Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 910/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30, art. 31 pkt 2, art. 11
journal: Dz.U. 2012 poz 161
law: Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.A.S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3258/16 w sprawie ze skargi S.A.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 września 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3258/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.A.S. (dalej także jako: "skarżący", "strona", "cudzoziemiec") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego.

Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Cudzoziemiec w trybie art. 30 ust. 1 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.), dalej jako: "u.o." złożył wniosek o uznanie go za obywatela polskiego. Wojewoda Mazowiecki (dalej "Wojewoda", "organ I instancji") decyzją z [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) odmówił uwzględnienia wniosku. Uprzednio organ ten postanowieniem z [...] marca 2016 r. (nr [...]) wyłączył z akt sprawy dokumenty niejawne o klauzuli "TAJNE". Powołał się w tym orzeczeniu na ustawę z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, z której wynika zakaz ich ujawniania, skoro mogłoby to spowodować szkodę Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne.

Organ dalej ustalił, że cudzoziemiec posiada zezwolenie na osiedlenie się na terytorium RP w związku z pozostawaniem w związku małżeńskim, zawartym w dniu [...] lipca 2009 r. z obywatelką polską. Uznano, że strona spełniła obligatoryjne przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.o., jednakże nabycie przez nią obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 31 u.o.). Okoliczności te stwierdzono po wystąpieniu – zgodnie z art. 36 ust. 2 u.o. - do organów właściwych w sprawach bezpieczeństwa i porządku publicznego państwa, celem uzyskania opinii w przedmiotowej sprawie.

Cudzoziemiec zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 8 września 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3258/16) skargę oddalił.

Sąd I instancji stwierdził, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest jego jawność dla stron, która obejmuje między innymi prawo do zapoznania się z wszelkimi materiałami zgromadzonymi w sprawie oraz prawo przedstawienia przez stronę swojego stanowiska co do tych materiałów (art. 9, art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a.). Wyjątki od tej zasady mogą wynikać tylko z ustawy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Takim wyjątkiem jest wyłączenie jawności materiałów zgromadzonych w aktach sprawy na podstawie art. 74 § 1 k.p.a., który uchyla stosowanie art. 73 k.p.a. do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Przepis art. 74 § 1 k.p.a. ponad ważny interes strony przedkłada ochronę informacji objętych tajemnicą państwową. Informacje, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową (informacje niejawne), są z kolei przedmiotem regulacji ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1167). Powszechny dostęp do tego rodzaju informacji - z woli ustawodawcy - został wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "TAJNE", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1) uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi; 3) zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 4) utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione; 5) w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości; 6) przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji uznał, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy doznaje ograniczenia, gdyż organ nie może ujawnić informacji niejawnych. Rozstrzygnięcie organu wynikające z materiału zaklasyfikowanego jako informacja niejawna, podlega ocenie sądu administracyjnego, w razie wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., w którym określone dokumenty zostały wyłączone z akt sprawy dostępnych dla strony ze względu na ochronę tajemnicy państwowej lub ważnego interesu państwowego.

Sąd I instancji uznał, że prawo cudzoziemca wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., na mocy art. 74 § 1 k.p.a. zostało ograniczone w odniesieniu do możliwości zapoznania się z dokumentami wyłączonymi ze względu na ważny interes państwowy, których dotyczyło postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2016 r. Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez stronę. Jednocześnie Wojewoda nie znalazł podstaw do zastosowania w toku postępowania art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z którym odbiorca materiału, w przypadku stwierdzenia zawyżenia lub zaniżenia klauzuli tajności, może zwrócić się do osoby, która ją nadała, albo do przełożonego tej osoby, z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany.

W konsekwencji Sąd I instancji po zapoznaniu się z materiałami dotyczącymi cudzoziemca, zawierającymi informacje niejawne stwierdził, że wydana w sprawie decyzja odmowna była uprawniona, zachodziły podstawy do wyłączenia tych materiałów z akt sprawy z uwagi na opatrzenie ich klauzulą "TAJNE" i w konsekwencji odstąpienie od uzasadnienia decyzji w tej części.

Za nieuprawniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepis ten nie mógł zostać naruszony odmową przyznania cudzoziemcowi obywatelstwa polskiego, skoro zapewnia on każdemu prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, mieszkania i korespondencji. Zakwestionowane decyzje odmowne nie zmieniły bowiem w sposób radykalny jego sytuacji. Skarżący może bowiem nadal przebywać na terenie RP wraz ze swoją rodziną. Rozstrzygnięcie to nie pozbawiło go też swobody prowadzenia korespondencji i zachowania jej tajemnicy.

Sąd I instancji podzielił nadto stanowisko organów obydwu instancji, że nie było możliwe szczegółowe uzasadnienie odmowy przyznania obywatelstwa polskiego w sytuacji, gdy zasadnicza część uzasadnienia tej odmowy oparta została na dokumentach objętych ochroną tajemnicy służbowej (klauzula "TAJNE"). Ta okoliczność wykluczyła też możliwość przeglądania tych dokumentów przez stronę (art. 74 ust. 2 k.p.a.). Ograniczenie to nie stanowi jednak nieuzasadnionej ingerencji w prawa cudzoziemca, podyktowane jest wagą informacji zawartych w aktach. Z tej przyczyny w uzasadnieniu ustnym i pisemnym wyroku nie mogły zostać ujawnione dowody, którym nadano klauzulę tajności.

Sąd dalej nadmienił, że powołane w decyzji pismo prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gorzowie Wielkopolskim z 24 sierpnia 2016 r. nie miało przesądzającego znaczenia w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") wniósł cudzoziemiec, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:

a) art. 31 pkt 2 w zw. z art. 30 u.o. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nabycie przez skarżącego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżącemu należy odmówić uznania za obywatela polskiego, pomimo spełnienia przez niego przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 pkt 2 u.o., podczas gdy dotychczasowe zachowanie i sposób życia skarżącego na terytorium RP wskazują, iż przestrzega on porządku prawnego i utrwalonych w społeczeństwie zasad i ogólnie przyjętych reguł postępowania, a co za tym idzie nabycie przez skarżącego obywatelstwa polskiego nie powoduje jakiegokolwiek zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego,

b) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 11 u.o. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od uzasadnienia wyroku w zakresie dokumentów wyłączonych z akt i opatrzonych klauzulą "TAJNE", a zatem nie odniesieniu się do meritum sprawy, tj. dowodów, które stanowiły podstawę do zastosowania wobec skarżącego art. 31 pkt 2 u.o., a w konsekwencji uniemożliwieniu skarżącemu zajęcia stanowiska w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów,

c) art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez błędne oddalenie skargi i odmowę uznania skarżącego za obywatela polskiego, pomimo spełnienia przez niego przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. a u.o., podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym odmowa uznania skarżącego za obywatela polskiego jest nieuzasadniona i narusza ochronę wartości wskazanych w ww. przepisach.

Skarżący podnosi również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

b) art. 145 § 1 pkt 1 a i pkt 1c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której skarga zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ponieważ decyzje te zostały wydane zarówno z naruszeniem prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy,

c) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 10 § 1, 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, zasad: praworządności postępowania administracyjnego, kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz prawdy obiektywnej, udziału strony w postępowaniu, a także obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające na błędnym oddaleniu skargi i:

- nieuwzględnieniu faktu stałego i długotrwałego pozostawania przez skarżącego w związku małżeńskim z A.K. i wspólnego wychowywania trójki dzieci, pochodzących z tego związku małżeńskiego, a także dotychczasowej niekaralności skarżącego, co potwierdza pogląd, że skarżący przestrzega obowiązującego w Polsce porządku prawnego,

- nieokreśleniu na czym miałoby polegać rzekome zagrożenie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego sprzeciwiające się uznaniu skarżącego za obywatela polskiego. Wskazanie, że informacja, przedstawiona przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gorzowie Wielkopolskim miała jedynie charakter uzupełniający nie zmienia faktu, że do chwili obecnej skarżącemu nie został przedstawiony zarzut popełnienia przestępstwa,

- podzieleniu stanowiska organu I jak i II instancji, iż ograniczenie skarżącemu kasacyjnie dostępu do akt sprawy w zakresie materiałów wyłączonych z akt i opatrzonych klauzulą "TAJNE", jak również odstąpienie przez organy obu instancji od uzasadnienia decyzji w tej części było zasadne, w sytuacji, w której zarówno zaskarżoną decyzję organu II instancji, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oparto na dokumentach uznanych przez organy za "TAJNE", przez co skarżący został pozbawiony prawa do zapoznania się z całym materiałem dowodowym i wyrażenia swojego stanowiska.

Skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Jako bezzasadny NSA uznaje zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1a i 1c p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie oddalił skargę stosując art. 151 p.p.s.a., bowiem uprzednio nie znalazł podstaw do zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 a i 1c p.p.s.a. Zasadnie bowiem uznał, że przy wydaniu decyzji w sprawie odmowy uznania za obywatela polskiego nie doszło do naruszenia zarówno przepisów materialnych, jak i proceduralnych.

Odnośnie naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. w zw. z przepisami regulującymi reguły prowadzenia postępowania administracyjnego jak praworządność, prawda obiektywna, udział strony w postępowaniu i obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego to należy zauważyć, że art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. dotyczy kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w stosunku do aktów nadzoru podejmowanych wobec jednostek samorządu terytorialnego. Tymczasem sąd I instancji kontrolował legalność decyzji administracyjnej. Oznacza to, że przytoczony w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis p.p.s.a. nie mógł być zastosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co w konsekwencji czyni zarzut ten bezprzedmiotowym.

Jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 31 pkt 2 u.o. w zw. z art. 30 u.o. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 31 pkt 2 u.o. cudzoziemcowi odmawia się uznania za obywatela polskiego, w przypadku gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Należy podkreślić, że państwo ma całkowitą kompetencję do określania, kto jest jego obywatelem, a także zasad nabycia i utraty obywatelstwa. Krajowy prawodawca przyjął koncepcję, że przynależeć na wniosek, nie z urodzenia, do grupy polskich obywateli mogą te osoby, które zapewniają stan bezpieczeństwa dla obronności, bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego. Kumulatywne rozumienie powołanych wyżej przepisów u.o. prowadzi do rezultatu polegającego na tym, że nawet przy spełnieniu każdego z warunków określonych w art. 30 u.o., osoba ubiegająca się obywatelstwo nie uzyska decyzji pozytywnej, jeśli nabycie przez nią tego prawa stanowi zagrożenie dla wartości wymienionych w art. 31 pkt 2 u.o. Przy czym wskazana ustawa nie definiuje tych pojęć, które mają charakter generalnych klauzul odsyłających i są elementem każdego porządku prawnego, a których konkretna zawartość normatywna podlega dekodowaniu przez organy stosujące prawo. W orzecznictwie przyjmuje się szeroki zakres swobody przy definiowaniu "zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego" (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1251/16). Przy czym nie jest konieczne, aby wystąpiły zdarzenia, fakty wyczerpujące znamiona owych pojęć. Wystarczające jest samo zagrożenie ich wystąpieniem. Zdaniem NSA wyrok karny skazujący, czy zawiśnięcie sprawy karnej dotyczącej ubiegającego się o obywatelstwo, nie są konieczne dla oceny wystąpienia negatywnych przesłanek uznania za obywatela polskiego określonych w art. 31 pkt 2 u.o. (vide cyt. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1251/16, wyrok NSA z 31 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1942/13). Oznacza to, że porządek publiczny nie musi zostać naruszony, wystarczające jest wystąpienie zagrożenia dla tego porządku.

Przy czym w niniejszej sprawie kwestia informacji zawartych w piśmie Prokuratury Okręgowej w Gorzowie Wielkopolskim z 24 sierpnia 2016 r. (występowanie skarżącego kasacyjnie w charakterze podejrzanego popełnienia przestępstw spenalizowanych w Kodeksie karnym) nie miała przesądzającego znaczenia. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że wymienienie go w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji miało charakter jedynie uzupełniający. O odmowie zastosowania art. 30 u.o. zdecydowały bowiem informacje zawarte w aktach opatrzonych klauzulą "TAJNE" i one stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięcia opartego na normie art. 31 pkt 2 u.o. NSA po wnikliwym zapoznaniu się z tymi dokumentami uznał, że ocena tych dokumentów przeprowadzona przez organy oraz Sąd I instancji była w pełni zasadna.

Jako bezzasadny NSA uznaje także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 11 u.o.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku lub wykonywania czynności zleconych. W odstąpieniu do uzasadnienia wyroku w zakresie dokumentów wyłączonych z akt i opatrzonych klauzulą "TAJNE" skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu. Wskazany przepis dotyczy trybu udostępniania wszelkich akt zawierających informacje niejawne. Na potrzeby procedury administracyjnej wyłączenie zasady jawności akt postępowania zostało przewidziane w art. 74 § 1 k.p.a. Mianowicie prawo strony do wglądu do akt zostaje ograniczone w stosunku do tej części akt sprawy, które zawierają informacje o klauzuli tajności tajne lub ściśle tajne, a także do innych akt, które organ administracji wyłączy ze względu na ważny interes państwowy.

Przepis ten w sposób jednoznaczny i kategoryczny przewiduje wyłączenie jawności dla strony materiałów oznaczonych klauzulą "TAJNE" i "ŚCIŚLE TAJNE". Zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenie dostępu do dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych, stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu, jednak zostało ono przewidziane ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika to z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej, jaką jest bezpieczeństwo państwa. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w związku z badaniem konstytucyjności ograniczenia prawa strony w zakresie dostępu do informacji niejawnych w sprawach dotyczących cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa. Trybunał, badając konstytucyjność art. 38 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych w wyroku z 23 maja 2018 r. (sygn. akt SK 8/14) nie zakwestionował ograniczenia prawa strony do zapoznania się z informacjami niejawnymi. Trybunał uznał, że brak dostępu osoby, której cofnięto poświadczenie bezpieczeństwa, do informacji niejawnych, które wpłynęły na decyzję o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, zawartych w uzasadnieniu wyroku, stanowi przydatne, konieczne oraz proporcjonalne ograniczenie jej praw konstytucyjnych. W tym bowiem zakresie wartość, jaką jest bezpieczeństwo państwa, uzasadnia ograniczenie praw skarżącego, o których stanowią art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji. Stanowisko powyższe znajduje akceptację w orzecznictwie (vide wyroki NSA: z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 3021/15; z 27 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1084/18; z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 3002/18; z 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 3615/18).

Stosownie do art. 11 u.o. organy mogą odstąpić w części od uzasadnienia decyzji wydanych na podstawie ustawy, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zasadnie informacji wynikających z materiałów niejawnych, a przesądzających o wyniku sprawy, organy nie wskazały w uzasadnieniu wydanych decyzji - w oparciu o art. 11 u.o. Organy orzekające były nie tylko uprawnione, ale także zobligowane okolicznościami sprawy do zastosowania się do dyspozycji wskazanego przepisu. W tym miejscu zauważyć należy, iż przepis podobny do art. 11 u.o. był przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 13 maja 2003 r. (sygn. akt SK 21/02), Trybunał badając legalność art. 77 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach, uznał jej niezgodność z Konstytucją jedynie w określonym zakresie - w kontekście ustalenia polskiego podchodzenia osób ubiegających się o osiedlenie. Trybunał dopuścił istnienie "ograniczeń informacyjnych" wynikających z regulacji zawartej w art. 77 w ramach ogólnego postępowania dotyczącego cudzoziemców nie podważył natomiast konstytucyjności, co do zasady, możliwości odstąpienia od uzasadnienia z uwagi na względy obronności, bezpieczeństwa państwa czy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powołane orzeczenie może wskazywać (choć kwestia ta nie była bezpośrednio przedmiotem analizy Trybunału) na brak sprzeczności art. 11 u.o. z przepisami Konstytucji RP. W tym kontekście celowym jest również przytoczenie wyroku NSA z 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2293/10), w którym stwierdzono, że "prawo dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych, o czym stanowi sama Konstytucja, może zostać ograniczone ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. (...) Interes publiczny związany z bezpieczeństwem państwa jest jedną z wartości podlegających ochronie, która jest bezpośrednio wskazana w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc należy do przesłanek, których wystąpienie może - przy zachowaniu innych rygorów określonych w tym przepisie - uzasadniać zastosowanie zasady proporcjonalności."

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez odmowę uznania skarżącego za obywatela polskiego. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę. Skarżący upatruje naruszenia tych praw w odmowie uznania go za obywatela polskiego.

Konstytucja RP konsekwentnie odróżnia prawa człowieka i prawa obywatela. Przesądziło to o konieczności konstytucyjnego unormowania przesłanek posiadania obywatelstwa, które postrzegane jest jako stosunek publicznoprawny między państwem, a jednostką, przy którego regulowaniu właściwość osoby jako podmiotu tego stosunku tworzy jej status prawny. W polskiej doktrynie prawa wskazuje się na istnienie związku między jednostką, a państwem, a ponadto na całkowitą kompetencję państwa do określenia kto jest jego obywatelem, a także zasad nabycia i utraty obywatelstwa. Obywatelstwo polskie zgodnie z art. 4 u.o. nabywa się m.in. przez uznanie za obywatela polskiego. Konstytucja RP wiąże z obywatelstwem posiadanie pewnych szczegółowych wolności i praw, a także obowiązków. Z praw i wolności należy podkreślić przewidziany w art. 52 ust. 4 Konstytucji zakaz wydalenia z kraju oraz zakazania obywatelowi powrotu do kraju, określony w art. 55 zakaz ekstradycji, ze szczególnymi wyjątkami określonymi w ust. 2 i 3. Dalej możliwość i prawo dostępu do służby publicznej, a także prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP).

Odmowa zatem uznania za obywatela polskiego pozbawia skarżącego kasacyjnie możliwości realizowania wymienionych wyżej przykładowo praw, z których może korzystać wyłącznie osoba fizyczna posiadająca obywatelstwo polskie. Jednakże posiadanie obywatelstwa polskiego lub jego brak nie przekłada się w żaden sposób na życie rodzinne cudzoziemca, możliwość zamieszkiwania na terytorium RP, czy zachowania tajemnicy korespondencji. Ochrony tego życia należy poszukiwać w swobodnej możliwości zamieszkiwania w dotychczasowym miejscu zamieszkania, dochowania stałego i długotrwałego związku małżeńskiego z polską obywatelką oraz wychowywania na terytorium RP trójki dzieci z tego związku. Sytuacja faktyczna skarżącego kasacyjnie, która wynikała z dotychczasowych tytułów pobytowych, nie ulegnie żadnej zmianie. Prawo do życia rodzinnego i zamieszkiwania będzie mógł wykonywać na dotychczasowych warunkach. Jedynie nie zostanie przyznana w sposób trwały możliwość pobytu na terytorium RP w każdym czasie bez konieczności ubiegania się o to prawo i co chyba najważniejsze, ale bez wpływu na uprawnienia konwencyjne – skarżący kasacyjnie nie uzyska prawa polegającego na zakazie wydalenia go lub ekstradycji z terytorium RP. Norma art. 8 Konwencji natomiast nie odnosi się do tych uprawień.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, NSA na podstawie art.184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.