Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 44/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) w zw. z art. 104, art. 107, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu 16 sierpnia 2017 r.) J. G. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o udostępnienie listy osób dotychczas uhonorowanych odznaką honorową "Działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych" (Za zasług dla niepodległości 1956-1989) oraz o opublikowanie stale aktualizowanej listy na internetowej stronie Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych,

Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 104 i art. 107 K.p.a. odmówił udostępnienia J. G. listy osób dotychczas uhonorowanych odznaką honorową "Działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, jednak fakt zakwalifikowania danej informacji jako publicznej nie oznacza jeszcze, że ta informacja podlega udostępnieniu, bowiem zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej bądź tajemnicę przedsiębiorcy. To ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z ich pełnieniem, oraz w przypadku rezygnacji przez podmiot, którego informacje dotyczą, z przysługującego mu prawa do ochrony prywatności.

Przenosząc ww. przesłanki na grunt przedmiotowej sprawy organ stwierdził, iż nie powinno ulegać wątpliwości, że informacje o wystąpieniu z wnioskiem i otrzymaniu odznaki przez daną osobę należą do sfery prywatnej, która podlega prawnej ochronie. Takie informacje dotyczące osoby fizycznej są bez wątpienia danymi osobowymi w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych i z natury rzeczy mieszczą się w zakresie pojęcia "prywatności".

Organ, odnosząc się do podnoszonego przez stronę argumentu upubliczniania list osób honorowanych orderami i odznaczeniami, wskazał, iż brak jest w systemie prawa przepisu analogicznego do art. 8 ust. 1 ustawy o orderach i odznaczeniach, który nakazywałby UdSKiOR upublicznianie danych osób uhonorowanych odznaką działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.

Ponadto organ stwierdził, iż fakt ewentualnego pełnienia funkcji publicznych przez którąś z uhonorowanych osób nie ma żadnego związku z nadaniem tej osobie odznaki działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.

Organ zwrócił również uwagę na fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje

zastosowania przesłanka zgody na ujawnienie informacji wyrażonej przez osobę, której informacja dotyczy. Organ nie dysponuje bowiem oświadczeniami osób uhonorowanych odznaką o rezygnacji przez nie z przysługującego im prawa do prywatności. W związku z tym nie ma zastosowania w niniejszej sprawie przesłanka uchylenia ochrony prywatności osoby fizycznej, wskazana art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Po otrzymaniu powyższej decyzji J. G. wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że lista osób odznaczonych przedmiotową odznaką nie może być tajna ze względu na ochronę danych osobowych. W jego ocenie, każdy z odznaczonych, wnosząc o przyznanie przez Szefa UdSKiOR statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej oraz odznaki honorowej, w sposób dorozumiany zgodził się na ujawnienie swoich danych. W dalszej treści wywiódł, że również w momencie zgody osoby prywatnej na przyjęcie odznaczenia (tu dodatkowo potwierdzonej pisemnym pokwitowaniem odbioru decyzji Szefa UdSKiOR oraz odznaki i legitymacji) fakt ten przestaje być prywatny czy osobisty, a staje się publiczny. Ponadto sfera decyzji publicznych, a do takich zalicza się decyzja Szefa UdSKiOR, równa się, w ocenie strony, sferze informacji publicznej (z wyjątkiem informacji tajnych) i ukrywanie tych danych jest niewłaściwe. Zaznaczył jednocześnie, iż wnosi o minimalny zakres informacji, jak: imię (imiona) i nazwisko odznaczonego, datę przyznania, ewentualnie za co i rok urodzenia odznaczonego.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] organ poinformował wnioskodawcę, że zwrócił się w przedmiotowej sprawie o opinię do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych i wniosek zostanie rozpoznany po jej otrzymaniu przez UdSKiOR, nie później niż do dnia [...] listopada 2017 r.

W związku z upływem zakreślonego terminu przed otrzymaniem opinii GIODO, pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ przedłużył termin rozpoznania sprawy do czasu otrzymania ww. opinii, nie dłużej jednak niż do dnia [...] listopada 2017 r.

Stanowisko GIODO z dnia [...] listopada 2017 r. wpłynęło do organu w dniu 14 listopada 2017 r.

Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji odnosząc się do stanowiska strony przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślił, że w zaskarżonej decyzji nie kwestionował faktu, iż żądana informacja jest informacją publiczną, lecz wskazał, że jest to informacja publiczna, która nie podlega ujawnieniu ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. Organ nie zgodził się z oceną strony, iż każdy z odznaczonych, składając wniosek o potwierdzenie statusu oraz kwitując odbiór decyzji, odznaki i legitymacji, wyraził zgodę na ujawnienie swoich danych. Zgoda taka, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, nie może być dorozumiana. Ponadto, jak wskazał Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w opinii z dnia [...] listopada 2017 r. "nie można domniemywać kompetencji organu, a tym samym przyjmować rozwiązań, w tym odnoszących się do przetwarzania danych osobowych, nieprzewidzianych przez racjonalnego ustawodawcę, w szczególności zastępując obowiązujące przepisy prawa np. mocą zgody osoby, której dane dotyczą (tym bardziej, że zgoda ta może być w każdym czasie odwołana). Zastosowanie zatem przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych dotyczącej wyrażenia zgody osoby, której dane dotyczą nie będzie miało w tym przypadku zastosowania." GIODO, podobnie jak wcześniej organ, zwrócił przy tym uwagę na fakt, iż brak jest przepisu prawnego umożliwiającego upublicznianie danych osób uhonorowanych odznaką działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. G. zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, tj., art. 5 ust. 2, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 Konstytucji RP - poprzez przyjęcie, że prawo do informacji publicznej dotyczącej listy osób uhonorowanych odznaką honorową "Działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych" ("Za zasługi dla niepodległości 1956-1989") podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej i w związku z tym informacje te nie podlegają udostępnieniu;

2) naruszenie prawa materialnego stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, tj. art. 7 pkt 5 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że udzielenie żądanej informacji publicznej dotyczącej listy osób uhonorowanych odznaką honorową "Działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych" ("Za zasługi dla niepodległości 1956-1989") wymaga uzyskania indywidualnych zgód osób uhonorowanych, podczas gdy w/w przepisy nie miały zastosowania, ponieważ art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowią samodzielną podstawę prawną obowiązku udzielenia informacji publicznej;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wydanej przez organ działający w I instancji.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także o stwierdzenie nieważności (a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o uchylenie w całości) decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto skarżący wniósł, na podstawie art. 119 pkt 1 P.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nadanie statusu Działacza Opozycji Antykomunistycznej (lub/i osoby represjonowanej z powodów politycznych), jest bez wątpienia aktem administracyjnym i następuje w drodze decyzji. Zatem podlega ujawnieniu w trybie norm wyżej wskazanych. Zaznaczył jednocześnie, że nie domaga się ujawnienia adresu, nr pesel, stanu cywilnego itp. Chodzi tylko o podstawowe personalia (imię/imiona, nazwisko, ewentualnie rok urodzenia), które powinny być ogólnie dostępne. W ocenie skarżącego, kto otrzymuje taki status (i potem dumnie paraduje z tą honorową odznaką w klapie) staje się w jakiś sposób osobą publiczną. Powinna więc być jakaś możliwość społecznej weryfikacji, by się nie okazało, że status ten otrzymał np. "[...]" lub inna osoba nieuprawniona. Nie ma więc podstaw do anonimizacji tych danych.

Zdaniem skarżącego, Urząd błędnie przyjął, że wymagana jest zgoda na upublicznienie personaliów ze strony wnioskującego o przyznanie statusu. W zaistniałej sytuacji normy ustawy o dostępie do informacji publicznej biorą bowiem górę nad normami ustawy o ochronie danych osobowych. Kto składa wniosek o przyznanie statusu Działacza Opozycji Antykomunistycznej (lub/i osoby represjonowanej z powodów politycznych), musi się liczyć z upublicznieniem swoich personaliów. Można przecież takiego wniosku nie składać.

Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a dowodów uzupełniających z włączonych do akt sprawy dokumentów w postaci kserokopii pism udostępnionych skarżącemu w dniu [...] listopada 2017 r. tj. pisma Szefa UdSKiOR nr [...] z dnia [...] października 2017 r. do Generalnego Inspektora Danych Osobowych oraz opinii Generalnego Inspektora Danych Osobowych nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż bezsporne między stronami jest, że informacja, której udostępnienia domaga się skarżący (lista osób dotychczas uhonorowanych odznaką honorową "Działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych") stanowi informację publiczną. Odznaka ta nadawana jest bowiem osobie o potwierdzonym statusie działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przez Szefa UdSKiOR, zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Można przy tym przyjąć, że tak sporządzona lista osób odznaczonych stanowiłaby pochodną treści dokumentów urzędowych (legitymacji potwierdzających nadanie odznaki), zatem byłyby to dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże sam fakt zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej nie oznacza jeszcze, że podlega ona udostępnieniu i tego dotyczy spór między stronami.

