Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 219/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 i art. 98, art. 132 ust. 5, art. 118 ust. 1, art. 156, art. 175, art. 134 par. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: par. 4 ust. 4 i 2, par. 36 ust. 1 (ust. 1 pkt 2) i 2 pkt 1 i 2, ust. 3 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 91 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 106 par. 3 i art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2010r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargę. /-/W.Batorowicz /-/B.Drzazga /-/M.Kwiecińska


UZASADNIENIE

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2009 r. (nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił odszkodowanie w wysokości 8 770 zł ogółem na rzecz A.i B. [...] S. za nieruchomość o powierzchni [...] ha położoną we wsi [...] gmina [...], oznaczoną nr geod. [...], dla której w Sądzie Rejonowym w S. prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], przejętą z mocy prawa na własność Gminy O. na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. zatwierdzającej projekt podziału z dnia [...] 1997 r. (nr [...]).

W uzasadnieniu Starosta powołał się na stanowisko Wojewody Wielkopolskiego przedstawione w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], uchylającej decyzję [...] Starosty z dnia [....] 2007 r. i przekazujące po raz kolejny sprawę do ponownego rozpatrzenia, iż decyzja zatwierdzająca projekt podziału została, jak wynika z jej uzasadnienia, wydana zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w [...], zatwierdzonym uchwałą nr XXVI/116/96 Rady Miasta w Orchowie z dnia 10 października 1996 r. Zgodnie z wypisem tego planu działka nr [...], na dzień [...] 1997 r., przeznaczona była na projektowaną drogę dojazdową. Starosta wskazał, że w sprawie nastąpił skutek prawny w postaci przejścia wydzielonej pod drogę działki o nr geod. [...] na własność Gminy O. w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i postanowił ustalić odszkodowanie za wymienioną działkę. W tym celu organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy będący podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Organ nie uwzględnił zastrzeżeń Gminy i uznał operat z dnia [...] sierpnia 2008 r., którego aktualność została poświadczona przez rzeczoznawcę, za dowód w sprawie, w oparciu o który można ustalić wysokość odszkodowania, jednocześnie organ wskazał na brak podstaw do przeprowadzenia ponownej wyceny działki.

Od powyższej decyzji odwołała się Gmina O. domagając się jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 91 k.p.a. poprzez nieokreślenie przedmiotu rozprawy administracyjnej. W uzasadnieniu Gmina podniosła między innymi, iż: decyzja stwierdzająca przejście na Gminę przedmiotowej działki została unieważniona; przeznaczenie działki pod drogę dojazdową uniemożliwia żądnie odszkodowania, gdyż zgodnie z art. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przysługuje tylko za grunty przeznaczone pod drogi publiczne, a ponadto nie doszło do wydzielenia działki pod budowę drogi, co potwierdza fakt płacenia podatków przez [...] S. i zapisy w księdze wieczystej, jak również nie zostały ustalone linie rozgraniczające drogi; z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpił podmiot nieuprawniony - Wójt Gminy O.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w S. ostateczną decyzją z dnia [...] 1997 r. (nr [...]) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...], stanowiącej współwłasność A. i B. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], a w wyniku tego podziału została wydzielona, z przeznaczeniem pod drogę, działka nr [...] o powierzchni [...] ha.

Ponadto Wojewoda zauważył, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na wniosek Wójta Gminy O., decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., znak [...], stwierdziło nieważność decyzji podziałowej w części orzekającej o przejściu na własność Gminy O. działki nr [...] za odszkodowaniem. Następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2004 r., znak [...] uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] lutego 2004 r.

W dalszych rozważaniach Wojewoda wskazał, iż decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W postępowaniu o ustalenie odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod budowę ulic, zasadnicze znaczenie ma fakt przejścia z mocy prawa na własność gminy działek gruntu wydzielonych pod drogi, w związku z powyższym należało ustalić, czy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia takiej działki na własność gminy. Organ zaakcentował znaczenie zgodności podziału nieruchomości w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którym w niniejszej sprawie była objęta działka nr [...], zatwierdzonym uchwałą [Rady Gminy w Orchowie] nr XXVI/116/96 z dnia 10 października 1996 r. (Dz.Urz. Woj. Konińskiego Nr 60, poz. 2002 z dnia 14 listopada 1996 r.).

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r. (sygn. akt I SA 2110/97) organ odwoławczy wskazał, iż skutek prawny w postaci przejścia wydzielonej pod drogę działki na własność gminy w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może nastąpić, jeżeli zostaną spełnione następujące przesłanki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga musi być publiczną i jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzeczenia plan zagospodarowania przestrzennego. Organ zauważył, iż w niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt podziału została wydana w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego gminy Orchowo; z wypisu z tego planu wynika, że dla działki nr [...] we wsi [...] na dzień [...] 1997 r. (dzień wydania decyzji podziałowej) obowiązywał zapis: "§ 2. Przedmiotem ustaleń planu są" 1. ustalenia ogólne Projektuje się 51 działek budownictwa letniskowego. Dojazd istniejącą drogą gruntową od strony wsi [...] oraz projektowanym układem dróg wewnętrznych pieszo-jezdnych ... 2. ustalenia szczegółowe 02 KD - Komunikacja. Projektowana droga dojazdowa pieszo-jezdna, szerokość w liniach rozgraniczających 6,0 m.".

Według organu oceny skutku prawnego dokonuje się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Wskazując na brzmienie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) obowiązującego w dacie uchwalenia planu miejscowego organ uznał, iż wynika z tego przepisu jednoznacznie, że obowiązujące plany miejscowe w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia odnoszące się jedynie do dróg publicznych. Stąd też każda droga przewidziana w planie, bez względu na to czy określono ją jako drogę dojazdową czy krajową, jest drogą publiczną. Na uzasadnienie tego poglądu organ II instancji powołał stanowisko orzecznictwa, w tym Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto organ odwołał się do treści art. 1, art. 7 ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60), akcentując nieograniczoną przedmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie jej do określonej kategorii - drogi krajowej, wojewódzkiej, gminnej lub lokalnej miejskiej czy zakładowej. Ponadto organ podniósł, iż w postępowaniu mającym na celu ustalenie odszkodowania za działkę wydzielona pod ulice w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nie ma znaczenia kwestia zaliczenia działki do jednej z kategorii dróg przewidzianych w ustawie o drogach publicznych i odwołał się do stanowiska doktryny prezentowanego w tym przedmiocie.

W świetle przedstawionych przez organ ustaleń działka nr [...], położona we wsi [...], przeszła na własność Gminy O. z dniem, z którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, bowiem spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem organu w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości powołano się na zgodność projektu z obowiązującym planem miejscowym dla gminy O., stąd też dopóki decyzja o podziale nieruchomości nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty, zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., jest aktem prawnie obowiązującym.

Wobec braku uzgodnienia pomiędzy właścicielem gruntu a właściwym organem wysokości odszkodowania należało ustalić odszkodowanie zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na treść art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 1 powołanej ustawy organ zwrócił uwagę na konieczność ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego i zaznaczył, iż Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 8 [...] zł na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten podległ ocenie organu administracji stosownie do treści art. 80 k.p.a., co miało miejsce w sprawie, a w związku z upływem terminu ważności operatu organ II instancji zwrócił się do Starosty w trybie art. 136 k.p.a. o potwierdzenie przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności operatu, co nastąpiło w dniu [...] listopada 2009 r.

Oceniając operat organ II instancji wskazał na treść art. 156 i art. 175 oraz art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 4 i 2, § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Odwołując się do powyższych przepisów organ odwoławczy uznał, iż na rzeczoznawcę został nałożony obowiązek zastosowania w trakcie wyceny podejścia porównawczego, bowiem z przedstawionej w operacie analizy rynku lokalnego wynika, iż brak jest w obrocie gruntów przeznaczonych pod drogi, ale występują transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod zabudowę letniskową; są to jednakże działki o stosunkowo małym obszarze (pod zabudowę indywidualną), a duże działki (powyżej 4000 m²) praktycznie w obrocie rynkowym nie występują. Stąd też rzeczoznawca oparł wycenę przedmiotowej nieruchomości na ust. 2 pkt 1 § 36 rozporządzenia wykonawczego stosując przy wycenie podejście porównawcze i przyjmując do porównania grunty przeznaczone pod zabudowę letniskową. Organ odwoławczy uznał wycenę za prawidłową i zaakceptował sposób oszacowania wartości rynkowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, jak również zastosowanie tego operatu do ustalenia wysokości odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że wniosek o odszkodowanie złożył w dniu [...] marca 2003 r. podmiot uprawniony, to jest A. S. Ponadto przyznał, że organ I instancji uchybił art. 91 k.p.a., niemniej jednak brak określenia przedmiotu rozprawy administracyjnej nie miał wpływu na toczące się postępowanie, gdyż rozprawa ta została wyznaczona wskutek uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] 2008 r. ze względu na fakt nieprzeprowadzenia rozprawy z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. Zatem Starosta wyznaczając rozprawę administracyjną uczynił to w celu przeprowadzenia je z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, na co wskazuje również zapis w rozdzielniku zawiadomienia o rozprawie. Przedmiot rozprawy, wprawdzie nie został wskazany wprost, był jednak oczywisty.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła Gmina O. zarzucając naruszenie art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 7 i 91 k.p.a. oraz art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny dróg, biorąc pod uwagę treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 349/09.

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, iż jeżeli miałoby być przyznane odszkodowanie [...] S. to winno je wypłacić Starostwo Powiatowe w S. Ponadto przedmiotowa droga, o której mowa w decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w S., ma charakter tylko dojazdowy do działek letniskowych i obowiązek pobudowania drogi i koszty jej utrzymania powinny być pokryte przez [...] S. i nabywców działek. Podniesiono również zarzut nieprawidłowej wyceny działki, bowiem niedopuszczalne było przyjęcie jako podstawy wyceny działek letniskowych z tego powodu, że nie ma porównywalnych wycen dla gruntów pod drogi. Skarżąca domagała się ponownego sporządzenia wyceny adekwatnej do wartości działki. Odnosząc się do powołanego wyroku NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 349/09 zarzuciła, iż organy nie dokonały zbadania czy wydzielona działka stanowi jedyną drogę konieczną służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy ma charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski nie podzielił żadnego z zarzutów skargi i podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. tutejszy Sąd oddalił wniosek skarżącej Gminy o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny dróg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] jest ustalenie na rzecz A. i B. S. odszkodowania za działkę nr [...] położoną we wsi [...], gmina [...], która została wydzielona w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] 1997 r. (nr [...]), wydaną w oparciu o art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stąd też skutki tej decyzji podziałowej należy oceniać według postanowień powyżej wskazanej ustawy.

Powołany wyżej przepis art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. decyzji z dnia [...] 1997 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ust. 5 tegoż artykułu przewidywał, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na tej też podstawie prawnej Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia [...] 1997 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości o numerze geodezyjnym [...], stanowiącej własność A. i B. S., położonej we wsi [...] gmina [...]. Podział ten polegał na wydzieleniu pięciu działek na cele letniskowe oraz jednej działki pod projektowaną drogę. Jednocześnie Kierownik stwierdził, że w myśl art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podział może nastąpić, jeżeli jest zgodny z planem miejscowym a wydzielona działka pod drogę przechodzi na rzecz gminy.

Wyjaśnienie w decyzji podziałowej zasady przejścia na rzecz gminy własności działki nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie, bowiem w myśl przywołanego już wyżej przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przejście własności gruntu wydzielonego pod budowę ulic następowało z mocy samego prawa z dniem, w którym decyzja lub orzeczeniem o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. Co oczywiste, nie wymagało zawarcia w decyzji podziałowej wyjaśniania treści przepisów o przejściu własności na rzecz gminy z mocy prawa, ani tym bardziej wyodrębnionego w treści decyzji lub też osobnego (dodatkowego) orzeczenia o przejściu własności za odszkodowaniem na rzecz gminy. Godzi się jednakże zauważyć, iż skarżąca Gmina podniosła, że decyzja podziałowa była częściowo błędna i została zmieniona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2004 r., tymczasem całkowicie pominęła, że następnie ostateczną decyzją własną z dnia [...] marca 2004 r. Kolegium uchyliło w całości decyzje własną z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej. Niniejsza uwaga ma o tyle znaczenie, że Kolegium stwierdziło nieważność decyzji podziałowej w części orzekającej o przejęciu na własność Gminy O. za odszkodowaniem działki wydzielonej pod drogę, podczas gdy przedmiotowa decyzja podziałowa nie zawierała takiego zapisu (rozstrzygnięcia). Następnie Kolegium już prawidłowo w decyzji z dnia [...] marca 2004 r. stwierdziło, iż nie można uznać wyjaśnienia treści art. 10 ust. 1 i 5 powołanej ustawy zawartego w uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. za rozstrzygnięcie w przedmiocie przejęcia wydzielonego gruntu pod drogę na własność gminy za odszkodowaniem. W rozpoznawanej sprawie kluczowy jest natomiast problem, czy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przejścia na własność gminy działki, która przeznaczona została w ramach podziału pod projektowaną drogę, a co za tym idzie, czy dotychczasowym właścicielom tej działki należy się odszkodowanie za przedmiotowy grunt.

Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do ustalenia odszkodowania stwierdzić należy, iż tutejszy Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, który powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r. (sygn. akt I SA 2110/97) właśnie wskazał na przesłanki, których spełnienie jest niezbędne, aby skutek prawny w postaci przejścia wydzielonej pod drogę działki na własność gminy w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nastąpił. Otóż w tym zakresie Sąd orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 349/09 (dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) co do błędności poglądu, iż z art. 10 ust. 1 i 5 przywołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji podziałowej) wynika, że wydzielenie gruntu i jego przejście na własność gminy, a w konsekwencji również ustalenie odszkodowania z tego tytułu może nastąpić tylko wtedy, gdy łącznie spełnione są trzy warunki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, wydzielona droga jest drogą publiczną oraz przebieg tej drogi przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego, zaś brak którejkolwiek z powyższych przesłanek wyklucza zastosowanie trybu przewidzianego w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W wyżej przywołanym wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. NSA zwrócił uwagę na to, że sąd I instancji nietrafnie posłużył się pojęciem "drogi publicznej", skoro w omawianym przepisie mowa jest o "ulicy", w której to kwestii wypowiedział się już wcześniej Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05 (LEX nr 398461), stwierdzając, że "użycie w art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. wyłącznie pojęcia "ulic", a nie "dróg publicznych", które także ma swoje odmienne ustawowe znaczenie, wskazuje na wyraźny zamiar ograniczenia zakresu wywłaszczenia do działek pod budowę ulic, spełniających tylko kryteria z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.". NSA uznał, iż dokonując wykładni omawianego przepisu należy rozróżniać pojęcia "ulica" oraz "droga publiczna", skoro ustawodawca posłużył się tylko tym pierwszym pojęciem, nie zawarł przy tym jego definicji w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zawiera zarówno definicję "drogi publicznej", jak i "ulicy". W konsekwencji NSA uznał, iż na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważną natomiast okolicznością było to, by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (NSA w tym zakresie powołał się także na stanowisko SN wyrażone w wyżej przywołanym wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. oraz NSA przedstawione w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1091/08). W ocenie NSA dla zastosowania art. 10 ust. 5 nie jest również konieczne, aby plan miejscowy plan zawierał przebieg ulicy, pod budowę której została wydzielona działka, gdyż taki warunek nie wynika z treści ust. 1 wskazanego artykułu, bowiem mowa jest w nim tylko o tym, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Nietrafność zawarta w części uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnosząca się do wykładni art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie miała jednakże w sprawie na tyle istotnego znaczenia, by miało wpływ na wynik sprawy. Przeciwnie, rozstrzygnięcie zapadłe w II instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zastosowanie w tym wypadku przez organ "rygorystycznej" wykładni powyższego przepisu, przy tym prezentowanej w orzecznictwie, nie doprowadziło do wydania nietrafnej decyzji, a tutejszy Sąd zgodził się z większością argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyjęcie przez organ poglądów orzecznictwa przedstawionych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 349/09 doprowadziłoby organ do takiego samego rozstrzygnięcia sprawy, jakie zapadło w wyniku wydania zaskarżonej decyzji. W szczególności co do tego, że w planie miejscowym teren, na którym położona jest działka nr [...], w chwili zatwierdzenia projektu poddziału działki nr [...], przeznaczony był pod tereny komunikacji; decyzja zatwierdzająca projekt podziału została wydana w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego Gminy; skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa na skarżącą Gminę własności działki nr [...] nastąpił.

