Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 794/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 9, art. 77 par. 1, art. 79a, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...]. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania H.S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. odmówił H.S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką M.S., argumentując że w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.ś.r."), ponieważ wnioskodawczyni pobiera emeryturę.

W odwołaniu od powyższej decyzji H.S. wniosła o jej zmianę i przyznanie spornego świadczenia przynajmniej w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego lub zmianę decyzji i przyznanie świadczenia oraz umożliwienie stronie wyboru korzystniejszego świadczenia i dokonanie zawieszenia prawa do emerytury. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i odmówienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że odwołująca ma ustalone prawo do emerytury, mimo iż przepis ten w zakresie, w którym różnicuje jej sytuację z sytuacją osób otrzymujących takie świadczenie (znaczna dysproporcja w wysokości uzyskiwanych świadczeń, na dzień dzisiejszy jest to 800 zł), został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją;

- naruszenie konstytucyjnej zasady równości tj. art. 32 Konstytucji RP oraz zasady niedyskryminacji tj. art. 18 Konstytucji RP, poprzez cyt.: "dokonywanie przez organ takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia odwołującą w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo iż przysługuje jej prawo do emerytury, ale w wysokości niższej niż w/w świadczenie pielęgnacyjne.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. – w skrócie "k.p.a."), art. 17 u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 6 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b i ust. 5, art. 24 ust. 2a u.ś.r., a następnie stwierdził, że H.S. 6 lipca 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką M.S. ur. 28 października 1988 r. Do wniosku strona załączyła między innymi oświadczenie z 6 lipca 2020 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, iż przebywa na wcześniejszej emeryturze; decyzję ZUS z [...] marca 2020 r., znak: [...], o waloryzacji emerytury przysługującej H.S.; orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z [...] listopada 2004 r., z którego wynika, że M.S. (data ur. [...] październik 1988 r.) została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe od 28 października 2004 r. ze wskazaniem, że: 1) niepełnosprawność istnieje od 5 miesiąca życia; 2) osoba niepełnosprawna wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzekając o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Prezydent Miasta Ł., stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy, ponieważ wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury.

Zdaniem Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezspornym jest, iż decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych H.S. została przyznana emerytura, którą strona niewątpliwie pobiera. Na gruncie powoływanej ustawy, ustalenie prawa do emerytury jest przesłanką bezwzględnie wyłączającą możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Faktem jest, że strona spełnia pozostałe kryteria warunkujące uprawnienie do wnioskowanego świadczenia (m.in.: z wnioskiem wystąpiła osoba uprawniona, osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia), to jednak pobieranie emerytury zobowiązuje organ właściwy do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia, o które wniosła. Mając powyższe na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Odnosząc się do treści odwołania organ drugiej instancji zauważył, że żądanie w nim sformułowane, a dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (niezależnie od tego, czy w pełnej wysokości, czy też nie), w sytuacji posiadania uprawnienia do emerytury, zupełnie pomija treść norm zawartych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z poźn.zm.), w tym art. 17. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez wnioskodawcę dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Osoba posiadająca zaopatrzenie emerytalne (dochody z tytułu emerytury) nie znajduje się w takiej samej sytuacji jak osoba, która z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dochodów nie osiąga. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło, że podziela pogląd wyrażony w tym zakresie w wyrokach: WSA we Wrocławiu z 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 105/19, WSA w Łodzi z 22 września 2017 r. II SA/Łd 485/17, NSA z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1831/15, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 i z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3209/14.

SKO nadmieniło także, że w sprawie nie zostały naruszone zasady konstytucyjne, a w szczególności zasada równości. Samo zróżnicowanie pobieranej emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Świadczenia emerytalne oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Przede wszystkim, świadczenie emerytalne, choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, jest świadczeniem pewnym. Natomiast, świadczenie pielęgnacyjne nie stanowiące elementu systemu zabezpieczeń społecznych, takim pewnym i stabilnym świadczeniem nie jest. W dotychczas funkcjonującym systemie zabezpieczeń społecznych nie doszło do wygaszenia decyzji emerytalnych, za to doszło do wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Ponadto, emeryt - co do zasady - może podjąć pracę zarobkową, natomiast osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne - nie. Istotne jest też to, że status emeryta zabezpiecza także materialnie członka jego rodziny. W przypadku śmierci emeryta dzieci własne uprawnione są bowiem do renty rodzinnej. W przypadku śmierci osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego dziecko tej osoby nie otrzymuje żadnego świadczenia. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych (wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zauważyło także, że organy administracji publicznej ze względu na zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. nie mogą działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Na przestrzeni wielu lat sądy administracyjne uznawały, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest przepisem jednoznacznym i nie ma potrzeby stosowania w jego przypadku wykładni innej niż literalna. Zresztą dotychczas przepis ten nie został znowelizowany. Dlatego Kolegium nie jest uprawnione pomijać bezwzględnie obowiązujące normy ani stosować je w sposób wybiórczy czy dowolny.

