Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2015/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 19
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 188, art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2368/09 w sprawie ze skargi I. B., A. R., J. W., I. S., R. S. i Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od I. B., A. R., J. W., I. S., R. S. i Z. R. na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 2368/09, po rozpoznaniu skargi I. B., A. R., J. W., I. S., R. S. i Z. R. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., znak [...] w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania I. B., J. W., I. i R. S. oraz A. i Z. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę parkingu wraz z drogami dojazdowymi i chodnikami przy zespole mieszkaniowo - usługowym w S. przy ul. [...] i [...] na działkach o nr ewid. [...] - obręb [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], w zakresie obejmującym udzielenie pozwolenia na budowę na działkach o nr ewid. [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], znak: [...] w tym zakresie. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

Starosta P. decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce [...] pozwolenia na budowę parkingu wraz z drogami dojazdowymi i chodnikami przy zespole mieszkaniowo - usługowym w S. przy ul. [...] i [...] na działkach o nr ewid. [...] - obręb [...].

Decyzja stała się ostateczna.

Następnie, Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku I. B., J. W., R. i I. S., A. i Z. R. z [...] września 2008 r., sprecyzowanego [...] października 2008 r. jako wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] września 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę parkingu wraz z drogami dojazdowymi i chodnikami, odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty P. z dnia[...] września 2007 r.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty P. z dnia [...] września 2007 r. została wydana w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], o warunkach zabudowy. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2006 r. nie obejmowała działek nr ewid. [...] - obręb [...].

Powyższe oznacza, zdaniem organu odwoławczego, że decyzja Starosty P. z dnia [...] września 2007 r., w części w której udzieliła pozwolenia na budowę na działkach nr ewid. [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W pozostałym zakresie, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Starosty P., została wydana po spełnieniu przez inwestora warunków określonych przepisem art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, badana decyzja nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 2007 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Z projektu budowlanego wynika że liczba miejsc parkingowych zaprojektowanych naprzeciwko każdej z sąsiadujących z inwestycją działek budowlanych nie przekracza 60. Projektowany parking jest więc usytuowany na działkach w taki sposób, że spełnia wymogi § 19 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia odnośnie wymaganych odległości w stosunku do działek sąsiednich oraz § 19 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia dotyczące odległości od okien budynków mieszkalnych, w tym do działek [...].

Organ wskazał, że zgodnie z przepisem § 19 odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, nie może być mniejsza niż 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie, natomiast odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Najbliższe z projektowanych miejsc parkingowych są usytuowane w odległości 8 m od granicy z działkami sąsiednimi, a odległość miejsc parkingowych od okien budynków mieszkalnych przekracza 10 m.

W tej sytuacji, zdaniem organu, ponieważ decyzja Starosty P. z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], w zakresie, w którym nie dotyczy działek nr ewid. [...] nie jest objęta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. należało odmówić stwierdzenia jej nieważności w tej części.

Skargę do Sądu wnieśli I. B., J. W., A. i Z. R. oraz I. i R. S., zaskarżając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 roku nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007 roku nr [...].

Zaskarżonej części decyzji zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odległości, o których mowa w tym przepisie, winny być liczone od części parkingu sąsiadujących z

poszczególnymi nieruchomościami skarżących,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007r. w zaskarżonym zakresie, mimo, iż w/w decyzją, zdaniem skarżących, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę parkingu wraz z drogami dojazdowymi i chodnikami z rażącym naruszeniem prawa polegającym na jej wydaniu wbrew wymogom dotyczącym odległości pomiędzy wydzielonymi miejscami parkingowymi, a granicami działki budowlanej oraz oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w sąsiadujących budynkach mieszkalnych,

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. wyrażające się w odmowie uwzględnienia wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety pomimo tego, że przedmiotem tego dowodu są okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, a przeprowadzenie tegoż dowodu przyczyniłoby się do jej wyczerpującego i jednoznacznego wyjaśnienia,

c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów rozstrzygnięcia oraz brak uzasadnienia nie uwzględnienia wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a., i może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma kwalifikowany rażący charakter. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie godzą się z dokonaną przez organy interpretacją § 19 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy stwierdza, że z projektu budowlanego wynika, iż liczba miejsc parkingowych zaprojektowanych naprzeciwko każdej z sąsiadujących z inwestycją działek budowlanych nie przekracza 60. Projektowany parking jest więc usytuowany na działkach w taki sposób, że spełnia wymogi § 19 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia odnośnie wymaganych odległości w stosunku do działek sąsiednich oraz § 19 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia dotyczące odległości od okien budynków mieszkalnych, w tym do działek [...].

Podzielając stanowisko strony skarżącej Sąd stwierdził, że z takim rozstrzygnięciem Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sposób się zgodzić.

Ustawodawca w § 19 w/w rozporządzenia odnosi się do skupiska wydzielonych miejsc parkingowych jako całości, na które składają się poszczególne miejsca parkingowe. Ustawodawca w przedmiotowym przepisie wprowadza wymogi w zakresie odległości, jakie powinny być zachowane od poszczególnych miejsc postojowych do granicy działki budowlanej oraz okien sąsiadujących budynków warunkując ich wartość wielkością skupiska miejsc parkingowych. Mając na uwadze racjonalność działania ustawodawcy uznać należy, że ratio legis wskazanego przepisu sprowadza się do umiejscowienia miejsc postojowych w sposób nie naruszający uprawnień właścicielskich podmiotów sąsiadujących z ich skupiskiem.

Sąd wskazując na treść omawianego przepisu, wskazał, że wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznego wniosku, że podstawą do obliczania wskazanych w nim odległości stanowi skupisko miejsc parkingowych jako całość, a nie jego poszczególne części.

Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było obliczanie odległości wskazanych w § 19 w/w rozporządzenia od poszczególnych części skupiska miejsc parkingowych, to niewątpliwie nadałby on przedmiotowej normie prawnej zupełnie inne brzmienie. W związku z powyższym przyjąć należy, że wykładnia omawianego przepisu prowadząca do wydzielania w ramach skupiska miejsc parkingowych, jego poszczególnych części, a następnie obliczanie od nich parametrów określonych w tym przepisie jest błędna. Zaakceptowanie przyjętej przez organy administracji wykładni prowadziłoby bowiem do warunkowania przedmiotowych odległości, od ilości sąsiadujących ze skupiskiem miejsc postojowych nieruchomości, nie natomiast od ilości miejsc postojowych, która to wartość jest bez wątpienia podstawową i jedyną wynikającą z treści omawianego przepisu.

Sąd wskazał, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący w toku postępowania administracyjnego, zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę jednego parkingu z 200 wydzielonymi miejscami postojowymi, nie natomiast zespołu parkingów, z których każdy graniczyłby z poszczególnymi nieruchomościami skarżących.

Zgodnie zatem z § 19 rzeczonego rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych nie może być mniejsza niż 20 metrów w przypadku więcej niż 60 stanowisk parkingowych. Natomiast odległość wydzielonych miejsc parkingowych od granicy działki budowlanej nie może być w takim przypadku mniejsza niż 16 metrów. Powyższe oznacza, że kompleks parkingowy usytuowany w S. przy ul. [...] i [...] nie spełnia wymogów prawnych w zakresie w/w odległości określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Z tych też względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) – dalej: p.p.s.a. - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że:

1. uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia :

- wojewódzki sąd administracyjny nie przedstawił w uzasadnieniu, przyjętego przez siebie stanowiska co do tego, czy sześć wybudowanych parkingów jest jednym skupiskiem miejsc parkingowych, stanowiącym całość, czy też jest to kilka skupisk miejsc parkingowych,

- w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił, czy poczynione przez organ administracji ustalenia co do tego, że istnieje sześć odrębnych skupisk miejsc postojowych (sześć odrębnych parkingów) jest prawidłowe, czy też nie jest prawidłowe.

W ocenie skarżącej Spółki wyżej opisane naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy - nie dokonanie przez sąd oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji, uniemożliwiło sądowi administracyjnemu dokonanie prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

2. uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia :

- wojewódzki sąd administracyjny nie przedstawił w uzasadnieniu, przyjętego przez siebie stanowiska co do tego, czy pozwolenie na budowę obejmuje sześć skupisk miejsc parkingowych, czy też jedno skupisko miejsc parkingowych,

- w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd administracyjny w ogóle nie wyjaśnił tego, czy poczynione przez organ administracji ustalenia co do tego, że pozwolenie na budowę obejmuje sześć odrębnych skupisk miejsc postojowych (sześć odrębnych parkingów) jest prawidłowe, czy też nie jest prawidłowe.

Wyżej opisane naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w ocenie skarżącej Spółki miało istotny wpływ na wynik sprawy - nie dokonanie przez sąd oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji, uniemożliwiło sądowi administracyjnemu dokonanie prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

3. Sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co nastąpiło w ten sposób, że Sąd - ustalając treść pozwolenia na budowę co do liczby parkingów - wziął pod uwagę jedynie nazwę pozwolenia na budowę, w której pojawia się słowo "parking" w liczbie pojedynczej, natomiast pominął fakt, iż projekt zagospodarowania działki, stanowiący integralną część pozwolenia na budowę, wyraźnie wskazuje na sześć parkingów (sześć odrębnych skupisk miejsc parkingowych), co pozwala na stwierdzenie, że w rzeczywistości udzielono pozwolenia na budowę sześciu odrębnych skupisk miejsc postojowych.

W ocenie skarżącej Spółki wyżej opisane naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy - przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym uniemożliwiło sądowi dokonanie prawidłowego ustalenia treści pozwolenia na budowę.

4. Sąd pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakiego naruszenia przepisów dopuścił się organ administracji - w zakończeniu uzasadnienia wyroku sąd administracyjny podaje, że podstawą wydania wyroku był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Oznacza to, że Sąd zarzuca organowi administracji "inne naruszenie przepisu postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W treści uzasadnienia Sąd nie wskazał jednak na czym ma polegać owo "inne naruszenie przepisów postępowania", ani tego, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone. Sąd podał jedynie, iż nie zgadza się z dokonaną przez organ administracji wykładnią § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd podał, że rozumie ten przepis jako mówiący o jednym skupisku miejsc parkingowych. Sąd nie wskazał przy tym, jakie jego zdaniem jest rozumienie tego przepisu przedstawione przez organ administracji. Skarżąca wskazała, że organ ustalił, iż w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy występuje sześć odrębnych skupisk miejsc postojowych (i dlatego przyjął, że zastosowanie znajduje przepis § 19 ust. 1 pkt 2/ rozporządzenia), a Sąd uznał, że istnieje tylko jedno skupisko miejsc postojowych (i dlatego przyjął, że zastosowanie znajduje przepis § 19 ust. 1 pkt 3/ rozporządzenia). Różnica nie dotyczy zatem odmiennej interpretacji przepisu, lecz odmiennych ustaleń faktycznych.

Wyżej opisane naruszenie przepisu postępowania w ocenie skarżącej Spółki miało istotny wpływ na wynik postępowania. Gdyby bowiem Sąd rzeczywiście przeprowadził analizę co do tego, jakim przepisom uchybił organ administracji, to zmuszony byłby do przyjęcia, że organ administracji nie uchybił przepisom postępowania, a w konsekwencji treść rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji byłaby inna.

II. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu administracji z uwagi na rzekome "inne naruszenie przepisów postępowania", mimo, że organ administracji nie dopuścił się takiego naruszenia - skoro Sąd pierwszej instancji nie wykazał ani tego, że organ administracji miał poczynić nieprawidłowe ustalenia co do treści pozwolenia na budowę (w zakresie liczby parkingów objętych tym pozwoleniem) ani tego, że organ administracji miał dokonać w sprawie nieprawidłowych ustaleń faktycznych co do liczby skupisk miejsc parkingowych, to Sąd nie mógł zarzucić organowi naruszenia przepisu § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wyżej opisane naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w ocenie skarżącej Spółki miało istotny wpływ na wynik sprawy - skoro bowiem organ administracji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w tym przepisie, to Sąd bezpodstawnie uchylił decyzję organu na podstawie tego właśnie przepisu.

III. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę sześciu parkingów, a jeżeli istnieje taka podstawa, to która z pośród podstaw wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Sąd administracyjny tę decyzję uchylił, przez co domniemywać można, że Sąd przyjął, iż istnieje jakaś podstawa do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Uzasadnienie wyroku nie daje w tym zakresie żadnej odpowiedzi. Zawarte w uzasadnieniu wyroku twierdzenia o rażącym naruszeniu prawa odnoszą się wyłącznie do tego, że pozwoleniem na budowę objęto między innymi działki, które nie były objęte decyzją o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżącej Spółki wyżej wskazane naruszenie przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonanie przez Sąd analizy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie dokonanej przez ten organ analizy co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę parkingów, doprowadziłoby Sąd pierwszej instancji do ustalenia, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Tym samym zapadłoby inne rozstrzygnięcie.

IV. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a., polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, mimo, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, a w szczególności mimo braku podstaw do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę rażąco narusza prawo. Jest tak dlatego, że zestawienie pozwolenia na budowę (które wyraźnie obejmuje sześć parkingów, z których każdy obejmuje nie więcej niż 60 miejsc postojowych) z przepisem § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie wskazuje na ich oczywistą sprzeczność.

W ocenie skarżącej Spółki wyżej opisane naruszenie przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem sąd administracyjny dokonał stosownej analizy w omawianym zakresie, to zmuszony byłby uznać, że organ administracji prawidłowo ustalił brak podstaw do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę parkingów.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji " (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 roku, Sygn. akt II SA/Wa 2095/2006, Lex nr 299851, a ponadto : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 roku, Sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 roku, Sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 roku, Sygn. akt III ARN 22/95).

W ocenie skarżącej proste zestawienie pozwolenia na budowę (którego częścią składową jest zatwierdzony projekt zagospodarowania działki wyraźnie wskazujący na sześć parkingów, z których każdy obejmuje nie więcej niż 60 miejsc postojowych) z przepisem § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie wskazuje na ich oczywistą sprzeczność. Jest tak dlatego, że każdy z parkingów zachowuje wymagane tym przepisem odległości od okien budynków i od granic działki.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli I. B., J. W., A. R., Z. R., I. S. i R. S., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na ich rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Na wstępie rozważań trzeba podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). Innymi słowy "stwierdzenie nieważności decyzji jest zagadnieniem, które można odnieść wyłącznie do określonej decyzji i rozpatrywać wyłącznie w granicach określonych w przepisach proceduralnych" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, PWN, Warszawa 1983, s. 251). Zatem należy stwierdzić, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest zbadanie decyzji przez pryzmat przesłanek nieważności nie rozstrzyga się o sprawie administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją.

Rozstrzygając niniejszą sprawę zaskarżonym wyrokiem, Sąd pierwszej instancji w gruncie rzeczy nie dokonał oceny decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwzględnieniem istoty postępowania nieważnościowego. Wprawdzie Sąd przytoczył w uzasadnieniu, kiedy w świetle orzecznictwa przyjmuje się, że doszło do rażącego naruszenie prawa, jednakże rozważania, decydujące o rozstrzygnięciu sprawy, sprowadzają się wyłącznie do przedstawienia rozumienia przez skład orzekający przepisu § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozważania te natomiast nie prowadzą do wniosku, że decyzja Starosty P. z dnia [...] września 2007 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę parkingu wraz z drogami dojazdowymi i chodnikami przy zespole mieszkaniowo – usługowym w całości została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z rozważań Sądu pierwszej instancji nie wynika, dlaczego uważa, że zatwierdzenie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i wydane pozwolenia na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Ocena Sądu pierwszej instancji, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę jednego parkingu z circa 200 wydzielonymi miejscami postojowymi, a nie zespołu parkingów nie przesądza, że rzeczywiście tak należy odczytywać projekt budowlany, a co więcej, że tylko i wyłącznie takie odczytanie projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora jest prawidłowe, a każde inne stanowić będzie rażące naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji, sprowadzając rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie do wykładni § 19 cytowanego wyżej rozporządzenia, pominął zupełnie kwestię zastosowania tego przepisu w konkretnej sprawie, w której udzielono pozwolenia na budowę, zatwierdzając konkretny projekt budowlany. Jak wynika z treści decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007 r. zatwierdzono nią i udzielono pozwolenia na budowę parkingu wraz z drogami dojazdowymi i chodnikami przy zespole zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika zaś, że budowa parkingu, powiązana jest z projektem zagospodarowania terenu wokół zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Koncepcja zagospodarowania terenu i związany z nią projekt budowlany parkingu wraz z drogami dojazdowymi i chodnikami pozwala na ocenę, że w ramach inwestycji zostaną zrealizowane grupy miejsc postojowych zawierające określoną ilość stanowisk, nie przekraczającą 60. Trzeba bowiem wskazać, że opis techniczny do projektu budowlanego określa, iż dokumentacja obejmuje projekt budowlany robót drogowych związanych z budową nawierzchni drogowych dla dróg manewrowych, parkingów i chodników wokół projektowanego zespołu zabudowy mieszkalno – usługowej. W tym kontekście nie zachodzą podstawy pozwalające uznać, że przedłożony projekt należało traktować jako projekt budowlany parkingu na około 200 miejsc postojowych, czyli jako jednego zgrupowania takiej ilości stanowisk i inne odczytanie projektu było niemożliwe i jako takie prowadziło do rażącego naruszenia prawa.

Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzut ten wbrew stanowisku skarżącej Spółki jest zarzutem naruszenia prawa materialnego, gdyż oba wskazane przepisy są przepisami materialnoprawnymi. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów zadecydowało o rozstrzygnięciu sprawy. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się takiego naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Z zawartych wyżej rozważań wynika, że brak jest obiektywnych podstaw, aby decyzję Starosty P. z dnia [...] września 2007 r. w części niezakwestionowanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, można było uznać za wydaną z rażącym naruszenie prawa. Dlatego też skarga I. B., A. R., J. W., I. S., R. S. i Z. R. podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.