Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 207/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Teresa Cisyk– spr. Protokolant: st. sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Gogolin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 19 kwietnia 2004 r., Nr PN.III-KN-0911-1-118/2005 w przedmiocie programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie w całości nie może być wykonane, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Gogolin kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 kwietnia 2005 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr XXXI/229/2005 Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia l kwietnia 2005 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy – z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu podał, że w § 1 powyższej uchwały Rada zapisała, że: "Uchwala się wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Gogoli na lata 2005 - 2009, w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały." Wojewoda uznał, że uchwała ta w sposób istotny narusza prawo, a to przez nieuwzględnienie zapisu § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100 poz. 908). Zgodnie z tym przepisem przywołanego rozporządzenia: "Ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy (ust. l). W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, tablice i opisy o charakterze specjalistycznym (ust. 2)." Przywołana zasada z § 29 rozporządzenia ma zastosowanie do prawa miejscowego, na podstawie § 143 tego rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu, Gmina Gogolin wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając aktowi nadzoru naruszenie art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym (przez niewykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, na czym polegała wada kwalifikowana zaskarżonej uchwały); art. 107 § 1 kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy przez niezawarcie w ogóle oceny, czy sporna uchwała spełniała warunki ustanowione dla przyznania załącznikowi albo też nie - charakteru prawa miejscowego, a przez to mocy obowiązującej oraz § 29 Zasad techniki prawodawczej przez błąd subsumcji i przyjęcie, iż przepis ten wyklucza możliwość zamieszczenia aktu prawa miejscowego w załączniku do uchwały. Skarżąca podkreśliła, iż podjęła uchwałę w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, zamieściła ów program w załączniku do uchwały, jednakże Wojewoda Opolski nie dokonał oceny charakteru uchwały a przez to i jej mocy. Ograniczenie się jedynie do powołania § 29 Zasad techniki prawodawczej, nie spełnia wymogu i obowiązku po stronie Wojewody i zdaniem skarżącej decyduje właśnie o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto skarżąca obszernie wywodziła, że rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego nie odpowiada wymogom w świetle przywołanych na wstępie przepisów. Powołując się na wykładnię językową oraz wzajemne relacje między językiem prawnym a językiem potocznym podkreśliła, iż zwrotom prawniczym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że są ku temu dostateczne racje. Powołując się na znaczenie wyrazu "program" określane w słownikach oraz na przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (...) skarżąca zaakcentowała, iż nazywa program w znaczeniu "projekcji polityki gminnej". Dodała, że sporna uchwała w sprawie wieloletniego programu jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Podkreśliła, że żaden skład orzekający nie wywiódł, że akt prawa miejscowego nie może być uchwalony w załączniku do uchwały. Skarżąca dodała, iż Zasady techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) przyjęte zostały także w formie załącznika do uchwały. Z brzmienia § 29 Zasad techniki (...) wcale nie wynika, że akty prawa miejscowego nie mogą być przyjęte w formie załącznika, co wynika z użycia w tym przepisie wyrazów "w szczególności". Skarżąa ponadto wskazywała, że opisowe treści i tabelki, pasują właśnie do załącznika. Zwróciła uwagę, iż aktualnie obowiązująca treść § 29 rozporządzenia stanowi powtórzenie § 83 poprzednio obowiązujących zasad techniki prawodawczej (M.P. z 1991 r. Nr 44, poz. 310), co oznacza, iż w kwestii załączników do uchwał nie ma nowości. Reasumując skarżąca podniosła, że we wszystkich województwach przedmiotowe programy przyjęte zostały i są przez rady gminy w formie załączników.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W pierwszej kolejności Wojewoda podniósł, że skarga wpłynęła bez ważnej podstawy prawnej, bowiem dokument, który skarżąca przedstawiła nie może być uznany za prawnie ważną uchwałę w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodał, że w dokumencie dołączonym do skargi nie ma zapisu o wykonaniu uchwały i dniu wejścia w życie. Wojewoda podkreślił, ze wieloletnie programy gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy powszechnie uznawane są za akty prawa miejscowego, tworzą one prawa dla ogółu obywateli, maja charakter generalny i abstrakcyjny, a cechy te są wyznacznikami aktów powszechnie obowiązujących. Kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Gogolinie również posiadała zapis o jej publikacji i stwierdzała, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od publikacji, co oznacza, że skarżąca uznała tą uchwałę za akt prawa miejscowego. Zarzut skarżącej, że organ nadzoru nie wykazał w sposób wyraźny, na czym polega wada kwalifikowana spornej uchwały, Wojewoda uznał za bezpodstawny, bowiem stwierdził, że przepis § 29 Zasad techniki prawodawczej wyraźnie stanowi, jaką rolę pełni załącznik. Dodał, że w roku 2004 wszystkie jednostki samorządu terytorialnego na terenie województwa opolskiego zostały przez Wojewodę poinformowane o interpretacji NSA odnośnie podejmowania aktów prawa miejscowego w załączniku, a Gmina Gogolin nie kwestionowała dotychczas zasadności tej informacji.

W piśmie procesowym Gmina Gogolin podkreśliła, że organ nadzoru w ogóle nie dokonał oceny, dlaczego ów program sporządzony w załączniku do uchwały, z 11-ma tabelami, dotknięty jest wadą kwalifikowaną. Skarżąca wskazała, że stanowisko organu w sprawie odrzucenia skargi nie ma oparcia, bowiem uchwała w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego ma podstawę prawną w obowiązujących przepisach.

Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W myśl art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Wskazać należy również, że zgodnie z treścią art. 134 § l tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Odnotować również trzeba, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co w przypadku gminy potwierdza także przepis art. 85 ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według zaś art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 ust. 2 cyt. ustawy tj. stwierdzić nieważność tej uchwały w całości lub w części, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Prawną formą stwierdzenia nieważności uchwały jest rozstrzygnięcie nadzorcze, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego(art. 91 ust. 3).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, jaką jest Rada Miejska w Gogolinie, a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały nr Nr XXXI/229/2005, z dnia l kwietnia 2005 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zdaniem Wojewody Opolskiego, wydającego rozstrzygniecie nadzorcze, powyższa uchwała w sposób istotny narusza prawo, przez nieuwzględnienie zapisu § 29 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100 poz. 908). Zgodnie z tym przepisem załącznika do rozporządzenia: "Ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy (ust. l). W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, tablice i opisy o charakterze specjalistycznym (ust. 2)." Wojewoda stwierdził, że przywołana zasada z § 29 ma zastosowanie do powyższej uchwały, na podstawie § 143 tych Zasad techniki (...). Omówione rozstrzygniecie nadzorcze z przywołaną motywacją, zostało zaskarżone przez Gminę Gogolin.

Rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48).

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnymi oraz art. 21 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), Sąd zauważa i identyfikuje się z utrwalonym poglądem w literaturze prawniczej i orzecznictwie, że uchwalane przez rady gmin wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy stanowią akty prawa miejscowego. Kwestia ta nie jest również negowana przez organ nadzoru i skarżącą. Programy te, jako akty prawa miejscowego obowiązują na obszarze gminy. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je stanowiły, są akty prawa miejscowego. Konstytucja jednak nie przesądza formy w jakiej powinny być stanowione akty prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Również art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), określa formę prawną uchwalenia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, wskazując, że jest nią uchwała. Z przepisów tych wynika więc, że właściwą formą jest uchwała. Nawiązując z kolei do przepisu § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów - w stosunku do aktów prawa miejscowego - należy podkreślić, iż stosuje się "odpowiednio" (a więc nie wprost) wyrażone zasady w tym załączniku dotyczące ustaw. Przepis § 29 ust. 1 pow. załącznika do rozporządzenia przewiduje, że ustawa może zawierać załączniki. Zapis ust. 2 wskazanego przepisu § 29 wymienia przykładowo, że w załączniku zamieszcza się w szczególności wykazy, wzory, tabele i opisy. Żaden więc z powołanych przepisów nie zastrzega, że zamieszczenie w załączniku do uchwały przepisów merytorycznych powoduje, że przepisy te nie mają charakteru normatywnego (zob. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1356/04, Gazeta Prawna, z dnia 11 maja 2005 r.). Ponadto zauważyć należy, że w świetle przywołanych przepisów, nie można przyjąć, że załącznik do uchwały, który stanowi jej integralną część ma niższą wagę niż sama uchwała. Stąd załącznik do uchwały ma taką samą wagę jak sama uchwała. W tym miejscu należy sięgnąć jeszcze raz do wskazanego (jednego) w rozstrzygnięciu nadzorczym - istotnego naruszenia prawa – w ocenie Wojewody Opolskiego, przez nieuwzględnienie zapisu § 29 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, przez Radę Miejską w Gogolinie, która przyjęła wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy w formie załącznika, w sytuacji, gdy program stanowi akt prawa miejscowego. Odnotować jednakże należy, że przepis art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały i z przepisu tego nie wynika, jak ma wyglądać systematyka wewnętrzna takiej uchwały. W szczególności przepis ten nie zakazuje, aby uchwała zawierała załącznik – stanowiący jej integralną część, tak jak to miało miejsce w uchwale Rady Miejskiej w Gogolinie. Zasygnalizować wypada, że powołane "Zasady techniki prawodawczej", z których organ nadzoru wywiódł, że uchwała jest sprzeczna z prawem, same stanowią wyłącznie załącznik do rozporządzenia, co potwierdza, że dopatrywanie się naruszenia prawa w fakcie uchwalenia przepisów prawa miejscowego w formie załącznika do uchwały nie było trafne (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1007/04, niepubl.). W świetle powyższego, skoro kwestionowanej uchwale nie można zarzucić, że doszło do istotnego naruszenia prawa przywołanego w treści rozstrzygnięcia nadzorczego, stąd w konsekwencji brak jest podstaw do władczej ingerencji skutkującej koniecznością wyeliminowania przyjętej uchwały w sprawie wieloletniego programu.

Odnosząc się natomiast do wniosku organu nadzoru o odrzucenie skargi z powodu naruszenia przez gminę "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale (dokumencie), w sprawie zaskarżenia przez gminę omówionego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, która zdaniem Wojewody nie jest uchwałą, bowiem brak w niej następujących elementów: brak przywołania podstawy prawnej, pominięcie zapisu o wykonaniu oraz wejściu w życie, należy wywód ten uznać za nieuzasadniony. Każde bowiem uzewnętrznienie woli rady jako organu kolegialnego jest uchwałą i wymaga głosowania niezależnie od tego, czy następnie oznaczone zostanie jako uchwała, bądź też nie otrzyma określonej formy, a istnieje podstawa prawna w obowiązującym systemie prawa, która upoważnia to gremium do podjęcia uchwały. Niepowołanie w uchwale przepisów będących prawnym uzasadnieniem działania organu jest co prawda uchybieniem, jednak z punktu widzenia konstytucyjności lub zgodności takiego aktu z ustawą nie może być traktowane jako przesłanka do rozstrzygnięcia o jego zgodności z prawem. Dalece ważniejszym problemem jest bowiem samo istnienie podstawy prawnej aktu. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100 poz. 908 ), a konkretnie załącznik do tego rozporządzenia, co prawda ogólnie, zobowiązuje do przestrzegania techniki prawodawczej, jednakże wymagania tego nie należy odnosić do uchwał, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Kontroli organów nadzorczych nad działalnością komunalną nie podlegają bowiem uchwały rady gminy, decydujące o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA w Warszawie, z 23 września 1999 r., sygn. akt II SA 1429/99, LEX nr 46746). Dlatego też, uchwałę Nr XXXIII/243/2005 Rady Miejskiej w Gogolinie, z dnia 29 kwietnia 2005 r., w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego, należało uznać za ważną.

Uwzględniając powyższe, należało uznać zarzuty skargi, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim i trzecim wyroku oparte jest o przepis art. 152 i art. 200 przywołanej wyżej ustawy.