Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 732/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 12 par. 1, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 pr. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 czerwca 2022 r. nr SKO.4150.225.2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 kwietnia 2022 roku nr DPRG-UA-VII.264.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej E. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r., znak: SKO.4150.225.2022 wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 62 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z2022r. poz. 503), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p" oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia E. W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr DPRG-UA-VII.264.2022 o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zjazdu z ul. [...], infrastruktury technicznej i niezbędnych urządzeń budowlanych (w tym drogi, miejsc postojowych, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, instalacji zewnętrznych na terenie działki, odwodnienia terenu z wylotem instalacji odprowadzenia wód deszczowych i roztopowych do rzeki), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] [...] / [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...], fragmencie działki drogowej o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie [...] do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz na okres nie dłuższy niż 9 miesięcy od daty złożenia wniosku tj. do dnia 20 stycznia 2023 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje Uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr XC/1576/10 z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w dolinie rzeki [...] w rejonie ulic [...] i [...]. Zgodnie z harmonogramem sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi zmienionym Zarządzeniem Nr 9066A/111/21 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 grudnia 2021 r. ww. plan przewidziany jest do uchwalenia w 2022 r. Ponadto realizacja inwestycji będzie sprzeczna z polityką miasta w zakresie planowania, zagospodarowania przestrzennego i rozwoju, wyrażoną w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Łodzi i potrzebą ochrony dolin rzecznych, jako elementów regulacji ekohydrologicznej.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebranie pełnego materiału dowodowego oraz nie przeprowadzenie wyczerpującej analizy i oceny, co miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego – art 62 ust 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i nieuzasadnionym przyjęciu, że niedookreślone plany co do procedowania uchwalania planu stanowią wystarczającą przesłankę zawieszenia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Kolegium, po przywołaniu treści art. 62 ust. 1 u.p.z.p., wskazało, że wprowadza on możliwość zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy (jeżeli inwestycja jest planowana na terenie, dla którego nie ma ustawowego obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia, w szczególności gdy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu a koncepcją planistyczną. Zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest fakultatywne, a zatem ocena, czy w odniesieniu do przedstawionego wniosku, zawieszenie postępowania jest celowe i czy z uprawnienia do zawieszenia skorzysta, należy do organu prowadzącego postępowanie. Dostrzeżenie przez organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ewentualności konfliktu między sposobem zagospodarowania terenu inwestycji zamierzonym przez wnioskodawcę, a wizją planistyczną, uprawnia organ do wstrzymania toku postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy, celem umożliwienia kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych, jest uzasadnione prymatem planu miejscowego jako instrumentu kształtowania przestrzeni, nad rozwiązaniami indywidualnymi i zabezpiecza realizację władztwa planistycznego.

W rozpatrywanej sprawie z materiału dowodowego wynika, że teren objęty wnioskiem (tj. działki [...],[...],[...],[...],[...],[...]) znajduje się na obszarze, dla którego Rada Miejska w Łodzi w dniu 23 czerwca 2010 r. podjęła Uchwałę nr XC/1576/10 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w dolinie rzeki [...] w rejonie ulic [...] i [...].

Zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Łodzi (uchwała Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018r.), którego ustalenia, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, teren objęty wnioskiem, w granicach obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia planu, znajduje się w jednostce O - tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo. Zatem planowana inwestycja jest sprzeczna z polityką Miasta w zakresie planowania, zagospodarowania przestrzennego i rozwoju, wyrażoną w obowiązującym Studium.

Nadto według harmonogramu sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi, zmienionym Zarządzeniem Nr 9066ATT 11/21 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 grudnia 2021 r. plan ten przewidziany jest do uchwalenia w 2022 r. Przy czym bezspornym jest, że harmonogram na 2022 r. dotyczy także działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że w sprawie istnieją podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie wprawdzie prace planistyczne nie są na tyle zaawansowane aby można było mówić o graniczącym z pewnością prawdopodobieństwie uchwalenia planu miejscowego, co nie oznacza, że wskazany w postanowieniu okres zawieszenia postępowania nie może być uznany za wystarczający do zakończenia prac planistycznych. Reasumując, w ocenie Kolegium na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie można po pierwsze stwierdzić, że istnieje sprzeczność pomiędzy wnioskowanym sposobem zagospodarowania terenu inwestycji, a ustaleniami przyszłego planu, które muszą być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, powołane w postanowieniu Zarządzenie Nr 9066A/111/21 pozwala przypuszczać, że w okresie zawieszenia może dojść do uchwalenia planu miejscowego dla przedmiotowego terenu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, E.W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyła w całości postanowienie organu II instancji, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art.10, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebranie pełnego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie wyczerpującej analizy i oceny, co miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do nieuzasadnionego zawieszenia postępowania w sprawie;

2. prawa materialnego – art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i nieuzasadnionym przyjęciu, że niedookreślone plany co do procedowania uchwalania planu stanowią wystarczającą przesłankę zawieszenia postępowania.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie wniesionej skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej stwierdził, że Zarządzenie nr 9066/VIII/21 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 grudnia 2021 r. wprowadzające harmonogram sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi jest trzecim z rzędu zarządzeniem zmieniającym zarządzenie Nr 1464/VIII/19 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia harmonogramu sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi na lata 2019-2024+, wcześniej zmienianego zarządzeniami z dnia 1 kwietnia 2020 r. (3718/VIII/20) i z dnia 23 lipca 2020 (4678/VIII/20). Zmieniony harmonogram zakłada przyrost pokrycia miasta Łodzi planami miejscowymi w 2002 r. o 22,2%, podczas gdy pierwotnie zakładano przyrost o ok. 7%, a więc wprowadza założenie, które trudno uznać za realne. Jednocześnie Rada Miejska w Łodzi uchwaliła przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2010 r. i od tego czasu w jego kwestii nie nastąpił istotny postęp. Co więcej ze strony Urzędu Miasta Łodzi wynika, że stan zaawansowania prac nad przedmiotowym planem (obszar miasta Łodzi położony w dolinie rzeki [...] w rejonie ulic [...] i [...]] to "podjęcie uchwały" dot. uchwały z 2010 r.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, podana przez organ I instancji i zaakceptowana przez Kolegium argumentacja na uzasadnienie postanowienia o zawieszeniu postępowania ma charakter pozorny. W kontekście przytoczonych powyżej okoliczności oraz znanej praktyki procedowania uchwalania planów nie jest realną szansa uchwalenia planu w okresie 5 miesięcy. Pełnomocnik podkreślił, że prawo zabudowy nieruchomości stanowi emanację prawa własności o podstawowym charakterze. Przyjmuje się oczywiście dopuszczalność jej ograniczania, jednakże skarżone postanowienie stanowi o nieformalnym ograniczeniu tego prawa własności, albowiem wyłącza na okres 9 miesięcy owo prawo, w sytuacji braku realnej możliwości uchwalenia planu w założonym okresie.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, z zaskoczeniem należy przyjąć także zawieszenie postępowania do dnia 20 stycznia 2023 r., w sytuacji, w której zgodnie z przywołanym czwartym brzmieniem zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi plan ma zostać uchwalony w 2022 r., co sprawia, że okres zawieszenie przekracza ramy założone dla uchwalenia planu, a w ocenie skarżącej jedynie potwierdza jej stanowisko o braku realnej możliwości realizacji założonego harmonogramu.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

Przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zjazdu z ul. [...], infrastruktury technicznej i niezbędnych urządzeń budowlanych (w tym drogi, miejsc postojowych, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, instalacji zewnętrznych na terenie działki, odwodnienia terenu z wylotem instalacji odprowadzenia wód deszczowych i roztopowych do rzeki), przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [...][...]/[...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...], fragmencie działki drogowej o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie [...], do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie dłużej niż do dnia 20 stycznia 2023 r.

W kontrolowanej sprawie organ I instancji stwierdził, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje Uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr XC/1576/10 z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w dolinie rzeki [...] w rejonie ulic [...] i [...]. Zgodnie z harmonogramem sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi zmienionym Zarządzeniem Nr 9066A/111/21 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 grudnia 2021 r. ww. plan przewidziany jest do uchwalenia w 2022 r. Wskazał również, że realizacja inwestycji będzie sprzeczna z polityką Miasta w zakresie planowania, zagospodarowania przestrzennego i rozwoju, wyrażoną w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Łodzi i potrzebą ochrony dolin rzecznych, jako elementów regulacji ekohydrologicznej. Teren objęty wnioskiem, w granicach obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia planu, znajduje się w jednostce O – tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podzieliło stanowisko organu I instancji wskazując, że istnieje sprzeczność pomiędzy wnioskowanym sposobem zagospodarowania terenu inwestycji, a ustaleniami przyszłego planu, które muszą być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ powołał się na Zarządzenie Nr 9066A/111/21, które pozwala przypuszczać, że w okresie zawieszenia może dojść do uchwalenia planu miejscowego dla przedmiotowego terenu.

Problematyka rozważanego na gruncie rozpatrywanej sprawy zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.".

Zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu (ust. 2).

Przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza dodatkową, szczególną przesłankę zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jest to przesłanka niezależna od przesłanek zawieszenia postępowania przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.". Z powołanego przepisu wynika, że wolą ustawodawcy było umożliwienie podjęcia prac planistycznych, ewentualnie ich zakończenia uchwaleniem planu, jeżeli przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego już została wydana (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1503/06, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Mimo że ustawodawca nie sformułował wprost w przepisie przesłanek, których zaistnienie daje organowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to jednak całość unormowania zawartego w tym przepisie, jak również treść art. 65 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., uzasadnia zawieszenie takiego postępowania w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1355/10, CBOSA).

Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu. Konstrukcja normy wynikającej z treści art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu. Powyższe oznacza, że w zakresie samego zawieszenia postępowania, organ działa w ramach swoistej władzy dyskrecjonalnej. Nie może jednak ulec uwadze fakt, że użyty w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "można zawiesić" nie powinien być interpretowany rozszerzająco, jako przyznający organowi niczym nieograniczoną możliwość decydowania o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zakres swobody organu administracji, znajdujący swoje oparcie w przepisach prawa materialnego, jest bowiem ograniczony podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Z zasad tych wynika przede wszystkim obowiązek działania organu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z zasadą szybkości i prostoty postępowania wynikającą z treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest więc odstępstwem od reguły, stanowiącej że po wszczęciu postępowania organ podejmuje wszelkie niezbędne kroki do jak najszybszego zakończenia tego postępowania merytorycznym rozstrzygnięciem, a więc jest niewątpliwie zakłóceniem jego prawidłowego toku. Ponadto zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ powinien załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Korzystanie więc z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym wybór ten nie może być jednak dowolny, a musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, CBOSA).

Jednocześnie wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia postępowania, winno się skorelować z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy to miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to niewątpliwie usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia, z czym związane będzie umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w momencie, gdy została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego działkę objętą wnioskiem o udzielenie warunków zabudowy.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że skorzystanie przez organ z przyznanego mu uprawnienia musi być uzależnione od wyniku dokonanych przez niego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, a więc możliwych do urzeczywistnienia oraz obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich podstaw jest z całą pewnością wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Instytucja zawieszenia postępowania uregulowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p.). W takiej sytuacji uzasadnieniem zawieszenia postępowania jest więc wysokie prawdopodobieństwo, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o treści sprzecznej z postanowieniami potencjalnej decyzji o warunkach zabudowy, zostanie uchwalony przed upływem 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Alternatywnie, zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że plan miejscowy nie zostanie uchwalony przed upływem powyższego terminu byłoby działaniem przeciwko prawu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 142/19).

W związku z powyższym należy jednoznacznie stwierdzić, że organ, korzystając z uprawnień, jakie przyznaje mu norma wynikająca z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., powinien mieć na uwadze stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zatem znając wskazany stan procedury planistycznej i stwierdzając, że istnieje rzeczywiste prawdopodobieństwo wystąpienia kolizji postanowień potencjalnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu, należy bez wątpienia stwierdzić, że występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Uwzględniając wysoki stan zaawansowania prac planistycznych, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Odmienne podejście należy jednak zastosować w sytuacji, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich niewątpliwą czasochłonność, należy bardzo szczegółowo rozważyć argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym. W takiej sytuacji skorzystanie z instytucji zawieszenia byłoby nieuprawnione i stanowiłoby naruszenie granic uznania administracyjnego. Z jednej strony granicę tego uznania wyznacza dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego oraz z drugiej, ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 38/22, CBOSA). Tym samym należy przyjąć, że skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. powinno być uzależnione od wyniku ustaleń organu w kontekście wystąpienia wskazanych realnych, obiektywnie weryfikowalnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania, które to okoliczności powinny następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że teren objęty wnioskiem, a więc działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], znajduje się na obszarze, dla którego Rada Miejska w Łodzi w dniu w dniu 23 czerwca 2010 r. podjęła Uchwałę nr XC/1576/10 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w dolinie rzeki [...] w rejonie ulic [...] i [...]. Zgodnie zaś obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Łodzi, podjętym Uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r., teren objęty wnioskiem, w granicach obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia planu, znajduje się w jednostce O – tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo. Powyższe ustalenia niewątpliwie prowadzą do stwierdzenia, że planowana inwestycja jest sprzeczna z polityką Miasta w zakresie planowania, zagospodarowania przestrzennego i rozwoju, wyrażoną w obowiązującym Studium. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Powyższe ustalenia nie prowadzą jednak do bezrefleksyjnego uznania, tak jak to uznały organu obu instancji, że w sprawie zaistniały okoliczności do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Albowiem pomimo upływu ponad 12 lat od daty podjęcia powyższej uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ze zgromadzonych akt sprawy oraz z treści wydanych przez organy postanowień, nie wynika na jakim etapie są dalsze prace zmierzające do przyjęcia planu miejscowego. Organy II instancji ograniczył się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jedynie do powołania się na harmonogram sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi, zmieniony Zarządzeniem Nr 9066ATT 11/21 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 grudnia 2021 r., powoływanym dalej jako: zarządzenie", zgodnie z którym plan ten przewidziany jest do uchwalenia w 2022 r.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy w żaden sposób nie zweryfikowały powoływanego zarządzenia, nie sprawdziły na jakim etapie są obecnie prace planistyczne, nie wystąpiły choćby do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. celem uzyskania informacji na jakim obecnie etapie toczy się postępowanie w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. oraz nie ustaliły czy w ciągu 9 miesięcy będzie możliwe jego uchwalenie. Jednocześnie należy zauważyć, że zarządzenie było już 3-krotnie zmieniane, zatem uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2022 r. nie jest wcale takie oczywiste, na co zdaje się zwracać uwagę sam organ, który w swojej decyzji suponuje: "Zarządzenie Nr 9066A/111/21 pozwala przypuszczać, że w okresie zawieszenia może dojść do uchwalenia planu miejscowego dla przedmiotowego terenu". Podkreślenia również wymaga fajt, że harmonogram prac planistycznych jest jedynie prognozą długoterminową, a nie odzwierciedla rzeczywistej możliwości uchwalenia m.p.z.p. na danym obszarze w danym terminie. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nawet Kolegium nie ma pewności co do uchwalenia planu miejscowego w 2022 r. stwierdzając: "(...) prace planistyczne nie są na tyle zaawansowane aby można było mówić o graniczącym z pewnością prawdopodobieństwie uchwalenia planu miejscowego (...)". Zaznaczyć również należy, że w samym zarządzeniu wskazano: "terminy zostały określone przy założeniu braku konieczności ponawiania procedury formalno-prawnej sporządzania m.p.z.p.". Organy w żadnym stopniu nie zweryfikowały więc założeń wskazanych w zarządzeniu, bezrefleksyjnie powołując się jedynie na jego treść.

Powyższe rozważania skłaniają do jednoznacznego stwierdzenia, że organy nie wyjaśniły na jakim etapie znajduje się obecnie procedura planistyczna. Skoro przez ponad 12 lat nie doszło do uchwalenia planu miejscowego, a zarządzenie przewidujące uchwalenie planu miejscowego w 2022 r. było już trzykrotnie modyfikowane, nie było podstaw do uznania, że uchwalenie m.p.z.p. nastąpi w terminie 9 miesięcy od daty złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Brak jednoznacznych ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, a także określenia kiedy w ogóle plan mógłby wejść w życie, w kontekście założeń skarżącej, nie uzasadniają zajętego w kontrolowanym postanowieniu Kolegium oraz poprzedzającym je postanowieniu Prezydenta Miasta Łodzi stanowiska dopuszczającego możliwość zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał konieczności zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., a przynajmniej czynił rozstrzygnięcia organów obu instancji co najmniej przedwczesnymi. Dopiero szczegółowe i merytoryczne ustalenia poczynione w tym zakresie, stanowiłyby podstawę do dokonania rzetelnej oceny zasadności zawieszenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zawieszenie postępowania na okres 9 miesięcy w sytuacji braku rzeczywistej możliwości uchwalenia w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, byłoby w istocie niecelowym wstrzymaniem prowadzonego postępowania, sprzecznym z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, które zakończyłoby się wydaniem takiej samej decyzji jaka mogłaby zakończyć to postępowanie przed okresem jego zawieszenia.

Podsumowując, organy obu instancji, opierając się na niepełnym materiale dowodowym i niedostatecznych ustaleniach faktycznych, nie dokonały prawidłowej oceny prawnej, czy w kontrolowanej sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Wobec powyższych ustaleń, rozpatrując ponownie sprawę, organy zastosują się do wskazań Sądu, co oznacza, że uwzględnią wykładnię zawartą w niniejszym wyroku, zweryfikują stan zaawansowania prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i skonfrontują go z założeniami powoływanego zarządzenia, mając na uwadze, że uznaniowy charakter zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza dowolności ze strony organu. Wynik tego postępowania, należycie oceniony i wszechstronnie rozważony, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w przepisach art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., pozwoli na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Dopiero wtedy możliwe będzie rozstrzygnięcie, wyrażone w uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., i ustalenie czy w realiach prowadzonego postępowania będzie możliwe zawieszenie postępowania w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Sąd przyjął przy tym, że przepisy art. 62 ust. 1 i 2 u.p.z.p. mają charakter procesowy, gdyż poszerzają katalog podstaw zawieszenia postępowania wymienionych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 97 i art. 98 k.p.a.).

W przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).