Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 525/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 1. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek J. P., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], którą orzekł o zastosowaniu wobec J. P. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 6 miesięcy.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny:

Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z wnioskiem o wszczęcie postępowania wyjaśniającego wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami J. P. w związku ze skargą Stowarzyszenia Pośredników w Obrocie nieruchomościami [...] z dnia [...] listopada 2003r. Po zapoznaniu się z wynikami postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej Minister Infrastruktury przychylił się do wniosku Komisji i decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] orzekł o zastosowaniu wobec J. P. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 6 miesięcy.

J. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, że ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji naruszają zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) pogłębiania zaufania do państwa (art. 8 kpa) oraz jego prawa jako strony postępowania.

Po rozpatrzeniu wniosku organ stwierdził, co następuje:

Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z póżn. zm.) pośrednik wykonuje czynności, o których mowa w ust. 1, osobiście lub przy pomocy innych osób działających pod jego nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie. W myśl zaś art. 179 ust. 3 przedsiębiorcy mogą prowadzić działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, jeżeli pośrednictwo będzie wykonywane przez pośredników w obrocie nieruchomościami. Z akt sprawy wynika, że pośrednik J. P. podpisał umowę o pracę z

Biurem [...] "G." s.c. (1/4 etatu) jako doradca. Pośrednik zobowiązał się do wykonywania czynności pośrednictwa i sprawowania nadzoru nad pośrednictwem w obrocie nieruchomościami realizowanym przez Biuro. J. P. bywał w Biurze 3-4 razy w tygodniu przyjeżdżając w tym celu z W. do C. W świetle powyższego należy stwierdzić, że pośrednik J. P. swym postępowaniem naruszył art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ten sposób, że bez nadzoru z jego strony faktyczne czynności pośrednictwa wykonywały osoby bez licencji powołując się na licencję J. P. Ponadto J. P. nie dopełnił obowiązku określonego w art. 181 ust. 2 ustawy polegającego na stałym doskonaleniu swoich kwalifikacji zawodowych, bowiem nie uczestniczył w żadnych szkoleniach zawodowych, o czym świadczy złożone przez niego oświadczenie. Pośrednik J. P. w trakcie postępowania wyjaśniającego próbował wykazać, że nadzorował wykonywanie czynności pośrednictwa przez przedsiębiorcę. Z przedstawionymi przez stronę argumentami organ nie zgodził się, bowiem stosownie do art. 179 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pośrednictwo w obrocie nieruchomościami jest działalnością zawodową wykonywaną przez pośredników, a pośrednikiem stosownie do art. 179 ust. 2 jest osoba fizyczna posiadająca licencję zawodową. Tym samym ustawodawca zastrzegł prawo wykonywania czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami dla osób posiadających odpowiednie kwalifikacje i przygotowanie zawodowe z zakresu obsługi rynku nieruchomości potwierdzone nadaniem stosownej licencji zawodowej. Co prawda przepis art. 180 ust. 2 dopuszcza wykonywanie czynności pośrednictwa przy pomocy innych osób działających pod nadzorem pośrednika lecz zakres tych czynności został ograniczony do wykonywania czynności pomocniczych, gdyż czynności pośrednictwa mogą wykonywać wyłącznie licencjonowani pośrednicy. Wobec powyższego nadzór, na który powołuje się pośrednik, należało uznać za nierealny i fikcyjny. Żaden pośrednik, bez uszczerbku osób zamawiających usługi pośrednictwa, nie jest bowiem w stanie nadzorować wszystkich czynności wykonywanych przez pracowników biura w ciągu 6 dni w tygodniu, gdy bywa w biurze 3 - 4 dni w tygodniu i dojeżdża w tym celu do C. z W. (ok. [...] km). W przedmiotowej sprawie J. P. "użyczył" swojej licencji zawodowej przedsiębiorcy aby mógł on prowadzić działalność w zakresie pośrednictwa. Praktyka taka nie tylko podważa zaufanie do zawodu pośrednika ale przede wszystkim świadczy o zaniedbywaniu interesów klientów. Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podkreślił, że wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Komisja wszechstronnie zbadała stan faktyczny sprawy oraz dokonała jego oceny w sposób rzetelny i bezstronny. Wykazano, że pośrednik akceptował sytuację, gdy przedsiębiorca świadczył usługi pośrednictwa bez zawarcia umowy pośrednictwa w formie pisemnej, co stanowiło rażące naruszenie art. 180 ust. 3 w związku z art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to sprzeczne ze standardami prowadzenia działalności zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami i uzasadnia nałożenie na J. P. kary dyscyplinarnej adekwatnej do stopnia zawinienia. Karą taką jest zawieszenie licencji zawodowej na okres 6 miesięcy.

Na powyższą decyzję J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji J. P. zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 181 ust. 1 i 3 oraz art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisów postępowania art. 6, 7 89 i 140 kpa. Uzasadniając żądania skargi skarżący wskazał, że wydając decyzję w wyniku złożonego przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ w rzeczywistości przytoczył wyłącznie argumenty zawarte w swojej pierwotnej decyzji. Tymczasem w postępowaniu odwoławczym nie można ograniczyć się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Przed wydaniem decyzji winno być przeprowadzone ponownie postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej. Zwłaszcza że zarzuty skierowane wobec skarżącego są chybione. Przede wszystkim należy pamiętać, że z dniem 20 września 2004 r. istotnie zmieniły się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś czyny zarzucane skarżącemu dotyczą okresu roku 2003 do [...] lipca 2004 r. Zgodnie z przepisem art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ówczesnym brzmieniu pośrednik mógł wykonywać swoje czynności przy pomocy innych osób sprawując nadzór nad tymi osobami i wykonywanymi czynnościami. Nie było wymogu sprawowania bezpośredniego nadzoru, można go więc było sprawować również na odległość przy wykorzystaniu faksu, telefonu bądź internetu. Dopiero

obecnie po znowelizowaniu ustawy wymagany jest nadzór bezpośredni. Chybiony jest także zarzut niewypełniania obowiązku dokształcania się. Nałożenie sankcji dyscyplinarnych mogło nastąpić dopiero po dwukrotnym stwierdzeniu niedopełnienia obowiązku dokształcania się. Wynika to z przepisu § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 745).

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym przewidzianym w art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i o oddalenie skargi. Organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W postępowaniu została wykazana wina pośrednika w obrocie nieruchomościami J. P. polegająca na niesprawowaniu w sposób właściwy nadzoru, o którym mowa w art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niedoskonalenia kwalifikacji zawodowych, do czego zobowiązuje art. 181 ust. 2 tej ustawy. Zastosowana kara dyscyplinarna była adekwatna do stopnia przewinienia. Nietrafny jest zarzut nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej przed wydaniem decyzji ostatecznej. W sprawach odpowiedzialności zawodowej decyzję wydaje Minister Infrastruktury. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzane przez Komisje Odpowiedzialności Zawodowej jest częścią postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej, przy czym Minister nie jest związany wnioskiem Komisji. Jeśli w trakcie rozpatrywania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjdą na jaw okoliczności nie badane przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, to fakt ten stanowić będzie podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Komisję. Natomiast gdy wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały w sposób bezsporny wyjaśnione, prowadzenie postępowania wyjaśniającego wydaje się być zbędne. Odmienne stanowisko prowadziłoby do zebrania przez Komisję identycznego materiału dowodowego z materiałem zgromadzonym przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji. Wydłużyłoby to załatwienie sprawy. Tym bardziej gdy stanowisko strony sprowadza się jedynie do odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego. Z uwagi na to, że nie pojawiły się nowe okoliczności w sprawie, nie było potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż postępowanie polegające na ponownym rozpatrzeniu sprawy zostało przeprowadzone z uchybieniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, a także z naruszeniem norm prawa materialnego.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja określona w cytowanym przepisie, bowiem Minister Infrastruktury wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś skarżący w piśmie z dnia 30 maja 2005 r. podzielił wniosek organu.

Rozpoznając sprawę ze skargi J. P. na ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) strona ma prawo domagania się dwukrotnego rozpoznania sprawy. Stosownie do art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji, może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań.

W myśl art. 194 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zastosowaniu kar dyscyplinarnych z tytułu odpowiedzialności zawodowej orzeka w drodze decyzji minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, które przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Postępowanie wyjaśniające odbywa się z udziałem osoby, w stosunku do której się ono toczy (art. 195 ust. 1). Szczegółowe zasady i tryb przeprowadzania postępowania wyjaśniającego z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz stosowania kar dyscyplinarnych z tego tytułu reguluje rozdział 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745).

Na tle tej regulacji prawnej należy podkreślić, że obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że kontrola organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24.06.1998 r. sygn. akt III SA 1379/97, ONSA 1999/3/85). Rozpoznając sprawę ponownie organ nie może ograniczyć się do potwierdzenia ustaleń przyjętych w postępowaniu poprzedzającym wydanie poprzedniej decyzji. Ponieważ postępowanie o zastosowaniu kary dyscyplinarnej prowadzone przez organ administracji opiera się na wynikach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, to tak przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, jak też w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne jej rozpoznanie, niezbędne jest zwrócenie się do tej Komisji o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Jest to konsekwencją zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. A zatem, o tym, czy ma dojść do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Komisję, wbrew temu, co twierdzi Minister Infrastruktury, nie decyduje organ powołany do wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2001 r. sygn. akt I SA 651/00 (niepublik.) podkreślił, że po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - sprawa powinna być skierowana do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej (rozpoznawana sprawa dotyczyła nadania licencji zawodowej), której obowiązkiem było ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Sąd stwierdził, iż rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w uzasadnieniu decyzji sam dokonał oceny dowodów. Tym samym naruszył postanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważniające Państwową Komisję Kwalifikacyjną do przeprowadzenia postępowania, w którym dokonuje oceny dowodów.

Analogicznie przedstawia się ta kwestia w niniejszej sprawie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił naruszenie zasady prawdy obiektywnej podnosząc, iż całkowicie pominięte zostały w postępowaniu wyjaśniającym przedstawione przez niego dowody. Wobec takiego zarzutu organ nie mógł ograniczyć ponownego rozpoznania sprawy do wydania zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy uprzednio wydaną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r., poprzestając na stanowisku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wyrażonym w

postępowaniu poprzednim. W ten sposób organ praktycznie pozbawił stronę prawa do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, bowiem zarzut zgłoszony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został poddany ponownej ocenie przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, zgodnie z trybem ustalonym w ustawie oraz rozporządzeniu wykonawczym.

Naruszone zatem zostały przepisy art.127 § 3 kpa i art. 195 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c oraz art. 152 w związku z art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.