Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1042/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 200, art. 205 § 2 I art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant referent stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi T.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T.J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) z [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchylającą decyzję organu pierwszej instancji z [...] października 2011 r. nr [...], decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie garażu murowanego w zespole zabudowy garażowo – gospodarczej, na terenie obejmującym działkę nr [...].

Organ określając warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury, ustalił, że dojazd do projektowanego garażu ma dokonywać się istniejącym wjazdem z ul. [...], przez działkę nr [...]. Uzasadniając decyzję w tym zakresie Burmistrz wskazał, że działka nr [...], w swojej części pełni praktycznie funkcję pieszo-jezdną dla jej współwłaścicieli, tj. V.K., T.J. oraz M. i Z.S.. Organ uznał, że skoro z tej części działki korzysta V.K. a także jej ojciec, bowiem przez tę działkę dojeżdżają do garaży położonych na działkach nr [...], to także inwestorka – T.J. (także współwłaścicielka działki nr [...]), powinna mieć zapewniony przejazd do projektowanego garażu na części działki nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie do SKO wniosła V.K., wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a) poprzez załatwienie sprawy w formie decyzji, w zakresem nieobjętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskutek dowolnego rozszerzenia na kolejnych etapach postępowania zakresu sprawy, bez stosownego wniosku T.J. - poprzez wskazanie, iż terenem inwestycji ma być część działki [...], podczas, gdy w rzeczywistości wnioskodawczymi zamierza prowadzić inwestycję wyłącznie na działce nr [...],

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p), poprzez uznanie, iż działka [...] posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w rzeczywistości działka nr [...] takiego dostępu nie posiada,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim organ pierwszej instancji nie dokonał należytego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i prawnego realizowanej inwestycji, czego przejawem było m.in.:

a) niezgodne ze stanem faktycznym ustalenie przeznaczenia działki nr [...] jako zespołu zabudowy garażowo - gospodarczej - pomimo, iż działka [...] nie posiada takiego przeznaczenia,

b) nieustalenie odległości projektowanego garażu do granicy z działką [...], co stanowi naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. - pomimo, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami drzwiowymi w stronę tej granicy,

c) nieustalenie czy dla projektowanej inwestycji została wyrażona zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], co stanowi naruszanie art. 199 Kodeksu cywilnego, w zakresie w jakim organ pierwszej instancji wyznaczył dojazd do projektowanego garażu przez działkę [...] (własność Wspólnoty) z istniejącego wjazdu z ulicy [...] - pomimo, iż do wyrażenia zgody na projektowaną inwestycję (w zakresie, w jakim dotyczy działki nr [...]) niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (czynność przekraczająca zwykły zarząd),

d) niezgodne ze stanem faktycznym (jak również z wnioskiem T.J.) określenie jako terenu inwestycji łącznie działki [...], podczas gdy rozpoczęta procedura w 2010 r. dotyczyła inwestycji wyłącznie na działce [...]. Aktualnie organ określił inwestycję na dwóch działkach, które nie stanowią całości gospodarczej, a ponadto jedna stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej, a druga, będąca własnością Gminy, znajduje się w dzierżawie osób trzecich,

e) nie ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w piśmie V.K. z [...] marca 2012 r.,

f) bezzasadna odmowa udziału w postępowaniu, w charakterze strony, podmiotom – autorom pisma z dnia [...].10.2010 r. - dzierżawcom działki [...].

