Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 99/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2, art. 30,20
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 6-10, art. 61 par. 4, art. 64 par. 2, art. 107 par. 1 i 3, art. 140,110
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skarg Instytutu [...] z siedzibą w K. i Wyższej Szkoły [...] w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wpisu o postawienie szkoły w stan likwidacji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...] powołując art. 30 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 1991 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru uczelni niepaństwowych (Dz. U. Nr 12, poz. 53) – zarządził dokonanie w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych, w części dotyczącej uczelni działających do dnia 31 sierpnia 2005 r. na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 96, poz. 590 ze zm.) pod liczbą porządkową [...], pod którą wpisana została Wyższa Szkoła [...] w K.:

w rubryce drugiej – wpisu w brzmieniu "[...] r.";

w rubryce trzeciej – wpisu w brzmieniu "Wyższa Szkoła [...] w K. w likwidacji z siedzibą w K.";

w rubryce ósmej – wpisu w brzmieniu "Na mocy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (...) dniem rozpoczęcia likwidacji jest 19 października 2006 r.). Uzasadniając decyzję Minister wskazał, że w dniu [...] października 2006 r. upłynął termin ważności zezwolenia na utworzenie uczelni, wydanego w dniu [...] października 2001 r. przez Ministra Edukacji Narodowej na okres pięciu lat. W związku z tym na mocy art. 26 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym uczelnia postawiona została w stan likwidacji z dniem, w którym pozwolenie na jej utworzenie wygasło.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2007 r. Uzasadniając to stanowisko Minister podał m.in., że Wyższa Szkoła [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2007 r. lub jej uchylenia zarzucając wydanie jej z naruszeniem ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister zauważył, że strona w większości przedstawionych we wniosku argumentów nawiązuje do zakończonego decyzją [...] marca 2004 r. postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenia uczelni wskazując, że zaskarżona decyzja wyklucza się z tą decyzją. Zdaniem strony pozwolenie nie mogło wygasnąć z mocy prawa skoro zostało ono wcześniej cofnięte.

Minister kierując się faktem, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył głównie postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia, a nie decyzji z [...] stycznia 2007 r. potraktował go jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2004 r. i decyzją z [...] stycznia 2008 r. odmówił wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2008 r. sygn. akt I S.A./Wa 577/08 uchylił decyzję z [...] stycznia 2008 r. Sąd podniósł, że sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych poprzez zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania. Zgodnie przepisami k.p.a. wznowić postępowanie można tylko w przypadku decyzji ostatecznej. Z akt sprawy wnika, że decyzja z [...] stycznia 2007 r. nie stała się ostateczna. Złożony został bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniesienie takiego wniosku otwiera drogę do ponownego rozpoznania sprawy, tym samym nie została spełniona przesłanka zakończenia sprawy ostateczną decyzją. "Wymieszanie" trybów stanowi naruszenie art. 145 k.p.a. i w konsekwencji skutkuje uchyleniem decyzji. Sąd wskazał też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zupełnie nie odnosi się do przesłanek, na jakich oparto odmowę wznowienia postępowania, zawiera jedynie omówienie całego przebiegu postępowania. W tej sytuacji zachodzi potrzeba rozpatrzenia wniosku strony z dnia 6 lutego 2007 r. o ponowne rozpoznanie sprawy i zakończenie jej ostatecznym rozstrzygnięciem w zwyczajnym trybie postępowania.

Minister zauważył, że w sprawie doszło do zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania, w przypadku gdy wniesiony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uruchomił zwyczajny tryb załatwienia sprawy. Podniesiona przez stronę kwestia wydania decyzji z [...] marca 2004 r. oraz wszystkie wskazane zastrzeżenia co do cofnięcia pozwolenia były przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją o uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania w sprawie – decyzja z [...] września 2009 r. W tej sytuacji nie ma podstaw do odnoszenia się do argumentów i zarzutów strony wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a dotyczących decyzji z [...] marca 2004 r. W przedmiocie likwidacji uczelni faktycznie doszło do wydania dwóch wzajemnie wykluczających się decyzji. Nie jest bowiem możliwe wygaśnięcie pozwolenia, które wcześnie zostało cofnięte. Decyzja z [...] stycznia 2008 r. błędnie zakłada, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni zostało zakończone ostateczną decyzją.

Fakt wygaśnięcia pozwolenia z mocy prawa po upływie terminu jego ważności nie budzi wątpliwości, nawet jeżeli Minister faktycznie przyjął, że decyzja [...] marca 2004 r. jest ostateczna i poinformował o tym stronę. Wobec tego bezzasadny jest zarzut odnoszący się do zatajenia w zaskarżonej decyzji okoliczności cofnięcia pozwolenia.

Wydanie decyzji z [...] stycznia 2007 r. było konieczne w związku upływem ważności pozwolenia, dlatego też odniesiono się w niej jedynie do tego faktu.

Twierdzenie, że powyższa decyzja wydana została bez podstawy prawnej jest nieuzasadnione. Decyzja ta powołuje w podstawie prawnej art. 30 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i spełnione zostały warunki z art. 107 k.p.a. Wymieniona decyzja nie jest decyzją konstytutywną, tworzącą nowy stan prawny strony, nadającą określone prawa i obowiązki. Decyzja odnotowuje bowiem jedynie w rejestrze fakt postawienia uczelni w stan likwidacji z mocy prawa w związku z upływem terminu ważności pozwolenia. Fakt ten musi być następnie odnotowany w prowadzonym przez Ministra rejestrze (art. 26 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 30 ustawy zarządzenie wpisu, w rejestrze następuje na mocy decyzji administracyjnej i stosownie do tego przepisu Minister w dniu [...] stycznia 2007 r. wydał odpowiednią decyzję. W tej decyzji nie było konieczne wskazywanie innych faktów, bowiem rozstrzygnięcie oparte zostało o fakt, że podstawą był upływ terminu ważności pozwolenia na utworzenie uczelni.

Zarzut naruszenia art. 64 § 1 k.p.a. Minister uznał za słuszny. Faktycznie nie doszło do zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Należy jednak zauważyć, że wszczęcie postępowania stało się konieczne z mocy prawa a nie konsekwencją wydania decyzji z [...] marca 2004 r. Zgodnie z decyzją z [...] października 2001 r. pozwolenie na utworzenie uczelni zostało udzielone założycielowi na 5 lat. Założyciel uczelni wiedział o terminowości tego pozwolenia i tym samym o konieczności jego przyszłego przedłużenia. Założyciel będąc świadomy konsekwencji wynikających z art. 26 ust. 2 ustawy, powinien ubiegać się o jego przedłużenie i złożyć odpowiedni wniosek w tym zakresie.

Decyzja o udzieleniu pozwolenia na utworzenie uczelni wygasła, a strona nie wykazała jakiej konkretnej czynności nie mogła dokonać lub jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić. Dlatego też nie ma podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. III S.A./Kr 1055/08).

Strona błędnie interpretuje pojęcie pozwolenia na utworzenie uczelni i pozwolenie na jej działalność. Założyciel, uzyskując pozwolenie na utworzenie uczelni, otrzymuje uprawnienie do założenie uczelni i prowadzenia jej przez okres podany w decyzji udzielającej takiego pozwolenia. Wskazanie terminu pozwolenia oznacza, że uczelnia może działać wyłącznie przez okres jego ważności, tj. do dnia, w którym upływa termin wskazany w decyzji. W niniejszej sprawie nastąpiło to w dniu [...] października 2006 r. Określenie terminu w decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja wygasa z upływem terminu, na jaki została wydana.

Żadne przepisy, zarówno ustawowe jak i wykonawcze nie określają sposobu przedłużenia pozwolenia, formy i treści przedmiotowego wniosku oraz wysokości wnoszonych opłat, tak jak jest to uregulowane w przypadku utworzenia uczelni. Strona jako przykład przywołuje art. 20 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 maja 2006 r. w sprawie zakresu danych i informacji objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na utworzenia uczelni niepublicznej oraz sposobu pobierania i wysokości opłaty na wydatki związane z kosztami postępowania opiniodawczego. Wbrew twierdzeniom strony brak takich przepisów nie wskazuje jednak na urzędowy charakter wszczęcia przedmiotowego postępowania.

Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym wyraźnie przewiduje procedurę przedłużenie pozwolenia i określa jego warunki oraz sytuacje, w których pozwolenie to nie może zostać przedłużone. Zgodnie z art. 20 ust. 9 ustawy, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej, może przedłużyć pozwolenie na czas nieokreślony, jeżeli wszystkie prowadzone kierunki studiów uzyskały pozytywną ocenę kształcenia wydaną przez Państwową Komisję Akredytacyjną; na czas określony w pozostałych przypadkach. Wprawdzie przepisy ustawy nie określają wprost, czy jest to postępowanie wszczynane na wniosek czy z urzędu, to należy w tym przypadku posłużyć się pewną analogią do postępowania w sprawie utworzenia uczelni. Utworzenie uczelni niepublicznej, stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy, następuje na wniosek strony – przyszłego założyciela, dlatego też trudno wyobrazić sobie sytuację, w której przedłużenie ważności decyzji o pozwoleniu na utworzeniu uczelni, mające wpływ na dalsze działanie uczelni, ma nastąpić bez wniosku strony tej decyzji, czyli bez udziału i zaangażowania założyciela. Założyciel może bowiem zrezygnować z przedłużenia pozwolenia. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości fakt, że postępowanie w sprawie przedłużenia pozwolenia jest wszczynane wyłącznie na wniosek założyciela.

O tym, jakie informacje powinny być zawarte w takim wniosku i jakie dokumenty do niego dołączone pośrednio wynika z art. 20 ust. 12 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego odmawia przedłużenia pozwolenia, jeżeli w stosunku do założyciela zaistniała jedna z przesłanek określonych w ust. 5 i 6 powyższego przepisu. Minister aby mógł podjąć decyzję w sprawie pozwolenia musi mieć potwierdzenie, że nie zachodzi jakaś przesłanka z art. 20 ust. 5 i 6 ustawy (art. 20 ust. 12). Dlatego do wniosku o przedłużenie pozwolenia konieczne jest załączenie dokumentów umożliwiających weryfikację informacji, np. zaświadczenie o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego, zaświadczenia z Krajowego Rejestru Sądowego o niewpisaniu do rejestru dłużników niewypłacalnych, aktualnego odpisu Krajowego Rejestru Sądowego, zaświadczenia z urzędu skarbowego o niezaleganiu z podatkami, zaświadczenie o braku wymagalnych zobowiązań, wystawionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

Wbrew twierdzeniom strony, pism kierowanych do Ministerstwa w okresie od września 2005 r. do września 2006 r. nie można traktować za równoważne z wnioskiem o przedłużenie pozwolenia. Pisma te odnosiły się do toczącego się postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni. Trudno więc traktować ich treść za wyraz woli założyciela co do dalszego działania uczelni i przedłużenia pozwolenia.

Wszystkie zarzuty przedstawione we wniosku nie mają większego znaczenia na obecnym etapie omawianej sprawy. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na utworzenie Uczelni wygasła z dniem [...] października 2006 r., czyli z upływem terminu na jaki została wydana i tym samym została usunięta z obrotu prawnego. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 13 września 2002 r. sygn. akt I S.A. 531/02), wygaśnięcie zezwolenia z upływem terminu, na jaki zostało wydane, uznać należy z równoznaczne z faktem, iż uczelnia nie posiada ważnego zezwolenia i nie może legalnie działać, stąd niezbędna jest jej likwidacja. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OPS 2/01.

