Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 805/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi Gminy Zgierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 29 lipca 2016 r. nr PNK-I.4131.516.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXII/315/16 Rady Gminy Zgierz w sprawie przyjęcia "Trybu powoływania członków Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz" oraz "Organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 lipca 2016 r. nr PNK-I.4131.516.2016 na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej u.s.g., Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały nr XXII/315/16 Rady Gminy Zgierz z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia "Trybu powoływania członków Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz" oraz "Organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz".

W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że z uwagi na zastrzeżenia wobec powyższej uchwały wszczął postępowanie nadzorcze. Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziło poddanie przedmiotowej uchwały konsultacjom bez zachowania terminu (14 dni) określonego w § 4 Uchwały Rady Gminy Zgierz Nr XII/101/11 w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Nr 333, poz. 3334).

Wojewoda Łódzki zakwestionował również treść § 2 ust. 2 Załącznika Nr 1 do uchwały nr XXII/315/16 z dnia 30 czerwca 2016r., w którym zawarto zapis, iż o działalności na terenie gminy decyduje adres siedziby organizacji, wskazany w Krajowym rejestrze Sadowym lub innym dokumencie potwierdzającym status prawny i sposób reprezentacji. W ocenie organu nadzoru o zasięgu terytorialnym działania danej organizacji decyduje zapis w statucie a nie miejsce siedziby organizacji.

Organ nadzoru zakwestionował również § 9 załącznika nr 1 do uchwały i § 3 załącznika nr 2 do uchwały jako naruszające § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"(Dz.U.z 2016 r. poz. 283) poprzez powtórzenie w uchwale zapisów art. 41g ust. 2 i 41i ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Przewodniczący Rady Gminy Zgierz w piśmie z dnia 26 lipca 2016 r., odpowiadając na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 22 lipca 2016 r., stwierdził, że zachowany został tryb konsultacji określony w uchwale nr XII/101/11 Rady Gminy Zgierz w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji Konsultacje były prowadzone od 25 maja 2016 r. Z uwagi na procedurę konsultacji projekt uchwały był zdjęty z porządku obrad w maju 2016 r. Jednakże proces ten trwał nieprzerwanie do 21 czerwca 2016 r. Konsultacje łącznie trwały 28 dni. W ich ramach zostało wydane drugie obwieszczenie zamykające fazę prac nad projektem uchwały. Przez ten czas trwała procedura wymiany uwag odnośnie projektu uchwały i jej załączników. Odnośnie zapisu zawartego w § 2 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały nr XXII/315/16 Przewodniczący Rady Gminy Zgierz stwierdził, że gmina nie kwestionuje stanowiska organu nadzoru, ale intencją zapisodawcy było zapewnienie dostępu organizacji, które mają silny związek ze społecznością lokalną i znając jej potrzeby będą mogły najbardziej efektywnie wspierać gminę w ich działaniach na rzecz społeczności Gminnej. Odnośnie powtórzeń zapisów ustawowych zawartych w uchwale wyjaśnił, że zasadne jest twierdzenie, iż powtórzenie takie nie powinno mieć miejsca w ramach aktu prawa miejscowego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się że ustawodawca dopuszcza możliwość cytowania treści poszczególnych przepisów w tego rodzaju aktach prawa miejscowego. Taki zabieg redakcyjny zastosowany przy redakcji załączników do uchwały nie stanowi naruszenia § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U z 2016 r., poz. 283).

Organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały nr XXII/315/16 Rady Gminy Zgierz z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia "Trybu powoływania członków Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz" oraz "Organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz" podniósł , że zgodnie z § 4 uchwały nr XII/101/11 konsultacje przeprowadzane z podmiotami, o których mowa w § 1 uchwały odbywają się w terminie nie krótszym niż 14 dni od daty ich rozpoczęcia. W świetle powyższego kwestionowana uchwała podlegała konsultacji i konieczne było zachowanie przewidzianej procedury, a w szczególności wskazanego w § 4 uchwały nr XII/101/11 terminu 14 dniowego. W ocenie organu nadzoru z dokumentów przedłożonych przez Przewodniczącego Rady Gminy Zgierz wynika, że pierwsze ogłoszenie o przeprowadzeniu konsultacji ukazało się 25 maja 2016 r., przy czym nie zawierało ono końcowego terminu. Podany był dzień 31 maja 2016 r., w którym miała odbyć się sesja Rady. Przedmiotem obrad miał być projekt uchwały w sprawie Rady Działalności Pożytku Publicznego. W dniu 31 maja 2016 r. w związku ze zgłoszonymi do projektu uchwały uwagami został on zdjęty z porządku obrad, co wynika z wyciągu protokołu nr XXI/16 sesji Rady Gminy Zgierz z 31 maja 2016 r. Kolejne ogłoszenie o konsultacjach kwestionowanej uchwały ukazało się 14 czerwca 2016 r. Wskazano w nim termin zgłaszania uwag do projektu uchwały do dnia 21 czerwca 2016 r. Z protokołu konsultacji wynika, że w dniach od 14 do 21 czerwca 2016 r. przeprowadzono konsultacje z organizacjami pozarządowymi na terenie gminy w sprawie "Trybu powoływania członków Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz" oraz "Organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz". W ocenie organu nadzoru termin czternastodniowy nie został zachowany. Nie można łączyć terminów z obu ogłoszeń o konsultacjach, bowiem były to różne projekty uchwał w sprawie "Trybu powoływania członków Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz" oraz "Organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz". W ogłoszeniu z dnia 25 maja 2016 r. poddano do konsultacji projekt uchwały w sprawie Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz. W terminie tym nie była konsultowana uchwała w części dotyczącej "Trybu powoływania członków Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz". Ponadto z uwagi na zgłoszone uwagi do przedstawionego projektu uchwały, nie była ona poddana pod głosowanie na sesji w dniu 31 maja 2016 r. W tym stanie faktycznym, na skutek wcześniej zgłoszonych przez organizację pozarządową uwag nie można twierdzić, iż ogłaszając ponowne konsultacje w dniu 16 czerwca 2016 r. mamy do czynienia z tym samym projektem uchwały. W ocenie organu nadzoru dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko twierdzeniu, iż termin został zachowany jest stanowisko zawarte w protokole konsultacji stanowiącym załącznik do uzasadnienia do uchwały nr XXII/315/2016 z dnia 30 czerwca 2016 r., w którym jednoznacznie stwierdzono, iż konsultacje z organizacjami pozarządowymi przeprowadzono w dniach od 14 do 21 czerwca 2016 r.

Odnosząc się § 2 ust. 2 załącznika do uchwały z dnia 30 czerwca 2016 r., w którym zawarto zapis, iż o działalności na terenie gminy decyduje adres siedziby organizacji, wskazany w Krajowym Rejestrze Sądowym lub innym dokumencie potwierdzającym status prawny i sposób reprezentacji, organ nadzoru podtrzymał stanowisko, że o zasięgu działania danej organizacji decyduje zapis w statucie a nie miejsce siedziby organizacji.

Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne organ nadzoru stwierdził, że powtórzenie zapisów art. 41g ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie zawarte w § 9 załącznika nr 1 do uchwały oraz powtórzenie art. 41i ust. 1 tej ustawy zawarte w § 3 załącznika nr 2 do uchwały, stanowią istotne naruszenie prawa.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Zgierz wniosła o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. § 4 uchwały Rady Gminy Zgierz z 29 września 2011 r. nr XII/101/11 poprzez bezzasadne uznanie, iż konsultacje prowadzone w niniejszej sprawie odbyły się w sposób niezgodny z postanowieniami uchwały z uwagi na fakt, iż "nie został zachowany wymagany czternastodniowy termin do przeprowadzenia konsultacji", podczas gdy, po pierwsze uchwała nie określa, jak długo mają trwać konsultacje, po drugie konsultacje trwały nieprzerwanie przez 28 dni (25 maja – 21 czerwca 2016 r.), a zatem zakończyły się później niż wymagane minimum przez uchwałę – 14 dni od daty ich rozpoczęcia, po trzecie za istotne naruszenie prawa powszechnie uznaje się nieprzeprowadzenie w ogóle wymaganych przez prawo konsultacji, zaś w niniejszej sprawie konsultacje były prowadzone w sposób należyty;

2. § 137 i 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez uznanie, iż Rada Gminy Zgierz powtórzyła w załączniku do kwestionowanej uchwały przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, podczas gdy treść postanowień załącznika jedynie cytuje przepisy ustawy, co w świetle orzecznictwa i poglądów doktryny jest dopuszczalne;

3. art. 41 g w zw. z § 2 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zw. z § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały nr XXII/315/16 w zakresie w jakim kwestionuje zapis § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do powołanej powyżej uchwały wskazując na zapis z którego wynika, iż kandydata na członka Gminnej Rady Działalności Pożytku Publicznego zgłaszają organizacje mające swą siedzibę na terenie Gminy Zgierz, z pominięciem podstawowej zasady, iż zasady wyłaniania Rady Działalności Pożytku Publicznego winny realizować kwestie w sposób zapewniający zaspokojenie potrzeby zapewnienia reprezentatywności oraz potrzeby sprawnego jej funkcjonowania, które to aspekty znalazły odzwierciedlenie w powyższym załączniku i legły u podstaw określenia wynikających z niego zasad, co z kolei organ całkowicie zdeprecjonował;

4. art 91 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez bezzasadne uznanie, iż niezgodność z prawem uchwały była na tyle istotna, iż uzasadniała uchylenie uchwały w całości, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać, by taka sytuacja miała miejsce.

W uzasadnieniu skargi skarżąca gmina podniosła, że stanowisko organu nadzoru, iż procedura konsultacji uchwały odbyła się niezgodnie z zasadami określonymi przez Radę Gminy, wynika z błędnej interpretacji przez organ nadzoru treści § 4 uchwały nr XII/101/11. Już na poziomie czysto językowym jest jasne, że określenie "konsultacje odbywają się w terminie nie krótszym niż 14 dni od ich rozpoczęcia" nie jest tożsame ze stwierdzeniem, iż "konsultacje mają trwać przez okres co najmniej 14 dni". Kwestionowany przez organ nadzoru zapis oznacza jedynie, iż konsultacje nie mogą zakończyć się przed upływem 14 dni od dnia ich rozpoczęcia. Nie określa natomiast czasu trwania. Ogłoszenie o konsultacjach zostało opublikowane 25 maja 2016 r. i nie wskazywało terminu zakończenia ich prowadzenia. Drugie zaś 14 czerwca 2016 r. Przy czym wskazano w nim ostateczny (z uwagi na trwający już znacznie okres konsultacji) termin zgłaszania uwag do projektu uchwały – 21 czerwca 2016 r. i dzień ten był ostatnim dniem trwania konsultacji. Nie można utożsamiać faktu usunięcia projektu uchwały z porządku obrad Rady Gminy 31 maja 2016 r. z niedotrzymaniem terminu zważywszy na fakt, że nastąpiło to właśnie z związku prowadzeniem konsultacji i zgłoszeniem przez odpowiedni podmiot propozycji poprawek do uchwały. W sposób oczywisty świadczy to o prowadzeniu i kontynuowaniu konsultacji z poszanowaniem zarówno samej procedury konsultacyjnej, jak i zakreślonych terminów konsultacji, a nie o ich zakończeniu. Niezasadne jest stwierdzenie, że nie można łączyć terminów z obu ogłoszeń o konsultacjach, bowiem były to różne projekty uchwał w sprawie "Trybu powoływania członków Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz" oraz "Organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz". Zdaniem skarżącej gminy z porównania tytułów i treści projektów uchwał oraz kwestionowanej uchwały wynika, że konsultacje obejmowały całość zagadnień związanych z funkcjonowaniem Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz. Rozdzielanie ich na konsultacje odnoszące się do zasad funkcjonowania Rady i trybu powoływania jej członków ma jedynie charakter teoretyczny i nie znajduje uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy. Gdyby rzeczywiście przyjąć, iż zdjęcie projektu uchwały z porządku obrad Rady Gminy w dniu 31 maja 2016 r. zakończyło konsultacje ogłoszone 25 maja 2016., to w połączeniu z konsultacjami ogłoszonymi 14 czerwca i trwającymi do 21 czerwca 2016 r., okres prowadzenia konsultacji wyniósł 14 dni, a więc tyle, ile wymaga uchwała Rady Gminy. Nawet gdyby przyjąć, iż konsultacje nie były prowadzone przez odpowiednio długi czas, to nie można twierdzić, że naruszenie to było tak poważne, by uzasadniało uchylenie uchwały w całości. Bezsporne jest, iż konsultacje dotyczące przedmiotowej uchwały zostały prowadzone i miały charakter merytoryczny, a nie tylko pobieżny czy pozorny. Organ nadzoru zupełnie zaniechał szerszego odniesienia się do całości okoliczności sprawy de facto poprzestając na stwierdzeniu w sposób ogólny istnienia naruszeń prawa, nie rozważając szerzej ich charakteru i powagi. W niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić, czy i w jaki sposób prowadzenie lub nieprowadzenie konsultacji wpłynęłoby na treść kwestionowanej uchwały.

Według skarżącej gminy przepisy rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów prawnych i nawet ewentualne naruszenie określonych w nim zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź w części. Zakaz powtarzania treści aktów wyższego rzędu określony § 137 Zasad techniki prawodawczej nie jest bezwzględny.

Odnośnie zakwestionowanego zapisu § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały nr XXII/315/16, gmina podkreśliła, że zapis ten stanowi dopełnienie ust. 1 tego przepisu i dotyczy kręgu organizacji, z których mają być wyłonieni kandydaci, a w dalszej kolejności członkowie Rady Działalności Pożytku Publicznego. Intencją zapisodawcy było zapewnienie dostępu organizacji, które mają silny związek ze społecznością lokalną i znając jej potrzeby będą mogły najbardziej efektywnie wspierać gminę w ich działaniach na rzecz społeczności gminnej, z drugiej zas strony uchwała nr XII/101/11 przez cały czas zachowuje moc obowiązującą, co z kolei zapewnia wszystkim chętnym organizacjom społecznym udział w procesie konsultacji istotnych dla gminy przedsięwzięć. W ocenie skarżącej Rada Gminy Zgierz nie dopuściła się w niniejszej sprawie naruszenia prawa, w szczególności takiego, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 718, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, wtedy gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.)

Uwzględniając przytoczone wyżej zasady kontroli sądowoadministracyjnej, w ocenie Sądu orzekającego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego jest uchwała Nr XXII/315/16 Rady Gminy Zgierz z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia "Trybu powoływania członków Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz" oraz "Organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz". Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 41g ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. (t.j. z 2016 r. poz. 239 ze zm., zwana dalej ustawą).

Podjęcie kontrolowanej w ramach nadzoru uchwały poprzedzały konsultacje przeprowadzone zgodnie z Uchwałą Nr XII/101/11 Rady Gminy Zgierz z dnia 29 września 2011 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Nie ulega wątpliwości, że uchwała Nr XII/101/11 Rady Gminy Zgierz z dnia 29 września 2011 r. jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z jej § 1 określa szczegółowy sposób konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów m.in aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej organizacji pozarządowych. W świetle § 4 tej uchwały konsultacje przeprowadzane z podmiotami, o których mowa w § 1 uchwały odbywają się w terminie nie krótszym niż 14 dni od daty ich rozpoczęcia. Zdaniem Sądu niezależnie, czy w ramach takiej konsultacji wskazane organizacje i podmioty wyraziły swoją opinię, czy zgłoszone opinie mają charakter wiążący czy nie mają charakteru wiążącego, to powyższe uregulowanie – " konsultacje przeprowadzane z podmiotami, o których mowa w § 1 uchwały odbywają się w terminie nie krótszym niż 14 dni od daty ich rozpoczęcia" - ma moc warunku, bez którego czynność organu stanowiącego gminy jest nie tylko wadliwa, ale w sytuacji braku okoliczności uzasadniających niemożność zasięgnięcia opinii (braku takich organizacji lub podmiotów – co w sprawie nie miało miejsca) nie ma cech ważności. Nie ulega wątpliwości, że chodzi o okres - nie krótszy niż 14 od daty rozpoczęcia - w ramach którego mają odbywać się konsultacje. W świetle powyższych uregulowań prawnych uprawnione jest więc stanowisko Wojewody Łódzkiego, że kontrolowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu konsultacji, a konkretnie terminu ich przeprowadzenia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia procedury podjęcia kontrolowanej uchwały. Jak wynika z akt sprawy pierwsze ogłoszenie o przeprowadzeniu konsultacji ukazało się 25 maja 2016 r., przy czym nie zawierało ono końcowego terminu. Podany był natomiast dzień 31 maja 2016 r., w którym miała odbyć się sesja Rady. Przedmiotem obrad miał być m.in., projekt, przedstawionej do konsultacji, uchwały w sprawie Rady Działalności Pożytku Publicznego. W dniu 31 maja 2016 r. w związku ze zgłoszonymi do projektu uchwały uwagami został on zdjęty z porządku obrad, co wynika z wyciągu protokołu nr XXI/16 sesji Rady Gminy Zgierz z 31 maja 2016 r. Kolejne ogłoszenie o konsultacjach kwestionowanej uchwały ukazało się 14 czerwca 2016 r. Wskazano w nim termin zgłaszania uwag do projektu uchwały do dnia 21 czerwca 2016 r. Z protokołu konsultacji wynika, że w dniach od 14 do 21 czerwca 2016 r. przeprowadzono konsultacje z organizacjami pozarządowymi na terenie gminy w sprawie "Trybu powoływania członków Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz" oraz "Organizacji i trybu działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz". Wobec takiej sekwencji zdarzeń należy więc podzielić stanowisko organu nadzoru, że termin czternastodniowy nie został zachowany. Słusznie bowiem wskazuje Wojewoda, że w tym stanie faktycznym, na skutek wcześniej zgłoszonych przez organizacje pozarządowe uwag do projektu uchwały przedstawionego 25 maja 2016 r. nie można twierdzić, iż ogłaszając ponowne konsultacje w dniu 16 czerwca 2016 r. mamy do czynienia z tym samym projektem uchwały. W związku bowiem ze zgłoszonymi, do projektu uchwały konsultowanej w dniach 26 - 30 maja 2016 r., uwagami projekt ten został zdjęty z porządku obrad sesji Rady w dniu 31 maja 2016 r., co oznacza, że do konsultacji w dniach 14 – 21 czerwca 2016r. przedstawiono już inny projekt uchwały, tym samym nie został zachowany, określony w § 4 uchwały Nr XII/101/11, termin konsultacji. Wobec powyższego należy więc podzielić stanowisko organu nadzoru, że nie można przyjąć, iż konsultacje były prowadzone nieprzerwanie miedzy 25 maja, a 21 czerwca 2016r. W ocenie Sądu z tych samych powodów (abstrahując nawet od prawidłowości liczenia biegu terminu przez Skarżącą) nie można uznać, że termin czternastodniowy został zachowany poprzez zsumowanie powyższych okresów konsultacji. Skarżąca nie podważyła bowiem skutecznie słuszności stanowiska Wojewody Łódzkiego, że we wskazanych okresach nie był konsultowany tożsamy projekt uchwały. Zasadnie organ nadzoru powołuje również okoliczność stwierdzoną przez samą Skarżącą, w protokole konsultacji stanowiącym załącznik do uzasadnienia do uchwały nr XXII/315/2016 z dnia 30 czerwca 2016 r., w którym jednoznacznie stwierdzono, iż konsultacje z organizacjami pozarządowymi przeprowadzono w dniach od 14 do 21 czerwca 2016 r. Mając więc na uwadze, że poprzedni projekt uchwały został wycofany oznacza to, że w dniach 14 – 21 czerwca 2016r. konsultowany był projekt uchwały, uwzględniający uwagi, z powodu których usunięto z porządku obrad sesji Rady w dniu 31 maja 2016 r., poprzedni projekt.

