Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1030/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 165 ust. 7, art. 170 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1694/18 w sprawie ze skargi L. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1794/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z [...] czerwca 2018 r. o numerze [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 15 maja 2018 r. L. K. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (zwanego dalej także: Dyrektorem lub Dyrektorem IAS) o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia go ze Służby Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż jest osobą, która otrzymała propozycję pracy i jej nie przyjęła, ponieważ przedstawiona propozycja zawierała warunki, które skarżący uważał za poniżające ze względu na "ucywilnienie", obniżenie uposażenia oraz degradację na stanowisku, na które pracował 29 lat pełnienia służby jako funkcjonariusz. W jego ocenie powinien otrzymać propozycję służby. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że przedstawiona mu propozycja nie rodziła bezpośrednich skutków prawnych, natomiast skutki takie miała rodzić decyzja administracyjna, którą organ winien wydać po odmowie przyjęcia przez niego propozycji pracy - decyzja o zwolnieniu go ze służby. Końcowo oświadczył, iż jego intencją nie jest zwolnienie ze służby samo w sobie, a chęć poddania takiej decyzji organu kontroli, bowiem zwolnienie to kwestionuje w całości.

Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Dyrektor IAS, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu przywołał regulacje zawarte w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej: "p.w.KAS"), podnosząc przy tym, iż stosunek służbowy skarżącego wygasł z uwagi na złożenie przez niego oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 1 pkt 2), zaś wygaśnięcie to należy traktować jak zwolnienie ze służby ze skutkiem ex lege (art. 170 ust. 3). Organ wyjaśnił, iż ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej jedynie dla sytuacji przyjęcia propozycji pełnienia służby (art. 169 ust. 4), natomiast świadomie wykluczył możliwość wydawania odrębnej decyzji zwalniającej ze służby w sytuacji uprzedniego wystąpienia ex lege skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z uwagi na nieprzyjęcie przez funkcjonariusza nowych warunków zatrudnienia lub nowych warunków pełnienia służby. W ocenie Dyrektora konstrukcja przyjęta przez ustawodawcę w art. 170 ust. 3 p.w.KAS, utożsamiająca skutki wygaśnięcia stosunku służbowego ze zwolnieniem ze służby, jest unormowaniem regulującym w sposób kompletny sytuację prawną funkcjonariusza i nie przewiduje ona możliwości wydania dodatkowego rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ uznał, iż w sprawie z wniosku skarżącego zachodziła przeszkoda w prowadzeniu ewentualnego postępowania administracyjnego w postaci braku prawnej możliwości zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej, co skutkowało koniecznością odmowy jego wszczęcia.

Pismem z 21 czerwca 2018 r. skarżący wywiódł zażalenie na ww. postanowienie, w którym podtrzymał argumentację przedstawioną we wniosku. Dodatkowo wskazał, że przedstawiona mu w dniu 31 maja 2017 r. propozycja nie uwzględniała jego wykształcenia, kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej także: Szefem KAS) utrzymał w mocy ww. postanowienie Dyrektora IAS z [...] czerwca 2018 r., podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w tym postanowieniu. W ocenie organu w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" polegająca na niemożności wszczęcia postępowania z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym. Szef KAS wyjaśnił przy tym, iż żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w sytuacji przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w oparciu o p.w.KAS, następuje zwolnienie funkcjonariusza ze służby, w następstwie czego organ rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Podniósł w niej, że Dyrektor IAS nie wydał decyzji o zwolnieniu ze służby, choć był to jego obowiązek prawny, zaś Szef KAS podtrzymał to stanowisko i tym samym pozbawił skarżącego prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz zastosował niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej. Okoliczności sprawy wskazują na dyskryminację skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżący otrzymał w dniu 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, której nie przyjął. W konsekwencji, stosownie do przepisu art. 170 ust. 1 pkt 2) p.w.KAS, jego stosunek służbowy wygasł. Wnioskiem z 15 maja 2018 r. wystąpił o wydanie decyzji administracyjnej, która w jego ocenie miałaby być decyzją o zwolnieniu go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem organów, z uwagi na brak podstaw do wydania w przedmiotowym stanie faktycznym decyzji administracyjnej, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, co znalazło swój ostateczny wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy odmowa przyjęcia przez skarżącego propozycji zatrudnienia, w następstwie której jego stosunek służbowy wygasł, powodowała ex lege skutek w postaci zwolnienia go ze służby i nie wymagała jakiegokolwiek działania władczego, jak twierdzą działające w sprawie organy, czy też jak wywodzi skarżący, organ winien wydać decyzję administracyjną o zwolnieniu go ze służby.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że powyższa kwestia stała się przedmiotem rozważań zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, który na gruncie wykładni p.w.KAS, w tym art. 170 ust. 3, wypowiedział się w uzasadnieniu postanowienia z 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2768/17, iż traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie p.w.KAS jak zwolnienia i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 508; zwanej dalej: "uKAS"), w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji jest art. 170 ust. 3 w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 uKAS – interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił zaprezentowane wyżej stanowisko oraz uznał je za adekwatne do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.KAS w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego wobec złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, czemu organ nie przeczy. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy przytoczona wypowiedź musi mieć określony sens, którego zgodnie z jego intencją należy poszukiwać poprzez odwołanie się do przepisów normujących zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Innymi słowy, skoro ustawodawca nakazuje organowi traktować, a więc uznawać zdarzenie polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego za równorzędne ze zwolnieniem ze służby, to taki nakaz musi ukierunkować organ stosujący prawo na te regulacje, które normują procedurę zwolnienia ze służby. Organ winien więc podjąć dokładnie takie same działania jakie podejmuje się względem funkcjonariusza zwalnianego, czyli zobligowany jest wydać decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego oraz podać w niej przyczyny takiego zwolnienia.

Zdaniem Sądu powyższy sposób interpretacji art. 170 ust. 3 p.w.KAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego funkcjonariuszy. W ocenie tego Sądu byłoby rażąco niesprawiedliwe i jednocześnie oczywiście naruszające gwarancje konstytucyjne – określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – opowiedzenie się za brakiem ochrony sądowej tych funkcjonariuszy, którym organ poprzez samo "milczenie" wygasza stosunki służbowe. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby, dzięki istnieniu przepisów o kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, zapewnia najlepsze możliwe gwarancje zachowania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), jak również prawa do sądu (art. 45 i art. 175 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu pierwszej instancji intencją ustawodawcy było zobligowanie organów stosujących p.w.KAS do traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego, w sytuacjach określonych w art. 170 ust. 1 tej ustawy, na równi ze zwolnieniem funkcjonariusza ze Służby Celno-Skarbowej. Zwolnienie funkcjonariusza wyłącznie w drodze milczenia organu bez jednoczesnego wyposażenia go w prawo do ochrony przysługujących mu uprawnień do pozostawania w służbie publicznej, oznaczałoby złamanie wypracowanych dotychczas zasad w zakresie kontroli podstaw zachwiania stabilności stosunku służbowego.

Przechodząc zatem do oceny wydanych w sprawie postanowień, Sąd ten uznał, że nie mogą się one ostać w porządku prawnym. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż "inne przyczyny" oznaczają okoliczności, które jasno wskazują na przeszkodę do wszczęcia postępowania. Muszą być one zatem oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Za okoliczność taką przyjmuje się m.in. sytuację, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9). Tym samym, gdy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, organ zobowiązany jest do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wobec tego, iż Sąd nie podzielił stanowiska organów w zakresie braku możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, to w konwekcji przyjął, że działające w sprawie organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor będzie zobowiązany wydać decyzję administracyjną dotyczącą stosunku służbowego skarżącego. W decyzji tej organ winien, analogicznie jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić w nawiązaniu do ustawowych kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, dlaczego złożona skarżącemu propozycja uwzględniała – w ocenie organu – posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej służby. Uzasadnienie w tym zakresie winno realizować w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na dokonaniu oceny prawnej ukierunkowanej na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej i sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku wytycznych wiążących organ bez uzasadnienia w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz dokonanej wykładni prawa, w wyniku której norma wywiedziona przez Sąd, zdaniem organu, nie jest jasna oraz wskazanie na treść art. 165 ust. 7 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 u.KAS oraz art. 8 i 11 k.p.a., które nie mają zastosowania w sprawie i w efekcie brak jest możliwości wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych. Organ również nie zna granic związania przedmiotowym wyrokiem, co ma istotne znaczenie dla ram prowadzonego ewentualnie postępowania administracyjnego a następnie dokonywanej przez Sąd kontroli administracyjnoprawnej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa KAS oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organy były prawidłowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, tj. art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, choć [jako] podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co powoduje wewnętrzną sprzeczność stanowiska Sądu i ma istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności Sąd powinien przyjąć, że zostały spełnione przesłanki art. 61a § 1 k.p.a., a więc nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż zaistniała inna przyczyna, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, tj. art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, choć [jako] podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co powoduje wewnętrzną sprzeczność stanowiska Sądu i ma istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, Sąd powinien przyjąć, że zostały spełnione przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. a więc nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, gdyż zaistniała inna przyczyna, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji;

5) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, gdyż Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uznając, iż zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 170 ust. 3 p.w.KAS, a więc sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 170 ust. 3 p.w.KAS poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wygaśniecie stosunku służbowego wobec złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, mimo braku regulacji ustawowej nakazującej wydanie decyzji w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 uKAS poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa organ jest obowiązany wydać decyzję administracyjną, mimo braku regulacji ustawowej w tym zakresie oraz mimo tego, że w art. 170 ust. 3 p.w.KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza nie jest zwolnieniem ze służby ani ustawodawca nie traktuje wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby" tylko wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje jak zwolnienie ze służby, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 20 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na ww. pismo zarówno skarżący, jak i organ wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec czego sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, skutkiem czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na postanowienie Szefa KAS utrzymujące w mocy postanowienie DIAS w Warszawie, uchylając oba orzeczenia. Sąd ten uznał, że organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej zwolnienia skarżącego ze służby w sytuacji nieprzyjęcia przez stronę skarżącą propozycji pracy, skierowanej do niej przez organ na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Stanowisko Sądu pierwszej instancji było konsekwencją poglądu, iż z chwilą nieprzyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby wygasł, co to traktowane jest jak zwolnienie ze służby i wymaga wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby. W takiej sytuacji obowiązkiem organu winno być wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego strony skarżącej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, z których wywiódł podstawy prawne obowiązku organu do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w związku z wygaśnięciem dotychczasowego stosunku służbowego w przypadku jego nieprzekształcenia się w stosunek zatrudnienia, słusznie uznając, że organ naruszył m.in. przepis art. 61a § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a.

Szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych dokonana ustawą z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył więc prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Kolejnym rozwiązaniem prawnym pozostawionym uznaniu organu jest niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 p.w.KAS).

Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS stosunki osób zatrudnionych w jednostkach KAS lub stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.KAS odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby, jak również niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. przez organ pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby jest traktowana jak zwolnienie ze służby.

Powyższy pogląd odpowiada w pełni stanowisku prawnemu wyrażonemu w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w jej uzasadnieniu, że przepisy ustawy p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej opisane już powyżej. Rozwiązanie polegające na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że tylko w takich przypadkach dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że Dyrektor IAS w Warszawie, działając na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przedstawił stronie skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która nie została przez nią przyjęta. Doszło tym samym do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego strony skarżącej, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Z art. 170 ust. 3 p.w.KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest przyjęcie, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 uKAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na nieprzyjęcie propozycji przez funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. To, że art. 170 ust. 3 p.w.KAS nie odwołuje się wprost do art. 276 u.KAS, nie oznacza, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie przyjął propozycji zatrudnienia, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 p.w.KAS - jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 uKAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że nie wszczyna się postępowania jurysdykcyjnego.

Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, iż do owych innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania zalicza takie przypadki jak: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją (wyrok NSA z 15.10.2013 r., II OSK 1395/12), żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy też upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się przyznania uprawnienia (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2012, s. 299). Przypadek taki nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż wskazane wyżej przepisy materialne oraz kompetencyjne kreują ponad wszelką wątpliwość sprawę administracyjną, w której ma dojść do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w związku z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W takim przypadku obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego i wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. Tym samym podniesione zarzuty uznać należy za nieuzasadnione.

Dodać jeszcze należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nie skuteczne jest kwestionowanie przyjętej oceny prawnej przez podniesienie zarzutu naruszenia tego przepisu. Konstrukcja zarzutu 1.1. prowadzi zaś do wniosku, iż do osiągnięcia tego celu zmierzał autor skargi kasacyjnej. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika zaś na czym miało by polegać naruszenie przez sąd naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.