Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 543/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 roku sprawy ze skargi H. K.-Ł. i B. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanegow Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – adwokatowi R. T., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. LS


UZASADNIENIE

W dniu 28 września 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęło pismo, którym Burmistrz Miasta i Gminy S. zgłosił wykonanie samowoli budowlanej na działce nr ewid. 211 położonej w miejscowości D. przez właścicieli H. i B. Ł. , polegającej na zmianie konstrukcji dachu, wzniesieniu ścian konstrukcyjnych budynku mieszkalnego, który ujęty jest w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków.

W dniu 25 listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził kontrolę wspomnianego budynku. W trakcie kontroli ustalono, że w obiekcie wykonane zostały roboty budowlane polegające na: wykonaniu nowej ściany szczytowej od strony północnej, wymurowaniu wykusza od strony zachodniej, w części północnej nad pomieszczeniami piwnic wykonano stropy żelbetowe, nad otworami okiennymi zabezpieczono nadprożami żelbetowymi, wykonano w częściach szczytowych nową więźbę konstrukcji dachu, nad częścią północną parteru wykonano strop o konstrukcji z belek drewnianych. Obecna podczas czynności kontrolnych H.K.-Ł. wyjaśniła, że około 2005 – 2006 r. nabyła nieruchomość z budynkiem, w którym roboty budowlane były już wykonane. W budynku wykonane zostały na podstawie zgłoszenia z dnia 9 grudnia 2013 r. roboty budowlane polegające na: wstawieniu nowych 4 szt. okien na parterze w części północnej w istniejących otworach i 9 szt. okien w piwnicach, wykonano nowe tynki w części pomieszczeń, naprawiono komin od strony południowej, nad częścią północną budynku wykonano deskowanie i założono papę na dachu. Oświadczyła ponadto, że w budynku przebywa okresowo, a na stałe mieszka z mężem w Ł. oraz że roboty budowlane zostały przerwane z uwagi na warunki zimowe.

Pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w S. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., że w doniesieniu do dworu w D., znajdującego się w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie zajmował stanowiska w sprawie prowadzenia przy zabytku jakichkolwiek robót budowlanych. Ponadto, przeprowadzono analizę porównawczą w oparciu o przekazany przez PINB materiał dowodowy oraz dokumentację fotograficzną znajdującą się w zasobie archiwum organu ochrony zabytków, w wyniku której ustalono, że oprócz robót budowlanych wymienionych w treści protokołu PINB po 2007 r. wykonano także dwie facjaty w obu połaciach dachowych od strony południowej dworu, zdemontowano ceramiczne pokrycie dachowe, zmieniono kształt otworów okiennych w poziomie piwnic, w znacznej części usunięto tynki wewnętrzne i zewnętrzne wraz z dekoracją architektoniczną elewacji w postaci profilowanego gzymsu wieńczącego boniowania w narożnikach oraz dekoracyjnych klińców nad oknami. W ocenie organu ochrony zabytków roboty budowlane w obrębie konstrukcji dachu, ścian i "wykuszu" (ryzalitu) zostały wykonane po 2007 r. Ponadto, roboty budowlane zrealizowane w północnej części dworu, polegające na odtworzeniu brakujących fragmentów ścian, stropów i dachu, co do istoty są dopuszczalne, jednakże pod warunkiem, że zostały one wykonane poprawnie pod względem konstrukcyjnym oraz zgodnie ze sztuką budowlaną. Organ ochrony zabytków nie wniósł również uwag do pozostałych robót budowlanych wykonanych przy budynku, z zastrzeżeniem, że roboty te zostały wykonane poprawnie pod względem technicznym. Natomiast organ wniósł zastrzeżenia do sposobu rozmieszczenia i ukształtowania dwóch facjatek w obu połaciach dachowych od strony południowej szczytu, ponieważ lokalizacja tych elementów, wielkość oraz sposób zadaszenia zakłócają harmonijnie ukształtowaną bryłę zabytku.

