Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 117/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 134 par. 1, art. 141 par.4, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 832/12 w sprawie ze skarg K. w Z. oraz S. Ł. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 12 stycznia 2012 r. nr XXI/287/2012 w przedmiocie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 832/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie I. sentencji uwzględnił skargę S. Ł. i stwierdził nieważność uchwały Nr XXI/287/2012 Rady Miasta Zakopane z dnia 12 stycznia 2012 r. w przedmiocie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "KOŚCIELISKA", w punkcie II. oddalił skargę K. w Z. na powyższą uchwałę, w punkcie III. zasądził od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżącego S. Ł. kwotę 557 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 12 stycznia 2012 r. Rada Miasta Zakopane podjęła uchwałę Nr XXI/287/2012 w przedmiocie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "KOŚCIELISKA".

Pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r. K. w Z., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na wskazaną wyżej uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości z uwagi na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to: art. 17 poprzez brak uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, art. 1 pkt 9 i art. 2 pkt 4 poprzez nieuwzględnienie potrzeb K. - lokalnej społeczności; art. 17 pkt 13 poprzez nie ponowienie w niezbędnym zakresie uzgodnień przy piątym wyłożeniu planu, do którego wprowadzono zmiany. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

K. wskazał, że układ urbanistyczny ul. Kościeliskiej oraz zabytkowe zabudowania wpisano do rejestru zabytków województwa małopolskiego pod nr [...] decyzją z dnia [...] maja 1957 r. Za otoczenie zabytku uznano obszar ograniczony od północy biegiem potoku Cicha Woda, od południa linią przebiegającą w odległości 100 m od osi jezdni ul. Kościeliskiej. Pomimo powyższej okoliczności, dla inwestycji na działce nr [...] i nr [...], oznaczonych w tekście i na rysunku planu symbolem [...], wydane zostały warunki zabudowy bez opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że budowa kolejnego apartamentowca - w strefie ochrony konserwatorskiej ul. Kościeliskiej wśród otoczenia domków jednorodzinnych, w najbliższym otoczeniu szkoły oraz K. - jest niedopuszczalna. Argumentacja ta stanowiła przedmiot zastrzeżeń skarżącego do czwartego i piątego wyłożenia publicznego projektu planu miejscowego "KOŚCIELISKA". Stwierdzono, że pierwotny projekt planu miejscowego "KOŚCIELISKA" został przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie uzgodniony pod warunkiem wprowadzenia uwag. Kolejne wyłożenia projektu, tj. 2, 3, 4, 5 nie zostały natomiast uzgodnione.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wnosiła o jej oddalenie.

W pierwszym rzędzie podnosiła, że K. nie kwestionuje ustaleń planu dotyczących jego nieruchomości, lecz nieruchomości sąsiedniej, a to działek nr [...] i nr [...]. Nie ma on zatem interesu prawnego, lecz tylko faktyczny do zaskarżenia uchwały i już z tej przyczyny skarga powinna zostać oddalona.

Całkowicie bezpodstawna, w ocenie Rady Miasta Zakopane, jest odmowa uzgodnienia projektu planu, który tylko tym się różni od uzgodnionego, że uwzględnia stan prawny ochrony zabytków, czyli wcześniej pominiętą omyłkowo, nie zgłoszoną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków strefę ochrony wschodniej części ul. Kościeliskiej w Zakopanem, począwszy od Starego Cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie.

Nieprawdą jest, że ochroną w planie objęto tylko wyszczególnione obiekty zabytkowe, w tym wpisane do rejestru zabytków, ponieważ w tekście planu znajduje się zapis, o następującej treści: "Na obszarze objętym ustaleniami planu obowiązuje ochrona wschodniej części ulicy Kościeliskiej w Zakopanem, począwszy od Starego Cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie, w granicach obszaru stanowiącego otoczenie zabytku, zgodnie z wpisem do rejestru zabytków l WKZ z [...] maja 1957 r., [...],[...]." Według rysunku planu, strefa ochrony konserwatorskiej wyznaczona zgodnie z wpisem do rejestru zabytków chroni wszystkie elementy układu architektoniczno - urbanistycznego ul. Kościeliskiej, tym bardziej, że wszelkie działania w tej strefie muszą uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Cytowany wyżej zapis w planie mówi tylko i podkreśla, że w tym obszarze oprócz ochrony wschodniej części ul. Kościeliskiej w Zakopanem, począwszy od Starego Cmentarza aż po zagrodę nr 78 włącznie, ochroną objęte są wymienione obiekty zabytkowe, ponieważ budynki w pozostałej części ul. Kościeliskiej nie są obiektami zabytkowymi.

Nadto, Burmistrz Miasta Zakopane dnia 12 października 2010 r. wysłał do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę na działalność organu w związku z postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie - Delegatura w Nowym Targu z dnia [...] września 2010 r., znak [...], dotyczącego nie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "KOŚCIELISKA".

W dniu [...] marca 2011 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie pismem znak [...] stwierdził, że skarga Burmistrza na działalność Delegatury w Nowym Targu jest zasadna, a współpraca organu przy sporządzaniu planu miejscowego ze strony Delegatury nie istniała. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie, który łącznie z wyżej wymienionym pismem otrzymał dokumentację dotyczącą procedury uzgadniania projektu planu "Kościeliska", nie zakwestionował decyzji Burmistrza o uznaniu projektu planu za uzgodniony zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał nadto, że z treści art. 17 ustawy nie wynika obowiązek uzgadniania projektu planu przed każdym wyłożeniem. Ze względu na fakt, że w związku z wprowadzonymi do projektu planu zmianami nie nastąpiło naruszenie warunków uzgodnienia projektu planu z organami i instytucjami właściwymi do opiniowania i uzgadniania planów miejscowych, w tym z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, nie zaistniała konieczność ponownego uzgodnienia planu.

Skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 12 stycznia 2012 r. Nr XXI/287/2012 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "KOŚCIELISKA" wniósł również S. Ł., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi podnosił, że jest współwłaścicielem nieruchomości utworzonej z działki nr [...] i [...] obr. [...] Zakopane, objętej księgą wieczystą nr [...]. Ma zatem interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący zarzucał naruszenie przez organ planistyczny art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przedmiotowych nieruchomości. Jak wyjaśniał, Rada Miasta Zakopane uchwaliła plan, który w przypadku nieruchomości skarżącego przewiduje zagospodarowanie sprzeczne z wynikającym z postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W planie nieruchomości znajdują się w obszarze RZ z wyłączeniem jakiegokolwiek innego zagospodarowania poza rolniczym. W studium są one położone w obszarze TOS, gdzie wykorzystanie rolne jest ograniczone wyłącznie do jednego sposobu i to, jako przeznaczenia wyłącznie dopuszczalnego, natomiast istota zagospodarowania to tereny rekreacyjne z możliwością zabudowy obiektami kubaturowymi.

Wskazywał też, że Rada Miasta Zakopane uchwaliła plan w wersji, która nie była przedmiotem wyłożenia i opiniowania przez organy uzgadniające. Z projektu planu usunięto, na etapie prac komisji, szereg postanowień bez ponownego wyłożenia. Powyższe stanowi o rażącym naruszeniu trybu sporządzania planu.

W odpowiedzi na tę skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie.

Stwierdziła ona, że z postanowień Studium jednoznacznie wynika obowiązek pozostawienia w planie podstawowego przeznaczenia terenów TOS jako rolnych (łąki i pastwiska oraz sady i ogrody przydomowe), natomiast dopuszczalne jest udostępnianie i wykorzystanie tych terenów na cele turystyki, rekreacji i sportu, w zależności od ukształtowania, położenia, oraz innych cech i walorów tych terenów przesądzających o ich przydatności dla wyżej wymienionych celów.

Na rysunku Studium nr 1, który stanowi integralną część uchwały, wyznaczono graficznie tereny TOS, które w legendzie zostały opisane, jako otwarte, do wykorzystania na cele turystyki i rekreacji, z wyróżnieniem terenów o szczególnych predyspozycjach do rozwoju rekreacji i sportów zimowych (pól narciarskich), jak również z wyróżnieniem stref PTS - do kompleksowego zagospodarowania na cele turystyki i sportu, co świadczy o dokonaniu w Studium analizy przydatności terenów i wskazaniu tych o szczególnych predyspozycjach i potencjale, mogących przy tym zostać zagospodarowane zgodnie z przyjętym priorytetem ich odpowiedniego zagospodarowania, jako "spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich".

Rada Miasta Zakopane podkreśliła, że teren działek nr [...],[...], obr. [...], stanowiący własność skarżącego, nie został w Studium uznany za przydatny do wyżej określonych celów, a to z racji na ukształtowanie, niewielki obszar i położenie (oddzielenie drogą KDG od terenów sportowych i bardzo bliskie sąsiedztwo ( w części wejście w obszary ścisłej ochrony) z terenami ścisłej ochrony - TOW, które to cechy przesądzają o braku możliwości włączenia tegoż terenu do "spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich").

Na etapie prac planistycznych nie było, poza uwagą skarżącego, wniosków ze strony właścicieli tych terenów o ich przeznaczenie na wskazane przez S. Ł. cele (wszystkie niemal wnioski i uwagi dotyczące tego terenu zawierały żądanie przeznaczenia ich na cele osiedleńcze). Ze względu na fakt, że dla zaproponowania zagospodarowania niezbędne jest dysponowanie znacznym terenem, w świetle zapisów w Studium, przyznających "pierwszeństwo działalności związanej z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu", powyższe przesądziło o wyłącznym przeznaczeniu ich na cele rolnicze.

Za bezzasadny zdaniem Rady Miasta Zakopane należy również uznać zarzut przyjęcia planu w wersji zmienionej na wniosek Komisji Doraźnej z dnia [...] stycznia 2012 r., gdyż wnioskowane przez komisję zmiany nie zostały do projektu planu wprowadzone. Przyjęcie uchwały pomimo negatywnej opinii Komisji Doraźnej nie stanowi zaś naruszenia prawa.

W ocenie organu, porównanie postanowień § 17 studium oraz § 7 zaskarżonego planu prowadzi do wniosku, że nie było możliwości innego przeznaczenia nieruchomości skarżącego.

W motywach wyroku oddalającego skargę K. w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że skarżący K. nie wykazał, że zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu.

Sąd uznał, że w kontekście twierdzeń skargi istotne znaczenie w sprawie ma kwestia zachowania wolności religii poprzez uprawianie kultu i modlitwę. Wolność sprawowania kultu, to również swobodne pełnienie misji. W tym zakresie twierdzenia skargi nawiązują zaś do 140 k.c. oraz kwestii ochrony własności w związku z wynikającymi z art. 144 k.c. zakazami immisji w stosunkach sąsiedzkich. W takim aspekcie można uznać za spełnioną przesłankę posiadania przez K. interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, o którym mowa w art.101 ust. 1 u.s.g.

Sąd podniósł, że skarga nie zawiera rzeczowych argumentów wskazujących na naruszenie uchwałą interesu prawnego K., w szczególności przez akcentowane w niej zagrożenie hałasem w stopniu większym niż na terenach w budownictwie jednorodzinnym przez budowę apartamentowca, lub zakłócenia potrzeb zakonu kontemplacyjnego niestosowną działalnością usługową, czy komercyjną. Należy bowiem zauważyć, że nieruchomości K. położone były już uprzednio w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej tego typu i usług, która w ocenie skarżącego jest nośnikiem większego hałasu, niż zabudowa jednorodzinna. Obawy skarżącego K. związane ze zwiększonym hałasem nie są zasadne, skoro § 4 ust. 14 zaskarżonej uchwały stanowi, że w zakresie ochrony przed hałasem, dla terenu oznaczonego symbolem 2.M/U obowiązuje przestrzeganie dopuszczalnych wartości hałasu jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co dotyczy zarówno przeznaczenia podstawowego, jaki i dopuszczalnego, zaś jest zgodnie z postulatem K.

Plan przepisuje w zakresie funkcji podstawowej jedynie usługi z zakresu handlu, edukacji i kultury, biura, przy dopuszczeniu lokalizacji usług publicznych. Postanowienia ogólne z § 8 ust. 5 pkt 1 zostały bowiem wprost i jednoznacznie zawężone w zakresie usług przez zakaz wprowadzony w pkt 3. Usługi publiczne są zaś usługami realizowanymi jako inwestycje celu publicznego, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 4b. Wśród celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n."). brak takich jakie podano w skardze jako przykład niestosownej działalności usługowej czy komercyjnej. Jedynym pojęciem z zakresu usług, które mogłoby ewentualne budzić obawy pod kątem zakłócenia potrzeb zakonu kontemplacyjnego w takim rozumieniu jak podano w skardze jest handel, z którym mogą wiązać się określone cechy i przeznaczenie przedmiotów podlegających sprzedaży, względnie gorszący obyczaje sposób ich promocji albo reklamy. W tym jednakże zakresie również przed podjęciem zaskarżonej uchwały na trenie działek nr [...] i nr [...] świadczono usługi z zakresu handlu, zaś samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości z uwagi na wskazane czynniki, albo inne wyobrażalne, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.- dalej jako: "u.s.g.").

Uwzględniając skargę S. Ł., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wykazał on naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...] obr. [...] Zakopane, Sąd podzielił podgląd prezentowany przez Radę Miasta Zakopane, że teren działek nr [...],[...], obr. [...] został już w Studium uznany za przydatny do realizacji celów wymienionych w § 17 ust. 2 pkt 3 i 4. Jako argumenty tego stanu rzeczy podano ukształtowanie działek, niewielki ich obszar i położenie, w tym oddzielenie drogą od terenów sportowych oraz bardzo bliskie sąsiedztwo, a nawet w części położenie na obszarze ścisłej ochrony. Takie cechy - którym skarżący nie przeczył, a potwierdzają je po części dostępne mapy, czy inne dokumenty planistyczne - mogły mieć wpływ na niewłączenie działek nr [...],[...], obr. [...] do "spójnego systemu terenów, tras i urządzeń narciarskich" już na etapie uchwalenia Studium, co w ślad za tym także przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądziło o przyznaniu w tym rejonie "pierwszeństwa działalności związanej z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu" oraz wyznaczeniu obszaru RZ, jako zwartego kompleksu terenów, którego ustalenia pozostają w zgodzie z zapisami Studium. Szczegółowe ustalenia dla terenów użytkowanych rolniczo o pow. RZ – pow. 16,64 ha zostały zawarte w § 7 tekstu planu, zaś są tego rodzaju, że nie prowadzą do naruszenia istoty prawa własności. Ustalenie powyższe, zgodne z postanowieniami Studium na zasadzie kontynuacji identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych w akcie kierunkowym ogólnie nie prowadzą do pozbawienia skarżącego możliwości wykonywania wszystkich uprawnień właścicielskich. Plan miejscowy nie wprowadza w tym przypadku zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzowuje te zasady przy uwzględnieniu kryteriów określonych w Studium.

Za zasadny Sąd uznał natomiast zarzut, że przyjęty przez Radę Miasta Zakopane plan miejscowy nie był w uchwalonym kształcie przedmiotem właściwych uzgodnień, a nadto do planu tego nie wprowadzono zmian wynikających z dokonanych uzgodnień.

Do istotnych naruszeń powodujących nieważność zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd pierwszej instancji zaliczył przede wszystkim uchybienia w zakresie dokonania czynności wymienionych w art. 17 u.p.z.p., pkt 6-7, pkt 9 i pkt 13, 14. W szczególności, zastrzeżenia budzi niezachowanie wymogów dokumentowania czynności sporządzenia projektu planu miejscowego oraz sposobu jego udostępnienia do opiniowania i uzgodnień wraz prognozą oddziaływania na środowisko, wprowadzanie zmian - względnie zaniechanie wprowadzenia zmian - do projektu planu wynikających z niektórych uzgodnień i opinii jeszcze przed pierwszym wyłożeniem projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Taka negatywna ocena odnosi się również do późniejszych działań Burmistrza Miasta Zakopane - już po pierwszym wyłożeniu projektu planu, związanych z kolejnymi zmianami projektu wywołanymi sukcesywnym uwzględnianiem uwag, a potem wprowadzenia do projektu ich rezultatu z naruszeniem zasady równości i bez ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień, względnie nierespektowaniem ich wyniku uzyskanych. W ocenie Sądu dostrzegane wady są tego rodzaju, że projekt miejscowego planu nie powinien zostać przedstawiony Radzie Miasta Zakopane do uchwalenia bez uprzedniej eliminacji skutków popełnionych uchybień, zaś podjęcie uchwały z dnia 12 stycznia 2012 r., Nr XXI/287/2012, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "KOŚCIELISKA" w tych warunkach uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości z uwagi na istotne naruszenie trybu uzgodnień Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Dyrektorem Urzędu Górniczego w Krakowie, Zarządem Województwa Małopolskiego i Zarządem Powiatu Tatrzańskiego. Tym uchybieniom towarzyszy nadto naruszenie konstytucyjnych zasad równości i praworządności, a także niektórych zasad sporządzenia miejscowego planu oraz innych przepisów prawa materialnego.

Z przedstawionej dokumentacji formalnoprawnej, wynika zdaniem Sądu, że pismem z dnia 4 września 2008 r., Burmistrz Miasta Zakopane, powołując art. 17 pkt 2 u.p.z.p., skierował do podmiotów wskazanych w rozdzielniku pisma, zawiadomienie dotyczące podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu, zakreślając termin 21 dni do złożenia wniosków, liczony od daty doręczenia pisma. Był to, więc termin minimalny. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie - Delegatura w Nowym Targu, który otrzymał powyższe zawiadomienie z dnia 10 września 2008 r., w piśmie z dnia 26 września 2008 r. wniósł o przedłużenie wyznaczonego w zawiadomieniu terminu. Wnioski do projektu planu złożył w piśmie z dnia 23 października 2008 r., w którym domagał się wyznaczenia w planie trzech stref ochrony konserwatorskiej, tj. – strefy ochrony ścisłej, strefy ochrony częściowej, strefy ochrony widoku i walorów krajobrazowych, a także ujęcia w planie licznych obiektów o cechach zabytkowych według podanego w tym piśmie szczegółowo katalogu uwzględniającego ich adresy budynków. Wnioski te odnotowano w sporządzonym przez Burmistrza Miasta Zakopane, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 - zwane dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym) "Tabelarycznym zestawieniu wniosków złożonych przez organy administracji i instytucje opiniujące oraz uzgadniające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego".

Niezachowanie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie - Delegatura w Nowym Targu na tym etapie terminu podanego w zawiadomieniu bez określenia sankcji, których nie wprowadzają wprost przepisy, będącego terminem minimalnym z art. 17 pkt 1 u.p.z.p., było pozbawione znaczenia prawnego w sytuacji, gdy nie doszło jeszcze do sporządzenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - która pochodzi z grudnia 2009 r. Wnioski te należało uwzględnić sporządzając projekt miejscowego planu, tym bardziej, że organ planistyczny dysponował materiałami dotyczącymi lokalizacji budynków o cechach zabytkowych, miał wiedzę o postanowieniach Studium, o wpisach w rejestrze zbytków i ich podstawach prawnych, oraz dysponował innymi materiałami zawierającymi wytyczne konserwatorskie.

Wskazując na braki w dokumentacji planistycznej (brak projektu tekstu planu miejscowego oraz dokumentu stanowiącego rysunek planu, brak dowodów doręczenia korespondencji wysłanej z Urzędu Miasta Zakopane, tj. pisma z dnia 19 marca 2010 r., którym to Burmistrz Miasta Zakopane zwrócił się do właściwych organów o uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. projektów czterech miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla różnych obszarów Zakopanego - w tym przedmiotowego), Sąd uznał, że naruszono wymóg § 12 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego.

Zdaniem Sądu w żadnym fragmencie dokumentacji nie ma mowy o przesłaniu organom uzgadniającym prognozy oddziaływania na środowisko, która przedstawiając warunkowania formalnoprawne i faktyczne, a także określone oceny jest niewątpliwie dokumentem istotnym w fazie uzgodnień. Treść prognozy może mieć wpływ na uzgodnienie, albo odmowę uzgodnienia projektu planu, zaś jej nieudostępnienie zmusza organ uzgadniających do dodatkowych czynności. Również brak danych, co do faktu i daty udostępnienia prognozy jest uchybieniem proceduralnym, które należy mieć na uwadze oceniając zastosowania przez organ planistyczny art. 24 ust. 2 u.p.z.p. albo art. 25 ust. 2 u.p.z.p.

Sąd zauważył, że w "Wykazie uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "KOŚCIELISKA", Burmistrz Miasta Zakopane odnotował, że w ustawowym terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu planu w wersji papierowej Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków - Delegatura w Nowym Targu nie przedstawił swojego stanowiska, w związku z powyższym na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. projekt planu przedstawiony do uzgodnienia został uzgodniony.

Prezentowana wyżej ocena jest dowolna. Brak bowiem w sprawie dowodu, że organ uzgadniający kiedykolwiek otrzymał kompletną dokumentację. Z żadnego dokumentu nie wynika w szczególności by z projektem planu miejscowego organowi uzgadniającemu została przekazana prognoza oddziaływania na środowisko, oraz jaka w istocie była forma i treść projektu miejscowego planu udostępniona do uzgodnienia, w tym by projekt ten został przesłany, jako kompletny i w wersji papierowej.

W opisanym stanie faktycznym nie było również podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2 u.p.z.p. albowiem Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia 26 maja 2010 r. podał konkretne warunki, których spełnienie było konieczne dla uznania, że projektu planu posiada uzgodnienie, oraz niezależnie od zasadności wyrażonego stanowiska powołał podstawy prawne uzasadniającej ich określenie. Merytoryczna weryfikacja jego stanowiska mogła zaś nastąpić nie w drodze kontroli sądowej sprawowanej obecnie, lecz uprzednio, po wniesieniu zażalenia i wyczerpaniu toku instancji. W przypadku niezaskarżenia postanowienia Burmistrz Miasta Zakopane winien wprowadzić do projektu planu miejscowego żądane przez organ uzgadniający zmiany, czego - jak sam twierdzi w odpowiedzi na skargę K. – nie uczynił.

