Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 388/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o rozstrzygnięcie sporu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 grudnia 2021 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie działając na podstawie art. 27a ust. 3 pkt 3 oraz art. 27c ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028), zwanej dalej "uzzwoś"), oraz art. 66 § 3 i art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2021 poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "Kpa"), po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...]sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowanej przez pełnomocnika, na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 października 2021 r., znak WA.RZT.72.23.2021/1 o zwrocie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo- kanalizacyjnej i nakazanie przedsiębiorstwu przyłączenia do sieci – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 30 września 2021 r. spółka [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwana dalej "Spółką", wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i nakazanie przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu przyłączenia do sieci, zgodnie z wnioskiem z dnia 22 lipca 2021 r. złożonym przez Spółkę i zarejestrowanym przez MPWiK pod nr 219259/21.

Spółka wskazała, że wystąpiła do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Warszawie S.A. (dalej jako "MPWIK" lub "Przedsiębiorstwo") o wydanie warunków przyłączenia do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dla projektowanych budynków położonych na dz. ew. [...] i [...] obręb [...] w dzielnicy W. w Warszawie przy ul S. Zamiarem spółki było uzyskanie warunków przyłączenia do istniejącego przyłącza zbiorczego zlokalizowanego na dz. ew. [...], której Spółka jest współwłaścicielem. Przyłącze to było współfinansowane przez poprzedniego właściciela działek i zostało zaprojektowane tak, by odprowadzać ścieki i zaopatrywać w wodę budynki na dz. [...] i [...]. Pismem z dnia 6 sierpnia 2021, organ wydał informacje techniczne przyłączenia, wskazując, iż w chwili obecnej nie ma możliwości dostawy wody z sieci miejskiej i odprowadzania ścieków do sieci miejskiej. Dalej Przedsiębiorstwo wskazało możliwy sposób przyłączenia projektowanego budynku do sieci wodociągowej oraz poinformowało, że realizacja sieci kanalizacyjnej umożliwiającej przyłączenie planowane jest na rok 2029. Udzieloną przez MPWiK odpowiedź Spółka uznała za odmowę wydania warunków przyłączenia do sieci. Do pisma Spółka załączyła kopie (niepotwierdzone):

- zlecenia na opracowanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej z dnia 22 lipca 2021 r.;

- pisma MPWiK z dnia 6 sierpnia 2021, określające informacje techniczne przyłączenia;

- pisma MPWiK z dnia 10 września 2021, stanowiąca odpowiedź na pismo Spółki z dnia 30 sierpnia 2021 r.

W dniu 19 października 2021 r. organ I instancji wydał postanowienie, znak WA.RZT.72.23.2021/1, o zwrocie dokumentów z wniosku Spółki z dnia 30 września 2021 r. w sprawie rozstrzygnięcia sporu z MPWiK w Warszawie dotyczącego odmowy wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że art. 27e ust. 1 uzzwoś zawiera katalog spraw spornych podlegających jego rozstrzygnięciu i są to sprawy dotyczące odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub oprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo, sprawy dotyczące odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Dalej, w art. 27e ust. 2 uzzwoś zawarty jest katalog dopuszczalnych rozstrzygnięć w sprawach spornych, które mogą polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu zawarcia umowy, przywrócenia dostawy wody, otwarcia przyłącza, przyłączenia do sieci. Spór dotyczący wydania warunków technicznych nie został literalnie wskazany w art. 27e ust. 1 uzzwoś, a przy tym nie można uznać, by kompetencja do rozstrzygania sporu o odmowę wydania warunków technicznych mieściła się w zakresie rozstrzygania sporu o odmowę przyłączenia do sieci.

Art. 6 Kpa zobowiązuje organ do działania na podstawi przepisów prawa, co oznacza iż każda jego aktywność wymaga upoważnienia władzy ustawodawczej i nie może przekraczać określonych norm prawnych i prawnie określonych kompetencji organu.

