Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1680/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13, art. 14
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 565/13 w sprawie ze skargi J.P. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 27 listopada 2012 r. 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od J.P. na rzecz Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 565/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J.P. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla Warszawy – Śródmieścia w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 27 listopada 2012 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że J.P. – [..] – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieście w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 listopada 2012 r.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w dniu 27 listopada 2012 r. osobiście, po rozmowie w tej sprawie z Prezesem Sądu, złożył pismo o udostępnienie mu zgodnie z prawem wykonania kserokopii akt sprawy karnej A.H. i innych, zakończonej wyrokiem z [..] r., w związku z badaniami potrzebnymi do napisania książki naukowej. Zgodę na udostępnienie akt uzyskał, jednakże bez prawa sporządzania kserokopii.

Dalej skarżący zaznaczył, iż zwrócił się w niniejszej sprawie do Rzecznika Praw Obywatelskich, który odmówił interwencji, wskazując na tryb postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieście w Warszawie wniósł o jej oddalenie.

Argumentował, iż skarżący uzyskał zgodę na wgląd w akta sprawy, nie wyrażono natomiast zgody na sporządzanie kopii. Zarządzenie to wydano na podstawie przepisów art. 156 § 1 Kpk. Zgodnie jego treścią, stronom, podmiotowi określonemu w art. 416, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możność sporządzania z nich odpisów. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Z kolei § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż na wniosek oskarżonego lub jego obrońcy wydaje się odpłatnie kserokopie dokumentów z akt sprawy. Kserokopie takie można wydać odpłatnie, na wniosek, również innym stronom, podmiotowi określonemu w art. 416, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym. Skoro J.P. nie należał do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania kopii z akt sprawy, wyrażono jedynie zgodę na wgląd w akta.

Dodatkowo Prezes Sądu wskazał, iż wnioskodawca w piśmie z dnia 27 listopada 2012 r. nie powoływał się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dopiero w skardze z dnia 5 września 2013 r., adresowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pośrednio wskazał, iż podstawę jego wniosku stanowiła ta ustawa.

Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie, akta sądowe jako całość nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie powinny być w tym trybie w całości udostępniane, jednakże stanowią zbiór różnego rodzaju informacji, które są informacją publiczną, a także takich, które nie są informacją publiczną. Udostępnianie akt sprawy podlega regulacjom przepisów prawa procesowego, w danym przypadku przepisowi art. 156 § 1 Kpk i jedynie w tym trybie można uzyskać wgląd w akta sprawy sądowej, stanowiące całość dokumentacji w danej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 30 października 2013 r. J.P. podniósł, iż nie został poinformowany o wydaniu przez Prezesa Sądu zarządzenia o zgodzie na wgląd w akta sprawy karnej A.H. i innych. W jego ocenie przepis art. 156 § 1 Kpk nie ma w jego sprawie zastosowania, zaś dostęp do akt wskazanej sprawy karnej jest uregulowany w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i skarżący ma prawo do przeglądania tych akt i dokonywania kserowania bez ponoszenia opłat sądowych.

W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2013 r. Prezes Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieście w Warszawie wskazał, iż wniosek skarżącego z dnia 27 listopada 2012 r. nie został złożony w trybie dostępu do informacji publicznej. Akta sprawy zostały wnioskodawcy udostępnione na podstawie art. 156 § 1 Kpk, przy uwzględnieniu art. 27 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Nadto, od czasu złożenia wniosku J.P. nie wykazywał żadnego zainteresowania sprawą, ani razu nie sprawdził, czy została wyrażona zgoda na wgląd w akta. Podkreślić także należy, iż skarżący nie mógłby uzyskać kopii całości akt, albowiem przy udostępnianiu materiałów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej niezbędna byłaby ich uprzednia anonimizacja.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznych obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (pkt 5 wyżej wskazanego przepisu).

Następnie Sąd I instancji podał, że skarżący domagał się wglądu w akta wskazanej sprawy karnej z prawem sporządzania kserokopii. A zatem jego wniosek dotyczył całości akt sprawy karnej. Z treści tego wniosku nie wynika, iż swoje żądanie J.P. argumentował przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także nie wskazywał na jakikolwiek przepis prawa umożliwiający mu taki dostęp.

Sąd zauważył również, że skarżącemu w istocie została udzielona przez Wiceprezesa Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieście w Warszawie zgoda na udostępnienie akt interesującej go sprawy karnej, jednakże bez prawa sporządzania kserokopii. Powyższe wynika zarówno z treści skargi, jak i z adnotacji sporządzonej w dniu 7 grudnia 2012 r. na wniosku z dnia 27 listopada 2012 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, aby rozstrzygnąć sprawę należało przede wszystkim rozstrzygnąć problem: czy akta postępowania przed sądem karnym – jako całość – stanowią przedmiot informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji, akta postępowania przed sądem karnym – jako całość – nie stanowią przedmiotu informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do tych akt jest uregulowany przepisami Kodeksu postępowania karnego.

