Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1305/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 ust. 5 pkt 1 i 5, art. 134, art. 139, art. 146, art. 147, art. 148, art. 152-154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą NZOZ [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1305/14

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w [...] (zwany dalej także: Dyrektor OW NFZ), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. – zwanej dalej "u.ś.o.z.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez M. P. – prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą NZOZ [...] (zwany dalej także jako "oferent"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] oddalającą odwołanie wyżej wymienionego od rozstrzygnięcia postępowania Nr [...] przeprowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, obszar: [...].

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym:

Dyrektor OW NFZ, działając na podstawie art. 139 ust. 1 i 2 u.ś.o.z. oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15.12.2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału

w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem z dnia 15.12.2004 r.") ogłosił w dniu [...] marca 2014 r. postępowanie konkursowe Nr [...] w przedmiocie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, obszar: [...]. Określono termin składania ofert do dnia [...] marca 2014 r. oraz wskazano, że rozstrzygnięcie konkursu ofert zostanie ogłoszone na stronie internetowej OW NFZ i tablicy informacyjnej w siedzibie wyżej wymienionego dnia [...] maja 2014 r.

Ogółem na postępowanie wpłynęło 12 ofert (13 miejsc udzielania świadczeń), w tym w dniu [...] marca 2014 r. oferta złożona przez M. P. – prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą NZOZ [...].

Oferta wyżej wymienionego została złożona w terminie, a Komisja Konkursowa, w części jawnej postepowania konkursowego, w dniu [...] kwietnia 2014 r. wezwała oferenta do uzupełnienia braków formalnych oferty, poprzez przedłożenie kopii polisy lub innego dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oferenta za szkody wyrządzone w związku z udzielaniem świadczeń w zakresie przedmiotu postępowania na okres obowiązywania umowy, umowę przedwstępną lub inny dokument, w tym także oświadczenia stwierdzające, że umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zostanie zawarta na okres obowiązywania umowy.

Powyższy brak został uzupełniony przez oferenta, co zostało potwierdzone protokołem Komisji Konkursowej z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Po uznaniu przez Komisję, w części jawnej, że oferta wyżej wymienionego spełnia warunki formalne i nie podlega odrzuceniu, Komisja ta zakwalifikowała ją do części niejawnej. Następnie dokonano oceny oferty według jednolitych kryteriów, zgodnie z art. 148 u.ś.o.z. i Zarządzeniem Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23.01.2014 r. W dalszej kolejności z oferentem przeprowadzono negocjacje dotyczące ilości i ceny oferowanych świadczeń zdrowotnych. W ich trakcie ustalono stanowisko co do ilości i wartości kontraktu. Komisja Konkursowa przedstawiła propozycje kontraktu, które były zbieżne z propozycjami oferenta w ilości i wartości przedmiotu negocjacji: fizjoterapia ambulatoryjna i pokrywały się w ilości: 127710 pkt i w cenie 1,00 zł za punkt rozliczeniowy w gabinecie fizjoterapii w K. przy ul. [...] oraz w ilości 113520 pkt i w cenie: 1,00 zł za punkt rozliczeniowy w gabinecie fizjoterapii w K. przy ul. [...]. Globalna wartość wynegocjowanej kwoty wyniosła 241 230,00 zł. Na dowód zawarcia porozumienia z NFZ, w kwestii wysokości kontraktu oferent w dniu [...] maja 2014 r., podpisał protokół końcowy negocjacji, zawierający ostateczne stanowiska stron.

W wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego Komisja Konkursowa do zawarcia umowy wybrała 13 ofert, w tym ofertę M. P. – prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą NZOZ [...]. W dniu [...] maja 2014 r. Komisja ogłosiła rozstrzygnięcie konkursu ofert.

Od powyższego rozstrzygnięcia M. P. – prowadzący działalność gospodarczą pod firmą NZOZ [...], złożył odwołanie. Zarzucił w nim wadliwe zastosowanie kryteriów porównywania ofert, kierowanie się w toku postępowania niejawnymi kryteriami doboru i wyceny ofert oraz naruszenie zasady równego traktowania świadczeniodawców. Podał, że Komisja nie przeprowadziła negocjacji, lecz przedstawiła propozycje, niepodlegające żadnym zmianom. Przy ustalaniu wysokości kontraktu nie dokonała analizy kosztów świadczeń zdrowotnych ponoszonych przez oferenta. Nadto naruszona została zasada równego traktowania świadczeniodawców, do czego Komisja zobligowana była na mocy art. 134 u.ś.o.z. Odwołujący zawnioskował o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mając na uwadze argumenty przestawione w odwołaniu i cały materiał postępowania. Zawnioskował także o ponowne przeprowadzenie rokowań w zakresie przyznanego kontraktu i dokonanie prawidłowego jego wymiaru, zgodnie z art. 154 ust. 3 u.ś.o.z.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] Dyrektor OW NFZ

w [...] oddalił odwołanie wyżej wymienionego.

Organ stwierdził, że analiza zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz czynności dokonanych przez Komisję Konkursową w postępowaniu konkursowym na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wykazała, że rozstrzygnięcie konkursu podjęte zostało bez naruszenia zasad postępowania. Nie doszło także do naruszenia interesu prawnego odwołującego, w rozumieniu art. 152 ust. 1 i art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich oferentów oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. P. – prowadzący działalność gospodarczą pod firmą NZOZ [...]. W jego ocenie środki przeznaczone na 2014 r. zostały rozdysponowane wadliwie, z naruszeniem zapewnienia jak największej dostępności do świadczeń dla świadczeniobiorców z poszczególnych obszarów kontraktowania. Zarzucił, że na terenie miasta K. środki finansowe przeznaczone na rehabilitację leczniczą w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna są znacząco niższe niż środki przeznaczone na inne tereny na ten rodzaj świadczeń leczniczych. Składający wniosek podał, że w dniu [...].05.2014 r. nie miał pełnego wglądu w dokumentację akt postępowania konkursowego. Odmówiono mu wglądu w akta innych oferentów z innych jednostek administracyjnych województwa [...].

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OW NFZ z dnia [...] czerwca 2014 r.

Wskazując na tryb postępowania odwoławczego i skargowego regulowanego art. 153 i art. 154 u.ś.o.z. podał, że z tych środków zaskarżenia skorzystać może świadczeniodawca, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiotem rozstrzygania przez organ

w tym trybie jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów. Na tym etapie organ nie może prowadzić ponownego postępowania konkursowego. Tego typu czynności należą do wyłącznej kompetencji Komisji Konkursowej. Podkreślono, że do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy.

Organ wyjaśnił, że Prezes NFZ, działając na postawie art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 u.ś.o.z. określił kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców.

W toku postępowania były one jawne i nie podlegały zmianom. Ogłoszenie

o postępowaniu zawierało kompletne informacje w zakresie podstaw prawnych na podstawie których jest ono prowadzone. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że odwołujący w oświadczeniu z dnia [...].03.2014 r. (dołączonym do oferty), stwierdził, że zapoznał się z warunkami postępowania i warunkami zawierania umów, nie zgłosił zastrzeżeń, przyjął je do stosowania. To powoduje, że zarzut wadliwego rozdysponowania środków finansowych na poszczególne obszary województwa podkarpackiego oraz nierównego traktowania świadczeniodawców biorących udział w różnych postępowaniach konkursowych, jest w ocenie organu, niezasadny. Wyjaśniono, że zarządzanie środkami finansowymi należy do kompetencji Dyrektora Oddziału Finansowego (art. 107 ust. 5 pkt 1 i 5 u.ś.o.z.). Rozdysponowując środki finansowe Dyrektor kierował się zasadą wyrównywania kwot dla poszczególnych obszarów w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Z tego powodu oraz z uwagi na różnice w zaludnieniu, mogły wystąpić różnice w wielkości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne postępowania konkursowe. Podkreślono także, że kwota przeznaczona na sfinansowanie konkretnego postępowania konkursowego jest określona przez Dyrektora w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym, wydanym na podstawie rozporządzenia z dnia 15.12.2004 r. Zatem zarzut wadliwego rozdysponowania środków finansowych, jako niedotyczący rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, nie mógł stanowić podstawy do złożenia wniosku

o ponowne rozpoznania sprawy.

Jako niezasługujący na uwzględnienie organ uznał zarzut jakoby inni świadczeniodawcy z terenu K., otrzymali większe kontrakty niż oferent,

w przeliczeniu na etat. Wyjaśniono, że Komisja Konkursowa, działając zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 u.ś.o.z. zapewniła równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców,

w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszystkim uczestnikom udostępniono zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określały wymagania stawiane oferentom jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy postępowania składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania ankietowe. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. Różnice w wysokości przyznanych kontraktów wynikały z zaoferowanego przez oferentów potencjału. Dodatkowo podano, że mimo uzyskania przez odwołującego niewielkiej ilości punktów rankingowych za kryterium jakość (5 punktów na 55 możliwych według wagi skalującej), otrzymał on od Komisji podczas negocjacji propozycję dużej liczby punktów z uwagi na zaoferowany w ofercie personel. W konsekwencji podpisano kontrakt o największej wartości (3 i 5 wartość rankingu dla pojedynczego miejsca udzielania świadczeń).

Za niezasadny, w świetle art. 154 ust. 1-7 u.ś.o.z. organ ocenił także podniesiony przez odwołującego argument o nierentowności prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Prowadząc negocjacje z Komisją oferent znał proponowane wartości w zakresie liczby punktów i ceny za świadczenia opieki zdrowotnej, nadto podpisał protokół z negocjacji zgadzając się z zaproponowaną wartością kontraktu a następnie podpisał umowę na realizację świadczeń. Podpisany protokół i umowa stanowią oświadczenia woli oferenta, który w chwili ich składania winien skalkulować czy wartość kontraktu jest dla niego opłacalna.

Końcowo organ zwrócił uwagę na odmowę udostępnienia odwołującemu wglądu w dokumenty innych postępowań konkursowych, albowiem akta te nie dotyczyły postępowania wszczętego na skutek odwołania oferenta. Jednakże pouczono go o możliwości zwrócenia się o te dokumenty, w trybie dostępu do informacji publicznej.

Reasumując organ stwierdził, że postępowanie prowadzone przez Komisję Konkursową prowadzone było zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie doszło także do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie złożył M. P. - prowadzący działalność gospodarczą pod firmą NZOZ [...] wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].06.2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 148 u.ś.o.z. poprzez wadliwe zastosowanie kryteriów porównywania ofert, naruszenie art. 147 u.ś.o.z. poprzez kierowanie się w toku postępowania niejawnymi kryteriami doboru i wyceny ofert, naruszenie art. 134 u.ś.o.z. poprzez naruszenie zasady równego traktowania świadczeniodawców.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OW NFZ w [...] wniósł o jej oddalenie. Jako niezasadne ocenił zarzuty podniesione w skardze, raz jeszcze podkreślając, że postępowanie konkursowe przeprowadzone było zgodnie z przepisami prawa i nie naruszało interesu prawnego skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2014 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący zarzucił dokonanie przez organ błędnej interpretacji zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. W jej wyniku uprzywilejowane zostały podmioty z powiatów innych niż miejskie, nie mające na swym terenie konkurencji. Zmniejszenie puli środków dla miasta K. spowodowało, że pacjenci oczekują jeszcze dłużej niż dotychczas na uzyskanie świadczeń (u skarżącego okres oczekiwania na zabieg wydłużył się do ok. 3 miesięcy). W dalszej części skarżący podtrzymał dotychczas podnoszone zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym

w świetle § 2 cytowanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli zaskarżonych aktów z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie kierując się względami słuszności czy też zasadami współżycia społecznego.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpatrywanej sprawie Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w [...] utrzymująca w mocy decyzję o oddaleniu odwołania złożonego przez M. P. – prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą NZOZ [...] od rozstrzygnięcia postępowania Nr [...] przeprowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, obszar: [...].

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, unormowane w dziale VI ustawy z 27 sierpnia 2004 r.

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U.

z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - zwanej dalej "u.ś.o.z."), stanowi swoistą, znaną tylko ustawie, procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie to jest sformalizowane a ustawodawca stworzył obligatoryjnie stosowane szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia tego postępowania. Szczegółowo tryb postępowania regulują przepisy działu VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 132-161 u.ś.o.z.) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia

2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719), a także zarządzenia wykonawcze Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Wskazana wyżej ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została, co już wyżej zaznaczono, w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez NFZ celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W art. 139 ust. 1 pkt 1 u.ś.o.z. wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 u.ś.o.z., określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 u.ś.o.z.). Natomiast

w art. 134 u.ś.o.z. sformułowano zasadę, że NFZ jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia

i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Z treści wskazanego powyżej przepisu wynika zatem, że organ uprawniony jest jedynie do badania, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta.

Świadczeniodawca może więc wnieść odwołanie, a następnie skargę stosownie do treści art. 154 ustawy o świadczeniach, jeżeli NFZ naruszy zasady postępowania określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ i godzi to w interes prawny świadczeniodawcy.

Zaznaczenia wymaga, że w postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 u.ś.o.z., zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna.

W wyroku z dnia 15.11.2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, (publ. w ONSAiWSA 2007/4/101) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa NFZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy.". Skład orzekający

w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, i jednocześnie wskazuje, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 u.ś.o.z., otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Stosownie do treści art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie "nieadministracyjnej" wymienione są w art. 153, te zaś, z których można korzystać

w postępowaniu administracyjnym - w art. 154. Zgodnie z ust. 1 ostatnio cytowanego przepisu świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia

o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania.

Celem procedury uruchamianej na wniosek, tj. odwołania jest weryfikacja

w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej "nie administracyjnej" fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego

w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Przytoczony przepis stwarza uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych oraz określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych a także wynik kontroli sądu administracyjnego.

Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest, bowiem najpierw pozytywne ustalenie, że w przeprowadzonym postępowaniu

w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek

w interesie prawnym strony. Ustalenie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie (patrz: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. w sprawie sygn. II GSK 236/10).

Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy

o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 u.ś.o.z. Natomiast do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy

o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków, którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia

i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na pogląd wyrażony w wyroku NSA

z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1458/1 w którym wskazano, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. wyznacza materialnoprawna norma zawarta w art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. NSA zwrócił również uwagę, że podjęcie decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 u.ś.o.z. nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. W ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie

w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się

z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z poglądem wyrażonym w powyżej wskazanym wyroku, zaznaczając jednocześnie, że obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 u.ś.o.z.), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się

o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. (art. 134 u.ś.o.z.). Spełnienie tych standardów, przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi, bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty.

Zadaniem organu – Prezesa NFZ - któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad

w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych, jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania (por. m. ni. wyrok WSA w Warszawie z 24.03.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2012/08, wyrok NSA z 27.04.2010 r., sygn. akt II GSK 539/09, wyrok WSA w Warszawie z 2.10.2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 480/14, dostępne w bazie cbois: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd

w składzie orzekającym uznał, że w kontrolowanej sprawie, organy NFZ przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym w szczególności nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. Każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie,

a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się

w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez NFZ jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Art. 148 u.ś.o.z. wskazuje zakres porównania ofert. Natomiast kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa NFZ.

W niniejszej sprawie oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w:

1/ rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału

w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r Nr 273, poz. 2719 ze zm.),

2/ zarządzeniu nr 57/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia

2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

3/ zarządzeniu nr 80/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów

w rodzaju rehabilitacja lecznicza,

4/ zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu

w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zauważyć w tym miejscu należy, że warunki określone w zarządzeniach Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach wiążące (por.: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że oferta skarżącego (na udzielanie świadczeń w dwóch miejscach) została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżący w oświadczeniu z dnia [...].03.2014 r. oświadczył, że zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do stosowania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 u.ś.o.z. Podkreślenia przy tym wymaga, że oferta skarżącego została wybrana do zawarcia umowy. Natomiast główne zarzuty skarżącego dotyczą wadliwego w jego ocenie rozdysponowania przez Dyrektora Oddziału Funduszu środków finansowych na poszczególne obszary województwa oraz naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców biorących udział w różnych postępowaniach konkursowych.

Jak słusznie zauważyły orzekające organa zarządzanie środkami finansowymi należy do kompetencji Dyrektora Oddziału Funduszu (art. 107 ust. 5 pkt 1 i 5 u.ś.o.z.). Decyzja o rozdysponowaniu środków finansowych przeznaczonych na zawarcie umów w zakresie danego rodzaju świadczeń podejmowana jest na podstawie planu finansowego Oddziału. Jak wyjaśnił organ Dyrektor Oddziału rozdysponowując środki finansowe na obszary województwa [...] kierował się zasadą wyrównania kwot dla poszczególnych obszarów w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Z tego powodu i z powodu różnic w zaludnieniu na danych obszarach województwa mogły wystąpić różnice w wielkości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne postępowania konkursowe. Jak trafnie zauważył organ kwota przeznaczona na sfinansowanie konkretnego postępowania konkursowego jest określona przez Dyrektora w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym, wydanym na podstawie rozporządzenia z 15.12.2004 r. Przy czym zauważono, że NFZ zobowiązany jest do zapewnienia jak największego dostępu do usług medycznych, a zatem kwotę przeznaczoną na zakontraktowanie świadczeń opieki zdrowotnej należy rozdysponować z uwzględnieniem jak największej dostępności do świadczeń dla świadczeniobiorców z obszaru określonego

w postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe zarzut wadliwego rozdysponowania środków finansowych na poszczególne obszary objęte postępowaniem konkursowym, uznać należało za nietrafny. Jak powyżej zaznaczono podnoszone zarzuty mogą jedynie dotyczyć prowadzonego postępowania konkursowego, w tym jego rozstrzygnięcia, nie zaś kwestii nierównego rozdysponowania środków na poszczególne obszary województwa. W toku postępowania badaniu podlega jedynie kwestia, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowałoby uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo.

Jako niezasadny należało także ocenić zarzut naruszenia art. 134 u.ś.o.z.

W ocenie Składu orzekającego postępowanie konkursowe prowadzone było

z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wraz

z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. Jak już wcześniej wskazano zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu

w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie

o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania

w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców

i tożsame kryteria ocen. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia - wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Wydając decyzję ostateczną Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieuwzględnienia odwołania skarżącego. Jak zauważył organ różnice w wysokości przyznanych kontraktów wynikały z zaoferowanego przez oferentów potencjału, zatem zarzut jakoby inni świadczeniodawcy z K. otrzymali większe kontrakty w przeliczeniu na etat, nie jest trafny. Jak wynika z akt sprawy, w tym uzasadnienia kwestionowanej decyzji,

z uwagi na zaoferowany w ofercie personel skarżący podczas negocjacji otrzymał od komisji konkursowej propozycję dużej liczby punktów. Mimo uzyskania niewielkiej ilości punktów rankingowych za kryterium jakość, komisja jako kluczowe kryterium przyjęła kryterium osobowe (stan zatrudnienia), co dla oferenta okazało się korzystne, a w związku z tym uzyskał on trzecią i piątą w rankingu wartość kontraktu dla pojedynczego miejsca udzielania świadczeń (łącznie największa wartość przedstawionej oferty – 241.230 zł).

W tym aspekcie jako niezasadny należało ocenić podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 147 i art. 148 u.ś.o.z. dotyczący wadliwego zastosowania kryteriów porównywania ocen i kierowania się niejawnym kryteriami doboru i wyceny.

Raz jeszcze wypada zaznaczyć, że przeprowadzone przez komisję konkursową postępowanie, było zgodne z obowiązującymi przepisami. Orzekające w tym przedmiocie organy nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego każdy z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej oferentom może wynikać jedynie z porównania ich ofert

a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania skarżącego od rozstrzygnięcia omawianego postępowania, poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Wskazały, że wyliczenia ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria: cena, ciągłość, jakość i dostępność. Wyjaśniły jakimi przesłankami kierowała się komisja konkursowa dokonując wyboru ofert. Ponadto,

w sposób wystarczający odniosły się do podniesionych zarzutów, zasadnie uznając je za bezpodstawne. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia komisji konkursowej, a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja

o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umowy. Natomiast w decyzji

z dnia [...] czerwca 2014 r. w sposób szczegółowy przestawiono liczbę punktów uzyskanych przez wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu

z wyszczególnieniem liczby punktów za poszczególne kryteria oceny wraz ze wskazaniem "elementów", których brak przesądził o małej liczbie punktów za kryterium "jakość". Powyższe dokumenty, w połączeniu z decyzjami obu instancji Narodowego Funduszu Zdrowia były wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz nie stwierdzenia z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu – skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.