Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 227/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Sprawy jakości, certyfikacja, dozór
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 10 lit. b-c, art. 21, art. 40a ust. 1 pkt 1 i ust. 4-5
journal: Dz.U. 2015 poz 678
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 7 ust. 1 i 2, art. 17 i art. 18
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 3 pkt 8
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
article: art. 176
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia WSA del. Urszula Wilk Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 2 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2497/16 w sprawie ze skargi T.L. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T.L. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 6 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2497/16, oddalił skargę T.L. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: Główny Inspektor) z [...] września 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] maja 2016 r. o nałożeniu na skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...] T.L.", na podstawie art. 3 pkt 10 lit. b-c, art. 21, art. 40a ust. 1 pkt 1 i ust. 4-5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 678 ze zm., dalej cyt. jako: ustawa o jakości handlowej), kary pieniężnej w wysokości 10 000,00 zł za wprowadzenie do obrotu trzech partii zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych pod nazwą: "Szynka babuni" – w ilości 20 kg, "Wędzonka wiejska" – w ilości 30 kg oraz "Szynka biała" – wyrób drobiowy, w ilości 11 kg.

W toku kontroli ustalono, że opisane wyroby ze względu na naruszenie m.in. art. 7 ust. 1 i 2, art. 17 i art. 18 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/W-E i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.Urz.UE L 304/18 z 22 listopada 2011, s. 18 ze zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie (UE) nr 1169/2011) spełniały przesłanki uznania ich za zafałszowane w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej, a w konsekwencji na skarżącego należało nałożyć karę, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

W ocenie Głównego Inspektora kara pieniężna w wysokości 10 000 zł jest karą adekwatną do stwierdzonych nieprawidłowości i naruszonych reguł prawa żywnościowego. Organ nie zgodził się ze skarżącym, że podpisanie umowy ze zleceniodawcą przetargu publicznego zwalnia z odpowiedzialności za oznakowanie produktu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego. Przedsiębiorca, jako profesjonalista, zobowiązany jest znać przepisy prawa żywnościowego i właściwie oznakować produkt wprowadzany do obrotu.

Nie zgadzając się z tym orzeczeniem, skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd wskazał, że w toku kontroli stwierdzono naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a i ust. 2, art. 17 ust. 5, art. 18, art. 22 ust. 1 lit. a, art. 24 ust. 2 oraz Załącznika VI część A pkt 1 i 6 i Załącznika VIII pkt 3 lit. a, pkt 2 lit. c Załącznika X do rozporządzenia (UE) nr 1169/2011. Za naruszenie ww. przepisów sąd, za organami, uznał w szczególności użycie nazwy produktu nieadekwatnej do składu, przez sugerowanie, że wyrób został wyprodukowany w oparciu o składniki stosowane w domowej, tradycyjnej metodzie produkcji, bez użycia substancji dodatkowych ("Szynka babuni", "Wędzonka wiejska"), a w przypadku wyrobu "Szynka biała" przez użycie nazwy wprowadzającej w błąd konsumenta co do charakterystyki produktu i nieadekwatnej do stopnia rozdrobnienia surowca, tj. nazwy "szynka" dla produktu wytworzonego z rozdrobnionego fileta z kurczaka, podanie terminu przydatności do spożycia niezgodnie z badaniami przechowalniczymi oraz przez brak istotnych informacji o składzie wyrobu, m.in. o gatunku zwierzęcia, z którego pochodzi mięso w nazwie opisowej produktu ("Szynka babuni", "Wędzonka wiejska"), błędne wskazanie ilości surowca ("Wędzonka wiejska"), pominięcie w wykazie składników barwnika E 162 i arachidów będących składnikami mieszanki "Pokelfit P Super Power 60" użytej do produkcji wyrobów ("Szynka babuni", "Wędzonka wiejska"), brak informacji o dodanej wodzie i o sposobie przetworzenia wyrobu (wędzenie), pominięcie informacji dodatkowej "produkt przeznaczony dla dzieci powyżej 1 roku życia", która została zamieszczona w opisie produktu, a także umieszczenie na etykiecie informacji "Produkt może zawierać śladowe ilości soi [...]", przy jednoczesnej deklaracji białka sojowego w wykazie składników. Ponadto w przypadku wyrobu "Szynka biała" zakwestionowano oznakowanie z uwagi na pominięcie w wykazie składników aromatów wchodzących w skład mieszanki "Pokelfit 80/110 HAM-33" użytej do produkcji wyrobu, zamieszczenie w wykazie składników składnika ("ekstrakty przypraw"), który nie znajduje się w składzie surowcowym, ani nie wynika ze specyfikacji stosowanych dodatków funkcjonalnych, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, a także wskazanie niewłaściwej funkcji technologicznej dla gumy ksantanowej tj. zagęstnika zamiast substancji zagęszczającej, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 4 w zw. z załącznikiem VII część C. Sąd wskazał też, że w opisie wszystkich wyrobów pominięto, niezgodnie z treścią art. 21 ust. 1 lit. b cyt. rozporządzenia, wyróżnienie orzeszków ziemnych i białka sojowego, będących składnikami powodującymi alergie lub reakcje nietolerancji.

