Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 223/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "B." na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności polegających na uzyskaniu pozwolenia miejskiego konserwatora zabytków obejmującego wykonanie dojść zapewniających dostęp osobom niepełnosprawnym do drzwi wejściowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. uchyla decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r. nr [...]; III. uchyla decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; IV. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną po uprzednim trzykrotnym uchyleniu w postępowaniu odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji z jednoczesnym przekazaniem temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn.zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "B." – inwestora robót budowlanych, obejmujących przebudowę stref wejściowych przed budynkiem przy ulicy E.D. [...]-[...] we W., celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – obowiązek wykonania w terminie do 31 marca 2013r. :

- czynności polegającej na uzyskaniu (przed wykonaniem niżej wymienionych robót) pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków obejmującego wykonanie dojść zapewniających dostęp osobom niepełnosprawnym do drzwi wejściowych we wszystkich klatkach budynku przy ulicy E. D. [...]-[...] we W.,

- robót budowlanych polegających na wykonaniu dojść zapewniających dostęp osobom niepełnosprawnym do drzwi wejściowych we wszystkich klatkach budynku przy ulicy E. D.[...]-[...] we W., zgodnych z przepisami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W osnowie decyzji organ orzekający wskazał również, że opisane powyżej roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia budowlane, a o ich wykonaniu należy zawiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., załączając oświadczenie osoby uprawnionej o wykonaniu orzeczonych robót budowlanych wraz z zaświadczeniem o przynależności osoby uprawnionej do Okręgowej Izby Inżynierów budownictwa.

Z uzasadnienia decyzji, w którym organ orzekający w szczegółowy sposób opisał przebieg postępowania w sprawie oraz jej okoliczności faktyczne i prawne, wynika m.in., że czynności procesowe zostały przez organ podjęte w wyniku pisma skierowanego w dniu 2 czerwca 2008r. (uzupełnionego pismem z dnia 10 czerwca 2008r.) przez B. P. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do miasta W. W piśmie zamieszczono informację o prowadzeniu przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B." robót budowlanych, dotyczących stref wejściowych do budynku przy ul. E.D. [...]-[...] we W. w sposób niezgodny ze zgłoszeniem zamiaru wykonania tych robót dokonanym właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej oraz niezgodny ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie braku dostępności do budynku dla osób niepełnosprawnych.

Następnie organ pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że po wszczęciu postępowania w sprawie w dniu 29 lipca 2008r. przeprowadzony został dowód z oględzin z przedmiotowej nieruchomości, w toku których ustalono, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." wykonała roboty budowlane polegające na przebudowie stref wejściowych do budynku przy ulicy E.D. [...]-[...] we W. wraz z przebudową chodnika i drogi dojazdowej. Strefy wejściowe do budynku wykonano w formie podestów z kostki betonowej, nie wykonano pochylni prowadzących z poziomu przyległego terenu na podesty zewnętrzne. Po obu stronach drzwi wejściowych do klatek schodowych do części mieszkalnych w/w budynku wykonano murki o wysokości 0,90 m, szerokości 1,15 migłębokości 0,38 m każdy. W toku robót zdjęto warstwę wierzchnią (kostkę betonową) istniejącego wzdłuż w/w budynku chodnika i ułożono nową kostkę, zwężając go o ok. 0,70 m, na skutek czego poszerzono istniejącą drogę dojazdową. W/w roboty budowlane zakończono, w związku z czym brak było możliwości ustalenia poprawności prowadzenia robót. Z wyjaśnień złożonych przez strony podczas oględzin wynika, że roboty budowlane były nadzorowane przez Pana M.R. - pracownika Spółdzielni Mieszkaniowej "B.". Z przeprowadzonych oględzin sporządzono stosowny protokół.

W uzasadnieniu wskazano ponadto, że w toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zwrócił się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o akta dotyczące zgłoszeń robót budowlanych wykonywanych przed budynkiem przy ulicy E. D. [...]-[...] we W. Z otrzymanych z Wydziału Architektury i Budownictwa dokumentów wynika, że dnia [...] roku Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." dokonała zgłoszenia robót budowlanych, polegających na "przebudowie stref wejściowych do klatek schodowych budynku wielorodzinnego przy ulicy E.D. [...]-[...] we W.". Z w/w zgłoszenia wynika, że inwestor miał zamiar wykonać roboty budowlane polegające na "wyburzeniu znajdujących się przed wejściami murków z cegły (...), skuciu płyt podestowych, a następnie wylaniu nowych płyt podestowych i wymurowaniu murków z cegły o mniejszej długości". Postanowiono również "zrezygnować ze stopni (dwa lub jeden) pomiędzy chodnikiem a wejściem i uzyskać połączenie w formie płaszczyzny o kilkuprocentowym nachyleniu". Wobec w/w zgłoszenia robót budowlanych, które (zgodnie z art.28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku) wymagają uzyskania pozwolenia na budowę - Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] roku wniósł sprzeciw wobec zamiaru ich wykonania.

Dnia 18 maja 2007 roku ponownie dokonano zgłoszenia w/w robót (ten sam zakres robót), kwalifikując je tym razem jako "remont stref wejściowych do klatek schodowych budynku wielorodzinnego przy ulicy E. D. [...]-[...] we W. oraz budynku wielorodzinnego przy ulicy E.D. [...]-[...] we W.". W/w zgłoszenie zostało przyjęte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez sprzeciwu.

Po analizie w/w dokumentów stwierdzono, iż charakter robót opisanych w zgłoszeniu (wymurowanie murków o mniejszej długości niż istniejące, rezygnacja ze stopni pomiędzy chodnikiem a wejściem) wyklucza roboty budowlane polegające na remoncie. Remontem bowiem jest wykonanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym - o czym stanowi przepis art.3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Ze względu na zmianę parametrów technicznych budynku, organ uznał wykonane roboty budowlane za przebudowę (zgodnie z art.3 pkt 7a w/w ustawy).

W związku z powyższym stwierdzono, iż organ administracji architektoniczno- budowlanej wadliwie przyjął zgłoszenie z dnia [...] roku (brak sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót), kwalifikując roboty budowlane polegające na przebudowie jako remont.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wyjaśnił w uzasadnieniu, że zgodnie z art.28 ustawy Prawo budowlane do wykonania

robót budowlanych polegających na przebudowie stref wejściowych inwestor mógł przystąpić po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (nie dokonaniu zgłoszenia). Wobec powyższego organ uznał, że zaistniała przesłanka z art.50 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (prowadzenie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art.30 ust.1 w/w ustawy).

Ponadto z przeprowadzonych oględzin, wniosku B.P. oraz wyjaśnień Spółdzielni Mieszkaniowej "B." wynika, że w toku wykonywania w/w robót polegających na przebudowie stref wejściowych budynku przy ulicy E. D. [...] –[...] we W. dokonano również przebudowy chodnika i części drogi dojazdowej. Wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi wymaga, zgodnie z art.30 ust.1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi, a jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego inwestor nie dokonał w/w zgłoszenia, w związku z czym uznać należy, iż wypełniają one przesłankę o której mowa w przepisie art.50 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wcześniej powoływanej.

Z uwagi na wykonanie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia (art.50 ust.1 pkt 1) oraz na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art.30 ust.1 ustawy - Prawo budowlane (art.50 ust.1 pkt 3) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uznał, iż istnieje podstawa do prowadzenia przedmiotowego postępowania i wskazał, że zgodnie z procedurą postępowania opartego na przepisach art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane - organ nadzoru budowlanego stwierdzając naruszenie powyższych przepisów - wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych (w przypadku gdy nie są zakończone), a następnie nakazuje zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W prowadzonym postępowaniu ze względu na zakończenie robót, stwierdzone podczas oględzin w dniu 29 lipca 2008 roku brak było podstaw do ich wstrzymania.

Organ podał również w uzasadnieniu, że dnia 1 kwietnia 2009 roku do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wpłynęło pismo B.P. z informacją o likwidacji istniejących przed przebudową podjazdów dla osób niepełnosprawnych w strefach wejść do budynku przy ulicy E.D. [...]-[...] we W.

Z uwagi na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego, dnia 30 kwietnia 2009 roku przeprowadzono kontrolę terenu objętego w/w robotami. W toku kontroli ustalono, że strefy wejściowe do budynku stanowią podesty o wysokościach od 9 cm do 22 cm (jeden lub dwa stopnie), na których po obu stronach drzwi wejściowych znajdują się murki o wysokości 0,90 m każdy. Odległość między murkami wynosi 2,33 m. Chodnik znajdujący się przed budynkiem wykonany jest z kostki betonowej i posiada szerokość w najwęższym punkcie 1,70 m. Spadki chodnika skierowane są w kierunki drogi. Na drodze wzdłuż chodnika widoczny jest fragment o szerokości 61 - 72 cm nowo ułożonej kostki betonowej. Fragment ten posiada spadek ok. 4 cm w kierunku osi drogi. Droga o szerokości 5,60 m jest nierówna na całej powierzchni. Przy pasie zieleni na w/w drodze (od strony ulicy E.D.), naprzeciw klatek nr [...] i [...] znajdują się dwie studzienki kanalizacji deszczowej. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, szkic stref wejściowych wraz z chodnikiem i drogą oraz dokumentację fotograficzną.

W związku z koniecznością wyjaśnienia istnienia podjazdów dla osób niepełnosprawnych organ wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową "B." do złożenia wyjaśnień, mających na celu wskazanie jaką funkcję pełniły istniejące (przed przebudową) podjazdy do stref wejściowych przedmiotowego budynku. Ze względu na brak dokumentacji projektowej dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniu na użytkowanie w/w budynku w archiwum Urzędu Miejskiego (pismo organu administracji architektoniczno-budowlanej z dnia 19 marca 2009 roku) postanowiono również wezwać Spółdzielnię Mieszkaniową "B." do przedłożenia tych dokumentów.

W odpowiedzi na powyższe wezwania, dnia 21 maja 2009 roku Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." złożyła pismo informujące, iż budynek przy ulicy, E.D. [...]-[...] we W. został wybudowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] roku o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Urząd Miejski W. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego. W w/w piśmie wyjaśniono, iż przed przedmiotową przebudową istniały strefy wejściowe ze schodkami i pochylniami o szerokości ok. 70 cm i spadkiem ok 30%, które według Spółdzielni Mieszkaniowej "B." nie służyły osobom niepełnosprawnym ze względu na zbyt małą szerokość i zbyt duży spadek. Ponadto z wyjaśnień wynika również, iż mieszkania w budynku przy ulicy E.D. [...]-[...] we W. usytuowane są od poziomu I piętra, na które brak jest dostępu dla osób niepełnosprawnych. Do powyższego pisma nie załączono jednak dokumentacji projektowej.

Organ orzekający wyjaśnił jednocześnie, że ustawa z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (obowiązująca w czasie uzyskania pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu) nie nakładała na właścicieli i zarządców obowiązku przechowywania dokumentacji, wobec czego nie można stwierdzić, iż zarządca budynku naruszył prawo poprzez nieposiadanie dokumentacji projektowej i nie przedstawianie jej organom nadzoru budowlanego.

Wskazał następnie, że na podstawie zebranego materiału dowodowego uznał, iż wykonane przez Spółdzielnię Mieszkaniową roboty budowlane polegające na przebudowie stref wejściowych do budynków przy ulicy E.D.[...]-[...] we W. oraz przebudowie chodnika i drogi dojazdowej przed w/w budynkiem nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wyjaśnił przy tym, że budynek został zrealizowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] roku o pozwoleniu na budowę. W dacie wydania w/w decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Ówczesne przepisy nie nakazywały zapewnienia dostępności dla osób niepełnosprawnych do budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Ponadto jak wynika z wyjaśnień Spółdzielni Mieszkaniowej "B." oraz ze zdjęcia załączonego do pisma B.P. z dnia [...] roku - istniejące przed przebudową stref wejściowych pochylnie nie spełniały ówczesnych warunków dotyczących pochylni dla osób niepełnosprawnych (zgodnie z § 55 ust.1 pkt 1 w/w rozporządzenia maksymalne nachylenie pochylni dla osób niepełnosprawnych powinno wówczas wynosić 5 %,natomiast z oświadczenia i zdjęcia wynika, że nachylenie pochylni wynosiło ok 30 %). W związku z powyższym nie można uznać, że istniejące przed przebudową pochylnie spełniały funkcję pochylni dla osób niepełnosprawnych oraz, że ich likwidacja pogorszyła warunki dostępności dla osób niepełnosprawnych do budynku, gdyż takie warunki nigdy nie były spełnione.

Ponadto organ orzekający podał, że jak wynika z wyjaśnień Spółdzielni Mieszkaniowej "B." przedstawionych w trakcie oględzin, roboty budowlane polegające na przebudowie stref wejściowych do przedmiotowego budynku oraz przebudowie drogi dojazdowej nadzorował pracownik spółdzielni, posiadający uprawnienia budowlane M.R. Dnia 2 lipca 2009 roku Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." uzupełniła materiał dowodowy o protokół odbioru robót budowlanych związanych ze strefą wejść do budynku przy ulicy E.D....]-[...] we W.i wykonaniu nawierzchni chodnikowej (podpisany przez M.R.), w którym istnieje zapis, że nie stwierdzono żadnych usterek przy odbiorze w/w robót. W toku oględzin i kontroli przeprowadzonych przez pracowników organu (posiadających uprawnienia budowlane) również nie stwierdzono nieprawidłowości, świadczących o wykonaniu przedmiotowych robót (związanych ze strefą wejść, chodnikiem i drogą osiedlową) w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że dnia [...] roku B.P. złożył pismo, w którym stwierdził, że wykonane roboty budowlane są niezgodne z decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] roku o warunkach zabudowy oraz ze stanowiskiem D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] roku. W piśmie wskazał, że droga dojazdowa przed budynkiem przy ulicy E.D. o [...]-[...] we W. została źle wyprofilowana oraz, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." naruszyła przepisy Prawa budowlanego, które nakładają na właścicieli i zarządców obiektu budowlanego obowiązek przechowywania dokumentacji dotyczącej obiektu, przez cały okres jego istnienia. Do powyższego pisma B.P. załączył fotografię w/w drogi, fragment inwentaryzacji geodezyjnej, pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utworzeniu miejsc parkingowych na osiedlu SM "B." przy ulicy E.D., S. i P. oraz pismo D. O.S. D. Sp. z o.o.

W takim kontekście Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wskazał, że postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych przed budynkiem przy ulicy E.D. [...]-[...] we W. nie obejmuje robót budowlanych polegających na wykonaniu miejsc parkingowych. W toku wykonanych robót budowlanych (polegających na przebudowie strefy wejść do budynku i przebudowie drogi dojazdowej) nie powstały żadne miejsca parkingowe. Postępowanie nie było prowadzone również w sprawie stanu technicznego drogi osiedlowej.

W związku z powyższymi ustaleniami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uznał, iż brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych bądź czynności w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane), bądź nakazania doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu poprzedniego (na podstawie art.51 ust.1 pkt 1 w/w ustawy), w związku z czym dnia [...] roku wydał decyzję nr[...]) umarzającą przedmiotowe postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez B.P.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] roku uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż organ ten winien sprawdzić w toku postępowania, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami, w tym przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w przypadku obiektu wpisanego do rejestru zabytków bądź znajdującego się na terenie objętym ochroną konserwatorską (czego nie wyjaśniono w decyzji zaskarżonej).

Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. - uwzględniając fakt- że budynek przy ul. E.D. [...]-[...] we W. znajduje się na terenie osiedla B.wpisanego jako zespół urbanistyczny do Rejestru Zabytków miasta W. pod numerem[...], organ uznał za zasadne ustalenie, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem w aspekcie ochrony konserwatorskiej oraz ochrony zabytków archeologicznych.

W celu ustalenia stanowiska konserwatorskiego w odniesieniu do przedmiotowych robót, pismem z dnia 24 listopada 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W.zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków z prośbą o wydanie opinii w zakresie ochrony konserwatorskiej odnośnie przedmiotowych robót budowlanych (wskazanie ewentualnych czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami o ochronie zabytków). Pismem z dnia 26 stycznia 2010 r. Miejski Konserwator Zabytków poinformował organ prowadzący w postępowanie sprawie, że budynek przy ulicy E.D.[...]-[...] jest obiektem współczesnym i w ocenie prac wykonanych w strefie wejściowej do budynku Miejski Konserwator Zabytków nie odnajduje uwarunkowań konserwatorskich. Wobec powyższego stwierdzenia B.P. pismem z dnia [...] roku wniósł o sprawdzenie czy Miejski Konserwator Zabytków nie narusza prawa. Organ orzekający wyjaśnił następnie, że w toku prowadzonego postępowania ustalono (na podstawie dokumentów otrzymanych z organu administracji architektoniczno-budowlanej), że inwestor przedmiotowych robót budowlanych nie występował ani do Miejskiego Konserwatora Zabytków ani do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o pozwolenie na wykonanie przedmiotowych robót. Wskazał jednocześnie, że prowadzone postepowanie ma m.in. na celu ustalenie czy przebudowane elementy budynku (strefy wejść) nie naruszają formy architektonicznej budynku (o której walorach zabytkowych decyduje Miejski Konserwator Zabytków) i czy mogą pozostać w stanie obecnym, a z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków wynika wprost, że budynek nie nosi cech zabytku. Organ orzekający wyjaśnił następnie, że pismem z dnia [...] roku zwrócono się również do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o wydanie opinii dotyczącej ochrony zabytków archeologicznych, w związku z wykonanymi robotami budowlanymi.

W odpowiedzi D. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] roku, wskazał że nie zgłasza zastrzeżeń do realizacji przedmiotowej inwestycji w zakresie prac ziemnych. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał w uzasadnieniu, że w dniu [...] roku B.P. złożył pismo, w którym wyjaśnił, że zakres robót obejmował całkowitą rozbiórkę chodnika łącznie z podbudową i budowę nowego chodnika oraz, że w wyniku w/w robót chodnik został poszerzony o 10 cm, a w kolejnym piśmie dnia [...]r. poinformował, że w toku przedmiotowych robót doszło do rozbudowy drogi osiedlowej, rozbiórki chodnika i wykonania go w innym usytuowaniu i poszerzenie o 10 cm. B. P. twierdzi, że obecnie chodnik posiada 160 cm, natomiast przed wykonanymi robotami wynosił 150cm (trzy płyty betonowe o wymiarach 50 x 50 cm). Do pisma załączono fotografię chodnika. Ponadto w piśmie wskazano również, iż istniejące podjazdy pierwotnie były pochylniami dla osób niepełnosprawnych do czasu samowolnej zmiany ich parametrów (zwiększenia nachylenia i zwężenia), którą dokonano - jak wynika z pisma B.P. jeszcze przed wykonaniem robot objętych przedmiotowym postępowaniem. Według skarżącego dokonano również przebudowy sieci instalacyjnej biegnącej pod drogą osiedlową.

W odniesieniu do powyższych stwierdzeń należy jednak podkreślić, że w toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. jednoznacznie ustalił zakres wykonanych robót budowlanych (które są objęte niniejszym rozstrzygnięciem), co potwierdza protokół z oględzin z dnia [...]roku, w których B.P. uczestniczył i nie wniósł uwag do jego treści.

Odnośnie zwężenia i zmiany pierwotnych parametrów podjazdów (które zostały przebudowane według skarżącego przed wykonaniem robót objętych przedmiotowym postępowaniem) oraz przebudowy sieci organ wskazał, że nie prowadzi postępowania w tym zakresie.

Wobec tak zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdzając brak istnienia czynności bądź robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem (w trybie art.51 ust.1 pkt 2 - Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] roku postanowił umorzyć prowadzone postępowanie na podstawie art.105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja w toku instancyjnym została zaskarżona przez B.P.. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż wprawdzie kwestia zajęcia stanowiska konserwatora zabytków odnośnie wykonanych robót budowlanych została przez organ pierwszej instancji dokładnie wyjaśniona, ale wątpliwości organu drugiej instancji wzbudziła kwestia naruszenia przepisów techniczno - budowlanych w zakresie zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do budynku. W powyższej decyzji kasacyjnej wyrażono stanowisko, iż organ pierwszej instancji winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie mające na celu wyjaśnienie czy przedmiotowe roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pozostałe zarzuty podniesione przez B. P. w odwołaniu uznano za chybione i bezzasadne (na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] roku Pan B.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którą następnie wycofał).

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że z uwagi na zalecenia, zawarte w decyzji organu odwoławczego w dniu [...] roku pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przeprowadzili dodatkowy dowód z oględzin, mający na celu ustalenie, czy wykonane roboty (polegające na przebudowie stref wejściowych) zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi, a w przypadku niezgodności - czy istnieje możliwość doprowadzenia w/w robot do zgodności z przepisami.

W toku oględzin ustalono, że do budynku przy ulicy E.D. [...]-[...] we W. (do każdej z 6-ciu klatek), z poziomu przyległego chodnika prowadzą podesty (jeden lub dwa stopnie) o zróżnicowanej wysokości. Do wnętrza w/w klatek z poziomu podestów prowadzą drzwi wejściowe dwuskrzydłowe o wymiarach 1,47 x 2,06 m, z tym że szerokość skrzydła otwieralnego, głównego wynosi 1,0 m. W/w skrzydło drzwiowe otwierane jest na zewnątrz. Za w/w wejściem do budynku istnieje przedsionek (wiatrołap) o wymiarach 1,25 x 2,72 m, za którym znajdują się kolejne drzwi dwuskrzydłowe o wymiarach 1,75 x 2,02 m, przy czym skrzydło główne posiada szerokość 0,9 m. W/w skrzydło otwierane jest na przedsionek. Za drzwiami istnieje klatka schodowa prowadząca na pierwszą kondygnację mieszkalną. Odległość między drzwiami wewnętrznymi przedsionka a pierwszym stopniem biegu schodowego wynosi 1,35 m. Szerokość biegów schodowych w poszczególnych klatkach budynku wynosi w granicach 1,15 - 1,21 m. Brak jest dostępu dla osób niepełnosprawnych do przedmiotowego budynku, zarówno z poziomu terenu do wejścia budynku, jak i z poziomu wejścia do budynku na którąkolwiek kondygnację budynku. Jednocześnie organ orzekający podkreślił, że do przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (do każdej klatki) brak jest dostępu dla osób niepełnosprawnych a dostęp dla osób niepełnosprawnych nie został zapewniony na etapie budowy obiektu, o czym świadczy brak wyposażenia budynku w dźwigi, brak zamontowanych w budynku urządzeń technicznych umożliwiających ten dostęp z poziomu wejścia na poszczególne kondygnacje. O fakcie braku dostępu do budynku dla osób niepełnosprawnych świadczy również układ i wymiary pomieszczeń wejściowych do budynków (przedsionków) oraz układ drzwi wejściowych, które uniemożliwiają dogodne warunki ruchu osobom niepełnosprawnym.

Organ wskazał przy tym, że roboty budowlane związane z przebudową stref wejść do budynku przy ulicy E. D. [...]-[...] we W. nie obejmowały wnętrza budynku, a dotyczyły stref przed budynkiem (nie prowadziły do przebudowy wnętrza obiektu - m.in. drzwi wejściowych, przedsionków, korytarzy, schodów), zatem organ nie ma możliwości wydania nakazu wykonania robót budowlanych (związanych z w/w elementami budynku), które doprowadziłyby w/w budynek do zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami.

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z przepisem § 16 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust.1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych części, z których osoby te mogą korzystać". Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego dla miasta W. podkreślił w uzasadnieniu, że z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, iż osoby niepełnosprawne nie mogą korzystać z żadnej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego (nie mają dostępu). Dostępu do budynku nie było już przed wykonaniem przedmiotowych robót budowlanych związanych z przebudową zewnętrznych stref wejść do budynku. Wobec powyższego uznano, iż zastosowanie § 16 ust.1 w/w rozporządzenia nie prowadziłoby do zapewnienia dostępności do obiektu osobom niepełnosprawnym (poruszającym się na wózkach inwalidzkich), bowiem dostęp do obiektu mógłby zostać zapewniony jedynie na podest wejścia (w zakresie wykonanych robót), z którego to brak jest możliwości dostępu dla osób na pierwszą kondygnację mieszkalną. Obszar wewnątrz obiektu nie był objęty robotami budowlanymi, wobec czego nie można nałożyć na inwestora obowiązku wykonania robót w w/w obszarze (nie można nałożyć obowiązku wychodzącego ponad zakres wykonanych robót).

Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uznał, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych bądź czynności w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane), bądź nakazania doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu poprzedniego (na podstawie art.51 ust.1 pkt 1 ustawy i decyzją nr [...] z dnia [...] roku ponownie umorzył przedmiotowe postępowanie. Dodatkowo organ orzekający podał, że przed wydaniem decyzji, dnia 28 listopada 2011 roku B.P. złożył pismo w którym podniósł, iż strefy wejściowe do budynku przy ulicy E. D. [...]-[...] we W. zostały niezależnie od budynku zaprojektowane i zatwierdzone w 1991 roku jako "mała architektura", a pozwolenie na budowę budynku zostało wydane bez "małej architektury", czyli bez stref wejściowych, które według skarżącego powstały później. Ponadto zażądał wyegzekwowania od SM "B." dokumentacji projektowej budynku, ustalenia danych kierownika budowy, ustalenia czy prowadzony był dziennik budowy podczas, wykonywanych robót oraz jakie wykonano warstwy podbudowy drogi osiedlowej i po raz kolejny podniósł fakt złego wyprofilowania jezdni przy przedmiotowych budynkach, nieprawidłowego rozwiązania przestrzennego terenu przyległego do przedmiotowego budynku, braku miejsc postojowych, niezgodnego z prawem działania Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz D.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Odnosząc się do treści powyższego pisma organ orzekający wyjaśnił, iż przedmiotowa sprawa dotyczy przebudowy istniejących stref wejściowych w budynku przy ulicy E. D. [...] – [...] we W.. Informacje dotyczące okresu wykonania istniejących przed przebudową stref wejść przed budynkiem nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Ponadto brak jest możliwości dowodowego ustalenia daty powstania murków, gdyż brak jest dokumentacji projektowej przedmiotowego budynku - co wyjaśniono w toku postępowania. Organ wskazał, że przedmiotowe roboty zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, zatem bez zatwierdzonego projektu oraz dziennika budowy (który podlega rejestracji w przypadku uzyskania pozwolenia na budowę) przy czym w toku postępowania rozstrzygnięto kwestię poprawności wykonania robót budowlanych, pod względem sztuki budowlanej i wiedzy technicznej.

Od wskazanej wcześniej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia[...]r. Nr [...] wniesione zostało przez B.P. odwołanie, po rozpatrzeniu którego D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia[...]r. Nr [...] ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wskazując, iż wątpliwości organu odwoławczego w dalszym ciągu budzi kwestia naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do budynku. W decyzji D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że popiera pogląd organu, iż kwestia braku dostępu dla osób niepełnosprawnych z poziomu strefy wejścia do lokali mieszkalnych nie podlega badaniu w przedmiotowej sprawie (gdyż wnętrze budynku nie było objęte prowadzonymi robotami), jednak według organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. winien odnieść się do poprawności robót rzeczywiście wykonanych tzn. robót polegających na przebudowie stref wejściowych do budynku wraz z przebudową chodnika i drogi dojazdowej i ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (w tym zgodności z § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a następnie - po ustaleniu czy wykonane roboty można doprowadzić do zgodności z w/w przepisami - organ winien wydać decyzję w oparciu o art.51 ustawy - Prawo budowlane. Pozostałe zarzuty zostały uznane za bezzasadne.

W przedstawionych w dalszej części uzasadnienia motywach decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał, że z kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, powyżej opisanej, wynika, iż wykonane przez Spółdzielnię roboty budowlane związane z przebudową strefy wejść do budynku przy ul. E. D. [...]-[...] we W. winny być zgodne m.in. z przepisem § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

pomimo braku dostępu dla osób niepełnosprawnych z poziomu w/w strefy wejść do wnętrza przedmiotowego budynku (braku możliwości samodzielnego korzystania z obiektu).

Wyjaśnił jednocześnie, że ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego (m.in. ustaleń zawartych w protokołach z przeprowadzonych przez tut. organ oględzin i kontroli) wynika, że brak jest dostępu dla osób niepełnosprawnych do wejść do przedmiotowego budynku (do wszystkich klatek), co stanowi naruszenie § 16 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia. Strefy wejść wykonane bowiem zostały w formie podestu (z jednym lub dwoma stopniami), bez pochylni dla osób niepełnosprawnych. Przy wejściach do poszczególnych klatek nie zamontowano żadnych urządzeń umożliwiających dostęp osobom niepełnosprawnym (poruszającym się na wózkach inwalidzkich) do wejść do budynku.

Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia oraz w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, skutkuje koniecznością wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w oparciu o art.51 Prawa budowlanego, tj. decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia do stanu poprzedniego (na podstawie art.51 ust.1 pkt 1) albo decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (na podstawie art.51 ust.1 pkt 2). Organ wyjaśnił przy tym iż nakaz rozbiórki obiektu bądź jego części lub doprowadzenia do stanu poprzedniego dotyczy sytuacji gdy nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do zgodności z przepisami poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych (niemających na celu doprowadzenia obiektu bądź jego części objętej robotami do stanu poprzedniego).Następnie wskazał, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie (w szczególności z ustaleń zawartych w protokołach z oględzin i kontroli oraz załączonych do nich szkiców) wynika, że istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowych robót, obejmujących strefy wejść do budynku przy ulicy E.D. [...]-[...] we W., do zgodności z

przepisami - § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu istnieje możliwość wykonania robót budowlanych, polegających na przebudowie stref wejść do budynku, które doprowadzą wykonane roboty do zgodności z przepisami (przepisem § 16 w/w rozporządzenia), a nie będą powodowały konieczności doprowadzania całości wykonanych robót do stanu poprzedniego. Jedną z możliwości doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi jest wykonanie pochylni dla osób niepełnosprawnych o nachyleniu oraz wymiarach zgodnych z § 70 i 71 warunków techniczno-budowlanych oraz przebudowa podestów przed wejściami do budynków, w sposób umożliwiający wykonanie manewru osobom niepełnosprawnym, poruszającym się na wózkach inwalidzkich, które zgodnie z § 71 ust. 3 w/w rozporządzenia powinny posiadać powierzchnię 1,5 x 1,5 m poza polem otwierania skrzydła drzwi. Jak wynika z pomiarów dokonanych przez pracowników organu, obecnie podesty wejściowe nie spełniają tych warunków (należałoby zwiększyć ich powierzchnię. Pochylnie natomiast należałoby zaprojektować i wykonać, przy uwzględnieniu wysokości podestów (a tym samym pochylni) oraz ich możliwym maksymalnym nachyleniu, wynikającym z tabeli zawartej w § 70 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ zwrócił uwagę, iż podesty przed poszczególnymi klatkami przedmiotowego budynku posiadają zmienną wysokość, zatem maksymalne nachylenie i długość będą się różniły w każdym przypadku. Przy wykonywaniu w/w pochylni należy także zwrócić uwagę na ich usytuowanie, aby nie spowodować zawężenia chodnika do szerokości niezgodnej z przepisami § 16 w/w rozporządzenia (według organu istnieje możliwość rozbiórki części murków na podestach i wykonania podjazdów równolegle do ściany frontowej budynku lub pod kątem do ściany). Zdaniem organu w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami istnieje również możliwość zamontowania przy strefach wejść do poszczególnych klatek w/w budynku urządzeń umożliwiających dostęp do wejść do budynku osobom niepełnosprawnym. Organ wyjaśnił ponadto, że z uwagi na istnienie kilku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z przepisami oraz konieczność dokładnego zaprojektowania rozwiązania docelowego (zgodnego z warunkami techniczno-budowlanymi dotyczącymi w/w elementów budynku i zagospodarowania terenu) w sentencji niniejszej decyzji wskazuje, zakres robót niezbędnych do wykonania, bez określenia dokładnego sposobu ich realizacji, pozostawiając wybór sposobu wykonania robót naprawczych podmiotowi zobowiązanemu do ich wykonania.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający podał, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (zgodnie z art.39 ust.1 ustawy - Prawo budowlane). Wprawdzie Miejski Konserwator Zabytków w piśmie dotyczącym przedmiotowych robót wskazał, iż budynek przedmiotowy nie posiada walorów zabytkowych, jednak według organu przepis ten ma również zastosowanie w przypadku konieczności wykonania robót budowlanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), w celu doprowadzenia nielegalnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - co uzasadnia nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie prac w przedmiotowym budynku. Podstawą nałożenia tego obowiązku jest art.51 ust.1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego poza obowiązkiem wykonania określonych robót budowlanych może również nałożyć obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zauważyć należy, iż uzyskanie pozwolenia jest konkretną czynnością, a nie obowiązkiem dostarczenia określonych dokumentów, których organ nadzoru budowlanego może żądać na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego inwestor nie występował o pozwolenie konserwatorskie) bądź art.81c ust. 2 w/w ustawy (żądany dokument nie jest oceną techniczną lub ekspertyzą). Możliwość nałożenia w/w obowiązku dokonania czynności potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygnatura akt II SA/Gd 621/07) z dnia 14 listopada 2007 roku oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygnatura akt II SA/Wr 458/10) z dnia 23 listopada 2010 roku.

Forma pozwolenia konserwatorskiego (decyzja) - jaka jest wymagana w niniejszej sprawie - ma na celu nie tylko zabezpieczenie przed niepożądanym działaniem przy obiekcie leżącym na terenie objętym ochroną konserwatorską, ale również ochronę uprawnień inwestora (w/w forma umożliwi zobowiązanemu do wykonania decyzji korzystanie z prawa do kontroli rozstrzygnięć wydawanych przez organy konserwatorskie).

Dodatkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał, że w toku postępowania zachowane zostały reguły procedury administracyjnej i zadośćuczyniono obowiązkowi zapewnienia stronom możliwości uczestniczenia w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto pouczył strony o treści przepisów art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 51 ust. 3 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona odwołaniami wniesionymi przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B." i B.P. Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła niewłaściwe zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego oraz niecelowość wykonania nakazanych czynności i robót budowlanych oraz faktyczną niemożność ich realizacji. Wyjaśniła, że w przedmiotowym budynku brak jest dostępu dla osób niepełnosprawnych, ponieważ nie został on zapewniony na etapie jego budowy, o czym świadczy brak wyposażenia budynku w dźwigi, brak zamontowanych w budynku urządzeń technicznych umożliwiających ten dostęp z poziomu wejścia na poszczególne kondygnacje. Spółdzielnia wskazała też w uzasadnieniu odwołania, że o braku dostępu do budynku dla osób niepełnosprawnych świadczy również układ i wymiary pomieszczeń wejściowych do budynku (przedsionków) oraz układ drzwi wejściowych, które uniemożliwiają stworzenie dogodnych warunków ruchu osobom niepełnosprawnym. Zdaniem Spółdzielni wykonanie nakazanych decyzją kosztownych robót budowlanych może umożliwić osobom niepełnosprawnym wyłącznie dostanie się do drzwi klatki schodowej, a to przeczy celowi, dla którego istnieje przepis §16 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto Spółdzielnia zwróciła uwagę w uzasadnieniu, że nakazane zaskarżoną decyzją roboty są niewykonalne, ponieważ nie jest możliwe na terenie przypisanym do przedmiotowego budynku i przy istniejących już strefach wejściowych wykonanie dojścia o nachyleniu nie przekraczającym 5%, a organ podejmując orzeczenie w sprawie nie ustalił możliwości wykonania nakazanych prac ani nie wykorzystał możliwości wynikających z przepisu art. 81c ustawy – Prawo budowlane.

Natomiast B.P. w odwołaniu wniósł o :

"1. Zmianę w/w decyzji w ten sposób aby nałożyć obowiązek zapewnienia dostępu osób niepełnosprawnych do budynku przy ul. E.D. [...]-[...] (klatek schodowych i usług w parterze budynku ) w taki sposób jak zostało to przyjęte w prawomocnym zgłoszeniu z dnia [...] r. (rozwiązanie częściowo- zrealizowane ), a nie tak jak to przyjął w decyzji PINB czyli w formie pochylni. Nakazał, że nie wyraża zgody na takie rozwiązanie jak zostało narzucone w decyzji PINB i, że nie wyrażam zgody na wyburzenie murków z cegły klinkierowej wybudowanych na podstawie prawomocnego zgłoszenia z dnia [...] r.

2. Odstąpienie od obowiązku uzyskania zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków co do rozwiązań związanych z dojściami do budynku przy ul. E.D. [...]-[...] (sprawy konserwatorskie wiążą się z ingerencją w drogę osiedlową, a więc robotami ziemnymi; sprawy konserwatorskie nie wiążą się z dojściami do budynków)

3. Stwierdzenie naruszenia prawa przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w opinii uzyskanej przez PINB w zakresie obowiązku uzyskania Konserwatorskiego Pozwolenia na budowę przy robotach związanych z rozbudową drogi osiedlowej

(nie kwestionuję tej części opinii, która odnosi się do dojść do budynku).

