Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1820/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 p. 11, art. 32,35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 6,7,77 § 1, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak–Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżona decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania G.C. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia dla G. C. pozwolenia na budowę instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] obr. [...]O., gm. B.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmówił zatwierdzenia ww. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołanie od ww. decyzji wniósł G. C. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] ustalił, co następuje:

Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] jest własnością w [...]M. S.D., w [...] G. C. oraz [...] R.B.C.

Zgodnie z art. 3 pkt. 11 Pr. bud. przez prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumieć należy tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jeżeli inwestor jest jednocześnie jedynym właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, to nie ma wątpliwości, co do przysługującego mu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inaczej, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności, jak w analizowanym przypadku. W przypadku, gdy tylko jeden ze współwłaścicieli pełni rolę inwestora i decyzja ma zostać wydana tylko na jego rzecz - to koniecznym jest przeanalizowanie, z jaką czynnością inwestycyjną mamy do czynienia.

Sprawowanie zarządu rzeczą wspólną wymaga współdziałania współwłaścicieli - zgodnie bowiem z art. 200 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: "k.c.") każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Współdziałanie to polega na podejmowaniu decyzji o dokonywanych czynnościach dotyczącej rzeczy wspólnej. Czynności te można podzielić na czynności zwykłego zarządu oraz przekraczające zwykły zarząd.

Zasadą jest, że w przypadku współwłasności nieruchomości, większość robót budowlanych jej dotyczących ma charakter czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a zatem na realizację tych robót wymagana jest zgoda wszystkich jej współwłaścicieli, zgodnie z art. 199 k.c. Zakwestionowanie przez choćby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda podkreślił, że przedmiotowe, planowane prace budowlane wykraczają poza zwykły zarząd rzeczą wspólną. Wynika to z faktu, że czynności przekraczające zwykły zarząd, to - poza rozporządzaniem nieruchomością wspólną i jej obciążaniem - m.in. modernizacja i większy remont, nadbudowa i przebudowa, podział nieruchomości i łączenie lokali.

Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

W związku z tym, G.C. oraz R. B. C. w przypadku braku zgody M. D. na przedmiotową inwestycję mogą żądać rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, ponieważ ich udziały łącznie stanowią 5/6 części, a więc ponad połowę udziałów.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt: II OSK 1473/08, "w razie braku zgody współwłaścicieli zgody nieruchomości (...) pozostaje inwestorowi droga postępowania przed sądem powszechnym''.

W przedmiotowym postępowaniu zgodę na przedmiotową budowę wyraża tylko inwestor (własność 4/6) i R. C. (własność 1/6). Przedsięwzięciu przeciwstawia się zaś M. D. (własność w części 1/6). Jest więc poza sporem, że inwestor nie ma zgody wszystkich współwłaścicieli, gdyż jeden z nich nie wyraził zgody na przedmiotową inwestycję. W takiej sytuacji należy uznać, że skutecznie zostało podważone oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05).

Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi wadę materialnoprawną decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2006 r., sygn.. akt VII SA/Wa 223/06).

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi przysługiwać inwestorowi zarówno w dacie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i w dacie wydawania ostatecznej decyzji zgodnej z żądaniem wniosku.

Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05 wynika, że zakwestionowanie przez chociaż jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę.

Na przedmiotową inwestycję wymagane jest pozwolenie na budowę. Jedynym z warunków uzyskania takiego pozwolenia jest złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku, gdy roboty budowlane dotyczą obiektu objętego współwłasnością, tak jak w tym przypadku, to oświadczenie to powinno zawierać zgodę nie tylko inwestora, ale i ich współwłaścicieli (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn.. akt II OSK 179/05).

Budowa wewnętrznej instalacji gazowej w użytkowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast budowa innych instalacji wewnętrznych wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt. 27 Pr. bud. (organ błędnie podał zarówno nazwę ustawy, określając ją, jako "k.p.a.", jak i jednostkę redakcyjną; powinno być: "pkt. 20") w użytkowanych budynkach nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi.

