Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1139/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 19 053 (dziewiętnaście tysięcy pięćdziesiąt trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 1139/17

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z [...] (znak [...]) Zarząd Województwa [...], po rozpoznaniu odwołania A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedziba w [...] (dalej: skarżąca lub Spółka) od decyzji Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...] z [...] określającej kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 905.288,07 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 207 ust. 9 i 12 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) [dalej: ustawa o finansach publicznych] oraz art. 5 pkt 2, art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1376) [dalej: ustawa o zasadach polityki rozwoju] oraz art. 98 w zw. z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.210.25 str. 66 ze zm.) [dalej: rozporządzenie Rady].

W stanie faktycznym sprawy, na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu z [...], zmienionej aneksem z [...], w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym przyznała Beneficjentowi – Spółce dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 1.153.948,62 zł, na które składają się środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie 865.461,46 zł i środki budżetu państwa (współfinansowanie) w kwocie 288.487,16 zł, na realizację projektu pn.: "Wdrożenie innowacyjnej metody autologicznych przeszczepów komórek macierzystych regeneracyjnych - ADRC, pozyskiwanych z tkanki tłuszczowej w leczeniu otyłości oraz refluksowej choroby przełyku". Całkowita wartość projektu wyniosła – 2.098.088,40 zł.

Pracownicy Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w dniach od 8 marca 2016 r. do 11 marca 2016 r. przeprowadzili kontrolę projektu na zakończenie, w miejscu jego realizacji. Na podstawie całości zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału, Instytucja Pośrednicząca II stopnia ustaliła następujące fakty.

W trakcie czynności kontrolnych nie było możliwe potwierdzenie zakończenia realizacji zadania określonego we wniosku o dofinansowanie jako: rozbudowa i modernizacja powierzchni zabiegowej - operacyjnej Szpitala oraz pomieszczeń na laboratorium biotechnologiczne.

Oświadczenie Beneficjenta z 28 stycznia 2016 r. o zakończeniu realizacji projektu nie potwierdziło stanu faktycznego istniejącego na dzień kontroli. W trakcie przeprowadzonej kontroli projektu w budynku prowadzone były nadal prace polegające m.in. na: montażu płyt gipsowo-kartonowych, gipsowaniu spoin między płytami gipsowo-kartonowymi, malowaniu ścian, montażu wykładzin, montażu terakoty, montażu instalacji wentylacyjnej, montażu sufitów podwieszanych oraz nie zakończono prac związanych z wykonaniem instalacji wentylacyjnej, instalacji alarmowej, instalacji elektrycznej oraz wodnokanalizacyjnej, brak elementów wykończeniowych "białego montażu" do ww. instalacji, instalacji p.poż., co potwierdziła dokumentacja zdjęciowa wykonana w trakcie kontroli projektu w miejscu jego realizacji.

Ponadto stwierdzono, że nie jest możliwe przyjęcie twierdzenia Beneficjenta, iż "do zakresu przedmiotowej części inwestycji/prace remontowe i modernizacyjne/ nie jest wymagane uzyskanie ponownej zgody na użytkowanie" wyrażonego w piśmie z 13 kwietnia 2016 r. oraz piśmie z 3 czerwca 2016 r. Pomieszczenia objęte projektem mieszczą się w części przebudowanej oraz rozbudowanej i nadbudowanej obiektu, na co jednoznacznie wskazuje projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy wraz ze zmiana sposobu użytkowania budynków oficynowych na potrzeby Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z września 2014 r. oraz decyzja zatwierdzająca projekt budowlany.

Beneficjent zakupił urządzenia określone we wniosku o dofinansowanie w terminie realizacji projektu, określonym w umowie o dofinansowanie. W trakcie czynności kontrolnych nie było jednak możliwe potwierdzenie, że wszystkie zakupione urządzenia są wykorzystywane w celu realizacji projektu. Twierdzenie Beneficjenta, iż zakupione sprzęty "na wyraźne polecenie Kontrolujących zostały przeniesione do jednego dużego pomieszczenia na I piętrze rozbudowanej części budynku" i w związku z tym Beneficjent był "zmuszony przerwać użytkowanie tych urządzeń" jest nieprawdziwe. Na zdjęciach wykonanych podczas pierwszego dnia kontroli utrwalono także część zakupionego w ramach projektu wyposażenia, które znajdowało się w pomieszczeniach objętych projektem, przy czym część była zapakowana w oryginalne pudełka. W drugim dniu kontroli Zespół kontrolujący wykonał dokumentację zdjęciową wszystkich elementów wyposażenia nabytych w ramach projektu. Zmiana polegała na tym, że do każdego sprzętu została przyklejona kartka z informacją o projekcie, w ramach którego został zakupiony oraz na tym, że sprzęt zapakowany został rozpakowany (w celu umożliwienia weryfikacji numerów seryjnych). Sprzęt nie był przenoszony, co potwierdza wykonana dokumentacja zdjęciowa z 8 marca oraz 9 marca 2016 r.

Na dzień kontroli możliwe było potwierdzenie, iż wyłącznie część urządzeń nabytych w ramach projektu znajdowała się w funkcjonujących pomieszczeniach placówki medycznej A. Sp. z o.o.

W zastrzeżeniach do Informacji pokontrolnej Beneficjent podnosił, iż "Podstawowe zakupione sprzęty medyczne i laboratoryjne były użytkowane zgodnie z przeznaczeniem w do tego celu przeznaczonych i przygotowanych pomieszczeniach bariatrii w budynku frontowym. Szpital w okresie od początku 2015 wykonał prawie 40 zabiegów z wykorzystaniem nowych technologii komórek ADRC z tkanki tłuszczowej. Zabiegów endoskopowych w leczeniu otyłości 88, a chirurgicznych u 36 pacjentów. Złożono w tym czasie zastrzeżenie patentowe dotyczące nowej metody postępowania w leczeniu otyłości i refluksu żołądkowego." Zabiegi były przeprowadzone z wykorzystaniem zakupionych w projekcie urządzeń i wyposażenia."

Beneficjent przedstawił także m.in. wydruki raportów fiskalnych, cennik usług i zabiegów medycznych realizowanych w Szpitalu oraz materiały reklamowe.

Organ stwierdził, iż na podstawie złożonych wyjaśnień i dokumentów na etapie prowadzonego postępowania nie jest możliwe potwierdzenie, że na dzień kontroli zakupiony w ramach projektu sprzęt medyczny był wykorzystywany w związku z realizacją przedmiotowego projektu. W trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych w miejscu realizacji projektu większość zakupionych urządzeń znajdowała się w pomieszczeniach, których stan nie pozwalał na prowadzenie w nich jakiejkolwiek działalności medycznej. Wskazano, iż wniosek o wydłużenie terminu realizacji projektu z 26 sierpnia 2015 r. Beneficjent uzasadniał m. in. przesunięciem montażu sprzętu medycznego, stanowiącego wyposażenie modernizowanej części szpitala. Wykorzystanie części wyposażenia medycznego w działalności placówki nie może przesądzać zrealizowaniu celów projektu opisanych we wniosku o dofinansowanie. Ponadto wydruki z raportów kasowych załączonych przez Beneficjenta nie pozwalają na określenie, czy usługi objęte ww. wydrukami były wykonywane z wykorzystaniem urządzeń nabytych w ramach projektu. Zgodnie z dokumentacją finansowo-księgową urządzenia objęte projektem zostały nabyte przez Beneficjenta we wrześniu 2015 r., a przyjęte do użytkowania w styczniu 2016 r.

W ocenie IP II pisma przedstawione przez Beneficjenta potwierdzają, że Spółka na etapie składania ww. wyjaśnień jest nadal na etapie organizacji i dopuszczenia przez odpowiednie organy państwowe do możliwości realizacji specjalistycznych zabiegów medycznych będących przedmiotem niniejszego projektu, którego rzeczowa i finansowa realizacja winna się zakończyć w grudniu 2015 r.

W dniu 9 maja 2015 r. pracownicy Centrum Obsługi Przedsiębiorcy przeprowadzili w miejscu realizacji projektu dodatkowe czynności kontrolne, jednakże ich wynik nie wpłynął na zmianę dotychczasowego stanowiska.

Instytucja Pośrednicząca II stopnia w konsekwencji podjętych ustaleń stwierdziła, iż nie jest możliwe uznanie za wiarygodne twierdzeń Beneficjenta, iż zabiegi medyczne wykonane w 2015 r. oraz zgłoszenie patentowe dotyczące nowej metody postępowania w leczeniu otyłości i refleksu żołądkowego (zgłoszenie zostało złożone 14 maja 2012 r.) stanowią ewidentne potwierdzenie realizacji celu Projektu.

