Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1460/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 9, ar 10, art 20 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant asystent Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 830/12 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Pęcław z dnia 30 stycznia 2012 r. nr XI/67/12 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pęcław oddala skargę kasacyjna.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2013r., sygn. akt II SA/Wr 830/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Pęcław z dnia 30 stycznia 2012r. nr XI/67/12 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pęcław

I. stwierdził nieważność załącznika nr 1, rozdziału VI, ust. 1 we fragmencie "Wszelkie działania inwestycyjne, modernizacyjne i remontowe w odniesieniu do obiektów zabytkowych i o walorach kulturowych wymagają na podstawie przepisów szczególnych, zgody lub uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu lub jego delegaturą w Legnicy. W przypadku kolizji projektowanych inwestycji ze stanowiskami lub strefami archeologicznymi wymagana jest także zgoda tego organu, przy czym koszty nadzoru i ewentualnych badań wykopaliskowych ponosi inwestor"; załącznika nr 1, rozdziału XVI, ust. 3 lit. p we fragmencie "EW-orientacyjne granice rejonów lokalizacji elektrowni wiatrowych"; załącznika nr 1 rozdziału XVI, ust. 3 we fragmentach "lub w trybie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu"; załącznika nr 1, rozdziału XXII, ust. 3 we fragmencie "w szczególności dla terenów przeznaczonych w studium na lokalizację wiatraków energetycznych";

II. dalej idącą skargę oddalił;

III. orzekł, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt I nie podlega wykonaniu;

IV. zasądził od Gminy Pęcław na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące istotne okoliczności sprawy:

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Pęcław Nr XI/67/12 z dnia 30 stycznia 2012r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pęcław, wnosząc o stwierdzenie nieważności w załączniku nr 1:

- Rozdział VI Środowisko kulturowe ust. 1 Charakterystyka stanu uwarunkowania rozwoju fragmentu "wszelkie działania inwestycyjne, modernizacyjne i remontowe w odniesieniu do obiektów zabytkowych i walorach kulturowych wymagają, na podstawie przepisów szczególnych, zgody lub uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu lub jego delegaturą w Legnicy. W przypadku kolizji projektowanych inwestycji ze stanowiskami lub strefami archeologicznymi wymagana jest także zgoda tego organu, przy czym koszty nadzoru i ewentualnych badań wykopaliskowych ponosi inwestor.";

- Rozdział XIV Układ funkcjonalno - przestrzenny ust. 3 Zasady i kierunki rozwoju. Zasady zabudowy lit. p w brzmieniu "EW- orientacyjne granice rejonów lokalizacji elektrowni wiatrowych";

- Rozdział XIV Układ funkcjonalno - przestrzenny ust. 3 Zasady i kierunki rozwoju. Zasady zabudowy we fragmencie "przebieg linii rozgraniczających te tereny ma charakter orientacyjny. Sprecyzowanie ich przebiegów nastąpi w trakcie opracowywania miejscowych planów zabudowy i zagospodarowania terenu." oraz we fragmencie "W zmianie studium wprowadzono poniższe zasady: Przebieg linii rozgraniczających te tereny ma charakter orientacyjny. Sprecyzowanie ich przebiegów nastąpi w trakcie opracowywania miejscowych planów zabudowy i zagospodarowania terenu";

- Rozdział XXII Polityka w zakresie gospodarki gruntami i zagospodarowania przestrzennego, ust. 3. Wyznaczenie obszarów, dla których istnieje obowiązek opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego we fragmencie "w szczególności dla terenów przeznaczonych w Studium na lokalizacją wiatraków energetycznych".