Nadto Kolegium wydając decyzję realizującą żądanie H.S., dokonałoby takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., której rezultatem byłaby w istocie nowa norma prawna, naruszająca podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, bowiem zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez Prezydenta Miasta Ł. obowiązującego prawa, dokonałoby jego stanowienia.

Na zakończenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że w sprawie, nie zaszedł żaden konflikt między przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z poźn.zm.), zastosowanymi przez Prezydenta Miasta Ł. a stanem faktycznym sprawy. Gdyby uznać żądanie strony dotyczące przyznania wnioskowanego świadczenia, sprzeczność taka właśnie by się pojawiła. Co więcej spowodowałaby ona dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości obywateli, a także komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H.S. wniosła o przyznanie wnioskowanego świadczenia i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do akt administracyjnych. Autorka skargi zarzuciła organom obu instancji błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w tym zakresie przytoczyła stanowisko prezentowane w wyrokach WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 833/18, WSA w Poznaniu II SA/Po 697/19, NSA I OSK 757/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

W związku z zarządzeniem Sędziego z 1 grudnia 2020 r., pismem procesowym z 9 grudnia 2020 r. organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Odpis wniosku organu doręczono skarżącej 19 stycznia 2021 r., która pismem z 20 stycznia 2021 r. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z 28 lutego 2021 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego uzasadniającym jej usunięcie z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad córką M.S. stojąc na stanowisku, że skarżąca posiada prawo do emerytury, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Przede wszystkim godzi się wyjaśnić, iż pierwotnie na tle cytowanego unormowania orzecznictwo sądów administracyjnych opowiadało się za wykładnią językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przyjmując zresztą analogicznie jak uczyniły to organy orzekające w rozpatrywanej sprawie, że w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury wykluczona jest prawna możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1831/15, 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3209/14 oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne w: Łodzi wyrok z 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 485/17, we Wrocławiu wyrok z 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 105/19, w Olsztynie z 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 289/15. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

W ostatnim jednak czasie poglądy orzecznicze opierające się pierwotnie na wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. uległy radykalnej zmianie. Obecnie na tle rozważanej materii uwidoczniły się dwa nurty orzecznicze, w ramach których Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Zaznaczył przy tym, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Pierwszy nurt wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19. W orzeczeniach tych NSA wyraził pogląd, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. U podstaw zmiany poglądów judykatury w tym zakresie legła zmiana relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była kwotą niższą niż ówczesna wysokość świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1830 zł miesięcznie, od 2021 r. - 1971 zł). Intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Natomiast drugi nurt zaprezentowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 659/20, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20. W przywołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. NSA podzielił pogląd podnoszony w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno- rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Skład orzekający Sądu w rozpatrywanej sprawie podziela ostatni z przytoczonych wyżej poglądów judykatury i uważa, że organy obu instancji opierając się przy wydaniu kontrolowanych decyzji wyłącznie na wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. błędnie przyjęły, że sam fakt, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury wyklucza prawną możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego, w tym wypadku art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jest również jego niewłaściwe zastosowanie. Pogląd ten znalazł również aprobatę w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 857/20, 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 882/20, 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 423/20. Zdaniem Sądu istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19). Prowadzić to musi w konsekwencji do takiej sytuacji, w której dopiero brak zawieszenia prawa do emerytury, a więc dublowanie świadczeń z systemu społecznego, skutkować będzie odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących w tym zakresie dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Ustawowym obowiązkiem organów administracji publicznej, wynikającym z reguł proceduralnych, unormowanych w art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., było umożliwienie skarżącej złożenia w organie emerytalno-rentowym – ZUS wniosku o zawieszenie emerytury. W tym celu organ powinien wyznaczyć skarżącej stosowny termin na dopełnienie tych formalności. Następnie winien ustalić, czy prawo do emerytury zostało zawieszone i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń przyznać świadczenie pielęgnacyjne bądź odmówić jego przyznania. Uchylając się od podjęcia wspomnianych czynności wyjaśniających organy obu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydana decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była więc przedwczesna, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Ł..

Odnosząc się na zakończenie powyższych rozważań do zawartego w skardze wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podkreślić trzeba, że Sąd nie posiada kompetencji do rozstrzygania spraw w zastępstwie właściwych w tym zakresie organów administracyjnych. Rolą Sądu administracyjnego, jak była już o tym mowa na wstępie, jest wyłącznie kontrola działalności organów administracji publicznej i stosowanie środków określonych w ustawie, co zresztą Sąd uczynił orzekając w sprawie niniejszej.

Kontynuując postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mając na względzie wiążącą ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc