Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 823/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3, art. 112 ust. 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 140, art. 10 par. 1, art. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. N. i G. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. N. i G. B. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...], Wojewoda - po rozpatrzeniu odwołania G. B. i A. N. - na podstawie art. 9a oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65), zwanej dalej u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty z 21 lutego 2020 r. orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie S. , gm. C. , przez udzielenie [...] S.A. w L. zezwolenia na przeprowadzenie napowietrznej sieci elektroenergetycznej nN 0,4 kV, przez działki oznaczone nr [...] i [...] , stanowiące współwłasność G. B. i A. N.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Starosta K., na wniosek [...] S.A. z siedzibą w Lublinie Oddział Skarżysko-Kamienna, orzekł w pkt 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości przez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na przeprowadzenie napowietrznej sieci elektroenergetycznej nN 0,4 kV, przez:

- działkę nr [...] w pasie o długości ok. 13,5 m i szerokości ok. 1,0 m (po 0,5 m od osi linii), wzdłuż południowej granicy działki nr [...] oraz wymianę słupa nN w odległości ok. 7,0 m od granicy z działką nr 313 i w odległości ok. 4,0 m od granicy z działką nr [...] . Powierzchnia terenu trwale ograniczonego wynosi ok. 0,0013 ha;

- działkę nr [...] w pasie o długości ok. 14,0 m i szerokości ok. 1,0 m (po 0,5 m od osi linii), wzdłuż południowej granicy działki nr [...] w odległości od ok. 7,0 m przy granicy z działką nr [...] do ok. 6,0 m przy granicy z działką nr 469. Powierzchnia terenu trwale ograniczonego wynosi 0,0014 ha.

Ponadto w pkt 2 organ I instancji zobowiązał właścicieli nieruchomości do udostępnienia części nieruchomości w zakresie wskazanym w pkt 1, w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej; w pkt 3 zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w Lublinie do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót oraz poinformował, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź na skutek zrealizowania inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody (pkt 4).

Pismem z 9 marca 2020 r. A. N. i G. B. wnieśli odwołanie od ww. decyzji zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego wskutek:

• błędnego przyjęcia, że strony przeprowadziły rokowania, choć takich rokowań nie było;

• błędnego założenia, że odwołujący nie wyrażają zgody na prowadzenie prac związanych z inwestycją;

• pominięcia, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest prawomocna;

- art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia co do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- przepisów prawa materialnego, a to art. 124 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji, pomimo braku zrealizowania się przesłanek, umożliwiających uwzględnienie wniosku.

W uzasadnieniu odwołania rozwinięto ww. zarzuty, a w końcowej części podkreślono, iż z uwagi na brak prawomocnej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nieprzeprowadzenie rokowań, a także brak odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac przez właścicieli należy uznać, że kwestionowaną decyzję wydano z naruszeniem art. 124 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda ustalił, że w niniejszej sprawie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia 31 grudnia 2018 r., którą ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia 0,4 kV na części działek położonych w obr. S., gm. C., w tym na działkach [...] i [...] , zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji. Powyższa decyzja nie była decyzją ostateczną, a została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 374/19 oddalił skargę na powyższą decyzję. Natomiast od ww. wyroku wniesiono skargę kasacyjną. Jak wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w piśmie z dnia 4 maja 2020 r., decyzja z 14 marca 2019 r. podlega wykonaniu.

Uzasadniając wniosek inwestor stwierdził, że celem inwestycji jest ograniczenie strat sieciowych, poprawienie warunków napięciowych i pewności zasilania oraz poprawa stanu technicznego sieci elektroenergetycznej zasilającej odbiorców w miejscowości S. . Z kolei okoliczność, że inwestycja została objęta decyzją Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia 31 grudnia 2018 r. sprawia, że wskazana przez inwestora część nieruchomości może być przeznaczona na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Wojewoda podkreślił, że w świetle powyższego przepisu inwestycję stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania należy uznać za inwestycję celu publicznego, a zatem podstawowa przesłanka zawarta w art. 124 u.g.n. została spełniona, gdyż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w sposób nie naruszający ustaleń decyzji z dnia 31 grudnia 2018 r.

