Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 746/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2 , art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim na uchwałę Rady Miejskiej w Tuszynie z dnia 30 stycznia 2013 roku nr XXXVIII/277/13 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Tuszyn stwierdza nieważność załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 1 pkt 1-2, 8-9, 11-15, § 6 pkt 1, 3-13, § 15 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 3, § 17 oraz § 20. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Tuszynie z dnia 30 stycznia 2013r. Nr XXXVIII/227/13 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Tuszyn, zarzucając istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji zawartej w art. 4 ust 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa", poprzez:

nałożenie w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 15 załącznika do zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązków polegających na wyposażeniu nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywaniu tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, obowiązku gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych oraz obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (...) będących powtórzeniem obowiązków wynikających z przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1, 3a i 4 ustawy;

nałożenie w § 3 ust. 1 pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku zbierania i usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych pozostałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków;

nałożenie w § 3 ust. 1 pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania nieruchomości niezabudowanych, nie będących rolnymi, ani obszarami chronionymi w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, ani obszarami leśnymi, ani gruntami pod wodami, ani obszarami, na których wydobywane są kopaliny, w stanie wolnym od zachwaszczenia z wykoszoną trawą;

4) nałożenie w § 3 ust. 1 pkt 11 załącznika do zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku dbania o czystość i estetykę budynków i ogrodzeń;

5) nałożenie w § 3 ust. 1 pkt 12 załącznika do zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów - ogłoszeń, plakatów, napisów;

6) nałożenie w § 3 ust. 1 pkt 13 załącznika do zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania w stanie drożności rowów melioracyjnych i odwadniających znajdujących się na terenie nieruchomości;

7) nałożenie w § 3 ust. 1 pkt 14 załącznika do zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku oznaczania nieruchomości przez umieszczenie w widocznym z ulicy miejscu numeru porządkowego nieruchomości oraz dbania o jego estetyczny i czytelny wygląd;

8) ustalenie w § 6 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zabrania się spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków, a także w pojemnikach;

9) ustalenie w § 6 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zabrania się stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska dla usunięcia śniegu i lodu;

10) ustalenie w § 6 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zabrania się niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, niszczenia trawników oraz zieleńców itp.;

11) ustalenie w § 6 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zabrania się umieszczania na pniach drzew oraz ich koronie afiszy reklam, nekrologów, ogłoszeń, plakatów itp.;

12) ustalenie w § 6 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zabrania się wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu;

13) ustalenie w § 6 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zabrania się zakopywania padłych zwierząt;

14) ustalenie w § 6 pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zabrania się indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych szczególnie w miejsca do tego nieprzeznaczone;

15) ustalenie w § 6 pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zabrania się wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi;

16) ustalenie w § 6 pkt 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zabrania się wykorzystywania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni nieruchomości;

17) ustalenie w § 6 pkt 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zabrania się zajmowania pasa drogowego (chodniki, pobocza, jezdnie, rowy przydrożne) celem składowania odpadów lub materiałów budowlanych (...);

18) ustalenie w § 6 pkt 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zabrania się dokonywania zmian naturalnego ukształtowania terenu w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25 poz. 150 ze zm.);

19) ustalenie w § 6 pkt 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zabrania się składowania odpadów w miejscach nieprzeznaczonych do tego celu zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010r. Nr 185 poz. 1243 ze. zm.);

20) nałożenie w § 15 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały na osoby będące właścicielami lub opiekunami psów rasy uznawanej za agresywną obowiązku uzyskania zezwolenia gminy na prowadzenie hodowli lub utrzymywanie psa;

21) ustanowienie w § 15 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na teren placów gier i zabaw dla dzieci;

22) nałożenie w § 15 ust. 5 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku dokonywania szczepienia przeciwko wściekliźnie;

23) wprowadzenie w § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisu dotyczącego tego, iż zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy reguluje odrębna uchwała Rady Miejskiej w Tuszynie w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Tuszyn";

24) wskazanie w § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji.

W motywach skargi Prokurator podkreślił, że Rada Miejska wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie ustawowego upoważnienia określonego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zobowiązana jest uwzględniać ściśle zawarte w nim wytyczne. Z jednej strony regulacja powinna być zupełna. W przypadku upoważnienia o charakterze obligatoryjnym prawodawca lokalny jest zobowiązany do wypełnienia jej w całości, tj. określenia wszystkich kwestii przekazanych do jego kompetencji. Z drugiej strony prawodawca samorządowy nie może poza tę delegację wykraczać.

Prokurator odnosząc się do poszczególnych zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały wskazał, że § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 15 stanowi regulację będącą powtórzeniem obowiązków wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3a i 4 ustawy. Wyjaśnił, że w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszeniem prawa jest również odmienna interpretacja pojęć zawartych w ustawie, czy też regulowanie pewnych kwestii inaczej, niż uczynił to ustawodawca. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) skarżący wskazał, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Następnie skarżący podniósł, że w treści § 3 ust. 1 pkt 8, 9, 11, 12, 13, 14 załącznika do zaskarżonej uchwały nałożone zostały obowiązki, które nie posiadają umocowania w treści art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy, a zatem stanowią przekroczenie delegacji ustawowej. Z zestawienia postanowień ustawy z treścią ww. zapisów regulaminu nie wynika upoważnienie dla organów do tak szerokiego określania obowiązków z zakresu utrzymania porządku i czystości oraz estetyki nieruchomości, jak nałożenie obowiązków wymienionych we wskazanych uregulowaniach, które w swojej istocie dotyczą czystości i estetyki nieruchomości (obowiązek dbania o czystość i estetykę budynków i ogrodzeń, obowiązek pielęgnacji i wyglądu ogrodów, gruntów rolnych, terenów zielonych, obowiązek utrzymywania nieruchomości w stanie wolnym od zachwaszczenia, utrzymywanie rowów melioracyjnych i wykopów w stanie drożności, obowiązek szczegółowo opisanego usuwania zanieczyszczeń z nieruchomości), z ustawy nie wynika też upoważnienie do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku oznaczania nieruchomości.

W treści skargi podkreślono następnie, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy regulamin może wprowadzać obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu z części nieruchomości służących użytkowi publicznemu, to jednak wprowadzenie dodatkowego obowiązku posypywania chodnika piaskiem nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym. Zatem w § 3 ust. 1 pkt 15 regulaminu, zdaniem Prokuratora Rejonowego, brak jest podstawy w ramach delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku podejmowania dodatkowych działań mających na celu realizację wymogu sprzątania chodników.

W ocenie skarżącego również w § 3 ust. 1 pkt 12 oraz § 3 ust. 1 pkt 14 regulaminu, ustalono obowiązki, do których nałożenia Rada Miejska nie została upoważniona. Wprowadzony w § 3 ust. 1 pkt 9 załącznika regulaminu obowiązek utrzymywania nieruchomości niezabudowanych (...) w stanie wolnym od zachwaszczenia z wykoszoną trawą oraz w § 3 ust. 1 pkt 11 obowiązek dbania o czystość i estetykę budynków i ogrodzeń, zdaniem skarżącego, stanowią również przekroczenie ustawowego upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 ustawy, gdyż przepis ustawowy nie uprawnia gminy do nakładania tego rodzaju obowiązków na właścicieli zarówno nieruchomości zabudowanych jak i nieruchomości niezabudowanych. Za nieznajdującą ustawowego upoważnienia Prokurator uznał również regulację § 3 ust. 1 pkt 13, jak również § 3 ust. 1 pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Następnie Prokurator Rejonowy wskazał, że istotnie naruszają prawo też regulacje zawarte w § 6 pkt 1, 3 – 13 załącznika regulaminu wprowadzające zakazy obowiązujące na terenie gminy. Zapisy te wykraczają poza katalog zagadnień określonych w przepisach ustawy, gdyż wprowadzają szereg zakazów, które nie mają umocowania w art. 4 ust. 2 ustawy. Prokurator w tym miejscu podkreślił, że Rada Miejska nie ma prawa do stanowienia prawa miejscowego regulującego zagadnienia inne niż wymienione w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy, ani też podejmowania regulacji w inny sposób. Wyżej przytoczone zakazy częściowo wynikają także z innych aktów prawych, takich jak ustawa o odpadach, prawo ochrony środowiska, czy też ustawa o drogach publicznych w części dotyczącej zajęcia pasa drogowego i prawo karne (zakaz niszczenia mienia).

Ponadto za niezgodny z prawem Prokurator Rejonowy uznał również wprowadzony w § 6 pkt 4 regulaminu zakaz niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów (...), który wynika z norm sankcjonowanych kodeksu wykroczeń i kodeksu karnego. W ocenie Prokuratora również wprowadzenie zakazów określonych w § 6 pkt 1, 3 oraz pkt 5 – 13 regulaminu nie znajduje umocowania w przepisach art. 4 ust. 2 ustawy, stanowiąc przekroczenie delegacji ustawowej i wkroczenie w regulacje kodeksu wykroczeń, ustawy prawo wodne, prawo ochrony środowiska czy ustawy o odpadach.

Poza tym, w przekonaniu skarżącego, przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie dawał Radzie Miejskiej w Tuszynie kompetencji do określenia w § 15 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc. Zdaniem Prokuratora Rejonowego w przypadku tej regulacji mamy do czynienia z nieadekwatnością zastosowanego środka w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej, a zatem naruszeniem zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odniesieniu do § 15 ust. 1 załącznika do uchwały Prokurator stwierdził, że obowiązek w tym zapisie ustanowiony stanowi powtórzenie przepisu ustawowego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt stanowiącego, że prowadzenie hodowli lub utrzymanie psa rasy uznanej za agresywną wymaga zezwolenia organu gminy właściwego ze względu na planowanie miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania psa, wydanego na wniosek osoby zamierzającej prowadzić taką hodowlę lub utrzymywać takiego psa.

W dalszej kolejności Prokurator Rejonowy zauważył, że w § 15 ust. 5 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Tuszynie rozszerzyła ustawowy obowiązek szczepień przeciwko wściekliźnie na inne zwierzęta domowe. Mając na uwadze definicję legalną "zwierząt domowych" znajdującą się w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013r. poz. 856 ze zm.) w powiązaniu z art. 56 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, (Dz. U. z 2014r. poz. 1539 ze zm.) Prokurator wskazał, że obowiązkowi szczepienia nie podlegają wszystkie zwierzęta domowe. Z tak sformułowanego przez Radę zapisu Regulaminu wynika natomiast, że właściciele zwierząt takich jak np. świnki morskie, chomiki, które zgodnie z definicją legalną "zwierząt domowych" niewątpliwie spełniają zawarte w tejże definicji przesłanki, aby można uznać je za zwierzęta domowe, są zobligowani przedmiotowe szczepienia wykonać. Przedmiotowe rozszerzenie obowiązku ustawowego ww. nie znajduje umocowania w treści art. 4 ust. 2 ustawy.

Zdaniem Prokuratora Rejonowego poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy wykracza także regulacja określona w § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazująca, że zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy reguluje odrębna uchwała Rady Miejskiej w Tuszynie w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Tuszyn".

W ocenie Prokuratora Rada Miejska w Tuszynie przekroczyła w zaskarżonej uchwale regulację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, uprawniającą jedynie do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały określono natomiast zakres podmiotowy tego obowiązku wskazując, iż obowiązek powyższy spoczywa na właścicielach nieruchomości, co uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowego zapisu w zakresie w jakim wskazuje podmioty zobowiązane do przeprowadzenia deratyzacji na terenie nieruchomości zabudowanymi budynkami wielorodzinnymi i jednorodzinnymi.

Z powyższych względów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika nr 1 w części dotyczącej regulacji przewidzianej w jego § 3 ust. 1 pkt 1 – 2, 8 – 9, 11 – 15, § 6 pkt 1, 3 – 13, § 15 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 3, § 17 oraz § 20 w zakresie wskazującym podmioty zobowiązane do przeprowadzenia deratyzacji na terenach nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi i jednorodzinnymi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tuszynie wniosła o jej oddalenie, podnosząc że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne. Organ gminy wskazał, iż uchwały o zbliżonej treści są powszechnie przyjmowane w województwie łódzkim oraz w całej Polsce. W ocenie Rady Miejskiej zaskarżone przepisy uchwały nie przekraczają delegacji ustawowej, stanowią jedynie doprecyzowanie obowiązków spoczywających na właścicielach nieruchomości. Zasady zawarte w treści zaskarżonego regulaminu, oparte są na bazie faktycznie zaistniałych na terenie gminy problemów, zgłaszanych przez mieszkańców, dlatego znalazły odzwierciedlenie w uchwalonym akcie prawa miejscowego. Poza tym organ podkreślił, że przedmiotowa uchwała została przedłożona w trybie nadzoru Wojewodzie Łódzkiemu i nie została zakwestionowana we wskazanym w skardze zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy wskazanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Nadto, stosownie do art. 4 ust. 2a ustawy, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1a.

Podkreślić należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Inaczej mówiąc art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyroki NSA: z dnia 9 września 2014r. w sprawie II OSK 654/14, z dnia 8 listopada 2012r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014r. w sprawie II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2013r. w sprawie IV SA/Po 748/13, w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100 poz. 908) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym stosownie do § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej. Jednocześnie stosownie do § 136 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 30 czerwca 2011r. w sprawie IV SA/Po 431/11, z dnia 10 grudnia 2014r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 15 załącznika do zaskarżonej uchwały nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązki polegające na wyposażeniu nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; gromadzeniu nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych oraz uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, w ocenie Sądu stanowią nieuprawnione powtórzenie obowiązków wymienionych już w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3a i 4 ustawy. Podkreślić należy, że postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie, uszczegółowienie przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów i muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną już ustawą. Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm w tym definicji zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym, nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (vide wyroki NSA z dnia 8 listopada 2012r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2012/12, z 14 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2058/11, wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 24 stycznia 2012r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 786/11, z dnia 7 grudnia 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 401/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Następnie zauważyć należy, że w § 3 ust. 1 pkt 8 regulaminu Rada Miejska w sposób nieuprawniony zmodyfikowała zapis zawarty w art. 5 ust. 2 ustawy i przekroczyła upoważnienie ustawowe, nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów powstałych w wyniku budowy i remontów lokali i budynków. Jak stanowi art. 5 ust. 2 ustawy obowiązek utrzymania czystości i na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych.

Przekroczenie delegacji ustawowej stanowi również regulacja § 3 ust. 1 pkt 9, 11 - 13 załącznika do zaskarżonej uchwały. Ustawodawca nie uprawnił uchwałodawcy gminnego do nałożenia obowiązku utrzymywania nieruchomości niezabudowanych w stanie wolnym od zachwaszczenia z wykoszoną trawą; dbania o czystość i estetykę budynków i ogrodzeń; usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów oraz obowiązku utrzymywania w stanie drożności rowów melioracyjnych i odwadniających znajdujących się na terenie nieruchomości. Tak szeroki zakres obowiązków w zakresie utrzymania porządku i czystości oraz estetyki nieruchomości niewątpliwie nie znajduje oparcia w art. 4 ust. 2 ustawy. W szczególności art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy uprawnia jedynie do ustalania wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Należy zauważyć, że umieszczane na ścianie budynku, ogrodzeń lub innych obiektów plakaty, ogłoszenia i napisy nie mogą być traktowane jako zanieczyszczenia, które właściciel ma obowiązek usuwać, gdyż jest to kwestia estetyki danej nieruchomości. Poza tym należy wskazać, że obowiązek usuwania zanieczyszczeń obejmuje wyłącznie części nieruchomości służące do użytku publicznego, a niewątpliwie obowiązki ustalone w przedmiotowych zapisach regulaminu dotyczą nieruchomości lub obiektów znajdujących się na ich terenie niezależnie od ich użytkowania publicznego. Co więcej uznać trzeba, że kwestionowane zapisy uchwały ingerują w prawo własności narzucając właścicielom określony sposób postępowania z nieruchomościami stanowiącymi ich własność.

Następnie wskazać należy, że § 3 ust. 1 pkt 14 regulaminu stanowi zbędne powtórzenie treści regulacji ustawowej art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r. poz. 520 ze zm.), stanowiącego iż właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają, mają obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru. Podkreślić należy, że nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku umieszczenia numeru porządkowego nieruchomości oraz dbania o jego estetyczny i czytelny wygląd, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 4 ust. 2 ustawy określającego zakres spraw przeznaczonych do uregulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku.

W odniesieniu zaś do § 3 ust. 1 pkt 15 regulaminu wypada wskazać, że zapis ten przede wszystkim stanowi nieuprawnione powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 1 b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Sformułowanie rzeczonego zapisu uchwały nakładające na właścicieli nieruchomości dodatkowy obowiązek w postaci posypywania chodnika piaskiem nie ma umocowania w treści delegacji ustawowej. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy nie upoważnia bowiem do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku podejmowania dodatkowych działań z zakresu sprzątania chodników. Należy ponownie podkreślić, że postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i nie ma w nich miejsca na powtarzanie definicji ustawowych. Tym samym upoważnienie art. 4 ust. 2 ustawy nie uprawnia rady gminy do dokonywania w regulaminie powtórzenia definicji chodnika (vide wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 5 lipca 2011r. w sprawie II SA/Ol 317/11; w Opolu z dnia 29 września 2015r. w sprawie II SA/Op 147/15; w Łodzi z dnia 2 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 225/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa treścią § 6 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały ustalającego zakaz spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków, a także w pojemnikach dostrzec trzeba, że wskazana regulacja również nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej przekazanej do realizacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku. W tym zakresie wyjaśnić należy, że art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Natomiast do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności wspominana wcześniej ustawa o odpadach, która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. W tej sytuacji wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione (vide wyroki WSA: w Łodzi z dnia 17 marca 2015r. w sprawie II SA/Łd 1196/14, z dnia 13 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 193/15, z dnia 17 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 176/15; w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011r. w sprawie II SA/Bd 1484/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uwagi należy odnieść również do zakazów ustawionych w § 6 pkt 8 – 10, 13 regulaminu, tj. zakazu indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych szczególnie w miejsca do tego nieprzeznaczone; wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi; wykorzystywania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni nieruchomości; składowania odpadów w miejscach nieprzeznaczonych do tego celu zgodnie z ustawą o odpadach.

Jeśli chodzi o zakazy ustanowione w § 6 pkt 3-5,11-12 regulaminu odnoszące się do stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska dla usunięcia śniegu i lodu; niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, niszczenia trawników oraz zieleńców; umieszczania na pniach drzew oraz ich koronie afiszy reklam, nekrologów, ogłoszeń, plakatów itp.; zajmowania pasa drogowego celem składowania odpadów lub materiałów budowlanych; dokonywania zmian naturalnego ukształtowania terenu w sposób niezgodny z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska wskazać należy, że nie znajdują one podstaw w upoważnieniu ustawowym art. 4 ust. 2 ustawy. Jak już wyżej wskazano nie ma podstaw prawnych do powtarzania w regulaminie utrzymania czystości i porządku regulacji ustawowych, skoro mają one za zadanie jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Tymczasem wymienione wyżej zakazy zawarte zostały już w innych aktach prawnych rangi ustawowej, w tym wspomnianej już wcześniej ustawie o odpadach, ustawie Prawo ochrony środowiska czy ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r. poz. 460 ze zm.), ustawie z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z. 2015r. poz. 1094 ze zm.)

W kwestiach zakazów, o których mowa w § 6 pkt 6-7 i § 15 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, dotyczących wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu, wprowadzania psów oraz innych zwierząt domowych na teren placów gier i zabaw dla dzieci oraz zakopywania padłych zwierząt, stwierdzić należy, iż regulacje te stanowią przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Upoważnienie ustawowe w tym zakresie nakazuje jedynie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie mieści się więc wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu niewątpliwe nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (vide wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014r. w sprawie IV SA/Po 792/13 i z dnia 12 grudnia 2013r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 784/13; w Łodzi z dnia 17 marca 2015r. w sprawie II SA/Łd 1196/14 i z dnia 8 lipca 2015r. w sprawie II SA/Łd 404/15; we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2014r. w sprawie II SA/Wr 153/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadmienić również trzeba, że zasady postępowania z padłymi zwierzętami są już uregulowane przepisami wskazanych wyżej ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt i ustawy o ochronie zwierząt, jak również rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U. UE L nr 300, poz. 1 ze zm.). Jednocześnie warto wskazać, że w art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy określono, że gminy zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż regulacja ustawiająca zakaz zakopywania padłych zwierząt nie znajduje oparcia w ustawie upoważniającej (vide wyroki WSA: w Kielcach z dnia 27 lipca 2015r. w sprawie II SA/Ke 576/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 grudnia 2014r. w sprawie II SA/Go 784/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli chodzi o zakaz określony w § 15 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, jak zauważył słusznie Prokurator, stanowi on nieuprawione powtórzenie regulacji ustawowej, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt stanowiącego, iż prowadzenie hodowli lub utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną wymaga zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania psa na wniosek osoby zamierzającej prowadzić taką hodowlę lub utrzymywać takiego psa.

Następnie wskazać należy, że mocą § 15 ust. 5 pkt 3 załącznika do uchwały nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek dokonywania szczepienia przeciwko wściekliźnie. W tym zakresie stwierdzić należy, że iż kwestię obowiązkowego poddawania psów szczepieniom ochronnym reguluje powoływana wyżej ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. W art. 56 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy zawarto obowiązek poddawania psów szczepieniom przeciwko wściekliźnie w terminie 30 dni od dnia ukończenia przez psa trzeciego miesiąca życia, a następnie nie rzadziej niż co dwanaście miesięcy od dnia ostatniego szczepienia. Powyższe oznacza, że kwestionowany zapis regulaminu nie stanowi materii podlegającej uregulowaniu przepisami prawa miejscowego. Poza tym wskazać trzeba, że Rada Miejska nie miała kompetencji do rozszerzenia obowiązku szczepień na wszystkie pozostałe zwierzęta domowe (vide wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2011r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 1022/10, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2013r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 1076/12, w Poznaniu z dnia 15 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 389/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu nie mieści się również w zakresie przedmiotowym art. 4 ust. 2 ustawy unormowanie wprowadzone w § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały określające, iż zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy reguluje odrębna uchwała Rady Miejskiej w Tuszynie w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Tuszyn". Nie znajduje bowiem uzasadnienia w treści delegacji ustawowej stwierdzenie, iż zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami reguluje odrębna uchwała w sytuacji, gdy okoliczność ta wynika z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, który zobowiązuje radę gminy do określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Wreszcie odnosząc się do zapisu § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały wyjaśnić należy, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy uprawnia radę gminy do określenia wymagań w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Norma kompetencyjna nie upoważnia jednak do określania podmiotów zobligowanych do przeprowadzenia deratyzacji, jak to uczyniono w § 20 załącznika do zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Konkludując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa maja charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonych zapisów uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 P.p.s.a.

m.s.