Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 641/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 , pkt 2 , pkt 23,  , art. 5  ust. 1, 4, 8,  art. 23 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 2 pkt 6 i ,  par. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 517/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego 1. ze skargi kasacyjnej M. S.: uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. oddala skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie; 3. zasądza od Prokuratora Okręgowego w Krakowie na rzecz M. S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r. (znak [...]).

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił M. S. przyznania świadczeń rodzinnych w okresie od [...] września 2008 r. do [...] sierpnia 2009 r. w formie zasiłków rodzinnych na dzieci: I. S. i J. S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad J. S. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia [...] listopada 2003 r. (504,00 zł na osobę). W oparciu o przedłożone dokumenty, organ ustalił dochody członków rodziny osiągnięte w 2007 r. Dochód męża wnioskodawczyni W. S. wynosił [...] zł, dochód M. S. [...] zł, dochód z gospodarstwa rolnego [...] zł. Z przedłożonego przez wnioskodawczynię zaświadczenia z zakładu pracy wynikało, że w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] sierpnia 2009 r. został jej udzielony urlop wychowawczy na syna J. S., ur. [...] 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że dochód rodziny w przeliczeniu na członka rodziny, po uwzględnieniu okoliczności stwierdzających pomniejszenie dochodu wynosi [...] zł, co stanowi przekroczenie kwoty dochodu określonej w art. 5 ust. 1 ustawy, tj. kwoty 504 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. S. w dniu [...] października 2008 r. zapoznając się z aktami zgłosiła, że jej mąż płaci alimenty na rzecz innych osób i zobowiązała się dostarczyć dokumenty potwierdzające ten fakt. Organ powołał się § 2 pkt 2 lit. i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu oraz trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, zgodnie z którym do wniosku o zasiłek rodzinny należy dołączyć przekazy lub przelewy pieniężne dokumentujące wysokość alimentów, jeżeli członkowie rodziny są zobowiązani wyrokiem sądu lub ugodą sądową do ich płacenia na rzecz osób spoza rodziny. M. S. nie przedłożyła dokumentów potwierdzających wypłaty alimentów w 2007 r., a dostarczona kopia wyroku nie posiadała klauzuli prawomocności. Z uwagi, że nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku odmówiono przyznania powyższych świadczeń.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. S. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że dokumenty potwierdzające regulowanie przez męża alimentów na dwóch synów, to wyrok dotyczący ustalenia ojcostwa i alimentów oraz oświadczenie matki dzieci A. K. o otrzymywaniu alimentów w kwocie [...] zł miesięcznie. Podniosła, że organ nie uwzględnił wypłat z tytułu alimentów ze względu na brak dowodów wpłat pocztowych lub przelewem bankowym mimo, że sąd nie nakazuje regulowania alimentów w takiej formie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w ten sposób, że przyznało M. S. zasiłek rodziny na dzieci: I. S. w okresie od 1 września 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. w kwocie [...] zł miesięcznie, a w okresie od 1 maja 2009 r. do 31 października 2009 r. w kwocie [...] zł miesięcznie; J. S. w okresie od 1 września 2008 r. do 31 października 2009 r. w kwocie [...] zł miesięcznie oraz przyznano M. S. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad jednym dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego w okresie od 1 września 2008 r. do 1 sierpnia 2009 r. w kwocie [...] zł miesięcznie, a od 1 sierpnia 2009 r. do 15 sierpnia 2009 r. w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące nieuwzględnienia alimentów są niezasadne. Kolegium w pełni podzieliło pogląd organu I instancji, że nie zostały przedstawione wymagane dokumenty dotyczące obowiązku alimentacyjnego i potwierdzające wypłatę alimentów.

