Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1052/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2 pkt 16b i art. 37a ust. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Nysie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Op 195/18 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. i J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 19 grudnia 2017 r. nr XLVI/676/17 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] Sp. o.o. w W. i J. G. na rzecz Gminy Nysa kwotę po 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18, na skutek skarg [...] Spółka z o.o. w W. oraz J. G. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nysie z 19 grudnia 2017 r., nr XLVI/676/17, w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie gminy N. obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2018 r., poz. 53).

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 2 pkt 16b i art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) oraz § 6 ust. 6 pkt 18 uchwały Rady Miejskiej w Nysie z 30 września 2016 r., nr XXIV/360/16, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miasta N. w rejonie ulic [...], [...] i [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2016 r., poz. 2172).

Naruszenie art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miało polegać na tym, że w zaskarżonej uchwale nie określono warunków dostosowania istniejących w dniu wejścia jej w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w zaskarżonej uchwale. W § 6 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, zawierającego zasady i warunki sytuowania na terenie gminy N. obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabary, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (dalej w tym załączniku zwanych "Zasadami"), postanowiono, że "(o)kreśla się następujący termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie Zasad tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz szyldów do zasad i warunków w nich określonych: 1) dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, sytuowanych na podstawie pozwolenia na budowę - 5 lat od wejścia w życie uchwały ustalającej Zasady; 2) dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, sytuowanych na podstawie zgłoszenia robót budowlanych - 2 lata od wejścia w życie uchwały ustalającej Zasady; 3) dla pozostałych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych - 1 rok od wejścia w życie uchwały ustalającej Zasady. W § 6 ust. 2 tego załącznika postanowiono, że "(o)kreśla się następujące warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie Zasad: 1) dostosowanie ma nastąpić najpóźniej pierwszego dnia roboczego następującego po upływie odpowiedniego terminu określonego w ust. 1; 2) konieczność usunięcia lub zmiany położenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego na podstawie niniejszych Zasad nie wyłącza obowiązków dopełnienia odpowiednich czynności formalno-prawnych związanych z rozbiórką lub budową, wynikających z przepisów odrębnych; 3) w przypadku konieczności usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, po zakończeniu prac demontażowych, należy usunąć wszelkie elementy konstrukcyjne i inne mocowania, doprowadzić nawierzchnię lub powierzchnię elementu, szczególnie elewacji, do którego tablica lub urządzenie były zamocowane, do stanu spójnego z otoczeniem, zapewniając jego należyty stan estetyczny i techniczny; 4) w przypadku gdy dostosowanie polega wyłącznie na konieczności ograniczenia ilości tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych na danej nieruchomości, o wyborze pozostawionych tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych decyduje właściciel nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w § 6 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wskazano wyłącznie terminy dostosowania istniejących w dniu wejścia jej w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz szyldów do zasad i warunków określonych w zaskarżonej uchwale. Natomiast w § 6 ust. 2 tego załącznika określono warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, ale w ocenie Sądu pierwszej instancji nie określono tych warunków dostosowania w sposób prawidłowy i zgodny z delegacją ustawową. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie wskazano na czym w istocie ma polegać dostosowanie istniejących tablic i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków zawartych w zaskarżonej uchwale. Brak takiego unormowania - jak wskazał - stanowi pominięcie materii przewidzianej art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ograniczenie się jedynie do części delegacji ustawowej. W szczególności, zdaniem Sądu pierwszej instancji, "nie wskazano wprost na czym [ma polegać] i ewentualnie w jakich przypadkach, winno dojść do dostosowania i jakie są jego warunki, tj. np. usunięcie, relokacja, zmniejszenie rozmiaru lub podmiana (wymiana) tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego". Wskazane naruszenie ma w ocenie Sądu pierwszej instancji "istotne znaczenie z tego względu, że skoro uchwała wprowadza swą treścią regulacje związane z sytuowaniem tablic reklamowych, urządzeń reklamowych czy szyldów, a nie określa warunków ich dostosowania, to brak unormowania w tym zakresie może powodować brak możliwości wyegzekwowania obowiązku". Tytułem przykładu Sąd stwierdził, że "w sytuacji dwóch różnych podmiotów posiadających dotychczas legalnie usytuowane tablice reklamowe na terenie jednego obiektu mogą pojawić się wątpliwości, który z nich ma się dostosować do treści uchwały". Poza tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, "brak określenia jednoznacznie jaki stan musi zaistnieć aby doszło do dostosowania, np. poprzez wskazanie czy konieczna jest rozbiórka, zmiana położenia, zmiana gabarytów, czy też wymiana tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, może prowadzić do wątpliwości, jakie działania w tym zakresie mogą zostać podjęte".

