Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 325/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 10 ust. 1 pkt 1-2, art. 40
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 74 tiret 5, 6, 7 i 8 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ewid. [...]; 2. stwierdza nieważność § 33 tiret 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ewid. [...]; 3. stwierdza nieważność § 115 pkt 1 kolumna 8 tabeli ("Uwagi") zdanie pierwsze zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ewid. [...]; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Sp. z o.o. w [...] wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] i [...]. Skarżąca zakwestionowała ustalenia planu miejscowego dotyczące terenu oznaczonego symbolem U14.1 w zakresie ustanowienia:

1) w § 74 tiret 6 zaskarżonej uchwały nakazu zapewnienia zwiększonej o ok. 400 m.p. ilości miejsc parkingowych - jako dom parkingowy pod całym terenem;

2) w § 74 tiret 7 zaskarżonej uchwały zalecenia lokalizacji banku przy ul. [...] oraz zespołu hotelowego od strony [...];

3) w § 74 tiret 8 zaskarżonej uchwały zalecenia wariantowego opracowania elewacji w pierzei ulicy [...] oraz brył budynku od strony [...] /różnicując wysokość i stosując pokryte roślinnością tarasy, balkony i dachy/;

4) w § 74 tiret 5 zaskarżonej uchwały nakazu obsługi komunikacyjnej działki wyłącznie z wewnętrznej ulicy dojazdowej;

5) w § 33 tiret 1 zaskarżonej uchwały wykluczenia obsługi komunikacyjnej z ulicy [...] za wyjątkiem oznaczonego na rysunku planu wjazdu między tereny oznaczone symbolami CU2 i U14;

6) w § 115 pkt 1) kolumna 8 tabeli zdanie pierwsze Uchwały, wykluczenia wjazdów i obsługi komunikacyjnej przyległych terenów z ulicy [...].

Zdaniem skarżącej, ustalenia te naruszają art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały) w zw. z art. 233 k.c., art. 235 § 1 i 2 k.c., art. 2, art. 7, art. 64, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji.

Skarżąca wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr ewid. [...] objętej ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego (obszar U14). Z umowy o oddanie działki gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej dnia [...] czerwca 1999 r. pomiędzy Gminą [...] a poprzednikiem prawnym skarżącej działka powinna być zabudowana obiektem lub zespołem obiektów o funkcji handlowo-usługowej z garażem podziemnym, przy czym w razie niedotrzymania terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy użytkownik wieczysty zobowiązany jest zapłacić karę umowną w wysokości 10% wartości nieruchomości. Realizacja jakiejkolwiek zabudowy określonej w umowie o oddanie działki w użytkowanie wieczyste wymaga opracowania projektu zagospodarowania działki i projektu budowlanego zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zakwestionowane przez skarżącą ustalenia planu miejscowego powodują brak rzeczywistej możliwości zagospodarowania nieruchomości i naruszają uprawnienia użytkownika wieczystego do zagospodarowania gruntu. Nałożenie obowiązku zapewnienia dodatkowej ilości miejsc parkingowych o około 400 m.p. "jako dom parkingowy pod całym terenem" jest nieprecyzyjne, a w konsekwencji nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i stanowi o naruszeniu art. 2 Konstytucji RP oraz władztwa planistycznego gminy z uwagi na dużą swobodę interpretacyjną co do samej ilości miejsc parkingowych. Sformułowanie "około" jest niejasne i budzi wątpliwości przy interpretacji planu na etapie wydawania pozwolenia na budowę w kontekście podziału ilości miejsc parkingowych pomiędzy obszary U14.1 oraz U14.2. W dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały stan własności obu obszarów ustalony był już w ten sposób, że działki [...] i [...] miały odrębnych użytkowników wieczystych. Na działce nr [...] zrealizowana została zabudowa mieszkaniowa z 261 miejscami parkingowymi. Brak precyzji w planie miejscowym budzi wątpliwości, czy "ok. 400 m.p." na całym terenie U14 należy podzielić proporcjonalnie do powierzchni nieruchomości czy według innych kryteriów. Brak precyzji zarówno co do ilości "ok. 400", jak i podziału pomiędzy obszary U14.1 i U14.2.

Z podobnych przyczyn, nie spełnia wystarczającej precyzji wymaganej od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zalecenie lokalizacji banku przy ul. [...] oraz zespołu hotelowego od strony [...], a także wariantowego opracowania elewacji w pierzei ulicy [...] oraz brył budynku od strony [...] (różnicując wysokość i stosując pokryte roślinnością tarasy, balkony i dachy). Zalecenia te są niezwykle nieprecyzyjne. Użytkownik wieczysty działki [...], znajdującej się na obszarze U14.1 nie ma wpływu na możliwość lokalizacji zespołu hotelowego od strony [...], jeśli za obszar ten należy uznać tereny znajdujące się na rysunku planu w obszarze U14.2. Plany miejscowe powinny zawierać nakazy i zakazy, a nie informacje czy zalecenia. Ustalenia planu miejscowego powinny być więc precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko. W związku z tym niedopuszczalne jest zamieszczanie w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni. Plan miejscowy powinien być tworzony z zachowaniem reguł dobrej legislacji, racjonalności i przejrzystości, a poszczególne jego zapisy powinny wraz z pozostałymi tworzyć spójną oraz logiczną systemową całość. Zalecenie wariantowego opracowania elewacji w pierzei ulicy [...] oraz brył budynku od strony [...] jest niejednoznaczne, gdyż nie określa stopnia zróżnicowania wysokości elewacji w pierzei ulicy [...] ani brył budynku od strony [...]. Samo zalecenie, bez konkretnych wymogów stwarza zbyt wiele możliwości interpretacyjnych i nieprecyzyjność wymagań stawianych projektowi budowlanemu.

Przepisy § 33 tiret 1, § 74 tiret 5 oraz §115 pkt 1) kolumna 8 tabeli zdanie pierwsze zaskarżonej uchwały, interpretowane łącznie, kształtują normę prawną, która nakazuje zapewnienie dojazdu do obszaru U14.1 wyłącznie poprzez drogę wewnętrzną, będącą własnością Wspólnoty Mieszkaniowej [...], znajdującą się pomiędzy działką gruntu nr [...] a obszarem oznaczonym w planie jako CU2. Norma ta wyklucza możliwość ustalenia zjazdu bezpośrednio z ul. [...] ani z innych nieruchomości sąsiednich (jak np. z terenu działki nr [...], należącej do parafii pw. [...], do której zapewnione są aż dwa bezpośrednie zjazdy z ul. [...]). Przeznaczenie części działki nr [...] na drogę wewnętrzną stanowi oczywiste naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który uprawniał do ustalenia w planie miejscowym linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Ani w art. 10 ust. 1 pkt 2) ani w żadnej innej normie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. brak jest kompetencji gminy do przeznaczania gruntów prywatnych na drogi wewnętrzne.