Przywołanym regulacjom zarzucono ich podjęcie z istotnym naruszeniem: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 j ust. 2 pkt 4, art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) oraz z art. 19 ust. 3 i art. 31 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Wojewoda wskazał w skardze, że w trakcie prowadzonego postępowania organ nadzoru ustalił, że zmiana studium została uchwalona dla obszaru większego niż określony w przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Jak ustalono, podstawę przedmiotowej uchwały stanowiła uchwała Rady Gminy Pęcław Nr XV/70/08 z dnia 6 marca 2008r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pęcław. Zakres zmiany Studium określony został w załączniku Nr 1 do tej uchwały, określającej numery działek, dla których zmiana ta ma zostać wprowadzona. Uchwała ta została uchylona uchwałą Nr XIX/87/08 z dnia 28 listopada 2008r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pęcław, która rozszerzała zakres zmian studium. W § 2 pkt 1 tej uchwały wskazano, że integralną część uchwały stanowi tabela zawierająca spis terenów przeznaczonych do ujęcia w zmianie studium, w której to tabeli wskazano numery działek w poszczególnych miejscowościach Gminy, dla których nastąpi zmiana Studium. Ponadto na mapach załączonych do uchwały Nr XIX/87/08 przedstawiono rozmieszczenie terenów, dla których nastąpi zmiana Studium.

Zmiana ta miała dotyczyć następujących działek w poszczególnych miejscowościach:

1) Białołęka - działki nr: [...];

2) Pęcław - działki nr: [...];

3) Piersna - działki nr: [...];

4) Wojszyn - działki nr: [...];

5) Droglowice - działki nr: [...];

6) Kotowice - działki nr: [...];

7) Wietszyce - działki nr: [...];

8) Mileszyn - działki nr: [...].

W piśmie z dnia 13 kwietnia 2012r. organ nadzoru występując do Wójta Gminy Pęcław wskazał m.in., że w trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały ustalono, że zmianą Studium objęto również tereny inne, niż wskazane w uchwale Nr XIX/87/08, gdyż analiza rysunku uchwalonego studium - Kierunki rozwoju - wykazała, że zmianami objęto dodatkowe tereny w niektórych z tych miejscowości, jak np.: Białołęka (MN/U), Pęcław (NO, MN/RM), jak również tereny w innych miejscowościach, jak: Turów, Wierzchowina, Leszkowice, Dębinki.

W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 19 kwietnia 2012r. Wójt Gminy Pęcław wyjaśnił m.in., że "w ramach czynności formalno - prawnych, podjętych po uchwaleniu obu uchwał z 2008r. (tom II dokumentacji studium, pkt 2.1. i 2.2.) uzyskano od obywateli i urzędów nowe wnioski do zmiany studium. Znajdują się one w pkt 2.7. tomu II (j.w.). Tak więc zmiana studium obejmuje pozytywnie uwzględnione zagadnienia z ww. tabel i z zał. do uchwały z 28 listopada 2008r., a działki w tych tabelach dają ogólny pogląd na zmiany w studium, począwszy od 2001 r."

W piśmie z dnia 9 lipca 2012r. Wójt, powtarzając wcześniejsze wyjaśnienia, uzupełnił je o stwierdzenie, że "Sprawy umieszczone w uchwale wstępnej są pochodnymi wniosków wpływających od obywateli przez kilka lat po sporządzeniu pierwotnego studium, tak więc w zmianie studium znalazły się sprawy wymienione w uchwale wstępnej oraz po jej ogłoszeniu - zgłoszone w ramach zwykłej procedury wynikającej z ustawy. Niektóre zagadnienia uwidocznione zwłaszcza na planszy kierunków rozwoju powstały podczas prac projektowych, w porozumieniu zespołu projektowego z przedstawicielem Gminy. W szczególności dotyczy to zdewastowanych obecnie terenów gospodarstw b. PGR-ów (np. w Białołęce, Pęcławiu, Wierzchowni, Leszkowicach i Dębinkach), a także wieloprzestrzennej biologicznej oczyszczalni ścieków w Pęcławiu." W załączeniu do ww. pisma Wójt przekazał wykaz działek objętych zmianą Studium, który zawiera numery działek wymienionych w załączniku do uchwały Nr XIX/87/08 oraz dodatkowe, nieobjęte tą uchwałą działki - działki byłych gospodarstw uspołecznionych terenów obecnie zdewastowanych, objętych symbolem MUP:

- w miejscowości Turów - działki nr [...],

- w miejscowości Wierzchownia - działki nr [...],

- w miejscowości Pęcław - działki nr [...],

- w miejscowości Mileszyn Obr. Droglowice -[...],

- w miejscowości Leszkowice - cz. dz. [...],

- w miejscowości Dębinki Obr. Leszkowice - cz. dz. [...],

- w miejscowości Piersna - dz. [...].

Ponadto w uzupełniającym piśmie z dnia 17 września 2012r. Wójt wymienił numery działek, w poszczególnych miejscowościach objętych zmianą Studium, które to działki nie były ujęte w uchwale Nr XIX/87/08.

Zdaniem Wojewody, powyższe wyjaśnienia Wójta potwierdzają, że Studium zostało uchwalone dla obszaru większego niż ten wyznaczony w przystąpieniu do zmiany tego Studium. Tym samym zmianą Studium oprócz terenów wskazanych w załączniku do uchwały Nr XIX/87/08, objęto tereny:

- w miejscowości Białołęka - [...];

- w miejscowości Pęcław - [...];

- w miejscowości Wojszyn - [...];

- w miejscowości Droglowice - części działek: [...];

- w miejscowości Mileszyn (obr. Droglowice) - [...];

- w miejscowości Turów - [...];

- w miejscowości Wierzchownia - [...];

- w miejscowości Kotowice - [...];

- w miejscowości Piersna -[...],

- w miejscowości Leszkowice - część [...],

- w miejscowości Dębinki (obr. Leszkowice) [...].

W dalszej części Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że w trakcie oceny legalności uchwały w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego istotne znaczenie ma nie tylko sama uchwalona już zmiana Studium, ale także działanie rady gminy zezwalające na podjęcie czynności zmierzających do uchwalenia tego studium, czyli uchwała w sprawie przystąpienia do zmiany studium. Jednym z najważniejszych elementów uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium jest z kolei precyzyjne określenie zakresu zmiany, jaka zostanie dokonana. W przypadku uchwały Nr XIX/87/08 zakres zmian, jakie miały zostać wprowadzone w studium, został określony zarówno na załączniku graficznym, jak i poprzez wskazanie numerów działek, dla których zmiana ta zostanie wprowadzona. Tym samym Rada w sposób bardzo czytelny i precyzyjny, niepozostawiający zarazem żadnych wątpliwości, wyznaczyła zakres zmian, jakie mogły nastąpić w treści Studium uchwalonego w 2001 roku.

Zdaniem organu nadzoru podejmując, na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, organ gminy obowiązany jest do podjęcia określonych ustawowo działań, zgodnie z zasadą legalizmu wyartykułowaną z art. 7 Konstytucji. Powyższe oznacza z kolei, że ocena legalności uchwalonej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może przebiegać bez uwzględnienia działania upoważniającego do uchwalenia zmiany tego studium, czyli bez uwzględnienia regulacji uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Tymczasem ustawodawca nie dopuszcza możliwości dowolnego, następującego z pominięciem Rady, rozszerzenia zakresu przystąpienia do zmiany Studium, gdyż niniejsze rozszerzenie może nastąpić wyłącznie poprzez podjęcie odpowiedniej uchwały. Tym samym uchwalając zmianę Studium nie można pominąć uchwały intencyjnej, wyznaczającej zakres zmian wprowadzanych w uchwalonym wcześniej Studium. Natomiast w realiach niniejszej sprawy Rada Gminy Pęcław dokonała takiego rozszerzenia poprzez podjęcie uchwały Nr XIX/87/08, gdzie uwzględniono w ramach zmiany Studium dodatkowe obszary.

W dalszej części skargi, Wojewoda podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, pismem z dnia 12 października 2012r., wystąpił do Wójta Gminy Pęcław o dodatkowe wskazanie, czy mimo uchwalenia zmiany Studium dla obszaru większego niż wskazany w uchwale o przystąpieniu, procedura planistyczna, uregulowana w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została przeprowadzona względem całego obszaru objętego ostateczną zmianą Studium. W piśmie z dnia 17 października 2012r. Wójt wskazał, że pierwszy etap prac planistycznych, tj. ogłoszenie, zawiadomienie i wystąpienie o wnioski do projektu studium nastąpiło według uchwały wstępnej Nr XIX/87/08 z dnia 28 listopada 2008r., dalsze etapy procedury, w tym opiniowanie, uzgodnienie, wyłożenie do publicznego wglądu i publiczna dyskusja - wg zakresu, w jakim studium zostało uchwalone. Powyższe oznacza, że mimo iż przystąpienie do zmiany studium dotyczyło obszaru mniejszego, ostatecznie dalsze etapy procedury zmierzającej do uchwalenia zmiany studium zostały przeprowadzone odnośnie zmiany studium w zakresie, w jakim zostało ono uchwalone. Tym samym mimo, że początkowo mieszkańcy i uprawnione organy nie zostali poinformowani o rzeczywistym obszarze opracowania zmiany studium, ostatecznie nie zostały naruszone ich ustawowo określone uprawnienia dotyczące udziału w procedurze planistycznej. Tym samym organ nadzoru uznał, że uchwalając zmianę studium dla obszaru większego niż przystąpienie do opracowania tej zmiany studium, przy jednoczesnym przeprowadzeniu prawie całej procedury planistycznej dla zmiany studium w zakresie, w jakim zmiana ta ostatecznie została uchwalona, Rada naruszyła w sposób nieistotny tryb sporządzania studium. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, mając na uwadze powyższe ustalenia i wobec treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest podstaw prawnych do kwestionowania przedmiotowej zmiany studium ze względu na uchwalenie jej dla obszaru większego niż przystąpienie.

W dalszej części skargi organ nadzoru stwierdził, że w Rozdziale XIV Układ funkcjonalno - przestrzenny ust. 3 Zasady i kierunki rozwoju. Zasady zabudowy Rada postanowiła m.in., że "przebieg linii rozgraniczających te tereny ma charakter orientacyjny. Sprecyzowanie ich przebiegów nastąpi w trakcie opracowywania miejscowych planów zabudowy i zagospodarowania terenu". Ponadto w dalszej części ustępu 3 Zasady i kierunki rozwoju. Zasady zabudowy, Rada zawarła zapis, zgodnie z którym "W zmianie studium wprowadzono poniższe zasady: Przebieg linii rozgraniczających te tereny ma charakter orientacyjny. Sprecyzowanie ich przebiegów nastąpi w trakcie opracowywania miejscowych planów zabudowy i zagospodarowania terenu ".

W ocenie organu nadzoru powyższe regulacje naruszają zarówno zasady sporządzania studium, jak i art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, jak również różnego rodzaju obszary (np. ochrony środowiska, ochrony zabytków, zamknięte, tereny zagrożenia powodzią itd.). Określone w studium ww. tereny i obszary mają wpływ na przeznaczenie terenów w uchwalanych następnie planach zagospodarowania przestrzennego i nie mogą ulegać jakimkolwiek modyfikacjom. Ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawarte w studium są wiążące dla organu stanowiącego podczas opracowywania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego istotnym jest dokonanie jednoznacznych ustaleń. Tym samym postanowienie, że granice projektowanych terenów są orientacyjne oznacza, że w przypadku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ze względu na swobodną możliwość przesuwania granic terenów w studium, brak będzie możliwości stwierdzenia zgodności planu ze studium. Argumentując powyższe twierdzenia Wojewoda Dolnośląski odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Podsumowując tę część rozważań Wojewoda Dolnośląski uznał, że niedopuszczalne jest wprowadzenie w studium orientacyjnych linii rozgraniczających poszczególne tereny. Powyższe, powinno z kolei uzasadniać wniosek o stwierdzenie nieważności Rozdziału XIV Układ funkcjonalno - przestrzenny ust. 3 Zasady i kierunki rozwoju. Zasady zabudowy we fragmencie "przebieg linii rozgraniczających te tereny ma charakter orientacyjny. Sprecyzowanie ich przebiegów nastąpi w trakcie opracowywania miejscowych planów zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz we fragmencie "W zmianie studium wprowadzono poniższe zasady: Przebieg linii rozgraniczających te tereny ma charakter orientacyjny. Sprecyzowanie ich przebiegów nastąpi w trakcie opracowywania miejscowych planów zabudowy i zagospodarowania terenu", jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Motywując z kolei zasadność stwierdzenia nieważności w załączniku nr 1 do uchwały Rady Gminy Pęcław Nr XI/67/12 - Rozdziału VI Środowisko kulturowe ust. 1 Charakterystyka stanu uwarunkowania rozwoju Rada fragmentu "wszelkie działania inwestycyjne, modernizacyjne i remontowe w odniesieniu do obiektów zabytkowych i walorów kulturowych wymagają, na podstawie przepisów szczególnych, zgody lub uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu lub jego delegaturą w Legnicy. W przypadku kolizji projektowanych inwestycji ze stanowiskami lub strefami archeologicznymi wymagana jest także zgoda tego organu, przy czym koszty nadzoru i ewentualnych badań wykopaliskowych ponosi inwestor", Wojewoda wskazał, że podejmując powyższą regulację Rada Gminy Pęcław unormowała kwestię, która uregulowana została przez ustawodawcę, ale także dokonała modyfikacji regulacji ustawowych. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować:

1) roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo

2) roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego

- jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków.

Z kolei w art. 31 ust. 2 tej ustawy wskazano, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny.

W ocenie organu nadzoru przywołane wyżej uregulowanie Rozdziału VI Środowisko kulturowe ust. 1 Charakterystyka stanu uwarunkowania rozwoju w załączniku nr 1 do przedmiotowej uchwały wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w Studium zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Rada stanowiła bowiem o określonych obowiązkach podmiotów podejmujących się prac przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, a nie odnośnie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Co więcej, w zakresie obowiązku pokrycia kosztów nadzoru i ewentualnych badań wykopaliskowych przez inwestora, Rada stanowiła w zakresie uregulowanym przez ustawodawcę w art. 31 ust. 1 a ustawy o ochronie zabytków.

Zdaniem organu nadzoru powyższe potwierdza podjęcie cytowanego wyżej zapisu z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w. zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 19 ust. 3 i art. 31 ust. 1 a i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Kolejno organ nadzoru wskazał, że uchwalając przedmiotową zmianę Studium w załączniku nr 1 w Rozdziale XIV Układ funkcjonalno - przestrzenny ust. 3 Zasady i kierunki rozwoju. Zasady zabudowy, Rada określając poszczególne przeznaczenia terenów wskazała również na teren oznaczony symbolem EW. Ustalenia dla tego terenu zostały zawarte w lit. p w brzmieniu "EW-orientacyjne granice rejonów lokalizacji elektrowni wiatrowych". Ponadto w Rozdziale XXII. Polityka w zakresie gospodarki gruntami i zagospodarowania przestrzennego, ust. 3. Wyznaczenie obszarów, dla których istnieje obowiązek opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Rada zawarła zapis w brzmieniu: "w szczególności dla terenów przeznaczonych w Studium na lokalizacją wiatraków energetycznych". Tymczasem postępowanie nadzorcze ujawniło, że tereny EW nie zostały oznaczone na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego, a z dokumentacji planistycznej wynika, że wniosek w sprawie lokalizacji elektrowni wiatrowych uzyskał negatywną opinię i został wycofany. Z wyjaśnień Wójta Gminy Pęcław, zawartych w piśmie z dnia 19 kwietnia 2012r. oraz 9 lipca 2012r. wynika, że umieszczenie w tekście Studium, wskazanych przez Wojewodę postanowień, stanowi oczywistą omyłkę.

Motywując zasadność wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych postanowień skarżący podkreślił, że wprawdzie w przypadku przedmiotowej uchwały wskazano, że kwestionowany zapis stanowi oczywistą omyłkę pisarską, niemniej jednak wobec brzmienia art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapis ten nie może zostać uznany za oczywistą omyłkę pisarską. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu - w studium ustala się ich rozmieszczenie. Skoro zatem w treści Studium Rada przewidziała orientacyjne granice rejonów elektrowni wiatrowych, w przypadku, gdy ostatecznie odstąpiła od wyznaczenia obszarów, na których będą rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, zobowiązana była do wyeliminowania ze Studium wszelkich zapisów dotyczących elektrowni wiatrowych. Z kolei w przypadku, gdy zapis ten pozostawiono w treści Studium, Rada zobowiązana była do ustalenia rozmieszczenia tych urządzeń w Studium, tym bardziej, że w treści Studium zamieszczono również zapis zobowiązujący organy gminy do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów przeznaczonych w Studium pod lokalizację elektrowni wiatrowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Pęcław uznała zarzuty podniesione w skardze za zasadne i wniosła o nieobciążanie kosztami postępowania.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, zwanej dalej u.p.z.p.), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy. Mając jednak na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego aktu, potwierdziła zasadność stwierdzenia nieważności w załączniku nr 1 do przedmiotowej uchwały, rozdziału VI, ust. 1 we fragmencie "wszelkie działania inwestycyjne, modernizacyjne i remontowe w odniesieniu do obiektów zabytkowych i o walorach kulturowych wymagają, na podstawie przepisów szczególnych, zgody lub uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu lub jego delegaturą w Legnicy. W przypadku kolizji projektowanych inwestycji ze stanowiskami lub strefami archeologicznymi wymagana jest także zgoda tego organu, przy czym koszty nadzoru i ewentualnych badań wykopaliskowych ponosi inwestor".