Organ skonkludował, że skoro spór nie może zostać rozstrzygnięty na drodze administracyjnej, to podlega kognicji sądu powszechnego, i na podstawie art. 66 § 3 Kpa - postanowił o zwrocie podania.

Z rozstrzygnięciem organu regulacyjnego nie zgodziła się Spółka, składając zażalenie podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 66 § 3 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że sprawa podlega rozpoznaniu na drodze postępowania cywilnego, podczas gdy sad cywilny nie posiada kompetencji do ustalania warunków technicznych przyłącza do sieci wodociągowej, albowiem wyłączne kompetencje do ustalenia takich warunków posiada przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne

- art. 27e ust. 1 pkt 2 uzzwoś w zw. z art. 27a uzzwoś i w zw. z art. 1 Kpa, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług w zakresie, w jakim przedsiębiorstwo odmawia wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej podczas gdy w pojęciu odmowy przyłączenia do sieci mieści się również kwestia rozstrzygania o tym, czy istnieją warunki przyłączenia do sieci;

- art. 19 ust. 5 pkt 4 i art. 15 ust 4 uzzwoś poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania stronie warunków przyłączenia do istniejącej sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej zgodnie ze złożonym do MPWiK wnioskiem.

W świetle podniesionych zarzutów Skarżąca zażądała uchylenia postanowienia i rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2021 r. i uwzględnienie tego wniosku oraz wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej spór i nakazującej MPWiK wydanie Spółce warunków przyłączenia do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zgodnie z wnioskiem z dnia 22 lipca 2021 r.; względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi regulacyjnemu.

Analizując przedmiotową sprawę, organ odwoławczy wskazał, iż - zgodnie z przepisem art. 27a ust. 3 pkt 3 uzzwoś do zadań organu regulacyjnego należy rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług. Kompetencja do rozstrzygania sporów została dalej uszczegółowiona w art. 27e uzzwoś, który precyzuje, że sprawy sporne mogą dotyczyć odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 27e ust. 1 pkt 2), zaś wśród możliwych rozstrzygnięć organu przepis wskazuje nakazanie przedsiębiorstwu przyłączenia do sieci (art. 27e ust. 2 pkt 4). Kontekst temu przepisowi nadaje art. 15 uzzwoś, wskazujący, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 uzzwoś (regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków), oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Warunki przyłączenia oraz warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług są elementami obligatoryjnie wskazanymi do uwzględnienia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 uzzwoś). Choćby nawet i z tego przepisu jednoznacznie wynika, że są to pojęcia odrębne.

Obszar dozwolonej ingerencji organu regulacyjnego musi jednoznacznie wynikać z przepisu ustawy, a nie być jedynie pośrednio domniemywany. Przy tym nie ulega wątpliwości, że Spółka wystąpiła do MPWiK z wnioskiem o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci - pod nazwą "Zlecenia na opracowanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej", zgodnie ze stosowanym przez przedsiębiorstw szablonem. Co więcej, warunki te Spółka otrzymała - przynajmniej w odniesieniu do zaopatrzenia w wodę. Nawet informacja, że odbiór ścieków umożliwi dopiero realizacja rozbudowy sieci kanalizacyjnej planowana na 2029 r. obiektywnie nie stanowi odmowy.

Po drugie wskazano, że zapewnienie nieruchomości wody dostarczanej w ramach usługi zbiorowego zaopatrzenia, podobnie jak odprowadzenie z nieruchomości ścieków w ramach usługi zbiorowego odprowadzenia, wymaga przeprowadzenia sekwencji czynności, wśród których można wyróżnić: złożenie wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci (zlecenie wydania) - wydanie warunków technicznych przyłączenia - złożenie wniosku o przyłączenie do sieci - przyłączenie do sieci (art. 15 ust. 4 uzzwoś) - złożenie wniosku o zawarcie umowy - zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 uzzwoś). Całości tej sekwencji nie można utożsamiać z pojedynczym jej elementem, zatem nie można całości procesu uznać ani za przyłączanie do sieci, ani za zawieranie umowy. Skoro zaś ustawodawca wyodrębnia każdą z czynności leżących po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (wydanie warunków technicznych przyłączenia, przyłączenie do sieci, zawarcie umowy), natomiast w zakresie kompetencji organu regulacyjnego do rozstrzygania sporów wskazuje jedynie dwie z nich, to nie ma podstaw - pamiętając, że jednym z podstawowych założeń wykładni prawa jest domniemanie racjonalności ustawodawcy, przejawiające się m.in. tym, że dąży on do logicznych i słusznych celów, nie stanowi norm zbędnych czy sprzecznych oraz formułuje swe teksty w sposób językowo poprawny - by uznać, że w zakresie rozstrzygania sporu o odmowę przyłączenia do sieci mieści się również kompetencja do rozstrzygania sporu o odmowę wydania warunków technicznych. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, który w orzeczeniu z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, wskazał "warunki przyłączania do sieci", o których mowa w tym przepisie (art. 19 ust. 2 pkt 4 uzzwoś) nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi punkt 5 art. 19 ust. 2 uzzwoś. Wyłożony powyżej pogląd organu zażaleniowego w tym względzie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2037/20.

Uprawnień organu regulacyjnego nie można również dowolnie rozszerzyć na rozstrzyganie sporu na tle treści wydanych warunków technicznych, jeżeli w świetle przepisów uzzwoś (art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 - jak wskazano powyżej), jak również samego regulaminu, są to pojęcia odrębne. Tym bardziej, że możliwość władczej ingerencji organu regulacyjnego w relacje między przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym a osobą ubiegającą się o przyłączenie do sieci może nastąpić dopiero w reakcji na udzieloną przez przedsiębiorstwo odmowę przyłączenia do sieci, taka zaś okoliczność nie miała miejsca. Tym samym, skoro nie zaistniał spór, o którym mowa w art. 27e ust. 1 pkt 2 (odmowa przyłączenia do sieci) i który mógłby przez organ regulacyjny zostać rozstrzygnięty w sposób wskazany w art. 27e ust. 2 pkt 4 (nakazanie przyłączenia do sieci), to organ ten nie był uprawniony do określenia - do czasu rozstrzygnięcia sporu - warunków przyłączenia do sieci, na podstawie art. 27e ust. 3. Z tego powodu nie można uznać słuszności podniesionego w zażaleniu naruszenia tego przepisu uzzwoś poprzez jego niezastosowanie i nieokreślenie warunków przyłączenia.

Odnosząc się jeszcze do samego wniosku Spółki z dnia 30 września 2021 r. organ II Instancji zwrócił uwagę na podniesioną w nim kwestię uzasadnienia projektu nowelizacji uzzwoś (druk nr 1905, projekt wniesiony do Sejmu IX Kadencji), w którym wskazany był otwarty katalog spraw podlegających rozstrzygnięciu organu regulacyjnego. Wskazano, iż uzasadnienie projektu nie wchodzi w skład obowiązującego porządku prawnego, zaś o ostatecznym kształcie przepisu decyduje ustawodawca, uchwalając je z określonym zamiarem, przekładającym się na określone brzmienie każdego przepisu. Tymczasem katalogu zakresu spraw spornych podlegających rozstrzygnięciu organu regulacyjnego wskazanego w art. 27e ust. 1 uzzwoś nie można uznać za otwarty. Przyjmuje się, że o tym czy wyliczenie zawarte w przepisie prawa ma charakter zamknięty (wyczerpujący) czy otwarty (przykładowy) decyduje użycie zwrotów, których znaczenie dopuszcza poszerzenie tego katalogu o inne elementy niewymienione w przepisie. Za takie zwroty powszechnie uznaje się: "między innymi", "w szczególności", "takie jak". Żadnego z wymienionych zwrotów (ani też innego, o podobnej funkcjonalności) nie użył ustawodawca w omawianym przepisie. Podkreślono przy tym, że jednym z podstawowych założeń wykładni prawa jest domniemanie racjonalności ustawodawcy, przejawiające się m.in. tym, że dąży on do logicznych i słusznych celów, nie stanowi norm zbędnych czy sprzecznych oraz formułuje swe teksty w sposób językowo poprawny. Dlatego też organ mając powyższe uwagi na względzie, stosując przepis i dokonując jego ostatecznej wykładni nie może zgodzić się z dowolnym rozszerzaniem uprawnień kompetencyjnych organu regulacyjnego, gdyż byłby to zabieg sprzeczny z zasadami wykładni prawa, jak też intencją ustawodawcy, który uchwala przepis w danym brzmieniu.

Konkludując powyższy wywód, organ II instancji nie podzielił argumentacji Skarżącej dotyczącej zarzutu naruszenia art. 27e ust. 1 pkt 2 uzzwoś w zw. z art. 27a i art. 1 Kpa, ani też art. 15 ust 4 uzzwoś.

Wskazano dalej, że żądanie zawarte we wniosku nie może podlegać rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego, choć jednocześnie nie ulega wątpliwości, że pomiędzy Skarżącą Przedsiębiorstwem zaistniał spór (na tle wydania warunków technicznych, w tym ich treści). Skoro zatem spór ten nie może zostać rozstrzygnięty na drodze administracyjnej, to słusznie organ regulacyjny uznał go za sprawę cywilną, i przywołując art. 66 § 3 Kpa - zwrócił Wnioskodawcy podanie, zatem zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny. Wobec cywilnoprawnego charakteru zaistniałego sporu podlega on kognicji sądów powszechnych - jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2014 r. (sygn. akt I CSK 470/13) przepisy art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji RP, gwarantują każdemu prawo do sądu, stwarzając domniemanie kompetencji sądu powszechnego we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. [...] W sytuacji, w której sprawa ma charakter sprawy cywilnej, droga sadowa mogłaby być wyłączona tylko wtedy, gdyby przepisy szczególne przekazywały ją do właściwości sadów szczególnych lub innych organów (art. 2§ 1 i 3 Kpc).

Na koniec organ II instancji wskazał, iż nie podziela zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 uzzwoś. Przepis ten zawiera katalog zagadnień, które powinny zostać uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a jak stanowi art. 19 ust. 3 uzzwoś - regulamin ten uchwala rada gminy, zatem to do niej skierowane są wytyczne co do zakresu regulaminu. Niebędący adresatem art. 19 ust. 5 uzzwoś organ regulacyjny nie mógł tego przepisu naruszyć.

Mając na uwadze powyższe, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowił jak w sentencji.

Skargę na to postanowienie złożyła spółka [...]Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj.

a. art. 66 § 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.0.735 t.j. - dalej jako: "k.p.a."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że sprawa podlega rozpoznaniu na drodze postępowania cywilnego podczas gdy sąd cywilny nie posiada kompetencji do ustalania warunków technicznych przyłącza do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, albowiem wyłączne kompetencje do ustalenia takich warunków technicznych posiada przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne, co wynika z przepisów Ustawy z dnia 07 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 - dalej jako: "u.z.w.o.ś.");

b. art. 7a § 1 oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na nie rozstrzygnięciu występujących w niniejszej sprawie wątpliwości co do normy prawnej na niekorzyść Skarżącej, a w rezultacie utrzymanie w mocy zaskarżonego Postanowienia w całości;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 27e ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 27a i w zw. z art. 15 ust. 4 u.z.w.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Organ nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, a odbiorcami usług w zakresie w jakim przedsiębiorstwo odmawia wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej podczas gdy, w pojęciu "odmowy przyłączenia do sieci" mieści się również kwestia rozstrzygania o tym, czy istnieją warunki przyłączenia do sieci;

Podnosząc powyższe zarzuty wnosiła o:

1. uwzględnienie niniejszej skargi, uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, wraz z poprzedzającym je postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organ l instancji) z dnia 19 października 2021 r. znak: WA.RZT.72.23.2021/1, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1) litera a) i litera c) p.p.s.a.;

2. zobowiązanie organu I instancji, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania w określonym przez Sąd terminie, decyzji w sprawie rozstrzygnięcia sporu pomiędzy Skarżącą a Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w m. st. Warszawie Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie;

3. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych, w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jt. Dz. U. z 2021r., poz. 137.), przy czym zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm, dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Wynika z niego, że skarżąca Spółka wystąpiła do MPWIK o wydanie warunków przyłączenia do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dla projektowanych budynków położonych na dz. ew. [...]i [...]obręb [...]w dzielnicy W. w Warszawie przy ul S. MPWIK w odpowiedzi na wskazany wniosek pismem z dnia 6 sierpnia 2021, organ wydał informacje techniczne przyłączenia, wskazując, iż w chwili obecnej nie ma możliwości dostawy wody z sieci miejskiej i odprowadzania ścieków do sieci miejskiej. Dalej Przedsiębiorstwo wskazało możliwy sposób przyłączenia projektowanego budynku do sieci wodociągowej oraz poinformowało, że realizacja sieci kanalizacyjnej umożliwiającej przyłączenie planowane jest na rok 2029.

Pismo to zostało uznane przez skarżącą za odmowę wydania warunków przyłączenia do sieci. Pismem z dnia 30 września 2021 r. strona skarżąca wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i nakazanie przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu przyłączenia do sieci, zgodnie z wnioskiem z dnia 22 lipca 2021 r.

W tym stanie faktycznym zarówno organ regulacyjny jak i Prezes Wód stosownymi rozstrzygnięciami stanęły na stanowisku, że wniesiony przez skarżącą wniosek nie może być rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym, gdyż w przedmiotowej sprawie właściwym jest tryb postępowania cywilnego i dlatego na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. orzekły o zwrocie podania.

Elementem spornym w sprawie jest czy organy zasadnie uznały się za niewładne do rozpoznania wniosku skarżącej zatytułowanego "wniosek o rozstrzygnięcie sporu o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i nakazanie przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu przyłączenia do sieci" wskazując jednocześnie drogę cywilnoprawną.

W ocenie Sądu rację w przedmiotowym sporze mają organy.

W pierwszej kolejności należało zatem przypomnieć, że art. 19a u.z.z.w. określa zasady wydania warunków przyłączenia do sieci oraz tryb odbioru przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego. Z kolei zgodnie z art. 27e ust. 1 u.z.z.w.,

w sprawach spornych dotyczących:

1) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,

2) odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci

- na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji.

Jak wynika z art. 27e ust. 2 u.z.z.w., rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, o którym mowa w ust. 1, może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu:

1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

2) przywrócenia dostawy wody;

3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego;

4) przyłączenia do sieci.

Analizując treść art. 27e ust. 1 u.z.z.w. należało uznać, że znajduje on swoje zastosowanie wyłącznie w sporach dotyczących działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, których przedmiotem są następujące zagadnienia:

1) odmowa zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,

2) odcięcie dostawy wody,

3) zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego,

4) odmowa przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Z kolei art. 27e ust. 2 u.z.z.w. zawiera katalog decyzji, które może wydawać organ regulacyjny przy rozstrzygnięciu jednego z opisanych wyżej sporów. Należy do nich nakazanie przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu:

1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

2) przywrócenia dostawy wody;

3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego;

4) przyłączenia do sieci.

Przywołane wyżej przepisy wskazują na to, że formy działania organu regulacyjnego (art. 27e ust. 2 u.z.z.w.) są dokładnie przyporządkowane potencjalnym przedmiotom sporu (art. 27e ust. 1 u.z.z.w.). I tak w przypadku sporu o:

1) odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków organ regulacyjny może nakazać zawarcie umowy,

2) odcięcie dostawy wody organ regulacyjny może nakazać przywrócenie dostawy wody,

3) zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego organ regulacyjny może nakazać otwarcie przyłącza kanalizacyjnego

4) odmowę przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, organ regulacyjny może nakazać przyłączenie do sieci.

Należy zatem uznać za uzasadnione stanowisko organów co do tego, że z przepisów u.z.z.w. nie wynika, aby organ regulacyjny był kompetentny do rozstrzygania sporu, którego przedmiotem jest odmowa wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci. Takiego przedmiotu potencjalnego sporu nie wymienia art. 27e ust. 1 u.z.z.w., a ponadto art. 27e ust. 2 u.z.z.w. nie wskazuje żadnego adekwatnego sposobu rozstrzygnięcia tego sporu – w przepisie tym nie przyznano organowi regulacyjnemu kompetencji do nakazania przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci.

Sąd podziela stanowisko Prezesa Wód Polskich, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym zapewnienie nieruchomości wody dostarczanej w ramach usługi zbiorowego zaopatrzenia, podobnie jak odprowadzenie z nieruchomości ścieków w ramach usługi zbiorowego odprowadzenia, wymaga przeprowadzenia sekwencji czynności, wśród których można wyróżnić: złożenie wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci (zlecenie wydania), wydanie warunków technicznych przyłączenia, złożenie wniosku o przyłączenie do sieci, przyłączenie do sieci (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.), złożenie wniosku o zawarcie umowy oraz zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Organ odwoławczy trafnie uznał, że całości tej sekwencji nie można utożsamiać z pojedynczym jej elementem, zatem nie można całości procesu uznać ani za przyłączanie do sieci, ani za zawieranie umowy. Skoro zaś ustawodawca wyodrębnia każdą z czynności leżących po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (wydanie warunków technicznych przyłączenia, przyłączenie do sieci, zawarcie umowy), natomiast w zakresie kompetencji organu regulacyjnego do rozstrzygania sporów wskazuje jedynie dwie z nich, to nie ma podstaw by uznać, że w zakresie rozstrzygania sporu o odmowę przyłączenia do sieci mieści się również kompetencja do rozstrzygania sporu o odmowę wydania warunków technicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2037/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu rację ma Prezes Wód wskazując w zaskarżonym postanowieniu, że art. 27e ust. 1 ustawy zawiera zamknięty katalog zakresu spraw spornych podlegających rozstrzygnięciu organu regulacyjnego. A zatem jedynie w przypadku wystąpienia sporu w sprawach wyliczonych w pkt 1-2 tego przepisu, organ regulacyjny jest właściwy i zobligowany do jego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zauważyć, iż sformułowanie użyte w uzasadnieniu projektu ustawy tj. "w szczególności dotyczących" (druk Sejmowy 1905 kadencja VIII) nie jest sformułowaniem ustawy a zatem pozostaje bez znaczenia przy ustaleniu czy ww. przepisie mamy do czynienia z katalogiem otwartym czy zamkniętym.

Mając zatem na względzie powyższe oraz uwzględniając fakt, że spór skarżącej z MPWIK zaistniał na tle niewydania przez tę spółkę warunków technicznych przyłączenia do sieci, który to zakres sporu nie został literalnie wskazany w omawianym przepisie, a zatem nie obejmuje go katalog spraw spornych podlegających rozstrzygnięciu organu regulacyjnego, organy prawidłowo uznały brak kompetencji po swojej stronie do jego rozpoznania. Zauważenia również wymaga, że racje ma organ wskazując, iż w pojęciu odmowy przyłączenia do sieci nie mieści się kwestia rozstrzygania o tym, czy istnieją warunki techniczne przyłączenia do sieci.

W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 27c u.z.z.w., do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W związku z tym, skoro organy stwierdziły brak swojej właściwości do rozpoznania żądania skarżącego z 6 maja 2021 r., to należało w sprawie zastosować przepisy k.p.a. regulujące taką sytuację.

W myśl art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 66 § 4 k.p.a., organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy.

Na tle zastosowanego przez organy art. 66 § 3 k.p.a. przyjmowano, że organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (wyrok NSA z 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1466/10; LEX nr 964676). Przy czym w piśmiennictwie dodawano, że "nie chodzi tu jednak o wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia oznaczonego stosunku prawnego (procesowego) spornego bądź niespornego (podstawa prawna może podlegać modyfikacji), lecz o oznaczenie rodzaju sprawy objętej "drogą postępowania przed sądem powszechnym" (problem dopuszczalności drogi sądowej), np. wskazania, że jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 k.p.c. (sprawa ze stosunku z zakresu prawa cywilnego...)" (G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012).

Należy również zauważyć, że "przepisy Konstytucji przewidują domniemanie właściwości na rzecz sądów powszechnych we wszystkich sprawach wymagających rozstrzygnięcia sporu mającego oparcie w prawie (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jeśli tylko nie zostały one objęte właściwością innych sądów, nawet jeśli nie są to spory w sprawach cywilnych w rozumieniu art. 1 k.p.c. Wystarczy zatem, że poszukujący ochrony prawnej powoła się na potrzebę ochrony jego konstytucyjnych praw i wolności oraz brak możliwości jej uzyskania w postępowaniu przez innymi organami. Takie stanowisko legło u podstaw poglądu, że zwrot podania na podstawie art. 66 § 3 może nastąpić również w sytuacji, gdy żądanie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie wynikające z art. 45 ust. 1 oraz art. 177 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji" (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 66).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko i przyjmuje, że skoro przepisy prawa administracyjnego nie przewidują właściwości organu administracji do rozpoznania sporu, o którym mowa we wniosku skarżącego, a spór ten istnieje między dwoma odrębnymi podmiotami, korzystającymi ze zdolności prawnej, to właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu jest sąd powszechny. W tym miejscu można jeszcze tylko dodać, że "Stwierdzenie braku właściwości jakiegokolwiek organu administracji prowadzi zatem do konieczności zwrócenia wnioskodawcy złożonego podania, ponieważ dotyczy ono sprawy cywilnej i w sprawie takiej jest właściwy sąd powszechny. O właściwości sądu powszechnego w rozumieniu § 3 art. 66 należy mówić również wówczas, gdy stan sprawy nie upoważnia jeszcze do wniesienia powództwa do sądu. Autor zwracanego podania może być zobowiązany przed wszczęciem postępowania sądowego do dokonania określonych czynności i nie będzie mógł wnieść powództwa do sądu bezpośrednio po zwróceniu mu podania przez organ administracji" (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 66). Organ administracji zwracający podanie w trybie art. 66 § 3 k.p.a. nie ma zatem obowiązku wskazywania szczegółowej podstawy prawnej ewentualnego roszczenia przed sądem powszechnym ani trybu dochodzenia tego roszczenia. Wystarczające jest uznanie, że nie jest właściwy w sprawie i że właściwym do jej rozpoznania – choćby na podstawie domniemania sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne – właściwy jest sąd powszechny.

W świetle powyższego za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 66 § 3 k.p.a. oraz art. 27e, art. 27a oraz art. 15 ust. 4 u.z.z.w i art. 7a § 1, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, gdyż jak wskazano powyżej skoro między skarżącą i Spółką zaistniał spór w przedmiocie wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci, i nie może on zostać rozstrzygnięty na drodze administracyjnej ze względów wskazanych powyżej, to prawidłowo organy uznały, że spór ten ma charakter cywilnoprawny.

Sąd nie stwierdził również, aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia dopuszczono się również innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na zakończenie należy jeszcze wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, o którym mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.