Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 202/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ulgi podatkowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Określono, że zaskarżony akt nie może być wykonany
Powołane przepisy: article: art, 28 ust. 2, 3 i 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 9 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. J. (dalej: wnioskodawca, skarżący) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym:

wnioskiem z dnia 25 lipca 2013 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu o umorzenie całości należności z tytułu nieopłaconych składek, w tym należności za pracowników. Motywując wniosek skarżący wskazał, że umorzenie należności może mieć miejsce w sytuacji całkowitej nieściągalności, w szczególności, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności. Podniósł, że w jego przypadku nastąpiła całkowita nieściągalność, gdyż nie posiada on żadnych środków, by dokonać jakiejkolwiek spłaty należności. Zaznaczył, że jest osobą schorowaną, ze stwierdzoną epilepsją. Ponadto wskazał, że spełnia przesłanki pozwalające na umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności, ze względu na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorą matką, wobec której orzeczono o znacznym stopniu niepełnosprawności i która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Z tego względu skarżący nie tylko nie ma możliwości uzyskiwania dochodu (pomimo prób znalezienia pracy), ale również opłacenie należności pozbawiłoby go i jego matkę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podsumowując, skarżący poniósł, że jest osobą niewypłacalną, której stan zdrowia nie pozwala na jakiekolwiek wpłaty. Od pięciu lat jest osobą bezrobotną, bez żadnych dochodów, a znalezienie pracy jest utrudnione z racji konieczności opieki nad członkiem rodziny. Jego niewypłacalność nie wynika ze złej woli lecz z okoliczności na które nie ma wpływu. Jednocześnie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08.11.2007 r. II GSK 244/07, skarżący stwierdził, że możliwość umorzenia dotyczy nie tylko składek opłacanych na własne ubezpieczenie. Do wniosku dołączono szereg dokumentów, między innymi dokumentację medyczną potwierdzająca stan zdrowia skarżącego i jego matki, orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego i jego matki – A. J., oświadczenie o dochodach, aktualny wykaz majątku, oświadczenie o stanie majątkowym, zaświadczenie z powiatowego urzędu pracy.

Dodatkowo w toku postępowania skarżący, na żądanie organu, przedłożył do akt sprawy: kserokopię zaświadczenia REGON, kserokopię decyzji o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej, kserokopię zaświadczenia wydanego przez Powiatowy Urząd Pracy o zarejestrowaniu skarżącego jako osoby bezrobotnej, informację, że skarżący samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, kserokopie decyzji MOPR o przyznaniu zasiłków oraz liczne dowody dokumentujące posiadane przez skarżącego zobowiązania w bankach i instytucjach prywatnych.

Decyzją z dnia 19 września 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) -/dalej: u.s.u.s./ Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w kwocie ogółem 43.394,60 zł, obejmującej:

I. składki własne podatnika, w wysokości 35.605,60 zł, w tym: na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od lutego 2002 r. do maja 2004 r. w łącznej kwocie 27.993,09 zł, (z tytułu składek - 12.324,09 zł i odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 26.07.2013 r. - 15.669,00 zł), na ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2002 r. do maja 2004 r. w łącznej kwocie 5.247,52 zł, (w tym: składki - 2.348,52 zł i naliczone odsetki 2.899,00 zł) oraz na Fundusz Pracy i FGŚP za okres od grudnia 2002 r. do maja 2004 r., w łącznej kwocie 2.364,99 zł, (w tym składki -1.039,99 zł i naliczone odsetki 1.325,00 zł),

II. odsetki za zwłokę w części finansowanej przez ubezpieczonych, w wysokości ogółem 7.789,00 zł, w tym: na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od listopada 2002 r. do czerwca 2003 r. w wysokości 5.743,00 zł oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2002 r. do czerwca 2003 r. w wysokości 2.046,00 zł.

Odnosząc się natomiast do należności z tytułu składek w części finansowanych przez ubezpieczonych, organ decyzją nr [...] z dnia 19 września 2013 r., na podstawie art. 30 u.s.u.s., umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości merytorycznego rozpoznania w przedmiocie umorzenia zaległości dotyczących zatrudnionych pracowników.

W uzasadnieniu decyzji nr [...] organ wskazał, że R. J. prowadził działalność gospodarczą i był płatnikiem składek w okresie: od 01.01.1999 r. do 29.04.1999 r. i od 07.05.2002 r. do 16.05.2004 r. W okresie tym nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 46 i 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., zalegając z zapłatą należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Poddając ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ uznał, że w przypadku wnioskodawcy nie wystąpiła całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wskazał, że wobec płatnika Naczelnik Urzędu Skarbowego wdrożył postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 08/2002 r. do 05/2004 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od 01/2003 r. do 04/2004 r. oraz na FPiFGŚP za okres od 12/2002r. do 04/2004 r. Zobowiązany w dniu 18.01.2013 r. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551) - /dalej jako ustawa abolicyjna/, co skutkowało zawieszeniem prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Stwierdzono zatem, że na dzień wpływu wniosku organ egzekucyjny nie dowiódł nieskuteczności egzekucji. Tym samym, zdaniem organu, w zaistniałej sytuacji nie jest możliwe stwierdzenie czy w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie odzyska się w przyszłości całości bądź części zobowiązania składkowego.

Sytuację skarżącego oceniono również przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., z którego wynika, że umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić również w uzasadnionych przypadkach, nawet pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te sprecyzowane zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – dalej jako: [rozporządzenie]. W tej kwestii organ wyjaśnił, że chodzi w nim o sytuacje szczególne, wobec zaistnienia których uregulowanie wymaganych należności pozbawiłoby wnioskodawcę i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub zaistnienie innych nadzwyczajnych okoliczności (przewlekła choroba uniemożliwiająca uzyskiwania dochodów, powstanie strat z przyczyn niezawinionych), które w praktyce uniemożliwiają pokrycie powstałych zaległości.

Organ przedstawił zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy, z którego wynikało, że skarżący z dniem 17 maja 2004 r. zlikwidował pozarolniczą działalność gospodarczą i od 10 grudnia 2008 r. zarejestrowany jest jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Podkreślono, że dług skarżącego dotyczy lat 2002-2004, po tym okresie skarżący podejmował pracę, z której otrzymywał wynagrodzenie, nie regulując zadłużenia wobec ZUS. W oparciu oświadczenie skarżącego ustalono, że jedynym dochodem jakim aktualnie dysponuje skarżący jest zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 100,00 zł oraz zasiłek okresowy z powodu bezrobocia przyznany przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Opolu na okres od 01.07.2013 r. do 31.12.2013 r. w kwocie 271,00 zł miesięcznie. Z ustaleń organu wynikało również, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a na jego majątek składają się jedynie rzeczy osobiste oraz "drobne" przedmioty codziennego użytku (obuwie, odzież, zegarek na rękę, telewizor, wędka z kołowrotkiem) o szacunkowej wartości około 500,00 zł. Zobowiązany jest osobą schorowaną, co potwierdza przedłożona dokumentacja medyczna. Ponadto, Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu ustalił R. J. lekki stopień niepełnosprawności, który ma charakter okresowy (orzeczenie wydano na okres od 22.12.2010 r. do dnia 25.02.2015 r.). Nadto konieczność sprawowania opieki nad matką - A. J., która jest przewlekle chora oraz niezdolna do samodzielnej egzystencji, w znaczny sposób utrudnia mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Podkreślono przy tym, że skarżący nie dostarczył żadnych faktur i rachunków dotyczących ponoszonych kosztów leczenia (zarówno swojej osoby, jak i chorej matki). Ustalono także, że skarżący posiada liczne zobowiązania w bankach (K. S.A., B. S.A.), firmach (A. Sp. z o.o., P. S.A.) oraz instytucjach (S). Według pisma z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców z 07.08.2013 r., dłużnik jest właścicielem samochodu osobowego marki FORD, rok produkcji 1991, który jednakże nie stanowi wartości rynkowej. Organ zaznaczył, że w oświadczeniu o stanie majątkowym wnioskodawca oświadczył, że nie posiada majątku nieruchomego i ruchomego, gospodarstwa rolnego oraz środków finansowych. Z kolei Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu zawiadomił Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że w/wym. figuruje w rejestrze podatników, prowadzonym przez urząd. Niemniej jednak za lata 2010-2012 nie złożył zeznań podatkowych. Na dzień 02.08.2013 r. skarżący nie zalega w zobowiązaniach podatkowych.

Analizując zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, że iż nie kwestionuje trudnej sytuacji finansowej skarżącego, o czym świadczy otrzymanie przez niego pomocy z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu (dalej MOPR) w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 100,00 zł oraz zasiłek okresowy z powodu bezrobocia, na okres od 01.07.2013 r. do 31.12.2013 r. w kwocie 271,00 zł miesięcznie. Podkreślił jednak, że trudności finansowe zobowiązanego, nie mogą stanowić podstawy do automatycznego umorzenia należności i podkreślił uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu. Ponadto, zdaniem organu, istnieje realna szansa na podjęcie przez skarżącego w przyszłości zatrudnienia, gdyż posiada on lekki stopień niepełnosprawności. Tym samym, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki o których mowa w § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia.

Dalej Zakład stwierdził, że strona nie udowodniła faktu poniesienia strat w wyniku klęski żywiołowej lub innych nadzwyczajnych zdarzeń w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek miało negatywny wpływ na prowadzoną działalność. Organ wyjaśnił, co w jego ocenie jest "klęską żywiołową", a co stanowi "nadzwyczajne zdarzenie" i podkreślił, że skarżący nie wskazał aby zdarzenia takie wystąpiły w trakcie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej i doprowadziły do likwidacji przedsiębiorstwa.

Badając przesłankę określoną w § 3 ust. 3 rozporządzenia, organ stwierdził, że wnioskodawca nie wskazał aby w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej istniała konieczność rezygnacji z jej dalszego prowadzenia na rzecz sprawowania całodobowej systematycznej opieki nad przewlekle i obłożnie chorym członkiem rodziny, która to opieka uniemożliwiałaby zobowiązanemu uzyskiwanie dochodów. Po zlikwidowaniu działalności, dłużnik podejmował zatrudnienie osiągając dochody. Wprawdzie załączona do wniosku dokumentacja wskazuje, że skarżący posiada problemy zdrowotne i posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu lekkim, jednakże orzeczenia to ma charakter okresowy i wynika z niego, że skarżący nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz, że może wykonywać pracę w warunkach chronionych. Nie kwestionując obowiązku sprawowania opieki nad przewlekle chorą matką, co potwierdza orzeczenie o jej stopniu niepełnosprawności, organ zauważył, że skarżący nie dostarczył żadnych faktur i rachunków związanych z leczeniem zarówno swoim, jak i matki. W związku z powyższym, zdaniem Zakładu, powołana przesłanka nie znajduje zastosowania w analizowanej sytuacji.

Konkludując organ stwierdził, że odmowa umorzenia należności wynika z faktu, iż nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, dłużnik posiadał zatrudnienie od 2004 r. uzyskując wynagrodzenie, a w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny zarejestrowany jest dopiero od 2008 r., podczas gdy dług dotyczy lat 2002 r.-2004 r. Organ podkreślił przy tym, że opłacanie składek jest obowiązkiem przedsiębiorcy wobec państwa, natomiast umorzenie zaległości powoduje bezpowrotną utratę dochodów na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Z tego względu umorzenie jest instytucją zastrzeżoną dla sytuacji wyjątkowych, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które wnioskodawca nie miał wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania. Ponadto organ wskazał, że istnieje możliwość spłaty zadłużenia w dogodnym układzie ratalnym. Zaznaczył również, że skarżący zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek, na podstawie ustawy abolicyjnej. Na dzień sporządzenia niniejszego wniosku, sprawa nie została zakończona, gdyż dłużnik obowiązany jest spełnić warunek, tj. uregulować należności za pracowników.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. J. zarzucił niezbadanie przez organ rentowy wszystkich przesłanek całkowitej nieściągalności i pominięcie dowodów w zakresie egzekucji prowadzonej przez komorników sądowych. Stwierdził, że w jego przypadku podstawę umorzenia stanowią przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s., (nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności (...); oraz naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku z którego można prowadzić egzekucję). Podniósł, że jedynym źródłem dochodu jest zasiłek celowy oraz zasiłek okresowy, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i że jego osobisty majątek stanowi mienie ruchome o wartości 500 zł. Zdaniem wnioskodawcy, skoro postępowanie egzekucyjne jest zawieszone, to nie można stwierdzić, że przesłanka całkowitej nieściągalności nie występuje i że brak jest podstaw do umorzenia. Wskazał na fakt, że posiada liczne zobowiązania wobec podmiotów prywatnych. Skarżący stwierdził również, że organ rentowy nie zbadał wszystkich przesłanek umorzenia określonych w rozporządzeniu z uwzględnieniem realnej szansy zatrudnienia i wskazania możliwości spłaty zadłużenia. Dlatego też skarżący uważa, że wnioski które organ rentowy wysunął z analizy zebranego materiału dowodowego są wadliwe.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 9 grudnia 2013 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Rozpatrując ponownie zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że w przypadku skarżącego że nie został spełniony żaden z enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s przypadków stanowiących o całkowitej nieściągalności. Powtórzył argumentację, że wobec skarżącego Naczelnik Urzędu Skarbowego wdrożył postępowanie egzekucyjne, które zawieszono z uwagi na wniosek skarżącego, złożony na podstawie ustawy abolicyjnej. Dodatkowo wskazał, że z tych samych powodów zostało zawieszone również postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS na podstawie tytułów wykonawczych RB 13161/2004, RB 13162/2004, RB 13179/2004 z dnia 04-10-2004r., a skierowane do zajęcia rachunku bankowego. Zatem, na dzień wpływu wniosku organ egzekucyjny nie dowiódł nieskuteczności egzekucji. Powołując się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.05.2009r. sygn. akt II GSK 914/08, organ odwoławczy wywiódł, że przeszkodę dla wydania decyzji w przedmiocie umorzenia stanowi niespełnienie chociażby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek.

Prezes ZUS zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji, że w sprawie nie zachodzą uzasadnione przypadki mogące być podstawą do umorzenia należności z tytułu składek, zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., określone w rozporządzeniu. Podnosząc argumentację tożsamą jak w decyzji organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że zobowiązany nie wykazał, aby uiszczenie należności pozbawiło go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Nie było też sporne, że nie wystąpiły w sprawie okoliczności wymienione w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (klęska żywiołowa lub inne nadzwyczajne zdarzenia). Prezes ZUS odniósł się także do ustaleń o stanie zdrowia zobowiązanego stwierdzając, że wnioskodawca nie wskazał aby trakcie prowadzenia działalności gospodarczej istniała konieczność rezygnacji z jej dalszego prowadzenia na rzecz sprawowania całodobowej systematycznej opieki nad przewlekle i obłożnie chorym członkiem rodziny, która to opieka uniemożliwiałaby zobowiązanemu uzyskiwanie dochodów.

Nie godząc się z powyższą decyzją skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, podniósł zarzuty:

1) naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poprzez:

• pominięcie zbadania wszystkich przesłanek całkowitej nieściągalności składek,

• brak zwrócenia się przez ZUS do organu egzekucyjnego o wyjaśnienie przebiegu postępowania egzekucyjnego i jego skuteczności,

• ograniczenie się przez organ do ustaleń w zakresie egzekucji prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, z pominięciem egzekucji prowadzonych przez komorników sądowych,

2) naruszenie art. 28 ust. 2 i 3a u. s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, poprzez:

• wydanie decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek pomimo, że nie została ona poprzedzona wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie podanych przeze skarżacego i obiektywnie istniejących przesłanek umorzenia oraz ich analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych, co czyni zaskarżoną decyzję dowolną,

• oparcie ustaleń organów co do jego sytuacji finansowej na hipotetycznych zdarzeniach przyszłych, dotyczących możliwości zatrudnienia oraz na zdarzeniach przeszłych, dotyczących przyczyn powstania zadłużenia,

• uznanie, że uzyskiwanie dochodów miesięcznych na poziomie 371 zł w formie zasiłków nie spełnia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia,

• uznanie, że umorzenie jest uzasadnione w przypadkach niezależnych od wnioskodawcy, gdy tymczasem z żadnego przepisów nie wynika taki warunek,

• brak porównania interesu publicznego z interesem jednostki, co powinno w każdym przypadku poprzedzać wydanie decyzji uznaniowej w przedmiocie umorzenia składek.

Uzasadniając skargę skarżący zarzucił, że Prezes ZUS nie odniósł się do większości jego zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podtrzymał swe stanowisko, że spełnia co najmniej dwie z przesłanek (art. 28 ust 3 pkt 3 i 5 ustawy), świadczących o całkowitej nieściągalności. Podniósł, że niewątpliwie zaprzestał prowadzenia działalności i że w chwili obecnej nie ma majątku ruchomego ani nieruchomego, z którego można egzekwować należności w niebagatelnej wysokości 43.394,60 zł. Ponownie wskazując, że jedynym jego dochodem są zasiłki z MOPS, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, że jego jedyny majątek stanowią rzeczy osobiste oraz drobne przedmioty codziennego użytku o szacunkowej wartości 500 zł, skarżący podkreślił, że ustaleń tych organ nie kwestionował i wynikają one z uzasadnienia decyzji. Dlatego też, przy takich ustaleniach dokonanych przez ZUS, niezrozumiałe jest dla skarżącego, że nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.

Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w związku z zawieszeniem postępowania egzekucyjnego nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności. Skarżący podkreślił, że obowiązkiem organu jest wszechstronne rozpatrzenie sprawy. Dlatego też organ był zobowiązany zwrócić się do organu egzekucyjnego z zapytaniem o przebieg egzekucji i jej skuteczność. Nie wystarczy zwykłe stwierdzenie, że skoro postępowanie się toczyło i zostało zawieszone, to przesłanka całkowitej nieściągalności nie występuje, a zatem brak jest podstaw do umorzenia. Ponadto skarżący zarzucił, że organ przy ocenie przesłanki całkowitej nieściągalności pominął dowody świadczące o jego licznych zobowiązaniach wobec podmiotów prywatnych. Zdaniem skarżącego, dokumenty te obligowały organ do zbadania, czy oprócz egzekucji należności składkowych, prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, nie toczą się, albo nie toczyły się przeciwko niemu postępowania egzekucyjne komornicze. Całkowita nieściągalność jako efekt stwierdzonej bezskuteczności egzekucji może mieć bowiem miejsce zarówno w wyniku egzekucji administracyjnej, jak i prowadzonej przez Komornika Sądowego egzekucji należności cywilnoprawnych, co wprost wynika z art. 28 ust. 3 pkt 5. Skarżący nie zgodził się przy tym z argumentem, że dopiero wystąpienie wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. uprawnia do umorzenia składek.

W dalszej części skargi skarżący zakwestionował ocenę organu o niespełnieniu w sprawie przesłanek określonych w § 3 rozporządzenia, wskazując, że została ona podjęta jedynie na podstawie hipotetycznych założeń, bez analizy jego rzeczywistej sytuacji. W opinii skarżącego, organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że opłacenie składek nie pozbawi skarżącego zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w sytuacji, gdy skarżący na utrzymanie ma jedynie kwotę 371 zł z tytułu zasiłków. Skarżący, kwestionując pogląd organu o możliwości podjęcia przez niego pracy, podniósł, że organ nie uzasadnił, w jaki sposób stwierdził realną szansę na zatrudnienie przez osobę w wieku 53 lat i z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. W opinii skarżącego, organ nie podjął się nawet próby uprawdopodobnienia jego szans na zatrudnienie. Podniósł ponadto, że podstawą oceny sytuacji wnioskującego i zasadności jego wniosku nie powinny być zdarzenia przeszłe, przyczyny powstania zadłużenia. Tym samym przy ocenie jego wniosku nie ma znaczenia argument, że dopiero od 2008 r. jest on zarejestrowany jako bezrobotny, a wcześniej przez pewien czas był zatrudniony Skarżący zaznaczył również, że uznaniowy charakter umorzenia składek nie może stanowić argumentu samego w sobie za odmową umorzenia. Każdorazowo organ powinien wyjaśnić, dlaczego przy porównaniu interesu publicznego oraz interesu indywidualnego daje prymat interesowi publicznemu. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji takich wyjaśnień zabrakło. Całkowicie też zignorowano pogląd wyrażony w orzecznictwie, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna nie tylko z interesem tej osoby, ale jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniu organu wskazującego, iż możliwość umorzenia jest jedynie uzasadniona w przypadku przyczyn niezależnych od działania wnioskodawcy, poglądy judykatury są odmienne i każą uniezależniać ocenę zasadności wniosku od przyczyn powstania zaległości. Równocześnie organ nie wskazał, jakie zachowania skarżącego miałyby wykluczać zastosowanie ulgi. Ponadto skarżący podkreślił, że przesłanki umorzenia składek, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, stanowią jedynie wyliczenie przykładowe, a nie katalog zamknięty. Skarżący zarzucił, że organ skupił się jedynie na tych przesłankach pomijając ogólną dyspozycję tego przepisu (gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny).

Podsumowując, skarżący stwierdził, że organ rozpatrując jego wniosek dokonał błędnych ustaleń odnośnie spełnienia warunków umorzenia. Zaznaczył, że uznanie administracyjne jest zastosowane prawidłowo jedynie w sytuacji, gdy prawidłowo został zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy w sprawie. W sytuacji błędnego ustalenia stanu faktycznego, a tak, jego zdaniem, było w niniejszej sprawie, wyciągnięte przez organ wnioski skutkują dowolnością wydanej decyzji i naruszeniem uznaniowości. Podkreślił przy tym, że w sytuacji uznania, iż nie zachodzą przesłanki umorzenia należności składkowych, zarówno na podstawie art. 28 u.s.u.s., jak i na podstawie Rozporządzenia, nie ma znaczenia zasada uznaniowości decyzji w zakresie umarzania składek. Uznaniowość decyzji występuje dopiero po prawidłowym ustaleniu istnienia pozytywnej przesłania umorzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej jako: [p.p.s.a.] wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, skargę w rozpoznawanej sprawie należy uznać za zasadną.

W kontrolowanej sprawie podstawę do analizy zasadności żądania strony o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stanowiły prawidłowo przywołane przez organy przepisy art. 28 ust. 1 i ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365).

W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewidziano możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub - w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek - również mimo braku całkowitej nieściągalności w przypadkach określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze,

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa,

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zatem wskazany przepis dotyczy jedynie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, co odnosi się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o wskazany przepis zostały określone w § 3 powołanego wyżej rozporządzenia, w świetle którego Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Powyższy katalog przypadków umożliwiających umorzenie należności jest katalogiem otwartym, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust.1, ust. 2 i ust. 3a w związku z § 3 rozporządzenia mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, bowiem ustawodawca w ust.1 art. 28 wyraźnie wskazuje, że należności te "mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład". Takiego samego formułowania ustawodawca użył w art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. Zatem, regulując kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek z ust. 2 art. 28 u.s.u.s. lub wymieniona w § 3 rozporządzenia, nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki prowadzącej do umorzenia uwzględnić wniosek lub odmówić umorzenia należności. Oznacza to, że dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Z kolei sądowej kontroli legalności takiej decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów K.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie sposób rozstrzygnięcia będący wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy organ prawidłowo ustalił, że przesłanki umorzenia zostały spełnione, lub że żadna z nich w stanie faktycznym sprawy nie występuje. Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej.

Sąd podkreśla, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2495/07 (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl jak i pozostałe cytowane poniżej orzeczenia), w którym stwierdzono "fakultatywny charakter umorzenia nie uzasadnia odstąpienia od prowadzenia postępowania dowodowego oraz braku ustosunkowania się do zarzutów strony. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym".

Jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób zrekonstruować stan faktyczny będący podstawą do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ obowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z kolei w myśl art. 107 § 1 zdanie pierwsze K.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralny element. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15.12.1995 r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, jakimi przesłankami kierował się organ, a zwłaszcza, czy nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Odnosząc te rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie podjęto niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu ustalenia występowania ustawowych przesłanek umorzenia. W procesie dochodzenia do tej decyzji zakład nie uwzględnił całokształtu okoliczności faktycznych mających wskazywać na całkowitą nieściągalność, zaś rozpatrując stan majątkowy i sytuację rodziną zobowiązanego, wyciągnął dowolne wnioski.

Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w zakresie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz nie ocenił należycie wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Również uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom nakreślonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Organ, rozstrzygając, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności, jako jedyny argument uzasadniający to stwierdzenie podał, że na dzień wpływu wniosku organ egzekucyjny nie dowiódł nieskuteczności egzekucji, wiążąc to z faktem, że prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone wskutek jego wniosku, złożonego na podstawie ustawy abolicyjnej.

W opinii Sądu okoliczności, na które powołuje się organ nie wypełniają nałożonego na niego obowiązku rozpatrzenia przesłanek opisanych w art. 28 ust. 3 pkt 1- 6 u.s.u.s. i nie mogą prowadzić do wniosku, że w przypadku skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność. Obowiązkiem organu było wykazanie, na jakiej podstawie opiera swój wniosek, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Nie sposób uznać, że obowiązkowi temu czyni zadość stwierdzenie organu, że wdrożone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone, gdyż fakt ten w żaden sposób nie dowodzi skuteczności egzekucji.

Należy podkreślić, że organ nie zwracał się do organu egzekucyjnego o zajęcie w tej sprawie stanowiska. Z akt sprawy nie wynika, na ile prowadzona w stosunku do skarżącego (przed zawieszeniem) egzekucja była skuteczna, jakie w jej toku stosowano środki egzekucyjne, kiedy wszczęto egzekucję oraz czy wyegzekwowano jakiekolwiek kwoty. Organ nie wskazał z jakiego majątku posiadanego przez skarżącego można prowadzić egzekucję. Słusznie podnosi skarżący, że organ w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o umorzenie należności powinien, zważywszy na ciążące na nim wymogi z art. 7 i 77 Kp, zwrócić się do organu egzekucyjnego z zapytaniem o przebieg egzekucji i o to, czy zastosowane dotychczas środki egzekucyjne okazały się skuteczne. Te mankamenty dowodowe w rozpoznawanej mają o tyle istotne znaczenie, że pozostałe zebrane dowody wprost świadczą o bardzo ciężkiej sytuacji finansowej skarżącego i o braku składników majątkowych, do których może być skierowana egzekucja. Co więcej, w aktach sprawy znajdują się dowody, pominięte przez organy, wskazujące, że wobec skarżącego brak jest skutecznego środka egzekucyjnego (k. 26 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu, ocena stanu całkowitej nieściągalności winna być poprzedzona analizą realnych możliwości dokonania spłaty przez skarżącego zobowiązań, objętych wnioskiem o umorzenie. Zatem przytaczany przez organy rentowe argument, że organ egzekucyjny nie dowiódł nieskuteczności egzekucji, wiązany z faktem zawieszenia prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego nie mógł zostać uznany za wystarczający. Formalny bowiem aspekt prowadzenia wobec majątku skarżącego egzekucji winien być powiązany nie tylko z ustaleniami dotyczącymi dotychczasowej ściągalności zadłużenia skarżącego, ale także z prognozami co do efektywności egzekucji w przyszłości (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 24 października 2012r. sygn. I SA/Op 251/12). W kontrolowanej sprawie takich dokładnych ustaleń zabrakło i to mimo wyraźnego zarzutu strony.

Uzasadniony okazał się również zarzut skarżącego o braku uwzględnienia przez organy obu instancji złożonych do akt dokumentów, świadczących o licznych zobowiązaniach skarżacego wobec innych wierzycieli, które dochodzone są w trybie egzekucyjnym. Organ wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił te dokumenty, jednakże wskazany materiał dowodowy, nie został poddany jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia przesłanek warunkujących umorzenie zaległości.

Za usprawiedliwiony Sąd uznaje zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z ust. 3 u.s.u.s. poprzez pominięcie zbadania wszystkich przesłanek całkowitej nieściągalności. Wskazać przy tym należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska organu, prezentowanego w ślad za poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 13.05.2009 r. II GSK 914/08, iż dla uznania, że ma miejsce całkowita nieściągalność, konieczne jest spełnienie łącznie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Gdyby tak było, to żaden z żyjących zobowiązanych nie mógłby ubiegać się o umorzenie zaległych składek, skoro w punkcie 1) ustępu 3 art. 28 u.s.u.s. wskazano jako jedną z przesłanek śmierć dłużnika (przy spełnieniu tam określonych dalszych kryteriów). Poza tym np. postępowanie likwidacyjne (pkt 4) może dotyczyć tylko niektórych kategorii płatników składek. Oznacza to, iż orzekając w przedmiocie umorzenia należności organ jest obowiązany rozpoznać wniosek w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia wskazane w tym przepisie. Tym samym wykładnię tego przepisu dokonaną przez organ w zaskarżonej decyzji należy więc uznać za błędną.

W rozpatrywanej sprawie organ nie wskazał jednoznacznie, w oparciu o którą z wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. przesłanek uznał brak podstaw do umorzenia należności, co już samo w sobie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. Ponadto organ w żaden sposób nie odniósł się do wyraźnie podniesionych przez skarżącego argumentów, że podstawą umorzenia jest fakt zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, co wypełnia dyspozycję art. 28 ust 3 pkt 3 ustawy. Organ nie wyjaśnił także, czy w grę mogą wchodzić inne przesłanki umorzenia należności z powodu całkowitej nieściągalności, jak chociażby wskazana przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przesłanka opisana w pkt 5 ust.3 art. 28 u.s.u.s. W ten sposób organ nie sprostał obowiązkowi wyjaśnienia w sposób dokładny i wszechstronny stanu faktycznego sprawy w świetle przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie.

Zatem, zaskarżona decyzja została podjęta bez rozważenia całokształtu materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym organ naruszył art. 7 K.p.a

Sąd nie podzielił również dokonanej przez organy oceny o braku spełnienia przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia, uznając, że w świetle dokonanych przez organy ustaleń pozostaje ona w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logiki. Zdaniem Sądu, na podstawie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, organy nie dopełniły formalności wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie organ zebrał materiał dowodowy, lecz dokonał jego wadliwej analizy i wyciągnął błędne wnioski, że sytuacja życiowa i majątkowa skarżącego pozwala na opłacenie zaległych składek. Z zebranego materiału dowodowego wynikało, że skarżący pozostaje bez pracy i korzysta, w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych, z pomocy finansowej, którą uzyskuje ze środków pomocy społecznej (zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 100 zł i zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 271 zł). Skarżący zamieszkuje z matką, która jest przewlekle chora i wymaga stałej opieki, skutkiem czego skarżący ma utrudnione podjęcie zatrudnienia. Skarżący również jest osobą wobec której orzeczono o lekkim stopniu niepełnosprawności. Skarżący jest właścicielem samochodu osobowego z 1991 r. (który to samochód nie stanowi jednakże wartości rynkowej), nie posiada stałego zameldowania i ma liczne zobowiązania finansowe w bankach, firmach oraz instytucjach finansowych. Analizując tak zebrany materiał dowodowy organ przyznał, że skarżący aktualnie znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, uznał jednak, że ustalenia te nie mogły stanowić podstawy do automatycznego umorzenia należności. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przesłankami którymi kierował się organ podejmując taką ocenę były okoliczności takie jak to, że dług dotyczy lat 2002-2004 i po tym okresie skarżący podejmował zatrudnienie, nie regulując zadłużenia wobec ZUS oraz to, że zdaniem organu, istnieje realna szansa na podjęcie zatrudnienia przez skarżącego. W ocenie Sądu, tak ogólnie i w sposób hipotetyczny wskazane przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia, w oparciu o przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie można uznać za zasadne.

Podkreślić należy, że organ orzekający ma obowiązek ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełniania przesłanek umorzenia odnosić się przy tym winny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie przyszłości. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15.12.2006 r. o sygn. III SA/Wa 2994/06 "pojęcia użyte w § 3 cyt. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. są nieostre to zaś wymaga od organu dokonania oceny okoliczności w konkretnej sprawie. Ocena taka musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowana hierarchią wartości"

W ocenie Sądu, wnioski dotyczące niespełnienia przez skarżącego omawianej przesłanki umorzenia są dowolne. Jak bowiem wskazuje się w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ prowadząc postępowanie o umorzenie składek obowiązany jest porównać stwierdzoną sytuację majątkową zobowiązanego do zaległej należności i wskazać jego dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Trzeba ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest ona w stanie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.02.2012 r. III Po33/12.).

W rozpoznawanej sprawie obowiązkom tym organy nie sprostały. W zaskarżonej decyzji nie przedstawiono jasnej oceny wynikającej z porównania ustalonych dochodów skarżącego z zasiłków w kwocie ogółem 371 zł, z realną możliwością uregulowania, w oparciu o te dochody, istniejącego już zadłużenia wobec Zakładu wynoszącego kwotę 43.394,60 zł. W ocenie Sądu, porównanie tych kwot w sposób oczywisty wskazuje na brak możliwości spłaty przez skarżącego zadłużenia z tytułu składek. Zwłaszcza, że porównanie to nie uwzględnia kosztów niezbędnego utrzymania, których to kosztów jednak skarżący w toku postępowania nie przedstawił.

Nadto stwierdzenia organu, że dług dotyczy lat 2002-2004, a po tym okresie skarżący podejmował zatrudnienie, nie regulując należności wobec ZUS, nie mają znaczenia dla oceny możliwości umorzenia na omawianej podstawie w chwili obecnej. Istotne są bowiem okoliczności istniejące na dzień orzekania. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 11.02.2011 r., sygn. akt II GSK 172/10, przyczyny powstania zaległości z tytułu składek nie mieszczą się w żadnej z przesłanek umorzenia opisanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia. Nieuprawnione jest również stanowisko organu, że skarżący ma realną możliwość podjęcia zatrudnienia. Organ, przyznając, że skarżący posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności nie wyjaśnił w żadnym stopniu na czym opiera swe przekonanie, że znalezienie pracy przez skarżącego jest realnie możliwe. Nie zbadał jakie skarżący ma wykształcenie, czy jest w wieku produkcyjnym i czy na rynku pracy znajdują się oferty pracy dla osób z lekkim stopniem niepełnosprawności. Przede wszystkim jednak organ pominął okoliczność, że konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorą matką faktycznie pozbawia skarżącego możliwości podjęcia zatrudnienia.

Podsumowując ten wątek sprawy wskazać należy, że przy badaniu tej przesłanki należało ocenić sytuację skarżącego w kontekście posiadania środków niezbędnych do przeżycia, a zwłaszcza wskazać dochody, które w ocenie organu byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia w sposób, który nie doprowadzi do zagrożenia egzystencji zobowiązanego. Takiej oceny w kontrolowanej sprawie zabrakło. Brak jest zwłaszcza odniesienia do faktu korzystania przez skarżącego ze świadczeń pomocy społecznej.

W związku z tą okolicznością wskazać należy, że w orzecznictwie sadowoadministracyjnym ukształtowany jest pogląd, podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyrok z dnia 13.03.2012 r., I SA/Kr 2130/11, z dnia 27.01.2012 r., I SA/Op 470/11). Należy również zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi nawet o potencjalną możliwość korzystania z takich świadczeń w przypadku ściągnięcia należności, ale o fakt utrzymywania się przez skarżącego ze środków tej pomocy.

Pominięcie tej okoliczności przy ocenie istnienia ważnego interesu publicznego, który nie może być przeciwstawiany interesowi obywatela, wskazuje na niepełne i niewystarczające rozważenie okoliczności sprawy z punktu widzenia spełnienia przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Jeśli chodzi o trzecią wymienioną w pkt 3 ust. 1 § 3 rozporządzenia przyczynę umożliwiającą umorzenie należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności, Sąd stwierdza, że organ dokonał wadliwej wykładni tego przepisu, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że wnioskodawca nie wskazał, że w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej (podkreślenie Sądu) istniała konieczność rezygnacji z jej dalszego prowadzenia na rzecz sprawowania całodobowej systematycznej opieki nad przewlekle i obłożnie chorym członkiem rodziny, która to opieka uniemożliwiałaby zobowiązanemu uzyskiwanie dochodów. Z powyższego wynika, że organ upatruje konieczności wystąpienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem działalności gospodarczej prowadzonej niegdyś przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego spłatę należności.

W ocenie Sądu, zaprezentowaną przez organ w zaskarżonej decyzji wykładnię § 3 pkt 3 rozporządzenia uznać za błędną, bowiem pozostaje ona w sprzeczności z literalną treścią tego przepisu. Ustawodawca bowiem w treści tego przepisu, nie zawarł zastrzeżenia, że przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, musi wystąpić w okresie prowadzenia działalności. Zatem, zdaniem Sądu, niewątpliwie jest to przesłanka odnoszona do sytuacji, w jakiej znajduje się zobowiązany w dacie rozpatrywania jego wniosku o umorzenie. "Pozbawienie możliwości uzyskania dochodu" rozpatrywane być bowiem musi w powiązaniu z dalszą częścią tego przepisu, a mianowicie chodzi o pozbawienie możliwości uzyskania tego rodzaju dochodu, który umożliwiłby opłacenie należności, a ta możliwość musi być rozpatrywana nie w odniesieniu do sytuacji z przeszłości, lecz do aktualnej sytuacji. Dodać też należy, iż w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie chodzi o uzyskanie jakiegokolwiek dochodu, lecz dochodu tego rodzaju, który umożliwi opłacenie należności. (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Op 216/12).

W hipotezie tej normy prawnej mieści się sytuacja, w której - tak jak w kontrolowanej sprawie - skarżący wskutek konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny nie podejmuje zatrudnienia, pozbawiając się przez to możliwości uzyskania dochodu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że okoliczność ta w rozpatrywanej sprawie została w należyty sposób udokumentowana. W tej sytuacji dokonaną przez organ ocenę o braku spełnienia przez skarżącego tej przesłanki należy uznać za naruszającą prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Należy zarazem podkreślić, na co słusznie zwraca uwagę skarżący w skardze, że przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku spłaty zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. Wskazane w rozporządzeniu sytuacje, w których umorzenie jest możliwe ze względów szczególnych, mają jedynie charakter przykładowy i nie wyczerpują wszystkich sytuacji, gdy umorzenie należności jest uzasadnione z uwagi na wskazaną powyżej generalną zasadę. W zaskarżonej decyzji ocena taka została przeprowadzona w sposób niepełny i powierzchowny, co narusza przepis art. 107 § 3 K.p.a. Dodatkowo wskazać należy, że choć umorzenie stanowi bezsprzecznie wyjątek od zasady powszechności opłacania składek, to jednak uzasadnienie odmowy umorzenia należności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) wyłącznie ich uprzywilejowanym publicznoprawnym charakterem – jak uczynił to organ w badanej sprawie - wyłączałoby w istocie możliwość jego stosowania i zaprzeczałoby realizacji celu, któremu instytucja umorzenia ma służyć. Taka wykładnia, podważająca w istocie racjonalność ustawodawcy, nie może zyskać akceptacji (por. wyrok z dnia 11.02.2011 r., sygn. akt II GSK 172/10).

Reasumując, niewątpliwie wydana decyzja ma charakter uznaniowy. Jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne i wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności składkowych, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i zbadane. Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie, może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 K.p.a.), a wnioski wyciągnięte przez organ rozstrzygający nie mogą byś dowolne, a tym bardziej oderwane od realiów danej sprawy. Zdaniem Sądu, powyższe przepisy zostały naruszone, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nie neguje prawa organu do wydania decyzji negatywnej, nawet w przypadku wystąpienia przesłanek umorzenia, w oparciu o uznanie administracyjne. Taka możliwość nie zwalnia jednak organu od obowiązku poczynienia prawidłowych ustaleń w zakresie wystąpienia bądź niewystąpienia tych przesłanek, i dopiero na tej podstawie rozważenia zasadności umorzenia bądź nieumorzenia należności składkowych.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie przeanalizować i rozważyć wskazywane przez skarżącego przesłanki umorzenia należności (art. 28 ust. 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s.), co uczyni po uzupełnieniu akt sprawy o informację dotyczącą przebiegu i wyniku prowadzonej egzekucji administracyjnej i ewentualnej egzekucji sądowej. Równocześnie organ dokona swobodniej, a nie dowolnej oceny sytuacji oceny materialnej skarżącego, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, z uwzględnieniem uwag Sądu odnoszących się do tej kwestii.

Mając na względzie opisane powyżej uchybienia procesowe przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art.152 cyt. ustawy, Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Jednocześnie Sąd nie orzekł o kosztach, ponieważ skarga w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zwolniona jest od kosztów sądowych.