Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1083/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81 c
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7 , art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi K.C. i A.R.-C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K.C. i A.R.-C. solidarnie kwotę 228 (dwieście dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB) wszczął w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 – określanej dalej jako u.p.b.) postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych przez A.R.-C. i K.C. w lokalu mieszkalnym położonym w miejscowości [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] PINB – powołując się na art. 81c ust. 2 w zw. z art. 50 i art. 51 u.p.b. - nałożył na A.R.-C. i K.C. obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie, ekspertyzy technicznej robót budowlanych zrealizowanych w wyżej wymienionym lokalu mieszkalnym na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją nr [...] Starosty Powiatowego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2015r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB) uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB - wskazując na art. 50, art. 51, art. 81c ust. 2, art. 83 ust. 1 u.p.b. - wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], którym nałożył na A.R.-C. i K.C. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 września 2017 r. ekspertyzy technicznej zrealizowanych, na podstawie powołanego powyżej pozwolenia na budowę, w lokalu mieszkalnym, położonym w miejscowości [...], robót budowlanych polegających na:

- przebudowie, od strony ogrodu, schodów zewnętrznych na schody z podestem z przebudową otworu drzwiowego, z drzwi dwuskrzydłowych na jednoskrzydłowe, - przebudowie w ścianie zewnętrznej (pokój sypialni – 17 m2) otworu okiennego na drzwiowy, z wyjściem na taras, - przebudowie w przedpokoju lokalu: otworu drzwiowego do pokoju o pow. 33,70 m2 i zamurowaniu otworu drzwiowego do pokoju o pow. 50,60 m2 oraz wykuciu otworu drzwiowego do pomieszczenia o pow. 2,40 m2, a następnie z tego pomieszczenia wykucie otworu drzwiowego do pokoju o pow. 50,00 m2, - przebudowie pomieszczenia o pow. 50,60 m2, na trzy pokoje dzienne oraz łazienkę, - przebudowie otworu okiennego na drzwiowy w ścianie wewnętrznej miedzy pomieszczeniami o pow. 33,70 m2 a o pow. 16,80 m2, - rozbiórce części ściany miedzy pomieszczeniami o pow. 4,80 m2 a o pow. 16,80m 2. W sentencji powyższego postanowienia organ określił, iż ekspertyza techniczna winna być wykonana przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, z aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego i powinna zawierać: opis przedmiotu opracowania, obejmujący między innymi, opis rozwiązań badanych elementów konstrukcyjnych, instalacji: wodno-kanalizacyjnej c.o. i elektrycznej oświetleniowej i gniazd wtykowych; część rysunkową i fotograficzną badanych elementów, obliczenia dopuszczalnych obciążeń elementów konstrukcyjnych itp., oraz celu, jakiemu ma służyć, wnioski z oględzin i badań obejmujące ocenę techniczną zrealizowanych robót budowlanych, przydatność do dalszego użytkowania lub wykonania robót budowlanych, opis uszkodzeń powstałych w badanych elementach oraz ocenę ewentualnych przyczyn powstawania tych uszkodzeń, ewentualne zalecenia dotyczące koniecznych napraw, ocenę techniczną, czy zrealizowane roboty budowlane nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w szczególności czy zapewniają: a. bezpieczeństwo ludzi i mienia, b. ochronę środowiska, c. niezbędne warunki zdrowotne, d. właściwy układ funkcjonalny, e. odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji, zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i normami (obowiązującymi w i okresie budowy). PINB stwierdził na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym po przeprowadzeniu w dniu [...] lipca 2017r. oględzin uzupełniających, z uwagi iż inwestor nie posiada dokumentacji budowy (tj. decyzji o pozwoleniu na budowę, opracowań projektowych, dziennika budowy, protokołu odbiorów częściowych i końcowego robót dotyczących naruszenia konstrukcji budynku, instalacji elektrycznych i wodno-kanalizacyjnych) i dokumentacji powykonawczej oraz dokumentów związanych z zakończeniem budowy (oświadczenia : kierownika budowy o wykonaniu robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym i zasadami wiedzy technicznej), że współwłaściciele przedmiotowego lokalu wykonali wskazane w sentencji orzeczenia roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w obowiązujących przepisach. Ponadto organ wskazał, iż przeprowadzone w dniu [...] lipca 2017r., oględziny nie wykazały spękań ścian czy rys na ściankach działowych i konstrukcyjnych w przedmiotowym lokalu, co jednak nie oznacza, iż prawidłowo zrealizowano roboty w zakresie konstrukcyjno-budowlanym, a w szczególności w zakresie przesklepienia nad otworem, poszerzonym do wymiaru 1,88 m, w ścianie konstrukcyjnej między pom. o pow. 7 m2 a pom. o pow. 33,7 m 2, co wiązało się z koniecznością wykonania nadproża nadotworowego przenoszącego obciążenia ścian nad nim. Zdaniem organu stan ten z uwagi na niesprawdzenie nośności nadproża przy jego maksymalnym obciążeniu użytkowym i stałym, stwarza możliwość zagrożenia zdrowia, życia ludzi czy mienia. Wymaga głębszej analizy, z dokonaniem odkrywek elementów konstrukcyjnych, popartej stosownymi obliczeniami z zastosowaniem schematów statycznych zależnych od sposobu wykonania i zamocowania przedmiotowego nadproża. Nadto organ ustalił, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej: skrzydło drzwiowe do łazienki otwiera się do pomieszczenia łazienki, wentylacja łazienki tzw. "leżakiem" została włączona do przewodu kominowego, do którego podłączona jest wentylacja W.C., pomieszczenia kuchenne nie posiadają instalacji wywiewnej. W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na konieczność dokonania obliczeń statyczno-wytrzymałościowych nowo wbudowanych elementów konstrukcyjnych (z uwzględnieniem przyczyny ich zastosowania) oraz wskazania skutecznych sposobów usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, PINB uznał za uzasadnione nałożenie na inwestora w trybie art. 81 c. ust. 2 u.p.b. obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Jednocześnie organ dodał, iż przedstawiona ekspertyza techniczna stanowić będzie dowód, na podstawie którego tutejszy organ nadzoru budowlanego, w myśl przepisu art. 51 u.p.b., podejmie dalsze działania, w celu doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem. Na powyższe postanowienie złożył zażalenie K.C. zarzucając organowi, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2017r. PINB nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w lokalu, w szczególności, że elementy konstrukcyjne wykonane 19 lat temu posiadają spękania czy stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców. Ponadto podniósł, iż organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w postanowieniu kasacyjnym WINB z dnia [...] października 2015 r.

W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia WINB – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. określanej dalej jako k.p.a.) - wydał w dniu [...] września 2017r. postanowienie znak: [...] utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, iż w świetle orzeczeń sądów administracyjnych postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 u.p.b. nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego, nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest wydawane jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Ma dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa budowlanego i wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez u.p.b. Celem organu nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa, gdy wiedza pracowników organów nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż przesłanką zastosowania powyższego przepisu jest zaistnienie "uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź stanu technicznego". WINB rozpoznając sprawę podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając, iż omawiane roboty budowlane wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń zawartych w obowiązujących przepisach, wypełniając hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. Organ odwoławczy uznał, iż ustalone w toku dotychczasowego postępowania okoliczności świadczą o naruszeniu przepisów u.p.b. dotyczących prowadzenia robót budowlanych, na które udzielono wymagane tą ustawą pozwolenie na budowę.

Zdaniem WINB skoro w przedmiotowej sprawie inwestorzy robót nie posiadają żadnej dokumentacji robót, a w szczególności nie okazali dziennika budowy oraz nie zawiadomili właściwego organu o zakończeniu robót, zachodzi uzasadniona wątpliwość co do ich jakości. Bez wątpienia, w ocenie WINB, inwestorzy nie udowodnili, że zakres robót budowlanych, na który udzielone zostało pozwolenie na budowę zrealizowany został pod nadzorem osoby uprawnionej. Przy czym odwoływanie się w tym zakresie do działania osoby, która nie żyje, również nie zostało udokumentowane przez inwestorów. Organ odwoławczy uznał, iż bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje również okoliczność braku dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę w organie, który ją wydał. Za zasadne uznał także WINB określenie przez organ I instancji zakresu obowiązku nałożonego w drodze zaskarżonego postanowienia. Bez wątpienia ustalony przez organ zakres robót budowlanych dotyczył nośnych elementów budynku, jakim są ściany nośne. W ścianach tych wykonano nowe otwory okienne i drzwiowe wykonując przesklepienia tych otworów (nadproża). Dokonano również zmian funkcjonalnych wnętrza poprzez utworzenie nowych pomieszczeń, wykonując ściany działowe. Wykonano również prace instalacyjne. Przy czym organ I instancji wykazał, że w ramach dokonanej przebudowy wykonano nowe elementy nośne (nadproże), zaś nieznane i nieustalone jest, czy zastosowany materiał i sposób wykonania zapewnia właściwą jego nośność oraz parametry użytkowe. Następnie organ odwoławczy wskazał na treść § 204 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym budynki i urządzenia z nimi związane powinny być projektowane i wykonywane w taki sposób, aby obciążenia mogące na nie działać w trakcie budowy i użytkowania nie prowadziły do: 1) zniszczenia całości lub części budynku; 2) przemieszczeń i odkształceń o niedopuszczalnej wielkości; 3) uszkodzenia części budynków, połączeń lub zainstalowanego wyposażenia w wyniku znacznych przemieszczeń elementów konstrukcji; 4) zniszczenia na skutek wypadku, w stopniu nieproporcjonalnym do jego przyczyny. Organ odwoławczy zauważył, iż powyższy wymóg obowiązywał w dacie wydania pozwolenia na budowę i prowadzenia podmiotowych robót budowlanych. WINB wskazał, że aby spełnić powyższy wymóg ustawodawca wprowadził reglamentację robót budowlanych, zaś dla robót budowlanych, na których udzielone zostało pozwolenie na budowę, ustanowił obowiązki w zakresie kierowania budową przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe (uprawnienia budowlane) i dokumentowania przez nią procesu budowy, a także obowiązki związane z zakończeniem budowy poprzez złożenie stosownych dokumentów w organie nadzoru budowlanego (miedzy innymi oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu robót budowlanych zgodnie z udzielonym pozwoleniem oraz dokumenty dotyczące odbioru instalacji i urządzeń związanych z wykonywanym obiektem). Przy czym obowiązki w tym zakresie dotyczą również robót polegających na przebudowie obiektu w celu uzyskania innej jego funkcji użytkowej. Nie można bowiem byłoby zaakceptować stanowiska, zgodnie z którym, gdy obiekt budowlany podlega jedynie przebudowie mimo, że jest ona realizowana w oparciu o wydane pozwolenia na budowę, to wskazania zawarte w art. 54 u.p.b. nie mają zastosowania, bowiem ta norma prawna obejmuje wyłącznie sytuacje, gdy miało miejsce "wzniesienie", czyli wybudowanie od podstaw obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, iż inwestorzy nie dysponują żadnymi dokumentami potwierdzającymi prawidłowość wykonanych robót, organ odwoławczy uznał zaskarżone postanowienie za uzasadnione, stwierdzając, iż obowiązkiem PINB w zaistniałej sytuacji jest ustalenie, czy wykonane roboty spełniają wymagania prawa, w tym wymagania techniczno-budowlane. Zdaniem WINB dostarczenie odpowiedniej ekspertyzy technicznej ma na celu wyznaczenie przez organ, w sposób wyczerpujący i zgodny ze stanem faktycznym, granic i treści obowiązku, jaki należy nałożyć na inwestora w celu doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust.1 pkt 2 u.p.b. Przy czym organ zauważył, że w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy, w tym w szczególności przedłożona na żądanie PINB ocena techniczna, wskazywałby na brak możliwości doprowadzenia rozpatrywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych, w sprawie koniecznym stanie się zastosowanie przepisu art. 51 ust.1 pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Organ odwoławczy uznał wymógł złożenia wymaganej ekspertyzy za niezbędny, stwierdzając, iż tylko w jej ramach można dokonać prawidłowej oceny prawidłowości robót związanych z wykonaniem nowych elementów budowlanych. Wykonane roboty budowlane uległy tzw. "zakryciu" i bez specjalistycznych działań (odkrywki, obliczenia) nie jest możliwe określenie ich przydatności techniczno-użytkowej gwarantującej bezpieczeństwo użytkowania przebudowanego lokalu a pośrednio również całego budynku. W końcowej części uzasadnienia organ za prawidłowy uznał także termin jaki PINB wyznaczył odwołującym na dostarczenie ekspertyzy (około 6 tygodni). A.R.-C. i K.C., złożyli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 81c ust. 2 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym, albowiem przeprowadzone w sprawie dowody w sposób jednoznaczny wskazują, iż brak jest wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, jak i przeprowadzonych robót budowlanych, zaś ewentualne wykonanie niezgodnego z zasadami wiedzy technicznej elementu - zamontowania skrzydła drzwiowego do wewnątrz łazienki, czy podłączenie wentylacji WC do przewodu kominowego, pracownicy organu nadzoru budowlanego są w stanie samodzielnie określić, jakie czynności należy przedsięwziąć, celem doprowadzenia tych robót do stanu umożliwiającego bezpieczne użytkowanie. Ponadto podkreślili, że w 1998 r. wykonali w przedmiotowym mieszkaniu roboty budowlane polegające na przebudowie schodów zewnętrznych na schody z podestem oraz zmianą otworu drzwiowego i drzwi dwuskrzydłowych na drzwi jednoskrzydłowe, przebudowie otworu okiennego w sypialni na otwór drzwiowy z wyjściem na taras, poszerzeniu otworu drzwiowego w przedpokoju o pow. 33,70m2 , zamurowaniu otworu drzwiowego do pokoju o pow. 50,60 m2 oraz wykuciu otworu drzwiowego do pomieszczenia o pow. 2,40 m2, przebudowie pomieszczenia o powierzchni 50,60m 2 na 3 pokoje i łazienkę, przebudowie otworu okiennego na drzwiowy w ścianie wewnętrznej pomiędzy pomieszczeniami o pow. 33,7 m 2 i 16,8 m2 oraz rozbiórce części ściany pomiędzy pomieszczeniami o pow. 4,8 m 2 i 16,8 m2. Skarżący podali, iż roboty budowlane były wykonane na podstawie pozwolenia na budowę, jednak przyznali, że nie posiadają decyzji, projektu budowlanego ani też dziennika budowy. Jednak za bezsporny uznali sam fakt, iż przedmiotowe roboty budowlane były wykonywane w oparciu o ważną decyzję o pozwoleniu na budowę, dodając, że w archiwum Starostwa Powiatowego zagubiono akta postępowania zawierające przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę.

Skarżący podnieśli również, iż PINB wydał już raz postanowienie nakazujące inwestorom przedłożenie ekspertyzy technicznej, które zostało uchylone przez WINB ze wskazaniem, że organ winien rozważyć samodzielną ocenę jakości wykonanych robót budowlanych lub ewentualnie nakazanie przedstawienia przez inwestorów oceny technicznej, nie zaś ekspertyzy. Tymczasem mimo tych wytycznych i ustaleń organu w trakcie oględzin, PINB ponownie nakazał inwestorom sporządzenie ekspertyzy technicznej. Skarżący uznali zaskarżone postanowienie za nieuzasadnione, podkreślając, iż roboty budowlane były wykonywane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, a ponadto mimo upływu 20 lat od wykonania tych robót nie stwierdzono jakichkolwiek pęknięć i zarysowań. Zdaniem skarżących nałożenie na nich obowiązku przedłożenia ekspertyzy jest zbędne, mając na uwadze zakres robót objętych ekspertyzą (np. drobne uchybienia jak zamontowanie drzwi skrzydłowych w łazience do wewnątrz, a nie na zewnątrz) oraz fakt, iż z reguły organy nadzoru budowlanego dokonują samodzielnych ocen, a dopiero w przypadkach, gdy wiedza pracowników nie jest wystarczająca i napotykane są trudności dopuszczalne jest żądanie od stron ekspertyz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. skarżący podtrzymał skargę, wnosząc o zwrot wpisu i kosztów dojazdu wynoszących 128 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności i w granicach rozpoznawanej sprawy było postanowienie WINB z dnia [...] września 2017r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. nakładające na skarżących obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 września 2017 r. ekspertyzy technicznej robót budowlanych zrealizowanych w lokalu mieszkalnym położonym w miejscowości [...] na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Starosty Powiatowego z dnia [...] grudnia 1998 r.

Podstawę materialną powyższych postanowień stanowił art. 81c ust. 2 u.p.b., zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Organy obu instancji uznały w kontrolowanej sprawie, iż uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót wynikają z faktu, iż skarżący nie posiadają żadnej dokumentacji odnośnie tych robót, w szczególności nie okazali dziennika budowy oraz nie zawiadomili właściwego organu o zakończeniu robót, a ponadto nie wykazali, iż zostały one wykonane pod nadzorem osoby uprawnionej. Jednocześnie podkreślono, iż roboty dotyczyły elementów nośnych budynków, które zostały zakryte, w związku z tym nieznane i nieustalone jest, czy zastosowany materiał i sposób ich wykonania zapewnia właściwą jego nośność oraz parametry użytkowe. W ocenie Sądu tego rodzaju argumentacja jest niewystarczająca do nałożenia obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 u.p.b. Dla zastosowania tej normy nie jest wystarczające nawet stwierdzenie, że są wątpliwości. Niezbędne jest także wykazanie, że dla ich powzięcia istniały racjonalne powody i że dotyczą jakości materiałów budowlanych lub robót budowlanych. Brak dziennika budowy, a nawet brak wyznaczenia osoby pełniącej funkcję kierownika budowy, sam w sobie nie jest równoznaczny z wątpliwościami co do jakości tych prac i wyrobów. Stwierdzenie zaś takich wątpliwości nastąpić winno w nawiązaniu do konkretnego obiektu, jego rzeczywistego stanu, stopnia skomplikowania zastosowanych w nim rozwiązań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2010 r., II SA/Kr 1717/09). Stąd też nie może być w tym względzie stosowany jakikolwiek automatyzm. Wynika to zresztą z orzeczeń sądów administracyjnych, na które powołuje się organ odwoławczy na stronie piątej zaskarżonego postanowienia. Odmienne stanowisko prowadziłoby bowiem do sytuacji, że w przypadku każdej samowoli budowlanej, czy też wykonania robót wprawdzie na podstawie pozwolenia, lecz z naruszeniem dalszych obowiązków wynikających z u.p.b. w procesie inwestycyjnym, konieczne byłoby nakładanie obowiązku z art. 81c ust. 2 u.p.b., a niewątpliwie nie takie jest ratio legis tego przepisu, którego zastosowanie powinno mieć wyjątkowy charakter, co wynika z użytego w tym przepisie sformułowania "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości". Oznacza to, iż nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust.2 u.p.b. winno zostać poprzedzono szczegółowymi ustaleniami co do sposobu wykonania spornych prac, wyjaśnieniami, jakich użyto materiałów. Dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ nie będzie sam w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ust. 2 u.p.b. ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 824/15). Takich szczegółowych ustaleń nie poczyniono w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, iż wprawdzie z art. 63 w zw. z art. 60 u.p.b. wynika obowiązek właścicieli obiektu budowlanego do przechowywania przez okres istnienia obiektu m.in. dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, decyzji dotyczących obiektu, opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania, jednakże nie zmienia to obowiązków organów nadzoru budowalnego wynikających z art. 7, 77 § 1 k.p.a., które wymagają od nich podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, załatwienia jej, a zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy winien być rozważony i oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. pod kątem spełnienia przesłanek z zastosowanego przepisu prawa budowlanego. Zatem brak u właściciela dokumentów w postaci dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej oraz innych dokumentów i decyzji dotyczących obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla postępowania naprawczego prowadzonego w trybie przepisów art. 50 – 51 u.p.b., gdyż właściwy organ, zgodnie z zasadą oficjalności (przepis art. 7 k.p.a.) zobowiązany jest do zgromadzenia materiału dowodowego ze wszystkich dostępnych źródeł oraz jego oceny na podstawie przepisu art. 80 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., II SA/Gd 137/16). Tym bardziej, iż w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia ze specyficzną sytuacją. Mianowicie inwestorzy wykonali zakwestionowane roboty budowalne na podstawie pozwolenia na budowę, a tym samym niewątpliwie sporządzony został projekt budowlany. Co więcej wskazali oni również osobę pod nadzorem, której te prace były wykonywane (J.B.), a która zgodnie z art. 46 u.p.b. była zobowiązana przez okres wykonywania robót budowlanych do przechowywania dokumentów stanowiących podstawę do ich wykonywania. W związku z tym, iż wedle oświadczeń skarżących osoba ta zmarła, mogli zatem oni nie dysponować dokumentacją projektową oraz powykonawczą.

W kontekście powyższych uwag organy nadzoru budowlanego powinny przede wszystkim podjąć wszelkie możliwe działania mające na celu dotarcie do projektu budowalnego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...], nie poprzestając tylko na odpowiedzi Starostwa Powiatowego zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, czy akta zawierające wspomnianą decyzję zostały zniszczone albo uległy zniszczeniu, czy możliwe jest ich odszukanie, mimo, iż dotychczas nie udało się ich odnaleźć, czy podjęto w tym zakresie wszystkie możliwe czynności. Rozważyć również należało ustalenie następców prawnych osoby nadzorującej zakwestionowane roboty budowlany i zwrócenie się do nich o udostępnienie dokumentacji związanych z zakwestionowanymi robotami. Celowym więc niewątpliwie byłoby szczegółowe przesłuchanie skarżących co do: danych tej osoby umożliwiających ustalenie jej następców, wykonanych robót i użytych materiałów oraz podmiotów, które te prace wykonały, ewentualnie przesłuchanie tych podmiotów.

Podkreślić należy, iż z uwagi na użycie w powołanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie powyższego przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 u.p.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione. Powyższy przepis daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując ten przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10 ). Przepis art. 81c ust. 2 u.p.b., ma charakter uznaniowy a więc mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego, zarówno co do zaistnienia "uzasadnionych wątpliwości", jak i wyboru żądania oceny technicznej i ekspertyzy. Nie oznacza to jednak pełnej swobody organu. Organ wydając postanowienie na podstawie powyższego przepisu powinien rozważyć, uwzględniając stan faktyczny sprawy, jakie czynności mogą być wystarczające do oceny stanu technicznego budynku. Rezultat tych ustaleń powinien zostać ujęty w uzasadnieniu postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy. Sądowa kontrola orzeczeń uznaniowych sprowadza się w istocie do oceny, czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W kontrolowanej sprawie organy swoje wątpliwości co do jakości wykonanych robót i użytych materiałów koncentrują wokół prac związanych z ingerencją w ściany nośne, nie rozważając w sposób dostateczny kwestii, czy są to wątpliwości uzasadnione, w sytuacji, gdy jednocześnie nie stwierdzają żadnych pęknięć, czy zarysowań. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż zobowiązano do przedłożenia ekspertyzy w odniesieniu do szeregu innych robót, co do prawidłowości których organ nie formułuje żadnych zastrzeżeń. Ocena konieczności sporządzenia ekspertyzy winna odnosić się do poszczególnych elementów budynku, których wykonanie budzi wątpliwości. Co więcej część z zakwestionowanych robót są to nieskomplikowane prace, polegające np. na budowie schodów, czy zamurowaniu otworu drzwiowego. Wiąże się to z kolejną kwestią, na którą wielokrotnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, a mianowicie, iż skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 u.p.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości; omawiany przepis nie może być nadużywany (por. wyrok NSA z 20 lutego 2009 r., II OSK 213/08, wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., II OSK 2404/15). Stąd organy nadzoru budowlanego nakładając obowiązek przedłożenia ekspertyzy zobowiązane są wykazać w rozstrzygnięciu, iż nie są w stanie samodzielnie poczynić badań co do stanu technicznego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2013 r., II OSK 192/12), czego niewątpliwie zabrakło zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji w odniesieniu do wszystkich wykonanych robót. Wobec wskazanych naruszeń art. 81c ust. 2 u.p.b. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które odpowiednio miały lub mogły mieć istotny wpływ na końcowy wynik postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w pkt I wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią powyższą ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności uzupełniania postępowania w zakresie okoliczności wskazanych w uzasadnieniu wyroku. Jako, iż skarga została uwzględniona Sąd - na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania (pkt II wyroku), które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz kosztów dojazdu skarżącego samochodem na rozprawę w żądanej przez niego kwocie 128 zł, zgodnie art. 205 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 i art. 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. ) oraz § 2 pkt 1 lit b. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 202 r. w sprawie warunków ustalenia oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy ( Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.).