Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 690/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 5, art. 46a i art. 46b pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 41 ust. 1  art. 52 ust. 1, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 16/21 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 14 października 2020 r. nr KW.906.81.2020.EZB w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 16/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. M. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 14 października 2020 r. nr KW.906.81.2020.EZB w przedmiocie uchylenia decyzji wymierzającej karę pieniężną za niezastosowanie się, w stanie epidemii, do obowiązku poddania się kwarantannie i wymierzenie kary pieniężnej za niezastosowanie się do powyższego obowiązku w pkt. I. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; w pkt II. umarzył postępowanie administracyjne; w pkt. III. zasądził od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie od skarżącej, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

a) prawa materialnego przez błędne zastosowanie w sprawie art. 52 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przy jednoczesnym zaniechaniu zastosowania art. 41 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażającą się w błędnym założeniu, iż obowiązek poddania się kwarantannie wprowadzony w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658, 673 i 674) i następnie w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 697 i 750) stanowi ograniczenie wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdy tymczasem stanowi on ograniczenie wolności osobistej, której ograniczenie może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie;

b) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającą na przyjęciu, że Rada Ministrów wydala §2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658, 673 i 674) i następnie w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 697 i 750) z przekroczeniem granicy upoważnienia zawartego w art. 46b pkt 5 i 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.);

c) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 46a i art. 46b pkt 5 i 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze. zm.), wyrażającą się w błędnym uznaniu, iż nakaz poddania się kwarantannie wprowadzony przez Radę Ministrów na mocy §2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658, 673 i 674) i następnie w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 697 i 750), był wprowadzony bez delegacji ustawowej;

d) prawa materialnego przez błędną wykładnię §2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658, 673 i 674) i § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 697 i 750) poprzez przyjęcie, że odesłanie do art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.) stanowi odesłanie o charakterze podmiotowym - określającym krąg osób poddanych obowiązkowi odbycia kwarantanny z uwagi na styczność z osobami chorymi na chorobę zakaźną, gdy tymczasem jest to odesłanie o charakterze przedmiotowym, dotyczącym cech samej kwarantanny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. M. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od organu, na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

2. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się, w stanie epidemii, do obowiązku poddania się kwarantannie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku najogólniej rzecz ujmując wynika, że zdaniem Sądu I instancji, kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, albowiem przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ustanowiony został z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego oraz narusza konstytucyjną wolność poruszania się po terytorium RP bez żadnych ograniczeń, wkraczając przez to w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy.

3. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – a więc innymi słowy granice, w który może operować Naczelny Sąd Administracyjny (odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13 oraz wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17) – nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Skarga kasacyjna nie podważa bowiem stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem.

4. Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw oraz racji ocenił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.

4.1. W odpowiedzi na podważające prawidłowość tego stanowiska zarzuty skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji nie bez uzasadnionych podstaw skonfrontował oraz ocenił ustanowiony w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii obowiązek (oraz wynikające z niego ograniczenia) z punktu widzenia jego zgodności z art. 52 Konstytucji RP, a także art. 92 ustawy zasadniczej.

4.2. Przypomnienia bowiem wymaga, że wolność przemieszczania się (art. 52 ust. 1 i ust. 2 Konstytucja RP), do której odwołał się Sąd I instancji, stanowi szczególny przejaw zarówno wolności osobistej, o której jest mowa w art. 31 ust. 2 zdanie drugie ustawy zasadniczej – a wyraża się ona w tym, że nikogo nie można zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje – a ponadto stanowi egzemplifikację ogólnego wolnościowego statusu jednostki, co z kolei wynika z art. 31 ust. 1 ustawy zasadniczej. Tym samym, tak rozumiana wolność osobista doznaje ograniczenia w związku z wprowadzonym wymienionym rozporządzeniem obowiązkiem poddania się po przekroczeniu granicy państwowej kwarantannie trwającej 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy. Jeżeli przy tym, jak wynika to z zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi definicji instytucji kwarantanny, kwarantanna polega na odosobnieniu, to w związku z tym, że stanowi formę ograniczenia wolności siłą rzeczy ogranicza wolność osobistą, a w konsekwencji wolność swobodnego przemieszczania się.

W związku z powyższym, wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena odnośnie do niekonstytucyjności rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. – o czym szerzej mowa jeszcze dalej – nie może być więc uznana za nieprawidłową. Zwłaszcza, gdy w tej mierze – o czym także mowa dalej – odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 92 Konstytucji RP, których skarżący kasacyjnie organ nie uwzględnia jednak w dostatecznym stopniu.

4.3. Jakkolwiek wolność jednostki nie ma absolutnego charakteru, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do zachowania formalnego kryterium ograniczenia osobistej wolności jednostki.

4.4. Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97).

4.5. Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak już orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94. Podobnie orzeczenia z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95).

4.6. Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka.

W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r. w sprawie U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa, wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

4.7. Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP – a jest to nie mniej istotne – wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym, w zakresie, w jakim miałoby to wynikać ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19 oraz z formy wprowadzania tychże zmian.

4.8. W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b stanowił zaś – podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a oraz dodaniu pkt 13 – że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że w okresie, o którym mowa w ust. 1, osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi (§ 2 ust. 2 pkt 2).

5. Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również z perspektywy konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP (o czym mowa była już powyżej) trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw ocenił, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

5.1. W świetle argumentów prezentowanych w pkt 4.3 . – 4.6. – a w tym kontekście ponownie trzeba podkreślić (w tym w opozycji do argumentacji odwołującej się do art. 68 Konstytucji – zob. s. 5 – 6 skargi kasacyjnej), że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97), co tym samym powoduje, że odwoływanie się przez skarżący kasacyjnie organ (zob. s. 5 skargi kasacyjnej) do rozporządzeń wykonawczych w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, z uwagi na przedmiot tychże rozporządzeń, nie może być uznane za przydatne – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność w tej formie tworzenia prawa, którą nie jest ustawą.

Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o jego zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej osobistej wolności poprzez adresowane do każdego nakazy, zakazy oraz obowiązki ograniczające korzystanie z tej wolności. Wnioskować o tym należy na podstawie tych jego unormowań (w tym zawartych w § 2 ust. 2 pkt 2), na gruncie których opisane zostały sytuacje mające stanowić podstawę zwolnienia od podlegania powszechnym nakazom, które również podlegały istotnym ograniczeniom, i które w żadnym stopniu, ani też zakresie nie oznaczały, że nie jest zasadą poddanie się stanowionym w rozporządzeniu ograniczeniom odnośnie do obowiązku odbycia kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej.

5.2. Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej osobistej wolności sprzeciwiał się art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również – jeżeli nie przede wszystkim – tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisu § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. oraz ustanowionego na jego gruncie obowiązku poddania się kwarantannie po przekroczeniu granicy państwowej, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jest on przepisem sankcjonowanym w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tego obowiązku przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy.

Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie.

Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 5 art. 46b przywołanej ustawy jest mowa o "obowiązku poddania się kwarantannie", to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 2 ust. 2 pkt 2 przywołanego rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r., a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów (w tym rzecz jasna klaryfikacyjnych) zmierzających do zrekonstruowania ustanowionej na jego gruncie normy nakazu oraz zakresu jej zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 5 art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanym przepisie rozporządzenia (w tym wynikających z niego szczegółowych zwolnień od podlegania ustanowionym w nim nakazom) trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danej osobie, mogłoby być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

5.3. Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) – co wobec ich treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nim ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.

5.4. Również więc z przedstawionego powodu – jest on nie mniej istotny, a z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy należałoby go uznać za powód zasadniczy – przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionych nim nakazów.

5.5. O deficytach materialnoprawnej podstawy wydanych w sprawie decyzji należy również wnioskować na podstawie znaczenia konsekwencji wynikających z art. art. 92 ustawy zasadniczej.

W relacji do określonych tym przepisem prawa warunków konstytucyjności oraz legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy, trzeba bowiem podkreślić – co jest również oczywiste w świetle zasady wyrażającej zakaz domniemywania kompetencji – że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy oraz oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (zob. wyrok TK z 16 lutego 1999 r., SK 11/98). Uchybienie zaś tym konstytucyjnym wymogom powoduje, że rozporządzenie staje się w istocie rzeczy aktem samoistnym (zob. również przywoływany już powyżej wyrok w sprawie K 28/98), a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy.

Jeżeli podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii współstanowił przepis art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., który upoważniał do ustanowienia w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a tej ustawy, obowiązku poddania się kwarantannie, to w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że tak określone upoważnienia mogło odnosić się do obowiązku poddania się kwarantannie w tym rozumieniu kwarantanny, które wynika z definicji zawartej w art. 2 pkt 12 w związku z art. 2 pkt 21 przywołanej ustawy, co znajduje również swoje pośrednie potwierdzenie w treści § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r., który to przepis – co nie mniej istotne – aż nadto jasno i wyraźnie stanowi, że chodzi o "[...] obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi."

5.6. Ponownie podkreślając w związku z powyższym, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej, nie może i nie powinno więc budzić żadnych wątpliwości, że przepis art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. nie upoważniał do ustanowienia obowiązku kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej.

Zasadności tego wniosku – co w korespondencji do przedstawionych argumentów trzeba podkreślić – w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa, bo nie może, eksponowany przez skarżący kasacyjnie organ (por. s. 6 skargi kasacyjnej) argument z treści § 3 przywołanego rozporządzenia, z którego wynika, że obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z 34 ust. 2 z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Tego rodzaju argument nie może być uznany za przydatny, ani też skuteczny. Przede wszystkim z tego powodu, że zważywszy na znaczenie konsekwencji wynikających z hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a w tym kontekście na miejsce zajmowane w tym systemie przez rozporządzenie oraz jego stricte wykonawczy charakter w relacji do aktu podstawowego, którym jest ustawa, nie sposób jest za uprawnione uznać twierdzenie, że akt prawny o niższej mocy prawnej niż ustawa może redefiniować (a w istocie rzeczy zmieniać) znaczenie pojęć, którymi prawodawca operuje na gruncie ustawy.

6. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

4