Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 485/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 44 poz 287
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda- Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w P. na zarządzenie zmieniające [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie prowadzenia odzysku odpadów 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. na rzecz A 2 Spółki z o.o. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. zmienił w części własne zarządzenie pokontrolne z dnia [...], nr [...] w przedmiocie prowadzenia odzysku odpadów.

W sprawie miał miejsce następujący stan faktyczny:

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. w okresie od 3 marca 2010r. do 11 marca 2010r. prowadził w A Sp. z o.o. z siedzibą w P. (powoływana w tekście także jako Spółka) kontrolę, której celem było zweryfikowanie przestrzegania przepisów ochrony środowiska przez podmiot prowadzący gospodarkę odpadami opakowań szklanych.

Na skutek przeprowadzonej kontroli w dniu [...] organ administracji wydał, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007r., nr 44, poz. 287 ze zm.), zarządzenie pokontrolne nr [...], na podstawie którego w punkcie pierwszym zarządził zaprzestania prowadzenia odzysku odpadów w postaci stłuczki szklanej metodą R14 - inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części - do czasu uzyskania przez Spółkę zezwolenia na prowadzenie odzysku w ww. zakresie, natomiast w punkcie drugim zarządzenia organ kontrolujący zarządził wypełniać przez kontrolowaną Spółkę, zgodnie ze stanem rzeczywistym, dokumenty potwierdzające odrębnie odzysk i dokumenty potwierdzające odrębnie recykling. Jednocześnie organ administracji określił, iż termin realizacji powyższego zarządzenia rozpocznie bieg od daty jego doręczenia kontrolowanej Spółce, a ponadto organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 kwietnia 2010r.

W uzasadnieniu zarządzenia z dnia [...] organ wskazał, iż Spółka prowadziła w latach 2008 - 2010 odzysk odpadów o kodzie 15 01 07 metodą R14 bez wymaganego zezwolenia, co jest niezgodne z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.). W kontrolowanym okresie, tj. w 2008r. i 2009r., Spółka niezgodnie ze stanem rzeczywistym wpisywała w dokumentach potwierdzających odrębnie odzysk i dokumentach potwierdzających odrębnie recykling przeprowadzenie odzysku i recyklingu odpadów opakowań szklanych o kodzie 15 01 07 metodą R5 – recykling lub regeneracja innych materiałów nieorganicznych, zamiast faktycznie wykonywanego odzysku metodą R 14 - inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części, co stanowiło naruszenie art. 11 ust. 4 w związku z art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (Dz.U.

z 2007r., Nr 90, poz. 607 ze zm.).

W dniu 13 stycznia 2011r., na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji z dnia [...] znak: [...], zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez A Sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania, transportu i odzysku odpadów innych niż niebezpieczne.

W odpowiedzi Prezydent Miasta P postanowieniem z dnia [...], znak: [...], udzielił wyjaśnień w zakresie wydanej decyzji z dnia [...], znak [...]. Według organu zapis pkt IV.5. "Szczegółowy opis stosowanych metod odzysku odpadów oraz przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych" należy rozumieć w ten sposób, iż proces technologiczny produkcji wyrobów szklanych został opisany w dwóch niezależnych etapach: zestawialni i produkcji szkła. Każdy z etapów może funkcjonować oddzielenie lub razem, stanowiąc jeden proces technologiczny, a każdy z opisanych etapów procesu technologicznego z osobna lub oba łącznie są metodami odzysku. Określenie metody odzysku jako R5 - recykling lub regeneracja innych materiałów nieorganicznych, odnosi się do całości procesu technologicznego złożonego z dwóch etapów (zestawialni i produkcji szkła) stanowiących całość. Jednocześnie organ stwierdził, iż wydając decyzję nie miał on obowiązku kwalifikowania opisanych metod odzysku do konkretnej metody od R1 do R14, zgodnie z załącznikiem nr 5 do ustawy o odpadach, albowiem dopuszczalne metody odzysku organ mógł przedstawić w sposób opisowy, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji.

W związku z powyższym wnioskiem z dnia 9 lutego 2011r. Spółka wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. o uchylenie pkt 1 zarządzenia pokontrolnego z dnia [...], nr [...]. W odpowiedzi organ w dniu [...] uwzględnił wniosek i uchylił w całości pkt 1 ww. zarządzenia pokontrolnego.

Następnie Spółka w dniu 3 marca 2011r. złożyła w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w Ł. - Delegatura w P. korekty dokumentów potwierdzających odzysk i dokumentów potwierdzających recykling za lata 2008 i 2009. W odpowiedzi organ pismem z dnia 8 marca 2011r., powołując się na wyjaśnienia Ministra Środowiska zawarte w piśmie z dnia [...], znak: [...] uznał, iż Spółka może jedynie za powyższy okres wystawiać dokumenty potwierdzające odzysk, bowiem wytworzenie mieszanki szklarskiej jest wyłącznie procesem odzysku i nie może być uznane za recykling odpadów. Recykling stłuczki szklanej następuje natomiast dopiero w momencie przetopienia jej, w wyniku czego powstaje nowy produkt.

Wobec powyższego pismem z dnia 6 lipca 2011r. Spółka zwróciła się do organu z wnioskiem o uchylenie punktu 2 zarządzenia pokontrolnego z dnia [...], znak: [...], motywując to faktem, iż punkt ten nakazywał Spółce wypełnianie zgodnie ze stanem rzeczywistym dokumentów potwierdzających odrębnie odzysk i dokumentów potwierdzających odrębnie recykling, nie kwestionując ani w zarządzeniu pokontrolnym, ani w protokole z przeprowadzonej w Spółce kontroli prowadzenia przez nią recyklingu. Ponadto Spółka podniosła, iż osoba upoważniona do reprezentowania jej podczas kontroli nie była uprawniona do podpisania protokołu pokontrolnego.

W odpowiedzi na pismo Spółki z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł., przywołanym na wstępie zarządzeniem z dnia [...], znak: [...] zmienił pkt 2 własnego zarządzenia pokontrolnego z dnia [...], nr [...], nadając mu brzmienie: "Wystawiać wyłącznie dokumenty potwierdzające odzysk odpadów opakowaniowych ze szkła" i określił, iż termin realizacji powyższego zarządzenia rozpocznie bieg od daty jego doręczenia Spółce.

W uzasadnieniu powyższego zarządzenia zmieniającego organ stwierdził, iż w protokole znajduje się opis prowadzonego przez Spółkę procesu odzysku, który zgodnie z załącznikiem nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach jest sklasyfikowany jako proces odzysku R-14 - inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części. Jednocześnie w punkcie 1.4 d protokołu na stronie 13 zawarto zapis, że zgodnie z art. 3 ust. 9a i 9 b ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej, zarówno proces R5, jak i R14 zaliczone są do zarazem do odzysku, jak i do recyklingu, wykonywanych dla odpadów opakowaniowych. Zdaniem organu, zapis ten nie powinien być użyty w protokole, gdyż jest on zacytowaniem powszechnie obowiązującego prawa. Organ zauważył, iż istotnie w protokole nie zawarto kluczowej dla Spółki informacji, że prowadzony przez nią proces odzysku R-14 nie jest recyklingiem, ale protokół z kontroli ze swej natury nie może zawierać ocen lecz jedynie prezentować istniejący stan faktyczny. Oceny dokonywane są później i znajdują swoje odzwierciedlenie w wydanych zarządzeniach pokontrolnych i wystąpieniach skierowanych do innych organów, dlatego w ocenie organu zarzut niepodważenia faktu wykonywania przez Spółkę recyklingu w protokole z kontroli nie może zostać uznany za słuszny.

