Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1181/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 152, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 1 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 1 , art. 4, art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3, art. 24
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: Art. 25, art. 691 par. 1, par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: Art. 2, art. 7, art. 32, art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz NSA Krystyna Kutzner Protokolant Magdalena Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Z. K. sprawy ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich i Wojewody Małopolskiego na: - § 2 pkt 10 lit. a i lit. b według pierwotnej numeracji oraz § 2 pkt 11 lit. a i lit. b według numeracji nadanej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009r. nr LXXXVII/1159/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; - § 10 ust. 1-3; - § 10 ust. 6; - § 12 ust. 5 w brzmieniu pierwotnym oraz §12 ust. 5 zd. 1 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; - § 12 ust. 6; - § 16 ust. 12 według pierwotnej numeracji i w pierwotnym brzmieniu; - § 17 ust. 3; - § 17 ust. 5 pkt 3, § 26 ust. 2 pkt 1, § 26 ust. 3, § 26 ust. 6 pkt 3, § 30 ust. 3, § 30 ust. 5, § 42 ust. 3 w zakresie w jakim odwołują się do kryterium zasad współżycia społecznego; - § 23 ust. 2 pkt 3-5 w brzmieniu pierwotnym, § 23 ust. 2 pkt 3-5 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz § 23 ust. 2 pkt 3 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009r. nr LXXXVII/1159/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; - § 42 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu pierwotnym oraz § 42 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r., Nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; - § 49 ust. 1 pkt 4, 5, 6, 7 według pierwotnej numeracji oraz § 49 ust. 1 punkty 2, 3, 4, 5 według numeracji nadanej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków; - § 49 ust. 2; - § 50 pkt 8-9 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków stwierdza nieważność następujących części zaskarżonej uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków: I. § 2 pkt 10 lit. a i lit. b według pierwotnej numeracji oraz § 2 pkt 11 lit. a i lit. b według numeracji nadanej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009r. nr LXXXVII/1159/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków II. § 10 ust. 1-3 III. § 10 ust. 6 IV. § 12 ust. 5 w brzmieniu pierwotnym oraz § 12 ust. 5 zd. 1 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków V. § 12 ust. 6 VI. § 16 ust. 12 według pierwotnej numeracji i w pierwotnym brzmieniu VII. § 17 ust. 3 VIII. § 17 ust. 5 pkt 3, § 26 ust. 2 pkt 1, § 26 ust. 3, § 26 ust. 6 pkt 3, § 30 ust. 3, § 30 ust. 5, § 42 ust. 3 w zakresie w jakim odwołują się do kryterium zasad współżycia społecznego IX. § 23 ust. 2 pkt 3-5 w brzmieniu pierwotnym, § 23 ust. 2 pkt 3-5 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz § 23 ust. 2 pkt 3 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009r. nr LXXXVII/1159/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków X. § 42 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu pierwotnym oraz § 42 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r., Nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków XI. § 49 ust. 1 pkt 4, 5, 6, 7 według pierwotnej numeracji oraz § 49 ust. 1 punkty 2, 3, 4, 5 według numeracji nadanej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków XII. § 49 ust. 2 XIII. § 50 pkt 8-9


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2013r.

W dniu 24 października 2007r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.).

Następnie w dniu 7 stycznia 2009r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Kolejne zmiany zostały wprowadzone uchwałami z dnia 3 czerwca 2009r. Nr LXXIV/938/09 oraz z dnia 2 grudnia 2009r. Nr LXXXVII/1159/09. § 58 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń uchylił uchwałę z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2012 r., poz. 5817).

Pismem z dnia 24 lipca 2012r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę na § 49 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Woj. Małop. z 2007r. Nr 850, poz. 5589 z późn. zm.), w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r. Nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Woj. Małop. z 2009r. Nr 66, poz. 471). Zaskarżonym postanowieniom § 49 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 w/w uchwały Rady Miasta Krakowa Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.), a § 49 ust. 1 pkt 5 w/w uchwały dodatkowo naruszenie art. 24 w/w ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. oraz art. 1, art. 7, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r. nr 78, poz. 483 z późn. zm.) i wniósł o stwierdzenie ich nieważności. Rzecznik Praw Obywatelskich wyjaśnił, iż uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r. Nr LXII/804/09 skreślono dotychczasowe punkty 2 i 3 z ust. 1 § 49 zaskarżonej uchwały, a jednocześnie dotychczasowym punktom 4, 5, 6, 7 i 8 ust. 1 § 49 w/w uchwały nadano nowe oznaczenie – 2, 3, 4, 5 i 6.

Skarżący wskazał, iż zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby pozbawione wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego. Osoby te mogą się natomiast ubiegać o pomoc mieszkaniową tylko w ramach procedury przewidzianej w dziale V zaskarżonej uchwały, dotyczącej okoliczności wygaśnięcia umowy najmu zawartej na czas oznaczony. Według skarżącego przepis ten rodzi wątpliwości, co do zakresu zastosowanego wyłączenia podmiotowego, gdyż jego literalna wykładnia wskazuje, że osobami o zaspokojonych potrzebach mieszkaniowych są – oprócz osób skazanych na karę pozbawienia wolności, także osoby wobec których orzeczono środki zabezpieczające, a mianowicie umieszczono w zakładzie zamkniętym, w zakładzie psychiatrycznym, w zamkniętym zakładzie leczenia odwykowego, czy skierowano na leczenie ambulatoryjne – tak w ramach odbywania kary pozbawienia wolności, jak i po odbyciu tej kary. Jednak w ocenie skarżącego, rzeczywistym celem uchwałodawcy było wyłączenie z możliwości starania się o pomoc mieszkaniową nie osób, w stosunku do których sąd orzekł środek zabezpieczający, ale osób w stosunku do których zastosowano środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania. Skarżący uważa, iż w takim wypadku grupę taką należało określić nie jako osoby pozbawione wolności w związku z zastosowaniem środka zabezpieczającego, ale osoby pozbawione wolności w związku z zastosowaniem izolacyjnego środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. Zdaniem Rzecznika, wadliwość konstrukcji powoduje kompletną nieczytelność przepisu, co jednocześnie oznacza, że standard poprawnej legislacji nie został zachowany. W zakresie omawianego przepisu § 49 ust. 1 pkt 2 w/w uchwały doszło zatem do naruszenia zasady określoności normy prawnej, a przez to zasady poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji).

Skarżący wskazał, że przepis art. 25 Kodeksu cywilnego określa miejsce zamieszkania jako miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zdaniem skarżącego, z samego faktu pobytu w jednostce penitencjarnej nie sposób przyjąć, że osoba przebywająca w zakładzie karnym czy areszcie ma zamiar stałego skupienia swych spraw życiowych w takim miejscu. Osoba odbywająca karę pozbawienia wolności, czy osoba wobec której zastosowano izolacyjne środki zabezpieczające bądź zapobiegawcze nadal wchodzi w skład wspólnoty samorządowej, wobec czego nie można jej a priori pozbawić możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową gminy. Pobyt w zakładzie karnym, czy w zamkniętym zakładzie leczenia odwykowego nie powoduje utraty faktycznego kontaktu z miejscem dotychczasowego zamieszkania. Osoba pozbawiona wolność w związku z odbywaniem kary może bowiem tam przebywać w ramach przepustek i po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności zamierza do tego lokalu wrócić. A zatem przebywanie w jednostce penitencjarnej nie wyklucza: po pierwsze – bezdomności, a po drugie – nie oznacza, że zainteresowany nie pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych. Osoba przebywająca w areszcie śledczym, w więzieniu, czy zakładzie leczniczym może posiadać status osoby bezdomnej. Poza tym jednostki penitencjarne są przeznaczone na pobyt osób zatrzymanych i odbywających karę pozbawienia wolności, a nie służą do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Powyższe oznacza zdaniem Rzecznika, że wnioskujący o pomoc mieszkaniową, który przebywa w więzieniu czy zakładzie leczniczym może mieć status osoby bezdomnej. Dlatego też skarżący uważa, iż zastosowane w uchwale wyłączenie podmiotowe osób pozbawionych wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowania środka zabezpieczającego nie mieści się w celach i literze ustawy o ochronie praw lokatorów.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby, które nie są zdolne do samodzielnej egzystencji oraz przebywają w placówce zapewniającej całodobową opiekę. W ocenie Rzecznika, czasowy charakter pobytu oraz cel jakiemu służy pobyt w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, tj. opieka i pielęgnacja, nie pozwalają na uznanie, że osoba wnioskująca o pomoc mieszkaniową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Ponadto zdaniem skarżącego, niezdefiniowanie pojęcia "placówki zapewniającej całodobową opiekę" dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji powoduje, że zbiór osób wyłączonych z możliwości ubiegania się pomoc mieszkaniową jest niezmiernie szeroki. Przepis § 49 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały jest nieprecyzyjny w stopniu powodującym sprzeczność z wymogami przyzwoitej legislacji, które stanowią element zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Pojęcie "placówka zapewniająca całodobową opiekę" jest pojęciem nieostrym, a uchwałodawca nie wskazał nawet przykładowych sytuacji, w których ten przepis mógłby mieć zastosowanie. Powoduje to dowolność ocen dokonywanych przez władze Gminy oraz sądy co do tego, czy pobyt w danej placówce zaspokaja potrzeby mieszkaniowe, a tym samym uniemożliwia staranie się o pomoc mieszkaniową, czy też nie – i tym samym nie wypełnia normy z art. 49 ust. 1 pkt 3 w/w uchwały. Możliwość różnej interpretacji powołanego pojęcia podważa zaufanie obywateli do państwa i powoduje niepewność adresatów normy co do ich praw i obowiązków. Stąd, jako wzorzec kontroli został także przywołany art. 2 Konstytucji, a szczególnie wyrażona w nim zasada poprawnej legislacji i określoności przepisów prawa.

Także i w tym przypadku skarżący odwołał się do treści art. 25 k.c. wskazując, że nie można uznać, iż sam fakt pobytu w ośrodku zapewniającym całodobową opiekę oznacza, że osoba przebywająca w tym ośrodku ma zamiar stałego skupienia tam swych spraw życiowych, w tym skoncentrowania osobistych i majątkowych interesów i że jest on jej miejscem docelowym. Czym innym jest bowiem konieczność korzystania z pomocy osób trzecich w sprawach życiowych poza miejscem zamieszkania, a czym innym realizacja zamiaru zmiany stałego miejsca pobytu. Ponadto, wyłączenie osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji oraz przebywających w placówce zapewniającej całodobową opiekę z kręgu osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową Gminy, oznacza, że taka osoba będzie mogła składać wnioski o pomoc mieszkaniową, gdy uzyska status bezdomnego lub też zamieszka poza taką placówką. Pobyt w placówce zapewniającej całodobową opiekę ma charakter okresowy i nie jest równoznaczny z zamieszkiwaniem w tejże placówce. Dlatego też trudno jest znaleźć prawne uzasadnienie dla stwierdzenia, że możliwość starania się o mieszkanie z zasobów komunalnych powstaje dopiero po opuszczeniu instytucji, która zapewniała całodobową opiekę. Przepis uchwały wyłącza możliwość przyznania lokalu bez jakiegokolwiek odniesienia się do sytuacji majątkowej, rodzinnej i osobistej wnioskodawcy. Instytucja zapewniająca całodobową opiekę służy sprawowaniu opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a nie trwałego zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej. Na podstawie samego stwierdzenia, że wnioskujący o pomoc mieszkaniową przebywa w placówce zapewniającej całodobowa opiekę nie można przesądzić, czy osoba ta ma czy też nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są również uznawane osoby, które już uzyskały pomoc mieszkaniową z Gminy z wyłączeniem zamian. Zdaniem skarżącego uzależnienie możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych od zdarzeń przeszłych stoi w sprzeczności z wykładnią celowościową przepisów określających warunki wymagane do ubiegania się o lokal gminny, a dotyczących przecież aktualnie osiąganych dochodów oraz braku możliwości samodzielnego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w danej chwili. Takiego upoważnienia nie można w ocenie Rzecznika wywodzić z użycia przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności", które sprawia, iż przepis ten ma charakter otwarty. Mając na względzie, że gmina ma za zadanie tworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, to niewątpliwie sytuacja uprawnionego winna być oceniana na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili rozpatrzenia jego sprawy. Ponadto zdaniem Rzecznika, rozwiązanie przyjęte w przepisie § 49 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały powoduje, że w przypadku wniosku złożonego przez osobę, która zalicza się do wyróżnionej grupy wniosek taki w ogóle nie jest rozpatrywany, nie ma znaczenia ani sytuacja mieszkaniowa wnioskodawcy, ani wysokość osiąganych przez niego dochodów.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, iż zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są także uznawane osoby, które samowolnie zajęły pustostan wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Powyższy przepis całkowicie zatem wyklucza możliwość zawarcia z gminą umowy najmu lokalu komunalnego, w tym lokalu socjalnego, osobie samowolnie zajmującej lokal komunalny. W opinii Rzecznika, wobec brzmienia art. 24 ustawy o ochronie praw lokatorów, nie jest dopuszczalne całkowite wyłączenie w uchwale możliwości ubiegania się o lokal socjalny przez osoby, które samowolnie zajęły lokal. Zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z osobą wskazaną w art. 24 ustawy o ochronie praw lokatorów jest uprawnieniem gminy, a zatem władze gminy mogą określić, czy w ogóle, a jeśli tak, to na jakich warunkach ze swego uprawnienia skorzystają. Natomiast wykluczenie z góry takiej możliwości w omawianym § 49 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z ustawą i stawia mieszkańców Gminy Kraków w gorszej sytuacji niż obywateli, którzy nie podlegają prawu ustanowionemu w uchwale, co narusza art. 32 Konstytucji RP.

W ocenie Rzecznika, zaskarżona regulacja § 49 ust. 1 pkt 2-5 uchwały wykracza poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 3 ustawy, gdyż z grona członków wspólnoty samorządowej wyróżnia grupę w postaci osób pozbawionych wolności i osób tymczasowo aresztowanych, beneficjentów placówek całodobowej opieki, osób zajmujących samowolnie pustostany, czy podmiotów, które już raz uzyskały pomoc mieszkaniową, którą wyklucza z prawa uzyskania najmu lokalu gminnego, choćby ci członkowie – ze względu na sytuację mieszkaniową i materialną – byli uprawnieni do ubiegania się o lokal gminny.

Zdaniem Rzecznika, uregulowania § 49 ust. 1 pkt 2-5 zaskarżonej uchwały nie można również zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), bowiem "karanie" za nieefektywne wykorzystanie raz udzielonej pomocy, czy nawet dosadnie to określając "zmarnowanie" danej w przeszłości szansy, należy uznać za niedopuszczalne z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. Naruszona została także zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i zakaz dyskryminacji obywateli przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów nieznajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, przepis § 49 ust. 1 pkt 2-5 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa jest niezgodny także z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepisy ustawy nie zezwalają na różnicowanie osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych z tym skutkiem, że niektóre potrzebujące osoby zostaną całkowicie wykluczone z procedury selekcji kandydatów do umów najmu jeszcze przed rozpoczęciem tej procedury. Takie wykluczenie, określone w § 49 ust. 1 uchwały słowami "Za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane," wykracza wyraźnie poza delegację ustawową i pozostaje w kolizji z obowiązkiem gminy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej.

Skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07 złożył również Wojewoda Małopolski, który w piśmie z dnia 31 lipca 2012r. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 49 ust. 1 i ust. 2. Na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 23 maja 2013r. Wojewoda doprecyzował, że skarga nie obejmuje zarzutu dotyczącego naruszenia § 49 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, co do którego zapadło już prawomocne orzeczenie Sądu oraz że skarga nie obejmuje § 49 ust. 1 pkt 8 według pierwotnej numeracji (obecnie pkt 6). Zakres zaskarżonej przez Wojewodę regulacji co do §49 pkt 2-5 pokrywa się zatem ze skargą Rzecznika Praw Obywatelskich.

Analogiczne jest też uzasadnienie skargi. Wojewoda Małopolski wskazał, iż kategorie osób, o których mowa w § 49 ust. 1 zaskarżonej uchwały, będących członkami wspólnoty samorządowej Gminy Miejskiej, zostały arbitralnie wykluczone z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową ze strony tej Gminy, podczas gdy wykluczenie to nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie mieści się bowiem w kryterium "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". Szczegółowo uzasadniono zarzuty skargi dotyczące poszczególnych punktów §49, odwołując się do argumentów wskazywanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

W odpowiedzi na skargę Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 24 lipca 2012r. Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, gdyż zaskarżone przepisy uchwały są zgodne z prawem i nie naruszają ani zapisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego ani Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Rada Miasta Krakowa wyjaśniła, iż przepis § 49 zaskarżonej uchwały ma na celu przede wszystkim usprawnienie realizacji zadań ciążących na gminie, polegających na działaniu na rzecz ogółu poprzez zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej w tym zakresie. Zdaniem Rady, racjonalna i sprawiedliwa społecznie polityka mieszkaniowa powinna zmierzać do wyodrębnienia z grupy wnioskodawców osób rzeczywiście wymagających zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

W ocenie Rady Miasta Krakowa, wnioski osób ubiegających się o najem lokalu, które przebywają w placówkach penitencjarnych (§ 49 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały) można traktować jako nadużycie prawa podmiotowego (art. 5 Kodeksu cywilnego), z pobytem w placówce penitencjarnej wiąże się bowiem w oczywisty sposób posiadanie zabezpieczenia wszelkich, podstawowych potrzeb życiowych, w tym i potrzeb mieszkaniowych. Rada Miasta Krakowa wskazała również, iż weryfikacja wniosku o pomoc mieszkaniową obejmuje zawsze aktualną sytuację, a nie przyszłą, tj. występującą po opuszczeniu zakładu karnego. Dlatego też weryfikacja wniosku osoby pozbawionej wolności jest w praktyce niemożliwa, gdyż nie jest możliwe sprawdzenie w jakich warunkach mieszkaniowych ona zamieszkuje, albowiem – z uwagi na pobyt w zakładzie karnym – po prostu nie przebywa ona w swoim dotychczasowym miejscu zamieszkania. Dodatkowo Rada Miasta stwierdziła, iż zgodnie z art. 13 ustawy o pomocy społecznej, osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, a osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń. Zdaniem Rady Miasta, podejmując powyższe przepisy ustawodawca jasno wskazał, iż podczas pobytu w placówce taka osoba posiada zaspokojone wszelkie potrzeby. Poza tym jako społecznie szkodliwy i niesprawiedliwy Rada Miasta Krakowa uznała fakt, iż osoby pozbawione wolności zostałyby zrównane w staraniach o pomoc mieszkaniową z osobami, które rzeczywiście posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przydzielenie takiej osobie lokalu mieszkalnego w okresie pobytu w placówce penitencjarnej byłoby po prostu nieracjonalne.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 49 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, Rada Miasta Krakowa stanęła na stanowisku, iż wnioski osób ubiegających się o najem lokalu, które są osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji oraz przebywają w placówkach zapewniających całodobową opiekę, można potraktować jako nadużycie prawa podmiotowego. Z pobytem w tego typu placówce wiąże się bowiem w oczywisty sposób posiadanie zabezpieczenia wszelkich podstawowych potrzeb życiowych, w tym i potrzeb mieszkaniowych. Rada Miasta Krakowa powołała się na treść art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i stwierdziła, że także ustawodawca przyjmuje, iż osoby te zamieszkują w tych placówkach. Tym samym weryfikacja wniosku o pomoc mieszkaniową osoby przebywającej np. w Domu Pomocy Społecznej musi doprowadzić do obiektywnego wniosku, iż posiada ona zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Poza tym rozpatrywanie wniosku obejmuje zawsze aktualną sytuację, a nie sytuację przyszłą, tj. występującą po ewentualnym opuszczeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 49 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, zdaniem Rady jest rzeczą oczywistą, iż osoba której już udzielono pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy Miejskiej Kraków, tj. uzyskała tytuł prawny uprawniający do zamieszkania w gminnym lokalu, posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Udzielenie jej w takiej sytuacji ponownej pomocy mieszkaniowej, nie jest możliwe do zaakceptowania i stałoby w sprzeczności z art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy o ochronie praw lokatorów.

Za niezgodne z zasadami współżycia społecznego Rada Miasta Krakowa uznała zrównanie w prawie do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego członków wspólnoty samorządowej, którzy posiadają rzeczywiste niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe (np. osoby bezdomne) oraz osoby, które samowolnie zajęły pustostan wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (§ 49 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały). Tego rodzaju osoba pozbawiła bowiem inną osobę oczekującą na udzielenie pomocy mieszkaniowej – poprzez własne, nielegalne działanie – możliwości uzyskania takiej pomocy. Takie działanie można jednoznacznie zakwalifikować jako działanie całkowicie niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Rada Miasta Krakowa dodała przy tym, iż weryfikacja wniosku o pomoc mieszkaniową osoby zajmującej samowolnie pustostan, a więc zamieszkującej w lokalu mieszkalnym, musi doprowadzić do obiektywnego wniosku, iż posiada ona zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Odnosząc się do pozostałej argumentacji Rzecznika Praw Obywatelskich Rada Miasta Krakowa zaznaczyła, że art. 24 ustawy o ochronie praw lokatorów nie ma w tej sprawie zastosowania.

