Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 142/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1, art. 80,  art. 138 par. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 27 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 12 grudnia 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego K. G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 9 grudnia 2014 r. K. G. zgłosił w Urzędzie Miasta Opola zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie wnętrza lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na wysokim parterze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], na terenie działki nr a. Określając zakres robót budowlanych wskazał, że będą one obejmowały rozbiórkę ścianki działowej (o grubości 6 cm i długości ok. 2 m - cegła dziurawka) łączącej pokój z kuchnią oraz rozbiórkę fragmentu ścianki prysznicowej (działowej). Do zgłoszenia inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) Prezydent Miasta Opola wniósł sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia uznając, iż zgłoszony zakres prac nie stanowi remontu lecz przebudowę. Stwierdził, że zakres ten nie jest wymieniony w art. 29 Prawa budowlanego i zgłoszone roboty budowlane objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji K. G. wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi naruszenie art. 3 pkt 7a w związku z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozbiórka ścianek działowych stanowi przebudowę obiektu budowlanego i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a także naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzuty odwołujący stwierdził, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie przebudowy i wykonywania robót budowlanych oraz ograniczył jego prawo do dysponowania własnością. Wskazał, że wyburzenie ścianek działowych nie mieści się w definicji przebudowy, gdyż ich zadaniem jest rozdzielenie pomieszczeń i nie stanowią one elementu konstrukcyjnego całego budynku. Ścianka działowa nie zmienia parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego. Dlatego brak jest podstawy dla żądania przez organ administracji architektoniczno - budowlanej pozwolenia na budowę w przypadku prac polegających na demontażu ścianek działowych.

Decyzją z dnia 27 lutego 2015 r., nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, wskazując na regulację art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz definicje remontu z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego organ odwoławczy wyjaśnił, że istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Wskazywany przez inwestora zakres robót budowlanych nie odpowiada natomiast definicji remontu. Organ dostrzegł, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, czy zamierzone roboty polegające na rozbiórce ścian działowych nie spowodują zmian w układzie konstrukcyjnym budynku. W załączeniu do zgłoszenia, inwestor nie przedłożył żadnej dokumentacji graficznej, czy też opisowej, która w sposób precyzyjny wskazywałby na układ pomieszczeń w lokalu, ich ilość, a także usytuowanie ścian objętych tym zgłoszeniem. Tym samym nie ma pewności, czy planowane zamierzenie, przy ingerencji w jego integralność konstrukcyjną, nie spowoduje konieczności uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Stwierdzając, że zmiana układu ścian ograniczająca się do rozbiórki ścian działowych między oddzielnymi pomieszczeniami w celu ich połączenia podlega każdorazowo indywidualnej ocenie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, organ wskazał na zapisy § 93 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określające szczególne wymagania dotyczące oświetlenia światłem dziennym i wentylacji mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Stosownie do tego odnotował, że ze złożonego przez stronę zgłoszenia nie wynika z ilu pomieszczeń składa się lokal, jak również brak jest informacji o konstrukcji obiektu i dlatego zaplanowane roboty budowlane nie wykluczają konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Organ uznał, że na etapie postępowania odwoławczego nie mógł przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w omawianym zakresie, a następnie zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż rozstrzygnięcie to miałoby inny zakres, niż decyzja organu pierwszej instancji i skutkowałoby rażącym naruszeniem art. 15 K.p.a. Ponadto, organ drugiej instancji nie może orzec w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w stosunku do decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych, jeżeli od chwili dokonania zgłoszenia upłynęło 30 dni, bowiem wyeliminowałby w ten sposób sprzeciw do zgłoszenia wniesiony z zachowaniem terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i wniósłby sprzeciw z uchybieniem tego terminu. W przedmiotowej sprawie termin ten upłynął natomiast dnia 5 stycznia 2015 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję K. G. domagał się uchylenia decyzji pierwszej i drugiej instancji, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 3 pkt 7a w związku z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię polegającą na pośrednim przyjęciu, że rozbiórka ścianek działowych stanowi przebudowę obiektu budowlanego i dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

- § 93 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie do budynków wybudowanych i oddanych do użytkowania przed wejściem w życie rozporządzenia. Skarżący wskazał, że budynek przy ul. [...] w [...] powstał w latach 20-tych lub 30-tych XX wieku, został wpisany do gminnej ewidencji zabytków miasta Opola, jednak nie jest obiektem wpisanym do rejestru zabytków;

- art. 7, art. 10, art. 12 i art. 15 K.p.a., przez naruszenie zasad ogólnych postępowania, tj. zasady prawdy obiektywnej, szybkości i prostoty postępowania – przez wezwanie organu pierwszej instancji w trybie art. 136 K.p.a. do uzupełnienia materiału dowodowego; zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji wskutek tego, że w postępowaniu przed organem nie zostały zebrane żadne nowe dowody i materiały; zasady dwuinstancyjności, przez stwierdzenie, że na etapie postępowania odwoławczego nie można było przeprowadzić postępowania wyjaśniającego i zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi K. G. wskazał, że zgłoszenie, które zainicjowało postępowanie w sprawie było kolejnym zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie wnętrza lokalu mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w [...]. Uznał, że jego wcześniejszy wniosek z dnia 26 listopada 2014 r. (zgłoszenie zamiaru wykonywania robót) przepadł ze względu na zgłoszenie rozbiórki ściany podparapetowej, która to rozbiórka bezsprzecznie wymaga pozwolenia budowlanego. Jako dowody skarżący przedstawił: wniosek z dnia 26 listopada 2014 r., decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 grudnia 2014 r., odwołanie od tej decyzji oraz decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 12 stycznia 2015 r. Wyjaśnił też, że wskazanej decyzji Wojewody Opolskiego nie zaskarżył do sądu, gdyż organ ten w decyzji, odnosząc się jedynie do ściany podparapetowej przez przemilczenie kwestii rozbiórki ścianek działowych uznał, iż prace w tym zakresie można wykonać w trybie zgłoszenia. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że miał prawo przypuszczać, iż jego kolejny wniosek z dnia 9 grudnia 2014 r., po skorzystaniu ze środka odwoławczego, nie zostanie oprotestowany przez utrzymanie sprzeciwu w mocy, skoro zrezygnował z przeprowadzenia prac polegających na rozbiórce ściany podparapetowej, tj. wymagających pozwolenia budowlanego. Wskazując na zbędne wydłużanie załatwienia sprawy skarżący podał, że na wezwanie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie ustalił nowych faktów i jedynie dokonał interpretacji przepisów prawa. Powtarzając z kolei argumentację odwołania zaznaczył, że brak jest podstawy dla żądania przez organ pozwolenia na budowę w przypadku prac polegających na demontażu ścianek działowych. W przypadku natomiast, gdy organ miał wątpliwości, co do sposobu rozbiórki, czy ewentualnych konsekwencji wynikających z rozbiórki dla budynku wielorodzinnego powinien wezwać stronę do uzupełnienia wniosku. Wskazał również, że interesujące organy dokumenty, tj. szkic lokalu oraz informacja o ilości pomieszczeń, znajdują się w posiadaniu Prezydenta Miasta Opola, w związku z dokonanym w 1977 r. wyodrębnieniem lokalu. Znając natomiast numer księgi wieczystej, który został podany we wniosku - zdaniem skarżącego - organy mogły zweryfikować aktualne zapisy w księgach wieczystych poprzez stronę internetową Ministra Sprawiedliwości. Z kolei, uznając za iluzoryczny swój udział w postępowaniu skarżący podniósł, że odstąpienie od zawiadamienia o możliwości wypowiedzenia się na temat zgromadzonego materiału w trybie art. 10 K.p.a. uniemożliwiło mu krytyczne odniesienie się do materiału nadesłanego przez organ pierwszej instancji i sposobu postępowania organów w przedmiocie zbierania dowodów.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Akcentował naruszenie przez organ art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz naruszenie zasad postępowania związanego z brakiem wezwania do uzupełnienia wniosku. Wskazując na orzecznictwo NSA podkreślił, iż wyburzenie ścianki działowej nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia.

Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w treści odpowiedzi na skargę oraz w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a – decyzji pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a przez to też z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), wskutek jego zastosowania, co powodowało konieczność uchylenia kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Przechodząc do rozważań w zakresie dokonanej oceny dostrzec trzeba, że przedmiotem postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, było zgłoszenie robót budowlanych - polegających na rozbiórce ścianek działowych w lokalu mieszkalnym - dokonane przez skarżącego w trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.). Zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, stanowi uproszczoną, względem uzyskania pozwolenia na budowę, procedurę inicjującą proces budowlany. Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie stanowi podania w rozumieniu art. 61 K.p.a, które wszczynałoby typowe postępowanie administracyjne. Jego dokonanie powoduje powstanie po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku dokonania oceny planowanej budowy w kontekście przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu, określonych w art. 30 ust. 6 oraz wskazanych w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego przesłanek uprawniających do nałożenia na inwestora - w drodze decyzji o sprzeciwie, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Wyrazem tej oceny jest milcząca akceptacja zgłoszonych robót przez organ, bądź też wydanie stosownej decyzji o sprzeciwie na podstawie art. 30 ust. 6 lub ust. 7 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, który wynika z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Sprzeciw wyrażony przez organ w drodze decyzji oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zgłoszonego zamierzenia budowlanego. Jednakże, co jest istotne, przesłanki wydania decyzji o sprzeciwie mają charakter wyczerpujący i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to, że również dokonywana przez organ ocena zgłoszenia nie może wykraczać poza ich granice. Podstawą do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego powinna być ocena dokonana z uwzględnieniem zasad regulujących postępowanie wyjaśniające przed organami administracji publicznych w rozstrzyganych przez nie sprawach, a więc z uwzględnieniem zasad ustalonych w K.p.a. O ile bowiem samo zgłoszenie budowy w trybie art. 30 Prawa budowlanego nie powoduje powstania sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez organ oraz wszczęcia postępowania administracyjnego, to postępowanie takie - w rozumieniu K.p.a. - dotyczące dokonanego zgłoszenia zostaje wszczęte wtedy, gdy organ działając z urzędu, wydaje decyzję o sprzeciwie. Oznacza to, że decyzja taka powinna spełniać wymogi wynikające z K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1240/10, LEX nr 1151826;wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 25/11, Wspólnota 2011/13/44; w Poznaniu: z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1074/13, LEX nr 1458456 i z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 160/13, LEX nr 1317330; w Kielcach z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 651/12, LEX nr 1240881).

W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o sprzeciwie organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie koniecznym dla dokonania oceny w kontekście zaistnienia przesłanek wniesienia sprzeciwu. Ocena w tym zakresie nie może być dowolna i powinna zostać uzasadniona stosowną argumentacją, znajdującą oparcie w stanie faktycznym. Organ przed wniesieniem sprzeciwu powinien zatem podjąć działania zmierzające do ustalenia istotnych okoliczności, stanowiących podstawę oceny w zakresie stwierdzenia zaistnienia przesłanki wniesienia sprzeciwu.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organ wydając decyzję zobowiązany jest do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. Realizacji tych wymogów na gruncie Prawa budowlanego służy regulacja art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w której ustawodawca przewidział możliwość nałożenia na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. W tym miejscu podzielić należy stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt. II SA/Łd 75/12 (LEX nr 1139089) oraz WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1216/13 (LEX nr 1493080) gdzie podniesiono, że: "zachowanie organu, który nie dąży do uzupełnienia zgłoszenia, mając instrumenty ku temu, aby dać zgłaszającemu możliwość wyeliminowania błędów przed wniesieniem sprzeciwu, stanowi nie tylko naruszenie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, ale też godzi w zasadę praworządności (art. 7 K.p.a.) i zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 K.p.a.)".

Ponadto, o ile organ pierwszej instancji, w celu ustalenia okoliczności uzasadniających dopuszczalność i zasadność wniesienia sprzeciwu, zobowiązany jest realizować zasady z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez stosowanie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, to zasady te niewątpliwie odnoszą się także do postępowania przed organem odwoławczym, który co należy podkreślić, w razie konieczności dokonania niezbędnych ustaleń, na podstawie art. 136 K.p.a., może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, bądź zlecić jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji. Niewątpliwie, naruszenie tych zasad nastąpi w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji podejmie rozstrzygnięcie o sprzeciwie bez ustalenia i wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla dokonania oceny w zakresie stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, a organ odwoławczy utrzyma to rozstrzygnięcie w mocy pomimo jego wadliwości. Rozstrzygnięcie o sprzeciwie musi znajdować umocowanie w stanie faktycznym i prawnym, natomiast organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) zobowiązany jest do ponownego, samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy i przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie może legalizować rozstrzygnięcia nie mającego umocowania prawnego lub faktycznego, a więc podjętego z naruszeniem przepisów prawa. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonując oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle przepisów prawa, organy zobowiązane są ponadto uargumentować swoje stanowisko.

W tym miejscu zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, wykraczającego poza zakres oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji, a 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych jest wiążący również dla organu odwoławczego, co skutkuje tym, iż po upływie tego terminu organ ten nie może, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylić decyzji organu pierwszej instancji i orzec w sprawie co do istoty. Niemniej jednak dostrzec trzeba, że w celu ustalenia, czy wniesienie sprzeciwu było zasadne i dopuszczalne, organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.). Charakteru uzupełniającego postępowania dowodowego nie można przypisać uzyskaniu jedynie - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, od organu pierwszej instancji oceny okoliczności uwzględnionych przy wydaniu decyzji przez ten organ. Dowód ma bowiem przekonywać o istnieniu określonych faktów, a nie zawierać ich ocenę. Może też wreszcie organ odwoławczy - w razie stwierdzenia braku podstaw prawnych lub faktycznych do wniesienia sprzeciwu, podjąć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i umorzeniu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Postępowanie uznać natomiast należy za bezprzedmiotowe i podlegające umorzeniu w sytuacji, gdy stan faktyczny nie podlega uregulowaniu przez organ w drodze decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, decyzja wyrażająca sprzeciw wobec zgłoszonych przez skarżącego robót została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji uznał, że zgłoszone roboty polegające na rozbiórce ścianek działowych w lokalu mieszkalnym nie są remontem, lecz stanowią przebudowę, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Stosownie do tej oceny zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowa obejmuje wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z treści decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby organ ten dokonał jakichkolwiek ustaleń oraz oceny co do tego, czy w wyniku dokonania przez skarżącego rozbiórki ścianki działowej (o grubości 6 cm i długości ok. 2 m - cegła dziurawka) łączącej pokój z kuchnią oraz rozbiórki fragmentu ścianki prysznicowej (działowej), nastąpiłaby zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, w tym zmiana w układzie konstrukcyjnym budynku. W szczególności organ nie wezwał strony do uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, jak również nie skorzystał z żadnych środków dowodowych będących w jego posiadaniu. Zatem brak było podstaw faktycznych do uznania, że zgłoszone zamierzenie stanowiło przebudowę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, za błędny uznać należy pogląd, że każda rozbiórka ścianek działowych w lokalu mieszkalnym stanowi taką przebudowę. Podzielić przyjdzie stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego), ani zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 Prawa budowlanego). Trudno bowiem uznać, by lekka ścianka działowa stanowiąca "przepierzenie" mogła zmienić parametry użytkowe lub techniczne istniejącego obiektu budowlanego, o jakich mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Przeciwnie - uznać należy, iż taka ścianka - "przepierzenie" nie zmienia parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, tak jak nie zmienia ich na przykład kotara (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 425/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 597/11 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 82/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla dopuszczalności wniesienia w niniejszej sprawie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego konieczne było ustalenie, że zgłoszona rozbiórka ścianek działowych doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego. Organ pierwszej instancji takiej oceny nie dokonał i ograniczył się jedynie do niepopartej żadnymi argumentami klasyfikacji zgłoszonych prac, jako przebudowy wymagającej pozwolenia na budowę. Dostrzegając ten brak i wskazując na konieczność dokonania w każdym przypadku indywidualnej oceny rozbiórki ścianek działowych, organ odwoławczy utrzymał w mocy w decyzję o sprzeciwie, legalizując tym samym, w sposób sprzeczny z zasadami postępowania administracyjnego, wadliwe działania organu pierwszej instancji. Ponadto, w zakresie klasyfikacji spornych robót dokonał wyłącznie hipotetycznej oceny, a więc opartej na prawdopodobieństwie, a nie pewności co do zaistnienia określonych okoliczności faktycznych związanych z wystąpieniem przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie. Należy natomiast zauważyć, że ze zgłoszenia skarżącego nie wynika w żaden sposób, aby istniały podstawy do zakwalifikowania zgłoszonej rozbiórki ścianek działowych jako przebudowy, czy też jako innych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Również w akta brak jest jakichkolwiek innych dowodów mogących stanowić podstawę takiej kwalifikacji. Organy, tak pierwszej, jak i drugiej instancji nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego.

W ocenie Sądu, działania obu organów orzekających należało uznać za naruszające przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając przedstawione wadliwości stwierdzić przyjdzie, że organy nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie w sposób wyczerpujący, czym w sposób istotny naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W konsekwencji też, bez uwzględnienia i należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych nieprawidłowo, bo bez należytego ustalenia stanu faktycznego, przyjęły, że w odniesieniu do zgłoszonych robót zaistniała przesłanka wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowanego. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak dokonania całościowej i spójnej oceny ustalonego stanu faktycznego w kontekście obowiązujących przepisów prawa spowodował, że decyzja o sprzeciwie nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizuje zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a. Z kolei organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. oraz przyjętą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Z obowiązków w tej materii nie zwalniał organu odwoławczego szczególny tryb postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu i brak możliwości wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji uchylającej sprzeciw i orzekającej co do istoty sprawy, czy też przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W zakresie podstawowych wymagań procedury administracyjnej nie mieściło się zatem podjęcie rozstrzygnięcia odwoławczego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, bez ustalenia istotnych okoliczności faktycznych i bez przeprowadzenia wnikliwych ustaleń co do skutków wykonania zgłoszonych prac dla zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, a w konsekwencji bez dokonania ich prawidłowej kwalifikacji i ograniczenia się jedynie do hipotetycznej oceny opartej na przypuszczeniu, a nie na stwierdzonych faktach.

Wydanie w niniejszej sprawie decyzji bez należytego ustalenia stanu faktycznego i rozważenia okoliczności istotnych dla stwierdzenia zaistnienia przesłanki wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiło istotne naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art.80 i art. 107 § 1 K.p.a. Wadliwości zaistniałe w tym zakresie miały istotny wpływ na wynik sprawy i wywierały dalej idące skutki. Spowodowały bowiem, że organ odwoławczy nie ustalił i nie uwzględnił istotnej okoliczności, ujawnionej przez skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uzasadniającej uchylenie przez ten organ decyzji o sprzeciwie i umorzenie postępowania w tej sprawie.

Wskazać przyjdzie, że z przedłożonych przez skarżącego ze skargą dokumentów, tj. jego zgłoszenia z dnia 26 listopada 2014 r., decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 grudnia 2014 r., odwołania od tej decyzji oraz decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 12 stycznia 2015 r. wynika niewątpliwie, że zgłoszenie, do którego w niniejszej sprawie wniesiono sprzeciw było kolejnym już zgłoszeniem skarżącego obejmującym swym zakresem prace, które wcześniej zostały również objęte zgłoszeniem z dnia 26 listopada 2014 r. W zgłoszeniu tym wymieniono bowiem m.in., obok rozbiórki ścianki podparapetowej otworu okiennego wychodzącego na loggie, także rozbiórkę ścianki działowej (o grubości 6 cm i długości ok. 2 m - cegła dziurawka) łączącej pokój z kuchnią oraz rozbiórkę fragmentu ścianki prysznicowej. Skoro do zgłoszenia tego Prezydent Miasta Opola wniósł sprzeciw decyzją z dnia 2 grudnia 2014r. i został on utrzymany w mocy decyzją odwoławczą z dnia 12 stycznia 2015 r. to oznacza, że na dzień wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji odwoławczej z dnia 27 lutego 2015 r., sprawa dotycząca spornej rozbiórki ścianek działowych została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Powyższe powoduje, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia o sprzeciwie, bowiem dokonana już została w trybie art. 30 Prawa budowlanego ocena robót polegających na rozbiórce ścianek działowych. Zauważyć przyjdzie, że decyzją z dnia 2 grudnia 2014 r. sprzeciw został wniesiony do całego zgłoszenia z dnia 26 listopada 2014 r., a w jej uzasadnieniu wprost wskazano - obok rozbiórki fragmentu ściany podparapetowej otworu okiennego wychodzącego na loggie - na rozbiórkę ścianek działowych. Ocena legalności tej decyzji, a także decyzji odwoławczej utrzymującej ją w mocy nie mieści się w granicach niniejszej sprawy. Niemniej jednak dostrzec trzeba, że jakkolwiek w uzasadnieniu wskazanej decyzji odwoławczej organ odnosił się jedynie do rozbiórki ściany podparapetowej otworu okiennego, to na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji o sprzeciwie dotyczące całego zgłoszenia, a więc także robót polegających na rozbiórce ścianek działowych. Podkreślić również przyjdzie, że określenie praw i obowiązków strony w postępowaniu administracyjnym następuje w sentencji decyzji administracyjnej, a nie w jej uzasadnieniu. O ile zatem ewentualny brak spójności tych elementów decyzji, czy też niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia może mieć znaczenie dla oceny legalności decyzji to jednak przyjąć należy, że załatwienie sprawy znajduje swój wyraz w rozstrzygnięciu zawartym w osnowie decyzji, podczas, gdy uzasadnienie służy przedstawieniu okoliczności faktycznych i prawnych, które były podstawą podjętego rozstrzygnięcia. Z tego też względu uznać należało na gruncie niniejszej sprawy, że sprzeciw utrzymany w mocy decyzją odwoławczą z dnia 12 stycznia 2015 r. obejmował także rozbiórkę ścianek działowych będących przedmiotem niniejszego postępowania. To powodowało z kolei, że w badanej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji o sprzeciwie i umorzenia postępowania pierwszej instancji - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wskutek braku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i braku ustalenia okoliczności faktycznych sprawy organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co również uznać należało za naruszenie nie tylko mogące, ale i mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono u uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Rozstrzygniecie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto na zasadzie art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się przede wszystkim do uwzględnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności, że aktualnie nie jest możliwe wydanie w trybie art. 30 Praw budowlanego decyzji administracyjnej w przedmiocie zgłoszenia skarżącego z dnia 9 grudnia 2014 r., dotyczącego remontu wnętrza lokalu mieszkalnego, obejmującego rozbiórkę ścianki działowej (o grubości 6 cm i długości ok. 2 m – cegła dziurawka) łączącej pokój z kuchnią oraz rozbiórkę fragmentu ścianki prysznicowej (działowej). Brak podstaw do wydania decyzji o sprzeciwie jest następstwem upływu terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i przede wszystkim - wydania ostatecznej decyzji z dnia 12 stycznia 2015 r., utrzymującej w mocy sprzeciw dotyczący m.in. robót objętych postępowaniem w niniejszej sprawie. W świetle powyższego oraz wobec faktu wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania wszczętego decyzją o sprzeciwie, uchyloną przez Sąd. Na skutek wniesienia sprzeciwu dochodzi do wszczęcia postępowania i gdy staje się ono bezprzedmiotowe, należy je umorzyć art. 105 § 1 K.p.a.