Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2742/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 196 § 1, art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 808/16 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 808/16 oddalił skargę H.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził przebieg linii granicznych pomiędzy nieruchomościami położonymi w Z. oznaczonymi jako działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], na odcinku oznaczonym na szkicu granicznym punktami nr [...], oraz między nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr ewid. [...], [...],[...] i [...] na odcinku oznaczonym na szkicu granicznym punktami nr [...]. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w dniu [...] kwietnia 2010 r.

W dniu 12 września 2013 r. H.P. - wnioskodawczyni rozgraniczenia i właścicielka działek nr ewid. [...] i [...] oraz współwłaścicielka działki [...], zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...]. Uzasadniając zgłoszone żądanie podniosła, że sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.) – dalej jako "P.g.k." albo "ustawa". W świetle tej regulacji, organ jest bowiem uprawniony do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wyłącznie na podstawie kryterium aktualnego stanu prawnego nieruchomości, gdyż na etapie postępowania administracyjnego nie jest dopuszczalne odwoływanie się do pozostałych kryteriów wskazanych w art. 153 K.c., tj. ostatniego spokojnego stanu posiadania. Jeżeli brak jest dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie przebiegu granic, zaś stanowiska stron co do jej przebiegu są sprzeczne, organ nie ma kompetencji do rozgraniczenia nieruchomości i powinien przekazać sprawę do rozpoznania sądowi powszechnemu. W opisywanej sprawie dane, którymi dysponował organ były niepełne i niewystarczające by móc stwierdzić, że przebieg granic jest bezsporny, a zatem że organ był uprawniony do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej jako K.p.a., oraz art. 33 ust P.g.k., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., wydanej w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości Rozstrzygnięcie to, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].

Zdaniem Kolegium, kwestionowana decyzja nie została obarczona żadną z określonych w art. 156 § 1 k.p.a. kwalifikowanych wad skutkujących jej nieważnością. W szczególności nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy decyzja w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości została wydana w oparciu o dokumentację spełniającą warunki materiału dowodowego określone w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Nie sposób zatem mówić, że decyzja ta w sposób oczywisty i bezsporny narusza przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zarzuty formułowane przez wnioskodawczynię dotyczące uwzględnienia, bądź nie uwzględnienia materiału dowodowego związanego z przeprowadzonym w 1988 r. scaleniem gruntów w Z. powinny być rozpatrywane w trybie zwykłym, a dokumentacja scaleniowa nie stanowiła jedynego dowodu, na podstawie którego orzeczono o rozgraniczeniu spornych nieruchomości.

Wskutek powyższego H.P. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Kolegium, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

art. 33 P.g.k. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu strony i przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy [...] nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą nieważności, podczas gdy została ona wydana "z naruszeniem ww. przepisów";

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...], podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 i art. 148 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na "istniejącą zdaniem organu możliwość żądania wznowienia postępowania, nieuwzględnienie braku możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na brak podstawy, nadto na upływ terminu";

art. 7 w zw. z art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z naruszeniem wymogów wynikających z ww. regulacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. II SA/Rz 194/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił powyższą skargę, uznając, że podnoszone kwestie uwzględnienia bądź nieuwzględnienia materiału dowodowego z prowadzonego postępowania scaleniowego w postępowaniu rozgraniczeniowym nie stanowią rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W wyniku skargi kasacyjnej H.P., wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., I OSK 1937/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.

W ocenie NSA, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia sąd I instancji ograniczył się do ogólnikowego zacytowania poglądów doktryny i stanowiska sądów administracyjnych w zakresie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co spowodowało, że ani strona postępowania, ani NSA w toku kontroli instancyjnej tego orzeczenia nie miały możliwości poznać powodów zajęcia takiego stanowiska, a tym samym zbadać prawidłowości dokonanego przez Sąd procesu wyciągania wniosków.

NSA zauważył, że sprawa rozgraniczeniowa z istoty jest sprawą cywilną, gdyż dotyczy ściśle sfery prawa własności, a rozstrzygnięcie administracyjne stanowi prejudykat otwierający drogę postępowania przed sądem cywilnym. Celem decyzji ustalającej przebieg granicy nie jest zatem rozstrzygnięcie sporu granicznego, tylko wykazanie, jaki przebieg granicy nieruchomości wynika z ustaleń geodety. Dlatego też brak jest podstaw do uznania, że kwestie sporne w tym zakresie mogą zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania administracyjnego. Nie rozstrzygnięcie kwestii spornych na etapie postępowania administracyjnego nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej na podstawie art. 33 P.g.k.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przypomniał, że składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r. o rozgraniczeniu, H.P. wskazała na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyjaśniając, iż w jej ocenie decyzja ta została wydana na skutek wadliwej oceny materiału dowodowego. Jej zdaniem błędnie przyjęto za biegłym geodetą stan prawny, nieruchomości oparty na dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu scaleniowym, podczas gdy postępowanie takie nie obejmowało działek nr [...],[...],[...], a zatem stan prawny w nim ustalony nie mógł stanowić podstawy rozgraniczenia tychże działek,

W ocenie Sądu I instancji stanowisko Kolegium mówiące, że wada skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji musi być wyjątkowo istotna i tkwić w samej decyzji a nie w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie jest prawidłowe. Rażące naruszenie prawa wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jednakże za takie naruszenie nie może być uznana wskazywana przez H.P. okoliczność wykorzystania dokumentacji scaleniowej z 1988 r.

Regulacja prawna dotycząca rozgraniczenia nieruchomości zawarta została w rozdziale 6 P.g.k. i przepisach wykonawczych — rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje upoważniony geodeta, biorąc pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 1 i 2 P.g.k.).

Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości określa § 3 rozporządzenia. Natomiast w razie braku ww. dokumentów, dokumentami stanowiącymi podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości mogą być również inne dokumenty zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2.

Wszystkie te dokumenty, stanowią podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, jeżeli zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokumenty nie znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mogą stanowić podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, pod warunkami ustalonymi w § 6 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia źródłowej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., przebieg granic pomiędzy działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wyznaczono na podstawie dokumentów stwierdzających stan prawny nieruchomości - tj. księgi wieczystej i wypisów z rejestru gruntów oraz dokumentów określających przebieg granic nieruchomości - operatów: ewidencji gruntów, osnowy poziomej, scaleniowego, pomiaru sytuacyjnego i map katastralnych.

Sąd I instancji analizując akta administracyjne niniejszej sprawy doszedł do wniosku, że zebrane dowody dawały podstawę do ustalenia przebiegu granicy, a wydanie decyzji w tym zakresie poprzedzone zostało, zgodnie z art. 33 ust. 2 P.g.k., sprawdzeniem przez Wójta prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości oraz włączeniem dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że organ administracji dokonujący rozgraniczenia działał na podstawie art. 33 P.g.k. i rozporządzenia z 14 kwietnia 1999 r., nie stosował przepisów dotyczących scalania gruntów, a zatem zarzuty względem wadliwie prowadzonego postępowania scaleniowego i decyzji scaleniowej z 1988 r. nie mogły podważyć legalności decyzji o rozgraniczeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H.P. zaskarżając ten wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 33 ustawy w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutu strony i przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy [...] nie jest dotknięta żadną wadą prawną, podczas gdy została ona wydana z naruszenie ww. przepisów.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 33 ustawy, w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji SKO, pomimo iż naruszały one prawo materialne, a to cyt. powyżej art. 33 ustawy;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 7 w zw. z art. 75, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji SKO pomimo, iż naruszały one cyt. powyżej przepisy, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem ich stwierdzenie potwierdziłoby zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...];

c) art. 113 § 1, 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a art. 113 § 1 P.p.s.a., poprzez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem istoty sprawy przez WSA w Rzeszowie, pominięcie dowodów istotnych dla sprawy, brak dopuszczenia dowodu z akt postępowania scaleniowego, brak analizy ww. dowodów, nadto wskazania przyczyn pominięcia, dowodów, na których Sąd oparł ustalenia oraz wniosków postępowania dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uniemożliwiających kontrolę instancyjną nadto ocenę prawidłowości rozumowania Sądu, błędne ustalenia, iż postawą decyzji rozgraniczeniowej były dokumenty wskazane w treści decyzji, podczas gdy granicę ustalono jedynie w oparciu o operat scaleniowy, wydanie decyzji jedynie w oparciu o treść uzasadnienia decyzji rozgraniczeniowej, a nie pełną analizę akt rozgraniczeniowych, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziły do błędnych ustaleń, w oparciu o które Sąd niesłusznie oddalił skargę;

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

e) "art. 141. § 4 poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodów, na których Sąd I instancji oparł swe ustalenia, brak rozpoznania wszystkich zarzutów skargi, w tym nieprawidłowego oparcia decyzji rozgraniczeniowej na nieistniejącej decyzji scaleniowej oraz brak analizy czy decyzja rozgraniczeniowa nie zawiera wad określonych jako "brak podstawy prawnej" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pierwsza część dyspozycji), brak odniesienia się w uzasadnieniu do wad decyzji natury proceduralnej".

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...] grudnia 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2013 r.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał błędnego zastosowania art. 33 P.g.k. W judykaturze utrwalił się bowiem jednolity pogląd według którego, jeżeli brak jest dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie przebiegu granicy nieruchomości, zaś stanowiska stron co do jej przebiegu są sprzeczne, to właściwy organ nie ma kompetencji do rozgraniczenia nieruchomości. Dopiero w postępowaniu przed sądem powszechnym, które jest dalszym etapem postępowania rozgraniczeniowego, staje się możliwe rozstrzygnięcie sporu granicznego na podstawie art. 153 K.c.

W ocenie skarżącej kasacyjnie decyzja rozgraniczeniowa została wydana błędnie, bowiem za biegłym geodetą przyjęto stan prawny oparty na dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu scaleniowym. Tymczasem postępowanie scaleniowe przeprowadzone w latach 1986-1988 nie obejmowało przedmiotowych działek objętych postępowaniem rozgraniczeniowym tym samym nie określało stanu prawnego nieruchomości należących do H.P., zatem nie mogło stanowić podstawy do rozgraniczenia. Dane, którymi dysponował geodeta były niepełne i niewystarczające by móc stwierdzić, że stan prawny w tym przebieg granic jest tutaj bezsporny. Skoro stanu prawnego nieruchomości nie sposób było ustalić decyzja, zgodnie z brzmieniem art. 33 ust 1 P.g.k., nie powinna w ogóle zostać wydana.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie należało również rozważyć, czy przedmiotowa decyzja rozgraniczeniowa nie jest dotknięta wadą, określaną jako "brak podstawy prawnej", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim wskazać należy, że część zarzutów skargi kasacyjnej wadliwie sformułowano. Przepis prawa materialnego to przepis odnoszący się do istoty stosunku prawnego, którego dotyczy postępowanie. Z kolei przepis postępowania, to przepis służący urzeczywistnieniu norm prawa materialnego, czyli przepis stosowany w toku procedury administracyjnej przez organ administracji. Jako że sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, to prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego powinien być powiązany z odpowiednim przepisem wynikowym procedury sądowoadministracyjnej. Niezależnie od naruszenia procedury administracyjnej naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do procedury sądowoadministracyjnej. Wówczas skarga kasacyjna powinna wykazać, który przepis P.p.s.a. został wadliwie zastosowany albo niezastosowany przez sąd administracyjny.

W postępowaniu w trybie nieważnościowym podstawą prawną rozstrzygnięcia organu są przepisy art. 156 § 1 k.p.a. i kolejne - będące tzw. przepisami wynikowymi - w powiązaniu z przepisami, którym organ uchybił, a które to uchybienie skarżący kasacyjnie kwalifikuje jako spełniające jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie wadliwość zarzutu naruszenia prawa materialnego polega na niewskazaniu czy naruszenie prawa, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jest błędem wykładni czy błędem subsumpcji. Po wtóre: zarzut naruszenia prawa materialnego nie powołuje przepisu wynikowego, tj. art. 156 § 1 k.p.a. i jednego z punktów tego paragrafu – przesłanki nieważności, która w ocenie strony skarżącej kasacyjnie zaistniała w sprawie. Po trzecie: wskazany w zarzucie art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów o różnej treści normatywnej, a NSA nie ma uprawnień uzupełniać ani precyzować zarzutów skargi kasacyjnej. Jednakże w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, jak i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, zawierające zbliżoną argumentację, można przypuszczać, że skarżąca kasacyjnie miała na myśli art. 77 § 1 k.p.a. Podobne zastrzeżenie należy odnieść do naruszenia art. 33 ustawy, który to artykuł składa się z trzech ustępów o różnej treści normatywnej. Wskazać jednak należy, że zgodnie z uchwałą NSA z 26.10. 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09) przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Przechodząc do weryfikacji powołanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 33 ustawy w związku z art. 7 i 77 k.p.a., jak i pozostałych zarzutów, w których podnosi się naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organu wydana w trybie nadzorczym. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy, tak jak w postepowaniu zwyczajnym, lecz ocenia czy przeprowadzona procedura, jej zakres, przedmiot oraz środki dowodowe zostały zastosowane właściwie i były adekwatne z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwyczajnego. Jeżeli organ nadzoru dostrzega uchybienia, to musi dokonać ich kwalifikacji, gdyż nie każde naruszenie prawa może być uznane za wypełniające, którąś z przesłanek nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem skarga kasacyjna by mogła osiągnąć zamierzony efekt powinna wykazywać, że naruszenie prawa ma postać kwalifikowaną.

W rozpoznawanej sprawie podstawą rozstrzygnięcia w postępowaniu zwyczajnym był przepis art. 33 P.g.k. W dacie orzekania przez Wójta Gminy [...] przepis ten stanowił: "1. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. 2. Wydanie decyzji poprzedza:

1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia;

2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

3. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi".

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wójta [...], z dnia [...] marca 2010 r., podstawą rozstrzygnięcia w sprawie była przesłanka z art. 33 ust. 1 ustawy, upoważniająca do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, jeśli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów.

Według argumentacji skargi kasacyjnej ustalenie przebiegu granicy nie mogło nastąpić na podstawie zebranych dowodów, bowiem dowody wadliwie odzwierciedlały stan faktyczny i prawny na gruncie. Ponadto zebrany materiał dowodowy jest niepełny, gdyż w postępowaniu zwyczajnym, jak i nadzorczym, nie uwzględniono w całości ustaleń wynikających z postępowania scaleniowego przeprowadzonego w miejscowości [...] w 1988 roku.

W doktrynie prawa administracyjnego wyrażany jest pogląd, który skład orzekający aprobuje, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują bowiem jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem wspomnianego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Najpoważniejsze wady proceduralne, jak na przykład dotyczące toku instancji, mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem co do zasady naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to muszą wykazywać wpływ naruszeń procesowych na poprawność rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę na to, że nie ma żadnych dowodów w sprawie na okoliczności tego, że akty i czynności przeprowadzone w ramach postępowania scaleniowego w roku 1988 nie obowiązują albo zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Zatem powoływanie się na wadliwość postępowania scaleniowego nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Dopóki akty i czynności podjęte w postępowaniu scaleniowym nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego, dopóty mają one charakter wiążący erga omnes. Według sprawozdania technicznego geodety M.K. sporządzonego w postępowaniu rozgraniczeniowym oraz protokołu granicznego, rozgraniczane działki były objęte scaleniem i uwzględnione w operacie scaleniowym (w rejestrze przed scaleniem, w projektowaniu wartości szacunkowych i w rejestrze po scaleniu). W oparciu o decyzję o scaleniu gruntów z dnia [...] sierpnia 1988 r. założono dla nich księgi wieczyste. Granice poscaleniowe uznaje się za granice prawne.

Uznać należało, że skarżąca nie wykazała skutecznie, że postępowanie scaleniowe nie obejmowało działek objętych postępowaniem rozgraniczeniowym. Przeczy temu całokształt dokumentacji, która znajduje się aktach sprawy. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 33 ustawy w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., a także pozostałe zarzuty odnoszące się do naruszenia procedury administracyjnej, nie są zasadne.

Chybiony jest także argument sugerujący wydanie decyzji Wójta [...] bez podstawy prawnej. Z sytuacją braku podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy w odniesieniu do określonej kategorii stosunku społecznego przepisy prawa nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej. Innymi słowy brak podstawy prawnej to sytuacja, gdy w systemie prawa nie ma normy upoważniającej do władczego działania organu w formie decyzji administracyjnej w odniesieniu do określonej materii społecznej. W stosunku do postępowania prowadzonego przez wójta (burmistrza, prezydenta) w przedmiocie rozgraniczenia sytuacja taka nie ma miejsca. Powoływany art. 33 ust. 1 ustawy stanowi podstawę prawną do wydania decyzji rozgraniczeniowej, co potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Czym innym jest popełnienie przez organ błędu subsumpcji polegającego na wydaniu decyzji, pomimo nieziszczenia się przesłanek zawartych w hipotezie normy prawnej, a czym innym jest wydanie decyzji administracyjnej, gdy przepisy prawa nie zawierają podstawy do jej wydania. Jak wynika z argumentacji skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zdaje się stawiać znak równości pomiędzy tymi sytuacjami.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 113 § 1, 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnośnie naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., to przepis ten pozwala m.in. na wniosek strony przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Postępowanie w trybie omawianego przepisu ma charakter uzupełniający i fakultatywny. O konieczności i celowości jego przeprowadzenia decyduje sąd rozpoznający skargę, przy czym tylko do tego sądu należy ocena, czy w sprawie istnieją istotne wątpliwości, które bez nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie mogą zostać wyjaśnione przez dopuszczenie określonego dowodu. Co do istotnych wątpliwości, to można o nich mówić wówczas, gdy ze względu na mające znaczenie dla wyjaśnienia sprawy braki bądź sprzeczności w ustaleniach faktycznych podjęte rozstrzygniecie nie jawi się jako niewątpliwe. Skoro przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez sąd I instancji dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu (por. wyrok NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 191/16, lex ). Niezależnie od tego zarzut skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie, nie wskazują precyzyjnie, które dokumenty z postępowania scaleniowego miałyby być dopuszczone jako dowody z dokumentu przed sądem pierwszej instancji.

Z kolei odnośnie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie nie doszło w jego ocenie do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331).

Natomiast art. 113 § 1 P.p.s.a. reguluje jedno z uprawnień i obowiązków przewodniczącego składu orzekającego, które składa się na treść pełnionej przez niego funkcji związanej z przeprowadzeniem rozprawy. Naruszenie tej normy prawnej może mieć miejsce wówczas, gdy przewodniczący nie zamknie rozprawy, bądź zamknie ją, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 625/07). Użyte w art. 113 § 1 P.p.s.a. określenie "dostatecznego wyjaśnienia sprawy" odnosi się do możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy sądowoadministracyjnej (stan zdolności sprawy do wydania przez sąd wyroku) i nie zależy od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy obiektywnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt II OSK 135/08 i z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 943/09). W niniejszej sprawie przewodniczący prawidłowo zamknął rozprawę, gdy sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.