Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 343/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 64e
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu E. sp. z o.o. w P. od decyzji Wojewody z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2018 r., znak [...], Dyrektor [...] w P. (dalej: Dyrektor [...]) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz E. Z. za nieruchomość położoną w P., przy ul. [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...], arkusz mapy 32, obręb G., z tytułu pogorszenia jej stanu ze względu na wybudowanie napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV S.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że do ograniczenia praw właścicielskich w związku z budową przedmiotowej linii energetycznej doszło w 1975 roku, a legitymację do żądania ustalenia odszkodowania posiadają właściciele nieruchomości w dacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i ewentualnie ich spadkobiercy, ponieważ prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, Tym samym E. Z., która nabyła własność nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej (cesji), a nie na mocy sukcesji uniwersalnej, nie przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, co uzasadniało umorzenie postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. Z., podnosząc, iż przysługuje jej roszczenie odszkodowawcze z uwagi na zawartą z Z. D. umowę cesji, czego organ I instancji nie uwzględnił.

Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej: "k.p.a"), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda w pierwszej kolejności przedstawił ustalony przez organ I instancji następujący stan faktyczny.

Pismem z 3 lutego 1975 r. Zakład Energetyczny P. - M., Zakłady [...], wniósł o wydanie zezwolenia na tymczasowe zajęcie nieruchomości, położonych w pasie budowy zaprojektowanej linii napowietrznej 110 kV S. . Zajęciu miała podlegać między innymi nieruchomość położona w P. przy ul. [...], obejmująca działki nr [...] i [...].

Decyzją z [...] 1975 r., znak [...], Urząd Wojewódzki w P. utrzymał w mocy decyzję Urzędu Dzielnicowego P. z [...] 1975 r. znak [...], którą udzielono zezwolenia na tymczasowe zajęcie nieruchomości, obejmujących między innymi działki nr [...] i [...].

W dniu wydania ww. decyzji tabularnymi właścicielami nieruchomości, obejmującej działki nr [...] i [...], byli Z. D. i J. D..

Na mocy umowy zamiany i umowy przeniesienia własności nieruchomości, zawartych w aktach notarialnych z 18 listopada 1980 r., rep. A.I. nr [...] i z 19 stycznia 1981 r., rep. A nr [...], dokonano zamiany nieruchomości pomiędzy Z. D. i J. D. a E. Z.. W konsekwencji E. Z. nabyła nieruchomość, oznaczoną ewidencyjnie jako działki [...] i [...].

Pismem z 23 stycznia 2014 r. E. Z. wystąpiła do [...] w P. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za pogorszenie stanu nieruchomości, obejmującej działki nr [...] i [...].

Prowadząc postępowanie [...] ustalił, że w zasobach Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta P., E. sp. z o.o., ENEA S.A., Archiwum Zakładowego Sądu Rejonowego P. - [...] w P., Archiwum Państwowego w P., nie ma dokumentów, potwierdzających wypłatę odszkodowania na rzecz E. Z. lub poprzednich właścicieli nieruchomości - Z. D. i J. D..

Decyzją z [...] 2015 r., znak [...], Dyrektor [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek E. Z., Organ I instancji podniósł, iż strona nie posiadała legitymacji do wystąpienia z podaniem o odszkodowanie, ponieważ uprawnienie to posiadają wyłącznie poprzedni właściciele nieruchomości. Od ww. decyzji odwołanie wniosła E. Z..

Wojewoda decyzją z [...] 2016 r., znak [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał między innymi, że istnieje konieczność uzupełnienia przez organ I instancji materiału dowodowego poprzez zbadanie legitymacji czynnej wnioskodawczyni do żądania odszkodowania poprzez weryfikację treści zawartych umów, ustalenie czy nie została zawarta cesja lub też inne porozumienie skutkujące nabyciem prawa do roszczenia odszkodowawczego.

