Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 210/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku M. S. z dnia [...] czerwca 2021 r. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości 3. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 4. wymierza Wojewodzie grzywnę w wysokości [...] zł ([...] złotych) 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 6. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2021 r. M. S. (dalej również jako: "skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego P. K. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r., nadanym w urzędzie pocztowym w tym samym dniu (data wpływu doi organu: [...] lipca 2021 r. – prezentata karta 8 akt administracyjnych) złożonym do W. Urzędu Wojewódzkiego (Wojkewoda W.), M. S., obywatel [...] wniósł o wydanie przez Wojewodę zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

Jako główny cel pobytu podano inne okoliczności tj. pobyt z obywatelem RP L. D. O. (najbliższa osoba, związek nieformalny).

W rubryce poprzednie pobyty na terytorium RP we wniosku podano kilka pobytów krótkoterminowych w listopadzie 2019 r., w lutym 2020 r. oraz od [...] lipca 2020 r. do obecnie.

W rubryce na temat informacji o środkach finansowych na pokrycie kosztów pobytu cudzoziemca podane zostało wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w C. .

Do wniosku załączono również m.in. kserokopię wizy skarżącego, oraz tłumaczenie zaświadczenia o jego zatrudnieniu w banku wraz z zestawieniem operacji, a także zaświadczenie o nadaniu numeru PESEL.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącego złożył do organu pismo strony, do którego dołączył kopię dowodu osobistego małżonki skarżącego – L. D. O. oraz dowód uiszczenia opłaty od wniosku.

W dniu [...] września 2021 r., pełnomocnik skarżącego za pośrednictwem organu skierował do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w rozumieniu przepisu art. 37 § 1 pkt. 1) i 2) Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 Nr 30, poz. 168, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej również jako: "k.p.a.").

W dniu [...] listopada 2021 r. Urząd Wojewódzki wygenerował kartę weryfikacji wniosku (jako datę wpływu wniosku podano w niej [...] czerwca 2021 r.) z której wynikają następujące braki: brak wymaganego osobistego stawiennictwa, nie przedstawiono oryginału paszportu, we wniosku nie zostały wypełnione niektóre pola, wniosek nie został podpisany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik skarżącego podniósł następujące zarzuty:

Na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1270, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej również jako: "p.p.s.a."), organowi zarzucił rażące naruszenie: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej;

2. stwierdzenie, że przewlekle prowadzenie sprawy administracyjnej przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5. przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł,

6. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym,

7. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że pomimo znacznego upływu czasu od złożenia wniosku, organ do dnia dzisiejszego nie wydał decyzji w sprawie. Skarżący nie jest przy tym informowany o podejmowanych w jej sprawie czynnościach i przyczynach opóźnienia. Ze względu na przedłużanie się postępowania strona narażona jest na liczne utrudnienia w życiu codziennym. Nie posiada bowiem aktualnej decyzji o zezwoleniu na pobyt, co uniemożliwia wnioskodawcy normalne funkcjonowanie w Polsce, jak również wydanej na podstawie tego zezwolenia karty pobytu, pozwalającej na swobodne przekraczanie granicy kraju. Pomimo złożenia wniosku ponaglającego, do dnia dzisiejszego organ w żaden sposób nie zareagował na złożone pismo, a sprawa pozostaje nierozstrzygnięta.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że na dzień złożenia skargi, od dnia wszczęcia postępowania w sprawie minęło 5 miesięcy. Skarżący od dnia złożenia przedmiotowego wniosku: - nie otrzymał od organu żadnego pisma w sprawie, - nie był podejmowany z nim kontakt, - nie został wyznaczony przewidywany obecnie, aktualny termin załatwienia sprawa - nie był informowany o przyczynach zwłoki o rozpoznaniu sprawy.

Pełnomocnik powołał poglądy z orzecznictwa zgodnie z którymi sprawa wszczyna się poprzez złożenie wniosku do organu.

Ponadto, podkreślił, że postępowanie trwa niewątpliwie dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, a tym samym spełnia przesłanki stwierdzenia przewlekłości — na zasadzie art. 37 § 1 pkt. 2) k.p.a., co jest skutkiem działania organu i niewłaściwej organizacji pracy w Urzędzie Wojewódzkim oraz stanowi o rażącym naruszeniu przepisów obowiązującego prawa.

Zdaniem strony postępowanie prowadzone jest przewlekle z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś spraw)', które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Charakter sprawy nie jest skomplikowany, w szczególności zaś nie występują w niej okoliczności, które uzasadniałyby tak długie jej procedowanie. Strona do dnia dzisiejszego nie otrzymała żadnej informacji dotyczącej czynności jakie w jej sprawie mógłby aktualnie podejmować organ.

W skardze wskazano również, że kontakt z Urzędem Wojewódzkim drogą telefoniczną lub na miejscu jest praktycznie niemożliwy, gdyż telefony nie są odbierane, zaś bezpośrednia konsultacja w celu uzyskania informacji o stanie sprawy wymaga zapisu w internetowym systemie organizacji kolejek, w ramach którego wszystkie miejsca są pozajmowane na kilka miesięcy naprzód.

W ocenie pełnomocnika skarżącego podkreślenia wymaga fakt, że tak znaczne opóźnienia wynikają wyłącznie z postawy i zaniechań organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Dlatego też powyższe okoliczności w ocenie pełnomocnika skrzącego miałyby świadczyć o rażącym naruszaniu prawa polegającym na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadami praworządności, pogłębienia zaufania do władzy publicznej, informowania strony, czynnego udziału strony w postępowaniu oraz szybkości i prostoty postępowania, gwarantowanego uregulowaniami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP.

Uzasadniając wniosek o "zasądzenie grzywny od organu w wysokości [...] zł." i sumy pieniężnej w skardze powołano się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 o sygn. IV SAB/Po 207/19: "Zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwości z. której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają." Skarżący mieszka obecnie na terenie Polski. Zaistniała sytuacja uniemożliwia planowanie przez stronę życia oraz normalne prowadzenie jego spraw w kraju. Ograniczona jest możliwość zawierania przez niego umów, takich jak umowa najmu czy umowa kredytu. Spowodowane jest to brakiem aktualnych dokumentów potwierdzających legalny pobyt w Polsce, bez których większość podmiotów nie chce zawierać umowy z cudzoziemcami. Z tej samej przyczyny skarżący ma znaczne trudności w załatwianiu spraw urzędowych, takich jak choćby spełnienie obowiązku meldunkowego. Nie będzie również możliwe uzyskanie przez niego szczepienia na COVID-19, do którego otrzymania wymagane jest prawo czasowego lub stałego pobytu. Nadto, skarżący pozbawiona jest faktycznej możliwości wyjazdu za granicę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 23 pkt. 2) w zw. z art. 242 ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1650, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35, dajel jako: u.cudz.) dokumentem do tego uprawniającym jest karta pobytu, wydawana na podstawie wnioskowanego zezwolenia na pobyt. Z tego powodu skarżący nie może odwiedzić rodziny w kraju pochodzenia. Wyjazd taki wiązałby się bowiem z brakiem możliwości powrotu (tj. przekroczenia granicy Polski w kierunku wjazdowym). Od czasu złożenia wniosku, strona nie widziała się ze swoimi bliskimi, za którymi bardzo tęskni. Strona musi zarazem pozostawać w stałej gotowości do reakcji na żądania i decyzje organu, co uniemożliwia jej wyjazdy także wewnątrz kraju. Położenie w jakim znalazł się skarżący jest niego bardzo trudne i stanowi stałe źródło stresu z uwagi na niepewność co do możliwości pozostania w kraju oraz liczne ograniczenia w codziennym życiu, a skarżący nie przyczynił się do tej sytuacji. W oparciu o powyższe cytując wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 września 2019 r. o sygn. III SAB/Wr 437/19 ("Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żądnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przy stronę żądanie, gdyż sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu") pełnomocnik skarżącego wyraził przekonanie, że mając na względzie rozmiar naruszeń prawa przez organ oraz związaną z tym niemożność normalnego funkcjonowania w kraju oraz wyjazdu, "suma pieniężna w wysokości [...] zł" stanowić będzie w ocenie skarżącego adekwatną rekompensatę za naruszenie przysługujących mu praw w postępowaniu administracyjnym oraz dóbr osobistych skarżącego, takich jak prawo swobodnego poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim oraz posługiwania się dokumentami potwierdzającymi legalność pobytu, a także pozbawienie możliwości bezpośredniego kontaktu z rodziną.

W odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podkreślił, że odpisy akt oraz ponaglenie wraz z uzasadnieniem zostały przesłane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, gdzie zostały odebrane [...] października 2021 r. Z kolei samą odpowiedź na ponaglenie, wysłaną na adres pełnomocnika, odebrał Pan P. K. w dniu [...] października 2021 r. W związku z powyższym zarzut dotyczący braku ustosunkowania się do powyższego ponaglenia jest bezpodstawny. Do dnia [...] listopada 2021 r. Wojewoda nie otrzymał postanowienia organu II instancji dotyczącego ponaglenia wniesionego przez pełnomocnika strony.

Ponadto, Wojewoda argumentował, że na dzień złożenia ponaglenia wniosek Pana S. M. R. S. zawierał braki formalne, co uniemożliwiło prowadzenie postępowania do czasu ich uzupełnienia.

Według Wojewody aby móc wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wniosek musi spełniać wymogi nałożone przez art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 i 106u. cudz. Na dzień [...] listopada 2021 r. wniosek Pana S. M. R. S. zawierał braki formalne. Formularz wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został wypełniony we wszystkich wymaganych rubrykach (brakuje informacji w części C II oraz wzoru podpisu w części D). Sam formularz nie został także podpisany przez wnioskodawcę. Przede wszystkim jednak, cudzoziemiec nie dopełnił obowiązku osobistego stawiennictwa, który wynika z art. 105 ust 1 i 2 ww. ustawy. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia paszportu. Nie został on okazany przed pracownikiem wydziału.

Wojewoda wyjaśnił także, że w Wydziale Spraw Cudzoziemców W. Urzędu Wojewódzkiego z początkiem lipca wprowadzony został nowy system rezerwacji wizyt. Pracownicy urzędu telefonicznie kontaktują się z cudzoziemcami w celu uzgodnienia dogodnego dla nich terminu stawiennictwa. Kolejność wykonywanych połączeń zależy od terminu złożenia wniosku. System ten ma na celu zapewnienie równego i sprawiedliwego dostępu do złożenia odcisków linii papilarnych. Z uwagi na rosnącą liczbę wniosków, obecnie pracownicy infolinii kontaktują się z cudzoziemcami, którzy złożyli wnioski o pobyt czasowy w połowie lutego 2021 r.

Organ nie zgodził się z podniesioną w skardze kwestią dotyczącą faktu, iż "bezpośrednia konsultacja w celu uzyskania informacji o stanie sprawy wymaga zapisu w internetowym systemie organizacji kolejek, w ramach którego wszystkie miejsca są pozajmowane na kilka miesięcy naprzód". Organ poinformował, że wnioskodawca lub jego pełnomocnik w każdej chwili mogą zwrócić się do organu za pośrednictwem poczty lub gotowego formularza kontaktowego udostępnionego na stronie internetowej wydziału z wnioskiem o udostępnienie akt sprawy celem zapoznania się z nimi bez konieczności rezerwacji internetowej wizyty. Pracownik urzędu w ciągu paru dni od otrzymania takiego zgłoszenia sam kontaktuje się z cudzoziemcem telefonicznie lub mailowo w celu uzgodnienia terminu udostępnienia akt. Ponadto, w Wydziale Spraw Cudzoziemców funkcjonuje internetowa aplikacja służąca do śledzenia stanu swojej sprawy, w której odnotowywane są wszystkie etapy procedowania wniosku. Dostęp do aplikacji można uzyskać za pośrednictwem infolinii czy też poczty elektronicznej.

Wojewoda wyjaśnił również, że mając na uwadze fakt, iż do chwili złożenia niniejszej skargi strona nie otrzymała wezwania w celu uzupełnienia braków formalnych nie wynika to z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale w obliczu ogromnej ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach jest wynikiem rozpatrywania wniosków wraz z ich uzupełnieniami według obowiązującej kolejności wpływu do urzędu.

W dalszej kolejności organ przywołał tezy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczące pojęcia bezczynności i rażącego naruszenia prawa (należy mieć na uwadze, że skarga w niniejszej sprawie dotyczy przewlekłości postępowania).

W konkluzji Wojewoda podkreślił, że długość okresu od złożenia wniosku do momentu wysłania wezwania dot. braków formalnych nie jest celowym działaniem czy lekceważeniem Strony lecz okolicznościami obiektywnymi, opisanym im.in. w uzasadnieniu do ponaglenia przekazanego do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W ocenie Wojewody bezsprzeczne jest w tej sytuacji, że na czas rozpatrywania wniosków o pobyt czasowy wpływ ma zarówno ilość wpływających wniosków jak i odpływ pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brak możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych przez Wojewodę. Trudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle. Nie oznacza to jednak, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ocenie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzrost ilości spraw do załatwienia może skutkować opóźnieniem w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian. Organ prowadzący postępowanie zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł wojewoda podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że jest to dyskrecjonalne uprawnienie Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie w całości.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 "p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy przewlekłości Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z tego względu Przewodniczący Wydziału IV. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 15 grudnia 2021 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość. W sprawach takich skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany - ponaglenie dokonane przez pełnomocnika skarżącego w sprawie administracyjnej, co do której wniósł skargę na przewlekłość, zostało złożone do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] września 2021 r.

Skarga była zatem dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu przez Sąd.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucane w skardze przewlekłość postępowania Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała one charakter rażącego naruszenia prawa.

Uwzględniając skargę na (bezczynność lub) przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Należy mieć na uwadze, że specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga najpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 u. cudz. Jako że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a wskazane powyżej organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie bezczynności (art. 109 ustawy o cudzoziemcach).

Aby móc przejść do oceny zarzutu przewlekłości organu, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego.

Podstawowym zagadnieniem badanym w sprawie, jest więc po raz kolejny już raz rozpatrywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zagadnieniu momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, która dotyczy wniosku cudzoziemca kierowanego do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (tudzież pobyt czasowy i pracę).

Dlatego też należy ponownie przypomnieć konkluzje płynące z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącej tej problematyki.

Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 03 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko NSA przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały przytacza, przyjmując je za swoje. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych, również dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 2 i 4 u.c., wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże "niepełny" wniosek nie może nie powodować zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.: "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli w wyniku wszczęcia postępowania, strona uchybi terminowi do uzupełnienia braków formalnych, dopiero wówczas zachodzi podstawa do zakończenia postępowania w formie czynności materialno-technicznej polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania. Podanie nie spełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że jej sprawie nadano bieg, a sama zakończy się rozstrzygnięciem (niezależnie od tego czy korzystnym czy niekorzystnym). Ponadto, wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w k.p.a., w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (dział II. rozdział 1 k.p.a.) może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumienie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21, orzeczenie prawomocne, CBOiS).

Skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z dniem [...] lipca 2021 r. – data wpływu wniosku do Wojewody (prezentata na karcie 8 akt administracyjnych). W dacie wniesienia skargi, tj. [...] października 2021 r. wniosek skarżącego pozostawał nadal niezałatwiony.

Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwało dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, że skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania wnosi się w toku postępowania w sprawie (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., II GPP 5/10, CBOiS).

W rozpoznawanej sprawie od dnia wpływu do organu wniosku w dniu [...] lipca 2021 r. (wniosek nadany na poczcie w dniu [...] czerwca 2021 r.) do dnia [...] listopada 2021 r. (wygenerowanie karty sprawdzającej elementy formalne wniosku przez organ), tj. przez okres ponad 5 miesięcy organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do realnego załatwienia wniosku. Jedyną czynnością podjętą w międzyczasie przez organ było przekazanie ponaglenia złożonego przez pełnomocnika skarżącego do organu wyższego stopnia i poinformowanie o tym pełnomocnika skarżącego; nie można jednakże uznać takiej czynności za czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. A zatem w postępowaniu w sprawie skarżącego przez okres 5 miesięcy w zasadzie żadne czynności efektywnie zmierzające do załatwienia jego wniosku nie były podejmowane. Wygenerowanie karty zawierającej braki wniosku przez organ w dniu [...] listopada 2021 r. należy bowiem poczytywać jako podjęte wobec złożenia przez skarżącego skargi z dnia [...] października 2021 r., na którą organ złożył odpowiedź pismem z dnia [...] listopada 2021 r.

Ponadto, w ocenie Sądu organ nie może zasłaniać się tym, że przekazał akta sprawy do organu wyższego stopnia celem rozpoznania ponaglenia, co zdaje się wybrzmiewać w odpowiedzi na skargę. W takiej sytuacji, przy obecnym stanie techniki organ powinien dokonać duplikacji akt (kserokopii, zeskanowania), tak by móc efektywnie prowadzić sprawę i podejmować czynności zmierzające do jej zakończenia nawet i w trakcie, gdy ponaglenie jest rozpatrywane przez organ wyższego rzędu. Na marginesie zauważyć należy, że do odpowiedzi na skargę przekazaną do Sądu zostały załączone kserokopie akt administracyjnych, a zatem organ nimi dysponował i mógł procedować wniosek, czego nie czynił. Zdaniem Sądu niewystarczające są również te wyjaśnienia organu, które dotyczą "natłoku spraw" spływających do organu, czy też "niewystarczającej obsady kadrowej". Wewnętrzna organizacja pracy organu nie powinna uniemożliwiać braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie (poza przekazaniem ponaglenia) przez okres pięciu miesięcy. Ponadto, w ocenie Sądu, o czym Sąd wypowiadał się również w swoim wcześniejszym orzecznictwie, wydaje się, że racjonale z punktu ekonomiki pracy urzędu byłoby, aby szczupłe zasoby kadrowe, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, w pierwszej kolejności były zaangażowane w celu dokonywania czynności zmierzających do merytorycznego załatwiania spraw, tak aby stan załatwiania spraw postępował.

Należy również podkreślić, że brak rozpoznania wniosku skarżącego oznacza dla niego niepewność jego sytuacji prawnej związanej z pobytem, ale przede wszystkim z uprawnieniami, jakie wynikają z pozwolenia na pobyt czasowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy skarżącego.

W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r. (który wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2021 r.) w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, iż organ dopuścił się przewlekłości wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOiS).

Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1589/20, CBOiS).

Sąd zauważa, że organowi jako stronie postępowań sądowoadministracyjnych znane są uzasadnienia orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w sprawach o podobnych stanach faktycznych tj. takich, które dotyczą opieszałości organu (czy to w formie bezczynności, czy to przybierająca formę przewlekłości) w rozpoznawaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy (czy zezwoleń na pobyt czasowy i pracę). Między innymi można wskazać tutaj przykładowo na zapadłe w ostatnim czasie orzeczenia: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21, orzeczenie prawomocne, CBOiS; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 08 września 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 109/21, CBOiS.

Pomimo tego, że w orzeczeniach tych (także prawomocnych) po wielokroć przedstawiono w uzasadnieniach ugruntowany w orzecznictwie NSA a także w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd dotyczący momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, Wojewoda w dalszym ciągu w odpowiedziach na skargi, które mają w przeważającej mierze identyczną miedzy sobą treść zdaje się tego nie zauważać i w dalszym ciągu przedstawia nietrafną koncepcję momentu wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu zachodzi więc taka sytuacja, że organ ewidentnie nie stosuje się do wskazanej powyżej wykładni przepisów dotyczącej momentu wszczęcia postępowania dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne. Co więcej organ podejmuje jakiekolwiek czynności jedynie w reakcji na wpływ do niego pism składanych przez pełnomocnika skarżącego i to do tego takich pism, które nie są kierowane bezpośrednio do organu ale jedynie do organów wyższego szczebla – ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, czy też skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu takie zachowania organu w całej rozciągłości wypełniają definicję działania z rażącym naruszeniem prawa.

Przechodząc do rozpatrzenia zawartego w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny złożonego w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o wymierzeniu takiej grzywny jest fakultatywne.

Jednakże z możliwości wymierzenia grzywny należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają (por.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 o sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOiS). I tak jest w ocenie składu orzekającego w sprawie skarżącego. Zasądzenie grzywny uzasadniają następujące okoliczności: w dalszym ciągu nieustępliwy brak brania pod uwagę przez organ wiążącej wykładni przepisów postepowania administracyjnego dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, na co wielokrotnie zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, niepodejmowanie przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie skarżącego mających realnie skutkować załatwieniem wniosku przez okres pięciu miesięcy, niereagowanie na pismo pełnomocnika skarżącego złożone do organu w uzupełnieniu wniosku, reagowanie jedynie na pisma pełnomocnika skarżącego, które były kierowane do organu wyższego stopnia bądź do sądu, ogólnikowe zasłanianie się przez organ brakami kadrowymi lub dużym napływem wniosków. Wszystkie te okoliczności uzasadniają w ocenie Sądu wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł (tysiąc złotych). Zgodnie bowiem z art. 156 § 5 p.p.s.a grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wysokość grzywny mieści się więc w wysokości przewidzianej w tym przepisie i zdaniem Sądu w tej konkretnej sprawie, przy wzięciu pod uwagę ilości i wagi naruszeń dokonanych przez organ stanowi odpowiednią do tych wag funkcję dyscyplinującą.

Jeżeli zaś chodzi o złożony w skardze wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., to zasądzenie takiej sumy pieniężnej przez Sąd ma charakter fakultatywny; to uprawnienie sądu administracyjnego jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone.

Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, CBOiS).

W ocenianym stanie faktycznym w ocenie Sądu należy żywić nadzieję, że organ rozpocznie respektowanie obowiązków nałożonych na niego przez przepisy prawa i że nałożenie grzywny na organ będzie ku temu wystarczające.

Należy tez podkreślić, że "przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żądnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przy stronę żądanie, gdyż sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu" (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 września 2019 r. o sygn. akt III SAB/Wr 437/19, CBOiS).

Dokonując wyważenia tych dwóch funkcji fakultatywnego przyznania sumy pieniężnej dla skarżącego Sąd zauważa, że co prawda w skardze pełnomocnik skarżącego podał pewne okoliczności związane z niedogodnościami, które dotykają skarżącego w związku z tym, że jego wniosek o zezwolenie na pobyt nie jest rozpoznawany takie jak: trudności w życiu codziennym – niemożność zawierania umów najmu, czy kredytu, niemożność przemieszczania się, niemożność wyjazdy za granicę i spotkania z rodziną, tęsknota za bliskimi, niemożność zaszczepienia się przeciwko COVID-19, jednak w ocenie Sądu pełnomocnik nie podał w skardze dokładniejszej konkretyzacji tych okoliczności (np. przedstawienie zakupu biletów lotniczych, przedstawienie oferty zawarcia umowy, której skarżący nie mógł zawrzeć). W związku z tym Sądowi, choć Sąd ma świadomość pewnych utrudnień w życiu codziennym skarżącego, który oczekuje na rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, to Sądowi trudno przyjąć, aby okoliczności te były na tyle skonkretyzowane w odniesieniu do skarżącego by uzasadniały przyznanie mu sumy pieniężnej. Aktywność Sądu jest w tym zakresie uwarunkowana argumentacją skargi, jej szczegółowością a także przekładalnością na konkretną sytuację skarżącego. W skardze nie uzasadniono także w jakikolwiek sposób żądanej wysokości przyznania sumy pieniężnej, co też wzbudziło wątpliwości Sądu. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16). Po dokonaniu takiego rozważenia Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie doszedł do przekonania, by uzasadnionym było przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Celem skargi na przewlekłość jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie (bezczynności) lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania; w realiach sprawy w ocenie Sądu zasądzenie grzywny w wysokości [...] zł powinno na tyle zdyscyplinować organ, by załatwił on wniosek skarżącego.

Z powyższych względów w pozostałym zakresie sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – zasądzając od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania w wysokości [...] zł, które sprowadzają się do: wpisu od skargi uiszczonego w wysokości [...] zł, wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.); opłata za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym w kwocie [...]zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.