Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 113/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją (Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołując w podstawie prawnej przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] nakazującą B. i J. G. – właścicielom nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] i [...], obręb [...] oraz E. i S. P. – użytkownikom wieczystym nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] i [...], obręb [...] przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu wymienionych działek i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania wymienionych powyżej działek – zgodnie z nakazem Burmistrza [...] wynikającym z decyzji z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] – oznaczało przywrócenie funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej bez możliwości lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, krawężników, blatów kuchennych, parapetów i innych produktów kamieniarskich, elementów niezbędnych do ich produkcji (bloki granitowe) oraz maszyn i urządzeń służących do prowadzenia przedmiotowej działalności.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie – wyjaśniło istotę zasady dwuinstancyjności, a następnie wskazało, że podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powołanej, zgodnie z którym:

"1. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 stosuje się odpowiednio.

2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania."

Ponadto – odwołując się do poglądów judykatury administracyjnej – Kolegium podało, że art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć zastosowanie do terenów objętych miejscowych planem zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że sankcja przewidziana w art. 59 ust. 3 ustawy odnosi się do naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy, a nie dotyczy naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy. Wynika to z faktu, iż w przypadku budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zasadne jest podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego. Ingerencja organu wskazanego w art. 59 ust. 3 ustawy - wójta, burmistrza albo prezydenta miasta - jest natomiast uzasadniona w przypadku takiej zamiany zagospodarowania terenu dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która nie polega na realizacji robót budowlanych i nie podlega kompetencji organów nadzoru budowlanego. Norma art. 59 ust. 3 ustawy przemawia zatem za przyjęciem, iż art. 59 ust. 2 ustawy nie dotyczy zmiany zagospodarowania polegającej na realizacji robót budowlanych, w przeciwnym bowiem razie z art. 59 ust. 3 ustawy wynikałaby kompetencja wskazanych w nim organów do podjęcia działań polegających na nakazie wstrzymania użytkowania i nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, który w sytuacji wykonania robót budowlanych podlegających zgłoszeniu sprowadzałby się do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Zastosowanie sankcji z art. 59 ust. 3 ustawy musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem wszystkich ustawowych przesłanek, do tego zaś konieczne jest przestrzeganie ogólnych zasad rządzących postępowaniem wyjaśniającym, w tym art. 7 kpa, który wymaga załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Kolegium podkreśliło, że art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 8 k.p.a. tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, natomiast przepis art. 107 § 3 kpa nakazuje wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

W ocenie Kolegium, kontrolowane postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone niezgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami bowiem wprawdzie organ pierwszej instancji podjął kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jednakże ustalenia, które poczyniono w trakcie oględzin pozostają w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem.

Jak wskazano wyżej, najważniejszym zagadnieniem w' toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest nie budzące wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Kolegium wskazało, że należy odróżnić zmianę zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, od zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, o której jest mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

W dalszej argumentacji Kolegium zwróciło uwagę, że Burmistrz [...] nakazał B. i J. G. właścicielom nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] i [...] oraz E. i S. P. użytkownikom wieczystym nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] i [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek , n nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] do funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej bez możliwości lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, krawężników, blatów kuchennych, parapetów i innych produktów kamieniarskich, elementów niezbędnych do ich produkcji (bloki granitowe) oraz maszyn j i urządzeń służących do prowadzenia przedmiotowej działalności. Tymczasem z protokołu oględzin dokonanych w dniu [...] czerwca 2017 r. wynika;

- działka nr [...] - budynek na niej położony jest zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem,

- działka nr [...] - w położonym na niej budynku znajduje się maszyna do polerowania kamienia,

- działka nr [...] - położone są na niej obiekty magazynowe, w których znajdują się piły do cięcia kamienia,

- działka nr [...] - położony jest na niej budynek socjalno-biurowy,

- działka nr [...] - ustawione są na niej urządzenia do polerowania kostki granitowej i płyt, oraz zgromadzony jest materiał do obróbki,

- działka [...] - w budynku położonym na tej działce przechowywany jest materiał i sprzęt, a w części wiaty przechowywane są łupiarki. Ponadto na działce znajdują się materiały oraz sprzęt, a pod wiatą materiał kamienny.

Kolegium stwierdziło, iż na postawie tak ustalonego stanu faktycznego i uzasadnienia do decyzji skład orzekający nie może wyjaśnić, na jakiej podstawie przyjęto, że na działkach nr [...], [...], [...] i [...] doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Takie wnioski zawarte w orzeczeniu i uzasadnieniu do decyzji nie wynikają – zdaniem Kolegium – z protokołu oględzin. Okoliczność utworzenia składowisk bez realizacji obiektów budowlanych została ustalona tylko dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Również nakazanie przywrócenia sposobu użytkowania terenu dla działki nr [...] budzi wątpliwości, zwłaszcza, że dla tej działki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadzi postępowanie dotyczące samowoli budowlanej.

W tym kontekście – przywołując ponownie zasady postępowania wyjaśniającego zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz wskazując na zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym sformułowaną w art. 10 § 1 kpa – Kolegium stwierdziło, iż obowiązkiem organu pierwszej instancji było dokonać wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem wszystkich okoliczności mogących mieć zastosowanie w sprawie, kierując się ponadto przy załatwianiu sprawy interesem społecznym i słusznym interesem obywatela.

Ponadto uznało, że brak protokołów z przesłuchania stron nie pozwolił na wyjaśnienie, czy strony się nie stawiły, czy też stawiły się, jednak z powodu nieobecności pełnomocnika odmówiły składania wyjaśnień.

Od opisanej powyżej decyzji wniesiony został przez A. S. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W sprzeciwie działający imieniem A. S. pełnomocnik zaskarżając decyzję organu odwoławczego w całości, zarzucił przy jej wydawaniu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 7, art. 76 § 1 oraz art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, wybiórczej ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów i dokonaniu wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie, które to uchybienia prowadziły w konsekwencji do błędnego wniosku o poczynieniu przez organ pierwszej instancji niekompletnych ustaleń faktycznych w zakresie zmiany zagospodarowania terenu mimo, że organ pierwszej instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe, w tym m.in. zgromadził dokumentację zdjęciową oraz przesłuchał świadków, którzy potwierdzili zmianę sposobu zagospodarowania działek objętych niniejszym postępowaniem i prowadzenie na nich działalności produkcyjnej, co ostatecznie pozwalało organowi drugiej instancji na wydanie decyzji merytorycznej;

art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za uzasadniony zarzutu odwołania w przedmiocie pominięcia dowodu z przesłuchania stron, podczas gdy organ pierwszej instancji zawiadamiał ich o każdej czynności w sprawie, kilkukrotnie wzywał do złożenia zeznań, jednak właściciele i 1 użytkownicy spornych działek celowo nie stawiali się na przesłuchania, aby przedłużyć postępowanie a nadto utrudnili przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości poprzez niewpuszczenie na teren posesji skarżącego oraz jego pełnomocnika;

oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że przepis art. 59 ust. 3 ma zastosowanie wyłącznie do gruntów niezabudowanych, na których doszło do zmiany zagospodarowania terenu mimo, że należy dopuścić zastosowanie tego przepisu również do gruntów zabudowanych, na których zmiana zagospodarowania terenu polega na innych działaniach niż czynności opisane w art. 59 ust. 1 ustawy, i przybiera postać prowadzenia działalności niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik A. S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie.

W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiona została w odniesieniu do każdego z zarzutów szczegółowa argumentacja.

Pełnomocnik wnoszącego sprzeciw podał w niej m.in., że Kolegium orzekając w sprawie wyprowadziło wnioski wyłącznie z protokołu oględzin, podczas gdy organ pierwszej instancji przeprowadził inne czynności dowodowe, które dowodzą charakteru prowadzonej na przedmiotowych działkach działalności i świadczą o aktualnym, niezgodnym z prawem miejscowym, sposobie zagospodarowania terenu. Wskazują na to zeznania świadków, którzy potwierdzili uciążliwości wynikające z produkcji wyrobów granitowych, a także długotrwałe istnienie obecnej formy zagospodarowania tego terenu. Zdaniem pełnomocnika wszystkie działki objęte niniejszym postępowaniem stanowią funkcjonalną całość, a sposób zagospodarowania jednej jest komplementarny względem drugiej. Ponadto w ocenie pełnomocnika organ pierwszej instancji dołożył ponadprzeciętnej staranności, aby stosownie do normy wynikającej z art. 10 k.p.a. zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu. Właściciele i użytkownicy wieczyści spornych gruntów w sposób celowy nie skorzystali z przysługujących im praw i usiłowali - w ocenie skarżącego - przewlekać postępowanie. Zauważone przez organ drugiej instancji braki formalne w postaci braku protokołu przesłuchania strony mają marginalne znaczenie i nie powinny przysłaniać faktu, że strona mimo kilkukrotnej możliwości nie skorzystała z prawa do zajęcia stanowiska i przesłuchania.

Ponadto w uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że organ drugiej instancji bezzasadnie odmówił zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w stanie faktycznym sprawy, i to niezależnie do uchybień w zakresie prawa procesowego, skutkujących niekompletnymi ustaleniami faktycznymi. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi zdaniem skarżącego do wniosku, iż w ocenie Kolegium przepis sankcyjny z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie wyłącznie do zmiany zagospodarowania gruntów niezabudowanych. W ocenie skarżącego należy wyraźnie odróżnić zmianę sposobu zagospodarowania gruntu polegającą na wzniesieniu obiektu budowlanego od zmiany polegającej na zmianie funkcji gruntu (mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej), na którym posadowione są budynki. W niniejszej sprawie skarżący kwestionują nie tyle fakt wzniesienia budynków na terenie zakładu kamieniarskiego [...] lub zmianę sposobu ich wykorzystania, ile fakt, iż na terenie zakładu - zarówno działkach zabudowanych i niezabudowanych - prowadzona jest działalność produkcyjna, mimo że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na to nie pozwala.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik A. S. ponownie podkreślił, że sposób zagospodarowania i wykorzystania poszczególnych działek tworzy funkcjonalną całość. Wyjaśnił też, że Kolegium zasadnie wskazało na brak kompetencji Burmistrza [...] do orzeczenia o rozbiórce obiektu, ale takie rozstrzygnięcie nie było w sprawie wymagane, bowiem zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegała nie na posadowieniu budynku, ale na faktycznym prowadzeniu działalności produkcyjnej wyrobów kamieniarskich poprzez m.in. używanie inwazyjnych maszyn, urządzeń, składowanie surowca skalnego czy manewrowania pojazdami ciężarowymi, a w tych okolicznościach – zdaniem pełnomocnika – organ pierwszej instancji był uprawniony treścią przepisu art. 59 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wydania uchylonego przez Kolegium rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na sprzeciw doręczony Sądowi w dniu [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie sprzeciwu, a w uzasadnieniu wniosku przedstawiło argumentację zbieżną z zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednocześnie podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Sąd nie uwzględnił wniosku o rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie i orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar t sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia sprzeciwu poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto – poprzedzając przedstawienie motywów wyroku – Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 64e powołanej powyżej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 kpa i objętej ochroną konstytucyjną zawartą w przepisie art. 78 ustawy zasadniczej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie, jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i umarzające postępowanie.

Zaskarżona decyzja podjęcia została na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie przywołanej normy prawnej nadane zostało ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 kpa było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy, co wiąże się również ze zwiększeniem sprawności postępowania.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519).

Nie budzi również wątpliwości zarówno w piśmiennictwie jak i w judykaturze administracyjnej, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

Zdaniem Sądu istotne jest, że w aktualnym stanie prawnym, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę uprawnienia do kwestionowania tych ustaleń poprzez wykorzystanie zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Podkreślić przy tym należy, iż w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 kpa wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Jak już wskazano, przepis art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

W przypadkach, kiedy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ drugiej instancji zobligowany jest zastosować art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 kpa nie można pomijać bowiem treści art. 136 kpa, gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 kpa (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011 r., w sprawie o sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 823/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1065/09 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338).

Ocena organu odwoławczego w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w motywach decyzji okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa stanowi obowiązek organu wynikający z dyspozycji art. 107 § 3 kpa, określającego wymogi uzasadnienia decyzji oraz jest środkiem realizacji zasady przekonywania ustanowionej w przepisie art. 11 kpa.

Przedstawione powyżej okoliczności oznaczają, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jeżeli taka sytuacja nie zaistniała, organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie zwalniać się z obowiązku orzekania przekazując sprawę organowi pierwszej instancji (np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11, nie publ.).

Można zatem uznać, za niezgodne z przepisem art. 138 § 2 kpa wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ pierwszej instancji wykazuje niewielkie braki, możliwe do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym na warunkach określonych w art. 136 kpa. (np. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02 MP 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721).

Istotne też jest, że w obowiązujących warunkach prawnych przepis art. 138 § 2 kpa nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.

W orzecznictwie administracyjnym wskazywano ponadto, że powinność merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z zasadą szybkości i sprawności postępowania określoną w art. 12 kpa. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwiania.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien kierować się także względami ekonomiki procesowej i zasadą szybkości postępowania, a jeżeli uchyla rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, to ma świadomość, że rzutuje to na sprawność postępowania poprzez odsunięcie w czasie ostatecznego załatwienia sprawy (np. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1079/12, Lex nr 1303640; z dnia 6 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 255/13, Lex nr 1334928; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, Lex nr 1340337).

W tak określonych warunkach prawnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podejmując zaskarżoną decyzję nie wykazało – zdaniem Sądu – w jej uzasadnieniu konieczności skorzystania ze szczególnej kompetencji kasacyjnej zawartej w przepisie art. 138 § 2 kpa, ani braku legalnej możliwości zastosowania przepisu art. 136 kpa, przyznającego uprawnienie do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

Nie można też odmówić słuszności twierdzeniom skarżącego, że w przedmiotowej sprawie został zebrany przez organ pierwszej instancji w sposób staranny obszerny materiał dowodowy, pozwalający na ustalenie prawdy obiektywnej i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia przy ewentualnym skorzystaniu w art. 136 kpa, bez jednoczesnego uchybienia zasadzie dwuinstancyjności i wynikających z niej gwarancji dla strony, związanych z powinnością zachowania tożsamości sprawy administracyjnej w obu instancjach.

Jeżeli – w ocenie Kolegium – Burmistrz [...] tej zasadzie nie zadośćuczynił, to w toku postępowania odwoławczego należało – zdaniem Sądu – skorzystać z uprawnień przyznanych przez ustawodawcę w przepisie art. 136 kpa, bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy stwierdził, że orzeczenie Burmistrza [...] wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wypływ na jej rozstrzygnięcie.

W uznaniu Sądu z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji Kolegium wynika, że organ odwoławczy oczekuje ponownej oceny materiału dowodowego ze wskazaniem jego poszczególnych składników i rozważenia pewnych kwestii w konkretnym aspekcie, jakim jest zróżnicowanie kompetencji organu działającego w warunkach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i organu nadzoru budowlanego, a nie przeprowadzenia wyjaśnień lub dokonania ustaleń, czyli wprowadzenia nowych elementów do materiału sprawy, w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezależnie od kwestii przedstawionych w dalszej części uzasadnienia należy wskazać, że organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie w trybie art. 138 § 2 kpa nie wyjaśnił powodów nieskorzystania z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w sposób dozwolony przez art. 136 kpa. Zdaniem Sądu w warunkach tej regulacji i bez ryzyka naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania możliwe było przesłuchanie stron, czy też wyjaśnienie powodów odmowy złożenia przez nie wyjaśnień, a także podjęcie czynności wymaganej przepisami art. 10 § 1 i art. 81 kpa. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 5) uprawnia bowiem do uznania, że organ odwoławczy sugeruje uchybienie tym przepisom i zawartym w nich zasadom procesowym w toku postępowania pierwszoinstancyjnego.

Ponadto z przedstawionej przez Kolegium argumentacji wynika, że podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie w sposób zasadniczy zdeterminowała rozbieżność – w ocenie Kolegium – pomiędzy jego treścią, a treścią protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2017 r. Zdaniem Kolegium ustalenia wówczas dokonane i opisane w tym dokumencie przeczą wnioskom wyprowadzonym z tej czynności i z całego zebranego w sprawie materiału dowodowego przez Burmistrza [...] uznającego, że nieuprawniona zmiana zagospodarowania terenu, wymagająca nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu jego zagospodarowania obejmuje sześć działek tj. działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...].

W uznaniu Kolegium materiał sprawy wskazuje na zasadność nakazu tylko w odniesieniu do działki oznaczonej numerem [...], na której utworzono składowisko bez realizacji obiektów budowlanych, a objęcie nakazem działki numer [...] powoduje wątpliwości wobec prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania dotyczącego samowoli budowlanej dokonanej na tej działce.

W tym kontekście Kolegium – przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji – nie formułuje zaleceń dokonania dodatkowych czynności wyjaśniających, które nie zawierały się w zakresie ustaleń dotychczas dokonanych przez organ pierwszej instancji i których celem jest uzupełnienie, czy inaczej poszerzenie materiału dowodowego o nowe okoliczności, ale – w istocie – wskazuje na powinność przedstawienia przez ten organ argumentacji, zawierającej uzasadnienie przyjętych w sprawie wniosków, zatem przeprowadzenie procesu myślowego z zastosowaniem zasad logiki i reguł ocennych.

Zdaniem Sądu – uwzględniającego zebrany w sprawie materiał dowodowy – była to powinność organu odwoławczego, wynikająca z obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności.

Zważyć przy tym należy – wobec wskazywania przez Kolegium na kwestie podlegające regulacji ustawy – Prawo budowlane i kompetencji organów nadzoru budowlanego, że Burmistrz [...] nie uczynił przedmiotem rozstrzygnięcia podjętego w tej sprawie ani robót budowlanych, ani zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ale nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek oznaczonych numerami: [...], [...] i [...] (obręb [...]) ich właścicielom – B. i J. G. oraz działek oznaczonych numerami: [...], [...] i [...] (obręb [...]) ich użytkownikom wieczystym – E. i S. P., konkretyzując sposób wykonania nakazu jako likwidację działalności polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, krawężników, blatów kuchennych, parapetów i innych produktów kamieniarskich, elementów niezbędnych do ich produkcji (bloki granitowe) oraz maszyn i urządzeń służących do prowadzenia przedmiotowej działalności.

Z treści protokołu z dnia [...] czerwca 2017 r. – uznanego przez Kolegium za element materiału dowodowego o zasadniczym znaczeniu – wynika, że tylko działka o numerze [...] jest zagospodarowana w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, natomiast pozostałe działki zagospodarowane są w sposób umożliwiający prowadzenie działalności produkcyjno-magazynowej, zakwestionowanej przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu w warunkach, jakie zaistniały w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zobowiązany – co do zasady – do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania orzeczenia dysponował materiałem wymaganym do podjęcia orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 kpa, który typizuje trzy rodzaje decyzji odwoławczych.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki wskazane przez ustawodawcę w przepisie art. 138 § 2 kpa a uchylanie się przez organ odwoławczy od rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa) oraz zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 kpa).

Przyjmując taką ocenę Sąd zaaprobował stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "w sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, tylko w niewielkim zakresie, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej wart. 138 § 2 kpa." (sygn. akt II OSK 1919/11, Lex nr 1358462).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia sprzeciwu przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od sprzeciwu oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika, taryfowo określone.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i orzec stosownie do dokonanej w sprawie oceny.