Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 304/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1, art. 153, art. 175, art. 176, art. 183 § 1, art. 258 - art. 261
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 252 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Beata Kozicka Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "P." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt V SAB/Wa 47/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "P." w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie nierozliczenia w terminie dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt V SAB/Wa 47/14, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia P. na bezczynność Prezydenta [...] W. w przedmiocie nierozliczenia w terminie dotacji, 1/ stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego; 2/ zobowiązał Prezydenta [...] W. do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku; oraz 3/ zasądził od organu koszty pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

W konkursie ogłoszonym w trybie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Stowarzyszenie "P." zgłosiło ofertę na realizację "[...]". Konkurs miał na celu zlecenie realizacji zadania publicznego organizacjom pozarządowym i został zorganizowany zgodnie z art. 11 i 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Po wyborze zwycięskiej oferty, organ miał udzielić dotacji celowej w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e) oraz art. 221 ustawy o finansach publicznych, zawierając umowę z wybranym wnioskodawcą.

Po rozstrzygnięciu konkursu wybrano ofertę Stowarzyszenia "P." i w dniu [...] maja 2012 r. została zawarta umowa pomiędzy [...] W. a Stowarzyszeniem, dotycząca wsparcia przez Miasto kwotą 40.000 zł realizacji przez ten podmiot zadania publicznego pn. "[...]". W dniu [...] czerwca 2012 r. powyższą umowę zmieniono aneksem Nr 1.

Po złożeniu przez stowarzyszenie sprawozdania końcowego z wykonania zadania publicznego, Biuro Sportu i Rekreacji dokonało jego analizy i uznało, że sprawozdanie ma braki i błędy. Korekta sprawozdania wpłynęła do BSiR w dniu [...] września 2012 r. Dalsza analiza sprawozdania spowodowała, że Biuro Sportu i Rekreacji powzięło podejrzenie, iż stowarzyszenie, ubiegając się o dotację, mogło dopuścić się działań niezgodnych z prawem. Wobec powyższego zawiadomiono Prokuraturę Rejonową W. o możliwości popełnienia przestępstwa. Ponadto organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu udzielonej dotacji, a następnie w związku z toczącym się śledztwem, zawiesił je postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. W dniu [...] stycznia 2014 r. Prokuratura, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, ostatecznie umorzyła śledztwo.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. BSiR zawiadomiło Stowarzyszenie o planowanej na [...] maja 2014 r. kontroli prawidłowości wykorzystania środków finansowych udzielonych na realizację zadania publicznego. Prezes stowarzyszenia zwrócił się o zawieszenie kontroli do dnia 30 września 2014 r., wskazując szereg przeszkód (m.in. rodzinnych i zawodowych), a ponadto poinformował, że dokumenty znajdują się w sądzie oraz, że były już przedstawione i skserowane w BSiR.

W odpowiedzi na powyższe organ poinformował stowarzyszenie, że możliwe będzie przeprowadzenie kontroli w siedzibie urzędu, a dokumentację do kontroli może odebrać wyznaczony pracownik BSiR, przy czym zażądano od stowarzyszenia informacji gdzie przechowywane są oryginały dokumentów dotyczących realizacji spornej umowy. Odpowiedź na powyższe pytanie nie została udzielona.

W dniu [...] maja 2014 r. do Miasta [...] W. wpłynął odpis pozwu złożonego przez stowarzyszenie w Sądzie Rejonowym w przedmiocie ustalenia rozliczenia dotacji. Pełnomocnik Miasta [...] W. wniósł o odrzucenie pozwu, wskazując na niedopuszczalność drogi sądowej i właściwość postępowania administracyjnego oraz podnosząc, że organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest Prezydent [...] W.

Ponadto Stowarzyszenie zwróciło się do Dyrektora BSiR z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, tzn. o przekazanie dokumentacji związanej z realizacją spornego zadania. Organ, w związku z niedostarczeniem przez stowarzyszenie kompletnych oryginałów dokumentów stanowiących podstawę rozliczenia dotacji oraz w związku z umorzeniem śledztwa przez Prokuraturę, w dniu [...] czerwca 2014 r. postanowił o podjęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji .

Stowarzyszenie zwróciło się do Prezydenta [...] W. z podpisanym jednoosobowo przez A. F. - Prezesa stowarzyszenia, wnioskiem o umorzenie należności w kwocie "nie większej niż 4.679,89 zł". W dniu [...] lipca 2014 r. wezwano stowarzyszenie do usunięcia braków wniosku, tj. złożenie oryginału pełnomocnictwa do jednoosobowego reprezentowania podmiotu przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia – A. F. W dniu [...] lipca 2014 r. wraz z pismem przewodnim stowarzyszenie złożyło ponownie wniosek o umorzenie należności podpisany przez Prezesa A. F. i Skarbnika W. D.

