Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 568/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 466/18 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 466/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., położonej przy ul. [...] (działka o nr ewid. [...]) w S., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że organy nadzoru budowlanego nie wypełniły wskazań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, podczas gdy organ ustalił, że inwestycja objęta postępowaniem nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, a wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, bowiem skutkowały zmianą parametrów użytkowych budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową,

– art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ w sposób bezkrytyczny przyjął analizę instalacji radiokomunikacyjnej przedstawioną przez inwestora oraz nie ocenił prawidłowo stanowiska WIOŚ, podczas gdy organ drugiej instancji wspólnie ze specjalistą z zakresu pomiaru i obliczeń pół elektromagnetycznych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonał szczegółowej analizy oddziaływania przedsięwzięcia, która wymaga wiedzy specjalnej i ponad wszelką wątpliwość stwierdził, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem ani znacząco, ani też potencjalnie oddziaływującym na środowisko,

– art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej polegającej na ogólnikowym uzasadnieniu błędu, jaki organ popełnił przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia pod względem oddziaływania na środowisko, przy braku wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Sprzeczności w samym uzasadnieniu wyroku gdzie raz przyjmuje Sąd, że organ dokonał kwalifikacji przedsięwzięcia jako przebudowy, a raz, że wymaga to oceny przy braku uszczegółowienia nieprawidłowości w tym zakresie. Brak jednoznacznych wskazań, jak należy prowadzić postępowanie skoro organ uzupełnił je w kierunku wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II OSK 2295/15.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł też o dopuszczenie dowodu z graficznych zestawień odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anten wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten w maksymalnych pochyleniach anten w azymutach 50, 190, 300°, na których znajduje się poszczególna liczba anten oraz mapy obrazującej analizę osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych o tych samych tiltach w tym samym azymucie, na okoliczność prawidłowości ustaleń organów, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem potencjalnie lub znacząco oddziaływującym na środowisko.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. również zaskarżyła ww. wyrok w całości, zarzucając mu:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy obu instancji nie przeprowadziły w wystarczającym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tego stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, że organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

d. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w zaskarżonym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania,

e. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię normy § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż interpretacja dokonana przez WSA w zakresie tego przepisu dokonana została w oderwaniu od treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8,

b. art. 59 ust. 1, 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji wskazuje, że przepisy te mają zastosowanie do niniejszej sprawy, przez co zaliczono inwestycję skarżącej kasacyjnie do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, zaś § 3 ust. 2 przedmiotowego Rozporządzenia gdy nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu. WSA zdaje się również nie zauważać, że postępowanie, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie dotyczy każdego przedsięwzięcia, a jedynie takiego którego parametry zdefiniowane są treścią Rozporządzenia, a co za tym idzie aby możliwe było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa np. w art. 63 ww. ustawy uprzednio należy zakwalifikować daną inwestycję do tego typu przedsięwzięć. W przedmiotowej sprawie inwestycja skarżącej kasacyjnie, z uwagi na parametry techniczne tego przedsięwzięcia, nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach Rozporządzenia,

c. naruszenie przez błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającą na błędnym przyjęciu, że przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych, należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie miejsca dostępne w danym momencie jak wykazane zostanie w uzasadnieniu do niniejszej skargi,

d. naruszenie przez błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie, w sytuacji gdy roboty budowlane wykonane przez [...] polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowej konstrukcji wsporczej instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 m na istniejącym nośniku, tj. wieży antenowej. WSA przyjął więc wadliwie, że instalacja urządzeń o wysokości poniżej 3 m na istniejącym obiekcie budowlanym, która miała miejsce w przedmiotowej sprawie, wymagała uzyskania dodatkowych pozwoleń, gdyż w ocenie WSA działania, których dotyczy niniejsza sprawa, nie znajdują się w kręgu działań objętych dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego,

e. naruszenie przez pominięcie art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż WSA w Kielcach, dokonując rozważań na temat przyszłej, ewentualnej zabudowy na terenach sąsiednich do inwestycji nie bierze pod uwagę faktu, że na inwestorze w każdym czasie ciąży obowiązek zapewnienia jak najlepszego stanu środowiska. Ma to ten skutek, że w sytuacji zmiany otoczenia inwestycji, w wyniku którego doszłoby do powstania nowych miejsc dostępnych dla ludności, prowadzący instalację jest zobowiązany do podjęcia działań, które wyeliminują sytuację przekroczenia poziomów pól elektromagnetycznych do co najmniej dopuszczalnych gdyby w wyniku powstania tych nowych miejsc dostępnych dla ludności zaistniałyby przekroczenia. Zabezpieczenie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji bazowej znajduje się w treści działu VI ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. Ochrona przed polami elektromagnetycznymi. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 121 ww. ustawy nakazał wprost, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez:

i. utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach,

ii. zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane.

