Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2141/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56, art. 57
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 76
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pky 1 lit a i c, art. 174, 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 369/12 w sprawie ze skargi Gminy Wierzchlas na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 13 lutego 2012 r. znak:51/2012 znak: WOP.7722.0025.2012.LM.AKA w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie budynku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz Gminy Wierzchlas kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. o sygn. akt II SA/Łd 369/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (zwanego dalej: "WINB") z dnia 13 lutego 2012 r. o numerze 51/2012 oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu (zwanego dalej: "PINB") z dnia 22 grudnia 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Gmina Wierzchlas wystąpiła w dniu 23 listopada 2011 r. do PINB z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie gminnej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działce nr 1 i 2 w Krzeczowie.

W trakcie kontroli obowiązkowej, przeprowadzonej w dniu 30 listopada 2011 r., stwierdzono przystąpienie do użytkowania oczyszczalni ścieków poprzez: uruchomienie przepompowni z komorą retencyjną; uruchomienie przepompowni ścieków oczyszczonych; uruchomienie urządzenia znajdujące się w obrębie biofiltru; dokonanie odczytów napięcia oraz przepływu ścieków oczyszczonych.

Decyzją z dnia 2 grudnia 2011 r. PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie gminnej oczyszczalni ścieków.

Jednocześnie, postanowieniem z dnia 22 grudnia 2011 r. o numerze 243/11, znak: PINB.7353.374.2651.11, PINB wymierzył Gminie Wierzchlas karę w wysokości 40.000 zł z tytułu użytkowania gminnej oczyszczalni ścieków bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ oparł swoje postanowienie na przepisie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane).

W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina podniosła zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 57 ust. 1 pkt 2a, pkt 4 i pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem strony "wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2a, pkt 4 i pkt 6 ustawy Prawo budowlane (...) nakłada na inwestora dodatkowe obowiązki wynikające z warunków udzielonych pozwoleniem na budowę, a zwłaszcza z warunków określonych w decyzji środowiskowej dla budowy i eksploatacji oczyszczalni ścieków i pozwolenia wodnoprawnego na budowę wylotu i wprowadzenie oczyszczonych ścieków, tj. wypełnienie obowiązków, wynikających z art. 76 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 42 ustawy Prawo wodne. Innymi słowy, nie jest możliwe zgodnie z prawem wypełnienie obowiązków określonych w art. 57 ustawy Prawo budowlane, bez spełnienia warunków określonych w art. 76 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie można bowiem zgłosić do użytkowania oczyszczalni ścieków jako obiektu oddziałującego na środowisko, bez przeprowadzenia rozruchu oczyszczalni, celem dostosowania obiektu nowo wybudowanego do wymagań przepisów ochrony środowiska, wynikających zarówno z decyzji środowiskowej, jak i z pozwolenia wodnoprawnego, które to decyzje, na podstawie przepisów odrębnych, stanowią jednocześnie warunki udzielenia pozwolenia na budowę.

Orzekając na skutek zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 lutego 2012 r., GINB utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż PINB zobligowany był wydać postanowienie o nałożeniu kary, bowiem w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych pod pojęciem użytkowania obiektu rozumie się korzystanie z rzeczy, niezależnie od zakresu i długotrwałości.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB stwierdził, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, a prowadząc postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie badał zgodność wybudowanego obiektu z projektem budowlanym. W trakcie kontroli obowiązkowej został prawidłowo spisany protokół kontroli obowiązkowej, ponadto spisano protokół z oględzin i sporządzono dokumentację fotograficzną na okoliczność nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu.

Organ odwoławczy uznał za niezasadne stanowisko inwestora, że nie można zgłaszać do użytkowania oczyszczalni ścieków jako obiektu oddziałującego na środowisko, bez przeprowadzenia rozruchu oczyszczalni celem dostosowania obiektu nowowybudowanego do wymagań przepisów ochrony środowiska, ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania swojej właściwości z urzędu. W tym przypadku właściwość rzeczową PINB należało ustalić według przepisów o zakresie jego działania (art. 82 i 83 ustawy Prawo budowlane). Prawodawca wyraźnie wskazał rodzaje spraw, należące do właściwości powiatowego i wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, w związku z czym organy nadzoru budowlanego nie mogły odnieść się na etapie prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie do wymagań, określonych przepisami ustawy Prawo wodne czy ustawy o ochronie środowiska. Nic nie stało jednak na przeszkodzie, ażeby na gruncie przepisów Prawa budowlanego, inwestor przed dokonaniem rozruchu przedmiotowego obiektu budowlanego uzyskał pozwolenie na użytkowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Gmina Wierzchlas wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości podnosząc zarzuty naruszenia:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż wykonane czynności rozruchu instalacji oczyszczalni ścieków stanowią przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy czynności inwestora ograniczały się do wymaganych prawem badań i sprawdzeń czy oczyszczalnia spełnia ustawowe kryteria dla obiektów tego typu;

