Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 165/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 roku sprawy ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. M. i J. M. oraz odwołania J. G., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w części, orzekło w tym zakresie i w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku inwestora – T. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego (o powierzchni do 900 m2), parkingu dla samochodów osobowych (do 48 stanowisk), wewnętrznego układu drogowego, zjazdu z ul. A, totemu reklamowego i urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 42/46, na fragmencie działki nr ewid. 504/14 i fragmencie działki drogowej nr ewid. 449/20, obręb [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). W decyzji organ ustalił zasady zabudowy wskazując, że linia zabudowy została określona w załączniku graficznym, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem (fragment działki nr ewid. 504/14) ma wynosić do 0,23, a szerokość elewacji frontowej – 25,2 m z tolerancją do 20%, czyli między 20,1 m, a 30,2 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ma mieścić się w przedziale między 3,5 m, a 6,1 m. Geometrię dachu organ określił wskazując, iż kąt nachylenia połaci dachowych wynosić ma od 5° do 20°, wysokość kalenicy od 4 do 7,5 m, układ połaci dachowych ma być wielospadowy, a kierunek głównej kalenicy dachu równoległy lub prostopadły do granicy działki od ul. A.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. M. i J. M. oraz J. G..

A. M. i J. M. w treści swojego odwołania, domagając się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. i wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wskazali na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż w sprawie zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie doszło także, zdaniem odwołujących, do naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie") w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez przeprowadzenie wadliwej, pobieżnej i nieodpowiadającej wymogom prawnym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. oraz wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż minimalny bez przekonującego uzasadnienia i właściwego, konkretnego oznaczenia analizowanego obszaru, bez wskazania działek uznanych za sąsiednie. Organ uchybił także treści § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, tj. ustalenie go z pominięciem faktu, iż dla lokalizacji o funkcji usługowej był on na niższym poziomie, w sytuacji gdy przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej organ w celu pominięcia średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym (niekorzystnego dla inwestycji) powołał się na wskaźnik istniejący dla inwestycji usługowych. Działanie organu jest także sprzeczne z treścią § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p., gdyż szerokość elewacji frontowej dla inwestycji poprzez ustalenie jej niezasadnie na poziomie dwukrotnie wyższym od średniego wskaźnika istniejącego dla analizowanego obszaru, została określona niewłaściwie. W sprawie doszło także do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, w szczególności właścicieli i użytkowników działek sąsiadujących z terenem inwestycji.

J. G. w uzasadnieniu odwołania podniósł, że kwestionowana decyzja narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem organ błędnie przyjął, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem organ winien właściwie wyznaczyć granice obszaru analizowanego, przy czym przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia niewątpliwie określa tylko jego minimalne granice, a orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż rozszerzenie tego obszaru powinno następować z dużą ostrożnością i na pewno nie wyłącznie w celu odnalezienia działki zabudowanej w sposób analogiczny do wnioskowanego. W minimalnym obszarze analizowanym występuje zabudowa reprezentatywna dla tego terenu, natomiast zabudowa w obszarze powiększonym w stosunku do obszaru minimalnego istotnie odbiega funkcją i intensywnością zabudowy, co uzasadnia brak podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego. Na tej podstawie odwołujący uznał, że rozszerzenie obszaru analizowanego miało na celu poszukiwanie funkcji, cech i parametrów uzasadniających formalną dopuszczalność lokalizacji planowanej zabudowy. Takie działanie organu – zdaniem autora odwołania – stanowi także naruszenie przepisów proceduralnych, czyli art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Organ zaniechał doręczyć odwołującemu, jako stronie postępowania, załączników do decyzji, co wyklucza kompleksową, merytoryczną ocenę decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy względy techniczne nie pozwalają na odstąpienie od doręczania rzeczonych załączników, czym organ naruszył przepis § 9 ust. 3 rozporządzenia.

Po rozpoznaniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wzmiankowanym na wstępie rozstrzygnięciem, uchyliło decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej określenia w punkcie II.1.2 wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem (fragment działki nr ewid. 504/14) oraz szerokość elewacji frontowej, orzekając w tym zakresie poprzez określenie, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem (fragment działki nr ewid. 504/14) powinien mieścić się w przedziale między 0,18, a 0,23, a szerokość elewacji frontowej ma wynosić od 18 m do 26 m, w pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta.

