Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 679/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 16 par. 1, art. 16 par. 3, art. 61a par. 1, art. 61a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 25 maja 2022 r. nr KO.441.150.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 679/22

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J.M., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 25 maja 2022 r. (znak: KO.441.150.2022) utrzymujące w mocy postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek strony z 29 marca 2022 r. postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką K.W.

Z akt sprawy wynika, że działając na wniosek J.M. z 20 października 2021 r. Wójt Gminy Ręczno decyzją z 2 grudnia 2021 r. odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K.W. Decyzja ta następnie została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 18 lutego 2022 r.

Następnie 29 marca 2022 r. skarżąca wystąpiła z kolejnym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką K.W.

Wójt Gminy Ręczno postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K.W.

W uzasadnieniu organ podniósł, że aktualnie złożony przez skarżącą wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiera się na tych samych okolicznościach, co wniosek już rozstrzygnięty ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną. Strona nie wskazała żadnych nowych okoliczności, które uzasadniałyby ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Postanowienie to zaskarżyła w całości J.M., która zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i bezzasadne uznanie, iż niedopuszczalny jest ponowny jej wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K.W., z uwagi na zapadłą już 18 lutego 2022 r. w sprawie KO.441.443.2021 ostateczną decyzję odmawiającą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Strona wniosła o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką K.W.

W uzasadnieniu zażalenia nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji strona podniosła, iż wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięcia decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Skarżąca stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła jedna z przesłanek ustawowych opisanych w art. 61 a k.p.a., a mianowicie przeszkoda przedmiotowa dotycząca tego samego przedmiotu oraz stanu faktycznego. Po pierwsze, w złożonym wniosku ubiegała się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od marca 2022 r., a wcześniej złożony wniosek obejmował okres od października 2021 r., co oznacza, iż odmienne są czasookresy tych wniosków. Po drugie upływ czasu spowodował, iż zmienił się stan faktyczny oraz prawny w sprawie, a mianowicie sądy administracyjne, jak również jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne zaczęły respektować kluczowy w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Zdaniem Kolegium z akt administracyjnych niniejszej sprawy bezspornie wynika, iż J.M. wnioskiem z 29 marca 2022 r., skierowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ręcznie, wystąpiła ponownie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K.W. Organ pierwszej instancji, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K.W. z uwagi na to, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Wójta Gminy Ręczno z 2 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K.W. Decyzja ta stała się ostateczna, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 18 lutego 2022 r. Nr KO.441.443.2021 utrzymało w mocy tę decyzję organu pierwszej instancji. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że niniejsza sprawa bezspornie jest tożsama ze sprawą zakończoną wyżej wymienioną decyzją ostateczną, bowiem w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Kolegium przychyliło się do poglądu organu pierwszej instancji, że mamy do czynienia "z inną uzasadnioną przyczyną", w rozumieniu ww. przepisu art. 61a § 1 k.p.a., z powodu, której postępowanie administracyjne nie może być wszczęte.

Odnosząc się zaś do zarzutu zażalenia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy z uwagi na odmienny przedmiot sprawy, tj. odmienny czasookres wniosków oraz stan faktyczny i prawny, tj. ze względu na upływ czasu i fakt, że sądy administracyjne, jak również jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne zaczęły respektować kluczowy w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt 38/13 z 21 października 2014 r., Kolegium stwierdziło, że zarzut ten jest całkowicie chybiony.

Argumentując powyższe organ zażaleniowy wyjaśnił, że w art. 24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) ustawodawca wskazał, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ww. ustawy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Kolejny wniosek oparty na tym samym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności (w przedmiotowej sprawie K.W. - matka skarżącej, w związku z opieką, nad którą ubiega się o przedmiotowe świadczenie, orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 3 września 2015 r. znak: [...] została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji), przy braku zmiany innych okoliczności prawotwórczych, jest wnioskiem złożonym o to samo świadczenie w tej samej sprawie w ujęciu materialnoprawnym i w jej wymiarze czasowym. Treść sentencji ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 jest jasna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać wżycie. Wyrok ten był więc od początku respektowany zarówno przez sady administracyjne, jak i Kolegium. Kolegium zaakcentowało, że wyrok ten nie miał zastosowania w sprawie poprzednio rozstrzygniętej, przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej był brak spełnienia przesłanki z art. 17b ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tożsamością sprawy, w tym także z tym samym stanem faktycznym.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze skarżąca J.M. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 a § 2 k.p.a. przez jego błędną interpretację i bezzasadne uznanie, iż niedopuszczalny jest ponowny wniosek skarżącej o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K.W., z uwagi na zapadłą w 18 lutego 2022 r. w sprawie KO.441.443.2021 ostateczną decyzję odmawiającą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz wniosła o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie Wójta Gminy Ręczno z 1 kwietnia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ponadto organ podniósł, że w skardze błędnie wskazano, że dotyczy ona decyzji Kolegium z 25 maja 2022 r. (znak : KO.441.150.2022) odmawiającej stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Ręczno z 1 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postanowienia o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z regulacją art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 25 maja 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Ręczno z 1 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia J.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wnioskowanego na matkę.

Lektura akt sprawy dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K.W., stojąc na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a.

Zdaniem organów orzekających przeszkodą do wszczęcia postępowania jest ustalenie, że w oparciu o wcześniejszy wniosek skarżącej z 20 października 2021 r., organ pierwszej instancji decyzją z 2 grudnia 2021 r. odmówił J.M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K.W. Powyższe rozstrzygnięcie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 18 lutego 2022 r. zostało utrzymane w mocy. Zatem kolejny wniosek złożony w tej samej sprawie opatrzony datą 29 marca 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia stwierdzenie, że wydana na skutek jego rozpoznania decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności określoną w 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Powyższy pogląd neguje skarżąca, która uważa, że w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, albowiem drugi wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dotyczy zupełnie innego czasookresu, a mianowicie przyznania spornego świadczenia od marca 2022 r., podczas gdy pierwszy wniosek obejmował okres od października 2021 r. W sprawie nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa. Ponadto zmianie uległ stan prawny.

Wobec tak zakreślonej istoty sporu wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 i 2 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Z przywołanego unormowania jasno wynika że organ ma obowiązek wydać (użyty zwrot "wydaje") postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, gdy stwierdzi, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Po drugie, gdy ustali, że w sprawie występują inne uzasadnione przyczyny. Wymienione wyżej przesłanki są od siebie niezależne i autonomiczne. Użyte w art. 61a § 1 k.p.a. pojęcie "inne uzasadnione przyczyny" nie zostało co prawda zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w literaturze oraz ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie administracyjne, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 lutego 2014 r., I OSK 2159/12, 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14, 28 października 2015 r., II OSK 2465/15, 6 lipca 2020 r., I OSK 3032/19, wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2014 r., II SA/Wa 241/14).

Według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.:

a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych;

b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: - sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, - sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, - sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), - sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej;

c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją;

d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji;

e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (vide: Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212).

Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (zob.: wyrok NSA z 10 października 2012 r., II OSK 1087/11). Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a więc wówczas, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić brak podstaw do prowadzenia postępowania. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji za zasadniczą przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania J.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K.W. prawidłowo uznały uprzednie rozstrzygnięcie tej samej sprawy decyzją Wójta Gminy Ręczno z 2 grudnia 2021 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 18 lutego 2022 r. Wskazać bowiem należy, iż wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. byłaby dotknięta decyzja, która dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata).

Ocena, czy w konkretnym przypadku ma miejsce res iudicata wymaga od organu ustalenia tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje więc w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony lub ich następcy prawni. Tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy, to tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia i treści żądania strony. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej (podmiotowo i przedmiotowo) z załatwioną wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest wyłącznie po wyeliminowaniu tej pierwszej w ustalonym przez prawo trybie. Zatem, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji.

W kontrolowanej sprawie skarżąca w krótkich odstępach czasu złożyła dwa wnioski o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką (20 października 2021 r. i 29 marca 2022 r.). W obu przypadkach występuje tożsamość o charakterze podmiotowym (skarżąca i jej podopieczna). Mianowicie z wnioskiem wystąpił ten sam podmiot – J.M., która opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – K.W., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydanym na stałe. Przedmiotem obu omawianych postępowań jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie zachodzi również tożsamy stan faktyczny w zakresie okoliczności prawotwórczych (skarżąca sprawuje opiekę nad matką). Zmianie nie uległ również stan prawny, jako że podstawę materialnoprawną wydanej uprzednio decyzji stanowi przepis art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], w niezmienionym brzmieniu.

Nie można zgodzić się z poglądem autora skargi jakoby w rozpatrywanej sprawie brak było pełnej tożsamości przedmiotu sprawy w sytuacji wystąpienia przez skarżącą z ponownym wnioskiem o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na odmienne okresy, na które skarżąca ubiegała się o przyznanie rozważanego świadczenia. Podkreślić w tym miejscu należy, że według art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c powoływanej ustawy. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Stosownie zaś do treści art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.

W świetle powyższych unormowań zasadą jest przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, a nie na ściśle wskazany okres. Tylko przy świadczeniach okresowych można przyjmować, że kolejne wnioski obejmujące różne okresy zasiłkowe dotyczą różnych spraw administracyjnych w ujęciu materialnoprawnym. Innymi słowy, w rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć, jak czyni to skarżąca, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem okresowym, z uwagi na sam tylko fakt, że przyznaje się je od momentu złożenia konkretnego wniosku i w sytuacji składania wniosków w rożnym czasie mamy do czynienia z różnymi sprawami administracyjnymi.

Tutejszemu Sądowi znane są wprawdzie poglądy judykatury zbieżne zresztą ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącą na gruncie rozpatrywanej sprawy o okresowym charakterze świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego nie można mówić o tożsamości, gdy kolejny wniosek dotyczy innego okresu świadczeniowego (por. np.: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z 15 stycznia 2020 r., IV SA/Po 951/19, Gliwicach z 25 lutego 2022 r., II SA/Gl 1608/21, Rzeszowie z 2 marca 2022 r., II SA/Rz 1626/21, Lublinie z 30 stycznia 2018 r., II SA/Lu 947/17), nie mniej jednak Sąd z omówionych wyżej względów ich nie podziela.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie istnieje tożsamość sprawy, która została już rozstrzygnięta wcześniejszą decyzją organu pierwszej instancji z 2 grudnia 2021 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją organu odwoławczego z 18 lutego 2022 r. Skarżąca, pomimo prawidłowego pouczenia zamieszczonego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, nie skorzystała z prawnej możliwości poddania wydanych na gruncie uprzednio rozpatrywanej sprawy decyzji organów obu instancji kontroli sądowoadministracyjnej, lecz zamiast tego złożyła kolejny wniosek o przyznanie spornego świadczenia (opatrzony datą 29 marca 2022 r.). W rezultacie ostateczna decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzyskała przymiot prawomocności (art. 16 § 3 k.p.a.). Dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w prawem przewidzianym trybie, dopóty rozpoznanie kolejnego wniosku skarżącej o przyznanie spornego świadczenia jest z prawnego punktu widzenia niemożliwe. Prawidłowo więc organy obu instancji odmówiły wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie, wydając postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

k.ż.