Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 623/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 1,  art. 3  ust. 1  pkt 1,  art. 4  ust. 1 i 2,  art. 13  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2020r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Stowarzyszenie na rzecz [...] z siedzibą w [...] (zwane dalej: "Skarżącym" lub "Stowarzyszeniem") zwróciło się do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] (zwana dalej "Szkołą") wnioskiem z [...] marca 2020r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1) regulaminu Rady Rodziców, o którym mowa w § 16 ust 8 statutu Szkoły ("Szczegółowe zasady działania rady rodziców określa regulamin rady rodziców, który stanowi odrębny dokument");

2) kopii rocznych sprawozdań Rady Rodziców z ostatnich trzech lat, o których mowa w § 16 ust 3 pkt 6 statutu Szkoły ("Do kompetencji rady rodziców należy: (...) 6. zatwierdzanie rocznego sprawozdania finansowego rady");

3) kopii umów, które zgodnie z przepisem § 16 ust 5 pkt 5 statutu Szkoły ("Do podstawowych zadań prezydium należy: [...] zatrudnianie osób, zlecanie usług niezbędnych dla realizacji zadań rady, np. zatrudnienie kasjera, księgowej) były zawierane przez Radę Rodziców lub Prezydium Rady Rodziców w przeciągu ostatnich trzech lat,

4) dokumentacji przebiegu i efektów wszystkich kontroli odbytych w szkole w przeciągu ostatnich trzech lat.

Wniosek wysłano drogą elektroniczną na adres poczty elektronicznej Szkoły, wskazanej na stronie internetowej szkoły jako oficjalny adres mailowy.

2. Stowarzyszenie, wobec braku odpowiedzi na ww. wniosek, wysłało na adres poczty elektronicznej Szkoły przypomnienie z 11 czerwca 2020r. z kopią wniosku, a następnie wysłało powiadomienie z 14 lipca 2020r., ponawiając wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

3. Stowarzyszenie pismem z 24 sierpnia 2020r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od Dyrektora Szkoły na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie stwierdziło, że Dyrektor Szkoły, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bo realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się i prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednie do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej wobec uczniów np. przez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów. Udostępnieniu na gruncie u.d.i.p. podlega każda informacja, będąca informacją publiczną, wytworzona i niewytworzona przez podmiot zobowiązany w rozumieniu u.d.i.p., o ile znajduje się w jego posiadaniu. Jeżeli Dyrektor Szkoły publicznej, w ramach swoich kompetencji posiada dokumenty związane z działalnością Rady Rodziców, ich posiadanie jest sprawą publiczną.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji. Taką informacją jest regulamin Rady Rodziców, bo dokument ten określa przede wszystkim organizację Rady Rodziców. Rada Rodziców jest elementem szkoły, która zalicza się do grona podmiotów wykonujących zadania publiczne, czyli takich, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji wszystkie informacje odnoszące się do Rady Rodziców, jako odnoszące się do Szkoły, są informacjami publicznymi. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 19 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2996/15, że dokumenty związane z działalnością Rady Rodziców są tzw. "dokumentami wewnętrznymi" i nie stanowią informacji publicznej. Podniósł, że termin "dokument wewnętrzny" nie występuje w przepisach obowiązujących, a pojawia się jedynie w niektórych orzeczeniach sądowych i tam jest zainicjowany. Prokonstytucyjna wykładnia prawa dostępu do informacji publicznej, nie wyklucza, że z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika prawo wglądu do wszystkich dokumentów znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów bez sprecyzowania, o jakie dokumenty chodzi. Prokonstytucyjna wykładnia uzasadnia więc respektowanie szerokiego dostępu do informacji. Dostęp ten mógłby zostać ograniczony w oparciu o ustawowo dookreślone przesłanki, wskazane w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, które konkretyzowałyby ich zakres i charakter. Każdy dokument, który dotyczy działalności zobowiązanego, niezależnie od tego czy został przez niego wytworzony, czy mu dostarczony przez inny organ (podmiot publiczny), bądź osobę fizyczną (podmiot prywatny), a wiąże się z szeroko rozumianą działalnością, musi być traktowany jako źródło informacji. Nawet, gdyby przyjąć, że na gruncie polskiego prawa można byłoby posłużyć się pojęciem "dokumentu wewnętrznego", to dokumenty te istnieją "w zakresie działania danego podmiotu i wyrażają opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji". Regulamin Rady Rodziców nie wyraża jedynie "poglądów", ale jest gotowym dokumentem przyjętym przez radę rodziców, na mocy art. 83 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (zwana dalej: "u.P.o.") i oddziałuje nie tylko w sferze wewnętrznej podmiotu, jakim jest szkoła. Tryb pracy Rady Rodziców w znaczącej sferze oddziałuje na prawa rodziców uczniów, którzy jako osoby fizyczne stanowią podmioty odrębne od Szkoły. Brak uznania ww. regulaminu za informację publiczną, narusza prawa rodziców do współtworzenia organu, jakim jest Rada Rodziców, która nie stanowi organu opiniodawczo-doradczego, którego opinie nie mają decydującego, rozstrzygającego czy władczego oddziaływania na sposób funkcjonowania Szkoły. Zgodnie z art. 84 ust. 2 pkt 1 u.P.o., do kompetencji Rady Rodziców należy m.in. uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną programu wychowawczo-profilaktycznego szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 26 u.P.o. Jest to zatem kompetencja władcza - Rada Rodziców ma decydujący wpływ na kształt programu wychowawczo-profilaktycznego Szkoły, nie sposób więc uznać, że jest to organ o charakterze tylko opiniodawczym, czy doradczym. Informacje, o których udostępnienie Stowarzyszenie wnosi w punktach 1-3 wniosku stanowią informacje publiczne, bo odnoszą się do Rady Rodziców, jako podmiotu wykonującego zadania publiczne określone w u.P.o. WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z 21 maja 2014r. sygn. akt II SAB/Kr 58/14 uznał za informację publiczną, podlegającą udostępnieniu, m.in. protokoły z posiedzeń rady rodziców, a nawet korespondencję prowadzoną między dyrektorem szkoły a radą rodziców. Tym bardziej za informację publiczną należy uznać regulamin rady rodziców, sprawozdania z jej działalności i umowy zawierane z jej inicjatywy, zgodnie ze statutem szkoły. Informację, o której mowa w punkcie 4 wniosku wprost wymieniono w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. i już chociażby z tego powodu stanowi informację publiczną.

Stowarzyszenie wskazało ponadto, że skoro przedmiot wniosku dotyczy m.in. informacji publicznej, która zgodnie z art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. powinna znajdować się w Biuletynie Informacji Publicznej Szkoły, a ten nie istnieje, bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

4. Dyrektor Szkoły w odpowiedzi na skargę wskazał, że 12 marca 2020r., w związku z ogłoszeniem pandemii, Szkoła przestała funkcjonować na dotychczasowych zasadach i przeszła na nauczanie zdalne, a pracownicy administracji i obsługi wykonywali obowiązki w sposób mieszany z zachowaniem zaleceń Wydziału Oświaty i Wychowania. Zdalne nauczanie i pojawiające się problemy z tym związane pochłaniało mnóstwo czasu. Sekretariat nie działał tak, jak zazwyczaj - w pełnym składzie. Pracowała zwykle jedna osoba, która przejmowała wszelkie sprawy bieżące do realizacji. Był to również okres rekrutacji dzieci do oddziałów przedszkolnych i klas pierwszych, a co za tym idzie sekretariat skupiony był na obsłudze zdalnej z rodzicami kandydatów, gromadzeniem stosowej dokumentacji i rozpatrywaniem wniosków. Dyrektor Szkoły poinformował też, że na stronie internetowej szkoły dostępny jest: 1) Statut Szkoły; 2) Regulamin Rady Rodziców, 3) Informacje dotyczące funkcjonowania szkoły zawarte w Biuletynie Informacji Publicznej od 2012r., zgodnie z zasadami określonymi przez Organ Prowadzący. Dodatkowo Dyrektor Szkoły nie ma wglądu do dokumentacji Rady Rodziców i spraw finansowych związanych z pracą Rady Rodziców.

5. Stowarzyszenie w piśmie z 20 stycznia 2021r. ustosunkowało się do odpowiedzi na skargę i stwierdziło, że problemy związane z realizacją innych obowiązków, na które powołuje się Dyrektor Szkoły, nie mogą stanowić usprawiedliwionego powodu pozostawania w bezczynności. Od 24 maja do 24 sierpnia 2020r. minęły 3 miesiące, a Dyrektor Szkoły nie udostępnił żądanej informacji, i to pomimo że w lipcu i w sierpniu trwają wakacje i zajęcia lekcyjne nie odbywają się, co istotnie zmniejsza zakres zadań realizowanych przez Szkołę. Tekst zatytułowany "Regulamin Rady Rodziców" znajduje się rzeczywiście obecnie na stronie internetowej Szkoły, ale nie było go na tej stronie ani w momencie składania wniosku z [...] marca 2020r., ani w momencie składania skargi. Zamieszczenie ww. tekstu nie może eliminować zarzutu bezczynności, gdyż ww. strona nie spełnia wymogów stawianych BIP, wynikających z § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 stycznia 2007r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej. W szczególności strona ta nie posiada logo BIP, umieszczonego w górnej części strony. Logo takie znajduje się w dolnej części strony. Logo BIP nie znajduje się zaś na stronie [...]. Ww. okoliczności nie pozwalają uznać umieszczenia regulaminu Rady Rodziców na stronie [...] za prawidłowy sposób udostępnienia informacji publicznej.

Stowarzyszenie za niewiarygodne uznało twierdzenie Dyrektora Szkoły, że "nie ma wglądu do dokumentacji Rady Rodziców oraz spraw finansowych związanych z pracą Rady Rodziców". Skarżący wystąpił do Ministra Edukacji i Nauki z wnioskiem o określenie kto - rada rodziców czy dyrektor szkoły - jest podmiotem legitymowanym do udostępniania informacji publicznej na temat rady rodziców. Z odpowiedzi z 13 stycznia 2021r. wynika, że "rady rodziców, będąc organami wewnątrzorganizacyjnymi samorządowych, publicznych jednostek organizacyjnych - nie prowadzą polityki finansowej. Rada rodziców, jako organ wewnętrznym - nie ma osobowości i zdolności do czynności prawnych. Rada nie może zawierać umów i realizować faktur, dokonywać zakupów. Możliwości prowadzenia polityki finansowej nie można wywieść z uprawnienia do ustanawiania w regulaminie zasad wydatkowania gromadzonych przez siebie środków w szczególności, gdy ustawodawca określa, że środki tak zgromadzone mogą być wydatkowane jedynie na zadania statutowe szkoły. Rada rodziców, jako wewnętrzny organ, jest podmiotem nieautonomicznym, z punktu widzenia struktury jednostek organizacyjnych w sektorze publicznym. Może podlegać kontroli w ramach potencjalnej kontroli wykonywanej przez uprawnione podmioty w stosunku do szkoły, jako instytucji wyszczególnionej w tym katalogu. Wykonywanie kontroli w administracji publicznej jest hierarchicznie uporządkowane i wykonywane przez wskazane ustawą podmioty publiczne, legitymujące się określonymi kwalifikacjami i doświadczeniem, reprezentujące społeczeństwo. W przypadku szkół jest to kolejno dyrektor szkoły (odpowiadający za całokształt zadania realizowanych przez szkołę), organ prowadzący (JST, burmistrz, rada gminy, organy JST działający na podstawie art. 57 u.P.o., organ nadzoru nad JST: Prezes Rady Ministrów, RIO, NIK, UKS). Dyrektor szkoły sprawuje nadzór legalnościowy nad powstawaniem wewnętrznych dokumentów organizacyjnych w szkole i podlega obowiązkom w zakresie informacji publicznej, jako reprezentujący jednostkę organizacyjną, wykonującą zadania publiczne. Jeżeli dyrektor szkoły sprawuje nadzór nad powstawaniem wewnętrznych dokumentów organizacyjnych w szkole (w tym tych wytwarzanych przez radę rodziców), to musi dysponować tymi dokumentami i mieć wiedzę o gospodarce finansowej rady rodziców.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej: "P.p.s.a.").

Sąd stwierdza też, że Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 2176, zwana dalej "u.d.i.p.") wynika, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się między innymi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Sąd, mając powyższe okoliczności na uwadze, podkreśla, że w toku oceny zasadności skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w ramach u.d.i.p. Dopiero przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem na przejście do drugiego etapu kontroli – do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie Sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań przewidzianych w u.d.i.p.

Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p.

I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem.

Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Sad, mając powyższe na względzie, jak również biorąc pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę oraz uwzględniając ugruntowane orzecznictwo Sądów administracyjnych, stwierdza, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest znacznie odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej, nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. W konsekwencji, uznać należy, że dopuszczalne było złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty kwalifikowany podpis elektroniczny, albowiem – w świetle stanowiska judykatury - brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 marca 2009r. sygn. akt I OSK 1277/08; 30 listopada 2012r. sygn. akt I OSK 1991/12; 14 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1013/12 - wszystkie dostępne na www.nsa.gov.pl).

3. Sąd w związku z tym stwierdza, że skarżące Stowarzyszenie miało prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres poczty elektronicznej, wskazany na stronie internetowej Szkoły i z takiej drogi skorzystało. Skoro adres poczty elektronicznej opublikowano na oficjalnej stronie internetowej Szkoły, to należy przyjąć, że Szkoła zobowiązała się do obsługi tego adresu poczty elektronicznej w sposób, umożliwiający skuteczny przepływ za jego pośrednictwem kierowanych do niej pism.

Zdaniem Sądu w sprawie niesporne było również to, że Szkoła wykonuje zadania publiczne. W świetle art. 70 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o systemie oświaty nie ulega bowiem wątpliwości, że oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez szkoły niepubliczne. Skoro Szkoła dysponuje majątkiem publicznym, jak również wykonuje zadania publiczne, jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

W świetle ww. przepisów u.d.i.p. Dyrektor Szkoły, jako podmiot ją reprezentujący, był zobowiązany rozpoznać skierowany przez Stowarzyszenie ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznych w zakresie dotyczącym wykonywania przez szkołę zadań publicznych.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega ponadto wątpliwości, że Dyrektor Szkoły w terminach zakreślonych przez ustawodawcę nie udostępnił żądanej przez Skarżącego informacji ani nie prolongował terminu jej udostępnienia, ani nie wydał decyzji odmownej, ani też nie udzielił na piśmie odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Powyższe przekonuje, że Dyrektor Szkoły zlekceważył wniosek skarżącego Stowarzyszenia. Wprawdzie Dyrektor Szkoły w odpowiedzi na skargę wskazał na okoliczności uniemożliwiające udostępnienie żądanych w punkcie 2 i 3 wniosku informacji, jak również uczynił zadość pozostałej części wniosku przez wskazanie, że pewne informacje są zamieszczone w BIP oraz na stronie internetowej Szkoły, tym niemniej uczynił to po terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p.

4. Sąd, mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdził, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia, ale stan ten ustał przed wydaniem niniejszego wyroku. Z tegoż względu nie było podstaw do zobowiązania Dyrektora Szkoły, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do załatwienia ww. wniosku skarżącego Stowarzyszenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, a jedynie podstawa do stwierdzenia bezczynności (punkt 1 sentencji wyroku).

Zdaniem Sądu bezczynność Dyrektora nie miała też, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.), co uzasadniało wydanie punktu 2 wyroku.

Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny na www.nsa.gov.pl). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest więc zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie, także ze względu na pandemię wywołaną wirusem SARS-CoV-2. Co prawda zaniechanie Dyrektora Szkoły, biorąc pod uwagę ustawowe terminy załatwiania spraw z wniosku o udostępnienie informacji publicznej - niezwłocznie i nie później niż 14 dni - jest znaczne, tym niemniej w świetle akt administracyjnych i wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę, nie można jednak mówić o złej woli Dyrektora Szkoły, czy też o braku wnikliwości, czy staranności, mając na względzie nadzwyczajne okoliczności. Tym samym brak jest podstaw do przypisania kwalifikowanego charakteru bezczynności.

Sąd o kosztach orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 209 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego Stowarzyszenia od Dyrektora Szkoły 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

5. Sąd, odnosząc się natomiast do argumentacji Skarżącego czy regulamin Rady Rodziców stanowi informację publiczną czy też nie, wskazuje, że podziela poglądy orzecznictwa Sądów administracyjnych, że dokument w postaci regulaminu Rady Rodziców nie posiada przymiotu informacji publicznej, ponieważ jest dokumentem wewnętrznym, a nie dokumentem urzędowym, podlegającym udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2996/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 7 stycznia 2021r. sygn. akt II SAB/Bk 215/20 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Warto też wskazać, że Rada Rodziców jest organem społecznym, wewnętrznym szkoły, reprezentującym rodziców uczniów. Nie stanowi więc podmiotu, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Rada rodziców posiada pewne kompetencje, wymienione w art. 83 i art. 84 u.P.o., ale - wbrew twierdzeniom Skarżącego - nie są to kompetencje władcze. Nie jest kompetencją władczą uchwalenie programu wychowawczo-profilaktycznego szkoły, ponieważ uchwalenie następuje w "porozumieniu z radą pedagogiczną", a w przypadku braku porozumienia tych organów, decyduje dyrektor szkoły (art. 84 ust. 3 u.P.o.). Pozostałe kompetencje Rady Rodziców mają charakter opiniodawczo-doradczy służący organom szkoły.

Skoro rada rodziców jest bytem wewnętrznym jednostki oświatowej, to uchwalony przez nią regulamin nie jest dokumentem urzędowym. Od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. – jak trafnie podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny - należy odróżnić dokumenty wewnętrzne, które służą wymianie informacji, uzgodnieniu poglądów i stanowisk dotyczących także zadań publicznych, nie są wiążące dla organów i nie stanowią w związku z tym informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z 25 marca 2014r. sygn. akt I OSK 2320/13; 27 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 2130/11 – dostępne na www.nsa.gov.p). Sąd poglądy te aprobuje i uznane za własne.

Warto też podkreślić, że regulamin Rady Rodziców nie jest podpisywany przez funkcjonariusza publicznego, jak wymaga tego art. 6 ust. 2 u.d.i.p. I ten fakt także przemawia za tym, że nie może być uznany za dokument urzędowy. Regulamin, określający funkcjonowanie Rady Rodziców jest dokumentem pomocniczym, służącym realizacji zadań publicznych przez szkołę, nie przesądzającym jednakże o kierunkach działania dyrektora szkoły. Nie jest to dokument wytworzony przez organ władzy publicznej.

Sąd, mając powyższe na względzie, jak również ww. cechy regulaminu Rady Rodziców, uznał że Dyrektor Szkoły, jeśli nawet był w posiadaniu regulaminu Rady Rodziców, wyraził w piśmie procesowym z 13 lutego 2020r. słuszny pogląd, że nie jest on informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu na wniosek Skarżącego. Ponadto dokument ten, znajduje się na stronie internetowej Szkoły, więc jest ogólnie dostępny, o czym poinformowano Skarżące Stowarzyszenie w odpowiedzi na skargę.

Sąd stwierdza także, że Dyrektor Szkoły w odpowiedzi na skargę w sposób właściwy i zgodny z unormowaniami przewidzianymi w u.d.i.p. wskazał w piśmie z 13 października, że nie dysponuje dokumentacją Rady Rodziców oraz sprawozdań finansowych, o których mowa we wniosku Stowarzyszenia. Powoływane natomiast przez Skarżącego stanowisko zawarte w ww. piśmie Ministerstwa z 13 stycznia 2021r. o dysponowaniu przez dyrektorów szkół tymi dokumentami i potrzebie posiadania przez dyrektora szkoły wiedzy o gospodarce finansowej rady rodziców, z uwagi na sprawowanie nadzoru nad powstawaniem wewnętrznych dokumentów organizacyjnych w szkole, nie oznacza, że dokumenty te zostały wytworzone przez konkretną radę rodziców i że Dyrektor Szkoły miał do nich dostęp.

Sąd wyjaśnia ponadto, że w ramach skargi na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej nie bada prawidłowości umieszczenia logo BIP na stronie internetowej Szkoły. Tym samym argumenty Skarżącego z tego zakresu nie mogły mieć wpływu na ocenę terminowości poinformowania przez Dyrektora Szkoły co do ww. wniosku Stowarzyszenia z [...] marca 2020r.

6. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie przepisów powołanych w pkt 4 wyroku, postanowił, jak w sentencji.