Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 797/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44  par. 1 par. 2 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] nr [...], w częściach dotyczących odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego P.P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) decyzją nr [...] z dnia [...] r. - wydaną po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez P. P. od decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu G. z siedzibą w N. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 - orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu

15 maja 2014 r. do ww. Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek P. P. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. W treści wniosku do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) Producent zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha a do przyznania specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST) powierzchnię [...] ha.

Następnie, 2 czerwca 2014 r. do Biura Powiatowego wpłynęła zmiana

do wniosku, a w dniu 18 lipca 2014 r. wycofanie części wniosku, obejmujące wycofanie z prawa do płatności działek ewidencyjnych nr [...] , [...] (działki rolne: [...] ), o łącznej powierzchni [...] ha.

W dniu 6 sierpnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do Producenta P. – za pośrednictwem jego pełnomocnika - wezwanie do złożenia wyjaśnień, ponieważ powierzchnie deklarowane przez wszystkich rolników ubiegających się o jednolitą płatność obszarową na działkach nr [...] oraz [..] były większe od maksymalnego kwalifikowalnego obszaru PEG, jednocześnie informując o maksymalnym kwalifikowanym obszarze PEG dla ww. działek.

Jak wynika z akt sprawy, powyższe wezwanie było dwukrotnie awizowane. Pierwsze awizo pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata w dniu

7 sierpnia 2014 r., a drugie 14 sierpnia 2014 r. W związku z niepodjęciem przez adresata przesyłki w czternastodniowym terminie, tj. do 21 sierpnia 2014 r., pismo zostało zwrócone do nadawcy 22 sierpnia 2014 r.

W dniu 3 września 2014 r. Producent wycofał część wniosku, wycofując

z prawa do płatności działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] (o łącznej powierzchni [...] ha), których to dotyczyło wezwanie organu ARiMR z 6 sierpnia 2014 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, w dniu 29 stycznia 2015 r. organ I instancji wydał ww. decyzję, w której umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności do działek rolnych: [...] oraz odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał podstawę prawną oraz wskazał, że ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia jednolitą płatnością obszarową, płatności tej odmówiono i nałożono sankcje.

Powołując się na art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." – organ I instancji przyjął bowiem, że ww. wezwanie zostało skutecznie doręczone Stronie w dniu 21 sierpnia 2014 r., a zatem po tym terminie wycofanie części wniosku (zgłoszone w piśmie Producenta z 3 września 2014 r.) było nieskuteczne.

W odwołaniu od tej decyzji Producent zarzucił organowi I instancji rażące uchybienie art. 44 § 4 k.p.a. w zakresie uznania, że z dniem 21 sierpnia 2014 r. skutecznie doręczono mu wezwanie do złożenia wyjaśnień z dnia 6 sierpnia 2014 r., a w konsekwencji - rażące uchybienie art. 3, 16 ust. 5 i 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w zakresie skutków prawnych związanych z błędnie uznanym za doręczone wezwaniem do złożenia wyjaśnień oraz niezasadne przyjęcie, iż złożone pismem z dnia 3 września 2014 r. wycofanie części wniosku (w zakresie działek o nr [...] oraz[...]) nie wywołuje skutku w postaci cofnięcia wniosku bez narażania się przez wnioskodawcę na sankcję w postaci obowiązku zapłaty [...] zł (JPO) oraz [...] zł (ST). Tym samym Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I Instancji celem ponownego jej rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie uchylenia obowiązku zapłaty wymierzonych sankcji i orzeczenie co do istoty wniosku w jego ostatecznym kształcie.

W uzasadnieniu odwołania Strona wskazała na treść art. 44 § 3 k.p.a, stwierdzając, iż przy obliczaniu powtórnego terminu awizowania przesyłki, nastąpił błąd. Skoro bowiem pierwsze awizowanie nastąpiło w dniu 7 sierpnia 2014 r., to termin podjęcia przesyłki upływał w dniu 14 sierpnia 2014 r. o północy. Tym samym możliwość powtórnego, poprawnego awizowania – czyli uwzględniającego okoliczność, iż do obliczania terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, czyli dnia 14 sierpnia 2014 r. – nastąpiła w dniu 15 sierpnia 2014 r. Zatem zdaniem skarżącego, przy zachowaniu ww. terminów, termin podjęcia przesyłki upływałby w dniu 22 sierpnia 2014 r., a nie jak przyjął organ w dniu 21 sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu podkreślono również szczególną doniosłość fikcji prawnej związanej z doręczeniem (tzw. zastępczym), której procedura określona w art. 44 k.p.a. powinna być przestrzegane ściśle.

Organ odwoławczy uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny, dla uznania skuteczności doręczenia wystarczające jest spełnienie dwóch przesłanek przewidzianych w art. 44 k.p.a. Pierwszą z nich jest przechowanie pisma przez okres 14 dni w placówce pocztowej a drugą - umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz M. Jaśkowiak, A. Wróbel, Warszawa 2009). Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowe było przyjęcie, że termin odbioru przesyłki skutecznie upłynął 21 sierpnia 2014 r.

Organ odwoławczy wskazał także, iż w sprawie o przyznanie płatności

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie obowiązują art. 3, art. 16 ust. 5

i art. 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, których to naruszenie zarzucił odwołujący. Natomiast w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 25 rozporządzenia 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu

oraz wdrażania Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

(Dz. Urz. UE L 316, z 02.12.2009, str. 651, ze zm.) - zwanego dalej: "Rozporządzeniem Komisji 73/2009", który stanowi, że jeżeli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości. Ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, wynikające faktu, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie uznał wycofania wniosku z dnia 3 września 2014 r., znalazł zastosowanie art. 58 akapit trzeci Rozporządzenia Komisji 73/2009 stanowiący o nałożeniu sankcji w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

P. P. – reprezentowany przez radcę prawnego – zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzucił naruszenie art. 44 §1-4 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za skutecznie doręczone Skarżącemu z dniem 21 sierpnia 2014 r. wezwania z dnia 6 sierpnia 2014 r. do złożenia wyjaśnień, a następnie, wobec stwierdzonej przez organ ARiMR skuteczności wezwania, za zasadne orzeczenie w przedmiocie umorzenia postępowania oraz nałożeniu sankcji finansowej w łącznej kwocie [...] zł, która ma być potrącana z przyznanej w ciągu kolejnych trzech lat pomocy finansowej w efekcie składanych w tych latach wniosków o przyznanie płatności obszarowych.

Podnosząc taki zarzut Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej orzeczenia o nałożeniu sankcji finansowej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa prawnego w toku postępowania przed WSA.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przytoczył argumentację dotyczącą instytucji doręczenia zastępczego skutkującej przyjęciem domniemania doręczenia, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz wskazał, iż treść skargi odnosi się jedynie do uznania przez organ zasadności nałożenia sankcji w postaci sankcji finansowej, której realizacja polega na potrącaniu z przyznawanej, w ciągu kolejnych trzech lat, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł , co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.".

Wskazać też należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi

oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności

z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i zarazem obowiązek uwzględnić również okoliczności niewskazane w skardze, ale mające wpływ na tę ocenę.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że w części dotyczącej przyznania płatności i nałożenia sankcji skargę należało uwzględnić bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. skutkującym niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego.

W niniejszej sprawie Skarżący w dniu 18 lipca 2014 r., a następnie w dniu

3 września 2014 r. zawiadomił organ ARiMR o wycofaniu części wniosku o płatność

co do wskazanych działek.

W myśl art. 25 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Komisji 73/2009, wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części, chyba że właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, a jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, to wycofanie nie jest dozwolone odnośnie części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości. Jeżeli wnioskodawca we właściwym czasie wycofa w całości lub w części wniosek, organ stosownie do art. 105 k.p.a. umarza postępowanie w tym zakresie.

W tak zakreślonych granicach prawa materialnego istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia czy w dniu 21 sierpnia 2014 r., w trybie fikcji doręczenia, doszło do skutecznego doręczenia wezwania z dnia 6 sierpnia 2014 r. do złożenia wyjaśnień (awizowanego 7 sierpnia 2014 r., a następnie 14 sierpnia 2014 r.),

a w konsekwencji czy Skarżący w dniu 3 września 2014 r. był uprawniony

do wycofania z prawa do płatności działek nr [...] oraz [...].

W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że kwestie dotyczące skutecznego doręczenia ww. wezwania należy oceniać przy uwzględnieniu przepisów art. 44 k.p.a.

Zgodnie z brzmieniem tego artykułu: "§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 [tj. doręczenia adresatowi – osobie fizycznej] i w art. 43 [tzw. doręczenie zastępcze - w razie nieobecności adresata]:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej

- w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta)

- w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta)

lub upoważnioną osobę lub organ.

§ 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

§ 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu,

o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.".

W tym miejscu należy wskazać na rozbieżności w nazewnictwie instytucji uregulowanej w art. 44 k.p.a. Doręczenie przewidziane w tym przepisie określane jest jako doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia (E. Iserzon (w:) Komentarz, s. 122; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 132), zaś według J. Borkowskiego (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, 2009 s. 246) jest to uregulowanie mieszane, bowiem "czynności przewidziane przepisem mogą przynieść skutek taki sam, jak doręczenie zastępcze albo spowodują możliwość przyjęcia fikcji doręczenia, co w obu przypadkach usunie przeszkodę w dalszym prowadzeniu postępowania w sprawie". Tym samym w literaturze i orzecznictwie widoczne jest stosowanie zamiennie dwóch nazw dla ww. instytucji, tj. "doręczenie zastępcze" oraz "fikcja doręczenia" (domniemanie), z których pierwsza winna być używana do określenia procedury doręczenia uregulowanej w art. 44 k.p.a., a druga do stwierdzenia skutku jaki wywołuje zastosowanie ww. procedury w przypadku gdy adresat uchyla się od odbioru pisma.

Z treści art. 44 § 1 k.p.a. wynika, że przewidziana w tym przepisie procedura doręczenia zastępczego znajduje zastosowanie dopiero gdy pismo nie może być doręczone osobiście adresatowi (art. 42 k.p.a. – doręczenie właściwe), ani przez żadną z osób wskazanych w art. 43 k.p.a. (doręczenie zastępcze).

Przyjmując, założenie o racjonalnym prawodawcy należy wskazać, że celem

wprowadzenia art. 44 k.p.a. było zabezpieczenie prawidłowego biegu postępowania,

a zatem zapewnienie szybkości postępowania, wynikające ze zminimalizowania skutków uchylania się przez adresata od odbioru pisma. Z drugiej strony doręczenie zastępcze, a w przypadku upływu czternastodniowego terminu do odbioru pisma przyjęcie fikcji doręczenia, może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania, polegające na rozpoczęciu biegu terminów do podjęcia określonych czynności prawnych, przez co nie może być traktowane jako zamknięcie drogi sądowej

do ochrony interesów strony.

Z uwagi na tak istotne skutki dla strony postępowania administracyjnego, dokonując wykładni art. 44 k.p.a. należy interpretować go całościowo, zaś uchybienie któremukolwiek z elementów procedury określonych w kolejnych przepisach tego artykułu powoduje, iż strona korzystająca z domniemania doręczenia nie będzie mogła skutecznie się na nie powołać (vide: postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., II OSK 695/12, wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1041/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2014 r. sygn. akt. I SA/Gl 1572/130).

Sąd podziela pogląd wyrażony w tezie wyroku WSA w Warszawie z dnia

26 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1000/07, a także w ww. wyroku tego Sądu z 23 kwietnia 2014 r., że w świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki.

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dla przyjęcia fikcji doręczenia, wystarczy spełnienie warunku wynikającego bezpośrednio z art. 44 § 4

w związku z § 1, czyli zachowania czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej (urzędzie gminy), luźno powiązanego z warunkiem wynikającym z § 2 i 3 tego artykułu, tj. koniecznością dwukrotnego awizowania pisma niezależnie od upływu terminu do odbioru pisma określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma z informacją o możliwości jego odbioru (awizie). Taka interpretacja art. 44 k.p.a. wiązałaby się z wybiórczym stosowaniem przepisów regulujących tę materię i byłaby sprzeczna z konstrukcją ww. przepisu. Tylko konsekwentne zastosowanie art. 44 § 1 k.p.a. w powiązaniu z § 2, a dalej § 2 z § 3 ww. artykułu gwarantuje, że adresat zostanie właściwie powiadomiony o oczekującym na odbiór piśmie.

Należy podkreślić, że obowiązek pozostawienia w skrzynce oddawczej adresata drugiego zawiadomienia w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia, zgodnie z art. 43 § 3 k.p.a., aktualizuje się dopiero w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie o którym mowa

w art. 43 § 2 k.p.a., czyli z upływem siedmiu dni od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Powyższe wynika z literalnego brzmienia art. 43 § 3 k.p.a.:

"w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 (...)".

Również w odniesieniu do zawierającego podobne brzmienie art. 73 p.p.s.a. w doktrynie prezentowany jest pogląd, że obowiązek powtórnego zawiadomienia "musi być faktycznie realizowany w okresie zawierającym się między momentem upływu siódmego dnia, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia a momentem upływu czternastego dnia, licząc od daty pierwszego zawiadomienia" (vide: Jagielska, Wiktorowska, Wajda, Komentarz do art. 73 p.p.s.a., w: R. Hauser, M. Wierzbowski (redaktorzy), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2015, s. 426-427). Zauważyć tu należy też, że w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1653/10, również podkreślono, że "z uwagi na dolegliwe skutki procesowe, jakie wiążą się dla strony z przyjęciem fikcji prawnej doręczenia, należy rygorystycznie przestrzegać wymogów wskazanych w treści art. 73 p.p.s.a.".

Podobnie w odniesieniu do art. 150 ustawy Ordynacja podatkowa stwierdza się, że "ustawodawca nie określił wprost daty, w której winno nastąpić powtórne zawiadomienie. Można wywnioskować, że powinno to nastąpić nie wcześniej niż po upływie 7 dni przechowywania pisma na poczcie (w urzędzie gminy) – vide: P. Pietrasz w komentarzu do ww. artykułu O.p., LEX.

W literaturze i orzecznictwie nie jest kwestionowane, że fikcja doręczenia

ma charakter domniemania prawnego, a zatem logicznie uzasadnione jest twierdzenie, że uznanie przesyłki za skutecznie doręczoną zależy od spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 44 k.p.a., a w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma do odbioru. Tylko taka interpretacja ww. artykułu jest zgodna z założeniem o racjonalności prawodawcy, iż wszystkie tworzone przez niego przepisy spełniają określoną rolę i żaden z nich

nie może być pomijany bez jednoznacznych ku temu podstaw (vide: powołane wyżej wyroki, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska, A. Wróbel, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el nr 475709, 2015).

Zdaniem Sądu, powyższe prowadzi do wniosku, że pismo nie może być uznane za doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a., w sytuacji, gdy powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zawierającej to pismo zostanie pozostawione adresatowi w miejscu o którym mowa w § 2, przed upływem siedmiodniowego terminu przewidzianego na podjęcie przesyłki, określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej (vide: ww. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 r.).

Wprawdzie w orzecznictwie prezentowany jest także odmienny pogląd, iż można uznać za doręczoną – w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a. – przesyłkę, w sytuacji gdy powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru doręczyciel pozostawił przed upływem terminu określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma z informacją o możliwości jego odbioru (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OZ 762/08, oraz wyrok tegoż Sądu z dnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2580/12), jednak z powyżej podanych powodów Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę poglądu tego nie podzielił. Zauważyć przy tym należy, że w ww. sprawie o sygn. akt II FSK 2580/12 organy administracji publicznej obu instancji prezentowały pogląd o niedopuszczalności wcześniejszego awizowania przesyłki.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że zarówno organ I instancji, a następnie organ odwoławczy dokonały błędnej wykładni art. 44 k.p.a. przyjmując, że dla ziszczenia się skutku, o którym mowa w § 4 tego artykułu, wystarczające jest spełnienie warunku dwukrotnego awizowania przesyłki zawierające sporne wezwanie wskazujące na nieprawidłowości w zakresie ustalenia powierzchni działek objętych wnioskiem o płatności i upływ czternastu dni od dnia pierwszego awiza.

W ocenie Sądu, skoro pierwsze zawiadomienie o możliwości odbioru pisma, zawierającego wezwanie z 6 sierpnia 2014 r., pozostawionego w placówce pocztowej zostało pozostawione w skrzynce oddawczej adresata w dniu 7 sierpnia 2014 r., to powtórne zawiadomienie, mogło nastąpić dopiero z upływem 14 sierpnia 2014 r., tj. z dniem 15 sierpnia 2014 r. Tym samym organ I instancji a następnie organ odwoławczy błędnie przyjęły, że Skarżącemu skutecznie doręczono ww. wezwanie. Zauważyć przy tym wypada, że Skarżący na tym etapie postępowania

reprezentowany był przez osobę niebędącą profesjonalnym pełnomocnikiem.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym twierdzenie organu, że Skarżącemu była znana treść spornego wezwania było nieuprawnione, a zatem złożony przez Stronę wniosek z 3 września 2014 r. o wycofanie wniosku o przyznanie płatności do działek [...] , winien być przez organ rozpatrzony pod względem formalnym. Niezasadne, naruszające prawo materialne, było więc zastosowanie art. 25 ust. 2 Rozporządzenia Komisji 73/2009, z powołaniem się na fakt, że organ poinformował już Producenta o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy.

Dodać jednak należy, że Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, że gdyby powtórne zawiadomienie zostało pozostawione we właściwym terminie, tj. najwcześniej w dniu 15 sierpnia 2014 r., to termin odbioru wezwania upływałby 22 sierpnia 2014 r. Termin do odbioru przesyłki zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. upływa ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, czyli 14 dnia od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.

Do obliczenia tak zakreślonego terminu poprzedzającego możliwość dokonania powtórnego zawiadomienia nie wlicza się więc dnia, w którym dokonano pierwszego zawiadomienia. Oznacza to, że skoro pierwsze zawiadomienie zostało pozostawione w skrzynce oddawczej Skarżącego w dniu 7 sierpnia 2014 r., termin odbioru wezwania upływał w dniu 21 sierpnia 2014 r., niezależnie od daty pozostawienia drugiego zawiadomienia.

Dokonując kontroli pozostałej części zaskarżonej decyzji, dotyczącej umorzenia postępowania w zakresie działek [...] co do których wniosek został wycofany w dniu 18 lipca 2014 r., Sąd uwzględniając art. 25 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Komisji 73/2009, nie znalazł podstaw do jej uchylenia i w tej części skargę oddalił.

Uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji - w częściach dotyczących odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji - wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. – orzekł jak w pkt. 1 wyroku, a w pozostałej części, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt. 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tejże ustawy.

W ponownym rozpoznaniu sprawy organ ARiMR dokona oceny formalnej wniosku Skarżącego z dnia 3 września 2014 r. o wycofaniu części wniosku o płatność zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez Sąd oraz dokona merytorycznej oceny zasadności wniosku o płatność (w zakresie niewycofanym przez Producenta).