Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1663/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1537
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 188, art. 302 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 542/16 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy W. na rzecz P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], Starosta Wejherowski, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę antenowej konstrukcji wsporczej typu "T." o wysokości całkowitej 24,8 m n.p.t. wraz z instalacją anten nadawczych i radiolinii oraz urządzeniami sterującymi, zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku, na działce nr [...] w B., gmina W.. Organ uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego - uchwała Rady Gminy Wejherowo nr XII/129/2011 z dnia 28 września 2011 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Bolszewo dla terenu obejmującego obszar pomiędzy ulicami Strażacką, Leśną, Zamostną i Broniewskiego oraz działkę nr 694 przy ul Strażackiej w Gminie Wejherowo (Dz. Urz. Woj.Pom. nr 134, poz. 2725 z 2011 r.). Teren działki nr [...] w B. objęty jest jednostą urbanistyczną 18.MN,U, która stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej - bez ustalania proporcji między funkcjami. Organ zauważył, że plan nie zakazuje wprost lokalizowania inwestycji celu publiczbnego z zakresu łączności publicznej, jakim jest przedmiotowa inwestycja, nie ustala jednak konkretnej lokalizacji stacji telefonii komórkowych. Zdaniem organu, brak zakazu lokalizowania stacji telefonii komórkowych nie jest jednak równoznaczny z możliwością sytuowania takich obiektów w każdym miejscu objętym planem. Organ uznał ponadto, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie jest możliwa na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1537 ze zm., dalej jako ustawa o wspieraniu telekomunikacji). Mając na uwadze wskazane w planie przeznaczenie działki inwestycyjnej o symbolu 18.MN,U organ stwierdził, że na tym terenie powinny obowiązywać ograniczenia jak dla zabudowy jednorodzinnej. Dla zabudowy jednorodzinnej art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu telekomunikacji dopuszcza jedynie lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu określonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Zdaniem organu pierwszej instancji planowana zabudowa nie ma takiego charakteru, ponieważ inwestor zaprojektował stacje bazową na dachu istniejącego budynku o wysokości antenowej konstrukcji wsporczej - 17,00 m. Organ stanął na stanowisku, że skoro w planie nie przewidziano budowy stacji bazowej telefonii komórkowej i nie dopuszcza tego uregulowanie przewidziane w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, to realizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym, co skutkowało odmową udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia dokumentacji projektowej, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Po rozpoznaniu odwołania P. Sp.z o.o. z siedzibą w W. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Analizując zapisy planu miejscowego organ odwoławczy doszedł do wniosku, że plan miejscowy nie zabrania lokalizacji inwestycji w postaci stacji bazowej sieci telekomunikacyjnej. Zdaniem organu, wadliwe było stanowisko organu pierwszej instancji, który dokonał oceny zgodności założeń zgłoszonej inwestycji z planem miejscowym w oparciu o podstawowe przeznaczenie terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że projektowana sieć teletechniczna stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności, pełniącą funkcję obsługi telefonii komórkowej, która jest systemem łaczności mającym na celu zapewnienie bezprzewodowej dwustronnej łączności z obiektami ruchomymi. W związku z tym przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu, gdyż stanowi funkcję usługową, dopuszczoną zapisami planu.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu telekomunikacji stanowi regułę interpretacyjną, która powinna być stosowana przez organy przy ocenie prawnej dopuszczalności realizacji inwestycji przez pryzmat zapisów planu miejscowego tylko w przypadkach, gdy plan miejscowy "milczy" na temat lokalizacji stacji telefonii. Organ podkreślił, że brak jest podstaw do uznania, że w sytuacji, gdy dla danego terenu - przeznaczonego na cele zabudowy jednorodzinnej - plan miejscowy dopuszcza również inne przeznaczenie, to jedynie ten pierwszy cel determinuje rodzaj infrastruktury telekomuniakacyjnej, która może być na nim realizowana. O ile bowiem tereny zabudowy jednorodzinnej, co do zasady, wprowadzają większe ograniczenia dla lokalizacji inwestycji niezwiązanej bezpośrednio z taką zabudową, o tyle przeznaczenie terenu na inne cele, zwłaszcza na cele produkcyjne i usługowe, takich szczególnych ograniczeń nie wprowadza. A zatem, jeżeli plan miejscowy przewiduje możliwość realizacji różnych funkcji na danym obszarze, to potencjalny inwestor musi dostosować plany inwestycyjne do którejkolwiek z rodzaju zabudowy dopuszczonej na takim terenie. Taka interpretacja jest także zgodna z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego może bowiem wprowadzać ograniczenia prawa własności, jednakże ograniczenia te nie mogą być interpretowane szeroko. Organ odwoławczy wskazał, że skoro w niniejszej sprawie teren, na którym znajduje się działka inwestycyjna, oznaczony jest jako tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i usług, to przeznaczenie to nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, bez względu na zakres oddziaływania infrastruktury telekomunikacyjnej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Wejherowo, zaskarżając ją w całości i domagając się uchylenia decyzji organu II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i wydanie pozwolenia na budowę dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji przy braku przesłanek do jej wydania,

