Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 9/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 91 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 5, art. 98
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: § 1 ust. 1 i ust. 2, § 3 ust. 1, 2, 3, 5, 6, i 7, § 8, § 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 1 pkt 1, art. 16 § 1, art. 104 § 2, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

TEZY

Po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Barbara Adamiak (sprawozdawca) Jacek Chlebny Andrzej Gliniecki Jolanta Rajewska (współsprawozdawca) Włodzimierz Ryms Małgorzata Stahl Protokolant: asystent sędziego Jan Wasilewski z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Bożeny Kiecol po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2013 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. dopuszczalne jest wydanie, w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), decyzji odmawiającej wypłaty tego świadczenia, bądź umarzającej postępowanie wszczęte przez emerytowanego funkcjonariusza Policji?" podjął następującą uchwałę: Po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wystąpił o wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiając następujące zagadnienie prawne:

Czy w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. dopuszczalne jest wydanie, w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), decyzji odmawiającej wypłaty tego świadczenia, bądź umarzającej postępowanie wszczęte przez emerytowanego funkcjonariusza Policji?

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że do dnia 31 grudnia 2005 r. emerytowanym funkcjonariuszom Policji przyznawano prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu na podstawie decyzji administracyjnych wydawanych przez organy Policji w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100,poz/919).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, załatwianie spraw, o których mowa m.in. w art. 91, następuje w formie decyzji administracyjnej. W art. 91 ust. 2 tej ustawy zawarte jest upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, przy uwzględnieniu podmiotów uprawnionych do jego otrzymania, wzorów wymaganych dokumentów, organów właściwych do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

Na podstawie tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepis § 8 tego rozporządzenia nakazywał stosować jego przepisy do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Natomiast § 9 ust. 2 określał organy właściwe do wypłacania równoważnika tym osobom.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.

W dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), na mocy którego uchylone zostały przepisy § 8 i § 9 ust. 2 tego rozporządzenia. W orzecznictwie sądowym zwrócono bowiem już wcześniej uwagę, że uchylone przepisy wykraczały poza ramy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, gdyż przewidywały stosowanie przepisów rozporządzenia także do emeryta i rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście. Tymczasem określenie podmiotów uprawnionych do uzyskania równoważnika za remont lokalu nie mieści się w żadnej kategorii spraw przekazanych do uregulowania rozporządzeniem, o których stanowi art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego może otrzymywać wyłącznie policjant w służbie stałej. Z kolei z literalnego brzmienia art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) wynika, iż emeryci i renciści policyjni zachowują tylko prawo do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako uprawnienie szczególne, wyraźnie określone w przepisach, ale już nie posiadają uprawnień do innych przywilejów przysługujących policjantom, przewidzianym w rozdziale 8 ustawy o Policji, które w przepisie tym nie zostały wymienione, takich jak np. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego czy równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2003 r. sygn. akt III RN 69/02, OSNP z 2004 r. nr 9, poz. 147).

Prawidłowość tego stanowiska potwierdził również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 (Dz. U. Nr 196, poz. 1221, OTK-A 2008/8/141), który wprawdzie dotyczył równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ale zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia uwagi można odnieść na zasadzie analogii również do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, będącego także pewnym szczególnym przywilejem związanym ze służbą. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawowym celem art. 29 wymienionej ustawy jest umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast osoby, które nie użytkują takich mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansowana na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji).

Aktualnie nie budzi zatem wątpliwości, że w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstawy prawnej do przyznania emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

Wspomniane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie zawiera jednak w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że normodawca, uchylając § 8 wymienionego rozporządzenia, nie uregulował jednoznacznie skutków prawnych zmiany stanu prawnego w odniesieniu do uprawnień nabytych przez emerytów i rencistów policyjnych na podstawie wydanych w przeszłości decyzji administracyjnych.

Nowelizacja rozporządzenia spowodowała również, że od dnia 1 stycznia 2006 r. nie ma przepisu, który pozwalałby stosować powyższe rozporządzenie do emerytów i rencistów policyjnych oraz przepisu, który określałby organy właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do tej grupy osób.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym dopuszczalna jest odmowa przyznania prawa do równoważnika emerytowanemu funkcjonariuszowi wówczas, gdy przyznano je pierwotnie temu funkcjonariuszowi w służbie czynnej. W takiej sytuacji eksponuje się zmianę stanu faktycznego i brak uprawnień emerytów policyjnych do tego świadczenia po tym zdarzeniu, jeśli wystąpiło ono po 1 stycznia 2006 r., czyli po uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2005 r. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1668/11 i z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2045/11 oraz w wyrokach dotyczących co prawda równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, ale z uwagi na podobieństwo regulacji można je uwzględnić w niniejszej sprawie: z 26 dnia października 2010 r., sygn. akt I OSK 541/10 i z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1063/11).

Wątpliwości dotyczą natomiast zachowania uprawnień do omawianych równoważników przez emerytowanych funkcjonariuszy Policji w sytuacji, gdy uprawnienia te wynikają z decyzji administracyjnych wydanych w stosunku do tych osób już po nabyciu przez nich uprawnień emerytalnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało stanowisko, zgodnie z którym nie można uznać, iż nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. spowodowała wygaśnięcie decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny .przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 953/07). Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 zdanie 2 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1104/10; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011r. sygn. akt I OSK 1529/10; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011r. sygn. akt I OSK 1713/10; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011r. sygn. akt I OSK 1720/10; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011r. sygn. akt I OSK 1761/10; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011r. sygn. akt I OSK 1655/10, dostępne w internetowej Bazie orzeczeń NSA).

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawniły się rozbieżności dotyczące tego, czy w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna przyznająca emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydana przed dniem 1 stycznia 2006 r., można odmówić wypłaty tego świadczenia.

W wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 668/10, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych decyzja o odmowie wykonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, dopóki decyzja ostateczna przyznająca emerytowanemu funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że źródło uprawnienia emerytowanego funkcjonariusza Policji do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu stanowi funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja ostateczna, która mu to prawo przyznała bezterminowo i to w czasie, gdy był on już emerytem policyjnym. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że przepisy, w oparciu o które została wydana powyższa decyzja zostały później uchylone, czy też, że uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie posiadały umocowania ustawowego. Nawet jeśli decyzja została wydana w oparciu o wadliwy, czy też nieobowiązujący przepis prawa, to nadal funkcjonuje w obrocie prawnym do czasu jej wyeliminowania w drodze postępowań nadzwyczajnych zakreślonych przepisami k.p.a. Przyjmuje się bowiem, że decyzja ostateczna jest prawidłowa, a organ jest nią związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81). Funkcją ochrony trwałości decyzji ostatecznej jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, lecz także ochrona porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1996 r., III SA 335/95 - LEX nr 26687). Dopóki więc decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany prawem, to będzie ona wywoływać wypływające z niej skutki prawne.

W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa przez organy Policji wykonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego narusza zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) oraz zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Konstytucja RP statuuje Polskę jako demokratyczne państwo prawne, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2).

NSA zwrócił uwagę, że w nauce prawa administracyjnego (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2002, s. 186) nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd, że akt administracyjny (decyzja) może utracić moc wiążącą jedynie na skutek:

a) zrzeczenia się (dotyczy to tylko decyzji, na mocy których strony nabyły uprawnienia),

b) zasadniczej zmiany okoliczności faktycznych, np. śmierci uprawnionego, gdy przedmiotem decyzji są uprawnienia o charakterze nieprzechodnim,

c) uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach przewidzianych prawem,

d) uchylenia określonej grupy decyzji administracyjnych w drodze przepisu powszechnie obowiązującego (lex superveniens),

e) zmiany charakteru aktu administracyjnego (decyzji) w przypadkach przez prawo przewidzianych,

f) innej przyczyny przewidzianej prawem, np. wniesienie sprzeciwu od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego - por. art. 80 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651).

Z powyższego wyliczenia wynika, że decyzja administracyjna może utracić moc obowiązującą z przyczyn faktycznych (pkt a i b) lub prawnych (pkt c - f). Jednakże usunięcie decyzji z obrotu prawnego z przyczyn prawnych wymaga obowiązywania w systemie prawnym przepisu powszechnie obowiązującego, który przewidywałby taką możliwość. Zasada ta doznaje dodatkowego uzasadnienia w treści art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również na brak podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu.

Warunkiem wstępnym uznania Polski za demokratyczne państwo prawne jest przestrzeganie przez jego organy zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 i 7 k.p.a.), co oznacza, że mogą one wkroczyć w sferę prawa i obowiązków jednostki tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego.

Wynika stąd, że nie można domniemywać istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej – w tych sprawach decyzji o odmowie wykonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na rzecz emerytowanego funkcjonariusza Policji legitymującego się decyzją o bezterminowym przyznaniu mu wspomnianego świadczenia. Wyłączną podstawą prawną takiej decyzji nie może być art. 104 k.p.a. Po pierwsze dlatego, że nie jest to przepis prawa materialnego, lecz przepis postępowania, a więc przepis, który stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej orzeka, na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego, władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach indywidualnie wskazanego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie zewnętrznej, to obowiązany jest to uczynić w drodze decyzji administracyjnej. Po drugie, art. 104 k.p.a. jako przepis postępowania administracyjnego nie ustanawia przesłanek warunkujących wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, a więc nie określa treści mającego zapaść rozstrzygnięcia. Te przesłanki muszą wynikać z materialnoprawnej podstawy decyzji.

Zdaniem NSA, organ Policji może odmówić wykonania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego tylko w przypadku, gdy nie zostaną spełnione przesłanki jej wykonania wymienione w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, np. strona nie złoży wymaganego od niej oświadczenia mieszkaniowego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia) albo decyzja o przyznaniu równoważnika przestanie obowiązywać, np. w wyniku zrzeczenia się uprawnienia przez zobowiązanego lub jego śmierci.

Natomiast podstawą prawną decyzji o odmowie wypłaty równoważnika nie może być utrata mocy obowiązującej przepisów prawnych, na podstawie których wydano decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ponieważ jest to okoliczność pozostająca bez wpływu na moc wiążącą ostatecznej decyzji w sprawie równoważnika. Dlatego też należy uznać, że nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych decyzja o odmowie wykonania wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, dopóki decyzja ostateczna, przyznająca emerytowanemu funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.

W ocenie NSA należy zatem uznać, że decyzja przyznająca emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Przedstawiony stan prawny uzasadnia przyjęcie stanowiska, że powyższa decyzja podlega wykonaniu na rzecz emeryta policyjnego w trybie i na zasadach określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w drodze czynności materialno-technicznych wskazanych w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1821/10, niepubl. Także w wyroku z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 304/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie miała wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów wynikające z ostatecznych decyzji o przyznaniu im tego uprawnienia. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., wprawdzie uchyliło § 8, lecz nie zawierało żadnych regulacji prawnych dotyczących równoważników przyznanych na podstawie dotychczasowych przepisów. Rozporządzenie nowelizujące nie zawierało też postanowień o działaniu nowych przepisów z mocą wsteczną. Bezspornym jest zarówno to, że z dniem 1 stycznia 2006 r. utracił moc przepis, na podstawie którego emeryci i renciści policyjni otrzymywali równoważnik za remont lokalu, jak również i to, że nowa regulacja prawna nie zawiera żadnych postanowień dotyczących losu decyzji administracyjnych wydanych na podstawie dotychczasowego stanu prawnego. Skoro tak, decyzje te nadal wiążą, mimo że przestała istnieć podstawa prawna uzasadniająca ich wydanie. Zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w sposób generalny poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę określonej normy intertemporalnej, bądź w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Dopóki decyzja ostateczna, bo taką jest decyzja, na mocy której został przyznany emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji równoważnik za remont lokalu, pozostaje w obrocie prawnym i nie zostanie zweryfikowana (art.16 §1 zd. 2 k.p.a.), to wywołuje określone skutki prawne. Tak więc decyzja przyznająca emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do omawianego równoważnika może być realizowana przez jego wypłatę. W konsekwencji organ Policji, biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu oraz decyzję przyznającą skarżącemu równoważnik, powinien ustalić wysokość świadczenia na podstawie obowiązujących obecnie przepisów (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1711/11 i z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2016/11).

Podobnie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1850/11, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mogło nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Dopóki jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Taki pogląd prawny znajduje również uzasadnienie na gruncie stosowania zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie rozumienie konsekwencji istnienia w obrocie prawnym decyzji przyznającej emerytowi policyjnemu stosowne uprawnienia, znajduje uzasadnienie nie tylko we wspomnianej zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej na gruncie art. 16 § 1 k.p.a., ale stanowi konsekwencję poszanowania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i płynących z niej reguł legalizmu, budowania zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych.

Odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 895/11 i I OSK 1896/11.

W wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1895/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji nie przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nawet wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 2006 r. zapadła decyzja przyznająca mu to uprawnienie. Pozostawanie w obrocie prawnym takiej decyzji nie stoi na przeszkodzie wydaniu, w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, decyzji odmawiającej wypłaty tego świadczenia, bądź umarzającej postępowanie wszczęte przez emerytowanego funkcjonariusza Policji. Odwołując się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że § 8 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie miał oparcia w upoważnieniu ustawowym, bowiem przepis art. 91 ust. 2 ustawy o Policji nigdy nie upoważniał do poszerzania kręgu uprawnionych do omawianego świadczenia. Upoważnienie obejmowało początkowo - literalnie rzecz ujmując - szczegółowe zasady wypłaty równoważnika i jego wysokość, a potem przyznawania i zwracania go oraz wysokość, a ostatecznie wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

Jakkolwiek organy administracyjne były zobowiązane do stosowania norm zawartych w opisanych aktach prawnych mimo tej istotnej wady, to jednak sądy władne są dokonać oceny ich legalności. Ocena ta musi być negatywna, gdyż przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia do wydania aktu wykonawczego powszechnie uznawane jest za nielegalne i skutkuje odmową stosowania go. Jak wynika z art. 92 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W konsekwencji należy uznać, że decyzja wydana na takiej podstawie prawnej jest oczywiście wadliwa.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądy administracyjne są uprawnione do badania tego zagadnienia i sanowania skutku w postaci niestosowania w praktyce decyzji opartej o nielegalne przepisy, mimo pozostawania jej w obrocie prawnym. Jeżeli bowiem są uprawnione do oceny legalności aktów prawnych rangi podustawowej, to także władne są dokonać oceny legalności aktów indywidualnych, dotkniętych oczywistą wadą prawną w postaci nielegalnej podstawy prawnej. W państwie prawa niepodobna dopuścić do stosowania zarówno wadliwych aktów generalnych, jak i indywidualnych. Przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP stoją temu wyraźnie na przeszkodzie. Państwo prawa to państwo, w którym wszelka aktywność generalna i indywidualna, a zwłaszcza aktywność organów państwowych, ma oparcie w obowiązujących normach prawnych, zawartych w prawidłowo podjętych aktach prawnych. Organy władzy publicznej mają zaś obowiązek stosowania prawa i podejmowania, w ramach przyznanych im kompetencji, działań na podstawie obowiązujących przepisów. Dotyczy to zarówno organów uprawnionych do wydawania aktów wykonawczych, jak i organów uprawnionych do wydania decyzji administracyjnych. Jeżeli zatem akt prawny narusza normę konstytucyjną (tu art. 92), to niepodobna przypisać mu wiążących skutków, w tym jako podstawy wydania decyzji. Podobnie prawa obywatela na takiej podstawie przyznane nie zasługują na ochronę. Wynika to z gradacji wartości i nadrzędności celów państwa. Nadto normy konstytucyjne, w hierarchii aktów prawnych zajmują wyższą pozycję niż norma ustawowa, w tym wypadku norma wynikająca z przepisu kodeksu postępowania administracyjnego (tj. z art. 16 § 1). Jest tak nawet wówczas, gdy norma ustawowa zawiera tzw. zasadę, gdyż ma ona tylko wąski zakres - ograniczony do materii regulowanej ustawą (tu postępowanie administracyjne), mimo pewnej ogólności i szerszego zasięgu działania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że przepisy postępowania administracyjnego przewidują możliwość usunięcia z obrotu prawnego niezgodnych z prawem decyzji, wyżej wyprowadzone konkluzje mogą być formułowane przez sądy ad casum. Taka ocena legalności aktów indywidualnych wydanych na podstawie kontrolowanego pod względem zgodności z prawem aktu prawnego generalnego jawi się jako normalne następstwo działania sądu administracyjnego w państwie prawa i jest prostą konsekwencją nadanego mu uprawnienia do badania legalności działań organów państwa.

Wobec powyższego należy uznać, że decyzje, przyznające równoważnik za remont lokalu emerytowanym funkcjonariuszom Policji, nie kreowały podlegających jakiejkolwiek ochronie praw, gdyż były to prawa nabyte w sposób niezasługujący na aprobatę, czyli nie należały do kategorii praw tzw. słusznie nabytych (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 406/10 i I OSK 407/10). Nie ma przeto przeszkód do odmowy wypłaty świadczenia, mimo funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji je przyznającej. Wypłata świadczenia na podstawie takiej decyzji następowałaby bowiem niezgodnie z obowiązującym prawem, a tego sądy administracyjne nie powinny aprobować. Tego rodzaju czynność materialno-techniczna nie miałaby oparcia prawnego. Przy czym wady tej nie można sanować dotychczasową praktyką organów, bo niepodobna powoływać się w państwie prawa na praktykę i to nielegalną.

W uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1895/11 Naczelny Sąd Administracyjny rozważał również problematykę formy prawnej, w jakiej winna nastąpić odmowa realizacji uprawnienia do omawianego równoważnika, przy uwzględnieniu charakteru prawnego tego świadczenia.

Charakter prawny równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie został jednoznacznie określony w ustawie o Policji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. K 7/04 (OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 109, s. 1307-1308) Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że ustawa o Policji nie przesądza, czy świadczenie to ma charakter jednorazowy, czy powtarzalny; zaś przy założeniu jego powtarzalności - w jakich odstępach czasowych ma być należne. Nie wskazano także, czy świadczenie to należne jest z góry, tj. przed upływem okresu, za który przysługuje, czy też z dołu, tzn. dopiero po jego zakończeniu. Zwolennicy stanowiska, zgodnie z którym decyzja konkretyzująca obowiązek wypłaty równoważnika winna być wydawana corocznie, powołują się na wiele podstaw, a jedną z nich jest brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. "Ustalenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego (...) na podstawie corocznie składanego (...) oświadczenia mieszkaniowego" oraz brzmienie wniosku oświadczenia mieszkaniowego "do ustalenia uprawnień do równoważnika (...) stanowiącego załącznik do tegoż rozporządzenia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1032/09 i z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1755/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SAB/Gl 32.04, z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/G/ 888/10, z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 422/10).

W ocenie NSA, gdyby zgodzić się z poglądem stwierdzającym konieczność corocznego wydawania decyzji konkretyzującej obowiązek wypłaty równoważnika, to aktualnie taka decyzja nie mogłaby zostać wydana z braku podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dominuje stanowisko, iż wypłata równoważnika jest czynnością materialno-techniczną mającą za podstawę decyzję o przyznaniu uprawnienia oraz corocznie składane oświadczenie mieszkaniowe, normy zaludnienia i wysokość stawek (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1576/09 i z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1992/10), lecz w takiej sytuacji należałoby przyjąć, że sprawa o wypłatę równoważnika za remont lokalu jest sprawą niezakończoną, a więc sprawą w toku, a co najwyżej zakończoną w danym roku i "odnawianą" kolejnym wnioskiem za następny rok. Jeżeli bowiem wypłata świadczenia ma nastąpić na podstawie poprzednio wydanej decyzji (jednorazowo) i nowego oświadczenia (corocznie składanego), to niepodobna twierdzić, że corocznie dochodzi do wszczęcia sprawy całkowicie nowej. Po wtóre, nadal (mimo decyzji wcześniej przyznającej to prawo) może zapaść inna decyzja w ramach szeroko rozumianej sprawy administracyjnej. Decyzja przyznająca uprawnienie do równoważnika nie zamknęła wszak definitywnie sprawy równoważnika.

Wobec tego, rozwiązania wymaga kwestia reżimu prawnego, jaki miałby być zastosowany do rozpatrzenia żądania przyznania równoważnika po 1 stycznia 2006 r. Nie można wszak zgodzić się ze stanowiskiem, że wypłata miałaby następować wyłącznie w oparciu o dotychczasową decyzję i oświadczenie, bo czynność ta winna mieć oparcie również w przepisach prawa, skoro ma być załatwiona sprawa administracyjna. Odpowiadając na pytanie, czy stosować wówczas dotychczasowe przepisy rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. (z uchylonym § 8 i § 9 ust. 2), czy nowe jego brzmienie, do głosu należy dopuścić przepisy intertemporalne. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowego prawa i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji. Niestety rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. nowelizujące rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zawierało przepisów przejściowych. W takiej sytuacji, wedle reguł doktrynalnych powszechnie akceptowanych w orzecznictwie (przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1452/11) nowe przepisy mają działanie bezpośrednie, zatem wchodzą w miejsce dotychczasowych z chwilą wejścia w życie nowego aktu prawnego. Jeżeli tak, to wspomniana nowela ingeruje w zastane stosunki prawne, w tym te, które zostały ukształtowane decyzjami przyznającymi sporne uprawnienie. Ingerencja ta wywołuje skutek tylko na przyszłość, w zakresie nowych wniosków, nie wygaszając uprawnień nabytych przedtem. I tylko w tym kontekście decyzje te nie są bezprzedmiotowe (tak tłumaczy stanowisko Sąd w wyroku z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09).

Przeto z dniem 1 stycznia 2006 r. definitywnie odpadła przyczyna wypłat emerytom policyjnym przedmiotowego świadczenia. Organy administracyjne orzekają na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania, zatem nie mogą stosować dawnych przepisów. Jednocześnie, wobec tak rozumianej nowej regulacji prawnej, zbędne jest wygaszanie dotychczasowych decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07) oraz ich eliminowanie w drodze stosowania innych trybów nadzwyczajnych (co akcentuje się w orzecznictwie - por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1756/11 i z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1104/10, lecz bez wskazania podstaw i skutków stanowisko to wydaje się być wątpliwe).

W tym kontekście, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodobna zaakceptować poglądu, że omawiana zmiana stanu prawnego nie miała wpływu na przedmiotowe uprawnienia (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1104/10). Zmieniła bowiem praktykę, natomiast nie zrodziła, ani nie usunęła uprawnień do równoważnika, bo te nigdy nie miały oparcia prawnego, nie były więc prawami słusznie nabytymi (tak też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08).

W orzecznictwie przyjęło się, że odmowa wypłaty równoważnika następuje w formie decyzji (przykładowo orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1576/10 i z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 3/10). Przy czym sądy ferujące pogląd o poprawności formy decyzji w tej materii nie podają, jakiej treści decyzja miałaby zapaść. Orzecznictwo nie wyklucza w takiej sytuacji wydania decyzji o umorzeniu postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 3/10 i z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1211/09).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w opisanej wyżej sytuacji, poprawnym jest umorzenie postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego dla uwzględnienia żądania wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu, a stan faktyczny sprawy nie pozwala na jego merytoryczne rozpatrzenie, a więc orzeczenie co do istoty.

W doktrynie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Sprawę administracyjną określają elementy: podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych (materialnych lub procesowych) do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość podmiotowa występuje w przypadku wniesienia podania przez podmiot, któremu nie służy przymiot strony. Wówczas dochodzi do umorzenia postępowania (również odwoławczego, gdy odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną - por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA z 1999, nr 4, poz. 119).

W ocenie NSA, sama tylko decyzja przyznająca emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, nie może być materialnoprawną podstawą rozpatrzenia żądania wypłaty tego świadczenia. Emerytowany funkcjonariusz nie ma prawa do równoważnika, zaś organ Policji nie może mu go wypłacić. W konsekwencji uprawniony jest pogląd, że postępowanie to zostało wszczęte na wniosek osoby nielegitymowanej (art. 28 k.p.a.), a to jest podstawą umorzenia postępowania (tak m.in. B. Adamiak i J. Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, str. 337, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach: z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Gl 48/09, z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Gl 64/09 i z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 422/10 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 3/10, z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1211/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09). Legitymacji czynnej nie stwarza samo złożenie żądania. Brak wskazanego elementu stosunku prawnego jest równoznaczny z brakiem przymiotu strony emerytowanego funkcjonariusza w postępowaniu administracyjnym dotyczącym omawianego świadczenia. W konsekwencji czego, wszczęcie postępowania w tym przedmiocie skutkować winno jego umorzeniem, jako bezprzedmiotowego z powodu braku przymiotu strony.

Jednocześnie NSA wyjaśnił, że nie podziela także stanowiska o dopuszczalności cofnięcia emerytowanym funkcjonariuszom Policji uprawnień przyznanych im na podstawie decyzji ostatecznej wobec zmiany stanu prawnego, bo stan faktyczny występujący w takich sprawach nie wypełnia przesłania z § 6 powołanego rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., zwłaszcza dlatego, że jego przepisy nie dotyczą emerytów i rencistów policyjnych (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSKI 144/11).

Wyżej przedstawione rozważania prowadzą- zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - do wniosku, wedle którego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji nie przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nawet wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 2006 r. zapadła decyzja przyznająca mu to uprawnienie. Pozostawanie w obrocie prawnym takiej decyzji nie stoi na przeszkodzie wydaniu, w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, decyzji odmawiającej wypłaty tego świadczenia, bądź umarzającej postępowanie wszczęte przez emerytowanego funkcjonariusza Policji. W szczególności nie stoi temu na przeszkodzie wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1895/11 skład orzekający NSA wskazał również, że nie podziela odmiennych stanowisk zajętych przez ten Sąd we wskazanych wyrokach: z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1848/11 i z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1850/11, eksponujących trwanie uprawnień do spornego świadczenia do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że opowiedzenie się za jedną z wyrażonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji wydaje się niezmiernie trudne, bowiem obie zaprezentowane wyżej linie orzecznictwa odwołują się do zasad konstytucyjnych. Niewątpliwie zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i dlatego w doktrynie prawa słusznie wskazuje się, że zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 123). Zasada trwałości decyzji administracyjnej służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa (M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 116). Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzja ta obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. Dopóki więc decyzja o przyznaniu beneficjentowi uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany prawem, to będzie ona wywoływać wypływające z niej skutki prawne. Zasada ta pozostaje w ścisłej relacji z zasadą ochrony praw nabytych, wywiedzionych przez Trybunał Konstytucyjny i doktrynę z zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Funkcją ochrony trwałości decyzji ostatecznej jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, lecz także ochrona porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1996 r., III SA 335/95 - LEX nr 26687).

Nie można jednak nie brać pod uwagę, że zasada ochrony praw nabytych, polegająca na zakazie arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, dotyczy praw nabytych słusznie (legalnie), na podstawie prawa powstałego zgodnie z konstytucyjnymi zasadami jego tworzenia. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych, a także maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw tych praw, a więc sytuacji prawnych, w których zostały spełnione wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia określonych praw podmiotowych określone przez prawo. Według utrwalonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zasada ochrony praw nabytych nie ma zastosowania do praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie, a także praw niemających oparcia w założeniach obowiązującego w dacie orzekania porządku konstytucyjnego (zob. np. orzeczenie z dnia 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I; wyrok z dnia 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1997, poz. 114; wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/91, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; wyrok z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/91, OTK ZU nr 7/2000, poz. 165, wyrok z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. K 23/03, OTK ZU nr l/A/2006, poz. 8, wyrok z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt K 6/09, OTK-A 2010/2/15; wyrok z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08, OTK-A 2008/8/141). Prawa nabyte niesłusznie (nielegalnie) nie powinny zatem podlegać ochronie w państwie prawa.

Podstawą przyznania prawa podmiotowego jednostce może być tylko przepis rangi ustawowej. W odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin, ani przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ani przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, nie przyznawał tej grupie obywateli uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Uchylone z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wykraczały poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, bowiem przewidywały one stosowanie przepisów rozporządzenia także do emeryta i rencisty policyjnego. Tymczasem określenie podmiotów uprawnionych do uzyskania równoważnika pieniężnego za remont lokalu nie mieściło się w żadnej kategorii spraw przekazanych do uregulowania rozporządzeniem, o których stanowi art. 91 ust. 2 ustawy o Policji.

Zasadnie zatem zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokach z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1895/11 i I OSK 1896/11, iż uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie można uznać za nabyte słusznie i z zachowaniem zasad sprawiedliwości społecznej, albowiem nabycie uprawnień nie nastąpiło na podstawie ustawy, lecz na podstawie rozporządzenia wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji bez upoważnienia rozszerzył krąg osób uprawnionych, w stosunku do kręgu ustawowego uprawnionych podmiotów. Nie można wobec tego mówić, że prawa nabyte na podstawie tego przepisu były słusznie nabyte, skoro ustawa, ani wcześniej ani później, nie przyznawała tej grupie podmiotów, uprawnienia do tego równoważnika.

Niezależnie jednak od tego, która z powyższych koncepcji przyjętych w omówionych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego jest właściwa, i które z teoretycznych uzasadnień zyska akceptację powiększonego składu tego Sądu, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, najistotniejsze jest jednoznaczne rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego. Pozwoli to na usunięcie stanu niepewności, co do uprawnień nabytych przez omawianą grupę obywateli, na podstawie wydanych w przeszłości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz przyczyni się do pogłębienia zaufania obywateli do organów stosujących prawo. Dla zwracających się do Rzecznika Praw Obywatelskich emerytowanych funkcjonariuszy Policji, ze względu na skomplikowany charakter poruszonej problematyki, wciąż niezrozumiała pozostaje odmowa ze strony organów Policji realizacji ich uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynikających z wydanych w przeszłości decyzji administracyjnych.

W związku z przedstawionymi wyżej rozbieżnościami w orzecznictwie NSA oraz faktem, że problematyka objęta wnioskiem dotyczy sfery praw obywateli, Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za konieczne przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie następującej uchwały: "W sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanej przed dniem 1 stycznia 2006 r. – w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) – nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej wypłaty tego świadczenia, bądź umarzającej postępowanie wszczęte przez emerytowanego funkcjonariusza Policji".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich zagadnienie prawne dotyczy podstawowych problemów ukształtowania władczego stosunku materialno-prawnego, opartego na materialnym prawie administracyjnym. W doktrynie przyjmuje się, że administracyjnoprawny stosunek to więź prawna łącząca jednostkę z organem administracji publicznej, powstała na podstawie normy materialnego prawa administracyjnego wyrażająca się w powiązaniu uprawnień lub obowiązków jednostki z odpowiadającymi im obowiązkami lub uprawnieniami organu administracji publicznej. Administracyjnoprawny stosunek może mieć zatem zróżnicowaną, w zależności od materialnego prawa administracyjnego, relację. W oparciu o regulację materialnego prawa administracyjnego jednostka może być podmiotem uprawnienia, ale też obowiązku.

Poddanie władczej ingerencji jednostki w zakresie zarówno uprawnień, jak i obowiązków wyklucza różnicowanie wartości, na jakiej oparta jest więź prawna w administacyjnoprawnym stosunku. Wymaga to zatem jednolitego wyważenia wartości, które mają zapewnić ochronę prawną stabilności tej materialnoprawnej więzi. W tym zakresie przesądzające znaczenie mają dwie wartości, mające podstawy w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: - po pierwsze, konstytucyjna zasada praworządności (art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji); - po drugie, ochrona praw nabytych, wyprowadzana z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Kwestia, której wartości dać pierwszeństwo, nie jest łatwa do wyprowadzenia, a to z uwagi na zróżnicowanie sytuacji jednostki podlegającej władczej ingerencji organów administracji publicznej. Z zasady praworządności wynika, że uprawnienia, jak i obowiązki jednostki obligatoryjnie oparte są na ustawowej podstawie. Organ administracji publicznej może zatem tylko wówczas przyznać jednostce uprawnienie, jak i tylko wówczas nałożyć obowiązek, o ile w obowiązującym porządku prawnym są do tego ustawowe podstawy. Z zasady ochrony praw nabytych wyprowadza się trwałość uprawnień, jak i obowiązków. Stabilność trwałości nałożonego obowiązku lub przyznanego uprawnienia wynika z tego, że określony władczo obowiązek administracyjny lub uprawnienie jest prawem nabytym, wykluczając jego zmianę.

Wymaga rozważenia, czy zmiana stanu prawnego, przez uchylenie regulacji prawnej nie wpływa na dopuszczalność zmiany w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki. Jak podkreślono wymaga to jednolitego rozważenia co do uprawnień i obowiązków jednostki. Nie jest bowiem do przyjęcia, że jednostka ma prawo do realizowania uprawnień, które nie mają ustawowej podstawy, zaś zwolniona jest z realizowania obowiązków. Należy zważyć, że przyznanie jednostce uprawnienia jest przy określonych rodzajach uprawnień (np. przyznania świadczeń pieniężnych) nałożeniem obowiązku na państwo lub inny podmiot publiczny, który jest realizowany przez organ administracji publicznej. Trudno przyjąć zróżnicowanie trwałości praw nabytych, przyznając przywilej korzystania z ochrony praw nabytych jednostce, a uchylając w zakresie obowiązku państwa lub innego podmiotu. Organy administracji publicznej podejmując czynności wykonania obowiązków wobec jednostki, muszą do dokonania tych czynności mieć umocowanie w przepisach prawa obowiązującego.

W regulacji materialnego prawa administracyjnego konstrukcja praw, jak i obowiązków jednostki nie jest jednolita. Dla udzielenia odpowiedzi na postawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne istotny jest podział na: - uprawnienia do świadczenia jednorazowego (np. zasiłek celowy); - uprawnienia do świadczeń ciągłych. W zakresie przyznania uprawnień jednostki do świadczeń ciągłych, obejmujących określony okres, które nakładają na organ administracji publicznej podejmowanie czynności wykonawczych realizujących uprawnienie jednostki, przyjęcie bezwzględnej reguły ochrony praw nabytych pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasada praworządności. Organ administracji publicznej może działać tylko na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Tak jak jednostki, tak i organu administracji publicznej nie mogą obciążać obowiązki nie mające podstawy w obowiązującym porządku prawnym.

Konstrukcja prawna prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, przyjęta w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, jest trudna do określenia co do wyraźnego rozróżnienia uprawnień, a zwłaszcza czy jest to przyznanie uprawnienia do świadczeń ciągłych, przyznanych decyzją administracyjną. Według art. 91 ust. 1 ustawy o Policji "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Regulacja art. 91 ust. 1 została ograniczona do wskazania podmiotu, któremu przysługuje prawo do równoważnika. Prawo to przysługuje wyłącznie policjantowi w służbie stałej. Art. 91 ust. 1 ograniczając prawo do równoważnika wyłącznie do policjanta w służbie stałej, zawiera unormmowanie dotyczące uwzględniania liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W systematyce regulacji Rozdziału 8 "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" ustawy o Policji zawarty jest art. 98, który stanowi, że "Policjant zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego". Prawo policjanta zwolnionego ze służby zostało ograniczone w ustawie o Policji wyłącznie do zachowania prawa do przydzielonego lokalu mieszkalnego. Ustawodawca określił zakres przedmiotowego prawa emeryta i rencisty policyjnego wyłącznie do zachowania prawa do lokalu mieszkalnego. Tym samym wyłączył tę kategorię podmiotów z kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Ogólna regulacja w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji prawa do przyznania równoważnika pieniężnego została uzupełniona przez przyznanie ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych uprawnienia do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

Ustawa o Policji unormowała formę działania, stanowiąc w art. 97 ust. 5, że "Przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwienie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej". Ustawa o Policji w sprawach równoważnika pieniężnego, uregulowanego w art. 91, ustanowiła więc formę decyzji administracyjnej.

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.) regulując zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przesądza o charakterze tego uprawnienia co do tego czy jest uprawnienie do świadczenia jednorazowego, czy też uprawnienie do świadczeń ciągłych. Dla odkodowania przyjętej koncepcji uprawnienia wymaga podkreślenia, że w rozporządzeniu wyróżniono: - po pierwsze, przyznanie równoważnika pieniężnego; po drugie, ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego; po trzecie, wypłatę równoważnika pieniężnego.

Powołane rozporządzenie w § 1 ust. 1 i ust. 2 reguluje przesłanki przedmiotowe przyznania równoważnika pieniężnego. W § 3 ust. 2 uregulowano zasady ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, stanowiąc, że "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego". Wzór oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokość określono w załączniku do rozporządzenia (§ 3 pkt 5 powołanego rozporządzenia). Treść tego oświadczenia brzmi: "Oświadczam, ze od dnia ... r. zajmuję lokal mieszkalny (dom) i ubiegam się o przyznanie równoważnika pieniężnego za jego remont za rok ...". W § 3 ust. 6 i 7 powołanego rozporządzenia uregulowano wypłatę równoważnika pieniężnego, stanowiąc, że "Równoważnik pieniężny, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego" (§ 3 ust. 6), "Równoważnik pieniężny, o którym mowa w ust. 1, wypłaca właściwa jednostka organizacyjna Policji" (§ 3 ust. 7).

Regulacja rozporządzenia daje podstawy do wyróżnienia dwóch form działania w sprawach równoważnika pieniężnego: - po pierwsze, formy przyznania równoważnika pieniężnego , która zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji następuje w formie decyzji administracyjnej; - po drugie, czynności materialno-technicznej, którą jest czynność wypłaty równoważnika. Rozporządzenie przyjmuje rozgraniczenie właściwości do podejmowania decyzji i do czynności materialno-technicznej. Według § 9 ust. 1 rozporządzenia "Organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego są:

1) minister właściwy do spraw wewnętrznych dla Komendanta Głównego Policji i zastępców Komendanta Głównego Policji,

2) Komendant Główny Policji dla:

a) policjantów pełniących służbę w Komendzie Głównej Policji,

b) komendantów wojewódzkich Policji,

c) Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie, Komendanta Szkoły Policji w Pile, Komendanta Szkoły Policji w Słupsku, Komendanta Szkoły Policji w Katowicach i Komendanta Centrum Szkolenia Policji w Legionowie,

d) dyrektora instytutu badawczego, o którym mowa w art. 4 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji;

3) komendanci wojewódzcy Policji dla komendantów powiatowych (miejskich) Policji oraz policjantów pełniących służbę w komendzie wojewódzkiej Policji,

4) komendanci szkół, o których mowa w pkt 2 lit. c), dla podległych im policjantów,

5) komendanci powiatowi (miejscy) Policji dla policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach organizacyjnych Policji,

6) dyrektor instytutu badawczego dla policjantów pełniących służbę w instytucie badawczym.

Uchylony § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 grudnia 2005 r., stanowił, że "Decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydają: 1) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodziny, o których mowa w § 8, organy, o których mowa w ust. 1, właściwe ze względu na ich miejsce zamieszkania, 2) w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych, których ostatnim miejscem pełnienia służby było Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji lub emerytów i rencistów Komendy Głównej Policji oraz członków ich rodzin, o których mowa w § 8, zamieszkałych w Warszawie, wydaje Komendant Główny Policji". Czynność materialno-techniczna wypłaty równoważnika pieniężnego należy do zadania właściwej jednostki organizacyjnej Policji (§ 3 ust. 7 rozporządzenia).

Wyróżnienie w regulacji prawnej rozporządzenia przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego nie pozwala na wyodrębnienie odrębnego rodzaju sprawy w postaci sprawy wypłaty równoważnika. Właściwa jednostka organizacyjna Policji podejmuje wyłącznie czynność wypłaty. Nie jest bowiem właściwa do przyznania równoważnika, a tym samym do rozstrzygnięcia o odmowie wypłaty.

Jak podkreślono powołane rozporządzenie reguluje ustalanie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego. Wymaga rozważenia, czy w oparciu o regulację rozporządzenia można rozdzielić jako odrębne sprawy: - sprawę przyznania równoważnika pieniężnego; sprawę ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego. Przyjęcie, że rozwiązania prawne dają podstawę do takiego wyodrębnienia, ma te następstwa, że w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego organ właściwy przyznaje to prawo, w razie gdy jest spełniona przesłanka z § 1 pkt 1 rozporządzenia, a zatem np. policjant zajmuje lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej. Jest to zatem "abstrakcyjne" przyznanie uprawnienia. Konkretyzacja tego uprawnienia przez określenie wysokości uprawnienia następowałaby przez ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego. Za takim wyróżnieniem przemawia regulacja § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia. Według § 3 ust. 1 "Wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi iloczyn liczby norm zaludnienia należnych policjantowi oraz członkom jego rodziny i kwoty 111,30 zł". Kwota równoważnika podlega waloryzacji (§ 3 ust. 3 i 4 powołanego rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 2 "Ustalenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego". Z regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że ustalenie tego uprawnienia nie ma cech trwałości, a dokonywane jest na podstawie corocznie składanego przez policjanta oświadczenia. Wskazuje na to też treść oświadczenia składanego przez policjanta, którego wzór określa załącznik do rozporządzenia. Już sam tytuł oświadczenia: "Oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości" oraz następnie w oświadczeniu: "ubiegam, się o przyznanie równoważnika pieniężnego za jego remont za rok ..." wyklucza jednorazową konkretyzację wysokości równoważnika pieniężnego, a tym samym nabycie prawa do równoważnika pieniężnego określonej wysokości.

Przyjęte rozwiązania w rozporządzeniu, wprowadzające złożoną konstrukcję nabycia prawa do równoważnika pieniężnego przez rozdzielenie prawa do przyznania od ustalenia uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego przez policjanta uzasadnia wyróżnienie w ukształtowaniu tego prawa dwóch etapów, a w następstwie tego dwóch form działania organu administracji publicznej. Pierwszy to przyznanie uprawnienia do równoważnika pieniężnego policjantowi, który spełnia przesłani określone w § 1 rozporządzenia, o ile nie występują przesłanki negatywne wyłączające przyznanie tego uprawnienia. Przyznanie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Stanowi o tym expressis verbis art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Drugi etap, to ustalenie uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont za dany rok. Ustalenie uprawnienia co do wysokości równoważnika pieniężnego jest czynnością materialno-techniczną. Czynność ta tylko potwierdza posiadanie prawa do równoważnika i konkretyzuje wysokość równoważnika pieniężnego, do którego prawo wynika z decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Te dwa etapy tworzą wspólną całość, a w konsekwencji objęte są właściwością organów do wydania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego.

Przyjęcie rozróżnienia dwóch etapów w zakresie przysługującego policjantowi równoważnika pieniężnego, a w następstwie wyróżnienia dwóch form działania ma istotne konsekwencje. Zarówno jedna, jak i druga forma działania organu administracji publicznej jest oparta na zasadzie praworządności. Organ administracji publicznej może podejmować działanie tylko na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Wprowadzenie w powołanym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. rozróżnienia przysługującego policjantowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w zakresie jego ukształtowania: na przyznanie i ustalenie uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego ma następstwa prawne dla rozważenia kwestii trwałości praw nabytych.

Trwałość praw nabytych obejmuje zarówno prawa nabyte w drodze decyzji administracyjnej, jak i czynności materialnotechnicznej. Dla wyznaczenia granic trwałości praw nabytych istotne jest, czy przyznane prawo zostało w oparciu o przepisy prawa materialnego tak ukształtowane, że dało podstawę do żądania przez jednostkę ciągłych świadczeń od państwa lub innego podmiotu. Konstrukcja prawna ustalenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego przyjęta w powołanym rozporządzeniu, wyklucza koncepcję, że decyzja o przyznaniu równoważnika daje prawo do żądania przez policjanta ciągłych świadczeń przez wypłatę równoważnika pieniężnego. Przesądza o tym jednoznacznie § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, stanowiąc, że "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz od liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego".

Pozostawanie zatem w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wyłącza dopuszczalności podjęcia czynności ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego.

Ustalenie uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego w drodze podjęcia czynności materialno-technicznej, jest oparte na obowiązujących przepisach prawa, w dniu podjęcia czynności. Zmiana stanu prawnego lub faktycznego ma znaczenie dla oceny dopuszczalności podjęcia czynności materialno-technicznej ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika. Uchylenie zatem § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. ma podstawowe znaczenie dla podjęcia czynności materialnotechnicznej. Wyłączenie, przez uchylenie § 8 rozporządzenia, uprawnienia przyznanego na podstawie niekonstytucyjnego w tym zakresie rozporządzenia, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08, emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie, wyklucza podjęcie czynności materialno-technicznej na podstawie oświadczeń tych osób, które w obowiązującym porządku prawnym takiego prawa nie mają.

Trwałość praw nabytych jest podstawową wartością w demokratycznym państwie prawnym. Abstrakcyjne jednak przypisywanie tej wartości znaczenia absolutnego, bez uwzględnienia zróżnicowania regulacji materialnego prawa administracyjnego, nie jest dopuszczalne. Należy to też uwzględnić przy rozważeniu granic zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Pierwszeństwo należy przypisać przepisom materialnego prawa administracyjnego, które w założony w regulacji sposób, w zróżnicowany sposób mogą kształtować podstawę konkretyzacji praw jednostki. W takim przypadku z trwałości decyzji administracyjnej nie można wyprowadzać podstaw do obowiązku podejmowania czynności materialno-technicznej.

Formę działania organu administracji publicznej reguluje przepis administracyjnego prawa materialnego. W razie jeśli przepis prawa materialnego expressis verbis reguluje formę działania, nie ma podstaw do wyprowadzenia innej formy. Według art. 97 ust. 5 ustawy o Policji "(...) załatwianie spraw, o których mowa w art. 91 (...), następuje w formie decyzji administracyjnej". Art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Dla wyznaczenia rodzaju przedmiotowego spraw z zakresu art. 91 ust. 1 podstawą jest art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 91 ust. 2 "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania równoważnika. Konsekwentnie w rozporządzeniu określono właściwość organów, stanowiąc, jakie organy są właściwe do wydania decyzji w sprawach przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (...)". Przy zamkniętej regulacji materialnoprawnej spraw wymagających formy decyzji administracyjnej nie ma podstaw do wyprowadzenia formy decyzji w zakresie ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego i w zakresie wypłaty. Formą działania jest w tym przedmiocie czynność materialno-techniczna.

Zgodnie z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej". O istnieniu sprawy administracyjnej załatwianej w postępowaniu administracyjnym przesądza istnienie sprawy w aspekcie przedmiotowym, podmiotowym oraz forma jej załatwienia, które to elementy wynikają z regulacji materialnego prawa administracyjnego. Brak tych elementów prowadzi do braku dopuszczalność postępowania administracyjnego. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20911 nr 6, poz. 18), w razie niedopuszczalności drogi postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydawał decyzję o umorzeniu postępowania.

Zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i powołanego rozporządzenia z 2002 r. nie dają podstaw do prowadzenia odrębnej sprawy indywidualnej w zakresie ustalenia prawa do otrzymania równoważnika pieniężnego przez emerytowanego funkcjonariusza Policji. Nie ma też podstaw prawnych do wyprowadzenia odrębnej sprawy administracyjnej, załatwianej w drodze decyzji w zakresie wypłaty równoważnika pieniężnego. Jeżeli brak jest elementów podmiotowych i elementów przedmiotowych postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 kodeku postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji o odmowie obejmuje bowiem przypadki, gdy jest sprawa indywidualna w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym a nie zostały spełnione przesłani pozytywnego jej załatwienia.

Postępowania administracyjne, wszczęte wnioskiem emerytowanego funkcjonariusza Policji o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu kończy decyzja o umorzeniu postępowania (art. 104 § 2 w związku z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego).

Rozwiązania prawne przyjęte w rozporządzeniu z 2002 r. nie dają podstaw do przyjęcia, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego tworzy prawa nabyte w zakresie żądania wypłaty (ustalenia uprawnienia do otrzymania równoważnika), skoro ustalenie uprawnienia do otrzymania równoważnika za dany rok dokonywane są na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie.

W tym stanie rzeczy należało wyjaśnić, że po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.