Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 854/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 12, art. 87 ust. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 4 pkt 16, art. 152 ust. 2, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, 2 i 3, art. 155 pkt 2, art. 156 ust. 1, art. 224
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddalono skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania A. P. (zwanego też dalej "Skarżącym"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy S. z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia tzw. opłaty planistycznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - fragment wsi D. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2018 r. poz. 14; dalej jako "Uchwała", "Plan miejscowy z 2017 r." lub "Plan"), Rada Miejska Gminy S. uchwaliła plan zagospodarowania m.in. dla działek nr ewid. [...] (obr. D.). Przed wejściem tej uchwały w życie część ww. działki (w pasie około 25,0 m wzdłuż ul. [...]) – zgodnie ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzoną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] marca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. P. Nr [...] poz. [...]; dalej jako "Plan miejscowy z 1998 r.") – znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod tereny zieleni izolacyjnej oznaczone symbolem [...] Pozostała część przedmiotowej działki – zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] listopada 1993 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. (Dz. Urz. Woj. P. Nr [...] poz. [...]; dalej jako "Plan miejscowy z 1993 r."), który to plan zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p.") utracił moc obowiązującą z dniem 01 stycznia 2004 r. – znajdowała się na terenie określonym jako projektowany przebieg dróg ruchu przyspieszonego i oznaczonym symbolem 3GP.

Zgodnie z obowiązującą Uchwałą przedmiotowe działki znajdują się na obszarze przeznaczonym pod 9MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz 6KDW – tereny dróg wewnętrznych. W § 16 Uchwały ustalono wysokość stawki procentowej służącej naliczaniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem Planu na 30%.

Skarżący zbył działkę nr ewid. [...] dnia [...] listopada 2020 r. w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego.

W dniu [...] lutego 2021 r. Burmistrz Gminy S. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ II instancji") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia tzw. opłaty planistycznej w związku ze zbyciem nieruchomości obejmującej ww. działkę.

W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy, M. W., sporządził operat szacunkowy datowany na [...] lutego 2021 r. (zwany też dalej "Operatem szacunkowym" lub "Operatem") dotyczący określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej, niezabudowanej, zlokalizowanej w miejscowości D., gmina S. (działka nr [...]), według stanu po zmianie oraz przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") – tj. po uchwaleniu oraz przed uchwaleniem Planu miejscowego z 2017 r. – określając tę wartości na kwoty, odpowiednio, [...] zł oraz [...] zł.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Burmistrz ustalił Skarżącemu jednorazową opłatę w wysokości 30% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, w wysokości [...] zł, na skutek uchwalenia m.p.z.p. ("opłatę planistyczną"). W uzasadnieniu decyzji przytoczył powyższe ustalenia oraz treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a ponadto wskazał m.in., że rzeczoznawca majątkowy jest jedyną osobą uprawnioną do dokonania oszacowania wartości nieruchomości, gdyż posiada specjalistyczną wiedzę i odpowiednie kwalifikacje. Oceniając przedmiotowy operat szacunkowy jako dowód w sprawie – dowód z opinii biegłego – organ I instancji uznał, że jest on zgodny z przepisami: wskazuje i uzgadnia metodę zastosowaną do wyceny, przedstawia analizę wycenianych nieruchomości w kontekście cech różniących, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na rynku lokalnym. Dlatego Operat został uznany przez organ prowadzący postępowanie jako podstawa do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który wyniósł [...] zł.

W odwołaniu od tej decyzji Skarżący zarzucił, że operat został sporządzony w sposób wadliwy. "Rzeczoznawca do wyceny wybrał działki nie spełniające wymogów podobieństwa. W związku z czym nie wykazał, że [...] doszło do istotnego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału". A zatem, zdaniem Skarżącego, Operat nie może stanowić dowodu w sprawie, a decyzja winna zostać uchylona.

Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z [...] kwietnia 2021 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2021 r. – SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie ziściły się wszystkie przesłanki ustalenia opłaty planistycznej: w Planie miejscowym działka przedmiotowa zmieniła swoje przeznaczenie z terenów zieleni na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonej symbolem MN); w dacie sprzedaży nieruchomość stanowiła własność Skarżącego; dowodem na potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości po wprowadzeniu planu jest Operat szacunkowy, który – zdaniem organu II instancji – został sporządzony prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami określonymi rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozp.wycen."). SKO podkreśliło, że Skarżący w swoim odwołaniu zawarł główny zarzut co do sporządzonego operatu. Jednak aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") – czego Skarżący nie uczynił. Natomiast ani sąd, ani organy nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli spełnia on wymogi formalne. Poza tym, zdaniem SKO, z treści odwołania można wnioskować, że Skarżący nie zapoznał się dokładnie z Operatem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, A. P., reprezentowany przez r.pr. M. Z., zarzuciwszy naruszenie "przepisów postępowania":

a) art. 36 ust. 4 u.p.z.p. – przez błędne przyjęcie, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił ze zmiany przeznaczenia nieruchomości w m.p.z.p.;

b) art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 80 k.p.a. – przez niewłaściwą, dowolną ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego jako rzetelnego i w sposób miarodajny określającego wzrost wartości nieruchomości;

c) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. – przez niedokładne wyjaśnienie sprawy i przyjęcie, że jedynym i wystarczającym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego,

wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza "i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia", a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności stwierdził, że można mieć wątpliwości, czy wartość nieruchomości zbytej przez Skarżącego rzeczywiście wzrosła wskutek uchwalenia Planu miejscowego z 2017 r. W tym celu niezbędne było wykazanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości, a uchwaleniem Planu – czego organ nie uczynił. Nie ustalił bowiem, w sposób nie budzący wątpliwości, faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, a przede wszystkim możliwości jej przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe przed uchwaleniem Planu i nie wykazał, że było to inne wykorzystanie niż przeznaczenie wynikające z uchwalonego Planu. W szczególności określenie przez organ faktycznego przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem Planu wyłącznie w oparciu o wypis z rejestru gruntów i zaświadczenie było niewystarczające, gdyż zasadnym było ustalenie, czy przed wejściem w życie Planu miejscowego z 2017 r. przedmiotowa działka mogłaby być faktycznie zabudowana, a zatem – czy hipotetycznie można byłoby uzyskać w stosunku do nich decyzję o warunkach zabudowy ("decyzję w.z."). Wprawdzie dla przedmiotowej nieruchomości taka decyzja nie została wydana, ale dla działek sąsiednich warunki zabudowy wydane zostały. Dlatego, zdaniem Skarżącego, gdyby Plan nie wszedł w życie, przedmiotowa nieruchomość mogłaby zostać zabudowana w oparciu o decyzję w.z., co oznacza – mając na uwadze tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa i biorąc pod uwagę sposób zabudowy najbliższych okolic – możliwość zabudowania gruntu, którego właścicielem był Skarżący, również budownictwem jednorodzinnym. Ponadto Skarżący zarzucił, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło poprzez niewłaściwą i dowolną ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego jako rzetelnego i w sposób miarodajny określającego wzrost wartości nieruchomości w następstwie wejścia w życie Planu, "co w sposób nieudolny wskazała w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący". W konkluzji autor skargi stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję oparł się bezkrytycznie na Operacie szacunkowym i nie wyjaśnił wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Tymczasem winien wziąć pod uwagę, że zarówno przed uchwaleniem Planu, jak i po jego uchwaleniu, na nieruchomości Skarżącego można było wznieść zabudowę mieszkaniową. Przewidziane w nowym planie przeznaczenie w istocie potwierdziło przeznaczenie dotychczasowe, ponieważ na przedmiotowej nieruchomości istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy po uzyskaniu decyzji w.z. W rzeczywistości uchwalenie nowego planu nie miało znaczenia dla wartości nieruchomości, zatem nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 854/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2021 r. ([...]), utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy S. z [...] kwietnia 2021 r. ([...]) w przedmiocie ustalenia tzw. opłaty planistycznej – czyli opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie oznacza to, że jest ona zupełnie wolna od wad, lecz że dostrzeżone przez Sąd uchybienia organu II instancji (niżej wzmiankowane) nie były na tyle istotne, aby mogły mieć wpływu na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. uzasadniałoby uchylenie (pkt 1) albo stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2), względnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (pkt 3).

W myśl przywołanego wyżej art. 36 ust. 4 u.p.z.p.: "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości."

W świetle cytowanego przepisu możliwość pobrania przez organ wykonawczy gminy opłaty planistycznej została uzależniona od łącznego ziszczenia się następujących przesłanek ("warunków"):

i) uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") obejmującego swymi granicami teren danej nieruchomości;

ii) wzrostu jej wartości wywołanego owym uchwaleniem lub zmianą m.p.z.p.;

iii) zbycia tej nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego;

iv) zawarcia w uchwalonym lub zmienionym m.p.z.p. ustalenia w kwestii opłaty planistycznej.

Ponadto, w świetle art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p., jest jeszcze konieczne, aby:

v) do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. albo jego zmiana "stały się obowiązujące" (por. wyrok NSA z 04.02.2011 r., II OSK 207/10, ONSAiWSA z 2012 r. nr 3, poz. 45; por. też wyroki NSA: z 06.12.2012 r., II OSK 1394/11; z 27.09.2016 r., II OSK 3161/14; z 11.05.2018 r., II OSK 2577/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Jest poza sporem, że w kontrolowanej sprawie ziściły się przesłanki poboru opłaty planistycznej określone powyżej w punktach (i) i (iii)–(v), gdyż bezspornie:

- ad pkt (i) – w dniu [...] grudnia 2017 r. Rada Miejska Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - fragment wsi D. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2018 r. poz. [...]; w skrócie "Uchwała", "Plan miejscowy z 2017 r." lub "Plan"), obejmującego m.in. przedmiotową działkę ewidencyjną nr [...] (zwaną dalej "Nieruchomością"). Zgodnie z nowo uchwalonymi ustaleniami planistycznymi przedmiotowa nieruchomość znalazła się w granicach obszarów oznaczonych symbolami: 9MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz 6KDW (tereny dróg wewnętrznych). Wcześniej część ww. działki (w pasie około 25,0 m wzdłuż ul. [...], o pow. ok. [...] m2; s. 8 Operatu) – a nie jej całość, jak można by mylnie wnioskować z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] marca 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. (Dz. Urz. Woj. P. Nr [...] poz. [...]; w skrócie "Plan miejscowy z 1998 r.") – znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod tereny zieleni izolacyjnej, oznaczone symbolem [...] (zob. § 6 ust. 2 pkt 5 ww. uchwały). Pozostała część przedmiotowej działki (o pow. ok. [...]; s. 9 Operatu) nie była bezpośrednio przed wejściem w życie Uchwały objęta planem miejscowym, gdyż obowiązujący uprzednio na tym terenie miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta S. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] listopada 1993 r.; Dz. Urz. Woj. P. Nr [...] poz. [...]; w skrócie "Plan miejscowy z 1993 r.") po 31 grudnia 2003 r. utracił moc, zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Pod rządem tego planu wskazana część przedmiotowej działki znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 3GP – projektowany przebieg dróg ruchu przyspieszonego (s. 9 Operatu).

- ad pkt (iii) – aktem notarialnym z [...] listopada 2020 r. Skarżący sprzedał Nieruchomość;

- ad pkt (iv) – w myśl § 16 Planu miejscowego z 2017 r.: "Ustala się stawkę procentową, służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wysokości 30%".

- ad pkt (v) – Plan miejscowy z 2017 r. został uchwalony 20 grudnia 2017 r. i wszedł w życie 17 stycznia 2018 r., zaś kontrolowane postępowanie zostało wszczęte z urzędu nieco ponad trzy lata po tej ostatniej dacie, bo w dniu [...] lutego 2021 r.

W efekcie sporną pomiędzy stronami pozostawała jedynie kwestia ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanki określonej w pkt (ii) powyżej, dotyczącej wzrostu wartości Nieruchomości wywołanej uchwaleniem Planu miejscowego z 2017 r., a dokładniej – kwestia prawidłowości ustalenia faktu i oszacowania wielkości tego wzrostu w sporządzonym na zlecenie organu I instancji Operacie szacunkowym autorstwa M. W. (uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego nr [...]) z [...] lutego 2021 r.

W związku z tym należy wyjaśnić, że w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, przy czym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Podkreślenia przy tym wymaga, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w rozumieniu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. to wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, a nie potencjalne możliwości zagospodarowania nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p.: "W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej".

W myśl art. 156 ust. 1 wspomnianej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Z cytowanego powyżej przepisu jasno wynika zasada, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości ustala się w oparciu o postanowienia obowiązującego planu miejscowego. Natomiast w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się – w myśli art. 154 ust. 2 u.g.n. – na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Do tej formuły nawiązuje także cytowany wyżej art. 37 ust. 1 zdanie drugie in fine u.p.z.p., w którym mowa jest o "faktycznym sposobie wykorzystywania nieruchomości".

Opierając się najpewniej na dyspozycji ostatniego z przytoczonych przepisów, Skarżący wywiódł, że wyceny Nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia Planu miejscowego z 2017 r. należało dokonać przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania. Jednocześnie wytknął, że ów faktyczny sposób wykorzystania (użytkowania) nie został w sprawie należycie ustalony.

W związku z tym wypada zauważyć, że – jak wynika z niekwestionowanych ustaleń zawartych w pkt 2.2.2. Operatu (s. 8) – wyceniana działka była "niezagospodarowana, nieogrodzona, nieużytkowana". Wobec tego rzeczoznawca ustalił faktyczny sposób jej użytkowania (faktyczne "przeznaczenie") przed wejściem w życie Planu miejscowego z 2017 r. – w części nieobjętej ówcześnie obowiązującym Planem miejscowym z 1998 r. – jako "grunty orne", zgodnie z wpisem w ewidencji gruntów i budynków (s. 9, pkt 3 Operatu). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że posłużenie się danymi z ewidencji gruntów znajdowało oparcie w treści art. 155 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w katastrze nieruchomości (z uwzględnieniem regulacji przejściowej art. 224 u.g.n., w myśl której: "Do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w niniejszej ustawie pojęcie «kataster nieruchomości» rozumie się tę ewidencję").

Tymczasem zdaniem Skarżącego "określenie [...] faktycznego przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem planu wyłącznie w oparciu o wypis z rejestru gruntów i zaświadczenie jest niewystarczające w niniejszej sprawie". Albowiem strona skarżąca zdaje się utożsamiać faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości z potencjalną możliwością jej przyszłego zagospodarowania ("możliwością jej przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe"). Stąd zapewne, wyrażone w skardze oczekiwanie pod adresem organu, że byłoby zasadnym "ustalenie, czy przed wejściem w życie planu miejscowego w 2017 r. przedmiotowa działka mogłaby być faktycznie zabudowana, a zatem czy hipotetycznie można byłoby uzyskać w stosunku do nich decyzję o warunkach zabudowy".

Nie można zgodzić się z zawartym w skardze stwierdzeniem Skarżącego, że liczy się już sam fakt potencjalnej możliwości otrzymania takiej decyzji i, że Skarżący mógł otrzymać decyzję o warunkach zabudowy określającą przeznaczenie nieruchomości w taki sam sposób jak to później określono w Planie miejscowym z 2017 r.

Trzeba mieć na uwadze, że dopuszczalność zabudowy bada się w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzez dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest dopuszczalne dokonanie takiej analizy - nawet tylko dotyczące dopuszczalnej funkcji przyszłej zabudowy – w tym postępowaniu. Ocena, czy dla przedmiotowego terenu Skarżący mógł otrzymać warunki zabudowy przekracza bowiem kompetencje organów.

Abstrahując w tym miejscu od niedopuszczalności, zdaniem Sądu, utożsamiania faktycznego sposobu wykorzystywania (użytkowania) nieruchomości, w rozumieniu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. (odpowiednio: art. 154 ust. 3 u.g.n.), z jej przyszłym, li tylko potencjalnym (hipotetycznym) sposobem zagospodarowania, niepotwierdzonym decyzją w.z., należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Skarżącego, w kontrolowanej sprawie nie było podstaw do szacowania wartości Nieruchomości (jej jakiejkolwiek części) sprzed uchwalenia Planu miejscowego z 2017 r. w oparciu o faktyczny sposób jej wykorzystywania (użytkowania).

Najwyraźniej uszła bowiem uwadze Skarżącego okoliczność – acz niewykluczone, że z powodu braku wyraźnej wzmianki o niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – że w kontrolowanej sprawie znajdowała zastosowanie szczególna regulacja przejściowa zawarta w art. 87 ust. 3a u.p.z.p., przywołanym w pkt 5.1. Operatu (s. 22). W myśl tego przepisu: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. [tu: w Planie miejscowym z 1993 r. – uw. Sądu] jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego [tu: Planu miejscowego z 2017 r. – uw. Sądu] a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. [tu: w Planie miejscowym z 1993 r. – uw. Sądu]". Zgodnie z cytowanym przepisem wysokość opłaty planistycznej wyliczonej na jego podstawie stanowi więc różnica między wartością nieruchomości w nowym planie miejscowym, a jedną z dwóch wartości (przy czym wybiera się wartość wyższą): ustaloną w planie uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku albo ustaloną z uwzględnieniem faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości po utracie mocy tego planu (zob. K. Rokicka-Murszewska, Administracyjnoprawne aspekty opłaty planistycznej, Toruń 2019, ss. 170-171).

W kontrolowanej sprawie biegły wykazał w sposób niewątpliwy zasadność zastosowania przywołanego art. 87 ust. 3a u.p.z.p. w odniesieniu do szacowania wartości, sprzed uchwalenia Planu miejscowego z 2017 r., części Nieruchomości nieobjętej Planem miejscowym z 1998 r. Jak bowiem wynika z Operatu, wartość przedmiotowej części działki szacowanej z uwzględnieniem jej drogowego przeznaczenia wynikającego z Planu miejscowego z 1993 r. [por. ustaloną przez biegłego średnią cenę jednostkową próbkowanych terenów pod drogi: Cśr = [...] zł/m2 (Tab. nr [...] na s. 14 Operatu), a także obliczoną przezeń wartość jednostkową odnośnej części Nieruchomości: WJ = [...] zł/m2 (ostatni wiersz na s. 27 Operatu)] była znacznie wyższa niż gdyby oszacowania dokonywać z uwzględnieniem faktycznego, tj. rolniczego przeznaczenia przedmiotu wyceny po utracie mocy Planu miejscowego z 1993 r. [por. ustalone przez biegłego ceny próbkowanych terenów gruntów rolnych: Cmin = [...] zł/ha = [...] zł/m2; Cmax = [...] zł/ha = [...] zł/m2; Cśr = [...] zł/ha = [...] zł/m2 (Tab. nr [...] na s. 12 Operatu)].

W konsekwencji autor Operatu zasadnie przyjął, że oszacowania wartości, jaką miała Nieruchomość przed uchwaleniem Planu miejscowego z 2017 r. należało dokonać:

- co do części Nieruchomości objętej Planem miejscowym z 1998 r. – z uwzględnieniem przeznaczenia wynikającego z tego planu, tj. jako tereny zieleni,

- co do pozostałej części Nieruchomości (nieobjętej Planem miejscowym z 1998 r.) – z uwzględnieniem przeznaczenia jakie dla tej części przewidywał, nieobowiązujący już wówczas, Plan miejscowy z 1993 r., tj. jako tereny pod drogi.

Stosownie do art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. "Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej" (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy tym pod użytym w cytowanym przepisie pojęciem "nieruchomości podobnej" należy rozumieć – zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. – nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W myśl § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555; w skrócie "rozp.wycen.") przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1).

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie wymóg należytego ustalenia relewantnych cech, a także podobieństwa nieruchomości wziętych do porównań został zachowany (zauważyć należy, że nawet w skardze nie powtórzono już zarzutów odwołania dotyczących doboru do wyceny "działek nie spełniających wymogów podobieństwa").

W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Zgodnie z § 4 ust. 3–5 rozp.wycen.:

"3. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

4. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

5. Przy metodzie analizy statystycznej rynku przyjmuje się zbiór cen transakcyjnych właściwych do określenia wartości nieruchomości reprezentatywnych, o których mowa w art. 161 ust. 2 ustawy. Wartość nieruchomości określa się przy użyciu metod stosowanych do analiz statystycznych."

W kontrolowanej sprawie biegły oszacował wartość Nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę korygowania ceny średniej oraz metodę porównywania parami (zob. pkt 5.3. na s. 24 Operatu). Z treści Operatu da się wywnioskować, że pierwsza z metod (korygowania ceny średniej) znalazła zastosowanie przy szacowaniu wartości, jaką przed wejściem w życie Planu miejscowego z 2017 r. miała część Nieruchomości nieobjęta Planem miejscowym z 1998 r., dla której uwzględniono przeznaczenie drogowe wynikające z Planu miejscowego z 1993 r. (pkt 6.1.–6.2. Operatu), natomiast druga metoda (porównywania parami) została przez biegłego zastosowana przy szacowaniu: wartości, jaką przed wejściem w życie Planu miejscowego z 2017 r. miała część Nieruchomości objęta Planem miejscowym z 1998 r., z przeznaczeniem pod tereny zieleni (pkt 6.3.–6.4. Operatu), a także wartości, jaką Nieruchomość zyskała po wejściu w życie Planu miejscowego z 2017 r. (pkt 6.6.–6.7.), w związku z jej przeznaczeniem w tym planie pod zabudowę jednorodzinną wraz z przeznaczeniem towarzyszącym (pod drogi).

Wypada tu podkreślić, że zastosowanie przez biegłego dwóch różnych metod szacowania nie powinno budzić zastrzeżeń, tym bardziej, że w świetle cytowanego wyżej art. 154 ust. 1 u.g.n. wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości mieści się w sferze wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje wyłącznie rzeczoznawca majątkowy.

W świetle powyższych uwag zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość dokonanej wyceny wartości Nieruchomości przed i po uchwaleniu Planu miejscowego z 2017 r. – a w konsekwencji także zasadność ustaleń dotyczących wystąpienia wzrostu jej wartości na skutek uchwalenia tego planu – nie zasługują na uwzględnienie. Przeciwnie, pomimo dostrzeżonych przez Sąd pewnych niedociągnięć w sposobie opracowania (zredagowania) Operatu szacunkowego – w szczególności jego, miejscami, słabą przejrzystość oraz pewne niedostatki objaśnień (choćby w zakresie opisania wpływu zastosowania art. 87 ust. 3a u.p.z.p. na przyjętą metodologię wyceny) – należało podzielić generalną ocenę organów, że przedstawiony Operat rzeczywiście stanowi niewadliwy dowód na wzrost wartości Nieruchomości zaistniały w związku z wejściem w życie Planu miejscowego z 2017 r. Odmienne stanowisko strony skarżącej – dodajmy: niestanowcze (cyt.: "W niniejszej sprawie można mieć wątpliwości, czy wartość nieruchomości zbytej przez skarżącego rzeczywiście wzrosła wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego"; podkr. Sądu) i niepoparte żadnymi dowodami (w szczególności tzw. kontroperatem lub oceną sporządzoną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych) – jest niezasadne i jako takie nie może odnieść zamierzonego skutku. W tym miejscu jeszcze raz podkreślić należy, że opłata z tytułu ulepszenia planistycznego opiera się na wartości ustalonej w na podstawie operatu szacunkowego. Operat jest dowodem i podlega ocenie jak każdy dowód stosownie do art., 77 i 80 k.p.a. Jednakże ani sąd ani organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii - brak wiedzy specjalnej, którą posiada biegły. Powinien jednak operat zostać zbadany pod względem formalnym tzn. czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera pomyłek, braków, które należy uzupełnić bądź sprostować, aby miał on wartość dowodową.

Zakwestionowanie operatu jest dopuszczalne, ale pod warunkiem naruszenia przepisów prawa lub jeżeli zawiera błędy dyskwalifikujące go jako dowód. Takie uchybienia w przedmiotowej sprawie nie występują, a Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu podważającego jego ustalenia, co już zostało wcześniej wykazane.

W konsekwencji należy uznać, że również przesłanka poboru opłaty planistycznej określona w pkt (ii) powyżej – a dotycząca wykazania wzrostu wartości Nieruchomości wywołanego uchwaleniem Planu miejscowego z 2017 r. – została w niniejszej sprawie spełniona. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 u.z.p. organ prawidłowo zastosował ten przepis skoro dysponował opinią biegłego potwierdzającą wzrost wartości w związku z uchwaleniem planu miejscowego i nastąpiło zbycie nieruchomości, to zaistniały przesłanki do obciążenia Skarżącego opłatą.

Również sposób obliczenia (rachowania) wysokości opłaty planistycznej przez organy jawi się jako poprawny i niebudzący zastrzeżeń.

W konsekwencji nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego. Skarżący wiąże je z naruszeniem prawa materialnego, które w świetle powyższego są nieuprawnione, zatem nie doszło do naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.