Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 125/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 18 ust. 5 , art. 74, art. 92
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 6 i 7
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 20 i 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 60(1) § 3
journal: Dz.U. 2007 nr 109 poz 756
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1430/08 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] marca 2008 r. nr[...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1430/08, oddalił skargę R. B. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., wydaną na podstawie przepisów art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej także jako: u.t.d., przepisów L.p. 1.1 i 2.9 pkt 3 załącznika do tej ustawy nałożono na przedsiębiorcę – R. B. (dalej: skarżący) karę pieniężną w kwocie 13.000 zł. Przesłanką tego rozstrzygnięcia był stwierdzony podczas przeprowadzonej w W. w dniu [...] października 2007 r. kontroli samochodu Opel Omega, fakt wykonywania przez skarżącego, będącego kierowcą kontrolowanego pojazdu, przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara 5.000 zł) oraz wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (kara 8.000 zł).

Kontrolowany pojazd wyposażony był w podświetloną listwę zainstalowaną na dachu, z numerem telefonu i napisem (E. L., E. [...], [...]), jak również w drogomierz o numerze fabrycznym [...]. Na pojeździe widniały oznaczenia w postaci napisu i numeru telefonu E. L., E. [...], [...], zaś kierujący przedstawił m.in. wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydanej na firmę H. [...] U. M. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oznakowań pojazdu oraz kserokopie okazanych przez kierowcę dokumentów. Protokół z kontroli Nr [...] został podpisany przez kierującego pojazdem bez zastrzeżeń.

Komendant [...] Policji (dalej: KSP), po rozpatrzeniu odwołania R. B., decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Oddalając skargę R. B. na decyzję Komendanta [...] Policji Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszały prawa. W działaniu organów Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno pod względem ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i oceny prawnej w świetle zastosowanych przepisów prawa. Zdaniem Sądu wyjaśnione zostały przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja była wyczerpująca.

Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał ustalenia organu, zgodnie z którymi w dniu [...] października 2007 r. skarżący wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy, jak również wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 1.1 załącznika do ustawy).

W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy nie budziło wątpliwości, iż stroną postępowania był R. B. – adresat zaskarżonej decyzji. Umowa o współpracy (z firmą H. [...] U. M. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.), na którą skarżący się powoływał, nie przekreślała w ocenie Sądu faktu, iż prowadził on działalność gospodarczą samodzielnie, co znalazło potwierdzenie w zeznaniach złożonych przez skarżącego oraz treści zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, w którym skarżący wymieniony był jako przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą, której przedmiot określono jako "działalność taksówek osobowych".

W myśl art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...). Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, stosownie do art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy, wymagane jest zaś uzyskanie odpowiedniej licencji. Licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wymaga również wykonywanie transportu drogowego taksówką. Licencja udzielana jest przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie, zaś stosownie do art. 6 ust. 4 ustawy udzielana jest na określony pojazd i obszar (...).

Powołując się na ustalenia organów Policji Sąd podał, że firma H. [...] U. M. Sp. z o.o. posiadała licencję nr [...] wystawioną na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, której wypisem nr [...] legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem (skarżący). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego licencja ta nie spełniała jednak warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, gdyż nie została wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta, jako nieodpowiadająca warunkom licencji "taksówkowej", uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewozy osób, które nie stanowią przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Sąd wskazał, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy o transporcie drogowym). Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było zdaniem Sądu wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a/-c/, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji w ten sposób ustawodawca opowiedział się za potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów niebędących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji "taksówkowej" i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Sąd uznał również za nieuzasadnione twierdzenie skarżącego, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym narusza konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto są zgodne z zasadą proporcjonalności. W ocenie Sądu nie sposób też uznać, aby postanowienia tego przepisu prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji. Nie różnicują bowiem w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Ustawa w tej części uregulowań traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką, które w świetle ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się również ze skarżącym, że organ nie uwzględnił, iż spółka H. [...] U. M., działając w oparciu o przepis art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym i posiadając licencję na krajowy przewóz osób, powierzyła mu wykonywanie przewozu we własnym imieniu, ale na swoją, jako posiadacza licencji, rzecz. Z akt sprawy wynika bowiem, iż spółka H. [...] U. M. zawarła stosowną umowę cywilnoprawną z kierowcą (skarżącym) będącym zarazem odrębnym przedsiębiorcą, na mocy której wykonywał on przewozy na rzecz własną i we własnym imieniu, stosując się jedynie do określonego sposobu i klucza rozliczeń ze spółką. Potwierdziło to przesłuchanie w dniu 21 listopada 2007 r. w charakterze świadka skarżącego – kierowcy kontrolowanego pojazdu i zarazem przedsiębiorcy, prowadzącego własną działalność gospodarczą z zakresu transportu lądowego pasażerskiego od czerwca 2006 r. Skarżący wskazał ponadto, że ze spółką H. [...] U. M. współpracuje na podstawie "umowy o współpracy" oraz, że nie jest w niej zatrudniony. Na podstawie umowy o współpracy płacił spółce 650 zł miesięcznie "za wysyłanie zleceń drogą radiową". Potwierdził też, że kasa fiskalna zamontowana w kontrolowanym samochodzie zarejestrowana była na jego firmę. Skarżący nie posiadał własnej licencji na przewóz osób, korzystał zaś z wypisu z licencji spółki H. [...] U. M. Powyższe ustalenia świadczyły w ocenie Sądu o tym, iż to skarżący (przedsiębiorca), a nie spółka dająca mu zlecenie na przewóz, wykonywał sporny przewóz okazjonalny bez licencji (naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), dopuszczając się również naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c/ tej ustawy.

W ocenie Sądu organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji wymieniono dowody na podstawie, których został ustalony stan faktyczny w sprawie, zatem bezpodstawny był zarzut wydania decyzji wyłącznie w oparciu o protokół kontroli.

Również zarzuty podniesione przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 20 października 2008 r. zostały uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za niezasadne. Organ I instancji wskazał naruszenia przepisów ustawy oraz karę pieniężną nałożoną za każde z naruszeń, tak więc zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej należało w ocenie Sądu pierwszej instancji uznać za nieuprawniony. Kara pieniężna w łącznej wysokości 13.000 zł została nałożona za dwa naruszenia wyszczególnione w decyzji (5.000 zł oraz 8.000 zł zgodnie z Lp. 1.1 oraz 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym). Organ prawidłowo dokonał zsumowania kar, a to z uwagi na ograniczenie wynikające z przepisu art. 92 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, który stanowi, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć 15.000 zł – w odniesieniu do kontroli drogowej.

Wbrew stanowisku skarżącego, uznanie wykonywania przez przedsiębiorcę transportu drogowego bez licencji nie wykluczało zdaniem Sądu nałożenia kary za naruszenie zakazów objętych dyspozycją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Stanowiska, iż przepis ten ma zastosowanie tylko do podmiotu dysponującego licencją nie potwierdzała wprost ani treść tego przepisu, ani pozostałe przepisy ustawy. W ocenie Sądu, jeżeli przedsiębiorca wykonuje przewóz drogowy okazjonalny nie tylko bez licencji, ale również z naruszeniem zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy, organ ma prawo nałożenia kar za oba te naruszenia.

Od powyższego wyroku R. B., złożył skargę kasacyjną zaskarżając to orzeczenie w całości:

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 18 ust. 5 lit. a/ ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej baner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym,

2) art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,

3) art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,

4) art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką także rodzaj przewozu taksówkowego,

5) art. 92 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

6) art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, iż skarżący wykonywał transport drogowy nie posiadając wymaganej prawem licencji,

7) art. 18 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, iż możliwe jest nałożenie kary pieniężnej za jego naruszenie w sytuacji, gdy stronę ukarano także za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w skarżonym wyroku, iż na dachu samochodu zainstalowane były lampy lub inne urządzenia techniczne, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

2) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 i 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w skarżonym wyroku, na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2008 r. sporządzonego z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym; za udowodnione okoliczności zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy (podświetlonej listwy) oraz okoliczności braku licencji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c/ oraz art. 92 ust. 2 i 4 w zw. z art. 5 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

3) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w skarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

4) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a., w zw. z 151 p.p.s.a. w poprzez oddalenie przez Sąd skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ią decyzji organu I instancji wobec faktu, że art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, ma zastosowanie do podmiotów wykonujących transport drogowy w oparciu o licencję, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem wobec skarżących hipotezy przepisu art. art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

5) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 92 ust. 1 w zw. z art. 5 ust 1 ustawy o transporcie drogowym, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

6) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu błędnego ustalenia, iż stroną postępowania jest R. B., podczas gdy winna nią być H. [...] U. M. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 92 ust. 1 w zw. z art. 5 ust 1 ustawy o transporcie drogowym, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

7) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do osoby niebędącej stroną postępowania, co skutkowało wyczerpaniem hipotezy art. 18 ust. 5 lit. c/ oraz art. 5 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

8) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na R. B. nałożono karę nieznaną ustawie, co skutkowało naruszeniem art. 92 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

9) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu błędnego ustalenia, iż umowa o współpracy zawarta pomiędzy R. B. i H. [...] U. M. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., nie kształtowała stosunku prawnego pomiędzy stronami w sposób, z którego wynikało, iż przewóz wykonywany przez R. B. nie jest wykonywany osobiście, ale na rzecz H. i U. M. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyłączeniem hipotezy przepisu art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym oraz przyjęciem, iż skarżący naruszył art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

Wobec powyższego wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej wniesiono o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że wykonywał transport w zgodności z art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Jako przedsiębiorca współpracujący z posiadaczem licencji, tj. H. [...] U. M. Sp. z o.o., wykonywał przewóz w swoim imieniu, ale na rzecz tej spółki. W trakcie kontroli skarżący okazał więc wypis z licencji udzielonej spółce. Organy natomiast błędnie ustaliły, iż R. B. nie wykonywał przewozu na rzecz H. [...] U. M. Sp. z o.o., a powyższe wywiodły z faktu prowadzenia przez skarżącego samodzielnej działalności gospodarczej, wydruku niefiskalnego z kasy rejestrującej, a także treści umowy o współpracę na przewóz osób zawartej między H. [...] U. M. Sp. z o.o. a skarżącym (dalej też jako: umowa o współpracę) oraz zeznań R. B. W ocenie skarżącego wskazany wydruk nie był dowodem na nieposiadanie wymaganej przez ustawę licencji i nie mógł być dowodem na to, iż przewóz nie był dokonywany przez R. B. osobiście i na rzecz H. [...] U. M. Sp. z o.o. Z dowodów zebranych w sprawie jak i z samej decyzji wynikało, iż R. B. prowadził własne przedsiębiorstwo. Wydruk z kasy rejestrującej pozwalał zaś na rozliczanie się z fiskusem oraz ze spółką, na rzecz której wykonywany był transport. O kształcie współpracy między podmiotami decydowała wyłącznie treść umowy o współpracę. Przy transporcie drogowym wykonywanym osobiście, ale na rzecz H. [...] U. M. Sp. z o.o. skarżący mógł wykonywać ten przewóz na wypisie licencji posiadanej przez spółkę, zatem nie było konieczności posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego przez samego R. B.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie można też zgodzić się z twierdzeniem Sądu, zgodnie z którym o naruszeniu art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, decydowała m.in. treść zawartej umowy, z której wynikało, iż przewóz był wykonywany przez R. B. we własnym imieniu oraz na własną rzecz, a powyższa umowa służyła stosowaniu określonego klucza rozliczeń pomiędzy skarżącym a H. [...] U. M. Sp. z o.o. R. B. podał, że celem zawarcia przez niego powyższej umowy było właśnie działanie na zasadzie określonej art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Podobnie wyciąg z ewidencji działalności gospodarczej nie powinien być w ocenie skarżącego dowodem na wykonywanie przewozów z naruszeniem przepisów dotyczących wymogu posiadania licencji, lecz stanowić dowód wyłącznie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przewozów.

Ponadto R. B. wskazał, że podstawą ustaleń, których konsekwencją było nałożenie kary za zainstalowane na dachu samochodu lamp lub innych urządzeń technicznych był m.in. protokół sporządzony podczas kontroli, który zdaniem skarżącego, został sporządzony w sposób wadliwy. Z treści protokołu nie wynikało bowiem, aby urządzenie na dachu było urządzeniem technicznym, czy też lampą w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, a nadto, wobec zgłoszenia uwag do treści protokołu, które nie zostały w nim ujęte oraz wobec sporządzenia protokołu z naruszeniem formy zastrzeżonej dla tej czynności przez prawo, tj. z naruszeniem art. 74 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. – powyższy dokument nie mógł być podstawą ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, zatem nie był wystarczający dla uznania, iż Sąd opierając się na powyższym dowodzie prawidłowo ustalił stan faktyczny w zakresie naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c/ ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie strony Sąd błędnie ustalił w skarżonym wyroku, odwołując się do ustaleń faktycznych z decyzji organów administracyjnych, iż także dowody w postaci fotografii banerów umieszczonych na dachu kontrolowanego samochodu, mogły potwierdzić fakt, iż były to lampy czy też urządzenia techniczne, o których mowa w ustawie o transporcie drogowym. Powyższą okoliczność mogłaby potwierdzić opinia biegłego, bądź dokumentacja techniczna przedmiotowych bannerów. Żaden z tych dowodów nie został jednak przeprowadzony w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Ponadto sam zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" narusza zdaniem skarżącego zasadę dostatecznej określoności czynów zakazanych, gdyż zawiera niedookreślony zwrot "urządzenie techniczne", który odczytany literalnie uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego.

Skarżący podał, także, że Sąd błędnie ustalił, iż stroną postępowania był R. B., podczas gdy, zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, skarżący wykonywał osobiście przewozy na rzecz spółki H. [...] U. M. Sp. z o.o., która zatem jako przedsiębiorca wykonujący transport drogowy w oparciu o wydaną licencję winna być stroną postępowania administracyjnego. W ocenie R. B., był on jedynie kierowcą wykonującym transport na rzecz Spółki, wobec czego nie mógł być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Skarżący powołał się na treść art. 92 ust. 2 u.t.d. zarzucając, że organ zastosował karę łączną za wszystkie naruszenia, natomiast literalne brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje na sumę kar, a więc wymaga od organu nałożenia w petitum decyzji poszczególnych kar za każde naruszenie z osobna, co nie stoi w sprzeczności z nałożeniem ich w jednej decyzji. Brak przepisu pozwalającego organowi administracji na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 13.000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący podniósł, że definicje ustawowe zamieszczone w słowniczku ustawy stanowią o treści norm zawartych w ustawie, zaś decyzje o udzieleniu licencji są wskazaniem uprawnień przynależnych licencjobiorcy. Nie mogą natomiast służyć do tworzenia definicji, których słowniczek ustawowy nie zawiera.

Skarżący podniósł, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 pkt 11 u.t.d. polegało na bezzasadnym wyróżnieniu przewozów okazjonalnych oraz przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. O braku podstaw do takiej wykładni świadczy brak systematyki w wyróżnianiu przewozów okazjonalnych i transportu drogowego wykonywanego taksówką. Zdaniem skarżącego, z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie można wywieść, iż istnieje przewóz okazjonalny i zdefiniowany odrębnie transport drogowy wykonywany taksówką. Skarżący podniósł, że udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie zmienia w żaden sposób definicji przewozów okazjonalnych, zawartej w art. 4 pkt 11 u.t.d.

Zdaniem skarżącego, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. obejmuje swym zakresem podmiotowym tylko przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, jako działalność uboczną w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Przepis ten nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących, tak jak skarżący, krajowy transport drogowy, jako podstawową działalność gospodarczą. Za takim stanowiskiem, zdaniem skarżącego, przemawiają względy wykładni systemowej i celowościowej, co wynika z analizy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących w treści art. 18 ust. 5 u.t.d., musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika bowiem jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego, jako działalność podstawową. Szersze adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d., byłoby nieuzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Zakazanie przedsiębiorcy, posiadającemu licencję na wykonywanie transportu drogowego, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d.), stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Z tej przyczyny, zdaniem skarżącego, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Skarżący powołał się także na przepis art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, stosownie do którego kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Zdaniem skarżącego, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest niekonstytucyjny, gdyż ogranicza wynikającą z art. 22 Konstytucji zasadę wolności gospodarczej. Skarżący zarzucił również naruszenie przez zaskarżoną decyzję zasady trwałości ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., akcentując, iż decyzja licencyjna nie zawiera żadnych ograniczeń, tak co do zakresu, jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób. Oznacza to, że zakresem przedmiotowej licencji objęte zostały wszystkie rodzaje transportu określone w ustawie, a zmiana uprawnień lub obowiązków wynikających z licencji może być dokonana wyłącznie w trybie przewidzianym dla zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej – "z ostrożności procesowej" – wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją.

Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją, dlatego oddalił na rozprawie wniosek o przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego, a argumentacja uzasadniająca to rozstrzygnięcie zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 8 petitum skargi kasacyjnej, skarżący zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżącego przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczynił to skarżący, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącego przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Skarżący zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazał w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń Sądu I instancji dotyczących umieszczenia w kontrolowanym pojeździe na dachu pojazdu podświetlonej listwy z napisem "E. L." i numerem telefonu E. [...], [...]. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] października 2007 r. oraz w treści protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu, a także zdjęć pojazdu sporządzonych podczas przeprowadzenia kontroli.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonej listwy z podanymi wyżej napisami i numerami telefonów, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżącego, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa nie jest trafny, ponieważ z treści protokołu z kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany podświetlonym transparentem, umieszczonym na dachu pojazdu. Okoliczność tę potwierdził kierowca pojazdu w protokole przesłuchania świadka. Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego napisu "E. L.". Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d., zostały poczynione przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Zauważyć jednocześnie należy, że powołany w podstawie skargi kasacyjnej § 2 art. 77 k.p.a. dotyczy zmiany, uzupełnienia lub uchylenia przez organ postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu i nie uzasadnia zarzutu błędnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wyroku.

Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z dnia [...] października 2007 r. z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne zostały przeprowadzone oraz co w wyniku tych czynności ustalono w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a skarżący nie wskazał na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d., gdyż skarżący formułując zarzut tej treści nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącego zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d.

Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiony zarzut dotyczący skierowania decyzji do R. B., zamiast do Spółki z o.o. H. [...] U. z siedzibą w Z. (pkt 6 i 7), gdyż strona w decyzji została określona prawidłowo. W świetle art. 92 ust. 1 u.t.d. stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest ten, kto wykonuje przewóz drogowy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji niewadliwie ocenił ustalenia organu administracji, zgodnie z którymi kontrolowany przewóz drogowy wykonywał osobiście skarżący, jako przedsiębiorca. Przewozu tego nie wykonywał na rzecz Spółki H. [...] U. M. w Z., gdyż jak sam oświadczył kasa fiskalna zamontowana w kontrolowanym pojeździe była zarejestrowana na jego firmę. W Spółce H. [...] U. M. skarżący nie był też zatrudniony na podstawie umowy o pracę, a jedynie, według jego oświadczeń, jako przedsiębiorca współpracował z tą Spółką, na podstawie umowy o współpracy i płacił na jej rzecz określoną kwotę "za wysyłanie zleceń drogą radiową".

Skarżący jako wykonujący przewóz drogowy posiadał zatem status strony w postępowaniu administracyjnym. Wydana w tym postępowaniu decyzja została więc prawidłowo skierowana do skarżącego, a zatem Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżącego kary łącznej, nieznanej ustawie (pkt 8), zamiast kar za każde naruszenie. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych, z podaniem odpowiedniej podstawy prawnej dla konkretnych naruszeń, nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 13.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] października 2007 r. nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08, niepubl.).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części, ujęte w pkt 1–5, wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi (pkt 1–3, 6–9), w konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5, art. 6 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 3 pkt 4 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką.

Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego osób taksówką, niezależnie czy jest to osoba fizyczna, osoba prawna czy jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, powinien legitymować się uprawnieniami w postaci licencji do wykonywania tego rodzaju działalności, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencji udziela się na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4 u.t.d.). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób taksówką samochodem marki Opel Omega, nr rej. [...].

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosował się skarżący, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżącego, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżący, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżącego, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

Nieuprawnione jest stanowisko skarżącego, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką, gdyż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżącego, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., czy też przewozów okazjonalnych, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej wywody skarżącego wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżących, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, dlatego że po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeks wykroczeń i po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 611 § 3 Kodeksu wykroczeń (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08). Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 18 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, iż możliwe jest nałożenie kary pieniężnej za jego naruszenie w sytuacji, gdy stronę ukarano także za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zauważyć bowiem należy, że nałożenie kary pieniężnej na podstawie L.p. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji nie wyklucza nałożenia kary pieniężnej na podstawie L.p. 2.9 pkt 3 tegoż załącznika, tj. za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Są to zatem dwie niezależne od siebie sankcje prawne.

Poza tym brak licencji na wykonywanie transportu drogowego nie oznacza, iż wykonujący przewóz drogowy nie wykonuje przewozu okazjonalnego, o jakim mowa w art. 18 ust. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 omawianej ustawy. W prawdzie w myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, lecz brak takiej licencji nie oznacza, iż taki transport może być – tak jak w niniejszej sprawie – faktycznie wykonywany. Stąd też skoro w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym jest mowa o "wykonywaniu przewozów okazjonalnych", to stwierdzić należy, iż o takim przewozie można mówić także wówczas, gdy wykonujący taki przewóz nie posiada licencji o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu przedstawionego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1050/08, w którym wyrażono stanowisko, że skoro "skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji to znaczy, że nie wykonywał przewozu okazjonalnego", a zatem "stan faktyczny sprawy nie uzasadnia stosowania wobec skarżącego zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a-c ustawy o transporcie".

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.