Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1759/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1, art. 190 ust. 3 i 4 oraz art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant: asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 288/10 w sprawie ze skargi Z. N. na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Z. N. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2010 r. o sygn. akt II SA/Gl 288/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Z. N. na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylając zaskarżony akt oraz orzekając, że akt ten nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Z. N. pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego – Wydziału Komunikacji w Gliwicach o zwrot kosztów związanych z wydaną kartą pojazdu, który to koszt udokumentował załączonym rachunkiem nr [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w Gliwicach, działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Gliwice, odmówiła stronie zwrotu żądanej opłaty (nadpłaty). Podała, że do dnia 14 kwietnia 2006 r. wysokość opłaty za kartę określał § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), zaś Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 wyżej wskazanego rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z zm.) i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odraczając moc obowiązującą wyroku do dnia 1 maja 2006 r.

Zdaniem Prezydenta, powyższe oznacza, że w dacie pobierania opłaty organ działał na podstawie prawa i w jego granicach, bowiem nowa opłata, w wysokości 75 zł, została wprowadzona dopiero rozporządzeniem obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2006 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Z. N. wezwał organ do usunięcia naruszeń prawa, dokonanych odmową zwrotu nadpłaconej kwoty opłaty.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent Miasta Gliwice odmówił usunięcia naruszeń prawa, zarzuconych przez wnioskodawcę, oraz pouczył go o sposobie i terminie złożenia skargi na swoją czynność.

Czynność Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] stycznia 2010 r., odmawiającą zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, Z. N. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta Gliwice, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie, podtrzymał dotychczasowe argumenty i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając sprawę, podkreślił na wstępie, że na pismo Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] stycznia 2010 r. przysługuje skarga do sądu administracyjnego, albowiem spełnia ono warunki określone w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). WSA w Gliwicach podał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07 stwierdził, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd zaznaczył, że organ orzekający w sprawie zasadnie podnosi, iż Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. niezgodność § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, równocześnie odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., co oznacza, że opłata została pobrana w oparciu o obowiązujący przepis prawa. Jednakże każdy sąd, w tym administracyjny, może w toku rozpoznania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W tym zakresie brak jest w zasadzie rozbieżności w orzecznictwie sądowym i doktrynie. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, jest przyjmowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r. o sygn. 2/978 – OTK 1998 r. nr 1, poz. 4; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. o sygn. OPK 13/00 – ONSA z 2001 r. nr 2, poz. 63).

WSA w Gliwicach wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia z ustawą polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty przepis ten wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Nie może więc budzić wątpliwości, iż pobrana, na mocy zakwestionowanego przepisu rozporządzenia, opłata za kartę pojazdu nie jest zgodna z treścią delegacji ustawowej. Problem w sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy wobec odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten mógł stanowić podstawę do pobrania w 2004 r. opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł.

W ocenie Sądu, § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Upoważnienie to nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Biorąc powyższe pod uwagę, WSA w Gliwicach uznał, że kwota uiszczona przez skarżącego powyżej 75 zł była kwotą nienależnie uiszczoną, zatem organ był zobowiązany do jej zwrotu.

Dlatego też, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 146 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony akt.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent Miasta Gliwice, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm.

Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez dokonanie oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04; niezastosowanie przepisów art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 15 kwietnia 2006 r., oraz oceny możliwości odstąpienia od pobierania spornej opłaty.

W konsekwencji wyżej powołanych naruszeń, autor skargi kasacyjnej zarzucił również naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie przepisu art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, przy ocenie istniejącego po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa w myśl art. 3 § 2 pkt 4, art. 134 i art. 146 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 i art. 146 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie, iż przedmiotem rozpoznania jest ustalenie istnienia po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w sposób niewłaściwy skorzystał z uprawnienia wynikającego z zasady niezawisłości, wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, co jest wynikiem jego błędnej wykładni. Pominął bowiem przy niej dyspozycję płynącą z regulacji zawartej w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przesądzającej o zakresie związania orzeczeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przede wszystkim w zakresie odroczenia jego mocy obowiązującej.

Pismem z dnia 1 października 2010 r. Z. N., wskazując na prawidłowość zaskarżonego wyroku, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie od Prezydenta Miasta Gliwice kwoty 425 zł wraz z odsetkami i kosztami sądowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach tego rodzaju prezentuje utrwalony już kierunek orzeczniczy. W wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 418/08 (publ. LEX nr 518241) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rodzi prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji publicznej, ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela i ogranicza swoje rozważania do podkreślenia tez zaprezentowanych w ww. wyroku.

Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było i nie jest kwestionowane uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podstawowego przez Sąd w procesie kontroli legalności aktu administracyjnego w konkretnej sprawie wynika z art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP (stanowisko w tym przedmiocie zostało przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. o sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA nr 2, poz. 39, z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego).

To uprawnienie Sądów w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające taką niezgodność, wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Dlatego nie można mówić o sprzeczności w stanowisku Sądu, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia wprawdzie formalnie obowiązywał, jednakże Sąd odmówił jego zastosowania, ponieważ należy odróżnić obowiązywanie przepisu rozumianego jako pozostawanie tego przepisu w systemie prawnym, od stosowania lub odmowy stosowania tego przepisu przez Sąd w konkretnej sprawie.

W niniejszej sprawie rozpoznanie skargi przez Sąd I instancji nastąpiło już po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04 (OTK-A z 2006 r., nr 1, poz. 3) niezgodności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także po utracie mocy obowiązującej tego przepisu. Problem sprowadza się więc do tego, jakie znaczenie prawne w sprawie rozpoznawanej przez Sąd ma stwierdzenie przez Trybunał, że przepis rozporządzenia, który ma być podstawą oceny legalności zaskarżonego do Sądu aktu administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją, przy czym Trybunał orzekł na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał.

Odnośnie tego skomplikowanego i trudnego do rozwiązania problemu Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się wielokrotnie w szeregu wyroków, a w szczególności w wyroku z dnia 2 lipca 2003 r. o sygn. akt K 25/01 (OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 60), z dnia 27 października 2004 r. o sygn. akt SK 1/04 (OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96), z dnia 31 marca 2005 r. o sygn. akt SK 26/02 (OTK-A z 2005 r., nr 3, poz. 29) i z dnia 27 kwietnia 2005 r. o sygn. akt P 1/05 (OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42). Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w tych wyrokach zasadniczo jest takie, że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy ma ten skutek, iż mimo że obalone w stosunku do niego zostało domniemanie konstytucyjności, winien być stosowany przez wymiar sprawiedliwości.

Zdaniem Trybunału, do nadejścia wskazanego terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji, także to rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie Sądy. Konstytucja nie przewiduje bowiem żadnego wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Uczynienia wyjątku w tym względzie nie uzasadnia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, wskazujący akty normatywne, którym podlegają sędziowie. To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało przyjęte w uchwałach Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r. o sygn. akt III CZP 45/03 (OSNC z 2004 r. nr 9, poz. 136) i z dnia 23 stycznia 2004 r. o sygn. akt III CZP 112/03 (OSNC z 2005 r. nr 4, poz. 61).

Przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone zostało w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. Omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Jeżeli bowiem Sąd może odmówić (i odmawia) zastosowania w sprawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, pomimo że przepis ten nadal formalnie obowiązuje i pozostaje nadal w porządku prawnym, to stwierdzenie niekonstytucyjności takiego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny powoduje dylemat, czy ten wadliwy przepis rozporządzenia uzyskuje specjalną moc obowiązującą niejako wyższą, zwłaszcza gdy Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej takiego przepisu. Należy przy tym mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokami deroguje z porządku prawnego przepisy nie tylko w sprawach ze skarg konstytucyjnych, ale także na skutek wniosków uprawnionych podmiotów oraz pytań prawnych.

Na problemy, jakie wiążą się z odroczeniem utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny także w przywołanym już wyroku z dnia 27 października 2004 r. o sygn. akt SK 1/04, podnosząc między innymi, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia wyzwanie i możliwości wyboru przez same Sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych, naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez Sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Gliwice na mocy przepisu § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. pobrał opłatę za wydaną kartę pojazdu w wysokości 500 zł, który to przepis został następnie uznany za niekonstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż niezgodność przedmiotowego rozporządzenia z ustawą – Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu, że wyrażona w art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym dyspozycja ustawodawcy, zgodnie z którą w rozporządzeniu ustalającym wysokość opłat za kartę pojazdu należy uwzględnić "znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu", nie odnosi się do samej karty pojazdu, lecz wyłącznie do upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 3 ustawy, tj. określenia dokumentów stanowiących podstawę wpisu danych do karty pojazdu. Oznacza to, że określenie w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu z uwzględnieniem także kosztów czynności administracyjnych związanych z odpowiednim przechowywaniem, zabezpieczeniem i ewidencjonowaniem kart pojazdu wymagałoby odpowiedniej, wyraźnie ukształtowanej delegacji ustawowej. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w rozpoznawanej sprawie występuje konflikt wartości konstytucyjnych. Z jednej strony zastosowanie się organu administracji do obowiązującego przepisu rozporządzenia, z drugiej zaś sprzeczność tego przepisu rozporządzenia z Konstytucją, poprzez wkraczanie w materię ustawową bez wystarczającego upoważnienia ustawowego. Rozwiązanie tego konfliktu w drodze wyważenia racji musi uwzględnić także sytuację osoby, która została zobowiązana do uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu i okazało się, że przepis rozporządzenia, na podstawie którego określono wysokość tej opłaty, jest niekonstytucyjny.

Jak już wyżej wspomniano, wątpliwości interpretacyjne wywołuje dopuszczalność odmowy stosowania aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, co do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do nadejścia wskazanego terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Z uwagi bowiem na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji takie rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2004 r. o sygn. akt SK 1/04 wskazuje również, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia przed Sądem możliwość wyboru takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją.

Uzasadnionym wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, jak też okoliczności rozpoznawanej przez Sąd sprawy i konsekwencje (stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu).

Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, Trybunał Konstytucyjny wskazał na ogólny cel, którym jest umożliwienie wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu również ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy indywidualnej.

Należy także mieć na uwadze skutki prawne podważenia konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy przez Sąd nastąpiło nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu.

Wszystkie przedstawione argumenty przemawiają za przyjęciem tezy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 i 3, a także art. 178 ust. 1 Konstytucji RP nie jest uzasadniony, a tym samym nietrafne są również pozostałe zarzuty. Sąd I instancji miał bowiem podstawy do stwierdzenia bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta Gliwice (mylnie nazwanej przez Sąd I instancji "aktem", o czym w dalszej części rozważań), poprzez przyjęcie, iż w tym przypadku zakwestionowany przepis rozporządzenia nie powinien być zastosowany. Nie tylko z tego powodu, że Trybunał stwierdził, iż przepis rozporządzenia jest niekonstytucyjny, ale także dlatego, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2007 r. o sygn. akt I OSK 1030/06, publ. LEX nr 343819).

Należy mieć przy tym na uwadze treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna (w niniejszej sprawie badamy czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty), to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się powołany art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki, zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji.

Wskazać również należy, że skierowanie do Prezydenta (starosty) żądania zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu jest rozstrzygane w drodze czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast Sąd I instancji w sentencji wyroku określił tę czynność jako akt, jednakże uchybienie to nie miało znaczenia zarówno dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i zastosowanej w tym zakresie podstawy prawnej (art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Nie mając podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, o co wnosił Z. N. (skarżący do czasu zamknięcia rozprawy nie przedstawił zestawienia poniesionych kosztów prowadzonego postępowania, o których mowa w art. 205 ww. ustawy, tych zaś nie stanowi kwota nadpłaty za wydanie karty pojazdu wraz z odsetkami), Sąd oddalił wniosek strony, stosując w tym względzie art. 151 w związku z art. 64 § 3 w związku z art. 193 w związku z art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.