Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2720/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa oraz w zw. z art. 4 pkt 16, art. 134 ust. 2, art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 siwerpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1038/13 w sprawie ze skargi Z.G. i J.G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1038/13, po rozpoznaniu skargi Z/G/ i J.G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 marca 2013 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 2 listopada 2012 r., nr [..]; w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; oraz w pkt 3. zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących Z.G. i J.G. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 16/4 o pow. 1,5968 ha, położona w obrębie [..], gmina [..], przejęta została z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 września 2011 r., nr 14/11 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-7 na odcinku Miłomłyn - Olsztynek, pododcinek "C" od km 18+845 do km 38+900.

Decyzją z dnia 2 listopada 2012 r., nr [..]Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 12 ust. 4a i ust. 4f, w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą, art. 132 ust. 1 i 1a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., w punkcie 1 ustalił odszkodowanie w kwocie 149.790,00 zł na rzecz [..]S.A. za w/w nieruchomość, zaś w punkcie 2 zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ powołał treść art. 18 ust. 1 specustawy. Podał, że rzeczoznawca majątkowy, sporządzając operat szacunkowy, przyjął podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Wskazał, że przyjęte do porównania nieruchomości stanowią nieruchomości nabywane pod drogi publiczne, położone na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, wydzielone z niezabudowanych działek rolnych. Organ przywołał wyjaśnienie biegłego zawarte w operacie, że w zestawie cech przyjętych do analizy porównawczej nie uwzględnił powierzchni nieruchomości, gdyż kształt i powierzchnia występujących w obrocie drogowym nieruchomości nie stanowią niezależnych atrybutów charakteryzujących daną nieruchomość, decydujących o jej walorach, lecz są zależne od przebiegu projektowanego w ramach inwestycji drogowej pasa zajmowanego terenu.

Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego S.J. został sporządzony zgodnie z wymogami art. 134 u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem) i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Organ wojewódzki dodał, że w sprawie nie doszło do wydania nieruchomości (art. 18 ust. 1e ustawy), o czym świadczy pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 26 kwietnia 2012 r. Ponadto wyjaśnił, że do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wpłynęło pismo z dnia 2 lipca 2012 r. złożone przez pełnomocnika skarżących, w którym podniesione zostały zarzuty co do treści operatu szacunkowego.

Organ I instancji stwierdził również, że w dniu 13 września 2012 r. w Warmińsko-Mazurskim Urzędzie Wojewódzkim odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, który w związku z kwestiami podnoszonymi podczas rozprawy a dotyczącymi wyceny nieruchomości, pismem z dnia 5 października 2012 r. odniósł się do nich. Wyjaśnienia biegłego przesłano pełnomocnikowi stron. Następnie zawiadomieniem z dnia 17 października 2012 r. strony zostały poinformowane o zebraniu całości materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w siedzibie organu.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik J.G. i Z.G. podniósł, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy jest wadliwy i nie spełnia wymogów stawianych przez standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Odwołujący się wskazali, że zachodzi potrzeba poszerzenia analizy rynku dotyczącego nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi z uwzględnieniem lat 2008-2012. Ponadto stwierdzili, że nie zgadzają się z analizą rzeczoznawcy, który uznał, że na runku lokalnym nie występowały transakcje nieruchomościami podobnymi do nieruchomości szacowanej. Wyjaśnili, że sporządzony na potrzeby sprawy operat szacunkowy opiera się na jednym kryterium, pomijając pozostałe, wskazane w art. 134 u.g.n., tj. lokalizację, dostępność komunikacyjną, walory użytkowe i sposób użytkowania.

W odwołaniu J..G i Z.G. wnieśli o dokonanie korekty operatu ze względu na cechę nawożenia, jak również o powiększenie odszkodowania o 5%, gdyż wydali nieruchomość i nie czynili żadnych przeszkód co do faktycznego zajęcia nieruchomości.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 28 marca 2013 r., nr [..]utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ przywołał treść przepisów: art. 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 4c, art. 18 ust. 1, 1a, 1c i 1d specustawy; art. 134 ust. 1, art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n.; § 36 ust. 1 - 4 rozporządzenia.

Minister wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowi operat szacunkowy z dnia 5 czerwca 2012 r., sporządzony na zlecenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego przez rzeczoznawcę majątkowego S.J.. Biegły wskazał, że zgodnie z opisem stanu nieruchomości na dzień jej przejęcia, działka nr 16/4 użytkowana była rolniczo (bez słupów energetycznych), obsiana gorczycą na poplon. Stanowiła grunt o odkwaszonej i odkamienionej glebie o wydajności 6 ton na hektar. W 2007 r. i 2010 r. gleba obornikowana, klasa IIIb i IVa. Nieruchomość zlokalizowana w sąsiedztwie niezabudowanych nieruchomości rolnych, w znacznej odległości od miasta powiatowego [..] (około 15 km), w pewnym oddaleniu od zwartej zabudowy wiejskiej (powyżej 100 m); jednocześnie położona na terenie, który nie jest objęty aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast stosownie do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [..]uchwaloną uchwałą nr XX1X/130/09 Rady Gminy [..]z siedzibą w [..]z dnia 14 sierpnia 2009 r., nieruchomość położona jest na terenie projektowanej drogi krajowej S-7 wraz z projektowanym węzłem komunikacyjnym-wariant I.

W celu przeprowadzenia wyceny nieruchomości biegły dokonał analizy transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod budowę dróg różnej kategorii. Na lokalnym rynku rozumianym jako teren gmin [..]i [..]w ostatnich dwóch latach zanotowano tylko dwie transakcje dotyczące nieruchomości pod budowę dróg. Zatem ostatecznie analizą objęto teren województwa warmińsko-mazurskiego oraz sąsiadujące z nim obszary powiatów: ostrołęckiego, przasnyskiego i mławskiego z województwa mazowieckiego w ostatnich dwóch latach, tj. 2010 i 2011 r. do daty wyceny. Teren ten stanowi wydzielony rynek regionalny. Na tak określonym rynku odnotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg, położonymi na obszarach rolnych. Wycena gruntu została przeprowadzona w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami w myśl przepisów rozporządzenia. S.J. wyjaśnił, że jako elementy stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji, wycenie podlegają także znajdujące się na gruncie naniesienia w postaci zasiewów gorczycy na poplon i nawożenia obornikiem. Nie można ich wycenić łącznie z gruntem w podejściu porównawczym, gdyż nieruchomości z tego typu naniesieniami nie były w badanym okresie na lokalnym rynku przedmiotem transakcji. Z tego względu wydzielone zostały jako odrębne od gruntu składniki nieruchomości i oszacowane w podejściu kosztowym stosownie do § 22 ust. 2 rozporządzenia.

Głównym kryterium doboru nieruchomości porównawczych było podobieństwo cech lokalizacyjnych w stosunku do terenów zabudowanych oraz zurbanizowanych (miast). Do cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogę S.J. zaliczył: lokalizację szczegółową - odległość od zwartej zabudowy (waga 45%) oraz lokalizacje ogólną-odległość od obszarów miast (waga 55%). Do końcowej analizy (z wyselekcjonowanych 12 transakcji) biegły przyjął 3 transakcje. Wartość 1m2 gruntu została określona na kwotę 9,13 zł. Tym samym wartość gruntu została oszacowana na kwotę 145.788,00 zł. Wartość zasiewów została oszacowana na kwotę 2.544,00 zł, zaś wartość nawożenia obornikiem – 1.458,00 zł. Zatem łączna wartość działki nr 16/4 została określona na kwotę 149.790,00 zł.

Minister wskazał, że biegły w operacie szacunkowym wyjaśnił, że głównym kryterium doboru nieruchomości porównawczych było podobieństwo cech lokalizacyjnych w stosunku do terenów zabudowanych i zurbanizowanych (miast). Do cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogę rzeczoznawca zaliczył lokalizację szczegółową (odległość od zabudowy) oraz lokalizację ogólną (odległość od obszarów miast). Do końcowej analizy biegły przyjął 3 transakcje.

W ocenie organu, analiza operatu szacunkowego z dnia 5 czerwca 2012 r., pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Biegły prawidłowo skorzystał z dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia i przyjął do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo i prawidłowo też zostało zaliczone w całości na spłatę wierzytelności hipotecznej ustanowionej na rzecz [..]S.A. w Warszawie. Powyższe wynika m.in. z odpisu księgi wieczystej [..]oraz z pisma banku z dnia 13 sierpnia 2012 r. Ten ostatni dokument wskazuje na aktualne zadłużenie – kwota 176.043,81 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał na ich niezasadność. Organ wyjaśnił, że nie widzi konieczności dokonania korekty operatu ze względu na cechę związaną z powierzchnią nieruchomości, gdyż kształt i powierzchnia występujących w obrocie rynkowym nieruchomości drogowych nie stanowi niezależnych atrybutów charakteryzujących daną nieruchomość, decydujących o jej walorach, lecz są one zależne od przebiegu projektowanego w ramach inwestycji pasa zajmowanego terenu. Za chybiony Minister uznał również zarzut dotyczący rozszerzenia okresu badania rynku na lata 2008-2012. Rzeczoznawca majątkowy do porównań przyjmuje bowiem transakcje zawarte najbliżej daty wydania decyzji.

Ponadto, w ocenie organu, nie mógł zostać uwzględniony zarzut braku podwyższenia odszkodowania o 5% z tytułu wydania nieruchomości, z uwagi na fakt, że odwołujący nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających wydanie nieruchomości. Za wydanie nieruchomości nie można uznać bowiem pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stała się przedmiotem skargi Z.G. i J.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie: art. 18 ust. 1e specustawy poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do wydania nieruchomości, podczas gdy faktycznie odwołujący wydali nieruchomość; art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a specustawy poprzez przyjęcie, iż sporządzony operat szacunkowy jest zgodny z wymogami art. 134 u.g.n., podczas gdy operat opiera się zasadniczo na jednym kryterium – położenia, pomijając pozostałe, wskazane jako wytyczne w normie art. 134 ust. 2 u.g.n., a także ustala w nieznany stronie sposób kryterium odległości od obszaru zabudowanego, określający dowolną granicę 8 kilometrów, jako przesłankę do obniżenia wartości działki; art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności bezkrytyczne przyjęcie ustaleń wynikających z operatu szacunkowego, pomimo że nie spełnia on wymogów stawianych przez standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 12 ust. 4a i ust. 4f w związku z art. 18 specustawy. Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 4a tej ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 ustawy). Stosownie zaś do art. 18 specustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Z przepisu art. 134 ust. 1 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Ustawodawca wskazał jednocześnie w ust. 2 tego artykułu, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Określając wartość wywłaszczonych nieruchomości konieczne jest korzystanie z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Następnie Sąd I instancji podkreślił, że operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organów, a jego wartość dowodowa może być w razie potrzeby weryfikowana. Sąd zauważył, że na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznacza to obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a w konsekwencji oceny jej mocy dowodowej, jako określającej wartość nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, dokonanie badania prawidłowości, a co za tym idzie i mocy dowodowej operatu szacunkowego, nie może polegać na stwierdzeniu jedynie, iż przedłożony w sprawie operat sporządzony został zgodnie z art. 134 u.g.n. oraz przepisami rozporządzenia, jak miało to miejsce w decyzji organu I instancji. Badania prawidłowości operatu szacunkowego nie stanowi również, jak miało to miejsce w decyzji organu II instancji, przywoływanie treści operatu szacunkowego i ogólnikowe stwierdzenie, że jego analiza pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, albowiem biegły skorzystał z dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia i przyjął do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Z decyzji organu II instancji wynika, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił kryteria, o których mowa w art. 134 ust. 2 u.g.n., przyznając im odpowiednie wagi jednak, jak dalej podał Minister, kryterium doboru nieruchomości porównawczych było podobieństwo jedynie cech lokalizacji.

Sąd I instancji zaznaczył, że – jak wynika to z treści operatu – było to jedyne kryterium, jakie rzeczoznawca przyjął ustalając nieruchomości podobne. Minister nie ocenił zaś, czy w świetle prawa przyjęcie jednego kryterium jest wystarczające dla uznania nieruchomości za podobne.

Sąd I instancji podkreślił, że operat szacunkowy podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale i materialnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że oceny wymaga również to, czy jest zupełny i logiczny. Tylko operat szacunkowy oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, ale także właściwym doborze nieruchomości podobnych i znajomości cech tych nieruchomości, które wpływały na poziom cen, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie dokonały oceny przedłożonego operatu szacunkowego.

Ponadto w sprawie niniejszej, zastosowano przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Prawidłowo Minister stwierdził, iż wobec przeznaczenia wycenianej nieruchomości na cele drogowe, należało zastosować powołany przepis.

Rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości zastosował podejście porównawcze z zastosowaniem metody porównywania parami. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W tej sytuacji należało wziąć pod uwagę przepis art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym, nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Zdaniem Sądu I instancji, organy nie dokonały oceny prawidłowości operatu szacunkowego z uwzględnieniem tego przepisu, który nie zawiera przecież zamkniętego katalogu cech warunkujących podobieństwo. Z treści operatu wynika, że nieruchomości podobne ustalone zostały z uwzględnieniem wyłącznie jednej cechy, tj. lokalizacji i ona stanowi wyznacznik wartości, co wprost wskazano w operacie. Rzeczoznawca majątkowy wytypował jako nieruchomości podobne nieruchomości położone w podobnej odległości, jak nieruchomość szacowana, od zwartej zabudowy i od obszarów miast. Sąd zauważył przy tym, że wśród nieruchomości gruntowych objętych analizą były nieruchomości położone w odległości 7 i 8 km od miasta powiatowego [..], których biegły nie przyjął do porównania. Ponadto z przyjętych nieruchomości praktycznie żadna nie jest porównywalna z nieruchomością wycenianą choćby pod względem obszaru. Nieruchomość wyceniana zajmuje powierzchnię 1,5968 ha, zaś nieruchomości poddane analizie, jako podobne mają powierzchnię: od 13 m2 do 2.092 m2. Przy czym trzy przyjęte do porównania mają powierzchnię 160 m2, 241 m2 i 1.183 m2. W ocenie Sądu, organ winien był dokonać analizy operatu również w tym zakresie, a nie przywoływać jedynie twierdzenie biegłego, że było to główne kryterium doboru nieruchomości. To bowiem wynika z operatu. Na stronie 11 operatu rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż skorzystał z unormowania zawartego w § 26 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem, w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, o czym jest mowa w powołanym przepisie, a zatem brak podstaw do jego zastosowania (v. wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 43/10). W związku z tym organy powinny były ocenić moc dowodową operatu szacunkowego również w tym zakresie, tj. zbadać, czy powyższe – na gruncie § 36 ust. 2 rozporządzenia – miało wpływ na określenie przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości. Brak oceny organu w tym zakresie stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że rzeczoznawca obszarem badania objął nie tylko województwo warmińsko-mazurskie, ale również trzy powiaty z województwa mazowieckiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając wyrok w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej Kpa, oraz w zw. z art. 4 pkt 16, 134 ust. 2 i 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej ugn, poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów nie dokonując oceny operatu szacunkowego pod względem przyjętych przez rzeczoznawcę cech różnicujących nieruchomości podobne;

2) art. 145 § 1 piet 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa w zw. z § 26 ust. 1 i § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło do dokonania przez organ oceny faktu powołania się przez rzeczoznawcę majątkowego na błędny przepis prawa, pomimo zastosowania prawidłowych przepisów i podstaw w procesie wyceny.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że przepis art. 153 ugn nie zawiera katalogu cech różnicujących wycenianą nieruchomość od innych nieruchomości. Cechami tym, w zależności od wyników badania rynku, mogą być: przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lokalizacja, wielkość, dostępność komunikacyjna, walory estetyczne, uwarunkowania środowiskowe, standard wyposażenia, itp. Cechy te nie mogą być jednak dobierane dowolnie. Ustawodawca wprowadził bowiem warunek przyjęcia tylko tych cech, które wpływają na wartość nieruchomości. Nie sprecyzował przy tym ile cech należy uwzględniać przy ocenie podobieństwa nieruchomości. Aby ocenić czy dana cecha wpływa na wartość danej nieruchomości należy przeprowadzić analizę rynku nieruchomości i w oparciu o odnotowane ceny oraz preferencje potencjalnych nabywców, ustalić jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na ceny rynkowe nieruchomości. Dopiero po ustaleniu katalogu cech różnicujących nieruchomości możliwe jest dobranie do porównań nieruchomości podobnych. W art. 4 pkt 16 ugn ustawodawca wyraźnie wskazał, iż pod pojęciem "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Innymi słowy o podobieństwie nieruchomości mogą decydować takie cechy jak położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania z nieruchomości, o ile rzeczoznawca majątkowy uzna, że cechy takie wpływają na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym.

Organ podał, iż nie da się zaprzeczyć, że powierzchnia nieruchomości przyjętych do porównań odbiegała od powierzchni nieruchomości wycenianej. Jednak powierzchnia nieruchomości nie została zakwalifikowana przez biegłego jako cecha mająca wpływ na wartość nieruchomości. I choć faktycznie dysproporcje w powierzchni nieruchomości są znaczące, nie oznacza to, że taki dobór materiału porównawczego jest niewłaściwy.

Ostatecznie zatem rzeczoznawca majątkowy, analizując na potrzeby wyceny dany rynek i uzasadniając swoje stanowisko, ustala jednoznacznie jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, a w przypadku ich odmienności koryguje ceny tych działek stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającym z ustalonych różnic w przyjętym zbiorze nieruchomości porównawczych. Jeżeli rzeczoznawca majątkowy uzna, iż w danym stanie faktycznym uzasadnionym jest, ze względu na cechy i rodzaj szacowanej nieruchomości oraz cel wyceny i dostępne dane rynkowe, dobieranie do porównań nieruchomości większych od nieruchomości wycenianej, zdaniem organu, brak jest podstaw do kwestionowania powyższej czynności. Dobór cech rynkowych, a w dalszej kolejności nieruchomości do analizy porównawczej jest bowiem zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych.

W odniesieniu do zarzutu Sądu I instancji dot. braku oceny zastosowania przez rzeczoznawcę § 26 ust. 1 rozporządzenia na potrzeby ustalenia rynku transakcyjnego, wskazano, iż w niniejszej sprawie uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nawet gdyby podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w skarżonym wyroku odnośnie braku możliwości stosowania przy wycenie nieruchomości drogowych § 26 ust. 1 rozporządzenia, należy stwierdzić, iż uchybienie rzeczoznawcy majątkowego nie miało wpływu na wynik sprawy. Autor operatu wobec braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym, dokonał poszerzonej analizy nieruchomości na rynku regionalnym, stosując się tym samym do przepisów zawartych w § 36 ust. 2 rozporządzenia, które w istocie nakazują rozszerzenie badania rynku na obszar regionalny w przypadku braku ich dostatecznej ilości na rynku lokalnym. Fakt powołania się rzeczoznawcy na nieprawidłowy przepis przy rozszerzaniu rynku transakcyjnego, nie miał zatem żadnego wpływu na dobór transakcji porównawczych. Również fakt doboru transakcji porównawczych z powiatów sąsiednich województw mieści się w obszarze rynku regionalnego.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że Sąd I instancji błędnie zarzucił organom naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, skoro w niniejszej sprawie zebrano materiał dowodowy niezbędny do ustalenia odszkodowania. Podniesione zatem w tym zakresie uwagi Sądu, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, uznać należy za chybione. Decyzje organów - wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie naruszają powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro Sąd uchylił decyzje, to doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób istotny wpływający na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa P.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

Oceniając w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Nietrafne bowiem okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 16, 134 ust. 2 i 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z § 26 ust. 1 i § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję administracyjną, jest zobowiązany ocenić sposób zastosowania przez organ administracji przepisów postępowania. Jest w związku z tym zobowiązany ocenić także sposób zastosowania przepisów postępowania, które regulują dochodzenie przez organ administracji do ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie w związku ze sposobem przytoczenia podstawy skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniem chodzi m.in. o ocenę zastosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podczas ustalania wartości nieruchomości na skutek wywłaszczenia jej pod drogę publiczną, czyli – wobec znaczenia dla tego ustalenia operatu szacunkowego –ocenę tego operatu. W tym miejscu należy wskazać na kilka podstawowych zagadnień związanych z tego rodzaju szczególnym dowodem w sprawach o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajęta pod budowę drogi publicznej.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2008 r. Dz. U. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, położonej w gminie Grunwald, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej S-7. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy. Oznacza to, że kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do prawidłowego ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Jak wyjaśnił to Sąd I instancji, zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomości tego rodzaju występują w obrocie. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanych decyzji, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen o których mowa w ust. 1 tego paragrafu wartość działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 § 36 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny - na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze wywłaszczenia (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia odszkodowania. Rzeczoznawca ma zatem pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia prawidłowość sporządzenia i wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy elementów oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające w niniejszej sprawie, nie dokonały właściwej analizy tego dokumentu.

W niniejszej sprawie Sąd zasadnie bowiem uznał, że doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy bowiem nie wyjaśniły w sposób wszechstronny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, pomimo zarzutów przestawianych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Zaniechanie przez organy administracji wyjaśnienia powyższej kwestii skutkować musiało uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Podkreślić bowiem należy, że z treści art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zobowiązany jest do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania dowodowego organ administracji publicznej winien również dokonać oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony.

Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a.). Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji (wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813).

Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. Zarówno organy administracyjne jak i sądy dokonujące kontroli działalności administracji publicznej mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Operat szacunkowy winien więc spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/05, LEX nr 206473).

Zgodzić zatem należy się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że to na organie w dużej części ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Raz jeszcze podkreślić należy, iż zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 378/10).

Podkreślić w związku z tym należy, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy budził zasadnicze, szeroko opisane i szczegółowo uzasadnione wątpliwości po stronie skarżących, i to zarówno wątpliwości pod względem formalnym, jak i materialnym, a więc konieczne było choćby odniesienie się do tych wątpliwości, ewentualnie dokonanie uzupełnień i wyjaśnień. Organy administracji natomiast uznały, iż mimo to nie ma ku temu powodów i można – pomijając w praktyce postawione zarzuty – przejść nad tym do porządku dziennego uznając operat za prawidłowy i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości w szczególności merytorycznych.

Z analizy akt rozpatrywanej sprawy wynika natomiast, że określenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego S.J. budzi, w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów, poważne wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, które zupełnie umknęły uwadze organów orzekających w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy zauważyć, że rzeczoznawca majątkowy, sporządzając operat szacunkowy, przyjął podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Wskazał, że przyjęte do porównania nieruchomości stanowią nieruchomości nabywane pod drogi publiczne, położone na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, wydzielone z niezabudowanych działek rolnych. Wyjaśnił, że w zestawie cech przyjętych do analizy porównawczej nie uwzględnił powierzchni nieruchomości, gdyż kształt i powierzchnia występujących w obrocie drogowym nieruchomości nie stanowią niezależnych atrybutów charakteryzujących daną nieruchomość, decydujących o jej walorach, lecz są zależne od przebiegu projektowanego w ramach inwestycji drogowej pasa zajmowanego terenu. Głównym kryterium doboru nieruchomości porównawczych było podobieństwo cech lokalizacyjnych w stosunku do terenów zabudowanych oraz zurbanizowanych (miast).

Przy tym bez żadnego w zasadzie wyjaśnienia rzeczoznawca przyjął, że zarówno wielkość przejętej działki, jak i jej kształt nie mają żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Wyjaśnienie tych kwestii zawarte w operacie, że cechy te nie są istotne ponieważ "kształt i powierzchnia występujących w obrocie drogowym nieruchomości nie stanowią niezależnych atrybutów charakteryzujących daną nieruchomość, decydujących o jej walorach", jest w całości nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w której powierzchnia nieruchomości przyjętych do porównań znacznie odbiegała od powierzchni nieruchomości wycenianej. Już samo pominięcie tych okoliczności budzi wątpliwości co do prawidłowego określenia przez rzeczoznawcę cech istotnych nieruchomości, które uznane zostały za nieruchomości podobne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rzeczoznawca nie zindywidualizował odpowiednio do rzeczywistego stanu faktycznego zaistniałego w sprawie istotnych cech nieruchomości, które uznał za podobne. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego (które zostało zastosowane w operacie szacunkowym) konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Stwierdzić w związku z tym należy, iż rzeczywiście to rzeczoznawca, a nie strona postępowania decyduje o wyborze transakcji do porównania, jednakże nie zwalnia to rzeczoznawcy od uzasadnienia dokonanego wyboru. W operacie szacunkowym należałoby zatem precyzyjnie wskazać cechy decydujące o wyborze nieruchomości do porównania. Skoro natomiast skarżący kwestionowali dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca winien był w sposób jednoznaczny wyjaśnić dlaczego przyjął do porównania te a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne.

Wskazane powyżej wątpliwości oraz szereg innych – wskazywanych przez skarżących na etapie postepowania administracyjnego – co do merytorycznej zawartości operatu i przyjętych w nim założeń nie zostały w sposób wystarczający wyjaśnione przez organy, a zatem Sąd I instancji prawidłowo uchylił decyzje organów obu instancji.

Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.