Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1699/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 art. 87, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 par. 2, art. 174 pkt 2, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 26 ust. 1 pkt 6, art. 26 ust. 1 pkt 8, art. 28 ust 1 pkt 3, art. 29, art. 30 c ust. 3 pkt 1, art. 30 c ust. 3 pkt 2, art. 30 c ust. 3 pkt 3, art. 30 e, art. 37
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. W. P. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 548/11 w sprawie ze skargi T. A. Spółki z o.o. w W. K. na informację M. J. W. P. U. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. J. W. P. U. na rzecz T. A. z o.o. z siedzibą w W. K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W wyroku objętym skargą kasacyjną M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej zwana MJWPU), Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że ocena projektu T. A. sp. z o.o. z siedzibą w W. K. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

T. A. sp. z o.o. w W. K. złożyła w MJWPU w dniu [...] lipca 2010 r. wniosek o dofinansowanie projektu "Rozwój usług świadczonych przez T. A. sp. z o.o. dzięki pozyskaniu nowoczesnych samolotów przeznaczonych do przeprowadzenia szkoleń" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 (RPO WM).

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. M. Jednostka Wdrażania poinformowała wnioskodawcę, że jego wniosek został odrzucony z przyczyn formalnych, tj. ze względu na niekwalifikowaność wszystkich wydatków związanych z przedstawionym projektem. Jak wyjaśniono, w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej w sektorze transportu pomoc nie może być przeznaczona na zakup środków transportu.

W wyniku rozpatrzenia złożonego przez wnioskodawcę dnia [...] sierpnia 2010 r. protestu, pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. MJWPU poinformowała, że został on uwzględniony, bowiem jak wyjaśniono, wnioskodawca nie prowadzi działalności transportowej, lecz szkoleniową w kierunku uzyskania licencji pilota. Mimo, że w KRS widnieją wpisy dotyczące działalności transportowej w zakresie lotnictwa pasażerskiego i towarowego, to jednak zarówno z treści wniosku jak też z wartości przychodów wynika, że pochodzą one wyłącznie z działalności szkoleniowej.

Wreszcie kolejnym pismem z dnia [...] września 2010 r. MJWPU poinformowała wnioskodawcę, że na skutek błędu technicznego protest z dnia [...] sierpnia 2010 r. został rozstrzygnięty nieprawidłowo, a załączone do informacji pismo stanowiło o oddaleniu protestu. Organ stwierdził, że ocena wniosku na etapie formalnym została przeprowadzona prawidłowo, ponieważ zgodnie z § 5 ust. 6 i § 6 ust. 7 Regulaminu konkursu w dokumentach rejestrowych podmiotu gospodarczego widnieje kod związany z transportem, to zakup środków transportu jest wydatkiem niekwalifikowanym, a taka sytuacja ma miejsce po stronie składającego protest wnioskodawcy.

Od tej decyzji T. A. sp. z o.o. w W. K. złożyła skargę do sądu administracyjnego, w której zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie MJWPU z dnia [...] września 2010 roku, wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podkreśliła, ze nie prowadzi działalności w dziedzinie transportu, a jedynie w zakresie szkoleń pilotażowych, która to działalność stanowi jedyne źródło dochodów spółki. Skarżąca nie posiada koncesji ani pracowników mogących świadczyć usługi transportowe. Ponadto spółka zarzuciła MJWPU naruszenie przepisu art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. - dalej Kpa.) statuującego zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych polegającą na zakazie zmiany ostatecznych decyzji bez zgody strony, jeśli decyzja ma charakter przysparzający tym bardziej, że stan faktyczno-prawny nie uległ zmianie. Argumentowała, iż naruszone zostały podstawowe zasady konstytucyjne i zasada zaufania do organów Państwa.

Po uchyleniu przez NSA postanowienia Sądu I instancji pozostawiającego sprawę bez rozpoznania, ponownie orzekając w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia MJWPU.

Uzasadniając wyrok WSA stwierdził, że nie można aprobować przyjętego przez organ modelu postępowania, polegającego na zmianie decyzji na skutek "błędu technicznego", którego ani przyczyna ani istota nie zostały określone. Sąd I instancji stwierdził, że pomimo treści przepisu art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2009 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. nr 84 poz. 712, dalej przywoływana jako u.z.p.p.r.) wyłączającego stosowanie Kpa. w postępowaniu o udzielenie dofinansowania, nie do zaakceptowania jest postępowanie Dyrektora MJWPU polegające na niezastosowaniu podstawowych zasad procesowych mających swoje źródło w Konstytucji. Nie można więc uznać, że wypracowana na gruncie postępowania administracyjnego zasada trwałości decyzji ostatecznych nie ma zastosowania do postępowania na gruncie u.z.p.p.r. WSA podkreślił, że MJWPU nie wskazała przepisów, które zezwalają jej korygować "błędy techniczne", zgodnie zaś z zasadą legalności organy władzy publicznej mogą działać w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które określają kompetencje, zadania i tryb postępowania organów. Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że zważywszy wszystkie okoliczności należy traktować pismo z dnia [...] września 2010 r. jako nieistniejące.

Na ten wyrok MJWPU wniosła [...] sierpnia 2011 r. skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. MJWPU zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. polegające na błędnym przyjęciu, że ocena projektu złożonego przez T. A. sp. z o.o. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Za nieprawidłowe ze względu na przepis art. 37 u.z.p.p.r. organ uznał, powołanie się przez Sąd I instancji na zasadę trwałości decyzji wypracowaną na gruncie Kpa. Zdaniem skarżącego z założenia racjonalnego ustawodawcy wynika, że celowo wyłączone zostało z postępowania uregulowanego przez u.z.p.p.r.. stosowanie przepisów Kpa., a więc także zasad ogólnych.

Następnie kasator podkreślił, że do kompetencji wojewódzkich sądów administracyjnych należy wskazanie "na czym konkretnie polegać ma naruszenie przez organ prawa jeżeli chodzi o samą ocenę wniosku (projektu), a nie weryfikacja postępowania organu przy dokonaniu jego oceny".

W podsumowaniu skargi kasacyjnej kasator zawarł pytanie, czy ponowne rozpoznanie sprawy przez MJWPU nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania wnioskodawców, ponieważ w pozostałych przypadkach eksperci ostatecznie decydowali, czy wniosek może wziąć udział w konkursie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji, uwzględniając skargę uznał, iż postępowanie, w którym organ najpierw uwzględnia protest, a następnie zasłaniając się błędem technicznym, rozpatruje protest ponownie i oddala go, narusza podstawowe zasady procesowe stanowiące realizację konstytucyjnej zasady państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji RP ) i legalizmu ( art. 7 ustawy zasadniczej ) oraz równości wobec prawa ( art. 32 ust. 1 ).

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawie, zarzucając naruszenie art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i argumentując, iż wolą ustawodawcy było wyłączenie stosowania w postępowaniach w zakresie ubiegania się o dofinansowania ze środków budżetu państwa i środków europejskich przepisów Kpa. co znalazło wyraz w przepisie art. 37 u.z.p.p.r. Wyłączenie stosowania reguł procesowych zawartych w Kpa. eliminuje, zdaniem kasatora, możliwość odwoływania się do koncepcji trwałości decyzji, do której nawiązał WSA, a przeprowadzone przez organ postępowanie, mimo że "nie buduje zaufania obywateli do organów administracji", nie może mieć zasadniczego znaczenia z uwagi na specyfikę wdrażania rozdziału środków wspólnotowych i przepisów prawa je regulujących, czego WSA nie wziął pod uwagę.

Z zarzutami i wywodami skargi kasacyjnej zgodzić się nie sposób.

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z zasadą nakreśloną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądowa kontrola działalności administracji publicznej dokonywana jest pod względem zgodności z prawem ( tak materialnym jak też procesowym), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przyjmuje w tej mierze odmiennych rozwiązań, a poddany kontroli sądowej negatywny wynik procedury odwoławczej oceniany jest przez sąd wyłącznie przez pryzmat jego zgodności z prawem. Powyższe znajduje potwierdzenie w art. 30 c ust. 3 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy, zgodnie z którym o uwzględnieniu bądź o nieuwzględnieniu skargi decyduje ocena co do legalności działania organu. Stosownie do art. 87 i art. 92 Konstytucji RP, źródłami prawa powszechnie obowiązującego są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia wydane w celu wykonania ustaw przez wskazany w ustawach organ oraz zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie. Działania organów administracji publicznej podejmowane na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mają być zatem zgodne z prawem powszechnie obowiązującym, a kontrola sądowa tych działań dokonuje się w oparciu o wzorzec kontroli ukształtowany w tak określonych źródłach prawa.

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na fakt, iż zawarte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju regulacje mają na celu sprawny i szybki rozdział środków posiadanych na dofinansowanie działań nakierowanych m.in. na trwały i zrównoważony rozwój kraju, konkurencyjność gospodarki czy podnoszenie atrakcyjności regionalnej. Celowi temu służy nadane instytucjom zarządzającym programami operacyjnymi prawo do określania systemu realizacji programu ( art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy ), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania ( art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ustawy). Zgodnie z wolą ustawodawcy to instytucje zarządzające programami operacyjnymi uprawnione są do określenia warunków konkursu, w ramach których stawiane są uczestnikom konkursu określone wymagania i warunki. Powyższe znajduje oparcie w prawie i mieści się w granicach wytyczonych przepisem art. 29 u.z.p.p.r. ( wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 907/09 niepublik. oraz wyrok NSA z dnia 09 lutego 2010r. , sygn. akt II GSK 3/10, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/4F23AC026C ). Cała tworzona przez instytucję zarządzającą w ramach systemu realizacji programu operacyjnego dokumentacja, jako mająca zastosowanie wyłącznie do podmiotów zainteresowanych pomocą w ramach danego konkursu, stanowi co niewątpliwe uregulowania prawne pozostające poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Nie oznacza to jednak, że działania instytucji zarządzającej formułującej w ramach dokumentacji konkursowej określone wymagania i warunki mogą być dowolne. Należy zgodzić się z poglądem, że przyjęte w danym systemie realizacji programu operacyjnego uregulowania muszą być tworzone, jak też wykładane w zgodzie z aktami prawa powszechnie obowiązującego dotyczącymi bezpośrednio konkretnej sfery działalności publicznoprawnej, a więc w szczególności z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ale również ze standardami konstytucyjnymi ( wyrok NSA z dnia 30 marca 2010r. sygn. akt II GSK 314/10, niepublik.).

Skarga kasacyjna zarzuca, że Sąd I instancji wadliwie uwzględnił skargę na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., przyjmując, że działanie MJWPU podjęte zostało wbrew zasadzie trwałości decyzji, mimo jednoznacznego w swej treści przepisu art. 37 tej ustawy wyłączającego stosowanie przepisów Kpa. Uszło jednak uwadze kasatora, iż zasadniczym motywem wyeliminowania z obiegu prawnego oceny projektu z dnia [...] września 2010r. było, jak uznał WSA, naruszenie przepisów art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, w powiązaniu z art. 87 ust. 1 ustawy zasadniczej i art. 37 u.z.p.p.r. Rozważania Sądu uzasadniające zastosowanie art. 30c ust. 1 pkt 3 ustawy koncentrują się głównie wokół naruszonej przez organ zasady legalizmu, co wiąże się również z naruszeniem zasady państwa prawnego.

Konstytucyjną regułę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wykładać należy jako możliwość działania tylko wówczas, gdy konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego na to zezwala i wyłącznie zgodnie z jego treścią; pogląd ten stanowi communis opinio nauki prawa konstytucyjnego jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 10 maja 1994r. ( OTK 1994, Nr 1, poz. 23 ). Obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa oznacza, że brak regulacji prawnej upoważniającej do podjęcia danego działania jest równoznaczny z zakazem tego działania.

