Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 463/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 8  w zw. z art. 3 pkt 13 i art. 6 ust. 1 lit.b) u. o. z.
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA, , Wojciech Sawczuk (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Prezydent [...] - [...] Konserwator Zabytków odmówił M.B., M.B., J. B. i J. B. udzielenia pozwolenia na podział działki nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania M.B., utrzymał rozstrzygnięcie organu konserwatorskiego I instancji w mocy. Decyzja ta nie została poddana weryfikacji sądowej.

II.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. J. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wyżej przywołanej decyzji Ministra oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. We wniosku wskazano na istnienie wady kwalifikowanej określonej w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

Kolejnym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r., M.B., M.B., J. B. i J. B. wystąpili o unieważnienie wskazanych decyzji (Ministra i [...] Konserwatora Zabytków). W tym względzie wnioskodawcy powołali się na przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżonej w trybie nieważności decyzji Ministra zarzucili naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm. - dalej jako u.o.z.) poprzez zastosowanie tego przepisu do sprawy, do której nie ma on zastosowania,

2. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy powinna ona zostać uchylona w całości, a postępowanie pierwszej instancji umorzone.

Decyzja Ministra z dnia [...] lipca 2012 r. została w ocenie wnioskodawców wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

III.

Po łącznym rozpatrzeniu wniosków, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...].

W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie ze stanowiącym podstawę wzruszanej decyzji art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] maja 1975 r. do rejestru zabytków wpisany został (dokładne brzmienie sentencji) zespół budynków gazowni przy ul. [...], w skład którego wchodzą: kotłownia z kominem, wieża ciśnień, remiza straży pożarnej, budynek biurowy koło wieży ciśnień, oczyszczalnia systemu III, oczyszczalnia systemu IV, tłocznia gazu (aparatownia), oczyszczalnia systemu I+II, dwa zbiorniki gazu, amoniaklania, budynek z wagą koksu.

Z kolei decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] do rejestru zabytków wpisano: obiekty niewpisane do rejestru zabytków decyzją WKZ z dnia [...] maja 1975 r. (13 obiektów), pozostałości alei drzew, pozostałości ogrodu, zachowane granitowe nawierzchnie brukowe oraz otoczenie elementów zespołu [...] objętych ochroną na mocy niniejszej decyzji i decyzji z dnia [...] maja 1975 r.

Decyzja Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] maja 1975 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1962 r., nr 10, poz. 48 ze zm.). W art. 5 ww. ustawy zawarty został katalog zabytków, który w pkt 1 wymienia jako przedmiot ochrony, zespół budowlany o wartości architektonicznej. Ustawa z 1962 roku nie zawierała definicji zespołu budowlanego, zaś katalog z art. 5 nie miał charakteru zamkniętego.

W konsekwencji zdaniem Ministra użyte w sentencji określenie zabytku wpisywanego jako: zespół budynków gazowni przy ul. [...] traktować trzeba jako powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na funkcję i przeznaczenie. Znaczenie ma też uzasadnienie decyzji z 1975 roku o treści: "obiekty te wchodzą w skład pierwotnego założenia [...] na [...] i powstały w latach 1888-1900, reprezentują rzadkie już na terenie [...] i kraju formy budownictwa przemysłowego o wystroju zewnętrznym nawiązującym do historyzmu oraz zachowany prawie bez zmian układ przestrzenny związany z technologią produkcji gazu.".

Z kolei obowiązująca obecnie ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawiera definicję historycznego zespołu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 13 u.o.z. przez historyczny zespół budowlany należy rozumieć powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Analiza sentencji oraz uzasadnienia decyzji z 1975 roku wskazuje, iż ujęty w rejestrze zabytków zespół budynków gazowni przy ul. [...] wypełnia ustawową definicję historycznego zespołu budowlanego i w tym kontekście należy interpretować zakres wpisu.