W konsekwencji oznacza to, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do takiego wykorzystywania swej instalacji aby dochowane były wymogi określone w art. 121 ww. ustawy, a więc tak aby utrzymane były poziomy pól poniżej poziomów dopuszczalnych lub na poziomach dopuszczalnych, a w razie zaistnienia przekroczenia poziomów pól ustawa wymaga zmniejszenia poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych w niej zarzutów.

W pismach z [...] października 2018 r. i z [...] stycznia 2019 r., stanowiących odpowiedzi na skargi kasacyjne, [...] z siedzibą w R. wniosło o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Podniesione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieuzasadnione.

Przede wszystkim przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczną decyzję, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu.

Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi (pkt 1 wyroku), a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4101/18, LEX nr 3009331). Natomiast związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165).

Sąd wojewódzki słusznie przypomniał, że w niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. II OSK 2295/15 uchylił zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Ke 338/15, jak i decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA polecił zbadać, czy nie doszło w niniejszym przypadku – w związku z zamontowaniem w ramach istniejącej stacji bazowej dodatkowych sześciu anten – do przebudowy bądź rozbudowy obiektu i czy w związku z tym zmiana ta nie wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Zdaniem NSA zasadny był także zarzut braku ustalenia, czy zrealizowane przedsięwzięcie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w szczególności, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

W tym kontekście należy podkreślić, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że przedmiotowa stacja bazowa zlokalizowana na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w S. została wybudowana w oparciu o decyzję Starosty S. z [...] grudnia 2011 r., znak: [...] udzielającą [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] telefonii komórkowej, w skład której wchodzi typowa wieża konstrukcji stalowej [...] o łącznej wysokości 55,45 m n.p.t., urządzenia zasilające, sterujące, trzy anteny sektorowe, cztery anteny radiowe i instalacja elektryczna. PINB S. decyzją z [...] grudnia 2012 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji.

W dniu [...] października 2014 r. zostały przeprowadzone oględziny, w trakcie których stwierdzono, że znajdująca się na przedmiotowej działce stacja bazowa telefonii komórkowej wykonana została jako wieża konstrukcji stalowej, kratownicowej, z umieszczonymi na niej urządzeniami antenowymi. Wieża, o wysokości ok. 54 m, została posadowiona na fundamencie żelbetowym. Na jednej z trzech ścian wieży zamontowana została drabina włazowa oraz trasa kablowa. Na najwyższym segmencie wieży zamontowano trzy zespoły anten sektorowych (po trzy anteny w każdym zespole), jedna antena radiowa oraz urządzenia sterujące do powyższych anten. Uczestniczący w oględzinach przedstawiciel spółki [...] sp. z o.o. oświadczył, że istniejąca legalnie od 2012 r. stacja bazowa została zmodernizowana w 2014 r. poprzez zamontowanie na wieży kratowej dodatkowych 6 anten sektorowych z modułami sterującymi o wysokości poniżej 3 m. Montaż anten został poprzedzony stosownymi analizami oddziaływania na środowisko. Dodatkowo dokonano kwalifikacji wstępnej czy wymagana jest decyzja o oddziaływaniu na środowisko, a następnie zgodnie z art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska, dokonano zgłoszenia do Starosty S.

W toku prowadzonych czynności wyjaśniających organ pierwszej instancji uzyskał także stanowisko Starosty S., zawarte w piśmie z [...] listopada 2014 r., znak: [...], dotyczące kwalifikacji przedmiotowej stacji bazowej w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także stanowisko Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. (pismo z [...] listopada 2014 r., znak: [...]), dotyczące kwalifikacji przedmiotowej stacji bazowej w świetle przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2017 r., organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. wezwał [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. do przedłożenia analizy przedmiotowej instalacji stacji bazowej pod względem oddziaływania na środowisko wraz z określeniem poziomów mocy pól elektromagnetycznych. Na skutek tego spółka, w wyznaczonym terminie, przedłożyła opracowania pt. "Analiza instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko [...]".

W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwrócił się pismem z [...] marca 2018 r. do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. o wyrażenie stanowiska dotyczącego kwalifikacji ww. stacji bazowej w zakresie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na skutek zwiększonej przez operatora liczby anten na wieży. Na powyższe zapytanie organ odwoławczy uzyskał odpowiedź [...] kwietnia 2018 r., z której wynika, że przedmiotowa stacja bazowa w przedstawionej konfiguracji nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

W oparciu o tę analizę, a także w oparciu o sprawozdanie z badania pól elektromagnetycznych, jak również nawiązując do stanowiska organów ochrony środowiska, które nie wniosły sprzeciwu wobec przedłożonej przez inwestora informacji o zmianie danych w instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne, organ pierwszej instancji stwierdził, że przebudowa (taką kwalifikację przyjął organ) nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Organ drugiej instancji dodatkowo uzyskał w tym zakresie stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (WIOŚ) w K., z którego wynika, że na podstawie parametrów technicznych oraz konfiguracji anten i ich mocy EIRP zawartych w "Analizie instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko [...]" dokonano analizy zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 przywołanego wcześniej rozporządzenia, z której wynika, że dla anten typu [...] w odległości od 100 m do 150 m oraz dla anten typu [...] w odległości od 200 m do 300 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten nie występują miejsca dostępne dla ludności. Tym samym przedmiotowa stacja bazowa w przedstawionej konfiguracji nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Na podstawie wniosków wynikających z powyższego pisma WIOŚ w K. organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do mogących zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Jak słusznie stwierdził Sąd wojewódzki, organ bezkrytycznie przyjął ocenę przedsięwzięcia, zaprezentowaną w tym piśmie. Organ w żaden sposób nie odniósł się do przedstawionego w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. sposobu rozumowania, jak i danych będących podstawą wyciągniętych wniosków.

Zatem podjęte przez organy nadzoru budowlanego działania należało uznać za niewystarczające. Wobec zaleceń wynikających z zapadłego wcześniej w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy zobowiązane były zgromadzić niezbędne dowody w celu ustalenia czy przedsięwzięcie wymagało przeprowadzenia oddziaływania na środowisko, i czy kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a potem dokonać ich analizy. Słusznie wskazał Sąd wojewódzki, że jeśli organy oparły się tylko na stanowisku innego organu, to powinny je rzetelnie ocenić. Organy nie zebrały jednak w sprawie dowodów w postaci dokumentów źródłowych pozwalających na zweryfikowanie danych, zawartych w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. Należy podzielić wywody Sądu wojewódzkiego, że organy nie zgromadziły w sprawie wystarczającej, tj. jasnej i precyzyjnej dokumentacji także w zakresie przedstawionych danych dotyczących parametrów przedmiotowej stacji bazowej. Nie ma bowiem wątpliwości, że rolą organu jest dokładne ustalenie kwestii odziaływania stacji bazowej w oparciu o szczegółową dokumentację, jak również weryfikacja twierdzeń inwestora.

Rację miał też Sąd wojewódzki, że organy nadzoru budowlanego nie poczyniły wystarczających ustaleń co do tego, czy montaż dodatkowych anten na przedmiotowej stacji bazowej stanowił przebudowę czy rozbudowę. Organy przyjęły, że wykonane roboty budowlane nie spowodowały zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, nie doszło do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, nie powstała nowa substancja budowlana, a tym samym nie można mówić, że doszło do rozbudowy, ale jedynie do przebudowy obiektu. Twierdzenia te nie zostały jednak poparte odwołaniem się do konkretnych ustaleń na podstawie materiału dowodowego.

W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy nie został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego nie znajdują dostatecznego potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, jak również organy nie zrealizowały wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 11 maja 2017 r., do czego były zobowiązane na podstawie art. 153 p.p.s.a.

W odniesieniu do wniosku skarżącego kasacyjnie organu o przeprowadzenie dowodu z graficznych zestawień odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anten, zawartego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd wojewódzki prawidłowo uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję m.in. z uwagi na wadliwe ustalony stan faktyczny, a wnioskowany w sprawie dowód dotyczy innego etapu postępowania w zakresie przedmiotowej stacji bazowej.

W odniesieniu do skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. stwierdzić należy, że aktualne pozostają poczynione wcześniej w uzasadnieniu uwagi w zakresie podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Dodać można jedynie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony, ponieważ zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie spółka nie zgadza się z wynikiem tej kontroli, nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Ponadto, przywołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. to przepis, który sąd stosuje uwzględniając skargę. Jest to przepis wynikowy, regulujący jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, a więc dla potwierdzenia ich zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów (tak jak np. w zarzucie I. a skargi kasacyjnej).

Natomiast wobec uchylenia przez Sąd wojewódzki zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z uwagi na uchybienia proceduralne, w tym wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, które to stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za przedwczesne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.

Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).