W dniu [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał postanowienie nr [...], którym działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane realizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę przy budynku mieszkalnym (dwór z I polowy XIX w.) w miejscowości D. 24, gm. S. , na działce oznaczonej nr ewid. gruntów 211, ustalił i nakazał zabezpieczanie obiektu przed osobami postronnymi poprzez wywieszenie na obiekcie tablic ostrzegawczych informujących o zagrożeniu związanym z wykonywanymi robotami budowlanymi oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonywanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną, sporządzonych przez osobę uprawnioną.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli H.K.-Ł. i B.Ł. . W ich ocenie roboty budowlane przy budynku mieszkalnym zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, w oparciu o dokonane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, a wykonany zakres robót budowlanych nie wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, wskazali, że z uwagi na trudną sytuację materialną nie są w stanie pokryć kosztów wykonania inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i wnieśli o uchylenie w powyższym zakresie nałożonego w zaskarżonym postanowieniu obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonywanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną.

W toku prowadzonego postępowania zażaleniowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o udzielenie informacji czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. , działając na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia z dnia 20 stycznia 2017r. nr 01/17 wydał decyzję w sprawie robót budowlanych realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. udzielił informacji, że w sprawie robót budowlanych realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przy budynku mieszkalnym w miejscowości D. 24, gm. S. , na działce oznaczonej nr ewid. gruntów 211, wydał w dniu 30 marca 2017 r. decyzję nr 06/17 na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Decyzja została wydana przed upływem terminu o którym mowa w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2017 r. nr 92/2017 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. , na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), uchylił w całości zaskarżone postanowienie z dnia 20 stycznia 2017 r. nr 01/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że organ pierwszej instancji zakwalifikował roboty budowlane prowadzone przy budynku mieszkalnym, w części jako rozbudowę (wybudowanie wykusza (ryzalitu) od strony zachodniej - w obrysie dawnego tarasu do budynku) i odbudowę (wykonanie nowej ściany szczytowej od strony północnej) w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W pozostałej części zakwalifikował prowadzone roboty budowlane jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przyjął stanowisko, że postępowanie administracyjne do całości prowadzonych robót budowlanych przy budynku powinno być prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. W pierwszej kolejności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w sentencji zaskarżonego postanowienia organ pierwszej instancji nie wskazał podmiotów, na które nałożone zostały obowiązki wynikające z kwestionowanego rozstrzygnięcia. Jedynie z uzasadniana postanowienia wynika, że obowiązki zostały nałożone na inwestorów tj. H. K.-Ł. i B.Ł. Tym samym rozstrzygnięcie przedmiotowego postanowienia rażąco narusza art. 124 § 1 K.p.a. Ponadto, wydając zaskarżone postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pominął udział postępowaniu administracyjnym Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. Delegatury w S. , jako organu sprawującego bieżący nadzór konserwatorski nad przedmiotowym budynkiem mieszkalnym, który jest włączony w zasób wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanie kwestionowanego postanowienia jest również przedwczesne z uwagi na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ stopnia powiatowego przeprowadził w dniu 25 listopada 2016 r. oględziny w przedmiotowym budynku mieszkalnym nie dysponując żadnymi dokumentami dotyczącymi przedmiotowego obiektu budowlanego. Właściciele przedmiotowego budynku przedłożyli wprawdzie w dniu oględzin kserokopię dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, jednakże nie zwalniało to organu stopnia powiatowego z obowiązku samodzielnego pozyskania dokumentów dotyczących budynku z właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Ponadto, przeprowadzając oględziny organ nadzoru budowlanego odstąpił od szczegółowego opisania obiektu budowlanego i wykonanych przy nim robót budowlanych, w szczególności nie zwymiarowano obiektu budowlanego. Z protokołu sporządzonego podczas oględzin i załączonej do dokumentacji fotograficznej nie wynika jaka część obiektu została odbudowana, nie została także zwymiarowana rozbudowa budynku o ryzalit od strony zachodniej (w obrysie dawnego tarasu do budynku), ani też facjaty istniejące w obu połaciach dachowych budynku. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma to istotne znaczenie dla oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dopiero w dniu 2 stycznia 2017 r. otrzymał z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. Delegatury w S. dokumenty dotyczące budynku mieszkalnego, a z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ ten w znacznym stopniu oparł się na informacjach zawartych w piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. Delegatury w S. z dnia 30 grudnia 2016r., nie dokonując własnych ustaleń w powyższym zakresie. W ocenie organu stopnia wojewódzkiego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prawidłowo zakwalifikował wykonywane w budynku mieszkalnym roboty budowane polegające na wykonaniu nowych stropów żelbetowych nad piwnicą i stropu o konstrukcji drewnianej nad parterem oraz wybudowanie komina w części południowej budynku. Niewątpliwie stanowią one "przebudowę" w rozumieniu art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 1 b ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jedno rodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane aktualnie wykonanie robót budowanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 1 b ustawy Prawo budowlane wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Wykonane roboty budowlane stanowiły więc podstawę do prowadzenia przez organ stopnia powiatowego postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za błędne natomiast uznać należy stanowisko organu stopnia powiatowego, według którego postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową i odbudową części budynku mieszkalnego powinno również być prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika aby ewentualna rozbiórka rozbudowanej i odbudowanej części budynku miała spowodować istotną ingerencję w legalnie wybudowaną część przedmiotowego obiektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego nie zebrał materiału dowodowego dokumentującego jednoznacznie, jaka część przedmiotowego budynku została odbudowana, co nie pozwala na ocenę przez organ stopnia wojewódzkiego prawidłowości kwalifikacji tych robót budowlanych. Ponadto, organ stopnia powiatowego nie dokonał kwalifikacji robót budowlanych związanych z wykonaniem dwóch facjat w połaciach dachowych budynku. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy powinien zebrać kompletny materiał dowodowy, w szczególności powinien ponownie przeprowadzić oględziny w budynku mieszkalnym, a także szczegółowo udokumentować jakie roboty budowlane zostały wykonane przy przedmiotowym budynku mieszkalnym oraz dokonać prawidłowej ich kwalifikacji.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. H.K.-Ł. i B.Ł. , wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podkreślili, że obiekt budowlany wymagał pilnego i generalnego remontu. Nieruchomość od okresu lat 80-tych kilkakrotnie zmieniała swoich właścicieli. Budynek dworkowy wart jest zachowania i dlatego skarżący uczynili wszelkie starania, aby obiekt nie popadł w całkowitą ruinę. Wskazali na zaniedbania poprzednich właścicieli, samorząd gminy S. oraz brak skutecznych działań ze strony służb konserwatorskich. Skarżący w grudniu 2013 r. zgłosili do Referatu Budowlanego w Z. chęć rozpoczęcia z własnych środków legalnych robót w zakresie remontu i modernizacji obiektu. Wykonane prace, ich zdaniem, nie wymagały konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i sporządzenia projektu budowlanego. Wyjaśnili, że w czasie zgłoszenia oraz w trakcie remontu badanego obiektu nie dokonano żadnych robót budowlanych, w wyniku których nastąpiła jakakolwiek zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego w rozumieniu art. 3 pkt 7 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., nie doszło do wykonania prac, które stanowiłyby podstawę do prowadzenia przez organ stopnia powiatowego postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Dodali, że opinii konserwatora zabytków wymaga obiekt wpisany do rejestru zabytków, bowiem tylko taki obiekt objęty jest ochroną w Prawie budowlanym. Co więcej, od wniesionego zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie, obszar oddziaływania budynku mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany i nie narusza on zapisów planu miejscowego. Wszczęte postępowanie skarżący uznali za odwet z uwagi na inne trwające z gminą S. postępowania sądowe.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nr H.K.- Ł. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przy budynku mieszkalnym w miejscowości D. 24, gm. S. , na działce nr 211 i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W takiej sytuacji możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2

K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga bowiem istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu I instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego.

W związku z powyższym formułowanie przez sąd końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy jest niedopuszczalne. Skutkowałoby to bowiem wkroczeniem sądu administracyjnego w kompetencje organu odwoławczego do orzekania merytorycznego i w razie uprawomocnienia wyroku tworzyłoby stan związania tego organu oceną materialnoprawną sądu (art. 153 p.p.s.a.), pomimo iż organ ten nie wykonał swoich kompetencji orzeczniczych do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Ferowanie oceny prawnej co do istoty sprawy administracyjnej w sytuacji wydania decyzji kasatoryjnej prowadziłoby także do naruszenia prawa stron do dwóch merytorycznych instancji administracyjnych, skoro sąd uprzedzałby pełną i prawidłową wypowiedź co do istoty sprawy organu odwoławczego oraz organu I instancji. Dokonywanie oceny materialnoprawnej sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są zatem niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych. Stanowisko to jest podzielane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wyrażono pogląd, iż granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych uwag wynika zatem, że oceniając legalność rozstrzygnięcia kasatoryjnego wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu I instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi I instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając postanowienie kasatoryjne nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 K.p.a., bowiem organ ten wskazał w sposób wystarczający przepisy procesowe, które zostały naruszone przez organ orzekający w I instancji, a ponadto w sposób dostateczny wykazał, że naruszenie powyższych przepisów procesowych spowodowało, iż istota sprawy w istotnym zakresie nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy. Zasadnie bowiem przyjął organ II instancji, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. i z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy wydane przez organ powiatowy rozstrzygniecie uznać należy za przedwczesne.

W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prowadzi postępowanie dotyczące robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym, wpisanym do wojewódzkiej ewidencji zabytków, na działce nr ewid. 211 położonej w miejscowości D. , w gminie S. . Postanowieniem z dnia [...]. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane realizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji na wspomnianej nieruchomości realizowane roboty budowane zakwalifikowano jako rozbudowę (wybudowanie wykusza (ryzalitu) od strony zachodniej w obrysie dawnego tarasu budynku), odbudowę (wykonanie ściany szczytowej od strony północnej) w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a w pozostałej części jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (stropy żelbetowe nad piwnicą, strop o konstrukcji drewnianej nad parterem oraz wykonanie komina w części południowej). Organ powiatowy przyjął jednocześnie, że postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ II instancji nie podzielił jednak tego stanowiska w odniesieniu do wykonanej rozbudowy i odbudowy części obiektu. Jego zdaniem postępowanie w tym zakresie winno być prowadzone w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Jak słusznie jednak zauważył, na podstawie zgromadzonego materiału nie sposób jednoznacznie stwierdzić jaka część budynku została odbudowana, co jednocześnie nie pozwala na kwalifikację tych robót. Nie została także zwymiarowana rozbudowa budynku o ryzalit od strony zachodniej (w obrysie dawnego tarasu do budynku), nadto nie została dokonana kwalifikacji robót budowlanych związanych z wykonaniem dwóch facjat w połaciach dachowych budynku.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wyjaśnienie okoliczności faktycznych, od których zależy przyjęcie właściwego trybu postępowania oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Zakres koniecznych ustaleń w sprawie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego stosowanie do regulacji art. 136 K.p.a., co mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 15 K.p.a. Zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przede wszystkim organ prowadząc postępowanie nie wyjaśnił w sposób precyzyjny jakie roboty budowlane zostały wykonane w przedmiotowym budynku mieszkalnym, które prace wykraczały poza zakres wynikający ze zgłoszeń z dnia 24 grudnia 2013 r. i 23 listopada 2016 r. (brak jest w aktach administracyjnych sprawy drugiego z powoływanych zgłoszeń), nadto nie ocenił które prace kwalifikują się do objęcia ich postępowaniem w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, a które kwalifikują się do objęcia ich postępowaniem prowadzonym w oparciu o art. 50 i 51 ustawy.

Podzielić również należy stanowisko organu II instancji, według którego rozstrzygnięcie postanowienia organu powiatowego nie wskazuje podmiotów, na które nałożone zostały wymienione w jego treści obowiązki (art. 124 § 1 K.p.a.). Ponadto, brak jest w aktach sprawy dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku pozyskanych z właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz szczegółowego opisu obiektu budowlanego i wykonanych robót budowlanych.

Niezależnie od prawidłowości wydanego postanowienia zauważyć należy, że przed upływem terminu określonego w art. 50 ust. 4b Prawa budowlanego organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] nr [...]. W rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia organ II instancji nie uwzględnił tej okoliczności, bowiem na dzień jego wydania decyzja organu powiatowego nie była ostateczna (termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 8 maja 2017 r.). Decyzją nr [...] organ powiatowy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym rozbiórkę dwóch facjatek w obu połaciach dachowych w budynku mieszkalnym. W jej uzasadnieniu wskazał jednocześnie, że odbudowa, rozbudowa budynku oraz inne (pozostałe) zrealizowane roboty zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, za wyjątkiem dwóch facjat, co do których orzekł o nakazie rozbiórki. Strona skarżąca na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. oświadczyła, że decyzja ta jest ostateczna.

Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę winien zatem poczynić ustalenia co do ostateczności wspomnianej decyzji z dnia 30 marca 2017 r. nr 06/17 i na tej podstawie rozważyć ewentualne zakończenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a.

Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

IB