Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1409/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 2 art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. K. (dalej: "skarżący") od decyzji z [...] stycznia 2021 r., znak [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji" "[...] WINB") – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (dalej: "PINB") udzielił I. M. pozwolenia na użytkowanie parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, usytuowanego na dz. nr [...], obręb nr [...], przy ul. [...] w [...].

Po wszczęciu z urzędu postępowania nadzwyczajnego, [...] WINB decyzją z [...] września 2019 r., znak: [...], stwierdził nieważność powyższej decyzji PINB.

Pismem z 19 lutego 2020 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją [...] WINB z [...] września 2019 r., podnosząc, że nie został w nim uznany za stronę postępowania.

Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...],[...] WINB wznowił postępowanie, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] września 2019 r.

GINB decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] uchylił powyższą decyzję z [...] sierpnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r., znak [...][...] WINB stwierdził, że ostateczna decyzja z [...] września 2019 r. znak: [...], stwierdzająca nieważność decyzji PINB z [...] lutego 2018 r., znak [...], wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie może zostać uchylona, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Odwołanie od ww. decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2021 r. w ustawowym terminie, wniósł skarżący.

W uzasadnieniu ww. decyzji z [...] maja 2021 r. GINB wskazał, że pismem z 19 lutego 2020 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania, powołując się na okoliczność, że został pominięty jako strona, w postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] WINB z [...] września 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji PINB z [...] lutego 2018 r., którą udzielono I. M. pozwolenia na użytkowanie parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, usytuowanego na dz. nr [...], przy ul. [...] w [...].

GINB podniósł, że okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W przypadku wskazanej przesłanki, termin złożenia podania o wznowienie postępowania wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).

Skarżący wyjaśnił, że o wydaniu ostatecznej decyzji [...] WINB z [...] września 2019 r., dowiedział się z otrzymanych innych decyzji tego organu - z [...] lutego 2020 r., znak: [...] oraz z [...] lutego 2020 r., znak [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że wniosek z 19 lutego 2020 r. o wznowienie postępowania został złożony przed upływem miesiąca od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu ostatecznej decyzji. Wniosek został więc złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Wobec tego, że wniosek skarżącego spełniał warunki formalnoprawne, organ wojewódzki prawidłowo wznowił postępowanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Dalej GINB przystępując do ustalenia kwestii zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazał, że wniosek skarżącego dotyczy ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym określonym w art. 156 k.p.a. Podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem o odrębnym przedmiocie od postępowania zwykłego. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja rozstrzygająca sprawę nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przymiot strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oceniany jest na gruncie art. 28 k.p.a. Wyjaśnił ponadto, że odrębność przedmiotowa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od przedmiotu postępowania zwykłego wymaga, przy ustaleniu przyznania jednostce statusu strony, uwzględnić regulację materialnego prawa administracyjnego, z której wynika bądź obowiązek prawny bądź uprawienie prawne. Wskazał ponadto, że przepisem szczególnym w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 k.p.a., jest art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: "p.b."). Wskazał, że przepis ten zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a.

GINB wskazał, że na gruncie rozpatrywanej sprawy, ocena interesu prawnego skarżącego wymagała zastosowania przepisu art. 28 k.p.a., a nie restrykcyjnego art. 59 ust. 7 p.b.

Zdaniem organu odwoławczego, oceniając posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, że jest on właścicielem działki nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z dz. nr [...] przy ul. [...] w [...], na której został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z garażem. GINB wyjaśnił, że na skutek skargi skarżącego zostało wszczęte przez PINB postępowanie w sprawie "samowoli budowlanej", które wykazało, że realizując roboty budowlane związane z budową spornej inwestycji inwestor dokonał podwyższenia terenu działki. Ponadto ze znajdującego się w aktach materiału dowodowego wynika także, że podwyższenie terenu sąsiedniej nieruchomości powodowało osuwanie się ziemi oraz napływ wód opadowych na teren nieruchomości skarżącego. Na skutek tego, inwestor zmienił wcześniejsze ogrodzenie i zastosował taką jego konstrukcję, która ma powstrzymywać napór nawiezionej ziemi. W związku z powyższym GINB wyjaśnił, że roboty budowlane na sąsiedniej dz. nr [...] prowadzone były w sposób oddziałujący na prawo własności skarżącego.

