Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1884/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156 par.1 i 2, art.162 par.1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie NSA Małgorzata Rysz Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 221/12 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. w S. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (po wszczęciu z urzędu postępowania nieważnościowego) orzekło o stwierdzeniu nieważności zezwolenia z dnia [...] listopada 2007 r. wydanego przez Wójta Gminy B., na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przez Spółkę Oddział w R. w ramach linii regularnej [...], B. - B. Wskazało, iż po sprawdzeniu przebiegu linii (B. – B., przez [...]) stwierdzono, że przebiega ona przez teren dwóch województw, tj. m. i l. Miejscowość W., gdzie usytuowano jeden z przystanków w/w linii znajduje się bowiem na terenie gminy B., powiatu r., województwa l. Kolegium stwierdziło zatem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a i g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: "u.t.d."), które stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej "k.p.a."

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2011 r. oraz odmówienie stwierdzenia jej nieważności, wobec braku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a równocześnie występowania przesłanki negatywnej wymienionej w art. 156 § 2 k.p.a. w postaci wywołania nieodwracalnych skutków prawnych; ewentualnie umorzenie postępowania. W ocenie Spółki w przedmiotowym zezwoleniu Wójta Gminy B. nie nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości, ponieważ zezwolenie to wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci zrealizowanych i rozliczonych z budżetem (w latach 2008 - 2009) przewozów. Zdaniem Spółki przyjęcie przez Kolegium, że przedmiotowe zezwolenie dotyczyło wykonywania przewozów regularnych na terenie gminy B. jest rozszerzającą wykładnią art. 18 ust. 1 lit. a u.t.d. Jednocześnie skarżąca zasugerowała, że jeżeli nastąpiło naruszenie prawa, to należało uchylić przedmiotowe zezwolenie w części dotyczącej przystanku W., a nie w zakresie całej linii, co do legalności której nie ma najmniejszych wątpliwości. W ocenie skarżącej skutków prawnych wywołanych przedmiotowym zezwoleniem nie można rozpatrywać tylko w zakresie przedmiotowych przewozów, ale również prawa ich rozliczenia z budżetem Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. Wskazało, iż podstawę do stwierdzenia nieważności zezwolenia Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2007 r. stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości), jak również art. 156 § 1 pkt 2 zdanie drugie (została wydana z rażącym naruszeniem prawa). Zdaniem Kolegium, treść zezwolenia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 18 pkt 1 lit a. i lit. g u.t.d., który nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie podzieliło także stanowiska skarżącej, że w sprawie istnieje przesłanka negatywna z art. 156 § 2 (zdanie drugie). Kolegium uznało, iż przesłanką taką nie jest przewożenie uczniów, za którą to usługę skarżąca otrzymywała dopłaty, ponieważ z zezwolenia będącego przedmiotem stwierdzenia nieważności wynika, że były to przewozy regularne, wykonywane według rozkładu jazdy, a nie jedynie dowożące uczniów do szkoły. Jednocześnie stwierdziło, iż okoliczność, że przedmiotowe zezwolenie zostało zastąpione poprzez wydanie nowego zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2010 r. nie ma znaczenia, ponieważ nieważność zezwolenia z dnia [...] listopada 2007 r. istniała już w dacie jego wydania.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem, jednocześnie wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu Spółka wskazała, iż organ mimo jej wyjaśnień nie uwzględnił występujących w sprawie negatywnych przesłanek niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 2 k.p.a. tj., że przedmiotowe zezwolenie na wykonywanie przewozów w zakresie objętym tzw. czynnym materialnie stanem faktycznym sprawy zostało wykonane, bowiem wykonanych przewozów w ramach ww. zezwolenia nie można już cofnąć, jak i, że nie występuje również konieczność usunięcia przedmiotowego zezwolenia z obrotu prawnego, ponieważ ono już nie funkcjonuje wskutek wydania nowego zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2011 r. zgodnie z prawem rozstrzyga, że kontrolowane w trybie stwierdzenia nieważności zezwolenie Wójta Gminy B. z [...] listopada 2007 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, jak i z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności.

Skoro linia komunikacyjna nr [...] dotyczy wykonywania przewozów na obszarze wykraczającym poza obszar Gminy B., ponieważ jeden z przystanków tej linii zlokalizowany jest na terenie gminy B., w miejscowości W., a siedzibą skarżącej są S. położone w województwie l., to za prawidłowe należało uznać stanowisko Kolegium, które stwierdziło, że organem właściwym do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów na tej linii przebiegającej przez obszar województwa m. i l. był Marszałek Województwa L. w uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa M. – zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 20 ust. 1 u.t.d. Tym samym, zezwolenie nr 1/2007 wydane zostało przez Wójta Gminy B. z naruszeniem przepisów o właściwości.

Jednocześnie prawidłowym jest stwierdzenie, że treść zezwolenia, jako pozostająca w oczywistej sprzeczności z treścią art. 18 pkt 1 lit. a i lit. g u.t.d., powoduje, że przedmiotowe zezwolenie wydane zostało także z rażącym naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 2 (zdanie drugie).

Odnosząc się do zarzutów skargi, za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Sąd zauważył, iż przesłanka określona w art. 156 § 2 k.p.a. odnosi się do skutków prawnych, a nie faktów. Nieodwracalności skutków prawnych nie można więc utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Argumenty podnoszone przez skarżącą, tj. wykonanie przewozów i ich rozliczenie (w tym zakresie dopłat dla skarżącej jako przewoźnika) są argumentami odnoszącymi się właśnie do stanu faktycznego objętego wadliwą decyzją, a nie nieodwracalności skutków prawnych.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut wynikający z faktu funkcjonowania nowego zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2010 r., co zdaniem skarżącej ma czynić zbędnym stwierdzenie nieważności zezwolenia nr [...]. Zgodnie bowiem z jednolitym i utrwalonym poglądem orzecznictwa i doktryny, decyzja nieważna zawierająca wady określone w art. 156 § 1 k.p.a., pomimo tych wad jest aktem administracyjnym funkcjonującym w obrocie prawnym do czasu jego eliminacji w trybie i na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Stąd względy bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego uzasadniały wszczęcie z urzędu i stwierdzenie nieważności zezwolenia nr [...]. Argumenty Spółki o wydaniu nowego zezwolenia, rozliczeniu finansowym zrealizowanych przewozów nie mogą stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności zezwolenia dotkniętego wadą nieważności w dacie jego wydania.

Spółka zaskarżyła powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

1. art.156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że:

a) w konkretnej w sprawie sytuacji skutki wydania objętego zarzutem nieważności – zezwolenia na wykonywanie przewozów mogą być odwrócone,

b) dla oceny nieodwracalności skutków decyzji nie ma znaczenia że przedmiotowe zezwolenie utraciło moc wskutek wydania nowego zezwolenia nr [...] w dniu [...] września 2010 r.,

c) naruszenie treści art. 7 – 8 k.p.a. zawierających naczelne zasady postępowania których funkcją jest ochrona interesu społecznego i słusznych interesów obywateli oraz takiego działania organów administracji które buduje zaufanie do Organów Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", a mianowicie na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art.156 § 2 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a.

Z zarzutów skargi kasacyjnej oraz z ich uzasadnienia wynika, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiła decyzja o stwierdzeniu nieważność wydanego przez Wójta Gminy B. zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] B. – B., odnosi się do zagadnienia istnienia/nieistnienia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., a mianowicie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych wymienionym zezwoleniem.

Podważając zasadność stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja wydana została bez naruszenia prawa, strona skarżąca kasacyjnie podnosiła, że w sytuacji, gdy ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", a w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż organ administracji przed datą wszczęcia postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do wzruszenia dotychczasowego zezwolenia wydał nowe zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób bez stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia dotychczasowego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a w szczególności, że na podstawie "inkryminowanego" zezwolenia były wykonane przewozy osób przy zastosowaniu ustawowych ulg na przejazdy rozliczonych z budżetem, to przyjąć należało, że przeszkodą do stwierdzenia nieważności zezwolenia [...] były wywołane nim nieodwracalne skutki prawne, a mianowicie okoliczność w postaci wykonywania na jego podstawie przewozu osób z zastosowaniem wymienionych ulg. Podkreślała również, że nie ponosi winy w wydaniu wadliwego zezwolenia, na podstawie którego wykonywała przewóz osób. Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika również, że jej autor, sporne w rozpoznawanej sprawie zagadnienia istnienia/nieistnienia przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją, tj. "inkryminowanym" zezwoleniem, wiąże z kwestią odnoszącą się do ewentualnego zwrotu - wobec stwierdzenia nieważności pozwolenia nr [...] i uznania, że stwierdzenie nieważności tego zezwolenia nastąpiło bez naruszenia prawa – dopłat uzyskanych przez stronę, jako przewoźnika, z tytułu przewozu osób uprawnionych do korzystania z ulg. Eksponując znaczenie tej właśnie kwestii, strona skarżąca kasacyjnie również przez jej pryzmat zmierzała do wykazania naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., a ponadto art. 7 i art. 8 k.p.a., co w konsekwencji łączyła - jak zdaje się to wynikać z uzasadnienia skargi kasacyjnej - z zarzutem orzekania w rozpatrywanej sprawie przez nieuprawniony organ administracji publicznej.

Zarzuty skargi kasacyjnej, wbrew oczekiwaniom jej autora, nie mogą być uznane za usprawiedliwione, ani też za skuteczne.

Z art. 156 § 2 k.p.a. wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1 (naruszenie przepisów o właściwości), 3 (uprzednie rozstrzygnięcie sprawy inną decyzją), 4 (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną) i 7 (wada nieważności z mocy przepisu szczególnego), jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Jakkolwiek faktem jest, że na gruncie przywołanego przepisu ustawodawca nie określił i nie sprecyzował pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" wywołanych decyzją, jako ujemnej przesłanki stwierdzenia jej nieważności, to jednak nie oznacza to, że nie ma ono ustalonego w doktrynie prawa i w orzecznictwie sądowym znaczenia.

W tej mierze przyjmuje się, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych dotycząca wszystkich przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., odnosi się do skutków prawnych, a nie faktów. W tym względzie chodzi o skutki materialnoprawne wywołane decyzją, które wyrażają się w kreowaniu lub pozbawieniu adresata decyzji określonych praw lub obowiązków, i których to skutków, jako nieodwracalnych skutków tejże decyzji, nie można w prosty sposób odnosić do aktów lub czynności, które zostają dopełnione po jej wydaniu i dla których jest ona przyczyną. Nieodwracalność skutków prawnych nie polega na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności.

Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis wymaga bowiem rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Nie chodzi więc o niemożność przywrócenia stanu poprzedniego w znaczeniu gospodarczym. Przy dokonywaniu oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny nie powinny zatem być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania danej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności.

Nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. między innymi wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 444/05; wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1143/11 ).

W związku z powyższym, brak jest według Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionych podstaw, aby uznać, że Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, którą stwierdzono nieważność zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób, naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. w sposób podany w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu.

Z przedstawionego powyżej punktu widzenia, za nieskuteczny i niezasadny uznać należy argument strony skarżącej kasacyjnie, która kwestię spornego w sprawie zagadnienia istnienia określonej w art. 156 § 2 k.p.a. in fine przeszkody do stwierdzenia nieważności pozwolenia nr [...] bezpośrednio łączy z zagadnieniem odnoszącym się do zwrotu dopłat uzyskanych przez stronę, jako przewoźnika, z tytułu przewozu osób uprawnionych do korzystania z ulg. Strona skarżąca kasacyjnie pomija tę istotną okoliczność, że pozwolenie nr [...] wydane zostało na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...], B. – B. i było ważne z obowiązującym rozkładem jazdy, co wprost wynika z jego treści. W tym też kontekście przypomnienia wymaga, że w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, "przewóz regularny", to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. nr 50, poz.601 ze zm.) (art. 4 pkt 7), "linia komunikacyjna", to połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób (art. 4 pkt 8), a "przystanek", to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. nr 108, poz.908 ze zm.), z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca (art. 4 pkt 8a). "Zezwoleniem", jest natomiast decyzja administracyjna wydana przez ministra właściwego do spraw transportu, Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego (art. 4 pkt 18). Pomijając wskazaną okoliczność, jak również treść przywołanych pojęć prawnych, strona skarżąca kasacyjnie przemilcza w analizowanym zakresie ten istotny element, który w kontekście powyżej przedstawionych uwag i argumentów, zagadnienia (ewentualnego) zwrotu dopłat uzyskanych przez stronę, jako przewoźnika, z tytułu przewozu osób uprawnionych do korzystania z ulg, nie pozwala wprost łączyć z nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji, którą udzielono zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. W rozpoznawanej sprawie nie jest bowiem sporne to, że przewozy uczniów do szkół, i związane z nimi dopłaty dla przewoźnika oraz ich rozliczanie, wykonywane były przez stronę skarżącą kasacyjnie na podstawie umowy zawartej z Urzędem Marszałkowskim w L. W tej więc sytuacji, gdy uwzględnić przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją", stwierdzić należy, że omawiana argumentacja strony skarżącej kasacyjnie odnosi się do sfery faktów, a nie do płaszczyzny obowiązującego prawa. W świetle przedstawionych argumentów, wynikającej ze stosunku umownego kwestii dotyczącej dopłat do ulgowych przewozów oraz ich rozliczenia przez przewoźnika, nie sposób rozpatrywać z punktu widzenia konieczności odwrócenia wszystkich skutków prawnych związanych z wydanym zezwoleniem, a to z tego powodu, że na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. chodzi wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności.

Podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument odwołujący się do okoliczności wydania nowego zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz powiązany z nim argument z treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. również uznać należy za nieskuteczny.

Z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Na gruncie tej regulacji mowa jest więc o przesłankach, które wystąpić muszą łącznie. Z gramatycznej wykładni przywołanego przepisu wynika więc, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. W związku z tym podnosi się, że uregulowanie zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 ww. ustawy ma charakter odesłania do przepisów szczególnych, nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. W tym też kontekście przypomnieć należy, że z ust. 3 art. 24 ustawy o transporcie drogowym wynika, że zezwolenie wygasa z mocy prawa w razie: 1) zrzeczenia się zezwolenia, z zastrzeżeniem ust. 6; 2) upływu terminu określonego w zezwoleniu; 3) wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 16 ust. 1.

Uwzględniając powyższe, omawiany argument, poprzez który strona skarżąca kasacyjnie zmierza do podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, nie może odnieść oczekiwanego przez nią skutku. Jakkolwiek faktem jest, jak podnosi się w orzecznictwie, że art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. może stanowić w konkretnej sytuacji faktycznej samoistną podstawę prawną orzeczenia stwierdzającego wygaśnięcie decyzji (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1908/07), a ponadto, że w sytuacji, gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji, z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że wygaszenie takiej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa leży w szeroko pojętym interesie społecznym, porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 485/09), to jednak pozostaje to bez wpływu na zasadność oceny, że decyzja nieważna, zawierająca wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. jest, pomimo tychże wad, aktem administracyjnym istniejącym w obrocie prawnym do czasu jego wyeliminowania z obrotu w trybie i na zasadach określonych w ustawie procesowej, i któremu przysługuje domniemanie ważności. Jakkolwiek więc jest to akt wadliwy, to jednak do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe.

Tym samym, omawiany argument strony skarżącej kasacyjnie i formułowana na jego podstawie teza (szerzej nie rozwinięta i nie uzasadniona), nie dają podstawy do tego, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie istniała przeszkoda do wszczęcia przez organ administracji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób, które dotknięte było w dacie jego wydania wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji przeszkoda do stwierdzenia nieważności wymienionego zezwolenia.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.