Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 262/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 791/19 w sprawie ze skargi R. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 stycznia 2019 r., nr DOA-wo.612.254.2018.ED.3 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 791/19 oddalił skargę R.D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 stycznia 2019 r., nr DOA-wo.612.254.2018.ED.3 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy S., pismem z dnia 11 września 2018 r., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ w Olsztynie") o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji będącej legalizacją samowoli budowalnej, polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. S.

RDOŚ w Olsztynie, postanowieniem z dnia 24 września 2018 r., nr WSTŁ.612.12.25.2018.AMK, odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na naruszenie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 152 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...] (dalej: "rozporządzenie"), oraz na to, że nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu.

Zażalenie na postanowienie RDOŚ w Olsztynie z dnia 24 września 2018 r. wniósł R. D., zarzucając naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 7 k.p.a.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ"), postanowieniem z dnia 21 stycznia 2019 r., nr DOA-wo.612.254.2018.ED.3, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w Olsztynie. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość ta jest zlokalizowana w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie. Jednym z ograniczeń wprowadzonych na tym terenie jest zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego, jest położony w pasie szerokości 100 m od jeziora [...]. W ocenie GDOŚ, realizacja inwestycji będzie stała w sprzeczności z wymienionym zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Organ rozważył więc, czy planowana inwestycja spełnia kryteria umożliwiające zastosowanie odstępstw od wskazanego zakazu, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 in fine oraz § 4 ust. 2, 5 i 6 rozporządzenia. Wskazał, że budynek rekreacji indywidualnej nie jest urządzeniem wodnym, nie może być również zaliczony w poczet obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Tym samym, budynek o funkcji rekreacyjnej nie spełnia tego kryterium. Ponadto, teren, którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie jest wskazany jako obszar zwartej zabudowy miast czy też wsi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 2000 r. Wskazany dokument planistyczny określa teren, na którym jest położona działka nr [...], obr. geodezyjny [...], gm. S., jako "tereny skupionej zabudowy wsi". Skoro zaś studium nie określają terenu inwestycyjnego jako zwartej zabudowy, a jedynie jako skupionej, to nie może w takim przypadku znaleźć zastosowania § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Ponadto, działkami przyległymi do działki nr [...] są działki nr [...] i [...]. Zgodnie z załącznikami mapowymi do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dołączonej do projektu decyzji, żadna z tych działek nie jest zabudowana. Przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej nie jest również elementem siedliska rolniczego i nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy siedliska rolniczego, gdyż takiego siedliska w danej lokalizacji nie ma.

Powyższe postanowienie GDOŚ zostało zaskarżone przez R.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniu zarzucono:

a) § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie;

b) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu nie o przepis prawa, lecz o poglądy zawarte w specjalistycznych publikacjach.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Organy obu instancji zasadnie przyjęły, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Teren, na którym znajduje się działka Skarżącego, nie jest wskazany w studium jako obszar zwartej zabudowy miast i wsi.

Według stanowiska Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały również, że skoro działki przylegające do terenu Skarżącego nie są zabudowane, to nie istnieje możliwość uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Działką przyległą jest bowiem działka bezpośrednio styczna z działką mającą podlegać zainwestowaniu. Przepis § 4 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia posługuje się zaś stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że posłużono się liczbą mnogą. Tylko zabudowa co najmniej dwóch graniczących bezpośrednio działek mogłaby więc pozwolić na zastosowanie omawianego wyjątku.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 Konstytucji RP, ponieważ organy obu instancji w sprawie działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R.D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. błędną wykładnię prawa materialnego - przepisu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, polegającą na niedokonaniu wykładni wyrazu "lokalizowanie" oraz na uznaniu, że przepis ten stosuje się także w procesie legalizacji samowoli budowlanej do istniejących już obiektów budowlanych i jednocześnie wybudowanych przed wejściem w życie rozporządzenia i przed utworzeniem Obszaru Chronionego Krajobrazu;

2. naruszenie przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego prowadzące do błędnych ustaleń faktycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Uzasadniając skarżący kasacyjnie wskazał, że w jego ocenie, na prawidłową wykładnię § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia składają się trzy elementy: wyraz "lokalizowanie", charakter normy prawnej zawierającej zakaz i kwestie intertemporalne.

Zdaniem Skarżącego z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że dotyczy on lokalizowania obiektów budowlanych oraz że przepis ten należy stosować tylko do nowych inwestycji, to jest do inwestycji planowanych po dniu wejścia rozporządzenia w życie. Podniósł przy tym, że obiekt podlegający legalizacji został wybudowany przed wejściem w życie rozporządzenia a mianowicie pod koniec lat 90-tych ubiegłego wieku czyli przed utworzeniem Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...] i tym samym jego budowa być może naruszała przepisy prawa budowlanego, ale na pewno nie przepisy prawa ochrony przyrody.

Skarżący wskazał, że Sąd pominął takie okoliczności faktyczne jak:

- tzw. dobre sąsiedztwo działki Skarżącego, polegające na tym, że działki sąsiednie w czasie budowy były działkami zabudowanymi domami mieszkalnymi. Dotyczy to działki nr [...] która została podzielona w roku 2014 na dwie działki, co spowodowało, że obecnie nowowydzielona działka jest działką niezabudowaną i bezpośrednio graniczy z działką skarżącego;

- działki nr [...] i [...] (graniczące z drugiej strony i stanowiące jedną nieruchomość, gdyż są własnością tej samej osoby) są zabudowane;

- obiekt Skarżącego nie jest trwale związany w gruntem, lecz spoczywa na słupkach;

- w całej okolicy są na działkach okalających jezioro podobne obiekty, czasami jeszcze bliżej linii brzegu (przykładowo na działce nr [...] - około 20 m od linii brzegu).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDOŚ, kwestionując stanowisko Skarżącego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wymieniony w zarzucie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia został wprowadzony zakaz "dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka". Natomiast o zakazie lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, jest mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Uznając, że w tym przypadku doszło do oczywistej omyłki, Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do pierwszego z zarzutów wziął pod uwagę § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Jednakże i z tak rozumianym zarzutem nie sposób się zgodzić. Jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzut ten dotyczy nie tyle wykładni wskazanego powyżej przepisu, ale oceny jego zastosowania. Mając powyższe na względzie zasadne jest wyjaśnienie istoty decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu legalizacyjnym, przed wydaniem której przewidziane zostało zajęcie stanowiska regionalnego dyrektora ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Trzeba bowiem podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana w celu uzyskania pozwolenia na budowę oraz decyzja o warunkach zabudowy wydawana w celu legalizacji samowoli budowlanej, to dwie odmienne kategorie decyzji, różniące się celem, dla którego są wydawane. Decyzja o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie w 48b ust. 2) jest pomyślana jako środek dowodowy w postępowaniu legalizacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2286/18, LEX nr 3192373). Z tego też względu Sąd I instancji właściwie ocenił zastosowanie przez organy administracji przepisów rozporządzenia, mimo że nie obowiązywało ono w dacie powstania samowoli budowlanej. Jednym z warunków zalegalizowania samowoli budowlanej jest zgodność samowolnie wzniesionego budynku z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zatem organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak również organy uzgadniające projekt decyzji w tej sprawie, są zobowiązane do stosowania prawa obowiązującego w dacie orzekania.

Dlatego też nie można zgodzić się ze Skarżącym, że zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia narusza zasadę niedziałania prawa wstecz.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew twierdzeniu Skarżącego – wyrażenie "lokalizowanie" nie wymagało wyjaśnienia, albowiem jego znaczenie odpowiada znaczeniu, w jakim używa się tego wyrażenia w języku powszechnym. Zatem należy je rozumieć jako "usytuowanie", "umiejscowienie", czy też położenie, w tym przypadku samowolnie wniesionego budynku.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie."

Wypada w związku z powyższym wyjaśnić, sądy administracyjne orzekają na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), zaś przeprowadzanie dowodu w z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Ponadto, przywołany w zarzucie art. 106 § 3 p.p.s.a. wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego, ponieważ sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt III FSK 3702/21, LEX nr 3409781).

Należy również zaznaczyć, że podnoszone przez Skarżącego fakty, że samowolnie wzniesiony obiekt "spoczywa na słupkach" oraz że: "w całej okolicy są na działkach okalających jezioro podobne obiekty", nie mają znaczenia z perspektywy oceny zaskarżonego postanowienia, dokonanej przez Sąd I instancji. Nie można też godzić się ze Skarżącym, że Sąd nie odniósł się do kwestii zabudowy działek przyległych do działki Skarżącego (zob. s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 209 p.p.s.a., wobec niewykazania poniesionych kosztów, oddalono zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.