Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1250/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust.1, art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. O. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r., nr XXXI/299/V/2008 w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu (...) r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. uchwalonego uchwałą nr (...) Rady Miasta P. z dnia (...) r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. zmienionego uchwałą nr (...) Rady Miasta P. z dnia (...) r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. (dalej Studium bądź Uchwała).

Pismem z dnia (...) r. S. O. zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) wezwał Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę Uchwały.

Pismem z dnia (...) r. S. O. wniósł skargę na tę Uchwałę zarzucając naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez organ swoich uprawnień w postaci nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności obywatelskich i w konstytucyjnie chronione prawo własności; naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie zasady uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zaliczenie działki skarżącego do terenów zielonych, co wiąże się z wprowadzeniem zakazu zabudowy przedmiotowego terenu. Wskazując na powyższe, z uwagi na upływ okresu uprawniającego do stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały wniósł o stwierdzenie, że Uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy narusza jego interes prawny wynikający m. in. z przysługującego jemu prawa własności. Na podstawie zaskarżonego Studium został już uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w sposób jednoznaczny wprowadza zakaz zabudowy na przedmiotowym terenie. Skarżący wskazał również, że co prawda prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym i nie oznacza to dowolności gminy w jego ograniczaniu. Zdaniem skarżącego szczególną uwagę zwrócić należy na przedstawioną przez właścicieli nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego koncepcję zagospodarowania terenu opracowaną przez prof. R. A. Koncepcja ta po części nawiązuje do zabudowy występującej już na tym terenie tj. do zabudowy na Osiedlu R. P. i w żadnym stopniu intensywność tej zabudowy nie ulegnie zmianie. Wskaźnik zabudowy tylko na części działek będzie zbliżony do wskaźnika występującego na sąsiednim osiedlu. Natomiast w pozostałych przypadkach wskaźnik będzie o wiele niższy. Przedstawiona koncepcja ma na celu pogodzenie interesów obecnych właścicieli z wymogami ochrony środowiska i przyrody. Skarżący wskazał również, powołując się na zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, ze zasada ta w zaskarżonym Studium nie została zachowana. Analizując poczynania władz miasta w odniesieniu do nieruchomości objętych planem i do nieruchomości sąsiednich stwierdzić należy, ze w rejonie tym miasto P. w znacznym stopniu faworyzuje Uniwersytet im. A. M. i podejmowane przez niego działania. W szczególności wskazać należy na okoliczność, że przedmiotowym planem objęto nieruchomość stanowiącą własność osób fizycznych. Natomiast grunty stanowiące własność Uniwersytetu i znajdujące się znacznie bliżej stawów nie zostały wyłączone spod zabudowy, a wręcz przeciwnie prawdopodobnie teren ten zostanie zabudowany. Ponadto, do czasu kiedy nieruchomości te oraz nieruchomości obecnie zabudowane pozostawały we władaniu miasta, a następnie przekazane w użytkowanie wieczyste Uniwersytetu nie było żadnych przeszkód w wycięciu drzew i zlokalizowania w tym obszarze bardzo gęstej zabudowy (R. P.). Dopiero odzyskanie przedmiotowych nieruchomości przez ich poprzednich właścicieli spowodowało, że tereny te należy wyłączyć spod zabudowy. Powyższe, jak również fakt występowania na terenach sąsiednich gęstej zabudowy z jednoczesnym zakazem jakiejkolwiek zabudowy terenów objętych planem czyni zasadny zarzut naruszenia zasady równości. Ponadto organ z naruszeniem wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności w przedmiotowej Uchwale wprowadził całkowity zakaz zabudowy, co nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że gmina nadużyła władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że w Studium nieruchomość skarżącego – działka nr (...), arkusz (...), obręb U. – oznaczona jest jako tereny otwarte cenne przyrodniczo – współtworzące klinowo-pierścieniowy system zieleni, wyłączone z zabudowy. Regulacje zawarte w przepisie art. 140 k.c. i w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP jednoznacznie wskazują na dopuszczalność ograniczenia prawa własności przy zachowaniu określonych reguł wyznaczonych w systemie prawnym. Skarżący zarzuca niewskazanie celowości przyjętych rozwiązań planistycznych przedstawiając równocześnie preferowaną przez siebie koncepcję zagospodarowania terenów objętych planem, sporządzoną przez prof. R. A. Koncepcja ta jednak nie spotkała się z akceptacją organu ze względu na konieczność ochrony przed zabudową tego cennego pod względem przyrodniczym terenu. Warto wskazać, że liczne argumenty przemawiające za wyłączeniem terenów skarżącego spod zabudowy, zostały wyrażone w prognozie oddziaływania na środowisko, sporządzonej na potrzeby już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M.-R.-U." w rejonie S. R. i ulicy U. w P., w granicach którego znajduje się działka skarżącego. Fakt, że działka skarżącego leży na terenie cennym przyrodniczo powoduje, że wskazanie w Studium tych terenów, jako wyłączonych z zabudowy terenów otwartych, cennych przyrodniczo – współtworzących klinowo-pierścieniowy system zieleni, nie stanowi naruszenia zasady proporcjonalności, na którą powołuje się skarżący. Ochrona środowiska jest jedną z wartości przemawiających za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne prawo własności. Nie można zatem postawić tezy o naruszeniu zasady proporcjonalności przez Studium jeżeli określa taki kierunek w polityce przestrzennej, który wyłącza z zabudowy tereny cenne przyrodniczo.

Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżącego kwestii naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa, przy której skarżący wskazuje na zabudowę powstałą w oparciu o wydane wcześniej decyzje, to podkreślić należy, że decyzje o warunkach zabudowy oraz decyzje o pozwoleniu na budowę nie stanowią podstawowej regulacji w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego. W świetle przepisów art. 4 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. pierwszorzędne znaczenie w wyznaczaniu sposobu zagospodarowania przestrzennego ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i to on jest regulacją kompleksową w tym zakresie. Decyzje o warunkach zabudowy, wydawane w przypadku braku planu, a następnie decyzje o pozwoleniu na budowę niejednokrotnie stoją w sprzeczności z wartością przyrodniczą terenu, jednakże organ administracji nie ma możliwości odmowy ich wydania jeżeli występuje tzw. sąsiedztwo dla wnioskowanej inwestycji. Dopiero plan miejscowy może uregulować przeznaczenie terenu w taki sposób aby ochronić go przed zabudową. Dlatego też, nie można podnosić zarzutu naruszenia zasady równości przez plan miejscowy wyłączający zabudowę na pewnym terenie, opierając się na tym, że niektóre nieruchomości na tymże terenie zostały zabudowane w drodze decyzji. Tym bardziej takiego zarzutu nie można podnosić przeciwko zaskarżonej Uchwale. Nie można też zgodzić się z sugerowanym przez skarżącego naruszeniem zasady równości wynikającym, jego zdaniem z zabudowy terenów uniwersyteckich. Wskazanie przez skarżącego na wywłaszczenie sąsiednich terenów pod budowę obiektów uniwersyteckich dokonane w 1975 r. jest w gruncie rzeczy próbą porównywania dwóch odmiennych kontekstowo sytuacji. Odmiennych w kontekście przestrzennym, gdyż tereny uniwersyteckie wprawdzie znajdują się w okolicy, lecz oczywistym jest, że nie w tej samej lokalizacji. Mając na uwadze istotę zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne wskazać należy, że zarzut ten w istocie nie dotyczy zaskarżonej Uchwały. Argument skarżącego, powołujący się na wydane decyzje administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy i pozwoleń na budowę wskazuje, że stawiany zarzut dotyczy płaszczyzny stosowania obowiązującego porządku prawnego, a nie stosowania aktów planistycznych. Skarżący nie wykazał, żeby samo Studium, różnicując sytuację poszczególnych gruntów naruszało zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi była uchwała dotycząca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. miedzy innymi uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Takie uprawnienie jest ustawową realizacją konstytucyjnej zasady samodzielności gminy w dziedzinie tzw. władztwa planistycznego. Oznacz to, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz procedury planistycznej. Zakres kontroli musi być zatem z natury rzeczy ograniczony jedynie do wypadków wyraźnego naruszenia wynikających z przepisów prawa zasad, na których władztwo planistyczne gminy znajduje swoje oparcie, przy czym katalog takich zasad nie może być w żadnym wypadku interpretowany w sposób rozszerzający (wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., II OSK 2133/10, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe dotyczy także procedury zmiany studium, a możliwość dokonywania zmiany tego aktu planistycznego jest również wyrazem wskazanej wyżej samodzielności gminy w zakresie gospodarowania przestrzenią na jej terenie.

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g.. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego.

Wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, bowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Następnym obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.

Do wniesienia skargi w trybie przepisu art. 101 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani tez stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.. Dopiero zatem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie studium. Ocena zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawny lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Przy czym interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę.

Uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu (...) (wyrok NSA z 15 stycznia 2002 r., II SA 1960/00, Lex nr 81967, wyrok NSA z 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333). Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w doktrynie nadal zasadnie podnosi się, ze nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w określonym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jego jakichkolwiek oddziaływania na strefę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – akt wewnętrzny – narusza jego interes prawny lub uprawnienie (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717)).

Wobec powyższego podstawową kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy wpływ zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. uchwalonego w dniu (...) r. na interes skarżącego, jest wpływem tego rodzaju, że można mówić o naruszeniu tego interesu treścią zaskarżonej Uchwały.

Wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na strefę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. należy stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawa własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przeszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości działki gruntowej, która w ustaleniach zaskarżonego Studium oznaczona została jako tereny otwarte cenne przyrodniczo – współtworzące klinowo-pierścieniowy system zieleni, wyłączone z zabudowy – ZKO1. Zaznaczyć należy, że w poprzednim Studium z (...) r. działka skarżącego oznaczona była symbolem III.z.o, tj. teren wyłączony z zabudowy – lasy, doliny rzek, strumieni, tereny nadjeziorne i jeziora, łąki w rejonie klinów zieleni w ramach Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "M.". Ponadto ww. działka znajdowała się w granicach projektowanego użytku ekologicznego oznaczonego na rysunku ówczesnego Studium nr 18 o nazwie "Dolina R. P." przy ujściu R.P.. Zatem przeznaczenie niniejszej działki było praktycznie identyczne jak przeznaczenie w zaskarżonym Studium.

W okolicznościach niniejszej sprawy o ile nie budzi wątpliwości fakt, że źródłem interesu prawnego skarżącego są normy określające prawo własności nieruchomości, o tyle brak jest podstaw przyjęcia, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną Uchwałą.

Nieruchomość skarżącego zakwalifikowana została jak już wyżej wskazano jako teren o symbolu ZKO1, który wyłączony został z zabudowy. Podkreślić również należy, że działka skarżącego jest terenem cennym pod względem przyrodniczym, wchodzi bowiem w skład północnego strukturalnego klina zieleni, współtworzącego klinowo-pierścieniowy system zieleni miasta P., wykształconego wzdłuż rzeki W. – korytarza ekologicznego rangi regionalnej.

Jak wynika z regulacji zaskarżonego Studium wskazane wyżej ustalenia mają charakter wytyczonych przez radę gminy kierunków zagospodarowania przestrzennego. Normy zaskarżonego Studium mają zatem charakter tzw. norm kierunkowych lub programowych. Taki charakter norm sprawia, że nie są one zdolne w sposób bezpośredni oddziaływać na strefę praw i obowiązków stojących na zewnątrz administracji. Ich oddziaływanie może być wyłącznie pośrednie jako pewna wytyczna dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy – reguły. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania - w granicach upoważnienia ustawowego - norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Zawarte w zaskarżonym Studium stwierdzenie " wyłączone z zabudowy" należy traktować jako wskazany w Studium kierunek (zasadę) działania rady gminy na etapie uchwalania planu, który nie może być traktowany jako nakaz bezwzględnie wiążący i nie podlegający ocenie przez organ planistyczny uchwalający plan.

W kontekście powyższej argumentacji - w ocenie Sądu - nie można podzielić stanowiska skarżącego w zakresie dotyczącym istnienia jego legitymacji skargowej i uznać, że wykazał on naruszenie przez kwestionowaną Uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżącego jest wyraźnie zindywidualizowany i jest prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego Studium. W tej konkretnej sprawie uchwalone Studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego. To nie z ustaleń zaskarżonego Studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Dopiero zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Wskazane przez skarżącego ustalenia spornej Uchwały w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni - jako wiążący kierunkowo element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania. Oddziaływanie to jednak nawet i w tym wypadku nie stanowiłoby z zasady kwalifikowanej ingerencji polegającej na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wyprowadzanych z prawa własności.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na wzajemne prawne relacje pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W chwili podejmowania zaskarżonej Uchwały związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych art. 17 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym podczas sporządzania projektu planu miejscowego organ gminy zobowiązany był uwzględniać ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W orzecznictwie podkreślano, że owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. W doktrynie zaś i orzecznictwie prezentowano stanowisko, że studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

Wskazany powyżej związek pomiędzy planem miejscowym a studium gminnym skłonił Sąd do rozważenia i z tego punktu widzenia kwestii legitymacji skarżącego w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu ten ściślejszy związek nie miał wpływu ani na prawny charakter Studium, ani na wpływ tego Studium na sferę praw i interesów skarżącego. W tej konkretnej sytuacji organ planistyczny został wprawdzie ściślej związany kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w zaskarżonej Uchwale, pozostał to jednak nadal związek pomiędzy normami-zasadami określonymi w Studium a władztwem planistycznym rady gminy uchwalającej plan miejscowy ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z tego stanu rzeczy, a opisanymi wyżej. Silniejszy wpływ norm kierunkowych na sposób korzystania z władztwa planistycznego przez radę gminy uchwalającą plan nie przekreśla charakteru powyższej relacji. Charakter tego powiązania w zestawieniu z przeprowadzoną wyżej analizą kwestionowanych przez skarżącego ustaleń zaskarżonej Uchwały prowadzi do wniosku, że zaskarżone Studium nie było w stanie bezpośrednio i realnie naruszyć interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego. Żaden przepis obowiązującego prawa w chwili uchwalania i zaskarżania przedmiotowego Studium, jak i w chwili obecnej, nie daje podstaw, aby uznać normy zaskarżonego Studium jako bezwzględnie obowiązujące normy-reguły wykraczające poza katalog kierunków zagospodarowania przestrzennego i bezpośrednio determinujące treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden przepis obowiązującego prawa - w tym art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - nie zawiera norm pozwalających traktować regulacje zaskarżonego Studium jako materialnoprawne podstawy aktu normatywnego jakim jest plan miejscowy (wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2011 r., II SA/Kr 1288/10 publikowane na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl)

Na marginesie powyższych rozważań podkreślić jedynie można, że w wyniku nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871) związki pomiędzy studium a planem miejscowym zostały przez ustawodawcę ponownie znacznie rozluźnione. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium.

Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 6 marca 2012 r. , II OSK 2687/11, Lex nr 1138193).

Zaskarżona Uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta P., ale nie obliguje do uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego. Ocena relacji pomiędzy treścią zaskarżonego Studium a interesem prawnym lub uprawnieniem skarżącego w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinna mieć charakter obiektywny i niezależny od tego, czy rada gminy zdecyduje się na uchwalenie planu miejscowego, czy też nie. W sprawie ze skargi na studium gminne Sąd nie ma też kompetencji do kontrolowania zgodności z prawem planu miejscowego uchwalonego na podstawie studium. Niemniej jednak charakter zaskarżonej Uchwały i przeanalizowana wyżej treść kwestionowanych przez skarżącego regulacji tej Uchwały wskazują, że nie naruszała ona w sposób bezpośredni i realny interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Na skutek podjęcia zaskarżonej Uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie działki należącej do skarżącego.

Skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej Uchwały naruszenie, w chwili jej zaskarżenia, jego interesu prawnego, nie mógł skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 102 ust. 1 u.s.g, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Nie znajduje uzasadnienia taka wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g., która wskazywałaby, że wystarczającym kryterium zaskarżalności uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego (wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, Lex nr 437511).

Analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną Uchwałą. Sytuacja ta wykluczała więc możliwość zbadania zarzutów skargi oraz dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego Studium.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

ja