Następnie organ stwierdził, iż zarzut błędnego sformułowania punktu 2 zarządzenia pokontrolnego z dnia [...], nr [...] jest zdaniem organu słuszny, bowiem skoro uznano, że Spółka nie ma prawa wystawiać dokumentów potwierdzających recykling, to oznacza, iż nielogicznie sformułowany został punkt 2 zarządzenia pokontrolnego, który dopuszczał wystawianie takich dokumentów. Jednocześnie organ podtrzymał stanowisko, że proces R-14 prowadzony przez Spółkę jest niewątpliwie odzyskiem, ale nie recyklingiem. Zdaniem organu zgodnie z definicją zawartą w ustawie o odpadach recykling jest takim odzyskiem, który polega na powtórnym przetwarzaniu substancji lub materiałów zawartych w odpadach w procesie produkcyjnym, w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu, w tym też recykling organiczny, z wyjątkiem odzysku energii. Tymczasem procesy prowadzone w Spółce nie mogą zostać uznane za powtórne przetworzenie bowiem polegają na wykorzystaniu odpadów szklanych do produkcji mieszanki wsadowej do wanien szklarskich do produkcji szkła, która to produkcja, polegająca już na powtórnym przetworzeniu odpadów (włączając w to procesy przetapiania), zachodzi już w innym zakładzie.

Za niezasadny organ uznał zarzut niepodpisania protokołu z kontroli przez osobę uprawnioną do reprezentacji Spółki. Stosownie bowiem do art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010r., nr 220, poz. 1447 ze zm.) kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. Osoba taka została wskazana w upoważnieniu podpisanym przez prezesa zarządu Spółki, stanowiącym załącznik nr 2 do protokołu z kontroli.

W dniu 26 lipca 2011r. Spółka wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, dokonanego zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...], nr [...], zmienionym zarządzeniem z dnia [...], znak: [...], zarzucając zaskarżonym zarządzeniom:

– błędne zinterpretowanie pojęcia recyklingu, wynikającego ze zmiany zarządzenia pokontrolnego z dnia [...], sygn. [...];

– sprzeczne z obowiązującymi przepisami art. 3 ust. 9a i 9 b ustawy z dnia 11 maja 2001r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej, kwalifikowanie w protokole pokontrolnym jak i samym zarządzeniu odzysku odpadów R-14 prowadzonego przez Spółkę wyłącznie jako odzysku;

– wadliwe kwestionowanie recyklingu, mimo że organ kontrolujący nie przeprowadził wyczerpującego i niezbędnego postępowania dowodowego i wyjaśniającego w powyższym zakresie;

– brak ustaleń w zakresie zdefiniowania pojęcia recyklingu w odniesieniu do

uregulowań na gruncie przepisów prawa;

– rozbieżność w stanowiskach reprezentowanych przez organ kontrolujący w zakresie zaliczania odzysku R14 do poziomu recyklingu zarówno w protokole pokontrolnym jak i późniejszych wystąpieniach organu kontrolującego.

Zdaniem Spółki organ nieprawidłowo zakwalifikował występujące w jej zakładzie procesy produkcyjne, czego skutkiem była nieprawidłowa zmiana zarządzenia pokontrolnego. Całość zagadnienia dotyczącego prawidłowości klasyfikacji prowadzonych przez Spółkę procesów produkcyjnych sprowadza się w jej ocenie do kwestii związanych z interpretacją ustawowej definicji recyklingu. Zgodnie z definicją pojęcia recyklingu, zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach jest to taki odzysk, który polega na powtórnym przetwarzaniu substancji lub materiałów zawartych w odpadach w procesie produkcyjnym w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu, w tym też recykling organiczny, z wyjątkiem odzysku energii. Szczegółowe wyjaśnienie tej definicji występuje zarówno w orzecznictwie ETS, jak i doktrynie prawa oraz dotychczasowych wyjaśnieniach Ministerstwa Środowiska i Komisji Europejskiej. Interpretacje te mogą znaleźć swoje zastosowanie także do działań prowadzonych przez Spółkę, która w latach 2008 i 2009 prowadziła działalność polegającą na produkcji mieszanki wsadowej do wytopu szkła - z przeznaczeniem do produkcji szkła opakowaniowego bezbarwnego, noszącej nazwę zestawu szklarskiego. Spółka wyjaśniła, iż podstawowe surowce do przygotowywania zestawów to: uzdatniony odpad stłuczki szklanej opakowaniowej, piasek kwarcowy, soda, mączka wapienna, skaleń. Wytwarzanie mieszanki dla wytopu szkła polega na technologicznym zmieszaniu surowców w odpowiednich proporcjach poprzez zastosowanie do tego procesu odpowiedniej linii produkcyjnej. W ten sposób przygotowywany jest zestaw szklarski, który wykorzystywany jest do produkcji szkła. Zestaw taki może być wykorzystywany przez dowolną hutę szkła (o ile spełnia określone przez daną hutę wymagania jakościowo-materiałowe). Zestawy szklarskie stanowią zarówno w Polsce, jak i w innych państwach europejskich przedmiot handlu. Zakwalifikować je można jako odrębny produkt.

Zdaniem Spółki wytwarzany przez nią zestaw szklarski jest produktem, który już bez dalszego przetwarzania jego wewnętrznych składników nadaje się do dalszego wykorzystania, zatem zestaw szklarski produkowany przez spółkę należy uznać jako produkt, który musi spełniać identyczne wymagania jakościowe, jak zestaw szklarski produkowany bez wykorzystania odpadu - stłuczki szklanej.

W ocenie Spółki organ kontrolujący wydając powyższe zarządzenie nie odniósł się w żaden sposób do uregulowań funkcjonujących zarówno na gruncie prawa europejskiego jak i krajowego. Wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne organ ograniczył się jedynie do samego stwierdzenia, że proces odzysku prowadzony w Spółce nie jest recyklingiem, jednakże organ kontrolujący nie przedstawił argumentów, które uzasadniałyby powyższe stanowisko. Zdaniem Spółki istotą kontroli jest po pierwsze - badanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu. Realizacja ostatniej z wymienionych kompetencji organu inspekcji ochrony środowiska przejawia się w wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które jest aktem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu, tak więc inspektor ochrony środowiska jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie w oparciu o zasady wynikające z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Obowiązek ten odnosi się zarówno do czynności kontrolnych jak i wydania zarządzenia pokontrolnego.

Dalej Spółka podniosła, iż stosownie do przepisów K.p.a., organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokonania właściwej jego oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony rozstrzygnięcia bez potrzeby stosowania środków przymusu. Postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną

obywateli (art. 8 K.p.a.). Natomiast analiza prowadzonego postępowania kontrolnego, jak i wydanego w ramach tego postępowania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie pozwala na weryfikację wskazanego naruszenia przepisów prawa. Organ kontrolujący zakwestionował jedynie sam fakt recyklingu, ale nie przedstawił żadnych argumentów pozwalających udzielić odpowiedzi dlaczego prowadzony odzysk R14 nie może być wliczony do recyklingu, jakie przesłanki przewidziane w przepisie art. 3 ust. 9a i 9b ustawy z dnia 11 maja 2001r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej uniemożliwiają wliczenie poziomów odzysku do recyklingu. Natomiast głównym zarzutem pokontrolnym było prowadzenie odzysku metodą R14 bez wymaganego zezwolenia, nie zaś samo kwestionowanie recyklingu. Na skutek działań podejmowanych przez kontrolowaną spółkę doszło do uchylenia pkt. pierwszego zarządzenia z dnia [...], gdzie zarzucono prowadzenie odzysku metodą R14 bez wymaganego zezwolenia, albowiem na skutek nadinterpretacji osób sprawujących kontrolę błędnie dokonano wykładni właściwej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta P.

W ocenie spółki treść protokołu pokontrolnego jak i samego zarządzenia nie dowodzi braku przeprowadzenia recyklingu. Trudno też zgodzić się z twierdzeniem organu, co do umieszczenia w protokole treści art. art. 3 ust. 9a i 9b ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej - jako jedynie zacytowania powszechnie obowiązującego prawa, bowiem w późniejszych pismach organ przyznał, powołując się na ten sam przepis, że proces R14 zalicza się do odzysku i recyklingu dla odpadów opakowaniowych. Spółka zakwestionowała także powoływanie się przez organ na stanowisko Ministra Środowiska wyrażone w formie opinii, które nie powinno być wiążące dla uprawnionych stron. Organ kontrolujący jedynie zanegował fakt przeprowadzenia recyklingu, choć w późniejszych pismach przyjął odmienne stanowisko, że zgodnie z ww. przepisem ustawy, przeprowadzony przez Spółkę odzysk jest również recyklingiem.

Następnie Spółka podniosła kwestię wadliwego procedowania w zakresie omówienia i braku podpisania protokołu pokontrolnego przez uprawnioną do tego osobę. W ocenie Spółki całokształt dokumentacji pokontrolnej wykazuje na wiele nieścisłości i nieprawidłowości w sposobie przeprowadzenia samej kontroli, jak i wadliwego zarządzenia pokontrolnego.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł., pismem z dnia [...], odmówił uchylenia zarządzenia pokontrolnego z dnia [...], nr [...], zmienionego zarządzeniem z dnia [...]., znak: [...].

Uzasadniając swoje stanowisko organ przytoczył treść definicji recyklingu, zawartej w ustawie o odpadach, a następnie podkreślił, iż opisany w protokole z przeprowadzonej w Spółce kontroli w dniach od 3 do 11 marca 2010r. proces jest bez wątpienia odzyskiem, a nie recyklingiem. Podstawowe surowce oraz stłuczka szklana (kawałki o granulacji od 0,1 mm do 5 mm wymiaru liniowego) są dostarczane do Spółki transportem firm zewnętrznych, a następnie są podawane systemem przenośników ślimakowych przez automatyczne wagi do mieszarki. Wytwarzanie zestawów polega na zmieszaniu surowców w odpowiednich proporcjach. Zawartość stłuczki w zestawach zależy od asortymentu wytwarzanych produktów i może się wahać w granicach 20%-50%.

W ocenie organu wymieszanie stłuczki szklanej z innymi surowcami do produkcji wsadów nie jest zatem ponownym jej przetworzeniem, bo nic nie ulega przetworzeniu. Jest to niewątpliwie odzysk, przez który zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust.2 pkt 9 ustawy o odpadach rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające i wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy. Organ podkreślił, iż zgodnie z ustawą każdy proces recyklingu jest jednocześnie procesem odzysku, ale nie każdy proces odzysku jest automatycznie procesem recyklingu. Uznanie go z recykling nastąpi tylko wtedy, gdy będzie on polegał na powtórnym przetworzeniu substancji lub materiałów zawartych w odpadach, a to następuje dopiero przy przetapianiu wsadu zawierającego stłuczkę szklaną.

Odnosząc się do dyrektywy 2008/98/WE i uznania zestawu szklarskiego za produkt uboczny organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy substancja lub przedmiot, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie, mogą być uznane za produkt uboczny jeżeli spełniają łącznie określone warunki, czego nie można odnieść do sytuacji huty szkła, ponieważ podstawowym celem procesu technologicznego stosowanego w hucie jest właśnie produkcja zestawów szklarskich. Następnie organ zaznaczył, że sam fakt, iż określony materiał jest, bądź nie jest odpadem nie oznacza, że nie może on być jednocześnie surowcem.

Odnośnie zarzutów w zakresie wadliwego procedowania i braku podpisania protokołu z kontroli przez uprawnioną osobę organ podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.

Skargą z dnia 9 września 2011r. Spółka zaskarżyła do sądu administracyjnego zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...], nr [...], zmienionego zarządzeniem z dnia [...], znak: [...], podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami podniesionym w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a także uzupełniając je o zarzuty naruszenia art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez wydanie zarządzenia

pokontrolnego w oparciu o ustalenia zapisane w protokole kontroli, który to

protokół nie został podpisany przez osoby w nim wymienione jako upoważnione,

a jednocześnie upoważnione zgodnie z wypisem z KRS-u kontrolowanej spółki, a także o naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez oparcie wydanego rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych z pominięciem obowiązujących w tym zakresie przepisów oraz jednoczesnym uwzględnieniu jedynie Interpretacji Ministra Ochrony Środowiska, która nie jest aktem prawa.

