Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 585/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. G., B. B. i A. F. na decyzję Wojewody z dnia 5 marca 2003 r., nr [[...]] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 października 1999 r., nr [[...]], 2. określa, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 października 1999 r., nr [[...]], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę pawilonu handlowego w G. przy ul. D.

Po rozpoznaniu odwołań B. B., R. C., A. F., H. G. oraz G. i W. G. Wojewoda decyzją z dnia 17 grudnia 1999 r., nr [[...]] utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestor przedłożył dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane - Uchwałę nr [[...]] z dnia 24 czerwca 1999 r. Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul D. w G., wyrażającą zgodę współwłaścicieli na realizację przedmiotowej rozbudowy. Złożył również projekt planowanej inwestycji. W ocenie organu II instancji projekt inwestycji był zgodny z art. 35 ust. l i 2 Prawa budowlanego, a zatem uzasadnione było wydanie pozwolenia na budowę. Cofnięcie zgody na inwestycję jest możliwe jedynie w czasie trwania postępowania administracyjnego, o ile nastąpi to przed podjęciem decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie skarżący wycofali zgodę po wydaniu pozwolenia na budowę, nie mogło to mieć zatem wpływu na postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że rozbudowa pawilonu handlowego zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 89, poz. 388 z póź. zm.) należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a więc zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali potrzebna była uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. W ocenie organu odwoławczego uchwała nr [[...]] z dnia 24 czerwca 1999 r. wyrażająca zgodę na inwestycję została podjęta zgodnie z art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 2 i art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali i była wystarczająca do wyrażenia woli w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. D.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. B., R. i K. C. oraz H. G., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone decyzje dotyczą pozwoleń na rozbudowę i nadbudowę pawilonu handlowego w G. przy ul. D. Pawilon ten składa się z odrębnych lokali użytkowych, których właściciele tworzą Wspólnotę Mieszkaniową. Zaskarżona decyzja pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami art. 22 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 22 ust. 3 pkt 5 oraz z art. 23 ust. l i 23 ust. 3 ustawy o własności lokali. Uchwały o wyrażeniu zgody na nadbudowę i rozbudowę obiektu nigdy nie zostały podjęte w sposób przewidziany prawem a zatem nie istnieją i nie mogą wywierać żadnych skutków prawnych ani stanowić podstawy wydawanych decyzji administracyjnych. Zgoda na nadbudowę i przebudowę należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymaga uchwały właścicieli lokali. Ustawa przewiduje trzy tryby podejmowania uchwał właścicieli; l) na zebraniu, 2) w drodze indywidualnego zbierania głosów, 3) mieszany. W niniejszej sprawie nie odbyło się zebranie właścicieli, natomiast zainteresowani inwestorzy członkowie wspólnoty A. K., D. i J. K. i I. i K. K. usiłowali przeprowadzić podjęcie uchwał w drodze indywidualnego zbieranie głosów. Dla skutecznego podjęcia w tym trybie uchwały konieczne jest uczestnictwo w głosowaniu wszystkich członków Wspólnoty. Wszyscy muszą być powiadomieni o podejmowaniu uchwały w tym trybie, niezależnie czy oddadzą głos na tak na nie, czy wstrzymają się od niego. Przy podejmowaniu uchwał na zebraniu nie wszyscy muszą brać w nim udział, ale wszyscy muszą być powiadomieni. Nieodzowne jest również powiadomienie wszystkich członków wspólnoty o treści uchwały podjętej w drodze indywidualnego zbierania głosów na piśmie, co w niniejszej sprawie nigdy nie nastąpiło, a co narusza przepis art. 23 ust. 3 ustawy o własności lokali. Inwestorzy nie powiadomili również wszystkich osób o podejmowaniu takiej uchwały, albowiem o zbieraniu głosów w ogóle nic nie wiedzieli właściciele członkowie wspólnoty G. i W. G. Pozostali członkowi wspólnoty złożyli wprawdzie swoje podpisy pod projektami uchwał, jednakże, jak się następnie okazało, swoje oświadczenia złożyli pod wpływem błędu. Inwestorzy zapewniali ich, że rozbudowa ma dotyczyć jedynie 2, a maksymalnie 3 m do przodu, o które miała w przyszłości zmniejszyć się szerokość chodnika. Taki zamiar wynikał z dołączonego do projektu uchwały planu rozbudowy z 1994 r. Taki plan zaaprobowali swoimi podpisami członkowie wspólnoty. Jak się okazało inwestorzy w sposób podstępny złożyli do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego inny plan rozbudowy, przesuwający ściany frontowe trzech lokali nie o 2 lecz o 6 m do przodu. Na taką przebudowę członkowie wspólnoty nie wyrazili i nie wyrażają zgody. Taka przebudowa, narusza zasady prawidłowego zarządzania oraz interesy skarżących i wszystkich, poza inwestorami, członków wspólnoty. Planowana rozbudowa i nadbudowa zeszpeci istniejący budynek, zlikwiduje istniejące pomiędzy oboma skrzydłami pawilonu zieleńce i deptak. Taka rozbudowa narusza w sposób istotny interes właścicieli mających lokale naprzeciwko inwestorów, albowiem oni nigdy nie będą mogli się rozbudować do przodu, gdyż nie będzie już przejścia. Ponadto pomiędzy lokalami inwestorów znajduje się lokal użytkowany przez T. i A. P., którzy dzierżawią go od gminy, a których nikt nie powiadomił o planowanej rozbudowie. Na skutek rozbudowy do przodu lokal użytkowy dzierżawiony przez nich pozostałby w sztucznie utworzonej wnęce, cofnięty i schowany, zaś cały pawilon z takimi zakamarkami, nie symetrycznymi zarówno w sensie szerokości jak i wysokości skrzydłami uzyska efekt dziwoląga i potworka architektonicznego. Ma to znaczenie dla działalności członków wspólnoty, gdyż nie będą oni mogli tak jak dotychczas prowadzić ogródków przysklepowych, które szczególnie latem i wiosną przynosi znaczne dochody. W Sądzie Okręgowym toczy się spór z powództwa skarżących o unieważnienie lub uznanie za nieistniejące wymienionych w skardze uchwał wspólnoty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 23 października 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 121/00, Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż rozpatrujące sprawę organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że w myśl art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepisy Prawa budowlanego nie pozwalają na weryfikowanie przez prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę organ administracji zgodności przedłożonej przez inwestorów uchwały wspólnoty mieszkaniowej o wyrażeniu zgody na rozbudowę budynku z przepisami regulującymi tryb podejmowania tego rodzaju uchwał i innymi przepisami prawa cywilnego. Słusznie przyjęto zatem w niniejszej sprawie, że brak podstaw do zakwestionowania w postępowaniu administracyjnym wykazanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającego z uchwały wspólnoty mieszkaniowej z dnia 24 czerwca 1999 r. Sąd wskazał, że tryb podważenia tego rodzaju uchwały określa przepis art. 25 ust. l ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 89, poz. 388 z późno zm.), zgodnie z którym właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy. Stwierdzić należy przy tym, że nawet zaskarżenie uchwały do Sądu powszechnego w powyższym trybie nie uzasadniałoby odmowy wydania pozwolenia na budowę, ani nawet zawieszenia postępowania w tym przedmiocie, ponieważ w myśl art. 25 ust. 3 ustawy o własności lokali zaskarżona uchwała podlega wykonaniu, chyba że sąd wstrzyma jej wykonanie do czasu zakończenia sprawy. Zatem dopiero wydanie przez sąd cywilny postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały do czasu zakończenia sprawy spowodowałoby konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § l pkt 4 k.p.a., czyniąc kwestię wykonalności uchwały zezwalającej na rozbudowę zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonego przez skarżących w odwołaniu zarzutu sprzeczności pozwolenia na budowę z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji dopuszczając się istotnego uchybienia, które uniemożliwia weryfikację prawidłowości przeprowadzonej przez organ administracji kontroli zgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 6 sierpnia 1998 r. Decyzją tą bowiem Prezydent Miasta ustalił dla inwestora warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie zespołu handlowo - usługowego w G. przy ul. D., obejmujące między innymi zakaz kolizji inwestycji z głównym ciągiem pieszym przebiegającym przez działkę oraz obowiązek przedstawienia projektów architektonicznych i urbanistycznych na tle zabudowy otaczającej, przy czym "plany realizacyjne powinny uwzględniać lokalne powiązania widokowe i perspektywy". Planowana inwestycja powinna być przeprowadzona w sposób "zapewniający harmonię elewacji całego zespołu usługowego". Z przedłożonego przez inwestora projektu wynikało, że projektowana rozbudowa zawęzi o 6 m istniejący ciąg pieszy o szerokości 18 m. Przyjęcie, że mimo tego rodzaju zawężenia ciągu pieszego nie występuje "kolizja" z nim w rozumieniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagało przedstawienia dokonanej przez organ administracji interpretacji pojęcia "kolizji" i co za tym idzie szczegółowego wyjaśnienia dlaczego, zdaniem organu, zamierzona inwestycja nie powoduje kolizji z ciągiem pieszym. Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę było nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia braków dokumentacji przez złożenie projektów architektonicznych i urbanistycznych na tle istniejącej zabudowy otaczającej, przy uwzględnieniu lokalnych powiązań widokowych i perspektywy, co dopiero umożliwiłoby ustalenie, czy sposób przeprowadzenia inwestycji "zapewni harmonię elewacji całego zespołu usługowego". Zaniechanie wykonania czynności, o której mowa i wydanie pozwolenia na budowę na podstawie niekompletnej dokumentacji nieodpowiadającej wymogom decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi naruszenie prawa materialnego, mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia 5 marca 2003 r., nr [[...]], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 października 1999 r., nr [[...]] wskazując w uzasadnieniu, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami Prawa budowlanego, z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 6 sierpnia 1998 r., nr [[...]], a inwestor przedłożył dowód na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w postaci uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. D. W świetle powyższego zatem prawidłowo udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał, że uchwała Wspólnoty wyrażająca zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji została podjęta w odpowiedniej formie i nie została przez wspólnotę skutecznie odwołana. Organ uznał, że realizacja planowanej inwestycji nie będzie kolidowała z ciągiem pieszym, gdyż nie spowoduje jego zamknięcia, a pozostawiona jego 12 – metrowa szerokość jest wystarczająca i spełnia zadanie swobodnego "przepływu" ludzi. Na podstawie przedłożonych w postępowaniu odwoławczym rysunków stwierdzono, że planowana rozbudowa nie zakłóci wyrazu architektonicznego elewacji przedmiotowego zespołu usługowego i nie wywoła dysharmonii z nim.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga ma częściowo uzasadnione podstawy.

Organ odwoławczy zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu przeprowadził postępowanie dowodowe wzywając inwestora do przedłożenia rysunków przedstawiających planowaną inwestycję na tle istniejącej zabudowy przy uwzględnieniu lokalnych powiązań widokowych i perspektyw w zgodzie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ administracyjny sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Z powyższych regulacji prawnobudowlanych wynikała zatem potrzeba zbadania zgodności założeń projektu budowlanego z wymaganiami obowiązującej w dacie orzekania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta natomiast w przedmiotowej sprawie nakazywała, ażeby wszystkie koncepcje i projekty architektoniczne i urbanistyczne były przedstawione na tle zabudowy otaczającej (dotyczy to planów realizacyjnych, które muszą uwzględniać lokalne powiązania widokowe oraz elewacji i ewentualnych perspektyw) oraz żeby planowana rozbudowa nie kolidowała z przebiegiem istniejącego na przedmiotowej działce głównego ciągu pieszego.

Konfrontacja ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z przedłożonymi przez inwestora rysunkami planów przedmiotowej inwestycji na tle istniejącej zabudowy doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że rozbudowa w planowanym zakresie i wymiarze nie naruszy harmonii architektonicznej całego zespołu usługowego podlegającego rozbudowie.

Oceniając legalność postępowania organów administracji Sąd doszedł do wniosku, iż w sprawie niniejszej inwestycji, w odróżnieniu od dwóch inwestycji sąsiednich I. i K. K. oraz D. i J. K., organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż zaniechały należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i tym samym doprowadziły do błędnego jej załatwienia. Nieprawidłowo bowiem ustalono, iż na wysokości lokalizacji inwestycji skarżącego A. K. ciąg pieszy miał szerokość wyjściową 18 m, a zatem w konsekwencji przedwcześnie uznano, iż jego zmniejszenie poprzez planowaną rozbudowę do 12 m nie spowoduje kolizji z dotychczasowym sposobem zagospodarowania tego terenu. W miejscu planowanej przez skarżącego rozbudowy ciąg pieszy był znacznie węższy od strony nieruchomości gruntowej oznaczonej na wyrysie z mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nr [[...]]. Z tej też przyczyny dodatkowe jego zawężenie projektowaną rozbudową o 6 m doprowadziłoby w rzeczywistości do istotnego zmniejszenia jego szerokości do zaledwie kilku metrów, a nie jak w przypadku pozostałych dwóch inwestycji do 12 m. Takie ustalenia prowadzą do wniosku, iż w odróżnieniu od dwóch sąsiednich inwestycji, organ odwoławczy nie wyjaśnił wyjątkowej sytuacji kolizyjnej istniejącego ciągu pieszego i planowanej rozbudowy oraz nie ocenił charakteru i wpływu tej kolizji na układ architektoniczny istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje je art. 77 § 1 K.p.a., jak też nie wykazały należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 K.p.a. W świetle powyższych wywodów okazuje się, że organy administracji obu instancji wydały decyzje, które nie odpowiadają wymaganiom przepisów procesowych (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 81 K.p.a.).

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji będą musiały wyjaśnić szczegółowo kwestię zakresu zwężenia ciągu pieszego w wyniku realizacji zamierzonej inwestycji oraz przedstawić ją na tle istniejącej zabudowy. Przede wszystkim zaś inwestorzy będą musieli wykazać się prawem do dysponowania gruntem do celów budowlanych, przy czym należy mieć tu na uwadze, że Sad Okręgowy wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2003r., sygn. akt I C 102/00 uchylił uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażające taką zgodę.

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości.