Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 791/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a,  art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2016r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie elektrowni wiatrowej I. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...]r. nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...]r. nr [...]; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...]r. nr [...]oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z [...]r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. (dalej SKO) z dnia [...]r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję SKO w J. z dnia [...] r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w J. z dnia [...] r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...]ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie elektrowni wiatrowej - 11 masztów we wsi P., w granicach działek nr 985, 1116 i 1119 oraz we wsi J. w granicach działek nr 20/2, 25/2 i 29.

Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy.

A. Sp. z o.o. wnioskiem z dnia 17 października 2003 r. wystąpiła do Wójta Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych we wsi P. i J.. W oparciu o wniosek i załączone do niego dokumenty Wójt Gminy K. sporządził projekt decyzji obejmującej przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, jednakże pismem z dnia 22 kwietnia 2004 r. zwrócił się on do wnioskodawcy o ponowne złożenie wniosku podając przy tym, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności w postaci zakwalifikowania przez SKO w J. podobnego zamierzenia jako inwestycja celu publicznego. Inwestor pismem z dnia 29 kwietnia 2004 r. złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W dniu [...] r. Wójt Gminy K. wydał decyzję nr [...]o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych - 11 sztuk, we wsi P. w granicach działek nr 985, 1116 i 1119 oraz we wsi J. w granicach działek nr 20/2, 25/2 i 29. Na skutek odwołania od wskazanej decyzji złożonego przez Z. K. sprawa była badana w trybie odwoławczym przez SKO w J., które w dniu [...] r. wydało decyzję nr [...] traktującą o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Na rozstrzygnięcie organu II instancji wywiedziono skargę do sądu administracyjnego, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 7 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 643/04) skargę odrzucił.

Wnioskiem z dnia 24 marca 2015 r., (data wpływu do organu 26 marca 2015 r.), Z. J. wystąpił do SKO w J. o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalającej warunki zabudowy dla W. C., Prezesa A. Spółka z o.o. w K.. Uzasadniając żądanie wnioskodawca wskazał na naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szeroka argumentacja wniosku poza zagadnieniami związanymi z wpływem inwestycji na zdrowie ludzi i środowisko odnosiła się także do wykluczenia zasadności uznania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z inwestycję celu publicznego.

SKO w J. w dniu [...] r. wydało postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej m.in. art. 61a oraz art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej – k.p.a.), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. nr [...]z dnia [...] r. o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą budowa elektrowni wiatrowych - 11 sztuk, we wsi P., w granicach działek nr 985, 1116, 1119 oraz we wsi J. w granicach działek nr 20/2, 25/2 i 29.

W uzasadnieniu postanowienia przytoczono żądania wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym oraz jego argumentację, a także przebieg postępowania związanego z wydaniem kwestionowanej decyzji. Dodatkowo wymieniono przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., by następnie przywołać przepisy dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego, a to art. 61 § 1, art. 61a § 1 i art. 61a § 2 k.p.a.. Szczególny akcent położono jednak na regulacje związane z odmową wszczęcia postępowania w sytuacji wniesienia wniosku przez osobę nie będącą stroną i przypadki, gdy organ odmawia wszczęcia postępowania, w sytuacji kiedy z innych uzasadnionych przyczyn nie może być ono wszczęte.

Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K., SKO odwołało się do doktryny i judykatury, gdzie zdaniem organu ,,utrwalił się pogląd, zgodnie z którym decyzja II instancji zastępuje poprzednią, wchodzi w jej miejsce, a więc z teoretycznego punktu widzenia nie jest potrzebne uchylenie decyzji I instancji. Można powiedzieć, że decyzja poprzednia po prostu nie obowiązuje (upada) z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi zakończyć się nową decyzją". Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczono pogląd, w myśl którego ,,jeżeli decyzja organu pierwszej instancji była kontrolowana w postępowaniu odwoławczym, to wniosek o stwierdzenie nieważności powinien dotyczyć decyzji ostatecznej, a więc decyzji organu drugiej instancji. Nie można żądać stwierdzenia nieważności wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji, w przypadku, gdy sprawa była rozpatrywana przez organ odwoławczy i zakończona decyzją ostateczną".

Poglądy orzecznictwa i doktryny pozwoliły SKO na uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z tej przyczyny, że jest ono ,,niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż decyzja ta nie ma koniecznego w takim przypadku przymiotu "ostateczności". Decyzja ta została - na skutek złożenia przez strony odwołania - utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. znak [...]. Tym samym - na skutek wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji organu I instancji zostało przeprowadzone - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - nowe postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: budowa elektrowni wiatrowych - 11 sztuk, we wsi P., w granicach działek nr 985, 1116, 1119 oraz we wsi J. w granicach działek nr 20/2, 25/2. Oznacza to, że wydana po przeprowadzeniu tego postępowania decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny, dlatego - decyzja "utrzymana w mocy", czyli decyzja organu I instancji nie obowiązuje, lecz obowiązuje w tym zakresie decyzja organu odwoławczego. Zatem nie można wszcząć i prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z przyczyn przedmiotowych, a mianowicie z uwagi na fakt, iż brak byłoby przedmiotu takiego postępowania - tj. decyzji administracyjnej, mającej samodzielny byt prawny".

