Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 941/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg M. S., D. K. T. C., K. K. oraz I. S. i E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. S., D. K., T. C. i K. K. kwoty po 100 (sto) złotych oraz na rzecz I. S. i E. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2020 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO" na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "kpa", utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] orzekające o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności odnośnie nieruchomości gruntowej przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń i ocen organu.

Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. rozpoznając wnioski użytkowników wieczystych Prezydent [...] orzekł o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej przy ulicy [...] w [...]. Ponieważ na działce o nr ew. [...] znajduje się również część budynku oznaczonego adresem [...].

Zażalenie wnieśli R. M., D. P., A. R., T. C., A. H., M. S., K. K., M. K., I. S. i E. S..

Rozpoznając sprawę SKO w [...] powołało przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (D.U. 2019, poz. 916), dalej "ustawa". Zgodnie z nimi prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności jeżeli teren jest zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi w których co najmniej połowa liczby lokali stanowi lokale mieszkalne, lub o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy).Organ ustalił, że na działce o nr ew. [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] znajduje się również część budynku przy ulicy [...] którego druga część znajduje się na działkach o nr ew. [...] i [...] nie należące do opisanej nieruchomości lecz do nieruchomości ujawnionej w KW nr [...]. Powyższe wynika z zapisów w ewidencji gruntów która ma pierwszeństwo przed zapisami działu I księgi wieczystej. W księdze wieczystej [...] wymienieni są jako współużytkownicy wieczyści wyłącznie właściciele lokali usytuowanych w budynku przy ulicy [...]. Ponieważ jednak, zgodnie z przepisami kodeku cywilnego (art., 46 i 47 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego) część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych ustanowienie prawa własności działki nr ew. [...] na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych tej działki doprowadziłoby do przeniesienia na ich rzecz fragmentu nieruchomości budynkowej nie stanowiącej ich własności tj. budynku przy ulicy [...] uregulowanej w KW [...]. Budynek przy ulicy [...] stanowi współwłasność innych osób fizycznych a więc przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] w prawo własności naruszałoby ich prawa. Konieczne jest uregulowanie stanu prawnego i granic nieruchomości gruntowych w obu postępowaniach. Zaświadczenie ma na celu potwierdzenie nie budzącego wątpliwości stanu prawnego nieruchomości.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały wywiedzione przez M. S., D. P., T. C., K. K. i zarejestrowane zostały pod odrębnymi sygnaturami. Następnie, wobec tego, że przedmiotem zaskarżenia była jedna decyzja administracyjna sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i wyrokowania pod sygn. I SA/WA 942/20 – postanowienie z 15 stycznia 2021 r.

M. S., D. P., T. C., K. K., I. S. i E. S. w skardze zarzucili:

1. rażące naruszenie art. 217 i 218 kpa poprzez wadliwe przyjęcie tezy o braku podstaw do wydania zaświadczenia w sytuacji gdy taki wniosek został złożony a stan prawny nieruchomości wynika z księgi wieczystej;

2. rażące naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 tej ustawy poprzez błędną odmowę wydania zaświadczenia w sytuacji gdy nie może budzić żadnej wątpliwości, że zostały spełnione wszystkie przesłanki ustawowe do wydania zaświadczenia;

3. rażące naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji bezzasadne uznanie przez organ że nie ma możliwości wydania zaświadczenia w sytuacji gdy zastosowanie wskazanego przepisu musiałoby doprowadzić do wydania przedmiotowego zaświadczenia z uwagi na domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym prawa jawnego ujawnionego w księdze wieczystej. Organ nie ma uprawnień do ustalania tytułu prawnego do nieruchomości odmiennie niż to wynika z księgi wieczystej. Organ jest tymi zapisami związany;

4. naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony w tym:

- pominięcie faktu, że skarżący M. S. jest również współużytkownikiem dwóch sąsiednich nieruchomości gruntowych tj. działek nr [...], [...] i [...] , nieprawidłowym przyjęciu, że na nieruchomości przy [...] położony jest również budynek przy [...] w sytuacji gdy z księgi wieczystej [...] wynika wprost, że budynek przy [...] położony jest wyłącznie na działkach [...], [...] i [...];

