Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1246/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3. art. 134, art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 130a
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków–Prądnik Biały w Krakowie na uchwałę Rady Powiatu w Krakowie z dnia 29 grudnia 2016 r. nr XXVI/186/2016 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu obowiązujących w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Krakowie podjęła w dniu 29 grudnia 2016 r. uchwałę Nr XXVI/186/2016 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu obowiązujących w 2017 r.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) w związku z art. 130 a ust.6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 1137 ze zm.) i Obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (MP z 2015 r., poz.707)

Rada Powiatu w Krakowie uchwaliła, co następuje:

"§ 1. 1. Ustala się wysokość opłat za czynności związane z usunięciem pojazdu z dróg położonych na terenie Powiatu Krakowskiego i za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym zgodnie z cennikiem opłat stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały.

2. Ustala się wysokość kosztów powstałych w przypadkach określonych w art. 130 a ust. 2 a ustawy Prawo o ruchu drogowym zgodnie z pozycją 1 (usunięcie pojazdu) cennika opłat stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały.

§ 2. Traci moc uchwała Nr XIII/76/2015 Rady Powiatu w Krakowie z dnia 28 października 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu obowiązujących w 2016 r.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu.

§ 4. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia".

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy Kraków – Prądnik Biały w Krakowie.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale:

istotne naruszenie przepisów art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (powoływanej dalej jako "u.p.r.d.") w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji i w zw. z art. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 995; powoływanej dalej jako "u.s.p.") polegające na ustaleniu wysokości stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów w wypadkach określonych w art. 130a ust. 1-2 u.p.r.d. oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o których mowa w art. 130a ust. 2a u.p.r.d. z wykroczeniem poza granice upoważnienia ustawowego, a polegające na pominięciu ustawowego kryterium w postaci rzeczywistej wysokości kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, a w konsekwencji arbitralne określenie w załączniku do zaskarżonej uchwały stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów oraz z tytułu odstąpienia od usunięcia pojazdu w wysokości maksymalnej, wynikającej z brzmienia art. 130a ust. 6a-6c u.p.r.d. w zw. z przepisami Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2016 r., poz. 778);

2. istotne naruszenie art. 130a ust. 6 z zw. z ust. 2a u.p.r.d. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji i w zw. z art. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.p., polegające na dowolnym, z wykroczeniem poza granice ustawowego upoważnienia, określeniu w § 1 ust 2 zaskarżonej uchwały wysokości kosztów powstałych w przypadku, o jakim mowa w art. 130a ust. 2a u.p.r.d. w wysokości równej kosztom usunięcia pojazdów zawartych w załączniku do zaskarżonej uchwały.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano, że zasadnym jest podjęcie zaskarżonej uchwały z uwagi na ogłoszenie przez Ministra Finansów obowiązujących w 2017 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Wskazano w uzasadnieniu, że wpłaty stanowią dochód własny Powiatu. Dotychczasowa realizacja zadania oraz bieżące rozeznanie rynku w zakresie cen za świadczenia usług holowania pojazdów i usług parkingowych wskazuje, że koszty ponoszone przez powiat krakowski z tytułu realizacji tego zadania są wysokie. W projekcie uchwały wskazano więc maksymalną wysokość stawek tych opłat tak, aby dochód uzyskany z ich wpłat pokrył częściowo wydatki związane z realizacją zadania.

W ocenie skarżącego z przesłankami uchwalenia zaskarżonej uchwały nie sposób się zgodzić.

Skarżący podniósł, że Rada Powiatu w Krakowie w zaskarżonej uchwale całkowicie pominęła ustawową przesłankę kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, na co jednoznacznie wskazuje uzasadnienie projektu uchwały. Uzasadnienie to nie zawiera jakichkolwiek wyliczeń lub danych statystycznych obrazujących rzeczywiste koszty usuwania pojazdów i ich przechowywania na terenie powiatu. Prowadzi to wprost do konkluzji, że takie dane nie zostały pozyskane i poddane analizie w trakcie prac nad projektem uchwały. To z kolei oznacza, że - wbrew wyraźnej treści upoważnienia do wydania uchwały zawartej w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., w związku z określeniem stawek opłat za usunięcie i przechowanie pojazdów w konsekwencji również kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a u.p.r.d.) - nie uwzględniono w ogóle rzeczywistych kosztów tego rodzaju usług.

Zdaniem skarżącego konkluzja taka jawi się jako oczywista w świetle stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w projekcie uchwały wskazano maksymalne stawki określone obwieszczeniem Ministra Finansów. Za zasadnością zarzutu przemawia także fakt, iż w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wprost wskazano, iż ustalone opłaty ustalono na takim poziomie, by dochód uzyskany z ich wpłat pokrył częściowo wydatki związane z realizacją zadania.

Zdaniem skarżącego ustalenie stawki opłat w maksymalnej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania zaskarżonej uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6a tego przepisu nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na maksymalnym poziomie.

Skarżący wskazał, że porównanie wysokości opłat określonych zaskarżoną uchwałą oraz wysokości należności wynikających z umowy zawartej w dniu 26.01.2017 roku pomiędzy Powiatem Krakowskim a wykonawcą świadczącym usługi usuwania i przechowywania pojazdów wskazuje jednoznacznie, iż stawki określone w zaskarżonej uchwale są wyższe niż te, które za wykonaną usługę Powiat Krakowski wypłacał wykonawcy. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że uchwała w tym zakresie została uchwalona z naruszeniem przesłanek przepisu 130a ust. 6 u.p.r.d., a pobrane opłaty stanowiły nieuzasadniony dochód powiatu, bądź też służyły pokryciu kosztów ponoszonych z tytułu nieuiszczenia opłat przez część właścicieli usuniętych i przechowywanych pojazdów. Zdaniem skarżącego ustalenie w zaskarżonej uchwale wysokości kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a u.p.r.d., dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa. Jeżeli bowiem stawki opłat za usunięcie pojazdu zostały określone arbitralnie na maksymalnym możliwym poziomie, a wysokość przedmiotowych kosztów jest wprost powiązana z wysokością stawek opłat za usunięcie pojazdu, to również wysokość ustalonych kosztów jest sprzeczna z prawem.

Skarżący zarzucił, że nie sposób ustalić z lektury uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały powodu, dla którego ustalono koszty na poziomie identycznym z opłatami. Brak jest jakichkolwiek wyliczeń wskazujących na rzeczywistą wysokość kosztów. Ponadto zapisy umowy zawartej pomiędzy Powiatem Krakowskim a wykonawcą wskazują, że Powiat nie był obowiązany do wypłaty wynagrodzenia wykonawcy za samo przyjęcie dyspozycji usunięcia pojazdu, lecz dopiero za wykonaną usługę usunięcia i przechowywania pojazdu.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Krakowie wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Organ co do zasady zgodził się, że w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. zostały określone dwie przesłanki uprawniające do ustalania wysokości opłat, jednak zdaniem organu przedstawiając zarzuty skarżący nie oparł się na rzeczywistym stanie faktycznym w zakresie przeprowadzonej przez organ procedury uchwalenia przedmiotowej uchwały oraz dokonał niewłaściwej analizy zaskarżonego aktu. Organ zaprzeczył jakoby nie dokonał analizy rzeczywistych kosztów usług za odholowanie i przechowywanie pojazdów na terenie powiatu. Jak wynika z zamieszczonych w aktach sprawy skierowanych do organu pytań i otrzymanych na nie odpowiedzi, Prokurator ograniczył się do pozyskania danych dotyczących treści uchwały i treści zawartej umowy z wykonawcą. Tymczasem, zgodnie z obowiązującym Statutem Powiatu Krakowskiego, każda z uchwał przed jej podjęciem przez Radę Powiatu jest opiniowana przez właściwą Komisję Rady. Przedmiotowa uchwała była szczegółowo omawiana i opiniowana przez dwie Komisje Rady: Komisję Budżetu i Rozwoju oraz Komisję Infrastruktury i Gospodarki Komunalnej. Projekt uchwały był referowany każdorazowo przez przedstawiciela Zarządu Powiatu jako autora projektu, który opierał się na analizach dokonanych przez prowadzący przedmiotowe sprawy w Starostwie Powiatowym w Krakowie - Wydział Techniczno - Gospodarczy. W aktach sprawy znajdują się: materiał analityczny zatytułowany "Stawki na rok 2017", zestawienia faktur, na których opierała się analiza, a które dotyczyły świadczonych przez firmę wykonawczą usług w roku 2016, jak również protokół z przeprowadzonego zapytania ofertowego skierowanego do trzech firm specjalizujących się w przedmiotowych usługach wraz z wyborem wykonawcy oraz umowa zawarta z wykonawcą. Z dokumentów tych wynika, że dokonano rozeznania rynku i tym samym ustalenia rzeczywistych kosztów usług na terenie powiatu, które sprowadzają się zasadniczo do kwot wynikłych z zapytania ofertowego. Ponadto dokonano weryfikacji na potrzeby ustalenia stawek wszystkich kosztów związanych z realizacją zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów. Wyliczono ilość zrealizowanych w okresie poprzedzającym okres, na który uchwalano stawki, usług i dokonano w tym kontekście analizy porównawczej kosztów wynikających z umowy oraz ze stawek zaproponowanych w obwieszczeniu zawierającym maksymalne stawki. Tak porównane dane wykazały, że średnio licząc koszty ponoszone przez powiat na realizację umowy na świadczone usługi były w przyjętym okresie wyższe niż dochody wynikające z przeliczanych analogicznie stawek maksymalnych z obwieszczenia. Ponadto brano pod uwagę, mając na uwadze ryzyko błędu wynikające z uśrednienia, że w podstawie naliczenia opłat powinny się również znaleźć koszty zapewnienia sprawnej realizacji tych zadań. Wzięto pod uwagę jedynie koszty pracownika nadzorującego sprawną realizację zadań przez firmę usługową. Tak dokonana analiza pokazała, że koszty określonej ilości usług są większe niż analogiczne wpływy z opłat za nie przy zastosowaniu stawek maksymalnych.

Powyżej przedstawione okoliczności były przyczyną tego, że w treści uzasadnienia przedmiotowej uchwały zawarto stwierdzenie, że zaproponowane stawki jedynie częściowo pokrywają koszty. Nie oznacza to jednak, że zastosowano kryterium niezgodne z ustawą. Tym samym zdaniem organu radni mieli prawo do jednoznacznej oceny już podczas głosowania na sesji Rady, że zasadne będzie przyjęcie stawek maksymalnych, skoro rzeczywiste koszty usług na terenie powiatu są wyższe od tych, które mogą być zastosowane według obwieszczenia. Należy też zaznaczyć, że mimo ubogiej treści uzasadnienia uchwały zawarto wyraźnie w niej stwierdzenie, że nastąpiło bieżące rozeznanie rynku w zakresie cen za świadczenie usług holowania pojazdów i usług parkingowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej powoływanej jako "u.s.p.") i art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (dalej powoływanej jako "u.p.r.d."). Zgodnie z art. 12 pkt 11 u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Z kolei art. 40 ust. 1 u.s.p. stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu.

Zgodnie z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a u.p.r.d. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c u.p.r.d.). Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

Jak wynika z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na jego podstawie są:

1) konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz

2) koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 u.p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego w nim zawartego, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d u.p.r.d. będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16, CBOSA).

Należy podzielić stanowisko skarżącego, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie uwzględniono drugiej z przesłanek, tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a w każdym razie nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały ani w uzasadnieniu uchwały. W przypadku drugiej przesłanki chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17, CBOSA).

Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Po ustaleniu wysokości powyższych kosztów rada powiatu powinna uwzględnić je przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c u.p.r.d.

Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 856/17, LEX 2454492). Wyniki takiej kalkulacji powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.

Rada Powiatu w Krakowie podejmując uchwałę z 29 grudnia 2016 r. nr XXVI/186/2016 naruszyła art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, albowiem przy podejmowaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę jakichkolwiek danych dotyczących kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu krakowskiego. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika bowiem, aby organ podejmując uchwałę dysponował jakimikolwiek informacjami w zakresie kosztów czy cen usług dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. Nie ma również żadnego zapisu, z którego wynikałoby, że przed podjęciem uchwały rada dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Okoliczności te potwierdza dobitnie uzasadnienie projektu uchwały, w którym nie podano motywów przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości, a zatem brak w nim odzwierciedlenia dokonania rzetelnej analizy ustawowych przesłanek ustalenia spornych opłat uwzględniającej wytyczne ustawodawcy.

W uzasadnieniu uchwały wskazano jedynie, że przy ustalaniu wysokości opłat Rada Powiatu w Krakowie brała pod uwagę maksymalną wysokość stawek obowiązujących w roku 2017 ustaloną przez Ministra Finansów. W żaden sposób nie odniesiono się natomiast do rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów, wynikających wprost z zawartych w tym przedmiocie umów. Wobec nie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jakichkolwiek kryteriów, którymi kierowała się Rada Powiatu w Krakowie przy ustalaniu wysokości opłat, trudno jednoznacznie ustalić, czy i jakie okoliczności były brane pod uwagę przez organ samorządu przy ustalaniu stawek przyjętych w uchwale. Na okoliczności te nie wskazuje również treść dokumentów wskazanych w odpowiedzi na skargę.

Wbrew twierdzeniom Rady powiatu z protokołu Nr XXVI/2016 z XXVI zwyczajnej sesji Rady Powiatu w Krakowie z dnia 29 grudnia 2016 r. nie wynika, by na sesji Rady dokonywano analizy ponoszonych wydatków (s. 13 protokołu). Protokół z posiedzenia Komisji Infrastruktury i Gospodarki Komunalnej (protokół Nr 24 z 28 grudnia 2016 r.) także nie zawiera jakichkolwiek zapisów dotyczących omawiania cen stosowanych przez firmy biorące udział w przetargu, jak również nie zawiera analizy dotychczas ponoszonych wydatków. To samo dotyczy protokołu Nr 27/16 z dodatkowego posiedzenia Komisji Budżetu i Rozwoju z dnia 29 grudnia 2016 r.

Należy stwierdzić, że w przypadku gdy podejmowane uchwały wyprzedzają ogłoszenie postępowania w przedmiocie zamówienia publicznego na realizację usługi usuwania i parkowania pojazdów niemożliwe byłoby osiągnięcie całkowitej zgodności uchwalanych opłat z faktycznymi wydatkami ponoszonymi z tytułu usuwania pojazdów i parkowania usuniętych pojazdów na parkingu strzeżonym. Wynika to z chronologii zdarzeń. Zwykle bowiem uchwały poprzedzają zawarcie umów na usuwanie pojazdów i ich parkowanie. W ocenie Sądu nie ma jednak przeciwskazań, aby odwrócić kolejność, tzn. najpierw przeprowadzić postępowanie dotyczące wyboru firmy, która na zlecenie upoważnionych osób będzie realizowała usuwanie pojazdów zgodnie z art. 130a ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, a następnie w projekcie uchwały wskazać, jakie faktyczne będą spodziewane opłaty z tego tytułu. Akceptowalna byłaby również taka uchwała, której projekt w części uzasadnienia zawierałby analizę opartą na dotychczas ponoszonych wydatkach. W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały tego zabrakło, a przedstawione wraz z odpowiedzią na skargę dokumenty również nie wskazują na przeprowadzenie w tym zakresie rzetelnej analizy.

Z akt sprawy wynika, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały (29 grudnia 2016 r.) znane były jedynie stawki stosowane w 2016 r., ponieważ umowa (aneks nr 1 do umowy zawartej w dniu 31 grudnia 2015 r. dotyczącej usług w zakresie usuwania, holowania i parkowania pojazdów usuwanych z dróg przebiegających na obszarze Powiatu Krakowskiego pomiędzy Powiatem Krakowskim a Konsorcjum "Aleja Pokoju") na okres od 1 stycznia do 31 stycznia 2017 r. została podpisana 29 grudnia 2016 r., natomiast umowa na okres od 1.02.2017 r. do 31.12.2017 r. została zawarta dopiero w dniu 26 stycznia 2017 r. Akceptowalne byłyby więc stawki określone w uchwale, gdyby Rada wykazała, że kierując się kryterium rzeczywistych kosztów usuwania i parkowania samochodów – dokonała kalkulacji spodziewanych kosztów odnosząc się do poziomu dotychczasowych wydatków.

Sąd ponownie podkreśla również, że odczytanie art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu oznacza wadliwą wykładnię powołanego przepisu (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16 oraz z 6 grudnia 2018 r., I OSK 1548/18 i powołane tam orzecznictwo). Nie jest również uprawnione zwiększanie wysokości poszczególnych opłat (w granicach określonych przez Ministra Finansów) w celu pokrycia ewentualnych strat związanych z kosztami usuwania i parkowania samochodów, których właściciele uchylają się od zapłaty należnych opłat.

Należy raz jeszcze podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się powszechny pogląd o konieczności wykazywania w uzasadnieniach projektów uchwał przesłanek, jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego w swych legislacyjnych działaniach. Jak bowiem wskazuje się: zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu aktu prawnego właściwy organ winien wskazać argumenty, odwołujące się do kryteriów ustawowych, przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia stawek na określonym poziomie w kontekście określonych kryteriów ustawowych (co miało miejsce w zaskarżonej uchwale) nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Ponadto brak uzasadnienia projektu uchwały, które pozwala na weryfikację poprawności badanego aktu, trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy Prawa o ruchu drogowym, jak i art. 7 Konstytucji RP, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 grudnia 2018 r., II SA/Łd 861/18 i powołany tam wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2017 r. III SA/Wr 711/17). Nie może konwalidować powyższego braku późniejsze "uzupełnianie" argumentacji i przedstawianie dokumentów, które nie były znane radnym przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

Wobec powyższego, uznając, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.