Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 23/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1,3 art. 12,36 par. 1,2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi A.L. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną nieruchomość I. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego A.L. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. A.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną (budowa Małej Obwodnicy Ś.), domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny, stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarga powyższa została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wr 69/13 jako skarga na bezczynność na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz pod sygnaturą II SAB/Wr 70/13 jako skarga na przewlekłość postępowania Wojewody D. w tym samym przedmiocie.

W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 16 września 2011 r. wydana została przez Ministra Infrastruktury decyzja Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – Małej Obwodnicy Ś.. Na podstawie tej decyzji grunty stanowiące własność A.L. przeszły na własność Skarbu Państwa, w zamian za co winno zostać wypłacone odszkodowanie. Na podstawie art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania powinna być zatem w tej sprawie wydana do dnia 16 października 2011 r., a do dnia sporządzenia skargi nie została wydana. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania zostało wszczęte dopiero w lutym 2012 r.. W jego toku zostały sporządzone operaty szacunkowe. Podczas rozprawy przeprowadzonej we wrześniu 2012 r. skarżący zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii związanych z nieruchomościami przyjętymi do porównania przy określaniu wartości przedmiotowej działki. Mimo upływu prawie siedmiu miesięcy od dnia rozprawy skarżący nie otrzymał żadnego ustosunkowania się do złożonych wniosków.

W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca zwróciła uwagę, że w związku z przeprowadzoną rozprawą organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 15 października 2012 r. i mimo jego upływu skarżący nie otrzymał ani wyjaśnień, ani decyzji, ani też nowego wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. Dopiero w dniu 9 marca 2013 r. organ doręczył pełnomocnikowi skarżącego pismo, w którym wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego, takie działanie Wojewody D. spełnia przesłanki żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania wraz ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa.

W zakończeniu skargi podkreślono, że w sprawie wyczerpane zostały środki zaskarżenia poprzez uprzednie skierowanie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Wodnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej zarówno w zakresie zarzutu bezczynności, jak i zarzutu przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. Nr [...] została doręczona Wojewodzie w dniu 26 września 2011 r. Organ podał, że w związku z okolicznościami uzasadniającymi wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z utraty prawa własności nieruchomości, Wojewoda przystąpił do czynności polegających na: ustaleniu zakresu bieżących potrzeb w zakresie wykonania operatów szacunkowych, zapewnieniu środków finansowych na pokrycie kosztów sporządzenia operatu, uruchomieniu i przeprowadzeniu procedury zamówienia publicznego oraz podpisaniu umowy z rzeczoznawcą majątkowym. W ramach tych czynności pismem z dnia 5 grudnia 2011 r. wystąpiono do D. Służby Dróg i Kolei we W. o potwierdzenie posiadanych środków finansowych na pokrycie kosztów związanych ze sporządzeniem operatów. Pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. Dyrektor D. Służby Dróg i Kolei we W. udzielił informacji w przedstawionym zakresie.

Na podstawie aneksu z dnia 27 lutego 2012 r. Nr [...] do umowy z dnia 30 stycznia 2012 r. Nr [...] dotyczącego sporządzenia operatów szacunkowych w celu określenia wysokości odszkodowania przedłużono termin wykonania zamówienia do dnia 14 marca 2012 r., z uwagi na trudne warunki atmosferyczne uniemożliwiające oględziny nieruchomości.

Pismem z dnia 16 lutego 2012 r. Wojewoda poinformował strony postępowania, w tym skarżącego, o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2012 r. zaś poinformowano o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 15 maja 2012 r. i podano przyczyny zwłoki.

Pismem z dnia 9 maja 2012 r. organ poinformował strony o sporządzeniu operatów szacunkowych i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia co do jego treści. Jednocześnie Wojewoda powiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2012 r., podając przyczyny zwłoki.

W dniu 11 i 31 maja 2012 r. do organu wpłynęły pisma (odpowiednio z dnia 8 i 30 maja 2012 r.) pełnomocnika skarżącego, w których zakwestionowano prawidłowość i przedstawiono zarzuty do sporządzonych operatów szacunkowych. Jednocześnie, w piśmie z dnia 8 maja 2012 r. wniesiono o ustalenie możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych w terminie do dnia 1 czerwca 2012 r. w związku z wyjazdem w okresie do dnia 25 maja 2012 r.. Pismem z dnia 29 czerwca 2012 r. Wojewoda przekazał rzeczoznawcy majątkowemu wyżej wymienione pismo skarżącego celem ustosunkowania się do zawartych w nim zarzutów.

Zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2012 r. organ poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2012 r. i podał przyczyny zwłoki.

W piśmie z dnia 27 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił dodatkowe zastrzeżenia dotyczące operatów szacunkowych.

Pismem z dnia 24 lipca 2012 r. Wojewoda wezwał strony, w tym skarżącego, oraz rzeczoznawcę majątkowego do stawienia się na rozprawę w dniu 19 września 2012 r. Jednocześnie organ poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 15 października 2012 r. oraz wyjaśnił przyczyny zwłoki.

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2012 r. Nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu zażalenia A.L. z dnia 3 czerwca 2012 r. na bezczynność Wojewody w przedmiotowej sprawie uznał zażalenie za nieuzasadnione.

W dniu 19 września 2012 r. w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. przeprowadzono rozprawę w sprawie administracyjnej z udziałem stron oraz rzeczoznawcy majątkowego.

Pismem z dnia 26 października 2012 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do Wojewody o udzielenie informacji celem ustosunkowania się do materiału dowodowego.

W dniu 20 marca 2013 r. V.K. - pracownik Oddziału Wywłaszczeń i Odszkodowań w Wydziale Infrastruktury D. Urzędu Wojewódzkiego we W. prowadzący opisaną sprawę, sporządziła notatkę służbową na okoliczności braku możliwości skontaktowania się z pełnomocnikiem skarżącego.

W piśmie z dnia 19 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego ponowił treść przedstawionego wniosku z dnia 26 października 2012 r. oraz poinformował o zmianie miejsca i nazwy wykonywania zawodu radcy prawnego i podał nowy adres do doręczeń.

Pismem z dnia 27 marca 2013 r. Wojewoda wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego z wnioskiem o potwierdzenie aktualności sporządzonych operatów szacunkowych i udzielenie informacji w zakresie żądanym przez skarżącego w piśmie z dnia 19 marca 2013 r..

Zawiadomieniem z dnia 27 marca 2013 r. organ poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 maja 2013 r., podając przyczyny zwłoki.

W piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił stanowisko i uwagi dotyczące kwestii potwierdzania aktualności operatów.

Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 16 kwietnia 2013 r. udzielił informacji i wyjaśnień dotyczących sporządzonych operatów szacunkowych.

Pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. Wojewoda udzielił wyjaśnień pełnomocnikowi skarżącego i pozostałym stronom postępowania, przekazał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego oraz powiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się i wypowiedzenie co do materiału dowodowego.

W dniu 11 kwietnia 2013 r. do organu wpłynęła skarga A.L. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Następnie Wojewoda wskazując, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "przewlekłości postępowania", podał, że "wydaje się zasadnym jego odniesienie do sytuacji, w których organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej podejmuje czynności procesowe jednakże z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, terminów dokonania określonej czynności, czy też z naruszeniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego. Z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieć zaś do czynienia w szczególności w sytuacji, gdy organ ten nie podejmuje żadnych czynności procesowych bądź podejmowane przez ten organ czynności nie służą i nie zmierzają do załatwienia sprawy".

Organ podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wojewoda (bądź inny organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) został upoważniony do ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stały się, z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 12 ust. 4b wyżej wymienionej ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przywołany przepis art. 12 ust. 4b stanowi regulację szczególną w stosunku do terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 kpa i ma jedynie charakter instrukcyjny.

W ocenie Wojewody dochował on wszelkiej staranności i podjął wszelkie możliwe działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Postępowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4a i ust. 4b w związku z art. 18 wyżej wymienionej ustawy ma charakter złożony i co do zasady powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych oraz wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ustawa obliguje wojewodę jako organ właściwy w tej kategorii sprawach do zasięgnięcia opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego, mającej formę operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy stanowi podstawowy i obligatoryjny środek dowodowy w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania, o którym mowa w przedstawionych przepisach wyżej wymienionej ustawy. W niniejszym przypadku operaty szacunkowe zostały sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego D.K.-L.. Prowadzenie postępowania w tej kategorii sprawach wiąże się z licznymi wnioskami dowodowymi i zarzutami stron postępowania wymagającymi ich bieżącego rozpatrzenia i ustosunkowania się przez organ prowadzący to postępowanie. Powyższe, na co wskazują przedstawione wyjaśnienia, jak i treść akt sprawy, miało również miejsce w niniejszym przypadku. W opisywanym postępowaniu operaty szacunkowe określające wartość nieruchomości gruntowych zostały sporządzone już w dniu 24 lutego 2012 r., a ich protokolarny odbiór nastąpił w dniu 18 kwietnia 2012 r., co dawało formalną podstawę do zakończenia postępowania dowodowego i rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże na skutek zarzutów skarżącego w stosunku do tych operatów niezbędnym było podjęcie dalszego postępowania wyjaśniającego mającego na celu odniesienie się rzeczoznawcy majątkowego do tych zarzutów i czego następstwem było wydłużenie terminu przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej sprawie.

