Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 749/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1956/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1956/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwaną Spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wójta Gminy Z. (dalej zwany organem I instancji) ustalił Spółce jednorazową opłatę w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie N., gmina Z. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej miejscowości. Wskazana decyzja była piątym z kolei rozstrzygnięciem organu I instancji wydanym w tej sprawie, gdyż poprzednie decyzje zostały uchylone na skutek odwołań Spółki przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze co związane było z kwestionowaniem przez Spółkę merytorycznej zawartości operatów szacunkowych będących podstawą wydania przez organ I instancji tych decyzji.

Przed wydaniem kolejnej, piątej w tej sprawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ I instancji zlecił innemu niż dotychczas rzeczoznawcy majątkowemu (J. N.) sporządzenie kolejnego operatu na potrzeby niniejszej sprawy. Także ten operat szacunkowy (opatrzony datą [...].11.2013 r.) został zakwestionowany przez Spółkę, a do zastrzeżeń Spółki na wezwanie organu I instancji powołany rzeczoznawca majątkowy szczegółowo, profesjonalnie odniósł się w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ I instancji wskazał, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości N., gmina Z. (uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2008 r.) spowodowało wzrost wartości nieruchomości Spółki wskutek zmiany przeznaczenia gruntu z terenów rolnych na tereny produkcyjno-składowe i usługowe oznaczone symbolem 2 PU. Podał, że Spółka zbyła przedmiotową nieruchomość w dniu [...] lutego 2010 r., co w świetle art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), skutkuje pobraniem jednorazowej opłaty ustalonej w planie miejscowym, która w niniejszej sprawie wynosi 25 % w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości. Wyjaśnił, że za podstawę wyliczenia opłaty przyjął różnicę wartości rynkowej nieruchomości określonej na dzień sprzedaży przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu ([...] zł.) oraz przeznaczenia nieruchomości obowiązującego przed uchwaleniem planu miejscowego ([...] zł.) określonych w operacie szacunkowym z dnia [...] .11.2013 r.

Na skutek odwołania Spółki decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wywiodło, że organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ uprawnienia i wiadomości specjalne w tym zakresie posiada uprawniony biegły. Wskazało natomiast, że obowiązkiem organu jest dokonanie oceny operatu pod względem formalnym, tj. zbadanie, czy operat został wystawiony i podpisany przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z uzasadnieniem. Dodało, że ocena ta winna także wskazywać, czy operat przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Oceniło, że operat szacunkowy stanowiący podstawę naliczenia renty planistycznej w niniejszej sprawie został sporządzony przez osobę uprawnioną, w przepisanej prawem formie i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych jakimi są Powszechne Krajowe Zasady Wyceny opracowane przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Uznało również, że operat ten jest wiarygodny, a płynące z niego wywody są logiczne i zrozumiałe, co w efekcie powoduje przyznanie mu pełnowartościowej i miarodajnej mocy dowodowej dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez Spółkę w odwołaniu od decyzji organu I instancji Kolegium stwierdziło, że zarzuty te dotyczą sfery merytorycznej operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i są bardzo ogólne. Wyjaśniło, że Kolegium w zakresie posiadanej wiedzy i swojej kognicji odniosło się do nich oraz podjęło ocenę przedmiotowego operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu w sprawie. Zaznaczyło, że organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, który uprawniony jest do sporządzenia operatu i dysponuje wiadomościami specjalnymi. W ocenie Kolegium trudno też uznać, że taką wiedzą dysponuje Spółka, która ponadto, oprócz podnoszenia zastrzeżeń do przedłożonego operatu, nie wniosła żadnego innego dowodu, który dawałby podstawę do jakiegokolwiek zanegowania ustaleń wskazanych w operacie - zaś zarówno Kolegium, jak i organ I instancji, dokonując oceny operatu nie dopatrzyli się takiego uchybienia. Kolegium zwróciło także uwagę, że jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2010 r. Spółka uzyskała cenę rynkową za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł., tj. cenę prawie dwukrotnie wyższą niż ustalona w kwestionowanym operacie szacunkowym. Skonstatowało więc, że teza Spółki, dotycząca przyjęcie takich, a nie innych nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego znacząco zawyżyło cenę nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, zdaje się być w oczywistej sprzeczności z zaistniałym stanem faktycznym.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie w sposób rażący:

1) przepisów prawa materialnego, to jest: art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3 w zw. z § 26 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędne przyjęcie, że zastosowanie w spornym operacie szacunkowym podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej było prawidłowe, pomimo, iż:

• w operacie szacunkowym do porównania z wycenianą nieruchomością przyjęte zostały nieruchomości nie odzwierciedlające rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości, jej położenia (porównywane nieruchomości znajdują się na terenie miast lub w bliskiej odległości od W.) oraz jej cech fizycznych (m. in. wielkości i kształtu),

• przy wycenie nieruchomości pominięte zostały ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym,

• rzeczoznawca błędnie ustaliła cechy rynkowe,

• w operacie szacunkowym niewskazane zostały warunki zawarcia transakcji przyjętych do porównań oraz ich ewentualny wpływ na cenę,

- co spowodowało błędne ustalenie wartości nieruchomości, a w konsekwencji błędne ustalenie zasadności i wysokości renty planistycznej;

2) przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez:

a) błędne przyjęcie, iż Spółka oprócz podnoszenia zastrzeżeń do przedłożonego operatu, nie wniosła żadnego innego dowodu, który dawałby podstawę do jakiegokolwiek zanegowania ustaleń wskazanych w operacie, podczas gdy Spółka w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. zgłaszając zastrzeżenia do operatu szacunkowego wniosła o dokonanie oceny prawidłowości jego sporządzenia przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych,

b) niewłaściwe i niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego, a w szczególności zaniechanie dokonania oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych) zgodnie z wnioskiem Spółki, pomimo, iż Spółka złożyła liczne zastrzeżenia dotyczące merytorycznej zasadności operatu szacunkowego, których prawidłowa ocena wymagała wiadomości specjalnych,

- a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że kluczową kwestią w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej jest wyjaśnienie, czy uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwiększyło wartość danej nieruchomości; w razie stwierdzenia, że do wzrostu wartości doszło obowiązkiem organu jest wykazanie, iż wzrost ten pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym z uchwaleniem lub zmianą tego planu. Podał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustalenie rzeczonej opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego, o którym mowa w art. 156 u.g.n., przy czym wymogi odnośnie samego operatu zostały określone w § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przyjął, że obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było dokonanie oceny operatu szacunkowego pod kątem spełnienia wymogów wynikających z przepisów u.g.n. i cytowanego rozporządzenia, a nadto również ocenić zachowanie zasad logiki i doświadczenia życiowego. Stwierdził, że analiza dokumentu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który został przyjęty za podstawę ustaleń w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Spółki, wskazuje, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z powołanymi wyżej zasadami, zaś Kolegium dokonując oceny przedłożonego operatu, nie przekroczyło swoich kompetencji.

Za polemikę z ustaleniami biegłego Sąd I instancji uznał argumenty Spółki sformułowane w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego. Podkreślił, że określenie wartości nieruchomości poprzedzone jest analizą rynku nieruchomości, przy czym w przypadku stosowania metody korygowania ceny średniej musi być to rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 cytowanego rozporządzenia). Ocenił, że ten zakres obowiązków należy do biegłego i to biegły decyduje, jaki rynek jest w jego ocenie miarodajny dla szacowanej nieruchomości, jak również jakie zastosować współczynniki korygujące, a wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje jedynie biegły. Wywiódł, że organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak jest dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. Zauważył, że w spornym operacie wszystkie 11 transakcji wybranych przez rzeczoznawcę dotyczyło nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę położonych na terenie powiatu P. oraz z nim sąsiadujących, a powołane wyżej przepisy regulujące kwestię sporządzania operatów szacunkowych nie zawierają wymogu, aby wybrane transakcje dotyczyły nieruchomości położonych w tej samej miejscowości, czy gminie. Podał, że w operacie tym zastosowano także współczynniki korygujące mające na celu uwzględnienie w wycenie istniejących różnic cech nieruchomości przyjętych do porównania w stosunku do nieruchomości wycenianej. Dodał, że nie znajduje żadnego uzasadniania zarzut Spółki dotyczący niewskazania przez biegłego warunków zawarcia transakcji przyjętych do porównań oraz ich ewentualnego wpływu na cenę. Wskazał, że do badania przyjęto transakcje dokonane w okresie 2008-2010, a zarówno w wycenie, jak i w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. rzeczoznawca dokonał opisu porównywanych nieruchomości oraz wyjaśnił czym kierował się dokonując wyceny. Skonstatował, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania Sąd I instancji ocenił, że przepis art. 157 u.g.n., wskazując w swej treści organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych jako podmiot uprawniony do oceny prawidłowości sporządzenia operatu, nie wyłącza jednocześnie uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Wywiódł, że rzeczoznawca majątkowy występujący w postępowaniu administracyjnym w roli biegłego zobowiązany jest nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale również do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu do tej opinii, o których wyjaśnienie organ wystąpi do rzeczoznawcy. Zauważył, że organ I instancji, po otrzymaniu zastrzeżeń Spółki do przygotowanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny, zwrócił się do biegłego o przedstawienia stosownych wyjaśnień, które biegły przedłożył w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. Przyjął, że skoro organy uznały wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego za wystarczające, jak również nie dopatrzyły się innych uchybień, które dyskwalifikowałyby sporny operat jako dowód w sprawie, to nie można im zarzucić, iż nie uwzględniły wniosku Spółki o wystąpienie o opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W ocenie Sądu I instancji, organ prowadzący postępowanie może wystąpić o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, wówczas gdy poweźmie wątpliwości, których nie zdoła wyjaśnić we własnym zakresie nawet z udziałem autora operatu szacunkowego. Jeżeli natomiast strona zgłasza wniosek do organu o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - to organ może odmówić takiego wystąpienia, jeżeli wykaże - w myśl art. 7 k.p.a. - że wyjaśnienie zgłoszonych zarzutów nie wymaga takiego wystąpienia, co też w ocenie Sądu I instancji organy uczyniły dokonując oceny operatu. Reasumując Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi i powołując art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Spółka zarzuciła Sądowi I instancji:

1) rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisów: art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3 w zw. z § 26 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zastosowanie w spornym operacie szacunkowym podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej było prawidłowe, pomimo, iż:

• w operacie szacunkowym do porównania z wycenianą nieruchomością przyjęte zostały nieruchomości nie odzwierciedlające rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości, jej położenia (porównywane nieruchomości znajdują się na terenie miast lub w bliskiej odległości od W.) oraz jej cech fizycznych (m. in. wielkości i kształtu),

• przy wycenie nieruchomości pominięte zostały ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym,

• rzeczoznawca błędnie ustaliła cechy rynkowe,

• w operacie szacunkowym niewskazane zostały warunki zawarcia transakcji przyjętych do porównań oraz ich ewentualny wpływ na cenę,

- co spowodowało błędne ustalenie wartości nieruchomości, a w konsekwencji błędne ustalenie zasadności i wysokości renty planistycznej;

2) rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, bez szczegółowego odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego, w szczególności operatu szacunkowego, a także poprzez brak odniesienia się do zarzutów Spółki, a jedynie wskazanie, że wiedza w zakresie podnoszonych przez Spółkę zarzutów jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, zaś organy i sąd administracyjny nie mogą kwestionować i badać ustaleń biegłego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez niewłaściwe i niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego, a w szczególności:

• niewłaściwą ocenę operatu szacunkowego i uznanie, że został on sporządzony w sposób prawidłowy, podczas gdy zawiera on liczne błędy, a w szczególności przyjęte do porównania zostały nieruchomości nie odzwierciedlające rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości, jej położenia oraz jej cech fizycznych, a także błędnie ustalono cechy rynkowe nieruchomości;

• błędne przyjęcie, iż Spółka na poparcie swoich zarzutów nie przedstawiła żadnych dowodów, podczas gdy Spółka w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., zgłaszając zastrzeżenia do operatu szacunkowego, wniosła o dokonanie oceny prawidłowości jego sporządzenia przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

• niedokonanie oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców go zastrzeżenia dotyczącego merytorycznej zasadności operatu szacunkowego, których prawidłowa ocena wymagała wiadomości specjalnych.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie zarówno prawa materialnego to jest: art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3 w zw. z § 26 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i przepisów postępowania to jest: art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności badaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegają zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a w tym art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie jest uprawniony. Wbrew bowiem twierdzeniom Spółki, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się zarówno do konkretnego stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, w tym operatu szacunkowego uwzględnionego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, jak również do zarzutów skargi. Formułowane w tym obszarze przez Sąd argumenty są w pełni wystarczające do poddania kontroli instancyjnej oceny tego Sądu co do legalności działania organów administracji publicznej w tej sprawie. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest zaś pogląd, który podziela także skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11, wyrok NSA z 27 lutego 2014r., sygn. akt. II OSK 930/13 oraz wyrok NSA z 30 września 2014 r., sygn. akt II OSK 723/13, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co bezpodstawnym i niezasadnym czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego także ocena Sądu I instancji, która legła u podstaw uznania legalności działania organów w niniejszej sprawie i w konsekwencji oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że Spółka kwestionując poprawność oceny Sądu w tym zakresie, jak również uzasadniając zarzut naruszenia przez ten Sąd prawa materialnego, w istocie kwestionuje poprawność przyznania przez organy i Sąd I instancji mocy dowodowej operatowi szacunkowemu, w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję. Spółka formułuje przy tym szereg zastrzeżeń co do metodologii wyceny przyjętej w tym operacie, za błędne uznaje także nieuwzględnienie jej wniosku o dokonanie oceny tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Podnoszone przez Spółkę argumenty nie mogą odnieść zamierzonego skutku jako całkowicie niezasadne.

Zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy. W świetle tej regulacji prawnej nie sposób odmówić trafności poglądowi Sądu I instancji, że organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego w tym zakresie, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego. Takim dowodem nie mogą być wyłącznie zastrzeżenia strony postępowania formułowane, tak jak w niniejszej sprawie, względem treści operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu administracji publicznej.

Trzeba też mieć na uwadze, że skarżąca Spółka kwestionowała w przedmiotowej sprawie każdy z przedstawianych operatów, a operat przez nią przedstawiony był całkowicie wadliwy, co stwierdziła organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Wymaga natomiast podkreślenia, że operat szacunkowy nie jest sporządzany tylko i wyłącznie w postępowaniach sądowym lub administracyjnym, w których pełni funkcję opinii biegłego. Jak wynika z art. 149 w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. operat szacunkowy sporządza się jako opinię o wartości nieruchomości bez względu na cel wyceny. Jest on więc sporządzany także na zlecenie organów administracji w postępowaniach niejurysdykcyjnych, kiedy przepisy prawa wymagają ustalenia wartości nieruchomości (np. w przypadku sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze przetargu). Może też być sporządzony na zlecenie każdego podmiotu, który chce poznać wartość nieruchomości. Te różne sytuacje, w których sporządza się operat szacunkowy, mogą powodować różne, z góry niemożliwe do przewidzenia sytuacje, w których zachodzić będzie konieczność oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Z tej zapewne przyczyny ustawodawca sformułował art. 157 u.g.n. w taki sposób, że stwarza on możliwość poddania ocenie prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, nie narzucając obowiązku dokonania takiej oceny. Jedynie z art. 157 ust. 4 u.g.n. wynika, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego powinna być dokonana, jeżeli istnieją rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Ale nawet w tym przypadku ustawodawca poprzez sposób regulacji, w szczególności poprzez zastrzeżenie o odpowiednim stosowaniu art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n., pozostawił szeroki margines uznania w zakresie decyzji o wystąpieniu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Powtórzyć należy, że o taką ocenę może wystąpić każdy podmiot zainteresowany, a więc nie tylko organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjny (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1611/12, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że skuteczne zakwestionowanie metodologii wyceny przyjętej przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym możliwe jest jedynie poprzez przedłożenie przez stronę kontrdowodu w postaci innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny lub negatywnej oceny kwestionowanego operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych skutkującej na mocy art. 157 ust. 1a u.g.n. utratą przez ten operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Skoro w niniejszej sprawie na ostatnim etapie postępowania taki dowód nie został przez Spółkę przedłożony, to zasadnie Sąd I instancji uznał formułowane przez Spółkę zarzuty naruszenia prawa materialnego jedynie za polemikę z ustaleniami biegłego. Za niewystarczające w tym zakresie należy bowiem uznać zgłoszenie przez Spółkę do organu I instancji w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., zawierającym zastrzeżenia do operatu szacunkowego, wniosku o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy sporządzony w postępowaniu jurysdykcyjnym i pełniący w tym postępowaniu funkcję dowodu z opinii biegłego, jak każdy dowód podlega - na podstawie art. 80 k.p.a. - ocenie organu załatwiającego sprawę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że art. 157 u.g.n. nie ma tego znaczenia, że wyłącza on możliwość oceny operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego (np. wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 173/11, oraz wyrok NSA z 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09). Należy jednakże pamiętać, że dopuszczalna ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie może wkraczać w sferę zastrzeżoną na wyłączność rzeczoznawców majątkowych, a z art. 7 u.g.n. wynika, że wartość nieruchomości może określić tylko rzeczoznawca majątkowy. To jednak organ administracji podejmuje decyzję administracyjną na podstawie ustaleń dokonanych w operacie szacunkowym. Dopóki organ administracji może ocenić operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego, dopóty nie ma obowiązku zwracać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia tego operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. W takich okolicznościach jest to wręcz niedopuszczalne, gdyż byłoby równoważne z przekazaniem przypisanych organowi kompetencji do oceny dowodu innemu podmiotowi (por. wyrok NSA z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 468/14).

W niniejszej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie budził wątpliwości organów administracyjnych, a zatem nie miały one obowiązku zwracać się do tego rzeczoznawcy o jego uzupełnienie ani do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu, zawierał bowiem wszystkie elementy przewidziane w powołanych przepisach, był też czytelny i zrozumiały. Jak już podano, zastrzeżenia do tego operatu zgłosiła natomiast Spółka (w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r.), do których na wezwanie organu I instancji powołany rzeczoznawca majątkowy szczegółowo odniósł się w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. Oceniając wartość dowodową tego operatu, organ rozpoznający sprawę skorzystał więc z możliwości żądania od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu oraz złożenia wyjaśnień co do jego treści. Biorąc to pod uwagę należy uznać, że w toku postępowania administracyjnego należycie oceniono wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, realizując wymogi określone w art. 80 k.p.a. Nie jest zatem uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że organy nie odniosły się do zastrzeżeń Spółki. Sąd I instancji prawidłowo zaś ocenił, że organy administracyjne obu instancji należycie ustaliły stan faktyczny, realizując wymogi określony w art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. oraz dokonały właściwej oceny materiału dowodowego w oparciu o art. 80 k.p.a., zaś wydane przez nie decyzje odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Chybiony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., czego wyrazem miałoby być oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci zarzucanych przez Spółkę przepisów: art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3 w zw. z § 26 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zarzut ten stanowi bowiem w istocie powtórzenie zarzutu sformułowanego uprzednio przez Spółkę w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z podanych już w niniejszym uzasadnieniu powodów, stanowi całkowicie nieuprawnioną polemikę z ustaleniami biegłego w sferze wymagającej wiadomości specjalnych, szczególnie gdy nieruchomość, której dotyczy postępowanie została sprzedana za [...] , a biegły oszacował jej wartość na [...]

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.