Odwołując się do literatury przedmiotu organ wskazał, że można na tej podstawie rozróżnić zabytki nieruchome podlegające wpisowi do rejestru zabytków: 1) jednostkowe małych rozmiarów terytorialnych, np. dzieła architektury i budownictwa jak kamienice, kościoły czy dwory oraz 2) obszarowe o znacznym zasięgu terytorialnym, np. układy urbanistyczne, ruralistyczne, zespoły budowlane, obiekty techniki jak kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe (tak P. Dobosz, Nieruchomość zabytkowa jako przedmiot regulacji prawnej, [w:] Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, s. 555-556).

Na podstawie decyzji wpisowej z roku 1975, do rejestru zabytków wpisany jest historyczny zespół budowlany gazowni przy ul. [...] obejmujący wymienione w sentencji decyzji budynki.

Wniosek z dnia [...] marca 2011 r. dotyczył podziału działki nr [...] na której znajdują się dwa budynki należące do zespołu budynków [...] przy ul. [...] w [...]. Tym samym na działce nr [...] znajduje się część zabytku nieruchomego jakim jest zespołu budynków [...]. Z powiązania działki gruntowej z zabytkowym budynkiem wynika, iż podział działki może spowodować podział zabytku nieruchomego np. historycznego zespołu, składającego się kilku budynków.

W konkluzji Minister zauważył, że wniosek o podział dotyczył działki nr [...] na trzy części w taki sposób, aby każdy budynek miał odrębną powierzchnię gruntu i znajdował się na oddzielnej działce geodezyjnej. W szczególności projekt podziału zakładał, że dwa budynki stanowiące część zespołu budynków [...] - zbiornik gazu z ok. 1900 roku oraz zbiornik z roku 1886-1888, będą znajdowały się na dwóch oddzielnych działkach (odpowiednio na działce nr [...] oraz [...]). Tym samym dokonywany jest podział zabytku nieruchomego, dochodzi bowiem do sytuacji, gdy budynki stanowiące część zabytku nieruchomego znajdujące się na jednej działce zostają podzielone tak, że znajdują się na odrębnych działkach geodezyjnych. Tym samym organy konserwatorskie by właściwe rzeczowo do orzekania w sprawie podziału działki nr [...], a art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. miał zastosowanie w sprawie.

IV.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła J. B. (dalej jako Skarżąca), kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając mu:

1. art. 156 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. pomimo, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz z naruszeniem przepisów o właściwości i niezastosowanie przepisów służących eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego.

Skarżąca wniosła jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzającej jej decyzji [...]Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011 r., odmawiającej udzielenia pozwolenia na podział działki nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...] i w efekcie umorzenie postępowania z uwagi na brak kompetencji organów do wydawania zgody w przedmiocie podziału otoczenia zabytku.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prawidłowo wydana decyzja powinna uwzględniać ściśle określony w decyzji wpisującej obiekty do rejestru zabytków zakres wpisu (wpis pod numerem [...] dokonany decyzją z dnia [...].05.1975 oraz wpis pod numerem [...] dokonany decyzją z dnia [...].08.2005 r.), powszechnie akceptowaną w doktrynie funkcję otoczenia zabytku, zakaz wkraczania w prawo własności właściciela zabytku ponad kompetencje organów wynikające z ustawy.

Rażące naruszenie kompetencji organu, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, polega na tym, że wbrew jednoznacznemu wpisowi do rejestru zabytków organ przekroczył swoje uprawnienia odmawiając podziału działki niebędącej zabytkiem, lecz jedynie otoczeniem zabytku, pomimo, że zakres władztwa administracyjnego organu dotyczył jedynie enumeratywnie wymienionych budynków w granicach fundamentowania.

Nie istnieją podstawy dla uznania, że do rejestru zabytków wpisany został układ urbanistyczny. Jest to rażąca nadinterpretacja treści decyzji, wbrew jej brzmieniu, skutkująca przekroczeniem kompetencji organu do władczego ingerowania w prawo własności. Działka nr [...], której podział jest konieczny z uwagi na potrzeby opieki nad zabytkami, o czym organy były wielokrotnie informowane, stanowi jedynie otoczenie zabytku. Celem ustanowienia strefy otoczenia zabytków, które samo w sobie nie posiada wartości zabytkowych, jest jedynie ochrona wartości widokowych oraz ochrona substancji zabytku przed oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Dlatego właśnie organ ochrony zabytków musi wyrazić zgodę w myśl art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. na prowadzenie prac budowlanych w otoczeniu zabytku, natomiast inne działania podejmowane w otoczeniu zabytku takiej zgody a contrario nie wymagają. Takiej kompetencji nie przewidział ustawodawca również dla dokonywania podziału geodezyjnego działki stanowiącej otoczenie zabytku. Ratio legis tego przepisu jest jednoznaczne - formalne, geodezyjne podziały działek nie mają wpływu na wartości widokowe ani na oddziaływanie czynników zewnętrznych na zabytek, dla których ustanawiane jest otoczenie zabytku. Byłoby to zatem zbędne i niezgodne z zasadą proporcjonalności wkroczenie w sferę uprawnień właścicielskich.

Dokonanie podziału geodezyjnego nie ujmuje organom konserwatorskim uprawnień dotyczących zabytku nieruchomego. Pozostają one tożsame niezależnie od tego na ile działek geodezyjnych podzielone jest otoczenie zabytku.

Uznanie kompetencji do rozstrzygania o możliwości podziału otoczenia zabytku i odmowa zgody na taki podział ingeruje w prawo własności właściciela zabytku wbrew zasadzie legalności i z naruszeniem zasady proporcjonalności.

W zaskarżonej decyzji organ interpretuje rozszerzająco wpis dokonany do rejestru zabytków, co stanowi ograniczenie prawa własności bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu postanowienia o wpisie stwierdzono, że "wpisu otoczenia (nie będącego zabytkiem "samym w sobie") dokonano w celu umożliwienia skutecznej ochrony wartości widokowych zabytkowych obiektów oraz ich ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych." Jak wynika z powyższych dokumentów, na terenie [...] pomiędzy ulicami [...] i [...] wpisano do rejestru zabytków następujące obiekty:

- zespół 12 budynków,

- 13 pojedynczych obiektów budowlanych, o zakresie ochrony różnych fragmentów - wszystkie wraz z gruntem w granicach fundamentowania,

- pozostałości alei drzew,

- pozostałości ogrodu,

- granitowe nawierzchnie brukowe,

- otoczenie zabytków, w tym działkę nr [...], jako teren sąsiadujący z tymi zabytkami.

W wymienionych dokumentach nie ma mowy o żadnym układzie urbanistycznym, ani o "kompleksie zabudowy przemysłowej", czy też historycznym zespole budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt. 13 u.o.z. Organ w zaskarżonej decyzji dopasowuje definicję ustawową do treści wpisu w rejestrze zabytków. Pomija przy tym, że właściciele zabytku byli stroną postępowania o wpisie do rejestru zabytków poszczególnych budynków oraz otoczenia, nie toczyło się natomiast postępowanie i nie została wydana decyzja o wpisie historycznego zespołu budowlanego. Postępowanie organu, zmierzające do poszerzenia zakresu kompetencji organów, wbrew literalnej treści wpisu i bez zachowania odpowiedniego trybu zmiany wpisu do rejestru, stanowi rażące naruszenie uprawnień właściciela.