Naruszenie art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miało polegać na niezgodnej z powołanym przepisem definicji "muralu reklamowego", zawartej w § 1 pkt 11 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. W powołanym § 1 pkt 11 określono definicję muralu reklamowego, stanowiąc, że "należy przez to rozumieć tablicę reklamową w formie malowidła naniesionego bezpośrednio na ścianę budynku". W ocenie Sądu pierwszej instancji "malowidło samo w sobie nie może być tablicą reklamową, skoro w art. 2 pkt 16b ustawy zdefiniowano tablicę reklamową jako".

Naruszenie § 6 ust. 6 pkt 18 uchwały Rady Miejskiej w Nysie z 30 września 2016 r., nr XXIV/360/16, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miasta N. w rejonie ulic [...], [...] i [...] miało polegać na sprzeczności ustaleń wynikających z powołanego przepisu planu miejscowego z § 5 pkt 10 lit. b i c załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. W § 5 pkt 10 lit. b i c załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały ustalono zasady i warunki sytuowania odpowiednio pylonów indywidualnych i pylonów zbiorczych, stanowiąc, że w odniesieniu do pierwszych ogranicza się ich gabaryty do wymiarów 1,4 x 3 x 0,4 m (szerokość, wysokość, grubość), przy czym powierzchnia ekspozycyjna nie powinna przekraczać 0,6 m2, zaś w odniesieniu do drugich w obszarze I ogranicza się ich gabaryty do wymiarów 1,4 x 3 x 0,4 m (szerokość, wysokość, grubość), przy czym powierzchnia ekspozycyjna nie powinna przekraczać 2,4 m2, w obszarze II ogranicza się ich gabaryty do wymiarów 2,5 x 7 x 0,8 m (szerokość, wysokość, grubość) oraz niezależnie od obszaru dopuszcza się ich sytuowanie wyłącznie bezpośrednio w pobliżu wjazdu lub wejścia na teren prowadzenia działalności gospodarczej lub przy wejściu do budynku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji takie ustalenia są sprzeczne z § 6 ust. 6 pkt 18 wskazanego planu miejscowego, gdyż w tym przepisie dopuszcza się lokalizację wolnostojących pylonów (masztów) reklamowych o wysokości do 9 m zawierających tablice reklamowe (szyldy) najemców lokali o powierzchni ogólnej powyżej 400 m2, przy czym poszczególne tablice zawieszane na pylonie nie mogą przekraczać wymiarów 2,2 x 1 m.

Rada Miejska w Nysie w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) zarzuciła naruszenie:

- art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez "błędną jego wykładnię, prowadzącą do uznania, iż pod pojęciemrozumieć należyistniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, oraz pominięcie rzeczywistej treści § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały",

- art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. poz. 774 ze zm.) "poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. i uznanie naruszenia prawa w sytuacji sprzeczności niektórych elementów uchwały krajobrazowej i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo działania reguł kolizyjnych w odniesieniu do tych aktów prawa miejscowego",

- art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "poprzez błędną jego wykładnię, prowadzącą do uznania za wadliwą definicję muralu reklamowego oraz wskazanie tej, ewentualnej, wady jako istotnego naruszenia prawa".

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, względnie przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjmuje, iż z art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek określenia metod dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 powołanej ustawy tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w tej uchwale. Zdaniem skarżącej kasacyjnie usunięcie, relokacja, zmniejszenie rozmiaru, podmiana, wymiana tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych to metody dostosowania, a nie warunki dostosowania. W ocenie skarżącej kasacyjnie art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do określenia metod dostosowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono też, że w ocenie skarżącej kasacyjnie w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały określono warunki dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w tej uchwale.

Uzasadniając podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu wskazano, że z powołanego przepisu wynika, iż w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały przestają obowiązywać ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące m.in. tablic i urządzeń reklamowych.

Natomiast uzasadniając podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniono, że mural reklamowy uznano za tablicę reklamową, o której mowa w powołanym przepisie, na zasadzie analogii do wskazanej w nim reklamie naklejanej na okna budynków.

Skarżący J. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Skarżący [...] Sp. z o.o. w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do wniosków skargi kasacyjnej skarżący sprzeciwił się wydaniu orzeczenia reformatoryjnego, twierdząc, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich zarzutów skarżącego, a w tym zakresie skarżący stanowiska Sądu pierwszej instancji nie podziela, przy czym uznaje, że wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej przez skarżącego uchwały, wniesienie skargi kasacyjnej przez skarżącego w odniesieniu do samego uzasadnienia byłoby przejawem "nadgorliwości procesowej" oraz stanowiłoby nadmierne i zbyteczne obciążenie "aparatu sądowego". Zdaniem skarżącego "(k)ażde orzeczenie reformatoryjne przy uwzględnieniu wszystkich argumentów z I instancji, byłoby ograniczeniem prawa do sądu".

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Wszystkie podstawy kasacyjne są zasadne.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przede wszystkim zauważyć należy, że ustawodawca stanowiąc w powołanym przepisie, że uchwała podejmowana na podstawie art. 37a ust. 1 powołanej ustawy określa, poza terminem dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, także warunki tego dostosowania, nie wyjaśnił co należy rozumieć przez owe warunki dostosowania. W art. 37a ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postanowiono, że taka uchwała może wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale oraz może wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń, dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale. Z powyższego wynika, że w przypadku tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istnieje bezwzględny nakaz dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale, którego jedynym ograniczeniem może być termin dostosowania, nie krótszy niż 12 miesięcy od wejścia w życie takiej uchwały. Warunki dostosowania, o których mowa w art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie mogą zatem polegać na bezterminowym dopuszczeniu istnienia po wejściu w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych sprzecznych z tą uchwałą. Art. 37a ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedyną wskazówką ustawodawcy, jak należy rozumieć warunki dostosowania, o których mowa w art. 37a ust. 9 powołanej ustawy. Jest to jednak istotna wskazówka, gdyż wynika z niej, że w przypadku tablic reklamowych i urządzeń reklamowych dostosowanie powinno polegać na doprowadzeniu do stanu całkowitej zgodności z uchwałą. W większości przypadków takie doprowadzenie do całkowitej zgodności z uchwałą nie będzie wymagać określenia warunków dostosowania. Będzie bowiem oczywiste, że dostosowanie ma polegać po prostu na doprowadzeniu do stanu zgodności z ustaleniami uchwały.

Na przykład, jeżeli na określonym w uchwale obszarze gminy wprowadzono zakaz lokalizowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, to dostosowanie do takiego zakazu polegać będzie na usunięciu istniejących na tym obszarze w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Jest przy tym obojętne, co podmiot zobowiązany do usunięcia tych przedmiotów zrobi z nimi lub z ich pozostałościami. W przypadku zakazu lokalizowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych dostosowanie do takiego zakazu musi polegać na bezwarunkowym usunięciu tych przedmiotów z obszaru objętego zakazem. Nie jest więc konieczne określanie warunków dostosowania do takiego zakazu.

Jeżeli na określonym obszarze gminy dopuszczono lokalizację tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ale określono ich wymagane parametry, standardy jakościowe lub rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, to dostosowanie do takich warunków polegać będzie na takich działaniach podmiotów zobowiązanych do dostosowania, które doprowadzą do tego, aby tablice reklamowe i urządzenia reklamowe odpowiadały tym parametrom i standardom jakościowym oraz aby były wykonane z takich materiałów, z jakich zgodnie z uchwałą mogą być wykonane. Jest przy tym obojętne czy nastąpi to w ten sposób, że określona tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe zostaną przerobione, czy też zastąpione nowymi. Istotne jest jedynie to, aby powstał stan zgodny z warunkami określonymi w uchwale. Jest przy tym oczywiste, że o ile doprowadzenie do tego określonego przez uchwałę stanu wymagać będzie spełnienia określonych odrębnymi przepisami warunków (np. pozwolenie na budowę, zgłoszenie robót budowlanych), to te warunki należy spełnić. Będą to jednak warunki wynikające z odrębnych przepisów, a nie warunki dostosowania w znaczeniu użytym w art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem także w takim przypadku nie jest konieczne określanie warunków dostosowania.

Nie jest więc zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego nie wskazano wprost na czym ma polegać dostosowanie istniejących w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad lub warunków określonych w tej uchwale i w jakich przypadkach winno dojść do tego dostosowania. Jak wyżej powiedziano, w przypadku tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istnieje bezwzględny nakaz dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale, którego jedynym ograniczeniem może być termin dostosowania, nie krótszy niż 12 miesięcy od wejścia w życie uchwały. Brak więc podstaw prawnych, aby wymagać od rady gminy, żeby na podstawie art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określając warunki dostosowania wskazywała, na czym ma polegać dostosowanie i w jakich przypadkach dostosowanie ma nastąpić. Dostosowanie ma polegać na doprowadzeniu do stanu zgodności istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych z ustaleniami uchwały i jest wymagane w odniesieniu do wszystkich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które są niezgodne z tymi ustaleniami.

Nie jest też zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego należało określić warunki dostosowania poprzez wskazanie, czy konkretne tablice reklamowe i urządzenia reklamowe należy usunąć, przenieść na inne miejsce (relokować), zmniejszyć rozmiary, czy wymienić. To czy tablice reklamowe i urządzenia reklamowe należy usunąć, czy można je przenieść, czy należy je przerobić, czy też można je wymienić na inne zależy od tego, czy te czynności doprowadzą do stanu zgodności z ustaleniami uchwały.

W ocenie NSA w przypadku tablic reklamowych i urządzeń reklamowych konieczne jest określenie na podstawie art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad lub warunków określonych w tej uchwale, gdy z uwagi na ustalenia uchwały nie jest możliwe bez dodatkowych przepisów jednoznaczne określenie sposobu dostosowania tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do ustaleń uchwały. Taka konieczność zachodzi na przykład wówczas, gdy w uchwale wprowadzono ograniczenia ilościowe w zakresie sytuowania na określonej nieruchomości tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zaś te tablice reklamowe i urządzenia reklamowe zostały usytuowane przez różne podmioty. W takim przypadku bez dodatkowej regulacji nie można ustalić sposobu dostosowania. Tego rodzaju przypadek został jednak uregulowany w § 6 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, w którym postanowiono, że w przypadku gdy dostosowanie polega wyłącznie na konieczności ograniczenia ilości tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych na danej nieruchomości, o wyborze pozostawionych tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych decyduje właściciel nieruchomości. Podany zatem przez Sąd pierwszej instancji przykład mający zilustrować niedopuszczalny brak określenia warunków dostosowania, odnoszący się do sytuacji, gdy dwa różne podmioty usytuowały tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe na jednej nieruchomości (obiekcie) i w związku z tym nie jest możliwe ustalenie, na którym będzie spoczywał obowiązek dostosowania się nie jest przekonujący. Dodać należy, że w przypadku, gdy na jednej nieruchomości (obiekcie) znajduje się więcej niż jedna tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe usytuowane przez różne podmioty i więcej niż jedna z takich tablic lub urządzeń reklamowych nie spełnia wymogów uchwały w postaci gabarytów, standardów jakościowych, materiałów, czy usytuowania to nie zachodzi wątpliwość, co do podmiotu, na którym ciąży obowiązek dostosowania. Ciąży on – jak wynika z art. 37d ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na tym, kto umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe albo, gdy takiego podmiotu nie można ustalić, na właścicielu, użytkowniku wieczystym lub posiadaczu samoistnym nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe.

Uogólniając powyższe stwierdzenia można przyjąć, że art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien być wykładany w ten sposób, że w przypadku tablic reklamowych i urządzeń reklamowych rada gminy jest zobowiązana określić warunki dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad lub warunków określonych w tej uchwale tylko wtedy, gdy jest to konieczne z uwagi na ustalenia uchwały, do których nie byłoby możliwe dostosowanie się bez dodatkowych szczegółowych regulacji zawierających warunki dostosowania.

Z powyższego wynika, że w zaskarżonej uchwale, w koniecznym z uwagi na ustalenia tej uchwały zakresie, określono warunki dostosowania istniejących w dniu wejścia jej w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w tej uchwale. Uwzględniając to NSA uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego doszło do naruszenia art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w zaskarżonej uchwale nie określono warunków dostosowania istniejących w dniu wejścia jej w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w tej uchwale, nie jest trafne. Tym samym podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie powołanego przepisu jest zasadna.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wskazać, że powołany przepis zawiera definicję tablicy reklamowej, stanowiąc, że należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Uwzględniając przytoczoną definicję legalną tablicy reklamowej należy stwierdzić, że zawarta w § 1 pkt 11 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały definicja muralu reklamowego nie jest z nią sprzeczna. Przede wszystkim zauważyć należy, że według legalnej definicji zawartej w zaskarżonej uchwale mural reklamowy jest szczególnym rodzajem tablicy reklamowej. Jest to bowiem tablica reklamowa w formie malowidła naniesionego bezpośrednio na ścianę budynku. Potrzeba wyodrębnienia tego rodzaju tablic reklamowych wynika z tego, że w zaskarżonej uchwale przewidziano szczególne przepisy, które odnoszą się wyłącznie do tablic reklamowych stanowiących murale reklamowe (§ 5 pkt 8 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały). Dalej należy wskazać, że w legalnej definicji tablicy reklamowej wskazano przykładowo przedmioty, które ustawodawca uznaje za tablice reklamowe. Chodzi o fragment art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym stanowi się: "w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy". Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza, aby za tablicę reklamową uznać inny przedmiot niż wymienione w powołanym przepisie. Ponadto wymienienie wśród tych przedmiotów reklamy naklejanej na okna budynków świadczy, że elementy konstrukcyjne i zamocowania nie stanowią elementu niezbędnego do uznania określonego przedmiotu za tablicę reklamową. W związku z tym zawarty w art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami" należy rozumieć w ten sposób, że na potrzeby ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także na potrzeby uchwał podejmowanych na podstawie art. 37a ust. 1 tej ustawy, pojęcie tablicy reklamowej rozciąga się także na elementy konstrukcyjne i zamocowania, jeżeli takie w konkretnym przypadku występują. Dodać należy, że w legalnej definicji tablicy reklamowej istotnym jej elementem jest aspekt funkcjonalny, mianowicie to, że jest to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy. Z kolei reklamą jest, jak wynika z art. 2 pkt 16a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Oznacza to, że mural będzie objęty zakresem zaskarżonej uchwały tylko wtedy, gdy będzie upowszechniał informację promującą osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że zawarta w zaskarżonej uchwale legalna definicja muralu reklamowego, rozumianego jako szczególny rodzaj tablicy reklamowej, nie narusza prawa, w szczególności art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia powołanego przepisu jest zasadna.

W końcu odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu należy przede wszystkim wskazać na treść powołanego przepisu. Stanowi się w nim, że regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany w tym przepisie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Oznacza to, że na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu z chwilą wejścia w życie uchwały podjętej na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tracą moc ustalenia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W § 6 ust. 6 pkt 18 uchwały Rady Miejskiej w Nysie z 30 września 2016 r., nr XXIV/360/16, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część miasta N. w rejonie ulic [...], [...] i [...] zawarto przepisy dotyczące lokalizacji i gabarytów wolnostojących pylonów reklamowych zawierających tablice reklamowe, czyli urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, a więc przepisy z zakresu wskazanego w obowiązującym swego czasu art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że § 6 ust. 6 pkt 18 powołanego planu miejscowego utracił moc z chwilą wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Tym samym nie doszło do sprzeczności pomiędzy tym przepisem, a § 5 pkt 10 lit. b i c załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Uwzględniając powyższe podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu okazała się zasadna, gdyż trafnie podniesiono, że Sąd pierwszej instancji powołany przepis naruszył w ten sposób, że go nie zastosował.

Skoro podstawy kasacyjne dotyczące wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przyjętych przez Sąd pierwszej instancji okazały się zasadne zaskarżony wyrok należało uchylić. W ocenie NSA nie zachodziły podstawy do rozpoznania przez Sąd odwoławczy skargi, czyli do zastosowania art. 188 p.p.s.a., gdyż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona. Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z trzech powodów. W obu wniesionych w rozpoznawanej sprawie skargach podniesiono zarzuty, które wykraczały poza okoliczności, które w ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenił zarzuty skarg wykraczające poza okoliczności, które w ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, uznając je za niezasadne. Skarżący [...] Spółka z o.o. w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyraźnie zakwestionował taką ocenę Sądu pierwszej instancji. Co prawda skarżący [...] Spółka z o.o. w W. nie podjął merytorycznej polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, ale z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że powodem tego stanu rzeczy było nie brak argumentów, lecz przekonanie, iż wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały niecelowe jest wnoszenie skargi kasacyjnej w istocie sprowadzającej się do kwestionowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Istotne jest przy tym, że z odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego [...] Spółka z o.o. w W. wynika, iż skarżący ewentualne rozpoznanie skargi i jej oddalenie przez Sąd drugiej instancji uznaje za pozbawienie go prawa do sądu, ściślej prawa do rozpoznania jego sprawy przez sąd w postępowaniu dwuinstancyjnym. W ocenie NSA ten argument jest decydujący przy ocenie, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka zastosowania art. 188 p.p.s.a. w postaci dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy. W ocenie NSA przesłanka ta nie zachodzi skoro skarżący [...] Spółka z o.o. w W. kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, którego uwzględnienie prowadziłoby do oddalenia wniesionych w sprawie skarg. Mając to na uwadze NSA uznał, że sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji, przy czym stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd ten będzie związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA jedynie w zakresie wynikającym z oceny podstaw kasacyjnych.

Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

NSA nie orzekł o całości skargi kasacyjnej, mianowicie nie orzekł w zakresie wniosku o przyznanie skarżącej kasacyjnie należnych kosztów postępowania, co w myśl art. 157 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uzasadnia złożenie wniosku o uzupełnienie wyroku.