Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 264/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 2, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...], Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Op 435/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na czynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Op 435/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na skutek skargi Stowarzyszenia [...] (skarżący) na czynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie, w jakim przewyższa kwotę 2971,07 złotych (pkt 1), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2) oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości (pkt 3).

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i zaskarżając powyższy wyrok w części oddalającej skargę na akt w przedmiocie nałożenia opłaty w kwocie do 2971,07 złotych za udostępnienie informacji publicznej. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

- na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie

przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie orzeczenia przez WSA w Opolu, polegające na nie odniesieniu się do przepisów art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764), dalej: "u.d.i.p.", w zakresie kwestii, że organ miał 31 dni roboczych po przedłużeniu terminu udostępnienia informacji publicznej na jej udostępnienie, chociażby w części, czego nie wykorzystał, a wszystkie te czynności wykonał poza normalnym funkcjonowaniem podmiotu mimo, że art. 61 Konstytucji przewiduje wykonywanie tych czynności w ramach normalnego funkcjonowania organu, a ponadto polegające na nieodniesieniu się do kwestii, że organ w zasadzie nałożył opłatę za udostępnienie informacji przetworzonej podczas gdy, przepis art. 15 u.d.i.p. umożliwia pobranie opłaty za przekształcenie informacji, co stanowi naruszenie dyspozycji 145 § 1 lit. c p.p.s.a.;

przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 61 Konstytucji RP w zw. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskutek przyjęcia przez WSA w Opolu, "kosztami dodatkowymi" są koszty każdej dodatkowej aktywności organu tj. kosztów postępowania poprzez wyszukiwanie informacji przez pracowników, a następnie ich wynotowywanie, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;

przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wskutek przyjęcia przez WSA w Opolu, że organ mógł przerzucić cały koszt udostępnienia informacji publicznych na skarżącego, nie wykorzystując do tego celu (przynajmniej w części) w pierwszym rzędzie czasu normalnego funkcjonowania organu, w szczególności, iż do tego celu przedłużył termin udostępnienia informacji, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;

przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wskutek przyjęcia przez WSA w Opolu, że organ wykazał, że poniósł dodatkowe koszty w wysokości 2971,07 złotych, podczas gdy w niniejszej sprawie posłużono się ogólnikami, a nie wyliczeniami w zakresie kosztów pracy, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.;

przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 31 w zw. z art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wskutek przyjęcia przez WSA w Opolu, że skarżący wnioskował o informację przekształconą, a w istocie była to informacja przetworzona za udostępnienie, której nie powinny zostać nałożone "koszty dodatkowe", co stanowi naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprawy co do jej istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części zaskarżonej i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniósł ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację świadczącą zdaniem skarżącego o zasadności podniesionych przez niego zarzutów. Zaakcentowano przy tym, że Sąd pominął szereg argumentów skarżącego m. in. dotyczących, w szczególności wykładni art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w powiązaniu z art. 61 Konstytucji RP, że czynności udostępnienia informacji publicznych należy dokonywać w pierwszym rzędzie w ramach normalnego funkcjonowania organu, podczas gdy organ przedłużył termin udostępnienia wnioskowanych informacji o ponad miesiąc oraz w żadnym stopniu nie wykorzystując go do tego celu, ale także nałożeniu opłaty za udostępnienie informacji o charakterze przetworzonym, podczas gdy przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. umożliwia nałożenie opłaty za informację przekształconą. Zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przedmiotowe kwestie zostały, jednakże całkowicie pominięte.

Podniósł także, iż terminu "dodatkowe koszty" (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) nie może wiązać się z każdą dodatkową aktywnością organu. Wskazał, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji z zasady jest bezpłatny, a jedynym wyjątkiem jest ten określony w art. 15 u.d.i.p., wyjątek ten należy intepretować w sposób zawężający, zgodnie z którym opłata ta może zostać nałożona tylko w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany ma ponieść dodatkowe koszty, które muszą być związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez wnioskującego.

Skarżący kasacyjnie zwracał też uwagę, iż nawet gdyby działania organu, obejmowały "koszty dodatkowe", wskazać należy, iż od otrzymania oświadczenia od skarżącego, że nie zgadza się z wyznaczeniem opłaty i żąda w dalszym ciągu udostępnienia żądanych informacji, organ miał do dyspozycji 31 dni roboczych na udostępnienie tej informacji w ramach normalnego funkcjonowania urzędu, mimo to w najmniejszym stopniu z tej możliwości nie skorzystał. Zamiast tego przerzucił obligatoryjnie całość kosztów na wnioskującego, bowiem w pierwszej kolejności powinien wykorzystać czas podstawowego funkcjonowania urzędu, a dopiero tą część informacji, którą nie będzie w stanie udostępnić w ramach tego czasu, udostępnić poza normalnym czasem funkcjonowania urzędu.

Podniósł, że dopiero na etapie odpowiedzi na skargę organ przedstawi umowy podpisane z pracownikami, wykonane przelewy dla pracowników oraz listę płac. Zdaniem skarżącego załączone dokumenty świadczą o tym, że organ nie wykazał dokładnie poniesionego kosztu w związku z udostępnieniem wnioskowanej informacji. W umowach zostały określone stawki za godzinę pracy pracowników w wysokości 20,71 złotych, a z potwierdzeń przelewów wynika wyłącznie jaka kwota została przesłana pracownikom, natomiast z dołączanej listy płac wynikają dodatkowo koszt zlecenia tj. składki na ubezpieczenie i inne dodatkowe koszty związane z zawarciem umów. Brak jest natomiast informacji świadczącej o tym, w jaki sposób organ wyliczył, iż przygotowanie takich informacji ma zostać zrealizowane w ciągu 120 godzin (przeglądnięcie i wynotowanie danych z jednego tytułu wykonawczego miało zająć 2 minuty oraz z jednego upomnienia 1 minutę), oraz według jakich zasad i na jakiej podstawie została ustalona została wysokość wynagrodzenia poszczególnych pracowników.

Zdaniem skarżącego wyliczenie kosztów upomnień i tytułów egzekucyjnych, jak przeglądnięcie i zebranie tak znacznej ilości rozproszonych dokumentów świadczy o tym, że w zasadzie żądał on informacji przetworzonej, za którą ustawodawca nie przewidział naliczanie dodatkowych kosztów (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). W ocenie skarżącego uregulowania przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie jest przypadkowe. Z jednej strony pozwala organowi odmówić udostępnienia informacji (informacja przetworzona), z drugiej w sytuacji, gdy chodzi o informację przekształconą co prawda podmiot nie może odmówić jej udostępnienia, ale może uzyskać zwrot części poniesionych kosztów dodatkowych. Ponadto w ocenie skarżącego zastosowanie przez ustawodawcę dodatkowych kosztów w odniesieniu tylko do informacji przekształconej jest również podyktowane treścią art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Tym samym wprowadzone w tym trybie ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Uznanie, że podmiot mógłby nakładać opłatę za informację przetworzoną w zasadzie prowadziłoby do nakładania nieograniczonych kosztów tak jak w przedmiotowym przypadku, a zasada określona w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. miałaby charakter blankietowy, co stanowiłoby przekroczenie granic określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z drugiej strony ustawodawca dał możliwość ograniczenia udostępnienia informacji publicznej ze względu na jej przetworzony charakter.

Z zaskarżonym rozstrzygnięciem nie zgodził się również Rzecznik Praw Obywatelskich i zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt 2 wyroku oddalającym skargę skarżącego, a także w pkt 3 wyroku odstępującym od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, przez błędne przyjęcie, że organ poniósł dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia i koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podczas gdy udostępnienie informacji w sposób i formie wskazanymi we wniosku nie wiązało się z żadnymi kosztami w tym zakresie, a dotyczyło sporządzenia informacji przetworzonej, której udostępnienie nie może wiązać się z nałożeniem opłaty;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, przez błędne przyjęcie, że w sprawie wystąpił wyjątek od zasady bezpłatnego udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy nie było przesłanek uzasadniających nałożenie opłaty w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie bezskuteczności czynności organu, pomimo tego, że organ niezasadnie dokonał naliczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, co skutkowało oddaleniem skargi na czynność.

W oparciu o przytoczone zarzuty Rzecznik wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie bezskuteczności czynności Burmistrza Miasta [...], zaś w razie nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów skarżącemu oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie Rzecznika zaskarżony wyrok, potwierdzający zasadność decyzji organu o naliczeniu opłaty związanej z kosztami pracy pracownika, prowadzi do ograniczenia prawa obywateli do dostępu do informacji publicznej zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP. Prawo dostępu do informacji dotyczącej działalności organów władzy publicznej gwarantuje obywatelom, co do zasady, bezpłatny dostęp do informacji publicznej.

Wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żaden ze wskazanych w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. przypadków, w których możliwe jest naliczenie przez organ opłaty związanej z dodatkowym kosztem, jaki organ poniósł w związku z udostępnieniem informacji. Zdaniem Rzecznika, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją udostępnienia informacji, która wymagała przetworzenia danych będących w posiadaniu organu, zatem chodzi o udostępnienie informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., które to udostępnienie nie mogło wiązać się z naliczeniem opłaty za opracowanie, żądanej informacji, gdyż art. 15 ust. 1 ustawy nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości naliczenia opłaty.

Dalej RPO podniósł, iż kosztem dodatkowym będzie wydatek rzeczywiście poniesiony ponad zwykły koszt funkcjonowania, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji. Tym samym musi to być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. W ocenie Rzecznika, naliczona przez organ opłata dotyczy całego kosztu organu związanego z wynagrodzeniem pracowników - tj. kosztów umowy zlecenia, jakim został obciążony skrzący. Nie można tym samym uznać, że są to tylko dodatkowe koszty organu związane z realizacją wniosku skarżącego. Dodatkowo wskazał, iż opłata naliczona przez organ w takiej wysokości (2971,07 złotych) może prowadzić do zniechęcenia obywateli do korzystania ze swojego prawa do informacji publicznej. Podniósł, że interpretacja art. 15 ust. 1 u.d.i.p., powinna uwzględniać takie zasady wykładni, które sprzyjają poszerzeniu, a nie zawężeniu obowiązku informacyjnego, bowiem ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP "prawo do informacji", wyznaczył podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. W sytuacji natomiast, kiedy stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko.

Z zaskarżonym rozstrzygnięciem nie zgodził się również uczestnik postępowania - imieniu Stowarzyszenie [...] i zaskarżając opisany na wstępie wyrok w części, to jest w zakresie pkt 1 sentencji zarzucił mu:

-naruszenie prawa materialnego, a to: art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 7 u.d.i.p. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż koszty pracy pracownika podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej mogą zostać zaliczone do "dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku oraz przez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez nałożenie na wnioskodawcę opłaty za udostępnianą informację publiczną.

W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie pierwszym i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej czynności. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że każdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien liczyć się z tym, że otrzyma wnioski o dostęp do informacji publicznej, zatem powinien tak zorganizować swoje funkcjonowanie, żeby rozpoznawanie takich wniosków nie dezorganizowało jego pracy. Jednym z elementów takiej wewnętrznej organizacji powinno być uwzględnienie zadań związanych z udostępnianiem informacji publicznej w ramach podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych pracowników. Podniesiono, że zadania związane z udostępnianiem informacji publicznej są takim samym obowiązkiem pracowniczym, jak wszystkie inne. W konsekwencji zdaniem Stowarzyszenia nie można uznać, że zaburzenie zwyczajowej proporcji pomiędzy "normalnymi zadaniami" a zadaniami związanymi z udostępnianiem informacji publicznej generuje po stronie organu dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie obciążenie w niniejszym stanie faktycznym skarżącego kosztami pracy pracownika stanowi nadinterpretację normy wynikającej z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 189 p.p.s.a. i odrzucenie skargi, ewentualnie, oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg. spisu kosztów (dostarczonego na rozprawie).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia [...] Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie są zasadna i nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzuty wszystkich trzech skarg kasacyjnych zmierzają do wykazania, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że organ poniósł dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia i koniecznością przekształcenia informacji w sposób i w formie wskazanym we wniosku, podczas gdy udostępnienie tych informacji nie wiązało się z żadnymi kosztami. Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. istnieją jedynie dwa przypadki umożliwiające przerzucenie kosztów zobowiązanego do udostępnienia informacji na podmiot żądający jej udostępnienia, to jest: kiedy koszty związane są ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji oraz kiedy koszty związane są z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przy czym skarżący kasacyjnie wywodził, że pod pojęciem "sposobu udostępniania informacji wskazanym we wniosku" należy rozumieć formę w jakiej wnioskodawca domaga się utrwalenia informacji (kserokopia, wydruk komputerowy, e-mail, przeniesienie danych na dyskietkę komputerową). Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich w sytuacji, kiedy podmiot udostępnia dane na wydruku komputerowym, a wnioskodawca zażąda przeniesienia danych na dyskietkę, to wówczas koszty tej dyskietki powinien ponieść wnioskodawca.

Drugi zaś przypadek dotyczący "przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku", dotyczy zabiegu o wymiarze czysto technicznym i odnosi się jedynie do zewnętrznej formy danej informacji. Oznacza zmianę nośnika bez ingerencji w jej treść. RPO wywiódł więc, że żadna z rozpoznawanych sytuacji w sprawie nie zachodzi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona powyżej argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie.

Artykuł 7 ust. 2 u.d.i.p. wprowadza zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie może żądać opłaty m.in. za skorzystanie z Biuletynu Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) oraz za uczestnictwo w posiedzeniach kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 u.d.i.p.). Niedopuszczalne jest także pobranie opłaty w sytuacji, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 10 ust. 2 u.d.i.p., tj. w przypadku, gdy informacja publiczna może być niezwłocznie udostępniona lub jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie powinno się także pobierać, co do zasady, dodatkowych opłat za informacje znajdujące się w zasobach elektronicznych podmiotu zobowiązanego.

Od zasady bezpłatności informacji publicznej ustawodawca przewidział jednak wyjątki. W myśl art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Możliwość żądania opłaty za informację publiczną dotyczy tylko udzielenia takiej informacji na wniosek zainteresowanej osoby. Wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Zgodzić się należy z twierdzeniami skarg kasacyjnych, że przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób powinno łączyć się z ponoszeniem opłat. Zwrócić należy także uwagę, że często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem jej danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 547/18). Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem RPO, że przekształcenie informacji w formę wskazaną we wniosku jest zabiegiem czysto technicznym i odnosi się jedynie do zewnętrznej formy tej informacji. Przez "formę" należy rozumieć zarówno szczególny kształt utrwalenia informacji wymagający dodatkowych starań (np. przekształcenie posiadanych dokumentów w formę cyfrową i ich obróbka), jak i szczególny zakres ich udostępnienia, np. kompilację danych pochodzących z rozproszonych zbiorów (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 159-160). W związku z powyższym kosztami tymi mogą być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Zawsze jednak musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie (patrz Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Wydanie III, LEX art. 15 u.d.i.p. oraz P. Szustakiewicz, Praktyka udostępniania informacji przez sądy na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych WPP 2017/4/76-96).

Podkreślić należy, że żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania urzędu związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1302/17). Koszty osobowe mogą być potraktowane jako dodatkowe tylko wówczas, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika tylko ze specjalnej, szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia wskazanej we wniosku (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, uwzględniając podane przez Burmistrza Miasta [...] okoliczności związane ze zgromadzeniem i udzieleniem wnioskowanej informacji, zasadnie przyjął, że szczególna forma udzielenia informacji, jak i jej zakres uzasadniały uznanie kosztów osobowych za "koszty dodatkowe", o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że w rozpoznawanej sprawie koszt pracy związanej z udostępnieniem informacji przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu, co uzasadnia nałożenie na stronę wnioskującą kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że czynności związane z udzieleniem informacji związane były z przejrzeniem 4144 upomnień i 1750 tytułów wykonawczych zgromadzonych w 80 segregatorach. Jak wywiedziono w odpowiedzi na skargę przyjęto, że czas przejrzenia jednego upomnienia to 1 minuta, a czas zapoznania się z tytułem wykonawczym to 2 minuty. Zasadnie więc Sąd I instancji nie zakwestionował czasu niezbędnego do pozyskania żadnych danych oraz stawki godzinowej dla pracownika zatrudnionego na zlecenie w kwocie 20,17 złotych brutto za godzinę.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia [...], że skoro organ miał 31 dni roboczych to powinien dokonać kwerendy dokumentacji w ramach pracy organu. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przedstawiony czas pozyskania informacji wynosił 124 godzin, a więc gdyby pracownik organu wykonywał to w ramach czasu pracy, w ciągu 31 dni roboczych, to musiałby poświęcić na to codziennie ponad 4 godziny, czyli połowę dnia roboczego. Nie można więc twierdzić, że organ zobowiązany miał możliwość dokonania czynności związanych z udzieleniem informacji wykorzystując normalne godziny pracy urzędu. Koniecznym stało się więc poniesienie dodatkowych kosztów osobowych celem realizacji wniosku o udzielnie informacji publicznej.

W związku z powyższym nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...]dotyczące naruszenia: art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 31 Konstytucji RP w zw. z art. 61 Konstytucji RP w zw. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

Powyższe rozważania wskazują także na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących naruszenia art. 15 ust. 1 u.d.i.p., art. 7 ust. 2 u.d.i.p., a w konsekwencji także zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a.

Przedstawione wyżej rozważania przesądziły o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] dotyczących naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 2 u.d.i.p.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] dotyczący błędnej wykładni art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia organ wykazał jakie konkretnie dodatkowe koszty zostały poniesione w związku z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Zwrócić należy uwagę, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazało, że do akt sądowych zostały dołączone dokumenty w postaci: umów podpisanych z pracownikami, wykonanych przelewów dla pracowników oraz listy płac.

Ponadto ponownie należy zwrócić uwagę na zakres żądanej informacji i nakładu pracy, o czym była mowa powyżej, niezbędnego do jej udzielenia. W takich okolicznościach nie można wywodzić, że zobowiązany organ posługiwał się jedynie ogólnikami, a nie wyliczeniami w zakresie kosztów pracy.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera powyższe elementy. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa w ustaleniu opłaty za udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej organu i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, argumentując z jakich przyczyn w jego ocenie nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

Mając na względzie powyższe skargi kasacyjne zostały oddalone w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 ust. 2 p.p.s.a., mając na względzie charakter sprawy, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.