Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 382/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 3, 43, 133, 107, 110
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.. 210 par. 1 pkt 2 i 212, art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych S. K. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1855/03 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego [...] S.A. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego [...] S.A. w K. na rzecz S. K. kwotę 387 ( słownie: trzysta osiemdziesiąt siedem ) złotych oraz na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r., II SA/Kr 1855/03, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" S.A. w K., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 a oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, a także art. 104 k.p.a. nakazał J. P. Prezesowi Zarządu Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego "[...]" SA w K. jako użytkownikowi wieczystemu działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa rozbiórkę fundamentu pod suwnicę bramową, składającego się z dwóch ław o szerokości 0,45 m, wysokości zmiennej 0,60-1,00 m długości 38,8 m wraz z podporami.

Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej treści rozstrzygnięcia i nakazał Przedsiębiorstwu Produkcyjno - Handlowo - Usługowemu "[...]" SA w K., jako użytkownikowi wieczystemu działki nr [...], która jest własnością Skarbu Państwa, rozbiórkę fundamentu pod suwnicę bramową wybudowanego na działce nr [...] w K. to jest dwóch ław o wymiarach szer. 0,45 m; wys. zmiennej 0,60 - 1,00 m; długości 38,80 m (wraz z podporami). Organ II instancji wskazał, iż wzniesienie fundamentów pod suwnicę bramową na działce nr [...] w K. wymagało w świetle Prawa budowlanego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem w przedmiotowej sprawie fundamenty pod suwnicę zostały wybudowane bez wymaganej ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję organu II instancji Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" SA w K. wniosło o uchylenie jej, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucono tym decyzjom naruszenie przepisów art. 3 pkt 3 oraz art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stwierdził, iż trafnie strona skarżąca zarzuca, iż organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zastosowały regulacji przewidzianych art. 48 ust. 2, 3, 5 Prawa budowlanego, umożliwiających zalegalizowanie budowli wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę, a wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Z tą datą doszło do zmiany stanu prawnego, gdyż ustawa nowelizacyjna w art. 1 pkt 37 wprowadziła zmiany w brzmieniu art. 48 Prawa budowlanego, przewidujące możliwość legalizacji wykonanych bez pozwolenia na budowę obiektów budowlanych poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W myśl regulacji intertemporalnej z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41.

Zdaniem Sądu, dla prawidłowego zastosowania zasad intertemporalnych określonych w powołanym przepisie należy ustalić znaczenie użytego w nim pojęcia "spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną". W przedmiotowej sprawie organ II instancji sporządził i podpisał decyzję w dniu [...], a została ona doręczona stronie skarżącej w dniu [...]. Tymczasem ustawa z dnia 27 marca 2003 r. nowelizująca Prawo budowlane i wprowadzająca tryb legalizujący weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r.

W ocenie Sądu, kwestią pierwszorzędną jest więc odpowiedź na pytanie, z jaką chwilą zakończone zostało postępowanie decyzją ostateczną. Czy z chwilą sporządzenia i podpisania decyzji w dniu [...], czy też z chwilą jej doręczenia stronie w dniu [...]?

W myśl art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Postępowanie administracyjne toczy się od daty jego wszczęcia aż do momentu doręczenia decyzji organu I instancji, a w przypadku jej zaskarżenia od daty złożenia odwołania do doręczenia decyzji ostatecznej. Sąd przyjął powołując się na poglądy piśmiennictwa, iż związanie zaś organu administracji publiczne] wydaną przez siebie decyzją powstaje z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie (art. 109) i trwa do czasu uchylenia lub zmiany takiej decyzji w sposób przewidziany w kodeksie.

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 16/00, przyjęto, iż pojęcie "wydanie decyzji" użyte w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 roku - Prawo celne (Dz.U. z 1994 r. nr 74 poz. 312 ze zm.) obejmuje doręczenie (ogłoszenie) decyzji stronie przed upływem 2 lat od dnia, w którym powstał obowiązek uiszczenia należności celnych. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. W uchwale podkreślono, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia). Pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zdaniem Sądu, należało, zatem przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie zakończenie postępowania decyzją ostateczną nastąpiło w chwili doręczenia tej decyzji skarżącej w dniu [...], a nie w chwili jej sporządzenia w dniu [...]. W dniu doręczenia decyzji ostatecznej obowiązywał już zaś przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Oznacza to, iż w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie zostało jeszcze zakończone ostateczną decyzją, gdyż jego zakończenie nastąpiło dopiero w dniu doręczenia tej decyzji stronie skarżącej, czyli w dniu [...]. Tym samym do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją powinna znaleźć zastosowanie ustawa Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po dniu 11 lipca 2003 r. Tymczasem możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu legalizacyjnego uregulowanego w art. 48 ust. 2-5 ustawy Prawo budowlane nie była przedmiotem rozważań w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Sąd uznał więc skargę za uzasadnioną. Doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny i nie rozważono możliwości zastosowania regulacji z art. 48 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane według brzmienia tego przepisu z daty doręczenia zaskarżonej decyzji to jest z dnia [...]. Co prawda powyższe naruszenia nastąpiły niezależnie od organu orzekającego, gdyż w dniu sporządzania i podpisywania decyzji tryb legalizacyjny w ustawie Prawo budowlane nie obowiązywał, jednakże nie może to mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania S. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił stosownie do treści art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, dalej powoływanej jako p.p.s.a.):

I. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2, 3, 5 Prawa budowlanego w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw polegające na przyjęciu, iż w sprawie objętej skargą znajdzie on zastosowanie i umożliwi zalegalizowanie budowli wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz

2) nie zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania i wydania przez organ II instancji swojej decyzji, tj. w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie zmiany ustawy, o której mowa w pkt 1 - w związku z treścią art. 7 przywołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez:

1) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w związku z art. 6 k.p.a. art. 16 k.p.a., art. 110 k.p.a., art. 107 § 1 i art. 140 k.p.a., polegającą na przyjęciu, iż zakończenie postępowania decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiło w dacie doręczenia decyzji ostatecznej spółce "[...]" czyli w dniu [...] a nie w dacie wydania tej decyzji,

2) przyjęcie, iż zaskarżona do Sądu I instancji decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz prowadzone przez ten organ postępowanie naruszyło przepisy postępowania, a to art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż nie rozważono możliwości zastosowania regulacji z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego według brzmienia tego przepisu z daty doręczenia decyzji tj. z dnia [...].

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zestawienie treści art. 16 k.p.a. statuującego zasadę, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne z treścią art. 110 k.p.a. odnoszącego się do postępowania przed organem I instancji i określającego moment związania tego organu, a nie organu II instancji swoją decyzją jako początkowego od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia - "o ile Kodeks nie stanowi inaczej" - uzasadnia w pełni stwierdzenie, że chwilą ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego przez organ II instancji jest chwila wydania decyzji przez ten organ jako ostatecznej, a nie chwila jej doręczenia oraz, że wydanie decyzji ostatecznej, niezależnie od chwili jej doręczenia, jako niezaskarżalnej w administracyjnym toku postępowania zawiera się w sytuacji objętej treścią art. 110 k.p.a., "o ile Kodeks nie stanowi inaczej" skutkującej koniecznością w pierwszej kolejności stosowania zasad określonych art. 16 k.p.a., względnie art. 110 k.p.a. Na takie systemowe ujęcie wskazuje również treść art. 107 § 1 k.p.a., który nie tylko, że nie stwarza możliwości pozostawienia w treści decyzji miejsca na wpisanie w przyszłości daty wydania decyzji, lecz wprost zawiera obowiązek jej zawarcia jako daty wydania w powiązaniu z powołaniem podstawy prawnej w oparciu, o którą została sprawa rozstrzygnięta.

Wskazując na powyższe oraz przy uwzględnieniu wykładni systemowej, gramatycznej oraz funkcjonalnej przywołanych przepisów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uznać należy, iż kwestionowany wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem prawa materialnego, polegającym na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r. oraz z naruszeniem przepisów postępowania w istotnym stopniu mającym wpływ na wynik sprawy polegającym na niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni zarówno art. 7 tej ustawy jak i art. 6 k.p.a., art. 16 k.p.a., art. 110 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. i art. 140 k.p.a., z przyczyn wskazanych wyżej.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż przedmiotową sprawę oceniać należy również w aspekcie art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który odnosi się do naruszenia prawa do poszanowania domu, obejmującego także: hałas, emisje, wyziewy lub inne formy ingerencji, którego przestrzeganie winno zostać zapewnione dla właściwego poszanowania interesów jednostki chronionej przez ten zapis oraz fakt, iż z całą pewnością odnosić go należy także do obiektu zabytkowego, jakim jest zespół dworsko-parkowy będący własnością skarżącego uczestnika oraz jego interesów prawnych i faktycznych naruszonych zaskarżonym wyrokiem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył również [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez :

a) niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., wprowadzonym art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zw. z art. 7 ust. 2 tejże ustawy oraz art. 104, 109 i 110 k.p.a., w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w sprawie objętej skargą zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r.

b) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o w zw. z art. 107, 109 i 110 k.p.a., polegające na przyjęciu, że zakończenie postępowania ostateczną decyzją organu II instancji z dnia [...], nastąpiło w dacie doręczenia tej decyzji stronie skarżącej, tj. w dniu [...], a nie w dacie wydania (sporządzenia) tejże decyzji przez organ II instancji, tj. w dniu [...], a tym samym, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją powinna znaleźć zastosowanie ustawa Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003 r.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oparty został w głównej mierze na motywach prawnych zawartych w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 56. Powołana uchwała interpretacyjna nie może być jednak traktowana jako podstawowa wskazówka interpretacyjna przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy objętej skargą Spółki "[...]", gdyż poglądy prawne wypowiedziane w jej motywach dotyczyły w istocie odmiennego kontekstu prawnego.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002 r., III RN 149/01, OSNP 2003, nr 16, poz. 371, Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, na istotne różnice dzielące wydanie i doręczenie decyzji. Zdaniem Sadu pojęcia "wydanie decyzji'' nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się w odniesieniu do wydania rzeczy. Dlatego wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane przez prawo elementy. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania decyzji jest data umieszczona na decyzji. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 4 listopada 1998 r. I SA 660/98 (nie publ.). W motywach tego wyroku stwierdzono, że o bezprzedmiotowości decyzji nie mogą decydować przepisy, które weszły w życie po wydaniu decyzji i uzyskały moc obowiązującą w dniu jej doręczenia. Należy podzielić stanowisko oraz argumentację zawartą w sprawie objętej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, zgodnie, z którym: "... obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Data wydania (sporządzenia) decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone, choć nie wszystkie skutki prawne. Owe skutki prawne sprowadzają się do określenia momentu czasowego, w którym będzie oceniana legalność decyzji; podstawa prawna decyzji powinna odpowiadać stanowi prawnemu obowiązującemu w dniu jej wydania, a ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy powinien odpowiadać stanowi rzeczywistemu z daty wydania decyzji, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej..."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie wniesione w rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne posiadają usprawiedliwione podstawy.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw została opublikowana w dniu 10 maja 2003 r. w Dz.U. nr 80, poz. 718. Tak więc [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. doskonale wiedział, lub, co najmniej z łatwością mógł się dowiedzieć, podpisując w dniu [...] swoją decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki, iż od dnia 11 lipca 2003 r. wchodzi w życie ustawa nowelizująca Prawo budowlane wprowadzająca w niektórych przypadkach możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Mógł więc, wiedząc o tych okolicznościach doprowadzić do natychmiastowej ekspedycji podpisanej decyzji, tak aby dotarła do strony przed datą wejścia w życie tej nowelizacji. Nie uczynił jednak tego, a w konsekwencji decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] a więc już w zmienionym stanie prawnym. Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. obowiązany był on do wydania swojej decyzji w terminie miesiąca od dnia przekazania mu akt przez organ I instancji, którego z kolei obowiązkiem opartym o art. 133 k.p.a. jest przesłanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie.

Powyższe rozważania nie zmieniają faktu, iż w dacie sporządzania, a precyzyjniej podpisywania zaskarżonej decyzji – w dniu [...] ustawa nowelizująca Prawo budowlane – ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), jeszcze nieobowiązywała, bowiem weszła w życie dopiero w dniu 11 lipca 2003 r. Trafnie Sąd I instancji uznał, że fundamentalne znaczenie w sprawie ma ustalenie czy wyrażenie "data wydania decyzji" można utożsamiać z "datą doręczenia decyzji" stronie. Kwestia ta wielokrotnie była przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych.

Początkowo dominowało w tym orzecznictwie stanowisko, iż za datę wydania decyzji należy uznać datę jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. W wyroku NSA z 13 marca 2000 r., V SA 821/99, "Monitor Podatkowy" 2000, nr 9, s. 32., a następnie w uchwale składu 7 sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 56, przyjęto. iż decyzję administracyjną należy uznać za wydaną w momencie jej doręczenia stronie. Przytoczono w uzasadnieniach tych orzeczeń między innymi reprezentatywny pogląd austriackiej doktryny, z uwagi na pierwowzór polskich rozwiązań procesowych przyjętych wcześniej w r.p.a., a obecnie w k.p.a. adekwatny do polskiego modelu postępowania administracyjnego, sformułowany przez L. Adamowicha: "Momentem wydania obowiązującej w stosunku do strony decyzji, jest chwila jej obwieszczenia. Data wskazana w decyzji jako data jej wydania jest w związku z tym bez znaczenia prawnego dla jej skuteczności" (L. Adamowich: Handbuch des Österreichschen Verwaltungsrecht, Wiedeń 1954, cz. I, s. 247; por. też J. Pokrzywnicki: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1948 s. 209. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji traktowano więc jako formę wprowadzenia jej do obrotu prawnego, a jednocześnie wskazanie momentu związania tą decyzją strony i organu administracji, który decyzję wydał. Powołane orzeczenie zostały, co prawda sformułowane na gruncie przepisów ustawy z 28 grudnia 1989 r. Prawo celne, ale miały również zastosowanie do skutków doręczania każdej decyzji administracyjnej, w tym decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Poglądy prawne zawarte w tej uchwale były akceptowane w orzecznictwie sądowym: por. np. wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2007 r., III SA/Wa 4158/06, "Monitor Podatkowy" 2007, nr 4, poz. 48; wyrok NSA z 19 maja 2006 r., I OSK 1176/05, LEX nr 236587.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 132, wydanym zresztą w sprawie dotyczącej nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, uznał, że przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Sąd uznał, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00 wydana została w odmiennym kontekście prawnym – art. 83 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. Prawo celne. W świetle tego przepisu organy celne nie mogły wydać decyzji w sprawie należności celnych po upływie 2 lat od dnia, kiedy powstał obowiązek ich uiszczenia. Upływ tych 2 lat był terminem po upływie, którego dochodzenie należności celnych ulegało przedawnieniu. Sąd uznał, że "na podstawie powołanego przepisu były podstawy do utożsamiania doręczenia decyzji z jej wydaniem, a w konsekwencji z załatwianiem sprawy do chwili, w której strona miała możliwość uzyskania pełnej informacji o sposobie jej rozstrzygnięcia". Zdaniem Sądu, gdy przepisy nie określają materialnoprawnych terminów określających możliwość ustalenia należności publicznoprawnej, "za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy, można uznać datę, w której akt administracyjny zaopatrzony został we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej Tak w szczególności należy pojmować konieczne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 K.p.a. Realne jest, że w okresie, jaki upływa pomiędzy sporządzeniem decyzji a jej doręczeniem, organ może zmienić stanowisko zajęte w tej decyzji (art. 107 § 1 w zw. z art. 110 k.p.a.). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona (niezakończone zostało postępowanie administracyjne). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem.

W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 17 grudnia 2007 r., I FPS 5/07, LEX nr 321425, przyjęto "w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r. pojęcie wydania decyzji określone w art. 118 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. nr 137. poz. 926 ze zm.) nie oznacza jej doręczenia". W uzasadnieniu Sąd przyjął: "jeśli wziąć pod uwagę literalne znaczenie określenia "wydanie decyzji", wynikające w szczególności z przepisów procesowych - art. 210 § 1 pkt 2 i art. 212 Ordynacji podatkowej, należy uznać, że pojęcie to odnosi się do sporządzenia aktu, zawierającego te elementy, o których mowa w art. 210 Ordynacji podatkowej. Wyrazem sporządzenia decyzji jest m.in. jej podpisanie przez osobę upoważnioną i opatrzenie datą wydania (art. 210 § 1 pkt 2 i 8). Potwierdza to brzmienie art. 212 Ordynacji podatkowej (w stanie prawnym objętym postanowieniem NSA z dnia 26 kwietnia 2007 r.; obecnie zdanie pierwsze tego artykułu). Wynika z niego jednoznacznie odmienność instytucji wydania i doręczenia decyzji, a także sekwencja tych czynności, z których pierwszą jest wydanie poprzedzające doręczenie ("Organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia"). Sąd uznał też, iż przy redagowaniu aktu normatywnego obowiązuje zasada, że do oznaczania jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Stanowi ona konsekwencje jednej z reguł wykładni językowej - Lege non distinguente nec nostrum est distinguere (czego prawo nie rozróżnia nie należy roróżniać). Okoliczność, że zarówno w przepisach Ordynacji podatkowej jest mowa o wydaniu, jak i doręczeniu decyzji, potwierdza, przy założeniu racjonalności ustawodawcy, że pojęcia te mają odmienne znaczenie i pełnią różne funkcje. W dalszej części uzasadnienia powiększony skład Sądu uznał: "w prawie publicznym, do którego zalicza się prawo podatkowe, prymat wykładni językowej wynika przede wszystkim z potrzeby zapewnienia realizacji zasady pewności stanu prawnego i związanej z nią zasady zaufania, wynikających z art. 2 Konstytucji. Zarówno organy stosujące przepisy, jak i podmioty, na które nakłada się obowiązki, czy którym przyznaje się uprawnienia, powinny na podstawie brzmienia ustawy wiedzieć, w jaki sposób kształtować swoje postępowanie. Odejście od jednoznacznego sensu przepisu, wynikającego ze znaczenia w języku powszechnym użytych w nim wyrazów, możliwe jest w przypadkach wyjątkowych, gdy ochroną należy objąć inne wartości konstytucyjne". Sąd stwierdził też, iż przyjęcie, że w pojęciu wydania decyzji mieści się jej doręczenie, powoduje wątpliwości, co do elementów decyzji, przede wszystkim daty jej wydania, podstawy prawnej, a także w konsekwencji jej uzasadnienia. Czy te elementy mają być adekwatne do czasu jej sporządzenia i podpisania, czy też doręczenia? Przyjęcie, że wydanie decyzji obejmuje również jej doręczenie, wymagałoby wprowadzenia odmiennych rozwiązań prawnych odnoszących się do treści decyzji niż te, które wynikają z art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej, albo uznania, że użyte w tym przepisie pojęcie "wydania decyzji" ma inne znaczenie niż w pozostałych przepisach".

Poglądy prawne sformułowane w powołanej uchwale odnoszą się, co prawda do decyzji wydawanych na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Jednak ze względu na to, iż dla tych przepisów pierwowzór stanowiły przepisy, k.p.a., a także z uwagi na prawie identyczne brzmienie art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej i art. 107 k.p.a., a także art. 212 zd. 1 Ordynacji i art. 110 k.p.a., mogą mieć one odpowiednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela przytoczone wyżej poglądy prawne powiększonego składu NSA.

W konsekwencji powyższych rozważań trzeba uznać za zasadne podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty sprowadzające się do niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 48 ust. 2 w brzmieniu w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., a także niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o w zw. z art. 107, 109 i 110 k.p.a., polegające na przyjęciu, że zakończenie postępowania ostateczną decyzją organu II instancji z dnia [...], nastąpiło w dacie doręczenia tej decyzji stronie skarżącej, tj. w dniu [...], a nie w dacie wydania decyzji.

Poza argumentami przytoczonymi w powołanych wcześniej orzeczeniach NSA trzeba dodać, że daty wydania decyzji administracyjnej nie można utożsamiać z datą jej doręczenia stronie. z jeszcze jednego powodu. Przyjęcie bowiem takiego stanowiska, jakie zaprezentował Sąd I instancji wprowadzałoby stan permanentnej niepewności, co do owej daty przede wszystkim z uwagi na możliwą do zastosowania formę doręczenia zastępczego. W przypadku, gdy jednej ze stron postępowania doręczono decyzję do jej rąk własnych, a innej za pośrednictwem doręczenia zastępczego - art. 43 k.p.a., ta sama decyzja musiałaby być traktowana, jako posiadająca dwie daty wydania. W sytuacji nadmiernej aktywności prawodawcy związanej z ustanawianiem nowych i nowelizowaniem wcześniej podjętych aktów prawnych, mógłby zaistnieć, przy przyjęciu koncepcji, iż data wydana decyzji, jest data jej doręczenia stronie, pełen chaos prawny.

W wyroku NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135 trafnie przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, tak samo należy zakwalifikować uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast oddalenia skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas, gdy należało skargę oddalić, musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów inne, niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 p.p.s.a. Jednak skoro podstawowym motywem wyroku Sądu I instancji było uznanie, iż organ odwoławczy zastosował w sprawie niewłaściwe przepisy, to uznać wypada, iż nie dokonał on kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydawania. Z tych względów niemożliwe było zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a