Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 223/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 16 i art. 14
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 13 i art. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi B. R. na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skarżący B. R. złożył w piśmie z [...] marca 2021 r. (data wpływu do organu; [...] marca 2021 r.) skargę na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy B. w zakresie udzielenia informacji lub odmowy udzielenia informacji co do wniosku z dnia [...] lutego 2021 roku. Na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. zarzucił organowi:

1) naruszenie 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do i informacji publicznej (t.j. Dz.U.2020.2176) polegające na nieuprawnionym jego zastosowaniu wobec braku jakichkolwiek obiektywnych wątpliwości co do zakresu wniosku przez co organ dopuścił się przewlekłości;

2) naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 . o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronię, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.Dz.U.2021.247) przez brak udzielenia informacji o środowisku w ustawowym terminie;

3) naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art 6 k.p.a. i zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przez zastosowanie art. 13 ust 2 ustawy o dostępie do informacji w sposób nieuzasadniony.

W związku z powyższym wniósł o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) zobowiązanie organu do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem lub wydania decyzji o odmowie w ciągu 3 dni roboczych;

3) przeprowadzenie dowodów oznaczonych w piśmie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a.;

4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

5) zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wedle norm przepisanych.

Na poparcie skargi podniesiono, że [...] lutego 2021 roku skarżący wystosował na email [...] wniosek poniższej treści:

"Szanowni Państwo

Działając w trybie dostępu do informacji proszę uprzejmie o przesłanie skanu wniosku o udzielenie koncesji na wydobycie na odkrywce T. do roku [...], który to wniosek został przekazany do uzgodnienia w lutym 2021 roku przez Ministra Klimatu i Środowiska."

W przeświadczeniu skarżącego wniosek jest bardzo prosty w swej treści oraz zakresie żądania. W dniu [...] marca 2021 roku gmina B. odpowiedziała emailem ze skanem pisma z dnia [...] marca 2021 roku. W piśmie tym wskazano, że z uwagi na potrzebę dokonania oceny prawnej w zakresie właściwości zastosowania oceny prawnej co do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiedź nastąpi do dnia [...] kwietnia 2021 roku.

Zdaniem autora skargi postępowanie objęte wnioskiem ma zakończyć się do [...] kwietnia 2021 r. Wynika to z BIP Ministra Klimatu i Środowiska. Z BIP tegoż organu wynika także przesłanie do gmina B. dokumentów koncesyjnych celem dokonania uzgodnienia. Na dowód tej okoliczności skarżący powołał się na obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z [...].01.2020 r. i z [...] lutego 2021 r.

W dniu [...] marca 2021 roku skarżący wystosował ponaglenie do organu.

W ocenie skarżącego w sprawie niniejszej występuje przewlekłość, wynikająca z prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, w postaci czynności pozornych.

Jak argumentował, rzeczony wniosek o udzielenie informacji został złożony bez wskazania szczegółowej podstawy prawnej, bo brak takiego obowiązku. Faktycznie rolą organu jest ustalenie czy mamy do czynienia z informacją o środowisku czy informacją publiczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2451/11). Ustalenia takowe nie mogą trwać jednak 2 miesiące. To wręcz modelowy zdaniem skarżącego przykład czynności o charakterze pozornym. Z treści merytorycznej wniosku wynika, że dotyczy on informacji o środowisku. Można to ustalić dosłownie w ciągu kilkunastu minut lektury ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, biorąc pod uwagę art. 9 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy u.o.o.ś. W związku z tym organ powinien udzielić informacji w ciągu miesiąca, a nie prowadzić rozważania w jakim trybie informacja powinna być udzielona. W ocenie skarżącego wyznaczenie terminu 2-miesięcy na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi nadużycie prawa. Takie stanowisko wynika z poglądów orzecznictwa, w świetle którego przepis art. 13 ust 2 u.d.i.p. nie stanowi podstawy do przedłużenia przez organ terminu do rozpatrzenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art 13 ust 2 u.d.i.p.). Z opisanego wyżej uprawnienia organ może skorzystać także wówczas, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest nieprecyzyjny i zachodzi potrzeba wyjaśnienia jego zakresu z wnioskodawcą. Należy jednak pamiętać, że wątpliwości organu, co do zakresu informacji publicznej objętej wnioskiem, muszą być uzasadnione. Niedopuszczalne jest bowiem stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2245/16:

W przekonaniu skarżącego działanie organu jest działaniem ukierunkowanym na jedynie na brak udzielenia informacji, w celu utrudnienia kontroli społecznej procesu koncesyjnego odkrywki T. Wynika to z jednoznacznych deklaracji ze strony organu co do wsparcia tego procesu umieszczonych na stronie internetowej gminy. Tymczasem jak wskazują przedstawiciele doktryny prawo do informacji o środowisku i jego ochronie są jednymi z najważniejszych instrumentów ochrony środowiska. Jest także niezbędnym elementem "udziału społeczeństwa", a więc wpływania przez społeczeństwo, obywateli i ich grupy na procesy podejmowania decyzji, których skutki mają znaczenie dla środowiska. Bez łatwo dostępnej i wiarygodnej informacji nie jest możliwe aktywne uczestniczenie obywateli w procedurach podejmowania takich decyzji. Przy żądaniu informacji o środowisku i jego ochronie nie ma jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Prawo to przysługuje zatem nie tylko obywatelom polskim, ale także cudzoziemcom, organizacjom pozarządowym (polskim i zagranicznym), przedsiębiorcom oraz innym podmiotom prawnym. Żądający informacji nie musi podawać przyczyny, dla której jest zainteresowany daną informacją, ani wykazać się interesem w sprawie.

Przedmiotową kwestię należy rozpatrzyć również zdaniem skarżącego w kontekście wątpliwości Komisji Europejskiej co do transpozycji przez Polskę Dyrektywy EIA oraz w kontekście zarzutów Komisji Europejskiej co do postępowania o wydanie decyzji środowiskowej dla odkrywki T., decyzji koncesyjnej przedłużającej funkcjonowanie odkrywki T. do [...] r. Twierdzenia skargi w tej materii poparł skarżący między innymi odwołaniem się do treści opinii oraz informacji pochodzących od Komisji Europejskiej. Zauważył również, że organ ma wiedzę co do tego, że skarżący jest pełnomocnikiem A. i B. w sprawach dotyczących odkrywki T. Działalność odkrywki jest przedmiotem licznych kontrowersji z uwagi na oddziaływania na środowisko naturalne, utrudnienia w dostępie do wody pitnej po stronie c., naruszenia procedur przy wydaniu stosownych pozwoleń. Część społeczeństwa negatywnie ustosunkowuje się do planów zniszczenia zabytkowego miasteczka O. na potrzeby odkrywki - co jest planowane przez C. Funkcjonowanie odkrywki tuż obok miasteczka z dużym prawdopodobieństwem spowoduje szkody górnicze w jego zabytkowej substancji. Zaznaczył, że odkrywka T. jest przedmiotem zainteresowania Komisji Europejskiej; także rząd c. złożył stosowną skargę w ramach procedur Unii Europejskiej. Trzeba także pamiętać o problematyce Sprawiedliwej Transformacji, która jest znana organowi. Chodzi tutaj o możliwość pozbawienia regionu t. olbrzymich pieniędzy z Unii Europejskiej na rzeczoną transformację. Jednym z pomysłów na funkcjonowanie regionu po zakończeniu działania odkrywki T. (która przecież nastąpi najdalej po roku [...]) jest rewitalizacja O. w kierunku turystycznym. W przypadku dalszej ekspansji odkrywki w kierunku dawnego kurortu może to się okazać niemożliwe. Jest faktem notoryjnym, że globalna koalicja A. jest wyspecjalizowaną, interdyscyplinarną instytucją, która posiada kadry i środki umożliwiające efektywne uczestnictwo w rozmaitych postępowań dot. ochrony środowiska. Niewątpliwie informacja objęta wnioskiem pomogłaby w tym.

Powyższa argumentacja dodatkowo w ocenie autora skargi wskazuje na brak obiektywnych wątpliwości co do zakresu przedmiotowego wniosku sankcjonujących odwołanie się do art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wskazuje na przekroczenie tejże normy przez organ.

W odpowiedzi sporządzonej [...] kwietnia 2021 r. organ wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że skarżący w dniu [...] lutego 2021 r. w trybie dostępu do informacji publicznej wystąpił poprzez skrzynkę e-mail do organu z wnioskiem o "przesłanie skanu wniosku o udzielenie koncesji na wydobycie na odkrywce T. do roku [...], który to wniosek został przekazany do uzgodnienia w lutym 2021 roku przez Ministra Klimatu i Środowiska". Organ pismem z dnia [...] marca 2021 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność dokonania oceny prawnej w zakresie właściwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, odpowiedź na wniosek nastąpi do dnia [...] kwietnia 2021 r.

Dalej organ wyjaśniał, że postępowanie w sprawie zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego "T.", prowadzone jest przez Ministra Klimatu i Środowiska. Minister Klimatu i Środowiska zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy B. w trybie art. 23 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górniczego uzgodnienie zmiany koncesji. Burmistrz Miasta i Gminy B. jest zatem wyłącznie organem współdziałającym przy udzieleniu koncesji. Powyższe ma wpływ na szereg czynności, które organ zobowiązany był podjąć w niniejszej sprawie. Przede wszystkim zobowiązany był rozstrzygnąć czy wniesiony przez skarżącego wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji o środowisku czy też informacji publicznej, a w konsekwencji przepisy której ustawy znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ ustalił, że informacja, której udostępnienia żąda skarżący stanowi informację o środowisku, która podlega udostępnieniu zgodnie z art. 8 ust. 1 o.o.ś., zobowiązany jest zatem zweryfikować czy w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki określone w art. 16 ust. 1 o.o.ś., które uzasadniałyby odmowę udostępnienia informacji o środowisku. Analizy w szczególności wymaga przesłanka uregulowana w art. 16 ust. 1 pkt 7 o.o.ś. Zgodnie z tym przepisem władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej. Wedle art. 16 ust. 3 o.o.ś. powyższy wniosek może zostać złożony nie później niż w terminie 14 dni od dnia dostarczenia władzom publicznym informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Natomiast odmowa uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 4 o.o.ś.).

Mając na względzie powyższe, pismem z dnia [...] marca 2021 organ zwrócił się do przedsiębiorcy, który złożył przedmiotowy wniosek o zmianę koncesji – C. S.A., o wskazanie czy dane zawarte we wniosku nie są objęte ochroną prawną. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2021 r. C. S.A. poinformowała organ, że dane zawarte we wniosku oraz w załącznikach do przedmiotowego wniosku zostały objęte tajemnicą spółki i są prawnie chronione. Przedsiębiorca poinformował, że informacje zawarte we wniosku o zmianę koncesji wraz z załącznikami są informacjami techniczno-technologicznymi, organizacyjnymi oraz mają charakter unikatowy, a dostęp do nich jest ograniczony w ramach działalności spółki. Dodatkowo informacje te stanowią wartość handlową (np. dane technologiczne, finansowe), co oznacza, że ich ujawnienie w sposób istotny może wpłynąć na pogorszenie pozycji konkurencyjnej spółki. Przedsiębiorca wskazał ponadto, że wraz z wnioskiem o zmianę koncesji złożył

do Ministra Klimatu i Środowiska wniosek o wyłączenie określonych informacji zawartych we wniosku o zmianę koncesji z udostępnienia, a Minister Klimatu i Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], uznał jako zasadne wyłączenie określonych informacji z udostępnienia na podstawie przepisów o.o.ś, u.d.d.i.p. oraz ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przedsiębiorca nie wskazał, które informacje zostały wyłączone z udostępnienia ani nie załączył do swojego pisma odpisu powyższego wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia ani decyzji Ministra Klimatu i Środowiska. W związku z tym organ pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. wystąpił do Ministra Klimatu i Środowiska o udostępnienie decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], celem ustalenia, których informacji zawartych we wniosku o zmianę koncesji dotyczy wyłączenie z udostępnienia. Na dzień sporządzenia niniejszej odpowiedzi na skargę organ nie otrzymał jeszcze odpowiedzi na wniesione pismo.

Następnie organ argumentował, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. A. W. wskazuje, że "w przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (niejasno w tym zakresie wyrok NSA z 26.10.2012 r., II OSK 1956/12), w którym przyjęto, że: "Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności"). (...) Przewlekłość postępowania administracyjnego może mieć zatem miejsce tylko wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie nie przekroczył terminu załatwienia sprawy, czyli że nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w rozumieniu art 37 § 1 pkt 1, ale jednocześnie, dochowując terminu ustawowego, organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Aby zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej był obowiązany załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia".

Na tle zaprezentowanego orzecznictwa oraz poglądów doktryny organ skonstatował, że nie był w stanie załatwić sprawy szybciej. Wywodził, że jeśliby rozpatrywać niniejszą sprawę jedynie w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, to termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 13 u.d.i.p. następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 § 1 u.d.i.p.), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 § 2 u.d.i.p.). Wskazany 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie niesie ze sobą żadnych materialno-prawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Jednocześnie błędne jest twierdzenie, że bezczynność w dostępie od informacji publicznej następuje wtedy, gdy zobowiązany podmiot w terminie 14 dni od chwili złożenia wniosku ani nie udzieli informacji, ani nie wyda decyzji odmownej. Nie wszystkie bowiem sprawy o udzielenie informacji publicznej będą na tyle proste, aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie, niektóre mogą wymagać postępowania wyjaśniającego (tak: wyrok NSA z 20 lutego 2013 r., I OSK 210/13). Ustawodawca miał to na uwadze przy regulacji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Szereg czynności, które zobowiązany jest wykonać organ w niniejszej sprawie, wynika z faktu, iż nie prowadził postępowania o zmianę koncesji, a w konsekwencji nie posiadał wiedzy, czy przedsiębiorca złożył wniosek o wyłączenie informacji zawartych we wniosku o zmianę koncesji z udostępniania (a jeśli tak, to w jakim zakresie), czy wniosek ten został złożony w terminie określonym w art. 16 ust. 3 o.o.ś. oraz czy organ koncesyjny nie wydał decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania. Organ biorąc pod uwagę, że uzyskanie powyższych informacji może być czasochłonne, w szczególności ze względu na czas potrzebny na obieg korespondencji oraz z uwagi na szczególną sytuację związaną z trwającą pandemią Covid-19, zdecydował o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do 2 miesięcy. Powyższe uzasadnia stopień skomplikowania sprawy, konieczność dokonania oceny prawnej w zakresie właściwości zastosowania przepisów u.d.i.p. oraz o.o.ś., a w szczególności konieczność ustalenia, czy i jakie informacje zostały w niniejszej sprawie wyłączone z udostępnienia. Czynności podejmowane przez organ nie mają, wbrew twierdzeniom skarżącego, charakteru pozornego, a są niezbędne do ustalenia, czy i w jakim zakresie organ może udostępnić informację o środowisku, której dotyczy wniosek. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 1 o.o.ś. władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Wedle art. 14 ust. 2 o.o.ś. termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Organ był zatem uprawniony do przedłużenia terminu udzielenia odpowiedzi w niniejszej sprawie do 2 miesięcy.

Następnie organ wywodził, że akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią niewątpliwie informację publiczną. Inną natomiast kwestią jest dostęp do niektórych danych w nich zawartych. A zatem jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną (wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05). Dlatego też organ podjął niezbędne działania celem pełnego wyjaśnienia zasadności udzielenia wnioskowanych informacji, w tym też celu zwrócił się do C. S.A. oraz Ministerstwa Klimatu i Środowiska. Z uwagi na panującą pandemię COVID-19, braki kadrowe związane z zachorowaniami pracowników, obieg korespondencji oraz przerwę świąteczną, w terminie 14 dni do skarżącego zostało przesłane pismo informacyjne o przesunięciu terminu do dnia [...] kwietnia 2021 r. Obecnie organ oczekuje na korespondencję zwrotną z Ministerstwa Klimatu i Środowiska i niezwłocznie po jej otrzymaniu, w terminie do [...] kwietnia 2021 r. zostanie bądź udzielona wnioskowana informacja, bądź zostanie wydana stosowna decyzja.

W replice skarżący zarzucił, że powody wskazane w piśmie organu z [...] marca 2021 r. nie współgrają z powodami przytoczonymi w odpowiedzi na skargę i podmiot zobowiązany nie może dowolnie uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a):

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Wymaga podkreślenia, że rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłość

postępowania sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu, to znaczy dla stwierdzenia stanu bezczynności albo przewlekłości trzeba ustalić, że stan taki istniał w dacie złożenia skargi.

Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan przewlekłości, to w judykaturze oraz w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (por. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stan taki wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). Inaczej ujmując, stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12 i z 3 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15).

Zatem przewlekłość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy w sposób prawem przewidziany. Ocena wszakże, czy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne, dokonywana musi być przy tym na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem indywidualnego charakteru danej sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone tylko w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa.

Z analizy e-maila skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r., zawierającego żądanie, cyt. " w trybie dostępu do informacji" przesłania skanu wniosku o udzielenie koncesji na wydobycie na odkrywce T. do roku [...], który to wniosek został przekazany do uzgodnienia w lutym 2021 roku przez Ministra Klimatu i Środowiska, wynika, że w tytule wiadomości e-mail skarżący podał: "Informacja publiczna - odkrywka T.". Tym samym organ zasadnie przy czynnościach wstępnych zastosował po otrzymaniu wniosku normy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej także jako: u.d.i.p.). Stosownie do przepisów tej ustawy, w odpowiedzi na wniosek dotyczący informacji publicznej, podmiot, o którym mowa wyżej, obowiązany jest podjąć określone czynności, to jest: udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) bądź powiadomić na piśmie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia

informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja

może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Z powyższych przepisów wynika zasada, że po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany winien: 1) zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną; 2) ewentualnie w tym terminie wydać - zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. - decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.: 3) albo jeżeli podmiot nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku lub gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, by nie pozostawać w stanie bezczynności lub przewlekłości, winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Celem u.d.i.p. jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez tę ustawę terminie. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można wskazać generalnie trzy rodzaje terminów udostępniania informacji publicznej, a mianowicie:

- udostępnienie informacji publicznej niezwłocznie,

- udostępnienie bez zbędnej zwłoki, ale w terminie nie dłuższym niż 14 dni,

- udostępnienie informacji w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące.

W przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie nie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to konstrukcja analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a. jednakże ograniczona dwumiesięcznym terminem instrukcyjnym. Katalog ten ma zatem charakter otwarty. Wspomniana regulacja ma na celu poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. W konsekwencji oceny zasadności wskazanych przyczyn przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, należy dokonywać przez pryzmat przepisów określających termin na załatwienie takiej sprawy (art.13 ust.1 u.d.i.p.) oraz przepisów określających zakres orzekania Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność (art. 149 §1 p.p.s.a.) .

Na tle brzmienia przywołanych przepisów nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że przewlekłość w dostępie od informacji publicznej następuje zawsze wtedy, gdy podmiot zobowiązany w terminie 14 dni od chwili złożenia wniosku ani nie udzieli informacji, ani nie wyda decyzji odmownej. Trzeba bowiem zważyć, że niektóre wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczyć mogą kwestii wymagających wyjaśnienia i w tym celu podjęcia przez organ odpowiednich działań, zwłaszcza jeśli w ocenie organu stan sprawy będzie prawdopodobnie wymagał wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji.

W ocenie Sądu taka konieczność wyjaśnienia złożonych okoliczności sprawy zaistniała w rozpatrywanym przypadku wobec czego podważanie w skardze prawidłowości zastosowania przez organ tej prawnej formy działania jaka została przewidziana przez ustawodawcę w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – jest bezpodstawne, gdyż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwalają na taki tryb procedowania i na dzień złożenia skargi nie doszło do przekroczenia terminu 2 miesięcy na załatwienie wniosku, a przy tym okoliczności sprawy usprawiedliwiały przedłużenie terminu 14-dniowego na okres 2 miesięcy od daty wpływu wniosku..

