Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2048/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 147 par. 1, art. 183 par. 1 i 2, art. 184, art. 190, art. 193
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 212/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Słupsku na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 25 października 2006 r. nr LXIII/863/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Słupska oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 2048/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę Prokuratora Okręgowego w Słupsku i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 25 października 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Słupska.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Rada Miejska w Słupsku, uchwałą z dnia 25 października 2006 r., na podstawie upoważnienia wynikającego z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Słupska.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Okręgowy w Słupsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił jej naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku czystości w gminach oraz § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 10, poz. 908), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz powtórzenie przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 66/09, stwierdził nieważność § 4 ust. 1, 2, 3, 5 i 6, § 28 pkt 3 oraz § 31 zaskarżonej uchwały.

Z oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zakresie, w którym Sąd nie stwierdził nieważności pozostałych postanowień regulaminu wskazanych w skardze, nie zgodził się Prokurator Okręgowy w Słupsku, który wniósł skargę kasacyjną, zarzucając:

1/ naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez niedokonanie pełnej oceny aktu będącego przedmiotem skargi pod kątem jego zgodności z prawem; w ocenie Prokuratora Sąd był obowiązany zbadać, czy uchwała Rady Miejskiej w Słupsku narusza prawo nie tylko w zakresie przytoczonych podstaw skargi, ale czy jest zgodna w szerszej perspektywie z całym porządkiem prawnym; natomiast, dokonana przez Sąd ocena nie była pełna, o czym świadczy nieodniesienie się w pełnym zakresie do zawartych w regulaminie powtórzeń definicji ustawowych;

2/ błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, gdyż przepis ten wskazuje na wszystkie niezbędne elementy, które rada gminy zobowiązana jest zawrzeć w uchwalonym przez siebie regulaminie i dlatego nie mogą w nim znaleźć się postanowienia wykraczające poza ramy tam określone;

3/ błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegającą na uznaniu, że zawarte w § 13 zaskarżonego regulaminu unormowanie ustalające współczynnik ilości odpadów przypadających na 1 mieszkańca nie przekracza delegacji ustawowej wynikającej z przepisu upoważniającego; zdaniem Prokuratora średnia ilość odpadów komunalnych wytwarzana w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach nie powinna stanowić treści konkretnego przepisu regulaminu, gdyż brak jest podstawy ustawowej do określania w regulaminie powyższego wskaźnika;

4/ błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegającą na uznaniu, że zawarte w § 25 regulaminu unormowanie nie przekracza delegacji ustawowej wynikającej z przepisu upoważniającego; zdaniem Prokuratora zawarte w § 25 regulaminu ograniczenia wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Skarżący wskazał, iż z przepisu tego nie wynika prawo do nałożenia obowiązku, by w miejscach publicznych zwierzęta domowe mogły przebywać wyłącznie pod nadzorem osoby dorosłej;

5/ błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegającą na uznaniu, że zawarte w § 30 w związku z § 28 ust. 3 regulaminu unormowanie dotyczące liczby zwierząt gospodarskich, które mogą być utrzymywane na terenie nieruchomości, nie przekracza delegacji ustawowej wynikającej z przepisu upoważniającego; Prokurator wskazał, że w wymienionym przepisie nie wymieniono wszystkich gatunków zwierząt gospodarskich, a ponadto regulacją objęto gołębie, których definicja dotycząca zwierząt gospodarskich nie obejmuje; z zawartej we wskazanych przepisach regulacji nie wynika, czy w określonej w postanowieniach regulaminu liczbie można hodować wszystkie wymienione tam zwierzęta łącznie, czy tylko określone gatunki;

6/ naruszenie § 118, 137, 116 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że zwarte w regulaminie powtórzenia przepisów ustawowych nie naruszają prawa w sposób istotny powodujący nieważność normy; Prokurator wykazał, że uchwała rady nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący;

