Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 45/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.107 par. 1, art. 127, art 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o. o. w W. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej określanego skrótem [...].P.W.I.S.) stwierdził niedopuszczalność odwołania "A" Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej określanej jako spółka lub skarżąca") od pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. nr [...] z [...] r. przekazującego spółce sprawozdanie z badań laboratoryjnych produktu "Świeży sok marchwiowy [...]", w którym wniesiono uwagi dotyczące oznakowania przedmiotowego produktu.

W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej określanego skrótem K.p.a.) w związku z art. 124 § 1 i 107 § 1 tej ustawy.

Rozstrzygnięcie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. przeprowadził [...] r. urzędową kontrolę żywności w sklepie spożywczym ,,B’’ w T., w toku której pobrano do badania próbki żywności celem dokonania badania mikrobiologicznego i oceny znakowania towaru zgodnie z zaleceniem (Protokół nr [...]). Po otrzymaniu sprawozdania z badań nr [...] z [...] r., pismem z [...] r. organ powiadomił skarżącą o wynikach badań mikrobiologicznych oraz o uwagach zawartych w sprawozdaniu, a dotyczących oznakowania opakowania jednostkowego produktu. W sprawozdaniu z badań, załączonym do pisma stwierdzono, że oznakowanie jest niezgodne z rozporządzeniem Parlamentu i Rady UE nr 1169/2014 z 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności. Na etykiecie przedstawiono informacje o wartości energetycznej i ilości składników odżywczych w układzie liniowym zamiast w firmie tabeli z wyróżnionymi liczbami. Zgodnie z art. 34 ust. 2 wskazanego rozporządzenia format liniowy jest dopuszczalny jedynie w sytuacji, gdy na opakowaniu lub etykiecie nie ma wystarczająco dużo miejsca. We wskazanym piśmie wezwano adresata do zajęcia stanowiska w terminie 14 dni.

Pismem z [...] spółka wniosła odwołanie od powyższego pisma w części stwierdzającej wadliwość oznakowania towaru. Zarzuciła organowi wydanie aktu z naruszeniem art. 7 i 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 6 K.p.a. przez jego wydanie bez podstawy prawnej; art. 107 § 1 K.p.a. przez brak podstawowych elementów decyzji oraz art. 7-10 K.p.a. przez prowadzenie postepowania bez udziału strony; obrazę art. 37 i art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, przez uznanie, że etykieta jest niewłaściwa i art. 84 § 1 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W konsekwencji wniesiono o stwierdzenie nieważności wydanego orzeczenia i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podkreślono, że etykieta podlegała badaniu przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w S. i została pozytywnie oceniona (sprawozdanie z [...] r.). Zarzucił brak właściwości rzeczowej organu pierwszej instancji.

Postanowieniem z [...] r. organ uznał wniesione odwołanie za niedopuszczalne. W jego uzasadnieniu podkreślono, że pismo informujące o wynikach kontroli nie jest czynnością prawną i nie stanowi aktu administracyjnego, gdyż bark jest woli organu skierowanej na wywołanie skutków prawnych. Jest oświadczeniem wiedzy organu i nie załatwia sprawy co do istoty. Powyższe powoduje, że w przedmiotowej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, co czyni wniesione odwołanie niedopuszczalnym. Odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 79/19 wydanego w analogicznej sprawie dotyczącej spółki, a potwierdzającego prawidłowość stanowiska organu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca spółka powtórzyła zarzuty odwołania i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreśliła, że zaskarżony akt dotknięty jest wadą nieważności, gdyż organ w sposób władczy stwierdził o niezgodności etykiety z obowiązującymi przepisami. Przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że pismo zawierające minimum elementów decyzji taki przymiot posiada, gdyż nie wszystkie elementy decyzji wymienione w art. 107 mają jednakowe znaczenie konstrukcyjne. Elementami niezbędnym jest : oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Te wszystkie elementy zaskarżone pismo posiada, stąd należało uznać go za decyzję podlegającą zaskarżeniu wniesieniem odwołania.

W odpowiedzi na skargę [...].P.W.I.S. wniósł jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, że sporne pismo nie załatwia sprawy co do istoty, ani też nie kończy postępowania administracyjnego, które w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte. Przekazanie informacji o wynikach kontroli ma umożliwić producentowi weryfikację działania w zakresie oznakowania produktu i zapewnienie zgodności z wymogami rozporządzenia nr 1169/2011. Niedopełnienie powinności w tym zakresie może dopiero spowodować podjęcie przez właściwy miejscowo organ PIS postępowania administracyjnego. Organ nie dopatrzył się tym samym zarzuconych naruszeń prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2017 ze zm., dalej: P.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.).

Dalej należy zaznaczyć, że sądowa sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Stan faktyczny sprawy ustalony przez organ nie budzi wątpliwości i jest niesporny. Dlatego został przez sąd w całości przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia.

Natomiast istotą sporu jest to, czy pismo P.P.I.S w T. z [...]r. jest decyzją administracyjną, czy też nie i w konsekwencji, czy przysługuje od niego odwołanie, czy też nie.

Przed rozstrzygnięciem tej zasadniczej kwestii należy poczynić kilka ogólnych uwag. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ocena prawidłowości działania organów tak pierwszej jak i drugiej instancji w załatwieniu wniosku strony o udzielenie jej dodatkowego 9-dniowego urlopu wypoczynkowego w związku z służbą wykonywaną w warunkach szkodliwych dla zdrowia uprawniających ją do jego uzyskania. A w konsekwencji ocena prawidłowości działania organu odwoławczego i dokonanej przez ten organ oceny prawnej formy działania organu I instancji i wykreowanego nią stosunku prawnego oraz ukształtowanego nim prawa strony do objętego jej raportem dodatkowego urlopu wypoczynkowego wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ustanowiona w art. 134 K.p.a. wyznacza zakres postępowania organu drugiej instancji określanego w doktrynie prawa mianem wstępnego rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia (zob. w tej materii: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.). Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy.

Ponadto podkreślenia wymaga, że w polskiej procedurze administracyjnej utrwalona jest zasada, że rozstrzygnięcie o istocie sprawy zapada w formie decyzji, od której stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. przysługuje odwołanie.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3232/14 oraz z 16 marca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1434/16; a także postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1424/17, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, trafnie organ odwoławczy ocenił treść pisma PPIS w T. informujące stronę o wynikach badań laboratoryjnych i zawartej w sprawozdaniu z badań uwadze dotyczącej oznakowania badanej próbki. Pismo zawiera jednocześnie prośbę o zajecie stanowiska w tej kwestii. Nie jest ono, wbrew stanowisku skarżącej, władczym rozstrzygnięciem organu. Przedmiotowe pismo, co prawda zawiera oznaczenie organu, oznaczenie adresata, ale nie zawiera żadnej podstawy prawnej ani żadnego wiążącego rozstrzygnięcia. Wręcz odwrotnie, zawiera ono, na co już wskazano, prośbę o wypowiedzenie się w kwestii oznakowania badanego wyrobu w postaci soku z marchwi. Zdaniem składu orzekającego, niewątpliwie nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej co do jej istoty, stosownie do art. 1 pkt 1 K.p.a. Zresztą sama skarżąca w podniesionych zarzutach jest niekonsekwentna, gdyż wskazuje, że organ wydał akt bez podstawy prawnej i niezgodnie z właściwością rzeczową, czyli został dotknięty wadą nieważności ale jednocześnie wnosi o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Należy także wskazać, że sprawozdanie z badań zostało sporządzone na formularzu, który składa się m.in. z części Informacja o próbkach badanych i Wyniki badań. W ramach tej pierwszej zawiera odrębną rubrykę Znakowanie i tu widnieje zapis o zgodności z wymogami rozporządzenia nr 1169/2011. Kontrolę i pobranie próbek organ prowadził zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2021 r., poz.195). Kontrola była prowadzona z urzędu i w zakresie działania organu - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. Stąd też za niezrozumiały należało uznać zarzut skarżącej o "wydaniu decyzji" przez organ niewłaściwy rzeczowo. Zresztą zarzutu tego w ogóle nie uzasadniono.

Wskazać także należy, że w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności kontrolowanej jednostki, mogących mieć wpływ na stan zdrowia lub życie ludzi, państwowy inspektor sanitarny, niezależnie od przysługujących mu środków, o których mowa w art. 27-28 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach kierownictwo kontrolowanej jednostki lub jednostkę albo organ powołany do sprawowania nadzoru nad tą jednostką (art. 30 ust. 1). Jednostka organizacyjna lub organ, do którego skierowano zawiadomienie, jest obowiązany w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, powiadomić o podjętych i wykonanych czynnościach właściwego państwowego inspektora sanitarnego (ust.3). Przepis ten w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania, co wynika z treści spornego pisma. Również nie miał zastosowania przepis art. 27c ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że - w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Organ podkreślał, że pismo było wyłącznie informacją dla producenta o ustaleniach kontroli, którą objęto jego produkt w zakresie mikrobiologii i znakowania. W tym celu pobrano próbki, które poddano badaniu. Sprawozdanie z badań zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 27b ustawy i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego. Z kolei skarżąca mogła w wyznaczonym jej terminie wyrazić swoje stanowisko w kwestii oznakowania jej wyrobu w postaci soku.

Niezrozumiałe jest także twierdzenie skarżącej, że ma do czynienia z decyzją administracyjną organu, skoro nie było prowadzone żadne postępowanie administracyjne z jej udziałem i pismo nie spełnia wymogów z art. 107 K.p.a., co sama podnosi.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust.1). Do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (ust. 2). Organy, zgodnie z art. 19 K.p.a. przestrzegają z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej.

Przesłanie spornego pisma, w ocenie sądu, nie jest nawet tożsame z zawiadomieniem skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego ani o jego prowadzeniu. Również prowadzenie kontroli nie spełnia tego wymogu. Tylko negatywne wyniki kontroli oparte na ustaleniach faktycznych poczynione w jej toku mogły być podstawą do wszczęcia postępowania przez uprawniony organ, którym jest PIS w W. z racji siedziby skarżącej.

Konkludując, w ocenie sądu, pismo P.P.I.S. w T. nie jest tzw. "ułomną decyzję administracyjną". W orzecznictwie, z którym utożsamia się skład orzekający, przyjmuje się, że do tego, aby dane pismo mogło zostać uznane za decyzję nie jest niezbędne, aby zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 K.p.a. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 1981 r. (sygn. akt SA 1163/81, OSP 1982/9-10/169), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, co znalazło się w akcie stanowiącym przedmiot odwołania w niniejszej sprawie.

O istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją, jeżeli pochodzi od organu administracji, jest skierowane na zewnątrz i we władczy sposób rozstrzyga o prawach lub obowiązkach danej osoby w jej indywidualnej sprawie (wyrok NSA w Warszawie z 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93, LEX nr 23979).

W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniu skarżącej nie doszło do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej skarżącej. Nie nałożono na nią żadnego obowiązku. Jedynie poproszono o wypowiedzenie się w określonym terminie.

Wobec powyższego skargę, jako niezasadna , na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalono.