Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 85/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne~Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 147 § 1 i art. 152 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1R co do § 6 pkt 3 lit. a) i pkt 6 w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew. [...]; 2. wstrzymuje wykonanie wyroku w zakresie określonym w punkcie 1 do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącej K. Z. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...] (dalej: Plan, uchwała) w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści Panu symbolem 1R (w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew. [...]), co do § 6 pkt 3 lit a) i pkt 6 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ww. terenu.

Skarżąca wskazanej wyżej uchwale zarzucił:

- naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), poprzez dokonanie w zaskarżonej uchwale ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (dalej: Studium), uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001r.

Zgodnie z treścią § 6 pkt 6 zaskarżonej uchwały na całym obszarze objętym Planem (w tym na działkach stanowiących własność skarżącej) zakazuje się jakiejkolwiek zabudowy. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią Studium. Zgodnie bowiem z częścią II Studium - Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, na obszarze, na którym położona jest wskazana powyżej działka skarżącej (strefa A, obszar O3, teren A3 - tj. teren koncentracji zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej oraz usług użyteczności publicznej i obiektów działalności gospodarczej), dopuszczalna jest zabudowa. Tym samym, nie ulega wątpliwości, że treść Planu w powyżej opisanym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią Studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę Gminy [...] granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżących do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działce stanowiącej jej własność. Działka ta jest co prawda działką rolną, niemniej jednak - mając na uwadze rozwój polityki sektorowej w rolnictwie - w obecnych czasach realna intensyfikacja produkcji rolnej bez możliwości wznoszenia jakichkolwiek budynków (np. silosy zbożowe, wiaty, hale, stajnie czy obory) nie jest absolutnie możliwa.

Wprowadzony w Planie przez Radę Gminy [...] zakaz jakiejkolwiek zabudowy wyklucza tym samym możliwość korzystania z działek rolnych w sposób faktycznie odpowiadający ich przeznaczeniu oraz wymaganiom racjonalnej gospodarki. Zaznaczyć bowiem należy, że działki rolne, to nie tylko grunty przeznaczone pod uprawę, ale także grunty, na których wznosi się budynki lub budowle rolnicze, stricte związane z produkcją rolną.

Skarżąca podniosła również, że podnoszone w treści niniejszej skargi zarzuty mieszczą się w granicach interesu prawnego skarżącej, bowiem gdyby postanowienia planu nie naruszały przytoczonych powyżej, powszechnie obowiązujących przepisów prawa, to skarżąca byłaby uprawniona do wykorzystywania stanowiącej jej własność działki gruntu o nr ew. [...], w sposób zgodny z jej naturalnym - jako działki rolnej - przeznaczeniem. Wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy w odniesieniu do powyższego obszaru w sposób istotny narusza prawa skarżącej.

Podnosząc wskazane powyżej zarzuty skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z dnia [...] kwietnia 2018r. w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1R (w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew.: [...]) w zakresie zaskarżenia,

- stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w tymże zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w przedmiotowej sprawie,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż mając na uwadze, że jest właścicielką działki nr ew.[...] w miejscowości [...], położonej na obszarze 1R uchwalonego planu miejscowego, to przysługuje jej interes prawny w kwestionowaniu postanowień przedmiotowego planu, naruszających wprost przysługujące jej prawa, w tym prawo własności do powyższych nieruchomości.

W ocenie skarżącej, Uchwała o której mowa powyżej, w zaskarżonej części jest niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz nie odpowiada zasadom prawidłowej legislacji. W przedmiotowej sprawie zachodzi istotna sprzeczność pomiędzy zaskarżoną uchwałą a postanowieniami obowiązującego Studium, co stwarza konieczność stwierdzenia nieważności tegoż planu.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią § 6 pkt 6) Uchwały na całym obszarze objętym planem (w tym również działce skarżącej) dopuszcza się wyłącznie uprawy rolnej, co a contrario oznacza, że zakazuje się możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami Studium. Zgodnie bowiem z częścią II Studium - Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, na obszarze, na którym położona jest działka skarżącej (strefa A, obszar O3, teren A3 - tj. teren koncentracji zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej oraz usług użyteczności publicznej i obiektów działalności gospodarczej), dopuszczalna jest zabudowa. Na stronie 15 i 16 części II Studium wskazano, że kierunki działań na obszarze rolniczym 03 powinny zmierzać m.in. do podejmowania przedsięwzięć niskonakładowych takich jak przechowalnictwo płodów rolnych, drobna wytwórczość itp. w celu przełamania monofunkcyjności rolnictwa, czy też do modernizacji, unowocześniania i wzbogacania o nowe funkcje zagród rolniczych. Ponadto, na stronie 20 części II Studium wskazano, że dla terenów oznaczonych symbolem A3 [...] podstawowe funkcje to zabudowa mieszkaniowa, usługi użyteczności publicznej oraz obiekty produkcyjne i składowe.

W kontekście powyższego, zdaniem skarżącej, uchwalenie planu miejscowego, w treści którego zakazuje się jakiejkolwiek zabudowy, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium, którego postanowienia przewidują możliwość wznoszenia budników i budowli rolniczych na obszarze objętym zaskarżonym planem. Skarżąca podkreśliła że plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium.

Skarżąca wskazała również, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy [...] - w zakresie dotyczącym wyłączenia możliwości jakiejkolwiek zabudowy na całym obszarze objętym planem - przekroczyła granice władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Jako zbyt daleko idące należy uznać bowiem wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 1R w sytuacji, gdy na działkach bezpośrednio przylegających do tego terenu dopuszczalna jest zabudowa gruntów rolnych. Skarżąca podkreśliła również, że z całej miejscowości [...] zaskarżonym Planem objęte zostały działki o nr [...] i [...] na których to działkach skarżąca planowała realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego oraz budowie budynku gospodarczo-inwentarskiego (na działce o nr [...]). Natomiast sąsiednie działki, które również są działkami rolnymi (np. działka o nr ew. [...], [...]) nie zostały objęte planem, wobec czego na tychże działkach dopuszczalna jest zabudowa. Powyższy, zupełnie dowolny dobór działek, które mają być objęte zakazem zabudowy, nie ma nic wspólnego z chęcią kompleksowego zagospodarowania terenu w sposób zapewniający ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, bowiem jest to przejaw interwencyjnego blokowania możliwości inwestycyjnych konkretnym podmiotom. W ocenie skarżących, powyższe działanie organów gminy [...] pozostaje w bezpośrednim związku z toczącymi się w stosunku do w/w działek postępowaniami o określenie warunków zabudowy dla planowanych przedsięwzięć. Skarżąca dodała przy tym, że osiągniecie celu w postaci wyłączenia możliwości lokowania ferm hodowlanych możliwe było chociażby poprzez zastosowanie mniej restrykcyjnych ograniczeń niż wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Rada Gmina [...] pomija fakt, że grunty rolne, to nie tylko grunty o charakterze stricte uprawnym, ale także grunty, na których możliwe jest lokowanie budynków i budowli, które pozostają w związku z produkcją rolniczą, tj. silosy zbożowe, obory, wiaty lub inne budynki gospodarskie. A zatem skoro ingerencja gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatne oraz szczegółowo i wiarygodnie uzasadnione.

Dalej skarżący podnieśli, że poza naruszeniem samej procedury planistycznej, Rada Gminy [...] nie przeprowadziła jakichkolwiek badań i analiz, które potwierdzałyby zasadność wprowadzenia zakazu jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie oznaczonym symbolem 1R. Władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności.

Rada Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał na obowiązujące przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisy oraz odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów podniósł, że własność gruntu nie jest własnością absolutną a zatem rada gminy ma prawo do kształtowania polityki przestrzennej oraz decydowania o przeznaczeniu terenu w planach miejscowych (np. zmieniając dotychczasowe przeznaczenie terenu i tym samym zezwalając na budowanie albo ograniczając prawo zabudowy działek).

Zdaniem organu przyjęte zaskarżonym Planie rozwiązania planistyczne są zgodne ze Studium. Obszar działki gruntu o nr. ew. [...] oznaczony jest w obowiązującym studium jako teren rolny. Projekt Planu w ramach sporządzonej procedury planistycznej uzyskał wszelkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia. W trakcie czynności proceduralnych zapewniono udział społeczeństwa w pracach nad Planem poprzez wystosowanie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu. W tym czasie istniała możliwość składania wniosków, również za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W związku z tym została zachowana pełna jawność i transparentność procedury planistycznej. Rada Gminy [...] postanowiła o pozostawieniu ww. terenu w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu, co jest zgodne z aktualnymi przepisami oraz polityką przestrzenną gminy [...]. Organ wyjaśnił również, że aktualnie trwają prace nad zmianą obowiązującego studium, w którym przewiduje się zaprojektowanie kierunku rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wskazanym obszarze. Podkreślono, że zakaz zabudowy określony na terenie oznaczonym symbolem 1R nie ma charakteru dowolności. Jego wprowadzenie miało na celu uporządkowanie ładu przestrzennego oraz zablokowanie rozlewaniu się zabudowy na danym obszarze, gdyż obszar ten docelowo przeznaczony jest w koncepcji tworzonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powstanie w międzyczasie inwestycji, o których wspomina Skarżąca, znacznie zaburzyłoby ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.

Zdaniem organu nieuprawniony jest także zarzut dotyczący dowolnego doboru działek, które mają być objęte zakazem zabudowy. Działki nieobjęte tym zakazem

posiadają bowiem odpowiednie gabaryty budowlane, dostęp do drogi publicznej (powiatowej) oraz odpowiednie uzbrojenie terenu, które umożliwia realizację funkcji mieszkaniowej na danym terenie. Zaznaczyć wyraźnie trzeba, że dla terenu działki sąsiedniej o nr. ew. [...] - wskazanej jako przykład przez skarżącą - obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] nr [...]. z dnia [...] października 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r. poz. [...]), którego przeznaczenie jest tożsame z terenem 1R, tj. 5R - tereny rolnicze. A zatem działania Rady Gminy [...] nie mogły być ukierunkowane na blokowanie jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych konkretnym podmiotom czy osobom, w tym skarżącej, a działki nie były wybierane selektywnie. Jako przykład, że działania Rady Gminy [...] nie były ukierunkowane na wstrzymanie jakichkolwiek zamierzeń inwestycyjnych, organ wskazał, że teren oznaczony symbolem 1R bezpośrednio graniczy z działką o nr. ew. [...] (pow. [...] ha) stanowiącą własność Skarżącej, dla której to sporządzony jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy [...]nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z jego postanowieniami działka ta ma przeznaczenie - teren produkcji i usług z funkcją mieszkalną dla właściciela. Skarżąca ma więc możliwość rozwoju, a tym samym realizacji swoich inwestycji. Wskazano również w zakresie zarzutów, iż na działkach sąsiednich możliwa jest zabudowa, że zarzuty te są chybione, gdyż sam fakt wystąpienia w wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - jak to zrobiła skarżąca - nie przesądza jeszcze o tym, iż uzyska się decyzję będącą promesą pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową i nie zależy od woli organu wydającego.

Organ wyjaśnił również, że wprowadzenie zakazu zabudowy na działce skarżącej miało jedynie charakter tymczasowy. Zabezpieczało jedynie przed ewentualnym rozlewaniem się zabudowy oraz stanowiło mechanizm usprawniający tworzenie ładu przestrzennego. W związku z tym, iż obecne zapisy studium określają działki jako obszary rolnictwa ekstensywnego na glebach średniej jakości, to wprowadzenie w Planie zapisów umożliwiających realizację funkcji mieszkaniowej stałoby w sprzeczności z ustaleniami tego studium, co stanowiłoby de facto przeszkodę w uchwaleniu Planu, który to z założenia nie może naruszać studium. W związku z tym, Rada Gminy [...] przyjmując zaskarżoną uchwałę kierowała się dobrem ogółu społeczeństwa, zapewniając rezerwę pod zaplecze budownictwa mieszkaniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...].

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (jt. Dz.U. z 2018, poz. 994 z późn. zm. – dalej: u.s.g). stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca niewątpliwie posiada interes prawny bowiem przysługuje jej prawo własności działek nr ew. [...] z obrębu [...] objętej zaskarżonym Planem, a jej interes prawny został naruszony w ten sposób, że prawo własności doznaje ograniczenia, gdyż zaskarżony Plan przewiduje na tym terenie zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych oraz dopuszczenie wyłącznie upraw polowych.

Wskazać należy, że obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Należy przy tym przypomnieć, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05).

W niniejszej sprawie ustawą, której przepisy stanowiły podstawę do ograniczenia prawa własności była obowiązująca w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( jt. Dz.U. z 2017r. poz. 1073 z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.). Upoważnia ona gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustalane jest przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu ( art. 1 ust. 1pkt 1 i 2 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).

Wskazać zatem należy, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności. Jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym" nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut iż ustalenia uchwały dotyczące działki stanowiącej własność skarżącej zostały wydane z naruszeniem ustaleń studium. W obowiązującym Studium przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obszar objęty zaskarżoną uchwałą położony jest zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego w strefie A, obszarze O3, terenie A3. Zgodnie z zapisami Studium w strefie A, tj. w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej na glebach średniej jakości z osadnictwem w przewadze skoncentrowanym, w zakresie gospodarki rolnej należy ukierunkować działania na kontynuacje produkcji rolnej. W zakresie budownictwa i ochrony krajobrazu: działalność inwestycyjną należy kierować przede wszystkim na tereny przeznaczone pod zabudowę w uprzednio sporządzonych planach zagospodarowania przestrzennego, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nowe tereny pod zabudowę wyznaczać w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk, przy drogach wyposażonych w infrastrukturę techniczną, zaniechać lokalizacji obiektów mogących powodować dewastację środowiska.

Obszar O3 to obszar rolnictwa ekstensywnego na glebach średniej jakości i słabych z osadnictwem w większości skupionym.

Z kolei teren A3 to teren o funkcjach podstawowych w strefie A. Na terenie A3 wprawdzie wprowadza się zabudowę mieszkaniową, usługi użyteczności publicznej oraz obiekty produkcyjne i składowe ale na terenach skoncentrowanej zabudowy. I tak, pod zabudowę należy wykorzystywać przede wszystkim tereny przeznaczone pod zabudowę w uprzednio sporządzonych planach zagospodarowania przestrzennego, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nowe tereny przeznaczone pod zabudowę powinny być lokalizowane w sąsiedztwie zabudowy istniejącej, przy drogach wyposażonych w infrastrukturę techniczną. Obiekty produkcyjne i usługowe mogą być realizowane w powiązaniu z zabudową zagrodową i jednorodzinną pod warunkiem, że nie będą to obiekty uciążliwe.

Z załącznika graficznego kierunki zagospodarowania przestrzennego wynika, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą to obszar produkcji rolnej, na który nie są skierowane kierunki rozbudowy jednostek osadniczych. Zatem wprawdzie obowiązujące studium nie przewiduje rozwiązania polegającego na całkowitym zakazie zabudowy, jednakże obszar objęty zaskarżoną uchwałą w obowiązującym studium, to obszar wyłącznie terenów rolnych. Tym samym brak jest podstaw do uznawania, że zapisy Panu pozostają w sprzeczności z zapisami Studium.

Jednak drugi z zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącą okazał się zasadny. Uchwała narusza bowiem obowiązujące przepisy prawa, jak również uchwalając zaskarżony akt gmina dopuścił się nadużycia przysługującego jej władztwa planistycznego z uwagi na dowolność w ograniczeniu prawa własności skarżącej.

Należy bowiem zauważyć, odnosząc obowiązujące w sprawie regulacje prawne i powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały, że w granicach obszaru objętego planem wyznaczony został teren o przeznaczeniu – R- teren rolniczy (§ 3 uchwały). Cały obszar objęty planem leży w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu (§ 4 uchwały). W ustaleniach szczegółowych planu, dotyczących działek skarżącej, w § 6 pkt 3 lit a) zapisano, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1R ustala się m. in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu poprzez zakazanie lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Z kolei w § 6 pkt 6 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1R ustalono że dopuszcza się wyłącznie uprawy rolnicze. Z powyższych uregulowań wynika zatem, że w stosunku do działki skarżącej nr [...] obręb [...] [...], zaskarżona uchwała określa przeznaczenie rolne, ograniczone wyłącznie do możliwości rolniczego zagospodarowania terenu jednak związanego tylko z uprawą roślinną (uprawy rolnicze) oraz de facto z wyłączeniem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy.

Zauważyć w tym miejscu należy, że do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), a nadto przepisami szczególnymi, są bez wątpienia wskazane i uprawnione. A zatem, jak wskazano powyżej, Gmina co do zasady ma uprawnienie do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, jednak winna wyjaśnić dlaczego właśnie takim ograniczeniem objęto daną nieruchomość.

W okolicznościach niniejszej sprawy ograniczenie prawa własności względem działki skarżącej, która zgodnie z zapisami Planu została przeznaczona pod tereny rolnicze, zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. Choć przeznaczenie tego obszaru nie zostało zmienione w stosunku do dotychczasowego faktycznego przeznaczenia, to wyłączono możliwość lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy nawet tej związanej z gospodarką rolną.

Wskazać przy tym należy, że z odpowiedzi na skargę wynika, że Rada Gminy [...] postanowiła o pozostawieniu terenu objętego zaskarżoną uchwałą – w tym również działki skarżącej- w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu, gdyż jest to zgodne z polityką przestrzenną gminy [...]. Organ wyjaśnił przy tym że aktualnie trwają prace nad zmianą obowiązującego studium, w którym przewiduje się zaprojektowanie kierunku rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wskazanym obszarze. Zakaz zabudowy określony na terenie oznaczonym symbolem 1R, zdaniem organu, nie nosi cech dowolności, gdyż jego wprowadzenie miało na celu uporządkowanie ładu przestrzennego oraz zablokowanie rozlewaniu się zabudowy na danym obszarze. Obszar ten docelowo przeznaczony jest w koncepcji tworzonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem organu powstanie w międzyczasie inwestycji planowanej przez skarżącą, znacznie zaburzyłoby ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Wprowadzenie zakazu zabudowy ma jedynie charakter tymczasowy i ma służyć zabezpieczeniu przed ewentualnym rozlewaniem się zabudowy i stanowi mechanizm usprawniający tworzenie ładu przestrzennego. A zatem rada przyjmując zaskarżaną uchwałę kierowała się dobrem ogółu społeczeństwa, zapewniając rezerwę pod zaplecze budownictwa mieszkaniowego.

Sąd wskazuje zatem, że Plan jest podstawowym narzędziem regulacji zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest on aktem prawa miejscowego. Ustalenia planu miejscowego regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Z założenia zatem, skoro planowanie miejscowe co do zasady jest fakultatywne, to gmina przystępując do sporządzania planu miejscowego i następnie uchwalając plan miejscowy, daje wyraz swojej wizji zagospodarowania przestrzennego. A zatem Gmina gospodarując przestrzenią, nie może czynić tego dowolnie. Przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności. Uchwalenie planu miejscowego jest wyrazem realizacji przyszłościowej polityki przestrzennej gminy. Plan nie może być rozwiązaniem przejściowym, tymczasowym, służącym przyszłej, dopiero realnej i prawdziwej polityce przestrzennej gminy. Tym samym uchwalenie planu w celu zablokowania rozlewania się zabudowy na danym obszarze, gdyż obszar ten docelowo przeznaczony jest w koncepcji dopiero tworzonego studium jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w ocenie Sądu, przekracza wynikającą z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. generalną zasadę władztwa planistycznego gminy.

Wskazany powyżej przepis określa bowiem, że zadaniem własnym gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Gmina ma zatem obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia danej polityki. Wynika to w szczególności z ustanowionego w art. 9 ust. 1 u.p.z.p. obowiązku wprowadzenia przez każdą gminę uchwałą rady gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako aktu polityki przestrzennej gminy. I o ile, każda gmina musi mieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tak co do zasady, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje uchwalenia przez każdą gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem, jeżeli nawet Rada Gminy [...] uchwali studium, w którym obszar objęty zaskarżoną uchwałą przeznaczony będzie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to nie oznacza to, że zostanie uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodny z nowym studium. I o ile studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może stanowić rezerwę pod zaplecze budownictwa mieszkaniowego, tak uchwalenie planu miejscowego jedynie w celu umożliwienia stworzenia takiej rezerwy pod zaplecze budownictwa mieszkaniowego, jest niezgodne z celem jakiemu służy uchwalenie planu.

Organ wprowadzając ograniczenia w zakresie prawa własności nieruchomości, o których przeznaczeniu decyduje obowiązany jest do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki i nie może poprzestać tylko na stwierdzeniu, że wynika to z nowych potrzeb związanych z rozwojem części miejscowości [...]. Kwestionowane ustalenia uchwały przeczą temu, by taka analiza została przeprowadzona, co potwierdza również ogólnikowe uzasadnienie uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...].

Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących zostały zatem, co słusznie podniosła strona skarżąca, wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku)