Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1264/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 127 § 1, art. 128, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Anna Wesołowska, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wypłaconych środków pieniężnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Województwa [...] kwotę 11270 zł (jedenaście tysięcy dwieście siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2006 r. Zarząd Województwa [...] podjął Uchwałę nr [...] w sprawie przyznania dotacji na dofinansowanie kosztów utworzenia zakładu aktywności zawodowej ze środków PFRON. Uchwałą tą przyznano [...] Stowarzyszeniu Artystycznemu "[...]" – dalej jako "Stowarzyszenie" kwotę 6.561.974,00 zł na dofinansowanie kosztów utworzenia Zakładu Aktywności Zawodowej "[...]" w L, – dalej jako "ZAZ w L.". Wykonanie uchwały Zarząd Województwa powierzył Marszałkowi Województwa [...].

W dniu [...] listopada 2006 r. Województwo [...] zawarło ze Stowarzyszeniem umowę nr [...] o dofinansowanie ze środków PFRON kosztów utworzenia przez Stowarzyszenie i działania ZAZ w L. W ramach tej umowy na wyodrębnione konto Stowarzyszenia została przekazana:

- w dniu [...] grudnia 2006 r. - kwota 6.561.974,00 zł z przeznaczeniem na koszty utworzenia ZAZ,

- w dniu [...] stycznia 2009 r. - kwota 203.500,00 zł na koszty działania ZAZ,

- w dniu [...] czerwca 2009 r. - kolejne 203.500,00 zł na koszty działania ZAZ.

W dniach [...]-[...] lipca 2009 r. PFRON przeprowadził kontrolę w siedzibie Stowarzyszenia. Jej przedmiotem było ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie wydatkowania przez samorząd województwa [...] środków Funduszu przekazanych i wykorzystanych na dofinansowanie kosztów utworzenia i działania ZAZ w L.

Kontrola ujawniła liczne nieprawidłowości, zarówno na etapie przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, jak i w trakcie wykonywania tej umowy. Stwierdzono bowiem:

- brak opinii Wojewódzkiej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych do projektu uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie określenia zadań, na które Województwo [...] przeznaczyło w roku 2006 środki PFRON;

- podpisanie umowy o dofinansowanie ze środków PFRON kosztów utworzenia i działania ZAZ w L. bez wymaganej opinii starosty dotyczącej utworzenia ZAZ;

- brak dokumentów świadczących o rozpatrzeniu wniosku pod względem prawidłowości planowanych kosztów utworzenia i działania ZAZ w L. z uwzględnieniem w szczególności: wysokości środków PFRON w danym roku, liczby osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności zarejestrowanych w powiatowym urzędzie pracy oraz wkładu organizatora w kosztach utworzenia i działalności zakładu;

- brak dokumentów świadczących o przeprowadzeniu negocjacji w przedmiocie warunków zawieranej umowy i wysokości dofinansowania kosztów tworzenia ZAZ w L. ze środków PFRON;

- brak aneksu do umowy, sankcjonującego możliwość zatrudnienia w ZAZ osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności;

- brak aneksu do umowy wprowadzającego zapis o udziale środków własnych organizatora ZAZ w jego tworzenie;

- brak współfinansowania ze środków samorządu województwa kosztów działania ZAZ w L. w wysokości co najmniej 10%;

- przekazanie w dniu [...] stycznia 2009 r. oraz w dniu [...] czerwca 2009 r. przez Marszałka Województwa [...] środków finansowych PFRON w formie dotacji na działalność obsługowo-rehabilitacyjną ZAZ w L. w łącznej kwocie 407 000,00 zł z naruszeniem zasad jej udzielania, poprzez: dokonanie wypłaty tychże środków pomimo braku pozwolenia na użytkowanie obiektu ZAZ w L. (decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Inspektora Pracy, Państwowej Inspekcji Pracy do użytkowania została dopuszczona jedynie niewielka część obiektu - pomieszczenia zlokalizowane w części parterowej budynku);

- niedokonanie przez Marszałka Województwa [...] zwrotu środków finansowych PFRON niewydatkowanych na utworzenie ZAZ w L. do końca roku, w którym przyznano i przekazano dofinansowanie.

Powyższe nieprawidłowości stały się podstawą wszczęcia przez Prezesa Zarządu PFRON postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków przekazanych samorządowi województwa [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. Po zakończeniu tego postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał Marszałkowi Województwa [...] zwrot przekazanych środków wypłaconych przez samorząd województwa [...] Stowarzyszeniu, w łącznej kwocie 6.968.974,00 zł.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie.

Orzekający na skutek odwołania strony Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Województwo [...] reprezentowane przez pełnomocnika wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2011 r. w całości, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] listopada 2010 r. w całości, względnie o uchylenie tych decyzji w całości. Strona skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez:

- błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 6 i art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, polegającą na przyjęciu, że podmiotem zobowiązanym do zwrotu środków PFRON jest Urząd Marszałkowski,

- błędną wykładnię art. 45 ust. 3a i 49e ustawy o rehabilitacji, polegającą na uznaniu ich za podstawę do wydania decyzji w sprawie,

- błędną wykładnię art. 51 ust. 3c ustawy o rehabilitacji, polegającą na przyjęciu, że to Prezes Zarządu PFRON, a nie Zarząd jest podmiotem uprawnionym do żądania zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych środków,

- błędną wykładnię art. 157 ust 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, polegającą na przyjęciu, że środki przeznaczone na utworzenie i działalność zakładu aktywności zawodowej w formie dofinansowania, mają być wydatkowane w roku ich przekazania, tak jak dotacja;

2) procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

- niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4 k.p.a. i niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, w sytuacji wydania przez ten organ decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, z rażącym naruszeniem prawa, a także poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie,

- niezastosowanie podstawowej zasady prawa administracyjnego wyrażonej w art 11 k.pa., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji zasadności zastosowania w sprawie przez organ pierwszej instancji art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, co stanowiło jeden z zarzutów podnoszonych w odwołaniu.

W następstwie rozpoznania powyższej skargi tutejszy sąd wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn.. akt V SA/Wa 1397/11 uchylił decyzje organów podjętą w obu instancjach. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano m. in. że:

1. Nie znalazł uznania w oczach WSA pogląd, iż decyzję w przedmiocie zwrotu dotacji winien wydać Zarząd PFRON, a nie Prezes PFRON. Pogląd ten Skarżący wywodzi z treści art. 51 ust. 3c w zw. z art. 51 ust.3 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz. U. Nr 123 poz. 776 z późn. zm. ), zgodnie z którym Zarząd Funduszu może żądać niezwłocznego zwrotu całości lub części środków do Funduszu lub zawiesić wypłatę dalszych kwot, jeżeli w ciągu roku budżetowego, w wyniku kontroli, o której mowa w ust. 3 pkt 6, stwierdzi nieprawidłowości polegające na wykorzystaniu przekazanych środków z Funduszu niezgodnie z ich przeznaczeniem. Przepis ten wyraźnie określa sytuację, w której Zarząd może domagać się zwrotu środków i sytuacja taka ( żądanie zwrotu nie nastąpiło w ciągu roku budżetowego 2006, ale w roku 2009 ) nie ma miejsca w sprawie niniejszej. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu tego Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu. Skoro brak jest przepisu wyraźnie wykluczającego kompetencję Prezesa Zarządu do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranej w nadmiernej wysokości, to mając na uwadze fakt , iż on przekazuje środki, a nadto treść art. 45 ust. 3a oraz 53 ustawy , należy uznać, że brak jest podstaw do zanegowania kompetencji Prezesa Zarządu do wydania zaskarżonej decyzji.

2. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dot. niedopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji z uwagi na fakt, iż środki zostały przyznane w roku 2006 , zaś art. 49e stanowiący podstawę do wydania przedmiotowych decyzji wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2009 r.

Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz. U. Nr 237 poz. 1652 ) sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy rozpatruje się według przepisów dotychczasowych. W ocenie Sądu rację ma organ wskazując, że sprawa niniejsza została wszczęta po dniu wejścia w życie ustawy. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. Marszałek Województwa [...] został wezwany do zwrotu kwoty 6.561.974 zł przeznaczonej na utworzenie Zakładu Aktywności Zawodowej w L. i kwoty 407.000 zł przeznaczonej na działalność obsługowo-rehabilitacyjną ZAZ w L. w roku 2009 . Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot w/w środków. Z tą drugą datą zostało wszczęte postępowanie w rozumieniu art. 61 k.p.a. w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości. Postępowanie to nie jest kontynuacją postępowania w przedmiocie przyznania środków PFRON , ale samodzielnym postępowaniem, tym bardziej że w przedmiocie przyznania środków żadne postępowanie w rozumieniu k.p.a się nie toczyło, gdyż samo przyznanie środków było czynnością materialno-techniczną, ich wysokość wynikała z algorytmu ustalonego w rozporządzeniu Rady Ministrów ( por. art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o rehabilitacji ) . Oznacza to, że do postępowania w przedmiocie zwrotu środków PFRON, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji ma zastosowanie art. 49e ustawy.

3. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony, że do środków przekazywanych w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji nie ma zastosowania zasada rocznego wykonywania budżetu i w związku z powyższym środki te mogły zostać wykorzystane po zakończeniu roku budżetowego, w którym zostały przyznane. Zdaniem Sądu do środków Funduszu przekazywanych samorządom wojewódzkim ma zastosowanie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 30.06.2005 r. o finansach publicznych zgodnie z którym niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, z upływem roku budżetowego.

4. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 6 i art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe określenie w decyzji podmiotu zobowiązanego do zwrotu środków PFRON. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu są przekazywane samorządom wojewódzkim i to Województwo [...] winno być adresatem decyzji.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz.1590 ) zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych. Urząd marszałkowski jest więc jednostką organizacyjną województwa, zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną zarządu województwa, a w praktyce także sejmiku województwa oraz jego organów wewnętrznych. Jest to więc aparat pomocniczy (biuro) organów województwa . Nie można więc uznać, że skierowanie decyzji do Urzędu Marszałkowskiego jest skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdyż nie spełnia on wymogów strony w rozumieniu w/w art. 29 k.p.a. Stanowi jednak, zdaniem Sądu, naruszenie przepisów postępowania , które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż niewłaściwe określenie strony może nieść za sobą problemy związane przede wszystkim z wykonaniem decyzji.

W następstwie rozpoznawania skargi kasacyjnej od ww. wyroku wniesionej przez Województwo [...] Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 28 października 2013 r. sygn.. akt II GSK 863/12 skargę tą oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił m.in., że uznaje rozstrzygnięcie Sądu I instancji uchylające obie decyzje za prawidłowe, jednocześnie uzasadnienie wyroku, co do nieuwzględnienia niektórych zarzutów podniesionych w skardze wymaga skorygowania.

Zdaniem NSA nie jest trafny zarzut kasacyjny, iż obie decyzje zostały wydane w warunkach z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Decyzja I instancji została zaadresowana do Województwa [...], zaś jej tenor skierowany do Marszałka Województwa. Decyzja II instancji została zaadresowana do Urzędu Marszałkowskiego, natomiast z jej uzasadnienia wynika, że w ocenie organu stroną w sprawie jest Województwo. Obie decyzje są więc nieprecyzyjne zatem wyrok Sądu I instancji uchylający obie decyzje z wyjaśnieniem konieczności dokonania stosownych korekt jest zgodny z prawem.

Nietrafny jest zarzut kasacyjny wydania decyzji I instancji przez niewłaściwy podmiot tj. przez Prezesa PFRON, zamiast przez Zarząd PFRON. W sprawie niniejszej chodzi o podjęcie decyzji o zwrocie środków Funduszu w trybie art. 49 e ust. reh. Ustawa nie zawiera szczegółowego uregulowania o przekazaniu kompetencji do takiego działania Zarządowi Funduszu, zatem przyjąć należy, że chodzi o kompetencje Funduszu. Natomiast Fundusz, zgodnie z zasadą ogólną z art. 53 ust. 1 ust. reh. reprezentowany jest na zewnątrz przez prezesa Zarządu Funduszu, który wydaje decyzje administracyjne w imieniu Funduszu. Zarzut wydania decyzji przez podmiot nieuprawniony jest zatem nieusprawiedliwiony.

Natomiast za częściowo usprawiedliwione NSA uznaje zarzuty kasacyjne dotyczące akceptacji przez Sąd I instancji podstawy prawnej decyzji.

Art. 49e ust. reh. jest przepisem o charakterze materialnoprocesowym. Ustanawia on nowy tryb dochodzenia zwrotu środków oraz materialnoprawne uwarunkowania zasadności żądania zwrotu, a także zmienia charakter stosunku prawnego między Funduszem a podmiotem, który uzyskał środki z Funduszu.

NSA zauważa, że omawiany art. 49e dodany został do ust. reh. ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. i wszedł w życie 1 stycznia 2009 r. Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. zawiera dwa przepisy intertemporalne.

Zgodnie z art. 6 ustawy zamieniającej, do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.

Natomiast zgodnie z art. 7 tej ustawy sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem 1 stycznia 2009 r. rozpatruje się wg przepisów dotychczasowych.

Oba te przepisy powinien mieć na względzie organ domagając się zwrotu środków w oparciu o art. 49e ust. reh., bowiem oba w znaczącym stopniu ograniczają możliwość wydawania decyzji o zwrocie środków Funduszu na podstawie tego przepisu. Omawiane przepisy intertemporalne wymagają precyzyjnej wykładni, wyjaśnić bowiem trzeba nie tylko jakie sprawy należy uważać za wszczęte przed dniem 1 stycznia 2009 r. w rozumieniu art. 49e ust. reh., ale także i przede wszystkim, co oznacza określenie "stosunki prawne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r.".

W sprawie niniejszej dwa podmioty powiązane kontrolowanym stosunkiem prawnym to Fundusz i samorząd województwa. Stosunek prawny między nimi powstał na skutek przekazania w 2006 r., w trybie art. 48 ust. 1 ust. reh., przez Prezesa Zarządu Funduszu, środków Funduszu m.in. na cele określone w art. 35 ust. 1 pkt 6 ust. reh. tj. na tworzenie i działanie zakładów aktywności zawodowej. Zauważyć trzeba, że przekazanie środków wg algorytmu stanowi czynność realizacji prawa, bowiem sam stosunek prawny został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa tj. w szczególności przepisami ust. reh. oraz cytowanym wyżej rozporządzeniem w sprawie algorytmu. Natomiast normy prawne wyznaczające samorządowi województwa określone zachowanie się wobec Funduszu oraz wyznaczające Funduszowi określone obowiązki wobec samorządu, to obowiązujące w dacie przekazania środków przepisy ust. reh. i przepisy ustawy o finansach publicznych jak również przepisy wykonawcze regulujące wykorzystywanie środków przeznaczonych na tworzenie i działanie zakładów aktywności zawodowej.

To w świetle tych przepisów należy oceniać prawidłowość działania samorządu województwa co do środków Funduszu przekazanych w 2006 r. zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej ust. reh.

W ocenie NSA uznać zatem należy, że wynikające z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. ograniczenie stosowania nowych przepisów w powiązaniu z treścią art. 49e ust. reh. powinno być rozumiane w ten sposób, iż stosunki prawne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r. powinny być oceniane wg przepisów dotychczasowych, natomiast w przypadku wszczęcia postępowania o zwrot środków po dniu 1 stycznia 2009 r. wydanie decyzji administracyjnej będzie dopuszczalne, jeżeli dotychczasowe przepisy prawa materialnego uzasadniają żądanie zwrotu.

Nietrafny jest zatem pogląd Ministra, że nie ma znaczenia fakt, iż środki zostały przekazane przed wejściem w życie zmian do ustawy o rehabilitacji. Fakt ten ma znaczenie zasadnicze, bowiem zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej, stosunki prawne między Funduszem a samorządem, muszą opierać się na uregulowaniach obowiązujących przed 1 stycznia 2009 r.

Ma to szczególne znaczenie w sprawie niniejszej, w której środki zostały przekazane Województwu [...] w 2006 r., Województwo zawarło umowę o dofinansowanie kosztów utworzenia i działania zakładu aktywności zawodowej w dniu [...] listopada 2006 r., tj. przed wejściem wżycie art. 49e ust. reh., zaś kontrola w zakresie wydatkowania środków Funduszu została przeprowadzona dopiero w lipcu 2009 r., a wezwanie do zwrotu środków skierowano do Województwa [...] w marcu 2010 r. tj. po wejściu w życie nowych uregulowań. W tym stanie rzeczy organ powinien precyzyjnie wyjaśnić nie tylko tryb dochodzenia zwrotu ale także materialną podstawę swego żądania.

Zdaniem NSA ani decyzja I instancji, ani decyzja II instancji rozważań takich nie zawierają, mimo przedstawionego w odwołaniu stanowiska, iż art. 49e ust. reh. w ogóle nie znajduje zastosowania w sprawie.

NSA jest zdania, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się jedynie do zagadnienia wszczęcia postępowania o zwrot po wejściu w życie nowych uregulowań, pomijając całkowicie fakt, że z art. 6 i art. 7 ustawy zmieniającej wynikają dwa rodzaje ograniczeń, co do stosowania art. 49e ust. reh.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w tej kwestii uznać za wystarczające lakonicznego powołania się Ministra i Sądu I instancji na art. 157 u.f.p., jako przepisu uzasadniającego zwrot środków Funduszu. Zgodnie z art. 157 u.f.p. niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego. Art. 157 ust. 1 u.f.p. dotyczy dotacji z budżetu państwa, zaś przekazywanie środków Funduszu samorządom wojewódzkim w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. reh. na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 6 zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 29 ust. reh. stanowi materię uregulowaną odrębnie zarówno w ust. reh., jak i w wydanych na jej podstawie rozporządzeniach wykonawczych precyzujących tworzenie i działanie zakładów aktywności zawodowej.

W ocenie NSA organy nie wyjaśniły, a Sąd brak ten zaakceptował, dlaczego art. 157 u.f.p. dotyczący wygasania niezrealizowanych wydatków budżetu, ma stanowić podstawę prawną żądania zwrotu środków Funduszu (a nie budżetu) przez Prezesa Funduszu Samorządowi Województwa [...] w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. reh. i wydatkowanych przez tenże Samorząd przed końcem roku budżetowego (tj. 2006 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że decyzje administracyjne muszą zwierać wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, a sąd administracyjny nie jest powołany do zastępowania organu administracji w tym działaniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpatrując sprawę ponownie organ nie tylko skoryguje określenie adresata decyzji ale przede wszystkim rozważy i wykaże podstawę prawną swego działania w odniesieniu do żądania zwrotu środków Funduszu przekazanych w 2006 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...]:

1. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej zwrotu środków Funduszu w kwocie 6.561.974,00 zł, przekazanych w 2006 r. samorządowi Województwa [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (...), które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Województwo [...] [...] Stowarzyszeniu Artystycznemu "[...]" z siedzibą w B. w ramach umowy z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o dofinansowanie ze środków Funduszu kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej "[...]" w L. z uwagi na jego bezprzedmiotowość,

2. nakazał Województwu [...] zwrot środków Funduszu przekazanych w 2009 r. samorządowi Województwa [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (...), które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Województwo [...] [...] Stowarzyszeniu Artystycznemu "[...]" z siedzibą w B. w ramach zawartej umowy z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o dofinansowanie ze środków Funduszu kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej "[...]" w L. w łącznej kwocie 407.000,00 zł wraz z odsetkami.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej zwrotu środków PFRON. W ocenie strony stanowisko zajęte przez organ pierwszej Instancji nie zasługuje na aprobatę. Skarżący wyjaśnia, Iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. dopuścił część obiektu - pomieszczenia zlokalizowane w części parterowej obiektu do użytkowania przez [...] w L.. Podobnie Inspektor Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. potwierdził, że część obiektu - pomieszczenia zlokalizowane w części parterowej obiektu spełniają wymagania określone w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji (...). Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] Wojewoda [...] przyznał Stronie status zakładu aktywności zawodowej. Strona podnosi, Iż zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2007 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej, fakt przyznania statusu upoważnia samorząd województwa do uruchomienia środków PFRON przeznaczonych na działanie zakładu, zgodnie z zawartą umową. Z przepisów nie wynika natomiast, że w dacie rozpoczęcia działalności pozwolenie na użytkowanie, jak również pozytywna decyzja Państwowej Inspekcji Pracy dotyczyć ma wszystkich pomieszczeń, które docelowo wykorzystywane będą do prowadzenia działalności. Zdaniem Strony środki PFRON zostały wydatkowane w sposób prawidłowy i nie można żądać ich zwrotu.

Uznając bezzasadność wniesionego odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podkreślił, że zgodnie art. 48 ustawy o rehabilitacji (...) oraz przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 88, poz. 808, z późn. zm.) samorządom wojewódzkim przekazywane są środki finansowe na realizację zadań związanych z rehabilitacją zawodową i społeczną osób niepełnosprawnych.

W dniu [...] listopada 2006 r. Zarząd Województwa [...] podjął Uchwałę nr [...] w sprawie przyznania dotacji na dofinansowanie kosztów utworzenia zakładu aktywności zawodowej ze środków PFRON. Przedmiotową uchwałą przyznano [...] Stowarzyszeniu Artystycznemu "[...]" kwotę 6.561.974,00 zł na dofinansowanie kosztów utworzenia Zakładu Aktywności Zawodowej "[...]" w L.

W dniu [...] listopada 2006 r. Województwo [...] zawarło z [...] Stowarzyszeniem Artystycznym "[...]" umowę nr [...] o dofinansowanie ze środków PFRON kosztów utworzenia przez Stowarzyszenie i działania Zakładu Aktywności Zawodowej "[...]" w L. W ramach umowy na wyodrębnione konto [...] Stowarzyszenia Artystycznego "[...]" została przekazana:

a) w dniu [...] grudnia 2006 r. kwota 6.561.974,00 zł,

b) w dniu [...] stycznia 2009 r. kwota 203.500,00 zł,

c) w dniu [...] czerwca 2009 r. kwota 203.500,00 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że zasady gospodarowania środkami PFRON tj. środkami publicznymi określa szereg przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Niezgodność gospodarowania środkami Funduszu z obowiązującymi przepisami prawa stanowi nieprawidłowość i uzasadnia przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków Funduszu przekazanych według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (...).

Organ przypomniał, że dniach [...] - [...] lipca 2009 r. została przeprowadzona przez Fundusz kontrola, której przedmiotem było ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie wydatkowania przez samorząd Województwa [...] środków Funduszu kontrola ujawniła liczne nieprawidłowości, zarówno na etapie przed podpisaniem umowy o dofinansowanie jak I w trakcie wykonywania umowy, a mianowicie

1. brak opinii Wojewódzkiej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych do projektu uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie określenia zadań, na które Województwo [...] przeznaczyło środki PFRON, pomimo że opinia ta była wymagana zgodnie z art. 44a ust. 2 pkt 4 ustawy o rehabilitacji (...) w ówczesnym brzmieniu,

2. podpisanie umowy o dofinansowanie ze środków PFRON kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej w L. bez wymaganej opinii starosty dotyczącej utworzenia Zakładu Aktywności Zawodowej, która to opinia jest wymagana zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 stycznia 2000 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej,

3. brak dokumentów świadczących o rozpatrzeniu wniosku pod względem prawidłowości planowanych kosztów utworzenia I działania Zakładu Aktywności Zawodowej w L. z uwzględnieniem:

- wysokości środków Funduszu w danym roku,

- liczby osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności zarejestrowanych w powiatowym urzędzie pracy,

- wkładu organizatora w koszty utworzenia i działalności zakładu, co stanowiło naruszenia § 3 ust. 5 rozporządzenia w sprawie zakładów aktywności zawodowej,

4. brak dokumentów świadczących o przeprowadzeniu negocjacji w przedmiocie warunków zawieranej umowy i wysokości dofinansowania kosztów tworzenia Zakładu Aktywności Zawodowej w L. ze środków PFRON (Obowiązek przeprowadzenia stosownych negocjacji wynikał wprost z § 3 ust. 6 obowiązującego wówczas Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 stycznia 2000 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej,

5. brak aneksu do umowy, sankcjonującego możliwość zatrudnienia w Zakładzie Aktywności Zawodowej osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności,

6. brak aneksu do umowy wprowadzającego zapis o udziale środków własnych organizatora Zakładu Aktywności Zawodowej w jego tworzenie - zgodnie z art. 68c ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji (...) w brzmieniu ustalonym na mocy art. 1 pkt 25 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji (...)(w roku 2008 maksymalne dofinansowanie ze środków Funduszu mogło wynieść do 75% tych kosztów),

7. brak współfinansowania ze środków samorządu województwa kosztów działania Zakładu Aktywności Zawodowej w L. w wysokości co najmniej 10% (art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji (...),

8. przekazanie w dniu [...] stycznia 2009 r. oraz w dniu [...] czerwca 2009 r. przez Marszałka Województwa [...] środków PFRON w formie dotacji na działalność obsługowo-rehabilitacyjną Zakładu Aktywności Zawodowej w L. w łącznej kwocie 407.000,00 zł z naruszeniem zasad jej udzielenia poprzez dokonanie wypłaty tychże środków pomimo braku pozwolenia na użytkowanie obiektu (Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie Zakładu Aktywności Zawodowej "[...]" w L. został złożony przez [...] Stowarzyszenie Artystyczne "[...]" do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dopiero w dniu [...] lipca 2009 r.),

9. niedokonanie przez Marszałka Województwa [...] zwrotu środków PFRON niewydatkowanych na utworzenie Zakładu Aktywności Zawodowej w L. do końca roku, w którym przyznano i przekazano dofinansowanie, pomimo, iż zgodnie z art. 157 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego.

Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że stan faktyczny w sprawie niniejszej ustalono w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dokumenty m.in. umowę nr [...] z dnia [...].11.2006 r. zawartą pomiędzy Województwem [...] a Stowarzyszeniem "[...] Stowarzyszenie Artystyczne [...]", protokół kontroli z dnia [...].07.2009 r. wraz z załącznikami, wystąpienie pokontrolne z dnia [...].11.2009 r. znak: [...], pisma Marszałka Województwa [...], korespondencję Funduszu z Marszałkiem Województwa [...] z lat 2007-2009 dotyczącą zasad finansowania zakładów aktywności zawodowej.

Organ podkreślił, że z protokołu kontroli wynika, że środki były wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, tzn. na lokaty terminowe, wypłaty gotówkowe i przelewy zewnętrzne niezwiązane z tworzeniem zakładu, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji bankowej dotyczącej historii księgowań na rachunku wyodrębnionym na środki Funduszu (Wykorzystanie środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem, zgodnie z § 11 w/w umowy stanowi przesłankę do rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym.)

Odnosząc się do zarzutu Strony, iż z przepisów nie wynika, że w dacie rozpoczęcia działalności pozwolenie na użytkowanie, jak również pozytywna decyzja Państwowej Inspekcji Pracy dotyczyć ma wszystkich pomieszczeń, które docelowo wykorzystywane będą do prowadzenia działalności wyjaśnił, iż wszystkie obiekty i pomieszczenia użytkowane przez Zakład Aktywności Zawodowej muszą spełniać warunki określone w ustawie, co potwierdza Państwowa Inspekcja Pracy. Natomiast dokumenty złożone przez Zakład w dniu [...] marca 2014 r. dotyczą innego okresu działalności w związku z czym nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem organu nie znajduje również uzasadnienia argument Skarżącego, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawa o finansach publicznych nie przewidywała, by środki pochodzące z funduszy celowych wygasały z końcem roku, analogicznie jak środki w budżecie Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jedynie, że "Organy nie wyjaśniły, a Sąd brak ten zaakceptował, dlaczego art. 157 u.f.p. dotyczący wygasania niezrealizowanych wydatków budżetu, ma stanowić podstawę prawną żądania zwrotu środków Funduszu (a nie budżetu) przekazanych przez Prezesa Funduszu Samorządowi Województwa [...] w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. reh. i wydatkowanych przez tenże Samorząd przed końcem roku budżetowego (tj. 2006 r.) przez przekazanie w formie umowy na utworzenie zakładu aktywności zawodowej." Stwierdzenie to nie przesądza, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 157 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że środki Funduszu będącego państwowym funduszem celowym zaliczanym do sektora finansów publicznych, są środkami publicznymi. Ponadto przyczyną żądania zwrotu środków jest szereg nieprawidłowości stwierdzonych w czasie kontroli w zakresie wydatkowania przez samorząd Województwa [...] środków Funduszu przekazanych według algorytmu na dofinansowanie kosztów działania Zakładu Aktywności Zawodowej w L..

W ocenie organu odwoławczego wystarczającą podstawą do żądania zwrotu środków przekazanych po 1 stycznia 2009 r. i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem jest art. 49e ustawy o rehabilitacji (...), który stanowi, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na umorzenie postępowania w sprawie zwrotu środków przekazanych w 2006 r. nie ma zastosowania do środków przekazanych po 1 stycznia 2009 r.

Organ podkreślił, że do zadań samorządu wojewódzkiego należy sprawdzenie, czy środki publiczne zostały wykorzystane w sposób celowy, tj. czy w przypadku przedmiotowej umowy został osiągnięty cel, polegający na utworzeniu zakładu aktywności zawodowej prowadzącego działalność usługowo-rehabilitacyjną. (Żadna z form działalności gospodarczej wymieniona w poz. VI wniosku organizatora do dnia kontroli nie została uruchomiona.)

Z tego względu przekazanie w dniach [...].01.2009 r. oraz [...].06.2009 r. środków Funduszu na dofinansowanie kosztów działalności obsługowo-rehabilitacyjnej Zakładu Aktywności Zawodowej w L. w łącznej kwocie 407.000,00 zł było bezzasadne.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżyło w całości Województwo [...] zarzucając jej:

I. Naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie przez organ II instancji przepisów art. 6 , art. 7 , art. 107 par. 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bowiem nie zawiera ono stanowiska organu II instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia a także nie zawiera merytorycznego odniesienia do podnoszonych przez Skarżącego zarzutów, a nadto podstawa prawna rozstrzygnięcia nie została dostatecznie wyjaśniona - organ odwoławczy poprzestał bowiem na przytoczeniu przepisu art. 49e ustawy o rehabilitacji (...), który jego zdaniem "stanowi wystarczającą podstawę dla żądania zwrotu środków przekazanych po 1 stycznia 2009 r. i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (...)"

2) naruszenie przez organ II instancji art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez wadliwe uznanie przez organ odwoławczy, że Skarżący powinien dokonać zwrotu środków Funduszu przekazanych w 2009r. samorządowi Województwa [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (...) oraz poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] kwietnia 2014 r. pomimo tego, że odwołanie od tej decyzji powinno zostać uwzględnione, gdyż organ odwoławczy, jak też organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy dopuściły się naruszeń przepisów: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 , art. 80 k.p.a., wyrażające się w tym, że:

- organy orzekające nie podjęły się dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- w wyniku powyższego ustalony przez te organy stan faktyczny jako niekompletny jest niewystarczający do dokonania ustaleń niezbędnych do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej,

- organy obu instancji błędnie oceniły, że w dniach: [...].01.2009 r. oraz [...].06.2009 r. Marszałek Województwa [...] dokonał przekazania środków PFRON w formie dotacji na działalność obsługowo - rehabilitacyjną Zakładu Aktywności Zawodowej w L. w łącznej kwocie 407.000,00 zł z naruszeniem zasad jej udzielania, poprzez dokonanie wypłaty tychże środków pomimo braku pozwolenia na użytkowanie całości obiektu ZAZ w L.,

- organy obu instancji błędnie zarzuciły niedokonanie przez Marszałka Województwa [...] zwrotu środków PFRON niewydatkowanych na utworzenie ZAZ w L. do końca roku, w którym przyznano i przekazano dofinansowanie, przyjmując że zgodnie z art. 157 ustawy o finansach publicznych niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego; w szczególności taki wniosek nie wynika z przytoczonych przez organ odwoławczy wyroków sądowych (wyrok NSA z 28.10.2013 r., sygn. II GSK 863/12) a nadto ustalenie takiego obowiązku winno mieć oparcie w ustawie albo innym źródle prawa powszechnego, nie zaś jak przyjmował organ I instancji ( i tę samą regułę powtórzył organ II instancji ) polegając przy ocenie tego zagadnienia na stanowiskach departamentów , tudzież innych komórek organizacyjnych w ministerstwie pracy i polityki społecznej w związku z tym uzasadniony jest zarzut obrazy zwlaszcza art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP;

3) naruszenie przez organ II instancji art. 11, art. 107 par. 3 k.p.a. , co spowodowało, że organ ten w uzasadnieniu swojej decyzji nie zawarł niezbędnego uzasadnienia faktycznego i prawnego zawierającego wymagane przepisem ustawy m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz motywów jakimi się kierował podejmując przedmiotową decyzję.

II. Naruszenie następujących przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 29 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o rehabilitacji (...) w zw. z § 3 umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...].11.2006 r., poprzez niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe ich zastosowanie skutkujące błędną oceną warunków (przesłanek) realizacji dofinansowania działalności ZAZ ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, polegającą na uznaniu, że decyzję Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dopuszczeniu do użytkowania części pomieszczeń budynku Zakładu winno się traktować w kategoriach nieprawidłowości przy przekazywaniu przez Skarżącego środków dofinansowania i w konsekwencji stosować art. 49e ustawy o rehabilitacji, podczas gdy taka wykładnia jest sprzeczna z cyt. wyżej przepisami ustawy o rehabilitacji (...) oraz przepisami rozporządzenia RM z 2007 (2012) r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej (Dz.U. z 2012 r., poz. 850);

2) art. 29 ust. 1 ustawy o rehabilitacji (...) w zw. z § 5 rozporządzenia RM z 2007 (2012) r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej w zw. z art. 65 k.c . w zw. z § 3 umowy o dofinansowanie Nr [...] z dnia [...].11.2006 r. , gdyż organ II instancji uzasadniając swą decyzję uchybił dyrektywom wykładni oświadczeń woli, jakie należało uwzględnić dekodując znaczenie zobowiązań wynikających z umowy o dofinansowanie w kontekście oceny spełnienia warunku "uruchomienia" działalności przez zakład aktywności zawodowej. Zaskarżone decyzje administracyjne są więc obarczone istotnym błędem w zakresie rozstrzygnięcia, gdyż opierają się na nieuzasadnionym założeniu, że miało miejsce nieprawidłowe przekazanie Zakładowi przez Skarżącego dofinansowania, gdyż nie doszło do uruchomienia działalności zakładu oraz nie przedstawiono decyzji o dopuszczeniu do użytkowania wszystkich pomieszczeń w zajmowanym przez Zakład budynku. Faktycznie ta ostatnia okoliczność nie stanowi przesłanki uruchomienia dofinansowania, w związku z tym nie powinna być także intepretowana jako okoliczność uzasadniająca nałożenie obowiązku zwrotu środków PFRON przez Skarżącego.

Nadto stanowisko organów orzekających nie uwzględnia tego ze szczegółowe warunki w zakresie dofinansowania ZAZ zostały ustalone na podstawie zgodnej woli stron znajdującej wyraz w zawartej w 2006 roku umowie w sprawie dofinansowania , co winno wpływać na ocenę rozumienia zobowiązań wynikających z tej umowy oraz przy ustalaniu treści wyrażeń umownych, m.in. kiedy organ ustalał znaczenie pojęcia "uruchomienie" działalności przez ZAZ;

3) art. 49 e ustawy o rehabilitacji (...) poprzez błędną jego wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że okoliczności sprawy wskazują na występowanie "nieprawidłowości" rzutujących na ustalenie w decyzji obowiązku zwrotu przez Skarżącego dofinansowania z odsetkami. Tymczasem, gdyby organ orzekający dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego, to wnioski byłyby temu przeciwne;

4) art. 157 ustawy z 2005 r. o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się uznaniem, że Marszałek Województwa [...] w sposób nieuzasadniony nie dokonał zwrotu środków PFRON niewydatkowanych na utworzenie ZAZ w L. do końca roku, w którym przyznano i przekazano dofinansowanie, podczas gdy w świetle przepisów o finansach publicznych obowiązujących w dacie zawarcia umowy o dofinansowanie (2006) zarzut ten jest chybiony.

Ponadto organ odwoławczy błędnie przyjął , że nastąpiło naruszenie art. 157 ustawy o finansach publicznych pogląd swój argumentując przez wskazanie na stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku NSA z 28.10.2013 r., sygn. II GSK 863/12 . Organ ten nie wyjaśnił w decyzji materialnej podstawy dla swego żądania zwrotu środków, w szczególności takiej podstawy nie może stanowić fragmentaryczne odniesienie się do w/w wyroku NSA i stwierdzenie w decyzji , że stanowisko tego Sądu - cyt. "nie przesądza, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 157 ustawy o finansach publicznych". Należało uwzględnić, że NSA nie dokonał merytorycznej oceny całej sprawy, bowiem jedynie sygnalnie w treści uzasadnienia wskazał, że "Organy nie wyjaśniły, a Sąd brak ten zaakceptował, dlaczego art. 157 u.f.p. dotyczący wygasania niezrealizowanych wydatków budżetu, ma stanowić podstawę prawną żądania zwrotu środków Funduszu (a nie budżetu) przekazanych przez Prezesa Funduszu Samorządowi Województwa [...] w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. reh. i wydatkowanych przez tenże Samorząd przed końcem roku budżetowego (tj. 2006 r.) Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził słuszności zastosowanej w sprawie przez organ pierwszoinstancyjny wykładni art. 157 ustawy o finansach publicznych, zaś organ II instancji powielił błędy w tym zakresie.

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonych decyzji w całości;

2) dopuszczenie dowodu z przesłuchania stron umowy nr [...] z dnia [...].11.2006 r. - na okoliczność ustalenia zgodnego zamiaru stron i celu umowy, także w aspekcie tego, jak strony umowy rozumiały kwestię uruchomienia działalności Zakładu Aktywności Zawodowej w L. oraz jak strony rozumiały treść zobowiązań wynikających z zawartej pomiędzy nimi umowy;

3) zasądzenie na rzecz Województwa [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Sąd zważył co następuje:

Wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na wstępie przypomnieć jednak należy że w sprawie niniejszej zajmował stanowisko zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Zostało ono wyrażone w sprawach zakończonych wyrokami tychże sądów jakie zapadły w sprawach o sygn.. akt VSA/Wa 1397/11, oraz II GSK 863/12. Ma to istotne znaczenie ze względu na treść dwóch przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej ppsa).

Pierwszy z nich stanowi, że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...). Drugi zaś wskazuje że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponieważ jednak Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy wyrok Sądu I instancji (który uchylił obie kwestionowane skargą zwykłą decyzje) a nadto przedstawił pewne wątpliwości odnośnie części uzasadnienia wyroku tegoż Sądu przeto wiążące dla organów były poglądy wyrażone przez NSA oraz WSA w Warszawie w części niezakwestionowanej przez Sad II instancji.

W związku z tym o czym wyżej mowa oraz ze względu na treść decyzji podjętych przez organy obu instancji oraz wniesione przez stronę skarżącą odwołanie przypomnieć należy, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezes Zarządu PFRON:

1) umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej zwrotu środków Funduszu w kwocie 6 561 974,00 zł. Przekazanych w 2006 r. Samorządowi Województwa [...] (...) z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 kpa;

2) nakazał stronie - Województwu [...] zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji środków Funduszu przekazanych w 2009 r. samorządowi Województwa [...] (...) w łącznej kwocie 407000,00 zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (...).

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie(pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r.). Z treści odwołania wynika jednak, że zaskarża ww. decyzję jedynie w części objętej pkt 2 sentencji decyzji a mianowicie w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego zwrotu środków PFRON przekazanych (...) w wysokości 407 000,00 zł. wraz z odsetkami (...). Wnosi jednocześnie o uchylenie kwestionowanej decyzji w zaskarżonej części. W tym miejscu warto przypomnieć że stosownie do art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie skarżącej odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie zaś z art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (...).

Treść wyżej cytowanych przepisów wykazuje, iż organ odwoławczy niezależnie od argumentów przywołanych w odwołaniu ma obowiązek ocenić zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem jednakże tylko w takim zakresie w jakim została zaskarżona.

Zdaniem sądu wyjście przez organ odwoławczy poza granice zaskarżenia, a wiec rozstrzyganie co do części decyzji organu I instancji która nie była kwestionowana odwołaniem nie znajduje uzasadnienia i w praktyce może rodzić konsekwencje natury prawnej. Jeśli bowiem (tak jak w sprawie niniejszej) organ odwoławczy mimo zaskarżenia decyzji organu I instancji w części orzekł co do jej całości to powstaje pytanie czy skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu skargą tej decyzji w całości skoro utrzymano nią w mocy część decyzji organu I instancji która była dla niego korzystna i nie była przez niego kwestionowana. Zatem czy przy takiej konstrukcji rozstrzygnięcia organu odwoławczego ma on możliwość zaskarżenia go w części tzn. w części która odnosi się do obowiązku zwrotu środków w wysokości 407 000,00 zł. a który to obowiązek jedynie kwestionował.

Zdaniem sądu skarżący takiej możliwości nie ma co oznacza, iż musi kwestionować zaskarżoną decyzję organu odwoławczego w całości.

Powyższe oznacza, iż poprawnym rozstrzygnięciem organu II instancji byłoby takie mocą którego tenże organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w jego punkcie drugim.

Przedstawione powyżej rozważania są uzasadnione mimo – jak się wydaje jasnego brzmienia art. 138 § 1 kpa. Otóż przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zdaniem Sądu treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa który wskazuje na decyzję w której organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję należy wiązać nie tylko z decyzją która jest zaskarżona ale z zakresem jej zaskarżenia.

Niezależnie od braku formalnej poprawności zaskarżonej decyzji sąd wskazuje, iż organ odwoławczy odnosząc się do całości rozstrzygnięcia podjętego w I instancji nie zawarł w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji żadnych rozważań odnoszących się do umorzenia postępowania w sprawie zwrotu środków przekazanych w 2006 r.

W tej kwestii sformułował jedno zdanie którego istotą jest uznanie, że wyrok NSA (wydany w sprawie o sygn. akt II GSK 863/12) z uwagi na umorzenie postępowania w sprawie zwrotu tychże środków nie ma zastosowania do środków przekazanych po 1 stycznia 2009 r.

Wątpliwości Sądu budzą rozważania organu II instancji (a raczej ich brak) odnoszące się do obowiązku zwrotu kwoty 407 000,00 zł. W tej kwestii (jak słusznie podnosi skarga – zob. str. 7 i 8 jej uzasadnienia) organ odwoławczy powielił część ustaleń i rozważań organu I instancji nie prezentując w istocie żadnych własnych wywodów. W związku z tym sąd podkreśla, iż skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę rozstrzygnięcia, a także zbadania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się przy tym tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ II instancji w myśl art. 80 kpa zobowiązany jest do dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa i stosownie do obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa).

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji podejmował działania mające na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności, zgromadził materiał dowodowy i dokonał jego oceny. Od oceny takiej uchylił się natomiast organ odwoławczy.

Wyraźnie podkreślić trzeba, że sąd administracyjny jedynie kontroluje prawidłowość działań organów administracji, a postępowanie przed tym sądem nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej. Z tych względów brak jest podstaw do dokonania przez sąd ocen o charakterze materialnoprawnym i rozstrzygania podnoszonych w skardze kwestii, skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej przez organ II instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym organ II instancji uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko, a także stanowiska stron dokona samodzielnych ustaleń oraz ich oceny z uwzględnieniem treści wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 863/12 z których wynika m. in., że decyzje administracyjne muszą zawierać wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, a sąd administracyjny nie jest powołany do zastępowania organu administracji w tym działaniu.

Z powyższych względów sąd I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.