Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 530/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 26, art. 5, art. 20
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku polegającego na przywróceniu stosunków wodnych na działce I. uchyla postanowienie I i II instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ) oraz art. 6 § 1 i § 1a, art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016r., poz.599 ze zm.) - po rozpatrzeniu zażalenia W.K. zastępowanego przez pełnomocnika adwokata W.S., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] oddalające skargę W.K. z dnia 19.12.2016 r. (uzupełnioną pismem z dnia 16.02.2017r.) wniesioną na bezczynność Burmistrza Miasta J.-Z. polegającą na zaniechaniu przez ten organ wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec braku wykonania przez J.Z. obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta J.-Z. z dnia [...] r. znak [...], utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Na uzasadnienie organ wskazał, że Burmistrz Miasta J.- Z. decyzją z dnia [...] r. znak [...] nakazał J.Z. przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [...] poprzez: wykonanie trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwania się gruntu z działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz zapewnienie swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych (rury drenarskie) znajdujących się na działce nr [...].

Od tej decyzji strony nie wniosły odwołania, w związku z czym decyzja ta ma charakter ostateczny. Pismem z dnia 19.12.2016 r. W.K. zastępowany przez pełnomocnika adwokata W.S. wniósł, na podstawie art.6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta J.-Z. polegającą na zaniechaniu przez ten organ wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec braku wykonania przez J. Z. obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta J.-Z. z dnia [...] r. znak [...] wydanej w sprawie zmiany stanu wód na działce o numerze ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzją z [...] r., znak: [...] Burmistrz Miasta J.- Z. nakazał J.Z. właścicielowi działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (obręb J. – Z.) przywrócenie stosunków wodnych na działce [...] poprzez wykonanie trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwanie się gruntu z działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz zapewnienie swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych (rury drenarskie) znajdujących się na działce [...]. Dnia 28 stycznia 2015 r. decyzja stała się ostateczna. Skarżący podniósł, iż Burmistrz Miasta J.- Z. będący wierzycielem, a zarazem organem egzekucyjnym właściwym do realizacji obowiązków niepieniężnych wynikających z wydanej decyzji z [...] r., nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej realizacji. W.K. wielokrotnie zwracał się na piśmie do Burmistrza Miasta J. – Z. o wskazanie przyczyn zaniechania przez organ egzekwowania decyzji z [...] r. W piśmie z 25 maja 2015 r, Burmistrz Miasta J. – Z. nadesłanym do W.K. wskazał, że wstrzymuje się z podjęciem czynności egzekucyjnym, w tym nałożeniem grzywny na J.Z., do momentu wydania rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej równolegle przez PINB. W ostatnim piśmie z 20 lipca 2016 r. uznano, że PINB decyzją nr [...] z [...] r. stwierdził wykonanie zabezpieczenia skarpy i tym samym potwierdził wykonanie decyzji z [...] r., natomiast w zakresie swobodnego przepływu wód teren działek [...] i [...] jest monitorowany przez pracowników Urzędu Miasta J.- Z. i nie stwierdzono zakłóceń na przepływach wód. W tym kontekście strona dodała, że wyrokiem z 13 grudnia 2016 r. WSA we Wrocławiu uchylił decyzję PINB w powiecie w. i utrzymującą ją w mocy decyzję DWINB we W.. Podkreśliła strona, że są to odrębne postępowania prowadzone przez organy o różnej kognicji, a więc PINB nie mógł stwierdzić wykonania obowiązków wynikających z opisanej na wstępie decyzji Burmistrza J.-Z.. Stąd też decyzja z [...] r. nr [...] wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w., na którą powołuje się Burmistrz Miasta J.- Z. nie może stwierdzić wykonania obowiązku nałożonego decyzją w przedmiocie przywrócenia właściwych stosunków wodnych. Na marginesie wskazała, iż organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych występujących na danej nieruchomości tylko w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych oraz związanej z tym zmiany stosunków wodnych powstałej na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1337/13, Legalis) - co w przedmiotowej sytuacji nie miało miejsca. Po drugie, gdy chodzi o swobodny przepływ wód z urządzeń melioracyjnych na działce nr [...] to nie może stanowić rozwiązania niniejszej sytuacji - jak wskazuje organ w piśmie z 20 lipca 2016 r. - monitorowanie przepływu wód przez pracowników Urzędu Miasta J.- Z., skoro decyzja z [...] r. jednoznacznie nałożyła na J.Z. obowiązek zapewnienia swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych (rur drenarskich). Zapatrywanie prezentowane w tym zakresie przez organ egzekucyjny podważa jakikolwiek sens nakładania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Zasadą na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji jest prawny obowiązek prowadzenia egzekucji administracyjnej. Polega ona na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli. Na wierzycielu (w tym przypadku Burmistrzu Miasta J.-Z.) spoczywa obowiązek bezzwłocznego podjęcia takich kroków, które umożliwią zgodne z prawem wszczęcie egzekucji administracyjnej oraz doprowadzenie do wyegzekwowania wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1604/09. Legalis). Jeżeli więc zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel powinien zdaniem strony podjąć działania zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych niezwłocznie, w innym przypadku naraża się na zarzut bezczynności. Co więcej, w myśl przepisu art. 6 upea bezczynność wierzyciela nie musi dotyczyć wszczętego już postępowania egzekucyjnego, może pojawić się także przed jego wszczęciem. W doktrynie przyjmuje się, iż bezczynność wierzyciela może między innymi polegać na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie wzywa go do wykonania obowiązku, a w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, (P. Przybysz, "Postępowanie egzekucyjne w administracji - Komentarz", Lexis Nexis, Warszawa 2006). Zdaniem strony nie są słuszne wyjaśnienia Burmistrza Miasta J.-Z. podniesione w piśmie z 2 marca 2015 r. do W.K., w którym organ ten podał, że skoro brak jest podstaw do zakreślenia J.Z. terminu wykonania obowiązku określonego decyzją z [...] r. wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, to teren działek wymienionych w niniejszej decyzji pozostaje jedynie monitorowany. O ile zgodzić się należy ze stanowiskiem, że art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie pozwala na kategoryczne określenie terminu, to w tej mierze w orzecznictwie ugruntowany został już pogląd prawny, że brak na gruncie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne podstawy prawnej upoważniającej organ do oznaczenia takiego terminu jest jednoznaczne z tym, że strona zobligowana jest do wykonania nakazu nałożonego decyzją niezwłocznie po uzyskaniu przez decyzję tę przymiotu ostateczności. Konsekwencją niewywiązania się z nałożonego obowiązku po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do jego wykonania (wyrok WSA w Gliwicach z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/GI 1159/10, Legalis; wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 stycznia 2010 r. 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 995/09, Legalis). Nie ulega też wątpliwości, iż w wyniku niewykonania obowiązku nałożonego na J.Z. decyzją z [...] r. istniejący stan rzeczy godzi w sferę interesów W.K. - właściciela działki o nr [...]. Kolejne bowiem opady deszczu powodują obsuwanie się ziemi i upłynnianie gruntu działki nr [...], co stwarza również zagrożenie dla osób i mienia znajdującego się na działce W. K..

Pismem z dnia 10.01.2017 r. Burmistrz Miasta J. – Z. przesłał akta tej sprawy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] (obręb J.- Z.) wnosząc o oddalenie skargi w całości. Burmistrz wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] r. nakładała na J.Z. obowiązek wykonania trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwanie się gruntu z działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz zapewnienie swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych (rur drenarskich) znajdujących się na działce nr [...]. Decyzja nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nakazywała również J.Z. przeprowadzić roboty tożsame z decyzją Burmistrza Miasta J.-Z. w zakresie zabezpieczenia skarpy. W dniu 18 lutego 2015 r. W.K. wniósł zapytanie, w jakim terminie zostanie wykonana przedmiotowa decyzja, na które otrzymał odpowiedź w dniu 02.03.2015 r., w której organ wskazał, że dyspozycja art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie daje podstaw do określenia terminu wykonania obowiązku. W dniu 4 maja 2015 r. skarżący wezwał organ do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i załączył decyzję nr [...] z dnia [...] r. D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - uchylającą decyzję Nr [...] PINB. W dniu 28.05.2015 r. skarżący został szczegółowo poinformowany o stanowisku organu co do wszczęcia egzekucji. W dniu 30.07.2015 r. PINB wydał ponowną decyzję Nr [...] nakazującą J.Z. zabezpieczenie skarpy. W dniu 08.01.2016 r. organ wystąpił do PINB o przekazanie informacji, czy zobowiązany wykonał roboty budowlane ujęte w decyzji Nr [...] i w dniu 17.02.2016 r. otrzymał decyzję Nr [...] PINB stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...]. Burmistrz stwierdził , że skarżący już we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych wskazał jako przyczynę wykonanie robót budowlanych, które zakłóciły stosunki wodne. Burmistrz Miasta J.-Z. decyzją z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek trwałego zabezpieczenia skarpy, co jednoznacznie wskazuje konieczność przeprowadzenia robót budowlanych i tym samym jedynym organem, który może stwierdzić prawidłowość wykonania robót budowlanych na terenie Miasta J.- Z. jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w..

Obecnie zapewniony jest swobodny przepływ wód z urządzeń oraz z działek Pana Z. poprzez wykonanie w listopadzie 2015 roku przez Gminę J.- Z. robót w zakresie konserwacji bieżącej rowu melioracji szczegółowej RG1 1 (zlokalizowanego na działce nr [...] obręb J.-Z.). Zgodnie z opinią biegłego P. G., drenaż pomimo przerwania działał prawidłowo odprowadzając nadmiar wód opadowych, stąd zamieszczony w sentencji decyzji Burmistrza z dnia [...] r. nakaz zapewnienia przepływu wód z urządzeń melioracyjnych na działce nr [...] miał charakter prewencyjny i dopóki drenaż dalej działa prawidłowo, jest to nakaz nieegzekwowalny.

Pismem z dnia 13.02.2017r. strona reprezentowana przez pełnomocnika uzupełniła skargę. Podkreśliła, że postępowanie w przedmiocie przywrócenia właściwych stosunków wodnych jest niezależne od postępowania prowadzonego przez PINB w powiecie w., tym niemniej wskazuje, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 717/16 decyzja DWiNB we W. z [...] r. nr [...] oraz decyzja PINB w powiecie w. z [...] r, nr [...], a także decyzja PINB w powiecie w. z [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku zostały uchylone.

Burmistrza Miasta J. – Z. w sposób nieuzasadniony opierał się na wyniku postępowania prowadzonego przez PINB w powiecie w., a tym samym zaniechał wszczęcia egzekucji administracyjnej prowadzącej do wyegzekwowania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym J.Z.. Dodał, że skoro ustawodawca oddzielił od siebie zakresy kompetencji organów nadzoru budowlanego oraz kompetencje burmistrzów w ramach prawa wodnego, to żaden z tych organów nie może - nawet gdyby miał taką wolę - zastępować drugiego. Abstrahując już od faktu, iż przywołane decyzje zostały uchylone, to w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, iż gdy chodzi o art. 29 ust. 3 Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) organ nie może nakładać na stronę obowiązków, których wykonania nie będzie mógł zweryfikować w ramach własnych kompetencji i uprawnień (wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1406/14, Legalis). Pogląd ten stanowi potwierdzenie słuszności stanowiska skarżącego, zgodnie z którym Burmistrz Miasta J.-Z. nie może odwołać się do ustaleń PINB (jako organu działającego w ramach innej kognicji) co do stwierdzenia wykonania decyzji wydanej w trybie art. 29 ust. 3 Prawo wodne. W tych okolicznościach Burmistrz Miasta J.-Z. winien w sprawie poczynić własne ustalenia, celem zweryfikowania wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] r., prawidłowości wykonania i konieczności ewentualnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W decyzji z [...] r., organ stwierdził, iż na działce nr [...] drenaż został przerwany, co skutkowało nakazem przywrócenia poprzednio istniejących stosunków wodnych, a zatem odtworzenia uszkodzonego drenażu. Nie jest zatem zadośćuczynieniem tego nakazu monitorowanie przez pracowników Urzędu Miasta J.- Z. przepływu wód, czy też przeprowadzenie konserwacji rowu melioracyjnego przez Gminę J.-Z.. Warto dodać, że w przywołanej przez Burmistrza opinii prof. J.G. wskazano, że poprzez działania J.Z. został obniżone lustro wód gruntowych. Co więcej, dotychczasowe stanowisko prezentowane przez Burmistrza Miasta Jedlna - Zdrój, a w szczególności w zakresie w jakim stwierdza, że "zamieszczony w sentencji decyzji Burmistrza z dnia [...] r. nakaz zapewnienia przepływu wód z urządzeń melioracyjnych na działce nr [...] miał charakter prewencyjny i (...) jest to nakaz nieegzekwowalny" podważa jakikolwiek sens wydawania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 Prawo wodne. Nie wymaga dłuższego komentarza, iż obowiązujące przepisy prawa administracyjnego, w tym ustawa Prawo wodne nie znają pojęcia nakazu nieegzekwowalnego, którym posługuje się Burmistrz Miasta Jedlna - Zdrój. Sprzeczne z przepisami prawa jest również wydawania nakazów o "charakterze prewencyjnym", na które powołuje się organ w piśmie z 10 stycznia 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu skargi, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] oddaliło skargę W.K. z dnia 19.12.2016 r. (uzupełnioną pismem z dnia 16.02.2017r.) wniesioną na bezczynność Burmistrza Miasta J.-Z. polegającą na zaniechaniu przez ten organ wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec braku wykonania przez J.Z. obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta J. – Z. z dnia [...] r. znak [...].

Na postanowienie to W.K. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł zażalenie. Strona zaskarżyła w całości postanowienie Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Podniosła, że : 1. zobowiązany J.Z. uchylał się od wykonania zobowiązania określonego decyzją z dnia [...] r. znak [...], bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika ażeby podjął jakiekolwiek działania zmierzające do wykonania decyzji, co w myśl art. 6 § 1a ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązywało wierzyciela Burmistrza Miasta J. Z. do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, 2. wbrew stanowisku SKO zagadnienia związane ze zmianą stanu wodnego na gruncie pozostają poza kognicją organów nadzoru budowlanego co skutkuje tym, że PINB w powiecie w. nie jest władny stwierdzić wykonanie decyzji z [...] r., 3. wbrew stanowisku SKO rodzaj obowiązków nałożonych przez Burmistrza Miasta J.Z. w ostatecznej decyzji jest wystarczająco precyzyjnie tam opisany aby wszcząć postępowanie egzekucyjne i bezczynność Burmistrza nie była prawnie i faktycznie uzasadniona.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę na bezczynność wierzyciela Burmistrza Miasta J. – Z. słusznie oddalono jako nieuzasadnioną. W pierwszej kolejności kolegium wyjaśnia, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w postępowaniu egzekucyjnym w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie do art.6 § 1a tej ustawy na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Kolegium odwoławcze wyjaśnia, że z art. 6 § 1 u.p.e.a. wynika, że "w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych". Kolegium wskazuje, że w ustawie brak jest definicji tego pojęcia. Poza tym jest to niewątpliwie określenie nieostre, które w założeniu - choćby z uwagi na brak jego definicji-powinno być rozumiane szeroko i stosowane elastycznie. Nazw (określeń nieostrych) używa ustawodawca wówczas, gdy trudno jest wykazać zakres ich stosowania. Użycie określenia nieostrego w normie prawnej pozwala interpretatorowi nadawać łagodniejsze, szersze jego znaczenie, szczególnie wtedy, gdy pozostałe elementy normy prawnej są ostre i bezwzględnie obowiązujące. Tak stało się w przypadku art. 6 § 1 u.p.e.a., który nakazuje organowi egzekucyjnemu podjęcie czynności zmierzających (tylko) do zastosowania środków egzekucyjnych, o ile ustalił, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Przepis ten mówi więc, że najpierw należy ustalić, czy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, a dopiero następnie wierzyciel (tu: organ egzekucyjny) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Co charakterystyczne, przepis ten nie mówi, że konsekwencją obowiązku powinno być zastosowanie środków egzekucyjnych, lecz mówi, że tą konsekwencją jest podjęcie czynności zmierzających do ich zastosowania. Taka łagodniejsza wykładnia art. 6 § 1 u.p.e.a. wynika - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 10.06.2014 r. sygn. akt II FSK 1705/14 - z konieczności uwzględnienia w procesie wykładni przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasad naczelnych tego postępowania. Do jednej z nich zaliczyć należy zasadę zagrożenia. Nie ogranicza się ona tylko do kwestii wysłania upomnienia albowiem nie mogłaby być stosowana w sprawach, w których upomnienia nie stosuje się. Wspomniana zasada jest obecna w wielu rozwiązaniach tej ustawy, między innymi we wprowadzeniu takich środków, jak zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego (art. 67 § 1 u.p.e.a.), zajęciu nieruchomości (art. 97 § 1 u.p.e.a.), które poprzedzają ich oszacowanie, odbiór czy sprzedaż. Tak więc nie sposób zgodzić się z kategorycznym brzmieniem tez niektórych rozstrzygnięć, zwracających - w wykładni art. 6 § 1 u.p.e.a. - przede wszystkim uwagę na powinność podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do wykonania przez zobowiązanego obowiązków (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., II FSK 1604/09, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II FSK 1225/11). Oczywiście wszczęcie egzekucji - z jednej strony - nie jest uzależnione od woli wierzyciela, a z drugiej - art. 6 § 1 u.p.e.a. nie nakazuje organowi wszczęcia egzekucji. Przepis art. 26 § 1 u.p.e.a. nie stanowi też, że przesłankami wszczęcia egzekucji jest złożenie wniosku przez wierzyciela i wystawienie przez niego tytułu wykonawczego. Przepis ten bowiem nie określa przesłanek wszczęcia egzekucji, a tylko wskazuje na to, jakie muszą być spełnione wymogi formalne, a przede wszystkim ma on za zadanie określić termin wszczęcia egzekucji. Najistotniejszym wymogiem materialnoprawnym wszczęcia egzekucji jest uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Zdaniem NSA wyrażonym w tym wyroku sąd pierwszej instancji dokonując wykładni określenia "uchylanie się od wykonania obowiązku" trafnie powołał się na najnowsze jego znaczenie słownikowe (zob. D. R. Kijowki, Komentarz do art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex/el. 01.12.2010, pkt 4.8), które uwzględnia subiektywne nastawienie zobowiązanego, rozmyślność, a więc i zamiar uchylania się od wykonania obowiązku. Trafnie zwrócił uwagę na to, że pojęcie to musi być interpretowane z uwzględnieniem nastawienia zobowiązanego do wykonania obowiązku. Tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, można przypisać mu uchylanie się od jego wykonania w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. Świadomość uchylania się nie może być ustalana tylko i wyłącznie w oparciu o sam fakt upływu terminu wykonania obowiązku, otrzymania upomnienia, czy tytułu wykonawczego. Muszą zajść jeszcze dodatkowe przesłanki faktyczne, które by to świadome nastawienie zobowiązanego obrazowały. Ratio legis takiego rozwiązania tkwi w konieczności przeciwdziałania nakładaniu na zobowiązanych bezpodstawnie kosztów egzekucyjnych. Zasadą bowiem jest, że "zobowiązanego obciążają tylko koszty niezbędne do celowego prowadzenia egzekucji administracyjnej" (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r. "I SA/Gd 1982/97, ONSA2001, Nr 1, poz. 30). Reasumując, zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku jest nie tylko przesłanką materialnoprawną zastosowania środków egzekucyjnych, ale i przesłanką podjęcia czynności zmierzających do ich zastosowania. Podsumowując zasadniczą kwestią dla ustalenia, że istnieje obowiązek podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jest uprzednie stwierdzenie, że ma miejsce uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku. Ustawa nie wyjaśnia, co ten zwrot oznacza. Prowadząc wykładnię językową należy w tym zakresie odnieść się do słownika języka polskiego. Sens analizowanego pojęcia oddaje Słownik języka polskiego, red. M. Bańko (t. V, Warszawa 2007), w którym wyjaśnia się, że "mówimy, że ktoś uchylił się od jakiegoś obowiązku, jeśli rozmyślnie nie wypełnił go", (por. wyrok WSa w Gdańsku z 29.11.2011r. I SA/Gd 873/11. W komentarzu Dariusza Kijowskiego do art.6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazano, że zasadniczą kwestią dla ustalenia, że istnieje obowiązek podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jest uprzednie stwierdzenie, że następuje "uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku". Ustawa nie wyjaśnia, co ten zwrot oznacza. W takich przypadkach warto odwołać się do znawców języka polskiego (tak również WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r., I SA/Gd 873/11, LEX nr 1101162). W wydanym w 1980 r. Słowniku poprawnej polszczyzny192 (red. W. Doroszewski) czytamy, że "uchylać się" to inaczej "uniknąć czegoś, wymówić się od czegoś". W Słowniku współczesnego języka polskiego wyjaśnia się ten zwrot podobnie, jako równoznaczny ze zwrotami "unikać czegoś" lub "wymigiwać się od czegoś". Najdokładniej sens analizowanego pojęcia oddaje jednak chyba jeden z najnowszych słowników języka polskiego, w którym wyjaśnia się, że "mówimy, że ktoś uchylił się od jakiegoś obowiązku, jeśli rozmyślnie nie wypełnił go". Proponujemy, aby właśnie w ten sposób rozumieć ten zwrot użyty w komentowanym przepisie - jako oznaczający świadome, zamierzone niewykonanie obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Sam fakt niewykonania obowiązku nie jest zatem równoznaczny z uchylaniem się od jego wykonania. Zanim podjęte zostaną przez wierzyciela kroki zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, powinien on ustalić, że zaistniał stan faktyczny "uchylania się od wykonania obowiązków". W ocenie organu odwoławczego w zaskarżonym postanowieniu słusznie przyjęto, że w sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

W myśl z art. 6 § 1a u.p.e.a. bezczynność wierzyciela nie musi dotyczyć wszczętego już postępowania egzekucyjnego, może pojawić się także przed jego wszczęciem. W doktrynie przyjmuje się, iż bezczynność wierzyciela może między innymi polegać na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie wzywa go do wykonania obowiązku, a w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, (tak między innymi Piotr Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji - Komentarz", Lexis Nexis, Warszawa 2006). Zdaniem kolegium art. 6 § 1a u.p.e.a. stanowi przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do art. 37 § 2 k.p.a. Dlatego też w sytuacji gdy osoba posiadająca interes prawny lub faktyczny domaga się od wierzyciela (organu) podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania określonego postępowania od podmiotu zobowiązanego, to ewentualna bezczynność organu uprawnia stronę wyłącznie do wniesienia skargi na bezczynność, na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. Wykluczona jest natomiast możliwość wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Ustawodawca wprowadził zatem szczególny tryb kwestionowania bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym, nadto rozszerzył krąg podmiotów uprawnionych do udziału w tym trybie. Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy zainicjonowanej skargą strony na bezczynność wierzyciela Burmistrza Miasta J. – Z. kolegium zauważa, że W.K. jest podmiotem uprawnionym (legitymowanym czynnie) do wniesienia omawianej skargi , był bowiem stroną postępowania jurysdykcyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta J. – Z. z dnia [...] r. znak [...] orzekającą o obowiązku którego wykonania skarżący się domaga. Jak wynika z pisma skarżącego z dnia 19.12.2016 r. ta decyzja stała się ostateczna w dniu 28.01.2015 r. Burmistrz Miasta J.-Z. faktu tego nie kwestionuje. Nakazano w niej J.Z., właścicielowi działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w J.Z. przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [...] poprzez: wykonanie trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwania się gruntu z działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz zapewnienie swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych (rury drenarskie) znajdujących się na działce nr [...]. W piśmie z dnia 10.01.2017 r. Burmistrz Miasta J. – Z. zajął stanowisko, że skarżący już we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych wskazał jako przyczynę wykonanie robót budowlanych, które zakłóciły stosunki wodne. Burmistrz Miasta J.-Z. decyzją z dnia [...] r. nałożył na Pana Z. obowiązek trwałego zabezpieczenia skarpy, co jednoznacznie wskazuje konieczność przeprowadzenia robót budowlanych i tym samym jedynym organem, który może stwierdzić prawidłowość wykonania robót budowlanych na terenie Miasta J.- Z. jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w.. Skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem. Wskazał, iż organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych występujących na danej nieruchomości tylko w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych oraz związanej z tym zmiany stosunków wodnych powstałej na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1337/13, Legalis) - co w przedmiotowej sytuacji nie miało miejsca. Kolegium nie podziela stanowiska strony skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie zmiana stosunków wodnych nie powstała na wskutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo Budowlane. Wręcz przeciwnie, z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że zmiana stosunków wodnych - o których przywróceniu orzeczono w decyzji Burmistrza Miasta J. – Z. - powstała wskutek wykonania robót budowlanych (prac ziemnych) przez J.Z.. Wynika to z wniosku W.K. z dnia 25.07.2014 r., w którym wyjaśniono, że J.Z. wskazane prace przeprowadził bez pozwolenia na budowę. Stąd też przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. toczą się postępowania dotyczące samowoli budowlanej, dotyczące m.in. podebrania skarpy na działce nr [...] i [...] od strony działki nr [...], opinii biegłego sądowego mgr inż. J.G. z dnia 7.02.2014r. (str.3-4), decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. i D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r. Dlatego też - za wyrokiem NSA z dnia 16.12.2014r. - wskazać należy, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych występujących na danej nieruchomości tylko w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych oraz związanej z tym zmiany stosunków wodnych powstałej na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W wyroku tym NSA wyjaśnił, że Sąd I instancji prawidłowo zaznaczył, że w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie kluczowej kwestii czy ewentualna zmiana stosunków wodnych na działkach nr ewid. [...] i [...] nastąpiła na skutek prowadzonych robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Ponadto trzeba przypomnieć, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych występujących na danej nieruchomości tylko w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych oraz związanej z tym zmiany stosunków wodnych powstałej na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Natomiast zmiana stanu wody na gruncie, która jest bez żadnego związku z robotami budowlanymi, nie stanowi w żadnym przypadku podstawy do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, lecz tylko ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 (dalej Prawo wodne). Ponadto to właśnie przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego stanowi, że właściciel gruntu, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a w szczególności kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, jak i kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Wyjaśnienie tej kluczowej kwestii w tej sprawie jest także o tyle istotne, że to właśnie na właścicielu takiej nieruchomości ciąży obowiązek usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian w odpływie wody, które powstały na jego gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich wskutek przypadku lub działania osób trzecich (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). Z kolei na mocy art. 29 ust. 3 Prawa wodnego kiedy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, to wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Oznacza to, że zmiana stanu wód na gruncie może skutkować w takim przypadku wszczęciem i przeprowadzeniem odpowiedniego postępowania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a nie oczywiście organu nadzoru budowlanego. Ma zatem rację pełnomocnik strony, że zagadnienie związane ze zmianą stanu wodnego na gruncie pozostają poza kognicją organu nadzoru budowlanego (należą w przedmiotowej sprawie do właściwości Burmistrza Miasta J.Z.) co skutkuje tym, że PINB w W. nie jest władny stwierdzić wykonania decyzji z [...] r. Niemniej jednak Burmistrz Miasta J. – Z. trafnie wskazał na fakt, że równolegle w sprawie W.K. i J.Z. toczy się postępowanie wszczęte przez PINB w W.. Organ ten z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie podebrania skarpy nadziałkach nr [...] i nr [...] w obrębie działki nr [...] przy ul. [...] w J.Z.. Inwestor J.Z. (właściciel działek nr [...] i nr [...]) dokonał podebrania skarpy, której wysokość sięga od 0,5 do 1,9 m. Skarpa ta wzdłuż obu działek inwestora jest usypana ziemią ze spadkiem w kierunku tychże działek, która jest porośnięta roślinnością. Inwestor oświadczył, że po ulewnych deszczach, na części skarpy dokonał nasypania ziemi. Na działce nr [...] stanowiącej własność A. i W.K., wzdłuż skarpy z działkami [...] i [...] wykonane jest ogrodzenie ze słupków stalowych i siatki. Niektóre słupki tego ogrodzenia wykazywały odchylenie od pionu. W związku z powyższym w dniu 30 lipca 2015 r. organ nadzoru budowlanego wydał decyzję (nr [...]) nakazującą J. Z. wykonanie robót budowlanych ziemnych polegających na wykonaniu wzmocnienia skarpy ziemnej na działkach nr [...] i [...] przed jej osuwaniem lub podmywaniem w taki sposób, aby zapewnić bezpieczne użytkowanie działki sąsiedniej, pionizowanie słupków stanowiących element ogrodzenia działki nr [...] oraz uporządkowanie działki. Powyższe jest konsekwencją ustalenia, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych występujących na danej nieruchomości tylko w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych oraz związanej z tym zmiany stosunków wodnych powstałej na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Podstawą prawną do wydania decyzji z dnia [...] r. nr [...] przez PINB był przepis art.51 ust.1 pkt 2 i ust.7 Prawa budowlanego.

Burmistrz Miasta J.-Z. wyjaśniając stronie brak podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania obowiązków wynikających z swojej decyzji z dnia [...] r. powołał się na okoliczność wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w.: decyzji nr [...] z dnia [...] r. nakazującej J.Z. wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez m.in. wykonanie wzmocnień skarpy ziemnej na działkach nr [...] i [...] przed jej osuwaniem lub podmywaniem w taki sposób, aby zapewnić bezpieczne użytkowanie działki sąsiedniej nr [...] położonej w J.Z. ul. [...] oraz decyzji z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającej wykonanie przez J. Z. obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] r. Wskazał również Burmistrz, że obecnie zapewniony jest swobodny przepływ wód z urządzeń oraz z działek Pana Z. poprzez wykonanie w listopadzie 2015 roku przez Gminę J.-Z. robót w zakresie konserwacji bieżącej rowu melioracji szczegółowej RG1 2 (zlokalizowanego na działce nr [...] obręb J.-Z.), zgodnie z opinią biegłego P.G., drenaż pomimo przerwania działał prawidłowo odprowadzając nadmiar wód opadowych, stąd zamieszczony w sentencji decyzji Burmistrza z dnia [...] r. nakaz zapewnienia przepływu wód z urządzeń melioracyjnych na działce nr [...] miał charakter prewencyjny i dopóki drenaż dalej działa prawidłowo, jest to nakaz nieegzekwowalny.

Kolegium zauważa, że powoływane decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13.12.2016r. sygn. akt II SA/Wr 717/16. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził m.in., że osnowa decyzji PINB w powiecie w. z dnia [...] r. nr [...] nakazująca J.Z. wykonanie określonych obowiązków jest na tyle nieprecyzyjna, że budzi uzasadnione wątpliwości w jej wykonaniu, co potwierdza już tylko pismo organu z dnia 7.10.2015 r. skierowane do J.Z., a więc już po zakończeniu postępowania wymienioną decyzją z dnia [...] r. zobowiązujące do przedłożenia opracowania "harmonogramu i metody wykonania robót wzmacniających przedmiotową skarpę" przez osobę właściwie uprawnioną. Skarżący (A.K. i W.K.) podnosili konsekwentnie że na skutek prac ziemnych J.Z. polegających na obniżeniu poziomu terenu jego działek i ścięciu skarpy na granicy z działką skarżących dokonano zniszczenia drenażu co powoduje nawodnienie skarpy a przez to naruszenie stosunków wodnych. Taki stan potwierdza opinia biegłego sądowego mgr inż. G.G. znajdująca się w aktach sprawy, która dodatkowo wskazuje, że skarpę tylko w stanie suchym można uznać za stateczną , co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż jest nawadniana przez przerwany drenaż, jeżeli w trakcie prowadzenia kontroli robót budowlanych (podkreślenie tut. SKO) przez PINB okazało się, że skutkiem tych prac zniszczeniu uległy urządzenia odwadniające teren, to w ramach prowadzonego postępowania należy uwzględnić również tę kwestię i objąć postępowaniem również i to zagadnienie. W tych okolicznościach obowiązkiem organu I instancji było wyjaśnić wszystkie te kwestie jeszcze przed wydaniem decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania robót budowlanych, zobowiązując inwestora J.Z. do przedłożenia prawidłowego opracowania wykonania prac, których zakres powinien określić organ, w uchylonej przez sąd decyzji nr [...] nakazano wykonania wzmocnień skarpy, ale nie określono sposobu i zakresu jego wykonania. W osnowie tej decyzji nie sformułowano ponadto obowiązku co do odtworzenia lub ewentualnie naprawy zniszczonego drenażu, ewentualnie określenia innego sposobu doprowadzenia terenu wokół skarpy do stanu tzw. suchości a więc stanu sprzed prowadzenia prac ziemnych przez J.Z.. Zdaniem sądu przed wydaniem decyzji nakładającej określone obowiązki w nin. sprawie, należało wprzód uzyskać opracowanie co do zakresu i sposobu wykonania przez inwestora przyszłych prac aby następnie organ mógł tak sprecyzować obowiązki w decyzji, aby nadawały się do wykopania a następnie sprawdzenia w trakcie kontroli ich wykonania. W ocenie kolegium w zaskarżonym postanowieniu trafnie przyjęto, że te zastrzeżenia i uwagi WSA we Wrocławiu dotyczące nieprecyzyjności osnowy decyzji PINB oraz uzasadnionych wątpliwości co do jej wykonania należy w całej rozciągłości odnieść do decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta J. – Z.. W decyzji tej nakazano wykonanie trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwania się gruntu z działki nr [...] na działki nr [...] i [...] ale nie określono sposobu i zakresu jego wykonania, - zapewnienie swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych (rury drenarskie) znajdujących się na działce nr [...] ale nie określono sposobu i zakresu jego wykonania . Nie sprecyzowano obowiązku co do odtworzenia lub ewentualnie naprawy zniszczonego drenażu, ewentualnie określenia innego sposobu doprowadzenia terenu wokół skarpy do stanu tzw. suchości a więc stanu sprzed prowadzenia prac ziemnych przez J.Z..

Wynika z tego, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do wykonania decyzji Burmistrza z dnia [...] r. Wątpliwości te wskazuje również Burmistrz w piśmie z dnia 10.01.2017 r. wyjaśniając, że nakaz zapewnienia przepływu wód z urządzeń melioracyjnych na działce nr [...] miał charakter prewencyjny i dopóki drenaż nadal działa prawidłowo jest to nakaz nieegzekwowalny.

Kolegium przytacza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13.05.2014r. sygn. akt II SA/Łd 1349/13 w którym Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 p.w. powinno dokładnie określać nałożone obowiązki, tak by mogły one być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. Jeśli nakazane w osnowie decyzji obowiązki zostały sformułowane dokładnie tak, jak określił je w swojej opinii biegły, a w sposób uniemożliwiający ich prawidłowe wykonanie, wówczas organ winien określić je samodzielnie tak, by były one dla adresatów czytelne, a w razie wątpliwości organ winien zwrócić się do biegłego o wyjaśnienie niejasnych kwestii i nieprecyzyjnych powinności. Podkreślić bowiem należy, że każdy nakładany na podmiot obrotu prawnego obowiązek, musi być na tyle skonkretyzowany i jasny, aby był możliwy do wyegzekwowania, także w ramach potencjalnego postępowania egzekucyjnego. Reasumując skoro obowiązek nałożony na J.Z. w decyzji Burmistrza Miasta J. – Z. z dnia [...] r. nie był na tyle skonkretyzowany, jasny i precyzyjny, aby był możliwy do wyegzekwowania, także w ramach potencjalnego postępowania egzekucyjnego, to nie można, zdaniem kolegium, przyjąć aby zobowiązany uchylał się od wykonania tego obowiązku szczególnie, że jak wynika z decyzji PINB w powiecie w. z dnia [...] r. nr [...] zobowiązany co najmniej podjął próbę wykonania tego obowiązku poprzez wykonanie prac w zakresie wyrównania skarpy oraz utwardzenia krawędzi, podstawy i nasypu. Jak wynika z cytowanego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13.12.2016 r. sygn. akt II SA/Wr 717/16 PINB zażądał od J.Z. przedstawienia harmonogramu i metod wykonania robót wzmacniających skarpę ziemną wraz z podaniem terminu ich wykonania zobowiązując do wykonania opracowania przez osobę posiadająca właściwe uprawnienia. Opracowanie pod tyt. "Metoda wykonania robót wzmacniających skarpę ziemną na działkach nr [...] i [...] przy ul [...] w J.Z." zostało sporządzone przez T.S., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowianej (nr upr. [...]) przynależnego do D. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (nr [...]). W opracowaniu tym autor wyszczególnił prace i terminy ich wykonania. W dniu 14 grudnia 2015 r. do akt sprawy dołączono oświadczenie T.S. informujące o wykonaniu prac w sposób zalecany w opracowaniu. W świetle powyższego za bezzasadne należy uznać zarzuty zażalenia, że J.Z. nie podjął próby wykonania obowiązków wynikających z decyzji. Ze stanu faktycznego przytoczonego w wyroku sądu wynika, że próba taka niewątpliwie miała miejsce. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.06.2014 r. sygn. akt II FSK 1705/12 tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, można przystąpić do egzekucji.

Na ostateczne postanowienie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu W.K. złożył skargę na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 718.; dalej: ppsa). Zakarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało y wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: art. 15 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: upea) wyrażające się w niedokonaniu przez SKO w W. powtórnego, wnikliwego i szczegółowego rozpoznania sprawy, w tym samym w zaniechaniu ponownej oceny okoliczności faktycznych i powieleniu za organem I instancji argumentacji prawnej wspierającącej uprzednie postanowienie o oddaleniu skargi na bezczynność, mimo obowiązku ponownego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego, art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 upea poprzez zaniechanie przez organ administracyjny wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przejawiające się w przyjęciu, że: a) obowiązek określony w decyzji z [...] r. wydanej przez Burmistrza Miasta J. – Z., znak: [...]. jest nieegzekwowalny, podczas gdy: jak wynika z treści tejże decyzji jest on wystarczająco precyzyjnie tam opisany, ażeby postępowanie egzekucyjne przez Burmistrza Miasta J.- Z. zostało wszczęte, zobowiązany J.Z. nie podważał możliwości wykonania decyzji z [...] r., a tym samym należało uznać, iż nie było jakichkolwiek wątpliwości co do sposobu i możliwości wykonania tejże decyzji; b) zobowiązany J.Z. podjął próbę wykonania obowiązków wynikających z decyzji z [...] r. wydanej przez Burmistrza Miasta J.- Z., znak: [...], a tym samym nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, że uchylał się od wykonania tego zobowiązania, podczas gdy z prawidłowo zebranego materiału dowodowego wynika, że J.Z. nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do wykonania decyzji, nie zawiadamiał też Burmistrza Miasta J.- Z. o wykonaniu jakichkolwiek prac wynikające z tejże decyzji, co w myśl art. 6 § 1a upea zobowiązywało wierzyciela - Burmistrza Miasta J.- Z. do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych; art. 29 ust 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 6 ust. 1 upea poprzez uznanie, iż w tej sprawie to organ nadzoru budowlanego był właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych, podczas gdy to Burmistrz Miasta J. – Z. był podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] r., a tym samym winien w sprawie poczynić własne ustalenia, celem zweryfikowania wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] r. oraz zainicjowania czynności zmierzających do stwierdzenia jej wykonania, bądź ewentualnie podjęcia działania zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wnosi o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] r., znak: [...]; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Na uzasadnienie strona skarżąca wskazuje, że zaskarżonym postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO w W.) utrzymało w mocy postanowienie tego samego organu, oddalające skargę wniesioną przez skarżącego na bezczynność Burmistrza Miasta J. – Z. polegającą na zaniechaniu przez ten organ wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec braku wykonania przez J.Z. obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z [...] r., wydanej przez Burmistrza Miasta J. – Z., znak: [...]. Jak wskazuje strona skarżąca SKO w W. w zaskarżonym rozstrzygnięciu ograniczyło się w istocie do powielenia motywów zaprezentowanych już wcześniej w uzasadnieniu postanowienia wydanego w sprawie po raz pierwszy. Gdy chodzi o zarzuty zawarte w zażaleniu z 22 marca 2017 r., SKO w W. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy odniósł się do nich jedynie szczątkowo bez gruntownego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stwierdzić niewątpliwie należy, iż organ nie podjął trudu ponownego, oddzielnego, a przede wszystkim rzetelnego i wyczerpującego przeanalizowania problemu, lecz jedynie ograniczył się w tej mierze do powtórzenia argumentacji zawartej odpowiednio w postanowieniu z [...] r. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego pozostają nadal aktualne uchybienia SKO powstałe przy pierwotnym rozpatrzeniu sprawy, a zarazem zarzuty podniesione w zażaleniu skarżącego z 22 marca 2017 r. Skarżący podkreśla, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną art. 15 kpa, która wszak rozciąga się również na postępowanie egzekucyjne, tym samym SKO w W. było władne jako również organ II instancji ponownie rozpoznać sprawę niezależnie od oceny prawnej dokonanej przez SKO w W. w I instancji. Jak wskazuje w wyroku WSA w Krakowie organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek powtórnie wnikliwie i szczegółowo rozpoznać sprawę, właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym (WSA w Krakowie z 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 655/16, Legalis). Choć przytoczone orzeczenie dotyczy wprost wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy to w ocenie skarżącego poprzez analogię ma ono również zastosowanie do zażalenia sionego do tego samego organu, który wydawał postanowienie w I instancji - tak jak przypadku niniejszej sprawy - na gruncie art. 6 § 1a upea. Jeszcze dobitniej wskazał w uzasadnieniu wyroku z 16 czerwca 2015 r. WSA we Wrocławiu, że z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że organ II instancji wydając decyzję jest zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu niższego stopnia. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko kontroli aktu (decyzji, postanowienia) wydanego przez organ I instancji, lecz ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę we własnym zakresie merytorycznie. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do rozpatrzenia zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia instancyjnego. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa będzie w jej całokształcie ponownie przedmiotem postępowania przed organem II instancji. Oznacza to w konsekwencji obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalania stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Ponadto instancyjność postępowania należy rozumieć także jako dwukrotne rozstrzyganie, a więc w postępowaniu drugiej instancji oznacza to ponowną analizę argumentów przedstawionych zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i argumentów wniesionych już po jego zakończeniu. Dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanego aktu (decyzji, mówienia) nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym strzygnięciu organu pierwszej instancji (sygn. akt I SA/Wr 223/15, Legalis). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy skarżący podnosi, iż SKO w W. organ II instancji bezrefleksyjnie i błędnie przytoczył za organem I instancji interpretację prawną wspierającą uprzednie postanowienie o oddaleniu skargi na bezczynność, a także nie wyjaśnił ponownie stanu faktycznego przyjmując ostatecznie, że zobowiązany J.Z. nie uchylał się od wykonania zobowiązania nałożonego decyzją z [...] r. znak [...], czym niewątpliwie naruszył zasadę dwuinstancyjności. W ocenie skarżącego, już choćby z tego względu zaskarżone stanowienie nie może się ostać w obrocie prawnym i winno zostać uchylone przez Sąd. Co więcej, nie sposób podzielić stanowiska SKO w W., w którym wskazuje, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] r. znak [...], a co z kolei nie usprawiedliwia na gruncie art. 6 § 1a upea bierność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Stanowisko organu jest błędne. Przyjmując nawet za organem administracyjnym pogląd, iż "zanim podjęte staną przez wierzyciela kroki zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych winien on ustalić, że zaistniał stan faktyczny uchylania się od wykonania obowiązków", a więc zbadania zamiaru zobowiązanego, to skarżący podnosi, iż organ pochopnie przyjął, że uchylanie się od wykonania obowiązków nie miało miejsca. W tej mierze organ stoi na stanowisku, iż zobowiązany J.Z. podjął oby wykonania obowiązków wynikających z decyzji z [...] r. znak [...], powołując się na uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 717/16 uchylającym ostateczną decyzję DWINB we W. z [...] r. nr [...] oraz decyzję PINB z [...] r. nr [...]. Organ mylnie uznał, że dowodem próby wykonania obowiązków jest przede wszystkim przedłożenie oświadczenia T.S., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a w którym to oświadczeniu poinformował o wykonaniu prac przez J.Z. zgodnie z uprzednio złożonym opracowaniem pod tyt: "Metoda wykonania robót wzmacniających skarpę ziemną na białkach nr [...] i [...] przy ulicy Z. w j. – Z.". Z takim zapatrywaniem organu nie sposób się zgodzić. SKO w W. pominęło bowiem, że Sąd w wyroku wydanym w sprawie II SA/Wr 717/16 podkreślił stanowczo, że DWINB we W. nie dokonało oceny zawartości przytoczonego wyżej opracowania, jak i oceny oraz okoliczności złożenia oświadczenia T.S., stwierdzając jednocześnie uchybienia chociażby w ich przedłożeniu, a tym samym zakwestionował ich rzetelność i zgodność ze istniejącym stanem rzeczy. Co więcej, opinia opracowana przez inż. J. S. w żadnej mierze nie dotyczyła chociażby rekonstrukcji zerwanego przez zobowiązanego drenażu. W tych realiach w ocenie skarżącego powoływanie się przez SKO w W. na powyższe dowody jako przejaw próby onania obowiązku przez zobowiązanego jest zgoła chybione. Właściwa ocena okoliczności sprawy prowadzi do odmiennych wniosków, mianowicie że J.Z. decyzję Burmistrza najzwyczajniej zignorował, a Burmistrz nie podjął żadnych kroków prawnych, które prowadziłyby do wykonania tej decyzji. Jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, w dniu, kiedy decyzja z [...] r. stała się ostateczna, wierzyciel nie podejmował jakichkolwiek działań w celu ustalenia wykonania decyzji, nie wzywał zobowiązanego chociażby do podania informacji, na jakim etapie znajduje się wykonanie obowiązku przywrócenia stosunków wodnych na działce nr [...]. Wierzyciel w tej kwestii zostawał zupełnie bierny, zresztą podobnie jak zobowiązany J.Z., który to wydania decyzji w [...] r., a zatem przez przeszło 2 lata nie podjął jakichkolwiek starań w zakresie wykonania decyzji. J.Z. nie zawiadamiał przecież nawet Burmistrza, że wykonał jakiekolwiek prace wynikające z decyzji z [...] r. Nie jest zatem uprawnione stwierdzenie przez kolegium, iż zobowiązanemu J. Z. nie przyświecał zamiar wywiązania się, bowiem w rzeczywistości Burmistrz J. –Z. nie podejmował działań mających na celu ustalenie, czy też monitorowanie w jakikolwiek sposób nie ustalał i nie monitorował przyczyny niewykonania decyzji przez zobowiązanego, a tym samym nie weryfikował świadomego nastawienia zobowiązanego do uchylania się od wykonania nałożonego obowiązku. Reasumując, mylne i dowolne jest stwierdzenie, iż zobowiązany J.Z. podjął próbę wykonania obowiązków wynikających z decyzji.

Tylko na marginesie skarżący wskazuje, iż zgodnie z dominującą linią orzeczniczą uznaje się, że uchylanie od wykonania obowiązku przejawia się w niepodejmowaniu przez zobowiązanego działań zmierzających do jego wykonania, w przypadku obowiązku o charakterze pieniężnym - nie wywiązanie się z niego w terminie płatności rok NSA z 14 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 1637/14 (Legalis); wyrok NSA z 19 opada 2010 r., sygn. akt II FSK 1957/10 (Legalis); wyrok NSA z 9 marca 2016 r. sygn. t II FSK 259/14, Legalis). Tym samym drugorzędne znaczenie ma towarzyszący zobowiązanemu zamiar jako element jego wewnętrznej woli, co starał się wykazać SKO w W.. W ostatnim z przywołanych wyroków NSA wskazano, że zastosowany w przepisie art. 6 § 1 upea zwrot "powinien" oznacza "ma owiązek". Co więcej, wierzyciel jest obowiązany do odstąpienia od podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wtedy, gdy stwierdzi istnienie okoliczności uzasadniających umorzenie lub zawieszenie postępowania egzekucyjnego, a może odstąpić od podjęcia omawianych czynności, gdy przemawiają za tym ważne względy dotyczące zobowiązanego, a nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny. A zatem w tym ostatnim przypadku, do którego można także zakwalifikować sytuację wszczęcia przez zobowiązanego postępowania w przedmiocie rozłożenia na raty zapłaty ległości podatkowej, wierzyciel może odstąpić od podjęcia czynności zmierzających do stosowania środków egzekucyjnych o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny (na przykład obawa bezskuteczności egzekucji w wypadku zwłoki w jej wszczęciu), ale nie ma prawnego obowiązku odstąpienia od podjęcia takich czynności. W szczególności nie można wyprowadzić istnienia prawnego obowiązku odstąpienia od podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych z normy określającej zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów kpa (art. 6 kpa), ponieważ to właśnie przepisy prawa nakazują wierzycielowi, który jest organem administracji publicznej, podjęcie omawianych czynności. Prawnego obowiązku od ich podjęcia nie sposób dopatrzeć się także w zasadzie zawartej w art. 8 ponieważ pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa nie może odbywać się przez odstępowanie przez te organy od powinności nałożonych na nie przez prawo, choćby powinności te niosły konsekwencje dla obywatela uciążliwe (wyrok NSA z 19 listopada 2010 r" sygn. akt II FSK 1957/10 (Legalis).

Gdy chodzi zaś o podnoszoną przez SKO w W. rzekomą niewykonalność egzekwowalnego obowiązku określonego w decyzji z [...] r., trzeba mieć na względzie, iż decyzja ta wydana została na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Przywołany przepis przewiduje nałożenie na właściciela gruntu w drodze decyzji dwóch możliwych obowiązków: przywrócenie stanu poprzedniego, bądź wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W ocenie zatem skarżącego nie można mówić o wykonalności obowiązku w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego, skoro już sama decyzja z [...] r. wskazywała, że zmiana stanu wód na działce nr [...]wynikała z przerwania drenażu i ścięcia skarpy (obniżenia powierzchni gruntu). Skoro zatem obowiązek zobowiązanego polegał na przywróceniu stanu poprzedniego (jego odtworzeniu) to ujmując rzecz logicznie, sprowadzał się on do rekonstrukcji drenażu wodnego i zniwelowania obniżenia powierzchni gruntu. Ważne jest również to, że choć SKO w W. podkreśla, iż decyzja z [...] r. nie była przedmiotem zaskarżenia przez strony, to trzeba mieć na względzie, iż podważenie tejże decyzji leżało w szczególności w interesie zobowiązanego J.Z. jako zobowiązanego do jej wykonania, nie zaś W.K.. Z uwagi na to, że nie podważał on chociażby możliwości jej wykonania, należy uznać, że określony w niej obowiązek, nie nasuwał jakichkolwiek wątpliwości co do sposobu jej wykonania. Co więcej, podkreślany charakter prewencyjności nakazu określonego w decyzji z grudnia 2014 r. podważa jakikolwiek sens wydawania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 prawo wodne. Przepisy prawa administracyjnego, w tym ustawa Prawo wodne wszak nie zawierają pojęcia nakazu nieegzekwowalnego, czy też prewencyjnego.

Przechodząc z kolei do kwestii właściwości organu nadzoru budowlanego w zakresie dotyczącym zmiany stosunków wodnych podkreślić należy ponownie, iż po pierwsze kompetencje organów nadzoru budowlanego i burmistrzów wydających decyzję w ramach prawa wodnego są niezależne od siebie. Co znamienne, wskazać należy, iż decyzja z [...] r. stała się ostateczna i nie podlega jakiejkolwiek ocenie i weryfikacji prawnej w tym postępowaniu. Postępowanie bowiem zainicjowane złożeniem skargi na bezczynność Burmistrza Miasta J. – Z. dotyczy zaniechania przez niego czynności zmierzających do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] r. na J.Z., a zatem postępowania egzekucyjnego. Nie ma przy tym znaczenia argumentacja podnoszona przez SKO w W., że skoro zmiana stosunków wodnych powstała na skutek przeprowadzonych robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414. ze zm), to organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany tychże stosunków wodnych występujących na danej nieruchomości. Bez wątpienia nie oznacza to, że organ nadzoru budowlanego może stwierdzić wykonanie decyzji wydanej wcześniej przez inny organ administracyjny, tym razem Burmistrza Miasta J. – Z.. Jeśli doszło zatem już do wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2001 r. Prawo wodne przez Burmistrza Miasta J.- Z. to w konsekwencji winien on prowadzić czynności zmierzające do stwierdzenia jej wykonania, bądź naturalnie podjąć działania zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, o niewątpliwie zaniechał. W przeciwnym razie dochodzi do zaistnienia "fikcyjnej" decyzji w obrocie prawnym, tak jak ma to miejsce w tym przypadku. W świetle rozważań pozostaje aktualny pogląd przytoczony przez skarżącego w skardze na czynność, iż organ nie może nakładać na stronę obowiązków, których wykonania nie będzie mógł zweryfikować w ramach własnych kompetencji i uprawnień (wyrok A w Bydgoszczy z 25 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1406/14, Legalis).

Wobec istniejących uchybień, a w szczególności zachodzących sprzeczności między stanem faktycznym, a poczynionymi ustaleniami przez SKO jako organ I instancji oraz organ II instancji, wniosek o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa skarżonego postanowienia SKO w W. z [...] r., znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia SKO w W. z [...] r., znak: [...] jest w pełni uzasadniony.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie albo stwierdza ich nieważność, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania albo innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Przedmiotem rozpoznanej przez WSA skargi były postanowienia SKO wydane w przedmiocie oddalenia skargi W.K. na bezczynność Burmistrza J.Z. w sprawie wdrożenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do ostatecznej decyzji tego organu nakazującej J.Z. przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [...] poprzez: wykonanie trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwania się gruntu z działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz zapewnienie swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych (rury drenarskie) znajdujących się na działce nr [...].

Uchylone przez sąd postanowienia SKO zostały wydane na podstawie art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2017.1201 t.j. - u.p.e.a). Stosownie do treści art. 6 § 1 tej ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Dalej ustawa stanowi, że na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (art. 6 § 1a u.p.e.a.). Sąd podziela stanowisko wyrażone przez doktrynę, że skarga o której mowa w przywołanym artykule może być wniesiona także w takim przypadku, gdy organ egzekucyjny, będący równocześnie wierzycielem, nie wszczyna z urzędu postępowania egzekucyjnego. W takim przypadku, przedmiotem skargi będzie bezczynność organu polegająca na niepodejmowaniu z urzędu czynności egzekucyjnych. Prawo do złożenia skargi na bezczynność wierzyciela przysługuje każdemu, kto wykaże, że na skutek niewykonania obowiązku doszło do naruszenia jego praw lub obowiązków o jakimkolwiek charakterze prawnym, a nawet interesów faktycznych, niechronionych przez prawo (zob. Przybysz, Piotr Marek. Art. 6. W: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2015.).

Jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, skarżący w piśmie z dnia 19.12.2016 r. (uzupełnionym pismem z dnia 16.02.2017 r.) w sposób nie budzący wątpliwości żądał od wierzyciela/organu egzekucyjnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, motywując to żądanie tym, że zobowiązana mocą ostatecznej decyzji strona nie podjęła żadnych czynności zmierzających do wykonania tego obowiązku.

Zdaniem sądu przyczyny podane w uzasadnieniach kolegium nie dają podstaw do odmowy uwzględnienia skargi. W sprawie pozostaje bowiem niesporne, że decyzja nakładająca obowiązek jest ostateczna, prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym od 2015 r. !. Podkreślenia wymaga, że w państwie prawa nie do pomyślenia jest sytuacja, aby prawomocne/ostateczne rozstrzygnięcie, podlegające egzekucji nie było realizowane w drodze przymusu. Dalej należy podkreślić, że podnoszona w uzasadnieniach okoliczność niewykonalności orzeczenia w żadnej mierze nie może stanowić podstawy do odstąpienia od wszczęcia postępowania zmierzającego do jego realizacji. Jeśli organ wydał decyzję określonej treści, to obecnie jego rzeczą jest doprowadzenie do realizacji nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Jeśli np. zobowiązany będzie miał w zakresie realizacji obowiązku wątpliwości, może w trybie art. 113 § 2 kpa wystąpić o wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. Okoliczność prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego nie może prowadzić do zaniechania czynności egzekucyjnych, bowiem kompetencje organów orzekających w zakresie stosunków wodnych i prawa budowlanego są odrębne i rozłączne i mogą niekiedy zazębiać się, ale na pewno się nie pokrywają. Zdaniem sądu pozostawanie dłużnika w bezczynności jest wystarczającym powodem do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jak wskazuje skarżący, wielokrotnie zwracał się na piśmie do Burmistrza Miasta J.- Z. o podanie powodów zaniechania egzekwowania decyzji z [...] r. W piśmie z 25 maja 2015 r, Burmistrz Miasta J.-Z. wyjaśnił, że powstrzymuje się od podjęcia czynności egzekucyjnych, w tym nałożeniem grzywny na zobowiązanego, do zakończenia postępowania przez PINB. Niezależnie zaś od dotychczasowych uwag, że każdy z organów ma obowiązek z urzędu przestrzegać swoich kompetencji trzeba dodać, że sądowi z urzędu wiadomym jest, że prawomocnym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., w sprawie II SA/Wr 717/16 WSA we Wrocławiu uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego w sprawie podebrania skarpy nadziałkach nr [...] i nr [...] w obrębie działki nr [...] w J.Z.. Zatem na obecnym etapie postępowania nie ma żadnej "kolizji" w orzeczeniach organów. Po drugie, nawet gdyby orzeczenia w tamtym postępowaniu zapadły należy pamiętać, że gdy chodzi o swobodny przepływ wód z urządzeń melioracyjnych na działce nr [...] to tamte orzeczenia nie stanowią rozwiązania zapewnienia swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych (rur drenarskich). Zasadą na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji jest prawny obowiązek prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Skarga o jakiej mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a. jest skargą zasadną jeżeli organ egzekucyjny pomimo tego, że obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej jest obowiązkiem wymagalnym, wbrew jednoznacznej treści art. 26 § 4 u.p.e.a. nie wystawia tytułu wykonawczego i nie wszczyna z urzędu postępowania egzekucyjnego. Obowiązek wynikający z decyzji (aktów indywidualnych) staje się wymagalny w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja, którą został nałożony, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania (przy założeniu, że decyzja nie określa terminu wykonania obowiązku) albo jeżeli decyzja, którą został nałożony, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa (zob. Przybysz, Piotr Marek. Art. 33. W: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2015).

W tej sprawie skarżący wyraźnie domagał się wszczęcia postępowania egzekucyjnego, czyli praktycznego zastosowania powołanego wyżej art. 26 § 4 u.p.e.a. Regulacja ta zobowiązuje wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, aby przystąpił z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Nie może budzić wątpliwości, iż Burmistrz Miasta J.Z. w świetle art. 5 § 1 pkt 1 oraz art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest wierzycielem obowiązku wynikającego z treści swej ostatecznej decyzji oraz organem egzekucyjnym. Dotyczy go więc obowiązek prawny wyrażony w art. 26 § 4 u.p.e.a.

W świetle wskazanych regulacji oraz stanu faktycznego, obowiązkiem burmistrza było wszczęcie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do przymusowej realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym, a wynikającego z mocy ostatecznej decyzji tego organu. Ten obowiązek burmistrza wynika z zasady obligatoryjności wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej względem obowiązku administracyjnego, który stał się wymagalny. Dla sądu nie ulega wątpliwości, iż ciążący na zobowiązanym obowiązek, w chwili zgłoszenia żądania przez skarżącego był już obowiązkiem wymagalnym, co oznaczało że jego egzekucja była dopuszczalna. W sytuacji gdy decyzja administracyjna nie określa terminu na jej wykonanie, to orzeczony jej treścią obowiązek określonego zachowania się zobowiązanego staje się wymagalny już w dniu, w którym decyzja ta stała się aktem ostatecznym. Organ egzekucyjny winien był rozpocząć z urzędu działania zmierzające do przymusowego wykonania obowiązku administracyjnego. Jeżeli obowiązek administracyjny stał się wymagalny, to winien być egzekwowany czemu ma służyć wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W innym wypadku, dochodzi do ewidentnego naruszenia przepisów u.p.e.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Wobec uzyskania waloru ostateczności, a więc braku sprzeciwu stron postępowania na ustalone w jej treści rozwiązanie problemu naruszenia stosunków wodnych, decyzję należy wykonać.

Ponieważ obowiązek jest obowiązkiem wymagalnym, to słusznie skarżący zarzucał organowi egzekucyjnemu będącemu jednocześnie wierzycielem obowiązku niepieniężnego, bezczynność we wszczęciu postępowania egzekucyjnego. W tych okolicznościach SKO oddalając skargę na bezczynność burmistrza dopuściło się istotnego naruszenia przepisów procesowych w postaci art. 6 § 1, 1a oraz art. 26 § 4 u.p.e.a. Organ gminy był zobligowany mocą art. 26 § 4 u.p.e.a., do wszczęcia postępowania egzekucyjnego tym bardziej, że podawane przez organ egzekucyjny powody, nie usprawiedliwiały jej niewykonania. SKO ponownie rozpoznając sprawę bezczynności Burmistrza Miasta J.Z., mocą art. 153 p.p.s.a. będzie zobligowane do uwzględnienia wyżej wypowiedzianej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy.

Ze wskazanych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzc jak na wstępie. Natomiast orzeczenie o kosztach postępowania ma swoje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.