Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 529/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 6c, art. 6 ust 2, art. 1 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Beata Kozicka, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta Radlina na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 13 marca 2019 r. nr NPII.4131.4.5.2019 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy 1) uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski wydał 20 marca 2019 r. zarządzenie zastępcze znak NPII-4131.4.5.2019 w sprawie zmiany nazwy ulicy "Piotra Iwanowicza Rogozina" w Radlinie, na całym jej przebiegu, na ulicę "ks. Jerzego Popiełuszki". Podstawę prawną zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1103, dalej: ustawa o zakazie propagowania komunizmu).

W § 1 tego aktu Wojewoda Śląski zarządził zmianę nazwy ulicy "Piotra Iwanowicza Rogozina" w Radlinie, na całym jej przebiegu, na ulicę "ks. Jerzego Popiełuszki". W § 2 i 3 powierzając jego wykonanie Burmistrzowi Radlina i określając wejście wżycie zarządzenia po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym nazwy ulic upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia, daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W przypadku niewykonania tego obowiązku w tym terminie tj. do 2 września 2017r. właściwy wojewoda ma obowiązek wydania zarządzenia zastępczego, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy w terminie 3 miesięcy. Wydanie tego zarządzenia, zgodnie z art.6 ust. 3 ustawy winno zostać poprzedzone uzyskaniem opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy przepisem art. 1.

Wojewoda Śląski pismem z [...] r. zwrócił się do Burmistrza Radlina o udzielenie informacji kogo upamiętnia nazwa ulicy Piotra Iwanowicza Rogozina, kto i kiedy nadał tę nazwę wraz z stosowną dokumentacją. Burmistrz Radlina poinformował [...] r., że Piotr Iwanowicz Rogozin był majorem, dowódcą oddziału Armii Czerwonej, który wyzwolił Radlin w marcu 1945 roku, poległ kilka dni później w Syryni i jest pochowany na cmentarzu w Wodzisławiu Śląskim. Dołączono uchwałę nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w W. z [...] roku w sprawie zmiany i uzupełnienia niektórych nazw ulic miasta, która to ulica "maj. Rogozina" otrzymała pełna nazwę, nie dołączono uzasadnienia. Ulicy tej nadano identyfikator w Centralnym Rejestrze Ulic Głównego Urzędu Statystycznego [...].

Wojewoda Śląski pismem z [...] r. w trybie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o opinię dotyczącą zgodności nazwy ulicy z art. 1 ustawy. W ocenie IPN nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy, gdyż Piotr Iwanowicz Rogozin był jednym z tysięcy oficerów ził zbrojnych Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, którzy uczestniczyli w walkach na ziemiach polskich. Według dostępnych informacji upamiętnienie poległego Piotra Iwanowicza Rogozina nie było spowodowane niczym innym jak tylko stosunkowo wysoką rangą w strukturach Armii Czerwonej. Oznacz to, że w tej nazwie ulicy honorowane są nie tylko szczególne zasługi osobiste patrona, ale raczej jest ona wyrazem hołdu dla całej formacji sił zbrojnych ZSRR. Mogiła poległego podlega nadal ochronie, natomiast gloryfikowanie sił zbrojnych totalitarnego ZSRR poprzez szczególne honorowanie w nazwach ulic poszczególnych oficerów i żołnierzy jest formą propagowania narzuconego przez te siły systemu komunistycznego zniewolenia.

Wojewoda Śląski w pełni podzielił wnioski opinii uznając konieczność zmiany nazwy ulicy. Pismem z [...] roku zwrócił się do Burmistrza Radlina o wskazanie propozycji nowej nazwy ulicy adekwatnej do nazw położonych w okolicy. Propozycji takiej nie złożono, a Wojewoda Śląski zdecydował o zmianie nazwy ulicy "Piotra Iwanowicza Rogozina" na ulicę "ks. Jerzego Popiełuszki". W uzasadnieniu przytoczył biografię patrona oraz jego zasługi. Organ powołał się na wykładnię językową słowa "symbolizować", która oznacza przedstawiać coś pod postacią symbolu, być symbolem czegoś oraz słowa "propagować" - szerzyć, upowszechniać idee, hasła, myśli (zob. Słownik Języka Polskiego, oprać. E. Sobol, Warszawa 2005 r.). Pouczono również o treści art. 6c ustawy w zakresie prawa do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przypadku gdy brak możliwości wykonania obowiązku z art. 6 ust. 1 ustawy wynikał z przyczyn niezależnych od jednostki samorządu terytorialnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżono powyższe zarządzenie w całości, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie odpowiednich czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego;

2.naruszenie prawa materialnego, a to ;

- przepisów art. 1, art. 3 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Piotr Iwanowicz Rogozin był symbolem komunizmu lub w inny sposób taki ustrój propagował;

- przepisów art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o propagowaniu komunizmu poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nie wykonani przez organ obowiązku nałożonego tymi przepisami, co doprowadziło do bezprawnego wydania zarządzenia zastępczego w sprawie należącej do zadania własnego samorządu podlegającego ochronie konstytucyjnej w sytuacji, gdy gmina sprostała nałożonym na nią wymogom ustawy dekomunizacyjnej, a cel ustawy nie został naruszony.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że Rada Miasta Radlin nie dokonał zmiany nazwy ulicy, gdyż z opinii uzyskanej z IPN nie udało się potwierdzić by mjr Rogozin brał udział w zbrodniczej działalności czerwonoarmistów skierowanej przeciwko ludności cywilnej, czy też w szczególny sposób był związany z implementacją ustroju komunistycznego na terenie Polski. Niewykonanie obowiązku Gminy w zakresie zmiany nazwy ulicy nie wynikało z bezczynności lecz z uprawnionego przekonania o działaniu zgodnym z prawem, czego nie można uznać za przyczyny niezależne od gminy. Przywołano zawartą w art. 165 ust 2 Konstytucji RP zasadę ochrony sądowej w zakresie samodzielności ( wyroki WSA w Gdańsku z 29.03.2018r., sygn. akt III SA/Gd 125/18, WSA w Krakowie z 29.05.2018r. sygn.. akt III SA/Kr 130/18, NSA z 20marca 2019r. sygn. akt II OSK 3260/18). Nadto zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w zakresie art. 7 i art. 77 k.p.a. Wojewoda nie uzasadnił naruszenia przez Miasto zapisów ustawy mimo dysponowania dwoma opiniami IPN, a tym samym nie było podstaw do wydania zarządzenia. Opinia IPN, na którą powoływał się Wojewoda odwołuje się do faktów powszechnie znanych związanych również z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. W ocenie mieszkańców Radlina wraz z zakończeniem walk frontowych zakończyła się II Wojna Światowa, a osoba patrona ulicy kojarzona jest z tym faktem. Wojewoda nie wykazał, że patron ulicy symbolizuje komunizm, nie przedstawiono przekonywujących dowodów na tę okoliczność.

Odwołano się do publikacji "[...]" wydanej w [...] roku przez "A", gdzie autor notki biograficznej dr E. H. opisał przebieg natarcia wojsk radzieckich w marcu 1945 roku i podał, że mjr Rogozin w dniu wyzwolenia Radlina zamieszkał przy ulicy obecnie nazwanej jego imieniem, a w przekazie rodzinnym wspominany był jako osoba kulturalna i religijna.

W dniach [...]-[...] roku, po otrzymaniu zarządzenia zastępczego w sprawie zmiany nazwy ulicy przeprowadzono wśród mieszkańców ulicy konsultacje społeczne. Z ankiety wynika, że na [...] mieszkańców ulicy wzięło w niej udział [...] . Za pozostawieniem dotychczasowej nazwy opowiedziało się [...] osób, za zmianą nazwy ulicy na ul. ks. Jerzego Popiełuszki opowiedziało się 12 osób. Rada Miejska uchwałą z [...] roku postanowiła wnieść skargę na zarządzenie zastępcze do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej odrzucenie powołując się na art. 6c ustawy dekomunizacyjnej wskazując na brak okoliczności uniemożliwiających dokonanie zmian nazwy ulicy w przewidzianym prawem terminie. Na wypadek uznania, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym i odwołując się do wydanych w sprawie opinii Instytutu Pamięci Narodowej. Wskazał również na kompetencje tego organu w wydawaniu opinii, specjalistyczną wiedzę, właściwą aparaturę badawczą i metodologiczną oraz unormowania zawarte w ustawie z 18 grudnia 1998 roku o Instytucie Pamięci Narodowej (Dz.U. z 2016r. poz. 1575 ze zm.). Podkreślono brak znaczenia dla sprawy wyników konsultacji społecznych przeprowadzonych w dniach [...]-[...] roku dla konotacji patrona ulicy z propagowaniem komunizmu i totalitaryzmu (wyrok WSA w Krakowie z 25.04.2018r. sygn. akt III SA/Kr 132/18). Wobec powyższego uzasadniona była interwencja nadzorcza w sytuacji wyjątkowej, ograniczającej samodzielność gminy w zakresie nazewnictwa ulic w okolicznościach świadczących jednoznacznie o naruszeniu przepisów ustawy. Upamiętnienie Piotra Iwanowicza Rogozina w przestrzeni publicznej jest równoznaczne z upamiętnianiem postaci symbolizującej komunizm. Organ nadzorczy w skutek braku reakcji Burmistrza Radlina na wezwanie do wskazania osoby patrona ulicy samodzielnie podjął decyzje o nadaniu ulicy nazwy "ks. Jerzego Popiełuszki" adekwatnej do nazw ulic położonych w najbliższej okolicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organek jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.p.p.s.a. sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy, sąd zobowiązany jest zbadać, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia (wyrok WSA w Łodzi z 9.04.2019 r. sygn. akt III SA/Łd 285/18).

Przedmiotem niniejszej sprawy była kontrola zgodności z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody Śląskiego z 13 marca 2019 r., nadającego ulicy "Piotra Iwanowicza Rogozina" w Radlinie, na całym jej przebiegu, nazwę "ks. Jerzego Popiełuszki". Materialnoprawną podstawę tego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki w związku z art. 2 ustawy z 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389; dalej: "ustawa zmieniająca").

Wojewoda Śląski wniósł o odrzucenie skargi, a zatem w pierwszej kolejności należało rozpoznać kwestię dopuszczalności wniesienia przez Gminę Miasto Radlin [...] r. skargi na zarządzenie zastępcze wojewody, wobec brzmienia art. 6c ustawy, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Przepis ten został wprowadzony na podstawie ustawy zmieniającej z dnia 14 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2495), która weszła w życie w dniu 7 stycznia 2018 r.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych należy stwierdzić, że art. 6c ustawy nie może być interpretowany w sposób literalny, zamykający jednostce samorządu terytorialnego drogę do poddania dotyczącego jej zarządzenia zastępczego kontroli sądowej. Wprowadzenie art. 6c do ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego należy odczytywać jako złagodzenie określonego w art. 6 ust. 1 tej ustawy terminu, w którym powiat zobowiązany był zmienić nazwę jednostki organizacyjnej, a nie jako dodatkową przesłankę dopuszczalności skargi. Przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego wykładnia art. 6c ustawy nie może prowadzić do tego, że chociażby jeden z wymienionych elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a organem nadzoru nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu (wyroki NSA: z 20.03.2019 r. II OSK 3260/18; z 7.12.2018 r., II OSK 2882/18). Art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017 r. nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze (wyroki NSA z 7.12.2018 r., II OSK 2653/18; z 13.11.2018 r., II OSK 2207/18). Literalna wykładnia art. 6c ustawy skutkująca przyjęciem niedopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego byłaby sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż prowadziłaby do pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej im przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. Ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania w wyznaczonym ustawą 12-miesięcznym terminie zmiany nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych powiatu, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Nie budzi wątpliwości poprawność uznania, że rozumienie tego przepisu w sposób zakładający niedopuszczalności zaskarżenia aktu nadzoru nad samorządem jest sprzeczne z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2019 r. sygn. II OSK 364/19 stwierdził, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu (postanowienie Sądu Najwyższego z 3.09.1998 r. III RN 49/98). Podkreślić należy, że z przedstawionym powyżej stanowiskiem judykatury korespondują poglądy wyrażane w piśmiennictwie, w ramach których zauważa się dodatkowo, że skonstruowanie art. 6c ustawy przy użyciu zwrotu normatywnego "brak możliwości wykonania obowiązku" jest zwrotem na tyle nieprecyzyjnym, że stanowi przykład naruszenia zasad przyzwoitej legislacji (K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, Warszawa 2018, s. 354). Sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" nie jest jednoznaczne. Może to być np. przyczyna o charakterze zdarzeń faktycznych, za którą jednostka samorządu terytorialnego nie ponosi odpowiedzialności. Gdyby jednak tylko tak rozumieć przywołany zwrot, to wówczas skarga jednostki samorządu terytorialnego, która jest przekonana, że nie ma prawnego obowiązku zmiany nazwy np. ulicy, byłaby niedopuszczalna. Taki wynik wykładni jest sprzeczny z Konstytucją RP, gdyż pozbawia jednostkę samorządu terytorialnego możliwości ochrony sądowej w odniesieniu do istoty sporu pomiędzy tą jednostką a organem nadzoru. W związku z tym sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" musi być wykładane w ten sposób, że chodzi także o subiektywne przekonanie jednostki samorządu terytorialnego, że nazwa np. ulicy nie upamiętnia osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób. Jedynie taka wykładnia zapewnia konstytucyjnie zagwarantowaną sądową ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia, gdyż Miasto Radlin stoi na stanowisku, że brak jest podstawy do zmiany nazwy ulicy, ponieważ w ocenie wnoszącego skargę, jej patron nie powinien być uznany za osobę symbolizującą komunizm.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 6a w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy, do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 85, art. 86 i art. 90a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.; dalej: "u.s.p."), które przewidują możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie taka uchwała, na podstawie art. 85 u.s.p., została podjęta przez Radę Miejska w Radlinie [...] r.

Odnosząc się do zaskarżonego zarządzenia zastępczego w jego warstwie merytorycznej, należało stwierdzić, że było ono rezultatem postępowania przeprowadzonego w sposób niewłaściwy, bez dokonania niezbędnych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy, za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Zgodnie z art. 6 ust. 1-3 ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (ust. 1). W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 3).

Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa weszła w życie 2 września 2016 r. i jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane były do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do 2 września 2017 r. Wojewoda w przypadku niewykonania przez powiat obowiązku miał w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu (czyli do 2 grudnia 2018 r.) wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z ust. 1 ustawy. Dodać w tym miejscu należy, iż art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389) wprowadził nowe terminy dla powyższych czynności, bowiem w myśl tego przepisu, "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego albo związku metropolitalnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Przepisy art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 6 ust. 2-4 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się odpowiednio". Ustawa zmieniająca weszła w życie 21 października 2017 r., zatem termin dla jednostki samorządu terytorialnego do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy ustalony został od dnia 21 października 2017 r. do 21 października 2018 r., natomiast dla organu nadzoru do 21 stycznia 2019 r.

Zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego, podlegające kontroli sądowej w niniejszej sprawie, wydane zostało 13 marca 2019 r. Przed wydaniem tego zarządzenia, tj. [...] r. organ nadzoru wystąpił o wydanie opinii do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu, wobec czego oczekiwanie na opinię wstrzymało bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego (art. 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 6 ust. 3 i art. 2 ust. 3 ustawy). Opinia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu została doręczona Wojewodzie Śląskiemu [...] r., zatem Wojewoda Śląski wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze w terminie.

Regulacje ustawy dekomunizacyjnej mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie jednostek samorządu do nadawania i zmian nazw jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów. Nazewnictwo jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice.

Bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu powiatu może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy również interpretować pojęcie osób symbolizujących komunizm, mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Aby daną osobę uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Taką osobą jest np. "Józef Stalin", "Włodzimierz Lenin", "Bolesław Bierut", czy "Władysław Gomułka". Tylko wtedy, gdy taka osoba jest czytelna i rozpoznawalna można przyjąć, że stanowi ona "znak" danej idei, czy systemu. Dopóki osoba ta nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty samorządowej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu ( wyrok WSA w Poznaniu z 14.11.2018 r. sygn. IV SA/Po 752/18).

Należy podkreślić, że zarządzenie zastępcze oraz rozstrzygnięcie nadzorcze są kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości są to środki o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem nadzoru nad samorządem terytorialnym jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Zarządzenie zastępcze jest więc środkiem ostatecznym i powinno być stosowane przy poszanowaniu standardów samorządnego i samodzielnego administrowania w gminach. Organ nadzoru może wydawać zarządzenia zastępcze tylko w sprawach o szczególnym znaczeniu, bowiem zarządzenie zastępcze jest ingerencją w kompetencje powiatu, którego samodzielność chroni art. 16, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Dodatkowo z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) wynika, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Karta ta stanowi ratyfikowaną umowę międzynarodową i jest ona częścią krajowego systemu źródeł prawa. Powołany przepis Karty także stanowi podstawę do zaskarżenia zarządzenia zastępczego i pochodzi on z aktu prawnego wyższego hierarchicznie od ustawy dekomunizacyjnej.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Należy podzielić pogląd wyrażonym w wyroku NSA z 29 maja 2019 r. sygn. II OSK 389/19, że Instytut Pamięci Narodowej w swojej opinii powinien zająć stanowisko, co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy dana nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się np. do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z zastosowanego przez ustawodawcę ukształtowania opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - Dz. U. z 2018 r., poz. 2032 ze zm.) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, ponieważ nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ ten zobowiązany jest przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Innymi słowy, organ nadzoru jest zobowiązany opinię Instytutu Pamięci Narodowej ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy. W art. 1 ust. 1 ustawodawca posłużył się natomiast nieostrym określeniem "symbolizuje", które wymaga wyjaśnienia w opinii, a następnie w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, dlaczego określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny, albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie na pewne fakty historyczne, jak np. przynależność do określonych organizacji.

Z akt sprawy wynika, że Instytut Pamięci Narodowej w opinii z [...] r. przedstawił aspekt historyczny pobytu patrona ulicy na terytorium Polski, odwołując się do powszechnie znanych faktów historycznych i oceny ich znaczenia dla państwowości polskiej po II wojnie światowej. Wskazał mianowicie, że Piotr Iwanowicz Rogozin był jednym z tysięcy oficerów sił zbrojnych Zawiązku Socjalistycznych Republik Radzieckich uczestniczących w walkach na ziemiach polskich. ZSRR wykorzystywał walki z Niemcami do jednoczesnej realizacji imperialnej polityki wymierzonej w suwerenne prawa Rzeczypospolitej Polskiej do aneksji znacznej części jej terytorium oraz zniewolenia całej reszty. Upamiętnienie Piotra Iwowicza Rogozina nie było spowodowane niczym innym jak tylko stosunkowo wysoką rangą w strukturach Armii Czerwonej. Oznacza to, że w tej nazwie ulicy honorowane są nie tylko szczególne zasługi osobiste patrona, ale raczej jest ona wyrazem hołdu dla całej formacji sił zbrojnych ZSRR. Obecność i aktywność Armii Czerwonej w Polsce po 1944 roku uniemożliwiła odbudowę niepodległego Państwa Polskiego oraz spowodowała cierpienia narodu polskiego. Wyrazem szacunku dl a każdej żołnierskiej śmierci (nawet w stosunku do obcej lub wrogiej armii) jest dbałość o groby żołnierzy, a mogiła Piotra Iwanowicza Rogozina podlega ochronie. Gloryfikowanie sił zbrojnych ZSRR poprzez szczególne honorowanie w nazwach ulic poszczególnych oficerów i żołnierzy jest formą propagowania narzuconego przez te siły komunistycznego zniewolenia.

Po przywołaniu faktów historycznych IPN stwierdził, że "w świetle przytoczonych faktów historycznych nie ulega kwestii, iż osoba Piotra Iwanowicza Rogozina stanowi symbol komunizmu o jakim mowa w art. 1 ustawy. Powyższe znajduje dodatkowe odzwierciedlenie w nazwie ulicy, która wskazaną postać upamiętnia. Tym samym nazwa ta propaguje komunizm, a co za tym idzie jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy".

Organ nadzoru w kontrolowanym zarządzeniu zastępczym ograniczył się w do przytoczenia faktów historycznych zawartych w opinii IPN i podkreślił, że opinia ta odwołuje się do faktów notoryjnych jednakże znaczenie Armii Czerwonej w procesie zniewolenia społeczeństwa polskiego uzasadnioną wątpliwość budzi upamiętnianie miejsc publicznych patronatem oficera tej armii. Odwołano się przy tym do wyroku WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2018r. sygn. akt III SA/Kr 132/18. Wyrok ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do postaci osoby o jednoznacznym związku z aktywną działalnością we władzach partii komunistycznej w Polsce wysokiego szczebla, co nie jest adekwatne do kwestionowanej osoby patrona ulicy.

Zgodnie z przywołanym już wyżej art. 6 ust. 3 ustawy, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Jednakże rola organu nadzoru nie może sprowadzać się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii oraz do jej przytoczenia w treści zarządzenia. Opinia IPN nie może być bowiem, jak to uczynił Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu, utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu samorządu w merytorycznej kwestii, jaką jest zmiana nazwy ulicy na podstawie ustawy, uprawniony był organ nadzoru, a nie IPN. Literalna wykładnia art. 6 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że sformułowanie, iż "wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej" nie oznacza, że opinia ta bezwzględnie wiąże organ. Przepis ten stanowi jedynie, że organ nadzoru zobligowany jest uzyskać taką opinię. Także wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że opinia IPN nie może być utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Wymóg uzyskania opinii należy rozumieć jako obowiązek jej zasięgnięcia, brak możliwości wydania zarządzenia bez tej opinii, a nie zastąpienie nią zarządzenie wojewody. Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia organu nadzoru od badania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. czy nie jest jedynie gołosłowną oceną, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa lub postać symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi błędami (np. wyroki WSA w Poznaniu z 22.03.2018 r., sygn. IV SA/Po 158/18, z 24.05.2018 r., sygn. II SA/Po 123/18, z 10.05.2018r., sygn. II SA/Po 117/18, z 13.06.2018 r., sygn. IVSA/Po 338/18, WSA w Gdańsku z 29.03.2018 r., III SA/Gd 126/18). Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że treść opinii IPN zwalnia organ nadzoru od przeprowadzenia własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 ustawy. Opinia IPN jest również dowodem w sprawie i jako taka powinna podlegać ocenie organu, ponieważ przepisy organu nie nadają jej wiążącego charakteru ( wyrok WSA w Łodzi z 10.07.2018 r. o sygn. III SA/Łd 100/18, z 6.06.2018 r. o sygn. III SA/Łd 260/18, z 17.07.2019r. sygn. akt III SA/Łd 506/19).

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie poczynił żadnych własnych ustaleń związanych z badaniem, czy opinia IPN spełnia wszystkie wymogi. Nie dokonał też żadnych ustaleń związanych z uznaniem, że osoba patrona ulicy jest postacią symbolizującą komunizm, czy stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem, wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem, gdyż komunizmu nie symbolizują nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone z komunizmem. W niniejszej sprawie ta kwestia ma szczególny walor, a to ze względu na powołane przez skarżącą wyniki badań sondażowych. Dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców miasta, gminy, powiatu symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu (wyroki WSA w Poznaniu z 26.04.2018 r., sygn. II SA/Po 113/18, z 13.06.2018 r., sygn. IV SA/Po 338/18, WSA w Łodzi 6.06.2018 r., sygn. III SA/Łd 260/18). Wojewoda podejmując działania na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy winien wykazać, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Jedynie wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei czy systemu. (wyrok WSA w Łodzi z 6.06.2018 r., sygn. III SA/Łd 260/18).

Przywołanie samych faktów historycznych dotyczących danej osoby jedynie jako oficera Armii Czerwonej poległego w okolicach Radlina nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że osoba ta symbolizuje komunizm. Gdyby ustawodawca chciał uznać za symbol komunizmu samą służbę w szeregach Armii ZSRR to niewątpliwie wprost przewidziałby to w zapisach ustawy. Stanowisko to jest obecnie ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym stosowania ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (np. wyroki NSA z 3.04.2019 r. sygn. akt II OSK 3079/18, z 13.11.2018 r. sygn. akt II OSK 1825/18 oraz sygn. akt II OSK 2871/18).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że w sprawie nie wykazano w dostateczny sposób, aby nazwa ulicy "Piotra Iwanowicza Rogozina" odwoływała się do osoby symbolizującej komunizm. Ani bowiem w opinii IPN wydanej na wniosek skarżącej jak i organu nadzoru, ani w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie zostało wykazane, że działalność podejmowana przez patrona uczyniła z niego osobę symbolizującą totalitarny ustrój. Nie przesądzając tego, czy Piotr Iwanowicz Rogozin zasługuje na upamiętnienie poprzez bycie patronem ulicy w mieście, w którego uwolnieniu od hitlerowskiej okupacji brał udział, czy jest osobą symbolizującą komunizm, opinia IPN w ogóle nie wyjaśnia, co powielono w zaskarżonym akcie. Podczas gdy symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl jakieś pojęcie, czynność przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński. Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, W-wa 1978, s.936). Postaciami symbolicznymi dla komunizmu są jego współtwórcy lub prominentni działacze bowiem ich rola w tworzeniu i utrzymywaniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie. Nie symbolizują natomiast komunizmu osoby wprawdzie związane z tym systemem, które jednak współcześnie nie są rozpoznawalne w tym charakterze w kręgach społecznych szerszych niż znawcy historii. Propagowanie danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Notoryjne fakty historyczne zawarte w opinii IPN nie są przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, a opnia ta z całą pewnością nie może być jednak bez żadnej weryfikacji uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana data, postać lub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Przepisy ustawy nie przewidują co prawda prowadzenia, poza opinią IPN, postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności nazwy ze standardami, o których mowa w art. 1, co jednak nie oznacza, że dla wydania właściwego rozstrzygnięcia czynienie przez organ własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone. Opinia IPN powinna w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. Jest ona jest dowodem w sprawie i dlatego winna podlegać ocenie organu zwłaszcza, że przepisy ustawy nie nadają jej wiążącego charakteru.

Podstawowa treść zaskarżonego zarządzenia zastępczego obejmuje powielenie opinii IPN z [...] r., która w ocenie organu nadzoru została przygotowana przez profesjonalny podmiot, jest prawidłowa, logiczna i przekonywująca. Sąd nie podziela tego stanowiska. Opinia ta została sporządzona w istocie w sposób niepozwalający na jej kontrolę. IPN jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję jako opiniującą wątpliwości organu nadzoru co do określonych nazw w rozumieniu ustawy dekomunizacyjnej. Każda jednak opinia sporządzana na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi spełniać pewne podstawowe wymogi. Opinia musi mieć swoje uzasadnienie, które ma zawierać przesłanki, jakimi kierowała się osoba sporządzającą daną opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Opinia powinna zawierać wskazanie na źródła, z których korzystano przy jej opracowywaniu. Powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii. Musi być sporządzona w sposób logiczny i z tej logiki powinien wynikać jej przekonywujący charakter. Innymi słowy analizując daną opinię nawet osoba nie posiadająca wiedzy specjalistycznej winna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła i osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny lub konkluzji.

Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę. W kontrolowanej sprawie organ nadzoru nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego dokonanych jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych. Zgodnie z art. 53j ustawy z 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko narodowi Polskiemu (tj. Dz. U. z 2016 poz. 1575 ze zm.) "Instytut Pamięci prowadzi działalność związaną z upamiętnianiem historycznych wydarzeń, miejsc oraz postaci w dziejach walk i męczeństwa Narodu Polskiego, zarówno w kraju, jak i za granicą, a także miejsc walk i męczeństwa innych narodów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej...". Wykonywanie zadań w przytoczonym artykule następuje również przez zajmowanie stanowisk, wydawanie opinii o czym mowa w art. 53k ustawy o IPN. Gdyby podzielić pogląd, że opinia IPN jest wiążąca dla organu nadzoru, to racjonalny ustawodawca uprawnienia określone w art. 6 ust. 2 u.z.p.k. nadałby IPN, a nie wojewodzie. Tymczasem zadania nałożone na IPN w ustawie, zobowiązują tą jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej (wyrok WSA w Olsztynie z 5.04.2018 r., sygn. II SA/Ol 94/18).

Tymczasem to rzeczą Wojewody było ustalenie, czy rzeczywiście nazwa, o której mowa spełnia znamiona propagowania bądź symbolizowania komunizmu, w szczególności poprzez poddanie ocenie opinii IPN w kontekście historycznych uwarunkowań dotyczących miasta Radlin oraz osoby patrona.

Istotna dla sprawy opinia IPN z [...] r. w ogóle nie odniosła do kwestii rozpoznawalności osoby patrona ulicy w przeszłości i aktualnie, co ma zasadnicze znaczenie w zakresie symbolizowania komunizmu. Żadnych ustaleń, a także rozważań w tym zakresie w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym nie przeprowadził również organ nadzoru. Tymczasem nie może symbolizować komunizmu osoba, która aktualnej społeczności tego miasta z komunizmem się nie kojarzy, co wynika z sondażu przywołanego przez skarżącą. Przedłożona przez skarżącą kopia uchwały nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w W. z [...] r. nie zawiera uzasadnienia, a nadto jej przedmiotem było porządkowanie nazw ulic na terenie miasta i zawiera odniesienie do parudziesięciu różnych nazw ulic.

Tym samym brak rzetelnej oceny dowodowej zebranego w sprawie materiału, który dotknięty był wadą niekompletności, uczynił koniecznym i uzasadnionym usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewoda nie wykazał bowiem swojego uprawnienia do ingerencji nadzorczej w formie zarządzenia zastępczego przewidzianego dla wyjątkowych sytuacji, gdyż nie wykazał, że patron ulicy jest postacią symbolizującą komunizm. Obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona stanowi podstawowy warunek prawidłowego prowadzenia każdego postępowania opartego o przepisy prawa publicznego. W tej zaś sprawie, opierając się na wadliwie sporządzonej opinii IPN z [...] r., przedwcześnie organ nadzoru stwierdził, że nazwa nadana ulicy spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy. Organ nadzoru winien kierować się wrażliwością na głos lokalnej społeczności, która deklarując przywiązanie do nazwy, wykazuje jednocześnie jakie względy i historyczne uwarunkowania przemawiają za jej pozostawieniem, czego nie uczyniono. Wnikliwe rozpatrzenie argumentacji obu stron sporu doprowadziło do uznania, że wydając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Śląski naruszył art. 1 ust. 1 ustawy, dokonując niewłaściwej jego interpretacji. Powyższe wskazuje, że w sprawie nie zaistniały podstawy lub co najmniej przedwcześnie przyjęto ich istnienie, do zastosowania regulacji art. 6 ust. 2 ustawy i wydania zarządzenia zastępczego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy w zw. z art. 100 u.s.g., postępowanie wolne było od opłat sądowych.