Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 599/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. W. kwotę 697 (słownie: sześcset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. W. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 sierpnia 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a..

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Pismem z 18 marca 2019 r. K. W. zwróciła się z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z 24 stycznia 2018 r. nr [..] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [..] na części działki [..] w obrębie ewidencyjnym S. w gminie C. Jako podstawę wniosku wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z :

art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem taka decyzja jest nie do odkodowania,

art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie faktu, iż mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zawiera naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji (pól przekraczających wartości graniczne) albowiem nie uwzględnia konkretnych mocy anten sektorowych i radioliniowych, błędu metody obliczeniowej, zjawiska odbić,

art. 54 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych i radioliniowych, co jest tożsame z uznaniem, iż jest ona bezprzedmiotowa,

art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. ze zmianami w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nieustalenie przedmiotu sprawy z jednoczesnym uznaniem, że bliżej niesprecyzowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to w odniesieniu do pojedynczych elementów przedsięwzięcia, a nie całości.

W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że decyzja rażąco narusza prawo i konieczna jest jej weryfikacja, albowiem wszystkie wybudowane przez spółkę stacje bazowe po otrzymaniu pozwolenia na użytkowanie, zostały natychmiast rozbudowane. Przywołano wyrok WSA w Olsztynie II SA/OI 662/18 z dnia 18.10.2018 r. Dalej powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wnioskodawczyni zaznaczyła, że wydana decyzja rażąco narusza prawo, bowiem organ samodzielnie w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie uzasadnił, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Braku powyższego nie można konwalidować w niniejszym postępowaniu tym bardziej, że z decyzji nie wynika, ile wynosi konkretna moc EIRP anten z uwzględnieniem mocy EIRP w każdym sektorze, co wskazuje, iż doszło do próby obejścia przepisów prawa. W świetle powyższego SKO powinno wskazać, czy brak uzasadnienia merytorycznego w zakresie wymagań odnoszących się do kwestii środowiskowej stanowi rażące naruszenie prawa i umotywować swoje stanowisko. Na tę okoliczność także przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, iż decyzja, w której nie określono precyzyjnie parametrów technicznych anten jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa i pomimo niemożności stwierdzenia jej nieważności w istocie jest ona bezprzedmiotowa.

Odnosząc się do interesu prawnego do złożenia wniosku podniesiono, że ze względu na braki w dokumentacji nieokreślające konkretnych danych technicznych - samo sformułowanie interesu prawnego nie jest pojęciem konkretnym. Należy bowiem uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy.

Co do ustalenia interesu prawnego powołała się wnioskująca między innymi na wyrok NSA II OSK 2603/14 z 24.06.2016 r. Argumentowała także, że posiada interes prawny do zweryfikowania decyzji wydanej dla bliżej nieokreślonego przedsięwzięcia, co powoduje, że niedopuszczalnym było wydanie decyzji lokalizacyjnej, albowiem analiza w zakresie konieczności przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winna być przeprowadzona odnośnie konkretnego przedsięwzięcia, bowiem w innym przypadku nie miałaby ona charakteru wiążącego. Jednocześnie pokreśliła, iż ustalenie interesu prawnego należy do kompetencji organów administracji publicznej, a nie strony.

Pismem z 3 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do K. W. o wykazanie interesu prawnego w w/w sprawie wyznaczając 14-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi.

W odpowiedzi z 14 lipca 2019 r. wskazała wnioskująca, że pojęcie interesu prawnego zostało wykazane w orzecznictwie wskazanym we wniosku. W niniejszej sprawie bardziej sprecyzowanego interesu prawnego nie można określić, albowiem decyzja nie zawiera parametrów technicznych, których dotyczy. Strona podała, że jest właścicielką działek nr [..]-[..] (łącznie 0,4659 ha) ujętych w jednej księdze wieczystej nr [..]; maszt jest około 10-15 m od granicy z działką [..].

Pismem z 3 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do pełnomocnika A. o wyjaśnienie, czy: przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. na terenie działki nr [..] w obrębie ewidencyjnym S., gmina C. będzie oddziaływała i w jaki sposób - na tereny znajdujące się w jej sąsiedztwie (które konkretnie nieruchomości) oraz czy spowoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i pozostałych miejscach dostępnych dla ludności, których ochrona została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska.

W dniu 18 lipca 2019 r. wpłynęła odpowiedź od Spółki A. zawierająca analizę środowiskową występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1W/m2, w której przedstawiono emisję pól elektromagnetycznych od wszystkich planowanych anten stacji bazowej A. i z której wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach większych lub równych 0,1 W/m2 wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. W piśmie tym zaznaczono także, że wszystkie instalacje wytwarzające pole elektromagnetyczne zgłaszane są do organów ochrony środowiska zgodnie z art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie zgłoszenia instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne i rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia.

Rozpoznając wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji należy do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowań i ma na celu usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej jedną z kwalifikowanych wad ujętych enumeratywnie w treści art. 156 § 1 k.p.a., powodujących nieważność decyzji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

W przedmiotowej sprawie dotyczącej decyzji Wójta Gminy z 24 stycznia 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. na części działki [..] w obrębie ewidencyjnym S. w gminie C., podanie o stwierdzenie jej nieważności złożyła K. W.

Ze składanych wyjaśnień wynika, że wnioskująca posiada tytuł prawny do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..]-[..] (łącznie 0,4659 ha) pod jednym nr [..]; a maszt jest około 10-15 m od granicy z działką [..].

Z akt sprawy wynika także, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko uregulowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09.11.2010 r., zatem nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Oddziaływanie w/w zamierzenia inwestycyjnego zamknie się w granicach działki nr [..] obręb ewidencyjny S., gmina C., a występowanie obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach przekraczających dopuszczalne, wystąpi wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności.

Wobec powyższego Kolegium uznało za zasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 24 stycznia 2018 r. z uwagi na złożenie wniosku przez osobę niebędącą stroną tego postępowania. W ocenie Kolegium stronami są tu jedynie inwestor oraz właściciel terenu oznaczonego jako działka nr [..] w obrębie ewidencyjnym S. w gminie C. Argumenty wnioskodawczyni K. W. świadczyć mogą jedynie o interesie faktycznym, ale nie o interesie prawnym podlegającym ochronie w postępowaniu administracyjnym.

Skargę na powyższe postanowienie wywiodła K. W. zarzucając naruszenie:

1. art. 61 a kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż może on stanowić podstawę prawną postanowienia w sytuacji, w której organ dokonuje merytorycznej oceny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym obszaru oddziaływania obiektu tym bardziej, iż z postanowienia nie wynika jaka ilość mocy i pochylenia anten było objęte analizą i czy one zostały wskazane w decyzji objętej wnioskiem,

2. art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji w związku z art. 7, 8 § 1,11, 77 § 1, 8.0,107 § 3 k.p.a. poprzez nie podanie, dlaczego organ nie analizował maksymalnych mocy oraz pochyleń anten,

3. art. 2, 6 ust 1 lit a, 9 ust 2, ust 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w związku z 91 ust 1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust 1 pkt 7 lit b oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy E1RP anten.

Wniosła skarżąca o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów według norm przypisanych w tym zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniosła skarżąca, że wadliwe jest postanowienie, z którego wynika, iż nie istniały jakiekolwiek przesłanki, aby dokonywać ustaleń o charakterze merytorycznym a z drugiej strony taka ocena została dokonana, pomimo że nie określono przedmiotu sporu. Brak podania ilości, mocy anten, pochyleń oraz innych danych w tym czy są to moce minimalne czy maksymalne uniemożliwia dokonani polemiki z organem w tym zakresie. W dalszej części uzasadnienia zacytowano wyroki sądów administracyjnych wywodząc na ich podstawie zasadność podniesionych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Podkreślić na wstępie należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Co więcej, oceniając legalność zaskarżonego aktu, sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę również te jego wady, które nie zostały objęte zarzutami skargi.

Skarga K. W. zasługuje na uwzględnienie z przyczyny przywołanej w skardze.

Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Przytoczony wyżej przepis przewiduje zatem dwa sposoby wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym w obu tych przypadkach czynności skutkujące wszczęciem postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Oczywiste jest, że w przypadku otrzymania żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, obowiązkiem organu nadzoru jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. Z brzmienia ww. przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że postępowanie wszczyna się na żądanie wyłącznie takiej osoby, która jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Jeżeli osoba żądająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie posiada zdolności prawnej lub też nie ma interesu prawnego w sprawie, przy czym brak interesu prawnego ma charakter oczywisty, organ może załatwić jej żądanie postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast ocena interesu prawnego wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wówczas może ona zostać dokonana tylko w toku postępowania, co oznacza, że w takiej sytuacji organ powinien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji i w pierwszej kolejności zweryfikować interes prawny wnioskodawcy, a w razie stwierdzenia braku interesu prawnego – umorzyć wszczęte postępowanie nieważnościowe (por. wyroki NSA: z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2685/12; z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1966/11; z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/2011 – dostępne w CBOSA, a także G. Łaszczyca, Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a k.p.a.) [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym; Lex 2012). Zacytowany pogląd skład orzekający w pełni podziela. Co za tym idzie Sąd podziela zarzut skargi, że organ administracji w sytuacji, gdy przeprowadził badanie czy wnioskująca ma interes prawny utracił uprawnienie do zakończenia postępowania formalnym rozstrzygnięciem, jakim jest postanowienie wydane w oparciu o art. 61a k.p.a..

Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy kwestia przymiotu strony nie jest oczywista, a jej wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowi naruszenie tego przepisu. Z opisanego powodu Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględni przedstawione wyżej uwagi i wnioski.

W tym stanie rzecz Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) – pkt 2 sentencji wyroku. Zasądzona kwota obejmuje zwrot wpisu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) oraz zwrot opłaty za udzieleni pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.