Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 942/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c., art. 151, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 3 pkt 1, par. 12 ust. 5 pkt 1, par. 232 ust. 1, par. 272 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 34 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K.-S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1263/14 w sprawie ze skargi I. K.-S. i S. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Ol 1263/14, oddalił skargę I. K.-S. i S. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2014 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia 29 października 2012 r. Prezydent O. wznowił na wniosek I. K.-S. i S. S. postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono F. W. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, przy ul. D. w O., na działce nr [...], obr. [...]. W uzasadnieniu organ przyznał, że wnioskodawcy są stroną postępowania i bez własnej winy nie brali w nim udziału. Wykazali też zachowanie ustawowego terminu do wniesienia wniosku. Wnioskodawcy zarzucili, że obiekt wznoszony na działce nr [...] jest sytuowany w odległości ok. 1,5 m od granicy ich działki nr [...], co doprowadzi do znacznego zacienienia ich działki. Wskazali, że od tej strony znajdują się w ich budynku otwory okienne do łazienki i dwóch pokoi.

W wyniku weryfikacji prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym, organ I instancji orzekając w sprawie po raz trzeci na skutek rozstrzygnięć kasacyjnych organu II instancji, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na pozbawieniu wnioskodawców udziału w tym postępowaniu i odmówił uchylenia tej decyzji uznając, że w sprawie może wyłącznie zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że projektowany budynek położony jest równolegle względem budynku wnioskodawców od strony północnej. W związku z tym wykluczona jest możliwość zacieniania ich budynku przez budynek projektowany. Organ przedstawił też wyliczenia obrazujące wysokości przesłaniania konstatując, że w przypadku gdy odległość między równolegle usytuowanymi budynkami jest większa niż wysokość przesłaniania, oczywistym jest, że w odległości mniejszej od wysokości przesłaniania nie występuje żaden obiekt przesłaniający. Zauważono, że pełna ściana szczytowa budynku została zaprojektowana w odległości nie mniejszej niż 157 cm od granicy działki wnioskodawców. Dopuszczenie lokalizacji budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy nastąpiło na podstawie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273 dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m na działce budowlanej o szerokości mniejszej od 16 m. Zdaniem organu ograniczenia, o których mowa w § 12 ust 5 rozporządzenia, dotyczą budynków sytuowanych na zasadach ogólnych tzn. w odległości 4 m dla ściany z oknami i 3 m dla ściany bez okien, a nie dotyczą budynków sytuowanych w sposób mający miejsce w omawianym przypadku, dla którego jedynymi ograniczeniami są ograniczenia wynikające z § 13, 60, 271, 272 i 273 rozporządzenia. Reasumując, organ podniósł, że ponownie dokonana analiza zgodności z przepisami projektu zagospodarowania terenu i dostarczone (niewymagane przepisami) uzgodnienie projektu zagospodarowania terenu z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, doprowadziły do wniosku, iż mimo wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu wnioskodawców, którym przysługiwał przymiot strony, wobec niestwierdzenia nieprawidłowości w zatwierdzonym projekcie budowlanym, należało rozstrzygnąć zgodnie z dyspozycją art. 146 § 2 k.p.a.

W odwołaniu od ww. decyzji I. K.-S. i S. S. zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., art. 35 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 i § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w sprawie przeprowadzone zostało, co prawda bez zachowania procedury administracyjnej, obszerne postępowanie wyjaśniające i ustalono okoliczności istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w O. przy ul. D. - dz. nr [...]-[...]. Stwierdzono, że w rozpatrywanym przypadku nie sposób doszukać się naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 7 k.p.a. materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Zaznaczono, że w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, zgromadzono niezbędny materiał dowodowy poprzez dołączenie do akt sprawy wybranych kart z projektu budowlanego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], jak również analizę przesłaniania budynku na działce nr [...] przez projektowany budynek na działce nr [...], analizę nasłonecznienia budynku na działce nr [...] oraz uzgodnienie projektu zagospodarowania działki nr [...] z rzeczoznawcą ds. p.poż. Organ I instancji ustalił przyczyny wznowienia, jak również ponownie merytorycznie rozpoznał i rozstrzygnął istotę sprawy, tym samym prawidłowo podejmując rozstrzygnięcie i wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 152 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Zdaniem Wojewody organ I instancji dokonał w niniejszym postępowaniu wznowieniowym stosownych uzupełnień.

