Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1728/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono wyrok NSA, uchylono wyrok WSA i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi M.K. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2972/14 w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 396/14 w sprawie ze skargi B.L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościoła 1. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2972/14; 2. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 396/14 i przekazuje sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania; 3. zasądza od B.L. na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie kwotę 437 (czterysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2972/14 Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 396/14 w sprawie ze skargi B.L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościoła, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądził od skarżącego na rzecz Spółki kwotę 437 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Po raz kolejny rozpatrując sprawę (po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 195/11) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (zwany dalej także "PINB") przeprowadził szereg czynności niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przeprowadził w dniu 4 listopada 2011 r. oględziny wieży kościoła przy ul. [...] we W. z udziałem przedstawicieli inwestora i stron postępowania (potwierdzono ustalenia z oględzin z dnia 24 czerwca 2010 r. a ponadto stwierdzono, że inwestor na istniejącej konstrukcji wsporczej zamontowanej wewnątrz wieży o wymiarach 2,32 x 2,4 m zamontował dodatkowe anteny sektorowe, tak, że w świetle każdego z ośmiu okien zamontowane są anteny, potwierdzono brak możliwości przemieszczania się na wyższy poziom wieży, w której zamontowano konstrukcje wsporczą i antenę radioliniową, wskazano na poprowadzenie okablowania w wieży i montaż dwóch skrzynek na zewnątrz wieży).

Po otrzymaniu zawiadomienia B.L. z dnia 26 marca 2012 r. o wykonaniu na zewnątrz wieży kościoła montażu czterech dodatkowych anten oraz wykonanych robotach wewnątrz wieży PINB wystąpił z wnioskiem do Miejskiego Konserwatora Zabytków o przekazanie informacji dotyczącej montażu ww. anten, a także zawiadomił strony postępowania o zamiarze przeprowadzenia oględzin. Miejski Konserwator Zabytków pismem z dnia 30 kwietnia 2012 r. poinformował o wydaniu dla [...] sp. z o.o. decyzji zezwalającej na montaż czterech anten sektorowych na wieży kościoła oraz anten radioliniowych wewnątrz za żaluzjami - przy ul. [...] we W.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 24 maja 2012 r. PINB ustalił, że dokonano montażu na elewacji wieży kościoła anten sektorowych (na wysokości okien z zamontowanymi żaluzjami), dodatkowych anten radioliniowych wewnątrz wieży kościoła na wysokości zamontowanych anten sektorowych, a także zamontowano skrzynki technologiczne i okablowanie. Obecny podczas oględzin przedstawiciel [...] S.A. oświadczył w protokole, że spółka jest inwestorem robót opisanych w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 4 listopada 2011r., i że nie posiada on wiedzy na temat montażu dodatkowych anten opisanych w protokole z dnia 24 maja 2012 r.

W związku z powyższymi ustaleniami decyzją z dnia 24 lipca 2013 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonani stacji bazowej telefonii komórkowej [...] S.A. wewnątrz wieży kościoła p.w. [...] przy ul. [...] we W., przyjmując, że pomimo wykonania przez inwestora robót w warunkach samowoli budowlanej, to jednak wykonane one zostały poprawnie pod względem techniczno-budowlanym.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpoznaniu odwołań Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. (zwanego dalej "Stowarzyszeniem") i skarżącego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że warunkiem wydania decyzji nakazowej z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest stwierdzenie, że wykonane roboty naruszają przepisy. W przeciwnym razie nie istnieje potrzeba wydawania w sprawie decyzji merytorycznej, wskutek czego postępowanie winno zostać umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W badanym przypadku ingerencja organu powinna się sprowadzać do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 50- 51 ustawy Prawo budowlane, a nie w ramach regulacji art. 48 tej ustawy. Przedmiotowa inwestycja nie polegała bowiem na budowie obiektu budowlanego, o której mowa w art. 48 ww. ustawy, lecz montażu urządzeń technicznych w istniejącym budynku, czyli robót innych niż budowa do których odnosi się regulacja art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Według organu odwoławczego słuszności zastosowania ww. trybu do badanej sprawy w żaden sposób nie zakwestionował WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. w którym wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane poprzedzone być powinny uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniósł B.L., zarzucają jej naruszenie: art. 48 ust. 1-5 ustawy Prawo budowlane, art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy oraz przepisów k.p.a., tj. art. 105 § 1; art. 7, 77 i 80; art. 10 § 1 i 28; art. 7, 8, 11 i 12.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w skardze.

W piśmie procesowym z dnia 25 marca 2014 r. Stowarzyszenie zarzuciło, iż obie decyzje dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa, a także podniosło, iż niniejsza sprawa winna być zawieszona z uwagi na złożenie przez Stowarzyszenie wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 396/14 Wojewódzki Sąd

Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi B.L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościoła, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Sąd w motywach swego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany wykładnią prawa zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 195/11.

Sąd uznał, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów normujących zebranie i przeanalizowanie materiału dowodowego w kontekście dokonanej we wcześniejszym wyroku tut. Sądu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Sąd stwierdził, że przedwcześnie doszło do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, u podstaw którego legła wadliwość kategorycznego przyjęcia, iż wykonanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie polegało na budowie obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz montażu urządzeń technicznych w istniejącym budynku, czyli robót innych niż budowa do których odnosi się regulacja art. 50-51 powyższej ustawy. W rozstrzyganym przypadku organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż "pomimo wykonania przez inwestora robót w warunkach samowoli, to jednak wykonane one zostały poprawnie pod względem techniczno-budowlanym", co w ich przekonaniu świadczyło o braku podstaw, aby w stosunku do efektu robót budowlanych, wydać decyzję mającą podstawę w art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraził stanowisko, że instalowanie urządzeń wewnątrz obiektu budowlanego nie jest objęte zwolnieniem opisanym w art. 29 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Dalej wskazał, że skarżący zasadnie zwrócił uwagę na brak wiążącego i stanowczego odniesienia się w opisanym wyroku do kwestii zasadności zastosowania w sprawie trybu postępowania o którym mowa w art. 50-51 omawianej ustawy. Zdaniem orzekającego Sądu poczynione w tym zakresie uwagi Sądu miały bowiem charakter ogólny i wobec popełnionych przez PINB uchybień proceduralnych, które zostały wskazane przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej, miały one charakter drugoplanowy.

Końcowo Sąd przyjął, że stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana wewnątrz wieży jest "obca" w stosunku do budynku kościoła, gdyż nie jest związana z jego funkcjonowaniem i przez to taka inwestycja wymagała pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane, Sąd uznał, iż w konsekwencji samowola budowlana polegająca na budowie takiej stacji bazowej bez pozwolenia na budowę może być legalizowana w oparciu o art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane, a nie tak jak przyjęły to orzekające organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 ww. ustawy.

W zaleceniach dla organów Sąd wskazał, że PINB rozpoznając ponownie sprawę i kierując się oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu rozważy konsekwencje prawne jakie pociągało zrealizowanie spornej stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościelnej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zastosuje właściwy tryb postępowania, który powinien być wdrożony w odniesieniu do takiego telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności wnikliwego określenia kręgu stron takiego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy wskazano, że Sąd naruszył:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., jak również w zw. z przepisami art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 105 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 - 51 ustawy Prawo budowlane poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenie w wyniku:

a) niezastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a., który, w świetle ustaleń poczynionych przez organy pierwszej i drugiej instancji, z których wynikało, iż prace związane z zainstalowaniem przez skarżącą kasacyjnie urządzeń telekomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym były przeprowadzone zgodnie z prawem, stanowił podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego;

b) błędnego zastosowania przepisów art. 48-49, zamiast przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy w przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka nie dokonała budowy obiektu budowlanego, a jedynie wykonała roboty budowlane polegające na zainstalowaniu urządzeń na istniejącym już obiekcie budowlanym, a więc organy pierwszej i drugiej instancji zasadnie do kontroli legalności tych działań zastosowały tryb przewidziany art. 50-51 ustawy Prawo budowlane;

c) niezastosowania art. 12 k.p.a. i pominięcie, że działanie organów pierwszej i drugiej instancji polegające na umorzeniu postępowania było zasadne również w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia";

2/ art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 195/11 odnośnie kwalifikacji prac poczynionych przez skarżącą kasacyjnie jako robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, do legalizacji których stosuje się przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji nieuprawnione poczynienie w tym zakresie przy podejmowaniu skarżonego wyroku samodzielnych ustaleń przy jednoczesnym uwzględnieniu związania wykładnią art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane zawartą w ww. wyroku;

3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wskazanie, jakie ustalenia faktyczne i prawne stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie, na jakiej podstawie uznano umorzenie postępowania za przedwczesne.

Naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje w naruszeniu:

1/ art. 3 pkt 1 oraz pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że prace wykonane przez Spółkę polegały na budowie obiektu budowlanego, a nie na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym;

2/ art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie w okolicznościach sprawy, co wynikało z błędnego zakwalifikowania zrealizowanych robót budowlanych (montażu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym) jako obiektu budowlanego, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że roboty te winny być prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji także błędne uznanie, że organy pierwszej i drugiej instancji niezasadnie zakwalifikowały prace wykonane przez skarżącą kasacyjnie za roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego i zastosowały do nich przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane;

3/ art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i w efekcie błędne uznanie, że instalacja urządzeń o wysokości nieprzekraczającej trzech metrów na obiektach budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

4/ art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie na skutek uchylenia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w wyniku uznania, iż dla przedmiotowej stacji bazowej istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo iż chodziło o wykonanie prac związanych z montażem urządzeń nieprzekraczających trzech metrów, zlokalizowanych na istniejącym obiekcie budowlanym.

Powołując powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie zaznaczyło, że w skardze tej nie wykazano jak należy kwalifikować całość techniczno-użytkową stacji bazowej. Zgodnie z poglądami orzecznictwa, które przywołano w piśmie, całość techniczno-użytkowa stacji bazowej wybudowanej na oraz w istniejącym obiekcie budowlanym stanowi niezależny obiekt budowlany (budowlę). Nie ulega zatem wątpliwości, ze przedmiotem sprawy jest budowa obiektu budowlanego (budowli), którego legalizacja następuje w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W piśmie procesowym z dnia 27 września 2016 r. [...] sp. z o.o. podniósł zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wskazując na okoliczność prowadzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji z udziałem [...] S.A. zamiast [...] sp. z o.o. będącego jego następcą prawnym.

Wyrokiem z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2972/14 Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. od ww. wyroku z dnia 5 sierpnia 2014 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Pismem z dnia 9 lipca 2017 r. skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego opisanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2972/14 wniósł M.K., domagając się:

1/ wznowienia postępowania zakończonego przedmiotowym wyrokiem na podstawie art. 271 pkt 2 i art. 277 p.p.s.a., a to z uwagi na fakt, że strona skarżąca wskutek naruszeń przepisów prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny była pozbawiona możności działania przed tym Sądem, co doprowadziło do pozbawienia uczestnika tego postępowania możności obrony swoich praw i tym samym pozwala stwierdzić ziszczenie w toku postępowania przesłanki jego nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ww. ustawy;

2/ uchylenia zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2016 r. II OSK 2972/14 i merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej złożonej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2014 r.,

3/ dopuszczenie jako dowodów w sprawie dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności wskazane w treści tego pisma;

4/ rozpoznanie łącznie dopuszczalności skargi i sprawy na rozprawie,

5/ zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu wnoszący skargę o wznowienie podniósł, że jest następcą prawnym W.K., uczestniczki postępowania, która zmarła 18 czerwca 2015 r., a więc przed wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji następcy prawni wyżej wymienionej winni mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu. Tymczasem skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, co jednocześnie uniemożliwiło mu obronę swoich praw, co świadczy o zaistnieniu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny przeprowadził rozprawę i wydał wyrok niezgodnie z art. 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 192 i 193 p.p.s.a., zamiast z urzędu postępowanie zawiesić.

W dalszej części uzasadnienia wnoszący skargę o wznowienie przytoczył zarzuty skargi kasacyjnej podniesione przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., a następnie podniósł, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Na poparcie swojego stanowiska M.K. przedstawił stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny, w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą o wznowienie, zważył, co następuje:

Skarga o wznowienie postępowania zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 281 p.p.s.a., na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o wznowienie. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy.

Dopuszczalność wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jest zatem możliwa przy spełnieniu dwóch przesłanek: wniesienia skargi o wznowienie w ustawowym terminie oraz oparcia skargi o wznowienie na ustawowej podstawie.

Zgodnie z art. 277 p.p.s.a., skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy.

Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżący uprawdopodobnił zachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, przywołując właściwą argumentację w tym zakresie.

Skarżący wskazał również podstawę wznowienia - art. 271 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona [...] wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania [...].

Zasadą jest, że uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania wiązać się musi z ustaleniem, czy stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Zasada ta nie odnosi się jednak do podstaw wznowienia wynikających z art. 271 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ustaleń takich nie prowadzi się więc, jeżeli skarga o wznowienie postępowania opiera się na zarzucie nieważności postępowania zakończonego uprzednio wydanym w sprawie orzeczeniem. W przypadku nieważności postępowania bada się jedynie, czy w chwili wydania prawomocnego orzeczenia zaistniała przyczyna nieważności. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydawania prawomocnego orzeczenia skutkować powinno zawsze uchyleniem tego orzeczenia tylko już z tego powodu, nawet jeżeli nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1770/09, publikowany w zbiorze LEX nr 597375). Każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności powinno zawsze być usunięte z obrotu prawnego niezależnie od wyniku zakończonego postępowania i niezależnie od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia. Nieważność postępowania stanowi bowiem z jednej strony kwalifikowaną wadę zarówno dotkniętego nią postępowania jak i kończącego je orzeczenia, a z drugiej bezwzględną podstawę wznowienia postępowania.

Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, W.K. została zawiadomiona o terminie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na dzień 6 października 2016 r. - zarządzenie k. 423, zaś korespondencja o terminie rozprawy wróciła do Naczelnego Sądu Administracyjnego z adnotacją adresat zmarł - k. 429. Z kolei pismem z dnia 3 października 2016 r. USC we W., poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, że w rejestrze brak jest aktu zgonu na nazwisko W.K. (Naczelny Sąd Administracyjny wadliwie podał nazwisko tej uczestniczki). Stąd też na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. stwierdzono do protokołu, że cytat: "pozostali zostali zawiadomieni o terminie rozprawy prawidłowo" - koniec cytatu (k. 478) i po przeprowadzeniu rozprawy w tym samym dniu Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok. Uwzględniając skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 396/14 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie do akt sprawy (k- 555) dołączono akt zgonu na nazwisko W.K., która zmarła w dniu 18 czerwca 2015 r. we W.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi między innymi jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Do sytuacji przewidzianej w wymienionym przepisie dochodzi wówczas, gdy na skutek uchybień procesowych strona nie wzięła udziału w postępowaniu sądowym lub istotnej jego części, jaką jest rozprawa. O naruszeniu przepisów postępowania prowadzących do "pozbawienia możności obrony swych praw" można mówić wówczas, gdy zaistniałe uchybienia proceduralne godzą bezpośrednio w uprawnienia procesowe strony, zwłaszcza prawo do udziału w rozprawie. Przypadkiem takim będzie więc rozpoznanie sprawy w sytuacji, gdy uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego umiera, a Sąd nie ustalając jej ewentualnych następców prawnych rozpoznaje skargę, pomijając prawa tej strony.

Niewątpliwie kwalifikowanym naruszeniem proceduralnym jest przeprowadzenie rozprawy w sytuacji śmierci strony i nieustalenie jej następców prawnych, których następnie należało zawiadomić o terminie rozprawy.

Zgodnie z art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w razie śmierci strony sąd zawiesza postępowanie z urzędu, natomiast po zgłoszeniu się lub wskazaniu następców prawnych zmarłej strony celowe jest dopiero podjęcie postępowania i dalsze jego procedowanie już po zapewnieniu następcom prawnym zmarłej dalszego udziału w postępowaniu. Takiego postępowania po śmierci ww. uczestniczki nie przeprowadzono w tej sprawie.

Z tych przyczyn skarga o wznowienie podlegała uwzględnieniu. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przystąpił do ponownego rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie o sygn. akt II OSK 2972/14.

Przystępując zaś do rozpoznania wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, iż skarga kasacyjna [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługiwała na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku skarżącej Spółki w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie jest zasadne twierdzenie, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji było nieważne, gdyż zawiadomienie o terminie rozprawy zostało doręczone [...] S.A., a nie [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Twierdzenie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje żądnego uzasadnienia. Spółka - [...] sp. z o.o. powstała z przekształcenia Spółki - [...] S.A. i jest jej następcą prawnym. Tym samym [...] sp. z o.o. przejęła wszelkie prawa i obowiązki [...] S.A. Jednocześnie podkreślić należy, że zawiadomienie o terminie rozprawy, która odbyła się w dniu 5 sierpnia 2014 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu zostało odebrana przez [...] sp. z o.o. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji znajduje się pieczęć [...] sp. z o.o. Korespondencja ta nie została zwrócona przez tę Spółkę. [...] sp. z o.o. miała wiedzę o terminie rozprawy, która dotyczyła postępowania, w którym stroną była jej poprzedniczka prawna [...] S.A. Nie jest uprawnione twierdzenie wniesionego środka odwoławczego, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zapewniono możliwości udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji i obrony swoich praw. Wprost przeciwnie zapewniono tej stronie wszelkie gwarancje procesowe.

Natomiast rozpoznając skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wśród podniesionych zarzutów przede wszystkim zasadnym w okolicznościach tej sprawy okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a., który stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Niewątpliwie, co do zasady, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu w sprawie wiąże ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, a także do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W orzecznictwie sądowym pogląd ten należy uznać za utrwalony (por. wyrok SN wydany w sprawie o sygn. akt III RN 130/97; OSNP 1999/1/2 z glosą aprobującą B. Adamiak OSP 1999/5/101). Co więcej nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu.

Jest niesporne, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uchylił obie decyzje organów administracji nadzoru budowlanego (I i II instancji) wyrażając pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana wewnątrz wieży jest "obca" w stosunku do budynku kościoła i przez to wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji samowola budowlana polegająca na budowie takiej stacji powinna być legalizowana na podstawie art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane, a nie jak przyjęły organy administracji na podstawie art. 50 i 51 tej ustawy.

Sąd stwierdził również, że we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 195/11 brak było wiążącego i stanowczego odniesienia się do kwestii zastosowania w sprawie trybu postępowania o którym mowa w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, poczynione w tym zakresie uwagi miały charakter ogólny i wobec popełnionych przez organ administracji uchybień proceduralnych miały też charakter drugoplanowy.

Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji uznać należy za niezasadne. Wbrew twierdzeniom Sądu pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 195/11 w kwestii zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie stanowił ogólnych uwag o niewiążącym charakterze. Wręcz przeciwnie z uzasadnienia wyroku wynika, że poczynione w tym wyroku rozważania dotyczące zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczyły zrealizowanej przez skarżącą kasacyjnie Spółkę inwestycji. Wskazuje na to następujące stwierdzenie Sądu: cytat "Nie ulega zatem wątpliwości, że wydanie decyzji kończącej postępowanie naprawcze powinno poprzedzić wnikliwe przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, sama zaś decyzja – aby uniknąć zarzutu dowolności - wskazywać winna kryteria oceny, na podstawie których organ dokonał rozstrzygnięcia. Organ winien zwłaszcza ocenić, czy w sprawie istnieją przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie konieczne jest wskazanie, czy wykonane roboty są zgodne z przepisami prawa, w tym również przepisami określającymi warunki techniczne. W tym kontekście trafne są uwagi organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji orzekając nakaz rozbiórki i wykluczając możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wykazał, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, w tym również nie wskazał, który przepis techniczny został przedmiotową inwestycją naruszony. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że naruszony został przepis art. 5 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który to przepis, wprowadza ogólną zasadę, że obiekt budowlany należy projektować i budować, w sposób określony przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego. Norma ta nie stanowi jednak konkretnego przepisu technicznego, którego naruszenie mogłoby spowodować nakaz rozbiórki a organ pierwszej instancji nie wyjaśnił szczegółowo powodów jej naruszenia" - koniec cytatu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przytoczonego fragmentu uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r.) wyraźnie odnosi swoje rozważania do stosowania w tej sprawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane w zakresie inwestycji będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Natomiast zakwestionowanie tej oceny i stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku z dnia 5 sierpnia 2014 r., że postępowanie powinno być prowadzone nie w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, tylko w trybie art. 48 i art. 49 tej ustawy wyraźnie i jednoznacznie narusza wymóg wynikający z art. 153 p.p.s.a. Nie było tym samym podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z tego powodu, że organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane.

Nie jest kwestionowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 591/08, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego jest to, iż Sąd w niniejszym składzie rozpatrując ponownie tę samą sprawę jest związany oceną prawną oraz wskazaniami w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Dlatego też zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej jest w tej sytuacji niecelowe, albowiem tracą one na znaczeniu przy przyjęciu tej podstawy uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej.

Jednocześnie zaznaczyć w tym miejscu należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o zmianie istotnych okoliczności faktycznych tej sprawy (tak w motywach skargi o wznowienie), które pozwalałyby na odstąpienie od wyżej przypomnianej, a wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r. oceny prawnej. Należy bowiem zaznaczyć, iż zamontowanie w obrębie budynku przy ul. [...] we W. przez Spółkę [...] stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z instalacją jako niezależnej od inwestycji [...] traktowane jest jako odrębna inwestycja wobec której nadto prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne - patrz sprawa przed WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 123/17. Stąd też skoro wobec tych dwóch inwestycji prowadzone są odrębne postępowania administracyjne, to związanie oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r. w dalszym ciągu pozostaje, wobec prowadzonego postępowania w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej [...] S.A. (obecnie [...] sp. z o.o.) wewnątrz wieży kościoła p.w. [...] przy ul. [...] we W., gdyż wobec tej inwestycji wypowiadał się sąd administracyjny opisanym wyżej wyrokiem. Natomiast przedmiotowa sprawa nie dotyczy inwestycji zrealizowanej przez spółkę [...].

Z tych względów i na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu wyroku objętego skargą o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. O zwrocie kosztów postępowania wznowieniowego Sąd nie orzekł, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego.

Jednocześnie uwzględnienie skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. nastąpiło na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji.