Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3235/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135 w zw. z art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134a ust. 1, 2 i 5
journal: Dz.U. 2021 poz 372
law: Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojska Polskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 946/20 w sprawie ze skargi Sądu Okręgowego w Słupsku na decyzję [...] Wojska Polskiego z dnia 20 marca 2020 r. nr 11/2020/RP w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od [...] Wojska Polskiego na rzecz Sądu Okręgowego w Słupsku kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 946/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Sądu Okręgowego w Słupsku na decyzję [...] Wojska Polskiego z 20 marca 2020 r. w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w G. z 13 września 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku podano, że [...] Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Gdańsku decyzją z 13 września 2010 r., na podstawie art. 134a ust. 1, 2, 5, 6, 7 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1541, dalej jako: u.p.o.o.) oraz § 1 pkt.1 lit. c, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lipca 2017 r. w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy posiadających nadany przydział kryzysowy za okres odbywania przez tych żołnierzy ćwiczeń wojskowych lub pełnienia okresowej służby wojskowej oraz żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową rotacyjnie (Dz. U. z 2017 r. poz. 1497 ze zm., dale jako: rozporządzenie z 2017 r.), po rozpatrzeniu wniosku pracodawcy, tj. Sądu Okręgowego w Słupsku odmówił wypłaty świadczenia - odprawy wypłaconej w związku z powołaniem pracownika do pełnienia terytorialnej służby wojskowej. Organ stwierdził, że przepis art. 134a ust. 2 u.p.o.o. wyłącza ze świadczenia pieniężnego, do którego jest uprawniony pracodawca, wypłaconą odprawę.

Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojska Polskiego zaskarżoną decyzją, w punkcie 1 uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej uzasadnienia i w tym zakresie orzekł jak w uzasadnieniu, zaś w punkcie 2 utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w pozostałej części. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 134a ust. 5 u.p.o.o. wskutek niewystąpienia okoliczności posiadania przez pracownika statusu żołnierza rezerwy i nie można przyjąć, że rozpoczął się termin wskazany w tym przepisie prawa, a w związku z tym utrzymał w mocy sentencję zaskarżonej decyzji. Natomiast organ odwoławczy uchylił decyzję w części dotyczącej uzasadnienia, gdyż wskazał, że organ I pierwszej instancji błędnie przyjął, że fakt nieodbywania służby wojskowej przed powołaniem do TSW ma wpływ na ustalenie prawa do rekompensaty wypłaconej przez pracodawcę odprawy. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność ta ma znaczenie jedynie dla ustalenia terminu początkowego, określonego w art. 134a ust. 5 u.p.o.o., na złożenie wniosku o rekompensatę wypłaconej odprawy, który związany jest ze zwolnieniem żołnierza OT i przeniesieniem do rezerwy (jeżeli nigdy wcześniej nie pełnił służby wojskowej), albo uzyskaniem statusu żołnierza rezerwy ex lege.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik Sądu Okręgowego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

