Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 84/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. R. na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. do rozpatrzenia wniosków skarżącego T. R. z dnia [...] lipca 2014r. i [...] lipca 2014r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałej części skargę oddala, 4. zasądza od Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. na rzecz skarżącego T. R. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2014 r. T. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. ( dalej – "Agencja" ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej:

- w jakim terminie planowane jest przez Agencje zbycie działek nr [...],

- jakie kroki i kiedy zostały przez Agencję podjęte w celu zbycia ww. działek,

- jakie kroki i kiedy są planowane w celu zbycia ww. działek.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia [...] maja 2014 r. oraz o udzielenie dodatkowej informacji publicznej tj.

- czy Agencja powzięła już zamiar sprzedaży działek nr [...] oraz jakie działania dotyczące nabycia tych działek podjęli w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia otrzymania niniejszego pisma H. O., J. O., A. H., E. S., M. D., K. O. i I. Z.,

- jakie kroki i kiedy zostały przez Agencję podjęte w celu opisanych wyżej działek,

- jakie kroki i kiedy są planowane w celu zbycia opisanych działek.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. organ poinformował skarżącego, że termin zbycia nieruchomości nie został ustalony, a wszelkie czynności, w tym zakresie i planowane terminy są w chwili aktualnej przedmiotem ustaleń z pełnomocnikiem spadkobierców byłych właścicieli, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu. Agencja poinformowała ponadto, iż zamiar zbycia, jego warunki oraz cena sprzedaży podawany jest zawsze do publicznej wiadomości, poprzez publikację w prasie, wywieszenie wykazu we właściwym miejscowo Urzędzie Gminy, Sołectwie oraz właściwej miejscowo Izbie Rolniczej.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący wskazując, iż z uwagi na nieuzyskanie pełnej informacji na wniosek z dnia [...] maja 2014 r. wnosi o udostępnienie informacji publicznej:

- kiedy nastąpiły ustalenia czynności, zakresu i planowanych terminów z pełnomocnikiem spadkobierców byłych właścicieli,

- w jaki sposób dokonywano tych ustaleń, a w szczególności, czy dokonywano tego ustnie na spotkaniach, pisemnie, czy w drodze wymiany poczty elektronicznej,

- w sytuacji gdy miały miejsce spotkania skarżący wniósł o wskazanie dat spotkań oraz osób uczestniczących w spotkaniach.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. odpowiadając na wniosek z dnia [...] lipca 2014 r. poinformował, iż mając na uwadze zakres pytań dotyczących indywidualnych praw podmiotów, nie będących władzą publiczną i nie wykonujących zadań publicznych, żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. T. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność Agencji Nieruchomości Rolnych polegająca na nieudzielaniu informacji publicznej w odpowiedzi na wnioski z dnia [...] i [...] lipca 2014 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

- naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2,3 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez wadliwe przyjęcie, iż:

1. nie stanowi informacji publicznej zamiar sprzedaży przez Agencję Nieruchomości Rolnych działek nr ..., obręb B., gmina W.,

2. nie stanowi informacji publicznej zakres działań dotyczących nabycia od Agencji Nieruchomości Rolnych działek określonych w pkt. 1 przez spadkobierców byłych właścicieli tych nieruchomości, podejmowanych w okresie od stycznia 2014 roku do dnia otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie stanowią informacji publicznej wnioski i pisma tych osób kierowane do Agencji,

3. nie stanowią informacji publicznej działania Agencji Nieruchomości Rolnych podjęte w celu sprzedaży działek opisanych w pkt 1,

4. nie stanowią informacji publicznej ustalenia pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych, a pełnomocnikiem spadkobierców byłych właścicieli działek określonych w pkt 1, w szczególności w zakresie warunków i terminów planowanych transakcji opisanych w pkt. 1 oraz sposobu i czasu dokonania tych ustaleń (ustność, pisemność droga elektroniczna),

a w konsekwencji:

- naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie żądanych przez skarżącego informacji publicznych w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz brak poinformowania o powodach opóźnienia i terminie udzielenia informacji.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:

- nakazanie organowi udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 roku oraz z dnia [...] lipca 2014 r.,

- stwierdzenie, iż bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną.

Skarżący podkreślił, że Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną. Skarb Państwa powierza jej wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do nieruchomości rolnych i innego mienia, objętych przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Obejmując we władanie wskazane składniki majątkowe , Agencja wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane, zarówno cywilnoprawne, jak i publicznoprawne. W szczególności Agencja gospodaruje Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa, w ramach którego dokonuje sprzedaży nieruchomości, oddania ich do odpłatnego korzystania na czas oznaczony osobom fizycznym lub prawnym na podstawie umowy dzierżawy lub najmu, wniesienia nieruchomości jako wkładu niepieniężnego do spółek prawa handlowego, zamiany nieruchomości, czy przekazania ich w trwały zarząd.

