Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 499/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 128 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 112 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. Spółka Akcyjna w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości do ponownego rozpoznania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. Spółka Akcyjna w [....] kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. S.A. z siedzibą w [...] (Spółka/skarżąca/strona skarżąca) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 3 września 2015 r. KK (wnioskodawca) zwrócił się do Starosty [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), odszkodowania należnego za ograniczenie prawa własności nieruchomości na mocy decyzji, wydanej w trybie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (u.g.g.).

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], Starosta [...] odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawcy odszkodowania za szkody wyrządzone na działce nr 1429 położonej w [...], poprzedniemu właścicielowi nieruchomości, w związku z budową linii energetycznej objętej decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...].

W podstawie prawnej organ wskazał art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że objęta wnioskiem działka nr 1429 położona w II SA/Rz 1390/16, stanowiła poprzednio własność MK. Na działce tej zrealizowano linię energetyczną na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1988 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji elektroenergetycznej linii napowietrznej w/n 400 Kv [...]. Organ wskazał, że wnioskodawca jest aktualnym właścicielem powyższej nieruchomości, którą nabył od poprzedniego właściciela na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu 12 lipca 1994 r. w formie aktu notarialnego (k. 12 akt). Zgodnie natomiast z pismem skarżącej z dnia 20 października 2015 r., właścicielem linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] jest Spółka.

Organ podniósł, że zezwolenie na zajęcie tej nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr

[...], na wniosek Wschodniego Okręgu Energetycznego Zakład Energetyczny [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...]. Podstawą prawną decyzji Naczelnika Gminy [...] był art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w myśl którego zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wymaga zezwolenia terenowego organu administracji państwowej. Zgodnie z art. 79 tej ustawy, zezwolenie, o których mowa w art. 75 ust. 1, mogły być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel nie wyraził zgody na działanie określone w tym przepisie. Art. 80 ww. ustawy stanowił z kolei, że właścicielowi nieruchomości przysługuje od jednostki, której udostępniono nieruchomość, odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i działań określonych w 75 ust. 1. Odszkodowanie to ustala, w braku porozumienia stron, terenowy organ administracji państwowej z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i zbiorach powinno być ustalone i wypłacone w ciągu 2 miesięcy od powstania straty, a za inne straty - nie później niż w ciągu 3 miesięcy po ustaniu zajęcia. Jeżeli ustalenie odszkodowania następuje w drodze decyzji, termin do wypłaty odszkodowania biegnie od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Zdaniem organu I instancji w okolicznościach faktycznych opisywanej sprawy roszczenie odszkodowawcze należy rozpatrywać w świetle regulacji obecnie obowiązującej u.g.n. W myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W ocenie Starosty niewątpliwie przez pozbawienie praw do nieruchomości na gruncie przywołanego przepisu należy rozumieć również sytuację, gdy następuje ograniczenie prawa do nieruchomości przez zakładanie urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem wywłaszczenie polegać może na odebraniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, ale także na ograniczeniu tychże praw. Osobą uprawnioną do żądania odszkodowania jest osoba, której prawo własności zostało ograniczone oraz jej spadkobiercy.

Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone, a zatem roszczenie o odszkodowanie przysługuje tylko osobie wywłaszczonej. Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się bowiem ścisłe z faktem doznania uszczerbku w przysługującym danemu podmiotowi prawie własności. W tym zakresie, zdaniem organu, wypada podzielić dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości.

Zdaniem organu I instancji, w pewnych okolicznościach uprawnienie do żądania odszkodowania może przejść na inny podmiot niż wywłaszczony właściciel. Jednym z takich przypadków jest następstwo prawne określane mianem sukcesji uniwersalnej, gdy bez konieczności podejmowania żadnych działań nabywca wstępuje w ogół praw i obowiązków zbywcy. Sukcesja uniwersalna zachodzi natomiast tylko w przypadkach prawnie wskazanych np. w przypadku dziedziczenia. Darowizna jest sukcesją pod tytułem szczególnym (sukcesja syngularna), tj. polega na przejściu z jednego podmiotu na drugi jednego ze ściśle określonych praw.

Starosta wskazał, że umową darowizny z 12 lipca 1994 r. wnioskodawca został obdarowany działką nr 1429, która opisano jako niezabudowaną, znajdującą się poza terenami przeznaczonymi pod zabudowę w strefie linii elektrycznej. W ocenie organu oznacza to, że wnioskodawca otrzymał działkę, o wartości uwzględniającej istniejącą na niej infrastrukturę techniczną. Organ podniósł, że zwracał się kilkakrotnie do wnioskodawcy z prośbą o przedłożenie dokumentu potwierdzającego nabycie spadku po MK, niemniej skoro wniosek nie został uzupełniony, organ odmówił uwzględnienia zgłoszonego wniosku.

Uwzględniając odwołanie wnioskodawcy, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a w zw. z art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., uchylił opisaną wyżej decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126,

2. na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości,

3. gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Jak wynika z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie natomiast z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z regulacji art. 40 § 1 k.p.a. wynika zasada formułująca obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania. Zdaniem organu nie ma ona jednakże charakteru bezwzględnego, bowiem § 2 powołanego przepisu dopuszcza wyjątek dotyczący wypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika. Wówczas to istnieje wymóg doręczenia pism pełnomocnikowi. Oznacza to tym samym, iż od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego strony w postępowaniu administracyjnym - doręczenia organowi administracji publicznej stosownego pełnomocnictwa - organ ten ma obowiązek zawiadamiać go o wszystkich czynnościach w sprawie oraz doręczać mu wszystkie pisma procesowe, w tym orzeczenia. Pełnomocnik powinien być zatem adresatem wszystkich pism kierowanych przez organ do strony postępowania. Organ I instancji wskazał, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W przypadku ustanowienia pełnomocnika doręczenie pisma stronie nie rodzi żadnych skutków prawnych. Pominięcie pełnomocnika w doręczeniu pisma jest z kolei przyczyną uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że obowiązkiem organu jest doręczenie pisma pełnomocnikowi. Można doręczać pisma w takiej sytuacji zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi, nie można jednak pominąć w tej czynności pełnomocnika. Oznacza to bowiem, że w sytuacji, gdy pismo zostało jednocześnie doręczone stronie i jej pełnomocnikowi, doręczenie pisma pełnomocnikowi jest prawnie skuteczne, natomiast strona została w ten sposób jedynie poinformowana o treści pisma.

Wojewoda podał, że Starosta [...] doręczył zaskarżoną decyzję stronie skarżącej, w aktach sprawy zalega jednakże pełnomocnictwo udzielone przez tę stronę pełnomocnikowi. W związku z powyższym organ powinien był doręczyć zaskarżoną decyzję ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi, a doręczając decyzję wyłącznie stronie, organ pominął ustanowionego przez nią pełnomocnika.

Organ odwoławczy podkreślił, iż wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, iż doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, ma na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, a więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewniania sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt 1 SA/G1 909/14).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a., odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawcy odszkodowania obejmującego szkody wyrządzone na działce nr 1429 położonej w [...] oraz zmniejszenie się wartości nieruchomości w związku z budową linii energetycznej, objętej decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr G[...].

Powtarzając argumentację sformułowaną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Starosta podał dodatkowo, że na podstawie dokumentów, które udało się pozyskać przyjął, iż odszkodowanie za zajęcie przedmiotowej nieruchomości nie zostało poprzedniemu właścicielowi MK wypłacone.

Odwołanie od tej decyzji wniósł wnioskodawca reprezentowany przez radcę prawnego. Wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie orzeczenie co do istoty sprawy.

Zaskarżonej decyzji organu I instancji odwołujący się zarzucił naruszenie:

1. art. 128 i 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez odmowę ustalenia odszkodowania należnego za ograniczenie prawa własności nieruchomości na mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] nr [...],

2. art. 64 i 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez niezagwarantowanie prawa do odszkodowania w przypadku dokonania wywłaszczenia,

3. art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r., poprzez generowanie braku zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania bezprawnych praktyk.

4. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

Odwołujący się wskazał, że dochodzone roszczenie odszkodowawcze przysługuje podmiotom, które zostały wywłaszczone. Zaspokojenie tych osób wyklucza możliwość dalszego żądania wypłacenia odszkodowania na rzecz ich następców prawnych. Jednakże w niniejszej sprawie poprzednik prawny wnioskodawcy, będący właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia, nie otrzymał należnego mu odszkodowania za zmniejszenie jego prawa własności. Następnie darował przedmiotową nieruchomość wnioskodawcy, przekazując mu ogół praw i obowiązków związanych z przedmiotową nieruchomością, w tym m.in. "przekazał legitymację" do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Niezależnie od powyższego odwołujący się wskazał, iż w przypadku w którym roszczenie nie zostało wypłacone na rzecz wywłaszczonego właściciela gruntu, a nieruchomość została zbyta, to następca prawny może zgłosić swoje roszczenie o ustalenie odpowiedniego odszkodowania (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2014 r., IV SA/Po 551/14). Wnioskodawca wskazał, że w powyższym orzeczeniu powołano również pogląd zawarty w komentarzu do art. 128 u.g.n. autorstwa E. Bończyk-Kucharczyk.

Wnioskodawca podał, że nie kwestionuje, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest osoba będąca właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia oraz jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej. Jednakże takie uprawnienie przysługuje również osobie, która jest aktualnym właścicielem nieruchomości. Zdaniem odwołującego się, rzeczoną kwestię gruntownie przeanalizował i rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Po 180/15), pomimo że wskazane orzeczenie odnosiło się do kwestii nabycia nieruchomości w drodze umowy sprzedaży. Odwołujący się wskazał, że Sąd zaakcentował w powyższym orzeczeniu konieczność uwzględnienia konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Wnioskodawca wskazał, iż brak uregulowania odszkodowania generuje stan, w którym właściciel nieruchomości w wyniku wydania decyzji wywłaszczeniowej uszczuplił władztwo nad swoim gruntem i nie może uzyskać z tego tytułu odpowiedniego odszkodowania. Powyższa sytuacja narusza w ocenie odwołującego się wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP zasadę ochrony własności nieruchomości. Wnioskodawca podniósł, że w niniejszej sprawie chodzi przede wszystkim o obowiązek respektowania przez organ przepisów oraz procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym i powstrzymywania się przed wprowadzaniem regulacji, które prawa majątkowe pozbawiają ochrony prawnej. Ponadto brak ustalenia i wypłacenia odpowiedniego wynagrodzenia z tytułu wydania decyzji wywłaszczeniowej, narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wnioskodawca wskazał również, że ze względu na sens i cel społeczny przedmiotowego ograniczenia prawa własności nieruchomości, uszczuplenie władztwa nad gruntem wymaga kompensacji w postaci odszkodowania.

Odwołujący się wskazał również, iż odmowa organu ustalenia i wypłacenia odszkodowania z tytułu wydania decyzji wywłaszczeniowej narusza art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r.

Zdaniem wnioskodawcy, decyzja z dnia 5 października 2016 r. naruszyła również przepisy k.p.a. Organ wydał bowiem decyzję bez wnikliwego wyjaśnienia (faktycznego i prawnego) wszystkich przesłanek, którymi kierował się załatwiając niniejszą sprawę. Przede wszystkim w przedmiotowej decyzji nie zostały przedstawione fakty, które organ uznał za udowodnione oraz okoliczności, na podstawie których została oparta zaskarżona decyzja. Organ nie przedstawił również przyczyn, z powodu których okolicznościom przedstawianym przez wnioskodawcę odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Niezależnie od powyższego odwołujący się podniósł, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż, w pewnych okolicznościach, uprawnienie do żądania odszkodowania może przejść na inny podmiot niż wywłaszczony właściciel. Organ wyraźnie więc wskazał, iż katalog osób uprawnionych do żądania odszkodowania jest otwarty. Jednakże w uzasadnieniu decyzji nie wskazano jakie podmioty są również legitymowane do żądania przedmiotowego odszkodowania (poza właścicielem nieruchomości i jego następcą prawnym na mocy sukcesji uniwersalnej) i dlaczego organ nie uznaje stanowiska wnioskodawcy dotyczącego jego legitymacji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a w zw. z art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3, Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z akt sprawy, zezwolenie na zajęcie m.in., działki nr 1429 położonej w [...] nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. Powyższą decyzją zezwolono Zakładowi Energetycznemu w [...] na przeprowadzenie i wykonanie odcinka linii elektroenergetycznej przez nieruchomości będące w posiadaniu właścicieli i użytkowników objętych wykazem. W wykazie właścicieli i użytkowników gruntów pod pozycją nr 184 widnieje MK, jako właściciel działki nr 1429. MK, umową zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A. nr [...] z dnia 12 lipca 1994 r., darował działkę nr 1429 synowi KK. Z kolei KK wnioskiem z dnia 3 września 2015 r. wystąpił o ustalenie odszkodowania za szkody wyrządzone na przedmiotowej działce oraz za zmniejszenie się wartości nieruchomości, w związku z budową linii energetycznej.

W ocenie Wojewody podkreślić należy, iż osobą uprawnioną do odszkodowania jest oczywiście były (w dacie wywłaszczenia lub ograniczenia praw do nieruchomości) właściciel nieruchomości oraz jego następcy prawni na mocy sukcesji uniwersalnej. Nie oznacza to jednak, że uprawnionym do odszkodowania nie może być osoba, która jako aktualny właściciel nieruchomości, legitymuje się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wojewoda podniósł, że Starosta [...], odmawiając ustalenia odszkodowania wskazał, iż wnioskodawca otrzymał działkę "o wartości uwzględniającej istniejącą na niej infrastrukturę techniczną". Zdaniem organu odwoławczego należy jednakże zwrócić uwagę, iż w zakresie objętym regulacją art. 124 u.g.n. istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie. Wobec nieuregulowania sprawy odszkodowania w przeszłości, na dzień dzisiejszy nadal trwa stan, w którym ma miejsce ograniczenie prawa własności a kwestia zadośćuczynienia za to nie jest uregulowana.

Zdaniem Wojewody powyższe oznacza, iż możliwe jest dochodzenie odszkodowania przez osoby, które w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego nabyły nieruchomość, co do której wydano decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Przenosząc powyższe na grunt opisywanej sprawy w ocenie organu odwoławczego stwierdzić należy, iż KK istotnie, w drodze umowy darowizny, nabył (otrzymał) nieruchomość z istniejącą infrastrukturą techniczną. Niemniej jednak, skoro możliwe jest dochodzenie odszkodowania za takie nieruchomości nabyte w drodze umowy sprzedaży, to tym samym możliwe jest dochodzenie odszkodowania za szkody i zmniejszenie wartości nieruchomości, przez osoby, które nabyły nieruchomość w drodze darowizny. Decydujące znaczenie ma w tym przypadku brak wypłaty odszkodowania za szkody i zmniejszenie wartości nieruchomości. Zatem brak było podstaw do odmowy ustalenia odszkodowania.

Organ wskazał, że mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności faktyczne i prawne stwierdzić należy, iż prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i wydanie odpowiadającej prawu decyzji wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, w toku którego usunięte zostanie wskazane wyżej uchybienie. Należy przy tym mieć na uwadze przepisy zawarte w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji zezwalającej na budowę linii elektroenergetycznej, dotyczące odszkodowań. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, przedwczesnym jest odnoszenie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 128 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie "osoby wywłaszczonej", o której mowa w powołanym przepisie, obejmuje swoim zakresem osobę, która nabyła wywłaszczoną nieruchomość w drodze umowy darowizny;

2. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania na wniosek nabywcy nieruchomości w drodze darowizny już po ograniczeniu prawa do korzystania z tej nieruchomości.

Skarżąca podała, że Wojewoda wskazał, iż z żądaniem o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może wystąpić każdoczesny właściciel nieruchomości, a więc nie tylko osoba wywłaszczona, jej następcy prawni w wyniku sukcesji uniwersalnej, ale też nabywcy w wyniku sukcesji syngularnej, w tym nabywca nieruchomości w drodze umowy darowizny. Zdaniem skarżącej, stanowisko Wojewody jest błędne, gdyż zgodnie z art. 128 ust 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, a więc właściciela nieruchomości z daty wydania ostatecznej decyzji o ograniczeniu praw do nieruchomości. W orzecznictwie dominuje pogląd, iż wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, albowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego ani też nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Nie będąc obciążeniem powiązanym z nieruchomością, roszczenie o zapłatę odszkodowania nie jest skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a obowiązek zapłaty odszkodowania nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości (wyrok WSA w Łodzi z 16.06.2015 r., sygn. II SA/Łd 325/15, wyrok WSA w Rzeszowie z 1.02.2017 r., sygn.. II SA/Rz 744/16, wyrok WSA w Łodzi z 8.10.2008 r., sygn. II SA/Łd 353/08, wyrok WSA w Białymstoku z 20.10.2005 r., sygn. akt II SA/Bk 408/05).

Skarżąca podniosła, że nie budzi wątpliwości judykatury, iż uprawnienie do żądania odszkodowania może przejść na inny podmiot (niż wywłaszczony właściciel) w wyniku sukcesji uniwersalnej, gdy bez konieczności podejmowania innych działań nabywca wstępuje w ogół praw i obowiązków zbywcy. Przejście prawa do uzyskania odszkodowania wynika bowiem z faktu wstąpienia w ogół praw i obowiązków (np. dziedziczenia), a nie z faktu nabycia prawa własności konkretnej nieruchomości (wyrok WSA w Rzeszowie z 1.02.2017 r., II SA/Rz 744/16). Powyższe wywieść należy z faktu, że prawo do żądania odszkodowania nie jest przypisane do wywłaszczanej nieruchomości, a do konkretnej osoby, która doznała uszczerbku w wyniku wydania decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem skarżącej, powyższe zasady nie mają zastosowania w niniejszym stanie faktycznym, gdyż wnioskujący o odszkodowanie za wywłaszczenie nabył przedmiotową nieruchomość w drodze umowy darowizny, a więc sukcesji syngularnej, co miało miejsce zarówno po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, jak i po faktycznym zajęciu nieruchomości na potrzeby założenia urządzeń przesyłowych.

W ocenie Spółki przywołany przez Wojewodę wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2015 r. (II SA/Po 180/15) nie odpowiada stanowi faktycznemu przedmiotowej sprawy. Przedmiotem rozważań WSA w Poznaniu był stan faktyczny, gdzie wnioskujący o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie aktualni współwłaściciele nabyli nieruchomość w drodze umowy sprzedaży. Z powołanego wyżej wyroku nie wynika, że w każdym wypadku nabycia nieruchomości w drodze sprzedaży, nowemu właścicielowi przysługuje prawo do żądania odszkodowania za wywłaszczenie. Sąd nakazał bowiem organowi I instancji zbadanie, czy właściciele nieruchomości scedowali na rzecz nabywców nieruchomości uprawnienie do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w części.

Zdaniem skarżącej zastrzec jednak należy, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że skoro wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje wyłącznie wywłaszczonemu właścicielowi lub też jego następcom prawnym pod tytułem ogólnym, nie jest to roszczenie, którym uprawniony może skutecznie rozporządzać. Konkluzja ta jest uzasadniona charakterem zobowiązania odszkodowawczego. Ponieważ prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości nie może także być przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 25.10.2016 r., sygn. akt II SA/Łd 471/16).

Skarżąca podała, że brak możliwości scedowania ww. uprawnienia potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych, stojące na stanowisku, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawne i dlatego też nie podlega przedawnieniu (tak np. wyrok NSA z dnia 06.02.2009 r., sygn. akt I OSK 335/08; wyrok NSA z dnia 17.06.2009 r., sygn. akt I OSK 874/08). Skoro więc do roszczeń o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie mają zastosowania przepisy o przedawnieniu regulowane art. 117 i nast. k.c., nie będą miały również zastosowania przepisy dot. cesji wierzytelności (art. 509 i nast. k.c.)

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu, albowiem z jednej strony zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia, z drugiej zaś sformułowana w uzasadnieniu powyższej decyzji kategoryczna ocena prawna w zakresie wykładni prawa materialnego okazała się częściowo wadliwa, co sprawia, że w sprawie wtórnie doszło również do naruszenia prawa materialnego, które – uwzględniając potencjalny wpływ na kolejne rozstrzygnięcie organu drugiej lub pierwszej instancji – mogłoby zostać powtórzone w toku instancji.

Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiot zaskarżenia, to jest decyzja kasatoryjna organu odwoławczego jako procesowe orzeczenie niemerytoryczne (nierozstrzygające sprawy co do istoty), determinuje w sposób bezpośredni zakres kompetencji kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego. W tym wypadku możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają – co do zasady – istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga bowiem istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu pierwszej instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego. Wyjątkiem od powyższej zasady ograniczonej kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego są sytuacje, w których organ ten formułuje w uzasadnieniu decyzji – zazwyczaj z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. – końcową i kategoryczną ocenę materialnoprawną, zmierzając do ograniczenia swobody orzeczniczej organu pierwszej instancji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie skarżony organ dokonał w uzasadnieniu wadliwej procesowo decyzji kasatoryjnej tego rodzaju oceny prawnej, dlatego Sąd uznał za konieczne dokonanie w niezbędnym zakresie również kwalifikacji prawidłowości wykładni przez organ drugiej instancji zasadniczych przepisów prawa materialnego podlegających zastosowaniu w sprawie.

Zasadniczą i wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi poprzez uchylenie odwoławczej decyzji kasatoryjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w niniejszej sprawie jest stwierdzenie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Strona przeciwna orzekając jako organ odwoławczy naruszyła bezpośrednio przepis art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie kompetencji kasatoryjnej polegającej na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wadliwość ta polegała na użyciu przez organ drugiej instancji wyjątkowej i szczególnej kompetencji do uchylenia się od orzekania merytorycznego w sposób naruszający ustawowe przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.) organ drugiej instancji może wydać orzeczenie kasacyjne, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W obecnie obowiązującym stanie prawnym kodeks wyraźnie formułuje zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że naruszenie przepisów postępowania miało lub mogło mieć wpływ na wyjaśnienie istoty sprawy w istotnym zakresie ("konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Powyższe przesłanki muszą zostać spełnione koniunkcyjnie.

Ustawodawca nowelizując ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. przepis art. 138 § 2 k.p.a., niewątpliwie zmierzał do ograniczenia zakresu stosowania rozstrzygnięć kasacyjnych przez organy odwoławcze i zażaleniowe. Z tego powodu wprowadzono wyraźny ustawowy warunek uruchomienia kompetencji kasatoryjnej, to jest ustalenie przez organ odwoławczy lub zażaleniowy, że organ pierwszej instancji dopuścił się określonych i konkretnych naruszeń przepisów postępowania. Warunek ten z pewnością ogranicza zakres swobody organu drugiej instancji. Przed nowelizacją organ odwoławczy lub zażaleniowy dysponował szerokim zakresem swobody w interpretowaniu stanu faktycznego sprawy w kontekście ewentualnej konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w całości lub w znacznej części". W aktualnym stanie prawnym natomiast swoboda tego organu nie dotyczy interpretacji faktów sprawy (stanu faktycznego sprawy), a więc tego, czy zostały one niewyjaśnione w całości lub w znacznej części, lecz interpretacji prawa, a mianowicie, czy zostały naruszone przepisy postępowania.

Z drugiej jednak strony nie sposób nie dostrzec, że tak szerokie ujęcie przesłanki uruchomienia kompetencji kasatoryjnej ("naruszenie przepisów postępowania", które sprawia, że istota sprawy nie została w całości lub w istotnej części prawidłowo wyjaśniona) powoduje, że ustawodawcy nie udało się zrealizować postulowanego zamierzenia regulacyjnego. W miejsce swobody oceny stanu faktycznego weszła bowiem znaczna swoboda wykładni i subsumpcji naruszeń prawa, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wymaga bowiem, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to, że nie wszystkie naruszenia przepisów procesowych przez organ pierwszej instancji uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ drugiej instancji, lecz tylko takie, które spowodowały, że sprawa w pełnym lub w istotnym zakresie nie została prawidłowo wyjaśniona. Musi zatem zostać stwierdzony związek przyczynowy pomiędzy określonymi naruszeniami prawa procesowego a niewyjaśnieniem istotnych okoliczności faktycznych lub prawnych, które warunkują prawidłowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy administracyjnej. Wystarczający w tym zakresie jest jedynie związek hipotetyczny, który stwarza prawdopodobieństwo odmiennego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy (zob. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2017 r., II SA/Rz 1390/16). Organ odwoławczy nie musi więc mieć pewności co do realnego wpływu naruszeń prawa procesowego na ostateczną treść rozstrzygnięcia. Istotne jest jedynie stwierdzenie, że naruszenia te mogą mieć istotny wpływ na wyjaśnienie istoty sprawy. Pewność ma istnieć co do zakresu sprawy, którego wyjaśnienie warunkuje treść rozstrzygnięcia ("konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie").

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną naruszył w sposób oczywisty przesłanki ustawowe z art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano w sposób wyraźny i precyzyjny żadnych przepisów procesowych regulujących postępowanie wyjaśniające, które miały zostać zostały naruszone przez organ pierwszej instancji, jak również nie wykazano, że ich naruszenie skutkowało niewyjaśnieniem istoty sprawy, w takim zakresie, który istotnie wpłynął na treść decyzji organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji odwoławczej wynika, że podstawą wydania przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia kasatoryjnego było uznanie, że wykładnia prawa materialnego (w tym art. 128 u.g.n.) oraz kwalifikacja prawna stanu faktycznego sprawy dokonana przez organ pierwszej instancji były wadliwe ("(...) prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i wydanie odpowiadającej prawu decyzji wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, w toku którego usunięte zostanie wskazane wyżej uchybienie").

Organ odwoławczy stwierdził zatem wprost w uzasadnieniu, że wnioskodawca będący następcą prawnym syngularnym (na podstawie umowy darowizny) podmiotu, którego własność nieruchomości została ograniczona w drodze decyzji zezwalającej na założenie i przeprowadzenie linii energetycznej, jest uprawniony do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności swojego poprzednika. Pomimo zakwestionowania prawidłowości dokonanych przez organ pierwszej instancji wykładni i zastosowania prawa materialnego oraz niestwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wyjaśnienie stanu faktycznego, organ odwoławczy uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, co stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Trzeba ponadto wskazać, że pośrednie narzucenie nowej oceny prawnej organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy w ramach wykonywania kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., bez wykazania realizacji przesłanek z tego przepisu, jest niedopuszczalne. Dyskwalifikacja przez organ drugiej instancji wykładni prawa materialnego lub subsumpcji organu pierwszej instancji nie może odbywać się za pośrednictwem wydawania rozstrzygnięć kasatoryjnych, o których mowa w 138 § 2 k.p.a., albowiem skutkuje to nieznajdującym podstaw normatywnych uchyleniem się przez organ wyższego stopnia od orzekania merytorycznego w sprawie, które w administracyjnym toku instancji jest ustawową zasadą. Organ drugiej instancji stwierdzając wadliwość wykładni lub subsumpcji stanu faktycznego i nie stwierdzając realizacji obydwu przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., powinien orzec we własnym zakresie co do istoty sprawy, formułując odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie czyniąc tego i wydając rozstrzygnięcie kasatoryjne organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny uchyla się od obowiązku merytorycznego orzekania, naruszając przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Dodatkowo warto zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. organ odwoławczy w razie realizacji przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. jest zobowiązany, z zastrzeżeniem art. 136 § 2 lub § 3 k.p.a., w sytuacji stwierdzenia błędnej wykładni przepisów prawa przez organ pierwszej instancji, określić w uzasadnieniu swojej decyzji także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a i § 2b k.p.a.).

W drugiej kolejności Sąd dokonał również kwalifikacji legalnościowej dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładni przepisów prawa materialnego.

Wykładnia przepisów art. 128 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 112 ust. 2 u.g.n. okazała się z jednej strony niepełna, z drugiej zaś – w zakresie końcowego wyniku na tle ustalonego stanu faktycznego – jako pozbawiona szerszego uzasadnienia jest zbyt kategoryczna.

Z jednej strony trzeba zaakcentować, że pogląd, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę przyznawania odszkodowań dla właścicieli (lub ich następców prawnych), których własność została ograniczona na podstawie uchylonych przepisów (np. na podstawie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) i którym nie ustalono odszkodowania, może budzić wątpliwości, gdyż art. 112 ust. 2 u.g.n. wyraźnie odróżnia wywłaszczenia polegające na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa do nieruchomości, a w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest mowa jedynie o pozbawieniu praw do nieruchomości. Zagadnienie to nie zostało jednak rozważone przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2017 r., IV SA/Po 1041/16, LEX nr 2296339).

Z drugiej strony należy uwzględnić, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości wykazuje w przeważającej mierze cechy roszczenia administracyjnoprawnego. Oznacza to, że wywodzi się ono z nawiązanego z mocy prawa stosunku administracyjnego, który jest konkretyzowany w drodze decyzji. Roszczenie majątkowe o charakterze administracyjnoprawnym jest wprawdzie co do zasady nieprzedawnialne, jednakże w związku z charakterem i cechami norm prawa administracyjnego jest ono również co do zasady nieprzenoszalne lub przenoszalne w zakresie wyznaczonym ustawą. O ile można zgodzić się z twierdzeniem, że sukcesja uniwersalna (następująca z mocy prawa) może skutkować lub często skutkuje wejściem następcy prawnego w pewien zakres praw i obowiązków administracyjnoprawnych poprzednika (np. w zakresie praw i obowiązków związanych z rzeczą lub obowiązków podatkowych), o tyle w przypadku sukcesji syngularnej w sferze prawa administracyjnego obowiązuje zasada przeciwna. Potrzebna jest w takiej sytuacji wyraźna norma ustawowa, która pozwala na przenoszenie (dysponowanie) przez dany podmiot prawami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi (np. przenoszalność uprawnień wynikających z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub decyzji o pozwoleniu na budowę). Podmiot danego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z norm prawa administracyjnego nie może bowiem swobodnie i bez podstawy ustawowej dysponować uprawnieniami lub obowiązkami administracyjnoprawnymi. W konsekwencji należy przyjąć, że roszczenia odszkodowawcze o charakterze administracyjnoprawnym, jako wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, nie mogą być swobodnie przenoszone przez podmioty tych stosunków w drodze czynności cywilnoprawnych (np. umowy sprzedaży, cesji lub darowizny), bez odrębnej podstawy ustawowej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2017 r., IV SA/Po 1041/16, LEX nr 2296339: "W przypadku prawa do odszkodowania, o jakim mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość przenoszenia tego uprawnienia przez właściciela wywłaszczonego lub jego spadkobiercę w drodze umowy na inny podmiot"; wyrok WSA w Łodzi z dnia z dnia 25 października 2016 r., II SA/Łd 471/16, LEX nr 2154547: "Istota roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (lub też ograniczenia prawa do nieruchomości) wyklucza możliwość jego przelewu, skutecznego względem organów administracji, orzekających w przedmiocie jego ustalenia i wypłaty").

Warto w powyższym kontekście zauważyć, że o ile w art. 128 u.g.n. jest mowa o uprawnieniach wywłaszczonego, o tyle w art. 136 u.g.n. stwierdza się już wyraźnie o prawach przysługujących poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Co ciekawe, ustawodawca nie posługuje się nawet pojęciem następcy prawnego, co oznacza, że sukcesja syngularna jako źródło przejścia roszczeń zwrotowych została wykluczona. Obecne brzmienie art. 136 u.g.n. nie jest oczywiście przypadkowe, gdyż do czasu wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługiwały poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu. Jak więc widać, to ustawodawca zdecydował suwerennie i na tle określonej regulacji o możliwości i zakresie dochodzenia roszczeń majątkowych na drodze administracyjnej. Treść art. 128 u.g.n. powinna być natomiast odczytywana jako wyraz woli prawodawczej, aby roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie jako związane z aktem jednostkowej i zindywidualizowanej ingerencji w prawo własności jednostki ograniczyć podmiotowo jedynie do bezpośredniego adresata tego rodzaju aktu (podmiotu wywłaszczonego).

Na zakończenie należy zwrócić uwagę na fakt, że nawet gdyby uznać, że roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia prawa do nieruchomości mają charakter cywilnoprawny, to i tak ich dochodzenie w trybie administracyjnym napotyka na dwie podstawowe przeszkody. Po pierwsze, trzeba by wtedy przyjąć, że roszczenia te – jako cywilnoprawne – podlegają jednak przedawnieniu na ogólnych zasadach (pomimo iż są ustalane w drodze decyzji administracyjnej) od chwili zdarzenia deliktowego wyrządzającego szkodę (wejście do obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej), niezależnie od nieprzedawnialności kompetencji organu do orzekania w sprawie ustalenia tego rodzaju odszkodowania (por. w tym zakresie pogląd np. E. Bończak-Kucharczyk: "Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Jeżeli jednak roszczenia nie zostały dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz kogoś innego, to następca prawny może zgłosić takie roszczenie. Jego skuteczność, jak się wydaje, należałoby oceniać przez pryzmat upływu terminu przedawnienia wynoszącego 10 lat od dnia powstania zdarzenia stanowiącego przyczynę roszczenia (por. art. 118 k.c.)"; E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art.128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX, 2017.01.01, teza nr 7). Po drugie, przenoszalność tego rodzaju roszczeń wymagałaby albo odrębnej czynności prawnej przenoszącej roszczenie odszkodowawcze (np. umowa cesji), albo połączenie umowy przenoszącej własność nieruchomości (np. umowy darowizny lub umowy sprzedaży) z przeniesieniem samego roszczenia odszkodowawczego. Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie umowa darowizny zawarta w 1994 roku pomiędzy podmiotem wywłaszczonym a wnioskodawcą nie zawiera żadnych postanowień w zakresie przeniesienia roszczenia odszkodowawczego.

Mając na względzie przytoczoną argumentację oraz sformułowaną wyżej ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.), w tym obejmującą wykładnię przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.