Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1761/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 65/12 w sprawie ze skargi S. K. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 25 września 2000 r., nr XXVII/366/00 w przedmiocie dróg publicznych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. K. na rzecz Miasta Katowice kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 65/12, po rozpatrzeniu skargi S. K. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 25 września 2000 r. nr XXVII/366/00 w przedmiocie dróg publicznych, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Rada Miejska Katowic w dniu 25 września 2000 r. podjęła uchwałę nr XXVII/366/00 w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta Katowice do kategorii dróg powiatowych, wymienionych w załączniku nr 2 oraz do kategorii dróg gminnych, wymienionych w załączniku nr 3, a także w sprawie pozbawienia statusu drogi gminnej dróg wyszczególnionych w załączniku nr 1. Jednocześnie w pkt 6 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życiem z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2001 r. Następnie Rada Miejska Katowic w dniu 27 marca 2006 r. podjęła uchwałę nr LVII/1186/06, którą nadano nowe brzmienie pkt 6 uchwały Rady Miejskiej Katowic z dnia 25 września 2000 r. o treści "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2001 r." Powyższa uchwała z dnia 27 marca 2006 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 18 maja 2006 r. Nr 59, poz. 1631. W następstwie tej uchwały została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 7 sierpnia 2006 r. Nr 92, poz. 2565 również uchwała Rady Miejskiej Katowic z dnia 25 września 2000 r. nr XXVII/366/00 (w brzmieniu pierwotnym).

Pismem z dnia 4 maja 2011 r. S. K. zwrócił się do Rady Miejskiej Katowic, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wskutek uchwalenia uchwały z dnia 27 marca 2006 r. w zakresie, w jakim nadano moc wsteczną (od dnia 1 stycznia 2001 r.) uchwale z dnia 25 września 2000 r. W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady Miejskiej Katowic przy piśmie z dnia 24 czerwca 2011 r. przesłał S. K. uchwałę Rady Miejskiej Katowic z dnia 22 czerwca 2011 r. Nr XI/178/11 o nieuwzględnieniu tego wezwania. W uzasadnieniu wskazano m.in. na brak interesu prawnego wnoszącego wezwanie w zaskarżeniu uchwały z dnia 25 września 2000 r.

Skargę na uchwałę Rady Miejskiej Katowic z dnia 25 września 2000 r. Nr XXVII/366/00 w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 27 marca 2006 r. Nr LVII/1186/06, w zakresie w jakim w pkt 6 tej ostatniej uchwały nadaje moc wsteczną od dnia 1 stycznia 2001 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. K. W uzasadnieniu skargi skarżący m.in. ponowił twierdzenia, że nadanie zaskarżonej uchwale mocy wstecznej nastąpiło bez podstawy prawnej. Uzasadniając natomiast swój interes prawny S. K. wskazał na zadłużenie wobec Miasta Katowice, istniejące w ocenie Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Katowicach, a związane z ustaleniem strefy płatnego parkowania uchwałą Rady Miejskiej Katowic z dnia 27 września 2004 r. zmieniającej wcześniejszą uchwałę z dnia 19 stycznia 2004 r. W ocenie skarżącego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 25 września 2000 r. będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 27 września 2004 r. w sprawie strefy płatnego parkowania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Poniesiono także zarzut braku interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 65/12 uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd I instancji wyjaśnił, że uchwała o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych i powiatowych, jako dotycząca spraw publicznych, może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Podstawę takiej skargi stanowi naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Wymienione przepisy nie precyzują, czym jest wspomniany interes prawny. W orzecznictwie ugruntowany jest jednak pogląd, że interes prawny winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/07, Lex nr 48702). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jest to zatem interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i konkretny. Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie wykazał naruszenia tak rozumianego interesu prawnego wskutek podjęcia przez Radę Miejską Katowic i pozostawania w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu sam fakt traktowania skarżącego przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w Katowicach jako dłużnika Miasta Katowice w związku z nieuiszczeniem opłaty (opłat) za parkowanie pojazdów nie oznacza, że zaskarżona uchwała narusza interes skarżącego chroniony normą prawa materialnego względnie uprawnienie oparte na prawie. Istnienie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały nie prowadzi bowiem do uszczuplenia lub zmiany jego sfery prawnej przejawiającej się w zniesieniu, ograniczeniu albo uniemożliwieniu korzystania z prawa. Poglądu tego nie zmienia to, zdaniem Sądu, że status dłużnika nadano skarżącemu po nieuiszczeniu opłaty za parkowanie pojazdów, określonej w innej uchwale Rady Miejskiej Katowic w sprawie stref płatnego parkowania, którą skarżący zamierza ponownie zaskarżyć do sądu administracyjnego. Sąd stanął na stanowisku, że interesu prawnego lub uprawnienia w zaskarżeniu uchwały w sprawie zaliczenia dróg do odpowiedniej kategorii nie kreuje podważenie legalności uchwały w sprawie strefy płatnego parkowania. Nie można więc powoływać się na konieczność unieważnienia jednej uchwały organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego celem zaskarżenia innej uchwały. Ponadto Sąd podkreślił, że samo hipotetyczne, potencjonalne zagrożenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia opartego na prawie w związku z pozostawaniem w obrocie prawnym innego aktu prawa miejscowego nie stwarza legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Legitymacji skargowej nie stwarza również fakt, że skarżący jest mieszkańcem Miasta Katowice.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r. wniósł S. K. W złożonej skardze skarżący kasacyjnie zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że fakt traktowania skarżącego jako dłużnika z tytułu opłat za parkowanie oraz konieczność uzyskania prejudykatu jako przesłanki zaskarżenia innej uchwały nie przesądzają o posiadaniu interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Mając powyższy zarzut na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Katowic z dnia 25 września 2000 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta Katowic do kategorii dróg powiatowych oraz gminnych w brzmieniu nadanym przez uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 27 marca 2006 r. Nr LVII/1186/06 zmieniającą uchwalę w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta Katowice do kategorii dróg powiatowych oraz gminnych, w zakresie w jakim pkt 6 uchwały z 25 września 2000 r. nadaje moc wsteczną od 1 stycznia 2001 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, czyli art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje zatem, jak słusznie i zasadnie wywiódł to Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest takiego związku. Przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest bowiem regulacja uprawnień lub obowiązków jednostki. Uchwała Rady Miasta Katowice z dnia 25 września 2000 r. nr XXVII/366/00 w przedmiocie zaliczenia do odpowiedniej kategorii dróg publicznych nie ograniczyła, jak i nie pozbawiła skarżącego żadnego prawa. Podkreślić przy tym należy, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez skarżącego naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny. W rozpatrywanej sprawie takiego dowodu naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na indywidualną sytuacją prawną skarżący skutecznie nie przeprowadził. Wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie sam fakt traktowania skarżącego jako dłużnika w związku z nieuiszczeniem opłat za parkowanie pojazdu i prowadzenie w tym zakresie przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów postępowania opartego o regulację zawartą w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, ze zm.) nie oznacza, że zaskarżona uchwała dotycząca zaliczenia do odpowiedniej kategorii dróg publicznych narusza interes prawny (a nie faktyczny) skarżącego chroniony konkretną normą prawa materialnego. Legitymacji skargowej nie stwarza również fakt, że w ocenie skarżącego ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały stanowiłoby prejudykat, który mógłby ewentualnie stanowić przesłankę do podważania prawidłowości wydania innej uchwały (z dnia 27 września 2004 r.). Jak już bowiem zostało to powyżej wyjaśnione, kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi natomiast być aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd ten zasadnie wywiódł, że brak legitymacji prawnej skarżącego w rozpatrywanej sprawie nie daje podstaw do przeprowadzenia kontroli i stosowania wnioskowanych środków wobec zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.