Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 173/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1,  art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015r. spraw ze skarg P.M. i A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę garażu podziemnego z pomieszczeniami pomocniczymi oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 sierpnia 2014 r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 i art. 61 ust. 1 tejże ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.) Prezydent W. ustalił na rzecz Spółki z o. o. A. z siedzibą we W., warunki zabudowy terenu położonego przy ul. G. [...] we W., oznaczonego geodezyjne jako działki nr [...] i [...], AM-45, obręb [...], dla inwestycji obejmującej budowę garażu podziemnego z pomieszczeniami pomocniczymi.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 14 lutego 2014 r. Spółka z o. o. A. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i po uzupełnieniach w dniach 4 i 18 marca 2014 r. zawierał wszystkie niezbędne elementy.

W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. organ sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Na podstawie dostępnego w formie elektronicznej programu Systemu Informacji Prawnej LEX przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ustalono również, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na niniejszym terenie obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. uchwalony 10 czerwca 1988 r. uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] (Dz. Urz. Woj. Wrocławskiego nr 11 poz. 165). Obecnie teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia. Na podstawie egzemplarza archiwalnego wymienionego wyżej planu miejscowego (kopia w aktach sprawy) ustalono, że teren planowanej inwestycji nie leży na obszarach przeznaczonych w tym planie pod realizację inwestycji celu publicznego.

Kolejno organ podał, że teren działek nr [...] i [...] stanowi własność Spółki z o.o. A.. Na działce nr [...] zlokalizowany jest czterokondygnacyjny budynek biurowy, wzniesiony ok. 1930 r., wielokrotnie przebudowany, nakryty dachem mansardowym. Garaż podziemny planuje się w części ogrodowej działki nr [...], dla potrzeb ww. budynku biurowego. Obszar analizowany to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z wolno stojącymi i wbudowanymi usługami (biura, szkoły, przedszkole, salon urody, drukarnia, serwis drukarek i komputerów, gabinet medycyny naturalnej, wulkanizacja i sprzedaż opon).

Wykorzystując dane uzyskane drogą elektroniczną z zasobu Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego W. rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego.

Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji lokalizacyjnej, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. organ I instancji stwierdził, że:

- co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. G. (działka nr [...], AM-45, obręb [...]), stanowiącej własność Gminy Miejskiej W., w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta;

- istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- grunt podlegający zainwestowaniu jest inny niż rolny i leśny;

- żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ w sposób określony w § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenia) wyznaczył wokół działek objętych wnioskiem inwestora obszar analizowany. Szerokość frontu tych działek wynosi ok. 30 m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej 3 x 30 m, tj. ok. 90 m w każdą stronę od wszystkich granic.

Organ wskazał jednak, że wspomniane rozporządzenie nie ustala maksymalnych granic obszaru analizowanego, co oznacza, że powinny być one ustalane indywidualnie dla każdego przypadku przy uwzględnieniu zasady, aby obszar analizowany tworzył pewną urbanistyczną całość. Na podstawie oceny całokształtu uwarunkowań przestrzennych wynikających z oglądu mapy pozyskanej do wyznaczenia obszaru analizowanego organ lokalizacyjny ocenił, iż w realiach niniejszej sprawy zachodzi potrzeba poszerzenia obszaru poza granice minimalne, tak aby umożliwił uzyskanie pełnej i zarazem wystarczającej wiedzy na temat kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w całej jednostce osiedleńczej.

I tak odległości granic wyznaczonego obszaru od granic terenu objętego wnioskiem wyniosła odpowiednio: w kierunku północno - wschodnim ok. 225 m, południowo - wschodnim ok. 100 m, południowo - zachodnim ok. 135 m oraz północno - zachodnim ok. 130 - 200 m. Poszerzenie to wynikało z faktu, iż granice terenu analizowanego przyjęto po obrysowaniu nieruchomości po granicach geodezyjnych, tak aby tworzył zamknięty urbanistycznie obszar. Przyjęta do analizy szerokość obszaru analizowanego uwzględnienia pełny obrys działek skrajnych leżących na jego obrzeżu. Nie uwzględniono jedynie pełnego obrysu ul.: O.(działka nr [...], AM-44, obręb [...]), S. (działka nr [...], AM-44, obręb [...]), G. (działka nr [...], AM-1, obręb [...]), S. (działka nr [...], AM-1, obręb [...]) oraz R. (działki nr [...], AM-45, obręb [...] i [...], AM-6, obręb [...]) ponieważ są one oznaczone w ewidencji gruntów odpowiednio jako drogi, a ich części leżące poza przyjętym terenem analizy są niezabudowane i wybiegają daleko poza granice obszaru analizowanego. W ocenie organu nie wpływają one na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawiając wyniki analizy w załączniku nr 2. Stwierdził, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna z wolno stojącymi i wbudowanymi usługami. Z uwagi na charakter inwestycji odstąpił od określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy z zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, za wyjątkiem funkcji. Zdaniem organu lokalizacyjnego zamierzona inwestycja stanowi uzupełnienie funkcji biurowej występującej na terenie nieruchomości i nie jest w sprzeczności z główną funkcją występującą na terenie analizowanym, to jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną.

Po zasygnalizowaniu stronom stanu gotowości decyzyjnej z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań skorzystali:

• A. D., wnosząc pismo z dnia 23 czerwca 2014 r., w którym poinformowała o śmierci dwóch stron postępowania, jednocześnie wskazując spadkobierców jednej z nich oraz wniosła o przedłużenie terminu przewidzianego na zaznajomienie się z aktami sprawy,

• P. M., składając pismo z dnia 7 lipca 2014 r., w którym poprosił o podanie godzin w jakich można zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wnieść swoje uwagi,

• M. Z., przesyłając oświadczenie z dnia 21 lipca 2014 r., w którym wyjaśniła kto jest spadkobiercą osoby zmarłej.

