Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1837/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7  ust.  2 i 4
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. J. i A.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpoznaniu wniosku M. J. i A.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] sierpnia 1950 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn., nr hip. [...]. W ocenie organu przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budynki użyteczności publicznej, a w niniejszej sprawie na potrzeby administracji państwowej (i realizacja tego celu przez organy publiczne) spowodowało, że korzystanie z przedmiotowego gruntu przez prywatnych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wskazanym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego W. Nr [...]. Skoro nieruchomość została przeznaczona na cele publiczne, nie mogła być przyznana byłemu, prywatnemu właścicielowi.

M. J. i A. J. złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie wykluczało przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej oraz że organ dekretowy nie rozpatrzył wniosku poprzedników prawnych z [...] stycznia 1948 r. odnośnie przyznania nieruchomości zamiennej.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister wskazał, że jak wynika z treści uzasadnienia ocenianego orzeczenia administracyjnego z [...] sierpnia 1950 r. odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła z uwagi na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w prawomocnym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną oraz przydzielenie terenu do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego. Orzeczeniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ nadzoru wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania prawa własności czasowej był dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), stanowiący podstawę wydania kwestionowanych decyzji.

W myśl art. 7 ust. 2 dekretu organ zobligowany jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Stąd też, przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej (następnie prawa użytkowania wieczystego), organ winien dokonać ustaleń, co do przeznaczenia nieruchomości, według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1780/07, publ. lex nr 366201).

Minister wskazał, że w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia tj. [...] sierpnia 1950 r. dla nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn., nr hip. [...] obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. Nr [...], zatwierdzony [...] maja 1948 r. przez Naczelną Radę Odbudowy W., ogłoszony w Monitorze Polskim z 1948 r., Nr 50, poz. 290. Z barwnej reprodukcji powyższego planu oraz objaśnień do planu wynika, że dawna nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajduje się w obszarze przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako skwery, dziedzińce i postoje (por. opracowanie geodezyjne z [...].03.2013 r.). Ponadto teren ten oznaczono na planie jako Ministerstwo Przemysłu.

Z protokołu oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków sporządzonego [...] grudnia 1946 r. z polecenia i na rzecz Gminy W. przez Komisję Miejską wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynki mieszkalne, częściowo zniszczone.

Mając na uwadze powyższe ustalenia poczynione w toku postępowania nadzorczego, Minister nie podzielił stanowiska skarżących, iż dawni właściciele byli w stanie zagospodarować nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie miejscowym z [...] maja 1948 r. Organ nadzoru podkreślił, że w obowiązującym wówczas systemie prawa, niemożliwe było do pogodzenia korzystanie z gruntu przez prywatnego właściciela na zasadach prawa własności czasowej z przeznaczeniem tego gruntu zapisanym w planie pod użyteczność publiczną - na potrzeby administracji państwowej. Wykonawcą tego rodzaju inwestycji, ani właścicielem powstałych budynków nie mogła być osoba prywatna. Realizacja administracji publicznej zarezerwowana została przez ówczesnego prawodawcę wyłącznie dla Skarbu Państwa.

W ocenie Ministra w okolicznościach niniejszej sprawy brak możliwości dalszego korzystania przez W. i H. J. z nieruchomości przeznaczonej pod budynki użyteczności publicznej wynika nadto z faktu, iż jak wskazuje rysunek planu zagospodarowania Nr [...], ujęte w planie Ministerstwo Przemysłu zajmujące m.in. fragment nieruchomości hip. [...] stanowiło element większego kompleksu zabudowań administracji publicznej, a zatem stanowiło inwestycję o charakterze kompleksowym, wykraczającym poza granice jednostkowej nieruchomości.

Minister powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1026/97 ( lex nr 45914), zgodnie z którym pojęcie celu użyteczności publicznej musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, (por. wyrok WSA w Warszawie z 14.07.2004 r. sygn. akt I SA 2391/02, lex nr 15887).

