Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1607/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1042/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1042/16 oddalił skargę [...] na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 29 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego decyzją z 6 kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn.zm., dalej: u.f.p.) -zobowiązał [...] – dalej: skarżąca, spółka lub beneficjent - do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania oraz wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., przyznanego na podstawie Umowy nr [...] zawartej w dniu [...] września 2010 r. o dofinansowanie projektu pn. "[...] (umowa) w kwocie [...] zł wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że mimo przywrócenia przez Sąd Apelacyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 października 2014 r., sygn. V ACa 850/13 umowy o dofinansowanie, spółka nie podęła żadnych działań w celu realizacji ww. umowy, a następnie w sposób jednostronny stwierdził wygaśnięcie umowy. Strona nie wykazała braku możliwości realizacji umowy w terminie 12 miesięcy, tj. w terminie wynikającym ze złożonej dokumentacji aplikacyjnej. Organ nie może być obciążony negatywnymi skutkami zaniechania przez przedsiębiorcę realizacji projektu powstałymi po 22 października 2014 r., gdyż podejmowane przez niego działania zmierzały wyłącznie do realizacji wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku i wykonania postanowień umowy. Po ogłoszeniu ww. wyroku przy braku jakichkolwiek sygnałów o realizacji przez uprawnioną umowy o dofinansowanie, IZ podjęła próby kontaktu z przedsiębiorcą i zadeklarowała gotowość przedłużenia terminu realizacji projektu w terminie nie przekraczającym unijne uregulowania tj. ostatecznie do dnia 31 grudnia 2015 r. Nawet uwzględniając wstrzymanie robót przez Beneficjenta na czas toczącego się postępowania sądowego, od momentu ogłoszenia 22 października 2014 r. wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, Beneficjentowi pozostał okres czternastu miesięcy na zrealizowanie inwestycji, licząc do końca nieprzedłużalnego okresu kwalifikowalności dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013, tj. do 31 grudnia 2015 r. Okres ten był o dwa miesiące dłuższy niż termin pierwotnie planowany.

Organ podkreślił, że beneficjent zrealizował już część prac budowlanych (roboty przygotowawcze, rozbiórkowe i ziemne oraz wywóz śmieci) stanowiących zakres rzeczowy projektu, zatem zakres prac pozostałych do wykonania uległ zmniejszeniu. Spółka miała możliwość wnioskowania o zaliczkę na poczet przyszłych wydatków. Ubiegając się zaś o wsparcie finansowe, zapewnił, iż posiada środki własne na realizację inwestycji, wskazując, iż są to środki pochodzące m.in. z kredytu, na potwierdzenie czego do Wniosku o dofinansowanie załączył umowę kredytową. Przystępując do realizacji projektu Beneficjent posiadał, zatem środki finansowe na realizację inwestycji, a więc miał możliwość realizacji Projektu w terminie wskazanym w Umowie o dofinansowanie projektu. Strona mogła zrealizować projekt nawet przed ogłoszeniem ww. wyroku.

Organ podniósł, że w wyniku oceny merytorycznej projektu eksperci uznali, że 12 miesięczny termin realizacji projektu to wystarczający okres nie tylko na wykonanie zakresu rzeczowego projektu, ale również na realizację procedur ofertowych, a nawet innych okoliczności niezbędnych do realizacji projektu.

Organ zarzucił beneficjentowi nie wywiązywanie się z następujących obowiązków nałożonych w umowie o dofinansowanie, po dniu 22 października 2014 r. Chodzi tu o składanie harmonogramów płatność (naruszenie § 5 ust. 3 umowy o dofinansowanie); składania wniosków sprawozdawczych o płatność (naruszenie § 5 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 pkt 3 i 4 umowy); osiągnięcia zakładanego we wniosku o dofinansowanie celu projektu (wskaźnik produktu i rezultatu wskazane w sekcji H1 wniosku o dofinansowanie (naruszenie § 2 oraz § 4 ust. 3 umowy); realizacji projektu (naruszenie § 2 ust. 2, § 4 ust. 3 oraz § 13 ust. 1 pkt 1). Beneficjent nie tylko nie utrzymał trwałości projektu, ale również zaprzestał jego realizacji.

Organ I instancji podniósł, że w sprawie stwierdzono zaistnienie przesłanek wskazujących na konieczność rozwiązania umowy i zwrotu otrzymanego dofinansowania. Beneficjent naruszył § 18 ust. 1 pkt. 2 umowy o dofinansowanie projektu poprzez zaprzestanie realizacji Projektu. Tym samym zastosowanie miał art. 207 ust. 1 u.f.p. dotyczący zwrotu przyznanych środków pieniężnych m.in., gdy dofinansowanie pobrano nienależnie oraz wykorzystano z naruszeniem procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu.

Orzekając na skutek wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego decyzją z 29 czerwca 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że oświadczenie Województwa Kujawsko-Pomorskiego o rozwiązaniu Umowy o dofinansowanie zostało uznane za bezskuteczne. Pozostaje ono bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Beneficjent miał, bowiem możliwość realizacji projektu w terminie wskazanym w umowie o dofinansowanie projektu, a tego nie zrobił. Spółka zakładała 11 miesięczny termin na zrealizowanie projektu. Ponadto okresy realizacji projektów wskazywane przez Beneficjentów są oceniane przez ekspertów. Tym samym okres 11 miesięcy był terminem realnym do zakończenia inwestycji. Po 22 października 2014 r. spółka mogła wnieść kolejne wnioski o płatność refundacyjną, mogła też wystąpić o zmianę formy umowy z refundacyjnej na zaliczkową. Beneficjent mógł występować o przedłużenie terminu zakończenia realizacji projektu do 31 grudnia 2015 r., o czym był również informowany (m.in. pismem z dnia 26 lutego 2015 r.). Beneficjent na rozprawie apelacyjnej wnosząc o uznanie rozwiązania umowy za bezskuteczne, potwierdził gotowość do jej natychmiastowego realizowania.

