Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1680/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit. c, art 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 131 ust. 1, § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 307/17 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 20 października 2016 r. nr 571/XXI/2016 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w 2017 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 307/17 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 20 października 2016 r. nr 571/XXI/2016 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w 2017 r., na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Podejmując powyższą uchwałę, Rada Miasta Lublin powołała się na art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012, poz. 1137 ze zm.) dalej zwanej "p.r.d." w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. poz. 778).

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała narusza art. 130a ust. 6 p.r.d., ponieważ przy jej podejmowaniu nie uwzględniono jednej z przesłanek zawartych w tym przepisie, tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Przesłanka ta nie była w ogóle przedmiotem rozważań radnych Rady Miasta Lublin.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Rada Miasta Lublin, zaskarżając go w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 130a ust. 6 p.r.d., art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2017, poz. 1868 ze zm.) oraz § 131 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016, poz. 283 ze zm.) przez błędne ustalenie stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji polegające na pominięciu okoliczności, że Rada Miasta Lublin przed podjęciem zaskarżonej uchwały:

a) dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju komercyjne usługi na terenie Lublina,

b) prowadziła dyskusję na temat rzeczywistych kosztów usług usuwania pojazdów, które kształtowały się na terenie Lublina w roku poprzednim nie tylko podczas samej sesji, lecz również na komisjach stałych Rady Miasta Lublin, a dyskusja powyższa toczyła się w oparciu o informacje o cenach zaproponowanych przez podmiot zewnętrzny, wyłoniony w trybie przetargu nieograniczonego, z którym Miasto Lublin wiązała umowa związana z usuwaniem pojazdów, a także z uwzględnieniem spodziewanego w 2017 r. wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych

- co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że Rada Miasta Lublin naruszyła art. 130a ust. 6 p.r.d. przez niewzięcie pod uwagę przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały kryteriów ustawowych, tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz, że naruszyła procedurę podejmowania zaskarżonej uchwały, co spowodowało, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i uznał, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, pomimo że w toku postępowania nie doszło do naruszenia przez organ wskazanych w wyroku przepisów art. 130a ust. 6 p.r.d., art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 i art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 12 w zw. z § 131 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

Podniesiono również zarzuty naruszenia prawa materialnego tj.:

a) art. 130a ust. 6 p.r.d. w zw. z art. art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 12 w związku z 12 w zw. z § 131 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że projekt uchwały wydawany na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. oraz uzasadnienie do projektu uchwały powinny zawierać informacje stanowiące dowód ustalenia cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem procedury;

b) art. 130a ust. 6 p.r.d. przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdów nastąpiło bez uwzględnienia kosztów, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na obszarze Lublina, co doprowadziło w konsekwencji do uznania, że uchwała została podjęta z naruszeniem tego przepisu, podczas gdy skarżąca kasacyjnie, podejmując przedmiotową uchwałę, wzięła pod uwagę rzeczywiste koszty usług usuwania pojazdów, które kształtowały się na terenie Lublina w roku poprzednim oraz prognozy wzrostu tych kosztów w roku następnym, a ponadto zaproponowane ceny przez podmiot zewnętrzny świadczący usługi usuwania pojazdów, wyłoniony w trybie przetargu nieograniczonego, stanowiące niewątpliwie ceny rynkowe obowiązujące na terenie Lublina.

W oparciu o tak sformułowane podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zarzut ten oparty został na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten nie mógł być jednak zastosowany w niniejszej sprawie. Stanowi on, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie była decyzja lub postanowienie ale uchwała Rady Miasta Lublin. Zatem Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ jak to wskazano na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na odstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przepisów postępowania także w naruszeniu wskazanych w tym zarzucie przepisów prawa materialnego, bądź przepisów proceduralnych nieadresowanych do sądu lecz do organu podejmującego uchwałę, poprzez "błędne ustalenie stanu faktycznego przez Sąd I instancji polegające na pominięciu okoliczności, iż Rada Miasta Lublin przed podjęciem zaskarżonej uchwały dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów..." i "prowadziła dyskusję na temat rzeczywistych kosztów usług usuwania pojazdów...". Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) nie mogą służyć do podważania ustaleń faktycznych. Stan faktyczny może być podważony w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Powiązanie istoty naruszenia prawa materialnego z błędnym ustaleniem faktów jest nietrafne z uwagi na to, że naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy same ustalenia faktyczne nie są kwestionowane, a przedmiotem zarzutu staje się błędna normatywna kwalifikacja faktów, wiążąca się z nieprawidłowym ustaleniem zakresu zastosowania normy lub zakresu normowania (np. wyroki NSA z 14 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1944/14 i z 22 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1322/10 - pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można zatem uzasadniać błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd, co czyni autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Należy przy tym zauważyć, że Rada Miasta uchwalając przedmiotową uchwałę nie stosowała przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie prowadziła przewidzianego na ich podstawie postępowania dowodowego. Natomiast Sąd pierwszej instancji ustalając podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku stosował przepisy procedury sądowoadministracyjnej, wydał wyrok na podstawie akt sprawy art. 133 § 1 p.p.s.a. i rozstrzygnął w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) a motywy tego rozstrzygnięcia podał w uzasadnieniu wyroku sporządzonym stosownie do wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutów naruszenia tych przepisów w skardze kasacyjnej nie postawiono. Niezależnie od wskazanych wad dotyczących zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zwrócić trzeba uwagę na to, że pomimo twierdzeń autora skargi kasacyjnej, iż Rada Miasta Lublin przed podjęciem zaskarżonej uchwały dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów..." i "prowadziła dyskusję na temat rzeczywistych kosztów usług usuwania pojazdów...", w skardze kasacyjnej nie podano na podstawie jakich dowodów oparto te twierdzenia. Znajdujące się w aktach sprawy zaskarżona uchwała, jej projekt z uzasadnieniem oraz protokół z sesji Rady Miasta Lublin z dnia [...] października 2016 r., nie potwierdzają stanowiska autora skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej oprócz twierdzeń zaprzeczających ustaleniom Sądu nie przedstawiono dowodów potwierdzających przeciwne stanowisko skarżącej kasacyjnie. Tymczasem z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że postanowienia przedmiotowej uchwały ograniczają się do przywołania przepisów stanowiących podstawę prawną podjęcia tego aktu prawnego, ustalenia wysokości opłat i wskazania podmiotu, któremu powierza się wykonanie uchwały. Na poczynienie ustaleń co do kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych nie wskazuje też uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały. W projekcie tym brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących holowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta Lublina. Również na sesji Rady Miasta Lublina w dniu [...] października 2016 r. nie podawano informacji o kosztach usług usuwania pojazdów z dróg publicznych i nie dyskutowano na ten temat. Zgłoszony w czasie sesji wniosek jednego z radnych, aby ustalić maksymalne dopuszczalne przez prawo stawki opłat był umotywowany jedynie tym, aby nie "premiować" działań niezgodnych z prawem, tj. pozostawiania pojazdów w miejscach objętych zakazem. Natomiast w uzasadnieniu projektu pierwotnej uchwały zaproponowano zachowanie stawek obowiązujących w roku 2016 wskazując, że wpływy z opłat pobieranych według aktualnych stawek pokrywają koszty wynikające z realizacji zadań, określonych w art. 130a u.p.r.d. Zgłoszona w trakcie sesji Rady Miasta Lublin w dniu [...] października 2016 r. propozycja jednego z radnych, aby uchwalić stawki maksymalne spotkała się z aprobatą Prezydenta Lublina, który niezwłocznie dokonał stosownej autopoprawki projektu uchwały w sprawie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych. Z akt sprawy nie wynika, aby radny zgłaszający poprawkę, jak też pozostali radni obecni na przedmiotowej sesji, rozważali jakiekolwiek ustawowe kryteria ustalania opłat, o których mowa w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Przebieg sesji rady został szczegółowo przedstawiony w protokole. Zdziwienie może zatem budzić twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że radni prowadzili dyskusję na sesji na temat rzeczywistych kosztów usług usuwania pojazdów. Przeczy temu wskazany protokół z sesji, wydaje się, że aż nazbyt wiernie odtwarzający jej przebieg.

W sytuacji niepodważenia w skardze kasacyjnej ustaleń przyjętych za postawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, Sąd kasacyjny dokonał oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w oparciu o te ustalenia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i jego argumentację, związane z wykładnią i zastosowaniem w niniejszej sprawie przepisów art. 130a ust. 6 u.p.r.d., art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 12, § 131 i § 143 załącznika do rozporządzenia RM z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

Zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, podjęta została przez Radę Miasta Lublin na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Prawidłowa realizacja normy zawartej w art. 130a ust. 6 wymaga zatem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Kategoryczne brzmienie art. 130a ust 6 wskazuje przy tym, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania tego upoważnienia. Tym samym, ustalenie w drodze uchwały stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy.

Dlatego też kryteria, jakimi kierował się organ podejmując uchwałę na podstawie upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 i ich analiza, która może znaleźć swe odzwierciedlenie w szczególności w uzasadnieniu wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 uchwały, tak aby legalność sposobu ustalenia stawek mogła poddana zostać kontroli społecznej. Uzasadnienia uchwał porządkują bowiem informacje uzyskiwane na poszczególnych etapach procesu prawotwórczego a w procesie stosowania prawa ułatwiają zrozumienie intencji prawodawcy. Zasada rzetelnej legislacji wymaga zatem, aby w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu pewien margines swobody w ustanowieniu regulacji prawnych, w uzasadnieniu uchwały wskazane były argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia opłat w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

Ponadto, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, wymóg uzasadniania aktów prawa miejscowego wynika wprost z przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). Zgodnie bowiem z treścią § 131 ust. 1 w zw. z § 143 tego rozporządzenia projekt aktu prawa miejscowego powinien mieć uzasadnienie.

Co więcej, w orzecznictwie wskazuje się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia, ponieważ warunkuje to kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03; wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r. – pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie, jak wskazuje na to treść art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, jak zauważył Sąd I instancji, ani z uzasadnienia do projektu uchwały ani ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, nie wynika, aby drugie kryterium, określone w art. 130a ust. 6 – Prawo o ruchu drogowym, tj. koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze miasta Lublina stanowiły przedmiot jakiejkolwiek analizy. Lakoniczne uzasadnienie projektu uchwały, niedotyczące wskazanego kryterium, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew konstatacjom skarżącej kasacyjnie, Rada Miasta Lublin określając wysokość opłat, nie wzięła pod rozwagę rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów i ich parkowania na terenie Lublina w 2016 r. oraz prognozy wzrostu tych kosztów w roku następnym, ani cen zaproponowanych przez podmiot zewnętrzny, wyłoniony w trybie przetargu nieograniczonego, co miałoby jakoby wynikać z uzasadnienia projektu uchwały oraz dyskusji przeprowadzonej na sesji Rady i na posiedzeniach komisji rady miasta. Wystarczy zauważyć, że w owym uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że "proponuje się zachować stawki obowiązujące w 2016 r. Wpływy z przedmiotowych opłat i kosztów wg. aktualnych stawek pokrywają koszty wynikające z bieżącej realizacji zadań określonych w art. 130a ustawy prawo o ruchu drogowym oraz zapewniają sprawną realizacje zadań wynikających z ustawy". Tymczasem na sesji Rady na wniosek jednego z radnych argumentowany przesłanką pozaustawową, za aprobatą Prezydenta Miasta Lublina, bez jakiejkolwiek dyskusji merytorycznej, uchwalono stawki maksymalne, odbiegające od zaproponowanych w projekcie uchwały. Trudno zatem przyjąć, że Radni brali pod uwagę kryteria ustawowe z art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym, w szczególności kryterium odnoszące się do ustalania kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że uchwalenie stawek maksymalnych, bez uwzględnienia kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych i ich przechowywania na terenie miasta Lublina, nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego – art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Analiza procedury uchwałodawczej (uzasadnienia projektu uchwały i treści protokołu ilustrującego przebieg sesji Rady Miasta L. z dnia [...] października 2016 r.) nie daje możliwości ustalenia dlaczego uchwalono stawki opłat w wysokości maksymalnej. Stanowi to istotne naruszenie procedury przy podejmowaniu uchwały. Przy czym należy tu zauważyć, że Sąd wyraźnie zaznaczył, że "Nie chodzi tutaj o zasięgnięcie przez organ stanowiący opinii biegłych i ekspertyz (w odpowiedzi na skargę sygnalizowano, że radni nie mieli takiego obowiązku), ale o podstawowe dane i informacje na temat rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z dróg oraz przechowywania pojazdów na parkingu". Sąd pierwszej instancji nie postawił wymogu przeprowadzenia postępowania dowodowego. Prawidłowo wymaga jednak wskazania okoliczności związanych z przebiegiem uchwalania zaskarżonej uchwały, celem kontroli poprawności procedury uchwalenia tej uchwały, w szczególności, czy organ uchwałodawczy rozważył kryteria ustalania opłat wskazane w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Wbrew obawom autora skargi kasacyjnej wymogi stawiane przez Sąd pierwszej instancji nie zmierzają do badania celowości czy słuszności ustalonej wysokości opłat, lecz kontroli zgodności z prawem procedury uchwalenia aktu prawa miejscowego i spełnienia ustawowych kryteriów ustalenia wysokości opłat. Tak ukształtowana kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie pozbawia też Rady elastyczności w kształtowaniu treści uchwały, w tym wysokości opłat.

Mając na uwadze treść art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, a także odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl i LEX 33805), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały i możliwości oceny kryteriów może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl i LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Dlatego też, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy, w oparciu o treść uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, ani na podstawie przekazanej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji nie sposób ustalić jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Lublina z dnia 20 października 2016 r. Trafne przyjął Sąd pierwszej instancji, że niewzięcie pod uwagę przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały, jednego z kryteriów ustawowych z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, co stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności arbitralnego aktu sprzecznego z prawem. Braki w tym zakresie stanowią również podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz naruszenia przepisu art. 94 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego w zakresie procedury uchwalenia skarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.