Organ nadzoru wskazał, że z pisma z 21 sierpnia 1948 r., zastępcy kierownika Biura Odbudowy Stolicy Dyrekcji Planowania Przestrzennego skierowanego do Ministerstwa Przemysłu i Handlu wynika, że zgodnie z planem teren spornej nieruchomości, jak również inne nieruchomości położone w rejonie ul. [...],[...],[...],[...] i [...] przeznaczone są pod budowę Ministerstwa Przemysłu i Handlu. Natomiast tereny wskazane jako skwery, przejścia piesze oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi mają mieć charakter publiczny. Powyższy dokument sporządzony został już po opublikowaniu planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] z [...] maja 1948 r.

Wynika z tego, że od pierwszych lat powojennych teren przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...], częściowo zniszczonej w czasie działań wojennych, przewidziany był w planach zagospodarowania przestrzennego pod (budowę gmachów rządowych) budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu jako skwery, dziedzińce i postoje.

Zdaniem Ministra powyższe ustalenia potwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego i faktycznie wykorzystywana na potrzeby administracji, a więc na jeden z celów użyteczności publicznej. Wprawdzie przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej nie oznacza automatycznie braku możliwości uwzględnienia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu, jednak w niniejszej sprawie dotychczasowi właściciele nie mogli wykonywać zadań właściwych administracji, pozostających w gestii organów państwa. Sprecyzowanie już w 1948 r. w Planie Miejscowym Nr [...] przez władze urbanistyczne W., że cel użyteczności publicznej będzie oznaczał w istocie zagospodarowanie terenu przedmiotowej nieruchomości na potrzeby organu administracji państwowej, pierwotnie dla Ministerstwa Przemysłu (później Ministerstwa Przemysłu i Handlu) wskazuje, iż cel użyteczności publicznej przypisany nieruchomości przy ul. [...] powinien być zrealizowany przez podmiot publiczny.

Minister odnosząc się do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, w których podniesiono, że organ nadzoru w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. nie rozważył, czy w świetle postanowienia planu, nie dopuszczono przeznaczenia nieruchomości na cel inny niż budynek użyteczności publicznej, tj. np. na skwer, plac czy miejsca postojowe, który to cel były właściciel mógł sam realizować, wyjaśnił że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość hip. nr [...] włączona została do większego obszaru (por. rysunek planu Nr [...]) przewidzianego pod wskazane wyżej budownictwo użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako skwery, dziedzińce i postoje. Już tylko z czysto praktycznego punktu widzenia dalsze, racjonalne korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem ujętym w planie. Pozostawienie dotychczasowym właścicielom nieruchomości stanowiącej w założeniach planistycznych część kompleksowej inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, które skupione były w rejonie nieruchomości przy ul. [...] sprzeciwiało się w sposób oczywisty z istotą dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., który w art. 1 zakładał racjonalne przeprowadzenie odbudowy stolicy. Nadrzędnym celem, jakim można było zagospodarować przedmiotową nieruchomość w formie skweru dziedzińca i postoju była użyteczność publiczna - budowa gmachu rządowego, a takiego przeznaczenia nie gwarantowali byli właściciele. Skoro nieruchomość hip. [...] znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod budowę gmachu administracji rządowej, zatem to władze państwowe zobowiązane były zapewnić ogółowi społeczeństwa swobodny dostęp do budynków administracji państwowej w postaci skweru, placu, czy miejsca postojowego, stanowiących infrastrukturę otaczającej zabudowy.

Wobec powyższego, a nadto mając na uwadze, iż pojęcie użyteczności publicznej podlegało ewolucji i inaczej było postrzegane w Polsce powojennej, a inaczej obecnie, Minister stwierdził, że odmawiając przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości ozn. nr hip. [...] Prezydium Rady Narodowej w W. nie naruszyło w sposób rażący przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. Powyższe wynika z faktu, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została dla inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, realizowanej przez konkretnie wskazany podmiot - Ministerstwo Przemysłu. Po wojnie użytecznością publiczną było to, co służyło ogółowi społeczeństwa (np. budynki administracji państwowej) oraz to, co było świadczone przez państwo na rzecz wszystkich obywateli. Również wybudowanie skwerów, dziedzińców i postojów otaczających gmach budynku rządowego pozostawało w gestii władz państwa, a nie osób prywatnych zwłaszcza, gdy w grę wchodziło wybudowanie nowego gmachu Ministerstwa. Tym samym, pozyskanie nieruchomości i budowa na niej budynków Ministerstwa Przemysłu i Handlu, stanowiących bez wątpienia budynki użyteczności publicznej, mieściło się pojęciu użyteczności publicznej.

Minister mając na uwadze uwarunkowania planistyczne uwzględnione sposobem zagospodarowania nieruchomości przez obiekt użyteczności publicznej - siedzibę organu naczelnego uznał, że zasadna i prawnie dopuszczalna była decyzja organu dekretowego.

Odnośnie zarzutu niedoręczenia orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. H. J. organ nadzoru wskazał, że przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.28.36.341 ze zm.) umożliwiały reprezentowanie strony przez najbliższą rodzinę i skierowanie decyzji tylko do jednego ze współmałżonków mieszkających pod tym samym adresem. Jednocześnie nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż orzeczenie administracyjne z [...] sierpnia 1950 r. przesłane zostało na adres ul. [...]. Powyższe orzeczenie zostało skierowane na wskazany w piśmie z 28 maja 1948 r. nowy adres ul. [...]. Odnośnie zarzutu, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru orzeczenia widnieje mało czytelny podpis osoby odbierającej korespondencję, Minister wskazał, że nie sposób po ponad 60 latach od doręczenia kwestionowanego orzeczenia ustalić, kto odebrał orzeczenie z [...] sierpnia 1950 r. Okoliczność ta nie może jednak wpłynąć na ocenę rażącego naruszenie prawa. Wobec powyższego organ nadzoru uznał, że brak jest dowodów pozwalających przyjąć za uzasadnione twierdzenie M. J., że nie nastąpiło skuteczne doręczenie orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia w decyzji dekretowej rozstrzygnięcia w zakresie nieruchomości zamiennej przyznawanej na podstawie art. 7 ust 4 dekretu, Minister wyjaśnił, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie orzeka co do istoty sprawy lecz rozpatruje sprawę jako organ kasacyjny w granicach art. 156 § 1 kpa. Minister Infrastruktury i Rozwoju w swej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekł zatem o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, nie będąc równocześnie władnym rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, tj. w zakresie w jakim orzeczenie dekretowe nie istnieje. Niezależnie od powyższego Minister wskazał, że przepis art. 7 ust 4 dekretu nie nakazuje równoczesnego, z odmową przyznania prawa wieczystej dzierżawy, zaproponowania innej nieruchomości. Mogło się to odbyć później, a zatem brak takiego rozstrzygnięcia nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Podsumowując Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] sierpnia 1950 r., jest dotknięte wadami o których mowa w art. 156 kpa.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. skargę złożyły M.J. i A. J.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły:

1/ naruszenie mającego istotny wpływ na wynik sprawy prawa materialnego, tj.:

- naruszenie art. 7 dekretu warszawskiego w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, iż nieruchomość położona przy ul. [...], przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego nie mogła być wykorzystana przez jej dotychczasowych właścicieli, co doprowadziło do bezzasadnej odmowy przyznania prawa własności czasowej i w konsekwencji pominięcie, iż przy wydaniu orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. doszło do rażącego naruszenia prawa;

- naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 44 i art. 50 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (dalej rozporządzenie) i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez pominięcie, iż brak przed wydaniem orzeczenia przeprowadzenia przez Prezydium Rady Narodowej postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy nieruchomość dekretowa spełnia przesłanki umożliwiające jej zwrot stanowiło rażące naruszenie obowiązującej w dacie wydania orzeczenia procedury administracyjnej, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia z 1950 r. ;

- naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 25 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 12 ust. 1-4 rozporządzenia i w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa, poprzez błędne uznanie przez organ nadzoru prawidłowości doręczenia H. J. orzeczenia z 1950 r., w sytuacji, gdy orzeczenie zostało doręczone jedynie W. J. a H. J. w toku postępowania działała samodzielnie podpisując pisma kierowane do organu, nie udzielając pełnomocnictwa do reprezentowania jej w postępowaniu przez męża, nadto pominięcie, iż rodzaj sprawy wykraczał poza sprawy mniejszej wagi, o którym mowa w obowiązującym na datę wydania orzeczenia przepisie rozporządzenia Prezydenta RP, co sprawia, iż doręczenie zaskarżonego orzeczenia w stosunku do H. J. było nieskuteczne i przesądza o wadliwości orzeczenia w rozumieniu art. 156 kpa;

- naruszenie art. 7 ust. 2, art 8, art. 5 dekretu w zw. z art. XXXIX §3 przep. wprow. dekret prawo rzeczowe (Dz.U.46.57.321), art. 68 rozporządzenia w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez pominięcie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, iż o rażącej nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. przesądza wydanie orzeczenia w sposób sprzeczny z intencją prawodawcy, tj. już po faktycznym zajęciu nieruchomości gruntowej i budynkowej, a postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku prowadzono celowo opieszale z zamiarem naruszenia interesu stron.

- naruszenie art. 7 ust. 4 dekretu w zw. z art. 78 rozporządzenia w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa, poprzez pominięcie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju okoliczności braku orzeczenia przez Prezydium o całości zgłoszonego żądania, elementem którego był wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej .

2/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 7 kpa, art. 77§1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej oraz nie ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżanej decyzji, w sytuacji, gdy uchybienia organu miały istotny wpływu na wynik sprawy, co winno skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Z przyczyn wyżej wskazanych skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014r. i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosły, że ustalenia planu zabudowy obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości jak również obowiązujące wówczas przepisy prawa nie pozwalały przyjąć, iż nieruchomość nie mogła zostać zwrócona byłym właścicielom. W ocenie skarżących uzasadnienie odmowy przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom nie może znajdować oparcia w argumentacji związanej z praktycznym punktem widzenia, czy też ewentualnej ewolucji pojęcia "użyteczność publiczna", ale wyłącznie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Plan zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dniu wydania kwestionowanej decyzji, tj. plan zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy W. - Komitet Wykonawczy w dniu [...] maja 1948r. zakładał (bez sprecyzowania konkretnie o jaki cel chodzi), iż nieruchomość objęta wnioskiem to teren przeznaczony ogólnie pod budynki użyteczności publicznej (z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako skwery, dziedzińce i postoje). Za nieuprawnione i nie znajdujące poparcia w zgromadzonych dowodach (w szczególności w wypisie z planu) uznać należy stanowisko Ministra nie tylko w tym zakresie w jakim przyjął, że nieruchomość należąca do poprzedników prawnych skarżących była przeznaczona konkretnie pod budowę Ministerstwa Przemysłu stanowiąc element większego kompleksu zabudowań oraz również w zakresie w jakim założył, że skwery i postoje należały do kompleksu tego Ministerstwa stanowiąc "cel publiczny" wykluczający zwrot gruntu w tym zakresie. W ocenie skarżących legenda kolorystyczna planu wskazuje jedynie na przeznaczenie działki pod szeroko rozumianą użyteczność publiczną a zatem pod "użyteczność publiczną" której realizację co do zasady nie wyklucza byłych właścicieli. Znajdujący się na rysunku zapis "Ministerstwo Przemysłu" nie został usytułowany na przestrzeni działki należącej do małżonków J. Skarżące powołując się na uchwałę NSA z 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08 podniosły, że z treści planu nie sposób wywieść, iż np. tereny zielone i parkingi miały stanowić składnik planowanego Ministerstwa, co oznaczało, iż mogły podlegać zwrotowi.

Skarżące zarzuciły, że wobec nie przeprowadzenia przez organ dekretowy postępowania mającego na celu ustalenie przesłanek odmowy, orzeczenie z 1950 r. wydano z rażącym naruszeniem - art. 7 ust. 2 dekretu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, przed wydaniem stosownego orzeczenia organ nie przeprowadził z urzędu postępowania wyjaśniającego w sprawie (art.44, art. 50 rozporządzenia Prezydenta RP z 22.03.1928 o postępowaniu administracyjnym) co oznacza, że nie dokonał wszechstronnej analizy przesłanek materialnoprawnych zawartych w art. 7 dekretu, przyjmując niejako z automatu, iż przeznaczenie gruntu na cele użyteczności publicznej wyklucza przyznanie prawa własności czasowej na rzecz byłego właściciela. W aktach administracyjnych brak dowodów na potwierdzenie jakichkolwiek ustaleń co do dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości w świetle ustaleń planu, ani też dowodów świadczących o zbadaniu możliwości korzystania z nieruchomości przez byłych właścicieli. W aktach sprawy brak jest również dowodów pozwalających na ustalenie, iż np. skwery czy parkingi stanowiły element Ministerstwa. W decyzji z 1950 r. organ nawet nie wskazał w oparciu o jaki plan zagospodarowania przestrzennego ustalił, że właściciele nie mogą z nieruchomości korzystać. Sam zaś brak powołania planu popartego stosownym wypisem i wyrysem, którego postanowienia stanowiły podstawę do ustaleń przesłanek wynikających z art. 7 dekretu, stanowi cechę dowolności, sprzeczną z zasadą postępowania administracyjnego. Powyższa okoliczność świadczy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 kpa.

Skarżące zarzuciły, że Minister Infrastruktury i Rozwoju całkowicie pominął fakt, iż rozpoczęcie prac na gruncie nastąpiło jeszcze zanim został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Rozpoczęcie inwestycji nastąpiło zatem w dacie kiedy dla nieruchomości obowiązywał plan przeznaczający grunt na cele mieszkalne. W ocenie skarżących wydanie decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego już po rozpoczęciu inwestycji nastąpiło w celu zalegalizowania bezprawnego, naruszającego własność poprzedników prawnych skarżących do nieruchomości budynkowej działania Skarbu Państwa, co stanowi dodatkową i samodzielną przesłankę do uznania orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny, który zgodnie z art. 5 i art. 8 dekretu w zw. z art. XXXIX przep. wrprow. dekret prawo rzeczowe, do czasu rozpoznania wniosku byłych właścicieli stanowił ich odrębną własność. Zajęcie nieruchomości przez Skarb Państwa przed rozpoznaniem wniosku dekretowego stanowiło zatem niedopuszczalne naruszenie prawa własności, co oznacza, że orzeczenie zostało wydane w warunkach art. 156 kpa.

Skarżące podniosły, że zwlekanie z rozpoznaniem wniosku aż do momentu kiedy w ustaleniach planu zajdą zmiany mogące kolidować z interesem byłych właścicieli czyni uzasadnionym twierdzenie, że decyzja w sposób rażący naruszyła przepisy prawa, tj. art. 7 dekretu w zw. z art. 68 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym.