Organ II instancji podkreślił, że żądanie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur nie dotyczy braku realizacji umowy przez beneficjenta do 22 października 2014 r., lecz naruszenia zapisów umowy o dofinansowanie i brak realizacji projektu po tej dacie. Chodziło również o niezrealizowanie projektu oraz nieosiągnięcie zakładanych wskaźników realizacji projektu, które były podstawą przyznania dofinansowania. Żądanie od Strony wskazania, jakie czynności były podejmowane w celu realizacji Projektu od dnia 7 lipca 2011 r. do dnia 22 października 2014 r., oraz dostarczenia dokumentów potwierdzających realizację projektu w ww. okresie, organ uzasadnił potrzebą ustalenia stanu faktycznego sprawy. Na brak jakichkolwiek działań Beneficjenta w tym okresie w zakresie realizacji umowy wskazywała opinia biegłego na etapie postępowania przed Sądem Apelacyjnym w Gdańsku. Złożenie na etapie postępowania apelacyjnego nowego wniosku w postaci żądania uznania rozwiązania Umowy o dofinansowanie za bezskuteczne może świadczyć o kontynuowaniu realizacji projektu również w okresie przed 22 października 2014 r. Świadczyło to o natychmiastowej gotowości Beneficjenta do dalszej realizacji projektu. Tym samym spółka była świadoma konieczności realizacji Umowy.

Organ odwoławczy zauważył, że zapisy dokumentacji aplikacyjnej autorstwa Beneficjenta stanowią, że termin roczny na zrealizowanie projektu jest wystarczający. Beneficjent mógł zrealizować Projekt i osiągnąć cele ujęte we wniosku o dofinansowanie nawet przed 22 października 2014 r. Spółka zrealizowała część prac stanowiących zakres rzeczowy projektu, zatem zakres prac pozostałych do wykonania uległ zmniejszeniu. Beneficjent miał możliwość wnioskowania o zaliczki na poczet przyszłych wydatków. Ubiegając się o wsparcie finansowe zapewnił, iż posiada środki własne na realizację inwestycji. Wskazano, iż są to środki pochodzące m.in. z kredytu, na potwierdzenie, czego do Wniosku o dofinansowanie załączył umowę kredytową. W konsekwencji, Beneficjent decydując się na sprecyzowanie swojego roszczenia przed Sądem Apelacyjnym w Gdańsku był świadomy konieczności realizacji projektu, zgodnie z reżimem funduszy strukturalnych.

Organ odwoławczy podał, że beneficjent odpowiada za swoją zdolność płatniczą. Nie można mówić o niemożliwości świadczenia wtedy, gdy tzw. nadzwyczajne trudności w realizacji zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym są wynikiem niewłaściwej organizacji produkcji lub działalności usługowej zobowiązanego. Na to zaś wskazywać mogłyby ewentualne problemy finansowe Beneficjenta. Projekt nie był realizowany przez spółkę od dnia 8 września 2011 r. (data ostatniego harmonogramu składania wniosku o płatność złożonego przez Beneficjenta) do dnia 31 grudnia 2015 r. Co za tym idzie - o ile okres do dnia 22 października 2014 r. próbować można wyjaśnić wstrzymaniem działań przez Beneficjenta do momentu uznania za bezskuteczne rozwiązania Umowy o dofinansowanie wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, to nie ma wytłumaczenia dla dalszego wstrzymywania działań w projekcie przez Beneficjenta od dnia 22 październiku 2014 r. Pomimo wezwania skarżąca nie dostarczyła żadnych dokumentów potwierdzających realizację projektu w okresie od dnia 22 października 2014 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., nie złożyła również stosownych wyjaśnień w tym zakresie. Spółka nie podjęła żadnych faktycznych czynności w celu realizacji ww. projektu od dnia 22 października do dnia 31 grudnia 2015 r. Nie wywiązała się z obowiązków wynikających z § 4 ust. 3 Umowy o dofinansowanie projektu, tj. realizacji Projektu z należytą starannością oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu, a także nie osiągnęła celów i wskaźników zakładanych we Wniosku o dofinansowanie oraz zaprzestała jego realizacji.

Organ II odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. wskazał, że wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2014 r. był podstawą wypłacenia środków finansowych Beneficjentowi. Co za tym idzie dokonano zwrotu wnioskowanej w ramach złożonych przez Spółkę wniosków o płatność kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł. Wobec faktu, że w monecie przekazania dofinansowania było ono należne, organ za właściwą podstawę zwrotu przyjął art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a nie jak przyjęto w decyzji z 6 kwietnia 2016 r. art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. W sprawie stwierdzono zaistnienie przesłanek wskazujących na konieczność rozwiązania Umowy o dofinansowanie i zwrotu otrzymanego dofinansowania. Beneficjent naruszył bowiem § 2 ust. 2, § 4 ust. 3 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 Umowy poprzez zaprzestanie realizacji Projektu, co w świetle § 18 ust. 1 pkt 2 Umowy daje podstawy do jej rozwiązania. Zgodnie z § 18 ust. 7 ww. Umowy, w przypadku rozwiązania umowy Beneficjent nie ma prawa do otrzymania dofinansowania tej części wydatków, która odpowiada prawidłowo zrealizowanej części Projektu.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Bydgoszczy podkreślił, że art. 61a § 1 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania. Organ nie mógł go naruszyć. Organy jako zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa, w zakresie swych kompetencji, niezależnie od wniosku strony, są obowiązane do wszczęcia postępowania administracyjnego i załatwienia sprawy przez wydanie decyzji lub w innej prawnej formie, gdy wymaga tego przepis prawa. Podstawy działania organu administracji nie stanowi w takich sytuacjach art. 61a K.p.a.

Sąd zważył, iż z wykładni przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 60, art. 207 u.f.p. wynika, iż kontrola wykorzystania, realizacji projektów, osiągnięcia określonych w nich celów i priorytetów a także dochodzenie zwrotu środków przeznaczonych na realizacje programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 albo zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości należy do zadań instytucji zarządzającej. W przypadku ustalenia zaistnienia takich okoliczności, po wyczerpaniu trybu określonego w art. 207 u.f.p. i braku dobrowolnego zwrotu przekazanych środków (zgody na pomniejszenie), właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek wydać decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu tych środków. Ponieważ tryb dochodzenia zwrotu wypłaconych beneficjentowi środków to tryb administracyjny, a nie cywilnoprawny, nie można uznać za zasadne twierdzeń o konkurencyjności w tym zakresie drogi sądowej i administracyjnej. Nadto podkreślając dwoisty charakter procedury pozyskania środków na finansowanie projektów, i możliwe na tym tle spory o charakterze cywilnym związane z wykonywaniem umowy wskazuje się, iż w przypadku stwierdzenia okoliczności uzasadniających żądanie zwrotu wypłaconej pomocy na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, warunkiem wydania w trybie administracyjnym decyzji o zwrocie nie jest uprzednie rozwiązanie umowy o dofinansowanie projektu.

W ocenie WSA nie można również zgodzić się ze skarżącą, że zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej ze sprawą rozstrzygniętą wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2014 r., wydanym w sprawie V ACa 850/13. Tożsamość spraw zachodzi wtedy, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Analizując pod tym kątem wyrok sądu powszechnego i decyzje Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego wskazać należy, że tryb i przedmioty tych postępowań są różne, co świadczy o tym, że nie mamy do czynienia z tożsamością spraw. Oba postępowania dotyczą wprawdzie co do zasady tej samej kwoty pieniężnej ([...] zł), jednakże nie przesądza to jeszcze o tożsamości sprawy cywilnej i administracyjnej, a tym bardziej że te procedury w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy się wykluczają, czy też pozostają w wywodzonej przez skarżącą kolizji. Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. sygn. V ACa 850/13 Sąd Apelacyjny w Gdańsku w sprawie o zapłatę, na skutek apelacji powoda (spółki), zmienił wyrok Sądu Okręgowego w Toruniu z 18 września 2013r. zasadzając od pozwanego (Województwa Kujawsko-Pomorskiego) na rzecz powoda kwotę [...] zł wraz z odsetkami (pkt I). Sąd Apelacyjny uznał za bezskuteczne oświadczenie Województwa z dnia 4 lipca 2011r. o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie projektu z [...] września 2010r. (złożone na podstawie § 18 ust. 1 i 2) stwierdzając, że powód realizując umowę nie naruszył żadnych obowiązków określonych tą umową ani przepisami krajowymi, czy też wspólnotowymi. Sąd stwierdził, że bezskuteczne wypowiedzenie umowy powoduje, że umowa trwa nadal i powód może się domagać dofinansowania w wysokości niekwestionowanej przez pozwanego a wynikającej z trzech złożonych wniosków o dofinansowanie (z 7 marca, 18 kwietnia i 16 sierpnia 2011r.) na kwotę [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi (art. 481 Kc), przy czym data wymagalności określona przez powoda mieści się w terminach, o których mowa w § 7 umowy.

Sąd I instancji podniósł, że w sprawie organ działając na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p. badał czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich, przekazane stronie w wykonaniu umowy o dofinansowanie projektu z 9 września 2010 r., w związku z ww. wyrokiem sądu powszechnego, zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, bez naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Uznając, że beneficjent wykorzystał przyznane dofinansowanie z naruszeniem wskazanych wyżej procedur, organ orzekł o obowiązku ich zwrotu. Organ w swoich decyzjach nie badał zatem zasadności zasądzenia przez sąd powszechny kwoty [...] zł (co stanowiłoby naruszenie art. 365 k.p.c., przewidującego związanie stron, sądów oraz organów administracji orzeczeniami prawomocnymi sądu), a jedynie oceniał czy beneficjent prawidłowo wykorzystał przyznane środki i realizował projekt, którego dofinansowanie ze środków europejskich przyznano na warunkach określonych w umowie oraz procedurach w tym zakresie obowiązujących beneficjentów pomocy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji oraz analizy akt sprawy instytucja zarządzająca, uwzględniając okoliczności sprawy, skupiła się przy tym na weryfikacji realizacji projektu i działań beneficjenta po powyższym prawomocnym wyroku z 22 października 2014 r. stwierdzającym bezskuteczność rozwiązania umowy o dofinansowanie.

Sąd podał, że wykorzystywanie środków uzyskanych w ramach dofinansowanie niezgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie będzie stanowiło "inne naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu środków europejskich", o którym mowa w art. 184 u.f.p., uzasadniające, zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy zwrot przyznanego dofinansowania. Skarżąca otrzymała dofinansowanie na realizację, z udziałem środków unijnych konkretnego precyzyjnie określonego projektu ("[...]") w ramach Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013 na zasadach i warunkach określonych w umowie z dnia [...] września 2010 r. zawartej z Województwem Kujawsko-Pomorskim, reprezentowanym przez Zarząd Województwa. Zgodnie z § 2 ust. 1 umowa określa szczegółowe zasady i warunki, na jakich dokonywane będzie przekazywanie i wykorzystanie dofinansowania. Dofinansowanie dokonywane jest poprzez refundację części wydatków kwalifikowalnych poniesionych wcześniej przez beneficjenta na realizację projektu, określonego szczegółowo we wniosku o dofinansowanie projektu, stanowiącym załącznik do umowy. W umowie skarżąca zobowiązała się m.in. do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem dofinansowanie projektu uwzględniając zmiany w sekcji H "Główne mierzalne wskaźniki osiągnięcia celów projektu", pkt H.1. "Wskaźniki realizacji celów projektu", w sekcji I "Zadania, harmonogram realizacji, koszty" oraz sekcji J "Informacje finansowe" pkt J.4. "planowane wydatki w ramach projektu. W przypadku dokonania zmian w projekcie na podstawie § 16 umowy, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu uwzględniając wprowadzone oraz zaakceptowane przez instytucję zarządzającą RPO zmiany, zgodnie ze zaktualizowanym wnioskiem o dofinansowanie projektu (§ 2 ust. 2 umowy). Beneficjent zobowiązał się także do realizacji projektu z należytą starannością, w sposób, który zapewni prawidłową i terminową jego realizację oraz osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie (§ 4 pkt 3 umowy). Zgodnie z § 5 ust 1 umowy skarżący miał składać wniosek o płatność nie częściej niż raz w miesiącu i nie rzadziej niż raz na kwartał kalendarzowy, licząc od dnia podpisania umowy, także w przypadku braku wydatków. Jednocześnie na mocy § 5 ust. 3 umowy został zobowiązany do comiesięcznego dostarczania zaktualizowanego harmonogramu składania wniosków o płatność w ramach projektu, począwszy do miesiąca, w którym podpisano niniejszą umowę. Ponadto skarżący jako beneficjent zobowiązany był m.in. do systematycznego monitorowania przebiegu realizacji Projektu oraz niezwłocznego, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o zaistnieniu nieprawidłowości lub podjęcia decyzji o zaprzestaniu realizacji projektu, informowania Instytucji Zarządzającej RPO WK-P o zaistniałych nieprawidłowościach lub o zamiarze zaprzestania realizacji Projektu (§ 13 ust. 1 pkt 1 umowy); przygotowywania i przekazywania Instytucji Zarządzającej RPO prawidłowo wypełnionych części sprawozdawczych z realizacji Projektu w ramach wniosków o płatność, zgodnie z obowiązującymi wzorami oraz składania wniosku o płatność zawierającego prawidłowo wypełnioną część sprawozdawczą raz na kwartał kalendarzowy do 10 dnia miesiąca następującego po danym kwartale (§ 13 ust. 1 pkt 3 i 4), przekazywania IZ wszelkich dokumentów i informacji związanych z realizacją projektu, których instytucja zarządzająca zażąda w określonym przez siebie terminie (§ 13 ust. 1 pkt 6). Skarżąca naruszyła zapisy umowy o dofinansowanie nie składając harmonogramów o płatność, wniosków sprawozdawczych o płatność, nie osiągając zakładanego we wniosku o dofinansowanie celu projektu oraz zaprzestając realizacji projektu, co uzasadniało, orzeczenie na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. o zwrocie dofinansowania. Naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie stanowi naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków europejskich, określonych w przywołanym przepisie prawnym. Między stronami nie jest sporne, że Spółka po rozwiązaniu przez Instytucję Zarządzającą umowy nie realizowała projektu do czasu wydania wyroku Sądu Apelacyjnego to jest w okresie od 7 lipca 2011 r. do dnia 22 października 2014 r., jednakże, jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji organ nie brał pod uwagę tego okresu przy ustalaniu czy zaistniały przesłanki do orzekania o zwrocie dofinansowania, mając na uwadze, że 4 lipca 2011 r. Województwo Kujawsko-Pomorskie złożyło oświadczenie o rozwiązaniu zawartej umowy o dofinansowanie, które dopiero wskazanym wyżej prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia 22 października 2014 r. zostało uznane za bezskuteczne.

Sąd I instancji podkreślił, że w toku postępowania przed Sądem Apelacyjnym w Gdańsku, Spółka weryfikując wcześniejsze twierdzenie nie domagała się do Województwa Kujawsko-Pomorskiego odszkodowania za rozwiązanie umowy, lecz twierdziła, że rozwiązanie umowy było bezskuteczne a umowa o dofinansowanie przedmiotowego projektu nadal wiąże strony. Stanowisko skarżącej w tym zakresie miało wpływ na treść wyroku z 22 października 2014 r., jak również konsekwencje w postaci dalszej realizacji postanowień wiążącej strony umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] września 2010 r. W § 3 ust. 1 umowy, okres realizacji projektu ustalono od 1.09.2010r. (rozpoczęcie realizacji projektu) do 31.12.2012r. (zakończenie realizacji projektu). Przy czym pod pojęciem "rozpoczęcie realizacji projektu" należy rozumieć datę podjęcia przez beneficjenta pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania w ramach projektu dotyczącego wydatków kwalifikowanych (§ 1 pkt 15 umowy), a "zakończenie realizacji projektu" oznacza dzień, w którym zostały spełnione łącznie dwa warunki tj. zaplanowane w ramach projektu zadania zostały faktycznie wykonane oraz wszystkie wydatki kwalifikowane zostały zapłacone przez beneficjenta (§ 1 pkt 16). Zgodnie z § 3 ust. 2 instytucja zarządzająca może zmienić termin rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektu, na uzasadniony wniosek beneficjenta, złożony zgodnie z § 16 ust. 1 umowy. W szczególnie uzasadnionych przypadkach IZ może odstąpić od terminu określonego w § 16 ust. 1 umowy. Tryb dokonywania zmian w projekcie i umowie, z inicjatywy każdej ze stron, reguluje § 16 umowy. W szczególności w myśl ust. 3 w przypadku wystąpienia niezależnych od beneficjenta okoliczności powodujących konieczność wprowadzenia zmian w projekcie, strony uzgadniają zakres zmian w umowie, które są niezbędne dla zapewnienia prawidłowej realizacji projektu. Wobec obowiązku przestrzegania przez beneficjenta procedur związanych z realizacją projektu, określonych w przepisach krajowych, unijnych i treści zapisów umowy, podzielić należy stanowisko Zarządu Województwa, iż skarżąca nawet uwzględniając okres sądowego sporu dotyczącego realizacji umowy, po powyższym wyroku nie zachowała wymaganych procedur, w istocie odstępując od realizacji jakichkolwiek obowiązków związanych z realizacją projektu, co do którego otrzymała wcześniej z udziałem środków europejskich częściową refundację przeznaczoną na realizację konkretnego projektu.

W ocenie WSA dla wydania decyzji o zwrocie dofinansowania na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p.

Sąd podkreślił, że skarżąca we wniosku o dofinansowanie projektu i umowie zobowiązała się do realizacji w określonym terminie projektu pn. "[...]" uwzględniając wskaźniki i cele wynikające z Programu, innych wiążących dokumentów i wniosku. Celem projektu było "[...]". Jak wynika z projektu skarżąca wcześniej użytkowała przedmiotowy budynek (parter i I piętro), a wniosek obejmował wyłącznie rozbudowę istniejącego już przedsiębiorstwa i dywersyfikacje jego produkcji poprzez wprowadzenie nowych dodatkowych usług – usług gastronomicznych. W ramach tego celu skarżąca zobowiązała się do wykonania remontu w poziomach budynku dotychczas niewykorzystywanych (piętro II oraz III + piwnica w której świadczone miały być nowe usługi gastronomiczne). Wszystkie planowane roboty budowlane miały być prowadzone wewnątrz obiektu. Szczegółowa analiza projektu wskazuje jakie były cele dofinansowania, jakie wskaźniki beneficjent zobligował się osiągnąć (utworzyć i wyposażyć w środki trwałe restaurację, zatrudnić pracowników), jak również harmonogram robót budowlanych. Część robót została już wykonana. Nie budzi zatem wątpliwości, iż nawet uwzględniając jako niezawinioną przez beneficjenta kilkuletnią przerwę w realizacji projektu, w tym wywiązywania się ze zobowiązań umownych, przeszkoda w tym zakresie odpadła z dniem prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku tj. 22 października 2014 r. W sytuacji zatem gdy skarżąca jak twierdziła cały czas zainteresowana byłą dalszą realizacją projektu, winna podjąć niezwłocznie wszelkie niezbędne czynności i obowiązku wynikające z umowy i innych wiążących się z projektem procedur. W pierwszej kolejności zatem winna wystąpić do organu w formie pisemnej o zmianę terminu realizacji projektu. Wskazać należy, iż z § 21 ust. 1 umowy wynika, że wszelkie wątpliwości wynikające z jej realizacji wyjaśniane będą przez strony w formie pisemnej. Z obowiązków w tym zakresie beneficjent nie wywiązał się, naruszając procedury realizacji projektu, w szczególności warunki umowy. Zaprzestanie realizacji umowy o dofinansowanie, przed osiągnięciem celów projektu stanowi wystarczającą podstawę do przejęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., uzasadniającą wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. W takiej sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, czyli gdy beneficjent odstąpił od realizacji projektu, nie został osiągnięty ani cel ani żadne wskaźniki projektu, zwrotowi podlega cała kwota uzyskanego dofinansowania. Bez znaczenia w tym zakresie pozostaje kwestia subiektywnego nastawienia beneficjenta, czy też ewentualny brak winy w wywołaniu okoliczności, które spowodowały kilkuletnią przeszkodę w realizacji projektu, zgodnie z warunkami umowy. Udzielone dofinansowanie nie spełniło bowiem swej funkcji, jaką było wdrożenie przez beneficjenta oznaczonego we wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia gospodarczego. W związku z zaprzestaniem realizacji umowy, to Instytucja Zarządzająca zwróciła się do skarżącej spółki pismem z 16 stycznia 2015 r., wzywając do przedłożenia informacji dotyczących możliwości dalszej realizacji inwestycji zgodnie z założeniami określonymi w dokumentacji aplikacyjnej beneficjenta, wskazując jednocześnie, że termin kwalifikowalności wydatków RPOWK-P na lata 2007-2013 upływa 30 września 2015 r. Bez wykazania zaistnienia jakichkolwiek rzeczywistych przeszkód realizacji projektu w zaproponowanym przez organ nowym terminie, dopiero w piśmie z 20 kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła o zmianę umowy poprzez wydłużenie terminu realizacji projektu do 20.06.2016 r. Nadal beneficjent nie realizował obowiązków wynikających z umowy, nie przedłożył też żadnych dowodów, które dawałyby podstawy do uznania, że podejmował rzeczywiste działania w ramach realizacji projektu, zgodnie z procedurami. Z informacji uzyskanych od beneficjenta w piśmie z 11 marca 2015 r. i w dniu 13 kwietnia 2015 r. wynika, że do tego czasu nie podjął on żadnych działań zmierzających do realizacji projektu. W piśmie z dnia 11 marca 2015 r. wskazano bowiem, że "w celu podjęcia inwestycji określonej w umowie konieczne będzie dokonanie inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót, która będzie stanowić podstawę kosztorysu. Dopiero wówczas możliwym będzie zawarcie umowy z głównym wykonawcą inwestycji." Jak wynika z notatki służbowej pracownika Departamentu Wdrażania RPO, w dniu 13 kwietnia podczas spotkania pracowników tego Departamentu i radcy prawnego [...] z Prezesem Spółki i jego pełnomocnikiem, Prezes Spółki oświadczył, że nie podjął żądnych działań w celu realizacji projektu z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej przez Województwo od wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku. Powyższe oświadczenia złożone przez Prezesa Spółki, w szczególności zaś to z dnia 13 kwietnia 2015 r., czyni z kolei, co najmniej mało wiarygodnymi twierdzenia skarżącej, zawarte we wniosku o zmianę umowy z dnia 20 kwietnia 2015 r., że "Spółka po wydaniu wyroku przez Sąd Apelacyjny dokonała inwentaryzacji pomieszczeń na wszystkich kondygnacjach obiektu, następnie zleciał opracowanie kosztorysów w zakresie branż oraz ilości robót pozostałych do wykonania. Kosztorysy te stanowiły podstawę do wystosowania zapytań ofertowych do firm budowlanych. Oferty otrzymane od firm budowlanych przez Spółkę w sposób wyraźny zaś wskazywały na brak możliwości zakończenia projektu do dnia 30 września 2015 r." Tym bardziej, że wniosek o dofinansowanie projektu nie obejmował remontu wszystkich kondygnacji, a wszakże cześć robót przygotowawczych została już wykonana. Skarżąca nie przedstawiła przy tym żadnego dokumentu potwierdzającego powyższe, budzące uzasadnione wątpliwości twierdzenia, z których wynikałoby, że Spółka w ciągu 7 dni dokonała inwentaryzacji, zleciła opracowanie kosztorysu w oparciu rozesłała zapytania ofertowe i otrzymała na nie odpowiedzi.

WSA podał, że przed wszczęciem postępowania organ wzywał Spółkę do wskazania jakie czynności były podejmowane w celu realizacji Projektu w szczególności od 22 października 2014 r. i dostarczenia dokumentów to potwierdzających, jednakże strona nie ustosunkowała się do tych wezwań i nie przedstawiła organowi, żadnego dowodu świadczącego o tym że podjęła jakiekolwiek działania zmierzające do realizacji projektu. Złożony przez skarżącą wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Prezesa Spółki nie mógłby stanowić wystarczającego dowodu na prowadzenie przez Spółkę prac. Wysłuchanie strony ma nadto wyłącznie charakter posiłkowy. Organ w ocenie czy projekt jest realizowany nie może bowiem poprzestawać tylko na gołosłownym oświadczeniu beneficjenta. Skarżący oświadczając, że przeprowadził inwentaryzacje, że na jego zlecenie dokonano kosztorysu prac do wykonania oraz że rozesłał zapytania ofertowe, na które otrzymał odpowiedzi, winien był, na wezwanie organu, przedłożyć dokumenty uwiarygadniające te twierdzenia. Brak zastosowania się do wielokrotnych wezwań organu pozwalał organowi na przyjęcie, że Spółka nie realizowała, po wydaniu wyroku przez Sąd Apelacyjny, przedmiotowego projektu, a w istocie nie miała już takiego zamiaru. Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.

Sąd podkreślił, że Skarżąca od chwili wydania wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku miała świadomość, że umowa nadal obowiązuje, a zatem, że winna doprowadzić do zmiany umowy i realizować projekt w sposób zgodny z tą umową. Złożenie przez Województwo skargi kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku nie miało przy tym wpływu na istnienie obowiązku wykonania umowy przez podmioty, które ją ze sobą zawarły. Nieuzasadnione jest powoływanie się przez Spółkę na związek przyczynowy między bezpodstawnym wypowiedzeniem umowy a brakiem możliwości realizacji inwestycji przez Spółkę, tym bardziej po wyroku Sądu Apelacyjnego uwzględniającego powództwo skarżącej. Okoliczności tej nie można bowiem uznać za mającą istotny wpływ na wykonanie projektu. Skarżący uzasadniał brak realizacji inwestycji problemami finansowymi wynikłymi z wcześniejszego rozwiązania umowy przez Województwo i związaną z tym 3-letnią przerwą w wykonaniu projektu, a także problemami ze znalezieniem firmy budowlanej, która podjęła wykonałaby się wykonania inwestycję do 30 września 2015 r. Strona nie może uzasadniać braku realizacji projektu problemami finansowymi wynikającymi z poprzedniego bezskutecznego wypowiedzenia umowy przez Województwo. Kwestie związane z istnieniem lub nieistnieniem umowy o dofinansowanie i ewentualnym odszkodowaniem wynikającym z bezpodstawnego wypowiedzenia umowy rozstrzyga sąd powszechny i w tym zakresie strona miała możliwość ubiegania się o odszkodowanie. Strona nie wykazała przy tym, że dalsza realizacja inwestycji po przerwie związanej z bezskutecznym wypowiedzeniem umowy będzie niosła za sobą zwiększenie kosztów w porównaniu z pierwotnie zakładanymi. Mając świadomość braku odpowiedniego zaplecza finansowego strona skarżąca powinna zważyć, że nie jest w stanie zrealizować inwestycji, o czym w świetle § 13 ust. 1 umowy powinna niezwłocznie poinformować organ. Konsekwencją zaś stwierdzenia przez stronę, że wystąpiły okoliczności uniemożliwiające jej dalsze wykonywanie obowiązków byłoby zgodnie z § 18 ust. 6 umowy rozwiązanie umowy i obowiązek zwrotu całości przyznanego dofinansowania (§ 18 ust. 7). Jeśli zaś chodzi o problemy ze znalezieniem podwykonawców, to należy zwrócić uwagę, że strona w żaden sposób nie wykazała, że takie okoliczności miały miejsce. Strona nie przedstawiła też żadnych dowodów świadczących o innych okolicznościach uniemożliwiających realizację inwestycji w zakreślonym terminie. Organ informował skarżącą o możliwości przedłożenia realizacji umowy do dnia 31 grudnia 2015 r., wyjaśniając, że refundacja przez organ poniesionych środków przez beneficjenta może odbyć się po dniu 31 grudnia 2015 r., jednak beneficjent musi ponieść koszty kwalifikowalne do dnia 31 grudnia 2015 r. W istocie Spółka mogłaby realizować inwestycje w okresie dłuższym niż pierwotnie zakładany (od 22.10.2014 r. do 31 grudnia 2015 r.).

WSA zauważył, że z art. 207 ust. 1 u.f.p. nie wynika by orzeczenie o zwrocie dofinansowania było uzależnione od ustalenia, że beneficjent jest podmiotem wyłącznie odpowiedzialnym za naruszenie procedur w trakcie trwania umowy. W razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 u.f.p. do zwrotu środków organ nie bada winy czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary. W ustawie nie przewidziano żadnych okoliczności - wystąpienia winy lub jej rodzaju czy też zakresu udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Beneficjent w skutek podpisania umowy, a następnie w wyniku wyroku Sądu Apelacyjnego otrzymał bezzwrotną pomoc, pod warunkiem zrealizowania zapisów tejże umowy. Treść umowy, jednoznacznie określała obowiązki Spółki i wynika z niej jednoznacznie, że odstąpienie przez Beneficjenta od realizacji umowy, bez względu na powód, będzie wiązało się z koniecznością zwrotu przyznanego dofinansowania (§ 18 umowy). Prawidłowo stwierdzone przez organ naruszenie procedur (zapisów umowy) przez skarżącą nie mogło pociągać za sobą obowiązku zwrotu jedynie części z uzyskanego dofinansowania lub odstąpienia od zwrotu przyznanych środków pieniężnych z uwagi na wcześniejsze naruszenie przepisów umowy przez Zarząd Województwa, bowiem przepisy umowy o dofinansowanie nie przewidywały takiej możliwości. Zgodnie z § 18 ust. 7 umowy w przypadku rozwiązania umowy Beneficjent nie ma prawa do otrzymania dofinansowania tej części wydatków która odpowiada prawidłowo zrealizowanej części Projektu.

W ocenie WSA w sprawie organ podjął wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego analizowanej sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy został zbadany w sposób wyczerpujący, a organ nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Autor skargi kasacyjnej wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego tj.

- art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, że środki przeznaczone na realizację programu finansowego z udziałem środków europejskich, przekazane Skarżącej w wyniku wykonania umowy z [...] września 2010 roku o dofinansowanie w formie refundacji Projektu "[...] zawartej przez Spółkę z Województwem Kujawsko-Pomorskim zostały wykorzystane przez Skarżącą z naruszeniem procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu środków europejskich, co stanowiło "inne naruszenie" o którym mowa w art. 184 u.f.p., podczas gdy Skarżąca realizując Umowę nie naruszyła żadnych obowiązków określonych przepisami krajowymi, czy też wspólnotowymi, co Skarżąca wykazywała w toku postępowania i co potwierdzone zostało także przez Sąd Apelacyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22.10.2014 r., sygn. akt V ACa 850/13, a zatem brak jest podstaw uzasadniających wydanie Decyzji zobowiązującej Skarżącą do zwrotu otrzymanego dofinansowania.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 220r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej Decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego, pomimo naruszenia przez organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej Decyzji:

a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak możliwości wykonania umowy o dofinansowanie przez beneficjenta wynikający z naruszenia postanowień umowy przez instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym jest wykorzystaniem środków europejskich przez beneficjenta z naruszeniem procedur, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że naruszenie przez beneficjenta procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p, które jest skutkiem naruszenia procedur przez instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym, nie uzasadnia nałożenia na beneficjenta obowiązku zwrotu środków na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.;

b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Skarżącej do zwrotu dofinansowania pobranego rzekomo nienależnie, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było możliwości zastosowania przedmiotowego przepisu, ponieważ istniała podstawa do otrzymania przez Spółkę dofinansowania (co potwierdził m.in. Wyrok Sądu Apelacyjnego), a zatem nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej Skarżącej zwrot otrzymanego dofinansowania;

c) przepisów postępowania, tj. 61a § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 6 kwietnia 2016 r., nakazującej Spółce zwrot kwoty [...] PLN wraz z odsetkami, pomimo że wszczęcie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji było niedopuszczalne z powodu uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez Wyrok Sądu Apelacyjnego na mocy którego Województwo Kujawsko-Pomorskie przekazało na rzecz Spółki kwotę [...] PLN wraz z odsetkami;

d) przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Województwo Kujawsko- Pomorskiego postępowania dowodowego, a w konsekwencji oparcie Decyzji na domniemaniu, że (i) Spółka nie podjęła żadnych czynności od dnia 22 października 2014 roku w celu realizacji projektu określonego w Umowie oraz (ii) Umowa mogła zostać zrealizowana w terminie 1 roku od dnia 22 października 2014 roku, podczas gdy w aktach postępowania prowadzonego przez Zarząd Województwa Kujawsko- Pomorskiego brak jest jakichkolwiek dowodów, które mogłyby wspierać takie ustalenia Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego, a wniosek dowodowy Spółki zmierzający do ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy został przez Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego oddalony;

2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez: (i) przyjęcie, że uznanie za bezskuteczne oświadczenia Województwa Kujawsko-Pomorskiego o rozwiązaniu dofinansowania pozostawało bez wpływu na treść zaskarżonej Decyzji, (ii) ocenę realizacji Umowy przez Skarżącą w okresie po wydaniu Wyroku Sądu Apelacyjnego wyłącznie w oparciu o twierdzenia Województwa Kujawsko-Pomorskiego przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Skarżącą, (iii) przyjęcie za mało wiarygodne twierdzenia Skarżącej wskazujące na podejmowanie czynności mających na celu umożliwienie wykonania Umowy w oparciu o dowód z dokumentu prywatnego, tj. notatki służbowej ze spotkania z dnia 13 kwietnia 2015 r., sporządzonej przez pracownika Departamentu Wdrażania RPO, w której mowa o rzekomej bezczynności Skarżącej i nierealizowaniu Umowy, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że Skarżąca dopuściła się naruszeń procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu środków europejskich, które to naruszenia uzasadniały wydanie Decyzji, podczas gdy Skarżąca do czasu wydania Wyroku Sądu Apelacyjnego nie mogła realizować Umowy z wyłącznej winy Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego, zaś po wydaniu Wyroku Sądu Apelacyjnego nie pozostawała bezczynna i podejmowała próby uzgodnienia zmian w nieaktualnym i niemożliwym do wykonania harmonogramie Umowy, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym Wyroku błędnie przypisał Skarżącej naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu środków europejskich i bezpodstawnie oddalił skargę Skarżącej pozostawiając tym samym w obrocie prawnym Decyzję naruszającą prawo.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zatem zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają zarzuty objęte podstawami kasacyjnymi. Wadliwość orzeczenia Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej upatruje zarówno w naruszeniu przepisów postępowania, jaki i naruszeniu przepisów prawa materialnego. Z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór odnosi się do oceny stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując pod względem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego dotycząca zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, przyznanego na podstawie Umowy zawartej w dniu [...] września 2010 r. o dofinansowanie projektu pn. "[...]" stwierdził, że strona skarżąca naruszyła zapisy Umowy o dofinansowanie, co uzasadniało orzeczenie na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. o zwrocie tych środków.

Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów sformułowanych w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Należy bowiem odróżnić cywilnoprawne prawa i obowiązki stron składające się na węzeł obligacyjny umowy o dofinansowanie od obowiązków publicznoprawnych, a za takie należy uznać obowiązki właściwych instytucji określone w art. 207 u.f.p. Tak też wskazał NSA w wyroku z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1390/14 " (...) na podstawie analizy regulacji ustawowych i umownych dotyczących stosunku dofinansowania, Sąd stwierdził, że nie wszystkie elementy tej relacji mają charakter cywilnoprawny. Ustawodawca wprowadził do tych stosunków prawnych, łączących strony umowy o dofinansowanie, elementy publicznoprawne, stanowiące dodatkowe gwarancje zapewniające prawidłową realizację umowy. Wyposażył instytucję zarządzającą w atrybut władzy administracyjnej w postaci orzekania o zwrocie dofinansowania w drodze decyzji administracyjnej. Postanowił o tym wprost w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. Według tego przepisu do zadań instytucji zarządzających należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Przepis ten koresponduje z art. 207 ust. 9 w związku z ust. 11 u.f.p. stanowiącym, że po upływie terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ instytucji zarządzającej (pośredniczącej lub wdrażającej) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków". Ponadto należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem europejskich są środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 6 u.f.p.), a zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących tych należności stosuje się przepisy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W konsekwencji organ orzekając o zwrocie środków nie działa jako kontrahent umowy o dofinansowanie, lecz samodzielnie działając w sposób władczy, określa kwotę środków, biorąc pod uwagę charakter i wagę naruszenia przepisów prawa. Stosownie do treści art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 bądź 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust.9, na wskazany w tej decyzji rachunek.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., tj. w sprawie zwrotu dofinansowania nienależnie pobranego oraz wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie mógł i nie miał w sprawie zastosowania, a w konsekwencji nie mógł być naruszony. Jak już wskazano wyżej sprawa ma charakter administracyjny, nie można skutecznie wywodzić o tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą rozstrzygniętą wcześniej wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 22 października 2014 r. Sąd cywilny badał kwestię czy Instytucja Zarządzająca mogła rozwiązać umowę o dofinansowanie na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 umowy. Sąd Apelacyjny uznał za bezskuteczne rozwiązanie umowy dokonane przez IZ RPO WK-P oraz zasądził od pozwanego na rzecz powoda kwotę 129 600 zł wraz z odsetkami i kosztami procesu. Były to kwestie związane wyłącznie z faktem przyznania dofinansowania, tj. wyboru projektu. Sąd cywilny nie badał kwestii związanych z prawidłową realizacją projektu przez powoda. Natomiast WSA w Bydgoszczy skontrolował zaskarżoną decyzję z punktu widzenia zgodności jej ze wskazanymi wyżej wzorcami normatywnymi, tj. przepisami k.p.a. w zakresie odnoszącym się do określonych w nim, i wiążących organ, prawnych wymogów ustalania faktów oraz z przepisem art. 207 u.f.p., w zakresie odnoszącym się zarówno do kontroli sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów oraz ustalania przez organ ich prawnych konsekwencji wobec adresata decyzji, jak i przeprowadzonej przez organ wykładni tego przepisu, co wynika jasno z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Podsumowując zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., polegający na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo tego, iż wszczęcie postępowania było niedopuszczalne z powodu uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu cywilnym, okazał się całkowicie pozbawiony podstaw prawnych.

Kolejne zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 77 § 1, art. 7, art. 78 § 1 k.p.a. również nie są usprawiedliwione. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.) przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Organ w rozpoznawanej sprawie sprostał tym obowiązkom. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, iż Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego wskazał wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, wskazał fakty i dowody, na których oparł rozstrzygniecie i z jakich powodów innym dowodom czy twierdzeniom, odmówił wiarygodności.

Autor skargi kasacyjnej pomija istotną i zasadniczą dla sprawy okoliczność, że zasądzona na mocy wyroku Sądu Apelacyjnego kwota [...]zł, nie stanowiła odszkodowania, lecz została przekazana przez organ na podstawie trzech wniosków o płatność z: 18 marca 2011 r., 21 kwietnia 2011 r, 18 sierpnia 2011 r., wobec uznania za bezskuteczne rozwiązanie umowy o dofinansowanie przez IŻ PRO WK-P. Beneficjent zatem miał obowiązek zrealizować projekt i osiągnąć cele zgodnie z zapisami zawartymi w tej umowie. Organ zarzucił beneficjentowi nie wywiązywanie się w sposób rażący z następujących obowiązków nałożonych na niego w umowie, po dniu 22 października 2014 r.: składania harmonogramów o płatność (naruszenie § 5 ust. 3 umowy); składania wniosków sprawozdawczych o płatność (naruszenie § 5 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 pkt 3 i 4 umowy; osiągnięcia zakładanego we wniosku o dofinansowanie celu projektu (wskaźniki produktu i rezultatu wskazane w sekcji H1 wniosku o dofinansowanie (naruszenie § 2 oraz § 4 ust. 3 umowy); realizacji projektu (naruszenie § 2 ust. 2, § 4 ust. 3 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 umowy). Nadto organ wzywał wielokrotnie stronę do dostarczenia stosownych wyjaśnień i dokumentów na okoliczność zakresu podjętych czynności w celu realizacji umowy od dnia 22 października 2014 r. (od dnia wydania wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku) do dnia 31 grudnia 2015 r. (data końcowa kwalifikowalności wydatków wskazana w art. 56 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006). Strona nie złożyła żadnych dokumentów, ani też stosownych wyjaśnień. Dopiero w piśmie z dnia 27 maja 2016 r. złożyła wniosek dowodowy o przeprowadzenie strony Prezesa Zarządu na okoliczność zakresu czynności podjętych przez Spółkę w celu realizacji umowy o dofinansowanie, a także okoliczności, które uniemożliwiły spółce wykonanie umowy po wydaniu ww. wyroku. Powołując się na ten wniosek dowodowy strona skarżąca sformułowała w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że w sytuacji gdy strona nie ustosunkowuje się do wezwań organu i nie przedstawia organowi żadnego dowodu świadczącego o tym, że podjęła jakiekolwiek działania zmierzające do realizacji projektu, to wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Prezesa Zarządu Spółki nie może stanowić wystarczającego dowodu na prowadzenie przez Spółkę tych prac. Organ prowadząc postępowanie mające na celu ustalenie czy projekt jest realizowany i w jakim zakresie, nie może poprzestawać tylko na gołosłownych oświadczeniach strony. Nadto dowód z przesłuchania strony ma w postępowaniu administracyjnym charakter uzupełniający. Przeprowadza się go, jeżeli wyczerpano inne środki dowodowe, a w dalszym ciągu pozostają niewyjaśnione fakty istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia (art. 86 k.p.a.). Dowód z zeznania stron może być przeprowadzony tylko w celu wyjaśnienia wątpliwości związanych ze zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W żadnym razie nie może to być jedyny dowód, jaki udało się w sprawie przeprowadzić. Skarżący powinien przedstawić stosowne dokumenty uwiarygodniające jego oświadczenia, że przeprowadził inwentaryzację, wykonał ponowny kosztorys prac do wykonania, czy też rozesłał zapytania ofertowe, na które otrzymał odpowiedź, zwłaszcza w sytuacji, gdy żądał przed Sądem Apelacyjnym w Gdańsku uznania rozwiązania umowy za bezskuteczne.

Nieskuteczność, z przyczyn podanych wyżej, zarzutów naruszenia przepisów postępowania, uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut błędnego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p. oraz błędnej wykładni art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zarzuty te jako wzajemnie się uzupełniające zostaną omówione łącznie.

Naruszenie procedur to realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a skarżącą Spółką oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązała się skarżąca, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty, opracowane przez instytucje zarządzające) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa. Projekty realizowane są przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Na przykład w wyroku z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawą prawną decyzji o zwrocie dofinansowania jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. , tj. wykorzystanie środków z naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. Z niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca Spółka nie wywiązała się z obowiązków wynikających z § 4 ust. 3 Umowy o dofinansowanie projektu, tj. realizacji Projektu z należytą starannością oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową jego realizację, a także nie osiągnęła celów i wskaźników zakładanych we Wniosku o dofinansowanie Projektu, a przede wszystkim beneficjent zaprzestał realizacji Projektu i w ogóle go nie zrealizował. Spółka niezasadnie powołuje się w tej kwestii na wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 22 października 2014 r. – stwierdzający bezskuteczność wypowiedzenia umowy, gdyż przesłanką do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania były naruszenia, które nastąpiły po dacie wydania tego wyroku.

W decyzji organu pierwszej instancji w decyzji jako właściwą podstawę zwrotu wskazano art. 207 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.f.p., jednakże na gruncie niniejszej sprawy wykazanie przez organ naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji stanowi już wystarczająca podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, uzasadnia wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Zarzut ten został zredagowany bez wykazania przesłanki istotnego "wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego w decyzji z dnia 29 czerwca 2016 r. przyjął za właściwą podstawę zwrotu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b0 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).