Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 959/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1, art. 161
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 19, art. 20, art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Golat (spr.), Asesor WSA Krzysztof Targoński, Protokolant sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie koncesji i zezwoleń (utworzenia ogrodu zoologicznego) 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowionego postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Według posiadanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach akt przedmiotowej sprawy, jej stan przedstawiał się następująco.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] zezwolił M. M. "na utworzenie Ogrodu Zoologicznego w U. położonego na działkach oznaczonych jako: [...],[...],[...], będących własnością Gminy U.; [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], będących własnością osób fizycznych, o łącznej powierzchni [...] ha (...)".

Pismem bez tytułu, z dnia [...] r. które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w [...] dnia [...] r. E. Z. zakwestionowała prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia Starosty [...] zarzucając, że zezwolenie na utworzenie ogrodu oologicznego zostało wydane m.in. na działkach stanowiących jej własność, oznaczonych nr [...],[...],[...],[...] i że o tej decyzji dowiedziała się przypadkowo. Dodała, że w postępowaniu nie brała udziału, a decyzja ta zmieniła charakter użytkowania jej gruntów z rolniczo-leśnego na ogród zoologiczny. Nadmieniła także, że zawarła umowę dzierżawy na te nieruchomości z Panią M. M., ale umowa nie upoważnia dzierżawcy do zmiany sposobu użytkowania gruntu. Stwierdziła również M. M. nie zwróciła się do niej z prośbą o zmianę sposobu użytkowania wydzierżawianych gruntów i nie poinformowała o podjęciu starań o ustanowienie na nich ogrodu zoologicznego. Wnioskując o "cofnięcie decyzji Starosty [...]" zakwestionowała ją w świetle przepisów materialnoprawnych, powołując w szczególności Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 grudnia 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w ogrodach zoologicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 26) oraz art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z Nr 16, poz. 93 ze zm.), nakazującego powstrzymanie się od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę.

Zawnioskowała również o "utworzenie na terenie działek własności Gminy U. zajętymi pod ogród zoologiczny tj. [...],[...] i [...] (...) strefy buforowej chroniącej moje działki przed negatywnym wpływem ogrodu zoologicznego wyłączonej z przebywania zwierząt dzikich i niebezpiecznych".

Ponadto wnioskodawczyni wystąpiła o przekazanie jej kopii decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność dowołania E. Z. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia M. M. na utworzenie ogrodu zoologicznego w U., na nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] argumentowało, że w pierwszoinstancyjnym postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] E. Z. nie brała udziału, a decyzja nie została jej doręczona. Osobom uznanym za stronę postępowania przedmiotowa decyzja została doręczona w dniach od [...] r. do [...] r. i jest ona opatrzona klauzulą, że wobec nie zaskarżenia w ustawowym terminie stała się ostateczna z dniem [...] r.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż zgodnie z przepisami art. 129 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji może wnieść odwołanie od tej decyzji tylko w czasie zanim decyzja ta stanie się ostateczna. Z chwilą kiedy decyzja stanie się ostateczna stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, zakończonym tą decyzją odwołanie nie przysługuje, bowiem przysługuje jej ochrona w trybie wznowienia postępowania, w oparciu o art. 145 i nast. K.p.a. Powyższe – zdaniem organu II instancji – przesądziło o konieczności zastosowania dyspozycji art. 134 K.p.a. stanowiącego, iż "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne".

Dnia [...] r. E. Z., powołując się na art. 145 § 1 K.p.a., wniosła do Starosty [...] o wznowienie postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] r., nr [...], zezwalającej M. M. na utworzenie ogrodu zoologicznego. Wniosek ten wpłynął do Urzędu Powiatowego [...] r.

W jego uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, iż w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, bowiem nie informowano jej o toczącym się postępowaniu. Wskazała również, że od decyzji stanowiącej przedmiot wniosku o wznowienie postępowania złożyła odwołanie, wnosząc jednak o jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wnioskodawczyni argumentowała, że z postanowienia z dnia [...] r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzającego niedopuszczalność jej odwołania dowiedziała się, że przysługuje jej ochrona w trybie wznowienia postępowania, a nie w trybie odwoławczym. Z uwagi na fakt, że nie upłynął jeszcze termin określony w art. 148 K.p.a. (tj. termin jednego miesiąca od dnia, którym dowiedziała się o decyzji) bowiem wymienione postanowienie zostało doręczone wnioskodawczyni [...] r. zasadny jest - jej zdaniem - wniosek o objęcie przedmiotowej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] postępowaniem wznowieniowym, a następnie uchylenie tej decyzji.

Starosta [...] nie podzielił argumentacji wniosku i powołując się na art. 149 § 3, w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 148 K.p.a. decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia M. M. na utworzenie ogrodu zoologicznego na nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w U.

Uzasadniając to rozstrzygniecie wskazał, że E. Z. dowiedziała się o decyzji Starosty [...] [...] r., nr [...] w dniu [...] r., co wywiódł z brzmienia dowołania E. Z. z dnia [...] r., w którym, odwołująca się wskazuje, iż przypadkowo uzyskała informację, że Starosta [...] wskazaną wyżej decyzją ustanowił na działkach będących przedmiotem jej własności ogród zoologiczny. Wobec powyższego – w ocenie organu II instancji – termin do złożenia wniosku przez Panią E. Z. o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. upłynął w dniu [...] r., w związku z czym wniosek Pani E. Z. z dnia [...] r. został złożony po terminie przewidzianym w art. 148 K.p.a.

Ponadto uznał, że powoływany w piśmie wnioskodawczyni art. 123 Kodeksu cywilnego, stanowiący że z chwilą podjęcia czynności przed organem powołanym do rozpoznania sprawy bieg przedawnienia ulega przerwaniu, nie znajduje zastosowania do sprawy stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia.

Decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] odmawiająca wznowienia postępowania została zaskarżona przez E. Z. odwołaniem, w którym zarzuciła Staroście [...] naruszenie art. 9 K.p.a. ze względu na niepoinformowanie o właściwym sposobie załatwienia sprawy, stosownie do brzmienia art. 9 K.p.a., nakładającego taki obowiązek na organ administracji. Dalej wskazała na naruszenie art. 65 i art. 134 K.p.a., bowiem - jej zdaniem - Starosta [...] powinien rozpatrzyć sprawę merytorycznie, jako wniosek o wznowienie postępowania. Przy ustaleniu jaki charakter posiada pismo strony nie ma decydującego znaczenia ani jego tytuł prawny, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony, dokonana w oparciu całokształt podniesionych okoliczności.

Odwołująca się oświadczyła, że złożone przez nią pismo z dnia [...] r. błędnie zostało zatytułowane jako odwołanie, bowiem faktycznie był to wniosek o wznowienie postępowania, skoro od decyzji ostatecznej odwołanie nie przysługuje.

Ponadto odwołująca podkreśliła, że dnia [...] r. tj., trzy dni po uzyskaniu informacji o wydaniu decyzji Starosty [...] [...] r., nr [...] złożyła odwołanie. Konkludując odwołująca się stwierdziła, że skoro od daty, w której dowiedziała się o takiej decyzji, tj. od [...] r. do złożenia jej pisma błędnie zatytułowanego jako odwołanie, a które faktycznie stanowiło – zgodnie z jej oświadczeniem – wniosek o wznowienie postępowania – upłynęły tylko trzy dni, bowiem pismo w Starostwie Powiatu [...] złożyła dnia [...] r., to zachowała ona termin wskazanego w art. 148 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], którą to decyzją Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia M. M. na utworzenie ogrodu zoologicznego oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podzielił argumentację strony dotyczącą konieczności pouczenia – zgodnie z art. 9 K.p.a. – o sposobie sprecyzowania wniosku o wznowienie postępowania, w razie, gdy nie wynika z niego na podstawie której przesłanki określonej w art. 145 K.p.a. strona domaga się wznowienia. Powyższe – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wynika z faktu, że w K.p.a. nie zostało określone jakie wymogi powinno spełniać postanowienie o wznowieniu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdziło zatem, że pismo z dnia [...] r. nosiło znamiona wniosku o wznowienie postępowania i skoro strona – jak twierdzi – dowiedziała się o decyzji w tym samym dniu, to zachodzi prawdopodobieństwo, iż termin do wniesienia wniosku o wznowienie został przez stronę dochowany.

Powodem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia była potrzeba wyjaśnienia kiedy strona dowiedziała się o decyzji Starosty [...], z dnia [...] r., nr [...], będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia M. M. na utworzenie ogrodu zoologicznego na nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w U.

Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] umorzył to postępowanie, w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu Starosta [...] wskazał, że w wyniku zmiany stanu prawnego utracił on właściwość do prowadzenia postępowania wznowieniowego. Powołał się na ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.), która weszła w życie dnia 1 maja 2004 r. Uchyliła ona art. 19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), w oparciu o który została wydana decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], zezwalająca na utworzenie ogrodu zoologicznego. Stwierdził jednocześnie, że kompetencje do wydawania zezwoleń na utworzenie i prowadzenie ogrodu zoologicznego posiada od dnia 1 maja 2004 r. minister właściwy do spraw środowiska, w związku z czym brak jest legitymacji do wydania przez Starostę [...] decyzji w postępowaniu wznowieniowym.

W odwołaniu od tej decyzji E. Z. podniosła, że w przedmiotowej sytuacji, na podstawie art. 151 K.p.a. możliwe jest wyłącznie uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], bowiem naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest niewątpliwe. Dalej podkreśliła, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, bowiem istnieje przedmiot postępowania w postaci wadliwej decyzji pomijającej w postępowaniu stronę.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] rozpatrując sprawę w związku z powyższym odwołaniem zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzją z dnia [...] r., nr [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji przekazało sprawę do ponownego rozparzenia.

W ocenie Kolegium zmiana stanu prawnego i przyznanie kompetencji do wydawania zezwoleń w przedmiocie utworzenia ogrodu zoologicznego ministrowi właściwemu do spraw ochrony środowiska zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. nie czyni zasadnym umorzenia postępowania wznowieniowego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] fakt zmiany przepisów kompetencyjnych wiąże się wprawdzie z utratą możliwości prowadzenia działalności w oparciu o dotychczasową decyzję, lecz nie powoduje, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Kolegium powołało się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/GI 939/04, w którym stwierdzono, że "istotą wznowieniowego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania".

Powyższa decyzja została zaskarżona skargą z dnia [...] r. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem organu II instancji przez M. M. Skarżąca wskazała, że uchylona decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. [...] umarzająca postępowanie wznowieniowe była zgodna z prawem, bowiem – jej zdaniem – E. Z. nie powinna być stroną niniejszego postępowania, ponieważ nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Ponadto nie złożyła ona – zdaniem skarżącej – wniosku o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 K.p.a., który przewiduje jednomiesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania.

Dalej wskazała, że postępowanie o uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] o utworzeniu ogrodu zoologicznego jest bezprzedmiotowe, bowiem decyzja ta, w związku ze zmianą przepisów, stała się bezprzedmiotowa i nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Zdaniem skarżącej – zgodnie z art.138 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody mogła obowiązywać nie dłużej niż do 31 grudnia 2005 r., a faktycznie jej byt prawny zakończył się w dniu [...] r., t.j. w dniu wydania przez Ministra Środowiska decyzji nr [...] zezwalającej na prowadzenie ogrodu zoologicznego na tej samej nieruchomości skierowanej do M. M.

Wskazała również, że powołany w zaskarżonej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie dotyczy stanu faktycznego sprawy stanowiącej przedmiot skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, uznając że zmiana przepisów dotyczących właściwości organu nie pływa na byt prawny decyzji wydanej przed zmianą przepisów.

W piśmie z dnia [...] r. E. Z. poinformowała Sąd, że jedyną pozostającą w obrocie prawnym decyzją o utworzeniu ogrodu zoologicznego jest decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Środowiska stwierdził nieważność swojej decyzji z dnia [...] r., nr [...] z powodu wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. wydania decyzji powtórnie w tej samej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył w tej sprawie, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Poza tym wprawdzie Sąd jest zobowiązany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności, ale tylko takich, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych właśnie w granicach sprawy, której dotyczy skarga i pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Zasadniczą kwestią, którą każdy sąd administracyjny rozpatrujący sprawę powinien zbadać jest kwestia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, przy czym nie chodzi tu tylko o aspekt prawidłowości dokonanej przez organy wykładni przepisów prawnych, ale – w pierwszej kolejności - o analizę istnienia samej podstawy prawnej wydania w danej sprawie rozstrzygnięcia przez organ. Dopiero to ustalenie warunkuje możliwość przystąpienia do oceny dokonanej przez organy wykładni.

Przez prawną podstawę do wydania decyzji administracyjnej należy rozumieć przepisy proceduralne, materialnoprawne i ustrojowe, w tym przepisy regulujące właściwość organów administracji.

Przestrzeganie właściwości stanowi podstawowy obowiązek organów administracji, wyrażający zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, powtórzonej w art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działaniu poza zakresem właściwości nie można przypisać cechy działania zgodnego z prawem, a tym samym cechy legalności. Powiązanie legalności działania z przestrzeganiem wymogów wynikających z aktów prawa powszechnie obowiązującego dotyczy w szczególności takich czynności organów administracji, które tworzą, znoszą lub zmieniają status prawny adresatów tych czynności, tj. decyzji administracyjnych. Organ niewłaściwy nie dysponuje zatem zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron.

Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Podkreśla to art. 19 K.p.a., nakładający na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Obowiązek ten ciąży na organie w momencie wszczęcia postępowania, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. "Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania" (wyr. SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108).

Ma to zasadnicze znaczenie, bowiem wydana wskutek naruszenia przepisów o właściwości decyzja administracyjna jest dotknięta kwalifikowaną wadą, która powoduje stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Skutek ten wskazywał NSA od początku swojej działalności, gdyż w uzasadnieniu wyroku wydanego dnia 7 października 1982 r., sygn. akt II SA 1119/82 (ONSA 1982, nr 2, poz. 95), przyjęte zostało, iż "w myśl art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji publicznej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność jej merytorycznego rozstrzygnięcia". Pogląd ten wobec braku zmiany treści przepisów w tym zakresie pozostaje wciąż aktualny.

"W myśl art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia"; por. też wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25: "Przepis art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą - właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości."

Pod pojęciem właściwości rzeczowej rozumie się upoważnienie i zobowiązanie określonego organu lub rodzaju organów do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych. Instytucja właściwości danego organu do wydania decyzji administracyjnej oznacza, iż w gestii organu właściwego leży zarówno prowadzenie postępowania, jak i jego zakończenie poprzez wydanie rozstrzygnięcia. W konkretnym stanie faktycznym, kompetencja ta leży w gestii jednego organu. Żaden inny organ w tej samej sprawie administracyjnej i w tej samej instancji nie może być jednocześnie właściwy do prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia.

Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że od dnia 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), która uchyliła – na podstawie art. 161 - ustawę z dnia z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) oraz m.in. art. 19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), w oparciu o który została wydana decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], zezwalająca na utworzenie ogrodu zoologicznego.

Stosownie do art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody utworzenie i prowadzenie ogrodu zoologicznego wymaga uzyskania zezwolenia ministra właściwego do spraw środowiska. Z przepisu tego wynika, że kompetencja w sprawach utworzenia ogrodu zoologicznego przysługuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska. Odpowiada to brzmieniu art. 20 K.p.a., zgodnie z którym właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.

Przyznanie kompetencji do wydawania zezwoleń na utworzenie ogrodów zoologicznych ministrowi właściwemu do spraw środowiska wyłącza możliwość uznania, że jednocześnie kompetencja taka przysługuje staroście.

Należy również zauważyć, że jeżeli w więc w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy, to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest się do nich zastosować, także wówczas, gdy regulują one odmiennie właściwość organu, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej. Brak tych przepisów oznacza, że z dniem wejścia w życie nowej ustawy stosuje się jej przepisy także w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte i nie zakończone pod rządami starej ustawy. Mówiąc innymi słowy, przepis międzyczasowy jest niezbędny jako podstawa prawna do ustalenia właściwości organu dopiero wtedy, gdy ustawodawca chce odstąpić od ogólnej zasady mówiącej, że organem właściwym jest organ wskazany przez ustawę obowiązującą w dacie wydania decyzji (tak NSA w postanowieniu z dnia 22 maja 2001 r., I SA 1844/00, LEX nr 55293).

W rozpatrywanej sprawie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody zawiera przepis intertemporalny. Kompetencja ministra właściwego do spraw środowiska do wydawania zezwoleń na utworzenie ogrodów zoologicznych nie dotyczy wszystkich spraw toczących się po wejściu wżycie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, bowiem zgodnie z art. 158 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

W świetle powyższego należy zatem przeanalizować kiedy postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte, w kontekście daty wejścia w życie ustawy tj. 1 maja 2004 r. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] została wydana w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia M. M. na utworzenie ogrodu zoologicznego na nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w U.

