Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4023/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga J. J. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nr [...] z dnia [...]października 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. J. J. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. (zwany dalej: DIAS, organ I instancji) o "podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy wymiaru, za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" od [...] września 1999 r.

Przedmiotowy wniosek organ I instancji zakwalifikował jako wniosek o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, zwana dalej: u.z.e.f.), w okresie pełnienia służby w Izbie Celnej w P., Izbie Administracji Skarbowej w P. tj. od [...] kwietnia 2005 r. do [...] stycznia 2021 r. (wskazany we wniosku okres od [...] września 1999 r. do [...] marca 2005 r. dotyczy służby w Izbie Administracji Skarbowej w R.).

Postanowieniem znak [...] z dnia [...] lipca 2021 r., na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: k.p.a.), DIAS orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca posiada interes prawny w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia oraz ustalił, że w okresie, którego dotyczy wniosek (tj. od [...] kwietnia 2005 r. do [...] stycznia 2021 r.) skarżący pełnił służbę w Grupie Mobilnej [...], Grupie Mobilnej [...], Referacie Granicznym Zwalczania Przestępczości i Pierwszym Referacie Realizacji. Na podstawie analizy akt osobowych wnioskodawcy oraz kwerendy dokumentów znajdujących się w posiadaniu podległych mu jednostek) ustalił, że brak jest materiałów dowodowych potwierdzających, że w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w okresie od [...] kwietnia 2005 r. do [...] stycznia 2021 r. skarżący wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f., co najmniej 6 razy w roku kalendarzowym.

W konsekwencji organ ocenił, że nie ma podstaw do wydania żądanego przez wnioskodawcę zaświadczenia, co obliguje go do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W wyniku rozpoznania zażalenia, wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie postanowieniem nr [...] z dnia [...]października 2021 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: Szef KAS, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biuro Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611, zwane dalej: rozporządzeniem) emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Ww. przepis rozporządzenia, na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 736), w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, został uznany za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, i utracił moc prawną z dniem ogłoszenia wyroku TK. Stwierdzenie niezgodności w określonym wyżej zakresie przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z Konstytucją RP oraz z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powoduje skutek w postaci braku możliwości zastosowania zakwestionowanej regulacji w zakresie objętym ww. orzeczeniem TK.

Organ odwoławczy ocenił, iż przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści, dotyczących podejmowania przez skarżącego czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W toku postępowania organ I instancji dokonał przeglądu akt osobowych ww., w których nie stwierdził dokumentów poświadczających wykonywanie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wystąpił także do podległego mu podmiotu (Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w P.) o przekazanie informacji, związanych z przedmiotowym zagadnieniem. Podjęte czynności nie doprowadziły jednak do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Za niezasadny w związku z tym uznał zarzut zażalenia dotyczący pominięcia dokumentów, które powinny być w postępowaniu zbadane.

Szef KAS wskazał, że z samego faktu pełnienia służby z przypisanymi obowiązkami nie wynika, iż jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności służbowej, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku w danym okresie), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Istotne jest także, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Samo podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczej czy dochodzeniowo-śledczej albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego nie uzasadnia uznania, iż dokonana została ona w warunkach szczególnych, zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne a nie potencjalne, czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Takich zaś sytuacji nie potwierdza zgromadzona w sprawie dokumentacja.

Z samego faktu, że w toku pełnienia służby skarżący wykonywał zadania operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub porządku publicznego nie można wywodzić, iż w każdym przypadku występowało w toku ich wykonywania realne zagrożenie zdrowia i życia. Podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Związane jest to z faktem, że przepisy rozporządzenia RM przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Informacji ani materiałów potwierdzających udział skarżącego w określonych akcjach, uzasadniających podwyższenie emerytury, organ I instancji nie posiada - co zostało opisane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Zgromadzona dokumentacja nie zawiera opisu zdarzeń, które miałyby charakter wyjątkowy i szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu.

Odnosząc się do stanowiska wnioskodawcy wskazującego, że DIAS miał wiedzę, że skarżący pełnił służbę w Wydziale Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w P., jak również o tym, że wnioskodawca jeszcze przed zbrojeniem Służby Celnej uczestniczył w szeregu akcji, związanych z realizacjami mającymi na celu zatrzymania osób i towarów, co miało związek z działalnością grup przestępczych, wykonywał inne czynności, organ odwoławczy zauważył, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym, odformalizowanym charakterze. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Organ nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii, dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Z tego względu za chybiony organ odwoławczy uznał też zarzut zażalenia, iż "przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie uzyskano danych z innych źródeł".

Zdaniem Szefa KAS, w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo

przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a zebrany materiał stanowi wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Wprawdzie organ I instancji dość ogólnikowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykładnię § 4 pkt 1 rozporządzenia, nie odwołując się do wytycznych, zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. [...], jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W postępowaniu wykazano bowiem, że organ I instancji podjął wszelkie niezbędne działania mające na celu ustalenie, czy wnioskodawca pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Jednak przeprowadzone czynności nie doprowadziły do ustalenia, że skarżący podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Skoro zaświadczenie jest wydawane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie.

Organ odwoławczy za chybiony uznał zarzut (nie poparty w uzasadnieniu zażalenia żadnymi dodatkowymi wyjaśnieniami) nierównego traktowania względem innych funkcjonariuszy, wykonujących w tym samym czasie identyczne obowiązki służbowe w tożsamych warunkach, wskazując, że postępowanie zaświadczeniowe ma zindywidualizowany charakter. Rozstrzygnięcia organów, dotyczące innych funkcjonariuszy, nie mogą więc rzutować na niniejszą sprawę. Skarżący może w drodze innego postępowania np. o podwyższenie emerytury (w zakładzie emerytalnym) dowieść za pomocą dostępnych w jego ramach środków dowodowych, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane wyżej postanowienie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego orzeczenia, polegający na przyjęciu, iż wnioskodawca wniósł o wydanie pisemnego potwierdzenia wykonywania zadań służbowych w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu od 15 września 1999 r. w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia, podczas gdy skarżący w istocie wniósł o wydanie pisemnego potwierdzenia wykonywania zadań służbowych wskazanych w powyższym rozporządzeniu, co stanowi istotną różnicę, albowiem organy I i II instancji konsekwentnie analizują jego wniosek jedynie pod kątem wykonania zadań służbowych z narażeniem życia lub zdrowia, podczas gdy § 4 pkt 1 rozporządzenia zawiera również inne przesłanki pozwalające spełnić warunki uzyskaniu dodatku do emerytury, które wszystkie organy rozpoznające niniejszą sprawę całkowicie pomijają, na szkodę skarżącego;

2. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że brak jest danych dostatecznie potwierdzających spełnianie przez skarżącego warunków wskazanych w § 4 rozporządzenia, podczas gdy, zdaniem Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego, "ze stanowiska przedstawionego przez Naczelnika Wydziału Realizacji wynikało, że na podstawie dostępnych dokumentów można potwierdzić, że mł. aspirant J. J. wykonywał zadania wskazane w cytowanym rozporządzeniu, co jednoznacznie potwierdza, że skarżący spełnia warunki do przyznania mu dodatku, a tym samym do otrzymania stosownego zaświadczenia";

3. obrazę przepisu prawa materialnego - § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, iż dla spełnienia wymogu wskazanego w tym przepisie konieczne jest łączne występowanie okoliczności, wskazanych w tym przepisie w połączeniu ze wskazaną w jego końcowej części przesłanką istnienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, a tym samym skupienie się jedynie na tej ostatniej przesłance, podczas gdy użycie w tym przepisie, po słowie "dochodzeniowo-śledcze" spójnika "aIbo" oznacza wprowadzenie w nim alternatywy rozłącznej, która z uwagi na treść przepisu nie wymaga spełnienia łącznie wszystkich przesłanek, wymienionych w dalszej części tego przepisu, a tym samym, z uwagi na złożony przez skarżącego wniosek o wydanie potwierdzenia spełniania wymogów wskazanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia, organ winien ocenić, czy wnioskodawca w czasie pełnienia służby wykonywał, co najmniej 6 razy w ciągu każdego roku służby, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, których wykonywanie stanowi przesłankę do spełnienia przesłanek ww. przepisu i powinno skutkować wydaniem stosownego zaświadczenia;

4. obrazę przepisu prawa procesowego - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegające na znaczącym ograniczeniu czynności podejmowanych w sprawie, zakresu badania okoliczności faktycznych, zbierania informacji oraz wymagania od skarżącego posiadania i gromadzenia informacji służbowych i operacyjnych (odnośnie miejsc i czasu wykonywania czynności oraz nazwisk funkcjonariuszy), których gromadzić mu nie wolno, w sytuacji, gdy organ sam powinien posiadać informacje na temat przebiegu służby funkcjonariuszy i na podstawie zgromadzonych w archiwach informacji wydawać stosowne decyzje, czego zaniechano w niniejszym przypadku.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo omówiono ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga musiała zostać oddalona.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego; jest ono uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym postępowaniem o charakterze administracyjnym.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego, ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające, prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające, prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, czy zbiorów danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.

Zasadnie stwierdziły organy, że nie wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celnej są zadaniami o charakterze policyjnym i nie zawsze w związku z tym istnieje obowiązek objęcia ich systemem zaopatrzenia emerytalnego.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt 39/13 (publ. [...]) funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji oraz, że to podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia zdrowia i życia. Z tej racji Trybunał uznał, że sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celnej, wykonujących zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 u.s.c., jest podobna do sytuacji prawnej funkcjonariuszy Policji. Tym samym przyjął, że nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia odmienne potraktowanie tej grupy funkcjonariuszy Służby Celnej względem funkcjonariuszy Policji w zakresie prawa do zaopatrzenia emerytalnego.

W świetle powołanego wyroku Trybunału, tylko wykonywanie zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacji wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej, jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne, którym przypisane były zróżnicowane zadania. Niektóre z nich bezpośrednio realizowały zadania w zakresie rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania oraz zwalczania przestępstw, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań.

Sąd podziela pogląd, że z samego faktu pełnienia służby z przypisanymi obowiązkami nie wynika, iż jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Istnieje oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności służbowej, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku w danym okresie), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Istotne jest także, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale by miało charakter wyjątkowy. Samo podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczej czy dochodzeniowo-śledczej albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego nie uzasadnia uznania, iż dokonana została ona w warunkach szczególnych, zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne a nie potencjalne, czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Takich sytuacji, w dodatku w ilości określonej przepisami, nie potwierdza zgromadzona w sprawie dokumentacja.

Z samego faktu, że w toku pełnienia służby skarżący wykonywał zadania operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub porządku publicznego nie można wywodzić, iż w każdym przypadku, w toku ich wykonywania, występowało realne zagrożenie zdrowia i życia. Podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Związane jest to z faktem, że przepisy rozporządzenia RM przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Informacji ani materiałów potwierdzających udział skarżącego w określonych akcjach, uzasadniających podwyższenie emerytury, organy nie posiadają. Zgromadzona dokumentacja nie zawiera opisu zdarzeń, które miałyby charakter wyjątkowy i szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu. Oceny tej nie zmienia niekwestionowany fakt, że skarżący pełnił służbę w Wydziale Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w P., oraz że uczestniczył w szeregu akcji, związanych z realizacjami mającymi na celu zatrzymania osób i towarów, co miało związek z działalnością grup przestępczych.

Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji, znajdującej się w jego posiadaniu.

Organ nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii, dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Brak danych w prowadzonych przez organ rejestrach, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, uniemożliwia wydanie zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Skoro zaświadczenie jest wydawane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Wbrew sugestiom skargi, Sąd nie ma kompetencji do badania, dlaczego dokumentów tych organ nie posiada.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni rozumie niezadowolenie skarżącego z wydanych orzeczeń, jednak jedynym właściwym postępowaniem, które może doprowadzić do osiągnięcia zamierzonego przez niego celu, jest postępowanie w sprawie o podwyższenie świadczenia emerytalnego. Odwołanie od decyzji organu emerytalnego w tym zakresie rozpoznaje bowiem sąd powszechny, który ma prawne możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego z wykorzystaniem wszystkich, dopuszczalnych według kodeksu postępowania cywilnego dowodów, w tym świadków. Sąd administracyjny takich możliwości nie posiada, a dodatkowo w sprawie niniejszej jest związany bardzo ograniczonym charakterem postępowania w sprawie o wydania zaświadczenia. Organ w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia może tylko potwierdzić okoliczności, zawarte w aktach skarżącego, nie może natomiast prowadzić postępowania dowodowego, zmierzającego do wydania dokumentu satysfakcjonującego funkcjonariusza.

Podsumowując, zaskarżone postanowienie Szefa KAS oraz poprzedzające je postanowienie DIAS są prawidłowe, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Niezasadne są również podniesione w skardze zarzuty w zakresie naruszenia przepisów postępowania, jak już bowiem wywiedziono wyżej, czynności postępowania przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie zaświadczenia, mają ograniczony zakres.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze z.), orzekł jak w sentencji wyroku.