Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 723/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 288 w zw. z art. 279 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 11
journal: Dz.U. 2005 nr 130 poz 1087
law: Ustawa z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw.
article: art 7 , art. 77 , art. 80 i art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a ic
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wody I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2016r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 276 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 272 pkt 1, 273 ust. 1 pkt 3, art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1, art. 279 ust. 1 pkt 2, art. 281 ust. 1, art. 282, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2 , art. 286 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednol. Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej p.o.ś.), art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednol. Dz. U. z 2015, poz.63 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp.z o.o. w T. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 21 stycznia 2016r., znak: [...] .

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji wymierzył [...] Sp. z o.o. w T. opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód w II. półroczu 2012r., stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu, w wysokości 1853,00 zł. Streściło też zasadnicze ustalenia i motywy takiego rozstrzygnięcia, a potem zarzuty odwołania. Wyjaśniło dalej , że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy uznało, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie są zasadne.

W szczególności stosownie do art. 276 ust. 1 p.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Takim wymaganym pozwoleniem jest pozwolenie wodnoprawne na pobór wód.

Organ pierwszej instancji przyjął, opierając się na ustaleniach poczynionych m.in. w ramach postępowania kontrolnego prowadzonego w stosunku do [...] Sp. z o.o. w T. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska, że podmiot ten nie ma wymaganego prawem pozwolenia na pobór wód. Spółka posługiwała się bowiem pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich decyzją Naczelnika Powiatu N. z dnia 24 kwietnia 1975r., znak: [...], w sposób nieuprawniony, niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Brak uprawnień wynika zdaniem organu pierwszej instancji z dwóch aspektów: - braku następstwa prawnego pomiędzy podmiotem, dla którego pozwolenie zostało wydane a Spółką; - wygaśnięciem pozwolenia z mocy prawa, po myśli art. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 2005r. o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw.

Powyższe ustalenia i wywody organu pierwszej instancji są kwestionowane przez skarżącą. Kolegium nie podziela jednak stanowiska Spółki.

Niewątpliwie [...] Sp. z o.o. w T. nabyła w 2008r. od [...]S.A. w K. , na podstawie umowy przeniesienia użytkowania wieczystego oraz własności, m.in. składniki majątkowe wchodzące w skład Ośrodka Wypoczynkowego "[...]", położonego w P. , w skład którego wchodzą: - prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] ; - prawo własności znajdujących się na tej działce, stanowiących odrębną nieruchomość budynków, budowli i urządzeń; własność ruchomości - środków trwałych stanowiących wyposażenie Ośrodka Wypoczynkowego "[...] ". Akt notarialny z dnia 27 czerwca 2008r. Rep. A nr [...] został na dowód następstwa prawnego przedłożony przez skarżącą w toku postępowania na wezwanie organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom skarżącej, konieczne było wykazanie istnienia następstwa prawnego pomiędzy Spółką, a Dyrekcją Inwestycji Miejskich w N. o co wzywał organ pierwszej instancji . Niewątpliwie bowiem, co nie jest kwestionowane, Spółka nie ma "własnego" pozwolenia na pobór wód, lecz posługiwała się pozwoleniem udzielonym Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich decyzją Naczelnika Powiatu N. z dnia 24 kwietnia 1975r., znak: [...] . Korzystanie z pozwolenia wydanego na wniosek innego podmiotu obwarowane jest prawnie. W zależności od rodzaju pozwolenia wodnoprawnego, przejście praw i obowiązków z niego wynikających następuje z mocy prawa lub odbywa się na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Podstawę prawną przejścia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego statuuje art. 134 ust. 1 p.w. (przepis obowiązujący w momencie nabycia przez Spółkę Ośrodka Wczasowego "[...]"), w myśl którego następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten wyraża zasadę ogólną, która znajduje zastosowanie w większości przypadków, poza wyjątkami określonymi w ustawie (tj. przeniesienie pozwoleń wodnoprawnych, które dotyczą eksploatacji instalacji oraz aktualnie przeniesienie pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego). W konsekwencji z mocy prawa na następcę prawnego zakładu przechodzą tylko te pozwolenia, które nie dotyczą eksploatacji instalacji i nie są objęte hipotezą ustępu 3.

Następstwo prawne polega na wstąpieniu w miejsce drugiej osoby (podmiotu) w sferę jej stosunków prawnych, przy czym może obejmować ogół praw i obowiązków poprzednika (sukcesja uniwersalna) lub jedynie ich części (sukcesja singularna). Następca prawny zakładu wstąpi ex lege w prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego w przypadku obu rodzajów sukcesji. Innymi słowy o sukcesji mowa jest wówczas, gdy następca prawny wywodzi swe prawa od poprzednika, niemniej musi to następstwo mieć charakter prawny a nie faktyczny (np. przekształcenie danego podmiotu w inny z przejęciem praw i obowiązków, dziedziczenie itp.). Podstawa następstwa musi wynikać ze szczególnych przepisów prawa, np. dotyczących przekształceń podmiotów (spółek, spółdzielni).

W rozważanej sytuacji nie ma żadnych uzasadnionych podstaw, aby twierdzić że Spółka wstąpiła w prawa i obowiązki oraz nabyła uprawnienie wodnoprawne po Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w N. , a wiec podmiocie administracji. Spółka nie jest następcą prawnym tego zakładu. Nabyła ono na podstawie umowy cywilnoprawnej, w formie aktu notarialnego, od innego podmiotu tj. [...] S. A., użytkowanie wieczyste oraz prawo własności budynków, budowli i urządzeń oraz własność ruchomości Ośrodka Wczasowego "[...]". Okoliczność, że pierwotnie właśnie z tego obiektu korzystała Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich nie daje żadnych podstaw do przyjęcia koncepcji, aby Spółkę uznać za następcę prawnego w zakresie pozwolenia wodnoprawnego. Gdyby nawet przyjąć w ślad za wywodami odwołania, że pozwolenie prawne nie jest wydawane konkretnemu podmiotowi, lecz w stosunku do przedmiotu zatem skarżąca stała się właścicielem urządzeń do poboru wód, zważyć należy iż zgodnie z art. 134 ust. 2 p.w. przeniesienie pozwoleń wodnoprawnych, które dotyczą eksploatacji instalacji następuje nie z mocy prawa, ale w trybie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 190 p.o.ś. (w brzmieniu na dzień przejęcia przez Spółkę Ośrodka Wczasowego " [...]"), zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji musiałby złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji, a wiec przeprowadzić postępowanie w przedmiocie przeniesienia pozwolenia. W stosunku do tych pozwoleń wodnoprawnych, które związane są z eksploatacją instalacji, przejęcie praw i obowiązków z nich wynikających nie następowało z mocy prawa, lecz w trybie przenoszenia tego rodzaju pozwoleń wodnoprawnych zgodnie z ustawą - Prawo ochrony środowiska, tj. art. 190.

Ponadto nie znajduje uzasadnienia wywodzenie braku odpowiedzialności za nieposiadanie pozwolenia wodnoprawnego z twierdzenia, że Spółka działała w zaufaniu do organów administracji publicznej, w związku z traktowaniem jej jako strony w pismach i decyzjach. Kwestia oceny istnienia interesu prawnego w konkretnej sprawie dokonywanego na podstawie art. 28 k.p.a. leży po stronie organu i brak jest aktualnie podstaw do weryfikacji tego interesu w innych postępowaniach jak również oceny prawidłowości innych postępowań. Organy mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art.6 k.p.a.) i w świetle art. 8 k.pa. organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zatem w sytuacji, gdy różna byłaby interpretacja przepisu prawa dokonywana w takim samym stanie faktycznym przez ten sam organ mogłoby to stanowić naruszenie zasady art. 8 k.p.a. W rozważnym przypadku z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Poglądy organów w innych postępowaniach (np. Wojewody [...] ) nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.

Błędne jest wskazanie skarżącej, że pozwolenie wodnoprawne, na które się powołuje wygasło dopiero z dniem uprawomocnienia się decyzji Starosty N. z dnia 18 lutego 2015r., znak:[...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Naczelnika Powiatu N. z dnia 24 kwietnia 1975r., znak:[...] Kolegium nie podziela stanowiska Spółki i wskazań zawartych w przywołanych przez nią wyrokach co do konstytutywnego charakteru decyzji wygaszającej pozwolenie wodnoprawne. Kolegium opowiada się za poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2421/11 oraz wyroku z dnia 11 czerwca 2015r., II OSK 2689/13, a także w wyroku WSA w Poznaniu z 13 listopada 2015r., II SA/Po 118/15 ( wszystkie publ. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych), zgodnie z którym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, dokonane na podstawie art. 135 p.w. ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek ex tunc, co oznacza, że przedmiotowy akt nie wywołał skutków prawnych od dnia jego wydania. Datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać. W rozważanej sytuacji stwierdzono wygaśnięcie pozwolenia z mocy prawa na podstawie art. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 2005r. o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (kopia decyzji Starosty N. z dnia 18 lutego 2015r., znak: [...]oraz informacja co do jej ostateczności z dniem 10 marca 2015r. w aktach). Artykuł ten nie przewiduje obowiązku dokonania wygaszenia decyzji, bowiem skutek ten następuje ex lege. Wobec posługiwania się przez Spółkę w sposób nieuprawniony (brak następstwa prawnego) pozwoleniem wydanym na rzecz innego podmiotu kwestia wygaszenia decyzji ma w istocie drugorzędne znaczenie, bowiem już brak możliwości posługiwania się pozwoleniem wydanym na rzecz Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich, z uwagi na brak następstwa prawnego, powoduje obowiązek naliczenia opłat.

Zaistniały zatem podstawy do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w sprawie. Marszałek wymierzył opłatę zgodnie z dyspozycją art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. W myśl tego przepisu, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Spółka przedłożyła wykaz o zakresie korzystania ze środowiska i wykazał opłatę należną z tytułu poboru wód, jednakże bez naliczenia opłaty podwyższonej za brak pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym organ pierwszej instancji na podstawie własnych ustaleń (wyniki kontroli w aktach sprawy) dokonał wyliczenia opłaty i podał sposób jej wyliczenia, który nie budzi wątpliwości.

[...] Sp. z o.o. w T. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzucała:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 288 w zw. z art. 279 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. (tekst jednol. Dz. U. 2013 r., poz. 1232 ze zm.) poprzez jego zastosowanie wskutek błędnego uznania, że skarżąca w spornym okresie nie posiadała ważnego oraz aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, stąd też zamieszczone przez nią w wykazie o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwały zastrzeżenia, podczas gdy korzystała ona w sposób zgodny z prawem ze środowiska, w zaufaniu do działań administracji publicznej, posiadając ważne pozwolenie wodnoprawne z dnia 24 kwietnia 1975 r., znak: [...], wydane na rzecz Ośrodka Wypoczynkowego NEZ w P. –K. (obecnie O.L.W. "[...]") przez Naczelnika Powiatu N;

b) art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz Ośrodka Wypoczynkowego [...] w P. –K. (obecnie O.L.W. "[...]") przez Naczelnika Powiatu N; wygasło z mocy prawa po 20 latach od dnia uprawomocnienia się decyzji z dnia 24 kwietnia 1975 r., znak: [...], o jego wydaniu, podczas gdy pozwolenie to wygasło dopiero z dniem uprawomocnienia się decyzji Starosty N. z dnia 18 lutego 2015 r. znak: [...], stwierdzającej wygaśnięcie tej decyzji;

c) art. 134 ust. 1 p.w. (tekst jednol.: Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ) poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że dla przejścia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 24 kwietnia 1975 r. , znak: [...], konieczne było wykazanie istnienia następstwa prawnego pomiędzy skarżącą a Dyrekcją Inwestycji Miejskich w N. , podczas gdy jeżeli nie zostaje spełniona przesłanka następstwa prawnego, wówczas rozstrzygające znaczenie w zakresie sukcesji praw i obowiązków posiada okoliczność kto stał się właścicielem urządzeń, których dotyczyło pozwolenie;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie wskutek błędnego uznania, że skarżąca nie posiadała w spornym okresie ważnego oraz aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, stąd też zamieszczone przez nią w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwały zastrzeżenia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 §1 pkt 2 i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz umorzenia postępowania, ponieważ skarżąca korzystała w sposób zgodny z prawem ze środowiska, w zaufaniu do działań administracji publicznej posiadając ważne pozwolenie wodnoprawne z dnia 24 kwietnia 1975 r., znak: [...], wydane na rzecz Ośrodka Wypoczynkowego [...] w P. –K. (obecnie . "[...]") przez Naczelnika Powiatu N;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich niezbędnych czynności koniecznych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny polegające w szczególności na:

- nieuwzględnieniu sposobu utraty bytu prawnego przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich w N. oraz okoliczności, że pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone wspomnianej Dyrekcji na rzecz Ośrodka Wypoczynkowego [...] w P. –K. (obecnie . "[...]") i związanej z tym szczególnego rodzaju sukcesji praw oraz obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, uprawniającej skarżącą do posługiwania się w sposób zgodny z prawem pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 24 kwietnia 1975 r., znak: [...]);

- uznaniu, że pozwolenie wodnoprawne, którym posługiwała się skarżąca, wygasło z upływem 20 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji z dnia 24 kwietnia 1975 r. znak:[...] , o jego wydaniu, podczas gdy pozwolenie to wygasło dopiero z momentem uprawomocnienia się decyzji Starosty N. z dnia 18 lutego 2015 r., znak: [...], stwierdzającej wygaśnięcie tej decyzji;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględnienia okoliczności, że skarżąca posługiwała się pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 24 kwietnia 1975 r., znak: [...], wydanym przez Naczelnika Powiatu N. w zaufaniu do organów administracji publicznej, które wcześniej uznawały ważność tego pozwolenia oraz, iż legitymuje się ona tym pozwoleniem w sposób prawidłowy, zgodny z prawem a także, że przedmiotowe pozwolenie nie wygasło (potwierdza to chociażby okoliczność, iż organy traktowały skarżącą jako stronę postępowania dotyczącego przedmiotowego pozwolenia).

Powyższe zarzuty Spółka rozwijała w uzasadnieniu skargi akcentując, że kwestionowane wadliwości w konsekwencji doprowadziły do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącej stanowisko organu odwoławczego w kwestii następstwa prawnego jest błędne. Przedmiotowe pozwolenie zostało udzielone Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w N. , ale na rzecz Ośrodka Wypoczynkowego [...] w P. –K. . W drodze przekształceń własnościowych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. stała się właścicielem wyżej wskazanego ośrodka oraz urządzeń służących do poboru wody z potoku [...] i tym samym przeszły na nią wszelkie prawa wynikające z pozwolenia wodnoprawnego. Istnienie tego rodzaju sukcesji uprawnień zostało wyraźnie wskazane w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1257/13 (Legalis nr 1104050). Sąd wskazał w nim, wypełniając istniejącą w tym zakresie lukę prawną, że w przypadku, gdy nie zostaje spełniona przesłanka następstwa prawnego, wówczas rozstrzygające znaczenie w zakresie przejścia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego posiada okoliczność - kto jest właścicielem urządzeń, których to pozwolenie dotyczyło.

Skarżąca wskazywała następnie, że przedmiotowe urządzenia do poboru wody nie spełniają wskazanych w art. 3 pkt. 6 p.w. przesłanek i nie mogą zostać uznane za powodujące emisję, co wyłącza zastosowanie przywołanego przez organ przepisu.

Nie wiadomo też w jaki sposób organ odwoławczy ustalił , że Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w N. korzystała pierwotnie z OW "[...]", ponieważ okoliczność taka nie wynika wprost z treści decyzji z dnia 24 kwietnia 1975 r., znak: [...] która zezwala jedynie na pobór wody na rzecz Ośrodka Wypoczynkowego [...] w P. _K. (obecnie . "[...] ").

W kwestii wygaśnięcia powyższego pozwolenia wodnoprawnego Skarżąca podnosiła, że decyzja taka ma charakter konstytutywny. W tym zakresie powoływała poglądy prezentowane w już cytowanym wyroku, a także w wyrokach WSA: w Krakowie z 18 marca 2009 r., II SA/KR 1224/08; w Białymstoku z 19 kwietnia 2007 r., II SA/BK 832/06; we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/WR 463/10; w Gdańsku z 20 maja 2010 r., II SA/GD 219/10; WSA w Łodzi z 3 czerwca 2011 r., II SA/ŁD 422/11 ( wszystkie publ. w CBOSA).

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazywała, że posługiwała się pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 24 kwietnia 1975 r., znak: [...], w zaufaniu do działań organów administracji publicznej, które uznawały, iż pozwolenie jest aktualne i funkcjonuje w obrocie prawnym. Wniosek taki wynika zarówno z analizy dokumentacji przedłożonej przez skarżącą, związanej z Ośrodkiem Wypoczynkowym[...] w P. –K. (obecnie . "[...]), jak i z okoliczności, że była ona traktowana jako strona postępowania w sprawach związanych z pozwoleniem. Ostania informacja o wygaśnięciu pozwoleń wodnoprawnych wraz ze wskazaniem konsekwencji z tym związanych przesłana była właścicielowi Ośrodka przez Wojewodę [...] w piśmie z dnia 7 września 2000 r. i dotyczyła pozwoleń wodnoprawnych uzyskanych przed dniem 1 stycznia 1975 r., a więc nie odnosiła się do pozwolenia wodnoprawnego, jakim posługiwała się skarżąca, o czym w piśmie z dnia 19 września 2000 r. Dodatkowo zgodnie z obowiązującym w tamtym czasie porządkiem prawnym Wojewoda [...] wydawał decyzje ustalające wysokość opłaty za pobór wody, nie kwestionując okoliczności, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne zachowuje cały czas swoją aktualność (decyzja Wojewody [...] z dnia 22 lutego 2000 r. - znak: [...] oraz z dnia 31 stycznia 2001 r. znak: [...] ). Skarżąca była też traktowana jako strona postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, a organ prowadzący to postępowanie (wszczęte na prośbę Marszałka Województwa [...] wyrażoną w piśmie z dnia 24 listopada 2014 r.) uznawał, że samo postępowanie dotyczyło uprawnienia i obowiązków skarżącej wynikających z pozwolenia. Skarżąca działając w zaufaniu do organów administracji publiczny udzielała również wszelkich wymaganych informacji i przedstawiał wnioskowane dokumenty, nawet takie, które powinny znajdować się w dokumentacji organu - jako przykład można wskazać pismo skierowane do Starosty N. z dnia 27 stycznia 2015 r. (w odpowiedzi na pismo Starosty z dnia 23 grudnia 2014 r.), wraz z którym przesłana została kopia pozwolenia wodnoprawnego, której nie posiadł ani Marszałek Województwa [...], ani też Starosta N.

Niezrozumiałe jest uzasadnienie organu odwoławczego, że poglądy organów dokonywane w innych postępowaniach nie mogą być przedmiotem oceny organu odwoławczego, ponieważ skarżąca tego typu zarzutu nie składała, wskazała natomiast na naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść wydanych w toku instancji decyzji, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postepowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec zasadności podnoszonych w niej zarzutów, a także z innych powodów nimi nie nieobjętych.

Jak słusznie zauważa się w doktrynie ( G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 – komentarz do art. 75 k.p.a ) u podstaw każdego procesu administracyjnego leżą materialne stosunki administracyjnoprawne, które determinują związane z tym procesem stosunki prawnoprocesowe, bowiem "każdy administracyjnoprawny stosunek procesowy rozgrywa się w jakiś sposób na gruncie i w obrębie konkretnego stosunku materialnoprawnego" (J. Filipek, Założenia strukturalne..., s. 199). ... Wiążące konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się zatem w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa. (...) Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (...), organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.)."

W ślad za powyższym należy wskazać też na treść art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zakres postępowania dowodowego zależy jednakże od przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności ( art. 6 k.p.a.) oraz udzielania informacji ( art. 9 k.p.a. ) i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.).

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.). Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji.

W zaskarżonej decyzji te właśnie przepisy zostały naruszone, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowane postepowanie zostało wszczęte z urzędu, z uwagi na wyniki kontroli przeprowadzonej w [...] Sp. Z o.o. w T. , w dniu 24 kwietnia 2015 r., zakończonej wystąpieniem pokontrolnym Marszałka Województwa [...] z dnia 29 czerwca 2015 r., znak: [...] .

Wydana w pierwszej instancji decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 21 stycznia 2016r., znak: [...] , spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w tym zawiera zasadnicze ustalenia we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w przedmiocie ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast prawidłowość i kompletność ustaleń oraz prezentowanej w uzasadnieniu decyzji oceny prawnej.

W przeciwieństwie do tego zaskarżona decyzja budzi zastrzeżenia już pod kątem kompletności uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jej treść narusza dyspozycję art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., co upoważnia do uznania, że organ drugiej instancji nie rozpoznał istoty sprawy w całości. Ograniczył on bowiem rozważania wyłącznie do zagadnień podnoszonych przez skarżącą w zarzutach. Takie podejście powoduje, że znane jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego tylko w kwestii podstaw poboru przez Spółkę wody z ujęcia na Potoku [...] dla potrzeb . " [...] " w P. w II. półroczu 2012r. Poza oceną i rozważaniami pozostało natomiast szereg elementów ustalonych w decyzji organu pierwszej instancji, wpływających na konkretną już wysokość naliczonej opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Z wystąpienia pokontrolnego Marszałka Województwa [...] z dnia 29 czerwca 2015 r. do [...] Sp. z o.o. w T. , a potem z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika nie tylko nieprawidłowość polegającą na liczeniu opłaty przez Spółkę jak przy posiadaniu wymaganego pozwolenia na pobór wody, ale również na wskazywaniu, że pobór dotyczy wody podziemnej, a nie wody powierzchniowej śródlądowej, uwzględnianiu przy naliczaniu opłaty nieprawidłowych stawek oraz nieprawidłowego współczynnika różnicującego, właściwego ze względu na sposób uzdatniania wody. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ustaleń i oceny prawnej w tej kwestii nie zawiera, co z kolei nie pozwala na przyjęcie, że były one przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Organ drugiej instancji nie jest organem kontrolnym, lecz przede wszystkim organem ponownie rozpatrującym sprawę. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy, niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 626/09, Lex Omega nr nr 573655). Zgodnie z art. 140 k.p.a. organ odwoławczy jest tak samo, jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1862/08, Lex Omega nr 547851). Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 3872/00, Lex Omega nr 78936 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10, Lex Omega nr 758974).

Wskazane wyżej uchybienie przepisom art. 7, art. 77§ 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jest tego rodzaju, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co już samodzielnie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, niezależnie od kwestii objętych zarzutami skargi.

Zarzuty te są zasadne, a koncentrują się wokół zagadnień podnoszonych uprzednio w odwołaniu, rozważanych przez organ drugiej instancji, związanych ze spełnieniem przesłanek do naliczania skarżącej opłaty podwyższonej z tytułu poboru wód w II. półroczu 2012r. z ujęcia na Potoku [...] dla potrzeb . " [...]" w P. z uwagi na nieposiadanie wymaganego pozwolenia lub innej decyzji. Uznając zarzuty skarżącej za bezzasadne Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko zbliżone, ale nie tożsame z prezentowanym przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji.

W szczególności opierając się na ustaleniach poczynionych w ramach postępowania kontrolnego prowadzonego w stosunku do Spółki w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska, Marszałek Województwa [...] uznał, iż podmiot ten nie ma wymaganego prawem pozwolenia na pobór wód. Zdaniem organu pierwszej instancji Spółka posługiwała się pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich decyzją Naczelnika Powiatu N. z dnia 24 kwietnia 1975r., znak [...], w sposób nieuprawniony, niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, co wynikać miało po pierwsze - z braku następstwa prawnego pomiędzy podmiotem, dla którego pozwolenie zostało wydane a Spółką, oraz po drugie – z faktu wygaśnięciem pozwolenia z mocy prawa, po myśli art. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 2005r. o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw.

W pierwszej kwestii Marszałek Województwa [...] podał krótko, że pozwolenie wodnoprawne nie stanowi prawa związanego z własnością konkretnej nieruchomości, zatem przeniesienie własności nieruchomości nie stanowi samodzielnej przesłanki przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego.

Takie stwierdzenie wskazuje, że w zakresie następstwa prawnego organ pierwszej instancji pominął w ustaleniach i rozważaniach fakt nabycia przez Spółkę nie tylko nieruchomości, ale przedsiębiorstwa, co wynika z aktu notarialnego z dnia 27 czerwca 2008r. Rep. A nr [...], którym dysponował. Organ pierwszej instancji powołał w związku z tym w ocenie prawnej orzecznictwo odnoszące się do przeniesienie własności nieruchomości, nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i na takowym oparł swoje wnioski.

Charakterystycznym jest przy porównaniu stanowiska Marszałka Województwa [...] ze stanowiskiem organu odwoławczego, że o ile organ pierwszej instancji zacytował art. 134 p.w., to jednakże w jakimkolwiek fragmencie oceny stanu faktycznego nie przyjął, że przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich decyzją Naczelnika Powiatu N. z dnia 24 kwietnia 1975r., znak: [...] musiało by nastąpić nie w drodze następstwa prawnego o charakterze cywilnoprawnym pod tytułem ogólnym albo szczególnym, lecz przez wydanie odrębnej decyzji na podstawie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Zupełnie inne stanowisko w tych kwestiach zajęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. I tak na podstawie aktu notarialnego z dnia 27 czerwca 2008r., Rep. A nr [...], ustaliło bowiem, że przedmiotem nabycia przez Spółkę była nie tylko nieruchomość. [...] Sp. z o.o. w T. nabyła w 2008r. od [...]S.A. w K. , na podstawie umowy przeniesienia użytkowania wieczystego oraz własności, m.in. składniki majątkowe wchodzące w skład Ośrodka Wypoczynkowego "[...] ", położonego w P. –Z. , w skład którego wchodzą: prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...]; prawo własności znajdujących się na tej działce, stanowiących odrębną nieruchomość budynków, budowli i urządzeń; własność ruchomości - środków trwałych stanowiących wyposażenie Ośrodka Wypoczynkowego "[...]". Uwzględniając dalej przepisy art. 134 p.w. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało iż okoliczność, że pierwotnie z tego obiektu korzystała Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich, jako organ administracji publicznej, nie daje żadnych podstaw do przyjęcia koncepcji, aby Spółkę uznać za jej następcę prawnego w zakresie pozwolenia wodnoprawnego, a gdyby nawet przyjąć, że pozwolenie prawne nie jest wydawane konkretnemu podmiotowi, lecz w stosunku do przedmiotu (zatem skarżąca stała się właścicielem urządzeń do poboru wód), to zdaniem Kolegium, w myśl art. 134 ust. 2 p.w., przeniesienie pozwoleń wodnoprawnych, które dotyczą eksploatacji instalacji następuje nie z mocy prawa, ale w trybie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 190 p.o.ś. (w brzmieniu na dzień przejęcia przez Spółkę Ośrodka Wczasowego " [...]"), zatem zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji musiałby złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji, a wiec przeprowadzić postępowanie w przedmiocie przeniesienia pozwolenia.

Wskazane wyżej stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zasługuje na aprobatę, jako dowolne i wewnętrznie sprzeczne.

W szczególności, powoływany art. 134 p.w., dotyczący przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, stanowi, że:

1. Następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska.

Należy zauważyć, że cytowana regulacja przewiduje w ust. 1 i 2 zupełnie różne, wykluczające się wzajemnie stany faktyczne. Nie może w szczególności być tak, że pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji i jednocześnie w tym samym zakresie nie dotyczy eksploatacji instalacji - a takie błędne rozumowanie przedstawiono w zaskarżonej decyzji. Nadto punktem wyjścia dla właściwej oceny stanu faktycznego w analizowanej kwestii powinno być ustalenie, czy przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich decyzją Naczelnika Powiatu N. z dnia 24 kwietnia 1975r., znak: [...], jest pobór wody poprzez wykonanie i eksploatację instalacji, czy też nie dotyczy ono eksploatacji instalacji, a dalej porównanie powyższego ze sposobem poboru wody przez skarżącą.

Niezależnie od konieczności dokonania w tym zakresie przez organ odwoławczy brakujących dotąd ustaleń, właściwa ocena prawna wymagała przeprowadzenia wykładni art. 134 p.w., z uwzględnieniem szeregu definicji legalnych znajduje się ustawie - Prawo ochrony środowiska. I tak w myśl art. 3 p.o.ś. ilekroć w ustawie jest mowa o:

- eksploatacji instalacji lub urządzenia - rozumie się przez to użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności (3);

-instalacji - rozumie się przez to:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami,

których eksploatacja może spowodować emisję (6);

-emisji - rozumie się przez to wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi:

a) substancje,

b) energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne (4);

-42) urządzeniu - rozumie się przez to niestacjonarne urządzenie techniczne, w tym środki transportu;

42a) użytkowniku urządzenia - rozumie się przez to podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania urządzeniem w celu jego eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie;

48) zakładzie - rozumie się przez to jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami.

W zależności od wyników powyższego procesu, w przypadku uznania, że w sprawie należało stosować art. 134 ust. 1 p.w. - a nie art. 134 ust.2 p.w. - nieodzownym było prześledzenie kwestii następstwa prawnego od daty wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym Naczelnika Powiatu N. z dnia 24 kwietnia 1975r., znak: [...] do momentu stwierdzenia jego wygaśnięcia ostateczną decyzją Starosty N. z dnia 18 lutego 2015r., znak: [...] Przedmiotową decyzją z dnia 24 kwietnia 1975r., znak: [...] orzeczono o udzieleniu Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w N. m.in. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z Potoku [...] w km 2+417 , w określonej tam ilości, oraz wykonania ujęcia wody dla potrzeb Ośrodka Wypoczynkowego, w P. –K. , na okres do czasu wybudowania komunalnej sieci wodociągowej – pod warunkiem, że zostaną zainstalowane urządzenia do pomiaru ilości pobieranej wody. Błędne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o przysługiwaniu uprawnień z pozwolenia wodnoprawnego organowi administracji publicznej. Brak także powodów uzasadniających niemożności przyjęcia następstwa prawnego w zakresie majątku Skarbu Państwa, który po 1975 r. mógł stanowić przedmiot zbycia, czy uwzględnienia kolejnych przekształceń własnościowych. Należało zatem zgromadzić w sprawie wszelkie dokumenty dotyczące powyższego ośrodka wczasowego i jego losów od 1975 r., ku czemu mogły być pomocne akta ksiąg wieczystych nieruchomości, w których składa się dokumenty będące podstawą wpisów. Takie czynności organ administracji publicznej powinny podejmować z urzędu zwłaszcza w postepowaniu, którego nie zainicjowała strona.

Drugie zagadnienie, eksponowane jako sporne w zaskarżonej decyzji, stanowi wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego po myśli art. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 2005r. o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Tu stanowisko organów obu instancji jest zbieżne.

Marszałek Województwa [...] podał, że decyzje udzielające pozwolenia wodnoprawnego wygasają w momencie zaistnienia przesłanek stanowiących o ich wygaśnięciu. Wskazał dalej, że w tym przypadku z mocy art. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw taką przesłanką jest upływ 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia stała się ostateczna. W tym przypadku decyzja wygaszająca pozwolenie nie jest konieczna ponieważ wygasa ono z mocy prawa po upływie 20 lat. Decyzja wygaszająca pozwolenie wodnoprawne ma charakter deklaratoryjny i tylko potwierdza ten fakt. W decyzji znak: Starosta N. wygasił z urzędu decyzję Naczelnika bez wskazania daty jej wygaszenia. Potwierdza to zdaniem Marszałka Województwa [...], że także organ wygaszający uznaje deklaratoryjny charakter decyzji wygaszającej, a pozwolenie wygasło w terminie określonym w ustawie, czyli po upływie 20 lat od dnia, w którym stało się ostateczne.

Analogiczne stanowisko w powyższej kwestii wyraziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przy czym nieprawidłowo wskazało na zastosowanie w sprawie art. 135 p.w. obok art. 11 art. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw, który kwestię wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych reguluje w sposób szczególny.

Stanowisko organów obu instancji nie jest trafne również w pozostałości, a jego bezkrytyczne przyjęcie musiałoby prowadzić do wygaśnięcia licznych pozwoleń wodnoprawnych dotyczących poboru wód z mocą wsteczną, tj. nawet za okres, w którym brak było takiej regulacji, ze wszystkimi negatywnymi konsekwencjami takiego stanu rzeczy. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne, zostało wydane na podstawie art. 20, art. 53 ust.1, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 55 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 38, poz. 230). Zastrzeżono w nim możliwość pobór wód z ujęcia na Potoku [...] do czasy wybudowania komunalnej sieci wodociągowej. W dacie wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, w przepisach przejściowych i końcowych znalazł się art. 205 ust. 1 , w którym uregulowana została kwestia wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych, wydanych na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne. Stosownie do tego przepisu, pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich, wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, z późn. zm.) wygasają w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy; wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego stwierdza, w drodze decyzji, wojewoda. W myśl poglądów orzecznictwa decyzja taka ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny chociaż wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w określonym terminie przewiduje wprost przepis praw. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę poglądy te podziela, aczkolwiek prezentowane są także stanowiska odmienne. Jeżeli uznać, że takie decyzje miałyby charakter deklaratoryjny, to zważyć należy że nawet w tym przypadku w doktrynie pojawia się niezbędne zastrzeżenie, w myśl którego zanim organ nie wyda decyzji, pozwolenie nie wygasa, ale tylko w tym wyjątkowym wypadku sytuacji "przejściowej", do których należy przedmiotowy (por. J. Sommer; Komentarzu Prawo wodne pod redakcja Jerzego Rotki; Wyd. P. O. Ś., Wrocław 2002, str. 519). Niezależnie od charakteru takiej decyzji należy dodatkowo zwrócić uwagę na fakt, że z woli ustawodawcy wygaśnięcia decyzji musi zostać zasygnalizowany z urzędu.

Kolejną podobną regulację zawarto w art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087). Dotyczy ona wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód, innych niż określone w art. 205 p.w. Zgodnie z tym przepisem takie pozwolenia wodnoprawne wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. W przeciwieństwie do art. 205 ust. 1 p.w., w art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ustawodawca nie wyartykułował wprost - jak poprzednio - obowiązku wydawania decyzji w tym przedmiocie. Powyższe jednakże nie oznacza, że w razie wystąpienia przesłanek objętych hipotezą art. 11 ust. 1 taki obowiązek nie istnieje. Zważyć należy bowiem na treść art. 138 p.w. , w myśl którego:

1. Stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji.

2. Decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku.

Cytowana wyżej regulacja ma również zastosowanie do decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wydanych na podstawie ustawy z 24 października 1974 r., albowiem w myśl art. 219 w związku z art. 220 p.w., ustawa dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne ( 1 stycznia 2002 r.) i od tego momentu stosuje się nowe przepisy. W przypadku zaistnienia ku temu przesłanek należy zatem wydać z urzędu decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw i art. 138 ust.1 p.w. Zasadnym jest uznanie także w tym przypadku, że taka decyzja ma charakter konstytutywny ( tak np. komentarze do art. 138 prawa wodnego : Rakoczy Bartosz (red, Prawo wodne. Komentarz, publ. LEX 2013; Szachułowicz Jan. Prawo wodne. Komentarz, wyd. IV publ. LexisNexis 2010). W każdym razie, nawet odmienna kwalifikacje wskazanej decyzji, jako mającej charakter deklaratoryjny, uzasadnia uznanie sytuacji objętej dyspozycja art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw za przypadek, w którym pozwolenie nie wygasa w sytuacji "przejściowej", tj. do momenty wydania decyzji. Odmienne stanowiska, tj. przyjmujące iż w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działania z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych, stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach, bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciło się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Należy zatem zgodzić się z tymi poglądami, w myśl których decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy – Prawo wodne z 1974 r., oparta o przepisy art. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo wodne i niektórych innych ustaw ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Szereg przykładów takiego orzecznictwa powołano w skardze.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego oraz procesowego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane uchybienia kontrola ta jest niemożliwa, a wypowiadanie dalej idących ocen materialnoprawnych należy uznać za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I . sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Rzeczą organów drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień.

O kosztach orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.