-błędnym przyjęciu przez organ że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają pierwszeństwo przed zapisami działu [...] księgi wieczystej tym bardziej, że w tej sprawie sprawa nie dotyczy granic działek ale wydania zaświadczenia dotyczącego budynków a zaświadczenie dotyczące prawa własności powinno być takie samo jak to wynikało z umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego;

-Brak podstaw do rozpatrywania sprawy pod kątem regulacji prawa cywilnego w sytuacji gdy skutek polegający na przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność nastąpił z mocy samego prawa;

-błędnym przyjęciu przez organ że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] w prawo własności naruszałoby prawa właścicieli budynku przy ulicy [...] w sytuacji gdy prawo to zostało przekształcone z mocy samego prawa więc samo wydanie zaświadczenia nie decyduje o tym, czy prawa tych osób zostały naruszone;

Błędnym przyjęciu że przekształcenie prawa nastąpi po uregulowaniu stanu prawnego i granic nieruchomości w sytuacji gdy z przepisów wynika że przedmiotowe przekształcenie nastąpiło już wcześniej tj. z dniem 1 stycznia 2019 r.

5.naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego postanowienia w tym pominięcie treści ksiąg wieczystych, przyjęcie pierwszeństwa zapisów w ewidencji gruntów w tym pominięcie, że zapisy w ewidencji gruntów są pochodnymi zapisów z ksiąg wieczystych, pominięcie że przedmiotem sprawy nie jest ustalenie granic działek ewidencyjnych;

6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. Z art. 144 i 124 § 1 i 219 kpa poprzez niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji w której nie zawiera ono oznaczenia stron postępowania, prawidłowego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, - w osnowie i uzasadnieniu nie podano nazwy i aktualnego promulgatora aktu prawnego z którego pochodzi art. 235 § 2, brak wskazania w stosunku do kogo zostało wydane postanowienie, jakiej treści został złożony wniosek czy dotyczy lokalu i jakiego, jakie zostały i przez kogo rozpoznane zarzuty i czy dotyczyły tego samego lokalu, wskazanie osób które złożyły zażalenie w sytuacji w której organ I instancji w ogóle nie wskazał żadnej osoby co do której wydał zaskarżone postanowienie.

W konsekwencji wnieśli o uchylenie obu postanowień i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skargi są zasadne.

Podstawę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi sama ustawa (art. 1 ust. 1). Zaświadczenie ma charakter jedynie deklaratoryjny, tzn. potwierdza przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność. Jest wymagane do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności dotychczasowego użytkownika wieczystego.

Prawo użytkowania wieczystego ustanawiane jest na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Jest ono uregulowane w dwóch aktach normatywnych: w kodeksie cywilnym oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej "ugn"). Użytkowanie wieczyste powstaje zwykle na podstawie umowy, która dla swej ważności wymaga formy aktu notarialnego, a przy tym wpis w księdze wieczystej – jako niezbędny do powstania tego prawa – ma charakter konstytutywny (art. 37 ugn). Budynki i inne urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste stanowią natomiast własność użytkownika wieczystego. Nie są zatem częściami składowymi gruntu, lecz odrębnymi nieruchomościami budynkowymi. Wynika to z treści art. 235 kodeksu cywilnego ustanawiającego wyjątek od zasady superficies solo cedit . Tym niemniej prawo własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Jeżeli przedmiotem tego prawa jest grunt zabudowany, umowa, na podstawie której zostaje on oddany w użytkowanie wieczyste, musi zawierać postanowienia dotyczące sprzedaży budynków (art. 235 k.c. w zw. z art. 31 u.g.n.). Prawem głównym jest prawo wieczystego użytkowania, a prawem związanym (akcesoryjnym) jest prawo własności budynków. Akcesoryjność oznacza zaś, że żadne z nich nie może stanowić przedmiotu obrotu prawnego samodzielnie, i że wygaśnięcie prawa wieczystego użytkowania gruntu powoduje wygaśnięcie prawa własności budynków (i innych urządzeń). Z tego względu umowa przeniesienia prawa wieczystego użytkowania niezawierająca wyraźnego postanowienia o przeniesieniu wraz z wieczystym użytkowaniem prawa własności budynków byłaby wadliwa. Inaczej mówiąc własność budynków posadowionych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste dzieli los prawny tegoż prawa.

Przy konstrukcji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów ustawy nie mamy jednak do czynienia z obrotem prawnym – lecz z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy prawa. Wskutek tego własność nieruchomości budynkowych posadowionych na gruncie - zgodnie z zasadą superficies solo cedit – z datą przekształcenia staje się częścią składową danego gruntu. Podobnie jak to miało miejsce z prawem użytkowania wieczystego, z którym związana była własność budynków, tak aktualnie własność budynków jest immanentnie związana z prawem własności nieruchomości gruntowej i stanowi z nią jedną całość.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwiema bezpośrednio sąsiadującymi nieruchomościami gminy oddanymi w użytkowanie wieczyste i zabudowanymi wielokondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi. Wg SKO, jeden z tych budynków wraz z wydzielonymi nieruchomościami lokalowymi jest w całości przypisany nieruchomości gruntowej objętej Kw [...], a faktycznie jest posadowiony na części gruntu objętego Kw [...]. Mogłoby się zatem wydawać, że wpisy w działach [...] ww ksiąg są wadliwe.

Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego i jest związany materiałem z akt administracyjnych. Jednak choćby tylko poglądowy wgląd do [...] wskazuje, że gdy chodzi o numerację ww budynków – to budynek [...] znajduje się w całości na działce nr [...] zaś na działce nr [...] mamy do czynienia nadal z budynkiem oznaczonym numerem [...] (posadowionym zarówno na działce nr [...] jak i nr [...]). W aktach poza praktycznie nieczytelną informacją z kartoteki budynków brakuje jakiejkolwiek mapy, co oznacza, że wywody organu co do posadowienia budynków są gołosłowne.

Niezależnie od tego, trzeba podkreślić, że w kontekście prawa użytkowania wieczystego odnośnie budynku posadowionego na dwóch sąsiednich nieruchomościach (przy czym tylko jednej oddanej w użytkowanie wieczyste) wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 grudnia 2004 r., II CK 262/04, LEX nr 589956 a także w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., I CSK 282/12, LEX nr 1288603. Wskazał mianowicie, że działanie zasady superficies solo cedit czyniłoby wówczas częścią składową nieruchomości gruntowej tę część budynku, która stoi na gruncie nieoddanym w użytkowanie wieczyste podczas gdy jeden i ten sam budynek nie może być zarazem częścią składową nieruchomości gruntowej i nieruchomością budynkową, której własność związana jest z użytkowaniem wieczystym (por. Gudowski Jacek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, WP). Dla negatywnej oceny tak określonego prawa w księgach wieczystych, w zasadzie obojętne pozostaje czy jedna z sąsiadujących nieruchomości jest w użytkowaniu wieczystym a druga nie, bo i tak problem sprowadza się do posadowienia budynku na dwóch różnych nieruchomościach.

Jednocześnie, w innych orzeczeniach, Sąd Najwyższy jednoznacznie wskazał, że zasada wiarygodności ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 z późn. zm., dalej jako ukwh), obejmuje także prawo użytkowania wieczystego. W świetle orzecznictwa SN rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych i domniemania wynikające z ukwh chronią także nieprawidłowe wpisy w księgach wieczystych. Rękojmia ta chroni nabywcę użytkowania wieczystego - nawet w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości (por. uchwałę SN z 15.02.2011 r., III CZP 90/10, LEX nr 693990, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2009 r., SK 55/08 (OTK-A Zb.Urz. 2009, nr 4, poz. 50). Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, iż nawet gdyby się potwierdziło, że w kontrolowanej sprawie zaistniała wadliwość wpisów w ww księgach wieczystych, to jednak domniemania wynikające z przepisów ukwh (art. 3 i 5) nie pozwalają organom administracji na podważanie ich prawidłowości i co oczywiste, weryfikowania ich treści. Wpisami w księdze wieczystej organy administracji są związane. Wskazał na to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, choćby w wyrokach z 16 czerwca 2016 roku I OSK 2205/14 czy I OSK 2100/14 z 1 czerwca 2016 r.

Zaskarżone postanowienie zapadło w trybie procedury zaświadczeniowej. Jeśli chodzi o postępowanie zaświadczeniowe, to kodeks postępowania administracyjnego w art. 217 przewiduje dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 kpa), druga zaś, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 kpa). Art. 218 § 1 kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś § 2 tegoż artykułu stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Art. 218 kpa różnicuje zatem obowiązki organu w zależności od określonych w art. 217 kpa przypadków dotyczących wydania zaświadczenia. W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, to zgodnie z art. 218 § 2 kpa organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Co do zasady przyjmuje się, że owo postępowanie wyjaśniające nie może zastępować danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Innymi słowy postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. Przypadki, w jakich organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia wymienia art. 219 kpa i są to: brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie, niemożność spełnienia żądania ze względu na treść posiadanych danych i dokumentów lub ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych.

Zadaniem organów w ramach trybu przewidzianego w art. 4 ust. 1 ustawy było zweryfikowanie czy w sprawie mamy do czynienia z nieruchomością oddaną w użytkowanie wieczyste; a także czy w świetle posiadanych rejestrów jest to nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy. Wg ustawy organem zobowiązanym do wydania zaświadczenia, jest organ reprezentujący właściciela, a więc ten sam organ, który jest właściwy do określania i pobierania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Jak wynika z uzasadnienia projektu ww ustawy, świadomie zrezygnowano z potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego decyzją administracyjną – na rzecz weryfikowalnego w ramach zażalenia i skargi do Sądu - zaświadczenia. W uzasadnieniu projektu ustawy zwrócono też uwagę na to, że zaświadczenie nie tworzy żadnych nowych praw czy obowiązków. W tego typu sprawach organy administracji nie mają zatem kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych - choćby okoliczności sprawy w sposób oczywisty wskazywały na ich wadliwość. Ustawodawca w ogóle nie przewidział takiej sytuacji, a kwestii wydania zaświadczenia wymaganego przez art. 4 ust. 1 ustawy nie uzależnił od oceny stanu prawnego nieruchomości. Warunkiem przyjęcia skutku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest ustalenie charakteru posadowionych na niej budynków.

W konsekwencji zasadne są zarzuty związane z błędnym przyjęciem pierwszeństwa zapisów w ewidencji gruntów z zapisami w księgach wieczystych. Ewidencja gruntów stanowi bowiem odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości a ten wynika z ksiąg wieczystych. Podobnie należy ocenić zarzuty związane z możliwością naruszenia praw właścicieli budynku przy ulicy [...] gdyż prawa te chroni księga wieczysta prowadzona dla tej nieruchomości.

Sąd uznał nadto, że organ I instancji naruszył art. 107 § 1 kpa poprzez nie wskazanie stron postępowania a ograniczenie się do ogólnego stwierdzenia, że rozpatrzył wnioski dotyczące wydania zaświadczenia. Wyżej wskazany przepis nakłada na organ obowiązek wskazania stron postępowania. Jest to ważne w szczególności gdy wniosków tych jest kilkanaście. Błędu tego nie dostrzegł organ II instancji choć z jego postanowienia już wynika czyje sprawy rozpoznał. Brak przy art. 235 § 2 nazwy aktu byłoby oczywistym błędem nie mającym znaczenia w sprawie (chodzi oczywiście o art. 235 § 2 kodeksu cywilnego). W postanowieniu organu I instancji podstawę tę powołano prawidłowo a w II instancji przepis nie był powoływany.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy mając na względzie dokonaną wykładnię prawa, wyda stosowne rozstrzygnięcie i zadba aby treść aktu spełniała warunki formalno-prawne.

Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i a ppsa w zw. z art. 135 ppsa). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ppsa. Orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt. 3 ppsa.