Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 477/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 106 § 3 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 233 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 127/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na bezczynność Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...]sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Łodzi kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Łd 127/18 oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na bezczynność Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

[...] sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330) – zwanej w skrócie: "u.d.i.p." – poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej odpowiedzi szczątkowej oraz wymijającej, a ponadto zawierającej informacje powszechnie dostępne i niezwiązane z treścią wniosku.

Skarżąca wyjaśniła, że [...] lipca 2018 r. wystąpiła do Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. algorytmu podziału środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu nr [...], w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania tomografii komputerowej (TK). Celem wniosku było uzyskanie dokładnej informacji, w jaki sposób NFZ dokonuje obliczenia wartości przyszłego kontraktu przy zawieraniu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeniodawcami wybranymi w wyniku postępowania konkursowego, albowiem informacje te nie są powszechnie dostępne, a sposób podziału środków finansowych budzi uzasadnione wątpliwości.

Dalej skarżąca podniosła, że organ do dnia wniesienia skargi nie udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W reakcji na pismo skarżącej, Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał jedynie, iż komisja konkursowa zobowiązana jest stosować jednolite zasady, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz przywołał ogólne kryteria oceny ofert, tj. wartość zamówienia, maksymalną liczbę umów, które mają zostać zawarte, wykazany potencjał, liczbę oraz cenę świadczeń, a także pozycję oferenta w rankingu otwarcia.

Skarżąca podkreśliła również, że Dyrektor ŁOWNFZ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, będących informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. oraz zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938) – zwanej dalej: "u.ś.o.z.". Zdaniem skarżącej, Dyrektor NFZ, będąc osobą reprezentującą państwową jednostkę organizacyjną, bezsprzecznie jest zatem zobowiązany do udostępniania informacji publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że co do zasady żądane przez skarżącą informacje w zakresie sposobu podziału środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mają charakter informacji publicznej. Jednakże skarżąca zażądała przedstawienia jej konkretnego algorytmu (wzoru), którym posłużono się w celu podziału środków publicznych, o których wyżej mowa. W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek organ wyjaśnił, jakie okoliczności komisja konkursowa bierze pod uwagę przygotowując propozycję do negocjacji, a następnie podkreślił, że w oparciu o ww. dane komisja konkursowa podejmuje decyzję o przeprowadzeniu negocjacji, wyborze zaproszonych oferentów oraz propozycję wartości środków finansowych w przypadku poszczególnych oferentów. Wyjaśniono również, że ostateczna decyzja w zakresie ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej obowiązujących po zakończeniu postępowania konkursowego zapada po ustaleniu stanowisk stron w trakcie negocjacji i znajduje odzwierciedlenie w protokole końcowym.

Sąd przytoczył, iż algorytm, według słownika języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, jest pojęciem matematycznym, które oznacza ustalone reguły postępowania przy obliczaniu wartości polegające na periodycznym wykonywaniu pewnego zespołu działań. W matematyce algorytmem nazywamy działanie, które prowadzi do wyniku po skończonej liczbie kroków wykonywanych zupełnie mechanicznie. Przez algorytm rozumie się również określony sposób rozwiązania jakiegoś problemu (zadania), składający się z ciągu następujących po sobie czynności (lub instrukcji). Zadaniem algorytmu jest przeprowadzenie systemu z pewnego stanu początkowego do pożądanego stanu końcowego. Sąd pierwszej instancji zauważył, że z wyjaśnień organu wynika, że poza informacjami przekazanymi skarżącej, nie dysponuje on żadnym ustalonym algorytmem (wzorem), którym posługuje się przy podziale środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zdaniem sądu I instancji przedłożona przez skarżącą informacja, udzielona przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału NFZ (przy założeniu, że odnosi się do tożsamego wniosku) nie może przesądzać o "niekompletności" czy też "nieprawdziwości" informacji udzielonej przez organ w niniejszej sprawie, dowodząc co najwyżej braku precyzji wniosku, który pozwalał różnym organom na różne odczytywanie jego brzmienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzuciła mu naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez brak stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie udostępnił jej pomimo prawidłowo sformułowanego wniosku skarżącego;

2) art. 106 § 1 pkt 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowodów w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, polegający na wadliwym ustaleniu, iż wniosek o udostępnienie informacji złożony przez skarżącego był nieprecyzyjny, podczas gdy wobec przytoczonej przez Sąd definicji algorytmu, wniosek uznać należało za czytelny, zrozumiały i pozwalający na identyfikację informacji, o udostępnienie której wnosił skarżąc;

3) art. 106 § 1 pkt 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowodów w sposób wybiórczy, polegające na całkowitym pominięciu w rozważaniach sądu dowodu zgłoszonego przez skarżącego na rozprawie w dniu 24 października 2018 r., tj. odpowiedzi na tożsamy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do innego oddziału wojewódzkiego NFZ, podczas gdy dowód ten miał istotne znaczenie dla oceny z jednej strony prawidłowości i precyzji wniosku złożonego przez skarżącego, z drugiej zaś dla ustalenia istnienia wnioskowanej informacji publicznej, a zatem był kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy;

4) art. 106 § 1 pkt 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowodów w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, polegający na przyjęciu, iż organ nie dysponował wnioskowaną informacją publiczną w postaci algorytmu podziału środków finansowych przyznanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom, podczas gdy wobec faktu zakończenia postępowania konkursowego i nierównomiernego rozdysponowania środków finansowych pomiędzy wybranych oferentów, oczywistym jest, iż organ musiał posługiwać się jakimś algorytmem, bądź schematem działania, dokonując podziału środków, co czyni ustalenia Sądu pozbawionymi logiki;

5) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i ustalenie, ze działanie organu polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji publicznej i przekazaniu informacji o charakterze ogólnodostępnym i ogólnikowym nie nosiło znamion bezczynności, podczas gdy udzielenie informacji niepełnej lub niezgodnej z wnioskiem również stanowi przejaw bezczynności;

6) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu, iż działanie organu było prawidłowe, podczas gdy nawet w przypadku ustalenia, iż wnioskowania informacja w istocie mogła nie istnieć, organ zobowiązany był pisemnie powiadomić o tej okoliczności wnioskodawcę w terminie zakreślonym do udostępnienia informacji publicznej, zaś odpowiedź udzielona przez organ wskazania takiego nie zawierała, co prowadzi do wniosku, iż organ dopuścił się względem skarżącego bezczynności.

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie na podstawie art. 188 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do meritum sprawy, tj. zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Łodzi wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej spółki [...] sp. z o.o. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddaje stosownej analizie zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady bowiem weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia "art. 106 § 1 pkt 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c." Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis § 1 art. 106 P.p.s.a. nie zawiera punktów. Zgodnie z art. 106 P.p.s.a.: § 1. Po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. § 2. Po złożeniu sprawozdania, strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności. § 3. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. § 4. Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. § 5. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Jak to już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 P.p.s.a., skoro rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast właściwy do zastępowania stron postępowania i jakiegokolwiek uzupełniania czy korygowania za nie podstaw kasacyjnych. Nie może też domniemywać intencji skarżącego i samodzielnie wywodzić dodatkowych zarzutów kasacyjnych z samego uzasadnienia rozpatrywanego środka zaskarżenia.

W wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. II FSK 4064/14 (LEX nr 2276565) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 P.p.s.a., także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne."

Uzasadniając zarzut naruszenia "art. 106 § 1 pkt 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c." autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów i przekroczenie jej granic. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest on usprawiedliwiony.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że wnioskiem [...] lipca 2018 r., powołując się na wskazane w nim przepisy u.d.i.p., skarżąca kasacyjnie Spółka wystąpiła do Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o udostępnienie algorytmu (wzoru) podziału środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu nr [...] w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania tomografii komputerowej (TK).

W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek organ udzielił odpowiedzi pismem z [...] lipca 2018 r. Poinformował wnioskodawcę, że w postępowaniach konkursowych: (...), w tym w postępowaniu nr [...] komisja konkursowa jest zobowiązana stosować jednolite zasady, wynikające z obowiązujących przepisów prawa, tj. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372), rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1980) oraz zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.). W nawiązaniu do ww. przepisów - przygotowując propozycje do negocjacji - komisja konkursowa bierze pod uwagę:

1. wartość zamówienia wskazanego w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

2. maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania, wskazaną w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

3. potencjał wykazany przez oferenta w ofercie;

4. liczbę świadczeń zamieszczoną przez oferenta w ofercie;

5. cenę świadczeń zamieszczoną przez oferenta w ofercie (czy oferta nie zawiera ceny rażąco niskiej w stosunku do przedmiotu zamówienia);

6. pozycję oferenta w rankingu otwarcia (ranking powstały w oparciu o łączną liczbę punktów oceny, uwzględniającej wszystkie kryteria różnicujące oferty, tj. jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, inne, cena).

Wyjaśnił dalej, że w oparciu o ww. dane, komisja konkursowa podejmuje decyzje dotyczące negocjacji, tj. decyzję o ich przeprowadzaniu, wyborze zaproszonych oferentów oraz propozycję wartości środków finansowych w przypadku poszczególnych oferentów.

Ostateczna decyzja w zakresie ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej obwiązujących po zakończeniu postępowania konkursowego zapada po ustaleniu stanowisk stron w trakcie negocjacji i znajdowała odzwierciedlenie w protokole końcowym.

Dokonując oceny czy zobowiązany organ udzielił informacji publicznej w sposób prawidłowy, a więc czy udzielona informacja nie jest wymijająca lub niepełna, Sąd pierwszej instancji miał też na uwadze dodatkowo wyjaśnienia organu, z których wynika, że poza informacjami przekazanymi skarżącej kasacyjnie, nie dysponuje on żadnym ustalonym algorytmem (wzorem), którym posługuje się przy podziale środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Końcowy podział środków finansowych jest natomiast wynikiem pewnego procesu myślowego członków komisji konkursowej, obejmującego przetworzenie posiadanych informacji, skutkującego zajęciem wspólnego stanowiska. Jest to zatem pewien etap (stadium) na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Odzwierciedlenie tego procesu, jak wskazał organ, znajduje się w protokole końcowym komisji konkursowej.

Prawidłowo, oceniając zasadność wniesionej w niniejszej sprawie skargi, Sąd ten miał na uwadze pojęcie algorytmu, powołując się w tym względzie na słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego. Według ww. słownika, algorytm jest pojęciem matematycznym, które oznacza ustalone reguły postępowania przy obliczaniu wartości polegające na periodycznym wykonywaniu pewnego zespołu działań. W matematyce algorytmem nazywamy działanie, które prowadzi do wyniku po skończonej liczbie kroków wykonywanych zupełnie mechanicznie. Przez algorytm rozumie się również określony sposób rozwiązania jakiegoś problemu (zadania), składający się z ciągu następujących po sobie czynności (lub instrukcji). Zadaniem algorytmu jest przeprowadzenie systemu z pewnego stanu początkowego do pożądanego stanu końcowego.

Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, prawidłowo Sąd pierwszej instancji, mając na względzie z jednej strony treść wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] lipca 2018r., z drugiej zaś treść udzielonej przez organ pismem z dnia [...] lipca 2018 r. odpowiedzi na ów wniosek oraz dodatkowo wyjaśnienia organu, że nie istnieje żądany przez skarżącą konkretny algorytm (wzór), którym komisja konkursowa posługuje się przy podziale środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek skarżącej spółki z dnia [...] lipca 2018 r.

W świetle powyższego za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowodów w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego przez przyjęcie, że organ nie dysponował wnioskowaną informacją publiczną w postaci algorytmu podziału środków finansowych przyznanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom.

Nie można także zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób wybiórczy, polegające na całkowitym pominięciu w rozważaniach dowodu zgłoszonego przez skarżącego na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. w postaci odpowiedzi na tożsamy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do innego oddziału wojewódzkiego NFZ, który to dowód był kluczowy w sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji odniósł się w swoich rozważaniach do ww. dowodu, wskazując w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że przedłożona przez stronę skarżąca informacja udzielona przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału NFZ (przy założeniu, że odnosi się do tożsamego wniosku) nie może przesądzać o "niekompletności" czy też "nieprawdziwości" informacji udzielonej przez organ w niniejszej sprawie. Może co najwyżej dowodzić braku precyzji wniosku, który pozwalał różnym organom na różne odczytywanie jego brzmienia. Sąd ten trafnie dodał dla wzmocnienia swojego stanowiska w tym względzie, że pojęcie algorytm (przy nieistnieniu "wzoru"), rozumiane jako ciąg następujących po sobie czynności (lub instrukcji), prowadzących do określonego rezultatu, obejmować może szereg różnych operacji. Dla różnych podmiotów, operacje te określone mogą być w sposób odmienny lub też w odmienny sposób stosowane. Ich odmienność (w tym także jedynie nomenklaturowa, na co zwraca uwagę strona przeciwna) nie stanowi o bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek, sformułowany bez tego rodzaju precyzji, która umożliwiałaby szczegółową kontrolę zakresu udostępnionej informacji. Ze stanowiskiem tym należy się w pełni zgodzić. W tej sytuacji za nieskuteczne także uznać należało podniesione w ramach zarzutu naruszenia "art. 106 § 1 pkt 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c." twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów oraz, że dokonał oceny dowodów w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, poprzez wadliwe ustalenie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony przez skarżącego był nieprecyzyjny.

Wskazać należy, że jak wynika z utrwalonego już w tym względzie w orzecznictwa sądowoadministracyjnego, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku poszukiwania takiej interpretacji wniosku, która miałaby odpowiadać intencji wnioskodawcy. To w interesie podmiotu wnioskującego o dostęp do informacji publicznej leży sformułowanie wniosku w sposób nakierowany na konkretne dane posiadające walor informacji publicznej. Należy dodać, że jeżeli skarżąca kasacyjnie nie była usatysfakcjonowana treścią udzielonej odpowiedzi na złożony wniosek, mogła w dowolnym czasie sformułować nowy wniosek, o konkretnej i precyzyjnej treści.

Mając powyższe na uwadze za nietrafny uznać także należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i ustalenie, że działanie organu nie nosiło znamion bezczynności, podczas gdy udzielenie informacji niepełnej lub niezgodnej z wnioskiem również stanowi przejaw bezczynności.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa ta w art. 3 ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.

W świetle wyżej powołanych ustaleń poczynionych w sprawie i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej ich oceny nie sposób uznać, że udzielona skarżącej Spółce na jej wniosek z [...] lipca 2018 r. informacja publiczna była niepełna lub niezgodna z wnioskiem, a tym samym, że działanie organu w niniejszej sprawie nosi znamiona bezczynności. Wskazać należy, że w zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji czy postanowienia lub innego aktu lub nie podejmuje innej stosownej czynności. Nie ma natomiast znaczenia, z jakich powodów określony akt lub czynność nie została dokonana przez organ. W niniejszej sprawie niesporne jest, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podlegającą udostępnieniu na wniosek. Z powołanych wyżej i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że żądana informacja została stronie skarżącej kasacyjnie udostępniona i to w terminie o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z tych też względów brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, iż działanie organu było prawidłowe.

Nie można także uznać, że udostępniona przez organ w piśmie z [...] lipca 2018 r. informacja była niepełna, wymijająca lub niezgodna z wnioskiem. Fakt niezadowolenia skarżącej kasacyjnie z treści udzielonej przez organ odpowiedzi na jej wniosek nie może przesądzać o zasadności skargi, a tym samym o istnieniu podstaw do przyjęcia bezczynności organu w powyższym przedmiocie. W tej sytuacji nietrafny także okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i oddalenie skargi. Zgodnie z owym przepisem prawa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi strony skarżącej kasacyjnie na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, lecz działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.