Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 404/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 25 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1074/19 w sprawie ze skargi B.S. i K.S. na decyzję [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) prostuje w sentencji zaskarżonego oczywistą omyłkę wyroku, polegającą na błędnym oznaczeniu numeru decyzji [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2019 r. w ten sposób, że zamiast "[...]", wpisuje "[...]"; 2) uchyla zaskarżony wyrok; 3) stwierdza nieważność decyzji [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; 4) zasądza od B.S. i K.S. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1074/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S. i K.S. na decyzję [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] (pkt I); zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżących B.S. i K.S. solidarnie kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B.S. i K.S. pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. zwrócili się do [...] S.A. z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie:

1. czy Spółka posiada tytuł prawny do korzystania z działki wnioskodawców o nr [...] w Stępinie w zakresie związanym z posadowieniem i eksploatacją linii energetycznej, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej – o przesłanie kopii dokumentów potwierdzających tę okoliczność;

2. wskazanie, kiedy na w/w działce zostały posadowione słupy linii energetycznej oraz przesłanie kopii dokumentów potwierdzających ten fakt;

3. przesłanie kopii decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń przesyłowych na w/w nieruchomości.

[...] S.A. z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] odmówiła udostępnienia wnioskowanych informacji.

W uzasadnieniu decyzji podała, że informacje o podstawie lokalizacji i budowy linii energetycznej na działce wnioskodawców nie są informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej w skrócie "u.d.i.p."). Stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, która na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. została wyłączona z obowiązku udostępniania. Ponadto Spółka wskazała, że wnioskodawcy formułują względem niej roszczenia cywilnoprawne, wynikające z przysługującego im prawa własności, a jedynie niejako na marginesie domagają się udostępnienia informacji publicznej. Nie są zainteresowani jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz de facto zmierzają do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność ich roszczeń cywilnoprawnych. Tym samym, nawet gdyby założyć, że żądane przez wnioskodawców informacje stanowią informację publiczną, to w sytuacji, gdy żądają oni ustanowienia służebności przesyłu, przepisy Kodeksu postępowania cywilnego regulujące zasady gromadzenia dokumentów wyprzedzają przepisy u.d.i.p. – w rozumieniu normy kolizyjnej wskazanej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Skoro zatem celem wnioskodawców jest uzyskanie informacji w indywidulanej sprawie, dotyczącej ich partykularnych interesów i niemającej nic wspólnego ze sprawą publiczną, powinnością Spółki było wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Następnie [...] S.A. z siedzibą w [...] po rozpatrzeniu wniosku B.S. i K.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1010), która zgodnie z art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1u.d.i.p. jest wyłączona od obowiązku udostępnienia. Stosownie do zarządzenia Prezesa Zarządu [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] ws. Wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy [...] w stosunku do żądanych dokumentów i informacji Spółka uznaje je za tajemnicę przedsiębiorcy i podejmuje określone czynności wewnętrzne i organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim .

Ponadto Spółka podała, że informacje objęte wnioskiem są przechowywane w jej archiwach, z ograniczonym dostępem wąskiego grona pracowników. Żądane przez wnioskodawców informacje mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, utożsamianym nie z subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji, lecz z możliwością jej wykorzystania przez innego przedsiębiorcę. Tajemnica wynika także z faktu znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania [...] dla Państwa, [...] SA jest objęta wykazem przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.S. i K.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy brak było podstaw do odmowy jej udostępnienia;

2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...];

3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez bezpodstawne uznanie, że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a ich udostępnienie podlega ograniczeniu.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji Spółki oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że organ nie jest uprawniony do badania istnienia interesu prawnego po stronie podmiotu wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej, co wynika wprost z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Spółka nie może odmówić udostępnienia informacji mających charakter publiczny z powodu dopatrzenia się interesu prywatnego w złożeniu wniosku. Kwestia udostępnienia przez przedsiębiorstwo energetyczne dokumentów i informacji w zakresie posiadania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, na której zostało posadowione urządzenie energetyczne, została w judykaturze przesądzona. Z tego względu powołanie się przez organ na regulacje art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest błędne.

[...] S.A. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. [...] S.A. z siedzibą w [...] jest podmiotem, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 5 u.i.d.p. zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi (przedsiębiorstwo energetyczne w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne – Dz. U. z 2019 r., poz. 755 ze zm.). Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią. Prawo energetyczne przewiduje również szereg obowiązków przedsiębiorstw energetycznych, w tym zapewnienie przesyłu i dystrybucji paliw i energii (art. 4 ust. 1 i ust. 2), a także kontroli układów pomiarowych, dotrzymania zawartych umów i prawidłowości rozliczeń (art. 6 ust. 1). Z przepisów tych wynika, że Państwo ma ściśle określone obowiązki w zakresie gospodarki energetycznej, lecz nie realizuje ich wszystkich przez własne organy, ale część zadań przekazało zakładom energetycznym, wyposażając je jednocześnie w uprawnienia władcze. W przypadku, gdy przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego – realizuje zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1. Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. W szczególności taki charakter mają wskazane w tym przepisie informacje o sposobach realizacji zadań publicznych, ich wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [...] S.A. z siedzibą w [...], jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), a charakter żądanych przez skarżących informacji dotyczących lokalizacji i eksploatacji urządzeń przesyłowych mieści się w katalogu informacji określonych w art. 6 u.d.i.p.

W przedmiotowej sprawie odmowa udostępnienia przez Spółkę informacji nastąpiła wobec uznania, że żądane przez B.S. i K.S. informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy oraz, że ich uzyskanie jest związane z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustanowienia służebności przesyłu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ustawowego ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Rozwinięciem tej regulacji jest art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowiący, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Uznanie danej informacji za informację publiczną nie oznacza zatem automatycznie, że staje się ona jawna.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjmuje się, że dla odmowy udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być spełnione przesłanki formalne i materialne (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119 oraz wyroki NSA z dnia: 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13 i 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2490/14). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli utajnienia danych informacji, a materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej czy handlowej. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Przy czym tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i te pojęcia w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Stąd też, tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności.

W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w przypadku skargi sąd administracyjny, winny ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. W tym przypadku nie jest decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy nadającego całemu pakietowi informacji klauzulę poufności. Organ obowiązany jest bowiem aby szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie [...] S.A. z siedzibą w [...] powołuje się na zarządzenie nr [...] Prezesa Zarządu [...] S.A. z dnia [...] października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, wywodząc, że w stosunku do żądanych dokumentów i informacji uznała je za tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż mają one wartość gospodarczą – mogą zostać wykorzystane przez innego przedsiębiorcę. Ponadto wskazuje, że tajemnica ta wynika również ze znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania [...] dla Państwa, bowiem [...] S.A. z siedzibą w Lublinie jest przedsiębiorstwem o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w rozpoznawanej sprawie [...] S.A. z siedzibą w [...] nie wykazała, że żądane przez skarżących informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, mają wartość gospodarczą oraz w jaki sposób ich ujawnienie stwarza realną możliwość naruszenia interesów przedsiębiorcy. Takie zagrożenie trudno jest bowiem powiązać z ujawnieniem informacji kiedy na konkretnej działce zostały ustawione słupy energetyczne oraz dokumentów potwierdzających legalność tego faktu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1482/13 wyraził pogląd, że decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W tym przypadku powołał się także na utrwaloną linię orzeczniczą, zgodnie z którą dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyroki WSA w Krakowie z dnia: 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 184/12; 28 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 212/12 i 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 21/13 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia: 29 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 545/07 i 19 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 652/07).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie można również przyjąć, jak sugeruje Spółka, że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca będzie ubiegać się o jej udostępnienie. Skarżący trafnie zauważyli, że właściwy podmiot rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to tego charakteru nie traci także wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym procesie cywilnym (por. w/w wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1482/13).

Jeśli natomiast chodzi o względy bezpieczeństwa energetycznego Państwa, na które powołuje się Spółka, Sąd uznał, że nie wykazała ona, aby żądane informacje miały szczególne znaczenie dla bezpieczeństwa Państwa i były objęte klauzulą ochrony tajemnicy państwowej, co mogłoby stanowić przesłankę z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. do odmowy udostępnienia informacji.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 7 maja 2019 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w powiązaniu z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. i art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spółka przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżących będzie związana oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a.") zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz tiret 1a oraz pkt 2 lit. f oraz pkt 5 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że skierowanie wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie informacji publicznej oraz żądanie udostępnienie "informacji publicznej" wraz ze zgłoszeniem roszczeń w indywidualnej, partykularnej sprawie (roszczeń typowo cywilnoprawnych) może dotyczyć sprawy publicznej, a co za tym idzie może stanowić informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy cel i intencja podmiotu wnioskującego o udzielenie informacji (żądanie informacji w indywidualnej sprawie, mając na uwadze zgłaszane roszczenia) w żadnym wypadku nie koresponduje z podstawowymi celami i założeniami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.;

b) art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 oraz pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przypisanie żądanym przez skarżących informacjom przymiotu informacji publicznej, w sytuacji, gdy żądane przez nich dokumenty dotyczą ich prywatnej i indywidualnej sprawy, a nie interesu publicznego, co stanowi o niewłaściwym zastosowaniu w/w norm.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, pomimo braku ku temu przesłanek, albowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podała m.in., że za pomocą przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można starać się uzyskać informacji we własnej sprawie. Skarżący nie są zainteresowani aspektem sfery publicznej, lecz zmierzają do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność ich roszczeń cywilnoprawnych. Żądane przez nich dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie wskazała, iż niezależnie od powyższego przy przyjęciu, że żądane przez wnioskodawców dokumenty stanowią informację publiczną nie podlegają one udostępnieniu, gdyż stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie podał numer decyzji z dnia [...] maja 2019 r., omyłkowo podając numer zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., tj. nr [...], zamiast nr [...]. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a., w sentencji zaskarżonego wyroku sprostował w/w oczywistą omyłkę (pkt 1 sentencji wyroku).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszenia przepisów postępowania z naruszeniem przepisów prawa materialnego, na wstępie należało odnieść się do wymienionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego w kontekście ich wykładni dokonanej przez organ i niezaaprobowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. W tym przypadku zarzut naruszenia przepisów postępowania jest procesowym odzwierciedleniem w/w koncepcji materialnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są zasadne. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że żądane przez wnioskodawców informację mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Konstytucja RP określa zakres prawa do informacji publicznej przez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do m.in. informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Określając pojęcie informacji publicznej ustawodawca odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Pojęcie "sprawa publiczna" jest związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to sprawa publiczna - oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Z prokonstytucyjną wykładnią art. 6 u.d.i.p. koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty "sprawy publicznej", a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – państwa. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się zatem dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego.

Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów te sprawy dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest bowiem problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Za pomocą u.d.i.p. nie można bowiem starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA z dnia: 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2817/19; 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1601/19; 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2794/19; 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3127/19; 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1561/19; 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18; 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1696/12; 9 października 2010 r. sygn. akt I OSK 173/09; 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2265/11; 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2231/12; 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 i 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, iż z treści wniosku B.S. i K.S. z dnia 17 kwietnia 2019 r. skierowanego do [...] S.A. z siedzibą w [...] o udostępnienie określonych informacji nie wynika, aby kierowali się oni troską o sprawy publiczne. Przedmiotowy wniosek, w tym jego uzasadnienie, w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że celem wyżej wymienionych było uzyskanie tych informacji w związku z toczącym się sporem pomiędzy nimi a [...] S.A. z siedzibą w [...] i zamiarem wystąpienia na drogę postępowania sądowego w związku z roszczeniami cywilnoprawnymi, wynikającymi z przysługującego im prawa własności nieruchomości, zajętej pod urządzenia energetyczne. B.S. i K.S. zażądali bowiem udostępnienia dokumentów i informacji związanych z posadowieniem infrastruktury energetycznej na ich działce oraz jej eksploatacją. Treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także pisma składane w toku postępowania, jak również skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nawiązują do toczącego się pomiędzy stronami sporu i związanymi z nim roszczeń cywilnoprawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotem wniosku B.S. i K.S. z dnia 17 kwietnia 2019 r. złożonego w oparciu o art. 2 ust. 1 oraz art. 10 u.d.i.p. jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów osób, które ten wniosek złożyły. Nie dotyczy on sprawy publicznej, tylko indywidualnej sprawy własnej wnioskodawców, którzy w ten sposób wykazują swój subiektywny interes w udostępnieniu informacji. Tymczasem przepisy u.d.i.p. nie mogą być nadużywane i wykorzystywane w sprawach czysto prywatnych. Jak już wyżej wyjaśniono, z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny.

Skoro treść wniosku wyżej wymienionych z dnia 17 kwietnia 2019 r. wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć im do załatwiania indywidualnej sprawy, a nie do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to nie stanowią one informacji publicznej i nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p.

Trafność zarzutów naruszenia prawa materialnego skutkowała stwierdzeniem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Stwierdził, że z uwagi na wykazaną wyżej niemożność stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów u.d.i.p., zastosowanie przez [...] S.A. z siedzibą w [...] przewidzianej w art. 16 u.d.i.p. formy decyzji administracyjnej stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr L[...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], które zostały nieprawidłowo wydane przez organ na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – jako wydanych bez podstawy prawnej. Skoro wniosek B.S. i K.S. z dnia 17 kwietnia 2019 r. nie dotyczył informacji publicznej, lecz informacji we własnej indywidualnej sprawie, to prawidłowym sposobem jego rozpoznania, kończącym sprawę, była odmowa udostępnienia żądanych informacji wyłącznie w formie zwykłego pisma, wyjaśniającego przyczyny tej odmowy, a więc stwierdzenie, że wnioskowane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).