Jak dodał organ, istnienie spornych interesów stron tego postępowania i występująca najczęściej konieczność bezpośredniej konfrontacji argumentów stron z biegłym – autorem operatu szacunkowego - powoduje, że nie ma ono charakteru postępowania gabinetowego, a wymaga często przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem stron i rzeczoznawcy majątkowego, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 19 września 2012 r.

Wojewoda zaznaczył ponadto, że pracownik prowadzący przedmiotową sprawę w okresie od połowy listopada 2012 r. do końca stycznia 2013 r. przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Jednocześnie z uwagi na znaczną ilość prowadzonych równocześnie spraw przez pracowników właściwej komórki organizacyjnej D. Urzędu Wojewódzkiego we W. przy ograniczonych zasobach ludzkich brak było możliwości powierzenia prowadzenia opisanej sprawy innemu pracownikowi. Jak wynika z akt sprawy, w przedstawionym okresie strony postępowania nie podejmowały czynności procesowych, które wymagałyby natychmiastowej czy niecierpiącej zwłoki odpowiedzi czy stosownego ustosunkowania się ze strony organu.

Jednocześnie Wojewoda zauważył, że w toku postępowania organ dochował wymogów art. 36 kpa, tj. powiadamiał strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazywał nowy termin jej załatwienia oraz podawał przyczyny zwłoki. Zdaniem Wojewody, opisanego rodzaju postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania jest prowadzone przez skarżony organ z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 kpa) z uwzględnieniem spornych interesów stron tego postępowania jak i z poszanowaniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania.

Pismem z dnia 11 lipca 2013 r. Wojewoda D. poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu o wydaniu w dniu [...] r. decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa nieruchomości. Z uwagi na fakt wydania tej decyzji organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.

Na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. ustalającą odszkodowanie otrzymał w dniu 2 lipca 2013 r. i w związku z tym uznaje wniosek organu o umorzenie postępowania w zakresie bezczynności, bowiem bezprzedmiotowe jest wyznaczanie Wojewodzie D. terminu do wydania decyzji, natomiast popiera skargę w zakresie przewlekłości postępowania.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., zapadłym w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył postępowanie w zakresie bezczynności Wojewody D. i stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., zapadłym w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 70/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył postępowanie w zakresie bezczynności Wojewody D. i stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W obu sprawach stan faktyczny i prawny ustalony przez sąd był taki sam.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając sprawy II SAB/Wr 69/13 i II SAB/Wr 70/13, uznał, że wystąpiły w nich przesłanki umorzenia postępowania. Z przepisu art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., wynika bowiem a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jeżeli więc do daty orzekania przez sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – pomimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie staje się więc bezprzedmiotowe i dlatego podlega umorzeniu. Do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji orzekającej o wysokości odszkodowania. Decyzja taka została wydana w dniu [...] r. i doręczona skarżącemu w dniu 2 lipca 2013 r., a więc przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, ale już po zainicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Wydanie decyzji orzekającej skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w zakresie bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał natomiast, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie ocenia się bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zauważono, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 16 lutego 2012 r., a więc już na samym wstępie doszło do naruszenia art. 35 kpa, ponieważ ostateczna decyzja w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której grunty stanowiące dotychczas własność A.L. stały się własnością Skarbu Państwa, powodując obowiązek odszkodowawczy, została podjęta w dniu 16 września 2011 r. Stwierdzono, że zwłoki zaistniałej w dalszym toku postępowania nie usprawiedliwiają: konieczność uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego i uzyskania od niego dodatkowych wyjaśnień, potrzeba przeprowadzenia rozprawy, problemy kadrowe, organizacyjne czy finansowe organu prowadzącego postępowanie. Z analizy akt sprawy wynika, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych, co oznacza, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego.

Na powyższe wyroki skargi kasacyjne wniósł Wojewoda D., żądając uchylenia obu wyroków i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ zarzucił w skardze kasacyjnej złożonej w sprawie II SAB/Wr 69/13 naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy bezczynności poza jej granicami i orzeczenie w przedmiocie przewlekłości i w konsekwencji nieuzasadnione uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania pomimo prowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrębnej sprawy ze skargi A.L. na przewlekłość tego postępowania (sygn. akt II SAB/Wr 70/13). W przypadku zaś nieuwzględnienia powyższego zarzutu strona zarzuciła wskazanemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 zdanie drugie w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie w punkcie II sentencji, że zaistniała przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy postępowanie, pomimo że było prowadzone z naruszeniem terminów załatwienia sprawy i zasady szybkości postępowania, nie było prowadzone przewlekle w warunkach rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewody m.in. wyjaśnił, że prowadził jedno postępowanie administracyjne o sygn. [...] w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo D. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr 275/3, nr 275/6, nr 344/1 i nr 344/3. W dniu 11 kwietnia 2013 r. do organu wpłynęła skarga A.L. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w powyższej sprawie, z czego wynika, że skarżący w jednej skardze zawarł zarzuty bezczynności oraz przewlekłości dotyczące prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego – [...]. Jak wynika z treści doręczonych organowi zawiadomień o rozprawie wyznaczonej na dzień 17 lipca 2013 r., w tym opisanego w nich przedmiotu sprawy i powołanej sygnatury sprawy prowadzonej przez Wojewodę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpatrzenie powyższej skargi uczynił przedmiotem dwóch spraw sądowych, tj. w zakresie skargi na bezczynność Wojewody D. w sprawie [...] - sygn. akt II SAB/Wr 69/13 oraz w zakresie skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. w sprawie [...] - sygn. akt. II SAB/Wr 70/13.

Wojewoda wywodził, że analiza przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. wskazuje, że skarga na bezczynność organu i skarga na przewlekłość postępowania stanowią odrębne środki zaskarżenia, jak również nie są pojęciami i instytucjami zamiennymi, a co za tym idzie wymagają odrębnego (osobnego) rozpatrzenia przez sąd administracyjny. W konsekwencji powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu był zobligowany do odrębnego rozpatrzenia skargi A.L. w zakresie bezczynności w ramach postępowania sądowego prowadzonego pod sygnaturą akt II SAB/Wr 69/13, zaś w zakresie przewlekłości w ramach postępowania sądowego prowadzonego pod sygnaturą akt II SAB/Wr 70/13. Tymczasem, jak wynika z treści doręczonego wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/13 Sąd uczynił przedmiotem rozstrzygnięcia zarówno kwestię bezczynności (pkt I sentencji wyroku), jak również przewlekłości postępowania (pkt II sentencji wyroku). Zdaniem Wojewody, przedmiotem rozstrzygania w sprawie ze skargi A.L. na bezczynność Wojewody D. w przedstawionym zakresie powinna być wyłącznie kwestia bezczynności tego organu, w tym ustalenie czy bezczynność miała miejsce i jeśli tak, to czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu, nie wykraczając poza przedmiot niniejszej skargi kasacyjnej, zasadnym jest – zdaniem organu - zatem pytanie o cel i sens prowadzenia dwóch postępowań sądowoadministracyjnych w sprawie ze skargi na bezczynność (II SAB/Wr 69/13) i przewlekłość postępowania (II SAB/Wr 70/13) skoro kwestię przewlekłości tego samego postepowania administracyjnego – [...] - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozstrzygnął już w zaskarżonym wyroku w sprawie ze skargi bezczynność (II SAB/Wr 69/13).

W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie podzieli jednak zasadności stawianych wyżej zarzutów, niezbędnym jest – w ocenie Wojewody - odniesienie się do zawartego w pkt II sentencji zaskarżonego wyroku stwierdzenia, że postępowanie prowadzone było przez Wojewodę D. w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. I tak, opisany w odpowiedzi na skargę stan faktyczny, jak i analiza akt administracyjnych, wskazuje, że postępowanie w tej sprawie było prowadzone długotrwale. Organ kilkakrotnie korzystał z instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 kpa i informował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczając jednocześnie nowy termin jej załatwienia. Ostatecznie, Wojewoda wydał w dniu 17 czerwca 2013 r. decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. W ocenie organu, twierdzenie Sądu co do faktu przewlekłego prowadzenia postępowania znajduje w niniejszej sytuacji usprawiedliwione podstawy, jednakże zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko jakoby przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie zasługuje na aprobatę i świadczy o naruszeniu przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 zdanie drugie w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewoda podniósł ponadto, że sąd administracyjny stwierdzając, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powinien wykazać w uzasadnieniu wydanego wyroku, iż w danym przypadku właśnie tego rodzaju, kwalifikowanego stopnia, przewlekłość postępowania miała miejsce. Uzasadnienie stanowiska sądu administracyjnego w tym przedmiocie zawarte w wyroku, jako dotyczące kwestii ocennych i uznaniowych, powinno zatem bezwzględnie odpowiadać wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tymczasem, zdaniem Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wykazał i nie udowodnił, że stwierdzona przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji przedstawił okoliczności faktyczne i uzasadnienie prawne świadczące o przewlekłości postępowania, czyli naruszeniu normatywnie określonych zasad szybkości postępowania administracyjnego i terminów załatwiania spraw, jednakże nie sposób uznać, że Sąd I instancji wskazał na okoliczności, które świadczyłyby o "rażącym" działaniu/zaniechaniu organu. Słownikowe znaczenie pojęcia "rażący" kwalifikowałoby przewlekłość Wojewody jako przewlekłość jaskrawą, ewidentną, dobitną czy dosadną. Sąd nie wykazał, że w rozpoznawanym przypadku wystąpiła sytuacja skrajna, odbiegająca znacząco od obowiązujących zasad prawnych prowadzenia postępowania administracyjnego, jak i wyjątkowa nawet na tle praktyki funkcjonowania organów administracji publicznej. Sama długość przewlekłości postępowania nie jest jedynym czynnikiem ani też czynnikiem przesądzającym o uznaniu, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r.).

Organ wywiódł, że z akt administracyjnych opisanej sprawy dokumentujących przebieg postępowania wynika, że było ono prowadzony w sposób długotrwały, przewlekły, lecz jego nadrzędnym celem, w przekonaniu Wojewody, było wnikliwe i rzetelne rozpatrzenie sprawy i ustalenie na rzecz skarżącego wysokości odszkodowania. Temu celowi służyło przede wszystkim uzyskanie opinii biegłego - sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, przeprowadzenie w dniu 19 września 2012 r. rozprawy administracyjnej z udziałem stron postępowania i rzeczoznawcy majątkowego, jak również prowadzona pomiędzy organem a pełnomocnikiem skarżącego korespondencja dotycząca prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego stanowiącego podstawowy środek dowodowy w tej sprawie administracyjnej.

W skardze kasacyjnej złożonej w sprawie II SAB/Wr 70/13 Wojewoda zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 p.p.s.a, poprzez błędne określenie przedmiotu zaskarżenia w sentencji (rubrum) opisanego wyroku, co powoduje znaczne trudności w jednoznacznym ustaleniu przedmiotu rozpoznanej przez Sąd sprawy (bezczynności organu lub przewlekłości postępowania), jak i w ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu oraz polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku; art. 161 § 1 pkt 3 w związku z 149 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy i umorzenie w pkt I sentencji zaskarżonego wyroku (II SAB/Wr 70/13) postępowania w zakresie bezczynności, podczas gdy przedmiotem rozpoznania była i powinna być wyłącznie sprawa przewlekłości postępowania prowadzonego; art. 149 § 1 zdanie drugie w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie przez Sąd w pkt II sentencji kwestionowanego wyroku, że zaistniała przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy postępowanie, pomimo, iż było prowadzone z naruszeniem terminów załatwienia sprawy i zasady szybkości postępowania, nie było prowadzone przewlekle w warunkach rażącego naruszenia prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł m.in., że z treści sentencji (rubrum) zaskarżonego wyroku wynika, iż przedmiotem rozpoznania Sądu w ramach sprawy o sygn. akt II SAB/Wr 70/13 była skarga na bezczynność Wojewody w przedmiocie ustalenia odszkodowania, dotycząca opisanego postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygn. [...]. Organ podkreślił, że skarga A.L. na bezczynność Wojewody w tym samym przedmiocie została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/13. Treść sentencji jak i uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sprawie II SAB/Wr 70/13 jest identyczna (taka sama) jak wskazanego wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/13. Z treści rozstrzygnięć sprawy zawartych w pkt I i pkt II sentencji tego wyroku oraz z jego uzasadnienia wynika, że przedmiotem rozpoznania była zarówno kwestia bezczynności Wojewody (pkt I sentencji wyroku), jak i kwestia przewlekłości postepowania prowadzonego przez ten organ (pkt II sentencji wyroku). W niniejszym przypadku zachodzi zatem zasadnicza sprzeczność pomiędzy opisanym w sentencji wyroku przedmiotem zaskarżenia ("skarga na bezczynność Wojewody D."), a rzeczywistym przedmiotem sprawy o sygn. akt II SAB/Wr 70/13 (skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D.).

Zdaniem Wojewody, skoro skarga A.L. na bezczynność Wojewody w opisanym przedmiocie została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/13, a sprawa ze skargi A.L. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez ten organ pod sygn. [...] prowadzona była przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pod sygn. akt II SAB/Wr 70/13, to uznać należy, że zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok o sygn. akt II SAB/Wr 70/13 dotyczy de facto skargi na przewlekłość.

Przy tak poczynionych ustaleniach organ zauważył, że w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt I sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył postępowanie w zakresie bezczynności Wojewody D.. W ocenie organu, wskazane rozstrzygnięcie Sądu I instancji zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 161 § 1 pkt 3 w związku z 149 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, wydanie przez organ administracji publicznej aktu (np. decyzji) lub podjęcie czynności po wniesieniu skargi na bezczynność tego organu lub przewlekłość prowadzonego postępowania, lecz przed datą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, powoduje umorzenie postępowania w zakresie bezczynności lub przewlekłości. Umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego dotyczy jedynie możliwości orzeczenia przez Sąd w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności w określonym terminie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. (sygn. akt II SAB/Wr 70/13) w pkt I sentencji zaskarżonego wyroku podjął rozstrzygnięcie poza granicami sprawy, albowiem umorzył postępowanie w zakresie bezczynności Wojewody D., co jak wyjaśniono, stanowi przedmiot innej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej wyrokiem tego Sądu z dnia 23 lipca 2013 r. (sygn. akt II SAB/Wr 69/13). Granice rozpoznania Sąd ten wyznaczył sam dokonując "rozdzielenia" przedmiotu skargi A.L. dotyczącej postępowania prowadzonego przez Wojewodę pod sygn. [...] na sprawę: 1) bezczynności - II SAB/Wr 69/13 oraz 2) przewlekłości postępowania - II SAB/Wr 70/13. Jeśli zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę na przewlekłość przedstawionego postępowania uznał, że wobec wydania przez organ decyzji w dniu 17 czerwca 2013 r. postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu (decyzji) jest bezprzedmiotowe, to winien był stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. umorzyć postępowanie w zakresie przewlekłości postępowania, a nie – jak to uczynił w pkt I sentencji zaskarżonego wyroku – w zakresie bezczynności wskazanego organu.

Zarządzeniami z dnia 23 października 2013 r. sprawa II SAB/Wr 69/13 została zarejestrowana przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. akt I OSK 2563/13, zaś II SAB/Wr 70/13 została zarejestrowana pod sygn. akt I OSK 2564/13.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I OSK 2563/13 i I OSK 2564/13, prowadząc obie te sprawy pod sygnaturą I OSK 2563/13.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone wyroki i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie może stanowić podstawy rozdzielenia skargi na dwie sprawy, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje takimi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej. W przedmiotowej sprawie za nieprawidłowe uznał Naczelny Sąd Administracyjny postępowanie Sądu I instancji, polegające na potraktowaniu skargi A.L. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania jako dwóch odrębnych skarg. Skarżący złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. w tej samej sprawie. Skarżący prawidłowo określił granice sprawy, która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nieprawidłowo wykroczył poza granice skargi, dokonując jej rozdzielenia na dwie różne sprawy.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieokreślenia przez Sąd I instancji na czym miało polegać rażące naruszenie prawa podczas przewlekłości. Nie każde przewlekle prowadzenia postępowania świadczy o tym, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, stwierdzając taki fakt, ma obowiązek go uzasadniać. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Okoliczności przedmiotowej sprawy nie prowadzą do tak jednoznacznych wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że miała miejsce przewlekłość postępowania, przyjmując jednocześnie, a bez uzasadnienia, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Po powrocie akt sprawy w dniu 31 marca 2014 r. sprawa została zarejestrowana pod jedną sygn. akt II SAB/Wr 23/14 jako skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Po myśli zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2).

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268).

Ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego wynika, że w sprawie niniejszej nie zaszły takie okoliczności. Przy jej rozpatrywaniu konieczne jest więc uwzględnienie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartego w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, jako wiążącego dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu orzekającego obecnie w tej sprawie.

W rozpatrywanej sprawie A.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody D. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną (budowa Małej Obwodnicy Ś.), domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny oraz stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z akt sprawy, skargi oraz zawartego w odpowiedzi na skargę opisu przebiegu sprawy w dniu 26 września 2011 r. została doręczona Wojewodzie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Budowa "Małej Obwodnicy Ś." w ciągu drogi wojewódzkiej nr 382. Pismem z dnia 16 lutego 2012 r. Wojewoda poinformował strony postępowania, w tym skarżącego, o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

W toku prowadzonego przez Wojewodę postępowania w przedmiotowej sprawie zostały podjęte następujące czynności:

1) w dniu 19 marca 2012 r. wpłynął do organu operat szacunkowy, sporządzony w dniu 24 lutego 2012 r.;

2) pismem z dnia 9 maja 2012 r. organ poinformował strony o sporządzeniu operatów szacunkowych i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia co do jego treści;

3) w dniu 11 i 31 maja 2012 r. do organu wpłynęły pisma (odpowiednio z dnia 8 i 30 maja 2012 r.) pełnomocnika skarżącego, w których zakwestionowano prawidłowość i przedstawiono zarzuty do sporządzonych operatów szacunkowych. Jednocześnie, w piśmie z dnia 8 maja 2012 r. wniesiono o ustalenie możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych w terminie do dnia 1 czerwca 2012 r. w związku z wyjazdem w okresie do dnia 25 maja 2012 r.. Pismem z dnia 29 czerwca 2012 r. Wojewoda przekazał rzeczoznawcy majątkowemu wyżej wymienione pismo skarżącego celem ustosunkowania się do zawartych w nim zarzutów;

4) w piśmie z dnia 27 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił dodatkowe zastrzeżenia dotyczące operatów szacunkowych;

5) pismem z dnia 24 lipca 2012 r. Wojewoda wezwał strony, w tym skarżącego, oraz rzeczoznawcę majątkowego do stawienia się na rozprawę w dniu 19 września 2012 r.;

6) w dniu 19 września 2012 r. w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. przeprowadzono rozprawę w sprawie administracyjnej z udziałem stron oraz rzeczoznawcy majątkowego;

7) pismem z dnia 26 października 2012 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do Wojewody o udzielenie informacji celem ustosunkowania się do materiału dowodowego;

8) w piśmie z dnia 19 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego ponowił treść przedstawionego wniosku z dnia 26 października 2012 r. oraz poinformował o zmianie miejsca i nazwy wykonywania zawodu radcy prawnego i podał nowy adres do doręczeń;

9) pismem z dnia 27 marca 2013 r. Wojewoda wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego z wnioskiem o potwierdzenie aktualności sporządzonych operatów szacunkowych jak również udzielenie informacji w zakresie żądanym przez skarżącego w piśmie z dnia 19 marca 2013 r.;

10) w piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił stanowisko i uwagi dotyczące kwestii potwierdzania aktualności operatów;

11) rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 16 kwietnia 2013 r. udzieliła informacji i wyjaśnień dotyczących sporządzonych operatów szacunkowych;

12) pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. Wojewoda udzielił wyjaśnień pełnomocnikowi skarżącego oraz pozostałym stronom postępowania, przekazał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego jak również powiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się i wypowiedzenie co do materiału dowodowego.

Uwzględniając powyższe okoliczności, należało stwierdzić, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z przewlekłością postępowania, bowiem od dnia 26 września 2011 r. do czasu wniesienia w dniu 9 kwietnia 2013 r. skargi do sądu administracyjnego, tj. przez półtora roku, Wojewoda D. nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego ostatecznie sprawę w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania.

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Art. 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, mające miejsce zarówno w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również gdy miało miejsce nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wr 73/13 – LEX nr 1380099; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 95/12 – LEX nr 1377339).

Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny.

W rozpatrywanej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując czynności w kilku ponad miesięcznych odstępach czasu. Z akt sprawy wynika bowiem, że mimo iż operat szacunkowy wpłynął do organu w dniu 19 marca 2012 r. (pieczątka Urzędu), Wojewoda poinformował strony o ich sporządzeniu prawie dwa miesiące później (pismo z dnia 9 maja 2012 r.). Mimo, że w dniu 11 maja 2012 r. wpłynęło pierwsze pismo skarżącego, w którym zakwestionowano sporządzone operaty, organ – wraz z następnym pismem z dnia 31 maja 2012 r. – przekazał je rzeczoznawcy majątkowemu dopiero po upływie półtora miesiąca (pismo z dnia 29 czerwca 2012 r.), a po upływie kolejnego miesiąca (pismo z dnia 24 lipca 2012 r.) wyznaczył termin rozprawy administracyjnej na dzień 19 września 2012 r. Po przeprowadzeniu w dniu 19 września 2012 r. rozprawy organ podjął dopiero po upływie pół roku kolejną czynność (pismo z dnia 27 marca 2013 r.) w postaci zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego o umieszczenie klauzuli aktualności sporządzonych operatów.

Należy również zauważyć, że w myśl przepisu art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

W niniejszej sprawie takich zawiadomień organ wydał pięć. W dniu 3 kwietnia 2012 r. poinformowano strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 15 maja 2012 r., podając jako przyczynę zwłoki konieczność dokonania korekty operatów szacunkowych. Pismem z dnia 9 maja 2012 r. nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony na dzień 30 czerwca 2012 r. z uwagi na konieczność umożliwienia stronom zapoznania się z operatami i zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie. Zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2012 r. organ poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2012 r. i podał przyczyny zwłoki, tj. konieczność ustosunkowania się rzeczoznawcy do przesłanych przez stronę uwag do sporządzonych operatów. Kolejny nowy termin wyznaczono pismem z dnia 24 lipca 2012 r., tj. do dnia 15 października 2012 r., a jako przyczynę zwłoki wskazano konieczność przeprowadzenia rozprawy. Zawiadomieniem z dnia 27 marca 2013 r. organ poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 maja 2013 r., podając jako przyczynę zwłoki konieczność potwierdzenia aktualności operatów.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Oceniając pod tym względem prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowanie, Sąd uznał, że było ono prowadzone przewlekle. Stąd orzeczono - na podstawie art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. - jak w punkcie I sentencji wyroku. Niemniej jednak przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, czemu dano wyraz – na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. – również w punkcie I sentencji wyroku.

"Długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiająca za uznanie, że rażąco narusza ono prawo, niemniej jednak może mieć pewne znaczenie w sprawie" (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. LEX nr 1299457). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu.

Każde przewlekłe prowadzenie postępowania godzi w przepisy prawa, lecz w rozpatrywanej sprawie charakter działań nie ma przymiotu rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, postępowanie Wojewody D. nie było naruszeniem prawa w sposób rażący, gdyż jego postępowanie cechowała wola załatwienia sprawy, z zachowaniem wszelkich wymogów oraz procedur przewidzianych prawem. Prowadzenie postępowania przewlekle nie było wynikiem zawinionego działania organu, a podyktowane było stwierdzoną przez organ koniecznością przeprowadzania czynności procesowych, tj. sporządzenie i aktualizacja sporządzonych operatów szacunkowych, czy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. O rażącym naruszeniu prawa w tym przypadku można byłoby mówić, gdyby opieszałe działania organu były całkowicie nieuzasadnione. Działanie organu nie jest więc z całą pewnością wyrazem jego złej woli, ani nie narusza prawa w sposób oczywisty i bezsprzeczny. Strona skarżąca składała w toku postępowania liczne wnioski kwestionujące sporządzone operaty szacunkowe. Nie negując w najmniejszym stopniu, że miała do tego prawo jako strona, jednakże w takim przypadku należy liczyć się z oczywistym upływem czasu i wydłużeniem postepowania.

"Przy ocenie zwłoki nie można abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w przewlekłości" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/12, publ. Lex nr 1351308).

Wobec powyższych okoliczności trudno dopatrzeć się występowania po stronie organu zachowania rażąco naruszającego prawo w związku z prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły.

Zauważyć przy tym należy, że przytoczone wyżej uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w motywach wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, wiążące Sąd przy rozstrzyganiu rozpatrywanej sprawy, a dotyczące oceny okoliczności zachodzących w tej sprawie, również prowadzą do wniosku, że chociaż w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, to jednak przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skoro bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności przedmiotowej sprawy nie prowadzą do tak jednoznacznych wniosków, aby możliwe było uznanie, że w sprawie tej doszło do kwalifikowanego – rażącego naruszenia prawa, to Wojewódzki Sąd Administracyjny – abstrahując od przedstawionych wyżej wywodów – będąc tym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego związany – nie może dokonać odmiennej oceny tych okoliczności.

Orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w punkcie I sentencji wyroku o stwierdzeniu przewlekle prowadzonego postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a..

Odnośnie do orzeczenia w punkcie II sentencji wyroku, należy zauważyć, że zgodnie z przepisami art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 481/13, publ. Lex nr 1299301; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1771/13, publ. Lex nr 1430369; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 91/13, publ. Lex nr 1382726).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mimo stwierdzenia przewlekłości postępowania nie ma podstawy do zobowiązywania organu do wydawania aktu. Wojewoda D. w dniu 17 czerwca 2013 r. wydał decyzję Nr [...] o ustaleniu na rzecz skarżącego wysokości odszkodowania, co czyni postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu bezprzedmiotowym. Z tych też względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie sądowe w tym zakresie. Stąd orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie III sentencji wyroku, oparto na przepisie art. 200 p.p.s.a.