Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2653/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, art. 107 par. 3 pkt 2, art. 140, art. 138 par. 2, art. 136, art. 15 i art. 127, art. 141 par 7 Ppsa
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 179/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 179/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika uzasadnienia zaskarżonego wyroku w dniu 19 czerwca 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Kozienicach wpłynął wniosek [...] z dnia 17 czerwca 2013 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w [...].

Pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. organ I instancji wezwał inwestora o wskazanie jakie prace zostały wykonane, jakie urządzenia zostały zamontowane i czy mogą mieć one wpływ na moc poszczególnych anten. W odpowiedzi na powyższe pismo przesłane zostały obszerne wyjaśnienia, z których wynika, że na istniejącej stacji bazowej zamontowane zostały tzw. moduły wyniesione RRU, które spowodowały zmianę mocy Effective Isotropical Radiated Power (EIRP).

Jak ustalił to dalej sąd wojewódzki postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] PINB w Kozienicach odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonywanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w Kozienicach. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] organ wyższego stopnia uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku powyższego, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w [...] na żądanie [...].

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr 45 działając na podstawie art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.; dalej: "uPb") organ I instancji orzekł o nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie:

– projektu budowlanego zamiennego robot budowlanych – polegających na montażu 3 szt. modułów wyniesionych RRU wykonanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w Kozienicach, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

– zamiennego projektu budowlanego, który powinien być wykonany w 4 egzemplarzach przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zwierać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla obiektu o nowych parametrach technicznych, wskazano iż przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej [...] z lokalizacją na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w Kozienicach, została wybudowana na podstawie decyzji Starosty Kozienickiego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Inwestycja obejmowała budowę stalowej wieży antenowej TPMF o wysokości 40 m oraz kontenera technicznego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. organ powiatowy udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. stacji, po spełnieniu określonych wymagań. Następnie organ I instancji podniósł, że zgodnie z pismem z dnia 4 lipca 2013 r. inwestor na początku maja 2013 r. wykonał prace polegające na montażu 3 szt. modułów wyniesionych RRU na istniejącej stacji bazowej mających na celu ograniczenie strat w torach antenowych pomiędzy urządzeniami typu BTS, a antenami.

W związku z powyższym, organ powiatowy za zasadne uznał przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 uPb, gdyż inwestor dokonał rozbudowy inwestycji, a nie montażu. W jego ocenie w wyniku zmiany mocy EIRP nastąpiła bowiem zmiana parametrów technicznych i użytkowych obiektu przez co powiększył się obszar oddziaływania na środowisko.

We wniesionym odwołaniu od powyższej decyzji inwestor, wnosząc o uchylenie decyzji organu powiatowego wskazał, że została ona wydana na podstawie błędnej interpretacji przepisów uPb i ustaw towarzyszących. W jego ocenie dla istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej brak jest zasadnego argumentu, dla którego należałoby ponownie uzyskać decyzję ustalenia lokalizacji celu publicznego, bo montaż 3 dzt. Modułów wyniesionych RRU nie zmienia sposobu zagospodarowania, nie zmienia sposobu użytkowania inwestycji, nie powoduje zmiany kwalifikacji środowiskowej. Nadto – zdaniem skarżącego – projekt budowlany byłby trudny do wykonania z uwagi na brak elementów konstrukcyjnych, każdy moduł posiada swoją fabryczną obejmę, za pomocą której jest przykręcany do istniejących elementów wieży telekomunikacyjnej.

Rozpoznając powyższe odwołanie, jak to dalej ujawniono w skarżonym wyroku, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] MWINB uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. uznając, że organ powiatowy prowadząc przedmiotowe postępowanie naruszył przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a., co spowodowało zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa materialnego. Zauważył, że w załączonej przez [...] kwalifikacji przedsięwzięcia stacji bazowej z grudnia 2011 r. wskazano, iż przedmiotem planowanego przedsięwzięcia jest przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej, zaś modernizowana stacja bazowa znajdować się będzie na istniejącej wieży kratowej o wysokości całkowitej ok. 40,0 m. Nadto organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż na istniejącej wieży kratowej (wybudowanej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i oddanej do użytkowania) zamontowano 3 moduły. Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy nie uzasadnił dlaczego uznał, że ww. roboty budowlane uznał za rozbudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziło [...], pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. wnosząc do WSA w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez ich naruszenie z uwagi na nie wykazanie, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w sytuacji, w której materiał dowodowy pozwalał organowi na zajęcie stanowiska w sprawie;

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób lakoniczny nie pozwalający na ocenę merytoryczną stanowiska organu, który przyjął, że obiekt nie został rozbudowany (dokonano jego przebudowy) albowiem zwiększenie jego mocy nie zmienia charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego;

3) art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego uznał, iż doszło do rozbudowy obiektu budowlanego;

4) art. 50 ust 1 pkt 2 uPb z pominięciem art. 50 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust 3 uPb z uwagi na to, że wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przyjąć, iż nie miał zastosowania art. 48 uPb;

5) art. 51 ust 1 pkt 3 uPb poprzez przyjęcie, że zwiększenie mocy stacji nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W motywach wyroku wskazano, że organ odwoławczy wykazując szereg uchybień popełnionych przez organ I instancji, w szczególności co do braków i nieprawidłowości w zgromadzonej przez ten organ dokumentacji, w żadnym stopniu nie wykazał przyczyn, dla których nie został zastosowany art. 136 K.p.a., ani też nie wykazał jaki te uchybienia miały wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem sądu I instancji brak wyjaśnienia przyczyn, dla których wykazane przez organ odwoławczy uchybienia nie mogły zostać w tym trybie uzupełnione pozwala na stwierdzenie naruszenia art. 136 K.p.a. Dalej sąd a quo wskazuje, że powoduje to także uchybienie nałożonemu przez art. 7 K.p.a. obowiązkowi podejmowania przez organy administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i wbrew postanowieniom art. 12 K.p.a., obligującym organy administracji publicznej do szybkiego i wnikliwego działania celem załatwienia sprawy. W ocenie tegoż sądu zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a., albowiem organ odwoławczy mimo ciążącego na nim obowiązku, nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a co najmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Skargą kasacyjną MWINB zaskarżono w całości ww. wyrok i zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (w dacie sporządzenia skargi: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej Pusa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, 12, 77, 107 § 3 i art. 140 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, iż naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z ar. 138 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie z naruszeniem ww. norm prawnych, podczas gdy z akt sprawy należy wyciągnąć wniosek przeciwny;

3. art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 15 K.p.a. i art. 127 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy;

4. w konsekwencji naruszenia ww. prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zaskarżony wyrok został również wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi [...].

Wskazując na powyższe zarzuty – na podstawie art. 176 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 Ppsa wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 203 Ppsa wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy i wydał decyzję, w której wskazano przesłanki faktyczne i prawne swojego stanowiska. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zarzuty zawarte w wyroku (co do naruszenia przepisów art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. oraz art. 7, 12, 77 § 1, 107 § 3 i 140 K.p.a.) w powyższym zakresie są niezasadne i nie mają oparcia w aktach sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2016 r. Prezes [...] podkreśla, że zebrany materiał dowodowy w sprawie jest kompletny a przedmiotem sporu jest tylko i wyłącznie kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych, które doprowadziły do zwiększenia mocy EIRP anten na każdym sektorze z 7500 do 15000 tysięcy W.

Podnosi dalej, że w przypadku, w którym organ II instancji uznaje, że wykonane roboty budowlane nie wymagały żadnych pozwoleń winien był decyzję uchylić, a samo postępowanie umorzyć, jako bezprzedmiotowe, powołując się przy tym na orzeczenie WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 180/14.

