Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 241/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 uat. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent-stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skarg G. Sz. i K. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. ze skargi K. Sz. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, iż nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego K. Sz. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. oddala skargę G. Sz.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [1] w B. Decyzję wydano na wniosek inwestora "A" Sp. z o.o. w K. . Z załączonej do decyzji analizy wynika, że front działki znajduje się od strony włączenia ulicy [...] do ulicy [...] w B. a obszar analizowany zawarty jest w całości wzdłuż zabudowy ulicy [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Została ona następnie zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. W uzasadnieniu tej zmiany podano, że w decyzji o warunkach pominięto zapis o kondygnacji podpiwniczenia – częściowo zagłębionej w gruncie a częściowo wyniesionej ponad teren, zmiana nie ma jednak wpływu na rozwiązania merytoryczne.

Wobec ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy podjęte zostały próby jej wzruszenia. G. S. zawnioskowała o wznowienie postępowania. Przebieg tego postępowania nie wynika z akt sprawy i nie jest wiadomy. Podniesione zostały także zarzuty nieważności decyzji. W szczególności autor projektu decyzji oraz jednocześnie osoba wydająca decyzję z upoważnienia Prezydenta w sporządzonej na tym etapie postępowania opinii do sprawy, zwróciła uwagę na konieczność rozważenia celowości zwrócenia się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, albowiem przyjęte do analizy budynki wielorodzinne, choć uznane za sąsiadujące, są dostępne z innej drogi publicznej, co planowana inwestycja. W konsekwencji Prezydent Miasta pismem z [...] r. zwrócił się do SKO w B. o rozważenie przeprowadzenia postępowania w kwestii nieważności przedmiotowej decyzji.

Równocześnie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zwrócili się B. G. i K. S. Zarzucili, że planowana zabudowa nie jest zgodna z istniejącym zagospodarowaniem działek sąsiednich, w sąsiedztwie brak zabudowy wielorodzinnej o wysokości czterech kondygnacji, zatem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnili też, że są właścicielami działek sąsiednich, położonych przy ul. [...] i [...], w odległości 3-10 metrów od frontu planowanej budowy. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji z [...]r. zostało przez Kolegium wszczęte na wniosek B. G. i K. S., o czym zawiadomiono pismem z [...]r. W postępowaniu tym G. S. nie brała udziału.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] SKO w B. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zmienionej decyzją z [...]r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że ocena dotycząca wymagań przedmiotowej inwestycji winna być dokonana z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 i 9 powyższego rozporządzenia organ ustalający warunki zabudowy dokonuje oceny funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego na kopii stosownej mapy. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, który powinien być doręczony stronom postępowania. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie część graficzna analizy przestrzennej sporządzona została na bliżej nieokreślonej mapie, bez wskazania jej skali oraz wymaganego potwierdzenia o przyjęciu do zasobu geodezyjnego. Nadto nie został ona oznaczona jako załącznik od decyzji. Kolegium stwierdziło też, że Prezydent Miasta wadliwie przyjął w analizie przestrzennej określone budynki mieszkalne wielorodzinne jako obiekty mające stanowić odniesienie przestrzenne dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Budynki te, jakkolwiek znalazły się w wyznaczonym obszarze analizowanym, to jednak nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Ponadto zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. W konsekwencji organ prowadzący przedmiotowe postępowanie powinien stosowną argumentacją uzasadnić przyjęty większy zakres obszaru analizowanego, czego jednak w przedmiotowej sprawie nie uczyniono.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Spółka zanegowała zasadność zarzutów odnoszących się do wadliwości przeprowadzonej analizy i wyznaczonego obszaru analizowanego, w tym wadliwości map. Jednym z załączników stanowiących część graficzną jest mapa ewidencyjna sporządzona w skali 1:1000, pochodząca z zasobów geodezyjny Urzędu Miasta. Spółka podniosła także, iż zdaniem Kolegium przy wydawaniu przedmiotowej decyzji naruszona została zasada dobrego sąsiedztwa z uwagi na fakt, że mimo, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki wielorodzinne, to są one dostępne z zupełnie innej drogi publicznej niż teren, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Twierdzenie powyższe w odczuciu Spółki nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy a przyjęta przez Kolegium interpretacja nie znajduje potwierdzenia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądownictwo administracyjne przyjmuje szerokie rozumienie zarówno pojęć "działka sąsiednia" jak i "dostęp do drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa". Sąsiedztwo w omawianym aspekcie należy rozumieć jako obszar tworzący urbanistyczną całość, przy czym dla każdej inwestycji taki obszar wymaga odrębnego ustalenia. Podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można faktycznie dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań, co do rodzaju tego dostępu, czy ma to być droga czy ścieżka. Należy również odnieść się do pojęcia "droga publiczna", użytego w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Określenie "droga publiczna", zdefiniowane jest w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym aktem prawnym jest to droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii, a więc droga krajowa, wojewódzka, powiatowa lub gminna. Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że warunek dostępu z tej samej drogi publicznej do działki, dla której mają być ustalone warunki zabudowy oraz zabudowanej działki sąsiedniej będzie spełniony wtedy, gdy działki te mają dostęp do drogi zaliczonej do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Powyższe w sposób nie budzący wątpliwości, wskazuje, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki wielorodzinne i są one dostępne z tej samej drogi publicznej.

Po rozpoznaniu wniosku inwestora o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...]r. nr [...] utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, uznając że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, co spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2k.p.a.

Skarga do sądu administracyjnego na tę decyzję została wniesiona przez Spółkę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 212/09 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...]r. W uzasadnieniu wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny i nie wszelkie naruszenia prawa, istotne w toku zwykłego postępowania odwoławczego, stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, ale tylko naruszenia kwalifikowane. Sąd ocenił, że Kolegium powołując się na przesłankę wydania decyzji ostatecznej z rażącym naruszeniem prawa wadliwie przyjęło, że stwierdzone naruszenia taki kwalifikowany charakter mają. Część naruszeń nie stanowi rażącego naruszenia prawa zaś cześć zarzutów w istocie odnosi się do kwestii nienależycie zbadanych i wyjaśnionych.

Rażącym naruszeniem prawa nie jest brak uzasadnienia przyjęcia większego niż określony w rozporządzeniu jako minimalny, obszaru analizowanego. Za naruszenie takie nie może również być uznane nie doręczenie stronom kompletu załączników do wydanej przez organ I instancji decyzji. Sąd nie podzielił tezy Kolegium, że analiza w ogóle nie stanowiła załącznika do wydanej przez organ I instancji decyzji albowiem na jej egzemplarzu znajdującym się w aktach sprawy widnieje pieczątka jednoznacznie wskazująca, iż tekst analizy załącznik taki stanowi. Decyzja nie jest także pozbawiona ustaleń dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Także wadliwości dotyczące mapy w ocenie Sądu trudno uznać za znaczące i kwalifikujące decyzję ustalającą warunki zabudowy jako rażąco naruszającą prawo. Załącznikiem do decyzji organu I instancji jest bowiem także kopia mapy ewidencyjnej, a z poczynionych przez Kolegium ustaleń nie wynika by wyrysowanie obszaru analizowanego i istniejącej oraz projektowanej zabudowy na mapie odrębnej powodowało w skutkach nieważność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Wadliwości te, niewątpliwie istotne w trakcie postępowania odwoławczego w normalnym toku instancji, oceniane muszą być w sposób szczególny w postępowaniu nadzwyczajnym, mającym na celu wzruszenie decyzji ostatecznej. Kwestią oceny jest także uznanie przez Kolegium, iż stanowiąca załącznik analiza nie jest wyczerpująca w zakresie opisu istniejącej zabudowy co zresztą nawet w razie podzielenia tej tezy nie zezwala na zakwalifikowanie ewentualnego uchybienia jako rażącego naruszenia prawa.

