Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1063/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.10,art.7,7art. 7,art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej K.W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) - dalej k.p.a, po rozpatrzeniu zażalenia K. W. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 przedsięwzięcia polegającego na budowie domów jednorodzinnych na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym K., gm. G., postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej określenia zakresu raportu w pkt 3 i w tym zakresie orzekł co do istoty, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż K. W., działając zgodnie z postanowieniem Burmistrza Gminy G. z dnia [...] października 2009 r. przedłożyła Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] dokumenty, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.) - dalej ustawą, w celu przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 D. (PLB[...]) przedsięwzięcia polegającego na budowie domów jednorodzinnych na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym K., gm. G.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz przedłożenia raportu o jego oddziaływaniu na obszar Natura 2000 i ustalił zakres tego raportu, nakazując, by uwzględniał on m.in: - opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, w tym inwentaryzację przyrodniczą terenu zawierającą opis fauny i flory, lokalizację najbliższych obszarów chronionych w rejonie inwestycji oraz jej ewentualny wpływ na te obszary; - szczegółowe zaznaczenie na mapie lokalizacji planowanej inwestycji w odniesieniu do obszarów Natura 2000, obszarów chronionych i innych cennych siedlisk przyrodniczych;

- listę siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin i zwierząt oraz gatunków zwierząt, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000 i ich lokalizację na tle inwestycji;

- opis zakresu prac związanych z inwestycją i ich wpływu na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000

-

oraz na inne obszary cenne przyrodniczo, w tym wpływ na zmianę stosunków wodnych; - informacje o ewentualnych kolizjach przedsięwzięcia z chronionymi elementami środowiska przyrodniczego, w tym informacje o rozwiązaniu problemu przecięcia przez inwestycje obszarów cennych przyrodniczo, korytarzy ekologicznych, z uwodnieniem ich wpływu na faunę i florę.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła K. W., podnosząc , iż organ 1 instancji nie wziął pod uwagę istnienia w zasięgu planowanego przedsięwzięcia innych budynków w formie zabudowy jednorodzinnej oraz funkcjonującej fabryki papieru M. S.A, która zdaniem skarżącej obecnie oddziaływuje na przedmiotowy teren w sposób wielokrotnie przekraczający ewentualne skutki planowanego przez nią przedsięwzięcia. Fabryka emituje w trakcie produkcji pyły i inne szkodliwe substancje, ponadto w wyniku dostarczania do fabryki surowców na okolicznych drogach trwa od kilkunastu lat wzmożony ruch ciężkich pojazdów kołowych. Skarżąca wskazała również, że teren przeznaczony pod planowane przedsięwzięcie użytkowany był dotychczas jako łąka objęta dopłatami unijnymi i podlegała corocznemu koszeniu przy użyciu maszyn rolniczych. Skarżąca podkreśliła, że brak jest jakichkolwiek oznak występowania na tym obszarze chronionych gatunków fauny i flory. W związku z czym nie widzi uzasadnienia dla nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wykonania raportu.

Po analizie materiału dowodowego, organ odwoławczy wskazał, iż planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 D. (PLB[...]), wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313, ze zm.) - obecnie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 25, poz. 133).

Przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę domów jednorodzinnych (zabudowa mieszkaniowa) na działce [...] w obrębie K., której powierzchnia wynosi 3 ha. Działka nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani miejscowego planu odbudowy. Zgodnie z §3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, zalicza się do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (tzw. II grupa przedsięwzięć). Wobec powyższego przedmiotowe zamierzenie zalicza się do II grupy przedsięwzięć i podlega w tym zakresie wymogom ustawy. Należy jednak wskazać, iż ww. rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 listopada 2010 r., natomiast do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art 71 ust. I oraz art. 72 ust. 1 ustawy, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało wszczęte w dniu 31 lipca 2009 r., a więc przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia, co oznacza, iż na potrzeby niniejszego postępowania przedmiotowe zamierzenie należy traktować jako zamierzenie nienależące do grupy przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. W przypadku przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga się przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ale może ono wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli dane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony (tzw. III grupa). W takim przypadku obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 może zostać nałożony przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w drodze postanowienia wydawanego na podstawie art. 97 ust. 1 ww. ustawy po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 ww. ustawy. Zgodnie z art. 97 ust. 2 ww. ustawy postanowienie, nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie, mimo wejścia w życie ww. rozporządzenia Rady Ministrów stosują się przepisy dotyczące przedsięwzięć z tzw. III grupy.

W rozumieniu ustawy znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 definiuje się jako oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania, które pogarszają stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, wpływają znacząco negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar lub pogarszają integralność obszaru oraz jego powiązania z innymi obszarami (art. 3 ust. I pkt 17 ustawy OOŚ). W związku z powyższym, kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie było rozstrzygnięcie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może znacząco negatywnie wpływać na cele ochrony obszarów Natura 2000 i czy w związku z tym konieczne jest poddanie go ocenie oddziaływania na ww. obszary Natura 2000.

Dokonując tej oceny organ stwierdził, iż przedsięwzięcie polegające na budowie domów jednorodzinnych może negatywnie oddziaływać na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura D. (PLB[...]), zatem przychyla się do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], że konieczna jest ocena oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 D. (PLB[...]) obejmuje fragment doliny Odry na odcinku pomiędzy K. a Z. wraz z J. i łąkami na jego wschodnim brzegu. Jest to bardzo ważny teren dla ptaków wodno-błotnych i drapieżnych związanych z siedliskami szerokiej doliny rzecznej, która częściowo zachowała naturalny charakter. Na terenie obszaru Natura 2000 D. (PLB[...]) występuje co najmniej 34 gatunki ptaków z załącznika I dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (wcześniej dyrektywa Rady 79/409/EWG). W okresie lęgowym obszar zasiedla około 10% populacji krajowej podróżniczka i czapli siwej, powyżej 2% populacji krajowej bielika, kani czarnej, kani rudej, krakwy, rybitwy białoczelnej i rybitwy czarnej oraz co najmniej 1% populacji krajowej następujących gatunków ptaków: batalion, błotniak stawowy, błotniak zbożowy, zimorodek, kropiatka, zielonka, puchacz, rybołów, sowa błotna. W okresie wędrówek występuje co najmniej I % populacji szlaku wędrówkowego: żurawia, bielaczka, czernicy, gęgawy, gęsi białoczelnej, gęsi zbożowej, głowienki, krakwy i nurogęsia, a w stosunkowo wysokim zagęszczeniu występują: cyraneczka, krzyżówka, gągoł, batalion, łęczak, czajka, bieg u s zmienny, rybitwa białoskrzydła i łabędź niemy. Wszystkie ww. gatunki ptaków są przedmiotem ochrony w tym obszarze Natura 2000. Należy przy tym wskazać, że są to gatunki w większości związane z wodą, terenami podmokłymi oraz terenami łąk i pastwisk. Natomiast gatunki ptaków drapieżnych (kanie, bielik, puchacz) związane są z siedliskami o charakterze mozaikowym ponieważ zakładają one gniazda na terenach leśnych, natomiast jako miejsca żerowania wybierają tereny otwarte oraz wodno-błotne. Zagrożeniami dla tego obszaru jest zaniechanie wypasu i ekstensywnej gospodarki łąkowej, zanieczyszczenie wód produktami pochodzenia rolniczego, przemysłowego i komunalnego, prace hydrotechniczne oraz kłusownictwo.

