Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1754/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 6, art. 11a ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 41/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2015 r. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 41/18, oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2015 r.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prokurator Rejonowy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Gminy [...], którą zaskarżył w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego a to:

- art. 11 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm. – dalej: "ustawa o ochronie zwierząt") poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 3 ust. 3 Programu stanowiącego załącznik do uchwały (dalej: "Program") zasad opieki nad bezdomnymi kotami w tym ich dokarmiania oraz podmiotów odpowiedzialnych za realizację tego zadania;

- art. 11 ust. 2 pkt. 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak kompleksowego uregulowania, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 4 ust. l pkt b Programu, kwestii usypiania ślepych miotów oraz nie wskazanie w sposób nie budzący wątpliwości podmiotów odpowiedzialnych za realizację tego zadania;

- art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu;

- naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. – dalej: "u.s.g."), 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 stycznia 2017 r., poprzez zawarcie w Programie celu polegającego na edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt i skonkretyzowanie postanowień w tym zakresie w rozdziale § 5 Programu – co wykraczało poza upoważnienie ustawowe.

Na podstawie tych zarzutów, powołując art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt polegało na użyciu ogólnego sformułowania w § 3 ust. 3 Programu, że będą monitorowane ewentualne skupiska kotów wolno żyjących na terenie Gminy w celu zapewnienia im opieki. Taki opis zadania należy uznać za dalece niewystarczający, gdyż nie określa podmiotu za nie odpowiedzialnego, ogólnych zasad opieki oraz nie przewiduje w ogóle rozwiązania kwestii dokarmiania kotów pozostających na wolności - do czego zobowiązuje przepis ustawy. Stosownie do treści art. 11 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje usypianie ślepych miotów. W § 4 ust. 1 pkt B Programu wskazano, że lekarz weterynarii na pisemny wniosek właściciela będzie wykonywał usypianie ślepych miotów zwierząt. Takie postanowienia w Programie rażąco naruszają przepisy ustawy, gdyż po pierwsze ograniczają uregulowanie do usypiania ślepych miotów, które posiadają właściciela, a po drugie wzbudzają uzasadnione wątpliwości, co do podmiotu odpowiedzialnego, nie dając odpowiedzi na pytanie, czy chodzi o lekarza weterynarii z Przychodni wskazanej w § 3 Programu, czy też o inny podmiot, a jeśli tak, to nie wskazuje jego danych. Następnie skarżący wskazał, że stosownie do treści art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania. W kwestionowanej uchwale, w § 6 Programu określono jedynie wysokość środków finansowych zabezpieczonych w budżecie Gminy, jednak nie wskazano w żaden sposób, jak będą one rozdysponowane na poszczególne zadania i jaka będzie podstawa ich wypłaty. Analiza przedmiotowej uchwały oraz Programu stanowiącego załącznik do uchwały prowadzi, zdaniem Prokuratora, do wniosku, że zawiera ona postanowienia dotyczące edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt (§ 5 Programu). Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych z okresu obowiązywania art. 11a ust. 2 o ochronie zwierząt przed jego zmianą ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2016 r., poz. 2102) wskazywano, że ujęcie w programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt obowiązującym w dacie podejmowania uchwały przez Radę Gminy [...], zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Wobec tego Rada Gminy nie była uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Go 389/14, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. II SA/G1 740/15). Zatem tak podjęta uchwała naruszała, w ocenie Prokuratora, zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl której organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stan powyższy prowadził też do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Był również sprzeczny z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którą na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wskazał, że w dniu [...] marca 2016 r. Rada Gminy [...] przyjęła program opieki nad zwierzętami na 2016 r., wskutek czego uchylono zaskarżoną uchwałę. Skoro zaskarżona uchwała nie funkcjonuje w obrocie prawnym, to skarga jest bezprzedmiotowa, a postępowanie sądowe winno zostać umorzone.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie, że skarga była dopuszczalna, gdyż uchwały w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami zaliczają się do aktów prawa miejscowego. Dalej Sąd meriti podniósł, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy obligatoryjne, wobec powyższego kwestią sporną może być to, czy regulacje zawarte w uchwale są wystarczająco szczegółowe i precyzyjne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, postanowienia zawarte w § 12 ust.2 lit. h oraz § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, choć rzeczywiście wykraczają poza treść programu ustaloną art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, nie stanowią podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu Wojewódzkiego szczegóły biologiczno-techniczne zabiegów i czynności, które składają się na "zapewnienie opieki kotom wolno żyjącym" nie powinny być regulowane przez organ uchwałodawczy gminy, gdyż w tej mierze należy kierować się wskazaniami wiedzy weterynaryjnej, zasadami ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisami szczególnymi. Jest oczywistym, że opieka nad bezdomnymi zwierzętami (w tym wolnożyjącymi kotami) priorytetowo obejmuje dokarmianie i - w koniecznych przypadkach - leczenie. Wskazano dalej, że ustawa o ochronie zwierząt w art. 11a ust. 2 pkt. 6 stanowi, że program regulować ma kwestię "usypiania ślepych miotów" i zagadnienie to zostało w uchwale uregulowane. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do zarzucania gminie, że przyjęła taki a nie inny zakres regulacji, skoro kontrola uchwały – aktu prawa miejscowego - ma być dokonywana w zakresie jej legalności, a nie celowości. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego sformułowania § 6 Programu poprzez określenie jedynie wysokość środków finansowych zabezpieczonych w budżecie Gminy, bez wskazania na sposób ich rozdysponowania, to Sąd pierwszej instancji wskazał, że rzeczywiście kwota 20.000 zł nie została szczegółowo podzielona na poszczególne zadania opisane w programie, a jedynie ogólnie wskazano, że: "środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt zabezpieczono w budżecie Gminy". Jest to oczywiście uchybienie, jednak nie ma ono charakteru tak istotnego, aby usprawiedliwiało stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części. Na koniec Sąd meriti zaznaczył, że w uchwale wskazano konkretne schronisko dla bezdomnych zwierząt, konkretną firmę zajmującą się wyłapywaniem bezdomnych zwierząt, konkretne gospodarstwo rolne dla zwierząt gospodarskich, a także konkretną przychodnię weterynaryjną - czyli podmioty przy udziale, których program będzie przez Gminę realizowany. W preambule uchwały wskazano miedzy innymi, że: "Na terenie Gminy [...] działania głównie dotyczyć będą psów, gdyż skala bezdomności tych zwierząt jest największa". Wszystkie te postanowienia wskazują na to, że Problem zapobiegania bezdomności zwierząt i opieki nad nimi jest w gminie [...] należycie rozpoznany i zidentyfikowany, a szczegółowa treść programu kładzie nacisk na te obszary koniecznych działań, które wymagają największej uwagi. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Rejonowy [...] w [...], zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący kasacyjnie oświadczył nadto, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to:

- art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 7 ust 1 pkt 8 i art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm.) sprowadzającą się do uznania, że przepisy te upoważniają radę gminy do zawarcia w § 5 i § 2 ust. 2 lit. h Programu stanowiącego załącznik do uchwały, dodatkowego celu polegającego na edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt, podczas gdy art. 11a ustawy o ochronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania uchwały zawierał enumeratywnie wyliczone elementy, które mogą znaleźć się w uchwale, co stanowiło wykroczenie poza upoważnienie ustawowe;

- art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez uznanie, że przepis uchwały znajdujący się w § 3 ust. 3 Programu stanowi wystarczającą i zupełną regulację odnoszącą się do ustawowego celu, tj. opieki nad wolno żyjącymi kotami, podczas gdy przepis uchwały ogranicza się jedynie do sformułowania "monitorowanie ewentualnych skupisk kotów, celem zapewnienia im opieki" i tym samym nie wyczerpuje delegacji ustawowej;

- art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez uznanie, że przepis uchwały znajdujący się w § 4 ust. 1 pkt b Programu stanowi wystarczającą i zupełną regulację odnoszącą się do ustawowego celu, tj. kwestii usypiania ślepych miotów, podczas gdy przepis uchwały ogranicza się jedynie do ogólnego sformułowania, iż usypiania ślepych miotów będzie dokonywał lekarz weterynarii na pisemny wniosek właściciela, co nie wyczerpuje delegacji ustawowej;

- art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt sprowadzającą się do uznania, że nieumieszczenie w uchwale przepisu w zakresie sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań wynikających z Programu, stanowi jedynie nieistotne naruszenie powołanego przepisu, w sytuacji gdy brak obligatoryjnego przepisu rzutuje na faktyczną możliwość wykonania Programu, które to uchybienie będące nie wyczerpaniem delegacji ustawowej, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały;

2) przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 151 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowa ocena zaskarżonej uchwały winna skutkować uwzględnieniem skargi na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego;

- art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd uznając oczywistość naruszenia prawa i stwierdzając brak istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności, a to art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, winien był w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. uwzględnić skargę i stwierdzić, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pełnego i jednoznacznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia co spowodowało niemożliwość odtworzenia toku rozumowania Sądu z uwagi na sprzeczność w treści uzasadnienia i ustalenia, czy Sąd uznał, że doszło do przekroczenia delegacji ustawowej poprzez zawarcie w uchwale postanowień w zakresie edukacji mieszkańców, czy też gmina działała w ramach przyznanych kompetencji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, nadto istnienie podstaw do odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 189 P.p.s.a.). W sprawie nie zachodzą wspomniane okoliczności, w tym przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną będąc związanym przedstawionymi w niej zarzutami. Z uwagi na ziszczenie się przesłanek z art. 182 § 2 P.p.s.a. uczynił to na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoznając zatem w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 147 § 1, art. 151 oraz art. 141 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że zarzut ten jest chybiony. Stosownie do treści art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Zatem z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Trzeba też dodać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych poczynionych (czy raczej zaakceptowanych przez sąd meriti), co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Zatem zarzut jego naruszenia należy powiązać z ewentualnym uchybieniem innemu przepisowi, czego w skardze kasacyjnej nie dokonano.

Wadliwy jest także zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. Powyższe przepisy mają charakter wyłącznie wynikowy i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregokolwiek z przepisów wynikowych jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innego konkretnego przepisu, któremu, jego zdaniem, uchybił sąd I instancji (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1387; z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 87/10, dostępne, [w:] CBOSA). W skardze kasacyjnej brak takich powiązań. Ponadto to do autora skargi kasacyjnej należy podanie nie tylko konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt I OSK 735/15, dostępny, [w:] CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób wystarczający, dlaczego oddalił wniesioną skargę. Mimo, że stanowisko to nie uzyskało aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, (o czym w dalszych rozważaniach), to nie wpływa to na kwestię wadliwości sporządzonego uzasadnienia w sprawie, jako takiego, a związane jest z oceną merytoryczną sprawy. Nadto uzasadnienie wyroku zawiera pełną ocenę sprawy na gruncie przyjętej przez Sąd pierwszej instancji koncepcji rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów uchybienia przepisom prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako program do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 (LEX nr 2346710). Pogląd ten zaprezentowany został również m.in. w następujących wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, LEX nr 2066405; z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14, LEX nr 2199460; z dnia 24 maja 2017 r., sygn. II OSK 725/17, LEX nr 2334602; z dnia 17 października 2017 r., sygn. II OSK 268/16, LEX nr 2406444.

Analizując w powyższym kontekście zasadność podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej wykładni norm prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 6 oraz ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii zamieszczenia w § 5 i § 2 ust. 2 lit. h Programu stanowiącego załącznik do uchwały dodatkowego celu polegającego na edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt, wskazać należy, że ujęcie ww. postanowień wykracza poza ustawowe upoważnienie. W § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) wskazano, iż w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące sprawy z przekazanego upoważnieniem zakresu. Oznacza to, że akt podjęty na podstawie ustawowego upoważnienia może regulować tylko i wyłącznie sprawy przekazane tym upoważnieniem. Ponieważ uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, prawodawca lokalny ma obowiązek dokonywania regulacji w płaszczyznach wyraźnie mu przez ustawodawcę powierzonych. Nie może on wkraczać w inne dziedziny – dokonywać regulacji kwestii nie wskazanych mu przez ustawodawcę. Zdanie wstępne przepisu art. 11a ust 2 dopiero z dniem 6 stycznia 2017 r. uzyskało brzmienie: "program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (ustawa z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt) wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, "nadpopulacja" zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności. Mając to na uwadze należy uznać, że dopiero od dnia 6 stycznia 2017 r. rady gminy uzyskały kompetencję do regulacji w uchwałach przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, kwestii zawiązanych z edukacją mieszkańców jako element fakultatywny tejże uchwały. Wobec tego rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie podnoszące zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Stosownie do treści art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Rada Gminy [...] w § 3 ust. 3 Programu ograniczyła się wyłącznie do sformułowania: "monitorowanie ewentualnych skupisk kotów, celem zapewnienia im opieki" i tym samym nie wyczerpała delegacji ustawowej. Uznać należy, że wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie podano w niej konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Nadto za działanie mające na celu opiekę nad kotami wolno żyjącymi nie może być uznane jedynie monitorowanie ich największych skupisk, gdyż powstaje pytanie jak będzie wyglądała opieka nad kotami przebywającymi w mniejszych skupiskach. W tym zakresie istnieje zatem pominięcie prawodawcze. Monitorowanie stanowi przy tym pewne narzędzie instrumentalne wobec opieki na wolno żyjącymi kotami stąd program powinien zawierać treści, z których wynikają konkretne działania opiekuńcze gminy związane z określonymi wynikami monitorowania.

Również obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, nie został w pełni wykonany przez Radę Gminy [...], ponieważ w uchwale jak trafnie zauważył skarżący kasacyjnie, nie uregulowano w sposób kompleksowy problemu usypiania ślepych miotów. Znajdujące się w Programie postanowienia w tym zakresie mają charakter ogólnikowy. Rada gminy w zaskarżonej uchwale nie wskazała podmiotu realizującego zadanie wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 6. W § 4 ust. 1 pkt b Programu ustaliła, że usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii na pisemny wniosek właściciela. Jednakże w kwestionowanym przepisie nie wskazano konkretnego lekarza, który będzie realizował to zadanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i stąd też taki charakter programu nie będzie zachowany jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11, LEX 975201).

Podobna sytuacja ma miejsce odnośnie sprzeczności zaskarżonej uchwały z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, w świetle którego program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Tymczasem w § 6 uchwały, zatytułowanym "Finansowanie programu", Rada Gminy [...] wskazała jedynie łączną kwotę na realizację zadań związanych z programem w wysokości 20.000 zł. Z podanej regulacji w sposób oczywisty wynika, że w żaden sposób nie ustalono sposobów wydatkowania środków na realizację programu, a zatem nie wyczerpano zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

Powyższe braki stanowią rażące naruszenie prawa, gdyż Rada Gminy [...] w zakwestionowanej uchwale nie zawarła unormowań, które zobowiązana była zawrzeć w tejże uchwale, zaś kompetencje w tym przedmiocie należą wyłącznie do rady. Dlatego też wyżej wskazane uchybienia przepisów prawa materialnego przesądzają o wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Fakt, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, co podnosiła przed Sądem pierwszej instancji Rada Gminy [...], jest bez znaczenia. Uchwała jako akt prawa miejscowego, mimo utraty obowiązywania po upływie okresu na jaki została uchwalona nadal wywołuje skutki prawne. Tylko orzeczenie sądu mając skutek z mocą wsteczną (ex tunc) stan ten konwaliduje poprzez eliminację aktu wadliwego.

Powyższe względy uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wobec czego na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...].