Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 3171/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Grażyna Firek WSA Aldona Gąsecka-Duda ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi K. i E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki z dnia [...] maja 2002r., znak [...], na podstawie art. 48, art. 80 ust. 2 pkt l, art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 k.p.a. - nakazano inwestorom K. M. i E. M. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 5,3 m x 5,2 m z wiatą o wymiarach 1,6 m x 5,2 m wybudowanych w dobudowie od strony południowej do starego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. B. [...] w K..

W uzasadnieniu decyzji podano, że postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego (drugiego) wybudowanego w dobudowie od strony południowej do starego budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. B. [...] w K. zostało wszczęte na wniosek J. G., który w piśmie z dnia [...] lipca 2001 roku domagał się rozbiórki przedmiotowego obiektu, wzniesionego w odległości 50 cm od jego posesji, bez zgody wnioskodawcy oraz bez planów i zezwolenia. W toku postępowania strony i świadkowie złożyli wzajemnie sprzeczne zeznania dotyczące daty powstania budynku gospodarczego, zaś inwestor E. M. nie przedłożył dokumentu pozwalającego na jej jednoznaczne ustalenie. Również mająca na celu wyjaśnienie tej kwestii rozprawa administracyjna dnia [...] kwietnia 2002r., przeprowadzona z udziałem stron oraz przedstawiciela Biura Geodezji, Kartografii i Katastru Nieruchomości Urzędu Miasta K., jak też późniejsze dodatkowe pisemne wyjaśnienie Biura Geodezji nie potwierdziły oświadczenia inwestora i jego świadków, jakoby przedmiotowy budynek został wybudowany przed styczniem 1995r. Zgodnie z informacją Biura Geodezji w operacie pomiarowym zarejestrowanym pod nr [...], przyjętym do zasobu ewidencji gruntów dnia [...] października 1997r. przedmiotowy budynek gospodarczy na miesiąc wrzesień 1997r. był już ujawniony na mapie zasadniczej, brak jednakże jakichkolwiek dokumentów pozwalających na ustalenie daty jego naniesienia na mapę zasadniczą.

Wskazano dalej, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału - w tym przeprowadzonych kilkakrotnie oględzin ustalono, że przedmiotowy budynek gospodarczy wraz z wiatą został wybudowany w 1997r., w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w okolicznościach określonych w art. 48 tej ustawy, tj. w warunkach samowoli budowlanej skutkującej rozbiórką obiektu. Przedmiotowy budynek z uwagi na usytuowanie 0,53 m od granicy z posesją ul. B. [...] oraz 4,3 m od tam znajdującego się budynku nie spełnia wymogów wynikających z przepisów z 1974r., jak również ani aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 10 z 1995r., poz. 46 ). Ponadto przedłożona w sprawie przez inwestora, sporządzona przez osobę uprawnioną inwentaryzacja architektoniczna-budowlana istniejącego budynku gospodarczego w części dotyczącej oceny stanu technicznego stwierdza, że budynek będzie nadawał się bez uwag do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem po wykonaniu : ścianek zewnętrznych murowanych od strony południowej i północnej, zamontowaniu stolarki okiennej i drzwiowej, wykonaniu instalacji elektrycznej zgodnie z przepisami, uporządkowaniu terenu wokół budynku ze względu na warunki p. poż.

Powyższa decyzja została zaskarżona w terminie przez K. M., E. M. i K. G., którzy w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2002r. kwestionowali ją jako nieobiektywną, stronniczą, opartą na błędnych przesłankach. Skarżący zarzucali, że Urząd dał wiarę tylko piszącemu donos J. G. i świadkom jego rodziny, zaś odmówił wiary inwestorowi i jego świadkom co do rozpoczęcia budowy na początku lat 90-tych, przedkładali dodatkowo potwierdzając tę okoliczność oświadczenia M. S. - P. i B. S., wskazywali na wyjaśnienia Biura Geodezji dotyczące braków w zakresie daty naniesienia tego budynku na mapę zasadniczą oraz podkreślali, że istniejące wątpliwości powinny przesądzać sprawę na korzyść inwestora. Skarżący podnosili także , że przedłożony projekt techniczny budynku potwierdza iż jego budowa nie została zakończona choć zaczęto ją na początku lat 90- tych, jak również że jest on budowany zgodnie z wymaganiami technicznymi i normami Prawa budowlanego. K. M. i E. M. wskazywali też na prawidłowe użytkowanie budynku wykorzystywanego na przechowywanie drewna na opał i karmy dla drobiu oraz podkreślali, że pozbawienie ich tego pomieszczenia jako emerytów, ludzi w podeszłym wieku tylko przez nieżyczliwość sąsiadów byłoby uciążliwe, krzywdzące oraz naraziło skarżących na koszty. Domagając się uchylenia decyzji jako niesprawiedliwej i zezwolenie na dokończenie budowy skarżący zwracali uwagę, że choć budowa tego budynku trwa od około 10 lat donos złożono dopiero obecnie, po negatywnej dla p.p. G. decyzji dotyczącej rozbiórki altany.

Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2002r., znak [...], na podstawie art. 138 § l pkt l i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126) - utrzymano w mocy decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki z dnia [...] maja 2002r., znak [...].

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zarzuty odwołania, zaś w wyniku kontroli prawidłowości dotychczasowego postępowania i wydanej decyzji oraz powtórnego rozpatrzenia sprawy stwierdzono, że organ pierwszej instancji uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlanego, a stronom zapewniono gwarancje procesowe, gdyż miały możliwość udziału w każdej fazie postępowania. Uznając orzeczenie nakazu rozbiórki za prawidłowe, nawiązując do ustaleń organu pierwszej instancji dotyczących istnienia na działce nr [...] obr. [...] przy ul. B. [...] w K. przedmiotowego obiektu, co do którego odnośnie daty jego wzniesienia złożono sprzeczne oświadczenia podano, że z odwołania wynika iż jego budowa nie została jeszcze zakończona. Do tego samego wniosku prowadzi ocena stanu technicznego, sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, a skoro przedmiotowy obiekt jest w trakcie realizacji zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 Iipca 1994r. Prawo budowlane - z wyłączeniem trybu przewidzianego w art. 103 tej ustawy, odsyłającego do przepisów obowiązujących uprzednio w odniesieniu do obiektów, których budowa została ukończona. Stosownie do art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane właściwy organ obowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa regulacja zawarta w tym przepisie jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dając organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Z akt sprawy wynika, że K. M. i E. M. nie posiadają decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu, zatem w świetle obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji prawidłowo wydał nakaz rozbiórki tego budynku.

Od decyzji organu drugiej instancji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wnieśli w terminie K. M. i E. M., którzy domagając się jej uchylenia w całości zarzucali błędne zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności kiedy przedmiotowy budynek został doprowadzony do aktualnego stanu. Skarżący wskazywali, że organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę bezstronnych zeznań świadków, nie ustaliwszy tym samym kiedy budynek gospodarczy został wybudowany do stanu, w jakim znajduje się obecnie, a z dowodów tych wynika, że obiekt został wybudowany przed styczniem 1995r. - zatem przed momentem wejścia w życie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Pozwolenie należy uzyskać przed rozpoczęciem budowy obiektu, a nie w trakcie budowy, a skoro budynek powstał przed 1995r. nie ma miejsca tzw. samowola gospodarcza i nie należy więc dokonywać jego rozbiórki. Skarżący podnosili również, że decyzja orzekająca nakaz rozbiórki jest krzywdząca i niesprawiedliwa, a sama sprawa wszczęta została na skutek donosu sąsiadów, na których posesji także znajdują się dwa samowolnie wybudowane obiekty.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2006r. skarżący podtrzymali zarzuty i wnioski wyrażone w skardze, dodając iż wobec istniejącej sprzeczności co do daty powstania obiektu budowlanego należy w tej sprawie poczynić ponowne ustalenia. Wskazali także na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004r., znak [...], w którym ponownie rozpatrzono sprawę i stwierdzono, iż organ nadzoru budowlanego nie uczynił zadość przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Skarżący podnieśli także, że budynek służył do przechowywania drzewa na opał i karmy dla kur, wobec czego nie było konieczności wstawiania okien, drzwi i wykonania instalacji elektrycznej, stąd wniosek o niezakończeniu budowy jest błędny.

Na rozprawie w dniu 24 października 2006r. skarżący uzupełnili dotychczasowe wywody przez wskazanie na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, dowolność oceny dowodów oraz brak obiektywizmu decyzji. Podali także, iż postawili obiekt z początkiem lat 90-tych, nie wykończyli go do dnia wydania w przedmiotowej sprawie decyzji z uwago na brak sił i środków, a był on użytkowany w ten sposób, że przechowywali tam karmę dla drobiu i drzewo na opał.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik K. G. uznając, że skarga jest słuszna podał iż przedmiotowy budynek powstał z początkiem lat 90-tych, natomiast uczestnik J. G. wnosił o oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązującego stanu prawnego.

Mając na uwadze treść opisanych wyżej orzeczeń, okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że zaskarżona decyzja pomimo pewnych wadliwości odpowiada prawu.

W szczególności, nie można zgodzić się z wyrażonym w jej uzasadnieniu lakonicznie stanowiskiem, co do zachowania przez organ pierwszej instancji w toku sprawy reguł wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno postępowanie dowodowe prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki, jak i decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2002r., znak [...] cechują bowiem uchybienia przepisom proceduralnym w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Są one związane z odstąpieniem od przesłuchania składających w sprawie sprzeczne oświadczenia co do okresu realizacji obiektu osób trzecich w charakterze świadków oraz z dowolnością nie popartego stosownymi dowodami ustalenia o wybudowaniu przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z wiatą w 1997r. Dowody pozwalające na takie, a nie inne ustalenie winny bowiem zostać wskazane przez organ pierwszej instancji oraz ocenione zgodnie z regułami wynikającymi z 80 k.p.a. , w tym co do ich zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego - a takich wywodów brak w uzasadnieniu decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki z dnia [...] maja 2002r., znak [...]. Uzasadnienie prawne decyzji także nie odpowiada w pełni wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem brak w nim wskazania na regulacje dotyczące kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę oraz określenia, jakie przepisy z 1974r. uwzględniono przy analizie stanu faktycznego.

Powyższe uchybienia - nie wytknięte przez organ drugiej instancji, nie dyskwalifikują jednak rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Zadaniem organu odwoławczego jest bowiem nie tylko kontrola, lecz przede wszystkim merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, zaś jak wynika z zaskarżonej decyzji - tak twierdzenia skarżących, jaki i inny zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy pozwalały na uznanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że orzeczenie zawarte w decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...] maja 2002r., znak [...] jest trafne, z przyczyn wskazanych w decyzji z dnia 25 października 2002r., znak [...]. Stanowisko organu drugiej instancji nie budzi w tym zakresie zastrzeżeń, choć sama decyzja zważywszy wymogi z art. 107 § l i 3 k.p.a. nie jest pozbawiona wadliwości, które polegają na ogólnikowości ustaleń i nie niewyjaśnieniu podstawy prawnej co do wszystkich istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia przepisów prawa budowlanego, a także nieoznaczeniu w osnowie decyzji jako skarżącego także K. G., który również podpisał odwołanie z dnia [...] czerwca 2002r.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia wydanego przez oba organy był art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami), który przewidywał iż właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Artykuł 28 tej ustawy stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Definicję legalną pojęć: obiekt budowlany, budynek, budowla, budowa, roboty budowlane, pozwolenie na budowę podano odpowiednio do wskazanej kolejności w art. 3 pkt 1,2,3,6,7 i 12 tej ustawy, zaś w art. 29 i art. 30 określono roboty budowlane, których prowadzenie nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Słusznie przyjmują oba organy orzekające w sprawie na tle okoliczności wynikających z niekwestionowanych przez strony protokołów oględzin zawierających opis inwestycji, a także powołanej w uzasadnieniu obu decyzji oceny technicznej opartej o inwentaryzację architektoniczno budowlaną, że budowa budynku gospodarczego z wiatą wymaga na gruncie tej ustawy uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co uzasadnione było także w dacie obowiązywania ustawy z dnia ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z 1981 r. Nr 12, poz. 57, z 1983 r. Nr 44, poz. 200 i 201, z 1984 r. Nr 35, poz. 185 i 186, z 1987 r. Nr 21, poz. 124, z 1988 r. Nr 41, poz. 324 oraz z 1990 r. Nr 34, poz. 198) w świetle treści art. 2 ust. l - 3, art. 28 ust. l tego aktu prawnego oraz przepisów wykonawczych zawartych w § 44 ust. l pkt l rozporządzenia Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego ( Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm. w Dz.U. z 1976r. Nr l, poz. 9 ).

Powyższe nie jest w skardze kwestionowane, podobnie jak fakt, że rozpoczynając roboty budowlane i później stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący nie uzyskali.

Uwzględniony przez organ odwoławczy, zawarty w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane art. 103 przewidywał ponadto w ust. 1, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 - który stanowił z kolei, że przepisu art. 48 nie stosuje się obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne ( zdanie pierwsze ); do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe ( zdanie drugie ).

Przez budowę w myśl art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Obiektami budowlanymi są w myśl pkt l a - b tego artykułu budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, powoływana ustawa nie zawiera natomiast legalnej definicji pojęcia zakończenia budowy.

Słowo oznaczające zakończenie czegoś - w myśl wskazań zawartych w słowniku języka polskiego ( vide Słownik języka polskiego pod red. Prof. Dr M. Szymczaka, PWN, W-wa 1981, t. 3, str.915 ) oznacza - doprowadzenie czegoś do końca, do ostatecznego wyniku, załatwienie czegoś definitywnie - i tak jest rozumiane w języku potocznym. Zakończeniem budowy jest zatem na gruncie języka potocznego - doprowadzeniu budowy do końca, do ostatecznego wyniku, definitywne jej sfinalizowanie.

W zgodzie z wykładnią gramatyczną bazującą na potocznym znaczeniu analizowanego pojęcia pozostaje nawiązujący do systemu prawnego pogląd uwzględniający jego specyfikę w dziedzinie prawa budowlanego, prezentowany w wyroku NSA z dnia 20.06.1996r. SA/Wr 2735/95 ( zam. Prok.i Pr. 1997/6/49 ), w którym podano : " 1. O zakończeniu budowy w rozumieniu art. 103 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenia zawiadomienia, o jakim mowa w art. 54 ust. l cyt. ustawy. 2. W sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (art. 57 prawa budowlanego). Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że przy stosowaniu art. 48 Prawa Budowlanego w zw. z art. 103 ust. 2 tej ustawy rozumienie pojęcia zakończenia budowy winno pozostawać w zgodzie z wykładnią gramatyczną bazującą na regułach znaczeniowych języka potocznego i prawnego, przy którym zakończeniem budowy jest doprowadzeniu budowy do końca, do ostatecznego wyniku, definitywne jej sfinalizowanie, w taki sposób, że spełnione zostają warunki techniczne - budowlane jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej, a obiekt znajduje się w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania.

Uwzględnienie prezentowanej wykładni pojęcia zakończenia budowy przy stosowaniu art. 48 w zw. z art. 103 Prawa budowlanego oznacza orzekanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, którego budowa została rozpoczęta w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane i nie zakończona w wyżej podanym rozumieniu tego pojęcia do dnia wejścia w życie l stycznia 1995r. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę nie sprzeciwiają się powyższemu dalej idące racje systemowe i funkcjonalne. Przepisy art. 103 ust. l i 2 w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 89, poz. 414), zostały poddane kontroli konstytucyjnej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31.01.1996r. K 9/95 ( OTK 1996/1/2 ), który po dogłębnej, wielowątkowej i wyczerpującej analizie przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań orzekł, że : " 1. Przepisy art. 103 ust. l i 2 w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) w części, w której nakazują właściwemu organowi wydanie we wszczętej sprawie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego będącego w budowie rozpoczętej i nie zakończonej przed dniem l stycznia 1995 r., prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, gdy obiekt ten znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę tego rodzaju ani też nie spowoduje w razie wybudowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - są niezgodne z art. l przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym ( Dz. U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729 ), naruszają bowiem wynikającą z zasady państwa prawnego zasadę zaufania obywateli do obowiązującego prawa, ujmowaną w związku z zasadami stosunkowości oraz sprawiedliwości społecznej, a tym samym wymienione przepisy w tej samej części są niezgodne z art. 3 ust. l powołanych przepisów konstytucyjnych; 2. Artykuł 103 ust. l i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie jest niezgodny z art. 7, art. 67 ust. l i 2 oraz art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. "

Odstępując od przytaczania w całości wywodów stanowiących uzasadnienie wydanego przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia należy podkreślić jedynie, że wyrażone w nim stanowisko nie stwarza podstaw do przyjęcia innego niż prezentowane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie rozumienia pojęcia zakończenia budowy, o czym świadczy między innymi cytowany niżej fragment zawartych w nim rozważań :

"Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze podkreśla, że pojęcie samowoli budowlanej - jako relewantne przy rozstrzyganiu zgodności z konstytucją art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. - nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli . (.......... ) Zarówno na gruncie nowej jak i dawnej ustawy samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji (na gruncie poprzedniej ustawy). Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące. Takie rozumienie zdarzenia prawnego jest zgodne z dotychczasową linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (U. 5/86, K. 1/88, K. 7/90)."

Istotnym jest także, że uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie zawiera wskazań na możliwość złagodzenia przyjętych przez ustawodawcę rygorystycznych rozwiązań w drodze odmiennej wykładni analizowanych przepisów, co mogłoby być powodem odmowy stwierdzenie niekonstytucyjności danej regulacji.

Podkreślenia wymaga również, że czyniąc wskazane w uzasadnieniu wyroku ustalenia oraz rozważania Trybunał Konstytucyjny uznał nową regulację za naruszającą ustawę zasadniczą tylko w zakresie określonym w punkcie 1. sentencji wyroku, oddalając między innymi zarzuty dotyczące naruszenia zasady lex retro no agit i równości wobec prawa oraz potwierdzając zgodność regulacji z Konstytucją w punkcie 2. sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w powyższym wyroku legło u podstaw zamiany art. 103 Prawa budowlanego dokonanej art. l ustawy z dnia 5 lipca 1996r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 100, poz. 465), która w porównaniu do poprzedniej regulacji wprowadza modyfikację polegającą jedynie na stosowaniu dotychczasowych przepisów umożliwiających legalizację niezakończonej budowy do spraw, w których przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zostało wszczęte postępowanie administracyjne.

W świetle przedstawionych okoliczności nie można podzielić jako pozbawionego dostatecznych podstaw poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31.10.1996r., sygn. akt SA/Kr 2859/95 ( zm. OSP 1997/12/224 ), w którym wskazano, że : "Przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono."

Na tle uprzednio prowadzonych wywodów nie można również zgodzić się z wyrażonym w uzasadnieniu tego wyroku stanowiskiem, że za prezentowaną w tezie wykładnią przemawiają zasady równości wobec prawa oraz lex retro non agit oraz treść art. 103 ust. 2 zmieniona ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 1996 r. Nr 100 poz. 465).

Brak podstaw do przyjęcia zwężającej wykładni stosowania art. 48 w zw. z art. 103 Prawa budowlanego uwzględniając także późniejsze zmiany w systemie prawa, dokonane do chwili orzekania w przedmiotowej sprawie przez organy pierwszej i drugiej instancji.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki z dnia [...] maja 2002r., znak [...] uznał, że takie rozstrzygnięcie uzasadnia treść art. 48 w zw. z art. 103 z uwagi na fakt niezakończenia budowy, który miał wynikać tak z twierdzeń odwołania, jaki i dostępnej w aktach sprawy, sporządzona przez mgr inż. arch. D. F. w marcu 2002r., opartej o inwentaryzację architektoniczno-budowlaną oceny techniczna przedmiotowego obiektu. Nie budzi zastrzeżeń uwzględnienie przez organ pierwszej, a potem drugiej instancji tego dowodu, przedłożonego przez inwestorów w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...] lutego 2002r., znak [...], zaskarżonym przez J. G. w drodze zażalenia, które nie zostało rozpoznane przez organ drugiej instancji do daty wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotowa opinia, dostępna dla stron jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji ( pouczenie w trybie art. 10 k.p.a. zawarte w protokole rozprawy administracyjnej [...] kwietnia 2002r. ) nie była bowiem kwestionowana co do wykazanych stosownymi dokumentami uprawnień sporządzającej ją osoby oraz merytorycznej treści, dotyczącej stanu obiektu w zakresie prac już zrealizowanych oraz pozostałych do wykonania, umożliwiających użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Zawarta w ocenie technicznej inwentaryzacja architektoniczne - budowlana budynku gospodarczego odpowiada stanowi faktycznemu stwierdzonemu na gruncie, utrwalonemu w protokole prawidłowo przeprowadzonych oględzin dnia [...].08.2001r. Bez wpływu na jej walor dowodowy jako dokumentu dotyczącego istotnych w sprawie okoliczności pozostaje również fakt późniejszego uchylenia powyższego postanowienia organu pierwszej instancji postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 roku, znak [...], które zostało wydane dopiero po merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy w toku instancji.

Uwzględniając powyższe okoliczności należy uznać, że w dacie orzekania przez organ pierwszej, a potem drugiej instancji budowa przedmiotowego obiektu pomimo faktycznego korzystania z niego dla celów gospodarczych ( przechowywanie drzewa na opał i karmy dla kur ) nie została zakończona. Wymagał on bowiem nie tylko prowadzenia prac wykończeniowych z uwagi na brak stolarki okiennej i drzwiowej oraz tynków zewnętrznych, ale także wykonania zgodnie z wymaganymi przepisami instalacji elektrycznej ( w miejsce usytuowanego na zewnątrz podłączenia z istniejącego budynku mieszkalnego ), ścianek murowanych od strony południowej i północnej oraz uporządkowania terenu wokół budynku ze względu na warunki p.poż. - w celu spełnienia warunków dalszego jego dalszego użytkowania. Przy bezspornych faktach braku pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z wiatą ( która wzniesiona odrębnie jest budowlą, zaś w niniejszej sprawie stanowi część przedmiotowego budynku ) albo decyzji legalizacyjnej wydanej w postępowaniu wszczętym przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane , powołane okoliczności - na które w innym kontekście zwracał uwagę już organ pierwszej instancji- uzasadniały uznanie iż jego budowa nie została zakończona. Powyższe uwzględniając treść art. 48 w zw. z art. 103 tej ustawy skutkowało prawidłowo utrzymaniem w mocy przez organ drugiej instancji na podstawie 138 §1 pkt l k.p.a. decyzji orzekającej nakaz rozbiórki także, gdyby przyjąć za prawdziwe twierdzenia skarżących o realizacji inwestycji już od początku lat 90 - tych. Okoliczność niezakończenia budowy ma również ten skutek, iż w sprawie nie znajduje zastosowania art. 49 ust. l - 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Także w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący nie kwestionując okoliczności braku pozwolenia na budowę oraz decyzji legalizacyjnych, a także faktu niezakończenia budowy przedmiotowego obiektu w zakresie prac wykończeniowych oraz wskazanych jako konieczne do prawidłowego jego użytkowania, zaś potwierdzeniem prezentowanego przez nich w odwołaniu stanowiska co do wieloletniego jej kontynuowania jest choćby porównanie stanu budynku gospodarczego opisanego w ocenie technicznej z marca 2002r. oraz protokole oględzin dnia [...] sierpnia 2001 r. ze stanem stwierdzonym w podpisanym przez E. M. protokole oględzin [...] października 2000r. Z powołanych dokumentów wynika bowiem iż wylewki w budynku wykonano już po podjęciu przez organ pierwszej instancji czynności w przedmiotowej sprawie.

W świetle powyższych okoliczności za bezzasadne należy uznać podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przez organ drugiej instancji art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a.

W kontekście podnoszonych w skardze okoliczności wskazujących na krzywdzący i niesprawiedliwy charakter zaskarżonej decyzji należy wskazać, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym z okresu rozpatrywania sprawy przez organy nadzoru budowlanego nie stwarzał możliwości uwzględnienia przy orzekaniu nakazu rozbiórki względów natury społecznej - co znalazło potwierdzenie w utrwalonej już linii orzecznictwa i odpowiada stanowisku zajmowanemu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31.03.1998r. IV SA 953/96 (zam. zb. LEX nr 43328). Pogląd tam wyrażony znajduje kontynuację na przykład w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.07.2004r. IV SA 278/03, (zam. zb. LEX nr 158857), w którym między innymi wskazano, że racje społeczne, w tym sytuacja materialna strony oraz skutki finansowe wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego, nie znającego odpowiednika konstrukcji nadużycia prawa podmiotowego, jaką przewiduje prawo cywilne (art. 5 Kodeksu cywilnego). Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela powyższe poglądy uznając, że podnoszone w sprawie okoliczności takie jak wiek, stan zdrowia skarżących, wszczęcie postępowania na skutek donosu sąsiadów, czy niekorzystne skutki finansowe związane z rozbiórką przedmiotowego obiektu pozostają bez znaczenia dla prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Regulacja zawarta w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane była poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 12.01.1999 r., P 2/98 ( OTK 1999/1/2 ) uznał, że art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. l, art. 32 ust. l i art. 64 ust. l i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono między innymi, że przewidziana w tym przepisie "metoda zapobiegania i likwidowania samowoli budowlanej jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi, a wyłącznym celem zastosowania tego przepisu jest usunięcie skutków wywołanych naruszeniem prawa budowlanego". Ponadto w wyroku z dnia 26.03.2002r. SK 2/01 (OTK-A 2002/2/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł również, iż art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110 poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800) jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na uwadze, w tym uwzględniając iż wytknięte uprzednio wadliwości proceduralne zaskarżonej decyzji nie należą do przewidzianych w art. 156 k.p.a., nie stwarzają podstaw do wznowienia postępowania i nie stanowią innego naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również uznając za bezzasadne zarzuty skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.