W ocenie organu brak jest w niniejszej sprawie możliwości udostępnienia informacji żądanych przez skarżącego, bowiem dotyczą one sfery prywatności osób fizycznych. Świadczy o tym okoliczność, że informacje te dotyczą wydarzeń z przeszłości osób uprawnionych (prowadzenia przez nich działalności niepodległościowej bądź doznania określonych represji), a ponadto zawierają ich dane osobowe. Jednocześnie brak jest w przedmiotowej sprawie przesłanek przewidzianych w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej uchylających zakaz udostępniania informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej, tj. żądane informacje nie są informacjami dotyczącymi osób pełniących funkcje publiczne, pozostającymi w związku z pełnieniem przez nie tych funkcji oraz brak jest zgody osób, których dane dotyczą, na ich ujawnienie (zgoda ta nie może być domniemana).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej u.d.i.p. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p, iż do udostępnienia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, jest - stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Nie jest również sporne, że objęta wnioskiem o udostępnienie informacja dotycząca listy osób dotychczas uhonorowanych odznaką honorową "Działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych" (Za zasług dla niepodległości 1956-1989), mieści się w pojęciu informacji publicznej. Spór koncentruje się natomiast na odmowie udostępnienia tej informacji z uwagi na prywatność osób, których ona dotyczy.

Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Z kolei według art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. u. z 2016 r. poz. 922 ze zm.) "W rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej".

Na podkreślenie zasługuje, że wprawdzie obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 u.d.i.p. i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., jednakże zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego", co oznacza, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji, w tym informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu wskazanych wyżej ustaw.

Treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy, znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. W zakresie pojęcia "prywatności" mieszczą się również dane osobowe. W orzecznictwie podkreśla się, że celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (wyrok NSA z 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr 198299; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05, LEX nr 157167), zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne, to nie ulega wątpliwości, że nie tylko takie dane, jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby (por. wyrok NSA z 18 listopada 2009 r., I OSK 667/09, LEX nr 588798; wyrok NSA z 28 stycznia 2008 r., I OSK 1365/06, LEX nr 453453).

Należy zgodzić się z poglądem, że jeżeli w treści informacji publicznej zawarte są dane umożliwiające proste ustalenie (bezpośrednio lub pośrednio) danych osobowych konkretnych osób fizycznych, to prawo do informacji publicznej w takim przypadku podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2013 r., II SA/Wa 1373/13). W interesie osób fizycznych leży udostępnianie tych danych o tyle, o ile taka jest ich wola, chyba że ustawodawca realizując inne jeszcze wartości przesądza o udostępnianiu tych danych niezależnie od woli tych osób, stanowiąc tym samym w konkretnym przypadku o pierwszeństwie wartości związanych z interesem publicznym nad wartościami powiązanymi z interesami indywidualnymi.

Trybunał Konstytucyjny przyznaje podstawowe znaczenie woli osoby, której dotyczą informacje i dane stwierdzając m.in., że "istota autonomii informacyjnej każdego człowieka sprowadza się do pozostawienia każdej osobie swobody w określeniu sfery dostępności dla innych wiedzy o sobie. Zasadą powszechnie przyjmowaną wedle takiego ujęcia jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji" (wyrok TK z 12 listopada 2002 r., SK 40/02, OTK-A 2002, nr 6, poz. 81). Określenie zakresu ochrony danych osobowych należy do ustawodawcy, przy czym – zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji – "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Podstawy do ingerencji w prywatność osoby fizycznej muszą być zatem wyraźnie określone w akcie rangi ustawowej i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przykładem takiej regulacji jest art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2018 r. poz. 400), zgodnie z którym, postanowienia Prezydenta o nadaniu orderów i odznaczeń są publikowane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Przepis ust. 1 nie ma jednak zastosowania do postanowień Prezydenta o nadaniu Medalu za Długoletnią Służbę, odznaczeń wojskowych o charakterze pamiątkowym mających w nazwie wyraz "[...]" oraz Medalu za Długoletnie Pożycie Małżeńskie (ust.2). Jednocześnie w ust. 3 tego artykułu zastrzeżono, że ze względu na ważny interes państwa można odstąpić od publikacji w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" postanowień Prezydenta o nadaniu orderów i odznaczeń.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2015 r. , I OSK 1986/14 skoro ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej", to oznacza, że należy poszukiwać rozumienia tej przesłanki na gruncie innych aktów ustawowych. Posługując się taką techniką legislacyjną, w której nie sprecyzowano rozumienia wyjątku w realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, ustawodawca zaakceptował takie rozumienie pojęcia "prywatności osoby fizycznej", jakie wynika z regulacji ustawowej dotyczącej kwestii prywatności. Tym samym zaakceptował – gdy chodzi o wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - że to przez pryzmat prywatności jako kategorii składającej się na sferę prawną osoby fizycznej i określonej w ustawie o ochronie danych osobowych należy analizować regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim odnoszą się one do kategorii prywatności osoby fizycznej. Potwierdza tę interpretację treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., gdzie bez definiowania pojęcia prywatności osoby fizycznej, wyraźnie i enumeratywnie uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie akceptuje się pogląd, zgodnie z którym regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły – zobowiązywanie do ich ujawnienia, które może zostać nałożone wyłącznie w drodze ustawy (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11).

Dla oceny przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako elementu ograniczającego prawo do informacji publicznej konieczna jest zatem analiza uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych.

Udostępnianie danych osobowych mieści się w pojęciu przetwarzania danych (art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Z art. 1 tej ustawy wynika z kolei, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Należy przyjąć, że przetwarzanie danych, w tym i ich udostępnianie "ze względu na dobro publiczne" koresponduje – gdy chodzi o dostęp do informacji publicznej - z treścią art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmując, że art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych stanowi uszczegółowienie ogólnej regulacji art. 1 ustawy, należy stanąć na stanowisku, że również przesłanki dopuszczalności przetwarzania danych wskazane w tym przepisie nie wykraczają poza zakres przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również podkreśla się, że "przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne" (wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11). Przyjmuje się również, że "jeżeli informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca udostępnienie danych osobowych, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Przesłanka ta zazębia się z wcześniej podaną, tą, która pozwala na przetwarzanie danych osobowych, gdy jest niezbędne dla spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zadaniem publicznym, w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4, jest udostępnienie informacji publicznej" (wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., I OSK 440/10, LEX nr 952041). W wyroku z 14 marca 2013 r., I OSK 620/12, LEX nr 1339638 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jako dobro nadrzędne nad prawem dostępu do informacji, usytuował ochronę prywatności osób fizycznych – "jeżeli celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2) to cel informacyjny jest spełniony także wówczas, gdy informacja publiczna pomija dane osobowe skarżącego".

W konsekwencji należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej do okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż stanowisko organu odnoszące się do statusu osób uhonorowanych odznaką honorową "Działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych" (Za zasług dla niepodległości 1956-1989), jest prawidłowe. Osoby uhonorowane taką odznaką nie mieszczą się w pojęciu osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa wart. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p., a zatem prawo do informacji o takich osobach podlega ograniczeniu ze względu na ich prywatność. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się bowiem z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie sytuacja opisana powyżej nie ma miejsca. Jeżeli nawet niektóre z osób odznaczonych pełnią jakieś funkcje publiczne to uhonorowanie ich odznaką "Działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych" nie miało związku z pełnieniem tej funkcji publicznej, lecz z ich działalnością w opozycji antykomunistycznej lub z faktem ich represjonowania z powodów politycznych.

Brak natomiast w obowiązujących przepisach prawa unormowania analogicznego do art. 8 ust. 1 ustawy o orderach i odznaczeniach, który nakazywałby Szefowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych upublicznianie danych osób uhonorowanych odznaką "Działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych". Nie można tym samym przyjąć, jak sugeruje skarżący, że osoba, która składa wniosek o przyznanie takiego odznaczenia, godzi się w sposób dorozumiany na upublicznienie swoich personaliów.

Podkreślenia również wymaga, że przepisy prawa nie wymagają zwracania się przez organ z pytaniem o to, czy osoby których dotyczy żądana informacja publiczna, rezygnują z prawa do ochrony ich prywatności, w myśl art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.