Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 431/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących M. S. i M. S. kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lutego 2017 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),

po rozpatrzeniu odwołania M. S. i M. S., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta T., Nr [...] z dnia 21 listopada 2016 r. (znak: [...]) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej (łącznie maksymalnie 70 garaży), wraz z wjazdem z drogi publicznej, na terenie obejmującym działkę nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w T.,

utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Nr [...] z dnia 21 listopada 2016 r. (znak: [...]), Prezydent Miasta T. ustalił na wniosek D. Ć. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej (łącznie maksymalnie 70 garaży), wraz z wjazdem z drogi publicznej, na terenie obejmującym dz. nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w T..

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. S. i M. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem odwołujących, w sąsiedztwie projektowanego zespołu garaży znajdują się obiekty mieszkalne oraz firmy mające charakter działalności nieinwazyjnej dla otoczenia i mieszkańców nieruchomości sąsiednich. Dlatego też, w ich ocenie, wybudowanie zespołu garaży wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego w części analizowanej obszaru i będzie kłócić się z zasadą kontynuacji i dobrego sąsiedztwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło na wstępie treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie wskazało, że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy wynikało, iż organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w sposób odpowiadający treści § 3 ww. rozporządzenia i w obszarze tym dokonano analizy zabudowy i jej parametrów. Podkreślono, że w analizie tej organ I instancji wskazał, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa garażowa (na działce objętej wnioskiem znajduje się ok. 27 garaży blaszanych), zabudowa usługowa, w tym sklep wielkogabarytowy należący do sieci [...], jak również znajduje się tam kościół oraz stacja benzynowa. Mając na uwadze powyższe wskazano, że zabudowa nieruchomości sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie parametrów i wskaźników nowej zabudowy.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że teren objęty wnioskiem stanowi teren bezpośrednio przylegający do centrum miasta T., gdzie występuje zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa wielorodzinna oraz sklep wielkogabarytowy, stacja benzynowa i inne budynki usługowe. Podkreślono przy tym, że w analizie organ I instancji zaakcentował, iż w obszarze analizowanym oprócz zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej) występuje również zabudowa usługowa i garażowa, w tym objęta wnioskiem dz. nr [...] zabudowana 27 garażami, przeznaczonymi do rozbiórki, w przypadku realizacji objętej wnioskiem inwestycji. Dlatego też, zdaniem organu II instancji, należało zgodzić się z ustaleniami zawartymi w analizie, że w niniejszej sprawie będzie miała miejsce kontynuacja funkcji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że to, iż istniejąca zabudowa realizuje głównie funkcję mieszkaniową, nie oznaczało, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. W ocenie organu II instancji, kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, jako że funkcja mieszkaniowa obejmuje również zaspokajanie podstawowych potrzeb związanych z zamieszkiwaniem, z których to potrzeb nie można wyłączyć tych związanych ze stworzeniem warunków umożliwiających korzystanie z samochodów osobowych, w tym i garażowania takich pojazdów. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, nie można pominąć tego, że na analizowanym obszarze znajdują się nie tylko budynki mieszkalne (w tym mieszkalne wielorodzinne), ale także garaże (w tym na objętej wnioskiem działce zespół garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej). Mając powyższe względy na uwadze organ II instancji uznał, iż planowania inwestycja polegająca na budowie zespołu garaży nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji ładu przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliło, że interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Podniesiono, że za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, które powinno być interpretowane funkcjonalnie przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Stąd też – według organu odwoławczego – w zakresie kontynuacji funkcji mieścić się będzie taka zabudowa, która nie będzie godzić w zastany stan rzeczy (nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu). Dodatkowo, zdaniem organu II instancji, przyjęcie, iż podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy może być niezgodność z normami niedookreślonymi – takimi jak "ład przestrzenny" powołanymi w przepisach art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. – byłoby sprzeczne ze związanym charakterem tego rodzaju decyzji, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej.

W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w odwołaniu strony powołały się na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasta T., zgodnie z którym teren inwestycji znajduje się w obszarze, gdzie polityka przestrzenna powinna uwzględniać zasadę regeneracji zespołów istniejącej zabudowy polegającej na usprawnieniu układu komunikacyjnego. Odnosząc się do tego zarzutu, organ odwoławczy podniósł, że zapis ten z uwagi na jego ogólność nie mógłby stanowić podstawy dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dodał przy tym, że zapisy studium nie mogą stanowić podstawy dla ustalenia warunków zabudowy, ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.).

Organ II instancji, powołując się na treść § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podał, że w analizowanym obszarze wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy jest mocno zróżnicowany, tj. od 7% do 100%, dlatego też średni wskaźnik wynosi 33% i taki też wskaźnik zabudowy został ustalony w decyzji jako maksymalny. Co do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, organ odwoławczy zaznaczył, że parametr ten został ustalony na min. 30 % terenu inwestycji. Ponadto wskazano, że stosownie do treści § 6 ww. rozporządzenia średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosić ma 23m, zaś w decyzji wskaźnik ten ustalono maksymalnie na 13m, co było spowodowane tym, iż usytuowany na działce sąsiedniej budynek mieszkalny posiada szerokość elewacji wynoszącą 13m. Stąd też, w ocenie organu odwoławczego, za zasadne i dopuszczalne należało uznać ustalenie szerokości elewacji frontowej maksymalnie na 13m, a więc w wielkości mniejszej niż średnia wynosząca 23m. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytaczając treść § 7 ww. rozporządzenia podało, że w analizie wskazano, iż zabudowa w bezpośrednim sąsiedztwie ma wysokość od 7m (okapy w dachach stromych) do 11,7m (najwyższa część dachu płaskiego), natomiast w decyzji ustalono, że z uwagi na rodzaj inwestycji polegającej przecież na budowie zespołu garaży, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. wysokość najwyższej części dachu będzie mogła maksymalnie wynosić 4m. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia, w analizie stwierdzono, iż w obszarze analizowanym występują dachy dwu lub wielospadowe o niewielkim nachyleniu oraz dachy płaskie i dlatego w decyzji ustalono dach dwu lub wielospadowy o jednakowym nachyleniu połaci, wynoszącym maksymalnie 15° i wysokość kalenicy (lub najwyższej części dachu) maksymalnie 4m. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, ustalone w decyzji parametry należało uznać za prawidłowe, gdyż ustalono je zgodnie przepisami ww. rozporządzenia, tj. w oparciu o parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Zdaniem organu odwoławczego, również warunki określone w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Podkreślono bowiem, że teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do ul. [...], inwestor załączył do wniosku zapewnienie [...] S.A. z dnia 21 lipca 2016 r. o istnieniu możliwości przyłączenia inwestycji do sieci energii elektrycznej, a nadto że jako działka znajdująca się w granicach administracyjnych Miasta T. przedmiotowa nieruchomość nie wymaga zmiany przeznaczenia z gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm.). Tym samym, według Samorządowego Kolegium Odwoławczego, spełniony został również wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Odnosząc się z kolei do wymogu zgodności z przepisami odrębnymi, organ II instancji wskazał, że wnioskowany teren nie jest objęty żadną z form ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ponadto podniesiono, że przedsięwzięcie nie jest także wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, że wydana decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Dodano przy tym, że w aktach sprawy zalegał także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego urbanistę zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że analiza odwołania stron nakazywała przyjąć, iż wyrażają obawę, że planowana zabudowa będzie negatywnie oddziaływał na ich nieruchomość. [...] jednak, organ II instancji podkreślił, że z uwagi na fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem w procesie inwestycyjnym, o tym czy dana inwestycja będzie mogła być zlokalizowana ze względu na przepisy prawa budowlanego, będzie dopiero rozstrzygane na kolejnym etapie postępowania, gdy wydawane będzie pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy wskazał również, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, co – w jego ocenie – wynikać miało z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tym samym, według organu II instancji, jeżeli wniosek inwestora dotyczy inwestycji, która jest zgodna z przepisami ww. ustawy, jak i przepisami odrębnymi, to w zasadzie organ nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy, przy czym odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym wprost konkretne ograniczenia. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Prezydent Miasta T. prawidłowo przeprowadził postępowanie, a sporządzona analiza ujawniła, że zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora i wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący M. S. i M. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- naruszenie art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 §1 k.p.a. polegające na braku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, a w szczególności założeń polityki przestrzennej, zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasta T., które stanowią przesłankę uzasadniającą, iż nie są łącznie spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 u.p.z.p.,

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że spełniane są łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy zespołu garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej (łącznie max. 70 szt.).

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w granicach analizowanego obszaru znajdują się przede wszystkim obiekty o charakterze mieszkalnym, a mianowicie w sąsiedztwie nieruchomości nr [...], obr. [...] w obszarze analizowanym, tj. na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] istnieją nieruchomości o charakterze zabudowy jednorodzinnej. W ocenie skarżących – wbrew stanowisku organu odwoławczego – nowa zabudowa powinna stanowić więc kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowania terenu. Dodali przy tym, że kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz co bardzo ważne, intensywności wykorzystania terenu. Dlatego też, według skarżących, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym nie było w okolicy działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Podkreślono, że w granicy obszaru analizowanego nie występuje skupisko nieruchomości oznaczonych jako garaże w liczbie większej niż dwa, zaś pojedyncze garaże umiejscowione są na nieruchomościach zabudowanych domami jednorodzinnymi. W nawiązaniu do powyższego w ocenie skarżących, odwołując się do argumentu organu II instancji, zgodnie z którym na przedmiotowej działce znajdują się garaże, w odniesieniu do normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należało również zaznaczyć, że mowa jest tam o działce sąsiedniej, co tym samym uniemożliwia przy wydawaniu decyzji branie pod uwagę aktualnej zabudowy działki objętej decyzją. Podkreślono, że obecnie 27 garaży na dz. nr [...] zaspokaja potrzeby garażowe dla okolicznych nieruchomości jedno i wielorodzinnych, natomiast zwiększenie ich liczby do max. 70 nie będzie spełniało funkcji uzupełniającej do okolicznych nieruchomości, ponieważ takowe są już zabezpieczone, a będzie miało formę usługową.

Ponadto odnosząc się do kwestii intensywności wykorzystywania terenów, skarżący wskazali, że również i ta przesłanka nie została spełniona. Podnieśli oni bowiem, że w chwili obecnej ze względu na rodzaj okolicznej zabudowy sąsiadującej z działką będącą przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, intensywność wykorzystania terenów jest niewielka, zaś sąsiadujące budynki jednorodzinne oraz dotychczasowe garaże nie charakteryzują się wysoką intensywnością wykorzystania terenów, która byłaby uciążliwa, co – w ocenie skarżących – ulegnie niewątpliwie zmianie wraz z trzykrotnym zwiększeniem ilości garaży. Według skarżących, przedmiotowa inwestycja powinna zostać uznana za szkodliwą dla środowiska pod względem zanieczyszczenia gleby, wody oraz wpływającą na zanieczyszczenie powietrza, co stoi w sprzeczności z pkt 2 ppkt 4 decyzji Prezydenta Miasta T.. Dodano bowiem, że posiadanie samochodu związane jest z używaniem środków chemicznych typu: środki pielęgnacji do karoserii, oleje, płyny chłodnicze, płyny do spryskiwaczy, paliwo w formie benzyny czy oleju napędowego, zaś zwiększenie ilości tego typu pojazdów generować będzie zwiększoną ilość spalin.

Ponadto zdaniem skarżących, ulokowanie zespołu garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej w okolicy obiektów jednorodzinnych ewidentnie zaburzy ład przestrzenny nieruchomości okolicznych. Skarżący zarzucili również, że z jednej strony organ odwoławczy wskazał na brak możliwości zastosowania się do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta T. dotyczących strefy M VIII, podczas gdy z drugiej strony Prezydent Miasta T. w uzasadnieniu decyzji podał, iż "przy opracowaniu niniejszej decyzji posiłkowano się Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta T. (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 25 września 2014 r.)". Tym samym, zdaniem skarżących, skoro przy wydawaniu decyzji brano pod uwagę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasta T., to tym bardziej należałoby wziąć je pod uwagę w postępowaniu odwoławczym w kontekście powoływanych przez skarżącego argumentów. W szczególności skarżący podkreślili, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasta T. zostało uchwalone w oparciu o przeprowadzone analizy i szczegółowe informacje związane z polityką przestrzenną miasta, dlatego też – w ich ocenie – nie sposób zignorować jego postanowień przy badaniu czy wszystkie przesłanki art. 61 u.p.z.p. zostały spełnione. Dodano przy tym, że w obrocie prawnym mimo tego, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie mogą istnieć akty organów, które są ze sobą w sprzeczności, gdyż w takim przypadku przepisy o studium byłyby martwe i nie byłoby żadnego sensu opracowywania takiego dokumentu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK [...]).

Skarga jest uzasadniona. Wzorcem normatywnym w kontrolowanej sprawie jest treść art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), zgodnie z którą:

"1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi."

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że kontrolowaną decyzją z dnia 21 listopada 2016 r., Prezydent Miasta T. ustalił na wniosek D. Ć. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej (łącznie maksymalnie 70 garaży), wraz z wjazdem z drogi publicznej, na terenie obejmującym dz. nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w T.. Nie budzi także wątpliwości, że w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa garażowa (w tym na działce objętej wnioskiem znajduje się ok. 27 garaży blaszanych), zabudowa usługowa, w tym sklep wielkogabarytowy należący do sieci [...], jak również znajduje się tam kościół oraz stacja benzynowa.

Jednakże po dokonaniu kontroli zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, zdaniem Sądu decyzja ta została wydawana zarówno z pewnym naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w sposób który może mieć ew. znaczenie dla wyniku sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego w postaci złej wykładni prawa wobec treści art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wypowiada się o błędnej wykładni prawa, gdyż także niezależnie i od okoliczności faktycznych sprawy, z treści kontrolowanych decyzji wynika złe rozumienie przez organy tego przepisu. Inaczej mówiąc, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując po raz drugi aktu subsumpcji prawa dokonało złej wykładni art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, powielając tym samym błąd wykładni popełniony przez organ I instancji, co w efekcie końcowym doprowadziło do wydania w sprawie decyzji ze wskazanym naruszeniem prawa materialnego. Zaaprobowało także ogólnikową treść wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Po analizie treści kontrolowanych decyzji, w szczególności analizie załącznika graficznego do kontrolowanej decyzji, wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, a także akt sprawy, zdaniem Sądu I instancji, działające w sprawie organy - w sposób nieuzasadniony okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy - uznały, że w odniesieniu do miejsca posadowienia i przedmiotu zamierzonej inwestycji obejmującej budowę zespołu garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej (łącznie maksymalnie 70 garaży) - istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów. Otóż, w przekonaniu Sądu I instancji, wszystko wskazuje na to, że w stanie faktycznym wykazanym przez organy nie było w okolicy działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji takiej funkcji. Zdaniem Sądu I instancji, wynika to zasadniczo stąd, że w granicach obszaru analizowanego organy nie wykazały, ani nie wynika to zarazem wprost z analizy urbanistyczno-architektonicznej, że występuje w nim skupisko nieruchomości oznaczonych jako garaże w liczbie zbliżonej do projektowanej (70) pełniące funkcje usługowe, zaś z ustaleń organów i akt sprawy wynika, że pojedyncze lub kilkustanowiskowe garaże umiejscowione są na nieruchomościach zabudowanych domami jednorodzinnymi, względnie garaże szeregowe, nie ustalone przez organ liczbowo, na nieruchomościach zabudowy wielorodzinnej. Z wyników analizy stanowiących załącznik do decyzji organu I instancji wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. 03. nr 164 poz. 1588), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50m. Front działki - zgodnie z w/w rozporządzeniem, należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Dojazd do przedmiotowego terenu odbywa się z ul. [...]. Szerokość działki od strony wjazdu z ulicy [...] wynosi ok. 50m. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W analizowanym przypadku, gdy front działki wynosi ok. 50m, trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 150m. Dlatego, jak wyjaśnia organ, wyznaczono granicę obszaru analizowanego w odległości 150m wokół przedmiotowej działki

W zakresie sposobu użytkowania obiektów i zagospodarowanie terenu organ ustalił, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z art. 61, ust. 1, pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym możliwe było, zdaniem organu, przeprowadzenie na wyznaczonym obszarze następującej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu reprezentatywnych dla tej strefy miasta T.. Teren przedmiotowej inwestycji położony jest po południowej stronie ul. [...], W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa uzupełniająca zabudowę mieszkaniową (budynki garażowe) oraz zabudowa usługowa. Działka przedmiotowa zabudowana garażami przeznaczone do rozbiórki w przypadku realizacji inwestycji. Funkcja - przedmiotowa inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Zdaniem Sądu, z powyższego m.in. wynika, że działający w sprawie organ w zasadzie automatycznie uznaje, bez prezentacji szczegółowej metody wykładni prawa, że inwestycja obejmująca budowę zespołu garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej (łącznie maksymalnie 70 garaży), wraz z wjazdem z drogi publicznej, na terenie obejmującym działkę nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w T. - stanowi "oczywistą" prawem uzasadnioną kontynuację funkcji mieszkaniowej. Tymczasem, co podkreśla Sąd, kontynuacja mogłaby mieć miejsce jeżeli organy ew. wykażą, że w granicach obszaru analizowanego występuje skupisko nieruchomości oznaczonych jako garaże w liczbie zbliżonej do projektowanej (70), pełniące funkcje usługowe typu działalność gospodarcza.

Ustosunkowując się do argumentu organu II instancji, w myśl którego na przedmiotowej działce, której dotyczy wniosek znajdują się garaże, to w odniesieniu do normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., mając na uwadze jej treść należy także podkreślić, że mowa jest tam o działce sąsiedniej, co tym samym w pewien sposób uniemożliwia przy wydawaniu kontrolowanej decyzji branie pod uwagę przede wszystkim aktualnej zabudowy działki objętej decyzją. Z faktu, że na terenie planowanej inwestycji istnieje obecnie 27 garaży (tj. dz. nr [...]) nie wynika, że tym samym, uzasadnione jest w myśl wskazanego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. posadowienie/budowa zespołu garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej (łącznie maksymalnie 70 garaży. Mając na uwadze obszar analizowany, w przekonaniu Sądu, organy powinny rozważyć, że posadowienie 70 garaży stanowi nową jakość w postaci kwalifikowanych przedmiotem usług, które nie są kontynuacją funkcji istniejących dotychczas w obszarze analizowanym. Budowa zespołu garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej (łącznie maksymalnie 70 garaży), nie będzie spełniała funkcji uzupełniającej, czy też kontynuującej do funkcji okolicznych nieruchomości, między innymi również i z tego powodu, że organy nie zauważyły, pominęły także, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajdują się przede wszystkim domy jednorodzinne, w związku z czym, mając na uwadze ład przestrzenny, trudno jest stwierdzić, że wprowadzenie funkcji usługowej z 70 stanowiskami garażowymi bezkolizyjnie uzupełnia, kontynuuje, "wpisuje się" w dotychczasowe funkcje realizowane w bezpośrednim terenie inwestycji. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, nie można nie postrzegać rodzaju, specyfiki, istoty zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca planowanej inwestycji, gdyż tego wymaga w myśl równości wobec prawa, ochrona prawa własności nie tylko inwestora, ale także podmiotów, które posiadają tytuł prawny do sąsiednich nieruchomości. Prawo do zabudowy nie stanowi wartości, na podstawie której można bez poszanowania prawa własności innych podmiotów, ustalać warunki zabudowy z pogwałceniem wykładni treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie Sąd zauważa, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać gabaryty/wielkość planowanego przedsięwzięcia, tymczasem w sentencji decyzji jest mowa, w pewnym ujęciu potencjalnym, o budowie zespołu garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej (liczba łącznie maksymalnie 70 garaży), co może mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Takie określenie przedmiotu inwestycji, stanowi zatem wadę mającą mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Dopiero z uzasadnienia kontrolowanych decyzji można wyciągnąć wniosek, że chodzi jednak o 70 miejsc postojowych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy liczba garaży powinna być ustalona jednoznacznie i zgodnie z wnioskiem inwestora.

Z uwagi na powyższe konstatacje Sądu stwierdzające ogólnikowo określony stan faktyczny i błąd organów w wykładni prawa materialnego, Sąd I instancji nie ustosunkowuje się względem pozostałych zarzutów skargi, gdyż jest to na tym etapie kontroli Sądu bezprzedmiotowe.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ jest związany oceną prawną i wskazaniami Sądu I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz kwota [...]zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1827 z późn. zm.).