Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 451/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 951/16 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 951/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (w skrócie: Kolegium, SKO) z [...] czerwca 2016r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Powołanym rozstrzygnięciem z [...] czerwca 2016 r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], odmawiającą stronie wydania zezwolenia na zajęcie 8 m2 pasa drogi gminnej - ul. [...] w [...] (dz. nr [...] i nr [...], obr. nr [...]) w okresie od 16 kwietnia 2016 r. do 30 września 2016 r., w celu postoju mobilnej przyczepy gastronomicznej do sprzedaży lodów. Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Byłoby sprzeczne z prawem wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu postoju opisanej przyczepy. Zasadą wynikającą z art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 450 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) jest zakaz lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a zezwolenie na takie działania może być wydane jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Decyzja w tym zakresie należy do zarządcy drogi i ma charakter uznaniowy, ale rozstrzygnięcie nie może nosić znamion dowolności. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wyczerpująco wyjaśnił stronie powód odmownego załatwienia wniosku, tj. sprzeczność planowanej lokalizacji przyczepy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśliło, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że miejsce usytuowania mobilnej przyczepy gastronomicznej miałoby się znajdować na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia "Zmiany miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego otoczenia [...]" (Dz.Urz.Woj.[...]). Teren, na którym planowano usytuowanie przyczepy do sprzedaży lodów oznaczony jest w tymże planie symbolem 3KD20. Natomiast według § 4 ust. 2 rozdziału II tej uchwały w granicach planu wprowadza się zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem zaplecza budowy, obiektów wystaw i imprez plenerowych oraz obiektów dopuszczonych ustaleniami § 5 i § 9, w których to brak jest odniesienia do tego rodzaju tymczasowych obiektów budowlanych zlokalizowanych na obszarze oznaczonym symbolem 3KD20. Kolegium wskazało, że mobilną przyczepę gastronomiczną zalicza się do tymczasowych obiektów budowlanych, w myśl art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz.1409 z późn. zm., dalej: pr.bud.).

Wnioskodawca zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach.

W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym wcześniej wyrokiem uznał skargę za niezasadną na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd przypomniał, że przyczyną decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu postoju mobilnej przyczepy gastronomicznej do sprzedaży lodów było ustalenie, że planowane miejsce posadowienia przyczepy jest objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) otoczenia jeziora [...] w [...] – rejon [...]. Plan ten wprowadził na opisanym terenie zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem zaplecza budowy, obiektów wystaw i imprez plenerowych oraz obiektów dopuszczonych ustaleniami § 5 i § 9. Te ostatnie unormowania nie dotyczyły terenu objętego wnioskiem, oznaczonego w m.p.z.p. symbolem 3KD20 (drogi publiczne gminne, klasy dojazdowej). Zauważył, że § 5 normuje zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz zawiera ustalenia dla terenów zieleni urządzonej, lasu, parku, terenów zieleni naturalnej, istniejących ogrodów działkowych i zieleni izolacyjnej towarzyszącej komunikacji. Z kolei § 9 obejmuje zaś tereny rekreacyjno-wypoczynkowe urządzonego nabrzeża jeziora [...], na którym dopuszczono usługi nieuciążliwe związane z turystyką, sportem i rekreacją, w tym małe punkty gastronomiczne (np. lody, grill) bez zabudowy kubaturowej (powoływany w skardze obszar UT13). Oznaczało to, według WSA, że wnioskowany pas drogowy objęty jest bezwzględnym zakazem lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem zaplecza budowy, obiektów wystaw i imprez plenerowych. Wnioskowane przez skarżącego zamierzenie posadowienia mobilnej przyczepy gastronomicznej do sprzedaży lodów, która miałaby stacjonować w jednym miejscu przez okres ponad pięciu miesięcy objęte zostało tym zakazem. Prawidłowo też (jako znajdujące oparcie w orzecznictwie i doktrynie) organy przyjęły, że mobilną przyczepę gastronomiczną należało zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany, w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane.