WSA uwzględniając skargę podał, że organ odwoławczy błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przepis ten nie daje podstawy do uchylenia decyzji "w części dotyczącej uzasadnienia" i "orzeczenia" jednocześnie "jak w uzasadnieniu" oraz utrzymania decyzji w mocy w pozostałej części (tj. rozstrzygnięcia). Jeśli w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe, należało zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, a w uzasadnieniu wyjaśnić dlaczego zdaniem organu odwoławczego nie przysługiwała wypłata świadczenia. Ponadto wskazano, że art. 134a ust. 5 u.p.o.o. określa jedynie termin końcowy złożenia przez pracodawcę wniosku w sprawie wypłaty świadczenia i wywodzenie przez organ na podstawie treści art. 134a ust. 2 u.p.o.o., że pracodawca, który wypłacił odprawę, o której mowa w art. 125 u.p.o.o., może wystąpić z żądaniem dopiero po zwolnieniu żołnierza OT, bowiem z dniem następnym uzyskuje status żołnierza rezerwy, nie jest trafne. W ocenie WSA zdarzeniem, które uprawnia pracodawcę do żądania przyznania świadczenia (odprawy) jest dokonanie przez pracodawcę wypłaty tej odprawy pracownikowi powołanemu do terytorialnej służby wojskowej (art. 134a ust. 5 w zw. z art. 125 u.p.o.o.). Podano, że tak jak wypłaty odprawy przez pracodawcę ustawodawca nie wiąże z faktem posiadania przez pracownika statusu żołnierza rezerwy, tak też nie ma podstaw do wiązania z tą okolicznością uprawnienia pracodawcy do żądania wypłaty należnego świadczenia (odprawy). Wskazano, że termin określony w art. 134a ust. 5 u.p.o.o. dotyczy jedynie utraty uprawnienia do żądania przez pracodawcę wypłaty świadczenia. Natomiast ani powołane przez organ przepisy u.p.o.o., ani przepisy rozporządzenia z 2017 r. nie wiążą terminu do wystąpienia przez pracodawcę z wnioskiem o wypłatę świadczenia (odprawy), wypłaconej pracownikowi - będącemu żołnierzem obrony terytorialnej - z faktem jego zwolnienia z terytorialnej służby wojskowej. Zatem zwolnienie żołnierza OT z pełnienia terytorialnej służby wojskowej nie jest zdarzeniem otwierającym pracodawcy możliwość uzyskania świadczenia (odprawy). W związku z tym wystąpienie przez pracodawcę z wnioskiem o wypłatę świadczenia (odprawy wypłaconej pracownikowi), na podstawie art. 134a ust. 2, ust. 5 w zw. z art. 125 u.p.o.o., w czasie, gdy pracownik ten jest nadal żołnierzem obrony terytorialnej, nie stanowi podstawy do odmowy wypłaty pracodawcy świadczenia. Wskazano, że także podnoszona przez organ kwestia możliwości zastosowania odliczenia podatkowego nie stanowi podstawy do czasowego ograniczenia przez organ uprawnienia pracodawcy do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę odprawy, a zatem dochodzenia swych praw na gruncie u.p.o.o. Nadto, wykładnia art. 134a ust. 2 i ust. 5 u.p.o.o. dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji, zmierzająca do odroczenia w czasie, często o kilka lat, możliwości ubiegania się przez pracodawcę o wypłatę odprawy, mogłaby prowadzić w istocie do braku możliwości zrealizowania przez niektórych pracodawców przyznanego im przez ustawodawcę uprawnienia, gdyż w tym czasie pracodawca może podlegać różnym zmianom np. likwidacji.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł [...] Generalnego WP, zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi, że wybiórczo odnosi się do podniesionych argumentów przez organ II instancji w decyzji i w piśmie procesowym oraz pomija ustaloną przez sądy administracyjne linię orzeczniczą w analogicznych sprawach, podczas gdy art. 8 § 2 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym. Wskazano, że z podanych w skardze wyroków wynika, że ustawodawca powiązał możliwość wypłaty pracodawcy przedmiotowego świadczenia pieniężnego ze spełnieniem przez pracownika warunku bycia żołnierzem rezerwy, a sądy nie dopuszczają różnicowania pracodawców ze względu na nieposiadania statusu żołnierza rezerwy przez pracowników przed powołaniem do TSW. Zarzucono, że WSA pominął także fakt, że wprowadzona z dniem 1 czerwca 2017 r. zmiana brzmienia art. 107 § 1 k.p.a. spowodowała, że decyzja to nie tylko jej osnowa, ale także uzasadnienie prawne i faktyczne oraz że dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia decyzji. Natomiast kwestia sformułowania poszczególnych rozstrzygnięć decyzji w punktach osnowy, to umiejętność techniczna, a nie wymóg prawny. Ponadto wskazano, że sposób uzasadnienia wyroku WSA, oparty na rozłącznej analizie art. 134a ust. 1 u.p.o.o., pomijający wykładnię językową tego przepisu stanowiącego uprawnienie pracodawcy do uzyskania świadczenia pieniężnego oraz odrębnie art. 134a ust. 2 w zw. z ust. 5 u.p.o.o., jakby art. 134a ust. 2 u.p.o.o. stanowił samodzielną podstawę do uzyskania świadczenia, o którym mowa w ust. 1 u.p.o.o., a także pominięcie przywołanego w zaskarżonej decyzji orzecznictwa dotyczącego ustalenia terminu początkowego dla terminu prawa materialnego, narusza:

- przepisy prawa postępowania, tj. art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazania co do dalszego postępowania w sytuacji, kiedy z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 6, 7, 8 § 1 i 2, art. 9 i 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., wynika wprost obowiązek uchylenia decyzji w całości albo w części i orzeczenia w tym zakresie w ramach obowiązku "stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli", a także przestrzegania zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w związku z ustanowionym w art. 134a ust. 1 u.p.o.o. uprawnieniem pracodawcy do uzyskania rekompensaty odprawy, dookreślonej w art. 134a ust. 2 u.p.o.o. Uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd natomiast uznał naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie uwzględniając kardynalnych zasad postępowania administracyjnego (np. art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a.) i art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.;

- przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134a ust. 1, 2 i 5 u.p.o.o. oraz pominięcie ust. 7 u.p.o.o. poprzez nieuwzględnienie przedstawionej w piśmie procesowym organu interpretacji prawa, dokonanej w podobnych sprawach w powołanych wyrokach w okolicznościach wykazania przez organ odwoławczy istoty pełnienia terytorialnej służby wojskowej - co do zasady i TSW rotacyjnie - co do szczegółu. Dlatego rozstrzygnięcie jest niezrozumiałe ponieważ zastosowano w nim konstrukcję polemiczną oraz dowolną interpretację i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Nie zastosowano metod prowadzących do wykładni przepisów prawa, zgodnych z wiedzą nauki prawa administracyjnego i logiką prawniczą, przez co WSA de facto nie dokonał wykładni przepisów, a jedynie opowiedział się za jednym z wielu poglądów rozumienia prawa. W zaskarżanym wyroku WSA nie odniósł się do żadnego z wielu wyroków, które wydał ten Sąd w podobnych sprawach;

- zarzucono także pominięcie istoty decyzji związanej inną decyzją administracyjną (kartą powołania), wpływającą na ustalenie prawa strony i rozpoczęcie terminu początkowego dla terminu prawa materialnego z art. 134a ust. 5 u.p.o.o. Kwestia związania decyzji inną decyzją również została obszernie wyjaśniona przez orzecznictwo sądów administracyjnych.

Podano, że niewyjaśnienie przesłanek i niewłaściwość zastosowania wskazanych przepisów w kontekście normy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., znamionowanej przesłanką niewłaściwego uzasadnienia - contra legem, wystąpienia niespójności między osnową decyzji a jej uzasadnieniem i w zakresie terminu prawa materialnego z art. 134a ust. 5 u.p.o.o. miały istotny wpływ na wynik postępowania, którego rozpoczęcie (tego terminu) jest uzależnione od wystąpienia określonego stanu faktycznego - stania się żołnierzem rezerwy, a prawo pracodawcy powiązane jest ze spełnieniem przesłanek z art. 134a ust. 1 u.p.o.o. Zarzucono, że WSA nie odkodował przepisów prawa w celu ustanowienia normy prawnej przez zastosowanie i uzasadnienie wykładni językowej, systemowej (w wąskim i szerokim znaczeniu) oraz celowościowej (teleologicznej). Zarzucono także, że WSA zastosował uznanie administracyjne w niedopuszczalnej formie, ponieważ sprzecznej z zasadami ustanowionymi art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Wskazano, że w kontekście art. 134a ust. 5 w zw. z art. 125, ale z pominięciem treści art. 134a ust. 1 u.p.o.o., Sąd I instancji stwierdził w części słusznie, że zdarzeniem, które uprawnia pracodawcę do żądania przyznania świadczenia (odprawy) jest dokonanie przez pracodawcę wypłaty tej odprawy pracownikowi powołanemu w tym przypadku do terytorialnej służby wojskowej. Podano, że organ odwoławczy przedstawił wyniki rozumienia przepisów z zastosowaniem interpretacji literalnej i systemowej, która zamyka interpretację w spójną całość. Podniesiono, że posiłkując się metodami interpretacji celowościowej na podstawie uzasadnienia projektów ustaw wprowadzających Narodowe Siły Rezerwy oraz Rodzaj Wojsk Obrony Terytorialnej organ utrzymał osnowę decyzji, która była prawidłowa na dzień wydania decyzji przez organ I instancji. Przy czym organ nie odmówił ponownego ubiegania się o rekompensatę odprawy w sytuacji zmiany okoliczności faktycznych. Jednakże na organie ciążył obowiązek ustalenia, czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 134a ust. 5 u.p.o.o. i czy z tego powodu można wszcząć postępowanie administracyjne i wydać decyzję merytoryczną, czy może umorzyć postępowanie.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez dokonanie wykładni przepisów procesowych i materialnych w sposób uwzględniający istotę pełnienia TSW i cele powszechnego obowiązku obronnego oraz w jego ramach umacniania obronności RP i pełnienia służby wojskowej, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję od skarżącego Sądu Okręgowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji nie dokonał analizy logiczno-językowej art. 134a ust. 1 i 2 w zw. z ust. 5 u.p.o.o., z uwzględnieniem składni zdania i znaczenia form gramatycznych wypowiedzi językowej z ust. 1. Wskazano, że nieracjonalnym byłoby umożliwienie pracodawcom wykazania wypłaconych odpraw po stronie kosztów działalności firmy i rekompensowanie tych odpraw przed rozliczeniem podatkowym, które może i powinno stanowić jeden z dowodów w celu sprawdzalności okoliczność poniesionych kosztów. Wyjaśniono, że organ nie dyskryminował pracodawcy ze względu na to, czy pracownik był żołnierzem rezerwy przed powołaniem do TSW, czy nim nie był. Wskazano, że już po wejściu w życie ustawy wprowadzającej Narodowe Służby Rezerwowe, w przypadku terminu realizacji uprawnienia do rekompensaty z art. 134a u.p.o.o. sytuacja pracodawców ulegała różnicowaniu w zależności od formy pełnienia czynnej służby wojskowej przez żołnierzy rezerwy wchodzących w skład NSR albo pełniących okresową służbę wojskową. Również w przypadku żołnierzy OT sytuacja pracodawcy w zakresie terminu na realizację uprawnienie z art. 134a ust. 1 w zw. z ust. 5 u.p.o.o. może być różna, ponieważ zależna jest od okresu pełnienia TSW przez konkretną osobę (pracownika i jednocześnie żołnierza OT) i zwolnienia z czynnej służby wojskowej na podstawie art. 98t ust. 1, albo ust. 2 lub ust. 3 u.p.o.o. Dlatego różnicowanie pracodawców w kwestii rozpoczęcia terminu prawa materialnego z art. 134a ust. 5 w zw. z ust. 1 u.p.o.o. nie narusza zasady równego traktowania. Wskazano, że w pierwszym miesiącu pełnienia TSW pracodawca jest zobowiązany do wypłacenia pracownikowi, a jednocześnie żołnierzowi OT, odprawy. Przy czym nie ma znaczenia prawnego czy był on przed powołaniem do TSW żołnierzem rezerwy w rozumieniu art. 99 ust. 1 u.p.o.o. Uwzględniając art. 98j, 98k ust. 2, art. 98t ust. 1 co do zasady albo art. 98 ust. 2 lub ust. 3, czy ust. 4 - co do szczegółu, a także art. 59 ust. 1 u.p.o.o., osoba powołana do TSW z chwilą stawienia się w jednostce wojskowej i w czasie określonym w karcie powołania staje się żołnierzem w czynnej służbie wojskowej i jest nią do czasu ziszczenia się przesłanek określonych w art. 98t ust. 1 albo zwolnienia z TSW. Zwolnienie z jednostki wojskowej pełnionej w ramach TSW rotacyjnie (w czasie wolnym od pracy) na podstawie art. 98u ust. 1 u.p.o.o. nie jest zwolnieniem z pełnienia TSW, które następowałoby zgodnie z art. 98t u.p.o.o. W związku z tym zarzucono, że zaskarżony wyrok narusza prawo, w tym w szczególności wskazane na wstępie przepisy postępowania i prawa materialnego, na których oparł się Sąd I instancji uchylając decyzje organów, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezzasadnego uchylenia decyzji organów obu instancji i jako takie nie może się ostać w obrocie prawnym.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedstawiła w formie tabeli porównanie przepisów u.p.o.o. oraz aktualnie obowiązującej ustawy o obronie Ojczyzny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Sądu Okręgowego w Słupsku wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 1 grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Należy przede wszystkim podnieść, że art. 176 p.p.s.a. określa wymogi, jakie winna spełnić skarga kasacyjna, a jej konstrukcja, co do zasady, wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjne, o czym stanowi powołany wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że poza przypadkami nieważności Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14). Ponadto zainicjowane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się wyłącznie do kontroli legalnej rozstrzygnięcia sądu I instancji i rozpatrzenia wyszczególnionych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Dlatego do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). To do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazanie przepisów tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. Konstrukcja skargi, a także argumentacja prawna jest dość chaotyczna. Nie do końca przy tym wiadomo, które fragmenty skargi wskazują na konkretny zarzut naruszenia przepisów, a które dotyczą wyłącznie opisu tego zarzutu, bądź jego uzasadnienia. Jednakże stwierdzone wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikowały jej w stopniu uniemożliwiającym jej rozpoznanie. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny mógł się odnieść tylko do tych zarzutów, które udało się zrekonstruować z treści skargi kasacyjnej.

W ramach zarzutów przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazania co do dalszego postępowania w sytuacji, kiedy z treści przywołanych przepisów k.p.a wynika obowiązek uchylenia decyzji w całości albo w części i orzeczenia w tym zakresie, a także przestrzegania zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w związku z ustanowionym w art. 134a ust. 1 u.p.o.o. uprawnieniem pracodawcy do uzyskania rekompensaty odprawy, dookreślonej w art. 134a ust. 2 u.p.o.o." Wskazano przy tym, że uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a Sąd I instancji uznał naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie uwzględniając kardynalnych zasad postępowania administracyjnego.

Należy zatem wyjaśnić, że art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ przepis ten wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów (por. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10, wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12 oraz z wyrok z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13). Ponadto we wniesionej skardze kasacyjnej organ zakwestionował uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji. W związku z tym zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w ogóle jest niezrozumiały.

Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępna w Internecie). Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11). Także okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, dostępny w Internecie). W związku z tym w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia wskazanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną i zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a mianowicie przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, z jakich powodów uznał, że stanowisko organu w kwestii terminu, w jakim pracodawca może wystąpić o rekompensatę z tytułu odprawy wypłaconej żołnierzowi OT nie jest prawidłowe. Nie wiadomo natomiast na czym miałoby polegać naruszenie powołanych przepisów p.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który także został przywołany w ramach tego zarzutu. Sąd I instancji wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że uchylenie decyzji organu I instancji tylko w zakresie uzasadnienia nie było prawidłowe i w tym zakresie nie naruszył art. art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie skarżący kasacyjnie organ zakwestionował stanowisko WSA co do możliwości uchylenia uzasadnienia decyzji, ale ani w opisie zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji jakiegokolwiek innego przepisu p.p.s.a., ani nie wykazał, z jakich powodów naruszenie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do tego zarzutu w żadnym innym zakresie, niż sformułowany w skardze kasacyjnej.

Natomiast w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134a ust. 1, 2 i 5 u.p.o.o. oraz pominięcie ust. 7 u.p.o.o. poprzez nieuwzględnienie interpretacji dokonanej w innych wyrokach zapadłych w podobnych sprawach, a także niezastosowanie wykładni zgodnej z przepisami prawa administracyjnego i logiki prawniczej, lecz opowiedzenie się za jednym z wielu poglądów w rozumieniu prawa.

Należy zatem przede wszystkim podnieść, że kwestia uprawnienia pracodawcy do uzyskania zwrotu odprawy wypłaconej, na podstawie art. 125 u.p.o.o., pracownikowi powołanemu do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, nie będącemu jednocześnie żołnierzem rezerwy w rozumieniu art. 99 ust. 1 u.p.o.o. była już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 1020/21 i III OSK 971/21 oraz z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1109/21 i III OSK 1096/21). W orzeczeniach tych jednoznacznie wskazano, że art. 125 u.p.o.o. nie wyłącza z kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania odprawy osób powołanych do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie nie będących żołnierzami rezerwy. Skoro zaś w art. 134a ust. 1 u.p.o.o. wyrażono zasadę wypłacenia tzw. świadczenia pieniężnego na rzecz pracodawcy, który poniósł określone ciężary, związane z powołaniem do służby wojskowej zatrudnionych przezeń osób, to pracodawca ma prawo do uzyskania zwrotu poniesionych kosztów związanych z powołaniem pracownika będącego żołnierzem rezerwy, jak i żołnierzem Obrony Terytorialnej do odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez tego żołnierza, w tym także z tytułu wypłaconej odprawy.

Skarżący kasacyjnie, nie kwestionując co do zasady uprawnienia pracodawcy do uzyskania zwrotu odprawy wypłaconej żołnierzowi OT, twierdzi jednak, że wypłata tego świadczenia może nastąpić dopiero po zwolnieniu pracownika z TSW i przeniesieniu go do rezerwy.

Należy zatem podkreślić, że zgodnie z art. 134a ust. 5 u.p.o.o. pracodawca przesyła wniosek w sprawie wypłaty świadczenia wraz z dokumentami potwierdzającymi poniesione koszty, o których mowa w ust. 2, [...] wojewódzkiego sztabu wojskowego właściwemu ze względu na siedzibę pracodawcy nie później niż przed upływem dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia żołnierza rezerwy z ćwiczeń wojskowych, z pełnienia okresowej służby wojskowej lub pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie. Słusznie zatem podnosi WSA, że przepis ten określa jedynie termin końcowy, w jakim pracodawca może przesłać wniosek o wypłatę świadczenia, w tym odprawy wypłaconej żołnierzowi OT. Z treści tego przepisu w żaden sposób nie da się wywnioskować, nawet przy uwzględnieniu wykładni systemowej, na którą powołuje się skarżący kasacyjnie organ, że terminem początkowym wypłaty tego świadczenia jest zwolnienie żołnierza z pełnienia służby terytorialnej. Wręcz odwrotnie, uwzględnienie wykładni systemowej nakazuje przyjęcie, że terminem początkowym dla złożenia wniosku jest wypłata odprawy, o której mowa w art. 125 u.p.o.o. pracownikowi. Należy bowiem wskazać, że - jak podnosi sam skarżący organ - art. 125 u.p.o.o. nie określa terminu, w jakim pracodawca winien wypłacić pracownikowi odprawę, o której mowa w tym przepisie. Co więcej, skarżący kasacyjnie sam wskazuje, że biorąc po uwagę na § 5 ust. 5 rozporządzenia z 2017 r., stanowiący że wysokość wypłaconej żołnierzowi OT odprawy, o której mowa w art. 125 ustawy, uwzględnia się w kosztach liczonych za okres miesiąca, w którym żołnierz OT stawił się po raz pierwszy do pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, odprawa ta winna być wypłacona w miesiącu, w którym żołnierz pełnił służbę rotacyjnie po raz pierwszy. Nie ma zatem żadnego racjonalnego uzasadnienia dla twierdzenia, że uzyskanie rekompensaty przez pracodawcę kosztów poniesionych z tego tytułu może nastąpić dopiero po zakończeniu służby przez pracownika. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 98j ust. 1 u.p.o.o. czas trwania terytorialnej służby wojskowej wynosi od roku do sześciu lat, zaś w myśl ust. 2 tego artykułu czas trwania terytorialnej służby wojskowej może zostać przedłużony na kolejny okres, na wniosek lub za zgodą żołnierza OT, przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz OT pełni służbę, w trakcie pełnienia tej służby. W związku z tym przyjęcie wykładni prezentowanej przez organ oznaczałoby oczekiwanie przez pracodawcę na rekompensatę poniesionych kosztów z tytuły wypłaty odprawy nawet przez kilka lat, co biorąc pod uwagę wskaźnik inflacji mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której realna wartość uzyskanej rekompensaty stanowiłaby tylko niewielki procent faktycznie wypłaconej kwoty. Nie bez znaczenia jest także przywołany przez WSA argument dotyczący ewentualnej likwidacji zakładu pracy. Natomiast art. 134a ust. 11 u.p.o.o. jednoznacznie stanowi, że wydatki z tytułu wypłaty świadczeń, o których mowa w ust. 1, pokrywa się z budżetu państwa z części, której dysponentem jest Minister Obrony Narodowej. W związku z tym nie ma żadnych podstaw, aby koszty wypłaconej odprawy przerzucać na pracodawcę. Nie jest także zasadne twierdzenie organu, że § 5 ust. 2 i 5 rozporządzenia z 2017 r. dają podstawę do uzyskania odpisów podatkowych. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2017 r. stanowi, że koszty wynikają z dokumentów źródłowych ujętych w ewidencji finansowo-księgowej prowadzonej przez pracodawcę. Przy czym dotyczy to kosztów, o których mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2017 r., wśród których nie wymienia się przedmiotowej odprawy. Z kolei § 5 ust. 5 stanowi, że wysokość wypłaconej żołnierzowi OT odprawy, o której mowa w art. 125 ustawy, uwzględnia się w kosztach liczonych za okres miesiąca, w którym żołnierz OT stawił się po raz pierwszy do pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie. Powołane przepisy określają zatem wyłącznie sposób obliczania i dokumentowania kosztów poniesionych przez pracodawcę w związku z zatrudnianiem pracownika będącego m.in. żołnierzem OT. Z przepisów tych nie wynika natomiast, aby pracodawca był uprawniony do jakichkolwiek ulg podatkowych. Przy czym nawet gdyby ulgi takie przysługiwały na podstawie innych przepisów, to w u.p.o.o. brak jest regulacji, która z tego powodu pozbawiałaby pracodawcę prawa do otrzymania rekompensaty, o której mowa w art. 134a ust. 1 u.p.o.o., czy też odnosiła się do terminu, w którym pracodawca może wystąpić z wnioskiem o wypłatę świadczenia.

Nie jest także przekonująca wykładnia skarżącego kasacyjnie organu odwołująca się do treści art. 134a ust. 2 u.p.o.o., określającego składniki świadczenia należnego pracodawcy, w tym "wypłaty żołnierzowi rezerwy odprawy, o której mowa w art. 125", co w ocenie skarżącego kasacyjnie wskazuje, że termin do wypłaty odprawy zaczyna biec od "dnia zwolnienia żołnierza rezerwy z pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw prawnych, aby przepisy dotyczące żołnierzy rezerwy zwolnionych z czynnej służby wojskowej odnosić do żołnierzy pełniących służbę w OT, gdyż sam ustawodawca formacje te rozróżnia. Natomiast okoliczność, że nie w każdym przepisie rozróżnienie to jest wyraźne wynika z uchybień legislacyjnych, jakich dopuścił się ustawodawca, dokonując nowelizacji przepisów u.p.o.o. w związku z wprowadzeniem nowej formacji, czyli Wojsk Obrony Terytorialnej. Kwestia ta została omówiona w powołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nieskuteczny jest także zarzut braku odniesienia się przez WSA do wyroków sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Pomijając fakt, że przywołane w skardze kasacyjnej wyroki dotyczyły różnych stanów prawnych, nie zawsze analogicznych do przedmiotowej sprawy, to skarżący kasacyjnie w tym zakresie wskazał na naruszenie art. 134a ust. 1, 2 i 5 u.p.o.o., z którego z całą pewnością nie wynika obowiązek analizowania w uzasadnieniu wyroku WSA innych orzeczeń sądów administracyjnych.

W związku z tym stwierdzić należy, że WSA nie dopuścił się zarzucanych naruszeń przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie 240 zł, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).