Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 313/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 187 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Irena Kamińska NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 523/07 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia: 1. zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo i odroczyć, 2. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: czy osobą uprawnioną do odszkodowania i złożenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 1 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r., czy także osoba, która po dniu 1 stycznia 1999 r., ale przed wydaniem decyzji, na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, nabyła taką nieruchomość w drodze umowy w formie aktu notarialnego i została wpisana jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej, w trybie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 124, poz. 1361 ze zm.)?


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Przedstawione zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego:

Wyrokiem z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 523/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę E. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego, z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], Starosta S., na podstawie art. 73 ust.1, 2 i 4 ustawy z dnia 1 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.)., odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz E. S., za nieruchomość położoną w obrębie m. C., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]. Starosta ustalił, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda Pomorski stwierdził, iż z dniem [...] stycznia 1999 r. nieruchomość, będąca na dzień 31 grudnia 1998 r. własnością E. A. S., stała się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej C. Umową notarialną Rep. [...] z dnia [...] marca 2000 r. E. S. podarował nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW[...], położoną w C., w skład której wchodziła działka nr [...], córce E. S. Zdaniem Starosty, akt notarialny obarczony jest błędem w części dotyczącej działki nr [...], gdyż po wydzieleniu działka nr [...], z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się ona własnością Gminy Miejskiej C. i nie mogła być przedmiotem darowizny. W tym zakresie umowa darowizny jest bezskuteczna. Organ przytoczył treść przepisu art. 73 ust.4 powołanej w sentencji ustawy, według którego odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. E. S. złożyła wniosek w ustawowym terminie, tj. 30 grudnia 2005 r., jednak w dniu 1 stycznia 1999 r. nie była właścicielką działki nr [...], w związku z tym nie może być ustalone odszkodowanie na rzecz wnioskodawczyni. Starosta zauważył jeszcze, iż właściciel działki nr [...] E. S. nie złożył wniosku w ustawowym terminie.

Odwołanie złożyła E. S. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej odszkodowania. Zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. Podniosła, że w trwającym przez ponad rok postępowaniu nie poinformowano jej o kwestionowaniu jej legitymacji. Stwierdziła, że umowa darowizny została zawarta w dniu 1 marca 2000 r. Zgodnie z treścią księgi wieczystej KW [...] prawo własności w tym dniu przysługiwało jej ojcu. Tak więc E. S. skutecznie przeniósł je na jej rzecz.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołał się na art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.). Ustalił, że wniosek został złożony przez E. S. w dniu [...] listopada 2005 r. do Burmistrza C., który przekazał podanie Staroście S. Stwierdził, że użyty w art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zwrot "właściciel nieruchomości" odnosi się do osoby, która pozostawała właścicielem do dnia 31 grudnia 1998 r. Przepis wyraźnie wskazuje, że właścicielem nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, od dnia 1 stycznia 1999 r. staje się Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Właścicielem tych nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. nie mógł zostać kto inny, niż wskazane w art. 73 ust.1 w/w ustawy podmioty publicznoprawne. Powołując się na przepis art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego Wojewoda stwierdził, że czynność prawna dokonana z naruszeniem sformułowanego w tym przepisie zakazu jest nieważna. Nie można więc uznać E. S. za następcę prawnego mającego prawo do wystąpienia o odszkodowanie. Także Wojewoda odnotował, że z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania mógł wystąpić E. S., który takiego wniosku nie złożył.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł E. S. Zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał, że Wojewoda Pomorski wydał zaskarżoną decyzję po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez E. S. i E. S.. Organowi odwoławczemu zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Według skarżącego, organ pierwszej instancji naruszył art. 9 K.p.a. Nadto zarzucił decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 28 K.p.a., z którego to przepisu wynika obowiązek ustalenia przez organ z urzędu, kto ma w sprawie interes prawny lub obowiązek oraz obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich stron. Zdaniem skarżącego, decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., gdyż brak w aktach sprawy oświadczenia skarżącego i dowodu, iż organ pouczył skarżącego o przysługującym mu prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 77 § 1 w związku z art. 140 K.p.a. skarżący uzasadnił tym, że wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego doprowadziłoby do zauważenia przez Wojewodę, że nie zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania, doręczając mu decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r., podczas, gdy postępowanie toczyło się od złożenia wniosku przez E. S. w dniu [...] grudnia 2005 r. Dopiero w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdzono, że E. S. nie była właścicielką działki w dniu [...] grudnia 1998 r., a roszczenie E. S. wygasło, na skutek niezłożenia przezeń wniosku, w dniu 31 grudnia 2005 r. Skarżący wywodził, że E. S. wystąpiła z wnioskiem, gdyż w dniu zawierania umowy darowizny, zgodnie z rękojmią publicznej wiary ksiąg wieczystych E. S. przysługiwało prawo własności nieruchomości. Strony sądziły, iż darując córce działkę nr [...], daruje jej również wszelkie prawa i obowiązki związane z nieruchomością, według stanu widniejącego w księdze wieczystej. Skarżący argumentował, że art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie wskazuje wprost, że chodzi tylko o właściciela, któremu przysługiwało prawo własności w dniu 31 grudnia 1998 r. Skoro jednak organ nie traktował uczestniczki jako następcy prawnego skarżącego, skarżący w odwołaniu od decyzji wniósł o przyznanie mu odszkodowania. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego wniosku, ograniczając się do stwierdzenia, że skoro skarżący nie złożył wniosku, to obecnie jest pozbawiony możliwości ubiegania się o odszkodowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 73 ust.1-5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.) i przytoczył treść tych przepisów. Stwierdził, że ustawodawca nie określił terminu, w którym wojewoda powinien wydać decyzję, o której mowa w ust.3, stwierdzającą przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości wskazanej w ust.1. Wobec braku takiego terminu, przy jednoczesnym określeniu terminu, w którym właściciel mógł domagać się wypłaty odszkodowania, doszło do sytuacji w której znalazł się skarżący, że upłynął mu termin do złożenia wniosku o odszkodowanie przed wydaniem przez Wojewodę decyzji potwierdzającej przejście nieruchomości na własność Gminy. Zdaniem Sądu, wskazany przepis w zakresie ustalenia dla właściciela terminu do złożenia wniosku, gdy w tym okresie nie została wydana decyzja stwierdzająca przejście własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego, wzbudza wątpliwości co do zgodności z Konstytucją. Nawiązując do pytania prawnego wniesionego w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie II SA/Gl 619/06, zarejestrowanego w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 33/07, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ewentualne orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności zakwestionowanego przepisu ustawy z dnia 13 października 1998 r. z Konstytucją otworzy skarżącemu drogę do złożenia wniosku. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż kontrolą Sądu nie jest objęte ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącego, lecz na rzecz jego córki E. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał decyzje podjęte w sprawie E. S. za zgodne z prawem. Zaaprobował ustalenia faktyczne organów i ocenił, że prawidłowo zastosowały one przepis art. 71 ust.4 ustawy. Nadto, w świetle przepisu art. 73 ust.3 ustawy, decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa ma charakter deklaratoryjny. Skutek w postaci nabycia przez podmiot publicznoprawny prawa własności wywołała już sama ustawa. E. S. nie mógł zatem skutecznie rozporządzić nieruchomością należącą do Gminy. Domniemanie określone w art. 3 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz.147 ze zm.) ma charakter wzruszalny. Sąd zauważył nadto, że rękojmia działa w sytuacji sporu między rzeczywistym właścicielem, a osobą która nabyła prawo wskutek czynności dokonanej z podmiotem nieuprawnionym. Wreszcie, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni tzw. rozporządzeń nieodpłatnych. Umowa darowizny w części odnoszącej się do działki nr [...] jest, zdaniem Sądu, bezskuteczna. Nie było więc podstaw do uznania E. S. za następcę prawnego skarżącego. Sąd przywołał także unormowanie art. 128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odsyła art. 73 ust.4 ustawy. Z przepisu tego, stanowiącego o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz właściciela nieruchomości wynika, w ocenie Sądu, wniosek o prawie do odszkodowania przysługującym osobie będącej w właścicielem w dacie wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że wniosek E. S. nie mógł uruchomić postępowania w przedmiocie przyznania odszkodowania należnego skarżącemu. Nie było też możliwości "przekształcenia" w toku sprawy wniosku E. S. na wniosek skarżącego. Z treści odwołania nie wynika, aby skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie odszkodowania na swoją rzecz. Sąd odnotował, iż w niniejszej sprawie odwołanie złożyła wnioskodawczyni, a nie skarżący. Ponadto, taki wniosek zawarty w odwołaniu i tak nie mógłby skutkować zmiana osoby wnioskodawcy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, lecz musiałby podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu administracyjnym, wszczętym z wniosku skarżącego. Sąd podsumował, że zarzuty skargi nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż nie mogły one wpłynąć na przyznanie odszkodowania E. S.

Skargę kasacyjną złożył E. S. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] również w całości lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Jako podstawę kasacyjną wskazał:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872) w związku z art. 65 § 1 i 2 K.c. w związku z art. 151 P.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego, z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż uznanie przez Wojewodę Pomorskiego oraz Starostę S., że wniosek o odszkodowanie złożony przez E. S. pochodził od osoby nieuprawnionej, w rozumieniu art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie stanowiło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a które winno skutkować uchyleniem decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. ;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, błędną wykładnię art. 59 K.c. oraz niezastosowanie art. 65 § 1 i 2 K.c., polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż umowa darowizny z dnia [...] marca 2000 r., zawarta w formie aktu notarialnego pomiędzy E. S. a E. S. jest bezskuteczna z uwagi na uczynienie niemożliwym zadośćuczynienie roszczeniu osoby trzeciej i nie wywołała skutku w postaci przeniesienia na E. S. roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a w konsekwencji, iż wniosek o odszkodowanie złożony przez E. S. pochodził od osoby nieuprawnionej w rozumieniu art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia podstaw nr 1 i 2, jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący wskazał:

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 65 § 1 i 2 K.c. w związku z art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 151 P.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], pomimo, że zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego narusza art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 65 § 1 i 2 K.c. w związku z art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w zakresie niepodnoszonym przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a mianowicie w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia zgodnego zamiaru stron i celu umowy darowizny z dnia 1 marca 2000 r. zawartej w formie aktu notarialnego pomiędzy E. S., a E. S. (repertorium A nr [...]).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nawiązując do wątpliwości, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny może dopuścić się naruszenia prawa materialnego, czy też jedynie naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuznanie, że organ administracji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, na potrzeby skargi kasacyjnej skarżący przyjął, że Sąd dopuścił się obu tych uchybień opisanych w pierwszej i drugiej podstawie skargi kasacyjnej. Z jednej strony Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo przyjęły, że wniosek E. S. nie był wnioskiem pochodzącym od osoby nieuprawnionej, a z drugiej strony sam uznał, że wniosek E. S. nie był wnioskiem pochodzącym od osoby nieuprawnionej. Analizując treść określenia "właściciel", użytego w art. 73 ust.4, skarżący wywodził, iż nie chodzi o ściśle cywilistyczne rozumienie tego słowa. Skoro bowiem od dnia 1 stycznia 1999 r. właścicielem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, to takie rozumienie byłoby pozbawione sensu. Podmioty te, w takim rozumieniu tego przepisu, powinny wystąpić o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a następnie powinny odszkodowanie ustalić i wypłacić. Przyjęcie, że chodzi o ostatniego byłego właściciela byłoby, zdaniem skarżącego, zbyt wąskie. Celem, jaki przyświecał ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 73, było stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie. Skoro obywatele dowiadywali się o tym, że ich nieruchomość podpada pod przepis art. 73 z chwilą wydania ostatecznej decyzji deklaratoryjnej, należałoby uznać, iż pojęcie "właściciel" z art. 73 ust.4 może oznaczać także osobę wpisaną do księgi wieczystej w chwili wydania deklaratoryjnej, stwierdzającej przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. E. S. była więc uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Przytaczając przepisy art. 65 oraz art. 56 K.c., skarżący stwierdził, iż wolą stron umowy darowizny zawartej między skarżącym i jego córką było całościowe uregulowanie sprawy nieruchomości. Wolą stron było zatem przeniesienie przez ojca na córkę wszystkiego co wiąże się z nieruchomością. Oznaczało to przeniesienie wszelkich ciężarów, pożytków i roszczeń. Odnosi się to, w ocenie skarżącego, także do roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęcie nieruchomości. Uzasadniając zarzut proceduralny, skarżący przytoczył treść przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 134 P.p.s.a., powtarzając, iż Sąd pierwszej instancji nie wypełnił obowiązków kontrolnych wynikających z art. 134 P.p.s.a., nie dostrzegając uchybień procesowych organów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odszkodowanie, określone w art. 73 ust.4 ustawy z dnia 1 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.), przysługuje za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z mocy art. 73 ust.1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 1999 r., stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 73 ust.4 stanowi, że odszkodowanie, o którym mowa w ust.1 i 2, będzie wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Kontrowersja skutkująca wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie złożeniem skargi kasacyjnej, sprowadza się do rozumienia pojęcia "właściciela nieruchomości", w sytuacji, gdy mimo przejścia własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego z mocy prawa (art. 73 ust.1), nieruchomość była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Taki sformalizowany, spełniający wymóg art. 158 Kodeksu cywilnego, obrót wywłaszczoną nieruchomością był możliwy, z uwagi na regulację art. 73 ust.3 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Według tego przepisu, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o której mowa w ust.1, jest ostateczna decyzja wojewody. Brak decyzji wojewody, a zauważyć trzeba, iż omawiana ustawa nie zakreśla wojewodzie terminu do wydania decyzji, wyklucza ujawnienie przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości. W konsekwencji, biorąc pod uwagę treść art. 3 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zm.), nie ma podstaw do odmowy sporządzenia przez notariusza aktu notarialnego, w oparciu o art. 81 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz.1158 - w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz.369 ze zm.), jeśli osoba wpisana w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, w umowie składa oświadczenie woli, że przenosi własność nieruchomości na nabywcę. Podkreślić warto, niezależnie od braku skuteczności takiej czynności prawnej, że dochodzi do niej w warunkach nie tylko braku wiedzy notariusza o objęciu nieruchomości działaniem art. 73 ust.1, ale także w sytuacji braku wiedzy lub pewności właściciela co do tej okoliczności. W efekcie, osoba określona w akcie notarialnym jako nabywca spełnia wymogi do ujawnienia go w księdze wieczystej nieruchomości jako właściciela, na podstawie art. 31 ust.1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Są trzy możliwości rozumienia podmiotowej przesłanki normy zawartej w art. 73 ust.4.

Możliwe jest dosłowne odczytanie przepisu art. 73 ust.4 i wywiedzenie, iż w chwili składania wniosku właścicielem jest, od dnia 1 stycznia 1999 r., Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Opowiadając się za stanowiskiem o potrzebie dostrzegania, w procesie interpretacji norm prawnych, racjonalnego ustawodawcy, należy taki efekt wykładni językowej stanowczo odrzucić (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 626/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 368353).

Za właściciela uprawnionego do złożenia wniosku o odszkodowanie uznać można osobę wywłaszczoną. Za taką wykładnią przemawia relacja art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.), przy czym nie chodzi w tym miejscu o odesłanie zawarte w art. 73 ust.4, gdyż odesłanie to, zdaje się nie mieć znaczenia dla wyjaśnienia zgłoszonej w sentencji postanowienia wątpliwości. Pozbawienie własności nieruchomości w oparciu o przepis art. 73 ust.1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną należy zaliczyć do przypadków wywłaszczenia nieruchomości (por. Tadeusz Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 56-57; uzasadnienie wyroku TK z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, OTK 2000/2/60). Ustawą podstawową, w zakresie dotyczącym wywłaszczania nieruchomości, stanowiącą legi generali w stosunku do innych szczegółowych uregulowań, jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Ze względu na powszechny charakter obowiązywania, szeroki zakres przesłanek wywłaszczenia oraz związki, jakie uregulowania szczegółowe przewidują z tą ustawą, należy ją uznać za podstawowe źródło prawa w zakresie wywłaszczania nieruchomości (patrz: Tadeusz Woś, op. cit. s. 26). Wykładając przepisy szczególne w zakresie wywłaszczenia można zauważyć normę art. 128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu, wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Zwrócić jednak należy uwagę na to, że możliwość odczytania treść art. 73 ust.4 przy pomocy pojęć użytych w art. 128 ust.1 może być jedynie zabiegiem interpretacyjnym. Nie ma natomiast podstaw do stosowania tej części przepisu art. 128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do procedury prowadzonej w oparciu o art. 73 ust.4. Krytycznie należy odnieść się do stanowiska (wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 704/07), według którego regulacja art. 128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest obowiązująca z mocy odesłania zawartego w art. 73 ust.4, wynikającego ze zwrotu: "odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości". Nie ma wątpliwości, że chodzi o przepisy rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konieczne jest jednak precyzyjne określenie zakresu odesłania. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, odesłanie to nie dotyczy osoby uprawnionej do odszkodowania. Wynika to wprost z treści art. 73 ust.4, w którym stosowanie przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości odnosi się tylko do zasad i trybu ustalania i wypłacania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Nadto, przepis art. 73 ust.4 reguluje zagadnienie osoby uprawnionej do odszkodowania, wskazując wprost, iż ustalenie i wypłacenie odszkodowania nastąpi "na wniosek właściciela nieruchomości". Skoro osoba uprawniona do złożenia wniosku o odszkodowanie jest określona w art. 73 ust.4, to nie ma podstaw do stosowania w procedurze dochodzenia odszkodowania unormowania określenia wskazującego podmiot uprawniony zawartego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Abstrahując od stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy zaakcentować trzeba, iż o ile nieruchomość nie była przedmiotem obrotu po przejściu nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, legitymacja wywłaszczonego właściciela do złożenia wniosku o odszkodowanie zdaje się nie budzić wątpliwości.

Nie można także wykluczyć tezy, iż uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie może być osoba, wobec której ujawnienie w księdze wieczystej przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, skutkuje obaleniem domniemania z art. 3 ust.1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wpisana w miejsce właściciela na mocy aktu notarialnego dokumentującego umowę przeniesienia własności, zawartą po dacie przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Niewątpliwie ostateczna decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust.3 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter deklaratoryjny. Dopiero jednak po wydaniu takiej ostatecznej decyzji i po ujawnieniu na jej podstawie przejścia nieruchomości na własność podmiotu publicznoprawnego, Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego uzyskuje pełnię władztwa nad nieruchomością. Jest to sytuacja faktycznoprawna zbliżona do nabycia mienia komunalnego na podstawie art. 18 ust.1 w związku z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.). Decyzja wojewody, o której mowa w art. 18 ust.1 ustawy komunalizacyjnej, miała charakter deklaratoryjny, ale tkwił w niej element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji gmina mogła skutecznie powołać się na swoje prawo (patrz: uchwała SN z dnia 29 lipca 1993 r., sygn. akt III CZP 64/93, OSNC 1993/12/209). Podobny charakter, deklaratoryjny, ale z elementami konstytutywności, ma decyzja wojewody oparta o art. 73 ust.3 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Biorąc pod uwagę treść art. 3 ust.1 i art. 31 ust.1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 73 ust.3 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, "nabywca" nieruchomości dopiero od ujawnienia w księdze wieczystej przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, traci, na rzecz podmiotu publicznoprawnego, możliwość uczestniczenia w obrocie jako właściciel nieruchomości. Nie ma przeszkód do rekompensowania tego rodzaju straty podmiotowi, który ją poniósł, tym bardziej, że podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego uzyskał ekwiwalent majątkowy w postaci ceny sprzedaży lub satysfakcję niemajątkową leżącą u podstaw umów zawieranych pod tytułem darmym (np. umocnienie więzi rodzinnych, obietnica opieki itp.). Warto zauważyć, iż na element ekwiwalentności, przy rozważaniu przysługiwania odszkodowania "nabywcy", a nie wywłaszczonemu właścicielowi, w orzecznictwie już zwrócono uwagę (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1319/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 191265; w/w wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 626/07). Wykładając treść art. 73 ust.4, w zakresie osoby właściciela uprawnionego do złożenia wniosku o odszkodowanie, dopuszczalne wydaje się oderwanie się od stanu faktycznego niniejszej sprawy i spostrzeżenie, iż kategoryczne pojmowanie osoby uprawnionej jedynie jako wywłaszczonego właściciela prowadziłoby do pozbawienia odszkodowania spadkobierców osoby wywłaszczonej, w sytuacji braku wniosku tej osoby, który to brak wniosku mógłby być rezultatem okoliczności całkowicie niezależnych od wywłaszczonego. Takie sytuacje, wobec regulacji art. 73 ust.4, w zakresie chociażby daty początkowej do złożenia wniosku oraz ustalenia daty wygaśnięcia roszczenia bez powiązania z datą wydania decyzji przez wojewodę, skutkowałyby wywłaszczeniem bez słusznego odszkodowania. Art. 21 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uzależnia zaś dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania. Przepis art. 73 ust.4 omawianej ustawy tworzy mechanizm regulujący wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, który powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania. Odroczenie terminu składania wniosku, przewidziane w art. 73 ust.4, nie zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Nie oznacza to jednak możliwości takiego rozumienia art. 73 ust.4, które skutkowałoby wywłaszczeniem bez "słusznego odszkodowania" (wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66). W tym kontekście odnotować jeszcze można pytanie prawne, co do zgodności z Konstytucją RP tej części art. 73 ust.4, która ustanawia termin wygaśnięcia roszczenia (postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 619/060), do którego Trybunał jeszcze nie ustosunkował się.

Stanowisko, według którego prawo do złożenia wniosku o odszkodowanie nie może łączone wyłącznie z osobą, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r., zostało w orzecznictwie zakwestionowane w jeszcze innej sytuacji. Prawo takie, według przywołanego poglądu, przysługuje także osobie, na rzecz której prawo to (nie własność nieruchomości) przeniesiono w drodze umowy cywilnoprawnej (patrz: wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1981/06, niepublikowany, treść [w:] orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 676/07, niepublikowany, treść [w:] orzeczenia.nsa.gov.pl). Na ten sam aspekt następstwa prawnego w zakresie prawa do złożenia wniosku o odszkodowanie, z uwzględnieniem regulacji art. 30 § 4 K.p.a., zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06 (niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 348011).

Opowiadając się za wykładnią, według której, w razie, gdy nieruchomość była po dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie może być "nabywca" wywłaszczonej nieruchomości, wskazując na istniejące w orzecznictwie rozbieżności, a zwłaszcza na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których zajęto odmienne stanowisko (w/w wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 704/07 i wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 676/07, niepublikowany), skład orzekający uznał, że zagadnienie to budzi poważne wątpliwości. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest zaś istotne dla rozpoznania skargi kasacyjnej.

Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji postanowienia.