Przechodząc do meritum sprawy organ wskazał, że w przepisie § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ustanowiono ogólną zasadę sytuowania budynków na działce budowlanej, tj. 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy i 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy, przy czym prawodawca jednocześnie zastrzega, iż zasada ta doznaje pewnych wyjątków, a czyni to m.in. w § 12 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia. Przepis ten umożliwia sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, tylko w przypadku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek ustanowionych w tym przepisie. Wyjaśniono, że do przesłanek ustanowionych w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia należy zachowanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z § 13, § 60 i § 271- 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz przepisami odrębnymi. Tym samym dla zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 omawianego rozporządzenia w danej sprawie nie jest wystarczające stwierdzenie, że działka inwestora ma szerokość mniejszą niż 16 m, lecz konieczne jest stwierdzenie, że nie sprzeciwiają się temu § 13, § 60 i § 271- 273 rozporządzenia i przepisy odrębne. Dlatego niezbędne było zebranie przez organ I instancji dokumentów i sprawdzenie zgodności zawartych w nich danych z przepisami prawa.

Organ podkreślił, że uznanie przez organy orzekające, jako środka dowodowego, analiz sporządzonych przez projektanta nie przesądza o jego mocy dowodowej a jedynie o fakcie jego istnienia i konieczności odniesienia się do niego. Na projektancie ciąży obowiązek przedłożenia do organu takich analiz, zaś na organach administracyjnych ciąży obowiązek sprawdzenia tych dokumentów z przepisami prawa, co zostało uczynione przez organy obydwu instancji. Organ II instancji nie zgodził się ze skarżącymi, że analiza dokonana została z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Podkreślono, że projektowany budynek usytuowany jest w zabudowie szeregowej. W takim przypadku przepisy rozporządzenia nie przewidują zakazu zbliżania okapu w tych wydzielonych segmentach do granicy działki. W szczególności zakaz taki nie wynika z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że określony w tym przepisie nakaz zachowania odległości co najmniej 1,5 m odnosi się do budynków sytuowanych na ogólnych zasadach, a nie do zabudowy szeregowej.

Organ odwoławczy podał, że zbadał, czy realizacja spornego budynku w zabudowie szeregowej nie narusza uzasadnionych interesów skarżących zarówno w kontekście zacieniania ich nieruchomości, korzystania z niej, jak również jego wpływu na stan bezpieczeństwa pożarowego ich nieruchomości. Ustalono, że w tym zakresie nie występuje naruszenie prawnie chronionych interesów odwołujących. Stwierdzono, że argumenty stron, dotyczące ograniczenia możliwości swobodnego korzystania przez nich z niektórych pomieszczeń ich budynku, nie mogą być uwzględnione w postępowaniu administracyjnym. Wytłumaczono, że w postępowaniu naprawczym organy uprawnione są do badania ewentualnego naruszenia interesów osób trzecich tylko w takim zakresie, w jakim ochronę przed takim naruszeniem zapewniają przepisy Prawa budowlanego, a zwłaszcza przepisy techniczno-budowlane dotyczące dopuszczalnej odległości zabudowy od granicy działki sąsiedniej. Zdaniem organu, na skutek budowy budynku mieszkalnego zgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nie nastąpi pogorszenie prawnie chronionych interesów skarżących. Podkreślono, że nie bez znaczenia w tej sprawie ma charakter zabudowy szeregowej, który może powodować pewną uciążliwość związaną z bezpośrednią bliskością sąsiedniego budynku i ograniczenie przestrzeni wokół budynku oraz funkcjonowaniem w sąsiedztwie takiej zabudowy, lecz realizując swój budynek skarżący powinni być świadomi faktu, iż na terenie sąsiadującym z ich działką budowlaną obowiązujący plan miejscowy na tym terenie dopuszcza zabudowę szeregową. Dodatkowo organ II instancji poinformował odwołujących, iż zasygnalizowany przez nich fakt wzniesienia spornej zabudowy niezgodnie z projektem budowlanym, nie może być uwzględniony w przedmiotowym postępowaniu, gdyż dotyczy to realizacji inwestycji, a do przestrzegania prawa w tym zakresie właściwy organem jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Skargą I. K.-S. i S. S. zaskarżyli powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 9,11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo. iż postępowanie dowodowe, jak stwierdził organ II instancji, zostało przeprowadzone bez zachowania procedury administracyjnej; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów skarżących w przedmiocie wadliwości projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. z uwagi na brak linii domiarowych, co doprowadziło do błędnego stanowiska, iż projekt jest zgodny z prawem; art. 35 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 8 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez uznanie, że przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z prawem pomimo, że nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, a w szczególności projekt zagospodarowania działki został opracowany bez linii domiarowych lokalizujących budynek oraz odległości od granic działek, co doprowadziło do niezgodnego z prawem posadowienia tego budynku oraz uniemożliwia ustalenie faktycznej odległości projektowanego budynku od granicy z działką skarżących, co z kolei uniemożliwia wytyczenie granic przez geodetę; art. 35 ust.2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez uznanie, że projekt budowlany jest zgodny z prawem pomimo niezachowania minimalnej odległości budynku od granicy z sąsiednią działką oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] stanowiącą przedmiot małżeńskiej wspólności majątkowej skarżących (okap budynku jest w odległości znacznie mniejszej niż 1,5 metra); art. 35 ust.2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie że projekt budowlany jest zgodny z prawem pomimo tego, że: - ściana tego budynku obłożona jest 20-centymetrowym styropianem, tj. materiałem palnym ewentualnie trudno zapalnym, a w części budynku odwołujących sąsiadującej z budynkiem zaprojektowanym na działce nr [...] znajduje się kotłownia, - ściana tego budynku obłożona jest 20 centymetrowym styropianem, tj. materiałem palnym ewentualnie trudno zapalnym, a tym samym nie może stanowić przegrody zagrożenia przeciwpożarowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie, wbrew przekonaniu skarżących, nie zachodzi potrzeba przeprowadzania dodatkowego szczegółowego postępowania dowodowego w celu oceny, czy wniosek inwestora nie narusza prawa. Skarżący błędnie utożsamiają ograniczenie ich prawa, jak wskazali – do intymności, przestrzeni i widoku - z naruszeniem porządku prawnego. Kwestionowane pozwolenie na budowę mogłoby zostać wyeliminowane z obrotu prawnego tylko wówczas, gdy wraz z wydaniem decyzji godzącej w ich prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie przysługujących im praw, doszło do jednoczesnego naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Zgłoszony przez inwestora projekt budowlany odpowiada zaś obowiązującym przepisom prawa. Sąd wyjaśnił, że organ jest co do zasady związany wnioskiem i przedstawionymi w projekcie budowlanym ustaleniami i nie może rozważać słuszności przyjętych przez inwestora rozwiązań, a jedynie może skontrolować, czy nie naruszają one obowiązujących w tym względzie przepisów prawa. Dlatego zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczała treść przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie.

Odnośnie zarzutu dopuszczenia zbyt bliskiej zabudowy Sąd wskazał, że § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych konsumuje prawo właścicieli nieruchomości do intymności, przestrzeni, czy widoku. Określenie przez prawodawcę dopuszczalnych odległości zabudowy od granicy działki nie sprzeciwia się wcale treści art. 144 Kodeksu cywilnego, który nakazuje właścicielowi nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten wiąże niezależnie od odległości występującej pomiędzy nieruchomościami. Przyjmuje się, że odległość pomiędzy nieruchomością wyjściową a nieruchomością dotkniętą skutkami immisji nie ma znaczenia, byleby istniał związek przyczynowy pomiędzy emisją zakłóceń wychodzących z jednej nieruchomości oraz skutkami tej emisji odczuwanymi na innej nieruchomości. Immisje mogą zatem dotykać nieruchomości nawet znacznie oddalonych od źródła oddziaływań. W związku z tym w niniejszym postępowaniu nie było potrzeby analizowania na jakie zakłócenia skarżący mogą zostać narażeni w związku z wnioskowaną zabudową na działce nr [...]. Z treści § 12 rozporządzenia wynika, że prawodawca określił sztywno minimalne odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli inne wymagania nie wynikają z § 13, 60 i 271-273 tego rozporządzenia lub przepisów odrębnych. Tym samym należało najpierw rozważyć, czy w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia. W tym celu organ I instancji prawidłowo wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej o potrzebne analizy, które następnie zweryfikował pod względem prawidłowości sporządzenia i wynikających zeń wniosków. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych analizy przesłaniania wynika, że wysokość przesłaniania w rozpatrywanym przypadku wynosi 5,18 m i jest mniejsza od odległości między budynkami, czego skarżący w ogóle nie kwestionują. Z akt sprawy wynika, że budynek skarżących usytuowany jest w odległości 4,06 m od granicy z działką nr [...]. Z dokumentacji projektowej zabudowy działki [...], w tym projektu architektoniczno- budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki wynika zaś, że usytuowanie spornego budynku ścianą szczytową bez okien zaprojektowano w odległości 1,57 m od granicy działki skarżących. Odległość ta została jednoznacznie wskazana na k. 25 dokumentacji projektowej. W związku z tym nie może być wątpliwości, że projekt zawiera niezbędne dane, a także wiadomym jest w jakiej dokładnie odległości dopuszczono zabudowę od strony działki skarżących. Ustalenie konkretnej odległość zewnętrznych ścian projektowanego budynku od granicy działki oraz stałe współrzędne punktów granicznych działki pozwalają geodecie na dokładne wytyczenie obiektu w terenie. Zdaniem Sądu w sprawie nie budzi również wątpliwości, że § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia, który ma na celu zapewnienie minimalnego nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych, nie dotyczy omawianego przypadku, gdyż budynek na działce nr [...] zaprojektowano równolegle do domu skarżących od strony północnej.

Odnosząc się do wymogów przeciwpożarowych Sąd wskazał, że stosownie do § 271 ust. 1 odległość między zewnętrznymi ścianami budynków mieszkalnych niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego powinna wynieść 8 m. A contrario, jeżeli ściany zewnętrzne sąsiednich budynków spełniają normy ścian oddzielenia przeciwpożarowego, unormowania tego nie stosuje się. Potwierdza to § 272 ust. 3 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. uprawniony rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnił projekt, stwierdzając jego zgodność z wymogami ochrony przeciwpożarowej. Uzgodnienie to nie budzi zastrzeżeń, skoro zgodnie z k. 27 dokumentacji projektowej ściana szczytowa zewnętrzna spornego budynku wykonana ma zostać z bloczków wapienno-piaskowych Silka E18 o grubości 18 cm, czyli materiału niepalnego. Ściana taka niewątpliwie zapobiega rozprzestrzenianiu się ognia. Ocieplenie takiej ściany styropianem nie pozbawia jej cech ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Również dach spornego budynku ma zostać pokryty dachówką, a więc materiałem niepalnym. Wobec powyższego skoro § 13, § 60 i § 271-273 rozporządzenia nie mają w sprawie zastosowania, ustalenie minimalnej odległości posadowienia projektowanego budynku w zabudowie szeregowej od granicy działki skarżących wymagało jedynie zgodności w warunkami określonymi w samym § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z analizy tego unormowania wynika, że sporne przedsięwzięcie budowlane odpowiada dyspozycji ust. 3 pkt 1 tego paragrafu. Nie można było więc sprzeciwić się projektowanemu posadowieniu budynku na działce nr [...].

Sąd podzielił również stanowisko organów odnoszące się do interpretacji ust. 5 pkt 1 omawianego § 12 rozporządzenia. Przepis ten wprowadza ograniczenie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa – a więc elementów wystających poza obręb ściany. Funkcjonowanie tej regulacji można odnieść jedynie do ust. 1 § 12 rozporządzenia, który dopuszcza sytuowanie samej ściany w odległości odpowiednio 4 lub 3 m. Inne rozumienie tego przepisu wykluczałoby dopuszczoną w ust. 3 § 12 możliwość sytuowania ściany w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio na granicy.

Sąd wyjaśnił następnie, że organ II instancji nie był związany swoją uprzednią oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w decyzjach kasacyjnych, wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Unormowanie to wprawdzie zobowiązuje organ II instancji do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji, jednak ma to na celu wykazanie uzasadnienia dla decyzji kasacyjnej. Z powołanego przepisu nie wynika natomiast, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna nie może więc zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu I instancji. Organ I instancji ponownie rozpatrując zwróconą mu sprawę, działa na zasadach ogólnych. Decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie ma charakteru uzupełniającego w stosunku do poprzedniej, uchylonej decyzji oraz wydanej decyzji kasacyjnej. Ponowne rozstrzygnięcie otwiera też stronie możliwość wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia, który ma obowiązek na nowo rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy pod względem faktycznym i prawnym, według stanu na dzień orzekania.

