Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1612/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 10 ust. 2 a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr SKO.UL/41.7/308/2022/11719/AMak w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 28 czerwca 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr SKO.UL/41.7/308/2022/11719/AMak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") na podstawie art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust.1, ust. 2 art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503) – dalej: "u.p.z.p.", art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania R. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "strona" lub ""skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta D. (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 28 czerwca 2022 r. nr[...] , znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: Wolnostojąca elektrownia fotowoltaiczna [...] o mocy 5 MW wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą infrastrukturą techniczną" przewidzianej do realizacji na działkach oznaczonych nr ewid.[...] , [...] oraz [...] położonych w D. (dalej: "planowana inwestycja"), obręb [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia do tut. Sądu została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 29 marca 2022 r. strona wystąpiła do organu I instancji o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Wezwaniem z dnia 27 kwietnia 2022 r. zobowiązano stronę do uzupełnienia przedmiotowego wniosku, co strona uczyniła w piśmie z dnia 18 maja 2022 r.

Wobec powyższego, organ I instancji zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu pismem z dnia 25 maja 2022 r. Również pismem z dnia 25 maja 2022 r. organ I instancji poinformował stronę, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko dla instancji fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej do 500 kW, względnie wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki. W odpowiedzi na to wezwanie Prezydenta strona pismem z dnia 7 czerwca 2022 r. podtrzymała żądanie wniosku.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r. Prezydent umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Od tej decyzji strona wniosła w ustawowym terminie odwołanie do Kolegium.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium podjęło decyzję z dnia 23 sierpnia 2022 r. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mających zastosowanie w sprawie tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 2a (w brzmieniu do dnia 3010.2021 r. i po tej dacie), art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 610) – dalej: "u.o.z.e."

W ocenie Kolegium z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji i dla każdej elektrowni fotowoltaicznej. Zdaniem Kolegium językowa wykładnia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW lub o mocy przekraczającej 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytkach. Wartości te są wartościami granicznymi, poniżej których owa kompetencja gminy zostaje wyłączona. W takiej sytuacji to inwestor "proponuje" miejsce lokalizacji takiej inwestycji, zaś gmina jest władna do orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie Kolegium w przypadku, gdy inwestor planuje realizację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (względnie 1000 kW) tereny pod taką inwestycję "wskazuje" gmina w studium, a następnie w planie miejscowym. Za przyjęciem ww. wykładni przemawia też treść art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zdaniem Kolegium do analogicznych wniosków prowadzi zastosowanie wykładni celowościowej tych przepisów. Celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Ochronę ładu przestrzennego zapewnia albo plan miejscowy (który kompleksowo reguluje przeznaczenia terenów i gabaryty obiektów) albo alternatywnie decyzja o warunkach zabudowy poprzedzona analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjątki od tej zasady są wyraźnie wskazane w ustawie i związane są np. z celem inwestycji (decyzje o lokalizacji celu publicznego), formą obiektu (obiekty liniowe) lub koncentracją obiektów o funkcji przemysłowej. Ów wyjątek dotyczy też instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W ocenie Kolegium realizacja na znacznej powierzchni instalacji fotowoltaicznej ma wpływ na ład przestrzenny. Przy przyjęciu założenia, że inwestor ma całkowitą swobodę w wyborze miejsca, w którym można postawić instalację fotowoltaiczną przy dopuszczaniu dowolnej ich mocy, a co za tym idzie powierzchni, naruszony zostanie ład przestrzenny jak i zrównoważony rozwój gminy zostanie zaburzony. Z tego względu podział dokonany w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i przyjęcie, że realizacji elektrowni fotowoltaicznej o mocy powyżej 500kW (względnie 1000 kW) musi być przewidziana w uchwałach rady gminy realizuje cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również wykładnia systemowa nie prowadzi do odrębnych wniosków. Kolegium uzasadniając swoje stanowisko przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19, w którym sąd odniósł się do treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy - druk nr Vlll.3656), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji (w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii), pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. Zdaniem Kolegium należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów tej ostatniej ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Kolegium wskazało, że jednoznaczne stanowisko co do możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznych o mocy powyżej 100 kW zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 8 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 672/20, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1350/21. Zdaniem Kolegium orzecznictwo to zachowuje aktualność po zmianie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Ponadto Kolegium wskazało, ze stanowisko to potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu tym wskazano, że dotychczasowa regulacja uniemożliwia posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów. Kolegium zwróciło także uwagę, że w jego ocenie rozwiązanie prawne zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p, jest niemal tożsame z rozwiązaniem istniejącym przed dniem 18 listopada 2016 r. zawartym w art. 10 ust. 8 i art. 15 ust. 3 pkt 4 tejże ustawy, regulującym lokalizację tzw. sklepów wielkopowierzchniowych. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie wypracowane zostało jednolite stanowisko, zgodnie z którym lokalizacja takich obiektów możliwa była wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych. W takich postępowaniach niedopuszczalne jest stosowanie trybu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i badanie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy Kolegium w całej rozciągłości zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, który w piśmie z dnia 25 maja 2022 r. skierowanym do strony wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest tylko dla elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 500kW lub o mocy 1000 kW gdy ma ona zostać zlokalizowana na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz lub nieużytkach. Ponieważ strona podtrzymała żądanie wniosku nie podzielając stanowiska organu I instancji, uznał on, że nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego z uwagi na konieczność lokalizowania tego rodzaju inwestycji wyłącznie w planie miejscowym. W takiej sytuacji postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.;

2. błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.;

3. niedokonanie analizy określonej w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.;

4. naruszenie prawa własności w myśl art. 144 Kodeksu Cywilnego oraz art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

5. naruszenia dokumentów nadrzędnych Planów oraz Strategii Województwa Śląskiego 2030 - Zielone Śląskie, Polityki Energetycznej Polski do 2040, Strategią Odpowiedzialnego Rozwoju, Krajowego planu na rzecz energii i klimatu, Krajowego Planu Działania, naruszenia art. 193 Traktatu Unii Europejskiej w zakresie polityki energetycznej w tym Dyrektywy UE 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca spółka wniosła o:

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ I instancji 27 stycznia 2021 r. wydał decyzję dla E. sp. z o.o. ustalająca warunki zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 25 MW (zlokalizowanej na działkach nr [...] oraz[...], obręb[...] , Miasto D., województwo śląskie) oraz dla innych tożsamych źródeł energii odnawialnej na terenie Miasta. Skarżąca oceniła takie postępowanie organu I instancji jako dyskryminację i naruszenie zasad równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) polegającą na niesprawiedliwym i nierównym traktowaniu inwestorów, gdyż wydanie decyzji pozytywnej dla tożsamych inwestycji uzależnione jest jedynie od subiektywnej oceny organu, a nie od przepisów prawa.

W ocenie skarżącej stanowisko, iż wielopowierzchniowe farmy fotowoltaiczne, mogą powstawać na terenach objętych jak i nie objętych studium zostało wielokrotnie potwierdzone w judykaturze. Skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych – wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt. II SA/Łd 88/21 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt. II SA/Sz 245/13 oraz stanowisko podsekretarza stanu Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na interpelację nr 8613. Skarżąca zacytowała również stanowisko Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczące lokalizacji i budowy elektrowni fotowoltaicznych. Skarżąca przedstawiła także własną wykładnię nowelizacji ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524) wprowadzającej m.in. do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pojęcie instalacji odnawialnego źródła energii. W jej ocenie z uzasadnienia tej nowelizacji jasno wynika jaka była wola ustawodawcy rozszerzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Po pierwsze ustawodawca nie nakłada obowiązku realizowania inwestycji farm fotowoltaicznych tylko i wyłącznie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale ewidentnie zakłada możliwość uzyskiwanie decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej przy braku planu miejscowego na danym obszarze. W ocenie skarżącej ustawodawca nie uzależnia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej od mocy tejże elektrowni.

Po drugie, art. 61 ust. 3 u.p.z.p został rozszerzony o pojęcie "instalacje odnawialnych źródeł energii" właśnie w celu ułatwienia uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznych tj. bez konieczności spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej (tj. przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p).

Po trzecie, ustawodawca używając w uzasadnieniu nowelizacji zwrotu "elektrownie słoneczne" czy też "procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii" bez wątpienia chciał ułatwić procedurę uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przedsiębiorcom/inwestorom budującym wielkopowierzchniowe farmy fotowoltaiczne. Dlatego też pojęcia "instalacji odnawialnego źródła energii" dodanego wskazaną nowelizacją do art. 61 ust. 3 u.p.z.p nie należy odnosić wyłączenie do prosumentów, ale przede wszystkim do przedsiębiorców budujących elektrownie słoneczne o dużej mocy tj. takich których moc zdecydowanie przewyższa 500 kW.

Odnosząc się do stanowiska Kolegium skarżąca podniosła, że jeżeli ustawodawca miałby na celu dopuszczenie lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW jedynie przy uwzględnianiu takich inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to po prostu wprowadziłby odpowiednie przepisy - tak jak to uczynił chociażby w stosunku do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m poprzez wprowadzenie do art. 10 ustępu 3b. Wskazała, że takie stanowisko znalazło swoje uzasadnienie w wyroku z 24 lipca 2016 r. o sygn. li SA/Gl 248/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Skarżąca podniosła, że organ I instancji przy wydawaniu decyzji z 28 czerwca 2022 r. nr [...] nie dokonał analizy funkcji i zagospodarowania terenu, której obowiązek wykonania nakłada na organ art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W jej ocenie brak dokonania analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu de facto uniemożliwia wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca na poparcie swojego stanowisko przywołała wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt. II SA/Gl 450/22.

W dalszych wywodach uzasadnienia skargi skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji godzi w prawo własności wynikające z art. 144 k.c. oraz z art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i przywołała tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2576/17.

Odnosząc się do kwestii dobrego sąsiedztwa skarżąca zwróciła uwagę, że planowana inwestycja zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie musi spełniać określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, jednakże i ten warunek w ocenie skarżącej jest spełniony.

Wskazała, że planowana inwestycja w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. w sprawie Studium dla Miasta S., graniczy z terenem przeznaczonym pod wielopowierzchniowe elektrownie fotowoltaiczne oraz teren ten jest dostępny z tej samej drogi publicznej, dla którego obecnie uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała, że w bezpośrednim otoczeniu planowanej inwestycji znajduje się już duża liczba obiektów przemysłowych i obiekt zaliczany do źródeł OZE (młyn wodny).

W ocenie skarżącej odmowa wydania warunków zabudowy przez organy orzekające w sprawie narusza również Traktat o Unii Europejskiej w takim samym stopniu jak tzw. ustawa odległościowa dla turbin wiatrowych tzw. 10H. Jej zniesienie jest między innymi jednym z kamieni milowych związanych z odblokowaniem środków z Krajowego Planu Odbudowy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się między innymi do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Istotą sporu pomiędzy organem administracji oraz skarżącą jest ocena czy inwestycja budowy elektrowni fotowoltaicznej o planowanej mocy 5 MW powinna być przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i czy brak takiego wyznaczenia w studium oznacza, że organ może umorzyć postępowanie w sprawie.

Organ odwoławczy rozstrzygając w sprawie przyjął, podobnie jak organ I instancji, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji i dla każdej elektrowni fotowoltaicznej. Wskazał, że wykładnia językowa art. 10 ust. 2a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW lub o mocy przekraczającej 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytkach. Zdaniem organu odwoławczego wartości te są wartościami granicznymi, poniżej których ta kompetencja gminy zostaje wyłączona. Kolegium wskazało, że realizacja na znacznej powierzchni instalacji fotowoltaicznej ma wpływ na ład przestrzenny. Z tego względu podział dokonany w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i przyjęcie, że realizacji elektrowni fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW (względnie 1000 kW) musi być przewidziana w uchwałach rady gminy, zdaniem Kolegium, realizuje cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium uznało, że skoro skarżąca nie zmieniła treści swojego wniosku, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta D. nie była wskazana lokalizacja dla planowanej inwestycji, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy. Przyjmując takie stanowisko organ odwoławczy uznał, że umorzenie postępowania w sprawie było uzasadnione.

W ocenie Sądu prezentowane stanowisko nie zasługuje na aprobatę.

Odnosząc się do treści decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie Sąd zwraca uwagę, że w świetle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki:

a) w sprawie działa organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.) w znaczeniu przyjętym przez art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. (znaczenie funkcjonalne). Nieistnienie organu nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1, lecz nieistnienie postępowania.

b) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. Uwzględniając cel regulacji art. 1 pkt 1, należy podkreślić, że mowa w nim przede wszystkim o właściwości rzeczowej.

c) sprawa ma charakter indywidualny. Oznacza to, że dotyczy ona imiennie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków (problem podwójnej konkretności).

d) rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej.

e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Ingerencja w formie decyzji dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach powszechnie obowiązujących, upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.

f) nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata).

g) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną. Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

h) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (posiadający zdolność administracyjnoprawną).

i) podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (legitymacją procesową).

j) podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, LEX 2010).

Dokonanie oceny istnienia przedmiotu sprawy w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd tj. dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia kwestii dotyczącej ewentualnego związania zapisami studium organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Problem ten rozstrzygany był w judykaturze różnie . Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa podejście, zgodnie z którym zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego, ponieważ jest aktem kierownictwa wewnętrznego (vide wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14). Do momentu, w którym ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej (vide wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, wyrok NSA z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2005/13, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1133/14). Dopuszcza się przy tym sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne niż zapisy studium (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1646/18). Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18 fakt, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. W konsekwencji oznacza to, że brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Sąd orzekający w sprawie podziela to stanowisko. W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, że organ I instancji nie mógł umorzyć postępowania w sprawie z uwagi na brak zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczących planowanej inwestycji. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska powinno być prowadzenie postępowania i wydanie przez organ I instancji decyzji merytorycznej w oparciu o treść art. 61 u.p.z.p. W sprawie doszło zatem niewątpliwie do naruszenia tego przepisu i w związku z powyższym brak było podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Ponieważ zarzuty skarżącej dotyczą przede wszystkim kwestii merytorycznych związanych z wykładnią przepisów art. 61 u.p.z.p. i relacji tej regulacji z innymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o odnawialnych źródłach energii, Sąd uznał, że z uwagi na treść zaskarżonej decyzji tj. umorzenie postępowania a nie merytoryczną odmowę ustalenia warunków zabudowy, szczegółowa ich ocena nie jest uzasadniona i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że oba organy orzekające w sprawie dopuściły się istotnego naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 105 k.p.a.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni stanowisko sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku i wyda rozstrzygniecie merytoryczne zgodne z obowiązującymi w tym przedmiocie regulacjami.