Skarżący wyjaśnił, że wszystkie żądane przez skarżącego informacje dotyczą nieruchomości znajdujących się w dyspozycji Agencji (odpowiadając treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub dotyczą zasad funkcjonowania Agencji i sposobu załatwiania spraw, w szczególności w zakresie gospodarowania Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa (tj. zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny skarżący podniósł, że bezczynność Agencji ma charakter rażący. Agencja poważnie przekroczyła ustawowy termin załatwienia sprawy, zaś odmawiając udostępnienia skarżącemu żądanych informacji Agencja nie zajęła stanowiska co do przyczyn takiej odmowy. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny w najwyższym wymiarze określonym ustawowo jest więc zasadny. Zmierza on do zdyscyplinowania organu oraz wydania rozstrzygnięcia z zachowanie terminów ustawowo wyznaczonych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób załatwienia wniosku skarżącego jest zgodny z prawem i nie wykazuje znamion bezczynności. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy żądana przez podmiot informacja spełnia przesłanki informacji publicznej, a organ odmawia jej udostępnienia. Natomiast jeżeli żądanie nic dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Zdaniem Agencji informacje, których udzielenia, żądał skarżący nie stanowią informacji publicznej. Organ podniósł, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z "szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym ( zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania, ale nieprzesądzające o kierunku działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Podobnie NSA w wyroku z dnia 11 marca 2014 r. (I OSK 118/2014 LexPolonica 8383445) stwierdziła, że dokumenty wewnętrzne służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym nie powinny być poddane kontroli społecznej gdyż mogłoby to utrudnić wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk, opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy oraz ewentualnej potrzeby zmian. Ponadto zakres żądanych informacji dotyczył również korespondencji prowadzonej przez Agencję z ewentualnym kandydatem na nabywcę nieruchomości, a zgodnie z orzecznictwem NSA nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty, które podmiot prywatny kieruje do organu i nie jest istotne jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny i jakiego rodzaju czynności organu oczekuje autor dokumentu (wyr. NSA z 19 lutego 2014 r. I OSK 2140/2013). Z żadnych przepisów prawa nie wynika dla Agencji obowiązek rejestrowania dat spotkań odbywanych z kontrahentami ani osób w nich uczestniczących ani tez sporządzania jakichkolwiek dokumentów utrwalających poczynione na tych spotkaniach ustalenia.

Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz przedłożył pismo Agencji, z którego jego zdaniem wynika zmiana stanowiska organu.

Pełnomocnik organu podtrzymał swoje stanowisko i oświadczył, że pismo przedstawione przez skarżącego nie wskazuje na zmianę stanowiska Agencji.

Ponadto pełnomocnik skarżącego precyzując żądanie wniósł o zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. w zakresie udostępnienia informacji szczegółowo wskazanych we wnioskach z dnia [...] i [...] lipca 2014 r.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).

Zatem koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie czy żądane dokumenty są informacją publiczną oraz czy organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie należy również ustalić czy działania organu nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił się odnieść do aspektu podmiotowego sprawy tzn. czy Dyrektor Agencji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4. ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Jak wynika z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.) Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną, której w świetle art. 6 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy powierzono zadania w zakresie restrukturyzacji oraz prywatyzacji mienia Skarbu Państwa użytkowanego na cele rolnicze, obrotu nieruchomościami i innymi składnikami majątku Skarbu Państwa użytkowanymi na cele rolne, administrowania zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne, zabezpieczenia majątku Skarbu Państwa. Agencja jest podmiotem, którego ustawodawca wprost nie wymienia w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ten sam przepis wymienia jednak – jako obowiązany do udzielania informacji publicznej, podmiot reprezentujący państwową osobę prawną. Mając na uwadze, że Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych reprezentuje Agencję w sprawie przygotowania nieruchomości Agencji do sprzedaży, tj. m.in. w sprawie powiadamiania osób, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, podania ceny nieruchomości oraz terminu złożenia wniosku (art. 29 ust. 1c w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa), to nie budzi wątpliwości, że podmiot, któremu bezczynność zarzucono jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie jw.). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Na gruncie niniejszej sprawy należy również mieć na względzie, że zakres pojęcia informacji publicznej interpretować przy tym należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo do dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie, z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że ustawodawca formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.

W dalszym rzędzie zauważyć należy, iż informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Jest nią zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organy władzy publicznej wytworzonych jak i tych, których organy te używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

W tym miejscu należy przypomnieć, że przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Użyte w art. 6 ust. 1 ustawy pojęcie "w szczególności" przesądza o otwartym, niepełnym charakterze zawartego w nim wyszczególnienia. Niedopuszczalne jest więc przyjęcie, że informacja która nie została wymieniona w art. 6 ust. 1 ustawy, nie jest informacja publiczną, o ile oczywiście dotyczy wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej, a więc sfery życia publicznego kształtującej prawa i obowiązki obywateli. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką ona przybiera (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2311/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Co do zasady nie stanowi informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. To jednakże należy mieć na uwadze, że w sytuacji gdy dokument nawet pochodzące od osób fizycznych dotyczą mienia publicznego jakimi bez wątpienia są nieruchomości rolne Skarbu Państwa, to uznać należy, że dokumenty te stanowią informacje publiczną. Ponadto zauważyć należy, że art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej expresis verbis wskazuje, że udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie, między innymi, podlega informacja o majątku publicznym.

Zatem w ocenie Sądu jeżeli pismo adresowane do organu zawiera ofertę nabycia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, to dokument ten stanowi informacje publiczną. Natomiast inna korespondencja adresowana do organu przez podmioty prywatne zawierająca między innymi propozycje spotkań czy tez inne informacje nie odnoszące się wprost do mienia publicznego nie powinno się traktować w kategorii informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Na gruncie niniejszej sprawy należy mieć również na uwadze, iż informacje publiczna stanowią wszelkie dokumenty wytworzone przez organ mające na celu realizacje powierzonych im zadań. Z powyższych względów za informacje publiczną należy uznać każdą informację dotycząca m.in. planowanego terminu sprzedaży nieruchomości oraz działań związanych ze sprzedażą nieruchomości jeżeli informacje te znajdują odzwierciedlenia w dokumentach wytworzonych przez organ. Natomiast nie można uznać za informacje publiczną tylko samego zamiaru sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa. Jeżeli organ planuje dokonanie sprzedaży nieruchomości ale nie podjął żadnych działań w tym celu, to nie można oczekiwać, iż na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej skonkretyzuje swoje plany.

Z powyższych względów z uwagi na obecnym etapie Sąd nie jest w stanie przesądzić czy wszystkie żądane informacje stanowią informację publiczną. Bez wątpliwości za informacje publiczną należy uznać informacje dotyczącą terminu sprzedaży nieruchomości jeżeli termin ten został już ustalony i znajduje odzwierciedlenie w dokumentach sporządzonych przez organ. Za informację publiczną należy również uznać dokumentację dotycząca spotkań z organem a potencjalnym nabywcą jeżeli w trakcie tych spotkań ustalono termin sprzedaży nieruchomości czy też ceny nabycia.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że wniosek skarżącego zainiociował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami wyżej przywołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Okoliczność, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2), nie uprawnia do twierdzenia, że pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, tj. do momentu wszczęcia postępowania w sprawie jej odmowy, nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się zasadnie, że artykuł 16 powołanej ustawy wprowadza regulację drugiego, obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji, postępowania administracyjnego: postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 powołanej ustawy i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (zob.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60, M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198), LEX 2003). Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy również mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro wniosek o udzielenie informacji wpłynął do organu dnia [...] lipca 2014 r. a kolejny w dniu [...] lipca 2014 r., to w tym dniu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia tej sprawy przez organ. Jak wynika z akt sprawy do dnia orzekania przez Sąd organ nie wydał stosownego aktu odmawiającego udostępnienia żądanej informacji ani tez tej informacji nie udostępnił.

Powyższe prowadzi do uznania, iż organ przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopuścił się bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie.

W przedmiocie charakteru zaistniałej uprzednio bezczynności Sąd uznał, iż nie miała ona charakteru rażącego. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że organ starał się udzielać informacji na wnioski z dnia [...] i [...] lipca 2014 r. w jak najszybszym terminie. Jak wskazano wyżej wniosek z dnia [...] lipca 2014 r. wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2014 r., a organ odniósł się do niego w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. Natomiast odnośnie wniosku, który wpłynął do organu w dniu [...]lipca 2014 r. wskazać należy, iż organ udzielił na niego odpowiedzi już w dniu [...] lipca 2014 r.

Podnieść należy, iż rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nieprawidłowości w zachowaniu organu, nie były tak oczywiste i niewątpliwe, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa. W istocie naruszenie to sprowadzało się wyłącznie do przyjęcia odmiennej interpretacji pojęcia informacji publicznej, a w konsekwencji – zastosowania niezgodnej z prawem formy działania organu, a nie na nie ustosunkowaniu się do wniosków skarżącego w zakreślonym, przez prawo terminie.

Organ, błędnie uznając, iż nie mamy do czynienia z informacja publiczną, poinformował stronę o swoim stanowisko dochowując terminów określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Fakt dokonania błędnej oceny charakteru żądanej informacji nie może natomiast mieć wpływu na fakt, iż organ w dalszym ciągu pozostaje bezczynny.

Rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje on uzasadnienia, ponieważ organ nie dopuścił się rażącej bezczynności, a ponadto z faktu, że bezczynność ta wynikała z faktu błędnej oceny charakteru żądanej informacji, który to charakter nie był oczywisty.

W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 Ppsa Sąd w pkt 1 sentencji wyroku nałożył na organ obowiązek rozpoznania wniosku z dnia 3 i 21 lipca 2014 r. w terminie 14 dni, w pkt, 2 orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała rażącego charakteru. O oddaleniu skargi w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny Sąd orzekł na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 Ppsa uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej (wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa).

Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze poczynione wyżej uwagi obowiązany będzie do rozpoznania wniosku strony skarżącej. Przy czym wskazać należy, iż Sąd niniejszym wyrokiem nie przesądził czy w przedmiotowej sprawie wszelkie informacje żądane przez stronę stanowią informacje publiczna oraz że mają one zostac udostępnione. W tym miejscu wskazać tylko należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje szczególne przypadki uniemożliwiające udostępnienie wnioskowanej informacji w pełnym zakresie.