Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1056/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 80, art. 156 § 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 569/10 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 569/10, wydanym w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, w punkcie 1) uchylono zaskarżoną decyzję; w punkcie 2) zasądzono od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz J. Z. kwotę 200 złotych tytułem kosztów postępowania sądowego; w punkcie 3) stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że J. Z. (dalej: Wnioskodawca) złożył w dniu [...] maja 2007 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. T. wniosek o przyznanie płatności na rok 2007. Składając wniosek o płatność zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 14,09 ha, znajdujące się na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] położone na działkach ewidencyjnych P., na obszarze gminy Ł. S., powiat p. w woj. ł.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Biura) decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. przyznał Wnioskodawcy płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 8.171,00 zł, w tym z tytułu płatności JPO kwotę 4.248,70 zł oraz z tytułu UPO kwotę 3.922,30zł. Wydana decyzja stała się prawomocna.

W dniu 3 listopada 2009r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: Dyrektor Oddziału) działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej "k.p.a." wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji, o czym zawiadomił wnioskodawcę. Postępowania zostało wszczęcia z uwagi na ujawnienie okoliczności wydania decyzji z [...] grudnia 2007r. z naruszeniem art.7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007, nr 170, poz.1051 ze zm.).

Dyrektor Oddziału po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał decyzję nr [...] z [...] listopada 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura z [...] grudnia 2007r., na podstawie której przyznano J. Z. płatności do gruntów rolnych.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpoznaniu odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, m.in., że stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - w brzmieniu obowiązującym na dzień przyznania przedmiotowej płatności - rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia 1782/2003, jeżeli:

• posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

• wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

• przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

• został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Reasumując, płatności przysługiwały zatem rolnikowi utrzymującemu grunty zgodnie z normami, pod warunkiem, że był on posiadaczem gruntów rolnych. Następnie w uzasadnienia organ wskazał, że J. Z. złożył wniosek o płatności w dniu [...] maja 2007 r. Wniosek ten obejmował między innymi działkę o nr ew. [...], którą posiadał na mocy umowy dzierżawy zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR). Organ podniósł, że umowa dzierżawy wygasała z dniem [...] sierpnia 2007 r. ANR w dniu [...] marca 2007 r. zawarła umowę sprzedaży wskazanej nieruchomości z M. W.

ANR pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. poinformował J. Z. o konieczności zwrotu gruntów dzierżawionych od Agencji Nieruchomości Rolnych w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] października 2007r. Z uwagi na zaistniałe okoliczności, organ uznał, że decyzja Kierownika Biura z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie przyznania J. Z. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przyznano płatność producentowi rolnemu, który na dzień wydania decyzji nie posiadał już działek rolnych. Powyższe naruszenie prawa zobligowało organ nadzorczy do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej decyzji. Organ wskazał dodatkowo, że oświadczeniu M. W. z [...] grudnia 2009 r., z którego wynikało, iż sporna działka była użytkowana przez dotychczasowego dzierżawcę do dnia [...] maja 2008 r., należało odmówić wiarygodności.

Od tej decyzji skarżący (wnioskodawca) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. który, jak to wskazano na wstępie, decyzję tę uchylił. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja Prezesa Agencji z dnia [...] stycznia 2010 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA wskazując na orzecznictwo NSA wskazał, że organy orzekające w sprawie – prowadząc postępowanie wyjaśniające, obowiązane były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz istniejący we wskazanej dacie stan faktyczny, biorąc pod uwagę argumentację podnoszoną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Sąd wskazując na wskazane uchybienia, których dopuścił się organ w kontrolowanym postępowaniu. Prezes Agencji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, uznał, że decyzja Kierownika Biura z [...] grudnia 2007 r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wskazanej decyzji.

Na przedstawionych dowodów znajdujących się w aktach sprawy Sąd I instancji wskazał, że postępowanie dowodowe jest warunkiem koniecznym oceny prawnej. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. przepis nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego decyzji, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uzna za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodność i mocy dowodowej, a także uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż w ocenie składu rozpoznającego skargę ustalenia dokonane przez organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny kwestii zasadniczej dotyczącej tego, czy J. Z. użytkował sporną działkę rolną w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich.

Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 80, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem składu orzekającego organ mając powyższe na uwadze winien w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym ustalić w sposób jednoznaczny – chociażby poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego i M. W. – czy w dacie wydania decyzji z [..] grudnia 2007r. J. Z. uprawiał sporną działkę rolną.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi Wnioskodawcy J. Z., zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

W uzasadnieniu organ wskazał, że naruszenie wskazanego przepisu polegało na jego błędnej wykładni przez uznanie, iż organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zobligowany był do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, co do stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym. Organ wskazał, że postępowanie nadzorcze nie może polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną, gdyż organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej zgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

W skardze kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zobligowany był do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, co do stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym.

W kontekście tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia podnieść należy, że w sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma być rażące naruszenie prawa, a strona zmierza do wykazania w postępowaniu kasacyjnym, że pogląd sądu na temat rażącego albo nierażącego naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracyjny był błędny, jako podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy powołać art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisem, o którego stopień naruszenia toczy się spór.

Jakkolwiek zarzut skargi kasacyjnej ani też jego uzasadnienie, w okolicznościach stanu faktycznego sprawy nie wiążą naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z innym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak, według Naczelnego Sadu Administracyjnego należy uznać, że merytoryczne ustosunkowanie się do przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię na wstępie podkreślić należy, że najogólniej rzecz ujmując pojęcie "błędnej wykładni prawa", którym operuje ustawodawca określając podstawy skargi kasacyjnej oznacza przyjęcie nieprawidłowego znaczenia normy prawnej wynikającego z określonego przepisu, tj. innymi słowy oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na jego wadliwym rozumieniu. Stawiając zarzut błędnej wykładni należałoby zatem wskazać, na czym w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną polegało - w stosunku do wszystkich wskazywanych, jako naruszone przepisów - ich niewłaściwe znaczenie, czy też zrozumienie przyjęte w zaskarżonym wyroku. Towarzyszyć temu winno przedstawienie poprawnej według kasatora wykładni.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna tego w istocie nie czyni, polemizując jedynie z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut skargi kasacyjnej odwołuje się bowiem do kwestii rezultatu postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w postępowaniu nadzwyczajnym, który nie daje według Sądu I instancji podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że J. Z. nie użytkował spornej działki gruntu rolnego w dacie wydawania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich, stwierdzenie nieważności której stanowiło przedmiot wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego.

W związku z tym, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze skargi kasacyjnej wynika raczej, że zamiarem jej autora było wskazanie na niewłaściwe zastosowanie, wskazywanego jako naruszony, przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i podważanie zasadności poglądu Sądu I instancji o wadliwości proceduralnej zaistniałej w toku postępowania nadzorczego, tj. innymi słowy wskazanie braku zasadności, zarzucanego organowi administracji przez Sąd i instancji, błędu subsumpcji.

Ze wskazanego punktu widzenia, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby uznać, że skargę kasacyjną można byłoby ocenić jako skuteczną.

Na wstępie podkreślić należy, że istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych, o którym mowa w przepisach art. 156 – 159 k.p.a wyraża się w tym, iż celem tego rodzaju postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tj. tak jak w postępowaniu zwykłym i w taki sposób, który oznaczałby, że jest to jak gdyby kolejna instancja. Fakt, że postępowanie nadzorcze jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, ograniczającym się wyłącznie do badania kwestii istnienia i tkwienia w pierwotnie wydanej w sprawie decyzji ostatecznej wady kwalifikowanej, skutkuje daleko idącymi konsekwencjami w zakresie granic limitujących pole działania organu nadzoru. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić bowiem należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisła interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Powyższe ma istotne znaczenie z punktu widzenia rozważanej na gruncie niniejszej sprawy wady kwalifikowanej w postaci rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa wymaga bowiem zdecydowanego odróżnienia od nie mającego tego rodzaju charakteru innego naruszenia prawa.

W kontekście argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w kontekście okoliczności stanu sprawy, podnieść należy, że jakkolwiek faktem jest, jak zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ, który wydał weryfikowaną ("inkryminowaną") decyzję ostateczną, to jednak nie uzasadnia to twierdzenia, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje żadnych ustaleń. Organ ten, mając do dyspozycji zgromadzony wcześniej materiał dowodowy oraz kontrolowaną decyzję zobowiązany jest ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego decyzja ta dotknięta była jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponownie więc wskazując, że procesowa instytucja stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, podkreślić należy, iż instytucja ta stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji ostatecznych dotkniętych poważnymi wadami enumeratywnie wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje w sytuacji, gdy weryfikowana ("inkryminowana") decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (ex tunc), (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Jakkolwiek również, jak to wyżej już wskazano, organ nadzoru nie rozpoznaje sprawy ponownie, co do istoty, to jednak nie oznacza to, iż w postępowaniu przedmiotem którego jest stwierdzenie nieważności pierwotnie wydanej decyzji ostatecznej, organ ten jest w ogóle zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Celem i istotą postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu nadzwyczajnym przez organ nadzoru, jest ustalenie, czy "inkryminowana" decyzja ostateczna wydana została w okolicznościach i warunkach wskazujących na istnienie którejkolwiek z przesłanek (podstaw) nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a., (por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86; z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85; z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 634/09).

Organ administracji publicznej (organ nadzoru) prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, operując w stanie prawnym i w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania weryfikowanego ("inkryminowanego") w postępowaniu nadzwyczajnym rozstrzygnięcia, zobligowany jest bowiem do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do takiego, rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych, w związku z czym utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie bowiem przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Oznacza to, że dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, która w stanie faktycznym sprawy stanowiła podstawę wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych stanowiła przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z przywołanego przepisu wynika więc, że nie każde naruszenie prawa skutkuje nieważnością decyzji. Zakres normowania wskazanego przepisu, zwłaszcza gdy podkreślić, że na jego gruncie ustawodawca operuje pojęciem "rażącego" naruszenia prawa dla opisu wady kwalifikowanej decyzji ostatecznej, obejmuje sytuacje i przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa, tj. innymi słowy takie, które jest jaskrawe, wyraźne, oczywiste, niewątpliwe, bezsporne. W związku z powyższym stwierdzić należy, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale o jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 1726/00). Rażące naruszenie prawa oznacza więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności zaś przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

W związku z powyższym skoro: 1) organ nadzoru w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności pierwotnie wydanej decyzji, nie rozpoznaje sprawy ponownie i nie orzeka co do jej istoty, albowiem cel i istota postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu nadzwyczajnym przez organ nadzoru, wyraża się w ustaleniu, czy "inkryminowana" decyzja ostateczna wydana została w okolicznościach i warunkach wskazujących na istnienie którejkolwiek z przesłanek (podstaw) nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.; 2) we wskazanym postępowaniu nadzwyczajnym organ nadzoru operuje w stanie faktycznym i w stanie prawnym, w którym wydana została "inkryminowana" decyzja ostateczna, a zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego) prowadzonego przez ten organ, zdeterminowany trybem, w jakim postępowanie to jest prowadzone, obliguje wyłącznie do ustalenia, zbadania i wykazania, czy z materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania tej decyzji ostatecznej wynika, że do takiego, kwalifikowanego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało, to stwierdzić należy, że brak jest podstaw, aby uznać, że Sąd I instancji przeprowadził błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również, że przepis ten nieprawidłowo zastosował zarzucając organowi administracji tzw. błąd subsumcji.

Zwłaszcza, że z akt sprawy wynika równocześnie, iż: 1) w dniu [...] maja 2007 r. J. Z. wystąpił z wnioskiem o przyznanie na rok 2007 płatności bezpośrednich do znajdujących się w jego posiadaniu gruntów, o łącznej powierzchni 14,09 ha, w tym znajdujących się na działce ewidencyjnej [...], którą to działkę posiadał na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych i którą to działkę dzierżawca w dniu [...] marca 2007 r. zbył na podstawie umowy sprzedaży M. W. (umowa dzierżawy wygasła z dniem [...] sierpnia 2007 r.); 2) pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. J. Z. został powiadomiony o zbyciu przedmiotowej działki rolnej i zobowiązany jednocześnie do jej wydania nabywcy do dnia [...] września 2007 r.; 3) okoliczność tę, J. Z. ujawnił organowi I instancji, składając pismo z dnia [...] kwietnia 2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w P. T. w dniu [...] października 2007 r.; 4) fakt zaś, wykonania obowiązku wydania przedmiotowej działki rolnej nowemu właścicielowi, w terminie wynikającym z pisma z dnia [...] kwietnia 2007 r., jak również okoliczność "przedłużenia umowy dzierżawy" przedmiotowej działki rolnej przez nowego właściciela z dotychczasowym wydzierżawiającym do dnia [...] maja 2008 r., a w konsekwencji okoliczność posiadania tej działki przez J. Z. w dacie poprzedzającej wydanie decyzji o przyznaniu płatności, M. W. potwierdził w pisemnych wyjaśnieniach i oświadczeniach z dnia [...] lipca 2008 r. i [...] grudnia 2009 r.; 4) decyzja o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na 2007 r. wydana została przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] grudnia 2007 r.

W związku z powyższym, Sąd I instancji - w kontekście trybu, w jakim wydana została decyzja zaskarżona skargą, jak również w kontekście normatywnej treści art. 107 § 3 k.p.a. oraz formułowanego na jego gruncie obowiązku sporządzenia uzasadniania decyzji administracyjnej w sposób czyniący zadość warunkom określonym tym przepisem, tak w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej uzasadnienia wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia – w pełni zasadnie argumentował, że ustalenia dokonane przez organy administracji nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny kwestii zasadniczej dotyczącej tego, czy J. Z. użytkował sporną działkę rolną w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich, tj. innymi słowy kwestii istotnej z punktu widzenia oceny, że "inkryminowana" decyzja o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na 2007 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym względzie, zwłaszcza w kontekście treści uzasadnień decyzji administracyjnych z dnia [...] stycznia 2010 r. i z dnia [...] listopada 2009 r., nie sposób również nie zwrócić uwagi na fakt, że zawarta w nich argumentacja odnosi się nie tyle do dowodzenia i wykazywania przesłanki nieważności decyzji o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na 2007 r., o której mowa w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a., co do prezentowania innej, odmiennej, oceny dowodów, które stanowiły podstawę faktyczną wydania wzruszanej w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym, decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2007 r. Jak wyżej zaś już podkreślono, organ nadzoru w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności pierwotnie wydanej decyzji nie rozpoznaje sprawy ponownie i nie orzeka co do jej istoty, albowiem cel i istota postępowania wyjaśniającego prowadzonego w tym postępowaniu są inne. Organ nadzoru, operując w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania wzruszanej w trybie nadzwyczajnym decyzji ostatecznej, zobowiązany jest ustalić i wykazać, czy "inkryminowana" decyzja wydana została w okolicznościach i warunkach wskazujących na istnienie którejkolwiek z przesłanek (podstaw) nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W mierze również, w kontekście wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów wskazać należy na ten jej aspekt, którego nie można pomijać także w niniejszej sprawie. Uprawnienie organu prowadzącego postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie załatwianej w postępowaniu zwykłym do przeprowadzania oceny w ramach art. 80 k.p.a. nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonywanie przez ten organ na nowo, własnych ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 683/09).

Do tego zaś de facto, zmierzały wywody prezentowane w zaskarżonej decyzji przez Prezesa ARiMR w kwestii oceny okoliczności faktycznych związanych z zagadnieniem posiadania przez J. Z. spornej działki rolnej, które jest zagadnieniem istotnym i podstawowym z punktu widzenia przesłanek kwalifikowania do płatności do gruntów rolnych - zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatność przysługuje producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego; z kolei, z art. 21 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania "inkryminowanej" decyzji wynika, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004, jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu: 1) jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności; 2) na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności; z ust. 5 art. 21 tej ustawy wynika zaś, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności przejmujący wstępuje na miejsce przekazującego – w tym zaś kontekście, jak również w kontekście treści oświadczenia z dnia [...] grudnia 2009 r., podkreślić należy, że M. W., jako przejmujący o płatności te nie występował.

Wskazanego wyżej zagadnienia o charakterze podstawowym w sprawie, organ nadzoru nie uczynił przedmiotem analizy prowadzonej z perspektywy możliwości wystąpienia w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczna z dnia [...] grudnia 2007 r. rażącego naruszenia art. 80 k.p.a. tj. w aspekcie uwzględniającym przekroczenia granic swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Przedstawił natomiast, jak wyżej już to wskazano, własną wizję i ocenę stanu faktycznego, które zaprezentowane zostały na podstawie materiału dowodowego istniejący w dacie zakończenia postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym. W tym też kontekście podkreślić należy, że jakkolwiek wykazanie w postępowaniu nadzorczym rażącego naruszenia prawa przy stosowaniu przepisu zakładającego ocenność w wyrażaniu stanowiska przez organ właściwy do rozpoznania sprawy, jest teoretycznie możliwe, to jednak jest równocześnie zabiegiem niezwykle trudnym i wymagającym szczególnie wnikliwego, wyczerpującego i właściwie ukierunkowanego uzasadnienia, którego nie przedstawiono w konkretnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.