Kolegium stwierdziło natomiast, że organ I instancji dokonał błędnego obliczenia dochodu utraconego przez M. S., ponieważ kwotę jej dochodu netto podzielił przez 12 miesięcy i tę kwotę w wysokości [...] zł odjął od miesięcznego dochodu rodziny. Kolegium podjęło własne obliczenia, mające na celu ustalenie dochodu w rodzinie. Ustaliło, że po odjęciu od dochodu męża wnioskodawczyni w wysokości [...] zł podatku należnego, składek na ubezpieczenie zdrowotne odliczonych od podatku oraz składek na ubezpieczenie społeczne odliczonych od dochodu otrzymuje się kwotę dochodu w wysokości [...] zł. Analogicznie w przypadku dochodu wnioskodawczyni należy od kwoty [...] zł odjąć sumę podatku należnego (w tym przypadku odliczona już od dochodu męża), składki na ubezpieczenie zdrowotne odliczone od podatku, składki na ubezpieczenie społeczne, co dawało kwotę [...] zł. Dochód z gospodarstwa rolnego, zgodnie z decyzją ustalającą zobowiązanie podatkowe, wynosił [...] zł. Następnie Kolegium obliczyło dochód rodziny w 2007 r., dodając dochody W. S., M. S. i dochód z gospodarstwa rolnego, co w efekcie dało kwotę [...] zł. Podzielone przez 12 stanowiło miesięczny dochód rodziny w wysokości [...] zł.

Jak dalej wskazało Kolegium, dochód ten zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych może zostać pomniejszony o dochód utracony, który zgodnie z art. 3 pkt 3 powołanej ustawy stanowi utratę dochodu spowodowaną m.in. uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Ponieważ wnioskodawczyni od [...] lipca 2007 r. do [...] sierpnia 2009 r. przebywała na urlopie wychowawczym, zachodziła sytuacja utraty dochodu. Dla jej obliczenia Kolegium kwotę dochodu wnioskodawczyni [...] zł podzieliło przez 7 co dało kwotę [...] zł. Następnie od kwoty miesięcznego dochodu rodziny [...] zł odjęło kwotę [...] zł, co dało kwotę [...] zł. Kwota miesięcznego dochodu rodziny w wysokości [...] zł w przeliczeniu na jednego członka rodziny wynosiła zatem [...] zł. Zdaniem Kolegium spełniała zatem zasadniczą przesłankę przyznania świadczenia, jaką jest kryterium dochodowe. Kolegium stwierdziło w związku z tym, że rodzina wnioskodawczyni nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak również nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych, istnieją podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prokurator Okręgowy w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z § 17 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, poprzez błędną jego wykładnię mająca wpływ na wynik sprawy, a wyrażająca się w wadliwym ustaleniu kwoty przeciętnego miesięcznego utraconego dochodu. Zdaniem skarżącego nieprawidłowość polegała na nieprawidłowym przyjęciu za podstawę obliczenia kwoty dochodów faktycznie uzyskanych w 2007 r. przez M. S., podczas gdy za podstawę tych obliczeń należało przyjąć kwotę faktycznie utraconych dochodów; stanowiąca iloczyn liczby miesięcy, w których ww. nie otrzymywała dochodów w związku z przejściem na urlop wychowawczy oraz kwoty średniego miesięcznego dochodu, jaki otrzymywałaby, nie przechodząc na ten urlop podzielonych przez liczbę 12, a nie jak błędnie przyjęło Kolegium 7 miesięcy, uzyskując wielkość przeciętnej miesięcznej kwoty utraconego zysku, co doprowadziło do przyjęcia przez organ II instancji zaniżonej kwoty średniego miesięcznego dochodu rodziny w przeliczeniu na jednego członka rodziny i w efekcie do przyznania nienależnego świadczenia.

Prokurator podnosił, że błędny był także sposób przeprowadzenia tego obliczenia przez organ I instancji. Oba bowiem organy niezasadnie przyjęły za podstawę obliczeń jako kwotę utraconego dochodu wykazaną przez Urząd Skarbowy kwotę faktycznie uzyskanego przez M. S. dochodu, pomniejszoną o należne podatki i składki, tj. kwotę [...] zł. W istocie kwota utraconego dochodu, to kwota dochodu, którego M. S. faktycznie nie otrzymała, a który uzyskałaby, gdyby nie zaniechała pracy w związku z przejściem na urlop wychowawczy. Prawidłowo obliczona kwota utraconego dochodu to – zdaniem Prokuratora – kwota [...] zł, a średni miesięczny utracony dochód to kwota - [...] zł. Zatem po odjęciu go od kwoty miesięcznego dochodu rodziny [...] zł otrzymuje się kwotę [...] zł stanowiącą faktycznie uzyskany średni dochód rodziny w badanym okresie. W konsekwencji dochód ten w przeliczeniu na jednego członka rodziny wynosi – [...] zł, a nie [...] zł, jak ustalił organ II instancji, czy też – [...] zł – jak ustalił organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r. (znak [...]).