Zdaniem WSA, w sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący wprowadzał do obrotu – zgodnie z definicją z art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz.WE L 31 z 1 lutego 2002 r., str. 1 ze zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie (WE) nr 178/2002) w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej – zafałszowane artykuły spożywcze. I nie ma znaczenia fakt, że skarżący trudni się przede wszystkim dostarczaniem wytworzonych przez siebie produktów do zakładów karnych, jednostek wojskowych i innych zakładów zbiorowego żywienia i był związany warunkami zamówienia publicznego, bowiem w ramach wykonywanych działań dokonuje on dystrybucji/sprzedaży produktów rolno-spożywczych, co pozwala uznać podejmowane czynności za spełniające przesłanki wprowadzenia ich do obrotu. Z punktu widzenia definicji wprowadzenia do obrotu istotne jest bowiem jedynie dokonanie określonych w tej definicji czynności takich jak dystrybucja czy sprzedaż artykułów rolno-spożywczych bądź pasz.

Sąd stwierdził również, że nie doszło do naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej, który wskazuje przesłanki wysokości nakładanej kary w granicach przewidzianych w art. 40a ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Zdaniem sądu okoliczności sprawy i naruszenie jasnych przepisów prawa żywnościowego, ich potencjalne konsekwencje, w szczególności w zakresie braku prawidłowego oznaczenia składników mogących wywoływać reakcje alergiczne i ich wpływu na zdrowie i życie konsumentów finalnych, a także ilość stwierdzonych naruszeń i ich charakter wskazują na brak incydentalności zdarzenia przez powielenie tych samych naruszeń w odniesieniu do różnych wyrobów wędliniarskich, co oznacza, że organy prawidłowo uznały stopień szkodliwości czynu za znaczny. Sąd zwrócił też uwagę, że skarżący był już w przeszłości kontrolowany i ukarany karą w wysokości 500 zł, a także, że obecnie nałożona kara uwzględnia wielkość obrotu i przychodów skarżącego oraz wartość zakwestionowanej partii wyrobów.

W ocenie sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a), a dokonanej na tej podstawie ocenie nie można zarzucić dowolności (art. 10 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a.). Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia, iż wprowadzającym do obrotu towary zafałszowane jest skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...] T.L." z siedzibą w G.;

2. art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej poprzez błędne ustalenie stopnia szkodliwości zarzucanego czynu, zakresu naruszenia i dotychczasowej działalności skarżącego;

3. art. 221 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 380, z późn. zm.; dalej cyt. jako: k.c.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezrozumieniu definicji konsumenta;

4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej cyt. jako: k.p.a.), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i powyższą decyzję uchylić, co było następstwem niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie wyjaśniły w wystarczającym stopniu w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nałożenie kary pieniężnej w okolicznościach sprawy uważa za konieczne, oraz tego, jakimi konkretnymi kryteriami kierował się i jakie okoliczności uwzględnił, a jakie nie i z jakich przyczyn, decydując o wysokości kary - wskutek ww. uchybienia sądu pierwszej instancji utrzymano arbitralne rozstrzygnięcie organu zawarte w zaskarżonej decyzji co do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie jest podmiotem wprowadzającym produkty żywnościowe na rynek otwarty, tj. do nieokreślonego kręgu konsumentów, bo wprowadzał je jedynie do zawężonego kręgu podmiotów (zakładów karnych, jednostek wojskowych, uzdrowisk), w związku z czym nie może być mowy o naruszeniu praw konsumenta, a z uwagi na fakt, że dokonując dostaw związany był specyfikacją istotnych warunków zamówienia i umowami podpisanymi z tymi podmiotami żywienia zbiorowego, nie miał wpływu na oznakowanie środka spożywczego, co powinno wykluczyć odpowiedzialność obiektywną. Według skarżącego "okoliczności tych nie wyjaśnił, tzn. nie odniósł się w żaden sposób do stawianego zarzutu organ drugiej instancji, a za nim WSA w Warszawie", wskazując jedynie, iż informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd konsumenta. Wskazano także, że "Sąd I instancji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wielkości kary nałożonej na skarżącego, w szczególności nie odniósł się do wysokości wykazanej przez skarżącego straty".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że sposób ich skonstruowania nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać nadto należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Chodzi tutaj jednak o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, co jedynie pośrednio może się wiązać z zarzutami naruszenia stosowanej przez organ administracyjny ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wadliwy jest zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak odniesienia tych zarzutów do postępowania przed sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów procesowych w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. np. wyroki NSA: z 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10, LEX nr 1100417; z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne również na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych powyżej regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozpoznawania jej jedynie w granicach wskazanych w niej podstaw kasacyjnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest zatem warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione.

Powyższych wymogów rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia. Nie powołano się na podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie wyodrębniono wyraźnie zarzutów materialnych i procesowych. Nie powiązano zarzucanych naruszeń art. 40a ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 8 rozporządzenia Nr 178/2002 oraz art. 22 1 k.c. z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, nie sprecyzowano zatem wyraźnie na czym – zdaniem skarżącego – polegało naruszenie prawa przez sąd pierwszej instancji. Nie wskazano czy naruszenie tych przepisów polegało na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu, nie wskazano też – co zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu – właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonych przepisów.

Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do jej odrzucenia, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie ich skonfrontowania z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem sąd kasacyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Raz jeszcze należy bowiem podkreślić, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikował sformułowane w jej petitum zarzuty naruszenia wskazanych tam przepisów stwierdzając, że ustalenia stanu faktycznego nie są przez skarżącego kwestionowane, natomiast uważa on, że przedstawiony przez niego sposób rozumienia "wprowadzania do obrotu" uzasadnia brak jego odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Na podstawie analizy treści całej skargi kasacyjnej, wraz z jej uzasadnieniem, Naczelny Sąd Administracyjny samodzielnie zidentyfikował zatem zarzuty naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, traktując zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 40a ust. 1 pkt 4 i art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 8 rozporządzenia Nr 178/2002 oraz art. 221 k.c. jako zarzuty nieprzeprowadzenia przez sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i zaakceptowania naruszenia przez organ administracyjny tych przepisów, pomimo że zostały one niewłaściwie zastosowane do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, które to naruszenie powinno było spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Tak zrekonstruowane zarzuty naruszenia prawa stanowiły zatem przedmiot rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, choć brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie jest zasadny sformułowany przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 3 pkt 8 rozporządzenia WE 178/2002 i twierdzenie, że nie powinna być na niego nałożona kara, gdyż nie był stroną czyli podmiotem wprowadzającym do obrotu towary zafałszowane (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Nie ma bowiem racji wnoszący skargę kasacyjną, kwestionując uznanie go, na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej, za podmiot wprowadzający artykuł rolno-spożywczy do obrotu. Kwestię tę rozstrzyga ustawa, definiując pojęcie obrotu w art. 3 pkt 4 o jakości handlowej przez odesłanie do art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, w świetle którego "wprowadzanie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucja i inne formy dysponowania. Wynika z tego w sposób jednoznaczny, że na użytek zastosowania art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej przez wprowadzającego do obrotu artykuły rolno-spożywcze należy rozumieć każdego, kto dokonuje wyżej wymienionych czynności, a zatem również – jak w tej sprawie – producenta artykułu oferowanego jedynie do zawężonego kręgu podmiotów, tzn. zajmującego się przede wszystkim dostarczaniem wytworzonych przez siebie produktów do zakładów karnych oraz jednostek wojskowych, uzdrowisk i żywienia zbiorowego. Z tego powodu za niezasadne należy uznać argumenty skarżącego zmierzające do wykazania, że to nie on wprowadzał do obrotu towary zafałszowane, w związku z czym decyzje Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną postępowania, gdyż skarżący nie wprowadzał produktów na rynek otwarty, tj. do nieokreślonego kręgu konsumentów.

