Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 101/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: art. 7 art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Jaszczołt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej I. G. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. I. G. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że rozpoczęła służbę [...] marca 1969 r. na stanowisku maszynistki Referatu Ogólnego Komendy Powiatowej Milicji Obywatelskiej (dalej: "MO") w P.. Od [...] marca 1972 r. do [...] listopada 1972 r. pracowała na stanowisku Kierownika Referatu Ogólnego Komendy Powiatowej MO w B., a [...] grudnia 1972 r. na własną prośbę została przeniesiona ponownie do Komendy Powiatowej MO w P.. Następnie w związku z reorganizacją struktur jednostek MO skarżącą mianowano na stanowisko inspektora Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej MO w R.. Skarżąca dwukrotnie przebywała na urlopie bezpłatnym, a po powrocie została przeniesiona na stanowisko starszego referenta Sekcji Skarg i Wniosków Wydziału Ogólnego Komendy Wojewódzkiej MO w R.. Jednocześnie z dniem [...] lipca 1982 r. wyznaczono ją do prowadzenia prac kancelaryjnych w Wydziale Śledczym Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB"), które wykonywała do [...] grudnia 1982 r. Od [...] stycznia 1983 r. do [...] grudnia 1988 r. pracowała w Sekcji ds. [...] Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej MO w R., a od [...] grudnia 1988 r. realizowała obowiązki w Wydziale "[...]" SB. Skarżąca podkreśliła, że wykonywała wyłącznie czynności techniczne. W dalszej części wniosku opisała przebieg swojej służby w Policji, akcentując, iż nie była karana sądownie, administracyjnie i dyscyplinarnie. Natomiast otrzymała Srebrną Odznakę "Zasłużony Policjant" i była wyróżniana nagrodami pieniężnymi. Dodała również, iż na podstawie orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. zaliczono ją do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą.

W toku postępowania administracyjnego, wszczętego na ww. wniosek, Minister ustalił, że skarżąca została zwolniona ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji z siedzibą w R. [...] lutego 2001 r., nabywając prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") o przebiegu służby nr [...], skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w okresach: od [...] lipca 1982 r. do [...] lipca 1982 r. (tj. przez 6 miesięcy) oraz od [...] grudnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r. (tj. przez rok, 7 miesięcy i 16 dni), czyli łącznie przez 2 lata, miesiąc i 16 dni. Natomiast całkowity okres jej służby wynosi 31 lat, 11 miesięcy i 17 dni.

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN o sygn. IPN [...] nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Według opinii Komendanta Głównego Policji, skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, o czym świadczą informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Przy czym w analizowanych materiałach brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, organ, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister zaznaczył, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, iż winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych, (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14). Jednakże przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest też odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Minister zwrócił uwagę na problemy interpretacyjne przesłanki "krótkotrwałości" zgłaszane już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy to przedstawiono propozycję wprowadzenia art. 8a do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale również wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według organu, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, organ powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA przyjął, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych i odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ także zaakcentował, że przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przepis ten – jak wskazał NSA w ww. wyroku - należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy, organ stwierdził, iż w sytuacji, w której całkowity okres służby wynosi 31 lat, 11 miesięcy i 17 dni, z czego 2 lata, miesiąc i 16 dni to służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa (co stanowi 6,6% ogółu służby), nie została spełniona przesłanka krótkotrwałości. Ponad dwuletni okres realizacji zadań na rzecz państwa totalitarnego nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżąca przez ten czas dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Na poparcie swojego stanowiska Minister przywołał wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt l OSK 3208/19. Nadto skarżąca nie podejmowała żadnych działań mających na celu zakończenie tej służby; jej zakończenie nie wynikało z woli skarżącej, lecz było rezultatem likwidacji i transformacji struktur organów bezpieczeństwa, wynikających ze zmian ustrojowych w Polsce.

W kwestii rzetelności wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. organ uznał, że przesłanka ta została zrealizowana na gruncie niniejszej sprawy. Minister powołał się na opinię Komendanta Głównego Policji oraz ocenę rzetelności służby pełnionej przez skarżącą po dniu 12 września 1989 r., sporządzoną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R.. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż skarżąca zajmowała wiele stanowisk służbowych, a przed zwolnieniem ze służby była ekspertem Wydziału Kadr i Szkolenia w Komendzie Wojewódzkiej Policji z siedzibą w R.. Przez okres realizacji swoich obowiązków miała podwyższane uposażenie zasadnicze i dodatek służbowy. Za rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oraz lata zawodowej aktywności w organach porządku publicznego otrzymała podziękowania od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R.. Została także wyróżniona nagrodą pieniężną i Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant". Skarżąca posiadała dobre przygotowanie ogólne i zawodowe - podnosiła swoje kwalifikacje, biorąc czynny udział w doskonaleniu zawodowym i procesie samokształcenia. Zadania, które zostały jej powierzone, wykonywała z dużym zaangażowaniem, wykazując przy tym staranność i dokładność. Była też wysoko oceniana za umiejętność współpracy. Organ skonstatował, że skarżąca prezentowała właściwe walory osobowe i predyspozycje do pracy w Policji.

Oceniając przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", Minister stwierdził, iż skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, a także wykonywała przed 1990 r. zadania charakterystyczne dla tego ustroju, co w sposób niebudzący wątpliwości wpływa na jej niekorzyść. W tym kontekście organ podkreślił, że po powrocie z urlopu bezpłatnego skarżąca została przeniesiona na stanowisko starszego referenta Sekcji [...] Wydziału Ogólnego Komendy Wojewódzkiej MO w R., a jednocześnie z dniem [...] lipca 1982 r. wyznaczono ją do prowadzenia prac kancelaryjnych w Wydziale Śledczym SB, które realizowała do [...] grudnia 1982 r. Wydział Śledczy SB prowadził postępowania karne w sprawie przestępstw należących do właściwości SB, organizował też pracę operacyjną na rzecz realizacji zadań SB wśród osób pozbawionych wolności. Raportem z [...] grudnia 1987 r., skierowanym do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w R., skarżąca wystąpiła o przeniesienie do innego wydziału w celu zmiany charakteru pracy. Raport ten umotywowała trudnością w wykonywaniu pracy na zajmowanym stanowisku i sprawami osobistymi. Według opinii Naczelnika Wydziału Kadr ww. Urzędu, skarżąca była zainteresowana pracą w Wydziale "[...]" SB. Przedmiotowy raport rozpatrzono odmownie z uwagi na brak wakatów. Jednakże z dniem [...] grudnia 1988 r. skarżąca, na własną prośbę, została przeniesiona do powyższego Wydziału na stanowisko młodszego inspektora, gdzie wykonywała obowiązki do czasu likwidacji i transformacji struktur organów bezpieczeństwa, wynikających ze zmian ustrojowych w Polsce.

Organ zaznaczył też, że skarżąca zajmowała się pracą techniczną, co niewątpliwie wpływa na jej korzyść, bowiem świadczy o niewykonywaniu przez nią zadań operacyjnych. Jednakże "na gruncie doświadczenia życiowego i pragmatyki służbowej" wiadomym jest, iż skarżąca, pracując w ww. Wydziale przez okres ponad 1,5 roku, była świadoma, że Biuro "[...]" MSW stanowi istotną jednostkę organizacyjną wykorzystywaną do operacyjnych działań SB. Nie bez przyczyny w latach 1989-1990 realizowano w całym kraju akcję masowego "brakowania" i niszczenia materiałów archiwalnych (zwłaszcza akt operacyjnych) SB, w których zawarte były istotne informacje w zakresie represyjnej działalności organów państwa wobec społeczeństwa, w tym w szczególności ukierunkowanych na środowiska opozycyjne oraz kościół katolicki.

Ponadto skarżąca była członkiem: Związku Młodzieży Socjalistycznej (dalej: "ZMS"), który w 1976 r. zainicjował utworzenie Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (dalej: "ZSMP"); Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR") i Towarzystwa Przyjaźni Polsko-Radzieckiej (dalej: "TPPR"). Wiele opinii wskazuje, iż skarżąca brała czynny udział w życiu społeczno-politycznym oraz w pracach PZPR - brała aktywny udział w zebraniach Podstawowej Organizacji Partyjnej PZPR i cotygodniowych prasówkach, jak również czynnie uczestniczyła w szkoleniach zawodowych i politycznych, a przerabiane zagadnienia szybko sobie przyswajała. Posiadała zatem dobre rozeznanie w sytuacji społeczno-politycznej kraju i na arenie międzynarodowej.

Uwzględniając długotrwałą służbę skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, a także biorąc pod uwagę charakter wykonywanych przez nią czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, Minister przyjął, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniu emerytalnym.

Powyższą decyzję Ministra skarżąca (reprezentowana przez adwokata M. S.) uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe przyjęcie, że okres 2 lat, 1 miesiąca i 16 dni służby, w świetle całkowitego jej okresu wynoszącego 31 lat, 11 miesięcy i 17 dni, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W oparciu o ww. zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła ten zarzut, podnosząc, iż nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie pojęcia "krótkotrwałości" w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Nadto skarżąca uznała rozważania organu w kwestii szczególnego przypadku w rozumieniu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, za niemające żadnego znaczenia i całkowicie nietrafne w świetle faktu pozytywnej weryfikacji skarżącej w dniu [...] lipca 1990 r. przez Wojewódzką Komisję Kwalifikacyjną w R..