Podnosząc takie zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru U14.1 ewentualnie w części obejmującej § 74 tiret 5, 6, 7 i 8, § 33 tiret 1 oraz § 115 pkt 1 kolumna 8 tabeli zdanie pierwsze, w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem U14.1 oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że w planie miejscowym został wyznaczony teren drogi publicznej 1KDG ul. [...] o funkcji ulicy głównej. Z uwagi na tę funkcję i odpowiadające jej wytyczne projektowe wskazane było ograniczenie wjazdów na przyległe tereny. Wiązało się to z koniecznością ustalenia właściwego systemu komunikacyjnego dla całego obszaru. W związku z tym w planie ograniczono możliwość wjazdów z ulicy głównej, a możliwe powiązanie wskazano przy dz. nr [...] w miejscu istniejącej drogi wewnętrznej. Zaznaczyć także należy, że na rysunku planu nie został wyznaczony ścisły teren drogi wewnętrznej, a ustalenia tekstowe odnosiły się do wskazań koniecznych do uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki obsługi w zakresie komunikacji stanowiły element tejże decyzji. Zatem ustalenia planu były uszczegóławiane w postępowaniu administracyjnym. Reasumując, w ocenie organu, plan miejscowy został sporządzony z poszanowaniem zasad kształtowania systemu komunikacyjnego, a teren U14 był traktowany w planie jako jeden teren inwestycyjny dla dz. nr [...] i [...] łącznie. Zdaniem organu sprawa ewentulanej służebności powinna być przedmiotem wyłącznie postępowania lub porozumienia opartego na prawie cywilnym pomiędzy użytkownikami obu działek. Ponadto należy zaznaczyć, że w obecnie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 2 pkt 14 wyjaśniono, że jako dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Skarżony plan nie stoi w sprzeczności z tym przepisem. Ustalony w § 74 tiret 6 nakaz zapewnienia zwiększonej o ok. 400 m.p. ilości miejsc parkingowych - jako dom parkingowy pod całym terenem miał pełnić rolę wytycznych do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada w § 58 ustaliła dla terenu U14 szereg funkcji usługowych mogących stanowić jego przeznaczenie, w tym: administracji, obsługi finansowej, usług realizowanych w pomieszczeniach biurowych, sportu i rekreacji, handlu, gastronomii, oświaty i kultury. Funkcje te wymagają szczególnej dostępności komunikacyjnej, która w okresach szczytowych wymaga dostatecznie dużej ilości miejsc postojowych pojazdów. Ponadto w § 58 planu ustalono jako przeznaczenie utrzymanie i rozwój funkcji domów parkingowych. Funkcje usług i domów parkingowych są ze sobą ściśle powiązane. Dodatkowo dom parkingowy w zamiarze gminy miał spełniać rolę publiczną, co jest szczególnie istotne w systemie komunikacyjnym całego miasta. Sformułowanie "ok. 400 m.p." ma charakter instrukcyjny. W czasie obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wartość ta zostałaby doprecyzowana w decyzji administracyjnej. W obecnym stanie prawnym można przyjąć, że korzystając z tej instrukcji, projektant dokona analizy zapotrzebowania i chłonności terenu pod względem zapewnienia miejsc parkingowych i na tej podstawie wykona projekt budowlany. Natomiast zalecenia lokalizacji banku przy ul. [...] oraz zespołu hotelowego od strony [...], a także wariantowego opracowania elewacji w pierzei ul. [...] oraz brył budynku od strony [...] (§ 74 tiret 7 i 8) są wynikiem procedury opisanej w art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten formułował zasadę, że ustalenie warunków zabudowy każdorazowo odbywało się w formie decyzji administracyjnej. "Zalecenia" należało rozumieć jako instrukcję dla organu, jakie ma przyjąć kryteria podczas rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W planie wskazywano organowi priorytet lokalizowania banku na dz. nr [...] oraz możliwość oceny i wyboru koncepcji elewacji spośród wariantów wskazanych przez wnioskodawcę. Odwzorowaniem tych ustaleń było wprowadzenie na rysunku planu podziału terenu U14 na działki U14.1 (teren lokalizacji banku; zawiera całość dz. nr [...]) i U14.2 (teren lokalizacji zespołu hotelowego). Działki te nie są osobnymi terenami wydzielonymi liniami rozgraniczającymi. Podziału na rysunku planu dokonano linią opisaną jako proponowana linia wydzielająca działek, co należy rozumieć, że podział ten miał zostać przesądzony przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Należy także zważyć, że w § 58 uchwałodawca określił ogólne przeznaczenie całego terenu U14. Zdaniem organu, "zalecenia" planu zawarte w § 78 nie posiadają już wartości instrukcyjnej dla organu i nie ma możliwości ich doprecyzowania w stosownej decyzji administracyjnej. W praktyce mogą stanowić inspirację dla projektantów inwestycji, lecz w ocenie organu, nie ma możliwości ich weryfikacji na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, wobec czego nie wpływają na użytkowanie terenu i nie ograniczają praw jego użytkowników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca Spółka wykazała, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego prowadzą do naruszenia jej interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez akt planistyczny nie musi wyłącznie dotyczyć przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, mogą przecież dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Kwestię naruszenia interesu prawnego strony należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że nie istnieje żaden związek pomiędzy gwarantowaną prawnie sytuacją skarżącej, która jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr [...], a zaskarżoną uchwałą, która określa przeznaczenie tej działki pod usługi oraz określa sposób zagospodarowania i zabudowy tej działki, w szczególności obsługi komunikacyjnej. Skarżąca wskazała, że z umowy o oddanie działki gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej dnia [...] czerwca 1999 r. pomiędzy Gminą [...] a poprzednikiem prawnym skarżącej wynika, iż działka powinna być zabudowana obiektem lub zespołem obiektów o funkcji handlowo-usługowej z garażem podziemnym, przy czym w razie niedotrzymania terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy użytkownik wieczysty zobowiązany jest zapłacić karę umowną w wysokości 10% wartości nieruchomości. Ustalenia planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącej, ponieważ ograniczają sposób korzystania z nieruchomości nr [...].

Zaskarżona uchwała z dnia [...] kwietnia 1999 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do [...] i [...] została podjęta na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139). Plany miejscowe uchwalone po 1 stycznia 1995 r. zachowują moc (art. 87 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ocena prawna tych planów musi opierać się na przepisach regulujących tryb podejmowania uchwały oraz treść planu miejscowego obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, a więc wówczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżony plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących, podustawowych. Działalność prawotwórcza gminy (stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących) stanowi jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jeden z aspektów jej samodzielności. Przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Przepisy prawne muszą zaś być formułowane w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić konsekwencje prawne swoich zachowań. Każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. Wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt normatywny, o charakterze powszechnie obowiązującym, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa do nieruchomości, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Nieprawidłowe jest zamieszczanie w nim treści informacyjnych, instrukcyjnych, zaleceń lub innego rodzaju sugestii, które nie są prawem. Przy czym, nie zawsze wprowadzenie ustaleń o charakterze informacyjnych czy też zaleceń będzie stanowić istotne naruszenia zasad sporządzania planu. Normy takiego aktu nie są kierowane jedynie do podmiotów wewnętrznie usytuowanych w ramach tej jednostki organizacyjnej, lecz także skierowane są do członków danej społeczności lokalnej, przede wszystkim do właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym. Plan miejscowy, który wprowadza ograniczenia w prawie własności i innych prawach rzeczowych nie powinien zawierać treści niejasnych i dezinformujących adresatów tego planu. Niejednoznaczny sposób sformułowania ustaleń planu może stanowić istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności takiego unormowania. W rozpoznawanej sprawie sposób sformułowania przepisów zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] położonej na obszarze U14 jest na tyle niejasny i nieprecyzyjny, że wywołuje istotne wątpliwości co do sposobu wykonywania prawa użytkowania wieczystego przez skarżącą Spółkę.

W ocenie Sądu sposób sformułowania ustaleń zaskarżonego planu w części szczególnej dotyczącej konkretnych terenów w zakresie wprowadzenia w § 74 tiret 6 zaskarżonego planu dla działki U14 nakazu zapewnienia zwiększonej o ok. 400 m.p. ilości miejsc parkingowych – jako dom parkingowy pod całym terenem jest niejasny i wywołuje istotne wątpliwości co do możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Jak słusznie zwraca uwagę skarżąca już samo określenie "ok." jest nieprecyzyjne. Nieczytelność planu w tym zakresie pogłębiło sformułowanie nakaz zapewnienie zwiększonej o ok. 400 m.p. ilości miejsc parkingowych w połączeniu ze sformułowaniem "jako dom parkingowy pod całym terenem". Takie sposób sformułowania ustaleń planu wywołuje istotne wątpliwości interpretacyjne zwłaszcza, że ustalenie to dotyczy całego terenu U14, a zatem nie tylko pojedynczej działki skarżącej Spółki, ale także sąsiednich nieruchomości, m.in. działki nr [...] zabudowanej budynkiem wielomieszkaniowym. W konsekwencji ustalenia planu są na tyle niejednoznaczne, że nie wynika z nich, w jakiej ilość inwestor powinien zapewnić miejsca parkingowe, w szczególności nie jest jasne w stosunku do czego powinna zostać zwiększona liczba miejsc parkingowych (czy wymóg zwiększenia liczby miejsc parkingowych należy odnosić do zwiększenia liczby miejsc postojowych ponad reguły wynikające z warunków technicznych dotyczących obiektów budowlanych). Zasadnie zwrócono również uwagę w skardze, że w dacie uchwalania planu miejscowego działka ewidencyjna nr [...] leżąca na obszarze U14 była już zabudowana budynkiem wielomieszkaniowym, o określonej liczbie miejsc parkingowych, co jeszcze dodatkowo pogłębia stan niepewności co do tego, w jakiej ilość powinien zapewnić miejsca parkingowe inwestor na działce nr [...]. Wprowadzenie tego rodzaju rozwiązań planistycznych do zaskarżonego planu spowodowało, że plan w tej części w odniesieniu do działki nr [...] stał się nieprecyzyjny co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nim nieruchomości skarżącej.

Podobnie należy ocenić zawarte w zaskarżonym planie zalecenia lokalizacji banku przy ul. [...] (§ 74 tiret 7) oraz wariantowego opracowania elewacji w pierzei ulicy [...] oraz bryły budynku od strony [...], różnicując wysokość i stosując pokryte roślinnością tarasy, balkony i dachy (§ 74 tiret 8). W ocenie Sądu ustalenia zaskarżonego planu zawarte w § 74 tiret 7 i 8 stanowią niedopuszczalne postanowienia o charakterze niejednoznacznych zaleceń co do sposobu wykonywania prawa własności, w zakresie lokalizacji banku oraz wariantowego opracowania elewacji w pierzei ulicy /różnicując wysokość i stosując pokryte roślinnością tarasy, balkony i dachy/. Na zmianę rozstrzygnięcia w tej sprawie nie może wpływać argumentacja Rady Miasta zawarta w odpowiedzi na skargę, że wyrażone w § 74 tiret 7 i 8 "zalecenia" są następstwem wyrażonej w art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zasady, że ustalenie warunków zabudowy każdorazowo odbywało się w formie decyzji administracyjnej, a kwestionowane "zalecenia" należało rozumieć jako instrukcję dla organu, jakie ma przyjąć kryteria podczas rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem gminy, "zalecenia" zawarte w § 78 nie posiadają już wartości instrukcyjnej dla organu i w praktyce mogą stanowić inspirację dla projektantów inwestycji. Nie ma natomiast możliwości ich weryfikacji na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, wobec czego nie wpływają na użytkowanie terenu i nie ograniczają praw jego użytkowników. Według Sądu, przytoczone rozwiązania planistyczne ze względu na swoją nieprecyzyjność i niejednoznaczność wywołują wątpliwości co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych zaskarżonym planem nieruchomości skarżącej Spółki, a w konsekwencji także co do wymagań stawianych projektowi budowlanemu. Ustalenia planu w tym zakresie naruszają zasadę określoności prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji oraz zasady sporządzania planu miejscowego. Naruszenie to jest na tyle istotne w odniesieniu do sposobu wykonywania prawa własności, że skutkuje nieważnością ustaleń zawartych w § 74 tiret 6, 7 i 8 zaskarżonego planu w odniesieniu do działki nr [...].

Zasadny jest również zarzut dotyczący wprowadzenia w zaskarżonym planie nakaz obsługi komunikacyjnej terenu U14 objemującego działkę skarżącej spółki wyłącznie z wewnętrznej ulicy dojazdowej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że zaskarżony plan wyklucza obsługę komunikacyjną z ulicy [...] za wyjątkiem oznaczonego na rysunku planu wjazdu między tereny oznaczone symbolem CU2 i U14 (§ 33 tiret 1) Przy czym, stosownie § 115 planu, wyklucza się możliwość ustanawiania wjazdów i obsługi komunikacyjnej przyległych terenów z ulicy [...]. Jednocześnie zaskarżony plan miejscowy nakazuje zapewnienie obsługi komunikacyjnej działki U14 wyłącznie z wewnętrznej ulicy dojazdowej (§ 74 tiret 5), ale nie przeznacza w sposób jednoznaczny terenu pod tę ulicę. Na rysunku planu droga wewnętrzna nie została wyodrębniona ani nie została oznaczona stosownym symbolem. Na załączniku graficznym na obszarze oznaczonym symbolem U14 zaznaczono jedynie wlot komunikacji kołowej. Jednocześnie przez teren U14 (w tym przez wlot komunikacji kołowej) równolegle do ulicy [...] przebiega obowiązująca linie zabudowy. Na rysunku planu brak jest wydzielonego terenu, przeznaczonego pod ulicę dojazdową. Podczas gdy z § 27 zaskarżonego planu wynika, że plan wyznacza linie rozgraniczające terenów przeznaczonych pod komunikację oraz określa klasyfikację funkcjonalną układu drogowego, przebieg ulic i zasady obsługi komunikacyjnej działek, zgodnie z rysunkiem planu. Zestawienie części tekstowej i załącznika graficznego wskazują, że ustalenia zaskarżonego planu nie są ze sobą kompatybilne. Rada Miasta nie wyodrębniła terenu przeznczonego pod komunikację (ulicę wewnętrzną dojazdową).

Określając obsługę komunikacyjną tereny zabudowy usługowej U14 Rada Miasta [...] miała obowiązek w sposób jednoznaczny wyznaczyć sieci infrastruktury drogowej, niezbędnej do zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek usługowych czego w zaskarżonej uchwale nie uczyniła. Trudno bowiem wyobrazić sobie realną możliwość funkcjonowania terenów zabudowy usługowej bez rzeczywistego dostępu do drogi, czy też bez wyznaczenia szlaków komunikacyjnych (ulic). Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Powinien wobec tego zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi wewnętrzne. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w świetle art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne było wyznaczenie dróg wewnętrznych (ulic wewnętrznych). Artykuł 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wymienia ulice, place oraz drogi publiczne. Oznacza to, że w planie ustalało się w zależności od potrzeb nie tylko sieć dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych. (por. wyrok NSA w Warszawie z 13 listopada 2003 r., IV SA 3859/02). Przy czym, wyznaczenie obszaru przeznaczonego pod drogę czy ulicę, powinno być jednoznaczne. Sąd nie kwestionuje uprawnienia gminy do ustalenia właściwego systemu komunikacyjnego dla obszaru objętego planem, co może wiązać się z koniecznością ograniczenia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej terenów graniczących z ul. [...], ale określenie przebiegu ulicy wewnętrznej mającej stanowić wyłączną możliwość obsługi komunikacyjnej terenu powinno być jednoznaczne. Ponadto, ustalenie obsługi komunikacyjnej przez drogę wewnętrzną przebiegającą przez nieruchomość prywatną może wiąże się z konieczność ustanowienia służebności drogowej, a zatem szczególnie istotne jest jednoznaczne określenie przebiegu ulicy wewnętrznej. Jakkolwiek w świetle obowiązującego art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, nie oznacza to, że nie wymaga oceny, czy dostęp ten może zostać rzeczywiście zapewniony. Ustalenie w planie miejscowym obsługi komunikacyjnej przez nieruchomości prywatne wymaga wyważenia interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości i oceny, czy nie będzie się to wiązało z nadmiernymi trudnościami. W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia jest to, że nieruchomość skarżącej przeznaczona jest pod usługi, co może wiązać się ze wzmożonym ruchem, w tym pojazdów o większych gabarytach, a w konsekwencji istotne jest, aby potencjalna droga wewnętrzna miała odpowiednie parametry techniczne. Nie można także pominąć, że okoliczność, iż przepisy prawa pozwalają na ustanawianie służebności drogowych, jednocześnie nie oznacza, że możliwe jest zobowiązanie właściciela nieruchomości, przez którą ma przebiegać służebność drogowa do wybudowania drogi wewnętrznej o odpowiednich parametrach zapewniających możliwość obsługi komunikacyjnej sąsiednich nieruchomości.

Zestawienie części tekstowej planu z częścią graficzną wskazuje, że nie zostały wyodrębnione tereny pod ulicę wewnętrzną dojazdową, przez którą ma być zapewniona obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącej. Wskazane powyżej argumenty wskazują, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie ustalenia linii rozgraniczających ulice oraz tereny o różnych funkcjach. Naruszenie to prowadzi do tego, że nie zapewniono w sposób jednoznaczny skarżącej dostępu do drogi publicznej, a zatem doszło także do naruszenia prawa własności skarżącej. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca załączyła do skargi pismo Zarządu Dróg Miejskich o odmowie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego ul. [...] w zakresie możliwości włączenia do ul. [...] ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (k. 96-97 akt sądowych). Z uzasadnienia tego pisma wynika, że przyczyną odmowy są ustalenia zaskarżonego planu, które nakazują zapewnić obsługę komunikacyjną obszaru oznaczonego jako U14 wyłącznie z wewnętrznej ulicy dojazdowej (§ 74), z wykluczeniem możliwości obsługi komunikacyjnej bezpośrednio z ulicy [...] (§ 33).

Zakwestionowane przez skarżącą Spółkę rozwiązania planistyczne przyjęte w zaskarżonym planie są niejasne i wywołują na tyle istotne wątpliwość interpretacyjne, że świadczą o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu. W ocenie Sądu zaskarżony plan nie zapewnia dostępu do drogi publicznej należącego do skarżącej terenu przeznaczonego pod usługi, ustalenia tego planu są niejednoznaczne w kwestii nie znajdujących oparcia w przepisach prawa zaleceń i nakazów, a w związku z tym naruszone zostały zasady sporządzania planu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08). W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność zakwestionowanych przez skarżącą ustaleń planu (§ 74 tiret 5, 6, 7 i 8; § 33 tiret 1; § 115 pkt 1 kolumna 8 tabeli "Uwagi" zdanie pierwsze) w odniesieniu do działki nr ewid. [...]. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, albowiem nie zostało wykazane, aby inne ustalenia planu zostały podjęte z naruszeniem prawa w odniesieniu do skarżącej Spółki.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (300 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), określone na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 ze zm.).