Zgodnie z art. 3 pkt 13 u.o.z. historyczny zespół budowlany jest to powiązana przestrzennie grupa budynków, wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Jak wynika z porównania tej definicji z treścią decyzji nr [...], przedmiot ochrony określony w decyzji nr [...] odpowiada tej definicji. Zgodnie z art. 3 pkt 12 u.o.z., historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Jest to zatem jednostka osadnicza, o ściśle określonym, charakterystycznym rozplanowaniu, odróżniającym ją od innego typu jednostek osadniczych. W wyniku porównania tej definicji z orzeczeniem obu wyżej wymienionych decyzji wynika, że określony w nich przedmiot ochrony nie odpowiada tej definicji. Zgodnie z art. 3 pkt 15 u.o.z., otoczenie zabytku jest to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Jak wynika z porównania tej definicji z orzeczeniem decyzji nr [...], przedmiot ochrony określony m.in. w decyzji nr [...] odpowiada tej definicji.

W ocenie Skarżącej, na terenie [...] przy ul. [...] wpisano do rejestru zabytków: zespół 12 budynków oraz 13 pojedynczych budynków (nie określonych jako historyczny zespół budowlany), pozostałości alei drzew, nawierzchnie brukowe oraz otoczenie zabytku.

Skarżąca wskazała także, iż otoczenie zabytku nie jest zabytkiem, nie ma samoistnych wartości, nie jest dziełem człowieka, ani związanym z jego działalnością, nie stanowi też świadectwa minionej epoki bądź zdarzenia. Jest to obszar wyznaczony sztucznie przez organ ochrony zabytków, wyłącznie po to, aby chronić wartości widokowe zabytku oraz jego substancję przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Wprawdzie w decyzji nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że wyznaczone przez niego otoczenie ma na celu "ochronę relacji przestrzennych w ramach zespołu", niemniej jednak, tak określony cel można utożsamić z celem określonym w ww. definicji otoczenia, ponieważ wartości widokowe zabytków [...] mogą wynikać z relacji przestrzennych, tj. z charakterystycznego stanu rozproszenia lub skoncentrowania obiektów na danym obszarze, odległości między nimi oraz ich położenia względem siebie. Fakt, że wyznaczając otoczenie zabytków w decyzji nr [...] organ ochrony zabytków miał na myśli ochronę wartości widokowych tych zabytków potwierdza też użyte w tej decyzji stwierdzenie, że "strefa otoczenia winna umożliwiać Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków wypowiedź co do kształtu ewentualnego, nowego zagospodarowania bezpośredniego sąsiedztwa zabytku."

Przepisy prawa nie przewidują możliwości wydawania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na dokonywanie podziału otoczenia zabytku, co przesądza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Końcowo Skarżąca podkreśliła, że pozostawienie w obrocie decyzji odmawiającej podziału nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadami ogólnymi, do których stosowania zobowiązane są organy ochrony zabytków. Decyzja odmawiająca podziału ze względu na brak możliwości jednorodnego wykorzystania obiektów, wydana została ze szkodą dla dobra zabytku i z tego względu sprzeczna jest z art. 4 pkt 1 u.o.z., ponieważ stanowi zaprzeczenie obowiązku organu, jakim jest zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie. [...] Konserwator Zabytków wydał w dniu [...] maja 2017 r. zalecenia konserwatorskie, odnosząc się pozytywnie do przedłożonego Projektu remontu zabytkowych obiektów dawnych obudów zbiorników gazu ‚"A i "B" wraz z ich adaptacją do nowej funkcji i rozbudową. Organ w zaleceniach stwierdził dopuszczalność adaptacji wyższego zbiornika na funkcję wystawienniczo-muzealną z wprowadzeniem do wnętrza niezależnej konstrukcji dzielącej przestrzeń na 9 kondygnacji oraz zaakceptował adaptację niższego zbiornika na salę wielofunkcyjną z wykonaniem dwóch stropów na poziomach -1 i 0 oraz obwodowej galerii na poziomie +1. Konserwator dopuścił również utworzenie łącznika pomiędzy obiektami, zagłębionego w terenie.

Nie jest więc racjonalne twierdzenie, że zachowanie zespołu dwóch zbiorników w ramach jednej nieruchomości gruntowej daje większą szansę na ich odpowiednie zagospodarowanie. Taki pogląd może dotyczyć jednak tylko mniejszych obiektów, które można zagospodarować w jednolity sposób. Dla tak dużych i specyficznych obiektów poprzemysłowych, którym nie można przywrócić pierwotnej funkcji i trzeba znaleźć dla nich inne przeznaczenie, o wiele trudniej jest zapewnić jednakowy sposób użytkowania. Znacznie większą szansę na ich odpowiednie zagospodarowanie daje wydzielenie ich w formie odrębnych nieruchomości i znalezienie dla nich różnych użytkowników. [...] Konserwator Zabytków takie zróżnicowane zagospodarowanie zaakceptował w zaleceniach konserwatorskich. Przykładem takiego racjonalnego sposobu myślenia jest zagospodarowanie podobnego obiektu gazowni w [...], tzw. [...] - zespołu składającego się z czterech ogromnych ceglanych zbiorników na gaz, przekształconych na mieszkania, dom akademicki, biura, salę koncertową, kino oraz sklepy i punkty gastronomiczne. Realizacja podobnego rodzaju decyzji nie będzie możliwa dopóki w obrocie będzie funkcjonować sprzeczna z prawem decyzja, której stwierdzenia nieważności bezzasadnie odmówił organ.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga nie jest zasadna.

Istotą niniejszego postępowania jest ocena decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji tego organu utrzymującej w mocy decyzję [...]Konserwatora Zabytków odmawiającą z kolei udzielenia zgody na podział szczegółowo w niej opisanej nieruchomości.

Należy zatem przypomnieć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, zaś postępowanie nieważnościowe nie jest ani przedłużeniem postępowania zwyczajnego, ani też jego kolejnym etapem. Nie jest zatem możliwe podnoszenie zarzutów tożsamych z tymi, jakie strona podniosłaby w odwołaniu, czy skardze do sądu na decyzję wydaną w trybie zwyczajnym.

W postępowaniu nieważnościowym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

VII.

Strona Skarżąca w podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra wskazuje wadę kwalifikowaną określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a więc zarzuca decyzjom wydanym w trybie zwykłym naruszenie przepisów o właściwości jak i ich wydanie "bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa".

W kwestii pierwszej z zarzucanych przesłanek nieważności, tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości należy wskazać, iż jest ona nieuzasadniona. Strona w istocie wiąże powyższą przesłankę z faktem przyjęcia przez organy założenia (w jej ocenie błędnego), że działka nr [...], o której podział występowała, jest zabytkiem, podczas gdy w rzeczywistości nim nie jest. To z kolei doprowadziło, zdaniem Skarżącej, do bezprawnego orzekania przez organy konserwatorskie w przedmiocie zgody na podział nieruchomości, podczas gdy ich zgoda nigdy nie była w tym względzie wymagana.

Tak widziana przesłanka nieważności jest zdaniem Sądu w całości związana z oceną dopuszczalności zastosowania na tle niniejszej sprawy art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. i z niej wynika. Mówiąc inaczej, przesłanka ta aktywizowałaby się dopiero wówczas, gdyby okazało się, że działka nr [...] w istocie nie mogła być przedmiotem postępowania o wyrażenie zgody na jej podział, a więc sprawa administracyjna w ogóle by nie istniała, a przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. nie miałby zastosowania. Zastrzec należy przy tym, że sankcja nieważności decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości występuje co do zasady wówczas, gdy brak podmiotu legitymującego się uprawnieniem do wydania decyzji w sprawie. Nie można jednak powiedzieć, aby taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem zależy ona od przesądzenia innej okoliczności istotnej, mianowicie tego czy dany obiekt/obszar jest zabytkiem, czy też nim nie jest i czy w związku z tym przepisy prawa zastosowane przez organ w istocie mogły być w tej sprawie względem niego zastosowane.

Jak słusznie wskazuje się w doktrynie (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el. 2019) błędnie powoływana jest niewłaściwość jako podstawa nieważności w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga sprawę w ogóle nienależącą do postępowania administracyjnego. W takim przypadku decyzja pozbawiona jest bowiem podstawy prawnej, a więc zachodzi przesłanka druga - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do żądania Skarżącej, która pomimo przywołanych formalnie podstaw upatruje owej niewłaściwości rzeczowej organów konserwatorskich w błędnym zastosowaniu art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z., trudno mówić aby przesłanka ta w sprawie wystąpiła i aby sprawa dotycząca ogólnie zabytku nieruchomego, nie mogła zostać przez organy oceniona.

VIII.

W złożonym wniosku Strona wskazuje również, iż w sprawie doszło do wydania decyzji bez postawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić zatem trzeba, iż są to dwie różne przesłanki, pomimo że ustawodawca umieścił je w tej samej jednostce redakcyjnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Brak podstawy prawnej występuje wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają normy do wydania przez organ w ustalonej sytuacji faktycznej aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Brak ten musi mieć przy tym charakter obiektywny. Inaczej mówiąc, chodzi o sytuacje, gdy brak jest w ogóle normy prawnej, która mogłaby zostać zastosowana dla danego rodzaju rozstrzygnięcia podjętego przez organ w konkretnej sytuacji faktycznej. W niniejszej sprawie norma taka jednak istnieje - art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z., zaś Strona kwestionuje w istocie prawidłowość jej zastosowania (ściślej brak potrzeby jej stosowania w sprawie z uwagi na niewystępowanie cechy zabytku nieruchomego). Nie zachodzi też w sprawie sytuacja, w której organ zastosował przepis w sposób oczywiście niezgodny z jego hipotezą, co można byłoby rozważać również jako wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej.

Z kolei o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a na tę w istocie normę, pomimo wcześniej opisanych zrzutów, powołuje się Skarżąca, można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka"; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. To bowiem nie samo naruszenie prawa, nawet oczywiste, ale skutki jakie pociąga decyzja dotknięta tego rodzaju uchybieniem (zwłaszcza dla innych podmiotów), są w tym przypadku istotne. Nawet zatem w sytuacji, w której dojdzie do oczywistego naruszenia przez organ przepisu prawa, który jest jasny i klarowny w swej warstwie interpretacyjnej, mogą mimo to nie wystąpić skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie praworządnym. Taka sytuacja wyklucza możliwość uznania naruszenia za rażące, a w konsekwencji unieważnienia weryfikowanej decyzji.

W niniejszej sprawie Skarżąca upatruje rażącego naruszenia prawa - art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. - w tym, że organy oczywiście wadliwie przyjęły, że przepis ten ma zastosowanie do działki nr [...] będącej w ocenie Strony jedynie otoczeniem zabytku nieruchomego, a nie zabytkiem nieruchomym. Pominąć należy powołany w skardze - jak się wydaje omyłkowo - przepis art. 124 § 1 k.p.a. wymieniający elementy składowe postanowienia. W spawie niniejszej weryfikacji w trybie nadzwyczajnym prowadzonym przez Ministra jak i w niniejszym postępowaniu sądowym podlegają wyłącznie decyzje a nie postanowienia, zatem w tym względzie zarzut skargi jest omyłką.

W powyższej sytuacji, aby przybliżyć i ocenić istotę stanowiska organu, należy przywołać treść uzasadnienia kwestionowanej w trybie nieważności decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2012 r. Przyjęto w niej mianowicie, odwołując się do decyzji wpisowych, że materialnoprawną podstawę do wypowiada się organów konserwatorskich w kwestii podziału zabytku nieruchomego stanowi art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. w myśl którego dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Organy w tamtym postępowaniu przyjęły, że działka nr [...] (na której znajdują się dwa zbiorniki gazu) jest wpisana do rejestru zabytków, jako fragment zespołu budowlanego [...]przy ul. [...], ujętego w rejestrze zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] maja 1975 r. oraz pod numerem [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r.

Oceniając zakres udzielonej ochrony organy analizowały zapisy obu tych decyzji wywodząc z nich (zwłaszcza z decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r.), że "wobec braku całościowej koncepcji realizowanego etapami zespołu zabudowy, jego przestrzenne uporządkowanie osiągnięto poprzez umiejętne wprowadzenie dominant oraz osi urbanistycznych.

Na tej podstawie organy wywiodły, że przedmiotem ochrony jest nie tylko zespół budowlany [...], ale również jej układ urbanistyczny wytworzony wskutek świadomego uporządkowania zabudowy [...] przez jej budowniczych w kolejnych etapach realizacji tego kompleksu zabudowy przemysłowej.

Jako, że na działce nr [...] znajdują się wspomniane dwa budynki - zbiorniki gazu, stanowiące najcenniejsze, najbardziej eksponowane a przez to też najsilniej oddziałujące na otoczenie (w tym na wartości całego zespołu budowlanego [...]) elementy zabytkowego zespołu, to wraz z otaczającym je terenem stanowią przestrzenną oraz funkcjonalną całość - pierwotnie przeznaczoną do magazynowania gazu.

Zdaniem Ministra orzekającego w trybie zwykłym, działka nr [...] podkreśla jedność przestrzeni wyodrębnionej z całego zespołu, zapewniając jednocześnie obu ww. budynkom właściwą ekspozycję i dominującą rolę w układzie przestrzennym chronionego zespołu budowlanego.

Z utrzymaniem jednolitości własnościowej działki organ wiąże zatem pożądane, w przypadku obu zabytkowych budynków, jednolite zagospodarowanie terenu, w sposób podporządkowany wartościom obu wysokiej klasy zabytkowych budowli, a przez to determinuje wartości zabytkowe całego chronionego zespołu [...].

Wyjaśniając zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. Minister wskazał, że przewidziane w nim prawo organów ochrony zabytków do ingerowania w plany podziału zabytków wpisanych do rejestru motywowane jest tym, że zmiana struktury podziałów geodezyjnych pociąga za sobą zmiany sposobu zagospodarowania dzielonych tą drogą działek, często w sposób degradujący wartości, które podlegają ochronie konserwatorskiej. W sprawie doszłoby zatem do oddzielenia znaczącej części działki nr [...] na której w przeszłości zlokalizowany był trzeci, stalowy zbiornik gazu, od reszty obszaru zabytkowego. Podział przewidywał również oddzielenie pasa służebnego przejazdu i przejścia do tak wyodrębnionej nieruchomości, a zatem wytyczenie nowej drogi niezgodnej z historycznymi uwarunkowaniami. Wreszcie podział doprowadziłby do rozbicia integralności najbardziej reprezentacyjnego fragmentu zabytkowego zespołu, gdyż oba budynki znalazłyby się na odrębnych, znacznie uszczuplonych działkach. Taki podział prowadziłby do rozdrobnienia przestrzennego tej części zespołu budowlanego i wyznaczenia ahistorycznych dróg na jego terenie godzących w ustalony ład urbanistyczny i ograniczenia przestrzeni wokół najbardziej reprezentacyjnych budynków gazowni.

Przywołanie obszernych fragmentów kwestionowanej w trybie nieważności decyzji ma przede wszystkim podkreślić fakt, iż obszar dawnej [...] objęty jest dwoma decyzjami wpisowymi z 1975 i 2005 roku. Obie decyzje wydano pod rządami dwóch różnych aktów prawnych regulujących ochronę zabytków, przy czym pierwsza z nich nie zawierała tak szczegółowej definicji zabytku nieruchomego jak ustawa współcześnie obowiązująca. Skarżąca twierdzi, iż zarówno do decyzji wpisowej z 1975 roku jak i do decyzji z roku 2005 należałoby stosować pojęcie zabytku nieruchomego określone w ustawie z 2003 roku a zatem za takie należy traktować wyłącznie obiekty budowlane wpisane indywidualnie w obu decyzjach (w granicach fundamentowania), nie zaś działkę nr [...], na której tylko stoją zbiorniki gazu, zaś sam podział ich nie dotyczy (linia podziału nie przechodzi przez te obiekty). Stanowisko to Sąd uznaje za błędne.

Należy zwrócić uwagę, iż w obu decyzjach o wpisie, zwłaszcza zaś w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sposób wyraźny wskazano, że chodzi o wpis " [...] wraz z systemem dróg, ich nawierzchnią, zielenią, urządzeniami produkcyjnymi, pozostałą historyczną zabudową przemysłowo-administracyjną". Przywoływane przez Skarżącą otocznie zabytku jest we wspomnianej decyzji wskazane jako "chroniące relacje przestrzenne występujące w ramach zespołu".

W związku z powyższym Sąd nie widzi wadliwości, tym bardziej tej kwalifikowanej, w twierdzeniu Ministra a wcześniej [...] Konserwatora Zabytków, wskazującym że na mocy przywołanych decyzji, odczytywanych łącznie jako podstawa ochrony zabytku, ochroną objęty jest zespół budowlany dawnej gazowni jako całość. Twierdzeniu temu trudno zarzucić dowolność czy też brak podstaw faktycznych i prawnych. Nie można zatem podzielić twierdzenia, iż organ nie mógł na tle niniejszej sprawy, stosując metody wykładni postanowień decyzji wpisowych, przyjąć że ma do czynienia z zabytkiem nieruchomym, a w konsekwencji zastosować art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z.

Idąc dalej należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. przez zabytek rozumie się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei w art. 3 pkt 2 u.o.z. zdefiniowano zabytek nieruchomy, jako nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1.

W art. 3 pkt 12 u.o.z. ustawodawca sprecyzował zaś co należy rozumieć przez historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny. Jest nim przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. W art. 3 pkt 13 u.o.z. wskazano, że historycznym zespołem budowlanym jest powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Z kolei w art. 6 ust. 1 lit. b) u.o.z. ustawodawca doprecyzowuje co ma na myśli mówiąc o zabytku nieruchomym, wskazując przykładowo, iż jest nim m.in. układ urbanistyczny, ruralistyczny i zespół budowlany.

W powyższej sytuacji, na tle okoliczności sprawy, zwłaszcza zaś wobec tego, że obie decyzje o wpisie nawiązują w przedmiocie ochrony do "pierwotnego założenia gazowni" oraz jej "zespołu przestrzenno-architektonicznego" organ konserwatorski mógł przyjąć, dokonując oceny i wykładni obu decyzji o wpisie, że ma do czynienia z zespołem budowlanym. Nie można tym samym zarzucić, aby dokonując powyższej oceny, Minister rażąco naruszył wskazane przepisy określające zabytek nieruchomy, jak również akcentowany przez Stronę art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. ustanawiający obowiązek uzyskania zgody organu konserwatorskiego na podział nieruchomości. Ten ostatni przepis został prawidłowo zastosowany zarówno przedmiotowo (względem zabytku nieruchomego - zespołu budowlanego dawnej [...]), jak i w warstwie merytorycznej - organ nie wykroczył w żaden sposób, tym bardziej rażąco, poza granice uznania administracyjnego, jakim się posługiwał odmawiając podziału działki.

W kontekście powyższego Sąd nie dostrzega w działaniu Ministra wady rażącego naruszenia prawa, a zarzut skargi uznaje za nieuzasadniony. Nie dochodzi w tym przypadku do naruszenia stanowiskiem Ministra (przyjmującym, że ma do czynienia z zabytkiem nieruchomym) prawa własności przysługującego do działki nr [...] (notabene Skarżącej przysługuje użytkowanie wieczyste a nie własność wskazanej działki).

Z powyższych przyczyn, działając na zasadzie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poza. 1302 - dalej jako p.p.s.a.) Sąd oddalił skargę, orzekając na posiedzeniu niejawnym.