Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 92/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 759/18 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania nieodpłatnie prawa własności nieruchomości gruntowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 759/18 oddalił skargę E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania nieodpłatnie prawa własności nieruchomości gruntowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...], którą odmówiono E. D. przyznania nieodpłatnie prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą KW [...], stanowiącej własność Gminy O., która wchodzi w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu w zamian za rentę.

W uzasadnieniu SKO podało, że skarżący, zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem z dnia 28 lipca 2004 r. o przyznanie prawa własności działki położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...]ha. Z uwagi na fakt, iż żądanie dotyczyło dwóch odrębnych postępowań administracyjnych, w których występowały różne strony, postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego należało rozdzielić a przedmiotową działkę podzielić w taki sposób by wydzielić część pod budynkami w celu realizacji roszczenia wynikającego z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r., Nr 10, poz. 53 ze zm.) oraz części działki objętej postępowaniem prowadzonym w trybie art. 118 ust 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2017 r., poz. 2336). W wyniku podziału powstała działka nr [...]o powierzchni [...]ha oraz nr [...] o powierzchni [...]ha (pod budynkami).

SKO zaakcentowało, że dla sprawy istotnym jest, że właścicielem nieruchomości w/w była W. D., która zmarła, a spadek po niej zgodnie z postanowieniem z dnia [...] czerwca 1998 r., sygn. akt: II Ns 566/98, Sądu Rejonowego w [...]nabył skarżący i D. J., po połowie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta [...] przyznał nieodpłatnie prawo własności działki nr [...]na rzecz wnioskodawców (współwłaścicieli budynków znajdujących się na gruncie) t.j. skarżącego i D. J. po połowie.

Następnie decyzją z dnia [...]października 2015 r., Starosta [...] odmówił skarżącemu przyznania nieodpłatnie prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...].

W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanek wynikających z art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji, SKO wskazało, m.in., że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji oparł się wyłącznie na treści orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] o zasiedzenie. Dalej SKO przytoczyło kilka cytatów z zeznań świadków i w konkluzji stwierdziło, że Starosta [...] powinien wyjaśnić wszelkie wątpliwości i uzasadnić, co przemawia za takim a nie innym rozstrzygnięciem sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę O., z mocy prawa, z dniem 1 lipca 2000 r., mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomość rolną, położoną w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...].

W dniu 25 maja 2016 r., dokonano oględzin działki [...]w wyniku, których stwierdzono, że jest ona nieużytkowana, porośnięta trawami i samosiejkami. Ponadto w dniu 29 czerwca 2016 r., dokonano przesłuchania świadka – M. K., który zeznał, że od 1977 r., nieprzerwanie użytkuje działkę nr [...]. Zaznaczył też, że pobiera płatności bezpośrednie z ARiMR na ten grunt. Stan działki stwierdzony podczas oględzin, świadek uzasadnił faktem, że podczas budowy gazociągu, wzdłuż drogi dokonano wykopów, które uniemożliwiły mu uprawienie ziemi.

W dniu 21 lipca 2016 r., dokonano kolejnych oględzin nieruchomości i stwierdzono, że działka jest obsiana łubinem w fazie wzrostu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] w dniu 8 września 2016 r., wydał decyzję, w której odmówił skarżącemu przyznania nieodpłatnie prawa własności ww. nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...].

W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanek wynikających z art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, m.in., że organ nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości w sprawie, gdyż powinien przesłuchać wszystkich świadków, łącznie z wnioskodawcą i przeprowadzić kolejny raz oględziny spornej nieruchomości.

Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta [...] wezwał wszystkich znanych mu świadków do stawiennictwa celem przesłuchania w sprawie.

SKO wskazało, że M. N. telefonicznie poinformowała, że w wyznaczonym terminie ma zaplanowana wizytę u lekarza oraz, że w sprawie nie posiada wiedzy, podobnie M. P., telefonicznie udzieliła informacji, iż w przedmiotowej sprawie nic nie jest jej wiadomym. A. K. ze względu na stan zdrowia i wiek nie mogła stawić się na wezwanie i zeznawać w sprawie. Ponadto uzyskano informację, że wezwana T. K. nie żyje, a S. N. nie ma wiedzy dotyczącej użytkowania działki [...]. Zgodnie z protokołem z oględzin dokonanych w dniu 9 czerwca 2017 r., stwierdzono, że na przedmiotowej działce uprawiane jest zboże. W dniu 20 czerwca 2017 r., dokonano przesłuchania D. J., która stwierdziła, że od 1994 r., grunt działki [...] jest użytkowany rolniczo przez M. K., a skarżący nigdy działki nie użytkował. Nie była też świadkiem sytuacji, w której skarżący otrzymywał jakąkolwiek zapłatę za użytkowanie gruntu. Zgodnie z zeznaniami H. D., z dnia 21 czerwca 2017 r., przedmiotowa działka użytkowana była najpierw przez T. K. i S. N., a następnie M. K. Świadek nie widział nigdy, aby użytkownicy przekazywali skarżącemu jakąkolwiek zapłatę. Ponadto świadek stwierdził, że skarżący wyjechał do B. kilkadziesiąt lat temu i nigdy nie interesował się gospodarstwem rodziców. Jest nadto pewny, że nie zawarto żadnej umowy pomiędzy stronami w przedmiocie dzierżawy opisanej nieruchomości. K. S. zeznała w dniu 21 czerwca 2017r., że nic nie jest jej wiadomym w sprawie. W dniu 20 czerwca 2017 r. zeznawał również M. K, który stwierdził, że przedmiotowy grunt jego rodzina (najpierw dziadek – J. K., później matka T. K. ojczym – S. N., a następnie on) uprawiała od 1972 r. i nadal uprawia. Nie zawarł ze skarżącym żadnej umowy, co do uprawy gruntu i nie przekazywał żadnej zapłaty za grunt. Zgodnie z zeznaniami E. B. z dnia 20 czerwca 2017 r., przedmiotowa działka użytkowana była najpierw przez S. N., a następnie M. K. Świadek nie widział nigdy, aby użytkownicy przekazywali skarżącemu jakąkolwiek zapłatę. W dniu 22 czerwca 2017 r., skarżący zeznał, że w tej chwili nie użytkuje działki [...]. Mieszkał wraz z rodzicami do 1975 r. i pomagał w ich gospodarstwie, następnie przeprowadził się do B., ale nadal przyjeżdżał pomagać rodzicom, ustnie poprosił S. N. o uprawianie przedmiotowej działki. Jednak w 1998 r., poprosił o odstąpienie od uprawy gruntu. Od 1999 r. do 2006 r. prace polowe, na zlecenie skarżącego wykonywał E. K. Następnie ponownie działkę uprawiali Państwo K. Jednak w 2008 r., znów uprawiał ziemię samodzielnie i popadł w konflikt z Państwem K. Ponadto skarżący wskazał świadków, których przesłuchanie uznał za słuszne w sprawie. Z zeznania złożonego w dniu 5 grudnia 2017 r., przez E. K. wynika, że przedmiotową działkę uprawiał dwa razy, ale nie jest w stanie określić w jakich latach. Ponadto stwierdził, że działkę po śmierci ojca skarżącego, uprawiał Pan K., a następnie Państwo N. i K.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. organ I instancji stwierdził, że bezpośrednio po śmierci W. D. (14 lutego 1997 r.), aż do daty złożenia wniosku (28 lipca 2004 r.), skarżący nie sprawował nieprzerwanie władztwa nad nieruchomością. Z zeznań świadków wynika, że M. K. i jego krewni użytkowali przedmiotowy grunt. W związku z powyższym skarżący nie spełnia przesłanek wynikających z art. 118 ust 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący o treści zbieżnej ze skargą.

SKO ustaliło, że działka nr [...] wchodziła w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność matki skarżącego. Decyzją z dnia [...] września 1977 r. Naczelnik Gminy O. orzekł o przejściu na własność państwa tego gospodarstwa bez budynków w trybie ustawy z dnia 23 maja 1975 r. o przekazaniu gospodarstwa w zamian za rentę i spłatę pieniężną. SKO wskazało, że skarżący wyprowadził się z domu rodzinnego w 1975 r. i nie pracował od tego roku na stałe w gospodarstwie rodziców. Od 2007 r. skarżący podejmował próby objęcia we władanie działki nr [...].

SKO dokonawszy ustaleń w oparciu o art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stwierdziło, że skarżący w swych zeznaniach sam przyznał, że w tej chwili nie użytkuje działki [...], użytkował ją wraz z rodzicami do 1975 r., gdy wyjechał na stałe do B. Ziemię rolną wraz z rodzicami uprawiała wówczas siostra wnioskodawcy wraz z rodziną. Dalej wskazuje, że S. N. – ojczym M. K. uprawiał przedmiotowy grunt do 1998 r. Zatem w chwili śmierci W. D. (w 1997 r.) to S. N. uprawiał grunt działki obecnie oznaczonej jako 7 [...]. Brak przy tym jakichkolwiek przesłanek by uznać, że skarżący po śmierci matki przejął po niej posiadanie działki, co stanowi przesłankę konieczną, by ubiegać się o przyznanie mu tej działki na własność. Ponadto skarżący zeznał, że od 1999 r. do 2006 r., ziemię uprawiał E. K., który jednak w swych zeznaniach twierdzi, że uprawiał grunt tylko dwa razy. Dalej E. K. zeznał również, że po śmierci Pana D. ziemię uprawiał Pan K., a następnie Pan N. W zeznaniach Pana K. pojawiło się stwierdzenie, że nie użyczał żadnego sprzętu skarżącemu. SKO za niewiarygodne uznało zeznania skarżącego, w przedmiocie uprawy gruntu będącego przedmiotem sporu od 1999 r. do 2006 r., zważywszy na brak jakiegokolwiek sprzętu rolniczego i brak potrzeby uzyskiwania plonów z przedmiotowej działki, bowiem skarżący nie prowadził jakiejkolwiek działalności rolniczej. Nadto wątpliwe jest korzystanie z pomocy w uprawie z usług Pana K., w sytuacji gdy on sam oświadczył, że po interwencji Policji "nigdy więcej nie byłem na gruncie", a "Potem uprawiali działkę K.".

SKO wskazało, że z pozostałych zeznań złożonych w czerwcu 2017 r., wynika, że od 1994 r., grunt działki [...] jest użytkowany rolniczo przez M. K., a skarżący nigdy działki nie użytkował (D. J.). Przedmiotowa działka użytkowana była najpierw przez T. K. i S. N., a następnie M. K. (tak H. D.). Działka użytkowana była najpierw przez S. N., a następnie M. K. (tak E. B.).

W ocenie SKO nie sposób ze zgromadzonego materiału dowodowego wywieść, że skarżący w chwili śmierci matki przejął po niej posiadanie działki i działkę tę nieprzerwanie posiada do dnia złożenia wniosku, tym bardziej, że on sam oświadczył, że po roku 2009 "zaprzestałem działań zmierzających do przejęcia tej nieruchomości". Brak jest, zatem spełnienia warunku głównego do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie własności działki [...] czyli osobistego uprawiania i pobierania pożytków z nieruchomości.

Zdaniem SKO nie znajduje również uzasadnienia ekonomicznego teza osobistego użytkowania nieruchomości (faktycznego) przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki o niewielkiej powierzchni, w sytuacji gdy od 1975 r. mieszka na stałe w B. i nie posiada żadnego zaplecza sprzętu służącego uprawie roli. SKO zwróciło uwagę na fakt braku jakiejkolwiek umowy łączącej skarżącego z M. K., co mogłoby ewentualnie uzasadniać faktyczne korzystanie z działki nr [...].

Na powyższe rozstrzygnięcie strona skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o jego uchylenie oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji. W skardze pełnomocnik powielił zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji, a w tym naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie w szczególności wniosków dowodowych odwołującego się zawartych w piśmie z dnia 18 sierpnia 2017 r., i całkowicie ich pominięcie, pomimo iż ich przeprowadzenie przyczyniłoby się do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, a zatem poprzestanie na oświadczeniach świadka M. K., co do rzekomego dysponowania przez niego sporną nieruchomością, podczas gdy stan rzeczywisty jest diametralnie odmienny,

2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewykonanie wskazań organu II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy,

3. art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez niezastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy i nie przyznanie skarżącemu własności spornej działki, wbrew obowiązującej wykładni pojęcia faktycznego władania nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r., poz. 2336, z późn. zm.) – dalej również jako ustawa, stanowiący, że osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Stosownie do treści art. 118 ust. 2a ustawy, z wnioskiem o nieodpłatne przyznanie prawa własności działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków.

Sąd podniósł, że wskazana regulacja prawna art. 118 ust. 2a ustawy stawia zstępnemu, ubiegającemu się o przyznanie prawa własności działki, warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom (czyli prawa użytkowania), oznacza to wymóg osobistego użytkowania nieruchomości przez zstępnego. Roszczenia przewidziane tymże przepisem nie mogą być interpretowane rozszerzająco, albowiem ich celem jest zaspokojenie interesów rolnika, a nie osób trzecich. Co do zasady przysługują one rolnikowi, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu, jeśli zaś chodzi o jego zstępnych, odnoszą się one jedynie do osób ściśle określonych w ust. 2a wskazanej normy prawnej, czyli tym, którzy po śmierci rolnika faktycznie władają działką w zakresie wynikającym z prawa użytkowania. Zgodnie z definicją prawa cywilnego użytkowanie polega na prawie używania rzeczy i prawie pobierania jej pożytków – art. 252 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 459). Takie prawo korzystania z działki, czyli jej uprawiania i pobierania pożytków, ustawodawca zapewnił rolnikowi, który przekazał Państwu gospodarstwo rolne. Użytkowanie jest niezbywalne (art. 254 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1360, dalej k.c.)) i wygasa na skutek niewykonywania przez lat 10 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt SA/Bk 1482/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1096/10, źródło CBOSA).

Zatem art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zezwalający zstępnemu ubiegać się o przyznanie prawa własności działki uzależnia pozytywne rozpoznanie wniosku od zaistnienia przesłanki faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom. Oznacza to, że zstępni właściciela gospodarstwa rolnego przejętego na własność Państwa, któremu przyznane zostało prawo dożywotniego użytkowania działki gruntu, mogą po jego śmierci ubiegać się o przyznanie im tej działki na własność, jeżeli najpóźniej w chwili śmierci uprawnionego przejęli po nim posiadanie działki i działkę tę nieprzerwanie użytkują.

Cytowane przepisy art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy określają zatem przesłanki nieodpłatnego przyznania prawa własności nieruchomości w rozumieniu tego aktu normatywnego.

Sąd zaznaczył, że po pierwsze mając na uwadze treść art. 118 ust. 1 ustawy, w sprawie niniejszej skarżący będąc zstępnym rolnika W. D. (syn) mógł skutecznie ubiegać się o nieodpłatne przyznanie na jego rzecz przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał natomiast zaistnienia przesłanki określonej w art. 118 ust. 2a ustawy. Wykładnia tego przepisu jak wskazano wyżej wymaga, by użytkowanie nieruchomości po śmierci rolnika miało charakter ciągły, zatem po stronie skarżącego zachodził brak tak określonej przesłanki do nieodpłatnego przyznania prawa własności. Nadto, Sąd podkreślił, że była ona przedmiotem kilkukrotnie prowadzonego postępowania zarówno przez organ I instancji jak i SKO. Główną osią sporu było ustalenie czy skarżący spełniał przesłankę z art. 118 ust. 2a ustawy, tj. czy faktycznie władał wnioskowaną nieruchomością.

Sąd podzielił stanowisko SKO, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie można wywieść, że skarżący w chwili śmierci matki przejął po niej posiadanie działki i działkę tę nieprzerwanie posiada do dnia złożenia wniosku, tym bardziej, że on sam oświadczył, że po roku 2009 "zaprzestałem działań zmierzających do przejęcia tej nieruchomości" (protokół przesłuchania strony w dniu 22 sierpnia 2017 r.). Brak jest, zatem spełnienia warunku głównego do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie własności działki [...] czyli osobistego uprawiania i pobierania pożytków z nieruchomości.

W protokole przesłuchania strony skarżącej sporządzonym przez organ I instancji w dniu 22 sierpnia 2017 r., zeznał on, że "W tej chwili nie użytkuję działki nr [...]". Podał, że mieszkał wraz z rodzicami do 1975 r. i pomagał w ich gospodarstwie, następnie przeprowadził się do B., ale nadal przyjeżdżał pomagać rodzicom, ustnie poprosił S. N. o uprawianie przedmiotowej działki po śmierci ojca w 1994 r. Jednak w 1998 r., poprosił o odstąpienie od uprawy gruntu. Od 1999 r., do 2006 r. prace polowe, na zlecenie skarżącego wykonywał E. K. Następnie ponownie działkę uprawiali Państwo K. Jednak w 2008 r., znów uprawiał ziemię samodzielnie i popadł w konflikt z Państwem K.

Według protokołu przesłuchania świadka organu I instancji z dnia 20 czerwca 2017 r. zeznawał M. K., który stwierdził, że przedmiotowy grunt jego rodzina (najpierw dziadek – J. K., później matka T. K. i ojczym – S. N., a następnie on) uprawiała od 1972 r. i nadal uprawia nieprzerwanie. Nie zawarł ze skarżącym żadnej umowy, co do uprawy gruntu i nie przekazywał żadnej zapłaty za grunt w formie pieniędzy czy też płodów rolnych, ponieważ w jego ocenie nie był i nie jest właścicielem.

W dniu 20 czerwca 2017 r., organ I instancji dokonał przesłuchania D. J., która stwierdziła, że od 1994 r., grunt działki [...] jest użytkowany rolniczo przez M. K., z którym skarżący jest w konflikcie i w jej ocenie w tym okresie działki nie użytkował. Nie była też świadkiem sytuacji, w której skarżący otrzymywał jakąkolwiek zapłatę za użytkowanie gruntu.

W dniu 21 czerwca 2017 r., organ I instancji dokonał przesłuchania H. D., który stwierdził, że przedmiotowa działka użytkowana była najpierw przez T. K i S. N., a następnie M. K. Świadek nie widział nigdy, aby użytkownicy przekazywali skarżącemu jakąkolwiek zapłatę. Ponadto świadek stwierdził, że skarżący wyjechał do B. kilkadziesiąt lat temu i nigdy nie interesował się gospodarstwem rodziców. Jest nadto pewny, że nie zawarto żadnej umowy pomiędzy stronami w przedmiocie dzierżawy opisanej nieruchomości.

W dniu 5 grudnia 2017 r., organ I instancji dokonał przesłuchania E. K. który zeznał, że przedmiotową działkę uprawiał dwa razy, ale nie jest w stanie określić w jakich latach. Ponadto stwierdził, że działkę po śmierci ojca skarżącego, uprawiał Pan K., a następnie Państwo N. i K.

Analizując zeznania świadków zawarte w aktach administracyjnych sprawy Sąd stwierdził, iż wyłączając zeznania skarżącego, potwierdzają one, że działka nr [...] była użytkowana rolniczo przez rodzinę M. K., na podstawie ustanej umowy zawartej z rodzicami skarżącego. Po śmierci matki skarżącego stan ten trwa nadal do dnia dzisiejszego. Żaden ze świadków nie potwierdził zawarcia umowy ze skarżącym, dotyczącym możliwości użytkowania ww. nieruchomości.

Sąd wskazał, że analiza materiału dowodowego zaprezentowana przez organy wykazała, że bezpośrednio po śmierci matki skarżącego tj. 14 lutego 1997 r. do daty złożenia wniosku tj. 28 lipca 2004 r. skarżący nie sprawował nieprzerwanego władztwa nad nieruchomością. Przemawiają za tym w szczególności zeznania świadków mówiące o tym, że to rodzina M. K. użytkowała grunt w taki sam sposób, jak za życia matki skarżącego.

Według treści pisma z dnia 30 października 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] poinformował organ I instancji, iż na podstawie systemu informatycznego ZSZiK ARiMR M. K. od 2014 roku zgłasza i otrzymuje dopłaty do działki nr [...].

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut skarżącego niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, ponieważ organy obu instancji w sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny, o czym świadczy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy oraz dokonały prawidłowej oceny prawnej ustalonych okoliczności sprawy.

Mając na uwadze powyższe, skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł E. D. zaskarżając go w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 118 ust. 1 i 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2015 r., poz. 704 z póżn. zm.), poprzez nie zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy i nie przyznanie skarżącemu własności spornej działki, wbrew obowiązującej wykładni pojęcia faktycznego władania nieruchomością,

2. naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a mianowicie przepisu art. 144 § 2 p.p.s.a., poprzez bezkrytyczne powielenie treści zawartych w uzasadnieniu decyzji Organu II instancji i nieprzeprowadzenie żadnej analizy przeprowadzanego postępowania dowodowego we własnym zakresie, a także nie odniesienie się do zarzutów proceduralnych zawartych w skardze.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Uzasadniając skarżący kasacyjnie wskazał, iż organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w znacznej części, bowiem w żaden sposób nie zostały zrealizowane wnioski dowodowe odwołującego się zawarte piśmie z dnia 18 sierpnia 2017 r. Wskazał, iż między innymi, w piśmie tym odwołujący się wniósł o wystąpienie przez Starostę do Komisariatu Policji - [...] o podanie informacji, czy z zawiadomienia strony w/w jednostka prowadziła jakiejkolwiek interwencje dotyczące własności czy posiadania gruntu w [...] w tym również postępowania sprawdzające lub przygotowawcze w tym zakresie, oraz podanie ich przebiegu i wyników, a nadto o przesłanie dokumentów w/w postępowań.

Nadto, skarżący kasacyjnie wskazał, iż jedynym dowodem wskazującym na okoliczność, iż to nie E. D. wykonuje władztwo nad sporną nieruchomością, są zeznania świadka M. K., oraz osób z nim związanych a pozostających w konflikcie z wnioskodawcą. Wpływa to w sposób bezpośredni na wiarygodność tegoż świadka, jak również i fakt, iż pozostaje on w daleko idącym konflikcie sąsiedzkim z wnioskodawcą, który niewątpliwie jest Organom znany z urzędu. Uznał, że WSA żadnego z podniesionych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie rozważył.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Przy czym strony wyraziły aprobatę powyższego.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Nie doszło do naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a mianowicie przepisu art. 144 § 2 p.p.s.a., poprzez bezkrytyczne powielenie treści zawartych w uzasadnieniu decyzji Organu II instancji i nieprzeprowadzenie żadnej analizy przeprowadzanego postępowania dowodowego we własnym zakresie, a także nie odniesienie się do zarzutów proceduralnych zawartych w skardze. Art. 144 p.p.s.a. nie ma jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Zgodnie z jego treścią Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku. Nie ma w nim żadnych odniesień do treści zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Analiza tego przepisu wymaga przeprowadzenia wykładni historycznej ustaw regulujących przekazywanie nieruchomości rolnych na własność państwa w zamian za rentę i inne świadczenia dla rolników.

Przepisy każdej kolejnej ustawy regulującej tę problematykę oprócz świadczeń pieniężnych przewidywały, że rolnikowi przysługiwało prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania niewielkiej działki gruntu (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15 z późn. zm.), art. 12 ust 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 z późn. zm.), art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 133 z późn. zm.)). Przyznawana rolnikowi dożywotnio w użytkowanie niewielka działka gruntu (tzw. przydomowa) miała służyć zaspokajaniu jego osobistych potrzeb (np. uprawy na własne potrzeby). Przepisy przejściowe ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) wprowadziły zasadę, iż osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki (art. 118 ust. 1). Przepis art. 118 ust. 2a ustawy stanowi natomiast, iż z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej m.in. w ust. 1 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Celem tego ostatniego przepisu było przyznanie na własność działki, co do której rolnikowi przysługiwało dożywotnie prawo użytkowania, jego zstępnym, którzy zazwyczaj z nim mieszkali i prowadzili wspólne gospodarstwo. Warunkiem przyznania działki zstępnym jest faktyczne władanie daną nieruchomością po śmierci rolnika, w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom. Chodzi tu więc o faktyczne użytkowanie działki przez zstępnego w rozumieniu potocznym (ponieważ w rozumieniu cywilistycznym prawo użytkowania przysługiwało rolnikowi do jego śmierci) na własne potrzeby. Celem tej regulacji nie było bezwarunkowe uwłaszczenie zstępnych rolnika, który przekazał gospodarstwo pod rządami poprzednio obowiązujących ustaw, lecz zapewnienie zstępnym prawnej możliwości nabycia własności działki na własne potrzeby po wygaśnięciu prawa użytkowania działki po śmierci rolnika. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1339/11, (źródło CBOSA) dla uzyskania prawa do nieodpłatnego nabycia działki niezbędne jest wykazanie, że w dacie zgłoszenia żądania i rozstrzygania przez organy zstępny rolnika faktycznie tą nieruchomością władał. Za powyższą interpretacją przemawia wykładnia celowościowa omawianego przepisu, wskazująca, iż celem powyższego unormowania było zaspokojenie potrzeb rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne na rzecz Państwa oraz jego zstępnych nadal użytkujących, nieruchomości opisane w ust. 1 i 2 art. 118 ustawy, nie zaś osób, które faktyczny związek z wymienionymi nieruchomościami utraciły, zaspokajając swoje interesy w inny sposób.

Nie można zgodzić się z poglądem, że dla przyznania prawa własności działki na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wystarczające było samo posiadanie działki, sama potencjalna możność władania rzeczą, bez rzeczywistego korzystania z niej. Taki pogląd pozostaje w sprzeczności z celem przyznania zstępnym prawa, o którym mowa w art. 118 ust. 2a ustawy. Celem tym nie było przysporzenie zstępnym majątku, lecz przyznanie im na własność tzw. przydomowej działki, aby mogli z niej faktycznie korzystać na ich własne potrzeby po wygaśnięciu przysługującego rolnikowi prawa użytkowania tej działki wraz z jego śmiercią. Podkreślenia wymaga, że zstępny powinien faktycznie władać nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika, któremu przysługiwało prawo użytkowania nieruchomości. Użytkowanie to prawo rzeczowe, polegające na używaniu rzeczy i pobieraniu z niej pożytków (art. 252 k.c.). Nieuprawnione jest twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że skoro rolnik, który przekazał gospodarstwo państwu faktycznie nie użytkował przyznanej mu dożywotnio działki przydomowej, to zstępny także nie musiał jej faktycznie użytkować, lecz wystarczy, że miał taką możliwość. Faktyczne władanie w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika (tj. uprawnieniom użytkownika) w rozumieniu art. 118 ust. 2a ustawy oznacza korzystanie z uprawnień użytkownika (niezależnie od tego czy wstępny z nich korzystał), czyli używanie rzeczy i pobieranie z niej pożytków tak jak użytkownik. Sąd I instancji dokonał więc prawidłowej wykładni art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.