Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 341/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 3, 4, 11
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 490/10 w sprawie ze skargi P. G. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Ł. na rzecz P. G. Spółki z o.o. w K. 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę P. G. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. udzielił "G." Spółce z o. o. w K. (obecnie P. G. Sp. z o.o. w K.; dalej skarżąca) zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 73 punktach gier na terenie województwa ł. na okres sześciu lat.

Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. "G." Spółka z o.o. z siedzibą w K. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r., wnosząc o modyfikację rozstrzygnięcia polegającą na zmianie lokalizacji wskazanych punktów gier.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w Ł. odmówił zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Przywoławszy stan prawny mający zastosowanie w sprawie, organ wskazał, że zastosowanie trybu określonego w art. 253a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej o.p.) jest niemożliwe, gdyż art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 poz. 1540 ze zm.; dalej u.g.h.) wprowadza zakaz zmiany miejsc urządzania punktów gier na automatach o niskich wygranych.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Prawa Wspólnotowego, Dyrektor Izby Celnej podkreślił, iż nie jest organem uprawnionym do orzekania o niezgodności prawa wspólnotowego z prawem krajowym. Nie jest również władny do oceny zgodności procesu legislacyjnego ustawy o grach hazardowych z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę na wskazaną decyzję. Sąd wskazał, że stosownie do przepisu art. 253a § 1 o.p. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Zmianie decyzji w tym trybie sprzeciwia się przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. w zakresie miejsc urządzenia gier, ponieważ jest on przepisem szczególnym w stosunku do art. 253a § 1 o.p.

Sąd stanął na stanowisku, iż u.g.h. w części dotyczącej działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie wymagała notyfikacji do Komisji Europejskiej zgodnie z Dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.L. 98/204/37 ze zm.) i brak było podstaw do zwracania się z pytaniem wstępnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Powołując się na przepisy wskazanej dyrektywy, WSA uznał, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest świadczona "na odległość" (nie jest świadczona bez równoczesnej obecności stron) ani "drogą elektroniczną" (nie jest przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu elektronicznego do przetwarzania oraz przechowywania danych). Zdaniem WSA działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie spełnia zatem dwóch z czterech warunków definicji "usługi", o której mowa w art. 1 pkt 2 Dyrektywy 98/34/W. U.g.h. ten nie jest więc "przepisem technicznym", w znaczeniu o którym mowa w art. 1 pkt 11 Dyrektywy, ponieważ dotyczy ona "usługi". Oznacza to, że gry na automatach o niskich wygranych nie podlegają regulacjom Dyrektywy 98/34/WE, a tym samym u.g.h. w tym zakresie nie wymagała notyfikacji Komisji Europejskiej. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, nie było powodów do zwracania się z pytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczącym konieczności notyfikacji ustawy o grach hazardowych w tym zakresie do Komisji Europejskiej.

Odnośnie zarzutu Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów traktatowych, w szczególności art. 34 TFUE, za nieuzasadnione. Powołując się na orzecznictwo Trybunału, wskazał, że przepisy krajowe, które utrudniają swobodny przepływ towarów nie muszą koniecznie pozostawać w sprzeczności z prawem wspólnotowym, jeżeli mogą zostać uzasadnione względami interesu ogólnego określonymi przepisami traktatowymi lub wymogami nadrzędnymi wskazanymi w orzecznictwie Trybunału. Przy czym Trybunał uznawał prawo państwa członkowskiego do ograniczenia zasady swobody przepływu towarów i usług w odniesieniu do gier hazardowych

Sąd podkreślił, że sądy administracyjne nie są właściwe do orzekania o zgodności z Konstytucją przepisów ustaw, w tym u.g.h. Nie znalazł również podstaw do wystąpieniem do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem co do zgodności przepisów wskazanej ustawy z Konstytucją, ponieważ nie można stwierdzić, iż skarżąca została pozbawiona jakiegoś prawa podmiotowego, które uzyskała na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, bądź też nałożono na nią, jako na posiadacza zezwolenia nowy obowiązek, którego wcześniej przepisy prawa nie określały.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów dotyczących trybu legislacyjnego oraz vacatio legis, Sąd wskazał, że szybkość postępowania ustawodawczego sama w sobie nie może stanowić zarzutu niekonstytucyjności, ani podstaw do zadania pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Reasumując Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Z uwagi na treść przepisu art. 135 ust.2 u.g.h. zmiana zezwolenia z dnia 31 sierpnia 2009 r. w trybie art. 253a § 1 o.p. nie była możliwa gdyż zmianie takiej sprzeciwia się przepis szczególny. Działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest jednocześnie "usługą" w rozumieniu art. 1 pkt 2 Dyrektywy 98/34/WE, nie podlega ona regulacjom wymienionej Dyrektywy i nie było wymogu notyfikacji u.g.h. w tym zakresie do Komisji Europejskiej. Organ administracji trafnie odmówił uwzględnienia wniosku strony skarżącej. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. w zakresie, w jakim zabrania zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami: zasadą ochrony praw słusznie nabytych oraz zasadą ochrony interesów w toku, podczas gdy na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 4 poz. 27 ze zm.; dalej u.g.z.w.) strona nabyła prawo prowadzenia działalności w określonej liczbie punktów gry na automatach o niskich wygranych,

art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. u.g.h. w zakresie, w jakim przewiduje miesięczne vacatio legis dla przepisu art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. zakazującego zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, nie jest niezgodny z zasadami: przyzwoitej legislacji oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP, podczas gdy na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej u.g.z.w. strona nabyła prawo prowadzenia działalności w określonej liczbie punktów gry na automatach o niskich wygranych, a przepisy nie wyłączały zmiany zezwolenia;

art. 20 oraz art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. w zakresie, w jakim zabrania zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, nie narusza zasady proporcjonalności w ograniczeniu swobody działalności gospodarczej, podczas gdy na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej u.g.z.w. strona nabyła prawo prowadzenia działalności w określonej liczbie punktów gry na automatach o niskich wygranych;

art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. w zakresie, w jakim zabrania zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, nie narusza zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji, podczas gdy różnicuje on sytuację prawną stron postępowań wszczętych na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej u.g.z.w. ze względu na datę wydania decyzji;

art. 34 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. w zakresie, w jakim zabrania zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsc urządzania gry, nie stanowi ograniczenia o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przepływie towarów (automatów o niskich wygranych) w handlu pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej, podczas gdy działalność podmiotów prowadzących gry opiera się na wykorzystaniu urządzeń i oprogramowania nabywanych na rynku wspólnotowym, a import tych urządzeń stanie się nieuzasadniony ze względów gospodarczych, gdyż niemożliwe będzie korzystanie z tych urządzeń zgodnie z ich przeznaczeniem;

art. 56 TFUE poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. w zakresie, w jakim zabrania zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsc urządzania gry, nie stanowi ograniczenia o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przepływie usług pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej, podczas gdy na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej u.g.z.w. strona nabyła prawo prowadzenia działalności w określonej liczbie punktów gry na automatach o niskich wygranych;

art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. w zakresie, w jakim zabrania zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsc urządzania gier, nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE i jako taki nie podlega obowiązkowi notyfikacji na podstawie art. 8 ww. dyrektywy nr 98/34/WE.

Na zasadzie art. 187 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącej wniósł o przedstawienie składowi 7 Sędziów NSA zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości, polegających na tym, czy art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1 oraz art. 129 ust oraz przepisy art. 118, art. 145, art. 144 u.g.h. są zgodne z art. 2 Konstytucji RP, TFUE, w sytuacji gdy zostały zadane pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego przez WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Po 549/10), , ETS przez WSA w Gdańsku (sygn. akt III SA/Gd 261/10, III SA/Gd 352/10).

W związku z zaniechaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, pełnomocnik skarżącej wniósł o wystosowanie w trybie art. 267 akapit 3 TFUE do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości pytań prejudycjalnych o treści:

1. Czy przepisy art. 34 TFUE należy rozumieć w taki sposób, że stoi on na przeszkodzie wprowadzenia normy prawa krajowego, zgodnie z którą w wyniku zmiany zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, podczas gdy działalność podmiotów prowadzących gry opiera się na wykorzystaniu urządzeń oprogramowania nabywanych na rynku wspólnotowym, a import tych urządzeń stanie się nieuzasadniony ze względów gospodarczych, gdyż niemożliwe będzie korzystanie z tych urządzeń zgodnie z ich przeznaczeniem?

2. Czy przepisy art. 56 TFUE należy rozumieć w taki sposób, że stoi on na przeszkodzie wprowadzenia normy prawa krajowego zgodnie z którą w wyniku zmiany zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych?

Ponadto wniósł o zadanie na zasadzie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1997.102.643) pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego:

1) Czy przepis art. 145 u.g.h. w zakresie, w zakresie w jakim przewiduje miesięczne vacatio legis dla przepisu art. 135 ust. 2 tejże ustawy stanowiącego, że w wyniku zmiany zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, nie jest niezgodny z art. 20 oraz art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tj. czy nie narusza zasady proporcjonalności w ograniczeniu swobody działalności gospodarczej?

2) Czy przepis art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. w zakresie, w jakim stanowi, że w wyniku zmiany zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, skoro różnicuje sytuację prawną stron postępowań o zmianę zezwolenia wszczętych przed dniem 1 stycznia 2010 r. ze względu na datę wydania decyzji?

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Za bezprzedmiotowe należało uznać wnioski zawarte w skardze kasacyjnej o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz z pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności wskazanych przepisów u.g.h. z Konstytucją RP.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11, orzekł, że art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Z tych zatem względów zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Zagadnienia objęte zarzutami skargi kasacyjnej sformułowanymi w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej bezpośrednio związane są z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11, w którym to wyroku Trybunał wypowiadał się w kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności jej art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1.

W myśl stanowiska Trybunału Sprawiedliwości przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy sądu krajowego.

Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone w art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35-36).

W uzasadnieniu wyroku Trybunał podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37-39).

Stanowisko Sądu I instancji, według którego ustawa o grach hazardowych nie zawiera przepisów technicznych, a zatem nie podlegała obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej, nie może być uznane za miarodajne w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., a w każdym razie jest przedwczesne. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny z oczywistych względów nie tylko Sąd I instancji, ale przede wszystkim także organy nie analizowali kwestii technicznego charakteru zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych w zakresie wskazanym przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Wprawdzie w myśl omawianego wyroku rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu, pod kątem czy jest to przepis techniczny, czy też nie, należy do sądu krajowego. Tym niemniej, należy jednak pamiętać o obowiązującej w prawie unijnym zasadzie autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zważywszy, iż przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, dlatego ustalenia w kwestiach, na które wskazał Trybunał, powinien w pierwszej kolejności poczynić organ. Na te kwestie szczegółowo zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt I GSK 463/11 (CBOIS - orzeczenia.nsa.gov.pl)

Uwzględniając powyższe, w tym mając również na uwadze wyrażoną w art. 120 o.p. zasadę legalizmu, w sytuacji, gdy wymieniony wyrok Trybunału Sprawiedliwości należałoby uznać za element porządku prawnego, zachodzi potrzeba rozważenia przede wszystkim przez organ, konsekwencji prawnych wynikających z tego wyroku. A zatem, pod tym kątem, niejako od początku sprawa wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W kontekście omawianego wyroku Trybunału Sprawiedliwości, nie stwierdzając naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i rozpoznał skargę, a uznając ją w świetle przedstawionych argumentów za zasadną, uchylił wydane w sprawie decyzje organu z powodu naruszenia prawa.

Organ administracji, w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, dokonując oceny charakteru prawnego kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, w pierwszej kolejności odniesie się do powołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uwzględniając wskazaną tam wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w tym wyroku, gdyż, jak była o tym mowa, omawiany wyrok jest elementem porządku prawnego w świetle art. 120 o.p., a zatem jest wiążący dla organu administracji publicznej. Niezależnie od powyższego, dla wszechstronnego zbadania sprawy, organ nie powinien pominąć rozważenia kwestii, czy zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych mogłyby być zwolnione od wymogu podlegania przepisom dyrektywy 98/34/WE, z powołaniem się na pkt 4 preambuły tej dyrektywy. W myśl powołanego pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, bariery w handlu wypływające z przepisów technicznych dotyczących produktu są dopuszczalne jedynie tam, gdzie są konieczne do spełnienia niezbędnych wymagań oraz gdy służą interesowi publicznemu, którego stanowią gwarancję.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.