Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 258/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 18 ust. 2 pkt 13 w zw. z art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Gniezna z dnia 28 września 2016 r. nr XXVII/287/2016 w przedmiocie nadania nazwy skwerowi przy ul. Stanisława Staszica w Gnieźnie 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta Gniezna z dnia 28 września 2016 r. nr XXVII/287/2016 w sprawie nadania nazwy skwerowi przy ul. Stanisława Staszica w Gnieźnie w całości; 2. zasądza od Rady Miasta Gniezna na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 258/17

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się stwierdzenia w całości nieważności uchwały nr XXVII/287/2016 Rady Miasta Gniezna z dnia 28 września 2016 roku w sprawie nadania nazwy skwerowi przy ul. Stanisława Staszica w Gnieźnie (dalej zaskarżona uchwała), a także zasądzenia od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Przepisom zaskarżonej uchwały zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. - zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016r.,poz. 296 ze zm.) - zwanej dalej "u.o.a.n." - poprzez uznanie, że uchwała w sprawie nadania nazwy skwerowi stanowi akt prawa miejscowego i wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zaskarżoną uchwałą nr XXVII/287/2016 z dnia 28 września 2016 roku Rada Miasta Gniezna nadała nazwę "Adama Borysa ps. "Pług" dowódcy Batalionu Parasol" skwerowi przy ul. Stanisława Staszica w Gnieźnie, stanowiącemu część działki oznaczonej geodezyjnie nr 31/37, ark. 22. Uchwałę podjęto na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Akt ten został doręczony Wojewodzie Wielkopolskiemu dnia 7 października 2016 roku.

W § 4 przedmiotowej uchwały postanowiono, że "uchwała obowiązuje po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Miasta Gniezna".

Zgodnie z zasadą wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Poprzez działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumieć należy działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał: przepisami prawa ustrojowego; przepisami prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał, (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21.01.2009r., sygn. akt III SA/Łd 564/08, wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 1999r., sygn. akt II SA/Wr 364/098, CBOSA)

Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu, wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie mogą ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższą zasadę potwierdza także norma art. 40 ust. 1 u.s.g., stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy włącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie to musi być jednak wyraźne a wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 października 2015 r., I SA/Kr 1389/15, CBOSA). Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej i dla wejścia w życie nie wymaga promulgacji.

Przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał "w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (....), a także wznoszenia pomników". Norma ta zawiera zatem upoważnienie do nadawania nazwy wyłącznie ulicom i placom będących drogami publicznymi lub drogami wewnętrznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, czyli tylko tym działkom gruntu, które mają status drogi publicznej lub drogi wewnętrznej. Zgodnie z definicjami legalnym zawartymi w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016r., Nr 1440 ze zm. - zwana dalej "u.d.p.") ulicą jest droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Drogą zaś jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 3 u.d.p.) Przy czym drogą publiczną jest wyłącznie droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 u.d.p.). Natomiast drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1 u.d.p.).

Uwzględniając powyższe definicje zasadnym jest uznanie, że rada gminy nadając nazwę terenowi, co do którego brak dowodów potwierdzających, że stanowi on działkę oznaczoną w ewidencji gruntów jako droga, rażąco narusza przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Ke 1069/05, CBOSA). Z pisma z dnia 18 listopada 2016 roku Prezydenta Miasta Gniezna wynika, że działka nr 31/37 ark. 22 stanowi inne tereny zabudowane oznaczone symbolem "Bi". Działka ta nie stanowi zatem ulicy czy placu będącego drogą publiczną lub drogą wewnętrzną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Działka nr 31/37 w żadnym obowiązującym planie miejscowym nie jest przeznaczona pod teren dróg publicznych czy wewnętrznych.

Tym samym przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., zawierający ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie nadania nazwy ulicy nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały.

