Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 714/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 , 61, 52, 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 4.10.2017 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) na wniosek M. M. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa poddasza nieużytkowego na lokal mieszkalny z rozbudową instalacji wewnętrznych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz rozbudowa budynku garażu połączona ze zmianą konstrukcji dachu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Załączniki Nr 1- warunki zabudowy terenu, Nr [...] - część graficzna warunków zabudowy, Nr [...] - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr [...] - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 10.12.2014 r. wpłynął wniosek M. M. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 05.02.2015 r., znak: [...] w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej oraz opinię Zespołu Urbanistycznego z 12.03.2015 r., powołanego zarządzeniem nr [...]

Prezydenta Miasta K. z 16.12.2014 r. na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym w celu przygotowania merytorycznych rozstrzygnięć z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach postępowań administracyjnych prowadzonych w Wydziale Architektury i Urbanistyki.

Wystąpiono również o uzgodnienie projektu decyzji do Ministra Środowiska i Marszałka Województwa [...]. Z uwagi na nie zajęcie stanowiska przez Ministra Środowiska i Marszałka Województwa [...] w terminie określonym w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienie z tymi organami uznano za dokonane.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała osoba posiadająca wymagane ustawą uprawnienia.

Organ podkreślił, że wykonując zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z decyzji kasatoryjnej z 01.10.2015 r. ponownie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz pozyskał aktualne stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31.05.2017 r. znak [...], z którego wynika, że po przeprowadzeniu czynności inspekcyjno-kontrolnych PINB w K. nie stwierdził naruszenia przepisów prawa

budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. J., zarzucając:

- naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne wyznaczenie kręgu stron postępowania, co

doprowadziło do pozbawienia stron postępowania możliwości udziału w toczącym się

postępowaniu oraz do przedstawiania swoich stanowisk w sprawie;

- naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie pomimo nieustalenia w sposób rzetelny i wnikliwy stanu faktycznego sprawy, a w szczególności bez sprawdzenia i zweryfikowania przez organ zgłaszanych już uprzednio okoliczności związanych z niedopuszczalnością, w tym trybie, wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a to wobec zrealizowania już zamierzenia, którego dotyczy niniejsze postępowanie;

- rażące naruszenie art. 107 § 1 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która ze względu na całkowicie wadliwie skonstruowane uzasadnienie nie poddaje się rzetelnej ocenie zarówno przez strony postępowania, jak i przez organ II instancji, a przede wszystkim nie są jasne powody określonego rozstrzygnięcia, a treść uzasadnienia w sposób wybitny dowodzi, że organ faktycznie zaniechał ustalenia jakichkolwiek okoliczności sprawy i w efekcie wydał decyzję z rażącą obrazą przepisów postępowania administracyjnego;

- rażące naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności niezawiadamianie stron o podejmowanych krokach i otrzymywanej korespondencji;

- naruszenia art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a. i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy, wyczerpujący i bezstronny, a przy tym bez wykonania przez organ wymaganych przepisami czynności w szczególności analizy urbanistycznej, oraz art. 61 u.p.z.p.;

- naruszenie przepisów rozporządzenia poprzez między innymi wadliwe w stopniu

rażącym i niezgodne z wymaganiami tego rozporządzenia ustalenie warunków zabudowy,

- wydanie decyzji o warunkach dla inwestycji, która jest faktycznie realizowana, co stanowi naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p.

Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o zmianę decyzji i orzeczenie o odmowie wydania decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27.02.2018 r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 16 ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), utrzymało w mocy w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu kolegium w pierwszej kolejności podało, że na etapie postępowania odwoławczego uzupełniono analizę.

Zdaniem organu II instancji przeprowadzona analiza z 10.08.2017 r. i jej uzupełnienie z 26.01.2018 r. w zakresie danych dotyczących szerokości elewacji frontowych i geometrii dachu odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. I tak, analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości 50 m od granicy terenu objętego wnioskiem, stanowiącego działkę nr [...] obr. [...]. Z załącznika graficznego zaś wynika, że front terenu inwestycji ma długość ok. 14 m. Zatem sposób określenia obszaru analizowanego, wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W części tekstowej dokumentu analizy, charakteryzując teren inwestycji, podano, że teren objęty wnioskiem położony jest w północnej części miasta - K. (osiedle [...] w obszarze średnio zainwestowanym zabudową mieszkaniową (jedno- i wielorodzinną). Wzdłuż ul. [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, ulica stanowi połączenie komunikacyjne zespołu zabudowy wielorodzinnej (osiedle "[...]") z ul. [...] i al. [...]. W obszarze analizowanym znajdują się budynki o zróżnicowanej wysokości -od jednej do trzech kondygnacji; przeważają budynki w zabudowie bliźniaczej i szeregowej. Teren wnioskowanej inwestycji jest zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem garażowym. Istotną cechą analizowanego terenu jest średnio intensywna zabudowa i nasycenie powierzchniami biologicznie czynnymi, głównie dzięki terenom zielonym otaczającym zabudowę mieszkaniową - ogródki przydomowe.

Wobec powyższego, planowane zamierzenie inwestycyjne będzie kontynuowało funkcję zabudowy mieszkalnej występującej w obszarze analizowanym. W obszarze tym znajduje się działka sąsiednia pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, jest to m.in. zabudowa zlokalizowana nr [...], [...]. Nie budzi zatem wątpliwości, że zamierzenie co do zasady spełnia podstawowy warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium, przeprowadzona analiza pozwala również na określenie parametrów nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Linię zabudowy organ I instancji wyznaczył, działając w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia w odległości 6 m od jezdni ulicy [...] zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr [...] i nr [...] do decyzji. W analizie podano, że linia istniejącej zabudowy po wschodniej stronie ul. [...] (po tej samej stronie, co teren inwestycji) nie jest regularnie ukształtowana. Budynki usytuowane są od granicy działki drogowej w odległościach (działki po których przebiega ul. [...]: [...], [...], [...], [...], [...], [...]): ok. 4m (budynek mieszkalny na dz. [...]), ok. 4-5m (budynek mieszkalny na dz. [...], [...]) i ok. 9 m (budynek mieszkalny na działce [...]). Natomiast budynek gospodarczy na dz. nr [...] zlokalizowany jest ok. 1 m od granicy z działką drogową. Zwrócono także uwagę, że przedmiotowy wniosek dotyczy rozbudowy budynku istniejącego, więc jego lokalizacja jest już określona. Zdaniem autora analizy zasadnym jest, by nie dopuścić, by projektowana rozbudowa nie stała się niezgodna z przepisami odrębnymi oraz jednocześnie nawiązała do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a w szczególności na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] ustalono w przedziale od 1,0% do 2,00%, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. W analizie podano, że arytmetycznie wyliczona średnia dla wszystkich zabudowanych działek w obszarze analizowanym wynosi ok. 26 %, kształtuje się on w przedziale od 5 % (dz. [...] obr. [...]) do 40 % (dz. 470/2obr. [...]). Przeanalizowano także sposób kształtowania się powierzchni zabudowy garaży. Ustalono, że w obszarze analizowanym występują garaże wbudowane (dz. [...], [...], [...], [...]) jak i budynki garażowe i gospodarcze wolnostojące (dz. nr [...], [...], [...], [...]). Powierzchnie zabudowy budynków garażowych i gospodarczych w obszarze analizowanym zawierają się w przedziale od 12 m do 129 m, a średnia ich powierzchnia wynos 60 m2. Ustalenia przedmiotowego parametru dokonano w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia. Analiza wykazała, że planowana rozbudowa budynku garażowego nieznacznie zwiększy wskaźnik zabudowy do 10 % i mieści się w przedziale wielkości tego typu obiektów występujących w obszarze analizowanym, jak i wskaźnik powierzchni dla działki mieści się w przedziale wskaźników występujących w analizowanym obszarze.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla budynku garażowego ustalono jako 6,5 m z tolerancją 20 %, tj. w przedziale od 5,2 m do 7,8 m. Parametr ten, zgodnie z wyjaśnieniami zawartym w uzupełnieniu analizy, ustalono w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej dla budynku gospodarczego w obszarze analizowanym wynosi ok. 7 m, a parametr kształtuje się w przedziale 4 m (bud. na dz. nr [...], [...], [...]), ok. 6-6,5 m (bud. na dz. nr [...], 613) do 17 m (budynek na dz. [...]). W ocenie kolegium, organ I instancji w sposób dostateczny uzasadnił odstąpienie od zasadniczego sposobu wyznaczania omawianego parametru (§ 6 ust. 1 rozporządzenia.)

Organ I instancji ustalił wysokość do okapu budynku gospodarczego w przedziale 2,5 m do 3m, a wysokość do kalenicy w przedziale od 4 m do 4,5 m. Przeprowadzona analiza wykazała, że wysokości elewacji frontowej (okap/attyka) budynków garażowych i gospodarczych w obszarze analizowanym mieszczą się w przedziale od 1,7 m (dz. [...]) do 6,2 m ([...]). Wysokości kalenicy mieszczą się w przedziale od 2,4m ([...]) do 7m ([...]). Średnia szerokość wysokości elewacji frontowej budynków gospodarczych do okapu wynosi 3, a do kalenicy 4 m. Wobec tego, w ocenie kolegium, organ I instancji w sposób dostateczny uzasadnił zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Przeprowadzona analiza wykazała, że układ i charakter zabudowy występującej w obszarze analizowanym nie zaburzy zastanego ładu przestrzennego w sytuacji wyznaczenia przedmiotowego parametru zgodnie z wnioskiem Inwestora. Ustalone wielkości wpisują się w te zastane w obszarze analizowanymi i nawiązują do wielkości średnich występujących w obszarze analizowanym. Dopuszczona zaś 0,5 m tolerancja w dół, jeśli chodzi o ustaloną wielkość do okapu i 0,5 m w górę, jeśli chodzi o wielkość do kalenicy uzasadniona jest ze względów technologicznych.

Wątpliwości kolegium nie wzbudziło również ustalenie geometrii dachu. W decyzji dla rozbudowywanego budynku garażowego ustalono następujące zasady kształtowania dachu: dach spadzisty o układzie połaci dachowych dwuspadowym, symetryczny (z wykluczeniem formy dachu łamanego i mansardowego) i kierunku głównej kalenicy dachu - równolegle do ul. [...] i kącie nachylenia połaci dachu jako wynikowa z wysokości okapu i kalenicy - między 10°-20°. W analizie podano, że w obszarze analizowanym zabudowa garażowa posiada dachy dwu i jedno spadowe o kalenicach równoległych i prostopadłych do osi ulicy i kącie nachylenia od ok. 11° do ok. 40° oraz dachy płaskie. Ustalenie dla wnioskowanej inwestycji formy pokrycia budynku, zasługuje na aprobatę wobec jej potwierdzenia w stanie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, bowiem przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym występują budynki posiadające dachy dwuspadowe o równoległym układzie kalenic (468/5), a kąty nachylenia połaci dachowych kształtują się w przedziale od 11° do ok. 40°.

W przedmiotowej sprawie analiza, stanowiąca kluczowy dowód w sprawie, nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności.

Okolicznością bezsporną jest, że teren inwestycji oznaczony jak dz. [...] obr. [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...], wobec jego położenia wzdłuż działki drogowej nr [...] obr. [...], stanowiącej ul. [...]. Zastrzeżeń kolegium nie budzą ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne, potwierdzające zaopatrzenie planowanej w wodę, energię elektryczną, gazową oraz ustalające sposób odprowadzania ścieków i wód opadowych. Istniejące uzbrojenie terenu w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. [...] jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego - na dotychczasowych warunkach - zgodnie z obowiązującą organizacją ruchu. Nie budzi również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym.

Kolegium nie podzieliło zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez błędne wyznaczenie kręgu stron postępowania. Co do zasady przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają właściciele nieruchomości znajdujących się w sferze oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem kolegium charakter i przedmiot realizacji nie daje podstaw do twierdzenia, że przymiot strony winien być przyznany również właścicielom innych działek, niż tych które sąsiadują z terenem inwestycji. Strony zostały bowiem poinformowane zarówno na etapie wszczęcia postępowania, jak i po zakończeniu zbierania materiału dowodowego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do niego. Żadna ze stron z tej możliwości nie skorzystała.

Kwestia naruszenia art. 61 u.p.z.p. w zw. z art. 59 u.p.z.p. i art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej została również przez organ I instancji wyjaśniona zgodnie z zaleceniami zawartymi w uprzednio wydanej decyzji kolegium. W aktach sprawy znajduje się informacja PINB w K. - Powiat G.. Organ ten przeprowadził czynności kontrolne i nie stwierdził, aby jakiekolwiek roboty budowlane, dotyczące budynku garażu na terenie inwestycji, zostały wykonane. Dodatkowe czynności kontrolne wykonane w dniu 11.05.2016 r. wykazały wykonanie robót związanych z ociepleniem ścian budynku mieszkalnego oraz wykonanie ogrodzenia z cegły klinkierowej o wysokości ok. 1,95m, niemniej jednak zgodnie z wyjaśnieniem organu, nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa budowlanego.

M. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia decyzji obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez błędne wyznaczenie kręgu stron postępowania, co doprowadziło do pozbawienia stron postępowania możliwości udziału w toczącym się postępowaniu oraz do przedstawiania swoich stanowisk w sprawie;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygniecie sprawy pomimo nieustalenia w sposób rzetelny i wnikliwy stanu faktycznego sprawy, a w szczególności bez sprawdzenia i zweryfikowania przez organ zgłaszanych już uprzednio okoliczności związanych z niedopuszczalnością, w tym trybie wydawania decyzji o warunkach zabudowy , a to wobec zrealizowania już zamierzenia;

- rażące naruszenie art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności niezawiadamianie stron o podejmowanych czynnościach i otrzymywanej korespondencji;

- naruszenie art. 8, art. 9 i art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy wyczerpujący i bezstronny, a przy tym bez wykonania przez organ wymaganych przepisami czynności w szczególności analizy urbanistycznej oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez między innymi wadliwe w stopniu rażącym i niezgodne z wymaganiami tego rozporządzenia ustalenie warunków zabudowy;

- wydanie decyzji o warunkach dla inwestycji która jest faktycznie realizowana, co stanowi naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.

Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń prawa postępowania i prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. póz. 1073 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren dla którego ustalono przedmiotowe warunki zabudowy nie został objęty ustaleniami planu miejscowego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu -Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Zgodnie z treścią § 3 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że wnioskowana do ustalenia warunków zabudowy inwestycja to przebudowa poddasza nieużytkowego na lokal mieszkalny z rozbudową instalacji wewnętrznych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz rozbudowa budynku garażu połączona ze zmianą konstrukcji dachu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., a podmiotem który złożył wniosek w dniu 10.12. 2014 r. jest M. M..

W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy ww. prawa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku ponownego rozpatrywania sprawy została przedłożona analiza urbanistyczno- architektoniczna (wraz z pismem wyjaśniającym uprawnionego analizatora – mgr inż. Arch. M. W.) sporządzona w dniu 10 sierpnia 2017 r., a następnie uzupełniona przez analizatora w dniu 26 stycznia 2018 r. Określono w niej obszar zgodnie z § 3 rozporządzenia i następnie ustalono, że w analizowanym obszarze istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, na podstawie prawidłowo dokonanej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Trzeba zauważyć, że teren objęty analizą jest średnio zainwestowany, znajdują się na w nim budynki mieszkalne jedno i wielorodzinne, w tym w zabudowie bliźniaczej i szeregowej oraz budynki gospodarcze i garażowe o gabarytach wskazanych w analizie. Analizator uwzględnił wskazane w kasatoryjnej decyzji SKO z dnia 1. 10. 2015 r. braki i nieścisłości, przedstawiając średnie wskaźniki i parametry ustalane w warunkach zabudowy, w tym brakujące średnie wskaźniki szerokości elewacji frontowych budynków gospodarczych i garażowych w obszarze analizy, a także średni wskaźnik wysokości ich górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii ich dachów (w tym wys. kalenicy układu połaci dachowych, kierunku głównej kalenicy i kąta nachylenia połaci dachowych). Uzupełnienie to dotyczyło brakujących parametrów już istniejącej zabudowy na działce inwestora w tym budynku mieszkalnego i garażu oraz pow. wnioskowanej nowej zabudowy (rozbudowy). Powyższe uzupełnienia pozwoliły - w ocenie Sądu – na ustalenie w sposób prawidłowy wymaganych wskaźników i parametrów nowej zabudowy. W nawiązaniu do ustaleń poczynionych w uzupełnionej analizy, celem zharmonizowania wnioskowanej inwestycji z zastaną zabudową niektóre wskaźniki i parametry ustalone zostały "w inny sposób" tj. jest z odstępstwami od sposobów wskazanych w rozporządzeniu jako podstawowe tj. odpowiadające średnim wartościom określonych parametrów istniejącej zabudowy. Nie narusza to jednak przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego, w którym dopuszczono możliwość innego wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4 punkt 4, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (§ 5 punkt 2), szerokości elewacji frontowej (§ 6 pkt. 2), parametrów dot. wysokości (§ 7 pkt 4 ), jednak pod warunkiem, że wynika to z analizy. W ocenie Sądu warunek ten został spełniony. I tak, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został ustalony w przedziale od 1% do 2 % , a więc odstępstwem przewidzianym w § 5 punt 2 rozporządzenia, przy czym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ uzasadnił w oparciu o wyniki analizy powody, dla których dopuścił odstępstwo. Także nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona w odległości 6 m od krawędzi ulicy została ustalona z odstępstwem dopuszczonym w treści (§ 4 pkt 4 rozporządzenia), przy czym – należy zauważyć, że wskazując i prawidłowo uzasadniając powyższe ustalenie wskazano jako podstawę prawną § 4 pkt 3 rozporządzenia, co jednak nie ma istotnego wpływu na ustalenie, gdyż w obowiązującym stanie prawnym dokonane ustalenie jest dopuszczalne. Należy zauważyć, że ustalenie linii zabudowy, a dokładnie rozbudowy garażu na działce nr [...] obr. [...] w odległości 6 m od jezdni ulicy [...] wynika ze specyfiki zastanego ładu przestrzennego i nawiązuje do linii zabudowy już istniejącego garażu, przy czym na działkach sąsiednich nie ma ustalonej linii zabudowy. Takie ustalenie linii zabudowy uzasadniają też względy przestrzenne związane z układem działek oraz już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Szczegółowa analiza uzasadnia również ustalenie parametrów szerokości elewacji frontowej i parametrów wysokości w nawiązaniu do zabudowy o podobnych funkcjach i parametrach jak wnioskowana. Analogicznie uzasadniono parametry dotyczące dachu planowanej rozbudowy. Opisane wyżej ustalenia warunków zabudowy zostały szczegółowo przedstawione w czterech załącznikach (2 tekstowe i 2 graficzne) stanowiących integralną cześć decyzji organu I instancji i były przedmiotem szczegółowej analizy w postępowaniu przed organem odwoławczym. Nie ma również wątpliwości, że teren inwestycji na bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] oraz, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Tym samym za chybiony należy uznać jest zarzut naruszenia prawa postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ). Nie może również odnieść skutku zarzut niezweryfikowania okoliczności wskazujących, iż przedmiotowe warunki zostały wydane w sytuacji gdy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne zostało już zrealizowane. W przedłożonych aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem informacja, z której wynika , że PINB w K. - Powiat G. przeprowadził czynności kontrolne – uwzględnione w rozpoznawanej sprawie i nie stwierdził, aby jakiekolwiek roboty budowlane, dotyczące przedmiotowej rozbudowy garażu na terenie działki nr [...] zostały wykonane (k. 438). Dodatkowo także w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 11.05.2016 r. nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa budowlanego w tym zakresie.

Sąd nie znalazł też podstaw prawnych do negowania ustaleń dotyczących kręgu stron w przedmiotowym postępowaniu, gdyż został on ustalony prawidłowo i objął właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem wnioskowanej inwestycji. Jest to zgodnie z przyjmowaną zasadą, iż stronami w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich (por. wyrok NSA z 3 . 02. 2011 , sygn. akt II OSK 206/10). Nie oznacza to, że w szczególnych sytuacjach stronami w rozumieniu normy z art. 28 k.p.a. nie mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści innych nieruchomości, ale takich okoliczności w rozpoznawanej sprawie Sąd się nie dopatrzył.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 9 i 10 k.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności niezawiadamianie stron o podejmowanych czynnościach i otrzymywanej korespondencji, gdyż zarówno organ I jak II instancji skierowały do stron postępowania zawiadomienia w trybie art. 10 §1 k.p.a. informując przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszenia żądań. Z przedłożonych do akt adm. dokumentów wynika, że organ odwoławczy skierował ww. zawiadomienie do pełnomocnika skarżącej w dniu 5 stycznia 2018 r. i było ono dwukrotnie awizowane. Strona skarżąca nie skorzystała jednak z możliwości jakie daje ww. norma nie wskazała również jakie konkretne czynności zamierzała podjąć, gdyby odebrała zawiadomienie.

Należy też podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nadto trzeba mieć na uwadze, że z treści art. 6 ust. 1 wynika, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. W przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy w punkcie 5 załącznika nr [...] do decyzji organu I instancji jednoznacznie wskazano na konieczność zapewnienie ochrony interesów osób trzecich przy realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W związku z powyższym za niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia normy z art. 8 k.p.a .

W konsekwencji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi zarówno materialne, jak i formalne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co też uczyniły.

Mając na uwadze niezasadność podniesionych w skardze zarzutów i stwierdzenie braku podstaw prawnych do eliminacji z obrotu prawnego skarżonej decyzji, Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.