Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1702/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 237
journal: Dz.U. 2020 poz 1320
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
article: Par. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 109 poz 704
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 23 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania pracodawcy do usunięcia stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Okręgowy Inspektor Pracy (dalej: OIP) decyzją z dnia 23 września 2021 r. nr [...], [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1251 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej Firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B w zakresie punktu 1 nakazu, utrzymał w mocy pkt 1 nakazu Inspektora Pracy z dnia [...] 2021 r. nr [...] przedmiocie zobowiązania pracodawcy do usunięcia stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Po przeprowadzonych w dniach 9, 11, 14, 21, 25 czerwca oraz 2 lipca 2021r. kontroli w Firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B, zakończonej protokołem kontroli z dnia 2 lipca 2021 r. nr rej. [...] Inspektor Pracy wydał decyzję administracyjną nazwaną nakazem z dnia 8 sierpnia 2021 r. nr rej. [...], zawierający 12 punktów nakazowych dotyczących szeregu obowiązków związanych z bhp. Na mocy ww. nakazu zobowiązano m.in. w pkt 1 pracodawcę do zorganizowania służby bezpieczeństwa i higieny pracy zgodnie z wymogami prawa, tj. do zatrudnienia w niej co najmniej 1 pracownika służby bhp na każdych 600 pracowników. Na zrealizowanie powyższego obowiązku, organ wyznaczył termin do 30 listopada 2021 r.

Jako podstawę prawną w zakresie punktu 1 decyzji wskazano na art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1251), art. 23711 ustawy z dnia 26 czerwca 19974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320 ze zm. z 2018 r. poz. 2432) oraz § 1 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. Nr 109, poz. 704 ze zm. z 2004 r. Nr 246, poz. 2468 oraz wynikające z 2005 r. Nr 117, poz. 986, dalej: "rozporządzenie").

Organ wskazał, że strona skarżąca zatrudniała łącznie, na dzień kontroli, 2.194 pracowników w 96 sklepach prowadzonych pod nazwą "[...]". Dodatkowo ustalono, że pracodawca utworzył w spółce służbę bhp, w której zatrudnił 2 pracowników w pełnym wymiarze czasu pracy. Jedna z tych osób zatrudniona była na podstawie umowy o pracę zawartej na czas określony (na okres od 1.04.2020 r. do 31.03.2022 r.) w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku starszego inspektora ds. bhp a druga z tych osób zatrudniona była na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony na stanowisku specjalisty ds. bhp. Z ustaleń kontroli wynikało ponadto, że ww. osoby zatrudnione w służbie bhp wykonują swoje obowiązki na terenie województwa małopolskiego, podkarpackiego, świętokrzyskiego i mazowieckiego.

Od powyższej decyzji odwołanie do Okręgowego Inspektoratu Pracy wniosła strona skarżąca, domagając się uchylenie decyzji w zakresie punktu 1. Wskazała, że możliwość wydania nakazu, o którym mowa w art. 237 § 4 Kodeksu pracy zachodzi jedynie wtedy, gdy uzasadnione to jest stwierdzonymi zagrożeniami zawodowymi u pracodawcy. W ocenie strony skarżącej normy bhp są skrupulatnie przestrzegane, a zwiększenie zatrudnienia w sektorze bhp nie wpłynie na poprawę warunków pracy, a jedynie obciąży pracodawcę finansowo poprzez wygenerowanie kosztów zatrudnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy wydał opisaną na wstępie decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podane przez Inspektora Pracy w decyzji w pkt 1, podstawy prawne ustanawiają minimalną liczebność służby bhp w odniesieniu do liczby zatrudnianych w zakładzie pracowników. Bowiem z § 1 ust. 4 rozporządzenia wynika, że pracodawca zatrudniający ponad 600 pracowników zatrudnia w pełnym wymiarze czasu pracy co najmniej 1 pracownika służby bhp na każdych 600 pracowników. Oznacza to, że pracodawca zatrudniający ponad 600 pracowników jest zobowiązany zatrudnić co najmniej po 1 wykwalifikowanym pracowniku etatowym służby bhp w pełnym wymiarze czasu pracy na każde 600 pracowników i 1 pracownika takiej służby w wymiarze czasu pracy odpowiadającym realnym potrzebom na każde następne rozpoczęte 600 pracowników. Przy ustalaniu liczebności służby bhp pod uwagę brana jest liczba wszystkich zatrudnionych osób w zakładzie pracy.

W swoich rozważaniach Okręgowy Inspektor Pracy, nie podzielił argumentów strony skarżącej, że Inspektor pracy błędnie zastosował art. 237 § 4 Kodeksu pracy w sytuacji braku stwierdzenia zagrożeń zawodowych. W ocenie Organu II instancji wskazany powyżej przepis może być podstawą decyzji Inspektora pracy nakazującej utworzenie służby bhp, albo zwiększenie liczby pracowników tej służby niejako ponad obowiązujące minimum. Dodatkowo wskazano, że pkt 1 decyzji obejmuje podstawowy zakres zatrudnienia pracowników służby bhp wymagany przepisem § 1 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie służby bhp.

Na powyższą decyzję strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj.;

a) art. 23711 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks Pracy oraz § 1 ust 1 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. nakazanie innego zorganizowania służby bezpieczeństwa i higieny pracy niż ten funkcjonujący w Spółce Firma [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B, w sytuacji gdy spełnia on swoje funkcje, tj. zapewnia właściwą formę ochrony przed potencjalnymi zagrożeniami zawodowymi;

b) § 1 ust. 4 rozporządzenia z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służb bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez niewłaściwe uznanie, iż skarżący jest zobowiązany zatrudnić w pełnym wymiarze czasu pracy co najmniej jednego pracownika służby bhp na każdych 600 pracowników, w sytuacji gdy przepis ten wyraźnie mówi się o konieczności zatrudnienia pracowników w taki sposób aby wypełniane były normy zapewniane przez przepisy dotyczące bezpiecznych i higienicznych warunków pracy;

2. przepisów prawa procesowego tj.:

a) art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, tj. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w kwestii zbadania systemu funkcjonującego w Spółce Firma [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B, który w ocenie skarżącej jest wystarczający do zapewnienia właściwej formy ochrony przez potencjalnymi zagrożeniami zawodowymi,

b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie,

c) art. 155 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, interesu społecznego lub zasad współżycia społecznego,

Mając powyższe zarzuty na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji w zakresie punktu 1 nakazu, umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości prowadzonego przez Okręgowego Inspektora Pracy oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), ze względu na konieczność jej rozpoznania, a także uwzględniając aktualną sytuację epidemiczną, jak również brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 23 września 2021r. na mocy której utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję nr 1 Inspektora Pracy (punkt 1 nakazu) w zakresie nakazu z dnia 08 sierpnia 2021r., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy Kodeksu pracy (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1320 z późn. zm.), zwanego dalej k.p.

Zgodnie z art. 23711 § 1 k.p. pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, zwaną dalej "służbą bhp", pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, zaś pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy. Pracodawca posiadający ukończone szkolenie niezbędne do wykonywania zadań służby bhp może sam wykonywać zadania tej służby, jeżeli:

1) zatrudnia do 10 pracowników albo

2) zatrudnia do 50 pracowników i jest zakwalifikowany do grupy działalności, dla której ustalono nie wyższą niż trzecia kategorię ryzyka w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.

Zgodnie z kolei z § 2 wyżej wskazanego przepisu pracodawca - w przypadku braku kompetentnych pracowników - może powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy. Pracownik służby bhp oraz pracownik zatrudniony przy innej pracy, któremu powierzono wykonywanie zadań służby bhp, o którym mowa w § 1, a także specjalista spoza zakładu pracy powinni spełniać wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania zadań służby bhp oraz ukończyć szkolenie w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy dla pracowników tej służby.

Z kolei na podstawie § 5 art. 23711 k.p. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 109, poz. 704 z późn. zm.). Zgodnie z jego § 1 ust. 1 służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, zwaną dalej "służbą bhp", stanowią wyodrębnione komórki organizacyjne jednoosobowe lub wieloosobowe. Dalej w kolejnym ustępie stwierdzono, że liczbę pracowników służby bhp ustala, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, pracodawca, biorąc pod uwagę stan zatrudnienia oraz występujące w zakładzie warunki pracy i związane z nimi zagrożenia zawodowe, a także uciążliwości pracy. Z kolei ust. 3 § 1 tegoż rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że pracodawca zatrudniający od 100 do 600 pracowników tworzy wieloosobową lub jednoosobową komórkę albo zatrudnia w tej komórce pracownika służby bhp w niepełnym wymiarze czasu pracy. Następnie prawodawca wskazał, że pracodawca zatrudniający ponad 600 pracowników zatrudnia w pełnym wymiarze czasu pracy co najmniej 1 pracownika służby bhp na każdych 600 pracowników (ust. 4 §1 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie punktem spornym jest fakt zobligowania skarżącej spółki do zatrudnienia co najmniej 1 pracownika służby bhp na każdych 600 pracowników. Skarżący w sumie w 96 sklepach zatrudnia 2194 pracownik, co zostało stwierdzono stosownym, podpisanym przez skarżącego protokołem. Ze stanu faktycznego wynika, że skarżący utworzył zakładową służbę bhp. W służbie tej zatrudnia 2 pracowników w pełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem skarżącego powołany wyżej §1 ust. 4 rozporządzenia w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy nie ma charakteru bezpośrednio zobowiązującego, ale wyznacza jedynie pewna sferę powinności, a generalnym celem przepisów w zakresie bhp jest zapewnienie efektywności w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i higienicznych warunków pracy. Zdaniem skarżącej spółki ta efektywność jest zagwarantowana przy zatrudnieniu jedynie 2 pracowników służby bhp.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej spółki. Na wstępie należy stwierdzić, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że nie powinno budzić wątpliwości, że art. 23711 § 1 k.p. przewiduje dwie sytuacje regulując odmiennie obowiązki pracodawców w przedmiotowej materii. Mianowicie różnicuje je w zależności od liczby zatrudnionych pracowników. Zatrudniając więcej niż 100 pracowników obowiązek ten materializuje się poprzez nakaz utworzenia służby BHP, zaś zatrudniając mniejszą liczbę pracowników obowiązkiem pracodawcy jest powierzenie wykonywania zadań służby BHP pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy albo wykonywanie tych zadań osobiście przy spełnieniu określonych warunków. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość powierzenia wykonywania zadań służby BHP specjalistom spoza zakładu pracy - w przypadku braku kompetentnych pracowników - została przewidziana przez art. 23711 § 2 k.p. wyłącznie w odniesieniu do pracodawców zatrudniających mniej niż 100 pracowników (wyrok NSA z 13.12.2017 r., I OSK 361/16, LEX nr 2431173). Sąd prawidłowo skarżąca spółka działając jako pracodawca zakładową służbę bhp.

Wskazana regulacja w kodeksie pracy nie zawiera natomiast ściśle określonej ilości pracowników, którzy powinni zostać zatrudnieni w ramach służby bhp. Także nie ma takiej normy w dyrektywie nr 89/391/EWG w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy. Jej art. 7 ust. 1 przewiduje jedynie, że bez uszczerbku dla zobowiązań określonych w art. 5 i 6 pracodawca powinien wyznaczyć jednego lub kilku pracowników celem zapewnienia odpowiedniego stopnia ochrony i zapobiegania zagrożeniom podczas pracy w ramach przedsiębiorstwa i/lub zakładu. Stąd w gestii państw Członkowskich pozostało szczegółowe uregulowanie tego zagadnienia.

W rozporządzeniu w sprawie służby i bezpieczeństwa pracy wyraźnie wskazuje się natomiast, że pracodawca zatrudnia, a nie że "powinien zatrudnić". Nie jest więc ten przepis ukształtowany jako powinność zależna od określonych przesłanek, ale jako bezpośredni nakaz podjęcia określonych kroków. Tak tez przepis ten jest interpretowany w orzecznictwie Sądów Administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12.10.2011 r., II SA/Wa 937/11, LEX nr 1043943). W powołanym orzeczeniu podkreślono, iż w przepisie tym wyraźnie mówi się o konieczności zatrudnienia pracowników.

W doktrynie (E. Ura [w:] Komentarz do rozporządzenia w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy [w:] Prawo pracy. Rozporządzenia. Komentarz, red. K. W. Baran, Warszawa 2020, § 1) jednoznacznie wskazuje się, że "przy ustalaniu liczebności służby bhp pod uwagę brana jest liczba wszystkich zatrudnionych osób w zakładzie pracy, a nie liczba etatów. Bez znaczenia jest tu wewnętrzna struktura organizacyjna zakładu pracy, a więc, czy jest to zakład jedno- czy też wielooddziałowy. Jeśli poszczególne oddziały (wydziały, filie) nie posiadają statusu odrębnego pracodawcy, sumowana jest liczba wszystkich zatrudnionych w nich pracowników, wraz z tzw. centralą, co daje łączną liczbę zatrudnionych pracowników u danego pracodawcy". Ze stanowiskiem tym koresponduje orzecznictwo sadów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 22.04.2015 r., II SA/Po 1264/14, LEX nr 1760480). Takie też stanowisko prezentuje Sąd rozpoznający niniejsza sprawę. Stąd organ administracyjny nie naruszył prawa rozpoznając niniejsza sprawę. Regulacja prawna ma bowiem charakter sztywny i nie podlega w tym zakresie wartościowaniu. Co najwyżej, kwestii regulacji w zakresie ilości zatrudnionych pracowników w ramach służby bhp, w sytuacji rozproszenia działalności pracodawcy w wielu placówkach, może być postulatem skierowanym do ustawodawcy.

Zdaniem Sądu nie doszło również w niniejszej sprawie do naruszenia reguł procedury administracyjnej, to jest art. 7, 77§1 k.p.a. Organ bowiem wszechstronnie zebrał cały materiał dowodowy oraz wyjaśnił sprawę, co znalazło potwierdzenie w wydanej decyzji.

Stąd, mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.