Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 123/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1070
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego.
article: art. 36
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: par. 5 ust. 3, par. 50
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...); II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. B. kwotę 478 (czterysta siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) lutego 2007 roku, Nr (...) Burmistrz Miasta

i Gminy P. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka o nr (...) o powierzchni 3042 m2 – udział ½ części, Kw. (...) położonej we wsi S., która na dzień zbycia stanowiła własność M. B. w wysokości 5 947 zł.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Miasta i Gminy P. stwierdził,

że w dniu (...) maja 1998 roku Rada Miejska w P. podjęła uchwałę

Nr (...) dla wsi S., w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego części wsi S.. Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Województwa (...) nr (...), poz. (...) i (...) w dniu (...) sierpnia 1998 roku.

Działka o nr ew. (...) położona we wsi S. znajduje się na terenie objętym w/w planem. W § 42 wymienionej wyżej uchwały określona została stawka procentowa w wysokości 20 % służąca naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi S.. Przed uchwaleniem planu nieruchomość ta znajdowała się na terenie upraw rolnych. Organ podniósł, że po uchwaleniu planu przeznaczenie działki uległo zmianie i stanowi ona teren przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami nieuciążliwymi.

W dniu (...) grudnia 1999 roku sporządzona została umowa zbycia przedmiotowej nieruchomości. Postępowania w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty wszczęte zostało w dniu (...) marca 2003 roku. W dacie zbycia nieruchomości nie istniał obszar ograniczonego użytkowania nieruchomości wokół lotniska O.. Organ zaznaczył, że do ustalenia wartości rynkowej gruntu wchodzącego w skład szacowanej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowanej ceny średniej. W ocenie organu wartość nieruchomości zarówno przed uchwaleniem planu jak i po jego uchwaleniu została określona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi do tej ustawy.

Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła 60 597 zł zaś wartość nieruchomości zgodnie z nowym przeznaczeniem wynosi 90 332 zł. Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiąca 20 % różnicy powyższych wartości ustalona została w wysokości 5 947 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. B.. Zdaniem odwołującej się mimo, iż w przedmiotowej sprawie mogły mieć zastosowanie przesłanki określone w art. 36 ust. 3 ustawy z 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, organ wydający zaskarżoną decyzję, podobnie jak i rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnili, że:

1. Strony transakcji są osobami sobie bardzo bliskimi (matka i syn pierwszy stopień pokrewieństwa), prowadzącymi w czasie zawierania transakcji wspólne gospodarstwo domowe. Kupującym był niepracujący syn (w tym czasie studiował) będący na utrzymaniu matki (sprzedająca). Strony transakcji były więc od siebie osobami zależnymi. Transakcja miała miejsce w sytuacji przymusowej, ponieważ w czasie dokonywania transakcji sprzedająca remontowała dom mieszkalny, którego ze względu na źle oceniony stan techniczny koszty remontu znacznie przewyższyły planowane nakłady. Syn chcąc pomóc matce postanowił zapłacić za udział we współwłasności w przedmiotowej działce nr (...). Fundusze syna pochodziły ze sprzedaży wcześniej darowanych przez matkę działek. Autor operatu szacunkowego będącego podstawą naliczenia opłaty planistycznej na stronie 16 rozdz. 6 p. l stwierdza niezgodnie z faktami, że "stronami umowy to osoby niezależne od siebie i niedziałające w sytuacji przymusowej." Również w pkt. 2 rozdziału 6 rzeczoznawca stwierdził, że "upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku". Takie założenie, w sytuacji, w której przedmiotem transakcji była jedynie sprzedaż udziału osobie bliskiej, a sprzedająca nie miała zamiaru sprzedaży osobie obcej było w ocenie odwołującej się nieporozumieniem i świadczy, że wycena nieruchomości opierała się na błędnych przesłankach i założeniach oraz narusza art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą w składzie pięciu sędziów z dnia 30 października 2000r., OPK 16/01 stwierdził, że "Jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą planu miejscowego, nie pobiera się w wypadku darowizny, udziału we współwłasności na rzecz osób bliskich". Wspomniany przepis posługuje się pojęciem "zbycia nieruchomości", nie rozróżniając zbycia pod tytułem darmym (darowizny) od sprzedaży. Liczy się intencja – czy w następstwie dokonanej czynności zbywca liczył na szczególne zyski, wynikające z uchwalenia planu, czy też nie miał takiego zamiaru. Zdaniem odwołującej się w omawianej sprawie, strony transakcji nie miały zamiaru uzyskania zysku, ponadto zachodzi również druga przesłanka tj. nastąpiło zbycie udziału na rzecz osoby bliskiej, w wyniku którego powstała współwłasność.