4. Stwierdzenie naruszenia prawa konserwatorskiego w zakresie braku pozwolenia konserwatorskiego na budowę przy robotach ziemnych (rozbudowa drogi osiedlowej) oraz braku nadzoru archeologicznego. Odwołujący się wniósł o wystąpienie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o dokumentację dotyczącą rzekomego nadzoru konserwatorskiego.

5. Nałożenie obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem drogi osiedlowej przed budynkiem przy ul. E.D. [...]-[...] poprzez :

– prawidłowe wyprofilowanie - dostosowanie spływu wody do istniejących studzienek kanalizacyjnych; nie wyrażam zgody na inne rozwiązanie;

– uzyskanie prawidłowej nawierzchni poprzez rozbiórkę i ponowne przełożenie kostki betonowej (obecnie w dużym stopniu pofałdowana );

– sprawdzenie pod kontem sprawności systemu kanalizacji deszczowej w związku z poszerzeniem drogi osiedlowej (dodatkowa powierzchnia do przejęcia opadów i ich odprowadzenia);

– sprawdzenie warstw podbudowy jakie znajdują się w poszerzeniu drogi osiedlowej wykonanej w 2008r. co do zgodności z przepisami budowlanymi;

6. Stwierdzenie braku naruszenia prawa przy zatwierdzaniu zgłosz4nia z dnia [...]r.

7. Zmianę klasyfikacji robót budowlanych błędnie określoną w uzasadnieniu do decyzji i nałożeniu obowiązku przeprowadzenia procedury legalizacyjnej.

8. Stwierdzenie prowadzenia robót budowlanych w trakcie samowoli budowlanej w 2008r. w sposób zagrażający zdrowiu i życiu ludzi.

9. Wyegzekwowanie dokumentacji, na podstawie której były prowadzone roboty budowlane - zgodnie z protokołem odbioru spółdzielni.

10.Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawomocną decyzją o warunkach zabudowy tak aby umożliwić budowę miejsc postojowych przed budynkiem przy ul. E.D. [...]-[...] - konieczność wymontowania krawężnika i "przesunięcia go do budynku".

11. Stwierdzenie naruszenia prawa przez spółdzielnię w zakresie obowiązku posiadania dokumentacji obiektu.

12. Sprawdzenie stanu sieci gazowej - jezdnia przed budynkiem osiadała w wyniku złego wyprofilowania przez wiele lat. Dodatkowo w trakcie samowoli z 2008r. prace były wykonywane na sieci gazowej ciężkim sprzętem z narażeniem zdrowia i życia ludzi jest to potencjalne miejsce wybuchu gazu

13. Uwzględnienie wszelkich poprzednio zgłoszonych przez odwołującego się.

14. Stwierdzenie głównej odpowiedzialności ze strony spółdzielni za stan obecny specjalisty d.s. budowlanych i jednocześnie inspektora nadzoru - co zgodne jest z protokołem z oględzin z dnia [...] r.

15. Stwierdzenie współodpowiedzialności PINB za obecny stan niezgodny z przepisami budowlanymi."

W uzasadnieniu odwołania przedstawiona została argumentacja odnosząca się do zamieszczonych w nim wniosków.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 czerwca 2013r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy opisał wszystkie podjęte dotychczas w sprawie czynności procesowe, w tym orzecznicze, a następnie wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy robót budowlanych przed budynkiem przy ul. E.D. [...]-[...] we W., które obejmują przebudowę stref wejściowych do budynku wraz z przebudową chodnika i drogi dojazdowej. Zwrócił uwagę, że zgłoszenie zamiaru wykonania tych robót dokonane w dniu [...] r. nie było skuteczne, ponieważ roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, tak jak roboty związane z przebudową chodnika i drogi dojazdowej. Organ odwoławczy podał następnie że do robót budowlanych wykonanych samowolnie zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 ustawy- Prawo budowlane i wyjaśnił, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 ustawy- Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego rozważa możliwość doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem, przy czym możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu objętego ochroną konserwatorską uzależniona jest od jego akceptacji przez służby konserwatorskie. Organ nadzoru budowlanego zatem prowadząc postępowanie naprawcze bada czy nie naruszono przepisów Prawa budowlanego oraz innych przepisów np. przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece, nad zabytkami (Dz. U. z dnia 17 września 2003 r.). Organ odwoławczy podał, że jak wynika z akt sprawy nieruchomość usytuowana przy ulicy E.D. [...] –[...] we W. znajduje się w obszarze osiedla B., które jako zespół urbanistyczny wpisany został do rejestru zabytków w dniu [...] r. pod nr[...] . Z tego względu – zdaniem organu odwoławczego – zasadne jest wskazanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.w sentencji weryfikowanej decyzji, że wykonanie robót budowlanych polegających na

wykonaniu dojść zapewniających dostęp osobom niepełnosprawnym do drzwi wejściowych we wszystkich klatkach budynku przy ulicy E.D. [...]-[...] we W. - należy zrealizować po uzyskaniu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków, co koresponduje z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt. II OSK 153/09 choć postępowanie regulowane art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ma charakter naprawczy, to jednak sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków, albo niewpisanych do takiego rejestru lecz objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. W pierwszej sytuacji (art. 39 ust. 1) prowadzenie robót budowlanych przy takim obiekcie wymaga uzyskania pozwolenia tego organu na prowadzenie robót budowlanych w formie decyzji (art. 36 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), a w drugim zgody tego organu wyrażonej w postaci postanowienia (art. 39 ust. 3). We wspomnianym powyższej wyroku NSA wyjaśnił również, że wprawdzie postępowanie służące doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 Prawa budowlanego) ma inny charakter niż postępowanie o pozwolenie na budowę, lecz wskazane wyżej zasady uzyskiwania zgody organu konserwatorskiego mają również zastosowanie w tym postępowaniu. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku zlokalizowanym w obrębie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków konserwator zabytków powinien wypowiedzieć się w formie decyzji. Przy wydaniu decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczących robót przy obiekcie zabytkowym strona musi mieć możliwość - jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym - obrony swoich praw i swego interesu, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych obu instancji.

Ponadto D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę w uzasadnieniu, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi wykonanymi przed budynkiem przy ulicy E.D. [...] – [...] we W. tj. z przebudową. Powyższe oznacza, iż w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U, z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego aktu przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych.

Organ nadzoru winien odnieść się do poprawności robót rzeczywiście wykonanych tzn. robót polegających na przebudowie stref wejściowych do budynku wraz z przebudową chodnika i drogi dojazdowej, a w przypadku przebudowy obiektu budowlanego organ pierwszej instancji zobowiązany jest zbadać inwestycję pod względem jej zgodności ze sztuką budowlaną oraz przepisami w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Następnie organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż wykonując przedmiotową inwestycję nie zapewniono dostępu dla osób niepełnosprawnych do przedmiotowego budynku. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie (w szczególności z ustaleń zawartych w protokołach z oględzin i kontroli oraz załączonych do nich szkiców) wynika, że istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowych robót, obejmujących strefy wejść do budynku do zgodności z przepisami - § 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jedną z możliwości doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi jest wykonanie pochylni dla osób niepełnosprawnych o nachyleniu oraz wymiarach zgodnych z § 70 i 71 warunków techniczno-budowlanych oraz przebudowa podestów przed wejściami do budynków, w sposób umożliwiający wykonanie manewru osobom niepełnosprawnym, poruszającym się na wózkach inwalidzkich, które zgodnie z § 71 ust. 3 ww. rozporządzenia powinny posiadać powierzchnię 1,5 x 1,5 m poza polem otwierania skrzydła drzwi. Jak wynika z pomiarów dokonanych przez pracowników organu stopnia powiatowego, obecnie podesty wejściowe nie spełniają ww. warunków (należałoby zwiększyć ich powierzchnię). Pochylnie natomiast należałoby zaprojektować i wykonać, przy uwzględnieniu wysokości podestów (a tym samym pochylni) oraz ich możliwym maksymalnym nachyleniu, wynikającym z tabeli zawartej w § 70 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami istnieje również możliwość zamontowania przy strefach wejść do poszczególnych klatek ww. budynku urządzeń umożliwiających dostęp do wejść do budynku osobom niepełnosprawnym.

W ocenie organu odwoławczego zakres robót budowlanych wskazanych w sentencji zaskarżonej decyzji jest prawidłowy i wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania.

W zakończeniu uzasadnienia D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu przez B. P. - wskazał, że są one chybione i bezzasadne. Wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie prowadzone w sprawie samowolnie wykonanych robót oznacza, iż inwestor wykonuje roboty bez pozwolenia na budowę oraz bez stosownej dokumentacji, zatem żądanie przedłożenia takiej dokumentacji jest niezrozumiałe. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że jeżeli samowolne roboty budowlane wykonywane są przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wówczas organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wystąpić do konserwatora zabytków o wydanie opinii konserwatorskiej. Kwestia wypowiedzenia się przez konserwatora zabytków nie podlega ocenie organu nadzoru budowlanego. Konserwator zabytków działa w ramach swoich kompetencji i to on decyduje czy dany obiekt wymaga opinii.

W ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało przy zastosowaniu właściwej podstawy prawnej, a treść nakazanych obowiązków mieści się w upoważnieniu ustawowym w niej zawartym. Organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił w uzasadnieniu, że korzystając z możliwości reformacyjnych przyznanych mu przez dyspozycję przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz mając na względzie zapis art. 8 Kpa zmienił termin wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją z uwagi na upływ części terminu wyznaczonego przez organ pierwszej instancji.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Spółdzielnia Mieszkaniowa " B." poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petium skargi zarzucono zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:

a) brak odniesienia się do zarzutów Spółdzielni w toku postępowania,

b) przyjęcie za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji,

na podstawie art. 145 § 1 pkt. la ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego:

1) art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. art. 83 ust. 1 i art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego oraz § 2 i 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez bezprawne przyjęcie, iż prace budowlane objęte zaskarżona decyzją stanowią przebudowę, a nie remont;

2) art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, iż w przypadku gdy nieruchomość zabudowana budynkiem przy ul. E.D. [...]-[...] we W. znajduje się w obszarze osiedla B., które jako zespół urbanistyczny wpisany jest do rejestru zabytków, to wykonanie prac związanych z dojściem do klatek w/w budynku wymaga pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków we W.;

3) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wadliwe przyjęcie, iż do opisanych robót budowlanych budynku przy ul. E. D. [...]-[...] stosuje się przepisy w/w rozporządzenia;

4) art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowych robót obejmujących strefy wejść do budynku przy ul. E.D. [...]-[...] do § 16 w/w rozporządzenia;

5) art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż niecelowym jest wykonanie nakazanych czynności i robót budowlanych przy w/w budynku w celu spełniania § 16 w/w rozporządzenia;

6) art. 81c Prawa budowlanego poprzez niewykonanie przez organy nadzoru budowlanego opinii czy ekspertyz wynikających z tego przepisu.

Ponadto podtrzymane zostały w skardze wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w tej sprawie.

Formułując takie zarzuty skarżąca spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów w niej zawartych.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie stanowiska przyjętego w sprawie zostało zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a treść skargi nie stwarza podstaw do jej zmiany.

Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "B." reprezentowanej przez pełnomocnika Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W dniu [...] r. doręczone zostało Sądowi pismo skierowane przez B.P., oznaczone jako "odpowiedź na skargę SM "B." Pismo procesowe strony", z którego treści wynika, że w ocenie uczestnika postępowania skarga i zawarty w niej wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji są całkowicie bezpodstawne i niezgodne z obowiązującym prawem, a obowiązek zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym wynika z ustawy – Prawo budowlane, zatem nie mam możliwości podważenia zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 8 lipca 2014r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podtrzymując skargę i wnioski w niej zawarte, a ponadto – powołując się na przepisy art. 28 Kpa i art. 50 oraz art. 51 ustawy – Prawo budowlane - oświadczył, że w toku postępowania organy nie uwzględniły jako jego stron osób, które nabyły prawo do lokali mieszkalnych w czasie trwania postępowania, na dowód czego przedłożył wypisy z księgi wieczystej stwierdzające stosunki własnościowe w obrębie budynku przy ul. E.D. [...]-[...].

Obecny na rozprawie Wiceprezes skarżącej Spółdzielni oświadczył, że popiera skargę, natomiast uczestnik postępowania B.P. oświadczył ,że Spółdzielnia wiedząc o zmianach własnościowych w obrębie przedmiotowej nieruchomości powinna była na bieżąco informować o tym organ prowadzący postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30

sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym uwzględnieniu przepisu art. 134§1 powołanej powyżej ustawy, stanowiącym, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że orzekając w sprawie nie uwzględnił podniesionego przez pełnomocnika skarżącej Spółdzielni zarzutu wadliwego określenia kręgu stron w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym poprzez pominięcie osób, które w toku postępowania nabyły prawo własności wyodrębnionych lokali mieszkalnych.

Wskazać należy, że uprawnienia procesowe podmiotów, spełniających – w ocenie organu uprawnionego do prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej – kryteria określone w przepisie art. 28 Kpa i dysponujących statusem strony postępowania są ustawowo chronione poprzez treść przepisów art. 10§1 oraz art. 81 Kpa i gwarantowane przepisem art. 145§1 pkt 4 Kpa. Wynikająca z nich możliwość żądania weryfikacji decyzji wydanej z naruszeniem przepisów dotyczących zapewnienia jednostce udziału w postępowaniu administracyjnym, przyznana jest wyłącznie podmiotowi, który doznał uszczerbku na skutek uchybień organu w tym zakresie.

Oznacza to, że inny uczestnik postępowania w sprawie administracyjnej nie może skutecznie korzystać z zarzutu naruszenia – w jego ocenie- uprawnień innej osoby, niezależnie od tego, czy uczestniczyła ona, czy też nie w postępowaniu prowadzonym w danej sprawie administracyjnej (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2013r., sygn. akt II SA/Ol 649/13, Lex nr 1373797).

Sąd nie znalazł też podstaw dla stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji – stosownie do wniosku zawartego w petitum skargi- uznając, że żadne z naruszeń prawa, uwzględnionych przez Sąd przy kasacyjnym orzekaniu nie ma cech kwalifikowanej wadliwości, określonej w przepisach art. 156 §1 pkt 1 1-7 Kpa.

W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane, która należy do sfery materialnego prawa administracyjnego.

Jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej wskazanym w rozdziale 8 powołanej ustawy, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są m.in. zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto przyjętej jako jedna z zasad podstawowych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji (art. 4). Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną).

W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jak norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006).

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w tym zakresie przez przedstawicieli doktryny normy prawne mogą określać następstwa prawne faktu w sposób jednoznaczny, a wówczas rozstrzygnięcie sprawy jest absolutnie wyznaczone przez stosowaną normę prawną, a mogą też nie określać tych następstw jednoznacznie, pozostawiając konkretyzację treści (elementów) rozstrzygnięcia uznaniu orzekającego organu administracji publicznej, a wówczas zachodzi tzw. luz decyzyjny o różnym zakresie swobody organu wyznaczonym przez "dyrektywy wyboru rozstrzygnięcia" jako jego determinanty (J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa; M. Mincer: Uznanie administracyjne, Toruń 1983). W rozważaniach odnoszących się do tej kwestii podkreślano również znaczenie, jakie mają w procesie stosowania prawa, a tym samym załatwiania spraw administracyjnych dyrektywy zawarte na zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim dyrektywa wyboru uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7.).

Wskazywano przy tym, na powinność odwoływania się do nich szczególnie w przypadkach gdy normy prawa materialnego nie określają jednoznacznie następstw prawnych faktu udowodnionego (J. Łętowski :glosa do wyroku NSA z 11 czerwca 1982r., sygn. akt SA 820/81, OSP 1982 Nr 1-2, poz. 22).

W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym w omawianym powyżej zakresie zostały podjęte nieprawidłowo co skutkowało skorzystaniem przy orzekaniu w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane w sposób wadliwy.

Istotne też jest, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności sformułowana w art. 15 Kpa, objęta też ochroną konstytucyjną zawartą w przepisie art. 78 ustawy zasadniczej. Zasada ta realizowana jest poprzez odwołanie stanowiące środek zaskarżenia przysługujący stronie postępowania w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracyjny pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy ustawodawca zamieścił w art. 138 Kpa, a treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie, co wymaga wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Tylko prawidłowe czynności organu odwoławczego w tym zakresie umożliwiają prawidłowe rozstrzygnięcie w warunkach określonych w art. 138 Kpa.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy orzekając kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie z jednoczesnym przekazaniem jej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji naruszył prawo w omawianym powyżej zakresie, obarczając przez to podejmowane orzeczenia wadliwością uprawniającą do uwzględnienia przy orzekaniu art. 135 wskazanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W rozpoznawanej sprawie organy właściwe instancyjnie dokonywały oceny zgodności z prawem robót budowlanych, zrealizowanych przez Spółdzielnię mieszkaniową " B." jako ich inwestora, polegających na przebudowie stref wejściowych przed budynkiem przy ul. E. D. [...]-[...] we W..

Zamiar ich wykonania został zgłoszony właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej pismem z dnia [...]r., przyjętym bez sprzeciwu.(Inwestor dokonał zgłoszenia tych robót pierwotnie w dni[...]r. z tym, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wniósł sprzeciw wobec zamiaru ich zrealizowania).

Zgłoszenie obejmowało roboty budowlane polegające na wyburzeniu znajdujących się przed wejściami murków z cegły, skucin płyt podestowych, wylaniu nowych płyt podestowych i wymurowaniu murków z cegły o mniejszej niż poprzednio długości oraz likwidacji stopni (dwa lub jeden) pomiędzy chodnikiem a wejściem i wykonaniu połączenia w formie płaszczyzny o kilku procentowym nachyleniu.

Zgłoszenie, przyjęte przez Prezydenta W. bez sprzeciwu, na podstawie którego zrealizowano przedmiotowe roboty budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., działający w związku z pismem skierowanym w dniu 2 czerwca 2008r. przez B.P., uznał za wadliwe. Podstawą takiej oceny organ nadzoru budowlanego, której zasadności Sąd nie kwestionuje, było stwierdzenie, że roboty te w obowiązujących warunkach prawnych określonych przez ustawę - Prawo budowlane - nie mogą być uznane za remont i stanowią przebudowę, zdefiniowaną w przepisie art. 3 pkt 7 a tej regulacji.

Konsekwencją takiego kwalifikowania robót budowlanych jest konieczność uzyskania przed przystąpieniem do ich wykonywania ostatecznego pozwolenia na budowę udzielonego przez właściwy miejscowo organ administracji architektoniczno- budowlanej.

Spółdzielnia mieszkaniowa "B." rozpoczynając przedmiotowe roboty budowlane takim pozwoleniem nie dysponowała, co skutkowało koniecznością uznania tych robót za zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto okolicznością stwierdzoną przez organ nadzoru budowlanego i niekwestionowaną przez inwestora było dokonanie w ramach robót prowadzonych przy ul. E.D. [...] – [...] samowolnej przebudowy chodnika i części drogi dojazdowej.

Wobec takich ustaleń powiatowy organ nadzoru budowy prawidłowo skorzystał z możliwości przeprowadzenia postępowania na podstawie przepisów art. 50 -51 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej. Ustawodawca uregulował w nich tzw. tryb naprawczy (legalizacyjny), umożliwiając w ten sposób samowolnemu inwestorowi -po spełnieniu ustawowo określonych warunków- doprowadzenie nielegalnie realizowanych lub zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem.

Stan ten uzyskiwany jest poprzez wykonanie przez inwestora czynności lub robót budowlanych orzeczonych przez organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie w sprawie, chyba, że czynności wyjaśniające przeprowadzone przez ten organ pozwolą stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że roboty budowlane mimo zrealizowania ich w warunkach samowoli budowlanej nie naruszają prawa, co zwalania organ właściwy z obowiązku merytorycznego orzekania w sprawie.

Zaskarżoną decyzją D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w części nakładającej na Spółdzielnię Mieszkaniową "B." w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, obejmujących przebudowę stref wejściowych przed budynkiem przy ul. E.D. [...]-[...] we W. do stanu zgodnego z prawem, obowiązek wykonania czynności polegającej na uzyskaniu (przed wykonaniem niżej wymienionych w osnowie decyzji robót) pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków, obejmującego wykonanie dojść zapewniających dostęp osobom niepełnosprawnym do drzwi wejściowych we wszystkich klatkach budynku przy ul. E.D. [...]-[...] we W. oraz obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu dojść zapewniających dostęp osobom niepełnosprawnym do drzwi wejściowych we wszystkich klatkach budynku przy ulicy E. D. [...]-[...] we W., zgodnych z przepisami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jednocześnie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części wyznaczającej termin wykonania orzeczonych obowiązków do dnia 31 marca 2013r. i wyznaczył nowy termin do dnia 30 czerwca 2013r.

Decyzja organu pierwszej instancji, opisana powyżej była poprzedzona trzema kasacyjnymi orzeczeniami D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r. i Nr [...] z dnia [...] r.), podjętymi każdorazowo po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B.P., którymi organ odwoławczy uchylał decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (odpowiednio: Nr [...] z dnia [...] r. Nr [...] z dnia[...] r. i Nr [...] z dnia [...]r.). orzekające o umorzeniu - na podstawie art. 105§1 kpa – postępowania w sprawie, z jednoczesnym przekazaniem każdorazowo sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Materiał sprawy wskazuje, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, poprzedzająca decyzję zaskarżoną jak i dwie wcześniejsze decyzje kończące postępowanie pierwszoinstancyjne w sposób niemerytoryczny, podjęte na skutek orzeczeń kasacyjnych organu odwoławczego wydanych w trybie art. 138§2 Kpa, wynikały z czynności procesowych, dokonywanych zgodnie we wskazaniami organu odwoławczego zawartymi w kolejnych decyzjach uchylających zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Istotne też jest, że z doręczonych sądowi akt sprawy, stanowiących – zgodnie z przepisem art. 133§1 ustawy- Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi - podstawę do orzekania, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowy budynek, usytuowany przy ul. E.D. [...]-[...] we W. został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia[...] r., wydanej przez właściwy organ administracji publicznej przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62).

Okolicznością, której nie można zakwestionować jest również to, że wskazane powyżej akty nie wymagały zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Ponadto wykonane w trakcie realizowania przedmiotowego budynku schodki w strefach wejściowych oraz pochylnie o szerokości 70 cm i ze spadkiem 30 % (przy dopuszczalnym maksymalnym 5 % nachyleniu pochylni dla osób niepełnosprawnych określonym w §55 ust. 1 pkt 1 wskazanego powyżej rozporządzenia) nie zapewniały dostępu osobom niepełnosprawnym do budynku, który jak wynika z akt sprawy – w żadnej swojej części nie jest dostosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych. Mieszkania są w nim usytuowane od poziomu pierwszego piętra, na które osoby niepełnosprawne nie mają dostępu, bowiem budynek nie jest wyposażony w dźwigi osobowe, ani nie ma w nim zamontowanych innych urządzeń technicznych umożliwiających osobom niepełnosprawnym dostęp z poziomu wejścia na poszczególne kondygnacje. Dostęp do budynku osobom niepełnosprawnym nie został zapewniony na etapie jego budowy, a brak dostępu wynika również z układu i wymiarów pomieszczeń wejściowych do budynków ( przedsionków) oraz układu drzwi wejściowych.

Z materiału sprawy wynika również, że do każdej z sześciu klatek schodowych budynku przy ulicy E.D.[...]-[...] we W. z poziomu przyległego chodnika prowadzą podesty (jeden lub dwa stopnie) o zróżnicowanej wysokości. Do wnętrza w/w klatek z poziomu podestów prowadzą drzwi wejściowe dwuskrzydłowe o wymiarach 1,47 x 2,06 m, z tym że szerokość skrzydła otwieralnego, głównego wynosi 1,0 m. W/w skrzydło drzwiowe otwierane jest na zewnątrz. Za w/w wejściem do budynku istnieje przedsionek (wiatrołap) o wymiarach 1,25 x 2,72 m, za którym znajdują się kolejne drzwi dwuskrzydłowe o wymiarach 1,75 x 2,02 m, przy czym skrzydło główne posiada szerokość 0,9 m. W/w skrzydło otwierane jest na przedsionek. Za w/w drzwiami istnieje klatka schodowa prowadząca na pierwszą kondygnację mieszkalną. Odległość między drzwiami wewnętrznymi przedsionka a pierwszym stopniem biegu schodowego wynosi 1,35 m. Szerokość biegów schodowych w poszczególnych klatkach budynku wynosi w granicach 1,15 - 1,21 m. Brak jest dostępu dla osób niepełnosprawnych do przedmiotowego budynku, zarówno z poziomu terenu do wejścia budynku, jak i z poziomu wejścia do budynku na którąkolwiek kondygnację budynku.

Ponadto prawidłowo –zdaniem Sądu – przeprowadzone przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniające pozwoliły ustalić, że w ramach przedmiotowych robót budowlanych nie wykonywano żadnych prac wewnątrz budynku.

Zasadne jest zatem stwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., że zrealizowanie przedmiotowych robót nie zmieniło warunków dostępności budynku przy ul. E.D. [...]-[...] we W. osobom niepełnosprawnym, ponieważ taka dostępność w żadnym stopniu przed przystąpieniem do wykonania robót w obrębie stref wejściowych do budynku nie istniała.

Należy też zwrócić uwagę, że wykonywanie objętych prowadzonym w tej sprawie postępowaniem robót budowlanych nadzorowane było przez pracownika Spółdzielni Mieszkaniowej "B." legitymującego się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi oraz przygotowaniem zawodowym, a roboty zostały protokołownie odebrane.

W uznaniu Sądu istotne też jest, że w aktach sprawy znajduje się pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia[...] r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., dotyczące prac zrealizowanych w strefie wejściowej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. D. [...] –[...] we W., w którego treści organ konserwatorski podaje, że budynek przy ul. E.D. [...]-[...] jest obiektem współczesnym i stwierdza, że : "w ocenie prac wykonanych w strefie wejściowej do budynku (opisanych w wystąpieniu PINB) nie odnajduję uwarunkowań konserwatorskich".

Zważyć przy tym należy, że pismo to stanowi odpowiedź na wystąpienie Powiatowego Inspektora Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r., w którym organ ten szczegółowo opisał prace zrealizowane przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B." w ramach przebudowy stref wejściowych budynku przy ulicy E. D. [...] –[...] we W., wskazał, że budynek znajduje się na terenie osiedla B. wpisanego do rejestru zabytków w dniu [...] r. pod nr [...]i wyjaśnił, że ze względu na konieczność wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie opisanych robót budowlanych prosi "o wskazanie ewentualnych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami związanymi z ochrona zabytków- ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (np. możliwość pozostawienia wykonanych elementów, rozbiórka, przywrócenie do stanu poprzedniego)".

Materiał sprawy zawiera również pisemne oświadczenie zastępcy D.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...]r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. jako odpowiedzi na pismo tego organu z dnia [...] r., z którego treści wynika, że dotyczy ono zleceń konserwatorskich w zakresie ochrony zabytków w związku z wyburzeniem i wykonaniem nowych murków przed wejściami do klatek schodowych w budynku przy ul. E. D. [...] – [...] we W., przebudową stref wejściowych do klatek budynku i wymianą chodnika przed budynkiem wraz z poszerzeniem drogi dojazdowej oraz, że D.Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zgłasza zastrzeżeń do realizacji przedmiotowej inwestycji w zakresie prac ziemnych.

Kierując do wojewódzkiego organu konserwatorskiego prośbę o wydanie w trybie art. 106 kpa opinii dotyczącej ochrony zabytków archeologicznych w związku z wykonanymi (opisanymi w piśmie) robotami budowlanymi przed budynkiem przy ulicy E. D. [...]-[...] we W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zwrócił się o wskazanie czynności mających na celu doprowadzenie opisanych robót do zgodności z przepisami obejmującymi ochronę zabytków archeologicznych.

Należy przy tym wskazać, że opisane powyżej czynności wyjaśniające podjęte zostały przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w wykonaniu zaleceń D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zamieszczonych w uzasadnieniu decyzji tego organu z dnia [...] r. Nr[...] , wydanej na podstawie przepisu art. 138§2 kpa. Uznając w nim zaskarżoną w toku instancyjnym przez B.P. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] umarzająca postępowanie za wydaną przedwcześnie i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, organ odwoławczy powołał się na przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami oraz przepis art. 39 ust. 1 ustawy p Prawo budowlane i stwierdził, że "... przed wydaniem decyzji co do założenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy należy uzyskać opinię konserwatora zabytków".

Dysponując zaleconymi przez organ odwoławczy oświadczeniami organów konserwatorskich, wcześniej opisanymi, z których wynika brak zastrzeżeń tych organów do przedmiotowych robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 105§1 kpa umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wyjaśnił m.in., że zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał poprawność zrealizowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B." robót budowlanych polegających na przebudowie stref wejściowych budynku przy ulicy E. D. [...]-[...] we W. oraz przebudowie chodnika i drogi dojazdowej, ich zgodność z przepisami techniczno- budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej oraz przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W takich okolicznościach organ orzekający uznał, że w sprawie brak jest podstaw do nałożenia na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane obowiązku wykonania robót budowlanych lub czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem, albo nakazania doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu poprzedniego na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy.

Eliminując tę decyzję z obrotu prawnego przy zastosowaniu przepisu art. 138§2 kpa decyzją z dnia [...]r. Nr[...] , wydaną po rozpatrzeniu odwołania B.P. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia m.in., że " ... kwestia zajęcia stanowiska przez konserwatora zabytków została w sposób jasny wyjaśniona, jednak wątpliwości budzi kwestia naruszenia przepisów techniczno- budowlanych w zakresie zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do budynku".

Organ jednocześnie stwierdził - prawidłowo, że do przedmiotowych robót budowlanych, stanowiących przebudowę, w prowadzonym w odniesieniu do nich postępowaniu należy stosować przepisy powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W praktyce orzeczniczej i doktrynie powszechnie zaakceptowany został bowiem pogląd, że w postępowaniu tzw. naprawczym (legalizacyjnym)- niezależnie od daty zrealizowania robót budowlanych - stosuje się przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego w tym trybie. Istotą takiego postępowania jest bowiem doprowadzenie nielegalnie wykonanych czy wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Zgodność z prawem powinna zatem oznaczać zgodność z aktualnie istniejącym i obowiązującym porządkiem prawnym i wynikającymi z niego wymaganiami.

Zważyć zatem należy, że zgodnie z treścią §16 ust. 1 powołanego wcześniej aktu wykonawczego, obowiązującego od dnia 16 grudnia 2002r., do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w §14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać.

Natomiast z treści stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej , wynika, że właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych i prawnych istniejących w rozpoznawanej sprawie zobowiązanie Spółdzielni Mieszkaniowej "B."- inwestora przedmiotowych robót budowlanych do wykonania czynności i robót określonych w decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie nie jest zasadne i dokonane zostało w sposób naruszający przepisy prawa.

W ocenie Sądu materiał sprawy upoważnia też do uznania, że zawarte w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej skonkretyzowanie obowiązków i jej treść są rezultatem konsekwentnie sformułowanych przez organ odwoławczy w podejmowanych w sprawie decyzjach kasacyjnych, wymogów wyprowadzanych w treści przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów techniczno – budowlanych.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że organ odwoławczy w decyzji z dnia [...]r. Nr[...], w której wskazał na konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji kwestii zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do budynku, nie uwzględnił treści §2 ust. 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009r., stanowiącego m.in., że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000m2 wymagania, o których mowa w § 1 (tj. wymagania określone w art. 5 i 6 ustawy – Prawo budowlane) z wyłączeniem wymagań charakterystyki energetycznej, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań, o których mowa w ust. 2 uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym odpowiednio do przedmiotu ekspertyzy. Należy dodatkowo wyjaśnić, że we wskazanym powyżej ust. 2 § 2 powołanego rozporządzenia pracodawca dopuścił możliwość spełnienia wymagań określonych w art. 5 i art. 6 ustawy – Prawo budowlane, zawierających katalog dóbr chronionych w procesie inwestycyjnym, w sposób wynikający z ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo - rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z odpowiednimi organami, stosownie do przedmiotu ekspertyzy.

Zdaniem Sądu, jeżeli organ odwoławczy podejmując opisaną powyżej decyzję skorzystał ze szczególnej kompetencji kasacyjnej, określonej w przepisie art. 138§2 kpa i z przewidzianej w tym przepisie w jego brzmieniu wówczas obowiązującym, możliwości wskazania okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to powinien również – stosując się jako organ merytoryczny do wymogu wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego – uwzględnić w formułowanych wskazaniach regulację zawartą w § 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia.

Przyjmując taką ocenę Sąd w składzie orzekającym podzielił stanowisko prezentowane w judykaturze, zgodnie z którym możliwa i dopuszczalna jest przebudowa budynku już istniejącego (w tym urządzeń budowlanych ) zrealizowanego zgodnie z prawem, ale nie spełniającego aktualnych wymogów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, nawet jeśli nie jest możliwe jego dostosowanie do aktualnych wymogów (np. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011r., sygn. akt II OSK 112/10, Lex nr 1080204).

W sprawowanym w odniesieniu do wskazanego powyżej §2 powoływanego rozporządzenia orzecznictwie, sądy administracyjne obu instancji uznawały, że w sytuacji gdy spełnienie przez inwestora obowiązków odpowiadających wymogom obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych (np. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) nie jest możliwe ze względu na pewne istniejące już ograniczenia architektoniczne budynku, należy zastosować inne rozwiązania, dozwolone przez przepisy prawne, uznane przez uprawnioną jednostkę za optymalne. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa, możliwych sposobów jego przestrzegania i sprecyzowania obowiązków w sposób racjonalny i wykonalnych w istniejących uwarunkowaniach technicznych. Akcentowano przy tym, że obowiązki, jakie adresat decyzji ma wykonać właściwy organ może sprecyzować dopiero po rozporządzeniu ekspertyzy technicznej i zapoznaniu się z jej wynikiem (np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt II OSK 494/10, Lex nr 784491, wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2008r., sygn. akt II SA/Ła 1029/07, Lex nr 515270).

Sąd w składzie orzekającym w sprawie przedstawione powyżej poglądy judykatury bezwzględnie akceptuje.

W rozpoznawanej sprawie istotne też jest, że żadna część przedmiotowego budynku nie zapewnia warunków niezbędnych do korzystania przez osoby niepełnosprawne, a możliwość ich zapewnienia nie była w ogóle przewidziana w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Okoliczność ta nie uniemożliwiła też legalnego przystąpienia do jego użytkowania.

Wymaga zatem rozważenia- także w aspekcie art. 7 Kpa (in fine) – zasadność obligowania inwestora do wykonywania czynności i robót budowlanych, wprawdzie odpowiadających literalnemu brzmieniu przepisów wykonawczych, ale zmierzających wyłącznie do zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do drzwi wejściowych budynku.

Zdaniem Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie sposób zakończenia postępowania naprawczego i treść rozstrzygnięcia powinny zostać uzależnione od wskazań i wyników ekspertyzy technicznej, sporządzonej w toku postępowania.

Jej nieuwzględnienie w materiale dowodowym uprawnia do stwierdzenia , że w sprawie nie zostały wyjaśnione w sposób określony przepisami prawa wszystkie istotne w niej okoliczności.

Przyjmując taką ocenę Sąd uznał, że decyzje wydane w sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym po dniu 20 sierpnia 2010r. jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego.

Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę, że w toku postępowania żaden z organów właściwych instancyjnie nie wyjaśnił przesłanek, które uwzględnił dopuszczając B.P. do udziału w postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu przepisu art. 28 kpa. Zasadniczym kryterium w tym przepisie uwzględnionym, kwalifikowania jednostki jako stronę postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej jest interes prawny (lub obowiązek).

Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego, na podstawie którego jest realizowany. Prawnie chroniony interes jednostki istnieje wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek, o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, co nie wyklucza w pewnych sytuacjach prawa do żądania przez określony podmiot wszczęcia postępowania w sprawie przez organ administracji. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby, domagającej się przyznania statusu strony tylko wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (np. wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 1957/11, Lex nr 1336345, sygn. akt I OSK 1874/11, Lex nr 1336332; wyrok NSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 1321/12, Lex nr 1310200).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym aprobuje, że ochrona praw z tytułu własności lokalu i współwłasności nieruchomości jednostki jako członka spółdzielni czy wspólnoty mieszkaniowej nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym tej nieruchomości bez jednoczesnego wykonania zindywidualizowanego interesu prawnego (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2013r., sygn. akt VII SA/Na 1518/12, Lex nr 1311501; wyrok NSA w Opolu z dnia 14 stycznia 2014r.,sygn. akt II SA/Op 475/13 nie publ.). Sąd nie kwestionuje możliwości przyznania B.P. przymiotu strony przedmiotowego postępowania, zwraca jednak uwagę, że w obowiązujących warunkach prawnych kreowanie jednostki na stronę postępowania wymaga wskazania okoliczności, które do tego uprawniają, przede wszystkim ze względu na konsekwencje formalno i materialnoprawne przyznania takiego statusu. Takich rozważań materiał sprawy nie zawiera.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny- stosownie do przepisu art. 145§1 pkt 1 lit.c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt IV wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.

J.T.01.09.14r.