Nadto przedstawiona dokumentacja wskazuje na nieznajdujący jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, zupełnie różny stosunek Burmistrza Miasta Zakopane do wyników opinii i uzgodnień. Przykład powyższego stanowi opiniowanie projektu przedmiotowego planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Pomimo tego, że opinia tego organu została wydana po terminie, nie zastosowano sankcji z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Opisany stan niezależnie od naruszenia art. 25 ust. 2 u.p.z.p. prowadzi również do istotnego naruszenia trybu albowiem oznacza brak poszanowania dla konstytucyjnych zasad praworządności (art. 7), uprzywilejowanie jednego z organów.

Niezależnie od powyższego, z dokumentacji prac planistycznych wynika, że Burmistrz Miasta Zakopane, nie czekając na zajęcie stanowiska przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy drugim uzgodnieniu rozpoczął już w dniu 20 września 2010 r. procedurę wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, zaś potem w następstwie rozpatrzenia uwag, projekt planu zmieniał. To zaś stanowi kolejne uchybienie wynikającej z ustawy kolejności czynności planistycznych, które przynajmniej potencjalnie mogły doprowadzić do konwalidacji uchybień związanych z pierwszym uzgodnieniem. W efekcie uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bez akceptacji dalszych jeszcze zmian wprowadzonych po kolejnych wyłożeniach jego projektu do publicznego wglądu, których dokonanie wymagało ponowienia uzgodnienia z organem ochrony zabytków, bez ponowienia uzgodnienia. Plan w uchwalonym kształcie nie był zatem znany Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w podlegającym jego kompetencjom uzgadniającym zakresie obejmującym kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wyznaczaniu stref ochrony konserwatorskiej.

Sąd stwierdził nadto, że zasady sporządzenia planu miejscowego mają ścisły związek z przepisami zawartymi w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r.- Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 Nr 228, poz. 1947 ze zm. – dalej pr.g.g.), której przedmiot regulacji został określony w art. 1 – 4. Analiza etapu przeprowadzania obligatoryjnych uzgodnień nakazuje uznać, że w sprawie niniejszej Burmistrz Miasta Zakopane naruszył w sposób istotny tryb z art. 17 pkt 7 g u.p.z.p. w związku z art. 106 k.p.a., a także art. 17 pkt 9 u.p.z.p., poprzez odstąpienie od wprowadzania do projektu miejscowego planu zagospodarowania w części tekstowej i graficznej ustaleń objętych warunkowym uzgodnieniem projektu miejscowego planu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie, które nastąpiło postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Negatywnym następstwem jest tego uchybienia jest dalsze procedowanie nad projektem miejscowego planu, który nie odpowiada zasadom wymaganym wprost w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. , a potem jego uchwalenie w takiej właśnie wersji. Naruszenie zasad przejawia się w tym, że wyłożony do publicznego wglądu po raz pierwszy i następne, a potem uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera koniecznych ustaleń w przedmiocie granic istniejących terenów górniczych, ani w części tekstowej, ani graficznej. Określenie ich było bezwzględnym obowiązkiem wynikającym jednoznacznie zarówno z obowiązujących przepisów prawa, jak i wiążącego uzgodnienia z organem nadzoru górniczego, które zostało dokonane warunkowo i nie zostało zaskarżone. Zważywszy, że fragmenty dwóch terenów górniczych zlokalizowane są niemal na całym obszarze objętym przedmiotowym planem miejscowym, poza niewielkim jego fragmentem we wschodniej części, należy uznać za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z obu przyczyn wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nawet jeżeli takie uchybienie nie przełożyło się na nieprawidłowość samych ustaleń dotyczących sposobu zagospodarowania na terenach górniczych, co mają sygnalizować uwagi poczynione w "Wykazie opinii do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "KOŚCIELISKA", gdzie powołano § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 , 16,17 i 18 oraz § 5 ust. 3, 4 i 5.

Kolejne uchybienia upoważniające do stwierdzenia istotnego naruszenia trybu postępowania, tj. art. 17 pkt 7 d u.p.z.p. i art. 17 pkt 13 u.p.z.p., co wiąże się z odstąpieniem przez Burmistrza Miasta Zakopane od przewidzianego w tych przepisach ponownego uzgodnienia projektu miejscowego planu z Zarządem Województwa Małopolskiego oraz z Zarządem Powiatu Tatrzańskiego, pomimo dokonania zmian w projekcie uprzednio uzgodnionym tego rodzaju, że sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Zakopane zarzucając mu:

I. na podstawie wskazanej w art. 174 pkt. 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 877) zwanej w dalszej części skargi w skrócie "u.p.z.p." w zw. z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z 17 pkt 7 lit. b) u.p.z.p. oraz w zw. z art. 54 ust. 1 art. 54 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 - zwanej dalej "Ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku") poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ planistyczny ma obowiązek udostępnić do uzgodnień i opiniowania projekt planu wraz prognozą oddziaływania na środowisko i w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu to jest przyjęcie, że Burmistrz Miasta Zakopane nie mógł uznać projektu planu za uzgodniony, albowiem nie przesłał Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków Delegatura w Nowym Targu (w dalszej części skargi kasacyjnej, jako "WKZ") kompletnej dokumentacji, to jest projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

2. art. 24 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt. 7 lit. b) u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy Burmistrz Miasta Zakopane nie mógł uznać za uzgodniony z WKZ projektu planu przed pierwszym wyłożeniem go do publicznego wglądu oraz projektu planu przed drugim wyłożeniem go do publicznego wglądu;

3. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt. 7 lit. b) u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu albowiem projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kościeliska nie został uzgodniony z WKZ;

4. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt. 13 w zw. z art. 17 pkt. 7 lit. b) u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu albowiem Burmistrz Miasta Zakopane nie ponowił uzgodnień z WKZ w zakresie zmian wprowadzanych do projektu planu po pierwszym i drugim wyłożeniu planu do publicznego wglądu;

5. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 17 pkt. 7 lit. a) i e) u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164 poz. 1587) zwanego w dalszej części skargi "rozporządzeniem wykonawczym". Poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projekt planu nie został uzgodniony ze Starostą Powiatu Tatrzańskiego, Marszałkiem Województwa Małopolskiego, Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, przedstawicielem Agencji Wywiadu przy Delegaturze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego;

6. art. 28 ust. 1 u.p.z.p.w zw. z art. 15 ust.2 pkt.7 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że niezaznaczenie w planie granic terenu górniczego - podczas gdy zaznaczono teren obszaru górniczego - którego granice idealnie pokrywają się z granicami obszaru górniczego, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego;

7. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt. 7g u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 3 k.p.a oraz art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu albowiem Burmistrz Miasta Zakopane nie wprowadził do projektu planu warunków z warunkowego uzgodnienia z Urzędem Górniczym z dnia [...] kwietnia 2010 r.;

8. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wzw. z art. 17 pkt.7d i art. 17 pkt. 13 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do istotnego naruszania trybu sporządzania planu albowiem zaniechano ponowienia uzgodnień z Zarządem Województwa Małopolskiego i z Zarządem Powiatu Tatrzańskiego;

9. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 17 pkt. 6 i 7 w zw. z art. 25 ust. 1 poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu albowiem projektu planu został udostępniony do opiniowania i uzgodnień bez prognozy oddziaływania na środowisko;

10. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt. 14 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, albowiem projekt planu Miejscowego Kościeliska miał wady i nie powinien być przedstawiony Radzie Miasta Zakopane do uchwalania bez uprzedniej eliminacji wad

11. art. 7 Konstytucji w zw. z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uprzywilejowano jeden z organów to jest wprowadzono do projektu planu warunki RDOŚ mimo upływu terminu;

12. art. 7 Konstytucji w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - zwanej w dalszej części skargi "prawem budowlanym" poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził dla Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozaustawowe kompetencje do dokonywania uzgodnień robót budowlanych odnośnie obiektów o cechach zabytkowych objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

13. art. 28 ust. 1 u.p.z.p w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zwanego w dalszej części skargi "rozporządzeniem wykonawczym") - poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że doszło do naruszenia zasad prowadzenia dokumentacji planistycznej, albowiem w dokumentacji planistycznej brak jest projektu planu i rysunku planu;

14. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że naruszono zasady sporządzania planu albowiem miejscowy plan Kościeliska nie określa parametrów wysokości budynków w przypadku nadbudowy nie połączonej z rozbudową dla terenów wskazanych w § 8 tekstu uchwały w sprawie miejscowego planu Kościeliska oraz wskaźników zabudowy dla terenów ZC, a naruszenie to stanowiło naruszenie zasad sporządzania planu.

15. W § 8 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w tekście uchwały i rysunku planu zostały użyte oznaczenia uniemożliwiające jednoznaczne ich powiązanie

16. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przy uchwalaniu miejscowego planu Kościeliska doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania oraz zasad uchwalenia planu skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości

17. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący S. Ł. wykazał naruszenie interesu prawnego;

II. na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 3 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie granic sprawy (przedmiotu zaskarżenia) i rozpoznanie skargi w zakresie, w którym podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewypełnienie wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, to jest niewskazanie podstawy faktycznej i prawnej niektórych stwierdzonych przez sąd naruszeń trybu i zasad sporządzania planu miejscowego Kościeliska oraz niewskazanie przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał stwierdzone naruszenia trybu postępowania za naruszenia istotne oraz przyczyn, z powodu których stwierdził nieważność uchwały w całości;

3. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w całości, mimo iż skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego, a stwierdzone przez sąd I instancji naruszenia zasad i trybu sporządzania planu, nie wystąpiły i tym samym nie prowadziły do naruszenia interesu prawnego skarżącego S. Ł. oraz mimo iż Sąd powinien orzekać w granicach interesu prawnego skarżącego;

4. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu uzupełniającego dowodu z dowodów doręczeń wniosków o uzgodnienie skierowanych do organów uzgadniających oraz zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane w sprawie gminnej ewidencji zabytków .

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktów I oraz III i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:

1. dowodu doręczenia Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków Delegatura w Nowym Targu;

2. dowodu doręczenia Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Krakowie

3. dowodu doręczenia Staroście Tatrzańskiemu;

4. dowodu doręczenia Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego;

5. dowodu doręczenia Zakładowi Górniczemu Wód Termalnych;

6. dowodu doręczenia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu;

7. dowodu doręczenia Marszałkowi Województwa Małopolskiego;

8. dowodu doręczenia Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu;

9. dowodu doręczenia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego delegatura w Krakowie;

10. dowodu doręczenia Karpackiemu Oddziałowi Straży Granicznej;

11. dowodu doręczenia Agencji Wywiadu przy delegaturze Agencji Bezpieczeństwa

Wewnętrznego;

12. dowodu doręczenia Małopolskiemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Krakowie, Wydział Zarządzania Kryzysowego;

(wszystkie celem wyjaśnienia istotnej wątpliwości, a to czy Burmistrz prawidłowo dokonał wymaganych prawem uzgodnień)

13. Zarządzenia nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011. w sprawie: przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane - celem wyjaśnienia istotnej wątpliwości, a to, czy zmiany wprowadzone do projektu planu, polegające na pasieniu obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków wymagały ponowienia uzgodnień oraz czy projekt planu przewidywał dla WKZ kompetencje szersze, niż to wynika z art. 39 ust. 3 prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę K. w Z. wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Pismem procesowym z dnia 20 maja 2014 r. skarżący kasacyjnie, przywołując aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, podtrzymał zarzuty i argumenty zawarte w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 P.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.. Przepis ten nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie pojęcie normatywne: "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s.368; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. FSK 440/04, Lex nr 799108).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca kasacyjnie skutecznie wykazała naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę kontroli legalności uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 12 stycznia 2012 r. Nr XXI/287/2012 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "KOŚCIELISKA", stanowiła skarga wniesiona przez S. Ł., który wykazał w niej naruszenie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- dalej powoływana, jako: "u.s.g."). Skarżący zarzucał Radzie Gminy w pierwszym rzędzie naruszenie art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: u.p.z.p.), poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...] obr. [...] Zakopane. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie, wiążącym przedmiotem zaskarżenia, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jest cała uchwała, nie mają natomiast charakteru wiążącego wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to, że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, op. cit., s. 312). Powyższe nakazuje przyjąć, że granice zaskarżenia aktu lub czynności nie zawsze się pokrywają z granicami rozpoznania sprawy przez sąd.

Bezsporne jest, że uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (por. Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2011, s. 197). Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie: "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot" (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, innymi słowy treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną, aby uznać, że jest legitymowany do jej "zaczepienia" skargą sądowoadministracyjną. Skarga taka nie ma jednak charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. II OSK 1541/12, LEX nr 1379547; wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 84).

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił przedmiot zaskarżenia, którym - wobec treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego przez S. Ł. - mogła być część uchwały odnosząca się do ustaleń określających przeznaczenie w planie działek stanowiących jego własność. Wzywając do usunięcia naruszenia prawa, należy wskazać konkretną normę, która została naruszona, wykazać nielegalność działania organu administracji.

Analiza wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wskazuje, że S. Ł. nie domagał się od Rady Miasta Zakopane zmiany kwestionowanej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "KOŚCIELISKA", w całości. W wezwaniu wskazał jedynie, że uchwała ta ustala przeznaczenie nieruchomości, stanowiącej jego współwłasność, w sposób uniemożliwiający ich zagospodarowanie, zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, i że przedmiotowe postanowienia uchwały naruszają prawo materialne, tj. przepis art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności oraz wskazano na niezgodność ze Studium. W przedmiotowym wezwaniu S. Ł. nie powołał żadnego innego zarzutu, a zwłaszcza takiego, który dotyczyłby treści całej uchwały i procedury jej uchwalenia.

Stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że dodatkowe zarzuty, zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym, nie zostały uprzednio zawarte w treści pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa (stanowiąca surogat środka zaskarżenia) nie ma wyłącznie charakteru formalnego, lecz ma umożliwiać kompetentnemu organowi gminy wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa (por. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 26 kwietnia 2012 roku, sygn. II SA/Wr 896/11; z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II SA/Wr 301/12;).

Czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać radzie gminy rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów. Dlatego też zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Sz 177/10, LEX nr 668979).

W wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1082/11 (LEX nr 1068950) NSA sformułował tezę, którą skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie.

Warto w tym miejscu też zwrócić uwagę, że wzywając Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnosząc skargę do WSA w Krakowie po upływie niespełna tygodnia od daty doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a także nie podnosząc innych zarzutów dotyczących pozostałych postanowień miejscowego planu "KOŚCIELISKA" skarżący de facto uniemożliwił Radzie Miasta Zakopane – organowi kolegialnemu podejmującemu rozstrzygnięcia, w formie uchwał, ze skutkiem prawnym tylko na sesjach - realne wypowiedzenie się odnośnie zarzutów skarżącego wobec uchwały.

W nawiązaniu do powyższych uwag należy stwierdzić, że przedmiotem sądowej kontroli uchwały Rady Miasta Zakopane w sprawie miejscowego planu "KOŚCIELISKA", o której mowa w art. 3 § 1 P.p.s.a., powinna być ta jej część i rysunku planu, odnosząca się do przeznaczenia działek skarżącego. Sąd bowiem, jakkolwiek nie jest związany granicami skargi, a także zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną, był jednak związany przedmiotem zaskarżenia, którym była jedynie ta część uchwały, odnosząca się do uregulowań przeznaczenia terenu działek stanowiących własność skarżącego. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem "wkraczać" swymi ocenami w tę część sprawy (przedmiotu zaskarżenia), która nie mogła być przedmiotem skutecznej oceny przez organ z uwagi na brak, w tym zakresie, wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Godzi to także w zasadę kontradyktoryjności postępowania, której istotą jest eliminowanie nierównej pozycji prawnej stron postępowania w obronie interesu indywidualnego i interesu społecznego. Postępowanie sądowoadministracyjne obowiązane jest znosić tę nierównowagę przez zapewnienie równego prawa do obrony.

Stanowisko to nie stoi w sprzeczności z prezentowanym przez Sąd pierwszej instancji poglądem, że skarżący może być legitymowany do zaskarżenia uchwały w całości. Nie mniej jednak Sąd nie dostrzegł, że zaskarżenie uchwały w całości jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy z wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego będzie wynikało, że skarżący kwestionuje uchwałę w całości i w tym zakresie wzywa organ do usunięcia naruszenia prawa. Przyjęcie wykładni przeciwnej w istocie prowadzi do tego, że skarga na uchwałę organu gminy, staje się skargą o charakterze actio popularis. Z tych też przyczyn, zasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, albowiem Sąd pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia i zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. Wnikliwa analiza wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 17 kwietnia 2012 r. oraz treści skargi, którą S. Ł. zaskarżył, powinna była doprowadzić do stwierdzenia, że w zakresie, w jakim nie wezwał on Rady Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia, skarga podlegała odrzuceniu. Sąd pierwszej instancji wychodząc poza granice przedmiotu zaskarżenia naruszył przepisy postępowania, to jest art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. Naruszenie to bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy.

Podzielić należy stanowisko i argumentację kasacji, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 147 § 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd stwierdził nieważność planu miejscowego w całości, mimo że stwierdzone uchybienia naruszenia trybu sporządzania planu nie były istotne i nie uzasadniały stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Stwierdzając nieważność uchwały w całości Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, [w:] CBOSA). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Dlatego też należy stwierdzić, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, lecz jedynie w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego, a te wyznaczało prawo własności nieruchomości stanowiących własność S. Ł. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia przez sąd art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 134 § P.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy także uzasadnienia zaskarżonego wyroku i naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w należyty sposób przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie zawarte w pkt I wyroku.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie podkreśla się, że po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niemożliwa jest kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. części np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia, lecz również orzeczenia wprawdzie zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu, (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, [w:] CBOSA). Uzasadnienie zatem powinno być przekonujące i nie budzić wątpliwości w razie wniesienia skargi kasacyjnej, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po wszechstronnej analizie akt sprawy, a wszystkie wątpliwości występujące w sprawie zostały wyjaśnione. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest bowiem niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu, musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku. Jeśli uzasadnienie wymogów tych nie spełnia przyjmuje się, że wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.

W świetle powyższych rozważań trzeba zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił prawidłowego uzasadnienia, tj. spełniającego wymogi z art. 141 § 1 P.p.s.a.. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uzasadnienie to, choć niezwykle obszerne, jest w wielu miejscach niejasne, nieuporządkowane i niesystematyczne, co znacznie utrudnia możliwość ustalenia, jakie wskazane przez Sąd uchybienia, miały znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia. Sąd w ogóle nie przeprowadził analizy, z której wynikałoby, dlaczego stwierdzone naruszenia trybu postępowania były istotne i dlaczego te naruszenia oraz naruszenia zasad sporządzania planu, uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Brak także jednoznacznych wyjaśnień, które z dostrzeżonych przez sąd naruszeń przesądziły o tym, że należało stwierdzić nieważność całego planu.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił, dlaczego należało ponowić uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i zarządcami dróg w każdym z zakwestionowanych przez sąd przypadków wprowadzenia przez organ planistyczny zmian do projektu planu i dlaczego ponowienie tych uzgodnień było niezbędne. Biorąc pod uwagę fakt, że uchybienie to zostało uznane, jako istotne z punktu widzenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., brak uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd, należy uznać za naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w ogóle nie został uzasadniony zarzut naruszenia art. 17 pkt. 14 u.p.z.p (w tym zakresie brak jakiegokolwiek uzasadnienia), co oznacza, że w tym zakresie wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Podobnie brak uzasadnienia (podstawy faktycznej) stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 32 Konstytucji RP w związku ponawianiem procedury w zakresie wykładania planu do publicznego wglądu. Jednozdaniowe stwierdzenie naruszenia art. 32 Konstytucji RP, w zakresie uzasadnienia tego zarzutu, nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 P.p.s.a.. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego ponawianie procedury w zakresie wykładania planu do publicznego wglądu w części, stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa. Również brak jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu, że mapa nazwana: "Miejscowym Planem Zagospodarowania przestrzennego Zakopane - Kościeliska do Opiniowania i Uzgodnień", nie została sporządzona w technice graficznej po myśli § 8 ust.1 rozporządzenia wykonawczego oraz bez wymogów wynikających z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego. Sąd nie uzasadnił również, dlaczego uznał, że brak dowodów doręczenia projektu planu do uzgodnienia Staroście Powiatu Tatrzańskiego, Marszałkowi Województwa Małopolskiego Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, przedstawicielowi Agencji Wywiadu przy Delegaturze ABW, stanowił istotne naruszenie trybu sporządzania planu.

Zgodzić się również należy z zarzutem kasacji naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego, przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (por. K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2002, nr 7-8, s. 51). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45). Na pewno przeprowadzenie przez sąd administracyjny postępowania uzupełniającego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., jest dopuszczalne, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: po pierwsze - jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, czyli gdy bez wnioskowanego dokumentu istotne dla sprawy okoliczności stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione; po drugie - gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie przeprowadził z urzędu dowodów z dokumentów, to jest potwierdzeń doręczenia, wniosków o uzgodnienie projektu planu, właściwym organom opiniującym, oraz zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane w sprawie gminnej ewidencji zabytków. Braki w dokumentacji w tym zakresie Sąd natomiast zakwestionował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednakże nie zwrócił się do Rady o przedłożenie tych dokumentów, mimo że była ona w ich posiadaniu. Nieprzeprowadzenie tych dowodów miało wpływ na wynik sprawy albowiem z uwagi na brak tych dokumentów Sąd pierwszej instancji uznał, że zostały istotnie naruszone zasady prowadzenia dokumentacji planistycznej, oraz że nie zostały dokonane uzgodnienia ze Starostą Powiatu Tatrzańskiego, Marszałkiem Województwa Małopolskiego, Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz przedstawicielem Agencji Wywiadu. Ponadto, gdyby Sąd dysponował Zarządzeniem Burmistrza Zakopane w sprawie gminnej ewidencji zabytków, nie stwierdziłby naruszenia trybu postępowania polegającego, na nieuzgodnieniu projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Dlatego też należy uznać, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w odniesieniu do wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, powołanych w pkt IV petitum skargi kasacyjnej, to należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Wprawdzie, jak to już zaakcentowano przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz instytucja ta ma zastosowanie wyłącznie przed sądem pierwszej instancji.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy stwierdzić, że wobec potwierdzonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, ocena wykładni i stosowania norm prawa materialnego, w niniejszej sprawie, byłaby przedwczesna. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogłyby podlegać ocenie przez sąd odwoławczy, gdyby stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji i stanowiący podstawę wyrokowania był prawidłowo ustalony i niepodważony skutecznie w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności powody, które stały za uznaniem zaskarżonego wyroku za wadliwy.