Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 888/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.6,7,8,15,80,107 par.1 i par. 3 , art. 138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z 20 grudnia 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dwoma garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami parkingowymi, zbiornikiem szczelnym wybieralnym i zagospodarowaniem terenu na dziatkach nr [...], [...], obr. [...] oraz zjazdem z działki nr [...] i drogą dojazdową na działkach nr [...], [...] obr. [...] oraz budową chodnika na działce nr [...] obr. [...] i działce nr [...] obr. [...] w rejonie ulic św. J. i P. w K.".

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dalej "u.p.z.p.", § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 163, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji na wstępie przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego wskazując, że 4 listopada 2011 r. wpłynął wniosek T. T. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami parkingowymi, zbiornikiem szczelnym wybieralnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obr. [...] oraz zjazdem z działki nr [...] i drogą dojazdową na działkach nr [...] [...] obr.[...] w rejonie ulic św. J. i P. w K.". Dnia 22 listopada 2011 r. inwestor zmienił program inwestycji oraz parametry techniczne projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Dnia 29 lutego 2012 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. jak w ww. wniosku z 4 listopada 2011 r.

Decyzją z 31 lipca 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, wskazując na wątpliwości związane z wyjaśnieniem parametrów drogi publicznej.

Dnia 8 stycznia 2013 r. została wydana druga w sprawie decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z 4 czerwca 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i art.77 K.p.a. poprzez ustalenie, jakie konkretnie parametry posiada przyległa do inwestycji droga oraz wskazanie, jakie cechy inwestycji mogą zwiększyć zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Organ II instancji wskazał również na konieczność ustalenia następców prawnych zmarłego A. D..

Dnia 22 stycznia 2014 r. została wydana trzecia w sprawie decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z 12 grudnia 2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez wykonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy pismem z 2 kwietnia 2015 r. inwestor dokonał zmiany programu inwestycji, poszerzając go o budowę chodnika. Pismem z 31 lipca 2015 r., uzupełnionym pismem z 14 sierpnia 2015 r., inwestor dokonał zmiany programu inwestycji i wskazał, że wniosek dotyczy budowy dwóch garaży podziemnych. W związku z powyższym określił nazwę inwestycji jak w opisanej na wstępie decyzji z 20 grudnia 2016 r.

W ramach prowadzonego postępowania mgr inż. arch. A. S. sporządziła analizę urbanistyczno-architektoniczną.

Dnia 6 listopada 2015 r. została wydana czwarta w sprawie decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej jak w decyzji z 20 grudnia 2016 r., wskazując, że działki, na których zlokalizowana jest planowana inwestycja stanowią część większego niezagospodarowanego kompleksu otwartych terenów, wobec czego inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ nie stanowi kontynuacji cech i parametrów zabudowy występującej na działkach sąsiednich, w szczególności takich jak linia zabudowy, intensywność zabudowy oraz szerokość i wysokość elewacji frontowej. Wskazano, że wnioskowana zabudowa stanowiłaby nowy element kompozycji urbanistycznej obszaru i doprowadziłaby do zmiany charakteru miejsca. Nie ma zatem możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego.

Decyzją z 17 marca 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Organ odwoławczy ocenił sporządzoną analizę jako staranną i mająca wartość dowodową. Organ zarzucił, decyzji I instancji, że negatywne rozpatrzenie wniosku inwestora opiera się w głównej mierze na stanowisku Zespołu Urbanistycznego. Organ odwoławczy wskazał, że przy badaniu istniejącej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, należało wziąć pod uwagę zarówno działki dostępne z ul[...] jak i z ul. [...].

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że przedmiotowy teren otwarty winien być objęty miejscowym planem zagospodarowania, ale przy jego braku należało ustalić warunki zabudowy.

W związku z powyższym organ I instancji ponownie rozpoznał sprawę i ponownie sporządzono wyniki z analizy urbanistyczno-architektonicznej z uwzględnieniem wskazań Kolegium.

W uzasadnieniu opisanej na wstępie, piątej wydanej w sprawie decyzji, organ wskazał, że w toku rozpatrywania sprawy, w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., uzyskano: Opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; Opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK w odniesieniu do ochrony przed zabudową rezerw terenowych pod planowane inwestycje; Opinię [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w zakresie melioracji wodnych; Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska.

Dalej organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych u.p.z.p.

Po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ I instancji przywołał art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (nie mniej niż 50 metrów) od granic terenu objętego wnioskiem. W niniejszej sprawie organ wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości min. 141 m od granic terenu działek nr [...] i [...] obr. [...].

W wyniku ww. analizy stwierdzono, że teren objęty wnioskiem jest zlokalizowany w południowo-zachodniej części K., między [...] do której przylega, a ul. [...], z której planowany jest dojazd poprzez planowaną drogę dojazdową, w rejonie terenów o znacznych walorach krajobrazowych i przyrodniczych, tj. zalewu w dawnym kamieniołomie oraz parku "S. [...]", oddalonego w kierunku północno-zachodnim. Jest położony w głębi ww. otwartych terenów zieleni po południowej stronie ulicy [...], po której to stronie usytuowana jest także nieliczna zabudowa, do której cech nie powinna nawiązywać wnioskowana inwestycja (budynek mieszkalny jednorodzinny w rejonie północnej granicy obszaru analizowanego oraz nietrwała zabudowa usługowo-produkcyjna), w znacznym oddaleniu od położonej po południowej stronie ulicy [...] zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Obszar analizowany jest wyraźnie podzielony ulicą [...] na dwie przestrzenie urbanistyczne o odmiennym charakterze, wynikającym z innych uwarunkowań przestrzennych, krajobrazowych, środowiskowych, walorów ekonomicznych przestrzeni, wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacyjną oraz sieci uzbrojenia terenu, co znajduje odzwierciedlenie w zdecydowanie różnym zagospodarowaniu terenu działek i ich zabudowie.

Przestrzeń urbanistyczna usytuowana po południowej stronie ulicy [...] jest intensywnie zabudowana wielokondygnacyjną zabudową mieszkalną wielorodzinną z towarzyszącym zagospodarowaniem terenu działek (dojścia, dojazdy, parkingi, zieleń przyobiektowa, garaże podziemne), zainwestowana jest we wszystkie sieci miejskie niezbędne do jej prawidłowego funkcjonowania, posiada też w pełni ukształtowany układ komunikacyjny. Zabudowa tej części ma charakter zwarty, składa się z kolejno i w uporządkowanym układzie lokalizowanych budynków o dużych gabarytach i jednolitych formach, sytuowanych w bliskich odległościach między sobą, które położone są w niewielkim oddaleniu od działki drogowej ulicy [...] i tworzą czytelną, wysoką, wypełnioną i wyraźnie zdefiniowaną obudowę ulicy [...]. Zagospodarowanie działek jest jednolite i koresponduje z charakterem tej zabudowy, teren jest w pełni zainwestowany i urządzony, nasycony infrastrukturą techniczną podziemną (sieci, przyłącza, instalacje) i układem wewnętrznych ciągów komunikacyjnych pieszych i jezdnych, którym towarzyszy przyległa zieleń urządzona, głównie w formie trawników.

Przestrzeń urbanistyczną usytuowaną po północnej stronie ulicy [...] oraz po obu stronach ul[...] (w tym teren objęty wnioskiem) stanowią tereny otwarte, porośnięte zielenią nieurządzoną łąkową, krzewami, zadrzewieniem śródpolnym, drzewami oraz zielenią przydrożną, będące częścią większego niezabudowanego otwartego kompleksu o wysokich walorach krajobrazowych i przyrodniczych, który roztacza się aż do zalewu w dawnym kamieniołomie oraz parku "S. [...]". Zabudowę tej części obszaru analizowanego stanowią jedynie pojedynczy budynek mieszkalny jednorodzinny, usytuowany w rejonie północnej granicy obszaru i w dużej odległości od [...], położony na terenie rozległej działki w otoczeniu przydomowego ogrodu (teren zieleni stanowi ok. 90% powierzchni działki) oraz w dużej części nietrwała zabudowa usługowo-produkcyjna betoniarni dostępna z ulicy [...], w sposób przypadkowy i swobodny usytuowana na działkach nie w pełni urządzonych. Ww. zabudowa nie może stanowić kontekstu przestrzennego dla wnioskowanej inwestycji. W tej części obszaru brak jest sieci uzbrojenia terenu oraz dróg o trwałych nawierzchniach.

Zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym (w obydwu przestrzeniach urbanistycznych obszaru) lokalizowana jest na działkach przyległych do dróg publicznych ([...]) lub dróg wewnętrznych ogólnodostępnych ([...]), brak jest natomiast zabudowy sytuowanej w głębi działek, znacznie odsuniętej od dróg publicznych i ogólnodostępnych, która połączona byłaby z nimi kolejnymi drogami wewnętrznymi.

Przez ww. tereny otwarte, między ulicami św. J. i P., przebiega uwzględniana w dotychczasowych opracowaniach planistycznych rezerwa terenowa pod budowę [...] [...], stanowiącego inwestycję o charakterze ponadlokalnym, ujmowaną m.in. w rządowych programach ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej W.. Jest to inwestycja dotychczas niezrealizowana, co do której brak ostatecznych przesądzeń.

Teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze otuliny [...] Parku Krajobrazowego. Przedmiotowy teren leży w granicy obszaru wymienionego w "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta K." opracowanej przez Instytut Nauk o Środowisku [...] pod nazwą "[...] S. [...]", który został zgłoszony w 2006 r. do rejestru [...] Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody jako miejsce licznego występowania gatunków zwierząt i roślin podlegających ochronie. Część terenu zamierzenia inwestycyjnego jest zlokalizowana na obszarze objętym sporządzanym na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 października 2016 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta K.".

Planowana inwestycja obejmuje budowę dwóch wolnostojących trzy- i czterokondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i infrastrukturą komunikacyjną na działkach nr [...] i [...] obr. [...], zlokalizowanych w głębi ww. rozległych terenów zieleni i znacząco oddalonych od północnej granicy działki drogowej ulicy [...] oraz od zabudowy wielorodzinnej położonej po jej południowej stronie, a także budowę zjazdu z ulicy [...], drogi dojazdowej i chodnika.

W wyniku ww. analizy stwierdzono, że brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, której zabudowa mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia linii nowej zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu, szerokości elewacji frontowych i wysokości ich górnych krawędzi oraz geometrii dachu, a także form architektonicznych dla przedmiotowej inwestycji o programie przedstawionym we wniosku, tym samym brak jest możliwości spełnienia warunku przepisu art. 61. ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Brak jest w obszarze analizowanym odpowiedniej zabudowy sąsiedniej lub innych uwarunkowań, które uzasadniałyby ustalenie linii dla nowej zabudowy na wnioskowanym terenie - w zgodzie z ładem przestrzennym miejsca. Zabudowa obecna w obszarze i linie, które wyznacza, nie mogą być podstawą do wyznaczenia nowej linii zabudowy na terenie wnioskowanym.

Brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na terenie działek objętych wnioskiem dla realizacji inwestycji kubaturowej.

Brak jest uzasadnienia dla dopuszczenia intensywności zabudowy działek z południowej części obszaru analizy na terenie wniosku, a wskaźniki powierzchni zabudowy innych działek zbyt daleko odbiegają od wnioskowanych.

Brak jest uzasadnienia do wyznaczenia dla wnioskowanej nowej zabudowy szerokości elewacji frontowej i jej górnej krawędzi oraz geometrii dachów w oparciu o odpowiednie wartości średnie lub na podstawie parametrów zwartej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej usytuowanej w przestrzeni urbanistycznej o zupełnie odmiennym charakterze i w oddaleniu od wnioskowanego terenu. Brak w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, zabudowanej w sposób pozwalający na wyznaczenie szerokości elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych oraz geometrii dachów nowej zabudowy na wnioskowanym terenie.

W wyniku ww. analizy stwierdzono, że lokalizacja planowanej nowej zabudowy na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] nie zapewnia spełnienia uwarunkowań wynikających z konieczności ochrony ładu przestrzennego zgodnie z u.p.z.p. Teren planowanej inwestycji kubaturowej znajduje się w dużym oddaleniu od jedynej w obszarze analizowanym zabudowy, której cechy miałoby kontynuować wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, ale usytuowanej w odmiennej przestrzeni urbanistycznej po południowej stronie ulicy [...], tj. wieloobiektowej zabudowy tworzącej harmonijną całość, w której budynki sytuowane są na intensywnie zainwestowanych działkach, w dużym zbliżeniu do siebie, w sposób regularny, uporządkowany, tworząc spójny przestrzennie, zwarty, harmonijny układ urbanistyczny i stanowiącej jednocześnie bardzo czytelną, zdefiniowaną i w całości wypełnioną obudowę ulicy [...].

Planowana na działkach [...] i [...] obr. [...] wnioskowana zabudowa miałaby być sytuowana jako pojedyncza inwestycja w przestrzeni urbanistycznej o zdecydowanie innym charakterze, obejmującej otwarte rozległe tereny zieleni o szczególnych walorach krajobrazowych i przyrodniczych, znacznie oddalona od ww. zwartego kwartału zabudowy i odsunięta od ulicy [...], z którą łączyć miałaby ją planowana droga wewnętrzna prowadzącą w głąb niezabudowanego terenu. Nie mogłaby zatem stanowić ani harmonijnego uzupełnienia ww. zabudowy istniejącej, ani kontynuacji cech urbanistycznych czy też walorów kompozycyjnych przestrzeni przez tę zabudowę ukształtowanej, ani też kontynuacji sposobu zagospodarowania działek w obszarze. Dla prawidłowego funkcjonowania planowanej nowej inwestycji niezbędna byłaby również budowa wszelkiej infrastruktury technicznej, w tym wszystkich sieci oraz drogi dojazdowej, ponieważ te nie występują w północnej części obszaru (obecnie brak jest możliwości realizacji rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej miejskiej, która zapewniłaby prawidłowe odprowadzenie ścieków sanitarnych z planowanej inwestycji).

Kreowanie przestrzeni poprzez dopuszczenie zabudowy w zielonych terenach otwartych z nieliczną zabudową ekstensywną o odmiennych od wnioskowanych cechach i parametrach, stanowiących odrębną przestrzeń urbanistyczną, w terenie oderwanym od istniejących zabudowań zlokalizowanych po południowej stronie ulicy [...] i tworzących odrębną przestrzeń urbanistyczną, nie jest zgodne z przepisami prawa, określonymi w obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto zgodnie z przyjętą uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 lipca 2014r. - zmianą "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.", tereny rezerwowane dotychczas pod budowę [...] [...] opisane zostały jako ZU (tereny zieleni urządzonej). Zapis taki nie wyklucza realizacji w tym obszarze [...] [...]. Zgodnie z dotychczasowymi opracowaniami planistycznymi przeważająca część terenu objętego wnioskiem (ok. 95%) znajduje się w liniach rozgraniczających ww. rezerwy terenowej pod budowę kanału ulgi (tzw. [...] [...]) uwzględnionej m.in. w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...]

Celem generalnym zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego jest harmonijne gospodarowanie przestrzenią, jako podstawa dynamicznego i zrównoważonego rozwoju województwa. Jednym z celów strategicznych jest ochrona przed powodzią - zwiększenie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego poprzez właściwe zagospodarowanie przestrzenne terenów zagrożonych, zwiększenie retencji powierzchniowej oraz poprawę i rozbudowę systemu regulacji cieków i infrastruktury przeciwpowodziowej. Zwiększenie retencji przeciwpowodziowej winno być realizowane m.in. poprzez rozwój systemu polderów, kanałów ulgi (Kanał K. ) i retencji naturalnej. Rezerwę terenu pod realizację ww. kanału ulgi dla poprawy zabezpieczenia miasta K. należy utrzymać np. poprzez tymczasowe wykorzystanie go w formie ciągu komunikacyjnego (w powiązaniu z mostem [...]) i terenów zieleni.

Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w opinii nr [...] z dnia 21 sierpnia 2016 r. informował, że południowa część terenu objętego zakresem wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego znajduje się na planowanym przebiegu [...] [...] (tereny zieleni urządzonej ZU) zgodnie z aktualnymi opracowaniami planistycznymi.

Wydział Gospodarki Komunalnej UMK, w związku z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 8 października 2010 r. w sprawie wprowadzenia zasad współdziałania komórek organizacyjnych UMK i miejskich jednostek organizacyjnych w sprawie ochrony przed zabudową rezerw terenowych pod planowane inwestycje komunikacyjne, zaopiniował negatywnie zamierzenie inwestycyjne. W wydanej opinii z dnia 25 lutego 2015 r. WGK wskazał, że zgodnie z "Koncepcją oraz studium wykonalności [...] [...]" przedmiotowy teren znajduje się na planowanym przebiegu [...] [...] - ostateczna decyzja czy [...] ulgi ma stanowić element ochrony przeciwpowodziowej K. nie leży w gestii Miasta. Obecnie nie jest przesądzone odstąpienie od realizacji [...] [...].

Ponadto znaczna część terenu zamierzenia inwestycyjnego jest zlokalizowana na obszarze, który na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 października 2016 r. został objęty sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta K.". Za opracowaniem ww. planu miejscowego przemawia konieczność zapewnienia ochrony planistycznej terenom cennym pod względem przyrodniczo-krajobrazowym. Czynnikiem, który w ostatnich latach szczególnie dotkliwie przyczynia się do uszczuplenia systemu przyrodniczego miasta K., jest nieplanowa lub planowa zabudowa realizowana niezgodnie z zasadami kształtowania środowiska. Fragmentowanie siedlisk w połączeniu z zabudowywaniem wielu cennych pod względem przyrodniczym obszarów, przecinanie naturalnych korytarzy ekologicznych, przesuszanie siedlisk i zasypywanie zbiorników wodnych prowadzi do katastrofalnego i niezwykle szybkiego zubażania fauny i flory K.. W rezultacie żywiołowego rozwoju zabudowy następują procesy dotkliwie i trwale przeobrażające przyrodę K..

Uchwałą nr [...] z dnia 14 grudnia 2011 r. Rada Dzielnicy [...] zaopiniowała negatywnie ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, ze względu na: położenie działek, na których ma być realizowana inwestycja w pobliżu cennych przyrodniczo terenów Zakrzówka, brak kanalizacji, brak drogi dojazdowej, zawyżony gabaryt wysokościowy oraz odmienny charakter w stosunku do sąsiedniej zabudowy.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału, w tym uzyskanych opinii, dotychczasowych opracowań planistycznych oraz warunków ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, organ - ważąc interes publiczny z interesem prywatnym - w tej szczególnej lokalizacji uznał nadrzędność interesu publicznego, wyrażającego się koniecznością ochrony rezerwy terenowej pod [...] K. .

Podsumowując organ I instancji stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. co do kontynuacji cech, parametrów i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem nie zostały spełnione łącznie warunki art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Ponadto w przedmiotowej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem art. 1 ust. 2 i 4 u.p.z.p.; planowana nowa zabudowa nie zapewnia spełnienia wymagań w zakresie ochrony ładu przestrzennego, w tym w szczególności urbanistyki, walorów krajobrazowych i uzupełnienia zabudowy istniejącej oraz zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zatem brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji lokalizowanej na terenie objętym wnioskiem.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji złożyła inwestorka T. T., wnosząc o wydanie decyzji merytorycznej ewentualnie o uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż wyłącznie działki położone najbliżej terenu inwestycji są miarodajne do wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów oraz cech i wskaźników oraz uznanie, że pomimo, iż w obszarze znajduje się zabudowa wielorodzinna nie ma działki sąsiedniej zabudowanej w sposób umożliwiający ustalenie wymaganych warunków zabudowy; art. 6 K.p.a. oraz art. 9 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oparcie odmowy ustalenia warunków zabudowy na zapisach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mimo, że akt ten nie stanowi aktu prawa miejscowego; art. 6 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez oparcie odmowy ustalenia warunków zabudowy o akty nie mieszczące się w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa, w tym o "Koncepcję ochrony różnorodności biotycznej Miasta K."; art. 8 oraz art. 35 K.p.a. oraz art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez powielanie rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia decyzji pomimo kilkukrotnego uchylenia poprzednio wydawanych w sprawie rozstrzygnięć opartych na tych samych podstawach prawnych; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe uzasadnienie skarżonej decyzji.

Uzasadniając swoje żądanie odwołująca wskazała w pierwszym rzędzie na bardzo długi czas załatwiania jej sprawy, co jest wynikiem błędów proceduralnych i niewłaściwej interpretacji prawa przez organ I instancji. Jest to przykład procedowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy. Ponadto odwołująca stwierdziła, że w pełni podtrzymuje zarzuty zawarte w jej odwołaniu z 3 grudnia 2015 r. Dodała także - wbrew twierdzeniom organu I Instancji - iż teren planowanej zabudowy znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej położonej po przeciwnej stronie ul. [...], co ma obrazować dołączone zdjęcie satelitarne. Odwołująca powołała się także na wydane przez organ I Instancji dwie decyzje z 22 sierpnia 2014 r. i 22 listopada 2014 r. ustalające warunki zabudowy dla działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] – w pobliżu terenu objętego wnioskiem w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 maja 2017 r., znak [...], po rozpoznaniu odwołania T. T., działając na mocy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., § 1 - 9 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym dla zrealizowania projektowanej zabudowy budynkami wielorodzinnymi na wskazanym terenie działek nr [...] i nr [...] obr. [...] koniecznym było wdrożenie postępowania opartego na przepisach art. 59 i następne u.p.z.p., celem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Aby to mogło nastąpić, koniecznym jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p..

Jeśli nie zostanie spełniony choćby jeden z wymienionych w ww. przepisie warunków, nie można wydać pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Dla rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędnym było przeprowadzenie Analizy urbanistyczno-architektonicznej, która winna być sporządzona zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów regulujących sposób jej sporządzania, czyli z przepisami rozporządzenia. Analiza taka w przedmiotowej sprawie została sporządzona i, jak to już zauważyło poprzednio Kolegium, była ona sporządzona w sposób prawidłowy i rzetelny.

Przedmiotowa Analiza zawarła szeroką charakterystykę terenu, która ujęta została w dwóch kontekstach, wynikających z zagospodarowania terenu po północnej stronie ul. [...] (która to ulica dzieli niejako obszar analizowany na dwie części - dwa konteksty - północny i południowy) oraz po południowej stronie ul. [...]. Teren wskazany do zainwestowania położony jest pomiędzy ul[...] i ul. [...]. Teren ten położony jest w obrębie dużego kompleksu niezagospodarowanych terenów otwartych, gdzie znajduje się jedynie zabudowa produkcyjno - usługowa, betoniarnia, a po północnej stronie, przy granicy obszaru, znajduje się budynek jednorodzinny i zabudowa gospodarcza. Przez tereny otwarte pomiędzy ul. św. J. i P. przebiega uwzględniana dotychczas w opracowaniach planistycznych rezerwa pod budowę [...] [...].

Po południowej stronie ul. [...] znajdują się tereny nowej intensywnej zabudowy wielorodzinnej. Zabudowie tej towarzyszy pełna infrastruktura, chodniki, drogi dojazdowe, które nie są ogólnie dostępne.

Natomiast znacznie większa część, po północnej stronie ul. [...], to rozległe tereny zieleni nieurządzonej. [...] to droga lokalna, wąska, bez chodników.

W obszarze analizowanym, jak podaje Analiza, przeważają tereny zieleni nieurządzonej, jak też występują funkcje zabudowy: mieszkaniowa wielorodzinna, produkcyjno-usługowa, obiekty infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, drogi publiczne.

W zakresie cech istniejącej zabudowy stwierdzono, iż po stronie północnej ul. [...] brak budynków kształtujących linie zabudowy. Większość działek jest niezabudowanych, a obiekty cementowni usytuowane są w rozproszeniu w głębi działek, w oddaleniu od ulicy.

Po stronie południowej ulicy zabudowa wielorodzinna sytuowana jest w sposób regularny, tworząc zdefiniowaną linie przebiegającą względem granic działki drogowej w odległości 7 - 8 m we wschodniej części obszaru, z cofnięciem do ok. 15 -18 m w części zachodniej. Przy ul. św. Jacka po obu stronach brak jest zabudowy sytuowanej wzdłuż ulicy.

W toku przeprowadzenia przedmiotowej Analizy dokonano obliczeń innych wskaźników i parametrów, w tym wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu.

Średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy z całego obszaru (przy ujęciu zabudowy jednorodzinnej i zabudowy betoniarni) został wyliczony na poziomie 22%, zaś biorąc pod uwagę tylko zabudowę wielorodzinną, wskaźnik ten osiągnął poziom 35%.

Szerokość elewacji frontowej, jako jej wartość średnia z całego obszaru, wynosi 33,1 m, natomiast szerokość elewacji frontowych zabudowy wielorodzinnej wynosi 24,2 m.

Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jako wartość średnią ustalono na 13 m. Ustaleniom tym towarzyszyło wykazanie danych wszystkich nieruchomości z obszaru.

Tak więc, zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, iż w obszarze analizowanym istniały działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które mogły stać się wzorem i podstawą do ustalenia wymaganych parametrów dla projektowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega też wątpliwości, że inne punkty art. 61 ust. 1 u.p.z.p. były w sprawie spełnione.

Takie ustalenia jak do tej pory, winny stanowić podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Tymczasem organ I instancji ustalił, że w badanej sprawie brak jest podstaw z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w związku z tym wydał kolejną decyzję odmowną.

W takim przypadku rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Kolegium prezentując w dalszym ciągu odmiennie stanowisko, winno wydać decyzje reformatoryjną, zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i ustalić warunki zabudowy, o jakich mowa we wniosku inwestora.

Działanie takie wymagałoby jednak sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i poddanie go procedurze uzgodnieniowej w myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Taki zakres postępowania wykracza jednak poza możliwości działania Kolegium, zaś działanie w ramach art. 136 K.p.a. pozwala tylko na uzupełnienie postępowania w części.

Kolegium zwróciło uwagę, iż zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że istota dodatkowego postępowania wyjaśniającego sprowadza się do możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Podobne stanowisko formułujące pogląd, że organ odwoławczy nie może przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części w zastępstwie organu pierwszej instancji, gdyż pozbawiłby w ten sposób stronę prawa kwestionowania podstawowych ustaleń tego postępowania w odwołaniu od decyzji, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Kolegium wskazało także na niejednolitość rozstrzygnięć w orzecznictwie sądów administracyjnych co do istnienia możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej o warunkach zabudowy ze względu na ograniczenia w realizacji zasady dwuinstancyjności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że organ I instancji wydawał już kilkakrotnie negatywne rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, zaś Kolegium po rozpoznaniu odwołań, w decyzjach swych prezentowało odmienne stanowisko, niż organ I Instancji. Jest też faktem, że organ II instancji nie ma możliwości wydania zaleceń wiążących co do treści rozstrzygnięcia organowi I instancji.

W związku z powyższym, wobec braku możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i braku podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., gdyż stan faktyczny nie budzi wątpliwości, Kolegium było zmuszone orzec zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Stąd więc, mając na uwadze powyższe, wobec sprzecznych stanowisk organu I instancji i SKO w K. co do możliwości zabudowy wskazanego terenu, przy uwzględnieniu również przysługującego Gminie władztwa planistycznego, skład orzekający Kolegium zadecydował o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

T. T. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości, zarzucając jej naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia, zwłaszcza wobec wyraźnie wyartykułowanego stanowiska organu II instancji, który stwierdza, że nie podziela ustaleń faktycznych organu l instancji,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy negatywnej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy przez organ l instancji, który uznał błędnie, iż wyłącznie działki położone najbliżej terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są miarodajne do wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym w szczególności wskaźnika powierzchni zabudowy stosunku do powierzchni biologicznie czynnej oraz uznanie, że pomimo, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, w tym zabudowa wielorodzinna, nie ma działki sąsiedniej, zabudowanej w sposób umożliwiający ustalenie cech i parametrów przyszłej zabudowy należy utrzymać w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy,

- art. 6 K.p.a. oraz art. 9 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w oparciu o treść zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., pomimo iż akt ten nie stanowi aktu prawa miejscowego,

- art. 6 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w oparciu o akty nie mieszczące się w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa: "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta K." opracowanej przez Instytut Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego,

- art. 8 oraz art. 35 § 1 K.p.a. oraz art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o wielokrotnie zakwestionowane przez organ odwoławczy stanowisko organu l instancji, co prowadzi do przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego w sposób zbiurokratyzowany i wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Przy tak postawionych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji; zobowiązanie organu administracji publicznej właściwego w sprawie do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub rozstrzygnięcia; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca podniosła, że przedmiotowe postępowanie administracyjne trwa od 2011 roku i do dzisiaj nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji. Fakt tak długotrwałego trwania postępowania administracyjnego jest o tyle istotny, że organ l instancji powiela argumentację będącą wynikiem błędów proceduralnych oraz niewłaściwej interpretacji norm prawa administracyjnego materialnego, wytkniętych w czterech kasatoryjnych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przy czym organ l instancji w zasadzie ignoruje interpretację i zapatrywania prawne wyrażone przez organ odwoławczy, nie tylko powielając zakwestionowaną argumentację, ale również nie odnosząc się do treści uzasadnienia przyczyn, dla których Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało decyzje administracyjne wydawane przez organ l instancji. Tego rodzaju zachowanie organu l instancji stanowi jaskrawy przykład procedowania w sposób, który jest sprzeczny z zasadą ogólną polskiego postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 K.p.a., ale również stanowi zaprzeczenie zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa - zasadą tak zwanej dobrej administracji wyrażonej w art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Sposób procedowania w niniejszej sprawie przez organ l instancji powoduje daleko idącą przewlekłość postępowania, w którym organ pozostaje głuchy na uzasadnione argumentu wnioskodawcy i ocenę prawną organu II instancji.

Zdaniem skarżącej w tak ukształtowanym stanie faktycznym zdumiewa treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wyraźnie stwierdza, że w dalszym ciągu przedstawia odmienne stanowisko wobec organu l instancji, który w ocenie organu odwoławczego wydał decyzję z naruszeniem prawa, niemniej jednak nie posiadając instrumentu prawnego w postaci możliwości wydania wiążących wytycznych dla organu l instancji utrzymuje w mocy wadliwą decyzję administracyjną.

W uzasadnieniu utrzymanej w mocy decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta K., analogicznie do uprzednio uchylanych decyzji wydawanych w l instancji w niniejszym postępowaniu organ l instancji stwierdza, że planowana zabudowa wielorodzinna nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ brak działki sąsiedniej umożliwiającej ustalenie warunków zabudowy, w szczególności takich jak: linia zabudowy, intensywność zabudowy oraz szerokość i wysokość elewacji frontowej.

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja administracyjna utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu l instancji nie odpowiada prawu. Wbrew twierdzeniom organu l instancji teren planowanej zabudowy znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, usytuowanej po drugiej strony ul. [...]. Na zdjęciu satelitarnym widać wyraźnie, iż planowana zabudowa znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy wielorodzinnej.

Ponadto Prezydent Miasta K. wydał dwie ostateczne decyzje administracyjne, którymi ustalił warunki zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem w niniejszym postępowaniu, a to:

- decyzję nr [...] z 22 listopada 2014 r., którą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działce [...] obręb [...] i budową zjazdu z działki nr [...] obręb [...] i budową chodnika na działkach nr [...] obręb [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.",

- decyzję nr [...] z 22 sierpnia 2014 r., którą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obręb [...], budowa zjazdu z działki nr [...] obręb [...] i budowa chodnika na działkach nr [...] obręb [...] i [...] obręb [...] oraz infrastruktury technicznej na działkach nr [...] obręb [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.".

Prezydent Miasta K. wciąż ponawia argumentację, zgodnie z którą zabudowa znajdująca się po przeciwległej stronie ulicy [...], w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, nie stanowi działki sąsiedniej.

Skarżąca wskazała, że pojęcie "działka sąsiednia" było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i obecnie jednolicie i powszechnie uważa się, że: "Wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym uznać należy, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.".

Skarżąca podkreśliła, że powyższy pogląd został zaaprobowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej z dnia 17 marca 2016 r. znak: [...] wskazał, że: "Z przeprowadzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy (...) można wyczytać, że w obszarze analizowanym, po przeciwnej stronie ul. [...], znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, o gabarytach zbliżonych do wnioskowanych przez inwestora. Zabudowa ta jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji (...). W decyzji zauważa się bowiem, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa dostępna z tej samej (co teren inwestycji) drogi publicznej, odpowiadająca funkcji, parametrom, cechom i wskaźnikom zabudowie wnioskowanej - chodzi tu mianowicie o zabudowę zlokalizowaną po południowej stronie ul. [...], na działkach nr [...],[...],[...],[...]".

Prezydent Miasta K. ponownie rozpatrując niniejszą sprawę w ogóle nie odniósł się do powyższych stwierdzeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Sposób procedowania przez organ l jak również II instancji spowodował, że od listopada 2011 roku toczyło się postępowanie administracyjne, niezakończone wydaniem decyzji administracyjnej uwzględniającej wniosek inwestora. Sytuacja ta powoduje, że inwestor, wbrew przysługującemu mu prawu podmiotowemu - wolności zabudowy stanowiącemu element chronionego konstytucyjnie prawa własności, nie może realizować zamierzenia inwestycyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 28 września 2017 r. uczestnik postępowania - J. S. z o.o. w K. - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, popierając stanowisko i argumentację skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK [...], LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że zasadne było wydanie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonej decyzji, która - mimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. W konsekwencji Sąd w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji doszedł do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie uzasadniały usunięcia jej z obrotu prawnego.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należy wskazać, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżąca od 2011 r. dąży do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowych działek.

W. tu przypomnieć, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w prawo własności chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych.

Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych – jest wyjątkiem od zasady. Co za tym idzie, dalsze wyjątki wprowadzane przez przepisy wykonawcze do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) powinny być interpretowane zawężająco.

Z tych samych powodów szczególnie istotne jest to, by rozstrzygnięcie organu administracji publicznej było podjęte z zachowaniem przewidzianych w K.p.a. gwarancji procesowych dla strony, w tym by miała ona rzeczywiście możliwość czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zagadnienie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu. Pierwszym z nich jest warunek sąsiedztwa z działką, na której planowana jest inwestycja, co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, W. 2013, wyd. 7, s. 510-511). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, gdyż ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. II OSK [...]).

Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy, zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p. stosowanym odpowiednio, na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., do decyzji o warunkach zabudowy.

Szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Zatem w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr [...]).

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. II OSK [...]).

W przedmiotowej sprawie nie została sporządzona nowa analiza urbanistyczno-architektoniczna, lecz wykorzystano analizę sporządzoną na potrzeby uprzednio toczącego się postępowania. Co do zasady, jeśli uprzednio sporządzona analiza jest aktualna, nie ma przeszkód do jej wykorzystania na potrzeby kolejnego postępowania. Jednak w takim wypadku organ administracji zobowiązany jest do odniesienia się do tej kwestii i wyjaśnienia motywów wykorzystania poprzedniej analizy w kolejnym postępowaniu odnosząc się do jej aktualności oraz zakresu wykorzystania tego dokumentu. Analiza stanowi bowiem dowód w sprawie, który organ jest zobowiązany ocenić w świetle art. 77 § 1 K.p.a.

Wyniki z analizy znajdujące się w aktach zostały sporządzone przez mgr inż. arch. A. S.. Integralną częścią analizy są wnioski z analizy, które wykluczają ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Przed omówieniem wniosków płynących z ustaleń analizatora należy wskazać, że kardynalną kwestią mającą decydujący wpływ na wynik niniejszej sprawy stanowiło ustalenie, które działki mogą być w sprawie uznane za działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które zabudowane są w sposób umożliwiający stwierdzenie kontynuacji funkcji, a także określenie parametrów i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Trzeba zwrócić uwagę, że ustawodawca posługując się na gruncie wskazanego przepisu zwrotem "[...] gdy co najmniej jedna działka sąsiednia [...]", nie używa przy tym pojęcia terenu czy obszaru analizowanego. Należy ponadto doprecyzować, że przy warunkach zabudowy nie chodzi o dowolną działkę sąsiednią, lecz jedynie o taką działkę, która jest dostępna "z tej samej drogi publicznej". Posiadanie dostępu z drogi publicznej to nic innego jak posiadanie uprawnienia do zjazdu z drogi posiadającej status drogi publicznej zgodnie z ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). W przypadku gdy zjazd dokonywany jest na drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 u.d.p. i dalej dopiero na działkę objętą wnioskiem, warunek powyższy uznaje się za niespełniony (por. Jaworski, Jacek. Art. 61. W: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2014).

Celem wskazanego zapisu o "dostępie z tej samej drogi publicznej" miało być zatem uniemożliwienie dokonywania zabudowy w głąb terenu przez oddalanie zabudowy od drogi publicznej, na zasadzie parcelacji dużych działek i tworzenia wewnętrznych dróg dojazdowych o charakterze prywatnym. Taka zabudowa byłaby możliwa jedynie wówczas, gdy na działkach sąsiednich istniejąca zabudowa także jest oddalona od drogi publicznej. Brak takiej zabudowy uniemożliwia zaś "urbanizację drugiej linii".

Wskazane rozwiązanie, choć bardzo restrykcyjne, jest o tyle uzasadnione, że zabezpiecza nadmierną zabudowę terenów.

Odnosząc się do spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], a dostęp do drogi publicznej ul. [...] jest projektowany i pośredni, poprzez drogę wewnętrzną na działce [...] i dalej przez drogę wewnętrzną ul. [...], na działce [...].

Takie specyficzne położenie terenu inwestycji sprawia, że za drogę publiczną, z której dostępne są działki planowanej inwestycji, a w konsekwencji także działki sąsiednie, których zabudowa mogłaby uzasadnić kontynuację funkcji, a także określenie parametrów i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, należy w sprawie traktować drogę publiczną – ul[...].

Zarówno bowiem działka nr [...] jak i nr [...] bezpośrednio przylegają do tej drogi. Natomiast droga publiczna – ul. [...], jest położona w dużym oddaleniu, poza obszarem analizy.

Jak słusznie wskazano w części tekstowej wyników analizy, działki sąsiednie wobec terenu zamierzonej inwestycji, dostępne z ul[...], stanowią w przeważającej części niezabudowane otwarte tereny zielone, porośnięte zielenią nieurządzoną łąkową, krzewami, zadrzewieniem śródpolnym, drzewami oraz zielenią przydrożną. Nieliczna występująca zabudowa (budynek mieszkalny jednorodzinny w rejonie północnej granicy obszaru analizowanego na działce [...] położony na terenie rozległej działki w otoczeniu przydomowego ogrodu (teren zieleni stanowi ok. 90% powierzchni działki oraz nietrwała zabudowa usługowo-produkcyjna na działkach [...])., nie ma cech, do których mogłaby nawiązywać wnioskowana planowana inwestycja przewidująca budowę trzy- i czterokondygnacyjnycyh budynków mieszkalnych z dwoma garażami podziemnymi i naziemnymi miejscami parkingowymi oraz zbiornikiem szczelnym wybieralnym.

Powyższe przesądza, że nie było w sprawie uzasadnione sięganie - w celu poszukiwania działek sąsiednich - do zabudowy położonej na południe od ul. [...]. W konsekwencji należy stwierdzić, że prawidłowe były wnioski z analizy, że brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, której zabudowa mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia linii nowej zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu, szerokości elewacji frontowych i wysokości ich górnych krawędzi oraz geometrii dachu, a także form architektonicznych dla przedmiotowej inwestycji o programie przedstawionym we wniosku, tym samym brak jest możliwości spełnienia warunku przepisu art. 61. ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Należy przy tym podkreślić, że nawet gdyby przyjąć, że miarodajną dla poszukiwania działek sąsiednich jest dla zamierzonej inwestycji droga publiczna – ul. [...], to z analizy jednoznacznie wynika, że obszar analizowany jest wyraźnie podzielony ulicą [...] na dwie przestrzenie urbanistyczne o odmiennym charakterze, wynikającym z innych uwarunkowań przestrzennych, krajobrazowych, środowiskowych, walorów ekonomicznych przestrzeni, wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacyjną oraz sieci uzbrojenia terenu, co znajduje odzwierciedlenie w zdecydowanie różnym zagospodarowaniu terenu działek i ich zabudowie.

Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.

Odnosząc się do przywołanego przez skarżącą wyroku WSA w Białymstoku z 25 stycznia 2005 r., sygn. II SA/Bk [...], Sąd zwraca uwagę, że został on wydany na bazie odmiennego stanu faktycznego, niż stan faktyczny niniejszej sprawy. Ponadto Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że nie można generalnie powiedzieć, że za "działkę sąsiednią" należy uznać każdą którąkolwiek działkę położoną w obszarze analizy, co wynika z systemowej funkcji i celów decyzji o warunkach zabudowy, o czym była mowa na wstępie niniejszego uzasadnienia.

Pojęcie "działka sąsiednia" rzeczywiście było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Prócz stanowiska, na które powołuje się skarżąca, przedstawiano także pogląd, zgodnie z którym działka sąsiednia musi stykać się z granicami działki inwestowanej.

Wbrew stanowisku skargi, obecnie najbardziej rozpowszechniona linia orzecznicza, z którą zgadza się Sąd w składzie orzekającym, reprezentuje stanowisko pośrednie. Mianowicie działka sąsiednia to działka położona w okolicy (niekoniecznie styczna), ale też niekoniecznie każda działka z obszaru analizy. Ustalenie katalogu działek sąsiednich będzie zależeć zatem każdorazowo od indywidualnych okoliczności faktycznych danej sprawy administracyjnej (tak m.in. orzeczenia przywołane przez uczestnika postępowania, np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK [...]).

Słusznie w analizie przyjęto, a następnie powtórzono w decyzji I instancji, że faktem jest, iż przestrzeń urbanistyczna usytuowana po południowej stronie ulicy [...] jest intensywnie zabudowana wielokondygnacyjną zabudową mieszkalną wielorodzinną z towarzyszącym zagospodarowaniem terenu działek (dojścia, dojazdy, parkingi, zieleń przyobiektowa, garaże podziemne), zainwestowana jest we wszystkie sieci miejskie niezbędne do jej prawidłowego funkcjonowania, posiada też w pełni ukształtowany układ komunikacyjny. Zabudowa tej części ma charakter zwarty, składa się z kolejno i w uporządkowanym układzie lokalizowanych budynków o dużych gabarytach i jednolitych formach, sytuowanych w bliskich odległościach między sobą, które położone są w niewielkim oddaleniu od działki drogowej ulicy [...] i tworzą czytelną, wysoką, wypełnioną i wyraźnie zdefiniowaną obudowę ulicy [...]. Zagospodarowanie działek jest jednolite i koresponduje z charakterem tej zabudowy, teren jest w pełni zainwestowany i urządzony, nasycony infrastrukturą techniczną podziemną (sieci, przyłącza, instalacje) i układem wewnętrznych ciągów komunikacyjnych pieszych i jezdnych, którym towarzyszy przyległa zieleń urządzona, głównie w formie trawników.

Natomiast zupełnym przeciwieństwem powyższego jest przestrzeń urbanistyczna usytuowana po północnej stronie ulicy [...] oraz po obu stronach ul[...], w tym teren objęty wnioskiem. Jak wskazano wyżej przestrzeń ta stanowi teren otwarty, porośnięty zielenią nieurządzoną łąkową, krzewami, zadrzewieniem śródpolnym, drzewami oraz zielenią przydrożną, będący częścią większego niezabudowanego otwartego kompleksu o wysokich walorach krajobrazowych i przyrodniczych, który roztacza się aż do zalewu w dawnym kamieniołomie oraz parku "S. [...]". W tej części obszaru brak jest sieci uzbrojenia terenu.

Zatem mamy w sprawie dwie występujące w obszarze analizy przestrzenie urbanistyczne, które mimo że znajdują się w jednym obszarze analizowanym, to stanowią zupełnie odrębne "jednostki urbanistyczne" i nie stanowią "całości urbanistycznej", która mogłaby być traktowana jako jednorodne źródło dla ustalenia cech i wskaźników zagospodarowania terenu oraz parametrów dla nowej zabudowy. Powyższe wnioski organ I instancji przekonywująco uzasadnił.

Wyodrębnienie różnych przestrzeni urbanistycznych w obszarze, należycie uzasadnione okolicznościami sprawy, nie jest uchybieniem i nie wpływa na wadliwość analizy urbanistycznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2017 r., sygn. II SA/Gd [...]).

Należy też wskazać, że zgodnie z przepisami rozporządzenia, linię zabudowy oraz górną krawędź elewacji frontowej wyznacza się w odniesieniu do zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4, § 7). Natomiast jeśli chodzi o wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy i szerokość elewacji frontowej, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika lub szerokości, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2).

Podsumowując: nawet przyjmując za dopuszczalne w niniejszej sprawie poszukiwanie działek sąsiednich przy ul. [...], należy wskazać, że wobec braku odpowiedniej zabudowy na północ od tej ulicy, zasadnie w analizie i decyzji I instancji stwierdzono:

- brak odpowiedniej zabudowy sąsiedniej lub innych uwarunkowań, które uzasadniałyby ustalenie – w zgodzie z ładem przestrzennym miejsca - linii dla nowej zabudowy na wnioskowanym terenie,

- brak działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na terenie działek objętych wnioskiem dla realizacji inwestycji kubaturowej,

- brak uzasadnienia dla dopuszczenia intensywności zabudowy działek z południowej części obszaru analizy,

- zbyt daleko odbiegające wskaźniki powierzchni zabudowy działek sąsiednich od wnioskowanych,

- brak w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, zabudowanej w sposób pozwalający na wyznaczenie szerokości elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych oraz geometrii dachów nowej zabudowy na wnioskowanym terenie.

Powyższe wynika też z załącznika nr [...] do decyzji I instancji.

Dlatego też organ I instancji zasadnie nie uznał za działki sąsiednie w rozumieniu ww. przepisów działki nr [...], [...], [...], [...] po południowej stronie ul. [...].

Należy podkreślić, że wobec zasadnego stwierdzenia przez organ I instancji, że projektowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie mogło przynieść zamierzonych przez inwestora efektów nawet łączne spełnienie pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ww. przepisu.

Odnosząc się przy tym do zarzutu skargi, że teren planowanej zabudowy znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, co widać na zdjęciu satelitarnym, a także że Prezydent Miasta K. wydał dwie ostateczne decyzje administracyjne, którymi ustalił warunki zabudowy (dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym) na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem w niniejszym postępowaniu, Sąd wskazuje, że:

- po pierwsze, decyzje WZ przywołane przez skarżącą zostały wydane w odrębnych sprawach administracyjnych, co nie może bezpośrednio rzutować na niniejsze postępowanie i rozstrzygnięcie,

- po drugie, ww. decyzje WZ dotyczą działki [...], która - w przeciwieństwie do okoliczności niniejszej prawy - bezpośrednio przylega to ulicy [...], a zabudowa została na nich zaplanowana przy tej ulicy, a nie – jak w niniejszej sprawie - w oddaleniu od niej,

- po trzecie, podobne do wskazanej działki [...] położenie ma działka [...], przez którą inwestor w niniejszej sprawie zaplanował drogę wewnętrzną, a nie obszar przeznaczony pod zabudowę (działki nr [...] i [...] oddalony od ul. [...].

Wskazane wyżej kwestie potwierdza nie tylko załączone przez skarżącą zdjęcie satelitarne, ale również załącznik graficzny do analizy. Można to też potwierdzić, co uczynił Sąd, korzystając ze strony internetowej [...]

W. wskazać również, że istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, a z zalegającej w aktach opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska z 4 marca 2015 r., (k. 243) wynika, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121) planowana inwestycja (budownictwo wielomieszkaniowe), jako położona w aglomeracji, winna mieć zaprojektowane podłączenie do sieci kanalizacji sanitarnej miejskiej, która zapewniłaby prawidłowe odprowadzenie ścieków sanitarnych, a nie – jak tego chce inwestor - zbiornik szczelny wybieralny.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy wskazać przede wszystkim, że w pełni zrozumiała jest frustracja skarżącej przebiegiem postępowania administracyjnego w sprawie. Procedowanie w niniejszej sprawie przez 6 lat, podczas których wydano 10 decyzji, przy czym wystąpiła wyraźna polemika pomiędzy organami obu instancji, zdecydowanie narusza art. 8, a także art. 12 K.p.a.

Co więcej, uzasadnienie ostatniej wydanej w sprawie zaskarżonej do tut. Sądu decyzji Kolegium, narusza art. 107 § 3 oraz art. 6 i art. 11 K.p.a..

Jak słusznie podniosła skarżąca, niezrozumiała jest treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej, które wyraźnie stwierdza, że w dalszym ciągu organ odwoławczy prezentuje odmienne stanowisko niż organ l instancji, który w ocenie organu odwoławczego wydał decyzję z naruszeniem prawa, niemniej jednak - nie posiadając instrumentu prawnego w postaci możliwości wydania wiążących wytycznych dla organu l instancji - utrzymuje w mocy wadliwą decyzję administracyjną.

Takie uzasadnienie nie ma podstawy prawnej i nie mają tu żadnego znaczenia wywody organu odwoławczego opisujące możliwe rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 K.p.a., a w szczególności niejednolitość rozstrzygnięć w orzecznictwie sądów administracyjnych co do istnienia możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej o warunkach zabudowy ze względu na ograniczenia w realizacji zasady dwuinstancyjności.

Podkreślić należy, że nie do zaakceptowania jest pogląd, zgodnie z którym mimo sprzecznych stanowisk organów obu instancji co do możliwości zabudowy wskazanego terenu, wobec braku możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i braku podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., gdyż stan faktyczny nie budzi wątpliwości, Kolegium było zmuszone orzec zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Należy też wskazać, że jak słusznie podnosiła skarżąca, a także organ odwoławczy, nie mogły być podstawą wydanej w sprawie decyzji, ani mieć decydującego znaczenia dla wyniku sprawy:

- "Koncepcja ochrony różnorodności biotycznej Miasta K." opracowana przez Instytut Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego pod nazwą "[...] [...]",

- uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 października 2016 r. i fakt trwającej procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu,

- uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 lipca 2014 r. - zmiana "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.",

- uchwała nr [...] z dnia 14 grudnia 2011 r. Rady Dzielnicy [...] opiniująca inwestycje negatywnie,

- stanowisko Zespołu Urbanistycznego.

Żadne z ww. uchwał i stanowisk nie posiada waloru prawa ogólnie obowiązującego. Nie istnieje również podstawa prawna umożliwiająca uwzględnienie ich wpływu na wynik niniejszego postępowania.

Należy też wskazać, że słusznie uznał organ odwoławczy, że odmowa ustalenia warunków zabudowy nie może być dokonana przez organ administracyjny wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji przez pryzmat norm ogólnych chroniącymi ład przestrzenny czy też walory architektoniczne i krajobrazowe - art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p..

Nie stanowi samoistnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy także art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania lub korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Należy podkreślić, że zasady wyrażone w tym przepisie nie stanowią podstawy materialnoprawnej do wydawania decyzji administracyjnych. Organ nie może powołać jej jako podstawy prawnej dla decyzji o warunkach zabudowy. Jak stanowi art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy decyzji o warunkach zabudowy.

Natomiast organy mają obowiązek uwzględnienia tych wymagań w zakresie, w jakim przewidują to przepisy szczególne, które zawarte są w u.p.z.p. i innych ustawach. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy takim przepisem odrębnym jest między innymi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., którego stosowanie przez organy w sprawach o ustalenie warunków zabudowy stanowi realizację zasady ogólnej uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, wyrażonej w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. II OSK [...]).

Podsumowując, zasady ustanowione w art. 1 u.p.z.p. stanowią jedynie swoisty drogowskaz dla kształtowania polityki przestrzennej i zachowania ładu architektonicznego i urbanistycznego, co należy brać pod uwagę komplementarnie przy stosowaniu art. 61 u.p.z.p.

Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania zarówno organu I jak i II instancji, nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

W konsekwencji należało stwierdzić, że organ odwoławczy trafnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, mimo że nie sprostał obowiązkowi rzetelnego i adekwatnego uzasadnienia swojej decyzji, co stanowi naruszenie wymogu art. 107 § 3 K.p.a..

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 8 oraz art. 35 § 1 K.p.a. oraz art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, co prowadzi do przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego w sposób zbiurokratyzowany i wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei stosownie do § 2 pkt 9 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższego wynika, że zarzut przewlekłości postępowania może być podnoszony w odrębnej sprawie administracyjnej. Dlatego też zarzut ten, jako odnoszący się do materii znajdującej się poza zakresem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, nie mógł być przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie, ani mieć wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Reasumując przedstawione wyżej okoliczności i rozważania Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi, mimo że częściowo trafne, nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji SKO.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.