W rozpoznawanej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia [...] 1997 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [...], stanowiącej własność A. i B. S., jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto pozytywnie zaopiniowany przez Urząd Gminy w O. Z kolei z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Orchowo zatwierdzonego uchwałą nr XXVI/116/96 z dnia 10 października 1996 r. Rady Gminy w Orchowie (Dz.Urz. Woj. Konińskiego z 1996 r. Nr 60, poz. 202) wynika, że dla działki nr [...] we wsi [...] na dzień [...] 1997 r. (dzień wydania decyzji podziałowej) obowiązywał zapis: "§ 2. Przedmiotem ustaleń planu są" 1. ustalenia ogólne Projektuje się [...] działek budownictwa letniskowego. Dojazd istniejącą drogą gruntową od strony wsi [...] oraz projektowanym układem dróg wewnętrznych pieszo-jezdnych ... 2. ustalenia szczegółowe 02 KD - Komunikacja. Projektowana droga dojazdowa pieszo-jezdna, szerokość w liniach rozgraniczających 6,0 m.". Przy czym z załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały (mapy sytuacyjno - wysokościowej) wynika, że naniesiono w tym planie na obszar działki nr [...] między innymi linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania ściśle określone, w tym linie dla terenu oznaczonego symbolem 02 KD. Zapisy przedmiotowego planu, w powiązaniu z naniesionymi oznaczeniami graficznymi w załączniku do tego planu, oraz obowiązującą od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) pozwalają na przyjęcie, że decyzja podziałowa jest zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania planem miejscowym.

NSA w wyżej przywołanym wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. stwierdził również, iż dla dokonania prawidłowej wykładni wskazanych przepisów pewną wytyczną winien być także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591). Przybliżając treść tego wyroku NSA wyjaśnił, iż w orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał stwierdził bowiem, że "przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości.". Dalej NSA zauważył, iż powyższy wyrok Trybunału zapadł na gruncie prawa międzynarodowego (tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) i w kontekście art. 93 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednakże jest aktualny również na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Wobec powyższego nawet gdyby uznać, że w planie miejscowym Gminy Orchowo nie uwzględniono drogi, która miałaby powstać na działce nr [...] wydzielonej w wyniku wydania w decyzji podziałowej dotyczącej działki nr [...], to tylko z tej przyczyny nie można było odmówić wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonej w wyniku tego podziału pod budowę drogi. Niemniej jednak w niniejszej sprawie zapisy planu miejscowego i wykreślenia (linie rozgraniczające) w załączniku graficznym wskazują na to, że w planie tym przewidziano na działce nr [...] drogę dojazdową będącą elementem układu komunikacyjnego na terenie objętym planem. Dodać również należy, iż przedmiotowa droga dojazdowa oznaczona symbolem 02 KD nie tylko prowadzi do projektowanych działek budownictwa letniskowego, ale stanowi również dostęp do zieleni publicznej - terenów oznaczonych w złączniku graficznym symbolem 5 ZP. Wszystkie te okoliczności, w powiązaniu z zapisem planu, który dojazd do działek budownictwa letniskowego wytycza istniejącą droga gruntową oraz projektowanym układem dróg wewnętrznych pieszo-jezdnych, jak również przewiduje na części działki [...], z której następnie wydzielono działkę nr [...], drogę dojazdową pieszo-jezdną w liniach rozgraniczających o szerokości 6 m ("02 KD - Komunikacja"), jednoznacznie wskazują na charakter i przeznaczenie rzeczonej drogi wewnętrznej. Decyzja podziałowa z dnia [...] 1997 r. dotycząca działki nr [...] zatwierdzała wydzielenie (projekt podziału) pięciu działek na cele letniskowe oraz jednej działki nr [...] właśnie pod projektowaną drogę.

W tych okolicznościach wniosek skarżącej Gminy o przeprowadzenie przed tutejszym Sądem dowodu z opinii biegłego z dziedziny dróg był całkowicie bezpodstawny. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów, nie zaś z opinii powołanego przez sąd biegłego. Ponadto przeprowadzenie dowodu musi być niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie żadne tego rodzaju wątpliwości po stronie Sądu nie wystąpiły. Sąd prowadzi postępowanie i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 powołanej ustawy). Zgromadzona w aktach administracyjnych dokumentacja w zupełności wystarczała do oceny zgodności z prawem działania organów administracji orzekających w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę. W tym, jak powyżej wyjaśniono, pozwalała na określenie charakteru drogi, jaką przewidziano w planie miejscowym na części działki nr [...], stanowiącej następnie działkę nr [...]. Zatem próba zainicjowania uzupełniającego postępowania dowodowego przez stronę skarżącą, powołującą się na wyżej przywołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 349/09, okazała się całkowicie chybiona.

Również pozostałe zarzuty skargi nie doprowadziły do skutecznego zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Skarżąca nie wyjaśniła na czym jej zdaniem miałoby polegać naruszenie przez organy art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Sąd zaś uznał za niecelowe, wobec zaprezentowanej wykładni art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prowadzenie pogłębionych rozważań w kierunku interpretacji art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dość powiedzieć, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 2 ostatniej ze wskazanych ustaw w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami publicznymi. Zatem w planie miejscowym mogły być obok dróg publicznych przewidziane także ulice, które nie muszą mieć charakteru dróg publicznych. Poglądy organu II instancji odnoszące się do art. 10 ust. 1 pkt 2 wyżej powołanej ustawy w powiązaniu z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pozostają o tyle bez znaczenia, że art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odnosi się gruntów wydzielonych pod budowę "ulic", a nie pod budowę "dróg publicznych", zatem ulice stanowiące drogi na terenach zabudowy miast i wsi, przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości objętej planem miejscowym, nie muszą należeć do żadnej kategorii dróg publicznych, wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. W dacie obowiązywania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie było konieczne, aby działka drogowa przeznaczona do obsługi nowopowstałych działek zaliczona została w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych (por. wyroki SN i NSA powołane w wyżej opisanym wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2009 r. ).

