Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 366/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 1, art. 34 ust. 1 art. 35 ust. 2, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Starosty Powiatu Średzkiego na uchwałę Rady Powiatu Średzkiego z dnia 07 grudnia 2020 r. nr XXXIV/232/2020 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie statutu Powiatu Średzkiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 1 pkt 2, 3, 4, 5, 7, 9 i 10; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu Średzkiego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XXXIV/232/2020 zmieniająca uchwałę w sprawie statutu Powiatu Średzkiego (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2020, poz. 9611 – dalej jako: "Uchwała").

Uchwałą z dnia 17 października 2018 r., LXVI/554/2018 Rada Powiatu Średzkiego nadała statut Powiatowi Średzkiemu. Statut wszedł w życie i został opublikowany w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r., poz. 8193, dalej "Statut").

Skargę na Uchwałę z dnia 7 grudnia 2020 r. wywiódł w niniejszej sprawie Starosta Powiatu Średzkiego (dalej jako: "Starosta") zaskarżając ją w zakresie § 1 pkt 2), 3), 4), 5), 7), 9) i 10), na mocy których Rada Powiatu Średzkiego dokonała zmian w § 100, § 105, § 109 i § 121 oraz uchyliła § 115 statutu Powiatu Średzkiego. Zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 12 pkt. 1) u.s.p. w zw. z art. art. 27 ust. 1-3 u.s.p. poprzez dokonanie zmian statutu powiatu zmierzających do zmiany składu zarządu w trakcie pełnienia funkcji przez ten organ i tym samym pominięcie trybu powołania zarządu w sposób określony w art. 27 ust. 1 - 3 u.s.p., pomimo tego, iż normy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens) i uwarunkowały one ważność dokonanego wyboru Zarządu w składzie 5 - osobowym, którego procedura wyboru nie może zostać inaczej uregulowana w statucie w trakcie trwania "kadencji", albowiem - zgodnie z intencją ustawodawcy, zarząd w składzie ustalonym dotychczasowo w trybie art. 27 u.s.p. pełni swoje funkcje do dnia wyboru przez radę "nowego" zarządu w całości zgodnie z treścią art. 28 u.s.p., co doprowadziło do naruszenia zasad ciągłości sprawowania władzy wykonawczej w powiecie,

2. art. 28 u.s.p. poprzez błędne przyjęcie, że zmiana liczby członków zarządu w trakcie kadencji może stanowić wyjątek od zasady ciągłości funkcjonowania zarządu, w szczególności wyrażoną w art. 29 ust. 5, art. 29 ust. 3a, art. 29 ust. 6 i 7 oraz art. 83 i 84 u.s.p., a w szczególności także wobec braku złożenia i przyjęcia rezygnacji członka zarządu w trybie art. 31 c u.s.p., jak również braku wniosku starosty o odwołanie członka zarządu w trybie art. 31 ust. 5 u.s.p. i w konsekwencji jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej uchwały,

3. art. 34 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 35 ust. 2 u.s.p. poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, niezgodnie z intencją ustawodawcy, że możliwe jest wykonywanie obowiązków starosty dotyczących organizowania pracy zarządu powiatu przez wicestarostę, mimo iż z wymienionych przepisów wyraźnie wynika, że to wyłącznie starosta posiada kompetencje do organizowania pracy zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kierowania bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentowania powiatu na zewnątrz, a nadto jest przewodniczącym Zarządu Powiatu i kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży, a wicestarosta może wykonywać te czynności co najwyżej z wyraźnego upoważnienia starosty, a tym bardziej w sytuacji, gdy statut w dotychczasowym brzmieniu przewidywał, ze jedynie starosta może upoważnić wicestarostę do zwoływania posiedzeń Zarządu oraz przewodniczenia jego obradom.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu Rady Powiatu Średzkiego pod głosowanie poddano uchwałę w przedmiocie odwołania Starosty Średzkiego. Uchwała ta nie uzyskała wymaganej większości głosów. Powyższa okoliczność, w ocenie Autora skargi jest o tyle istotna, iż oponenci polityczni Starosty, wobec nieuzyskania większości pozwalającej na jego odwołanie, co immanentnie wiązałoby się z odwołaniem całego Zarządu Powiatu, podjęli działania mające na celu wyeliminowanie ze składu Zarządu sojuszników politycznych Starosty, celem zapewnienia sobie większości w tym organie, jak również osłabienia pozycji Starosty przy równoczesnym wzmocnieniu i rozszerzeniu kompetencji Wicestarosty (należącego oczywiście do opozycji). Dlatego też następnie dnia 7 grudnia 2020 r. Rada Powiatu Średzkiego podjęła Uchwałę nr XXXIV/232/2020 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 7 grudnia 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie statutu Powiatu Średzkiego, na mocy której Rada Powiatu Średzkiego dokonała zmian w § 100, § 105, § 109 i § 121 oraz uchyliła § 115 Statutu Powiatu Średzkiego. Następnie Przewodniczący Rady Powiatu Średzkiego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając bezczynność Rady Powiatu Średzkiego polegającą na niewprowadzeniu w życie postanowień uchwały Rady Powiatu Średzkiego nr LXVI/554/2018 zmieniającej uchwałę w sprawie statutu Powiatu Średzkiego i wniósł o zobowiązanie Rady Powiatu Średzkiego do niezwłocznego odwołania dwóch nieetatowych członków Zarządu Powiatu Średzkiego oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Uchwałą z dnia 29 grudnia 2020 r. Rada Powiatu Średzkiego uwzględniła skargę do Sądu Administracyjnego w przedmiocie własnej bezczynności. Tego samego dnia podjęte zostały dwie uchwały w przedmiocie odwołania oraz utraty mocy § 1 pkt 1 uchwały nr 1/6/2018 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 23 listopada 2018 roku w sprawie wyboru pozostałych członków Zarządu Powiatu Średzkiego. Uchwały te zaskarżone zostały odrębnymi skargami wywiedzionymi przez odwołanych członków Zarządu. Dalej wskazano, że postanowieniem z dnia 26 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie IV SAB/Po 3/21 postanowił odrzucić wyżej opisaną skargę na bezczynność Rady Powiatu, uznając ją za niedopuszczalną wobec okoliczności, iż Rada Powiatu nie posiada kompetencji do odwołania Członka Zarządu Powiatu bez uprzedniego wniosku Starosty i brak jest przepisu prawnego, który obligowałby Radę do podjęcia uchwały w kierunku żądanym przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Średzkiego (dalej jako: "Rada Powiatu") wniosła o odrzucenie skargi, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko Rada Powiatu Średzkiego przywołała szeroko (s.2-5 uzasadnienia odpowiedzi na skargę) orzecznictwo sądów administracyjnych dla wykazania, że Starosta nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zaskarżoną Uchwałę. Dalej wskazano, że przedmiotowa sprawa dotyczy uchwały XXXIV/232/2020 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 7 grudnia 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie statutu Powiatu Średzkiego. W ocenie Rady Powiatu skarga jest nieuzasadniona i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona Uchwała weszła w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym, czyli w dniu 26 grudnia 2020 r. i nie została podważona przez organ nadzoru. Wskazano, że na posiedzeniu Rady Powiatu w dniu 29 grudnia 2020 r. Starosta Średzki odmówił wykonania uchwały, twierdząc, że wybrany zarząd może funkcjonować w dalszym ciągu, bez uzasadnienia prawnego wskazanej tezy. W ocenie Rady Powiatu zaistniały stan powodował paraliż organu wykonawczego Powiatu jako że zgodnie z jednolitym orzecznictwem uchwały zarządu funkcjonującego w składzie sprzecznym ze statutem są nieważne. Podkreślono, że dnia 3 marca 2021 r. Rada Powiatu Średzkiego wystosowała do Wojewody Wielkopolskiego oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji apel o w sprawie nieprawidłowości w obsadzeniu przez Starostę Średzkiego stanowiska Skarbnika oraz odmowy Starosty Średzkiego złożenia wniosku o odwołanie pełniących swoje funkcje wbrew Statutowi nieetatowych Członków Zarządu Powiatu Średzkiego. Wskazano, że od dnia 24 stycznia 2019 r. do chwili obecnej stanowisko Skarbnika Powiatu Średzkiego zajmuje wskazany przez Starostę Średzkiego Paweł Tomczak, nieposiadający kwalifikacji do pełnienia tej funkcji, przez co uchwała Nr V/44/2019 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 24 stycznia roku w sprawie powołania Skarbnika Powiatu Średzkiego obarczona jest wadą prawną, pozwalającą na kwestionowanie wszystkich czynności prawnych podjętych przez Powiat z koniecznością kontrasygnaty Skarbnika, jako że powołanie na stanowisko Skarbnika osoby nieposiadającej stosownych kwalifikacji w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych jest nieważne. Dalej podniesiono, że od 26 grudnia 2020 r. do chwili obecnej Starosta Średzki nie złożył wniosku u odwołanie nieetatowych członków Zarządu Powiatu, celem doprowadzenia składu Zarządu Powiatu Średzkiego do zgodności z postanowieniami Uchwały z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XXXIV/232/2020 zmieniającej uchwałę w sprawie statutu Powiatu Średzkiego. Podniesiono nadto, że Przewodniczący Zarządu Powiatu Średzkiego odmówił: wykonania postanowień uchwały z dnia 7 grudnia 2020 r, nr XXXIV/232/2020 zmieniającej uchwałę w sprawie statutu Powiatu Średzkiego.

Na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym (w dniach: 31 maja 2021 r. – k. 66 akt sąd. i 01 czerwca 2021 r. – k. 67 akt sąd.) zawiadomiono pełnomocników stron.

Pismem z dnia 02 czerwca 2021 r. (data wypływu do Sądu: 08 czerwca 2021 r. – k. 69 akt sąd.) pełnomocnik Skarżącego wniósł o wydłużenie terminu do złożenia na piśmie wszystkich twierdzeń i wniosków, uzasadniając swój wniosek zaplanowanym urlopem wypoczynkowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Poznań, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

1.1. W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że nie miał wątpliwości, że wziąwszy pod uwagę – konkretne – okoliczności badanej sprawy Starosta Powiatu Średzkiego posiada legitymację do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Skarga w niniejszej sprawie została wywiedziona przez Starostę Średzkiego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020, poz. 920 – dalej jako: "u.s.p."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podmiot skarżący, na podstawie wskazanego przepisu, musi zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego, lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko interesu prawnego. O interesie prawnym można mówić wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Co szczególnie należy zaakcentować w okolicznościach badanej sprawy, interes prawny można wywodzić również z norm o charakterze ustrojowym, przy czym normy o charakterze ustrojowym stanowią przepisy samorządowych ustaw ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. II OSK 2019/06 oraz K. Bandarzewski, Jednostki samorządu terytorialnego i ich organy w postępowaniu sądowadministracyjnym, Państwo i Prawo 2010 Nr 10, s. 61). Z kolei - jak akcentuje się w literaturze przedmiotu - interes prawny na gruncie samorządowego prawa ustrojowego musi odwoływać się do ustroju jednostek samorządu terytorialnego, tzn. do ich pozycji i ustawowo wyznaczonych zadań. Samorząd terytorialny jest formą decentralizacji władzy publicznej (...). Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Zauważa się również, że na płaszczyźnie ustrojowej zadania samorządu są traktowane jako zadania organów jednostki samorządu, a niezależnie od przyjmowanych zasad podziału zadań wewnątrz jednostki samorządu terytorialnego, każde zadanie jest przypisywane na zasadach wyłączności określonemu organowi danej jednostki. Powyższe prowadzi do konstatacji, którą Sąd w składzie sprawę niniejszą podziela, a mianowicie, że interes prawny na gruncie prawa ustrojowego dotyczy strefy zadań przypisywanych organom jednostki samorządu terytorialnego (por. K. Bandarzewski, Ibidem, s. 69).

W następnej kolejności należy zauważyć, że w art. 87 ust. 1 u.s.p. posłużono się pojęciem uprawnienia, którego naruszenie również uzasadnia wniesienie skargi. Co finalnie musi prowadzić do wniosku, że naruszenie uprawnienia (kompetencji) organu jednostki samorządu terytorialnego stanowi odmienną od interesu prawnego podstawę wniesienia skargi (por. K. Bandarzewski, Ibidem, s. 70).

Rozpoznając badaną sprawę trzeba uwzględnić również to, że z rozwiązań ustrojowych przyjętych zarówno w Konstytucji RP, jak i w przepisach prawa ustrojowego wynika rozgraniczenie, które wskazuje na oparcie konstrukcji organu administracji publicznej na koncepcji organizacyjno-przedmiotowej, wynikającej z rozdzielenia regulacji organów w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym oraz odrębnej regulacji powoływania składu osobowego (por. B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjmym, Państwo i Prawo 2006 Nr 11, s. 49.

2. W następnej kolejności należy zaakcentować, że starosta nie jest organem powiatu w rozumieniu ustrojowym u.s.p. (por wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. I OSK 1952/19). Jest on przewodniczącym zarządu powiatu, a zarząd stanowi organ wykonawczy powiatu (art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p). Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 u.s.p.). W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (art. 38 ust. 1 u.s.p.). Za organ jednostki samorządu terytorialnego starostę uznaje natomiast Kodeks postępowania administracyjnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.). Staroście nie można przypisać przymiotu organu wykonawczego powiatu; starosta, choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym (art. 38 ust. 1 u.s.p. i art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. - Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 16.2.2016 r. I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54, s. 38-42, dalej uchwała I OPS 2/15).

Z tych też przyczyn, w ocenie Sądu, nie jest trafna argumentacja odpowiedzi na skargę zmierzająca do zakwestionowania legitymacji skargowej Starosty w niniejszej sprawie.

W szczególności nie jest adekwatne przywołane na poparcie stanowiska odpowiedzi na skargę orzecznictwo. Odnosząc się pierwszej kolejności do postanowienia NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. II GSK 38/14 należy wskazać istota sporu w tej sprawie dotyczyła legitymacji skargowej burmistrza w sprawie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie nieudzielenia burmistrzowi absolutorium. Skarga dotyczyła zatem sporu pomiędzy ustrojowymi organami rady gminy, którymi są i w dacie wnoszenia skargi w tej sprawie byli (burmistrz oraz rada gminy) – art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g. tymczasem, w badanej sprawie spór nie zawisł pomiędzy – ustrojowymi – organami powiatu, co w ocenie Sądu, nie pozostaje bez znaczenia dla sprawy.

Z kolei w sprawie która zakończyła się wydaniem postanowienia NSA z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. I OSK 1584/09 spór pomiędzy – ustrojowymi organami – gminy dotyczył uchwały rady gminy w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych i ustalenia jej przebiegu. W postanowieniu tym zaakcentowano, że "stosownie do postanowień art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt gminy wykonuje uchwały rady gminy, a po myśli art. 30 ust. 3 wskazanej ustawy w realizacji zadań własnych wójt gminy podlega wyłącznie radzie gminy". Z podobną argumentacją zapadło postanowienie NSA z dnia 20 października 2017 r. sygn. II OSK 1528/ 17. Należy zauważyć, że na gruncie u.s.p. analogiczna relacja łączy na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.s.p. łączy zarząd powiatu (a nie starostę) i radę powiatu.

Również sporu pomiędzy organami – ustrojowymi – szczebla gminnego dotyczy postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. II OSK 3044/14 w kwestii likwidacji zakładu budżetowego oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. I SA/Wa 1324/12. Pierwsze z tych orzeczeń dotyczyło likwidacji samorządowego zakładu budżetowego w celu przekształcenia w jednostkę budżetową, a drugie - bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z kolei postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. II GSK 38/14 dotyczyło sporu pomiędzy burmistrzem a radą gminy w kwestii absolutorium z tytułu wykonania budżetu. Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. II SA/Go 793/09 dotyczy skargi rady gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.

Sądowi znane jest też stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2010 r. sygn. II SA/Wa 426/10, jednak należy zwrócić uwagę, że sprawa ta dotyczyła odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu – którego na podstawie art. 14 ust. 1 u.s.p. to – rada powiatu wybiera – ze swojego grona. Badana sprawa dotyczy natomiast zmiany statutu powiatu w zakresie liczby członków zarządu – którzy na podstawie art. 27 ust. 3 u.s.p. są powoływani na wniosek starosty.

1.3. W kontekście argumentacji odpowiedzi na skargę należy zaakcentować też, że przedmiotem skargi w badanej sprawie jest uchwała Rady Powiatu Średzkiego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XXXIV/232/2020 zmieniająca uchwałę w sprawie statutu Powiatu Średzkiego (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2020, poz. 9611). Na podstawie art. 12 pkt 1 u.s.p. statut powiatu stanowi akt prawa miejscowego, a więc również akt zmieniający statut powiatu stanowi akt prawa miejscowego. Statut jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym aktem prawa miejscowego. Owa "wyjątkowość" wynika przede wszystkim ze sposobu zredagowania delegacji ustawowej, w oparciu o którą organy stanowiące uchwalają statuty. Taka delegacja zawarta jest w art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Oznacza to, że materia statutowa może być kształtowania w statutach w stopniu pozwalającym na jej dostosowanie do lokalnych warunków - ale tylko pod warunkiem - że nie zostaną naruszone przepisy ustaw wyznaczające niemodyfikowalne (nie podlegające zmianom w statucie) granice tej materii. Materię ustrojową powiatu reguluje przede wszystkim ustawa o samorządzie powiatowym (a także w niewielkim zakresie Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej). To w ustawie o samorządzie powiatowym ustawodawca określił podstawowy zakres ustroju każdego powiatu poprzez przykładowo określenie organów samorządu, sposobu wyboru organu wykonawczego, zadań poszczególnych organów samorządu, itd. Jednocześnie z mocy art. 169 § 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 4 u.s.p. o ustroju powiatu stanowi jego statut (por. wyrok NSA z dnia 08 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 270/17).

Zważywszy na powyższe, Sąd nie miał wątpliwości, że - w konkretnych - okolicznościach badanej sprawy Starosta ma legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na Uchwałę Rady Powiatu - w zakresie wskazanym w skardze - i przystąpił do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały – w zakresie objętym zaskarżeniem i zdeterminowanym legitymacją skargową Starosty. W ocenie Sądu Uchwała ta - w zaskarżonej części - jest nie do zaakceptowania i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

2. Rozpoznając badaną sprawę należało na uwadze mieć pełen jej kontekst, w tym również orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, które zapadły w związku z działaniami Rady Powiatu w celu osiągnięcia zamierzonego celu, tj. odwołania wskazanych przez Radę Powiatu, Członków Zarządu Powiatu Średzkiego (co Rada Powiatu Średzkiego próbowała osiągnąć również innymi drogami, tj. poprzez złożenie skargi sądowoadministracyjnej przez Przewodniczącego Rady na bezczynność własnej Rady, tylko po to, aby następnie tego samego dnia Rada skargę tą "uwzględniła" (co szczegółowo opisano w pkt 2.1 i 2.2. uzasadnienia niniejszego wyroku) oraz zwracając się Wojewody Wielkopolskiego i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 03 marca 2021 r., co opisano w odpowiedzi na skargę). .

2.1. Należało zatem mieć na uwadze, że postanowieniem z dnia 26 stycznia 2021 r., IV SAB/Po 3/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Powiatu Średzkiego (złożoną przez Przewodniczącego Rady) na bezczynność Rady w zakresie odwołania członków Zarządu. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wyjaśnił, że dopuszczalność skargi należało oceniać w kontekście art. 88 ust. 1 u.s.p., który pozwala zaskarżyć brak działania organu powiatu w sytuacji, gdy ten "nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich". Sąd podkreślił, że w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu terytorialnego "nakazana prawem". Musi więc istnieć norma prawna, która wprost nakazywałaby organowi powiatu podjęcie uchwały określonej treści. Przenosząc powyższe na realia sprawy Sąd (IV SAB/Po 3/21) argumentował, że nie ma żadnego przepisu, który obligowałby Radę do podjęcia uchwały w kierunku działań żądanych przez Powiat Średzki. Dodatkowo Sąd (IV SAB/Po 3/21) przypomniał, że zgodnie z art. 31 ust. 5 u.s.p. Rada może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Sąd zaznaczył, że przepis ten przewiduje więc możliwość, a nie obligatoryjność, odwołania członków zarządu powiatu i to na uzasadniony wniosek Starosty. Skwitował dalej, że "trudno jest nawet z teoretycznego punktu widzenia zrozumieć na czym miałoby polegać zobowiązanie rady do podjęcia uchwały odwołującej członków zarządu, skoro rada powiatu taką uchwałę może podjąć wyłącznie na wniosek starosty, którego nie złożono. Postanowienia IV SAB/Po 3/21 odrzucającego skargę nie zaskarżono i stało się ono prawomocne (co jest wiadomym obecnie orzekającemu Sądowi z urzędu).

2.2. Druga sprawa (II SA/Po 261/21) dotyczyła skargi Agnieszki Król którą Rada Powiatu Średzkiego uchwałą z dnia 29 grudnia 2020 r. nr XXXV/256/2020 odwołała ze stanowiska członka Zarządu Powiatu Średzkiego oraz zwolniła z wykonywania obowiązków w trybie natychmiastowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. sygn. II SA/Po 261/21 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, wskazując, że jako podstawy prawne tej uchwały przywołano art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 12 pkt 2 i art. 31 ust. 5 u.s.p. Sąd (II SA/Po 261/21) wyjaśnił, że pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. Przewodniczący Rady, działając w imieniu Powiatu Średzkiego, wniósł skargę na bezczynność Rady w zakresie wprowadzenia w życie postanowień uchwały z dnia 7 grudnia 2020 r., XXXIV/232/2020 zmieniającej statut i wniósł o zobowiązanie Rady do niezwłocznego odwołania dwóch nieetatowych członków Zarządu oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (okoliczność znana Sądowi z urzędu z akt sprawy IV SAB/Po 3/21). Uchwałą z tego samego dnia, to jest 29 grudnia 2020 r. nr XXXV/256/2020 Rada, powołując się na uprawnienie do autokontroli w reakcji na skargę sądowoadministracyjną (art. 54 § 3 P.p.s.a.) oraz art. 12 pkt 2 i art. 31 ust. 5 u.s.p., odwołała Agnieszkę Król ze stanowiska członka Zarządu oraz zwolniła ją z wykonywania obowiązków w trybie natychmiastowym. Jednocześnie stwierdziła, że traci moc § 1 pkt 2 uchwały Rady z dnia 23 listopada 2018 r. nr I/6/2018 w sprawie wyboru pozostałych członków Zarządu Powiatu Średzkiego (czyli w zakresie w jakim powołano Agnieszkę Król na członka Zarządu – uw. Sądu). Sąd (II SA/Po 261/21) wskazał też wówczas, że wybieg Rady – polegający na wniesieniu kuriozalnej skargi sądowoadministracyjnej przez Przewodniczącego Rady na bezczynność własnej Rady, tylko po to, aby następnie tego samego dnia Rada skargę tą "uwzględniła", czyniąc sobie z art. 54 § 3 p.p.s.a. podstawę do działania o skutkach ustrojowych szerszych niż przypisane jej przez u.s.p. – uznać należy za akademicki wręcz przykład nadużycia i obejścia prawa. W ocenie Sądu (II SA/Po 261/21) Rada, podejmując uchwałę nr XXXV/256/2020, uzurpowała sobie kompetencje, które wprost wykraczają poza ograniczenia określone ustawą, a nadto, które także z ogólnych przepisów nie mogą być dla niej wywodzone, jako że zaprzeczają ratio legis u.s.p.

2.3. Trzecia sprawa (II SA/Po 260/21) dotyczyła skargi Bogusława Biernata na uchwałę Rady Powiatu Średzkiego z dnia 29 grudnia 2020 r., nr XXXV/255/2020 w przedmiocie odwołania członka Zarządu Powiatu. Powyższą uchwałą Bogusława Biernata odwołano ze stanowiska członka Zarządu Powiatu Średzkiego oraz zwolniono go z wykonywania obowiązków w trybie natychmiastowym. Jednocześnie stwierdzono, że traci moc § 1 pkt 1 uchwały Rady z dnia 23 listopada 2018 r., nr I/6/2018 w sprawie wyboru pozostałych członków Zarządu Powiatu Średzkiego. Jako podstawy prawne uchwały przywołano art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 12 pkt 2 i art. 31 ust. 5 u.s.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. sygn. II SA/Po 260/21 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i przedstawił stanowisko i motywy rozstrzygnięcia tożsame z przedstawionymi w sprawie o sygn. II SA/Po 261/20.

3. W niniejszej sprawie Uchwała Rady Powiatu Średzkiego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XXXIV/232/2020 została zaskarżona - w części - zdeterminowanej legitymacją skargową Starosty, a zatem dotyczącej następujących zmian w Statucie:

- na podstawie § 1 pkt 2 Uchwały - § 100 ust. 1 Statutu otrzymał nowe brzmienie: "Zarząd liczy 3 osoby";

- na podstawie § 1 pkt 3 Uchwały - § 100 ust. 2 pkt 3 Statutu otrzymał nowe brzmienie: "Członkowie Zarządu w liczbie 1";

- na podstawie § 1 pkt 4 Uchwały - § 100 ust. 4 Statutu otrzymał nowe brzmienie: "W Starostwie na podstawie wyboru zatrudnia się członka Zarządu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, który to Członek jest etatowym Członkiem Zarządu wykonującym mandat jako pracownik samorządowy zatrudniany na podstawie wyboru.";

- na podstawie § 1 pkt 5 Uchwały - § 105 Statutu otrzymał nowe brzmienie - "Starosta określa szczegółowy zakres zadań Wicestarosty i Członka Zarządu, o którym mowa w § 100 ust. 2 pkt 3 z uwzględnieniem postanowień Regulaminu Organizacyjnego Starostwa";

- na podstawie § 1 pkt 7 Uchwały - § 109 ust. 1 Statutu otrzymał nowe brzmienie "Posiedzenia Zarządu zwołuje oraz przewodniczy jego obradom Starosta lub Wicestarosta";

- w § 1 pkt 9 Uchwały – uchylono § 115 Statutu;

- na podstawie § 1 pkt 10 Uchwały - § 121 Statutu otrzymał nowe brzmienie "Pracownikami samorządowymi zatrudnionymi na podstawie wyboru są wszyscy Członkowie Zarządu, o których mowa w § 100 ust. 2 pkt 1-3".

Rozpoznając złożoną w niniejszej sprawie skargę, Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w wyroku o sygn. II SA/Po 261/21 przyjmując je za swoje, a mianowicie, że Rada Powiatu uzurpowała sobie kompetencje, które wprost wykraczają poza ograniczenia określone ustawą, a nadto, które także z ogólnych przepisów nie mogą być dla niej wywodzone, jako że zaprzeczają ratio legis u.s.p. W tym celu zaskarżoną Uchwałą zmieniono Statut w (zaskarżonej) części, zmierzając do odwołania – wbrew woli Starosty - wybranych przez Radę Powiatu, Członków Zarządu Powiatu Średzkiego. Tymczasem, zgodnie z art. 27 ust. 3 u.s.p. rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty. Przepis ten czytelnie wyraża koncepcję tak zwanego zarządu autorskiego, w którym władztwo ustrojowe starosty jest wzmocnione, gdyż to wyłącznie on przedstawia skład osobowy towarzyszącego mu zarządu (przy czym oczywiście składu takiego, który uzyska akceptację rady powiatu). Koncepcja zarządu autorskiego nie miałaby rzecz jasna sensu, gdyby również do starosty nie należało wyłączne prawo do wskazywania ("na uzasadniony wniosek") członków zarządu powiatu, którzy mają być odwołani. Stanowi o tym art. 31 ust. 5 u.s.p. (C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2020, wyd. el., art. 31, pkt 4, E. Olejniczak-Szałowska, Problematyka determinantów wyboru monokratycznego lub kolegialnego modelu organu wykonawczego na poszczególnych szczeblach jednostek samorządu terytorialnego [w:] Pozycja ustrojowa organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, red. K. Małysa-Sulińska, M. Stec, Warszawa 2014, wyd. el., punkt 7). Gdyby bowiem rada powiatu mogła bez wniosku starosty odwołać dowolnego członka zarządu, to wówczas oznaczałoby to, że nie tylko art. 31 ust. 5 u.s.p. byłby przepisem zbędnym, jak również zniweczona zostałaby pozycja ustrojowa starosty co do kształtowania osobowego zarządu wynikająca z art. 27 ust. 3 u.s.p. Przepis art. 31 ust. 5 u.s.p. jest przepisem wprowadzającym bezwzględny wymóg, w myśl którego członka zarządu rada powiatu może odwołać tylko na uzasadniony wniosek starosty.

Odnosząc się w tym miejscu do części uzasadnienia odpowiedzi na skargę, dotyczącej legalności zaskarżonej Uchwały - w ocenie Sądu, z przedstawioną argumentacją nie sposób się zgodzić.

Przede wszystkim nie może być wątpliwości co do tego, że nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawany on jest wykładni systemowej i funkcjonalnej m.in. po to aby ocenić czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Dlatego też dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 09 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, a także A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217, E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64 [za:] wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. I OSK 829/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Całkowicie okoliczność ta została pominięta w stanowisku zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę.

W okolicznościach badanej sprawy doszło do zmiany Statutu w taki sposób, że w trakcie pełnienia funkcji przez zarząd powiatu, zmniejszona została liczba członków tego organu. Nie przewidziano przy tym odpowiedniego vacatio legis dla wprowadzonych zmian, doprowadzając w konsekwencji świadomie do powstania rozbieżności pomiędzy statutowym składem osobowym zarządu powiatu a składem wybranym i funkcjonującym.

Na podstawie art. 27 ust. 1 u.s.p. rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu. W powołanym przepisie Rada Powiatu upatruje podstaw prawnych zaskarżonych przez Starostę zmian w Statucie, powołując się przy tym na stanowisko doktryny, co do tego, że "Artykuł 27 ust. 1 określa ustawowy, liczbowy skład zarządu powiatu oraz procedurę jego wyboru. Liczyć on może od 3 do 5 członków, stąd rada powiatu, przystępując do wyboru zarządu, winna wpierw określić w statucie, z ilu osób będzie się on składał. Gdyby rada tej lub następnej kadencji chciała zmniejszyć lub zwiększyć liczbę członków zarządu (ale w granicach określonych ustawą), powinna wpierw dokonać zmiany statutu, a dopiero później przystąpić do wyboru lub odwołania członka lub członków zarządu." (por. C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2020, art. 27.). Sąd stanowiska prezentowanego w literaturze przedmiotu, co do zasady, nie kwestionuje, wskazuje jednak zarazem, że cytowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska nie można rozpatrywać w całkowitym oderwaniu od istoty samej regulacji ustawowej i pozycji ustrojowej organów powiatu.

Należy zwrócić także uwagę, że istnieje różnica pomiędzy skorzystaniem przez radę powiatu z kompetencji do zmniejszenia lub zwiększenia liczby członków zarządu, a działaniem zorientowanym na ukształtowanie - w sposób literalnie sprzeczny z prawem (art. 27 ust. 3 u.s.p.) - osobowego składu zarządu powiatu, tj. z pominięciem woli Starosty.

Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji odpowiedzi na skargę, należy zauważyć, że na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019, poz. 1461 – dalej jako: "u.o.a.n.") akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że również akty prawa miejscowego należy wprowadzać w życie po upływie odpowiedniego okresu vacatio legis. "Okres vacatio legis powinien być tak dobrany, by zapewnić adresatowi normy prawnej odpowiednią ilość czasu na "przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania" (tak np. TK w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23). "Jednostka musi dysponować wystarczającym czasem, aby zapoznać się z treścią nowych regulacji i podjąć działania, które umożliwią przystosowanie się do nich. W każdym przypadku długość vacatio legis musi być dostosowana do treści ustanowionej regulacji oraz możliwości pokierowania swoimi sprawami przez jej adresatów" (wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r., K 18/99, OTK 2000, nr 1, poz. 1) (por. G. Wierczyński [w:] Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, art. 4.). Zajmując stanowisko w kwestii "odpowiedniości" vacatio legis trybunał Konstytucyjny wskazał, że założeniem wyjściowym jest uznanie adekwatności okresu 14 dni jako przewidzianego ogólnie przez ustawodawcę. Ocena "odpowiedniości" vacatio legis zależy też jednak od innych zasad i wartości konstytucyjnych, odnoszących się do danej regulacji prawnej. Ocena, czy w konkretnym przypadku długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, jest uzależniona od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych (por. wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r., K. 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165). Bez wątpienia powyższe wskazania musiały zostać wzięte pod uwagę przez Sąd rozpoznający sprawę niniejszą i powinny zostać rozważone przez Radę Powiatu przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały. Przeprowadzona z uwzględnieniem tych wytycznych kontrola legalności zaskarżonych przepisów Uchwały prowadzi do wniosku, że ich uchwalenie nastąpiło bez zachowania odpowiedniego vacatio legis, co doprowadziło do rażącego naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) i ustawowego określenia zasad i trybu wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 3 Konstytucji RP).

Należy zauważyć, że rada powiatu ma kompetencje do określenia w statucie liczby członków zarządu i to na zasadach określonych ustawą. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 31 ust. 5 u.s.p. członka zarządu rada powiatu może odwołać tylko na uzasadniony wniosek starosty. Jeżeli takiego wniosku nie złożono, a nie zachodzą okoliczności przewidziane w innych przepisach (por. art. 31c ust. 1 u.s.p.), to o odwołaniu członka zarządu nie może być mowy. Uchwała zmieniająca Statut, w zaskarżonym w badanej sprawie zakresie, na skutek braku odpowiedniego vacatio legis, wykreowała sytuację w której faktyczna liczba członków zarządu powiatu stała się niezgodna ze statutową, a jednocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych instrumentów, które pozwalałyby na wymuszenie na staroście złożenia wniosku, o którym mowa w art. 31 ust. 5 u.s.p. Jednocześnie, nie do zaakceptowania jest taka wykładnia art. 12 pkt 1 i 2 u.s.p. wedle której skoro Rada wybiera i odwołuje zarząd powiatu, to oznacza to, że gdy na skutek zmiany statutu powiatu skład zarządu jest z nim niezgodny, to również Rada z urzędu (bez wniosku starosty) może dowolnych członków zarządu odwołać. Za sprzeczne z wolą ustawodawcy należy uznać działania Rady Powiatu zmierzające do ukształtowania składu osobowego zarządu powiatu z pominięciem woli Starosty, a taka sytuacja niewątpliwie ma miejsce w badanej sprawie. Sąd zaznacza przy czym, że niezależnie od tego, jak oceniać rozbieżność pomiędzy statutowym składem osobowym zarządu powiatu a składem wybranym i funkcjonującym, stan takiej rozbieżności musiał istnieć, skoro Starosta nie skorzystał z prawa określonego w art. 31 ust. 5 u.s.p. Starosta jest bowiem odpowiedzialny za kształtowanie składu osobowego zarządu powiatu. Brak uwzględnienia tych uwarunkowań przez Radę Powiatu doprowadził do uchwalenia - w trakcie pełnienia funkcji przez członków zarządu - przepisów, które rzutują na prawidłowe sprawowanie funkcji przez zarząd – co słusznie dostrzeżono w odpowiedzi na skargę. Z tych też przyczyn konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2, 3 zaskarżonej Uchwały.

Konsekwencję stwierdzenia nieważności § 1 pkt 3 zaskarżonej Uchwały stanowi stwierdzenie nieważności § pkt 4, 5 i 10 zaskarżonej Uchwały, które literalnie odwołują się do uregulowania wprowadzonego na mocy § 1 pkt 3 zaskarżonej Uchwały.

Sąd podziela też stanowisko Autorki skargi, że zaskarżoną Uchwałą naruszono również art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 2 u.s.p. poprzez zrównanie w istocie, w § 1 pkt 7 Uchwały uprawnień wicestarosty z uprawnieniami starosty. Na podstawie art. 34 ust. 1 u.s.p. to starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 35 ust. 2 u.s.p.). Zgodzić należy się z Autorką skargi, co do tego, że brzmienie nadane § 109 ust. 1 Statutu zaskarżoną Uchwałą, stanowi próbę niedopuszczalnego zrównania, w drodze aktu prawa miejscowego, ustrojowej pozycji członka zarządu powiatu (wicestarosty) z pozycją przewodniczącego zarządu powiatu (starosty) prowadząc - zważywszy na brzmienie art. 26 ust. 2 u.s.p. - w prosty sposób do sporów o przysługujące kompetencje oraz trudności interpretacyjnych. W kontekście wprowadzonych zaskarżoną Uchwałą zmian w Statucie konieczne stało się również stwierdzenie nieważności § 1 pkt 9 Uchwały. Uchylony § 115 Statutu stanowił, że w sprawach nie związanych z kolegialnym podejmowaniem rozstrzygnięć: etatowi członkowie Zarządu działają zgodnie z poleceniami wydawanymi przez Starostę (pkt 1), pozaetatowi członkowie Zarządu działają wyłącznie na podstawie i w zakresie upoważnień udzielonych im przez Zarząd (pkt 2). Zgodzić należy się, że - w konkretnych okolicznościach - badanej sprawy usunięcie ze Statutu § 115 stanowiącego jedynie element statutowej regulacji pt. "Tryb pracy Zarządu, stanowi naruszenie zasady określoności prawa, która jest jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji RP. Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Mając na uwadze przedstawiony wywód Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdził nieważność Uchwały w zaskarżonej części, wskazanej w pkt 1 sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 206 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Jak wskazuje się w literaturze, w aktualnym brzmieniu tego przepisu możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 p.p.s.a., powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (art. 207 § 2 p.p.s.a.), z pojęciem niedookreślonym "uzasadniony przypadek". Pojęcie to daje swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia na tle konkretnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku (M. Niezgódka -Medek [w:] B. Dauter., A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Warszawa 2019, uwaga 4 do art. 206, LEX/el). W literaturze wskazuje się również, że zastosowanie art. 206 p.p.s.a. jest pozostawione uznaniu sądu, zaś katalog okoliczności uzasadniających miarkowanie lub odstąpienie od zasądzenia kosztów ma charakter otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności" (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 797-800, komentarz do art. 206). Intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w przypadku uwzględnienia jej skargi, jednakże w razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11). Ponieważ art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., to obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika.

W okolicznościach badanej sprawy Sąd rozstrzygał spór pomiędzy organem funkcjonalnym (Starostą), a organem ustrojowym (Rada) tego samego powiatu. Zważywszy zatem na źródło finansowania, Sąd uznał za zasadne odstąpienie od orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania przez powiat na rzecz starosty.