Przytoczona wyżej definicja wprowadzenia do obrotu nie przewiduje rozróżnienia na wprowadzenie do obrotu konsumenckiego, tj. oferowania produktów niezidentyfikowanemu, nieograniczonemu kręgowi odbiorców (konsumentów), od wprowadzenia oferowanych produktów ograniczonemu rodzajowo bądź podmiotowo kręgowi odbiorców. Z punktu widzenia definicji wprowadzenia do obrotu istotne jest bowiem jedynie dokonanie określonych w tej definicji czynności takich jak dystrybucja czy sprzedaż artykułów rolno-spożywczych. Wprowadzenie takiego rozróżnienia w drodze interpretacji obowiązujących przepisów nie daje się pogodzić z celem prawa żywnościowego, którym zgodnie z art. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 jest ochrona interesów konsumenta, tj. ostatecznego konsumenta środka spożywczego, który nie wykorzystuje żywności w ramach działalności przedsiębiorstwa spożywczego (art. 3 pkt 18 rozporządzenia (WE) 178/2002). Rozróżnienie takie i w konsekwencji wyłączenie spod reżimu prawa żywnościowego producentów oferujących swoje wyroby na rynku "zamkniętym" spowodowałoby, że część konsumentów, tj. w rozpoznawanej sprawie osób osadzonych w zakładach karnych, żołnierzy, czy pensjonariuszy korzystających z usług uzdrowiskowych, nie otrzymywałaby informacji o oferowanych im produktach, w tym o możliwych występujących alergenach, i pozbawiona byłaby możliwości w pełni świadomego decydowania o skorzystaniu z oferowanych wyrobów.

Ponadto, jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, nieuzasadnione jest odwoływanie się przez skarżącego do definicji konsumenta zawartej w ustawie Kodeks cywilny. Prawo żywnościowe posługuje się odmienną definicją konsumenta od przyjętej w art. 221 k.c., tj. uregulowaną w art. 3 pkt 18 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 definicją konsumenta finalnego. Rozróżnienie to ma na gruncie prawa żywnościowego, a zarazem rozpoznawanej sprawy, szczególnie istotne znaczenie, gdyż kategoria konsumenta finalnego jest kategorią pojęciowo szerszą od kategorii konsumenta obowiązującej na gruncie Kodeksu cywilnego i obejmuje również osoby korzystające z artykułów rolno-spożywczych poza czynnościami prawnymi związanymi bezpośrednio z ich działalnością gospodarczą lub zawodową. W niniejszej sprawie oznacza to, że za konsumenta (finalnego) będącego beneficjentem regulacji prawa żywnościowego uznać należy również osoby korzystające z leczenia uzdrowiskowego czy osadzonych w zakładach karnych. Dlatego chybiony jest zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej, który przewiduje, że "Kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1000 zł". Przewidziana w tym przepisie odpowiedzialność ma charakter obiektywny. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że: "w oparciu o zasady odpowiedzialności uregulowane w rozporządzeniu (UE) nr 1169/2011 organy urzędowej kontroli żywności stwierdzając nieprawidłowość w oznakowaniu środka spożywczego powinny uwzględniać, czy i w jaki sposób kontrolowany podmiot miał wpływ na oznakowanie środka spożywczego, a jeśli nie miał, to czy mógł o takiej nieprawidłowości wiedzieć i ją usunąć.". Dla zastosowania art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej nie jest konieczne przypisanie winy podmiotowi wprowadzającemu do obrotu zafałszowany artykuł rolno-spożywczy. Sam fakt zachowania wypełniającego znamiona deliktu administracyjnego, a więc zachowania naruszającego wynikającą z przepisu sankcjonowanego normę zakazu wprowadzania do obrotu artykułu zafałszowanego, uzasadnia zastosowanie sankcji administracyjnej wobec podmiotu naruszającego ten zakaz. Cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest jej automatyczne stosowanie wobec podmiotu ponoszącego przypisaną mu obiektywną odpowiedzialność za naruszenie ustawowych obowiązków. Sankcja administracyjna realizuje zasadniczo funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Istotą nakładania kary administracyjnej jest egzekwowanie respektowania nakazów i zakazów określonych ustawą wobec podmiotów zobowiązanych do ich przestrzegania. Kara pieniężna nie jest więc konsekwencją stwierdzenia dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co prowadzi do wniosku, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97; z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06; z 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08; z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08). Sankcja administracyjna może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną i stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08). Z powołanej już definicji obrotu jak i z treści przepisu stanowiącego podstawę nałożenia sankcji administracyjnej wynika wprost, że odpowiedzialność ponosi każdy, kto wykonuje czynności określone w art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002. Takie też stanowisko, na tle prawa unijnego, zajął Trybunału Sprawiedliwości w wyroku z 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz. Urz. C 331 z 30 grudnia 2006 r. s. 14) wydanym w trybie prejudycjalnym. Trybunał uznał, że wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość nawet w sytuacji, gdy ogranicza się on jako zwykły dystrybutor do wprowadzenia do obrotu produktu, w jakości takiej jakiej został mu dostarczony przez producenta. Należy zauważyć, że wymogi w zakresie jakości handlowej odnoszą się do żywności oferowanej konsumentom, dlatego też zapewnienie zgodności z tymi wymaganiami musi obejmować także etap handlu. Nawet wówczas, gdy niezgodność powstała na wcześniejszym etapie obrotu, to powinna zostać wyeliminowana w dalszych ogniwach obrotu. Z przedstawionych przyczyn za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej.