Skargą kasacyjną I. K.-S. i S. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jakich w toku postępowania dopuściły się organy administracji publicznej, a mianowicie:

a) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie jedynie w oparciu o ekspertyzę z dnia 4 kwietnia 2014 r., iż budynek zaprojektowany na działce [...] spełnia wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego, pomimo iż zewnętrzna ściana szczytowa przedmiotowego budynku nie stanowi ściany oddzielenia przeciwpożarowego albowiem została ocieplona styropianem, który nie jest materiałem niepalnym;

b) art. 7, 8, 9 oraz art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie, jakie szczególne okoliczności organy administracji wzięły pod uwagę zatwierdzając projekt budowlany na budowę budynku na działce [...] w odległości mniejszej niż 3 m;

2) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 oraz z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie kontroli legalności decyzji Wojewody z dnia 2 września 2014 r. pod kątem jej zgodności z art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w sytuacji, gdy część rysunkowa projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta O. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie jest zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego w zakresie klas odporności ogniowej elementów budowlanych stanowiących oddzielenie przeciwpożarowe;

II. przepisów prawa materialnego:

1) § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż wymóg zachowania odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa nie dotyczy możliwości sytuowania budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m na zasadach określonych w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia;

2) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, pomimo iż okap budynku projektowanego na działce nr [...] powoduje zmniejszenie odległości od granicy z działką sąsiednią do 0,90 m;

3) § 232 ust. 1 w zw. z § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż zewnętrzna ściana szczytowa budynku zaprojektowanego na działce [...] stanowi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, pomimo iż została wykonana z bloczków wapienno-piaskowych Siłka E18 o grubości 18 cm i styropianu, który nie jest materiałem niepalnym.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna stanowi w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, zaś strona skarżąca nie wskazała na żadne okoliczności i dowody, które pozwalałyby na odmienną ocenę niż wyrażona przez Sąd I instancji.

Jako niezasadne należało uznać zarzuty kasacyjne zmierzające do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska organów odnośnie spełnienia przez projektowany budynek wymogów przeciwpożarowych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w sprawie został zebrany materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie uprawniony rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnił projekt przedmiotowego budynku stwierdzając, że jest on zgodny z wymogami ochrony przeciwpożarowej. Ponadto, jak wynika z dokumentacji projektowej, ściana szczytowa zewnętrzna omawianego budynku ma być wykonana z materiałów niepalnych (bloczki wapienno-piaskowe Silka E18 o grubości 18 cm) i dzięki temu niewątpliwie stanowi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, o której mowa w § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy podzielić przy tym stanowisko Sądu I instancji, że samo ocieplenie tej ściany styropianem nie pozbawia jej cech oddzielenia przeciwpożarowego. Nieuzasadnione są tym samym zarzuty naruszenia art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz § 232 ust. 1 w zw. z § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organy wyjaśniły także w sposób wystarczający przyczyny usytuowania spornego obiektu w odległości mniejszej niż 3 m, powołując się na spełnienie w przedmiotowej sprawie przesłanek określonych w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Autor skargi kasacyjnej nie podniósł natomiast zarzutu naruszenia tego przepisu. Całkowicie chybiony jest przy tym zarzut naruszenia § 12 ust. 5 pkt 1 tego rozporządzenia oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wymóg, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa, nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania wobec możliwego, zgodnego z prawem usytuowania całej ściany budynku bezpośrednio na granicy działki. Unormowana w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia możliwość usytuowania budynku z ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną świadczy o tym, że określony w § 12 ust. 5 pkt 1 tego rozporządzenia wymóg odnosi się do budynków sytuowanych na ogólnych zasadach, tj. w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Słuszne jest zatem stanowisko organów i Sądu I instancji wyrażone w tej kwestii.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie kontroli legalności decyzji Wojewody pod kątem jej zgodności z art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wskazać należy, że obowiązek zaopatrzenia części rysunkowej projektu budowlanego w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego w zakresie klas odporności ogniowej elementów budowlanych stanowiących oddzielenie przeciwpożarowe nie dotyczy przedmiotowej sprawy, bowiem przepisy w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie stawiają budynkom jednorodzinnym żadnych wymagań.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.