SKO decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, uchyliło pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nawiązując do uprzednio wydanej decyzji z [...] stycznia 2012 r. nr [...] (uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z [...] października 2011 r. nr [...]) wskazał, że organ pierwszej instancji w dalszym ciągu nie wyjaśnił sprawy sprzeczności wokół dojazdu do planowanej inwestycji przez działkę nr [...] oraz nie wykazał charakteru prawnego tego przejazdu, czym naruszył przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p, dotyczące dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. SKO zaznaczyło, iż dostęp do drogi publicznej definiuje art. 2 pkt 14 u.p.z.p, zgodnie z którym jest to bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten zapewnia bezpośrednie połączenie, pośrednie - poprzez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, polegającego na możliwości przejazdu. Organ pierwszej instancji w decyzji wskazuje projektowany przejazd przez teren działki nr [...]. Wskazana jako droga dojazdowa działka nie jest drogą urządzoną. W tej sytuacji nie można ustanowić służebności przejazdu, a zatem wskazać dojazdu do planowanego garażu przez tę działkę. Z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] przy ulicy [...] jest w użytkowaniu wieczystym T.J., V.K. i Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o.. Nie jest natomiast przedmiotem niniejszego postępowania wyjaśnienie, na jakiej podstawie przejazdu przez te nieruchomość dokonuje V.K.. Kwestię tę, zdaniem organu, należy uregulować w odrębnym postępowaniu, jeżeli zaszło naruszenie przepisów prawa w zakresie wykorzystywania nieruchomości niezgodnie z przeznaczeniem, a także naruszenie praw własności T.J.. Organ wskazał także, że działka nr [...], na której ma być realizowany projektowany garaż, ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Organ pierwszej instancji powinien zatem wskazać dojazd z tej drogi, po uzyskaniu uzgodnienia projektu decyzji z właścicielem tej drogi.

SKO wskazało ponadto, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny statusu podmiotów uczestniczących w postępowaniu w kontekście przyznania im lub nie statusu strony. U.p.z.p nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma zastosowanie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Obowiązkiem organu jest zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Status strony w przedmiotowym postępowaniu determinowany może być granicami oddziaływania planowanej inwestycji, przy czym oddziaływanie takie może polegać m.in. na uciążliwości korzystania z nieruchomości. Status strony może ponadto wynikać z norm prawa materialnego, zarówno z prawa administracyjnego, ale także z prawa cywilnego, które to stanowisko jest już powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych dominującej części doktryna prawa. Warto także podkreślić, iż w tym zakresie wyznaczony przez wnioskodawcę obszar oddziaływania inwestycji w żaden sposób nie zwalnia organu, w aspekcie art. 6, art. 7 i 28 k.p.a., od samodzielnych ustaleń co do zakresu oddziaływania inwestycji, a tym samym dotyczących identyfikacji stron postępowania.

W tym kontekście istotne - zdaniem SKO - jest rozważenie i wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji zarzutów strony w zakresie współwłasności? wspólnoty? i związanych z tym uprawnień poszczególnych podmiotów do występowania jako strony postępowania (Wspólnota Mieszkaniowa?), użytkownicy wieczyści działki nr [...], np. Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. oraz zastosowania odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego, czy też ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), szczególnie w świetle przedstawionych zarzutów przez odwołującą się w odwołaniu. Organ nie może w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji tej kwestii zbyć jednym zdaniem, że zgodnie z art. 28 k.p.a, za strony w postępowaniu uznano współwłaścicieli oraz właścicieli działek sąsiednich przylegających do działek objętych ustaleniami decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołującej SKO wskazało ponownie, że ustalenie linii zabudowy elewacji frontowej projektowanego garażu, czy też ustalenie odległości projektowanego garażu od granicy z działką [...] nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO zwróciło uwagę, że zgodnie z § 4 rozporządzenia:

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadkach niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tym przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, to wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

SKO podkreśliło, że rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa sposób ustalania w decyzji o warunkach linii zabudowy (§ 1 pkt 1 rozporządzenia). Linia zabudowy w zasadzie ma być skorelowana z taką linią na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linę nowej zabudowy ustala się, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia). W ustępie 4 tegoż paragrafu dopuszcza się ponadto możliwość wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, co w sposób zgodny z przepisami u.p.z.p. oraz k.p.a. powinien uzasadnić w decyzji organ I instancji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1206/10, Lex nr 753463).

Ustosunkowując się do zarzutów strony, iż decyzja nie wyznacza odległości projektowanego garażu do granicy z działką [...], co stanowi naruszenie § 12 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) SKO stwierdziło, że szczegółowe warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie na działce budowlanej, w tym odległość od granicy działek oraz zagospodarowanie działki przeznaczonej pod zabudowę określone zostały w ww. rozporządzeniu. Ustalenie warunków zabudowy, jako określenie zamierzeń inwestycyjnych, jest tylko fazą wstępną procesu inwestycyjnego. Podjęcie robót budowlanych może bowiem nastąpić dopiero po spełnieniu wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego, po udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zarzuty dotyczące zarzutów wynikających z przepisów rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przedwczesne, gdyż okoliczności te oceniane będą w toku postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy nie może ponadto naruszać kompetencji organu powołanego do udzielania pozwolenia na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 listopada 2008 r., II SA/Łd 622/2008, Lex Polonica nr 2079313 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 lutego 2007 r., II SA/Sz 1310/2006, Lex Polonica nr 2118158).

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.J. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający słusznego interesu skarżącej, art. 77 k.p.a poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodnego w sprawie oraz naruszenie art. 28 k.p.a poprzez stwierdzenie braku ustaleń w zakresie stron postępowania administracyjnego, skarżąca wniosła o zmianę i oddalenie odwołania V.K. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę skarżąca podkreśliła, że działka nr [...], której jest współwłaścicielem, stanowi drogę dojazdową do planowanej inwestycji w postaci garażu. Działka ta pełni identyczną funkcję w przypadku garaży należących do Z.K. – ojca odwołującej V.K. i faktycznego użytkownika jej mieszkania. Zdaniem skarżącej z uwagi na powyższe, niezasadny jest zarzut wyrysowania na mapce załączonej do decyzji jako terenu inwestycji łącznie działki nr [...]. załączona mapa powinna określać granice analizowanego terenu. Również zarzut nieustalenia, czy istnieje zgoda współwłaścicieli działki nr [...] na przejazd nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zdaniem skarżącej ponownie pojawiający się zarzut naruszenia art. 199 k.c nie znalazł uznania w stanowisku SKO z [...] stycznia 2012 r. W tym zakresie skarżąca podtrzymywała stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na poprzednie odwołanie V.K.. Z całą bowiem pewnością wyrażenie zgody na przejazd przez wspólną działkę nie stanowi czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością, nie prowadzi bowiem do zmiany jej przeznaczenia, bądź rozporządzenia nią, zaś do dokonywania czynności zwykłego zarządu wystarczy zgoda większości współwłaścicieli (udział V.K. wynosi 441/1000). Skarżąca zaznaczyła, że również jest współwłaścicielką działki przez którą ma następować przejazd do projektowanego garażu i zgodnie z art. 206 k.c, ma prawo do współkorzystania z działki w taki zakresie, w jakim przez daje się to pogodzić ze współposiadaniem i współkorzystaniem z działki przez pozostałych współwłaścicieli.

Jeżeli natomiast chodzi o kwestę niewyjaśnienia uprawnień poszczególnych podmiotów do występowania jako strony postępowania, skarżąca wskazała, powołując się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2331/12, Lex nr 1138144), że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są współwłaściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z tą nieruchomością.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podkreśliła, że uczestniczka postępowania V.K. podejmuje wszelkie działania sprzeciwiające się jakimkolwiek inicjatywom sąsiadów, a sama korzysta z dobra wspólnego. Do akt sprawy pełnomocnik złożyła 6 zdjęć działki nr [...] oraz oświadczenie sąsiadów – M.F. z [...] lutego 2013 r. – wyrażające zgodę na budowę garażu na części działki nr [...] którą dzierżawi, a także oświadczenie M.S. i Z.S. z [...] lutego 2013 r. którzy jako współwłaściciele działki nr [...] wyrażają zgodę na przejazd przez tę działkę do planowanego garażu.

Obecny na rozprawie pełnomocnik uczestniczki postępowania V.K. wniósł o oddalenie skargi w całości, przychylając się do stanowiska SKO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze skargą złożoną na decyzję kasacyjną organu odwoławczego, a więc decyzję uchylającą pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dodać należy, iż w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 600-601). Zdaniem Sądu, pogląd ten pozostaje aktualny również na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w obecnym brzmieniu.

Nadto, zgodnie z art. 15 k.p.a, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W konsekwencji obowiązywania zasady dwuinstancyjności ustalenia faktyczne ma dokonywać zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy. Do jej zachowania nie wystarczy bowiem wydanie w sprawie dwóch rozstrzygnięć organów administracji publicznej różnych stopni.

SKO wskazało dwie przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Po pierwsze, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w dalszym ciągu nie wyjaśnił sprawy sprzeczności wokół dojazdu do planowanej inwestycji przez działkę nr [...] oraz nie wykazał charakteru prawnego tego przejazdu, czy naruszył art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p, dotyczący dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Organ powołując się na treść art. 2 pkt 14 u.p.z.p u, zawierającego definicję dostępu do drogi publicznej, wskazał, że działka nr [...], przez którą planowany jest wjazd, nie jest drogą urządzoną, a zatem w tej sytuacji nie można ustanowić służebności przejazdu do planowanego garażu. Po drugie, organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny statusu podmiotów uczestniczących w postępowaniu w kontekście przyznania im lub nie statusu strony.

Odnosząc się do pierwszej przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wskazać trzeba, że zgodnie z przepisami u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej może być zapewniony poprzez dostęp bezpośredni z drogi publicznej, albo poprzez dostęp pośredni, poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14).

Skarżąca we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określiła, iż wjazd do garażu ma mieć miejsce z ulicy [...], przez działkę nr [...]. Precyzyjnie zatem we wniosku został określony sposób komunikacji. Treścią tego wniosku organ pierwszej instancji był w pełni związany. Zatem trudne do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, że z uwagi na to, że działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (zapewne chodziło organowi o dostęp do ul. [...]), organ pierwszej instancji powinien wskazać dojazd z tej drogi, po uzyskaniu uzgodnienia projektu decyzji z właścicielem drogi.

Wracając do zasadniczej dla wyniku sprawy kwestii, tj. dojazdu do planowanego garażu przez działkę nr [...], wskazać należy, że żaden przepis u.p.z.p nie uzależnia wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od tego, że na działce przez którą ma być dokonywany wjazd, musi istnieć droga urządzona. Wystarczy, że działka ta, z uwagi na jej powierzchnię, w tym także odległości od budynku do granicy działki, faktycznie umożliwia przez nią przejazd, np. samochodem osobowym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci map, potwierdza, że odległość pomiędzy budynkiem położonym na działce nr [...] a granicą z działką nr [...] wynosi ponad 4 m. Zresztą jak ustalił organ pierwszej instancji, obecnie funkcjonuje dojazd do garaży położonych na działkach nr [...]. Zatem błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie niniejszej wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, uzależnione jest od istnienia na działce nr [...] drogi urządzonej.

Bezsprzecznie zatem istnieje dojazd z drogi publicznej ul. [...] do działki objętej planowaną inwestycją. Dojazd ten odbywać się ma przez działkę nr [...], której skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym. Brak jest zatem w takiej sytuacji podstaw prawnych by domagać się od skarżącej podjęcia działań zmierzających do zapewnienia dostępu do drogi poprzez ustanowienie drogi koniecznej. To prawo użytkowania wieczystego jest tym prawem, które pozwala w tym postępowaniu na legalny dostęp do drogi publicznej w zupełności wypełniając definicję dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Wskazać przy tym należy, że współwłaściciel czy współużytkownik wieczysty, w przypadku braku podziału do korzystania z nieruchomości wspólnej, może korzystać z rzeczy wspólnej, co oznacza, że może również korzystać z wjazdu na działkę wspólną i przejazdu przez nią, tak zresztą jak pozostali współużytkownicy wieczyści. Przypomnieć należy, że także mieszkańcy domu przy ul. [...], korzystają z tego samego wjazdu na działce wspólnej, celem dojazdu do swoich garaży, znajdujących się na działkach nr [...]. Wjazd ten, jak wynika z okazanych przez skarżącą na rozprawie zdjęć, wyłożony jest kostką brukową.

Nie są zatem zasadne argumenty organu odwoławczego, które wskazują na konieczność ustalenia czy na działce nr [...] istnieje droga urządzona oraz konieczność ustanowienia służebności gruntowej (na co nie zgodzą się współużytkownicy wieczyści) na działce nr [...] dla skutecznego zapewnienia inwestorowi dostępu do drogi publicznej. Sam udział we współwłasności tej działki przesądza bowiem o możliwości dojazdu poprzez nią do drogi publicznej z terenów objętych przedmiotową inwestycją.

Sąd nie podziela także stanowiska SKO, iż w sprawie istotne jest rozważenie i wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji zarzutów uczestniczki postępowania – V.K. w zakresie współwłasności, wspólnoty i związanych z tym uprawnień poszczególnych podmiotów do występowania jako strony postępowania. Z akt sprawy wynika, że współużytkownikami wieczystymi działki nr [...] są: T.J., V.K. oraz M.S. i Z.S.. Działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym, składającym się z 3 samodzielnych lokali mieszkalnych. Lokal mieszkalny nr 3 stanowi własność V.K., lokal nr 2 – skarżącej T.J., zaś lokal nr 1 M. i Z.S.. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji uznał, że stronami postępowania administracyjnego w tej sprawie, oprócz skarżącej, powinni być współużytkownicy wieczyści działki nr [...], ponieważ przez działkę tę zaplanowano dojazd do terenu inwestycji. Zatem wynik sprawy dotyczy ich interesu prawnego, przy czym nie było konieczne ustalenie, czy mieszkańcy budynku zlokalizowanego na działce nr [...] tworzą wspólnotę mieszkaniową, skoro wszyscy właściciele lokali zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu i doręczono im wydane w sprawie decyzje administracyjne.

Zasadne jest natomiast stanowisko SKO, iż organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył drugą wewnętrzną linię zabudowy elewacji frontowej zespołu zabudowy garażowo-gospodarczej. Możliwość ustalenia tej linii zabudowy wynika z wykonanej analizy urbanistycznej. Organ postąpił zatem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Zgodnie bowiem z treścią § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z załącznika graficznego do decyzji wynika, że linię tę ustalono jako przedłużenie linii zabudowy elewacji frontowych dwóch istniejących garaży, położonych na działce nr [...] i budynku gospodarczego położonego na działce nr [...].

Sąd podziela także stanowisko SKO, iż zarzuty uczestniczki postępowania V.K., dotyczące nie wyznaczenia odległości projektowanego garażu do granicy z działką nr [...], są przedwczesne. Podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów u.p.z.p jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza się o ostatecznym kształcie budynku ani o rozwiązaniach technicznych. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie przesądza również o dokładnej lokalizacji planowanego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne parametry inwestycji (m.in. linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji), oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Poruszany w odwołaniu taki aspekt, jak odległości do granicy działki nr [...] mogą być badane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), dopiero na etapie projektu budowlanego, w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed wydaniem pozwolenia na budowę, kiedy to organ administracji wydający pozwolenie na budowę ocenia czy planowana inwestycja z uwagi na przepisy normujące odległość między obiektami budowlanymi może być wzniesiona w miejscu wskazanym przez inwestora w planie zagospodarowania działki. Na tym etapie decyzyjnym inwestor powinien przedłożyć projekt budowlany inwestycji wykonany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z przepisami odrębnymi. W ramach przedmiotowego projektu budowlanego inwestycji powinny być rozwiązane m.in. kwestia konkretnej lokalizacji budynku na działce, gabaryty i forma architektoniczna obiektu oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich.

Podsumowując zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 138 § 2 k.p.a jak i naruszeniem prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a) Sąd uchylił tę decyzję. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2003 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł, oraz koszty opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w kwocie 17 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną.