Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 121/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 4,  art. 3 ust. 1 pkt 3,  art. 29 ust. 1 pkt 20,  art. 30,  ust. 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lipca 2009r. sprawy ze skargi O. Klubu Motorowego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., z dnia[...]. nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki wielofunkcyjnego toru motocrossowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej O. Klubu Motorowego kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzeczeń podjętych w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) nakazał inwestorowi samowolnych robót budowlanych polegających na przesuwaniu i formowaniu mas ziemnych, budowie przyłącza wodociągowego oraz zmianie sposobu użytkowania terenu, które zmierzają swym zakresem do budowy wielofunkcyjnego toru motocrossowego wraz z przyłączami i niezbędną infrastruktura techniczną "W. J." w W. gmina O. Ś. - tj. Stowarzyszeniu Kultury Fizycznej pod nazwą "O. Klub Motorowy" z siedzibą w O. Ś. przy ul. S. [...], reprezentowanej przez Zarząd Stowarzyszenia, rozbiórkę wielofunkcyjnego toru motocrossowego będącego wraz z przyłączami i niezbędną infrastruktura techniczną "W. J." w W. gmina O. Ś. na działkach nr [...] AM – [...] i nr [...].

W obszernym uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy uwzględniając w nim wszystkie czynności procesowe, w tym orzecznicze podjęte w niej dotychczas, przedstawił również aktualne uwarunkowania prawne oraz wyjaśnił, że kontynuując czynności postępowania zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wydanego w przedmiotowej sprawie.

Następnie przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że jako organ administracyjny zobowiązany jest do stosowania prawa i nie może w dowolny sposób dokonywać interpretacji przepisów gdyż narusza to prawa i obowiązki stron postępowania oraz godzi w zaufanie do organów państwowych. Wskazał, że inwestor Stowarzyszenie Kultury Fizycznej pod nazwą "O. Klub Motorowy" z siedzibą w O. Ś. przy ul. S. [...], wykonał w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę roboty budowlane polegające na przesuwaniu i formowaniu mas ziemnych, budowie przyłącza wodociągowego oraz zmianie sposobu użytkowania terenu, które zmierzają swym zakresem do budowy wielofunkcyjnego toru motocrossowego wraz z przyłączami i niezbędną infrastruktura techniczną "W. J.".

Dlatego też, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Powyższa okoliczność skutkuje, z racji braku legitymowania się inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, stosowaniem wobec inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego toru motocrossowego wraz z przyłączami i niezbędną infrastrukturą techniczną "W. J." w W. gmina O. Ś. przepisu art. 48 Prawa budowlanego.

Wskazany przepis stanowi bowiem, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W przedmiotowej sprawie organ prowadzący postępowanie uznał, że możliwe jest doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez jej legalizację pod warunkiem wykonania przez inwestora obowiązków legalizacyjnych.

W tym celu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. wydał w oparciu o zapis art. 48 ust 2 w związku z ust 3 postanowienie Nr [...] kształtujące obowiązki legalizacyjne oraz ustalające zakres niezbędnych zabezpieczeń i wstrzymujące roboty budowlane.

Wobec nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów w tym w szczególności trzech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami oraz oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz wobec zawiadomienia przez inwestora organu nadzoru budowlanego o zamiarze rozbiórki, a tym samym z rezygnacji z prób legalizacji obiektu organ nadzoru budowlanego zobligowany był, mając na względzie zapis art. 48 ust 4 w związku z art. 48 ust 1 do wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowej inwestycji. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że należy jednoznacznie wskazać, mając na względzie sentencję decyzji, że na inwestora nałożono obowiązek rozbiórki wielofunkcyjnego toru motocrossowego będącego w budowie wraz z przyłączami i niezbędną infrastruktura techniczną "W. J." w W. gmina O. Ś. jako całości techniczno-użytkowej. Natomiast w przedmiotowej sprawie rozbiórka polegała będzie na zniwelowaniu mas ziemnych z nasypu Nr [...] oraz rozbiórce przyłącza wody wraz ze studnią wodomierzową. Zauważyć bowiem należy dwie kwestie: stwierdzić należy, ze przedmiotowy tor motocrossowy powstał w oparciu o wyeksploatowane wyrobisko żwirowni wykorzystując powstałe po wyrobisku ukształtowanie terenu. Inwestor w celu poprawy warunków korzystania i atrakcyjności toru wykonał roboty budowlane polegające na budowie budowli ziemnych oraz infrastruktury technicznej. Dlatego też nie można nakazać inwestorowi wykonania robót rozbiórkowych o większym zakresie aniżeli wykonanie prac, które sam wykonał w warunkach samowoli budowlanej. Po drugie wskazać należy, ze inwestor w sposób dobrowolny, co zostało potwierdzone w sposób bezsprzeczny w protokole z oględzin z dnia [...]r., wykonał część robót rozbiórkowych polegających na niwelacji całości nasypu Nr [...], Nr [...] i Nr [...] oraz części nasypu Nr [...]. Dlatego też nakazanie rozbiórki w tej części staje się bezprzedmiotowe.

Organ orzekający uznał również, że należy również odnieść się do kwestii adresata nałożonego obowiązku. Zgodnie z zapisem art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy. Powyższy przepis wskazuje osoby, jak również kolejność nakładanych na nie obowiązków.

Natomiast innym zagadnieniem jest ustalenie inwestora. Należy stwierdzić, że zwrot "inwestor" jest wyrażeniem ustawowym, gdyż jest o powyższej osobie mowa w art. 17, 18, 19 i następnych ustawy Prawo budowlane. Nie istnieje natomiast legalna definicja przedmiotowego pojęcia a jedynie w art. 18 wymienione są czynności, do których zobligowany jest wskazany uczestnik procesu budowlanego. W związku z tym faktem, opierając się na regułach wykładni językowej należy powyższemu wyrażeniu nadać znaczenie używane potocznie w języku polskim, dodatkowo posiłkując się brzmieniem art. 18, który próbuje stworzyć definicje poprzez opis czynności lezących w gestii inwestora. Należy zwrócić uwagę, ze do zadań inwestora należy nie tylko wykonywanie czynności faktycznych gdyż przy wykonywaniu robót budowlanych może on posłużyć się innymi osobami tj. wykonawcami, dostawcami usług bądź materiałów budowlanych robiąc to jednak na własne ryzyko i odpowiedzialność, ale również działań o charakterze nadzorczym. W związku z powyższym można stwierdzić, że nie każdy wykonawca jest inwestorem natomiast inwestor działając osobiście jest wykonawcą.

W rozpatrywanym przypadku należy jednoznacznie stwierdzić na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie, ze inwestorem przedmiotowej inwestycji jest Stowarzyszenie Kultury Fizycznej pod nazwą "O. Klub Motorowy" z siedzibą w O. Ś. przy ul. S. [...], co zostało również potwierdzone przez uprawnionych przedstawicieli O. w protokole z oględzin z dnia [...]r. Wyjaśnić również należy powstałe wątpliwości w kontekście nałożonego obowiązku administracyjnego odnośnie roli Gminy O. Ś. w zrealizowanej inwestycji. Nie można przypisać Gminie O. właścicielowi działki nr [...] AM – [...] w W. roli inwestora li tylko z tego powodu, ze dostarczyła ona materiał na usypanie wału Nr [...]. Co najwyżej z tego powodu można traktować ją jako dostawcę. Stwierdzić bowiem należy, że dostarczony materiał na plac budowy służył budowie toru motokrosowego na rzecz O.

W tym miejscu należy stwierdzić mając na względzie zapis art. 83 Prawa budowlanego że organy nadzoru budowlanego badają poprawność prowadzonych inwestycji pod względem formalnym i technicznym natomiast kwestie wzajemnych relacji pomiędzy inwestorem a właścicielem terenu z natury rzeczy będąc sprawą cywilną należą do Sądów Cywilnoprawnych.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił dodatkowo, że przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone jeszcze w 2003 roku, zatem bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r. (sygn.akt P 27-05ł OTK 2006, Nr 9, poz. 124, stwierdzający niekonstytucyjność przepisów przejściowych tj. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, w zakresie, w jakim wyłączają one stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo, że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia [...].

Od wyżej opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]r. Nr [...]odwołał się O. Klubu Motorowy, z/s przy ul. S. [...] w O. Ś., wskazując na błędną kwalifikację prawną robót poprzez uznanie usypanego z ziemi wzniesienia za obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nie uznanie Gminy O. Ś. za inwestora robót. W ocenie odwołującego

podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie skutków samowoli budowlanej powinien być

właściciel terenu czyli Gmina O. Ś. Skarżący wskazuje, że założenie wodomierza na przewodzie wodociągowym oraz założenie prowizorycznego przewodu

z zaworem nie może być traktowane jako budowa przyłącza.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138§1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił w wyczerpujący sposób okoliczności faktyczne oraz okoliczności prawne, istotne w sprawie, wskazując przede wszystkim na definicje zawarte w art. 3 pkt 1, pkt 6 i pkt 7 ustawy – Prawo budowlane oraz regulacje przyjęte przez art. 28, art. 48 i art. 49 tej ustawy i ich zastosowanie. W tym kontekście organ orzekający stwierdził, że niespełnienie przez inwestora obowiązków opisanych w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w wyznaczonym terminie skutkuje koniecznością wydania nakazu rozbiórki obiektu, którego dotyczy postępowanie, stosownie do treści art. 48 ust. 1 wskazanej ustawy. Uwzględniając zatem to, że inwestor przedmiotowych robót budowlanych nie wykonał w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego na niego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie nakazu rozbiórki obiektu.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, iż nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że inwestorem przedmiotowych robót jest Stowarzyszenie Kultury Fizycznej pod nazwą "O. Klub Motorowy" z siedzibą w O. Ś. przy ul. S. [...]. Przedstawiciele Stowarzyszenia potwierdzili ten fakt choćby w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...]. Jak słusznie zauważył organ I instancji Gminie O. Ś. - właścicielowi działki nr [...] AM – [...] w W. - nie można przypisać roli inwestora. Gmina jedynie dostarczyła materiału na usypanie wału Nr [...]. Trudno uznać, że wał ziemny o tak znacznych rozmiarach - do 5m wysokości, do 10,8m szerokości podstawy, do 5m szerokości korony wału, mógł powstać tylko i wyłącznie wskutek nawiezienia ziemi, a rola O., który był w owym okresie dzierżawcą działki, ograniczyła się jedynie do uporządkowania terenu, wyrównaniu, oczyszczeniu z nawiezionego gruzu, zagrabieniu oraz obsadzeniu wału materiałem szkółkarskim pozyskanym od Gminy. Wał tak wielkich rozmiarów musiał niewątpliwie zostać sztucznie ukształtowany.

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo został także określony adresat obowiązku. W pierwszej kolejności adresatem obowiązków, wynikających z przepisu art. 48 p.bud., jest inwestor i dopiero, gdy nie można ustalić inwestora robót lub inwestor będący właścicielem działki, na której wykonano roboty, zbył nieruchomość na rzecz nowego właściciela zasadne jest nałożenie obowiązku na właściciela obiektu, bądź jego zarządcę. Wynika to choćby z faktu, że niecelowe byłoby wydanie nakazu w stosunku do podmiotu, który nie mógłby go wykonać z powodu braku zgody nowego właściciela nieruchomości na wkroczenie na jego nieruchomość. W omawianym przypadku właścicielem działki nr [...] w W., od dnia rozpoczęcia robót, jest Gmina O. Ś., natomiast inwestor dysponował działką na mocy umów cywilnoprawnych. Jak wynika z treści pisma Gminy O. Ś. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., Gmina zawarła z O. umowę użyczenia ww. działki, która wygasła w dniu [...] celem przeprowadzenia niezbędnych robót rozbiórkowych w związku z postanowieniem [...] z dnia [...]. Gmina jest zainteresowana doprowadzeniem terenu działki do stanu zgodnego z prawem, w związku z czym jest skłonna po raz kolejny użyczyć inwestorowi teren działki celem wykonania robót rozbiórkowych. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba nakładania obowiązku na Gminę O. Ś. jako właściciela działki nr [...] w W., z powodu braku możliwości wykonania robót rozbiórkowych przez inwestora. Odnosząc się do kwestii przyłącza wodnego stwierdzić należy, że zostało ono wykonane w związku z budową toru motocrossowego i jako jego cześć także powinno być rozebrane.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający odniósł się do wskazanego wcześniej Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r., podzielając stanowisko i argumentację przestawioną w tej kwestii przez powiatowy organ nadzoru budowlanego.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował O. Klub Motorowy, reprezentowany przez członków Zarządu, który w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo.

W uzasadnieniu skargi O. Klub Motorowy zarzucił organom nadzoru budowlanego błędną interpretację przepisów art. 3 pkt 3 i art. 29 pkt 1 ustawy- Prawo budowlane oraz dokonanie błędnych ustaleń co do tego, że skarżący Klub jest wyłącznym inwestorem przedmiotowych robót, a Gmina O. Ś. – właściciel gruntu - jedynie dostawcą materiału ziemnego. Wyjaśniono przy tym, że działka nr [...] jeszcze przed zawarciem umowy nieodpłatnego używania była przez Gminę O. Ś. wykorzystywana jako składowisko ziemi oraz frakcji zanieczyszczonych pochodzących z prowadzonych na jej zlecenie robót budowlanych i drogowych. Po zawarciu umowy i wydaniu terenu Gmina nadal w dowolny sposób dysponowała terenem zwożąc bardzo duże ilości materiału ziemnego, co zmusiło skarżący Klub do zaproponowania składowania tego materiału wzdłuż granicy działki od strony wsi W. i wykorzystania go jako wał akustyczny zmniejszający uciążliwość tonu dla mieszkańców.

W uzasadnieni skargi O. Klub Motorowy oświadczył również, że jego rola polegała jedynie na uporządkowaniu terenu rozplantowaniu materiału ziemnego i oczyszczeniu go z gruzu oraz obsadzeniu wału materiałem szkółkarskim udostępnionym przez Gminę O. Ś., przy czym prace te były wykonywane społecznie, przede wszystkim przez młodzież szkolną, w związku z czym uznanie go za inwestora przedmiotowych robót jest sprzeczne z przepisami prawa jak i zasadami słuszności. Skarżący Klub podkreślił przy tym, że mimo braku akceptacji dla wydanych w tej sprawie orzeczeń organów nadzoru budowlanego przedmiotowy teren został przywrócony do stanu poprzedniego poprzez rozebranie nasypów ziemnych do wysokości, jakie miały one przed uformowaniem, co zostało potwierdzone w toku oględzin.

W uzasadnieniu skargi O. Klub Motorowy zakwestionował również ustalenia i ocenę przyjętą przez organy orzekające w odniesieniu do istniejącej na przedmiotowym terenie studzienki z przewodem wodociągowym, zaworem oraz trójnikiem redukcyjnym i zamontowanym na wniosek Klubu przez Zakład Gospodarki Komunalnej wodomierzem na pobór wody z istniejącego ujęcia. Klub wyjaśnił przy tym, że nigdy nie zlecał wykonania przyłącza i wystąpił jedynie o zgodę na pobór wody z istniejącej studzienki oraz zawarł z przedsiębiorstwem umowę na jej dostawę.

Skarżący oświadczył ponadto, że w chwili obecnej nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynym właścicielem terenu jest Gmina O. Ś.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając w uzupełnieniu, że zarzuty przedstawione w skardze zostały wyjaśnione w toku postępowania instancyjnego i pozostają bez wpływu na treść podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...]r. reprezentujący skarżący Klub Prezes Zarządu A. K. oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast uczestnik postępowania P. F. pozostawił orzeczenie do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne :

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz zastosowaniu przepisu art. 135 tej regulacji, stanowiącego, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy- Prawo budowlane.

Należą one do sfery prawa administracyjnego, co podporządkowuje postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji - jako postępowanie w sprawie administracyjnej- przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

W procedurze administracyjnej do przepisów postępowania o uniwersalnym charakterze należą zasady ogólne sformułowane m.in. w art. 6 i 7 kpa i będące normami komplementarnymi oraz przepisy zawarte w art. 77§1 – 81 kpa ustalające niektóre reguły postępowania wyjaśniającego.

Wskazany powyżej przepis art. art. 6 zawiera w swej treści zasadę praworządności, mającą również walor zasady ustrojowej z racji art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, w którym uznano ją za jedną z zasad podstawowych. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracji publicznej, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi.

Z kolei powołany wcześniej przepis art. 7 kpa statuuje zasadę prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie. Obowiązkowi temu podporządkowany jest każdy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej i dysponujący kompetencją decyzyjną, a zadośćuczynienie mu następuje poprzez ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienia przesłanek warunkujących wydanie zgodnego z prawem orzeczenia, którym organ załatwia sprawę w rozumieniu przepisu art. 104 kpa. Realizując ten obowiązek właściwy w sprawie organ powinien przestrzegać reguł przyjętych w przepisach art. 77§1 i art. 80 kpa, gwarantujących prawidłowość czynności dowodowych.

W ocenie Sądu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie naruszyły prawo w omawianym powyżej zakresie i uchybiły ustawowym obowiązkom, obarczając przez to podjęte orzeczenia wadliwością wymagającą ich uchylenia.

Postępowanie administracyjne w doktrynalnym ujęciu traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, mający doprowadzić do wydania decyzji kończącej to postępowanie w sposób merytoryczny lub niemerytoryczny. W decyzji orzekającej o istocie sprawy następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów wskazanych w art. 28 i art. 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje w konsekwencji ukształtowana w sposób odmienny niż przed wszczęciem postępowania.

Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ administracji publicznej działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną).

Istotne jest również, że zgodnie z treścią art. 107 §1 kpa jednych z obligatoryjnych elementów strukturalnych decyzji administracyjnej, któremu nadto przyznano walor elementu konstytutywnego jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

W świetle dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego i nauki oczywiste jest, że rozstrzygnięcie jako element każdego orzeczenia administracyjnego musi być zredagowane w sposób jasny, precyzyjny, zrozumiały dla adresata i nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony właściwego organu np. w trybie art. 113§2 kpa (por. wyrok. WSA z dnia 30 czerwca 1998r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, nie publ; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006).

Zważyć zatem należy, że ze sposobu określenia przedmiotowego obowiązku w decyzji organu pierwszej instancji, nie skorygowanej przez organ odwoławczy nie wynika jego zakres.

Zdaniem Sądu w istniejących warunkach prawnych, w tym przede wszystkim z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady praworządności, wcześniej opisanej oraz przyjętych jako standardy proceduralne wymogów dotyczących sposobu formułowania rozstrzygnięcia w orzeczeniu administracyjnym w przypadku wydania przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji w warunkach art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane nałożone obowiązki powinny być skonkretyzowane w takim stopniu, że ich przedmiot i zakres nie może budzić wątpliwości, a ponadto wynikać z powołanej jednocześnie w odniesieniu do każdego z nich podstawy prawnej tzn. z przepisu pochodzącego z ustawy lub rozporządzenia wydanego z jej upoważnienia. Określenie w taki sposób wymogów co do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia w orzeczeniu administracyjnym uwzględnia potrzebę jego późniejszego wykonania dobrowolnego lub z zastosowaniem środków egzekucyjnych.

Decyzja wydana w rozpoznawanej sprawie wymogów tych nie spełnia.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że organ pierwszej instancji dopiero w uzasadnieniu podjętego orzeczenia (str.6) wyjaśnia na czym będzie polegała nakazana rozbiórka. Również z uzasadnienia wynika, że nasypy ziemne oznaczone numerami 1,2,3 zostały rozebrane do wysokości posiadanej przed informowaniem, co pozwala uznać, że nie wymagają dalszych prac rozbiórkowych.

Nie zostało to jednak wyartykułowane w osnowie decyzji i może skutkować błędnym jej zinterpretowaniem i uznaniem, że także te nasypy objęte zostały orzeczonym w postępowaniu jurysdykcyjnym obowiązkiem.

Zważyć też należy, że podstawą materialno-prawną orzeczeń, przyjętą przez organy nadzoru budowlanego był przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 odnoszący się do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

Nakazem rozbiórki natomiast objęto również przyłącze istniejące na działce nr [...] w W. (w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji błędnie określonej jako działka nr [...]), nie rozważając przy tym treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 30 ust. 1 pkt 1 a ustawy- Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, z których wynika, że wykonywanie przyłączy wodociągowych zwolnione jest z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę i wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej, a zaniechanie w tym zakresie ustawodawca sankcjonuje w sposób określony w przepisach art. 50-51 wskazanej powyżej ustawy.

Ponadto – w ocenie Sądu w toku prowadzonych w tej sprawie czynności procesowych nie został w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniony charakter udziału Gminy O. Ś. w realizowaniu przedmiotowych robót budowlanych . Organy obu instancji potwierdzają w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji, że nasypy ziemne, w tym nasyp oznaczony numerem [...] był wykonany z materiałów dostarczonych przez Gminę.

Zdaniem Sądu uznanie Gminy jedynie na dostawcę bez wyjaśnienia relacji istniejącej pomiędzy nią a O. Klubem Motorowym jako stronami umowy obligacyjnej z jednoczesną analizą treści tej umowy nie jest wiarygodne.

Niezależnie od powyższego zważyć przede wszystkim należy, że organy dysponujące w postępowaniu administracyjnym kompetencją decyzyjną zobowiązane są uwzględniać przy orzekaniu aktualnie istniejący stan faktyczny.

Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości i przyznany przez organy obu instancji, że w dacie orzekania przez każdy z nich O. Klub Motorowy nie dysponował żadnym tytułem prawnym do działki nr [...] ani do działki nr [...], AM-[...], położonych w W., tzn. do działek wskazanych w decyzjach orzekających o przedmiotowym obowiązku, a to uniemożliwia jego wykonanie w sposób legalny. Nie można przy tym motywować zasadności jego orzeczenia tym, że właściciel nieruchomości (Gmina O. Ś.) jest skłonny zawrzeć kolejną umowę z podmiotem zobowiązanym i na tej podstawie udostępniając przedmiotowy teren- umożliwić wykonanie czynności rozbiórkowych. W tym aspekcie rozważań należy uwzględnić zarówno obowiązek praworządnego działania organu administracji publicznej jako i to, że umowa musi wynikać ze zgodnej woli stron i może być zawarta na przyszłość. Nie spowoduje zatem przyznania skarżącemu Klubowi wstecznego tytułu prawnego do przedmiotowego terenu.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie ocena sfery podmiotowej dokonana została przez uprawnione organy z przekroczeniem granic swobody, gwarantowanej przepisem art. 80 Kpa, przyjmując jednocześnie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzając zatem, że orzekając w sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób kwalifikowany, Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z przepisem art. 145§1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić w podejmowanych czynnościach procesowych uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i w zależności od dokonywanych ustaleń i oceny rozważyć zasadność merytorycznego zakończenia postępowania.

J.T. 13.08.09r.