Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 62/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 5 ust. 2,  art. 66 ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 152,  art. 200 w zw. z  art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi W. S. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. S. i M. S. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", decyzją nr [...], z [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 66. ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z działki nr [...], w obrębie [...], w [...] do sieci kanalizacji deszczowej w ulicy [...], nakazał Zespołowi Zarządców Nieruchomości, jako właścicielowi nieruchomości, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z działki nr [...] w obrębie [...] w [...], która jest w nieodpowiednim stanie technicznym, w sposób określony w ekspertyzie technicznej, opracowanej w 2013 r. przez inż. Z.S., tj. udrożnienie kanału poprzez usunięcie "korka" i oczyszczenie go z osadu - nałożony obowiązek organ nakazał wykonać w terminie do dnia [...].

Organ stwierdził, że w toku postępowania, postanowieniem z dnia [...], nałożył na Zespól Zarządców Nieruchomości, zwany dalej "Spółką", obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z działki nr [...]. Spółka wywiązała się z nałożonego obowiązku i dostarczyła wymaganą ekspertyzę. W przedłożonej ekspertyzie technicznej, sporządzonej w 2013 r. przez inż. Z.S., określono zakres nieprawidłowości oraz sposób ich usunięcia. Stwierdzono, iż studnia zlokalizowana na działce nr [...] i kanał na odcinku od studni w kierunku do działki nr [...] zalane są wodą opadową, która nie ma możliwości odpływu do sieci kanalizacji deszczowej w ulicy [...], w związku z brakiem drożności spowodowanej "korkiem" w kanale, zlokalizowanym na odcinku przebiegającym przez działkę nr [...].

Właściciele działki nr [...] W. i M. S. po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym, złożyli pismo wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową, na której odcinek kanalizacji deszczowej pomiędzy działkami nr [...] nie został wykazany. Zdaniem organu, przedłożona mapa zawiera jednocześnie klauzulę, iż nie wyklucza się istnienia w terenie innych nie wykazanych urządzeń podziemnych, a tym samym nie jest dokumentem potwierdzającym brak istnienia połączenia kanalizacji deszczowej na działkach [...]. Przebieg trasy kanalizacji deszczowej przez działki nr [...], zdaniem PINB, potwierdza ekspertyza techniczna i załączona inspekcja TV kanału.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli właściciele działki nr [...] W. i M. S. Podnieśli, iż posiadają wątpliwości w przedmiocie istnienia kanalizacji deszczowej objętej niniejszym postępowaniem, gdyż geodeta uprawniony – D.T., w pracy geodezyjnej zgłoszonej pod numerem [...] wkreślił na mapę zasadniczą przebieg ww. kanalizacji deszczowej, a następnie na podstawie pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...], usunął przedmiotową kanalizację twierdząc, iż poprzednich ustaleń odnośnie jej przebiegu dokonał bez pomiarów terenowych i dlatego należy kanalizację usunąć. Ponadto wyrazili obawę, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości kanalizacji deszczowej, w sposób określony w ekspertyzie technicznej, może zakończyć się zalaniem działki nr [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazu i orzekł wykonanie nakazu w terminie do dnia [...], pozostałą część decyzji utrzymał w mocy.

WINB stwierdził, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania obowiązku. Z uwagi na powyższe, uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Wyjaśnił także, że z ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowej kanalizacji deszczowej, sporządzonej przez osobę uprawnioną wynika, iż odcinek kanalizacji deszczowej istnieje i na wysokości działki nr [...] znajduje się zator uniemożliwiający grawitacyjny odpływ ścieków deszczowych do sieci kanalizacji deszczowej w ul. [...] (dz. nr [...]). W ustalonym stanie faktycznym, bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie pozostaje kwestia braku skartowania na mapie zasadniczej przebiegu odcinka przewodu objętego niniejszym postępowaniem przez podmiot stwierdzający raz istnienie kanalizacji, a następnie go usuwający na skutek braku pomiaru terenowego. Jednocześnie ZWINB wyjaśnił, że prowadzone postępowanie ma na celu usunięcie zagrożenia zalewania wodami opadowymi nieruchomości sąsiednich z działek nr [...], które jest wynikiem zatoru stwierdzonego podczas inspekcji TV przewodu.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez właścicieli działki nr [...] W. i M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąc wnieśli o uchylenie wydanych decyzji i oddalenie wniosków w zakresie kanalizacji deszczowej, której istnienia nikt nie wykazał, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, "z ostrożności proceduralnej" wnieśli również o rozważenie możliwości powołania niezależnego biegłego z listy biegłych sądowych dla wydania opinii w zakresie istnienia bądź nie kanalizacji deszczowej, a w przypadku potwierdzenia - wydania opinii o jej stanie technicznym.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. obrazę przepisów postępowania, co miało wpływ na treść wydanej decyzji, a w szczególności:

- naruszenie zasad zawartych w art.7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak i pominięcie w rozpoznawanym materiale dowodowym okoliczności przemawiających na korzyść skarżących,

- naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez sporządzenie odmiennych ocen i kwalifikacji niż miało to miejsce przed innymi organami, które dokonywały również ustaleń w tym zakresie,

- naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich z zarzutów przedstawionych w odwołaniu,

- przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego, które w tym przypadku stało się dowolnością,

- brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w oparciu o całokształt materiału dowodowego,

- naruszenie art. 79 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia o inspekcji i pracach zleconych firmie A. prowadzonych na spornym terenie, a w tym ich nieruchomości,

- naruszenie art. 133 K.p.a. poprzez brak przekazania organowi odwoławczemu pełnych akt spraw ( z decyzji o przekazaniu wynika, iż dostarczono 17 kart, a strona skarżąca przeglądała materiał zebrany w sprawie i zgromadzony był on w dwóch teczkach, które z całą pewnością liczyły więcej niż 17 stron).

2. błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, które miały wpływ na jej treść, a przejawiały się w:

- braku wyczerpujących informacji o prowadzonych czynnościach i dowodach,

- niezgodności mapek znajdujących się w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego i braku wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy nimi,

- uznaniu, że wcześniej istniała kanalizacja deszczowa, mimo braku bezpośrednich dowodów na to,

- zleceniu analiz i ekspertyz osobom powiązanym ze zleceniodawcą,

- przyjęciu za ustalone faktów bez dostatecznej ku temu podstawy w materiale dowodowym,

- nietrafności przyjętych kryteriów oceny.

Przedstawione stanowisko skarżących zostało szczegółowo wyjaśnione i uzasadnione w treści skargi.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).

Na wstępie, odnosząc się do sugestii skargi, należy wyjaśnić, iż zgodnie z art.106 § 3 ww. ustawy sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Powyższy przepis nie pozwala więc sądowi administracyjnemu na przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Opinia biegłego jest innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 (wyrok NSA sygn.akt II OSP 1445/11).

Podstawę materialnoprawną badanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1409).

Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej - art.5 ust.2 ww.ustawy. Zgodnie natomiast z art.66 ust.1 w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja PINB zostały wydane właśnie na podstawie art.66 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Do wydania decyzji, której podstawą jest przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy niezbędne jest udowodnienie faktu zaistnienia stanu obiektu. Celem decyzji wydanej na podstawie art. 66 jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego oraz użytkowania, przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Rolą organu jest więc przede wszystkim wykazanie zaistnienia, ustalonych w toku postępowania, przesłanek obligujących organ do podjęcia decyzji. Nakaz z art. 66 Prawa budowlanego, decyzja, w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości, powinna wyraźnie określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest obowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części, aby te stwierdzone przez organ nieprawidłowości zostały usunięte (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004 r., IV SA 2590/03).W tym celu organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające tak, aby ustalony stan nieodpowiedniego stanu technicznego nie budził żadnych wątpliwości. Usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w trybie art. 66 ust. 1 ustawy, może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1100/10).

Ponadto, w razie niewykonania decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego przez podmiot zobowiązany, musi nadawać się ona do egzekucji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), w którym stanowić będzie podstawę tytułu wykonawczego. Wymaga zatem na tyle ścisłego określenia obowiązków, aby można było ją wykonać bez odwoływania się do konieczności innych działań.

Art.66 ustawy Prawo budowlane został zamieszczony w rozdziale 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych" i przewiduje określone skutki (konsekwencje) w postaci odpowiedniego do danej sytuacji orzeczenia organu nadzoru budowlanego, będącego wynikiem niezachowania przez zobowiązany do tego podmiot wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego. Z treści art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości o jakich mowa w tym przepisie nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, gdyż tylko na nich ciążą obowiązki określone w art. 61 pkt 1 tej ustawy (Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2). Przepis art. 66 nie tworzy bowiem dla właściciela lub zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ww. ustawy.

W decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązek usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego kanalizacji deszczowej został nałożony na właściciela działki nr [...], obręb [...] w [...] - Zespól Zarządców Nieruchomości, w związku z brakiem drożności spowodowanej "korkiem" w kanale, zlokalizowanym na odcinku przebiegającym przez działkę nr [...], której właścicielami są W. i M. S. Tak więc obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w zasadzie dotyczy wyłącznie działki [...], której właścicielem nie jest adresat decyzji. Błędne wskazanie adresata obowiązku stanowi naruszenie art.66 ust.1 pkt 3 w zw. z art.61 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie sąd zauważa, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło jedynie na ustalenie, że na działce [...] kanalizacja deszczowa jest w punktach X i Y zablokowana, brak jest natomiast ustalenia czy pomiędzy tymi punktami taka kanalizacja istnieje, co jest niezbędne dla sprecyzowania obowiązku.

Rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt III na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.