Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1265/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu zażalenia [...] Sp. z o. o. w W., postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W., uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 7 marca 2011 r. [...] Sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta W. o zatwierdzenie podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W., zgodnie z załączonym do wniosku projektem podziału.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent W. zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...].

Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła [...] Sp. z o. o., kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji, a także zarzucając naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje Wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 ustawy) na podstawie wstępnego projektu podziału nieruchomości sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663 ze zm.).

Kolegium wskazało, że postępowanie opiniodawcze, o którym mowa wyżej sprowadza się do porównania wstępnego projektu podziału nieruchomości z częścią tekstową i graficzną planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie oceny, czy projekt ten odpowiada przeznaczeniu nieruchomości określonemu w planie i czy wydzielone w wyniku podziału działki gruntu po zakończeniu postępowania podziałowego będą nadawały się do zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. O zgodności podziału z planem miejscowym będzie można mówić tylko wtedy, gdy wstępny projekt podziału nie naruszy zapisów planu.

Postanowienie wydane w tym zakresie ma zatem charakter opinii, której celem jest ocena, czy zaproponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi ono jeden z etapów podziału nieruchomości. Zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje w drodze decyzji. Mając na uwadze argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn.. akt IV SA/Po 195/09 (LEX 553436), w którym Sąd stwierdził, że postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 ustawy jest częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Celem opinii jest wyrażenie przez organ wykonawczy gminy (miasta) stanowiska, co do zgodności projektu podziału z planem. Determinuje to zakres postępowania, jakie przeprowadza organ opiniujący. Działając na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy wójt, burmistrz, bądź prezydent miasta ogranicza się wyłącznie do wykładni treści planu - biorąc pod uwagę jego część opisową i graficzną i ocenia zgodność planowanego podziału z jego treścią.

Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zaopiniował negatywnie wstępny projekt, z uwagi na brak zapewnienia dostępu nowo wydzielanym działkom do drogi publicznej. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej według kryteriów określonych w art. 93 ust. 3 ustawy, samo w sobie, nie podlega, co do zasady, ocenie na etapie wstępnego projektu podziału. Organ jest uprawniony jedynie do oceny, czy podział jest zgodny z planem miejscowym. Badanie przesłanek z art. 93 ust. 3 ustawy następuje dopiero na podstawie mapy podziałowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i podlega ocenie w ramach decyzji o zatwierdzeniu podziału względnie jego odmowie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1676/09). Niemniej jednak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezydent W. wskazał, że działka nr [...] położona jest na terenie objętym uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2007 r. o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. - część "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.), zaś z zapisów planu wynika, iż proponowany podział nieruchomości spowoduje wydzielenie działek, które nie będą mogły zostać zagospodarowane zgodnie z postanowieniami planu. Z załączonego do akt sprawy pisma Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu W. z dnia 28 listopada 2011 r. wynika, że nieruchomość objęta postępowaniem leży na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], przeznaczonym pod ekstensywną zabudowę jednorodzinną oraz na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego [...] - "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.), w liniach rozgraniczających ciągu pieszo-rowerowego [...] - ul. [...]. Z powołanego pisma wynika ponadto, że minimalna powierzchnia działki budowlanej winna wynosić [...] m2, a zatem projektowana działka nr [...] nie spełnia powyższego wymogu, przy czym plan w obszarze [...] dopuszcza wyłącznie realizację zabudowy jednorodzinnej w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych. Z zapisu § 2 ust. 6 planu wynika także, że działka budowlana winna posiadać dostęp do drogi publicznej oraz być wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej, co dotyczy także części gruntu przewidzianej do wydzielenia i zagospodarowania jako jedna inwestycja. W związku z powyższym organ wskazał na zapis § 13 ust. 3 Planu, z którego wynika, że realizacja zabudowy możliwa jest wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi, niż ul. [...] ([...]), o ile inne ustalenia Planu nie stanowią inaczej. Tym samym skoro brak jest innych urządzonych ulic zapewniających możliwość dojazdu do nowowydzielonych działek, to brak jest możliwości zagospodarowania tychże działek zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z Planu. Z akt sprawy wynika, że ul. [...] została oznaczona na rysunku Planu symbolem [...], jako ciąg pieszo-rowerowy, zaś na terenie, na którym znajduje się nieruchomość brak jest aktualnie istniejących innych urządzonych ulic, którymi można zapewnić dojazd do projektowanych działek.

Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia Kolegium stwierdziło, że nieruchomość objęta wstępnym projektem podziału znajduje się na terenie objętym działaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - część "[...]", tym samym prawidłowo organ pierwszej instancji dokonał oceny zgodności proponowanego podziału z zapisami tego Planu. Fakt, że nieruchomość graniczy bezpośrednio z obszarem objętym zapisami planu zagospodarowania przestrzennego N. - "[...]" nie ma znaczenia dla oceny możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z zapisami planu. W § 13 ust. 3 Planu zagospodarowania przestrzennego N. część "[...]", wskazano na możliwość realizacji zabudowy wyłącznie na terenach posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi, niż ul. [...]([...]), o ile inne ustalenia planu nie stanowią inaczej, a zatem należy przez to rozumieć ustalenia tegoż planu, nie zaś ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego N. – "[...]".

Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] [...] Sp. z o. o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła: 1) naruszenie w toku rozpoznawania sprawy przepisów postępowania, tj. art. 8 Kpa poprzez wydawanie, w tych samych okolicznościach faktycznych, rozstrzygnięć stojących wobec siebie w opozycji i w dalszej kolejności utrzymywanie ich w mocy, a w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób naruszający nakaz ochrony zaufania obywateli do państwa; 2) naruszenie przepisów postępowania tj. przepisu art. 124 § 2 Kpa oraz przepisu art. 7 i 11 Kpa poprzez ich niezastosowanie skutkujące nierozpoznaniem istoty sprawy oraz brakami uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, którego treść nie zawiera żadnej argumentacji odnoszącej się do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy w związku z przepisem art. 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że planowany podział nieruchomości jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bowiem działki, które mają zostać utworzone wskutek podziału nie mają dostępu do drogi publicznej, co doprowadziło do wydania negatywnej opinii dla projektu podziału nieruchomości, podczas gdy planowany podział nieruchomości nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś działki, które mają zostać utworzone na skutek podziału mają dostęp do drogi publicznej; 4) naruszenie przepisu art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z przepisem art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez pominięcie okoliczności nierównego traktowania skarżącej przez Prezydenta W., który dopuszcza wykorzystanie ulicy [...] dla celów obsługi komunikacyjnej nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową ulicą, a jednocześnie opiniuje negatywnie plan podziału nieruchomości, która sąsiaduje z ulicą [...], ze względu na fakt, że działki utworzone na skutek podziału nie będą miały dostępu do drogi publicznej. W skardze Spółka wniosła o uwzględnienie skargi oraz o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że z art. 8 Kpa wynika obowiązek organu interpretowania i rozstrzygania wątpliwości w sprawie na korzyść obywatela, jeżeli nie stoi ku temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Poza tym sprzeczne jest z zasadą zaufania do państwa i prawa, stanowiącą komponent konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, gdy organ zachował się odmiennie wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa. W kontekście powyższego działanie Prezydenta sprowadzające się, z jednej strony, do negatywnego zaopiniowania planowanego podziału nieruchomości z powołaniem się na fakt, że ul. [...] nie może zapewnić obsługi komunikacyjnej nieruchomości, a z drugiej zaś strony do udzielenia zezwolenia na wjazd z ul. [...] poprzez nieruchomość do nieruchomości sąsiedniej, które to działanie, zaskarżonym postanowieniem zostało uznane za prawidłowe, narusza ustanowiony w przepisie art. 8 Kpa obowiązek prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 24 lutego 2010 r. Naczelnik Wydziału Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego W. wyjaśnił, że w świetle zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego N. – "[...]" oraz "[...]" dopuszczalne jest wykorzystanie ulicy [...] na potrzeby dojazdu do nieruchomości do niej przyległych. W tym kontekście udzielenie obywatelowi przez organy informacji o treści mającej zapaść decyzji administracyjnej, od której zależy podjęcie przez niego określonej działalności powodującej zaangażowanie jego majątku, a następnie, gdy obywatel działalność taką podejmie, wydanie decyzji o treści innej stanowi naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 124 § 2 Kpa oraz art. 7 i art. 11 Kpa skarżąca wskazała, że organ wydający postanowienie ma obowiązek przedstawienia argumentów i ocen którymi kierował się zajmując określone stanowisko w sprawie. Ponadto w doktrynie podnosi się, iż treść uzasadnienia powinna realizować założenia zawarte w zasadach ogólnych, głównie wyrażonej w art. 11 Kpa zasadzie przekonywania. W orzecznictwie podnosi się dodatkowo, że pozaustawowe ogólnikowe sformułowania zamieszczone w uzasadnieniu stanowią naruszenie art. 8 i 9 Kpa, a pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na tle wskazanych powyżej uwag skarżąca podniosła, że w zażaleniu składanym do SKO powołała szereg zarzutów, dotyczących postanowienia wydanego przez Prezydenta. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że organ nie rozpoznał istoty sprawy bowiem w toku jej rozpoznawania pominął wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącą nie ustosunkowując się do nich w wystarczającym stopniu. Nawet gdyby uznać, że argumentacja podniesiona w treści zaskarżonego postanowienia, odnosząca się do przepisu art. 93 ustawy stanowiła o chociażby częściowym rozpoznaniu przez SKO zarzutów podniesionych przez skarżącą (zarzutu nr 2 podniesionego w zażaleniu), to nie sposób przyjąć, że uzasadnienie wywodu przeprowadzonego w tym zakresie przez organ spełnia kryteria wynikające z przepisu art. 124 § 2 Kpa oraz poglądów doktryny oraz orzecznictwa.

Jeżeli chodzi o naruszenie przepisu art. 93 ustawy skarżąca wskazała, że z uwagi na fakt, iż postępowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. zostało wszczęte pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na zasadzie przepisu art. 85 u.p.z.p. do przedmiotowego planu zastosowanie znajdują przepisy u.z.p. Stosownie do treści przepisu art. 93 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy można dokonać podziału nieruchomości, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym zgodność ta musi dotyczyć zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organ właściwy do wydania opinii w sprawie podziału oraz do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ma zatem obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, stanowiących przesłanki podziału. W szczególności zobowiązany jest do zbadania celu podziału oraz zamierzonego przeznaczenia działek powstałych w wyniku podziału. Istota rozstrzygnięcia organu sprowadza się w tej sytuacji do skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu zagospodarowania działek uzyskanych w rezultacie podziału.

Skarżąca wskazała, że obowiązujące w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. przepisy u.z.p., ale także przepisy u.p.z.p., nie zawierają normy zakazującej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w częściach, w konsekwencji dopuszczalne było sporządzanie etapowych planów miejscowych w granicach objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu. Plany częściowe (etapowe) stanowią, w sensie funkcjonalnym, elementy miejscowego planu obejmującego obszar wskazany określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu (w przedmiotowej sprawie uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 1995 r). W konsekwencji interpretacja treści konkretnego etapowego miejscowego planu nie może następować w oderwaniu od treści innych etapowych planów miejscowych uchwalonych na obszarze określonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu, jak i koncepcji zagospodarowania całości tego obszaru. W przedmiotowej sprawie uchwala o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy W, z dnia [....] czerwca 1995 r.) dotyczyła całego N. Dalsze uchwały - uchwała Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie wykonania uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., uchwała nr [...] r. Rady W. z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie sposobu wykonania uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 1995 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów N. - podzieliły obszar miejscowego planu N. na część, w tym także na część "[...]" oraz "[...]" umożliwiając tym samym sporządzenie planów częściowych. Ponadto, z uwagi na to, że badanie zgodności podziału z planem miejscowym nie jest niczym innym jak swoistego rodzaju interpretacją (wykładnią) planu, ocena zgodności projektu podziału z planem miejscowym, a więc wykładnia zapisów planu, powinna następować z uwzględnieniem wszystkich reguł wykładni (gramatycznej, celowościowej, systemowej i innych), tak samo jak przy wszelkiego rodzaju wykładni prawa. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej reguły skarżąca podkreśliła, że dokonując oceny planu podziału nieruchomości Prezydent winien był przeanalizować zapisy wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze będącym przedmiotem oceny, a więc miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. "[...]" oraz "[...]" oraz przeprowadzić kompletną, tj. wykorzystującą wszystkie reguły, wykładnię ich zapisów. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. – "[...]" dopuszczają możliwość wykorzystania ul. [...] na potrzeby dojazdu do nieruchomości z nią sąsiadujących, do czasu realizacji ulic odbarczających, umożliwiających obsługę komunikacyjną i ich zestawienie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. –"[...]" prowadzi do oczywistej konkluzji, że działki powstałe na skutek planowanego podziału nieruchomości będą posiadały dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 93 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji planowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na obszarze, na którym zlokalizowana jest nieruchomość. Pomimo podniesienia przez skarżącą w zażaleniu analogicznego zarzutu organ zaniechał jego rozpoznania popełniając tym samym analogiczny błąd, co Prezydent przy wydawaniu postanowienia nr [...].

Wskazując na naruszenie art. 32 Konstytucji w związku z przepisem art. 8 ust. 2 Konstytucji Spółka wskazała, że zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Jednym z fundamentów takiego systemu jest założenie, iż obywatele, których prawna i taktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. W tym kontekście skarżąca zwróciła uwagę na to, że Prezydent, innemu podmiotowi, tj. [...] Sp. z o. o., znajdującemu się w zbliżonych okolicznościach faktycznych co skarżąca, zezwolił na wjazd na należącą do tego podmiotu działkę z wykorzystaniem służebności biegnącej przez przedmiotową nieruchomość potwierdzając tym samym, że ul. [...] zapewnia obsługę komunikacyjną działek znajdujących się w jej sąsiedztwie, a w konsekwencji działki takie mają dostęp do drogi publicznej i jednocześnie negatywnie zaopiniował plan podziału przedmiotowej nieruchomości wskazując, iż działki utworzone na skutek takiego podziału nie będą miały dostępu do drogi publicznej pomimo, iż będą ulokowane wzdłuż drogi dojazdowej do nieruchomości należącej do [...] Sp. z o. o. Ponadto pracownik Prezydenta na wniosek [...] Sp. z o. o. wyjaśniając, że ul. [...], w świetle zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego N. –"[...]" oraz "[...]" umożliwiających, do czasu wybudowania ulic odbarczających, wykorzystanie ulicy [...] na potrzeby obsługi komunikacyjnej działek położonych wzdłuż tej ulicy potwierdził dopuszczalność dokonania planowanego podziału.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje organ wykonawczy gminy. Zgodnie z art. 97 ust. 1a pkt 4 do wniosku o podział należy dołączyć wstępny projekt podziału. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) –zwanego dalej "rozporządzeniem" wstępny projekt podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 97 ust. 1a pkt 4, opracowuje się na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - na kopii mapy katastralnej, uzupełnionej o niezbędne dla projektu podziału elementy zagospodarowania terenu. Wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Przepis art. 97 ust. 1b ustawy wskazuje, że jeżeli jest wymagane wyrażenie opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 dokumenty wymienione w art. 97 ust. 1a pkt 5-8 ustawy dołącza się do wniosku o podział nieruchomości po uzyskaniu pozytywnej opinii lub pozwolenia.

Z powyższej regulacji wynika, że na etapie opiniowania proponowanego przez wnioskodawcę podziału nieruchomości organ wykonawczy gminy ocenia rozwiązanie zaproponowane przez wnioskodawcę zamieszczone we wstępnym projekcie podziału sporządzonym na podkładzie mapowym. Ocena ta dotyczy zgodności proponowanego podziału z ustaleniami zawartymi w części opisowej i graficznej planu miejscowego, który dotyczy nieruchomości objętej zamiarem podziału. W postępowaniu opiniującym organ nie ocenia zgodności proponowanego podziału z przepisami zawartymi w innych aktach prawnych, niż plan miejscowy. Dla tego etapu procedury podziałowej nie mają też znaczenia skutki prawne jakie wynikają dla wnioskodawcy podziału z decyzji administracyjnych, wydanych w innych sprawach (np. decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu na drogę publiczną).

Z pisma Urzędu W. z dnia 28 listopada 2011 r. wynika, że objęta zamiarem podziału nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego N. – część "[....] ", uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2007 r. Działka ta położona jest na obszarze przeznaczonym pod ekstensywną zabudowę jednorodzinną (symbol [...]). Niewielka część tej działki znajduje się natomiast w liniach rozgraniczających ul. [...] jako ciągu pieszo-rowerowego (symbol [...]) i objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego N. – część "[...]", uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] lutego 2009 r.

Z treści pierwszego Planu miejscowego ("[...]") wynika, iż celem planu jest m in. umożliwienie rozwoju mieszkalnictwa i usług (§ 1 ust. 2 pkt 3). Trafnie wskazało SKO w W., że na terenie objętym symbolem [...] dopuszcza się jedynie zabudowę jednorodzinną w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych. Wielkość działki budowlanej wynosić musi nie mniej, niż [...] m2 (§ 7 pkt 1 i 6). Zgodzić należy się też z Kolegium, że § 13 ust. 3 zawarty w Rozdziale 3 Planu (Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów) przewiduje ograniczenia dotyczące możliwości zagospodarowania działek budowlanych. Z przepisu tego wynika, że realizacja zabudowy możliwa jest wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi, niż ul. [...], o ile inne ustalenia planu nie stanowią inaczej.

Poza sporem jest to, że działka nr [...] ma być podzielona w celu zbycia jej dwóm kupującym pod budowę domów jednorodzinnych (cel podziału wynika z pisma [...] Sp z o.o. z dnia 7 lipca 2011 r.). Nie budzi też wątpliwości to, że działka ta nie posiada możliwości dojazdu innymi urządzonymi ulicami, niż ul. [...]. Droga dojazdowa (10 KUD), o której mowa w § 15 ust. 1 pkt 1 Planu przylegająca do działki nr [...] od strony zachodniej w momencie wydawania postanowienia opiniującego miała bowiem charakter drogi projektowanej, a nie drogi już urządzonej (pismo Urzędu W z dnia 13 czerwca 2011 r., pismo [...] Sp. z o.o. z dnia 7 lipca 2011 r.). Zdaniem Sądu, brak także w przepisach Planu miejscowego ("[...]") przepisów szczególnych, wyłączających działanie przepisu § 13 ust. 3 tego Planu, w stosunku do terenu na którym położona jest działka nr [...]

Wobec tego Sąd uznał, że zarówno Prezydent W. prawidłowo negatywnie zaopiniował proponowany podział, skoro przedmiotowy teren pozbawiony dojazdu urządzonymi ulicami innymi, niż ul. [...] nie może być przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, co wynika z przepisu § 13 ust. 3 Planu zagospodarowania przestrzennego N. – część "[...]".

Sąd podziela przy tym stanowisko Kolegium, że Plan miejscowy "[...]" w proponowanym we wstępnym projekcie podziału miejscu odpowiadającym projektowanej działce nr [...] nie przewiduje wydzielenia działki budowlanej o pow. Mniejszej niż [...] m2. Uszło jednak uwadze organu, że działka nr [...] proponowana do wydzielenia nie ma charakteru działki budowlanej w rozumieniu § 2 pkt 6 tego Planu. Z pisma Spółki z dnia 7 lipca 2011 r. wynika, że działka nr [...] będzie drogą wewnętrzną pomiędzy dwoma działkami budowlanymi (nr [...] i [...]). W ocenie Sądu, Plan miejscowy "[...]" nie przewiduje na terenie dzielonej działki nr [...] żadnego ciągu komunikacyjnego w ramach przewidzianego w Planie układu drogowo – ulicznego, ale zabudowę jednorodzinną w formie budynków wolnostojących i bliźniaczych. Na terenie obecnej działki nr [...] nie ma zatem możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Na terenie tej działki, jeżeli chodzi o potrzeby komunikacyjne dopuszczono jedynie lokalizację garaży zblokowanych z budynkiem mieszkalnym i miejsc parkingowych. Plan dopuszcza też lokalizację na terenach o funkcji mieszkaniowej (MN) urządzeń komunikacji. Pojęcie urządzeń komunikacji nie zostało jednak w Planie zdefiniowane. Posługując się definicją słownikową trzeba wskazać, że "urządzenia komunikacji" to środki lokomocji i inne, służące łączności pomiędzy dalszymi lub bliższymi miejscami (Mały Słownik Języka Polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, wyd. 7, str. 293). Dopuszczenie możliwości realizacji urządzeń komunikacji (§ 4 ust. 2 Planu) na terenach mieszkaniowych nie oznacza możliwości wydzielenia z działki nr [...] drogi wewnętrznej. Wobec tego proponowany przez skarżącą podział nie jest zgodny również z przepisami § 4 ust. 2, § 7, § 14 i § 15 tego Planu, ponieważ nie realizuje postanowień tego Planu (wprowadza do sieci drogowo – ulicznej dodatkową drogę nieprzewidzianą w Planie).

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ przepisu art. 8 Kpa oraz art. 32 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP Sąd zauważa, że skarżąca Spółka eksponuje fakt istnienia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. zezwalającej na wjazd z działki nr [...] na działkę nr [...] - ul. [...], która ma status drogi publicznej oraz pisma Prezydenta W. z dnia 24 lutego 2010 r. przewidującego możliwość realizacji tymczasowego włączenia w ul. [...] poprzez drogę należącą do inwestora. Sąd zwraca jednak uwagę, że stanowisko prezentowane przez Prezydenta W. na gruncie spraw z zakresu ustawy o drogach publicznych nie jest miarodajne w sprawach o zaopiniowanie podziału nieruchomości z punktu widzenia zgodności podziału z planem miejscowym, toczących się w trybie innej ustawy. Gdyby organ w tej samej sprawie administracyjnej prezentował wykluczające się stanowiska, wówczas zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów mógłby być skuteczny.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 93 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy w związku z przepisem art. 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie kwestionuje możliwości uchwalania planów miejscowych dla części gminy, ponieważ wynikało to z przepisu art. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu, na tle spraw o zaopiniowanie podziału nieruchomości z punktu widzenia zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym, uregulowanych w ustawie znaczenie ma ten plan miejscowy, na którego obszarze położona jest dzielona nieruchomość. Nie ma sporu, co do tego, że znaczna część działki nr [...] położona jest na terenie gdzie obowiązuje Plan miejscowy "[...]", dlatego też ocena przesłanek wynikających z przepisu art. 93 ust. 1 i 2 ustawy winna mieć miejsce w oparciu o ten plan, a nie sąsiedni Plan miejscowy "[...]". Sąd nie podziela argumentacji skarżącej, że w sytuacji obowiązywania dla danego terenu planów częściowych organ winien brać pod uwagę treść obu tych planów. Zdaniem Sądu, przepisy Planu miejscowego "[...]", w tym § 5 ust. 4, mogą mieć znaczenie, ale przy podziale nieruchomości położonych po przeciwnej stronie ul. [...] lub w stosunku do niewielkiej części działki nr [...] wchodzącej w linie rozgraniczające ul. [...], gdyby ta część była odrębną od działki nr [...] nieruchomością. Skarżąca w skardze eksponuje to, że ul. [...] ma status drogi publicznej, a zatem przylegająca do niej działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy. Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie znaczenie mają przepisy Planu miejscowego "[...]", a te przepisy kwalifikują ul. [...] jako ciąg pieszo – rowerowy o symbolu [...] (§ 12, § 13 ust. 3). Wydaje się, że konsekwencją tego jest to, że Plan wiąże możliwość dojazdu innymi urządzonymi drogami do działek położonych w obszarze o symbolu [...]. Trzeba wskazać, że ul. [...] na odcinku dotyczącym działki nr [...] ma status drogi publicznej – drogi gminnej (poz. [...] załącznika nr [...] do uchwały Nr [...] r. Rady W. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w W. do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). Jednak to, czy ustalenia Planu ograniczające dostępność drogi dla niektórych użytkowników są zgodne z prawem, w tym ze wskazaną uchwałą drogową, i czy zapis Planu zawarty w § 13 ust. 3 narusza prawo poprzez ograniczenie prawa własności (jak twierdzi skarżąca) to zagadnienia odrębne i wykraczające poza przedmiot niniejszej sprawy.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 11 i art. 124 § 2 Kpa Sąd zauważa, że skoro nie potwierdziły się stawiane w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 8 Kpa, art. 93 ustawy, art. 32 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, to również istotnego i mogącego mieć wpływ na wynik sprawy znaczenia nie mogły mieć wskazane wyżej naruszenia procedury administracyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji