Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 591/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Inżynieryjno-Budowlanego "[...]" S. Spółka jawna z siedzibą w miejscowości P. gmina G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Inżynieryjno-Budowlanego "[...]" S. Spółka jawna siedzibą w miejscowości P. gmina G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

We wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. Przedsiębiorstwo Inżynieryjno-Budowlane "[...]" S. Sp.j. w miejscowości P., gmina G. (dalej "skarżąca", "inwestor") zwróciło się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na "rozpoznaniu i wydobywaniu piasków i żwirów bez użycia materiałów wybuchowych na obszarze nie przekraczającym 2 ha i wydobyciu w ciągu roku poniżej 20.000 m³" na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w C., gmina G. W toku dalszej procedury, na wniosek organów uzgadniających: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, inwestor w dniu [...] kwietnia 2011 r. złożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Następnie powyższe organy odpowiednio postanowieniami z dnia: [...] czerwca 2011 r. i [...] kwietnia 2011 r. uzgodniły realizację przedsięwzięcia i określiły warunki tej realizacji, uwzględnione w sentencji decyzji Wójta Gminy G. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2011 r. Na skutek odwołania K. R. (dalej "uczestniczka postępowania"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO") decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na brak podania przez organ do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie.

W dniu [...] listopada 2011 r. Wójt wydał drugą decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych przedmiotowego przedsięwzięcia, od której ponownie odwołanie złożyła uczestniczka postępowania, zarzucając m.in. pominięcie faktu przemieszczania się pyłu na sąsiednie nieruchomości, braku miejsca na postój maszyn i pojazdów poza terenem wyrobiska, niewyjaśnienie sprawy odpadów niebezpiecznych, możliwości zapadnięcia się krawędzi sąsiednich nieruchomości, odpłynięcia wód opadowych oraz błędy proceduralne. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. SKO ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości z uwagi na brak zaznaczenia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na kopii mapy ewidencyjnej, co uniemożliwiło uznanie, że strony postępowania zostały ustalone prawidłowo oraz brak należytego uzasadnienia decyzji.

W dniu [...] lutego 2012 r. inwestor przedłożył wymaganą mapę z zaznaczonym terenem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pokrywającym się z terenem planowanego przedsięwzięcia. Po ponownej analizie materiału dowodowego, Wójt stwierdził, że planowane przedsięwzięcie, polegające na eksploatacji piasku systemem odkrywkowym, ścianowym o rocznym wydobyciu maksymalnie 20.000 m³, należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalił dalej, że łączna powierzchnia działek obejmujących przedsięwzięcie wynosi [...] ha, zaś eksploatacja będzie prowadzona na powierzchni nie przekraczającej 2 ha, wyłącznie na potrzeby istniejącego już w odległości ok. 5 km. od planowanej kopalni zakładu produkcyjnego skarżącej, zajmującej się produkcją betonów i cementowo-piaskowych elementów budowlanych. Uruchomienie nowej kopalni piasku nie zmieni zakresu działalności gospodarczej przedsiębiorstwa, natomiast zapobiegnie jego likwidacji, związanej ze znacznym wyeksploatowaniem złoża piasku w kopalni na terenie wsi W.

Wójt, na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz postanowień organów uzgadniających, ustalił, że miejsce przedsięwzięcia stanowi pole uprawne o niskoklasowej glebie, porośnięte kilkuletnimi siewkami sosny. Teren ten jest zlokalizowany w obrębie obszaru Europejskiej Sieci Ekologicznej NATURA 2000, objętego ochroną, zgodnie z Dyrektywą Ptasią i oznaczonego jako "[...]" oraz "[...]". Jednak realizacja i funkcjonowanie zamierzenia inwestycyjnego nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na powyższy przedmiot ochrony przyrody.

Dalej organ I instancji ustalił, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa, tworząca ciąg funkcjonalny jednotraktowego mieszkalnictwa, występującego wzdłuż lokalnej drogi gminnej, jest usytuowana od terenu przewidzianego pod planowane przedsięwzięcie w odległości ok. 550 m w kierunku wschodnim oraz w odległości ok. 650 m w kierunku południowo-zachodnim. Zasięg oddziaływania przedsięwzięcia pokrywa się z zasięgiem obszaru przedsięwzięcia. Z uwagi na konieczność zabezpieczenia gruntów innych właścicieli, sąsiadujących od strony wschodniej i zachodniej z terenem planowanej kopalni piasku oraz od strony północnej z działką gminną, organ przewidział ustanowienie wzdłuż granicy tych działek specjalnych pasów ochronnych.

Przeprowadzona w raporcie analiza rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu na etapie eksploatacji przedsięwzięcia wykazała, że dotrzymane zostaną wartości odniesienia substancji pyłowych i gazowych w powietrzu. Natomiast stężenia substancji zanieczyszczających w powietrzu, wynikających ze spalania paliw w środkach transportowych, w minimalny sposób przewyższą ich wartości w stosunku do stanu obecnego i będą ograniczone do terenu kopalni.

W raporcie wykazano również, że na etapie eksploatacji przedsięwzięcia podwyższony poziom hałasu nieznacznie przekroczy granice terenu kopalni, jednak dotyczyć to będzie terenów rolnych, nie objętych ochroną przed hałasem, dla których nie określa się dopuszczalnych norm, a usytuowana w okolicy zabudowa mieszkaniowa nie będzie narażona na niekorzystne oddziaływanie w tym zakresie.

W konsekwencji organ I instancji uznał, że przedłożony raport oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji wraz z załącznikami spełnia ustawowe wymogi, daje odpowiedź na pytanie, jakie będą oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na elementy przyrodnicze środowiska oraz określa działania minimalizujące ten niekorzystny wpływ. Dlatego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt, na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 punkt 1, art. 75 ust. 1 punkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku"), § 3 ust. 1 punkt 40 lit. a i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem z 2004 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), orzekł realizację przedsięwzięcia, opisanego we wniosku, określając warunki tej realizacji w następujący sposób:

I. Na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia należy podjąć następujące działania:

1/ wykonywać prace wydobywcze (w tym również wywóz kopaliny) wyłącznie w porze dziennej (od 6.00 do 22.00);

2/ nakład zebrany przed przystąpieniem do eksploatacji złoża składować na terenie planowanej kopalni w sposób niezakłócający kierunku spływu wód powierzchniowych, w tym nie powodujący zakłócenia przepływu wody w rowie melioracyjnym, położonym w południowej części terenu przeznaczonego pod eksploatację; nie wolno składować nakładu przy samym brzegu rowu;

3/ prowadzić uważny załadunek materiałów sypkich na samochody;

4/ utrzymywać porządek, czyścić teren inwestycji, usuwać zalegający pył;

5/ w okresie letnim, w okresach suchych, drogi przejazdowe w obrębie kopalni zraszać wodą;

6/ przykrywać plandekami skrzynie ładunkowe samochodów transportujących piasek;

7/ zapobiegać nadmiernemu pyleniu w trakcie prowadzenia prac przygotowawczych i wydobywczych oraz w miarę możliwości ograniczyć roboty wydobywcze w czasie silnych wiatrów;

8/ wszelkie prace prowadzić przy użyciu sprawnego technicznie sprzętu, eksploatowanego i konserwowanego w sposób prawidłowy, o niskim poziomie emisji spalin; zadbać o dobry stan techniczny maszyn i samochodów, żeby nie powodować zwiększenia emisji hałasu; przeprowadzać kontrolę stanu technicznego maszyn i pojazdów, wykorzystywanych przy wydobyciu, każdorazowo przed przystąpieniem do wydobycia;

9/ ograniczyć do minimum jałową pracę silników pojazdów, znajdujących się na terenie kopalni;

10/ ograniczyć prędkość jazdy pojazdów na terenach utwardzonych wraz z ograniczeniem ilości koniecznych manewrów zawracania;

11/ korzystać z terenu w sposób zapewniający ochronę środowiska gruntowo-wodnego, w szczególności przed wyciekami substancji ropopochodnych, ograniczyć przedostawanie się do gruntu i wód podziemnych zanieczyszczeń ropopochodnych, powstających w wyniku pracy urządzeń wydobywczych;

12/ zorganizować miejsce postoju pojazdów, ich napraw i przeglądów oraz tankowania płynami eksploatacyjnymi poza terenem kopalni, na terenie Przedsiębiorstwa Inżynieryjno-Budowlanego skarżącej;

13/ zabezpieczyć nakład przed zanieczyszczeniem substancjami niebezpiecznymi;

14/ wyposażyć kopalnię w środki do neutralizacji rozlanych substancji ropopochodnych; w przypadku rozlania, wycieku substancji ropopochodnych niezwłocznie przystąpić do ich usuwania (w tym z powierzchni wody w wyrobisku); zebrane zanieczyszczenia przekazywać uprawnionemu podmiotowi;

15/ zachować strefy ochronne przez wyłączenie z eksploatacji pasów ziemi o szerokości 4 m dla sąsiednich działek oraz 8 m dla drogi gminnej, a także pas ochronny dla rowu melioracyjnego, przebiegającego w południowej części terenu, przeznaczonego pod eksploatację;

16/ zabezpieczyć drogę gminną przez ułożenie płyt betonowych na zjeździe/wjeździe na teren kopalni;

17/ wydzielić miejsce na gromadzenie odpadów komunalnych w pojemniku;

18/ zaplecze socjalne dla pracowników zorganizować poza terenem wyrobiska, na terenie przedsiębiorstwa skarżącej;

19/ nie dopuścić do powstawania w wyrobisku dzikich wysypisk śmieci;

20/ nie wydobywać piasku poniżej poziomu normalnego wód przypływających w cieku N.

II. Wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zminimalizować zniszczenia drzewostanu, znajdującego się na terenie inwestycji, a w przypadku konieczności jego usunięcia, zwrócić się z wnioskiem o wydanie decyzji na jego wycięcie.

III. Przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia nie ma konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła uczestniczka postępowania podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na pominięciu wpływu przedmiotowej inwestycji na jej nieruchomość – działkę nr [...], błędne uznanie za wystarczające stref ochronnych 4 m od sąsiednich działek i 8 m od drogi gminnej, podczas gdy taki rodzaj inwestycji winien ustanawiać o wiele większą strefę ochronną, zobowiązanie inwestora do zraszania dróg w okresie suchym, bez zdefiniowania ilości wody do tego przeznaczonej, brak definicji "silnych wiatrów", podczas których inwestor powinien ograniczyć wydobycie, zobowiązanie inwestora do zapobiegania nadmiernemu pyleniu z terenu inwestycji, przy jednoczesnym pominięciu faktu przemieszczania się pyłu na nieruchomości sąsiednie i braku wskazania sposobu ich usuwania, brak zobowiązania inwestora do wyeliminowania przedostawania się do gruntu i wód podziemnych zanieczyszczeń ropopochodnych, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym uznaniu, że uciążliwość inwestycji zamykać się będzie w granicach własnej nieruchomości oraz stwierdzeniu braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, niemożność wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieprawidłowe uzasadnienie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. SKO, po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy powziął wątpliwości co do tego:

- jaki faktycznie obszar będzie zajmowało przedmiotowe przedsięwzięcie, jeśli w zaskarżonej decyzji wskazano, że nie będzie ono przekraczać [...] ha, a na stronie [...] raportu zawarto stwierdzenie, iż działki o numerach: [...] i [...], na których planowane jest uruchomienie omawianej kopalni piasku, obejmują teren o powierzchni całkowitej [...] ha;

- dlaczego zasięg oddziaływania przedsięwzięcia pokrywa się z zasięgiem obszaru przedsięwzięcia, skoro poziom hałasu nieznacznie przekroczy granice terenu tej kopalni;

- czy faktyczne oddziaływanie przedsięwzięcia z uwagi na pylenie, które będzie występować w trakcie eksploatacji kopalni, zamknie się w granicach działek inwestora.

Ponadto organ I instancji nie wykazał w ogóle, jakie zastrzeżenia uczestniczki postępowania (zawarte w jej odwołaniu) i w jakim stopniu zostały uwzględnione w decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Dlatego organ I instancji, zdaniem SKO, powinien zweryfikować, jaka faktycznie część działek i o jakiej powierzchni będzie zajęta pod kopalnię, a jaką część i powierzchnię mają zajmować pasy ochronne wzdłuż granic działek sąsiednich, ustalić, jaki będzie zasięg oddziaływania inwestycji, po czym ocenić, w jakim stopniu kopalnia będzie uciążliwa dla terenów pozostających w jej zasięgu. W zależności od tych ustaleń koniecznym będzie zweryfikowanie kręgu osób, mających przymiot stron w postępowaniu. Zdaniem SKO, organ I instancji musi przesądzić, czy zamierzone przedsięwzięcie będzie oddziaływać i w jakim zakresie nie tylko na tereny sąsiednie, ale przede wszystkim na środowisko, wykazać, czy kopalnia nie wpłynie negatywnie na wszelkie elementy przyrodnicze znajdujące się w tym obszarze. Ponadto organ I instancji powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważyć wszystkie zarzuty podniesione przez uczestniczkę postępowania w jej odwołaniu.

Od kasatoryjnej decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, żądając jej uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa przez brak w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a., niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. oraz obrazę art. 7 k.p.a. przez uprzywilejowanie interesu jednej ze stron postępowania, z pominięciem słusznego interesu skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie ma znaczenia wielkość nieruchomości, na której realizowana jest kopalnia, bowiem decyzja dotyczy przedsięwzięcia o powierzchni [...] ha (realizacja kopalni na powierzchni większej wymagałaby innego trybu postępowania). Ponadto organ I instancji ma obowiązek jedynie zakreślić górną granicę obszaru przedsięwzięcia [...] ha i wyznaczyć sfery ochronne, a nie precyzyjnie wyznaczać inwestorowi powierzchnię i miejsca, gdzie ma wydobywać kopalinę, jak również dokładnie ustalać powierzchnię stref ochronnych. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ I instancji uzasadnił swoje stanowisko odnośnie zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, przeprowadzając analizę źródeł emisji substancji pyłowych i gazowych do powietrza oraz hałasu, a także emisji pyłu związanej z wydobyciem i transportem piasku. Organ dał temu wyraz w punkcie I decyzji, podpunktach od 3 do 8, których nie było we wcześniejszych decyzjach.

SKO nie wskazało na żadne naruszenie prawa przez organ I instancji. Akcentowało jedynie swoje wątpliwości, nie podejmując próby ich wyjaśnienia i ewentualnej zmiany decyzji. Nie wskazało też, co konkretnie ma zrobić organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie ma również wątpliwości, aby w postępowaniu, trwającym od [...] lipca 2010 r., w którym decyzje Wójta były 3 razy uchylane przez SKO, nie był ustalony prawidłowo krąg stron. Skarżący zauważył, że SKO uznał zarzuty uczestniczki postępowania za trafne "co do zasady", ale żadnego z nich nie omówił i nie stanowiły one podstawy do uchylenia decyzji. Za absurdalne uznał skarżący zarzuty odwołania, aby organ I instancji zdefiniował pojęcia "silne wiatry", czy "okres suchy". W konkluzji skarżący uznał, że zaskarżona decyzja uniemożliwia uwzględnienie słusznego interesu skarżącego w kolejnych decyzjach, wydawanych przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organy przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 punkt 1 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego: art. 15 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz jest zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organ odwoławczy powinien przede wszystkim dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jej zakończenia, czyli wydania decyzji zgodnie z art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (decyzja kasacyjna), a więc niejako "uchylenie się" organu odwoławczego od merytorycznego rozpoznania sprawy, winno następować wyłącznie wtedy, gdy doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz gdy zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Komentowany przepis art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej ma na celu ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. W obecnym stanie prawnym organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy. Konieczne jest wskazanie przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ I instancji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Piotr Przybysz, Warszawa 2012, s. 366). Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu ( wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M.Praw.2004/2/60, wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97, LEX nr 46694).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania odwoławczego zgodnie z wyżej wskazanymi zasadami, pomimo iż sprawę badał już po raz trzeci. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO uchyliło się od merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem uznając zarzuty odwołania za trafne "co do zasady", scedowało ich rozpoznanie na organ I instancji, nie wskazując jednocześnie, jakie przepisy postępowania zostały naruszone. Organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na wątpliwościach co do kilku kwestii, ale dysponując obszernym materiałem dowodowym i mając możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., mógł owe wątpliwości rozwiać we własnym zakresie i orzec merytorycznie, przestrzegając zasad: szybkości postępowania, praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz przekonywania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, mało precyzyjne, brak w nim elementów samodzielnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, co jest sprzeczne z art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności raportu środowiskowego. Nie wskazał, które fakty uznał za udowodnione, na jakich oparł się dowodach, z jakich przyczyn odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom.

Odnosząc się do wątpliwości organu odwoławczego, jaką powierzchnię będzie faktycznie zajmować przedmiotowe przedsięwzięcie, to należy zwrócić uwagę, że organ w drugiej decyzji kasacyjnej z dnia [...] lutego 2012 r. wyraźnie wskazał na zastosowanie w przedmiotowej sprawie § 3 ustęp 1 punkt 40 "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2004 Nr 257, poz. 2573, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem z 2004 r."). Powierzchnię działek, których dotyczy przedsięwzięcie, organ I instancji ustalił w oparciu o wypis z rejestru gruntów ([...] ha), natomiast z treści w/cyt. przepisu wynika, że powierzchnia eksploatacji piachu nie może być większa niż [...] ha, a wydobycie nie przekraczać 20.000 m³ rocznie. Jednocześnie organ I instancji ustalił szerokość pasów ochronnych od strony działek sąsiadów oraz drogi gminnej na całej długości zajętych działek. Organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie prawnej nakazał Wójtowi, na skutek uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia, ustalanie powierzchni zajętej pod kopalnię oraz powierzchni pasów ochronnych. Nie wskazał również, w jaki sposób (matematycznie, czy przez geodetę) organ I instancji ma tego dokonać i nie uzasadnił, dlaczego nie skorzystał w tym zakresie z możliwości, jaką przewiduje art. 136 k.p.a.

Stawiając zarzuty co do nieprawidłowości ustalenia przez organ I instancji zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, organ odwoławczy nie odniósł się do precyzyjnych zaleceń zawartych w decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2012 r. odnośnie wpływu pylenia i hałasu z kopalni (punkt 1.3-11). Organ I instancji w tym zakresie przeanalizował wnioski raportu i dał temu wyraz w treści decyzji środowiskowej, a SKO nie uzasadniło, dlaczego ma "poważne wątpliwości", że pylenie zamknie się w granicach działek inwestora i jaki wpływ ma stwierdzone w raporcie nieznaczne przekroczenie poziomu hałasu z kopalni poza jej granice. Z jednej strony SKO przyznało, że tereny rolnicze nie są objęte ochroną przed hałasem, a z drugiej strony nie podważyło wniosków raportu i ustaleń organu I instancji, że z uwagi na poziom hałasu, kopalnia nie oddziałuje na teren większy, aniżeli obszar przedsięwzięcia, bowiem w sąsiedztwie inwestycji nie ma zabudowy mieszkalnej.

Zdaniem Sądu, to zaskarżona decyzja w zakresie wytycznych co do ustalenia zasięgu oddziaływania inwestycji jest ogólna i lakoniczna, a nie decyzja organu I instancji, jak to stwierdziło SKO. Sąd nie zgadza się również ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że organ I instancji nie ustalił w decyzji środowiskowej zakresu oddziaływania kopalni na środowisko. Zdaniem Sądu, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dochowano wszelkich wymogów procedury, uzyskano wymagane opinie, raport i uzgodnienia, zaś sama decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy. Dokumentem, który przesądził o wydaniu pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, był raport dotyczący oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporządzony przez osoby posiadające niezbędną w tym zakresie wiedzę, uzupełniony przez skarżącego na wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. Raportem objęto wszelkie przewidziane w związku z planowanym przedsięwzięciem emisje, określając ich wielkość i zakres oddziaływania na środowisko.

W tym miejscu należy jeszcze zaznaczyć, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia stanowi tylko rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego w stosunku do postępowania w sprawie głównej, jakim jest postępowanie dotyczące koncesji na wydobycie piachu na podstawie art. 72 ust. 1 punkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz.U. 2011 r. Nr 163, poz. 981). Zatem dopiero na podstawie koncesji inwestor jest uprawniony do podjęcia realizacji przedsięwzięcia. W związku z tym stwierdzić należy, że jakkolwiek decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w świetle treści art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wiąże organ koncesyjny, to pełni wyłącznie funkcję prejudycjalną (wstępną) wobec przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA II OSK 821/08). Stąd też nawet pozytywne dla skarżącego rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie przesądza o uzyskaniu przezeń decyzji koncesyjnej na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, która reguluje szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku), zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. przy uwzględnieniu, że skarga została uwzględniona w całości, a skarżący był reprezentowany przez radcę prawnego. Na zasądzony zwrot kosztów składają się: uiszczony przez skarżącego wpis [...] zł., wynagrodzenie radcy prawnego [...] zł., zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do wytycznych zaprezentowanych w uzasadnieniu, w szczególności prawidłowo zinterpretuje treść art. 138 § 1 i 2 k.p.a., ponownie rozpozna odwołanie, analizując wszechstronnie po raz drugi (zasada dwuinstancyjności) całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, a następnie prawidłowo uzasadni swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.