Wojewoda wskazał, że dokonana analiza dokumentacji z rokowań pomiędzy właścicielami nieruchomości, oznaczonej jako działki nr 486/1 i nr 486/2, a inwestorem wskazuje, że rokowania były prowadzone. Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy notatki z 6 czerwca 2018 r., 20 lipca 2018 r., 28 września 2018 r. spisane przez pełnomocnika inwestora oraz pisma skierowane do A. N. i G. B. z dnia 21 stycznia 2019 r. i z 23 kwietnia 2019 r. Strony podczas rokowań przedstawiły swoje propozycje i warunki, które finalnie nie zostały zaakceptowane. Współwłaściciele nieruchomości ostatecznie nie podpisali umowy z inwestorem.

Wojewoda stwierdził, że wszelkie wymogi formalne, związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w oparciu o art. 124 u.g.n. w niniejszej sprawie zostały spełnione. Brak osiągnięcia zgodnych stanowisk współwłaścicieli gruntu i inwestora stanowił podstawę do wystąpienia z wnioskiem do Starosty K., o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Przebieg trasy linii niskiego napięcia 0,4 kV i projektowanego do wymiany słupa został uwidoczniony na załączonej do wniosku mapie do celów projektowych sporządzonej w skali 1:500.

Jak wynika z uzasadnienia wniosku inwestora, z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu, w tym fizyczne możliwości wymiany słupów, a także porozumienia z większością właścicieli nieruchomości, na których planowana jest inwestycja, przebiega ona również przez działki odwołujących oznaczone nr [...] i nr [...] .

Z kolei pozostająca w obrocie prawnym i podlegająca wykonaniu decyzja Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia 31 grudnia 2018 r. determinuje przebieg linii i jest wiążąca dla organu orzekającego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Reasumując, przedstawione powyżej okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że zaprojektowana trasa linii elektroenergetycznej nie wpłynie na dotychczasowy sposób użytkowania działki. Jedyną uciążliwością będzie strefa ograniczonego użytkowania pasa gruntu, w obszarze pasa technologicznego. Jak wyjaśnił inwestor w uzasadnieniu wniosku, na trasie planowanej inwestycji zachodzi konieczność wycięcia krzewów i krzaków oraz przycięcia gałęzi.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu polegającego na przyjęciu przez organ, że strony przeprowadziły rokowania, choć takich rokowań nie było, oraz że odwołujący nie wyrażają zgody na prowadzenie prac związanych z inwestycją, Wojewoda stwierdził, że zarzut ten jest bezpodstawny. Inwestor kilkakrotnie podejmował próby uzyskania zgody na przeprowadzenie inwestycji. Rokowania miały więc miejsce, natomiast postawione warunki nie mogły zostać spełnione przez drugą ze stron rokowań. Niemożność uzyskania zgody właścicieli doprowadziła do złożenia wniosku, który jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Również zarzut dotyczący pominięcia przez organ I instancji, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest prawomocna i organ powinien zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia co do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może zostać uwzględniony. Nie zostało bowiem wstrzymane wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 marca 2019 r., którą utrzymana została decyzja Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia 31 grudnia 2018 r. Tak więc istniejąca w obrocie prawnym decyzja lokalizacyjna, podlegająca wykonaniu, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania, jest natomiast wiążąca dla organu i jako jedna z przesłanek obliguje organ do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie wskazanej we wniosku inwestycji.

Z kolei w sprawie nadesłanego przy piśmie z dnia 12 czerwca 2020 r. oświadczenia o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie inwestycji pełnomocnik inwestora przekazał informację, że oświadczenie to nie jest równoznaczne z wydaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponadto można je wycofać w każdej chwili, nawet na etapie wykonywania inwestycji. Mając zaś na uwadze dotychczasowe postępowanie właścicieli w niniejszej sprawie, pełnomocnik inwestora zwrócił się o kontynuowanie prowadzonego postępowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że dokumentacja z rokowań świadczy, iż zostały one przeprowadzone w sposób prawidłowy.

Odnośnie zarzutu braku pełnomocnictwa udzielonego przez inwestora dla P. W. w zakresie możliwości prowadzenia rokowań, Wojewoda wyjaśnił, iż znajduje się ono w aktach organu I instancji (karta 33 akt) i stanowiło załącznik do wniosku o wszczęcie postępowania.

W ocenie Wojewody, organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania administracyjnego, gdyż oparł postępowanie o właściwe przepisy prawa oraz zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Nie naruszył również art. 124 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż spełnione zostały przesłanki niezbędne do wydania zaskarżonej decyzji.

Pomimo braku podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta K. dopuścił się uchybień w prowadzonym postępowaniu, w szczególności poprzez wskazanie jako ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia 31 grudnia 2018 r. o lokalizacji inwestycji, pomimo, iż wniesione zostało od niej odwołanie, niewyjaśnienie i nieopisanie przebiegu rokowań, pomimo że miały one miejsce, a ustalenia w tym zakresie są niezbędne do wszczęcia postępowania, a także nieprzeprowadzenie analizy uciążliwości inwestycji w dalszym użytkowaniu działki, które to uchybienia jakkolwiek bardzo istotne, zostały naprawione przez organ odwoławczy, gdyż zgromadzony materiał dowodowy sprawy to umożliwiał.

Skargę na decyzję z 25 czerwca 2020 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. N. i G. B. zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 33 § 1, 2 i 3 kpa w zw. z art. 124 ust. 2 u.g.n. wobec wydania decyzji przez organy I i II instancji na skutek wniosku złożonego przez osobę, która nie legitymowała się pełnomocnictwem do działania w imieniu wnioskodawcy, [...] S.A. w Lublinie, bowiem zakres pełnomocnictwa udzielonego P. W. nie obejmował wniosku, o którym mowa w art. 124 ust. 1 i nast. u.g.n. ponieważ pełnomocnictwo zostało ograniczone do czynności związanych z projektem budowlanym wykonawczym dotyczącym "Zadania nr 2 PBW przyłączenie do sieci elektroenergetycznej odbiorcy w miejscowości S. dz. nr [...], gm. C. – RE Kielce" (umowa nr [...]), a zatem z realizacją indywidualnej prywatnej inwestycji określonego inwestora, co w żadnym wypadku nie może zostać uznane za inwestycję celu publicznego,

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, wskutek błędnego przyjęcia, że strony przeprowadziły rokowania, choć pełnomocnik [...] – zgodnie z udzielonym P. W. pełnomocnictwem – nie posiadał uprawnienia do zaciągania jakichkolwiek zobowiązań w imieniu [...] ;

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego kontroli decyzji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, która to decyzja stała się podstawą wszczęcia postępowania w trybie art. 124 u.g.n., zakończonego decyzją Wojewody;

4. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 140 kpa w zw. art. 10 § 1 kpa oraz art. 9 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania odwoławczego, a tym samym uniemożliwieniu zapoznania się z pełnym materiałem stanowiącym podstawę do wydania przez organ decyzji i ustosunkowania się do tego materiału, co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia;

5. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu wniosku [...] pomimo:

a) wyrażenia przez właścicieli nieruchomości – A. N. i G. B. – zgody, o której stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n.;

b) braku przeprowadzenia rokowań, albowiem P. W. nie był umocowany do zaciągania jakichkolwiek zobowiązań finansowych w imieniu [...] , zatem wszelkie podejmowane przez niego działania ("rokowania") były nieskuteczne.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli m.in., że w decyzji Wojewody wskazano, że rozstrzygnięcie SKO w Kielcach z dnia 14 marca 2019 r. podlega wykonaniu, tymczasem po wniesieniu na nią skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił ją, a od wyroku tego wniesiono skargę kasacyjną. Sprawa w NSA jest rozpatrywana. Został też złożony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z 14 marca 2019 r. Od wyniku tej sprawy zależy wynik niniejszego postępowania. W przypadku uchylenia tamtych rozstrzygnięć prowadzenie niniejszej sprawy oraz uwzględnienie wniosku [...] nie będą dopuszczalne, bowiem przestanie istnieć decyzja lokalizacyjna.

Skarżący zauważyli że w ramach procedury odwoławczej nie zawiadomiono ich o wezwaniu P. W. do zajęcia stanowiska i o jego piśmie z 18 czerwca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń prawa przez orzekające w sprawie organy, że koniecznym stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Materialną podstawę kontrolowanej stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.).

