Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1831/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała del. WSA Inga Gołowska Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Towarzystwa Naukowego [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1197/12 w sprawie ze skargi Towarzystwa Naukowego [...] w P. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz Towarzystwa Naukowego [...] w P. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 29 czerwca 2012 r. oddalił skargę T. N. P. w P. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

T. N. P. w P. (zwane dalej: skarżącym) złożyło wniosek o finansowanie działalności upowszechniającej naukę w 2012 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją [...] stycznia 2012 r., sygn. akt [...], odmówił przyznania środków na działalność upowszechniającą naukę.

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2012 r.

Organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Zespół Odwoławczy stwierdził zgodność decyzji o odmowie przyznania środków finansowych na finansowanie wnioskowanych zadań z obowiązującymi procedurami oraz zasadami przyjętymi w ustawie z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm. – dalej jako: u.z.f.n.) oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 23 września 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność upowszechniającą naukę (Dz. U. Nr 179, poz. 1206 – dalej jako: rozporządzenie z 23 września 2010 r.). Dodano również, iż Zespół Odwoławczy dokonał analizy przedłożonych przez skarżącego dodatkowych informacji o zadaniach planowanych do realizacji w 2012 roku i nie znalazł podstaw do zmiany decyzji dotyczącej odmowy przyznania środków finansowych.

Od decyzją z [...] marca 2012 r. T. N. P. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- przyjęcie wbrew treści § 5 ust. 1 i 2 w zw. z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia z 23 września 2010 r., że wniosek skarżącego jest niekompletny;

- przyjęcie wbrew treści art. 2 pkt 8, art. 5 pkt 13, art. 9 pkt 6 oraz art. 25 u.z.f.n., że zadania o zasięgu lokalnym wykluczają możliwość przyznania środków finansowych na działalność upowszechniającą naukę;

- przyjęcie wbrew treści art. 2 pkt 8, art. 5 pkt 13, art. 9 pkt 6 oraz art. 25 u.z.f.n., że planowane przez skarżącego zadania nie są działalnością upowszechniającą naukę;

Organowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania poprzez:

- niezgodne z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie decyzji wydanej przez organ administracji w I i w II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, a względnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 czerwca 2012 r. oddalił skargę, uznając ze nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Za niezasadny, przyjęto zarzut dotyczący uznania przez organ przedmiotowego wniosku za niekompletny, ponieważ nie został on zwrócony do uzupełnienia, lecz został poddany ocenie merytorycznej właściwego do tego zespołu.

Sąd nie zgodził ze stwierdzeniem Skarżącego, że w 2010 r. T. N. P. otrzymało środki finansowe na podstawie wniosku zawierającego taki sam stopień szczegółowości i obejmującego takie same zadania jak wniosek na rok 2012. WSA wyjaśnił, że ocena wniosku złożonego w roku 2010 została dokonana pod rządami poprzedniej ustawy, tj. z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 169, poz. 1049), która utraciła moc obowiązującą 1 października 2010 r. Ponadto we wcześniejszej ustawie finansowana była działalność wspomagająca badania, a w aktualnym stanie prawnym działalność upowszechniająca naukę.

Ponadto zdaniem Sądu organ nie miał obowiązku obligatoryjnego przyznawania środków finansowych zgodnie ze złożonym wnioskiem, bowiem ich ograniczona wysokość powoduje, że przyznawanie odbywa się w drodze decyzji poprzedzonych odpowiednimi procedurami, oceniającymi każdy ze złożonych wniosków.

Jednocześnie, zdaniem sądu, T. N. P. nie jest jednostką naukową w rozumieniu art. 2 pkt 9 u.z.f.n., dlatego nie może się ono ubiegać o dotację na finansowanie swojej działalności statutowej. Natomiast jest podmiotem działającym na rzecz nauki, którego finansowanie jest możliwe wyłącznie z zakresie poszczególnych zadań związanych z działalnością upowszechniającą naukę (art. 25 u.z.f.n.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło T. N. P. zarzucając Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu:

1. Naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej: p.p.s.a.) – w wyniku sporządzenia uzasadnienia wyroku niezawierającego wszystkich wymaganych przez przepisy elementów, a zwłaszcza poprzez pominięcie rozstrzygnięcia prawnego, jego wyjaśnienia i nie odniesienie się do stanowiska strony skarżącej przedstawionej w sprawie, a także poprzez pominięcie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy;

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. – w wyniku niedokonania kontroli działalności organu administracji poprzez pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i przez to zaniechanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) § 5 ust. 2 rozporządzenia z 23 września 2010 r. – w wyniku jego błędnej interpretacji poprzez przyjęcie, że o kompletności wniosku o przyznanie środków finansowych na działalność upowszechniającą naukę decyduje okoliczność, że wniosek został przyjęty do rozpoznania;

b) art. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki – w wyniku jego niezastosowania i przyjęcie, że podstawą rozpatrzenia wniosku T. N. P. z 17 listopada 2010 r. o przyznanie środków finansowych na 2011 rok oraz podstawą wydania przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzji z dnia [...] marca 2011 r. o przyznaniu środków finansowych na 2011 rok była ustawa z dnia 8 października 2004 roku o zasadach finansowania nauki;

c) art. 9 pkt 4 i 6 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 25 ust. 1-3 u.z.f.n. – w wyniku ich błędnej interpretacji poprzez przyjęcie, że decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie przyznania środków finansowych na podstawie powołanych przepisów jest decyzją wydawaną w granicach uznania administracyjnego;

d) art. 2 pkt 8 i 11, art. 5 pkt 9 i 13, art. 9 pkt 4 i 6, art. 25 ust. 1-3 u.z.f.n.

– w wyniku błędnej interpretacji poprzez przyjęcie, że przyznanie środków finansowych na działalność upowszechniającą naukę wymaga szerszego niż lokalny zasięgu i zakresu planowanego przez wnioskodawcę zadania.

W związku z powyższym zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Natomiast – ewentualnie – wniesiono o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Ponadto wniesiono o zasadzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że za skutecznie postawiony zarzut należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku sporządzenia uzasadnienia wyroku niezawierającego wszystkich wymaganych przez przepisy elementów, a zwłaszcza poprzez pominięcie rozstrzygnięcia prawnego, jego wyjaśnienia i nie odniesienie się do stanowiska strony skarżącej przedstawionego w sprawie.

W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem Sądu I instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni.

W zaskarżonym wyroku brak jest wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia. Nadto w kwestionowanym orzeczeniu Sąd nie odniósł się do stawianych w skardze zarzutów.

Zasadnie skarżące T. powołuje się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1113/10, LEX nr 990147). Wyjaśnić dalej należy, że podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zawarte w uzasadnieniu wyroku powinny się odnosić nie tylko do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej, ale również do zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze na taką decyzję (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II FSK 977/07, LEX nr 497392, także wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 2018/09, LEX nr 558931). Zaniechanie polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów skargi, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 343/07, LEX nr 574621). Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11, LEX nr 1367293). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie ewentualnej kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11, LEX nr 1361609).

Mając na względzie przedstawione rozważania skonstatować należy, że w przypadku braku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia skontrolowanie legalności zaskarżonego orzeczenia staje się niemożliwe.

Zauważyć wprawdzie należy, że w ocenianym uzasadnieniu Sąd I instancji dokonując rozstrzygnięcia powołał § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 23 września 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na działalność upowszechniającą naukę (Dz. U. Nr 179, poz. 1206), nie dokonał jednak jego wykładni, nie wskazał też skutków jego zastosowania. W ogóle nie przedstawił jakie znaczenie, w jego ocenie, ma ten przepis dla niniejszej sprawy.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że wskazane naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. – uzasadnienie niepozwalające na dokonanie kontroli legalności zaskarżonego wyroku – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość przedmiotowego orzeczenia usprawiedliwia też pominięcie w rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym głównie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ponownym postępowaniu Sąd I instancji zobowiązany będzie do powtórnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu decyzji z uwzględnieniem zaprezentowanej argumentacji dotyczącej wymogów uzasadnienia, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., skomentowanych w przywołanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.