Z akt administracyjnych nie wynika aby powyższe postanowienie zostało oprotestowane zażaleniem, jednakowoż w dniu [...] r. SKO w J. wydało postanowienie nr [...], którym podając w podstawie prawnej art. 157 § 1 i 2 k.p.a. wszczęto na wniosek Z. J. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w J. z dnia [...] r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] r., nr [...]Wójta Gminy K. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie elektrowni wiatrowej - 11 masztów we wsi P., w granicach działek nr 985/ 1116 i 1119 oraz we wsi J. w granicach działek nr 20/2.

W uzasadnieniu postanowienia podano, że pismem z dnia 11 maja 2015 r. Z. J. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] r., nr [...], podnosząc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 6, art. 8 i art. 104 k.p.a., art. 50 i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 1997 r., nr 115, poz. 741), poprzez bezpodstawne wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas, gdy inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej nie mogła być uznana za inwestycję celu publicznego. Jakkolwiek w aktach administracyjnych brak samego wniosku z dnia 11 maja 2015 r., SKO wskazując na art. 157 § 1 i 2 k.p.a. uznało swoją właściwość do wszczęcia postępowania.

W dniu dnia [...] r. SKO w J. wydało decyzję nr [...], którą na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji SKO w J. z dnia [...] r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...]ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie elektrowni wiatrowej - 11 masztów we wsi P., w granicach działek nr 985, 1116 i 1119 oraz we wsi J. w granicach działek nr 20/2, 25/2 i 29.

W treści przedmiotowej decyzji przytoczono istotne elementy prowadzonego w trybie zwykłym postępowania oraz w samej kwestionowanej decyzji. Po wymienieniu ustawowych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. wskazano na przesłankę podniesioną we wniosku tj. rażące naruszenie art. 6, art. 8 i art. 104 k.p.a., art. 50 i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez bezpodstawne wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas, gdy inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej nie mogła być uznana za inwestycję celu publicznego. Dostrzegając różnice między naruszeniem prawa, a rażącym naruszeniem prawa, w uzasadnieniu decyzji przeprowadzono szeroką analizę prawną tego zagadnienia posiłkując się orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na tle przywołanych orzeczeń uznano, że objęta wnioskiem decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając wypracowane stanowisko stwierdzono, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 50 ust. 1, art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 ustawy gospodarce nieruchomościami. Art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnia do orzeczenia o lokalizacji inwestycji celu publicznego w formie decyzji administracyjnej, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w myśl art. 2 pkt 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ gminy pod pojęciem inwestycji celu publicznego rozumiano działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kontynuując uzasadnienie decyzji uznano za konieczne rozważenie kwestii możliwości uznania budowy elektrowni wiatrowej za inwestycję celu publicznego. Stwierdzono brak w ustawie określenia wprost definicji celu publicznego lecz dokonanie odesłania do innej ustawy. Art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do celów publicznych zaliczał budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Mimo braku w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako niewątpliwe uznano, że ten przepis stanowił podstawę zaliczenia inwestycji do celu publicznego, co miało wynikać z uzasadnienia decyzji. W tej sytuacji SKO wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. podzieliło stanowisko organu I instancji i uznało, że zamierzenie objęte wnioskiem mieści się w celach wskazanych w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Następnie przytoczono wyroki sądów administracyjnych, na tle których oceniono orzecznictwo związane z uznaniem budowy elektrowni wiatrowej jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji za niejednolite. Ostatecznie biorąc pod uwagę ewoluowanie poglądów sądownictwa i przyjęcie, że przepis art. 6 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 września 2010 r.) nie kwalifikuje jako celu publicznego elektrowni, a więc urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej, pomimo stwierdzenia, iż ostateczna decyzja SKO w J. narusza art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzono, że naruszenie to nie może być zakwalifikowane jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwalifikacja budowy elektrowni wiatrowej jako inwestycji celu publicznego, na gruncie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie była oczywista i wymagała wykładni ustawowych definicji zawartej w art. 6 pkt 2 ustawy. Nadto w dacie wydawania decyzji poglądy prezentowane przez sądy administracyjne również nie były jednolite. Wobec rozbieżnej wykładni przepisów prawa fakt wyboru jednej z niech nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Na koniec stwierdzono, iż zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako wypełniającej cel publiczny nie powoduje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, a skutki wydania decyzji są w zasadzie zbieżne z tymi, które są powodowane wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jaki złożył Z. J. względem wyżej wskazanej decyzji poczyniono zarzut rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 6, art. 8 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 50 i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawną odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w sytuacji, gdy w sposób rażąco sprzeczny z prawem wydano w przedmiotowej sprawie decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy inwestycja objęta w/w postępowaniem tj. budowa elektrowni wiatrowej nie mogła być uznana za inwestycję celu publicznego. Uzasadniając żądanie Z. J. podniósł, że kwestionowana decyzja SKO odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. jest nieprawidłowa, ponieważ decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy K. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa polegającym na wydaniu decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego dla budowy elektrowni wiatrowych - które to działanie nie jest inwestycją celu publicznego. Przywołując zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicję inwestycji celu publicznego uznano za możliwe zakwalifikowanie do tych inwestycji tylko takich, które zostały wymienione w przepisie. Jako błędne oceniono stanowisko SKO dotyczące rozbieżnej wykładni przepisów i wydawania wyroków o różnej treści. Fakt wydawania przez sądy administracyjne różnych wyroków świadczy o tym, że ,,wyroki te w rażący sposób naruszały prawo, natomiast organ nie był w stanie przytoczyć choćby jednego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podzielałby to stanowisko, a ten sąd cieszy się większym autorytetem".

Zdaniem wnioskującego o ponowne rozpatrzenie sprawy, wbrew stanowisku prezentowanemu w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, treść przytaczanych przepisów była i jest jednoznaczna i nie może prowadzić do odmiennych interpretacji w zakresie tego czy elektrownie wiatrowe są czy nie inwestycjami celu publicznego. Elektrownia wiatrowa jest urządzeniem/budowlą wytwarzająca energie elektryczną, a nie tą energie przesyłającą i nie może budzić wątpliwości fakt, że celem publicznym będzie tylko i wyłącznie budowa urządzeń w postaci linii przesyłających energię elektryczną, a za takie nie można uznać turbiny wiatrowej, której zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej. Nie godzi się on także ze zrównaniem przez SKO decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z decyzją o warunkach zabudowy jako rodzących co do zasady identyczne skutki. Swoje stanowisko opiera w tym zakresie na odmienności trybów związanych z wydaniem tych decyzji, różnym sposobem zawiadamiania stron o toczącym się postępowaniu oraz różnicą w odpowiedzialności odszkodowawczej za skutki związane z wydaniem oby tych decyzji. Zdaniem wnioskującego o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji, która w sposób rażąco sprzeczny z prawem, wbrew obowiązującym jednoznacznym przepisom, uznała kwestionowaną decyzję za realizującą cel publiczny - prowadzić może w przyszłości do kierowania wobec gminy wysokich roszczeń odszkodowawczych związanych z realizacją tej inwestycji. Oczywistym jest, że wybudowanie szeregu elektrowni wiatrowych musi prowadzić czy to do uniemożliwienia czy też znaczącego ograniczenia w dotychczasowym korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, przez co znacznie utracą one na wartości. Rekompensatę zatem za negatywne skutki prywatnej inwestycji, która w żaden sposób nie przysłuży się lokalnej społeczności, a nastawiona jest tylko i wyłącznie na zysk inwestora poniesie w całości ta właśnie lokalna społeczność. W ocenie Z. J. świadczy to o tym, że kwestionowana decyzja w rażący sposób narusza prawo. Nadto SKO w uzasadnieniu swojej decyzji podało, że rażącym naruszeniem prawa jest również sytuacja gdy "skutki wywołane przez decyzję (dla strony oraz społeczne, gospodarcze) nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zdaniem wnioskodawcy doszło także do wydania decyzji bez podstawy prawnej.

W dniu [...]r. SKO w J. wydało decyzję nr [...], którą na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję SKO w J. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w J. z dnia [...] r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] r., nr [...]Wójta Gminy K. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie elektrowni wiatrowej - 11 masztów we wsi P., w granicach działek nr 985, 1116 i 1119 oraz we wsi J. w granicach działek nr 20/2, 25/2 i 229.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO w J. wskazało na wniosek o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym, odnotowało wydanie w tym zakresie decyzji oraz zrelacjonowało twierdzenia Z. J. zamieszczone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dalszej kolejności, poza przytoczeniem przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, zwrócono uwagę na specyfikę samego trybu nadzwyczajnego oraz wyjątkowy charakter ingerencji w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Koncentrując dalszą część uzasadnienia decyzji na przesłance wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na którą wskazał wnioskodawca tj. na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, powołując się na orzecznictwo sądowe uznano, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem SKO nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego - nie ma rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego, chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. - zasada stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne czy ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Co do decyzji SKO z dnia [...] r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...]stwierdzono, że Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji i uznało, że zamierzenie objęte wnioskiem mieści się w celach wskazanych w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzecznictwo sądów dotyczące oceny inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej nie było jednolite, gdyż istniały wyroki kwalifikujące elektrownie jako cel publiczny. Nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów, to nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Wobec tego ostateczna decyzja SKO z dnia [...] r., nr [...] nie jest obarczona wadą uzasadniającą stanowisko o wydaniu jej z rażącym naruszaniem prawa, a ponadto nie ma wad, które można zakwalifikować jako przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Nadto organ uzasadnił, iż przy wydawaniu tej decyzji Kolegium nie naruszyło przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1), brak jest podstaw do stwierdzenia aby sporna decyzja została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2), nie dotyczy ona także spraw już poprzednio rozstrzygniętych inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa), nie została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4), była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywoływałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 5 i 6), decyzja nie zawiera także żadnych wad mogących stanowić podstawę do stwierdzenie jej nieważności z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7).

Na powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiódł zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika Z. J., który czyniąc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., art. 104 k.p.a. w zw. z art. 50 i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawną odmowę stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w sytuacji, gdy w sposób rażąco sprzeczny z prawem wydano w sprawie decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy inwestycja objęta postępowaniem nie mogła być uznana za inwestycję celu publicznego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez SKO w J. jako organ I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zarzucono decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności i decyzji ją poprzedzającej naruszenie obowiązujących przepisów. Zdaniem skarżącego pierwotnie wydana decyzja Wójta Gminy K. rażąco naruszała prawo, ponieważ wydano decyzję ustalającą lokalizację celu publicznego dla budowy elektrowni wiatrowych, a zamierzenie to nie jest inwestycją celu publicznego. Poza wadą rozstrzygnięcia polegającą na rażącym naruszeniu prawa decyzja posiada też znamiona wydania decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej. Po przywołaniu ustawowej definicji inwestycji celu publicznego zarzucono SKO, że rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji ponownie dokonało niewłaściwych ustaleń błędnie przyjmując założenie, iż zachodzi jedynie kwestia sporu interpretacyjnego, wynikająca z odmiennej wykładni i rozumienia przepisu. Nie podzielono argumentacji SKO, że w chwili wydawania kwestionowanej decyzji istniały różne wykładnie przepisów i zapadały różne wyroki, z których część uznawała elektrownie wiatrowe za inwestycje celu publicznego. W ocenie autora skargi, fakt wydawania różnego rodzaju wyroków świadczy o tym, że również wyroki uznające elektrownie wiatrowe za inwestycje celu publicznego w rażący sposób naruszały prawo. Wychodząc z zasady wykluczającej możliwość rozszerzającej interpretacji prawa wyrażono pogląd, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa i wydania decyzji bez podstawy prawnej. Stanowisko poparto rozważaniami co do treści art. 6 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zdefiniowanego tam pojęcia celu publicznego. W świetle twierdzeń skarżącego SKO w J. błędne i bez zastrzeżeń rozszerzyło pojęcie celu publicznego.

W dalszej kolejności na tle kwalifikowanych wad decyzji wskazanych w art. 156 k.p.a. skarżący zaprezentował pogląd, ze Wójt Gminy K. wydając decyzję nie tylko rażąco naruszył prawo, ale przede wszystkim wydał ją bez podstawy prawnej, błędnie kwalifikując budowę elektrowni wiatrowych jako cel publiczny, wykraczając bezspornie poza granice normatywne ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązujące przepisy nie przewidywały w przypadku elektrowni wiatrowej wydania o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to wydanie tej treści decyzji, dla tego inwestycji nie miało podstawy prawnej, co stanowi bezwzględną przesłankę unieważnienia decyzji wydanej z taką wadą. W takich okolicznościach decyzja organu I instancji obarczona jest ciężką wadą materialną, tj. wydaniem bez podstawy prawnej i jako taka nie może dalej utrzymać się w obrocie prawnym.