W niniejszej sprawie trafnie dostrzegli skarżący, że w stanie faktycznym sprawy warunek przeprowadzenia rokowań, wymagany w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie został spełniony, aczkolwiek w ocenie Sądu wniosek taki wypływa z innej argumentacji, aniżeli podniesiona w skardze.

Rokowania oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Zgodzić należy się także z poglądem, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi. Mogą być prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. W trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami.

W niniejszej sprawie Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni pojęcia rokowań, jednak błędnie uznał, że zostały one przeprowadzone, choć niewątpliwie strony prowadziły rozmowy co do przyszłej inwestycji dotyczącej, ogólnie rzecz ujmując, budowy przez [...] S.A. urządzeń sieci energetycznej. Przyjmując, że rokowania zostały przeprowadzone organ odwoławczy odwołał się do załączonych do wniosku notatek z 6 czerwca 2018 r., z 20 lipca 2018 r. i 28 września 2018 r. spisanych przez pełnomocnika inwestora, a także do pisma skierowanego do skarżących z 21 stycznia 2019 r. i 23 kwietnia 2019 r. Organ podniósł, że strony podczas rokowań przedstawiły swoje propozycje i warunki, które finalnie nie zostały zaakceptowane przez jedną ze stron i nie doszło do podpisania umowy z inwestorem.

Organ nie dostrzegł jednak i nie ocenił tego, że owe negocjacje (rozmowy) pomiędzy pełnomocnikiem inwestora a skarżącymi, potraktowane jako rokowania, przeprowadzone były zanim zapadła decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego, opisanego we wniosku. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych notatek z 6 grudnia 2018 r. nie wiadomo, jakiej konkretnie inwestycji i o jakim przebiegu dotyczyły rozmowy. Przykładowo, w notatce z 6 czerwca 2018 r. pełnomocnik inwestora stwierdził, że wyjaśnił G. B. i jej bratu, "na czym będą polegać prace na ich działkach" i przedstawił umowy wraz z załącznikami graficznymi. Dwie kolejne notatki wskazują, że wprawdzie skarżący zgodzili się na realizację prac na ich działkach, jednak zaproponowali kwotę odszkodowania, na którą nie zgodził się inwestor. Z treści notatki z dnia 28 września 2018 r. wynika natomiast, że w związku ze stanowiskiem skarżących, pełnomocnik inwestora "w dniu wczorajszym" złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozmowy pomiędzy inwestorem a współwłaścicielami działek nr [...] i [...] , o jakich mowa w trzech notatkach z 6 czerwca, 20 lipca i 28 września 2018 r., były przeprowadzone zanim ostatecznie [...] uzyskała zezwolenie na budowę sieci elektroenergetycznej i zanim wiążąco ustalony został przebieg tej sieci przez działki skarżących. Bezspornym jest, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta C. w tym przedmiocie zapadła dopiero 31 grudnia 2018 r. i została zaskarżona przez A. N.. Kolejne pismo z 21 stycznia 2019 r., na które powołuje się Wojewoda, skierowane zostało do skarżących zanim decyzja o ustaleniu lokalizacji stała się ostateczna, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało ją w mocy decyzją z 14 marca 2019 r. Podkreślić należy, że z mocy art. 130 § 1 i 2 kpa decyzja Burmistrza Gminy i Miasta C. nie podlegała wykonaniu na skutek wniesionego odwołania, a zatem nie mogła być podstawą do przeprowadzenia rokowań i to nawet gdyby przyjąć, że tylko jedno pismo - z 21 stycznia 2019 r. – mogło wyczerpać warunek, o jakim mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Decyzji z 31 grudnia 2018 r. nie został też nadany rygor natychmiastowej wykonalności, nie podlegała więc natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.

Skoro dopiero w decyzji z 31 grudnia 2018 r. określono m.in rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i linie rozgraniczające teren inwestycji, to nie sposób przyjąć, aby rozmowy prowadzone z właścicielami działek [...] i [...] na temat planowanej inwestycji przed wydaniem ww. decyzji, można było uznać za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., albowiem ich przedmiot, niezależnie od tego, że jest trudny do zweryfikowania, nie znajdował prawnego oparcia w wykonalnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego sporządzone przez pełnomocnika inwestora notatki z 20 lipca 2018 r., 28 września 2018 r. oraz 6 grudnia 2018 r. nie mogą być podstawą do przyjęcia, że spełniony został warunek przeprowadzenia rokowań. Pisma z 23 kwietnia 2019 r. (jako jedyne skierowane do skarżących po wydaniu ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego) nie stanowią nawet zaproszenia do rokowań, gdyż pełnomocnik inwestora wskazał w nich na wielokrotne próby porozumienia się i negocjacji, oraz poinformował, że inwestor występuje z wnioskiem do właściwego miejscowo Starosty o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości skarżących na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Przypomnieć należy, że ustawowy obowiązek przeprowadzenia rokowań w postępowaniu o charakterze wywłaszczeniowym, a takim w świetle art. 112 ust. 2 u.g.n. jest m.in. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, ma przede wszystkim na celu doprowadzenie do dobrowolnego i umownego ustalenia pomiędzy stronami warunków w zakresie udostępnienia nieruchomości, która w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego została przeznaczona pod inwestycję o charakterze publicznym. Ustawodawca słusznie założył, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzyskane przez inwestora w drodze umowy o charakterze cywilnoprawnym, będącej rezultatem zgodnych ustaleń zainteresowanych stron, nie generuje takich konfliktów społecznych, towarzyszących zazwyczaj procesom wywłaszczeniowym, jak w sytuacji, gdy prawo to uzyskiwane jest w drodze władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Aby strony mogły taką umowę skutecznie zawrzeć, konieczne są wcześniejsze rokowania w zakresie jej istotnych elementów. Obie strony muszą mieć zagwarantowaną pewność swojej prawnej pozycji negocjacyjnej, rozumianą jako pełną wiedzę co do istotnych elementów będących przedmiotem rokowań i towarzyszące jej przekonanie, że elementy te mają charakter trwały. W przypadku negocjacji prowadzonych przed wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., trwałymi elementami "bazowymi" rokowań jest sam fakt zaplanowania inwestycji celu publicznego na konkretnej działce oraz jej przebieg, wskazany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Właściciel nieruchomości, do której prawo ma być ograniczone, przed przystąpieniem do rokowań musi mieć pewność co do tego, że jego nieruchomość została w określony sposób przeznaczona na cel publiczny. Pewności takiej nie ma, jeśli inwestor w momencie proponowania właścicielowi warunków udostępnienia jego nieruchomości, nie ma tytułu prawnego do realizacji inwestycji, przy czym nie chodzi o tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzyskiwany w drodze umowy bądź decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., lecz o tytuł do umiejscowienia inwestycji, która jest celem publicznym, na konkretnej nieruchomości. Tytuł taki wynika wyłącznie z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub – w razie jego braku – z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i inwestor winien się na niego powołać przed przystąpieniem do rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Z tych przyczyn rozmowy tego rodzaju, jak przeprowadzone w sprawie, przed uzyskaniem przez [...] decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która wiążącą ustaliła przebieg sieci elektroenergetycznej przez działki skarżących, nie mogą spełniać warunku przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Skoro zatem w stanie sprawy wnioskodawca nie wykazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie napowietrznej sieci elektroenergetycznej został poprzedzony rokowaniami z właścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa art. 124 w ust. 1 u.g.n., a organy mimo tego zezwolenia udzieliły, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi.

Bez znaczenia prawnego pozostaje podnoszona przez skarżących okoliczność, że wyrok WSA Kielcach z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 374/19, oddalający skargę A. N. na decyzję SKO w Kielcach z 14 marca 2019 r. nie jest prawomocny, gdyż wniesiona została od niego skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, co oznacza, że decyzja ostateczna w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega wykonaniu i może być podstawą złożenia przez inwestora wniosku w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż organy nie miały podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia sprawy sądowej toczącej się ze skargi A. N. na decyzję SKO w Kielcach z 14 marca 2019 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto Sądowi wiadomym jest z urzędu, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3777/19, oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji SKO w Kielcach z 14 marca 2019 r.

Nie można także zgodzić się ze skarżącymi, że P. W. nie miał uprawnienia do reprezentowania inwestora i przeprowadzenia rokowań, aczkolwiek wobec przyjęcia przez Sąd, że w sprawie nie wykazano przeprowadzenia rokowań z przyczyn wskazanych już wyżej, zarzut ten traci na znaczeniu. Jak wynika z dokumentu pełnomocnictwa z 5 lutego 2018 r. (k. 33 akt administracyjnych) P. W. został umocowany, w ramach wykonania projektu budowlano-wykonawczego i wykonania robót budowlanych pt.: "Zadanie nr 2 PBW przyłączenia do siedzi elektroenergetycznej odbiorcy w miejscowości S. dz. nr [...], gm. C. – RE Kielce" m.in. do uzyskania w imieniu i na rzecz [...] S.A. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie umów z właścicielami nieruchomości o zgodzie na udostępnienie nieruchomości w celu budowy urządzeń i sieci energetycznych i ich późniejszą konserwację i eksploatację (lit. b) oraz prowadzenia negocjacji z władającymi nieruchomościami na potrzeby związane robotami budowlanymi oraz uzyskania służebności przesyłu na rzecz Spółki, albo uzyskania decyzji administracyjnej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (lit. c). Choć upoważnienie to zostało wydane w ramach jednego zadania, to niewątpliwie obejmuje ono wszystkie czynności związane z realizacją celu publicznego, polegającego na przyłączeniu do sieci odbiorcę dz. nr 482/1, z rokowaniami włącznie, co wynika wprost z treści pełnomocnictwa. Określony w ten sposób cel publiczny objęty został decyzją Burmistrza Gminy i Miasta C. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 31 grudnia 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 marca 2019 r. Ponieważ przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie nie jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dlatego podnoszone w uzasadnieniu skargi argumenty, zmierzające do wykazania, że przyłączenie jednego odbiorcy do sieci nie stanowi celu publicznego, a co za tym idzie P. W. nie miał umocowania, aby reprezentować [...] w sprawie rokowań dotyczących inwestycji publicznej, nie mogą być aktualnie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wydając zaskarżoną decyzję organ był związany treścią ostatecznej i podlegającej wykonaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie mógł uczynić przedmiotem badania tego, czy objęte tą decyzją przedsięwzięcie dotyczące przyłączenia jednego odbiorcy do sieci stanowi cel publiczny czy też nie.

Nie można również uznać za skuteczny zarzut naruszenia art. 140 kpa w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 9 kpa, odnoszący się do zaniechania zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania odwoławczego, a tym samym uniemożliwienie im zapoznania się z pełnym materiałem stanowiącym podstawę wydania decyzji. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z 3 czerwca 2020 r. skierowane do stron postępowania w trybie art. 10 kpa, którego odbiór skarżący pokwitowali w dniu 5 czerwca 2020 r. oraz złożone przez nich pismo zatytułowane "Wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału" z 12 czerwca 2020 r. wraz z załączonym "oświadczeniem o wyrażeniu zgody". Mają wprawdzie rację skarżący, że oba te pisma organ przesłał pełnomocnikowi inwestora, a P. W. odniósł się do stanowiska skarżących w piśmie z 18 czerwca 2020 r., którego nie doręczono stronom, jednak w skardze nie wykazano, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć zaniechanie doręczenia A. N. i G. B. pisma pełnomocnika inwestora. W piśmie tym P. W. w imieniu inwestora podtrzymał wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz o "kontynuowanie prac i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia 21.02.2020". Wobec przyczyn uchylenia obu decyzji podjętych w sprawie, Sąd uznał za bezprzedmiotowe dokonywanie oceny skutku oświadczenia skarżących o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie sieci elektroenergetycznej przez działki nr [...] i [...] (złożonego na etapie postępowania odwoławczego) dla prowadzonego postępowania administracyjnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze stanowisko prawne zaprezentowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dotyczące w szczególności oceny okoliczności związanych ze spełnieniem wymogu przeprowadzenia rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, które obliczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw – 34 zł.