Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 691/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Region W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] wydaną dnia [...] sierpnia 2008r. na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych po rozpatrzeniu wniesionego przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] z siedzibą w P. odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny, na okres obowiązywania umowy od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2010 r. – na obszarze P., N., częściowo S. gm. S., K., K., P., K. – oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu organ podał, że w odwołaniu zarzucono naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasady uczciwej konkurencji.

Odwołujący się zarzucił, że Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia jako dodatkowo punktowane kryterium porównywania jakości ofertowych świadczeń zdrowotnych wprowadził kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń zdrowotnych objętych ofertą, czym naruszył interes prawny odwołującego, który nie miał dotychczas zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do zgłoszonego zarzutu organ podkreślił, że zobowiązany jest prowadzić postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami zgodnie

z powszechnie obowiązującymi przepisami oraz zarządzeniami wydanymi przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców.

Na podstawie tak określonej delegacji w dniu [...] września 2007r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał zarządzenie nr [...] w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z § 2 ust. 2 tego zarządzenia wynika, że szczegółowe parametry kryteriów oceny określa załącznik nr 1 do zarządzenia.

W załączniku tym, w części dotyczącej pomocy doraźnej i transportu sanitarnego – ratownictwo medyczne opisując kryterium ciągłości wśród szczegółowych parametrów oceny wyróżniona została " realizacja procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty – na podstawie umowy zawartej z Funduszem".

Zdaniem organu nawet gdyby odwołujący się spełnił w/w kryterium za które mógłby uzyskać 5 jednostek punktowych, ogólna punktacja jego oferty i tak byłaby zdecydowanie niższa niż oferta konkurencyjna.

Odnosząc się do zarzutu nieudostępnienia odwołującemu punktacji dotyczącej oceny złożonej w postępowaniu oferty organ podniósł, że nie ma obowiązku publikowania i udostępniania rankingów końcowych ofert po zakończeniu postępowania.

Odwołanie od tej decyzji złożył Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] zarzucając organowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych tj. art. 134 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 1 i art. 148 pkt 1 i 2 poprzez ich właściwe zastosowanie w ten sposób, że jako dodatkowo punktowane kryterium porównania oferowanych świadczeń wprowadzono kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń zdrowotnych objętych ofertą – co powodowało naruszenie interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy, a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i 15 kpa.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] wydaną dnia [...] lutego 2008 r. na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że do ogłoszonych w dniu 8 grudnia 2007r. rokowań w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na okres od

1 stycznia 2008r. do 31 grudnia 2010r. w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny

w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego zaproszono dwóch oferentów – odwołujący się Zakład i Rejonową Stację Pogotowia Ratunkowego w P..

W końcowej ocenie dokonanej przez komisję oferta odwołującego uzyskała 84,43 pkt w tym: w kryterium ciągłości 6 pkt, kryterium kompleksowości 10 pkt, kryterium jakości 42,5 pkt, kryterium ceny 25,93 pkt. Wybrana zaś oferta Rejonowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w P. uzyskała w oparciu o te same kryteria oceny – 95 pkt.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego się organ odwoławczy podniósł, że zarzut dotyczący kryterium "ciągłości świadczonych usług" nie jest zarzutem odnoszącym się do naruszenia zasad prowadzenia postępowania przez komisję,

a jedynie zarzutem do kryterium oceny ofert określonego przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 pkt 2 ustawy, które jest wiążące w prowadzonym postępowaniu i nie podlega zmianie w jego toku.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, 8, 9, 10 i 15 kpa organ podniósł, że postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzone jest na podstawie przepisów w/w ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r., a zatem nie jest postępowaniem w rozumieniu przepisów kpa.

Postępowanie administracyjne wszczęte zostało dopiero wskutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania i wtedy to odwołujący się mógł zażądać udostępnienia akt w trybie art. 73 kpa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region [...].

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w posiadaniu [...] Urzędu Wojewódzkiego na okoliczność, że Rejonowa Stacja Pogotowia Ratunkowego w P. nie spełniła warunków dotyczących personelu, sprzętu i aparatury medycznej określonych dla świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy w rodzaju pomoc doraźna

i transport sanitarny oraz, że podała w tym zakresie nieprawdę, pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 15, 77 § 1 i 4 kpa oraz art. 134 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 148 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.

Skarżący zarzucając organowi naruszenie procedury administracyjnej podniósł, że nie zapoznano go z przyjętą punktacją ofert tj. z wartościami punktowymi przyjętymi za poszczególne elementy jego oferty i oferty wybranej oraz z uzasadnieniem przyjętej oceny punktowej oraz to że organ nie wziął pod uwagę okoliczności znanych powszechnie, które jednocześnie powinny być mu znane z urzędu tj. tego, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Urząd Wojewódzki w Stacji Pogotowia Ratunkowego

w P. stwierdzono liczne uchybienia, w tym dotyczące braku w zakresie personelu, sprzętu i aparatury medycznej, wymaganych przez przepisy prawa dla świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy w rodzaju pomoc doraźna

i transport sanitarny.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnoszą o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia wyników kontroli przeprowadzonej przez Wojewodę [...] w Rejonowej Stacji Pogotowia Ratunkowego organ podał, że w trakcie rozpatrywania odwołania nie posiadał informacji na temat stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż kontrola odbyła się od 8 stycznia – 15 lutego 2008r., a wystąpienie pokontrolne do Dyrektora Rejonowej Stacji Pogotowia Ratunkowego skierowano w dniu 11 marca 2008r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjny mi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie.

Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Ze względu na powyższą regulację w ocenie Sądu postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało prowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto uzasadnienie decyzji tak organu I instancji jak i decyzji zaskarżonej nie spełnia wymogów określonych w art. 107 kpa.

W niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zapadły

w wyniku rozpatrzenia odwołania Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z treścią art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r.

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 210, poz. 2135 ze zm.) zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Z kolei zgodnie z treścią art. 142 ust. 5 w/w ustawy w części niejawnej konkursu komisja konkursowa może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny

w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Może też nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Dokonując oceny oferty komisja kieruje się określonymi kryteriami przeliczając je na określoną liczbę punktów należnych danej ofercie. Oferta uzyskująca najwięcej punktów wygrywa i z podmiotem wygrywającym winna być zawarta umowa.

W toku postępowania komisja konkursowa może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania. Komisja konkursowa ma także prawo przeprowadzania kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy

w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Może także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane przez świadczeniodawcę w toku postępowania.

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Zgodnie z przepisem art. 142 komisja w poszczególnych etapach postępowania może podjąć niżej wymienione czynności, których jednak ustawa nie wylicza w sposób enumeratywny. W części jawnej komisja w obecności oferentów: stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert: przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. W części niejawnej komisja konkursowa może:

1) wybrać ofertę, lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia;

2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Aby dokonać wyboru oferty, komisja może przeprowadzić negocjacje

z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia. Negocjacje z oferentami są głównym punktem konkursu ofert. W toku negocjacji, bowiem ocenia się ofertę pod kątem jej zgodności z wymaganiami określonymi przez Prezesa Narodowego Funduszu, jak również ustala się wartość udzielonych świadczeń,

a więc wartość umowy. To w toku negocjacji praktyczne zastosowanie znajdują kryteria oceny ofert określone przez Prezesa Funduszu, gdyż komisja porównuje oferty, uwzględniając w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną – na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Na tym etapie postępowania kształtuje się treść umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ten ze świadczeniodawców – którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ma prawo do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia oraz skargi do sądu.

Zasady jakie powinny być zachowane w postępowaniu o zawarcie umów to równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur.

Tak więc aby świadczeniodawca mógł skutecznie wnieść środek odwoławczy

i skargę, Fundusz musi w przeprowadzonym postępowaniu naruszyć określone przepisami (powszechnie obowiązującymi lub wydanymi z ich delegacji przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia) zasady postępowania i to naruszenie musi naruszać faktycznie istniejący interes prawny świadczeniodawcy.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy uznać, że organy z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej nie wyjaśniły okoliczności przeprowadzonego konkursu ofert w szczególności czy w świetle zasady wynikającej z przepisu art. 134 w/w ustawy, według której Narodowy Fundusz Zdrowia zapewni równe traktowanie wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umów, nie ustaliły czy postępowanie to prowadzone było z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art., 7 kpa zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony.

Zdaniem Sądu organy nie wykazały, że konkurs – w rozpoznawanej sprawie - był przeprowadzony w warunkach poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy w przedmiocie świadczenia usług zdrowotnych.

W ocenie Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert dla prawidłowego rozstrzygnięcia koniecznym było prowadzenie analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie tj. porównanie oferty skarżącego i oferenta z którym doszło do zawarcia umowy i przedstawienia tej analizy ( co do każdego z kryteriów oceny) w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Brak powyższego porównania uniemożliwił Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia (a po wniesieniu skargi również sądowi) dokonanie kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu, a w szczególności zbadania czy w toku konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się

o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i oceny czy prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty (art. 134 i art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), pod względem wszystkich aspektów postępowania konkursowego.

Organ badając postępowanie konkursowe nie może jedynie powtórzyć argumentacji komisji konkursowej, ale jest zobowiązany zbadać czy komisja prawidłowo przeanalizowała ofertę skarżącego. W szczególności chodzi

o uwzględnienie kryteriów wynikających z rozporządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Aby dokonać tej analizy niezbędne jest porównanie oferty skarżącego

i podmiotu z którym umowę zawarto.

W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest oferty drugiego z oferentów

w przedmiotowym konkursie, brak też aktów prawnych, na które powołuje się organ w uzasadnieniu (zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia), co uniemożliwia ocenę podjętego rozstrzygnięcia.

Wyżej wskazane uchybienia oraz brak prawidłowego uzasadnienia decyzji zwłaszcza o charakterze uznaniowym uniemożliwia ocenę, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze to, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo przed sądami administracyjnymi).

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.