Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2525/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Andrzej Cisek Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2005 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. umorzył postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych, polegających na dobudowie łazienki do budynku mieszkalnego przez M. H. – współwłaścicielkę działki nr [...] AM3 położonej w U. przy ul. W. [...] oraz współwłaścicielkę obiektów budowlanych znajdujących się na niej. W uzasadnieniu tejże decyzji stwierdzono, iż dobudowa miała miejsce w roku [...] lub w latach wcześniejszych i została wykonana bez pozwolenia na budowę. W sprawie tej zostało wszczęte postępowanie administracyjne w [...] r. i dotychczas nie została wydana decyzja. Zarówno w czasie budowy, jak i do tej pory, nieruchomość jest współwłasnością. Jest ustanowiony sądownie sposób użytkowania obejmujący także łazienkę dobudowaną bez pozwolenia. W związku z powyższym, w ocenie organu pierwszej instancji, zastosowanie ma art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Jednak, jak wskazuje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie przepisu art. 103 ust. 2 tejże ustawy, w odniesieniu do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, zamiast art. 48 stosuje się przepisy dotychczasowe. Te przepisy zawiera ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ (obecnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w T. – zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z 1994 r.) stwierdzi, że obiekt lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. Ś., który został zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. Ś. w dniu [...]r. przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako 11M. Jest to zabudowa mieszkaniowa z preferencją zabudowy zagrodowej – lokalizacja wzdłuż ulicy. Zdaniem organu nadzoru budowlanego nie można zatem stwierdzić, że dobudowa przedmiotowej łazienki stoi w kolizji z ustaleniami planu. Nie stwierdza się też niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia spowodowanych przez dobudowę. W związku z tym brak przesłanek do nakazania przymusowej rozbiórki dobudowanej łazienki. Dlatego też należało postępowanie w tej sprawie umorzyć.

Nadto podniesiono, iż jednym z podstawowych warunków niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę jest wykazanie przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.). Zgodnie zaś z art. 199 kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczającą zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Dobudowa łazienki była czynnością przekraczającą zakres zarządu zwykłego. W związku z czym inwertor na jej realizację był zobowiązany uzyskać zgodę współwłaścicieli. W tej sprawie stosunkami cywilnymi w zakresie sposobu użytkowania nieruchomości zajmował się Sąd, który objął stosownym postanowieniem również dobudową łazienkę, czym usankcjonował niejako jej użytkowanie od strony cywilnej. Niemniej spory dotyczące czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, jak podnosi organ, mogą być rozstrzygane na drodze cywilnej. Organ nadzoru budowlanego nie jest zatem właściwy w tym zakresie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. K. domagając się jej uchylenia. Odwołująca się wskazała, iż na podstawie art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zatem zgodnie z art. 105 § 1 kpa oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak pisze strona, postępowanie dotyczące budowy łazienki bez decyzji o pozwoleniu na budowę i dodatkowo bez zgody współwłaścicieli mogłoby być uznane za bezprzedmiotowe m.in. w sytuacji, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego, sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji albo w razie zmiany stanu prawnego w toku postępowania, a umorzenia postępowania wymaga wyraźny przepis ustawowy. Zdaniem strony sprawa dotycząca budowy przedmiotowej łazienki miała i ma charakter sprawy administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 81 pkt 2 Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy wydawanie decyzji w sprawach dotyczących: przygotowania inwestycji budowlanych do realizacji, ich wykonywania, przekazywania do użytkowania oraz utrzymywania i rozbiórki obiektów budowlanych. Natomiast zgodnie art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Odwołująca się wskazała nadto, iż na podstawie odesłania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosuje się przepisu art. 48, lecz przepisy dotychczasowe. Zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie miałby przepis art. 37 (likwidacja samowoli) lub art. 40 (likwidacja samowoli) Prawa budowlanego z 1974 r.

Legalizacja samowoli budowlanej w postaci dobudowy łazienki do budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w U. nie jest jednak możliwa, zdaniem odwołującej się, z następujących przyczyn: budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością wymaga decyzji właściwego organu administracji budowlanej o pozwoleniu na budowę, której wydanie bez zgody współwłaścicieli stanowi naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., oraz zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 i 6 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekt budowlany powinny być projektowane, budowane i utrzymywane w sposób zapewniający niezbędne warunki zdrowotne oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Pozostaje zatem tylko jedna możliwość zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy dobudowy przedmiotowej łazienki. Art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. wyraźnie stanowi, że obiekty budowlane lub ich część, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce. Umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 105 § 1 kpa nie jest możliwe, gdyż zgodnie z orzecznictwem NSA, jak wskazuje strona, umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowi rażące naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz interesu osoby skarżącej.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż jak wykazało dotychczasowe postępowanie inwestor prowadząc roboty w warunkach samowoli budowlanej, tj. przystępując do rób budowlanych bez stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, uchybił obowiązującym normatywom. Pomiędzy czasem realizacji dobudowy, a chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie doszło do zmiany przepisów. Jednak samowola budowlana rodzi negatywne skutki prawne dla inwestora bez względu na czas jej popełnienia. Obecnie obowiązujące przepisy jako sankcję za samowolę budowlaną przewidują m.in. zawarty w art. 48 nakaz rozbiórki. Jednakże, gdy roboty budowlane wykonane zostały przed wejściem w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. (a taki stan faktyczny miał miejsce w niniejszej sprawie), norma odsyłająca zawarta w dyspozycji art. 103 Prawa budowlanego jako właściwe wskazuje przepisy dotychczasowe, tj. ustawę – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. przystępując do rozstrzygnięcia sprawy działał w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r., gdzie jako przesłanki do usankcjonowania samowoli budowlanej wymieniono zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego oraz brak zagrożeń dla ludzi lub mienia względnie niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie organu decyzyjnego nie wystąpiły przyczyny do wydania bezwzględnego nakazu rozbiórki dobudowanej łazienki. Ewentualne wątpliwości mogą powstać na gruncie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zagadnienie to zostało jednak uregulowane na drodze cywilnej, gdyż sąd powszechny badając sprawę uwzględnił również przedmiotową łazienkę. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, iż w chwili obecnej postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, skoro zbadano sprawę i na gruncie obowiązujących normatywów, nie istnieją przyczyny do podjęcia rozstrzygnięcia. Niewykluczona jest jednak droga powództwa sądowego. W tej materii jednak organy administracji budowlanej nie są władne zajmować stanowisko. Bezprzedmiotowość postępowania decyduje, zgodnie z zapisem art. 105 kpa o konieczności umorzenia postępowania. W ocenie organu odwoławczego postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest prawidłowe a kwalifikacja prawna jak też samo rozstrzygnięcie w pełni koresponduje z obowiązującymi przepisami.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła D. K. zarzucając jej:

1. naruszenie art. 105 kpa przez umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty,

2. naruszenie art. 7 kpa przez niedokładne ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

3. naruszenie art. 12 § 1 kpa przez przewlekłe postępowanie i art. 36 § 1 kpa przez niezawiadomienie o przyczynach zwłoki oraz niewskazanie terminu załatwienia,

4. naruszenie art. 136 kpa przez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie,

5. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz błędne jego stosowanie, w szczególności naruszenie przepisów ustawy – Prawo budowlane: art. 5 ust. 1 pkt 3, 5 i b, art. 5 ust. 4 pkt 1, 2 i 3, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 5 i art. 37 ust. 1.

