Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1959/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c , art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2, art.15, art. 139, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 63, art. 63 ust. 1 pkt 3, art. 63 ust. 4, art. 63 ust. 1, art. 34 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3  art. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Kaja Angerman, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] uchylająca w całości decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S., działając na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz § 4 pkt 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. nr 76, poz. 671), wymierzył A. S. - armatorowi statku rybackiego [...] o długości całkowitej mniejszej niż [...] m karę pieniężną w wysokości [...] zł po ustaleniu, że w dniach [...] – [...] października 2007 r. wykonywał on rybołówstwo morskie prowadząc połowy [...] w Morzu Bałtyckim, w podobszarze 25 z naruszeniem przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 – 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. U. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r., nr 180, poz. 3).

Od powyższej decyzji doręczonej A. S. w dniu 11 sierpnia 2008 r., Strona wniosła odwołanie.

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując w podstawie prawnej m.in. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał w pierwszej kolejności, iż czynności kontrolne przeprowadzone przez inspektora Okręgowego Inspektoratu Rybołówstwa Morskiego w S. wykazały, iż A. S. w dniach [...] – [...] października 2007 r. był armatorem jednostki rybackiej [...] podczas rejsu połowowego, w trakcie którego prowadzono z naruszeniem obowiązującego zakazu ukierunkowane połowy [...]. W karcie dziennika połowowego nr [...] w poz. nr [...] kapitan jednostki rybackiej [...] zadeklarował połów [...] w relacji pełnej, w ilości [...] skrzynek po [...] kg każda, tj. [...] kg. W okresie od dnia [...] lipca do dnia [...] grudnia 2007 r. obowiązywał zakaz połowu [...] w Morzu Bałtyckim przez statki pływające pod banderą polską w związku z wyczerpaniem kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału Strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), Minister stwierdził brak podstaw do jego uwzględnienia. Wskazał, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 30 kwietnia 2008 r., doręczonym Stronie w dniu 5 maja 2008 r. zawiadomił Stronę o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Następnie, odnośnie zarzutu nałożenia zbyt wysokiej kary bez wskazania kryteriów jej wymierzenia Minister zauważył, że wymierzając karę organ pierwszej instancji oparł się na dyspozycji § 4 pkt 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie, który przewidywał wysokość kary w granicach od 500 do 22000 zł. Następnie podniósł, że Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. zastosował błędną podstawę prawną tj. przepis § 4 pkt 39 ww. rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie bowiem przepis ten dotyczy wysokości kary za naruszenie "w inny sposób" przepisów ustawy, aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej. Tymczasem organ pierwszej instancji ustalił, że w dniach [...] – [...] października 2007 r. Strona dokonała połowów [...] pomimo obowiązywania w tym czasie zakazu połowowego wprowadzonego w związku z wyczerpaniem kwoty połowowej przyznanej Polsce na obszarze Morza Bałtyckiego na 2007 r. Zakaz obowiązywał w okresie od dnia [...] lipca do dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007, które to rozporządzenie wprowadzało zakaz połowów [...], jak również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb złowionych przez statki w wymienionych podobszarach Morza Bałtyckiego. Tym samym organ pierwszej instancji powinien był zastosować w przedmiotowej sprawie § 4 pkt 21 ww. rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie, zgodnie z którym wysokość kary za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana wynosi od 2000 zł do 22000 zł. W ocenie organu odwoławczego to uchybienie przepisom przez organ pierwszej instancji nie mogło zostać "naprawione przez organ odwoławczy". Organ odwoławczy nie może bowiem rozstrzygać sprawy innej pod względem podmiotowym lub przedmiotowym, niż sprawa rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - która zachodzi w niniejszej sprawie - prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej w sprawie przez organ odwoławczy prowadziłoby zatem do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, określonej w art. 15 k.p.a.

Minister wskazał następnie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r. (sygn. akt K 13/08, Dz. U. nr 112, poz. 936) orzekł, że § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie są niezgodne z art. 2 Konstytucji. Tym samym, na etapie postępowania odwoławczego przestał funkcjonować w obrocie prawnym przepis materialny, na podstawie którego wymierzono Stronie karę. Oznacza to, że nie istnieje norma prawna, która stanowiła częściową podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, bowiem decyzja umarzająca postępowanie mogłaby zostać uznana za decyzję kończącą definitywnie postępowanie i tworzyć stan res iudicata. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w związku z naruszeniem przez Stronę art. 2 rozporządzenia Komisji (KE) 804/2007, a zaskarżona decyzja wydana została nie tylko na podstawie § 4 pkt 39 rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie, ale także na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie, który określa generalną odpowiedzialność za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Takie rozstrzygnięcie, zdaniem organu, chroni nie tylko zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale także uwzględnia ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, eliminując z obrotu decyzję wydaną na podstawie prawnej uchylonej przez Trybunał. Niezbędne - zdaniem organu odwoławczego - jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, który powinien odnieść się do prawidłowej podstawy wymiaru kary (wskazać czy ma zastosowanie i z jakich względów), a następnie określić wymiar tej kary. Organ pierwszej instancji winien także uzasadnić wysokość orzeczonej kary, czego w zaskarżonej decyzji nie uczynił.

Skargę od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył A. S. zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania bądź przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji o charakterze kasatoryjnym pomimo braku do tego podstaw,

2. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 139 k.p.a. i wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującej się Strony polegające na poleceniu organowi pierwszej instancji - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - ukaranie Strony na podstawie przepisu znacznie surowszego,

3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym, a mający wpływ na jej treść, polegający na uznaniu przez organ odwoławczy, że:

a) doszło do przekroczenia przez rybaków polskich w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej [...] przyznanej Polsce przez WE na 2007 r.,

b) podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stworzyłoby stan res iudicata,

4. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 4 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie.

W motywach skargi Skarżący podniósł, że organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia procedury administracyjnej - po pierwsze poprzez wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym pomimo braku podstaw, - po drugie poprzez nakazanie organowi pierwszej instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy i zastosowania określonej podstawy prawnej, przy jednoczesnym braku zalecenia przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, - po trzecie poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius na skutek wydania decyzji, która będzie działała na niekorzyść Strony.

Zdaniem Skarżącego z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie można wyczytać żadnych wskazówek dla organu pierwszej instancji w zakresie wyjaśnienia jakichkolwiek okoliczności bądź uzupełnienia postępowania administracyjnego o jakiekolwiek nowe dowody. Minister nie odniósł się do aktualnych ustaleń, z których wynika, że de facto limit połowowy przez polskich rybaków nie został wyczerpany w 2007 r., ani do zarzutu stawianego przez Skarżącego, że przyznany mu indywidualny limit połowu [...] nie został wykorzystany. Minister nie ustosunkował się również do argumentu, że zakaz połowowy został złamany za namową przedstawicieli Ministerstwa Rolnictwa, przy jednoczesnym ich zapewnieniu o braku stosowania jakichkolwiek konsekwencji finansowych w stosunku do polskich rybaków.

Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zawarł wywody stanowiące wskazania dla organu pierwszej instancji, na podstawie jakich przepisów i dlaczego powinien Stronę ukarać. Uchylenie przepisów stanowiących podstawę do wydania decyzji w pierwszej instancji, a także fakt, że Strona nie wyczerpała przesłanek, o których mowa w art. 63 ustawy o rybołówstwie, prowadzi do konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wydano ją na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, a organ zastosował do ustalonego przez siebie stanu faktycznego przepisy prawa materialnego, jakie jego zdaniem były zasadne. Nie zachodzą tym samym żadne przesłanki do odstąpienia od zakazu reformationis in peius, co - zdaniem Skarżącego - uczynił organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2010 r. Skarżący podtrzymał zarzuty i stanowisko zaprezentowane w skardze przedstawiając argumenty mające przemawiać za jej uwzględnieniem. Podniósł m.in., że według danych Morskiego Instytutu Rybackiego w G. oraz Międzynarodowej Rady Badań Morza ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 nie została wyczerpana przez polskich rybaków, a dane przedstawione przez Komisję Europejską w tym zakresie nie zostały należycie zweryfikowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. w oparciu o powołane przepisy uznał, że decyzja ta narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.)

W ocenie Sądu zasadny jest podnoszony przez Skarżącego zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym.

Stosownie do treści powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, a wykładnia rozszerzająca w tym zakresie jest niedopuszczalna (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawn. 2004, nr 2, s. 60).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, albowiem stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Nie istniały zatem, w ocenie Sądu, żadne podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Niesłuszne jest stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi polegające na uznaniu, że skoro organ pierwszej instancji wymierzając karę powołał w swoim rozstrzygnięciu przepis § 4 pkt 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie - w sytuacji, gdy zastosowanie winien mieć § 4 pkt 21 tego aktu prawnego - to zachodzi przypadek zmiany tożsamości przedmiotowej sprawy, uniemożliwiający organowi odwoławczemu rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie merytorycznego orzeczenia gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że organ odwoławczy - wydając decyzję merytoryczną w sprawie - naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wbrew stanowisku Ministra nie doszło bowiem do zmiany tożsamości sprawy.

Należy zauważyć, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz na podstawie § 4 pkt 39 ww. rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Powołany przepis ustawy o rybołówstwie stanowi podstawę odpowiedzialności za wykonywanie rybołówstwa morskiego statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora lub kapitana statku rybackiego o długości całkowitej mniejszej niż 10 m i określa, iż w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w ww. przepisie, podmiot ten podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Tym samym powołany przepis ustawowy wskazuje górną granicę odpowiedzialności w odniesieniu do armatora statku rybackiego o długości mniejszej niż 10 m za naruszenie przepisów o rybołówstwie morskim.

Rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie zostało wydane w oparciu o delegację zawartą w ust. 4 art. 63 ustawy o rybołówstwie. Celem aktu wykonawczego było zatem doprecyzowanie regulacji zawartych w ustawie by chronić akt tej rangi przed zbyt szczegółowymi unormowaniami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2009 r., K 13/08, Dz. U. nr 112, poz. 936).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że podstawą rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy przez organ pierwszej instancji był w istocie art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie. Organ pierwszej instancji zastosował zatem prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, przy czym błędnie powołał jedynie § 4 pkt 39 rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie - zamiast § 4 pkt 21 tego aktu prawnego - jako podstawę prawną zakreślającą w istocie dolną granicę odpowiedzialności i wymiaru kary za naruszenia przepisów o rybołówstwie morskim.

Z powyższych względów brak jest podstaw do uznania za słuszne stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przeszkodę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy stanowił brak jej tożsamości przedmiotowej.

Z ustalonego przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że kara została wymierzona armatorowi statku rybackiego za prowadzenie ukierunkowanych połowów [...] mimo istniejącego zakazu wprowadzonego rozporządzeniem Komisji (WE) 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. na skutek wyczerpania kwoty połowowej w roku 2007, przy czym wysokość tej kary określono na kwotę 1000 zł. Niewątpliwie wysokość wymierzonej przez organ pierwszej instancji kary została określona poniżej dolnej granicy zagrożenia przewidzianej w przepisie § 4 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Należy jednak wziąć pod uwagę, że art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie może stanowić samodzielną podstawę ukarania za naruszenia przepisów o rybołówstwie, a kara wymierzona poniżej dolnej granicy zagrożenia wskazanej w ww. rozporządzeniu jest niewątpliwie karą mieszczącą się w granicach zakreślonych przez ustawę, skoro ustawa wskazuje wyłącznie górną granicę odpowiedzialności. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nastąpiło zatem z naruszeniem dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., co czyni uzasadnionym zarzut skargi w odnośnym zakresie. Minister bowiem - dysponując zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, na podstawie którego ustalono niesporny stan faktyczny sprawy - winien rozpoznać sprawę merytorycznie.

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu rażącego naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść Strony i zawarcie w uzasadnieniu tejże decyzji - wiążących organ pierwszej instancji - wskazówek co do wymierzenia kary w oparciu o przepis przewidujący możliwość orzeczenia kary surowszej, przy jednoczesnym braku wskazań odnośnie poczynienia innych ustaleń faktycznych mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd uznał, iż jest on uzasadniony o tyle, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, uchylając się od wydania merytorycznej decyzji - do czego był zdaniem Sądu zobowiązany - uniknął dokonania oceny skutków swojego rozstrzygnięcia dla sytuacji prawnej Skarżącego. Należy zgodzić się ze Skarżącym, że w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy brak dokonania takiej oceny przez organ odwoławczy mógł narazić Skarżącego na pogorszenie jego sytuacji prawnej.

Nie ma natomiast racji Skarżący twierdząc, iż organ odwoławczy dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji uznając, że Strona nie działała w ramach swoich uprawnień (pomimo braku wyczerpania indywidualnej kwoty połowowej), a nadto, że doszło do przekroczenia przez rybaków ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na rok 2007. Należy zauważyć, że zakaz połowu dorsza został ustanowiony na skutek wejścia w życie rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. Tak organ administracji publicznej, jak i Skarżący, zobowiązany był stosować obowiązujące przepisy prawa. Przedmiotowe rozporządzenie nie zostało uchylone, zatem organ administracji publicznej nie miał podstaw do dokonania odmiennych ustaleń, które prowadziłyby do uznania, że połów dorsza przez Skarżącego po dacie 11 lipca 2007 r. (data wejścia w życie rozporządzenia), odbywał się jeszcze w ramach limitu przyznanego na rok 2007.

W świetle powyższego niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów ww. ustawy na skutek prowadzenia połowów [...], których ogólna kwota połowowa została wyczerpana (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie) oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej (art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007), to brak było - w ocenie Sądu - podstaw do uznania toczącego się postępowania za bezprzedmiotowe i w konsekwencji do umorzenia postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji. Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem dotyczy wyłącznie przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania, wobec powyższego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 528/08, LEX nr 508492, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 233/08, LEX nr 512914).

W przedmiotowej sprawie zarówno w toku rozpoznawania sprawy przed organem pierwszej jak i drugiej instancji, nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Sprawa była bowiem rozpoznana przez właściwe organy, wbrew twierdzeniom Skarżącego stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, istniały też przepisy prawa pozwalające na rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 63 ustawy o rybołówstwie stanowiący podstawę odpowiedzialności Skarżącego nie uległ zmianie w administracyjnym toku instancji. Utracił moc obowiązującą jedynie przepis stanowiący podstawę określenia wysokości dolnej granicy zagrożenia karą - za naruszenie "w inny sposób" przepisów ustawy, aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej (§ 4 pkt 39 rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie). Oznacza to, że w przedmiotowym postępowaniu nadal istniało naruszenie wymagające reakcji ze strony organów administracji publicznej oraz wyraźna podstawa prawna do ukarania podmiotu naruszającego tzw. zakaz połowowy.

Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną zawartą powyżej, a rozpoznając merytorycznie sprawę zbada, czy w przedmiotowej sytuacji faktycznej i prawnej nie zachodzi stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a.