Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 927/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1473
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - t.j.
article: par. 3 ust. 1, par. 7
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 3 pkt 1a
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 7b, art. 8 par. 1 i 2, art. 81a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania M. B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Burmistrz Miasta P. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmówił M. B. (dalej również: zainteresowana; strona; skarżąca) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, planowanego na terenie nieruchomości obejmującej działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb P., położonej w P. przy ulicy [...]. Powodem wydania decyzji odmownej było stwierdzenie, że inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) – dalej: u.p.z.p. Organ I instancji stwierdził, że zachodzi niezgodność przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, ze względu na zbyt bliskie usytuowanie działki objętej inwestycją od cmentarza. Burmistrz wskazał na niespełnienie wymogu zachowania minimalnej odległości zabudowań mieszkalnych, ustalonego w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze – dalej również: rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1959 r.; rozporządzenie z [...] sierpnia 1959 r.

W sprawie tej organ I instancji procedował na podstawie wniosku zainteresowanej z dnia [...] kwietnia 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego w powyżej wskazanej lokalizacji. Do akt sprawy organ I instancji dołączył kopie decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] października 2017 r. znak [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...], którą została utrzymana w mocy decyzja Burmistrza z dnia [...] października 2017 r. Decyzje te dotyczą sprawy innych inwestorów, którym z tych samych przyczyn, które następnie wskazano w decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie tej samej działki, nr [...].

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. Burmistrz odwołał się do ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, w której wcześniej wydał decyzję z dnia [...] października 2017 r. znak [...], oraz do argumentacji prawnej zawartej w decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] Organ I instancji uznał, że ustalenia przywołanych decyzji oraz analizy urbanistycznej, wykonanej dla potrzeb sprawy, w której te decyzje zostały wydane, "są na dzień dzisiejszy aktualne".

W odwołaniu od decyzji Burmistrza, zainteresowana (reprezentowana przez pełnomocnika procesowego) zakwestionowała prawidłowość tego rozstrzygnięcia, wskazując m.in. na naruszenie art. 60 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1959 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza, podzielając ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji.

Organ odwoławczy, motywując rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] września 2020 r., wyjaśnił, że u podstaw wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było stwierdzenie, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż pozytywna decyzja byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi. W tym względzie Kolegium podniosło, że w sprawie ma zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. nr 52 poz. 315). Organ II instancji, przywołując brzmienie tego przepisu, stwierdził, że minimalna odległość, jaka musi zostać zachowana pomiędzy cmentarzem a zabudowaniami mieszkalnymi, wynosi 50 m. Dodał, że celem wydania tego rozporządzenia, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, było m.in. określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, tak by zapewnione zostało bezpieczeństwo sanitarne osób mieszkających w pobliżu cmentarzy.

Odnosząc treść przepisów wykonawczych do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora ("stycznej jedną z jego granic"), jest usytuowany cmentarz ewangelicki, a z ustaleń organu I instancji wynika, iż w strefie ochronnej znajduje się cała działka objęta wnioskiem. W takich warunkach Kolegium uznało, że realizacja zabudowy na terenie tej działki poza strefą ochrony sanitarnej cmentarza jest niemożliwa, co potwierdza mapa stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] byłoby niezgodne z wymogiem zachowania minimalnego pasa izolującego zabudowania mieszkalne od cmentarza. Odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. akt II OSK [...], organ II instancji stwierdził, że niezbędnym warunkiem do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zachowanie co najmniej 50 m odległości pomiędzy cmentarzem a zabudowaniami; jest to warunek konieczny, który w niniejszej sprawie nie został zachowany.

W odpowiedzi na zarzut odwołania, dotyczący naruszenia obowiązującej procedury w zakresie braku sporządzenia analizy urbanistycznej na potrzeby niniejszego postępowania, Kolegium wyjaśniało, że wykonanie takiej analizy było bezprzedmiotowe, skoro na wstępnym etapie badania sprawy bezspornie ustalono, że działka nr [...] bezpośrednio graniczy z terenem cmentarza. W ocenie organu II instancji brak zachowania odpowiedniej odległości od cmentarza jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto organ odwoławczy, wskazując na treść art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 u.p.z.p., zauważył, że w sprawie nie było podstaw do wystąpienia przez organ I instancji do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisu odrębnego, jakim jest art. 3 pkt 1a ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), gdyż uzgodnieniu podlega jedynie projekt pozytywnej decyzji o warunkach zabudowach. Odwołując się do orzecznictwa, Kolegium podniosło, że tylko w przypadku takich decyzji organ uzgadniający może dokonać oceny, czy planowana inwestycja nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić.

W odpowiedzi na argument strony, że przedmiotowy cmentarz jest już od kilkudziesięciu lat nieczynny, organ odwoławczy wskazał na stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym prawidłowa interpretacja § 3 ust. 1 przepisy rozporządzenia z 1959 r. wskazuje na to, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Organ argumentował, że na takie rozumienie omawianego przepisu rozporządzenia wskazuje również wykładnia celowościowa przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1473 ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2020 r. poz. 1947]), który w upoważnieniu ustawowym wskazywał m.in. na określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Nadto podniósł, że skoro celem przepisu § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia jest określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy, które mają zapewnić bezpieczeństwo sanitarne ludzi, to brak jest uzasadnienia do różnicowania sytuacji nowych cmentarzy i już istniejących. Istnienie cmentarza, na terenie którego pochowano zwłoki, generuje bowiem określone zagrożenie sanitarne dla ludzi, a niebezpieczeństwa tego nie można wykluczyć nawet w przypadku cmentarzy, na których nie odbywają się już pochówki. W tym względzie organ II instancji podniósł, że można to wywnioskować z treści powołanego rozporządzenia, w którym nie zawarto przepisów dopuszczających węższe pasy izolujące, albo ich brak w przypadku cmentarzy "nieczynnych". Organ odwoławczy zauważył przy tym, że ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych przewiduje specjalną procedurę w sprawie formalnego zamknięcia cmentarza i następnie przeznaczenia jego terenu na inne cele. W tym względzie zauważył, że jest to możliwe dopiero po upływie minimum 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu; po upływie powyższego terminu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydać decyzję o użyciu terenu cmentarnego na inny cel, zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego – o czym stanowi art. 1 ust. 4 i 5 oraz art. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

W takich warunkach Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie stwierdził brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co stanowiło przeszkodę do wydania decyzji pozytywnej. Organ odwoławczy podniósł również, że Burmistrz zachował w niniejszym postępowaniu przede wszystkim zasady wyrażone w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 [aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 735] ze zm.) – dalej: k.p.a.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] września 2020 r. M. B. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jednocześnie strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Obydwu wydanym w jej sprawie decyzjom skarżąca zarzuciła, analogicznie jak w odwołaniu, naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego: 1) art. 60 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z pominięciem zwrócenia się do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego o uzgodnienie dla planowanej inwestycji; 2) § 3 rozporządzenia z [...] sierpnia 1959 r. poprzez jego błędne zastosowanie;

II. przepisów postępowania administracyjnego: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie odpowiedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego, wymaganego przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy; 2) art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie oceny materiału dowodowego, przejawiające się w wybiórczym traktowaniu zebranego materiału oraz przedstawieniem dowolnych wniosków, które stanowiły podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy w ocenie materiału dowodowego pominął istotne fakty, które przemawiały za koniecznością ustalenia warunków zabudowy, a jednocześnie uznał za istotne okoliczności, które z punktu widzeń brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. powinny zostać ocenione przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Ponadto strona wytknęła organom rozpatrzenie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony oraz z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W stosunku do decyzji organu II instancji strona ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. – a to odpowiednio przez uznanie, że zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz do nieuwzględnienia wniosku skarżącej i w konsekwencji do odmowy ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy w sprawie zostały naruszone podstawowe zasady postępowania i obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła przywołane zarzuty. Strona podniosła, że organ nie przeprowadził w jej sprawie analizy urbanistycznej ani innych wymaganych "czynności i działań przewidzianych dla rozprawiania wniosków o ustalenie warunków zabudowy", podczas gdy inwestor złożył wniosek spełniający wszystkie wymogi formalne. Zdaniem strony, Burmistrz powinien wystąpić o uzgodnienie do właściwego organu, tj. w tym przypadku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, których to działań organ I instancji nie podjął, natomiast posłużył się dokumentacją zgromadzoną na potrzeby innego postępowania, zainicjowanego wnioskiem innego podmiotu, w którym to postępowaniu organ sanitarny odmówił pozytywnego uzgodnienia dla inwestycji na działce nr [...]. Skarżąca stwierdziła, że w takiej sytuacji organ I instancji nie był uprawniony do wykorzystania w przedmiotowej sprawie stanowiska inspekcji sanitarnej, które znajduje się w aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2017r. nr [...] Ponadto zwróciła uwagę na to, że aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych uwzględnia złożoną specyfikę terenów, które "wyłączone były z prawa zabudowy z racji sąsiedztwa z terenami nieczynnych od dziesięcioleci cmentarzy, które obecnie de facto pełnią rolę terenów zieleni". Skarżąca podniosła, że organ I instancji powinien wystąpić do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego o uzgodnienie, w którym organ ten wyraziłby stanowisko co od tego, czy lokalizacja planowanej zabudowy stwarza jakiegokolwiek zagrożenie sanitarne w sytuacji, gdy na pobliskim, nieczynnym już cmentarzu ewangelickim nie było pochówków od kilkudziesięciu lat, a nadto teren działki nr [...] nie pełni funkcji cmentarza i dalsze pochówki na tym terenie nie są przewidywane. Wobec tego strona zakwestionowała również stanowisko Kolegium, że uzgodnieniu podlegają wyłącznie projekty pozytywnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżąca zwróciła też uwagę na to, że jej inwestycja wpisuje się w porządek przestrzenny występujący w tej części P., zaś ul. [...] zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, z których część posadowiona jest w takim samym zbliżeniu do granic cmentarza, jak planowany budynek na działce nr [...].

Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji – w tym również co do braku podstaw do uzgodnienia przez organ inspekcji sanitarnej negatywnej decyzji o warunkach zabudowy – i wniosło o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2021 r. w całości podtrzymała argumentację zawartą w skardze. Skarżąca dołączyła do tego pisma pozyskane od Starosty [...] fragmenty mapy ewidencyjnej (materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) obrazujące istniejące budynki na innych działkach sąsiadujących z działką nr [...] (działki nr [...], [...] i [...]) , co w jej ocenie wskazuje na to, że do tej pory nie istniały dla organów obydwu instancji przeciwwskazania do wydawania pozytywnych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (pkt XVI zarządzenia z dnia [...] grudnia 2020 r. – k. 1v; zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2021 r. – k. 72). Omawiana regulacja stanowi lex specialis względem ogólnych zasad określonych w ustawie z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej: p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium w sprawie, w której odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego (jednorodzinnego) na działce nr [...], arkusz mapy 9, obręb P., położonej w P. przy ulicy [...]. Odmowa ustalenia warunków zabudowy została umotywowana tym, że inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. z uwagi na niezachowanie minimalnej odległości zabudowań mieszkalnych od cmentarza, określonej w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. nr 52, poz. 315).

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Decyzje te podlegały uchyleniu, gdyż zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również na skutek niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego – § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 741) oraz art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (aktualnie Dz.U. z 2021 r., poz. 195) w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że nie było uchybieniem procesowym samo odwołanie się przez organ I instancji do wyników innego postępowania administracyjnego (w tym do wyników analizy urbanistycznej inkorporowanej w treści wcześniejszej decyzji), dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla analogicznej inwestycji mieszkaniowej (budynku jednorodzinnego) na tej samej działce nr [...], przeprowadzonego na wniosek innych podmiotów. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odwołał się do ustaleń i wniosków zawartych w decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] października 2017 r. znak [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] Kopie tych decyzji zostały włączone do materiału procesowego sprawy. Decyzje te dotyczą sprawy innych inwestorów, którym wcześniej z tych samych przyczyn, jakie następnie wskazano w zaskarżonej decyzji, odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie tej samej działki, nr [...].

Zdaniem Sądu, również brak formalnego przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów nie stanowił istotnego uchybienia przepisom postępowania, skoro inwestor (zainteresowana) został w toku postępowania, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., poinformowany przez Burmistrza o możliwości zapoznania się, jak i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów, materiałów i zgłoszonych żąda (pismo z dnia [...] kwietnia 2020 r.). Co więcej, w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2020 r. pełnomocnik zainteresowanej wniósł o przyznanie dodatkowego 21-dniowego terminu na wypowiedzenie się co do materiałów zgromadzonych w sprawie, jednak finalnie pomimo upływu odpowiedniego czasu nie przedstawił żadnych nowych dowodów ani nie wypowiedział się w przedmiotowej kwestii. W sprawie zostały zatem zachowane warunki, o których mowa w art. 81 k.p.a.

Naruszeniem obowiązujących przepisów procedery administracyjnej, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, było jednakże samo oparcie się na ustaleniach faktycznych i prawnych wcześniejszego postępowania, bez podjęcia próby ich weryfikacji (aktualizacji) oraz poczynienia ustaleń uzupełniających, jak i bez odpowiedniej analizy okoliczności sprawy wynikających z tych ustaleń. Poważną wadą postępowania było również zaniechanie wykonania aktualnej analizy urbanistycznej, dotyczącej spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164, poz. 1588).

Należy zatem przypomnieć, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wymaga od organu poczynienia ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego, który to materiał powinien być zgromadzony i zbadany w sposób rzetelny i wyczerpujący (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie rozpatrzony z należytą wnikliwością (art. 80 k.p.a.). Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika obowiązek wyczerpującego zbadania przez organ wszystkich okoliczności faktycznych, związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Postępowanie dowodowe jest zatem jedną z podstaw procesu stosowania normy prawa materialnego. Realizacja zasady prawy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Takie ukształtowanie zasady ogólnej prawdy obiektywnej w pełni odpowiada funkcjom prawa procesowego administracyjnego, które nie są ograniczone wyłącznie do ochrony praw jednostki przy załatwianiu spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, ale też do ochrony interesu publicznego. Z zasady prawdy obiektywnej wynika dla organu obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, jakkolwiek strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Ocena, czy określona czynność dowodowa jest niezbędna do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, należy do właściwości organu administracji publicznej (patrz: poglądy doktryny przywołane w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4285/18, dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie organy nie przedstawiły należycie najistotniejszych okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Zarazem też same przesądziły kwestie, które powinny stanowić przedmiot uzgodnienia z organem współdziałającym w wydaniu decyzji. Dotyczy to rozstrzygnięcia, czy istniejący na działce nr [...] – jak to podał organ I instancji poprzez odwołanie się do własnej wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 2017 r. – "nieczynny już, cmentarz ewangelicki", którego teren "jest ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków, a więc objęty ochroną konserwatorską" stanowi bezwzględną przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przy tym ustalenie aktualnego statusu i stanu zagospodarowania tego obiektu – obejmujące również stwierdzenie, że "zinwentaryzowane miejsca pochówków i nagrobki cmentarne (jest ich kilkadziesiąt) usytuowane są w strefie od około 20 metrów do 40 metrów od planowanej zabudowy na działce nr [...]" – nie zostały poparte wskazaniem określonych dowodów, na których oparto się w tym względzie.

W sprawie zostały całkowicie pominięte ustalenia dotyczące kwestii związanych z prawdopodobnie istniejącą już zabudową mieszkaniową w sąsiedztwie działki nr [...], podczas gdy wstępna analiza kopii mapy zasadniczej (załącznika do wniosku o ustalenie warunków zabudowy) prima facie wskazuje na to, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], prawdopodobnie w odległościach nawet mniejszych niż 50 m, mogą znajdować się zabudowania mieszkalne. Wsparciem dla takiej tezy jest również stanowisko skarżącej, wyrażone w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2021 r., do którego dołączono materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (fragmenty kopii mapy ewidencyjnej).

Powyższe uchybienia proceduralne w zakresie wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., powiązane wynikowo z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. (gdyż przełożyły się na niedostatki uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji), były w znacznej mierze skutkiem błędów popełnionych przy wykładni i zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Organy nie ustaliły bowiem, czy abstrakcyjny (hipotetyczny) stan faktyczny, wynikający z normy prawnej i stan faktyczny sprawy się pokrywają. Tymczasem ustalenie stanu faktycznego sprawy, to ustalenie faktów i ich wszechstronne oświetlenie, niezbędne dla dokonania prawidłowej subsumcji prawnej. Uchybienia w zakresie ustalenia okoliczności sprawy i subsumcji prawnej stanu faktycznego miały zaś swoje źródło w błędnym zrozumieniu (a dalej również w zastosowaniu) przepisów prawa materialnego.

Stwierdzenie tych uchybień prowadziło też do powstania po stronie Sądu zasadniczych zastrzeżeń co do wywiązania się przez organy z obowiązków, o których mowa w art. 8 § 1 i 2 i art. 81a § 1 k.p.a. Zdaniem tutejszego Sądu, w sprawie nie zostały naświetlone w taki sposób, który pozwalałby na stwierdzenie, jaki jest rzeczywisty stan faktyczny sprawy (czy zachodzą w tym względzie nieusuwalne wątpliwości) i jaka była dotychczasowa praktyka organów – jeżeli orzekały w tego rodzaju sprawach – w zakresie ustalania warunków zabudowy dla podobnych inwestycji, o ile znajdują się one w bezpośrednim sąsiedztwie nieczynnego cmentarza i działki nr [...] (terenu planowanej inwestycji).

Pomimo przedstawienia przez Kolegium w znacznej mierze trafnych poglądów ogólnych dotyczących rozumienia § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1959 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz podstaw uzgodnienia, o którym mowa w art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., organ odwoławczy pomylił się w najistotniejszej kwestii, dotyczącej tego, czy w przedmiotowej sprawie organ I instancji mógł samodzielnie stwierdzić, że inwestycja wskazana we wniosku skarżącej nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (wymogu zgodności z przepisami odrębnymi). Zdaniem Sądu – wbrew stanowisku Kolegium – Burmistrz nie mógł tego zagadnienia rozstrzygnąć we własnym zakresie, bez uprzedniego zwrócenia się do właściwego powiatowego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej o uzgodnienie, o którym mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 7 tej ustawy). Wniosek taki znajduje swoje oparcie w prawidłowej – systemowej i funkcjonalnej – wykładni tych przepisów w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1959 r.

I tak, art. 60 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków, a w tym kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 1) i zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Niezależnie zatem od odpowiedniego dokonania uzgodnienia z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p., organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek uzyskać uzgodnienia wymagane przepisami szczególnymi.

Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie co do tego, że przepis art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy uznać za samodzielną podstawę wydania przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zgodnie z tym przepisem, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wymagania higieniczne i zdrowotne, o których mowa w art. 3 pkt 1a tej ustawy, należą z kolei do kategorii przepisów odrębnych, do których odwołuje się art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Trzeba do nich zaliczyć również § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. nr 11, poz. 62). Przepis ten przewiduje, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych i innych obiektów, które Sąd w niniejszym uzasadnieniu umownie nazywa "zabudową wrażliwą [sanitarnie]" (zakładów produkujących bądź przechowujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego), oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Należy również zaznaczyć, że zakres regulacji § 3 rozporządzenia z [...] sierpnia 1959 r. dotyczy nie tylko cmentarzy nowo budowanych, ale również istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Przepis ten działa zatem dwukierunkowo, normując wymagania co do wzajemnego sytuowania (odległości) terenu cmentarza i sąsiedniej zabudowy (por. stanowisko rzecznictwa przywołane w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1827/19, dostępnym jw.).

O zgodności z przepisami odrębnymi rozstrzyga, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jednak nie czyni tego samodzielnie, gdyż uwzględnia przy tym stanowisko wyrażone przez organ uzgadniający projekt decyzji (patrz np. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1458/18, dostępny jw.). Wobec tego zachowanie przez planowaną inwestycję wymogów sanitarnych wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1959 r. powinno być przez organ wydajający decyzję o warunkach zabudowy oceniane z uwzględnieniem stanowiska właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W takiej sytuacji zadaniem państwowego inspektora sanitarnego nie jest jednak wyłącznie wskazanie organowi głównemu przepisów obowiązujących w tym zakresie. Samo bowiem wyznaczenie strefy ochronnej, zgodnej z wymaganiami § 3 ust. 1 i 2 przywołanego rozporządzenia, zwykle jest możliwe w oparciu o własne ustalenia organu właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Akt wydany w wyniku współdziałania w wydaniu decyzji (zajęcie stanowiska w drodze uzgodnienia lub opinii) nie może być dowolny. Powinienem zostać poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uwzględniać sformułowaną w art. 7 k.p.a. zasadę ochrony interesu społecznego i słusznego interesu strony (patrz m.in. wyroki NSA z dnia: 20 listopada 1997 r. sygn. akt V SA 2699/96, ONSA 1998/4/123; 9 grudnia 1999 r. sygn. akt V SA 919/99 – orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1458/18). W konsekwencji, to do kompetencji właściwego, wyspecjalizowanego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy takie określenie obowiązujących wymagań sanitarnych w procedurze uzgadniania rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy na podstawie art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, aby odpowiadały one zadaniu polegającemu na sprawowaniu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.

Konieczne jest również podkreślenie, że takie odczytanie przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia, jakie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wcześniej wyroku, jest możliwe, gdyż treść tego przepisu wykonawczego nie może być ustalana w oderwaniu od brzmienia odpowiednich uregulowań rangi ustawowej. Trzeba zatem mieć na uwadze, że zamknięcie cmentarza jest w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych jednym z warunków użycia terenu cmentarnego na inny cel. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do zagospodarowania na określone cele terenów sąsiednich, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Chybione jest zatem argumentowanie Kolegium oparte na prostym odwołaniu się do art. 6, a także do art. 1 ust. 4 i 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a dotyczące kwestii formalnego zamknięcia cmentarza. Trzeba mieć za to na uwadze brzmienie art. 5 ust. 1 i 3 tej ustawy, z którego wynika, że podstawową okolicznością wpływającą na rozumienie przepisów omawianego rozporządzenia wykonawczego są rzeczywiste "względy sanitarne" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1166/17, dostępny jw.). To zaś wymaga analizy szeregu okoliczności faktycznych, o których była już mowa we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, w tym uwzględnienia ewentualnego faktu legalnego istnienia "zabudowy wrażliwej" (w szczególności budynków mieszkalnych) w odległości mniejszej niż 50 m od granic cmentarza.

Skoro wydanie postanowienia w kwestii wpadkowej przez właściwy organ powiatowy Państwowej Inspekcji Sanitarnej powinno być poprzedzone własnymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi tego organu, to organ prowadzący postępowanie główne nie mógł tej kwestii rozstrzygnąć samodzielnie. Najpierw inspektor sanitarny powinien bowiem zająć jasne stanowisko co do tego, czy lokalizacja określonej zabudowy (zmiana zagospodarowania terenu w kształcie wynikającym z wniosku o ustalenie warunków zabudowy) stwarza jakiekolwiek zagrożenie sanitarne z uwagi na jej położenie w strefie określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia z [...] sierpnia 1959 r. To zaś wyjściowo wymaga jednoznacznych ustaleń co do statusu prawnego określonego terenu zajętego pod cmentarz, a także aktualnego stanu faktycznego cmentarza. Istotne będzie przy tym nie tylko ustalenie, czy na działce nr [...] znajduje się cmentarz i jaki jest jego aktualny status, ale również ocena od jakiego czasu jest on nieczynny (i dalsze pochówki na tym obszarze nie są przewidywane) oraz kiedy zaniechano pochówków na terenie oddalonym mniej niż 50 m od planowanej inwestycji, a także czy teren w odległości do 50 m od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Warto jeszcze dla dopełnienia dotychczasowych rozważań wspomnieć, że przy ocenie – z perspektywy względów sanitarnych – dopuszczalności tego rodzaju zabudowy w sąsiedztwie cmentarza należy mieć na uwadze systemowe odczytanie uregulowań dotyczących cmentarzy i pobliskich (sąsiednich) terenów. Chodzi tu przede wszystkim o kwestie dotyczące minimalnego okresu 40 lat, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jak i uwzględnienie brzmienia § 7 rozporządzenia z [...] sierpnia 1959 r., przewidującego, że przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących [w chwili wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia], jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Trzeba zatem wziąć pod uwagę stan faktyczny, dotyczący wspomnianego przez organy cmentarza w dniu wejścia życie przedmiotowego rozporządzenia, jak i okoliczności faktyczne i prawne, które wystąpiły później. W szczególności chodzi tu o ustalenia w zakresie funkcjonowania obiektu pomimo występowania ewentualnej "zabudowy wrażliwej" – istniejącej w dniu wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego, jak i zrealizowanej w okresie późniejszym – w bezpośrednim sąsiedztwie tego obiektu, tj. w strefie 50-150 m oraz w odległości mniejszej niż 50 m.

W niniejszej sprawie organ I instancji powinien był, po stwierdzeniu zaistnienia podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, wykonać odpowiednią analizę spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym analizę urbanistyczną co do stanu zagospodarowania w sąsiedztwie terenu inwestycji oraz kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu. Na tej podstawie, należało sporządzić projekt decyzji o warunkach zabudowy i wstępnie rozstrzygnąć – w tym odpowiednio po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. – czy możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej. Następnie organ I instancji powinien był, w celu stwierdzenia zgodności decyzji z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony sanitarnej, na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.z.p. uzyskać uzgodnienie właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o którym mowa w art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Dopiero wtedy, po wyrażeniu stanowiska przez organ uzgadniający, mógłby końcowo rozstrzygnąć, czy w sprawie możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ prowadzący postępowanie główne związany jest bowiem postanowieniem uzgadniającym. Nie jest przy tym uprawniony do wydania pozytywnej decyzji, jeżeli w obrocie prawnym pozostawałoby postanowienie właściwego organu współdziałającego, wskazujące na przeszkody do wydania takiej decyzji. Nie może bowiem odmiennie od organu współdziałającego ocenić kwestii będących przedmiotem uzgodnienia (por. np. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1792/07 i 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2437/19, dostępne jw.).

W konsekwencji powyższego, uprawniony był wniosek, że organy obydwu instancji rozstrzygnęły sprawę bez należytego przeprowadzania postępowania, gdyż poprzestały jedynie na ocenie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., stwierdzając, że zachodzi niezgodność decyzji z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony sanitarnej. Natomiast w sposób błędny odstąpiły od przeprowadzenia odpowiednich ustaleń, które powinny zostać oparte na wynikach analizy urbanistycznej, (której w sprawie w ogóle nie sporządzono) w zakresie spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Poza tym trzeba mieć na uwadze, że organ prowadzący postępowanie główne powinien też wstępnie zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy, który ułatwi organowi współdziałającemu sprawne i prawidłowe załatwienie kwestii wpadkowej. Wskazuje na to łączne odczytanie przepisów art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 7b k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

Podsumowując wszystko powyższe, należy stwierdzić, że uchybienia stwierdzone po stronie organów obydwu instancji z uwagi na swój charakter wyczerpywały dyspozycję przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei błędy w wykładni i zastosowaniu przepisów prawa materialnego (w szczególności art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz przywołanych przepisów odrębnych) miały nie tylko wpływ na samo jej końcowe rozstrzygnięcie, ale i na zakres przeprowadzanego postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie mógł bowiem w tym stanie sprawy – bez przeprowadzenia odpowiednego postępowania pozwalającego na wyjaśnienie wszystkich kwestii wynikających z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymagających ustalenia w realiach przedmiotowej sprawy, w szczególności zaś bez uzyskania niezbędnego uzgodnienia w zakresie spełnienia przez inwencję wymogów sanitarnych – rozstrzygnąć jej merytorycznie. Natomiast organ II instancji, po stwierdzeniu powyższych braków, które z uwagi na ich skalę i znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie mogły być usunięte w postępowaniu odwoławczym (w drodze wydania decyzji kasacyjno-reformatoryjnej), powinien był uchylić decyzję na podstawie art 138 § 2 k.p.a. i przekazać sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także wskazać prawidłowe rozumienie przepisów, jakie znajdują zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.). Nie czyniąc tego, Kolegium wynikowo naruszyło również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia Sąd uznał za konieczne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu wydanych w tej sprawie decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Z rozważań tych wynika również, jakie czynności powinien podjąć organ I instancji celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienia i oceny prawnej wszystkich istotnych okoliczności, co będzie niezbędne dla jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie powołanych przepisów orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik i okoliczności sprawy, w tym wysokość poniesionych przez stronę skarżącą kosztów sądowych (wpis od skargi w wysokości [...] zł).