Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 600/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 7,  art. 15,  art. 18  ust. 1,  art. 90,  art. 93
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 39
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubsza z dnia 21 września 2017 r., Nr XXXIV/259/2017 w przedmiocie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkół i placówek stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda Opolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy Lubsza z dnia 21 września 2017 r., Nr XXXIV/259/17, w sprawie określenia zasad związanych z zapewnieniem bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uczniów niepełnosprawnych zamieszkałych na terenie Gminy Lubsza, uczęszczających do szkół i placówek, wobec których gmina nie ma ustawowego obowiązku dowożenia, domagając się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w całości, z powodu istotnego naruszenia prawa.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.). W paragrafie 1 ust. 1 ww. uchwały postanowiono, że w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców Gminy Lubsza przez wsparcie uczniów niepełnosprawnych i ich rodzin, celem realizacji poszczególnych etapów edukacyjnych dziecka niepełnosprawnego, uczniom niepełnosprawnym, zamieszkałym na terenie Gminy Lubsza, których kształcenie i wychowywanie odbywa się na podstawie art. 127 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 59), a wobec których Gmina Lubsza nie ma ustawowego obowiązku bezpłatnego dowożenia, wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, zapewnia się prawo do bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkół i placówek, o których mowa w art. 127 ustawy Prawo oświatowe. W ust. 2 przepisu § 1 uchwały podano, że uczniom niepełnosprawnym, Gmina zapewnia bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu, w ramach dowozów zbiorowych uczniów niepełnosprawnych do szkół i placówek, wobec których na Gminie ciąży ustawowy obowiązek bezpłatnego dowożenia. Bezpłatny transport uczniów niepełnosprawnych do szkół i placówek, do których gmina nie organizuje transportu zbiorowego, o którym mowa w ust. 2, zapewniony jest poprzez zwrot kosztów przejazdu dziecka niepełnosprawnego i jego opiekuna do szkoły lub placówki, na podstawie umowy zawartej pomiędzy wójtem a rodzicami/opiekunami (ust. 3). W ust. 4 paragrafu 1 zaskarżonej uchwały przewidziano, że podstawą zapewnienia bezpłatnego transportu dziecka niepełnosprawnego oraz opieki nad nim podczas przewozu, jak również podstawą zwrotu kosztów transportu ucznia niepełnosprawnego i jego opiekuna, na podstawie umowy, jest skierowanie starosty, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania ucznia, posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane przez zespół orzekający w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogiczych, w tym poradniach specjalistycznych, do szkoły lub placówki zapewniających odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając niepełnosprawność. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Lubsza (§ 2). W paragrafie 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

We wniesionej skardze Wojewoda Opolski przywołał treść przepisu art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, odnoszącego się do obowiązków gminy w kwestii bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkół i placówek uczniów niepełnosprawnych. Zwrócił uwagę na uzasadnienie skarżonej uchwały, w którym podano, że w niektórych przypadkach, ustanowiony w art. 39 ustawy Prawo oświatowe obowiązek gminy zapewnienia bezpłatnego transportu dla niepełnosprawnych uczniów, wygasa w trakcie realizacji przez nich etapów edukacyjnych szkoły ponadpodstawowej, z powodu możliwości odraczania lub przedłużania tym uczniom realizacji obowiązku szkolnego. Wojewoda zaznaczył, że Rada Gminy argumentowała, iż kwestionowana uchwała stworzyła w takiej sytuacji prawne możliwości zapewnienia przez Gminę Lubsza bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkół i placówek uczniom niepełnosprawnym zamieszkałym na terenie Gminy Lubsza do ukończenia edukacji bez względu na wiek. Jednakże, w ocenie organu nadzoru, uchwała o podanej treści narusza prawo w stopniu istotnym, jako podjęta bez podstawy prawnej. W jego przekonaniu, wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy art. 18 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 6a ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają delegacji dla rady gminy do podjęcia tego rodzaju aktu. Organ zauważył, że podstawą do udzielania dofinansowania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dowozu uczniów do szkół stanowią normy prawne ujęte w ustawie Prawo oświatowe, będące przepisami szczególnymi normującymi działalność gminy w zakresie edukacji publicznej. Możliwość dofinansowania transportu do szkół powinna wynikać wprost z obowiązujących przepisów prawa, ponieważ organ władzy publicznej wykonując zadania publiczne, zobowiązany jest działać wyłącznie w granicach obowiązującego prawa, zważywszy na treść art. 7 Konstytucji RP. W tym kontekście Wojewoda podkreślił, że obowiązki gminy w zakresie dowozu uczniów niepełnosprawnych do szkół zostały określone w art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe. Zatem, wedle strony skarżącej, w obowiązujących przepisach brak jest delegacji do podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały o treści, jaką przyjęła Rada Gminy Lubsza, tym bardziej w formie aktu prawa miejscowego.

Wojewoda zaakcentował, że w przypadków aktów prawa miejscowego przekroczenie zakresu delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, a w tych działaniach nie może tego upoważnienia zawężać i przekraczać. Wydając akty będące źródłem obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), musi działać w granicach przysługujących jej kompetencji, wynikających z aktów prawnych wyższego rzędu. Organ uznał, że w tym przypadku radzie gminy nie przyznano prawa do ustalenia zasad bezpłatnego transportu osób niepełnosprawnych, które nie są objęte obowiązkiem ustawowym.

Jednocześnie w skardze nadmieniono, że Wojewoda w pełni podziela intencje Gminy Lubsza, jednakże powtórzono, że w obowiązujących regulacjach brak jest przepisu, który uprawniałby do podjęcia uchwały w formie i treści przyjętej przez Radę Gminy Lubsza, dającej podstawy do wydatkowania ze środków budżetu gminy i sfinansowania transportu uczniów niepełnosprawnych powyżej określonego wieku.

W odpowiedzi na skargę Gmina Lubsza wniosła o jej oddalenie.

Podniosła, że przedmiotowa uchwała została podjęta w odpowiedzi na oczekiwania mieszkańców, wynikające z konieczności zaspakajania potrzeb zbiorowych wspólnoty, w tym przypadku związanych ze wspieraniem rodzin dotkniętych niepełnosprawnością dzieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), dalej jako u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl jednak art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy powoduje jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 310).

O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru - Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia przedłożenia mu uchwały. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiego aktu, ponieważ organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminami zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a.

W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta w wymaganym terminie kontrolą organu nadzoru. Skoro jednak skarga została wniesiona do Sądu przez uprawniony organ po upływie terminu określonego w art. 90 u.s.g., jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu, a uchwała - kontroli sądowoadministracyjnej pod względem zgodności z prawem.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżoną uchwałę, ze względu na stwierdzone przez Sąd istotne naruszenie przez nią prawa, należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Uwzględnienie skargi na uchwałę organu gminy może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Do tego rodzaju wad zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętego aktu, naruszenie przepisów prawa materialnego i ustrojowego poprzez ich nieprawidłową interpretację, naruszenie przepisów normujących procedurę podejmowania aktów (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r. sygn. SA/Wr 849/96, ONSA 1990/4/2).

W skardze Wojewoda Opolski wywiódł, że zaskarżona uchwała nie znajduje oparcia w przepisach prawa i tym samym została podjęta bez umocowania prawnego (podstawy prawnej).

Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rada Gminy Lubsza wskazała art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 6a u.s.g. W tym miejscu przypomnieć przyjdzie, że kwestionowaną uchwałą rozszerzono obowiązek gminy w zakresie organizacji i ponoszenia kosztów transportu uczniów niepełnosprawnych do szkół i placówek, poza zakres wynikający z ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, z późn. zm.), dalej przywoływana jako Prawo oświatowe.

Zgodnie z art. 39 (ust. 1) Prawa oświatowego sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2. W ust. 2 ustawodawca określił, że droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać:

1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych;

2) 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych.

Jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka: przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej; nie przekracza odległości wymienionych w ust. 2, gmina może zorganizować bezpłatny transport, zapewniając opiekę w czasie przewozu.

Natomiast norma ust. 4 przywołanego przepisu art. 39 Prawa oświatowego nakłada na gminę obowiązek zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia; zapewnienia dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą:

- 24 rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna,

- 25 rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

Równocześnie w przepisie ust. 3 art. 39 Prawa oświatowego przewidziano, że zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, następuje na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice.

Z kolei, przepis ust. 5 ww. art. 39 Prawa oświatowego zawierał dla rady gminy upoważnienie do ustalenia, w formie uchwały podlegającej ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2. W przypadku publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Natomiast rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki (ust. 7). Ustalenie planu sieci publicznych szkół, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2, 6 i 7.

Z przywołanego przepisu art. 39 Prawa oświatowego wynika wprost, że zawiera on jedynie delegację do podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały odnoszącej się do planu sieci publicznych szkół podstawowych, prowadzonych przez gminę, a także określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych.

Wobec powyższego, godzi się przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17, LEX nr 2371162), które w pełni aprobuje skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, że w odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego (co podkreślono wyraźnie w wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA 1993 r. nr 2 poz.51).

Każda czynność organu samorządu terytorialnego musi się zatem mieścić w ramach jego ustawowo określonego zakresu działania, według przypisywanej mu z mocy prawa właściwości. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g., do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (domniemanie właściwości gminy). Są to sprawy wynikające z przepisów prawa, nakładających na władze publiczne określone uprawnienia lub obowiązki o charakterze wykonawczym, których realizacja następuje na obszarze podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (T. Moll, Komentarz do art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, System Informacji Prawnej LEX). Artykuł 7 u.s.g. wskazuje przy tym, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania rady gminy zostały natomiast określone w art. 18 u.s.g. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w ust. 2 ustawodawca wymienił przykładowo kategorie spraw zastrzeżonych dla rady. Nie oznacza to, że nie może ona podejmować aktywności również w innych sprawach, mogą to być jednak wyłącznie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nieprzekazane innym podmiotom. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się nielegalność uchwał i innych aktów jednostek samorządu terytorialnego, które wykraczają poza zadania powierzone im w ustawie i to niezależnie od nazwy wydanego aktu bądź jego normatywnego czy pozanormatywnego charakteru. Stąd w wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 30 września 1992 r. (sygn. akt: SA/Gd 1008/92, ONSA z 1993 r. Nr 2, poz. 51) NSA uznał m.in. za niedopuszczalne ustanowienie w formie uchwały gminnego rzecznika praw obywatelskich. Z kolei w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OSK 716/09, NSA podkreślił, że właściwość rady gminy, a więc organu o charakterze kolegialnym, "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" (art. 18 ust. 1 u.s.g.) należy rozumieć przez pryzmat art. 15 ust. 1 u.s.g., tj. jako działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolną, co generalnie nie wyklucza działań niewładczych, np. o charakterze intencyjnym, pod jednym wszakże warunkiem, iż pozostaje to w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisie prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że to właśnie art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych, np. o charakterze programowym, intencyjnym, o ile działania te pozostają w granicach zadań gmin przewidzianych w prawie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 269/11). Jeżeli jednak są to działania władcze o charakterze zewnętrznym, tzn. wkraczające w sferę uprawnień podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie i służbowo, to formy i granice takiej ingerencji powinny wyraźnie wynikać z ustawy. Nie wystarczy w tym przypadku ogólna norma zakresowa zawarta w art. 6, 7, 15 czy art. 18 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się w tej kwestii do przedmiotowej uchwały, należy podnieść, że jest ona właśnie wyrażeniem woli organu samorządu terytorialnego. Z jej treści jednoznacznie wynika, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Lubsza. Gdyby to było jedynie wyrażenie przez radę określonej intencji dotyczącej obowiązującego prawa w zakresie organizowania uczniom bezpłatnego transportu do szkoły, to nie nakładano by na Wójta obowiązku jej wykonania oraz nie wprowadzano by przepisu o jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

Należy także zwrócić uwagę, na uzasadnienie ocenianej uchwały, z którego jednoznacznie wynika, że "podjęcie uchwały przyczyni się wspierania rodzin dotkniętych niepełnosprawnością dzieci".

Wyżej cytowane § 1, § 2, § 3 tej uchwały jednoznacznie wskazują, że jej przedmiotem było bezpośrednie uregulowanie w formie prawa miejscowego zasad organizowania i finansowania bezpłatnego transportu oraz zapewniania opieki uczniom niepełnosprawnym do szkół i placówek w czasie przewozu, również w innych przypadkach niż wymienionych w Prawie oświatowym jako obowiązkowe, nie zaś tylko "wyrażenie intencji".

W tych okolicznościach trafne jest, zdaniem Sądu, stanowisko Wojewody Opolskiego, że podjęta przez Radę Gminy Lubsza uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, albowiem regulacje, na których się opierała tj. art. 7 oraz art. 18 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, mają charakter przepisów ogólnych, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały określającej zasady dofinansowania dowozów szkolnych z budżetu gminy uczniom niespełniającym kryteriów wskazanych w art. 39 Prawa oświatowego. Powtórzyć przyjdzie, że brak jest możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze tylko na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g., ponieważ z treści tego przepisu nie wynika prawo gminy do wydawania aktów prawa miejscowego. Jest to ogólna norma kompetencyjna. Również, jak wyżej powiedziano, upoważnienia tego nie zawiera przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 7 ust. 1 pkt 6a u.s.g.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że ustanowienie w kwestionowanej uchwale zasad związanych z zapewnieniem bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uczniów niepełnosprawnych, zamieszkałych na terenie Gminy Lubsza, uczęszczających do szkół i placówek, wobec których gmina nie ma ustawowego obowiązku bezpłatnego dowożenia, jest sprzeczne z prawem, co prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Na zakończenie, zważywszy na uzasadnienie zaskarżonej uchwały i intencje Gminy Lubsza o objęciu dodatkową opieką rodzin dotkniętych niepełnosprawnością dzieci, należy zauważyć, że na podstawie art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, z późn. zm.) rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w tej ustawie i wówczas szczegółowe zasady przyznawania tych świadczeń oraz ich wysokość określa stosowna uchwała.