W ocenie Spółki do tej pory protokół pokontrolny nr [...] nie został podpisany przez osobę uprawnią do reprezentacji Spółki i nie wywołuje on żadnych skutków prawnych. Tym samym zarządzenie pokontrolne z dnia [...] wydane w niniejszej sprawie jest przedwczesne, a nadto pozbawione podstaw prawnych i winno zostać uchylone. Skarżąca wyjaśniła, iż jest spółką prawa handlowego, która stosownie do przepisu art. 201 Kodeksu spółek handlowych działa wyłącznie przez organ jakim jest zarząd. Dokumentacja przeprowadzonej kontroli wskazuje, iż Prezes Zarządu upoważnił Zastępcę Dyrektora do Spraw Finansowych wyłącznie do reprezentowania Spółki podczas kontroli. Upoważnienie to nie obejmowało swym zakresem uprawnienia do podpisania protokołu pokontrolnego, a to jest szczególna czynność, do której wymagane jest stosowne pełnomocnictwo. Tym samym skarżąca Spółka od daty zakończenia ww. kontroli nie została prawidłowo poinformowana o jej wynikach i nie przedstawiono zarządowi spółki protokołu pokontrolnego.

Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dodając, iż zarzut niepodpisania protokołu z kontroli przez osobę uprawnioną do reprezentacji Spółki należy uznać za niesłuszny. Osoba taka została wskazana w upoważnieniu podpisanym przez Prezesa Zarządu Spółki, a z treści tego upoważnienia nie zostały wyłączone czynności doręczenia i podpisania protokółu kontroli. Protokół kontroli, jego podpisanie i doręczenie kontrolowanemu mieszczą się w zakresie czynności składających się na kontrolę. Skoro więc przedsiębiorca ma obowiązek wskazać osobę, która będzie go reprezentować w trakcie kontroli, to takie upoważnienie obejmuje także podpisanie i odbiór protokołu kontroli. Podobnie organ uznał za nietrafny zarzut, iż nie omówiono ustaleń kontroli z kierownictwem Spółki, gdyż osoba uprawniona do reprezentowania jej w trakcie kontroli, pełniąc funkcję Zastępcy Dyrektora do Spraw Finansowych, zajmuje niewątpliwie stanowisko kierownicze w kontrolowanej Spółce.

Na rozprawie w dniu 10 lutego 2012r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż przedmiotem skargi jest zarówno zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...], nr [...] oraz zarządzenie zmieniające to zarządzenie z dnia [...], znak: [...].

Wobec powyższego Sąd postanowił wyłączyć do odrębnego rozpoznania skargę na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...], nr [...] i zawiesić postępowanie w sprawie ze skargi na zarządzenie zmieniające [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...], znak: [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ze skargi na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...], nr [...].

Postanowieniem z dnia 23 marca 2012r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 146/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w P. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...], nr [...] z uwagi na niewyczerpanie trybu, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 220, w skrócie p.p.s.a.), a następnie postanowieniem z dnia 17 maja 2012r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie ze skargi na zarządzenie zmieniające [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...], znak: [...]. Sprawę wpisano pod nową sygn. akt II SA/Łd 485/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kwestionowane rozstrzygnięcie winno być wyeliminowane z obrotu prawnego, aczkolwiek niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności organów administracji publicznej, w tym również innych czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r., nr 270 – dalej jako p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy rozstrzygnięcie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok, co do zasady, na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia stał się akt, określony jako zarządzenie zmieniające zarządzenie pokontrolne, a wydany przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu [...] i niewątpliwie nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów K.p.a. Kwestia możliwości zaskarżenia do sądu zarządzenia pokontrolnego została przesądzona w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, publ. ONSAiWSA 2010/5/86, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 529/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 521839, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/WA 5/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 486261, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 506005). W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 216/08 wskazano wprost, że " (...) skoro przepisy ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazane w nich organy do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tego zarządzenia do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie obywatela jakiegoś obowiązku, a więc będące działaniem władczym, podlega zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skarga do sądu może być wniesiona w trybie art. 52 § 3 i 53 § 2 p.p.s.a." ( postanowienie dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 533652).

Zdaniem sądu, analogicznie należało potraktować objęte skargą zarządzenie zmieniające Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...], dopuszczając możliwość jego zaskarżenia do sądu. Choć wprost nie znajduje ono oparcia, tak jak zarządzenie pokontrolne, w przepisach ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, to jednak jest to przejaw działania władczego organu administracji publicznej i rozstrzyga o określonych powinnościach podmiotu do którego zostało skierowane, a wobec tego nie może pozostawać poza kontrolą sądowo administracyjną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w tak zakreślonej kognicji sąd stwierdził, że zarządzenie zmieniające [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej, co skutkowało stwierdzeniem nieważności w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a., stosownie do którego, sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wykształcone na tle przywołanych norm prawnych stanowisko doktryny i judykatury stanowi, iż o braku podstawy prawnej można mówić, gdy brak jest przepisu prawnego, powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w określony sposób lub umocowywałby administrację publiczną do działania, jak również w przypadku wyjścia przez organ w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczone przepisem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1981 r. sygn. akt SA 819/80, publ. ONSA 1981/1/6, wyrok NSA z dnia 25 marca 1981 r. sygn. akt SA 353/81, publ. ONSA 1981/1/25, wyrok NSA z dnia 3 września 1985 r. sygn. akt SA/Lu 355 publ. OSPiKA 1986/5/105, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2003, s. 719).

Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika to z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, w oparciu o przeprowadzoną u skarżącego kontrolę, wydał w dniu [...], na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007r., nr 44, poz. 287 ze zm.), zarządzenie pokontrolne nr [...]. Zarządzenie to nie zostało skutecznie zakwestionowane jako, że strona nie złożyła w zakreślonym terminie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W tym miejscu przywołać należy zapis zawarty w art. 12 ust. 1 przywołanej wyżej ustawie z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowiący, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

1. wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

2. wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3. wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Wskazany przepis niewątpliwie zawiera zamknięty katalog uprawnień organu i jest uregulowaniem szczególnym, a wobec tego nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, co należy rozumieć w ten sposób, że organ może jedynie podjąć działania przewidziane w punktach 1, 2 i 3, a i to pod warunkiem, że są one wynikiem ustaleń uprzednio przeprowadzonej kontroli. Działania te związane są z wynikami dokonanej kontroli i ich zadaniem jest przeciwdziałanie stwierdzonym nieprawidłowościom.

W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, przewidujący możliwość wydania zarządzenia pokontrolnego. Takie zarządzenie zostało wydane przez organ w dniu [...] w wyniku przeprowadzonej kontroli, która miała miejsce w dniach 3 – 11 marca 2010 r. Zauważyć należy, że ani wskazany przepis, ani też żaden inny przepis wskazanej ustawy nie upoważnia organu do zmiany zarządzenia pokontrolnego, czy to z urzędu czy na wniosek strony. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zarządzenie pokontrolne, nie będąc decyzją, nie podlega trybom szczególnym zmiany decyzji, przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym, organ nie może w sposób dowolny zmieniać wydanych rozstrzygnięć (zarządzeń pokontrolnych), czy to na korzyść, czy też niekorzyść strony w sytuacji, gdy nie znajduje to umocowania w powszechnie obowiązującym przepisie prawa.

Dodatkowo już zauważyć również należy, że kwestionowane zarządzenie zmieniające nie zawiera wskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą organ dokonał zmiany wcześniej wydanego zarządzenia pokontrolnego, co jednak oczywiście nie przesądzałoby o braku podstawy prawnej, gdyby takowa istniała, a jedynie nie zostałaby przez organ przywołana.

Wobec stwierdzonych i omówionych wyżej uchybień dodatkowo podnieść należy, że sąd uznał za zbędne odnoszenie się do zarzutów skargi, a w szczególności co do merytorycznej zasadności zakwestionowanego zarządzenia zmieniającego, a to z tej przyczyny, iż nie ostało się ono na etapie oceny formalnej zgodności z prawem.

Powyższa konkluzja obligowała do stwierdzenia, że zakwestionowane przez skarżącą Spółkę zarządzenie zmieniające zarządzenie pokontrolne zostało wydane bez podstawy prawnej , a wobec tego winno być wyeliminowane w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o przepis art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.

j.m.