Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 489/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 4, art. 63
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 16 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt. 2 i 3, art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r., nr (...) , znak: (...), Burmistrz Miasta i Gminy S., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku A. W. – Ś. oraz "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo – biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych, w tym wyrobów cukierniczych na terenie działek o nr geodezyjnych (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) położonych w B. przy ul. (...).

Decyzja powyższa została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2008 r., nr (...).

Wnioskiem z dnia (...) listopada 2010 r. L. J., właścicielka działki nr (...), reprezentowana przez pełnomocnika – J. K. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) stycznia 2008 r., nr (...) , oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2008 r., nr (...). Zdaniem wnioskodawczyni decyzje powyższe dotycząc sprawy zakończonej wcześniejszą decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) stycznia 2007 r., nr (...). Dodatkowo zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa – naruszeniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r., nr (...), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) stycznia 2008 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że ponowna analiza akt sprawy nie dała podstaw do stwierdzenia, aby decyzja skarżącego dnia (...) stycznia 2008 r. była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu organ I instancji przeprowadził analizę urbanistyczną, która ujawniła, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy warunków zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości, decyzją o warunkach zabudowy z dnia (...) stycznia 2007 r. organ wskazał, że w świetle art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest toczenie się równolegle kilku postępowań dotyczących tego samego obszaru i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Uzyskanie decyzji przez jednego wnioskodawcę nie wstrzymuje możliwości wnioskowania przez inne podmioty o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu, jeżeli jest to ten sam typ inwestycji. Co więcej, wnioskodawca, który uzyskał już warunki zabudowy może po raz kolejny złożyć wniosek odnośnie tego samego obszaru, pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) stycznia 2007 r. ustalono dla przedmiotowych nieruchomości warunki zabudowy dotyczące inwestycji polegającej na budowie magazynu dystrybucji paczek wraz skarżącego częścią biurową firmy kurierskiej, natomiast późniejszą decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. ustalono warunki zabudowy dla tych samych nieruchomości dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo – biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych, w tym wyrobów cukierniczych. Nie można więc mówić o tożsamości planowanych inwestycji.

L. J., reprezentowana przez pełnomocnika J. K. zwróciła się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r. podtrzymując zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jak podniesiono Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do argumentów strony zawartych we wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) marca 2011 r., nr (...), uchyliło swoja własną decyzję z dnia (...) stycznia 2011 r., nr (...) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) stycznia 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podniesiono, że analiza akt sprawy wskazuje, że w toku postępowania zapoczątkowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) maja 2008 r. nie zapewniono czynnego udziału wszystkim stronom postępowania. Pominięto bowiem "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz U. i A. C. Kolegium podtrzymało równocześnie argumentację, iż nie podstaw do uznania, aby decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) stycznia 2008 r. dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją Burmistrza z dnia (...) stycznia 2007 r. oraz podtrzymano, iż w ocenie organu decyzja Burmistrza nie była obarczona wadą wskazującą, aby została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lutego 2012 r., nr (...), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) stycznia 2008 r., nr (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, iż organ nie dostrzegł, aby decyzja Burmistrza z dnia (...) stycznia 2008 r. była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, polegającą na naruszeniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lutego 2012 r. wniosła L. J., reprezentowana przez pełnomocnika J. K. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż niezbędne było wcześniejsze uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, natomiast na terenie, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja dopuszczalne jest wyłącznie budownictwo mieszkaniowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) marca 2012 r., nr (...), utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lutego 2012 r., nr (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) stycznia 2008 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Następnie powtórzono, iż wadliwe jest rozumowanie skarżącej, iż sprawa zakończona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) stycznia 2008 r. dotyczyła sprawy uprzednio zakończonej decyzją Burmistrza z dnia (...) stycznia 2007 r., gdyż decyzje powyższe dotyczyły innych inwestycji. Kolegium podniosło następnie, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy skarżącego planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Równocześnie, w świetle art. 7 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. skarżącego ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 12, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody właściwego organu, przy czym za teren nie wymagający takiej zgody uważa się obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy którego wydano taką zgodę, a który utracił moc obowiązującą skarżącego z uwagi na upływ terminu, o jakim mowa w art. 67 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). W przedmiotowej sprawie w dniu 01 stycznia 2003 r. stracił ważność miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalony przez Radę Miejską w S., który dla części terenu, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Natomiast w pozostałej części, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgoda powyższa nie była wymagana. Organ podkreślił również, że postanowieniem z dnia (...) listopada 2007 r. Starosta P. uzgodnił projekt decyzji Burmistrza w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Kolegium okoliczności powyższe wskazują, że zarzuty zawarte we wniosku nie zasługują na uwzględnienie. W dalszej części uzasadniania organ wskazał, iż w jego ocenie nie została w przedmiotowej sprawie spełniona żadna przesłanka, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2012 r., nr (...), wniosła L. J. reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego G. W. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia (...) lutego 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości trzykrotnej stawki minimalnej. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 7 – 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa polegającym na ich niezastosowaniu; art. 61 § 1 ust 1 pkt. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy nie były spełnione wszystkie warunki jej wydania (brak zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze); naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 156 § 1 pkt. 2 kpa polegających na ich niezastosowaniu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydając przedmiotową decyzję organ nie wskazał, dlaczego w jego ocenie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało wcześniejszego wydania decyzji o zmianie przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Podkreślono, że w starym planie wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, ale wyłącznie pod budownictwo mieszkaniowe, a więc nie, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, na działalność gospodarczą. Wskazano, że w toku postępowania nie wyjaśniono skąd, w decyzji o warunkach zabudowy, znalazł się zapis, że grunt przeznaczony pod inwestycje jest przeznaczony pod teren działalności gospodarczej oznaczonej na załączone do decyzji mapie jako "G". Zdaniem skarżącej decyzja o warunkach zabudowy była niekompletna i nie spełniała wymagań § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, jak i nie zawierała wskazań dotyczących parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącej w istocie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie sporządzono analizy urbanistyczno – architektonicznej. Błędy powyższe przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Dodatkowo podniesiono, że brak jest informacji, aby projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów oraz wskazano, że w treści decyzji nie wskazano z jakimi organami została ona uzgodniona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrz Miasta i Gminy S. z dnia (...) stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych, w tym wyrobów cukierniczych.

Rozstrzygając przedmiotową sprawę wskazać należy w pierwszej kolejności, iż postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej stanowi bowiem odstępstwo od podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), co przesądza, że stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad. Mieć bowiem należy na względzie, że usunięcie nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W opinii ustawodawcy instytucja powyższa ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji.

Jedną z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji jest stwierdzenie, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W doktrynie uznaje się, że samo pojęcie "naruszonego prawa" należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Odnosząc się do wyjaśnienia pojęcia "rażącego" naruszenia prawa zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnych i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują – przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki – nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko skłaniające się do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Innymi słowy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujący stan prawny sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 630-631). Dodać należy, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 94, nr 42, poz. 16).

W przedmiotowej sprawie skarżąca konsekwentnie podnosi, iż decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2008 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskano zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku ustalenia, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, a więc ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Druga część omawianego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza więc, iż nie jest konieczne uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w sytuacji, gdy teren, dla którego ma zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą odpowiednio z dniem 01 stycznia 2003 r. (art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), bądź z dniem 01 stycznia 2004 r. (art. 67 ust. 1a powyższej ustawy). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych teren, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 761/11, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dotyczy natomiast miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc obowiązującą w innym trybie niż art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie dotyczył terenu objętego miejscowym planem ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalonym uchwałą z 1994 r. Plan powyższy utracił swoją ważność w dniu 01 stycznia 2003 r. na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach sprawy brak jest jednak powyższej uchwały, co uniemożliwia dokonanie oceny, czy w przedmiotowej sprawie istotnie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Sąd podkreśla, że sam fakt istnienia uchwały, bez starannej jej analizy, nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie dochowano wymogom powołanego powyżej przepisu. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 (dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala konkretne przeznaczenie gruntu leśnego (oraz rolnego) na nowe cele, np. na cele budowlane, usługowe, produkcyjne itp. Prowadzi to do wniosku, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne lub nierolnicze wydana w toku postępowania w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego nie stanowi samodzielnego aktu prawnego w zakresie zmiany przeznaczenia terenu i nie posiada bytu niezależnego od planu miejscowego. Zgoda taka nie jest aktem prawnym, który tworzyłby dla właścicieli gruntów samoistne prawo do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych lub rolnych. Zdaniem Sądu oznacza to, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie spełniony wyłącznie w przypadku, gdy przeznaczenie gruntu w decyzji o warunkach zabudowy będzie tożsame z przeznaczeniem gruntu określonym w nieobowiązującym planie miejscowym, który utracił moc obowiązującą trybie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty oraz analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że okoliczność powyższa nie została wyjaśniona w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego, pomimo podnoszenia tego zarzutu przez skarżącą.

Za niewystarczające uznać należy zawarte w decyzji stwierdzenie, że teren planowanej inwestycji uzyskał w części zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w pozostałej zaś części zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgody takiej nie wymaga.

Powyższe ustalenia powinny by c udokumentowane w aktach i rozważone szczegółowo w odniesieniu do konkretnie oznaczonych działek, co oznaczało konieczność wskazania decyzji, wydanych w trybie powołanej normy, zbadania przeznaczenia działek w nieobowiązującym już planie, wszystko to celem kontroli, czy w istocie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić należy, że znajdujące się w aktach sprawy postanowienie z dnia (...) listopada 2007 r. Starosty P. który uzgodnił projekt decyzji Burmistrza w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych nie zwalniało organu prowadzącego postępowanie o warunki zabudowy od dokonania powyższej oceny. Ocena taka była zatem konieczna także w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności.

Sąd podkreśla, że o rażącym naruszeniu prawa w przypadku decyzji o warunkach zabudowy można mówić także w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prowadziłby do wniosku, że dopuszczona w decyzji inwestycja pozostaje w rażącej sprzeczności z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową, wręcz nie daje się z nią pogodzić (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 08 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 542/10, LEX 674249; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, LEX 486229; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 911/08, LEX 538016; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest w takim wypadku wykazanie, że nowa zabudowa rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co istotne, rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Równocześnie stwierdzenie, czy istotnie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy wymaga odniesienia się do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Z analizy akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy sporządzona została analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Równocześnie analiza, jak i projekt decyzji zostały przygotowane przez mgr inż. arch. E. G., która jest wpisana na Okręgową Listę Architektów. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, spełniony został wymóg, aby osoba przygotowująca decyzję była wpisana na listę architektów.

Równocześnie treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ badający zaistnienie przesłanek nieważności w istocie zaniechał dokonania oceny załączonej do kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy analizy urbanistycznej.

Za takową nie może być uznane lakoniczne stwierdzenie, iż wydana decyzja zgodna jest z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami rozporządzenia wykonawczego.

Tymczasem już sama pobieżna lektura znajdującej się w aktach analizy wskazuje, że nie spełnia ona wszystkich warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).

W szczególności wątpliwość budzi prawidłowość zakreślenia terenu objętego analizą, o którym stanowi przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia, a także nie zawarcie w analizie szczegółowej charakterystyki terenu, określenia funkcji istniejącej zabudowy jak i jej cech, w szczególności w zakresie formy architektonicznej, linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometrii dachu w odniesieniu do wszystkich nieruchomości obszaru analizowanego. Brak powyższych informacji w analizie winien budzić wątpliwości organu badającego istnienie przesłanek nieważnościowych, w szczególności wobec konieczności oceny dopuszczenia nowej inwestycji względem zastanych w obszarze analizowanym. W kontrolowanej decyzji zabrakło także rozważań co do tego, czy decyzja Burmistrza zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Lakoniczność decyzji uniemożliwiła Sądowi dokonanie kontroli, czy w istocie dopuszczona decyzją inwestycja odpowiada wymaganiom art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz postanowieniom rozporządzenia wykonawczego, a w szczególności, czy jej istnienie dałoby się pogodzić z zastanym porządkiem rzeczy w sąsiedztwie, tj. w obszarze podlegającym koniecznemu badaniu.

Za niezasadny uznać natomiast należy zarzut dotyczący wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy warunków zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości, decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 stycznia 2007 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza możliwość równoczesnego prowadzenia kilku postępowań dotyczących tego samego obszaru, a w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego obszaru wielu wnioskodawcom. Uzyskanie decyzji przez jednego wnioskodawcę nie wstrzymuje przy tym możliwości wnioskowania przez inne podmioty o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu. Co więcej, wnioskodawca, który uzyskał już warunki zabudowy może po raz kolejny złożyć wniosek odnośnie tego samego obszaru, pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) stycznia 2007 r. ustalono dla przedmiotowych nieruchomości warunki zabudowy dotyczące inwestycji polegającej na budowie magazynu dystrybucji paczek wraz z częścią biurową firmy kurierskiej, natomiast decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. ustalono warunki zabudowy dla tych samych nieruchomości dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo – biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych, w tym wyrobów cukierniczych. Nie można więc mówić o tożsamości planowanych inwestycji. Stąd też brak jest podstaw do przyjęcia, aby w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa.

W niniejszej sprawie zwrócenia uwagi wymaga, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym prowadzono dwa odrębne postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, przy czym jedno z nich dotyczyło decyzji organu I instancji – Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) stycznia 2008 r., drugie, utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2008 r.

Sąd podkreśla, że za wadliwe uznać należy prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jak i utrzymującego ją w mocy rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Pamiętać bowiem należy, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 K.p.a.) jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jak i II instancji, jeżeli decyzje te są dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99, ONSAiWSA 2002, Nr 1, poz. 39). Po pierwsze wniosek taki wypływa z wykładni systemowej art. 156-158 kpa. Po drugie jeżeli wada powodująca nieważność tkwi w decyzji organu I instancji, to decyzja organu II instancji podlega stwierdzeniu nieważności tylko dlatego, że utrzymano nią w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności.

Prowadzenie jednego postępowania zapobiega także powstaniu sytuacji, w której mogłyby zostać wydane dwa sprzeczne rozstrzygnięcia (np. odmowa stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego przy stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji). Konsekwentnie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) stycznia 2008 r. oraz z (...) maja 2008 r. winien skutkować prowadzeniem jednego postępowania nieważnościowego.

Stwierdzone uchybienia naruszają normy zawarte w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 K.p.a. i to w stopniu, o którym stanowi przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w pierwszej kolejności zaś winno połączyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) stycznia 2008 r. oraz decyzji Burmistrza Miast i Gminy S. z dnia (...) maja 2008 r.

Następnie winno poczynić ustalenia, jakie działki były objęte zgodą, uzyskaną przy uchwalaniu miejscowego planu, który utracił swoją ważność na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jakie było ich przeznaczenie w tym planie, które działki i dlaczego nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia, wszytko to w celu zbadania zgodności decyzji z dnia (...) stycznia 2008 r. z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium winno ponadto rozważyć, czy ustalenie warunków zabudowy dla kontrolowanej inwestycji nie spowodowało rażącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Badanie dokonane przez organ winno dotyczyć także spełnienia wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy.

Rozważania i ustalenia Kolegium winny mieć szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które nadto winno zawierać odniesienie do materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych, uzupełnionego w niezbędnym zakresie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wedle tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 tej ustawy, niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej m.in. przez radcę pranego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o jakich powyżej mowa, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1349). Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Opłatę zasądza się na podstawie stawek minimalnych, szczegółowo wyliczonych w tym rozporządzeniu, przy czym opłata nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna, ani przekraczać wartości przedmiotu sporu.

Mając na względzie wymienione powyżej wytyczne, Sąd doszedł do przekonania, iż wystarczające będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu. W ocenie Sądu, mając na względzie charakter sprawy, wynagrodzenie w takiej wysokości odpowiada nakładowi pracy pełnomocnika skarżącego.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.