Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 173/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9 ust. 1 i ust. 2, art. 11 pkt 6, art. 24 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Płośnica na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 15 stycznia 2010 roku, nr PN.0911-9/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXV/140/43/09 Rady Gminy Płośnica z dnia 13 listopada 2009 roku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Płośnica oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że dnia 13 listopada 2009r. Rada Gminy Płośnica podjęła uchwałę Nr XXV/140/43/2009 mocą, której uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Płośnica.

Przed uchwaleniem planu w ramach procedury uzgodnieniowej Zarząd Województwa postanowieniem z dnia "[...]" nie uzgodnił projektu zmiany studium wskazując na sprzeczność zapisów planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Płośnica z planem zagospodarowania Województwa. W podjętym postanowieniu wskazano jego podstawę prawną, to jest art. 27, art. 11 pkt 6 i art. 24 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz podniesiono, że po rezygnacji z lokalizacji elektrowni wiatrowych na obszarze chronionego krajobrazu projekt studium może być uzgodniony.

Wójt Gminy Płośnica dnia 30 czerwca 2009r. powołując się na przepisy art. 11 pkt 6 i art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał za uzgodniony projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Płośnica

Dnia "[...]" Wojewoda w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z dnia 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z póź. zm.)w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Płośnica z dnia 13 listopada 2009 r. Nr XXV/140/43/09 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda, stwierdził m. in., że projekt zmiany studium zgodnie z wnioskiem Wójta Gminy Płośnica z dnia 21 maja 2009 r. nie został uzgodniony przez Zarząd Województwa. Zgodnie z postanowieniem z dnia "[...]" w oparciu o art. 27, art. 11 ust 6 i art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, nie uzgadniając projektu zmiany studium Zarząd Województwa, wskazał że według planu zagospodarowania Województwa obowiązuje zasada, iż lokalizowanie elektrowni wiatrowych dopuszczalne jest na obszarze, gdzie nie stworzą one kolizji z ochroną krajobrazu i ochrony przyrody, natomiast projekt zmiany studium z lokalizacji elektrowni wiatrowych nie wyłącza obszaru chronionego krajobrazu. Ponadto Zarząd wskazał, że projekt zmiany studium może zostać uzgodniony po rezygnacji z lokalizacji elektrowni wiatrowych na wskazanym powyżej obszarze.

Na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody dnia "[...]" skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wójt Gminy Płośnica, wnosząc

o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i zasadzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano na to, że Zarząd Województwa nie miał podstaw do odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium ponieważ był on zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Bardzo obszernie skarżący odniósł się do pozycji ustrojowej gminy, która nie pozwala uznać jej za jednostkę hierarchicznie podporządkowaną administracji rządowej jak i innym jednostkom samorządu terytorialnego, a z Konstytucji wynika reguła samodzielności planistycznej gminy oznaczająca przyznanie pełni kompetencji organom gminy w tym zakresie. Jedynie organy gminy mają prawo określać politykę gminy, a ingerencja innych organów musi być traktowana jako wyjątek, a studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego wiążącym jedynie organy gminy.

Pod pojęciem zgodności studium z ustaleniami planu województwa należy rozumieć brak sprzeczności, bo w innym przypadku kształtowanie polityki przestrzennej gminy byłoby fikcją, gdyż wysoki stopień ogólności w planie województwa wykluczałby swobodę kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Nadto ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, które wchodzą w grę przy planowaniu miejscowym są wyłącznie ustalenia dotyczące inwestycji celu publicznego, a Zarząd Województwa nadużył swoich uprawnień, gdyż nie oparł swoich zastrzeżeń na konkretnej inwestycji lecz na ogólnych zasadach w zakresie ochrony środowiska. Działanie Zarządu Województwa budzi wątpliwości dlatego też, że wszedł on

w kompetencje organu właściwego do spraw ochrony środowiska, zarząd zastąpił więc inny organ działając w sposób bardziej rygorystyczny, a jednocześnie nie wykazał, iż lokalizacja elektrowni wiatrowej pozostaje w sprzeczności z unormowaniami obowiązującymi na obszarze chronionym. Przyjęta w planie zagospodarowania przestrzennego województwa zasada lokalizacji elektrowni wiatrowych nie jest równoznaczna z zakazem ich lokalizacji w obszarach chronionego krajobrazu. Zarząd Województwa wyszedł poza swoją kompetencję gdyż z góry przesądził

o niedopuszczalności inwestycji danego rodzaju, choć nie miał do tego podstaw prawnych, dlatego też zasadnie został zastosowany przez Wójta art. 24 ust. 2 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby do powyższej kwestii podejść tak rygorystycznie jak to uczynił wojewoda to regulacja z art. 24 ust. 2 nie miałaby

w praktyce zastosowania, a ustawodawca wprowadzając zasadę samodzielności planistycznej gminy wprowadził instrument pozwalający przeciwdziałać rażącym naruszeniom prawa przez organy współdziałające. Jeżeli zatem przy odmowie uzgodnienia podstawa prawna jest nieprawidłowa, a warunki określone w odmowie nie wynikają z przepisów prawa to organ gminy może przyjąć fikcję uzgodnienia na co zezwala mu ustawodawca.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że istotę sporu stanowiła prawidłowa wykładnia art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której Wójt Gminy Płośnica błędnie dokonał uznając wbrew stanowisku Zarządu Województwa za uzgodniony przedstawiony projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Płośnica.

Wojewoda wskazał również, że w przypadku gdy organ gminy nie zgodził się ze stanowiskiem Zarządu Województwa mógł skorzystać z procedury zażaleniowej, przewidzianej przez art. 106 §5 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest pozbawiona słuszności.

Przede wszystkim zasadnym jest wskazać, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy

z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r., Nr 80, poz. 717) w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę

o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie zaś do art. 11 pkt 6 wspomnianej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uzgadnia projekt studium z zarządem województwa

w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Na gruncie przedmiotowej sprawy Zarząd Województwa postanowieniem z dnia "[...]" nie uzgodnił projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminny Płośnica. Następnie nie zaskarżając tego postanowienia, Wójt Płośnicy pismem z dnia 30 czerwca 2009r. powołując się na art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał za uzgodniony projekt zmiany wskazanego studium. W rezultacie Rada Gminy Płośnica przyjęła Uchwałę Nr XXV/140/43/2009 z dnia 13 listopada 2009r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Płośnica. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy Wójt Gminy Płośnica działając w oparciu o art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mógł uznać za uzgodniony projekt takiego studium. Trzeba tu wskazać, że stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 właściwe organy uzgadniają na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie (art. 24 ust. 2).

W ocenie Sądu Wójt Gminy Płośnica bezpodstawnie zastosował

w przedmiotowej sprawie regulację art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. W postanowieniu z dnia "[...]" Zarząd Województwa jednoznacznie wskazał warunki na jakich uzgodnienie może nastąpić podnosząc, że po rezygnacji z lokalizacji elektrowni wiatrowych na obszarach chronionego krajobrazu, projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Płośnica może być uzgodniony. W tym samym postanowieniu organ wskazał też podstawę prawną uzasadniającą określenie warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Podkreślić tu trzeba, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa wiąże organy gminy w zakresie planowania lokalnego. Zgodnie z art. 9 ust. 2 wspomnianej ustawy organ wykonawczy gminy ma obowiązek sporządzić projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwzględniając ustalenia planu województwa. Zważyć przy tym należy, że przyjęcie słuszności stanowiska zaprezentowanego

w skardze pozbawiałoby zupełnie znaczenia procedurę uzgodnienia projektu studium przez zarząd województwa, czyniąc ją zbędną, co w żaden sposób nie daje pogodzić się z założeniem racjonalnego ustawodawcy. Gdyby przyjąć za słuszne stanowisko skarżącego to w każdym przypadku odmowy uzgodnienia projektu studium, kiedy organ gminy nie zgadzałby się z argumentacją zawartą w odmowie uzgodnienia mógłby zastosować przepis art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taka interpretacja art. 24 ust. 2 byłaby pozbawiona sensu, gdyż procedura uzgodnieniowa byłaby jedynie fikcją, bo niezależnie od stanowiska zarządu województwa organ występujący o uzgodnienie mógłby zawsze stwierdzić, że uzgodnienie nastąpiło.

W niniejszym przypadku nie ma więc podstaw do tego aby wójt mógł uznać za uzgodniony projekt studium na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie bardzo istotnym jest jeszcze podkreślenie formy prawnej w jakiej następuje współpraca zarządu województwa i rady gminy. Art. 24 ust. 1 jednoznacznie przesądza, że jest to uzgodnienie w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku zaś takiego uzgodnienia, pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia w danej postaci aktu planistycznego. Natomiast w przypadku opinii, nawet negatywne stanowisko organu opiniującego nie stoi na przeszkodzie w uchwaleniu aktu planistycznego w kształcie przygotowanym przez organ sporządzający projekt aktu. Takie rozróżnienie konsekwencji prawnych uzgodnień oraz opinii organów w toku sporządzania studium bądź miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest istotne. Należy bowiem zauważyć, że jedynie

w przypadku uzgodnień, organ uzgadniający projekt studium może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający akt. Takich konsekwencji nie będzie wywoływać negatywna opinia odnośnie projektu planu bądź studium sformułowana przez uprawniony organ.

W konsekwencji dla gminy istotna jest możliwość zaskarżenia negatywnego stanowiska organu uprawnionego do uzgadniania studium. Takie uprawnienie nie występuje już

w przypadku opinii (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 4 wydanie, Warszawa 2008r., str. 215).

Należy także podkreślić, że organy gminy kwestionując brak uzgodnienia przez zarząd województwa projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miały możliwość prawną wniesienia zażalenia na takie postanowienie nie uzgadniające projektu zmian, jednakże Gmina Płośnica

z powyższego uprawnienia nie skorzystała. Późniejsze, to jest w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, kwestionowanie stanowiska przyjętego w postanowieniu przez Zarząd Województwa nie mogło odnieść żadnego skutku, gdyż sąd rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie może badać słuszności postanowienia zarządu województwa, które było zaskarżane, a jedynie skarżący nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia. Projekt taki można uznać za uzgodniony gdy zarząd województwa odmawiając uzgodnienia nie określi warunków na jakich ma być on uzgodniony, albo nie powoła podstawy prawnej. Tak jak to wyżej zaznaczono w sprawie tej Zarząd Województwa wskazał podstawę prawną, określił też warunki ewentualnego przyszłego uzgodnienia, a skoro tak postąpił organ uzgadniający, to Sąd rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze nie może badać innych elementów postanowienia zarządu województwa, bo do kontroli jego prawidłowości służyła inna procedura.

Ponadto Sąd odnosząc się do wywodów skargi zgadza się w zupełności ze stanowiskiem Wójta Gminy Płośnica, że gmina zajmuje w polskim systemie prawa ważną pozycję. Sąd nie neguje, że administracja gminna stanowi najpełniejszy wyraz decentralizacji władzy publicznej. Niewątpliwe jest również, że samorząd terytorialny wykonuje we własnym imieniu istotną część zadań publicznych. Gmina, choć pełni wiele istotnych funkcji jest jednak zobowiązana do przestrzegania przepisów obowiązującego prawa. Pozycja i ważność danego organu w systemie administracji samorządowej nie może decydować o przestrzeganiu bądź nie przestrzeganiu obowiązującego prawa. Natomiast w przypadku uchwalenia studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego projekt takiego studium musi być uzgodniony z zarządem województwa..

W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.