W polskiej procedurze karnej publiczny dostęp do danej sprawy karnej jest realizowany w oparciu o zasadę, iż proces karny (poza ściśle określonymi w Kpk wyjątkami) odbywa się publicznie i każdy ma prawo obserwować jego przebieg w charakterze widowni. Zasada ta została ukształtowana dużo wcześniej przed uchwaleniem ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, iż same akta sądowe sprawy karnej, akta pojmowane jako całość, nie istnieją poza sferą postępowania karnego. Akta te są wytworem tego postępowania i temu postępowaniu służą. Są one immanentnie związane z tym konkretnym postępowaniem. Jakkolwiek dostęp do niektórych dokumentów zawierających się w aktach procesu karnego, które to dokumenty same z siebie mają charakter dokumentów publicznych (np. zostały sporządzone przez władze publiczne), będzie regulowany na drodze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie ma to wpływu na ocenę dostępu do całości akt sądowej sprawy karnej.

Również sam wyrok ogłoszony przez sąd karny, jak i jego uzasadnienie, czy akt oskarżenia będzie stanowił informację publiczną – albowiem jest dokumentem wytworzonym przez władzę publiczną, jaką jest władza sądownicza, ewentualnie (odnośnie aktu oskarżenia) prokuratorska.

Przenosząc zatem powyższe zasady na przedmiot postępowania, Sąd I instancji wskazał, iż wniosek skarżącego z dnia 27 listopada 2012 r. nie mógł być w ogóle rozpatrzony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jedyny sposób dostępu do akt sądowych sprawy karnej przez osobę niebędącą stroną danego postępowania karnego, obrońcą czy pełnomocnikiem albo niekorzystającą ze statusu pokrzywdzonego czy jego pełnomocnika - jest możliwe jedynie w trybie przepisu art. 156 § 1 Kpk i to za zgodą prezesa danego sądu.

Ponieważ przedmiotem wniosku skarżącego był wgląd w całość akt danej sprawy karnej, to Sąd stwierdził, że przedmiot tego wniosku, a zatem i przedmiot skargi, nie jest regulowany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego skargę oddalił.

Z kolei rozpatrując sprawę od strony administracyjnego obowiązku załatwienia przedmiotowego wniosku z dnia 27 listopada 2012 r., Sąd I instancji wyjaśnił, iż Prezes Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieście w Warszawie nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, gdyż bezpośrednio po wpłynięciu wniosku wydał odpowiednie zarządzenia, co do merytorycznego załatwienia sprawy i - co wynika z treści skargi - skarżący znał to rozstrzygnięcie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J.P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. art. 13 i 14 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej, które to przepisy stanowią, że udostępnienie informacji następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia do umożliwienia skarżącemu dostępu i robienia kserokopii akt sprawy karnej, o które wnioskował.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że w piśmie do Prezesa Sądu z dnia 27 listopada jak i w uzasadnieniu skargi skarżący wystąpił "o udostępnienie mu akt sprawy karnej H. i innych". Nie o kserokopię. Skarżący uzyskał pozytywną odpowiedź ustną pani Prezes Sądu z oświadczeniem, że kserokopia będzie niemożliwa. Informację o tym, że akta są przygotowane skarżący otrzymał dopiero od sekretarki sądowej, kiedy Prezes otrzymała, odpis skargi.

Skarżący zaznaczył, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że podstawą do udostępnienia akt sprawy karnej może być tylko art. 156 Kpk. Skarżący podkreślił, że akta o które wnioskował, mają już tylko charakter archiwalny i nie można do ich udostępnienia stosować przepisów Kpk, bowiem jedyną podstawą jest w tym przypadku ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, całe akta, jako sporządzone przez sędziów i prokuratorów, a więc osoby publiczne, stanowią o tym, że są w nich dane i informacje publiczne. Uniemożliwienie skarżącemu udostępnienia do wglądu i kserowanie niektórych stron jest rażącym naruszeniem przepisów art. 13 i art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzuty naruszenia art. 13 oraz art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej okazały się niezasadne.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada/nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa materialnego ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (por. np. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09, dostępny na stronie internetowej htpps://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, publ. CBOSA).

Rozpoznawana w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni spełnia powyższe wymogi, albowiem uwadze autora skargi kasacyjnej umknęło, że przepisy których naruszenie w skardze wytknięto, składają się z szeregu jednostek redakcyjnych, które w skardze nie zostały w sposób właściwy określone. Ta nieprawidłowość w zakresie formułowania zarzutów kasacyjnych nie uniemożliwia jednak odniesienia się do nich, przy uwzględnieniu argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Istota podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się bowiem do podważania stanowiska Sądu, że wniosek J.P. dotyczący udostępnienia akt sprawy karnej zakończonego postępowania sądowego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 27 listopada 2012 r. skarżący zażądał "udostępnienia akt sprawy H. i innych, która zakończyła się wyrokiem skazującym w [..] r.". Ponadto w przedmiotowym wniosku skarżący zaznaczył, iż chce wnioskowane akta przeglądać i poczynić kserokopie. Wiceprezes Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia pismem z 7 grudnia 2012 r. poinformował skarżącego, że wyraża zgodę na wgląd w akta sprawy, natomiast odmówił zgody na wykonanie przez skarżącego kopii akt. Następnie skarżący został poinformowany o możliwości wglądu do akt w czytelni Sądu po uzyskaniu w Oddziale Administracyjnym upoważnienia. J.P. oświadczył, że w związku z brakiem zgody na kserowanie akt, nie jest zainteresowany ich przeglądaniem.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2, art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot w terminie wskazanym powyżej stosownych czynności, do których zaliczyć należy udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia lub decyzji o umorzeniu postępowania. Nie pozostaje natomiast bezczynnym podmiot, który wprawdzie nie podejmuje powyższych działań, ale podaje, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.

Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.).

O bezczynności organu można mówić jednak wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostepnienia. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec tego podmiot, do którego wpływa wniosek o udostępnienie określonej informacji, po uznaniu, że jest podmiotem objętym działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, winien dokonać oceny tego wniosku. W pierwszej kolejności zachodzi konieczność ustalenia, czy jest w posiadaniu żądanych informacji, a następnie dokonania ich kwalifikacji i w zależności od jej wyniku podjęcia stosownych czynności.

W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i trybie określonym w u.d.i.p. Określenie "sprawa publiczna" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a ustalenie jego znaczenia jest kluczowe dla prawidłowego ustalenia treści zawartej w przepisie art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ustalając znaczenie pojęcia "sprawa publiczna" należy mieć na uwadze treść art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazana norma konstytucyjna prawo do informacji publicznej wiąże z działalnością organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, a także organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera natomiast przykładowe wyliczenie rodzajów informacji będących informacjami publicznymi.

Prawo do uzyskania, tak rozumianej, informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania.

Podkreślenia wymaga, w okolicznościach niniejszej sprawy, że przedmiotem regulacji ustawy jest prawo do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu. Od pojęcia informacji odróżnia się jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje (np. dokument). W art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje się, że prawo do informacji publicznej obejmuje m. in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych. Istota sporu odnosi się do szerszego zagadnienia, a mianowicie czy akta jako całość w ogóle stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej czy nie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę akta jako całość nie stanowią informacji publicznej, a omawiana ustawa nie reguluje uprawnienia określanego jako dostęp do akt czy wgląd do akt.

Rozstrzygając powyższe zagadnienie należy przede wszystkim mieć na względzie charakter akt. Akta tworzone są w celu i na potrzeby różnych postępowań (np. cywilnych, karnych, administracyjnych). Składają się z różnego rodzaju dokumentów o rozmaitej wadze i znaczeniu, należących do rozmaitych kategorii (urzędowych, prywatnych, wewnętrznych, tajnych, poufnych, jawnych itp.). Akta i składające się na nie dokumenty są zatem nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych. Nie zmienia to jednak charakteru akt jako całości. Pozostają one głównie źródłem wielu informacji odnoszących się przede wszystkim do indywidualnych spraw osób w nich uczestniczących, ich czynów i działań. Osoby te w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania mają określony przepisami status (np. podejrzanego, oskarżonego, wierzyciela, dłużnika, ubezwłasnowolnionego, pokrzywdzonego i wiele innych). Uprawniony jest zatem wniosek, że akta w przeważającym zakresie są źródłem informacji odnoszących się do sfery prywatnej i osobistej, a nie publicznej. Wzgląd na ochronę tych informacji powoduje, że dostęp do akt jest odrębnie regulowany w określonych procedurach i zasadniczo jest ograniczony. To ograniczenie dostępu nie odnosi się wyłącznie do spraw w toku. Po ich zakończeniu odrębne przepisy regulują sposób przechowywania akt, ich zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych, archiwizowania i niszczenia.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, sam charakter akt składających się z różnego rodzaju dokumentów stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji, w większości niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności, przemawia za słusznością stanowiska, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia polegającego na dostępie do akt. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią nie mogą jako całość być udostępnione, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich. Pogląd, że akta jako całość nie stanowią informacji publicznej był już wyrażany w dominującym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyrokach z dnia 28 października 2009 r. o sygnaturze I OSK 714/09, z dnia 16 kwietnia 2010 r. o sygnaturze I OSK 83/10 i z dnia 14 lutego 2013 r. o sygnaturze I OSK 2662/12 dostępnych na stronie https://cbois.gov.pl. Jest on również aprobowany w najnowszych komentarzach do ustawy (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 39-42). Stanowisko takie uzyskało także aprobatę w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 7/13.

Dodatkowo należy zauważyć, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby zazwyczaj niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie, "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej (w formie kopii lub pisma), bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 ustawy, a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe.

Jak wyjaśniono wyżej przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem. Na konieczność określenia we wniosku rodzaju informacji, jaka ma być udostępniona zwraca się również uwagę w przywołanym wyżej komentarzu autorstwa Ireny Kamińskiej i Mirosławy Rozbickiej-Ostrowskiej. "Wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w aktach sądowych powinien precyzować, o jaki rodzaj informacji chodzi. Pozwala to podmiotowi na udzielenie tej informacji, nawet w postaci kserokopii materiałów znajdujących się w aktach, przy zapewnieniu ochrony wszystkich dóbr ustawowo chronionych, w tym przy uwzględnieniu poszanowania prawa do prywatności. Natomiast wniosek domagający się dostępu do akt sądowych jako całości nie wskazuje, o jaki rodzaj informacji publicznej chodzi, a poza tym akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane. Nie jest przy tym przekonywujący argument, że akta zostały wytworzone przez sąd, prokuraturę lub organ administracji przez nadanie zbiorowi materiałów utrwalonych na piśmie określonej formy. Nadanie bowiem zbiorowi określonej formy nie jest jego wytworzeniem, a poza tym nie zmienia to faktu, że akta takie są zbiorem informacji publicznych oraz informacji, które charakteru takiego nie mają" Autorki zwracają również uwagę, że pogląd ten nie koliduje z art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. (Dz. Urz. WE 2001 L 145/43 określającym wyjątki od zasady dostępu do dokumentów. Przepis ten stanowi, że instytucja odmówi dostępu do dokumentu m. in. wtedy, gdy ujawnienie go naruszałoby ochronę prywatności i integralności osoby fizycznej, w szczególności w odniesieniu do ustawodawstwa Wspólnoty związanego z ochroną danych osobowych. Ponadto instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszałoby ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej, postępowania sądowego lub porady prawnej, celu kontroli, śledztwa lub audytu. Dalej w przywołanym komentarzu wskazuje się: "Uznanie, że akta sądowe jako zbiór pewnych dokumentów i informacji nie stanowią informacji publicznej w całości nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawcy bowiem nie interesują wszystkie informacje zawarte w aktach sądowych, tylko ich część, którą może wskazać i określić we wniosku, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie" (por. op.cit. str. 42) Stanowisko to można odnieść generalnie do akt innych postępowań, w tym prokuratorskich.

Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania karnego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy zwrócić także uwagę na inny jeszcze ważny aspekt sprawy, mianowicie na to, że zgodnie z art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i jej ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Poza tym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym ( art. 47 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi " każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania. W aktach sądowych i aktach postępowań przygotowawczych znajduje się szereg dokumentów i informacji, które udostępnione, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, mogą zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Zwłaszcza, iż z praktyki orzeczniczej wynika, że w przeważającej liczbie spraw ( tak jak w rozpoznawanej ) wnioskodawca podając sygnaturę sprawy zna dane osobowe strony, której akta tej sprawy dotyczą. Ich zanonimizowanie nie chroni podmiotów biorących udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w świetle wskazanych wcześniej norm konstytucyjnych

J.P. żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru. Sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji stwierdzić trzeba, że żądanie skarżącego udostępnienia przez Prezesa Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia akt zakończonego postępowania karnego jako zbioru materiałów, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Za takim stanowiskiem przemawiają też konstytucyjne zasady zawarte w art. 30, 32 ust. 1 i art. 47 Konstytucji oraz treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

W konsekwencji należy wskazać, że z przepisów art. 16 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. wynika, że postępowanie administracyjne podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wszczyna wówczas gdy chce wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, bądź o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Zauważyć przy tym należy, że przedmiotowa ustawa ma zastosowanie wtedy tylko gdy sprawa dotyczy informacji publicznej. Zatem decyzja może być wydana wówczas gdy w grę wchodzi w ogóle zastosowanie omawianej ustawy a podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej odmawia jej udostępnienia. Skoro wniosku J.P. nie można uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to należy uznać, że brak było podstaw do wszczynania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zatem udzielenie pisemnej odpowiedzi stanowiło prawidłową formę załatwienia wniosku. W rezultacie brak było również podstaw prawnych do uznania bezczynności organu.

Ubocznie dodać należy, że pogląd, iż akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie omawianej ustawy. Warunkiem jednak skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o jej przepisy jest skonkretyzowanie wniosku. Ustawa nie kreuje natomiast uprawnienia polegającego na dostępie bądź wglądzie do akt.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.