Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 743/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucenie skargi w zakresie obejmującym § 1 i § 41 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, oddala skargę w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA R. Owczarzak(spr.) Sędziowie: sędzia WSA M. Włodarska sędzia WSA J. Brzezińska Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi L. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 30 grudnia 2011 r. nr XV/103/11 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy 1. odrzuca skargę w zakresie obejmującym § 1 i § 41 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. L. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr XV/103/11 Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej [...] (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. z 2012 r., poz. 69), wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1, § 41 ust. 1, § 49 ust. 3 i § 61 Regulaminu oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez przyjęcie w § 1 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej[...], stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, zwanego dalej "Regulaminem", że określa on zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanego na terenie Gminy Miasto[...];

2. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 8 lit. c ustawy oraz § 149 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez przyjęcie, bez podstawy prawnej, w § 41 ust. 1 Regulaminu definicji wód opadowych i roztopowych, innej niż określona w ustawie, w sytuacji, gdy wyrażenie to zostało w ustawie zdefiniowane, a także określenie współczynnika Ψ w odniesieniu do takich powierzchni, które nie są uznane za powierzchnie o trwałej nawierzchni zgodnie z art. 2 pkt 8 lit. c ustawy;

3. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 4 i 5 ustawy poprzez przyjęcie w § 49 ust. 3 Regulaminu, bez podstawy prawnej, wzoru obliczania ilości m³ odprowadzonych wód opadowych i roztopowych, w sytuacji, gdy ilość odprowadzanych ścieków powinna być ustalana na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a wobec ich braku - na podstawie umowy zawartej z odbiorcą usług;

4. art. 19 ust. 2 ustawy w zw. z art. 2 pkt 8 lit. c ustawy poprzez przyjęcie w § 49 ust. 3 Regulaminu, wbrew ustawowej definicji wód opadowych lub roztopowych, że wodami takimi są również wody spływające z powierzchni innych niż powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni;

5. art. 87 ust. 1 i 2 w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przyjęcie w § 61 Regulaminu, że w zakresie w nim nieuregulowanym, obowiązują przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawy, w sytuacji, gdy ustawa jest aktem wyższego rzędu niż akt prawa miejscowego.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podniósł, iż Regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanego na terenie Gminy Miasto [...], natomiast zgodnie z art. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków określa ustawa. Skarżący powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2006 r., (sygn. akt II SA/Wr 570/06), wskazujący, iż przypisanie regulaminowi kompetencji zastrzeżonej dla ustawy stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem przepis art. 19 ust. 2 ustawy ograniczył zakres przedmiotowy regulacji objętej regulaminem jedynie do określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Z uwagi na powyższe, w ocenie strony brak jest podstaw prawnych do objęcia regulaminem, zasad zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, dlatego uznać należy, że § 1 Regulaminu wykracza poza obszar regulacji określony w art. 19 ust. 2 ustawy.

Kolejne naruszenie prawa przez zaskarżoną uchwałę polega zdaniem skarżącego na wprowadzeniu w Regulaminie definicji pojęcia wód opadowych i roztopowych, do czego organ wydający uchwałę nie miał upoważnienia, a samo pojęcie zostało już zdefiniowane w ustawie: w art. 2 pkt 8 lit. c ustawy. Tym samym naruszony został w ocenie strony skarżącej przepis § 149 Zasad techniki prawodawczej, stanowiący załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Zdaniem skarżącego, wprowadzenie wzoru dotyczącego ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej nie mieści się w upoważnieniu do wydania regulaminu, tym bardziej, że zgodnie z art. 27 ust. 4 i 5 ustawy, ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa art. 6 ust. 1 ustawy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Przepisy ustawy w ocenie strony, nie upoważniają rady gminy do wprowadzania takich wzorów obliczania ilości wód roztopowych i opadowych, co więcej, wprowadzając powyższy przepis w akcie prawa miejscowego, Rada wkroczyła w materię zastrzeżoną dla regulacji umownej (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Tym samym, w przekonaniu skarżącego, ilość wód roztopowych i opadowych, w razie braku urządzeń pomiarowych, powinna być określana w każdej umowie zawartej z odbiorcą usług, z uwzględnieniem konkretnych, szczególnych cech każdej nieruchomości, a nie na podstawie ogólnego wzoru, wprowadzonego w drodze aktu prawa miejscowego, bowiem takie działanie Rady Gminy odebrało odbiorcom usług prawo do negocjowania warunków umów o charakterze cywilnoprawnym, naruszając tym samym podstawową zasadę prawa cywilnego, tj. zasadę swobody umów. Wprowadzenie powyższego wzoru w drodze aktu prawa miejscowego, a zatem prawa powszechnie obowiązującego, zdaniem skarżącego pozbawiło strony umów autonomii woli podczas zawierania takich umów, zmuszając je niejako do zaakceptowania z góry rozwiązań przyjętych przez Radę Gminy, w sytuacji, gdy Rada ta nie miała podstawy prawnej do działania w tym zakresie.

Abstrahując od zasadności i prawnej możliwości wprowadzenie przedmiotowego wzoru w Regulaminie, skarżący zaznaczył, że wzór jest co najmniej niespójny, jeśli nie sprzeczny, zarówno z definicją ustawową wód opadowych i roztopowych, jak i z definicją tego pojęcia wprowadzoną w Regulaminie, bowiem Rada Gminy, wbrew definicji wód opadowych i roztopowych zawartej w art. 2 pkt 8 lit. c ustawy, w nieuprawniony sposób, bez podstawy prawnej, rozszerzyła definicję tych wód, o wody spływające z powierzchni innych, niż zanieczyszczone o nawierzchni trwałej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o odrzucenie skargi w całości z powodu braku wykazania interesu prawnego skarżącego (zarzuty 1 do 5) oraz jako przedwczesnej (zarzuty określone w punktach 1 i 5), ewentualnie o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz gminy kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych.

Ustosunkowując się do skargi, organ stwierdził, że skarga winna zostać odrzucona z powodu braku wykazania przez skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi oraz braku spełnienia następnego wymogu formalnego wniesienia skargi - wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zakresie dwóch z pięciu zarzutów skargi, gdyż w przedmiotowej sprawie wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa nie pokrywa się z zarzutami obecnej skargi, bowiem skarżący skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 kwietnia 2012 r. Wezwanie zawierało 3 zarzuty, tj. naruszenie art. 7 pkt 6 ustawy( § 4 oraz § 35 ust 1 pkt 2 Regulaminu), naruszenie art. 19 ust 2 pkt 4 ustawy ( § 9 ust 1 i 2 Regulaminu) oraz naruszenie art. 19 ust 2 pkt 3 ustawy ( § 49 ust 3 Regulaminu). Rada Miasta [...] w uchwale nr XX/145/12 z dnia 30 maja 2012 r. dokonała zmiany Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uwzględniając dwa pierwsze z trzech zarzutów objętych wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazano, że obecnie skarga dotyczy trzech zarzutów objętych wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 kwietnia 2012 r. związanych z § 41 ust 1, § 49 ust 3 Regulaminu, a określonych w punktach 2, 3 i 4 skargi, natomiast skarżący w skardze formułuje dwa nowe zarzuty, które nie były objęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, określone w punktach 1 i 5 i w zakresie tych zarzutów skarga jest przedwczesna i powinna zostać odrzucona.

Odnosząc się z ostrożności do podniesionych zarzutów w skardze, organ stwierdził co następuje:

1. zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie w § 1 Regulaminu, że określa on zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanego na terenie Gminy Miasto[...], jest bezzasadny, gdyż zaskarżoną uchwałą został ustalony Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, co zgodne jest z regulacją ustawową art. 19 ust 2 ustawy. W § 2 Regulaminu precyzyjnie został określony przedmiot uregulowanej materii. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa m.in. prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Zakres i treść Regulaminu jako prawa miejscowego zgodna jest z upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu. Regulamin nie określa materii niezgodnej z ustawą mimo określenia w § 1 regulaminu, że określa on zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanego na terenie Gminy Miasto [...]. Regulamin jako prawo miejscowe pozostaje częścią regulacji szerszej, tj. zasad zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, który wraz z ustawą oraz rozporządzeniami wykonawczymi stanowi w ocenie strony przeciwnej pełne uregulowanie materii i jako taki określa pewien wycinek tych zasad, przy czym zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stanowi, zgodnie z przepisem art. 3 ustawy zadanie własne gminy.

2. zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 8 lit c ustawy oraz § 149 Zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie, bez podstawy prawnej, w § 41 ust 1 Regulaminu definicji wód opadowych i roztopowych, innej niż określona w ustawie, a także określenie współczynnika Ψ w odniesieniu do takich powierzchni, które nie są uznane za powierzchnie o trwałej nawierzchni, zgodnie z art. 2 pkt 8 lit. c ustawy, jest w ocenie Rady bezzasadny, ponieważ zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 lit c wody opadowe i roztopowe stanowią rodzaj ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, a ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Jak wynika z brzmienia przepisu art. 2 pkt 8 lit c - określa on jedynie przykładowe trwałe nawierzchnie, z których pochodzą wody opadowe i roztopowe. Zaznaczono, że pod pojęciem nawierzchnie trwałe należy rozumieć zarówno nawierzchnie szczelne i nieszczelne. Skoro przepis § 41 ust 1 ust 1 Regulaminu wymienia, że umową będzie objęte odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z powierzchni szczelnych, to brak jest tutaj w ocenie organu jakiejkolwiek niezgodności definicji, gdyż pojęcie "nawierzchnia szczelna" istnieje w prawie polskim, podobnie jak inne użyte w Regulaminie wyrazy, np. "budynek" czy "budowla". Błędne są więc zarzuty skarżącego, że organ tworząc regulamin używa wyrazów "nieznanych ustawie". Błędne są w ocenie skarżącej również wnioski skarżącego, że organ wprowadził nowe znaczenie wód opadowych i roztopowych. § 41 ust 1 Regulaminu określa i uszczegóławia nawierzchnie, z jakich odprowadzane są ścieki - określa je w zdaniu pierwszym identycznie jak art. 2 pkt 8 lit c jako nawierzchnie trwałe. W § 41 ust 1 pkt 1 i 2 następuje jedynie uszczegółowienie tych nawierzchni. Stwierdzono, że skoro skarżący twierdzi, iż zadaniem Regulaminu jest określenie, zgodnie z przepisem art. 19 ust 2 ustawy m.in. szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, sposobu rozliczeń to niezrozumiałe jest kwestionowanie następnie przez niego określenie w § 41 ust 1 regulaminu kwestii związanych z zawieraniem umów pomiędzy Zakładem, a Dostawcą ścieków. Wskazano, że w zapisie § 41 ust 1 pkt 1 Regulaminu nie doszło do ustalenia nowej definicji, ale jedynie do uszczegółowienia powierzchni z jakich odprowadzane będą wody opadowe i roztopowe na podstawie umowy zawartej pomiędzy Zakładem a Dostawcą, gdyż ustawodawca w przepisie art. 6 ustawy określił, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług.

3. Zarzut naruszenia art. 19 ust 2 w zw. z art. 27 ust 4 i 5 ustawy poprzez przyjęcie w § 49 ust 3 regulaminu, bez podstawy prawnej, wzoru obliczania ilości m³ odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w sytuacji, gdy ilość odprowadzanych ścieków powinna być ustalana na podstawie urządzeń pomiarowych, a wobec ich braku - na podstawie umowy zawartej z odbiorcą usług, jest również w ocenie Rady Miejskiej bezpodstawny, ponieważ określenie w § 49 ust. 3 Regulaminu, konkretnego wzoru, za pomocą którego nastąpi wyliczenie ilości odprowadzonych wód opadowych jest niezbędne ze względu na fakt, iż u przeważającej ilości odbiorców brak jest urządzeń pomiarowych odprowadzanych ścieków. Określenie więc ilości wód opadowych i roztopowych następuje w umowie. Ponadto wskazano, że występują różne rodzaje nawierzchni, dlatego też należy zastosować zróżnicowany współczynnik Ψ, określający uśredniony współczynnik spływu, z przyjętym zróżnicowaniem dla odpowiednich rodzajów nawierzchni, z których odprowadzane są wody opadowe. Przy określaniu powierzchni przyjęto znormalizowane współczynniki spływu Ψ określone w normach technicznych stosowanych przy projektowaniu kanalizacji deszczowej. Aby dokonać rozliczenia ścieków opadowych i roztopowych, organ przyjął rozwiązanie ustawowe, tj. obliczanie ceny według m³ odprowadzonych wód deszczowych i opadowych. Aby w jak najbardziej rzetelny sposób dokonać przeliczenia ilości m³ wód odprowadzanych, należy zdaniem organu uwzględnić rodzaj powierzchni, współczynnik spływu, a także roczną ilość opadów liczoną w milimetrach, gdzie 1 milimetr opadu odpowiada 1 litrowi na 1 m² powierzchni. W związku z tym, ilość milimetrów opadu średniorocznego za ostatnie 5 lat, pomnożone przez powierzchnię i właściwy dla niej współczynnik spływu określi ilość m³ wód odprowadzanych przez odbiorcę usług do urządzeń wodno - kanalizacyjnych. Tak ustalona ilość m³ wody pomnożona przez stawkę taryfową daje wielkość należności za odprowadzane wody. Przyjęcie w Regulaminie wzoru określającego ilość wód opadowych i roztopowych stanowi w ocenie Rady Miejskiej ważny element równego traktowania podmiotów odprowadzających ścieki, a określanie indywidualnie z każdym dostawcą ścieków ilości odprowadzonych ścieków, w drodze umowy (czyli indywidualnych negocjacji i siły negocjacyjnej każdej ze stron) byłoby nie do przyjęcia. W przekonaniu Rady umieszczenie w Regulaminu wzoru ustalającego sposób określania przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne wielkości odprowadzonych wód deszczowych i opadowych stanowi dla mieszkańców ważną informację dotyczącą sposobu wyliczania tej należności, przy czym sposób określania tej należności to stanowi konkretyzację przepisu ustawy i wykonanie delegacji ustawowej dla gminy zawartej w art. 19 ust 2 ustawy, a w szczególności zapisu punktu 3, dotyczącego określenia sposobu rozliczeń.

4. Zarzut naruszenia art. 19 ust 2 ustawy w zw. z art. 2 pkt 8 lit. c ustawy poprzez przyjęcie w § 49 ust 3 Regulaminu, wbrew ustawowej definicji wód opadowych lub roztopowych, że wodami takimi są również wody spływające z powierzchni innych niż powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni, jest w ocenie organu chybiony, gdyż w § 49 ust 3 zastosowano w tabelce różne współczynniki spływu dla rodzajów nawierzchni, a skoro definicja ustawowa, przyjęta w przepisie art. 2 pkt 8 lit c ustawy zawiera jedynie przykładowe wyliczenie nawierzchni trwałych, możliwe jest rozszerzenie katalogu nawierzchni.

5. Zarzut naruszenia obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej porządku prawnego określonego w art. 87 ust 1 i 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie w § 61 Regulaminu, że w zakresie nieuregulowanym, obowiązują przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawy, w sytuacji, gdy ustawa jest aktem wyższego rzędu niż akt prawa miejscowego, jest również zdaniem Rady nietrafiony, ponieważ zapis § 61 Regulaminu nie tworzy, wbrew temu co twierdzi skarżący, nowej hierarchii aktów prawnych, a Regulamin jako akt prawa miejscowego, na podstawie upoważnienia ustawowego reguluje pewien wycinkowy zakres materii, dopuszczony przez ustawodawcę i zajmuje odpowiednie miejsce w tej hierarchii. Zapis § 61 regulaminu, że "w sprawach nieobjętych niniejszym Regulaminem obowiązują przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodą i zbiorowym odprowadzaniu ścieków( Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz.858 z zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie" w ocenie organu nie jest sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. Przepis ten zawiera dla obywateli informację o przepisach prawa mających również zastosowanie w problematyce dostarczania wody i odprowadzaniu ścieków, jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rządu z powołaniem się na konkretny przepis, czy też akt, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym, to zapis taki mógłby być w ocenie Sądu dopuszczalny. Zapis ten w ocenie organu zgodny jest również z dyspozycją art. 6 ust. 1a ustawy, który stanowi, że "Do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego". Nie stanowi zatem naruszenia Konstytucji zarówno przepis art. 6 ust 1 ustawy oraz § 61 Regulaminu, a sprzeczność prawdopodobnie zaistniałaby, gdyby organ określił pierwszeństwo w stosowaniu tych aktów prawnych.

W związku z wezwaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 października 2012 r., do wykazania przez skarżącego, że zaskarżona uchwała nr XV/103/11 Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej [...] narusza jego interes prawny, skarżący pismem z dnia [...]r. oświadczył, iż uchwała ta dotyczy jego interesu prawnego, jako mieszkańca gminy, korzystającego ze stosownych urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych, skoro zawiera regulacje normatywne (jako akt prawa miejscowego), wyznaczające prawa i obowiązki zarówno moje, jako odbiorcy usług, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego.

Innymi słowy, zdaniem skarżącego regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej [...] uchwalony na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jako akt prawa miejscowego, zawiera wprost regulacje, które kształtują jego prawa i obowiązki jako odbiorcy tych usług (w zakresie np. treści umów zawieranych z zakładem wodociągowo - kanalizacyjnego), a zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/10, "Skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 p.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością".

W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącego bez wątpienia taki związek istnieje, skoro zaskarżony akt kształtuje jego indywidualne obowiązki i prawa.

Nadmienił również, że jego interes prawny nie był kwestionowany przez organ na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem organ nie miał żadnych wątpliwości, że interes prawny w sprawie istnieje, a legitymowanym do wniesienia takiego wezwania jest również tylko taki podmiot, który ma taki interes prawny - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późń. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 cyt. ustawy), zaś zgodnie z art. 52 § 3, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu wezwać właściwy organ na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącej w postępowaniu administracyjnym albo zwrócenie się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Podstawą wniesienia skargi w niniejszej sprawie jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o załatwianiu spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3 powołanego przepisu). Oznacza to, że skarga w trybie art. 101 cyt. ustawy może zostać skutecznie wniesiona, gdy organ gminy odmówił usunięcia naruszenia interesu lub uprawnienia skarżącego albo nie wypowiedział się w tej kwestii w terminie określonym w art. 35 i 36 kpa.

Wymóg skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określony przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - nie został spełniony w odniesieniu do naruszenia § 1 i 41 ust. 1, 61 załącznika do uchwały. Skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wskazywał na § 4 § 35 ust. 1 pkt 2, § 9 ust. 1 i2 oraz § 49 ust. 3.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę w części obejmującej zaskarżenie § 1 i § 41 ust. 1, 61 zał. do uchwały jako niedopuszczalną Sąd odrzucił.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący zakwestionował też § 49 ust. 3 regulaminu jako niezgodny z art. 19 ust. 2 pkt 3 i art. 2 pkt 8 lit. c ustawy. Na podstawie złożonej odpowiedzi na wezwanie do wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, Sąd przyjął, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Zdaniem skarżącego bez podstawy prawnej przyjęto wzór obliczania ilości m³ odprowadzonych wód opadowych i roztopowych, a także określono współczynnik Ψ w odniesieniu do takich powierzchni, które nie są uznawane za powierzchnie o trwałej nawierzchni zgodnie z § 41 ust. 1 regulaminu.

Powierzchnie określone w § 41 ust. 1 regulaminu jako powierzchnie zanieczyszczone o trwałej powierzchni to: powierzchnie dróg i parkingów o nawierzchni szczelnej, w tym położone na terenach przemysłowych, składowych lub baz transportowych i inne z wyłączeniem powierzchni dachów a także powierzchnie terenów przemysłowych, składowych lub baz transportowych. Skarżący zarzuca zatem z jednej strony sprzeczność pomiędzy wymienionymi w § 41 ust. 1 rodzajami powierzchni jako powierzchni o trwałej nawierzchni a określonymi rodzajami powierzchni (drogi bitumiczne, rodzaje bruków, np. betonowe, kamienne, klinkierowe, czy drogi tłuczniowe, żwirowe, powierzchnie niebrukowane, parki, ogrody, łąki i zieleńce.

Z drugiej strony wskazuje na sprzeczność określenia rodzaju powierzchni w regulaminie z art. 2 pkt 8 lit. c ustawy. Cytowany przepis zawiera słownik pojęć, definiując w pkt 8 lit. c pojęcie "ścieki". Są nimi m.in. wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów.

Oceniając zapis § 43 ust. 3 załącznika do regulaminu pod kątem sprzeczności z cyt. przepisem i wewnętrznej sprzeczności § 43 ust. 3 i § 41 ust. 1 a więc w zakresie określenia powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa.