W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2016 r. Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, a przypadku jej uwzględnienia, o nieobciążanie kosztami na rzecz organu. W piśmie tym powołano się na obszerne fragmenty motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2016 r., II OSK 1162/14, które mają wspierać stanowiska uczestnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 136 K.p.a. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. Kontrola sądowa sprowadzała się zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. Brak zasadności wydania takiej decyzji w sprawie został w skarżonym wyroku wykazany, a wniesiona kasacja nie przedstawiła takich podstaw, które podważyłyby stanowisko sądu I instancji. Dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu przed organem I instancji nie zostały poddane należytej ocenie i nie wynika z nich, jaki zakres sprawy pozostał jeszcze do wyjaśnienia oraz dlaczego jego wyjaśnienie ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot ten, będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Zarzucając, bowiem organowi I instancji brak wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy materiału dowodowego, organ odwoławczy sam dopuścił się takiego naruszenia. Stwierdzone przez organ odwoławczy braki w ustaleniach faktycznych dotyczyły wyjaśnienia, czy w sprawie inwestor dokonał jedynie montażu trzech modułów RRU oraz występowania przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenia środowiska. W tym zakresie jednak organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego sam nie podjął się stosownych wyjaśnień tej kwestii. Organ ten nie wykazał też, że ustalenia te stanowią nie wyjaśnienie znacznej części okoliczności sprawy, ewentualnie nie rozważył możliwości zastosowania uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.). Tymczasem organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Jego zadaniem pozostaje realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania i ponownej merytorycznej oceny okoliczności sprawy.

Zasadnie sąd I instancji wskazał, że organ rozpoznający niniejszą sprawę przeprowadził postępowanie z naruszeniem ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a. Stwierdzona przez sąd I instancji wadliwość kontrolowanej w sprawie decyzji ostatecznej nie dotyczyła ustaleń stanu faktycznego, ale uchylenia się przez organ wyższego stopnia od jego analizy. Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie odwoławcze z naruszeniem ww. podstawowych zasad prawa administracyjnego, które stanowią, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Prowadząc zaś postępowanie administracyjne, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To naruszenie przepisów postępowania przez MWINB przejawia się m. in. w niewyjaśnieniu w sposób nie budzący wątpliwości przyczyn, dla których uznał, że organ I instancji nie uzasadnił swojego stanowiska, iż sporne prace stanowią rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – jak słusznie zauważył sąd I instancji ‒ w uzasadnieniu decyzji organu I instancji znajdujemy twierdzenia, z których wynikają przyczyny takiej oceny tego organu. Takie stanowisko organu odwoławczego stanowi o uchyleniu się od oceny argumentacji organu I instancji, co w niniejszej sprawie stanowi o braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie.

Jak trafnie stwierdził sąd I instancji, organ odwoławczy wskazując na uchybienia procesowe, nie wykazał przyczyn, dla których uznał za nieustaloną okoliczność rodzaju i zakresu wykonanych prac.

Z przyczyn powyżej wskazanych, jako niezasadny należało ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 15 i art. 127 K.p.a., przy czym autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że ten ostatni przepis dzieli się na paragrafy, a w skardze kasacyjnej nie wskazano precyzyjnie jednostki systematycznej cyt. artykułu Kodeksu, który miał zostać naruszony. Stwierdzić trzeba, że ocena kwestii kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych przez organ odwoławczy nie naruszyłaby zasady dwuinstancyjności postępowania, skoro nie doszłoby przez to do zmiany rodzaju sprawy, tj. w postępowaniu odwoławczym zachowałaby ona swoją tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

W tym stanie rzeczy sądowi I instancji nie można też skutecznie przypisać naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co należy rozumieć możliwość takiego oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na treść zaskarżonego aktu, że gdyby ich nie było to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (art. 174 pkt 2 Ppsa).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd I instancji nie zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych wskazań co do dalszego postępowania. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze organ zobligowany będzie do uwzględnienia ww. rozważań i wykładni, w szczególności art. 138 § 2 K.p.a. Słusznie również sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie odnosząc się do zarzutów odwołania, a stwierdzeniu nieprawidłowości wykazać ich wpływ na rozstrzygnięcie oraz istnienie lub nie istnienie możliwości ich usunięcia przez organ odwoławczy przy zastosowaniu przepisu art. 136 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.