Strona nadto nie zgodziła się z twierdzeniem organu odwoławczego co do tego, że Sąd Rejonowy w T. rozpoznając sprawę o podział do korzystania usankcjonował prawnie dobudowę łazienki. W postępowaniu sądowym o podział było wskazanie jedynie, które pomieszczenia znajdujące się w budynku oraz, które części działki będą użytkowane wyłącznie przez poszczególnych współwłaścicieli, a które łącznie. Sąd w postanowieniu z dnia [...]r. określił, iż łazienka będzie używana wyłącznie przez M. H., natomiast nie mógł orzec, czy dokonana rozbudowa przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną albo czy była zgodna z prawem budowlanym – nie to było przedmiotem postępowania. Jak podniosła strona, w wyniku podziału współwłaścicielka nie nabyła prawa do dysponowania nieruchomością. Nadto skarżąca wskazała, że organy orzekające w tej sprawie nie zapoznały się z aktami sprawy będącymi w posiadaniu Sądy Rejonowego w T., ponieważ nie zwróciły się o ich udostępnienie. W przeciwnym razie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie napisałaby w uzasadnieniu swojej decyzji, że "brak jest rzeczowego projektu M. G.". Fakt ten wskazuje, zdaniem strony, że organy nadzoru budowlanego oparły swoje wnioski na dokumentach i faktach przedstawionych przez M. H . Organy nie przeprowadziły również dodatkowego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenia, czy dobudowana łazienka spełnia przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 oraz art. 5 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Nie wiadomo zatem, czy dobudowa jest bezpieczna dla środowiska i przede wszystkim dla samej skarżącej (jej fundamenty osiadają), czy zostały zachowane odpowiednie warunki zdrowotne i sanitarne (luft wentylacji znajduje się bezpośrednio pod oknem kuchennym strony) oraz odpowiednie warunki techniczne ( nie ma żadnych projektów technicznych i niezbędnego odbioru robót budowlanych). Skoro zatem organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że zastosowania w sprawie nie znajduje art. 37 Prawa budowlanego, to w świetle art. 40 powinny wydać decyzję nakazującą inwestorowi wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, a nie decyzję umarzającą postępowanie ze względu na brak podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została uwzględniona.

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd administracyjny jest właściwy do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd badając legalność zaskarżonego orzeczenia organu administracji państwowej, uwzględnia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz stan prawny sprawy obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku wad postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 105 kpa. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organy nadzoru budowlanego Sąd doszedł do przekonania, iż doszło do naruszenia art. 105 § 1, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania i rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadła zaskarżona decyzja, jest dokonanie przez M. H. samowoli budowlanej, polegającej na dobudowie łazienki. Podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia tego rodzaju spraw jest art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), który stanowi, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Według art. 103 ust. 2 powołanej ustawy przepis art. 48 nie stosuje się jednak do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Powyższe oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym o nakazanie przymusowej rozbiórki obiektów budowlanych, których budowa lub przebudowa została zakończona, bez wydanego prawem pozwolenia budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy stosować przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a stosowanie w takich przypadkach przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. zostało wyłączone. Takie stanowisko zostało wyrażone w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok SN z dnia 3 września 1997 r.; III RN 33/97; OSNP 1998/6/168; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r.; OPS 4/01; ONSA 2002/2/58).

Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na podstawie tekstu postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...]r. (sygn. akt [...]) organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przyjął, iż przedmiotowa łazienka istniała w roku [...] a tym samym jej budowa została zakończona przed [...]r. Wychodząc z takiego założenia organ ten rozważył przesłanki z art. 37 w ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten przewiduje możliwość nakazania rozebrania obiektu wzniesionego między innymi bez pozwolenia na budowę (przesłanka pierwsza - niezmienna), jednakże wymaga również spełnienia przesłanki drugiej - zmiennej: w ust. 1 pkt 1 jest to niezgodność budowy z przeznaczeniem terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, w ust. 1 pkt 2 - faktyczne lub potencjalne niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowanych dla otoczenia. Rozpatrując powyższe przesłanki organ I instancji uznał, iż przedmiotowa dobudowa łazienki nie stoi w kolizji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, ani też nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Niezrozumiałym jest jednak wniosek wyciągnięty z powyższych ustaleń, iż brak jest przesłanek do nakazania przymusowej rozbiórki dobudowanej łazienki i podjęcie decyzji na podstawie art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Należy tutaj zaznaczyć, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r.; sygn. akt III SA 2225/01; Biul. Skarb. 2003/6/25).

Bezprzedmiotowość postępowania może mieć zarówno charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 1984 r.; sygn. akt II SA 2085/83; ONSA 1984, Nr 1, poz. 23). W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

Żadna z przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, jeżeli nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki wymienione w art. 37 ust. 1 i 2 organ administracji powinien usankcjonować popełnione naruszenie prawa, polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, przyjmując zawiadomienie skarżącego o oddaniu obiektu do użytku, lub nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia i wydać mu pozwolenie po dopełnieniu warunków określonych art. 41 i 43 Prawa budowlanego (zob. niepubl. wyrok NSA z dnia 22 października 1981 r.; sygn. akt SA/Gd 70/81). Oznacza to, iż w sytuacji, gdy przesłanki z art. 37 ust. 1 i 2 nie występują, należy dokonać legalizacji samowoli budowlanej po ewentualnym nakazaniu zmian i przeróbek, mających na celu dostosowanie obiektu do wymagań Prawa budowlanego. Legalizacja następuje przez wydanie pozwolenia na użytkowanie (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r.; IV SA 1079/97; LEX nr 47806). Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 12 marca 1993 r. (sygn. akt ARN 2/93) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 1988 r. (sygn. akt IV SA 297/88).

Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. zobowiązywały organy administracyjne do rozważenia możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu i dopiero, gdy taka legalizacja nie byłaby możliwa - do orzeczenia nakazu rozbiórki (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 1998 r.; IV SA 639/96; LEX nr 43342). Organy orzekające w niniejszej sprawie swoje rozważania zakończyły na etapie stwierdzenia, iż nie zaistniały okoliczności uzasadniające nakazanie przymusowej rozbiórki dobudowanej łazienki, bez rozważenia możliwości jej legalizacji. Przepisy art. 37 i 40 prawa budowlanego, zawarte w rozdziale 6 ustawy, zatytułowanym "Roboty budowlane oraz nadzór nad ich wykonywaniem", mają na celu usunięcie samowoli budowlanej, zatem koniecznym było rozpatrzenie możliwości wprowadzenia zmian lub przeróbek obiektu. Z materiałów sprawy nie wynika natomiast, aby sprawa będąca przedmiotem rozpoznania była w ogóle w tych kategoriach badana i oceniana.

W orzecznictwie NSA wskazuje się na odróżnienie przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r.; sygn. akt IV SA 12/98; LEX nr 77609). Postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć - wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 105 § 1 i 2, art. 114 kpa). W myśl tej zasady i zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., w stosunku do każdej samowoli budowlanej winna być wydana decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego bądź też decyzja pozwalająca na jego użytkowanie. (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1999 r.; sygn. akt IV SA 681/97; LEX nr 47194).

W rozpatrywanej sprawie organy administracji wyraźnie utożsamiły przypadek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z niezasadnością żądania strony (nakazu rozbiórki samowolnie dobudowanej łazienki). Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz narusza interes strony skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r.; II SA/Gd 1266/00; LEX nr 76113).

Zakończenie przez organ I instancji postępowania przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie naruszyło dyspozycję art. 105 § 1 kpa, co już z tej przyczyny obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje wiec zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i przekazującą do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji, nie usuwając naruszeń prawa popełnionych przez ten organ. Tym samym wydał decyzję również naruszając prawo, co musiało skutkować uchyleniem decyzji zarówno I jak i II instancji.

Nadto należy wskazać, iż w razie stwierdzenia przez organ administracji samowoli budowlanej, która powstała przed 1 stycznia 1995 r., rozważając, czy nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, należało odnieść się zarówno do przepisu ust. 1 (pkt 1 i pkt 2) jak i ust. 2 art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

W rozpatrywanej sprawie organy odniosły się jedynie do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wykazanie i umotywowanie okoliczności dotyczących zgodności przedmiotowej samowoli budowanej z planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ograniczył się tylko do zacytowanego przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 bez wskazania, czy samowolnie dobudowana łazienka powoduje zagrożenie dla ludzi lub mienia, czy niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Natomiast przepis art. 37 ust. 2 przewiduje możliwość wydania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy w sytuacji, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Ustalenia w tej kwestii również nie zostały poczynione w rozpatrywanej sprawie.

Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3).

Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji), art. 7 kpa (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 kpa organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 kpa.

W rozpatrywanej sprawie powyższe wymogi zostały naruszone zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy. Skoro więc w postępowaniu przed organami administracji nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że hipotezy z art. 37 ust. 1 pkt 2 ani art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie zostały właściwie wyjaśnione, uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 75, 77 § 1, 80 kpa, przepisów o uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa), oraz art. 105 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Stąd orzeczono jak w sentencji.

k.g.