Nie ma sprzeczności z § 41 ust. 1a zał. do regulaminu a rodzajami powierzchni wymienionymi w § 49 ust. 3. Paragraf 41 ust. 1 wymienia przykładowo powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni z uwagi na pełnioną funkcję (drogi, parkingi i inne) natomiast § 43 ust. 3 określa głównie rodzaj materiałów z których zbudowane są powierzchnie kwalifikujące się do zaliczenia ich jako powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni. Nie ma też naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 8 lit.c ustawy. Przepis ten definiuje pojecie ścieków, przyjmując dla tej definicji wody opadowe i roztopowe pochodzące z określonego rodzaju nawierzchni, a te wymienione są przykładowo w otwartym katalogu, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W tych okolicznościach określenie w regulaminie również przykładowych powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, nie kłóci się z przytoczonym przepisem.

Inny zarzut wobec zapisu § 49 ust. 3 dotyczy naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy. § 49 ust. 3 określa wzór stanowiący podstawę do wpisania do umowy ilości w m³ odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do kanalizacji (dotyczy to wód nieopomiarowanych i niestanowiących ilość równą ilości wody pobranej. Wzór ten ma określać ilość wody w m³.

Art. 19 ust. 2 pkt 3 stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m.in. sposób rozliczeń w oparciu o oceny i stawki opłat ustalone w taryfach.

W § 5 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) określa się, że taryfy zawierają w:

- pkt 3 - cenę za m ³ odprowadzonych ścieków w rozliczeniach z odbiorcami za ilość odprowadzonych ścieków, ustaloną na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego lub zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza lub na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody;

- lub pkt 4 - cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni.

Oznacza to, że cenę można ustalić za m³ ścieków czy za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczającej o trwałej nawierzchni.

Cena za jednostkę miary powierzchni nie odzwierciedla ilości odprowadzonych ścieków. Miarą ilości ścieków jest miara pojemności w litrach lub m3. Trudność w rzeczywistym obliczeniu ilości ścieków wiąże się brakiem urządzeń pomiarowych. W § 49 ust. 3 zał. do regulaminu określono wzór na ilość odprowadzonych ścieków w m³, łącząc to z powierzchnią zanieczyszczoną o trwałej nawierzchni. Primia facie takie połączenie narusza sposób rozliczeń w oparciu o zasady ustalania cen i stawek opłat ustalonych w taryfach, gdyż w taryfie wskazano w pkt 4 cenę za jednostkę miary powierzchni.

Uchwałodawca zdecydował o ustaleniu ceny za m³ odprowadzonych ścieków, zatem wydaje się, że powinno to odbywać się wyłącznie na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego. Jeśli takiego nie ma, to jak wskazał w pkt 2 § 49 jako ilość równa ilości wody pobranej (w tym przypadku to też nie ma zastosowania). Przyjęty przez radę sposób określenia w umowie ilości w nawiązaniu do powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, w ocenie Sądu nie narusza przepisów. Cena odnosi się do jednostki miary powierzchni, uwzględniającej rodzaj i sposób zagospodarowania.

Należy zwrócić uwagę, że w art. 27 ust. 5 ustawy jest mowa o tym, że w braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy o której mowa w art. 6 ust. 1 jako ilość równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Oznacza to możliwość ustalenia w uchwale zasad obliczania ilości ścieków (ich pojemności) na potrzeby przyszłych umów. Taki sposób ujednolica reguły ustalania pojemności w powiązaniu z rodzajami nawierzchni - ich chłonnością, uśrednioną wielkością opadów i miarą spływu wód, zatem nie narusza przepisów prawa określenie ilości ścieków w m³ przy braku opomiarowania. W regulaminie stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 3 określa się sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. W tym przypadku cena będzie określona wg cen dla m³ na zasadach określonych w umowie, a te muszą zawierać określone ilości. Jednocześnie uwzględnia się tutaj powierzchnię terenu utwardzonego w m2. Poprzestanie na ustaleniu ceny za jednostkę miary powierzchni nie pozwala na ustalenie ilości ścieków z zanieczyszczonej trwałej nawierzchni, zatem sposób ustalenia ilości odprowadzonych ścieków jako podstawy do ustalenia ceny w umowie, w ocenie Sądu nie narusza przepisów prawa.

Z tego względu Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji.