Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1820/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 2, art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 22 par. 2 i 3, art. 65 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 1 pkt 2 i par. 2, art. 156 par. 1 pkt 1, art. 162 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. ([...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej P. z siedzibą w W. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. [...]) Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołań A. B. oraz P.F.W.B. z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2020 r. ([...]) umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne "w sprawie i zmianę w/w decyzji poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – «B. F. W. B. składającej się z [...] elektrowni wiatrowych wraz z fundamentami i infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowaną w Gminie W. w obrębach [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]»".

Zaskarżona decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. A. B. zwrócił się do Starosty [...] (zwanego też dalej "Starostą" lub "organem I instancji") o podjęcie czynności z urzędu i wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z 20 czerwca 2016 r. nr [...] (znak: [...]; zwaną też dalej "Decyzją PnB"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., argumentując wniesione podanie faktem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokami z [...] sierpnia 2017 r. (sygn. akt [...] oraz [...]), decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] stycznia 2014 r. (znak: [...] oraz [...]) ustalających środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowej inwestycji.

Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Starosta wznowił postępowanie zakończone ostateczną Decyzją PnB.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. organ I instancji zobowiązał inwestora, P.F.W.B. z siedzibą w W. (zwaną też dalej "Spółką"), do dostarczenia ostatecznych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Termin uzupełnienia dokumentacji był kilkukrotnie przedłużany przez Starostę na wnioski inwestora.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] maja 2020 r. Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe prowadzone postępowanie, z uwagi na zmianę w zakresie właściwości organu i utratę dalszych możliwości prowadzenia postępowania.

Odwołania od tej decyzji wnieśli A. B. oraz Spółka.

Utrzymując w mocy ww. decyzję umarzającą organu I instancji – przywołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2020 r. – Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia wznowienia postępowania od ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2016 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę F. W. B. składającej się z [...] elektrowni wiatrowych wraz z fundamentami i infrastrukturą techniczną zlokalizowanej w gm. W. (tj. Decyzji PnB). Zasadnicze znaczenie w sprawie ma przedmiot postępowania, tj. elektrownie wiatrowe. Jak bowiem zauważył Wojewoda, dnia 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. poz. 961; zwana też dalej "ustawą wiatrakową"). Ustawa ta w art. 9 pkt 2 dokonała nowelizacji art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; w skrócie "pr.bud."). Od 16 lipca 2016 r. przepis art. 82 ust. 3 pkt 5b pr.bud. stanowi, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dotyczących elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy wiatrakowej. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że ustawa wiatrakowa nie zawiera regulacji dotyczących właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej do prowadzenia spraw w innych trybach, poza wspomnianym wydaniem pozwolenia na budowę lub oddaniem obiektu do użytkowania, a dotyczących pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych wydanych przed dniem jej wejścia w życie. W związku z tym, że przepisy przejściowe wprost nie wskazują, który organ administracji publicznej jest obecnie uprawniony do załatwiania tego rodzaju spraw, mając na uwadze koncepcję "podążania" kompetencji w ślad za nową właściwością organów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego decydujące znaczenie ma określenie organu kompetentnego w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych na podstawie obowiązujących przepisów, które w art. 82 ust. 3 pkt 5b pr.bud. wskazują na właściwość wojewody. NSA wprost wskazał na właściwość wojewody w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych wszczętych przed wejściem w życie ustawy wiatrakowej, tj. przed 16 lipca 2016 r., w tym również wznowienia postępowań zakończonych decyzjami wydanymi w oparciu o przepisy sprzed wejścia w życie ww. ustaw. Zdaniem organu II instancji nie ulega zatem wątpliwości, iż obecnie organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest wojewoda, a nie starosta.

W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że Starosta słusznie umorzył wszczęte postępowanie, z uwagi na utratę właściwości organu w przedmiotowej sprawie. Wydanie bowiem decyzji przez niewłaściwy organ stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i skutkowałoby wyeliminowaniem wadliwej decyzji z obiegu prawnego. Niezależnie od powyższego, słusznie zauważył pełnomocnik Spółki, iż Starosta naruszył art. 107 § 1 k.p.a. w sposób niejasny i nieprecyzyjny formułując sentencję decyzji, trudno bowiem z jej treści wywieść, jakie postępowanie Starosta umarza (wynika to dopiero z uzasadnienia decyzji). Nie może jednak powyższe stanowić samodzielnie podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż, jak już wskazano, wydanie decyzji rozstrzygającej w sprawie przez niewłaściwy organ stanowiłoby znacznie poważniejsze naruszenie obowiązujących przepisów. Dodatkowo, na marginesie, organ II instancji zaznaczył, że wniosek A. B. o wznowienie postępowania z urzędu został przekazany do Wojewody, który jako organ właściwy będzie podejmował czynności w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody wniosła P.F.W.B. z siedzibą w W., reprezentowana przez ad Ł., który zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 8 k.p.a. przez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji, w której brak jest precyzyjnego określenia w sentencji postępowania będącego przedmiotem decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, co w konsekwencji nie pozwalało jednoznacznie zidentyfikować postępowania będącego przedmiotem umorzenia;

b) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 § 2 i 3 k.p.a. przez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wznowienia Decyzji PnB z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z niewłaściwości organu, tj. Starosty i uznanie Wojewody jako organu właściwego w sprawie w sytuacji, gdy aktualny pozostaje przedmiot postępowania, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia o bezprzedmiotowości postępowania i w konsekwencji – jego umorzenia,

c) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności poprzez uznanie, iż Starosta słusznie umorzył wszczęte postępowanie z uwagi na utratę właściwości organu w przedmiotowej sprawie, mimo iż Starosta nie powinien przekazywać według właściwości wniosku do organu (Wojewody).

2) prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 ustawy wiatrakowej przez nieprawidłowe przyjęcie, że organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych jest Wojewoda, a nie Starosta.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, autor skargi wniósł o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty, a także o zwrot od Wojewody kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła i umotywowała postawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2020 r. ([...]) oraz – na mocy art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] maja 2020 r. (AB.6740.334.2016.VIII) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Podstawę prawną orzeczonego przez Starostę umorzenia postępowania administracyjnego stanowił, jak wynika z części wstępnej decyzji tego organu, "art. 105" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn zm.; w skrócie "k.p.a."), a ściślej – jego § 1, w myśl którego: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Z kolei przesłanką faktyczną tego umorzenia było uznanie się przez Starostę za organ niewłaściwy do prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem A. B. z [...] kwietnia 2018 r. i przekazanie sprawy, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., do rozpoznania Wojewodzie.

W związku z tym należy podkreślić, że wbrew odmiennym twierdzeniom skargi – a zgodnie ze stanowiskiem dominującym w orzecznictwie i doktrynie, które Sąd w niniejszym składzie podziela – jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. może być okoliczność, że postępowanie jest prowadzone przez organ niewłaściwy (por. np. wyroki NSA: z 30.09.2020 r. II OSK 1430/20 oraz z 16.12.2020 r., I OSK 4290/18 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA" – a także liczne wypowiedzi przedstawicieli doktryny, m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 105 Nb 7; M. Dyl, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2020, art. 105 Nb 26; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 105 Nb 6; M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 7 do art. 105; M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Sudyki, Warszawa 2019, uw. 13 do art. 105). Uściślając, w zależności od przyczyny bezprzedmiotowości, postępowanie może być bezprzedmiotowe w danej sprawie, albo bezprzedmiotowe jedynie przed danym organem – organem niewłaściwym (por. wyrok NSA z 07.09.2012 r., II OSK 875/11, CBOSA).

W kontrolowanej decyzji mieliśmy do czynienia z tą drugą sytuacją, a mianowicie z bezprzedmiotowością postępowania jedynie przed Starostą (który wszak uznał się za organ niewłaściwy w sprawie). Potwierdza to zresztą uwaga poczyniona przez organ II instancji na końcu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że "wniosek A. B. o wznowienie postępowania z urzędu został przekazany do Wojewody, który jako organ właściwy w sprawie będzie podejmował czynności w sprawie".

Nawiązując w tym miejscu do rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które zmierzały do wykazania, że wbrew zgodnemu stanowisku organów obu instancji, to nie wojewoda, lecz starosta jest organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę dla elektrowni wiatrowych przed wejściem w życie ustawy wiatrakowej (przy założeniu, że to starosta był też organem wydającym w sprawie decyzję w ostatniej instancji), należy zauważyć, że wyłącznie właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest Naczelny Sąd Administracyjny – co expressis verbis wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a.

Zarazem wypada jednak podkreślić, że obecnie w kontrolowanej sprawie taki spór pomiędzy Starostą, a Wojewodą nie występuje. Oba organy są bowiem zgodne, że właściwym do rozpatrzenia sprawy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej Decyzji PnB – czyli decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę F. W. B. składającej się z [...] elektrowni wiatrowych wraz z fundamentami i infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowaną w Gminie W. – jest Wojewoda.

W konsekwencji, dla zweryfikowania prawidłowości umorzenia postępowania przed Starostą, jako wystarczająca jawi się niesporna konstatacja, że w prowadzonym postępowaniu Starosta uznał się za organ niewłaściwy i skutecznie, w trybie art. 65 k.p.a., przekazał sprawę Wojewodzie, który z kolei uznał swoją właściwość w tej sprawie (co jasno potwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji).

Już z tych względów nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (pkt 1c petitum skargi) oraz art. 16 ust. 1 ustawy wiatrakowej (pkt 2 petitum skargi).

Dlatego jedynie ubocznie godzi się zauważyć – na co również zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało jednolicie przesądzone, że w sprawach wszczynanych po dniu wejścia w życie ustawy wiatrakowej (co nastąpiło 16 lipca 2016 r.), a dotyczących ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych dla elektrowni wiatrowych (zwanych dalej "decyzjami p.n.b.e.w.") przed tym dniem, organem właściwym rzeczowo do prowadzenia postępowań w takich sprawach jest wojewoda, a nie starosta. Reguła ta dotyczy wszystkich postępowań, w których dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, a w szczególności postępowań w przedmiocie: wznowienia postępowania zakończonego decyzją p.n.b.e.w. (zob. postanowienia NSA z 08.05.2019 r., II OW 26/19 i II OW 27/19, CBOSA), zmiany lub uchylenia decyzji p.n.b.e.w. (zob. postanowienia NSA z 08.10.2019 r., II OW 112/19; z 13.11.2019 r., II OW 119/19 – CBOSA), przeniesienia decyzji p.n.b.e.w. (zob. postanowienie NSA z 26.05.2020 r., II OW 175/19, CBOSA). Odmienne rozstrzygnięcie (polegające na wskazaniu starosty jako organu właściwego) – ale wcale niesprzeczne z powyższą regułą – zapadło w sprawie dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji p.n.b.e.w. Albowiem w przypadku takich spraw, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, organ bada jedynie spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 162 § 1 k.p.a., lub przesłanek wskazanych w przepisach szczególnych; w tym trybie nie dochodzi więc do merytorycznej zmiany decyzji, lecz ewentualnie do wyeliminowania jej z obrotu prawnego (zob. postanowienie NSA z 17.11.2020 r., II OW 151/20, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zasadnie Starosta – uznawszy się za organ niewłaściwy do prowadzenia inkryminowanego postępowania i skutecznie przekazawszy sprawę, według właściwości, Wojewodzie – umorzył prowadzone dotychczas przez siebie postępowanie w sprawie, decyzją z 25 maja 2020 r.

W związku z tym zarzut naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 65 § 1 w zw. z art. 22 § 2 i 3 k.p.a. (pkt 1b petitum skargi) nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mimo to, w ocenie Sądu, powyższa decyzja Starosty – a także utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody – nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

W pełni zasadny okazał się bowiem zarzut podniesiony w pkt 1a petitum skargi, wytykający brak określenia w sentencji decyzji Starosty z [...] maja 2020 r. postępowania administracyjnego podlegającego umorzeniu tą decyzją, w sposób umożliwiający jednoznaczne zidentyfikowanie tego postępowania.

Starosta w osnowie ww. decyzji orzekł wszak: "umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie i zmianę w/w decyzji poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – «B. F. W. B. składającej się z [...] elektrowni wiatrowych wraz z fundamentami i infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowaną w Gminie W. w obrębach G. , [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]»".

Wadliwość decyzji Starosty w omawianym zakresie dostrzegł również organ II instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał zasadność zarzutu Spółki, że Starosta naruszył art. 107 § 1 k.p.a. "w sposób niejasny i nieprecyzyjny formułując sentencję decyzji, trudno bowiem z jej treści wywieść, jakie postępowanie Starosta umarza". Wbrew jednak stanowisku Wojewody, okoliczność ta nie wynika także z uzasadnienia decyzji, gdyż nie ma w nim jakiejkolwiek wzmianki o postępowaniu w sprawie "zmiany" decyzji. Dopiero analiza akt sprawy pozwala przypuszczać, że intencją organu I instancji było prawdopodobnie umorzenie postępowania wznowieniowego wszczętego postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. ([...]), o którym mowa na s. 2 decyzji Starosty. Ale nadal jest to tylko przypuszczenie, gdyż w osnowie tej decyzji wątek "wznowienia" w ogóle się nie pojawił.

Zdaniem Sądu nie może zaś pozostać w obrocie prawnym decyzja, której treści rozstrzygnięcia nie sposób ustalić w sposób konkretny i pewny, bez sięgania do jej uzasadnienia, a tym bardziej – jak w analizowanym przypadku – do akt sprawy.

W tym zakresie w pełni aktualne pozostaje stanowisko – przywołane także w uzasadnieniu skargi – w myśl którego: "W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym osnowę decyzji uznaje się za jeden z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej. Okoliczność, że strona wywnioskowała ostatecznie jaka jest treść decyzji nie oznacza że ustawowe wymogi proceduralne nie zostały naruszone, nie może to mieć wpływu na ocenę wagi wskazanego naruszenia [...]. Wagę naruszenia [...] potwierdza treść art. 8 k.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa i kulturę prawną obywateli. Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jego treści niewątpliwie zasadę tę narusza" (zob. wyrok NSA z 10.09.2008 r., I OSK 1440/07, CBOSA; por. też wyrok NSA z 18.03.2014 r., I GSK 870/12, CBOSA).

Jako niezrozumiałe jawią się przy tym wyjaśnienia Wojewody, który utrzymując w mocy decyzję Starosty obciążoną taką wadą tłumaczył, że wada ta nie może "stanowić samodzielnie podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż [...] wydanie decyzji rozstrzygającej w sprawie przez niewłaściwy organ stanowiłoby znacznie poważniejsze naruszenie obowiązujących przepisów". Po pierwsze, celem sanowania dostrzeżonej wady organ II instancji nie musiał sięgać po art. 138 § 2 k.p.a., lecz mógł skorzystać z kompetencji reformatoryjnych, jakie daje mu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Po drugie, decyzja umarzająca postępowanie, jako bezprzedmiotowe, z powodu niewłaściwości organu owo postępowanie prowadzącego, nie jest decyzją wydaną przez organ niewłaściwy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przeciwnie, to właśnie ów organ jest zobligowany do umorzenia postępowania, które prowadził, nie będąc ku temu właściwym (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 105 Nb 6). Tego rodzaju wadą nieważnościową byłaby obarczona jedynie decyzja merytoryczna wydana przez taki (niewłaściwy) organ.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu ([...] zł), wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych, na podstawie § 15 ust. 2 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.

Ponownie rozpoznawszy sprawę, organ I instancji wyda decyzję precyzyjnie określającą w osnowie postępowanie administracyjne podlegające umorzeniu. Uwzględni przy tym okoliczność, że w takim przypadku, dla pełnej precyzji, umorzeniu powinno podlegać "postępowanie przed organem [...] w sprawie [...]".