GINB stwierdził, że skarżący posiadał przymiot strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wyjaśnił ponadto, że nie ulega wątpliwości, iż skarżący bez własnej winy, z powodu pominięcia go przez organ wojewódzki w postępowaniu, nie brał w nim udziału. W ocenie organu odwoławczego, decyzja [...] WINB z [...] września 2019 r., jest dotknięta kwalifikowaną wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wyjaśnił również, że wystąpienie w niniejszej sprawie wskazanej wady procesowej, polegającej na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu, nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej. Wskazał, że w przypadku pozytywnej oceny odnośnie zaistnienia wady z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zobowiązany jest bowiem ustalić, czy pozbawienie strony udziału w postępowaniu ma jakikolwiek wpływ na wynik sprawy tj. treść decyzji ostatecznej, w odniesieniu do której wznowiono postępowanie. Ponadto wyjaśnił, że wspomniany wpływ pozbawienia udziału strony w postępowaniu powinien być badany na datę wydania decyzji ostatecznej w pierwotnie zakończonym postępowaniu. Zdaniem GINB organ musi zatem ocenić, czy to pozbawienie udziału w dacie orzekania miało wpływ na treść decyzji i czy rozstrzygnięcie, które ostatecznie zapadło mogłoby potencjalnie mieć inną treść, gdyby jednak strona brała w postępowaniu czynny udział. Brak takiego wpływu powoduje konieczność wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., w której organ stwierdza wprawdzie, że ostateczna decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, jednakże nie uchyla jej, gdyż nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Organ odwoławczy dokonując tak rozumianej oceny ostatecznej decyzji [...] WINB z [...] września 2019 r., stwierdzającej nieważność decyzji PINB z [...] lutego 2018 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, stwierdził, że brak jest podstaw do jej uchylenia. Dalej odwołał się do treści art. 59 ust. 1 p.b. i wyjaśnił, że przepis ten nakazuje sprawdzenie budowy pod względem jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Podniósł, że stwierdzenie, iż w trakcie realizacji obiektu dokonano istotnych odstępstw, skutkuje odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu. Wówczas organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć odnośnie takiego obiektu postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 p.b.. Powyższe wynika z art. 59 ust. 5 p.b.

Dalej GINB wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie pismem z 25 stycznia 2018 r. skierowanym do PINB I. M. wniosła o pozwolenie na użytkowanie parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na dz. nr [...], przy ul. [...] w [...]. Inwestycja została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., nr [...].

Organ odwoławczy podniósł, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż wcześniej, tj. [...] listopada 2017 r., PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie "samowoli budowlanej" związanej z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego, zainicjowane skargą W. K. Przeprowadzone w toku tego postępowania oględziny wykazały podwyższenie terenu działki nr [...] o ok. 17 cm. Wobec tego, zgodnie z ustaleniami ujętymi w protokole kontroli z 17 stycznia 2018 r., teren zewnętrzny budowy miał zostać doprowadzony do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Wskazane postępowanie zostało wszczęte celem zweryfikowania legalności realizacji inwestycji, w tym zgodności wykonywanych robót budowlanych z ustaleniami i warunkami zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, co odpowiada istocie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 p.b. Zdaniem GINB choć w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie podano materialnoprawnej podstawy jego prowadzenia, nie budzi wątpliwości, że stanowiły ją ww. przepisy. W ocenie organu odwoławczego bezsporne jest, że powyższe postępowanie, wszczęte w dniu [...] listopada 2017 r., nie zostało zakończone do dnia wydania pozwolenia na użytkowanie.

GINB wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, a więc wobec trwającego postępowania w sprawie legalności realizacji inwestycji oraz wystąpienia okoliczności wskazujących na możliwość istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie planu zagospodarowania działki, nie można było wydać inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Ponadto powyższej oceny nie zmienia fakt, że decyzja PINB z [...] lutego 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie, została wydana po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, która miała na celu sprawdzenie zgodności wybudowanych obiektów budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podniósł również, że udzielone inwestorowi pozwolenie na użytkowanie dotyczyło wyłącznie parteru budynku mieszkalnego oraz garażu i nie obejmowało zagospodarowania terenu. Kwestia zagospodarowania terenu znalazła się więc poza przedmiotem kontroli PINB. Wskazał jednocześnie, że jak wynika z przesłanego przez skarżącego protokołu wyjaśnień złożonych przez kierownika budowy w dniu 2 lutego 2021 r. zmianie uległ także poziom posadowienia posadzki parteru budynku mieszkalnego względem zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem GINB w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do wyodrębnienia sprawy budynków od kwestii zagospodarowania działki.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że wszczęte w dniu [...] listopada 2017 r. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej nie zostało zakończone do dnia dzisiejszego. Jednocześnie odwołał się do wyroków z 6 kwietnia 2020 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygn. akt: II SA/Bd 290/20 i II SA/Bd 291/20, wydanych w sprawie podmurówki ogrodzenia wykonanego przez inwestora od strony dz. nr [...] oraz sprawie niwelacji terenu, stwierdzających, że konieczna jest kontynuacja toczącego się od 2017 r. postępowania administracyjnego "w celu wyjaśnienia wszelkich elementów sprawy dotyczącej nie tylko budowy muru oporowego/ogrodzenia lecz okoliczności realizacji całej inwestycji wraz podwyższeniem terenu, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu." Ponadto wyjaśnił, że Sąd wskazał także, iż brak jest ustaleń pozwalających na wyodrębnienie sprawy tychże obiektów budowlanych od kwestii zagospodarowania nieruchomości i nawiezienia gruntu a w konsekwencji wpływu na charakter i cechy spornego obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, która miała miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy, w której wszczęte zostało postępowanie w sprawie legalności realizowanej budowy oraz wobec dokonanych w tym postępowaniu ustaleń dotyczących nieprawidłowości w zakresie projektu zagospodarowania działki, wydanie przez PINB decyzji z [...] lutego 2018 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów art. 59 ust. 5 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 p.b., stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji. Wskazał, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określane jest jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zdaniem GINB, na skutek udzielonego pozwolenia dopuszczono do użytkowania obiekty budowlane pomimo niezakończenia prowadzonego w odpowiednim trybie (art. 50-51 p.b.) postępowania dotyczącego oceny dokonanych przez inwestora zmian w kontekście istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Podkreślił, że oceny odstępstw, która powinna zostać dokonana w tym postępowaniu nie mogła zastąpić ocena dokonana w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Wyjaśnił, że postępowanie naprawcze zostało bowiem wszczęte w celu weryfikacji konkretnych odstępstw podnoszonych przez skarżącego i ma pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zaznaczył, że potwierdzeniem tego faktu jest to, że postępowanie naprawcze w dalszym ciągu nie zostało zakończone, pomimo prawomocnych wyroków WSA w Bydgoszczy, zawierających konkretne wskazania co do dalszego toku postępowania i koniecznych do poczynienia ustaleń. Zdaniem GINB skutki analizowanego uchybienia nie mogą być zatem akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Organ powiatowy wydając pozwolenie na użytkowanie w istocie uchylił się bowiem od rzetelnej oceny zgodności robót budowlanych z zatwierdzonym projektem, podczas gdy wątpliwości w tym zakresie stanowiły podstawę wszczęcia i prowadzenia rozpoczętego uprzednio postępowania naprawczego. W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność decyzji PINB z [...] lutego 2018 r.

W ocenie GINB, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny uznając, że we wznowionym postępowaniu nie można uchylić ostatecznej decyzji [...] WINB z [...] września 2019 r. Wskazał również, że jakkolwiek doszło do naruszeń procesowych przy rozpoznawaniu sprawy, z powodu niezapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, to nie miały one żadnego znaczenia, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści jaką wydał [...] WINB, tj. miałoby miejsce stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2018 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie, z powodu rażącego naruszenia prawa.

Organ odwoławczy uznał złożone przez skarżącego odwołanie za nieuzasadnione.

2. Pismem z 25 maja 2021 r. W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] maja 2021 r., znak [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz 8 k.p.a.;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności i ustalenie faktów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

4. Pismem z 3 stycznia 2022 r. skarżący podtrzymał w całości skargę. Jednocześnie przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów podjętych w tzw. postępowaniu nadzwyczajnym (tj. w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego) w których stwierdzono, że:

a) decyzja [...] WINB z [...] września 2019 r. stwierdzająca nieważność decyzji PINB z [...] lutego 2018 r. (pozwolenie na użytkowanie parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, usytuowanego na dz. nr [...], obręb nr [...], przy ul. [...] w [...]) wydana została z naruszeniem prawa, gdyż skarżący został pominięty jako strona postępowania (kwalifikowana wada z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.);

b) nie można uchylić decyzji [...] WINB z [...] września 2019 r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wszystkie wskazane w skardze zarzuty należy uznać za bezzasadne i mogące wynikać z niezrozumienia przez skarżącego istoty decyzji wynikającej ze wskazanych przepisów. Tym bardziej, że zaskarżone decyzje są zgodne z oczekiwaniami skarżącego, gdyż ich pośrednim skutkiem jest utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji PINB z [...] lutego 2018 r. udzielającej I. M. pozwolenia na użytkowanie. W związku z tym nie można uznać, że zaskarżone decyzje naruszają wskazane w skardze przepisy postępowania administracyjnego a organy nie podjęły wszelkich czynności i ustaleń faktów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, uzasadnienie skarżonych decyzji spełnia również przesłanki wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, oraz wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne, gdyż przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 513/21).

2. Podstawą prawną decyzji był między innymi art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Zgodnie zaś z art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2529/19). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Samo uczestnictwo strony w postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Nawet argumentacja podnoszona w tymże postępowaniu nie zawsze przemawia za wydaniem innej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1123/17). Zatem jeżeli doszło do naruszenia prawa procesowego przez brak zapewnienia stronie pełnego udziału w postępowaniu, ale jednocześnie brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania i tak wydana byłaby decyzja tożsama z decyzja pierwotną, to prawidłowo organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 56/18).

3. W niniejszej sprawie wskazać należy na zasadnicze okoliczności, mające wpływ na prawidłowe rozstrzygniecie organów:

- skarżący wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego, powołując się na okoliczność, że został pominięty jako strona, w postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] WINB z [...] września 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji PINB z [...] lutego 2018 r., którą udzielono I. M. pozwolenia na użytkowanie parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, usytuowanego na dz. nr [...], przy ul. [...] w [...];

- wskazana podstawa prawna to przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- skarżący jest właścicielem działki nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z dz. nr [...] przy ul. [...] w [...], na której został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z garażem;

- pismem z 25 stycznia 2018 r. skierowanym do PINB I. M. wniosła o pozwolenie na użytkowanie parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na dz. nr [...];

- wcześniej, tj. w dniu 3 listopada 2017 r., PINB wszczął z urzędu postępowanie związane z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego, zainicjowane również przez skarżącego; postępowanie zostało wszczęte celem zweryfikowania legalności realizacji inwestycji, w tym zgodności wykonywanych robót budowlanych z ustaleniami i warunkami zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę;

- wszczęte [...] listopada 2017 r. postępowanie nie zostało zakończone do dnia wydania pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie Sądu, zasadnie wskazały organy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, a więc wobec trwającego postępowania w sprawie legalności realizacji inwestycji oraz wystąpienia okoliczności wskazujących na możliwość istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie planu zagospodarowania działki - nie można było wydać inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Jak wynika z akt sprawy, wszczęte [...] listopada 2017 r. postępowanie nie zostało zakończone do dnia dzisiejszego. Zatem w sytuacji w której wszczęte zostało postępowanie w sprawie legalności realizowanej budowy oraz wobec dokonanych w tym postępowaniu ustaleń dotyczących nieprawidłowości w zakresie projektu zagospodarowania działki, wydanie przez PINB decyzji z [...] lutego 2018 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 5 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 p.b. stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji. Rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) określane jest jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3121/2002).

W niniejszej sprawie na skutek udzielonego pozwolenia dopuszczono do użytkowania obiekt budowlany pomimo niezakończenia prowadzonego w odpowiednim trybie (art. 50-51 p.b.) postępowania dotyczącego oceny dokonanych przez inwestora zmian w kontekście istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Zasadnie przyjął również organ, że oceny odstępstw, które powinny zostać dokonane w tym postępowaniu nie mogła zastąpić ocena dokonana w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie naprawcze zostało bowiem wszczęte w celu weryfikacji konkretnych odstępstw podnoszonych przez skarżącego i ma pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

Wskazać również należy, że postępowanie naprawcze w dalszym ciągu nie zostało zakończone. W ocenie Sądu, prawidłowo przyjęły organy, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być zatem akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Organ powiatowy wydając pozwolenie na użytkowanie w istocie uchylił się bowiem od rzetelnej oceny zgodności robót budowlanych z zatwierdzonym projektem, podczas gdy wątpliwości w tym zakresie stanowiły podstawę wszczęcia i prowadzenia rozpoczętego uprzednio postępowania naprawczego. Wobec tego należało stwierdzić nieważność decyzji PINB z [...] lutego 2018 r. co w sposób prawidłowy (tj. zgodny z prawem) uczyniły organy w niniejszym postępowaniu.

4. Zdaniem Sądu, organ wojewódzki dokonał również prawidłowej oceny uznając, że we wznowionym postępowaniu nie można uchylić ostatecznej decyzji [...] WINB z [...] września 2019 r. Jakkolwiek doszło do naruszeń procesowych przy rozpoznawaniu sprawy, z powodu niezapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, to nie miały one żadnego znaczenia merytorycznego, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści jaką wydał [...] WINB, tj. miałoby miejsce stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2018 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie, z powodu rażącego naruszenia prawa. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z [...] lutego 2018 r. jest rażące naruszenie art. 59 ust. 5 p.b. polegające na wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, pomimo postępowania naprawczego toczącego się równolegle. Okoliczność ta została w sposób szczegółowy opisana w uzasadnieniach skarżonych decyzji. Sąd w pełni jej podziela.

W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku, gdy inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu do stanu zgodne z prawem. Jeżeli inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 5 p.b. to właściwy organ jest zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W sprzeczności z przepisami byłby pogląd dopuszczający prowadzenie równoległe postępowania naprawczego i postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 24/14). Inaczej mówiąc, zarówno brzmienie art. 59 ust. 5 p.b., jak i jego cel nie pozostawiają wątpliwości, że inwestor, który dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1385/11).

5. Konkludując, należy przyznać rację organowi odwoławczemu, a także organowi I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego, przez brak zapewnienia skarżącemu pełnego w nim udziału, ale jednocześnie brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania i tak wydana byłaby decyzja tożsama z decyzja pierwotną, co organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił w zaskarżonej decyzji. Prawidłowo zatem organ odwoławczy wydał swą decyzję na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stosownie zaś do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

6. Z powyższych względów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało w całości oddalić.