Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 969/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.136 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Piotr Głowacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. K. kwotę 285 zł (dwieście osiemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty z dnia [...] 2001r. znak [...], na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ), odmówiono zwrotu M. K. parceli gruntowej l. kat "1" o pow. [...] ha b. gm. kat. [...]. Orzekając w ten sposób wskazano na regulacje z art. 136 ust. 3 I art. 137 ust. 1 – 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, po analizie którego uznano, że żadna z przesłanek uzasadniających zwrot przedmiotowej nieruchomości wymieniona w ostatnim z przepisów nie została spełniona.

Na skutek odwołania M. K., powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2002r. znak [...], a sprawa przekazana do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2002r. znak [...], na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ), odmówiono zwrotu M. K. części działek ewidencyjnych nr "2", "3" i "4" położonych w [...] gm. [...], w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej l. kat. "1" o pow. [...] ha b. gm. kat. [...].

Wskazując na fakt uprzedniego wydania decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2001r. znak [...] oraz decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2002r. znak [...], uwzględniając zalecenia zawarte w ostatniej z nich, po uzupełnieniu poprzednio zgromionego materiału ustalono, co następuje.

Decyzją z dnia [...] 1970r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych, po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, na cele budownictwa specjalnego parceli gruntowej l. kat "1" o pow. [...] m2, stanowiącej własność M. K. oraz o ustaleniu za wywłaszczony grunt odszkodowania w wysokości [...] zł. Wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. z dnia [...] 1970r. o wywłaszczenie nieruchomości położonych w b. gm. kat. [...] - w tym przedmiotowej działki, jako niezbędnych Skarbowi Państwa pod budownictwo specjalne na "P". powoływał się na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965r. znak [...] wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury. Orzeczeniem tym ustalono lokalizację terenów wojskowych na "P"., których granice określono na mapie katastralnej stanowiącej załącznik do decyzji. Wymienioną lokalizacją terenów wojskowych objęty był teren parceli gruntowej l. kat. "1". Obszar przeznaczony dla celów wojskowych, dla których ustalono powyższą lokalizację graniczył od południa z drogą państwową K.-K., od zachodu z drogą odgałęziającą się od niej i wiodącą do wsi M., od północy z drogą, prowadzącą z M. do trasy K.-O., od północnego wschodu z drogą K.- O. i od wschodu z linią, łączącą trasę K.-O. z drogą K.-K. Część opisanego obszaru wojskowego terenu, zlokalizowaną w granicach miasta K. przeznaczono pod budownictwo kubaturowe, którego realizację zakończono w 1970r. Tereny zlokalizowane w powiecie k. przeznaczono natomiast na plac ćwiczeń wojskowych, zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1969r. nr [...], zmieniającą za zgodą stron powołaną wyżej decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...]. W aktach sprawy znajduje się kserokopia mapy katastralnej obejmująca obszar wojskowy w granicach wyżej opisanych, na której zaznaczono granice projektowanego placu ćwiczeń wraz z jego elementami. Powyższe opracowanie zostało pozytywnie zaopiniowane jako materiał do lokalizacji szczegółowej. Zgodnie z jego treścią wywłaszczona parcela l. kat. "1" (powstała z podziału parceli "1") w części przeznaczona została pod tzw. "autodrom", służący do ćwiczeń jazdy samochodami ciężarowo terenowymi i gąsienicowymi . Pozostały jej fragment od strony drogi K.-K. stanowił pas strefy ochronnej. Taki stan istniał do 1989r. , tj do czasu rozpoczęcia przez władze miasta K. starań o pozyskanie terenów pod przebudowę drogi z K. w kierunku T. W odpowiedzi na wystąpienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 1989r. Minister Obrony Narodowej pismem z dnia [...] maja 1990r. wyraził zgodę na wygaśnięcie prawa zarządu MON do części terenów placu ćwiczeń "P", które przewidziane zostały pod przebudowę ulicy [...]. w ciągu drogi K.-K., w rejonie wsi M. gm. [...]. Dla przedmiotowej inwestycji decyzją Urzędu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1996r. nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Pismem z dnia [...] marca 1998r. Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego wystąpił o wygaszenie zarządu MON między innymi działkami l. kat "5" i "4" w M. gm. [...], zajętymi pod rozbudowę ul. [...]. Starosta decyzją z dnia [...] 2001 znak [...] orzekł zgodnie z tym wnioskiem. W dniu [...] czerwca 2002r. z udziałem zainteresowanych stron przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, w trakcie której zlokalizowano położenie działek ewidencyjnych nr "3" i nr "4" w granicach odpowiadających parcelom l. kat. "9", l. kat. "10", l. kat. "11" i l. kat. "1" . Stwierdzono, że w granicach parceli l. kat. "1" działki nr "3" nr "4" stanowią obniżony teren porośnięty chwastami oraz samosiejkami drzew i krzewów, ograniczony od strony południowej robotami drogowymi, a od północnej naturalnym ukształtowaniem.

Uwzględniając powyższe wskazano, że ustalenia opisane w decyzji z dnia [...] 2001r. oraz przeprowadzone obecnie w postępowaniu uzupełniającym, nie stwarzają w dalszym ciągu podstaw do uznania parceli l. "1" za zbędną dla celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 §1 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa parcela w granicach działek ewidencyjnych nr "3" i nr "4" po dacie wywłaszczenia została użyta na cel jej przejęcia i stanowi strefę ochronna placu ćwiczeń "P". Pomimo tego, że w późniejszym czasie zmienił się sposób użytkowania parceli, ponieważ została przeznaczona pod ul. [...]., to nie powstaje obowiązek jej zwrotu.

M. K. nie zgodziła się z decyzją Starosty, wnosząc w terminie odwołanie, w którym zarzucała naruszenie przepisów art. 136 i art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniosła, że w decyzji wywłaszczeniowej nie było dopuszczalne tak szerokie określenie celu wywłaszczenia, ponieważ pozwalało ono na dowolne przeznaczenie gruntów. Nadto cel ten był następczo precyzowany, a także zmieniany. Skoro zaś cel ten został określony nieprecyzyjnie, nie ma możliwości jednoznacznego wykazania, że nieruchomość nadal jest wykorzystywana na ten cel. Nadto, wbrew przepisowi art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporny teren przekazano spółce "A" na cele komercyjne, bez zgody wywłaszczonego właściciela.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją Wojewody z dnia [...] października 2002r. znak [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2002r.

W jej uzasadnieniu zasygnalizowano dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczono rozstrzygnięcie i jego motywy zaskarżonej decyzji, zarzuty odwołania, zaś następnie zasadnicze ustalenia decyzji Starosty z dnia [...] 2001r. znak [...] oraz poglądy prawne i zalecenia co do dalszego toku postępowania wyrażone w decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2002r. znak [...]. Dokonując dalej oceny rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji wskazano na następujące okoliczności.

Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest zatem obowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, bowiem poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie, że przesłanka zbędności nie zaistniała, uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości. W art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca po raz pierwszy, w polskim prawie wywłaszczeniowym, sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie

rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2). Norma zawarta art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 poprzez alternatywę rozłączną wprowadza dwie ustawowe przesłanki zbędności, w kontekście których należy oceniać zasadność zwrotu. W odniesieniu do normy zawartej w pkt 1 ust. 1 art. 137 są to dwa elementy faktyczne: upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan, w jakim się ona znajduje w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu. W normie z pkt 2 tego przepisu określony jest stan prawny - utrata mocy obowiązującej wymienionych expressis verbis decyzji administracyjnych związanych z realizacją celu wywłaszczenia (decyzja o lokalizacji inwestycji lub o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Niezależnie jednak od różnej konstrukcji obu norm prawnych w zakresie zawartych w nich przesłanek zbędności nieruchomości, kluczowym elementem ich konstrukcji i w konsekwencji podstawą do oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Dopiero wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy "cel ten nie został zrealizowany" (art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) lub nawet "nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu" (art. 137 ust. 1 pkt 1.) Z określeniem w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstaw materialnoprawnych zwrotu nieruchomości musi pozostawać w zgodzie interpretacja celu zawartego w decyzji wywłaszczeniowej. Prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. W sytuacji gdy cel wywłaszczenia został w decyzji określony w sposób ogólnikowy, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie analizy dokumentacji wywłaszczeniowej. W przypadku wywłaszczenia dokonanego w drodze decyzji administracyjnej, będzie to analiza dokumentacji załączonej do wniosku o wywłaszczenie, treść samego wniosku lub w razie ich braku - inne dokumenty pochodzące z okresu wywłaszczenia i dotyczące tego wywłaszczenia. Posiłkowe, określenia celu wywłaszczenia poszukiwać też można poprzez analizę przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że wnioskowana do zwrotu parcela l.kat. "1" została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cel ogólnie określony jako "budownictwo specjalne", bez powołania się na konkretną decyzję o lokalizacji szczegółowej. W związku z tym, słusznie organ pierwszej instancji dokonał oceny celu wywłaszczenia nieruchomości na podstawie wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. z dnia [...] 1970r. nr [...] o wywłaszczenie przedmiotowej parceli, z którego wynika, że parcela ta niezbędna była Skarbowi Państwa pod budownictwo specjalne na "P.", stosownie do decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...], z dnia [...] 1965r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Powołana decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] ustalała lokalizację terenów wojskowych, położonych na "P", których granice określono na mapie katastralnej, stanowiącej załącznik graficzny. Zgodnie z powołanym załącznikiem, teren parceli gruntowej l.kat "1" objęty był wymienioną lokalizacją terenów wojskowych. O takim planowanym przeznaczeniu przedmiotowej parceli świadczą ponadto: treść kierowanej do poprzedniej właścicielki nieruchomości oferty w sprawie dobrowolnej sprzedaży parceli, w której zawarto stwierdzenie, że nieruchomość przeznaczona została pod budowę inwestycji zamiennych na "P.", oraz treść znajdującego się w aktach opracowania pod nazwą "Program inwestycji zamiennych w garnizonie K." z dnia [...] 1964r., z którego wynika, że teren tzw. "P" przeznaczono pod urządzenie obiektu wojskowego placu ćwiczeń, odtworzonego przez władze miasta K. w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń B.-M., w związku z realizacją na jego terenie wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] 1965r., stanowiąca podstawę wywłaszczenia powołanej parceli zmieniona została za zgodą stron, mocą decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia [...] 1969r., a więc przed dokonaniem przedmiotowego wywłaszczenia. Zmiana polegała na stwierdzeniu, że całość terenu położonego w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi Nr [...] i [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie, zamiast przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich I w K. Cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] 1970r. nr [...] jako "budownictwo specjalne" należy zatem odczytywać, mając na uwadze treść decyzji lokalizacyjnej Nr [...], po jej zmianie dokonanej decyzją Nr [...] z dnia [...] 1969r. Biorąc pod uwagę powołane wyżej, zgromadzone w niniejszej sprawie materiały należy stwierdzić, iż słusznie organ pierwszej instancji ustalił jako cel wywłaszczenia przedmiotowych parcel, urządzenie obiektu wojskowego - placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego. Starosta, opierając się na znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy katastralnej, zaopiniowanej pozytywnie jako materiał do lokalizacji szczegółowej, obejmującej przedmiotowy obszar wojskowy z zaznaczonymi granicami projektowanego placu ćwiczeń wraz z jego elementami ustalił, że wywłaszczona parcela l. kat. "1" przeznaczona była w części pod tzw. "autodrom" służący dla ćwiczeń jazdy samochodami ciężarowo-terenowymi i gąsienicowymi, w pozostałej części - pod strefę ochronną oddzielającą pas ćwiczeń wojskowych. W trakcie rozprawy administracyjnej, połączonej z oględzinami nieruchomości, przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2002r. stwierdzono, że działki nr "3" i nr "4" w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. "1" stanowi obniżony teren porośnięty chwastami oraz samosiejkami drzew i krzewów, ograniczony od strony południowej terenem objętym robotami drogowymi, a od strony północnej naturalnym ukształtowaniem. Stosownie do informacji zawartej w piśmie dowódcy [...]. Brygady Desantowo-Szturmowej płk. M. K. z dnia [...] kwietnia 2001r., była północna część parceli l.kat. "1" położona jest na obszarze przeznaczonym i wykorzystywanym jako, "autodrom", tj. ośrodek szkolenia polegającego na prowadzeniu ćwiczeń jazdy samochodami ciężarowo-terenowymi i gąsienicowymi ([...]). W latach 80-tych służył on do doskonalenia jazdy kierowców samochodów ciężąrowo-terenowych, a w późniejszych latach jako miejsce szkolenia zintegrowanego [...] Batalionu Zabezpieczenia [...] Dywizji Powietrzno-Desantowej, szkolenia kierowców prowadzonego przez LOK oraz oddziały Obrony Cywilnej Komendy Wojewódzkiej OHP; w 1995r. - jako miejsce szkolenia kierowców-mechaników z [...] Batalionu Powietrzno-Desantowego [...] Brygady Dasantowo-Szturmowej przed jego wyjazdem na misję pokojową IFOR do Bośni. Aktualnie jest częścią rejonu desantowania skoczków spadochronowych na spadochronach sterowanych w czasie prowadzenia różnego rodzaju ćwiczeń taktycznych, a także szkolenia taktycznego do szczebla kompanii. Część południowa byłej parceli l.kat. "1" do 1989 roku stanowiła strefę ochronną oddzielającą pas ćwiczeń wojskowych od terenów cywilnych, aktualnie trwają na niej roboty drogowe, związane z przebudową ulicy [...] w ciągu drogi K.- K.

Opisany wyżej sposób zagospodarowania i wykorzystywania terenu oraz dokumentacja pochodząca z lat 1971-1972, rozliczająca wykonanie zadania inwestycyjnego pod nazwą obiekty zamienne [...], związanego z potrzebami wojskowego placu ćwiczeń wskazują, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...]1969r, zmieniającą za zgodą stron decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...]

Należy ponadto podkreślić, że nie wybudowanie na przedmiotowej parceli obiektów wojskowych nie może być podstawą uznania jej za zbędną dla celu wywłaszczenia, ponieważ sposób jej zagospodarowania i wykorzystania należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystywania całego kompleksu szkoleniowego "P". W skład ośrodka szkolenia wojsk (poligonu) wchodzi bowiem, oprócz obszaru zurbanizowanego również teren niezabudowany, służący szkoleniu wojsk, polegającemu m.in. na prowadzeniu ćwiczeń spadochronowych, jazdy samochodami ciężarowo-terenowymi i gąsienicowymi oraz ćwiczeń strzeleckich. Bez obszaru służącego wskazanym wyżej ćwiczeniom, obiekt poligonowy nie mógłby spełniać swoich funkcji, zatem istnienie takiego obszaru jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania celu wywłaszczenia - placu ćwiczeń, zabezpieczającego proces szkolenia wojsk. W tym stanie rzeczy za słuszne należy uznać rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...].07.2002r. stwierdzające, że parcela l.kat. "1" w granicach działek ewidencyjnych nr "3" i nr "4" po dacie wywłaszczenia została użyta na cel jej przejęcia i stanowiła strefę ochronną placu ćwiczeń "P". Ponadto należy wskazać, że w stosunku do części parceli l.kat. "1" w granicach działki ewidencyjnej nr "12" również nie zachodzą przesłanki zwrotu określone w art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ta część przeznaczona pod autodrom, wykorzystywana była jako ośrodek szkolenia jazdy samochodami ciężarowo-terenowymi i gąsienicowymi. Poza tym, fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego działką nr "12" poprzez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz "A" S.A. w K. powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stało się bezskuteczne. W tym stanie rzeczy za słuszne należy uznać rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] 07.2002r.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, w myśl którego nawet przy założeniu, że przedmiotowa nieruchomość była w przeszłości wykorzystywana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a w czasie orzekania jest już zbędna na ten cel, to winna zostać zwrócona zwraca wyjaśniono dalej, że z postanowień art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a contrario wynika, że jeśli cel wywłaszczenia nieruchomości został definitywnie osiągnięty ( art. 137 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami) to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (T. Woś "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości" Wyd. Prawnicze PWN 1998r.). W przekonaniu odwołującej nieruchomość stała się zbędna dlatego, że nie jest już potrzebna wojsku na poligon wojskowy, lecz w rozumieniu ustawy, która określa, na czym zbędność polega - nieruchomość byłaby zbędna wówczas, gdyby do powstania poligonu nie doszło. Natomiast jeżeli poligon powstał, to cel wywłaszczenia został zrealizowany i późniejsza zmiana przeznaczenia nie uzasadnia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako zbędnej (wyrok NSA z dnia 09.06.2000r. sygn. akt I S.A. 1017/99). Odnośnie zarzutów dotyczącego obowiązku zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o możliwości zwrotu tej nieruchomości w przypadku zamierzonej zmiany jej przeznaczenia podano, że stosownie do art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot. Instytucja zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu polega na tym, że w sytuacji, kiedy podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, powziął zamiar użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ - w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o zwrot tej nieruchomości lub jej części. Dopiero wówczas, gdy osoby te nie złożą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w ciągu 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości takiego zwrotu, wywłaszczona nieruchomość może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż uprawnienie do żądania zwrotu wygasa. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa skutków naruszenia zakazu określonego w art. 136 ust. 1 tej ustawy. W ustawie tej brak jest zsynchronizowania pomiędzy ustawowo przewidzianym obowiązkiem zwrotu nieruchomości zbędnej a przewidzianym również ustawowo uprawnieniem Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego do sprzedaży takiej nieruchomości innym osobom, oddania jej w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem czy dzierżawę. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie posiada narzędzi prawnych, pozwalających mu na zastosowanie sankcji, w sytuacji naruszenia zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Możliwe jest natomiast wniesienie powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy, zawartej z naruszeniem art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do art. 58 § 1 K.c., bądź żądanie uznania takiej umowy za bezskuteczną w stosunku do właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy na podstawie art. 59 K.c., jako umowy, której wykonanie" czyni całkowicie lub częściowo niemożliwym zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzją Wojewody z dnia [...] października 2002r. znak [...] M. K. domagała się jej uchylenia oraz orzeczenia o zwrocie wywłaszczonych parcel gruntowych będących przedmiotem postępowania, ewentualnie - uchylenia zaskarżonej i przekazanie decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu. Skarżąca zarzucała rażące naruszenie przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi, powołując powyższe przepisy, a także poglądy literatury i orzecznictwa M. K. wskazywała na istnienie podstaw do orzeczenie w niniejszej sprawie o zwrocie na jej rzecz przedmiotowej nieruchomości, co do której dwukrotnie bez zgody właściciela zmieniano cel, na który została wywłaszczona, uznając też za bezskuteczne jej zbycie "A" S.A. w K.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, z analogicznym uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 października 2006 roku, sygn. akt II SA/Kr 2936/02 oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Orzekając w ten sposób stwierdził, że prawidłowo organy administracji ustaliły, iż cel wywłaszczenia parceli l. kat. "1" należy ustalić na podstawie decyzji wywłaszczeniowej i innych poprzedzających jej wydanie dokumentów. Celem tym było urządzenie obiektu wojskowego - placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego. W granicach projektowanego placu ćwiczeń wraz z jego elementami wywłaszczona parcela przeznaczona została w części pod tzw. "autodrom", w pozostałej części - pod strefę ochronną oddzielającą pas ćwiczeń wojskowych od terenów cywilnych. Także wyprowadzony przez organy administracji na tle ustaleń wniosek, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia jest prawidłowy. Błędne jest natomiast stanowisko skarżącej, według którego nawet, jeżeli wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana w przeszłości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a w czasie orzekania w przedmiocie zwrotu jest na ten cel zbędna to winna zostać zwrócona. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że ustalenia Wojewody dotyczące celu wywłaszczenia oraz jego zrealizowania, co za tym idzie zaistnienia prawnych przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] 1970 r. w oparciu o obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami są prawidłowe. Powyższe dotyczy zarówno części nieruchomości, która po latach została zbyta na podstawie umowy cywilnoprawnej na rzecz "A" S.A. w K., a do czasu jej zbycia była przeznaczona pod autodrom - w granicach działki ewidencyjnej nr "12", jak i części w granicach działek ewidencyjnych "8" i "4", które stanowiły po dacie wywłaszczenia strefę ochronna placu ćwiczeń. Ponadto, zdaniem Sądu, nawet gdyby - tak jak twierdzi skarżąca - cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w stosunku do dawnej parceli l. kat. "1", to fakt zadysponowania częścią nieruchomości na rzecz "A" S.A. powoduje, że nie może ona zostać zwrócona, bowiem jej właścicielem w chwili orzekania o zwrocie nie jest Skarb Państwa ani określona jednostka samorządu terytorialnego. Słusznie więc Wojewoda stwierdził, że w takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie posiada narzędzi prawnych pozwalających mu na zastosowanie sankcji w przypadku użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uzasadnione przepisami prawa jest stanowisko Wojewody, że w takim przypadku możliwe jest wystąpienie z roszczeniami do sądu powszechnego, opartymi na art. 58, bądź 59 k.c. Sąd podkreślił jednakże, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją te wywody organu związane są z zarzutami odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, nie stanowią zaś uzasadnienia samej odmowy zwrotu nieruchomości. Odmowa ta jest bowiem uzasadniona faktem wykorzystania wywłaszczonej parceli l. kat. "1" na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, czyli brakiem zaistnienia przesłanki zbędności przewidzianej w przepisie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, koniecznej dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku byłego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2006 roku, sygn. akt II SA/Kr 2936/02 wniosła w terminie M. K., domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów postępowania poprzez:

- nierozpoznanie skargi w jej granicach, co miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, ustalenie stanu faktycznego przede wszystkim w oparciu o inne dowody niż decyzja o wywłaszczeniu, a zarazem błędnej i nazbyt dowolnej jego ocenie, przez co zapadło nieprawidłowe rozstrzygnięcie, tj. naruszenie art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- nienależyte uzasadnienie wyroku poprzez nie wykazanie, że zrealizowane przedsięwzięcie na wywłaszczonych nieruchomościach wynika wprost z celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu i nie odniesienie się do kwestii należytego rozumienia pojęcia prawnego jakim jest "budownictwo specjalne", czego nie dokonały organy administracji obu instancji, tj. naruszenie art. 141 § 4.

Rozwijając powyższe zarzuty M. K. podnosiła, że podstawowym błędem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest to, iż mylnie przyjęto, że cel leżący u podstaw wywłaszczenia został zrealizowany. Argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie nie można uznać za prawidłową i zgodną z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W decyzji wywłaszczeniowej jako cel wywłaszczenia wskazano "budownictwo specjalne" i trudno nie podzielić poglądu, że takie określenie miało charakter nazbyt ogólny. Wielce istotnym dla sprawy jest to, że termin ten nie może być rozumiany dowolnie. Wynika on z zapisów obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 6, poz. 46 ) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1061r. w sprawie budownictwa specjalnego ( Dz. U. Nr 35, poz. 176 ). Pojęcie "budownictwa specjalnego" należało najpierw zinterpretować zgodnie z regulacjami i definicjami zawartymi w tejże ustawie, a dopiero potem odnosić wynik tej interpretacji do reszty stanu faktycznego. W realiach sprawy tak organy obu instancji, jak i sąd, w niedopuszczalny, dowolny sposób zinterpretowały cel leżący u podstaw wywłaszczenia, a mianowicie "budownictwo specjalne" i przyjęły, że w świetle tego, iż teren wojskowy na "P." miał różnorakie przeznaczenie w sensie planowanych ćwiczeń woskowych i niezbędnej infrastruktury oraz w tym zakresie cel został zrealizowany. W decyzji o wywłaszczeniu wyraźnie wskazano cel "budownictwo specjalne", a parcela l. kat. "1" w ogóle nie jest zabudowana i porośnięta zielenią. Zdaniem skarżącej ścisłe rozumienie celu wywłaszczenia obliguje do tego, że podstawowe znaczenie winien mieć cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, a gdyby on nie był dostatecznie jasny (co wymaga szczegółowego badania), to dopiero wtedy, na podstawie innych decyzji, planów, dokumentów można go doprecyzować, acz nie kreować na nowo. Tymczasem w niniejszej sprawie to tym innym dokumentom, decyzjom nadano pierwszorzędne znaczenie. Wywłaszczenie danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa może nastąpić jeżeli jest ona niezbędna dla określonego celu publicznego, którego inaczej nie można zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystywana dla innych celów niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd dowolnie zinterpretował zaistniały w sprawie stan faktyczny, cały teren przeznaczony na użytek Wojska Polskiego uznano za realizujący cel wywłaszczenia. Skoro w świetle powyższego nie można ocenić czy coś takiego jak "budownictwo specjalne" na tym terenie powstało, z uwagi na brak subsumcji stanu faktycznego pod właściwe regulacje, to zdaniem skarżącej, zaszły przesłanki wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarki nieruchomościami, definiującym pojęcie "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", a mianowicie w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył tym samym przepis art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem nazbyt dowolnie oceniono dokumenty na podstawie których ustalono cel wywłaszczenia nieruchomości i jego późniejszą realizację, a nie wyjaśniono należycie relacji w jakiej pozostają ze sobą cel wywłaszczenia wskazany w decyzji o wywłaszczeniu (i przede wszystkim w niej) oraz prawne jego rozumienie, a cel na jaki obiekt faktycznie przeznaczono, co w konsekwencji rzutuje na ocenę, czy cel dla którego dokonano wywłaszczenia uległ zmianie.

W rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 roku, sygn. akt I OSK 249/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Orzekając w ten sposób Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sporządzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którymi uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przestawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Niedostatki te dotyczą wyjaśnienia podstawy zapadłego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie żądanie strony skarżącej z dnia [...] lutego 2000 r. dotyczyło zwrotu wywłaszczonej na rzecz Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] 1970 r. nieruchomości - na cele budownictwa specjalnego. Nie można więc odmówić racji twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, że ocena dotycząca zasadności rozstrzygnięcia odmawiającego zwrotu winna za punkt wyjścia w zakresie określenia celu wywłaszczenia przyjąć rozważania dotyczące pojęcia "budownictwa specjalnego" - w oparciu o przepisy obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. - Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 6, poz. 46) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego (Dz.U. Nr 35, poz. 176). Następnie zaś należy ocenić, czy konkretne zamierzenia przewidziane do zrealizowania na tej właśnie nieruchomości mieszczą się w powyższym celu, a jeśli tak, to rozważyć w świetle regulacji zawartej w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami czy cel ten został zrealizowany. Zdaniem sądu drugiej instancji, słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku, że o tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje ściśle rozumiany cel wywłaszczenia. Gdy cel ten w sprawie niniejszej podany jest w decyzji wywłaszczeniowej bardzo ogólnie jako "budownictwo specjalne", bez odniesienia do konkretnej decyzji o lokalizacji szczegółowej, z tym większą wnikliwością należało ocenić wynik przeprowadzonej przez organy analizy dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej, która służyła sprecyzowaniu celu wywłaszczenia, a następnie ustaleń dotyczących realizacji tego celu. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w oparciu o dokumentację powołaną przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie zwrotowe sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowo organy te ustaliły, iż celem wywłaszczenia parceli l. kat. "1" było urządzenie obiektu wojskowego - placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego. W granicach projektowanego placu ćwiczeń wywłaszczona parcela przeznaczona została w części pod "autodrom", w pozostałej części pod strefę ochronną oddzielającą pas ćwiczeń wojskowych od terenów wojskowych. Za słuszne też uznano ustalenie Wojewody, że brak wybudowania na spornej parceli obiektów wojskowych nie może być podstawą uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia, ponieważ sposób jej zagospodarowania należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu "P". Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że we wskazanym wśród materiałów aktowych stanowiących podstawę do ustalenia celu wywłaszczenia "Programie inwestycji zamiennych w garnizonie [...] z dnia [...]1964r., znajdującym się w postaci kserokopii odpisu w aktach sprawy, na terenie [...], w której położona była wywłaszczona nieruchomość przewidziano powstanie rejonu budynków magazynowych wraz z zapleczem ([...]). Zdaniem Sądu odwoławczego nie można też pominąć przy ustalaniu celu wywłaszczenia, że w uzasadnieniu wniosku dotyczącego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości powołano się na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr "[...]" z dnia [...] 1965 r. ( lokalizacja terenów wojskowych na terenie położonym na "P"), kolejna to decyzja nr [...]" z dnia [...] 1965 r. (lokalizacja magazynów na terenie położonym w [...]) i ostatnia, poprzedzająca decyzję wywłaszczeniową - decyzja z dnia [...] 1969r. - ustalająca, że całość terenu w granicach wydanych decyzji lokalizacyjnych nr "[...]" i nr "[...]" będzie użytkowana przez Wojsko Polskie. Dlatego też ustalenie, że na całej nieruchomości objętej złożonym przez M. K. wnioskiem o zwrot został zrealizowany - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - cel wywłaszczenia, poprzedzone być musiało niebudzącym wątpliwości skonkretyzowaniem tego celu. W świetle treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nasuwające się w tym względzie wątpliwości, co do prawidłowości stanowiska organów nie zostały usunięte. Okoliczności te spowodowały, że skargę kasacyjną uznać należało za uzasadnioną i uchylić zaskarżony wyrok w całości na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu ponownego rozpoznania sprawy, przy uwzględnieniu wskazówek wynikających z powyższych rozważań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Fakt uprzedniego wydania w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 23 czerwca 2008 roku, sygn. akt I OSK 249/07 ma ten skutek, że: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy" (por. wyrok NSA II z dnia 20 września 2006 roku , sygn. akt OSK 1117/05, zam. zb. LEX nr 238489). Stosownie do art. 190 p.p.s.a. zdanie pierwsze - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że " 1. Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. 2. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego. 3. Stwierdzenie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie zwalnia sądu od zbadania legalności decyzji co do istoty sprawy. " tak wyrok NSA z dnia 4 września 2007 roku, sygn. akt I FSK 1130/06, zam. zb. LEX nr 384165 ).

Uwzględniając powyższe ogólne uwagi w stanie faktycznym niniejszej sprawy oraz mając na uwadze treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2008 roku, sygn. akt I OSK 249/07 należy uznać, że dokonując kontroli postępowania sądowoadministracyjnego nie dostrzeżono w nim wad, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zaś przyczyną uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z dnia 3 października 2006 roku, sygn. akt II SA/Kr 2936/02 nie było naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię. Uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wiążącej przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceny prawnej nie poddaje bowiem krytyce prezentowanej w tym wyroku wykładni przepisów prawa materialnego, w relacji do zarzutów skarżącej, nie zwiera też odmiennych wyjaśnień dotyczących istotnej treści przepisów, akceptuje wprost pogląd, w myśl którego o tym, czy nieruchomość staje się zbędna decyduje ściśle rozumiany cel wywłaszczenia. W tym jednak wypadku uznaje za błąd pominięcie w sprawie niniejszej przy ustalaniu celu wywłaszczenia ówcześnie obowiązujących przepisów dotyczących budownictwa specjalnego. Uwzględniając materiał dowodowy poddano w nim krytyce zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami pod względem procesowym, tj. z uwagi na niedostateczne uzasadnienie ustalenia, że na całej nieruchomości objętej złożonym przez M. K. wnioskiem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia, co winno zostać poprzedzone, niebudzącym wątpliwości skonkretyzowaniem tego celu. W świetle treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nasuwające się w tym względzie wątpliwości, co do prawidłowości stanowiska organów nie zostały usunięte.

W sprawie niniejszej po dacie wydania powyższego wyroku nie doszło do zasadniczych zmian w stanie faktycznym lub prawnych uzasadniających odstąpienie od zawartej w nim oceny prawnej.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawiony akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego ( tak między innymi komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego : M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, a także J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Takiej ocenie winny podlegać wszelkie dowody przeprowadzane przez organy administracji i stanowiące podstawę poczynionych przez nie ustaleń. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Reasumując powyższe uwagi należy zatem wskazać, że poznanie sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego jest warunkiem wstępnym dla dokonania ich prawidłowej oceny i podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów i wskazać je w uzasadnieniu decyzji poddając stosownej analizie i ocenie (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.).

W sprawie mniejszej, której przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości na zasadach przewidzianych w art. 136 – 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ) pierwszorzędne znaczenie dla badania przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 tej ustawy ma identyfikacja terenu stanowiącego wywłaszczoną nieruchomość, ustalenie celu wywłaszczenia oraz faktów dotyczących jego realizacji.

Zgodnie z treścią decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] 1970r. nr [...] wywłaszczona została parcela gruntowa l. kat "1" o pow. [...] m2, stanowiąca własność M. K. Uzasadnienie wszystkich wydanych w granicach niniejszej sprawy decyzji naprowadza, że teren stanowiący wywłaszczoną nieruchomość zmieniał na przestrzeni czasu oznaczenie ewidencyjne oraz konfigurację. W decyzji Starosty z dnia [...] 2001r. znak [...], bez konkretnego powiązania z przedmiotową nieruchomością wskazuje się na przeznaczenie działek nr "15", "16", "17", "18" , "19", "20", wspomina o kolejnym podziale działki nr 19 w wyniku, których z działki nr 21 wydzielono działki nr "22", "23", "24", przy czym z zawartych w niej wywodów jedynie pośrednio wynika, że przedmiotowa nieruchomość uznawana jest za część działki nr "19" o pow. [...] ha stanowiącej obiekt szkoleniowy "P". Takie ogólnikowe zresztą stwierdzenie jest jednak dowolne, skoro w decyzji brak w tym zakresie całościowych i precyzyjnych ustaleń, zaś w zgromadzonych ówcześnie aktach administracyjnych nie było wykazu równoważników i zmian gruntowych, czy innych dokumentów geodezyjnych potwierdzających prawidłowość tychże wskazań. Przed wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2002r. znak [...] Wojewoda słusznie dostrzegł wagę identyfikacji przedmiotu sprawy i z tym związane wady powyższej decyzji, zlecając organowi pierwszej instancji przeprowadzenie zakresie postępowania uzupełniającego. W wykonaniu powyższego przedstawiono Wojewodzie do wielu zresztą postępowań przy piśmie organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2007r., dostępne w aktach niniejszej sprawy w odpowiednich fragmentach materiały geodezyjne. Te materiały stanowi jedenaście dokumentów firmowanych przez Zakład Usług Inwestycyjnych " B" Sp. z o.o. K. Część opisowa dokumentacji geodezyjno-prawnej dla działek nr 3, 4, 22 i 23, podpisana przez geodetę uprawnionego E. K. wraz z planem uwzględnia parcelę katastralną nr "1" jako położoną w obrębie działek ewidencyjnych nr 3, 4 i 12 . Odpowiadające treści tych dokumentów - aczkolwiek nieuzasadnione bliżej ustalenia zawarte są zarówno w decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2002r. znak [...], jak również wydanych następnie w toku instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Takie stwierdzenie nie były też kwestionowane przez strony na żadnym etapie postępowania.

W powiązaniu z powyższym oraz pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym dotąd w aktach sprawy, za niewskazane i dowolne należy uznać ustalenia kolejnych wydawanych decyzji, w myśl których celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było urządzenie obiektu wojskowego - placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego, w szczególności zaś autodromu - na części, która weszła następnie w skład działki nr "12", a także strefy ochronnej – na części, która weszła potem w obszar działek nr "3", nr "4". Wśród dokumentów mających określać cel na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość wymienia się: decyzję wywłaszczeniową, wniosek o wywłaszczenie, pismo do M K. poprzedzające jego złożenie, decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] wraz z planem, decyzję z [...]1969r. nr [...] oraz Program Inwestycji Zamiennych w garnizonie K. Treści tych dokumentów nie poddano jednak stosownej rzetelnej analizie tak odrębnie, jaki i w całokształcie zgromadzonego materiału. W tym zakresie należy zauważyć, że z pisma Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. do M. K. z dnia [...] czerwca 1970r. nie wynika, którą z decyzji lokalizacyjnych objęte była jej nieruchomość. Nie podaje się w niej, dla realizacji jakich konkretnie obiektów jest ona niezbędna, sygnalizując ogólnie, że chodzi o budowę obiektów zamiennych [...]. Dopiero wniosek o wywłaszczenie z dnia [...]1970r. odwołuje się do decyzji Nr [...] z dnia [...] 1965r. znak [...]. Treść tej decyzji wskazuje, że ustalono nią lokalizację szczegółową terenów wojskowych na terenie położonym w P. pow. [...] , oznaczonym na załączonym planie w skali 1 : 2880 kolorem .... oraz , że na jej podstawie inwestor miał przystąpić do opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej z planem zagospodarowania. W zaskarżonej decyzji podaje się, że zgodnie z powołanym załącznikiem, teren parceli gruntowej l.kat. 1 objęty był wymienioną lokalizacją terenów wojskowych, przy czym takie stwierdzenie nie znajduje odzwierciedlania w zgromadzonym materiale dowodowym. Żaden dostępny w aktach administracyjnych dokument nie został opisany jako plan do tej decyzji Nr [...] z dnia [...] 1965r. znak [...], co czyni niemożliwym dokładne określenie obszaru, którego ona dotyczyła pod kątem lokalizacji przedmiotowej parceli. Również inne mapy i plany archiwalne nie odzwierciedlają usytuowania parceli gruntowej l.kat. 1 w relacji do planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Zważyć należy także, że w uzasadnieniu ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1993r. znak [...] o odmowie zwrotu M. K. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej l. kat 1, wywłaszczonej decyzją [...] 1970r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych na cele budownictwa specjalnego wskazano jako podstawę wywłaszczenia decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] 1965r. Jak wynika z przedmiotowej decyzji ustalała ona lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w [...] pow. [...], oznaczonym na załączonym planie w skali 1:2880 kolorem ..., zaś na jej podstawie inwestor miał przystąpić do opracowania dokumentacji projektowo – kosztorysowej z planem zagospodarowania. W aktach niniejszej sprawy brak jednak załącznika do tej decyzji, czy mających powstać później opracowań. Nie uwzględniono w nich również materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy zakończonej ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1993 znak [...], co uniemożliwia dalszą analizę istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnień oraz odpowiedź na pytanie, która z tych dwóch zupełnie rożnych decyzji lokalizacyjnych była podstawa wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Zważyć należy dalej, że powoływany w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pochodzący z okresu poprzedzającego wydanie decyzji lokalizacyjnych Program Inwestycji Zamiennych w garnizonie [...] zatwierdzony przez dowódcę [...] Okręgu Wojskowego [...] 1964r, wyodrębniał w swej treści zupełnie różne zadania inwestycyjne. W szczególności, pkt VI. dotyczył rozmieszczenie inwestycji zamiennych zarówno na terenie "P" – pakt A 1 - 3, jak i w [...] – pkt B. Jak wynika z pkt A , wymienione w nim obiekty, tj.: plac ćwiczeń . zespół strzelnic i obiekty kubaturowe wyodrębniono zgodnie z protokołem lokalizacyjnym. Takiego protokołu lokalizacyjnego brak jednak w aktach sprawy. Powyższe czyni niemożliwym identyfikację obszaru, o którym mowa w pkt A, w tym potwierdzenie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ pierwszej i drugiej instancji co do tego, że przedmiotowa parcela miała stanowić element terenu placu ćwiczeń – autodromu i strefy ochronnej - zwłaszcza, że także w pkt A przewidziano budownictwo kubaturowe (pakt A3 ). Uwzględnienie w tej sytuacji li tylko nazwy miejscowości, w której położona była przedmiotowa parcela naprowadza na program z pkt B, gdzie przewidziano realizację budynków magazynowych wraz zapleczem, za takie same obiekty oddane miastu. Do analogicznych wniosków prowadzi analiza pkt VII ppk A i pakt B.

Na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla ustalenia celu wywłaszczenia naprowadza także analiza dostępnych dokumentów archiwalnych w postaci różnego rodzaju map. W tym zakresie zważyć należy, że tylko plan sytuacyjny podziału nieruchomości z [...] 1958r., obrazuje lokalizację już po podziale pgr. l. 1 o pow. [...], jednakże wraz niewielkim obszarem parcel z nią sąsiadujących, który nie pozwala na dokonywanie jakichkolwiek porównań z dokumentacją związana z programem inwestycji zamiennych. Dotyczy to w szczególności planu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] 1964r. stanowiącego wstępne uzgodnienie granic lokalizacji, gdzie na mapie nie figuruje parcele 1. Brak takiego oznaczenia w szczególności, w obszarze autodromu lub sąsiadującej z nim strefy ochronnej placu ćwiczeń. Dla celów niniejszego postępowania wyeksponowano pisakiem w kolorze ... parcelę 25, a nie parcele 1. Na przedmiotowym planie tylko jedna działka ma nieczytelne oznaczenie, przy czym jest ona położona w innym miejscu, niż objęte ustaleniami organu pierwszej i drugiej instancji, tj. w rejonie ośrodka szkolenia artyleryjskiego.

W świetle powyższych okoliczności nie można uznać, by w sprawie niniejszej powoływanymi dokumentami organy administracji publicznej udowodniły, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było urządzenie obiektu wojskowego - placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego (autodrom i strefa ochronna). Także inne , a nie poddane ocenie przez organ pierwszej i drugiej instancji dokumenty nie stanowią wprost lub pośrednio dowodu prawidłowości dokonanych przez nie ustaleń, zaś dodatkową wadą jest pominięcie w rozważaniach analizy zapisów obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 6, poz. 46 ) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961r. w sprawie budownictwa specjalnego ( Dz. U. Nr 35, poz. 176 ).

Wskazane uchybienia mają zaś bezpośredni wpływ dla oceny okoliczności dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, czy innych zaszłości mogących mieć wpływ na zasadność żądania M. K. zwrotu przedmiotowej nieruchomości, która w opisanej sytuacji jest przedwczesna. Nie mniej jednak świetle treści zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji budzi zastrzeżenia w szczególności brak odpowiedniej oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie obszernego materiału dowodowego, pochodzącego z różnych okresów – tak odrębnie i w całokształcie, pod kątem znaczenia poszczególnych dokumentów dla rozstrzygnięcia sprawy.

Powołanym wyżej wadom w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia - których wystąpienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, towarzyszą dalsze nieprawidłowości, które polegają na zastąpieniu organu pierwszej instancji przez Wojewodę przy wydaniu decyzji z dnia [...] października 2002r. znak [...] w czynieniu ustaleń dotyczących tej części przedmiotowej parceli, która weszła w skład działki nr 12. W decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2002r. znak [...] brak bowiem takich własnych ustaleń organu pierwszej instancji, których nie zastępuje podanie motywów uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej, czy odwołanie się do ustaleń nie funkcjonującej już w obrocie prawnym decyzji Starosty z dnia [...]2001r. znak [...].

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania oraz prawa materialnego stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zgłoszone w skardze żądanie orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej parceli gruntowej będącej przedmiotem postępowania nie zasługuje na uwzględnienie nie tylko z przyczyn uprzednio podanych, ale także z uwagi na brak podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które nie służy załatwianiu sprawa administracyjnych, leczy kontroli legalności działań administracji publicznej i wydanych przez nią aktów .

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie treścią art. 200 p.p.s.a. i art. 205 §2 p.p.s.a., jak w pkt II. sentencji wyroku.