Postępowanie zakończone powyższą decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. zostało wszczęte postanowieniem tego organu z dnia [...] r., nr [...]. Wszczęcie postępowania nastąpiło, w związku z wnioskiem złożonym przez E. Z. dnia [...] r. Wniosek ten wpłynął do Urzędu Powiatowego w [...] [...] r. Z kolei pierwszym, pismem które kwestionowało decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na utworzenie ogrodu zoologicznego było pismo E. Z., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w [...] dnia [...] r. (z dnia [...] r.).

Żadne pismo w sprawie, które można byłoby uznać za inicjujące administracyjne postępowanie wznowieniowe w niniejszej sprawie nie wpłynęło przed wejściem życie nowej ustawy. Należy jednocześnie zaznaczyć, że postępowanie wznowieniowe, jako postępowanie nadzwyczajne, mające na celu weryfikację prawidłowości przeprowadzonego wcześniej postępowania administracyjnego, jest postępowaniem odrębnym od zwykłego postępowania jurysdykcyjnego, które – w przedmiotowej sprawie – zakończyło się decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...].

Ani data wydania tej decyzji, ani wniosek inicjujący postępowanie poprzedzające wydanie tego rozstrzygnięcia nie stanowią zatem wyznacznika wszczęcia postępowania wznowieniowego.

W przedmiotowej sprawie art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie znajduje zastosowania, a skoro tak, to właściwość do wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym posiada minister właściwy do spraw ochrony środowiska.

Ta konstatacja oznacza z kolei uznanie Starosty [...] za niewłaściwego do prowadzenia postępowania wznowieniowego w rozpatrywanej sprawie.

Obowiązek badania z urzędu swojej właściwości odnosi się do wszystkich stadiów postępowania. W sytuacji więc, gdy organ właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu (tak NSA w postanowieniu z 29 czerwca 2007 r., I OW 10/07, LEX nr 339939). Natomiast w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny swojej działalności organ wszczął postępowanie, to jest obowiązany wówczas je umorzyć (art. 105 § 1 K.p.a.) i również przekazać sprawę organowi właściwemu (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r., VII SA/Wa 1393/05, LEX nr 203665).

Konieczność umorzenia wszczętego postępowania wynika z faktu, że jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez dany organ, jest brak legitymacji tego organu do jego prowadzenia. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Nie oznacza to, że postępowanie nie może być zakończone rozstrzygnięciem załatwiającym sprawę co do meritum. Takie rozstrzygniecie może jednak wydać – bez narażania się na skutek unieważnienia decyzji administracyjnej – wyłącznie organ właściwy, tj. w obecnym stanie prawnym minister właściwy do spraw ochrony środowiska.

Odnosząc się do argumentacji stron i uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego Sąd wskazuje, że w wyniku zakończenia postępowania wznowieniowego może zapaść decyzja, która zastąpi decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym, tj. decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...].

Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 K.p.a. "organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy".

Nie ma zatem prawnej możliwości, by organ kończąc postępowanie wznowieniowe decyzją orzekającą in meritum ograniczył się np. do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], bez wydania kolejnej decyzji zastępującej decyzję uchyloną.

Natomiast w kwestii przymiotu strony E. Z. w postępowaniu wznowienionym należy stwierdzić, że osoba, która domaga się postępowania wznowieniowego jest stroną postępowania, które toczy się w związku z pismem zawierającym taki wniosek. Sąd nie uznaje zatem oceny wyrażonej w skardze w tym zakresie za zasadną.

Z powyższym poglądem koresponduje uznanie za właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., [...] umarzającej postępowanie wznowieniowe Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jako organu w którego instancyjnej właściwości leży rozpatrywanie środków zaskarżenia od rozstrzygnięć Starosty [...].

Uwzględnienie skargi niniejszym wyrokiem nastąpiło zatem z uwagi na wadliwość merytoryczną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno z urzędu wziąć pod uwagę kwestię właściwości. Nadto organy orzekające powinny zrealizować dyspozycję wynikającą z art. 65 § 1 K.p.a., który stanowi, że "jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie".

Z powodu stwierdzenia powyższych uchybień Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, w zw. z art. 134 P.p.s.a. skargę uwzględnił. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w trybie art. 152 tej ustawy. W sprawie zwrotu kosztów Sąd nie orzekł, gdyż strona była zwolniona z obowiązku ich ponoszenia.