Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1227/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007 roku, sygn. akt I SA/Wa 973/07 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 973/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. R. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1958 r. nr [...], którą przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. W ocenie organu orzekającego, sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku o ustanowienie własności czasowej, określony w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), jest terminem zawitym prawa materialnego, dlatego złożenie wskazanego wniosku po upływie tego terminu jest wystarczające do wydania odmownej decyzji w kwestii rozpatrzenia tego wniosku. Ze względu zaś na charakter tego terminu, decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1958 r. wydana została bez podstawy prawnej, skoro termin ten nie może być przywrócony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. R. zarzuciła decyzji Ministra naruszenie art.156 §1 pkt 2 i art. 155 kpa, ponieważ przesłanka braku podstawy prawnej przywrócenia terminu do złożenia wniosku nie była przez Ministra Budownictwa należycie zbadana w kontekście przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z 1958 r. na podstawie rażącego naruszenia prawa jest natomiast całkowicie chybione, ponieważ na podstawie przepisów i stanu prawnego obowiązujących w 1958 r. organ administracji nie działał z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie ostatecznej decyzji z 1958 r. strona nabyła prawo do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. W ramach ówczesnego stanu prawnego (art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r.) oraz aktualnych przepisów (art. 155 kpa), decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być zmieniona lub uchylona tylko i wyłącznie po jednoczesnym spełnieniu ustawowych przesłanek, które w niniejszej sprawie jednak nie zaistniały. Podstawą zaś prawną do wydania decyzji z 1958 r. był art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. oraz obowiązujące wówczas rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r., które umożliwiło stronie skuteczne przywrócenie uchybionego terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2007 r. oddalił skargę E. R. wskazując, iż pismo Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1958 r. nr [...] dotyczące przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustanowienie własności czasowej stanowi decyzję administracyjną, ponieważ taki jego charakter wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2002 r. sygn. akt I SA 26/01. Systemy zaś prawa posługują się zarówno terminami procesowymi, jak i terminami wypływającymi z prawa materialnego. O ile jednak terminy procesowe są w zasadzie przywracalne, tj. w określonych sytuacjach strona może ubiegać się o przywrócenie tego rodzaju terminu, którego nie dotrzymała (najczęściej bez własnej winy), o tyle upływ terminów prawa materialnego powoduje wygaśnięcie uprawnień. Takim też terminem prawa materialnego jest sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jako że jest to termin zawity przewidziany prawem materialnym, i dlatego nie jest on przywracalny.

Również w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko co do prekluzyjnego charakteru terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96, wyrażono zaś pogląd, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 powołanego dekretu nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu i pogląd ten jest uzasadniony także w przypadku przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem dotyczących przywrócenia terminu (art. 41-43). Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity (niezależnie od tego, czy miałoby ono nastąpić na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego czy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.), jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Dekret z dnia 26 października 1945 r. nie zawiera jednak regulacji umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu w określonych sytuacjach, dlatego złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po terminie określonym w art. 7 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej i to niezależnie od przyczyn (także usprawiedliwionych) uchybienia tego terminu oraz bez możliwości skorzystania w takiej sytuacji z możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.

Z uzasadnienia obu decyzji organu orzekającego jednoznacznie przy tym wynika, że organ ten stwierdził wydanie decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1958 r. bez podstawy prawnej. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 155 kpa, ponieważ postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie art. 156 i nast. kpa, tj. w trybie nadzoru, dlatego organ orzekający nie miał obowiązku przedstawiania w tym postępowaniu swojego stanowiska dotyczącego możliwości uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 973/07 złożyła E. R. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że pogląd interpretacyjny, w szczególności wyrażony w uchwale NSA z dnia 14.10.1996, sygn. akt OPK 19/96, konstytuuje przepis ustawy, który zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji może ograniczać prawo własności,