Kolejno postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezydent [...] W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności, wskazując, że odnośnie rozliczenia dotacji toczy się postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie kwoty dotacji przypadającej do zwrotu. Kwota podana przez wnioskodawcę jako przypadająca do zwrotu, nie wynika ze złożonego sprawozdania z realizacji zadania publicznego, a z treści wniosku wynika, że sam wnioskodawca nie uznaje zasadności jej zwrotu.

Zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyło stowarzyszenie, załączając do niego pełnomocnictwo z dnia [...] września 2014 r. do jednoosobowego reprezentowania stowarzyszenia przez A. F. - Prezesa Zarządu podpisane przez Prezesa Zarządu A. F. i Skarbnika W. D. W zażaleniu wniesiono m.in. o "dokonanie rozliczenia spornej dotacji" oraz o uznanie opieszałości postępowania administracyjnego. Zażalenie przekazano do SKO w dniu [...] września 2014 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. BSiR zwróciło się do Ministerstwa Sportu i Turystyki, współfinansującego realizację zadania, z prośbą o udostępnienie dokumentacji związanej z udzieleniem i rozliczeniem dotacji.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Prezydent [...] W. wyznaczył stowarzyszeniu 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. stowarzyszenie zwróciło się do Prezydenta [...] W. z wnioskami i żądaniami, w tym ze skargą, wnioskami dowodowymi, wnioskiem o wyłączenie pracowników organu, o zawieszenie postępowania administracyjnego, dotyczącego sprawy o zwrot dotacji. W odpowiedzi organ udzielił informacji dotyczących kwestii zawartych w piśmie.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. organ ponownie powiadomił skarżącego o wyznaczeniu terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału wraz z informacją o miejscu i możliwości zapoznania się z aktami.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent [...] W. odmówił wyłączenia wskazanych we wniosku pracowników od udziału w postępowaniu dotyczącym zwrotu dotacji.

W międzyczasie stowarzyszenie złożyło kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej (pismo z dnia [...].10.2014 r.).

W związku z wpłynięciem do BSiR kolejnego pisma stowarzyszenia, zawierającego ponowne wnioski i żądania w przedmiotowej sprawie, strona została poinformowana (pismo z dnia [...] grudnia 2014 r.), że zostało już wydane postanowienie o odmowie wyłączenia pracowników oraz o będącym w toku postępowaniu administracyjnym. Do pisma dołączono kopie dokumentów otrzymanych z Ministerstwa Sportu i Turystyki, zgodnie z wnioskiem podmiotu.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ odpowiedział na pismo stowarzyszenia dotyczące udzielenia informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie P. wskazało na treść: art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), art. 169 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o odpowiedzialności), ustawę Kodeks Cywilny oraz art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaskarżając opieszałość Prezydenta [...] W. oraz brak udzielenia w terminie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Stowarzyszenie zarzuciło Prezydentowi [...] W. działanie niezgodnie z prawem, naruszenie zasad ogólnych k.p.a. (art. 6 – 12), nierozliczenie dotacji w terminie oraz naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W związku z powyższym skarżący wniósł o: wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego; zobowiązanie Prezydenta [...] W. do przekazania całości akt sprawy opisanych w skardze; powołanie biegłych oraz powołanie i przesłuchanie świadków; dopuszczenie załączonych do skargi dowodów w postaci elektronicznej płyty DVD i CD; dopuszczenie składania wniosków dowodowych podczas rozprawy; przyznanie prawa pomocy prawnej z urzędu oraz o zwolnienie z kosztów postępowania w całości.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] W. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie, odnosząc się zarówno do tej części skargi , która dotyczyła postępowania w sprawie zwrotu dotacji, jak również tej, która dotyczyła zarzutów związanych z udostępnieniem informacji publicznej.

Wyrokiem z dnia 20 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego oraz zobowiązał organ do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku.

Sąd I instancji stwierdził, że w związku z treścią skargi doszło do rozdzielenia spraw i postępowanie w przedmiocie skargi dotyczącej wniosku o udzielenie informacji publicznej toczyło się w WSA w Warszawie pod sygn. akt II SAB/Wa 309/15 i zakończyła się oddaleniem skargi. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zatem wyłącznie postępowanie dotyczące udzielonej dotacji.

Sąd I nie uznał wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę, dotyczącego jej odrzucenia wobec niezachowania trybu z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Zdaniem WSA, skarżący złożył zażalenie na "opieszałe" prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ, które zawarte zostało w piśmie z dnia 3 września 2014 r., stanowiącym zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] W. o odmowie wszczęcia postępowania o umorzenie należności (dotacji) do zwrotu, skierowane do organu wyższego stopnia w postaci SKO w Warszawie. Sąd podkreślił, że okoliczność, iż zażalenie to nie zostało zawarte w odrębnym piśmie nie stanowi przeszkody do przyjęcia powyższego stanowiska i w związku z powyższym skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia.

Sąd wskazał, że do dnia wniesienia skargi, a jak wynika z treści oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie, również do chwili wydania niniejszego wyroku, decyzja w sprawie zwrotu dotacji nie została wydana, co miało związek z zawieszeniem postępowania administracyjnego. Zawieszenie to było skutkiem powiadomienia przez organ pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Prokuratury Rejonowej W. w W. o możliwości popełnienia przestępstwa przez stowarzyszenie, co miało związek z zawarciem umowy z dnia [...] maja 2012 r. o udzielenie dotacji stowarzyszeniu w sytuacji jego reprezentowania m.in. przez skarbnika W. D., która zmarła [...] marca 2012 r.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłości postępowania, ponieważ w postępowaniu wszczętym w dniu [...] stycznia 2013 r., od [...] września 2014 r., a co najmniej od [...] września 2014 r., tj. od daty pisma, którym powiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się ze sprawą i złożenia wypowiedzi, wszelkie działania organu, nie dotyczyły bezpośrednio kwestii związanych ze zbieraniem materiału dowodowego w sprawie zwrotu dotacji. WSA zaakcentował, że pisma skarżącego i zawarte w nich wnioski kierowane do organu po tej dacie wymagały oczywiście aktywności ze strony organu, ale nie stanowiły one przeszkody w podjęciu rozstrzygnięcia przez organ, który powinien wydać decyzję w oparciu o już zgromadzony materiał skoro uznawał taką możliwość. Tymczasem, zdaniem WSA, z akt sprawy wynika, że organ - jakkolwiek działał w sprawie, np. w związku ze skargą złożoną przez stowarzyszenie do Prezesa RIO, w związku z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, czy też wnioskiem o umorzenie dotacji, to w sprawie jej zwrotu nie podjął już żadnej czynności. W ocenie Sądu, zaistniała zatem konieczność stwierdzenia przewlekłości postępowania i nakazania organowi wydania decyzji w wyznaczonym terminie zgodnie z art. 149 § 1 p.ps.a w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, WSA stwierdził, że przewlekłe postępowanie ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność czynności jest wątpliwa lub, gdy podejmowane czynności nie zmierzają wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy, jak również gdy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy.

Po analizie akt administracyjnych Sąd I instancji doszedł do wniosku, że w związku z przebiegiem postępowania determinowanym dużą aktywnością skarżącego, składaniem wniosków o powołanie biegłych, wyłączenie pracowników organu, jak również mając na uwadze stanowisko skarżącego składającego wnioski o zawieszenie postępowania - to jakkolwiek doszło do przewlekłości postępowania, nie było ono rażące, w związku z czym nie dał temu wyrazu w wyroku. W świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji, działając na podstawie art. 149 p.p.s.a., stwierdził przewlekłość postępowania i zobowiązał organ do wydania decyzji w wyznaczonym terminie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie P., zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie jego punktu 2 oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, z ostrożności procesowej, na podstawie art. 188 p.p.s.a. na wypadek uznania, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w zgodzie z brzmieniem jej uzasadnienia. Ponadto skarżące kasacyjnie stowarzyszenie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także na podstawie art. 250 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu na etapie postępowania przed NSA.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870; powoływanej dalej jako: u.f.p.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że w niniejszej sprawie udzielona dotacja wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem (tj. na cel, na który została udzielona – [...]) podlega zwrotowi;

2. art. 252 ust. 5 u.f.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku określenia kwoty, jakiej ma dotyczyć decyzja Prezydenta [...] W., co prowadzi do wadliwego przyjęcia, że decyzja dotycząca ewentualnego zwrotu dotacji ma obejmować kwotę 40.000 zł, a nie jedynie jej część.

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego, a w konsekwencji wybiórcze ustosunkowanie się przez Sąd I instancji tylko do niektórych dowodów zgromadzonych w postępowaniu i w konsekwencji uznanie, że przewlekłość postępowania nie była rażąca;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zbyt ogólnikowe, wadliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz podstawy rozstrzygnięcia.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sposób sformułowania w rozpatrywanym przypadku skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście bezzasadne, ponieważ zarówno te zarzuty jak i ich uzasadnienie w ogóle nie korespondują z treścią zaskarżonego wyroku. Przypomnieć w związku z tym należy, że przedmiotem zaskarżenia wyrok jest wyrok WSA w Warszawie wydany w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. na opieszałość (bezczynność) Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie nierozliczenia w terminie dotacji. Należy podkreślić, że na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik skarżącego stowarzyszenia sprecyzował, iż skarga dotyczy przewlekłość postępowania (co dodatkowo potwierdził w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. (opinii o niezasadności wniesienie skargi kasacyjnej od postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt V SAB/Wa 47/14). Żaden z zarzutów dotyczących prawa materialnego nie odnosi się do tej kwestii, a tylko w tym zakresie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sprawa podlegała kontroli sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie zarzucono również, że Sąd I instancji rozpoznał inną sprawę niż ta która była przedmiotem skargi (zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 252 ust. 1 i art. 252 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych dotyczą bowiem sądowej kontroli decyzji w sprawie zobowiązania do zwrotu dotacji, która nie była przedmiotem skargi w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy podkreślić, że tryb orzekania w sprawie bezczynności czy przewlekłości postępowania nie służy weryfikacji merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii, której dotyczy decyzja w sprawie zobowiązania do zwrotu dotacji. Sąd I instancji orzekając w kwestii przewlekłości postępowania nie przesądził również w żaden sposób treści rozstrzygnięcia organu administracji w tej sprawie.

Dodatkowo należy podkreślić, iż nie można również zastępować środków zaskarżenia, które służyły od innych rozstrzygnięć, a z których skarżąca we właściwym czasie nie skorzystała, albo nie odniosły spodziewanego przez skarżącą skutku.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego nie odnoszą się w ogóle do istoty sprawy, tj. do tego, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania i ewentualnie tego czy ta przewlekłość miała charakter rażący nie zachodzi możliwość odniesienia się do zarzutów, które jako wykraczające poza granice sprawy nie pozwalają na kasacyjną (w aspekcie art. 174 p.p.s.a.) kontrolę zaskarżonego wyroku we wskazanym wyżej zakresie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów prawa procesowego należy podkreślić, że nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego. W tym kontekście należy zauważyć, że zgodnie z powołanym ostatnio przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Cel powołanej regulacji wyraża się w tym, że uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Z powyższego wynika, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 354691). Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się omawiana podstawa kasacji, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowanego, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 322261; Bogusław Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Kantor Zakamycze 2006, s. 244-245). Ustalenia faktyczne można podważyć podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 1290/04, ONSA i wsa 2005/5/95). Ze względu zatem na wadliwą konstrukcję tej podstawy proceduralnej skargi kasacyjnej zarzuty, iż wskutek naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał, iż przewlekłość nie była rażąca te nie mogą być uwzględnione.

Profesjonalnemu pełnomocnikowi sporządzającemu skargę kasacyjną w niniejszej sprawie należy także przypomnieć, że w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mogą być również kwestionowane zalecenia co dalszego postępowania organu administracji, które można podważyć podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a. oraz ewentualnie art. 141§ 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy zauważyć, że w niniejszej sprawie kasator mimo, że zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. to jednak nie połączył go z wytycznymi co dalszego postępowania organu administracji, ale uznał, iż naruszenia tego przepisu wynika z zbyt ogólnikowego, wadliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podstawy rozstrzygnięcia. Mimo to można zauważyć, iż nie jest prawidłowe zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko, iż Sąd I instancji praktycznie wskazuje organowi na konieczność wydania decyzji co do zwrotu całości dotacji, a nie jej części. Wytyczne co dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczą bowiem jedynie toku postępowania i terminu jego zakończenia nie determinując sposobu zakończenia sprawy i treści przyszłego rozstrzygnięcia organu.

W ocenie NSA nietrafny jest także opisany wyżej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez z zbyt ogólnikowe i wadliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz podstawy rozstrzygnięcia. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że orzekanie w tym przedmiocie należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Z tego powodu nie zawarto w sentencji rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.