W tym ostatnim aspekcie bowiem trzeba zauważyć, że organ z zachowaniem ustawowego terminu 14 dni powiadomił skarżącego, że z uwagi na konieczność dokonania oceny prawnej w zakresie właściwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiedzi udzieli do dnia [...] kwietnia 2021 r. Trzeba dobitnie zaznaczyć, że skarżący nie sytuował pierwotnie swego wniosku na gruncie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 247; w skrócie "o.o.ś."). Tymczasem oba akty prawne (u.d.i.p. jak i "o.o.ś ) ustanawiają odrębny tryb dostępu do informacji i musi to podlegać zbadaniu przez organ, na którym spoczywa obowiązek załatwienia danej sprawy we właściwym trybie i formie, prawem wymaganych, w szczególności organ winien wydać rozstrzygnięcie oparte na właściwej podstawie materialnoprawnej. W doktrynie oraz orzecznictwie słusznie podnosi się, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Inaczej ujmując - regulacje dotyczące trybu dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawy zatem, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., można podzielić na ustawy ograniczające dostęp do informacji publicznej ze względu na szczególny rodzaj chronionych przez nie dóbr oraz ustawy, które nieraz bardzo szczegółowo i obszernie, ale odmiennie niż u.d.i.p. regulują dostęp do określonego rodzaju informacji publicznej (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016, s. 45, uwaga 8). Do drugiej kategorii ustaw należy właśnie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej co oznacza, że żądania związane z informacjami dotyczącymi środowiska podlegają rozpatrzeniu w ramach prawnych wyznaczonych przepisami o.o.ś – tak w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji, jak i odmowy ich udostępnienia. Przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim zasady i tryb dostępu do żądanych informacji określa o.o.ś (wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 462/15).

Bezsprzecznie zatem organ musiał ustalić, czy zakres żądania wniosku odnosi się do materii unormowanej przepisami u.d.i.p. czy też o.o.ś. – w konfrontacji z treścią żądanego skanu wniosku o udzielenie koncesji oraz czy zachodzą przesłanki formalne i materialnoprawnej natury do udostępnienia albo odmowy udostępnienia żądanej informacji oraz w jakiej części i na jakiej ustawowej podstawie prawnej (por. w zakresie ograniczenia prawa do informacji przepisy art. 5 u.d.i.p. oraz art. 16 o.o.ś.). Na tym tle, skoro podmiot zobowiązany (skarżony organ) nie prowadził postępowania o zmianę koncesji, to zobligowany był w rzeczy samej również do wyjaśnienia, czy przedsiębiorca powołując się na prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa złożył wniosek o wyłączenie informacji zawartych we wniosku o zmianę koncesji z ich udostępniania oraz czy organ koncesyjny nie wydał decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania. W tym celu organ bez zbędnej zwłoki i w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku przez skarżącego podjął czynności w sprawie najpierw poprzez wystąpienie dnia [...] marca 2021 r. ze stosownym zapytaniem do C S.A. oraz następnie, po uzyskaniu w dacie [...] marca 2021 r. odpowiedzi, w dniu [...] kwietnia 2021 r. skierował zapytanie do Ministerstwa Klimatu i Środowiska, co dokumentują akta sprawy. Organ oczekiwał na etapie wywiedzenia skargi na informację wymienionego Ministerstwa. W żadnym wypadku zatem nie można stwierdzać, że organ prowadził przewlekle postępowanie a podjęte czynności są pozorne. Zdaniem Sądu, wbrew przekonaniu wyrażonemu w skardze, organ jasno wyartykułował powody, które wprost związane są "z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej" a czynności procesowe przezeń podjęte są istotne dla końcowego załatwienia sprawy i w sposób racjonalny ku temu zmierzają.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ani – przy przyjęciu, że organ będzie procedował na gruncie o.o.ś – do uchybienia normom art. 14 ust. 1 o.o.ś.

Według art. 14 ust. 1 o.o.ś. władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. jednakże stosownie do art. 14 ust. 2 o.o.ś. termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy.

Argumentacja skargi dotycząca transponowania do krajowego porządku prawnego dyrektywy EIA, przypisywanych organowi intencji, umocowania skarżącego do reprezentowania wymienionych Fundacji [...], problematyka Sprawiedliwej Transformacji, celowości prowadzenia działalności odkrywkowej - nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy gdyż dotyczy wątków niezwiązanych z jej istotą. Przedmiotem zaskarżenia nie jest odmowa udzielenia informacji lecz wyłącznie kwestia ustalenia, czy w związku ze złożonym wnioskiem organ dopuścił się przewlekłości postępowania. Przy kontroli przewlekłości postępowania Sąd nie wnika w problematykę merytoryczną zgodności z prawem prowadzonych postępowań.

Skoro nie wystąpiła zarzucana w skardze przewlekłość postępowania, to w tym stanie rzeczy skargę należało oddalić w całości - na mocy art. 151 p.p.s.a.