Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 985/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, 183 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 974/14 w sprawie ze skargi Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] stycznia 2014 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 974/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] stycznia 2014 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Nieruchomość położona w gminie G., obrębie T., oznaczona jako działki nr [..] o pow. [..] ha, nr [..] o pow. [..] oraz nr [..] o pow. [..] decyzją Wojewody Małopolskiego nr [..] z dnia [..] stycznia 2013 r. została przeznaczona rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [..] na odcinku W.–M. od km [..] do km [..] w miejscowościach: W.-M. od km [..] do km [..] w miejscowościach: W., B., W., S. i L.W., T. i M., W., F. i B.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [..] listopada 2013 r., znak: [..], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [..] zł na rzecz P.S. i M.S. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Małopolskiego nieruchomości położonej w gminie G., obrębie T., oznaczona jako działki nr [..] o pow. [..] ha, nr [..] o pow. [..] oraz nr [..] o pow. [..], przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [..] na odcinku W.-M. od km [..] do km [..] w miejscowościach: W., B., W., S. i L.W., T. i M., W., F. i B. oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, działający w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Małopolskiego nr [..] z dnia [..] stycznia 2013 r., znak: [..] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Od ww. decyzji Wojewody Małopolskiego odwołanie wniósł Zarząd Województwa Małopolskiego.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r. odmówił zawieszenia postępowania o odszkodowanie za wymienioną nieruchomość.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [..] stycznia 2014 r. nr [..] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [..] listopada 2013 r. W uzasadnieniu organ powołał znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa, w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 687), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Małopolskiego nieruchomości położonej w gminie G., obrębie M., oznaczonej jako działki nr [..] o pow. [..] ha, nr [..] o pow. [..] oraz nr [..] o pow. [..] ha, stanowią operaty szacunkowe sporządzone w dniu [..] marca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Autor operatu szacunkowego ustalił, że wyceniana nieruchomość położna jest w miejscowości T., w otoczeniu terenów niezainwestowanych, użytkowanych rolniczo. Dostęp do działki istnieje z drogi głównej, a na nieruchomości nie ma części składowych. Ostatecznie wartość przedmiotowych działek biegły ustalił na kwotę łączną [..] zł.

Organ dokonując oceny operatu szacunkowego, stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r., przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłej w zakresie oszacowanej wartości gruntu.

Minister wskazał, że w dniu wydania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [..] stycznia 2013 r., zgodnie z księgami wieczystymi nr [..] oraz [..], prowadzonymi przez Sąd Rejonowy dla Krakowa–Śródmieścia przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność P.S. i M.S., którzy byli podmiotami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania. Nadto nie toczyło się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), co oznacza, że organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] stycznia 2014 r. stała się przedmiotem skargi Województwa Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która zarzuciła organowi:

‒ naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie, na podstawie art. 73 ww. ustawy, w stosunku do nieruchomości oznaczonych jako działka nr [..], objętych skarżoną decyzją o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania,

‒ naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

‒ naruszenie art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

‒ naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).

Zdaniem Sądu I instancji Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo zastosował w tej sprawie powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość. Zasadnie Minister przyjął, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości i stanowiący w tej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Prawidłowe było również ustalenie odszkodowania na rzecz P.S. i M.S.

Przekonanie strony skarżącej o tym, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość jest objęta zakresem działania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną to za mało, aby można było mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie brak jest takiej zależności. Zagadnienia wstępnego nie stanowi samo twierdzenie, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 ustawy 13 października 1998 r. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji, podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości.

Nie było zatem jakichkolwiek przeszkód, aby wydać decyzję o odszkodowaniu w związku z istnieniem rozstrzygnięcia o przejęciu działek w obrębie T., oznaczona jako działki nr [..] o pow. [..] ha, nr [..] o pow. [..] oraz nr [..] o pow. [..] ha na rzecz Województwa Małopolskiego podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [..] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd nie podziela zatem zarzutów skargi w tym zakresie. W sprawie tej nie został także naruszony przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy powinnością organu było dopełnienie obowiązku ustaleniu odszkodowania. Wywłaszczenie jest dopuszczalne – w świetle treści art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [..] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nie może ulegać jakiemukolwiek oddaleniu w czasie z powodu braku ewentualnego dołożenia przez określony podmiot staranności w prowadzeniu swoich spraw. Sąd podkreślił, że również w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje się, że ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (v. Almeida Garrett, Mascarenhas Falcao i inni przeciwko Portugalii, nr 298113/96 i 30229/96, § 54 ECHR 2000-I).

W niniejszej sprawie interes podmiotu, na rzecz którego na podstawie specustawy drogowej nastąpiło wywłaszczenie, nie przeważa w żaden sposób nad interesem jednostki, którą pozbawiono prawa własności.

Województwo Małopolskie wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 974/14, zaskarżając go w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wskazanemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

‒ art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie ww. przepisu w postępowaniu oraz skutków prawnych nim określonych oraz przyjęcie, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest potwierdzenie nabycia tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie z mocy prawa w oparciu o ww. przepis z dniem 1 stycznia 1999 r.;

‒ art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu istnienia podstaw prawnych do orzekania w sprawie wypłaty odszkodowania pomimo niewyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

‒ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ww. ustawy;

‒ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że organ którego decyzja była przedmiotem skargi dokonał prawidłowej interpretacji ww. przepisu, uznając, że pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ nie zawiesił postępowania w sprawie;

‒ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 100 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że dla zawieszenia postępowania, w sytuacji wystąpienia zagadnienia wstępnego, niezbędne jest ustalenie, że toczy się postępowanie administracyjne zmierzające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia, co warunkuje zawieszenia postępowania głównego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, Województwo Małopolskie wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący kasacyjnie domagał się zasądzenia kosztów postępowania.

Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie jako jednostka samorządowa podległa Zarządowi Województwa Małopolskiego, wykonuje zadania w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontów, utrzymania i ochrony dróg wojewódzkich zlokalizowanych na terenie Województwa Małopolskiego, na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W odniesieniu do działki będącej przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, ZDW w Krakowie legitymuje się dokumentami geodezyjnymi, z których wynika, iż część działek nr [..], [..] oraz [..] zostały już zajęte w przeszłości pod istniejącą drogę publiczną przed prowadzoną aktualnie rozbudową. W związku z powyższym zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wprowadzające zasadę nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego, z mocy prawa nieruchomości, które na dzień 1 stycznia 1999 r. były zajęte pod drogi publiczne.

Sąd I instancji całkowicie pominął skutki prawne określone przepisem art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., bezpodstawnie przyjmując, że pomimo twierdzeń strony skarżącej wskazujących na uprzednie nabycie części działki objętej postępowaniem, nie zachodzą żadne przeszkody do orzekania o odszkodowaniu w oparciu o treść art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a tym samym nie występuje w sprawie zagadnienie wstępne, o którym mowa w treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie relacja opisana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma miejsce pomiędzy postępowaniem odszkodowawczym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych a postępowaniem w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Analogiczne stanowisko w kwestii wzajemnych relacji postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną a postępowaniem odszkodowawczym prowadzonym w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, prezentuje również Minister Infrastruktury i Rozwoju w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czego nie dostrzegł WSA w Warszawie, wskazując, że organ wykazał brak takiej zależności.

Ustalenie takiej zależności nie skutkowało jednakże, pomimo określonego w przepisach prawa obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie, zawieszeniem tego postępowania przez organ w oparciu o regulację art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie strony skarżącej stanowi to naruszenie prawa procesowego o charakterze istotnym, skutkującym koniecznością uchylenia wydanej w takich warunkach decyzji, jako decyzji wydanej bez wyczerpującego i pełnego zbadania wszelkich okoliczności, w tym bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu, którego rozstrzygnięcie gwarantuje wydanie decyzji zgodnej z prawem. Takiego naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji orzekający w sprawie.

Skarżący kasacyjnie nie znajduje przesłanek do podzielenia stanowiska Sądu I instancji, sprowadzającego się do uznania, że fakt, iż nie toczy się równolegle postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, skutkuje brakiem przesłanek do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia ani w literalnej wykładni przepisów k.p.a. dotyczących zawieszenia postępowania, ani w doktrynie. Przeciwnie, z treści art. 100 k.p.a. wynika wprost, że organ, który zawiesza postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., może sam wystąpić z inicjatywą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego albo zobowiązać do tego stronę. Tym samym ustawodawca nie uzależnia zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od ustalenia, że postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest w toku.

W przypadku pojawienia się w postępowaniu administracyjnym kwestii prejudycjalnej organ prowadzący postępowanie może alternatywnie korzystać z dwóch uprawnień. Sam może wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo może zobowiązać stronę do takiego wystąpienia. Alternatywność tych uprawnień pozwala na orzekanie w ramach uznania, przy czym wybór jednej z możliwości prawem określonych powinien mieć racjonalne uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W skardze tej twierdzono zaś, że zaskarżony wyrok został wydany zarówno z obrazą prawa materialnego w postaci: art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm. ), jak i z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. Tym niemniej kluczową kwestią była kwestia materialnoprawna, gdyż przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w analizowanym przypadku miał charakter wyłącznie materialnoprawny, o czym zresztą świadczy m.in. treść samej skargi kasacyjnej. Jej autor bowiem zarzuty związane z naruszeniem ww. przepisu umieścił albo w grupie zarzutów materialnoprawnych, albo wprawdzie w części obejmującej zarzuty procesowe, ale w tym ostatnim przypadku, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., argumentował dokonaniem przez Sąd Wojewódzki wadliwej wykładni tego przepisu ("niewłaściwą interpretacją"). Zgodnie zaś z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzut wadliwej wykładni może się odnosić jedynie do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że – już co do zasady – nietrafne było zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż przepis ten może być podstawą wyroku jedynie w przypadku stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych (a nie prawa materialnego). Brak natomiast stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył art. 100 § 1 k.p.a., było wynikiem przyjętej w tej sprawie wykładni prawa materialnego.

W analizowanej sytuacji rozstrzygające znaczenie miało udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, w którym w dniu 23 stycznia 2013 r. została wydana ostateczna decyzja o realizacji inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [..] na odcinku W.–M. od km [..] do km [..] w miejscowościach: W.-M. od km [..] do km [..] w miejscowościach: W., B., W., S. i L.W., T. i M., W., F. i B., a następnie zostało wszczęte postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą tą inwestycją (działki nr [..] o pow. [..] ha i nr [..] o pow. [..] ha oraz nr [..] o pow. [..] ha położone w gminie G., w obrębie T.), Wojewoda Małopolski winien – na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawiesić postępowanie odszkodowawcze do czasu wydania decyzji, opartej na przepisie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w sytuacji gdy ani przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego, ani w jego toku nie zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podkreśla się przy tym zgodnie w orzecznictwie i doktrynie, zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozpoznanie sprawy a zatem winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Z tej też przyczyny należy przyjąć, że przesłanki zawieszenia postępowania, wymienione w art. 97 § 1 k.p.a., zostały określone w sposób wyczerpujący i nie mogą być wykładane rozszerzająco (vide: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz" wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 378 oraz wyrok NSA z dnia 4.04.2005, sygn. akt II GSK 27/05, niepubl.). Jednocześnie podkreśla się też w judykaturze, że aby móc zawiesić określone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, konieczne jest stwierdzenie istnienia związku pomiędzy rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy a zagadnieniem wstępnym, które ma rozstrzygnąć inny organ lub sąd a zwłaszcza brak możliwości wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu bez wcześniejszego rozstrzygnięcia ww. zagadnienia. Trafnie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że w analizowanym stanie faktycznym powyższa zależność nie występowała.

Prowadzone postępowanie odszkodowawcze miało na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość, której własność uczestnicy postępowania utracili, w związku z wejściem w życie decyzji o realizacji inwestycji drogowej. O ich poprzednio zaś posiadanym tytule prawnym do ww. nieruchomości rozstrzygała treść księgi wieczystej, prowadzonej dla tej nieruchomości. Dodać też należy, że z ustaleń faktycznych nie wynikało, aby w księdze tej wpisano ostrzeżenie o niezgodności tego stanu prawnego ze stanem rzeczywistym. W opisanej więc sytuacji, to jest w sytuacji, w której dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, o stanie własności tej nieruchomości decydują wpisy dokonane w dziale II księgi wieczystej (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 790).

W związku z powyższym, jeśli – zdaniem skarżącego – byłym właścicielom tej nieruchomości, w osobach: P.S. i M.S., jeszcze przed dniem, w którym decyzja o realizacji inwestycji stała się ostateczna, nie przysługiwał wspomniany wyżej tytuł prawny, to, wnosząc o zawieszenie postępowania odszkodowawczego, skarżący nie mógł poprzestać wyłącznie jedynie na zaprzeczaniu istnienia w obrocie prawnym, ujawnionego w księdze wieczystej nr [..] tytułu prawnego do wycenianej nieruchomości. Skarżący w takim przypadku winien bowiem do wniosku o zawieszenie postępowania odszkodowawczego przedłożyć albo deklaratoryjną decyzję organu wojewódzkiego, wydaną na zasadzie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i w tym przypadku wnosić o zawieszenie postępowania odszkodowawczego do czasu dokonania przez sąd wieczystoksięgowy odpowiedniego wpisu w dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla spornej nieruchomości, albo chociażby przed zakończeniem się postępowania odszkodowawczego zainicjować postępowanie o wydanie takiej decyzji. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 711/09, LEX nr 595486), decyzja deklaratoryjna, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w sytuacji jaka zachodziła w niniejszej sprawie, jest wydawana na wniosek odpowiedniego zarządu dróg.

Tymczasem, chociaż decyzja o realizacji inwestycji drogowej została wydana w styczniu 2013 r. a zaskarżona decyzja ponad rok później, bo w kwietniu 2014 r., skarżące Województwo nie podjęło żadnych kroków prawnych, mających na celu wykazanie, że – zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – nabyło z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1990 r. – części nieruchomości objętych decyzją z dnia [..] stycznia 2013 r. o realizacji inwestycji drogowej. Rozstrzyganie zaś o tej kwestii w ramach prowadzonego postępowania odszkodowawczego, przekraczało jego granice.

Z tych względów nie można było zgodzić się ze skarżącym, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.