- art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) poprzez zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy, które jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 542/16, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd stwierdził, że przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu telekomunikacji jest niewłaściwa, a w konsekwencji, wniesiona skarga, oparta na polemice z tą wykładnią, zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do treści art. 35 ust. 1, ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracji przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji powinny sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji przywołał zapisy planu miejscowego określające dopuszczalne przeznaczenie działki, której dotyczy planowana inwestycja i uznał, że w sprawie jest bezsporne, że z zapisów planu miejscowego nie wynika wprost zakaz lokalizowania wszelkich inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jaką jest analizowana inwestycja, na objętym nim terenie. Nie ma w nim również wskazanych jednoznacznie miejsc, gdzie tego typu inwestycje winny być lokalizowane. W konsekwencji zatem, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia podejmowanego w niniejszej sprawie przez organy – oprócz wymienionego wyżej art. 35 ustawy Prawo budowlane, uzupełniają regulacje ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a w szczególności przepisy art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Sąd przywołał wynikające z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu telekomunikacji szczególne zasady lokowania inwestycji telekomunikacyjnych i w oparciu o nie wywiódł, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego uznające, że plan miejscowy wprost nie zabrania lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, a także nie stoją jej na przeszkodzie przepisy ustawy o wpieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Sąd zauważył, że z przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika, że w razie braku umieszczenia w miejscowym planie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej możliwe jest lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków:

1. braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń,

2. braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu.

W zakresie drugiego warunku wskazany przepis konkretyzuje sytuacje, w których nie zachodzi sprzeczność tego rodzaju inwestycji z obowiązującym przeznaczeniem terenu. Inwestycja z zakresu łączności publicznej nie jest sprzeczna z przeznaczeniem na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, a lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu z terenem o przeznaczeniu na cele zabudowy jednorodzinnej. Przy czym pod pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu omawiana ustawa w art. 2 ust. 1 pkt 4 rozumie kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Sąd podkreślił, że według obowiązującego planu miejscowego na terenie działki objętej projektowaną inwestycją nie ma wyraźnych zakazów ani ograniczeń odnoszących się do lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych, w tym dla budowy antenowej konstrukcji wsporczej na istniejących budynkach. Tego typu inwestycja nie jest też wyraźnie przewidziana w planie miejscowym na tym terenie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozważając uwarunkowania lokalizacji przedmiotowej inwestycji z punktu widzenia zgodności z przeznaczeniem wskazanego terenu wynikającym z planu miejscowego uwzględnić należało, że dla terenu tego ustalono jako obowiązującą - funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej - bez ustalania proporcji pomiędzy tymi funkcjami. Sąd zauważył, że z ww. przepisów ustawy o wpieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika, iż przeznaczenie usługowe nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji z zakresu łączności publicznej, to niewątpliwie lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż infrastruktura o nieznacznym oddziaływaniu, jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu na cele zabudowy jednorodzinnej.

Sąd podkreślił, że w odniesieniu do terenów o przeznaczeniu na cele zabudowy jednorodzinnej – dopuszczalna jest wyłącznie lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, której to cechy nie spełnia – w świetle cytowanego wyżej art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wpieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - analizowana w niniejszym stanie faktycznym inwestycja (przede wszystkim z uwagi na wysokość antenowej konstrukcji wsporczej). Występowanie na danym terenie zabudowy jednorodzinnej z woli ustawodawcy wyklucza zatem możliwość umieszczania na niej infrastruktury telekomunikacyjnej, która objęta jest zamierzeniem inwestycyjnym będącym przedmiotem niniejszej sprawy. O ile bowiem jej zlokalizowanie dopuszczalne byłoby na terenie przeznaczonym pod usługi, to już tak nie jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W ocenie Sądu, dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe było - w ramach wykładni art. 46 ust. 2 zd. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ustalenie, do której z funkcji terenu (jeśli jest ich więcej niż jedna), przewidzianych w planie miejscowym dla danej jednostki planistycznej należy dostosować kryteria dopuszczalności lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych, co jest szczególnie istotne w sytuacji, gdy funkcje te przewidują odmienne warunki lokalizacji analizowanych inwestycji.

Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 46 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy nie reguluje wprost sytuacji, gdy na danym terenie przewidziane są funkcje mieszane, np. tak jak w tej sprawie - zarówno funkcja mieszkaniowa jednorodzinna jak i usługowa, w nieustalonych przez planistę proporcjach. W takiej sytuacji jego wykładnia językowa, oderwana od rezultatów wykładni systemowej i funkcjonalnej, może prowadzić do co najmniej dwóch wniosków, co zresztą miało miejsce w niniejszej sprawie, a znalazło odzwierciedlenie w odmiennych rozstrzygnięciach organów I i II instancji. Prawidłowa wykładnia tego przepisu musi uwzględniać racjonalny cel, realizowany przez rozważaną regulację prawną. Cel ten natomiast należy dekodować ze stopnia ochrony przypisanego danemu rodzajowi przeznaczenia terenu, określonego w tej normie prawnej.

W ocenie Sądu, ustalone w planie miejscowym dwie dopuszczalne funkcje terenu objętego projektowaną inwestycją, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa, charakteryzują się różnym stopniem ochrony. Ten zróżnicowany stopień ochrony potwierdza ustawodawca w treści art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, skoro na terenie zabudowy usługowej dopuszcza lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej bez ograniczeń, natomiast na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną przewiduje istotne ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej – zezwalając wyłącznie na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Sąd wskazał, że ustawodawca rozróżnia różne funkcje terenów i stosownie do tego - obejmuje je różnym stopniem ochrony prawnej, związanej w szczególności z ochroną przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko, takim jak hałas, czy pola elektroenergetyczne. W konsekwencji, fakt wprowadzenia dwóch funkcji w planie miejscowym o różnym stopniu ochrony musi mieć znaczenie dla wykładni analizowanego art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Skoro bowiem przewidziany tym przepisem poziom ochrony dla jednej z tych funkcji jest większy, w tym przypadku dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, to wybór stopnia ochrony powinien zawsze uwzględniać możliwość jej realizacji dla każdej z dopuszczonych funkcji danego terenu.

Sąd zaznaczył, że z treści planu miejscowego obowiązującego dla terenu inwestycji wynika, że nie ustalono proporcji pomiędzy funkcjami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej. Oznacza to, że na przedmiotowym terenie jednakowo dopuszczalne są obie funkcje i mogą one być realizowane w każdym czasie, jednak z istoty swej – funkcja mieszkaniowa jednorodzinna związana jest z większymi ograniczeniami dla możliwości zabudowy zgodnej z przepisami prawa. W konsekwencji, zdaniem Sądu, aby nie zniweczyć ochrony zapewnionej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, każdy potencjalny inwestor obowiązany jest dostosować swoje zamierzenie inwestycyjne do funkcji terenu wprowadzającej dalej idące ograniczenia (a więc do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W przeciwnym bowiem razie, przy wprowadzeniu mieszanego przeznaczenia terenu przez uchwałodawcę miejscowego, jak to miało miejsce w stanie faktycznym sprawy, ochrona funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej stałaby się iluzoryczna. Akceptacja poglądu zaprezentowanego przez organ odwoławczy w zakresie wykładni art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a w konsekwencji orzecznictwa sądów administracyjnych, potwierdzających ww. stanowisko (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2015 r. o sygn. akt II OSK 2057/13), że w przypadku dopuszczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mieszanego przeznaczenia terenu, wystarczy dostosowanie planów inwestycyjnych potencjalnego inwestora do któregokolwiek z przeznaczeń terenu (a więc w rzeczywistości do mniej restrykcyjnego), prowadzi bowiem w istocie do zniweczenia ograniczeń skorelowanych z ochroną tego terenu bardziej restrykcyjną. Sąd uznał, że taka wykładnia analizowanego przepisu, jako sprzeczna z celem ochrony wprowadzonej na skutek przeznaczenia danego terenu pod określoną funkcję w planie miejscowym, jest niewłaściwa.

Prawidłowa wykładnia cytowanego wyżej art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych winna prowadzić do wniosku, że niezależnie od występowania innych funkcji na danym terenie, dopuszczonych w planie miejscowym, jeżeli na danym terenie przewidziana jest funkcja zabudowy jednorodzinnej, budowa infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż o nieznacznym oddziaływaniu nie jest dopuszczalna. Do wniosku takiego winien prowadzić w szczególności ochronny charakter tej regulacji w stosunku do zabudowy jednorodzinnej.

Sąd pierwszej instancji, za bezsporne uznał, że projektowana inwestycja nie należy do inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, a w konsekwencji jej lokalizacja na terenie przeznaczonym w szczególności pod budownictwo jednorodzinne, jest niedopuszczalna.

W ocenie Sądu I instancji, okoliczność ta przesądziła, że wykładnia powołanych przepisów dokonana przez organ odwoławczy, a prowadząca do odmiennego wniosku, była wadliwa i stanowiła o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj.:

1. art 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z § 3 i w zw. z kartą terenu (§6) 18.MN.U pkt. 3 Uchwały Rady Gminy Wejherowo nr XII/129/2011 z dnia 28 września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Bolszewo dla terenu obejmującego obszar pomiędzy ulicami Strażacką, Leśną, Zamostną i Broniewskiego oraz działkę nr 694 przy ul Strażackiej w gminie Wejherowo (dalej zwanej Miejscowym Planem lub mpzp) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeznaczenie w Miejscowym Planie terenu jednocześnie na cele zabudowy jednorodzinnej i cele usługowe, przy jednoczesnym braku uwzględnienia w tym planie lokalizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest sprzeczne z planowaną inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, podczas gdy przeznaczenie terenu również na cele usługowe (a nie wyłącznie na cele zabudowy jednorodzinnej) implikuje przyjęcie braku sprzeczności z przeznaczeniem terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, także innej niż lokalizacja infrastruktury o nieznacznym oddziaływaniu;

2. art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 3 mpzp w zw. z kartą terenu 18.MN.U pkt. 3 mpzp poprzez przyjęcie, że projekt budowlany skarżącej nie jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu.

3. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (zwanej dalej Konstytucją RP) - poprzez przyjęcie przez Sąd I Instancji takiej wykładni art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z § 3 mpzp w zw. z kartą terenu 18 MN.U pkt 3 mpzp, która bez uzasadnienia dyskryminuje niektórych przedsiębiorców.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpatrzernie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka przedstawiła argumentację mającą uzasadniać prawidłowość sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W ocenie NSA, zasadnie zarzucono wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z § 3 i w zw. z kartą terenu (§ 6) 18.MN.U pkt 3 Uchwały Rady Gminy Wejherowo nr XII/129/2011 z dnia 28 września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Bolszewo dla terenu obejmującego obszar pomiędzy ulicami Strażacką, Leśną, Zamostną i Broniewskiego oraz działkę nr 694 przy ul Strażackiej w gminie Wejherowo poprzez błędną wykładnię tych przepisów.

Sąd pierwszej instancji uznał, że planowana inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej (budowa antenowej konstrukcji wsporczej typu "T. o wysokości całkowitej 24,8 m n.p.t. wraz z instalacją anten nadawczych i radiolinii oraz urządzeniami sterującymi), zlokalizowana na dachu istniejącego budynku, na działce nr [...] w B., gmina W., jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym. Przedsięwzięcie to nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 46 ust. 2 zdanie 2 ustawy o wspieraniu telekomunikacji określonych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Mianowicie inwestycja z uwagi na swoją wysokość 17,10 m (bez wysokości budynku) nie może zostać uznana za infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu telekomunikacji za infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu uznaje się kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w sytuacji kiedy teren działki [...] w B. w obowiązującym tam planie miejscowym został przeznaczony pod dwa rodzaje zabudowy tj. zabudowę jednorodzinną i zabudowę usługową (przeznaczenie terenu o symbolu 18.MN,U), to inwestycja będzie zgodna z planem miejscowym kiedy spełni wymagania nie tylko dla zabudowy usługowej ale przede wszystkim dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wskazane w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu telekomunikacji (tylko infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu). Sąd stanął na stanowisku, że należy dokonać wykładni celowościowej ww. przepisu aby uwzględnić wolę ustawodawcy, który co do zasady wyznacza szerszy zakres ochrony dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie NSA, przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu telekomunikacji jest błędna, co prowadzi do naruszenia ww. przepisu prawa materialnego.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ww. ustawy jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Zatem można lokalizować inwestycje celu publicznego z zakresu łaczności publicznej, nawet gdy nie jest ona ujęta w planie miejscowym, w przypadku kiedy nie jest ona sprzeczna z przeznaczeniem terenu określonym w planie oraz nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Jak wynika z treści planu miejscowego odnoszącego się do działki przeznaczonej pod ww. inwestycję, plan ten dla terenu o symbolu 18.MN,U nie przewiduje zakazów ani ograniczeń związanych z budową infrastruktury telekomunikacyjnej. W pkt 5 karty terenu MN,U określającym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wymienia się m.in. zakaz lokalizacji nośników reklamowych oraz zakaz stosowania ogrodzeń pełnych i z prefabrykowanych płytowych elementów betonowych. Plan zatem nie zakazuje lokalizacji stacji bazowej sieci telekomunikacyjnej.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji planowana inwestycja nie była sprzeczna z przeznaczeniem terenu określonym w planie. Zgodnie z regułą interpretacyjną zawartą w zdaniu 2 art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu telekomunikacji przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Skoro teren działki przeznaczony został pod zabudowę usługową jak i pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to z przywołanego wcześniej przepisu wprost wynika, że lokalizacja stacji bazowej będzie zgodna z przeznaczeniem określonym w planie. Jednoznacznie przewidziano tam zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nakładanie dodatkowych obostrzeń na inwestora w postaci dostosowania inwestycji także do drugiego dopuszczonego planem sposobu zagospodarowania terenu z uwagi na przeznaczenie mieszane jest pozbawione podstaw. Dając pierwszeństwo wykładni gramatycznej omawianego przepisu nad dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnią celewościową, NSA w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2057/13. W wyroku tym NSA stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że w sytuacji gdy dany teren przeznaczony na cele zabudowy jednorodzinnej dopuszcza również inne przeznaczenie, to jedynie ten pierwszy cel determinuje rodzaj infrastruktury telekomunikacyjnej, która może być realizowana. O ile bowiem tereny zabudowy jednorodzinnej, co do zasady, wprowadzają większe ograniczenia dla lokalizacji inwestycji niezwiązanej bezpośrednio z taką zabudową, o tyle przeznaczenie terenu na inne cele, zwłaszcza na cele produkcyjne i usługowe takich szczególnych ograniczeń nie wprowadzają. A zatem jeżeli miejscowy plan zagospodarowania terenu przewiduje możliwość realizacji różnych funkcji na danym obszarze, to potencjalny inwestor musi dostosować plany inwestycyjne do którejkolwiek z rodzaju zabudowy dopuszczonej na takim terenie. Dalej NSA stwierdza, że taka interpretacja jest także zgodna konstytucyjną zasadą ochrony własności, która wskazuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Niewątpliwie zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może wprowadzać ograniczenia prawa własności jednakże ograniczenia te nie mogą być interpretowane szeroko. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy NSA uznał, że skoro teren, na którym znajduje się działka inwestycyjna oznaczony jest jako tereny usług, to przeznaczenie to nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej bez względu na zakres oddziaływania infrastruktury telekomunikacyjnej.

W związku z powyższym nieprawidłowa jest wykładnia art. 46 ust. 2 zd. 2 ustawy o wspieraniu telekomunikacji zastosowana przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Dla ustalenia czy planowana inwestycja z zakresu łączności publicznej nie była sprzeczna z obowiązującym planem wystarczające było ustalenie, że na działce oznaczonej symbolem 18.MN,U przewidziano również zabudowę usługową. Okoliczność ta nie budziła wątpliwości w niniejszej sprawie. Interpretacja powyższego przepisu była niewłaściwa bowiem doprowadziła do nadania temu przepisowi treści, która de facto z nie go nie wynika. Przepis ten jako reguła interpretacyjna dla ustalenia zgodności inwestycji z zakresu łączności publicznej z planem miejscowym wskazuje wprost, że przeznaczenie terenu na cele usługowe nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej bez względu na to jakie oddziaływanie niesie ze sobą taka infrastruktura. Skoro ustawodawca nie wskazał przy przeznaczeniu terenu dla zabudowy usługowej żadnych ograniczeń w lokalizowaniu stacji bazowych toteż nie jest zasadne i uprawnione na drodze wykładni rozszerzającej przenoszenie ograniczeń dla ich lokalizacji wskazanych przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej.

Fakt, że planowana stacja bazowa sieci telefonii komórkowej nie spełniała wymogu nieznacznego oddziaływania nie stanowił podstawy do stwierdzenia sprzeczności projektu budowlanego z planem miejscowym. Powołane ograniczenie nie odnosiło się do terenu zabudowy usługowej, do której niewątpliwie zaliczyć należało planowaną do zainwestowania działkę. Sąd pierwszej instancji naruszył zatem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane bowiem stwierdził niezgodność inwestycji z planem miejscowym, kiedy taka niezgodność nie występowała.

Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt 1 i 2 były wystarczające do jej uwzględnienia toteż NSA nie odnosił się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym stanie sprawy uznać należy, że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wobec tego skarga wniesiona przez Gminę Wejherowo powinna zostać oddalona jako niezasadna na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie zaś uwzględniona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.