Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1453/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13, art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 106 § 5, art. 58 § 1 pkt 6, art . 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 62/14 w sprawie ze skargi K. P. i Z. P. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 62/14, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku K. P. i Z. P. z dnia 29 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność [...] S.A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Spółce grzywnę w wysokości 500 zł oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

K. P. i Z. P. wnioskiem z dnia 29 marca 2013 r. wezwali [...] S.A. w [...] do zawarcia umowy służebności przesyłu oraz wypłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonych w S. (działki nr [...], [...], [...], [...]). Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądali udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji i innych dokumentów dotyczących budowy i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na ich działkach.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r. Spółka poinformowała wnioskodawców, że o udostępnienie wskazanych dokumentów powinni zwrócić się do właściwych archiwów.

K. P. i Z. P. pismem z dnia 13 sierpnia 2013 r. ponownie zażądali od Spółki udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej posadowionej na ich nieruchomości.

W odpowiedzi na wezwanie Spółka pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. zwróciła się do wnioskodawców o sprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie, jakie dokumenty są przedmiotem ich podania, bowiem treść wniosku jest sformułowana zbyt ogólnie, a to uniemożliwia Spółce zajęcie stanowiska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Do chwili dokładnego wskazania żądanych dokumentów nie jest możliwe stwierdzenie czy Spółka posiada jakiekolwiek dokumenty, których dotyczy wniosek.

Następnie K. P. i Z. P. pismem z dnia 13 lutego 2014 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...], domagając się stwierdzenia bezczynności Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że skarga na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący stwierdzili również, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne są "zadaniami publicznymi" w rozumieniu u.d.i.p. Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy więc "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia przedmiotowej informacji. Skarżący do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali jednak wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w [...] wniosła o oddalenie tej skargi. Stwierdziła, że nie pozostaje w bezczynności, lecz oczekuje na uzupełnienie wniosku i sprecyzowanie przez K. P. i Z. P., jakich dokumentów oni żądają. Skarżący nie udzieli jednak odpowiedzi na wezwanie Spółki, kierując sprawę do Sądu. Tymczasem bez sprecyzowania wniosku nie jest możliwe ustalenie czy Spółka w ogóle dysponuje stosowną informacją publiczną. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że część informacji funkcjonuje w obiegu publicznym, a zatem nie ma przeszkód, by wnioskodawcy uzyskali takie informacje w innym trybie. W takich zaś przypadkach nie istnieje potrzeba wydawania decyzji, a zatem Spółce nie można skutecznie zarzucić bezczynności.

W piśmie procesowym z dnia 19 marca 2014 r. skarżący podtrzymali stanowisko wyrażone w skardze i oświadczyli, że Spółka nadal nie zajęła w ich sprawie stanowiska w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku K. P. i Z. P. z dnia 29 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie niezbędne jest ustalenie czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej. Analizując powyższe zagadnienie, wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną oraz podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Dlatego też nie może ulegać wątpliwości, że wnioskowane przez skarżących kopie decyzji administracyjnych związanych z procesem inwestycyjnym, obejmującym budowę linii energetycznej na ich działkach, posiadają status informacji publicznej. Stanowisko takie zostało zaaprobowane i jest już utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

WSA w Krakowie odnosząc się do kwestii, czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, wskazał na treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Wymienione w tym przepisie sformułowanie "zadania publiczne" ma niewątpliwie szerszy zakres od sformułowania "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne są realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP oraz w ustawach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010r.; sygn. akt I OSK 851/2010 zauważył, że zadaniami publicznymi są dystrybucja energii elektrycznej oraz inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne - ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym z uwagi na urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Okoliczność ta nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Dlatego należało uznać, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym - co do zasady - do udzielenia informacji publicznej, objętej wnioskiem K. P. i Z. P. z dnia 29 marca 2013 r.

Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie Spółka nie kwestionowała, że posiada wnioskowane informacje. Świadczy o tym stanowisko Spółki wyrażone w piśmie z dnia 23 kwietnia 2013 r. Bezsporne przy tym jest, że do dnia wydania wyroku Spółka nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. Spółka powinna bowiem albo udzielić żądanej informacji albo wydać decyzję o odmowie jej udzielenia, ewentualnie jednoznacznie poinformować wnioskodawców, że żądanych informacji nie posiada. Pisma skierowane do skarżących w toku postępowania nie spełniają tych wymogów. Zatem [...] S.A. dopuściła się i nadal pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Z tych względów skarga K. P. i Z. P. zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie WSA w Krakowie taka bezczynność Spółki ma charakter rażący, bowiem zarzucany jej stan bezczynności trwa od marca 2013 r., a więc ponad rok. Wprawdzie Spółka informowała wnioskodawców o swoim stanowisku, jednak żądanej informacji nie udzieliła. Dlatego też Sąd z urzędu nałożył na Spółkę grzywnę w wysokości 500 zł.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

• art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 oraz w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;

• art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie Spółka dysponuje informacją publiczną;

2. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów:

• art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi,

• art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, że Spółka dysponuje informacją publiczną oraz, że nie udzieliła informacji,

• art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w sprawie bezspornym jest, iż wnioskodawcy konsekwentnie wnosili o udostępnienie im decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej posadowionej na ich nieruchomości. Jednakże takie dokumenty stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb wynikający z ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w u.d.i.p. Ponadto zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2984/12 niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są w innym trybie. Prawo do informacji jest wprawdzie zasadą, ale wyjątki od niej powinny być ściśle przestrzegane. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera pewne ograniczenia w jej stosowaniu. Nie można ponadto naruszać w tym względzie przepisów innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie.

Istotna przy tym jest również treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od zakwalifikowania Spółki jako państwowej jednostki organizacyjnej (którą była w przeszłości) czy też uznania jej za tzw. inną jednostkę organizacyjną (którą jest obecnie), dokumentacja posiadana przez Spółkę może być uznana jako zasób archiwalny albo jako składnicę akt. Zasób archiwalny oraz składnica akt ma służyć potrzebom Spółki, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawcy nigdy o wyrażenie takiej zgody nie występowali. Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb udostępniania dokumentacji będącej w posiadaniu uczestnika, przepisy u.d.i.p. winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym.

Dlatego też w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Konsekwencją złamania powyższych przepisów jest również naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Nawet gdyby przyjąć, że regulacje zawarte w u.d.i.p. winny jednak znaleźć zastosowanie w sprawie, to i tak skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji zobowiązane są podmioty, które faktycznie takie dane posiadają. Dowolne jest ustalenie przez Sąd, że Spółka jest w posiadaniu żądanej dokumentacji. Wskazanie daty budowy poszczególnych linii nie oznacza bowiem, że uczestnik dysponuje dokumentacją z okresu budowy poszczególnych urządzeń. Takie informacje mogą być zawarte w dokumentach, które nie stanowią informacji publicznej. Uwadze Sądu uszła też treść § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r., zgodnie z którą jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przekazanie takie musiało nastąpić już dawno. W świetle powyższej regulacji wezwanie skarżących do sprecyzowania wniosku ma oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Skoro prawdopodobnym jest, że uczestnik nie dysponuje już żądaną informacją, ponieważ przekazał ją już do archiwum, koniecznym jest uprzednie sprawdzenie powyższej okoliczności. Będzie to jednak możliwe jedynie po sprecyzowaniu wniosku. Dopiero wówczas możliwym będzie stwierdzenie czy Spółka dysponuje żądaną informacją. Dlatego też zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub czynności jest co najmniej przedwczesne. Wyjaśnienia Spółki w tej kwestii zawarte w jej korespondencji mają oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Skoro Spółka nie dysponuje dokumentami, o które wnioskują strony, to nie musi wydawać odrębnych rozstrzygnięć. W orzecznictwie przyjmuje się, że nie jest odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. O takim fakcie adresat wniosku winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taka wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, wobec czego niezrozumiałym jest stwierdzenie bezczynności po stronie Spółki. Nie można zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie posiada.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest przy tym wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Sąd ustala, że uczestnik poinformował skarżących o braku posiadania żądanych dokumentów, a z drugiej zobowiązuje do udzielenia informacji, której nie posiada. W tej sytuacji wykonanie wyroku mogłoby polegać na wykreowaniu brakującej dokumentacji, a następnie jej udostępnieniu. Pogląd, że przepisy u.d.i.p. winny być stosowane w każdym przypadku przed przepisami innych ustaw, jest błędny, gdyż pozostaje w sprzeczności z treścią omawianej ustawy oraz orzecznictwem, zgodnie z którym dysponent informacji jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej.

Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie, doszło do naruszenia przepisów art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, a ponadto przepisów art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c., co miało wpływ na wynik niniejszego postępowania.

Skutkiem złamania powyższych przepisów jest także naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności.

Konsekwencją wadliwego orzeczenia co do meritum sprawy - zdaniem Spółki - jest ponadto wadliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny oraz w przedmiocie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie wszystkich przepisów, które miały być złamane przez Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie prawa i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w przypadku norm procesowych - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony przez art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji wyłącznie z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej powołanych.

Rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż postawione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a ponadto podstawy kasacyjne zostały częściowo wadliwie skonstruowane. Autor skargi kasacyjnej wyliczenie przepisów powołanych w podstawach kasacyjnych poprzedził zwrotem "w szczególności". Użycie takiego sformułowania może wskazywać na oczekiwanie strony, że NSA oceni sprawę także pod kątem innych jeszcze przepisów, nie ograniczając się tylko do wytkniętych przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. Taki zabieg, często spotykany w praktyce adwokacko - radcowskiej, jest wadliwy a przez to nieskuteczny. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do zmiany czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Nie może zatem domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i domyślać się złamanie, jakich jeszcze norm zamierzał on dodatkowo wytknąć Sądowi I instancji. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisów wprost wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, w pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w ogóle odnieść się do twierdzeń Spółki przedstawionych w ostatnim zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej a dotyczących wadliwości zaskarżonego wyroku "w przedmiocie wymierzenia grzywny oraz w przedmiocie kosztów sądowych". Sugestii tych autor skargi kasacyjnej nie powiązał z jakimkolwiek przepisem, który miałby naruszyć Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie był zatem upoważniony do kontroli zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego czyli postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a,. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował i nie mógł stosować wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. W konsekwencji oczywistym jest, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie mogło dojść do złamania powołanych wyżej przepisów. Tym samym przy pomocy tych norm autor skargi kasacyjnej nie mógł skutecznie zwalczać stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w kwestionowanym zakresie.

Nie można ponadto zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05 (Lex nr 167166), że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W razie takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są czy nie są informacjami publicznymi. Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd następnie powinien stwierdzić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a później czy zobowiązany organ wywiązał się ze swych powinności w nakazanych prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet wtedy, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności (por. postanowienia NSA z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1049/12 i z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1392/12). W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła zatem niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a tym samym o naruszeniu i tego przepisu nie może być mowy.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma też zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. Wadliwa jest bowiem przede wszystkim konstrukcja tego wytyku. Naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w jego zastosowaniu, mimo że w jej ocenie [...] S.A. z siedzibą w [...] w tej sprawie nie pozostaje w stanie bezczynności. Należy w związku z tym podkreślić – na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc powołać się na zarzut złamania takiej regulacji (podobnie jak na przykład samego art. 151 P.p.s.a.) zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki wytyk z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się zwłoki organu, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. jednak nie powołano. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 149 § 1 P.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, którym Sąd – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. Tego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jednak nie uczyniono, gdyż nie spełnia tego wymogu odrębne powołanie także innych norm, ale bez bezpośrednio powiązania ich z art. 149 § 1 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższych uwag zauważyć należy, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, czy opieszałość organu była przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego jego przekonania co do sposobu załatwienia sprawy. Sąd administracyjny oceniając zasadność i możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie wniesienia takiej skargi, a także na dzień zamknięcia rozprawy. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie ma natomiast podstaw do orzekania o obowiązku wydania aktu lub podjęcia czynności (art.149 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.), jeżeli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, skarżony organ wyda stronie akt lub dokona czynności, chociażby takie załatwienie sprawy nastąpiło z przekroczeniem ustawowych terminów. Wówczas postępowanie sądowe podlega w tym zakresie umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), co – w obecnym stanie prawnym – nie zwalnia Sądu od wykonania drugiej części powołanego przepisu i orzeczenia między innymi o tym, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przepisy u.d.i.p. przewidują dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a dopiero w dalszej kolejności rozpatrzyć sprawę pod katem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielając informacji publicznej, albo wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że: a) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie że b) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie rozpoznaje otrzymanego podania, ale także wówczas gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji itp.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 u.d.i.p., będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest, to czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę, nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy po pierwsze obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, lecz także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji. Po drugie oznacza to również, że organ nie ma obowiązku przekazywania dokumentów, których nie ma, mimo że powinien je posiadać. Skoro obowiązek informacyjny ustawodawca łączy z faktem posiadania informacji, to niewykonanie obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji może być podstawą odpowiedzialności na podstawie innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03 i z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2235/12).

Z powyższego wynika, że zaistnienie negatywnych przesłanek, w tym nieposiadanie w ogóle żądanych informacji, uniemożliwia adresatowi wniosku pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania (lub uwzględnienia wniosku w całości). Jednak, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ w całości nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Zatem podmiot, który zamierza zawiadomić stronę, że nie posiada wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze w tym zakresie złożyć jednoznaczne oświadczenie, a po drugie twierdzenie takie uwiarygodnić. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Wnioskodawca byłby pozbawiony realnej ochrony, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniałoby go z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie trafnie więc akcentuje się, że "powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a tym samym powiadomienie winno zawierać informację - dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją" (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, LEX 570419 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12 LEX 1264575). Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony przed arbitralnymi działaniami zobowiązanego podmiotu.

W rozpoznawanej sprawie Spółka – wbrew twierdzeniom jej pełnomocnika zawartym w skardze kasacyjnej – nie zawiadomiła K. P. i Z. P., o tym że nie dysponuje jakimikolwiek dokumentami dotyczącymi budowy i lokalizacji linii elektroenergetycznych posadowionych na ich nieruchomości. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2013 r. Spółka poinformowała jedynie wnioskodawców, że w drodze zasiedzenia nabyła prawo do służebności gruntowej obciążającej ich nieruchomość, a ponadto wskazała, że "warunkiem udostępnienia kompletnej dokumentacji jest jej posiadanie, a zatem radzimy o zwrócenie się w tej sprawie o właściwych archiwów". Oczywistym jest, że taka informacja (przytoczona w dosłownym brzmieniu) w żaden sposób nie może być traktowana jako zawiadomienie strony, że Spółka nie posiada jakichkolwiek z wnioskowanych dokumentów dotyczących przedmiotowej inwestycji. Zatem Sąd I instancji ma w istocie rację, stwierdzając, że Spółka w korespondencji kierowanej do stron nie zakwestionowała okoliczności, że wnioskowaną informację posiada. [...] S.A. nie uczyniła tego również w swym kolejnym piśmie z dnia 30 sierpnia 2013 r., w którym wezwała K. P. i Z. P. do sprecyzowania ich wystąpienia. Zauważyć przy tym należy, że powyższe wezwanie było bezzasadne i w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bezczynność Spółki. Treść wniosku była bowiem wystarczająco jasna i pozwalała na ustalenie treści żądania, które jednoznacznie ograniczało się do udostępnienia dokumentów dotyczących posadowienia urządzeń elektroenergetycznych na konkretnych, wskazanych działkach.

Takiego stanu bezczynności nie zniosła także odpowiedź [...] S.A. na skargę K. P. i Z. P. Po pierwsze, odpowiedź na skargę w ogóle nie może sanować dotychczasowej opieszałości organu i zwalniać go z obowiązku podjęcia wobec strony wymaganych prawem działań. Adresat wniosku zobowiązany jest bowiem udzielić bezpośrednio wnioskodawcom konkretnej, rzeczowej i wiarygodnej odpowiedzi na ich wniosek, a nie próbować zastąpić takie działania odpowiedzią na skargę. Strona nie może czerpać informacji o swej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego i materialnego – wyłącznie i dopiero z odpowiedzi organu na skargę. Podobnie nieskuteczna jest późniejsza aktywność procesowa organu w przypadku innych skarg, w tym skarg na decyzje administracyjne. Także wówczas odpowiedź na skargę organu ani nie zastępuje ani nie uzupełnia wymaganego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Po drugie, wywody [...] S.A. zawarte w odpowiedzi na skargę są zbyt ogólnikowe, aby można uznać je za wiarygodne i przekonujące, zwłaszcza że mowa jest tam jedynie "o możliwości braku posiadania wnioskowanych dokumentów", a nie o tym, że Spółka rzeczywiście nie posiada ani decyzji ani innych dokumentów dotyczących omawianych urządzeń zlokalizowanych, wybudowanych i nadal eksploatowanych na terenie nieruchomości wnioskodawców. Podobnie ocenić należy zawarte w odpowiedzi na skargę wskazania dotyczące zastosowania w sprawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., gdyż szczególny tryb udostępniania informacji publicznych z pewnością nie może wynikać – jak stwierdziła Spółka – z samego faktu wskazania "podstawy prawnej do dysponowania nieruchomością wnioskodawcy".

Z powyższych względów WSA w Krakowie trafnie w niniejszej sprawie dopatrzył się po stronie Spółki znamion bezczynności. [...] S.A. nie tylko do czasu złożenia skargi na jej bezczynność, ale aż do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, nie udzieliła wnioskodawcom żadnych informacji ani nie zawiadomiła ich o negatywnych przesłankach zrealizowania ich wniosku. Zaskarżony wyrok tego Sądu zobowiązujący [...] S.A. do rozpatrzenia wniosku K. P. i Z. P. o udostępnienie im informacji publicznej prawa zatem nie narusza.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść powołane w skardze kasacyjnej wytyki naruszenia prawa materialnego. Sformułowanie takich zarzutów dopiero w skardze kasacyjnej jest nieskuteczne. Skarga skierowana do WSA w Krakowie dotyczyła tylko bezczynności Spółki. Rozpoznając taką skargę Sąd I instancji zobowiązany był przede wszystkim do oceny, czy wnioskowane dane mają cechy informacji publicznej i czy Spółka należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takich danych, jeżeli je posiada. Takiej kwalifikacji w zaskarżonym wyroku dokonano. Skarżąca kasacyjnie tej oceny skutecznie nie podważyła, gdyż w skardze kasacyjnej nie sformułowała zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ani art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższych kwestii, powinnością Sądu było ustalenie, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w zwłoce w zakresie skierowanego do niego wniosku. Z tego obowiązku, co wyjaśniono już wcześniej, WSA w Krakowie wywiązał się. Sąd ten nie był przy tym uprawniony ani zobowiązany do wyjaśniania przyczyn zaistniałego stanu rzeczy, w tym do ustalania czy Spółka posiada wnioskowane informacje oraz czy w sprawie rzeczywiście może wchodzić w rachubę inny tryb i zasady udostępniania informacji, zwłaszcza że – co wymaga ponownego podkreślenia – Spółka na takie okoliczności w pismach skierowanych do wnioskodawców w ogóle nie powoływała się. Oczywistym zatem jest, że na dotychczasowym etapie postępowania nie miały i nie mogły mieć zastosowania ani przepisy art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach ani § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Dlatego zarzuty naruszenia wskazanych przepisów oraz powiązanych z nim przepisów art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. są niezasadne. Na obecnym etapie sprawy Sąd nie może wypowiadać się ani co do sposobu, w jaki powinien być rozpatrzony wniosek, ani co do formy i podstawy ewentualnej odmowy udostępnienia dokumentów przez Spółkę. Zobowiązanie w zaskarżonym wyroku do rozpatrzenia wniosku nie jest tożsame z nakazem uwzględnienia przedmiotowego żądania. Oznacza natomiast obowiązek ponownego, przeanalizowania treści wniosku stron oraz podjęcia działań adekwatnych do wyniku poczynionych ustaleń, w tym udzielenia stronom pełnej, konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.

Dodać należy, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być wykładane w sposób ścisły i stosowane wówczas, gdy zapewniają one realny dostęp do informacji w innym trybie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Decydujące znaczenie zatem ma przede wszystkim to, czy Spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone. Skoro zasadą jest udostępnienie informacji, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.