Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3013/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 176, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 147/12 w sprawie ze skargi E. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 147/12 oddalił skargę E. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. S., R. S. i L. S. reprezentowanych przez M. M., od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2011 r. nr [...], znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu mechanicznego, bazy transportowej, stacji paliw, parkingu i związanej z tym infrastruktury, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. S.[...] na działkach nr ewid. [...] w obrębie [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wskazanego wyżej przedsięwzięcia, argumentując, że wydanie decyzji jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że inwestycja, której dotyczy wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań została już zrealizowana.

W odwołaniu od tej decyzji K. S., R.S. i L. S. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W ocenie odwołujących zaskarżona decyzja jest bezzasadna i zamyka drogę do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a co za tym idzie korzystania z własności i przysługującego prawa. Powołany w decyzji przepis art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie - zdaniem stron - nie ma w tej sprawie zastosowania, gdyż inwestor nawet nie wystąpił o decyzję o warunkach zabudowy z powodu oczekiwania na decyzję środowiskową. Na podstawie obowiązujących przepisów dopiero po uzyskaniu w/w decyzji można złożyć wniosek o wydanie warunków zabudowy dla omawianego przedsięwzięcia, a dopiero potem ubiegać się o pozwolenie na budowę. Ponadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniami z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], w związku z toczącymi się postępowaniami, zobowiązał inwestorów do złożenia decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji, a co za tym idzie uzyskania najpierw decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu toczącym się w Wydziale Ochrony Środowiska. W tym wypadku błędne jest stanowisko organu, iż nie można uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i warunków zabudowy dla istniejącej już inwestycji, aby dokonać jej legalizacji.

Pismem z dnia 23 listopada 2011 r. - "odpowiedź na odwołanie" E. I. reprezentowana przez matkę I. P. wniosła o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, argumentując, że wydanie decyzji środowiskowej przewidziane zostało tylko wobec planowanych przedsięwziąć.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a., art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) – przywoływanej dalej w treści jako "ustawa" oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 122, poz. 593 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 71 ust. 2 ustawy, § 3 ust. 1 pkt 35 i 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397) wywodząc, iż planowana inwestycja niewątpliwie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie szkodliwie oddziaływać na środowisko, a tym samym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią pozostawała ocena, czy po rozpoczęciu budowy, a nawet jej zrealizowaniu, może być przeprowadzona ocena oddziaływania inwestycji na środowisko. W tym zakresie organ I instancji zajął stanowisko, że z uwagi na zrealizowanie inwestycji bez wymaganych pozwoleń, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zbędne. Ustalenie środowiskowych uwarunkowań możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do inwestycji planowanych, a więc takich, co do których istnieją zamierzenia ich powstania w przyszłości, które nie znajdują się jeszcze w stadium realizacji, a więc przed wydaniem decyzji wymienionych w tym przepisie. Dotyczy to także decyzji o pozwoleniu na budowę, której uzyskanie na obecnym etapie realizacji inwestycji nie może nastąpić.

Zdaniem Kolegium literalne brzmienie art. 59 ust. 1 ustawy, wskazuje, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja określonych planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ma, więc rację organ I instancji, iż z wykładni gramatycznej przedmiotowego przepisu wynika bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań w przypadku inwestycji już zrealizowanej. Trzeba jednak – zdaniem SKO - mieć na uwadze, że wykładnia gramatyczna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa i bywa, że mimo, iż brzmienie przepisu jest jasne to trzeba sięgać do innych rodzajów wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wydobyć rzeczywiste znaczenie normy prawnej. Taka potrzeba – w przekonaniu organu II instancji - zaistniała w niniejszym przypadku przy interpretacji normy art. 59 ust. 1 ustawy, tak aby odpowiedzieć na pytanie, czy legalizując istniejący obiekt budowlany należy żądać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, czy też nie? Odpowiedź przecząca dawałaby możliwość zniweczenia celu ustawodawcy. Wystarczyłoby bowiem zrealizować samowolnie inwestycję, a następnie ją zalegalizować, aby uniknąć obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Oczywiście taka sytuacja przeczyłaby zasadzie racjonalnego ustawodawcy i dlatego wykładnia gramatyczna ww. przepisu musi ustąpić przed jego wykładniami celowościową i systemową. Kolegium odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziło, że fakt rozpoczęcia realizacji inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Z tego też powodu Kolegium oceniło, iż brak było podstaw do umorzenia przez organ I instancji postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Skoro proces legalizacji samowoli budowlanej zastępuje niejako proces pozwolenia na budowę, aby można dokonać oceny samowolnie wykonanych robót, niezbędnym staje się dokonanie oceny zgodności tych robót z prawem, a zatem ich zgodności również z przepisami o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Okoliczność, że ustawa nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, iż tym samym wyłączone jest dokonywanie takiej oceny w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, E. I. reprezentowana przez matkę I. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 105 § 1 i art. 104 § 2 k.p.a. oraz zwrot kosztów postępowania. Według skarżącej inwestorzy wnioskowali o wydanie decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ale nie w związku z planowaną legalizacją samowoli budowlanej. Fakt powstania samowoli budowlanej wynika z późniejszych pism organu nadzoru budowlanego, zatem zasadne było umorzenie postępowania.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że zgodnie z podstawowymi celami procedury ocen oddziaływania na środowisko, regulacji wspólnotowej, orzecznictwa ETS oraz zaleceń Komisji Europejskiej, ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko powinna zostać przeprowadzona na jak najwcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego, na którym znane są pewne założenia przedsięwzięcia (również technologiczne) pozwalające na prowadzenie wariantowania nie tylko pod względem lokalizacyjnym, ale i technologicznym (Jerzy Stelmasiak, Prawo ochrony środowiska, LexisNexis, W-wa 2009 r.).

W ocenie Sądu I instancji jeżeli jednakże taka ocena dotyczy przedsięwzięć zrealizowanych poza obowiązującym porządkiem prawnym, a w ramach postępowania zmierzającego do ich legalizacji inwestor wnioskuje o przeprowadzenie oceny oddziaływania środowiskowego, to za celowe należy uznać przeprowadzenie takiej oceny i uzyskanie pełnej wiedzy na temat skutków środowiskowych tej inwestycji, która funkcjonuje w tym środowisku. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) w art. 72 ust. 1 stanowi, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem, w szczególności: (...) decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), a także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wskazuje, więc na możliwość uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na różnych etapach przedsięwzięcia, nie wyklucza też możliwości ubiegania się o uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć, które są realizowane, a nawet zakończone. Zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego może dotyczyć budowy, która została zakończona, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wówczas, w ramach badania, czy budowa zrealizowana, bądź realizowana, bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, przeprowadza się ocenę w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu), przepisami prawa budowlanego, ale również wymaganiami ochrony środowiska, które określa się w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż "fakt rozpoczęcia realizacji inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., II OSK 1481/07, LEX nr 746221 wskazywał, na tle art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.), stanowiącego odpowiednik obecnie obowiązującego art. 59 ust. 1 o udostępnianiu informacji o środowisku (...), że "choć z wykładni gramatycznej przedmiotowego przepisu wynika coś zgoła odmiennego, to trzeba jednak mieć na uwadze, że wykładnia gramatyczna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa i bywa, że mimo, iż brzmienie przepisu jest jasne to trzeba sięgać do innych rodzajów wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wydobyć rzeczywiste znaczenie normy prawnej. Taka potrzeba, zdaniem Sądu I instancji, zaistniała w niniejszym przypadku przy interpretacji normy art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, tak aby odpowiedzieć na pytanie, czy legalizując istniejący obiekt budowlany należy żądać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, czy też nie? Odpowiedź przecząca dawałaby możliwość zniweczenia celu ustawodawcy. Wystarczyłoby bowiem zrealizować samowolnie inwestycję, a następnie ją zalegalizować aby uniknąć obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Oczywiście taka sytuacja przeczyłaby zasadzie racjonalnego ustawodawcy i dlatego wykładnia gramatyczna ww. przepisu musi ustąpić przed jego wykładniami celowościową i systemową".

Tak więc, w ocenie Sądu I instancji pojęcie "planowane przedsięwzięcie" w znaczeniu nadanym mu w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku (...) należy interpretować nie wyłącznie literalnie, to jest nie jako przedsięwzięcie "dopiero planowane" czyli "nieistniejące", "mające powstać", ale jako "przedsięwzięcie docelowo zamierzone przez inwestora". W związku z tym nie powinno mieć znaczenia dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań czy na działce inwestora znajduje się jakaś inwestycja. Rolą organu jest bowiem określenie warunków środowiskowych dla zamierzenia wskazanego we wniosku, a nie kontrola istniejącego sposobu zagospodarowania działki (Jan Szuma, Karolina Szuma, artykuł, Dopuszczalność ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla istniejącej inwestycji w orzecznictwie sądów administracyjnych, PPOŚ 2011.3.9, Teza nr 1, 144677/1). Sąd I instancji wskazał, że rozpoczęcie realizacji inwestycji, a nawet zrealizowanie inwestycji, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na określoną inwestycję (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., II GSK 6/10, LEX nr 596980).

Sad I instancji zaznaczył, że chociaż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa parametry dla konkretnego, ale przyszłego zamierzenia, jeśli parametry tego "zamierzenia" są znane, bo ono już funkcjonuje (...), należy odnieść się do stanu rzeczywistego i zweryfikować działające przedsięwzięcie, rozważając możliwość zalegalizowania owej działalności (wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2011 r., II SA/Łd 56/10, LEX nr 994207).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i podzielając przedstawione stanowiska judykatury i doktryny, Sąd I instancji uznał, iż określenie uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji realizowanych jak i funkcjonujących należy uznać za celowe ze względu na możliwość wskazania czynników, które mogą wystąpić w trakcie dalszego etapu realizacji przedsięwzięcia i jego eksploatacji, a które mogą mieć znaczenie dla ochrony środowiska. Decyzja o środowiskach uwarunkowaniach może w szczególności nakładać obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej, mającej na celu porównanie ustaleń zawartych w raporcie i w decyzji z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko oraz wskazywać na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 ustawy.

Nie można więc, zdaniem Sądu I instancji uznać za trafne stanowisko skarżącej o braku przedmiotu rozstrzygnięcia i naruszeniu przez organ odwoławczy art. 105 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach argumentując, iż realizacja inwestycji i toczące się postępowanie legalizacyjne nie czynią bezprzedmiotowym postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła skarżąca i zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego: tj. art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2, art.105 § 1 i art. 104 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji gdy skarga była zasadna.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie w całości wyroku WSA w Łodzi oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w tej sprawie wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu mechanicznego, bazy transportowej, stacji paliw, parkingu i związanej z tym infrastruktury dotyczył legalizacji istniejącej samowoli budowlanej, w sytuacji gdy wniosek ten został złożony przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i w celu jej otrzymania, a fakt powstania samowoli budowlanej wynika dopiero z późniejszych okoliczności. W ocenie skarżącej "planowane przedsięwzięcie" w rozumieniu wskazanych przepisów odnosi się zarówno do planowanych inwestycji jak i już istniejących, ale wniosek musi dotyczyć określonego przedsięwzięcia, zamierzenia budowlanego, w tym legalizacji samowoli budowlanej. Jednakże w tej sprawie wniosek inwestora nie dotyczył zamierzonej legalizacji samowoli budowlanej, przeciwnie z jego treści wynika, że dotyczył wydania warunków zabudowy dla inwestycji. W zaskarżonej decyzji SKO naruszyło przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 104 § 2 kpa wychodząc poza granice sprawy administracyjnej, wyznaczone wnioskiem inwestora, gdyż wniosek strony w tej sprawie dotyczył dopiero planowanej budowy i decyzja środowiskowa miała być wydana w związku z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej planowanej inwestycji. Okoliczność, że po złożeniu wniosku i w trakcie trwania postępowania środowiskowego inwestorzy zrealizowali inwestycję świadczy o tym, że nie można twierdzić, iż postępowanie w tej sprawie dotyczyło wydania decyzji środowiskowej w celu legalizacji samowoli budowlanej. Ażeby bowiem spróbować dokonać legalizacji samowoli budowlanej, inwestor musi złożyć nowy wniosek, w nowej sprawie, a nie w tej sprawie. W tej sprawie bowiem na skutek zrealizowania przedsięwzięcia i wybudowania obiektów budowlanych - wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla potrzeb warunków zabudowy dla planowanej, a niezrealizowanej inwestycji, jest już bezprzedmiotowy i zasadnie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

W skardze kasacyjnej powołano się na naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jak również przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 105 § 1 i art. 104 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a., w sytuacji gdy skarga była zasadna, które to zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie dotyczyło wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu mechanicznego, bazy transportowej, stacji paliw, parkingu i związanej z tym infrastruktury, przewidzianego do realizacji w Łodzi. Przedsięwzięcie to zostało, jednak zrealizowane w tracie przedmiotowego postępowania. Zagadnieniem spornym w sprawie okazała się, więc kwestia czy zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego.

Jednoznaczną, podkreślaną również w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zasadą jest, aby zarówno w ustawodawstwie wspólnotowym, jak i krajowym było jasno powiedziane, że ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko powinna zostać przeprowadzona na jak najwcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Nie można się jednak zgodzić z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że jest to jedyny i wyłączny moment dokonywania takiej oceny. Pomimo, że literalna treść art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wskazuje na potrzebę uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które jest planowane, to z treści tego przepisu nie można wprost wyprowadzić wniosku, że istnieje bezwzględny zakaz wydania takiej decyzji wówczas, gdy chodzi o przedsięwzięcie realizowane lub zrealizowane. W praktyce, przyjęcie takiego poglądu mogłoby oznaczać, że inwestor może w ogóle pominąć wykonanie oceny wpływu inwestycji na środowisko, pomimo, że w rzeczywistości gdyby ją przeprowadzono do wykonania zamierzenia nie mogłoby dojść.

Wykonanie takiej oceny, w odniesieniu do jego realizowanej części, może mieć wpływ na losy przedsięwzięcia, nie można zatem mówić o bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W indywidualnych sprawach, w których mamy do czynienia z przedsięwzięciem na etapie realizacji albo nawet już zrealizowanym, którego realizacji nie poprzedzono stosowną analizą wymagań środowiskowych, a realizowano niezgodnie z przepisami prawa, w ramach postępowania legalizacyjnego, koniecznym jest przeprowadzenie takiej oceny i uzyskanie pełnej wiedzy na temat skutków środowiskowych tej inwestycji, która funkcjonuje w tym środowisku. Nie uprawnione jest stosowanie w takim przypadku prostej analogii z zakresu postępowań budowlanych, że przystąpienie do wykonania robót budowlanych bez pozwolenia czyni uzyskanie pozwolenia na budowę bezprzedmiotowym, gdyż przepisy Prawa budowlanego przewidują stosowne tryby legalizacyjne skutkujące doprowadzeniem budowanego lub wybudowanego obiektu do zgodności z prawem lub jego rozbiórki.

W myśl przepisu art. 72 ust. 1 pkt 1) i 3) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), a także przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak słusznie zauważa Sąd I instancji regulacja powyższego przepisu świadczy o tym, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach można uzyskać na różnych etapach realizacji przedsięwzięcia. Uprawnione jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że istnieje możliwość ubiegania się o uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć, które są realizowane, a także tych, które zostały już zrealizowane.

Wskazać bowiem należy, że pojęcie zezwolenia na inwestycję jest zdefiniowane w art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337 jako "decyzja właściwej władzy lub władz, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia". O "zezwoleniu na inwestycję" w rozumieniu tej dyrektywy można mówić, zatem tylko w przypadku, gdy "przedsięwzięcie" musi zostać wykonane. Punkt 13 załącznika II zalicza do objętych nim przedsięwzięć wszelkie zmiany bądź rozbudowę przedsięwzięć wymienionych w załączniku I lub II, już zatwierdzonych, zrealizowanych lub będących w trakcie realizacji, które mogą znacząco niekorzystnie oddziaływać na środowisko naturalne (...) – Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 kwietnia 2012 r. C-121/11, LEX nr 1131294. Dlatego, też w orzecznictwie krajowym stwierdzono, że fakt, iż przedsięwzięcie już funkcjonuje nie uniemożliwia uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tak NSA w wyroku z dnia 14.11.2013 r., II OSK 1342/12, CBOSA). Wątpliwości w tym zakresie, jednoznacznie usunął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1481/07 (CBOSA). Sąd wskazał na konieczność dokonania wykładni celowościowej i systemowej przed wykładnią gramatyczną przepisu art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, który stanowi odpowiednik obecnie obowiązującego art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. NSA stanął na stanowisku, że brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w postępowaniu dotyczącym legalizacji istniejącego obiektu prowadziłby do sytuacji, w której inwestor realizowałby samowolnie inwestycję, a następnie ją legalizował, aby uniknąć obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Oczywiście taka sytuacja przeczyłaby zasadzie racjonalnego ustawodawcy i dlatego wykładnia gramatyczna ww. przepisu musi ustąpić przed jego wykładniami celowościową i systemową (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2147/11, CBOSA).

Podkreślić, zatem należy, że zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, iż określenie uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji realizowanych i już funkcjonujących jest celowe ze względu na możliwość wskazania czynników, które mogą wystąpić w trakcie dalszego etapu realizacji przedsięwzięcia i jego eksploatacji, a które mogą mieć znaczenie dla ochrony środowiska. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może bowiem w szczególności nakładać obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej, mającej na celu porównanie ustaleń zawartych w raporcie i w decyzji z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko, a także wskazywać na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

A skoro tak, to zarzuty prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Podobnie zarzuty prawa procesowego są nieuprawnione w sytuacji, gdy nie można w odniesieniu do powyższego, uznać, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, za zasadne stanowiska skarżącej o braku przedmiotu rozstrzygnięcia i naruszeniu przez organ odwoławczy art. 105 § 1 kpa, art. 138 § 2 kpa, a w konsekwencji art. 151 ppsa, który stanowił podstawę prawną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W sytuacji, gdy realizacja inwestycji i toczące się postępowanie legalizacyjne nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, rozstrzygnięcie o jego umorzeniu, podjęte w przedmiotowej sprawie byłoby nie do przyjęcia.

Przyjętego stanowiska nie zmienia fakt, iż postępowanie legalizacyjne wszczęte zostało w trakcie toczącego się postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. Zaznaczenia wymaga jedynie, że w takiej sytuacji decyzja o środowiskowych winna odnosić się do stanu rzeczywistego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.