Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 136/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.
article: art. 75a
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Spółki z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1213/12 w sprawie ze skargi B. Spółki z o.o. w M. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w części 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz B. Spółki z o.o. w M. kwotę 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1213/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi spółki z o.o. B.–M. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Przedsiębiorca B.-M. sp. z o.o. z siedzibą w M. w dniu 13 października 2004 r. uzyskała zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. Zostało one udzielone do dnia 6 października 2015 r.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2011 r. Spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania. W uzasadnieniu wniosku powołała się na art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 42, poz.274 ze zm., dalej: ustawa o s.s.e.), zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Ponadto powołała się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej, na podstawie którego okres funkcjonowania strefy został wydłużony do dnia 31 grudnia 2020 r. Podważyła legitymację organu do określania w treści zezwolenia zapisu dotyczącego okresu ważności zezwolenia. Według strony zapis ten ma charakter wyłącznie informacyjny i nie wywołuje skutków prawnych.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w zezwolenia w części dotyczącej terminu jego ważności, uznając, że wniosek w tym zakresie nie może być rozpatrzony pozytywnie, albowiem nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Po rozpoznaniu wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Uznał, że wydanie decyzji odmownej było uzasadnione, bowiem nie wystąpiły okoliczności przewidziane przez ustawodawcę, dopuszczające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej do określenia okresu obowiązywania zezwolenia zwrócił uwagę, iż graniczny termin obowiązywania zezwolenia pozwala na stwierdzenie, że jednym z elementów tego zezwolenia może być ustalenie okresu jego obowiązywania, o ile w chwili udzielenia tego zezwolenia termin ten jest tożsamy z terminem, w którym dana specjalna strefa ekonomiczna przestaje funkcjonować. Nadmienił, że zezwolenie zostało wydane w stanie prawnym, zgodnie z którym strefa została ustanowiona na okres 20 lat czyli do dnia 6 października 2015 r.

Na powyższą decyzję strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła między innymi naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o s.s.e. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zawarty w przepisie zwrot "w szczególności" pozwala na określenie w zezwoleniu dowolnych elementów, w tym terminu jego obowiązywania; art. 19 ust. 1 ustawy o s.s.e. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej nie wydaje się na okres na jaki została ustanowiona strefa, lecz na okres wyznaczony w decyzji oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłużony na mocy § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 232, poz. 1555, z późn. zm.) okres funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych (s.s.e.) do dnia 31 grudnia 2020 r. nie obowiązuje w stosunku do zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie s.s.e. wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 11 września 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę, uznając, że jej zarzuty są nieuzasadnione.

Sąd wyjaśnił, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej (dalej: zezwolenie) ma charakter aktu indywidualnego – decyzji administracyjnej, wydawanej przez ministra właściwego do spraw gospodarki na rzecz określonego przedsiębiorcy (art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o s.s.e.). Do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 6 ustawy o s.s.e.).

Wydanie zezwolenia jest wyrazem stopniowej konkretyzacji prawa. Podstawowym aktem w tym zakresie jest ustawa o s.s.e., która zgodnie z art. 1 reguluje (określa) zasady i tryb ustanawiania specjalnych stref ekonomicznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzania takimi strefami oraz szczególne zasady i warunki prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki, ustanawia strefę w drodze rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie ma obecnie zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz.U. Nr 232, poz. 1555, z późn. zm.), które uzupełniło i zmieniło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 września 1995 r. w sprawie ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej w [...] (Dz.U. Nr 107, poz. 526, z późn. zm.).

W myśl art. 19 ust. 1 ustawy o s.s.e. "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa."

Powołane wyżej rozporządzenie z 1995 r., którym ustanowiono [...] specjalną strefę ekonomiczną, stanowiło w § 1 pkt 4, iż "Strefę ustanawia się na okres 20 lat." Natomiast zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia z 2008 r. "Strefa działa do dnia 31 grudnia 2020 r."

Skarżący uzyskał dnia 13 października 2004 r. zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. Zezwolenie to zostało wydane w okresie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 września 1995 r. w sprawie ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej w [...] i zostało udzielone do dnia 6 października 2015 r. (pkt 2 zezwolenia).

Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela stanowiska skarżącej spółki, iż przedłużenie w rozporządzeniu z 2008 r. okresu, na jaki została ustanowiona strefa, spowodowało ex lege przedłużenie ważności – do tej właśnie nowej daty – udzielonego skarżącej w 2004 r. zezwolenia. Swoje stanowisko skarżąca uzasadnia tym, że z żadnego przepisu k.p.a. ani przepisu szczególnego (w tym ustawy o s.s.e.) nie wynika uprawnienie organu do określania w zezwoleniu okresu ważności zezwolenia, a konsekwencją niezgodności między ustaloną w rozporządzeniu z 2008 r. datą okresu działania strefy i postanowieniami zezwolenia w tym zakresie jest stwierdzenie nieważności tych klauzul zezwolenia, które określają datę jego ważności do dnia 6 października 2015 r., jako wydanych bez podstawy prawnej.

WSA wskazał, że specjalne strefy ekonomiczne mają za zadanie osiągnięcie określonych celów społeczno - gospodarczych, określonych wprost w art. 3 ustawy o s.s.e., głównie w drodze udzielania pomocy publicznej, która może mieć różną formę (np. zwolnień od podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych), przy czym istotne znaczenie ma utrzymanie pomocy publicznej w wyznaczonych granicach. Artykuł 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e. stanowi wprost, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, jednakże zmiana taka nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.

Sąd zwrócił uwagę, że granice pomocy publicznej są m.in. pochodną okresu, na jaki udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniającego do korzystania z pomocy publicznej.

WSA stwierdził, że zezwolenie mające formę decyzji administracyjnej, wydawane jest na wniosek przedsiębiorcy, na czas oznaczony – mimo usunięcia tej zasady z ustawy o s.s.e., który wyznacza – z jednej strony – data wydania zezwolenia, z drugiej zaś – data wygaśnięcia zezwolenia (z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa – art. 19 ust. 1 ustawy). W przeciwieństwie zatem do różnego rodzaju zezwoleń i koncesji, które wydawane są na określony czas (np. dziesięciu lub piętnastu lat) zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy ustalane są w inny sposób, poprzez określenie konkretnej daty wydania i wygaśnięcia zezwolenia.

Ustalenie daty początkowej oraz daty wygaśnięcia pozwolenia jest o tyle istotne dla przedsiębiorcy, że wyznacza okres, w którym może on korzystać z pomocy publicznej w formach i zakresie dopuszczonych w danej strefie. Określenie tej daty w akcie indywidualnym jest swoistą gwarancją uprawnień przedsiębiorcy w tym zakresie.

WSA stwierdził również, że przedłużenie okresu działania strefy w odpowiednim rozporządzeniu Rady Ministrów nie powoduje ex lege, przedłużenia okresu wygaśnięcia konkretnego zezwolenia, wydanego na rzecz określonego przedsiębiorcy. W obecnym stanie prawnym niezbędna jest jeszcze zmiana zezwolenia, z samej nazwy "uprawniającego do korzystania z pomocy publicznej." Podlega to ocenie organu, a sama decyzja ma charakter uznaniowy – zależny właśnie od zakresu dopuszczonej w danej strefie pomocy publicznej.

Sąd I instancji odnosząc się do określonych w ustawie o s.s.e. zasad cofania i zmiany zezwolenia, powołując się na wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11 (LEX nr 1215857) stwierdził, że zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniającego do korzystania z pomocy publicznej, powinna być dokonana w trybie art. 163 k.p.a., oczywiście z zachowaniem wymagań określonych w przepisach szczególnych, tzn. art.19 ust.2 - 4 ustawy o s.s.e., z wyłączeniem innych trybów przewidzianych w rozdziale 13 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził również, że nietrafny jest zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc w istocie zarzut odmowy stwierdzenia przez organ nieważności decyzji z tego powodu, iż została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zezwolenie, o zmianę którego wnioskowano, zostało wydane na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 1995 r. i określiło datę obowiązywania zezwolenia pokrywającą się z datą ustaloną w powołanym rozporządzeniu, a zmiana tej daty w rozporządzeniu z 2008 r., będącym aktem generalnym, nie powodowała ex lege zmiany daty wygaśnięcia zezwolenia ustalonej w decyzji, a więc w akcie indywidualnym o charakterze uznaniowym, którego zmiana co do terminu obowiązywania powinna spełniać warunki określone w przepisach szczególnych, tzn. w ustawie o s.s.e, dotyczące zwłaszcza utrzymania w określonych granicach pomocy publicznej. Nie można zatem twierdzić – jak to czyni skarżący – że odmowa zmiany decyzji w trybie stwierdzenia nieważności doprowadziła do rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do kompetencji ministra do określenia w zezwoleniu dat jego obowiązywania, Sąd I instancji stwierdził, że wystarczającą podstawę do zawarcia takich ustaleń w zezwoleniu stanowi art. 16 ust. 1 i 2 ustawy s.s.e.

Ponadto, po zacytowaniu treści art. 75 a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.) stanowiącego, że "Koncesja, zezwolenie, zgoda, licencja albo wpis do rejestru działalności regulowanej uprawniają do wykonywania działalności gospodarczej na terenie całego kraju i przez czas nieokreślony" WSA stwierdził, że zasadą jest wydawanie tego rodzaju aktów dotyczących działalności gospodarczej na czas nieokreślony. Jednakże w ust. 2 wspomnianego przepisu ustawa stanowi, że "Wprowadzenie wyjątku od zasady określonej w ust. 1 jest dopuszczalne tylko w przepisach ustaw odrębnych wyłącznie ze względu na nadrzędny interes publiczny." Sąd wyjaśnił, że w wykazie działalności gospodarczej, której wykonywanie wymaga uzyskania zezwolenia, zgodnie z określonymi przepisami, w art. 75 ustawy wymieniono ustawę z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych. Powołał się na art. 4 ust. 1 ustawy s.s.e, który upoważnia Radę Ministrów do ustanowienia strefy w drodze rozporządzenia wskazując, że w tym rozporządzeniu określa się (pkt 3) okres, na jaki ustanawia się strefę - biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia realizacji celów, o których mowa w art. 3, na terenie obejmowanym strefą. Jest to, w ocenie Sądu, przepis ustawy odrębnej, który dopuszcza wprowadzenie wyjątku od zasady wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie na czas nieokreślony.

Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o s.s.e. minister właściwy do spraw gospodarki ma prawo skonkretyzować termin – poprzez określenie daty rozpoczęcia działalności i daty wygaśnięcia decyzji – na jaki zostaje udzielone zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej. Daty te nie mają znaczenia wyłącznie informacyjnego, lecz stanowią istotne ustalenia decyzji (zezwolenia), stanowiące konkretyzację powołanego wyżej art. 4 ust.1 pkt 3 ustawy o s.s.e.

Spółka z o.o. B.-M. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 274 ze zm.) zwanej dalej ustawą o s.s.e., poprzez przyjęcie i uznanie, że zawarty w tym przepisie zwrot "w szczególności", odnoszący się wyłącznie do warunków ekonomicznych zezwolenia, pozwala na określenie w zezwoleniu dowolnych elementów, w tym terminu jego obowiązywania i uprawnia organ do ustalenia w treści zezwolenia terminu jego wygaśnięcia;

art. 19 ust. 1 ustawy o s.s.e., poprzez przyjęcie, że zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej nie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa, lecz na okres ustanowiony w decyzji (w zezwoleniu);

art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z; 2000 r., Nr 117, poz. 1228) zwanej dalej ustawą o zmianie ustawy o s.s.e. z dnia 16 listopada 2000 r., poprzez uznanie, że przedłużony na mocy § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 września 1995 r. w sprawie ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej w [...] (Dz. U. z 1995 r., Nr 107, poz. 526) okres funkcjonowania stref ekonomicznych do dnia 31 grudnia 2020 r. nie obowiązuje w stosunku do zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy nowelizującej;

II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

- art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.), w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a i odmówił stwierdzenia nieważności wydanego Spółce zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE w części określającej termin obowiązywania zezwolenia, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą legalności (praworządności).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności udzielonego jej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE [...], w części określającej termin, do którego działalność na warunkach określonych w zezwoleniu może być prowadzona.

Jak trafnie wskazała Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyrażona w art. 6 k.p.a. konstytucyjna zasada, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art.7 Konstytucji RP) oznacza, że kompetencja do działania organu musi mieć wyraźne oparcie w obowiązujących normach prawnych i nie można jej domniemywać. Wydanie decyzji może więc nastąpić tylko wówczas, gdy istnieje przepis stanowiący podstawę do podjęcia takiego działania przez organ administracji.

Ponieważ rozpoznana sprawa dotyczy zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, należy odwołać się do art.22 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej na czas oznaczony jest ograniczeniem prowadzenia tej działalności.

W związku z treścią przywołanego art. 22 Konstytucji RP, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zakreślonych przez zarzuty skargi kasacyjnej należało ustalić czy w przepisach prawa rangi ustawy istniała w dacie wydania skarżącej spółce decyzji - zezwolenia podstawa do określenia w decyzji daty końcowej obowiązywania zezwolenia.

Należało zatem ustalić, czy w dacie wydania skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] ( dalej: SSE [...]), tj. dnia 13 października 2004 r. istniała w przepisach prawa (ustawie) podstawa do udzielenia zezwolenia na czas inny niż nieokreślony.

Stan faktyczny sprawy jest niesporny.

W punkcie II decyzji-zezwolenia zapisano, że " Zezwolenia udziela się do dnia 06 października 2015 roku."

SSE [...] została ustanowiona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 września 1995r. (Dz.U. Nr 107, poz.526 ze zm.). W §1 pkt 4 rozporządzenia zapisano, że strefę ustanawia się na okres 20 lat. Ponieważ rozporządzenie weszło w życie dnia 6 października 1995 r., Strefa została ustanowiona na okres do dnia 6 października 2015 r.

W dacie wydania decyzji – zezwolenia okres istnienia SSE [...] miał upłynąć dnia 6 października 2015 r.

Data ta była następnie kilkakrotnie zmieniana kolejnymi rozporządzeniami Rady Ministrów. Obecnie, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lipca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz.U. nr 974) okres działania tej strefy został przedłużony do dnia 31 grudnia 2026 r.

Zasady i tryb ustanawiania specjalnych stref ekonomicznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz szczególne zasady i warunki prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej określa ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych. Do dnia 1 stycznia 2001 r. w art.16 ustawy znajdował się ust. 9 stanowiący, że "zezwolenia udziela się na czas oznaczony".

Na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.Nr 117, poz.1228, dalej: ustawa zmieniająca), która weszła w życie dnia 1 stycznia 2001 r. nowe brzmienie otrzymał między innymi art.16 ustawy o s.s.e., w którym po zmianie nie ma już zapisu o tym, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony.

Opisana zmiana ustawy o s.s.e. wskazuje jednoznacznie na odejście ustawodawcy od obowiązującej uprzednio (do 1.01.2001 r.) zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych na czas oznaczony. WSA stwierdzając, że wystarczającą podstawę do określenia przez ministra udzielającego zezwolenia daty końcowej zezwolenia stanowi art.16 ust.1 i 2 ustawy o s.s.e., błędnie odczytał przywołany przepis, ponieważ nie zawiera on upoważnienia dla organów administracji do takiego działania.

Równocześnie, na podstawie ww. ustawy zmieniającej, zmieniony został art.19 ustawy o s.s.e., którego ust.1 otrzymał nowe, niezmienione do chwili obecnej brzmienie, iż zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa.

Powiązanie okresu obowiązywania zezwolenia z okresem działania SSE jest dodatkowym argumentem wskazującym, iż zamiarem ustawodawcy nie było udzielanie zezwoleń na czas określony, ale ustalenie zasady, zgodnie z którą podmioty gospodarcze, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, mogą prowadzić tę działalność w czasie, którego jedynym ograniczeniem będzie zakończenie działania konkretnej SSE.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ani przywołany przepis art.16 ustawy o s.s.e., w brzemieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001r., ani przepis art.19 ust.1 tej ustawy nie mogą stanowić podstawy do określenia w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE terminu końcowego obowiązywania tego zezwolenia, a więc w istocie do wydania zezwolenia na czas oznaczony.

Dlatego za uzasadnione NSA uznał sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia ww. przepisów ustawy o s.s.e.

W wyniku wyżej opisanej zmiany ustawy o s.s.e. w art.16 w ust. 6 tej ustawy znalazł się zapis, że do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz.1178 ze zm.). Prawo działalności gospodarczej jako zasadę ustaliło udzielanie zezwoleń na czas nieoznaczony, przewidując w art. 31, że zezwolenie wydaje się na czas nieoznaczony, a na czas oznaczony może być wydane na wniosek przedsiębiorcy lub jeżeli przepisy odrębne tak stanowią. Zezwolenie mogło być wydane na czas oznaczony również w przypadku gdy wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej wszystkim wnioskodawcom spełniającym warunki nie było możliwe - zgodnie z obowiązującymi przepisami regulującymi wykonywanie danego rodzaju działalności gospodarczej, co niewątpliwie nie jest przypadkiem udzielania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej. Poza zacytowanym na wstępie przepisem Konstytucji RP dodatkowo przepisy ustawy Prawo działalności gospodarczej ograniczały możliwość udzielania zezwoleń na czas oznaczony.

Dnia 21 sierpnia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz.1807), a z dniem jej wejścia w życie utraciła moc ustawa Prawo działalności gospodarczej (poza wskazanymi przepisami tracącymi ważność w innych terminach, co nie dotyczyło art.31).

Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do dnia 10 kwietnia 2010 r. nie zawierały regulacji w zakresie zasad udzielania zezwoleń: na czas oznaczony czy nieoznaczony. Regulację taką zawiera dopiero art. 75a tej ustawy, który wszedł w życie 10 kwietnia 2010 r. i stanowi, że 1. Koncesja, zezwolenie, zgoda, licencja albo wpis do rejestru działalności regulowanej uprawniają do wykonywania działalności gospodarczej na terenie całego kraju i przez czas nieokreślony.

2. Wprowadzenie wyjątku od zasady określonej w ust. 1 jest dopuszczalne tylko w przepisach ustaw odrębnych wyłącznie ze względu na nadrzędny interes publiczny.

Wobec ustalonej w art.22 Konstytucji RP zasady, zgodnie z którą ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, a udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE na czas określony jest ograniczeniem wolności prowadzenia takiej działalności, co NSA już wyjaśnił, brak w ustawie regulującej zasady prowadzenia działalności gospodarczej zapisu w przedmiocie możliwości wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na czas oznaczony lub nieoznaczony, nie może być podstawą do wydawania zezwoleń na czas oznaczony i ograniczania w ten sposób wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Jak wyżej wyjaśniono, w stanie prawnym obowiązującym w dacie udzielenia stronie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE, to jest 13 października 2004 r. nie było przepisu upoważniającego organ orzekający do określenia terminu obowiązywania zezwolenia, a zgodnie z art.22 Konstytucji RP tylko podstawa ustawowa i tylko przy istnieniu ważnego interesu publicznego może być podstawą wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na czas określony.

Dostrzegając konieczność wskazania podstawy ustawowej dla udzielenia zezwolenia na czas określony, jako wyjątku od zasady udzielania zezwoleń na czas nieokreślony, Sąd I instancji wskazał również na przepis art.4 ust.1 ustawy o s.s.e., który to przepis upoważnia Radę Ministrów do ustanowienia strefy w drodze rozporządzenia i określenia (pkt 3) okresu na jaki ustanowiono strefę, biorąc pod uwagę realizację celów o których mowa w art.3.

Również to stanowisko WSA nie jest trafne. Przepis art.4 jest skierowany do Rady Ministrów, upoważnia ją do określonych działań, zobowiązuje do przestrzegania określonych w ustawie celów ustanawiania specjalnych stref ekonomicznych, nie stanowi natomiast podstawy do określania w indywidualnych aktach administracyjnych, jakimi są decyzje administracyjne, terminów obowiązywania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE. Reasumując, NSA stwierdza, że w dacie wydania stronie skarżącej zezwolenia z dnia 13 października 2004 r. nie było ustawowej podstawy do zawarcia w zezwoleniu zapisu wskazującego na końcowy termin, do którego udzielono zezwolenia, a zatem określenie tego terminu nastąpiło bez podstawy prawnej.

Za nieuzasadniony NSA uznał zarzut sformułowany w punkcie I.c skargi kasacyjnej, ponieważ wskazane w nim przepisy art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2000 r., Nr 117, poz. 1228) nie miały zastosowania w rozpoznanej sprawie i Sąd I instancji nie odnosił się do tych przepisów. Uznając zarzut za nieuzasadniony przypomnieć wypada, że art. 4 ust 1 wprowadzał zmiany w ustawie z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654, Nr 60, poz. 700 i 703, Nr 86, poz. 958 i Nr 103, poz. 1100) w zakresie związanym z działalnością w specjalnych strefach ekonomicznych, nie odnosząc się jednak do zasad udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w SSE. Natomiast art.5 został uchylony z dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, a więc przed wydaniem Skarżącej zezwolenia i dotyczył podmiotów, które uzyskały zezwolenia na podstawie art.16 ust.1 przed 1.01.2001r..

Za nieuzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia wskazanych w punkcie II skargi kasacyjnej przepisów postępowania, poprzez odmowę stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności wydanego skarżącej Spółce zezwolenia w punkcie określającym termin obowiązywania zezwolenia. Należy wskazać, że do sądu administracyjnego nie została zaskarżona decyzja - zezwolenie, ale decyzja wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia.

Rozpoznając ponownie wniosek spółki z o.o. B. – M. o stwierdzenie nieważności zezwolenia Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, Minister Gospodarki weźmie pod uwagę przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisów.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2011 r. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205§2 p.p.s.a.