Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 266/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 - 3a, art. 66 ust. 1 i 4, art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 5, art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 107 par. 1, art. 268a
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 3 ust. 1 pkt 1 - 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędzia WSA Renata Kantecka Protokolant Referent stażysta Ryszarda Judziak-Brzozowa po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Skarbu Państwa na rzecz Kancelarii Adwokackiej (ze środków budżetowych WSA w Olsztynie) 240 zł (dwieście czterdzieści) za czynności adwokata oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) stanowiącą podatek od towarów i usług od tych czynności według stawki 23%.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 stycznia 2009 r. W.R. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za okres od 1 sierpnia 2005 r. do 4 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu wnioskodawca, wskazując na zły stan zdrowia, podał, że przedmiotowe zaległości powstały na skutek postępującej schizofrenii paranoidalnej. Ponadto wniosek uargumentował tym, iż wysokość należności przewyższa jego możliwości płatnicze.

Decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych w oparciu o art. 28 ust. 1 – 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 16.579,16 zł. Tą samą decyzją, działając na podstawie przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", umorzył należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 1.508,21 zł.

Wydaną na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia "[...]" Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]". W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że lekarz orzecznik uznał, że strona jest całkowicie niezdolna do pracy od stycznia 2008 r.. Jednakże, w dniu 8 września 2008 r. podjęła ona zatrudnienie na podstawie umowy o pracę. Dochód rodziców, na których utrzymaniu strona przebywa, stanowią świadczenia w postaci emerytury matki w wysokości 1.237,79 zł i renty ojca w wysokości 798,47 zł. oraz dochód z działalności gospodarczej matki w wysokości ok. 1.226,89 zł miesięcznie. Zatem, jak wyliczył organ, łączny dochód rodziny wynosi 3.263,15 zł, co po odliczeniu stałych wydatków w wysokości 1.242,99 zł wynosi 673,39 zł na jedną osobę. W ocenie Zakładu, w sprawie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jednakże Zakład uznał za zasadną odmowę umorzenia należności z tytułu składek ze względu na fakt, że okres składek, którego dotyczył wniosek o umorzenie, mógł mieć wpływ na wymiar świadczenia rentowego, o które równoległe ubiegała się strona.

Wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 531/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższą decyzję, wskazując, że aprobaty Sądu nie mogła zyskać argumentacja, zgodnie z którą odmówiono stronie umorzenia należności z tytułu składek ze względu na to, że będący konsekwencją tej odmowy brak wymaganego okresu składkowego może skutkować odmową przyznania stronie świadczenia rentowego z tytułu niezdolności do pracy. Jak wskazał Sąd, takie postępowanie Zakładu przekraczało ramy kompetencji ustanowionych instytucją uznania administracyjnego. Jeśli bowiem powstały wątpliwości co do intencji strony (strona złożyła bowiem jednocześnie odwołanie od decyzji w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy), Zakład nie mógł podjąć rozstrzygnięcia w sprawie bez uprzedniego wyjaśnienia, czy strona rozumie znaczenie skutków prawnych, jakie rodzi instytucja umorzenia, oraz czy się na nie godzi. Ponadto Sąd uznał, że w świetle zebranych dowodów nie sposób uzasadnić wniosek Zakładu, dlaczego sytuacja skarżącego nie spełnia ustawowej przesłanki umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia.

Wydaną po ponownym postępowaniu decyzją z dnia "[...]" Zakład utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]" w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oraz odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu podniesiono, że sytuacja strony uległa zmianie bowiem Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia "[...]" przyznał jej prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy na okres do 31 marca 2012 r. Wysokość tego świadczenia wyniosła 616,72 zł netto. Zakład stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż nie kierowano egzekucji do majątku strony. Odnosząc się natomiast do przesłanek umorzenia należności z tytułu składek uregulowanych w rozporządzeniu, uznał, że sytuacja strony uległa poprawie, gdyż obecnie posiada własny dochód, uprzednio zaś pozostawała na utrzymaniu rodziców, a ponadto korzystała z pomocy społecznej.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, M.R. – kurator częściowo ubezwłasnowolnionej strony, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, w której wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości. Uzupełniając skargę, w piśmie z dnia 25 marca 2011 r. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 23.244,82 zł. Wskazała, że wysokość tych należności przekracza możliwości płatnicze, a dochód w postaci renty pozwala jedynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Ponownie podkreśliła, że rokowania co do stanu zdrowia ubezwłasnowolnionego są niekorzystne i według orzeczenia lekarskiego jest on całkowicie i trwale niezdolny do pracy, co wypełnia przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia. Końcowo podkreślono, że decyzją z dnia "[...]" umorzono stronie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Jednakże obecnie Zakład wymaga zapłaty nie tylko należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ale również z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy .

W odpowiedzi Zakład podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny przeprowadza kontrolę aktów wydawanych przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Należy również dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

W związku z zawartym w piśmie procesowym z dnia 25 marca 2011 r. wnioskiem strony skarżącej, tytułem wstępu należy również zaakcentować, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że decyzja w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. umorzenia należności z tytułu składek. Tym samym Sąd nie może również nakazać Zakładowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Leży to bowiem w granicach jego wyłącznej kompetencji.

Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności – 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako K.p.a..

Stosownie do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, (...) stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem wydającym decyzję w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu. Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera bowiem jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku (teza wyroku NSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 340/06, Lex nr 351125, teza wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 630/09, opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl)). Jak przy tym wskazano w ostatnim z powołanych orzeczeń NSA, decyzję wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. podpisuje Prezes Zakładu, jako osoba kierująca działalnością Zakładu i reprezentująca go na zewnątrz lub z jego upoważnienia inna osoba.

Z treści poddanej kontroli Sądu decyzji wynika, że w jej nagłówku prawidłowo wskazano Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Zastrzeżenia Sądu wzbudził natomiast fakt, iż zaskarżona decyzja została podpisana przez kilka osób: starszego inspektora J.N., starszego specjalistę M.T., Kierownika Inspektoratu ZUS J.R. oraz Dyrektora Oddziału ZUS M.S. – G., przy czym żadna z tych osób, pomimo obowiązku wynikającego z art. 107 § 1 K.p.a., nie powołała się na istnienia upoważnienia do wydania tej decyzji.

Tymczasem stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zgodnie z utrwalonym na gruncie tego przepisu orzecznictwem sądów administracyjnych, pisma organu administracyjnego, zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ (p. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, opubl. OSP 1982/9/169, wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r., sygn. akt III ARN 30/90, opubl.: OSP 1991/7/171). Brak któregokolwiek z tych elementów, w tym brak podpisu osoby upoważnionej, dyskwalifikuje zatem pismo organu jako decyzję.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji jest przesłanką istnienia decyzji, a co za tym idzie, stwierdzenie jego braku powoduje konieczność wyeliminowania aktu nim dotkniętego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z ogólnymi wymogami ustanowionymi w art. 107 § 1 K.p.a. podpis ten musi pochodzić od osoby, która albo sama osobiście pełni funkcję organu, albo jest zatrudniona w organie i została upoważniona na podstawie art. 268a K.p.a. do wydawania decyzji. Stosownie bowiem do ostatniego z wymienionych przepisów organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten umożliwia zatem dekoncentrację uprawnień orzeczniczych na inne osoby niż osoby piastujące funkcję organów administracji. Upoważnienie musi być udzielone na piśmie i wskazywać rodzaj spraw, w których pracownicy będą mogli wydawać decyzje z upoważnienia organu. Upoważniony pracownik, nie zajmując stanowiska organu administracyjnego, pełni w granicach określonych w upoważnieniu funkcję tego organu.

Na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy istotna była zatem odpowiedź na pytanie: kto był upoważniony do podpisania zaskarżonej decyzji stosownie do art. 107 § 1 K.p.a.

Z treści przepisów u.s.u.s. wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną, której przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 1 i 4 u.s.u.s.). Zgodnie z powyższym, funkcji samodzielnych organów administracyjnych nie sprawują wewnętrzne organy Zakładu, którymi są Prezes Zakładu, Zarząd i Rada Nadzorcza Zakładu, ani terenowe jednostki organizacyjne, lecz sam Zakład, który posługując się środkami prawnymi właściwymi organom administracji państwowej, o których mowa w art. 66 ust. 4 u.s.u.s., wydaje m.in. decyzje administracyjne. Art. 73 ust. 1 u.s.u.s. stanowi z kolei, że działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. Stosownie zaś do art. 74 ust. 5 ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, na wniosek Prezesa Zakładu, zaopiniowany przez Radę Nadzorczą Zakładu, nadaje, w drodze rozporządzenia, statut Zakładowi, w którym określa w szczególności:

1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu;

2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu.

Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 18, poz. 93), powoływanego dalej jako statutu Zakładu, Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 16/07, Lex nr 351057, ta regulacja (analogiczna do obecnej - zaznaczenie Sądu) dopuszcza możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa Zakładu, jako piastuna organu, na rzecz innych pracowników tego organu. Prezes Zakładu, udzielając upoważnienia pracownikowi organu, nie upoważnia go do działania w swoim imieniu, lecz w imieniu Zakładu, jako organu. Zatem pracownik organu staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, podmiotem personifikującym Zakład jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa Zakładu. Z powyższych regulacji wynika zatem, że decyzje administracyjne mogą być wydawane w imieniu Zakładu przez Prezesa Zakładu lub przez działających z upoważnienia Prezesa pracowników Zakładu.

Jak już wcześniej wspomniano, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podpisana przez szereg osób – pracowników ZUS, w tym Dyrektora Oddziału ZUS M.S. – G. Jednakże żadna z nich nie powołała się na stosowne upoważnienie do wydania decyzji udzielone przez Prezesa ZUS. Tymczasem wskazanie na upoważnienie do wydawania decyzji jest zawsze niezbędne, jeżeli decyzję wydaje pracownik organu. W rozpoznawanej sprawie nie działała bowiem osoba piastująca funkcję organu, zatem w decyzji powinno być wyraźnie zaznaczone, że wydaje ona decyzję, działając na podstawie upoważnienia. Obowiązków tych nie dopełniono, mimo, że dawałoby to podstawę do przyjęcia, że decyzja pochodzi od organu i została wydana właściwie. Zauważyć należy, że art. 107 § 1 K.p.a., nakładając na organ wymogi formalne dla poprawnego wydania decyzji, spełnia funkcję gwarancyjną dla strony, która nie może mieć wątpliwości, że decyzja pochodzi od organu administracji publicznej i wydana została przez upoważniony podmiot. W sytuacji bowiem, gdy upoważnienia do podpisania decyzji nie można wywieść z ustawy, a osoba składająca podpis pod decyzją nie powołuje się na istnienie stosownego upoważnienia do jej wydania, rodzi to podejrzenie, że osoba ta wywodzi kompetencje dla siebie, jako osoby piastującej funkcję organu, czyli wydaje tę decyzję w imieniu własnym. Tymczasem, jak już wyżej podkreślono, z przepisów u.s.u.s. nie wynika, by kierownicy podległych Zakładowi terenowych jednostek organizacyjnych posiadali kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Ponadto, zaznaczyć należy, że jakkolwiek włączenie do akt administracyjnych sprawy kopii dokumentu wskazującego na upoważnienie do wydawania decyzji nie jest wymagane, gdyż znaczenie prawne ma również samo powołanie się w treści decyzji na upoważnienie do jej wydania, to z punktu widzenia kontroli przeprowadzanej przez Sąd takie działanie byłoby dobrą i pożądaną praktyką organu, gdyż w razie ewentualnych braków decyzji pozwoliłoby na usunięcie wszelkich wątpliwości w tym względzie. Zauważyć przy tym należy, że do akt sądowych przedłożono odpis pełnomocnictwa udzielonego przez Prezesa Zakładu Dyrektorowi Oddziału Zakładu – M.S. – G, obejmującego umocowanie do reprezentowania Zakładu m.in. przed sądami administracyjnymi, z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw pracownikom Oddziału. Podobnie, dołączenie stosownego upoważnienia do wydawania decyzji do akt administracyjnych sprawy umożliwiłoby sprawne przeprowadzenie kontroli przez sąd administracyjny.

Brak powołania się przez Dyrektora Oddziału Zakładu w treści decyzji na upoważnienie Prezesa Zakładu do jej wydania rodzi dalej idące konsekwencje, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że zaskarżoną decyzję w istocie podpisało kilka osób. Rozstrzygnięcie to podpisały łącznie cztery osoby, przy czym, jak już zauważono wyżej, żadna z nich nie powołała się na upoważnienie do ich wydania. Taki sposób procedowania pracowników organu budzi uzasadnione przypuszczenie, że rozstrzygnięcia te zostały podjęte przez organ kolegialny. Tymczasem statut Zakładu nie przewiduje udzielania przez Prezesa Zakładu upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ quasi – kolegialny. Widniejące pod decyzją podpisy nie zostały nawet pogrupowane w sposób, który mógłby ułatwić wyodrębnienie nazwiska osoby, która podjęła decyzję w imieniu organu, od nazwisk pozostałych pracowników, którzy jedynie brali udział w jej przygotowaniu. Jednakże, niezależnie od powyższego, Sąd przychyla się do prezentowanego w orzecznictwie poglądu, że konstatacji o podjęciu rozstrzygnięcia kolegialnie nie jest w stanie podważyć fakt, że widniejące na decyzji podpisy zostały pogrupowane. Nawet gdyby przyjąć, że taka technika dowodzi różnej wagi podpisów figurujących w różnym miejscu decyzji, nie sposób nie zauważyć, że w miejscu, które w zaskarżonej decyzji zostało przeznaczone na podpis osoby (osób?) wydających w imieniu organu decyzję widnieją cztery podpisy (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 233/09, z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 804/09, z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 837/09, z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 838/09, wszystkie opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Opisane wyżej naruszenia podstawowych reguł postępowania administracyjnego doprowadziły do sytuacji, w której niemożliwe jest stwierdzenie, kto w istocie wydał zaskarżoną decyzję w imieniu organu administracji publicznej, którym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe uzasadniało wniosek o wystąpieniu najcięższych wad postępowania, skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Ponadto, analizując podpisy złożone pod decyzją z dnia "[...]" oraz wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia "[...]", Sąd dostrzegł kolejne uchybienia postępowania wynikające z faktu, że sprawa była dwukrotnie prowadzona i rozstrzygana przez tych samych pracowników. Decyzję z dnia "[...]" podpisały m.in. Kierownik Inspektoratu J.R. oraz starszy specjalista M.T., których podpisy widnieją również na decyzji z dnia "[...]". Tymczasem przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r. przewidywał, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten uległ zmianie na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) i zgodnie z jego nowym brzmieniem od dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu tej ustawy omawiana nowelizacja jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym wskazano na niekonstytucyjność art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłączał on członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem nowelizacji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było zatem wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników organów, którzy przygotowują i podpisują decyzje wydawane w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże wskazać należy, że już przed datą dokonania stosownych zmian w tym zakresie przez ustawodawcę, w orzecznictwie sądowym wyrażany był pogląd, że co prawda postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (p. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, Lex nr 471535). Przy czym zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu – załatwienie sprawy w drodze decyzji.

Wobec opisanych wad kwalifikowanych zaskarżonej decyzji, ustosunkowanie się do jej merytorycznej treści na tym etapie jest przedwczesne. Niemniej jednak Sąd dostrzegł potrzebę zwrócenia uwagi, że nie bez racji są zarzuty strony skarżącej dotyczące objęcia zakresem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji również tej części wniosku strony, co do której uzyskała ona pozytywną decyzję o umorzeniu. Decyzją z dnia "[...]" Zakład umorzył bowiem należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, odmówił natomiast umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W związku z powyższym rozstrzygnięciem we wniosku z dnia 5 maja 2009 r. (k. 52 akt adm.) strona zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Tym samym oznaczyła zakres, w jakim zaskarżyła wydaną wobec niej decyzję. W pozostałym zakresie nie kwestionowała zaś decyzji z dnia "[...]". W związku z tak sprecyzowanym przez stronę zakresem zaskarżenia decyzji, Zakład nie miał podstaw, by wyjść poza jej wniosek i rozpatrzyć ponownie sprawę również w części, której ten wniosek nie dotyczył, tj. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Pomimo to zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję z dnia "[...]" nie tylko w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ale również w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Ponadto Zakład winien mieć na uwadze, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawą i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Sądu z dnia 23 września 2009 r. Przypomnieć w związku z tym należy, że w uzasadnieniu tego wyroku na s. 6 i 7 Sąd m.in. wyraził pogląd, że za zbyt daleko idący, wobec trudnej sytuacji strony związanej z chorobą psychiczną, uniemożliwiającą jej zarobkowanie oraz powodującą trudność w rozwiązywaniu problemów życia codziennego, należy uznać wniosek, iż istnieje bądź w przyszłości może istnieć możliwość opłacenia należności z tytułu zaległych składek. Sąd wskazał ponadto, że w świetle zebranych dowodów nie sposób uzasadnić wniosek Zakładu, dlaczego sytuacja skarżącego nie spełnia ustawowej przesłanki umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia. Zakład nie wniósł skargi kasacyjnej od tego orzeczenia, w związku z czym ponownie rozpoznając sprawę ma obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w tym wyroku.

W związku z uznaniem, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a., kierując się art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.