2. art. 83 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że WINB na etapie rozpatrywania zażalenia nie jest właściwy do rozstrzygania o przepisach ustawy o Prawie ochrony środowiska i ustawie Prawo wodne, podczas gdy regulacje wspomnianych ustaw określają dodatkowe wymogi w toku uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie oczyszczalni ścieków w zakresie badań i sprawdzeń, a tym samym określają podejmowane w związku z tym czynności nie jako użytkowanie obiektu a rozruch bądź też przygotowanie do użytkowania obiektu, co stanowi o niemożności zastosowania kary grzywny za użytkowanie obiektu bez uzyskania pozwolenia;

3. art. 76 ustawy Prawo o ochronie środowiska, w związku z art. 42 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez ich niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że czynności wykonane przez inwestora przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie były niedozwolonym użytkowaniem oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy wskazane przepisy uprawniają inwestora do wykonywania badań i sprawdzeń oraz rozruchu;

II. przepisów prawa proceduralnego mającego wpływ na wynik sprawy:

1. art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że w omawianym stanie faktycznym doszło do zaistnienia przesłanek z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który to błąd był wynikiem:

a) naruszenia art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w toku badania okoliczności sprawy przesłanek wyłączających twierdzenie o oddaniu przedmiotowego obiektu do użytkowania bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie,

b) naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, tj. zweryfikowanie czy działania inwestora w zakresie sprawdzenia funkcjonalności obiektu budowlanego są przesłankami koniecznymi w rozumieniu przepisów art. 76 ustawy Prawo o ochronie środowiska i art. 42 ust. 2 ustawy Prawo wodne, do skierowania wniosku o udzielenie zezwolenia na użytkowanie oczyszczalni ścieków w świetle art. 57 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

2. art. 124 k.p.a. poprzez niewskazanie uzasadnienia i podstawy prawnej dla przyjęcia przez WINB braku swojej właściwości dla rozstrzygania na ówczesnym etapie postępowania o zastosowaniu w celu wyjaśnienia sprawy przepisów ustaw Prawo o ochronie środowiska i Prawo wodne.

Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę, zgodził się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu WINB, że brak legalnej definicji pojęcia "użytkowanie" upoważnia do jego rozumienia w znaczeniu potocznym, gdzie użytkowanie oznacza używanie czegoś, korzystanie z czegoś, eksploatację.

Jednakże Sąd podkreślił, iż to, czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, będzie zależało od ustaleń w każdej konkretnej sprawie.

Sąd I instancji zauważył zatem, iż kontrolowana sprawa dotyczy oczyszczalni ścieków, stanowiącej budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nie chodzi zatem o obiekt, w którym funkcjonują określone urządzenia, z których korzystanie jest przejawem jego użytkowania. Chodzi o budowlę, będącą zespołem szeregu elementów (jak w niniejszej sprawie przepompowni z komorą retencyjną, oczyszczalni mechanicznej, zbiornika technologicznego, stacji odwadniania osadu, zbiornika ścieków oczyszczonych, bloku odbioru ścieków dowożonych), stanowiących całość technologiczną, będącą nadto instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. Nr 25 z 2008 r., poz. 150 ze zm.). Nie można więc odmówić racji skarżącej Gminie, iż prawidłowy i należycie udokumentowany wniosek o pozwolenie na użytkowanie winien być poprzedzony sprawdzeniem prawidłowości wykonania (w tym także funkcjonowania) elementów, stanowiących części składowe obiektu (budowli), będącego przedmiotem inwestycji. Zgodnie zresztą z treścią art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć m.in. protokoły badań i sprawdzeń. Dla Sądu oczywistym wydaje się, iż wymogi te odnoszą się do prawidłowości wykonania i funkcjonowania obiektu, którym jest oczyszczalnia ścieków.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż sprawdzenie prawidłowości wykonania i funkcjonowania budowli (oczyszczalni ścieków będącej całością technologiczną) jest niezbędne dla skutecznego ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na użytkowanie i nie stanowi nielegalnego użytkowania obiektu, w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wykluczając tym samym możliwość wymierzenia kary, o której mowa w tym przepisie.

Za trafnie uznano stanowisko skarżącej, iż spełnienie wymagań ochrony środowiska w zakresie wykonania wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko, zastosowania odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji, uzyskania wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska, dotrzymywania na etapie wymaganych prawem badań i sprawdzeń, wynikających z mocy prawa standardów emisyjnych oraz określonych w pozwoleniu warunków emisji, warunkuje oddanie obiektu budowlanego do użytkowania (art. 76 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska).

W ocenie Sądu I instancji, całkowicie nietrafne jest natomiast stanowisko organów, iż spełnienie obowiązków, określonych w omawianym przepisie kontrolowane jest jedynie przez właściwe organy ochrony środowiska.

Uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji Sąd wskazał na naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. podnosząc, iż ustalenia organu sprowadzają się wyłącznie do konstatacji, iż oczyszczalnia w dacie kontroli była użytkowana, nie odnoszą się natomiast w żadnej mierze do argumentacji, prezentowanej przez stronę skarżącą, iż użytkowanie to miało charakter "rozruchu technologicznego", umożliwiającego sprawdzenie prawidłowości wykonania i działania oczyszczalni ścieków (budowli, objętej pozwoleniem na budowę).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku WINB wniósł o jego uchylenie w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi Gminy Wierzchlas, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, iż strona skarżąca mogła użytkować budowlę bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w okresie tzw. "rozruchu technologicznego", koniecznego dla uzyskania sprawdzenia prawidłowości jej działania i wybudowania

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 56 ust. 1 oraz art. 57 ust 7 w związku z art. 76 ust 1 ust 2 i ust 4 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich błędna wykładnię polegająca na uznaniu, że inwestor w okresie koniecznym dla uzyskania sprawdzenia prawidłowości działania i wybudowania budowli tzw. "rozruchu technologicznego" może ją używać, a tym samym przystąpić w tym okresie do użytkowania bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Autor skargi kasacyjnej podzielił w całości stanowisko prezentowane przez działające w sprawie organy, wyrażone zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak również w odpowiedzi na skargę. W jego ocenie, nie można odnosić zakresu normy prawnej wyrażonej w art. 57 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego do art. 76 Prawa ochrony środowiska jak to uczynił Sąd I instancji. Zakres stosowania art. 76 Prawa ochrony środowiska zależy od okoliczności takich jak wielkość, rodzaj i przeznaczenie obiektu budowlanego, jego lokalizacja itd. Wymagania te podlegają uszczegółowieniu przede wszystkim w pozwoleniu na budowę (a przeważnie w projekcie budowlanym), którego treść w pewnych sytuacjach może być determinowana stanowiskiem organu współdziałającego (organu ochrony środowiska). Omawiany obowiązek jest zatem niezależny od wynikającego z art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał nadto, iż ustawa Prawo ochrony środowiska zakłada, że nie później, niż w ciągu 30 dni od rozpoczęcia rozruchu nowo zbudowanego lub zmodernizowanego obiektu budowlanego (zespołu obiektów, instalacji) należy osiągnąć standardy emisyjne wymagane ustawą bądź ustalone pozwoleniem emisyjnym. Inaczej mówiąc, w fazie rozruchu, nie dłużej jednak niż przez 30 dni, dozwolone są emisje wykraczające poza ustalone wskaźniki. Dotyczy to jednak wyłącznie nowo zbudowanych (zmodernizowanych) obiektów (instalacji). W pozostałych sytuacjach dopuszczalny czas utrzymywania się "uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych" oraz obowiązujące wówczas warunki emisji winny być określone w pozwoleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że sprawa mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach określonych w skardze kasacyjnej.

Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt. 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przepis art. 174 pkt 1 ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sformułowane w niej zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednak forma postawionych zarzutów procesowych, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały przez skarżącego kasacyjnie ściśle powiązane z podstawowym zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 oraz art. 57 ust. 7 związku z art. 76 ust. 1 ust. 2 i ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich błędna wykładnię polegająca na uznaniu, że inwestor w okresie koniecznym dla uzyskania sprawdzenia prawidłowości działania i wybudowania budowli tzw. "rozruchu technologicznego" może ją używać, a tym samym przystąpić w tym okresie do użytkowania bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, uzasadnia łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów, ze szczególnym uwzględnieniem wspomnianego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego rozpatrywanego jako pierwszy. Przesądzenie zasadności zarzucanego uchybienia ma wpływ na dalsze badania sprawy i jej rozstrzygnięcie.