Natomiast Sąd wskazał, że istotnym zarzutem wobec decyzji ustalającej warunki zabudowy, który w razie potwierdzenia może skutkować nieważnością decyzji, jest zarzut, że w obszarze analizowanym nie ma zabudowy wielorodzinnej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Zarzut ten, wobec odmiennych w tej kwestii twierdzeń Spółki, nie został jednak należycie zbadany, nie są także klarowne rozważania dotyczące pojęcia drogi publicznej oraz wywody dotyczące braku ustaleń odnoszących się do szeroko rozumianego obszaru oddziaływania inwestycji ze względu na jej mieszkaniowy charakter. W konsekwencji Sąd zalecił, że przy powtórnym rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium, badając czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki, w pierwszej kolejności ustali w sposób jednoznacznym czy w obszarze analizowanym, którego granice zakreślono w trakcie postępowania przed organem I instancji, istnieje zabudowa wielorodzinna dostępna z tej samej drogi publicznej.

Prowadząc postępowanie powtórnie, Kolegium zwróciło się do Prezydenta Miasta B. o sporządzenie uzupełniającej analizy graficznej, która dokładnie będzie przedstawiać istniejącą zabudowę w granicach przyjętego w sprawie obszaru analizowanego ze wskazaniem jej funkcji i dostępności do konkretnie określonych dróg publicznych.

Analiza taka została sporządzona [...]r. Opatrzono ją pieczątką, że stanowi ona załącznik do decyzji z [...]r. nr [...]. W analizie tej przyjęto obszar analizowany równy 4 długościom frontu działki inwestora. Podano, że obszar analizowany zawarty jest wzdłuż zabudowy przy ul. [...],[...],[...]. W pkt 3 analizy opisano funkcję budynków w obszarze analizowanym. Ustalono, że wzdłuż południowej granicy ulicy [...] znajduje się kompleks o pow. 560 m2 składający się z budynku mieszkalnego 3 kondygnacyjnego (trzecia kondygnacja w dachu), budynku mieszkalnego z warsztatem, budynków jednorodzinnych. Wzdłuż ulicy [...] znajdują się budynki jednorodzinne, w tym budynek z warsztatem. W północno-wschodniej części obszaru analizowanego znajduje się zespół obiektów zakładu "B" . Znaczny zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych, częściowo zamieszkałych a częściowo w budowie, znajduje się po wschodniej części zakładu "B" . Mieszkańcy obiektów zlokalizowanych na tych działkach korzystają z dostępu do dróg publicznych – ul. [...] i [...]. W obszarze analizowanym przy ul. [...] znajdują się dwa budynki wielorodzinne, dwu - i trzykondygnacyjne.

W dniu [...] r. Kolegium przeprowadziło rozprawę administracyjną. W jej toku K. S. podtrzymał stanowisko, że przy ul [...] i [...] brak jest budynków wielorodzinnych. Budynki mieszkalne wielorodzinne w okolicach zakładu "B" mieszczą się przy ul. [...] i nie mają żadnego dostępu do ulicy [...] i [...] . Położone są 400-500 m. od tego terenu. Także budynki przy ul. [...] nie mają dostępu do [...] i [...]. Są one oddzielone od ul. [...] potokiem. Pełnomocnik inwestora podał natomiast, że działki w obszarze analizowanym mają dostęp do tej samej drogi publicznej, leżą bowiem w ciągu komunikacyjnym i bez znaczenia jest różna nazwa tej samej drogi publicznej. Tezie tej zaprzeczył K. S., wedle którego ulice [...] czy [...] to odrębne drogi publiczne.

Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...]w B. uchyliło swoją poprzednią decyzję z [...] r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...]r. W uzasadnieniu wskazało, że w toku powtórnego rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku sądu, badaniu podlegała kwestia spełnienia w sprawie przesłanki dobrego sąsiedztwa, czy w granicach obszaru analizowanego istnieje zabudowa wielorodzinna dostępna z tej samej drogi publicznej. W sprawie została wobec tego opracowana uzupełniająca analiza, przedstawiająca istniejące zagospodarowanie w przyjętych granicach obszaru analizowanego i obrazująca dostępność komunikacyjną poszczególnej zabudowy. Pierwotna analiza w tym zakresie była bowiem nieprecyzyjna. Uzupełniająca analiza wykazała, że działka objęta wnioskiem ma dostęp do ulicy [...] i [...], natomiast w obszarze analizy znajduje się zabudowa o funkcji wnioskowanej (mieszkaniowa wielorodzinna) dostępna z ulicy [...] i [...]. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy ocenie zasady dobrego sąsiedztwa uwzględnia się działki dostępne z tej samej drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej definiuje art. 2 pkt 14 ustawy, określając go jako zarówno dostęp bezpośredni do drogi jak i dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), drogą publiczna jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, a ulice leżące w ciągu tych dróg należą do tej samej kategorii drogi publicznej co te drogi. Następnie Kolegium wskazało, że inwestor zaproponował preferowaną przez siebie interpretację warunku dostępności z tej samej drogi publicznej, zgodnie z którą jest on spełniony, gdy działka objęta wnioskiem i działka sąsiednia mają dostęp do drogi zaliczonej do jednej z kategorii dróg publicznych, w tym także gdy dostęp ten zapewniają ulice leżące w ciągu tych dróg, przy czym bez znaczenia jest nazwa ulicy. Kolegium dalej podało, że takiej interpretacji nie podziela, albowiem wówczas każdą ulicę łączącą się z inną należałoby traktować jako jej przedłużenie, a nie inną drogę. Leżące w ciągu tych samych dróg publicznych ulice należą do tej samej kategorii drogi, np. drogi gminnej, nie można jednak twierdzić, że stanowią tę samą drogę publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy ocenie zasady dobrego sąsiedztwa należy uwzględniać wymagania ładu przestrzennego. W świetle materiału rozpoznawanej sprawy budynki wielorodzinne dostępne z ulicy [...]oddzielone są od ul. [...] potokiem, a obiekty dostępne z ulicy [...] są oddalone od terenu objętego wnioskiem. W przekonaniu Kolegium wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy rozumieć w kontekście dostępu do konkretnie oznaczonej tej samej drogi publicznej a przyjęcie ciągu komunikacyjnego jako spełniającego ten warunek prowadzi do rozszerzającej wykładni jednej z przesłanek zasady dobrego sąsiedztwa. Dalej Kolegium zastrzegło, że warunek dostępności działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej może być interpretowany w różny sposób. Rodzi to taki skutek, że decyzja wydana w oparciu o jedną z możliwych interpretacji nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa ma bowiem miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Kolegium oceniło, że w sprawie nie można mówić o wyraźnej i oczywistej sprzeczności decyzji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa wielorodzinna a warunek dostępności działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej może być różnie interpretowany.

Skargi do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium wnieśli B. G. oraz K.S. i G. S. Zarzucili, że na etapie ustalania warunków, mimo bezpośredniego sąsiedztwa z terenem inwestycji, wadliwe zostali pominięci w postępowaniu i nie brali w nim udziału. Okoliczność ta w ich przekonaniu stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Cechę taką ma także zatajenie przez organ istotnych danych dotyczących bezpośrednio stron. Planowana inwestycja mieści się przy ul. [...]. Przy ulicach tych jest jedynie niska zabudowa jednorodzinna. Budynki wielorodzinne znajdują się w znacznym oddaleniu. Ulica [...] nie ma bezpośredniego połączenia z ulicą [...] i [...]. Ulica [...] jest zamknięta a ulica Kolumnowa łączy się tylko z ulicą Nad Potokiem. Ustalone warunki zabudowy zostały określone z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a Kolegium niezasadnie uznało, że naruszenie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Stanowisko swoje skarżący podtrzymali w piśmie procesowym z [...]r. Zwrócili uwagę na zagrożenia dla lokalnego ruchu drogowego wynikające z realizacji tak dużej inwestycji przy ulicy mającej szerokość dwóch metrów.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że naruszenie przepisów postępowania podlega sanacji w trybie wznowienia postępowania.

Pełnomocnik uczestnika postępowania "A" S.A. w K. wniósł o oddalenie skargi. Podał, że wszystkie zarzuty podniesione przez skarżących zostały już przez sąd rozpoznane. W trakcie trwającego postępowania przy ul. [...] została zakończona budowa osiedla mieszkaniowego, obejmującego budynki wielorodzinne Czyni to zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa niezasadnym. Celem regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Nie chodzi przy tym o dopuszczenie jedynie zabudowy tożsamej z istniejącą. W obszarze analizowanym, istnieje zabudowa mieszkaniowa. Kwestia dostępu do drogi publicznej została już przesądzona w poprzednio wydanym wyroku sądu. Pojęcie drogi publicznej zostało zdefiniowane a warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, gdy na działkę można faktycznie dostać się, zgodne z prawem, z drogi publicznej. Podkreślono w końcu, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego przypadku naruszenia, ale tylko naruszenie kwalifikowane. Istnienie przesłanki nieważności musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń czy zawiłych dociekań i zabiegów językowych.

Skarga B.G. została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 6 maja 2010 r. sygn. II SA/Gl 241/10.

Nadto Sąd ustalił, że skarżąca G. S. była w przeszłości właścicielką nieruchomości przy ul. [...], ale w roku [...] zbyła ją na rzecz córki B.G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Sprawa nieważności decyzji Prezydent Miasta B. z [...]r. była już przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Gl 212/09. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawomocne orzeczenie wiąże zarówno strony, jak i sąd, który je wydał. Nadto, jak stanowi przepis art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. Mając na względzie powołane regulacje, należy zwrócić uwagę, że w wydanym przez WSA w Gliwicach prawomocnym wyroku z 8 lipca 2009 r. została zawarta ocena wagi uchybień, stwierdzonych przez Kolegium w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z [...]r., ustalającą warunki zabudowy. Oceną tą związane są zarówno strony, w tym organy, jak i obecnie orzekający skład sądzący. Wszelkie zarzuty pod adresem decyzji ostatecznej będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, którym Sąd w sprawie II SA/Gl 212/09 odmówił waloru przesłanki nieważności i uznania za przypadek rażącego naruszenia prawa, nie są zatem na obecnym etapie postępowania skuteczne. Trzeba też zwrócić uwagę skarżących, że fakt ich pominięcia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie może stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa, stanowi on bowiem przesłankę zastosowania innego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej, uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającą wznowienie postępowania w sytuacji wydania decyzji z naruszeniem przepisów, polegających na pozbawieniu strony bez jej winy udziału w postępowaniu. Procedura administracyjna zna dwa odrębne tryby nadzwyczajne wzruszenia decyzji, jednym jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, drugim postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, każdy z nich oparty jest zaś na odmiennych przesłankach. Przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., jakkolwiek stanowią przykłady naruszenia prawa, nie mogą być jednocześnie kwalifikowane jako przypadki rażącego naruszenia prawa.

W związku z oceną prawną zwartą w uzasadnieniu wyroku o sygn. II SA/Gl 212/09, jedyną okolicznością podlegającą weryfikacji z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa, była kwestia obecności w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Wbrew przekonaniu uczestnika postępowania, okoliczność ta nie została przez Sąd w poprzednim wyroku rozstrzygnięta. Wprost przeciwnie, Sąd zwrócił uwagę, że jest to kwestia nierozeznana i niezweryfikowana w sposób dostateczny, wobec czego nie można stwierdzić, czy spełniona była w dacie wydania decyzji ostatecznej przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wyraźnie stwierdził, że w razie stwierdzenia braku zabudowy jednorodzinnej w obszarze analizowanym, dostępnej z tej samej drogi publicznej, okoliczność ta będzie miała zasadnicze znaczenie dla uznania wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przy tym nie rozstrzygnął, jak należy rozumieć przesłankę tożsamości drogi publicznej.

Pierwszym zastrzeżeniem, jakie nasuwa się w związku z kontrolą zaskarżonej decyzji, jest fakt sporządzenia w sprawie nowej analizy urbanistycznej i uczynienie z niej załącznika do weryfikowanej decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z [...]r. nr [...]ustalającej warunki zabudowy (mylna data miesięczna, wobec tożsamości pozostałych elementów identyfikujących decyzję weryfikowaną w trybie nadzwyczajnym, w tym numeru, nie obala konkluzji, że załącznikiem do tej decyzji uczyniono wyniki analizy sporządzonej w postępowaniu nadzwyczajnym). Jak już wyżej podkreślono, istnieje zasadnicza różnica między trybem wznowienia postępowania ( w którym w razie wydania decyzji ostatecznej w warunkach stanowiących przesłankę wznowienia, dochodzi do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia co do istoty) a trybem stwierdzenia nieważności. W tym ostatnim przypadku weryfikacja polega na stwierdzeniu czy w dacie wydawania decyzji była spełniona któraś z przesłanek nieważności. Oczywiście badanie takie może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zebrania dowodów. Ewentualne postępowanie wyjaśniające nie ma jednak na celu wydanie nowego rozstrzygnięcia w sprawie i ustalenia przesłanek do wydania decyzji orzekającej o istocie sprawy, np. przesłanek ustalenia warunków zabudowy. Skoro ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej nie wynikało, na jakich działkach w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa wielorodzinna, to niewątpliwie należało to w drodze dodatkowych czynności wyjaśniających ustalić. Winna to być przy tym wyłącznie zabudowa istniejąca w dacie wydawania decyzji objętej postępowaniem w przedmiocie nieważności. Powstanie nowych budynków już po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może być uwzględniane jako argument świadczący o wydaniu weryfikowanej decyzji w zgodzie z prawem. Nie było natomiast dopuszczalne sporządzanie de facto nowej analizy urbanistycznej i na dodatek czynienie z niej załącznika do weryfikowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wobec odmowy stwierdzenia nieważności nie jest obecnie jasne, który dokument stanowi załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie jest także jasne, czy wykazane w analizie z [...]r. budynki wielorodzinne istniały w dacie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wątpliwości w tym zakresie budzi w szczególności fakt, że w analizie tej wskazano na istnienie budynków "częściowo zamieszkałych, częściowo w budowie", co sugeruje, że sporządzono ją biorąc pod uwagę stan zagospodarowania istniejący w [...]r. a nie w [...]r. W ten sposób Kolegium nie uwzględniło w dostatecznie precyzyjny sposób zaleceń zawartych w wyroku Sądu w sprawie II SA/GL 212/09, które zwracały uwagę na konieczność dokonania weryfikacji tezy, czy istotnie decyzja z [...]r. nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie istnienia zabudowy wielorodzinnej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej. Konieczne jest ponowne zweryfikowanie, jaki był stan zagospodarowania terenu objętego analizą sporządzoną na potrzeby wydania decyzji z [...]r. w zakresie istniejącej wówczas zabudowy wielorodzinnej. Dopiero te ustalenia otworzą drogę do udzielenia odpowiedzi, czy zabudowa ta jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem.

W sprawie przyjęto, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi. Kwestią sporną jest natomiast czy działki, na których te budynki się znajdują, są dostępne z tych samych dróg publicznych, co planowana inwestycja, czyli z ulicy [...] i [...]. Sąd w poprzednio wydanym wyroku nie zawarł przy tym wiążących ocen prawnych co do rozumienia warunku dostępności zabudowy z tej samej drogi publiczne.

Badaniu z punktu widzenia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa podlegała prawidłowość zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, był zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Warto podkreślić, wobec podnoszonych przez Spółkę argumentów, że kwestią wątpliwą w sprawie nie było rozumienie dostępności działki do drogi publicznej, lecz kwestia tożsamości drogi publicznej. Art. 61 ust. 1 ustawy w dwóch punktach stanowi o dostępnie do drogi publicznej, raz w cytowanym pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy, a drugi raz w pkt 2, gdy mowa jest o warunku, polegającym na posiadaniu przez teren objęty wnioskiem dostępu do drogi publicznej. Rozumienie dostępu do drogi publicznej zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy, zgodnie z którym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp bezpośredni albo dostęp przez drogę wewnętrzną, lub przez ustanowienie służebności. Podana definicja w żaden sposób jednak nie pomaga w rozstrzygnięciu wątpliwości związanych z pytaniem o rozumienie warunku dostępności do tej samej drogi. Tylko bowiem zabudowa istniejąca na działkach dostępnych z tej samej (a nie innej) drogi publicznej, może wyznaczać standardy dla zabudowy planowanej. Problemem w sprawie jest zatem kwestia tożsamości drogi, nie dostępności do niej. Nie było negowane i nie wymaga wyjaśnienia, czy działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej. Problemem jest, czy jest to ta sama droga publiczna, do jakiej mają dostęp istniejące w obszarze analizowanym budynki mieszkaniowe wielorodzinne.

Kolegium stanęło na stanowisku, że określenie "ta sama droga publiczna" może być odmiennie interpretowane, wobec czego nie można mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jeśli została ona oparta na jednym z konkurencyjnych znaczeń nadawanych temu wyrażeniu. Stanowiska o radykalnych rozbieżnościach interpretacyjnych związanych z wykładnią omawianego terminu nie można podzielić. Ani Kolegium w decyzji, ani inwestor nie wykazali, aby w orzecznictwie czy literaturze ukształtowały się jakieś zasadnicze linie interpretacji, a tylko w takim wypadku można mówić o istnieniu podstaw do orzekania o naruszeniu prawa w sposób rażący poprzez nieuprawnioną interpretację. Zresztą decyzja z [...]r. ustalająca warunki zabudowy w żaden sposób do kwestii interpretacji tego wyrażenia się nie odnosi i deklaruje przyjęcia jakiegoś stanowiska. Wydaje się, że literaturze i orzecznictwie raczej zgodnie wskazuje się, że o tożsamości drogi nie przesądza jedynie kwestia jej nazwy. Okoliczność ta ma przy tym znaczenie w przypadkach, które w omawianym zakresie przedmiotowym można uznać za "przypadki trudne", gdy okoliczności sprawy zaczynają nasuwać wątpliwości, które publiczne ciągi komunikacyjne stanowią jedność i mogą być uznane za "tę sama drogę publiczną". Wątpliwości takie nie powstają, gdy obszar analizowany zamyka się wzdłuż jednej ulicy. Także przykłady orzeczeń przytoczonych przez Spółkę potwierdzają raczej tezę, że w orzecznictwie warunek tożsamości drogi publicznej nie jest ograniczany do kryterium nominalnego (nazwa), lecz rozumiany funkcjonalnie. Zasadnicze znaczenie ma zatem w pierwszym rzędzie zlokalizowanie, na których działkach w dacie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy istniała zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Dopiero to otworzy drogę do rozważenia, czy droga publiczna, dla której działki tak zabudowane mają dostęp, są tą samą droga publiczną, do której dostęp ma działka inwestora. Jednocześnie nie można zgodzić się z tezą, że ciąg ulic w mieście stanowi jedną drogę publiczną, jeśli wszystkie te ulice są zaliczone do tej samej kategorii dróg publicznych. Z ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika jedynie, że zgodnie z jej art. 2 ust. 2, ulice leżące w ciągu dróg publicznych, należą do tej samej kategorii co te drogi. Przez ulicę ustawa każe rozumieć przy tym drogę w terenie zabudowy lub przeznaczonym pod zabudowę (art. 4 pkt 3). Jedyna konsekwencją art. 2 ust. 2 ustawy jest zatem uznanie kategorii określony ulic i nie można z niego wywieść skutków dla rozumienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nie stanowi o dostępie do tej samej kategorii drogi publicznej a materie regulowane obiema ustawami nie są tożsame.

Mając na względzie podane okoliczności i stwierdzoną potrzebę ponownego poczynienia w sprawie ustaleń faktycznych w istotnym dla sprawy zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego K. S. postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.

Sąd oddalił natomiast skargę G. S. na podstawie art. 151 w związku z art. 50 § 1 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. G. S. nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. i jak ustalono, nie dotyczy ta decyzja jej interesu prawnego. G.S. w roku [...] zbyła nieruchomość przy ul. [...] na rzecz córki, uczestniczki postępowania sądowego i nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości położonej w obszarze analizowanym, wobec czego wydane decyzje nie dotyczą jej uprawnień, takich bowiem do żadnej działki aktualnie nie posiada.