Zaskarżona uchwała nie stanowi zatem aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego mogą być wydane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, zaś przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie musi podlegać ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organy gminy upoważnione do stanowienia aktów prawa miejscowego, są legitymowane do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Również z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, z późn. zm.) wynika, że społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., V SA/Wa 1058/07, LEX nr 341327).

Tylko uchwały organów samorządu terytorialnego, wydane w oparciu o ustawowe upoważnienie i zawierające normy generalne i abstrakcyjne, powszechnie obowiązujące, mogą być traktowane jako akty prawa miejscowego. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność natomiast normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza zaś prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych, organizacji społecznych. Nie budzi wątpliwości organu nadzoru, że warunków powyższych nie spełnia ww. uchwała.

W przedmiotowej sprawie w obowiązującym ustawodawstwie brak też szczególnego przepisu nakazującego publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego uchwał w sprawie nadania nazwy skwerowi.

W orzecznictwie podkreśla się, że nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały, między innymi poprzez uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością aktu w całości (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009r., II SA/Op 58/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2012r., II SA/GI 851/12; CBOSA).

Żaden przepis prawa nie zabrania nadawania nazw skwerowi a podjęcie w tym zakresie uchwały nie narusza zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji, mieści się to bowiem w granicach zadań powierzonych gminom w art. 7 u.s.g. Stosownie do art. 18 ust. 1 u.s.g. kompetencje w tym względzie należą do rady gminy. Uchwała nie będąca aktem prawa miejscowego nie może jednak uzależniać swojego wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Rada Miasta Gniezna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o normę kompetencyjną wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., a jej treść mieści się w katalogu wynikających z niej zadań.

Zgodnie z art. 6, 7 i 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyższego, postanowienia kwestionowanej uchwały nie wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania i zgodne są z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie upoważnienia ustawowego oraz w jego granicach.

Postanowienia u.s.g. nie wskazują wprost, do kompetencji którego organu gminy należeć będzie ustalanie nazw przedmiotów, budowli, budynków znajdujących się w przestrzeni publicznej. W praktyce legislacyjnej samorządów nadaje się nazwy parkom, skwerom, placom, mostom, skrzyżowaniom, tunelom, kładkom, osiedlom itp. Powierzenie tej kompetencji radzie wydaje się być najbardziej uzasadnione na gruncie u.s.g.

Norma wyrażona w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. dotyczy nazw ulic i placów publicznych. Pojęcie "publicznych" należy rozumieć jako ulice i place powszechnie dostępne.

W ww. akcie normatywnym brak jest ograniczenia możliwości nadania nazwy powszechnie dostępnemu skwerowi (placowi) polegającego na konieczności spełnienia warunku, iż taki plac zostanie zakwalifikowany do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowy skwer jest utwardzony oraz pokryty kostką. Został oddany do użytku publicznego. Premiowanie wykładni zawężającej sprowadzającej się do nadawania nazw ulicom i placom będących stricte drogami publicznymi zatraca sens, mając na uwadze patriotyczny i historyczny cel nadawania innym placom i skwerom nazw. Trudno się zgodzić z zawężającym stanowiskiem organu nadzoru. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że rada miejska może wypowiadać się jedynie w bardzo wąskim zakresie i nie ma w ogóle możliwości uporządkowania istniejącego stanu rzeczy. Tymczasem, literalne brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., w którym mowa o podejmowaniu uchwał w sprawach nazw ulic i placów, w żaden sposób nie pozwala na zawężającą wykładnię. Przepis ten daje radzie wyłączną kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach nazw ulic i placów, a więc również do uporządkowania, ujednolicenia istniejących nazw. Brak jest innych unormowań prawnych dających radzie takie kompetencje. W szczególności niemożliwe jest regulowanie tych kwestii aktami niższej rangi, np. zarządzeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Nie występuje również koherentny związek przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z przepisami ustawy o drogach publicznych, ze względu na różne funkcje tych regulacji prawnych. Przepisy ustawy o drogach publicznych regulują zasady korzystania z dróg, a nie nadawanie im nazw.

Powyższe, potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., o sygn. II OPS 2/05, w której jednoznacznie stwierdził, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, także że organem właściwym do podjęcia uchwały w tej kwestii jest rada gminy. Uzasadniając tezę uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji, gdy ustawa o samorządzie gminnym, posługuje się terminem bez wyjaśnienia jego znaczenia, to ulicą w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., jest ulica, o jakiej mowa w art. 4 pkt 3 u.d.p. Zdefiniowane zaś w art. 4 pkt 3 u.d.p. pojęcie "ulicy" odnosi się do wszystkich ulic, nie tylko publicznych. W myśl bowiem art. 4 pkt 3 u.d.p., ulica to każda, nie tylko publiczna "droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe". Rozważając pojęcie ulicy na gruncie art. 4 pkt 3 u.d.p. NSA powołał się na swą uchwałę z dnia 21 października 2003 r., OPK 28/02 (publ. ONSA 2003 Nr 2, poz. 57), w której min. stwierdzono, że art. 4 u.d.p. zawiera wspólną definicję dla wszystkich wymienionych w niej kategorii dróg, w tym także wewnętrznych, zaś definicja ulicy zawarta w tym przepisie odnosi się do wszystkich ulic, czyli także niepublicznych. Natomiast w myśl definicji W. Kopalińskiego "publiczny" to tyle co powszechny, jawny, dostępny, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich - Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 2000, s. 415; "publiczny" to dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny - Słownik języka polskiego, t. II, Warszawa 1979, s. 1074). Jeśli zatem ulica (plac czy skwer), ma tę cechę ogólnej dostępności, to jest ulicą w myśl ustawy o drogach publicznych.

Podsumowując, mimo iż skwer nie spełnia w sposób literalny brzmienia definicji ustawowej "drogi publicznej", określonej w ustawie o drogach publicznych, to z uwagi na jego dostępność oraz możliwość powszechnego użytkowania przez mieszkańców miasta oraz turystów nadanie mu nazwy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie zostało dokonane wbrew obowiązującemu prawu.

Uchwała stanowi akt prawa miejscowego z tej racji, że nadaje nazwę skwerowi stanowiącemu własność Gminy Miasta Gniezno mającemu charakter miejsca publicznego, dostępnego ogółowi mieszkańców. Z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów, jest aktem o charakterze generalnym. Adresatami tej uchwały są wszyscy, którzy muszą posługiwać się ta nazwą i może skutkować zmianą charakteru użytku bądź położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. W kwestii charakteru prawnego uchwał rady gminy o nadaniu nazw ulicom (per analogiam - placom/ skwerom) wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. Nadawanie nazwy ulicom powszechnie dostępnym nie jest, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., II OPS 2/05 sprawą stosunków prawa cywilnego z uwagi na rolę jaką te nazwy pełnią w obrocie publicznoprawnym. Uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy - z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów jest zatem uchwałą o charakterze generalnym. Adresatami tymi są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać (co często związane jest z obowiązkiem poniesienia stosownych opłat) adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej, czy miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Nadawanie nazw ulicom oddziałuje na zewnątrz i wywołuje określone skutki prawne dla nieokreślonej liczby adresatów, a więc uchwałę dotyczącą nadania nazwy skwerowi, należy traktować jako akt prawa miejscowego, jako akt o charakterze generalnym i atrakcyjnym oraz opartym w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

W kontrolowanym przypadku Sąd orzekający w całości podzielił argumentację skarżącego Wojewody. Wskazać należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest to, czy zaskarżona uchwała nr XXVII/287/2016 Rady Miasta Gniezna z dnia 28 września 2016 roku w sprawie nadania nazwy skwerowi przy ul. Stanisława Staszica w Gnieźnie stanowi akt prawa miejscowego i w związku z tym wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Sąd orzekający wskazuje, że opisany wyżej przedmiot sporu był przedmiotem rozstrzygnięcia tut. Sądu w analogicznym stanie faktycznym w sprawie o sygn. IV SA/Po 150/17 zakończonej wyrokiem z dnia 22.03.2017r.

Sąd orzekający w całości aprobuje pogląd i argumentację wskazaną w przywołanym wyżej wyroku.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. W myśl tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placu będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu u.d.p., a także wznoszenia pomników. Jednoznaczne brzmienie powołanego unormowania nie budzi wątpliwości co do tego, że rada gminy może zrealizować przyznaną jej kompetencję nadania nazwy tylko w odniesieniu do ulicy czy placu będących drogami publicznymi bądź też w stosunku do dróg wewnętrznych. Przy czym, zgodnie z art. 8 ust. 1a u.d.p. podjęcie uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

W tej kwestii nie może więc zostać uwzględniony zarzut organu, że przepisy u.d.p. regulują zasady korzystania z dróg, a nie nadawanie im nazw. Z wyraźnego wskazania ustawodawcy (w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.) wynika, że przy definiowaniu pojęć drogi publicznej i drogi wewnętrznej należy mieć na względzie regulacje u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 3 u.d.p. ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Z kolei droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Natomiast pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.).

W myśl art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg (krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz (CBOSA), powołujący się na zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega wątpliwości, że organem takim jest rada gminy, a zatem wszelkie jej działania muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna ściśle się trzymać. Oznacza to, że każde działanie rady gminy musi mieć konkretną podstawę prawną upoważniającą ją do tego, czyli upoważnienie, którego granic nie może przekraczać. Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie może zostać uznane za legalne. W funkcjonowaniu organu jednostki samorządu terytorialnego jako organu władzy publicznej niewystarczającym jest więc poprzestanie na stwierdzeniu, że dozwolone jest to co nie jest zakazane, lecz należy stosować regułę, iż dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17.11.2013 r. III SA/Gd 583/13,CBOSA).

Skoro warunkiem koniecznym do zrealizowania przez radę gminy wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. kompetencji do nadania nazwy ulicom, placom i drogom jest, by były to drogi publiczne lub wewnętrzne w rozumieniu u.d.p., to nadanie takiej nazwy opisanemu w zaskarżonej uchwale skwerowi, nie zaliczającemu się do żadnej z wymienionych kategorii stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia. Takie działanie nie może być z kolei uznane jako zgodne z zasadą praworządności, obowiązującą Radę Miasta w Gnieźnie jako organ jednostki samorządu terytorialnego, a zatem organ władzy publicznej.

Nawet w wypadku uznania spornego skweru za drogę wewnętrzną (do czego brak jest podstaw), nie został spełniony wymóg z art. 8 ust. 1a u.d.p. – nie uzyskano pisemnej zgody właściciela wszystkich terenów, na których jest on zlokalizowany. Uchybienie to stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 18/09, WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2047/08 (CBOSA).

Nieskuteczne jest powoływanie się przez skarżącego na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., o sygn. II OPS 2/05. Orzeczeni to zapadło bowiem w odniesieniu do odmiennego stanu prawnego – przed nowelizacją art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. wprowadzoną od dnia 1 stycznia 2005 r. Wprowadzono nią wyłączną właściwość gminy w zakresie podejmowania uchwał w sprawie nazw dróg wewnętrznych (poprzednie brzmienie regulacji wskazywało jedynie na drogi i place publiczne), ale jednocześnie – co istotne – wprowadzono także odesłanie do u.d.p. co do rozumienia pojęcia dróg publicznych i wewnętrznych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Jej przedmiotem jest bowiem nadanie nazwy terenowi, którego nie może dotyczyć powołany w niej jako podstawa prawna art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. W obowiązującym stanie prawnym nie ma też podstaw do ogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz do wskazania daty obowiązywania w odniesieniu do dnia ogłoszenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie II OSK 633/11 nazwa ulicy jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą. Warunkiem koniecznym realizacji kompetencji nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej (w przypadku dróg niepublicznych wymagana jest dodatkowo zgoda właścicieli terenów).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na postawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.