Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 248/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 54
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi A. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących A. K. i M. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., którą wniesiono sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 26 lipca 2012 r. A. i M. K. złożyli zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 51, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...], zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...].

Po rozpatrzeniu [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego (dz. nr 478/38, 478/39, 478/40, 478/43, 478/44 w obrębie [...]).

Na skutek odwołania A. K. decyzją z dnia [...]nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, iż decyzja nr [...] z dnia [...] wnosząca sprzeciw do użytkowania rzeczonego obiektu budowlanego została wydana w sposób prawidłowy, jak wynika bowiem z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lun innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył jednak, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać w obiegu prawnym, bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy innej nieruchomości, niż ta której dotyczy zawiadomienie o zakończeniu budowy (A. i M. K. są współwłaścicielami działek o nr ew.487/38, 487/39, 487/40, 487/43, 487/44 w obr. [...], zaś w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]udzielającej pozwolenia na budowę wskazano działki o nr 478/38, 478/39, 478/40, 478/43 i 478/44 w obrębie [...]).

Pismem z dnia 8 listopada 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Wojewody [...] o zbadanie prawidłowości wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z dnia [...] Nr [...].

Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] postanowił sprostować z urzędu oczywistą omyłkę polegającą na błędnym określeniu numeru ewidencyjnego działek w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. postanowił sprostować z urzędu oczywistą omyłkę polegającą na błędnym określeniu numeru ewidencyjnego działek w decyzji z dnia [...] o zmianie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] nr [...].

Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja została wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z przedłożonej do zawiadomienia inwentaryzacji geodezyjnej powkonawczej "budynku mieszkalnego, gospodarczego oraz wjazdu", która w dniu 28 marca 2012 r. została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowana pod nr [...] wynika, że istnieje niezgodność pomiędzy zaprojektowanym, a zrealizowanym zjazdem (geodeta uprawniony mgr inż. M. K. stwierdził niezgodność wjazdu z projektem [...]). Organ wskazał, że w myśl art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy - projekt zagospodarowania działki lub terenu obejmuje m.in. obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu. Art. 36a ust. 1 ustawy stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z kolei z art. 54 Prawa budowlanego - do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W związku z tym, że inwestor dokonał w czasie budowy istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu organ wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i M. K., domagając się zmiany decyzji i stwierdzenia "braku sprzeciwu do użytkowania budynku mieszkalnego".

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że inwestorzy do zawiadomienia o zakończeniu budowy dołączyli wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane dokumenty, w tym między innymi oświadczenie kierownika budowy, oryginał dziennika budowy, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, świadectwo charakterystyki energetycznej budynku, protokoły badań i sprawdzeń, nie mniej jednak z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] zatwierdził A. i M. K. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami. Następnie decyzją z dnia [...] zmienił tę decyzję ostateczną w zakresie zmiany przebiegu doziemnej instalacji gazowej na działce i zmiany w zakresie wewnętrznej instalacji gazowej. Inwestorzy nie uzyskali jednak zamiennej decyzji w zakresie zjazdu z ul. B, a mimo to wybudowali go niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ stwierdził, że inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a stosownie do treści art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, czego w omawianej sprawie inwestorzy nie dopełnili. Konsekwencją będzie więc konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli A. i M. K., zarzucając wydanym w sprawie rozstrzygnięciom niezgodność ze stanem faktycznym oraz prawnym, nadto rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz wnosząc o ich uchylenie. Wskazali, że decyzja organu I instancji została wydana z przekroczeniem ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego, bowiem zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało złożone w dniu 25 lipca 2012 r., a sprzeciw został wniesiony w dniu 6 sierpnia 2013 r., a więc po upływie ponad roku od zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zarzucili, że organ II instancji nie wezwał ich do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz złożenia ewentualnych wniosków i dowodów do prowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto, decyzja została wydana w sposób nieprawidłowy, gdyż dotyczy innych numerów działek nieruchomości niż podane w zawiadomieniu o zakończeniu budowy, czyli dotyczy innej nieruchomości. Decyzja została dostarczona tylko jednemu z inwestorów (A. K.), a powinna zostać dostarczona odrębnie dla każdego uczestnika postępowania administracyjnego. Skarżący stwierdzili, że w trakcie prowadzonego postępowania doszło do rażących naruszeń obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie kierowania pism, zapoznawania się stron z aktami sprawy i obowiązku informowania o załatwieniu sprawy i uporczywego uchylania się przez urzędy do niezwłocznego rozpatrzenia sprawy. Podnieśli, że nie zachodzi niezgodność z projektem wybudowanego zjazdu. Zjazd jest wybudowany dokładnie w miejscu, w którym został zaprojektowany, jedynie jego kształt w nieznaczny sposób odbiega od projektu, co nie jest istotnym odstępstwem i nie zaburza jego funkcji. Różnica w kształcie wynika z faktu, iż zjazd zaplanowany w projekcie utrudniałby wjazd do garażu, który posiada dwie oddzielne bramy, co zauważyła ekipa układająca kostkę. Pracownicy Urzędu Komunalnego i Architektury, do którego udali się skarżący stwierdzili, że jeżeli zjazd będzie wybudowany w tym samym miejscu, ale różnił się nieznacznie kształtem to jest to nieistotna zmiana. Zdaniem skarżących wniesienie sprzeciwu w zakresie użytkowania całej nieruchomości tylko z powodu niezgodności w zabudowie zjazdu na prywatną drogę osiedla domków jednorodzinnych jest ponadto rażącym przekroczeniem uprawnień wynikających z przepisów prawa. Zarzucili, że urząd nie dopełnił żadnych starań w kwestii merytorycznej sprawy, nie wystąpił nawet z zapytaniem do [...] Ośrodka Geodezyjnego na czym polega odstępstwo od zatwierdzonego projektu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Termin o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, przy czym termin 21-dniowy jako termin prawa materialnego nie może być przedłużany ani skracany, a zawieszenie postępowania nie przerywa biegu tego terminu (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jego uchybienie wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA z 1997 r. z. 2, poz. 56).

Ponadto, upływ 21-dniowego terminu skutkuje nabyciem przez zgłaszającego uprawnienia do przystąpienia do użytkowania zrealizowanego obiektu. Zachowanie tego terminu przez organ administracji jest konieczne z tej przyczyny, że celem zgłoszenia jest umożliwienie inwestorowi szybkiego przystąpienia do użytkowania zrealizowanej inwestycji, a więc musi on w możliwie krótkim czasie mieć pewność w kwestii braku sprzeciwu, ewentualnie jego wniesienia przez właściwy organ.

Ustalony Prawem budowlanym termin do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania ma także charakter kompetencyjny, co oznacza, że określa czas trwania kompetencji organu nadzoru budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci bowiem kompetencję do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2009 r., sygn. II OSK 1674/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić należy, że organ zgłaszając sprzeciw w formie decyzji powoduje tym samym wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy, do którego zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże organ odwoławczy przy rozpatrywaniu takiej sprawy nie może pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, polegającej na tym, że ustawodawca w art. 54 Prawa budowlanego wprowadził ograniczenie czasowe do wniesienia sprzeciwu przez organ budowlany.

W przypadku wygaśnięcia prawa do wniesienia sprzeciwu stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu (vide: B.Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 8.wydanie,wydawnictwo C.H.Beck, s. 327).

Mając na uwadze powyższe uwagi, co do konsekwencji przyjęcia, że określony termin jest terminem prawa materialnego, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy uchylona zostaje decyzja organu I instancji, wydana przez tenże organ z zachowaniem terminu, w jakim sprzeciw może zostać wniesiony, to wydanie kolejnej decyzji zgłaszającej sprzeciw nie jest możliwe z uwagi na upływ terminu, bowiem organ traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący złożyli bowiem zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych w dniu 26 lipca 2012 r., organ I instancji pierwotnie wniósł sprzeciw w terminie (decyzja z dnia [...].), następnie po uchyleniu tej decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., organ I instancji wniósł kolejny sprzeciw decyzją z dnia [...]. Niewątpliwe zatem, po uchyleniu decyzji z dnia [...] przez organ II instancji, termin ustawowy do wniesienia sprzeciwu upłynął, bowiem termin ekspirował 16 sierpnia 2012 r. Organ ten nie miał już zatem kompetencji do ponownego wniesienia sprzeciwu decyzją z dnia [...]. Wprawdzie decyzja o sprzeciwie podlegała kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy, nie ma to jednak żadnego wpływu na bieg ustawowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez organ (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08, z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 724/08 publ. ONSAiWSA 2011/2/26). Wyeliminowanie pierwszego zgłoszonego w sprawie sprzeciwu z obrotu prawnego przez organ II instancji, nie spowodowało, iż termin do jego wniesienia rozpoczął swój bieg na nowo. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 54 Prawa budowlanego, który miał wpływ na wynik sprawy, uznać należało za zasadny.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego doręczenia decyzji wskazać należy, że organy prawidłowo doręczały decyzje odrębnie dla każdego z małżonków – odbiór decyzji organu I instancji pokwitował zarówno dla siebie jak i żony w dniu 20 sierpnia 2013 r. M. K., a odbiór przesyłek zawierających decyzje organu II instancji również pokwitował M. K. (dla siebie i żony) w dniu 28 stycznia 2014 r., o czym świadczą załączone do sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru.

Wobec natomiast przyjęcia przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zaprezentowanego poglądu o naruszeniu art. 54 Prawa budowlanego, roztrząsanie pozostałych kwestii objętych zarzutami skargi okazało się bezprzedmiotowe.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1). Wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, stosownie do wymogu art. 152 p.p.s.a. (pkt 2). O kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. (pkt 3).

B.A.