Następnie pośród motywów skargi zaprzeczono słuszności stanowiska SKO, że w przedmiotowej sytuacji doszło jedynie do sporów interpretacyjnych, przy czym organ nie dostrzegł wad samej decyzji. Ponadto pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji, która w sposób rażąco sprzeczny z prawem uznała kwestionowaną decyzję za realizującą cel publiczny może prowadzić w przyszłości do kierowania wobec gminy wysokich roszczeń odszkodowawczych związanych z realizacją tej inwestycji. Wybudowanie szeregu elektrowni wiatrowych musi prowadzić do uniemożliwienia lub znaczącego ograniczenia w dotychczasowym korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, przez co znacznie utracą one na wartości. Rekompensatę za negatywne skutki prywatnej inwestycji, która w żaden sposób nie przysłuży się lokalnej społeczności, a nastawiona jest tylko i wyłącznie na zysk inwestora poniesie w całości ta właśnie lokalna społeczność. W ocenie skarżącego świadczy to o tym, że kwestionowana decyzja w rażący sposób narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę SKO w J. wniosło o oddalenie skargi uznając zarzuty skargi za niezasadne. W treści pisma procesowego powtórzono twierdzenia dotyczące niejednolitości orzecznictwa w kwestii oceny inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej jako inwestycji celu publicznego. Zdaniem Kolegium ponieważ ostatecznie sądownictwo ugruntowało się w tym względzie po wydaniu decyzji, nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów, nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Wobec rozbieżności interpretacyjnej wybór jednej z możliwych interpretacji nie stanowi rażącego naruszenie prawa i nie można stwierdzić, że decyzja Kolegium z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] r. nr [...]Wójta Gminy K. ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie elektrowni wiatrowej - 11 masztów we wsi P., w granicach działek nr 985, 1116 i 1119 oraz we wsi J. w granicach działek nr 20/2, 25/2 i 29, rażąco narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bądź, że została wydana bez podstawy prawnej.

Na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, zarzuty i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W niniejszej sprawie kierując się wskazanym wyżej kryterium Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania - niezależnie od zawartej w skardze argumentacji - że istnieje konieczność eliminacji z obrotu prawnego zarówno decyzji jak i postanowień wydanych w trybie nadzwyczajnym. Stanowisko takie zostało wypracowane ze względu na stwierdzone naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w ten sposób doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit.c p.p.s.a. Naruszenie prawa stwierdzono w trakcie oceny przebiegu postępowania nadzwyczajnego od chwili wpływu do SKO w J. wniosku i działań jakie zostały podjęte przez organ w tym zakresie.

Z akt administracyjnych niespornie wynika, że Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r., nr [...]orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazana decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO w J. z dnia [...] r. Zatem w sensie formalnoprawnym mamy do czynienia z rozpoznaniem przez organ I sprawy dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co do decyzji organu II instancji krótko można powiedzieć, że ze względu na przekonanie SKO o poprawności rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego zastosowano tryb przewidziany w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mimo jednak procedowania przez organy obu instancji w sferze jednej sprawy - lokalizacji inwestycji celu publicznego - istnieje między wydanymi przez nie decyzjami istotna różnica objawiająca się tym, że to organ I instancji swoim rozstrzygnięciem ukształtował konkretny stan faktyczny kierując do adresatów decyzji obowiązki czy nadając im uprawnienia. Organ II instancji w ramach dwuinstancyjności postępowania również wydał orzeczenie w sprawie w formie decyzji, jednakże wobec jej treści tj. utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, nie ukształtował on dla stron postępowania nowych, (w znaczeniu innych szerszych czy węższych uprawnień lub obowiązków), ale potwierdził prawidłowość oprotestowanej odwołaniem decyzji. W omawianym przypadku ciągle przedmiotem postępowania (sprawą administracyjną) jest kwestia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale to organ I instancji swoją decyzją zakreślił uprawnienia i obowiązki stron, zaś SKO w J. stanowisko to potwierdziło w ramach postępowania odwoławczego. Oczywistym jest, że skutki prawne, co do zasady, rodzi decyzja ostateczna tj. nieoprotestowana w terminie odwołaniem lub utrzymana w mocy przez organ II instancji i nieoprotestowana skutecznie skargą do sądu administracyjnego. Zatem owe skutki rodzi decyzja organu I instancji, zaś decyzja organu II instancji (mowa o decyzji utrzymującej w mocy), stanowi dowód na wyczerpanie trybu instancji oraz w przypadku jest ostateczności pozwala na realizację uprawnień czy obowiązków zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Nie tracąc z pola widzenia przedmiotu postępowania, (sprawy pozostającej we władczej kompetencji organu administracyjnego), w zakresie którego rozstrzygnął decyzją Wójta Gminy K. z [...] r. utrzymaną w mocy decyzją SKO w J. tj. lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy odnieść się do przedmiotu postępowania nadzwyczajnego. Otóż Z. J. pierwszym pismem kierowanym do organu w trybie nadzwyczajnym tj. wnioskiem z dnia 24 marca 2015 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r., nr [...]. Zatem inicjator postępowania zwrócił się do organu z żądaniem zweryfikowania decyzji, mocą której ukształtowany został konkretny porządek prawny - ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego. Wiadomym jest, że kwestionowana decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, zaś skarga na decyzję SKO w J. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wnioskodawca jednak precyzyjnie wyartykułował swoje żądanie określając decyzję, tryb w którym żąda jej weryfikacji oraz podał zarzuty jakie w jego ocenie uzasadniają interwencję organu w trybie nadzwyczajnym, mimo zasady trwałości decyzji administracyjnych. Kluczowe z punktu widzenia kształtu zapadłych w postępowaniu nadzwyczajnym rozstrzygnięć okazuje się działanie SKO w J. właśnie na tym etapie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei, o czym stanowi art. 158 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Inny przepis procesowy jaki może mieć zastosowanie przy wdrażaniu trybu nieważnościowego, a mianowicie art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że ,,Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".

SKO w J. wskazując m.in. na art. 61a i art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r., nr [...]. Jakkolwiek formalnie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest instrumentem, którym organ może się posłużyć, niejako procesowo odnosząc się do nieskutecznego wniosku o weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej, jednakże niezbędne jest ziszczenie się przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, które warunkują poprawne zastosowanie tego trybu.

Dość w tym miejscu przywołać stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 219/14, gdzie stwierdzono, że ,,Orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, tj. np. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie powyższej regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy." – por. LEX nr 1465419.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 113/08) wyraził stanowisko w pełni akceptowane przez skład orzekający Sądu względem przesłanek przedmiotowych. Wskazał on mianowicie, że ,,Do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zalicza się takie okoliczności, jak np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która jeszcze nie została wydana lub która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, oparcie żądania na podstawach uruchomienia innych trybów bądź brak dowodów na istnienie decyzji oraz dokumentacji dotyczącej decyzji dotkniętej wadą nieważności" - LEX nr 497341.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa nie do przyjęcia, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, jest argumentacja SKO w J. dotycząca stwierdzenia braku przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania nieważnościowego, co legło u podstaw postanowienia z dnia [...] r. Organ zaprezentował pogląd, że ,,nie można wszcząć i prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z przyczyn przedmiotowych, a mianowicie z uwagi na fakt, iż brak byłoby przedmiotu takiego postępowania - tj. decyzji administracyjnej, mającej samodzielny byt prawny". SKO podało, że ,,wydana po przeprowadzeniu tego postępowania (postępowania odwoławczego - uwaga Sądu), decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny, dlatego - decyzja "utrzymana w mocy", czyli decyzja organu I instancji nie obowiązuje, lecz obowiązuje w tym zakresie decyzja organu odwoławczego". Nieuzasadnione jest zdaniem Sądu wypracowanie takiego stanowiska przez organ, ponieważ u jego podstaw legło przekonanie, że skoro względem decyzji organu I instancji prowadzone było postępowanie odwoławcze to ,,decyzja II instancji zastępuje poprzednią, wchodzi w jej miejsce, a więc z teoretycznego punktu widzenia nie jest potrzebne uchylenie decyzji I instancji. Można powiedzieć, że decyzja poprzednia po prostu nie obowiązuje (upada) z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi zakończyć się nową decyzją". Co prawda na poparcie swoich racji SKO w J. przytacza orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych i doktryny, jednakże nie zauważa bardzo istotnego elementu. Otóż przywołane orzeczenia dotyczą sytuacji gdy decyzja organu odwoławczego reformuje orzeczenie pierwszoinstancyjne i stanowi merytoryczne orzeczenie zapadłe na poziomie organu II instancji. W takiej sytuacji oczywistym jest, że dochodzi do ukształtowania nowego stanu faktycznego rozstrzygnięciem organu II instancji. W takim przypadku decyzja organu I instancji faktycznie nie istnieje czy zostaje zastąpiona decyzją organu II instancji. Nie dzieje się tak jednak w przypadku, gdy decyzja organu II instancji traktuje o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnym. Jak była już mowa wcześniej, decyzja organu II instancji o utrzymaniu w mocy oprotestowanej odwołaniem decyzji organu I instancji, stanowi potwierdzenie oceny prawnej wyrażonej w rozstrzygnięciu organu I instancji przez organ odwoławczy. Nie ma w takiej sytuacji miejsca, jak chce SKO, na zastąpienie decyzji pierwszoinstancyjnej ,,nową decyzją". Ferowanie takich poglądów godzi wręcz w zawarty w art. 138 k.p.a. katalog możliwych rozstrzygnięć w postępowaniu odwoławczym, a dodatkowo wypacza ich skutek i doniosłość prawną.

W świetle powiedzianego SKO w J. wydając postanowienie z dnia [...] r. dopuściło się naruszenia przepisów procedury w stopniu istotnym, co nie pozwala na pominięcie przez Sąd jego negatywnej oceny. Poza rażącym naruszeniem art. 61a i art. 157 § 2 k.p.a. polegającym na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy za takim rozstrzygnięciem nie przemawiały negatywne przesłanki ustawowe, bowiem faktycznie takie nie istniały, bynajmniej organ takich faktycznie nie dowiódł, wydanym postanowieniem organ zdeterminował dalszy tok prowadzonego w sprawie postępowania w trybie nadzwyczajnym.