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że prekluzyjny skutek upływu terminu z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest zgodnym z Konstytucją ograniczeniem korzystania z konstytucyjnego prawa jakim jest prawo własności uregulowane w art. 64 Konstytucji.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 16 §1, art. 155 i art. 156 §1 kpa, poprzez przyjęcie, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być bez zgody strony uchylona, to zaś w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1958 r. nr [...] wydana została bez podstawy prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej jest w istocie emanacją konstytucyjnego prawa własności przysługującego pierwotnie wnioskodawcy w stosunku do ww. nieruchomości. Sąd administracyjny jest natomiast powołany i zobowiązany jest do badania, czy ustawowe ograniczenia praw konstytucyjnych są zgodne z zakreślonymi konstytucyjnie granicami ograniczania tych praw. Konstytucyjne prawo jakim jest prawo własności uregulowane w art. 64 Konstytucji może doznawać ograniczeń wyłącznie w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Konstytucja RP weszła w życie 17.10.1997, uchwała NSA o sygnaturze akt OPK 19/96, powołana w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji zapadła zaś w dniu 14.10.1996. Ta rozbieżność czasowa jest jednym ze źródeł rozminięcia się powołanej uchwały NSA, która legła u podstaw argumentacji WSA w zaskarżonym wyroku, z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Zasadniczym błędem interpretacyjnym Sądu w zaskarżonym wyroku jest przyjęcie, że pogląd interpretacyjny wyrażony także w uchwale NSA z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96, tworzy przepis ustawy, który zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji może ograniczać prawo własności. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego nie wprowadza w stosunku do zawartego w nim sześciomiesięcznego terminu pojęcia terminu zawitego. Zaskarżony wyrok nie wywodzi, skąd należy przyjąć w stosunku do tego terminu kwalifikację terminu zawitego i wskazuje w tym zakresie na argumentację NSA wyrażoną w uchwale z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96 i w orzeczeniach podobnych. Uzasadnienie powołanej uchwały zawiera przykłady rozważań doktrynalnych, przepisów kodeksu cywilnego oraz innych ustaw i cytaty z orzecznictwa. Tak zbudowana argumentacja przeplatana jest jednym wątkiem, tj. brak określenia terminu zakreślonego wnioskodawcom w art. 7 ust. 1 dekretu jako terminu zawitego nie oznacza, że upływ tego terminu nie powoduje wygaśnięcie prawa. Tymczasem żaden, ani jeden z powołanych przez NSA w uzasadnieniu uchwały przykładów rozważań doktrynalnych, przepisów kodeksu cywilnego oraz innych ustaw i cytatów z orzecznictwa nie powoduje przez ilość przywołań zmiany jakościowej. W uchwale z 14 października 1996 r. NSA stosuje jednostronny, faworyzujący ustawodawcę i interes fiskalny Państwa kosztem uprawnień konstytucyjnych obywatela zabieg interpretacyjny stwierdzając, że przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające ten termin. Czyli tam gdzie ustawodawca wyraźnie uprawnienia nie przyznał to uprawnienie nie istnieje, zaś tam gdzie ustawodawca uprawnienia wyraźnie nie zabrał, to jednak je zabrał choć tego nie napisał – taki zabieg na gruncie Konstytucji i logiki formalnej nie jest dopuszczalny.

Twórcy dekretu nie dają prekluzyjnemu skutkowi upływu terminu z art. 7 ust. 1 dekretu wyrazu w żadnym miejscu tego aktu prawnego. Wprowadzając zaś w dekrecie termin prekluzyjny, dają temu wyraz przez wyraźne wskazanie tego skutku - w art. 9 ust. 2. Skoro art. 9 ust. 2 dekretu wyraźnie definiuje zawarty w nim termin jako termin prekluzyjny, a w art. 7 ust. 1 dekretu nie nazywa terminu w nim zawartego terminem prawnomaterialnym, to pojęcie prekluzji było znane ustawodawcy, i dlatego nie orzecznictwo sądowe jest powołane aby podnieść w drodze nadinterpretacji art. 7 ust. 1 dekretu do rangi przepisu ustawy spełniającego wymogi art. 64 ust. 3 Konstytucji. Uznanie zatem przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego jest przepisem ustawowym ograniczającym prawo własności przez pozbawienie tego prawa bez odszkodowania i to w sposób nie naruszający przez takie pozbawienie istoty zagwarantowanego w art. 64 Konstytucji prawa własności, wymaga istnienia podstawy materialnoprawnej, która wynika wprost z przepisu ustawy, nie zaś z zabiegu interpretacyjnego.