Zdaniem Sądu powyższa regulacja wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39), jak też w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – zwłaszcza w art. 36 tego aktu. W art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określono kwestię obciążenia kosztami badań archeologicznych i postanowiono, że osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. W ust. 2 art. 31 wskazano natomiast, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa materia kompleksowo uregulowana została w przepisach rangi ustawowej, zarówno co do konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowania określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też co do obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Skoro zatem ustawodawca w przepisach rangi ustawowej określił zamknięty katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, a nadto w powyżej cytowanym przepisie określił, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych określa wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, to ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można wywodzić kompetencji dla rady gminy do określania dodatkowych sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie lub współdziałanie z organem nadzoru konserwatorskiego. Tym samym organ stanowiący gminy nie jest upoważniony do stanowienia w zakresie obowiązków i uprawnień stron w procesie inwestycyjnym, gdyż takie mogą być nakładane na strony jedynie mocą przepisów rangi ustawowej.

Przedstawione wywody prowadzą do wniosku, że jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane tak w ustawie – Prawo budowlane, jak i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tejże materii w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej, niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawnym jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 14 października 1999r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Za powyższym stanowiskiem przemawia również zapis § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), który stanowi, że w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

Sąd podzielił również zarzut skarżącego w kwestii koniczności stwierdzenia nieważności załącznika nr 1 rozdziału XIV, ust. 3 lit. p we fragmencie "EW-orientacyjne granice rejonów lokalizacji elektrowni wiatrowych", jak również załącznika nr 1, rozdziału XXII, ust. 3 we fragmencie "w szczególności dla terenów przeznaczonych w studium na lokalizację wiatraków energetycznych". Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium należy ustalić ich rozmieszczenie. W kwestionowanym przez Wojewodę Dolnośląskiego Studium nie określono rozmieszczenia elektrowni wiatrowych. Powyższe stanowiło więc naruszenie zasad sporządzania studium i obligowało do stwierdzenia nieważności wskazanych powyżej w tekście studium regulacji dotyczących lokalizacji terenów elektrowni wiatrowych. Jakkolwiek obszary określone w tekście planu symbolem EW – orientacyjne granice rejonów elektrowni wiatrowych nie zostały oznaczone w części graficznej studium, ponieważ – jak wynika z dokumentacji formalno – prawnej oraz pisma Wójta Gminy Pęcław z dnia 9 lipca 2012r. - wniosek w sprawie lokalizacji elektrowni wiatrowych został negatywnie zaopiniowany i następnie wycofany, to jednak w tekście studium, kształtującym politykę przestrzenną w gminie, znalazły się zapisy poświęcone lokalizacji terenów elektrowni wiatrowych, i tym samym Sąd zobligowany był do oceny ich zgodności w zakresie spełnienia wymogów co do merytorycznej zawartości Studium.

Sąd nie podzielił wniosku skarżącego co do konieczności stwierdzenia nieważności fragmentów załącznika nr 1, rozdziału IV regulujących, że przebieg linii rozgraniczających tereny ma charakter orientacyjny, a sprecyzowanie ich przebiegów nastąpi w trakcie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Motywując powyższe Sąd wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Oceniając charakter studium wskazać należy, iż winno ono być pojmowane jako swoisty program, będący wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszący się do całego obszaru gminy. Jest zatem swego rodzaju aksjologiczną podstawą wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w odróżnieniu od np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ono aktem obligatoryjnym (por. T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Ponadto w ustaleniach studium organy gminy kształtują politykę przestrzenną w sposób ogólny i określają w nim w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 853/12, Lex nr 1216778). Tym samym skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinien mieć zatem charakter ogólny i kierunkowy, co też z oczywistych względów odróżnia go od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie ich zagospodarowania i zabudowy.

Sąd uznał, że z uwagi zatem na ogólny i kierunkowy charakter studium nie można przyjąć, iż określając kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie przeznaczenia terenów. Powyższe powinno mieć miejsce dopiero w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do wkroczenia przez ustalenia studium w zakres przedmiotowy planu miejscowego i dopuszczałoby określenie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów w stopniu zastrzeżonym dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Studium pełni funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów, a zatem zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80-81). Oznacza to więc, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak też należy rozumieć określony w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.g. obowiązek określenia w Studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy w przeznaczeniu terenów. Z tych też względów Sąd uznał, że zawarte w Studium postanowienia, iż przebieg linii rozgraniczających ma charakter orientacyjny, a ich sprecyzowanie nastąpi w trakcie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie naruszają prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego w załączniku nr 1, rozdziału XIV ust. 3 we fragmentach "lub w trybie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu", z uwagi na fakt, że kwestie związane z ustalaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią elementy przedmiotowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 15 u.p.z.p. Wobec zatem wskazania w niniejszym Studium, że sprecyzowanie przebiegów linii nastąpi w trakcie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zbędnym było dodatkowe wskazanie "lub w trybie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając stwierdzone naruszenia prawa za istotne, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, natomiast nie podzielając wniosków skarżącego o konieczności stwierdzenia nieważności postanowień, co do przebiegu linii rozgraniczających – na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Orzeczenie w pkt II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 p.p.s.a., a rozstrzygnięcie o kosztach w jej art. 200.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2012r. w części oddalającej skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Pęcław Nr XI/07/12 z dnia 30 stycznia 2012r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pęcław odnośnie fragmentów załącznika nr 1, Rozdziału XIV Układ funkcjonalno - przestrzenny ust. 3 Zasady i kierunki rozwoju. Zasady zabudowy regulujących, że przebieg linii rozgraniczających tereny ma charakter orientacyjny, a ich sprecyzowanie nastąpi w trakcie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – wniósł Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 10 ust. 2 pkt 1 i 16 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.), art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że z uwagi na ogólny i kierunkowy charakter studium nie można przyjąć, że określając kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie przeznaczenia terenów, a więc, że zawarte w studium postanowienia, iż przebieg linii rozgraniczających ma charakter orientacyjny, a ich sprecyzowanie nastąpi w trakcie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie naruszają prawa.

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego prawidłowa wykładnia przepisów powinna prowadzić do wniosku, że określone w studium tereny i obszary mają wpływ na przeznaczenie terenów w uchwalanych następnie planach zagospodarowania przestrzennego i nie mogą ulegać jakimkolwiek modyfikacjom. Studium ma bowiem wiążący charakter do uchwalanych planów miejscowych.

Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i uwzględnienie w tej części skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie w tej części sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Wiążący charakter studium wynika zarówno z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., jak również z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Określone w studium tereny i obszary mają wpływ na przeznaczenie terenów w uchwalanych następnie planach zagospodarowania przestrzennego i nie mogą ulegać jakimkolwiek modyfikacjom. Ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawarte w studium są wiążące dla organu stanowiącego podczas opracowywania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego istotnym jest dokonanie jednoznacznych ustaleń. Tym samym postanowienie, że granice projektowanych terenów są orientacyjne oznacza, że w przypadku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ze względu na swobodną możliwość przesuwania granic terenów w studium, brak będzie możliwości stwierdzenia zgodności planu ze studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 maja 2010r., sygn. akt II SA/Kr 327/10 wskazał, iż: "(...) Ustalenia studium znacząco zatem, choć pośrednio, oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim użytkowników przestrzeni oraz właścicieli i władających nieruchomościami. (...) Oczywiście studium ma charakter kierunkowy i nie oznacza bezwzględnego przenoszenia ustaleń studium do planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak możliwości swobodnego przesuwania granic wyznaczonych w studium pomiędzy poszczególnymi obszarami o odmiennym przeznaczeniu i tym samym zmiany sposobu zagospodarowania przestrzeni w zapisach planu. W ten sposób byłby kreowany odmienny sposób zagospodarowania przestrzeni w zapisach planu w stosunku do postanowień studium (którego wiążący dla organów planistycznych kierunkowy charakter stałby się wówczas iluzoryczny)".

Wojewoda Dolnośląski powołał się także na wyrok z dnia 30 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Wr 345/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w którym stwierdzono, że "(. ..) Według art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów oraz poszczególne obszary problemowe w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie. Zgodnie z § 7 pkt 1d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) rysunek projektu studium powinien zawierać określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustaw. O istotnym znaczeniu studium w tworzeniu porządku planistycznego przekonuje art. 9 ust. 4 u.p.z.p., przewidujący związanie organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych. Wprawdzie dopiero w planie miejscowym określa się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach, zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego do art. 16 ust. 2 u.p.z.p.), to jednak zakres swobody pozostawiony organom planistycznym w studium przy czynności tego określenia, powinien być wyrażony przez odpowiednio ogólne i elastyczne ustalenia studium, nie zaś przez ustanowienie orientacyjnych linii rozgraniczających. Ustalając takie linie w studium, organ w istocie nie dokonał wymaganego określenia zasięgu poszczególnych obszarów problemowych.(...)."

W ocenie skarżącego kasacyjnie, niedopuszczalne jest zatem wprowadzenie w studium orientacyjnych linii rozgraniczających poszczególne tereny. Uznanie takiego zapisu za prawidłowy powodowałoby, że dopuszczalnym byłoby, w zależności od woli wnioskodawcy co do przeznaczenia terenu, dowolne, nie uwzględniające postanowień studium określenie przeznaczenia terenów. Studium jest na mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wiążące dla uchwalanego planu, co oznacza, że powinno być na tyle precyzyjne, aby można było ten plan przyjąć w oparciu o studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był zarzutami skargi kasacyjnej.

Istota skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej sprowadza się do tego, czy zawarte w zaskarżonej uchwale o zmianie studium zagospodarowania przestrzennego określenie o "orientacyjnym charakterze linii rozgraniczających" jednostki terenowe narusza prawo, tj. art. 10 ust. 2 pkt 1 i 16 w związku z art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.),

Odnosząc się do tych zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa się długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), nie stanowi podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń studium. Podkreślenia wymaga, że studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać założeń studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych, zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z natury rzeczy plan jest bardziej szczegółowy niż studium, konkretyzuje jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 996/12)

W wyroku z dnia 19 marca 2008r., sygn. akt II OSK 751/07 (LEX nr 470918) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że intencją ustawodawcy było zróżnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy. Dopiero w planie określa się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy i § 7 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego).

Przepis art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej stanowi, że w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Zarówno w części tekstowej studium, jak i w jego części graficznej kierunki zmian w przeznaczeniu terenów określa się w sposób ogólny. Świadczy o tym również skala mapy studium. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 188, poz. 1233) projekt rysunku studium sporządza się w skali od 1:5.000 do 1:25.000. Dla porównania plan miejscowy sporządza się co do zasady w skali 1:1000 (art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wynika stąd wniosek, że ze względu na charakter studium, jak również jego skalę, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu na rysunku studium mają charakter orientacyjny (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 528/13).

Podnieść należy, że "wiążący charakter" ustaleń studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. zawsze odnosi się do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie. Zauważyć należy, że ustawa o planowaniu zastrzega, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów i linie rozgraniczające tereny o różnych zasadach zagospodarowania ( art. 15 ust. 2 pkt 1), a nie zawiera analogicznego przepisu w zakresie zawartości studium. Porównując zapisy ustawy, że "w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania" (art. 15 ust. 2 pkt 1) oraz że "w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów" (art. 10 ust. 2 pkt 1) należy dojść do wniosku, że precyzyjne określenie przeznaczenia terenów i granic pomiędzy nimi następuje w miejscowym planie.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.