Z kolei zawarta w art. 2 Konstytucji klauzula demokratycznego państwa prawnego mieści w sobie szereg reguł i zasad, które choć nie ujęte expressis verbis w tekście Konstytucji, wynikają w sposób oczywisty z aksjologii oraz z istoty demokratycznego państwa prawnego. W treści tego modelu zawiera się szereg różnych cech, często współistniejących jak m.in.: system instytucjonalny mający zapewniać przestrzeganie prawa przez wszystkie podmioty w państwie działające, przyjęcie podstawy prawnej dla wszelkich działalności państwa i jego organów, równość wobec prawa, demokratyczny sposób jego tworzenia czy zapewnienie równych i sprawiedliwych procedur ( vide: powołane za M. Wyrzykowskim, Zasada demokratycznego państwa prawnego- kilka uwag [w] Księga XX-lecia Trybunału Konstytucyjnego - M.Zmierczak, Kształtowanie się koncepcji państwa prawnego ( na przykładzie niemieckiej myśli polityczno-prawnej ) [w] Demokratyczne państwo prawne ( aksjologia, struktura, funkcje). Studia i szkice, H.Rot (red.), Wrocław 1994, s.41 i nast. oraz S.Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej, [w] Polskie dyskusje o państwie prawa, S. Wronkowska (red. ), Warszawa, 1995, s.76 i nast. ). Należy powiedzieć, iż działanie upoważnionych organów państwa na podstawie i w zgodzie z prawem, a więc zgodnie z zasadą legalizmu oraz zgodnie z zasadami sprawiedliwej i równej dla wszystkich procedury, a także w sposób nie naruszający zaufania do państwa wpisuje się w pojęcie państwa prawnego. Te właśnie zasady zostały rażąco naruszone podjętą przez M. Jednostkę Wdrażania, co trafnie wytknął Sąd I instancji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a co nie jest kwestionowane, organ po uwzględnieniu protestu i doręczeniu informacji o tym fakcie skarżącemu, powołał się na błąd techniczny i rozpatrzył protest ponownie, tym razem protest oddalając. Należy stwierdzić, że określony przez Instytucję Zarządzającą ( Zarząd Województwa M. ) na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 8) u.z.p.p.r. system realizacji programu operacyjnego Województwa M. 2007 – 2013, nie dopuszcza czy to w Regulaminie konkursu, czy to w procedurze odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie w ramach wskazanego Programu możliwości korygowania przez MJWPU informacji zawierającej rozstrzygnięcie protestu. Co istotne, bez znaczenia pozostaje powód podjęcia przez instytucję rozpatrującą protest działania niezgodnego z ustaloną na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego dokumentacją systemu operacyjnego, jak też wstępny charakter oceny formalnej, do czego odwołuje się kasator. Podjęte ponownie bez podstawy prawnej i odmienne w swej treści rozstrzygnięcie protestu w sytuacji, gdy wnioskodawca legitymował się informacją o uwzględnieniu złożonego przez niego środka odwoławczego, narusza zasadę legalizmu, lecz pozostaje również w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Znalazło to wyraz w lekceważeniu ustalonych z upoważnienia ustawy procedur oraz nierespektowaniu podjętych i znajdujących się w obiegu prawnym rozstrzygnięć. Z tego względu za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, który zauważając przepis art. 37 u.z.p.p.r. wyłączający stosowanie przepisów Kpa. w postępowaniu o udzielenie dofinansowania na podstawie tej ustawy, stwierdza jednakże, iż zasada ta nie zwalnia MJWPU od respektowania podstawowych zasad dobrego procesowania, zaprzeczeniem którego byłoby uznanie ponownego rozstrzygnięcia protestu za legalny i obowiązujący.

Wreszcie, odnosząc się do uwag kasatora co do przedwczesnych rozważań Sądu I instancji dotyczących wadliwości regulacji art. 37 u.z.p.p.r. stwierdzić należy, że pozostają one niejako poza podstawą dokonanej już przez ten Sąd oceny prawnej zaskarżonego działania organu i nie mają znaczenia dla wyniku sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z przepisem § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349).