Zgodnie z informacjami zawartymi w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia (dalej KIP) teren planowanej inwestycji obejmie swoim zasięgiem 3 ha, przy czym zostanie on podzielony na działki wielkości od 1500 m2 do 2000 m2, a pojedyncze domy będą zajmować teren ok. 150 m2. W dokumencie tym określono, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane w oparciu o technologię tradycyjną oraz preferowaniu technologii ekologicznych podczas użycia materiałów i technik budowlanych, m.in. zaplanowano instalację kolektorów słonecznych. Planowane budynki mieszkalne zgodnie z KIP będą posiadały centralne ogrzewanie, a ścieki będą odprowadzane do kanalizacji, szamba lub przydomowych oczyszczalni. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. uchwalonym przez Radę Miejską w G. Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. działka, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia, określona jest jako użytki zielone wyłączone z zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego planowane przedsięwzięcie może negatywnie wpływać na gatunki ptaków będące przedmiotami ochrony w obszarze Natura 2000 D. poprzez zniszczenie ich siedlisk w wyniku ich przekształcenia w teren zurbanizowany. Działka przeznaczona pod zabudowę była przez Skarżącą dotychczas użytkowana jako łąka kośna i stanowi element zwartego kompleksu siedlisk łąkowych, dotychczas niezabudowanych. Planowane przedsięwzięcie będzie polegać na budowie co najmniej kilkunastu domów mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą (drogi dojazdowe), co będzie się wiązać z utratą 3 ha siedlisk łąkowych oraz wprowadzeniem w tym miejscu stałej obecności ludzi, co w konsekwencji doprowadzi do znacznego uszczuplenia areału gatunków ptaków będących przedmiotami ochrony w obszarze Natura 2000 D. związanych z terenami otwartymi. Należy też podkreślić, że wprowadzenie w tym miejscu stałej obecności ludzi może doprowadzić do wycofania się wrażliwych na niepokojenie gatunków ptaków poza strefę znacznie przekraczającą teren objęty planowaną inwestycją.

Ponadto wskazano, iż z materiałów zgromadzonych przez organ odwoławczy wynika, że teren łąk znajdujących się na wschodnim brzegu J. D. stanowi miejsce występowania następujących gatunków ptaków: kani czarnej (Mi/yus mgrarn), kani rudej (Mi/yus mi/yus), błotniaka łąkowego (Circus pygargus) oraz derkacza (Crex x) (Ławicki Ł., Guentzel S., Jasiński M., Kajzer Z. Żmihorski M. 2009. Awifauna lęgowa Doliny Dolnej Odry. Notatki ornitologiczne, 50: 268-282). Wszystkie te gatunki ptaków są przedmiotami ochrony ww. obszarze Natura 2000. Gatunki te są związane z siedliskami łąkowymi, które stanowią ich miejsca lęgowe, bądź tereny żerowisk. W odniesieniu do wszystkich tych gatunków największym zagrożeniem dla ich ochrony jest przekształcanie łąk w grunty orne, przeznaczanie ich pod zabudowę lub zmiana panujących stosunków wodnych. Natomiast działaniami ochronnymi, które należy podejmować w celu zapewnienia im właściwego stanu ochrony jest utrzymanie, bądź przywrócenie ekstensywnego użytkowania łąk, czyli takiego, jakie dotychczas było prowadzone na terenie planowanym pod zabudowę. Zmniejszenie areału bytowania powyższych gatunków ptaków może negatywnie wpłynąć na stan ich populacji ww. obszarze Natura 2000. Sytuacja ta dotyczy zwłaszcza błotniaka łąkowego, którego populacja w obszarze Natura 2000 D. uległa w ostatnich latach zmniejszeniu o 50%. Dalsza utrata siedlisk łąkowych może oznaczać całkowite wycofanie się tego gatunku z obszaru Natura 2000. Ponadto gatunek ten jest silnie zagrożony w wyniku niszczenia jego lęgów przez człowieka, lisy, ale także przez psy i koty, które uważa się za drapieżniki synantropijne pojawiające się wraz z człowiekiem. Organ II instancji wskazuje, że w przypadku niepewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zastosowanie ma tzw. "zasada przezorności". Z uwagi na fakt, iż przedsięwzięcie realizowane jest w celu wprowadzenia zabudowy postaci domków jednorodzinnych i ich długoletniego eksploatowania przez mieszkańców istotne jest określenie przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na przedmioty obszaru Natura 2000, obejmujące bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, stałe i chwilowe oddziaływania. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 powinna uwzględniać analizę skumulowanych efektów danej inwestycji z innymi istniejącymi i planowanymi przedsięwzięciami, które mogą mieć znaczenie dla celów ochrony obszarów Natura 2000.

Biorąc pod uwagę łączne uwarunkowania określone w art. 63 ust. 1 ustawy OOŚ oraz informacje zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, w szczególności lokalizację, skalę planowanego przedsięwzięcia oraz wprowadzenie stałej obecności człowieka w miejsca dotychczas nie zamieszkane, a także powstanie zagrożenia prowadzenia ekspansji zabudowy tych terenów należy stwierdzić, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia może doprowadzić do degradacji siedlisk gatunków ptaków związanych z siedliskami łąkowymi. Wobec powyższego należy stwierdzić, że przedsięwzięcie może znacząco wpływać na gatunki ptaków będące przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 i ich siedliska, dlatego też niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 określonym zakresie.

Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w sentencji zaskarżonego postanowienia nałożył na skarżącą zbyt szeroki obowiązek oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, czym naruszył art. 97 ust. 2 ustawy OOŚ. W ocenie organu odwoławczego bezzasadnym było zawarcie w zaskarżonym postanowieniu wymogu przeanalizowania przez skarżącą wpływu planowanego przedsięwzięcia na rośliny, zwierzęta inne niż ptaki oraz siedliska przyrodnicze znajdujące się w zasięgu inwestycji, ponieważ nie stanowią one przedmiotów ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 D. (PLB[...]).

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. W. zarzucając mu naruszenie art. 7, 8, 12, 77, 80, 107§ 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż orzekające w sprawie organy pominęły wskazywane przez nią fakty mające istotne znaczenie w niniejszej sprawie, co doprowadziło do błędnej analizy stan faktycznego przedmiotowej sprawy. W sąsiedztwie terenu, na którym zlokalizowana jest planowana inwestycja znajdują się już inwestycje o analogicznym charakterze, tj. budynki w zabudowie jednorodzinnej, ale przede wszystkim funkcjonuje tam duża fabryka produkcji papieru. W związku z powyższym na terenie tym od kilkunastu iat trwa ciągły ruch ciężkich pojazdów dostarczających szereg surowców do produkcji papieru, jak również odbierających wytworzony asortyment produktów. Oczywistym następstwem jest zatem emitowanie przez ruch przedmiotowych pojazdów spalin oraz hałasu, a także pyłów i substancji powstających w wyniku procesów produkcji zachodzących w obszarze, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa fabryka. W związku z tym teren ten w żadnej mierze nie może zostać określony jako znajdujący się w zainteresowaniu wszelkich gatunków fauny.

Ponadto, skarżąca wskazała, iż na etapie postępowania administracyjnego podnosiła, że nieruchomość na której planowana jest przedmiotowa inwestycja w ciągu ostatnich kilku lat użytkowana była jako łąka, która z uwagi na objęcie przedmiotowego terenu dopłatami unijnymi podlegała corocznemu koszeniu przy użyciu maszyn rolniczych. Czynności te nie mogły zatem stanowić o możliwości określenia przedmiotowego terenu jako spokojnej enklawy dla przedstawicieli fauny i flory.

Powyższe okoliczności, przytaczane w trakcie postępowania administracyjnego, jednoznacznie prowadzą do wniosku, iż projektowana inwestycja w żaden sposób nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko naturalne tym bardzie, że brak jest obecnie na przedmiotowym terenie jakichkolwiek oznak funkcjonowania przedstawicieli fauny i flory podlegającej ochronie lub też którym projektowane działania inwestycyjne zakłócałyby spokojną egzystencję.

Skarżąca zarzuciła organom, iż przedstawione wyżej okoliczności, składające się na materiał dowodowy w niniejszej sprawie, nie zostały przez właściwe organy uwzględnione oraz należycie ocenione przy wydawaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a w szczególności nie znalazły one odzwierciedlenia w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 4 października 2011r., pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut braku możliwości zapoznania się i odniesienia do materiałów dowodowych zgromadzonych na etapie postępowania przed organem II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko pełnomocnika skarżącej, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W myśl cytowanego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady możliwe jest tylko wówczas, gdy koniecznym jest bezzwłoczne załatwienie sprawy ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), a przyczyny odstąpienia organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3 k.p.a.).

Jednym z aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego ma istotne znaczenie również z punktu widzenia zasady prawdy materialnej, gdyż okoliczność faktyczna - stosownie do art. 81 k.p.a. - może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Kategoryczne sformułowanie cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że zachowanie określonych w nim wymagań, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji, którego niewykonanie stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach, a także poprzez zamieszczenie oświadczenia strony, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie naruszył wskazane wyżej ogólne zasady postępowania administracyjnego. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów na to, iż skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym przed tym organem. W szczególności brak jest dokumentów świadczących o tym, iż organ ten umożliwił jej zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz - zgodnie z art. 81 k.p.a. - wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy o szereg dokumentów m.in: mapy, ksera z publikacji zbiorowej pt. "Awifauna lęgowa D.", Notatki Ornitologiczne 2009, kopię Standardowego Formularza Danych dla obszarów specjalnej ochrony..z [...] grudnia 2009r., ksero z Poradnika ochrony siedlisk i gatunków, co do których skarżąca miała prawo przed wydaniem rozstrzygnięcia się odnieść, skoro były one brane pod uwagę przez organ przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawę.

Istota uprawnienia strony, przewidzianego w art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., polegającego na końcowym zapoznaniu się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego (niezależnie od uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i składania dalszych wniosków dowodowych) polega bowiem na tym, że przed wydaniem rozstrzygnięcia ma ona możliwość dowiedzieć się, jakie okoliczności faktyczne, wynikające z zebranych dowodów, organ będzie uwzględniał przy jego wydaniu. Tylko wiedza o całokształcie okoliczności, które będzie brał pod uwagę organ przy wydaniu decyzji, zapewnia stronie należytą gwarancję obrony jej praw. Z tego względu ważne jest umożliwienie jej końcowego zapoznania się ze wszystkimi zebranymi dowodami, niezależnie od tego, czy dowody te znane są jej z innych źródeł.

W ocenie Sądu pominięcie przez organ odwoławczy gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych skarżącej, pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby odstąpienie od tej zasady.

Ponadto w ocenie Sądu zasadny jest także zarzut skarżącej dotyczący nieodniesienia się w toku postępowania przez organ odwoławczy do podniesionych przez nią zarzutów, dotyczących nieuwzględnienia, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się tereny zamieszkałe oraz fabryka papieru, co zdaniem skarżącej podważać ma ustalenie organów w zakresie wprowadzenia w tym miejscu stałej obecności ludzi dopiero w związku z realizacją planowanej inwestycji. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. W toku postępowania organ administracji publicznej powinien więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7) oraz prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8). Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tym celu obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a). Organ administracji publicznej przed wydaniem rozstrzygnięcia ma zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, a prawidłowość jego przeprowadzenia nie powinna budzić wątpliwości. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Stąd obowiązek organu zebrania dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Aby więc rozstrzygnięcie organu było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego strony postępowania administracyjnego w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom

faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) (tak C. Martysz w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, LEX 2007, wyd. II).

Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym stosownie do treści art. 107 k.p.a. jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, faktom w tym przede wszystkim tym przedstawianym przez stronę, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie odniósł sie do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w zażaleniu, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie wskazanych powyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, z uwagi na to, iż skarżąca kwestionowała ustalenia faktyczne poczynione przez organy.

Wskazane naruszenie przepisów postępowania uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ zapewni skarżącej czynny udział w postępowaniu w szczególności poprzez umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, oraz odniesie się do zarzutów podniesionych przez skarżącą.