Decyzja udzielająca pozwolenia na utworzenie i działanie uczelni z upływem terminu na jaki została wydana, zostaje usunięta z obrotu prawnego. W związku z tym jakakolwiek jej zmiana po upływie terminu jej ważności jest niedopuszczalna. Zgodnie ze stanowiskiem NSA (wyrok I S.A./Wa 531/02) nie jest możliwa dokonanie zmiany decyzji, która nie istnieje w obowiązującym porządku prawnym.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Instytut [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. oraz Wyższa Szkoła [...] w K. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2007 r. ewentualnie o ich uchylenie jako sprzecznych z przepisami art. 26 ust. 2 i art. 30 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 6-10, art. 61 § 4, art. 64 § 2, art. 107 § 1 i 3 oraz 110 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skarg podano m.in., że zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy prawnej. W treści wyrzeczenia zostały podane jedynie przepisy art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 w postępowaniu odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W związku z tym w treści wyrzeczenia zaskarżonej decyzji powinny być wskazane zarówno przepisy prawa materialnego jak i formalnoprawne. Z uwagi na brak wskazania w zaskarżonej decyzji podstaw jej wydania, wynikających z przepisów prawa materialnego, decyzja ta nie może się ostać i powinna być uchylona.

Wyższa Szkoła [...] podniosła, że nie zostało jej doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, w której została wydana zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z Ministra z [...] stycznia 2007 r. Brak takiego zawiadomienia uniemożliwił skarżącej uczestniczenie w tym postępowaniu.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei w myśl art. 61 § 1 i 4 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu a o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 96, poz. 590 ze zm.) ani też ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym nie wskazują, czy ewentualne postępowanie administracyjne w sprawie przedłużenia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej może być wszczęte na wniosek czy też z urzędu. Jedynie przepis art. 20 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym mówi o wszczęciu postępowania na wniosek, a przepisy ust. 9-12 tego artykułu kwestię tę pomijają. Powyższe wskazuje, że postępowanie w sprawie przedłużenia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej wszczyna się z urzędu. W odróżnieniu od wniosku o udzielenie pozwolenia na utworzenie uczelni przepisy ustawy lub rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 maja 2006 r. nie precyzują w żadnej mierze formy i treści wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie przedłużenia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej. Myli się organ twierdząc, że można na zasadzie analogii stosować do postępowania o przedłużenie pozwolenia na prowadzenie uczelni stosować przepisy, które stanowią podstawę wydania pierwotnego pozwolenia na utworzenie uczelni. Błędne jest również stanowisko organu, że art. 20 ust. 12 Prawa o szkolnictwie wyższym wymienia dokumenty, które powinien zawierać wniosek o przedłużenie pozwolenia na prowadzenie uczelni. Na podstawie tego przepisu organ ma zbadać, czy w stosunku do założyciela uczelni nie zachodzą przesłanki określone art. 20 ust. 5 i 6 ustawy. Żaden przepis ustawy nie określa treści i zawartości wniosku o przedłużenia pozwolenia na prowadzenie uczelni.

Jeżeli nawet wszczęcie postępowania w sprawie przedłużenie pozwolenia na utworzenie uczelni następowałoby na wniosek, a nie z urzędu, to organ taki wniosek przed upływem terminu wygaśnięcia pozwolenia otrzymał i zobowiązany był do jego rozpatrzenia – pisma składane od września 2005 r. do września 2006 r. i w późniejszym okresie. Oświadczenia zawarte w tych pismach winny być jednoznacznie potraktowane jako wniosek o dalsze funkcjonowanie uczelni, o ile takowy winien być w ogóle w niniejszej sprawie składany.

Szereg czynności podejmowanych przez założyciela i uczelnię w połowie 2006 r. (a więc przed upływem terminu ważności pozwolenia) jednoznacznie wskazuje na wolę dalszego prowadzenia Uczelni. Takie stanowisko założyciela i uczelni zobowiązywało organ do przeprowadzenia postępowania o przedłużenie prowadzenia uczelni. Jednak organ nie prowadził takiego postępowania uważając, że nie ma już pozwolenia, a zatem nie czego przedłużać. Pierwotne postępowanie o udzielenie pozwolenia z całą pewnością winno być przeprowadzone na wniosek, jednak postępowanie o przedłużenie pozwolenia ma inny charakter.

Zdaniem skarżących w roku 2006 r. organ zobowiązany był przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie przedłużenia pozwolenia i dopiero po prawomocnym i ostatecznym zakończeniu tego postępowania mógł podejmować decyzję w sprawie wszczęcia likwidacji lub ujawnienia tej okoliczności w rejestrze.

Nawet gdyby przyjąć, że postępowanie w sprawie przedłużenia pozwolenia na prowadzenie uczelni co do zasady wszczynane byłoby na wniosek, to w tej sprawie zasadnym było zastosowanie przepisu art. 61 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony; organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony.

Odpowiadając na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał m.in., że w dniu [...] października 2006 r. upłynął termin ważności pozwolenia na utworzenie uczelni. W związku z tym na mocy art. 26 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym uczelnia została postawiona w stan likwidacji z dniem, w którym pozwolenie na utworzenie uczelni wygasło. Pismem z dnia 29 grudnia 2006 r. założyciel został poinformowany o postawieniu uczelni stan likwidacji oraz pouczony o możliwości zapoznania się, stosownie do art. 10 k.p.a. ze zgromadzonym w sprawie materiałem i wypowiedzenia się co do jego treści.

Twierdzenie skarżącego, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej jest nieuzasadnione. Wprawdzie decyzja z [...] listopada 2009 r. w podstawie prawnej wskazuje wyłącznie przepisy prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 k.p.a., to jednak brak w osnowie decyzji przepisów prawa materialnego nie stanowi wady formalnej decyzji i nie powinno skutkować jej uchyleniem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister odnosi się do przepisów prawa materialnego wskazując, jakie przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym stały się podstawą zarówno decyzji z 4 stycznia 2007 r., jak i decyzji z [...] listopada 2009 r. Uzasadnienie decyzji jest jej integralną częścią i nawet jeżeli pewne elementy rozstrzygnięcia zostają przeniesione do uzasadnienia, to nie można dopatrywać się w takim wypadku jej wadliwości.

Brak jest w przepisach k.p.a. podstaw do ponownego zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania administracyjnego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zwłaszcza, że postępowanie wszczęte na skutek złożenia takiego wniosku nie stanowi odrębnego postępowania. Skarżący w niniejszej sprawie wiedział o konieczności przeprowadzenia postępowania odwoławczego i wydania decyzji z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie uchylający decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r.

Prawo o szkolnictwie wyższym wyraźnie przewiduje procedurę przedłużenia pozwolenia, określając jego warunki oraz sytuacje, w których nie może zostać ono przedłużone. Wprawdzie przepisy ustawy nie określają wprost, czy jest to postępowanie wszczynane na wniosek czy z urzędu, należy jednak posłużyć się pewną analogią do postępowania w sprawie utworzenia uczelni.

Pism kierowanych do Ministerstwa w okresie od września 2005 r. do września 2006 r. nie można uznać za równoważne z wnioskiem o przedłużenie pozwolenia. Pisma te odnosiły się do toczącego się wówczas postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skargi jako niezasadne podlegały oddaleniu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylając decyzję na tej podstawie prawnej będzie musiał wykazać, ze gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuca się decyzjom Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego naruszenie prawa materialnego - art. 26 ust. 2 i art. 30 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz prawa procesowego - art. 6-10, art. 61 § 4, art. 64 § 2, art. 107 § 1 i 3 oraz 110 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naruszenie prawa materialnego, stosownie do powołanego wyżej przepisu, aby skutkowało uwzględnieniem skargi musiało mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd takiej zależności nie stwierdził.

Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym utworzenie uczelni niepublicznej oraz uzyskanie przez nią uprawnień do prowadzenia studiów wyższych na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia wymaga pozwolenia ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Kolejny przepis tego artykułu (ust. 3) stanowi o treści decyzji o pozwoleniu na utworzenie uczelni. Pozwolenie powinno określać założyciela uczelni, jej nazwę, siedzibę, prowadzone kierunki studiów i poziom kształcenia, a także minimalną wielkość i rodzaj środków majątkowych, które założyciel jest obowiązany przeznaczyć na jej utworzenie i funkcjonowanie.