Skarżące wskazały, że za stwierdzeniem nieważności orzeczenia odmawiającego byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej przemawia również fakt, iż wbrew przepisom dekretu pomimo złożonego przez byłych właścicieli wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej wniosek nie został rozpoznany. Z art. 7 ust. 4 dekretu wywieść należy prawo byłego właściciela do domagania się przyznania nieruchomości zamiennej, co oznacza, że organ w takim wypadku, już przy rozpoznaniu wniosku dekretowego powinien rozważyć, czy nie dysponuje nieruchomością zamienną. Brak obowiązku zamieszczenia w treści orzeczenia dekretowego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy lub przyznania prawa własności do nieruchomości zamiennej dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy wniosek w tym przedmiocie nie został przez byłych właścicieli w ogóle złożony. W postępowaniu administracyjnym organ powinien był orzec co do całości zgłoszonego żądania. Skoro organ dekretowy nie odniósł się do całości żądania, na które składało się również przyznanie nieruchomości zamiennej, to rażąco naruszył obowiązujący wówczas przepis - art. 78 rozporządzenia. Obowiązujące na datę wydania orzeczenia administracyjnego z 1950 r. rozporządzenie z 1928 r. nie przewidywało trybu uzupełnienia decyzji (orzeczenia administracyjnego), lecz dopuszczało możliwość wydania decyzji częściowych w sytuacji "gdy całość nie dojrzała jeszcze do rozstrzygnięcia."

Skarżące podniosły, że o wadliwości wydanego orzeczenia administracyjnego z 1950 r. przemawia fakt, iż nie zostało ono prawidłowo doręczone byłym właścicielom. Odpis zaskarżonego orzeczenia został przesłany wyłącznie do W. J., w sytuacji, gdy nieruchomość wchodziła w skład wspólności ustawowej małżeńskiej. W aktach sprawy brak jest sporządzonego w jakiejkolwiek dopuszczanej formie pełnomocnictwa do reprezentowania H.J. przez jej męża. W stanie faktycznym niniejszej sprawy doręczenie orzeczenia administracyjnego, z którym łączy się odebranie prawa do przedmiotu własności nie można klasyfikować w kategorii spraw mniejszej wagi. Tylko bowiem w takich sprawach przepis dopuszczał działanie pełnomocnika bez legitymowania się stosownym dokumentem przez członków najbliższej rodziny, z tym zastrzeżeniem, iż przyjęcie przez organ takiego sposobu reprezentacji, łączyło się z bezwzględnym przekonaniem organu co do istnienia i zakresu zastępstwa (art. 12 ust.4 rozporządzenia). Z akt sprawy wynika, iż w toku postępowania H. J. działała samodzielnie podpisując we własnym imieniu pisma kierowane do organu. W sytuacji gdyby intencją H. J. było reprezentowanie jej przez małżonka pisma do organu byłyby podpisywane jedynie przez W. J. działającego w imieniu własnym oraz żony. Z powyższych względów organ nie miał podstaw, aby uznać W. J. jako osobę działająca w imieniu żony. Jednocześnie analiza zwrotnego potwierdzenia odbioru orzeczenia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie kiedy i kto pokwitował odbiór przesyłki (widniejący na zwrotce podpis nie przypomina podpisu z innych znajdujących się w aktach sprawy pism podpisanych przez W. J. czy też H. J.).

