Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 212/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1 i 2, art. 35 par. 1-3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1a, at. 149 par. 2, art. 154 par. 6, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi S. M. i U. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego 1. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących S. M. i U. Z. sumy pieniężne w wysokości po 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. i U. Z. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

W dniu 25 września 2017 roku S. M. i U. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego, położonego w B. przy ul. A 2A. W uzasadnieniu wyjaśnili, że na skutek połączenia do wspólnego rozpoznania skarg skarżących na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł wyrokiem w dniu 30 sierpnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 103/16 o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 10.000 złotych, przyznał skarżącym sumy pieniężne po 3.000 złotych dla każdego z nich oraz stwierdził rażący charakter bezczynności i przewlekłości. Przed wydaniem ww. orzeczenia organ powiatowy decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na skarżących obowiązek opracowania i przedstawienia projektu zamiennego. Decyzja ta została jednak uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...].

Skarżący wskazali przy tym, że od wydania decyzji kasatoryjnej przez ponad pół roku organ I instancji nie uczynił w sprawie niczego. W ich ocenie organ prowadzi postępowanie pozornie od sierpnia 2006 r., pozostając przez znaczne okresy czasu w zupełnej bezczynności, a podejmowane w sprawie czynności były sporadyczne, pozorne, tak jak to miało miejsce po złożeniu przez skarżących poprzednich skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania. Okresy, w których w sprawie organ nie dokonywał żadnych czynności, są wielomiesięczne, a nawet ponad wieloletnie. Skarżący podkreślili przy tym, że żadne z wydanych w sprawie orzeczeń nie uprawomocniło się, a organ nie doprowadził sprawy do stanu, aby orzec decyzją końcowo rozstrzygającą sprawę. Zdaniem skarżących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która by w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", rozstrzygała sprawę co do jej istoty. Z kolei bezczynność organu administracji publicznej w tej sprawie powoduje niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla stron, pozbawia je również możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności oraz prawa człowieka i obywatela. Skarżący stwierdzili, że organ powiatowy w sposób świadomy, celowy i zamierzony nie stosuje się do prawa, i nie wykonuje wyroków sądowych zapadłych w przedmiocie bezczynności i przewlekłości.

Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wskazali, że domagają się zasądzenia na ich rzecz sum pieniężnych w wysokości po 10.000 zł, ponieważ taka kwota będzie stanowiła realną rekompensatę za pozbawienie ich przez organ godności, praw konstytucyjnych i za wieloletnie upokorzenia, jakimi są darzeni wskutek zachowania organu administracji przez wiele lat. W ocenie skarżących nie można traktować wydawania orzeczeń dowodowych jako ustania stanu przewlekłości postępowania i chociaż przewlekłość postępowania była już przedmiotem oceny przez sąd administracyjny, to nie można jej oceniać etapowo, lecz każdorazowo za cały okres postępowania. Zdaniem skarżących na wysokość zasądzanych grzywien nie powinna wpływać wielość spraw, jakie musi prowadzić organ, a także zagrożenie niewypłacalnością organu. Orzeczenie w zakresie grzywny stanowi represję dla organu, więc powinna być ona odpowiednia, taka, która odniesie zamierzony skutek. Orzeczenie zaś o przyznaniu skarżącym kwot pieniężnych powinno w jakiś sposób rekompensować ich kilkunastoletnie zabiegania w praworządnym państwie, aby sprawa administracyjna dotycząca ich budynku została w końcu załatwiona.

W konkluzji skarżący wnieśli o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także o przyznanie w trybie art. 149 § 2 tej ustawy od organu na rzecz skarżącej U.Z. sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł i na rzecz skarżącego S. M. sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł oraz o zasądzenie w trybie art. 200 powołanej ustawy od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowych przebieg postępowania. Wyjaśnił, że w dniu 10 lipca 2006 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie prawidłowości użytkowania i wybudowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego przy ul. A 2A w B. na dz. nr ewid. 643, obręb [...]. W dniu 21 lipca 2006 r. przeprowadził kontrolę przedmiotu postępowania stwierdzając, iż budynek gospodarczy został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 17 września 2004 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono U. Z. oraz S. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 121,8 m2, powierzchni użytkowej 147,0 m2, kubaturze 654,9 m3, w B. przy ul. A 2A. Budynek jest użytkowany na podstawie potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości użytkowania i wybudowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego przy ul. A 2A w B., z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia czynności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność ww. rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., prowadząc ponowne postępowanie, w dniu 22 lipca 2008 r. przeprowadził ponowne oględziny przedmiotowego budynku zlokalizowanego przy ul. A 2A w B. Przeprowadzone oględziny pozwoliły stwierdzić, iż inwestor w trakcie budowy wprowadził zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu. Pismem z dnia 4 sierpnia 2008 r. organ wezwał strony do trzeciej kontroli wyznaczonej na dzień 2 września 2008 r. Inwestor w dniu kontroli okazał zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego na lokal gastronomiczny w części dwóch lokali na poziomie parteru z dnia 14 sierpnia 2008 r.

Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ orzekł o obowiązku sporządzenia ekspertyzy budowlanej w przedmiocie: nadbudowy budynku, wykonania otworów okiennych, drzwiowych, rozbiórki ściany konstrukcyjnej w lokalu gastronomicznym, wykonania instalacji wod.-kan., co., gazowej, elektrycznej oraz instalacji monitoringu. Powyższe postanowienie zostało uchylone w trybie odwoławczym i przekazane do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzją organu II instancji z dnia [...] r. nr [...]. W toku dalszego postępowania organ wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą zobowiązał S. M. i U. Z. do likwidacji otworów okiennych i drzwiowych od strony działki nr ewid. 268/8 w budynku gospodarczo-usługowym zlokalizowanym w B. przy ul. A 2A. Ostatnio wymienione rozstrzygnięcie zostało również uchylone w trybie odwoławczym i przekazane do ponownego rozpatrzenia decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...].

W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 31 czerwca 2010 r.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego spełniającego kryteria określone w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wraz z planem zagospodarowania działki obejmującego nadbudowę budynku gospodarczo-usługowego zlokalizowanego w B. ul. A 2A oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta B. o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ nadrzędny uchylił powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wyjaśnił, że w dniu 14 września 2010 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w przedmiocie określenia czasookresu dokonanej nadbudowy przedmiotu postępowania, w toku której jednoznacznie ustalono, iż zakres dokonanych zmian zrealizowany został podczas budowy obiektu, a nie po jego oddaniu do użytkowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ połączył prowadzone postępowania administracyjne w zakresie zmiany sposobu użytkowania, samowolnej nadbudowy, użytkowania, prawidłowości wykonania otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działką 268/8 i prawidłowości wybudowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 643, obręb [...], ul. A 2A.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przy tym, że postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na U. Z. i S. M. właścicieli przedmiotowego budynku obowiązek opracowania ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania zgodnie ze sztuką budowlaną realizowanych samowolnie robót budowlanych. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez U. Z. organ II instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości ww. postanowienie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego nałożył na U. Z. i S. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dotyczących budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. A 2A w B. zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], znak: [...].

Po rozpatrzeniu odwołania S. M. i U. Z. od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję nr [...], wydając w dniu [...] r. decyzję nr [...], znak: [...].

Ponadto organ stopnia powiatowego wyjaśnił, że zgodnie z zaleceniami organu II instancji, pismem z dnia 19 lipca 2017 r. wezwał E. K. (kierownika budowy) do osobistego stawiennictwa w inspektoracie w dniu 28 lipca 2017 r. w charakterze świadka do złożenia wyjaśnień. Przesłuchanie w charakterze świadka kierownika budowy i jednocześnie projektanta spornego budynku odbyło się w dniu 8 sierpnia 2017 r. i nie pozwoliło ustalić, czy wszystkie roboty budowlane były prowadzone w toku prowadzonej budowy.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ nadzoru budowlanego nałożył na zobowiązanych obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz jednoznaczne wskazanie robót budowlanych niezbędnych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dotyczących budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. A 2A w B. zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], znak: [...], w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. W dniu 10 października 2017r. odwołanie od ww. decyzji złożyli U. Z. i S. M. Odwołanie zostało przesłane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 17 października 2017 r.

Nadto organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wskazał, iż z wypisu rejestru gruntów wynika, że działka o numerze ewid. 643, obręb [...] nie istnieje, w wyniku jej podziału na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w pkt. 5 zatwierdzono podział między innymi działki o nr ewd. 643 na działki o nr 643/1 i nr 643/2, z tym że działka nr 643/2 przeznaczona została na budowę drogi, natomiast 643/1 pozostaje własnością S. M. i U.Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Należy przy tym wyjaśnić, że stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 maja 2017 r. (Dz. U. z 2017r., poz. 935), powoływanej dalej jako: "ustawa zmieniająca k.p.a.", a przed zmianą tej regulacji, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r. – zażalenie do organu wyższego stopnia.

W przedmiotowej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi złożyli zażalenie do organu wyższego stopnia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., stosownie do art.37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją k.p.a. w drodze powołanej wyżej ustawy zmieniającej, a zatem w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wyczerpali przewidziany powołanym art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wymóg złożenia właściwego środka zaskarżenia, poprzedzającego złożenie skargi do sądu. W tej sytuacji należało zatem uznać, że wniesienie skargi było dopuszczalne, bowiem prawidłowość wniesienia w niniejszej sprawie środka zaskarżenia w postaci zażalenia znajduje potwierdzenie w treści art. 16 ustawy zmieniającej k.p.a.

Jednocześnie należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym za ugruntowany przyjmuje się pogląd, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Zauważyć przy tym należy, że w toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art.12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Jeśli zaś chodzi o "przewlekłość postępowania", to do dnia 1 czerwca 2017 r. przepisy prawa nie definiowały wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. W orzecznictwie przyjmowano więc, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12 – Lex nr 1233717, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 – Lex nr 1369030, 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2361/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 55/14 – Lex nr 1554147 i 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 204/13 – Lex nr 1466033, Poznaniu z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1003/13, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 56/14 – Lex nr 1520247, Gliwicach z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 23/14 –Lex nr 1476619). Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, (Lex nr 1296088), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Próbę zdefiniowania powyższego pojęcia podjęto także w doktrynie prawa administracyjnego, wskazując, że przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi zarówno w przypadku podejmowania przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywania czynności pozornych, jak i w przypadku powstrzymywania się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. Jednocześnie z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny wyróżniono trzy postacie przewlekłego prowadzenia postępowania: statyczną (pasywną), dynamiczną (aktywną) i mieszaną, przyjmując, że pierwsza z nich polega na tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności i wówczas przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Druga zaś wyraża się w nadczynności organu, który w toku postępowania podejmuje czynności zbędne, czyli takie, które nie przybliżają postępowania do jego zakończenia przez wydanie decyzji w sprawie (np. organ żąda od strony przedłożenia dokumentów, które są zbędne do rozstrzygnięcia sprawy). A ostatnia z wyróżnionych postaci przewlekłego prowadzenia postępowania łączy w sobie przejawy obu wcześniej wymienionych postaci z różnym ich natężeniem, a mianowicie przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest nadaktywny w podejmowaniu czynności procesowych wymaganych potrzebami sprawy, po czym pogrąża się w bezczynności, lub na odwrót (zob. szerzej W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 114-115, a także P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73-75). Dodać przy tym należy, że na gruncie aktualnie znowelizowanego art. 37 § 1 k.p.a., w drodze powołanej wyżej ustawy zmieniającej k.p.a., ustawodawca zdefiniował przewlekłość postępowania jako sytuację, w której "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)", a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutu bezczynności w ocenie Sądu przyjąć należy, iż w rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dopuścił się bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy dotyczącej wybudowania użytkowania budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. A 2A. Jednocześnie w niniejszej sprawie Sąd uznaje za zasadne zajęcie stanowiska, iż bezczynność organu bezspornie ustała dopiero po wniesieniu przez skarżących skargi. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz jednoznacznego wskazania robót budowlanych niezbędnych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dotyczących budowy budynku gospodarczego zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r., aczkolwiek decyzja opatrzona datą [...] r. została doręczona skarżącym odpowiednio w dniu 5 i 9 października 2017 r. W tym kontekście Sąd pragnie zwrócić uwagę, że przy doręczaniu decyzji skarżącym w tak odległym terminie od daty, którą opatrzono decyzję, upłynął okres co najmniej 14 dni, i - co z całą mocą należy podkreślić - w przypadku doręczenia decyzji skarżącemu (w dniu 5 października 2017 r.) nie było to doręczenie w trybie awizacji przesyłki, co rodzi uzasadnione w ocenie Sądu wątpliwości co do rzeczywistej daty wydania decyzji mającej w zamyśle organu usuwać występujący w sprawie stan bezczynności.

Jednocześnie w kontekście przewlekłości postępowania Sąd zauważa, że ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i czyni uzasadnionym konstatację, że w przedziale czasowym objętym kontrolą Sądu (tj. w okresie od zwrotu akt do organu, tj. od dnia 26 września 2016 r. do dnia wniesienia skargi, tj. dnia 25 września 2017 r.) organ podejmował działania w sposób nieefektywny, opieszały, w dużych odstępach czasu, prowadząc postępowanie przewlekłe, co znajduje potwierdzenie choćby podjętej dopiero po 4 miesiącach od przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w drodze decyzji kasacyjnej z dnia [...] r., czynności postępowania wyjaśniającego – przesłuchania świadka w osobie E. K. Następnie od dokonania tej czynności (tj. od dnia 8 sierpnia 2017 r.) do dnia wydania decyzji upływa kolejny miesiąc, mimo iż – jak wynika z akt sprawy - w tym czasie organ w istocie nie podejmuje już innych czynności procesowych.

W tej sytuacji w ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, mają charakter rażący. Ustalony stan faktyczny sprawy świadczy o ewidentnym i oczywistym naruszeniu zasady szybkości postępowania, a także o znacznym przekroczeniu rozsądnego terminu jej rozpatrzenia.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Jednocześnie mając na uwadze fakt, że cel wywiedzionej przez skarżących skargi został osiągnięty, o czym była mowa wyżej, Sąd uznał za bezprzedmiotowe zobowiązywanie organu do wydania aktu i z tego powodu umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie drugim wyroku. Nadto w punkcie trzecim wyroku Sąd z uwagi na zaistniałe w sprawie okoliczności w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania grzywnę w wysokości 1.000 złotych. Z kolei w punkcie czwartym wyroku Sąd, mając na względzie brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężne w kwocie po 1.000 złotych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy jest to kwota odpowiednia. Ponadto o kosztach postępowania należnych od organu na rzecz skarżących w wysokości 100 zł orzeczono w punkcie piątym wyroku na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

A.B.