Sądu I instancji wskazał, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest jedynie kwestia prawna sprowadzająca się do pytania, według jakich zasad należy obliczać utracony dochód. Jak podniósł w związku z tym Sąd I instancji, ustawa o świadczeniach rodzinnych nie reguluje w sposób szczegółowy problematyki utraconego dochodu, w szczególności nie wskazuje żadnych reguł, czy zasad w oparciu o które należy ustalać utracony dochód. Natomiast w rozporządzeniu z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w § 17 określono, że w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu.

W takich okolicznościach, w sytuacji gdy w rozpoznawanej sprawie wskazano trzy sposoby jego obliczenia (sposób zastosowany przez organ I instancji, organ II instancji i sposób przedstawiony w skardze przez skarżącego) Sąd I instancji przeanalizował, każdy z tych sposobów i ocenił uzyskane wyniki co do wielkości utraconego dochodu. Aby wybrać właściwy sposób ustalenia utraconego dochodu, Sąd kierował się takim założeniem, aby wybrany sposób prowadził do spójnych i logicznych ustaleń w każdym przypadku stanu faktycznego, a więc niezależnie od daty rozpoczęcia urlopu wychowawczego. Zdaniem Sądu meriti, sama data rozpoczęcia urlopu wychowawczego, przy nie zmienionych pozostałych elementach stanu faktycznego, będzie rzutowała na wysokość dochodu rodziny, wysokość utraconego dochodu, ale nie powinna prowadzić do rozbieżności w ustaleniu kwoty końcowego dochodu (czyli dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód).

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w sprawie występują następujące rodzaje dochodów: dochód małżonka wnioskodawczyni w kwocie [...] zł, dochód z gospodarstwa w kwocie [...] zł i dochód wnioskodawczyni w kwocie [...] zł (za okres od [...].01.2007 do [...].07.2007, następnie urlop wychowawczy). Dochód rodziny ustalony w uwzględnieniu wszystkich trzech źródeł dochodu wynosił [...] zł, od tego dochodu należało odjąć kwotę miesięcznego utraconego dochodu wnioskodawczyni, w związku z rozpoczęciem urlopu wychowawczego. Zdaniem Sądu, wybierając sposób ustalenia utraconego dochodu należało mieć na uwadze generalną zasadę, że utracony dochód dotyczy dochodu wnioskodawczyni, a zatem nie może prowadzić do pomniejszenia innego dochodu, w tym przypadku dochodu męża wnioskodawczyni i dochodu z gospodarstwa. Zdaniem Sądu meriti, utracony dochód wnioskodawczyni, nie może w efekcie prowadzić do pomniejszenia nie tylko jej, ale i innych uzyskanych dochodów.

Kolegium przyjmując taki sposób ustalenia utraconego dochodu, w którym dochód wnioskodawczyni [...] dzieli na 7 (czyli miesiące pracy wnioskodawczyni) ustala, że miesięczny utracony dochód wynosi [...] zł. Następnie od kwoty miesięcznego dochodu [...] zł odejmuje kwotę utraconego dochodu, tj. [...] zł co daje kwotę [...] zł. Zdaniem Sądu ten sposób liczenia utraconego dochodu wnioskodawczyni jest nieprawidłowy, albowiem w efekcie spowodował obniżenie również innych dochodów, tj. dochodu małżonka i dochodu z gospodarstwa rolnego.

Zdaniem Sądu proponowany w skardze sposób ustalania utraconego dochodu również nie jest prawidłowy. Skarżący wskazał, że dla ustalenia kwoty miesięcznego utraconego dochodu, punktem wyjścia dla dokonania obliczeń powinna być nie kwota uzyskanego dochodu przez wnioskodawczynię, czyli kwota [...] zł (za okres pracy [...].01.2007 do [...].07.2007), ale kwota utraconego dochodu, czyli za okres (od [...].07.2007 do [...].12.2007), w którym wnioskodawczyni przeszła na urlop wychowawczy, skarżący oblicza tę kwotę w wysokości [...] zł, a następnie dzieląc na 12 uzyskuje kwotę miesięcznego utraconego dochodu w wysokości [...] zł. A po odjęciu od dochodu rodziny, tj. [...] zł kwoty utraconego dochodu, tj. [...] zł, wskazuje, że dochód wynosi [...] zł. To wyliczenie jest aktualne w tym stanie faktycznym, tj. gdy przejście na urlop wychowawczy ma miejsce 15 lipca. Jak wyjaśnił dalej Sąd I instancji, poddając ten sposób ustalania utraconego dochodu, weryfikacji poprzez zastosowanie go do innych dat rozpoczęcia urlopu wychowawczego, uzyskuje się wyniki, które go dyskwalifikują. Albowiem, przyjęcie, że wnioskodawczyni przeszła na urlop wychowawczy w dniu np. [...] czerwca, powoduje, że kwota uzyskanego dochodu wynosiłaby [...] zł, a kwota utraconego dochodu (od [...].06. do [...].12.) wynosiłaby [...] zł. Miesięczny dochód rodziny wynosiłby wówczas [...] zł ([...] + [...] + [...] = [...] : 12), a utracony dochód [...] zł ([...] : 12 ), co w efekcie dawało dochód rodziny w kwocie [...] zł. Kwotę niższą, niż wynika to z dochodu małżonka wnioskodawczyni i dochodu gospodarstwa, która wynosiła [...] zł. Tym samym sposób ustalania utraconego dochodu proponowany przez skarżącego może również prowadzić do sytuacji, w której utracony dochód wnioskodawczyni będzie prowadził do obniżenia innych dochodów.

Natomiast sposób ustalania utraconego dochodu przyjęty przez organ I instancji nie jest obarczony powyższą wadą. Organ I instancji ustalił miesięczny dochód rodziny na kwotę [...] zł, a utracony dochód miesięczny na kwotę [...] zł (dochód wnioskodawczyni [...] : 12 = [...] zł), czyli miesięczny dochód rodziny po odliczeniu utraconego dochodu wynosił [...] zł, a w przeliczeniu na osobę [...] zł. Zdaniem Sądu I instancji należało zwrócić uwagę, że tak ustalona kwota miesięcznego dochodu rodziny, tj. [...] zł jest dokładnie równa kwocie dochodu jaką uzyskałoby się, gdyby ustalono dochód rodziny w oparciu o tylko o dochód małżonka i dochód z gospodarstwa, te dwa dochody stanowią kwotę [...] zł, a podzielone na 12 dają kwotę [...] zł. Ponadto przy tym sposobie ustalania utraconego dochodu, nie ma znaczenia data rozpoczęcia urlopu wychowawczego.

Jak skonstatował w związku z tym Sąd I instancji, istota rozwiązania polegająca na ustalaniu utraconego dochodu nie polega na ustalaniu hipotetycznego, przyszłego, ewentualnego dochodu, który by wnioskodawczyni uzyskała gdyby nie rozpoczęła urlopu wychowawczego, ale na eliminowaniu z dochodu rodziny, dochodu uzyskanego już przez wnioskodawczynię w sytuacji gdy już nie uzyskuje tego dochodu. Takie rozwiązanie pozwala na ustalenie jak rzeczywiście kształtuje się sytuacja dochodowa osoby starającej się o uzyskanie zasiłku rodzinnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi kasacyjne złożyli: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie oraz M. S.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych i § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kwotę dochodu utraconego uzyskuje się dzieląc dochód uzyskany przez osobę, której dochód podlega utracie przez 12 miesięcy, niezależnie od liczby miesięcy przez jakie dochód ten był uzyskiwany.

Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r. i jej oddalenie, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium uznało za błędny z punktu widzenia rachunkowego pogląd Sądu I instancji, iż przy przyjęciu proponowanego przez organ I instancji sposobu ustalania utraconego dochodu, niezależnie od faktu, kiedy rozpocznie się urlop wychowawczy, to kwota miesięcznego dochodu rodziny po potrąceniu utraconego dochodu, będzie zawsze taka sama. Ponadto, jak podnosi Kolegium, nie można w żaden sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, iż data rozpoczęcia urlopu wychowawczego, przy niezmienionych pozostałych elementach stanu faktycznego nie powoduje zróżnicowania sytuacji prawnej osoby starającej się o uzyskanie zasiłku rodzinnego, z punktu widzenia ustalenia wysokości miesięcznego dochodu rodziny, gdyż niewątpliwie taki sposób obliczania dochodu utraconego prowadzi do sytuacji, w której stronie, która utraciła dochód na początku roku, a więc de facto znajduje się w gorszej sytuacji finansowej, odliczana jest niewielka część miesięcznego zarobku, natomiast stronie, która pod koniec roku utraciła dochód, kwota dochodu utraconego naliczana jest w większym wymiarze.

