Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 482/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 107, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw.  z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skarg J. L. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. L. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) oraz na rzecz skarżącego P. M. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z garażami podziemnymi, wewnętrzną drogą dojazdową na dz. nr [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną (przyłącza: wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym i energetyczny) na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] nr [...] w Krakowie".

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dalej "u.p.z.p.", § 1 - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), dalej "rozporządzenie", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.".

Decyzja zawierała załączniki:

-nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu,

-nr 2 - część graficzną warunków zabudowy, sporządzoną na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (oryginalna kopia mapy w aktach sprawy),

-nr 3 - część tekstową wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej,

-nr 4 - część graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzoną na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] czerwca 2016 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa wpłynął wniosek K. B. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej z garażami podziemnymi, wewnętrzną drogą dojazdową na dz. nr [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną (przyłącza: wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym i energetyczny) na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] nr [...] w Krakowie".

W dniu [...] sierpnia 2016 r. pełnomocnik wnioskodawczyni zmienił tytuł planowanego zamierzenia inwestycyjnego na: "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z garażami podziemnymi, wewnętrzną drogą dojazdową na dz. nr [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną (przyłącza: wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym i energetyczny) na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] nr [...] w Krakowie".

Dalej organ wskazał, że teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p.

Następnie decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. S. i P. M. oraz J. L..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2017 r. znak [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że: "(...) zastrzeżenia budzi zakres planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Pełnomocnik Inwestora podał, że inwestycja obejmuje przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, może to jednak budzić wątpliwości skoro w ramach inwestycji planowana jest budowa garażu podziemnego, którego realizacja wiąże się z koniecznością rozbiórki znajdującego się na działce nr [...] budynku jednorodzinnego. (...) Z punktu widzenia prowadzonego postępowania istotne jest, czy inwestor planuje dokonać przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku, czy planuje budowę nowych budynków. (...) Niezależnie od powyżej opisanych zastrzeżeń dotyczących zakresu planowanej inwestycji, wątpliwości Kolegium budzi zakres inwestycji po dokonaniu korekty w dniu [...] sierpnia 2016 r. Określony przez pełnomocnika Inwestora tytuł inwestycji może dotyczyć zarówno realizacji dwóch budynków (przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowa nowego budynku w zabudowie bliźniaczej z budynkiem już istniejącym), jak i trzech budynków (przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowa dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej). (...) Kolegium nie kwestionuje wyznaczonej linii zabudowy, niemniej jednak organ podał błędną podstawę prawną, gdyż wskazał, że linia zabudowy wyznaczona została na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, pomimo, że z analizy wynika, że powyższy parametr - wyznaczony został na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. (...). Wątpliwości organu odwoławczego budzi ustalenie w zaskarżonej decyzji wskaźnika w przedziale 19-21% (20% z tolerancją ± 1%), w sytuacji, w której z analizy wynika, że przedmiotowy parametr powinien zostać wyznaczony w przedziale 17-20%. Ponadto należy zaznaczyć, że organ w wydanej decyzji nie wskazał, że ustalony wskaźnik jest wskaźnikiem dla zabudowy istniejącej i projektowanej. (...) Organ odwoławczy nie kwestionuje wyznaczenia powyższego parametru (dot.: wysokości elewacji frontowej) na podstawie średnich w sytuacji, gdy wysokości na działkach sąsiednich przebiegają tworząc uskok (wynika to z § 7 ust. 3 rozporządzenia), niemniej jednak wątpliwości Kolegium budzi dopuszczenia tolerancji 1 m i uzasadnianie tego rozwiązaniami konstrukcyjno-materiałowymi na etapie sporządzania projektu budowlanego (...)".

Mając na uwadze podniesione przez Kolegium wątpliwości, organ I instancji ponownie analizując zgromadzone w aktach sprawy dokumenty stwierdził, że określona nazwa zamierzenia inwestycyjnego odpowiada jego charakterystyce i konkretyzuje w stopniu odpowiednim do robót budowlanych określonych we wniosku zakres planowanej inwestycji. Z nazwy jednoznacznie wynika, iż inwestycja dotyczy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym jednego istniejącego podlegającego przebudowie, rozbudowie i nadbudowie oraz drugiego nowoprojektowanego. Przyjęcie, iż użyte sformułowanie "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej" daje podstawy do ubiegania się na podstawie przedmiotowej decyzji o pozwolenie na budowę jednego budynku lub dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest błędne i niczym nie uzasadnione.

Organ wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej "P.b.", w art. 3 pkt. 2a; zawiera definicję legalną pojęcia "budynek mieszkalny jednorodzinny", zgodnie z którą należy przez to sformułowanie rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Ustawowa definicja jednoznacznie potwierdza, iż użyte w nazwie określenie "w zabudowie bliźniaczej" przesądza jedynie o charakterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie o ilości budynków.

Pomimo braku wątpliwości co do prawidłowości określonej nazwy zamierzenia inwestycyjnego, mając na uwadze związanie decyzją Kolegium co do wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ drugiej instancji, dodatkowo postanowieniem z [...] września 2017 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek złożenia wyjaśnień w przedmiocie zakresu inwestycji.

W piśmie z 28 października 2017 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożyła wyjaśnienia dotyczące planów inwestycyjnych oświadczając między innymi, że nie jest jej zamiarem budowa dwóch budynków bliźniaczych i pozostawienie istniejącego budynku w dobudowie do nowoprojektowanych, jak sugeruje uzasadnienie decyzji Kolegium.

W toku powtórnego rozpatrzenia sprawy, dążąc do realizacji wytycznych zawartych w decyzji Kolegium, organ I instancji przeprowadził powtórnie analizę urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia. Parametry oraz warunki realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego zostały określone na podstawie cech obiektów kubaturowych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie i dostępnych z tej samej drogi publicznej, co szczegółowo opisano w przeprowadzonej analizie oraz jej wynikach.

Organ podkreślił, że zarówno przeprowadzając analizę, jak również formułując na jej podstawie wyniki, a w konsekwencji warunki realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, uwzględnił całość wnioskowanych robót budowlanych, ich specyfikę, jak również uwarunkowania przestrzenne wynikające z lokalizacji. W toku postępowania przeanalizowano cechy charakterystyczne wszystkich obiektów budowlanych położonych w obszarze analizowanym, wskazując elementy kształtujące ład przestrzenny i parametry, które powinny być kontynuowane. Wyznaczone warunki realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego zostały ustalone w sposób optymalnie jednoznaczny, co znajduje uzasadnienie w treści sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej i jej wynikach.

W toku postępowania uzyskano wymagane opinie, które organ wymienił.

Ponadto na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 K.p.a. organ uzyskał milczące uzgodnienie pozytywne Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, z uwagi na fakt, iż w terminie 21 dni od dnia doręczenia projektu decyzji o warunkach zabudowy RDOŚ w Krakowie nie zajął stanowiska w sprawie.

Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 106 K.p.a., organ uzyskał milczące uzgodnienia pozytywne Ministra Środowiska oraz Marszałka Województwa Małopolskiego w Krakowie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Dalej organ wskazał, że projekt decyzji przygotowała mgr inż. arch. D. S. uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

P. M. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Odwołujący się zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, w szczególności:

- art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., z uwagi na brak wystarczającego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia,

- art. 138 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim Prezydent Miasta Krakowa nie przeprowadził koniecznego postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze,

- art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 54 u.p.z.p. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1-2a u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji dla niesprecyzowanego i wzajemnie sprzecznego zamierzenia inwestycyjnego, tj. bez ustalenia przedmiotu postępowania i przeprowadzenia wymaganej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego oraz brak w tym zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego w decyzji kończącej postępowanie,

- art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji,

- art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji dla inwestycji na terenie nie posiadającym wystarczającego uzbrojenia terenu, a którego realizacja nie została zagwarantowana w drodze umowy lub innego aktu zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Mając powyższe zarzuty na uwadze odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania P. M. rozwinął swoje stanowisko, podkreślając, że zastrzeżenia Kolegium z [...] marca 2017 r. znak [...] zachowują aktualność. Zarzucił, że inwestor nie uczynił zadość wezwaniu wynikającemu z postanowienia organu I instancji z [...] września 2017 r. Przywołał na poparcie sowich tez szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2018 r. znak [...], na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że sprawa niniejsza była już raz przedmiotem rozstrzygania przez Kolegium. Obecnie organ odwoławczy skupił się na zbadaniu, czy zalecenia organu odwoławczego z decyzji z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...] zostały przez organ I instancji wykonane.

Organ odwoławczy wskazał na ogólną zasadę wolności zabudowy ustanowionej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Dalej organ opisał zasady ustalania rodzaju zabudowy dominującego w analizowanym obszarze, co pozwala określić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji oraz zasadę dobrego sąsiedztwa - poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. Wskazał, że celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji z oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa.

Następnie organ stwierdził, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w dniu [...] listopada 2017 r. przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. - mgr inż. arch. D. S..

Dalej organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego tylko związany, wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację, a przyjęta w decyzji konkluzja musi opierać się na treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przywołując przepisy rozporządzenia organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, należy dokonać analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie ponownie sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna w listopadzie 2017 r. W sporządzonej analizie wskazano, że obszar analizowany wyznaczono w oparciu o trzykrotność szerokości północno-zachodniej granicy działki nr [...], przylegającej do działki nr [...] (drogi publicznej - ul. [...]), tj. w odległości 93 m od granic części terenu objętego wnioskiem przeznaczonej pod inwestycję kubaturową. Jako działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu wskazano działki nr [...] i [...] obr. [...].

W analizie wskazano, że teren objęty wnioskiem położony jest w zachodniej części Krakowa w dzielnicy [...] - na terenie dawnego Zwierzyńca, w rejonie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej, zgrupowanej po zachodniej stronie ul. [...] Teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. W dalszej części analizy wskazano, że opisany odcinek jest nieuporządkowany pod względem przestrzennym.

Zabudowa o dachach wypłaszczonych sąsiaduje z obiektami przykrytymi dachami spadzistymi o zróżnicowanej geometrii, zabudowa niska z obiektami o znaczącej wysokości. W analizowanym obszarze występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz mieszkalno-usługowe jedno-, dwu- i trzykondygnacyjne, wolnostojące, rzadziej połączone w zespoły, o dachach stromych (z użytkowymi poddaszami), wypłaszczonych i płaskich. Licznie występuje jednokondygnacyjna zabudowa towarzysząca, o dachach zbliżonych do płaskich lub stromych, lokalizowana często w granicach lub w zbliżeniu do granic działek. W dalszej części analizy przedstawiono cechy i parametry zabudowy występującej na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym.

W odpowiedzi na zarzuty złożonego odwołania organ odwoławczy wskazał, że inwestor sprecyzował obecnie temat inwestycji, co wynika z protokołu przyjęcia strony w dniu [...] listopada 2017 r..

Organ wskazał, że inwestor pragnie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z garażami podziemnymi, wewnętrzną drogą dojazdową na dz. nr [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną (przyłącza: wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym i energetyczny) na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] nr [...] w Krakowie. Obecnie przeprowadzona w sprawie analiza dotyczy właśnie takiego zamierzenia.

Dalej organ kolejno opisał ocenę parametrów urbanistycznych, wskazując ich wartości i podstawy prawne ich ustalenia.

J. L., a także P. M., wnieśli na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości.

J. L. zarzuciła decyzji naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 59 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że spełnione są łącznie wszystkie przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy;

2. prawa materialnego tj. art. 72, art. 73 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie warunków zagospodarowania przestrzennego wynikające z potrzeb ochrony środowiska;

3. postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej, w szczególności na braku rozpatrzenia czy planowana inwestycja na nieruchomości ma negatywny wpływ na inne sąsiadujące z nią nieruchomości i braku szczegółowego uzasadnienia decyzji w tym zakresie;

4. postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta winna zostać uchylona, albowiem została wydana z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów.

J. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej zarówno organ l jak i II instancji naruszył art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na niespełnienie przesłanek tego przepisu. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji organ lakonicznie wskazał, że badając tę przesłankę odniósł się do sąsiednich działek nr [...] i [...] obr. [...], nie wskazując zupełnie jakie cechy podobne wziął pod uwagę, albowiem żadna z sąsiednich nieruchomości nie odpowiada zabudowie jaka ma być dokonana przez inwestora. Planowana inwestycja, jak wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej, ma być znacznie rozbudowana i żadnym stopniu nie nawiązuje do zabudowań sąsiednich. Już z samych porównań dotyczących kubatury, szerokości i wysokości budynku widać, że nie odpowiada on żadnemu sąsiedniemu budynkowi jednorodzinnemu. Ta przesłanka winna być szczególnie wnikliwie zbadana z uwagi na nieobowiązywanie na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto w dalszym ciągu, wbrew twierdzeniu organu II instancji, inwestor nie sprecyzował tematu zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem SKO jest to tylko rozbudowa budynku już istniejącego i budowa nowego budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Jednak przez użyty w decyzji spójnik "i" budowa może doprowadzić do budowy kolejnego budynku w zabudowie bliźniaczej na działce, a nie powiększenie tylko budynku już istniejącego poprzez dobudowanie budynku jednorodzinnego.

Po drugie, nie została także spełniona przesłanka dotycząca ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego.

Po trzecie nie wyjaśniono, czy decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. Wiadomym bowiem jest, że na terenie inwestycji i w sąsiedztwie występuje zła gospodarka opadami. Istniejąca tam kanalizacja i odprowadzenia wód nie są wystarczające dla już istniejących budynków jednorodzinnych, często występują zalania i podtopienia, a kolejna duża inwestycja spowoduje dodatkowe dalsze pogorszenie stanu istniejącego i zalewanie nieruchomości sąsiednich, co nie zostało w ogóle przeanalizowane przez organy. Zatem istniejące i planowane uzbrojenie nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego i w związku z powyższym powinny być szczegółowo przeanalizowane warunki w zakresie ochrony wód, zieleni, geologii i melioracji wodnych. Powyższa decyzja nie uwzględnia także naruszeń geologicznych, które mogą wpłynąć niekorzystnie na sąsiadujące nieruchomości poprzez nieuwzględnienie lokalizacji inwestycji w strefie ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych - dolina rzeki Wisła.

Na sąsiednich nieruchomościach znajdują się bowiem domy jednorodzinne o kubaturze mniejszej niż planowana inwestycja (szerokość planowanej zabudowy to 17 m + 0,5 m) zarówno jeżeli chodzi o procent wskaźnika zabudowy danej działki, jak i wysokości planowanej inwestycji. Będzie to naruszać istniejący ład przestrzenny i prowadzić do zagęszczenia zabudowy, a w dalszej kolejności do zmiany zabudowy jednorodzinnej w mogący powstać w przyszłości budynek wielorodzinny.

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja, z uwagi na większą i wyższą kubaturę, nie uwzględnia ochrony i utrzymania wysokich standardów przyrodniczych tego terenu w oparciu o art. 3 pkt 13, art. 101, art. 127 ust.1 oraz ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, które wprowadzając zasadę racjonalnego kształtowania i gospodarowania zasobami środowiska, wskazują konieczność tworzenia warunków optymalnego spełniania przez zwierzęta i roślinność funkcji biologicznej w środowisku, zachowania walorów krajobrazowych oraz de facto doprowadzi do znacznej likwidacji terenów zielonych w tym usunięcia cennych dla środowiska drzew. Organ w ogóle się do tych uwarunkowań w uzasadnieniu nie odniósł powołując się tylko na fakt niezajęcia w powyższym zakresie stanowiska przez RDOŚ, jak i Ministra Środowiska oraz Marszałka Województwa Małopolskiego, co zdaniem skarżącej miało istotny wpływ na wydaną nieprawidłowo decyzję. Ponadto wobec powyższego braku nie można szerzej odnieść się do tak istotnej kwestii.

Z kolei P. M. w swej skardze zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego - w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, co rzutowało na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy częścią tekstową wniosku o ustalenie warunków zabudowy i jego częścią graficzną, a w związku z tym braku określenia przedmiotu postępowania,

2. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do podnoszonych przez strony okoliczności istotnych dla sprawy oraz zarzutów strony podnoszonych w toku postępowania, a w szczególności w odwołaniu od decyzji, a w związku z tym naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania,

3. art. 52 ust. 2 pkt. 2b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 64 § 2 K.p.a. poprzez niewezwanie wnioskodawcy celem doprowadzenia do spójności wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie jego części tekstowej i graficznej, a przez to prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w toku instancji pomimo braków formalnych podania,

4. przepisów prawa materialnego - w szczególności - art. 61 ust. 1 pkt. 3, ust. 5, art. 52 ust. 2 pkt. 2a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż istniejące/projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego pomimo braku określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy charakterystyki inwestycji w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, jak również sposobu unieszkodliwiania odpadów oraz oparcie rozstrzygnięcia na niestanowiących dokumentów w rozumieniu art. 76 § 1 i art. 76a K.p.a. kserokopiach informacji gestorów mediów nieodpowiadających dodatkowo wymogowi co do formy gwarancji wykonania uzbrojenia terenu zawartej w art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów zawarł na poparcie swoich tez szereg orzeczeń sądów administracyjnych i cytatów z literatury przedmiotu.

W piśmie procesowym z 6 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodów z akt spraw prowadzonych w wyniku trzech wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...] i nr [...]. Podniósł, że analiza wszystkich złożonych wniosków świadczy, że parametry planowanej zabudowy wykraczają poza deklarowaną zabudowę jednorodzinną bliźniaczą. Podkreślił, że punktem wspólnym dla wszystkich wniosków jest garaż podziemny, którego rozmiary, konstrukcja oraz fakt obsługiwania wszystkich planowanych "domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej" wskazuje na prawdziwy zakres planowanej zabudowy. Zabieg formalny, polegający na podziale działek i "rozbiciu" inwestycji, zmierza do obejścia prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik P. M. podtrzymał skargę i wniosek dowodowy, wskazując że w dokumentacji wnioskowanej jako dowód znajduje się informacja, że inwestycja na tej samej działce miała obejmować 19 miejsc postojowych w garażu podziemnym. Zarzucił, że przedmiotem inwestycji jest budynek wielorodzinny.

Pełnomocnik uczestnika - inwestora wniósł o oddalenie skarg i sprecyzował, że ma powstać jeden budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej z maksymalnie 4 mieszkaniami. Podniósł, że w zakresie parametrów inwestor jest ograniczony wskazaniami decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", na rozprawie 5 września 2018 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 482/18 oraz II SA/Kr 538/18 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygn. akt II SA/Kr 482/18. Powyższy przepis stanowi, że sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Sąd postanowił o połączeniu tych dwóch spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem oboje skarżący zaskarżyli odrębnie tę samą decyzję. Ponieważ obie skargi mogłyby być objęte jedną skargą, uzasadnione było więc połączenie obu postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skargi były zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a P.p.s.a. - skutkuje jej uchyleniem.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z garażami podziemnymi, wewnętrzną drogą dojazdową na dz. nr [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną (przyłącza: wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym i energetyczny) na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] nr [...] w Krakowie".

Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, która to okoliczność nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami. Wobec tego organy prawidłowo procedowały na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p.

Trzeba podkreślić, co słusznie zauważył organ odwoławczy, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zasadnie także organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Najbardziej istotną ze spornych kwestii i rozstrzygającą w niniejszej sprawie, był sposób określenia i opisania w decyzji przedmiotu postępowania i nazwy planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Należy przy tym podkreślić, że organ prowadzi postępowanie i wydaje decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w zakresie wyznaczonym przez żądanie wnioskodawcy. Zasada związania organów treścią żądania strony wyprowadzana jest bowiem z art. 61 § 1 i 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 29 września 2011 r., sygn. II GSK 941/10).

Organ może i powinien jednak dążyć do jednoznacznego sprecyzowania intencji inwestora, chociaż ostatecznie to inwestor jest dysponentem planowanego zamierzenia i od treści jego wniosku zależy opis inwestycji w decyzji organu.

Jak słusznie wskazał już w odwołaniu skarżący P. M., decyzja o warunkach zabudowy winna określać przede wszystkim rodzaj inwestycji (art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p.) z dokładnością pozwalającą organowi administracji architektoniczno-budowlanej zweryfikować zgodność przyszłego projektu budowlanego z jej treścią.

W sprawie niniejszej inwestor w pierwotnym wniosku z [...] czerwca 2016 r. wniósł o wydanie decyzji dla przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej z garażami podziemnymi (...).

Następnie inwestor [...] sierpnia 2016 r. uściślił tytuł planowanego zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z brzmieniem ostatecznie przyjętym przez organ.

Kolejno, mimo wątpliwości dostrzeżonych przez Kolegium w decyzji z [...] marca 2017 r. znak [...] i wyjaśnień inwestora złożonych w piśmie z 28 października 2017 r., nie zmieniono opisu przedmiotu postępowania.

Należy tu podkreślić, że uwzględniając powyższe niejasności i wątpliwości podnoszone przez strony postępowania, organ I instancji prawidłowo i słusznie postanowieniem z [...] września 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek:

1. wyjaśnienia charakterystyki wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego ze szczególnym wskazaniem robót budowlanych planowanych do realizacji, a w szczególności jednoznaczne określenie ile budynków ma powstać i czy rzeczywiście istniejący budynek będzie rozbudowywany, nadbudowywany i przebudowywany, czy też będą powstawały nowe budynki,

2. jednoznacznego określenia nazwy zamierzenia inwestycyjnego odpowiadającego zakresowi wnioskowanych robót budowlanych,

3. przedstawienia dowodów potwierdzających uzbrojenie terenu.

W stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie piśmie z 28 października 2017 r. pełnomocnik inwestora wskazał, że zamierzenie dotyczy przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwa budynki (jak w pierwotnym wniosku z [...] czerwca 2016 r.), co następnie sprostował [...] listopada 2017 r. Wyjaśnił, że w P.b. nie ma ograniczenia procentowego, ile substancji z przebudowywanego, nadbudowywanego, rozbudowywanego budynku ma zostać. Wskazał, że obecnie budynek stoi poza linią zabudowy, co nie budzi sprzeciwu urzędu i sąsiadów, natomiast wyburzenie i wzniesienie nowego budynku wzbudza od razu kontrowersje. Podniósł, że nie wie jak użyje istniejącego budynku, a zmierzy się z tym na etapie projektu budowlanego. Ma zamiar istniejące podpiwniczenie budynku wykorzystać jako garaż dla budynków, czyli 4 miejsca postojowe po dwa dla domku. Wskazał, że zamierzenie dotyczy dwóch małych domków – "max licząc - 8 osób". Oświadczył, że nie jest zamiarem inwestora budowa dwóch budynków bliźniaczych i pozostawienie istniejącego budynku. Wskazał, że przy określonej w zaskarżonej decyzji dopuszczalnej wielkości zabudowy na poziomie 17-20% powyższe działanie jest niemożliwe.

Co więcej, do protokołu przyjęcia strony w dniu [...] listopada 2017 r. pełnomocnik inwestora jednoznacznie wskazał, że temat inwestycji pozostaje taki jak w decyzji I instancji.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że - wbrew stanowisku organów – złożone przez inwestora wyjaśnienia nie stanowią wypełnienia obowiązków prawidłowo sformułowanych przez organ i nałożonych na inwestora postanowieniem z [...] września 2017 r.

Zatem za gołosłowne należy uznać stwierdzenie organu I instancji, że w toku powtórnego rozpatrzenia sprawy dążył on do realizacji wytycznych zawartych w kasatoryjnej decyzji Kolegium z [...] marca 2017 r.

W szczególności inwestor nie wyjaśnił wystarczająco jednoznacznie charakterystyki wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego ze szczególnym wskazaniem robót budowlanych planowanych do realizacji, w tym czy rzeczywiście istniejący budynek będzie rozbudowywany, nadbudowywany i przebudowywany, czy też będą powstawały nowe budynki. Nie podano też nazwy zamierzenia odpowiadającego zakresowi wnioskowanych robót budowlanych.

Nie wynika też jednoznacznie z sentencji decyzji organu I instancji, budowy ilu budynków dotyczy zamiar inwestora.

Sformułowanie w decyzji "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z garażami podziemnymi (...)" nasuwa wątpliwość, czy istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny ma zostać przebudowany, rozbudowany i nadbudowany, a oprócz tego ma powstać budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, czy też w wyniku przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego ma powstać jeden budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej. Wątpliwość tę potęguje użyte w decyzji określenie "z garażami podziemnymi", co sugeruje powstanie więcej niż jednego budynku, skoro inwestor zaplanował co najmniej dwa garaże podziemne.

Kontrolując decyzję ustalającą warunki zabudowy należy pamiętać o jej funkcji, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa dotyczących zagospodarowania przestrzennego oraz na wskazaniu warunków, którym inwestycja powinna odpowiadać.

Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma odmienny charakter od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę; decyzja WZ określa urbanistyczno-architektoniczne ramy, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane, to jednak jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego. Na dalszym etapie tego procesu decyzja ta warunkować będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym i przez pryzmat decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przepisów regulujących podstawy do jej wydania - także w aspekcie techniczno-budowlanym, właściwy organ będzie oceniał konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym w zakresie ich zgodności z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W tym znaczeniu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może abstrahować od regulacji zawartych w Prawie budowlanym.

Jak słusznie zatem podnosił już w odwołaniu skarżący P. M., przedmiot postępowania, a zatem również opis zamierzenia inwestycyjnego, winien uwzględniać rodzaje robót budowlanych, o których mowa w art. 3 P.b.

Należy przypomnieć, że zgodnie z pkt 6 ww. przepisu budowa, to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego.

Stosownie do art. 3 pkt 7 P.b. roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Wreszcie w myśl art. 3 pkt 7a P.b. przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Zważywszy, że organ opisał planowane zamierzenie jako "przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej" należy wskazać, że rozbudowa i nadbudowa nie mają swoich definicji legalnych w prawie budowlanym.

Na gruncie orzecznictwa i doktryny nie budzi jednak wątpliwości, że działania inwestora polegające na rozbiórce poszczególnych ścian budynku i postawieniu w ich miejsce nowych stanowią budowę bądź przebudowę (por. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., sygn. II OSK 782/06, LEX nr 336707).

Przebudową będą zasadniczo takie roboty budowlane, które nie zmieniają bryły istniejącego obiektu budowlanego, nie tworzą nowej struktury budowlanej.

Z kolei likwidacja obiektu budowlanego prowadzi do zakończenia jego bytu fizycznego i wyklucza przyjęcie, że może on być następnie poddany rozbudowie lub przebudowie (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2363/11, LEX nr 1337341).

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy i dociekając, czy zamierzeniem inwestora była rzeczywiście przebudowa, rozbudowa i nadbudowa, czy też rozbiórka i budowa nowego budynku, warto jeszcze wskazać, że przebudowa, jako rodzaj robót budowlanych, została wprowadzona do P.b. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 718). W pierwotnej wersji prawa budowlanego przebudowa była elementem składowym pojęcia budowy. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że pojęcie przebudowy jest jednym z rodzajów robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym, niepowodujących powstania nowej części obiektu (uzasadnienie rządowego projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r., druk sejmowy nr 493, Sejm IV kadencji). O ile zatem pojęcie budowy związane jest z powstaniem nowego obiektu budowlanego czy też z powstaniem nowej struktury budowlanej, o tyle na skutek dokonanej przebudowy nie powstają nowe elementy budowlane.

W odróżnieniu natomiast od przebudowy, w wyniku robót budowlanych składających się na pojęcie budowy dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku przebudowy zakres ingerencji w istniejącą już substancję budowlaną jest węższy (por. wyrok NSA z 5 października 2011 r., sygn. II OSK 1418/10, LEX nr 1151870).

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że trafnie wskazał skarżący już w odwołaniu, iż z treści decyzji można odnieść wrażenie, że warunki zabudowy odnoszą się do dwóch budynków, z czego jeden z nich jest istniejący, który ma podlegać przebudowie, nadbudowie i rozbudowie, bez rozbiórki, powiększony jedynie w zakresie kubatury i wysokości.

Tymczasem z kilkukrotnie zmienianych oświadczeń inwestora wynika, że na obecnym etapie nie wie, jak użyje istniejącego budynku, a zatem nie potrafi sprecyzować zakresu robót budowlanych. Zrozumiałe jest przy tym, że prowadzenie -na etapie realizacji inwestycji - robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną, polegających na użyciu wcześniej istniejących elementów wzniesionego uprzednio budynku, może być trudne do przewidzenia w zakresie przydatności istniejącej zabudowy do planowanego zamierzenia. Jednak prawidłowa inwentaryzacja powinna dać odpowiedź wystarczającą do określenia planowanych robót na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Stanowisko inwestora, jakoby w Prawie budowlanym nie było ograniczenia procentowego ile substancji z przebudowywanego, nadbudowywanego, rozbudowywanego budynku ma zostać, nie może prowadzić do zaakceptowania "przebudowy", polegającej na rozebraniu budynku do fundamentów i wzniesieniu nowego obiektu.

O intencji rozbiórki istniejącego budynku świadczyć może również podnoszony przez skarżącego fakt, że w piśmie z 5 maja 2016 r. MPWiK S.A. dotyczącym wykazania uzbrojenia w zakresie przyłącza wod.-kan., wskazano że istniejący budynek przeznaczony jest do wyburzenia.

Powyższej negatywnej oceny zaskarżonych decyzji nie może zmienić również wyjaśnienie pełnomocnika procesowego inwestora, złożone dopiero na rozprawie. Wskazuje ono jednak, że jest możliwe jednoznaczne określenie przedmiotu planowanej przez inwestora inwestycji, czego winien był dokonać inwestor we współdziałaniu z organem na etapie postępowania administracyjnego.

Ani wyjaśnienia złożone w toku postępowania, ani tym bardziej oświadczenia złożone przed Sądem na rozprawie, wobec błędnego i niejednoznacznego opisu nazwy zamierzenia inwestycyjnego w sentencji decyzji, nie mogą konwalidować wad decyzji.

Wątpliwości inwestora odnośnie posadowienia istniejącego budynku mieszkalnego poza linią zabudowy nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Należy jeszcze wskazać, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10).

Prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w aktach administracyjnych sprawy winien umożliwiać ocenę, czy części graficzne decyzji i analizy odzwierciedlają aktualny stan obszaru analizowanego i korespondują z częścią tekstową decyzji i analizy.

Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przedstawiająca wyniki analizy oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu jest jednym z podstawowych dokumentów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Treść części tekstowej analizy nie może być sprzeczna z częścią graficzną analizy.

Skoro załącznik do decyzji o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej i graficznej analizy, to w celu oceny ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest nie tylko porównanie tekstu analizy z tekstem decyzji, ale i odniesienie się do części graficznej analizy. Podstawą bowiem stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie: część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wszystkie zatem istotne ustalenia dotyczące istnienia kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji powinny być dokonanie przez organ na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej.

Część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane łącznie.

Tymczasem, wbrew twierdzeniu organu I instancji, że przeprowadzono powtórnie analizę urbanistyczno-architektoniczną, w aktach sprawy znajduje się jedynie część tekstowa analizy (k. 95 akt administracyjnych). Z kolei załączona jako załącznik nr 4 do decyzji I instancji (k. 96) część graficzna analizy, została sporządzona 11 lipca 2016 r. na potrzeby poprzednio prowadzonego postępowania. Również inna zalegająca w aktach analiza sporządzona [...] września 2017 r. (k. 73) nie może być uznana za właściwą na potrzeby niniejszego postępowania, bowiem dotyczy ona zamierzenia inwestycyjnego opisanego jak w pierwotnym wniosku z [...] czerwca 2016 r. – "Przebudowa (...) na dwa budynki". Organ nie powinien w takich okolicznościach akceptować nowej analizy bez jej części graficznej.

Mając na uwadze powyżej wskazane uchybienia, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jako wadliwe musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Należy przy tym wskazać, że z wniosku w niniejszej sprawie nie wynika, co podnosił skarżący, by planowana inwestycja miała mieć wspólny wjazd i garaż z inwestycją planowaną na sąsiedniej działce nr [...]. Również przywoływane inne decyzje ustalające warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...], które wydane były w odrębnych postępowaniach, nie mogą mieć znaczenia dla oceny decyzji kontrolowanej w sprawie niniejszej. Trzeba też przypomnieć, że u.p.z.p. nie wprowadza limitu wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej działki, a inwestor ma prawo nie ograniczać się do jednego tylko wniosku. Dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę inwestor musi ograniczyć się do jednej decyzji WZ.

Końcowo należy wskazać, jak trafnie podnosił skarżący, że zestawiając konieczność precyzyjnego ustalenia przedmiotu zamierzenia objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z zasadą dobrego sąsiedztwa, trzeba stwierdzić, że bez prawidłowego jednoznacznego ustalenia przedmiotu inwestycji, nie jest możliwa w ogóle rzetelna ocena, a zatem i kontrola przez Sąd tej oceny, czy planowane zamierzenie będzie stanowić istotnie kontynuację funkcji istniejącej w sąsiedztwie. Co więcej nie jest też możliwa kontrola ustalenia parametrów przestrzennych nowej zabudowy, takich jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, attyki i gzymsu, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Dlatego też Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów dotyczących ww. kwestii, a kontrola ustalenia parametrów nowej zabudowy byłaby w niniejszej sprawie przedwczesna.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, jakoby wniosek nie zawierał wymaganych danych dotyczących zapotrzebowania na wodę, energię, odprowadzania ścieków i unieszkodliwiania opadów, należy wskazać, że w piśmie z 3 sierpnia 2016 r., a także z 28 października 2017 r. inwestor wskazał wymagane dane, natomiast opady mają być zagospodarowane na własnej działce (zbiornik retencyjny), co jest dopuszczalne i winno być jedynie doprecyzowane na etapie pozwolenia na budowę.

Trzeba też zauważyć, że rzeczywiście kopie oświadczeń gestorów mediów (świadczące o uzbrojeniu działki) zostały poświadczenie przez nieuprawniony w rozumieniu art. 76a K.p.a. podmiot. Treść ich jednak nie budzi wątpliwości Sądu.

Nie były również zasadne zarzuty skarżącej dotyczące przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Należy uznać, że w tym zakresie organ wypełnił swoje obowiązki, uzyskując uzgodnienia Wydziału Kształtowania Środowiska, RDOŚ w Krakowie, Ministra Środowiska oraz Marszałka Województwa Małopolskiego. Także nieoparty na konkretnych przepisach podnoszony w skardze negatywny wpływ na sąsiednie nieruchomości nie mógł być samodzielną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Odnośnie zaś zarzutów nieuwzględnienia ochrony wód, geologii i melioracji wodnych, które mogą wpłynąć niekorzystnie na sąsiadujące nieruchomości poprzez nieuwzględnienie lokalizacji inwestycji w strefie ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych - dolina rzeki Wisła, organ uzyskał wymagane uzgodnienie Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego.

Trzeba też wyraźnie odróżnić obowiązek wykazania przez organ kontynuacji funkcji zabudowy (w niniejszej sprawie funkcja mieszkalna) od ustalania konkretnych parametrów (np. nawiązania do gabarytów i formy architektonicznej z obszaru analizy).

Prowadząc ponowne postępowanie w sprawie organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania. Organ jednoznacznie rozstrzygnie, wzywając inwestora do złożenia oświadczenia, czy ma on zamiar dokonać przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku, czy też jego rozbiórki i budowy nowego.

Organ rozważy również, czy możliwa jest przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku skoro w ramach inwestycji planowana jest budowa garażu podziemnego w miejscu jego posadowienia.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej, naruszając art. 138 K.p.a. uznał, że wydana przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Należy zaakcentować, że w wydanej w niniejszej sprawie decyzji I instancji organ określił zamierzenie inwestycyjne dokładnie w ten sam sposób, jak we wcześniejszej swojej decyzji, uchylonej przez Kolegium decyzją z [...] marca 2017 r.. Tym razem, z niezrozumiałych dla Sądu powodów, to określenie znalazło aprobatę Kolegium.

Sąd wskazuje również, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w sposób niepełny i lakoniczny odnosi się do obszernych, rzeczowych, popartych orzecznictwem i literaturą zarzutów odwołania dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowi uchybienie regulacji art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a.. Również w odpowiedzi na skargi Kolegium, poza literalnym powtórzeniem uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie odpowiedziało w żaden sposób na podnoszone w nich zarzuty.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, zasądzając od organu tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz:

- skarżącej J. L., na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., kwotę 500 zł, stanowiącą uiszczony przez skarżącą wpis od skargi,

- skarżącego P. M., na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata - określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.