Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 514/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 13j
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Dnia 9 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi Z.R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] nr [...]. .


UZASADNIENIE

III SA/Łd 514/17

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 10 ust 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1512), § 2 ust. 1 pkt 3, § 13j rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] o odmowie udzielenia Z. R. pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 50% i mniej niż 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W dniu 30 listopada 2016 r., Z. R. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 7% spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania, do którego załączył formularz informacji przedstawiany przy ubieganiu się pomoc de minimis, kopię protokołu oszacowania szkód sporządzonego 17 maja 2016 r. przez gminną komisję ds. szacowania szkód w gospodarstwach rolnych (...) powołaną przez Wojewodę [...].

W dniu 28 grudnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania Z. R. wnioskowanej pomocy finansowej. Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 22 listopada 2016 r. (Dz. U. 2016 poz.1912) pomoc dotyczy wystąpienia szkody w danej uprawie w gospodarstwie w wysokości co najmniej 50 % i mniej niż 70 %. Wyliczony procent szkody w uprawie został określony na podstawie protokołu szacowania strat sporządzonego przez komisję, z którego wynika: pszenica ozima - 49,54 %, koniczyna -25,60%. W związku z powyższym pomoc została odmówiona.

W dniu 10 stycznia 2017 r., skarżący wniósł dowołanie od w/w decyzji, nie zgadzając się ze sposobem ustalenia wysokości strat. Wskazał, że niekorzystne warunki atmosferyczne (ujemne skutki przezimowania) spowodowały w jego gospodarstwie straty: pszenicy ozimej - 2,16 ha, koniczyny czerwonej II - 1,29 ha i koniczyny czer. I - 1,24 ha. Podkreślił, że po przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie, która miała miejsce na początku marca, dokonał zabiegów agrotechnicznych na działkach gdzie wystąpiły poprzez dokonanie w dniu 15.03.2016 r. siewu-podsiewu pszenicą jarą.

Gminna Komisja ds. Szacowania Szkód w Gospodarstwach Rolnych Spowodowanych Niekorzystnymi Zjawiskami Atmosferycznymi na terenie gminy D. złożyła w dniu 16 stycznia 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. korektę protokołu z oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym Z. R.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zasady przyznawania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 50% i mniej niż 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.). W myśl § 13j rozporządzenia, w 2016 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 50% i mniej niż 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana do wysokości równowartości w złotych 15 000 euro ustalanej zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej i jest udzielana:

1/ zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1408/2013 oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku gdy szkody, o których mowa w ust. 1, oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, wynoszą nie więcej niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji, przy czym średnią roczną produkcję rolną ustala się w sposób określony w § 5 ust. 4, albo

2/ na warunkach określonych w art. 25 rozporządzenia nr 702/2014 - w przypadku gdy szkody, o których mowa w ust. 1, oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, wynoszą łącznie pow. 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w pkt 1.

Pomoc, o której mowa w ust. 1 jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 5 grudnia 2016 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.

Organ wskazał również, że do wniosku, o którym mowa w ust. 4, w myśl art. 13j ust. 6 pkt 2a rozporządzenia złącza się m.in. kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, zawierającego informacje o powierzchni uprawy, w której powstały szkody w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70%, lub informacje o powierzchni upraw w szklarniach i tunelach foliowych, na których powstały szkody w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% powierzchni tych upraw, spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania.

Wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1 rozporządzenia, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni upraw, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, huragan, deszcz nawalny lub ujemne skutki przezimowania, oraz stawki tej pomocy.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wskazał, iż strona złożyła wniosek o przyznanie płatności w dniu 30 listopada 2016 roku, tj. w terminie, o którym mowa w § 13j ust. 4 rozporządzenia, a do wniosku dołączyła protokół oszacowania szkód, sporządzony w dniu 17 maja 2016 r. z przeprowadzonej w dniu 8 marca 2016 r. lustracji szkód na miejscu, w związku z wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego - ujemne skutki przezimowania. W toku postępowania administracyjnego organ ustalił na podstawie zebranego materiału dowodowego, że powierzchnia upraw, na których miały miejsce szkody wynosi 3,45 ha.

Z dostarczonego do wniosku protokołu oszacowania szkód wynika, iż;

- powierzchnia uprawy buraka cukrowego w gospodarstwie strony wynosi 1,08 ha, gdzie nie stwierdzono strat;

- powierzchnia uprawy jęczmienia jarego wynosi 1,25 ha, gdzie nie stwierdzono strat;

- powierzchnia uprawy koniczyny (koniczyna na nasiona - 1,23 ha, koniczyna na zielonkę - 1,29 ha) wynosi 2,52 ha, natomiast straty oszacowano na powierzchni dotkniętej zjawiskiem 1,29 ha w wysokości 50% natomiast na powierzchni 1,23 ha nie było strat. Po przeliczeniu strat na powierzchni uprawy koniczyny w gospodarstwie strony, procent strat wynosi 25,60%. Zatem szkody w danej uprawie nie osiągnęły wymaganego poziomu, co najmniej 50%;

- powierzchnia uprawy pszenicy (pszenica ozima - 2,16 ha, pszenica jara - 0,02) w gospodarstwie strony wynosi 2,18 ha, natomiast oszacowano straty na powierzchni dotkniętej zjawiskiem 2,16 ha w wysokości 50% natomiast na powierzchni 0,02 ha nie było strat. Po przeliczeniu strat na powierzchni uprawy pszenicy w gospodarstwie strony, procent strat wynosi 49,54%. Zatem szkody w danej uprawie nie osiągnęły wymaganego poziomu, co najmniej 50%.

Organ odwoławczy podkreślił, iż jednym z warunków przyznania pomocy jest wystąpienie w gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej szkody powstałej w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% spowodowanej wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. W przypadku skarżącego, brak spełnienia tego warunku dla chociażby jednej uprawy spowodował odmowę przyznania płatności i dlatego organ l instancji prawidłowo oparł swoje ustalenia na protokole oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym sporządzonym po wystąpieniu niekorzystnego zjawiska atmosferycznego. Odnosząc się do treści protokołu Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że organy ARiMR nie mają uprawienia do kwestionowania ustaleń zawartych w protokole oszacowania szkód, oceniają ten protokół tak jak każdy dokument urzędowy, pod względem spełnienia warunków formalnych. Jeśli strona ma natomiast zastrzeżenia do protokołu, to adresatem tych zastrzeżeń winna być sporządzająca go komisja.

Na powyższą decyzję Z. R. w dniu 19 kwietnia 2017 r. wniósł skargę, kwestionując ustaloną powierzchnię uprawy pszenicy ozimej przyjętą do rozstrzygnięcia. Ponownie podkreślił, że już po kontroli w gospodarstwie dokonał zasiewu 0,02 ha pszenicy jarej, dlatego nie jest dla niego zrozumiała wskazana w decyzji powierzchnia pszenicy 2,18 ha, skoro przed lustracją było zasiane 2,16 ha. Wskazał, że wyjaśnienia w tym zakresie wraz ze szkicem chciał w dniu 10.01.2017 r. złożyć w biurze Agencji, ale szkicu nie przyjęto. Ponadto podniósł, ze podane w decyzji wyliczenia dotyczą kukurydzy, której nie uprawiał. Dodatkowo w piśmie z dnia 10 maja 2017 r. skarżący ponownie wskazał, że do powierzchni pszenicy ozimej dotkniętej ujemnymi skutkami przezimowania (2,16 ha) błędnie zaliczono 0,02 ha pszenicy jarej, którą zasiał po kontroli.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. sprostował oczywistą omyłkę występującą w uzasadnieniu faktycznym decyzji nr [...] w ten sposób, że na stronie 4 akapit 2 kolumna 2 zamiast: "dla uprawy kukurydzy" wpisał: "dla uprawy koniczyny".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że strona kwestionuje powierzchnię uprawy parzenicy ozimej przyjętej do rozstrzygnięcia. Podkreślił, że nie ma podstaw do oddzielnego przeliczania powierzchni uprawy pszenicy ozimej i jarej, gdyż przepisy określające zasady przyznawania pomocy w tym przedmiocie mówią o szkodach w danej uprawie, co oznacza uprawę pszenicy. W rozpoznawanej sprawie powierzchnia uprawy parzenicy wynosi 2,18 ha, w tym parzenicy ozimej 2,16 ha, natomiast parzenicy jarej 0,02 ha. Przy tym szkoda zgodnie z protokołem dotyczyła powierzchni 2,16 w wysokości 50%, a na pow. 0,02 szkód nie stwierdzono. Po przeliczeniu procent strat nie osiągnął wymaganego minimum.

Organ zaznaczył, że w decyzji z dnia 11 kwietnia 2017 r. wystąpił oczywisty błąd pisarski, gdyż zamiast "koniczyna" organ napisał "kukurydza".

W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżący podniósł, iż wydane rozstrzygnięcie jest dla niego niezrozumiałe i poprosił o ponowne przeanalizowanie sprawy. Wskazał, że organ w odpowiedzi na skargę pisze, że uprawiał parzenicę ozimą czy też parzenicę jarą, a jemu takie zboża nie są znane i ich nie uprawiał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Według art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę przedstawiony materiał dowodowy, zgromadzony przez organy w toku całego prowadzonego postępowania administracyjnego oraz okoliczności, które z niego wynikają i które legły u podstaw wydania zaskarżonego aktu.

Ponadto, stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, sąd administracyjny nie stanowi kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów, nie zastępuje więc organów w rozstrzyganiu spraw, ale - jak wskazano wyżej - ocenia wydane akty pod względem legalności. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego wydanie zaskarżonego aktu było dopuszczalne.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zostały one wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania tych decyzji z porządku prawnego. Przy czym, badając sprawę w wyżej opisanym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie lecz z innych powodów niż w niej wskazane.

Skarżący zarówno etapie skargi, jak i odwołania zarzucał organom nieprawidłowe ustalenie powierzchni upraw objętych w jego gospodarstwie szkodą w związku z wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego - ujemne skutki przezimowania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie przyznania stronie pomocy finansowej w oparciu o § 13j rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.). Z. R. wskazywał, że niekorzystne warunki atmosferyczne (ujemne skutki przezimowania) spowodowały w jego gospodarstwie straty: pszenicy ozimej - 2,16 ha, koniczyny czerwonej II - 1,29 ha i koniczyny czer. I - 1,24 ha. Podkreślał ponadto, że po przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie, która miała miejsce na początku marca, dokonał zabiegów agrotechnicznych na działkach gdzie wystąpiły ujemne skutki przezimowania poprzez dokonanie w dniu 15.03.2016 r. siewu/podsiewu pszenicą jarą, co oznacza, iż do powierzchni pszenicy ozimej dotkniętej ujemnymi skutkami przezimowania (2,16 ha) błędnie zaliczono 0,02 ha pszenicy jarej, którą zasiał po kontroli.

Tymczasem, w ocenie organów, wyliczony procent szkody w uprawie strony został określony w sposób zgodny z przepisami - na podstawie protokołu szacowania strat sporządzonego przez komisję, z którego wynika, że straty w pszenicy ozimej wynoszą 49,54 %, natomiast w koniczynie 25,60%. Wobec tego, że zgodnie z § 13j rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.) Rady Ministrów z 22 listopada 2016 r. (Dz. U. 2016 poz.1912) pomoc dotyczy wystąpienia szkody w danej uprawie w gospodarstwie w wysokości co najmniej 50 % i mniej niż 70 %, to wnioskowana przez skarżącego pomoc nie mogła zostać mu przyznana. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że skoro strona w istocie kwestionuje ustalenia protokołu oszacowania szkód, to adresatem tych zastrzeżeń winna być sporządzająca go komisja.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś uzasadnienie faktyczne zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej aktu z przytoczeniem przepisów prawa.

Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym, rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi - odczytać kierunek rozważań, jak i tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 2 K.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie bowiem toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (albo odwoławczym, jeśli chodzi o decyzje organu pierwszej instancji). Brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji wyczerpujących rozważań na temat okoliczności nawet relewantnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych, które kwestionuje strona w środku zaskarżenia, rodzi podejrzenie, że organ nie dokonał kompleksowej analizy materiału dowodowego, a tym samym tylko pozornie rozpoznał środek zaskarżenia.

Sąd nie ma wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego nie znalazło odzwierciedlenia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji ją poprzedzającej.

Wskazać należy, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] o odmowie udzielenia Z. R. pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 50% i mniej niż 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, jest wyjątkowo lakoniczna i nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Oprócz stwierdzenia organu, że: "Wyliczony procent szkody w uprawie został określony na podstawie protokołu szacowania strat sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, składającą się, co najmniej z 3 osób, które potwierdzają swoimi podpisami prawidłowość danych zamieszczonych na protokole. I tak dla: pszenica ozima - 49,54 %, koniczyna - 25,60%. W związku z powyższym pomoc została odmówiona", w rozstrzygnięciu tym brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, które działki zostały uwzględnione do procentowego wyliczenia wysokości szkody oraz w jaki sposób organ dokonał takiego wyliczenia strat w uprawach skarżącego. Znajdujący się w aktach sprawy protokół szacowania strat sporządzony przez Gminną Komisja ds. Szacowania Szkód w Gospodarstwach Rolnych Spowodowanych Niekorzystnymi Zjawiskami Atmosferycznymi na terenie gminy D. z dnia 17 maja 2016 r., na którym oparł się organ I instancji, nie jest tymczasem na tyle jednoznaczny, aby można było z niego wyczytać, w jaki sposób powinna być wyliczona w gospodarstwie strony procentowa szkoda w uprawach. O wadliwości tego protokołu świadczy zresztą fakt, iż w dniu w dniu 10 stycznia 2017 r. ww. Komisja złożyła pisemne wyjaśnienia do tego protokołu (k. 34 akt administracyjnych), a w dniu 16 stycznia 2017 r. (czyli już po wydaniu decyzji I instancji) do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynęła korekta protokołu z oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym Z. R.

Organ odwoławczy natomiast w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, a dotyczących błędnego zaliczenia do całkowitej powierzchni uprawy pszenicy 0,02 ha pszenicy jarej, którą wysiał już po kontroli, skupiając się na drobiazgowym cytowaniu przepisów odnoszących się do pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 50% i mniej niż 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zawarł w swoim uzasadnieniu matematyczne wyliczenie procentowej wysokości szkody w gospodarstwie rolnym skarżącego, jednak do tych wyliczeń przyjął wielkości upraw niewynikające z protokołu Komisji z dnia 16 stycznia 2017 r., co czyni te wyliczenia niezrozumiałymi. Organ odwoławczy przyjął bowiem do wyliczeń, iż powierzchnia całkowita uprawy pszenicy w gospodarstwie rolnym strony wynosi 1,18 ha w sytuacji, gdy w protokole podano: 2,18 ha, a uprawę koniczyny pomylił z uprawą kukurydzy, co zostało sprostowane dopiero po wniesieniu skargi do sądu. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie dokonał przy tym w żaden sposób oceny protokołu szacowania szkody w gospodarstwie rolnym strony pod kątem jego korekty już na etapie postępowania odwoławczego, jak również nie skonfrontował danych wynikających z tego protokołu z danymi, zawartymi w pisemnym wyjaśnieniu Gminnej Komisja ds. Szacowania Szkód w Gospodarstwach Rolnych Spowodowanych Niekorzystnymi Zjawiskami Atmosferycznymi na terenie gminy D. z dnia 10 stycznia 2017 r. (k. 34 akt admin.), z których wynika, że w gospodarstwie Z. R.: "Koniczyna na zielonkę zasiana była na dwóch działkach ewidencyjnych o powierzchniach 1,29 ha oraz 1,23 ha. Wymarznięciu w 100% uległa uprawa o powierzchni 1,29 ha (zał. nr 1 poz. 43)" - w sytuacji gdy z protokołu wynika, że obniżenie plonu uprawy koniczyny o powierzchni 1,29 ha uległo obniżeniu o 50%.

Sąd analizując zatem zarówno decyzję zaskarżoną jak i decyzję organu I instancji nie odnalazł w ich treści jednoznacznego wyjaśnienia sposobu wyliczenia procentowej wartości szkody w uprawach skarżącego, przyjętej za podstawę rozstrzygnięcia, jak również odniesienia się do zarzutów strony w zakresie błędnego wyliczenia powierzchni pszenicy. Zarzuty, co do niezrozumiałego i błędnego ustalenia powierzchni upraw objętych szkodą podniesione zostały przez skarżącego także na etapie skargi. Z uwagi jednak na braki uzasadnienia decyzji organu I i II instancji w tym zakresie, zarzuty te nie mogą zostać ocenione przez Sąd.

Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem, jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 K.p.a., a także wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady działania w sposób budzący zaufanie do organów. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt l SA/Gd 775/16, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzone braki uzasadnienia faktycznego decyzji obu instancji, nie pozwalają stronie na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia, a Sądowi na dokonanie kontroli jego prawidłowości, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje bowiem dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Podkreślić jednak należy, iż Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w sytuacji, gdy zastrzeżenia strony dotyczą protokołu szacowania szkody, to ich adresatem powinna być wyłącznie Komisja sporządzająca ten protokół. Wskazać trzeba, że żaden przepis ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wskazuje, by do rozpoznawania wniosku o pomoc finansową dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach produkcji rolnej powstały szkody, nie miały zastosowania reguły postępowania dowodowego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Te reguły obligują zaś organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Również żaden przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. nie zawiera zakazu prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczności objęte protokołem oszacowania szkód, ani też nie stanowi wprost, że taki protokół stanowić ma wyłączne źródło dowodowe w sprawie o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej. Tym samym więc przewidziany w § 13j ust. 6 rozporządzenia wymóg dołączenia do wniosku o przyznanie pomocy finansowej protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję nie wyłącza zastosowania dowodowych reguł postępowania administracyjnego przewidzianych w k.p.a. i oznacza wyłącznie to, że organy ARiMR są zobowiązane zgromadzić materiał dowodowy obejmujący, co najmniej ten protokół. Gdy jednak – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – sam rolnik kwestionuje ustalenia podjęte przez organ I instancji na podstawie protokołu oszacowania szkód, organ odwoławczy powinien szczegółowo przeanalizować ten protokół i w przypadku wystąpienia jakichkolwiek wątpliwości co do rzetelności protokołu, przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczności stwierdzone w tym protokole. Tożsame stanowisko, co do oceny charakteru dowodowego i mocy dowodowej protokołu oszacowania szkód zajął WSA w Krakowie w wyrokach z 30 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 233/16 oraz z 2 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 465/14 oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z 27 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Bd 15716. Okoliczność, iż jedynie komisja szacująca straty jest uprawniona do ich wyliczenia nie oznacza, że w toku dalszego postępowania zawarte w protokole ustalenia nie mogą być podważane. Dlatego też zdaniem Sądu, protokół komisji szacującej straty, wbrew twierdzeniom organów, jest dowodem, który może być podważany przez stronę w toku postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania pomocy finansowej – chociażby z powodu zwykłych błędów rachunkowych lub błędnie przyjętej metody szacowania.

Wbrew przekonaniu organu odwoławczego, ustalenia zawarte w protokołach komisji szacującej straty nie były wiążące w sposób sugerowany w decyzji. Gdyby tak było, to wydana w sprawie decyzja praktycznie nie mogłaby być kontrolowana przez sąd administracyjny – skoro wszystkie ustalenia Komisji szacującej straty byłyby bezwzględnie wiążące. W ocenie Sądu, organ w toku dalszego postępowania ma zatem obowiązek zweryfikować ustalenia zawarte w dwóch sporządzonych protokołach oszacowania szkód (jak również pisemnych wyjaśnieniach Komisji) w aspekcie treściowym, jak i formalnym, z jednoczesnym odniesieniem się do zarzutów podnoszonych w tym względzie przez skarżącego. Wartość dowodowa takich protokołów winna być oceniana zgodnie z regułami dowodowymi kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym, iż w ocenie Sądu organy naruszyły w sposób istotny wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, co tym samym nie mogło doprowadzić do prawidłowego zastosowania w sprawie norm prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...]. Z uwagi na brak stosownego wniosku strony, wymaganego przez art. 209 p.p.s.a., Sąd nie wydał przy tym orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania. Skarżący pomimo pouczenia o możliwości żądania zwrotu kosztów postępowania (k. 27 akt sądowych) nie złożył bowiem takiego wniosku przed zamknięciem rozprawy.

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku.

d.j.