Odpowiadając z kolei na skargę Wojewody Małopolskiego Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W pierwszej kolejności Rada Miasta Krakowa podniosła, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011r., sygn. akt III SA/Kr 1092/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał przepis § 49 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07 za prawidłowy. W związku z powyższym Rada Miasta Krakowa uważa, iż skarga Wojewody Małopolskiego w części dotyczącej wskazanego powyżej przepisu jest bezzasadna. Zdaniem Rady Miasta Krakowa, w/w wyrok jest również decydujący dla oceny zarzutów podnoszonych przez Wojewodę Małopolskiego, który wskazuje, że podjęcie całego § 49 w/w uchwały nie mieści się w kryterium określonym w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Rada Miasta Krakowa uważa jednak, iż zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz mając na uwadze ustawową przesłankę z art. 21 ust. 3 pkt 2, tj. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, była nie tylko uprawniona, ale i zobowiązana do sprecyzowania w uchwale tej przesłanki, która została określona jako zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych, określając kiedy uprawniony może ubiegać się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem Rady, z treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie można wyciągnąć wniosku, iż jedynym poprawnym pod względem prawnym kryterium jest osiąganie przez dane gospodarstwo domowe niskich dochodów, gdyż drugim, niezbędnym kryterium, którego spełnienie warunkuje możliwość starania się o pomoc mieszkaniową gminy jest fakt posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Dopiero bowiem kumulatywne spełnienie powyższych warunków uprawnia daną osobę do skutecznego wnioskowania o udzielenie pomocy mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego gmina może określić m.in. wysokość dochodu uzasadniającego oddanie w najem lokalu, a więc szczegółowo dookreślić jedno z niezbędnych, wskazanych wyżej kryteriów. Zdaniem Rady, przedmiotowy przepis nie zawęża jednak możliwości regulacyjnych gminy w innym zakresie, a więc także dotyczącym określenia jaką sytuację należy rozumieć za "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Wynika to również ze sformułowania przepisu art. 23 ust. 3 ustawy, tj. użycia tam słowa "w szczególności", co oznacza wymienienie wyłącznie przykładowego, a nie zamkniętego katalogu. Przedmiotowy przepis określa (poprzez użycie słowa "powinny") jedynie niezbędne a nie wszystkie elementy aktu prawa miejscowego. Zdaniem Rady istniała zarówno prawna, jak i faktyczna podstawa do podjęcia przepisu określonego w § 49 zaskarżonej uchwały z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07.

Pismem z dnia 19 września 2012r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę na § 12 ust. 5 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Woj. Małop. z 2007r. Nr 850, poz. 5589 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r. Nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Woj. Małop. z 2009r. Nr 66, poz. 471). Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył również § 12 ust. 5 zd. 1 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r. Nr LXII/804/09. Ponadto Rzecznik zaskarżył § 12 ust. 6 i § 16 ust. 12 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007r. Zaskarżonym przepisom uchwały Nr XXIV/288/07 Rzecznik zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.) oraz art. 2, 7, 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.) i wniósł o stwierdzenie ich nieważności.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich wyjaśnił, iż uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r. Nr LXII/804/09 zmieniono zaskarżoną uchwałę z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07 w ten sposób, że nadano nowe brzmienie § 12 ust. 5, dodano ust. 4 w § 16, a jednocześnie dotychczasowym ustępom 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 14 § 16 nadano nowe oznaczenie: 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 i 15. Zdaniem Rzecznika, technika legislacyjna zastosowana w przypadku zmiany § 12 ust. 5 uchwały z dnia 24 października 2007r. nie powoduje wątpliwości co do brzmienia skarżonego przepisu. Natomiast z uwagi na orzeczenia sądów administracyjnych w kwestii nieważności przepisów prawa miejscowego, które również są przedmiotem skargi, oraz sposób w jaki znowelizowano § 16 zaskarżonej uchwały, ustalenie jednolitej treści § 16 wymaga pewnego uporządkowania, gdyż wyrokiem z dnia 29 września 2011r., sygn. akt I OSK 1126/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 16 ust. 11 uchwały z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07 w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie uchwały z dnia 7 stycznia 2009r. Nr LXII/804/09 oraz stwierdził nieważność § 16 ust. 12 uchwały z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07 w brzmieniu ustalonym w/w uchwałą Nr LXII/804/09. Natomiast wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011r., sygn. akt III SA/Kr 1047/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził m.in. nieważność § 1 pkt 21 uchwały z dnia 7 stycznia 2009r., który to przepis wprowadził nową numeracje ustępów § 16 uchwały z dnia 24 października 2007r. Powyższy wyrok WSA w Krakowie został utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 24 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 2021/11. Rzecznik stwierdził zatem, iż przedmiotem skargi jest przepis § 16 ust. 12 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w jego pierwotnej numeracji. Zdaniem Rzecznika, stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności przepisu, który wprowadził nowe oznaczenie ustępów w § 16 powoduje, że zmiany wprowadzone przez § 1 pkt 21 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r. Nr LXII/804/09 należy pominąć.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, iż w wyniku zmiany wprowadzonej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r. dotychczasowy ust. 5 § 12 uchwały z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07 został oznaczony jako zdanie 1 ust. 5 § 12, przy czym modyfikacja jego treści w zaskarżonym zakresie miała charakter nieznaczny, gdyż uchwałodawca wtrącając sformułowanie "osoby bezdomne tj." doprecyzował, że jako bezdomne należy określać te osoby, które nie posiadają zameldowania na pobyt stały lub czasowy na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Powyższe oznacza, że wprowadzona nowelizacja nie zmieniła rozumienia przepisu w tej jego części, która jest przedmiotem skargi i dlatego uwagi Rzecznika formułowane pod adresem § 12 ust. 5 zd. 1 uchwały z dnia 24 października 2007r., należy również odnosić do § 12 ust. 5 w/w uchwały w jej pierwotnym brzmieniu. Następnie skarżący wskazał, iż § 12 ust. 6 uchwały z dnia 24 października 2007r. przewiduje, że możliwość ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych dotyczy tych bezdomnych, którzy nie posiadają zameldowania na pobyt stały na terenie innej gminy. Z kolei konsekwencje sytuacji, w której wnioskujący o pomoc mieszkaniową jest zameldowany na pobyt stały na obszarze innej gminy określa zaskarżony § 16 ust. 12 w/w uchwały. Zgodnie z w/w przepisem wnioski osób zameldowanych na pobyt stały w innej gminie są przekazywane, bez ich merytorycznej weryfikacji, do gminy właściwej dla wnioskodawcy ze względu na miejsce jego zameldowania na pobyt stały.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, wskazane wyżej uregulowanie pozbawiające pewną grupę członków wspólnoty samorządowej możliwości uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, jak i powiązanie kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z faktem zameldowania, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Fakt posiadania stałego zameldowania nie wyklucza bowiem: po pierwsze – bezdomności, a po drugie nie oznacza, że zainteresowany nie pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych. Odwołując się do definicji osoby bezdomnej, określonej w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że zastosowane w uchwale wyłączenie podmiotowe osób z nie-krakowskim meldunkiem stałym nie mieści się w celach i literze ustawy o ochronie praw lokatorów.

Odnosząc się z kolei do drugiej kategorii bezdomnych – przebywających i zameldowanych na terenie Krakowa, Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że przyjęcie, iż przez samo zameldowanie się bezdomnego na terenie Gminy Miejskiej Kraków (§ 12 ust. 5 zd. 1 uchwały) traci on status bezdomnego, a tym samym możliwość ubiegania się o najem lokalu z powodu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, może wskazywać na zbytnie uproszczenie problemu. W takiej bowiem sytuacji osoba zameldowana na pobyt stały lub czasowy w Krakowie może starać się o pomoc mieszkaniową z uwagi na warunki niemieszkalne (§ 9 uchwały) lub nadmierne zaludnienie (§ 10 uchwały), niezależnie czy pod wskazanym adresem rzeczywiście zamieszkuje. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, powyższe oznacza, że w wyniku zgłoszenia i rejestracji faktu pobytu pod danym adresem dochodzi do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych takiego bezdomnego, który w konsekwencji może co najwyżej starać się następnie o ich poprawę wskazując na warunki niemieszkalne, czy nadmierne zagęszczenie w lokalu. Zdaniem Rzecznika, takie rozwiązanie pozwala sądzić, że uchwałodawca zdaje się zakładać istnienie prostej zależności pomiędzy faktem zameldowania, a istnieniem zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, jak też upatruje w meldunku dowodu na przynależność do danej wspólnoty samorządowej. Tymczasem zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) dla stwierdzenia, czy dana osoba ma stałe miejsce zamieszkania na terytorium danej gminy należy ustalić, czy spełnione są przesłanki z art. 25 k.c. Dla stwierdzenia przynależności do wspólnoty gminnej nie mają natomiast znaczenia okoliczności natury administracyjnoprawnej, a w szczególności fakt zameldowania na terytorium gminy. Osoby, które przebywają na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, są z mocy prawa członkami wspólnoty samorządowej, wobec których gmina ma tworzyć warunki do zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, czy też zaspokajać ich potrzeby mieszkaniowe – w przypadku gospodarstw o niskich dochodach.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, iż z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika obowiązek gminy oddania w najem lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy tym mieszkańcom gminy, którzy spełniają kryterium dochodowe określone w uchwale rady gminy. Co do zasady więc podstawowymi warunkami, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o mieszkanie z zasobów mieszkaniowych gminy są: zamieszkanie na terenie danej gminy, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wiąże natomiast w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłanką zameldowania na terenie gminy, której spełnienie uprawniałoby dopiero obywatela do ubiegania się o lokal komunalny. Z zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów gminnych nie sposób wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Przepisy ustawy zezwalają na uszczegółowienie w przepisach prawa miejscowego zasad, na jakich mieszkańcy wspólnoty samorządowej mogą ubiegać się o najem komunalnych lokali mieszkalnych. Jednak kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać przewidzianych w art. 4 ust. 2 granic tego ustawowego obowiązku. W ocenie Rzecznika, zaskarżona regulacja § 16 ust. 12 oraz § 12 ust. 5 zd. 1 i ust. 6 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z 24 października 2007r. wykracza poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 3 ustawy. W ramach § 16 ust. 12 uchwały z grona członków wspólnoty samorządowej wyróżniono grupę w postaci osób z nie-krakowskim meldunkiem stałym, którą wykluczono z prawa uzyskania najmu lokalu gminnego, choćby ci członkowie – ze względu na sytuację mieszkaniową i materialną – byli uprawnieni do ubiegania się o lokal gminny. Natomiast w drugim przypadku przyjęto, że bezdomny, skoro uzyskał jakąkolwiek formę meldunku na terenie Krakowa, to pod adresem zameldowania zaspokaja swoje potrzeby i co najwyżej może ubiegać się o poprawienie swego statusu, nawet jeżeli organ ustali, iż jego zamieszkiwanie ma charakter fikcyjny.

Zdaniem Rzecznika, uregulowania § 12 ust. 5 zd. 1 i ust. 6 oraz § 16 ust. 12 zaskarżonej uchwały nie można również zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). "Karanie" bowiem za brak korelacji pomiędzy dokonaniem czynności administracyjnej w postaci zameldowania a nie zamieszkiwaniem pod adresem zameldowania należy, w ocenie skarżącego, uznać za niedopuszczalne z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, iż naruszona została także zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i zakaz dyskryminacji obywateli przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów nieznajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). W ocenie Rzecznika, brak jest relewantnych i racjonalnych kryteriów przemawiających za wyodrębnieniem w omawianej uchwale grup osób, którym nie należy udzielać pomocy mieszkaniowej. W istocie bowiem jako kryterium decydujące o możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej gminy – poza przesłanką dochodu i niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych – przyjęto fakt zameldowania, które to kryterium w żaden sposób nie służy urzeczywistnieniu zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem skarżącego, celem przyjętych w § 12 i § 16 w/w uchwały rozwiązań jest wyłączenie podmiotowe osób, które z powodów meldunkowych nie zasługują w ocenie Gminy na wsparcie w dążeniu do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa jednak, iż dokonane zróżnicowanie członków wspólnoty samorządowej nie znajduje uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych, a żadne względy, w tym dbałość o interes ekonomiczny Gminy, nie pozwalają uznać przyjętej regulacji za słuszną i sprawiedliwą. W konsekwencji, zdaniem Rzecznika, dodatkowe ograniczenia przewidziane w § 12 i § 16 zaskarżonej uchwały stoją w sprzeczności z Konstytucją, ustawodawca bowiem jasno wskazał, że jedynymi przesłankami uprawniającymi do ubiegania się o uzyskanie mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Także zatem osoba spełniająca kryterium dochodowe i zamieszkująca na stałe w Krakowie, ale zameldowana na pobyt stały na terenie innej gminy niż Kraków, czy zameldowana również na pobyt stały lub czasowy w Krakowie ma prawo ubiegać się o mieszkanie z mieszkaniowego zasobu gminy na takich samych zasadach jak inni członkowie wspólnoty samorządowej.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, przepis § 12 ust. 5 zd. 1 i ust. 6 oraz § 16 ust. 12 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. są niezgodne także z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zastosowane w zaskarżonej uchwale ograniczenie dla części członków wspólnoty samorządowej w zakresie możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową Gminy, nie mieści się w celach i literze ustawy, co tym samym oznacza tworzenie przepisu materialnoprawnego wykraczającego wyraźnie poza delegację ustawową i pozostającego w kolizji z obowiązkiem gminy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rzecznika Praw Obywatelskich, Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W pierwszej kolejności Rada Miasta Krakowa podniosła, iż z treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.), nie można wyciągnąć wniosku, iż jedynym poprawnym pod względem prawnym kryterium jest osiąganie przez dane gospodarstwo domowe niskich dochodów, gdyż drugim, niezbędnym kryterium, którego spełnienie warunkuje możliwość starania się o pomoc mieszkaniową gminy jest fakt posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Dopiero bowiem kumulatywne spełnienie powyższych warunków uprawnia daną osobę do skutecznego wnioskowania o udzielenie pomocy mieszkaniowej.

Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż gmina – zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego może określić m.in. wysokość dochodu uzasadniającego oddanie w najem lokalu, a więc szczegółowo dookreślić jedno z niezbędnych, wskazanych wyżej kryteriów. Zdaniem Rady, przedmiotowy przepis nie zawęża jednak możliwości regulacyjnych gminy w innym zakresie, a więc także dotyczącym określenia jaką sytuację należy rozumieć za "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Wynika to również ze sformułowania przepisu art. 23 ust. 3 ustawy, tj. użycia tam słowa "w szczególności", co oznacza wymienienie wyłącznie przykładowego, a nie zamkniętego katalogu. Przedmiotowy przepis określa (poprzez użycie słowa "powinny") jedynie niezbędne a nie wszystkie elementy aktu prawa miejscowego. Gmina może, a nawet powinna określić, co należy rozumieć poprzez "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Dlatego jej zdaniem, istniała zarówno prawna, jak i faktyczna podstawa do podjęcia przepisu określonego w § 12 ust. 5 i ust. 6 zaskarżonej uchwały z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07. W powyższych przepisach zawarta jest bowiem definicja osoby bezdomnej dookreślająca, które sytuacje należy uznać za niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Odnosząc się natomiast do definicji osoby bezdomnej zawartej w § 12 ust. 5 i ust. 6 zaskarżonej uchwały, Rada Miasta Krakowa zwróciła uwagę, iż ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) w definicji osoby bezdomnej (art. 6 pkt 8 ustawy) wskazuje również – jako wymóg konieczny – na brak zameldowania takiej osoby na pobyt stały w lokalu mieszkalnym. Rada Miasta stwierdziła, iż powyższa definicja jest zgodna również z potocznym oraz naukowym rozumieniem określenia "osoba bezdomna". Są to bowiem osoby, które w danym czasie nie posiadają i własnym staraniem nie mogą zapewnić sobie takiego schronienia, które mogłyby uważać za swoje i które spełniałoby minimalne warunki, pozwalające uznać je za pomieszczenie mieszkalne. Oznacza to, że dana osoba – aby zostać uznaną za osobę bezdomną – nie może przebywać w pomieszczeniu mieszkalnym, a więc nie może również być zameldowana.

Rada Miasta Krakowa zwróciła uwagę, iż zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 993 z późn. zm.) na chwilę obecną w dalszym ciągu istnieje obowiązek meldunkowy – w zakresie zameldowania i wymeldowania (art. 10 i art. 15 w/w ustawy). Postępowanie polegające na posiadaniu "fikcyjnego" meldunku przez osoby bezdomne łamie zasady wynikające ze wskazanej ustawy, bowiem celem prowadzenia ewidencji ludności poprzez zameldowanie jest potwierdzenie faktu pobytu w danym lokalu (art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności). Co więcej, zastosowanie się do obowiązujących osobę zainteresowaną wymogów meldunkowych (a więc wymeldowanie się z "fikcyjnego" meldunku) spowodowałoby, iż ta osoba spełniłaby przesłankę uchwały dotyczącą osób bezdomnych. Poza tym nieprzestrzeganie obowiązku meldunkowego stanowi wykroczenie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. nr 12, poz. 114 z późn. zm.). Powoływanie się więc na okoliczność, która jest naruszeniem prawa, jako przesłanki do udzielania pomocy mieszkaniowej, nie może mieć miejsca.

Zdaniem Rady Miasta Krakowa, ewentualne usunięcie zapisu § 12 ust. 5 zd. 1 spowoduje, że zaskarżona uchwała nie będzie posiadała jakiejkolwiek definicji osoby bezdomnej, co w konsekwencji doprowadzi do braku możliwości starania się z tego tytułu przez osoby zainteresowane.

Odnosząc się natomiast do pozostałej argumentacji Rzecznika Praw Obywatelskich Rada Miasta Krakowa podniosła, iż nie wnosi ona żadnych merytorycznych argumentów do przedmiotowej sprawy, bowiem Gmina Miejska Kraków nie kwestionuje faktu posiadania na terenie Krakowa centrum życiowego przez osoby posiadające zameldowanie na pobyt stały w innych gminach, o ile osoby te przebywają, z zamiarem stałego pobytu na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Osoby takie mogą się więc starać o pomoc mieszkaniową z innych tytułów niż bezdomność. Rada Miasta Krakowa dodała przy tym, iż w związku z tego rodzaju interpretacją, popartą stosownymi orzeczeniami Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, przepis § 16 ust. 13 (poprzednio ust. 12) uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07 nie jest w praktyce stosowany i zostanie usunięty z przedmiotowej uchwały przy jej kolejnej nowelizacji.

Pismem z dnia 8 listopada 2012r. Wojewoda Małopolski uzupełnił swoją skargę z dnia 31 lipca 2012r. wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Na rozprawie przed WSA w dniu 23 maja 2013r. Wojewoda sprecyzował, że skarga dotyczy jedynie wymienionych w niej części uchwały, natomiast wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości należy rozumieć jako wniosek o rozszerzenie zakresu orzekania na wypadek gdyby Sąd uznał, że pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części uchwały byłoby nieracjonalne.

Skarżący Wojewoda zakwestionował jako rażąco naruszające art. 4 ust. 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego następujące przepisy uchwały:

1) ograniczenie w § 2 pkt 10 lit. a i lit. b w związku z § 16 ust. 10 uchwały kręgu osób należących do wspólnoty samorządowej, które mogą ubiegać się o najem lokalu z zasobu Gminy, poprzez zdefiniowanie udokumentowania centrum życiowego za pomocą posiadania na terenie Gminy Miejskiej Kraków zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy i posiadania stałego źródła dochodów na terenie Gminy przez okres co najmniej 5 lat (§ 16 ust. 10);

2) wskazanie w § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 uchwały iż uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby, które są zameldowane na pobyt stały w lokalu o nadmiernym zaludnieniu z wyłączeniem osób, które nie zamieszkują w lokalu o nadmiernym zaludnieniu, w którym są zameldowane na pobyt stały. W § 10 ust. 3 zastrzeżono, że do obliczenia zaludnienia w lokalu bierze się pod uwagę wyłącznie osoby zameldowane na pobyt stały przez okres co najmniej 3 lat przed złożeniem wniosku, a dzieci osób zameldowanych i zamieszkujących w lokalu powinny być zameldowane w lokalu od urodzenia;

3) zastrzeżenie w § 10 ust. 6 uchwały iż w przypadku, gdy małżonek wnioskodawcy zamieszkuje w innym lokalu – wniosek podlega odrzuceniu w przypadku, gdy lokal, w którym zamieszkuje małżonek wnioskodawcy nie stanowi lokalu o nadmiernym zaludnieniu, a do obliczania zaludnienia bierze się pod uwagę osoby zameldowane tam na pobyt stały oraz osoby objęte wnioskiem;

4) żądanie potwierdzenia we wniosku zameldowania lub braku zameldowania wszystkich osób objętych wnioskiem (§ 17 ust. 3) oraz oświadczenia o posiadaniu lub braku posiadania jakiegokolwiek tytułu do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości (§ 17 ust. 5 pkt 2);

5) przekazanie Prezydentowi Miasta Krakowa uprawnienia polegającego na określeniu w drodze zarządzenia zasad systemu kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych z wyszczególnieniem tytułów pomocy mieszkaniowej (§ 23 ust. 2 pkt 3), wzoru kwestionariusza kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych (§ 23 ust. 2 pkt 4) oraz zasad oceny warunków socjalno-mieszkaniowych w oparciu o kwestionariusz kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych (§ 23 ust. 2 pkt 5), jak również określeniu regulaminu przetargu na najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 (§ 50 pkt 8 w związku z § 15 ust. 4 uchwały) oraz regulaminu konkursu ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę Miejską Kraków (§ 50 pkt 9 w zw. z § 45 ust. 4 uchwały),

6) powołanie się w § 17 ust. 5 pkt 3, § 26 ust. 2 pkt 1, § 26 ust. 3 i ust. 6 pkt 3, jak również w § 30 ust. 3 i ust. 5 oraz § 42 ust. 3 na bliżej niesprecyzowane, a tym samym niedookreślone, pojęcie zasad współżycia społecznego, dopuszczając by treść tego określenia wypełniły Rada Dzielnicy, Policja, Straż Miejska i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej,

7) zmodyfikowanie w § 42 ust. 1 pkt 2 przepisu art. 691 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego poprzez postanowienie, że w przypadku śmierci osoby uprawnionej do ponownego zawarcia umowy najmu dopuszcza się zawarcie umowy najmu z osobami wskazanymi w art. 691 Kodeksu cywilnego, jeżeli stale zamieszkiwały z tą osobą przez okres nie krótszy niż lat pięć od ustania stosunku najmu i nadal zajmuje przedmiotowy lokal, nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu położonego w Gminie Miejskiej Kraków lub w pobliskiej miejscowości oraz udokumentuje niemożność zapłaty czynszu i innych opłat za zajmowanie lokalu zgodnie z art. 6881 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego, zasadnym jest stwierdzenie nieważności zapisów uchwały warunkujących wynajęcie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy od stałego zameldowania w gminie przez okres ostatnich 3 bądź 5 lat. Brak jest bowiem podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakikolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości z uwagi na długość okresu zamieszkiwania na terenie danej gminy. Postanowienia uchwały, wprowadzające nieprzewidziane ustawą ograniczenie uprawnień tylko do części osób tworzących wspólnotę samorządową, są sprzeczne z przepisami, a zarazem godzą w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa przewidzianą w art. 32 Konstytucji. Dla przyjęcia danej osoby za mieszkańca danej gminy nie ma znaczenia fakt zameldowania, ani jego okres trwania. Mieszkańcem gminy jest każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, gmina realizując zadanie "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, wyłączać z grona członków wspólnoty osób, które nie posiadają zameldowania stałego czy czasowego.

Skarżący zarzucił, iż Rada Miasta Krakowa odwołała się w zaskarżonej uchwale do pojęcia niedookreślonego, którym są zasady współżycia społecznego, a o tym, czy osoby ubiegające się o najem lokali z zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej Kraków naruszyły zasady współżycia społecznego miałyby decydować organy i instytucje do tego niepowołane – takie jak Rada Dzielnicy, Policja, Straż Miejska i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. W ocenie Wojewody Małopolskiego, powyższe zapisy uchwały, wprowadzające możliwość odrzucenia wniosku o najem lokali w przypadkach uzasadnionych naruszeniem zasad współżycia społecznego, a więc w nieokreślonych przypadkach pozwalających na odmowę wynajmu lokali wbrew przepisom ustawy, należy uznać za rażące naruszenie prawa.

Wojewoda Małopolski podniósł również, iż organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi, gdyż naruszałoby to konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji. Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada Miasta Krakowa, poprzez dokonane w § 23 upoważnienie dla Prezydenta Miasta Krakowa do określenia, w formie zarządzenia, zasad systemu kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych z wyszczególnieniem tytułów pomocy mieszkaniowej, wzoru kwestionariusza kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych oraz zasad oceny warunków socjalno-mieszkaniowych w oparciu o Kwestionariusz kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych, de facto przyznała Prezydentowi Miasta Krakowa możliwość ustalania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, co należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Zdaniem organu nadzoru, poprzez taki zabieg Rada Miasta Krakowa scedowała w sposób nieuprawniony na organ wykonawczy własne kompetencje, w sytuacji, gdy taki zabieg jest zabiegiem niedozwolonym, naruszającym wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego winny działać na podstawie i w granicach prawa.

Wojewoda Małopolski stwierdził niezgodność z prawem również § 50 pkt 8 i pkt 9, które upoważniają Prezydenta Miasta Krakowa do wydania zarządzenia w sprawie określenia regulaminu przetargu na najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m² (§ 50 pkt 8 w związku z § 15 ust. 4 uchwały), co stoi w kolizji z art. 23 ust. 3 pkt 7 w/w ustawy, albowiem ustalenie kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 należeć winno do kompetencji Rady Gminy. W ocenie skarżącego, unormowania zawarte w § 15 uchwały, dotyczące najmu lokali o powierzchni przekraczającej 80 m2 nie wyczerpują normy kompetencyjnej zawartej w cyt. art. 23 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, ponieważ nie określają wymaganych kryteriów, odsyłając do regulaminu, który ustala organ wykonawczy gminy. Uwagi dotyczące naruszenia kompetencji organu stanowiącego skarżący odniósł również do zapisów § 50 pkt 9 w zw. z § 45 ust. 4 uchwały upoważniających Prezydenta Miasta Krakowa do wydania regulaminu konkursu ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę Miejską Kraków, co zdaniem organu nadzoru narusza normę kompetencyjna zawartą w art. 23 ust. 3 pkt 5 w/w ustawy, która stanowi że tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony (...) winien być unormowany w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali.

W uchwale pominięto zatem uregulowania dotyczące kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz trybu rozpatrywana wniosków, jak również uregulowania w zakresie kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, nie wyczerpując delegacji ustawowej (tzw. zaniechanie prawodawcze). Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa pogląd, że tego rodzaju "niezupełność" aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jedynie nieistotne i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej, a to dlatego, że "częściowa" realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie uzupełnieniu brakującej części regulacji prawnej w późniejszym terminie. Jednak zdaniem Wojewody Małopolskiego, brak określenia w zaskarżonej uchwale kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz trybu rozpatrywana wniosków, jak również brak uregulowań w zakresie kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, w połączeniu z wyeliminowaniem zapisów uchwały kwestionowanych w punktach 1 do 7 niniejszego pisma oraz w petitum skargi z dnia 31 lipca 2012r., stanowiłoby o niewykonalności zaskarżonej uchwały rozumianej jako nienadawanie się do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności całego aktu oraz uchwał go zmieniających. Równocześnie Wojewoda Małopolski zastrzegł, że gdyby Sąd nie stwierdził nieważności w całości uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07 to winien stwierdzić nieważność tej uchwały w części zakreślonej w punktach 1 do 7 niniejszego pisma.

W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewody Małopolskiego Rada Miasta Krakowa w piśmie z dnia 14 grudnia 2012r. wniosła o oddalenie skargi oraz jej uzupełnienia jako bezzasadnych. Rada Miasta Krakowa wskazała, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu do zadań własnych gminy o charakterze obligatoryjnym należy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Gmina nie może jednak zaspokajać potrzeb mieszkaniowych wszystkich osób, a jedynie osób będących członkami danej wspólnoty samorządowej. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, wspólnotę samorządową tworzą (z mocy prawa) wyłącznie mieszkańcy gminy. Oznacza to, zdaniem Rady Miasta, że aby móc skutecznie starać się o udzielenie pomocy mieszkaniowej niezbędne jest, aby dana osoba faktycznie zamieszkiwała na terenie danej gminy.

Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż zgodnie z § 2 pkt 11 lit. a (poprzednio § 2 pkt 10 lit. a) zaskarżonej uchwały, posiadanie centrum życiowego na terenie Gminy Miejskiej Kraków polega między innymi na udokumentowaniu faktycznego zamieszkiwania na terenie gminy. Z kolei, za udokumentowanie faktycznego zamieszkiwania uznaje się w szczególności posiadanie na terenie Gminy Miejskiej Kraków zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy. Faktyczne zamieszkiwanie na terenie Gminy Miejskiej Kraków można przy tym udowodnić również w inny sposób. Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż tak sformułowany przepis wskazuje jednoznacznie, że jest wprost oparty o zasadę wynikającą z ustawy o samorządzie gminnym w związku z ustawą o ochronie praw lokatorów. Co więcej, powyższy przepis wprowadza domniemanie w stosunku do osób posiadających zameldowanie na terenie Krakowa, iż w ten sposób dokumentują swoje zamieszkiwanie. Jednocześnie domniemanie to – jak każde inne – może zostać podważone w toku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego efektem będzie ustalenie iż dana osoba – pomimo posiadania zameldowania na terenie Krakowa – faktycznie zamieszkuje na terenie innej gminy. Natomiast osoby nie posiadające zameldowania na terenie Krakowa mogą udowodnić faktyczne zamieszkiwanie w Gminie Miejskiej Kraków w inny sposób. Po stosownym udokumentowaniu tej okoliczności, nie są pozbawione możliwości starania się o pomoc mieszkaniową.

Rada Miasta Krakowa podniosła również, iż zgodnie z § 2 pkt 11 lit. b (poprzednio § 2 pkt 10 lit. b) zaskarżonej uchwały, udokumentowanie posiadania centrum życiowego polega również na wskazaniu posiadania stałego źródła dochodu na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Jest to więc dodatkowa przesłanka umożliwiająca udowodnienie "związku" z Gminą Miejską Kraków, przy czym nie ma tutaj znaczenia co jest źródłem takiego dochodu (stosunek pracy, wierzytelności alimentacyjne czy pomoc społeczna). Rada Miasta Krakowa wskazała przy tym, iż wyrokiem z dnia 29 września 2011r., sygn. akt I OSK 1126/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 16 ust. 11 oraz § 16 ust. 12 uchwały Nr XXIV/288/07 (w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r. Nr LXII/804/09). Oznacza to zatem, zdaniem Rady Miasta, że przepisy wymagające posiadania pięcioletniego "centrum życiowego" na terenie Krakowa nie są stosowane.

Rada Miasta Krakowa podniosła, iż z treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika, że dopiero kumulatywne spełnienie dwóch kryteriów uprawnia daną osobę do skutecznego wnioskowania o udzielenie pomocy mieszkaniowej (osiąganie przez dane gospodarstwo domowe niskich dochodów oraz fakt posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych). Zgodnie z art. 21 ust. 3 w/w ustawy gmina w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego może określić m.in. wysokość dochodu uzasadniającego oddanie w najem lokalu, a więc szczegółowo dookreślić jedno z niezbędnych, wskazanych wyżej kryteriów. Przedmiotowy przepis nie zawęża jednak możliwości regulacyjnych gminy w innym zakresie, a więc także dotyczącym określenia jaką sytuację należy rozumieć za "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Wynika to ze sformułowania przepisu art. 23 ust. 3 ustawy, tj. użycia tam słowa "w szczególności", co oznacza wymienienie wyłącznie przykładowego, nie zamkniętego katalogu. Tym samym gmina może, a nawet powinna określić co należy rozumieć poprzez "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Dlatego istnieje zarówno podstawa prawna, jak i faktyczna do podjęcia przez Radę Miasta Krakowa przepisu określonego w § 10 zaskarżonej uchwały. W powyższych przepisach zawarta jest bowiem definicja osoby zamieszkującej w lokalu o nadmiernym zaludnieniu, dookreśląjąca sytuacje, które należy uznać za niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Odnosząc się do definicji osoby zamieszkującej w lokalu o nadmiernym zaludnieniu zawartej w § 10 ust. 1 i 2 oraz ust. 6 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Krakowa wskazała, iż opiera się ona na dwóch przesłankach, które muszą być spełnione jednocześnie – zamieszkiwaniu w lokalu o nadmiernym zaludnieniu oraz zameldowaniu na pobyt stały w takim lokalu. Zdaniem Rady Miasta, przesłanka zamieszkiwania (§ 10 ust. 2) w danym lokalu jest dość oczywista i wynika wprost z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Gmina ma bowiem zarówno prawo, jak i obowiązek określić warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Odnośnie natomiast drugiej przesłanki wynikającej z tego przepisu Rada Miasta Krakowa zwróciła uwagę, iż zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych istnieje w dalszym ciągu obowiązek meldunkowy w zakresie zameldowania i wymeldowania. Ewentualne usunięcie zapisu § 10 ust. 1 spowoduje, że przedmiotowa uchwała nie będzie posiadała jakiejkolwiek definicji osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych w zakresie tzw. nadmiernego zaludnienia, co w konsekwencji doprowadzi do braku możliwości starania się o pomoc mieszkaniową z tego tytułu przez osoby zainteresowane.

Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż przepis § 17 ust. 3 zaskarżonej uchwały jest przepisem o charakterze proceduralnym, podjętym na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, tj. w ramach określenia trybu rozpatrywania i załatwienia wniosków o najem lokali. Zdaniem Rady Miasta, uwzględniając całokształt obowiązującego sytemu prawnego trudno znaleźć argumenty przemawiające przeciwko ustaleniu w ramach trybu rozpatrywania wniosków o pomoc mieszkaniową zobowiązania potwierdzenia, gdzie dana osoba jest zameldowana. Okoliczność pobytu (zamieszkiwania) w danym lokalu ma bowiem decydujące znaczenie dla ogromnej większości spraw z zakresu pomocy mieszkaniowej, regulacji tytułów prawnych czy zamian lokali. Dlatego też w pełni uzasadnione było wprowadzenie takiego obowiązku przez Radę Miasta Krakowa.

Odnośnie natomiast przepisu § 17 ust. 5 pkt 2 Rada Miasta Krakowa wyjaśniła, że z treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego należy wyciągnąć wniosek, iż gminna pomoc mieszkaniowa opiera się o dwa, wymienione powyżej podstawowe kryteria. Przed udzieleniem pomocy mieszkaniowej gmina musi zatem sprawdzić, czy dana osoba (rodzina) posiada niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz osiąga niskie dochody. W tym celu dana osoba jest wzywana o dostarczenie dokumentacji dotyczącej osiąganych dochodów, w tym też celu wniosek jest sprawdzany pod względem tytułów prawnych do lokali, w których wnioskodawca mieszka lub kiedyś zamieszkiwał. Dlatego też pobierane są stosowne oświadczenia od osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową, obarczone (poza sankcją wynikającą z przepisów Kodeksu karnego za składanie fałszywych oświadczeń) sankcją wynikającą z § 20 ust. 5 zaskarżonej uchwały stwierdzającą, że złożenie przez wnioskodawcę oświadczeń zawierających nieprawdziwe dane lub zatajanie danych dotyczących własnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej, w zakresie wymaganym uchwałą, skutkuje odstąpieniem od realizacji jego wniosku. Rada Miasta Krakowa uważa zatem, iż przyjęcie powyższego przepisu posiada podstawy prawne, jak i uzasadnienie faktyczne.

Rada Miasta Krakowa podniosła, iż zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu (art. 21 ust. 3 pkt 3 w/w ustawy). Krąg tych osób oraz kryteria ich wyboru zostały określone w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Osobom, które nie spełniają wskazanych w tym przepisie kryteriów, nie przysługuje pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu. Wnioski tego rodzaju osób są bowiem rozpatrywane bez uwzględnienia jakiegokolwiek pierwszeństwa, na zasadach ogólnych obowiązujących wszystkich wnioskodawców powołujących się na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i osiąganie niskich dochodów. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny również określać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali (art. 21 ust. 3 pkt 5 w/w ustawy). W zaskarżonej uchwale tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków został określony w jej Dziale III zatytułowanym "Zasady weryfikacji i kwalifikowania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu" (§ 16-28). Zostały tam określone – w sposób bardzo szczegółowy – poszczególne stadia rozpatrywania wniosku (wstępna weryfikacja, wniosek, weryfikacja dochodu, sporządzanie list mieszkaniowych) oraz ich załatwiania (zasady realizacji ostatecznych list osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu). Określono tam również kompetencje wykonawcze Prezydenta Miasta Krakowa, który zgodnie z § 23 przedmiotowej uchwały, decyduje o przystąpieniu do sporządzenia list mieszkaniowych w drodze zarządzenia. Rada Miasta Krakowa uważa, iż zastosowane przez ustawodawcę pojęcie "tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali" oznacza, że powinna określić wyłącznie pewien mechanizm działań (lub system organizacyjny) mających na celu rozpatrzenie i załatwienie wniosków o najem lokali. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta (prezydenta miasta) należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy (miasta). Dlatego zdaniem Rady Miasta, dopuszczalne i uzasadnione jest upoważnienie Prezydenta Miasta Krakowa – w ramach stworzonego przez nią mechanizmu działania – do wykonania dyspozycji mającej dookreślić szczegóły takiego systemu.

Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż powyższe argumenty dotyczące trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali stanowią również uzasadnienie dla podjęcia przez nią przepisu § 45 ust. 4 oraz § 50 pkt 9 zaskarżonej uchwały, dotyczącego upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa do ustalenia regulaminu konkursu ofert oraz powołania komisji do wyboru ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę Miejską Kraków. Rada Miasta Krakowa ustaliła bowiem – zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów – warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (Dział IX "Zamiany lokali" § 45 "Zasady ogólne", § 46 "Wynajem lokali w trybie zamiany z urzędu" i następne). Jednocześnie określiła warunki jakie musi spełniać osoba starająca się o dokonanie zamiany lokali (posiadanie umowy najmu zawartej na czas nieoznaczony), jakie lokale podlegają temu trybowi (lokale stanowiące zasób mieszkaniowy Gminy Miejskiej Kraków – § 46 ust. 1 uchwały) oraz określiła tryb w jakim jest dokonywana taka zamiana (konkurs ofert).

Odnosząc się natomiast do zarzutów Wojewody Małopolskiego, iż treść pojęcia "zasady współżycia społecznego" (tj. jego znaczenie) zostaje określona przez Radę Dzielnicy, Policję, Straż Miejska i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż nie znajdują one odzwierciedlenia w zakwestionowanych przepisach. Żaden z tych przepisów nie nakłada bowiem takiego obowiązku na wskazane powyżej jednostki, a część z nich ma wręcz charakter proceduralny, tj. określa np. jakie oświadczenia należy złożyć w ramach wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej (§ 17 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały). Zgodnie np. z § 30 ust. 5 zaskarżonej uchwały, Rada Dzielnicy opiniuje ponowne zawarcie umowy najmu lokalu w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje dotyczące osób zamieszkujących w lokalu, przede wszystkim dotyczące występującego zachowania niezgodnego z zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Rady Miasta oznacza to, że Rada Dzielnicy w tej sytuacji dokonuje wyłącznie oceny, czy posiadane przez nią informacje (w tym informacje o zachowaniach niezgodnych z zasadami współżycia społecznego) są wystarczające dla pozytywnego bądź negatywnego zaopiniowania wniosku. Jest to przejaw kontroli społecznej sposobu załatwiania wniosków o najem lokali, wprowadzony przez nią na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 5 in fine ustawy o ochronie praw lokatorów.

Rada Miasta Krakowa podniosła również, iż regulacja § 42 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały dotyczy ponownego zawarcia umowy najmu zajmowanego lokalu na wniosek osoby pozostającej w nim po śmierci lub po wyprowadzeniu się poprzedniego najemcy, któremu została wypowiedziana umowa najmu z powodu zwłoki z zapłatą czynszu, w przypadku uregulowania zadłużenia związanego z korzystaniem z lokalu i kosztów sądowych. Jest to zatem sytuacja, której ustawodawca nie przewidział, ograniczając się jedynie do wskazania osób wstępujących w stosunek najmu (który nie może być więc wypowiedziany), po śmierci najemcy. Zdaniem Rady Miasta Krakowa, powołanie się w tym miejscu na art. 691 Kodeksu cywilnego miało na celu jedynie wskazanie kręgu osób, których ten przepis dotyczy (pomocniczo wykorzystano zapis kodeksowy) i w żaden sposób nie ingeruje w jego treść i cel, dla którego został wprowadzony. Normy te bowiem dotyczą dwóch odrębnych stanów faktycznych i prawnych. Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż możliwość przywracania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w trybie § 42 uchwały jest w istocie wypełnieniem obowiązku nałożonego przez ustawodawcę w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i już z tego względu nie mogła naruszać normy zawartej w art. 691 Kodeksu cywilnego.

Rada Miasta Krakowa zaznaczyła przy tym, iż w trakcie stosowania przedmiotowej uchwały zrodziła się potrzeba uprawnienia większego grona osób, które mogą skorzystać z przywrócenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego i dlatego zmieniono treść tego przepisu wprowadzając zapisy analogiczne jak w § 40 ust. 1 pkt 1, tj. przy zawieraniu umów najmu po wyprowadzeniu się najemcy. Nowelizacja ta nastąpiła zgodnie z § 1 pkt 24 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009r. Nr LXXXVII/1159/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków.

Podsumowując powyższe wywody Rada Miasta Krakowa podniosła, iż zaskarżone przepisy uchwały nie stoją w sprzeczności z treścią art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Rada Miasta Krakowa nie zgodziła się natomiast z twierdzeniem Wojewody Małopolskiego, że ewentualne stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności wskazanych powyżej przepisów będzie oznaczać, iż uchwała jako całość nie nadawałaby się do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania. Poza wskazanymi przez Wojewodę Małopolskiego przepisami przedmiotowa uchwała zawiera bowiem szereg innych regulacji dotyczących m.in. pomocy mieszkaniowej, regulacji tytułów prawnych, przyznawania lokali zamiennych, przedłużania umów najmu zawartych na czas oznaczony czy zamian lokali mieszkalnych. Zdaniem Rady Miasta Krakowa, brak tych regulacji – nawet w przypadku ich zmodyfikowania z uwagi na orzeczenie wydane w ramach postępowania sądowoadministracyjnego – działałoby ewidentnie na szkodę członków wspólnoty samorządowej.

Dodatkowo Rada Miasta Krakowa wskazała, iż zgodnie z § 58 uchwały z dnia 10 października 2012r. Nr LVIII/795/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 9 listopada 2012r., poz. 5817), zaskarżona uchwała Nr XXIV/288/07 utraciła moc obowiązującą.

W piśmie z dnia 15 stycznia 2013r. Rzecznik Praw Obywatelskich odniósł się do argumentów Rady Miasta Krakowa podniesionych w odpowiedzi na skargę.

W pismach z dnia 28 lutego 2013r. Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skarg Rzecznika Praw Obywatelskich oraz skargi Wojewody Małopolskiego i jej uzupełnienia jako bezzasadnych. Na poparcie swojego stanowiska Prezydent Miasta Krakowa przytoczył te same argumenty co Rada Miasta Krakowa w odpowiedziach na skargi i w piśmie z dnia 14 grudnia 2012r.

Z kolei w piśmie z dnia 4 kwietnia 2013r. Prezydent Miasta Krakowa odniósł się do argumentów Rzecznika Praw Obywatelskich podniesionych w piśmie z dnia 15 stycznia 2013r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2013r. WSA w Krakowie połączył na podstawie art. 111 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyżej opisane sprawy ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich i Wojewody Małopolskiego do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą III SA/Kr 1181/12.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2013r. pełnomocnik Wojewody Małopolskiego wyjaśnił, że skarga dotyczy jedynie wymienionych w niej części uchwały, natomiast wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości należy rozumieć jako wniosek o rozszerzenie zakresu orzekania na wypadek gdyby Sąd uznał, że pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części uchwały byłoby nieracjonalne. Sprecyzował także, iż skarga nie dotyczy § 16 ust. 10 zaskarżonej uchwały, co do którego zapadło już orzeczenie Sądu, a intencją skarżącego jest jedynie zakwestionowanie legalności definicji zawartej w § 2 pkt 10 lit. a i lit. b. Pełnomocnik Wojewody Małopolskiego wyjaśnił również, iż skarga nie obejmuje zarzutu dotyczącego naruszenia § 49 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, co do którego zapadło już prawomocne orzeczenie Sądu. Pełnomocnik Wojewody Małopolskiego podniósł także, iż kwestionuje legalność jedynie tych fragmentów zaskarżonej uchwały, które zostały wymienione w pierwotnej skardze, jak i w piśmie ją uzupełniającym. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności całej ustawy należy rozumieć jako wniosek o rozszerzenie zakresu orzekania na wypadek, gdyby Sąd uznał, że pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części uchwały nie byłoby racjonalne. Pełnomocnik Wojewody Małopolskiego podkreślił równocześnie, iż nie kwestionuje legalności pozostałej części uchwały. Pełnomocnik Wojewody Małopolskiego sprecyzował również, iż skarga nie obejmuje § 49 ust. 1 pkt 8 według pierwotnej numeracji (obecnie pkt 6). Dodał także, iż przedmiotem skargi jest pierwotne brzmienie § 42 ust. 1 pkt 2, a także jego brzmienie po nowelizacji z dnia 7 stycznia 2007r. Skarga nie obejmuje natomiast treści tego przepisu po nowelizacji z dnia 2 grudnia 2009r. Pełnomocnik Wojewody Małopolskiego stwierdził także, iż przedmiotem skargi nie jest § 17 ust. 5 pkt 2, gdyż pozostaje on w związku z nieobjętym skargą § 49 ust. 1 pkt 1. W pozostałym zakresie pełnomocnik Wojewody Małopolskiego podtrzymał zarzuty i stanowisko zawarte w skardze.

Natomiast pełnomocnik Prezydenta Miasta Krakowa podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, podnosząc, iż powodem wprowadzenia ograniczeń podmiotowych oraz odwołania się do kryteriów zasad współżycia społecznego jest zbyt mała ilość lokali w stosunku do potrzeb.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Z istoty kontroli wynika, że prawidłowość zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

2. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz skargi Rzecznika Praw Obywatelskich wniesione w trybie art. 50 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

3. Punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest precyzyjne ustalenie przedmiotu zaskarżenia. Ma to istotne znaczenie, gdyż "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Skarżący w niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczynili wskazane konkretnie w samych skargach oraz doprecyzowane następnie w pismach procesowych i na rozprawie części uchwały, odpowiednio: w brzmieniu pierwotnym lub po dokonanych nowelizacjach. W związku z tym jedynie w zakwestionowanych skargami częściach uchwała podlegała merytorycznej kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

4. Po przeprowadzonej kontroli zaskarżonych części uchwały Sąd doszedł do przekonania, że wniesione skargi w całości zasługują na uwzględnienie, albowiem zakwestionowane w nich przepisy uchwały naruszają prawo w stopniu istotnym.

5. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz.U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta – zgodnie z treścią jej art. 1 - reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonych części uchwały należy podkreślić, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego skonstruowane zostało relatywnie wąsko. Ustawodawca przewidział mianowicie kompetencję dla rady gminy do ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Dodatkowo wskazano w ustawie, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Przytoczone przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów ustawodawca upoważniają radę gminy do uchwalania przepisów gminnych określających zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zawarte w ustawie określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto można zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe, nie wymienione w ustawie zagadnienia związane z najmem. Nie oznacza to jednak, by organ stanowiący gminy, ustalając zasady wynajmu lokali, mógł dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Z przywołanych przepisów nie sposób bowiem wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Rada winna respektować przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP. Przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi o obowiązku gminy i związanym z nim uprawnieniu mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wiąże natomiast w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłankami historycznymi czy formalnymi, jak też nie wprowadza żadnych wyłączeń podmiotowych uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. Wprowadzanie w uchwale dodatkowych wyłączeń, nie mieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować należy jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego.

Sąd podziela pogląd, że zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe czyli warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, niepublikowany, LEX nr 164541). Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, rada gminy powinna regulować wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. Może zamieścić w uchwale jeszcze inne zagadnienia związane z najmem, nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, niepublikowany, LEX nr 595501). Rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających z weryfikacji osoby spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi bowiem o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08, niepublikowany, LEX nr 470923).

6. Ocena legalności zaskarżonych przepisów uchwały dotyczących wyłączeń podmiotowych (§ 49 ust. 1 pkt 4, 5, 6, 7 według pierwotnej numeracji oraz § 49 ust. 1 punkty 2, 3, 4, 5 według numeracji nadanej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r. nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków) sprowadza się do ustalenia, czy można je uznać za mieszczące się w granicach tego upoważnienia ustawowego.

W ocenie Sądu żadne z wymienionych w tych przepisach kryteriów (pozbawienie wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowanie środka zabezpieczającego – § 49 § pkt 2, niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz przebywanie w placówce zapewniającej całodobową opiekę – §49 pkt 3, uprzednie uzyskanie pomocy mieszkaniowej z Gminy Miejskiej Kraków z wyłączeniem zamian - §49 pkt 4, samowolne zajęcie pustostanu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy miejskiej Kraków - §49 pkt 5) nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

W orzecznictwie podkreśla się, że użytego w tym przepisie określenia "warunki zamieszkiwania" nie można odrywać od dalszej części tego wyrażenia. Pełna hipoteza normy zawartej w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 2 obejmuje "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Dokonując wykładni tego przepisu nie sposób przyjąć, by wymienione w przytoczonych częściach uchwały kryteria należały do "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 29 września 2011r., I OSK 1126/11, nie ma żadnych podstaw do rozumienia wskazanych w art. 21 ust. 3 pkt 2 in fine "warunków zamieszkiwania", nawet bez dodatkowego określenia, inaczej niż takich warunków faktycznych zamieszkiwania, jak powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.. Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do tych "warunków zamieszkiwania" nie należą. W ocenie Sądu wszystkie z wymienionych w zaskarżonych punktach 2-5 §49 kryteria stanowią okoliczności wykraczają poza zakres pojęcia "warunki zamieszkiwania".

W świetle regulacji uchwały, zaistnienie któregoś z przypadków wymienionych w §49 pkt 2-5 dyskwalifikuje wnioskodawcę w jego staraniach o pomoc mieszkaniową z zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Tymczasem art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia warunków dyskwalifikujących wnioskodawców.

Taki sposób odczytania art. 21 ust. 3 umacnia wykładnia systemowa przeprowadzona w ramach samej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Art. 24 ustawy, odnoszący się do lokali socjalnych, przewiduje, że prawo do lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu. Przesłanka natury prawnej została wprost sformułowana w ustawie, jako wyjątek od reguł ustalania pierwszeństwa, którymi są zasady wynajmowania lokali. Niedopuszczalne zatem jest wprowadzanie w uchwale dodatkowych kryteriów prawnych dyskwalifikujących osoby z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową, w tym również modyfikowanie przesłanki ustawowej związanej z samowolnym zajęciem lokalu (jak to ma miejsce w §49 pkt 5 uchwały).

Wymienione w punktach 2-5 §49 uchwały kryteria dyskwalifikujące osoby z możliwości ubiegania się o lokal z zasobu gminy nie mieszczą się także w zakresie pozostałych punktów art. 21 ust. 3 ustawy.

Zaskarżone punkty 2-5 §49 uchwały wykluczają osoby w nich wymienione z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniowa z zasobów gminy. Tym samym zaskarżone przepisy §49 pkt 2-5 uchwały naruszają konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów, w niniejszej sprawie powinna być oceniana jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów przesłanek: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wprowadzenie jako kryterium różnicowania podmiotów kryteriów wymienionych w tych punktach skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) - niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi i niskimi dochodami.

Sąd podziela pogląd skarżącego Rzecznika Praw Obywatelskich, że zaskarżone przepisy naruszają także konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. Zamykanie drogi do uzyskania ponownej pomocy mieszkaniowej osobom, które spełniają kryteria ustawowe niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i dochodowe, lecz np. już raz z takiej pomocy skorzystały, czy też samowolnie zajęły pustostan, stanowi niedopuszczalne z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego przekroczenie delegacji ustawowej.

Należy zatem uznać, że §49 pkt 2-5 uchwały zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, a także jest sprzeczny z powołanymi powyżej normami konstytucyjnymi i z tego powodu została stwierdzona jego nieważność.

7. Za zasadne uznał Sąd także zarzuty skarżącego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące § 12 ust. 5 w pierwotnym brzmieniu uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. o treści: "Uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są również osoby nie posiadające zameldowania na pobyt stały oraz pobyt czasowy na terenie Gminy Miejskiej Kraków" oraz § 12 ust. 5 zd. 1 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r. Nr LXII/804/09 o treści: "Uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są również osoby bezdomne tj. osoby nie posiadające zameldowania na pobyt stały oraz pobyt czasowy na terenie Gminy Miejskiej Kraków", jak również § 12 ust. 6 o treści: "Uprawnienie, o którym mowa w ust. 5 dotyczy wyłącznie osób nie posiadających zameldowania na pobyt stały na terenie innej Gminy", oraz § 16 ust. 12 uchwały z 2007r. według pierwotnej numeracji i w pierwotnym brzmieniu: "Weryfikacji nie podlegają wnioski osób zameldowanych na pobyt stały w innej gminie. Wnioski tych osób należy niezwłocznie przekazać do Gminy właściwej ze względu na miejsce zameldowania na pobyt stały, zawiadamiając przy tym wnioskodawcę.".

Sąd podziela pogląd skarżącego, że przepisy te naruszają art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 7 oraz 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r.

W zakwestionowanych przepisach, podobnie jak we wskazanych powyżej §49 pkt 2-5, doszło do nie znajdującego podstawy prawnej pozbawienia pewnej grupy członków wspólnoty samorządowej możliwości ubiegania się o uzyskanie lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Nadto zaś za niezgodne z prawem uznać należy powiązanie kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z faktem zameldowania, a nie z faktem zamieszkiwania. Fakt posiadania stałego zameldowania nie wyklucza bowiem bezdomności i nie oznacza, że wnioskodawca nie pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych. Osoba zameldowana na pobyt stały pod danym adresem, lecz pod tym adresem niezamieszkująca, może posiadać status osoby bezdomnej. Zastosowane w uchwale wyłączenie podmiotowe osób nie posiadających zameldowania w Krakowie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym ustawy o ochronie praw lokatorów. Samo zameldowanie się bezdomnego na terenie Gminy Miejskiej Kraków (§ 12 ust. 5 zd. 1 uchwały) nie może oznaczać automatycznej utraty statusu bezdomnego, a tym samym możliwości ubiegania się o najem lokalu z powodu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Za niezgodne z prawem uznać należy założenie przez uchwałodawcę istnienia prostej zależności pomiędzy faktem zameldowania, a zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych, oraz łączenia z samym faktem zameldowania dowodu przynależności do danej wspólnoty samorządowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Mieszkańcem gminy jest zaś osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie danej gminy. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 Kodeksu cywilnego). Nie mają natomiast znaczenia okoliczności natury administracyjnoprawnej, a w szczególności fakt zameldowania na terytorium gminy, członkostwo we wspólnocie samorządowej zależy bowiem od zamieszkania, a nie od zameldowania na terenie gminy. A zatem osoby, które przebywają na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, są z mocy prawa członkami wspólnoty samorządowej, wobec których gmina ma tworzyć warunki do zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, czy też - w przypadku gospodarstw o niskich dochodach - zaspokajać ich potrzeby mieszkaniowe. Ustawa nie wiąże w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłanką zameldowania na terenie gminy, której spełnienie uprawniałoby dopiero wnioskodawcę do ubiegania się o lokal komunalny. Brak też podstaw ustawowych do formułowania takiego wymogu w uchwale.

Kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic ustawowego obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców. Za wykraczającą poza zakres upoważnienia ustawowego uznać zatem należy regulację § 12 ust. 5 w pierwotnym brzmieniu uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. oraz § 12 ust. 5 zd. 1 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r., jak również § 12 ust. 6 oraz § 16 ust. 12 uchwały z 2007r. według pierwotnej numeracji i w pierwotnym brzmieniu. Przepisy te naruszają konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga, by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów oraz zasadę równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także zakaz dyskryminacji obywateli przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów nieznajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Wyłączenie podmiotowe osób, które z powodów meldunkowych nie będą mogły uzyskać wsparcia gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych nie znajduje uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych i nie ma podstawy ustawowej. Ustawodawca bowiem jasno wskazał, że jedynymi przesłankami uprawniającymi do ubiegania się o uzyskanie mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Wprowadzenie nieprzewidzianego ustawą ograniczenia uprawnień tylko do tej części osób tworzących wspólnotę samorządową, która dopełniła obowiązku meldunkowego zameldowania na pobyt stały lub czasowy narusza ustawowy obowiązek gminy "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej". Arbitralne, nie znajdujące podstawy prawnej wyłączenie z grona członków wspólnoty osób nieposiadających zameldowania stałego czy czasowego, jest wykroczeniem poza granice upoważnienia ustawowego. Trafnie też zauważają skarżący, że odwołując się do kryterium zameldowania Rada Miasta Krakowa tworzy swoistą sankcję za niedopełnienie przez wnioskodawcę obowiązku meldunkowego, do czego nie ma upoważnienia ustawowego. Dlatego Sąd orzekł o nieważności tych przepisów.

8. Z tych samych powodów za uzasadnione uznał też Sąd zarzuty skarżącego Wojewody dotyczące ograniczenia kręgu osób należących do wspólnoty samorządowej mogących ubiegać się o najem lokalu z zasobu Gminy, poprzez zdefiniowanie udokumentowania centrum życiowego za pomocą posiadania na terenie Gminy Miejskiej Kraków zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy (§2 pkt 10 lit. a i lit. b według pierwotnej numeracji oraz §2 pkt 11 lit. a i lit. b według numeracji nadanej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2009r. nr LXXXVII/1159/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r.). Sąd stwierdził nieważność tych przepisów uznając, że brak jest podstawy prawnej do tego, aby przepisy gminne dyskryminowały pewne kategorie członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości z uwagi na przesłankę zameldowania.

Z tych samych powodów za zasadny Sąd uznał także zarzut skarżącego Wojewody dotyczący wadliwości § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 uchwały o treści: "1. Uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby, które są zameldowane na pobyt stały w lokalu o nadmiernym zaludnieniu położonym na terenie Gminy Miejskiej Kraków. 2. Uprawnienie, o którym mowa w ust. 1 nie dotyczy osób, które nie zamieszkują w lokalu o nadmiernym zaludnieniu, w którym są zameldowane na pobyt stały oraz osób, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu o nadmiernym zaludnieniu. 3. Do obliczenia zaludnienia w lokalu, bierze się pod uwagę wyłącznie osoby zameldowane na pobyt stały przez okres co najmniej trzech lat przed złożeniem wniosku. Obowiązek zameldowania przez okres, o którym mowa w zdaniu poprzedzającym, nie dotyczy małżonka oraz dzieci osób zameldowanych i zamieszkujących w tym lokalu. Dzieci osób zameldowanych i zamieszkujących w tym lokalu powinny być zameldowane w lokalu od urodzenia. Powyższy przepis stosuje się odpowiednio w stosunku do dzieci przysposobionych."

Z powodu odwoływania się do kryterium zameldowania Sąd stwierdził nieważność także § 10 ust. 6 uchwały o treści: "W przypadku, gdy małżonek wnioskodawcy zamieszkuje w innym niż wnioskodawca lokalu, wniosek podlega odrzuceniu w przypadku, gdy lokal, w którym zamieszkuje małżonek wnioskodawcy, nie stanowi lokalu o nadmiernym zaludnieniu. Do obliczania zaludnienia w lokalu, o którym mowa w zdaniu poprzedzającym, bierze się pod uwagę osoby zameldowane tam na pobyt stały oraz osoby objęte wnioskiem." oraz § 17 ust. 3 o treści: "Wniosek powinien zostać potwierdzony przez stosowną komórkę organizacyjną właściwej Gminy w zakresie zameldowania lub braku zameldowania wszystkich osób objętych wnioskiem. W przypadku braku zameldowania na pobyt stały na terenie Gminy Miejskiej Kraków należy złożyć również oświadczenie o braku zameldowania na pobyt stały na terenie innej Gminy. Oświadczenie zostaje złożone pod sankcją odpowiedzialności karnej wynikającej ze stosownych przepisów Kodeksu karnego." Także i w tych przepisach uchwałodawca bez podstawy prawnej odwołał się do przesłanki zameldowania, a nie zamieszkania, co stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności przez Sąd.

9. Za niezgodne z prawem Sąd uznał przekazanie Prezydentowi Miasta Krakowa uprawnień do określenia w drodze zarządzenia zasad systemu kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych z wyszczególnieniem tytułów pomocy mieszkaniowej (§ 23 ust. 2 pkt 3), wzoru kwestionariusza kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych (§ 23 ust. 2 pkt 4) oraz zasad oceny warunków socjalno-mieszkaniowych w oparciu o kwestionariusz kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych (§ 23 ust. 2 pkt 5), jak również regulaminu przetargu na najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 (§ 50 pkt 8) oraz regulaminu konkursu ofert na najem lokali mieszkalnych w nowo wybudowanych lub zmodernizowanych domach pozyskanych przez Gminę Miejską Kraków (§ 50 pkt 9).

Zawarta w wymienionych powyżej przepisach regulacja stanowi niedozwolone subdelegowanie przez radę gminy swoich kompetencji na rzecz innego organu – prezydenta miasta. Poprzez upoważnienie prezydenta do tworzenia wskazanych powyżej regulacji, w istocie uzyskał on możliwość ustalania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, co zgodnie z ustawą należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. W ten sposób Rada Miasta Krakowa scedowała w sposób nieuprawniony na organ wykonawczy własne kompetencje, co narusza konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji prawotwórczych (art. 92 ust. 2 Konstytucji), wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę praworządności i legalności oraz zasadę kompetencyjności. Do przeniesienia tych kompetencji Rada nie miała upoważnienia w ustawie, a zatem ocenić je należy jako niedopuszczalne. Zaskarżona uchwała nie reguluje samodzielnie kwestii, które w świetle ustawy regulować powinna, cedując część z tej regulacji na organ wykonawczy. Nietrafny jest argument organu, że przekazane uchwałą prezydentowi kompetencje mieszczą się w zakresie przewidzianego w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym określania sposobu wykonywania uchwały. Przekazane kompetencje znacznie poza ten zakres wykraczają, mają bowiem charakter merytoryczny, obejmują możliwość ustalania dodatkowych kryteriów i wymogów, do czego ma prawo sama rada, ale czego nie może ona cedować na organ wykonawczy.

10. Za uzasadniony uznał Sąd także zarzut skarżącego Wojewody dotyczący niezgodności z prawem § 17 ust. 5 pkt 3, § 26 ust. 2 pkt 1, § 26 ust. 3 i ust. 6 pkt 3, § 30 ust. 3 i ust. 5 oraz § 42 ust. 3 w zakresie, w jakim odwołują się do kryterium zasad współżycia społecznego. Zastosowanie w wymienionych przepisach tego kryterium o niedookreślonym charakterze i powierzenie oceny jego zaistnienia innym niż rada gminy podmiotom (Rada Dzielnicy, Policja, Straż Miejska i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej) doprowadziło do wprowadzenia kolejnego, nieznanego ustawie kryterium tamującego drogę do uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego gminy. Regulacja ta stanowi zatem wyjście poza granice upoważnienia ustawowego, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Podstawą takiej oceny Sądu była analiza zakresu uprawnień rady gminy do regulowania aktem prawa miejscowego zasad wynajmowania lokali w świetle upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, o czym szerzej była już mowa przy ocenie innych ograniczeń podmiotowych. Argumenty tam powołane znajdują pełne zastosowanie także do oceny przywołanych tu przepisów odwołujących się do nieprzewidzianego w ustawie kryterium zasad współżycia społecznego.

10. Sąd podzielił także pogląd skarżącego Wojewody, że w § 42 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu pierwotnym oraz §42 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009r., doszło do niedopuszczalnego zmodyfikowania treści art. 691 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego poprzez postanowienie, że w przypadku śmierci osoby uprawnionej do ponownego zawarcia umowy najmu dopuszcza się zawarcie umowy najmu z osobami wskazanymi w art. 691 Kodeksu cywilnego, jeżeli stale zamieszkiwały z tą osobą przez okres nie krótszy niż lat pięć od ustania stosunku najmu i nadal zajmują przedmiotowy lokal, nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu położonego w Gminie Miejskiej Kraków lub w pobliskiej miejscowości oraz udokumentują niemożność zapłaty czynszu i innych opłat za zajmowanie lokalu zgodnie z art. 6881 Kodeksu cywilnego. Organ wyjaśnia, że odwołanie się do treści art. 691 kc miało na celu jedynie uniknięcie w uchwale powtórzeń. Trzeba jednak przyznać rację skarżącemu, że zastosowanie takiej techniki legislacyjnej doprowadziło do wątpliwości co do treści regulacji i uzasadnionego wniosku dotyczącego niedozwolonej modyfikacji aktem podustawowym treści ustawy. Dlatego Sąd, uznając że tego rodzaju wadliwość techniki legislacyjnej stanowi istotne naruszenie prawa, orzekł o nieważności tego przepisu.

11. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak również naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, stanowią niewątpliwie istotne naruszenie prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności wymienionych powyżej części zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

12. Dla dopuszczalności kontroli i stwierdzenia nieważności zaskarżonych części uchwały nie ma znaczenia okoliczność, że uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r., nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków utraciła moc na podstawie § 58 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2012 r., poz. 5817). Nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co ma znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) zwraca uwagę, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę w opisanym wyżej zakresie. Organy gminy nie mają kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały, ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak więc uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07).

13. Sąd nie podzielił poglądu Wojewody, że pozostawienie pozostałych przepisów uchwały, po wyeliminowaniu przepisów zaskarżonych, powoduje niewykonalność zaskarżonej uchwały rozumianą jako nienadawanie się do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania. Dlatego Sąd nie stwierdził nieważności w całości uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. Nr XXIV/288/07, a jedynie wymienione w wyroku i opisane w uzasadnieniu części tej uchwały.

14. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wymienionych powyżej części, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.