Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2541/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 28,  art. 107 § 1,  art. 138  § 1  pkt 1,  art. 144, art. 145  § 1  pkt 4,  art. 145a,  art. 145b  §. 1,  art. 147,  art. 148,  art. 149  § 2 i 3,  art. 150  § 1,  art. 151  § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, atr. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1 i 2, § 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
article: § 12, § 13 ust. 1 i 4, § 18-21, § 271
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183 § 1, art 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 786/16 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 786/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę S. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, uchylając zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2015 r. oraz zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta K. na podstawie art. 150 § 1 i art. 149 § 3 w zw. z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], w sprawie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że opisaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi (instalacja elektryczna w tym zasilanie i oświetlenie, dzwonkowa, domofonowa, telekomunikacyjna, odgromowa, wody zimnej, ciepłej wody użytkowej, wodociągowa, przeciwpożarowa, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjnym, wentylacji mechanicznej, centralnego ogrzewania z wymiennikownią) i stacją transformatorową, miejscami postojowymi, chodnikami, zjazdem do garażu podziemnego na działce nr [...], oraz zjazdem z działki nr [...], obręb [...] [...] – ul. [...], na działkę nr [...], obręb [...] [...] – ul. [...], układem komunikacyjnym obejmującym ciąg pieszo-jezdny, miejsca postojowe, zjazd do garażu podziemnego, chodniki i odwodnienie wraz ze zbiornikiem retencyjnym na działkach nr [...], [...], obręb [...] [...] – ul. [...]. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w dniu 10 września 2014 r. Następnie w dniu 3 września 2015 r. wpłynął wniosek S. B. o wznowienia postępowania zakończonego opisaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., przy czym skarżący powołał się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako podstawę swojego żądania. Wskazał on, że o wymienionym pozwoleniu na budowę dowiedział się w dniu 3 sierpnia 2015 r., tj. w chwili umieszczenia przez inwestora tablicy informacyjnej. Uzasadniając wniosek o wznowienie postępowania, S. B. wypowiedział się obszernie o nieprawidłowościach, jakimi w jego ocenie obarczona jest decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. ustalająca warunki zabudowy, nr [...], przeniesiona następnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], oraz decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]. Skarżący zauważył, że przysługiwał mu status strony w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla podobnej inwestycji, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]. S. B. wskazał także na następujące uchybienia: naruszenie § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588); naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; brak odpowiedniej infrastruktury, w tym zwłaszcza kanalizacji; nieprawidłowe określenie warunków ochrony zieleni oraz naruszenie gospodarki wód podziemnych; ustalenie zbyt małej liczby miejsc postojowych, co spowoduje utrudnienie wjazdu do jego domu; naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.); niepotrzebne wprowadzenie dodatkowego wjazdu na teren nieruchomości; niepotrzebna wycinka drzew pomnikowych rosnących przy ulicy oraz oddziaływanie na pozostałe drzewa; wadliwe rozwiązanie kwestii włączenia komunikacji samochodowej na ul. [...] z ul. [...]. Skarżący dodał, że został pominięty przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, co prawdopodobnie doprowadziło do pozbawienia go tego przymiotu w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Nieruchomość należąca do skarżącego znajduje się jednak w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji.

Organ I instancji stwierdził, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania został zachowany. Skarżący uzasadniał przy tym uruchomienie omawianego trybu nadzwyczajnego pominięciem go jako strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta K. powołał się następnie na wyrok z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że badanie pochodzenia wniosku o wznowienie postępowania od strony w razie powołania się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dokonywane jest przed wydaniem postanowienia w sprawie wznowienia postępowania. Jeżeli wniosek pochodzi od strony, na następnym etapie postepowania bada się już tylko, czy pominięcie wnioskodawcy nastąpiło bez jego winy. W świetle art. 147 k.p.a. wszczęcie omawianego trybu nadzwyczajnego może nastąpić tylko w razie złożenia wniosku przez stronę, a więc podmiot, który posiada legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Bycie stroną postępowania administracyjnego nie zależy przy tym od uznania danego podmiotu, lecz od przysługiwania mu obiektywnego i sprawdzalnego interesu prawnego, wynikającego z przepisów ustanawiających prawa i obowiązki. Zgodnie z art. 28 ust. 2 pr. bud. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi zatem lex specialis względem art. 28 k.p.a.

Okoliczności wskazane we wniosku z dnia 3 września 2015 r. odnosiły się do nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi zarówno pod względem ich przedmiotu, jak i przepisów, które znajdują zastosowanie.

Organ I instancji stwierdził następnie, że obszar oddziaływania planowanego obiektu budowlanego obejmował działki nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...]. Przymiot strony przysługiwał zatem właścicielom tych nieruchomości. Prezydent Miasta K. ponownie zbadał projekt zagospodarowania terenu inwestycji w celu określenia obszaru oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Na tej podstawie ustalono, że odległości określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. póz. 1422) zostały zachowane. Ze względu na nieregularny kształt działki budowlanej objętej zamierzeniem a składającej się z działek nr [...] i [...], zaprojektowano budynek o rozczłonkowanej bryle, usytuowany w różnych odległościach. Największa odległość planowanego budynku od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi to ok. 23,00 m, następnie ok. 19,00 m od strony południowej, a najmniejsza to ok. 4,03 m od strony wschodniej oraz od strony północnej ok. 4,9 m. Wymogi z § 12 powołanego rozporządzenia zostały zatem spełnione, wobec czego inwestycja nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Organ I instancji zaznaczył jednocześnie, że nieruchomość skarżącego znajduje się w odległości ponad 40 m od projektowanego budynku wielorodzinnego, a zatem nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora.

Analiza zacienienia wskazuje, że zamierzony obiekt budowlany nie przesłania budynku na działce nr [...]. Wysokość przesłaniania, o której mowa w § 13 ust. 1 i 4 powołanego rozporządzenia, jest znacznie mniejsza od odległości między tymi budynkami. Wysokość projektowanego budynku to 21,72 m, a odległość między budynkami wynosi ponad 40 m. Projekt budowlany przewiduje ponadto miejsca na gromadzenie odpadów wewnątrz planowanego budynku mieszkalnego, wobec czego § 23 cytowanego rozporządzenia nie znajduje zastosowania. Podobnie § 36 wymienionego rozporządzenia nie dotyczy niniejszej inwestycji, gdyż przewidziano przyłączenie projektowanych obiektów budowlanych do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Odnosząc się do § 18-21 wspomnianego rozporządzenia, organ I instancji wskazał, że dla omawianej inwestycji zaprojektowano łącznie 52 miejsca postojowe w parkingu podziemnym (48 miejsc – w tym 2 dla niepełnosprawnych) oraz 4 miejsca dla niepełnosprawnych na zewnątrz, w odległości ok. 6-15 m od granicy południowej z sąsiednimi działkami budowlanymi. Konsekwentnie zatem § 19 ust. 1 i 2 tego aktu wykonawczego nie ma zastosowania, a wymogi z § 18-21 powołanego rozporządzenia uważa się za spełnione. Wyjaśniono ponadto, że projekt budowlany spełnia warunki określone § 271 rozważanego rozporządzenia, a także odpowiada przepisom przeciwpożarowym. W tej ostatnie kwestii wypowiedział się również rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Wobec tego organ I instancji przyjął, że działka nr [...] nie leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Rozważane przedsięwzięcie nie oddziałuje w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud. na nieruchomość skarżącego. Planowana inwestycja nie wpłynie zatem na możliwość zagospodarowania działki nr [...], ani nie ograniczy przysługującego mu prawa własności. Nie zmienia ona także dotychczasowego sposobu korzystania z tej nieruchomości. Konsekwentnie zatem S. B. nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Biorąc pod uwagę dotychczasowe ustalenia, organ I instancji nie badał, czy spełniona została przesłanka braku winy, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestia ta rozpatrywana jest bowiem dopiero po stwierdzeniu, że wniosek o wznowienie postępowania złożyła strona, a termin z art. 148 k.p.a. został zachowany. W tej sytuacji zasadne jest zatem wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył S. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podniósł, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną dzieli się na dwa etapy. Najpierw organ administracji publicznej bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych, tj. pochodzenie wniosku od strony mające czynną legitymację procesową, zachowanie ustawowych terminów, wskazanie podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b § 1 k.p.a. Etap ten kończy się wydaniem postanowienia w sprawie wznowienia postępowania. Jeżeli wniosek o wznowienie postępowania został oparty na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej powinien zbadać, czy wnioskodawca był stroną postępowania administracyjnego dopiero po wznowieniu postępowania. Orzeczenie to jest bowiem aktem jedynie wszczynającym postępowanie w sprawie weryfikacji decyzji ostatecznej. Organ I instancji nie uwzględnił także faktu, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zależy od znajdowania się nieruchomości danego podmiotu w obszarze oddziaływania inwestycji. Tym samym nie jest konieczne przekroczenie dopuszczalnych norm tego oddziaływania, by uzyskać status strony. Nie można zatem przyjąć, jak uczynił to organ I instancji, że zachowanie odległości określonych w powołanym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wystarcza do uznania, że planowane przedsięwzięcie nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 pr. bud. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy tylko przypadków, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jest oczywisty i nie zachodzi konieczność podejmowania czynności wyjaśniających. Ustalenie interesu prawnego w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga z kolei określenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Właściciel nieruchomości staje się stroną wspomnianego postępowania, jeżeli jego działka znajduje się w powyższym obszarze. Konsekwentnie zatem, jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora obowiązki lub ograniczają zagospodarowanie i zabudowę jego działki w stosunku do działki sąsiedniej, to właściciel działki sąsiedniej jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z tej perspektywy rozważania Prezydenta Miasta K. jednoznacznie wskazują na nielegitymowanie się przez skarżącego statusem strony w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. S. B. posiada bowiem jedynie interes faktyczny w sprawie omawianego pozwolenia na budowę. Nie przedstawił on żadnego argumentu, który przemawiałby za ograniczeniem sposobu zagospodarowania jego nieruchomości w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ II instancji nie znalazł również przepisu, który w niniejszej sprawie wprowadzałby takie ograniczenia. Działka nr [...] nie jest usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie terenu przedsięwzięcia i znajduje się w znacznym oddaleniu od projektowanych elementów inwestycji. Zakres robót objętych rozważaną decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewiduje żadnych robót na działce nr [...], bezpośrednio graniczącą z działką S. B.. Zarzut wykonywania robót budowlanych na działce nr [...] nie może być więc przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Organem właściwym w sprawach wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę jest bowiem powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. złożył S. B., zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr. bud. przez nieprzeprowadzenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, gdyż organ administracji publicznej nie wykazał, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego;

2. art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne uzasadnienie stanowiska Wojewody [...] dotyczące małego prawdopodobieństwa wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu S. B. wskazał, że w ramach postępowania wznowieniowego wyróżnia się dwa stadia. W pierwszym etapie organ administracji publicznej bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych, co w przypadku wznowienia na żądanie strony oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej legitymację procesową czynną, czy wniosek złożono z zachowaniem ustawowych terminów, czy wskazano przyczynę wznowienia z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a lub 145b § 1 k.p.a. Etap ten może zakończyć się wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania albo postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeżeli jako podstawa wznowienia postępowania wskazywany jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie o wznowienie postępowania nie bada, czy wnioskodawca istotnie miał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta stanowi przedmiot ustaleń i ocen w drugim etapie postępowania wznowieniowego, po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest wyłącznie aktem wszczynającym postępowanie co do przyczyn wznowienia i co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoczyna ono kolejny etap postępowania, który powinien zakończyć się wydaniem jednego z orzeczeń wskazanych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zabudową działki względem działki sąsiadującej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy projekt budowlany spełnia w ocenie organu administracji publicznej określone wymagania.

Obszaru oddziaływania obiektu nie należy utożsamiać wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi lub przepisami z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest odniesienie się do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Nie można przyjąć, tak jak to zrobił Prezydent Miasta K., że samo zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów budowlanych, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza, że oddziaływanie spornego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania. Nie ma przy tym znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować inne, dalej położone tereny.

Odmowa wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiła zatem z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr. bud., gdyż organ administracji publicznej nie wykazał w uzasadnieniu postanowienia, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Aby właściwie ocenić, czy przysługiwał mu przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., organ administracji publicznej powinien był również przeanalizować zarzuty podniesione podaniu o wznowienie postępowania, dotyczące wpływu planowanej inwestycji na działkę nr [...]. W tym celu organ administracji publicznej powinien najpierw wznowić postępowanie, a następnie przejść do merytorycznego badania sprawy. W sprawie nie wzięto pod uwagę, że na działce znajdującej się w bezpośrednim otoczeniu nieruchomości skarżącego zaprojektowano duży obiekt mieszkalny z licznymi miejscami parkingowymi. W otoczeniu spornej nieruchomości planowana jest budowa ciągów pieszych i dojazdów do budynku. Powyższe stanowi źródło dodatkowego hałasu. Nie wzięto również pod uwagę uciążliwości spowodowanych wydzielaniem się spalin, a także oświetleniem terenu inwestycji.

Organ odwoławczy pominął powyższe okoliczności, nie dostrzegając potrzeby ochrony prawa własności. Zachowanie przepisów techniczno-budowlanych nie przesądza bowiem, że oddziaływanie obiektu budowlanego nie ograniczy możliwości zagospodarowania działki skarżącego, a tym samym jego nieruchomość nie znajdzie się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto Prezydent Miasta K. poprzestał na zbadaniu, czy nieruchomość mieści się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji z punktu widzenia wyłącznie przepisów techniczno-budowlanych, naruszył również przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., statuujący ogólną zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, pomimo złożenia zażalenia takie czynności nie zostały wykonane, co odzwierciedla uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. B..

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że wznowienie postępowania w świetle art. 149 k.p.a. następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wznowienie postępowania stanowi konsekwencję stwierdzenia przesłanek formalnych uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego. Nie jest poprzedzone badaniem przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Postanowienie to nie przesądza zatem o ich istnieniu. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania również przybiera formę postanowienia. Podstawy do jego wydania zachodzą przede wszystkim wtedy, gdy organ administracji publicznej rozpatruje żądanie, o którym mowa w art. 147 k.p.a., i stwierdza, że brakuje jednej z przesłanek formalnych uruchomienia trybu wznowienia postępowania. W szczególności podstawy te zachodzą w przypadku niezakończenia sprawy decyzją ostateczną, niewskazania w podaniu przewidzianej prawem przyczyny wznowienia, złożenia żądania z uchybieniem terminowi lub złożenia żądania przez podmiot niemający statusu strony. Specyficzna sytuacja zachodzi, gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powstaje bowiem wtedy pytanie, w której fazie następuje weryfikacja tych twierdzeń wnioskodawcy: czy już na tym wstępnym etapie, jak uznały organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, czy dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Stanowisko doktryny w tej kwestii zmierza zasadniczo do przyjęcia tezy, że ocena, czy wnoszący żądanie o wznowienie postępowania podmiot powołujący się na bycie stroną rzeczywiście ma w sprawie własny interes prawny, podlega rozstrzygnięciu tylko w toczącym się postępowaniu wznowieniowym i rozstrzygnięcie w tej kwestii powinno zapaść w formie decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ administracji publicznej wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Podobnie w orzecznictwie dominuje pogląd, że weryfikacja twierdzenia składającego podanie, że jest on stroną, następuje dopiero po wznowieniu postępowania. Według przeważającego stanowiska odmowa wznowienia postępowania z wniosku złożonego przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, następuje tylko i wyłącznie wówczas, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Podkreśla się, że jest to sytuacja, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób oczywisty, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że podmiot składający wniosek nie jest stroną.

Uwagi te pozostają aktualne w niniejszej sprawie. Nie zachodzi mianowicie sytuacja, gdy już z samych twierdzeń wniosku o wznowienie postępowania wynika w sposób oczywisty, że skarżący nie ma legitymacji i nie może uzyskać statusu strony w sprawie. Skarżący wywodzi swój interes prawny z art. 28 ust. 2 pr. bud., podnosząc, że jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, będące etapem w ustalaniu czy weryfikacji legitymacji skarżącego, nie jest zabiegiem prostym. Stwierdzenie, czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, wymaga ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym, przy udziale jednostki żądającej udzielenia ochrony prawnej. Należy to zaliczyć do standardu postępowania w demokratycznym państwie prawnym, w którym prawo do udziału w postępowaniu przy zapewnieniu jednostce uprawnienia do składania wyjaśnień, ustosunkowania się do materiału dowodowego jest elementem zasadniczym. Wskazane w zaskarżonym postanowieniu, a następnie w uzasadnieniu wyroku elementy stanu faktycznego, które wymagają ustalenia w sprawie pozwolenia na budowę, przesądzają, że niezbędnym jest podjęcie czynności wyjaśniających w sprawie wznowienia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania może zakończyć postępowanie tylko w przypadkach, gdy brak legitymacji procesowej jest oczywisty.

W kontrolowanym postępowaniu organ I instancji szczegółowo wywodził, dlaczego nieruchomość S. B. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie można jednak przyjąć, że okoliczność braku przymiotu strony wynika w sposób oczywisty z wniosku, a tylko taka sytuacja mogłaby prowadzić do odmowy wznowienia postępowania. Przeciwnie, argumentacja organu administracji publicznej wskazuje na znaczny stopień skomplikowania badania kwestii legitymacji skarżącego, co w świetle przytoczonych stanowisk doktryny i orzecznictwa wyklucza uznanie, że może to nastąpić na etapie formalnego badania wniosku o wznowienie postępowania. W tej sytuacji organ I instancji, odmawiając wznowienia postępowania, a organ II instancji, akceptując takie stanowisko, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 k.p.a., które miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Zasadne było zatem uchylenie wymienionych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Wojewoda [...], zarzucając sądowi I instancji naruszenie:

1. "art. 149 § 1" przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że status strony postępowania powinien być badany w postępowaniu merytorycznym po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania podczas, gdy określenie, czy wniosek pochodzi od strony postępowania powinno być badane we wstępnej fazie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia o wszczęciu albo odmowie wszczęcia postępowania;

2. "art. 149 § 3" przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że status strony postępowania powinien być badany w postępowaniu merytorycznym o wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania podczas, gdy dopuszczalne jest badanie tego wniosku w postępowaniu przed odmową wszczęcia postępowania;

3. "art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4" przez przyjęcie, że przepis ten powinien stanowić podstawę orzekania organu administracji publicznej także w przypadku, gdy na etapie złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ ten ustalił, że wniosek nie pochodzi od strony.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S. B., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewoda [...] wystąpił ponadto o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że z chwilą wpłynięcia wniosku o wznowienie postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek zbadania, czy żądanie zostało złożone przez podmiot mający interes prawny, czy podmiot ten posiada zdolność procesową oraz czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Weryfikacja posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego już na etapie wstępnym prowadzi, zdaniem organu II instancji, do konieczności uznania, że istnieją przeszkody o charakterze podmiotowym uniemożliwiające wznowienie postępowania (nazywanego drugim etapem postępowania wznowieniowego). Wydając zaskarżone postanowienie, Wojewoda [...] kierował się zasadą, w świetle której ocena dopuszczalności wznowienia postępowania w niniejszej sprawie wymaga zbadania posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego. Skarżący kasacyjnie powołał się przy tym na wyrok z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że badanie pochodzenia od strony wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Po wydaniu tego orzeczenia organ administracji publicznej bada już natomiast tylko brak winy strony. Sąd I instancji błędnie zatem przyjął, że weryfikacja przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w granicach podstaw kasacyjnych zarzutów, które uzasadniałyby podważenie zaskarżonego wyroku.

Podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie stanowiły trzy zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 149 § 1, art. 149 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4. Zarzuty te zostały sformułowane nieprawidłowo albowiem Wojewoda [...] nie oznaczył dokładnie aktu normatywnego, którego przepisy wskazał w skardze kasacyjnej. Analiza jej uzasadnienia pozwala jednak usunąć tę wadę i przyjąć, że wymienione przepisy odnoszą się do ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zbadał legalność zastosowania przez organy administracji publicznej powołanych przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że przepisy te nie były bezpośrednio stosowane przez sąd I instancji, a zaskarżony wyrok wydano na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chcąc zatem zakwestionować ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie co do legalności zastosowania art. 149 § 1, art. 149 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez organy administracji publicznej, należało powołać w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i powiązać go z normami prawa procesowego. Z wywodów Wojewody [...] wynika jednak, że jego zamiarem było w istocie podważenie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w kwestii legalności zastosowania przepisów objętych podstawą skargi kasacyjnej. Dlatego, mimo powyższego uchybienia, skarga kasacyjna nadawała się do merytorycznego rozpatrzenia.

Wszystkie zarzuty naruszenia prawa procesowego zgłoszone przez Wojewodę [...] sprowadzają się w istocie do pytania, czy w razie złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przymiot strony badany jest przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania czy dopiero po wydaniu tego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał w niniejszej sprawie, że weryfikacja posiadania statusu strony powinna być dokonana dopiero po wznowieniu postępowania, gdy organ administracji publicznej przystąpi do ponownego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Odmienne stanowisko w tej mierze wyraził Wojewoda [...], którego zdaniem sprawdzenie, czy wniosek pochodzi od strony, powinno nastąpić przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.

Skład orzekający w niniejszej sprawie zdaje sobie sprawę z rozbieżności w orzecznictwie dotyczących wskazania momentu, w którym należy zbadać legitymowanie się przymiotem strony przez osobę, która na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. żąda wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się jednak w tej mierze do poglądu przedstawionego w zaskarżonym wyroku sądu I instancji.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań, należy zauważyć, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną składa się z dwóch etapów. Najpierw organ administracji publicznej bada wniosek o wznowienie postępowania pod względem formalnym, analizując w szczególności posiadanie przymiotu strony i zdolności procesowej przez wnioskodawcę oraz zachowanie terminu ustawowych. Jeżeli weryfikacja ta zakończy się pozytywnie, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie z art. 149 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania, które w świetle art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W przeciwnym razie, gdy badanie wniosku pod względem formalnym zakończy się negatywnie, organ administracji publicznej odmawia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia postępowania. Wydanie takiego orzeczenia może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych (np. brak przymiotu strony, brak zdolności procesowej), jak i z przyczyn przedmiotowych (np. brak ostatecznej decyzji administracyjnej, niewskazanie żadnej z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.). Kluczowe znaczenie ma jednak oczywistość tych okoliczności. Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy bowiem tylko tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień.

Nie można zatem wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej bądź też gdy wnioskodawca w czasie wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie nie był właścicielem nieruchomości sąsiedniej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2306/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa,gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2411/15, tamże; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 95/10, tamże wraz z powołanym tam orzecznictwem). Taki przypadek nie wystąpił jednak w niniejszej sprawie. S. B. twierdził bowiem, że był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., a zatem powoływał się na własny interes prawny.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z kolei z art. 3 pkt 20 pr. bud., przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu Tym samym w celu ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę należy podjąć szereg kompleksowych czynności wyjaśniających, polegających w szczególności na analizie konkretnego projektu budowlanego i przepisów ustanawiających ograniczenia w zagospodarowaniu działki ze względu na sąsiedztwo terenu przedsięwzięcia i pobliskich nieruchomości.

Nieruchomość S. B. nie znajdowała się w tak istotnym oddaleniu od terenu inwestycji, by z góry można było wykluczyć wszelkie oddziaływanie przedsięwzięcia na posesję wnioskodawcy. Trudno zatem przyjąć, że w sposób oczywisty nie był on stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., skoro jego nieruchomość mogła potencjalnie znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wniosek ten potwierdza również postanowienie organu I instancji, który poddał analizie projekt budowlany oraz wiele przepisów prawa materialnego w celu zbadania, czy omawiane przedsięwzięcie oddziaływało na nieruchomość S. B.. Weryfikacja legitymowania się przez wnioskodawcę przymiotem strony wymagała zatem podjęcia dodatkowych działań i uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na nieposiadanie przez wnioskodawcę przymiotu strony.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej mierze stanowisko sądu I instancji, w świetle którego odmienny pogląd ograniczałby istotnie wnioskodawcę w możliwości obrony swoich interesów. Tym bardziej, że działania podejmowane w okresie między złożeniem wniosku o wznowienie postępowania i wydaniem postanowienia na podstawie art. 149 k.p.a. mają charakter wewnętrzny i nie są czynnościami procesowymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 95/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1390/06, tamże). Wnioskodawca nie korzystałby zatem w tym okresie z gwarancji procesowych przewidzianych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego.

Weryfikacja przymiotu strony dokonywana po wznowieniu postępowania pozwala natomiast wnioskodawcy zaprezentować argumenty przemawiające za posiadaniem interesu prawnego. Podmiot ten może wtedy wdać się w szczególności w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organów administracji publicznej już na etapie postępowania przed organem I instancji. Jeżeli natomiast zbadanie posiadania statusu strony następowałoby przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, to wnioskodawca mógłby bronić swoich interesów dopiero przed organem II instancji przez wniesienie zażalenia.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, art. 149 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.