7/ Prokurator zarzucił, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do podniesionego zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej w § 6 regulaminu, poprzez zdefiniowanie pojęcia chodnika niezgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.);

8/ ponadto Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności § 4 ust. 1, 2, 3, 5, 6, § 28 pkt 3 oraz § 31 zaskarżonej uchwały, podczas gdy sama uchwała zawiera tylko cztery postanowienia; Prokurator stwierdził, że Sąd faktycznie stwierdził nieważność postanowień regulaminu, który stanowi załącznik do uchwały

9/ nadto Prokurator zarzucił, że domagał się stwierdzenia nieważności całego aktu, a zaskarżony akt powinien być w całości opracowany od nowa.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 września 2009 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że konieczność usunięcia kilku przepisów zaskarżonego aktu powoduje, że akt ten winien być w całości opracowany od nowa. Sąd II instancji uznał za w pełni uzasadniony zarzut skargi, że wyrok winien być uchylony w całości, bowiem konieczne jest przygotowanie nowego regulaminu.

Sąd II instancji wskazał, że powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na zamieszczenie w zaskarżonej uchwale regulacji, dla których brak jest upoważnienia ustawowego, np. ustalenia współczynnika odpadów na mieszkańca, wskazując, iż kwestia wielkości odpadów pochodzących od jednego mieszkańca ma znaczenie dla określenia wielkości pojemników na te odpady, nie może być jednak przedmiotem odrębnego ustalenia w regulaminie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ponownym uchwalaniu regulaminu należy poddać ocenie proponowane zakazy czy nakazy. Za nieuzasadniony i nierealny Sąd uznał zakaz wyprowadzania zwierząt domowych pod nadzorem "dorosłych domowników", wskazując, iż brak jest ustawowej definicji "dorosłego", a ponadto, nie zawsze zwierzę domowe musi być wyprowadzane przez "domownika".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie orzekł o uchyleniu wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały zamiast stanowiącego załącznik do tej uchwały regulaminu.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że w wydanym w sprawie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał zatem oceny prawnej zaskarżonej uchwały, stwierdzając, że jest ona sprzeczna z prawem, sprzeczność ta ma charakter istotny i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Konieczność usunięcia części przepisów zaskarżonego aktu powoduje, że akt ten winien być w całości opracowany od nowa, konieczne jest zatem przygotowanie przez Gminę nowego regulaminu. Sąd rozpoznający sprawę związany jest dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną w tym zakresie.

Zatem sytuacja, w której cześć uchwały w sprawie regulaminu dotyczącego zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotknięta jest nieważnością, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r. skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w Słupsku. Zaskarżając wyrok w części stwierdzającej nieważność paragrafów 1, 3, 5, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27, 28, 29 i 30 regulaminu w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Słupsk, wniosła o uchylenie wymienionego wyroku w tej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie wyroku Sądu I instancji w tej części i rozpoznanie skargi.

Skargę kasacyjną Rada Miejska oparła na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 1543, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, przez stwierdzenie nieważności uchwały (regulaminu) w całości zamiast w części obejmującej postanowienia regulaminu sprzeczne z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyroku z dnia 10 września 2009 r., stwierdził nieważność niektórych tylko postanowień uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r. również uznał, że niezgodna z prawem jest tylko część postanowień regulaminu, a odnośnie do pozostałych niezgodności takiej nie stwierdził. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł natomiast, że z powodu wadliwości niektórych postanowień powinna zostać stwierdzona nieważność regulaminu w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stosując się do tych wytycznych NSA, stwierdził nieważność uchwały (regulaminu) w całości.

Tymczasem pogląd NSA o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości, z powodu sprzeczności z prawem niektórych jej postanowień, nie stanowi wykładni prawa, ponieważ jest rozstrzygnięciem opartym o kryterium celowości, a nie legalności. W obrocie prawnym nie ma normy stanowiącej, że sprzeczność z prawem części uchwały rady gminy powoduje nieważność uchwały w całości. Z art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że ingerencja w uchwałę rady gminy podlega ograniczeniu do części postanowień uchwały sprzecznych z prawem. Rozszerzając nieważność na całą uchwałę, mimo niezgodności z prawem tylko niektórych jej postanowień, zaskarżony wyrok NSA naruszył wskazane przepisy Konstytucji RP oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie NSA naruszył art. 147 § 1 i art. 190 p.p.s.a., przez stwierdzenie konieczności orzeczenia o nieważności regulaminu w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Słupsku wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpatrując ponownie sprawę, musiał mieć na uwadze treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w myśl którego Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny

Użyte w tym przepisie pojęcie wykładnia prawa rozumieć należy wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do kwestionowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2010 r., II OSK 1930/09, wydanego w niniejszej sprawie i zawartej w nim oceny prawnej oraz wykładni przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w powołanym wyżej wyroku za zasadne wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, co z kolei skutkować musiało, w ocenie NSA, stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nie, jak domaga się kasator, jedynie w części dotyczącej poszczególnych paragrafów regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z 25 października 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Słupsk.

Z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. koresponduje wskazany również w skardze kasacyjnej art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

Naczelny Sąd Administracji, w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., dokonując subsumcji tych przepisów pod ustalony w sprawie stan faktyczny, stwierdził, że zasadność wszystkich zarzutów podniesionych tak w skardze do Sądu I instancji, jak i w skardze kasacyjnej, powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całości zaskarżonej uchwały, a nie tylko jej części.

Dokonana zaś przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa wiązała Sąd I instancji rozpatrujący ponownie sprawę, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a.

Możliwości oceny przez Sąd I instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt . SK 77/06 (opubl. w OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39), interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu.

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy rozpoznając sprawę ponownie sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od poprzednio przyjętego, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 294/05 , z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie - po wydaniu wyroku przez ten Sąd a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd, któremu sprawę przekazano do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2009 r., II FSK 1064/08).

Odnosząc te uwagi do analizowanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalających Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2010 r.

Raz jeszcze podnieść należy, że art. 190 p.p.s.a. ogranicza swobodę Sądu I instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia. Poza tym zasięg takiego rozwiązania jest jeszcze szerszy. W jego konsekwencji mianowicie - zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim ww. artykułu - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że podstawy skargi kasacyjnej - sformułowane z naruszeniem ww. przepisu - obligują sąd kasacyjny do uznania ich za nieusprawiedliwione. Merytoryczne rozpoznanie takich podstaw kasacyjnych w istocie sprowadza się do oceny ich zgodności z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko Sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu. W tego typu sprawach rozważenie zasadności podstaw, na których oparto skargę kasacyjną w pierwszej kolejności wymaga zatem zbadania, czy nie uchybiają one zakazowi przewidzianemu w art. 190 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r., II GSK 830/08)

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane przez kasatora podstawy kasacyjne naruszają zakaz z art. 190 p.p.s.a.

Pamiętać również należy, że nie jest to jedyny przepis, który odnosi się do związania sądu wojewódzkiego przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną sprawy.

Odesłanie zawarte w art. 193 p.p.s.a., który stanowi ab initio, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, powoduje, że do postępowania przed NSA ma odpowiednie zastosowanie przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Stanowi on m.in., że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Norma ta pozwala zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zawarcie takich wskazań. W wyniku ich uwzględnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niewadliwie uznał, że zaskarżona do Sądu I instancji uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w całości.

Skoro tak, to pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nie zasługują na uwzględnienie. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, w myśl drugiego zaś - działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Stwierdzić więc należy, że realizując ww. zasady dotyczące ochrony sądowej jednostki samorządu terytorialnego i realizacji tej ochrony z punktu widzenia legalności, Sąd doszedł do przekonania, że nie zostały one naruszone w trakcie postępowania przed Sądem I instancji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.