2. Nieuwzględnienie zapisu w akcie notarialnym sprzedaży, że "celem przeniesienia własności jest powiększenie gospodarstwa rolnego" syna oraz faktu, że przedmiotowa działka nadal wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, a odprowadzany za nią podatek jest podatkiem rolnym. Zdaniem odwołującej się oczywistym jest, że ani ona ani jej syn nie zamierzali skorzystać z ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości i do dnia dzisiejszego z tego nie skorzystali. W tej sytuacji uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji oznacza w istocie uznanie, że tzw. renta planistyczna nie ma charakteru szczególnej opłaty związanej z uzyskaną przez skarżącą korzyścią majątkową, lecz jest w istocie jeszcze jednym rodzajem podatku, niezależnym od sytuacji rodzinnej skarżącej. Odwołująca się podniosła, że A. Borodo, w glosie do wyroku NSA 7.11.2001 roku OSP Nr 2/2003, s.69, podziela stanowisko, że renta planistyczna stanowi "podatek od przyrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą przez samorząd planu zagospodarowania przestrzennego". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z dnia 7.11.2001 roku (II SA/Gd 1948/01 opub. OSP 2003/2/16), w którym sąd administracyjny stwierdził jednoznacznie, że opłata, o jakiej mowa wart. 36 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139) mają zastosowanie przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.)". Zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego burmistrz winien "bezzwłocznie ustalić opłatę w drodze decyzji, a w związku z przedstawionymi w/w stanowiskami piśmiennictwa i NSA termin "bezzwłocznie" należy interpretować zdaniem odwołującej się zgodnie z art. 139 Ordynacji tzn. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem umowa zbycia udziału miała miejsce w dniu (...) grudnia 1999 roku, a pierwsza decyzja w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została wydana w dniu (...) sierpnia 2003 roku, czyli ponad 3 lata i 8 miesięcy od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy co oznacza, że zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji nastąpiło przedawnienie zobowiązania.

3. Nieuwzględniono w operacie szacunkowym ceny m2 z porównywalnych działek o nr (...), które to podobnie jak działka (...) będąca przedmiotem analizy wzrostu wartości powstały z podziału działki (...), a uprzednio z podziału działki (...) (na działki (...) i (...)). Cytowane działki rolne o łącznej pow. 10518 m2 zostały sprzedane (akt not. Rep.A (...)) w dniu (...) października 1997 roku tj. 7 miesięcy przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego po 89,08 zł za m2. Uzyskana cena odbiegała od większości cen za m2 uzyskiwanych w tym czasie na terenie gminy P., nie mniej uzyskana cena jest w ocenie odwołującej się bezspornym faktem udokumentowanym w akcie notarialnym oraz w toku postępowania przed Urzędem Skarbowym. Ponieważ jednak w/w działki są działkami bezpośrednio graniczącymi z działką (...) i mają niemal identyczne uwarunkowania jak działka której dotyczy prowadzone postępowanie, ignorowanie w/w uzyskanej ceny za m2 kilka miesięcy przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego świadczy zdaniem odwołującej się o nierzetelności wykonanego operatu szacunkowego oraz tendencyjnemu ,,naginaniu" – zaniżaniu ceny na potrzeby zleceniodawcy, którym w tym przypadku jest Urząd Gminy i działaniu na szkodę skarżącej.

4. Nieuwzględniono także przy podejmowaniu kwestionowanej decyzji ceny 49,10 zł za m2 ustalonej operatem szacunkowym nr (...) z dnia (...) czerwca 2005 roku jaką wypłacił Burmistrz Miasta i Gminy P. skarżącej oraz jej synowi E. R. za nieruchomość – działki nr (...) i (...) zajęte pod drogę publiczną, które to są działkami graniczącymi z przedmiotową działką (...), ponadto zostały wydzielone podobnie jak działki wymienione w p.I.3 z tej samej nieruchomości co działka nr (...).

5. Nieuwzględniono faktu, że transakcja kupna-sprzedaży dotyczyła sprzedaży 1/2 udziału i tym samym wartość m2 działki uległa obniżeniu w związku z powstaniem współwłasności na przedmiotowej nieruchomości.

Nadto zdaniem odwołującej się w operacie szacunkowym przyjęto błędne podstawy do wyliczenia wartości nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Na str. 1 i 2 pt. Rynek lokalny nie wykazano w ocenie odwołującej się ani jednej transakcji sprzed daty (...) maja 1998 roku tj. daty uchwalenia przez Radę Miejską w P. Uchwały Nr (...) w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi S.. Podane przykłady cen pochodzą z okresu 1999-06-10 do 2004-01-07. Również przy ustalaniu średniej ceny m2 po zmianie jej przeznaczenia podawane przykłady cen na rynku lokalnym obrotu nieruchomościami niezabudowanymi pochodzą z okresu 2000-06-29 do 2001-10-11, czyli z porównywalnego okresu jak ceny służące do ustalenia ceny sprzed uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto zdaniem skarżącej nie można zgodzić się z twierdzeniem, że bez znaczenia jest fakt planowania strefy ograniczonego użytkowania wokół lotniska O.. Zaznaczyła, że prawdą jest, że Rozporządzenie Wojewody (...) "rodzi się w bólach", nie mniej faktem jest, że wieś S. znajduje się w strefie, która ma znajdować się w granicach obszaru ograniczonego użytkowania. Faktem jest również, że w miarę upływu lat wzmaga się ilość przelotów samolotowych i związane z tym uciążliwości dla mieszkańców terenów nad którymi odbywają się przeloty samolotów. Tym samym wartości nieruchomości w strefie przelotów ulegają obniżeniu. Zarówno sprzedająca jak i kupujący syn doskonale znają problemy związane zarówno z przelotami samolotów jak i ustaleniami związanymi z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania.

Decyzją z dnia (...) października 2007 roku, Nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta

i Gminy P. z dnia (...) lutego 2007 roku.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związaną ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego ustala się na podstawie art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 ww. ustawy ,,Jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w ust. 2, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w ust. 3, ustala się na dzień jej zbycia. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością. określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem". Z przepisu tego wynika jednoznacznie zdaniem Kolegium, że zmiana wartości nieruchomości jako następstwo uchwalonego lub zmienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi podstawę do obciążenia właściciela opłatą w przypadku wzrostu jej wartości. Opłata, o której mowa ww. przepisie w literaturze określana jest mianem renty planistycznej. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty zależne jest od zaistnienia dwu przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu. Dla powstania obowiązku świadczenia decydujące jest dojście do skutku czynności prawnej, tj. zbycie nieruchomości przed upływem terminu, o którym mowa wyżej. Termin 5 letni wynika z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie wysokości opłaty dokonywane jest według zasad dotyczących wyceny zbywanych nieruchomości określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W art. 36 ust. 4 ustawodawca zakłada pobranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości od każdego właściciela zbywającego nieruchomość, nie przewidując podmiotowych i przedmiotowych wyłączeń (wyjątkiem będzie zbycie nieruchomości komunalnej przez gminę, albowiem w przeciwnym razie musiałaby sama od siebie pobierać opłatę). Art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mówiący, że "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 3, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 8" stanowi wyraźnie w ocenie Kolegium, nie pozostawiając uznaniu organów administracji, o obowiązku ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości będącego wynikiem uchwalenia lub zmiany planu.

Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie uchwała nr (...) Rady Miejskiej w P. z dnia (...) maja 1998 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. określiła, że przedmiotowy teren znajduje się w obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowej jednorodzinne wraz z usługami nieuciążliwymi. Jednocześnie w uchwale ustalono, że wobec wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu określa się stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu dla terenów objętych planem w wysokości 20%. W dniu (...) grudnia 1999 roku M. B. i jej syn E. R. zawarli umowę sprzedaży udziału wynoszącego 1/2 części w działce nr ew. (...) i udział wynoszący 1/2 części w działce nr ew. (...) (poszerzenie drogi) we wsi S., gmina P., a więc przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Kolegium kwestia podniesiona w uzasadnieniu odwołania dotycząca bliskiego pokrewieństwa i sytuacji przymusowej sprzedaży nieruchomości nie mogła być uznana za podstawę do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej. Przyczyny, dla których strony transakcji wybrały ten sposób przeniesienia własności nieruchomości – udziału wynoszącego 1/2 części nie były Kolegium znane. Jednak skoro E. R. dysponował kwotą wymienioną w akcie notarialnym, to organ odwoławczy uznał, że nie był on osobą zależną finansowo od M. B.. Również uzasadnienie, iż strony znalazły się w sytuacji przymusowej, z uwagi na brak środków na remont domu, jest zdaniem Kolegium niewiarygodne, bowiem transakcją przymusową można nazwać transakcję, w wyniku której właściciel sprzedaje swoją nieruchomość osobom trzecim, w celu uzyskania środków, np. po cenie niższej od cen rynkowych. W samym akcie notarialnym brak jest zapisu, o którym mowa w uzasadnieniu odwołania, iż "celem przeniesienia własności jest powiększenie gospodarstwa rolnego" syna skarżącej. Kolegium nie zgodziło się, że sprzedaż osobie blisko spokrewnionej należy potraktować jak umowę darowizny, gdyż są to dwie zupełnie różne czynności cywilnoprawne i różne są ich skutki. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia, że strony transakcji nie miały zamiaru uzyskania zysku. Tym zyskiem jest kwota wymieniona w umowie sprzedaży, a przeznaczona, jak twierdzi skarżąca, na remont domu.

Odnosząc się do twierdzenia, że renta planistyczna jest jeszcze jednym rodzajem podatku, wyjaśniono, że orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie ustaliło, że do postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej nie stosuje się ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku. Ordynacja podatkowa. Znajduje to potwierdzenie m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 roku., sygn. akt OSK 520/04, OSP 2005/7-8/91, w którym Sąd stwierdził, że "Do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Wszczęcie postępowania o ustalenie tej opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące".

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, że "Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd orzekający w sprawie art. 36 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z tym, że Sąd przyjął, iż do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmian) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Sąd prawidłowo zinterpretował w tym kontekście normę prawną art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zasadnie wychodząc z założenia, że opłata na rzecz gminy jest szczególnego rodzaju dochodem gminy mieszczącym się pośród innych - obok m.in. podatków i opłat - dochodów gminy, o których mowa wart. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Co prawda przedmiotowa opłata na rzecz gminy (renta planistyczna) ma cechy podatku w świetle art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U Nr 137, poz. 926 ze zm.), tzn. jest świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, ale wbrew wymaganiom przywołanej normy prawnej nie wynikającym z ustawy podatkowej. Za taką trudno byłoby bowiem uznać ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście ustawodawca mógłby i w tej ustawie ustanowić określony podatek, ale winien to uczynić w sposób wyraźny, nie budzący wątpliwości. Tymczasem z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko nie wynika wprost, iż zamiarem ustawodawcy było nadanie przedmiotowej opłacie statusu podatku, ale nie ma podstaw do tego, aby fakt ten domniemywać i w konsekwencji stosować do tej opłaty przepisy Ordynacji podatkowej.

Tym bardziej, że opłata, o której mowa, nie ma jednoznacznie charakteru fiskalnego, cechy doktrynalnie uznawanej za cechę wyrażającą istotę podatku (zob. np. A. Borodo: Finanse publiczne RP. Zagadnienia prawne, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz 2000, s. 37). Obowiązek opłaty, o której mowa, powstaje jako wynik prowadzenia przez gminę określonej polityki przestrzennej. Jest niezależny od podmiotu zobowiązanego z tego tytułu i nie jest powiązany z jego aktywnością czy też zdarzeniem rodzącym obowiązek podatkowy (np. spadek). Celem opłaty nie jest wywieranie wpływu na zachowanie zobowiązanych. Zobowiązania te powstają jako wynik polityki przestrzennej gminy, w centrum której leży nie bezpośrednie pomnażanie wpływów do budżetu gminy, a racjonalna gospodarka przestrzenią.

Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo cech upodobniających ją do podatku cechują różnice. I niezależnie od tego jak dalece one idą, to fakt ich występowania nie mógł umknąć uwadze racjonalnego ustawodawcy, który chcąc nadać ww. opłacie status podatku czy też innej należności niepodatkowej, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej. Jeśli tego nie zrobił, to faktu tego nie można domniemywać. Obowiązki podatkowe, wkraczając w sferę praw i obowiązków obywateli, winny być stanowione wyraźnie, a nie domniemywane. Jest to wymóg demokratycznego państwa prawa, a takim z mocy art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska.

Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia w operacie szacunkowym cen transakcyjnych sprzedaży działek nr ew. (...), Kolegium uznało, że wyjaśnienia rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy, iż do porównań przy ustalaniu wartości nieruchomości przyjmuje się transakcje nieruchomościami, dla których brak jest racjonalnych podstaw do oczekiwania zmiany przeznaczenia, czyli brak jest prac nad nowym planem. Transakcje, o których mowa w odwołaniu dotyczyły działek, gdzie prace planistyczne już trwały. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony po 7 miesiącach od dnia sprzedaży ww. działek, co przy skomplikowanej procedurze planistycznej czyni niemożliwym rozpoczęcie tej procedury i uchwaleniem planu w czasie krótszym niż czas jaki upłynął między sprzedażą tych działek, a datą uchwalenia planu. Skarżąca zarzuciła, iż przy ustalaniu wartości nieruchomości organ I instancji nie uwzględnił ceny ustalonej operatem szacunkowym dla nieruchomości nr ew. (...) i (...) zajętych pod drogę publiczną. Wyjaśniając tę kwestię Kolegium stwierdziło, że w przepisach wykonawczych do ustawy o gospodarce nieruchomościami przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm., podobne rozwiązania w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego - Dz.U. Nr 230, poz. 1924).

Odnosząc się do kwestii położenia nieruchomości w strefie ograniczonego użytkowania wokół lotniska O. Kolegium wyjaśniło, że przy ustalaniu wartości nieruchomości dla celów renty planistycznej przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. W dniu w dniu wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego nie ustalony był obszar ograniczonego użytkowania wokół lotniska O..

Przed wydaniem decyzji sporządzony został operat z określenia wartości renty planistycznej, w którym rzeczoznawca majątkowy obliczył wartości sprzedanej części nieruchomości przed zmianą planu na 60.597,00 zł i po zmianie planu na 90.332,00 zł, co dało różnicę 29.735,00 zł, z czego 20% z tytułu zmiany przeznaczenia w planie wynosi 5.947,00 zł.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożyła M. B. podnosząc zarzuty:

1. naruszenia art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 roku, Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie,

2. naruszenia art. 7, 77 oraz 80 oraz 107 § 3 kpa, mającego istotny wpływ

na treść rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez pominięcie i nie rozważenie ogółu zarzutów strony, brak krytycznego podejścia do dowodu w postaci wyceny rzeczoznawcy i brak uwzględnienia i rozważenia kwestii wadliwego pominięcia przez biegłego części transakcji mających istotny wpływ na wycenę nieruchomości przy przyjęciu metody porównawczej operatu, jak również brak rozważenia i jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do podniesionej kwestii istnienia operatu wykonanego na zlecenie Starosty P., w którym rzeczoznawca ustalił cenę działki sąsiedniej do przedmiotowej w niniejszej sprawie na kwotę 49,10 zł/m2 według stanu na dzień (...) czerwca 2005 roku, w sytuacji gdy operat w przedmiotowej sprawie, w związku z przyjętymi błędnymi założeniami i wybiórczym przyjmowaniem cen porównywanych transakcji ustalił tę wartość na 61,30 zł/m2 już w 1998 roku, czym SKO naruszyło zasady należnej oceny dowodów i konieczności rozważenia wszelkich dowodów zgromadzonych w sprawie oraz mających z nią związek, ale także orzekło, opierając się bezkrytycznie na wadliwej opinii, wbrew zasadom logicznego rozumowania i wiedzy powszechnej, iż ceny nieruchomości w Polsce rosną i rosły w ostatnich latach.

Nadto skarżąca zarzuciła pominięcie faktu wzrostu cen rynkowych nieruchomości niezależnie od zmian planu w danym obszarze, co winno skutkować rozważeniem, czy wzrost ceny nieruchomości miał związek z wejściem w życie planu, czy był także wynikiem naturalnego wzrostu cen rynkowych ziemi, zdaniem skarżącej nie rozważono również zarzutów merytorycznych do operatu zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania.

Zdaniem skarżącej sam fakt uchwalenia zmiany planu nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do pobierania tzw. renty planistycznej, gdyż do pobrania takiej opłaty niezbędne jest jeszcze wykazanie, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił tylko i wyłącznie w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organy administracji obu instancji nie wykazały jej zdaniem w sposób wystarczający takiego związku przyczynowego. W szczególności organy administracji oparły się na irracjonalnym założeniu biegłego, zawartym w piśmie z (...) marca 2007 roku, iż "transakcje zainicjowane przez zainteresowaną dotyczyły działek, dla których plan był już w fazie końcowej uzgodnień, a więc nie mogły być brane pod uwagę przy określaniu gruntów jako roli". Biegły tym samym przyjął, iż działka sprzedawana jako ,,grunt rolny" nie jest "rolą", chociaż takiego gruntu dotyczy transakcja skoro kiedyś w przyszłości grunt miał być odrolniony, choć nie było wiadomo kiedy i czy na pewno, skoro plan nie był uchwalony. Biegły przyjął, iż wszelkie transakcje dotyczące "gruntów ornych" na rok przed uchwaleniem planu nie były już transakcjami dotyczącymi "roli". Tego absurdu w założeniu wyjściowym wyceny nie dostrzegł zdaniem skarżącej Burmistrz P. i SKO bezkrytycznie przyjęło opinię i w istocie dokonało wadliwego rozstrzygnięcia. SKO nie rozważyło dlaczego transakcje dotyczące działek wskazanych przez stronę nie zostały ujęte w opinii biegłego. Skarżąca podniosła, że SKO przyjęło biegłego jako wyrocznię, przyjmując założenie jego nieomylności. Jej zdaniem decyzję wydaje SKO, nie biegły i to na organie odwoławczym spoczywał ciężar rozważenia czy wycena nie zawiera wad i czy jest rzetelna. Pominięcie tego wątku w uzasadnieniu świadczy zdaniem skarżącej o nie rozpoznaniu istoty sprawy.

Zdaniem skarżącej w zaskarżonej decyzji i opinii nie dostrzeżono także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktów prawa miejscowego, które wchodzą w życie z dniem upływu terminu vacatio legis. Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje od dnia w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Dla obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne znaczenie ma zatem data jego wejścia w życie, a nie data jego uchwalenia. Dlatego też użyte w m.in. art. 36 ust. 3 ustawy określenie "uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" oznacza zdaniem skarżącej - o czym m. in. przekonuje treść art. 35 ustawy – że chodzi tu w istocie o wejście planu w życie, gdyż dopiero od tego dnia plan wchodzi do obrotu prawnego, a co za tym idzie - wywołuje skutki prawne również w sferze wartości nieruchomości (wyrok WSA z dnia 15 grudnia 2005 r. IV SA/Wa 1733/2005). Biegły dokonywał więc wyceny z przyjęciem błędnych dat, których miała ona dotyczyć.

Ponadto w skardze podniesiono, że pomiędzy wzrostem wartości zbywanej nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy, a ustaleniami planu powinien istnieć związek przyczynowy. Powołany przepis ustawy mówi bowiem o wzroście wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, a ściślej - w związku z jego wejściem w życie. Nie może więc być tak, że skarżąca będzie ponosiła z tytułu renty planistycznej także opłatę w związku z samoczynnym wzrostem cen rynkowych nieruchomości. Rzeczoznawca nie uwzględnił tego faktu w wycenie, jest zaś oczywiste, że po przeszło roku cena nieruchomości wzrosła "sama z siebie" w związku z wzrostem cen na rynku. SKO (ani rzeczoznawca) nie dokonało analizy ustaleń nowego planu i jego porównania z ustaleniami planu dotychczas obowiązującego, gdyż tylko w ten sposób można ustalić czy zaszły okoliczności uzasadniające określony wzrost wartości nieruchomości. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy nie wskazują takich okoliczności. Należy zdaniem skarżącej zauważyć, że dane zawarte w tym operacie zostały przyjęte przez organy obu instancji bezkrytycznie, bez próby ich oceny. Tymczasem dane tego rodzaju, nawet zawarte w dokumencie sporządzanych przez uprawnionych fachowców, powinny być, jak każdy dowód dopuszczony w sprawie, oceniane przez organy administracji, gdyż w rozpatrywanym przypadku stanowią one istotną część decyzji administracyjnej. SKO nie uwzględniło w ocenie skarżącej, iż nawet na gruntach rolnych istnieje możliwość zabudowy tzw. siedliskowej, co w istocie sprowadza się do podobnych zabudowań jak w przypadku domów jednorodzinnych. Tym samym w jej ocenie zasadne są zarzuty niepełnej analizy art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenia art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa i 107 § 3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu administracyjnego zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ocenie dowodu z opinii biegłego organ administracji państwowej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania, zwłaszcza w przypadku zarzutów zgłoszonych co do niej przez stronę. Tymczasem organ odwoławczy zdaniem skarżącej w sprawie niniejszej nawet nie podjął takiej próby. Organ nie dokonał oceny zgłoszonych przez skarżącą zarzutów operatu szacunkowego. Tymczasem opinia biegłego wymagała dokonania jej analizy przez organ, albowiem do wyceny przyjęto w niej dla porównania wybiórczo dobrane działki. Wyceny poszczególnych rzeczoznawców różnią się. Zdaniem skarżącej SKO ograniczyło się do suchego przytoczenia przepisów prawa, nie dokonując jego należytej analizy w powiązaniu ze stanem faktycznym oraz obszernym przytoczeniu uzasadnienia jednego z wyroków NSA (ponad 2 strony tekstu uzasadnienia decyzji), który dotyczy wyłącznie jednego z zarzutów podnoszonych przez skarżącą w związku ze sprawą (tj. co do tego czy renta planistyczna jest podatkiem). SKO w istocie uzasadnienie oparło na metodzie "wytnij wklej" nie przeprowadzając w tym zakresie własnej argumentacji.

Nadto zdaniem skarżącej nieracjonalne jest powoływanie się na brak "formalnego" wyznaczenia w dacie sprzedaży udziału w nieruchomości strefy ograniczonego użytkowania, która obejmowałaby przedmiotową działkę. Dla wyceny wartości nieruchomości ważne jest bowiem to czy samoloty w rzeczywistości latają, czy nie, nad przedmiotową nieruchomością i z jaką częstotliwością. Obecne objęcie nieruchomości strefą ograniczonego użytkowania wokół lotniska "O." potwierdza jedynie stan istniejący od wielu lat. Tory lotów samolotów nie uległy bowiem zmianie. Zdaniem skarżącej organ nazbyt lekko przeszedł nad tym problemem i w istocie zlekceważył go pozostawiając bez jakiegokolwiek rzeczowego uzasadnienia.

Niezmiernie istotny zdaniem skarżącej jest fakt, pominięty przez SKO, iż wycena biegłego pomijająca ceny transakcji gruntami w przedmiotowym rejonie z października 1997 r. (grunty rolne) w sposób oczywisty wypacza wnioski z opinii i jej wynik. Plan uchwalono bowiem dopiero w sierpniu 1998 roku, a wszedł on w życie znacznie później, tym samym biegły odrzucił przy wycenie transakcje sprzed około roku przed wejściem w życie planu. Porównanie dotyczyło więc cen z okresu ponad rok wcześniejszego niż powinien być uwzględniony w wycenie, a tym samym w sposób oczywisty nie sposób przyjąć, iż końcowa wartość renty ma związek tylko z wejściem w życie planu. Zdaniem skarżącej SKO bezkrytycznie podeszło do stanowiska biegłego w tym zakresie. Trudno bowiem jej zdaniem stwierdzić, dlaczego biegły przyjął, że transakcje w roku 1997 r. dotyczące gruntów rolnych w tym rejonie opiewały na ceny, jakby sprzedawano już działki budowlane z możliwością zabudowy użytkowej, skoro przeszło rok przed uchwaleniem i wejściem w życie planu miejscowego zagospodarowania nikt nie wiedział, jaki na pewno będzie jego kształt i treść. W ocenie skarżącej biegły w sposób nieuprawniony pominął w swojej cenie część transakcji, stosując przy tym metodę porównawczą w sposób oczywisty zaburzył wnioski z opinii i jej wyniki zawyżając kwotę renty. Nadto już z samej wyceny i argumentacji rzeczoznawcy i SKO wynika, iż wbrew brzmieniu ustawy, iż renta ma dotyczyć wzrostu wartości "w związku z uchwaleniem planu", podczas gdy skarżącą obciążono także opłatą w związku z "zapowiedzią uchwalenia planu". Jest to jej zdaniem sprzeczne z ustawą i świadczy o braku wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawidłowego podejścia do kwestii pominięcia przez biegłego transakcji sprzed 1 roku przed wejściem w życie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości nieruchomości w znacznej części nastąpił z przyczyn wzrostu cen na rynku, nie tylko w wyniku zmiany planu, czego nie uwzględnia opinia rzeczoznawcy".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie powodu zarzutów podniesionych w skardze .

Za bezpodstawny zdaniem Sądu uznać należy podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80 poz. 717 ze zm.), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie. Sam fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania nie jest oczywiście podstawą do pobierania tzw. renty planistycznej. Niezbędne jest wykazanie, iż w związku z uchwaleniem planu nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Twierdzenie skarżącej, iż organy administracji nie wykazały w sposób wystarczający takiego związku przyczynowego jest natomiast dowolnym wnioskiem skarżącej.

Twierdzenie skarżącej, iż biegły przyjął irracjonalne założenie, że transakcje zainicjowane przez zainteresowaną dotyczyły działek, dla których plan był już w fazie końcowej uzgodnień, a więc nie mogły być brane pod uwagę przy określaniu gruntów jako roli jest argumentem o charakterze emocjonalnym, a nie racjonalnym. Nie sposób ustosunkować się racjonalnie do tego rodzaju zarzutu. Można jedynie stwierdzić, iż zarzuty o charakterze emocjonalnym nie mogą być brane pod uwagę, przy dokonywaniu oceny.

Przy dokonywaniu wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości renty planistycznej zastosowanie ma rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004, Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 tego rozporządzenia źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W § 5 ust. 3 tego rozporządzenia wskazane zostały przykładowo transakcje, które nie mogą być źródłem informacji o cenach. Zgodnie z treścią tego przepisu za szczególne warunki transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy (§ 3 ust. 3). Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, iż wymienione w tym przepisie rodzaje transakcji nie stanowią katalogu zamkniętego. Istnieć mogą inne transakcje, które nie można uznać za źródło informacji o cenach. Taką transakcją może być transakcja sprzedaży gruntu rolnego w sytuacji, gdy strony tej transakcji mogą zasadnie przypuszczać, iż w najbliższym czasie zostanie uchwalony plan zagospodarowania, w którym grunt rolny przekwalifikowany zostanie na grunt przeznaczony pod zabudowę. Założenie biegłego, by tego rodzaju transakcji nie brać pod uwagę przy dokonywaniu wyceny było racjonalne. Formułowanie przez skarżącą zarzutu, iż jest to założenie absurdalne jest w istocie zarzutem o charakterze emocjonalnym, który to zarzut nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Twierdzenie, iż biegły dokonywał wyceny błędnie przyjmując datę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie datę wejścia w życie planu nie znajduje żadnego uzasadnienia. Z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jednoznacznie, iż skutek w postaci wzrostu wartości nieruchomości związany jest z uchwaleniem planu, a nie z jego wejściem w życie. Również w art. 36 ust. 1 i ust. 2 wymienionej ustawy mowa jest o uchwaleniu planu. Ustawodawca przewidział też sytuację, w której uchwalony plan zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 5 powołanej wyżej ustawy w razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego, w części lub w całości, opłata, o której mowa w ust. 4, podlega zwrotowi odpowiednio na rzecz gminy lub na rzecz aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości.

Wartość nieruchomości, jak każdej rzeczy zbywalnej może rosnąć, maleć lub nie ulegać zmianie. Twierdzenie skarżącej, iż biegły nie uwzględnił, iż wartość nieruchomości wrosła "sama z siebie" jest twierdzeniem dowolnym. Gołosłowne twierdzenia, iż wartość nieruchomości wzrosła sama z siebie nie mogą być podstawą do kwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu. Jeśli skarżąca uważa, że wyliczenia biegłego powodują zawyżenie, to winna przedstawić na tę okoliczność dowód w postaci innego operatu lub co najmniej samodzielnie dokonać obliczeń, które ilustrowałyby postawioną tezę. Wówczas istniałaby możliwość racjonalnego ustosunkowania się do twierdzeń skarżącej. Organy administracji nie mają obowiązku powoływania nowych dowodów tylko dlatego, że strona nie akceptuje konsekwencji płynących z dowodów już przeprowadzonych.

Zarzut, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w uzasadnieniu swojej decyzji uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niezrozumiały. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podnosiła zarzut, iż tzw. renta planistyczna jest w istocie podatkiem, który nie powinien być pobierany, gdyż nastąpiło przedawnienie zobowiązania podatkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd ten wyraził pogląd, że tzw. renta planistyczna nie jest podatkiem i wskazał argumenty przemawiające za tym poglądem. Skoro w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się szczegółowo do zagadnienia, które skarżąca podnosiła w odwołaniu, to w pełni uzasadnione było jak najszersze przytoczenie argumentacji NSA w tej kwestii.

W tym miejscu stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty przytoczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyroku z dnia 3 września 2004 roku, sygn. akt OSK 520/04 (OSP 2005/7 – 8/91), iż do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Ponowne przytaczanie argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest niecelowe.

Stwierdzenie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie uzasadnienie swojej decyzji oparło na metodzie "wytnij wklej", nie dokonując własnej argumentacji, jest jedynie emocjonalnym komentarzem skarżącej pozbawionym jakiejkolwiek merytorycznej treści. Uzasadnienie rozstrzygnięcia może polegać na przedstawieniu własnej argumentacji jak również na powołaniu się na argumenty już wcześniej sformułowane w doktrynie prawniczej lub orzecznictwie. Skarżąca w odwołaniu wniesionym od decyzji organu pierwszej instancji również przywoływała dla swoich argumentów orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy przedstawiciela doktryny prawniczej. Wartość merytoryczna argumentacji nie zależy od tego czy sporządzający uzasadnienie organ administracji posługiwał się przy jego sporządzaniu funkcją ‘wytnij wklej", "kopiuj wklej" czy też przepisywał treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, tylko od tego czy te przytoczone poglądy rzeczywiście potwierdzają tezę, którą organ administracji sformułował.

Powszechnie wiadomym jest i przemawia za tym doświadczenie życiowe, że nieruchomości, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową są więcej warte niż nieruchomości na których można dokonać jedynie zabudowy siedliskowej. Sugestia skarżącej, iż między tego rodzaju nieruchomościami w istocie nie istnieje różnica, gdyż na gruncie rolnym możliwa jest zabudowa siedliskowa, która podobna jest do zabudowy domem jednorodzinnym jest sprzeczna ze zdrowym rozsądkiem. Przyjęcie właśnie takiego rozumowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszałoby zasadę swobodnej oceny dowodów.

Zarzut, iż biegły nie wziął pod uwagę przy dokonywaniu wyceny, iż nad wycenianą nieruchomością latają samoloty nie może być podstawą do podważania prawidłowości wykonanej wyceny. Samoloty latają nie tylko nad nieruchomością skarżącej i nie tylko nad jej nieruchomością powodują hałas. Okoliczności

te są uwzględniane w cenie działek, które brane są pod uwagę przy dokonywaniu wyceny, a w konsekwencji również znajdują swoje odzwierciedlenie w wycenie nieruchomości skarżącej.

Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej były uchybienie, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Uchybienie to zdaniem Sądu polega na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności mających wpływ na ustalenie wysokości opłaty, którą skarżąca ma obowiązek uiścić.

Podstawowym dowodem w oparciu, o który dokonuje się ustalenie wysokości opłaty jednorazowej określonej w art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym jest operat szacunkowy.

Zgodnie z treścią § 50 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art.36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny, z dnia zbycia nieruchomości.

Zbycie udziału w nieruchomości miało miejsce w dniu (...) grudnia 1999 roku. Dla ustalenia wartości udziału nieruchomości brane są pod uwagę transakcje

na rynku nieruchomości zawarte w okresie roku od daty zbycia nieruchomości (lub udziału w nieruchomości wycenianej). Okres ten może w wyjątkowych wypadkach ulec wydłużeniu do trzech lat.

W wykazie nieruchomości rolnych, które biegły wziął pod uwagę, przy dokonywaniu wyceny (k – 48) wskazane zostały dwie transakcje, które miały miejsce w 2004 roku, trzy transakcje, które miały miejsce w 2003 roku oraz jedna transakcja mająca miejsce w (...) maja 2001 roku. Z kolei w wykazie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo jednorodzinne wskazane zostały transakcje z (...) grudnia 2001 roku, (...) października 2001 roku oraz (...) grudnia 2001 roku. Biegły w sporządzonym operacie nie wskazał, jaki był powód uwzględnienia przy dokonywaniu wyceny udziału w nieruchomości skarżącej transakcji, które miały miejsce ponad rok od zbycia udziału.

Dla dokonania wyceny nie wzięto pod uwagę transakcji mających miejsce na terenie wsi S. oraz miejscowości z tą wsią sąsiadujących. Biegły wskazał transakcje dotyczące gruntów rolnych mające miejsce w dziewięciu przypadkach w J., trzy transakcje mające miejsce w miejscowości B., dwie w miejscowości G., dwie miejscowości Ż. oraz pojedyncze transakcje zawarte w miejscowościach A. i P.. Spośród transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne wskazanych przez biegłego trzy miały miejsce w J., dwie w miejscowości Z., trzy w miejscowości G., dwie w miejscowości J., jedna w miejscowości B., jedna w miejscowości K. i jedna w miejscowości P.. Biegły w operacie nie umotywował takiego dokonanego przez siebie wyboru. Można jedynie domniemywać, że w miejscowości S. oraz w miejscowościach bezpośrednio z nią sąsiadujących takich transakcji nie było albo były lecz zostały przez biegłego odrzucone. Okoliczność ta powinna być jednak wprost stwierdzona w operacie. Tymczasem w operacie biegły stwierdza jedynie, że dokonał analizy lokalnego rynku obrotu nieruchomościami rolnymi oraz, że podobny proces badania rynku nieruchomości przeprowadzono w celu dokonania wyceny nieruchomości po zmianie jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Czy stwierdzenie to ma oznaczać, że wskazane przez biegłego nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego były nieruchomościami rolnymi?

Brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia

z kolei dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego. Biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości. Niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu.

W wyroku z dnia 20 lipca 2006 roku, sygn. akt II OSK 955/05 (LEX nr 275481) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Opłata planistyczna należy się gminie, gdy majątek właściciela zwiększy się w następstwie uchwalenia lub zmiany planu (pierwsza przesłanka). Zbycie nieruchomości (w tym przypadku sprzedaż) uruchamia jedynie mechanizm pobrania opłaty i stanowi zarazem drugą z koniecznych przesłanek do zastosowania tej instytucji".

W operacie szacunkowym biegły winien wyraźnie wskazać, czy w okresie między uchwaleniem planu, a transakcją sprzedaży nieruchomości miał miejsce wzrost jej wartości spowodowany innymi czynnikami niż uchwalenie planu, a jeżeli tak to jaki był to wzrost.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny zażądać

od biegłego rzeczoznawcy uzupełnienia sporządzonej opinii o wymienione wyżej elementy lub dopuścić dowód z nowej opinii. Znajdująca się w aktach sprawy opinia aktualnie nie daje podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa), to jest o ile wzrosła wartość sprzedanego przez skarżącą udziału w nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.