Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 292/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 6, 7a, 8
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 sierpnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 sierpnia 2022 roku sprawy ze skargi K. K. i T. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2021 r., nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) postanowieniem z dnia 19 listopada 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust 2 pkt. 1) i pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. dalej pr. bud.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dalej (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej k.p.a.) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wykonywanych robót budowlanych budynku gospodarczego, obiektu budowlanego usytuowanego na działce gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym: [...], w miejscowości S., w Gminie S., realizowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę:

1. Wstrzymał inwestorom P. K. J. K. oraz Panu T. K. (dalej zwani łącznie skarżącymi, stroną lub inwestorami) wykonywanie robót budowlanych przy budynku gospodarczym (o wymiarach 14m x 8m) zlokalizowanym na nieruchomości o nr ewid. gruntów [...], obr. S., gm. S.;

2. Nakazał inwestorom zabezpieczenie teren budowy poprzez obłożenie obiektu budowlanego, siatką elewacyjną (od strony działki [...] i na działce [...]);

3. Nakazał inwestorom usunięcie stanu zagrożenia poprzez rozbiórkę zniszczonej ściany wschodniej od strony działki [...].

Nakazowi wymienionemu w punkcie 2. sentencji decyzji, nadał rygor natychmiastowej wykonalności - na podstawie art. 108 k.p.a.

Natomiast nałożony obowiązek w punkcie 3. sentencji decyzji należy wykonać w terminie 1 miesiąca od daty ostateczności postanowienia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, (które zostało wszczęte w dniu 6 października 2021 r.) ustalono, że na nieruchomości o nr ewid. gruntów [...], obr. S., gm. S. inwestorzy Pani K. K. oraz Pan T. K. prowadzą roboty budowlane - odbudowę obiektu gospodarczego o wymiarach 14m x 8 m, zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z działką [...].

W wyniku dokonanych oględzin w dniu 24 września 2021 r., oraz kontroli przeprowadzonej w dniu 27 października 2021 r., określono rodzaj zabudowy i stwierdzono, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości są skarżący na podstawie wpisu do księgi wieczystej oznaczonej numerem KW [...]. Przedmiotowy obiekt został wybudowany na przełomie lat 1890-1973. Od września 2021 roku do chwili obecnej prowadzone są roboty budowlane przy przedmiotowym budynku polegające na: rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego; wykonaniu: nowych fundamentów, ścian oraz stropu. Organ ustalił, że inwestorzy nie legitymują się pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem zamiaru wykonania budynku gospodarczego do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. PINB zauważył, że inwestorzy wprawdzie legitymują się dokonanym w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w K. zgłoszeniem wykonywania robót budowlanych- nr [...] z dnia 22 września 2021 r, (data wpływu 31 sierpnia 2021) - jednakże dotyczy ono jedynie zmiany pokrycia dachu na budynku gospodarczym. Zwrócono uwagę, że przedmiotowy budynek gospodarczy oznaczony jest literą: x, na szkicu graficznym stanowiącym załącznik do protokołu z kontroli zabudowy nieruchomości, przeprowadzonej w dniu 24 września 2021 r.

W ocenie PINB zakres wykonywanych robót budowlanych podanych przez Inwestorów polegał na rozbiórce konstrukcji drewnianej dachu; rozbiórce ściany działowej i zewnętrznej; wzmocnieniu fundamentu pod usuniętą ścianą konstrukcyjną oraz działową; wzmocnieniu ścian zewnętrznych ściągami (ankry); wykonaniu stropu pod kondygnację parteru; odtworzeniu ściany zewnętrznej oraz wewnętrznej oddzielającej pomieszczenia w budynku gospodarczym, co w istocie sprowadza się do stwierdzenia odbudowy budynku.

Zdaniem PINB Inwestorzy przystąpili do rozbiórki istniejącego obiektu gospodarczego i dokonują jego odbudowy. Ściana wschodnia obiektu (od strony działki [...]) nie została jeszcze rozebrana i stanowi zagrożenie. Na wykonywanie odbudowy budynku o pow. zab. ok. 112 m2 Inwestorzy powinni legitymować się pozwoleniem na budowę, a prowadzą roboty budowlane bez jego uzyskania. PINB zwrócił uwagę, że realizowany przez Inwestorów obiekt nie należy do żadnej z kategorii obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 pr. bud., których budowa na mocy tego przepisu jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed realizacją robót budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust 1 pkt 1 pr. bud. skoro budowa przedmiotowego obiektu, jak wynika z zebranego materiału i ustaleń faktycznych, realizowana jest bez wymaganego przepisami pozwolenia prawnobudowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zgodnie z art. 48 ust 2 pr. bud. w przedmiotowym przypadku organ stwierdził stan zagrożenia polegający na występujących ubytkach oraz spękaniach na ścianie wschodniej, (której jeszcze inwestor nie rozebrał) budynku gospodarczego oraz odspojeniu cegieł. Stanowi to podstawę do określonego w pkt 2 postanowienia, nakazania zabezpieczenia terenu budowy jak również nakazania usunięcia stanu zagrożenia. Ze względu na istniejące zagrożenie polegające na odspajaniu cegieł z pozostawionej jeszcze ściany wschodniej, jak również ze względu na uzasadniony ważny interes właściciela sąsiedniej nieruchomości polegający na realnej możliwości spadania cegieł na działkę sąsiednią, organ zdecydował o natychmiastowym zabezpieczeniu obiektu i terenu, poprzez obłożenie obiektu mocną siatką elewacyjną - na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.

Ponadto, w celu usunięcia stanu zagrożenia, organ w punkcie 3 sentencji postanowienia nałożył obowiązek dokonania rozbiórki ściany wschodniej - w terminie 1 miesiąca od daty ostateczności decyzji. Dokonanie zabezpieczenia może nie być długotrwale gwarantujące bezpieczeństwo stron postępowania. A zważywszy na fakt, że inwestorzy nie legitymują się żadną dokumentacją techniczną pozwalającą ocenić stopień zniszczenia ściany, organ zdecydował, w szczególności biorąc pod uwagę dokonane już rozbiórki pozostałych ścian, że wschodnią ścianę należy rozebrać, by usunąć realne zagrożenie. Wyznaczony termin 1 miesiąca jest wystarczający do zorganizowania i do wykonania nakazanych robót.

PINB poinformował również o sposobie uzyskania decyzji legalizacyjnej, opłacie legalizacyjnej i konsekwencjach jej nieuzyskania (rozbiórki obiektu).

K. K. i T. K., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli zażalenie na postanowienie z dnia 19 listopada 2021 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. W ich ocenie postanowienie zostało wydane w oparciu o błędne ustalenia faktyczne (art. 7 oraz 7a k.p.a.), z naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust 2 pkt 1) i 2) pr. bud.

W zażaleniu wskazano, że inwestorzy robót wykonali wzmocnienie części ściany fundamentowej. Następnie wykonali częściowe przemurowanie ściany zewnętrznej - co widać na dokumentacji fotograficznej z dnia 24 września 2021 r. (pozostałości starej ściany frontowej od strony lewej z cegły pełnej). Wzmocnienie konstrukcji polegało na wykonaniu ściągów, które przymocowane były do dwóch ścian zewnętrznych i pełniły funkcję zabezpieczenia obiektu przed utratą stateczności. PINB w K. stwierdził wykonanie stropu, ostemplowanie go. Strop pełni funkcję wiążącą wszystkie ściany budynku, nadając odpowiednią sztywność budynku poprzez związanie wszystkich ścian zewnętrznych, zapobiegając wyboczeniu ściany na skutek działań obciążeń zewnętrznych wiatru (parcia i ssania).

W ocenie skarżących błędnie wydano nakaz dotyczący zabezpieczenia terenu budowy poprzez obłożenie obiektu budowlanego siatką elewacyjną (od strony działki [...] i na działce [...]). Siatka ta nie spełnia żadnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa, ma zastosowanie wyłącznie w pracach wykończeniowych - nadania twardości elewacji - zbrojenia w tynkach zewnętrznych. Siatka ta nie posiada żadnych atestów zabezpieczających w porównaniu do siatki wykorzystywanej do zabezpieczeń rusztowań (siatka ochronna na rusztowanie) Ponadto w budynku tym nie występowały luźne cegły, które powodowały zagrożenie, ani też ściana ta nie jest w złym stanie technicznym, co ustalono w protokołach kontroli obiektu z dnia 24 września 2021 r i 27 października 2021 r. Zatem nie ma żadnej zasadności zastosowanie takiego rozwiązania, gdy zagrożenie nie istnieje.

Odnosząc się do nakazania inwestorom usunięcia stanu zagrożenia poprzez rozbiórkę zniszczonej ściany wschodniej od strony działki [...], stwierdzono, że ustalenia w protokole nie odnoszą się do stanu technicznego ścian zewnętrznych tego budynku, zostały pominięte ze względu, iż nie wykazywały ubytków. Zatem obowiązek ten jest rażąco krzywdzący dla inwestorów - właścicieli. Ponadto usunięcie ściany zewnętrznej spowoduje, że statyka budowli zostanie naruszona, obciążenia przenoszone będą na trzy ściany, co może spowodować katastrofę budowlaną w wyniku utraty stateczności obiektu. Organ nie przeanalizował dokładnie sposobu zabezpieczenia, ponadto nakazany obowiązek może doprowadzić do pogorszenia statyki, która w wyniku zaburzenia może doprowadzić do bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia osób oraz wartości ich mienia. Obowiązek, który winien nałożyć organ powinien wprawdzie doprowadzić do zabezpieczenia obiektu, nie jednak - jak to w tym przypadku - do pogorszenia jego stanu i wystąpienia na skutek tych robót zagrożenia.

Ponadto organ dokonał błędnej kwalifikacji robót jako odbudowa. Tymczasem roboty, które inwestorzy wykonali powinny być określone w części jako remont, a w pozostałej jako przebudowa.

W uzupełnieniu zażalenia z dnia 05 stycznia 2022 r. wskazano, że PINB niepoprawnie określa ściany osłonowymi, gdy są to ściany konstrukcyjne, wykonane z cegły pełnej na spoinie grubej. Inwestorzy nie zgadzają się z twierdzeniem PINB co do złego stanu technicznego ścian.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) zlecił w dniu 17 stycznia 2022 r. przeprowadzenie ponownej kontroli budynku ozn. lit. "x", znajdującego się na dz. nr [...] w S.: wykonanie dokumentacji fotograficznej, szkicu budynku , opisu robót, wskazanie czy stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i skontrolowanie oparcia stropu w budynku.

W dniu 14 stycznia 2022 r. przeprowadzono ponowne czynności kontrolne budynku, sporządzono z nich protokół, wykonano dokumentację fotograficzną i sporządzono szkic z opisem. W trakcie czynności kontrolnych w dniu 14 stycznia 2022 r. PINB ustalił, że w przedmiotowym budynku wykonano strop żelbetowy wylewany na mokro oparty na czterech ścianach (murach) zewnętrznych oraz dwóch ścianach wewnętrznych budynku. W trakcie kontroli PINB wykonał także szkic przedmiotowego budynku z ustaleniem jego wymiarów. Na dzień kontroli budynek posiada wym. 8 m x 13,60 m i wys. wynoszącej 6,40 m. W przedmiotowym budynku wydzielono 3 pomieszczenia, pomiędzy którymi nie ma przejścia (wejście do pomieszczeń tylko z zewnątrz). Część ścian przedmiotowego budynku wykonana jest z cegły pełnej. Grubość ścian z cegły pełnej wynosi 40 cm. Natomiast pozostała część ścian wykonana jest z suporexu grubości 24 cm. W trakcie robót budowlanych zostało zamurowane okno w ścianie wschodniej od strony dz. [...]. W dniu kontroli przedmiotowy budynek posiadał dach o konstrukcji drewnianej krytej blachą. Z ustaleń PINB wynika również, że stare mury zewnętrzne (od strony wschodniej i zachodniej) posiadają pojedyncze luźno osadzone cegły. Szczegółowy opis robót wykonanych w przedmiotowym budynku zawarty jest w aktach PINB. W trakcie czynności kontrolnych zostały również wykonane zdjęcia przedmiotowego budynku przedstawiające jego stan na dzień 14 stycznia 2022 r. (k. [...] akt I instancji).

WWINB postanowieniem z dnia 07 marca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 123 § 1 oraz art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia Państwa K. i T. K. uchylił postanowienie organu I instancji w całości i w to miejsce orzekł:

Na podstawie art. 48 ust 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 2351; dalej pr. bud.):

1. wstrzymał inwestorom - Pani K. K. i Panu T. K. wykonywanie robót budowlanych przy budynku gospodarczym (o wymiarach 14m x 8 m) zlokalizowanym na nieruchomości o nr ewid. gruntów [...], obr. S., gm. S.;

2. poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie prowadzonych robót budowlanych przy budynku gospodarczym ozn. lit x na dz. [...] w m. S. polegających na odbudowie budynku gospodarczego [...];

3. poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Opłata legalizacyjna obliczana jest na podstawie art. 49d ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1333). Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku:

1) budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu;

2) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1:

a) pkt 4-10,12 oraz 14-18 i 29 - wynosi 5000 zł,

b) pkt 11,13,19-21 i 28 - wynosi 2500 zł;

3) instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i b - wynosi 2500 zł.

W uzasadnieniu WWINB wskazał, że rolą organu było ustalenie, jaki rodzaj robót budowlanych miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji roboty budowlane przy przedmiotowym budynku uznał za rozbiórkę i odbudowę. Natomiast pełnomocnik inwestorów wskazał, iż w jego ocenie roboty budowlane przy przedmiotowym budynku należy uznać za remont.

W ocenie WWINB w przedmiotowej sprawie inwestorzy na początek dokonali rozbiórki elementów przedmiotowego budynku a w ich miejsce odtworzyli te elementy od podstaw. Analizując fotografie znajdujące się w aktach organu I instancji organ wskazał, że po wykonaniu robót rozbiórkowych pozostały jedynie 3 ściany zewnętrzne (wschodnia, północna i zachodnia), wraz z małymi fragmentami ściany południowej (narożniki ścian). Stan przedmiotowego budynku po wykonaniu robót rozbiórkowych obrazują zdjęcia wykonane podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 24 września 2021 r. (karty [...]-[...] akt PINB).

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce rozbiórka (dokonanie rozbiórki ścian zewnętrznej i działowych oraz całego dachu). W przedmiotowym budynku wybudowana została zupełnie nowa ściana południowa, strop oraz ściany działowe. Wybudowanie nowej ściany zewnętrznej oraz ścian działowych w miejscu wcześniej rozebranych elementów w ich miejsce powstały nowe elementy- co z kolei było odbudową. Ponadto w przedmiotowym budynku wykonano zupełnie nowy strop oraz całkowicie nową konstrukcję dachu, która w ocenie WWINB wydłużyła okap oraz zmieniono pokrycie dachu z papy na blachę. W ocenie organu II instancji takie działanie inwestorów podyktowane zapewne było tym, że rozebrane elementy nie nadawały się do naprawy w celu utrzymania użytkowej funkcjonalności przedmiotowego budynku. Zatem WWINB stwierdził, że PINB prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane prowadzone w przedmiotowej sprawie, uznając że miała miejsce rozbiórka a następnie odbudowa rozebranych wcześniej elementów, która z kolei zaliczana jest do pojęcia budowy.

WWINB wskazał, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi ok. 112 m2. Ustawodawca w art. 29 ust 1 pkt 14 pr. bud. przewidział zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla budowy (w tym odbudowy) budynków gospodarczych lecz o pow. zabudowy nieprzekraczającej 35 m2. Zatem przedmiotowy budynek nie mieści w wyjątku wskazanym przez ustawodawcę, co prowadzi do wniosku, że na prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku wymagane było pozwolenia na budowę, którego zgodnie z ustaleniami PINB, brak w przedmiotowej sprawie.

WWINB zwrócił uwagę, że zaskarżonym postanowieniem PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz skorzystał z uprawnienia zawartego w art. 48 ust 2 pr. bud. tzn. nakazał zabezpieczenie terenu budowy i usunięcie stanu zagrożenia. Analizując protokoły z kontroli przeprowadzanej w przedmiotowym budynku można odczytać, że nie stwierdzono zagrożenia dla ludzi lub mienia. Art. 48 ust 2 można zastosować jedynie, gdy istnieją uzasadnione przesłanki zagrożenia zdrowia lub życia ludzi. W uzasadnieniu swego postanowienia PINB w K. nie wskazał jaki rodzaj zagrożenia może mieć miejsce w przedmiotowej sprawie, a wyłącznie zagrożenie zdrowia lub życia ludzi może stanowić podstawę do zastosowania art. 48 ust 2. Ponadto w ocenie WWINB wykonanie rozbiórki ściany wschodniej na obecnym etapie prac jaki został ukazany w czynnościach kontrolnych, może spowodować naruszenie konstrukcji stropu, który jest oparty na m.in. na tej ścianie, co z kolei skutkować może negatywnie na konstrukcję całego budynku. Zatem w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania zabezpieczenia terenu budowy oraz wydania nakazu usunięcia stanu zagrożenia poprzez dokonanie rozbiórki ściany wschodniej przedmiotowego budynku. Na marginesie wskazano, że zgodnie z ustaleniami organu wojewódzkiego, PINB w K. prowadzi postępowanie dotyczące stanu technicznego budynków ozn. literami: [...], [...] i [...] znajdujących się na dz. [...] w S. będących własnością Państwa K. (postępowanie o sygn. [...]). Jak wynika z ustaleń z kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 14 stycznia 2022 r. jedynym zagrożeniem w przedmiotowym budynku są pojedyncze, luźne cegły w ścianie wschodniej. Przy czym organ powiatowy nie wskazał, w którym miejscu znajdują się owe luźne cegły oraz nie wskazał, że ściana ta może grozić np. zawaleniem lub oderwaniem się jej znacznego fragmentu. Zatem biorąc pod uwagę powyższe, w przedmiotowej sprawie art. 48 ust 2 w nie znajduje zastosowania ponieważ przy samym budynku x nie stwierdzono zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, a to właśnie zagrożenie jest przesłanką pozwalającą na zastosowanie tego przepisu.

Analizując dalej zaskarżone postanowienie WWINB stwierdził, że organ I instancji dochował także obowiązku poinformowania inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Jednakże PINB nie przedstawił zasad obliczania opłaty legalizacyjnej, do czego był zobowiązany. W ocenie WWINB poinformowanie o możliwości złożenia wniosku o legalizację choć jest zawarte w uzasadnieniu postanowienia, jest jednak wadliwe ponieważ powinno znajdować się ono w sentencji zaskarżonego postanowienia. Zatem ze względu na ujawnione wady postanowienia konieczne jest zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty.

Natomiast odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu WWINB uznał, że PINB zakwalifikował w sposób prawidłowy roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowym budynku i podzielił stanowisko PINB, że roboty budowlane prowadzone przy budynku x polegają na jego odbudowie, która z kolei zaliczana jest do pojęcia budowy, co z kolei skutkuje przeprowadzeniem postępowania na podstawie art. 48 pr. bud.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. K. i T. K., reprezentowani przez radcę prawnego podali, że wnoszą o uchylenie postanowienia WWINB z dnia 07 marca 2022 r. i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucili:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w sposób całkowicie nieobiektywny bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego i braku pogłębienia zaufania skarżącego do organów państwa w oparciu o art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy;

3. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż jedna ze ścian budynku została zburzona i całkowicie odbudowana, podczas, gdy ściana ta została uzupełniona jedynie w części;

4. naruszenie art. 49d ust. 1 pr. bud. przez nie wskazanie wysokości opłaty legalizacyjnej;

5. naruszenie art. 3 pkt 6 pr. bud. przez przyjęcie, że prace wykonane przez K. K. i T. K. mają charakter odbudowy, a nie remontu.

Zdaniem skarżących nieprawidłowa jest sentencja postanowienia WWINB [...] z dnia 07 marca 2022 r. Orzeczenie WWINB nie wskazuje bezpośrednio o jakiej opłacie legalizacyjnej mowa i jaką inwestorzy będą musieli wnieść. Orzeczenie pouczające o opłacie legalizacyjnej winno dotyczyć bezpośrednio przedmiotowej sytuacji, zaś WWINB ogólnie pouczył, jakie kwoty opłaty należy przyjmować przy samowolach budowlanych. Zatem inwestorzy mogą domyślać się tylko, w jakiej wysokości winni uiścić opłatę.

Wskazano, że wykonane roboty powinny być zakwalifikowane jako remont. Nieprawdą jest, że inwestorzy rozebrali jedną ze ścian zewnętrznych w wyniku czego pozostały trzy odrębnie istniejące ściany zewnętrzne. Ścianę przemurowano miejscowo. Ponadto w ścianie południowej przed wykonaniem robót budowlanych znajdowały się trzy pary wrót drewnianych. Miejsca tych wrót zamurowano. W związku z powyższym nie doszło do powstania na nowo ściany jak to wskazywały organy. Wykonanie nowego stropu również stanowi przebudowę obiektu, w wyniku której strop ten zmienił swoje parametry techniczne, wytrzymałość oraz dopuszczalne obciążenie. Roboty, które wykonali Inwestorzy nie zmieniły parametrów charakterystycznych budynku, tylko parametry techniczne i użytkowe. Materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący dla wyjaśnienia sprawy. O niepoprawności oceny świadczy również pierwotnie wydana decyzja przez PINB w K., w której między innymi nakazano rozbiórkę południowej ściany.

Zdaniem skarżących kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako "odbudowa" jest niepoprawna i niekorzystna ze względu na idące za tym konsekwencje tj. wysokość opłaty legalizacyjnej wynoszącej dla budynku gospodarczego 25 000 zł, dalszej procedury legislacyjnej polegającej na uzyskaniu przez Inwestorów wymaganych dokumentów w tym decyzji o warunkach zabudowy, która przewidywałaby w istniejącym zachowanie odległości 3 metrów od działki sąsiedniej, co doprowadziłoby do konieczności rozbiórki części obiektu budowlanego - całej ściany wschodniej i część ścian północnej i południowej. W konsekwencji doszłoby do rozbiórki większej części obiektu, skutków finansowych poniesionych przez Inwestorów oraz wad technicznych spowodowanych robotami budowlanymi.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy roboty budowlane związane z rewitalizacją budynku gospodarczego (stodoły), usytuowanego na dz. nr ewid. [...], w miejscowości S., w Gminie S., prowadzone przez pp. K. miały charakter odbudowy czy przebudowy.

Tytułem wstępu należy wskazać, że pojęcie budowy zostało zdefiniowane jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 pr. bud. ). Pojęcie "odbudowy" nie doczekało się w prawie budowlanym definicji legalnej. W języku potocznym "odbudowa" oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli; przywracanie do uprzedniego stanu tego, czego funkcjonowanie zostało zaburzone (źródło https://sjp.pwn.pl). Odwołanie się do budowli uprzednio istniejących oznacza przy tym, że aby nowa zabudowa mogła zostać uznana za odbudowę, a nie zupełnie nową realizację odpowiadać musi gabarytom, wyglądowi zewnętrznemu i wewnętrznemu oraz zasadniczemu przeznaczeniu wcześniej istniejącego obiektu budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że z odbudową mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu (tak w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 952/18). Przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego (zob. Komentarz Prawo budowlane, red. Z. Niewiadomskiego, wyd. CH Beck, Warszawa 2021). Jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu, lecz odbudowy (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2001 r. sygn. IV SA 390/01, CBOSA).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wymienienie w art. 3 pkt 6 pr. bud. terminu "odbudowa" w ramach szeregu robót, stanowiących swoiste uzupełnienie pojęcia "budowa", rozumianego jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oznacza, że odbudowa staje się, obok rozbudowy i nadbudowy, rodzajem działań powiązanych z budową, stanowiących jej szczególny, także co do zakresu, rodzaj. Nie ma więc zasadniczych przeszkód w wiązaniu także pojęcia odbudowy z jakimś odtworzeniem, jednakże oczywistym jest, że nie jest to ten sam rodzaj robót "odtworzeniowych", jaki ma miejsce w przypadku remontu. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu, uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych (zużytych) fragmentów obiektu. Rozebranie takie bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się właśnie z pojęciem odbudowy (por. wyrok NSA, sygn. II OSK 990/10 - system Lex). (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2011 r. II SA/Kr 443/11)"

Należy wskazać, że przy odbudowie mieszczącej się w definicji budowy powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, z kolei przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu.

Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 7a pr. bud., przebudowę stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest natomiast powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenie kubatury obiektu, w przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale tylko pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowają wielkość sprzed przebudowy. W przypadku przebudowy zakres ingerencji w istniejącą już substancję budowlaną jest zatem węższy.

W orzecznictwie wskazuje się np., że roboty budowlane polegające na częściowym rozebraniu i częściowym podniesieniu ścian "starego" budynku gospodarczego stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 "a" pr. bud. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy sygn. II SA/Bk 668/11, CBOSA); przemurowanie ściany zewnętrznej oraz rozbiórka i wymiana stropu garażu ingeruje w konstrukcję obiektu i jako taka stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr. bud. uwzględniając, że nie doprowadziła ona do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, jak m.in. jego szerokość, czy długość (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. II OSK 932/19, CBOSA); za przebudowę uznaje się w szczególności wymianę na nowe poszczególnych ścian budynku, jako zmieniającą parametry techniczne obiektu (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1513/21, CBOSA); inwestycja polegająca na zamurowaniu okien w zewnętrznych ścianach budynku to przebudowa zatem konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r. sygn. II OSK 1738/18, CBOSA); roboty polegające na zamurowaniu otworu drzwiowego i wykonaniu w miejscu otworu drzwiowego otworu okiennego należy zakwalifikować jako przebudowę (wyrok WSA we Wrocławiu z 13 lutego 2020 r. sygn. II SA/Wr 717/19, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że roboty, których dokonali pp. K. polegały na: rozbiórce konstrukcji drewnianej dachu, ściany działowej i zewnętrznej; wzmocnieniu fundamentu pod usuniętą ścianą konstrukcyjną oraz działową; wzmocnieniu ścian zewnętrznych ściągami (ankry), wykonaniu stropu pod kondygnację parteru, odtworzeniu ściany zewnętrznej oraz wewnętrznej oddzielającej pomieszczenia w budynku gospodarczym. Z protokołu kontroli z 24 września 2021 r. oraz zdjęć stanowiących do niego załącznik wynika, że zachowano mury ściany wschodniej i zachodniej, mur ściany północnej- odcinakami, a południowa została w znacznej mierze odtworzona przy wykorzystaniu nowych materiałów budowlanych, wskazując obrazowo: na zdjęciach widać gdzie zachowano stare pomarańczowe cegły, a gdzie wykorzystano nowe białe (porównaj zdjęcia k. [...] i k. [...]). Zdjęcia obrazują też wykonanie nowego dachu, którego podczas kontroli 27 października 2021 r. jeszcze nie ukończono (zob. zdjęcia k. [...] i k. [...] i [...]). W aktach sprawy ujawniono także zdjęcie budynku wykonane w 2013 r. wskazujące na dobry stan techniczny budynku.

W ocenie Sądu powyższe ustalenia organów, oparte na protokołach trzech kontroli, wzbogacone o materiał zdjęciowy i szkice, powinny doprowadzić organy do przekonania, że inwestorzy dokonali przebudowy budynku gospodarczego, a nie jego odbudowy. Jak już wcześniej wskazano, odbudowa związana jest odtworzeniem istniejącego kiedyś obiektu budowlanego, który uległ całkowitemu lub znacznemu unicestwieniu. W rozpoznawanej sprawie, co inwestorzy konsekwentnie podkreślali, zakres robót budowlanych nie mógł być uznany za odbudowę. Budynek nie uległ ani całkowitej, ani nawet znacznej rozbiórce, skoro pozostawiono trzy ściany, a w czwartej, mimo znacznego uzupełnienia ściany Siporexem nadal widnieją oryginalne ceglane elementy. Powstały nowe ściany działowe i nowy strop. Ponadto nowa konstrukcja dachu wydłużyła okap oraz zmieniono pokrycie dachu z papy na blachę, Na skutek wykonanych przez inwestora robót zmieniły się parametry użytkowe i techniczne tego obiektu, co świadczy o jego przebudowie, a nie odbudowie czy remoncie. Podkreślenia wymaga, że zakres prac wykonanych przez skarżących nie mógł być uznany za remont, ponieważ cechą charakterystyczną remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy (tutaj ściany działowe, nowy strop, wydłużenie okapu).

Reasumując Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego błędnie ustaliły, że roboty budowlane wykonane przez Inwestora stanowiły odbudowę, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia PINB, jako wydanych z naruszeniem art. 3 pkt 6 pr. bud. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie prowadzić postępowanie z uwzględnieniem tego, że obiekt budowlany uległ przebudowie, a nie odbudowie, co ma znaczenie z punktu widzenia postępowania legalizacyjnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi w wysokości 100 zł , 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).