Wykonując powyższe zalecenia organ I instancji w toku prowadzonego ponownie postępowania wystąpił do strony o wyjaśnienie, czy pomiędzy E. Z. a Z. D. i J. D. doszło do zawarcia umowy przenoszącej roszczenie odszkodowawcze. W odpowiedzi strona przedłożyła do akt sprawy zawartą w dniu 16 czerwca 2016 r. umowę cesji wierzytelności.

Przechodząc następnie do merytorycznej oceny sprawy Wojewoda wyjaśnił, że wybudowanie linii energetycznej na przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie art. 35 ust. 1 i 2 i art. 36 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64, z późn. zm.), zgodnie z którym można było zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - przewody służące m.in. do przesyłania elektryczności oraz podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Podmiotom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Z kolei art. 36 ustawy stanowił, że odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Przytoczone przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. znalazły swoje odpowiedniki w aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami. I tak, zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. "wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw, zaś ust. 4 stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Wojewoda wyjaśnił, że zarówno art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak i art. 124 ust. 1 u.g.n., regulują szczególny przypadek wywłaszczenia, skutkujące uszczupleniem uprawnień właściciela nieruchomości. Podstawą dochodzonego roszczenia stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dopuszcza się możliwość wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa pod rządami ustaw wywłaszczeniowych wcześniejszych niż u.g.n. Ponadto przedmiotowe roszczenie nie przedawnia się.

Dalej organ wyjaśnił, że w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości istotnym aspektem jest ustalenie kręgu podmiotów posiadających legitymację do wystąpienia z tego typu roszczeniem. Zgodnie z art. 128 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Podmiotem uprawnionym do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 u.g.n., czy też w art. 35 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. jest "osoba wywłaszczona", czyli właściciel nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. Poza tym, na zasadach ogólnych, także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela, będącego osobą fizyczną. Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 480/17, Wojewoda wywiódł, że legitymowanym do ubiegania się o rozważenie odszkodowanie może być też nabywca nieruchomości, na którego poprzedni (wywłaszczony) właściciel scedował uprawnienie do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości.

Wskazując następnie na ograniczenia jakie wynikają z możliwości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda podniósł, że o ile organ I instancji prawidłowo ustalił, iż na mocy zezwolenia na tymczasowe zajęcie nieruchomości, obejmujących działki nr [...] i [...], po stronie inwestora w postaci Zakładu Energetycznego P. - M., Zakłady Energetyczne Okręgu Zachodniego, powstał obowiązek odszkodowawczy, to niedostatecznie zbadano kwestię następstwa prawnego pomiędzy ówczesnymi Zakładami [...], a obecnym właścicielem linii wysokiego napięcia 110 kV S. . W tym zakresie pozyskano niezbędne dokumenty, pozwalające na ustalenie ww. kwestii, to jednak w żaden sposób nie odniesiono się do tego w wydanej decyzji.

Zdaniem Wojewody organ I instancji dopuścił się również uchybienia w zakresie stwierdzenia, iż E. Z. nie posiada legitymacji do wystąpienia z roszczeniem o przyznanie jej odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, obejmującej działki nr [...] i [...]. Strona nabyła bowiem to uprawnienie na mocy umowy cesji, zawartej pomiędzy nią a Z. D. i J. D., w dniu 16 czerwca 2016 r. Spełnienie wyżej wymienionych przesłanek umożliwia organowi przeprowadzenie dalszej części postępowania, tj. ustalenia wysokości należnego odszkodowania. G. błędnie przyjął, iż w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, dlatego zaniechał elementarnej czynności, zmierzającej do ustalenia wysokości należnego stronie odszkodowania, tj. powołania biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzi operat szacunkowy. Zdaniem Wojewody rozpatrując sprawę organ I instancji dopuścił się licznych uchybień, które skutkowały naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W związku z powyższym zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zbada kwestię następstwa prawnego pomiędzy Zakładami Energetycznymi [...] a E. sp. z o.o. Nadto, organ wyda postanowienie o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzi operat szacunkowy, ustalający wartość należnego stronie

E. sp. z o.o. w P. , reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego M. B., wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody. Zaskarżonej decyzji zarzucono niezgodność z prawem w postaci:

1. naruszenia prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegającą na uchyleniu decyzji organu I Instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji w której organ I Instancji prawidłowo ustalił przesłanki warunkujące przyznanie odszkodowania na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. okoliczność, że odszkodowanie to przysługuje wyłącznie podmiotom wywłaszczonym (z daty wydania decyzji o wywłaszczeniu) oraz ich następcom prawnym pod tytułem ogólnym, a z uwagi na istnienie przesłanki negatywnej w tym zakresie postępowanie winno zostać umorzone jak bezprzedmiotowe. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że organ II Instancji dokonał oceny niniejszej sprawy w sposób całkowicie odmienny od oceny organu I instancji, jak i od wskazań i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącej organ I Instancji prawidłowo ustalił, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji nie był wnioskodawca niniejszego postępowania. Tym samym zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą Sądów Administracyjnych, na które powołał się również organ I instancji, Wnioskodawczyni odszkodowanie nie przysługuje. Skarżąca przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. l OSK 2781/15, zgodnie z którym brak następstwa prawnego skarżących na zasadzie sukcesji generalnej wobec osoby, do której skierowana została decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie współczesnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy. Wojewoda dokonał samodzielnej interpretacji przepisów w sposób odmienny od utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, które w sposób jednoznaczny wykluczyły możliwość cedowania uprawnień administracyjnych na inne podmioty, jak i jednoznacznie wskazały, że uprawnionymi do domagania się odszkodowania za wywłaszczenie z tytułu posadowienia urządzeń przesyłowych są wyłącznie: właściciel nieruchomości z daty wydania decyzji wywłaszczeniowej, bądź jego następca prawny pod tytułem ogólnym. Wobec powyższego organ I instancji poprawnie zastosował prawo umarzając postępowanie, ponieważ z uwagi na brak legitymacji czynnej po stronie wszczynającej postępowanie dalsze procedowanie, w tym ustalenie wysokości odszkodowania, jest bezprzedmiotowe. Powołana przez organ II Instancji umowa cesji z dnia 16 czerwca 2016 r. między Z. D. i J. D. a Wnioskodawczynią jest nieważna z mocy prawa.

Wojewoda wniósł o nieuwzględnienie sprzeciwu. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 480/17, organ ponownie podniósł, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nabywca nieruchomości może otrzymać uprawnienia do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, o ile zawarł z poprzednim właścicielem nieruchomości stosowną umowę cesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Sprzeciw okazał się niezasadny.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Wojewody wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji.

Zaskarżona decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w toku postępowania o odszkodowanie z tytułu pogorszenia stanu nieruchomości ze względu na wybudowanie napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV. Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 121), zwanej dalej u.g.n. – na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3.

Wydaną decyzję kasatoryjną Wojewoda umotywował naruszeniem przez organ I instancji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Zdaniem Wojewody wnioskodawczyni nabyła uprawnienie do wystąpienia o odszkodowanie z tytułu pogorszenia stanu nieruchomości w wyniku wybudowania napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV S. na mocy umowy cesji, zawartej pomiędzy nią a Z. D. i J. D. w dniu 16 czerwca 2016 r. W tym zakresie, co wynika z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, Wojewoda zajął całkowicie odmienne stanowisko co do oceny legitymacji wnioskodawczyni do wystąpienia z wnioskiem o przedmiotowe odszkodowanie, aniżeli organ I instancji. Tym samym przedstawiony spór pomiędzy orzekającymi organami dotyczył w istocie interpretacji przepisów prawa materialnego u.g.n., odnoszących się do przesłanek warunkujących prowadzenie postępowania w sprawie ustalania żądanego odszkodowania. Z kolei przyjęcie określonego stanowiska w tym zakresie, determinuje sposób prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji zaważyło na podjęciu zaskarżonej decyzji.

W kontrolowanej sprawie Wojewoda uznał, że obowiązkiem organu I instancji było ustalenie wysokości należnego odszkodowania, co winno poprzedzić powołanie biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzi operat szacunkowy. W związku z powyższym za zasadne uznano uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem wydania postanowienia o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzi operat szacunkowy, a ponadto zbadania kwestii następstwa prawnego pomiędzy Zakładami Energetycznymi [...] a E. sp. z o.o. Wojewoda zarazem uznał, że tak duży zakres koniecznego do zebrania materiału dowodowego, nie może zostać uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy wydał tę decyzję z poszanowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Przy przyjętym stanowisku, że wnioskodawczyni, która nabyła własność nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej (cesji), a nie w drodze sukcesji ogólnej, jest uprawniona do uzyskania odszkodowania z tytułu pogorszenia stanu nieruchomości ze względu na wybudowanie napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV, Wojewoda wykazał konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie przekraczającym uprawnienia, jakie przysługują organowi odwoławczemu na podstawie art. 136 k.p.a.

Wskazać w tym miejscu ponownie należy, że w niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a nie skargę. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. (art. 64b § 3 p.p.s.a.), co oznacza, iż w postępowaniu tym uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, a prawa do udziału w postępowaniu sądowym pozbawione są pozostałe strony postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyrok zapadły w następstwie rozpoznania sprzeciwu zaskarżalny jest tylko w przypadku jego oddalenia, co oznacza, że od orzeczenia uwzględniającego sprzeciw i uchylającego zaskarżoną nim decyzję jakikolwiek środek zaskarżenia nie przysługuje (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Co za tym idzie, w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem ograniczenia doznają takie konstytucyjnie chronione wartości jak prawo obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zawarta w art. 176 ust. 1 Konstytucji zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego. Jednocześnie jakakolwiek regulacja nie wyłącza w stosunku do orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w następstwie rozpoznania sprzeciwu stosowania art. 170 p.ps.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dla uniknięcia ewentualnej oceny przepisów p.p.s.a. ustanawiających instytucję sprzeciwu od decyzji jako sprzecznych z Konstytucją należy je zatem wykładać w taki sposób, aby nie naruszały one wprost, czy też pośrednio, wskazanych wyżej regulacji rangi konstytucyjnej. W szczególności dotyczy to art. 64e p.p.s.a., w którym ustawodawca wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy uchylając decyzję organ odwoławczy powołał się na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym czy wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz czy wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może natomiast weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonanie zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli nakładane sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1152/17 – dostępny na stronach internetowych NSA w: CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że dokonując w niniejszym postępowaniu oceny, czy okoliczności, na potrzebę wyjaśnienia których wskazał organ II instancji, faktycznie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy, czy też jak twierdzi autor sprzeciwu nie mają one żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd wpłynąłby na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, przez co wykroczyłby poza granice wskazane w art. 64e p.p.s.a. Jednocześnie stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu pozostałych stron postępowania, jak i prawa do rozpoznania sprawy w co najmniej dwóch instancjach sądowych wnoszącego sprzeciw.

W konsekwencji uznać należało, że skoro Wojewoda zasadniczo różni się od organu I instancji co do legitymacji wnioskodawczyni do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie, to bez wkraczania w sferę oceny prawidłowości tego stanowiska, czego nie dopuszcza przepis art. 64e p.p.s.a., decyzję Wojewody należało zaakceptować jako zgodną z art. 138 § 2 k.p.a.

Tym samym zarzuty sprzeciwu dotyczące niewłaściwego przyjęcia przez Wojewodę, że wnioskodawczyni ma legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie, nie dotyczą zakresu rozpoznania sprawy wynikającego z art. 64e w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Skoro rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd kontrolował decyzję objętą sprzeciwem jedynie w kontekście art. 138 § 2 k.p.a., to nie może wiążąco wypowiedzieć się co do przyjętej przez organ II instancji wykładni przepisów prawa materialnego. Zagadnieniami tymi zajmować się będzie sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy ze skargi na przyszłą decyzję ostateczną, o ile taka wydana zostanie w rozpatrzeniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w P., przy ul. [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...] oraz zostanie następnie zaskarżona.

Reasumując, w ocenie Sądu wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dostrzeżone przez Wojewodę skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.