Pozbawienie prawa własności bez odszkodowania, gdyż taki skutek miałaby w istocie prekluzja uprawnienia z art. 7 ust. 1 dekretu, w sposób oczywisty nie pozostaje w zgodzie z art. 31 ust. 3 Konstytucji zakazującym ograniczeń naruszających istotę praw konstytucyjnych. Gdyby nawet jednak uznać, że złożony w terminie z art. 7 ust. 1 dekretu wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy jest jedynie aktem staranności, to brak choćby jednej z przesłanek ograniczenia prawa własności określonych w powołanym art. 31 ust. 3 Konstytucji. Bezpieczeństwo państwa, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób wymagały w kilka miesięcy po zakończeniu działań wojennych wielu wyrzeczeń od społeczeństwa polskiego, nie wymagały jednak bezspornie w październiku 1945 r. wywłaszczania bez odszkodowania gruntów na terenie m.st. Warszawy. Względy odbudowy, ewentualnie rozumiane szeroko jako wymogi porządku publicznego nie powodowały w krajach nie objętych hegemonią Rosji Sowieckiej konieczności wywłaszczania bez odszkodowania gruntów. Nie istniała więc taka konieczność także w Warszawie. Przypisując upływowi terminu z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego prekluzyjny skutek, Sąd pierwszej instancji czyni to nie tylko wbrew literalnej treści tego przepisu, powołując się w swojej nadinterpretacji na stojące poza uregulowaniem art. 64 Konstytucji orzeczenie NSA z 1996 r. i orzeczenia do niego podobne, ale ponadto wbrew treści art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż pomija brak przesłanek do tak daleko idącego ograniczenia korzystania z konstytucyjnego prawa, jakim jest pozbawienie prawa własności bez odszkodowania, w wyniku przyznania terminowi z art. 7 ust. 1 dekretu charakteru materialno-prawnego.

Organ administracji działał w 1958 r. na postawie obowiązujących wówczas przepisów i ówczesnego stanu wiedzy prawniczej oraz ówczesnego orzecznictwa. Podjęta w trybie art. 41 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym decyzja o przywróceniu terminu, miała zgodnie z art. 42 powołanego rozporządzenia charakter ostateczny, na podstawie której strona nabyła prawo do wniesienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Najwyższy Trybunał Administracyjny w wyroku z 21 listopada 1935 r. (l.rej3476/34 Z. W. Nr 1103A) wyraził pogląd, że przepis art. 41 powołanego rozporządzenia odnosi się wyłącznie do terminów przewidzianych w postępowaniu administracyjnym i jako przepis ściśle proceduralny nie dotyczy terminów prekluzyjnych z zakresu prawa materialnego. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego nie doczekał się jednak do roku 1958 interpretacji orzeczniczej, chociaż w latach 50 XX wieku ówczesne organy administracji z różnym skutkiem rozpoznawały w trybie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. wnioski o przywrócenie terminu z powołanego art. 7 ust. 1. Według zatem najlepszego stanu wiedzy prawniczej w dniu 8 kwietnia 1958 r. organ administracji traktował termin z omawianego art. 7 ust. 1 jako termin postępowania administracyjnego. Pojawiające się m.in. w uchwale NSA z 14.10.1996 r. przykłady uchwały Rady Ministrów z 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie i ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, których przepisy ustanawiały jakieś dodatkowe terminy na składanie wniosków o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, już ze względu na chronologię i zasadę in dubio pro reo nie mogą być dowodem na traktowanie zgodnie ze stanem prawa i wiedzy prawniczej terminu z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w dacie podejmowania decyzji z 1958 r. jako terminu prawno-materialnego. Bezspornie od końca lat 80 XX wieku pojawia się w doktrynie i orzecznictwie traktowanie terminu z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego jako terminu prawno-materialnego. Nawet więc jeżeli uznać prawidłowość tego poglądu, to twierdzenie WSA, że decyzję administracyjną z [...] kwietnia 1958 r. wydano bez podstawy prawnej jest błędne i wynika z nieuprawnionego, fałszującego rzeczywistość skrótu myślowego. Sąd ten zakłada, że skoro doktryna i poglądy orzecznictwa przyznały upływowi terminu z art. 7 ust. 1 dekretu skutek prekluzyjny, to skutek ten istniał także wstecznie w 1958 r. i organ administracji nie był wówczas uprawniony do przywracania terminu w trybie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Tymczasem organ administracji w 1958 r. nie był w jakikolwiek sposób, w tym ustawowo, zobowiązany do antycypowania pojawiającego się w sposób udowodniony, 30 lat później poglądu prawnego o drzemiącym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego prekluzyjnym skutku upływu sześciomiesięcznego terminu. Ani obecne ani ówczesne postępowanie administracyjne nie zna "praw nabytych czasowo a zatem mniej chronionych", a taka instytucja powstaje w wyniku konsekwentnego prowadzenia logiki wywodu WSA, czyli że poprzednik prawny skarżącej nabył prawo złożenia i popierania wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego, następnie przez kilkadziesiąt lat nie mógł go zrealizować z winy opieszałości i niechęci organów administracji, zaś następnie utracił to prawo na skutek rozwoju myśli prawniczej i sądownictwa administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż w zaskarżonym wyroku nie rozważano stosowania art. 31 i art. 64 Konstytucji RP. Przyjmując jednak, iż zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie sprowadzają się do nieuwzględnienia w zaskarżonym wyroku wynikających z tych przepisów dyrektyw wykładni przy stosowaniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), należy stwierdzić, iż w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznano termin określony w powołanym art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jako termin prawnomaterialny, i przez to nieprzywracalny.

Zgodnie z omawianym art. 7 ust. 1, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Literalna treść cytowanego przepisu nie wskazuje charakteru określonego w tym przepisie terminu 6 miesięcy na złożenie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przy ocenie prawnego charakteru tego terminu nie można jednak poprzestać na literalnej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, ponieważ przepis ten nie funkcjonuje w oderwaniu od pozostałej treści aktu, w którym jest on zawarty, lecz stanowi jeden z wielu elementów redakcyjnych tego aktu, dlatego wykładni omawianego przepisu należy dokonywać w kontekście normatywnej treści całego dekretu, jako zwartego aktu prawnego służącego unormowaniu kwestii wyrażonych w przedmiotowym zakresie stosowania tego dekretu.

W art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ustawodawca wyznaczył termin 6 miesięcy – liczony od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę Warszawę - na złożenie wniosku o przyznanie do gruntu nieruchomości warszawskiej prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, jako praw o charakterze majątkowym. Nie jest to zatem termin dla dokonania czynności procesowej, lecz termin na wyrażenie woli przez uprawnione osoby w przedmiocie uzyskania praw do nieruchomości o charakterze podmiotowym. Należy bowiem pamiętać, iż z mocy art. 1 w zw. z art. 12 dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły z dniem 21 listopada 1945 r. na własność gminy m. st. Warszawy, a byli właściciele tych gruntów mogli w omawianym terminie 6 miesięcy wyrazić wolę - w postaci złożenia stosownego wniosku – o uzyskanie do tych gruntów prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy.

Nie bez znaczenia dla prawnomaterialnego charakteru omawianego terminu 6 miesięcy pozostaje zatem okoliczność, iż termin ten służył umożliwieniu byłym właścicielom nieruchomości warszawskich zgłoszenie roszczenia o ustanowienie do utraconych nieruchomości praw pozwalających na dalsze korzystanie z tych nieruchomości. Nałożenie bowiem na gminę obowiązku uwzględnienia wniosku w okolicznościach dekretowo określonych w art. 7 ust. 2 tego dekretu oznacza, iż żądaniu ustanowienia praw do nieruchomości ustawodawca nadał charakter roszczenia o prawa do nieruchomości rozstrzyganego w trybie administracyjnym. W przypadku zaś wyznaczenia dekretowego (jako ustawowego) terminu do zgłoszenia omawianego roszczenia, upływ takiego terminu powoduje nieskuteczność dochodzenia roszczenia, skoro na jego zgłoszenie wyznaczony został konkretny termin. Skoro więc nieskuteczność dochodzenia roszczenia jest wynikiem upływu wyznaczonego dekretowo terminu, to znaczy, iż termin ten przybiera charakter prawnomaterialny, wykluczający jego przywrócenie. Nie można bowiem przywrócić takiego terminu, którego upływ wywołuje skutek wynikający z woli ustawodawcy w postaci pozbawienia możliwości dochodzenia roszczenia majątkowego.

Za prawnomaterialnym charakterem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przemawia również przyznanie byłym właścicielom prawa do odszkodowania powstającego już po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (art. 9 ust. 2 dekretu), a więc po upływie tego samego terminu, w którym należało złożyć wniosek o przyznanie praw do nieruchomości. Prawo do odszkodowania przysługiwało bowiem dopiero w razie niezgłoszenia wniosku o ustanowienie praw do gruntu nieruchomości warszawskiej lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn tych praw. Samo więc niezgłoszenie wniosku w wyznaczonym terminie 6 miesięcy o przyznanie praw do gruntu nieruchomości warszawskiej skutkowało powstaniem prawa do uzyskania odszkodowania. W ten sposób ówczesny ustawodawca utratę możliwości skutecznego ubiegania się o ustanowienie praw do gruntu nieruchomości warszawskiej z powodu upływu dekretowego terminu na złożenie w tym względzie stosownego wniosku zrekompensował przyznaniem prawa do zgłoszenia roszczenia o uzyskanie odszkodowania. W miejsce więc roszczenia o ustanowienie praw do gruntu nieruchomości warszawskiej, po upływie dekretowego terminu na zgłoszenie wniosku o ustanowienie tych praw, z woli ustawodawcy wchodziło prawo do uzyskania odszkodowania. Jeżeli więc powstanie prawa do ubiegania się o odszkodowanie było prawnomaterialnym skutkiem niezłożenia wniosku o ustanowienie praw do nieruchomości w terminu 6 miesięcy określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, to powstanie tego prawa nie mogło być zniweczone przywróceniem terminu do złożenia wniosku o ustanowienie praw do nieruchomości. Powstanie prawa do odszkodowania wykluczało zatem ostatecznie możliwość rozpatrywania wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, gdy wniosek ten w ogóle nie został złożony, lub został złożony po upływie dekretowego terminu 6 miesięcy liczonego od dnia objęcia przez gminę w posiadanie gruntu nieruchomości warszawskiej.

Także według art. 8 dekretu dotyczącego nieruchomości zabudowanych, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Pojęcie "nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy" użyte w powołanym art. 8 należy odnieść zarówno do sytuacji, gdy wniosek o przyznanie tych praw złożono w dekretowym terminie 6 miesięcy, ale nie został pozytywnie rozstrzygnięty, jak również do sytuacji, w której wniosek taki złożono po upływie dekretowego terminu 6 miesięcy. Odebranie w takim przypadku prawa własności do wszystkich budynków znajdujących się na gruncie nieruchomości warszawskiej następowało z mocy samego prawa, dlatego nie mogło być "cofnięte" wskutek przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie praw do nieruchomości. Prawnorzeczowy skutek upływu dekretowego terminu na złożenie wniosku o przyznanie praw do gruntu nieruchomości warszawskiej zabudowanej powoduje, iż sam termin ma charakter prawnomaterialny. Charakter zaś tego terminu musi być jednolicie traktowany w obszarze działania dekretu warszawskiego, wobec wszystkich nieruchomości objętych skutkami prawnymi tego dekretu.

Prawidłowo zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, iż omawiany termin ma charakter prawnomaterialny, przez co nie mógł być przywrócony, dlatego jego przywrócenie decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1958 r. nr [...] należało uznać za pozbawione podstaw prawnych.

Odwołanie się w zaskarżonym wyroku do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96 należy w tych okolicznościach uznać za służące wykazaniu, iż w uchwale tej Sąd dokonał jedynie ujednolicenia orzeczniczego poglądu o prawnomaterialnym charakterze dekretowego terminu do złożenia wniosku o przyznanie praw do gruntu nieruchomości warszawskiej. W żadnej mierze uchwała ta nie wykreowała nowego poglądu w tym zakresie, dlatego nie można traktować jej – jak zarzucono to w skardze kasacyjnej - za normatywne źródło sposobu wykładni art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

Nie można również uznać za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu zaskarżonym wyrokiem art. 31 Konstytucji RP, ponieważ istotą upływu terminów prawnomaterialnych jest zniweczenie przez ustawodawcę możliwości dochodzenia określonych roszczeń, po upływie wyznaczonego w tym celu terminu. Dla ustabilizowania zaistniałych z mocy prawa stosunków prawnorzeczowych, ustawodawca przyznaje bowiem ustaleniem terminu prawnomaterialnego możliwość innego ukształtowania tych stosunków tylko przez określony czas, po upływie którego ochronie prawnej podlega nowoukształtowany stan prawny.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 16 §1, art. 155 i art. 156 §1 kpa, ponieważ ostateczność decyzji administracyjnej i podjęcie w jej wyniku kolejnych rozstrzygnięć administracyjnych nie wyklucza późniejszego dokonywania oceny legalności danej decyzji przez pryzmat zaistnienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 §1 kpa, w którym to postępowaniu nie stosuje się art. 155 kpa, jako odrębnej podstawy prawnej dla dokonywania zmian ostatecznej decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.