Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 783/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddala sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 22, art. 30 ust. 1 pkt 4, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

W dniu 18 października 2013 r. Gmina [...], jako inwestor, dokonała

w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę dotyczących doposażenia placu zabaw na działce nr [...] w [...]. Roboty te polegały na wyposażeniu istniejącego placu zabaw w dodatkowe urządzenia: montaż piaskownicy i wykonanie ogrodzenia.

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], dalej jako PINB, poinformował Gminę oraz Wspólnotę Mieszkaniową [...] o planowanej na dzień [...] czerwca 2019 r. kontroli w sprawie usytuowania placu zabaw zlokalizowanego na działce nr [...] przy

[...]. Termin kontroli został zmieniony na dzień [...] lipca 2019 r.

W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że na placu zabaw zlokalizowanych jest sześć różnych urządzeń, które są w dobrym stanie technicznym. Teren placu jest ogrodzony. Ustalono, że odległość ogrodzenia od budynku wielorodzinnego nr [...] wynosi 4,90 m, a od budynku wielorodzinnego nr [...] wynosi 9,80 m. Plac zabaw jest zadbany, znajduje się na nim regulamin korzystania z placu zabaw.

Następnie PINB pismem z dnia [...] lipca 2019 r. wszczął postępowanie

w sprawie stanu technicznego przedmiotowego placu zabaw i wyznaczył termin kolejnych oględzin. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2019 r. PINB ustalił, że na terenie placu zabaw znajdują się 4 urządzenia służące rekreacji,

tj. huśtawka, zjeżdżalnia, piaskownica oraz huśtawka wagowa oraz dwie ławeczki. Teren jest ogrodzony. Z dokonanych w trakcie oględzin pomiarów wynika,

że odległość ogrodzenia od budynku wielorodzinnego nr [...] wynosi od 9,85 m do 10 m, a od budynku wielorodzinnego nr [...] wynosi od 4,02 m do 6 m. Natomiast odległość urządzeń służących rekreacji od budynku mieszkalnego nr [...] wynosi odpowiednio: od huśtawki - 14,98 m, od zjeżdżalni - 12,60 m, od huśtawki wagowej - 10,30 m, od piaskownicy - 4,90 m. Do protokołu oględzin organ powiatowy dołączył dokumentację fotograficzną oraz załącznik graficzny placu zabaw. Natomiast w związku z pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Wspólnoty Mieszkaniowej o dokonanie pomiaru odległości placu zabaw od miejsc postojowych dla samochodów osobowych wzdłuż ogrodzenia placu zabaw, PINB wyjaśnił, że utwardzony teren nie stanowi parkingu.

W dniu 8 sierpnia 2019 r. Gmina poinformowała organ nadzoru budowlanego o zdemontowaniu piaskownicy na placu zabaw przy [...]. Informacja ta została potwierdzona w tym samym dniu w trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], powołując się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej jako k.p.a., PINB umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stanu technicznego placu zabaw zlokalizowanego na działce nr [...].

Zdaniem organu, wykonane roboty nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), dalej jako roporządzenie. Z uwagi na to, że inwestor zlikwidował piaskownicę, na placu zabaw pozostały urządzenia, których minimalna odległość, tj. odległość

10 m od budynku wielorodzinnego nr [...] została zachowana.

W ocenie PINB ogrodzenie objęte zgłoszeniem z dnia [...] października 2013 r. nie stanowi elementu placu zabaw. Organ I instancji przyjął, że przestrzeń placu zabaw wyznaczają jego poszczególne moduły, natomiast pozostały obszar pomiędzy placem zabaw a ogrodzeniem jest przestrzenią niewchodzącą w jego skład. Tak więc w ocenie organu powiatowego lokalizacja ogrodzenia pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB wniosła Wspólnota Mieszkaniowa

[...], zarzucając naruszenie art. 7, art. 78 i art. 11 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne ustalenie, iż granice placu zabaw wyznaczają konkretne jego moduły, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że zarówno ogrodzenie jak i inne elementy się tam znajdujące należy traktować jako integralną część przedmiotowego placu zabaw. Nadto w ocenie odwołujących PINB naruszył § 1, § 19 i § 40 rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że stanowiska postojowe znajdujące się w sąsiedztwie placu zabaw nie stanowią parkingu. Ponadto, zdaniem Wspólnoty, organ I instancji błędnie zinterpretował zakres znaczeniowy określenia "plac zabaw", podczas gdy właściwa jego interpretacja powinna doprowadzić do konkluzji, iż nie zostały zachowane odpowiednie odległości między placem zabaw a punktami granicznymi. Ponadto odwołujący się wyrazili pogląd, iż "wykonanie placu zabaw istotnie rozbiega się z planem zagospodarowania" dołączonym do akt sprawy, gdyż powierzchnia placu zabaw winna być mniejsza, uwzględniająca minimalne odległości określone

w rozporządzeniu. Przy czym miejsce wokół zaprojektowanego placu zabaw, mające pozostać terenem zielonym, zostało zagospodarowane pod plac zabaw.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako WINB, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie organu odwoławczego na podstawie zgromadzonych

w weryfikowanej sprawie dowodów zachodzą wątpliwości co do zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Mając na względzie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zauważył, że w omawianym przypadku zdaniem PINB obszaru placu zabaw nie należy traktować równoznacznie z całym ogrodzonym terenem - w ocenie organu powiatowego w niniejszej sprawie plac zabaw stanowią wyłącznie 3 urządzenia takie jak: huśtawka, zjeżdżalnia oraz huśtawka wagowa, które usytuowane zostały

z zachowaniem odległości wynikających z § 40 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem organu II instancji stanowisko PINB jest nieprawidłowe. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne WINB wskazał, że skoro przepisy Prawa budowlanego i przepisy techniczne nie zawierają definicji pojęcia "plac zabaw", nie oznacza to jednak, że pojęcie to nie może ulec skonkretyzowaniu na tle okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. I tak, jeśli obszar obejmujący zbiór wszystkich elementów zespołu modułowego (zabawek) został wyodrębniony z przestrzeni za pomocą ogrodzenia, to powstały w ten sposób teren tworzy bez wątpienia plac zabaw. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do przyjęcia, że odległości od placu zabaw do innych obiektów budowlanych liczone były w odniesieniu do poszczególnych elementów placu.

W ocenie WINB organ powiatowy nie powinien pominąć oceny treści zgłoszenia z dnia [...] października 2013 r., z którego wynika, iż Gmina do placu zabaw zaliczyła również ogrodzenie z paneli o wysokości 1 m wraz z furtką. Przedmiotowe obiekty choć mogą być samodzielnie wykorzystywane do określonego celu, stanowią w niniejszej sprawie elementy zorganizowanej całości. W ten sposób zestaw zabawek wraz z tym ogrodzeniem stanowi przestrzenną całość architektoniczną, tj. plac zabaw. Przy czym, jak wynika z akt sprawy, grodzenie to nie zostało jednak posadowione z zachowaniem odległości wynikających z § 40 ust. 3 rozporządzenia. Z ustaleń oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2019 r. przez PINB wynika, że odległość ogrodzenia i od budynku wielorodzinnego nr [...] wynosi od 9,85m do 10 m, a od budynku wielorodzinnego nr [...] wynosi od 4,02 m do 6 m.

Organ odwoławczy zauważył, że nawet gdyby przyjąć, że odległość powinna być liczona od konkretnych modułów (elementów), tak jak to uczynił PINB, to i tak nie byłyby spełnione odległości wynikające z § 19 ust. 1 pkt 1a i § 40 ust. 3 rozporządzenia.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2019 r. PINB dokonał pomiarów odległości poszczególnych urządzeń wyłącznie do najbliższego budynku wielorodzinnego nr [...], które wynoszą odpowiednio: od huśtawki - 14,98 m, od zjeżdżalni - 12,60 m, od huśtawki wagowej - 10,30 m. Jak zauważył organ odwoławczy PINB pominął fakt, iż w § 40 ust. 3 rozporządzenia mowa jest

o odległościach placów zabaw dla dzieci nie tylko od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ale także od linii rozgraniczających ulicę. Natomiast

z mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych z dnia [...] sierpnia 2013 r. dołączonej do zgłoszenia wynika, że nie została zachowana odległość 10 m od linii rozgraniczających ulicę (drogę).

Ponadto WINB zauważył, że w § 40 ust. 3 rozporządzenia wskazane zostało, że należy zachować wymogi § 19 ust. 1 rozporządzenia. W omawianej sprawie organ I instancji uznał, że utwardzony teren obok placu zabaw nie stanowi parkingu. Z tym stanowiskiem nie zgodził się organ odwoławczy. WINB podzielił pogląd, według którego, jeżeli utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i celowi temu służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Samo niespełnienie warunków określonych w § 18-21 rozporządzenia nie oznacza, że nie jest ono miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu. Organ odwoławczy nie poparł stanowiska organu powiatowego, według którego brak ściśle wyznaczonych miejsc postojowych wyklucza uznanie tego obszaru za parking. Wobec braku w ustawowej definicji parkingu, zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, że jest to tylko takie miejsce, na którym wyznaczono miejsca postojowe, skoro w ten właśnie sposób jest on wykorzystywany.

WINB podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie odległość liczona od placu zabaw do parkingu jest mniejsza niż 10 m, co wynika z dokumentacji fotograficznej dołączonej do pisma Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2019 r. Posadowienie placu zabaw w takiej odległości od miejsc postojowych narusza przepis § 19 rozporządzenia. Braki w wyjaśnieniu wyżej opisanych okoliczności zdaniem organu odwoławczego pozwalają sądzić, że ocena PINB o bezprzedmiotowości postępowania jest przedwczesna.

Na podstawie analizy materiału dowodowego WINB stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem stanowiącego jej podstawę prawną przepisu art. 105 § 1 k.p.a. oraz bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co stanowi o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie omawianej sprawy. W ocenie organu odwoławczego powstała konieczność uwzględnienia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, a w konsekwencji uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

WINB stwierdził, że nie jest możliwe przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie przez organ odwoławczy. Nie można postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, uzupełniać w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Jednocześnie stwierdził, że ewentualne wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia merytorycznego w przedmiotowej sprawie poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym stanowiłoby również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji ma charakter niemerytoryczny. Jeżeli bowiem organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. złożyła Gmina [...] wnosząc o jej uchylenie.

Wnosząca sprzeciw nie zgodziła się z analizą przedstawioną w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. jednoznacznie wskazują, iż odległość placów i urządzeń dotyczą wyłącznie sytuacji, gdy objęte są jednym pozwoleniem na budowę tj. zespół budynków wielorodzinnych wraz z placem zabaw. W ocenie wnoszącej sprzeciw w analizowanym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła, ponieważ Gmina zamontowała urządzanie zabawowe przy już istniejącej zabudowie wielorodzinnej, która powstała w roku 1961. Stanowisko to zostało potwierdzone w piśmie Ministerstwa Infrastruktury z dnia 25 lipca 2011 r. kierowanym do Centrum Kontroli Placów Zabaw, w którym Dyrektor Departamentu Rynku Budowlanego i Techniki podkreślił, że jeżeli place zabaw są lokalizowane w zespole budynków wielorodzinnych i są objęte jednym pozwoleniem na budowę to powinny spełniać dodatkowe wymagania zawarte w § 40 rozporządzenia. Czyli aby spełnić zapisy omówionego § 40 rozporządzenia muszą być spełnione jednocześnie dwa aspekty: w ramach jednego pozwolenia na budowę należy wykonać zabudowę wielorodzinną i plac zabaw". W ocenie wnoszącej sprzeciw w tym przypadku nie było takiej sytuacji.

Zdaniem Gminy artykulacji wymaga fakt, że ani w § 19, ani też

w § 40 rozporządzenia nie użyto sformułowania dającego podstawę do tego, aby odległości tam podane mierzyć od ogrodzenia placu zabaw. W § 40 ust. 3 rozporządzenia mowa jest o odległościach od placu zabaw i urządzeń, a wyrażenia te pozostają w koniunkcji. Omawiany przepis w ocenie wnoszącej sprzeciw określa minimalną odległość od okien budynku do zespołu urządzeń znajdujących się na placu zabaw, a nie od ogrodzenia tego placu.

Powołując się na przepisy prawa budowlanego Gmina wskazała, że, co do zasady, budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia. Jedynie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z uwagi na to, że ogrodzenie placu zabaw wynosi 1 m, gmina nie była w ogóle zobowiązana do zgłoszenia budowy ogrodzenia.

Skoro prawo budowlane odrębnie traktuje kwestię budowy ogrodzeń, jeżeli jego wysokość jest większa niż 2,2 m oraz kwestię budowy obiektów małej architektury, to zdaniem gminy WINB błędnie zakwalifikował ogrodzenie jak wyznacznik granicy placu zabaw.

Gmina podważyła również stanowisko WINB, który wskazał, że nie została zachowana odległość 10 m od linii rozgraniczających ulicę (drogę) oraz od stanowisk postojowych. Na terenie działki nr [...] nie ma dróg publicznych, lecz jedynie zostało wykonane utwardzenie części gminnej działki budowalnej, które jest traktowane jako utwardzenie podwórza umożlwiającego mieszkańcom dojście do budynku oraz dojazd do budynku służbom ratowniczym. Na terenie tym nie ma żadnych oznaczeń pionowych czy tez poziomych wskazujących na miejsca postojowe. Dlatego w ocenie wnoszącej sprzeciw błędne jest stanowisko WINB, który uznał, że na tym terenie funkcjonuje parking oraz ulica.

Ponadto Gmina wniosła o uwzględnienie kwestii społecznych oraz wydatkowania środków publicznych, wskazując na brak miejsc przeznaczonych do wypoczynku i rekreacji w sąsiedztwie siedmiu budynków jednorodzinnych. Gmina wykonała ogrodzenie, które w pierwszej kolejności miało zapobiec użytkowaniu wygrodzonej przestrzeni przez właścicieli pojazdów mechanicznych w sposób niezgodny z wolą właściciela. Ważnym aspektem wykonanego ogrodzenia jest odseparowanie i poprawa bezpieczeństwa użytkowników urządzeń zabawowych od wjazdu i parkujących samochodów. Zdaniem Gminy jednym z podstawowych obowiązków jest podejmowanie działań eliminujących zagrożenie utraty zdrowia bądź życia w szczególności dzieci. Ogrodzenie zostałoby wykonane również

w momencie braku jakichkolwiek urządzeń zabawowych na tym terenie co stanowi, że nie winno być uznane za element placu zabaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, albowiem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy umorzenie postepowania administracyjnego przez organ I inst. należy ocenić jako przedwczesne.

Zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma kwalifikacja placu zabaw - w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (upb). Wskazać bowiem należy, że przepisy rozporządzenia technicznego dotyczące odległości od poszczególnych obiektów odnoszą się do placu zabaw, a nie do poszczególnych jego części składowych. W § 19 ust. 1 rozporządzenia określono odległość stanowisk postojowych m.in. od placu zabaw, natomiast w § 40 ust. 3 wskazano, że odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów § 19 ust. 1.

Plac zabaw, jako kategoria budowlana, nie został wyodrębniony, jako autonomiczne pojęcie na gruncie upb. Stąd też za zasadne i wymagane należy uznać podjęcie działań interpretacyjnych, pozwalających tę kwestię rozstrzygnąć. W ocenie Sądu plac zabaw nie zalicza się do budynków (art. 3 pkt 2 Upb), ani budowli (art. 3 pkt 3). Rozważenia wymaga natomiast kwestia, czy można go zaliczyć do obiektów małej architektury, o jakich mowa w art. 3 pkt 4 lit. c Upb. Treść powołanego przepisu pozwala zaliczyć do tej kategorii niewielkie obiekty użytkowe, służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Wobec tak ukształtowanej wypowiedzi prawodawcy należy stanąć na stanowisku, że obiektem małej architektury nie jest "plac zabaw", lecz poszczególne jego elementy, składające się na funkcjonalną całość. Plac zabaw to pewien wyodrębniony funkcjonalnie zespół obiektów małej architektury, służący codziennej rekreacji dzieci. Jest to konkluzja o tyle istotna, że wyznacza metodologię określania granic placu zabaw, które służą z kolei, do sparametryzowania zachowania wymogów odległościowych, zadekretowanych w § 19 ust. 1 pkt 1 i § 40 ust. 3 rozporządzenia technicznego. Posłużenie się pojęciem placu zabaw w rozporządzeniu technicznym nie może modulować znaczenia, jakie przypisuje się temu pojęciu na gruncie upb. W konsekwencji, jeżeli rozporządzenie techniczne ustanawia wymogi odległościowe dla placu zabaw, to rzeczą organu jest w pierwszej kolejności ustalić, jakie są granice przestrzenne tego placu, albowiem to one stanowią punkt wyjścia dla pozytywnej, bądź negatywnej weryfikacji zachowania norm odległościowych. Przyjmując, iż plac zabaw stanowi pewną funkcjonalną całość, składającą się z elementów, z których każdy stanowi obiekt małej architektury, w celu ustalenia jego granic, należy rozstrzygnąć i określić, jakie konkretnie moduły (elementy) wchodzą w jego skład, ile ich jest, jak są rozlokowane w przestrzeni i czy można przypisać im związek z uwagi na przeznaczenie. Nie da się wobec tego wykluczyć, że granice placu zabaw będą określać te jego elementy, które wyznaczają jego zewnętrzny obrys. Każdorazowo, ostateczna konkluzja w tym zakresie będzie wymagała precyzyjnych i jednoznacznych ustaleń, których w toku postępowania nie przeprowadzono. Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy, poszczególne obiekty małej architektury składające się na dany plac zabaw usytuowane są z zachowaniem odległości wynikających z § 40 rozporządzenia, to jednak organ nie zbadał i nie wykazał w decyzji, że powyższy wymóg dotyczący odległości zostanie zachowany również przy uwzględnieniu, że korzystanie z tychże elementów tworzących plac zabaw wymaga odpowiedniej przestrzeni. Ustalenie obszaru korzystania z poszczególnych obiektów tworzących plac zabaw, z uwzględnieniem ich wzajemnych powiązań funkcjonalnych wyznaczy granice danego placu zabaw, a następnie pozwoli na zbadanie czy zachowane zostały odległości o których mowa w § 19 i § 40 rozporządzenia. Rację przyznać należy skarżącej Gminie, że wzniesienie ogrodzenia placu zabaw nie wprowadziło granic i nie ustaliło jego obszaru, a zatem nie miało wpływu na kwestię zachowania odległości od obiektów o których mowa w § 19 i § 40 ust. 3 rozporządzenia, obszar placu zabaw jest bowiem pochodną obszaru funkcjonalnego poszczególnych jego elementów oraz wszystkich elementów - jako całości. W tych okolicznościach, wobec niewyjaśnienia sprawy w zakresie obszaru funkcjonalnego poszczególnych elementów danego placu zabaw wraz ich wzajemnymi powiązaniami, uchylenie decyzji I inst. należy ocenić jako prawidłowe, ponieważ umorzenie postępowania przez organ I inst. było przedwczesne.

Stosownie do treści art. 3 pkt 9 upb place postojowe stanowią urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym, które to urządzenia zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

W analizowanej sprawie dla ustalenia czy utwardzony plac znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie placu zabaw, na którym - jak wynika z akt sprawy – parkowane są pojazdy samochodowe - stanowi parking dla pojazdów samochodowych trzeba sięgnąć do decyzji zatwierdzającej projekt budowalny oraz decyzji o warunkach zabudowy, bądź postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 34 ust. 1 projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniach, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane. Zgodnie z ust. 3 pkt 1 projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Odnosząc się do argumentacji sprzeciwu wskazać należy, że brak odpowiedniego oznaczenia w terenie wskazującego na możliwość parkowania pojazdów samochodowych nie oznacza, że dany plac nie stanowi placu postojowego, w rozumieniu art. 3 pkt 9 upb, a tym samym, że nie zachodzi wymóg zachowania odległości o których mowa w § 19 rozporządzenia. Jak wyżej podniesiono przeznaczenie danego placu wynikać będzie z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących na danym terenie oraz z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Podobne uwagi należy odnieść do odległości placu zabaw od linii rozgraniczającej ulicę (§ 40 ust. 3 rozporządzenia), bowiem określenie układu komunikacyjnego stanowi element projektu budowlanego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów sprzeciwu wskazać przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 upb budowa obiektów małej architektury wymaga dokonania zgłoszenia. W ocenie Sądu wynikający z § 40 ust. 3 rozporządzenia nakaz zachowania odległości obowiązuje w wypadku projektowania placu zabaw jako elementu zespołu budynków (§ 40 ust. 1), ale również w wypadku zgłoszenia budowy nowo powstających obiektów małej architektury, jako samodzielnych obiektów budowlanych. Za taką wykładnią przepisu przemawiają względy bezpieczeństwa, brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że sytuowanie obiektów małej architektury w zorganizowanej już architektonicznie przestrzeni nie musi być obwarowane ograniczeniami wynikającymi z przepisów techniczno – budowlanych, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa osobom korzystającym z placu zabaw.

Odnośnie pozostałej argumentacji sprzeciwu ponownie przyjdzie wskazać, że rolą sądu administracyjnego jest ocena zaskarżonego orzeczenia pod względem jego zgodności z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego, co do zasady sąd nie dokonuje oceny pod względem słuszności rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji należało ocenić jako zgodne z przepisami prawa. Podnieść przy tym należy, że zakres sprawy wymagający wyjaśnienia wykracza poza dyspozycję art. 136 kpa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw został oddalony.