Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 324/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi J. L., J. P., M. K., W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu[...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r., nr[...] , w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania spadkobiercom M. K. gospodarstwa rolnego nadanego aktem nadania nr [...] z dnia [...] r. oraz orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia spadkobierców M. K. bez rozrachunku i oszacowania od obowiązku uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa nadanego aktem nadania nr [...] z dnia [...] r. Kolegium nie dopatrzyło się wydania owych decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji wskazał także, że decyzje będące przedmiotem żądania są korzystne dla stron, a faktyczny cel stwierdzenia ich nieważności wynika z chęci uzyskania pełnej rekompensaty. Nie bez znaczenia dla Kolegium pozostał także znaczny upływ czasu od wydania przedmiotowych decyzji. Zdaniem Kolegium, to co według wnioskodawcy jest rażącym naruszeniem prawa, w istocie rzeczy za takie pojmowane być nie może. Decyzje te bowiem nie posiadają wad merytorycznych, zaś kwestionowanie szczegółowych ich zapisów, które nie mają żadnego wpływu na ich wartość, nie może powodować uznania takich decyzji za nieważne.

Z wydaną decyzją nie zgodzili się następcy prawni M. K. – J. L. W. K., J. P. i M. K. , którzy wnieśli o ponowne rozpatrzenie ich sprawy. W uzasadnieniu wskazali na treść art. 158 § 2 k.p.a., podnosząc jednocześnie, że nie występują okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności żądanych decyzji z uwagi na fakt nieobowiązywania w dacie ich wydania przepisów dających podstawę do stwierdzenia nieważności. Ich zdaniem, decyzje były kierowane do osoby, która nie mogła być stroną w sprawie, albowiem w dacie ich wydania już nie żyła. Przytoczyli ponadto argumenty, które powołali już we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] r. Wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...] . i stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności może nastąpić po ujawnieniu się jednej z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności nie jest ani kolejną instancją mającą na celu uchylenie ostatecznej decyzji, ani też trybem konkurencyjnym dla zwykłego trybu odwoławczego. Jest to instytucja nadzwyczajna i tak powinna być stosowana. Wyjątkowość i nadzwyczajność instytucji stwierdzenia nieważności ma swoje uzasadnienie w poglądach doktryny. Wynika z nich, że "przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: " (...) rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego (...) zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, (...) jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej".

Kolegium wyjaśniło, iż przesłanka stwierdzenia nieważności wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na której opierają swój wniosek skarżący, obejmuje swoją treścią dwa przypadki: brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa.

Brak podstawy prawnej nastąpi w przypadku:

- wydania decyzji poza sferą regulacji prawnej, wydania decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych, oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie,

- wydania decyzji w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy, wydania decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynności materialnotechniczne,

- decyzja oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał,

- decyzja oparta na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym.

Natomiast rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce np. w przypadku nałożenia obowiązków na osobę zmarłą, nałożenie obowiązków na przyszłych spadkobierców adresata decyzji, niewłaściwą reprezentację, wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, umieszczenie w decyzji warunków zależnych od przyszłej decyzji administracyjnej, wydanie decyzji naruszającej ocenę prawną wyrażoną przez NSA, wydanie decyzji wbrew zakazowi reformationis in peius. Może ono przybrać także formę naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok NSA z 4 lipca 2014 r.,H GSK 798/13, LEX nr 1511171).

Zdaniem Kolegium brak jest obiektywnej możliwości stwierdzenia, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Decyzję te mówią o przyznaniu prawa, a więc nie nakładają na stronę (zmarłą lub spadkobierców) żadnych obowiązków. Są to decyzje korzystne dla strony, zaś sam wniosek o stwierdzenie ich nieważności ma na celu uzyskanie pełnej rekompensaty (na co wskazują sami wnioskodawcy).

W zaskarżonych decyzjach mowa jest o spadkobiercach M. K. , a więc o osobach, które można zidentyfikować. Orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia spadkobierców M. K. bez rozrachunku i oszacowania od obowiązku uiszczenia ceny nabycia "gospodarstwa nadanego aktem nadania nr [...] z dnia [...] r." zawiera zapis, iż "spadkobiercy odwołania nie składają" oraz stwierdzenie daty. W ocenie Kolegium oznacza to, iż spadkobiercy M. K. musieli zostać powiadomieni o wydaniu orzeczenia, a co za tym idzie mieli wiedzę co do wydanego orzeczenia. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r., nr [...] , w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania spadkobiercom M. K. gospodarstwa rolnego nadanego aktem nadania nr [...] z dnia [...] r. na dole strony zawiera informację, iż decyzję tę ma otrzymać E. K. Na tej podstawie przyjąć można, iż strona decyzji została w sposób minimalny oznaczona.

Kolegium zwróciło również uwagę na to, iż krąg spadkobierców zmarłego M. K. został prawomocnie ustalony wiele lat po jego śmierci. Nie sposób było więc oznaczyć z imienia i nazwiska wszystkich spadkobierców zmarłego M. K. . W czasie orzekania możliwe było określenie stron decyzji tak jak to zrobił organ wydający owe decyzje.

Zdaniem organu, nawet gdyby przyjąć, iż strony decyzji nie zostały prawidłowo określone (brak określenia stron w ogóle, skierowanie decyzji do osoby zmarłej), to nie sposób zarzucić organowi wydającemu te decyzje rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie, na co zwracają uwagę sami wnioskodawcy, to skierowanie decyzji do osoby, która w dacie wydania nie może być stroną (nie żyje, nie posiada przymiotu strony) prowadzić może do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ta przesłanka podlega jednali ograniczeniu z art. 156 § 2 k.p.a., albowiem od doręczenia przedmiotowych decyzji z całą pewnością upłynęło lat dziesięć.

Ponadto, zgodnie z art. 156 § 2 in fine k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Regulacja ta ma swoje zastosowanie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa nie stwierdza się jej nieważności. Przez nieodwracalne skutki prawne rozumie się skutki prawne, a nie faktyczne. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania. Jak wskazują wnioskodawcy, gospodarstwo rolne, którego dotyczą przedmiotowe decyzje zostało przekazane na podstawie decyzji Powiatowej Komisji do spraw Uwłaszczeń z dnia [...] r. na własność osoby trzeciej – M. T., która nie należała do kręgu spadkobierców M. K. W związku z czym decyzje mające za przedmiot owe gospodarstwo rolne wywołały inne i nieodwracalne skutki prawne. U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stalą się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Taką czynnością może być np. sprzedaż wydzielonych działek innym podmiotom prawa czy też przyznanie prawa własności innej osobie.

Jak wynika z informacji przekazanych przez Starostwo Powiatowe przedmiotowe gospodarstwo oraz działki gruntu wchodzące w jego skład były kilkakrotnie przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Tak więc decyzje, których stwierdzenia nieważności domagają się wnioskodawcy wywołały nieodwracalne skutki prawne w postaci przejścia prawa własności na inne osoby. Stwierdzenie nieważności żądanych decyzji pociągałoby szereg komplikacji w przedmiocie istnienia prawa własności przedmiotowego gospodarstwa rolnego czy poszczególnych działek na nie się składających. Skutki stwierdzenia nieważności żądanych decyzji wkraczałyby i ingerowały w sferę stosunków cywilnoprawnych, w szczególności majątkowych, osób trzecich. Dlatego też, zdaniem Kolegium, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności żądanych decyzji.

Pismem z dnia [...] r. J. L., W. K., J. P. oraz M. K. , reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności obu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej pomimo tego, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zostały skierowane do osoby zmarłej, a nadto nie zawierały oznaczenia stron postępowania,

- art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia wydania ww. decyzji z naruszeniem prawa pomimo tego, że zostały one skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o ww. przepisy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, wszczętego na wniosek następców prawnych M. K. – J. L., W. K. , J. P. oraz M. K. , tj. postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r., nr,[...] w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania spadkobiercom M. K. gospodarstwa rolnego nadanego aktem nadania nr [...] z dnia [...] r. oraz orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia spadkobierców M. K. bez rozrachunku i oszacowania od obowiązku uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa nadanego ww. aktem nadania.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.) i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Przesłanką stwierdzenia nieważności rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie ww. decyzji i orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.) wobec zarzutu wnioskodawców, iż akty te zostało skierowane do osoby zmarłej oraz do osoby niebędącej stroną w sprawie, a nadto nie zawierały oznaczenia stron postępowania.

W okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy nie można jednak zgodzić się z ww. stanowiskiem prezentowanym przez wnioskodawców w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze. Zarówno ww. decyzja, jak i orzeczenie z 1967 r., dotyczą spadkobierców M. K. , a więc osób, które można było na dzień wydania ww. aktów zidentyfikować. Dodatkowo, wskazać należy, że orzeczenie w przedmiocie zwolnienia spadkobierców M. K. bez rozrachunku i oszacowania od obowiązku uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa nadanego aktem nadania nr [...] zawiera zapis, iż "spadkobiercy odwołania nie składają" oraz stwierdzenie daty. Zdaniem Sądu, z powyższego można domniemywać, iż spadkobiercy M. K. zostali powiadomieni o wydaniu orzeczenia i go nie kwestionowali. Z kolei, decyzja w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania spadkobiercom M. K. gospodarstwa rolnego nadanego ww. aktem nadania zawiera informację, iż decyzję tę ma otrzymać E. K. Na tej podstawie można uznać, jak zasadnie przyjęło Kolegium, że strona decyzji została w sposób minimalny oznaczona. Jednocześnie należy wskazać, że skierowanie ww. aktów do spadkobierców M. K. , bez wskazania ich z imienia i nazwiska, w sytuacji, gdy w dacie ich wydania nie żył już jeden z synów oraz żona M. K. , nie oznacza, że akty te zostały skierowane do osób zmarłych, a jedynie to, że adresatami tych aktów byli wszyscy żyjący spadkobiercy M. K. , w tym następcy prawni ww. syna oraz żony M. K.

Na marginesie wskazać należy, że uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. powoduje, że zbędne jest – jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji – dokonywanie analizy, czy w sprawie zachodziły negatywne przesłanki podjęcia decyzji o stwierdzeniu nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Konkludując Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r. w przedmiocie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania spadkobiercom M. K. gospodarstwa rolnego nadanego aktem nadania nr [...] z dnia [...] r. oraz orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady z dnia [...] r. w przedmiocie zwolnienia spadkobierców M. K. bez rozrachunku i oszacowania od obowiązku uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa nadanego ww. aktem nadania. Akty te nie są dotknięte którąkolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności, jak wywiedziono powyżej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że adresatem ww. orzeczenia jest osoba zmarła, czy też osoba niebędąca stroną w sprawie, oraz że nie zawierają one oznaczenia stron postępowania, a tym samym, że wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.