Całkowicie niezrozumiały jest pogląd Gminy, iż ewentualne odszkodowanie powinno wypłacić Starostwo Powiatowe w S., skoro art. 10 ust. 5 powołanej ustawy stanowi, iż grunty wydzielone pod budowę ulic w wyniku podziału nieruchomości na wniosek właściciela przechodzą na własność gminy za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, zatem to gmina jest obowiązana do zapłaty takiego odszkodowania. Art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost stanowi, że jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz jednostki samorządu terytorialnego to zobowiązany do zapłaty odszkodowania jest organ wykonawczy tej jednostki.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 91 k.p.a. zostały trafnie omówione przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Brak określenia w zawiadomieniu o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej określenia jej przedmiotu nie mogło i w istocie nie maiło żadnego wpływu na wynik sprawy. Strona skarżąca mogła zapoznać się ze skierowaną do niej decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r., w której wskazano na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji rozprawy administracyjnej, o jakiej mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Stąd też cel rozprawy nie mógł być dla strony żadną tajemnicą. Co więcej, strona była reprezentowana na przedmiotowej rozprawie administracyjnej w dniu [...]maja 2009 r.; pełnomocnik Gminy przedstawiła swoje stanowisko co do operatu szacunkowego mimo podnoszenia, że nie otrzymała tego operatu i wnosi o jego doręczenie; strona kwestionowała wysokość odszkodowania i stanowisko rzeczoznawcy majątkowego. Dodać należy, iż z przedmiotowym operatem szacunkowym Gmina miała możliwość zapoznać się jeszcze przed wydaniem poprzedniej decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2008 r. nr [...]. Zresztą pismo pełnomocnika Gminy z dnia [...] października 2008 r. wskazuje, iż strona zapoznała się z aktami sprawy, w których znajdował się operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że w tym ostatnim piśmie strona domagała się sporządzenia uzupełniającej wyceny gruntu, gdyż nie zgadzała się ze sposobem wyceny przedstawionym przez rzeczoznawcę majątkowego. Uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu nie zostały naruszone.

Lakoniczne zarzuty skargi co do nieprawidłowej wyceny przedmiotowej działki nie znalazły żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Sąd w niniejszym postępowaniu bada zgodność działania organów administracji z prawem. Ocena prawna sporządzonego operatu dokonana przez organ II instancji nie budzi wątpliwości Sądu. Organ odwoławczy stosownie do treści art. 80 k.p.a. ocenił przydatność pozyskanego w sprawie operatu do ustalenia wartości działki i odszkodowania, w tym uzyskał potwierdzenie jego aktualności (art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ II instancji oceniając operat szacunkowy wskazał na treść art. 156 i art. 175 oraz art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 4 i 2, § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (wydanego na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ przedstawił swoje stanowisko co do zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie wyceny podejścia porównawczego, wskazując, iż z zawartej w operacie analizy rynku lokalnego wynika, że brak jest w obrocie gruntów przeznaczonych pod drogi, ale występują transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod zabudowę letniskową. Treść operatu wyjaśnia dlaczego rzeczoznawca oparł wycenę przedmiotowej nieruchomości na ust. 2 pkt 1 § 36 rozporządzenia wykonawczego stosując przy wycenie podejście porównawcze i przyjmując do porównania grunty przeznaczone pod zabudowę letniskową. Organ odwoławczy uznał wycenę za prawidłową i zaakceptował sposób oszacowania wartości rynkowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, jak również zastosowanie tego operatu do ustalenia wysokości odszkodowania. Takiego stanowiska organu odwoławczego skarżąca nie podważyła w sprawie, a Sąd nie doszukał się z urzędu wad we wnioskowaniu organu w związku z przedstawioną oceną dowodów. Dodać należy, że zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Z kolei przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne (ust. 6 § 36 rozporządzenia).

Okoliczności sprawy wskazują, iż podstawą ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod ulicę (drogę dojazdową) była wartość rynkowa nieruchomości (działki nr [...]), jak tego wymaga art. 134 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego według zasad określonych w art. 149 - 157 tej ustawy oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia wykonawczego.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, pomimo częściowo nietrafnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wobec tego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W.Batorowicz /-/ B.Drzazga /-/ M.Kwiecińska

w zastępstwie nieobecnego sędziego

/-/ M.Kwiecińska

MK