Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2129/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 i 2, art. 37a pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 czerwca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1869/18 w sprawie ze skargi D. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [..] sierpnia 2018 r., nr [..] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1869/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [..] sierpnia 2018 r. w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji, uchylił zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [..] czerwca 2018 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rozkazem personalnym z [..] czerwca 2018 r., wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37a pkt 1 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w G. (dalej KWP) zwolnił podinsp. D. M. (dalej skarżący) z zajmowanego stanowiska [..] Komendy Wojewódzkiej Policji w G., a z dniem [.] czerwca 2018 r. przeniósł do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. Wskazał, że w związku z zaistniałą sytuacją mającą miejsce w dniach [...] i [..] czerwca 2018 r. w OSW CUL w [..] na szkoleniu kadry kierowniczej garnizonu l. oraz towarzyszącym temu zdarzeniu wydźwiękiem medialnym skutkującym utratą do skarżącego zaufania przez przełożonych zachodzi konieczność zwolnienia go z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia go do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od tego rozkazu, Komendant Główny Policji (dalej KGP) zaskarżonym rozkazem personalnym utrzymał rozkaz personalny KWP w mocy. KGP stwierdził, że postanowieniem z dnia [..] czerwca 2018 r. KWP w G. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu o to, że w dniu [..] czerwca 2018 r. popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej w ten sposób, że w trakcie odprawy służbowej (szkolenia) kierownictwa Komendy Wojewódzkiej Policji w G. i jednostek podległych odbywającej się w Domu Wypoczynkowym "[..]" w [..] nie wykonał polecenia służbowego i nie stawił się do służby w dniu [..] czerwca 2018 r. zgodnie z " Harmonogramem Szkolenia [..] czerwca 2018 r." zatwierdzonym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Organ podkreślił, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 37a ustawy o Policji jest wyłącznie ustalenie, czy okoliczności, w których uczestniczył dany policjant skutkują utratą do niego zaufania przez przełożonego. Bezpośrednia przyczyna utraty zaufania przez KWP w G. do skarżącego miała związek z sytuacją mającą miejsce w dniach [..] i [.] czerwca 2018 r. w OS W CUL w [..] na szkoleniu kadry kierowniczej garnizonu l. oraz towarzyszącym temu zdarzeniu wydźwiękiem medialnym.

Powyższy rozkaz personalny został zaskarżony przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny KWP.

Zdaniem Sądu, zaskarżony rozkaz personalny, a także poprzedzający go rozkaz personalny KWP podlegały uchyleniu, gdyż ustalony przez organy w obu rozkazach stan faktyczny jest niepełny i nie odzwierciedla przebiegu zdarzeń, które legły u podstaw wydanych rozkazów. Organy w ogóle nie odniosły się do sytuacji, jaka miała miejsce w dniach [..] czerwca 2018 r. na szkoleniu w [..] (tj. nie wyjaśniły, co się tam wydarzyło), jaki udział miał w niej skarżący oraz jak jego zachowanie przyczyniło się do utraty zaufania do niego przez przełożonego. W bardzo obszernym rozkazie, w którym KGP dokonał analizy przesłanek, jakimi należy się kierować przy zwolnieniu policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji, zabrakło uzasadnienia rzeczywistych i konkretnych przesłanek w odniesieniu do osoby skarżącego. W rozkazie KWP podano jedynie, że: "w związku z zaistniałą sytuacją mającą miejsce w dniach [..] czerwca 2018 r. w OSW CUL w [..] na szkoleniu kadry kierowniczej garnizonu l. oraz towarzyszącym temu zdarzeniu wydźwiękiem medialnym, skutkującym utratą do skarżącego zaufania przez przełożonych, zachodzi konieczność zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji". W sprawie nie wykazano jaka sytuacja miała miejsce w trakcie przedmiotowego szkolenia, czy przywołany wydźwięk medialny spowodowany był zachowaniem bądź postawą skarżącego, a co najważniejsze od jakich zachowań skarżący powinien był się powstrzymywać. Przedmiotowy rozkaz personalny w żaden sposób nie wskazuje dlaczego nastąpiła utrata zaufania przełożonych wobec skarżącego. Natomiast KGP w uzasadnieniu rozkazu z [..] sierpnia 2018 r. wskazał, że [..] czerwca 2018 r. KWP wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne o to, że [..] czerwca 2018 r. popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej w ten sposób, że w trakcie odprawy służbowej (szkolenia) kierownictwa Komendy Wojewódzkiej Policji w G. i jednostek podległych odbywającej się w Domu Wypoczynkowym "[..]" w [..] nie wykonał polecenia służbowego i nie stawił się do służby w dniu [..] czerwca 2018 r. zgodnie z "Harmonogramem Szkolenia [..].06.2018 r. zatwierdzonym przez KWP w G. , tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wskazana została inna przyczyna utraty zaufania przełożonych wobec skarżącego niż w rozkazie personalnym KWP w G., bowiem w dacie jej wydania postępowanie dyscyplinarne nie było wszczęte. Przyjmując nawet za prawidłowe stanowisko KGP, że uprawniony był do rozszerzenia argumentacji przedstawionej w rozkazie organu I instancji, to w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu brak jest wykazania realnej i konkretnej przyczyny akcentowanej utraty zaufania. Dyspozycja art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie zawiera przesłanki "utraty zaufania". Jeżeli organ uznaje, że taka sytuacja zachodzi w przypadku skarżącego, to musi to jasno wynikać z ustalonego przez organ stanu faktycznego i znaleźć konkretyzację w uzasadnieniu decyzji wydanej w tym postępowaniu. Nie może ona sprowadzać się do faktu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, które zostało wszczęte już po wydaniu rozkazu personalnego z dnia [..] czerwca 2018 r. i co do zasady zmierza dopiero do wykazania, że zarzucane policjantowi przewinienie dyscyplinarne rzeczywiście miało miejsce. Nie do zaakceptowania jest stanowisko KGP, że "bezpośrednia przyczyna utraty zaufania przez KWP w G. miała związek z sytuacją mającą miejsce w dniach [..] i [..] czerwca 2018 r. w OSW CUL w [..]". Dyspozycja art. 37a ust. 1 ustawy o Policji nie zawiera przesłanki wszczęcie postępowania dyscyplinarnego do zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Postępowania dyscyplinarne jest odrębnym postępowaniem i nie ma ono wpływu na postępowanie wszczęte z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne uchylenie prawidłowego rozkazu personalnego KGP z [..] sierpnia 2018 r. i poprzedzającego go rozkazu personalnego KWP w G. z [.] czerwca 2018 r., mimo że w/w rozkazy nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3, a także art. 8 k.p.a.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

a. bezzasadne uznanie, że organ winien wykazać jakie zdarzenie zaszło oraz jaki był w nim udział skarżącego, pomimo że do tych okoliczności ma zastosowanie art. 77 § 4 k.p.a.,

b. błędne przyjęcie, że zastosowanie instytucji z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie może nastąpić w związku z "utratą zaufania" do osoby pełniącej funkcje kierownicze w związku z wszczęciem postępowania dyscyplinarnego wobec niej, pomimo że może nastąpić z uwagi na "dobro służby", co jest wzajemnie sprzeczne,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonych rozkazów w oparciu o stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, mimo że w uzasadnieniu wyroku Sąd dokonuje wyłącznie wykładni przepisu prawa materialnego, co winno skutkować przyjęciem odmiennej podstawy rozstrzygnięcia (sprzeczność uzasadnienia z podstawą prawną rozstrzygnięcia);

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37a pkt 1 ustawy o Policji przez jego oczywiście błędną wykładnię.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi.

Skarżący kasacyjnie nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy w tej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przebieg zdarzeń z udziałem skarżącego był powszechnie znany nie tylko jemu samemu i organom, ale również społeczeństwu, były one bowiem przedmiotem licznych prasowych doniesień. W trakcie szkolenia miał miejsce zgon jednego z uczestników, jak również wyszło na jaw, że w szkolenie w części pozasłużbowej przerodziło się w "spotkanie towarzyskie przy udziale alkoholu, głośne, z tragicznym finałem". Udział w szkoleniu, nawet w czasie wolnym od służby wymaga od policjantów zachowań zgodnych z zasadami etyki i współżycia społecznego. Z tego powodu organy powołując się na zaistniałą sytuację mającą miejsce w dniach [..] czerwca 2018 r. w OSW CUL w [..] na szkoleniu kadry kierowniczej nie naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., bowiem strona doskonale zna przebieg szkolenia i jego kulisy. Ustawodawca w takim przypadku zezwala na odstąpienie od prowadzenia postępowania dowodowego. Zdaniem KGP, skoro ustawodawca nie wprowadził przesłanek uzasadniających zwolnienie z dotychczasowego stanowiska celem przeniesienia do dyspozycji na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy przed powołaniem lub mianowaniem na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, to wszczęcie postępowania dyscyplinarnego jak najbardziej uzasadnia takie zwolnienie, zwłaszcza, że dotyczyło ono osoby zajmującej stanowisko kierownicze. W ocenie KGP, wbrew zarzutom skarżącego, organy w sposób prawidłowy wyjaśniły zasadność przesłanek, jakimi kierowały się podejmując rozstrzygnięcia w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oparta została na obu podstawach prawnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadniczo w pierwszym rzędzie rozpoznane winny zostać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego powinna być dokonana na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa). Kolejność ta może ulec odwróceniu lub też rozważania odnoszące się do obu podstaw mogą być prowadzone łącznie, jeśli m.in. wykładnia przepisu materialnoprawnego oddziałuje na podjęte w toku postępowania czynności procesowe i zakres przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności może być uzasadnione również potrzebą oceny charakteru prawnego wydawanego aktu administracyjnego, tj. ustalenia, czy jest to akt związany, czy wydany w ramach uznania administracyjnego. Ma to istotne znaczenie dla prawidłowego wytyczenia zakresu sądowej kontroli nad aktem poddanym ocenie sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie z powyższych względów zarzuty oparte na obu podstawach prawnych rozpoznane zostaną łącznie.

Materialnoprawną podstawą obu zaskarżonych decyzji, nazywanych na gruncie ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej ustawy o Policji) rozkazami personalnymi, stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ww. ustawy, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Brzmienie art. 32 ust. 1 może wskazywać, iż jest to przepis wyłącznie o charakterze kompetencyjnym, w którym określono jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, gdyż nie określono żadnych kryteriów i przesłanek, którymi winny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiotowych sprawach. Rekonstrukcja znaczenia tego przepisu wykraczająca poza dyrektywy językowe, z zastosowaniem dyrektyw systemowych prowadzi do zmiany oceny charakteru tego przepisu. Brak określenia przesłanek materialnoprawnych dla decyzji w przedmiocie mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk w innych przepisach ustawy wskazuje, że jest to przepis materialnoprawny, który w swej istocie nie przewiduje materialnych ograniczeń dla organów w zakresie tych decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1118/10, LEX nr 951934, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1736/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów o Administracyjnych).

Zgodnie z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia ze stanowiska można przenieść do dyspozycji przełożonego do spraw osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Instytucja określona w tym przepisie służy rozwiązaniu sytuacji, w której brak podstaw, by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia na podstawie art. 37a ustawy oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia. Natomiast sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Osiągnięcie tego celu w realiach służby mundurowej, jaką jest Policja, wymaga niekiedy podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku. Zastosowanie art. 37a ustawy nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, na konstrukcji uznania administracyjnego.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wypracowano zasady sądowej kontroli decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Można wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę decyzji uznaniowych pod względem: 1) przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym; 2) prawidłowości ustaleń faktycznych w świetle zgromadzonych dowodów; 3) prawidłowości oceny przesłanek załatwienia sprawy; 4) dopuszczalności stosowania danej instytucji prawnej; 5) dokonania wyboru w ramach wyznaczonych przepisami stosowanymi w sprawie; 6) adekwatności zastosowanego środka do okoliczności sprawy indywidualnej (por. J. Orłowski, Uznanie administracyjne w prawie podatkowym, Gdańsk 2005, s. 156 i 157). Ocena przez sądy administracyjne uznania administracyjnego nie polega na ocenie słuszności wybranego przez organ rozwiązania, lecz prawidłowości samego procesu decyzyjnego. Dokonując kontroli decyzji uznaniowych sąd może badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania, czy rozstrzygnięcie nie było dowolne oraz wszelkie te elementy, które w danym akcie nie wiążą się z luzem decyzyjnym pozostawionym organom przez ustawodawcę (T. Bigo, Kontrola uznania administracyjnego, "Sprawozdania Wrocławskiego Towarzystwa Naukowego" 1959, nr 14A).