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędne uznanie, iż w sprawie skarżącej nie została spełniona przesłanka krótkotrwałości oraz niepełne i niekonsekwentne rozważenie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", przez co naruszono także przepisy proceduralne, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.).

Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (vide B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu jej służby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b. Można więc przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy" nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Zatem NSA w powołanym wyroku z 13 grudnia 2019 r. przyjął, iż krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Wprawdzie Minister przywołał słownikowe znaczenie tego pojęcia, ale – jak trafnie podniosła skarżąca - nie można uznać, aby prawidłowo je zrekonstruował w aspekcie analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że w języku potocznym omawiane pojęcie jest używane przy opisie różnych zjawisk lub wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy.

Pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi, trwającej zazwyczaj kilkadziesiąt lat (w przedmiotowej sprawie prawie 32 lata), okres nieznacznie przekraczający 2 lata powinien być określony jako krótkotrwały. Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), w rozpatrywanym przypadku takie jej określenie jest w pełni zasadne. Zatem nie znajduje podstaw, przyjęta przez organ, zawężająca wykładnia pojęcia "krótkotrwała służba". Okres 2 lat, miesiąca i 16 dni jest zdecydowanie krótkotrwały, a więc w przypadku skarżącej niewątpliwie zaistniała przesłanka "krótkotrwałości".

Natomiast tut. Sąd podziela ocenę Ministra, iż w okolicznościach niniejszej sprawy kryterium rzetelności zostało spełnione. Jak przyznał organ, na uznanie zasługują wyróżnienia i odznaczenie skarżącej Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant", a także zajmowane przez nią stanowiska służbowe. Nadto ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżąca reprezentowała bardzo wysoki poziom przygotowania zawodowego, stale podnosząc swoje kwalifikacje.

Na tle dotychczasowego orzecznictwa NSA za kluczową przesłankę, przy ocenie możliwości zastosowania uprawnienia przewidzianego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uznawana jest przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dlatego nie można zgodzić się ze skarżącą, iż wobec jej pozytywnej weryfikacji przez Wojewódzką Komisję Kwalifikacyjną w R. w dniu [...] lipca 1990 r., nietrafne i bez znaczenia są rozważania organu odnośnie tej przesłanki. W wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, NSA zaakcentował, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych.

Zdaniem Sądu, Minister niewłaściwie ocenił przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" na gruncie niniejszej sprawy. Przede wszystkim należy wytknąć organowi brak konsekwencji – z jednej stron przyznaje, że skarżąca w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa zajmowała się pracą techniczną, co przemawia na jej korzyść, gdyż świadczy o niewykonywaniu przez nią zadań operacyjnych (vide strona nr 8 zaskarżonej decyzji), a z drugiej strony stwierdza, iż wykonywała czynności ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji (vide in fine strony nr 9 zaskarżonej decyzji). Tymczasem techniczny charakter zadań wykonywanych przez skarżącą w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa oznacza, że podejmowała ona zwykłe, standardowe działania w służbie publicznej. Fakt, iż skarżąca – wykonując prace kancelaryjne (techniczne) w Wydziale "[...]" Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w R. – miała świadomość, że prowadzono w nim też prace operacyjne, w żadnym stopniu nie uprawnia organu, by z tego powodu dyskwalifikować skarżącą w aspekcie omawianej przesłanki, a tym bardziej zarzucać jej realizację ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, co czyni Minister in fine strony nr 9 zaskarżonej decyzji.

Podobnie przynależność do organizacji takich jak: PZPR, ZMS, ZSMP czy TPPR, jak również chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, a także sumienna służba, nie stanowią okoliczności dyskredytujących funkcjonariusza ubiegającego się o uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu rzetelnej realizacji zadań służbowych czy przynależności do ww. organizacji świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej z [...] czerwca 2018 r., Minister przyjmie spełnienie przez nią kryterium "krótkotrwałości" oraz w sposób wszechstronny i wyczerpujący, z przywołaniem konkretnych okoliczności, rozważy przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ocenie Sądu w składzie tu orzekającym, skarżąca spełnia tę przesłankę. Jeżeli jednak organ dojdzie do odmiennego wniosku, to będzie obowiązany wykazać, dlaczego uznał, iż postawa skarżącej charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, a także Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z [...] września 2020 r., sygn. akt [...]. W analogiczny sposób wypowiedział się też NSA w wyrokach: z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/19; z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19 i I OSK 1464/19; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt: I OSK 636/20 i I OSK 532/20, co świadczy o ugruntowanym charakterze linii orzeczniczej w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, na które składają się koszty wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 ww. ustawy.