Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 567/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1066/21 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 10 sierpnia 2021 r. nr SKO.4111.1477.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 stycznia 2022 r., II SA/Sz 1066/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 10 sierpnia 2021 r. nr SKO.4111.1477.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas określony do 30 kwietnia 2023 r. w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z 31 maja 2021 r. nr SR 273.2021, a w punkcie II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz B., na wniosek A. H. (dalej: skarżąca) z 11 maja 2021 r. reprezentowanej przez pełnomocnika, decyzją z 31 maja 2021 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas określony do 30 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że osoba sprawująca opiekę – małżonka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki – nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad współmałżonkiem na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: u.ś.r.), natomiast należy do kręgu osób uprawnionych do specjalnego świadczenia opiekuńczego na podstawie art. 16a pkt 1 u.ś.r., co stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ponadto, osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, co stanowi naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia, co stanowi naruszenie wymagań art. 17 ust. 1b u.ś.r.;

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: Kolegium) decyzją z 10 sierpnia 2021 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że mąż skarżącej jest w wieku 76 lat, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na czas określony do 30 kwietnia 2023 r. na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z 7 kwietnia 2021 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 lutego 2020 r., daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Osoba niepełnosprawna jest żonata, opiekę nad nią sprawuje żona, która jest wnioskodawcą świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem. Małżeństwo mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Posiada czworo dorosłych dzieci, nie mieszkających z rodzicami. Według ustaleń organu I instancji, skarżąca pomaga mężowi w codziennym funkcjonowaniu, pielęgnacji i opiece (przy czynnościach pielęgnacyjnych, poruszaniu się), przygotowuje posiłki, umawia na wizyty lekarskie, zamawia leki i je podaje, kontroluje wizyty u lekarzy specjalistów. Skarżąca jest osobą w podeszłym wieku (70 lat), nie pracuje zawodowo od 30 lipca 2011 r., jest więc bierna zawodowo od 10 lat. Posiada uprawnienia emerytalne i pobiera emeryturę i świadczenie uzupełniające, na dzień 1 marca 2021 r. w łącznej kwocie netto 1.066,30 zł. Kolegium podkreśliło, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Kolegium nie podzieliło argumentacji organu I instancji, że małżonek osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki jest osobą nieuprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., natomiast jest osobą uprawnioną do świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r. Kolegium wskazało, że skarżąca bezsprzecznie spełnia przesłankę wynikającą art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w części dotyczącej kręgu "innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny", nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, natomiast nie spełnia przesłanki powyższego przepisu dotyczącej "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad małżonkiem legitymującym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Kolegium podkreśliło, że skarżąca w złożonych oświadczeniach twierdzi, że należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż będąc na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym mężem. Kolegium wyjaśniło, że skarżąca pobiera emeryturę, w związku z czym ma zabezpieczony dochód. Oczywiście jest on niższy niż wynikający ze świadczenia pielęgnacyjnego, ale dochód otrzymuje. Gdyby uznać zasadność odwołania, to strona otrzymywałaby dwa świadczenia: emeryturę i świadczenie pielęgnacyjne. W tej sytuacji naruszona byłaby właśnie konstytucyjna zasada równości, możliwości podjęcia pracy przez emeryta, ale jest to aktywność wyłącznie fakultatywna, potwierdza to zapis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest jasny i nie budzi wątpliwości. Jednakże nawet w przypadku kontynuacji wykładni na podstawie dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej uznać należy, że wykładnia językowa tego przepisu jest prawidłowa. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury, nie narusza zasady równości, o której mowa w Konstytucji RP. Cechą bowiem wspólną, relewantną, osób, które w oparciu o przepisy u.ś.r. mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Kolegium podzieliło więc stanowisko organu I instancji, że posiadanie prawa do emerytury przez skarżącą, stanowi negatywną przesłankę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Kolegium podzieliło natomiast stanowisko pełnomocnika skarżącej w kwestii naruszenia prawa materialnego przez organ I instancji przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku TK z 21 października 2014 r. (sygn. akt K38/13). Okolicznością, która zdecydowała o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ I instancji jest fakt, że skarżąca przed 10-ciu laty zaprzestała aktywności zawodowej i nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ma ustalone prawo do emerytury i wyczerpuje to przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Jest jednak również bezsporne, że ma ustalone prawo do emerytury i pobiera emeryturę, której wysokość netto po waloryzacji na dzień 1 marca 2021 r. jest niższa od świadczenia pielęgnacyjnego w 2021 r. Niekwestionowane jest również to, że niezależnie od faktu przejścia na emeryturę skarżąca sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Kolegium podkreśliło, że to właśnie ta okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Cechą istotną pozwalającą na przyznanie świadczenia jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie z tego względu pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej. Musi przy tym istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r. Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a przyznane świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek. Świadczenie pielęgnacyjne ma więc zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Co do zasady emeryt – może podjąć pracę zarobkową, natomiast osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne – nie. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy u.ś.r. mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą opieki. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez osobę opiekującą się dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż strona pobiera emeryturę z ZUS-u. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata (czyli zastosowanie art. 24).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- przez błędną wykładnię art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

- przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1270; dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Sąd I instancji wyjaśnił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, tak jak w niniejszej sprawie skarżąca, nie może podjąć pracy zarobkowej. W sprawie organy obu instancji przyjęły wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., bezwzględne eliminującą z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia wskazanego przepisu narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Należy zwrócić uwagę na stanowisko przedstawione w wyroku TK z 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17). Trybunał we wskazanym orzeczeniu uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak podnosił Trybunał, wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna – rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie.

Kierując się powyższym Sąd I instancji uznał, że skoro przepisy prawa umożliwiają skarżącej wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez skarżącą świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, 8 i 9 k.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby skarżąca mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Jak wynika z brzmienia art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Sąd I instancji podkreślił, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. W przypadku ustalenia, że skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego organy powinny poinformować o tym stronę i wskazać na potrzebę złożenia do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile zatem skarżąca, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury możliwe stanie się płynne przejście skarżącej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych na system świadczeń rodzinnych. Istota bowiem ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby pobierającej emeryturę, wynikająca z tego ostatniego przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny rozważyć powyższe możliwości rozpoznania sprawy, uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. Najistotniejszą kwestią powinno być dla nich takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować skarżącej wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić należnego wsparcia w związku z koniecznością opieki nad mężem. Podsumowując, fakt pobierania przez skarżącą emerytury nie może być w okolicznościach tej sprawy przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie reguła dokonania wyboru, polegająca na możliwości rezygnacji przez stronę z świadczenia, które jest dla niej mniej korzystne. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że Kolegium niezasadnie uznało, że pobieranie emerytury przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do rozpoznania jej wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Wadliwe zastosowanie ww. przepisu, przy uwzględnieniu potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem ww. zasad procesowych, powoduje, że dla końcowego wyniku rozpoznania sprawy, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, zrzekając się przy tym rozpoznania sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że nie pozbawia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas, gdy pobieranie emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.;

II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych, w tym dyrektyw wykładni prokonstytucyjnej, prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, iż ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu ewentualnego zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty;

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych, w tym dyrektyw wykładni prokonstytucyjnej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, iż na jego podstawie zachodzi zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury tego rodzaju, że w jego konsekwencji osoba uprawniona może wybrać jedno z tych świadczeń, podczas gdy wskazana regulacja przewiduje jedynie zbieg negatywny pomiędzy wskazanymi świadczeniami, który wyklucza możliwość wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury;

3. art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 79a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że wstrzymanie wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, na skutek zawieszenia emerytury na wniosek osoby uprawnionej, jest tożsame z brakiem ustalenia prawa do emerytury, podczas gdy zawieszenie prawa do emerytury i wstrzymanie jej wypłaty nie oznacza, że prawo do emerytury nie zostało ustalone wobec skarżącej, w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., oraz że nie zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca ustalenie wobec tej samej osoby, mającej ustalone prawo do emerytury, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

4. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez błędne przyjęcie, że w realiach rozpoznawanej sprawy spełniła się przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem, podczas gdy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, zaś świadczenie emerytalne jest ustalane i wypłacane w związku z zakończeniem aktywności zawodowej, zatem nie można uznać, iż w realiach niniejszej sprawy nastąpił związek pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem w celu opieki nad osobą najbliższą;

5. art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz 188 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. oraz w zw. z art. 6, art. 19, art. 20 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej, wbrew zasadom dotyczącym właściwości rzeczowej oraz zasadzie praworządności zasadzającej się na podziale władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej są uprawnione i zobowiązane do dokonywania wykładni tzw. prokonstytucyjnej prawa, podczas gdy w konsekwencji działanie takie sprowadza się do negowania i wyłączenia stosowania obowiązujących przepisów wbrew zasadzie clara non sunt interpretanda, podczas, gdy normy wysłowione w przywołanym powyżej przepisie u.ś.r., jako normy bezwzględnie obowiązujące, nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego, zaś zastosowana wykładnia tzw. prokonstytucyjna nie leży w kompetencji organów i sądów administracyjnych stając się de facto wykładnią contra legem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. pod zarzutem naruszenia przez Kolegium art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji kiedy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – wyklucza przyznanie tego świadczenia, choćby wszystkie inne przesłanki pozytywne wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. zostały przez wnioskodawcę spełnione. Rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest jasny i nie budzi wątpliwości, i wbrew ustaleniu poczynionemu przez Sąd, organy rozpatrzyły sprawę nie tylko z zastosowaniem wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., ale także z zastosowaniem wykładni celowościowej i systemowej. Za trafnością ustaleń poczynionych przez organy przemawia fakt, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa- Sulińska, J.Sapeta (w:) K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.). Ustawa o świadczeniach rodzinnych – komentarz do art. 17, lex 2015). Z uwagi właśnie na powyższy cel ustawodawca zdecydował wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalone prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., czyli m.in. osoby mające ustalone prawo do emerytury. W realiach niniejszej sprawy rezultat wykładni celowościowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. potwierdza zasadność rozstrzygnięć organu I i II instancji, sprowadzających się do konstatacji, że organy prawidłowo zastosowały w/w przepis i w konsekwencji odmówiły stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, trzeba mieć na uwadze, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wiążą się regulacje przyjęte w art. 3 pkt 24 lit. d), art. 24 ust. 7 i art. 62 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., które są konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę założenia, że osoba pobierająca emeryturę, a także mająca inne źródła dochodu, o których mowa w tych przepisach, nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony, przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych. Pomimo, że sprawiedliwość społeczna (art. 2 Konstytucji RP) łączy się z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków – w tym wszystkim rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i wszystkim osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie TK z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). O zasadzie równości można mówić jedynie wówczas, gdy nierówne traktowanie dotyczy osób posiadających tę samą wspólną cechę, gdyż podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą winny być jednakowo traktowane. W niniejszej sprawie skarżąca znajduje się w innej sytuacji niż osoby korzystające ze świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżącej przysługuje już bowiem prawo do emerytury. Takiego prawa nie mają natomiast osoby, które otrzymują świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zatem nie można podzielić wykładni dokonanej przez Sąd, że istota ograniczenia wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Z dogmatu o racjonalności prawodawcy wypływa bowiem teza, że gdyby zamiarem ustawodawcy było skonstruowanie przesłanki negatywnej uzależnionej od wypłaty świadczenia z tytułu emerytury, to ustawodawca ten wprost zawarłby taki zapis w ustawie. System świadczeń rodzinnych jest odrębnym systemem od systemu świadczeń przyznawanych na podstawie u.e.r.f.u.s. Systemy te mają także różne regulacje dotyczące kwestii zbiegu uprawnień do przysługujących świadczeń, systemów tych nie można łączyć, bowiem ustawodawca wykluczył wprost i w sposób jednoznaczny możliwość przeplatania się ich zapisów w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. Na kanwie u.ś.r. kwestia zbiegu uprawnień z różnych świadczeń i wynikającego z tego zbiegu prawa wyboru jest unormowana w art. 27 ust. 5 u.ś.r., natomiast na podstawie u.e.r.f.u.s. jest to przepis art. 95 ust. 1 tej ustawy. Regulacja art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest logiczna, spójna i konsekwentna, bowiem ostatni z przywołanych przepisów normując kwestię zbiegu świadczeń zawiera katalog zamknięty, nie przewidując zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego z emeryturą. Wbrew stanowisku Sądu I instancji z normy zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. nie wynika zbieg tego rodzaju pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą, który umożliwia wybór pomiędzy tymi świadczeniami. Jeżeli w ogóle można mówić o zbiegu w przypadku tego przepisu i wymienionych w nim świadczeń, to jest to jedynie zbieg "negatywny", wykluczający otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury. Emerytura przyznawana jest w związku z dożyciem przez osobę fizyczną określonego wieku i uzyskaniem przez nią określonego okresu ubezpieczenia (art. 27 ust. 1 u.e.r.f.u.s.), a istotą świadczenia emerytalnego jest zabezpieczenie ryzyka niezdolności do pracy w związku z niemożnością wykonywania pracy ze względu na wiek. Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy (art. 100 i art. 116 ust. 1 u.e.r.f.u.s.). Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast, przynajmniej w części, zrekompensować brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która jest w wieku tzw. produkcyjnym, ale pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, niemogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą, jak również brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymanie wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Nie można zatem jednocześnie mieć ustalonego prawa do emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne (art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – Dz. U. z 2021 r., poz. 423 z późn. zm.), to nie ma przeszkód prawnych, aby po rezygnacji z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego osiągnie ustawowo określony wiek emerytalny i wymagany okres ubezpieczenia. Ustawodawca stworzył zatem osobom opiekującym się niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie, czyli emeryturę. Brak jest natomiast uregulowań prawnych umożliwiających rezygnację z emerytury w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy skarżąca jest osobą w wieku 70 lat, ma ustalone prawo do emerytury od 2011 r., jest więc bierna zawodowo od przeszło dziesięciu lat, co nie stanowi kwestii spornej. Oznacza to, że pozostawała czynna zawodowo przez okres umożliwiający przyznanie prawa do emerytury. Emerytura jest bowiem świadczeniem przyznawanym w związku z zakończeniem aktywności zawodowej. Jako osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie pozostaje bez pomocy państwa z tytułu rezygnacji z pracy. Dochód wynikający ze świadczenia pracy został jej zastąpiony prawem do emerytury, a zatem osobie takiej zrekompensowano częściowo stratę finansową z uwagi na rezygnację z aktywności zawodowej. Osoba, której przyznano prawo do emerytury, niewątpliwie posiada już dochód. Nawet przy zawieszeniu prawa do emerytury prawo do niej pozostaje ustalone. Jednocześnie nie można zrzec się prawa do emerytury, gdyż jest to prawo niezbywalne. Ustalenie prawa do emerytury wyklucza zatem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca celowo przyjął taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyłącza z grona beneficjentów osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, będące świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma więc zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Jego istotą jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady sprawiedliwości społecznej, określonej w art. 2 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy u.ś.r. mogą otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym. Nie jest więc w tej samej sytuacji osoba opiekująca się niepełnosprawnym, która pobiera świadczenie emerytalne i osoba, która w wyniku konieczności rezygnacji z pracy zawodowej utraciła dochód z pracy. Dodatkowo charakter świadczenia emerytalnego pobieranego przez skarżącą uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niemożliwe jest wykazanie spełnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., polegającej na niepodejmowaniu pracy lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą najbliższą. W realiach niniejszej sprawy nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z pracy w celu opieki nad mężem, w sytuacji, gdy mąż skarżącej jest osobą niepełnosprawną o ustalonym stopniu niepełnosprawności, natomiast skarżąca obecnie utrzymuje się z emerytury, do której prawo nabyła po zakończeniu przez nią aktywności zawodowej. Sugestia Sądu I instancji o możliwości zrealizowania wyboru świadczenia przez złożenie przez stronę wniosku do organu rentowego o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., skutkujące wstrzymaniem wypłaty emerytury na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., w ocenie Kolegium nie powoduje, że wyeliminowana zostanie negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci posiadania ustalonego prawa do emerytury. Nawet przy zawieszeniu prawa do emerytury prawo do niej pozostaje nadal ustalone. Jednocześnie nie można zrzec się prawa do emerytury, gdyż jest to prawo niezbywalne. Ustalenie prawa do emerytury wyklucza zatem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od wstrzymania wypłaty emerytury z powodu zawieszenia prawa do emerytury. Nie można więc zaaprobować stanowiska Sądu I instancji, w którym uznał, że organy zaniechały poinformowania strony o możliwości wyeliminowania negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez złożenie wniosku o zawieszenie emerytury, przez co uniemożliwiły stronie otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia korzystniejszego. Spełnienie przez stronę przesłanek wskazanych przez Sąd, a więc doprowadzenie do zawieszenia emerytury i wstrzymania jej wypłaty nie zmienia, zdaniem Kolegium, istnienia w dalszym ciągu negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci ustalonego prawa do emerytury. Kolegium podzieliło ustalenia poczynione w wyroku WSA w Szczecinie z 4 listopada 2021., II SA/Sz 844/21, w którym Sąd w sposób kompleksowy i spójny wyłożył interpretację negatywnej przesłanki zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kolegium zwróciło również uwagę, odnosząc się do regulacji systemowych, które potwierdzają prawidłowość uchylonych rozstrzygnięć organów I i II instancji, na ustawę z 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 2021 r., poz. 2314) obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, proponowane w niej rozwiązanie zakłada przyznanie grupie osób, które nigdy nie miały możliwości być uprawnionymi do świadczeń rodzinnych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. emerytom, którzy na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. poz. 149) uzyskali prawo do emerytury, pewnego rodzaju rekompensatę z tytułu aktualnego zróżnicowania wysokości ich świadczenia emerytalnego z wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku gdy to pierwsze jest niższe od drugiego. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu tej ustawy konieczność jej uchwalenia związana jest z rozwiązaniami systemowymi skonstruowanymi w ten sposób, że w przypadku nabycia prawa do emerytury odpada podstawa prawna do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca jest więc w przedmiocie kolizji świadczenia pielęgnacyjnego z emeryturą konsekwentny, wprowadzając dla pewnej grupy osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury, zmuszonych do przerwania pracy z powodu konieczności opieki nad dzieckiem, świadczenie wyrównawcze podwyższające emeryturę do aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego oraz przyznając tym samym, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom mającym prawo do emerytury.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skoro zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania został ograniczony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i nie podważono ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Problem dotyczy tego, czy wnioskodawczyni, mająca ustalone prawo do emerytury, jest z tego powodu pozbawiona możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i czy może tę negatywną przesłankę uzyskania świadczenia usunąć, zawieszając pobieranie emerytury. Nie jest przy tym wątpliwe, że wnioskodawczyni, mimo ustalonego prawa do emerytury, nie jest pod względem normatywnym ograniczona w możliwości podjęcia zatrudnienia, polskie prawodawstwo nie wyklucza emerytów z rynku pracy i z możliwości jej podjęcia.

Przedstawione w skardze kasacyjnej modelowe ujęcie świadczenia pielęgnacyjnego w systemie działów prawa zabezpieczenia społecznego uległo znacznej dezintegracji pod wpływem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, któremu nie towarzyszyła w pełnym zakresie aktywność prawodawcy. Pierwotnie zorientowane na wsparcie rodziców dzieci niepełnosprawnych (a zatem osób co do zasady w wieku produkcyjnym i czynnych zawodowo), ostatecznie stało się świadczeniem wypłacanym także innym kategoriom opiekunów. Przedstawionemu w skardze kasacyjnej modelowemu ujęciu przeczy w szczególności także wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, który sprzeciwia się traktowaniu osoby mającej zabezpieczenie socjalne w postaci prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jak osoby pozbawionej prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skutek tego wyroku TK osłabia, jeżeli nie niweczy, argumentację skargi kasacyjnej, odwołującą się do modelowego rozdzielenia różnych reżimów zabezpieczenia społecznego i wskazującą, że ustawodawca wykluczył osoby mające źródło bieżącego dochodu z możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten ma też znaczenie w sprawie. Ze względu na przedmiot skargi konstytucyjnej, odnosi się literalnie do sytuacji prawnej osoby mającej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zawarta w nim argumentacja rzutuje jednak na dopuszczalny sposób interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stosunku do innych przypadków, w których podmioty znajdują się w analogicznej sytuacji, to jest mogą podejmować jakąkolwiek aktywność zarobkową, a w konsekwencji także z podejmowania tej aktywności rezygnować ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. W tym aspekcie sytuacja strony nie różni się od sytuacji rencistów, których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził TK w powołanym wyroku. Postawiono w nim w szczególności tezę, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1546/19).

Nie można abstrahować, że w realnym świecie, nabyciu prawa do zabezpieczenia emerytowanego towarzyszą zarówno zachęty i nawoływania do kontynuowania aktywności zawodowej ze względu na potrzebę podwyższenia w przyszłości zazwyczaj niskiego świadczenia emerytalnego (co dotyczy w szczególności kobiet), jak też faktyczna potrzeba bieżącego uzupełnienia emerytury bądź renty, ze względu na ich niewystarczającą wysokość. Są to okoliczności, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ocenie, czy zasadne jest uznanie, że osoba mająca jakąś formę zabezpieczenia społecznego (ze względu na spełnienie się ryzyka emerytalnego czy rentowego) i podejmująca się całościowej opieki może być uznana za znajdującą się w jakościowo innej sytuacji, niż osoba w wieku produkcyjnym, jeżeli w każdym z przypadków, uzyskaniu świadczenia towarzyszy rezygnacja z otrzymywanych dochodów, z ograniczeniem do pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego. Wszak ustawodawca, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, nie uzależnia jego przyznania od ogólnej sytuacji majątkowej rodziny czy opiekuna, lecz wyłącznie od utraty bieżącego dochodu z tytułu możliwej do wykonywania pracy, której zaniechanie uzasadnione jest nie względami ekonomicznymi lecz wymuszone podjęciem opieki. Mając na uwadze realia ekonomiczne nie można zatem uznać, że kwestia wysokości świadczeń z poszczególnych reżimów zabezpieczenia społecznego nie może mieć w sprawie zastosowania, a decydujące znaczenie odgrywa model tego zabezpieczenia. Kryterium równości w sposób bardzo precyzyjny, z punktu widzenia zainteresowanych opiekunów, da się wyrazić właśnie w pieniądzu, i nie można się dziwić, że za wyróżnik znajdowania się w takiej samej sytuacji uznają oni z zasady fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w połączeniu z brakiem możliwości zarobkowania w celu podniesienia własnych dochodów do poziomu świadczenia pielęgnacyjnego. Za kryterium różnicujące sytuację opiekunów nie można w tej sytuacji uznać wyłącznie ich sytuacji osobistej, związanej z zaliczeniem do określonego reżimu zabezpieczenia, nie jest to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające do uznania, że osoby te z tego właśnie powodu znajdują się różnych sytuacjach i można je traktować w sposób zróżnicowany. Wszak praktyka taka będzie prowadziła końcowo do stanu, w którym opiekunowie, pozbawieni faktycznie możliwości zarobkowania, będą uzyskiwali z różnych źródeł świadczenia w zróżnicowanej wysokości, w tym także w wysokości poniżej poziomu świadczenia pielęgnacyjnego. W krańcowych przypadkach praktyka taka prowadzi do skutku, gdy osoba, która wypracowała staż konieczny dla otrzymania emerytury (renty) i podjęła się całościowej opieki znajduje się ekonomicznie w sytuacji gorszej, niż osoba w porównywalnym wieku, która nigdy nie pracowała i nie nabyła takich uprawnień, a podejmując się opieki uzyskuje prawo do świadczenia. Z tych względów relacja kwoty świadczenia pielęgnacyjnego do emerytury czy renty ma znaczenie w sprawie, trafnie jest uznawana za kryterium równości i zasadnie uwzględniana w procesach interpretacji. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej, zaś w końcowej części preambuły do Konstytucji zawarte zostało wezwanie do wszystkich stosujących Konstytucję, aby czynili to dbając o zachowanie godności człowieka i z poszanowaniem obowiązku solidarności z innymi, obowiązek ten dotyczy w szczególności solidarności z osobami i grupami upośledzonymi z różnych, społecznie relewantnych względów. Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przedstawioną w zaskarżonym wyroku i zbieżną z linią prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych. Argumentacja ta została wyczerpująco przedstawiona w sprawie, stąd nie ma powodów do jej powielania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. oraz w zw. z art. 6, art. 19, art. 20 k.p.a., a sprowadzającego się do tezy, że zasada trójpodziału władzy wyklucza odstępstwo od literalnego brzmienia przepisu. Powołany powyżej wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 potwierdza brak zgodności z Konstytucją rozwiązania normatywnego, które ogranicza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę mającą możliwość podjęcia pracy, czyli znajdującą się w analogicznej sytuacji, jak osoba nie mająca prawa do emerytury. Jakkolwiek wyrok TK nie wywołuje skutku uchylającego moc obowiązującą przepisu w zakresie wprost nie objętym skargą konstytucyjną, to wobec podważenia konstytucyjności regulacji, obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia wymaga, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu przewidującego przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów.

Nie podlegają uwzględnieniu zarzuty naruszenia art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 79a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście uznaje różnicę między instytucjami ustalenia prawa do renty i zawieszenia jej wypłaty. Zwraca jednak uwagę, że uznanie zawieszenia pobierania renty za równoznaczne z usunięciem przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ma miejsce nie ze względu na tożsamość instytucji prawnych, lecz ze względu na funkcjonalną tożsamość skutku, w którym nie dochodzi do uzyskiwania dochodu z emerytury lub renty, co skutkuje stanem, w którym w takiej samej sytuacji ekonomicznej znajdują się osoby mające ustalone prawo do jakiegoś świadczenia i osoby takiego prawa nie mające, ale w każdym przypadku rezygnujące z otrzymywania bieżących dochodów na rzecz podjęcia się opieki. Takie stanowisko nie jest zatem skutkiem utożsamienia tych instytucji prawnych czy błędu polegającego na nadawaniu różnym terminom takiego samego znaczenia. Jest raczej sięgnięciem w drodze analogii do regulacji dotyczącej mechanizmu wyboru między świadczeniami przez ich beneficjenta.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez błędne przyjęcie, że w sprawie spełniona została pozytywna przesłanka niepodejmowania pracy lub rezygnacji z zatrudnienia, albowiem tak postawiony zarzut dotyka kwestii ustaleń faktycznych, których w sprawie nie kwestionowano. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zależna wyłącznie od niespełnienia negatywnych przesłanek z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., ale w pierwszej kolejności od wypełnienia warunków przyznania tego świadczenia określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W sprawie brak tych przesłanek organ wyprowadzał jednak z faktu nabycia przez stronę prawa do emerytury, wadliwie zakładając, że już ta okoliczność jest wystarczająca do uznania, że podjęcie się opieki nie było połączone z rezygnacją z podjęcia zatrudnienia. Zbadanie tej relacji wymaga odniesienia się do okoliczności faktycznych, a postawiony zarzut nie dotyczy kwestii procesowych.

Skoro zasadnie Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia w sprawie przepisów prawa materialnego, uzasadniający uwzględnienie skargi, nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.