Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 61/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2 i ust. 2c, art. 52 ust. 5, art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1482/15 w sprawie ze skargi Burmistrza S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 marca 2015 r. nr ... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 1482/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 marca 2015r., nr ... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Decyzją z dnia 10 maja 2011r. nr 14/2011, znak: ..., wydaną na wniosek D. Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy W.., Burmistrz orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia w ul. U. w S., na działkach o nr ewid.: (...), obr. ... oraz (...) obr. ... (dalej "decyzja lokalizacyjna", "planowana inwestycja").

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012r., wydanym na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199), zw. u.p.z.p. Wojewoda wymierzył Burmistrzowi karę pieniężną w wysokości 5 000 zł z tytułu niewydania decyzji lokalizacyjnej w terminie 65 dni. Postanowieniem z dnia 29 maja 2013r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza od postanowienia Wojewody z dnia 20 grudnia 2012r., Minister uchylił to postanowienie i przekazał Wojewodzie sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia 19 marca 2014r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda wymierzył Burmistrzowi karę pieniężną w wysokości 14 500 zł za wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem ustawowego terminu.

Pismem z dnia 28 marca 2014r. Burmistrz wniósł do Ministra zażalenie na postanowienie Wojewody z dnia 19 marca 2014r., zarzucając Wojewodzie wadliwe wliczenie do terminu, w którym Burmistrz zobowiązany był do wydania decyzji lokalizacyjnej, przewidzianych w przepisach prawa terminów do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 marca 2015r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił postanowienie Wojewody w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Burmistrzowi kary pieniężnej w wysokości 11 000 zł za 22 dni zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że bieg 65 - dniowego terminu, przewidzianego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. rozpoczął się w dniu 21 stycznia 2011r., tj. w dniu następnym po dniu wpłynięcia do Burmistrza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zakończył z dniem wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu 10 maja 2011r. Tym samym postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej, zakończone wydaniem tej decyzji przez Burmistrza trwało łącznie 110 dni. W myśl art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W tym kontekście organ zauważył, że pismem z dnia 25 stycznia 2011r., Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane m.in. do P. S.A. na wskazany w ewidencji gruntów i budynków adres korespondencyjny. Jednak przesyłka zaadresowana do P. S.A. została zwrócona do organu wraz z adnotacją, że adresat jest nieznany. W tej sytuacji Burmistrz skierował ww. pismo na adres siedziby P. S.A. i nadał je w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 8 lutego 2011r., co potwierdza odpowiednia adnotacja z pocztowej książki nadawczej Urzędu Miejskiego w S. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zawiadomienie z dnia 25 stycznia 2011r., znak: ..., zostało skutecznie dostarczone do P. S.A. w dniu 15 lutego 2011r. Okres 7 dni, liczony od dnia następnego po dniu ponownego nadania przez Burmistrza zawiadomienia z dnia 25 stycznia 2011r. do P. S.A., tj. okres od dnia 9 lutego 2011r., do dnia jego doręczenia, tj. do dnia 15 lutego 2011r., podlega odliczeniu od wiążącego Burmistrza terminu na wydanie decyzji.

Pismem z dnia 28 lutego 2011r., znak: ..., Burmistrz wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej do szeregu organów: 1) Ministra Zdrowia, 2) Okręgowego Urzędu Górniczego we W., 3) D. Służby Dróg i Kolei we W., 4) Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. za pośrednictwem D. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. - Oddziału w Ś. oraz 5) D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. - Delegatury w W.. Pismo to, nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 2 marca 2011r. (adnotacja z pocztowej książki nadawczej Urzędu Miejskiego w S., opatrzona nadawczą pieczęcią pocztową), doręczone zostało Ministrowi Zdrowia w dniu 7 marca 2011r., natomiast pozostałym adresatom w dniu 4 marca 2011r.

W odpowiedzi na wystąpienie Burmistrza z dnia 28 lutego 2011r.: (-) pismem z dnia 8 marca 2011r., złożonym w Urzędzie Miejskim w S. w dniu 14 marca 2011r., Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we W. nie zgłosił uwag do projektu decyzji lokalizacyjnej, (-) postanowieniem z dnia 9 marca 2011r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w S. w dniu 16 marca 2011r. Zarząd Województwa D. uzgodnił przedłożony projekt decyzji, (-) postanowieniem z dnia 11 marca 2011r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w S. w dniu 17 marca 2011r. Minister Zdrowia uzgodnił przedłożony projekt decyzji, (-) postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011r., złożonym w Urzędzie Miejskim w S. w dniu 18 kwietnia 2011r. Marszałek Województwa D. uzgodnił przedłożony projekt.

Wskazane wyżej: 1) pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia 8 marca 2011r., 2) postanowienie Zarządu Województwa D. z dnia 9 marca 2011r., 3) postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 11 marca 2011r. zostały wydane w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania przez te organy wystąpienia Burmistrza o dokonanie uzgodnień, zatem z zachowaniem przepisanego terminu, zastrzeżonego w art. 53 ust. 5 ustawy planistycznej. Terminowi temu uchybił natomiast Marszałek Województwa D. poprzez wydanie stosownego postanowienie dopiero w dniu 8 kwietnia 2011r. oraz D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. poprzez niezajęcie w sprawie żadnego stanowiska.

W ocenie organu, uchybienie przez Marszałka Województwa D. D. oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. dwutygodniowego terminowi na dokonanie uzgodnienia przedłożonego przez Burmistrza projektu decyzji lokalizacyjnej, pociągało za sobą skutek w postaci pozytywnego uzgodnienia tego projektu z mocy prawa w ostatnim dniu przedmiotowego terminu, tj. w dniu 18 marca 2011r.

Zdaniem organu, powyższe wynikało z następujących przesłanek: (-) w myśl art. 53 ust. 5 zdanie drugie ustawy planistycznej niewyrażenie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie uznaje się za uzgodnienie projektu decyzji, (-) w myśl stanowiska orzecznictwa sądowego termin ten jest terminem zawitym (nieprzywracalnym), co oznacza, że niepodjęcie w tym terminie określonej czynności przez uprawniony podmiot powoduje utratę po jego stronie kompetencji do dokonania tej czynności, (-) ewentualne wydanie przez organ uzgadniający, po upływie ustawowego terminu 2 tygodni, orzeczenia w przedmiocie uzgodnień nie wpływałoby na sposób obliczania terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej, podobnie jak i niewiążące dla organu występującego o uzgodnienia byłyby ewentualne warunki zawarte w wydanym orzeczeniu (ewentualnie niewiążąca byłaby odmowa uzgodnienia), (-) opóźnienie spowodowane działaniem organu uzgadniającego nie może być zakwalifikowane jako przyczyna niezależna od organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej.

Organ wskazał, że wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w wyżej wymienionej sprawie nie podlega okres od dnia 3 marca 2011r., tj. od dnia następnego po dniu nadania pisma o uzgodnienie projektu decyzji do wszystkich organów/podmiotów, do dnia 18 marca 2011r., tj. do dnia, w którym nastąpiło ostatnie uzgodnienie projektu decyzji przez Marszałka Województwa D. oraz D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w trybie tzw. milczącej zgody.

W konsekwencji powyższych założeń, zdaniem organu, do terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, zastrzeżonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. co do zasady nie wliczało się okresu wynoszącego 16 dni. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji jest przesłanką określoną w art. 51 ust. 2c ww. ustawy, a mianowicie stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, podlegający odliczeniu od biegu terminu przeznaczonego na wydanie decyzji.

Organ wywiódł, że w świetle powyższych okoliczności odliczenie od okresu, w którym Burmistrz prowadził postępowanie administracyjne, zakończone decyzją lokalizacyjną, tj. od 110 dni następujących okresów: (-) ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, (-) 16 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, (-) 7 dni niezbędnych do ponownego wysłania pisma do strony, pozwala na ustalenie rozmiaru rzeczywistej zwłoki Burmistrza w wydaniu orzeczenia lokalizacyjnego, tj. 22 dni. Wystąpienie tej zwłoki stanowi obligatoryjną przesłankę do wymierzenia Burmistrzowi kary pieniężnej w wysokości 11 000 zł, co nakładało na organ odwoławczy obowiązek odpowiedniego zreformowania postanowienia Wojewody z dnia 19 marca 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

Organ nie podzielił stanowiska zażalenia, że do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie powinny zostać wliczone okresy: (-) od dnia 25 marca do dnia 11 kwietnia 2011r., w którym to okresie trwało zawiadomienie stron o wydaniu przez Ministra Zdrowia postanowienia dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji i możliwość zapoznania się z treścią tego postanowienia w terminie do dnia 11 kwietnia 2011r., (-) 14 dni, w którym Burmistrz dokonał w drodze obwieszczenia z dnia 19 kwietnia 2011r. zawiadomienia stron postępowania o wydaniu przez organy uzgadniające, w tym przez Marszałka Województwa D., stosownych uzgodnień.

W ocenie organu, niemożność uwzględnienia zażalenia w tym zakresie wynika z faktu, że w świetle wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych na temat stosunku postępowania o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej do postępowania głównego (tj. do postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji) uzasadnione jest przyjęcie, że na organie prowadzącym postępowanie główne w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ciąży obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniach uzgodnieniowych, a w konsekwencji nie ma obowiązku zawiadamiać stron na piśmie czy to w drodze obwieszczenia o postanowieniach podjętych w odrębnych postępowaniach przez organy współdziałające. Z tej przyczyny podjęcie przez Burmistrza w postępowaniu lokalizacyjnym tego rodzaju działań, jak informowanie strony tego postępowania o zajęciu stanowiska przez organy uzgadniające, czy też wyznaczenie stronom terminu na zapoznanie się z aktami postępowań uzgodnieniowych, nie jest okolicznością wyłączającą odpowiedzialność Burmistrza za wynikłą stąd zwłokę w wydaniu orzeczenia lokalizacyjnego.

Burmistrz wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienia Ministra z dnia 20 marca 2015r., zarzucając orzeczeniu: (1) brak należytego rozpoznania okoliczności powodujących opóźnienie w wydaniu decyzji, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie faktów, powodujące błędne przyjęcie, że opóźnienie wystąpiło z przyczyn zależnych od organu, (2) naruszenie przepisów: (-) ustawy planistycznej poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 2 i niezastosowanie art. 51 ust 2c oraz 53 ust.1, (-) art. 7, 9 i 10 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżonym postanowieniem orzekał Minister, było wymierzenie Burmistrzowi, na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. kary pieniężnej z tytułu uchybienia ustawowemu terminowi do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. W następstwie rozpoznania zażalenia skarżącego od postanowienia Wojewody z dnia 19 marca 2014r. Minister częściowo uwzględnił zarzuty Burmistrza, stwierdzając że przy rozpoznawaniu przez ten organ wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej wystąpiła zwłoka, mająca wymiar mniejszy niż ustalony przez Wojewodę. Tym samym Minister nie podzielił stanowiska zażalenia, kwestionującego wystąpienie w sprawie jakiejkolwiek zwłoki, uznając że ostatecznie wyniosła ona 22 dni. W ocenie Sądu I instancji stanowisko Ministra było trafne.

Przepis art. 51 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje, że w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Stosownie natomiast do art. 51 ust.2c u.p.z.p. do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Skarżący Burmistrz podnosi, że w trakcie procedowania w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej miały miejsce dwa takie okresy (oprócz okresu, który zaskarżonym postanowieniem Ministra został zweryfikowany na korzyść Burmistrza), w których organ nie miał możliwości wydania orzeczenia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji, albowiem w okresach tych trwało zawiadamianie stron w drodze obwieszczenia (organem obwieszczającym był Burmistrz) o wydaniu przez właściwe organy dwóch orzeczeń uzgadniających projekt decyzji lokalizacyjnej i o prawie stron do zapoznania się z treścią tych postanowień (tj. postanowienia Ministra Zdrowia z dnia 11 marca 2011r. oraz postanowienia Marszałka Województwa D. z dnia 8 kwietnia 2011r.). Okresy te wynosiły odpowiednio 18 i 14 dni i w ocenie skarżącego nie powinny być traktowane jako okresy, w których pozostawał on w zwłoce.

Zdaniem skarżącego, odliczenie wskazanych wyżej okresów (18 i 14 dni) oraz uznanych przez organ okresów powtórnego zawiadamiania strony postępowania (7 dni) oraz okresu pomiędzy najwcześniejszym doręczeniem wystąpienia o uzgodnienie a upływem czternastodniowego terminu od najpóźniejszego doręczenia (16 dni) od okresu, jaki upłynął pomiędzy dniem następnym po dniu wpływu do organu wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej a dniem wydania tej decyzji (110 dni) prowadzi do wniosku, że wydanie tej decyzji nastąpiło po upływie jedynie 55 dni, podlegających zaliczeniu do terminu 65 dni, o którym mowa w art. 51 ust.2 ustawy planistycznej, a zatem bez naruszenia tego terminu.

Sąd nie podzielił tego stanowiska. Wskazał, że uwzględnianie przy dokonywaniu kontroli terminowości procedowania przez właściwy organ w przedmiocie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, okresów obiektywnego braku możliwości działania przez organ następuje na zasadach uregulowanych w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Sąd podzielił pogląd Ministra, że przepis ten nie daje podstaw do odliczania od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, przewidzianego w art. 51 ust.2 tej ustawy takich okresów, w których organ lokalizacyjny dokonuje czynności związanych z uzgadnianiem projektu decyzji lokalizacyjnej z organami wyspecjalizowanymi, które czasowo wykraczają poza okres czternastu dniu od dnia doręczenia organowi uzgadniającemu wystąpienia organu głównego o dokonanie stosownych uzgodnień. Wniosek taki, zdaniem Sądu, jest prostą konsekwencją funkcjonowania w reżimie prawnym, regulującym zagadnienie uzgadniania przez organy wyspecjalizowane projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, instytucji milczącej zgody (art. 53 ust. 5 oraz art. 53 ust. 5c u.p.z.p.), wywołującej z mocy samego prawa skutek w postaci pozytywnego uzgodnienia takiego projektu w sytuacji, w której w zakreślonym ustawowo terminie (w niniejszej sprawie – 14 dni) organ uzgadniający nie zajął stanowiska w przedmiocie uzgodnień. Sąd podkreślił, że instytucja milczącej zgody jest rygorystycznym instrumentem, służącym wyegzekwowaniu od organów właściwych w sprawach uzgadniania projektów decyzji lokalizacyjnych sprawnego procedowania i zajmowania merytorycznego stanowiska, ostatecznie uniezależniającym wynik postępowania o uzgodnienie od niedziałania organu. Oczywistym ratio legis tej instytucji jest umożliwienie organowi głównemu sprawne rozpoznanie wniosku inwestora o wydanie orzeczenia lokalizacyjnego, a zatem jak najszybsze wydanie merytorycznego orzeczenia w przedmiocie lokalizacji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że całkowicie nielogicznym byłoby równoczesne osłabianie mocy tego instrumentu poprzez traktowanie zwłoki organu uzgadniającego jako okoliczności usprawiedliwiającej niedziałanie organu głównego. Powyższe, musiało prowadzić do wniosku, że prawidłowo procedujący organ główny, stwierdziwszy bezskuteczny upływ czternastodniowego terminu na dokonanie uzgodnień, winien uznać uzgodnienie za dokonane na zasadzie milczącej zgody, a następnie niezwłocznie przystąpić do dalszych czynności procesowych.

W odniesieniu do podniesionej w skardze kwestii uzgodnień projektu decyzji z Ministrem Zdrowia, Sąd I instancji wskazał, że niewątpliwie bezprzedmiotowym jest czynienie Burmistrzowi zarzutu zignorowania skutku w postaci uzgodnienia projektu na zasadzie milczącej zgody, albowiem w oczywisty sposób Minister Zdrowia dotrzymał wiążącego go terminu, wydając stosowne orzeczenie w dniu 11 marca 2011r. (doręczone Burmistrzowi w dniu 17 marca 2011r.), a zatem już po czterech dniach od otrzymania od Burmistrza pisma występującego o takie uzgodnienie (pismo z dnia 28 lutego, doręczone Ministrowi w dniu 7 marca). Kwestią do oceny pozostaje natomiast zasadność stanowiska Burmistrza w kwestii wystąpienia przesłanek do wstrzymania się z rozpoznaniem wniosku o ustalenie decyzji lokalizacyjnej z uwagi na ewentualną konieczność zawiadomienia stron postępowania, w formie obwieszczenia, o wydaniu przedmiotowego postanowienia uzgadniającego. Sąd przychylił się w tym zakresie do stanowiska zaskarżonej decyzji, że obowiązek dokonania wskazanego wyżej obwieszczenia na Burmistrzu nie ciążył, po pierwsze z racji formalnej odrębności postępowania głównego i uzgadniających, a po drugie, z racji tego, że w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. orzeczenie to nie podlegało zaskarżeniu przez strony postępowania inne niż inwestor (któremu orzeczenie uzgadniające zostało doręczone). W konsekwencji powyższego niezbywalne prawo stron postępowania lokalizacyjnego do powzięcia informacji o wydaniu orzeczenia uzgadniającego, zapoznania się z nim oraz zajęcia na jego temat stanowiska winno być realizowane zbiorczo, w ramach wykonania przez Burmistrza obowiązków przewidzianych w art. 10 § 1 k.p.a., następującego po zebraniu przez ten organ całości materiału dowodowego w postępowaniu lokalizacyjnym. W ocenie Sądu, nie miała wpływu na tę ocenę okoliczność, że dokonanie przez Burmistrza przedmiotowego obwieszczenia nastąpiło nie z inicjatywy tego organu, a na prośbę Ministra Zdrowia. Sąd zauważył, że prośba tego rodzaju nie miała dla Burmistrza wiążącego charakteru, stąd Burmistrz nie był zobowiązany do jej uwzględniania.

W analogiczny sposób, zdaniem Sądu I instancji, zakwestionować należy zasadność dokonania przez Burmistrza obwieszczenia o wydaniu przez Marszałka Województwa D. postanowienia uzgadniającego w dniu 8 kwietnia 2011r., aczkolwiek w odniesieniu do tego uzgodnienia Sąd podniósł wystąpienie skutku w postaci milczącej zgody przewidzianej w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Postanowienie Marszałka wydane bowiem zostało ze znacznym uchybieniem ustawowego terminu, który upłynął z dniem 18 marca 2011r. Sąd stwierdził, że powinnością Burmistrza było uznanie przedmiotowego uzgodnienia za dokonane z dniem upływu ustawowego terminu, a następnie niezwłoczne przystąpienie do dalszych czynności procesowych, zmierzających do wydania decyzji lokalizacyjnej.

W świetle powyższych okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do uwzględnienia żądania Burmistrza o uznanie wskazanych wyżej okresów za okresy, w których Burmistrz nie pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu wniosku inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. p.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 51 ust. 2 i ust. 2 c oraz 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r. Nr 647, z późn. zmianami),

2) art. 7, 9 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 267, z późn. zmianami).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W tym kontekście podkreślić należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w powołanej podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), przy podanych przepisach określonego aktu prawnego, na czym naruszenie Sądu I instancji polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazano naruszenie art. 51 ust. 2 i ust. 2 c oraz 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które są przepisami prawa materialnego. Zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) nie zawarto w skardze kasacyjnej. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7, 9 i 10, których Sąd I instancji nie mógł naruszyć, albowiem ich nie stosował.

Mając jednak na uwadze uchwałę NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010r., nr 1, poz. 1) Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnił przy ocenie, czy zgłoszone zarzuty są usprawiedliwione treść uzasadnienia skargi kasacyjnej i doszedł do wniosku, że zarzuty są nieusprawiedliwione.

Autor skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że termin wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej wyniósł 55 dni, a zatem nie przekroczył terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Burmistrz wskazuje bowiem na dwa okresy, w których nie miał możliwości wydania orzeczenia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji, gdyż w okresach tych trwało zawiadamianie przez niego stron w drodze obwieszczenia o wydaniu przez właściwe organy dwóch orzeczeń uzgadniających projekt decyzji lokalizacyjnej i o prawie stron do zapoznania się z treścią tych postanowień (tj. postanowienia Ministra Zdrowia z dnia 11 marca 2011r. oraz postanowienia Marszałka Województwa D. z dnia 8 kwietnia 2011r.). Okresy te wynosiły odpowiednio 18 i 14 dni i w ocenie skarżącego kasacyjnie nie powinny być traktowane jako okresy, w których pozostawał on w zwłoce.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu I instancji, który uznał, że obowiązek dokonania obwieszczenia o wydaniu postanowienia uzgadniającego Ministra Zdrowia (wydanego w ustawowym terminie) na Burmistrzu nie ciążył z racji formalnej odrębności postępowania głównego i uzgadniającego oraz z racji tego, że w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. orzeczenie to nie podlegało zaskarżeniu przez strony postępowania inne niż inwestor, któremu orzeczenie uzgadniające zostało doręczone. W analogiczny sposób należało zakwestionować zasadność dokonania przez Burmistrza obwieszczenia o wydaniu przez Marszałka Województwa D. postanowienia uzgadniającego w dniu 8 kwietnia 2011r., przy czym w odniesieniu do tego uzgodnienia Sąd słusznie podniósł wystąpienie skutku w postaci milczącej zgody przewidzianej w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Postanowienie Marszałka wydane zostało ze znacznym uchybieniem ustawowego terminu, który upłynął z dniem 18 marca 2011r. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że powinnością Burmistrza było uznanie przedmiotowego uzgodnienia za dokonane z dniem upływu ustawowego terminu (art. 52 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p.), a następnie niezwłoczne przystąpienie do dalszych czynności procesowych, zmierzających do wydania decyzji lokalizacyjnej.

Sąd I instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie słusznie podzielił pogląd organu, że przepis art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie daje podstaw do odliczania od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, przewidzianego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. okresów, w których organ lokalizacyjny dokonuje czynności związanych z uzgadnianiem projektu decyzji lokalizacyjnej z organami wyspecjalizowanymi, które czasowo wykraczają poza okres dwóch tygodni od dnia doręczenia organowi uzgadniającemu wystąpienia organu głównego o uzgodnienie.

W świetle powyższych okoliczności, brak było podstaw do uwzględnienia żądania Burmistrza o uznanie wskazanych wyżej okresów za okresy, w których Burmistrz nie pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu wniosku inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

1