Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2479/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 508
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania G. S., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], w dzielnicy [...], przy ul. [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...] oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Burmistrz Gminy [...] - [...] ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] m.in. na działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] przeznaczone pod budowę ulicy [...].

Pismem z dnia 20 maja 1996 r. G. S. oświadczyła, iż wyraża zgodę na nieodpłatne przekazanie na rzecz Gminy terenów pod budowę ulicy. Swoje stanowisko potwierdziła pismem z dnia 13 stycznia 1997 r. zrzekając się dodatkowo wszelkich roszczeń wynikających z tytułu przejęcia gruntu przez Gminę.

Dnia 21 września 2012 r. do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] Delegatura Dzielnicy [...] wpłynął wniosek G. S. o ustalenie terminu negocjacji w celu ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi przez [...].

Pismem z dnia 28 listopada 2012 r. organ oświadczył, iż dobrowolna rezygnacja z odszkodowania za grunt przejęty pod drogi przez [...] zakończyła postępowanie w sprawie, odmawiając tym samym przeprowadzenia negocjacji.

Pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. G. S., w związku z faktem odmowy przeprowadzenia negocjacji w celu ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi przez [...], zwróciła się z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiącą działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], wydzielone pod drogę.

Pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. G. S. złożyła w ustawowo przepisanym terminie odwołanie wskazując, iż oświadczenie o dobrowolnej rezygnacji z odszkodowania za grunty przekazane pod drogi publiczne zostało złożone przed terminem, w którym decyzja stała się ostateczna, a zatem było nie skuteczne.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów podstawą dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn", który stanowi, ze za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższej regulacji wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 ugn powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust. 1 ugn). Ustawowy obowiązek Wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, iż strony nie doszły do uzgodnienia wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. Pismem z dnia 28 listopada 2012 r. organ poinformował wnioskodawców, iż w związku z faktem, że zrzekli się prawa do odszkodowania, to dochodzone przez nich odszkodowanie jest nienależne. Prezydent [...], rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym, zgodnie z powyższym stanowiskiem, odmówił zaskarżoną decyzją ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Wojewoda zaznaczył, że obowiązek odszkodowawczy ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z powyższym roszczenie o odszkodowanie powstaje dopiero po nabyciu cech ostateczności przez decyzję podziałową. Nie jest zatem możliwe ustalenie bądź też zrzeczenie się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o to odszkodowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 stwierdził, iż prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, a uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 ugn mogą mieć miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przyjmując - co do zasady - dopuszczalność zrzeczenia się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne, prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna.

Z akt sprawy wynika, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, w wyniku którego powstały działki przeznaczone pod ulice stała się ostateczna w dniu 20 stycznia 1997 r., zaś właścicielka przedmiotowej nieruchomości złożyła ostatnie oświadczenie o wyrażeniu zgody na nieodpłatne przejście na własność gminy wydzielonych pod ulice działek w dniu 20 stycznia 1997 r., a więc wtedy kiedy nie były jeszcze wymagalne roszczenia odszkodowawcze. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje bowiem dopiero kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna, zaś w tej decyzji rozstrzygnięto o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną (wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 382/09).

Ponadto sytuacja, w której organ właściwy do przeprowadzenia "uzgodnień" nie wywiązuje się z nałożonych na niego przepisów prawa, może być utożsamiania z brakiem uzgodnienia, o jakim mowa w przepisie art. 98 ust. 3 ugn. Odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania takich uzgodnień oraz brak porozumienia, pomimo czynionych starań, należy uznać za materiał zastępujący protokół z uzgodnień. Sytuacja taka stwarza możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie do starosty jako organu właściwego w tym przedmiocie. Podobne stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 690/11, w którym podniósł, że pierwszeństwo przed administracyjnym ukształtowaniem stosunków prawnych pomiędzy byłym i obecnym właścicielem gruntu w przedmiocie zobowiązań odszkodowawczych ma tryb cywilnoprawny. To zaś, czy do wyczerpania tego trybu doszło, tj. czy mimo podejmowanych prób negocjacji zakończyły się one wynikiem negatywnym, a więc zaistniał stan "braku uzgodnienia" oceniane być musi w oparciu o całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Uzgodnienie, o którym mowa w tym przepisie, nie jest bowiem procesem sformalizowanym. Przepisy ugn nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania jest pozostawiony woli samych negocjujących. O negatywnym ich wyniku można zaś mówić dopiero wówczas, gdy co najmniej jedna ze stron tego procesu nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań. Zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądowym przez negatywny wynik rokowań należy rozumieć także brak reakcji drugiej strony na wezwanie, odmowę przystąpienia do rokowań lub inne działania obstrukcyjne (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1178/11). O obligatoryjnym charakterze negocjacji sądy wypowiadały się w licznych orzeczeniach, między innymi w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 30 marca 2011 r., sygn. ll SA/Gd 963/10, gdzie sąd stwierdził, iż przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane, a bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie zrzeczenie się roszczeń odszkodowawczych złożono przed dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, zrzeczenie się należy uznać za czynność prawną bezskuteczną. Natomiast z uwagi na fakt, że obligatoryjne rokowania w danej sprawie nie zostały przeprowadzone, organ II instancji uznał za niezbędne uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Była właścicielka przedmiotowej nieruchomości powinna złożyć wniosek do Prezydenta [...] o przeprowadzenie negocjacji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, a gdy te się nie powiodą dopiero wystąpić na drogę administracyjną ustalania odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 ugn. Zatem umorzenie postępowania przed organem I instancji na tym etapie sprawy nie zamyka byłej właścicielce dochodzenia swoich roszczeń odszkodowawczych.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 508 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 98 ust. 3 ugn poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nie doszło do skutecznego zwolnienia z długu Miasta [...], co do obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomości w wyniku złożonego przez G. S. w dniu 13 stycznia 1997 r. oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania; 2) art. 98 ust. 3 ugn poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że konieczne jest w tej sprawie przeprowadzenie rokowań pomimo tego, że Prezydent [...] odmówił wcześniej ich przeprowadzenia, a zatem spełniona została przesłanka braku porozumienia, co do wysokości odszkodowania. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał, że za nieprawidłowe uznać należy przyjęcie przez Wojewodę [...], że oświadczenie o zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie dokonane w piśmie z dnia 13 stycznia 1997 r. było prawnie bezskuteczne. Skarżący podzielił stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym prawo do odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna (tak NSA w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06). W wyroku tym NSA przyjął również, że dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. W tamtej sprawie analizowanej przez NSA miała miejsce taka sytuacja, że osoba wywłaszczona nigdy nie złożyła oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, a jedynie w piśmie z dnia 16 kwietnia 1999 r. stwierdziła, że przekazuje nieodpłatnie na rzecz gminy część nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę nr [...], ale stosownej, w wymaganej formie aktu notarialnego, umowy przenoszącej własność nieruchomości nie zawarła. W związku z tym, na co słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, Gmina T. nabyła własność nieruchomości nie wyniku umowy zawartej z byłym właścicielem spornych gruntów, lecz z mocy prawa, w trybie przewidzianym w art. 98 ust. 1 ugn. W przedmiotowej sprawie rozpoznawanej przez Prezydenta [...] i Wojewodę [...] G. S. złożyła oświadczenie w dniu 13 stycznia 1997 r., że dobrowolnie rezygnuje z odszkodowania za grunt o pow. [...] m2 pochodzący z nieruchomości KW nr [...], stanowiący działki [...] i [...], w związku z przejęciem tego gruntu na własność przez Gminę [...] - [...] pod budowę ulicy. W dniu 20 stycznia 1997 r. wydana została zaś decyzja nr [...], zgodnie z którą działki [...] i [...] przeznaczone zostały pod budowę ul. [...]. Jak wynika z klauzuli zamieszczonej na tej decyzji stała się ona ostateczna 22 stycznia 1997 r.

