Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1247/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 1, 2, 5a, 5c, 5f
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 3 § 1 i § 2 pkt. 8, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt. 3, § 1a i § 2, art. 161 § 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 89
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 942/16 w sprawie ze skargi W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach; Sąd pierwszej instancji; Sąd) wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 942/16 oddalił skargę W. J. (dalej również: skarżący; skarżący kasacyjnie; strona [dozorująca]) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej również: Kolegium; organ drugiej instancji; organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] wydane w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu.

Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. W. J., jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą W. J. [...], reprezentowany przez pełnomocnika (pracownika), zwrócił się do Prezydenta Miasta C. (dalej: Prezydent Miasta; organ pierwszej instancji) z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie, przechowywanie i sprawowanie dozoru nad pojazdem marki Fiat Stilo nr rej. [...].

Rozpatrując ponownie sprawę – w wyniku uchylenia przez Kolegium w postanowieniu z dnia [...] października 2015 r. wcześniejszego odmownego postanowienia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. – Prezydent Miasta C. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] i tym razem odmówił W. J. przyznania wynagrodzenia za usunięcie i sprawowanie dozoru nad przedmiotowym pojazdem marki Fiat Stilo nr rej. [...] – za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi do dnia odbioru z parkingu przez właściciela. W uzasadnieniu Prezydent Miasta argumentował, że strona nie wykazała, by w okresie od 2005 r. do dnia odbioru pojazdu z parkingu przez właściciela, była jednostką wyznaczoną przez Gminę Miasto C. do usuwania i przechowywania pojazdów; nie posiada umów zawartych z Gminą, a nadto nie udokumentowała wydatków poniesionych przy sprawowaniu dozoru. Organ I instancji stwierdził, że strony niniejszego postępowania nie łączył żaden związek prawny i wnioskodawca nie może wysuwać żadnych roszczeń w stosunku do Gminy, bowiem ze skutecznym żądaniem przyznania w trybie administracyjnym wynagrodzenia za dozór może wystąpić tylko podmiot prowadzący parking wyznaczony przez starostę na podstawie obowiązującego w danym okresie przepisu prawa.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który w zażaleniu podniósł, że sprawa dotycząca przyznania wynagrodzenia ma charakter administracyjny, a nie cywilny, co zostało przesądzone wyrokiem [powinno być: postanowieniem] Sądu Rejonowego w W. [...] Wydział Gospodarczy sygn. akt. [...] [ powinno być: [...]] oraz wyrokiem [powinno być: postanowieniem] Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Gospodarczy Odwoławczy sygn. akt. [...]. Ponadto w zażaleniu zarzucono, że Policja nie mogła dawać zleceń podmiotom nieuprawnionym do wykonywania zadań dotyczących dozorowania pojazdów, a skarżący nie działał samowolnie, lecz przyjmując sporny pojazd na parking, działał na zlecenie organu administracji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., odwołało się do brzmienia art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137, z późn. zm. [dalej: Prawo o ruchu drogowym), w tym wskazało na różnice pomiędzy brzmieniem pierwotnym a znowelizowanym ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010 r. nr 152, poz. 1018, z późn. zm.). Organ II instancji podniósł, że zarówno przed nowelizacją przywołanego przepisu, jak i po jego nowelizacji artykuł ten nie reguluje kwestii związanej z wynagrodzeniem jednostki, która usunęła dany pojazd z drogi i przechowywała go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym, w tym zwłaszcza nie reguluje ani trybu dochodzenia tego wynagrodzenia, ani też sposobu ustalenia jego wysokości.

Odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 oraz materiału procesowego zgromadzonego w równolegle rozpatrywanej sprawie znak [...], Kolegium stwierdziło, że okoliczności sprawy prowadzą do wniosku, że w okresie, za który domaga się przyznania wynagrodzenia, nie posiadał statusu "jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę" do usuwania pojazdów oraz do prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te się umieszcza, na podstawie art. 130a ust. 5a i 5c Prawa o ruchu drogowym – w brzmieniu obowiązującym przed 21 sierpnia 2011 r. (tego okresu dotyczą żądania strony o przyznanie wynagrodzenia).

W ocenie Kolegium stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania wynagrodzenia, niemniej jednak organ odwoławczy podniósł również, że skarżący nie wykazał wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. Za niewystarczające organ uznał ograniczenie się przez stronę wyłącznie do wyliczenia wysokości wynagrodzenia metodą porównawczą.

W skardze na postanowienie Kolegium strona dozorująca, domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, podniosła, że sprawa była już rozpatrzona przez sądy powszechne i stronie skarżącej wyraźnie "wskazywano drogę administracyjną, co więcej to Sąd II instancji stwierdził, że koszty winien ponosić Skarb Państwa, więc skarżący nie ma możliwości ponownego wdawania się w spór". Odnosząc się do argumentu Kolegium dotyczącego nieposiadania umowy z Gminą, w skardze podkreślono, że strona dozorująca nie usunęła pojazdu samowolnie, lecz na zlecenie Policji, z którą skarżący miał podpisaną umowę.

Ponadto skarżący stwierdził, że w sposób prawidłowy przedstawił i wyliczył należne wynagrodzenia, przy czym zdaniem strony – przy ustalaniu należnego wynagrodzenia za dozór powinno stosować się przepisy uchwały Rady Miasta, gdyż dyskryminowanie jednego z podmiotów narusza podstawową zasadę państwa prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, motywując swoje rozstrzygnięcie, odwołał się m.in. do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) i stwierdził, że badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, iż nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Odnosząc się do stanu faktycznego, Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał na to, że "dyspozycję usunięcia pojazdu policjant wydał w dniu [...] października 2005 r. Z uwagi na to, że pojazd stanowił dowód rzeczowy przestępstwa, zwrócony został właścicielowi F. na podstawie postanowienia Policji z dnia [...] lutego 2009 r. Tym samym pojazd nie został przejęty przez Skarb Państwa, Gminę bądź Powiat lecz zwrócony właścicielowi i odebrany przezeń".

Przechodząc zaś do merytorycznych zagadnień prawnych, Sąd wskazał że art. 130a Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2010 r. przewidywał, że w przypadkach określonych w ust. 1 i ust. 2 pojazd był usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę i pojazd taki, o czym stanowił art. 130a ust. 5c powołanej ustawy, podlegał umieszczeniu na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Idąc dalej, Sąd wskazał również na to, że przepis art. 130a ust. 5a Prawa o ruchu drogowym w ramach przywołanej nowelizacji został uchylony ze skutkiem od dnia 21 sierpnia 2011 r. i od tej daty czynności związane z usunięciem pojazdu z drogi oraz przechowywaniem na parkingu strzeżonym nie są wykonywane przez jednostki wyznaczone na podstawie art. 130a ust. 5a i ust. 5c Prawa o ruchu drogowym, lecz zgodnie z art. 130a ust. 5f tej ustawy usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, zostało zakwalifikowane do zadań własnych powiatu, które starosta realizuje przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

W ocenie Sądu, słusznie Kolegium uznało, że art. 130a Prawa o ruchu, w brzmieniu zarówno sprzed, jak i po nowelizacji z dnia 22 lipca 2010 r., nie reguluje kwestii związanej z wynagrodzeniem ustalanym na rzecz jednostki, która usunęła dany pojazd z drogi i przechowywała go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym, jak i że istotne jest rozróżnienie kwestii rozliczenia właściciela usuniętego pojazdu w celu jego odebrania z parkingu strzeżonego (por. m.in. art. 130a ust. 7) bądź już po orzeczeniu o jego przejęciu (przepadku – por. m.in. art. 130a ust. 10h obowiązujący od dnia 4 września 2010 r.), co winno nastąpić z właściwym podmiotem prawa publicznego z uwzględnieniem wysokości opłat ustalanej przez radę powiatu (por. art. 130a ust. 6), od kwestii rozliczenia pomiędzy owym podmiotem prawa publicznego a jednostką, która pojazd ten usunęła z drogi i przechowywała go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym, która to kwestia nie jest ujęta w regulacjach art. 130a Prawa o ruchu drogowym.

Stwierdzając, że dla ustalenia zasad wynagrodzenia jednostki, która pojazd usunęła oraz go przechowuje, istotne znaczenie ma charakter stosunku prawnego, którego przedmiotem są te czynności, WSA w Gliwicach odwołał się do wskazanej przez Kolegium uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10, która zapadła na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r. Sąd stwierdził, że w uchwale tej przesądzone zostało, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej również: ustawa egzekucyjna).

Przenosząc przywołane poglądy na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do uwzględnienia wniosku strony.

Motywując swoje stanowisko w tym względzie, Sąd przede wszystkim podkreślił, że przedmiotowy pojazd nie został przejęty przez żaden podmiot [publiczny], lecz zwrócony właścicielowi, zaś skarżący mógł pojazd wydać dopiero po uiszczeniu przez właściciela opłaty za usunięcie pojazdu i jego parkowanie. Ponadto Sąd wskazał na brak jakichkolwiek dowodów na to, by skarżący w okresie wykonywania dozoru był podmiotem wyznaczonym przez starostę do usuwania i przechowywania pojazdów.

Rozwijając tę myśl, Sąd pierwszej instancji podniósł, że w toku przeprowadzonego postępowania pełnomocnik skarżącego, stwierdzając, że umów takich nie posiada, nie przedstawił "absolutnie żadnych dowodów", z których wynikałoby, że skarżący miał w okresie dozoru status jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę. W ślad za Kolegium, Sąd podniósł, że stroną żadnej z umów, przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania w równolegle toczącej się sprawie, nie był Prezydent Miasta C., gdyż umowy te zostały zawarte z: Komendą Wojewódzką Policji w K. (umowa z [...] czerwca 2005 r., obowiązująca do [...] grudnia 2005 r.), Komendantem Miejskim Policji w C. (umowa z [...] kwietnia 1996 r., aneksowana [...] stycznia 1999 r. i obowiązująca do [...] czerwca 1999 r.; umowa z [...] lipca 1999 r. z aneksem z dnia [...] lutego 2000 r. oraz umowy nr [...] i [...] z [...] grudnia 2001 r. oraz [...] grudnia 2001 r.), a także z Wojewodą C. (umowa z 1996 r., obowiązująca do [...] grudnia 2000 r.). Sąd stwierdził, że stroną żadnej z tych umów nie była Gmina bądź powiat, jak również w zasobach Gminy brak jakiejkolwiek umowy bądź innego dokumentu [potwierdzającego odmienny stan rzeczy].

Zdaniem Sądu, umowy wskazane przez Kolegium nie ją znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, gdyż żadna z nich nie obejmuje okresu od 2009 r., za który strona domaga się wynagrodzenia.

Nadto Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie wykazał też wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, gdyż za niewystarczające musi być uznane ograniczenie się przez stronę w tym zakresie wyłącznie do wyliczenia wysokości wynagrodzenia metoda porównawczą, bez wskazania jakichkolwiek rzeczywistych kwot wydatków i dowodów ich poniesienia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, słusznie również Kolegium uznało, że przywoływane przez pełnomocnika strony postanowienia sądów powszechnych dotyczą powództwa wytoczonego przeciwko F., w konsekwencji orzeczenia te nie wywierają skutków prawnych w niniejszej sprawie, gdyż Gmina Miasta C. nie była stroną postępowania sądowego w sprawie cywilnej. Tym bardziej, w ocenie Sądu, z orzeczeń tych nie można wywodzić wniosku, że W. J. posiadał status "jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę".

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Gliwicach W. J., zaskarżając ten wyrok w całości, zarzucił Sądowi naruszenie:

1) przepisów postępowania:

- art. 6-8 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania i niedokładne ustalenia dotyczące stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 89 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego zmierzającego do zebrania pełnego materiału dowodowego,

2) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię:

- art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez bezprawną odmowę przyznania wynagrodzenia za dozór nad pojazdem

3) art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez zamknięcie drogi sądowej, a wadliwe przeprowadzenie niniejszego postępowania niewątpliwie tym skutkuje.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie i uwzględnienie skargi, a ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że w przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji nie dochowały należytej staranności w przedmiotowej sprawie, gdyż błędnie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy, a skarżącego nie może być bezprawnie pozbawiony wynagrodzenia.

Zdaniem strony, skarżący był jedyną i jest nadal jednostką wyznaczoną do usuwania pojazdów z drogi, o czym świadczy dyspozycja wydana przez Komendę Miejską Policji w C., co ustaliły również sądy obydwu instancji badające sprawę na gruncie prawa cywilnego. Ponadto argumentował, że żaden organ nie wystąpił z zapytaniem do Komendy [Policji], czy skarżący był jedyną czy też jedną z wielu jednostek wyznaczonych do usuwania pojazdów i umieszczania ich na parkingach zgodnie z ustawą Prawo o ruchu drogowym.

W ocenie skarżącego, ustalenia w tym względzie są o tyle istotne, że wpływają na obraz całej sprawy, bowiem:

- inne zarzuty dotyczyłyby sytuacji, gdyby okazało się, że skarżący był jedynym podmiotem uprawnionym do usuwania pojazdów, zaś organ, zobowiązany w art. 130a ust. 5 Prawa o ruchu drogowym do wyznaczenia takiej jednostki, nie wypełnił czynności wynikających z powołanego przepisu i nie wyznaczył odpowiednim aktem podmiotu usuwającego pojazdy z drogi,

- inne zaś, gdyby okazało się, że umowa była podpisana z [innym] wyznaczonym do wykonywania tego typu usług podmiotem, a błędnie wszystkie dyspozycje holowania w trybie art. 130a otrzymywał skarżący".

Ponadto skarżący stwierdził, że rozstrzygnięć powyższych okoliczności nie można domniemywać, a tym bardziej, że w sprawie nie zapoznano się dokładnie z dołączoną do wniosku dokumentacją ani z dołączoną do akt korespondencją Naczelnika Urzędu Skarbowego i nikt nie zapoznał się z dokumentacją Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej w K., w której to, wyraźnie wskazano, na podstawie jakiego przepisu podjęto działania usunięcia pojazdu oraz na podstawie jakiej umowy zlecenie było wykonane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnianie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 powołanego artykułu. Wobec tego, że w sprawie niniejszej tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły, w postępowaniu kasacyjnym sprawa mogła być rozpoznana wyłącznie w granicach zakreślonych przez zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., co wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszeń procesowych.

Odnosząc się zatem do zarzutów o charakterze procesowym (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), Sąd kasacyjny stwierdza, że okazały się one w swej istocie zasadne, jakkolwiek o tyle częściowo wadliwie skonstruowane, że naruszenie przepisów art. 6-8 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 89 k.p.a. nie zostało powiązane z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 lub art. 141 ust. 4 p.p.s.a. (poprzez ich niewłaściwe zastosowanie) ani też art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego niezasadne zastosowanie). Niemniej jednak kwestionowanie ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty o charakterze proceduralnym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3526/15, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei przepisy zawarte w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a., jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. W konsekwencji podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia w powiązaniu z przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16, dostępny jw.).

Wobec powyższego Sąd kasacyjny, uwzględniając nie tylko sam kształt zarzutów sformułowanych w ramach podstaw kasacyjnych, ale również treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, rozpoznał zawarte w tej skardze zarzuty o charakterze procesowym.

Niewątpliwe Sąd I instancji, odnosząc ustalony przez organy stan faktyczny sprawy przede wszystkim do przepisu art. 130a ust. 5a i 5c Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152, poz.1018), jak i przepisów obowiązujących po tej dacie, nie skontrolował odpowiednio ustaleń faktycznych z perspektywy powołanych przepisów. Tymczasem winien był to uczynić, kierując się wskazówką interpretacyjną, jaką można wywieść z przywołanej przez Sąd pierwszej instancji i Kolegium uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 (dostępnej jw.).

W omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. nr 108, poz. 908, z późn. zm.), nie odebrał pojazdu w określonym terminie, to jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów z nim związanych (w tym koszt usunięcia pojazdu z drogi) – na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1066 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, z późn. zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 50, poz. 449). Jak wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały, wynika to z faktu, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, realizowanego przez organy administracji publicznej, w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej. Podmiotami tymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy je z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.

Innymi słowy nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadania publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów (por. stanowisko zajęte w wyroku NSA z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1404/14, dostępne jw.). Jeżeli zaś stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie [przechowywanie] usuniętego z drogi pojazdu, jest typowym stosunkiem administracyjnym, publicznoprawnym – powstałym na skutek władczych działań organów administracji, co wynika z celu regulacji zawartej w art. 130a Prawa o ruchu drogowym, którym jest ochrona dobra o istotnym publicznie znaczeniu, a mianowicie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników (tak NSA w wyroku z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2126/13, dostępnym jw.) – to co do zasady też spory wynikłe na jego tle powinny być rozwiązywane również na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/12, dostępny jw.).

Dodać należy, że wynagrodzenie – określane na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym, organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór – uzależnione jest w sposób oczywisty od wyjściowego ustalenia, że świadczenie w postaci dozoru zostało spełnione.

Trzeba również przypomnieć, że powołany przepis ustawy egzekucyjnej ma nadal zastosowanie do przedmiotowych stosunków publicznoprawnych z uwagi wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 46, poz.237, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 265]). Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mogły być skutecznie zgłoszone z uwagi na brzmienie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 599, z późn. zm.], który stanowi, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie świadczenie w postaci dozoru w odniesieniu do pojazdów wymienionych w kwestionowanych przez stronę rozstrzygnięciach zostało spełnione w warunkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym. Żadna ze stron nie zakwestionowała takiego stanu rzeczy. Kluczowymi do rozstrzygnięcia kwestiami dotyczącymi stanu faktycznego sprawy było natomiast ustalenie, czy strona dozorująca świadczenie to wykonała w warunkach pozwalających na uznanie jej za jednostkę wyznaczoną przez starostę na podstawie przepisów zawartych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym, obowiązującym od 1 stycznia 2002 r., którego brzmienie ulegało kolejnym zmianom, w tym szczególnie będących konwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. sygn. akt K 23/04 (Dz.U. z 2005 r. nr 109, poz. 925; OTK-A 2005/6/62), który stwierdził, że art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym jest niezgodny z art. 2 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (oraz że przepisy te tracą moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2006 r.). Względnie, czy w pewnych okresach wystarczająca była wydana przez organy policyjne dyspozycja usunięcia pojazdu i wykonanie takich czynności przez podmiot posiadający zawarte umowy (porozumienia) pomiędzy właściwym komendantem – wojewódzkim lub powiatowym (miejskim) lub właściwą gminą lub powiatem.

Wnikliwie kwestie te wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1404/14 (dostępnym jw.), wskazując na to, że jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ orzekający na podstawie art. 102 § 2 powołanej ustawy egzekucyjnej, po ustaleniu, że pojazd stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej, może przyznać na żądanie nadzorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym.

Posiłkując się dalej stanowiskiem zawartym w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślić należy, że istotne znaczenie może mieć również to, czy w chwili wydania przez organy Policji dyspozycji usunięcia pojazdu i skierowania go na parking strzeżony obowiązywała ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. sygn. akt K 23/04. Chodzi w tym wypadku o przepisy art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie pierwsze tej ustawy, które zostały uznane za niezgodne z art. 2 i art. 22 Konstytucji i utraciły moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2006 r. Przepisy, które utraciły moc obowiązującą z tym dniem stanowiły, że w przypadkach określonych ust. 1 i 2 art. 130a pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (ust. 5) oraz że usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (ust. 6 zdanie pierwsze). Dopiero ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 190, poz. 1400 – art. 1) wprowadzono nowe regulacje, które zastąpiły regulacje uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Przepisy te weszły w życie w dniu 19 października 2006 r., co ma znaczenie dla oceny prawnej takich sytuacji, w których w dniu podjęcia przez organy Policji dyspozycji o usunięciu pojazdu z drogi publicznej i skierowania go na odpowiedni parking brak było w art. 130a Prawa o ruchu drogowym przepisów normujących kwestię wyznaczenia przez starostę podmiotu uprawnionego do usuwania pojazdów z drogi i parkingu strzeżonego, na którym winny być umieszczane pojazdy usunięte z drogi w tym trybie. W takiej zaś sytuacji do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego z prowadzącym parking strzeżony wystarczające było, w czasie obowiązywania art. 130a Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu nadanym wspomnianym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, tj. w okresie od 30 czerwca 2006 r. do 18 października 2006 r., podjęcie przez właściwy organ decyzji o usunięciu pojazdu z drogi i umieszczeniu go na wskazanym przez ten organ parkingu (art. 130a ust. 4).

W świetle powyżej przedstawionych rozważań ogólnych (obejmujących szersze spektrum problematyki dotyczącej zasad ustalania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za wykonywanie dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi) Sąd kasacyjny stwierdza, że ustalenia faktyczne – istotne z perspektywy przywołanych przepisów – nie zostały przez organy należycie wyjaśnione, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, przyjmując tak ustalony stan faktyczny za podstawę orzekania w sprawie. Tymczasem obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006/1/9, orzeczenie dostępne jw.), które to stanowisko potwierdza również uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSA WSA 2010/3/39, orzeczenie dostępne jw.) stwierdzająca, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

I tak, po pierwsze WSA w Gliwicach nie dostrzegł uchybienia w działaniach organów administracyjnych w zakresie ustalenia stanu faktycznego, poprzestając w zasadzie na podstawowym stwierdzeniu, że skoro przedmiotowy pojazd stanowił dowód rzeczowy przestępstwa (...) [i] zwrócony został właścicielowi (...) na podstawie postanowienia Policji z dnia [...] lutego 2009 r. [, a] nie został przejęty przez Skarb państwa, Gminę bądź Powiat", to skarżący nie miał statusu "jednostki wyznaczonej przez starostę". Taki bowiem wniosek można wyprowadzić z kontekstu całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tymczasem, nawet gdyby wniosek ten obiektywnie był trafny, to z uwagi na fakt, że sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w sprawie odszkodowania za przechowywanie pojazdu, którego żądał skarżący od właściciela przedmiotowego pojazdu, należało wyjątkowo starannie przedstawić, rozważyć i wyjaśnić istotne okoliczności sprawy.

Warto w tym miejscu podkreślić, że organy administracyjne powinny ustalać stan faktyczny (który następnie jest przyjmowany przez sąd administracyjny przy rozstrzyganiu sprawy) na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. W tym wypadku, z uwagi na zasadę prowadzania postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) istotne było również odpowiednie przedstawienie tych zagadnień w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Organy administracji nie rozważyły w ogóle warunków, w jakich skarżący przechowywał (wykonywał dozór) nad przedmiotowym pojazdem w okresie od jego usunięcia z drogi, tj. [...] października 2005 r., do czasu wydania go właścicielowi pojazdu na polecenie Policji prowadzącej karne postępowanie przygotowawcze (dochodzenie), tj. w dniu [...] lutego 2009 r. Tymczasem fakt wydania przedmiotowego pojazdu właścicielowi – w świetle znajdujących się w aktach sprawy postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej C. w C. z dnia [...] lutego 2009 r. zatwierdzającego postanowienie Komisariatu [...] Policji w C. z dnia [...] lutego 2009 r. [...],[...],[...] oraz postanowienia tego Komisariatu z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie dowodów rzeczowych – nastąpił w związku z uznaniem przedmiotowego pojazdu za dowód rzeczowy dopiero od dnia [...] lutego 2009 r., a sam pojazd został wydany pokrzywdzonemu (właścicielowi) przez Policję jako dowód rzeczowy.

W ogóle też nie przedstawiły odpowiedniej oceny skutków prawnych orzeczeń sądów powszechnych, tj. postanowienia Sądu Rejonowego w W. [...] Wydział Gospodarczy sygn. akt. [...] oraz postanowieniem Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Gospodarczy Odwoławczy sygn. akt. [...] wydanych w przedmiocie odrzucenia pozwu skarżącego przeciwko właścicielowi pojazdu o zapłatę wynagrodzenia za dozorowanie pojazdu Ponadto w zażaleniu zarzucono, że Policja nie mogła dawać zleceń podmiotom nieuprawnionym do wykonywania zadań dotyczących dozorowania pojazdów, a skarżący nie działał samowolnie, lecz przyjmując sporny pojazd na parking, działał na zlecenie organu administracji.

Ponadto organy nie wystąpiły do właściwych organów Policji o wyjaśnienie statusu skarżącego jako jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym, pomimo formułowania przez stronę wniosków w tym zakresie. W konsekwencji ani organy, ani też Sąd pierwszej instancji nie ustaliły i nie oceniły ewentualnej sytuacji, gdyby skarżący był jedynym lub też jednym z kilku podmiotów wskazanych organom Policji przez właściwego starostę (lub właściwy organ miasta na prawach powiatu), jako podmioty, z którymi mogą być zawarte umowy w przedmiocie usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na wyznaczonym parkingu. Poprzestanie na stwierdzeniu, że brak jest jakichkolwiek dowodów na to, by skarżący w okresie wykonywania dozoru był podmiotem wyznaczonym przez Gminę [Miasto C.] bądź starostę do usuwania i przechowywania pojazdów, zostało w istocie sprowadzone do konkluzji, że skarżący nie przedstawił odpowiednich dowodów w tym względzie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem wprost, że Sąd uznał, iż w toku przeprowadzonego postępowania pełnomocnik skarżącego nie przedstawił dowodów, z których wynikałoby, że skarżący miał w okresie dozoru status jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę. Tymczasem zdaniem Sądu kasacyjnego, który podziela w tym względzie stanowisko skarżącego, w sprawie istniała możliwość weryfikacji statusu strony dozorującej, a to poprzez poszukiwanie odpowiednich informacji u podmiotów wydających dyspozycje usuwania poszczególnych pojazdów z drogi. W sposób oczywisty dotyczyło to istotnej okoliczności, jaką jest wskazanie danego podmiotu jako jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów z drogi. Skarżący z tych okoliczności wywodził swoje wnioski co do statusu jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów z drogi.

W konsekwencji, ustalenia organów, przyjęte następnie przez Sąd pierwszej instancji za podstawę faktyczną stanu rozstrzyganej sprawy, co do nieposiadania przez skarżącego statusu "jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę" okazały się przedwczesne, a tym samym w tych warunkach nieuprawnione. Znaczenie tego ustalenia jest zaś wyjściowe dla rozstrzygnięcia sprawy wynagrodzenia za dozór pojazdu, skoro zarówno Kolegium, jaki Sąd pierwszej instancji uznały, że brak takiego statusu tym samym nie uprawnia strony do domagania się wynagrodzenia i czyni niezasadnymi jej żądania.

Po drugie, Sąd pierwszej instancji i organy – pomimo zgromadzenia w aktach sprawy materiału procesowego w tym zakresie – nie poczyniły odpowiednich ustaleń ani nie przedstawiły pogłębionych rozważań w odniesieniu do kwestii, na jakich warunkach skarżący przechowywał ten pojazd w okresie do dnia uznania go za dowód rzeczowy w postępowaniu przygotowawczym i wydania go pokrzywdzonemu. W szczególności zabrakło ustalenia i wyczerpującego odniesienia takich okoliczności do przepisów zawartych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym.

Sąd pierwszej instancji, motywując swoje stanowisko w tym względzie, podniósł, że przedmiotowy pojazd nie został przejęty przez żaden podmiot publiczny, lecz zwrócony właścicielowi, zaś skarżący mógł pojazd wydać dopiero po uiszczeniu przez właściciela opłaty za usunięcie pojazdu i jego parkowanie. Taka konkluzja została zaś poczyniona w warunkach całkowitego pominięcia rozważenia warunków, na jakich pojazd został wydany właścicielowi (pokrzywdzonemu – stronie postępowania przygotowawczego), jak i przepisów, które znajdowałyby zastosowanie do takiej sytuacji, w tym w szczególności dotyczy to sposobu ustalenia opłaty, której dowodu wniesienia mógłby żądać skarżący od właściciela pojazdu przed wydaniem takiego pojazdu.

Z jednej strony Sąd zdaje się sugerować, że skarżący wypełnił dozór na zasadach określonych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym i właściciel pojazdu powinien dokonać opłaty, o której mowa w art. 130a ust. 5c i 7 Prawa o ruchu drogowym, z drugiej zaś strony pomija warunki, na jakich doszło do wydania pojazdu jego właścicielowi. Miast tego Sąd wskazuje na brak jakichkolwiek dowodów na to, by skarżący w okresie wykonywania dozoru był podmiotem wyznaczonym przez starostę do usuwania i przechowywania pojazdów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że fakt dozoru jest przez Sąd stwierdzony – co najmniej w jego wymiarze faktycznym, ale wnioski o braku po stronie skarżącego "statusu jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę" oparte zostały na ustaleniach organów, które nie spełniały warunków określonych w przepisach postępowania administracyjnego. Stanowisko Sądu okazało się zatem nie tylko niejasne i poprzez to niespójne, ale również nieuprawnione, skoro analiza zgromadzonych materiałów ostatecznie okazała się niepełna i niewystarczająca dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, nietrafne było także proste uznanie, że skoro w toku przeprowadzonego postępowania skarżący nie przedstawił umów zawartych z Gminą (których stroną byłby Prezydent Miasta C. [prezydent miasta na prawach powiatu]) lub powiatem, to w okresie, za który domaga się przyznania wynagrodzenia nie posiadał statusu "jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę".

Po trzecie, z uwagi na braki w ustaleniu, przedstawieniu i rozważeniu prawnym stanu faktycznego (poprzez sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego i przedstawienia okoliczności sprawy w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć administracyjnych), jak również w zaskarżonym wyroku Sądu – za niewystarczające należy uznać wyrażenie stanowiska przez Kolegium, a w ślad za organem również przez Sąd pierwszej instancji, co do tego, że postanowienia sądów powszechnych dotyczą powództwa wytoczonego przeciwko właścicielowi pojazdu, w konsekwencji nie wywierają skutków prawnych w niniejszej sprawie, gdyż Gmina Miasta C. nie była stroną postępowania sądowego w sprawie cywilnej. Brak jest bowiem odpowiedniego odniesienia sytuacji skarżącego do obowiązujących przepisów i wyjaśnienia, czy i od kogo należne jest stronie wynagrodzenie i wydatki związane z dozorem pojazdu.

Wobec powyższego warto jeszcze raz zauważyć, że organy administracyjne powinny ustalać stan faktyczny (który następnie jest przyjmowany przez sąd administracyjny przy rozstrzyganiu sprawy) na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. W tym wypadku, z uwagi na zasadę prowadzania postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) istotne było również odpowiednie przedstawienie tych zagadnień w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (aktu) administracyjnego (decyzji administracyjnej), które powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Te same warunki dotyczą zaskarżalnego postanowienia, co wynika z treści art. 124 § 2 oraz art. 126 k.p.a. (odpowiednie stosowanie przepisów o decyzji).

Dochowanie przez organy obowiązków wynikających z art. 8 i dalszych Kodeksu postępowania administracyjnego było to tym bardziej istotne, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w postaci dozoru nad pojazdem (co najmniej w swym wymiarze faktycznym) zostało spełnione. Wobec tego należało wyjątkowo wnikliwie – z uwagi na interes społeczny i słuszny interes obywatela – prowadzić postępowanie administracyjne i rozważyć wszystkie jego aspekty po to właśnie, aby wykonujący dozór, o ile spełnił warunki prawne wynikające z przepisów Prawa o ruchu drogowym i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie został pozbawiony, jako jednostka wykonująca zlecone jej zadania publiczne, należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi i wykonywaniem dozoru.

Idąc dalej, Sąd kasacyjny wskazuje, że przywołana zasada z art. 8 k.p.a. znajduje również swoje odzwierciedlenie w treści art. 107 § 3 k.p.a., który przewiduje, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie decyzji administracyjnej jest istotne również z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej winien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Tym samym powinien informować strony postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy, przekazywać informacje zmierzające do wykazania racjonalności, słuszności i skuteczności rozstrzygnięcia (por. stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2815/15, dostępnym jw.).

Uchybienia w tym względzie stanowiły naruszenie powołanych przez skarżącego przepisów postępowania o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 6-8 k.p.a. statuujących zasady praworządnego działania organów administracji publicznej, a w tym podejmowanie z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasady te znajdują również swoje rozwinięcie m.in. w przepisach art. 77 § 1, art. 80 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym ocena, czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe wymaga, by organy administracyjne wypełniały obowiązek wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego. Obowiązek ten oznacza, że organ nie tylko z własnej inicjatywy powinien gromadzić dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, ale także, by przeprowadził dowody wskazane przez stronę, jeżeli mają znaczenie dla sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2366/16, dostępnym jw.). W niniejszej sprawie ani w sposób wyczerpujący nie zgromadzono materiału procesowego, w tym nie przeprowadzono dostępnych dowodów, ani też materiał ten nie został należycie rozpatrzony. Skoro bowiem materiał dowodowy nie był pełny co do doniosłych prawnie okoliczności sprawy, to ustalenie stanu faktycznego nie mogło zostać uznane za prawidłowe, zaś oceny prawne podjęte na podstawie tak ustalonych okoliczności za trafne.

Odnotować zarazem trzeba, że niezasadne okazało się powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 89 k.p.a. (bez wskazania jednostek redakcyjnych tego przepisu), który dotyczy zasad przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał, jak brak przeprowadzenia rozprawy miałby wpłynąć na ustalenie stanu faktycznego sprawy i jej końcowy wynik. Sąd kasacyjny nie znalazł zatem dostatecznego usprawiedliwienia dla uwzględnienia tego zarzutu.

Z konkluzją dotyczącą naruszenia przepisów postępowania wiąże się również stwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (poprzez odmowę przyznania wynagrodzenia), skoro Sąd pierwszej instancji w ślad za organami administracyjnymi odmówił skarżącemu przyznania statusu dozorcy, który byłby objęty dyspozycją powołanego przepisu, co stanowiło konsekwencję oceny sytuacji prawnej strony na płaszczyźnie przepisów zawartych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym.

Trafnie też strona zarzuciła w skardze kasacyjnej, że nie zostało zakwestionowane wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, ale i nie uwzględniono okoliczności wydania takiej dyspozycji, które znajdowały swoje udokumentowanie w aktach postępowania. Ponadto, skoro wniosek strony dotyczył zasadniczo odmiennego stanu faktycznego, w stosunku do warunków dotyczących żądania wynagrodzenia za dozór nad innymi pojazdami, które następnie przeszły na własność Gminy, to uzasadnienie prawne rozstrzygnięć administracyjnych, jak i wyroku sądu administracyjnego powinno wszechstronnie i jednoznacznie odnieść okoliczności faktyczne do przedstawionych uregulowań prawnych. Wszystko to świadczy zarazem o braku odpowiedniej wnikliwości w rozpatrzeniu sprawy, która jest w tych warunkach szczególnie wymagana z uwagi na wymogi interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). Jeszcze raz należy podkreślić, że w sytuacji , gdy strona dozorująca wypełniła swoje obowiązki związane z usunięciem pojazdu z drogi i jego przechowywaniem na parkingu strzeżonym, a zatem jeżeli jej działania wyczerpywały dyspozycję przepisu art. 130a Prawa o ruchu drogowym, nie może zostać pozbawiona wynagrodzenia. Skoro zaś sąd powszechny uznał się za niewłaściwy do rozstrzygnięcia takiej sprawy, tym bardziej po stronie organów występował obowiązek rozstrzygnięcia sprawy z dochowaniem odpowiednich standardów postępowania, przejawiających się w szczególności na takim ustaleniu stanu faktycznego i jego subsumcji prawnej, aby nie było wątpliwości co do sytuacji prawnej strony (czy i od kogo należy jej się wynagrodzenie i zwrot wydatków związany z usunięciem pojazdu z drogi i wykonywałem nad nim dozoru).

Jedynie ubocznie warto też dodać, że osobnym zagadnieniem jest kwestia ustalenia samej wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej (oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru). Ani przywołany przepis ustawy egzekucyjnej, jak również żaden inny przepis nie określają precyzyjnie, jak należy obliczyć należność za dozór, a wynagrodzenie i zwrot koniecznych wydatków jest uzależnione od konkretnego dozorcy i pojazdu (wydatki musza być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru konkretnego pojazdu, gdyż ustalona należność powinna odpowiadać rzeczywistym, konkretnym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór (taki pogląd reprezentuje utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane w wyroku NSA z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2126/13). Zdaniem Sądu kasacyjnego, skoro ustawa egzekucyjna nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia w sytuacji gdy dozorca nie wykaże wydatków poniesionych w związku z dozorem, zatem w tym zakresie organ powinien się oprzeć się na art. 836 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), który stanowi, że o ile wysokość wynagrodzenia za przechowywanie nie jest określona w umowie, albo w taryfie przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. W konsekwencji przyjąć należy, że jeżeli strona dozorująca nie wskaże i nie wykaże, jakie poniosła konieczne wydatki związane z dozorem, to organ sam powinien ustalić te wydatki, opierając się na dyspozycji art. 836 k.c., który to przepis znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy dozorca nie wyliczył poniesionych przez siebie kosztów dozoru.

Na koniec należy też wyjaśnić, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 77 ust. 2 Konstytucji był chybiony. Przepis ten stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Jest on zatem adresowany w swej istocie do prawodawcy. Skarżący nie podjął też próby takiego skonstruowania i uzasadnienia tego zarzutu, aby wykazać, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni przepisów art. 130a Prawa o ruchu drogowym i art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji narusza dyrektywę interpretacyjną wypływającą z zasady określonej w art. 77 ust. 2 Konstytucji, gdyż faktycznie zamyka mu drogę sądową dochodzenia naruszonych praw.

Podsumowując, stwierdzić należy, że wyniki dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w granicach wynikających ze skargi kasacyjnej wskazują na to, że Sąd ten nie dostrzegł i nie uwzględnił większości doniosłych prawnie kwestii, które były przedmiotem zarzutów sformułowanych w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Okoliczności te zaś prowadziły do stwierdzenia po stronie organów istotnych uchybień co do ustalenia oraz rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przekładając się na wadliwość podjętych rozstrzygnięć administracyjnych, a w konsekwencji również i zakażonego wyroku.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, zaistniały podstawy do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. W związku z czym Sąd kasacyjny, działając na podstawie powołanego przepisu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2016 r., jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] grudnia 2015 r. Skoro bowiem WSA w Gliwicach nie dostrzegł po stronie organów podnoszonego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów art. 6-8, art. 77 i art. 80 k.p.a. (jak również art. 107 § 3 k.p.a.), to zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, a Sąd kasacyjny zobowiązany do naprawienia błędu Sądu pierwszej instancji. Zakres istotnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy, jak i potrzeba poczynienia pogłębionych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych, w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego obydwu decyzji administracyjnych, wydanych w przedmiotowej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie (obowiązek ten wynika z art. 153 i art. 170 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygał z uwagi na brak przesłanek do zastosowania w sprawie art. 209 p.p.s.a. – strona skarżąca nie zgłosiła wniosku w tym względzie, zatem utraciła prawo do żądania tych kosztów (art. 210 § 1 p.p.s.a.).