W związku z powyższym, inwestor w przypadku przedmiotowej inwestycji musi uzyskać pozwolenie na budowę, ponieważ roboty budowlane polegają na budowie instalacji gazowej w budynku mieszkalnym, który już istnieje. We wniosku sam odwołujący się wpisał, że przedmiotowa inwestycja dotyczy "budowy wewnętrznej instalacji gazu w ziemi i w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym".

W ocenie organu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu i należy utrzymać ją w mocy.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na 1 sierpnia 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając powyższą decyzję w całości i zarzucając jej:

"1) naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego, przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sytuacji gdy przeprowadzana modernizacja instalacji gazowej jest czynnością zwykłego zarządu i dotyczy budynku, z którego korzysta większościowy współwłaściciel, który zmierza do rozdzielenia instalacji gazowej, a drugi ze współwłaścicieli nie wyraża zgody na powyższą czynność rozdzielenia instalacji gazowej, to tym samym potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na dokonanie czynności rozdzielenia instalacji gazowej;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, art. 7, 77 par. 1 kpa i art. 107 kpa polegające na błędnych ustaleniach i nie zweryfikowaniu przez organ I i II instancji, na czym mają polegać planowane prace budowlane i jaki ma być ich zakres przedmiotowy, czy prace te można uznać za prace modernizacyjne i błędnym przyjęciu przez organy, iż zakres prac na nieruchomości tożsamy jest z budową nowej instalacji gazowej wymagającej pozwolenia na budowę;

3) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, art. 7, 77 par. 1 kpa i art. 107 kpa polegające na błędnym ustaleniu, iż zakres przedmiotowy prac na nieruchomości wykracza poza czynności zwykłego zarządu nieruchomością, w sytuacji gdy czynność rozdzielenia instalacji gazowej, celem rozdzielenia kosztów zużycia energii elektrycznej na pozostałych współwłaścicieli nieruchomości uznać należy za czynność zwykłego zarząd nieruchomością wspólną do której potrzebna jest zgoda jedynie zwykłej większości współwłaścicieli nieruchomości".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji, o zwolnienie go od opłaty od skargi i ustanowienie pełnomocnika z urzędu.

Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił, że wbrew stanowisku organu I i II instancji został spełniony warunek określony w art. 32 ust 4 Pr. bud. Zakres prac budowlanych, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie wykracza poza zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Niezbędna więc była do ich wykonania zgoda jedynie większości współwłaścicieli nieruchomości.

Czynność rozdzielenia instalacji gazowej jest czynnością czysto techniczną i nie wymaga rozbudowy instalacji gazowej, czy budowy całkowicie nowej instalacji gazowej. Czynność taką należy traktować, jako mieszczącą się zakresie zwykłego zarządu rzeczą wspólną, mającą na celu prawidłowe korzystanie z nieruchomości przez wszystkich współwłaścicieli poprzez procentowe rozdzielenie wydatków obciążających każdego ze współwłaścicieli, w zakresie zużytej energii elektrycznej bądź innych wydatków obciążających nieruchomość wspólną. "Nie do pogodzenia ze społeczno gospodarczym przeznaczeniem prawa do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną jest okoliczność, iż tylko ja unoszę wszystkie obciążenia nieruchomości wspólnej łącznie z drugim ze współwłaścicieli, a trzeci współwłaściciel, który sprzeciwia się rozdzieleniu instalacji gazowej i zamontowaniu dwóch oddzielnych liczników, nie ponosi żadnych kosztów korzystania z nieruchomości wspólnej".

Skarżący nie kwestionował, że jako inwestor nie miał zgody jednego ze współwłaścicieli. Zakwestionowanie przez jednego ze współwłaścicieli złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy roboty budowlane należą do kategorii zwykłych czynności zarządu, wyklucza natomiast – w ocenie skarżącego - możliwość niewydania przez organ budowlany decyzji pozwalające na budowę, nawet w przypadku sprzeciwu mniejszościowego współwłaściciela nieruchomości.