Powyższe ustalenia wskazują, że zaskarżona uchwała, w sytuacji braku w sprawie okoliczności uzasadniających niezachowanie trybu (terminu) konsultacji, a tym samym naruszenie procedury uchwalenia kontrolowanej przez organ nadzoru uchwały, nie ma cech ważności. Już powyższe uchybienie skutkowało koniecznością stwierdzenia przez Wojewodę Łódzkiego nieważności całego kontrolowanego w ramach nadzoru aktu.

Sąd podziela także pogląd Wojewody, co do naruszenia przez uchwałę wymagań w zakresie przedmiotu regulacji. Uchwała podjęta na podstawie art. 41g ustawy jest wykonawczym aktem prawa miejscowego, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, zawarte w ustawowym upoważnieniu. Przepis art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zawiera szczegółowe upoważnienie do określenia, przez radę gminy w drodze uchwały, trybu powoływania członków oraz organizację i tryb działania Rady Gminnej Pożytku Publicznego. Nadto ustawowy przepis kompetencji prawodawczej zawiera wytyczne dotyczące treści aktu tj. wskazuje na potrzebę zapewnienia w uchwale reprezentatywności organizacji pozarządowych, oraz podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3, terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków Rady Gminnej oraz potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych Rad. Tak sformułowany przepis ustawy nie dawał jednak Radzie Gminy Zgierz uprawnień do zredagowania przepisu w brzmieniu zamieszczonym w § 2 pkt 2 Załącznika Nr 1 do Uchwały Nr XXII/315/16. Przypomnieć więc należy, że w świetle tego przepisu "O działalności na terenie gminy decyduje adres siedziby organizacji, wskazany w Krajowym Rejestrze Sądowym lub innym dokumencie potwierdzającym status prawny i sposób reprezentacji". Oceny legalności tego zapisu należy dokonać również w kontekście art. 41 e ustawy, zgodnie z którym organ wykonawczy właściwej jednostki samorządu terytorialnego na wspólny wniosek co najmniej 5 organizacji pozarządowych lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, prowadzących działalność odpowiednio na terenie powiatu lub gminy, tworzy w terminie 2 miesięcy od dnia wpłynięcia wniosku odpowiednio Powiatową Radę Działalności Pożytku Publicznego lub Gminną Radę Działalności Pożytku Publicznego jako organ konsultacyjny i opiniodawczy, zwaną dalej odpowiednio "Radą Powiatową" lub "Radą Gminną". Jak wynika z treści tego przepisu odwołuje sie on do organizacji pozarządowych lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, prowadzących działalność odpowiednio na terenie powiatu lub gminy. Taki zapis niemówiący o siedzibie organizacji, należy uznać za słuszny. Niektóre organizacje mają charakter ogólnokrajowy, natomiast istotą rad lokalnych jest funkcja opiniodawczo-pomocnicza. Wobec powyższego trudno byłoby obronić tezę, że organizacja niemająca siedziby na obszarze danej gminy nie ma wiedzy o lokalnych problemach i potrzebach. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że powyższy zapis istotnie naruszał prawo, poprzez ograniczenie zgłaszania kandydatów do Rady Działalności Pożytku Publicznego tylko przez organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy mające siedzibę na terenie gminy.

Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej standard zasady państwa prawa, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej. Konsekwencją wydawania aktów wykonawczych wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby to wykonaniu ustawy, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r., II OSK 1152/13).

Niewątpliwie, w ramach ustawowego upoważnienia do określenia organizacji i trybu działania Rady Pożytku Publicznego, Rada Gminy powinna przyjąć takie rozwiązanie, które pozwoli na zapewnienie sprawnego funkcjonowania tego organu. Niemniej do osiągnięcia tego celu nie może służyć sprzeczne z ustawą ograniczenie kręgu organizacji, zgłaszających kandydatów na przedstawicieli, tylko do tych mających siedzibę na terenie gminy.

Odnośnie zaś naruszenia § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w uchwale zapisów art. 41g ust. 2 i 41i ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, to w ocenie Sądu, zaistnienie naruszeń postanowień "Zasad techniki prawodawczej" nie może automatycznie prowadzić do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego wadliwością zaskarżonej uchwały. Trzeba mieć na uwadze dyskusyjny w doktrynie problem obowiązywania tych zasad w stosunku do samorządu terytorialnego z uwagi na podstawy prawne wskazanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Zasady techniki prawodawczej określają w istocie nie warunki ale zasady sporządzania uzasadnień projektów rozporządzeń i ustaw. Tylko odpowiednio te przepisy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 27.06.2012 r. sygn. II OSK 933/12). Sąd nie neguje, co do zasady poglądu, iż powtarzanie w aktach samorządowych zapisów innych aktów normatywnych narusza prawo, jednak w rozpatrywanym przypadku nie można przyjąć, aby to naruszenie było istotne i skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez Wojewodę zapisów. Mając na uwadze, iż podjęta uchwała miała kompleksowo uregulować kwestie trybu powoływania członków Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz oraz organizację i tryb działania Rady Działalności Pożytku Publicznego Gminy Zgierz, uznać należy, iż powtórzenia zapisów ustawowych, które mają charakter porządkujący regulowaną materię, ujednolicający i informujący nie naruszają w sposób istotny wskazanych przez Wojewodę przepisów prawa. Wskazane paragrafy czynią akt czytelnym i kompleksowym. Zaznaczyć przy tym należy, iż dokonując omawianych powtórzeń zapisów ustawowych Rada Gminy Zgierz nie dokonała ich nieuprawnionej modyfikacji, a zatem nie ma w tym przypadku obawy, że powtórzenia te mogłyby w jakikolwiek sposób wpłynąć na wypaczenie intencji ustawodawcy, jakie przyświecały tworzeniu regulacji ustawowych w tym zakresie.

Jednakże nawet gdyby uznać, że nie doszło do istotnego naruszenia § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r, to jednak wyżej wykazane istotne naruszenie trybu podjęcia kontrolowanej uchwały z naruszeniem terminu przeprowadzenia konsultacji jak również zapis ograniczający krąg organizacji, zgłaszających kandydatów na przedstawicieli, tylko do tych organizacji mających siedzibę na terenie gminy , uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ wszczęte skargą postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia Wojewodzie Łódzkiemu skutecznego zarzutu naruszenia prawa wskutek wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a – należało orzec, jak w sentencji.