W ocenie skarżących zasłanianie się przez organ upływem długiego okresu czasu od pokwitowania odbioru orzeczenia przez niezidentyfikowaną osobę nie może eliminować wynikających z tego negatywnych skutków prawnych dla zaskarżonego orzeczenia. Kwestionowany dokument (zwrotne potwierdzenie odbioru) znajduje się w aktach sprawy, zatem rolą organu jest jego analiza prowadząca do konkluzji czy przesyłkę odebrała osoba uprawniona, czy doręczenie dokonano w inny przewidziany prawem sposób (np. doręczenie zastępcze itp.). Mając na względzie obowiązujący w dacie wydania orzeczenia art. 29 rozporządzenia z 1928r. , zgodnie z którym w razie wadliwego doręczenia należy je powtórzyć, w sytuacji zatem, gdy przesyłkę odebrała niezidentyfikowana osoba (co przyznał sam organ nadzorczych), Prezydium Rady Narodowej winno podjąć działania w celu wyeliminowania zaistniałej wątpliwości. Uchybienia Prezydium w tym zakresie stanowi o naruszeniu w sposób rażący obowiązującego prawa, czego nie dopatrzył się organ nadzorczy. Skarżące podniosły, że zarzut dotyczący prawidłowości doręczenia orzeczenia ma istotne znaczenie, ponieważ przesądza o ewentualnym prawie byłych właścicieli do skorzystania z przysługującego im odwołania, a tym samym do zapobieżenia powstania stanu faktycznego uniemożliwiającego faktyczny zwrot.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Problematykę przeznaczenia gruntów warszawskich w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną i wpływ tego przeznaczenia na możliwość realizacji roszczeń dekretowych przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08. Naczelny Sąd Administracyjny przeciął pojawiające się w tej kwestii spory w judykaturze i stanął na stanowisku, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, samo przez się, nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W uchwale tej Sąd przedstawił rozważania niezmiernie istotne dla praktyki orzekania przez organy administracji, jak i sądy administracyjne w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych. NSA zwrócił uwagę na to, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu fundamentalne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - też mogła mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. NSA przyjął, że oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej przyjmować należało w oparciu o kryteria obiektywne.

Mając na względzie wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyżej wskazanej uchwały zasadniczą kwestią jest rozstrzygnięcie, jaki miał być zrealizowany rodzaj użyteczności publicznej na przedmiotowym gruncie. Jak wynika z akt sprawy teren nieruchomości przy ul. [...] w W., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Nr [...] z [...] maja 1948 r. przeznaczony był pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu pod skwery, dziedzińce i postoje. Z pisma z 21 sierpnia 1948 r. (a więc już po opublikowaniu panu) zastępcy kierownika Biura Odbudowy Stolicy Dyrekcji Planowania Przestrzennego wynika, że zgodnie z planem teren spornej nieruchomości jak również nieruchomości położonych w rejonie ulic [...],[...],[...],[...] i [...] przeznaczony jest pod budowę Ministerstwa Przemysłu i Handlu. Okoliczność przeznaczenia terenu pod budowę budynku Ministerstwa była znana właścicielom, którzy wskazując na powyższe w piśmie z 8 stycznia 1948 r. wnosili o przyznanie im nieruchomości zamiennej.

Podkreślić należy, że z rysunku planu nr [...] z 1948 r. wynika, że sporna nieruchomość położona jest na terenie większego obszaru przewidzianego pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu pod skwery, dziedzińce i postoje, przy czym teren ten na planie oznaczono jako Ministerstwo Przemysłu. Teren zajęty pod budowę budynków ministerstw będący spójnym założeniem architektonicznym, to nie tylko grunty pod budynkami (po ich obrysie) ale także grunty na których są ciągi komunikacyjne, postoje, dziedzińce i skwery. Kompleks budynków rządowych wymagał bowiem stworzenia całej infrastruktury. Inwestycja dotycząca budowy kompleksu budynków rządowych musi być postrzegana według standardów użyteczności i funkcjonalności umożliwiających racjonalne korzystanie z wybudowanego kompleksu. Nie można tracić z pola widzenia, że inwestycja była realizowana na całym terenie przez podmiot publiczny. O ile należy zgodzić się ze skarżącymi, że w czasach powojennych przepisy niektórych ustaw dopuszczały realizację celów publicznych przez podmioty spoza struktur państwowych, jednakże nie sposób znaleźć przepisy, które zezwalałyby osobom fizycznym wznoszenie zabudowań stanowiących siedzibę organów państwowych lub zagospodarowania obszarów na terenie siedzib tych organów.

Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że w ówczesnych warunkach ustrojowych cel użyteczności publicznej, sprecyzowany dla przedmiotowej nieruchomości mógł być zrealizowany jedynie przez podmiot publiczny. Wynika to także wprost z orzeczenia dekretowego, w którym wskazano inwestora publicznego, jako wykonawcę narodowego planu gospodarczego. Wobec powyższego prawidłowo orzeczeniem dekretowym z [...] sierpnia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w W odmówiło małżonkom J. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...]. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. z rażącym naruszeniem wyżej wskazanego przepisu dekretu są chybione.

Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia w postępowaniu zwykłym przepisów procedury, tj. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r., w szczególności poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, nie wskazania w orzeczeniu planu będącego podstawą odmowy, wydania orzeczenia po faktycznym zajęciu nieruchomości. Organ w postępowaniu zwykłym wskazał na przeznaczenie nieruchomości przy ul. [...] zgodnie z planem pod użyteczność publiczną podając, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu zgodnie z planem. Wprawdzie w orzeczeniu nie powołał o jaki plan chodzi, nie mniej jednak organ nadzoru ustalił, że w dacie wydania orzeczenia dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan miejscowy z [...] maja 1948 r. Nie powołanie w orzeczeniu numeru planu i daty jego uchwalenia jest wadą orzeczenia, lecz wada ta nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, gdyż ponad wszelką wątpliwość wyżej powołany plan obowiązywał. Odnośnie zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ dekretowy postępowania wyjaśniającego, wskazać należy, że postępowanie takie w stopniu umożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia zostało przeprowadzone, co wynika z zachowanych dokumentów archiwalnych. Orzeczenie dekretowe spełniała minimalne wymogi określone w przepisie art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r.

Zarzuty zajęcia nieruchomości i rozpoczęcia prac przed wydaniem orzeczenia nie stanowią, że wydane ono zostało w warunkach art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust.2 dekretu. Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło 2 stycznia 1947 r., tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 1 z 1947 r. Od maja 1948 r. obowiązywał na spornej działce miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei zarzut niedoręczenia orzeczenia dekretowego H. J. nie może stanowić przesłanki nieważności orzeczenia, gdyż wykracza poza podstawy określone w art. 156 § 1 kpa.

Niezasadne jest stanowisko skargi, że w orzeczeniu dekretowym organ miał obowiązek orzekania o nieruchomości zamiennej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 967/10 ( lex 1081091) orzekł, że wykładnia funkcjonalna przepisu art. 7 ust. 4 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa prowadzi do wniosku, iż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacjach odmowy uwzględnienia wniosku z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 tego aktu. Oznacza to, że warunkiem przyznania gruntu zamiennego na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu jest wydanie przez właściwy organ ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania prawa wieczystej dzierżawy z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 dekretu. Podobne orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1874/10 (lex 1220278). Stanowisko to Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela.

Podsumowując wskazać należy, że wzorcem kontroli orzeczenia w postępowaniu nadzorczym były przepisy dekretu z 26 października 1945 r. Dekret ten pozbawiał właścicieli gruntów warszawskich prawa własności przede wszystkim w celu odbudowy stolicy ze zniszczeń wojennych i de facto miał charakter wywłaszczający. W ówczesnych uwarunkowaniach historycznych, ustrojowych i ekonomicznych interes publiczny został uznany przez prawodawcę za bardziej doniosły od interesu indywidualnego. W decyzji nadzorczej organ miał obowiązek dokonać oceny orzeczenia z wyżej wskazanym dekretem, a przedmiotem oceny była legalność aktu administracyjnego. Minister prawidłowo przedstawił stan sprawy, dokonał właściwej oceny legalności orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r., wskazując na obowiązujące w dacie jego wydania przepisy prawa materialnego i dokonując ich właściwej wykładni w odniesieniu do stanu faktycznego z postępowania zwykłego, słusznie wskazując, że kontrolowane orzeczenie nie jest dotknięte żądną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Wobec tego zarzuty skargi co do naruszenia przepisów art. 7, 77 §1 i 80, 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa są niezasadne.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.