Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 210/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi J.P. i T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 maja 2011 r. nr [....] Prezydent Miasta K. orzekł z wniosku T.P. i J.P. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwa: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterze, garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na dz. nr nr [....] obr. [....] , z wjazdem z ulicy [....] (z. dz. nr ...., obr. j.w.) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] obr. j.w. w K.

W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z dnia 29 października 2007 r., a teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji podkreślił, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając w szerokim uzasadnieniu argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie. Ustosunkowano się do podniesionych przez strony zarzutów.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył B.L. W uzasadnieniu podniesiono, że zastrzeżenia dotyczą przede wszystkim sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. Zakwestionowano ustalenie warunków zabudowy w oparciu o opinię [....] Zarządu Komunalnego z dnia 10 grudnia 2007 r., czyli sprzed ponad 3 lat, zwłaszcza, że od 2008 roku podmiot ten nie istnieje w strukturach Urzędu Miasta K. . Ulica [....] - stanowiąca drogę dojazdową do planowanej inwestycji była budowana jako dojazd o odpowiednich parametrach, gdy stanowiła dojazd tylko do zabudowy szeregowej, zlokalizowanej po wschodniej stronie tej ulicy. W chwili obecnej biorąc pod uwagę również powstającą zabudowę wielorodzinną po stronie zachodniej ww. ulicy, obsługa komunikacyjna nowej inwestycji jest problematyczna. Zwrócono uwagę, że opinia KZK została wydana jeszcze przed powstaniem zabudowy wielorodzinnej na działkach nr [....] i [....] . Kolejnym zarzutem jest ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, która ustalona jest tylko dla niewielkiego fragmentu działki, co powoduje zupełną dowolność w lokalizowaniu zabudowy na terenie inwestycji. Linia ta jest powtórzeniem linii zabudowy dla działek nr [....] i [....] , jednak na powyższych działkach przeprowadzono japo linii chodnika, a nie po licu budynków, które są ponad 2 m odsunięte od ww. chodnika. Ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wynoszącego 30%, w związku z sąsiedztwem torów kolejowych i 32 % powierzchni zabudowy spowoduje maksymalne przysunięcie inwestycji do istniejącej zabudowy. W ocenie Odwołującego, w niniejszej sprawie wystąpiło naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła również D.N. . W uzasadnieniu podniesiono, że przy ustalaniu warunków zabudowy całkowicie pominięto istnienie niskich, jednorodzinnych domów, z którymi przede wszystkim nowa inwestycja będzie graniczyć. Błędem jest również traktowanie trzech domów jednorodzinnych na działkach nr nr [....] (tej samej działki w ogóle w decyzji się nie wymienia) za zabudowę wielorodzinną, a nie zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych o niskiej zabudowie, co prawdopodobnie ma usprawiedliwić traktowanie zamierzonej inwestycji jako kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Odległość nowej inwestycji powinna zostać skorygowana zgodnie z zasadami zawartymi w Dziale II, Rozdział I, § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ulica [....] - która de facto jest zwykłym gościńcem, a na budowę której Rada Dzielnicy [....] już w 2009 r. Uchwałą z dnia 31 marca przeznaczyła środki finansowe nie pozwala na zawracanie samochodem, nie może pomieścić ani samochodów specjalistycznych, ani dwóch mijających się samochodów osobowych. Zwrócono uwagę, że Rada Dzielnicy [....] negatywnie zaopiniowała ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia 22 listopada 2011 r. nr [....] , wydaną na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr164, poz. 1588) oraz art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium przetoczyło treść przepisów mających w sprawie zastosowanie.

Wskazano, że na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji WZ, składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że w wyroku z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. IV SA/Wa 1485/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził m. innymi, że powyższe rozporządzenie, w sytuacji konieczności jego zastosowania zawiera bezwzględnie wiążące reguły postępowania, przy określaniu wymagań, które winny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz.

W niniejszej sprawie organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Wskazano także na treść art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym.

Zasadę dobrego sąsiedztwa na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego.

Podkreślono, że ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. Nie ulega natomiast wątpliwości - a wynika to także z orzecznictwa Sądów Administracyjnych - że analiza architektoniczno-urbanistyczna jako dowód w sprawie podlega ocenie organu odwoławczego.

Nawiązując do stanu faktycznego niniejszej sprawy, Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu i tej okoliczności Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje. Wątpliwości Kolegium budziła natomiast zasadność ustalenia niektórych parametrów urbanistycznych, szczególnie w kontekście konieczności uwzględnienia zasad wynikających z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W pierwszej kolejności zauważono, że w sposób niespójny określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Organ w załączniku nr 1 wskazuje, że wskaźnik ten wynoszący 32 % ustalono na podstawie średniej z obszaru analizowanego, czyli w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem w załączniku nr 3 obejmującego tzw. wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej stwierdzono, że średni wskaźnik wyliczony z parametrów charakteryzujących zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w obszarze analizowanym wynosi 32 %. Nie wiadomo zatem, czy organ ustalając w decyzji przedmiotowy parametr oparł się na średniej z obszaru dotyczącej wszelkich form zabudowy, czy jednak oparł się jedynie na zabudowie wielorodzinnej. Wskazana w załączniki nr 1 podstawa prawna sugeruje (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), że chodzi o średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym, niemniej jednak jest wysoce prawdopodobnym, że nawiązano tylko do zabudowy wielorodzinnej, a to oznaczałoby oparcie się na wynikach analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Okoliczność ta wymaga ponownej weryfikacji.

Ponadto wskazano, że wskaźnik szerokości elewacji frontowej, ustalono w zakresie od 12 metrów do 52 metrów. Kolegium Odwoławczemu znany jest pogląd uznający za prawidłowe określanie parametrów według wartości minimalnych oraz maksymalnych, niemniej jednak w niniejszym przypadku parametry graniczne tego wskaźnika daleko od siebie odbiegają. W rezultacie niniejsza decyzja dopuszcza wiele wariantów zabudowy, ponieważ inwestor dysponuje w tym zakresie daleko idącą swobodą. Jeżeli zatem decyzja o warunkach zabudowy powinna w sposób precyzyjny kształtować ład przestrzenny poprzez określanie konkretnych parametrów urbanistycznych, to parametry te powinny być ustalane w sposób pozwalający na nie budzącą wątpliwości ich weryfikację. Ukształtowanie tak szerokiego zakresu (dolna i górna granica) wskaźnika szerokości elewacji frontowej pozwala na zbyt daleko idący luz w kreowaniu przyszłej zabudowy przez projektanta, tym bardziej że w procesie inwestycyjnym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wiążący na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W ocenie Kolegium Odwoławczego kwestia ta wymaga skorygowania przez organ I instancji.

Dalej podano, że aspekt obsługi komunikacyjnej - na który zresztą zwracają uwagę organy administracji publicznej orzekające w sprawach z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - wymaga ponownej weryfikacji. Kolegium Odwoławczemu znane są przekształcenia strukturalne jednostek organizacyjnych odpowiedzialnych w Gminie Miejskiej K. za sprawowanie zarządem drogami publicznymi. Trudno jednak pominąć okoliczność, że poprzednio funkcjonujący podmiot(Krakowski Zarząd Komunalny) wypowiedział się w tym przedmiocie jeszcze w roku 2007. Wprawdzie wskazana przez Kolegium okoliczność sama w sobie nie powinna stanowić uchybienia skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, jednak w związku z koniecznością uchylenia tej decyzji uwarunkowaną względami planistycznymi, zasadnym jest wystąpienie do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie jako jednostki wyspecjalizowanej, czy podtrzymuje uprzednią opinię KZK oraz czy ewentualnie znajduje podstawy do modyfikacji uprzednio wydanej opinii. W ocenie Kolegium Odwoławczego wymaga tego od organu I instancji zasada prawdy obiektywnej (art. 7 w związku z art. 77 K.p.a.) tym bardziej, że kwestia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji budzi zastrzeżenia stron odwołujących się.

Podsumowując, stwierdzono, że w ocenie Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności weryfikacyjnych, które rzutują na ostateczny kształt parametrów urbanistycznych. Organ I instancji powinien bowiem wykazać prawidłowość ich ustalenia, szczególnie z odniesienia do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Powyższe zagadnienia nie mogą zostać uzupełnione w toku postępowania odwoławczego, a wskazane przez Kolegium uchybienia, które sprowadzają się do naruszenia procesowej zasady ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) mają wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się J.P. i T.P. , którzy zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zakwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji pomimo braku przesłanek do zastosowania powyższego przepisu,

1) art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy,

2) art. 10 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym,

3) art. 8 K.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 listopada 2011 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli przedstawione powyżej zarzuty przytaczając na ich korzyść odpowiednią argumentację popartą orzecznictwem sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l. instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wdanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co w przypadku braku istnienia takiego uzbrojenia dla planowanego zamierzenia oznacza konieczność zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonania uzbrojenia lub dodatkowego terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wniosek inwestora dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, garażem podziemnym, wjazdem z drogi publicznej i infrastrukturą techniczną na działkach opisanych we wniosku.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej, a wskaźniki projektowanego zamierzenia inwestycyjnego ustalane są na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem".

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Obszar ten nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniej niż 50 metrów.

Taka analiza (zwana również jako analiza urbanistyczno-architektoniczna) musi być sporządzona na podstawie oceny istniejącego zagospodarowania danego terenu. Analiza ta (i jej uzupełnienie) została sporządzona w tej sprawie i z jej treści wynika, że nie wyznacza się linii zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczono na podstawie zabudowy działek nr nr [....] i wskaźnik ten określono na 32 % jako najbardziej sprawiedliwy i najrozsądniejszy, a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono, że jest zróżnicowany i wynosi od 5 % do 80 %.

Dalej z analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej nie jest wyznaczana, ale maksymalnie wynosi ona 52 metry. Wysokość górnej krawędzi elewacji określono w ten sposób, że będzie nim nawiązanie się do wysokości (parametrów) budynków na działkach nr nr [....] , a w tym wysokość to przedłużenie wysokości budynku na działce nr [....] . Jako geometrię dachu określono dach płaski i dach spadowy-dwuspadowy i wielospadowy z układem połaci dachowych równoległych lub prostopadłych względem frontu działki.

Na podstawie tych ustaleń sporządzony został projekt decyzji, zawierający w załączniku nr 3 ww. dane. Następnie wydana została decyzja organu I. instancji, w której pojawiła się linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczono na 32 % i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 30 %, szerokość elewacji frontowej na od 12 metrów do 52 metrów. Wysokość dla głównej bryły budynku (gzymsu, attyki) wyznaczono na 16 metrów, a geometrię dachu ustalono jako dach płaski do wysokości 16 metrów lub dach spadowy do wysokości kalenicy 18 metrów.

Ustalono także szerokość traktu po obrysie murów zewnętrznych na maksymalnie 18 metrów.

Powstała więc niezgodność pomiędzy projektem decyzji, a samą decyzją. Taka sytuacja jest niedopuszczalna. Skoro sporządzono projekt decyzji i nie był on przez nikogo uzgadniany, to nic nie wolno było już w tym projekcie zmieniać.

Istotne wątpliwości Sądu budzi sposób, w jaki ustalono parametry przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Skoro obligatoryjnie przeprowadza się analizę sposobu zagospodarowania terenu to ma to na celu ustalenie parametrów projektowanej inwestycji. Tym samym analiza urbanistyczno-architektoniczna winna dostarczyć takich parametrów jak linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachów. W tej zaś sprawie z analizy wynika tylko wskaźnik powierzchni zabudowy, który i tak został wyznaczony w sposób niewłaściwy. Analiza nie wskazuje na linię zabudowy, określa szerokość elewacji frontowej jako maksimum 52 metry i nie wiadomo, dlaczego taki parametr przyjęto i czy to wynika z analizy średnich parametrów szerokości elewacji frontowej na obszarze analizy. Nie wyznaczono wysokości, ponieważ nie jest takim wyznaczeniem określenie, że wysokość ma być taka jak budynku na sąsiedniej działce. Także i układ połaci dachowych jest wyznaczony w sposób dowolny, ponieważ dach może być płaski i może być spadowy (dwu lub wielospadowy) a układ kalenicy również dość dowolny – równoległy lub prostopadły do frontu działek.

Tym samym analiza poza wskaźnikiem powierzchni zabudowy nie wskazała na żadne inne konkretnie wyrażone wielkości. Ustalając wskaźnik zabudowy posłużono się wskaźnikami zabudowy 14 działek. Nie wyjaśniono dlaczego, pominięto pozostałe zabudowane działki, np. działkę nr nr [....] itd. Wprawdzie w związku z wyraźnym "przecięciem" obszaru analizy przez teren kolejowy, można byłoby uzasadnić w samej analizie, dlaczego pominięto do ustalania warunków zabudowy tereny położone po drugiej stronie tego terenu kolejowego (działki nr.....), ale to także wymagało odrębnego uzasadnienia. Nie wiadomo natomiast, dlaczego zawężono ustalanie wskaźnika powierzchni zabudowy tylko do niektórych działek po drugiej stronie tych terenów.

Wskaźnikiem ustalanych w decyzji wydawanej w tej sprawie była szerokość elewacji frontowej. Także i ten wskaźnik został ustalony odmiennie od analizy, która nie przewidywała minimalnej szerokości. Rację przy tym ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. kwestionując tak wyznaczoną szerokość elewacji frontowej od 12 metrów do 52 metrów. Jak wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji wyznacza się albo jako średnią szerokość elewacji frontowych z obszaru analizy z tolerancją do 20%, albo na zasadzie wyjątku jako inną szerokość, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Wyznaczenie tak dużej rozpiętości w tej sprawie szerokości nie wynika z analizy i jest dowolnie ustalonym parametrem przez organ I. instancji. Nie można wyznaczając szerokość elewacji frontowej kierować się przepisami Prawa budowlanego, ale należy uwzględnić istniejący stan zabudowy na terenie analizowanym.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia.

W tej sprawie określenie wysokości oparto w analizie o nieokreśloną wprost wysokość budynku na działce nr [....] . Obowiązkiem osoby sporządzającej analizę było dokładne podanie tej wysokości. Nie można bowiem wykluczyć, że skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy jest bezterminowa, to po jej wydaniu może nastąpić zmiana wysokości budynku na działce sąsiedniej i sam inwestor nie będzie miał pewności, na jaką wysokość należy zaprojektować swój budynek.

Stosownie do § 8 rozporządzenia określić należy geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W tej sprawie w analizie w istocie wskazano na bardzo dużą dowolność geometrii dachów (płaski i spadowy bez ograniczeń co do ilości spadów). Nie jest to wyznaczenie geometrii dachów, skoro podana geometria w praktyce zasadniczo pokrywa zdecydowaną większość wszystkich rodzajów dachów budynków. Obowiązkiem osoby sporządzającej analizę było dokładne podanie, czy dach będzie dachem płaskim, czy spadkowym. Niezrozumiałym jest wyznaczanie wysokości dachu płaskiego i kalenicy dopiero w decyzji organu I. instancji z pominięciem analizy i projektu tejże decyzji.

Rekapitulując ten tok wywodu należy wskazać, że w tej sprawie błędnie sporządzono analizę cech i funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. Nie uwzględniono do ustalania tych cech wszystkich działek zabudowanych, a większość cech w ogóle nie została w analizie ustalona. Późniejsze ich precyzowanie na etapie decyzji organu I. instancji nosi znamiona dowolności i działania bez podstawy prawnej. Skoro organ I. instancji zauważył, że ustalanie parametry zabudowy nie wynikają z analizy, należało powtórnie zlecić jej sporządzenie lub uzupełnienie.

Wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji nie ustalił ilości miejsc parkingowych.

Zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem w sprawie nazewnictwa", w decyzji ustalającej warunki zabudowy ustala się sposób zapisywania w zakresie dotyczącym obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej w następujący sposób: zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Decyzja organu I. instancji nie określa wymaganej ilości miejsc postojowych, a należy mieć na uwadze to, że projektowaną inwestycją będzie budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami. Samo powołanie się w decyzji organu I. instancji na § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) jest niewystarczające. Organ I. instancji winien sam określić ilość wymaganych miejsc parkingowych mając na uwadze rodzaj planowanej działalności, a ta ilość powinna być odpowiednia w związku z funkcją planowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11 wyraźnie stwierdził, że o ilości miejsc parkingowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy, co ma wynikać z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tejże ilości rozstrzygać, a nie jedynie zalecać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 712/10, opub. w LEX nr 602507 zawarł tezę, że "usługowo-mieszkalna funkcja planowanej inwestycji, w tym przede wszystkim zamiar urządzenia w niej przychodni weterynaryjnej, wymaga ustalenia ilości miejsc parkingowych. W świetle bowiem § 18 ust. 2 rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne". Sąd w tej sprawie pogląd ten aprobuje.

Kolejną wadą trafnie podniesioną przez organ odwoławczy był brak uzgodnienia projektu decyzji przez jednostkę pełniąca funkcję zarządu dróg publicznych. Skoro art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nakazuje uzgodnienie projektu decyzji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi, to każde sporządzenie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga takiego uzgodnienia, które w sytuacji, gdy organ wydający decyzję w I. instancji jest jednocześnie zarządca drogi publicznej – przybiera postać opinii do projektu decyzji. Wcześniej wyrażona opinia do wniosku wnioskodawców nie może zastąpić opinii do projektu decyzji i to niezależnie od tego, jakie zmiany w stosunku do wniosku objęte zostały projektem decyzji. Także upływ kilku lat winien uzasadniać ponowne zaopiniowanie rozwiązań komunikacyjnych z zarządem drogi.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie są one zasadne.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W tej bowiem sprawie wadliwa jest tak znaczna część analizy urbanistyczno-architektonicznej (cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu), że nie mógł organ odwoławczy sam uzupełnić tych wad. Uzupełnienie to musiałoby polegać na sporządzeniu nowej analizy lub znacznie zmienionej w stosunku do pierwotnej. To zaś naruszałoby zasadę dwukrotnego merytorycznego rozpoznawania sprawy administracyjnej na podstawie zgromadzonego i podlegającego ocenie obu organów materiału dowodowego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy rozpoznał materiał dowodowy w stopniu wystarczającym do wydania zaskarżonej kasacyjnej decyzji. Wprawdzie organ odwoławczy nie stosował art. 10 § 1 K.p.a. i nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwością wypowiedzenia się o tym materiale i zgłoszenia żądań przez strony, ale to naruszenie nie ma istotniejszego znaczenia w sprawie, skoro organ odwoławczy nie prowadził odrębnego (dodatkowego) postępowania dowodowego. Tym samym skoro organ odwoławczy nie ustalał nowego stanu faktycznego, a jedynie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, to brak zastosowania art. 10 § 1 K.p.a. nie ma w tej sprawie znaczenia dla wyniku sprawy. W ocenie Sądu także zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. nie jest zasadny, ponieważ budowanie zaufania do organów administracji opiera się przede wszystkim na wymogu działania tych organów zgodnie z prawem, a tak Sąd ocenia w tej sprawie działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Nie jest zasady zarzut, jakoby z żadnego przepisu prawa nie wynikał obowiązek ustalania konkretnych parametrów planowanej inwestycji. Jak już to zostało wskazane, właśnie z §§ 5-7 rozporządzenia wynika obowiązek wyznaczania wskaźników (powierzchni zabudowy, szerokości, wysokości) i treść tych przepisów wprost nakazuje, że mają to być precyzyjnie podane dane. Pozostałe zarzuty zawarte w skardze zostały omówione przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że mimo niepełnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie narusza tak prawa procesowego jak i materialnego w zakresie uzasadniającym jej uchylenie.

Tym samym, stosownie do art. 151 P.p.s.a, skargę należało oddalić.