Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1312/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. M. Sp. z o. o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 287/19 w sprawie ze skargi K. M. Sp. z o. o. w M. na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 21 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 28 sierpnia 2018 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz K. M. Sp. z o. o. w M. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., oddalił skargę K. M. sp. z o.o. w M. na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 21 listopada 2018 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

skarżąca spółka w dniu 1 kwietnia 1997 r. uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie S. S. E. E.-P. M.. Zezwolenie udzielone zostało do dnia 6 października 2015 r.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r., strona wystąpiła do Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z wnioskiem o zmianę powołanego zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania poprzez wykreślenie pkt II zezwolenia w brzmieniu: "Zezwolenia udziela się do dnia 6 października 2015 r.".

Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania.

Objętym skargą postanowieniem organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

Minister stwierdził, że zezwolenie nr [...] z dnia 1 kwietnia 1997 r. udzielone zostało do dnia 6 października 2015 r., co oznaczało, że z tym dniem zezwolenie wygasło z mocy prawa. Wniosek o zmianę tego zezwolenia wpłynął do organu w dniu 17 sierpnia 2018 r. W takim stanie sprawy organ uznał, że nie było możliwe dokonanie zmiany zezwolenia, które wygasło przed złożeniem wniosku o dokonanie jego zmiany.

Sąd I instancji oddalając skargę na to postanowienie stwierdził, że skuteczność wniosku o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. terminu obowiązywania zezwolenia z dnia 1 kwietnia 1997 r., uwarunkowana była złożeniem takiego wniosku przed upływem wyznaczonego w tym zakresie terminu - do dnia 6 października 2015 r. Wraz z upływem tego terminu uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej wygasło, przez co zmiana tego terminu przestała być możliwa.

Sąd stwierdził, że wniosek w sprawie zmiany zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania, złożony przez stronę w sierpniu 2018 r., jako spóźniony nie mógł zostać uwzględniony niezależnie od oceny powołanych przez wnioskodawców okoliczności pod kątem ewentualnego wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 155 k.p.a.. Wobec tego Sąd za prawidłowe uznał rozstrzygnięcia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

K. M. sp. z o.o. w M., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu:

naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 19 ust. 1 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych wybrzmieniu ustalonym ustawą z 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 117, poz. 1228 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydane spółce zezwolenie nr [...] z 1 kwietnia 1997 r. wygasło, podczas gdy zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona specjalna strefa ekonomiczna, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające w istocie na jego niezastosowaniu;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

2) art. 151 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia I instancji oraz niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy wskazane rozstrzygnięcia zostały wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia I instancji, tj.:

a) art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że powołany przepis powoduje nieskuteczność wniosku spółki z 13 sierpnia 2018 roku o dokonanie zmiany w treści zezwolenia z uwagi na to, że w przedmiotowym zezwoleniu wpisany został termin jego obowiązywania do 6 października 2015 r., podczas gdy zmiana wskazanego w zezwoleniu terminu jego obowiązywania powinna być rozstrzygnięciem o charakterze deklaratoryjnym, wobec czego art. 155 k.p.a. nie sprzeciwia się rozstrzygnięciu wniosku spółki z 13 sierpnia 2018 roku;

3) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania i odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy takie przyczyny nie zachodzą, a wniosek spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie SSE powinien być merytorycznie rozpatrzony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej;

3) art. 151 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia I instancji oraz niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy wskazane rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego w sposób wskazany w pkt 1 powyżej (zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego), co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia I instancji;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyrażającego się w nieodniesieniu się do argumentacji spółka popartej orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego na twierdzenie, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia wydanego spółce, wpisanego w zezwoleniu powinna być deklaratoryjnym rozstrzygnięciem organu wydającego zezwolenie i powinna stanowić jedynie potwierdzenie terminu obowiązywania zezwolenia wynikającego z przepisów ustawy przez co, z uwagi na brak rozważenia argumentów spółki i oparcie pisemnego uzasadnienia na poglądzie wyrażonym w rozstrzygnięciach NSA nie przystających do stanu prawnego niniejszej sprawy, zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości postanowienia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii nr [...] z 21 listopada 2018 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu nr [...] z 28 sierpnia 2018 r. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Przedsiębiorczości i Technologii wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Spółki K. ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie w niej zamieszczone zarzuty są zasadne.

W rozpoznawanej sprawie spór prawny koncentruje się na zagadnieniu stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego wiąże się z oceną zmian przepisów prawa, w konsekwencji ważnością zezwolenia Spółki w chwili złożenia wniosku o jego zmianę. Zatem spór ten dotyczy oceny czy w takim przypadku mamy do czynienia z żądaniem strony, które z innych przyczyn nie może być wszczęte. Zdaniem organu, który wydal w tej sprawie zaskarżone postanowienie, złożenie wniosku po upływie terminu obowiązywania zezwolenia skutkuje tym, że wniosek nie może prowadzić do wszczęcia postępowania, a to oznacza, że mamy do czynienia z przesłanką z art. 61a k.p.a. dającą podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane stanowisko organu jest nietrafne. W tym zakresie Sąd drugiej instancji podziela stanowisko prezentowane już w judykaturze (por. wyrok NSA z dna 18 października 2022 r., sygn. akt II GSK 944/19), zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. może mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach, przy czym sytuacje takie muszą być ujmowane wąsko. Nakaz zawężającej i restrykcyjnej wykładni, a w konsekwencji zastosowania przepisu, wynika z tego, że art. 61a k.p.a. jest wyjątkowym rozwiązaniem procesowym. Stoi on na przeszkodzie wszczęcia postępowania administracyjnego, zatem ogranicza zakres ochrony przysługującej podmiotowi prawa. Oczywiście można twierdzić, że skoro ten przepis jest funkcjonującą instytucją procesową, to jego celem jest takie ograniczanie. Z takim poglądem można zgodzić się, ale tylko przy założeniu, które jest aprobowane w doktrynie i orzecznictwie. W myśl tego założenia stosowanie art. 61a k.p.a. powinno być ograniczone tylko do oczywistych przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, zatem takich, które wprost – bez koniecznej interpretacji stanu faktycznego lub prawnego – prowadzą do wniosku, że postępowanie nie może być wszczęte, bo żądanie nie pochodzi od strony albo z innych przyczyn nie może być załatwione w takim postępowaniu. W innych sytuacjach, zwłaszcza wówczas, gdy należy dokonać oceny wpływu kolejnych nowelizacji ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t.j.: Dz. U z 2017 r., poz. 1010); wskazywana jako u.s.s.e.) na ważność zezwolenia, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zmiany takiego zezwolenia nie wypełnia warunków z art. 61a k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwie ocenił zastosowanie art. 61a k.p.a. przez Ministra i nietrafnie przyjął, że mógł on mieć zastosowanie.

Inna rzeczą jest natomiast merytoryczna ocena niemożności stosowania art. 61a k.p.a. w sprawie z wniosku skarżącej Spółki. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał ustaleń, które w rozpoznawanej sprawie są zbędne, bowiem nie dotyczą kontekstu formalnego sprawy. NSA zauważa i podkreśla, że w sprawie, w której zapadł zaskarżony wyrok problem prawny odnosił się tylko do takiego kontekstu, a więc oceny zaistnienia warunków z art. 61a k.p.a. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie może być łączone z merytoryczną interpretacją ważności zezwolenia i możliwości jego zmiany. Taka problematyka może być oceniana w ramach toczącego się postępowania, a więc już wszczętego i to ona może być podstawą merytorycznego orzeczenia, jeżeli spełnione zostały warunki przewidziane w stosownych przepisach. Z tego też powodu NSA nie akceptując stanowiska Sądu pierwszej instancji co do sposobów stosowania art. 61a k.p.a. stwierdza, że dla organu orzekającego po uchyleniu postanowień nie są wiążące poglądy tego Sądu wypowiedziane w zakresie, który nie był przedmiotem sprawy podlegającej kontroli. W tym zakresie Minister jest zobowiązany dokonać własnej oceny mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy.

W konsekwencji za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenie przez Sąd I instancji oraz przez organ w postanowieniach I i II instancji wydanych w analizowanej sprawie, przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zarzuty naruszenia "art. 151 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia I instancji oraz niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy wskazane rozstrzygnięcia zostały wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia I instancji, tj.": "art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania i odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy takie przyczyny nie zachodzą, a wniosek spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie SSE powinien być merytorycznie rozpatrzony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej" (pkt 2 podpunkt b) petitum skargi kasacyjnej.

W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów pomieszczonych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).