Jako niemającą znaczenia WSA uznał okoliczność, że na sąsiednim terenie UT9 i UT13 (usługi turystyki, sportu i rekreacji) dopuszczono punkty gastronomiczne. Wniosek bowiem dotyczył konkretnej lokalizacji poza tym obszarem.

Sąd I instancji podkreślił, że choć uznaniu zarządcy drogi ustawodawca powierzył udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to nie może tego czynić z naruszeniem innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie nim objętym, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2016 r. poz. 778, dalej: u.p.z.p.). Wobec tego jest skuteczny erga omnes. W szczególności m.p.z.p. musi być respektowany przez organy administracji publicznej stosujące prawo na obszarze nim objętym, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, w myśl art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. (także w postępowaniu, jak kontrolowane).

W związku z tym, domagając się zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu postoju mobilnej przyczepy gastronomicznej do sprzedaży lodów w miejscu graniczącym z obszarem UT9 i UT13 (usługi turystyki, sportu i rekreacji), ale znajdującym się poza nim, skarżący bezpodstawnie żądał pominięcia wiążących wytycznych lokalnego prawodawcy, uznając je niesłusznie za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Dlatego nie mógł zostać uwzględniony argument strony, że art. 39 ust. 1 u.d.p. nie uzależnia rozstrzygnięcia od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe rozumienie tego przepisu musi bowiem uwzględniać wykładnię systemową i celowościową art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz zasadę jednolitości prawa i spójnej jego wykładni. Ponadto, wbrew przekonaniu skarżącego, przepisy te nie przyznały mu roszczenia do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego z tego powodu, że takie zezwolenie uzyskał w poprzednim roku w takim samym stanie prawnym. Kolejny argument, że w 2015 r. sprzedaż lodów w tym miejscu również z przyczepy mobilnej cieszyła się dużym zainteresowaniem i nie stanowiła zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, nie stanowił szczególnie uzasadnionego przypadku, który mógłby usprawiedliwić zajęcie pasa drogowego przez skarżącego na wskazany cel.

Sąd I instancji przypomniał, że przepisy u.d.p. regulujące kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p. sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (pkt 8 wskazanego artykułu). Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów budowlanych (a do takich zalicza się w tej sprawie przyczepę gastronomiczną do sprzedaży lodów), czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zatem zezwolenie na tę lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Oznacza to, że ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego. Zezwolenie ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Wcześniejsze udzielenie zezwolenia nie powoduje, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. umożliwia odstąpienie od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą od wykazania zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia pasa, któremu musi towarzyszyć równoczesny brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wykazanie samego braku przeciwwskazań nie przesądza o udzieleniu zgody na zajęcie pasa bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku lokalizacji obiektu w pasie drogowym.

Sąd zauważył, że użyty w art. 39 ust. 3 u.d.p. termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został bliżej przez ustawodawcę określony. Przy czym, jego zdaniem, planowanie zamierzenia naruszającego obowiązujący porządek prawny nie może być postrzegane w kategorii uzasadnionego przypadku.

Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy od początku był bezsporny i nie wymagał uzupełnienia materiału dowodowego. Ponadto, stan sprawy został należycie wyważony i oceniony. Uzasadnienie decyzji spełniało wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

Wnioskodawca, nie podzielając stanowiska Sądu I instancji na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił orzeczeniu naruszenie:

I. na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku i powierzchowne odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez organ;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, kiedy WSA nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze;

- art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zachodziły okoliczności do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

II. na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego:

- art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zależy od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności wyłączające zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych na spornym terenie, podczas gdy skarżący wykazał, że chęć posadowienia przedmiotowej przyczepy gastronomicznej na spornym terenie wynika z faktu, iż w latach wcześniejszych prowadził w tym miejscu przedmiotowy punkt, który z racji okresu wakacyjnego cieszył się dużym zainteresowaniem, a ponadto należy uznać, że uzasadnienie wniosku o zajęcie pasa drogowego w okresie letnim celem sprzedaży lodów w okolicach plaży miejskiej, gdzie odpoczywający na plaży z pewnością będą mieli ochotę na zimne lody, niewątpliwie stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, tym bardziej, że posadowienie przedmiotowej przyczepy w spornym miejscu nie zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego;

- art. 3 pkt. 1 i 5 pr.bud. w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mobilna przyczepa gastronomiczna stanowi tymczasowy obiekt budowlany, a w konsekwencji obejmuje ją obowiązujący na spornym terenie zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do wniosku, że z racji zakazu lokalizowania na spornym terenie tymczasowych obiektów budowlanych przedmiotowa przyczepa nie może zostać umiejscowiona na tym terenie, a zatem skarga podlega oddaleniu.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wnosił o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Organ nie zajął stanowiska co do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wnioskodawcy nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zaskarżony wyrok nie narusza też prawa w sposób opisany, tak w zarzutach kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i w zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

O skuteczności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powoływanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (Skarga kasacyjna powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.). Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 850/17, Lex nr 2636756).

Skarżący w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania (pkt I. petitum skargi kasacyjnej) zarzucił uchybienie przepisom: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku i powierzchowne odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez organ; art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, kiedy WSA nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zachodziły okoliczności do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt. II FPS 8/09; także wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt. II FSK 568/08). Skarżący zaś nie wyjaśnił, na czym miałaby polegać wadliwość uzasadnienia wyroku i do których zarzutów skargi Sąd I instancji odniósł się powierzchownie. Nie mówiąc, czy naruszenie to było na tyle istotne, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny natomiast wskazał podstawę prawną wyroku, a także w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Z kolei co do zarzutów naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wymaga zauważenia, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 145 p.p.s.a, jak również art. 146-151 p.p.s.a., określają sposób rozstrzygnięcia sprawy i są to tzw. przepisy wynikowe. Dlatego, podnosząc naruszenie któregoś z nich, autor skargi kasacyjnej powinien powiązać je z konkretnymi przepisami, którym uchybił organ administracji, a których to naruszeń nie wziął pod uwagę Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Zarzuty te nie zostały sformułowane w wymagany sposób, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostały doprecyzowane. Wobec tego zarzuty z tiret drugie i trzecie pkt I. petitum skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i nieskuteczne.

W konsekwencji należy uznać, że stan faktyczny ustalony przez organy i przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania nie został skutecznie zakwestionowany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwione należy również uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego ujęte w pkt II. petitum skargi kasacyjnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie ma obowiązek wykazać, jaki przepis prawa materialnego WSA mylnie zrozumiał, a uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wskazać, który przepis stosując Sąd popełnił błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być on zastosowany.

Skarżący kasacyjnie w każdym z obu zarzutów naruszenia prawa materialnego podnosił zarówno błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie (tiret pierwsze- art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.; tiret drugie – art. 3 pkt 1 i 5 pr.bud. w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. o wyrobach budowlanych, Dz. U. z 2016 r., poz. 1570 z późn. zm., dalej: u.w.b.). Polemizował ze stanowiskiem, że mobilna przyczepa gastronomiczna stanowi tymczasowy obiekt budowlany (jednocześnie nie wyjaśniając, do jakiego rodzaju obiektów bądź urządzeń winna być zaklasyfikowana), na którego umieszczenie w pasie drogowym, również w celach handlowych wymagane jest zezwolenie na zajęcie tego pasa i według przepisów ustawy o drogach publicznych nie zachodzi szczególny przypadek umożliwiający żądaną lokalizację tejże przyczepy, zwłaszcza że lokalizacji sprzeciwiają się ogólnowiążące przepisy m.p.z.p.

Odnosząc się do tychże zarzutów należy zauważyć, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, a zatem uzasadniona jest ich łączna ocena.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1). W ustawie o drogach publicznych brak jest definicji obiektów budowlanych. Jednakże mając na uwadze uregulowania omawianego aktu, np. art. 4 pkt 1 zawierający definicję pasa drogowego (to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą) Rozdziału 4 – Pas drogowy oraz wydanego na podstawie delegacji z art. 40 ust. 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 z późn. zm.) nie budzi wątpliwości, że przy definiowaniu pojęcia "obiekt budowlany" należy odwołać się do uregulowań ustawy – Prawo budowlane. W myśl art. 3 pkt 1 pr.bud. obiektem budowlanym jest budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wśród budowli zdefiniowanych w art. 3 pkt 3 pr.bud. (każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury), w pkt 5 tego art. wyodrębniono tymczasowy obiekt budowlany, pod którym należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W świetle powyższych uregulowań nie budzi wątpliwości, że mobilna przyczepa gastronomiczna do sprzedaży lodów stanowi tymczasowy obiekt budowlany, podlegający reżimowi art. 39 i 40 u.d.p. (por. wyroki NSA z: 11października 2017 r., sygn. akt II OSK 2517/16; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2622/16, opubl.:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma wpływu na charakter omawianej przyczepy jako tymczasowego obiektu budowlanego powoływany przez skarżącego art. 2 pkt 1 u.w.b. (Dz. U. z 2014 r., poz. 883 z późn. zm.). Zauważyć należy, że w art. 3 pkt 1 pr.bud. pojęcie wyrobów budowlanych użyto w kontekście użycia ich (czyli jako materiału) do wzniesienia (wykonania) obiektu budowlanego. Tak też definiowany jest wyrób budowlany w ustawie o wyrobach budowlanych, gdyż art. 2 pkt 1 tego aktu przez wyrób budowlany nakazuje rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5). Ten ostatni przepis z kolei za wyrób budowlany przyjmuje każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.

Zatem zastosowany wyrób budowlany wpływa na właściwości użytkowe obiektów budowlanych (w zależności od właściwości użytkowych wyrobów budowlanych, w rozumieniu art. 2 pkt 5 ww rozporządzenia 305/2011, wykorzystanych przy budowie przyczepy), ale nie może zmieniać ich charakteru jako obiektów budowlanych.

Organy ani WSA nie miały potrzeby stosowania art. 2 pkt 1 u.w.b., gdyż nie miał on znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów, że podstawę prawną odmowy usytuowania w pasie drogowym mobilnej przyczepy gastronomicznej do sprzedaży stanowił art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 3 u.d.p. W ostatnim wymienionym przepisie ustawodawca sformułował wyjątek od generalnego zakazu ustanowionego w art. 39 ust. 1 u.d.p. dopuszczając, tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Może to nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej, w myśl art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. Wyjątkiem jest zawarcie umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a, 2c u.d.p. oraz udostępnienie kanału technologicznego przez zarządcę drogi z mocy art. 39 ust. 7 u.d.p., które to wyjątki nie miały zastosowania w przypadku wniosku skarżącego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym tego typu obiektów, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zasadą jest więc zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu. Dopuszczalność wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być kształtowana dowolnie, lecz musi mieścić się w granicach przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., której towarzyszy brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jeżeli zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie występuje, to spełniona jest jedna z przesłanek udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jednak nie jest ona wystarczająca w sytuacji, gdy nie zostanie wykazane przez wnioskodawcę zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" zajęcia.

Podkreślenia wymaga, że użyty w art. 39 ust. 3 u.d.p. termin nie został przez ustawodawcę wyjaśniony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Naczelny Sąd Administracyjny w związku z tym stwierdza, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 5286/16, opubl.:orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał by umieszczenie mobilnej przyczepy gastronomicznej (obiektu handlowego) było podyktowane takimi względami, które uzasadniałyby stwierdzenie wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że poza wskazaniem przeznaczenia przyczepy na działalność gospodarczą, wcześniejszym w 2015 r., także okresowym zezwoleniem organu na zajęcie tego samego obszaru pasa drogowego, ówczesnym dużym zainteresowaniem klientów sprzedażą lodów, brakiem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, wnioskodawca nie powoływał się na żadne inne okoliczności, które mogłyby wskazywać, że prowadzenie tej działalności akurat w objętej sporem części pasa drogowego i umieszczenie w nim w opisanym celu mobilnej przyczepy gastronomicznej (kiosku handlowego) stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że takiej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej skarżącemu udzielono zezwolenia na zajęcie spornego pasa przez umieszczenie kiosku handlowego, a to z uwagi na czasowy charakter takiego zezwolenia i konieczność badania każdego kolejnego wniosku na ogólnych zasadach przepisów ustawy u.d.p. Przy tym pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, czy gospodarczej, a tego typu działalność nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.

Co istotniejsze możliwość przyjęcia, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, przewidziany przez art. 39 ust. 3 u.d.p. wyłączył obowiązujący m.p.z.p., co słusznie podniosły organy i potwierdził Sąd I instancji.

Przede wszystkim należy zauważyć, że we wniosku o zajęcie pasa drogowego należy precyzyjnie określić pas drogowy, który chce się zająć (por. art. 40 ust. 6 u.d.p. – Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego; § 1 ust. 1 i 2 pkt 2, 3, 4 rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego: Zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien zawierać m.in.: cel zajęcia pasa drogowego, lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, planowany okres zajęcia pasa drogowego.).

Prawidłowe były rozważania organów i WSA co do stanu prawnego części pasa drogowego, określonej we wniosku.

Skarżący nie kwestionował, że proponowana lokalizacja przyczepy miała nastąpić na terenie oznaczonym w m.p.z.p. 3KD20, co według § 10 m.p.z.p. obejmowało elementy układu komunikacyjnego i zasady ich realizacji (drogi publiczne gminne, klasy dojazdowej), doprecyzowane w § 11 ust. 1 pkt 1 tego aktu, że w granicach planu do zadań dla realizacji celów publicznych należą budowa i urządzenie dróg publicznych. Jak zauważyły organy i WSA uregulowanie § 4 ust. 2 wprowadziło zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych (taki charakter miała opisana we wniosku mobilna przyczepa gastronomiczna), za wyjątkiem zaplecza budowy, obiektów wystaw i imprez plenerowych oraz obiektów dopuszczonych ustaleniami § 5 (obejmował zasady ochrony środowiska i krajobrazu kulturowego) i § 9 (ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi i oznaczonymi symbolami). W żadnym z przedstawionych wyjątków nie mieściła się proponowana lokalizacja przyczepy wnioskodawcy. Skarżący tych ustaleń nie zakwestionował.

Skarżący kasacyjnie kwestionując ogólną moc obowiązującą m.p.z.p., nie podważał (w ogóle nie powołał w skardze kasacyjnej) zasadności odwołania się przez organy i Sąd I instancji do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Jak wyjaśnił WSA, w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Z kolei na podstawie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Nie ma podstaw prawnych, aby kwestionować stanowisko Sądu I instancji co do mocy obowiązującej m.p.z.p., także w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, mimo że art. 39 i art. 40 u.d.p. o m.p.z.p. nie wspominają (por. uchwała składu 5 sędziów NSA z 8 listopada 1999 r., sygn. OPK 3/99, opubl. ONSA z 2000 r., z. 2, poz. 51; wyrok NSA z 26 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1090/06, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego wykładnię przepisów art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. oraz art. 3 pkt 1 i 5 pr.bud. dokonaną przez Sąd I instancji, NSA uznał za prawidłową. Skoro skarżący nie zakwestionował skutecznie ustaleń faktycznych, to nie było podstaw do podważenia zastosowania ww przepisów przez WSA. Przepisu art. 2 pkt 1 u.w.b. WSA ani organy nie wykładały, ani nie stosowały, gdyż jak wcześniej wyjaśniono, nie miał on znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.