W tak kształtujących się okolicznościach organ prowadzący postępowanie administracyjne przeprowadził ponowną weryfikację zgromadzonego materiału dowodowego uwzględniając zgłoszone żądania i uwagi. Fakty, które organ lokalizacyjny uznał w niniejszej sprawie za udowodnione, to łączne spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustawowe i zarazem najważniejsze dowody, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie przedstawione w sentencji decyzji – to omówione i zaprezentowane w załączniku do decyzji wyniki analizy przeprowadzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. D., M. Z., E. G., D. P. oraz P. M..

A. D. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 i 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 oraz ust. 2, § 4, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia, jak również art. 7, 10 i 77 k.p.a. W jej ocenie wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem organ niedostatecznie wyjaśnił, w jaki sposób będzie się odbywać odprowadzanie wód opadowych roztopowych z terenu planowanej inwestycji. W decyzji zamieszczony został niewystarczający - zdaniem odwołującej się - zapis, iż wody te będą odprowadzane do kanalizacji deszczowej Kd 250 w ul. G. w ilościach ograniczonych, przy czym organ w żaden sposób nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez to określenie. Ponadto, odwołująca się wskazała na nieprawidłowy - w kontekście wniosku inwestora - zapis decyzji, dotyczący sposobu odprowadzania ścieków. W dalszej kolejności zarzuciła organowi I instancji nieprzeprowadzenie we właściwym zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odstąpił bowiem od wyznaczenia wszystkich parametrów istniejącej zabudowy ze względu na specyfikę wnioskowanej inwestycji - budowę garażu podziemnego - co zdaniem odwołującej się, nie znajduje podstaw ani w przepisach ustawy, ani wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Odwołująca się zarzuciła również organowi lokalizacyjnemu wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż jej zdaniem, organ pominął fakt, że na działce objętej wnioskiem inwestora zlokalizowany jest schron (bunkier), a lokalizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego częściowo pokrywa się z terenem zabudowanym tym schronem. Na koniec strona podniosła, że w trakcie postępowania powiadomiła organ o śmierci dwóch stron postępowania, na skutek czego organ w trybie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał M. Z. do złożenia wyjaśnień, czy spadek po zmarłym E. Z. został objęty i kto jest spadkobiercą. Zdaniem odwołującej się, organ powinien w takiej sytuacji ustalić następców prawnych zmarłej strony na podstawie postanowienia sądu o stwierdzeniu nabyciu spadku.

M. Z., E. G. oraz D. P. zażądały we wniesionych odwołaniach uzupełnienia dokumentacji sprawy i nasienia na mapy starych drzew, rosnących na należących do nich działkach, działkach sąsiednich oraz działce, na której inwestor zamierza realizować planowaną inwestycję. Ich zdaniem, realizacja inwestycji może uszkodzić system korzeniowy tych drzew, a w konsekwencji zagrozić zarówno budynkom na gruntach sąsiednich, jak i zamieszkującym w nich ludziom.

Z kolei P. M. zarzucił organowi I instancji brak uporządkowania akt sprawy, gdyż jego zdaniem, akta te stanowią tylko zbiór luźnych, ponumerowanych i nieponumerowanych kart, który budzi wątpliwości zarówno pod względem jego kompletności, jak i ważności poszczególnych składników. Ponadto, Odwołujący się zarzucił organowi nieprecyzyjny sposób informowania stron o ich uprawnieniach procesowych, utrudnianie dostępu do akt oraz pomijanie innych postępowań i decyzji w sprawie.

Decyzją z dnia 22 grudnia 2014 r. ([...]) podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyjaśniło, że w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie wymogi niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, organ lokalizacyjny wyznaczył wokół objętych projektowaną inwestycją działek obszar analizowany, którego odległość wynosi od ok. 120 m do ok. 290 m i obejmuje pełne obrysy działek mieszczących się wewnątrz obszaru wyznaczonego ulicą R., ulicą J., ulicą S., ulicą P., ulica S. i ulicą M.. Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W jej wyniku ustalił, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, projektowane zamierzenie inwestycyjne stanowić będzie uzupełnienie istniejącej w obszarze analizowanym funkcji biurowej, a jednocześnie nie jest też sprzeczne z dominującą funkcją mieszkaniową. Ze względu na charakter planowanej inwestycji - budowę garażu podziemnego - przeprowadzona przez organ I instancji analiza nie obejmowała takich parametrów, jak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokość kalenicy i układ połaci dachowych. Z tych samych względów ustalenia nie wymagała linia zabudowy. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w odwołaniu A. D., co do niezasadności rezygnacji przez organ I instancji z przeprowadzenia kompleksowej analizy w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Kolegium wyjaśniło, że jakkolwiek możliwość odstąpienia od pełnej analizy urbanistycznej nie została wprost przewidziana ani w przepisach ustawy, ani rozporządzenia wykonawczego, to jednak można ją wywieść z powyższych regulacji prawnych w drodze powszechnie akceptowalnych zabiegów o charakterze interpretacyjnym i inferencyjnym. Zakładając bowiem racjonalność prawodawcy przyjąć należy, że nałożył on na organy lokalizacyjne obowiązek przeprowadzania analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Tym samym oczywistym jest, że prowadzona w ramach postępowania lokalizacyjnego analiza urbanistyczna jest instrumentalnie podporządkowana ustaleniu wymagań dla zabudowy. Termin "zabudowa", jakkolwiek nie zdefiniowany w ustawie, odnosi się - zgodnie z jego słownikowym znaczeniem - do budynku, bądź zespołu budynków zlokalizowanych na danym terenie, a więc obiektów zajmujących przestrzeń na powierzchni gruntu. Dodać również należy, że niekwestionowaną intencją prawodawcy, ustanawiającego reguły lokalizacji nowej zabudowy, była realizacja zasady ładu przestrzennego, poprzez dostosowanie parametrów nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie przedmiotem wniosku inwestora jest budowa garażu podziemnego, a więc obiektu w całości zlokalizowanego pod powierzchnią gruntu. W tych warunkach ustalanie parametrów zabudowy dla tak określonego przedmiotu inwestycji byłoby bezprzedmiotowe.

Stosowne do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., przesłanką ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego jest dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej. W rozpatrywanej sprawie teren ten ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej od ul. G.. Istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (zob. pismo Tauron Dystrybucja z dnia 14 kwietnia 2014 r.; pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji we W., z dnia 28 marca 2014 r.). Ze względu na charakter inwestycji inwestor nie przewiduje zapotrzebowania na energię cieplną oraz wodę. Odnosząc się do zarzutu A. D., co do wadliwego określenia ustaleń dotyczących odprowadzania wód opadowych i roztopowych, poprzez użycie określenia "w ilościach ograniczonych" Kolegium zauważyło, że ze względu na specyfikę postępowania lokalizacyjnego decyzja lokalizacyjna nie może przesądzać szczegółowych parametrów technicznych projektowanej inwestycji, określanych dopiero później w projekcie budowlanym. Projekt ten będzie przedmiotem badania już na kolejnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, jakim jest postępowanie przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Analizując z kolei zarzut odwołującej się, że decyzja organu I instancji nieprawidłowo określa sposób odprowadzania ścieków, ponieważ organ użył w ust. 2 lit. d decyzji określenia "nie występują", Kolegium zauważa, że jest to wprawdzie określenie nieprecyzyjne, ale nie pociągające za sobą wadliwości decyzji. Inwestor określił zapotrzebowanie na media w uzupełnieniu swojego wniosku z dnia 3 marca 2014 r., poprzez użycie sformułowania "Na podstawie obecnej umowy. Z obszaru garażu podziemnego za pośrednictwem separatora substancji ropopochodnych". Stąd też użyte w decyzji organu I instancji określenie zapotrzebowania w zakresie odprowadzania ścieków - "nie występuje" – należy w ocenie Kolegium rozumieć, jako wskazujące na brak zwiększonego zapotrzebowania w tym zakresie w stosunku do realizowanego już odprowadzania ścieków w związku z istniejącą już na terenie objętym wnioskiem inwestora zabudową.

Dalej Kolegium podniosło, że w trakcie postępowania organ I instancji prawidłowo uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W. (postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 5 czerwca 2014 r. Nr [...]). Wyjaśniło też, że teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Składają się na niego bowiem obszary oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "B" i "Bp", zaliczane zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) do gruntów zabudowanych zurbanizowanych i oznaczają tereny mieszkaniowe oraz tereny niezabudowane. Zdaniem organu decyzja ustalająca warunki zabudowy jest także zgodna z przepisami odrębnymi.

W dalszej części Kolegium wskazało, że warunki odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób wystarczający dla postępowania lokalizacyjnego chronią interesy wszystkich stron postępowania. W kontekście podniesionych przez M. Z., E.G. oraz D. P. zarzutów co do braku uwzględnienia w aktach sprawy znajdujących się na ich nieruchomościach oraz działkach sąsiednich (w tym objętych terenem planowanej - inwestycji) drzew Kolegium wyjaśniło, że zastrzeżenia te są przedwczesne. Decyzja lokalizacyjna bowiem ani nie przesądza konkretnej lokalizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego w obrębie działki, ani jego dokładnych parametrów i sposobu jego realizacji przez Inwestora. Postanowienia decyzji lokalizacyjnej mają jedynie charakter warunków, od spełnienia których uzależnione jest wydanie pozwolenia na budowę. Jednym z takich wymogów jest zawarty w ust. 2 lit. g decyzji zapis odwołujący się do postanowień art. 82 i 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) o ochronie przyrody. Stanowi on warunek, który musi uwzględnić inwestor chcąc zrealizować planowane zamierzenie inwestycyjne i którym jednocześnie związany jest także organ administracji architektoniczno-budowlanej oceniając przedstawiony przez inwestora projekt budowlany. Dlatego zdaniem Kolegium, zapis ten w wystarczającym stopniu chroni interes odwołujących się w zakresie ochrony znajdujących się na terenie ich nieruchomości, jak i nieruchomości sąsiednich, drzew.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku postępowania przed organem I instancji. W jego ocenie prawidłowo wyznaczono krąg stron postępowania, jak również ustalono następstwo prawne osób zmarłych. Jakkolwiek odwołująca się A.D. wskazała na wątpliwości związane ze sposobem ustalenia następstwa prawnego po zmarłym E. Z., to jednak Kolegium zauważyło, że zgodne z art. 30 § 5 k.p.a., w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jak: strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. W tym kontekście za wystarczające dla ustalenia kręgu stron postępowania uznał oświadczenie M. Z. z dnia 21 lipca 2014 r., iż to ona objęła w całości spadek po jej mężu – E. Z..

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo zawiadomiono również strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Wbrew twierdzeniom P. M., skład orzekający Kolegium nie dostrzegł żadnych uchybień w pismach informujących strony o wszczęciu i zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznana się przez nie z aktami sprawy. Zastrzeżeń nie wzbudziło także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów k.p.a. oraz u.p.z.p. Kolegium stwierdziło także, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego, a wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów A. D., wedle której organ lokalizacyjny wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, pomijając lokalizację na działce inwestora schronu (bunkra), kolidującego z miejscem lokalizacji planowanego garażu podziemnego, Kolegium stwierdziło, że decyzja lokalizacyjna w żadnej mierze nie przesądza ostatecznego umiejscowienia inwestycji w obrębie działki, a wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie jest równoznaczne z możliwością zrealizowania planowanej inwestycji. Jej dopuszczalność z punktu widzenia wymagań budowlanych będzie przedmiotem odrębnej oceny właściwego organu na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę. Nie rozstrzygając więc kwestii zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów (z uwagi na ich przedwczesność) Kolegium wskazało, że mogą one być podniesione na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu P. M., zdaniem którego, akta sprawy nie zostały prawidłowo uporządkowane i budzą wątpliwości pod względem ich kompletności i ważności poszczególnych ich składników. W tym kontekście podało, że jedynym możliwym sposobem uporządkowania akt sprawy jest ich ułożenie w kolejności chronologicznej, bowiem nie jest możliwe stworzenie gradacji materiałów sprawy według sugerowanego przez odwołującego się kryterium ich ważności.

Za nieuzasadniony także organ odwoławczy uznał zarzut P. M. pomijania przez organ I instancji innych postępowań i decyzji zapadłych w sprawie. Zgodnie art. 63 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Z kolei w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Charakter decyzji o warunkach zabudowy sprawia, że dla wyznaczenia jej postanowień nie ma znaczenia treść wcześniejszym decyzji lokalizacyjnych odnoszących się do tego samego terenu inwestycji, lecz charakter planowanej inwestycji i uwarunkowania wynikające z jej sąsiedztwa urbanistycznego. Dlatego też organ nie musi umieszczać wcześniejszych decyzji o warunkach zabudowy, wydanych dla tego samego terenu, w aktach sprawy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył P. M., a skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 173/15.

Skarżący kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych przejawiające się zaniechaniem rozpoznania istoty sprawy, nienależytym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego, jak również nieprawidłowym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, nienależytym informowaniem stron o ich uprawnieniach, w tym możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia oraz możliwości udziału w postępowaniu prowadzonym przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zarzucił także prowadzenie dokumentacji w sposób uniemożliwiający ocenę jej kompletności oraz chronologicznej zgodności, jak też pominięcie w decyzji lokalizacyjnej kwestii wysokości i lokalizacji kominów wentylacyjnych odprowadzających spaliny z garaży podziemnego oraz pominięcie istniejącego zbiornika retencyjnego wód opadowych. Skarżący zarzucił również, że w toku postępowania nie wyjaśniono okoliczności wycięcia drzewa oraz zgodności z prawem remontu i przebudowy obiektu na posesji zlokalizowanej przy ul. G. [...]. Wreszcie skarżący podniósł, że nie zapewniono mu udziału w postępowaniu przed D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków prowadzonym w celu uzgodnienia projektu decyzji, jak też zarzucił, iż postępowanie główne zostało zakończone przed postępowaniem uzgadniającym.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.

Ponadto, zdaniem skarżącego organ II instancji nie dołożył także należytej staranności w ocenie postępowania organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie uznając sformułowane w niej zarzuty za bezpodstawne i nie znajdujące potwierdzenia w okolicznościach zaistniałego w sprawie stanu faktycznego.

Decyzja Kolegium w drodze skargi została także zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A. D., a sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 174/15.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie istniejące i projektowane uzbrojenie terenu w zakresie odprowadzania ścieków oraz odbioru wód opadowych i roztopowych jest wystarczające dla zamierzenia objętego wnioskiem inwestora;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z rozporządzeniem poprzez przyjęcie pomimo braku kompleksowej analizy funkcji, cech, wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, a także pomimo niewłaściwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, iż funkcja garażu podziemnego stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy;

- § 3 rozporządzenia przez wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób zmierzający do objęcia obszarem analizowanym nieruchomości, które umożliwiłyby ustalenie kontynuacji funkcji zabudowy na obszarze objętym wnioskiem inwestora;

- § 4 rozporządzenia przez jego niezastosowanie i odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy na działce objętej wnioskiem;

- § 6 rozporządzenia przez jego niezastosowanie i odstąpienie od przeprowadzenia na obszarze analizowanym analizy zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej;

- § 7 rozporządzenia przez jego niezastosowanie i odstąpienie od przeprowadzenia na obszarze analizowanym analizy zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

- § 8 rozporządzenia przez jego niezastosowanie i odstąpienie od przeprowadzenia na obszarze analizowanym analizy zabudowy w zakresie geometrii dachu;

- art. 6 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu, skutkiem czego organ pominął, iż przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości odstąpienia od przeprowadzenia analizy w zakresie wskazanym w tym rozporządzeniu - w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne polega na budowie garażu podziemnego, a zatem obiektu, co do zasady nie wznoszącego się ponad poziom gruntu;

- art. 7 i 77 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz poczynienie przez organ ustaleń, nie znajdujących potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym m. in. w zakresie uzbrojenia terenu;

- art. 10 k.p.a. przez brak należytego ustalenia stron postępowania;

- 30 § 4 k.p.a. przez pominięcie, iż następstwo prawne zmarłej strony - winno zostać udokumentowane prawomocnym postanowieniem sądu spadku stwierdzającego nabycie spadku, bądź zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia;

- art. 30 § 5 k.p.a. przez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż spadek po zmarłym E. Z. został objęty;

- art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkiem czego:

a) nie uwzględniono, iż lokalizacja zamierzonej inwestycji pokrywa się częściowo z nieruchomością zabudowaną schronem (bunkrem);

b) nie dokonano ustaleń w zakresie rzeczywistego wyposażenia nieruchomości istniejącej na terenie objętym wnioskiem w separator substancji ropopochodnych, za pośrednictwem którego miałoby następować odprowadzanie ścieków z zamierzonej inwestycji,

c) nie dokonano ustaleń w jakim zakresie możliwe jest rzeczywiste odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z nieruchomości objętej zamierzona inwestycją,

d) nie dokonano ustaleń jakie urządzenia będą niezbędne, celem odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu objętego wnioskiem inwestora - w ilościach przekraczających "ograniczone ilości".

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi skarżąca podniosła, że skoro przesłanką wydania decyzji lokalizacyjnej jest ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - to w przypadku, gdy istniejące uzbrojenie nie jest wystarczające dla zamierzenia objętego wnioskiem, organ jest zobowiązany do dokonania ustaleń jakie uzbrojenie jest projektowane i w konsekwencji - czy jest ono wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. W jej ocenie z treści pisma MPWiK S.A. jednoznacznie wynika, iż istniejące uzbrojenie terenu w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej nie jest wystarczające, skoro pozwala na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych jedynie w ilościach ograniczonych, a organy obu instancji w żaden sposób nie dokonały wykładni pojęcia "ilości ograniczone". Zdaniem skarżącej nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ stwierdza, że infrastruktura/uzbrojenie terenu jest wystarczające, ale dla odprowadzania wód opadowych i roztopowych w ilościach ograniczonych, nie precyzując jednocześnie jakie ilości mieszczą się w takim określeniu, a ponadto nie wskazując wyjścia z sytuacji, w której wody opadowe i roztopowe przekraczać będą te ograniczone ilości. Tym samym, uzasadnione jest przekonanie, biorąc pod uwagę również rodzaj planowanej inwestycji, prowadzący do ograniczenia na terenie nieruchomości powierzchni gruntów, która samoczynnie mogłaby wchłonąć wody roztopowe czy opadowe - iż wskutek zrealizowania inwestycji może dochodzić do zalewania wodami opadowymi i roztopowymi gruntów sąsiednich. W przekonaniu skarżącej - w zaistniałej sytuacji - organ, mając na uwadze art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak również obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. - winien był co najmniej zwrócić się ponownie do MPWiK S.A., celem ustalenia jakie ilości wód opadowych i roztopowych to "ilości ograniczone", a nadto - jaką infrastrukturę inwestor winien zapewnić dla odprowadzania wód opadowych i roztopowych w ilości większej niż "ilości ograniczone", co też następnie powinno znaleźć swoje uzasadnienie w treści decyzji lokalizacyjnej.

Odnosząc się z kolei do kwestii odprowadzania ścieków i użytego w decyzji organu I instancji określenia "nie występują" skarżąca nie zgadza się, iż zapis ten uznany przez Kolegium za nieprecyzyjny nie pociąga za sobą wadliwości decyzji. Nadmieniła przy tym, że organ II instancji - wbrew zgromadzonym w sprawie dowodom - oparł swoje rozstrzygnięcie na przypuszczeniu, iż na terenie nieruchomości objętej inwestycją już obecnie znajduje się separator substancji ropopochodnych. W ocenie skarżącej w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, iż użycie przez inwestora sformułowania "Na podstawie obecnej umowy. Z obszaru garażu podziemnego za pośrednictwem separatora substancji ropopochodnych" jest równoznaczne z brakiem zwiększonego zapotrzebowania w zakresie odprowadzania ścieków w stosunku do realizowanego już odprowadzania ścieków w związku z istniejącą zabudową. Brak również podstaw do przyjęcia, iż na terenie objętym inwestycją znajduje się separator substancji ropopochodnych, za pośrednictwem którego miałoby następować odprowadzanie ścieków z obszaru garażu podziemnego. Jest przy tym oczywiste, iż w sytuacji, w której celem zapewnienia odprowadzania ścieków z garażu podziemnego - planowane byłoby zlokalizowanie w nieruchomości objętej wnioskiem - separatora substancji ropopochodnych - decyzja o warunkach zabudowy winna określać kwestie związane z lokalizacją takiego urządzenia.

W dalszej części skarżąca podniosła, iż wyznaczając obszar analizowany organ dążył do ujęcia na jego terenie obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie skarżącej wyznaczając obszar analizowany - organ objął nim jedynie część zwartego, zabudowanego obszaru ograniczonego ulicami S., O., M., R. i G., wyłączając z niego pełen obrys ul. O., S., G., S. i R., wskazując, iż rzekomo ich części leżące poza przyjętym terenem analizy są niezabudowane i nie wpływają na określenie wymagań nowej zabudowy. Bezspornie jednak - z mapy, na której wyznaczono obszar analizowany jednoznacznie wynika, iż wyłączony obszar jest zabudowany i stanowi w ocenie skarżącej bardziej miarodajny i adekwatny teren, który winien być poddany analizie, aniżeli włączony do obszaru analizowanego przez organ I instancji teren, obejmujący nieruchomości zlokalizowane pomiędzy ulicą G., J., R. i S..

W ocenie skarżącej zasadny jest także zarzut, iż organ I instancji - mimo specyfiki planowanego przedsięwzięcia - wbrew konstatacji organu II instancji - nie był uprawniony do odstąpienia od przeprowadzenia kompleksowej analizy w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym kontekście skarżąca podniosła, że biorąc pod uwagę zróżnicowane inwestycje, prawodawca w rozporządzeniu wykonawczym przewidział możliwość modyfikacji pewnych parametrów cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże nie przewidział możliwości odstąpienia od kompleksowej analizy w zakresie wskazanym w rozporządzeniu. Zdaniem skarżącej rzeczywiście - specyfika zamierzenia inwestycyjnego powoduje, iż - jak się obecnie wydaje - nie będzie ono wykraczało ponad powierzchnię gruntu, jednakże nie może ulegać wątpliwości, iż doprowadzi ono do zabudowy (podziemnej) nieruchomości, a zatem zwiększy powierzchnię zabudowaną na terenie nieruchomości objętej wnioskiem. Tym samym nie sposób podzielić konstatacji organu II-ej instancji, iż w przypadku garażu podziemnego nie mamy do czynienia z zabudową, gdyż przy takiej interpretacji do zamierzenia objętego wnioskiem inwestora (i de facto do każdego zamierzenia inwestycyjnego planowanego pod powierzchnią gruntu) nie zachodziłaby w ogóle potrzeba przeprowadzania analizy funkcji i cech zabudowy na wyznaczanym obszarze analizowanym, a bezspornie organ I instancji dokonał analizy funkcji zabudowy na tym obszarze, choć jak wskazano wyżej - uczynił to wadliwie. W jej ocenie zaniechanie wyznaczenia wszystkich parametrów i wskaźników, o których mowa w rozporządzeniu prowadzi do dokonania wadliwych i niepełnych ustaleń w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a pominięcie przez organ I instancji okoliczności, iż lokalizacja (umiejscowienie) zamierzonej inwestycji częściowo pokrywa się z terenem zabudowanym schronem (bunkrem) budzi uzasadnione wątpliwości co do przeprowadzenia należytej analizy aktualnego zagospodarowania nieruchomości.

Skarżąca wskazała dalej, że ma świadomość, iż w świetle art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich, jednakże decyzja ta wiąże projektanta jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Rozwijając zarzut braku prawidłowego wykazania następstwa prawnego po zmarłym E. Z. skarżąca podniosła, że zaaprobowanie twierdzeń Kolegium co do możliwości zastosowania w zaistniałej sprawie przepisu art. 30 § 5 k.p.a. stanowiącego, że w przypadku spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, prowadziłoby do ominięcia art. 30 § 4 k.p.a. wedle którego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W konsekwencji, skoro w oświadczeniu z dnia 21 lipca 2014r. M. Z. wskazała, iż w całości nabyła spadek po zmarłym mężu E. Z. po przeprowadzonym postępowaniu spadkowym, organ I instancji zobowiązany był uzyskać dokument w postaci postanowienia Sądu spadku, ew. zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia wskazującego następców prawnych. Brak uzyskania wskazanych dokumentów powoduje z kolei istotną wadliwość przeprowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 9 czerwca 2015 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi P. M. i A. M. i prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Wr 173/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 22 grudnia 2014 r. (Nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 6 sierpnia 2014 r. (Nr [...]) ustalającą na rzecz Spółki z o. o. A. z siedzibą we W., warunki zabudowy terenu położonego przy ul. G. [...] we W., oznaczonego geodezyjne jako działki nr [...] i [...], [...], obręb [...], dla inwestycji obejmującej budowę garażu podziemnego z pomieszczeniami pomocniczymi.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowił przepis z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z ich brzmieniem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powyższa regulacja normatywna określa przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto taka decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja lokalizacyjna określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych realizacji planowanych zamierzeń. Jej celem jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle istniejącego ładu sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 719/11, Lex nr 1104258). Istotne jest, że decyzji o warunkach zabudowy w żadnej mierze nie można utożsamiać z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to stanowi podstawowy instrument polityki planistycznej gminy. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być przy tym realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 908/13, Lex nr 1405122). Stąd nie bez powodu w literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Z kolei ma on obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1219/13, CBOSA).

Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora. Wynikająca z niniejszego przepisu konieczność przeprowadzenia oceny inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Rozumienie bowiem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Z tego też względu przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją (por. niepubl. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 446/08).

Sąd podziela stanowisko organów, iż w realiach niniejszej sprawy przeprowadzona analiza obszaru wyznaczonego wokół objętych zamiarem inwestycyjnym działek pozwala na stwierdzenie, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie sprzeczne z dominującą funkcją mieszkaniową, a nadto będzie uzupełniało istniejącą w obszarze analizowanym funkcję biurową. Sąd nie znalazł przy tym podstaw do kwestionowania sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Spełnia on bowiem określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wymóg minimalnej odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, która w realiach niniejszej sprawy wynosi 90 m. Jego poszerzenie skutkujące tym, że odległości granic wyznaczonego obszaru od granic terenu objętego wnioskiem wynoszą odpowiednio: w kierunku północno – wschodnim ok. 225 m, południowo-wschodnim ok. 100 m, południowo – zachodnim ok. 135 m oraz północno-zachodnim ok. 130 – 200 m znajduje swoje uzasadnienie we wskazywanej przez organy potrzebie uzyskania pełnej wiedzy w zakresie kontynuacji funkcji i cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przyjęty do analizy obszar pozwalał na powzięcie informacji niezbędnych dla ustalenia niniejszych warunków zabudowy. Zakwestionowane z kolei przez skarżącą wyłączenie pełnego obrysu ul. O., S., G., S. oraz R. nie może stanowić podstawy do formułowania zarzutu co do wybiórczego i motywowanego wyłącznie potrzebą "poszukiwania" obiektów budowlanych uzasadniających wydanie niniejszych warunków zabudowy, gdyż wyjaśnić należy, że tereny te znajdują się już w znacznej odległości od terenu inwestycji, a organ lokalizacyjny poszerzając teren analizowany nie jest zobligowany do zakreślenia jego w takich samych odległościach w każdym kierunku. Istotne jest bowiem jego zakreślenie w sposób miarodajny z punktu widzenia konkretnych okoliczności sprawy, a zatem tak aby jego obszar pozwalał na przyjęcie czy planowane przez inwestora przedsięwzięcie wpisuje się lub nie w sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz istniejący tam ład przestrzenny. W realiach niniejszej sprawy przyjęty obszar analizowany pozwala na powyższe, gdyż planowana budowa garażu podziemnego z pomieszczeniami pomocniczymi wpisuje się w istniejący tam teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z wolno stojącymi oraz wbudowanymi usługami. Charakter bowiem planowanej inwestycji stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy i ze względu na swój charakter niewiele zmieni w dotychczasowych uwarunkowaniach urbanistycznych. Sąd nie miał wątpliwości, iż w realiach niniejszej sprawy poszerzenie obszaru analizowanego jako, że miało na celu wyznaczenie granic terenu analizowanego po obrysowaniu nieruchomości w jej granicach geodezyjnych, tak aby tworzył zamknięty urbanistycznie obszar służyło ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze.

W ocenie Sądu słusznie organy przyjęły także, że specyfika niniejszej inwestycji uzasadnia odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia analizy terenu w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyjaśnić bowiem trzeba, że istota kształtowania zabudowy przy pomocy decyzji lokalizacyjnej ukierunkowana jest generalnie rzecz ujmując na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy poprzez jej dostosowanie do zabudowy istniejącej wokół terenu inwestycyjnego. Ponieważ w realiach niniejszej sprawy zamiarem inwestycyjnym objęto przedsięwzięcie polegające na budowie garażu dla potrzeb budynku biurowego i całość ma być wyłącznie zagłębiona pod powierzchnią gruntu bezprzedmiotowym było przeprowadzanie postulowanej przez skarżącą analizy zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, zabudowy w zakresie geometrii dachu w zakresie szerokości elewacji frontowej czy linii zabudowy. Wyjaśnić przy tym należy, że jakkolwiek z przywołanego wyżej rozporządzenia wynika, że w decyzji lokalizacyjnej zawiera się wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, to jednak nie oznacza to, że elementy te maja zostać niejako automatycznie wyartykułowane w każdym orzeczeniu. Ich określenie zależy bowiem stricte od charakteru konkretnej inwestycji. Ponadto Sąd chciałby w tym miejscu nadmienić, że teren objęty inwestycją jest już zabudowany na powierzchni budynkiem usługowo – biurowym, co też oznacza, ze jego realizacja wymagała uprzedniego ustalenia linii zabudowy.

Z akt niniejszej sprawy wynika również, że wbrew zarzutom skarżącej uzbrojenie terenu w zakresie odbioru ścieków oraz wód opadowych i roztopowych jest wystarczające dla realizacji planowanej inwestycji. Z treści bowiem pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 28 marca 2014 r. wynika, że dla planowanej zabudowy możliwy jest odbiór ścieków bytowych do miejskiej kanalizacji sanitarnej Ks 250 w ul. G., a także odbiór wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej Kd 250 przy tej samej ulicy w ilościach ograniczonych. Zakwestionowany przez skarżąca zapis "w ilościach ograniczonych" nie może być utożsamiany z twierdzeniem, iż uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla realizacji inwestycji. Ponadto skoro w dalszej części przywołanego pisma wskazano, iż warunkiem przystąpienia do czynności związanych z przyłączeniem nieruchomości do sieci jest uzgodnienie dokumentacji technicznej przyłączy oraz wypełnienie warunków określonych w uzgodnieniu to brak jest podstaw do obligowania organu lokalizacyjnego do wystąpienia do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z wnioskiem o ustalenie jaką infrastrukturę inwestor winien zapewnić dla odprowadzania wód opadowych i roztopowych w ilościach większych niż ilości ograniczone. W konsekwencji to na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, w tym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zasadnym będzie zbadania prawidłowości przyjętych w tych zakresie rozwiązań. Celem decyzji o warunkach zabudowy nie jest bowiem określanie szczegółowych parametrów technicznych zamierzonego przedsięwzięcia, w tym także podnoszonej przez skarżącego kwestii "wysokości i lokalizacji kominów wentylacyjnych odprowadzających spaliny z garażu podziemnego". Zasadnie organ lokalizacyjny poprzestał tu na wskazaniu, że planowana inwestycja nie może wpłynąć na jakość powietrza i musi pozwolić na utrzymanie w nim poziomów substancji poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach, które zostały ustalone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1031).

Odnosząc się z kolei do wątpliwości skarżącej w zakresie prawidłowości ustalenia sposobu odprowadzania ścieków należy podkreślić, iż ze złożonej do wniosku charakterystyki ogólnej inwestycji wynika, że w związku z jej realizacją nie przewiduje się modyfikacji w zakresie odprowadzania ścieków, które to odbywać się będzie ona w oparciu o umowę o odprowadzanie ścieków zawartą między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług zgodnie z technicznymi warunkami przyłączenia. Uzupełniając z kolei w dniu 3 marca 2015 r. wniosek inwestor doprecyzował, że ich odprowadzanie przewidziane jest z obszaru garażu podziemnego za pośrednictwem separatora substancji ropopochodnych i na podstawie obecnej umowy. Mając zatem to na uwadze oraz uwzględniając fakt, iż teren inwestycji zabudowany jest budynkiem usługowo-biurowym, który jest przyłączony do sieci kanalizacyjnej, a sama realizacja parkingu podziemnego nie zwiększy zapotrzebowania w odprowadzanie ścieków w porównaniu do realizowanego w związku z istniejącą zabudową nie można czynić zarzutu, iż w realiach niniejszej sprawy nieprawidłowo organy przyjęły, że w zakresie odprowadzania ścieków istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające. Nie ma bowiem przeszkód, aby w przypadku niniejszej inwestycji i jej szczególnego charakteru istniała możliwość odprowadzania ścieków do istniejącej sieci kanalizacyjnej na podstawie zawartej umowy.

Należy także zauważyć, że ratio legis decyzji lokalizacyjnej sprowadza się do określenia warunków, od spełnienia których uzależnione jest następnie wydanie pozwolenia na budowę. Stąd w jej treści organ nie jest uprawniony do przesądzania dokładnych parametrów i sposobu realizacji inwestycji. Z tego też względu w realiach niniejszej sprawy na tym etapie postępowania organ nie mógł określić lokalizacji planowanego obiektu na działce, gdyż to leży w gestii organu architektoniczno-budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego. Stąd to na etapie pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zasadnym jest formułowanie zarzutów co do pominięcia przez organy kwestii lokalizacji na działce inwestora schronu (bunkra). Jej dopuszczalność z punku widzenia norm prawnobudowalnych – jak słusznie zauważyło Kolegium – będzie stanowiło przedmiot oceny właściwego organu na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżących - nie okazały się także zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dokładniej art. 7, 77 § 1 k.p.a. mające na celu ustalenie prawdy materialnej, poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który następnie powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało bowiem przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętym decyzjom nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy prawnomaterialnej, co też wynika z przedłożonych akt administracyjnych, którym wbrew twierdzeniom skarżącego nie można zarzucić braku kompletności. Sporządzone natomiast uzasadnienia odzwierciedlają poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśniają podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W kontekście powyższego należy podać, że nie zasługują na uwzględnienie podniesione przez skarżącego zarzuty zaniechania zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu i w konsekwencji uniemożliwienie mu zapoznania się z aktami sprawy i przedstawienia stanowiska w sprawie. Przesyłka bowiem adresowana do P. M. zawierająca zawiadomienie o wszczęciu niniejszego postępowania oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy została nadana w dniu 21 marca 2014 r. i z uwagi na brak możliwości doręczenia skarżącemu podwójnie awizowana tj. w dniu 25 marca 2014 r. oraz 2 kwietnia 2014 r. Zaniechanie jej podjęcia przez skarżącego w terminie zasadnie skutkowało pozostawieniem jej w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia i przyjęciem wynikającej z art. 44 § 4 k.p.a. fikcji, że jej doręczenie nastąpiło w dniu 9 kwietnia 2014 r. Ponadto należy zauważyć, że skarżący pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. został zawiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości zapoznania się z aktami oraz składania wniosków dowodowych. Dodatkowo pismem z dnia 18 lipca 2015 r. poinformowano skarżącego, iż strona ma prawo przeglądać akta i sporządzać z nich notatki oraz odpisy w każdym stadium postępowania. Wreszcie, przed wydaniem przez organ I instancji decyzji lokalizacyjnej z dnia 6 sierpnia 2014 r., a także przed poinformowaniem skarżącego o stanie gotowości decyzyjnej zostało zakończone postępowanie uzgadniające projekt decyzji przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W.. W dniu bowiem 5 czerwca 2014 r. wydał on postanowienie uzgadniające, natomiast pismem z dnia 15 lipca 2014 r. po wcześniejszym zwróceniu się przez organ I instancji, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował, że postanowienie to jest ostateczne. Złożona natomiast przez P. M. skarga do Generalnego Konserwatora Zabytków na organ niższej instancji nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej stwierdzenie ostateczności postanowienia uzgadniającego. W rezultacie sam fakt jej złożenia pozostawał bez wpływu na wynik postępowania lokalizacyjnego.

Wreszcie Sąd chciałby zauważyć, że w niniejszej sprawie wystarczającym było oświadczenie M. Z. z dnia 21 lipca 2014 r., w którym wskazała, iż to ona objęła w całości spadek po zmarłym mężu E. Z.. Wskazać bowiem należy, iż następstwo prawne po osobie zmarłej ma charakter sukcesji uniwersalnej i jest to następstwo pod tytułem ogólnym. Spadkobierca na mocy jednego zdarzenia, jakim jest otwarcie spadku co następuje z chwilą śmierci spadkodawcy wstępuje w ogół praw i obowiązków osoby zmarłej (spadkodawcy). Stąd skoro M. Z. oświadczyła, iż jest jedyną spadkobierczynią po zmarłym i zamieszkuje obecnie w mieszkaniu przy ul. S. [...], a okoliczność ta nie została w toku postępowania zakwestionowana i nie budziła wątpliwości to Sąd uznał, że zaniechanie przez organy wystąpienia o przedłożenie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji. Należy przy tym nadmienić, że także skarżąca nie przedstawiła okoliczności, które ewentualnie podważałyby sukcesję M. Z.. Przeciwnie - w treści odwołania wręcz wskazała, że nie ma żadnych podstaw, by negować oświadczenie złożone przez M. Z..

Odnosząc się na koniec do wskazanej przez skarżącego okoliczności wycięcia drzewa rosnącego na wjeździe do planowanego podziemnego garażu należy zauważyć, że legalność tegoż działania nie podlega weryfikacji w postępowaniu lokalizacyjnym.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.