zadania 6 zostały wyszczególnione następujące wydatki: WYD079 koszt wynagrodzenia asystenta osoby niepełnosprawnej um. zlecenia (+ pochodne) (45 godzin x 2 asystentów), WYD080 koszt wynagrodzenia tłumacza języka migowego um. zlecenia (+ pochodne) (45 godzin), WYD081 koszt wynagrodzenia opiekuna osoby zależnej um. zlecenia (+ pochodne) (45 godzin). Jednakże wydatki powyższe nie zostały we wniosku oznaczone jako pomoc de minimis. Zdaniem organu większość wskazanych w ocenie wydatków to wydatki związane z finansowaniem mechanizmu racjonalnych usprawnień. Istotne jest bowiem, iż taki mechanizm nie ma na celu wspierania przedsiębiorstw a wyrównywanie szans osób z niepełnosprawnościami. A zatem w ocenie organu koszty wynagrodzenia asystenta osoby niepełnosprawnej, czy też tłumacza języka migowego w zadaniach 5 i 6 stanowią koszty racjonalnych usprawnień, a nie koszt doradztwa albo innych usług o charakterze doradczym lub szkoleniowym wspierających rozwój przedsiębiorcy. Jednocześnie zwrócono uwagę, iż pozycje 075 i 081, tj. koszt wynagrodzenia opiekuna osoby zależnej nie mieszczą się w katalogu wsparcia mechanizmu racjonalnych usprawnień i jako takie nie powinny być w takim przypadku kwalifikowane. W związku z powyższym instytucja rozpatrująca protest stwierdziła, że ocena projektu w ramach przedmiotowego kryterium nie została przeprowadzona prawidłowo, a złożony protest jest zasadny. Ponadto organ odnosząc się do Kryterium ogólnego merytorycznego (punktowego) nr 3: Opisu grupy docelowej zauważył, że pierwszy oceniający obniżył punktację o 2 pkt jednakże jego ocena została częściowo oparta na nieprawidłowych przesłankach albowiem wnioskodawca nie miał obowiązku opisywania skali działań promocyjnych oraz nie miał obowiązku wykazywania zasadności wybranych kanałów marketingowych. Pomimo tego została podtrzymana ocena dotycząca wymogów stawianych przez oceniającego w zakresie niedostatecznego odzwierciedlenia barier uczestnictwa w kryteriach rekrutacji (niskie dochody, brak wiedzy), ponieważ takie zagadnienia można obiektywnie i niedeklaratywnie zweryfikować. Następnie wskazano, iż podtrzymana została również uwaga oceniającego dotycząca czasu realizacji rekrutacji, gdyż taki wymóg wynika z Instrukcji wypełniania wniosku, zgodnie z którym opis przebiegu rekrutacji powinien być szczegółowy i obejmować wskazanie oraz uzasadnienie wybranych kryteriów, technik i metod rekrutacji, dopasowanych do grupy odbiorców oraz charakteru projektu. A zatem kryteria rekrutacji powinny być mierzalne, przykładowo poprzez zastosowanie odpowiednich wag punktowych za spełnienie przez uczestników określonych warunków. W związku z powyższym ze względu na rangę podtrzymanych uwag instytucja rozpatrująca protest uznała, że ocena została przeprowadzona prawidłowo i nie ma podstaw do przekazania projektu do ponownej oceny. Jednocześnie stwierdzono, że drugi oceniający prawidłowo ocenił projekt w niniejszym zakresie, nie przyznając punktów. Następnie podkreślono, że uwaga oceniającego "zapis kobiety powracające na rynek pracy po przerwie związanej z urodzeniem dziecka (+2 pkt w rekrutacji) w kontekście grupy docelowej jest dość wyjątkowy (osoby w wieku 50+)’’ jest słuszna, albowiem premiowanie powinno wynikać z przedstawionych problemów a w tej sytuacji nie przedstawiono problemu kobiet 50+ w tym zakresie. Poza tym wyjaśniono, iż Instrukcja wypełniania wniosku stanowi, że ogólnikowy, niespójny lub niejednoznaczny sposób opisu projektu uniemożliwia pozytywną ocenę wniosku o dofinansowanie. Dodano również, odnosząc się do problemu wnoszenia wkładu własnego, że jest on istotny, a projektodawca nie może stwarzać barier dla uczestników bowiem nawet kilkuset złotowy wkład własny jest zbyt wysoki dla tej grupy uczestników, która obejmuje osoby bezrobotne i niepełnosprawne. Organ zauważył, że w zadaniu 4 wnioskodawca podał, iż UP wniosą wkład własny - 5% wartości inwestycji natomiast w zadaniu 1 wskazał, iż na wypadek rezygnacji UP w trakcie realizacji projektu stworzona będzie lista rezerwowa umożliwiająca zakwalifikowanie dodatkowych UP na każdym etapie realizacji projektu. Wobec tego zdaniem organu oceniający słusznie zarzucił, że rekrutowanie uczestników z listy rezerwowej na każdym etapie realizacji projektu może powodować zmiany harmonogramu projektu. A zatem w opinii organu błędem wnioskodawcy było przewidywanie możliwości rekrutowania nowego uczestnika na każdym etapie realizacji projektu bowiem taka sytuacja może być niemożliwa ze względu na zaawansowanie projektu oraz może utrudnić jego realizację zgodnie z terminem określonym we wniosku aplikacyjnym. Ponadto organ przyznał, że drugi oceniający przedstawił uzasadnienie swojej oceny stosownie do informacji zawartych we wniosku i podał przyczyny obniżenia punktacji. Natomiast, wyjaśnienia wnioskodawcy zawarte w proteście świadczą, zdaniem organu, jedynie o jego stanowisku i nie mogą zostać przyjęte za błędy w ocenie. Reasumując ocena projektu pozostaje bez zmian albowiem Instytucja rozpatrująca protest w zakresie kryterium ogólnego merytorycznego (punktowego) nr 3: Opis grupy docelowej nie uwzględnia protestu wnioskodawcy, gdyż projekt nie spełnia tego kryterium. Jednocześnie organ zauważył, iż wnioskodawca zakwestionował także ocenę przeprowadzoną przez członków KOP w ramach następujących kryteriów ogólnych merytorycznych (punktowych) w części IV a mianowicie: adekwatność i założona do osiągnięcia wartość wskaźników oraz opis monitorowania, opis zadań w kontekście osiągnięcia celu i wskaźników projektu, budżet projektu. Jednakże zdaniem organu skoro spełnione jest tylko kryterium ogólne horyzontalne (zerojedynkowe) nr 3 natomiast brakuje spełnienia kryterium ogólnego merytorycznego (punktowego) nr 3 to bezprzedmiotowa jest weryfikacja prawidłowości oceny projektu w zakresie pozostałych wskazanych przez wnioskodawcę w proteście kryteriów ogólnych merytorycznych (punktowych) nr 2, 4, 6 - które osiągnęły minimum punktowe. Tym samym w ocenie organu ocena zgodności projektu z kwestionowanym kryterium ogólnym merytorycznym (punktowym) nr 3 została przeprowadzona w sposób właściwy, a złożony protest nie mógł zostać uwzględniony.

Pismem z dnia 21 listopada 2016 r. Stowarzyszenie A we W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pismo z dnia [...] nr [...] zaskarżając je w całości. Jednocześnie zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 57 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 i wniesiono o uwzględnienie skargi w całości poprzez stwierdzenie, że negatywna ocena merytoryczna Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że rozstrzygający protest powinien był odnieść się do wszystkich zarzutów stawianych w proteście a zatem powinien był ustosunkować się również do argumentów w ramach kryteriów nr 2, 4 i 6. Poza tym w zakresie kryterium merytorycznego 3, w odniesieniu do którego nie przyznano wymaganego minimum punktowego, skarżący podtrzymał w pełni swoje stanowisko wyrażone w proteście. Zdaniem skarżącego zarzucane organowi naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby do nich nie doszło, to Projekt zostałby oceniony pozytywnie, a skarżący uzyskałby wsparcie unijne na jego realizację.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że organ nie rozpoznawał protestu w zakresie kryteriów nr 2, 4 i 6 jednakże jego zdaniem ich ewentualne rozpoznanie i tak niemiałoby żadnego wpływu na wynik oceny, bowiem nie zostały spełnione kryteria obligatoryjne. Ponadto w ocenie pełnomocnika skoro skarżący nie sformułował żadnych zarzutów proceduralnych, to tym samym uznaje procedurę oceny projektu za przeprowadzoną zgodnie z regulaminem. Jednocześnie wskazał, iż ocena poszczególnych kryteriów merytorycznych ma postać uznaniową polegającą na przyznaniu liczby punktów w ramach dopuszczalnych limitów wyznaczonych minimalną i maksymalną ich liczbą, które można uzyskać za spełnienie danego kryterium (punkt 3.2.6 regulaminu) oraz dodał, że sądowa kontrola działalności administracji powinna ograniczać się tylko do kontroli legalności podejmowanych czynności. Zdaniem pełnomocnika skarżący kwestionując ilość przyznanych punktów podważa uznaniową ocenę jednak bez podnoszenia zarzutów proceduralnych. Podsumowując w opinii pełnomocnika organu ocena projektu została przeprowadzona prawidłowo i z zachowaniem przyjętej procedury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.), zwana dalej w skrócie ustawą wdrożeniową.

Zgodnie z art. 61 ustawy wdrożeniowej w razie nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. (ust. 1). Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (ust. 2). Natomiast w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (ust. 8). Ponadto stosownie do art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że zaskarżony akt nie odpowiada wymogom prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] nr [...] informujące o nie uwzględnieniu protestu Stowarzyszenia A we W. z dnia [...]

Na wstępie niniejszych rozważań należy ustalić charakter prawny czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej w ramach organizowanego konkursu, czyli pisma z dnia [...] nr [...] Wicedyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. i pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] nr[...]

Zdaniem Sądu w tym zakresie działania organu administracji mają mieszany charakter albowiem ocena formalna zgłoszonego wniosku o dofinansowanie i podejmowane w tym zakresie czynności należy zaliczyć do czynności publicznoprawnych podejmowanych przez właściwą instytucję, czyli podmiot administrujący (organ administracji publicznej), natomiast ich zwieńczeniem jest podpisanie umowy, czyli czynność zaliczana do prawa prywatnego mocą, której podmiot publiczny zobowiązuje się przyznać środki finansowe wnioskodawcy, celem realizacji określonego zadania. Mocą powołanego powyżej art. 61 ustawy wdrożeniowej ustawodawca poddał jedynie czynności publicznoprawne podejmowane przez podmiot administrujący kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny.

Stosownie do treści art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informację o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektu. Natomiast według ust. 5 przywoływanego przepisu jeżeli projekt otrzymał negatywną ocenę, informacja, o której była mowa powyżej zawiera pouczenie o możliwości wniesienia protestu na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 53 i art. 54 przedmiotowej ustawy. Poza tym art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61.

W związku z powyższym należy uznać, że "pisemna informacja" określona w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej otrzymywana przez wnioskodawcę ma charakter normatywny. Jest to czynność, podejmowana jest przez podmiot publiczny (organ administracji publicznej lub podmiot administrujący), skierowana jest do określonego adresata, którym jest wnioskodawca, zawiera rozstrzygnięcie, gdyż informuje o losie złożonego wniosku o dofinansowanie, a także zawiera uzasadnienie i pouczenie o przysługujących środkach prawnych. Z uwagi na to, że jest to czynność podejmowana przez podmiot publiczny powinna zostać podpisana w sposób właściwy dla tego typu działań organów publicznych. Albowiem zestawienie elementów, które musi spełniać "pisemna informacja" pozwalają uznać, że są one praktycznie zbieżne z tymi, które ustawodawca przewidział dla decyzji administracyjnej, jednakże skoro nie nadał jej takiego charakteru to opowiedzieć należy się za stanowiskiem, iż jest to akt administracyjny indywidualny o budowie zbliżonej do decyzji administracyjnej. W konsekwencji należy się opowiedzieć za stanowiskiem, że "pisemna informacja" określona w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej będzie musiała spełniać wszystkie przewidziane prawem wymogi, aby mogła w sposób prawnie skuteczny wywoływać przewidziane dla niej skutki prawne. Jednocześnie należy również rozważyć charakter prawny informacji skierowanej do wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia protestu, o której mowa jest w art. art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Podkreślić zatem należy, że informacja ta sporządzana jest na piśmie przez właściwą instytucję, a zatem organ administracji publicznej lub podmiot umocowany normą prawną do dokonania tej czynności. Informacja ta skierowana jest do konkretnego adresata i zawiera konkretne rozstrzygnięcie sprowadzające się do uwzględnienie lub nieuwzględnienia wniesionego protestu, jak również zawiera uzasadnienie i pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym przyjdzie podzielić stanowisko przyjęte przy ocenie "pisemnej informacji", że i ta czynność zawiera zbieżne wymogi z tymi, które ustawodawca przewidział dla decyzji administracyjnej, jednakże skoro nie nadał jej takiego charakteru to należy się opowiedzieć za stanowiskiem, iż jest to akt administracyjny indywidualny o budowie zbliżonej do decyzji administracyjnej. W konsekwencji należy przyjąć stanowisko, że przedmiotowa informacja, o której jest mowa w art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej będzie musiała spełniać wszystkie przewidziane prawem wymogi, aby mogła w sposób prawnie skuteczny wywoływać przewidziane dla niej skutki prawne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż pismo z dnia 20 lipca 2016 r. nr[...], wydane na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, podpisał Wicedyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. Jednocześnie należy wyjaśnić, że zgodnie z porozumieniem nr [...] zawartym w dniu 17 marca 2015 r. pomiędzy Zarządem Województwa[...], działającym jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa[...] na lata 2014-2020 a Wojewódzkim Urzędem Pracy w K. Instytucja Zarządzająca powierzyła Instytucji Pośredniczącej realizację zadań w odniesieniu do m.in. "Działanie 7.3 Wsparcie dla osób zamierzających rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej w ramach Osi Priorytetowej VII Regionalny rynek pracy, w którego skład wchodzi Poddziałanie 7.3.3 Promocja samozatrudnienia – konkurs". Następnie stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1) i 2) wyżej wymienionego porozumienia Instytucja Pośrednicząca, czyli Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach jest zobowiązany do prowadzenia naborów wniosków o dofinansowanie projektów oraz organizacji procesu ich oceny. Ponadto z nadesłanego upoważnienia z dnia 23 listopada 2015 r. nr [...] wynika, że Wicedyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. – J. K. jest upoważniony w imieniu Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. do pełnienia funkcji Przewodniczącego Komisji Oceny Projektów dla naboru nr [...] W związku z powyższym w ocenie Sądu pismo z dnia 20 lipca 2016 r. nr [....] zostało podpisane przez upoważnioną do tego osobę.

Natomiast przechodząc do oceny drugiego pisma należy zauważyć, że pismo z dnia [...] nr[...] , wydane na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podpisała Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] – M. S. Stosownie do pełnomocnictwa Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] M. S. udzielono pełnomocnictwa do podejmowania czynności w zakresie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 oraz Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] o na lata 2014 – 2020, z wyjątkiem czynności w nim wymienionych.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że Sąd w pełni podziela ocenę powyższego pełnomocnictwa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2016 r. Sygn. akt IV SA/Gl 817/16 według, której: "Podkreślić należy, że w podstawie prawnej przedmiotowego pełnomocnictwa przywołano między innymi art. 57 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa. Ustalenie to wynika z analizy uchwały Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] dostępnej na stronach internetowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] W świetle powyższego rozważyć należy, czy przedmiotowe pełnomocnictwo mogło stanowić podstawę dla podpisania sygnalizowanej informacji skierowanej do wnioskodawców. W tym miejscu rozważyć należy charakter prawny wskazanej informacji. Zdaniem składu orzekającego informacji tej podobnie jak "pisemnej informacji" przypisać należy charakter publicznoprawny, a potwierdzeniem zaliczenia jej do tego typu aktów jest jej zawartość merytoryczna i formalna, która wyczerpuje wszystkie elementy aktu administracyjnego jak również w polu widzenia musi pozostawać możliwość wniesienia na tę informację skargi do sądu administracyjnego. Na gruncie prawa występują dwa pojęcia, które stwarzają podstawę dla innych osób do podejmowania działań i wyrażania oświadczeń woli, w zastępstwie organu administracji publicznej lub innej osoby. Tymi pojęciami są upoważnienie oraz pełnomocnictwo. Upoważnienie występuje na gruncie prawa publicznego i stanowi formę prawną przy wykorzystaniu, której organ administracji upoważnia pracownika obsługującego ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (zob. art. 268 Kodeksu postępowania administracyjnego). W sposób zbieżny z tym unormowaniem ustawodawca reguluje to zagadnienie w przepisach prawa materialnego i tak w art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. nr 114) stanowi się, że organ właściwy może upoważnić w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika jednostki organizacyjnej, a także inną osobę do prowadzenia postępowania, a także do wydawania decyzji administracyjnych. W tożsamy sposób zagadnienie to zostało unormowane w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169), czy w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195). Jak akcentuje się w doktrynie upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przy podejmowaniu czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji (J. Borkowski, /w/ B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011 r. s. 745). W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że osoba upoważniona do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, ponieważ wykonuje tylko kompetencje innego organu. Działania podmiotu (osoby) upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego i traktowane są jako rozstrzygnięcie organu upoważniającego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 20 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/SWz 1123/12 dostępny w CBOSA). Drugim pojęciem, które w omawianym zakresie odgrywa istotną rolę jest pełnomocnictwo. Pod tym pojęciem Kodeks cywilny w art. 96 rozumie umocowanie do działania w cudzym imieniu, które może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Zatem pełnomocnictwo jest instytucją przy wykorzystaniu, której uczestnik postępowania upoważnia inną osobę do podejmowania działań w jej imieniu, a w przypadku podmiotów publicznych nie posiadających osobowości prawnej do jednoosobowego działania, a w przypadku spraw przekraczających zwykły zarząd wymagany jest dodatkowy akt wyrażający na to zgodę (zob. art. 56 ustawy o samorządzie województwa). Oznacza to, że pełnomocnictwo do reprezentowania jakieś osoby czy podmiotu nie uprawnia pełnomocnika do podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych przepisami prawa publicznego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie przypomnieć, że informacja do wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia jego protestu z dnia [...] została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] M. S., przy czym nie powołała się ona na żadne upoważnienie, a do akt dołączone zostało jedynie pełnomocnictwo wydane przez Zarząd Województwa [...] z dnia 2 lutego 2016 r. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że M. S. nie dysponuje upoważnieniem ze strony Zarządu Województwa [...] do podejmowania czynności z zakresu prawa publicznego, a tym samym aktów administracyjnych. Przywołane pełnomocnictwo zezwala jej wyłącznie na działanie w imieniu tego Zarządu i to w odniesieniu do czynności nie przekraczających zakresu zwykłego zarządu, gdyż dla dokonania takiej czynności niezbędne będzie legitymowanie się dodatkową uchwałą Zarządu. Rozważyć należy inną kwestię, a mianowicie, czy wskazane pełnomocnictwo nie jest w sensie merytorycznym upoważnieniem, o którym była mowa powyżej. Rozważenie tej możliwości wynika właśnie z tego, że w jego podstawie przywołano art. 57 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, który to stanowi o udzieleniu przez zarząd województwa upoważnienia do składania oświadczeń woli w zakresie bieżącej działalności województwa. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie rozpoznanie protestu i sporządzenie przedmiotowej informacji nie mieści się w zakresie bieżącej działalności województwa, gdyż jest to czynność rozstrzygająca o sytuacji prawnej wnioskodawcy projektu, a zatem związana z wydaniem przewidzianego prawem aktu administracyjnego. Nazwa jaką ustawodawca nadał temu aktowi nie ma żadnego znaczenia, gdyż istotny jest jego charakter prawny. Wskazany charakter prawny tej informacji przesądza o tym, że czynność ta wymyka się z zakresu bieżącej działalności województwa samorządowego, a tym samym udzielone M. S. pełnomocnictwo z dnia 2 lutego 2016 r. nie może stanowić podstawy dla podejmowania tego typu aktów administracyjnych. Skoro przedmiotowa informacja została podpisana przez osobę, która nie reprezentowała Zarządu Województwa[...], to tym samym nie może ona być uznana za czynność prawną przewidzianą art. 58 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, lecz można ją ujmować wyłącznie w kategoriach propozycji stanowiska jakie winna zająć instytucja uprawniona do rozpoznania protestu, a zatem jako akt wewnętrzny przygotowany przez kompetentnych pracowników aparatu pomocniczego organu, przedkładany organowi do zatwierdzenia i przekazania wnioskodawcy. W konkluzji tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że informacja dla wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia jego protestu z dnia [...] sporządzona została w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym wyczerpana została przesłanka przewidziana treścią art. 61 ust. 8 lit. b przywoływanej ustawy w związku z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi".

W związku z powyższym skoro w kwestii nieuwzględnienia protestu nie wypowiedział się uprawniony do tego podmiot to Sąd jest zwolniony od merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi. Ponownie rozpoznając sprawę Zarząd Województwa Śląskiego jest zobowiązany uwzględnić wyżej wymienione rozważania celem podjęcia prawidłowych czynności prawnych.

W świetle przeprowadzonych rozważań wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi przewidziane zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, a zatem należało orzec jak w sentencji.