Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1435/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1536/14 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1536/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...](pkt 1 wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2 wyroku); zasądził od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz strony skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2014 r. G. siedzibą w Poznaniu zwróciła się do Prezesa UOKiK o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) treści sporządzonej notatki służbowej, dotyczącej ustaleń z prowadzonego przed Prezesem UOKiK postępowania wyjaśniającego (sygn. [...]), zakończonego postanowieniem z dnia 26 lutego 2014 r., mającego na celu "wstępne ustalenie, czy w związku z działalnością przedsiębiorców - w tym G. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "G.") - w zakresie wyszukiwania internetowego oraz reklam związanych z wyszukiwaniem internetowym mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), uzasadniającego wszczęcie postępowania antymonopolowego, w tym czy sprawa ma charakter antymonopolowy"; 2) treści pisma Prezesa UOKiK przekazującego Komisji Europejskiej - w ramach wymiany informacji - sprawę z zawiadomienia Tablica.pl z dnia 2 stycznia 2013 r. w sprawie podejrzenia stosowania przez G. praktyk ograniczających konkurencję, o którym to piśmie do Komisji Europejskiej Prezes UOKiK poinformował Spółkę w piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r.

Decyzją nr [...] Prezes UOKiK, powołując w podstawie prawnej art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie, wskazując, że jakkolwiek informacje będące przedmiotem wniosku są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to dostęp do nich podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na zawarte w tych informacjach tajemnice podlegające ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Prezes UOKiK wskazał w tym zakresie na: art. 28 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu WE (Dz. Urz. UE L 1 z dnia 4 stycznia 2003 r., str. 1; Dz. Urz. UE, polskie wydanie specjalne, rozdz. 08, tom 02, str. 205), dalej: "Rozporządzenie 1/2003", nakazujący ochronę przed ujawnieniem informacji, o których mowa w art. 11, 12, 14, 15 i 27 tego Rozporządzenia, które są objęte obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej; art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), dalej: "u.o.k.k.", nakładający na pracowników Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów obowiązek ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów; art. 73 u.o.k.k., zgodnie z którym informacje uzyskane w toku postępowania na gruncie tej ustawy nie mogą być wykorzystane w innych postępowaniach, z wyjątkiem m.in. wymiany informacji z Komisją Europejską i organami państw członkowskich UE na podstawie Rozporządzenia 1/2003.

Końcowo organ podniósł, iż wnioskodawca w dniu 2 kwietnia 2014 r. otrzymał od Prezesa UOKiK wyczerpujące informacje o rezultatach postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie (sygn. [...]) - organ poinformował przedsiębiorcę o przebiegu postępowania wyjaśniającego, poczynionych ustaleniach oraz o powodach przekazania sprawy Komisji Europejskiej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu podniosła zarzut: 1) błędnej interpretacji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003 poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż sam fakt wymiany określonych informacji przez Komisję Europejską i organ ochrony konkurencji Państwa Członkowskiego powoduje, iż informacje te objęte są ochroną przewidzianą w tym przepisie i nie podlegają udostępnieniu - bez konieczności badania wystąpienia drugiej - wskazanej w tym przepisie - przesłanki ograniczenia udostępnienia informacji, a mianowicie przesłanki objęcia danej informacji tajemnicą służbową; 2) błędnego powoływania się na art. 71 ust. 1 u.o.k.k. jako podstawę odmowy udostępnienia informacji z tego powodu, iż w przedmiotowej sprawie nie ma on zastosowania z uwagi na to, że we wnioskowanych informacjach nie ma tajemnic przedsiębiorstwa, a ww. art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003, jako regulacja odrębna, do której mógłby odnosić się ww. przepis ustawy, również nie ma w tej sprawie zastosowania; 3) braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 73 u.o.k.k., który reguluje zasady wykorzystywania informacji zgromadzonych przez Prezesa UOKiK w innych postępowaniach administracyjnych.

Prezes UOKiK, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawie, decyzją nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 613), dalej: "k.p.a.", art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", utrzymał w mocy decyzję własną nr DPR-6/2014, z dnia 5 czerwca 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, iż dla zastosowania art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003 konieczne jest spełnienie obu zawartych w tym przepisie przesłanek, tj.: (1) aby były to informacje zebrane lub wymienione pomiędzy Komisją Europejską a krajowym organem ochrony konkurencji, (2) aby były to informacje objęte tajemnicą służbową. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezes UOKiK wziął pod uwagę obie ww. przesłanki.

Organ zaznaczył, że ani wspomniany art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003, ani art. 339 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) nie zawierają definicji tajemnicy służbowej (zawodowej). Drugi z ww. przepisów wskazuje wprawdzie, jakie informacje stanowią tajemnicę zawodową, jednakże wskazanie to - ograniczające się do wymienienia rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa - nie ma charakteru enumeratywnego. Organ zgodził się z opinią wnioskodawcy, że informacje objęte tajemnicą służbową można zakwalifikować do jednej z dwóch kategorii: a) tajemnicy przedsiębiorstwa, b) innych informacji poufnych.

Zdaniem organu, dla oceny czy dany dokument zawiera informację, którą należy uznać za tajemnicę służbową, istotne znaczenie ma cel przepisu, który w danym akcie prawnym ustanawia obowiązek ochrony takiej tajemnicy. Takie stanowisko - wskazujące na szczególną rolę przepisów antymonopolowych - znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów UE, w szczególności w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. C-365/12 P, w którym stwierdzono: "Zważywszy na cel postępowania na podstawie art. 81 WE, który polega na sprawdzeniu, czy kartel między przedsiębiorstwami jest zgodny ze wspólnym rynkiem, Komisja może zbierać w ramach takiego postępowania mające szczególne znaczenie informacje handlowe dotyczące m.in. strategii handlowej przedsiębiorstw uczestniczących w kartelu, ich kwot sprzedaży, udziałów w rynku lub kontaktów handlowych, efektem czego dostęp do dokumentów takiego postępowania kontrolnego może naruszyć ochronę interesów handlowych tych przedsiębiorstw. W związku z tym wyjątki dotyczące ochrony interesów handlowych i celu czynności dochodzeniowych są w takim postępowaniu ściśle ze sobą związane". W innym miejscu ww. wyroku Trybunał, analizując cel Rozporządzenia 1/2003 stwierdził, iż jego przepisy zmierzają do "zapewnienia poszanowania prawa do obrony zainteresowanych stron i do starannego rozpatrywania skarg przy zagwarantowaniu poszanowania tajemnicy zawodowej w postępowaniach na podstawie art. 81 WE. Nie mają natomiast na celu jak największego ułatwienia korzystania z prawa dostępu do dokumentów ani promowania dobrych praktyk administracyjnych poprzez zapewnienie jak największej przejrzystości procesowi podejmowania decyzji przez władze publiczne oraz informacjom, na których oparte są wydane przez te władze decyzje".

Prezes UOKiK podkreślił, iż dokumenty, o których ujawnienie wystąpiła Spółka, mają bezpośredni związek z postępowaniem prowadzonym przez organy antymonopolowe (Prezes UOKiK i Komisja Europejska) w związku z podejrzeniem stosowania przez przedsiębiorców praktyk ograniczających konkurencję, naruszających przepisy art. 101 lub art. 102 TFUE i z tego względu powinny podlegać ochronie przewidzianej w art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie spełnione są obie przesłanki objęcia ochroną wnioskowanych informacji na podstawie ww. przepisu: po pierwsze, są to informacje wymieniane pomiędzy Prezesem UOKiK a Komisją Europejską zgodnie z Rozporządzeniem 1/2003, a po drugie, informacje te - z uwagi na zawarte w nich informacje poufne - są objęte obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej.

Organ wskazał również, iż nieuprawnione jest twierdzenie wnioskodawcy, jakoby z treści pisma Prezesa UOKiK z dnia 2 kwietnia 2014 r. informującego przedsiębiorcę T. Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu o przekazaniu sprawy do Komisji Europejskiej wynikało, iż we wnioskowanych dokumentach nie ma informacji objętych tajemnicą służbową. Ww. pismo przedstawia tryb postępowania Prezesa UOKiK w przedmiotowej sprawie. W żaden sposób natomiast nie przytacza ani nie opisuje treści notatki służbowej, jak również treści pisma Prezesa UOKiK kierowanego do Komisji Europejskiej.

Organ zaznaczył, iż przy założeniu, że w przedmiotowej sprawie informacje zawarte we wnioskowanych dokumentach korzystają z ochrony przewidzianej w art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003, zasadne było również powołanie się na art. 71 u.o.k.k., który nakłada na pracowników UOKiK obowiązek ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji, podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli oni wiadomość w toku postępowania. W niniejszej sprawie za przepis odrębny, będący podstawą ochrony tych dokumentów, należy uznać art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003.

Końcowo organ wskazał, iż w zaskarżonej decyzji wymieniony został art. 73 u.o.k.k. nie jako podstawa odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji, lecz jako odzwierciedlenie - na poziomie prawa krajowego - regulacji zawartych w Rozporządzeniu 1/2003, statuujących uprawnienie Komisji Europejskiej i Państw Członkowskich UE do wzajemnego przekazywania i wykorzystywania informacji w celu stosowania art. 101 i art. 102 TFUE oraz wprowadzających obowiązek ich ochrony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa UOKiK Grupa Allegro Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu zarzuciła:

I. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej bez wyraźnej podstawy ustawowej; 2) naruszenie art. 5 ust. 1 u.d.i.p w zw. z art. 71 ust. 1 u.o.k.k. w zw. z art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te mogły stanowić podstawę dla wyłączenia w całości prawa dostępu do dokumentów wytworzonych w UOKiK, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów u.o.k.k., tj. notatki służbowej dotyczącej ustaleń z prowadzonego przez Prezesa UOKiK postępowania wyjaśniającego (sygn. [...]), zakończonego postanowieniem z dnia 26 lutego 2014 r. oraz treści pisma Prezesa UOKiK przekazującego Komisji Europejskiej sprawę z zawiadomienia T.pl z dnia 2 stycznia 2013 r. w sprawie podejrzenia stosowania przez G. praktyk ograniczających konkurencję; 3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw faktycznych i w efekcie wydanie decyzji odmawiającej w całości udostępnienia informacji publicznej zawartej w treści notatki służbowej oraz pisma do KE.

II. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...]; 2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, dlaczego określone informacje publiczne w nich zawarte nie podlegały udostępnieniu stronie skarżącej w odniesieniu do treści dokumentów, których udostępnienia żądała.

Powołując się na powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...] ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa UOKiK z dnia 5 czerwca 2014 r.

Ponadto wniosła: 1) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z notatki służbowej dotyczącej ustaleń z prowadzonego przez Prezesa UOKiK postępowania wyjaśniającego zakończonego postanowieniem z dnia 26 lutego 2014 r. oraz treści pisma Prezesa UOKiK przekazującego Komisji Europejskiej sprawę z zawiadomienia T.pl z dnia 2 stycznia 2013 r. w sprawie podejrzenia stosowania przez G. praktyk ograniczających konkurencję na okoliczność niewystępowania w ich treści informacji, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. 2) na podstawie art. 250 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. o zażądanie przez Sąd od Prezesa UOKiK dostarczenia dokumentów, o których mowa w ww. wniosku w celu przeprowadzenia z nich dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wyraził przy tym wątpliwości co do tego, czy objęta wnioskiem informacyjnym notatka służbowa stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd ten zauważył, że odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji w formie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Prezes UOKiK prawidłowo uznał, że jest podmiotem obowiązanym do realizacji wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezes UOKiK jest bowiem centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów, nad którego działalnością nadzór sprawuje Prezes Rady Ministrów (art. 29 ust. 1 u.o.k.k.). Spełniony zatem został zakres podmiotowy u.d.i.p. (art. 1 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Sąd I instancji wskazał, że wobec zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska Prezesa UOKiK, oceny w pierwszej kolejności wymagała kwestia charakteru wnioskowanych informacji, tj. czy posiadają one walor informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji, czy istniała podstawa do odmowy ich udostępnienia w procesowej formie decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle ww. przepisów przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą informację dotyczącą sfery faktów i danych publicznych, a więc każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd I instancji przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A-2013/8/122), w którym stwierdzono, że w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i pojęcie sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących.

Sąd I instancji podał za Trybunałem Konstytucyjnym, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

Analogiczny pogląd znalazł również odzwierciedlenie w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że "nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu dokumenty wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie. Służą gromadzeniu i wymianie informacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są jednak wiążące dla organu (...). Do dokumentów wewnętrznych należą tzw. dokumenty robocze, takie jak notatki, projekty orzeczeń czy stanowisk. Dotyczą one wprawdzie konkretnej sprawy, ale jeżeli dokumentują sferę faktów, to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności (np. notatki urzędnika prowadzącego konkretną sprawę), jeżeli z kolei projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to poza wskazaną wcześniej cechą dotyczącą zamierzeń, a nie faktów" (v. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, s. 58 - 59).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, uzasadnione jest stanowisko, że notatka służbowa objęta wnioskiem informacyjnym w niniejszej sprawie nie stanowi informacji publicznej. Jest bowiem dokumentem wewnętrznym, o charakterze roboczym, odformalizowanym, a więc nie posiada waloru oficjalności. Jakkolwiek dotyczy konkretnej sprawy prowadzonej przez Prezesa UOKiK i dokumentuje sferę faktów dotyczących tego postępowania (m.in. czynności podejmowanych przez organ), to jednak jest pozbawiona waloru oficjalności. Została sporządzona przez pracownika organu w związku z zakończeniem postępowania wyjaśniającego, dla celów wewnętrznych i porządkowych, w szczególności dla podsumowania i usystematyzowania informacji zebranych przez organ w toku tego postępowania, aby w razie konieczności powrotu do sprawy (np. pojawienia się kolejnych sygnałów z rynku w odniesieniu do działań danego przedsiębiorcy), nie było konieczne ponowne analizowanie wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku postępowania.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że sporządzenie notatki, co do zasady, ma na celu ułatwienie zgromadzenia istotnych informacji i materiałów zebranych w postępowaniu oraz podsumowanie jego przebiegu, nie stanowi zaś dokumentu, na podstawie którego przesądza się o kierunku działania organu. Nie można bowiem przyjąć, że ostateczna decyzja o wydaniu postanowienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego (art. 48 ust. 3 u.o.k.k.), a także ewentualna decyzja o wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania antymonopolowego (art. 49 u.o.k.k.), może być zdeterminowana treścią sporządzonej notatki. Decyzja taka jest wynikiem odrębnej analizy dokonanej przez organ, zaś ewentualne sugestie czy wnioski pochodzące od pracownika, który sporządził notatkę, nie mogą być utożsamiane z oficjalnym stanowiskiem organu. Mają bowiem charakter roboczy, nieformalny. Celem sporządzenia takiej notatki jest - obok ułatwienia pracy z materiałem dowodowym konkretnej sprawy - ułatwienie uzgadniania poglądów i stanowisk pomiędzy pracownikami zajmującymi się daną sprawą.

Sąd I instancji podkreślił, że sporządzona w sprawie notatka ma w istocie charakter faktograficzny - streszczający czynności organu podejmowane w postępowaniu wyjaśniającym. Nie można przy tym uznać, że treść notatki zastępuje uzasadnienie postanowienia Prezesa UOKiK z dnia [...] o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Przeciwnie, notatka ta zawiera informację o wydaniu przez Prezesa UOKiK ww. postanowienia o zamknięciu postępowania wyjaśniającego, co wskazywałoby na to, że została ona sporządzona po zakończeniu tego postępowania, przede wszystkim w celu podsumowania podjętych działań.

Podsumowując tę część rozważań Sąd I instancji stwierdził, że objęta wnioskiem informacyjnym notatka służbowa nie posiada waloru informacji publicznej. Jest dokumentem wewnętrznym, o charakterze roboczym i nie stanowi oficjalnego (formalnego) stanowiska organu w danej sprawie. W ocenie Sądu I instancji, przyjmując stanowisko przeciwne, Prezes UOKiK dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię. W konsekwencji, z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydał decyzję administracyjną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. Tylko bowiem w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną a jej udostępnienie podlega ograniczeniom wymienionym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., organ jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Natomiast, gdy wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, na organie spoczywa jedynie obowiązek pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tej okoliczności. Sąd ten wskazał, że naruszenia ww. przepisów obligowały ten Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji w omówionej wyżej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Analizując sprawę w dalszej części Sąd I instancji wskazał, że obok ww. notatki służbowej, wnioskiem informacyjnym objęta została również treść pisma Prezesa UOKiK przekazującego Komisji Europejskiej - w ramach wymiany informacji - sprawę z zawiadomienia Tablica.pl z dnia 2 stycznia 2013 r. W ocenie Sądu I instancji, w świetle poczynionych wyżej uwag, ww. informacja posiada walor informacji publicznej. Stanowi bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zawiera informacje o działalności organu administracji publicznej, a także o sposobie załatwienia określonej sprawy należącej do jego kompetencji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i d, art. 6 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).

Podejmując decyzję o odmowie udostępnienia ww. informacji publicznej Prezes UOKiK powołał się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 71 ust. 1 u.o.k.k. i art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003. Uznał tym samym, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tj. "w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych". Jako ową inną tajemnicę ustawowo chronioną organ wskazał tajemnicę służbową, powołując treść art. 71 ust. 1 u.o.k.k. Przepis ten stanowi, iż pracownicy Urzędu są obowiązani do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji, podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w toku postępowania. W niniejszej sprawie, jako ww. przepis odrębny, organ wskazał art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003. Stanowi on, że bez uszczerbku dla wymiany i wykorzystania informacji przewidzianych w art. 11, 12, 14, 15 i 27 Komisja i organy ochrony konkurencji Państw Członkowskich, ich urzędnicy, funkcjonariusze i inne osoby pracujące pod nadzorem tych organów, jak również urzędnicy i funkcjonariusze innych organów Państw Członkowskich nie ujawnią informacji zebranych lub wymienionych przez nich zgodnie z niniejszym rozporządzeniem oraz objętych obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej. Obowiązek ten dotyczy również wszystkich przedstawicieli i ekspertów Państw Członkowskich uczestniczących w posiedzeniach Komitetu Doradczego na mocy art. 14.

Prezes UOKiK zaznaczył, że z ww. przepisu wynikają dwie przesłanki nieujawniania informacji: zebranie lub wymiana informacji między Komisją a organami ochrony konkurencji Państw Członkowskich zgodnie z przepisami Rozporządzenia oraz objęcie tych informacji obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej. Motywując podjętą w sprawie decyzję uznał, że obie wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione.

Co do pierwszej z ww. przesłanek, w ocenie Sądu I instancji, uzasadnione jest twierdzenie organu, że objęte wnioskiem informacyjnym pismo skierowane do Komisji Europejskiej stanowi informację "wymienioną" przez Komisję oraz UOKiK zgodnie z przepisami Rozporządzenia 1/2003. Rozporządzenie to stanowi podstawę utworzenia Europejskiej Sieci Konkurencji, tj. forum współpracy między Komisją Europejską a Państwami Członkowskimi, w ramach której przekazywane/wymieniane są informacje zdobyte w toku postępowań w sprawie naruszenia art. 101 lub 102 TFUE (uprzednio art. 81 lub 82 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Przepis art. 12 ust. 1 Rozporządzenia - będący podstawą wymiany informacji w przedmiotowej sprawie - stanowi, iż w celu stosowania art. 81 i 82 Traktatu Komisja i organy ochrony konkurencji Państw Członkowskich mają uprawnienia do wzajemnego przekazywania i wykorzystywania jako dowodu wszelkiego rodzaju materiałów o charakterze faktycznym lub prawnym, w tym informacji poufnych. Na podstawie ww. przepisu Prezes UOKiK przekazał Komisji materiały dotyczące sprawy z zawiadomienia T.pl, co wprost wynika z pisma przekazującego. Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie prowadzone było przez Prezesa UOKiK w związku z podejrzeniem stosowania praktyk ograniczających konkurencję, sprzecznych z art. 9 ust. 1 u.o.k.k. oraz art. 102 TFUE.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższej oceny nie podważa złożone przez skarżącą pismo Komisji Europejskiej z dnia 17 grudnia 2014 r. Z jego treści wynika bowiem, że przekazane informacje zostały włączone do akt bieżącego postępowania w sprawie przeglądarki G. i są przedmiotem badania. Stanowią one zatem część akt toczącego się postępowania. Natomiast okoliczność, że skarga z zawiadomienia T.pl nie została urzędowo przydzielona Komisji na podstawie Obwieszczenia Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji (Dz. Urz. UE z 27 kwietnia 2004 r., C 101, s. 43-53) nie oznacza, że nie doszło do wymiany informacji (materiałów dowodowych) na podstawie przepisów Rozporządzenia 1/2003.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom organu, brak jest jednak podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie spełniona została druga z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a tym bardziej ją poprzedzającej, nie zawierają w tej kwestii przekonującej argumentacji. Motywując rozstrzygnięcie w ww. zakresie organ wskazał jedynie, że uwzględniając treść art. 339 TFUE informacje objęte tajemnicą służbową można zakwalifikować jako tajemnice przedsiębiorstwa lub inne informacje poufne. Stwierdził, że w przypadku wnioskowanej informacji zastosowanie ma ta druga kategoria (inne informacje poufne), bowiem "dokumenty, o których ujawnienie wystąpił wnioskodawca mają bezpośredni związek z postępowaniem prowadzonym przez organy antymonopolowe (Prezes UOKiK i Komisja Europejska) w związku z podejrzeniem stosowania przez przedsiębiorców praktyk ograniczających konkurencję (...) i w opinii Prezesa UOKiK powinny podlegać one ochronie przewidzianej w art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003". Organ nie wykazał jednak w żaden sposób, że objęty wnioskiem dokument zawiera "inne informacje poufne". Powołał wprawdzie fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości wydanego w sprawie o sygn. akt C-365/12 P, jednak nie wyjaśnił z jakich względów znajduje ono zastosowanie w niniejszej sprawie, dotyczącej odmowy udostępnienia treści wnioskowanego dokumentu. Samo bowiem ogólnikowe stwierdzenie, że "z powyższego orzecznictwa jasno wynika akceptacja dla rygorystycznych warunków udostępniania informacji związanych z postępowaniami prowadzonymi na podstawie przepisów Traktatu dotyczących zakazu praktyk ograniczających konkurencję", nie wyjaśnia przyczyn odmowy udostępnienia treści wnioskowanego dokumentu w rozpoznawanej, konkretnej sprawie.

W literaturze przedmiotu, analizując zakres zastosowania zasady ochrony tajemnicy służbowej (zawodowej) w UE, podkreśla się istnienie otwartego katalogu informacji objętych ochroną na gruncie art. 339 TFUE. Przepis ten stanowi, że ochroną objęte są zwłaszcza informacje dotyczące przedsiębiorstw i ich stosunków handlowych lub kosztów własnych. Nie jest to katalog zamknięty, zaś z otwartego sformułowania przepisu wynika, że pojęcie "informacje objęte ze względu na swój charakter tajemnicą zawodową" obejmuje także, oprócz tajemnic handlowych, inne poufne informacje. Przez tajemnicę handlową należy rozumieć wszelkie poufne formuły, narzędzia lub informacje, które dają jej posiadaczowi konkurencyjną przewagę tak długo, jak długo uda się ją utrzymać w tajemnicy. Ochroną objęte są zwłaszcza następujące tajemnice handlowe: sytuacja finansowa przedsiębiorstwa, koszty prowadzenia działalności gospodarczej, treść umów zawieranych przez przedsiębiorstwa, know-how, plany rozwoju przedsiębiorstwa. Natomiast wśród przesłanek koniecznych do objęcia ich ochroną, jako innych informacji poufnych, wymienia się następujące: informacja musi być znana ograniczonej liczbie osób, ujawnienie informacji może wyrządzić poważną szkodę osobie, która je dostarczyła lub osobie trzeciej. Konieczne jest również to, by interesy, które mogą zostać naruszone na skutek ujawnienia informacji, zasługiwały obiektywnie na ochronę. Ocena poufnego charakteru informacji wymaga zatem wyważenia uzasadnionych indywidualnych interesów, które sprzeciwiają się ujawnieniu oraz interesu ogólnego, który wymaga, by działania instytucji UE zapewniały poszanowanie zasady otwartości (W. Postulski, Komentarz do art. 339 TFUE [w:] TFUE, Komentarz LEX pod red. D. Kornobis-Romanowskiej, J. Łacny, Warszawa 2012).

W ocenie Sądu I instancji obowiązkiem organu było wykazanie, w oparciu o przekonujące argumenty, że powyższa przesłanka w niniejszej sprawie zaistniała, tj. że informacje zawarte w dokumencie objętym wnioskiem zasługują obiektywnie na ochronę - jako inne informacje poufne, przy czym ich ujawnienie mogłoby doprowadzić do wyrządzenia poważnej szkody osobie (przedsiębiorcy), która je dostarczyła lub osobie trzeciej. Obowiązku tego organ jednak nie dopełnił, w konsekwencji co najmniej przedwcześnie uznał, że w sprawie spełnione zostały obie przesłanki z art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003.

W ocenie Sądu I instancji, organ nie wziął pod uwagę w niniejszej sprawie, że przedmiotem wniosku informacyjnego jest wyłącznie treść pisma przewodniego (listu) skierowanego przez UOKiK do Komisji Europejskiej, za którym to pismem przekazane zostały dokumenty (w formie załączników) uzyskane przez organ w toku postępowania wyjaśniającego zakończonego postanowieniem Prezesa UOKiK z dnia 26 lutego 2014 r. Przy czym wnioskodawca nie domaga się udostępnienia treści ww. pisma wraz z załącznikami, ani też samych załączników, w których mogłyby znajdować się informacje objęte ochroną ze względu na tajemnicę zawodową (służbową) w rozumieniu ww. przepisów.

Sąd I instancji podał, że nie bez znaczenia jest również okoliczność, że - jak wyjaśnił na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej – G. znana jest treść zawiadomienia T.pl skierowanego do Prezesa UOKiK w dniu 2 stycznia 2013 r. w sprawie podejrzenia stosowania przez Google praktyk ograniczających konkurencję oraz treść pisma z dnia 2 kwietnia 2014 r. skierowanego przez UOKiK do T.pl. Z tej już tylko przyczyny treść pisma przewodniego, objętego wnioskiem informacyjnym, wymaga rzetelnej analizy organu pod kątem istnienia przesłanek objęcia ochroną treści tego dokumentu, tym bardziej, że zawiera ono jedynie ogólną charakterystykę sprawy przekazanej Komisji Europejskiej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji takiej analizy, a w konsekwencji należycie umotywowanego stanowiska organu, nie zawiera.

Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek odmowy udostępnienia informacji publicznej decyzją administracyjną na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), oznacza konieczność stosowania się do zasad tego postępowania, m.in. art. 8 k.p.a, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a i art. 11 k.p.a.

Zasady postępowania administracyjnego, zawarte w ww. przepisach zostały przez organ orzekający w sprawie w sposób istotny naruszone, co w ocenie Sądu I instancji czyni uzasadnionym zarzut skargi w odnośnym zakresie. Uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji są ogólnikowe, nie odnoszą się do konkretnych okoliczności sprawy, świadczących o potrzebie wydania decyzji o odmowie dostępu do wnioskowanej informacji publicznej ze względu na tajemnicę służbową. Powyższe naruszenia przepisów postępowania skutkują wadliwością obu decyzji, jako wydanych w niniejszej sprawie co najmniej przedwcześnie.

Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie, Prezes UOKiK będzie zobligowany uwzględnić poczynione wyżej uwagi. Podda wnikliwej i rzetelniej analizie treść wnioskowanej informacji publicznej (pisma UOKiK do Komisji Europejskiej) pod kątem istnienia informacji stanowiących tajemnicę służbową w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Rozważy możliwość udostępnienia wnioskowanego dokumentu ewentualnie w postaci zanonimizowanej (w której usunięto dane podlegające ochronie). Natomiast w przypadku podjęcia nowej decyzji w sprawie swe stanowisko należycie uzasadni, czyniąc zadość wymogom z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Organ weźmie również pod uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., które z istoty swojej powinno zawierać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Odpowiedź organu na skargę nie może natomiast uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy - w rozpoznawanej sprawie z dokumentów objętych wnioskiem informacyjnym - czego domagała się skarżąca, z tego względu, że obowiązkiem sądu jest zapoznanie się z całością akt sprawy, w tym z dokumentami będącymi przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, które stanowią podstawę do orzekania stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji uwzględnił wniosek o przeprowadzenie, na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu uzupełniającego z pisma Komisji Europejskiej z dnia 17 grudnia 2014 r., jednakże stanowiska strony skarżącej opartego na ww. piśmie, z podanych wyżej przyczyn, Sąd ten nie podzielił.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji.

W skardze kasacyjnej, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zaskarżył powyższy wyrok w części, tj.:

1) w pkt 1 wyroku w zakresie w jakim Sąd uchylił decyzję Prezesa UOKiK z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], w przedmiocie udostępnienia "treści pisma Prezesa UOKiK przekazującego Komisji Europejskiej - w ramach wymiany informacji - sprawę z zawiadomienia T.pl z dnia 2 stycznia 2013 r. w sprawie podejrzenia stosowania przez G. praktyk ograniczających konkurencję, o którym to piśmie do Komisji Europejskiej Prezes UOKiK poinformował spółkę w piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r.";

2) w pkt 2 wyroku w zakresie w jakim Sąd stwierdził, że nie podlega wykonaniu zaskarżona decyzja w części dotyczącej udostępnienia "treści pisma Prezesa UOKiK przekazującego Komisji Europejskiej - w ramach wymiany informacji - sprawę z zawiadomienia T.pl z dnia 2 stycznia 2013 r. w sprawie podejrzenia stosowania przez G. praktyk ograniczających konkurencję, o którym to piśmie do Komisji Europejskiej Prezes UOKiK poinformował spółkę w piśmie z dnia 2 kwietnia 2014r.";

3) pkt 3 wyroku w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1/2003/WE z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu WE (Dz. Urz. UE L 1 z 4.01.2003, str. 1; dalej: "rozporządzenie 1/2003") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ww. artykułu przewiduje dwie przesłanki nieujawnienia informacji: wymiana lub zebranie informacji zgodnie z rozporządzeniem 1/2003 oraz objęcie informacji tajemnicą służbową, podczas gdy sam fakt wymiany lub zebrania informacji zgodnie z rozporządzeniem 1/2003 powoduje, że nie podlega ona ujawnieniu jako z natury swej objęta tajemnicą służbową i w efekcie błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w sytuacji, gdy skargę w przedmiocie pisma Prezesa UOKiK do Komisji Europejskiej należało oddalić;

2) wskutek przyjęcia powyższej błędnej wykładni - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że organ w istotny sposób naruszył zasady wskazane w ww. przepisach, w szczególności błędne uznanie, że organ powinien był wykazać dwie przesłanki nieujawnienia informacji i w efekcie błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji, gdy skargę w przedmiocie pisma Prezesa UOKiK do Komisji Europejskiej należało oddalić;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, ze zm., dalej: "u.d.i.p.") poprzez jego niezastosowanie i w efekcie błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w sytuacji, gdy skargę w przedmiocie pisma Prezesa UOKiK do Komisji Europejskiej należało oddalić.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj.:

a) w pkt 1 wyroku w zakresie w jakim Sąd uchylił decyzję Prezesa UOKiK z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], w przedmiocie udostępnienia "treści pisma Prezesa UOKiK przekazującego Komisji Europejskiej - w ramach wymiany informacji - sprawę z zawiadomienia T.pl z dnia 2 stycznia 2013 r. w sprawie podejrzenia stosowania przez G. praktyk ograniczających konkurencję, o którym to piśmie do Komisji Europejskiej Prezes UOKiK poinformował spółkę w piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r.";

b) w pkt 2 wyroku w zakresie w jakim Sąd stwierdził, że nie podlega wykonaniu zaskarżona decyzja w części dotyczącej udostępnienia "treści pisma Prezesa UOKiK przekazującego Komisji Europejskiej - w ramach wymiany informacji - sprawę z zawiadomienia T.pl z dnia 2 stycznia 2013 r. w sprawie podejrzenia stosowania przez G. praktyk ograniczających konkurencję, o którym to piśmie do Komisji Europejskiej Prezes UOKiK poinformował spółkę w piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r.";

c) pkt 3 w całości.

2) rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1/2003/WE z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu WE (Dz. Urz. UE L 1 z 04.01.2003 r., str. 1) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ww. artykułu przewiduje dwie przesłanki nieujawnienia informacji: wymiana lub zebranie informacji zgodnie z rozporządzeniem 1/2003 oraz objęcie informacji tajemnicą służbową, podczas gdy sam fakt wymiany lub zebrania informacji zgodnie z rozporządzeniem 1/2003 powoduje, że nie podlega ona ujawnieniu jako z natury swej objęta tajemnicą służbową i w efekcie błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w sytuacji, gdy skargę w przedmiocie pisma Prezesa UOKiK do Komisji Europejskiej należało oddalić.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 1/2003: "Bez uszczerbku dla wymiany i wykorzystania informacji przewidzianych w art. 11, 12, 14,15 i 27 Komisja i organy ochrony konkurencji Państw Członkowskich, ich urzędnicy, funkcjonariusze i inne osoby pracujące pod nadzorem tych organów, jak również urzędnicy i funkcjonariusze innych organów Państw Członkowskich nie ujawnią informacji zebranych lub wymienionych przez nich zgodnie z niniejszym rozporządzeniem oraz objętych obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej. Obowiązek ten dotyczy również wszystkich przedstawicieli i ekspertów Państw Członkowskich uczestniczących w posiedzeniach Komitetu Doradczego na mocy art. 14."

Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł, że przepis ten zawiera dwa warunki objęcia informacji ochroną: po pierwsze zebranie lub wymienienie informacji zgodnie z Rozporządzeniem 1/2003 oraz po drugie objęcie tych informacji obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej. Trafnie Sąd ten zauważa, że prawodawca oparł konstrukcję ww. przepisu prawa na koniunkcji dwóch warunków, używając spójnika koniunkcji "oraz", co oznacza, ze oba wymienione w ww. przepisie prawa warunki muszą być spełnione łącznie. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku argumenty podnoszone w tej mierze w skardze kasacyjnej przez Prezesa UOKiK. Za takim rozumieniem ww. przepisu prawa przemawia też przytoczone w skardze kasacyjnej pełne tłumaczenie tego przepisu za wersją angielską i niemiecką. Skoro prawodawca posłużył się w ww. przepisie prawa spójnikiem koniunkcji, to miał na celu stworzenie koniunkcji dwóch warunków. Gdyby chciał osiągnąć skutek interpretowany przez skarżącego kasacyjnie, to albo by nie zastosował żadnego spójnika, albo zastosowałby spójnik alternatywy "lub". Mógł także zrezygnować z ostatniego fragmentu przepisu, gdyby uznać za prawdziwą tezę skarżącego kasacyjnie, że warunek pierwszy konsumuje per se warunek drugi.

Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie kwestia, że w niektórych wersjach językowych pojawia się stwierdzenie o odwołaniu się do poufnej natury informacji, nie zmienia powyższego, bowiem oznacza to, że prawodawca unijny za drugi warunek uważa konieczne wykazanie, że informacje, które mają być objęte ochroną, mają być poufne z uwagi na swoją naturę, czyli w szczególności np. mają stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa albo informację niejawną.

Nietrafna jest argumentacja, w której skarżący kasacyjnie odwołuje się do dyrektyw wykładni systemowej, zestawiając treść art. 28 ust. 2 Rozporządzenia z art. 27 ust. 2. Ten drugi przepis dotyczy bowiem prawa wglądu do akt, zaś przepis art. 28 ust. 2 rozporządzenia dotyczy dostępu do informacji.

Trafnie Sąd I instancji przyjął, że objęte wnioskiem informacyjnym pismo skierowane do Komisji Europejskiej stanowi informację "wymienioną" przez Komisję oraz UOKiK zgodnie z przepisami Rozporządzenia 1/2003. Prawidłowo także Sąd ten zauważa, że Rozporządzenie to stanowi podstawę utworzenia Europejskiej Sieci Konkurencji, tj. forum współpracy między Komisją Europejską a Państwami Członkowskimi, w ramach której przekazywane/wymieniane są informacje zdobyte w toku postępowań w sprawie naruszenia art. 101 lub 102 TFUE (uprzednio art. 81 lub 82 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Przepis art. 12 ust. 1 Rozporządzenia - będący podstawą wymiany informacji w przedmiotowej sprawie - stanowi, iż w celu stosowania art. 81 i 82 Traktatu Komisja i organy ochrony konkurencji Państw Członkowskich mają uprawnienia do wzajemnego przekazywania i wykorzystywania jako dowodu wszelkiego rodzaju materiałów o charakterze faktycznym lub prawnym, w tym informacji poufnych. Na podstawie ww. przepisu Prezes UOKiK przekazał Komisji materiały dotyczące sprawy z zawiadomienia T.pl, co wprost wynika z pisma przekazującego. Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie prowadzone było przez Prezesa UOKiK w związku z podejrzeniem stosowania praktyk ograniczających konkurencję, sprzecznych z art. 9 ust. 1 u.o.k.k. oraz art. 102 TFUE.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że powyższej oceny nie podważa złożone przez skarżącą pismo Komisji Europejskiej z dnia 17 grudnia 2014 r., z którego treści wynika, że przekazane informacje zostały włączone do akt bieżącego postępowania w sprawie przeglądarki G. i są przedmiotem badania. Stanowią zatem część akt toczącego się postępowania. Trafnie także Sąd ten zauważa, że okoliczność, że skarga z zawiadomienia Tablica.pl nie została urzędowo przydzielona Komisji na podstawie Obwieszczenia Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji (Dz. Urz. UE z 27 kwietnia 2004 r., C 101, s. 43-53) nie oznacza, że nie doszło do wymiany informacji (materiałów dowodowych) na podstawie przepisów Rozporządzenia 1/2003.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie spełniona została druga z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie zawierają w tej kwestii przekonującej argumentacji. Motywując rozstrzygnięcie w ww. zakresie organ wskazał jedynie, że uwzględniając treść art. 339 TFUE informacje objęte tajemnicą służbową można zakwalifikować jako tajemnice przedsiębiorstwa lub inne informacje poufne. Stwierdził, że w przypadku wnioskowanej informacji zastosowanie ma ta druga kategoria (inne informacje poufne), bowiem "dokumenty, o których ujawnienie wystąpił wnioskodawca mają bezpośredni związek z postępowaniem prowadzonym przez organy antymonopolowe (Prezes UOKiK i Komisja Europejska) w związku z podejrzeniem stosowania przez przedsiębiorców praktyk ograniczających konkurencję (...) i w opinii Prezesa UOKiK powinny podlegać one ochronie przewidzianej w art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003". Trafnie w świetle powyższego zauważa Sąd I instancji, że organ nie wykazał w żaden sposób, że objęty wnioskiem dokument zawiera "inne informacje poufne". Powołał wprawdzie fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości wydanego w sprawie o sygn. akt C-365/12 P, jednak nie wyjaśnił, z jakich względów znajduje ono zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczącej odmowy udostępnienia treści wnioskowanego dokumentu.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że obowiązkiem organu było wykazanie, w oparciu o przekonujące argumenty, że powyższa przesłanka w niniejszej sprawie zaistniała, tj. że informacje zawarte w dokumencie objętym wnioskiem zasługują obiektywnie na ochronę - jako inne informacje poufne, przy czym ich ujawnienie mogłoby doprowadzić do wyrządzenia poważnej szkody osobie (przedsiębiorcy), która je dostarczyła lub osobie trzeciej. Obowiązku tego organ jednak nie dopełnił, w konsekwencji co najmniej przedwcześnie uznał, że w sprawie spełnione zostały obie przesłanki z art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że obowiązek odmowy udostępnienia informacji publicznej decyzją administracyjną na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), oznacza konieczność stosowania się do zasad tego postępowania, m.in. art. 8 k.p.a, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a i art. 11 k.p.a. Zasady postępowania administracyjnego, zawarte w ww. przepisach zostały przez organ orzekający w sprawie w sposób istotny naruszone. Uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji są ogólnikowe, nie odnoszą się do konkretnych okoliczności sprawy świadczących o potrzebie wydania decyzji o odmowie dostępu do wnioskowanej informacji publicznej ze względu na tajemnicę służbową. Powyższe naruszenia przepisów postępowania skutkują wadliwością obu decyzji, jako wydanych w niniejszej sprawie co najmniej przedwcześnie.

W tej sytuacji za chybiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.

W świetle tego co powiedziano wyżej należało przyjąć, że Sąd I instancji nie naruszył także art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i w efekcie błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, podległa ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.