Powyższe oznacza, że aby Minister mógł podjąć decyzję w sprawie przedłużenia pozwolenia, musi mieć potwierdzenie, iż nie zachodzą przeszkody do jej dalszego funkcjonowania określone w art. 20 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i czy uczelnia jak i jej założyciel w dalszym ciągu spełniają warunki umożliwiające kontynuację działalności zgodnie z ustawą. Uregulowania wynikające z powołanego wyżej przepisu, choć nie wprost, jednak wskazują na konieczność uzyskania decyzji o przedłużeniu pozwolenia na wniosek, który stanowi podstawę dla Ministra do przeprowadzenia postępowania w sprawie dotychczasowej działalności uczelni i jej założyciela. Żaden przepis art. 20 ustawy nie przewiduje możliwości działania organu w takiej sprawie z urzędu. Skoro przepisy art. 20 ust. 11 i 12 określają przyczyny odmowy przedłużenia pozwolenia, to tym samym nakładają na organ obowiązek badania przesłanek uzasadniających przedłużenia pozwolenia. W związku z tym nie sposób przyjąć, że kwestie uregulowane w powołanych przepisach i w ust. 5 i 6, do których odsyła ust. 12 będą przez organ badane z urzędu, bez udziału zainteresowanych i bez wyrażania przez nich oczywistej woli co do kontynuacji działalności uczelni po upływie okresu, na jaki wydane zostało pierwsze pozwolenie. Należy dodać, że wobec braku uregulowań co do treści decyzji o przedłużeniu pozwolenia, przesłanki do jego wydania są takie same jak przy wydawaniu pierwszego pozwolenia z tym, że przedłużenie wymaga zasięgnięcia opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Ze sformułowania przepisu art. 20 ust. 9 i 10 ustawy wynika fakultatywny charakter decyzji o przedłużeniu pozwolenia, co tym bardziej wskazuje na działanie organu na wniosek uprawnionego podmiotu wyrażającego wolę kontynuowania dotychczasowej działalności. Przedłużenie pozwolenia nie jest kontynuacją dotychczasowego, lecz wymaga też oceny dotychczasowej działalności uczelni, w tym na podstawie opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej.

Za tym, że pierwsze pozwolenie nie uprawnia organu do działania z urzędu w sprawie przedłużenia pozwolenia przemawia też art. 20 ust. 8 ustawy, według którego pierwsze pozwolenie wydaje się na okres pięciu lat. Określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na który została wydana. Dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonego w czasie zachowań jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje obowiązywać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy). Termin, jako dodatkowy element decyzji, może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki płynące z decyzji (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. OPS 2/01). Powyższe również wskazuje, że w sprawie przedłużenia pozwolenia, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uprawniony jest do działania wyłącznie na wniosek. Dlatego też jako prawidłowe ocenia Sąd stanowisko Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, iż pism skarżących składanych w okresie od września 2005 r. do września 2006 r. nie można uznać za wniosek o przedłużenie pozwolenia, zwłaszcza że odnosiły się one do postępowania i decyzji w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni.

Jak już zauważono uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, innego niż dającego podstawę do wznowienia postępowania, następuje gdy sąd stwierdzi, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznający tę sprawę Sąd takiego istotnego wpływu na wynik sprawy nie stwierdził. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący aktywnie uczestniczyli w postępowaniu tak w sprawie cofnięcia pozwolenia jak i w sprawie objętej decyzją z [...] stycznia 2007 r. i w skardze nie wykazali, że naruszenie powołanych w niej przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji, lecz tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Powołany w uzasadnieniu skargi art. 140 k.p.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organem odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak, że organ drugiej instancji z powodu niepowołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego, lecz tylko te, które stanowiły podstawę do jego działania naruszył przepisy postępowania i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że skoro Minister decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2007 r., to zaakceptował przedstawione w niej stanowisko także w zakresie przytoczonej w niej podstawy prawnej – przepisów art. 30 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 1991 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru uczelni niepaństwowych.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.