Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 885/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: § 12 pkt 19
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 5 czerwca 2017 r., nr XXVIII/218/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 5 czerwca 2017 r. nr XXVIII/218/2017 w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek o numerach ewidencyjnych 42/3 i 42/4 położonych w obrębie Chłądowo, gm. Witkowo - w całości; 2. zasądza od Gminy i Miasta Witkowo na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 04 sierpnia 2017 r. (znak: KN-I.0552.28.2017.16) Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. E. Ś., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), zaskarżył w całości uchwałę Nr XXVIII/218/2017 Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 5 czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek u numerach ewidencyjnych 42/3 i 42/4 położonych w obrębie Chłądowo, gm. Witkowo (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem"), i wniósł o:

1) stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej Uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa;

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wpłynęła do Wojewody 12 czerwca 2017 r. Następnie wskazał, że dokonując oceny jej legalności Skarżący – w odniesieniu zarówno do trybu, jak i zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") – stwierdził istotne naruszenie przepisów:

– ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej w skrócie "u.p.z.p."),

– ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej w skrócie "u.o.g.r.l."),

– ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej w skrócie "u.g.n."),

– ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.; dalej w skrócie "u.o.p."),

– rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Przywoławszy treść art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 2a u.o.g.r.l. oraz art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., Skarżący wyjaśnił, że w obszarze Planu, na działce nr geodez. 42/3 znajduje się użytek rolny o klasie bonitacyjnej IIIa, o powierzchni 0,0200 ha. Plan miejscowy wyznacza na tym obszarze teren usług kultury i sportu (oznaczony na rysunku planu: UK/US). Zgodnie z informacją przekazaną przez Burmistrza Gminy i Miasta w Witkowie (pismo z 7 lipca 2017 r.), nie wystąpiono o zgodę do właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Również dokumentacja prac planistycznych nie zawiera analizy dotyczącej spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. pozwalającej na stwierdzenie braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Pełnomocnik Wojewody zaznaczył, że już nawet pobieżna analiza rysunku Planu pozwala stwierdzić, iż nie został spełniony warunek oddalenia gruntu rolnego stanowiącego użytek klasy IlIa na działce 42/3 – o nie więcej niż 50 m od drogi publicznej. Brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze skutkuje, zdaniem Skarżącego, istotnym naruszeniem trybu sporządzania m.p.z.p. – poprzez pominięcie czynności wynikających z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. – a jednocześnie naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.

Następnie – w odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego – Skarżący stwierdził, że zakwestionować należy "zapisy" § 9 pkt 4 Uchwały, w którym ustalono parametry projektowanej działki budowlanej, w tym określając minimalną szerokość jej frontu: 35 m. Zauważył, że określone w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. kompetencje rady gminy nie przyznają jej uprawnienia do tego, by w formie uchwały określać zasady i warunki podziału nieruchomości. W myśl art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. jedynym parametrem dotyczącym podziału nieruchomości, który można określić w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, jest minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych. Na tym tle, w nawiązaniu zwłaszcza do art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., Skarżący wskazał, że zgodnie z § 11 Uchwały, w Planie nie określa się szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Natomiast w § 9 pkt 4 Uchwały ustalone zostały parametry projektowanej działki budowlanej, w tym minimalna szerokość jej frontu – 35 m – co, zdaniem Wojewody, oznacza, że "ww. zapis uchwały wykracza poza dopuszczalne przez art. 15 ust. 2 i 3 ustawy ustalenia jakie mogą być zawarte w planie miejscowym w zakresie, w jakim organ stanowiący określił parametry projektowanej działki budowlanej, w tym określając minimalną szerokość jej frontu".

Ponadto – zdaniem Skarżącego – należy także zakwestionować § 6 pkt 7 Uchwały, w którym w zakresie ochrony zieleni ustalono "nakaz zachowania istniejących zadrzewień, a w przypadku kolizji z planowanym sposobem zagospodarowania i zabudowy nakaz ich przesadzenia lub wprowadzenia nowych nasadzeń w granicach obszarów objętych planem". Zgodnie bowiem z art. 83a ust. 1 u.o.p. zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków – wojewódzki konserwator zabytków. Natomiast art. 83c ust. 3 u.o.p. stanowi, iż wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. W związku z tym, zdaniem Skarżącego, "zapis" § 6 pkt 7 Uchwały wykracza poza normę kompetencyjną przyznaną Radzie do określania w m.p.z.p. zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Przywołane przepisy ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wskazują, iż warunek zastąpienia usuwanego drzewa z terenu nieruchomości może zostać określony w odpowiednim zezwoleniu, przy czym usunięcie drzewa nie musi być uzależnione od przesadzenia albo zastąpienia innymi drzewami, a przy tym może zostać wskazane do nasadzeń zastępczych czy przesadzania drzew w inne miejsce, poza obszarami objętymi planem.

W konkluzji Wojewoda ocenił, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania m.p.z.p. wynikających ze wskazanych przepisów, co rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też – w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. – wnosi o to do Sądu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Witkowo, działając w imieniu ww. Gminy i Miasta, oświadczył, że uznaje za zasadne zarzuty skargi na Uchwałę, co do naruszenia procedury uchwalenia m.p.z.p., w postaci braku zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Na rozprawie w dniu 01 lutego 2018 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Witkowie wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od 12 czerwca 2017 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XXVIII/218/2017 Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 5 czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek u numerach ewidencyjnych 42/3 i 42/4 położonych w obrębie Chłądowo, gm. Witkowo. Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę w całości.

2. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 czerwca 2017 r. (poz. 4471) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 17 Uchwały).

3. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z 04 sierpnia 2017 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

4. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 18.11.2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

1. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

2. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

5. W rozpoznawanej skardze jej autor podniósł zarzuty dotyczące obu ww. kategorii wadliwości. W takim przypadku w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty o charakterze proceduralnym.

6. Taki charakter ma zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania m.p.z.p. poprzez pominięcie czynności wynikających z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.

1. W myśl ww. przepisu wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego m.in. występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Cytowany przepis odsyła przede wszystkim do unormowań art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; w skrócie "u.o.g.r.l."). W myśl art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta, burmistrza, albo prezydenta miasta (art. 7 ust. 3 zd. pierwsze u.o.g.r.l.).

2. W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że w odniesieniu do części gruntu wchodzącego w skład, objętej Planem, działki nr ewid. 42/3 taka zgoda była wymagana (użytek rolny klasy IIIa, o pow. 0,0200 ha, nie spełniający przesłanek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.), a nie została w roku prac planistycznych uzyskana – co przyznał w odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Witkowo.

3. Tym samym przy uchwalaniu Planu doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – co już, zgodnie z treścią ww. przepisu, uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały (por. np. wyroki NSA: z 07.12.2007 r., II OSK 1379/07; z 25.05.2009 r., II OSK 1900/08; z 04.03.2014 r., II OSK 2730/13 – CBOSA). I to stwierdzenie nieważności w całości, skoro brak wymaganego odrolnienia dotyczy jednej z dwóch działek tworzących obszar objęty Planem (działki nr 42/3, wyczerpującej teren usług kultury i sportu, oznaczony symbolem UK/US), przy czym druga z tych działek, owym brakiem nie dotknięta (działka nr 42/4), pełni wyłącznie rolę stricte "służebną" względem pierwszej (droga wewnętrzna – KDW).

4. Dodatkowo należy zauważyć, że ustalenie w m.p.z.p. zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (i nieleśne) bez wymaganej zgody właściwego organu (tu: ministra), godzi jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., a polegające na ograniczeniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju naruszenie skutkuje wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego, rolnego przeznaczenia gruntów, i wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy – tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok WSA z 14.05.2014 r., IV SA/Po 136/14, CBOSA). Prawidłowość takiej kwalifikacji potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych uznające wprowadzanie do planów miejscowych postanowień naruszających ustawowe ograniczenia w przeznaczaniu gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze za istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 06.10.2011 r., II OSK 1458/11, CBOSA) i regulację sprzeczną z prawem (zob. wyrok WSA z 25.01.2008 r., II SA/Kr 535/07, CBOSA).

7. Przechodząc do oceny zarzucanej sprzeczności z zasadami sporządzania m.p.z.p. postanowienia § 9 ust. 4 Uchwały – zgodnie z którym w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, na terenie oznaczonym symbolem UK/US ustalono parametry projektowanej działki budowlanej, w ten sposób, że obok minimalnej powierzchni: 1300 m2 (lit. a), określono także minimalną szerokość jej frontu: 35,0 m (lit. b) – należy wskazać, co następuje.

1. Przede wszystkim wypada zauważyć, że kwestia (nie)dopuszczalności ustalania w m.p.z.p., w odniesieniu do nowo wydzielanych działek, parametrów innych niż minimalna powierzchnia działki, nie przedstawia się tak jednoznacznie, jak to przyjmuje autor skargi. Choć bowiem w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych spotyka się poglądy zbieżne ze stanowiskiem Skarżącego, mówiące o niedopuszczalności ustalenia w planie miejscowym parametru minimalnej szerokości frontu działki budowlanej (zob. np. wyroki WSA: z 12.01.2017 r., II SA/Go 920/16; z 22.03.2017 r., II SA/Gl 43/17 – CBOSA), to zarazem jednak można wskazać orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zajęto stanowisko zgoła przeciwne. Mianowicie w wyroku z 05 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 706/12 (ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 12), NSA stwierdził, że obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) obejmuje możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów art. 92–art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n.").

2. W niniejszej sprawie wiążące rozstrzygnięcie powyższego dylematu nie jest jednak konieczne. Albowiem, w ocenie Sądu, o istotnej wadliwości kwestionowanego postanowienia § 9 ust. 4 lit. b Uchwały stanowi już fakt, że wprowadzenie omawianego ustalenia planistycznego – w postaci określenia minimalnej szerokości frontu projektowanej działki budowlanej, i to w stosunku dużym wymiarze (35,0 m) – nie zostało w żaden sposób przez organy gminy umotywowane.

3. Co więcej, w przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej brak w ogóle dokumentu uzasadnienia do Uchwały lub choćby do jej projektu. Tymczasem z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) jasno wynika, że dokumentacja prac planistycznych powinna obejmować m.in. uzasadnienie uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego. W doktrynie trafnie podkreśla się, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (tak E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96).

4. Przywołany § 12 pkt 19 ww. rozporządzenia koresponduje z bardziej ogólnym, statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP (tj. "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283), obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz przez sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por.: wyrok NSA z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03 oraz wyrok WSA z 28.01.2005 r., II SA/Wa 716/04 – CBOSA; podobnie: G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 688; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174). W konsekwencji niedochowanie wymogu wskazanego w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP kwalifikowane jest zarazem jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok WSA z 12.02.2015 r., IV SA/Po 1070/14, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia WSA oraz NSA).

8. Ustosunkowując się z kolei do zarzutów skargi skierowanych przeciwko § 6 pkt 7 Uchwały – który to przepis stanowi, że w zakresie ochrony zieleni ustala się "nakaz zachowania istniejących zadrzewień, a w przypadku kolizji z planowanym sposobem zagospodarowania i zabudowy nakaz ich przesadzenia lub wprowadzenia nowych nasadzeń w granicach obszarów objętych planem" – Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko Skarżącego (oraz argumenty przytoczone na jego poparcie), zgodnie z którym ww. przepis wykracza poza normę kompetencyjną przyznaną radzie gminy do określania w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Jak bowiem trafnie zauważono w uzasadnieniu skargi, problematyka ochrony zadrzewień, w tym obowiązku dokonywania ewentualnych kompensacyjnych nasadzeń albo przesadzeń, została wyczerpująco uregulowana w ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, z późn. zm.; w skrócie "u.o.p."), i jako taka nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a w konsekwencji nie może być powielana, modyfikowana, dookreślana ani uzupełniana w planie miejscowym uchwalonym przez Gminę.

9. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.