Zdaniem skarżącego, zrzeczenie się odszkodowania za grunt przejęty pod budowę ulicy przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna stanowi w przedmiotowej sprawie zwolnienie z długu przyszłego i jest skuteczne. W wyroku z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt l CSK 125/08 Sąd Najwyższy wskazał, że zwolnienie z długu przyszłego należy uznać za czynność prawnie dopuszczalną. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Najwyższy wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i judykaturze została już przesądzona możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej (uchwała SN z dnia 19 września 1997 r., sygn. akt lll CZP 45/97, OSNC 1998/2/22). Jeśli zważyć, że wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem. Nie bez znaczenia jest także to, że w ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością. Trudno też przejść do porządku na tym, że kwestia obrotu prawami przyszłymi, mimo że wywołuje szereg wątpliwości, nabiera coraz większego znaczenia, ze względu na potrzeby współczesnego obrotu. Bez możliwości przenoszenia ekspektatywy określonych praw byłby w znacznym stopniu ograniczony. W orzecznictwie podkreśla się również, że podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Judykatura przyjęła, że oznaczenie wierzytelności to wskazanie stron tego stosunku, świadczenia oraz przedmiotu świadczenia. Elementy te w momencie zawierania umowy przelewu powinny być oznaczone lub przynajmniej oznaczalne. Uznano również, że skuteczne jest zbycie wierzytelności nieoznaczonej dokładnie w umowie przelewu, jeżeli można ją określić na podstawie treści stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika. Przyjmuje się, że w tych wypadkach wprawdzie wierzytelności nie są dokładnie oznaczone, ale są oznaczalne, gdyż można je określić za pomocą analizy treści stosunków obligacyjnych, z których wynikają (wyrok SN z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt Ill CKN 423/98, OSNC 2000/5/92). W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/2008 przyjęto, że podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Wskazany w ugodzie dług z tytułu przyszłych odsetek odpowiada tym wymaganiom (wyrok SN z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt l CSK 125/2008, LEX nr 510988). Warunkiem skutecznej cesji wierzytelności jest istnienie tego prawa - przelew wierzytelności przyszłej pełny skutek wywiera dopiero z chwilą powstania wierzytelności. W dacie przelewu cedent przenosi na cesjonariusza jedynie ekspektatywę przyszłego prawa. Pełny skutek umowy cesji wierzytelności przyszłej należy łączyć z powstaniem wierzytelności określonej w umowie cesji (por. wyrok SN z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt V CKN 345/2001; wyrok SN z dnia 16 października 2002 r., sygn. akt lV CKN 1471/00, LEX nr 208425, Glosa 2007/1/10; wyrok SN z dnia 26 września 2002 r., sygn. akt lll CKN 346/01, LEX nr 345523). Przedmiotem umowy o przelew wierzytelności przyszłej nie jest więc wierzytelność, lecz jej ekspektatywa (wyrok SN z dnia 9 sierpnia 2005 r., sygn. akt IV CK 157/05, LEX nr 346081). Z chwilą dokonania cesji wierzytelności przyszłej nie następuje więc przejście wierzytelności na cesjonariusza, wierzytelność ta bowiem jeszcze nie istnieje w chwili zbycia. Wynikająca z takiej umowy oznaczona wierzytelność zostaje przeniesiona na cesjonariusza dopiero z chwilą jej powstania, zatem skutek rozporządzający nie następuje w chwili zawarcia umowy cesji (wyrok SN z dnia 9 sierpnia 2005 r., sygn. akt lV CK 157/05, LEX nr 346081; uchwała SN z dnia 19 września 1997 r., sygn. akt Ill CZP 45/97; wyrok SN z dnia 26 września 2002 r., sygn. akt lll CKN 346/01, niepubl.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy skarżący stwierdził, że zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie dokonane pisemnie w dniu 13 stycznia 1997 r. było w istocie zwolnieniem z długu przyszłego. Ponieważ zarówno wierzytelność jak i dług mógł powstać dopiero w z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, dopiero wtedy nastąpił skutek rozporządzający w postaci zwolnienia z długu [...] jako ewentualnego płatnika odszkodowania. Tym samym za nieprawidłowe i nieuzasadnione należy uznać przyjęcie przez Wojewodę [...], że zrzeczenie się odszkodowania w tej sprawie jest nieskuteczne. Zrzeczenie to (zwolnienie z długu przyszłego) spełnia bowiem wszystkie przesłanki określone w art. 508 Kc, wierzytelność oraz osoba dłużnika zostały również w oświadczeniu szczegółowo określone.

Skarżący nie zgodził się również z Wojewodą [...], że w tej sprawie obligatoryjnie powinny być przeprowadzone rokowania. Miasto [...] zauważyło, że, co do zasady, obligatoryjne jest przeprowadzenie negocjacji celem uzgodnienia wysokości odszkodowania. Ta zasada nie znajdzie jednak zastosowania w sytuacji, gdy organ jest przekonany o niezasadności żądania i odmawia prowadzenia negocjacji. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia, co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że w niniejszej sprawie nie było skuteczne zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...] wydzielone pod budowę ul. [...]. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie nie było skuteczne przed nabyciem cechy ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział działki nr [...] wydaną przez Burmistrza Dzielnicy [...] – [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., nr [...]. Poza sporem jest to, że w niniejszej sprawie G. S. oświadczyła, że rezygnuje z roszczenia o odszkodowanie za przedmiotowy grunt w piśmie z dnia 13 stycznia 1997 r. Skoro zdarzenie to miało miejsce przed datą wydania decyzji podziałowej, to takie zrzeczenie się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o odszkodowanie było bezskuteczne.

Sąd nie podzielił argumentacji Miasta [...], że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego zwolnienia z długu odszkodowawczego Miasta [...], o którym mowa w art. 508 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 98 ust. 3 ugn. Sąd nie kwestionuje tego, że – co do zasady – w stosunkach cywilnoprawnych możliwe jest zwolnienie dłużnika z długu w ramach umowy zawieranej w trybie art. 508 Kodeksu cywilnego, w tym i z długu przyszłego. Zdaniem Sądu, sprawa o odszkodowanie za grunt nabyty z mocy prawa pod ulicę (art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) jest niewątpliwie sprawą cywilną rozstrzyganą w trybie negocjacji między właścicielem, a właściwym organem, a w ostateczności w postępowaniu administracyjnym. Uszło jednak uwadze skarżącego, że aby takie zwolnienie z długu przyszłego miało miejsce winna być zawarta stosowna umowa, precyzująca osobę dłużnika i wierzyciela, wysokość długu. W niniejszej sprawie brak takiej umowy. Brak w momencie składania przez G. S. oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie ostatecznej (wykonalnej) decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wydzielającej nieruchomości pod ulicę świadczył o tym, że nie były ustalone strony stosunku odszkodowawczego i nie była ustalona wysokość długu odszkodowawczego.

Rację należało natomiast przyznać Miastu [...], że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie zostały przeprowadzone obligatoryjne rokowania i w związku z tym należało skasować decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji. Sąd zwraca uwagę, że to, czy przed uruchomieniem procedury administracyjnej w sprawie zostały przeprowadzone negocjacje, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn musi być oceniane w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przepis at. 98 ust. 3 ugn nie normuje bowiem trybu prowadzenia negocjacji oraz formy dokumentowania tego rodzaju działalności. Wobec tego nie jest tak, że o zakończeniu negocjacji świadczy wyłącznie sporządzony protokół z rokowań, podpisany przez strony. W praktyce występują sytuacje, gdy podmiot uważający się za uprawniony do odszkodowania zwraca się o zapłatę za odjęcie gruntu z konkretną ofertą do właściwego organu, a następnie – po braku woli podjęcia negocjacji – składa wniosek o uruchomienie procedury administracyjnej. W takiej sytuacji należy uznać, że etap negocjacji zakończył się, a złożenie wniosku o wydanie decyzji o odszkodowaniu oznacza rezygnację wnioskodawcy z negocjacji i wszczęcie administracyjnego postępowania o ustalenie odszkodowania (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13, opubl. CBOiS). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ po złożeniu przez G. S. w piśmie z dnia 18 września 2012 r. wniosku o przeprowadzenie negocjacji Delegatura BGN w Dzielnicy [...] w piśmie z dnia 28 listopada 2012 r. stanęła na stanowisku, że G. S. zrezygnowała z odszkodowania, a jej oświadczenie w tym przedmiocie zakończyło sprawę odszkodowania. Powyższe skutkowało złożeniem przez skarżącą w piśmie z dnia 13 grudnia 2012 r. wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn. Chronologia i sens powyższych zdarzeń świadczy o tym, że Prezydent [...] uznał, że wypłata odszkodowania nie jest możliwa, co w rzeczywistości oznacza, że wystąpił brak porozumienia między stronami, co do dobrowolnego ustalenia wysokości odszkodowania. Etap negocjacji został zatem zakończony, a poprzez złożenie wniosku o odszkodowanie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 61 § 3 Kpa).

Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy wadliwie powołał się na przepis art. 138 § 2 Kpa, ponieważ uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji dotyczy przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

Wobec powyższego należało uznać, że Wojewoda [...] w stanie faktycznym niniejszej sprawy błędnie uznał wystąpienie przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego o odszkodowanie w zakresie braku wyczerpania trybu przeprowadzenia negocjacji i w konsekwencji wadliwie zastosował przepis art. 138 § 2 Kpa. Naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn miało wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i mając na uwadze, to że wniosek o odszkodowanie winien podlegać rozpoznaniu przez Prezydenta [...] wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze przepis art. 138 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu Miastu [...] kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).