Stanowiska tego nie może skutecznie podważyć zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Przepis ten dotyczy bowiem obowiązków jakie winny wypełniać podmioty działające na rynku spożywczym i pasz, wskazując na wszystkie etapy począwszy od produkcji, a skończywszy na dystrybucji. Nie można z tego przepisu wywieść, że różnicuje on zakres obowiązków prawnych poszczególnych kategorii podmiotów w nim wskazanych. W konsekwencji należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, który trafnie zaakceptował stanowisko organów, że skoro skarżący nie podważył skutecznie faktu wprowadzenia do obrotu artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej, istniała podstawa do nałożenia na niego kary pieniężnej. Podniesione zatem przez niego zarzuty w punktach 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej nie były zasadne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwione jest także zarzucanie naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej poprzez "błędne ustalenie stopnia szkodliwości zarzucanego czynu, zakresu naruszenia i dotychczasowej działalności skarżącego" (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten przewiduje, że "Ustalając wysokość kary pieniężnej, Główny Inspektor albo wojewódzki inspektor uwzględnia stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów oraz przychodu, a także wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych". Zarzutu naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie w ogóle nie uzasadnia, nie wiadomo zatem ze skargi kasacyjnej na czym opiera swoje twierdzenie, że stopień szkodliwości, zakres naruszenia i dotychczasowa jego działalność zostały nieprawidłowo ustalone. W zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji wyraźnie odniósł się do tych przesłanek wysokości nakładanej kary, wskazując na ilość stwierdzonych naruszeń i ich charakter oraz potencjalne skutki, a w konsekwencji znaczny stopień szkodliwości czynu, uprzednie ukaranie karą w wysokości 500 zł, a także wielkość obrotu i przychodów skarżącego oraz wartość zakwestionowanej partii wyrobów. W skardze kasacyjnej prawidłowość tej oceny nie została podważona. Zarzut naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony.

Nie są też zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (punkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje w § 1, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skarżący w żaden sposób nie uzasadnił tego zarzutu. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Fakt, że strona – w jakimkolwiek zakresie – nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyroki NSA: z 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 522/17). W żadnej mierze nie uzasadniono też zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewidującego, że sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Za niezasadny uznać też należy zarzut naruszenia 107 § 1 i § 3 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego została prawidłowo uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie doszło w tej sprawie do utrzymania "arbitralnego rozstrzygnięcia organu". Nie ma bowiem racji skarżący zarzucając, że sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że: "organy administracji nie wyjaśniły w wystarczającym stopniu w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nałożenie kary pieniężnej w okolicznościach sprawy uważa za konieczne, oraz tego, jakimi konkretnymi kryteriami kierował się i jakie okoliczności uwzględnił, a jakie nie i z jakich przyczyn, decydując o wysokości kary".

Należy zauważyć, że również i ten zarzut nie został prawidłowo skonstruowany i doprecyzowany, bowiem skarżący kasacyjnie wyraźnie nie wskazał, w czym upatruje naruszenia tego przepisu, ani też nie uzasadnił stawianego zarzutu.

Nie podważono zatem skutecznie prawidłowości dokonanej przez sąd oceny, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, które miały zastosowanie w tej sprawie.

W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Wskazane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3002/18, LEX nr 2846496), czego w tym wypadku zabrakło.

Z powodu zasady związania zarzutami skargi kasacyjnej, NSA nie mógł ocenić zarzutu braku odniesienia się przez WSA do zarzutu stawianego w skardze kasacyjnej o braku możliwości przypisania skarżącemu odpowiedzialności za nieprawidłowe oznakowanie wyrobów spożywczych z tego powodu, że był on związany specyfikacją istotnych warunków zamówienia i dystrybuował swoje wyroby do zakładów żywienia, a nie bezpośrednio do konsumentów (str. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Tego zarzutu skarżący kasacyjnie nie powiązał z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach którego mógłby kwestionować wadliwość uzasadnienia sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) obowiązującego w tej sprawie zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1667). Zasądzona kwota 1350 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i wziął udział w rozprawie przed NSA, przy uwzględnieniu, że na etapie postępowania przed NSA organ reprezentowany był przez tego samego pełnomocnika co przed sądem pierwszej instancji, jego pełnomocnictwo nie zostało bowiem odwołane.