Merytoryczne badanie zarzutów skargi kasacyjnej rozpocząć należy od stwierdzenia, że skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego wymienił enumeratywnie trzy przepisy i powołał ustawę o ochronie środowiska co wskazuje, że zarzut dotyczy przepisów tej ustawy. Z uzasadnienia zarzutu wynika natomiast, że wskazanie przepisów art. 56 ust.1 i art. 57 ust.7 odnosi się do ustawy Prawo budowlane, przy czym skarżący kasacyjnie nie wskazuje ani daty uchwalenia tej ustawy, ani daty i miejsca jej publikacji. Przyjmując aktualność obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz uznając zgodność odniesień skarżącego kasacyjnie do treści art. 56 i 57 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wymienionym zarzutem naruszenia prawa materialnego objęte są przepisy art. 56 ust.1 i art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., a forma redakcyjna powyższego zarzutu wynika z błędu pisarskiego. Błędu, po którego ustaleniu można było przejść do rozpoznania powyższego zarzutu we wskazanej wersji. Rozważenie zarzutu należało rozpocząć od przywołania treści przepisów. Przepis art. 57 ust.7 Prawa budowlanego brzmi: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust.1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu." Przepis art. 56 ust.1 Prawa budowlanego stanowi natomiast, iż inwestor w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy: Państwowej Straży Sanitarnej, Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. W przepisie art. 76 ust.1, 2 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi się natomiast: ust.1 - nowo zbudowany lub przebudowany obiekt budowlany, zespół obiektów lub instalacja nie mogą być oddane do użytkowania, jeżeli nie spełniają wymagań ochrony środowiska, o których mowa w ust.2; ust.2- wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji są: 1) wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko; 2) zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji; 3) uzyskanie wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska; 4) dotrzymywanie na etapie wymaganych prawem badań i sprawdzeń, wynikających z mocy prawa standardów emisyjnych oraz określonych w pozwoleniu warunków emisji; ust. 4 - na 30 dni przed terminem oddania do użytkowania nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji realizowanych jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, inwestor jest obowiązany poinformować wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o planowanym terminie: 1) oddania do użytkowania nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji; 2) zakończenia rozruchu instalacji, jeżeli jest on przewidywany.

Wskazując na powyższe przepisy skarżący kasacyjnie zarzucił błędną ich wykładnię przez uznanie, że inwestor w okresie koniecznym dla uzyskania sprawdzenia prawidłowości działania i wybudowania budowli tzw. "rozruchu technologicznego" może ją używać, a tym samym przystąpić w tym okresie do użytkowania bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

NSA wskazuje, że WSA nie przesądził ostatecznie w żadnym miejscu swojego uzasadnienie tej kwestii w wersji wskazywanej przez skarżącego kasacyjnie. Nie wskazał, że w okresie rozruchu technologicznego można przystąpić do użytkowania wybudowanego obiektu i go używać. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że użyty w art. 57 ust.7 termin " przystąpienie do użytkowania" nie otrzymał definicji legalnej w ustawie Prawo budowlane przez co pojęcie to upoważnia do jego rozumienia w znaczeniu potocznym, gdzie użytkowanie oznacza używanie czegoś, korzystanie z czegoś, eksploatację. Stwierdził również, że to czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, będzie zależało od ustaleń w każdej konkretnej sprawie. Ustaleń co do charakteru obiektu, sposobu jego funkcjonowania, potrzeby sprawdzenia prawidłowości wykonania i funkcjonowania budowli przed przystąpieniem do użytkowania. Wskazał na szczególny charakter oczyszczalni ścieków będącej przedmiotem postępowania, na jej pojęcie instalacji w rozumieniu art. 3 pkt. 6 lit. c ustawy Prawo ochrony środowiska, potrzebę spełnienia wymagań tej ustawy przed przystąpieniem do użytkowania. Zakwestionował nieprzekonywujący sposób ustalenia przez organy administracji nielegalnego użytkowania instalacji, brak odniesienia się do argumentacji skarżącej o uruchomieniu instalacji w ramach rozruchu technologicznego mającego na celu sprawdzenie prawidłowości wykonania i działania oczyszczalni ścieków. Tym samym Sąd I instancji wskazał na potrzebę ustalenia zamiaru i celu w jakim uruchomiono instalację.

Zdaniem NSA Sąd I instancji trafnie uznał, że przystąpienie do użytkowania wiąże się z zamiarem używania rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. Analiza art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego uzasadnia sformułowanie poglądu, że przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Wskazać należy, że "użytkowanie obiektu budowlanego" w rozumieniu art.57 ust.7 Prawo budowlane nie jest tożsame z jakimkolwiek rodzajem korzystania z niego, również i z tego powodu, że stosownie do treści art.5 ust 2 ustawy Prawo Budowlane, obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Przystąpienie do użytkowania nie odnosi się też do zdarzenia jednorazowego, ale do sytuacji istniejącej w dłuższym przedziale czasowym. "Użytkowanie" w rozumieniu tego przepisu oznacza korzystanie z obiektu budowlanego w sposób ciągły i trwały. Nie będzie nim uruchomienie instalacji w celu sprawdzenia czy spełnia wszystkie wymagania konieczne do jej prawidłowego użytkowania. Inny jest wówczas cel uruchomienia instalacji. Okoliczność, że w czasie rozruchu technologicznego oczyszczalnia ścieków pracuje, że oczyszcza umieszczone w niej ścieki nie oznacza jeszcze, że jest użytkowana w znaczeniu użytym w przepisie art. 57 ust.7 prawa budowlanego. Nie można sprawdzić pracy tego rodzaju urządzeń technologicznych "na sucho". Jest to wiedza powszechna, notorium, które należy uwzględnić. Należy natomiast ustalić moc pracy urządzeń, wielkość wrzutu konieczną do sprawdzenia prawidłowości pracy urządzenia, wielkość zarejestrowaną podczas kontroli, istnienie umów na dostawę ścieków, początek biegu ich obowiązywania, sam fakt przekazania instalacji inwestorowi przez wykonawcę. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń możliwa jest ocena czy w ramach rozruchu technologicznego przystąpiono jednocześnie do użytkowania instalacji w ww. rozumieniu art. 57 ust.. 7 Prawa budowlanego. Analiza wykazuje, że zabrakło tego w zaskarżonym orzeczeniu organu administracji publicznej. Słusznie również Sąd I instancji wskazał, że instalacja jaką jest przedmiotowa oczyszczalnia ścieków musi spełniać wymagania ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 76 ust.1 tej ustawy zakazuje oddania do użytkowania obiektów nie spełniających wymagań ustawy. Zatem słusznym jest uznanie, że ostatnim etapem, na którym można powstrzymać wystąpienie negatywnych zmian w środowisku jest oddanie do użytkowania nowo zbudowanych lub przebudowanych obiektów budowlanych, zespołu obiektów lub instalacji. Realizacja tego celu może miejsce w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na użytkowanie, czyli sprawdzenie instalacji może się odbyć przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie instalacji, a co z kolei wpływa na ocenę przystąpienia do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Jest to dodatkową argumentacją przemawiająca za słusznością poglądu, że przystąpienie do użytkowania wiąże się z zamiarem trwałego użytkowania obiektu budowlanego, instalacji zgodnie z przeznaczeniem. Na użytek przedmiotowej sprawy nie zasadne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że nie można odnosić zakresu normy prawnej wyrażonej w art. 76 ustawy Prawo ochrony środowiska do normy prawnej wyrażonej w art. 57 ust.1 pkt.4 Prawa budowlanego, stanowiącej o konieczności dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu protokołów badań i sprawdzeń. Przywołanie przez Sąd I instancji treści art. 76 ustawy Prawo ochrony środowiska odnosi się do argumentacji przemawiającej za przyjęciem konieczności ustalenia zamiaru inwestora co do trwałego przystąpienia do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zamiaru, który powinien być każdorazowo ustalony celem dokonania oceny czy w danej sprawie doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem prawa skutkującym nałożenie kary pieniężnej z art. 57 ust.7 w zw. z art. 59f ust.1 Prawa budowlanego. Okoliczność jakie dokumentu należy dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, instalacji, w myśl art. 56 ust.1 i art. 57 ust.1 Prawa budowlanego nie jest wyłącznie przesądzająca o wykładni pojęcia "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego" użytego w art. 57 ust.7 Prawa budowlanego.

Zatem zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 oraz art. 57 ust 7 Prawa budowlanego w związku z art. 76 ust 1 ust 2 i ust 4 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich błędna wykładnię nie jest zasadny.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie .przepisów postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, iż strona skarżąca mogła użytkować budowlę bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w okresie tzw. "rozruchu technologicznego", koniecznego dla uzyskania sprawdzenia prawidłowości jej działania i wybudowania. Zatem powyższy zarzut kasacyjny nierozerwalnie związany został z zastosowaną przez Sąd I instancji wykładnią prawa materialnego i uznaniem, że w świetle tej wykładni organ nie dokonał pełnych ustaleń w sprawie. Zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny. Podstawa orzekania przez Sąd I instancji z art. 145 § 1pkt.1 lit. a i c p.p.sa., również wobec stwierdzenia naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a. z uwagi na niedokonanie pełnych ustaleń w sprawie, jest prawidłowa. Powoduje to nietrafność zarzutu kasacyjnego co do naruszenia powyższego przepisu przez Sąd I instancji.

W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt.2 p.p.s.a.