Organy i i II instancji nie zbadały faktycznego zakresu zamierzenia budowlanego - kierując się jedynie treścią wniosku, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy wewnętrznej instalacji gazu, podczas gdy jest to jedynie rozdzielenie instalacji gazowej i zamontowanie dwóch niezależnych liczników. Budynek posiada instalację gazową od wielu lat, dopuszczoną do użytkowania i spełniającą odpowiednie normy i warunki bezpieczeństwa. Nie ma konieczności budowania nowej instalacji gazowej, a jedynie wystarczającym jest rozdzielenie obecnie istniejącej instalacji gazowej, która to czynność nie wymaga pozwolenia na budowę.

Zakres prac polegających na rozdzieleniu instalacji gazowej ma jedynie charakter prac modernizacyjnych, mających na celu sprawiedliwe rozdzielenie kosztów obciążających wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Podanie we wniosku do starosty [...] tytułu: budowa wewnętrznej instalacji gazu dotyczy faktycznie rozdzielenia instalacji gazowej, a więc wykonania prac czysto modernizacyjnych niewymagających pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...]ego prawa w opisany powyżej sposób nie narusza, a skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie przed organami obu instancji, jak również przed tut. Sądem, dotyczy złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie pozwolenia i zatwierdzenie projektu budowlanego. Sam skarżący, we wniosku z dnia 20 lutego 2017 r., złożonym w organie architektoniczno budowlanym, określił, że zakres robót budowlanych obejmuje "wykonanie wewnętrznej instalacji gazu w ziemi i w budynku mieszkalnym". Jak wynika z załączonego przez skarżącego do ww. wniosku "Projektu budowlanego" z 18 listopada 2016 r. opracowaniem objęta była "instalacja gazowa dla budynku mieszkalnego" złożona z odcinka ułożonego z naściennej instalacji wewnątrz budynku (vide: opis techniczny). Instalacja ta miała być wykonana z rur stalowych, prowadzonych po wierzchu ścian aż do miejsc, gdzie miały znajdować się odbiorniki gazu (tamże). Powyższe potwierdza część rysunkowa projektu budowlanego.

Wykonanie ww. robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, gdyż ustawodawca wyłączył z tego obowiązku tylko budowę przyłączy gazowych (art. 29 ust. 1 pkt. 20 Pr. bud.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 Pr. bud., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący takie oświadczenie złożył, jako załącznik Nr 3 do ww. wniosku i Starosta [...] zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu ([...]marca 2017 r.). W odpowiedzi na to zawiadomienie, M. D. skierowała datowane na 30 marca 2017 r. pismo do Starosty [...], z informacją, że jako współwłaścicielka nieruchomości nie wyraża zgody na "budowę lub przebudowę instalacji gazowej". Do pisma załączyła dokumenty, potwierdzające, ze jest współwłaścicielką nieruchomości.

Tut. Sąd wyjaśnia więc, że art. 32 ust. 4 pkt. 2 Pr. bud. po zmianie z 27 marca 2003 nakłada na inwestora jedynie obowiązek złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Przed tą zmianą ustawy, inwestor miał obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie było jednakże zamiarem racjonalnego ustawodawcy naruszenie praw współwłaścicieli gruntu lub innych osób, posiadających tytuł do jej władania poprzez nakazanie uznania, że pomimo iż inwestor planuje inwestycję na nieruchomości co do której w całości lub części nie ma prawa dysponowania nią na cele budowlane, to samo złożenie przez niego niezgodnego z prawdą oświadczenia jest wystarczające dla organu wydającego pozwolenie na budowę - bez konieczności badania z urzędu prawdziwości tego oświadczenia, o ile organ ma uzasadnione wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia. Wątpliwości takie zawsze uzasadnia zaś twierdzenie współwłaściciela gruntu (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), że nie wyrażał zgody na dysponowanie nim na cele budowlane. W takim wypadku organ ma obowiązek wnikliwej weryfikacji tej okoliczności w postępowaniu wyjaśniającym.

Słusznie więc zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda [...] przywołali stosowne przepisy prawa cywilnego, normujące stosunki pomiędzy właścicielami tej samej rzeczy. Słuszne też wywiedli wnioski prawne.

Definicję współwłasności rzeczy zawiera art. 195 k.c., zgodnie z którym własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Wprawdzie każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli (art. 198 k.c.), ale do czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu rzeczą, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że pojęcie "zarządu" w rozumieniu art. 199 k.c. określił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 10 kwietnia 1991 r. – zasady prawnej – III CZP 76/90 (OSNCP 1991, nr 10–12, poz. 117, z glosami; L. Steckiego, OSP 1992, nr 9, poz. 203, A. Szpunara, PiP 1992, nr 7, s. 114, A. Lutkiewicz, OSP 1994, nr 2, poz. 25, i E. Mazur, "Rzeszowskie Zeszyty Naukowe, Prawo–Ekonomia" 1993, nr 13, s. 261, oraz z omówieniem S. Dmowskiego, PS 1992, nr 10, s. 80). Zgodnie z tą uchwałą zarząd obejmuje całokształt czynności prawnych i faktycznych dotyczących majątku wspólnego – wśród nich czynności, których treścią jest zarówno zobowiązanie się do zbycia prawa majątkowego, stanowiącego składnik majątku wspólnego, jak i przeniesienie tego prawa na inną osobę. W uzasadnieniu zaś uchwały składu 7 sędziów z 25 marca 1994 r., III CZP 182/93 (OSNCP 1994, nr 7–8, poz. 146, z glosami: A. Dyoniaka, MoP 1994, nr 9, s. 271, i M. Bączyka, Pr.Bank. 1994, nr 3, s. 42 oraz z omówieniem S. Dmowskiego, PS 1997, nr 3, s. 94), Sąd Najwyższy ujął to nieco szerzej, stwierdzając, że "zarząd majątkiem wspólnym, to całokształt czynności faktycznych i prawnych, które dotyczą tego majątku bezpośrednio lub pośrednio poprzez osiągnięty skutek gospodarczy".

Jak zostało to przyjęte w doktrynie (por. G. Rudnicki w: St. Rudnicki, J. Rudnicka, G. Rudnicki, red. J. Gudowski, Kodeks Cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. Wielkie komentarze Lexis Nexis, 2013, s. 347 i n.) pojęcie czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczających zwykły zarząd nie zostało ustawowo zdefiniowane. Ocena czynności podejmowanych przez zarządcę powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności odnoszących się do przedmiotu współwłasności i jej charakteru. Na zwykły zarząd składają się czynności zaliczane do bieżących spraw, związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Czynności mające za przedmiot rozporządzenie rzeczą wspólną i te, których charakter i waga wskazują na to, że nie mieszczą się w rozumieniu tak pojmowanych zwykłych czynności, należą natomiast do przekraczających zwykłe czynności (por. wyrok SN z 10 czerwca 1994 r., II CRN 53/94, Lexis Nexis nr 309174).

Według poglądu Sądu Najwyższego wzniesienie stałego obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich uprawnionych do decydowania w tej sprawie (wyrok SN z 11 października 1990 r., III ARN 15/90, OSP 1991, nr 6, poz. 163). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie pozwolenia na budowę na wspólnej nieruchomości. W wyroku z 17 sierpnia 1998 r., IV SA 585/96 ("Wspólnota" 1998, nr 48, s. 27), uznał, że jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a tylko jeden ze współwłaścicieli ubiega się o udzielenie pozwolenia na budowę, niedopuszczalne jest wydanie decyzji o takim pozwoleniu na rzecz wszystkich współwłaścicieli. Pozwolenie na budowę może być wydane tylko tej osobie, która wystąpiła z wnioskiem w tej sprawie, po przedstawieniu przez wnioskodawcę dowodu, że pozostali współwłaściciele wyrażają na to zgodę.

Każda czynność przekraczająca zwykły zarząd wymaga uprzedniej zgody współwłaścicieli. W wypadku braku takiej zgody – czynność jest nieważna (z zastrzeżeniem przewidzianej w ustawie ochrony osób trzecich – art. 169 i 170 k.c., art. 5 i 9 u.k.w.h.). Jest to nieważność bezwzględna, a więc taka, która powoduje, że czynność nie może wywrzeć żadnych skutków prawnych, jakie były jej przypisane. Art. 63 k.c. nie ma zastosowania, ponieważ zgoda współwłaścicieli nie jest zgodą osoby trzeciej (op. cit.)

Zgoda pozostałych współwłaścicieli może być zastąpiona tylko rozstrzygnięciem sądu wydanym w postępowaniu nieprocesowym na żądanie współwłaścicieli, których udziały wynoszą co najmniej połowę (art. 606–608 k.p.c.). Przesłanką udzielenia zgody przez sąd na dokonanie czynności jest ustalenie, że cel zamierzonej czynności leży w interesie wszystkich (a nie tylko jednego lub kilku współwłaścicieli). Innymi słowy, to sąd powszechny rozstrzyga w tym postępowaniu o tym, czy zamiar jednego ze współwłaścicieli jest zgodny z interesem pozostałych.

Sąd Najwyższy, rozważając odmienność celów rozstrzygnięcia sądowego na podstawie art. 206 i 199 k.c., wskazał w uzasadnieniu uchwały z 23 kwietnia 1993 r., III CZP 36/93 (OSNCP 1993, nr 12, poz. 213, z omówieniem J. Gudowskiego, PS 1996, nr 4, s. 69), na następujące okoliczności: sprawy rozstrzygane na podstawie art. 199 mają na celu nie doraźną ochronę współwłaściciela przed naruszeniami drugiego współwłaściciela, lecz definitywne, i przez to względnie trwałe, unormowanie stosunków między współwłaścicielami, jeżeli chodzi o rozporządzenie rzeczą wspólną albo o podjęcie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu; inny jest również tryb postępowania i zakres kognicji sądu, a tym samym przedmiot rozstrzygnięcia; orzeczenie wydane na podstawie art. 199 w postępowaniu nieprocesowym (po rozpoznaniu sprawy w kręgu wszystkich zainteresowanych w rozumieniu art. 510 k.p.c. oraz w obrębie faktów ilustrujących cel zamierzonej czynności, jak też interesy współwłaścicieli) wskazuje konkretne działanie, do którego daje tytuł, a ponadto określa faktyczne i prawne ramy działania (podobnie uzasadnienie uchwały SN z 3 kwietnia 1986 r., III CZP 5/86, OSNCP 1987, nr 2–3, poz. 29, z glosami; Z. Radwańskiego, OSP 1987, nr 1, poz. 2, i L. Ostrowskiego, Pal. 1988, nr 6, s. 84, i uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów SN z 8 listopada 1989 r., III CZP 68/89, OSNCP 1990, nr 6, poz. 70, z glosą A. Zielińskiego, Pal. 1991, nr 5–7, s. 63, oraz z omówieniem P. Wiśniewskiego, "Problemy Praworządności" 1990, nr 10–12, s. 139, i S. Dmowskiego, PS 1992, nr 10, s. 81).

Słusznie podkreślił organ II instancji, że zakwestionowanie przez chociaż jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05).

Jak wynika z powyższego, roboty budowlane na nieruchomości wspólnej, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, udzielanego wyłącznie osobie posiadającej prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, nie mieszczą się w ramach zwykłego zarządu rzeczą. Słusznie więc organa obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i ustaliły, że skarżący takiego prawa nie ma – wobec zdecydowanego sprzeciwu jednego ze współwłaścicieli nieruchomości.

Twierdzenia skarżącego, że zamierzał wykonać wyłącznie przyłącza gazowe nie znajdują natomiast potwierdzenia w dokumentach, znajdujących się w aktach sprawy; poczynając od pisemnego wniosku skarżącego. W piśmie z dnia 18 maja 2017 r., kierowanym do Starosty [...], jeden ze współwłaścicieli nieruchomości R. C. również oświadcza, że sprawa dotyczy "przebudowy istniejącej od lat 90-tych instalacji gazowej", a nie wykonania przyłączy. W ocenie Sądu, organa obu instancji prawidłowo zakwalifikowały więc przedmiot sprawy, wywodząc go właśnie z wniosku skarżącego i załączonego przez niego projektu budowlanego, jak również innych dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy.

W kontekście powyższych rozważań, za niezasadne uznać należało zarzuty skarżącego. Organ II (jak również I) instancji nie naruszył art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 3 pkt. 11 Pr. bud., słusznie uznając, że w stanie tej sprawy potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych, objętych wnioskiem skarżącego (a nie, jak twierdzi skarżący na: "dokonanie czynności rozdzielenia instalacji gazowej", bo w takim wypadku nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, ergo wyrażenia zgody przez współwłaścicieli na dysponowanie gruntem na cele budowlane).

Skoro art. 3 pkt. 11 Pr. bud. wyraźnie stwierdza, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma osoba, której służy tytuł prawny wynikający z prawa własności, przewidujący uprawnienia do wykonywania robót budowlanych to organa obu instancji poprawnie rozważyły i zastosowały w sprawie niniejszej przepisy dotyczące współwłasności i zarządu rzeczą wspólną.

Nie można też w tym stanie rzeczy skutecznie zarzucić organom naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. gdyż ustalenia organów wynikają wprost z treści wniosku skarżącego i załączonego projektu budowlanego. Te dokumenty jednoznacznie zaś określały, "na czym mają polegać planowane prace budowlane i jaki ma być ich zakres przedmiotowy, czy prace te można uznać za prace modernizacyjne", zaś żaden z organów nie twierdził, że "zakres prac na nieruchomości tożsamy jest z budową nowej instalacji gazowej wymagającej pozwolenia na budowę". Uczynił to sam skarżący w swoim wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W takim więc zakresie nie została naruszona zasada prawdy obiektywnej, ani obowiązek starannej oceny i zebrania dowodów w sprawie. Organa obu instancji sporządziły uzasadnienie decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., natomiast uzasadnienie faktyczne i prawne wydanych decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z tym, że przedmiotem sprawy – wbrew twierdzeniu skarżącego – nie były "czynności rozdzielenia instalacji gazowej", ale "wykonanie wewnętrznej instalacji gazu w ziemi i w budynku mieszkalnym" (treść wniosku skarżącego z 20 lutego 2017 r.), jak również biorąc pod uwagę ocenę prawną, dokonana w poprzedzającej części uzasadnienia wyroku w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd i w zakresie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, to zarzut naruszenia art. 7, 77 par. 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w ujęciu punktu 3) skargi był również niezasadny. Nie została bowiem naruszona zasada prawdy obiektywnej, ani obowiązek starannej oceny i zebrania dowodów w sprawie. Organa obu instancji sporządziły uzasadnienie decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., natomiast uzasadnienie faktyczne i prawne wydanych decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej nie zmieniają argumenty, podniesione przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 18 maja 2018 r. Stanowią one bowiem powtórzenie prezentowanego stanowiska skarżącego, że przedmiotem sprawy powinny być inne roboty budowlane, niż te, które sam skarżący opisał we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i inne, niż w projekcie budowlanym, o zatwierdzenie którego sam wnosił. Skoro zaś przedmiotem kontroli sądowej była treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ o pisemnym wniosku skarżącego, przeto należało uznać, że przedmiot i zakres sprawy wynikał wprost z tegoż wniosku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.