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Przedstawiając treść regulacji ustawowych wskazał, że w sprawie wyznaczony został przez organ pierwszej instancji obszar analizowany w szerokości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestowanej. W sprawie front terenu inwestycji wynosi 45 m, zatem minimalny obszar analizowany (odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki) wynieść powinien 135 m (3 x 45 m). Jednak - zgodnie z wnioskiem inwestora - w sprawie obszar ten wyznaczono w szerszych granicach, ograniczonych kwartałem ulic: B, C i A do nr 66. Jak stwierdził Prezydent Miasta przepisy rozporządzenia określają jedynie minimalną, nie zaś maksymalną, wielkość obszaru analizowanego. Pamiętając o celowości takiego zabiegu Kolegium wyjaśniło, że decyzja w tym zakresie należy do organu pierwszej instancji, jednakże każdorazowo musi ona uwzględnić stan faktyczny danej sprawy i wymaga szczegółowego uzasadnienia. Organ pierwszej instancji podkreślając, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy została objęta tylko część działki nr 504/14 o szerokości 45 m, a cała działka przylega do ul. A bokiem o długości 89 m, ocenił, że przy przyjętym do analizy minimalnym obszarze, który stanowi jedynie niewielki wycinek osiedla F i nie tworzy wyodrębnionej czytelnej jednostki urbanistyczno – architektonicznej, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W wyznaczonym minimalnym obszarze znaczną część stanowi park, który rozciąga się po wschodniej stronie ul. A oraz działki o dużych powierzchniach, jeszcze niezabudowane (lub zabudowane w niewielkim stopniu, z dużymi odległościami między budynkami) położone na południe od terenu objętego wnioskiem (od ul. A nr 42/46 do ul. B 1/3). Zachodnia strona, na północ od terenu objętego wnioskiem, stanowi niewielki fragment regularnego osiedla mieszkaniowego, które rozciąga się dalej wzdłuż ul. A. Teren inwestycji oddziela od siebie tereny charakteryzujące się dużą różnorodnością zabudowy (na północ niewielkie działki o dużej intensywności zabudowy, zaś na południe działki o dużych powierzchniach i małym zainwestowaniu). Wyraźnie dostrzegalna jest istotna różnica w sposobie ukształtowania ładu przestrzennego wschodniej strony ul. A w porównaniu ze stanem zagospodarowania strony zachodniej na północ od terenu objętego wnioskiem. Istniejąca zabudowa mieszkalna jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i usługową, znajdująca się po stronie zachodniej, występuje wzdłuż ul. A i ulic D, E, C i B. Natomiast obszar położony po drugiej stronie stanowi wolny od zabudowań teren [...] Parku A. Biorąc pod uwagę powyższe oraz wniosek inwestora organ pierwszej instancji uznał, iż ocenie pod względem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa powinien podlegać fragment osiedla "F" ograniczony drogami publicznymi, tworzący pewną spójność urbanistyczną, charakteryzujący się określonym układem urbanistycznym, a nie tylko jego niewielki wycinek, co miałoby miejsce w przypadku wyznaczenia obszaru analizowanego jako trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. W ocenie Prezydenta Miasta, minimalny obszar analizowany jest zbyt wąski dla klarownego wyobrażenia o cechach okolicznej zabudowy wskazywanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zatem wyznaczono granice obszaru analizowanego, przyjmując część przestrzeni pomiędzy ulicami A – G – H – I, czyli obszar, który w pełni uwzględnia cechy zwartej jednostki terenowej urbanistyczno – architektonicznej w tej części miasta i jednocześnie jest w pewnej bliskości wnioskowanego terenu. Tak przyjęty obszar analizowany, większy niż minimalne rozmiary, posłużyć miał lepszemu wypełnieniu ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach wyodrębnionej zwartej jednostki urbanistycznej, jaką stanowi teren osiedla F. W szczególności, zdaniem organu pierwszej instancji, uzasadnione jest rozszerzenie obszaru analizowanego wzdłuż ul. A, która po swojej zachodniej stronie posiada liczną zabudowę. Są to w dużej mierze budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane wzdłuż ul. A, D, C, czy E.

W ocenie Kolegium, powołane wyjaśnienia nie mogą zostać uznane za podstawę do określenia obszaru analizowanego w granicach wyznaczonych wskazanymi ulicami, bowiem tak określony obszar analizy nie zmienia wyobrażenia o cechach okolicznej zabudowy wskazywanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a jedynie potwierdza ustalenia możliwe do dokonania na podstawie danych z minimalnego obszaru analizowanego, co do sposobu zagospodarowania terenu wzdłuż ul. A, po obu stronach terenu inwestycji.

Rozszerzone granice obszaru wskazują – analogicznie jak to ma miejsce w granicach minimalnych – iż teren objęty wnioskiem oddziela od siebie tereny charakteryzujące się dużą różnorodnością zabudowy, na północ niewielkie działki o dużej intensywności zabudowy, zaś na południe działki o dużych powierzchniach i małym zainwestowaniu. Jedynym efektem owego rozszerzenia jest możliwość przyjęcia do analizy obiektów znajdujących się przy ul. C 11/9 i 13/15 (zabudowa usługowo – produkcyjna) oraz budynku szkoły przy ul. B 1/3.

W ocenie Kolegium, zarówno usytuowanie tych budynków względem ul. A, jak również ich odległość od terenu inwestycji, nie uzasadniają rozszerzenia granic obszaru analizowanego. Szczególnie, że minimalny obszar analizowany pozwala doszukać się cech charakterystycznych dla okolicznego terenu, bowiem już ten teren potwierdza, że inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zatem pozwala na określenie cech i gabarytów planowanej inwestycji. W minimalnych granicach obszaru analizowanego zlokalizowane są 54 nieruchomości, w tym 7 niezabudowanych lub zabudowanych elementami infrastruktury technicznej. Jak podkreśliło Kolegium, teren inwestycji oddziela obszary o różnym sposobie zagospodarowania, to jednakże nie można pominąć faktu, że zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Wobec tego zasadne jest ustalenie parametrów przyszłej zabudowy na podstawie parametrów wszystkich budynków zlokalizowanych w obszarze minimalnym, bez ich rozróżnienia ze względu na funkcję, co gwarantuje, że przyszły obiekt będzie kontynuował cechy i parametry zabudowy sąsiedniej. W ocenie Kolegium, minimalny obszar analizy daje pełny obraz zagospodarowania terenu i pozwala na odnalezienie cech charakteryzujących ład przestrzenny w sąsiedztwie terenu inwestycji, a rozszerzanie jego granic nie sprzyja realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa" i może wskazywać na próbę dostosowania warunków zabudowy do zamiaru inwestora.

W minimalnym obszarze analizowanym możliwe było przeprowadzenie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., która to analiza wskazuje, że w obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowo – usługowa (sklepy, centrum serwisowe, centrum ogrodnicze, przedszkole). Inwestor we wniosku określił, iż planuje wzniesienie obiektu handlowo – usługowego (art. spożywcze i przemysłowe oraz usługi typu – punkt lotto, dorabianie kluczy, punkt serwisowy telefonii komórkowej) Kolegium przyjęło, iż w sprawie występuje kontynuacja funkcji, a w istocie jej uzupełnienie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - jak wywodziło SKO - należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzeczne z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie można kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Kontynuacja funkcji oznacza bowiem, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.

W dalszej części motywów rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż Prezydent Miasta Ł. w kwestionowanej decyzji na podstawie danych z rozszerzonego obszaru analizowanego ustalił parametry planowanej zabudowy, czyli linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej objętej wnioskiem (fragment działki nr ewid. 504/14) – do 0,23, szerokość elewacji frontowej – 25,5 m (z tolerancją do 20%, tj. od 20,1 m do 30,2 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – od 3,5 do 6,1 m, geometrię dachu poprzez wskazanie układu połaci dachowych (dach wielospadowy), kąta nachylenia połaci dachowych (od 5° do 20°), wysokości głównej kalenicy (od 4 m do 7,5 m) oraz kierunku głównej kalenicy dachu (równoległy lub prostopadły do granicy działki od ul. A).

Odnosząc się do tych parametrów Kolegium podkreśliło, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus.

W tym stanie rzeczy za zasadne Kolegium uznało określenie parametrów nowej zabudowy w postaci konkretnej wielkości bądź też wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. W każdym przypadku ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej, co jednak oczywiście nie może powodować sytuacji, że wartości graniczne są tak odległe, że w istocie pozostawiają parametr niedookreślony. Niedopuszczalne jest określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.).

Odnosząc powyższe do sprawy organ odwoławczy zaakcentował, iż wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony poprzez podanie wartości maksymalnej, zatem uzasadnione jest uchylenie decyzji w odpowiedniej części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, uznając materiał zgromadzony w sprawie za kompletny i wystarczający do takiego rozstrzygnięcia. Uwzględniając treść § 5 rozporządzenia organ wyjaśnił, iż skoro podstawę określenia cech i parametrów przyszłej zabudowy winny stanowić wyłącznie obiekty z minimalnego obszaru analizy, koniecznym stało się wyliczenie średniego wskaźnika na podstawie mniejszej ilości nieruchomości zlokalizowanych w granicach minimalnego obszaru analizowanego.

W wyniku ponownego obliczenia tej wartości ustalono, że średnia wielkość tego parametru wynosi – 0,22, ale Kolegium uznało za zasadne ustalenie tego wskaźnika w przedziale od 0,18 do 0,23, jako że obie te wielkości występują w obszarze analizowanym i zawierają się w przedziale wielkości tego wskaźnika, który jest zróżnicowany i waha się od 0,03 do 0,40. Mimo, iż w obszarze analizowanym znajduje się szereg nieruchomości o wskaźniku zabudowy przekraczającym 0,23, to jednakże przyjęcie wskaźnika 0,23 organ uznał za maksymalną dopuszczalną wielkość dla inwestowanego terenu z uwagi na powierzchnię tego terenu (znacznie większa niż średnia powierzchnia działek w obszarze analizowanym). W ocenie Kolegium takie działanie nie narusza istniejącego ładu przestrzennego oraz pozostaje w zgodzie z treścią § 5 ust. 2 rozporządzenia.

W odniesieniu do sposobu wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy od strony ul. Krakowskiej organ wskazał, że linię tę wyznaczono na przedłużeniu zabudowy na działce przy ul. J 2, zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, co jest zgodne z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie Kolegium w decyzji pierwszoinstancyjnej organ prawidłowo wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, bowiem na jego ustalenie w przedziale od 3,5 m do 6,1 m pozwalają także obliczenia dokonane w minimalnym obszarze analizowanym. W granicach tego obszaru występują budynki o wysokości elewacji frontowych od 3,5 m do 10 m, co odpowiada średniej – 5,94 m. Takie znaczne zróżnicowanie wysokości elewacji frontowych uzasadnia wyznaczenie tego parametru na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Analogicznie, za poprawny organ uznał sposób ustalenia w decyzji pierwszoinstancyjnej geometrii dachu planowanego budynku, bowiem na takie jej określenie pozwalają również dane pochodzące z minimalnego obszaru analizowanego. Zatem parametr ten, stosownie do § 8 rozporządzenia, ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Jak następnie organ stwierdził jedynym parametrem, który ulega ograniczeniu w wyniku przyjęcia do analizy wyłącznie obiektów zlokalizowanych w minimalnych granicach obszaru analizy, jest szerokość elewacji frontowej. Z ustaleń Kolegium wynika, że szerokość elewacji frontowych w obszarze analizy zawiera się w przedziale od 5,5 m do 26 m, średnio 11,39 m. Analogicznie, jak w przypadku pozostałych parametrów, średnią szerokość elewacji frontowej obliczono na podstawie wszystkich obiektów w obszarze analizy, bez dokonywania ich rozróżnienia ze względu na funkcje.

W decyzji pierwszoinstancyjnej ustalono szerokość elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości tego parametru w powiększonym obszarze analizy, charakterystycznej dla zabudowy usługowej (25,2 m z tolerancją 20%, tj. od 20,1 m do 30,2 m). Ustalenie średniej wysokości było możliwe jedynie dzięki przyjęciu do analizy budynków usługowo – przemysłowych przy ul. C 11/9 i 13/15 oraz budynku szkoły przy ul. B 1/3. Jednakże, zdaniem Kolegium, uwzględnienie tych obiektów nie znajduje uzasadnienia, bowiem przenosi cechy jednostkowej zabudowy z obszaru znacznie oddalonego od terenu inwestycji do obszaru zlokalizowanego

w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Realizacja inwestycji, przy konieczności dostosowania szerokości elewacji frontowej do średniej tego parametru w obszarze analizowanym, w istocie niweczyłaby zamiar inwestycyjny. Zatem na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia organ wyznaczył tę wielkość w sposób inny niż odpowiadający wartości średniej, bowiem wynika to z analizy. W minimalnym obszarze analizy występują 23 obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia z obszaru, przy czym w sąsiedztwie terenu inwestycji na działce nr 504/12 przy ul. A zlokalizowany jest budynek o szerokości elewacji frontowej 26 m, zbliżoną szerokość (25 m) posiada także budynek na działce nr 475 przy ul. J 15. Ustalona więc przez organ szerokość elewacji frontowej zawiera się w przedziale wielkości tego parametru w obszarze analizowanym i tym samym pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia, a nadto umożliwi zagospodarowanie terenu inwestycji zgodnie z jego przeznaczeniem (wynikającym z zagospodarowania nieruchomości sąsiednich) oraz zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Reasumując, Kolegium wskazało, iż inwestycja stanowi kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej – ul. A, a z decyzji wynika jednoznacznie, że dostęp ten będzie miał miejsce przez projektowany zjazd, którego realizacja może nastąpić na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania J. G. dotyczącego niedoręczenia załączników do decyzji (zarówno graficznych, jak też części opisowej wyników analizy urbanistycznej), Kolegium wskazało, że stosownie do treści § 9 ust. 1 – 4 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, przy czym wyniki analizy urbanistycznej zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Brak dołączenia stronie załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, skoro organ poinformował stronę, że część graficzna – z uwagi na rozmiary tego dokumentu – pozostaje do wglądu w aktach sprawy, a strona biorąca udział w postępowaniu miała swobodny dostęp do akt sprawy. W sprawie sytuacja taka wystąpiła, ponieważ Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomił strony postępowania, w tym odwołującego, o możliwości zapoznania z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

J. G. uznał jednakże takie działanie organu za niewystarczające i pismem z dnia 25 czerwca 2014 roku wystąpił o uzupełnienie decyzji poprzez przesłanie kompletnego rozstrzygnięcia umożliwiającego zapoznanie się z pełną jego treścią. W odpowiedzi na to pismo organ przesłał autorowi odwołania kopię załącznika nr 1 i nr 2 do decyzji. Dostrzegając, iż po wniesieniu odwołania jego autor otrzymał przedmiotowe załączniki Kolegium uznało, iż sformułowany w tym odwołaniu zarzut w dacie rozpatrywania tegoż odwołania był bezprzedmiotowy.

W skardze do sądu administracyjnego A. M. i J. M. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przeprowadzenie dowodów ze wskazanych dokumentów.

W ocenie autorów skargi w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji mimo naruszenia przez ten organ przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. W sprawie, zdaniem skarżących, organ naruszył również art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., bowiem niedostatecznie i niedokładnie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności pomijając w uzasadnieniu decyzji wyliczenia, które doprowadziły do ustalenia konkretnych parametrów (wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej) planowanej zabudowy, zaniechał wskazania precyzyjnie nieruchomości, które zostały objęte obszarem analizowanym oraz w oparciu o które określono parametry planowanej zabudowy. Organ również załatwił sprawę nie uwzględniając interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, w szczególności właścicieli i użytkowników działek sąsiadujących z terenem inwestycji.

W sprawie poza tym doszło, w ocenie skarżących, do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż spełnione zostały wskazane w tym przepisie przesłanki. Skutkowało to ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności na analizowanym terenie nie ma działki zabudowanej w sposób pozwalający na odniesienie gabarytów inwestycji do gabarytów obiektów tej samej lub podobnej funkcji zlokalizowanych w obszarze analizowanym.

Także przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. został naruszony, bowiem organ przeprowadził wadliwą, pobieżną i nieodpowiadającą wymogom prawnym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. oraz wyznaczył obszar poddany analizie urbanistycznej bez konkretnego oznaczenia analizowanego obszaru, bez wskazania działek uznanych za sąsiednie. Natomiast przepis § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. został naruszony poprzez ustalenie parametrów planowanej zabudowy bez wskazania sposobu ich wyliczenia oraz bez konkretnego oznaczenia nieruchomości, których wskaźniki zostały przyjęte za podstawę wyliczeń. Zdaniem skarżących organ niewłaściwie ustalił szerokość elewacji frontowej, co jest sprzeczne z przepisem § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. Nieuzasadnione jest ustalenie tej wartości na poziomie dwukrotnie wyższym od średniego wskaźnika dla analizowanego obszaru z powołaniem się na obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia, ale bez wskazania, które konkretnie są to obiekty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 roku, sygn. II SA/Łd 917/14, po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] (punkt pierwszy wyroku), stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku (punkt drugi wyroku) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt trzeci wyroku).

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] przeniósł decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o warunkach zabudowy na "B" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę komandytową z siedzibą w K..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz pełnomocnik uczestnika postępowania – "B" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w K..

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 roku, sygn. II OSK 1313/15 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi (punkt pierwszy wyroku) i zasądził od skarżących na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i na rzecz "B" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej z siedzibą w K., kwoty po 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części.

W sprawie dostrzec wypada, iż sprawa przedmiotowa była już przedmiotem uwagi Sądu, który wówczas wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 roku, sygn. akt: II SA/Łd 917/14, po rozpoznaniu skargi A. M. i J. M., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu administracji i uczestnika postępowania, wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 roku, sygn. akt: II OSK 1313/15, uchylił powyższy wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W obliczu tego, sięgając do treści art. 190 P.p.s.a. należy podkreślić, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tej sytuacji uwzględniając wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podkreślić, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uchylająca w części decyzję Prezydenta Miasta Ł. i orzekająca w tym zakresie oraz w pozostałym utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i uwzględniając pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i ustaliły, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym możliwa jest planowana zabudowa w postaci budynku handlowo – usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą. Stwierdzenie, iż planowana inwestycja dopuszczalna jest do realizacji znalazło swoje odzwierciedlenie w treści decyzji organu pierwszej instancji, która – jak słusznie zauważyło SKO – wymagała niewielkiej korekty, czemu organ odwoławczy dał wyraz uchylając w części decyzję organu pierwszej instancji i orzekając w tym zakresie.

Przedmiotem skargi, jak wskazano wcześniej, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uchylająca w części decyzję Prezydenta Miasta Ł. i orzekająca w tym zakresie. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] ustalił dla inwestora – T. G. (obecnie na skutek wydania w dniu [...] przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy inwestorem jest – "B" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w K.) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego (o powierzchni do 900 m2), parkingu dla samochodów osobowych (do 48 stanowisk), wewnętrznego układu drogowego, zjazdu z ulicy A, totemu reklamowego i urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 42/46, na fragmencie działki nr ewid. 504/14 i fragmencie działki drogowej nr ewid. 449/20, obręb [...].

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku.

Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, innymi słowy analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy inwestowany grunt ma szerokość frontu wynoszącą 45 m, zatem obszar analizowany w minimalnych rozmiarach obejmuje teren o szerokości 135 m (3 x 45 m) Jednak – zgodnie z wnioskiem inwestora – w sprawie obszar ten wyznaczono w szerszych granicach, oznaczonych kwartałem ulic B, C i A do nr 66. Z powodów podanych w motywach rozstrzygnięcia Prezydent Miasta przyjął jako miarodajny do ustalenia warunków zabudowy, obszar w rozmiarze większym niż minimalny, zatem w rozmiarze większym niż wynikający z rozporządzenia. W ocenie Sądu, takie rozwiązanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest błędem, ani wadliwością, a uzasadnienie dla przyjęcia takiej metody zasługuje na akceptację. Takie rozwiązanie – w okolicznościach sprawy – nie jest wyrazem poszukiwania możliwości realizacji planowanej inwestycji, bowiem takowa istniała także uwzględniając obszar analizowany w rozmiarze minimalnym. Wyznaczona w sprawie wielkość obszaru analizowanego uwarunkowana była – jak słusznie wyartykułowały to organy – znikomą zabudową w obszarze minimalnym, zatem chęcią dostosowania parametrów planowanej inwestycji do większego fragmentu osiedla. W ocenie składu orzekającego, tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej zabudowy i racjonalnej całości urbanistycznej, jak to dostrzegł autor analizy.

W wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym (zarówno w rozmiarze minimalnym, jak i przyjętym w sprawie) organ stwierdził istnienie zabudowy charakterystycznej dla osiedla mieszkaniowego, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa z udziałem stanowiącej jej uzupełnienie zabudową usługową. Inwestor natomiast na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym planuje budowę budynku handlowo – usługowego z niezbędną infrastrukturą.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – zdaniem Sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, czyli obiekty mieszkalne, mieszkalno – usługowe, usługowe wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi. Gdy w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, zatem realizacja obiektu handlowo – usługowego wkomponowuje się w istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2012 roku, II OSK 586/11; z dnia 16 września 2011 roku, II OSK 1360/10 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 24 października 2013 roku, VIII SA/Wa 634/13; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2013 roku, II SA/Go 860/12; w Gliwicach z dnia 4 października 2007 roku, II SA/Gl 262/07 i inne).

Wyjaśnić należy, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołali się w sprawie skarżący, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.

Jak już wskazywano, w sprawie inwestor planuje budowę obiektu handlowo – usługowego. Taki rodzaj zabudowy nie sprzeciwia się zabudowie mieszkaniowej w ramach osiedla mieszkaniowego. Z tego powodu Sąd nie uznał argumentacji autorów skarg, która zmierzała do wykluczenia możliwości realizacji planowanej inwestycji poprzez naruszenie interesów skarżących.

W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zasadniczej części utrzymało w mocy podzielając pogląd o dopuszczalności zabudowy i sposobie wyznaczenia parametrów zabudowy, z wyjątkiem wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokości elewacji frontowej. I tak w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia.

Przede wszystkim linię zabudowy wyznaczono w załączniku graficznym do decyzji jako nieprzekraczalną linię zabudowy (od strony ul. A). W analizie, uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy, organ podkreślił, że wyznaczył ją na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. J 2 oraz na działce przy ul. B 1/3, tj w odległości 8 m od granicy działki, co – jak zaakcentował organ – będzie zgodne z regulacją ustawy o drogach publicznych. Z tego powodu organ odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich, czyli zgodnie z wymogami określonymi w § 4 ust. 1 rozporządzenia, który to przepis stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ jako podstawę określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy powołał przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczoną linię organ określił uwzględniając istniejącą linię zabudowy na sąsiednich działkach. Ustalenie obowiązującej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia jest uzasadnione, tym samym nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy wynikającej z analizy urbanistycznej, znajduje w niej swoje uzasadnienie.

W dalszej kolejności organ pierwszej instancji, stosownie do regulacji § 5 ust. 1 rozporządzenia, określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten określa, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak napisał organ w analizie wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,02 do 0,54, co daje średnią na poziomie 0,23. Organ wskaźnik powierzchni nowej zabudowy określił na poziomie średnim na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Ustalenia w tym zakresie zakwestionował organ odwoławczy, który w tym zakresie uchylił decyzję pierwszej instancji i określił wskaźnik w przedziale od 0,18 do 0,23. Jak słusznie dostrzegło Kolegium niezbędnym w zakresie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej określenie tego parametru w formie tzw. "widełek", a nie sztywno, jak to uczynił organ pierwszej instancji. W tym zakresie zatem – zdaniem Sądu – rozstrzygnięcie organu drugiej instancji odpowiada prawu.

Kolejnym newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ w decyzji powołał się na przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej – niż określona w § 6 ust. 1 rozporządzenia – szerokości elewacji frontowej, jeżeli to wynika z analizy urbanistycznej. W efekcie organ ustalił szerokość elewacji frontowej na poziomie 25,2 m z tolerancją do 20%, zatem w przedziale od 20,1 m do 30,2 m. Ustalenie w tym zakresie zakwestionowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które ustaliło tenże parametr w przedziale od 18 m do 26 m. Jak stwierdziło Kolegium, w obszarze analizowanym tenże parametr kształtuje się w przedziale od 5,5 m do 26 m, zatem średnio 11,39 m. Tymczasem organ pierwszej instancji uwzględnił w analizie budynki usługowo – przemysłowe przy ul. C 11/9 i 13/15 oraz budynku szkoły przy ul. B 1/3, co – zdaniem Kolegium – nie mogło zyskać uzasadnienia, bowiem przenosiłoby cechy jednostkowej zabudowy z obszaru znacznie oddalonego od terenu inwestycji do obszaru zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Realizacja inwestycji, przy konieczności dostosowania szerokości elewacji frontowej do średniej tego parametru w obszarze analizowanym, w istocie niweczyłaby zamiar inwestycyjny. Zatem na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia organ odwoławczy wyznaczył tę wielkość w sposób inny niż odpowiadający wartości średniej, bowiem wynika to z analizy. W obszarze analizowanym przyjętym w minimalnym rozmiarze występują 23 obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia z obszaru, przy czym w sąsiedztwie terenu inwestycji na działce nr 504/12 przy ul. A zlokalizowany jest budynek o szerokości elewacji frontowej 26 m, zbliżoną szerokość (25 m) posiada także budynek na działce nr 475 przy ul. J 15. Ustalona więc przez organ szerokość elewacji frontowej zawiera się w przedziale wielkości tego parametru w obszarze analizowanym i tym samym pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia, a nadto umożliwi zagospodarowanie terenu inwestycji zgodnie z jego przeznaczeniem (wynikającym z zagospodarowania nieruchomości sąsiednich) oraz zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie odpowiada prawu i nie może być kwestionowane.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, zatem jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości od 3,5 m do 11 m, co daje średnią wartość na poziomie 6,1 m. W sprawie organ określił tę wielkość na poziomie od 3,5 m do 6,1 m, powołując się na to, że planowany budynek o tak ustalonej wysokości nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Organ uzupełnił te uwagi stwierdzeniem, że inwestycja o takiej wysokości nie będzie dominowała w terenie wśród otaczającej go zabudowy mieszkaniowej. Wobec tego – jak argumentował organ w analizie urbanistycznej – dla inwestycji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie od minimalnej wysokości w obszarze analizowanym do wielkości średniej, zatem z powołaniem się na przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia. Taki pogląd organu jest uzasadniony i nie budzi wątpliwości składu orzekającego.

Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ określił, że inwestycja powinna mieć dach o konstrukcji wielospadowej z kierunkiem głównej kalenicy dachu równoległej lub prostopadłej do granicy działki od ul. A, spadek połaci do 5° do 20°. Kalenica główna, jak dalej napisał organ, powinna wynosić od 4 m do 7,5 m. W obszarze analizowanym organ stwierdził dużą różnorodność zabudowy w odniesieniu do tego parametru. Wysokość kalenicy wynosi od 4 m do 13 m, układ połaci dachowych jest dwuspadowy, jednospadowy lub wielospadowy o spadkach od 5° do 80° (mansarda). Budynku posiadają kalenice zarówno prostopadłe, jak i równoległe do frontu działki. Na podstawie takich ustaleń analizy organ dla planowanej inwestycji ustalił dach o opisanej konstrukcji. Ustalenia w tym zakresie, jako odpowiadające prawu, zasługują na akceptację składu orzekającego.

Uzupełnić powyższe należy wskazaniem, iż planowana powierzchnia sprzedaży ma nie przekroczyć 900 m2. Z treści art. 64 ust. 2 u.p.z.p. wynika obowiązek określenia powierzchni sprzedaży w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu, które już istnieje na działce jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy podzielić pogląd wyrażony w konkluzji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Wbrew zarzutom skarżących w sprawie spełnione zostały spełnione warunki do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, czyli decyzji ustalającej warunki zabudowy. W szczególności podkreślić należy, iż – co wynika z wcześniej przedstawionych argumentów – w sprawie planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że także i one nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż – co już wcześniej podkreślono – inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający, iż sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 roku, II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 roku, II SA/Lu 604/11 i inne).

Odnosząc się do kwestii komunikacji planowanej inwestycji wyjaśnić wypada, iż kwestie organizacji zjazdu z drogi publicznej, jego usytuowania i określenia parametrów są zagadnieniem rozstrzyganym w decyzji o wyrażeniu zgody na realizację zjazdu wydawanej na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 roku nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zagadnienia te nie są przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, dlatego też lokalizacja zjazdu i jego parametry nie zostały ujęte w kwestionowanej w sprawie decyzji. Z tych powodów te argumenty skarżących także nie zasługują na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skarżących wątpliwości składu orzekającego nie budzi forma uzgodnienia projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Przepis art. 53 ust. 5 zd. II w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Zacytowany przepis przewiduje pozytywne uzgodnienie projektu decyzji w razie braku, w odpowiednim terminie, odpowiedzi ze strony organu uzgadniającego. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż projekt decyzji celem uzgodnienia został doręczony Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Nie jest także sporne, iż tenże organ uzgadniający nie odpowiedział na ten wniosek, zatem przyjęcie na podstawie wskazanego przepisu uzgodnienia jako pozytywnego nie narusza prawa. Skład orzekający w tym zakresie nie dopatrzył się żadnego naruszenia.

Wbrew poglądowi autora skargi, organ w treści decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązku wymieniać – poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych – działek zaliczonych do obszaru analizowanego. Ustaleniu, jaki teren uwzględniono w obszarze analizowanym, służy mapa z wyrysowanym obszarem analizowanym stanowiąca załącznik zarówno do analizy urbanistycznej, jak i do decyzji.

Organ, orzekając w sprawie warunków zabudowy, uwzględnia przede wszystkim uprawnienia inwestora, jako prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Żaden przepis u.p.z.p. nie uprawnia organu do odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na sprzeciw społeczny, gdy spełnione są wszystkie określone w prawie warunki.

Także wbrew argumentom skargi w sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niedostatecznie i niedokładnie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności pomijając w uzasadnieniu decyzji wyliczenia, które doprowadziły do ustalenia konkretnych parametrów (wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej) planowanej zabudowy, zaniechał wskazania precyzyjnie nieruchomości, które zostały objęte obszarem analizowanym oraz w oparciu o które określono parametry planowanej zabudowy. Odnosząc się do tej kwestii należy dostrzec, iż załącznikiem do analizy urbanistycznej jest tabela przedstawiająca zestawienie parametrów, w której zawarte są wszelkie wyliczenia.

W ocenie skarżących organ również załatwił sprawę nie uwzględniając interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, w szczególności właścicieli i użytkowników działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Zdaniem Sądu, realizacja planów inwestycyjnych na nieruchomości nie stanowi użytku sprzecznego ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem działki gruntu.

Zdaniem autorów skargi, w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż spełnione zostały wskazane w tym przepisie przesłanki, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności na analizowanym terenie nie ma działki zabudowanej w sposób pozwalający na odniesienie gabarytów inwestycji do gabarytów obiektów tej samej lub podobnej funkcji zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Przedstawione wcześniej uwagi – w ocenie Sądu – dowodzą, że w sprawie zostały spełnione wszelkie warunki niezbędne do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Nie mają racji skarżący uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p., bowiem organ przeprowadził wadliwą, pobieżną i nieodpowiadającą wymogom prawnym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. W ocenie składu orzekającego dokumenty załączone do akt potwierdzają, że analiza urbanistyczna została w sprawie przeprowadzona w sposób dokładny, nie można poczynić organowi w tym zakresie żadnego zarzutu. Ustalenia organu zyskały potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.

a.tp.