Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1294/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1971/20 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od R. R. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 16 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1971/20, w wyniku rozpoznania skargi R. R. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną w nią w mocy decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2020 r. nr [...].

Ze stanu faktycznego i prawnego sprawy przyjętego przez WSA wynika, że [...] lutego 2020 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: Kierownik ARiMR) z [...] listopada 2019 r. nr [...] stwierdzającej wydanie decyzji Kierownika ARiMR z [...] stycznia 2011 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności na 2010 r. z naruszeniem prawa. Skarżący jako podstawę prawną żądania wskazał art. 157 § 2 w zw. z art. 154 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: kpa), jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 i art. 24 § 1 pkt 1 kpa.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] czerwca 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika ARiMR.

W jej uzasadnieniu wskazał, że skarżący [...] maja 2010 r. – zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. nr 35, poz. 217, ze zm.) – złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 r. We wniosku zadeklarował działki ewidencyjne o numerach: 5/1, 5/2, 55, 659, 855, 856, 857. Powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia wsparcia finansowego działek rolnych wyniosła 70,06 ha w ramach jednolitej płatności obszarowej z czego 65 ha stanowił areał działki referencyjnej nr 55.

Kierownik ARiMR decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] przyznał skarżącemu wnioskowane płatności 2010 r.

Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Kierownik ARiMR wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 2011 r., z uwagi na powzięcie informacji wskazującej na nieużytkowanie przez skarżącego gruntu rolnego na działce nr 55. W siedzibie organu złożone zostały pisemne zeznania: T. B., E. R., G. N., S. S., B. G., Z. C. i B. G. Z ich treści wynikało, że działalność rolniczą na wskazanej przez każdego części przedmiotowego gruntu wykonywali osobiście, na co posiadali zgodę A. O. Dodatkowo wymienili współużytkowników działki nr 55, a także zanegowali prowadzenie działalności rolniczej przez skarżącego.

Kierownik ARiMR decyzją z [...] listopada 2019 r. – wydaną na podstawie art. 151 § 2 kpa – stwierdził wydanie decyzji z [...] stycznia 2011 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ponieważ zeznania świadków doprowadziły do ustalenia o braku prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącego na działce nr 55. Wskazano także, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich aspekt posiadania gruntów rolnych konstytuuje niezbędne kryterium kwalifikowalności do udzielenia jednolitej płatności obszarowej. W związku z tym, że od dnia doręczenia decyzji z [...] stycznia 2011 r. upłynęło pięć lat, zgodnie z art. 146 § i kpa, ograniczono się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja ta została doręczona [...] grudnia 2019 r., a w związku z brakiem zaskarżenia podjętego rozstrzygnięcia, [...] grudnia 2019 r. stała się ostateczna.

Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Dyrektor ARiMR wskazał, że decyzja Kierownika ARiMR z [...] listopada 2019 r. wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ wskazał, że czynności procesowe w postępowaniu wznowieniowym, zostały przeprowadzone z uwzględnieniem art. 7, art. 10 § 1, art. 12, art. 24 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ podkreślił, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 kpa decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, jest ostateczna. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej podstawy prawne wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego oraz związanie przesłankami negatywnymi.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Prezes ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR z [...] czerwca 2020 r. uznając argumentacją w niej zawartą za prawidłową.

Prezes ARiMR podkreślił, że rażące naruszenie zasad procedury administracyjnej może stanowić przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji. Jednak w takim przypadku rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego musi skutkować wydaniem decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa - normy materialnoprawnej. Uchybienia procesowe muszą prowadzić do naruszenia przepisu prawa materialnego. Zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności nie jest zatem w takim przypadku wykluczone, pod warunkiem, iż końcowy rezultat rażących uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swoją treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Prezesa ARiMR uznał, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę skarżącego.

WSA wskazał, że obowiązkiem organów w postępowaniu wznowieniowym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji o której mowa w art. 16 kpa, jest przede wszystkim wykazanie podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego. Nową okolicznością faktyczną ujawnioną w sprawie w ocenie organu stanowiło to, że skarżący nie wykonywał zabiegów agrotechnicznych na gruntach położonych na terenie lotniska A. w M. i w związku z tym w 2010 r. nie był użytkownikiem deklarowanych do płatności obszarowych gruntów oraz że grunty te były użytkowane przez inne osoby. Okoliczności te organ ustalił na podstawie zeznań świadków. W ocenie WSA zeznania świadków budzą wątpliwości co do sposobu ich złożenia. Nie są one utrwalone w formie protokołu, a mają postać pisemnych oświadczeń. Z akt sprawy nie wynika także, w jaki sposób zostały one dołączone do akt, tj. czy te pisemne oświadczenia zostały sporządzone przez pracownika organu w trakcie przesłuchania świadka i następnie podpisane przez świadka, czy też zostały one złożone do akt przez samego świadka. Ponadto poważne wątpliwości budzi to, czy świadkowie ci przed odebraniem zeznania zostali przez organ uprzedzeni o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Powyższe okoliczności budzą wątpliwości co do tego, czy zeznania (oświadczenia) osób uznanych przez organ za świadków mogą być w istocie uznane za dowód z zeznań świadków. Ponadto skarżący nie został zawiadomiony o terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków.

W ocenie WSA budzi także wątpliwości to, czy treść tych zeznań (oświadczeń) świadków była wystarczająca do udowodnia okoliczności nieużytkowania gruntów deklarowanych przez skarżącego do płatności obszarowych. Ustalenia organu nie dotyczą bowiem całego obszaru działki nr 55, a ponadto nie można wykluczyć, że działka ta była wykaszana w tym samym okresie również przez skarżącego. Wykaszanie trawy na tej samej działce może bowiem odbywać się kilkukrotnie w ciągu roku. Jednocześnie organ nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka – D. A. w M., które mogły mieć kluczowe znaczenie w sprawie i przyczynić się ustalenia kto i w jakim okresie użytkował przedmiotową działkę. Dowodu z zeznań tego świadka nie może zastąpić notatka urzędowa pracownika organu sporządzona po przeprowadzonej z nim rozmowie.

W konkluzji, WSA zalecił aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ocenił, czy dostrzeżone przez sąd uchybienia przepisów postępowania mają charakter rażącego naruszenia prawa. W związku z tym niezbędne jest dokładne wyjaśnienie okoliczności złożenia zeznań świadków i ocena, czy są to w istocie zeznania świadków, czy tylko pisemne oświadczenia osób uznanych przez organ za świadków. WSA za chybiony uznał zarzut art. 24 § 1 pkt 1 i 5 kpa.

Z uwagi na powyższe, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: ppsa), WSA uchylił decyzje organów obu instancji.

Prezes ARiMR skargą kasacyjną zaskarżył wyrok WSA w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa – zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez zarzucenie organowi niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i nieprzeprowadzenia dowodów pozwalających jednoznacznie ustalić fakt nieużytkowania przez skarżącego spornej działki nr 55 w 2010 r., co stanowiło przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa i niedokonanie oceny stwierdzonych uchybień w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, ponieważ podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego jest stan faktyczny ustalony przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, a za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, co w sprawie będącej przedmiotem orzekania przez WSA nie miało miejsca;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 67, art. 79, art. 82 pkt 1 i art. 83 § 3 kpa w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez zarzucenie organowi niedostrzeżenia naruszeń przepisów o przesłuchaniu świadka i niedokonanie oceny stwierdzonych uchybień w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, podczas gdy organ nie przesłuchiwał w niniejszej sprawie świadków, a jedynie odbierał oświadczenia od osób faktycznie użytkujących sporną działkę, co powoduje, że przepisy te nie mogły zostać naruszone ponieważ nie były zastosowane, tym samym nie jest możliwe dokonanie stwierdzonych naruszeń w kontekście rażącego naruszenia prawa.

Z uwagi na powyższe, Prezes ARiMR wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego dla radcy prawnego wg norm prawem przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i obciążenie organu kosztami postępowania kasacyjnego i z tego tytułu zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwięźle przypomnieć elementy stanu faktycznego, ponieważ te mają zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutów. Otóż skarżącemu decyzją z [...] stycznia 2011 r. przyznano płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za 2010 r. (m.in. do działki nr 55 – teren A. O.). W wyniku wznowienia postępowania – z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności, nieznanych organowi w czasie wydawania decyzji z 13 stycznia 2011 r. w postaci nieużytkowania przez skarżącego działki nr 55 – Kierownik ARiMR decyzją z [...] listopada 2019 r. orzekł, że decyzja z [...] stycznia 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja wznowieniowa, z uwagi na brak odwołania, stała się ostateczna. Następnie skarżący [...] marca 2020 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wznowieniowej Kierownika ARiMR z [...] listopada 2019 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 10 § 1, art. 12, art. 24 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Dyrektor ARiMR decyzją z [...] czerwca 2020 r., utrzymaną w mocy przez Prezesa ARiMR z [...] sierpnia 2020 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika ARiMR z [...] listopada 2019 r., uznając, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego. Zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił decyzje obu instancji w wydane w trybie stwierdzenia nieważności, ponieważ decyzja wznowieniowa, co do której toczyło się postępowanie nadzorcze wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które nie zostały dostrzeżone przez organy ani nie zostały ocenione w kontekście tego, czy wady te miały cechy rażącego naruszenia prawa. WSA wskazał w szczególności na wątpliwości co do sposobu złożenia zeznań przez świadków z których wynikała okoliczność nieużytkowania przez skarżącego gruntów zadeklarowanych do płatności (działka 55) w kolejnych latach (podstawa wznowienia).

Z takim stanowiskiem WSA nie zgadza się skarżący kasacyjnie organ, który formułując dwa zarzuty (naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 67, art. 79, art. 82 pkt 1 i art. 83 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa) podnosi, że nie uchybił wskazanym przez WSA przepisom postępowania. Przy czym podkreśla – co ma kluczowe znaczenie w sprawie – że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Bowiem obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

Odnosząc się do opisanego pola sporu i przedstawionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one uzasadnione.

Przede wszystkim wskazać należy, że kwestia stwierdzenia nieważności decyzji z powodów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jest szeroko omówiona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wynika z niego, że co prawda dopuszcza się stwierdzenie nieważności z powodów proceduralnych, czego nie kwestionuje także organ, ale musi mieć to zupełnie wyjątkowy charakter. Tytułem przykładu wskazać należy na kilka wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego.

I tak – w wyroku z 28 września 2021 r. sygn. akt III OSK 568/21 wskazuje się, że "podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Podkreślić więc należy, że nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu" (pub. LEX nr 3232787). W wyroku z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 363/10 zaznaczono, że "w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej". (pub. LEX nr 745223). W wyroku z 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4357/18 podkreślono, że "wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę rażącego naruszenia prawa winno następować tylko w okolicznościach niewątpliwych. Przyjmuje się, iż nie jest dopuszczalne przyjęcie rażącego naruszenia prawa, gdyby miało ono być oparte wyłącznie na domniemaniach, wnioskowaniach czy też przypuszczeniach. W szczególności, gdy dotyczy to oceny tego czy doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy z uwagi na znaczny upływu czasu od podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia nie zachowały się pełne akta administracyjne". (pub. LEX nr 3264889). Z kolei w wyroku z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2766/20 zwrócono uwagę, że "przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób niebudzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym. (pub. LEX nr 322699). Natomiast w wyroku z 25 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1711/19 wywiedziono, że "rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane. (pub. LEX nr 3065080). Ponadto w wyroku z 4 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 798/13 wskazano, że "rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego". (pub. LEX nr 1511171).

Lektura przywołanych tez wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ma miejsce wówczas, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w sprawie. Ponadto – co najbardziej istotne – podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, ale wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji.

Przekładając powyższe do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności argumenty i zarzuty skargi, których zasadność WSA uznał, dotyczą podważenia stanu faktycznego w postaci zanegowania faktu nieużytkowania przez skarżącego działki nr 55 w okresie pobierania dopłat. W istocie więc zarzuty te dotyczą nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wadliwej oceny materiału dowodowego przez Kierownika ARiMR w postępowaniu zakończonym decyzją wznowieniową z [...] listopada 2019 r.

Tymczasem z przywołanego orzecznictwa wynika – co trafnie zauważa skarżący kasacyjnie organ – że gdyby nawet przyjąć, że decyzja Kierownika ARiMR wydana w postępowaniu wznowieniowym jest obarczona wadą naruszenia procedury, jak uznał WSA, to nie można przyjąć, że wadliwość ta może mieć charakter kwalifikowany (rażącego naruszenia prawa) i wymaga ponownego rozpatrzenia.

Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy – wbrew ocenie WSA – nie można organowi zarzucić braku zebrania dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy czy też uchylenia się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Wręcz przeciwnie, w postępowaniu wznowieniowym Kierownik ARiMR należycie przeanalizował to, czy skarżący wykonywał zabiegi agrotechniczne na działce nr 55. Ze zgromadzonych w aktach sprawy oświadczeń osób realizujących prace polowe na tej działce należącej do A. O. wynikało, że skarżący w okresie pobierania dopłat (2007-2010) nie wykonywał jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych i nie był obecny na terenie spornej działki. To inne osoby w sposób spójny i wiarygodny oświadczyły, że realizowały samodzielnie prace polowe na działce nr 55 w postaci wykaszania traw i zbiorze siana. Co istotne sam WSA nie wypowiada się jednoznacznie w zakresie ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, a jedynie zgłasza wątpliwości co do poprawności jego ustalenia (podnosząc kwestię wyjaśnienia treści zeznań – oświadczeń świadków, przeprowadzenia dodatkowego dowodu w postaci przesłuchania D. A.) i w tym zakresie zleca poczynienia dodatkowych ustaleń, a następnie ich oceny pod kątem rażącego naruszenia prawa. Takie zaś działanie WSA – w kontekście przywołanego orzecznictwa – należy uznać za nieprawidłowe, ponieważ takie wyjaśnienia nie mogą być prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA błędnie ocenił, że organy uchybiły przepisom postępowania w tym w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Oznacza to, że pierwszy zarzut skargi kasacyjnej (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa) okazał się w pełni usprawiedliwiony.

W ramach drugiego zarzutu kasacyjnego organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 67, art. 79, art. 82 pkt 1 i art. 83 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez zarzucenie organowi niedostrzeżenia naruszeń przepisów o przesłuchaniu świadka i niedokonanie oceny stwierdzonych uchybień w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, podczas gdy organ nie przesłuchiwał w niniejszej sprawie świadków, a jedynie odbierał oświadczenia od osób faktycznie użytkujących sporną działkę, co powoduje, że przepisy te nie mogły zostać naruszone ponieważ nie były zastosowane, tym samym nie jest możliwe dokonanie stwierdzonych naruszeń w kontekście rażącego naruszenia prawa.

Jest to zarzut usprawiedliwiony.

Przede wszystkim wskazać należy, że z akt sprawy nie wynika aby organ przeprowadzał w sprawie dowody w postaci przesłuchiwania świadków w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, a jedynie odebrał od osób użytkujących sporną działkę nr 55 oświadczenia. Istotnie osoby te w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji zostały nieprawidłowo nazwane świadkami, lecz nie ma to – wbrew ocenie WSA i skarżącego – jakiegokolwiek wpływu na podważenie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a żaden przepis prawa nie zakazuje odbierania oświadczeń od osób mogących przyczynić się do wyjaśnienia istoty sprawy brak było przeszkód prawnych do odebrania stosownych oświadczeń od wymienionych w decyzji osób. Trafnie skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że oświadczenie te są środkiem dowodowym, który podlega ocenie na zasadach i w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem braku rozbieżności w oświadczeniach rolników faktycznie użytkujących grunty A. O., z których wynikało, że skarżący w okresie 2007-2010 nie był widziany przy pracach polowych na działce nr 55 i przy jednoczesnej bierności skarżącego, który nie zaprezentował dowodów i nie wskazał okoliczności przemawiających użytkowaniem przez niego tego gruntu, organ prawidłowo uznał, że w istocie skarżący nie użytkował rolniczo działki, do której otrzymywał dopłaty.

Z tego powodu nie są trafne wskazane przez WSA naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przesłuchania świadków, tj. art. 67, art. 79, art. 82 pkt 1 (błędnie wskazany jako art. 81 pkt 1) i art. 83 § 3, ponieważ organ faktycznie nie stosował tych przepisów i z tej przyczyny nie jest racjonalne dokonywanie analizy wskazanych uchybień w kontekście ewentualnego rażącego naruszenia omawianych przepisów.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA nieprawidłowo uznał, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja (wznowieniowa) powinna zostać ponownie przeanalizowana, zgodnie z wytycznymi sądu. W niniejszej sprawie należy dać prymat zasadzie trwałości decyzji (o jakiej mowa w art. 16 kpa) i ukształtowanemu przez nią stosunkowi administracyjnoprawnemu oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Natomiast wyeksponowany przez WSA fakt błędnego użycia przez organy słowa świadek i innych drobnych nieścisłości przeprowadzonego postępowania, nie mogą być uznane za uprawniające do eliminacji decyzji wydawanych w trybie nieważnościowym z przesłanki dotyczącej wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok WSA, postanowił – na podstawie art. 188 ppsa – rozpoznać skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, jako niezasadną oddalił.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego (340 zł) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu (240 zł), który brał udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.