Zauważyć przyjdzie, że skierowanie do wnioskodawcy w treści postanowienia z dnia [...] r. uwag opartych na błędnie odkodowanych przepisach procedury administracyjnej spowodowało wnioskowanie przez niego o wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji SKO w J. z dnia [...] r., nr [...], a więc decyzji utrzymującej w mocy decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jakkolwiek w aktach administracyjnych brak wniosku Z. J. dotyczącego tego postępowania, mimo wynikającego z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku organu przekazania łącznie ze skargą akt sprawy, (kompletnych), przyjąć należy, że ów wniosek stanowił konsekwencję odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K.. Co prawda w treści uzasadnienia postanowienia SKO w J. z dnia [...] r., nr [...] wskazuje się na wniosek Z. J. z dnia 11 maja 2015 r., w którym podniesiono zarzut rażącego naruszenia prawa, nie ma jednak pewności czy sam wniosek został ograniczony wyłącznie do tego zarzutu. Niemniej jednak wskazanym postanowieniem wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] r., nr [...]. Samo postanowienie SKO z dnia [...] r. nie wskazuje na naruszenie przepisów, jednakże Sąd stwierdził konieczność jego uchylenia, z tej przyczyny, iż stanowi ono konsekwencję wadliwego postanowienia SKO w J. z dnia [...] r., nr [...]. Jak już podkreślano wniosek pierwotny Z. J. nakierowany był na wzruszenie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sytuacji gdy organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. i błędnie wskazał wnioskodawcy akt administracyjny, względem którego można prowadzić postępowanie nieważnościowe, doszło do wprowadzenia wnioskodawcy w błąd i niejako wykreowania u niego przekonania, że może inicjować postępowanie dotyczące wyłącznie decyzji drugoinstancyjnej. Rzekomy wniosek Z. J. z dnia 11 maja 2015 r. jest więc rezultatem błędnego uzasadnienia, (poza wadliwym rozstrzygnięciem) postanowienia SKO w J. z dna [...] r., nr [...]. Na marginesie zauważyć trzeba, że formalnie nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, decyzji drugoinstancyjnej, jak też co do decyzji organów obu instancji, niemniej jednak w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek rolą organu jest ustalenie jakiego aktu wniosek faktycznie dotyczy. W realiach niniejszej sprawy to organ błędnym rozstrzygnięciem spowodował złożenie wniosku dotyczącego decyzji organu II instancji, zatem nie można mówić o tym, aby w przypadku właściwego rozpoznania pierwotnego wniosku Z. J. żądał on także stwierdzenia nieważności decyzji drugoinstancyjnej. Dodatkowo skoro mamy do czynienia z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzją utrzymującą w mocy tę decyzję, praktycznie względem tych decyzji można podnosić niekoniecznie takie same zarzuty.

Przechodząc do decyzji SKO w J. z dnia [...] r., nr [...] i decyzji z dnia [...]r., nr [...] należy na wstępie podnieść, że zapady one na skutek złożenia przez Z. J. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji drugoinstancyjnej, co jest rezultatem błędnego postanowienia SKO w J. z dnia [...] r., nr [...]. Wobec tego w stosunku do wskazanych decyzji nie tracą na aktualności uwagi związane z wprowadzeniem wnioskodawcy w błąd i w konsekwencji ograniczeniem postępowania nieważnościowego wyłącznie do decyzji SKO z dnia [...] r., [...]. Oczywiście sytuacja taka nie godzi wprost w legalność samych decyzji SKO z [...] r., niemniej jednak powoduje poddanie ocenie w trybie nadzwyczajnym tylko drugoinstancyjnego etapu postępowania lokalizacyjnego. Zdaniem Sądu decyzje SKO w J. wydane w trybie nadzwyczajnym, na skutek wadliwego postępowania wstępnego (postanowień o odmowie i o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego), należy uznać za akty administracyjne obarczone wadami procesowymi wynikającymi z nieprawidłowego postępowania inicjującego postępowanie nadzwyczajne, co warunkuje ich prawidłowość. Dodatkowo przy wydawaniu samych decyzji stwierdzono uchybienia niezależnie skutkujące koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Z treści decyzji wynika, że wnioskodawca podnosił zarzut wydania decyzji SKO w J. z rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Wobec braku w aktach wniosku Z. J. z dnia 11 maja 2015 r. trudno ocenić czy faktycznie opierał się on na tym jednym zarzucie. SKO w decyzji z dnia [...] r. poddało ocenie objętą wnioskiem decyzję właśnie przez pryzmat zasadności zarzutu rażącego naruszenia prawa. Z treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 30 lipca 2015 r. wynika jednak, że wnioskodawca kwestionowanej decyzji zarzuca poza rażącym naruszeniem prawa także wydanie decyzji bez podstawy prawnej, a więc niezależny zarzut zawarty w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawodawca bowiem w treści wskazanego normatywu między wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, a wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa, zamieścił pojęcie ,,lub" co zdaje się przesądzać o konieczności rozłącznej oceny ziszczenia się tych odrębnych przesłanek mimo zamieszczenia ich w tej samej jednostce redakcyjnej aktu normatywnego. Mimo wskazanego zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w J. nie poddało ocenie tej przesłanki w treści decyzji z dnia [...]r., nr [...]. Nie można uznać za ocenę wyartykułowanego przez autora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu stwierdzenia zawartego w końcowej części uzasadnienia decyzji, że ,,brak jest również podstaw do stwierdzenia aby sporna decyzja została wydana bez podstawy prawnej". Stanowisko organu ponownie rozpoznającego sprawę jest o tyle wadliwe, że w decyzji z dnia [...] r. w ogóle okoliczności wydania decyzji bez podstawy prawnej nie analizowano, a zatem dochodzi do pominięcia zarzutu strony przez obie instancje, przy czym decyzję z dnia [...]r. dodatkowo cechuje brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w odwołaniu, (tu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), kwestii, które są prawnie doniosłe, zatem stwierdzone w tym względzie uchybienie nosi cechę uchybienia rażącego.

Poza sferą zainteresowań SKO w toku postępowania nadzwyczajnego pozostała regulacja zawarta w przepisach prawa materialnego, co ze względu na treść decyzji Wójta Gminy K. z [...] r. i decyzji SKO utrzymującej ją w mocy powoduje wadliwość obu decyzji SKO w J. wydanych w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem postępowania Wójta Gminy K. było wydanie decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego. To samo zagadnienie siłą rzeczy stanowiło przedmiot postępowania odwoławczego zakończonego decyzją SKO nr [...]. Postępowanie nadzwyczajne dotyczące wskazanych decyzji jest również w istocie postępowaniem w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, z tą różnicą, że w trybie nieważnościowym. Ustawodawca w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że ,,Nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Względem stosowania wskazanego przepisu zarówno doktryna jak też orzecznictwo zajmowały odmienne poglądy, niemniej jednak jego treść nie mogła zostać niezauważona przez organ procedujący w ramach postępowania nadzwyczajnego. Całkowite pominięcie wskazanego przepisu przez organ w toku postępowania nie daje podstaw do zajmowania stanowiska przez Sąd, jednakże ujawnienie tej okoliczności daje podstawy do stwierdzenia nierozpoznania sprawy w tym kontekście przez organy. Gdyby bowiem organy doszły do przekonania, że ze względu na zakreślony w treści decyzji z 2004 r. przedmiot postępowania tj. lokalizację inwestycji celu publicznego miał zastosowanie art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wówczas, ze względu na fakt, iż stanowi on lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych i ma pierwszeństwo w odpowiednim stosowaniu, mógłby on mieć istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Oczywiście na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, wobec pominięcia art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez organ, za przedwczesne należy uznać przesądzanie wypływu wskazanego normatywu na kształt ostatecznego rozstrzygnięcia, niemniej jednak niedopuszczane zdaje się niezauważenie jego istnienia przez organ i nieodniesienia się do niego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że z chwilą wydania przez SKO w J. postanowienia z dnia [...] r., nr [...] będącego reakcją na wniosek Z. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na następnie wydane rozstrzygnięcia. Wskazane postanowienie, wydane zresztą z naruszeniem przepisów procesowych, determinowało dalsze działania wnioskodawcy i wpływało istotnie na wydawane później postanowienie i decyzje. Poza wskazanymi nieprawidłowości dotyczących postanowień jako pierwszego etapu postępowania nieważnościowego nie są pozbawione wad także decyzje SKO w J. z [...] r. W szczególności nie zostały rozpoznane wszystkie zarzuty wnioskodawcy dotyczące kwestionowanej decyzji, a nadto organ nie odniósł się do przepisów prawa materialnego, które mogą mieć znaczenie w sprawie, (art. art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z przyczyn wyżej wskazanych wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegały zarówno postanowienia jak i decyzje administracyjne wydane w toku postępowania nadzwyczajnego, jako akty podjęte w granicach tej samej sprawy, w wyniku zastosowania się przez wnioskodawcę do wskazań organu zawartych w wadliwych motywach postanowienia.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zweryfikuje zakres wniosku ustalając czy wolą wnioskodawcy jest prowadzenie postępowania nadzwyczajnego odnośnie decyzji organu I czy II instancji, względnie obu, zaś w sytuacji wydawania decyzji zostaną rozpoznane wszelkie zarzuty i znajdzie to odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Nie mogą także pozostać poza zakresem zainteresowania organu zagadnienia związane z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 135 oraz art. 200 ustawy p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji.