Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 917/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 ppkt 1 lit. a) i c), art. 119 pkt 2 art. 135, art. 200, art 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 21 ust 6
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania kwatery albo innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz S. D. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej "Prezes AMW", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), dalej: "k.p.a." w związku art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018r., poz. 2308 ze zm.), dalej: "ustawa o AMW", oraz art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 7, art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.), dalej: "ustawa o zakwaterowaniu (...)", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor OR AMW", organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz [...] S. D. (dalej: "strona", "skarżąca").

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

S. D. pełni zawodową służbę wojskową w [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej w [...] i posiada uprawnienia do dwóch norm powierzchni użytkowej: żołnierz zawodowy oraz córka. Mąż wymienionej, również żołnierz zawodowy, nie jest uwzględniany przy ustalaniu należnej powierzchni użytkowej podstawowej, co wynika z art. 21 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu (...).

W dniu [...] sierpnia 2019 r. strona wystąpiła o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Do wniosku załączyła rozkaz personalny Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o wyznaczeniu z dniem [...] sierpnia 2019 r. na stanowisko służbowe oraz kontrakt z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...], z którego wynika, że wcześniej pełniła służbę w Policji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Dyrektor OR AMW w [...] odmówił S. D. przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że małżonek strony - K. D., będąc funkcjonariuszem Policji, skorzystał w 2017 r. z pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (współwłasność z małżonką). Z uwagi na odejście ze służby przed upływem 10 lat od jej rozpoczęcia, zobowiązany został do częściowego zwrotu pomocy finansowej, którego dokonał.

Następnie organ przywołał treść art. 24 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 i 6 ustawy o zakwaterowaniu (...). Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy lub żołnierzy pomoc finansowa przysługuje tylko raz i co więcej tylko raz w rodzinie. W niniejszej sprawie oznacza to, że prawo do lokalu mieszkalnego strony zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, poprzez udzielenie jej mężowi pomocy finansowej. Zatem ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej nie jest uprawnione. Zarówna osoba, która skorzystała z pomocy finansowej, jak i małżonek takiej osoby do czasu pozostawania w związku małżeńskim, tracą uprawnienia podstawowe, o których mowa w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu (...).

W świetle powyższego brak jest podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Szefa AMW zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a.,

- art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że otrzymanie przez małżonka żołnierza zawodowego zapomogi od Skarbu Państwa na zakup lokalu mieszkalnego (pokrycia niewielkiej części ceny zakupu mieszkania) w czasie, kiedy małżonkowie nie byli jeszcze żołnierzami zawodowymi, a następnie zwrot tej zapomogi, uzasadnia obecnie odmowę przyznania kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie prawa do kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu strona podniosła, że zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) wyłączone jest prawo do zakwaterowania w szerokim znaczeniu tego słowa w sytuacji, gdy żołnierz zawodowy otrzymał m.in. pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Wyłączenie tego prawa następuje również wtedy, gdy ww. pomoc finansową otrzymał nie żołnierz zawodowy, lecz jego małżonek. Egzegeza normy prawnej wywiedzionej z hipotezy tego przepisu nie powinna nastręczać specjalnych trudności, gdyż prawo do zakwaterowania nie przysługuje żołnierzowi jeśli on sam bądź jego małżonek otrzymali wsparcie finansowe wypłacone na mocy poprzednio obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu.

Stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest błędne, bowiem nie ma umocowania prawnego. Zakładając racjonalność ustawodawcy - gdyby jego zamiarem było wyłączenie wymienionego prawa wobec osób, które w momencie otrzymania wsparcia finansowego nie były żołnierzami zawodowymi, to przypadek taki bez wątpienia znalazłby się w ustawie. Poza tym, nie sposób tracić z pola widzenia tego, iż małżonek strony zwrócił otrzymaną zapomogę, a więc praktycznie z niej nie skorzystał.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Prezes AMW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powołał treść art. 21 ust. 1 i 2, ust. 6 i ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu (...) wskazując, że małżonek strony przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. W tak ustalonym stanie faktycznym istotą sprawy jest wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ww. ustawy. Przepis ten zawiera zakaz przydziału lokalu gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od dnia 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu, na podstawie której zastąpiono pomoc finansową ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi - odprawa mieszkaniowa, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej

W ocenie Prezesa AMW, niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w pkt 4 art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r., wszystkie ww. formy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Pojęcie "pomoc finansowa" należy interpretować szeroko, odnosząc je także do pomocy udzielonej innym formacjom mundurowym. Jeżeli zatem - analogicznie jak w ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest to, ażeby policjant mógł zrealizować prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (art. 88 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz. U. z 2019r., poz. 161 ze zm.), to koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo strony do lokalu, zostało zrealizowane. Przyznanie ww. pomocy finansowej oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten oraz jego małżonek traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone.

Dalej organ stwierdził, że wielokrotna nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu spowodowała zmianę nazw instytucji prawnych realizacji prawa do zakwaterowania. W ustawie o Policji nazwy instytucji prawnych, w tym dotyczące pomocy finansowej, pozostały, co do zasady, niezmienne. Nie rewiduje to jednak istoty rzeczy, że te ustawy mają wspólny cel, tj. realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia może skorzystać tylko jeden raz.

Ustawy pragmatyczne traktują pełnienie służby przez funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych jako równorzędne i gwarantują osobom zmieniającym rodzaj wykonywanej służby ciągłość należnych im uprawnień i świadczeń.

Organ stwierdził, że "uwzględniając specyfikę zagadnienia" w niniejszej sprawie istnieje podstawa do zastosowania obok wykładni językowej również wykładni funkcjonalnej i systemowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...). Rezultaty tej wykładni i wzgląd na racjonalność prawodawcy przemawia za przyjęciem zasady, że w przypadku przechodzenia między służbami, żołnierzowi zawodowemu, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji, nie przysługuje prawo do ponownego jej uzyskania od Państwa przez przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. W przeciwnym wypadku funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel - zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co jest niezgodne z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną istotną cechą, mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy i funkcjonariuszy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie. Natomiast fakt fluktuacji w służbach mundurowych, który jest zjawiskiem częstym i pożądanym (stanowi element rozszerzenia bazy naboru do zawodowej służby wojskowej oraz uwzględnia dorobek służbowy funkcjonariuszy) nie jest podstawą do odstępstwa od ww. zasad, czy też uznania, jak w rozpoznanym zakresie, że taka pomoc nie została udzielona. Również w warunkach ekonomiczno - gospodarczych nie ma należytego uzasadnienia dla dwukrotnego uprzywilejowania żołnierza, tj. raz w wyniku otrzymania pomocy finansowej od Policji i drugi raz z tytułu otrzymania lokalu mieszkalnego od organów wojskowych, gdyż naruszałoby to zasadę dbałości o majątek publiczny.

Powyższa wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), z uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, pozostaje w zgodzie z zasadą praworządności o której mowa w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już raz skorzystały z pomocy państwa na cele mieszkalne. Dlatego też, zdaniem Prezesa AMW, za niezasadny należało uznać zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ z treści tego przepisu wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek otrzymali pomoc finansową.

Zdaniem organu odwoławczego, nie jest również trafny zarzut dotyczący braku podstaw prawych do wydania decyzji odmawiającej przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Przesłanka ta byłaby spełniona, gdyby przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zawierały podstawy do wydania danej decyzji. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie, bowiem organ I instancji prawidłowo wskazał podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Również pozostałe zarzuty odwołania Prezes AMW uznał za nieuzasadnione, bowiem organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób zgodny z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zaś zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania nie doszło również do naruszenia zasad ogólnych wynikających z art. 8 i art. 9 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, zgodnie z którym zwrot otrzymanego wsparcia miałby przesądzać o zaistnieniu bądź potwierdzeniu prawa do zakwaterowana, Prezes AMW stwierdził, że nie ma on potwierdzenia w żadnej regulacji prawnej, czy to dotyczącej uprawnień funkcjonariuszy i ich praw do zakwaterowania, czy też żołnierzy. Zaznaczył również, że mąż strony zwrócił jedynie część otrzymanej pomocy finansowej, a kwota otrzymanego wsparcia finansowego nie przesądza o zaistnieniu, bądź potwierdzeniu prawa do zakwaterowana.

Pismem z dnia 25 marca 2020 r. S. D., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] lutego 2020 r. zarzucając naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że otrzymanie przez małżonka żołnierza zawodowego zapomogi od Skarbu Państwa na zakup lokalu mieszkalnego (pokrycia niewielkiej części ceny zakupu mieszkania) w czasie kiedy małżonkowie nie byli jeszcze żołnierzami zawodowymi, a następnie zwrot tej zapomogi, uzasadnia obecnie odmowę przyznania kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że na mocy art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) prawo do zakwaterowania nie przysługuje żołnierzowi jeśli on sam bądź jego małżonek otrzymali wsparcie finansowe wypłacone na mocy poprzednio obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. W niniejszej sprawie natomiast niewielkie wsparcie finansowe od Skarbu Państwa otrzymał w 2017 r. mąż skarżącej (ok. 8.000 zł), który wówczas był funkcjonariuszem Policji. Z uwagi na rezygnację ze służby w Policji przed upływem 10 lat zwrócił on otrzymaną zapomogę, co wydaje się najistotniejszą w sprawie okolicznością.

Stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest błędne, bowiem nie ma umocowania prawnego. Organ twierdzi bowiem, że na mocy art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest wyłączone także wówczas, gdy wsparcie finansowe od Skarbu Państwa otrzymał małżonek żołnierza zawodowego, który w momencie otrzymania zapomogi nie był jeszcze żołnierzem, lecz pełnił służbę w innej formacji mundurowej. Pogląd taki nie ma jednak zakotwiczenia w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył przy tym, że "zdaje sobie sprawę" z brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), jednak budzi ono wątpliwości w świetle zaistniałego stanu faktycznego i pozostałych metod wykładni. W każdej sytuacji, w której istnieje podejrzenie, że wynik tylko wykładni językowej przepisu prawa może okazać się nieadekwatny, powinno się go porównać z wykładnią systemową i funkcjonalną. Art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) zrodził obiekcje na tle zaistniałego stanu faktycznego i skłonił organ do refleksji czy nie zachodzą ważne racje prawne bądź społeczne przemawiające za odstąpieniem od wykładni językowej. Przyjęcie wykładni językowej ww. przepisu byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w zależności od rodzaju pełnionej służby: jako żołnierz zawodowy czy funkcjonariusz, co narusza zasadę równości wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonej decyzji Prezes AMW podzielił stanowisko Dyrektora OR AMW w [...] zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej S. D. z dnia [...] sierpnia 2019 r. o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze do Sądu skarżąca zakwestionowała to stanowisko i podniosła, iż nie było podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że została spełniona negatywna przesłanka do przyznania prawa do zakwaterowania we wskazanej formie, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...). Zdaniem skarżącej, z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy nie wynika, że otrzymanie przez małżonka osoby wnioskującej (uprzednio policjanta, obecnie żołnierza zawodowego) jakiejkolwiek pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych, wyłącza możliwość otrzymania, po wstąpieniu przez nią do służby wojskowej, prawa do zakwaterowania. Ratio legis art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy stanowi wyłączenie możliwości otrzymania prawa do zakwaterowania przez żołnierza, który otrzymał pomoc finansową przed dniem 31 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r. i nie podstaw do tego, aby zakaz ten rozszerzać na inne podstawy nabycia prawa do zakwaterowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to zapatrywanie skarżącej i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, małżonek żołnierza jako funkcjonariusz Policji, skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko i odnosić ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Jak wskazywał sam Prezes AMW, wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu - wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Przepis ten nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z ww. przepisu tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega też wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Mąż skarżącej otrzymał bowiem pomoc mieszkaniową będąc policjantem, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącej - będącej obecnie żołnierzem zawodowym - udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. Uzasadniając to "zapożyczenie" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

Zgadzając się z organem, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Sięganie do wykładni celowościowej jest wobec tego uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych).

Można więc stwierdzić, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne wydał decyzję na podstawie Konstytucji, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu ponad jego wykładnię językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia "obok" ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji.

W pierwszej kolejności należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się - w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), do osoby, której małżonek wcześniej otrzymał pomoc mieszkaniową na innej podstawie prawnej aniżeli w tym przepisie wskazana - naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości, przepisami Konstytucji. W takiej jednakże sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji do "poprawiania" ustawy we własnym zakresie poprzez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu pomocy Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także funkcjonariuszy innych służb mundurowych.

Odnosząc się do powołanych wyżej zasad konstytucyjnych można zauważyć, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają pewnego uprzywilejowania jednych osób w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące.

W świetle tych uwag stanowisko organu (niedostatecznie zresztą uzasadnione), co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w przypadku zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniła formację - przeszła z Policji do Sił Zbrojnych. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu realizacji prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który (bądź którego małżonek) otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji mundurowej, wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w Policji, a gdyby tak było - dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy policjantami i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny.

Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m.in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie, Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Należy też odnotować, że nieobowiązująca już ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu stanowiła w art. 84 ust. 2 pkt 5, że nie przydziela się lokalu w drodze decyzji administracyjnej m.in. funkcjonariuszowi w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Więziennej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Takiej regulacji - zakazu - nie ma w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani w ustawie o Policji.

Sądowi orzekającemu znane są orzeczenia sądów administracyjnych, z których, jak należy wnioskować, organ wywodzi swoje stanowisko w niniejszej sprawie. Dotyczą one jednak wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...), a nie art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. I tak przykładowo w wyroku z dnia 27 listopada 2018r. sygn. akt I OSK 1418/18 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek, a więc również wówczas gdy nie był jeszcze żołnierzem zawodowym, lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w tym przepisie podmiotów. Pomijając już to, że zaprezentowany sposób wykładni dotyczy innego przepisu prawnego, niż zastosowany w rozpatrywanej obecnie sprawie, należy zauważyć, iż NSA przyznał, że taki zakaz nie jest wyrażony wprost w zastosowanym przepisie prawnym, lecz wynika z sensu przepisów regulujących prawo żołnierza do zakwaterowania, obowiązujących w tej materii wcześniej i obecnie.

Zdaniem Sądu orzekającego, taki sposób interpretacji przepisu wprowadzającego wyjątek od zasady, ograniczający prawo do zakwaterowania określone w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...), nie może być przez analogię przeniesiony na inny przepis prawny, również o charakterze wyjątku, zwłaszcza w sytuacji, gdy w odróżnieniu od art. 21 ust. 6 pkt 3, przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy nie budzi żadnych wątpliwości co do jego językowego znaczenia.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zarówno w odwołaniu jak i w skardze do Sądu podnoszono, że małżonek skarżącej zwrócił pomoc na cele mieszkaniowe uzyskaną od Policji. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że małżonek skarżącej zwrócił jedynie część otrzymanej pomocy finansowej. Kwestia ta wymaga zatem jednoznacznego wyjaśnienia. Jakkolwiek bowiem nie ma ona przesądzającego znaczenia wobec powyższych rozważań, to jednak nie pozostaje obojętna w świetle całokształtu okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa AMW z dnia [...] lutego 2020 r. oraz decyzja Dyrektora OR AMW w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i jako takie podlegały uchyleniu.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.