Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 537/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 106/16 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargi kasacyjne 2


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 20 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 106/16, po rozpoznaniu skargi [...] (dalej skarżący) na bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Rektora [...] Uniwersytetu [...] do załatwienia wniosku skarżącego z 21 lipca 2016 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Rektora [...] Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z 7 czerwca 2016 r. skarżący zwrócił się do Rektora [...] Uniwersytetu [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie drogą elektroniczną wykazu aktualnego wynagrodzenia miesięcznego nauczycieli akademickich wszystkich Wydziałów i pozostałych jednostek [...] Uniwersytetu [...] według tabeli: 1) lp., 2) tytuł, 3) stopień naukowy, 4) imię i nazwisko, 5) stanowisko służbowe, 6) funkcje, 7) wynagrodzenie zasadnicze, 8) dodatek funkcyjny, 9) dodatki inne.

Organ pismem z 21 czerwca 2016 r. poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje mają charakter informacji przetworzonej, bowiem wymagają sporządzenia wykazu tabelarycznego obejmującego składniki wskazane przez skarżącego we wniosku. Organ zaznaczył, że nie posiada informacji we wskazanym przez wnioskodawcę układzie, a wytworzenie przedmiotowej informacji wymaga przeprowadzenia czynności organizacyjnych i analitycznych przy użyciu dodatkowych sił i środków. Uznając wnioskowane informacje za informacje przetworzone, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ zobowiązał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej we wnoszonym zakresie, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W piśmie z 4 lipca 2016 r. skarżący oświadczył, że wszystkie informacje, o które się zwrócił, są w dyspozycji [...] i zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej mogą być udostępnione bez konieczności przetwarzania czy dokonywania analiz. Podkreślił, że jeżeli organ nie dysponuje żądaną informacją w formie wskazanej we wniosku z 7 czerwca 2016 r., skarżący wnosi o udzielenie informacji w takiej formie i postaci jaką organ dysponuje.

Wraz z pismem przewodnim z 18 lipca 2016 r. Rektor [...] Uniwersytetu [...] przekazał skarżącemu informacje o wynagrodzeniach miesięcznych nauczycieli akademickich wszystkich Wydziałów i pozostałych jednostek [...]. W przesłanych wydrukach komputerowych organ dokonał anonimizacji danych osobowych, polegającej na wykreśleniu imion i nazwisk nauczycieli akademickich [...].

21 lipca 2016 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i zwrócił się do organu o udostępnienie informacji wskazanej w jego poprzednich pismach. Podniósł, że informacje jakie otrzymał nie są zgodne z tymi, o które wnioskował, gdyż brak w nich imion i nazwisk poszczególnych nauczycieli.

Organ w piśmie z 4 sierpnia 2016 r. wyjaśnił, że udostępnieniu w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, podlega wysokość wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Wyjątek stanowią wynagrodzenia osób o których mowa w art. 151 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, których wynagrodzenia nie podlegają ochronie danych osobowych tj. wynagrodzenia rektorów, prorektorów, kanclerzy i kwestorów.

Skarżący 9 sierpnia 2016 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu [...] w związku z nieudostępnieniem informacji publicznej o wynagrodzeniach nauczycieli akademickich [...] Uniwersytetu [...], we wskazanej postaci i niewydaniem decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji. Wniósł o stwierdzenie bezczynności Rektora [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej o wynagrodzeniach nauczycieli akademickich [...]; zobowiązanie Rektora [...] do udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej zgodnej z wnioskiem; orzeczenie, że nieudostępnienie wynagrodzeń nauczycieli [...] było świadomym, rażącym naruszeniem prawa przez rektora [...], zwrot kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Rektor [...] Uniwersytetu [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że jego zdaniem żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji przetworzonej, bowiem wymagają analizy dokumentacji płacowej nauczycieli akademickich wszystkich wydziałów oraz pozostałych jednostek [...] oraz stworzenia odrębnego dokumentu zawierającego zestawienia według wskazanych przez skarżącego kryteriów. Podniósł, że skarżącemu zostały udostępnione wraz z pismem z 18 lipca 2016 r. informacje w zakresie w jakim organ nimi dysponował, bez konieczności generowania nowej informacji o charakterze przetworzonym, przy czym ze względu na ochronę prywatności osób których dane dotyczą, dokonano anonimizacji danych osób niewymienionych w art. 151 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę.

Sąd zwrócił uwagę, że Rektor [...] Uniwersytetu [...] bez wątpienia należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, zauważając jednocześnie, że pismem z 18 lipca 2016 r. Rektor udzielił informacji, jednakże nie w pełnym zakresie. Natomiast w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 21 lipca 2016 r. wystosował pismo z 4 sierpnia 2016 r., w którym wskazał, że w jego ocenie, informacją publiczną są jedynie przychody ze stosunku pracy w zestawieniu imiennym osób wymienionych w art. 151 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. rektorów, prorektorów, kanclerzy i kwestorów), natomiast informacja w omawianym zakresie odnośnie pozostałych nauczycieli akademickich objęta jest ochroną danych osobowych.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ odmówił w tym zakresie informacji, z naruszeniem formy wymaganej do dokonania ww. czynności przewidzianej ustawą. Zachowanie takie należy zakwalifikować jako bezczynności organu. Sąd podkreślił, że tylko bowiem w sytuacji, gdy organ dojdzie do przekonania, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, może udzielić odpowiedzi w formie pisma informującego o takim zakwalifikowaniu wniosku. Z pisma Rektora nie wynikało by uważał, że informacja dotycząca wynagrodzeń nauczycieli nie była informacją publiczną a jedynie, że ujawnienie nazwisk nie jest możliwe ze względu na ochronę danych osobowych. W istocie zatem przyczyną odmowy była okoliczność o jakiej stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (prywatność osób objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej).

Zdaniem Sądu organ zaniechał zachowania właściwego trybu, bowiem odmówił udzielenia informacji w pewnym zakresie, dokonując tego czynnością materialno–techniczną, czyli informując pismem, które nie ma waloru decyzji. Takie działanie stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 i art. 5 u.d.i.p., a tym samym uznać należy, że Rektor [...] Uniwersytetu [...] pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego w omawianym zakresie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Rektor [...] Uniwersytetu [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie :

1) art. 205 § 1 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie innych wydatków poniesionych przez skarżącego niż opłata sądowa od skargi;

2) art. 141 § 4 i art. 205 § 1 P.p.s.a., poprzez brak wyliczenia wszystkich elementów kosztów sądowych poniesionych przez skarżącego przed sądem I instancji;

II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 1 ust. 1 pkt. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 151 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, przez jego błędną wykładnie, polegającą na przyjęciu, iż informacja publiczna jest informacją o wynagrodzeniach (ze wszystkimi składnikami wynagrodzenia) wszystkich nauczycieli akademickich zatrudnionych w uczelni publicznej, a nie tylko osób pełniących w uczelniach publicznych funkcje wymienione w art. 151 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym;

2) art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy organ udzielił skarżącemu informacji publicznej w formie zanonimizowanej;

3) art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ miał obowiązek wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej także wówczas udzielił skarżącemu informacji publicznej w formie zanonimizowanej;

W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że dokonanie anonimizacji danych nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Taki obowiązek powstaje dopiero wówczas, gdyby organ całkowicie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznie uznając, że samo dokonanie anonimizacji danych nie zapewni ochrony prywatności. Tym samym, gdy organ udostępnia żądaną informację publiczną, choć w formie zanonimizowanej, może ograniczyć się tylko do dokonania czynności materialno – technicznej wydania tej informacji. Organ podkreślił, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników i w tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku. Za informację publiczną nie można jednak uznać informacji o wysokości wynagrodzeń pobieranych przez konkretnych nauczycieli akademickich.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł także [....]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż wobec kierowania się przez organ określoną wykładnią prawa, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja przepisów została organowi przedstawiona w zapadłym uprzednio, pomiędzy tymi samymi stronami, orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż przesłanką świadczącą o braku możliwości uznania bezczynności organu za zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa, może być formułowana przez organ własna interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o ochronie danych osobowych. Skarżący podniósł, iż tożsamy pogląd jak w niniejszej sprawie organ prezentował na gruncie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SAB/SZ 9/16. W uzasadnieniu wymienionego orzeczenia Sąd, uznając bezczynność organu w odniesieniu do rozpatrzenia wniosku skarżącego, którego przedmiotem były identyczne dane z tymi żądanymi we wniosku z 21 lipca 2016 r., nie tylko zobowiązała organ do udzielania informacji, ale także przedstawił odpowiednią dokumentację w jakiej formie powyższa czynność winna być załatwiona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...], organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że wyrok Sądu, na który powołuje się skarżący, nie przesądził jednoznacznie o kategorycznym obowiązku udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej dotyczącej wszystkich pracowników naukowych zatrudnionych w organie. Wyrok ten odnosił się do kwestii czy wynagrodzenia nauczycieli akademickich zatrudnionych w publicznej uczelni stanowią informację publiczną czy też nie. Organ mając świadomość ww. wyroku udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji w zakresie będącym w posiadaniu organu informacji nie będących informacją przetworzoną, natomiast w pozostałym zakresie organ umorzył postępowanie z powodu niewykazania przez skarżącego, że żądane informację są szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega więc na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W skardze kasacyjnej złożonej przez Rektora [.] Uniwersytetu [...] zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1 ust 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 151 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Dalsze rozważania odnoszące się do istoty sprawy należy poprzedzić uwagą, iż w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie występuje przywołana w skardze kasacyjnej jednostka redakcyjna. Art. 1 ustawy dzieli się na trzy ustępy, lecz tylko ustęp trzeci składa się z punktów. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że skarżący kasacyjnie w istocie zarzuca naruszenie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

Powyższy przepis zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składu siedmiu sędziów z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13 wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej według założeń ustawodawcy ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej. Z ustawy tej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności. Istnienie innych zasad lub trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być, jako wyjątkowe, interpretowane w sposób zawężający.

Zgodnie z art. 151 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w uczelni publicznej wynagrodzenia rektorów, prorektorów, kanclerzy i kwestorów są jawne, nie podlegają ochronie danych osobowych. Przywołana regulacja znajduje zastosowanie tylko w zakresie ściśle w niej wskazanym. Nie można uznać, że art. 151 ust. 3 ww. ustawy wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten określa jedynie wynagrodzenia jakich podmiotów nie podlegają ochronie przewidzianej ustawą o ochronie danych osobowych. Można powiedzieć, że przepis ten uwypukla, na gruncie przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zasadę, zgodnie z którą ograniczenie prawa do informacji publicznej osoby publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne.

Nie ma jednocześnie podstaw do przeciwstawiania sobie w niniejszej sprawie prywatności i danych osobowych. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, w rozumieniu tej ustawy, za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby. Wysokość wynagrodzenia obok takich danych osobowych, jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód, stanowi sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie informacja o wynagrodzeniu, jako składnik prywatności jest zaliczana do danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (por. Janusz Barta, Paweł Fajgielski, Ryszard Markiewicz "Komentarz do art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych", LEX 2015, pkt 4 i 18; wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., I OSK 440/10; wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14; wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/13; wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 796/14).

Analizowany przepis nie może być natomiast odczytywany tak, jak czyni to skarżący kasacyjnie, że skoro ustawodawca wymienił wprost te stanowiska w uczelni publicznej, na których wynagrodzenia są jawne, to tym samym uznał, że wynagrodzenia innych osób zatrudnionych na uczelni publicznej nie są jawne, a co za tym idzie nie podlegają udostępnieniu w drodze dostępu do informacji publicznej.

Utrwalony jest, oparty na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., pogląd zgodnie z którym, informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (por. m. in.: wyrok NSA z 18 września 2014 r., I OSK 59/14; wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1853/14). Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną. Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14). Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem NSA i SN nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 775/10; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., I OSK 1978/13; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14; wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Skoro informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną, to podlega ona udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nie wyłącza prawa do uzyskania w trybie wnioskowym informacji o wynagrodzeniu nauczycieli akademickich. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art.1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałoby bowiem wyraźnego, nie budzącego wątpliwości postanowienia ustawy, a takiej regulacji nie zawiera art. 151 ust. 3 ww. ustawy. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy zaś informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Wniosek zainteresowanego rodzi zatem po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu (przy czym publiczny obieg należy kojarzyć z tymi formami rozpowszechniania informacji publicznej, które są bezpośrednim ustawowym lub regulaminowym narzędziem informacyjnym), a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2003 r. , II SAB 372/03, wyrok NSA z 10 października 2012 r., I OSK 1499/12, podobnie M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Warszawa 2008 r., s. 151 i n.).

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tak poprzez jego błędną wykładnię, jak i zastosowanie, gdyż rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności organu i powyższy przepis nie znajdował w niej zastosowania. Skoro jednak Sąd I instancji analizował bezczynność organu z perspektywy obowiązku wydania w sprawie decyzji administracyjnej, zgodzić się należy ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku, że organ nie udzielił skarżącemu informacji publicznej w żądanym zakresie.

NSA w wyroku z 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12 wskazał, że "Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy (o dostępie do informacji publicznej), gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 (ww.) ustawy, zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 (ww.) ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów."

W świetle powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, aprobowanego przez skład orzekający w niniejszej sprawie, kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej – jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się, jak wskazał NSA, "przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Ocenę tę należy przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1928/150).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że we wniosku o informację publiczną skarżący wprost wskazał, iż zwraca się o przesłanie wykazu aktualnego wynagrodzenia miesięcznego wskazanych z imienia i nazwiska nauczycieli akademickich wszystkich Wydziałów i pozostałych jednostek [...] Uniwersytetu [...]. A zatem wprost i jednoznacznie skarżący określił, że żądanie jego wniosku obejmuje poznanie informacji publicznej o wysokości pobieranych wynagrodzeń wraz z dodatkami w odniesieniu do poszczególnych, zidentyfikowanych przez wskazanie danych osobowych, nauczycieli akademickich. Oznacza to, że informacja w zakresie imienia i nazwiska poszczególnych nauczycieli akademickich stanowiła immanentną część wniosku o udzielenie informacji publicznej. Uznać należy, że anonimizując dane osobowe (imię i nazwisko) nauczycieli akademickich organ w tej części nie udostępnił żądanej informacji. Pozostaje zatem w bezczynności, powinien bowiem albo informację tę udostępnić albo, skoro uznaje, że wymaga ona ochrony ze względów podanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji w tej części.

Uwzględnione nie mogły zostać także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a odnoszące się do kosztów postępowania. Wskazać bowiem należy, że zaskarżony wyrok z 20 października 2016 r. został sprostowany postanowieniem z 3 lutego 2017 r. w zakresie punktu trzeciego wyroku, w ten sposób, że w miejsce kwoty 597 zł wpisana została kwota 100 zł. Postanowienie wobec niezaskarżenia uprawomocniło się. Postanowienie o sprostowaniu ma taki skutek, że sprostowany tekst musi być traktowany jako obowiązujący od początku (por. K. Piasecki, Sprostowanie, uzupełnienie i wykładnia orzeczeń sądów cywilnych, Palestra 1961, nr 9, s. 10; F. Rosengarten, Sprostowanie, uzupełnienie i wykładnia orzeczeń w postępowaniu cywilnym, NP 1971, nr 6, s. 872). Przyjąć zatem należy, że zarzuty skargi kasacyjnej co do uwzględnienia innych wydatków poniesionych przez skarżącego niż opłata sądowa od skargi oraz brak wyliczenia wszystkich elementów kosztów sadowych poniesionych przez skarżącego przed Sądem I instancji są nieadekwatne do funkcjonującego w obrocie prawnym orzeczenia. Zauważyć przy tym trzeba, że w uzasadnieniu postanowienia z 3 lutego 2017 r. Sąd I instancji wskazał, że zasądzone koszty obejmują jedynie wpis od skargi.

Na uwzględnienie nie zasługiwała również skarga kasacyjna [...], w której sformułowany został jedynie zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w przywołanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2015 r., I OSK 2863/15).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ma wprawdzie racje skarżący, że w sprawie o podobnym stanie faktycznym wydany został wyrok przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdzający bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu [...] i zobowiązujący do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wskazania imion i nazwisk nauczycieli akademickich. W wyroku tym Sąd przesądził, bo ta okoliczność była sporna między stronami, że informacja o wysokości wynagrodzeń wskazanych imiennie nauczycieli zatrudnionych w publicznej szkole wyższej stanowi informacje publiczną. Sąd nie analizował natomiast czy taka informacja podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie określił czy w związku z takimi ograniczeniami (jeżeli występują) konieczne jest wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji. Nie można zatem uznać, że z wyroku tego w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynikał algorytm postępowania w realizacji wniosków o udzielenie informacji publicznej w zakresie takim jak w przedmiotowej sprawie. Tym samym nie można przyjąć, że Rektor zignorował jednoznaczne stanowisko Sądu i jego działania stanowiły zaprzeczenie tego stanowiska.

W rozpoznawanej sprawie organ zareagował na wniosek skarżącego z 21 lipca 2016 r. (do tego wniosku odnosi się zaskarżony wyrok) w terminie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli w ciągu 14 dni. W piśmie tym wskazał na doręczone skarżącemu przy piśmie z 18 lipca 2016 r. zestawienia wynagrodzeń, w których to zestawieniach zanonimizowane zostały dane osobowe poszczególnych nauczycieli akademickich, uznając, że tym samym wniosek skarżącego, w dopuszczalnej przez prawo formie, został zrealizowany. Skarżący nie zgadzając się z takim stanowiskiem organu, zakwestionował je w drodze skargi na bezczynność. Nie można zatem uznać, że Rektora [...] Uniwersytetu [...] zignorował wniosek skarżącego. Nieprawidłowe działanie organu wynikało, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, z błędnej wykładni prawa. Ta błędna wykładnia prawa związana była z interpretacją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i oceną czy anonimizacja danych jest dopuszczalna i wystarczająca, czy też zachodzi konieczność wydania decyzji odmownej.

Mając powyższe względy na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, oddalił.