Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2297/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz strony skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr. 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] bez nr, ul. [...], [...] i bez nr, ul. [...] bez nr, ul. [...] bez nr,

ul. [...] bez nr, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...],

nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy

ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], wystąpił L.W.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po przeanalizowaniu akt sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...].

Niezadowolony z rozstrzygnięcia Prezydent Miasta [...] wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej w/w decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. Natomiast reprezentująca L.W. adwokat E.W. wniosła o utrzymanie w mocy w/w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ podniósł, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej

w art. 16 k.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., tj. czy decyzja:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygane według zasad stosowania kasacji. Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy. Organ, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku bądź też w informacji sygnalizującej nieprawidłowości. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu, następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Zatem decyzja nadzorcza (stwierdzająca nieważność) ma charakter decyzji kasatoryjnej, nie zaś przyznającej określone prawa bądź nakładającej obowiązki.

Materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. był art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Art. 5 ust. 1 w/w ustawy stanowi: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone

w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.", tj. 27 maja 1990 r. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność.

Stronami postępowania komunalizacyjnego (a w konsekwencji również postępowania nadzorczego) są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane

z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Deklaratoryjna decyzja wojewody, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi ustawowe potwierdzenie, że gmina stała się

z mocy prawa właścicielem określonych składników mienia ogólnonarodowego, wymienionych w art. 5 tej ustawy, dotychczas należących do Skarbu Państwa.

Decyzja taka bezpośrednio nie mogła potwierdzać żadnych innych zdarzeń, w tym także przeniesienia posiadania nieruchomości stanowiących własność osób trzecich, gdyż gdyby została wydana w odniesieniu do nieruchomości niebędącej własnością państwową, lecz własnością osoby trzeciej, to byłaby nieważna z konsekwencjami przewidzianymi w art. 156 § 1 k.p.a..

Analizując zgromadzony w aktach materiał dowodowy organ stwierdził, że Wojewoda [...] w postępowaniu komunalizacyjnym ustalił, iż Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] położnej w [...] przy ul. [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po O.Z. zmarłym [...] maja 1946 r., na podstawie ustawy nabył w całości Skarb Państwa, a stan prawny nieruchomości został uregulowany w księdze wieczystej nr [...].

Jednak z akt sprawy wynika, że O.C., zgodnie z umową z dnia [...] lipca 1937 r. Rep. Nr [...], sprzedał W.B. parcelę oznaczoną numerem [...] o powierzchni [...] m2 położoną w gminie [...], mającą urządzoną księgę hipoteczną pod nazwą "Osada w dobrach [...] numer [...]" powiatu [...] repertorium hipotecznego numer [...]. Następnie, zgodnie z umową z dnia [...] lipca 1937 r. Rep. Nr [...], W.B. sprzedał L. i A. małżonkom K. ww. parcelę oznaczoną numerem [...]. Aktualnie następcami prawnymi po L. i A.K. są: L.W., W.W., M.W., A.W., T.P., G.P., S. P.

Tożsamość działki nr [...] (o pow. [...] ha z obrębu [...]) z częścią placu [...] (o pow. [...] ha pochodzącego z Repertorium Hipotecznego [...]) potwierdził organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]. Jednocześnie zapisy w księdze wieczystej Nr [...], dotyczące działki nr [...] odwołują się również do uregulowania w dawnej księdze hipotecznej: Rep. hip. [...].

Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że w dniu komunalizacji - tj. 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła mienie osób fizycznych, a tym samym nie podlegała komunalizacji w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Wobec powyższego przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., w kontrolowanym zakresie, doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Organ wyjaśnił, że przedmiotem rażącego naruszenia prawa są najczęściej przepisy prawa materialnego. Naruszenie to może również dotyczyć przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Skuteczność zarzutów przedstawionych przez pryzmat rażącego naruszenia prawa zależy więc od wykazania szczególnej wadliwości decyzji (postanowienia) administracyjnej podjętych w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości aktów administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a.. Chodzi tu zatem o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć poprzez wyeliminowanie z obrotu obarczonego tymi wadami aktu administracyjnego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki:

1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty;

2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości

naruszenia;

3) przemawiają za tym racje ekonomiczne czy gospodarcze.

Przy czym wymienione powyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane. W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie mamy sytuację naruszenia prawa o charakterze oczywistym, przy czym zarówno jednoznaczny charakter przepisu jak i względy gospodarczo-ekonomiczne nakazują uznanie wypełnienia przesłanki o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak świadomości organu orzekającego w przedmiocie komunalizacji w momencie wydawania decyzji, że nieruchomość stanowi własność prywatną, nie zmienia faktu iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zdaniem organu stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody.

W przypadku występowania w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., należy także przeanalizować czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody, o których mowa w § 2 tego przepisu, tj. okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jak to, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej w badanym zakresie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta [...] wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19. poz. 147 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisem zgodnym z rzeczywistym stanem prawnym. Jednocześnie przypomniał (powołując stosowne orzecznictwo), że wpis w księdze wieczystej jest wiążący dla organów administracji publicznej i muszą one orzekać z jego uwzględnieniem.

Wyjaśniając powyższą kwestię organ przytoczył stanowisko Sądu Najwyższego przedstawione w uchwale z dnia 9 października 2007 roku (III CZP 46/07), w którym wskazano, że sąd powszechny jest związany ostateczną decyzją komunalizacyjną wydaną na postawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja

1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

o pracownikach samorządowych, W uzasadnieniu w/w uchwały Sąd wskazał, że "decyzja komunalizacyjna dotyczy stosunków cywilnoprawnych, ale orzekanie o przejściu prawa własności na gminę zostało zastrzeżone dla organu administracyjnego (art. 2 § 3 k.p.c.). Sprawia to, że droga sądowa jest niedopuszczalna, w związku z czym za niedopuszczalne należy uznać także badanie przez sąd kwestii przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności nieruchomości pod kątem istnienia przesłanki komunalizacyjnej (...)". Powyższe oznacza, że np. w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym gdzie w księdze jako właściciel jest wpisana gmina na podstawie decyzji komunalizacyjnej nie jest dopuszczalne kwestionowanie faktu, iż Skarb Państwa w momencie wydawania decyzji komunalizacyjnej był właścicielem danej nieruchomości. A Sąd rozpoznający taką sprawę zobowiązany jest honorować decyzję komunalizacyjną bez zastrzeżeń. Nie bez znaczenia jest charakter decyzji nadzorczej Ministra. Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka stricte jako organ kasacyjny. Decyzja organu administracji publicznej stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Zatem rozstrzygnięcie nie przesądza o prawie własności do tej nieruchomości. Powyższe powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym. Co więcej pozostawienie wadliwej decyzji w obrocie prawnym (we wnioskowanym zakresie) po pierwsze sankcjonowałoby całkowity brak możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, po drugie zaś odebrałoby stronom postępowania prawa do ochrony swojego interesu prawnego.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta [...] zarzucając jej niezgodności z prawem tj. naruszenia art. 28 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wszczęcie postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić zgodnie z treścią

art. 157 § 2 k.p.a. na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie Skarb Państwa był właścicielem rzeczonej nieruchomości na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...].06.2012 r. (sygn. akt: [...]), o stwierdzeniu nabycia spadku z dniem [...].05.1946 r., które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji takich informacji nie przedstawił, a stwierdzenie, że Wojewoda [...] nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego tej nieruchomości nie może być zdaniem skarżącego podstawą do wszczęcia postępowania, skoro zapisy ujawnione w księdze wieczystej [...], nie wykazują tytułu własności osób fizycznych.

W związku z powyższym zdaniem skarżącego wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji to jest w dniu

27 maja 1990 r, jak również nie posiada go obecnie. Oznacza to, iż nie można go uznać za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] i dlatego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył art. 28 k.p.a.

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny

w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1080/05, jeżeli organ podejmie czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku pochodzącego od strony legitymowanej, to postępowanie podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 k.p.a..

Zarówno gmina Miasto [...] jako strona postępowania komunalizacyjnego oraz Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organ nadzoru, nie posiadają kompetencji organu właściwego do rozpatrzenia zarzutów, co do prawidłowości przejęcia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa - to jest weryfikacji orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz dokonanego na tej podstawie wpisu w księdze wieczystej, a do takiego wniosku prowadzi argumentacja zaprezentowana w toku całości prowadzonego postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wskazane w dokumentacji inwentaryzacyjnej orzeczenie sądowe znajduje się

w obrocie prawnym i wywołuje określone skutki prawne, co potwierdzają zapisy księgi wieczystej [...] oraz znajdujące się w aktach sprawy badanie hipoteczne z dnia [...] czerwca 2013 r., sporządzone przez Geodetę Uprawnionego, nr upr. [...].

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 47 ze zm.) oraz z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Dla organów administracji publicznej, które zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt

I SA/Wa 2122/04). Przy ewentualnym obalaniu w/w domniemania można korzystać ze wszystkich środków dowodowych, ale w odpowiednim trybie postępowania przed sądem wieczystoksięgowym, a nie w postępowaniu administracyjnym.

Zatem ustalenie prawa własności do nieruchomości nie może nastąpić przez organy w postępowaniu administracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1164/16). Analogiczny problem rozpatrywał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I S.A./Wa 225/17, w sprawie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uchylając decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz nr [...] z dnia [...] września 2016 r. i równocześnie umarzając prowadzone przez w/cyt. organ postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2018 r. wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, czego konsekwencją było wadliwe zastosowanie norm prawa materialnego.

Postepowanie zakończone tą decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdzająca nabycie z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez gminę Miasto [...] nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] bez nr, ul. [...], [...] i bez nr, ul. [...] bez nr, ul. [...] bez nr, ul. [...] bez nr, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...].

Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek L.W. Stwierdzając nieważność w/w decyzji Minister uznał, że w sposób rażący narusza ona art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z powodu objęcia nią nieruchomości (działki nr [...] położonej w [...] i przy ul. [...]) należącej w dniu 27 maja 1990 r. do osób fizycznych.

Podczas, gdy na podstawie w/w przepisu komunalizacji podlegało jedynie mienie, które w w/w dacie stanowiło własność Skarbu Państwa, co wprost wynika z jego treści. W myśl bowiem tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

- staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Kluczowym zatem dla oceny legalności zaskarżonej decyzji było ustalenie, czy istotnie w oparciu o zebrane w aktach sprawy dokumenty uprawnione było stanowisko Ministra o stanie prawnym powyższej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r.

Zdaniem Sądu miarodajna dla tych ustaleń jest treść prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej nr KW Nr [...]. Z księgi tej wynika wprost, że Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. syg. akt [...], zgodnie z którym spadek po O.Z. zmarłym [...] maja 1946 r. na podstawie ustawy nabył w całości Skarb Państwa.

Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie

z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Ponadto domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej (tak: I. Heropolitańska, A. Drewicz-Tułodziecka, K. Hryćków-Mycka, P. Kuglarz, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece oraz przepisy związane. Komentarz. Wyd. 3 Warszawa 2017, komentarz do art. 3)

Organ administracji publicznej nie jest więc, jak słusznie wskazała skarżąca Gmina, (a czego nie kwestionuje także sam Minister) uprawniony do weryfikacji jego poprawności. Mając zatem na względzie ujawnienie w księdze wieczystej wpisem jawnym jako właściciela przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa, jak też uwzględniając fakt, że nastąpiło to w oparciu o pozostające w obrocie prawnym postanowienie sądu powszechnego stwierdzić należy, że przynależne Skarbowi Państwa prawo istniało także w dniu 27 maja 1990 r.

Stanowisko to zostało powszechnie zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonywanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej orzeczenia sądu cywilnego wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonywanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (syg. Akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotycząca treści wpisów własności w tych księgach.

Podkreślić zatem należy, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie wynikające z art. 3 ust.1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także

w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której organ

administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych.

Aby można było zakwestionować powyższe koniecznym jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa

o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowanie o zasiedzenie (patrz np. wyrok SN z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt V CSK 450/12). Analogiczny pogląd

w tej kwestii zajął również S.R., przyjmując, iż domniemania wynikające

z ksiąg wieczystych (cyt.): "są wzruszalne, ich obalenie wymaga jednak przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy" (vide. S.R.– "Własność nieruchomości" Wyd. Prawne. LexisNexis, Warszawa 2007, str. 283). Pogląd ten podzielił również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. (syg. akt SK 57/03, OTK-A 2004/7/69) powołał się m.in. na wyrażone w tej kwestii i przedstawione wyżej stanowisko byłego sędziego Sądu Najwyższego S.R.

Skoro zatem nieruchomość przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]) pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa, to orzekając o jej komunalizacji Wojewoda [...] – wbrew temu co stwierdził Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – nie tylko nie naruszył art. 5 ust. 1 tej ustawy w stopniu rażącym, ale w ogóle nie uchybił normie prawnej w tym przepisie zawartej, ani zasadom ogólnym postępowania. Stwierdzając zatem nieważność podjętej w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzji Wojewody [...], a wcześniej uruchamiając w stosunku do niej na wniosek podmiotu, któremu do nieruchomości nie przysługiwał w w/w dacie tytuł prawnorzeczowy, postępowanie nadzorcze Minister naruszył w stopniu mającym bezpośredni wpływ na wynik sprawy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. Naruszenie to było natomiast efektem wadliwej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, prowadzącej do nieadekwatnych do obiektywnie istniejącej rzeczywistości kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia sprawy ustaleń stanu faktycznego, a przez to istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych przyczyn zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzające ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2018 r. nie mogły pozostać w obrocie prawnym i musiały zostać uchylone. Brak przynależnego inicjatorowi tego postępowania tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. powoduje także, że nie ma on obecnie opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego legitymujących je do skutecznego żądania weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 i n. k.p.a. legalności w/w ostatecznej decyzji Wojewody [...]. Postępowanie w tym przedmiocie bowiem może być bowiem uruchomione, o ile nie jest wszczynane z urzędu, jedynie na wniosek strony (art. 157 § 2 k.p.a.). Przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy mają natomiast, co do zasady Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa miejscowo gmina, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności. Inny podmiot może być stroną postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże, że to mienie stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane (por. wyrok WSA z 17 lutego 2012 r. I SA/Wa 1794/11 Lex nr 1137317). Do takich osób nie należy L.W. Wszczęte zatem z jego wniosku postępowanie nieważnościowe jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co prowadzić musi do jego umorzenia. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wszak m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego zgłosił inicjatywę w tym względzie.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm) orzekł jak w sentencji.