Istotą uwzględnienia utraty dochodów jest, zdaniem Kolegium, odjęcie dochodu utraconego od dochodu rodziny, rozumianego zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dochód utracony natomiast, jest to dochód uzyskiwany w trakcie roku poprzedzającego okres zasiłkowy, podzielony przez liczbę miesięcy, w jakich był uzyskiwany. Wynikiem tego działania będzie przeciętna miesięczna kwota utraconego dochodu, odzwierciedlająca realną kwotę, jaką strona utraciła na skutek utraty dochodu.

Zdaniem Kolegium, za przyjęciem proponowanego sposobu obliczania dochodu utraconego przemawia także wykładnia językowa. Zgodnie bowiem z treścią § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r., w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. W tym zakresie Kolegium odwołało się do definicji pojęcia "przeciętna" zawartej w Słowniku Języka Polskiego PWN, gdzie pod tym pojęciem rozumie się "wynik podzielenia sumy danych składników przez ich liczbę". Jak zatem skonstatowało Kolegium, przeciętna miesięczna kwota utraconego dochodu oznacza kwotę otrzymaną w wyniku zsumowania dochodów z poszczególnych miesięcy, przez jakie były otrzymywane, a następnie podzielenia ich przez liczbę tych miesięcy. Za interpretacją tą przemawia również zastosowanie wykładni systemowej, gdyż pojęcie "dochodu utraconego" (zdefiniowanego w art. 3 pkt 23 ustawy) służy uszczegółowieniu pojęcia "dochodu rodziny" zdefiniowanego w art. 3 pkt. 1 ustawy. Ponadto, kategorie dochodu utraconego i dochodu uzyskanego służą korygowaniu dochodu rodziny, w taki sposób, aby uwzględnić rzeczywistą sytuację strony, a temu właśnie celowi służyć mają regulacje zawarte w art. 5 ust. 4 i ust. 4a ustawy. Zdaniem Kolegium, również przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej, należałoby stwierdzić, iż podstawowym założeniem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest udzielanie przez organ gminy pomocy na utrzymanie rodziny i uzależnienie tej pomocy od realnej i najbardziej aktualnej sytuacji dochodowej rodziny. Kluczową zatem kwestią dla przyznania zasiłku rodzinnego jest ustalenie rzeczywistego dochodu rodziny, także rzeczywistej wysokości dochodów utraconych przez stronę.

Skarga kasacyjna wywiedziona przez M. S., reprezentowaną przez adwokata zarzuca:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy p.p.s.a., polegające na uchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, iż decyzja ta została wydana bez naruszenia prawa materialnego ani też przepisów postępowania, podczas, gdy, Sąd I instancji wadliwie nie zastosował normy prawnej określonej w § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne i wbrew treści ww. § 17 ust. 1 przyjął, że "wybierając sposób ustalenia utraconego dochodu należy mieć na uwadze generalną zasadą, że utracony dochód dotyczy dochodu wnioskodawczyni, a zatem nie może prowadzić do pomniejszenia innego dochodu, w tym przypadku dochodu mażą wnioskodawczyni i dochodu z gospodarstwa. ", co w efekcie doprowadziło do błędnego obliczenia dochodu rodziny skarżącej w przeliczeniu na członka rodziny, od którego uzależnione jest uprawnienie do otrzymania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego;

b. art. 3 § 1, art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a., polegające na przeprowadzeniu niewystarczającej kontroli legalności decyzji organów administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuchylenia decyzji organu I instancji, pomimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to, błędnej wykładni art. 3 ust. 1 lit. c w zw. z art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na wadliwej interpretacji pojęcia "dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego", które skutkowało doliczeniem do dochodu rodziny skarżącej, dochodu z gospodarstwa rolnego posiadanego przez małżonka skarżącej, podczas, gdy małżonek skarżącej faktycznie nie uzyskuje z gospodarstwa rolnego żadnych dochodów, nie prowadzi gospodarstwa rolnego ani też nie utrzymuje się z gospodarstwa rolnego;

c. art. 3 § 1, art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a., polegające na przeprowadzeniu niewystarczającej kontroli legalności decyzji organów administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuchylenia decyzji organu I instancji, pomimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to, z naruszeniem § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, polegającym na nieprawidłowym ustaleniu przeciętnej miesięcznej kwoty utraconego dochodu, tj. podzieleniu kwoty netto dochodu skarżącej przez 12 miesięcy, podczas, gdy, przeciętna miesięczna kwota utraconego dochodu powinna zostać obliczona w ten sposób, iż kwota dochodu skarżącej (netto) powinna zostać podzielona przez liczbę miesięcy, w których dochód był uzyskiwany;

d. art. 3 § 1, art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a., polegające na przeprowadzeniu niewystarczającej kontroli legalności decyzji organów administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nie uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to, z naruszeniem § 2 ust. 2 pkt 6 lit i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne polegającym na nieprawidłowym ustaleniu, iż skarżąca nie przedłożyła dowodów dokumentujących wysokość i fakt uiszczania alimentów, które małżonek skarżącej zobowiązany jest na mocy wyroków sądowych płacić na rzecz osób spoza rodziny, podczas, gdy, na mocy wyroku Sądu Rejonowego dla Krakowa - [...] w Krakowie Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] stycznia 2003 r. (sygn. akt [...]) oraz wyroku Sądu Rejonowego dla Krakowa - [...] w Krakowie Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] marca 2004 r. (sygn. akt [...]) małżonek skarżącej zasądzone kwoty alimentów jest zobowiązany płacić do rąk własnych A. K., zaś skarżąca przedstawiła w organie I instancji odręczne potwierdzenia wpłat alimentów dokonywanych przez małżonka skarżącej podpisane przez A. K. i złożyła do akt postępowania kopie ww. potwierdzeń wpłat;

e. art. 3 § 1, art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a., polegające na przeprowadzeniu niewystarczającej kontroli legalności decyzji organów administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nie uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegającym na niepodjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a to nie poinformowanie skarżącej o konieczności przedłożenia organowi I instancji oryginałów wyroków zasądzających alimenty od małżonka skarżącej, nie uznanie za dowód w sprawie odręcznych potwierdzeń wpłat alimentów wystawionych przez A. K., mylne poinformowanie skarżącej, że wystarczające do udokumentowania wpłat alimentów będzie oświadczenie A. K. sporządzone na druku otrzymanym od organu I instancji oraz nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie, czy małżonek skarżącej faktycznie uzyskuje dochód z gospodarstwa rolnego;

f. art. 3 § 1, art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a., polegające na przeprowadzeniu niewystarczającej kontroli legalności decyzji organów administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nie uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na nie wskazaniu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w jaki sposób organ ustalił, że dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na członka rodziny wynosi [...] zł, co uniemożliwiło skarżącej uzyskanie pełnego rozeznania w podstawie faktycznej i prawnej decyzji organu I instancji, w efekcie czego skarżąca nie przedstawiła innych dowodów na potwierdzenie sytuacji materialnej jej rodziny.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej: p.p.s.a.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuca wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kwotę dochodu utraconego uzyskuje się dzieląc dochód uzyskany przez osobę, której dochód podlega utracie przez 12 miesięcy, niezależnie od liczby miesięcy przez jakie dochód ten był uzyskiwany.

Ten zarzut, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest uzasadniony. Istota sprawy sprowadza się rozważenia sposobu obliczania dochodu utraconego i sposobu jego odejmowania od dochodu rodziny. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139. Poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do sądu decyzji SKO, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 4 w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 , na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód.

Definicje pojęć, którymi ustawa się posługuje, zawiera art. 3, który w punkcie 2 stanowi, że "dochód rodziny" , to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Zgodnie zaś z art. 3 pkt 23 , gdy w ustawie jest mowa o utracie dochodu – oznacza to utratę dochodu spowodowaną m.in. uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego (ppkt a). Poza wskazanymi przepisami ustawa nie reguluje kwestii związanych z zasadami obliczenia utraconego dochodu. Sposób obliczania dochodu rodziny w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny określa § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 ( Dz. U. Nr 105 , poz. 881 ze zm. ) stanowiąc, że "W przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu". Odpowiedź na postawione na wstępie pytanie wymaga dokonania wykładni tego przepisu a w szczególności sformułowania "przeciętna miesięczna kwota utraconego dochodu" z uwzględnieniem także treści przepisów ustawy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 1449/06 ( nie publikowany, LEX nr 344897), jedną z podstawowych zasad wykładni jest to, że przy wykładni normy prawnej nie można przeprowadzić jej w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawnego, całej ustawy oraz obowiązujących reguł systemu prawa. W demokratycznym państwie prawnym zastosowanie wyłącznie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej i wykładni celowościowej jest niedopuszczalne.

Z przytoczonych powyżej przepisów ustawy wynika, że dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia. Okresem rozliczeniowym, z którego ustala się przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie jest rok kalendarzowy. Jak wynika z art. 5 ust. 4 ustawy, dochód rodziny może zostać pomniejszony o utracony dochód. Chodzi w tym wypadku o wyeliminowanie z dochodu rodziny z okresu przyjmowanego za podstawę wyliczeń ( w tym wypadku 2007 r.) tych dochodów, których członek rodziny ( w tym wypadku wnioskodawczyni) w okresie rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia już nie uzyskuje. Ma to na celu, jak trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, możliwie najbardziej obiektywne zbliżenie się do sytuacji dochodowej osoby ( i jej rodziny) starającej się o przyznawanie zasiłku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, skoro podstawę do obliczenia przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie stanowią dochody rodziny uzyskane w okresie 12 miesięcy, również pojęcie przeciętnej miesięcznej kwoty utraconego dochodu należy odnosić do całości roku kalendarzowego. Oznacza to, że przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu, o której mowa w § 17 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia należy wyliczać dzieląc sumę utraconego dochodu przez 12 miesięcy, a nie przez liczbę miesięcy, w których uzyskano utracony dochód.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, opartych na wykładni językowej § 17 ust. 1 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. i odwołujących się do definicji pojęcia "przeciętna" stwierdzić należy, że definicja ta nie budzi wątpliwości, tyle tylko, że dzieląc sumę zarobków uzyskanych przez wnioskodawczynię przez ilość miesięcy, w których pracowała otrzymujemy przeciętne miesięczne wynagrodzenie z okresu 7 miesięcy , a ustawodawca okresem z którego ustalane są dochody uczynił okres 12 miesięczny ( rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy).

Oznacza to, że ostateczny rezultat rozważań Sądu I instancji, co do sposobu ustalania utraconego dochodu, odpowiada prawu, choć przedstawione w uzasadnieniu rozważania nie zawsze mają umocowanie w przepisach ustawy, która posługuje się tylko pojęciem dochodu rodziny, który może zostać pomniejszony o utracony dochód.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.

Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika uczestniczki postępowania M. S. wskazać należy, że skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, poprzez które autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku.

W tym zakresie podkreślić należy, że w ocenie Sądu I instancji stan faktyczny sprawy był bezsporny, a przedmiotem sporu była jedynie kwestia prawna. Trafny jest więc zarzut, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 3 §1 i art. 134 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. pominął w swojej ocenie zarzuty podnoszone przez M. S. już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, odnoszące się do nieuwzględnienia przez organ faktu, że jej mąż płaci alimenty na dwóch synów w kwocie [...] zł miesięcznie, co w jej ocenie wykazała stosownymi dowodami.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie dochodu nie obejmuje kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób , kwoty te ustawa nakazuje odliczyć od uzyskiwanych przez członków rodziny przychodów lub dochodów wymienionych szczegółowo w tym przepisie. Zapis ten precyzuje § 15 ust. 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, który stanowi, że w przypadku gdy członek rodziny ma zobowiązania alimentacyjne na rzecz osoby spoza rodziny, od dochodu uzyskanego przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy odejmuje się kwotę alimentów zapłaconych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

We wskazanym wyżej rozporządzeniu Minister Polityki Społecznej w § 2 ust. 2 pkt 6 i ) określił, że do wniosku o zasiłek rodzinny należy dołączyć przekazy lub przelewy pieniężne dokumentujące wysokość alimentów, jeżeli członkowie rodziny są zobowiązani wyrokiem sądu lub ugodą sądową do ich płacenia na rzecz osoby spoza rodziny. Powołując się na powyższy przepis organy obu instancji odmówiły odliczenia od dochodu rodziny wnioskodawczyni kwoty alimentów płaconych przez jej męża i na synów spoza tego związku uznając, że wnioskodawczyni nie przedłożyła takich dokumentów potwierdzających wpłaty alimentów w 2007 r., o których mowa w rozporządzeniu, a dostarczona kopia wyroku nie posiada klauzuli prawomocności.

W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. , Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oznacza to m.in. obowiązek stosowania przez organy administracji przepisów Rozdziału 4 dotyczących postępowania dowodowego.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wystarczających podstaw do tego aby uznać, że tylko przekazem lub przelewem pieniężnym może być dowodzony fakt uiszczenia przez członka rodziny alimentów, a inne dowody przedstawiane przez stronę pozbawione są mocy dowodowej. Takie ograniczenie nie wynika z przepisów ustawy , w tym z art. 23 ust. 5, który stanowił delegację do wydania rozporządzenia. Wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 6 i) rozporządzenia, że do wniosku o zasiłek należy dołączyć przekazy lub przelewy pieniężne, nie oznacza wyłączenia możliwości przedstawienia przez stronę innych dowodów na tę okoliczność, w szczególności własnoręcznych pokwitowań osoby uprawnionej do odbioru świadczeń alimentacyjnych. Wskazać w tym miejscu należy na ust. 3 § 2 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku gdy okoliczności sprawy mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych wymagają potwierdzenia innym dokumentem niż wymienione w ust. 2, podmiot realizujący świadczenie może domagać się takiego dokumentu. Oznacza to, że wyliczenie dokumentów, które należy załączyć do wniosku nie jest wyczerpujące. Zasadnie wnosząca skargę kasacyjną podnosi, że ani z wyroku sądu zasądzającego alimenty ani z przepisów prawa nie wynika obowiązek uiszczania alimentów przekazem lub przelewem. Wpłata alimentów do rąk własnych osoby uprawnionej za pokwitowaniem także stanowi spełnienie obowiązku alimentacyjnego, nie naraża zobowiązanego na dodatkowe koszty i jest równoprawną formą wykonania zobowiązania. Zatem organy winny ocenić przedłożone przez M. S. dowody dotyczące alimentów uiszczanych przez jej męża i ewentualnie ponownie ustalić wysokość dochodu rodziny. Zasadny jest także zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, czego również nie dostrzegł Sąd I instancji, przez niepoinformowanie skarżącej o konieczności przedłożenia oryginałów odpisów wyroków zasądzających alimenty opatrzonych klauzulą prawomocności. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i po drugie obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów ( z urzędu lub na wniosek). Organ ma też obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają także nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa ( art. 9 K.p.a). Uwzględniając treść powyższych przepisów należy wskazać, że obowiązkiem organu było pouczenie skarżącej jakiego rodzaju dowody i w jakiej formie winna przestawić aby wykazać fakty istotne przy ustalaniu dochodu rodziny.

Nie można natomiast podzielić zarzutu nie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie czy małżonek wnoszącej skargę kasacyjną faktycznie uzyskuje dochód z gospodarstwa rolnego. Przede wszystkim zauważyć należy, że M. S. złożyła wraz z wnioskiem o przyznawanie zasiłku oświadczenie o uzyskaniu dochodu z gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,313 ha przeliczeniowych. Okoliczność ta nie była przez nią kwestionowana w toku postępowania przed organem I instancji ani w odwołaniu. Tak więc w tym zakresie zarzut nie wyjaśnienia okoliczności sprawy nie może być uznany za zasadny. Zgodnie z art. 3 pkt 1 dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego wchodzą w skład dochodu rodziny. W art. 5 ust. 8 ustawy wskazano też sposób ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego , przyjmując, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa GUS na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym ( Dz. U. z 2006 r., Nr 136, poz. 969 ze zm.). Wysokość dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego przyjmowana przy ustalaniu dochodu rodziny na potrzeby postępowania w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego nie jest więc uzależniona o wysokości faktycznych dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa. Prowadzenie więc postępowania w tym zakresie byłoby zbędne.

Z przyczyn wskazanych w rozważaniach dotyczących skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r, gdyż ostateczna wynik rozważań Sądu I Instancji nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Z tych wszystkich względów, w szczególności wobec uznania za uzasadnione zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny ze skargi kasacyjnej M. S. na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz M. S. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.