Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 313/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 7, art. 8, art. 10 ust. 3, art. 12
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 14 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
article: art. 89 ust. 1 pkt 6, art. 89a, art. 92a, art. 92b, art. 92c,
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 21, art. 27, art. 31
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1. art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 8 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwana dalej też Spółką - reprezentowana przez pełnomocnika - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 8 kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu z dnia 18 lutego 2014 r., nr [...], nakładającą na skarżącą Spółkę karę pieniężną w kwocie 25.000 zł za naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 17 czerwca 2013 r. nadinspektorzy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu rozpoczęli kontrolę w Spółce A, dotyczącą zagadnień prawnej ochrony pracy, w tym legalności zatrudnienia oraz wybranych zagadnień technicznego bezpieczeństwa pracy. Kontrolę rozpoczęto bez zawiadomienia oraz bez upoważnienia, które to upoważnienie dostarczono jednak następnie Prezesowi Zarządu Spółki w dniu rozpoczęcia kontroli.

W toku postępowania kontrolnego, pismem z dnia 30 października 2013 r., Spółka złożyła do Głównego Inspektora Pracy w Warszawie wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu: Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu – A. K., jego zastępców – M. K. i R. F., a także Nadinspektorów Pracy – G. C. i W. T., oraz radcy prawnego K. K. i innych osób zatrudnionych w inspektoracie uprawnionych do wykonywania czynności kontrolnych.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r. Główny Inspektor Pracy odmówił wyłączenia od udziału w postępowaniu kontrolnym, prowadzonym wobec Spółki A, Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu oraz jego zastępców i postanowił o przekazaniu wniosku o wyłączenie ww. nadinspektorów oraz radcy prawnego i innych pracowników, do rozpoznania Okręgowemu Inspektorowi Pracy w Opolu. W dniu 30 stycznia 2014 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu wydał odrębne postanowienia o odmowie wyłączania od udziału w postępowaniu kontrolnym, odpowiednio, na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. pracownika K. K., a na podstawie art. 25 K.p.a. Nadinspektorów Pracy – W. T. i G. C.

Czynności kontrolne prowadzone były do dnia 13 grudnia 2013 r., a przebieg postępowania kontrolnego został utrwalony w protokole, do którego pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. Spółka wniosła zastrzeżenia, na podstawie art. 31 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. nadinspektor prowadzący kontrolę udzielił odpowiedzi na zgłoszone zastrzeżenia, a następnie - po uzupełnieniu zapisów w protokole - w dniu 10 stycznia 2014 r. protokół został podpisany przez pełnomocnika Spółki oraz nadinspektora prowadzącego kontrolę.

W związku z ustaleniami dokonanymi w toku kontroli, organ wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na Spółkę A kary pieniężnej, o czym powiadomił stronę zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2014 r. W zawiadomieniu tym zawarł pouczenie o przysługującym stronie prawie czynnego udziału w postępowaniu.

Po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy, Spółka przedstawiła swoje stanowisko co do materiałów i dowodów zebranych w postępowaniu oraz zgłosiła wnioski dowodowe (pismo z 24 stycznia 2014 r.). Wniosła o przeprowadzenie dowodów z:

- wzorca umów zawieranych w ramach B, pomiędzy biurami podróży, przedsiębiorcami współtworzącymi porozumienie przewozowe w ramach wspólnego przedsięwzięcia przewozowego oraz zezwoleń na realizację linii [...] – [...] i [...] – [...] w ramach wspólnego przedsięwzięcia przewozowego, na okoliczność porozumienia 67 biur podróży w sprawie wykonywania przejazdów przez autokary Spółki A oraz na okoliczność wykonywania przejazdów przez kierowców pozostałych biur podróży autokarami należącymi do Spółki i odwrotnie, skutkiem czego nie wszystkie przedłożone wykresówki pokrywają się ze wskazaniami przebiegu autokarów i co powoduje powstanie tzw. "brakujących kilometrów", z uwagi na to, że wykresówki te znajdują się u pozostałych 66 podmiotów gospodarczych;

- oświadczenia pracownika R. S. na okoliczność składania przez kierowców wyjaśnień co do tego, że kierowca zdaje wszystkie dokumenty oraz na okoliczność wyjaśnień dotyczących tzw. "brakujących kilometrów".

Postępowaniu kontrolnemu Spółka zarzuciła wszczęcie postępowania i gromadzenie materiału dowodowego wbrew przepisom prawa, przez pracowników podlegających wyłączeniu. Wskazała na naruszenie w prowadzonym postępowaniu:

- art. 10 § 1 K.p.a. przez niezapewnienie pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu i nieokazanie pełnych akt kontroli, w tym zawiadomienia W. P. będącego podstawą wszczęcia kontroli, pomimo wniosku złożonego w dniu 16 stycznia 2014 r.;

- art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania kontrolnego, a następnie postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracowników biorących udział w tym postępowaniu;

- art. 24 § 1 pkt 1 i art. 24 § 3 K.p.a. w związku z przedłużaniem kontroli bez podstaw prawnych i przeprowadzeniem jej przez nadinspektorów, których kontakty z radcą prawnym K. K. wywoływały uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności, a to z tego powodu, że wskazany radca jest pełnomocnikiem W. P., przy czym jednocześnie uczestniczył w czynnościach związanych z kontrolą, o czym świadczą znajdujące się w aktach kontroli adnotacje na pismach, odnoszące się do opinii radcy prawnego;

- art. 79, art. 83 ust. 3, art. 84c ust. 3, 9 i 12 oraz art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Strona podniosła też, że żaden przepis prawa nie nakazuje posiadać wykresówek na wszystkie przejechane kilometry. Wyjaśniając, że przewozy realizowane są w ramach porozumienia przez 67 różnych firm przewozowych, przy wykorzystaniu środków własnych, jak i należących do współpracujących podmiotów, zarówno w zakresie taboru oraz załogi, Spółka wskazała, że zarzut dotyczący brakujących kilometrów nie jest udowodniony, a jedynie domniemany.

W dniu 18 lutego 2014 r., uwzględniając ustalenia protokołu kontroli z 10 stycznia 2014 r., Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu wydał decyzję nr [...], w której na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404, z późn. zm.) oraz art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874, z późn. zm.), naliczył karę pieniężną w wysokości 134.800 zł i na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym orzekł o nałożeniu na Spółkę A kary pieniężnej w kwocie 25.000 zł. Ustosunkowując się do zarzutów strony dotyczących prowadzenia postępowania z naruszeniem przepisów prawa, organ podkreślił, że nie okazano jakiejkolwiek umowy potwierdzającej wynajęcie autokaru konkretnej firmie i dlatego trudno przyjąć za przekonujące wyjaśnienia, jakoby autokary były "wypożyczane" innym kierowcom. Pełnomocnik powołał się wprawdzie na dane cyfrowe, z których wynika, że autokarami należącymi do Spółki jeździli kierowcy z innych firm, jednak w przypadku autokarów wyposażonych w tachograf cyfrowy nie stwierdzono braku kilometrów, a co za tym idzie, nie wszczęto postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne dotyczy zaś brakujących kilometrów dla autokarów wyposażonych w tachograf analogowy. Oświadczenie R. S. zawierające wyjaśnienia w zakresie brakujących wykresówek nie zasługuje natomiast na uwzględnienie. Trudno też przyjąć, że autokarami Spółki wykonują przewóz drogowy kierowcy, co do których brak jest jakichkolwiek danych, a właściciel pojazdów, którymi przewożeni byli pasażerowie, nie ma wiedzy, jaki kierowca i przez kogo zatrudniony, realizuje przewóz drogowy. Organ wskazał, że w trakcie kontroli poddano weryfikacji informacje zawarte w zaświadczeniach o działalności, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, dotyczące grupy 13 kierowców. Analiza dowodów wykazała przypadki, w których przedsiębiorca, mimo braku aktywności potwierdzonej danymi cyfrowymi bądź wykresówkami, nie wystawił kierowcy zaświadczenia potwierdzającego niewykonywanie przewozu drogowego. Stwierdzono również przypadki, w których wydano zaświadczenie potwierdzające niewykonywanie przewozu drogowego przez danego kierowcę w określonym okresie, w którym dane zawarte w plikach cyfrowych oraz wykresówkach potwierdzały aktywność tego kierowcy. Na ocenę wartości dowodów wpłynęła również praktyka prowadzenia tzw. "Miesięcznych kart drogowych". Organ podał, że dowód w postaci fotografii "Miesięcznej karty drogowej", wykonanej w dniu 17 czerwca 2013 r. w należącym do Spółki pojeździe o nr rej. a, który obsługiwał w tym dniu kierowca R. K., w sposób jednoznaczny wskazuje, iż "Miesięczne karty drogowe" były w Spółce prowadzone. Opór przed udostępnieniem tych dokumentów inspektorom prowadzącym kontrolę świadczy o potrzebie ukrycia danych zawartych w tych kartach. Organ stwierdził, że brak jest przy tym podstaw do uwzględnienia wyjaśnień, iż brakujące wykresówki dla 9 pojazdów są wynikiem użyczenia ich innym podmiotom. Wskazał, że brak wykresówek stanowi naruszenie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Następnie organ wywodził, że pełnomocnikowi strony umożliwiono przeglądanie akt sprawy oraz udostępniono wszystkie dokumenty, które mają związek z prowadzonym postępowaniem, najpierw w dniu 20 grudnia 2013 r., a następnie w dniu 17 stycznia 2014 r. Za niezasadny uznał zarzut braku bezstronności, zawłaszcza że w tej sprawie zapadły postanowienia odmawiające wyłączenia organu i pracowników. Odnośnie zarzucanego przez stronę naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ stwierdził, że działanie inspektorów pracy było zgodne z art. 79 ust. 2 i art. 79a ust. 2 tej ustawy, a także z art. 24 ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Nie naruszono też art. 83 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż wyłączną przyczyną przedłużenia czynności kontrolnych było nierealizowanie przez pracodawcę kolejnych żądań inspektora pracy. W kwestii prawa do wniesienia sprzeciwu wynikającego z art. 84c ust. 3 wskazanej ustawy oraz związanego z nim obowiązku jego rozpatrzenia, określonego w art. 84c ust. 9 tej ustawy, organ wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy wniesienie sprzeciwu było niedopuszczalne. Dalej, w uzasadnieniu odnotowano, że już na etapie postępowania kontrolnego uwzględniono wyjaśnienia kierowców oraz wyjaśnienia strony dotyczące 209 naruszeń, co szczegółowo opisano w protokole z kontroli. Przytaczając wyjaśnienia, które nie zostały uwzględnione, organ przedstawił szczegółowe ustalenia dotyczące naruszenia przez stronę obowiązków i warunków przewozu drogowego. W tym zakresie wskazał, że:

1. W wyniku analizy zapisów danych zawartych w plikach z kart kierowców i tachografów oraz zapisów na wykresówkach z okresu objętego kontrolą, po uwzględnieniu uzasadnionych jako odstępstwo zdarzeń oraz oczywistych błędów w operowaniu selektorem, stwierdzono naruszenia dotyczące prowadzenia pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy przez kierowców: A. G., M. J. M., D. A. S. i K. Z. Stwierdzone przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy stanowią o naruszeniu art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102, s. 1, z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem nr 561/2006, a także stanowią naruszenie z l.p. 5.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Za te naruszenia organ wyliczył łączną karę pieniężną w kwocie 2.200 zł.

2. W wyniku analizy zapisów danych zawartych w plikach z kart kierowców i tachografów oraz wykresówek z okresu objętego kontrolą, po uwzględnieniu uzasadnionych jako odstępstwo zdarzeń oraz oczywistych błędów w operowaniu selektorem, stwierdzono naruszenia art. 8 ust. 1-5 rozporządzenia nr 561/2006, dotyczące skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, polegające na niewykorzystaniu przez kierowcę 11-godzinnego odpoczynku (alternatywnie odpoczynku regularnego wykorzystywanego w 2 częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać 3 godziny, a druga co najmniej 9 godzin) lub odpoczynku skróconego do 9 godzin, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naruszenia te dotyczyły kierowców: R. B., D. P. S. i A. S. W tym zakresie ustalono łączną karę w wysokości 2.100 zł, na podstawie l.p. 5.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

3. W wyniku analizy zapisów zawartych na wykresówkach z okresu objętego kontrolą stwierdzono natomiast naruszenia art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L 370, s. 8, z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem nr 3821/85, polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Brak wykresówek za wskazane w decyzji dni dotyczył pojazdów o nr rej.: b (brak ciągłości na 7.495 km); c (brak ciągłości na 14.037 km); d (brak ciągłości na 16.843 km); e (brak ciągłości na 15.804 km); f (brak ciągłości na 13.225 km); g (brak ciągłości na 36.620 km); h (brak ciągłości na 13.886 km); i (brak ciągłości na 28.034 km); j (brak ciągłości na 14.813 km). Za stwierdzone w tym zakresie naruszenia, na podstawie l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wyliczono karę w łącznej wysokości 130.500 zł.

A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez adwokata, złożyła od powyższej decyzji odwołanie, w którym domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania. W odwołaniu zarzuciła:

- naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. przez niezapewnienie pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu i niezawiadomienie o możliwości przejrzenia materiału dowodowego przed wydaniem decyzji oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się i złożenia końcowego oświadczenia. W związku z tym strona w odwołaniu złożyła oświadczenie, zarzucając kontrolerom PIP niewłaściwą interpretację art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 i podważając zasadność nałożenia kary pieniężnej za nieokazanie wykresówek podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Wskazała nadto, że przedstawienie tego oświadczenia było uzasadnione z uwagi na ustalenie przez organ, że przewóz wykonywany był także przez kierowców zatrudnionych w innych firmach;

- naruszenie art. 24 § 3 K.p.a., a także art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez udział w postępowaniu kontrolnym i administracyjnym pracowników Państwowej Inspekcji Pracy, którzy powinni podlegać wyłączeniu, gdyż ich kontakty z radcą prawnym K. K., który jest pracownikiem Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu i jednocześnie pełnomocnikiem W. P. w sprawie przeciwko Spółce o zapłatę wynagrodzenia, wywoływały uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Uzasadniając powyższy zarzut, Spółka wskazała, że o bezpośrednim uczestnictwie radcy prawnego w czynnościach związanych z kontrolą świadczą adnotacje na pismach Okręgowego Inspektora Pracy odnośnie potrzeby wyrażenia opinii przez radcę prawnego. W postępowaniu nie wyjaśniono zarzutu związanego z wątpliwościami co do bezstronności pracowników Inspektoratu;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. na skutek sprzeczności ustaleń protokołu kontroli i zebranego w sprawie materiału dowodowego z wydaną decyzją. Co do tego zarzutu strona wskazała na ustalenia dotyczące faktu wykonywania przewozu przez kierowców innych firm i stwierdziła, że organ wydając decyzję miesza pojęcia brakujących wykresówek i braków ciągłości przejechanych kilometrów.

- naruszenie art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 przez dokonanie jego błędnej wykładni, co polegało na uznaniu, że przepis ten reguluje obowiązek zapewnienia wykresówek na wszystkie kilometry przejechane przez autokary kontrolowanego podmiotu, a także nałożeniu kary na podstawie załącznika nr 3 do ustawy w sytuacji, gdy nie istnieją żadne podstawy prawne zastosowania tego przepisu. Spółka wywodziła, że pracodawca nie ma obowiązku ewidencjonowania kilometrów, a jedynie czas pracy kierowców, których zatrudnia. Z tego obowiązku Spółka się wywiązała i przedstawiła stosowne dokumenty. Wskazała nadto, że art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, zmieniony przez rozporządzenie nr 561/2006, dotyczy przechowywania wykresówek, zatem za tzw. brakujące kilometry nie można nałożyć kary na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym oraz l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy. Wykresówki kierowców zatrudnionych w innych firmach, współtworzących B, stanowią natomiast własność tych firm;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wykazania w decyzji związku pomiędzy uzasadnieniem faktycznym a uzasadnieniem prawnym decyzji, czyli brak wskazania podstawy prawnej uznania tego, że Spółka powinna dysponować i przedstawić wykresówki, które będą stanowiły ciągłość odpowiadającą przebiegowi pojazdów, mimo iż pojazdy należące do Spółki wykonywały przejazdy w ramach porozumienia przewozowego 67 biur podróży, a pojazdami tymi jeździli, obok kierowców zatrudnionych w Spółce, także kierowcy zatrudnieni w innych biurach podróży;

- naruszenie art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przez brak uzasadnienia wszczętej kontroli;

- naruszenie art. 83 ust. 3 w zw. z art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez nieuprawnione przedłużanie kontroli;

- naruszenie art. 84c ust. 3, ust. 9 i ust. 12 oraz art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskutek niezaprzestania kontroli w wymaganym terminie, mimo złożenia sprzeciwu na czynności kontrolne i zaistnienia braku podstaw do stosowania wyłączenia z art. 84d ustawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 8 kwietnia 2014 r., nr [...], Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności określił swoje kompetencje do rozpoznania niniejszej sprawy, wynikające z art. 1, art. 10 pkt 1 i 16 oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i 6 w zw. z art. 89a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Powołał również mające zastosowanie przy rozstrzyganiu przepisy, tj. art. 92a ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, oraz treść zapisów z załącznika nr 3 do ustawy, ujętych w l.p. 5.2., 5.3., 6.3.7., a następnie odnosząc te regulacje do stanu faktycznego sprawy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ drugiej instancji odnotował, że czynności kontrolne objęły czas od 1 stycznia do 31 maja 2013 r. Średnie zatrudnienie kierowców w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli wyniosło w A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - 238,6. W sumie, analizie poddano 20.660 dni pracy 182 kierowców realizujących przewóz osób samochodami wyposażonymi w tachografy cyfrowe oraz analogowe. Opisując stwierdzone przez organ pierwszej instancji naruszenia i ich kwalifikację prawną, organ odwoławczy stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w tym raportów naruszeń kierowców za okres od 1 stycznia do 31 maja 2013 r. oraz protokołu kontroli wskazuje, że doszło do naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skróceniu dziennego czasu odpoczynku, a kara w tym zakresie została nałożona w sposób prawidłowy. Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, uznał natomiast, że całość materiału dowodowego oraz przeprowadzone postępowanie wyjaśniające świadczą o tym, że strona dopuściła się również naruszenia wskazanego w l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, za co należało naliczyć karę pieniężną wysokości 130.500 zł. Organ zgodził się ze Spółką, że wskazany przepis nie nakazuje posiadać wykresówek na pokrycie wszystkich przejechanych przez dany autokar kilometrów. Zwrócił jednak uwagę na to, że w przepisach rozporządzenia nr 3821/85 i w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, istnieje obowiązek pełnego dokumentowania dni pracy kierowców wykonujących przewozy drogowe. W związku z tym, wykryte braki odnośnie kilometrów w zapisach licznika stanowią przesłankę do przeprowadzenia dalszych czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia, czy owe braki nie świadczą o wyrzucaniu lub gubieniu wykresówek. Regulacja zawarta w I.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym ma zapobiegać sytuacjom, gdy przedsiębiorcy - w celu uniknięcia sankcji za przekroczenie czasu pracy kierowcy - nie stosują urządzeń rejestrujących lub nie okazują ich organom kontroli. Wszelkie obowiązki przedsiębiorcy w zakresie gromadzenia i przechowywania dokumentacji czasu pracy kierowców służą jedynie umożliwieniu zbadania przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców. Zatem, w sytuacji gdy ustawodawca sankcjonuje karą pieniężną nieokazanie podczas kontroli wykresówek, na przedsiębiorcy ciąży obowiązek dbałości o te dokumenty, a w razie wystąpienia nieścisłości lub "braków" - przedstawienia wiarygodnych wyjaśnień. Organ odwoławczy dostrzegł, że w odpowiedzi na kierowane w tym zakresie żądania inspektora pracy Spółka składała różne wyjaśnienia, a w dniu 21 października 2013 r. przekazała wcześniej nieokazane wykresówki z tachografu analogowego. W przypadku rozbieżności w odczytach kilometrów na łączną ilość 170.757 km, trudno jednak przyjąć złożone wyjaśnienia oraz dowody za wystarczające i w pełni uzasadniające powstanie takich różnic. Dlatego, przeprowadzona w tym zakresie ocena dowodów zgromadzonych w sprawie doprowadziła do stwierdzenia, że rozbieżności między stanem kilometrów wynikającym ze stanu liczników samochodowych wpisanych do wykresówek a stanem kilometrów podanym w kolejnych wykresówkach, były następstwem nieujawnienia wszystkich wykresówek będących dowodem aktywności kierowców, a nie, jak twierdzi Spółka, wykorzystywania poszczególnych samochodów przez bliżej niewskazane "firmy współpracujące". Organ uznał, że strona nie potrafiła przedstawić wiarygodnych dowodów i nie odniosła się do wyszczególnionych w decyzji dni, za które naliczono karę. Zauważył, że z przedstawionego wzorca umowy wynika, iż właścicielem pojazdów świadczących usługi jest zleceniodawca, czyli firma współpracująca, a nie A Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Ponadto, jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych przewidziane jest korzystanie z autokarów Spółki, przy czym pojazd miałby wówczas prowadzić kierowca zatrudniony w Spółce. Umowa taka nie może zatem świadczyć o tym, że to kierowca niezatrudniony przez stronę dokonywał przewozu autokarem będącym własnością Spółki w okresie, w którym pojawiły się rozbieżności pomiędzy ilością kilometrów. Dowodu na potwierdzenie tej okoliczności nie stanowi również zezwolenie na realizację przewozów na linii [...] – [...] i [...] – [...]. Z kolei, oświadczenia pracownika Spółki – R. S. nie można uznać za dowód potwierdzający, że podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy, ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych i umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia nr 561/2006, rozporządzenia nr 3821/85 oraz umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 94, poz. 1086 i 1087). Z dokumentu tego wynika bowiem, że przedsiębiorca nie zapewnił właściwej organizacji związanej z rozliczaniem się kierowców z pobranych dokumentów, w tym wykresówek analogowych. Jednocześnie też pracodawca nie przedstawił dowodów na to, że wzywał pracowników do zwrotu wykresówek analogowych. Odmawiając uwzględnienia również pozostałych zarzutów odwołania, organ wskazał, że strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i przysługującym jej prawie czynnego w nim udziału, a pełnomocnikowi strony umożliwiono wgląd do akt postępowania. W piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r. pełnomocnik nie zasygnalizował, że strona będzie składała jeszcze jakieś oświadczenia lub inne dowody i nie wniósł o powstrzymanie się od wydania decyzji w ustawowym terminie. Z kolei, w przedmiocie wniosku o wyłączenie nadinspektorów G. C. i W. T. wydane zostały postanowienia odmawiające wyłączenia organu, zaś w odniesieniu do radcy prawnego K. K. odrębnym postanowieniem uznano, że nie zachodzi przesłanka jego wyłączenia na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. W ocenie organu, w sprawie wypełnione zostały obowiązki wynikające z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz nie naruszono przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Powołując się na regulacje tej ustawy, Okręgowy Inspektor Pracy wyjaśnił, że w głównej mierze na czas trwania kontroli wpływ miał sam podmiot kontrolowany, gdyż nie realizował on żądań inspektora pracy. Natomiast, odnośnie zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o transporcie drogowym argumentował, że w przypadku zaistnienia naruszenia określonego w załączniku do tej ustawy, organ administracji nie ma możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar. Przewidziane w art. 92a ust. 1 omawianej ustawy kary pieniężne za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego mają charakter administracyjnych kar pieniężnych, których istotą jest przymuszanie do respektowania nakazów i zakazów, a sama kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Wskazując regulację art. 92c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, organ uznał, że w toku postępowania administracyjnego strona nie powoływała się na jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako równoznaczne z przesłankami wyłączenia odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Końcowo stwierdził, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji było uzasadnione, a decyzja ta jest prawidłowa pod względem prawnym i zgodna ze stanem faktycznym.

W skardze na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji odwoławczej. Podtrzymała zarzuty i argumenty odwołania dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dodatkowo sformułowała też zarzuty:

- wydania decyzji bez podstawy prawnej, tj. przepisu prawa, nakładającego na przedsiębiorcę obowiązek posiadania wykresówek (tarcz tacho) odpowiadających wszystkim przejechanym przez autokary kilometrom przebiegu pojazdów należących do przedsiębiorcy A Sp. z o.o. w [...];

- błędnego zastosowania prawa materialnego, co polegało na wadliwym wyborze normy prawnej i mylnej subsumcji do ustalonego stanu faktycznego, a także dokonania błędnej wykładni art. 14 ust 2 rozporządzenia nr 3821/85, który w decyzji organu odwoławczego nie został wskazany oraz zapisu l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym;

- naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. i w zw. z art. 79a ust. 4 o swobodzie działalności gospodarczej;

- naruszenia art. 79a ust. 6 pkt 1 i 6 tej ustawy w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy;

- naruszenia przepisów art. 79a ust. 2, art. 79a ust. 6 pkt 1 i 6, art. 79a ust. 7 i 8, art. 79b, art. 80b, art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 3, art. 84c i art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Uzasadniając zarzuty skargi, Spółka wywodziła, że wykresówki z tachografu analogowego nie dokumentują przebiegu kilometrowego pojazdów, tak jak wadliwie wskazują to organy. Dokumentują jedynie czas pracy kierowców, a to dopiero odpowiada treści art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 i związanych z nim przepisów tego rozporządzenia. Podniosła, że w niniejszej sprawie wydano decyzję bez wskazania zindywidualizowanego i zidentyfikowanego kierowcy, wykonującego w danym dniu przewóz skonkretyzowanym autokarem. Nie ujawniono dla danego kierowcy braku wykresówki na konkretny czas pracy - przewozu. Jednocześnie organy wskazały w decyzjach, że dla autokarów wyposażonych w tachografy cyfrowe nie stwierdzono braku ciągłości kilometrów, a autokarami tymi jeździli też kierowcy obcych firm. W świetle tego wadliwe było wydanie decyzji na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85. Nie może bowiem być mowy o braku wykresówek dla pojazdu i nakładaniu na tej podstawie kary pieniężnej. Wykresówki dokumentują czas pracy konkretnego kierowcy, a nie pojazdu. Żaden też przepis prawa nie nakazuje posiadać wykresówek na wszystkie kilometry przebiegu pojazdu. Jednocześnie, obowiązek przechowywania tarcz tacho, wynikający z art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, spoczywa na pracodawcach kierowców. To z kolei oznacza, że skarżąca nie miała takiego obowiązku w odniesieniu do kierowców będących pracownikami innych firm. Wskazując, że przedłożono kontrolerom dokumentację potwierdzającą dni pracy kierowców, skarżąca podniosła, że jedynie wykazanie przejazdu zidentyfikowanego kierowcy w danym dniu i brak wykresówki z podaniem konkretnej daty na ten przejazd określonego kierowcy, może być podstawą zastosowania art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 i załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym (l.p. 6.3.7.). Argumentowała również, że zarzut dotyczący brakujących kilometrów nie został udowodniony, lecz jest domniemany, zaś ocena w tym zakresie nie została oparta na całości materiału dowodowego. Organy nie wskazały w uzasadnieniu decyzji dowodów na poparcie dokonanych ustaleń i przekonujących przyczyn, dla których odmówiły wiarygodności wyjaśnieniom przedsiębiorcy. Przykładowo, opieranie decyzji na tym, że kierowca W. S. ukrywał tzw. miesięczną kartę drogową, jest natomiast nadużyciem. Nikt bowiem, a w szczególności przedsiębiorca oraz organ, nie jest w stanie stwierdzić, kto wypełniał karty. Poza tym, karty te nie mają znaczenia dowodowego, bo nie są dokumentem wewnętrznym. Za wadliwe skarżąca uznała również nieuwzględnienie dowodów i twierdzeń wskazanych przez nią w piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r., w tym wyjaśnień dotyczących umownego użyczania aut lub kierowców firmom przewozowym tworzącym B, podczas gdy kierowcy podmiotu kontrolowanego wykonywali przewozy autokarami, które nie były w posiadaniu firmy kontrolowanej oraz odwrotnie, kierowcy obcy realizowali przejazdy pojazdami podmiotu kontrolowanego. Ponadto stwierdziła, że w piśmie z dnia 2 września 2013 r. organ błędnie i niezgodnie ze stanem rzeczywistym poinformował ją, że przy rozpoczęciu czynności kontrolnych powołano art. 79 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Upoważnienie nie zawierało bowiem takiego zapisu, a wobec tego wszystkie działania organów PIP naruszały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ostatecznie, organy nie wskazały też, jakie przestępstwa zostały ujawnione w trakcie kontroli. To z kolei nakazuje uznać, że powoływanie się w kolejnych pismach na art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej było nadużyciem i stanowiło jedynie pretekst do nieprzestrzegania przepisów tej ustawy. Dalej, skarżąca podtrzymała swoje stanowisko co do tego, że w postępowaniu uczestniczyli pracownicy PIP, w tym pełniący funkcje organu, podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. Przeprowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracowników narusza dodatkowo art. 7 i art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na zarzuty skargi Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że nie zgadza się z zarzutami skargi, które stanowią odzwierciedlenie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem organu, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego wskazanych przez stronę skarżącą.

W piśmie procesowym z dnia 19 września 2014 r., złożonym przez pełnomocnika, skarżąca Spółka sformułowała kolejne zarzuty w zakresie:

- naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez załatwienie sprawy w sposób dowolny, bez uwzględnienia wyjaśnień co do stwierdzonych naruszeń dotyczących przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy przez kierowców A. G. i M. J. M. oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku przez kierowcę A. S., przy jednoczesnym pominięciu wytycznych KE w tym zakresie;

- naruszenia art. 10 ust. 3 zd. 2 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym przez ich niezastosowanie i nałożenie bezprawnie kary na przedsiębiorcę;

- naruszenia przepisów dotyczących metodyki kontroli, w szczególności art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 przez przeprowadzenie kontroli pojazdów i wymagania zapewnienia wykresówek na wszystkie przejechane kilometry, podczas gdy z ww. przepisu wynika konieczność wyposażenia kierowcy, a nie pojazdu w wykresówki.

Odnośnie zarzucanego przez organ przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przez kierowcę A. G., Spółka stwierdziła, że do takiego naruszenia nie doszło. Wyjaśniła, że specyfika przewozu wykonywanego przez skarżącego powoduje konieczność częstego zatrzymywania pojazdu. Powołując się na wytyczną nr 4 KE wywodziła, że w przypadku stosowania tachografu cyfrowego, gdy specyfika przewozu powoduje konieczność częstego zatrzymywania pojazdu, należy stosować tolerancyjne podejście, bowiem tachograf - po każdorazowym zatrzymaniu pojazdu (np. w 31 sekundzie danej minuty) - jako jazdę dokumentuje nadal całą minutę. Komisja Europejska dostrzegła ten problem i przewidziała możliwość prowadzenia pojazdu przez okres normatywnie zakreślony, a nie przez okres wskazany i zapisany na tachografie cyfrowym. Zgodnie z treścią wytycznej KE, kierowca może prowadzić pojazd dłużej o 1 minutę na każde kolejne dwa zatrzymania pojazdu. Dlatego w odniesieniu do ustalonego naruszenia brak jest podstaw do nałożenia kary w wysokości 150 zł. W zakresie zdarzenia dotyczącego kierowcy M. J. M. skarżąca Spółka podniosła, że przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu wynikało z powodu konieczności zwolnienia miejsca parkingowego z polecenia służb porządkowych. Zgodnie natomiast z wytyczną nr 3 KE, w takim przypadku nie dochodzi do naruszenia przepisów. Podobnie, odnośnie naruszenia dokonanego przez kierowcę A. S. w zakresie skrócenia dziennego czasu odpoczynku, organ winien wziąć pod uwagę nadzwyczajne okoliczności związane z koniecznością dojechania do miejsca postoju. W tym przypadku odstępstwo jest uzasadnione w oparciu o treść art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Co do pozostałych naruszeń dotyczących przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku Spółka podniosła, że nie ponosi odpowiedzialności za powstałe naruszenia. Odwołała się do art. 92b oraz art. 92c ustawy o transporcie drogowym i wywodziła, że brak reakcji kierowcy lub jego błędna reakcja nie mogą być powodem ukarania przedsiębiorcy. Przedsiębiorca planuje bowiem trasę w ten sposób, by zapewnić właściwą organizację pracy przedsiębiorstwa. Do kierowcy należy jednak decyzja o podjęciu konkretnych zachowań na drodze, w tym miejsca odbioru odpoczynku/przerwy. Na tę okoliczność kierowca podlega obowiązkowym szkoleniom okresowym. Przedsiębiorca nie ma natomiast wiedzy, co w danym momencie dzieje się na drodze i otrzymuje taką informację najwcześniej dopiero po 29 dniach, licząc od powstania naruszenia kierowcy. Wskazując na art. 10 ust. 3 zd. drugie rozporządzenia nr 561/2006 r., skarżąca domagała się wzięcia pod uwagę tego, że nie miała wpływu, ani nie mogła przewidzieć zachowań kierowców, co zostało według niej obiektywnie udowodnione w trakcie kontroli. Ponadto Spółka jeszcze raz tłumaczyła, że żaden przepis nie nakłada na przedsiębiorcę obowiązku zapewnienia wykresówek na wszystkie przejechane przez autokary kilometry. Zarzuciła też organowi, że nie wziął w ogóle pod uwagę tego, iż należącymi do niej pojazdami kierowali również kierowcy innych przedsiębiorstw. Organ popełnił błąd w zakresie metodyki kontroli, ponieważ kontrolował pojazdy, a nie kierowców, do czego nie jest uprawniony. Świadczy to o naruszeniu przepisów dotyczących metodyki kontroli, w szczególności art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85. Realizacja kontroli w odniesieniu do pojazdów, bez jednoczesnej kontroli 100% kierowców (plików i wykresówek), w praktyce nie pozwala bowiem na wyciągnięcie jakichkolwiek wniosków z kontroli. W ocenie skarżącej, organ wydał też decyzję bez konkretnego wskazania zidentyfikowanego kierowcy wykonującego przewóz określonym pojazdem w danym skonkretyzowanym dniu. Jednocześnie w toku postępowania zostały przez stronę przedstawione dowody świadczące o fakcie użyczania pojazdów innym przedsiębiorstwom w postaci: wzorca umów zawieranych w ramach B pomiędzy przedsiębiorstwami współtworzącymi porozumienie przewozowe, zezwolenia na realizację linii [...]-[...] i [...]-[...] w ramach wspólnego przedsięwzięcia przewozowego oraz oświadczenia pracownika skarżącej spółki – R. S. w zakresie zapewnienia w Spółce właściwej organizacji i dyscypliny pracy. Organ nie wziął również pod uwagę specyfiki wykonywanego przewozu, charakteryzującego się ogromną dynamiką i koniecznością reagowania ad hoc, co powoduje, że umowy są zazwyczaj zawierane ustnie. Skarżąca zaznaczyła, że błędy organu są tym bardziej widoczne, że organ, badając zapisy z tachografu cyfrowego, nie stwierdził naruszeń, a w toku postępowania ujawnił na podstawie analizy zapisów tachografu cyfrowego, iż jej pojazdami jeździli kierowcy niezatrudnieni w Spółce. Ustalenie to nie znalazło jednak przełożenia na identyczną sytuację w przypadku tachografów analogowych. Organ nie powinien też rozstrzygać na niekorzyść strony wszelkich niejasności lub wątpliwości dotyczących oceny stanu faktycznego. Z porównania przedłożonych wykresówek i zaświadczeń o działalności kierowców wynika kontynuacja czasu pracy wszystkich jej kierowców. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby organ zbadał, czy dla danego kierowcy skarżącej, w oparciu o dane z wykresówek i zaświadczeń o działalności kierowcy, istnieje kontynuacja. Gdyby taka operacja została przeprowadzona, to należałoby dojść do wniosku, że skarżąca prawidłowo dokumentuje dni pracy swoich kierowców, a dla danego kierowcy nie występują żadne braki w tym zakresie. Spółka podkreśliła, że przedstawiła pełną dokumentację dotyczącą kierowców oraz udokumentowała fakt nieprowadzenia pojazdów w okresach tzw. "brakujących kilometrów". Końcowo wskazała też, że "dokumentem potwierdzającym fakt nieprowadzenia pojazdu" jest każdy akt pisemny lub zapis na komputerowym nośniku informacji, w oparciu o który organy będą mogły stwierdzić fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę w określonym okresie. Tym samym, obciążanie jej na podstawie l. p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie powinno mieć miejsca. Dopełniła bowiem swoich obowiązków. Jeżeli natomiast organ powziął wątpliwości w tym zakresie, winien je rozstrzygać na korzyść skarżącej, po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania, zgodnie z podstawowymi zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a.

Odpowiadając na zarzuty skarżącej podniesione w piśmie procesowym, organ odwoławczy wyjaśnił (w piśmie z dnia 3 października 2014 r.), że odnośnie kierowcy A. G. strona nie przedstawiła w trakcie postępowania żadnych dokumentów potwierdzających przewóz z wielokrotnym zatrzymywaniem się. W stosunku do kierowcy M. J. M. nie przedstawiono z kolei dowodu potwierdzającego, że do naruszenia doszło z powodu działania służb porządkowych, np. w postaci dokumentu wystawionego przez te służby lub wydruku z tachografu z zapisem przyczyny odstąpienia od stosowania przepisów. W przypadku kierowcy A. S. organ wskazał natomiast, że naruszenie polegało na skróceniu odpoczynku, a nie na przekroczeniu jazdy ciągłej. Skoro jednak nie było co do tego stosownego zapisu na rewersie wykresówki, to nie można było uznać późniejszych wyjaśnień. Organ stwierdził również, że trudno dać wiarę argumentom skarżącej, która twierdzi, iż autokary warte co najmniej kilkaset tysięcy złotych użycza, bez zachowania formy pisemnej, innym, bliżej nieznanym podmiotom. Nie można było też przejść do porządku dziennego nad wyjaśnieniami, że przedsiębiorca nie zna personaliów kierowców realizujących przewóz drogowy osób. Wskazując, że w toku postępowania strona miała wystarczająco dużo czasu na złożenie wyjaśnień dotyczących brakujących wykresówek, organ zwrócił uwagę, że w zaświadczeniach o działalności wystawianych poszczególnym kierowcom stwierdzono przypadki wykonywania przewozu w okresie, na który wystawiono te zaświadczenie. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, że organ miał wiedzę odnośnie faktycznego użyczania pojazdów innym przedsiębiorcom. Skarżący jedynie bowiem o tym zapewniał, przedstawiając blankiet umowy. Akcentując, że obsługa linii autokarowej obejmująca swym zasięgiem kilka krajów nie może odbywać się bez sprawnie zaplanowanej logistycznie trasy, organ stwierdził, że za potwierdzenie faktu realizacji przewozów przez innego, bliżej niewskazanego przedsiębiorcę nie może być uznane samo oświadczenie, że przewóz osób charakteryzuje się ogromną dynamiką i koniecznością reagowania ad hoc. Zaznaczył, że oczekiwał na wskazanie przez podmiot kontrolowany konkretnych firm, którym powierzył dany autokar w konkretnej dacie, co umożliwiłoby kontrolę u takiego podmiotu i wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, czy faktycznie mamy do czynienia z brakującymi wykresówkami. Ze strony skarżącej brak było jednakże woli współpracy i wyjaśnienia powyższych braków, o czym świadczy nieokazanie tzw. "miesięcznych kart drogowych", prowadzonych dla poszczególnych autokarów, w których wpisywano personalia kierowców wykonujących w danym dniu przewóz drogowy. Organ podał ponadto, że to przewoźnik powinien udowodnić, przedstawiając odpowiednie dowody, iż mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którymi prawo wiąże naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Na rozprawie pełnomocnik Spółki podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a na wypadek stwierdzenia przez Sąd rażącego naruszenia prawa, wnioskował o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę i piśmie procesowym z 3 października 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności, w granicach określonych wskazanymi przepisami, w myśl art. 134 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że przy ocenie legalności zaskarżonego aktu Sąd bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych akt i nie może wyjść poza znajdujący się w nich materiał dowodowy. Wprawdzie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, niemniej jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa wyłącznie na organie administracji publicznej, przy czym to treść normy prawa materialnego wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego prowadzonego w tym zakresie. Ustalony przez organy administracji stan faktyczny może odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku ma zastosowanie, albo może nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie jest ona stosowana. Sąd administracyjny nie jest natomiast kolejną instancją rozpatrującą sprawę administracyjną, lecz arbitrem oceniającym legalność działania podjętego przez organ administracji publicznej, tak w zakresie zastosowanego przepisu prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, a rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Z tego też powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dodać trzeba, że Sąd nie stwierdził również, aby wystąpiły istotne wątpliwości uzasadniające konieczność przeprowadzenia z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jakichkolwiek dowodów uzupełniających z dokumentów.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli, przypomnienia wymaga, że zaskarżoną decyzją nałożono na A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], jako przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, karę pieniężną w wysokości 25.000 zł za naruszenie przepisów dotyczących warunków i obowiązków przewozów drogowych, w zakresie czasu prowadzenia pojazdu i czasu odpoczynków oraz nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, która w art. 92a ust. 1 ustala odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Zgodnie z tą regulacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Na podstawie art. 4 pkt 22 ustawy przyjąć należy, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i wskazanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012, poz. 1155, z późn. zm.), a także z cyt. już wcześniej rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 (zwane w dalszym ciągu w skrócie: rozporządzeniem nr 3821/85 i rozporządzeniem nr 561/2006). Odpowiedzialność ta nie jest jednak uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, istotą kary, o której mowa w podanej regulacji, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Artykuł 92a ust. 3 ustawy określa limit łącznej wysokości kar pieniężnych nakładanych decyzją w wyniku naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli prowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy, uzależniając jej wysokość od liczby zatrudnionych kierowców. Regulacja zawarta w art. 92a ust. 6 ustawy odsyła z kolei do załącznika nr 3 ustawy, wskazując, że zawiera on wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych. Zauważyć przyjdzie, że określone w załączniku nr 3 kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny. Tym samym, ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów, które nie mogą nałożyć kary w innej wysokości niż określona w załączniku.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, organ - co do zasady - zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 2 i 3 ustawy. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez dany podmiot z odpowiedzialności możliwe jest bowiem jedynie na podstawie art. 92b i art. 92c ustawy.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ustawy jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. Na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy, w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.).

W kontekście zarzutów skargi, oceniając w pierwszej kolejności legalność działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organy w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, co sygnalizowano już wcześniej, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i organy nie dopuściły się naruszenia przepisów regulujących ich działania w tym postępowaniu.

W sprawie, decyzje wydane zostały w postępowaniu wszczętym przez organy Państwowej Inspekcji Pracy po dokonaniu kontroli u skarżącej. Wskazać należy, że postępowanie kontrolne poprzedza postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i choć nie stanowi jego formalnej części, pozostaje z nim w ścisłym związku. To właśnie w postępowaniu kontrolnym prowadzone są czynności wyjaśniające w zakresie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Następnie, ustalenia dokonane w tym postępowaniu stanowią podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego nałożenia kary pieniężnej.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przez organy Państwowej Inspekcji Pracy zasad kontroli, zauważyć trzeba, że art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy reguluje uprawnienia inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 ustawy, oraz warunków w nich określonych, w odniesieniu do zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju. W myśl natomiast art. 89a ust. 1 ustawy, Inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i w trybie określonych w przepisach o Państwowej Inspekcji Pracy. Do postępowania kontrolnego prowadzonego przez Państwową Inspekcję Pracy niewątpliwie więc zastosowanie znajdują regulacje cyt. wcześniej ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, zwanej dalej ustawą o PIP. Brak jest natomiast podstaw prawnych do stosowania przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, w zakresie kontroli dotyczącej przewozu drogowego, ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, z późn. zm.). Wprawdzie z zapisu art. 89c ustawy o transporcie drogowym wynika, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, niemniej jednak taka regulacja nie wyłącza stosowania, na podstawie komentowanego przepisu, przepisów ustawy o PIP do postępowania kontrolnego prowadzonego przez inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy. Zaznaczyć trzeba, że Państwowa Inspekcja Pracy nie została powołana do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 184 § 1 i 3 Kodeku pracy, Państwowa Inspekcja Pracy sprawuje nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a organizację i zakres działania inspekcji określają odrębne przepisy. Te odrębne przepisy to przede wszystkim ustawa o PIP, która w art. 1 stanowi, że Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Zadania Państwowej Inspekcji Pracy precyzuje art. 10 ustawy o PIP, przy czym ust. 1 pkt 3 i 4 tego przepisu wymienia jako zadanie Inspekcji m.in. kontrolę legalności zatrudnienia, a pkt 16 wskazuje na wykonywanie również innych zadań określonych w ustawie i przepisach szczególnych. Wolę ustawodawcy co do wyłączenia kontroli prowadzonej przez PIP spod reżimu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej potwierdza fakt, że ustawa o PIP, jako akt, na podstawie którego przeprowadzana jest kontrola przedsiębiorcy, nie zawiera przepisu odsyłającego do postanowień rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (por. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2010 r., III SA/Kr 1002/09 i glosa A. Karczmarka ZNSA 2012/4/155-164). Jednocześnie też, ustawa o PIP samodzielnie reguluje w rozdziale 4 tryb postępowania kontrolnego.

Trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że postępowanie kontrolne organów Państwowej Inspekcji Pracy, z uwagi na specyfikę zasad nim rządzących, stanowi szczególny rodzaj postępowania, odrębnego od postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. Na zasadzie art. 12 ustawy o PIP, przepisy K.p.a. w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy stosuje się jedynie posiłkowo - w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie. Zgodnie z art. 21 ustawy o PIP, postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Stosownie do art. 31 ust. 1 tej ustawy, ustalenia kontroli dokumentowane są, z zastrzeżeniem ust. 10, w formie protokołu. Podmiotowi kontrolowanemu, przed podpisaniem protokołu kontroli, przysługuje prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole (ust. 4), w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu (ust. 5), które inspektor pracy przeprowadzający kontrolę zobowiązany jest zbadać, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń - zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu (ust. 6). Ponadto, po myśli art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o PIP, w toku postępowania kontrolnego inspektor pracy ma prawo żądania od podmiotu kontrolowanego oraz od wszystkich pracowników lub osób, które są lub były zatrudnione, albo które wykonują lub wykonywały pracę na jego rzecz na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osób wykonujących na własny rachunek działalność gospodarczą, a także osób korzystających z usług agencji zatrudnienia, pisemnych i ustnych informacji w sprawach objętych kontrolą oraz wzywania i przesłuchiwania tych osób w związku z przeprowadzaną kontrolą. Na podstawie tego przepisu dokonywane są przesłuchania pracowników prowadzone przez inspektorów pracy. Uregulowania ustawy o PIP nie zawierają przy tym wymogu dopuszczenia strony postępowania do czynności przesłuchiwania pracowników, co należy łączyć wprost z charakterem stosunków, jakie istnieją między pracownikami a stronami tych postępowań, czyli pracodawcami. Każdorazowa obecność pracodawcy przy przesłuchaniu pracownika mogłaby bowiem wpłynąć bezpośrednio na swobodę wypowiedzi przesłuchiwanej osoby. Dlatego też, zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o PIP, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osobę, o których mowa w ust. 1 pkt 3, mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. Uregulowania w zakresie przesłuchiwania pracowników w toku kontroli odpowiadają dyrektywie wyrażonej w art. 12 ust. 1 lit. c tiret pierwsze Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjętej w Genewie w dniu 11 lipca 1947 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 72, poz. 450), w myśl której inspektorzy pracy winni posiadać uprawnienia do przesłuchiwania, na osobności lub w obecności świadków, pracodawcy lub personelu przedsiębiorstwa w sprawach dotyczących stosowania przepisów prawnych. Wynika z tego, że inspektorzy pracy posiadają, na podstawie ustawy o PIP oraz wskazanej powyżej Konwencji nr 81, uprawnienia do przesłuchiwania pracowników kontrolowanego podmiotu bez obecności świadków i w tym przedmiocie inspektorom pracy nie może być czyniony zarzut naruszenia prawa, w tym zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Na podstawie art. 27 ustawy o PIP, podmiot kontrolowany ma natomiast obowiązek zapewnić inspektorowi pracy warunki i środki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w szczególności niezwłocznie przedstawić żądane dokumenty i materiały, zapewnić terminowe udzielanie informacji przez osoby, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 3, udostępnić urządzenia techniczne oraz, w miarę możliwości, oddzielne pomieszczenie z odpowiednim wyposażeniem. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 ustawy o PIP, inspektorzy pracy są uprawnieni do przeprowadzania, bez uprzedzenia i o każdej porze dnia i nocy, kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności stanu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli przestrzegania przepisów dotyczących legalności zatrudnienia w zakresie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 i 4.

W niniejszej sprawie przebieg postępowania kontrolnego, w trakcie którego ustalony został stan faktyczny, utrwalono w stosownym protokole, sporządzonym dnia 13 grudnia 2013 r. Z materiału dowodowego wynika, że do protokołu tego, pismem z dnia 20 grudnia 2013 r., skarżąca Spółka wniosła zastrzeżenia, na które nadinspektor prowadzący kontrolę udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 8 stycznia 2014 r., wskutek których dokonał także zmian niektórych zapisów w protokole. Zachowany zatem został tryb z art. 31 ust. 4-6 ustawy o PIP. Stwierdzić też należy, że w protokole w obszerny sposób, dokładnie omówiono wszystkie ustalenia, wskazując na potwierdzające je dowody. Wprawdzie, wobec braku podstaw do stosowania przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nieprawidłowe było odwoływanie się przez organy w niektórych czynnościach do przepisów tej ustawy, jednak jakkolwiek było to działanie nieznajdujące umocowania prawnego, nie prowadziło ono do naruszenia przepisów ustawy o PIP, mogącego w mieć wpływ na wynik sprawy. Podejmowane przez organy działania odpowiadały bowiem regulacjom ustawy o PIP dotyczącym postępowania kontrolnego.

W tym miejscu, z uwagi na treść zarzutów sformułowanych na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która nie miała zastosowania do postępowania w niniejszej sprawie, dostrzec należy, że w ustawie o PIP nie został określony czas trwania postępowania kontrolnego prowadzonego przez Państwową Inspekcję Pracy. Brak w tym zakresie nie tylko rozwiązań analogicznych do tych, jakie przyjęto w art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale przede wszystkim ustawodawca nie wprowadził żadnego ograniczenia czasowego kontroli. Przepis art. 16 powołanej wcześniej Konwencji nr 81 stanowi natomiast o kontrolowaniu przedsiębiorstwa tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. W kwestii zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w zakresie rozpoczęcia czynności kontrolnych bez stosownego upoważnienia wskazać natomiast trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o PIP, kontrolę przedsiębiorcy przeprowadza się po okazaniu legitymacji służbowej i upoważnienia do jej przeprowadzenia. Niemniej jednak, przepis art. 24 ust. 5 ustawy o PIP dopuszcza podjęcie kontroli bez stosownego upoważnienia w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne uzasadniają niezwłoczne jej podjęcie, ustalając jednocześnie, że należy je doręczyć kontrolowanemu maksymalnie w terminie 7 dni od dnia podjęcia kontroli. W badanej sprawie, pomimo rozpoczęcia kontroli bez upoważnienia, zostało on doręczone skarżącej jeszcze tego samego dnia, tj. 17 czerwca 2013 r., co potwierdza poświadczenie jego doręczenia wraz z pouczeniem, zamieszone na załączonym do akt administracyjnych upoważnieniu. Upoważnienie to spełnia warunki wynikające z art. 24 ust. 4 ustawy o PIP. Tym samym, nie można postawić organowi prowadzącemu kontrolę zarzutu jej przeprowadzenia bez spełnienia wymogu dotyczącego przedstawienia stosownego upoważnienia. Jednocześnie zauważyć należy, że inaczej niż w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, ustawodawca nie ograniczył rozpoczęcia kontroli bez upoważnienia jedynie do przypadków niezbędności kontroli dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia, a także gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Wobec zabezpieczenia dokumentacji przez funkcjonariuszy policji w siedzibie Spółki C, będącej także siedzibą skarżącej, oraz z uwagi na to, że oba podmioty powiązane były w zakresie prowadzenia działalności transportowej, przyjąć można, że okoliczności te były wystarczające do uzasadnienia niezwłocznego podjęcia kontroli, stosownie do art. 24 ust. 5 ustawy o PIP. Zaznaczyć również trzeba, że w ustawie o PIP brak jest uregulowań przewidujących możliwość wnoszenia sprzeciwu co do podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, odpowiadających trybowi z art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przewidziany został jedynie wskazany wcześniej tryb wnoszenia zastrzeżeń do protokołu z kontroli. Na wniesione przez stronę zastrzeżenia w tym zakresie organ odpowiedział natomiast pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. i stosownie do tego dokonał uprawnionych zmian w protokole.

Mając na uwadze wskazane okoliczności dotyczące postępowania kontrolnego, nie można uznać, że postępowanie to zostało przeprowadzone z naruszeniem jego zasad, które - co należy jeszcze raz podkreślić - ustalone zostały w ustawie o PIP. Zdaniem Sądu, przeprowadzono je zgodnie z przepisami tej ustawy. Nie naruszono również stosowanych odpowiednio przepisów K.p.a.

W tym miejscu, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów procesowych w związku z naruszeniem art. 24 § 3 K.p.a. dotyczącego wyłączenia pracownika, który to przepis znajdował zastosowanie nie tylko w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ale na zasadzie art. 12 ustawy o PIP także w poprzedzającym je postępowaniu kontrolnym, należy podnieść, że - co do zasady - złożenie wniosku o wyłączenie pracownika organu administracji po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, a przed wydaniem decyzji, nie zwalnia tego organu od jego rozpatrzenia przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do tego odnotować trzeba, że w granicach niniejszej sprawy wszystkie zgłoszone przez skarżącą wnioski zostały rozpoznane przez właściwy organ, a wydane w tym przedmiocie postanowienia zostały należycie uzasadnione. Odnośnie sporu dotyczącego zasadności wniosku strony o wyłączenie, wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 17 ustawy o PIP, Okręgowy Inspektor Pracy oraz inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy, są organami Państwowej Inspekcji Pracy. Wniosek o ich wyłączenie należało zatem kwalifikować jako złożony na podstawie art. 25 K.p.a., który określa przesłanki wyłączenia organu od rozpoznania sprawy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że skarżąca Spółka nie zawarła we wniosku o wyłączenie ustawowej przesłanki z art. 25 K.p.a. Również okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują, aby którakolwiek z tych przesłanek zaistniała w odniesieniu do podmiotów działających w sprawie jako organy. Brak było także podstaw do wyłączenia radcy prawnego K. K. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2014, poz. 637), radca prawny obowiązany jest wyłączyć się od wykonania czynności zawodowych we własnej sprawie lub jeżeli przeciwnikiem jednostki organizacyjnej udzielającej mu pełnomocnictwa jest inna zatrudniająca go jednostka organizacyjna albo jeżeli sprawa dotyczy osoby, z którą pozostaje on w takim stosunku, że może to oddziaływać na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie żadna z tych okoliczności nie zaistniała. W szczególności nie stanowi takiej przesłanki fakt reprezentowania przez K. K. osoby, której doniesienie spowodowało wszczęcie kontroli w skarżącej Spółce. Okoliczność ta nie uzasadniała też jego wyłączenia na podstawie art. 25 K.p.a., gdyż nie działał on jako organ, a także na podstawie 24 § 3 K.p.a. Wskazać przyjdzie, że organy inspekcji samodzielnie podejmują działania i decyzje, kierując się przepisami prawa, a w zakresie czynności radcy prawnego mieści się wyjaśnianie wątpliwości prawnych. Radca prawny nie prowadzi czynności wyjaśniających i nie zastępuje organu w czynnościach związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych, zaś jego opinie nie są dla organu wiążące i nie przesądzają o kierunku postępowania oraz ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Dlatego, brak było podstaw do stosowania w stosunku do niego instytucji wyłączenia z art. 24 § 3 K.p.a. Sam fakt reprezentowania przez radcę prawnego (w ramach stosunku pełnomocnictwa) przeciwnika procesowego skarżącej w innej sprawie, w sytuacji gdy podmiot ten nie jest stroną niniejszego postępowania, a sprawy nie pozostają ze sobą w związku przedmiotowym, nie jest okolicznością, która mogła mieć wpływ na sposób prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Dodać można, że postanowienia w przedmiocie wyłączenia nie zostały przez Spółkę zaskarżone do Sądu.

Uwzględniając powyższe, wskazać należy, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania kontrolnego doprowadziło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w konsekwencji również do rzetelnego jej rozpoznania.

Zaznaczyć trzeba, że protokół kontroli, który zawierał ustalenia co do stanu faktycznego podlegającego ocenie przy wydaniu decyzji o nałożeniu kary, jako dokument urzędowy, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania, stanowi - stosownie do art. 76 K.p.a. - dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Domniemanie to istnieje, dopóki nie zostanie obalone stosownym dowodem przeciwnym. Strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna zatem okoliczność tę udowodnić. Nie można natomiast przyjąć, że do obalenia tego domniemania wystarczające jest samo twierdzenie strony o nieprawdziwości wynikających z niego okoliczności. W niniejszej sprawie zarzuty skarżącej dotyczące ustaleń wynikających z protokołu kontroli zasadniczo oparte są jedynie na jej twierdzeniach, na poparcie których nie przedstawiła konkretnych dowodów, w tym w postaci odpowiednich dokumentów. Zauważyć natomiast trzeba, że w toku postępowania kontrolnego Spółka była wzywana do składania wyjaśnień. Wskazywany przez nią brak stosownych dowodów nie może stanowić wystarczającej podstawy do obalenia omawianego domniemania, zwłaszcza gdy w badanej sprawie ustalenia dokonane podczas kontroli oparte zostały na konkretnych dowodach, a ich ocena jest spójna i logiczna oraz gdy brak jest podstaw do jej kwestionowania w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Ostatnia uwaga dotyczy w szczególności kwestii braku i nieokazania wykresówek. Sąd nie stwierdził zarzucanej w tym zakresie sprzeczności pomiędzy ustaleniami kontroli a przedłożonym przez skarżącą blankietem (wzorcem) umowy dotyczącej współpracy pomiędzy różnymi podmiotami w ramach utworzonej B, gdyż blankiet ten wskazuje jedynie na możliwość zawarcia stosownej umowy i nie wynika z niego w żaden sposób, by objęte kontrolą autobusy były w spornych okresach użyczane innemu, konkretnie oznaczonemu podmiotowi, a transport drogowy wykonywany był przez innych, niezatrudnionych w Spółce kierowców. Z tych względów dalsze badanie treści zapisów "wzorca" umowy jest niecelowe, gdyż nie zmierza do wyjaśnienia istoty sporu. Słusznie w tym zakresie argumentowały organy, akcentując przy tym fakt kilkukrotnego wzywania Spółki do wyjaśnienia przyczyn stwierdzonego braku dokumentów, że przedstawiony przez stronę dowód (wzorzec umowy) nie daje wiedzy odnośnie faktycznego użyczania pojazdów innym przedsiębiorcom oraz uniemożliwia dokonanie kontroli podmiotu, któremu powierzono autokary w określonych datach. Taka kontrola pozwoliłaby na wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, czy faktycznie mamy do czynienia z brakującymi wykresówkami, czy też wykresówki te znajdują się u innego przedsiębiorcy. W konsekwencji Sąd stwierdził, że Spółka nie wykazała w toku całego postępowania administracyjnego, jak również w trakcie postępowania sądowego, iż organ w sposób niezasadny domagał się przedłożenia brakujących wykresówek, ani też nie przedstawiła dowodów usprawiedliwiających ich brak. Także pozostałe ustalenia odnośnie stwierdzonych nieprawidłowości nie stoją w sprzeczności ze zgromadzonymi dowodami. Sama skarżąca nie neguje zresztą ustalonych faktów co do nieposiadania przez nią wykresówek za określone w decyzji okresy oraz przekroczenia przez niektórych kierowców (poza wymienionymi w piśmie z 19 września 2014 r.) maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy i skrócenia dziennego czasu odpoczynku. Zarzuty Spółki zmierzają natomiast do zakwestionowania prawidłowości uznania tych okoliczności za przesłanki jej odpowiedzialności i do zakwestionowania zasadności wymierzenia kary. W związku z tym, mając na uwadze zarzuty dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania, zaznaczyć przyjdzie, że ciążący na organie obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w ich wyjaśnieniu, zwłaszcza gdy przedstawienie dowodów potwierdzających jej twierdzenia leży w interesie strony i tylko z jej udziałem możliwe jest ich ewentualne pozyskanie. To przedsiębiorca prowadzi dokumentację działalności i to on - jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą - powinien posiadać pełną dokumentację związaną z tą działalnością. Nie sposób natomiast przerzucać na organ nieograniczonego obowiązku dowodowego, zwłaszcza we wszystkich tych przypadkach, w których obiektywnie rzecz oceniając, organ nie ma możliwości pozyskania korzystnych dla strony dowodów. Granicę obowiązku dowodzenia wyznacza obiektywna możliwość uzyskania przez organ dowodów we własnym zakresie (z urzędu). Rozkład ciężaru dowodu jest kwestią materialnoprawną, a nie procesową, wynika on zasadniczo z przepisu prawa materialnego. Może więc zaistnieć sytuacja, że w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę postępowania, nie zaś organ. W niniejszej sprawie oznacza to, że na organie ciąży obowiązek udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez skarżącego przepisów o transporcie drogowym, natomiast bez przedstawienia przez przedsiębiorcę dokumentacji związanej z wykonywanym transportem, nie jest możliwe przyjęcie jego twierdzeń co do braku podstaw uznania jego odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej. Ciężar udowodnienia tych okoliczności wykracza bowiem poza zakres obowiązków organu i z oczywistych względów jest niewykonalny. To strona jako przedsiębiorca prowadzący profesjonalną działalność gospodarczą obowiązana jest prowadzić dokumentację przewozów i czasu pracy kierowców (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 606/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie przedstawiła dowodów na potwierdzenie swoich argumentów, uzasadniających zarzuty podnoszone odnośnie stwierdzonych naruszeń. Dlatego, wobec prawidłowego i wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych przez organ Państwowej Inspekcji Pracy (w zakresie posiadanych możliwości), brak było podstaw do ich kwestionowania.

W ocenie Sądu, prawidłowo przeprowadzone postępowanie kontrolne doprowadziło w niniejszej sprawie do dokonania bezspornych ustaleń, na podstawie których organ zasadnie stwierdził naruszenia wskazane w l.p. 5.2., 5.3. i 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy, odpowiednio, w zakresie: przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia dziennego czasu odpoczynku i nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.

W odniesieniu do dwóch pierwszych naruszeń, określonych w l.p. 5.2. i 5.3. załącznika nr 3 do ustawy, Sąd w całości zgadza się z argumentacją organów obu instancji przedstawioną w tym zakresie w wydanych decyzjach, a także w piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na zarzuty skargi, która to argumentacja - co należy podkreślić - oparta została na materiale dowodowym w postaci zapisów danych zawartych w plikach z kart kierowców, tachografów oraz zapisów na wykresówkach. Z tego też powodu nie ma potrzeby powtarzania obecnie ustaleń organów. Zdaniem Sądu, stwierdzony stan faktyczny uzasadniał zastosowanie przez organy art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006. Zgodnie z art. 7 wskazanego rozporządzenia, po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Przepisy art. 8 ust. 1-5 rozporządzenia nr 561/2006 stanowią z kolei, że kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku (ust. 1). W każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku (ust. 2). Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku (ust. 3). Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku (ust. 4). Na zasadzie odstępstwa od przepisów ust. 2, w ciągu 30 godzin od zakończenia dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku, kierowca należący do kilkuosobowej załogi musi skorzystać z kolejnego dziennego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 9 godzin (ust. 5). Skoro w niniejszej sprawie stwierdzono, że siedmiu kierowców zatrudnionych w skarżącej Spółce, w badanym okresie, dopuściło się naruszenia w postaci nieprzestrzegania wymaganej przerwy w czasie prowadzenia pojazdu lub skrócenia czasu dziennego odpoczynku, to prawidłowo uznano, że doszło do naruszeń w zakresie obowiązków wynikających ze wskazanych przepisów prawa materialnego, wymienionych w l.p. 5.2. i 5.3. załącznika nr 3 do ustawy. Wprawdzie art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 przewiduje możliwość zastosowania odstępstwa od przepisów art. 7 i art. 8, niemniej jednak należy dostrzec, że odstępstwo takie wprowadzone jest na zasadzie wyjątku, a podany przepis ogranicza zakres postępowania dowodowego zmierzającego do jego ustalenia wyłącznie do ściśle określonych dowodów. Zgodnie bowiem z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że omawiane odstępstwo możliwe jest tylko w szczególnych okolicznościach, a przyczyna takiego odstępstwa powinna być zaznaczona na wykresówce lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy, najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Wymienione dokumenty, zawierające stosowną adnotację, są zatem jedynymi dowodami mogącymi potwierdzić odstępstwo na podstawie komentowanego przepisu. Odnotować jeszcze należy, że przy interpretacji i stosowaniu rozporządzenia nr 561/2006 istotne znaczenie mają opracowane przez Komisję Europejską wytyczne - Prawo socjalne w transporcie drogowym, odnoszące się do przedmiotu poszczególnych jego regulacji, w tym do kwestii rejestracji czasu prowadzenia pojazdu przez cyfrowe tachografy w przypadku kierowców wykonujących kursy z częstymi przystankami lub kursy z kilkoma miejscami rozładunku (wytyczna nr 4), nakazu przerwania dziennego lub tygodniowego odpoczynku bądź przerwy w celu przestawienia pojazdu na terenie terminalu, na parkingu lub w strefie przygranicznej (wytyczna nr 3) oraz wyjątkowego odstępstwa od przepisów w zakresie minimalnego okresu odpoczynku i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu w celu znalezienia odpowiedniego miejsca postojowego (wytyczna nr 1).

W kontrolowanej sprawie skarżąca nie okazała żadnego dokumentu, na którym zapisane byłyby przyczyny powstania naruszenia. Tymczasem od kierowcy należy wymagać, aby opis na stosownym dokumencie był pełny i wskazywał wiarygodne informacje dotyczące powodów odstępstwa. Ponieważ kierowcy nie zaznaczyli na właściwym dokumencie przyczyny odstępstwa, to prawidłowo organy uznały, że nie zostały spełnione wymogi przewidziane w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 i doszło do naruszenia obowiązków z art. 7 i art. 8 tego aktu. Powyższe przesądza o braku możliwości uwzględnienia argumentacji Spółki, jaką przedstawiono w tym zakresie w piśmie procesowym z 19 września 2014 r., choć zauważyć można, że nawet gdyby w przypadku A. G. stosować, tak jak chce tego skarżąca, "tolerancyjne podejście" przy badaniu wydruków z urządzenia rejestrującego, brak jest podstaw do uznania, że stwierdzone naruszenia mogły wynikać z faktu nieprecyzyjnych zapisów tachografu cyfrowego, związanych z tym, że po zatrzymaniu pojazdu w 31 sekundzie danej minuty, jako jazdę dokumentuje on całą tę minutę. Należy bowiem uwzględnić wymiar przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przez kierowcę A. G. Czas ten został przekroczony o 17 minut. Ponadto skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów mogących potwierdzić, na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, zasadność takiego przekroczenia, z powołaniem się na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Za niezasadny uznać trzeba zarzut naruszenia wytycznej nr 4 Komisji Europejskiej, co - według strony - miało polegać na niezastosowaniu tolerancji przy ustalaniu czasu jazdy ciągłej zapisanej przez tachograf cyfrowy. W tym miejscu celowe jest przytoczenie fragmentów tej wytycznej, wedle której "państwa członkowskie powinny poinformować swoich kontrolerów o możliwości uznania, w trakcie sprawdzania danych na cyfrowym tachografie, maksymalnie piętnastominutowych różnic ponad 4,5 godzinne okresy prowadzenia pojazdu w odniesieniu do kursów z częstymi przystankami lub kursów z kilkoma miejscami rozładunku, pod warunkiem, że różnice te poparte są odpowiednio uzasadniającymi je dowodami. Takie tolerancyjne podejście można stosować na przykład odejmując po jednej minucie za każdy okres prowadzenia pojazdu pomiędzy postojami, ale nie więcej niż 15 minut na 4,5 godzinny okres prowadzenia pojazdu (...) państwa członkowskie mogą korzystać z oprogramowania analitycznego, które jest tak skonfigurowane, iż uwzględnia tolerancję przy obliczaniu czasu prowadzenia pojazdu, jednak muszą one być świadome, że rozwiązanie takie może prowadzić do pojawienia się problemów z potwierdzeniami na późniejszym etapie. W żadnym wypadku tolerancja nie może przekroczyć progu 15 minut dla 4,5 godzinnego okresu prowadzenia pojazdu". Odnosząc się do treści wskazanej wytycznej, trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w piśmie procesowym, że wskazane przez Spółkę tolerancyjne podejście może dotyczyć uznania maksymalnie piętnastominutowych różnic ponad 4,5 godzinne okresy prowadzenia pojazdu, zwłaszcza gdy, tak jak w niniejszej sprawie, strona w toku postępowania administracyjnego nie złożyła dowodów na okoliczność, że przewozy, których dotyczy spór, wykonywane były z wielokrotnym zatrzymywaniem się. Znamienne w sprawie jest i to, że zarzuty w omawianym zakresie zostały zgłoszone dopiero w postępowaniu przed tut. Sądem, zaś stanowisko co do konieczności zastosowania analizowanej wytycznej nie pozostaje w związku z wyjaśnieniami kierowcy, który stwierdzone naruszenie w postaci przekroczenia o 17 minut maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy tłumaczył błędnym zaznaczeniem innej pracy w dniu 22.01 2013 r. od godz. 13:16 do 13:22, podczas gdy oceniano okres od godz. 14:06 do 19: 31 tego samego dnia.

Odnośnie skrócenia dziennego okresu odpoczynku przez A. S. o 24 minuty, wyjaśnić należy, że jeśli faktycznie zaistniały okoliczności uzasadniające takie odstępstwo, tak jak twierdzi skarżąca, to także ten kierowca zobowiązany był dokonać odpowiedniej adnotacji na stosownym dokumencie, najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Natomiast brak takiej adnotacji nie pozwolił organom na zastosowanie odstępstwa, o jakim mowa w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1398/12 (dostępny - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców (także dziennego okresu odpoczynku - dop. tut. Sądu), to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 K.p.a. Już tylko z tego powodu nie było podstaw do uwzględnienia w tym zakresie wyjaśnienia kierowcy, choć słusznie zauważył organ pierwszej instancji, że wskazane przez kierowcę powody naruszenia przepisów, czyli odstąpienie od stosowania przepisów jazdy ciągłej celem dojechania do bezpiecznego dla pasażerów miejsca postoju, nie pozostają w związku z naruszeniem polegającym na skróceniu czasu odpoczynku. Nadto, Sąd zgodził się z oceną organów, że kolejne wyjaśnienia dotyczące rozważanego przypadku, zgodnie z którymi wpływ na skrócenie okresu odpoczynku dobowego miało przekroczenie planowanego czasu jazdy w okresie poprzedzającym odebranie odpoczynku, świadczą o złej organizacji przewozu. W tych okolicznościach nie może być mowy o wystąpieniu nadzwyczajnej sytuacji, na którą powołuje się pełnomocnik Spółki w piśmie procesowym. W wytycznej nr 1 Komisji Europejskiej podkreślono, że art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 został wprowadzony m.in. dlatego, by umożliwić kierowcom prawidłową reakcję w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości spełnienia wymogów rozporządzenia w trakcie podróży, tj. w sytuacjach nadzwyczajnych trudności, niezależnych od woli kierowcy oraz ewidentnie nieuniknionych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności. Do takich wyjątkowych okoliczności zaliczono, przykładowo, poważny wypadek drogowy, ekstremalne warunki pogodowe, objazdy, brak miejsca na parkingu, akcentując przy tym spoczywający na przedsiębiorstwie transportowym obowiązek uważnego planowania przejazdu kierowcy, tak, aby był on bezpieczny i uwzględniał, na przykład, regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp od odpowiednich parkingów. Innymi słowy, chodzi o taką organizację, aby kierowcy mogli przestrzegać rozporządzenia. Komisja Europejska wyjaśniła też, że odstępstwo od przepisów w zakresie czasu prowadzenia pojazdu nie może prowadzić do ograniczenia wymaganych przerw oraz dziennych i tygodniowych okresów odpoczynku, a nadto potwierdziła powinność kierowcy odręcznego wskazania charakteru odstępstwa i jego przyczyny (w jakimkolwiek języku wspólnotowym, na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo w planie pracy), natychmiast po zatrzymaniu się, czego - jak już wspomniano- kierowca nie uczynił.

Z kolei, co do przekroczenia przez kierowcę M J. M. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 3 godziny i 3 minuty (a nie, jak podał pełnomocnik w piśmie procesowym - maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu), Sąd podzielił stanowisko organów o wystąpieniu naruszenia art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 i braku podstaw do uwzględnienia wyjaśnień kierowcy oraz pełnomocnika Spółki, którzy powołali się na konieczność zwolnienia miejsca parkingowego z polecenia służb porządkowych (godz. 9:10-9:34 w dniu 7.05.2013 r.). Trafnie organy wskazały na brak odpowiedniego dokumentu (wydruku z urządzenia rejestrującego), z ujawnioną na nim przyczyną naruszenia przepisów, a który to dokument potwierdziłby okoliczność wydania przez służby porządkowe polecenia zwolnienia miejsca parkingowego. W piśmie procesowym z 19 września 2014 r. pełnomocnik Spółki wybiórczo przytoczył jedynie fragment mającej zastosowanie w sprawie wytycznej nr 3 KE, akcentując, że zgodnie z jej zapisami nie dochodzi do naruszenia polegającego na przerwaniu przez kierowcę swojego odpoczynku lub przerwy, jeżeli wystąpią obiektywne, nagłe przyczyny, w związku z którymi pojazd musi zostać przestawiony lub jeżeli określona służba wyda takie polecenie. Tymczasem, z dalszych postanowień tej wytycznej wynika, że każdy przypadek przerwania odpoczynku lub przerwy musi zostać ręcznie zarejestrowany przez kierowcę oraz, w razie możliwości, potwierdzony przez właściwy organ, który wydał kierowcy polecenie przestawienia pojazdu. Jak już zaznaczono, takie dokumenty w sprawie nie zostały przedłożone, zatem uznać można, że kierowca nie zachował się zgodnie z ww. wytyczną. Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że odnośnie zdarzenia dotyczącego M. J. M. organ pierwszej instancji błędnie powołał się na treść wytycznej nr 1 GITD z dnia 28 lipca 2011 r., która nie jest źródłem prawa i ma na celu wyłącznie ujednolicenie postępowania inspektorów transportu drogowego podczas kontroli przestrzegania przez przedsiębiorców i kierowców przepisów rozporządzenia nr 561/2006 oraz rozporządzenia nr 3821/85. Wadliwość ta nie mogła jednak wpłynąć na ocenę odnośnie nieprzedłożenia przez Spółkę wymaganych dowodów, uzasadniających odstępstwo od norm w zakresie czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy. Zauważyć też trzeba, że zapisy tej wytycznej, w przydatnym dla rozstrzygnięcia zakresie, są zbieżne z postanowieniami wytycznej nr 3 KE.

Powiedziane dotąd przesądza o bezzasadności stawianych organom zarzutów o braku podstaw do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za naruszenia określone w l.p. 5.2. i 5.3. załącznika nr 3 do ustawy. Na marginesie zaznaczyć jedynie można, że nawet gdyby uznać za prawidłową argumentację strony odnośnie kierowców, to i tak nie miałaby ona wpływu na wynik sprawy, ponieważ łączna kara pieniężna, na którą składa się także kara za wskazane naruszenia, wyliczona została na znacznie wyższą kwotę, a jej wysokość została ograniczona w decyzji do kwoty 25.000 zł, na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 3 ustawy.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego naruszenia przez organy art. 10 ust. 3 zd. drugie rozporządzenia nr 561/2006, który to zarzut skarżąca podniosła w piśmie procesowym. Zgodnie z tą regulacją, bez uszczerbku dla prawa Państw Członkowskich do pociągnięcia przedsiębiorstw transportowych do pełnej odpowiedzialności, Państwa Członkowskie mogą uzależnić pociągnięcie do odpowiedzialności od naruszenia przez przedsiębiorstwo przepisów ust. 1 i 2. Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 zd. pierwsze, przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Przepis ten stanowi prawną podstawę powstania odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe. Wskazane zapisy zdania drugiego nie mają natomiast charakteru bezwzględnego zalecenia, na co wskazuje zwrot "Państwa Członkowskie mogą". Przedsiębiorca odpowiada więc - co do zasady - za każde naruszenie przepisów rozporządzenia nr 561/2006, popełnione przez kierowców zatrudnionych przez niego lub pozostających w jego dyspozycji. Przepisy art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 uzupełniają regulacje zawarte w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe, określona w art. 92a ust. 1 ustawy, ma natomiast charakter obiektywny i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Wyjaśnić przyjdzie, że przedsiębiorca ma obowiązek zapewnienia takiej organizacji pracy w prowadzonym przez siebie przedsiębiorstwie transportowym, aby wyeliminować lub przynajmniej zminimalizować zagrożenie wystąpienia naruszeń przepisów regulujących kwestię czasu pracy kierowców. Ten obowiązek jest oczywisty i wynika z art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006, wedle którego przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Ponadto, przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Na podstawie tej regulacji przyjąć należy, że chodzi o zastosowanie takich rozwiązań organizacyjnych, które będą skłaniać kierowców i umożliwiać im przestrzeganie przepisów prawa o czasie pracy. Dopiero wykazanie, że przedsiębiorca takie rozwiązania zastosował, a pomimo tego kierowca naruszył przepisy, spowodować może uwolnienie przedsiębiorcy od odpowiedzialności. Dostrzec trzeba, że skarżąca Spółka jest profesjonalistą. Dlatego, powinna sprawować ścisły nadzór i kontrolę przestrzegania przepisów prawa przez swych pracowników. Zważyć też trzeba, że powołane powyżej prawodawstwo unijne przypisuje szczególną wagę zapewnieniu przestrzegania i kontrolowania ścisłych norm czasu pracy kierowców, co wiąże się z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu lądowym w sytuacji komercyjnej presji na ilość przewożonych ładunków i szybkość wykonywanych przewozów. Presja ta prowadzić może bowiem, przy braku konsekwentnego i skutecznego egzekwowania przepisów regulujących kwestię czasu pracy kierowców do zagrożenia bezpieczeństwa nie tylko kierowców, ale i innych uczestników ruchu drogowego. Przedsiębiorca nie jest jednak odpowiedzialny wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem, lecz za rezultat prowadzonej działalności transportowej, w tym związany z naruszeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarżąca, tak w toku postępowania kontrolnego, jak i administracyjnego nie wskazała żadnych okoliczności mogących, stosownie do art. 92b ust. 1 ustawy, stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia na nią kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Nie wykazała mianowicie, że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, a także prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z uwagi na brak przedstawienia dokumentacji potwierdzającej prawidłową pracę przedsiębiorstwa, organ nie miał podstaw do odstąpienia od nałożenia kary za naruszenia z l.p. 5.2 i 5.3. załącznika nr 3 do ustawy. Tylko na podstawie stosownych dowodów można bowiem jednoznacznie stwierdzić, czy przedsiębiorca spełnił wymogi z art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Ciężar wykazania zaistnienia zdarzeń lub okoliczności mogących to potwierdzać, spoczywa natomiast na podmiocie wykonującym transport drogowy. W okolicznościach sprawy argumentacja dotycząca podstaw do zastosowania w sprawie wskazanej regulacji przedstawiona została dopiero w piśmie procesowym z dnia 19 września 2014 r. Wobec tego, a także wobec braku ujawnienia w toku postępowania administracyjnego dowodów potwierdzających jednoznacznie zaistnienie okoliczności z art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, nie można zarzucić organom naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie.

Przechodząc do oceny stwierdzonego w zaskarżonej decyzji naruszenia z l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy, którego wystąpienie było kwestionowane przez skarżącą na wszystkich etapach postępowania i stanowiło zasadnicze źródło sporu, odnotować w pierwszym rzędzie trzeba, że zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, przedsiębiorca jest zobowiązany do przechowywania wykresówek i wydruków w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz do wydawania ich kopii zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Przepis ten stanowi wyraźnie o powinności przedsiębiorcy okazania lub doręczenia wymienionej w przepisie dokumentacji przedstawicielowi służb kontrolnych. Artykuł 15 ww. rozporządzenia wskazuje natomiast na obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia wykresówek lub kart kierowcy (ust. 1). Kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki lub karty kierowcy z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona (ust. 2). Upoważniony funkcjonariusz służb kontrolnych może sprawdzić przestrzeganie przepisów rozporządzenia nr 561/2006, analizując wykresówki, wyświetlone lub wydrukowane dane zapisane przez urządzenie rejestrujące lub przez kartę kierowcy, lub, jeśli ich brak, analizując wszelkie inne dokumenty pomocnicze, usprawiedliwiające nieprzestrzeganie przepisów, takie jak określone w art. 16 ust. 2 i 3 (ust. 7 lit. c).

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że każdy przedsiębiorca prowadzący przewozy drogowe, niezwolnione z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego, zobowiązany jest do przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówek. Uznać też trzeba, że na przedsiębiorcę nałożony jest bezwzględny obowiązek okazania na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych wykresówek za wszystkie dni, kiedy kierowca był zatrudniony przez przedsiębiorcę. Tym samym, podczas kontroli w przedsiębiorstwie, pracodawca powinien być w stanie udokumentować każdy dzień pracy zatrudnionego przez siebie kierowcy. Ponadto z brzmienia art. 15 ust. 7 lit. c rozporządzenia nr 3821/85 wynika, że przestrzeganie przepisów rozporządzenia nr 561/2006 można sprawdzić, analizując wskazane w tym przepisie dokumenty, usprawiedliwiające nieprzestrzeganie przepisów. Regulacje unijne dopuszczają udokumentowanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności również przy pomocy innych dokumentów, takich jak np. plan pracy i rozkład jazdy (art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 561/2006). Niewątpliwie zatem zasadą jest, aby w dniu prowadzenia przez kierowcę pojazdu, który nie jest wyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia nr 561/2006 lub AETR, czas pracy był rejestrowany m.in. na wykresówkach, zaś pozostałe dni, w których kierowca pojazdu nie prowadził, powinny zostać udokumentowane w inny sposób. Dlatego, w kontekście regulacji art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/8, zdaniem Sądu, za chybiony uznać należy zarzut skargi podający w wątpliwość istnienie podstaw prawnych do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za naruszenie z l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy. Podkreślić należy, że wymierzona w tym zakresie kara nie dotyczyła naruszeń związanych z liczbą przejechanych kilometrów, lecz naruszeń polegających na nieokazaniu wykresówek dokumentujących te przejechane kilometry. Brak jest przy tym podstaw do podważania uprawnienia inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy do przeprowadzenia analizy polegającej na porównaniu liczby przejechanych kilometrów wynikającej ze wskazań liczników (drogomierzy) zainstalowanych w pojazdach, którymi wykonywane były przewozy drogowe, z okazanymi wykresówkami. W ocenie Sądu, zasadny jest pogląd, że tego rodzaju analiza przeprowadzona w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie znajduje oparcie w przepisach rozporządzeń nr 3821/85 oraz nr 561/2006, i stanowi podstawę do stwierdzenia naruszenia, o jakim mowa w l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy. Oczywistym zaś jest, że liczbę brakujących wykresówek czy wydruków określa się na podstawie m.in. liczby dni i liczby przejechanych przez pojazd kilometrów (tak: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 91/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanej sprawy, wskazać trzeba, że w toku ustaleń faktycznych dokonano porównania liczby przejechanych kilometrów wynikających ze wskazań licznika z okazanymi wykresówkami i na tej podstawie ujawniono brak wykresówek. Wbrew twierdzeniu skargi, takie działanie stanowi prawidłową metodologię kontroli, gdyż zmierza ona do ustalenia, kto prowadził pojazd na przejechanej trasie w danym dniu i czy w konsekwencji nie doszło do nieuprawnionego zniszczenia lub ukrycia wykresówki. Wprawdzie organ pierwszej instancji, stosując skrót myślowy, użył niefortunnego określenia, że stwierdzone naruszenie dotyczyło braku wykresówek dokumentujących przejechane przez dany pojazd kilometry, niemniej jednak błąd ten został naprawiony w zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy wyraźnie podkreślił, że stwierdzone uchybienie dotyczy obowiązku pełnego udokumentowania dni pracy kierowców prowadzących te pojazdy w danych dniach. Pomimo kilkukrotnych wezwań, skarżąca Spółka nie wyjaśniła powstałych w tym zakresie wątpliwości. W szczególności, nie mogła ich usunąć przedłożona przez skarżącą umowa, z której nie wynika, aby w spornych dniach miało miejsce wypożyczenie autokarów innemu podmiotowi. Co więcej, w treści tej umowy znajduje się zapis dotyczący zlecania przez skarżącą wykonywania zadań innym firmom posiadającym własne autokary. Skarżąca nie przedłożyła żadnych innych dowodów, które mogłyby potwierdzić jej stanowisko, że pojazdy w określonych w decyzji dniach, co do których stwierdzono naruszenie, prowadzone były przez kierowców, których nie zatrudniała. Skoro wyjaśnienia Spółki nie znajdują podstaw w materiale dowodowym, to prawidłowo zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącą karę pieniężną także za naruszenie z l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy.

Wskazać przyjdzie, że naruszenie polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, ustawodawca zaliczył do kategorii naruszenia przepisów o stosowaniu urządzeń rejestrujących lub cyfrowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że celem regulacji z l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy jest zapobieżenie zabiegom przedsiębiorcy zmierzającym do tego, aby w celu uniknięcia sankcji za przekroczenie czasu pracy kierowcy, nie stosować urządzeń rejestrujących lub nie okazywać ich zapisów organom kontrolnym. Przyjąć też trzeba, że w związku z tym na przedsiębiorcy ciąży obowiązek przedstawienia wiarygodnych i popartych stosownymi dowodami okoliczności świadczących o braku podstaw do stwierdzenia omawianego naruszenia. Jeśli więc skarżąca twierdzi, że w danym okresie należący do niej pojazd, co do którego ustalono, że przejechał w tym czasie znaczną odległość, nie był prowadzony przez zatrudnionego u niej kierowcę, to dla uwolnienia się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie powinna przedstawić konkretne dowody na to, że pojazd prowadzili kierowcy innej firmy, chociażby np. w postaci wewnętrznych dokumentów o przekazaniu pojazdów na dany dzień do dyspozycji tym kierowcom. Pozwoliłoby to organom na skontrolowanie innego podmiotu i ustalenie, czy faktycznie inni kierowcy w danym dniu prowadzili pojazd skarżącej. Brak stosownych dowodów na tę okoliczność czyni natomiast nieuzasadnionym dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i uzasadnia dokonanie oceny stanu faktycznego na podstawie posiadanych dowodów.

Podsumowując przedstawioną ocenę odnośnie wystąpienia naruszeń z l.p. 5.2., 5.3. i 6.3.7., powtórzyć trzeba, że odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe, określona w art. 92a ust. 1 ustawy, ma charakter obiektywny i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Przedsiębiorca odpowiada za naruszenie przez kierowców prawa, gdyż to on organizuje ich pracę i sprawuje nad nimi nadzór. Od tej podstawowej zasady ustawodawca przewidział wyjątki jedynie we wskazanym już wcześniej art. 92b i w art. 92c ustawy. Jak słusznie wywodzono w zaskarżonej decyzji, zwolnienie się skarżącej z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, możliwe byłoby tylko w przypadku wykazania, że nie miała ona wpływu na powstałe naruszenia, a naruszenia te wystąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Skarżąca musiałaby zatem wykazać, że uczyniła wszystko, czego można było od niej rozsądnie wymagać, aby zadośćuczynić nałożonym obowiązkom i wymogom. Ciężar dowodu, że w sprawie wystąpiły przewidziane w przepisach prawa przesłanki do zwolnienia z odpowiedzialności spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne. Należy podkreślić, że poprzestanie tylko na oświadczeniu strony nie jest wystarczające. Nie wystarczy samo uprawdopodobnienie takich okoliczności. Konieczne jest ich udowodnienie (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać można, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie powołała się na żadne okoliczności faktyczne czy zdarzenia, które mogłyby być zakwalifikowane przez organy jako wyczerpujące przesłankę z art. 92b lub z art. 92c ustawy, co zwalniało organy z obowiązku poszukiwania z urzędu podstaw do zastosowania tych regulacji. Zarzuty w tym zakresie, podniesione dopiero przed Sądem, należy uznać za spóźnione, zwłaszcza że ograniczały się jedynie do ogólnych twierdzeń, które nie zostały poparte stosownymi dowodami.

Fakt działania w ramach B nie zwalniał Spółki z obowiązku przestrzegania przepisów krajowych i wspólnotowych regulujących transport drogowy. Jak już wcześniej zaznaczono, przedsiębiorca jest odpowiedzialny za rezultaty prowadzonej działalności transportowej, a nie wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem. Wszelkie stwierdzone nieprawidłowości obciążają również przedsiębiorcę, dlatego w toku kontroli zobowiązany jest on do okazania wszelkich dokumentów związanych z prowadzoną działalnością i przestrzeganiem warunków oraz obowiązków przewozu drogowego. Skoro w niniejszej sprawie przedsiębiorca nie przedstawił podczas kontroli stosownych dokumentów potwierdzających odstąpienie od stosowania obowiązków z art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006, na podstawie art. 12 tego rozporządzenia, a także potwierdzających, że w odniesieniu do spornej kwestii związanej z obowiązkiem określonym w art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 faktycznie mogło mieć miejsce prowadzenie pojazdów przez kierowców niezatrudnionych przez skarżącą, to organy Państwowej Inspekcji Pracy nie miały obowiązku analizowania przyczyn nieokazania stosownych dokumentów przez przedsiębiorcę. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że trudno dać wiarę samym tylko argumentom strony, która twierdzi, że autokary użycza innym, bliżej nieznanym podmiotom, bez jednoczesnego potwierdzenia tego faktu w dokumentach. Ponadto należy mieć na uwadze, że w toku postępowania strona nie skorzystała z możliwości przedłożenia dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska co do brakujących wykresówek. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że przedstawiona przez nią umowa o współpracy w ramach B nie potwierdza w żaden sposób, że w dniach, co do których nie okazano wymaganych wykresówek, pojazdy były w posiadaniu innego podmiotu i były prowadzone przez kierowców zatrudnionych w innych firmach. Spółka nie wskazała też podmiotu, u którego kierowcy wykonywali transport w spornych dniach. Brak dowodów na potwierdzenie tych okoliczności wyłączał konieczność prowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, w niemożliwym do określenia kierunku, zaś dokonane ustalenia stanowiły wystarczającą podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 92a ustawy.

Ponadto, Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze sprzeczności dowodów i ustaleń protokołu z wydaną decyzją. Zdaniem Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i nie naruszyły unormowań procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy w toku postępowania kontrolnego, a dokonane ustalenia szczegółowo utrwalono w protokole kontroli. Dokonana przez organ odwoławczy ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Należy podkreślić, że organ odwoławczy szczegółowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą kwestii oraz do całości materiału dowodowego. Zaakcentować należy, że obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zwalniały strony ze współdziałania z organami w wyjaśnieniu sprawy. Trudno wymagać od organu, aby poszukiwał dowodów na potwierdzenie wyjaśnień strony w sytuacji, gdy strona ich nie udostępnia. Natomiast z ustaleń dotyczących pojazdów wyposażonych w tachografy cyfrowe skarżąca bezpodstawnie wywodzi wnioski co do stanowiska organu odnośnie braku wykresówek w pojazdach wyposażonych w tachografy analogowe. Nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów na poparcie tego stanowiska. Organy nie kwestionowały zaś tego, że pojazdami skarżącej jeździli kierowcy z innych firm. Wskazywały jedynie na brak udokumentowania tego faktu. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącej, materiał dowodowy nie został zebrany w sposób naruszający przepisy prawa, w tym ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która w sprawie nie znajdowała zastosowania. Organy podejmowały wszystkie konieczne działania w celu jego wyczerpującego zgromadzenia. Nie można natomiast przerzucać na organy odpowiedzialności za brak współpracy strony w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zwłaszcza, gdy - tak jak w rozważanym przypadku - tylko strona mogła przedstawić stosowne dowody na potwierdzenie jej stanowiska.

Zdaniem Sądu, nie można też zarzucić organom prowadzącym postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, że w toku postępowania naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, ustaloną w art. 10 § 1 K.p.a., przez pozbawienie Spółki możliwości przedstawienia w sprawie swojego stanowiska przed wydaniem decyzji, co z kolei mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadniałoby uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Dostrzec trzeba, że skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2014 r. W toku postępowania administracyjnego organy nie gromadziły materiału dowodowego, opierając się przy wydaniu decyzji na dowodach zebranych podczas kontroli. Spółka miała zatem wiedzę o tym, jakie dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych wynika też, że w toku całego postępowania skarżąca aktywnie w nim uczestniczyła, przedstawiając swoje stanowisko co do ustaleń z kontroli oraz działań organów, w tym także przed wydaniem decyzji. Pełnomocnik skarżącej występował o wgląd do akt, a w piśmie z 24 stycznia 2014 r., powołując się na art. 10 § 1 K.p.a., ustosunkował się do zebranych dowodów i przedstawił stanowisko strony w przedmiocie działań i ustaleń organu. O ile zatem, za nieprawidłowy można uznać sam brak zawiadomienia skarżącej - przed wydaniem decyzji - o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, to zgłoszony w tym kontekście zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, a także wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, jest niezasadny. Zaznaczyć trzeba, że stwierdzenie naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu wskutek braku powiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się stron, w stopniu mogącym prowadzić do uchylenia wydanego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wymaga wykazania, że naruszenie to mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zarzut taki może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Sąd zgadza się z poglądem, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jest wykazanie, iż podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania prowadzi do uchylenia decyzji administracyjnej poddanej kontroli Sądu, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 506/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła istotnych argumentów w odniesieniu do omawianego zarzutu. Nie wskazała, jakich konkretnie czynności dowodowych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie mogła dokonać. Zauważyć również trzeba, że przed wydaniem decyzji wniosła pismo z dnia 24 stycznia 2014 r., przedstawiając swoje stanowisko. Dlatego, brak jest podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji doszło do takiego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., które uzasadniałoby uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, że z uwagi na prawidłowe i bezsporne stwierdzenie naruszeń w zakresie obowiązków i warunków wykonywania przewozu drogowego, a także wobec braku wykazania przez skarżącą okoliczności uzasadniających zwolnienie jej z odpowiedzialności administracyjnej, uznać należało, że w badanej sprawie wystąpiły podstawy do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 6 ustawy oraz lp. 5.2., 5.3. i 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 92a ust. 1 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie stwierdzenia naruszenia, uprawniony organ obowiązany jest do nałożenia na podmiot wykonujący przewóz odpowiedniej kary pieniężnej. Kara ta została prawidłowo ustalona i wymierzona w odpowiedniej wysokości, stosownie do art. 92a ust. 3 pkt 3 ustawy. Tym samym, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Obowiązki, w zakresie których stwierdzono w niniejszej sprawie naruszenia, wynikają natomiast z regulacji art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, a określone w tym zakresie naruszenia sformułowano wprost w załączniku nr 3 do ustawy.

Przedstawione wywody prowadzą do wniosku, że podjęte w sprawie decyzje odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.