Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2570/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia Z. z siedzibą w N. oraz A. K., A. P. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy N. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie hali magazynowo - garażowej o powierzchni 2 tys. m2, przeznaczonej do magazynowania odpadów, wraz z bazą i wagą dla samochodów ciężarowych w N. przy ul. [...] na działkach o numerach ewid. [...] i [...].

Organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397), planowana inwestycja jest zaliczona do przedsięwzięć, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest fakultatywny. Podkreślił, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i właściwego Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Wójt Gminy N. postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zobowiązał inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia określając jednocześnie zakres raportu.

Wnioskodawca w dniu [...] września 2011 r. przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, który następnie został przesłany do uzgodnień. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w opinii sanitarnej z dnia [...] października 2011 r. w oparciu o przedłożoną dokumentację dokonał uzgodnienia przedmiotowej decyzji środowiskowej, nie określając dodatkowych uwarunkowań. W dniu [...] lutego 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia realizacji inwestycji, zwracając jednocześnie uwagę na możliwość zajęcia stanowiska po złożeniu nowego wniosku o uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia.

Inwestor w dniu [...] marca 2012 r. przedłożył kolejną, zaktualizowaną wersję raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

W dniu [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy N. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. o ponowne zajęcie stanowiska w sprawie uzgodnienia przedmiotowej decyzji, po zapoznaniu się z przekazaną, uzupełnioną dokumentacją. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie wypowiedział się w tej sprawie. W dniu [...] października 2012 r. Wnioskodawca przedłożył Wójtowi Gminy N. kolejne uzupełnienie raportu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r. dokonał uzgodnienia przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie warunki na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska, które należy uwzględnić w decyzji środowiskowej. Nie stwierdził jednocześnie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust 1 ustawy o udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ani postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Wobec tego w dniu 7 stycznia 2012 r. Wójt Gminy N. na podstawie art. 10 § 1 K.p.a oraz art. 33, art. 34, art. 35 art. 74 ust. 3 i art. 79 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko powiadomił strony oraz społeczeństwo o możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z dokumentacją oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Do Urzędu Gminy N. z zachowaniem ustawowego terminu 21 dni wpłynęło szereg pism od stron postępowania oraz od organizacji społecznej, zawierających uwagi i wnioski dotyczące tej sprawy.

Wójt podał, że w raporcie oddziaływania na środowisko zawarto analizę możliwych konfliktów społecznych. Z przedstawionej analizy wynikało, że funkcjonowanie inwestycji nie powinno naruszać interesów osób trzecich. Przywołano przykład funkcjonujących w pobliżu instalacji i zakładów (oczyszczalnia ścieków, sortownia odpadów komunalnych, zakład budowy kotłów), wskazano też na zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przewidywano, że "zhermetyzowanie" postępowania z magazynowanymi odpadami przez zastosowanie specjalistycznych pojazdów transportujących oraz wykorzystanie kubatury hali magazynowej do rozładunku, ograniczy do minimum uciążliwość dla środowiska i możliwość powstawania konfliktów społecznych. Przy ocenie inwestycji, jako ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (zgodnie z art. 5 prawa budowlanego), przyjęto: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi ochronę przed hałasem, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza i gleby.

Zdaniem organu, raport odnosi się do możliwości konfliktu społecznego z mieszkańcami Nadarzyna, wspartymi przez organizację ekologiczną, wyrażonego w intensywnej krytyce planów inwestora, co znalazło dobitny wyraz w trakcie rozprawy administracyjnej. W raporcie przygotowanym przez inwestora, jak dostrzegła I. instancja nie ma jednak wyraźnych odniesień do stawianych poważnych zarzutów, jeśli chodzi o rzetelność analizy oddziaływania na środowisko.

Wójt podkreślił, że z trakcie postępowania z udziałem społeczeństwa, w toku rozprawy jak i później, w uwagach i wnioskach złożonych po zakończeniu postępowania strona społeczna zajęła jednoznacznie negatywne stanowisko w sprawie planowanego przedsięwzięcia, krytykując jednocześnie ustalenia raportu.

W toku postępowania przedstawiciele strony społecznej, strony postępowania oraz organizacje ekologiczne złożyły łącznie 62 pisma skierowane do Wójta Gminy N. zawierające uwagi, wnioski i żądania dotyczących sprawy.

Przedstawiono następujące zarzuty i uwagi dotyczące postępowania, dokumentacji sprawy oraz wyników raportu:

1. Zakwestionowano zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ze względu na możliwość przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem własnej działki inwestora;

2. Zakwestionowano zgodność inwestycji z przepisami Rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie utworzenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu z dnia [...] sierpnia 1997 r.;

3. Wskazywano na błędną interpretację zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na podstawie, której dopuszczono do lokalizacji magazynu odpadów;

4. Zakwestionowano zgodność lokalizacji inwestycji z ustawą Prawo wodne;

5. Zakwestionowano celowość inwestycji;

6. Wskazano na brak przedstawienia dodatkowego wariantu lokalizacyjnego dla przedsięwzięcia;

7. Zakwestionowano przedstawiony sposób zagospodarowania ścieków przemysłowych;

8. Zakwestionowano informację dotyczącą gospodarowania odpadami niebezpiecznymi;

9. Zwrócono uwagę na błędny opis lokalizacyjny inwestycji w odniesieniu do określenia odległości od zabudowy mieszkaniowej oraz rzeki Z.;

10. Przewidywano emisję czynników uciążliwych przekraczających granicę nieruchomości;

11. Wskazywano na możliwość zagrożenia epidemiologicznego związanego z gospodarowaniem odpadami;

12. Wskazywano na brak dostatecznej przepustowości komunikacyjnej, wynikającej ze słabej infrastruktury drogowej na przedmiotowym terenie;

13. Zakwestionowano przewidywane w raporcie natężenie ruchu pojazdów;

14. Zakwestionowano kompleksowość oceny oddziaływania na środowisko;

15. Zakwestionowano dokładność informacji dotyczącą schematów instalacji i ich wydajności, zabezpieczeń powodziowych, zabezpieczeń środowiska wodno gruntowego;

16. Postulowano nałożenie na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

17. Zwrócono uwagę na duży stopień niedookreśloności parametrów inwestycji, których ostateczny kształt ujawni się dopiero na etapie projektu budowlanego;

18. Zwrócono uwagę na możliwość kumulowania się oddziaływań z obiektami położonymi w bliskim otoczeniu (Trasa K., sortownia odpadów "H.", zakład budowy kotłów, oczyszczalnia ścieków);

19. Zwrócono uwagę na bliskość [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i możliwość ingerencji w gospodarkę wodno - gruntową poprzez ryzyko skażenia gleb oraz zanieczyszczenia obszarów chronionych;

20. Przedstawiono wniosek o powołanie komisji do spraw ocen oddziaływania na środowisko poprzez zwrócenie się do Krajowej Komisji ( lub Regionalnej Komisji) do spraw ocen Oddziaływania na Środowisko o wydanie stosownej opinii.

Rozważając zasadność tych zarzutów organ prowadzący postępowanie przychylił się do stanowiska strony społecznej, które wynika z obaw o stan środowiska na terenach zamieszkałych, sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanym pod inwestycję. Podkreślił, że strona społeczna wyraża przede wszystkim obawy o możliwość emisji czynników uciążliwych i szkodliwych dla środowiska poza teren nieruchomości i szerszy zasięg oddziaływania niż ujęty w raporcie.

Zdaniem Wójta po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, należało przyjąć, że:

1. W trakcie postępowania wpłynęło szereg wniosków krytycznych zamiar jak i lokalizację przedsięwzięcia;

2. Dopuszczalności realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia i jej zgodność z obowiązującymi na tym terenie ustaleniami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została zakwestionowana przez stronę społeczną;

3. Planowana inwestycja może spowodować zmiany w środowisku poprzez możliwą ponadnormatywną emisję czynników negatywnych, (emisja hałasu, pyłów i gazów) przekraczających granicę nieruchomości;

4. Negatywne oddziaływanie w trakcie eksploatacji może się zwiększać proporcjonalnie do wzrostu aktywności firmy transportującej odpady;

5. Może wystąpić możliwość kumulowania się oddziaływań przekraczających dopuszczalne normy, w związku z działalnością istniejących na tym terenie instalacji i zakładów, szczególnie w powiązaniu z ruchem pojazdów transportujących odpady;

6. Brak jest dokładnych badań środowiska przyrodniczego na obszarze przewidzianym do prowadzenia inwestycji oraz w zasięgu oddziaływania, potwierdzających brak jest cennych zbiorowisk roślinności, a także siedlisk ptaków i innych zwierząt;

7. Po zrealizowaniu przedsięwzięcia nastąpią istotne zmiany w lokalnym krajobrazie.

Z tych względów Wójt Gminy N. uznał rację strony społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania S. Z., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r. uzgodnił przedmiotową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie warunki jakie inwestor musi spełnić na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska, które należy uwzględnić w decyzji środowiskowej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w opinii sanitarnej z dnia [...] października 2011 r. dokonał uzgodnienia przedmiotowej decyzji środowiskowej w oparciu o przedłożoną dokumentację, nie określając dodatkowych uwarunkowań. Decyzja Wójta Gminy N. nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań została podjęta mimo pozytywnych stanowisk organów uzgadniających. Przy czym w uzasadnieniu decyzji organ nie uzasadnił wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań, mimo pozytywnego uzgodnienia i pozytywnej opinii organów współdziałających w sprawie. Ponadto, w ocenie SKO, postanowienie uzgadniające wydane w toku postępowania wiąże organ wydający decyzję. Wynika to z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych. Kolegium podkreśliło, że Wójt Gminy N. uznał rację strony społecznej, wyrażającej obawy o stan środowiska, zagrożenie sanitarne, uciążliwość inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej, wzrost zagrożeń związanych ze zwiększeniem natężenia ruchu ciężkich pojazdów transportujących odpady, wzrost emisji zanieczyszczeń do powietrza, zwiększenie poziomu hałasu, mimo sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, z którego wynika, że inwestycja nie będzie oddziaływała negatywnie poza terenem objętym wnioskiem oraz mimo uzyskania pozytywnych uzgodnień planowanej inwestycji, a więc w sposób całkowicie sprzeczny z materiałem dowodowym. Organ odwoławczy podkreślił także, iż w uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił 20 zarzutów zgłaszanych przez przedstawicieli strony społecznej, nie odnosząc się jednak do ich treści, nie wyjaśniając ich w toku postępowania, ani też nie żądając wyjaśnienia ani uzupełnienia dokumentacji przez wnioskodawcę. Organ I instancji stanął na stanowisku, że skoro strona społeczna jest przeciwna planowanej inwestycji, to należy wydać decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Jednak, aby takie rozstrzygnięcie mogło zapaść muszą zaistnieć określone przesłanki, wymienione m.in. w odwołaniu od decyzji, a wynikające z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocen oddziaływania na środowisko.

Zdaniem SKO, organ I instancji nie rozważył również w ogóle, czy planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (na co wskazywano w postępowaniu). Jak wynika z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko na części działki znajdującej się w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu przewiduje się wyjazd z hali magazynowej. W szczególności organ I instancji winien był ustalić, czy takie przeznaczenie tej części działki jest sprzeczne z powołanym w tym piśmie § 16 pkt 9 i 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym w aneksie nr 2 do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z października 2012r. zaproponowano wariant alternatywny, przewidujący wjazd i wyjazd z hali tą samą bramą, co zapobiegnie poruszaniu się po terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wreszcie SKO wskazało, że organ I instancji w ogóle nie badał zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, w tym z ustawą Prawo wodne.

Na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli, reprezentowani przez radcę prawnego - Stowarzyszenie Z. z siedzibą w N. oraz A. K., A. P. i A. G., zarzucając zaskarżonej decyzji:

naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uchylaniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji;

naruszenie art. 136 K.p.a., polegające na jego niezastosowaniu poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ odwoławczy oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia - w konsekwencji przerzucenie przez organ odwoławczy ciężaru przeprowadzenia postępowania dowodowego na organ I instancji nie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez ten organ;

naruszenie art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8, 12, 75 § 1, 77 oraz 107 § 3 K.p.a. zarówno poprzez naruszenie zasady szybkiego i wnikliwego działania przez organy administracji publicznej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak i przez dowolne ustalenie, że w sprawie istnieje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji.

W ocenie skarżących organ II instancji, uchylając decyzję Wójta i przekazując

sprawę do ponownego rozpoznania, naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Z kolei, zdaniem skarżących, decyzja Wójta została wydana prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji rozważył wszelkie okoliczności oraz wnioski stron postępowania, zaś samo postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z regułami Kodeku postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących, wydanie decyzji przez organ I instancji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrano wszystkie dowody, co świadczy o tym, że decyzja Wójta jest prawidłowa pod względem merytorycznym.

Podkreślono, że strona skarżąca dostarczyła organowi I instancji licznych dowodów, przemawiających za zasadnością wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Przykładowo wskazywała w toku postępowania, zarówno przed organem I jak i II instancji, na:

- liczne uchybienia znajdujące się w sporządzonym przez wnioskodawcę raporcie o ocenie oddziaływania na środowisko, w tym niewskazanie przez wnioskodawcę racjonalnego wariantu alternatywnego;

- sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w szczególności podnoszona była kwestia sprzeczności z § 16 pkt 9 oraz § 16 pkt 13 planu),

- sprzeczności inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań z przepisami ustawy Prawo wodne.

Poza tym, jeżeli organ II instancji miał wątpliwości w zakresie zebranego materiału i dowodowego mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie. Tymczasem, zdaniem skarżących, organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do opisu stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i przedstawienia zarzutów podnoszonych przez strony, nie podejmując się przy tym próby jakiejkolwiek oceny zgłoszonych wniosków i przedstawianych argumentów w toku postępowania. Organ odwoławczy nie skorzystał tym samym ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bezzasadnie uwalniając się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy poprzez przekazanie jej organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący podnieśli również, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji, co znalazło słuszne odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu I instancji, gdyż:

- inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- inwestycja jest sprzeczna z przepisami szczególnymi.

Okoliczności te stanowią jednoznaczne przesłanki negatywne do wydania decyzji środowiskowej.

Zdaniem skarżących, inwestycja objęta wnioskiem S. Z. sprzeczna jest z § 16 pkt 9, pkt 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej mpzp), uchwalonego uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...] października 2004 r., [...]. Teren działki inwestora położony jest w obszarze Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, co wyklucza, zdaniem skarżących, możliwość realizacji inwestycji w przyjętej przez inwestora lokalizacji. Miejscowy plan zakazuje lokalizowania w obrębie WOCK inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem oddziałującym na środowisko, a tym samym jego zlokalizowanie w na terenie działki [...] jest niedopuszczalne.

Zdaniem skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszar ten przewidziany jest dla realizacji zabudowy usługowo-produkcyjnej o wielofunkcyjnym przeznaczeniu. Na rysunku planu natomiast teren ten nie został oznaczony zgodnie z odpowiednią nomenklaturą, wskazaną w rozporządzeniu, tj. literą "O" oraz ciemnoszarym kolorem. Powyższe oznacza, że zgodnie z rozporządzeniem na terenie planowanej inwestycji nie jest dozwolone lokalizowanie inwestycji związanej z gospodarowaniem odpadami. W ocenie skarżących, gdyby uchwałodawca chciał dopuścić taką możliwość, to zgodnie z ww. rozporządzeniem, oznaczyłby teren literą "O", czego jednak nie uczynił.

Za słusznością decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia przemawia argument, iż decyzja nie może być wydana, jeśli byłaby ona sprzeczna z przepisami szczególnymi, a zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zabrania się lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania. Planowana inwestycja bezpośrednio graniczy z rzeką Z.. Teren Z. znajduje się w obszarze zagrożenia powodziowego, co wynika z zapisu studium w rozdz. XIV - Obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi.

Mając na uwadze fakt, iż planowana inwestycja związana jest ze składowaniem, magazynowaniem, zbieraniem, konfekcjonowaniem lub spalaniem odpadów bezsprzecznie, w ocenie skarżących, zaliczana jest do przedsięwzięć oddziałujących znacząco na środowisko. W związku z tym, zgodnie z przepisami prawa wodnego, istnieje bezwzględny zakaz realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia na obszarze wskazanym przez inwestora.

Ponadto w rozdziale XIV Studium wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne zabrania się lokalizowania, w "obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi", w tym na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią" inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku łub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania. Zabrania się także wnoszenia obiektów budowlanych. Okoliczność, że postanowienia studium nie zostały jeszcze przeniesione na treść planu miejscowego nie oznacza, zdaniem skarżących, że organ nie jest zobowiązany do ich uwzględnienia. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko polega na kompleksowym zbadaniu oddziaływania przedsięwzięcia, bez względu na źródło informacji o zagrożeniach.

W ocenie skarżących, gdyby organ II instancji, działając zgodnie z przepisami, poprzedził wydanie decyzji wnikliwym wyjaśnieniem i rozważeniem wszelkich, w szczególności wskazanych okoliczności - do czego był zobowiązany w świetle zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego - wówczas mógłby samodzielnie wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei, w ocenie skarżących, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiłoby organowi II instancji prawidłowe załatwienie sprawy. Tym samym podjęcie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu l instancji. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżących, organ odwoławczy zaniechał tego obowiązku, czym w konsekwencji naruszył jedną z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Organ drugiej instancji dopuścił się licznych uchybień w zakresie przepisów postępowania. W pierwszej kolejności świadczy o tym fakt, że stwierdził, iż organ I instancji w jakikolwiek sposób nie rozpatrzył materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Pominięcie kwestii związanych z możliwością przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego również stanowi o naruszeniu obowiązku wnikliwej analizy materiału dowodowego.

W dalszej kolejności zarzucono lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie braku odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez strony postępowania. Organ II instancji nie skorzystał w żaden sposób ze zgromadzonych w sprawie dowodów, bezpodstawnie nakładając na organ I instancji obowiązek ponownego merytorycznego załatwienia sprawy. W szczególności organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżącego w przedmiocie sprzeczności inwestycji, dla której organ I instancji odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących, analiza przedmiotowych zarzutów umożliwiłaby organowi II instancji podjęcie decyzji w zakresie utrzymania w mocy decyzji Wójta.

Skarżący podkreślili także, że SKO dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, w zakresie sposobu kontroli decyzji Prezydenta. Organ II instancji ograniczył się jedynie do błędnego, lakonicznego stwierdzenia, iż organ I instancji nie odniósł się do zarzutów zgłaszanych w toku postępowania, nie wyjaśnił ich ani też nie zażądał wyjaśnienia ani uzupełnienia dokumentacji przez wnioskodawcę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podkreślając, że popiera argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, a podnoszone w skardze zarzuty uważa za niezasadne.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2014 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że Rada Gminy N. uchwałą z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], przystąpiła do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N.. W dniu [...] grudnia 2013 r. projekt studium został wyłożony do publicznego wglądu, a z treści wyłożonych dokumentów wynika, że dopuszczona będzie możliwość realizacji przedsięwzięć oddziałujących na środowisko oraz dopuszczona będzie możliwość lokalizacji zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnych awarii. Wynika z tego, że w aktualnym stanie prawnym, uwzględniając treść obowiązującego studium oraz wydanego na jego podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest dopuszczalne realizowanie inwestycji oddziałujących na środowisko. Treść studium jest bowiem wiążąca dla organów sporządzających plan miejscowy. Wobec tego planowana inwestycja jest sprzeczna zobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe potwierdza, zdaniem skarżących, iż organ I instancji prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia. Wbrew twierdzeniom organu II instancji, odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie była jedynie efektem protestów lokalnej społeczności. Okolicznością, która legła u podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji była bowiem przede wszystkim sprzeczność planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami, w tym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca w treści skargi powołała się w szczególności na sprzeczność z § 16 pkt 9 oraz § 16 pkt 13 mpzp.

Celem wykazania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji dokonano porównania obecnie obowiązujących zapisów studium oraz planowanych zmian.

W świetle powyższego, skarżący podnieśli, iż zmiana studium ma na celu dopuszczenie lokalizacji inwestycji, których prowadzenie na podstawie obecnie obowiązującego studium jest bezwzględnie zakazane. Obecnie na przedmiotowym terenie obowiązuje bezwzględny zakaz realizacji przedsięwzięć, które mogą oddziaływać na środowisko. Zmiana studium umożliwi jednak realizację przedsięwzięć choćby potencjalnie oddziałujących na środowisko. W związku z tym racjonalne jest stwierdzenie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami obecnego studium, a w konsekwencji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując skarżący podkreślili raz jeszcze, że skoro obecnie prowadzone są prace nad zmianą studium w kierunku dopuszczenia możliwości realizacji inwestycji oddziałujących na środowisko, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zalewowych, pasów zieleni oraz budynków mieszkalnych - oznacza to, że -aktualnie prowadzenie takiej działalności nie jest możliwe.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skargi nie są zasadne, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa, w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jak trafnie podniosło SKO, z decyzji I. instancji nie wynika jakimi argumentami kierował się Wójt odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Nie ulega wątpliwości, że powołana ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocen oddziaływania na środowisko w sposób precyzyjny wskazała w jaki sposób należy sformułować decyzję środowiskową i jakie elementy winna ona zawierać. Jak stanowi art. 85 ust. 2 cyt. ustawy powinna ona spełniać wymogi wynikające z K.p.a., ale nie tylko. Organ I. instancji zobowiązany był także m. in. do zawarcia informacji, w jaki sposób wziął pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnił ustalenia zawarte w raporcie, uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie (w niniejszej sprawie przeprowadzona została ocena oddziaływania na środowisko). O powinności wzięcia pod uwagę m. in. wyników uzgodnień i opinii stanowi także art. 80 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy. Jednocześnie na organ nałożony został obowiązek zbadania zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (w niniejszej sprawie plan taki został uchwalony). Wskazane wymogi nie zostały dopełnione przez Wójta Gminy N., co trafnie dostrzegło SKO. Organ I. instancji ograniczył się jedynie do przytoczenia 20 zarzutów i uwag społeczeństwa, dotyczących prowadzonego postępowania, dokumentacji sprawy oraz wyników raportu, nie wyjaśniając ich w toku postępowania, ani też nie żądając wyjaśnienia, ani uzupełnienia dokumentacji przez wnioskodawcę. Wójt nie dokonał oceny materiałów zgromadzonych w tym postępowaniu środowiskowym, do czego był zobowiązany i nie poczynił szerszych ustaleń w sprawie, w kontekście zgłoszonych owych 20 zarzutów. Zaniechał rozważenia trafności przytoczonych przez stronę społeczną zastrzeżeń. Stwierdził jedynie, że skoro społeczeństwo sprzeciwia się realizacji tej inwestycji (zajęło jednoznacznie negatywne stanowisko), podnosząc obawy o stan środowiska, to należało odmówić ustalenia dla niej środowiskowych uwarunkowań realizacji. Taka argumentacja nie mogła zostać uznana za spełniającą zarówno wymogi wynikające z art. 7. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a, jak i nakazy wskazanych przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocen oddziaływania na środowisko. W efekcie powstała niedopuszczalna z punktu widzenia procesowego odmowa wydania decyzji środowiskowej, przy jednoczesnym zaniechaniu rozważenia zasadności argumentów, podniesionych przez oponentów tej inwestycji.

Bardzo istotną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest fakt istnienia przeciwstawnych interesów stron tego postępowania. Niewątpliwie odmienny interes w jej załatwieniu posiada inwestor, który w tym postępowaniu administracyjnym wielokrotnie wzywany był do uzupełnień wniosku, w tym także do uzupełnień raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego zamierzenia, głównie w związku z zastrzeżeniami regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ostatecznie dokonał wymaganego uzgodnienia przedstawionego przedsięwzięcia.

W tym stanie rzeczy Wójt Gminy N. nie był uprawniony do pozostawienia zarzutów strony społecznej, które przytoczył w swej decyzji, bez merytorycznego omówienia i rozważenia. Poprzez wskazane uchybienia doprowadził do sytuacji uniemożliwiającej SKO zajęcie merytorycznego stanowiska wobec decyzji I instancji. Rozważając bowiem wszystkie postawione zarzuty w zastępstwie I. instancji, jak chcą tego skarżący, SKO naraziłoby się właśnie na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) oraz nieuprawnionego pominięcia normy art. 138 § 2 K.p.a.

Nie są wobec tego słuszne zarzuty podniesione w skargach, uchybienia przez SKO normie art. 136 K.p.a., przez jego niezastosowanie. W rozpatrywanej sprawie nie było bowiem podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego), czy też utrzymania decyzji I. instancji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wobec całkowitego braku rozważenia sprawy w jej całokształcie przez Wójta, podjęcie jednego z tych rozstrzygnięć przez SKO musiałoby zostać potraktowane jako przedwczesne i naruszające w sposób mający wpływa na wynik sprawy art. 15 K.p.a.

Organ odwoławczy właściwie zatem zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja I. instancji wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z decyzji I. instancji wynika, że Wójt z naruszeniem przepisów postępowania, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

Jednocześnie SKO, choć w sposób ogólny, wskazało okoliczności, które winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreśliło w pierwszej kolejności, iż do argumentacji przedstawionej przez społeczeństwo w 20 punktach, Wójt nie odniósł się merytorycznie, nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, co uniemożliwiło kontrolę prawidłowości zajętego przez niego stanowiska. Jednocześnie SKO zaznaczyło, że Wójt zaakceptował twierdzenie społeczeństwa o szkodliwości tego zamierzenia dla środowiska i mieszkańców, mimo treści raportu wskazującego na brak negatywnego oddziaływania tej inwestycji poza terenem należącym do inwestora. Raport ten, po wielu uzupełnieniach, ostatecznie zaakceptowany został przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który dokonał uzgodnienia. Wobec przedstawionych ustaleń, trafnie wywiodło SKO, że organ I. instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w stopniu pozwalającym na zweryfikowanie zgłoszonych zarzutów. Nie rozważył zgodności inwestycji z mpzp. W tym nie ustalił, czy wariant alternatywny wyjazdu i wjazdu do hali magazynowej tą samą bramą, zawarty w aneksie nr 2 raportu z października 2012 r., zapobiegnie poruszaniu się po terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wójt nie dokonał też analizy zgodności tej inwestycji z ustawą Prawo wodne.

Wobec wskazanych uchybień, SKO w sposób uprawniony wydało decyzję kasatoryjną, a argumentacja skarg nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, została prawidłowo uzasadniona. Nie naruszyła zatem także, wbrew zarzutom skarg, artykułów: 7, 8, 12, 75 § 1, 77 oraz 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.