Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 715/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 39 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 134 § 1, art. 151, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 368/19 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę S. C. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Gorlickiego z [...] października 2018 r. orzekającą o uwzględnieniu zarzutu i zmianie przebiegu granicy działki nr [...] od strony działek nr [...] i [...], zmianie pola powierzchni działki nr [...] oraz odrzuceniu zarzutu w pozostałym zakresie dotyczącym przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, w zw. z § 39 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia "29 marca 2011 r." w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez oddalenie skargi w sytuacji zaniechania przez organ, a także Sąd ustalenia przebiegu granic w oparciu o ostatni spokojny stan posiadania, nie zbadania znaków i śladów granicznych, nie przeprowadzenia pełnej analizy wszystkich dostępnych i zgromadzonych dokumentów, w tym oświadczeń zainteresowanych osób oraz świadków oraz błędnego przyjęcia, iż dane zawarte w operacie opisowo-kartograficznym modernizacji gruntów i budynków w obrębie miejscowości B., jednostka ewidencyjna Lipinki w zakresie granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] oraz [...]są prawidłowe z tym, że naruszenie w/w przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 6-8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przejawiające się w bezpodstawnym oddaleniu skargi przy zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, nieuwzględnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji, jak również błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż dane zawarte w operacie opisowo-kartograficznym modernizacji gruntów i budynków w obrębie miejscowości B., jednostka ewidencyjna Lipinki w zakresie granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] oraz [...] są prawidłowe z tym, że naruszenie w/w przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku rozstrzygnięcia wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie w skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przedmiotowa sprawa była już badana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W prawomocnym wyroku z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 349/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę S. C. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutu do danych ewidencyjnych przesądził co winno stać się przedmiotem analizy organów w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy. W wyroku tym Sąd Wojewódzki podniósł, że kwestionowanie dokonanych granic działek, połączone z pomiarem punktów granicznych musi znaleźć swoje rozstrzygnięcie w postaci uwzględnienia bądź odrzucenia zarzutów z podaniem przyczyn, które legły u podstaw takiego a nie innego rozstrzygnięcia organu w tym przedmiocie. Niezrozumiałe jest więc w obliczu powyższego utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej bez zweryfikowania, czy wszystkie kwestie podniesione uprzednio w decyzji kasacyjnej tego organu zostały rozważone przez organ I instancji w ponownym postępowaniu w tej sprawie.

Podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażony w zaskarżonym wyroku z 11 września 2019 r., że Starosta Gorlicki ponownie rozpatrując sprawę wnikliwie dokonał analizy opracowań geodezyjnych wykonanych na potrzeby modernizacji ewidencji gruntów oraz dokumentacji powstałej podczas rozpatrywania zarzutów.

Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do kwestii braku ustalenia przebiegu granic w oparciu o ostatni spokojny stan posiadania. Oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. § 39 tego aktu normuje ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, przewidując kolejne sposoby ustalenia przebiegu granic w zależności od spełnienia, bądź nie spełnienia wymogów określonych kolejnymi ustępami tego paragrafu. Pierwszy sposób zakłada, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 39 ust. 1). W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2).

W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3).

Treść powyższych przepisów należy odczytywać mając na uwadze, że ewidencja gruntów jest systemem informacyjnym, a wprowadzone do niej dane muszą być rzetelne i zgodne z prawdą. Ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych dokonuje się natomiast często w sytuacji, gdy interesy właścicieli (użytkowników wieczystych, osób władających) są ze sobą sprzeczne. Możliwość oparcia ustalenia przebiegu granic na zgodnym oświadczeniu dopuszczalne jest wobec tego wówczas, gdy zgodne oświadczenia złożą wszyscy właściciele (użytkownicy wieczyści, władający), a nie tylko ci, którzy wzięli udział w czynnościach, zaś inni, prawidłowo zawiadomieni, na gruncie się nie stawili.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i ustaliły stan faktyczny sprawy. Należy podkreślić, że w dniu 19 maja 2015 r. podjęto czynności mające na celu ustalenie przebiegu przedmiotowych granic przy udziale właścicieli/ współwłaścicieli przedmiotowych działek. Z protokołu ustalenia przebiegu granic wynika, że żadna z powyższych granic nie została ustalona według zgodnych wskazań stron, co dowodzi nie tylko o braku jednoznacznego stanowiska zainteresowanych co do przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], ale także o braku ich wiedzy o przebiegu ww. granic. Geodeta uprawniony K. W. zaznaczył więc w protokole, że ww. granicę ustalił na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czyli mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, a dokładniej na podstawie ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej w skali 1:2880. Skoro na gruncie brak jest znaków i śladów granicznych, a twierdzenie skarżącego, że granica biegnie środkiem cieku pozostają w sprzeczności z treścią mapy ewidencyjnej, to zaistniały podstawy do ustalenia przebiegu przedmiotowych granic w oparciu o dotychczasową mapę ewidencyjną, czyli w trybie wskazanym w przepisie § 39 ust. 3 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że brak było możliwości jednoznacznego ustalenia granic w oparciu o ostatni spokojny stan posiadania.

Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania to sprowadzały się one do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny procedowania organów jako prawidłowego, pomimo że zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie modernizacyjne zostało przeprowadzone wadliwie i co za tym idzie wadliwe było rozstrzygnięcie załatwiające sprawę zarzutów zgłoszonych w tym postępowaniu.

W związku z tym zauważyć należy, że zakres postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie był uwarunkowany przepisami regulującymi przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Mając na względzie treść przepisów § 55 i 36 r.e.g.b., podkreślić należy, że przy wykonywaniu modernizacji wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym dotychczasowe dane z ewidencji, które zostały założone przed wejściem w życie r.e.g.b., nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych (§ 82 r.e.g.b.).

Prawidło zatem Sąd I instancji przyjął, że organy administracji wyjaśniły w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy i nie przekraczając swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów wydały legalne rozstrzygnięcia. Nie doszło tym samym do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 6-8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Uznać bowiem należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada normie wyrażonej w tym przepisie. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej normy, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie, jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów.

Stwierdzić należy, że objęty skargą kasacyjną wyrok zawiera uzasadnienie, które spełnia wszystkie wymogi określone art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uchyla się spod kontroli instancyjnej. Z faktu niewystarczającego – w ocenie skarżącego – wyjaśnienia motywów oddalenia skargi nie można skutecznie wyprowadzić istotnej wadliwości uzasadnienia wyroku. Wbrew zatem wywodom skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.