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny sprowadza się tym samym w pierwszej kolejności do ustalenia przestrzegania przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w świetle przesłanek wynikających z prawa materialnego. Kontrola wiąże się z oceną, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego, a jeśli je naruszono, to czy w taki sposób, że mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego stanu daje podstawę do uchylenia decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności, czy sprawiedliwości, lecz sprawdza tylko, czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził proces wydania decyzji uznaniowej, czy uwzględnił wszystkie przepisy, czy materiał dowodowy został zebrany w całości, czy pojęcia nieostre zostały prawidłowo zinterpretowane, czy nie pominięto istotnych elementów przy ustalania stanu faktycznego oraz czy wybrał rozwiązanie przewidziane przepisem prawa materialnego. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 12.10.2011 r., sygn. I OSK 474/11 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną, nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego". Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela te poglądy i stoi na stanowisku, że w sprawach dotyczących zwolnienia z zajmowanego stanowiska na podstawie przepisów art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, sądy nie mogą wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać, czy określona osoba powinna piastować dalej określone stanowisko. Badają one jedynie, czy decyzja o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska nie jest arbitralna albo podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dopatrzył się w działaniach organów złamania elementarnych standardów procesowych podnosząc, iż organy w rzeczywistości nie wskazały okoliczności faktycznych, które uzasadniały podjęcie obu rozkazów personalnych. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, iż z treści zaskarżonego rozkazu personalnego, jak również z rozkazu wydanego przez organ I instancji nie sposób precyzyjnie ustalić jakie okoliczności faktyczne stanowiły podstawę wydania obu decyzji. W przypadku rozkazu nr [.] wydanego w I instancji organ ograniczył uzasadnienie podstawy faktycznej do sformułowania, że "związku z zaistniałą sytuacją mającą miejsce w dniach [..] czerwca 2018 r. w OSW CUL w [..] na szkoleniu kadry kierowniczej garnizonu l. oraz towarzyszącym temu zdarzeniu wydźwiękiem medialnym skutkującym utratą do przez przełożonych zaufania do podinsp. D. M. zachodzi konieczność zwolnienia w/wym. ze stanowiska [..] KWP w G.. i przeniesienia go do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego P.". Decyzja organu II instancji nie poszerzyła podstawy faktycznej orzeczenia. Poza powtórzeniem przywołanych podstaw faktycznych wskazanych w uzasadnieniu rozkazu personalnego nr [..], organ II instancji dodał w uzasadnieniu rozkazu z [..] sierpnia 2018 r., że [..] czerwca 2018 r. KWP wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne o to, że [..] czerwca 2018 r. popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej w ten sposób, że w trakcie odprawy służbowej (szkolenia) kierownictwa Komendy Wojewódzkiej Policji w G. i jednostek podległych odbywającej się w Domu Wypoczynkowym "[..]" w [..] nie wykonał polecenia służbowego i nie stawił się do służby w dniu [..] czerwca 2018 r. zgodnie z "Harmonogramem Szkolenia [..].06.2018 r. zatwierdzonym przez KWP w G., tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. KGP zaznaczył jednakże, że bezpośrednia przyczyna utraty zaufania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji do skarżącego miała związek z sytuacją mającą miejsce w dniach [..] czerwca 2018 r. w OSW CUL w [.] na szkoleniu kadry kierowniczej garnizonu l. oraz towarzyszącym temu zdarzeniu wydźwiękiem medialnym. Z treści zaskarżonego rozkazu wynika, iż wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie było podstawą odwołania z zajmowanego stanowiska (co jest oczywiste ze względu na chronologie obu zdarzeń), lecz bliżej niesprecyzowane okoliczności faktyczne mające miejsce w dniach .[] czerwca 2018 r. Żaden z organów orzekających w I i II instancji nie wskazały jednak, jakie konkretnie zdarzenia spowodowały utratę zaufania do skarżącego.

Przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 3 k.p.a nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii danej sprawy, po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Powyższe elementy mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, o czym stanowi art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno zawierać określenie podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz subsumpcję przyjętego stanu faktycznego pod określony przepis (lub normę) obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69; wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, www.CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak określenia przez ustawodawcę w art. 37 a ust. 1 ustawy o Policji kryteriów uzależniających podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska nie może być utożsamiany z sytuacją braku obowiązku organu do wskazania adresatowi rozkazu personalnego okoliczności faktycznych, które uzasadniały takie rozstrzygnięcie.

Funkcjonariusz w czasie całej służby pozostaje podporządkowany przełożonym, którzy w zależności od bieżących potrzeb kadrowych i organizacyjnych mogą kształtować warunki służby w celu zagwarantowania optymalnej realizacji zadań służbowych. O ile wystąpią rzeczywiste i konkretne zdarzenia przemawiające przeciwko pozostawieniu określonego funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku, decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji nie można przypisać cechy dowolności. W wyłącznej gestii organu pozostaje ocena dalszej przydatności danego funkcjonariusza do służby na określonym stanowisku i z tych względów, jeżeli zdaniem przełożonego interes służby wymaga zwolnienia policjanta z konkretnego stanowiska w celu zapewnienia realizacji zadań przypisanych do tego stanowiska, organ może skorzystać z uprawnienia, o jakim mowa w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Jedynym ograniczeniem w takiej sytuacji jest obowiązek wskazania prawdziwych i skonkretyzowanych okoliczności faktycznych uzasadniających decyzję organu. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji i uznał, że w rozpoznawanej sprawie decyzje organów miała charakter dowolny i przekroczyły one granice swobodnego uznania.

W zarzucie skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., nie wskazując na czym miałoby konkretnie polegać jego uchybienie. Wskazać należy, iż przepis ten może zostać naruszony w sposób mogący wywoływać istotny wpływ na rozstrzygnięcie wówczas, gdy sąd dokona samodzielnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane organowi odwoławczemu (wyrok NSA z 12.6.2014 r., I GSK 67/13, wyrok NSA z 15.2.2006 r., II FSK 659/05, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 35). Sytuacja taka nie miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Z tych przyczyn brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3, a także art. 8 k.p.a.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej sprawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa, które przepisy prawa procesowego oraz w jaki sposób zostały naruszone. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Skarżący kasacyjnie dokonał błędnej wykładni przepisu art. 77 § 4 k.p.a. i przyjął, że zdarzenia, które miały mieć miejsce z udziałem skarżącego w dniach [..] czerwca 2018 r. są powszechnie znane. Za fakty powszechnie znane uznaje się okoliczności, zdarzenia, czynności i stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości, w którym znajduje się siedziba sądu (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, s. 254). Do faktów notoryjnych zalicza się takie zdarzenia jak np. moment wybuchu lub zakończenia II wojny światowej, czy fakt pełnienia przez Polaka Karola Wojtyłę funkcji papieża, który przyjął imię Jana Pawła II. Do faktów notoryjnych nie zalicza się natomiast informacji podawanych przez media, chyba że chodzi o zdarzenia, które oddziałują na każdego lub prawie każdego w znaczącej skali. Takim zdarzeniem nie była z pewnością odprawa służbowa (szkolenie) kierownictwa Komendy Wojewódzkiej Policji w G. i jednostek podległych odbywające się w Domu Wypoczynkowym "[..]" w [..].

Zastosowanie instytucji z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji może nastąpić w związku z "utratą zaufania" do osoby pełniącej funkcje kierownicze. Od decyzji organu zależy, czy wystarczającą przyczyną będzie wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec osoby funkcyjnej. Sytuacja taka nie miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zwolnienie funkcjonariusza ze stanowiska nastąpiło przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 77 § 4 k.p.a. oraz przepisem art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie mógł okazać się skuteczny.

Zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonych rozkazów w oparciu o stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, mimo że w uzasadnieniu wyroku Sąd dokonuje wyłącznie wykładni przepisu prawa materialnego jest nieuprawniony. Sąd I instancji dokonał poprawnej wykładni przepisów prawa materialnego zakreślając w ten sposób zakres obowiązku organu w zakresie przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego. Sąd wskazał, iż ustalony stan faktyczny w obu rozkazach jest niepełny i nie odzwierciedla przebiegu zdarzeń, które legły u podstaw ich wydania, a organy w ogóle nie odniosły się do sytuacji, która miała zajść w dniach rzeczonym już okresie w [..]. Zestawienie rozważań materialnoprawnych z tymi uchybieniami procesowymi było wystarczające do prawidłowej oceny legalności obu aktów administracyjnych. Z tej przyczyny nie sposób podzielić zastrzeżenia skarżącego kasacyjnie.

Biorąc pod uwagę powyższe należało przyjąć, że wykładnia przepisu prawa materialnego art. 37a pkt 1 ustawy o Policji była poprawna. Sąd I instancji prawidłowo zrekonstruował normę zachowania organu i słusznie przyjął, że do wyłącznej kompetencji właściwych organów należy ocena, czy określona osoba powinna piastować dalej określone stanowisko. Rola sądu ogranicza się zaś wyłącznie do badania, czy decyzja o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska nie jest arbitralna, dowolna, podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Ochronę prawną w takich przypadkach nie zapewnia funkcjonariuszowi przepis materialnoprawny wprowadzający np. określone kryterium ograniczające organ, lecz prawo procesowe narzucające na organ obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania administracyjnego i zakomunikowania funkcjonariuszowi skonkretyzowanych okoliczności faktycznych, którymi kierował się organ podejmując decyzję administracyjną. Z tych przyczyn zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. uznał, że skarga kasacyjna jest bezpodstawna.