W związku z tym, że Spółka nie dokonała zwrotu otrzymanego dofinansowania w terminie wyznaczonym w wezwaniu Dyrektor Centrum Obsługi Przedsiębiorcy określił, w drodze decyzji z [...], kwotę przypadającą do zwrotu.

W odwołaniu Beneficjent zaskarżył decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Argumentując powyższe Beneficjent przedmiotowej decyzji zarzucił:

Naruszenie art. 80 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że doszło do niezrealizowania w całości projektu, oraz że powyższe wynika z przyczyn leżących po stronie skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

Naruszenie art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności przez przyjęcie, iż doszło do nieprawidłowości w rozumieniu powołanych przepisów.

Spółka A. zarzuciła Centrum Obsługi Przedsiębiorcy narzucenie zbyt krótkiego terminu na realizację przedsięwzięcia, który to w pierwotnym wniosku o dofinansowanie projektu wynosił minimum 18 miesięcy, natomiast ostatecznie zobligowano Beneficjenta do realizacji projektu w terminie do końca grudnia 2015 r.

Dalej Beneficjent podkreślał, iż przedmiotem projektu była przede wszystkim ocena możliwości i wdrożenie innowacyjnej technologii medycznej, a nie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie modernizowanego budynku. Beneficjent stwierdził, iż w zakresie inwestycji związanej z projektem nie było wymagane pozwolenie na budowę. Fakt, że przygotowany do całości inwestycji projekt budowlany obejmował swym zakresem prace modernizacyjne pomieszczeń oficyny nie oznacza zdaniem Beneficjenta konieczności uzyskania dla tej części budynku ponownie zgody na użytkowanie.

W toku postępowania odwoławczego, pismem z 22 maja 2017 r. Beneficjent złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego do spraw audytu wykorzystania środków unijnych, na okoliczności obejmujące ustalenie zakresu zrealizowania przez skarżącego projektu, którego dotyczy zaskarżona decyzja zgodnie z wiążącą strony umową oraz czy możliwe było wykonanie projektu w terminach narzuconych przez COP w realiach stanu faktycznego realizacji umowy. W przedmiotowym piśmie Beneficjent zawnioskował również o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków (A. W., E. O., I. S., S. R., J. S., J. G.) na okoliczność prawidłowej i zgodnej z umową realizacji projektu, w szczególności zakupu sprzętu i wyposażenia, realizacji celów i wskaźników projektu, okoliczność kontroli dokonywanych u powoda, składanych wniosków o płatność, rozliczeń między stronami. Ponadto do ww. pisma z 22 maja 2017 r. Beneficjent załączył zdjęcia pomieszczeń szpitala.

Pismem z 17 lipca 2017 r. Beneficjent przesłał ekspertyzę własną w formie audytu zewnętrznego, tj.: Raport z Audytu Projektu "Wdrożenie innowacyjnej metody autologicznych przeszczepów komórek macierzystych i regeneracyjnych - ADRC, pozyskiwanych z tkanki tłuszczowej w leczeniu otyłości oraz refluksowej choroby przełyku" współfinansowanego przez Unię Europejską w ramach środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego opracowany przez Biuro Biegłych Rewidentów B. Spółka z o.o.

Postanowieniem z [...] Zarząd Województwa [...] postanowił dopuścić dowód w postaci raportu opracowanego przez Biuro Biegłych Rewidentów B. Sp. z o.o. z przeprowadzonego audytu projektu, ponieważ przyczynia się on do wyjaśnienia sprawy.

Jednocześnie Zarząd Województwa [...] odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, gdyż zakres wykonania umowy stwierdzony został już w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w trakcie toczącego się postępowania.

W toku postępowania odwoławczego organ prowadzący postępowanie pozyskał i włączył w akta sprawy dokumentację obejmującą projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynków oficynowych na potrzeby niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Zarząd Województwa zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.

Organ odwoławczy zauważył, że z uwagi, iż projekt otrzymał dofinansowanie w roku 2015, tj. ostatnim, w którym można było pozyskać środki z budżetu UE w ramach perspektywy finansowej 2007-2013, jak również biorąc pod uwagę zapisy umowy o dofinansowanie, wskaźniki produktu, jak i rezultatu, musiały zostać osiągnięte przez Spółkę do końca grudnia 2015 r.

Dalej podniósł, ze decyzja Prezydenta Miasta [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Spółce pozwolenia na roboty budowlane obejmujące rozbiórkę części obiektów, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynków oficynowych na potrzeby niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej "A." obejmowała swym zakresem m.in. pomieszczenia, których przebudowę i rozbudowę zaplanowano w ramach realizacji projektu dofinansowanego w ramach poddziałania III.3, co potwierdził sam Beneficjent. Zatem skoro zgodnie z decyzją inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczna zgodę na użytkowanie dla części rozbudowywanej i nadbudowywanej obiektu, winien uzyskać tę zgodę również dla robót objętych projektem.

Za błędne – zdaniem organu - należało uznać stanowisko Beneficjenta zawarte w złożonym odwołaniu, że przygotowany do całościowej inwestycji projekt budowlany obejmował swym zakresem prace modernizacyjne pomieszczeń oficyny nie oznacza konieczności uzyskania dla tej części budynku ponownie zgody na użytkowanie. Zgodnie z decyzją inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczna zgodę na użytkowanie dla części rozbudowywanej i nadbudowywanej obiektu. Zgoda na użytkowanie jest niezbędna wyłącznie dla tej nowej części rozbudowywanej i nadbudowywanej, zaś prace modernizacyjne wykonane w zakresie projektu 3.3 nie wymagają zgody na użytkowania. W przedmiotowej decyzji obiekt budowlany, co do którego udzielono pozwolenia, zaliczono do kategorii XI. Co za tym idzie, jest on objęty obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w myśl art. 55 ustawy Prawo budowlane.

Za niezasadny uznał organ odwoławczy zarzut w zakresie zbyt krótkiego czasu potrzebnego na realizację przedsięwzięcia. W tym zakresie wskazał, że podpisując umowę o dofinansowanie projektu z 23 marca 2015 r., a następnie aneksowaną w kwestii przedłużenia terminu jej realizacji, Beneficjent miał wiedzę i świadomość, według jakich zasad będzie dokonywane rozliczanie wydatków, gdyż kwestie te zostały szczegółowo uregulowane umowie i na takie postanowienia Beneficjent się zgodził.

W odniesieniu do wskaźnika rezultatu "Przewidywalna całkowita liczba bezpośrednio utworzonych nowych etatów EPC" Zespół kontrolny stwierdził, że co prawda Beneficjent przedstawił dokumenty potwierdzające zatrudnienie 2 pielęgniarek, niemniej kontrola stanu realizacji projektu wykazała, iż realizacja przedsięwzięcia nie została zakończona (brak zgody na użytkowanie obiektu) i nie jest możliwe potwierdzenie, że ww. etaty są bezpośrednim efektem realizacji projektu. Podobnie orzeczono odnośnie wskaźnika rezultatu "Liczba nowych produktów/usług" oraz wskaźnika rezultatu "Liczba nowych produktów wyników prac B+R".

Dalej wskazano, że z uwagi na fakt, iż przedmiotem i głównym celem projektu miało być przeprowadzenie badań i wdrożenie technologii polegającej na zastosowaniu komórek macierzystych i regeneracyjnych /ADRC/ uzyskiwanych z własnej tkanki tłuszczowej pacjenta w leczeniu schorzeń, argumentacja Zarządu Województwa [...] dowodzi, iż niemożliwe było wdrożenie technologii polegającej w zakresie przeszczepu komórek macierzystych przez Spółkę do końca roku 2015, tj. w okresie, w którym projekt powinien już zostać ukończony. Co za tym idzie, w sposób bezsprzeczny należało stwierdzić, iż zarówno wskaźniki produktu, wskaźniki rezultatu, jak i cel projektu nie zostały osiągnięte. Co więcej, z informacji zawartych na stronie internetowej Centrum Organizacyjno-Koordynacyjnego do Spraw Transplantacji [...] wynika, iż wymaganych pozwoleń Spółka nie posiada do dnia dzisiejszego, tj. do dnia wydania niniejszej decyzji.

Odnosząc się do informacji o wykonaniu przez Beneficjenta od początku 2015 prawie 40 zabiegów z wykorzystaniem nowych technologii komórek ADRC z tkanki tłuszczowej, zabiegów endoskopowych w leczeniu otyłości 88, a chirurgicznych u 36 pacjentów organ twierdzenia te uznał za nieprawdziwe. Urządzenia objęte projektem zostały przyjęte przez Spółkę do użytkowania w styczniu 2016 r., a zabiegi wskazane w załączonych przez Beneficjenta wydrukach kasowych jako realizowane z wykorzystaniem zakupionego w ramach realizacji projektu sprzętu, były wykonywane przez A. Sp. z o.o. w ramach wcześniejszej działalności placówki.

Odnosząc się do złożonego przez Beneficjenta w ramach uzupełnienia materiału dowodowego Raportu z audytu Projektu "Wdrożenie innowacyjnej metody autologicznych przeszczepów komórek macierzystych i regeneracyjnych - ADRC, pozyskiwanych z tkanki tłuszczowej w leczeniu otyłości oraz refluksowej choroby przełyku" opracowanego przez Biuro Biegłych Rewidentów B. Spółka z o.o. organ stwierdził, że przedmiotowe opracowanie tylko potwierdza nieosiągnięcie przez A. Sp. z o.o. celów produktu jak również rezultatu w terminie określonym aneksem do umowy o dofinansowanie.

Zgodnie z treścią zleconej przez Beneficjenta ekspertyzy, Spółka pozwolenie na użytkowanie budynków (co istotne w sprawie, pomieszczeń objętych dofinansowaniem) uzyskała dopiero 6 maja 2016 r., tj. 5 miesięcy po terminie wynikającym z zapisów umowy. Powyższe skutkowało nieosiągnięciem w terminie celów produktu w postaci rozbudowy i dostosowania bazy infrastrukturalnej pomieszczeń szpitala do nowej technologii oraz zwiększenia dostępności świadczeń dla pacjentów i podniesienia standardu obsługi, jak również nieosiągnięciem celów rezultatu w postaci zwiększenia dostępności placówki dla pacjentów oraz potencjału jako usługodawcy. Ponadto Beneficjent nie uzyskał stosownych pozwoleń w celu wdrożenia innowacyjnej metody autologicznych przeszczepów, zatem nie wprowadził w wyniku realizacji projektu nowych usług medycznych. Cele projektu nie mogły zatem zostać osiągnięte w terminie jego realizacji określonym aneksem do umowy o dofinansowanie poprzez wykorzystywanie sprzętu w użytkowanych pomieszczeniach szpitala, jak to wskazano w raporcie. Nawet jeżeli część zakupionego w ramach projektu wyposażenia znajdowała się w funkcjonujących pomieszczeniach szpitala i częściowo była użytkowana, nie mogła być ona wykorzystywana w celu osiągnięcia założeń projektu, gdyż wdrożenie technologii określonej we wniosku o dofinansowanie było niemożliwe bez uzyskania odpowiednich zezwoleń ministerstwa zdrowia. Właśnie dlatego, zdaniem organu, nie było możliwe zastosowanie zasady proporcjonalności i żądanie zwrotu jedynie części wypłaconego dofinansowania.

Reasumując, organ stwierdził, że Beneficjent w sposób wyraźny naruszył warunki umowy o dofinansowanie.

Cel projektu winien zostać osiągnięty na dzień jego zakończenia, tj. 31 grudnia 2015 r. Skoro Beneficjent zobowiązał się zrealizować cel projektu do ściśle określonego dnia, winien przestrzegać tego terminu. To na nim ciąży bowiem obowiązek dołożenia wszelkich starań, aby projekt był realizowany zgodnie z umową o dofinansowanie, a więc także zgodnie z harmonogramem realizacji zadań. Czynności kontrolne przeprowadzone w 2016 r. wykazały jednoznacznie, iż cel projektu nie został jednak osiągnięty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 80 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że doszło do niezrealizowania w całości projektu oraz że powyższe wynika z przyczyn leżących po stronie skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie art. 78 k.p.a. § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków wobec faktu, iż przedmiotem wnioskowanego dowodu były okoliczności istotne dla rozpoznania sprawy związane z okolicznościami dotyczącymi realizacji celów programu i wykorzystania całości sprzętu zakupionego w ramach programu w celu realizacji projektu i w terminie wynikającym z zawartej umowy co do wykonania projektu w sytuacji gdy organ w sposób dowolny, w oparciu o wyniki kontroli prowadzonej bez udziału upoważnionego przedstawiciela skarżącego poczynił ustalenia w powyższym zakresie,

3. naruszenie art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności przez przyjęcie, iż doszło do nieprawidłowości w rozumieniu powołanych przepisów,

4. naruszenie art. 36, art. 26, art. 27 ust 1-5 ustawy o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów w celu gromadzenia, przetwarzania, sterylizacji, przechowywania, dystrybucji tkanek i komórek przeznaczonych do przeszczepiania, poprzez przyjęcie, iż dla osiągnięcia celów i warunków realizacji projektu obejmujących wykonywanie przeszczepów autologicznych w warunkach opisanych w projekcie wymaga pozwolenia właściwego ministra,

5. naruszenie art. 207 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do wykorzystania środków w sposób niezgodny z procedurami określonymi art. 184 oraz iż doszło do nieprawidłowości w rozumieniu powołanych przepisów w wykorzystaniu środków finansowych,

6. naruszenie art. 60 pkt a) rozporządzenia 1083/2006 Rady WE poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące pominięciem w rozpoznaniu sprawy wpływu na jej rozpoznanie obowiązku instytucji zarządzającej jako odpowiadającej za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego a co za tym idzie możliwe do realizacji w normalnym toku czynności w ramach harmonogramu rzeczowo-finansowo-terminowego,

7. naruszenie art. 65 § 1 i 2 k.c. poprzez jednostronne ustalenie wykładni treści oświadczeń woli składanych przez skarżącego w ramach zawartej umowy a co za tym idzie brak ustalenia zgodnego zamiaru stron w szczególności poprzez pominięcie wynikającej z dokumentacji projektu woli wykorzystania dotychczasowych pomieszczeń szpitala skarżącej do realizacji programu a także okoliczności, iż realizowane przedsięwzięcie w ramach całej inwestycji wykracza poza ramy wniosku o dofinansowanie co przekłada się na to, że ocena realizacji wniosku i wykonania umowy winna zostać dokonana z uwzględnieniem szerszego charakteru rzeczywistej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Województwa [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w stopniu, który ma, bądź mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa [...] w tak zakreślonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie problem sprowadza się do ustalenia czy zachodziła podstawa do zwrotu przez stronę skarżącą dofinansowania.

Zauważyć na wstępie należy, iż postępowanie w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektów w ramach środków unijnych ma specyficzny charakter, bowiem zazębiają się tu elementy cywilnoprawne z elementami stosunku administracyjnego. Szczegółowe zasady dofinansowania projektu (czyli przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego), a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, regulowane są w formie umowy zawieranej między beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania, a instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą (...) stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Istotą problemu w przedmiotowej sprawie jest kwestia uznania przez Instytucję Zarządzającą konieczności zwrotu dofinansowania uzyskanego w ramach środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 w związku z ustaleniem niezakończenia finansowanego tak zadania w zakreślonym w umowie terminie.

W realiach niniejszej sprawy 23 marca 2015 r. strony zwarły umowę nr [...] o dofinansowanie projektu w ramach III Osi priorytetowej: Gospodarka, Innowacyjność, przedsiębiorczość Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 r. Umowa określała zasady i warunki, na jakich dokonywanie miało być dofinansowanie w formie zaliczki i refundacji lub wyłącznie refundacji wydatków kwalifikowanych na realizację projektu. W ramach umowy COP przyznał Spółce dofinansowanie na realizację opisanego projektów w kwocie nieprzekraczającej 1.153.948,62 zł, stanowiącą maksymalnie 55% całkowitych wydatków kwalifikowanych.

Przedmiotem projektu było badanie możliwości zastosowania oraz wdrożenie innowacyjnej technologii zastosowania komórek macierzystych dorosłego człowieka, pozyskanych z własnej tkanki tłuszczowej w leczeniu otyłości i choroby refluksowej przełyku, jak również w medycynie estetycznej i rekonstrukcyjnej, leczeniu schorzeń zwyrodnieniowych, niedokrwiennych oraz terapiach antiaging/przeciw starzeniu.

Dla realizacji projektu niezbędna była modernizacja i przystosowanie istniejących pomieszczeń na laboratorium i bank tkanek wraz z ich wyposażeniem oraz dostosowanie i modernizacja części zabiegowo-operacyjnej szpitala wraz z zakupem niezbędnych urządzeń medycznych i sprzętu technicznego. Planowano dostosowanie bazy infrastrukturalnej szpitala prowadzonego przez Spółkę poprzez rozbudowę, przebudowę oraz prace remontowe pomieszczeń szpitala i poradni w celu pozyskania i dostosowania istniejących pomieszczeń zabiegowych i diagnostycznych do technologii oraz zwiększenia dostępności świadczeń dla pacjentów i podniesienia standardu obsługi.

Analiza postanowień umowy o dofinansowanie wskazuje, iż jak trafnie podnosiła skarżąca Spółka, nie była konieczna rozbudowa - jak podnosił to w uzasadnieniu decyzji organ. Do celów złożenia dokumentacji projektowej na etapie składania wniosku została bowiem przygotowana koncepcja rozbudowy wraz z kosztorysem. Nie wchodząc w tym zakresie w szersze rozważania na temat zasad procesu budowalnego i procedur pozwoleń na budowę i uzyskiwania zezwoleń na przeprowadzenie remontu pomieszczeń zgodzić się należy ze skarżącą, iż do przedmiotowej inwestycji nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie robót - prace modernizacyjne wewnętrzne nie powodowały bowiem zmian konstrukcyjnych budynku.

Dalej zauważyć należy, iż – w ocenie Sądu - przeprowadzone w ramach badania wykonanie projektu kontrole nie zostały przeprowadzone w sposób gwarantujący w pełni obiektywną ocenę projektu, nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie dokumenty i dowody w sprawie. Obie kontrole prowadzone były przez ten sam zespół kontrolujący, co nie gwarantowało obiektywnej oceny wszystkich istotnych elementów sprawy oraz zgłaszanych przez prowadzącą szpital Spółkę uwag i dowodów. Nie wzięto pod uwagę dowodów przedstawianych wielokrotnie przez skarżącą potwierdzających realizację celów programu, w tym dokumentacji medycznej pacjentów, wyników badań i statystyk, zawartych umów, pokazywanych pomieszczeń w których znajdował się zakupiony sprzęt i były wykonywane zabiegi. Większość zakupionego w ramach projektu sprzętu specjalistycznego była cały czas używana w tych pomieszczeniach lub istniejącej starej części zabiegowej szpitala.

Wątpliwości budzić może także twierdzenie organów, że sprzęty zakupione znajdowały się w przestrzeni niewykończonej budynku. Skarżąca podnosiła, a kwestia ta nie została w pełni precyzyjnie zbadana i wyjaśniona, że dopiero w trakcie prowadzonej kontroli na wyraźne polecenie kontrolujących urządzenia zostały przeniesione do jednego dużego pomieszczenia na I piętrze rozbudowanej części budynku, nie związanej z projektem. Wyjaśnienia tych okoliczności przedstawione w uzasadnieniu decyzji budzą wątpliwości, nie zostały bowiem skonfrontowane z bezpośrednimi świadkami zdarzenia – pracownikami szpitala, którzy na polecenie kontrolujących – jak wskazuje skarżąca przenosili te sprzęty. Okoliczności te nie zostały w pełni ustalone i wyjaśnione.

Jak wynika z informacji o zakresie prac budowlanych, dotyczyły one wyłącznie modernizacji i przystosowania istniejących pomieszczeń na laboratorium i bank tkanek wraz z ich wyposażeniem oraz dostosowanie i modernizacja części zabiegowo-operacyjnej szpitala wraz zakupem niezbędnych urządzeń medycznych i sprzętu technicznego. W tym zakresie nie wyjaśniona została kwestia przedmiotowej części inwestycji/prac remontowych i modernizacyjnych. Jak bowiem wskazuje skarżąca w tym zakresie nie było wymagane uzyskanie ponowne zgody na użytkowanie co wynikać miało bezpośrednio z odpowiedniej decyzji w tym zakresie wydanej. Fakt bowiem, że przygotowany do całościowej inwestycji projekt budowlany obejmował swym zakresem prace modernizacyjne pomieszczeń oficyny - nie oznaczał wprost konieczności uzyskania dla tej części budynku ponownie zgody na użytkowanie. Ponownie kwestia, ta wykraczająca poza rozważania prowadzone w tym miejscu, nie została w pełni rozstrzygnięta i omówiona w zaskarżonej decyzji.

Wątpliwości budzić też może zakres przeprowadzonej przez organy kontroli. Zauważyć bowiem należy, iż zarówno kontrola przeprowadzona 9 maja 2016, jaki kontrola z 8-11 marca 2016 roku nie dokonały szczegółowego sprawdzenia zakresu realizacji zadania określonego kosztorysem załączonym do wniosku na przebudowę i modernizację pomieszczeń szpitala. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w zgromadzonej dokumentacji będącej podstawą podjęcia decyzji nie było ani projektu budowlanego (projekt pozyskał i włączył do akt sprawy dopiero organ odwoławczy w drugiej połowie 2017 r.), ani jakiegokolwiek formalnego dokumentu wskazującego, które pomieszczenia szpitala zostały zmodernizowane zgodnie z kosztorysem załączonym do wniosku. Zgodzić się należy, iż nie można przyjąć za dowody w tym zakresie wykonane samodzielnie przez kontrolujących nieopisane zdjęcia różnych wybranych pomieszczeń, czy też rysunki i schematy niepoświadczone przez upoważnionego przedstawiciela skarżącej Spółki.

Nie można było zatem dowodzić wyłącznie na podstawie braku zgody na użytkowanie nowego budynku, że cele projektu nie zostały osiągnięte. Zakupiony sprzęt i wyposażenie był także użytkowany w innych pomieszczeniach szpitala, tych przebudowanych w ramach projektu jeszcze przed podpisaniem umowy oraz istniejącej podstawowej części szpitala. Pomimo zgłaszanych uwag w tym zakresie kontrolujący nie zapoznali się z tymi pomieszczeniami stwierdzając, iż nie są one przedmiotem refundacji. Kwestia ta pozostaje niewyjaśniona, w szczególności poprzez brak odebrania zeznań świadków i wskazany brak przeprowadzenia stosownych oględzin.

Bezspornym jest także fakt dokonania w określonym terminie zakupów wszystkich środków trwałych i wyposażenia zgodnie z założeniami projektu, co potwierdzają jednoznacznie protokoły pokontrolne

Wskazując w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji na fakt trwania w budynku robót budowlanych kontrolujący podnosili, że były one wykonywane w części rozbudowanej i nadbudowanej obiektu. Nie dotyczyło to jednak zakresu projektu, który dotyczył tylko modernizowanej istniejącej części oficyny budynku gdzie prace były zakończone i rozliczone. Podobnie rzecz ma się ustaleniem, że wymagana była zgoda na użytkowanie dla części modernizowanej obiektu określonej swym zakresem w projekcie. Uzyskanie zgody na użytkowanie dotyczyło wyłącznie części rozbudowywanej i nadbudowywanej dużej inwestycji z projektu. Trwające natomiast prace wykończeniowe w obiekcie dotyczyły głównie obszaru pozostałej części inwestycji związanej z dużym projektem budowlanym, wspólnych pomieszczeń komunikacyjnych - korytarzy i schodów. W tym zakresie koniecznym było precyzyjne zbadanie i wyjaśnienie, czy, a jeżeli tak, to jaki miały one wpływały na realizację głównego celu projektu.

Reasumując przeprowadzone dotychczas ustalenia wskazać należy, iż pozostawiają one istotne wątpliwości co do zakresu i formy przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przypomnieć należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak, więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (zob. np. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01).

Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Ponadto - w ocenie Sądu - spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzi taki przypadek, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odnosi się do świadczących na rzecz strony skarżącej oświadczeń pracowników, czy wykonawców prac remontowych. Tymczasem ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne (zob. wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. II GSK 1864/14).

Te wszystkie okoliczności uniemożliwiają Sądowi dokonanie skutecznej weryfikacji prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Świadczą one również o zasadności zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postepowania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i uzupełni postępowanie przez przeprowadzenie z wnioskowanych przez skarżącego dowodów z zeznań świadków i strony, czy tez w zależności od dalszych ustaleń inne środki dowodowe. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W związku z powyższym Sąd uznał, że w powyższym zakresie działanie organu odwoławczego stanowiło naruszenie art. 6 k.p.a., art 7 k.p.a. i 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a także art. 107 k.p.a.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo postepowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 ustawy p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a.

R.T.