Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 132/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 104 § 1, art. 127 i art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: §1, § 2, § 3, § 6 i § 8
journal: Dz.U. 2001 nr 85 poz 931
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministra z dnia 2 sierpnia 2001 r. w sprawie list rzeczoznawców do spraw jakości produktów lub usług.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1136/19 w sprawie ze skargi W.M. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma odmawiającego dokonania wpisu na listę rzeczoznawców jakości i usług 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz W.M. 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1136/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.M. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma odmawiającego dokonania wpisu na listę rzeczoznawców jakości i usług uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że pismem z dnia 31 grudnia 2018 r. skarżący skierował do [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] wniosek o wpis na listę rzeczoznawców do spraw jakości produktów lub usług w zakresie usług adwokatów i radców prawnych, usług administracji publicznej i użyteczności publicznej, w tym gospodarki komunalnej, usług urbanistycznych, usług publicznych służb zatrudnienia i rynku pracy oraz usług oświatowych i edukacyjnych.

Organ pismem z 20 lutego 2019 r. nr [...] odmówił dokonania wpisu skarżącego na listę rzeczoznawców w ww. dziedzinach. Stwierdził bowiem, że do zadań Inspekcji Handlowej nie należy kontrola i prowadzenie mediacji w sprawach z zakresu administracji publicznej, jak również innych podmiotów, które nie są przedsiębiorcami. Nadto organ wskazał na regulacje zawarte w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2001 r. w sprawie list rzeczoznawców do spraw jakości produktów lub usług (Dz. U. Nr 85, poz. 931), zgodnie z którym warunkiem wpisu na ww. listę rzeczoznawców jest posiadanie stosownych rekomendacji, których skarżący nie przedłożył.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji z 20 lutego 2019 r.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. na podstawie art. 134 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1930 ze zm.) stwierdził "niedopuszczalność do wniesienia odwołania" od pisma z 20 lutego 2019 r., odmawiającego dokonania wpisu skarżącego na listę rzeczoznawców do spraw jakości lub usług, prowadzoną na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o Inspekcji Handlowej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżącemu nie przysługuje odwołanie. Wpis na listę rzeczoznawców nie stanowi bowiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ponieważ nie przesądza o sytuacji prawnej rzeczoznawcy. W związku z tym nie może mieć formy decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, czynność polegająca na dokonaniu wpisu na listę nie ustanawia danej osoby rzeczoznawcą, ma jedynie charakter porządkujący. Organ stwierdził, że odwołanie wniesione od ww. czynności było zatem niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący stwierdził, że zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie list rzeczoznawców do spraw jakości produktów lub usług, dla takiej sprawy wyraźnie jest przewidziana forma decyzji administracyjnej. Ponadto podniósł, że pismo z 20 lutego 2019 r. spełnia wymogi stawiane decyzji administracyjnej, gdyż zawiera jej konstrukcyjne elementy: oznaczenie organu, rozstrzygnięcie (odmowa wpisu), adresata oraz podpis pracownika organu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd I instancji uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), wskazał, że odmowa wpisu na listę rzeczoznawców, o której mowa w art. 11 ust. 2 i 4 ustawy o Inspekcji Handlowej wymaga formy decyzji administracyjnej, a pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z 20 lutego 2019 r. zawierające "informację" o odmowie wpisu skarżącego na tę listę, posiada wszystkie cechy konstytutywne decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji powołując się na treść § 5 i § 6 wydanego na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o Inspekcji Handlowej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2001 r. w sprawie list rzeczoznawców do spraw jakości produktów lub usług stwierdził, że do przyjęcia w rozpoznawanej sprawie konieczności jej załatwienia w trybie decyzji administracyjnej uprawnia użycie terminu "decyzja" przez ustawodawcę w treści § 6 powołanego rozporządzenia.

Sąd I instancji powołał się też na poglądy wyrażane w doktrynie dotyczące domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej w celu zagwarantowania jak najpełniejszej ochrony interesów strony. Sąd zauważył przy tym, że domniemanie to należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania.

W ocenie Sądu I instancji, użycie terminu "decyzja" w treści § 6 rozporządzenia w sprawie list rzeczoznawców do spraw jakości produktów lub usług koreluje z całokształtem unormowania trybu i warunków odmowy wpisu na listę rzeczoznawców (§ 2 i § 3 powołanego rozporządzenia), a więc pozostaje w zgodzie z wykładnią systemową i celowościową omawianej instytucji prawnej. Prowadzone przez wojewodów listy rzeczoznawców nie mają charakteru jedynie porządkującego, a uzyskanie wpisu na listę leży w interesie rzeczoznawców. Okoliczność, że wymagane kwalifikacje oraz rodzaj dokumentów na ich potwierdzenie są szczegółowo uregulowane przepisami tego rozporządzenia oraz że spełnienie wymogów podlega stosownej weryfikacji ze strony inspektorów wojewódzkich, przesądza o istnieniu sprawy w znaczeniu materialnoprawnym.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z 20 lutego 2019 r. posiada wszelkie cechy decyzji administracyjnej. Jest aktem administracyjnym, adresowanym do zewnętrznego podmiotu w zakresie jego praw i obowiązków, wskazuje podstawę prawną, zawiera oznaczenie organu, oznaczenie adresata, a także uzasadnienie oraz podpis piastuna organu. Rozstrzyga ono przy tym indywidualną sprawę administracyjną co do jej istoty. W związku z tym zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania organ zamknął bowiem drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka. Skoro wszystkie niezbędne elementy decyzji znalazły się w piśmie organu I instancji z 20 lutego 2019 r., to na obecnym etapie sprawy właściwym będzie rozpoznanie odwołania wniesionego przez skarżącego. Dlatego zaskarżone postanowienie zostało uchylone.

W skardze kasacyjnej Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 134 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego i uznania, że nie zachodzi niedopuszczalność odwołania.

Argumentację na poparcie powyższego zarzutu organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zdaniem organu, uznanie wpisu (odmowy wpisu) do rejestru za czynność materialno - techniczną oznacza, że w przypadku takiego rozstrzygnięcia nie znajduje zastosowania art. 127 § 1 k.p.a., w myśl którego od decyzji wydanej przez organ I instancji służy odwołanie. Brak jest bowiem przedmiotu, od którego odwołanie mogłoby zostać wniesione, a zatem zastosowanie znajduje art. 134 k.p.a., gdyż brak decyzji stanowi przedmiotową przyczynę uzasadniającą niedopuszczalność odwołania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania stwierdził, że postanowienie to nie jest zgodne z prawem, co uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że organ administracji publicznej niezasadnie uznał – co znajduje swoje potwierdzenie w utrwalonym stanowisku doktryny oraz judykatury – że akt tego rodzaju, jak ten adresowany do strony skarżącej, a mianowicie akt zawierający wszystkie konstytutywne elementy decyzji administracyjnej (tj. oznaczenie organu administracji publicznej, od którego pochodzi; oznaczenie strony, jako adresata aktu; rozstrzygnięcie; podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu organu) nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Zwłaszcza, że o formie działania organu w sprawie z wniosku o wpis na listę rzeczoznawców do spraw jakości produktów i usług rozstrzyga również przepis prawa. Tym samym, Sąd I instancji podważył prawidłowość stanowiska organu administracji, z którego wynika, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna, na gruncie której postawiony został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 134 k.p.a., nie jest zasadna. Zarzut ten w żadnym stopniu, ani też zakresie nie usprawiedliwia twierdzenia, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, albowiem Sąd I instancji w pełni zasadnie stwierdził, że kontrolowane postanowienie nie jest zgodne z prawem.

W punkcie wyjścia – oraz tytułem wyjaśnienia – trzeba podnieść, że zważywszy na przedmiot kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia oraz istotę tego aktu, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie – jak wynika to ze sposobu skonstruowania zarzutu skargi kasacyjnej – istnieje spór co do faktów, tj. stanu faktycznego, który przyjęty został za podstawę wyrokowania.

Adresowanie zarzutu naruszenia wymienionych przepisów prawa, zwłaszcza zaś zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie jest usprawiedliwione.

Abstrahując już nawet od tego, że nie został on uzasadniony w sposób, którego należałoby oczekiwać w świetle wymogów wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.s.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 1021/14 oraz z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2504/14), w kontekście odnoszącym się do oceny jego skuteczności należy przede wszystkim podnieść, że nie można i nie należy mylić ustaleń faktycznych z prawną ich oceną, a taka właśnie sytuacja ma miejsce w odniesieniu do omawianego zarzutu kasacyjnego (por. również wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1666/06). W tej mierze wyjaśnić bowiem należy, że jeżeli za fakt należałoby uznać zdarzenie, zjawisko lub sytuację, które zaistniały i miały miejsce, to gdy chodzi o rozpatrywaną sprawę oraz jej stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, za "fakt" w przywołanym tego słowa rozumieniu, należałoby uznać: fakt wystąpienia przez stronę w dniu 31 grudnia 2018 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] z umotywowanym wnioskiem o wpisanie na listę rzeczoznawców jakości produktów lub usług; fakt odmowy dokonania wpisu, co nastąpiło adresowanym do strony pismem organu z dnia 20 lutego 2019 r., podpisanym przez piastuna organu; fakt odwołania się strony od wymienionego pisma – za pośrednictwem organu, od którego ono pochodziło – do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów; fakt wydania przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdzającego w jego sentencji niedopuszczalność odwołania oraz zawierającego w jego uzasadnieniu argumentację mającą przekonywać o słuszności wymienionego postanowienia. Inną natomiast i sporną w rozpatrywanej sprawie kwestią jest to, czy w świetle przepisów obowiązującego prawa wymienione powyżej pismo organu z dnia 20 lutego 2019 r. stanowiło, z uwagi na jego elementy i treść, decyzję administracyjną, jak uznał Sąd I instancji, czy też nie, jak z kolei wywodzi to skarżący kasacyjnie organ, co w konsekwencji stawia również kwestię prawnej formy działania administracji publicznej w sprawach z wniosku o wpis na listę rzeczoznawców jakości produktów lub usług. To zaś stanowi już ocenę będącą elementem procesu subsumcji stanu faktycznego pod konkretny przepis prawa, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należałoby odnosić do tego normatywnego wzorca działania organu administracji publicznej, który określa formę realizacji kompetencji polegającej na dokonywaniu wpisu na listę rzeczoznawców jakości produktów lub usług, a w konsekwencji kwestię odnoszącą się do dopuszczalności zaskarżenia w drodze odwołania odmowy dokonania tego wpisu.

Tym samym nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie istnieje jakakolwiek wątpliwość, co do jej stanu faktycznego, która wymagała wyjaśnienia. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że skarżący kasacyjnie organ nie wykazał również istnienia jakichkolwiek wad, czy też deficytów stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. trzeba więc uznać za niezasadny.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 135 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści przywołanego przepisu prawa oraz logiki zawartej w nim regulacji wynika obowiązek sądu administracyjnego do wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, co następuje wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego tym przepisem załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (por. Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, "Państwo i Prawo" 2007/4, s. 39). Przepis ten ma więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, a podstawą jego stosowania jest – co trzeba podkreślić – stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego.

Jakkolwiek w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uwzględnił skargę strony na zaskarżone postanowienie, to jednak – jak wynika to z sentencji zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnienia – art. 135 p.p.s.a. nie stosował. Co więcej, nie miał podstaw, a tym samym i obowiązku jego zastosowania, albowiem – a trzeba to uznać za oczywiste w świetle przedstawionych powyżej argumentów – nie zaktualizowały się określone tym przepisem przesłanki jego stosowania. Zaskarżonego postanowienia o charakterze procesowym nie poprzedzał bowiem żaden akt lub czynności, które miałyby być podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy i które tym samym mogłyby stanowić przedmiot interwencji Sądu I instancji podjętej na podstawie przywołanego przepisu prawa.

Zarzut jego naruszenia trzeba więc uznać nie dość, że za nieusprawiedliwiony, to również za oczywiście nieskuteczny.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw trzeba również uznać zarzut naruszenia art. 134 k.p.a.

W punkcie wyjścia wyjaśnienia wymaga, że w fazie wstępnej postępowania wywołanego odwołaniem organ administracji publicznej zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne, co stanowi warunek konieczny jego rozpoznania.

Jeżeli w świetle art. 127 § 1 k.p.a. za uzasadnione uznać twierdzenie, że środek zaskarżenia w postaci odwołania przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji, co z kolei w relacji do zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. wymaga również ustalenia, czy istnieje od niej wyjątek, albowiem odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy (por. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1434/97), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że – niezależnie od innych jeszcze sytuacji, które z uwagi na istotę spornej w sprawie kwestii nie mają znaczenia – przesłanka braku dopuszczalności odwołania z całą pewnością zaktualizuje się w sytuacji braku przedmiotu odwołania, to jest innymi słowy braku istnienia decyzji, od której wymieniony środek zaskarżenia jest wnoszony oraz w sytuacji, gdy prawo do jego wniesienia zostało wyłączone na podstawie wyraźnego przepisu ustawy.

Już w świetle przedstawionych argumentów – zwłaszcza gdy skonfrontować je z niespornym stanem faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy – nie sposób jest twierdzić, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji niezasadnie zarzucił organowi administracji wydanie tego postanowienia z naruszeniem art. 134 k.p.a.

Odnosząc się bowiem do pierwszego spośród aspektów oceny przesłanek braku dopuszczalności odwołania, a mianowicie braku przedmiotu odwołania, to jest innymi słowy braku decyzji, od której wywodzone jest odwołanie trzeba podnieść, że oczekiwaniu odnośnie do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej oraz obowiązkowi jej załatwienia w ten sposób musi towarzyszyć – jako warunek konieczny – istnienie samej tej sprawy, a mianowicie istniejącej na gruncie prawa materialnego sprawy administracyjnej, którą jako sprawę indywidualną władny jest rozpoznać, a następnie rozstrzygnąć w formie decyzji (to jest jednostronnego i władczego aktu kształtującego prawa lub obowiązki jego adresata) uprawniony do tego (właściwy) organ administracji publicznej.

Jednocześnie, brak istnienia (zaistnienia) wskazanego warunku czyni wymienione oczekiwanie nieusprawiedliwionym oraz ma tę konsekwencję, że nie aktualizuje obowiązku działania organu administracji publicznej w formie przewidzianej w art. 104 § 1 k.p.a. Z całą pewnością nastąpi to – między innymi – wówczas, gdy na przykład jakkolwiek sprawa należy do zakresu działania organów administracji, to jednak podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, albo jakkolwiek mając charakter administracyjny nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji albowiem dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego), albo mając charakter administracyjny nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną, albo wówczas, gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i "załatwiana" jest nie formie decyzji administracyjnej – a to z uwagi na brak podstaw prawnych zobowiązujących i jednocześnie uprawniających organ administracji do wydania decyzji w sferze stosunków cywilnoprawnych – lecz w formie umowy lub jednostronnej czynności cywilnoprawnej.

Z powyższego wynika, że zaktualizowanie się wskazanego warunku pozytywnego – a mianowicie, co ponownie trzeba podkreślić, istnienia na gruncie prawa materialnego sprawy administracyjnej podlegającej (jako sprawa indywidualna) rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w formie decyzji przez uprawniony (właściwy) organ administracji publicznej – oznacza, w sytuacji rzecz jasna załatwienia sprawy administracyjnej we wskazany sposób, istnienie przedmiotu odwołania oraz prawa do wniesienia tego środka zaskarżenia, o ile wyraźny przepis ustawy prawa tego nie wyłącza.

Uwzględniając powyższe, za uprawnione trzeba uznać stanowisko, że pismo organu administracji z dnia 20 lutego 2019 r. w sprawie odmowy wpisu na listę rzeczoznawców do spraw jakości towarów lub usług było decyzją administracyjną, a w konsekwencji – w sytuacji, gdy przepis ustawy nie wyłącza jednocześnie prawa odwołania się od tej decyzji – że zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od wymienionego pisma (decyzji) wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a.

Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w argumentach natury ogólnej, do których odwołał się Sąd I instancji, zasadnie eksponując w tej mierze, w kontekście utrwalonego stanowiska doktryny oraz judykatury, znaczenie prawa do procesu. Jego prawidłowość potwierdza również argument, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania formy przewidzianej przepisami prawa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, a mianowicie zawierają oznaczenie organu wydającego akt, podpis osoby reprezentującej organ, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz oznaczenie adresata tego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81), a takie elementy właśnie – jak wynika to jednoznacznie z okoliczności stanu faktycznego sprawy – posiada pismo organu administracji z dnia 20 lutego 2019 r. Podkreślając w tym kontekście, że w spornych wypadkach – jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądowym – należy przyjmować domniemanie, że takie rozstrzygnięcie jest decyzją, albowiem taka właśnie forma zwiększa sferę ochrony prawnej (por. np. wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r., sygn. akt III ARN 30/90), w okolicznościach stanu prawnego regulującego tryb postępowania w sprawach z wniosku o wpis na listę rzeczoznawców do spraw jakości towarów lub usług, nie ma jednak potrzeby odwoływania się do wskazanego domniemania. Zabieg ten jest zbędny.

Z tego mianowicie powodu, że zasadnicze i rozstrzygające znaczenie ma w rozpatrywanej sprawie – obok przywołanych już powyżej argumentów, które mają przez to charakter posiłkowy, lecz w dalszym ciągu doniosły – argument osadzony na gruncie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które określają prawną formę działania administracji publicznej w sprawach dotyczących wpisu na listę rzeczoznawców do spraw jakości towarów lub usług.

W tej mierze chodzi bowiem o wydane na podstawie art. 11 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2001 r. w sprawie list rzeczoznawców do spraw jakości produktów lub usług.

Z § 1 tego rozporządzenia, który określa jego przedmiot – a jest to istotne – wynika, że określa ono warunki prowadzenia list rzeczoznawców do spraw jakości produktów lub usług, zwanych dalej "rzeczoznawcami", w tym warunki i tryb wpisu na listę, skreślenia z niej, tryb weryfikacji rzeczoznawców oraz nadzoru nad ich działalnością.

Operując pojęciem warunków oraz trybu wpisu na wymienioną listę – co nie jest przecież pozbawione znaczenia – prawodawca w jasny, precyzyjny i przede wszystkim zupełny sposób warunki te oraz tryb określił stanowiąc, między innymi w tym względzie, że postępowanie w sprawie wpisu na listę jest inicjowane na wniosek (§ 2 w związku z § 3 ust. 2 i 3) – tryb jest więc wnioskowy – podmiotu (rzeczoznawcy) spełniającego wymagane prawem i podlegające weryfikacji warunki (§ 2 i § 3 ust. 1 i ust. 2 w związku z § 3 ust. 4). Co więcej – a ma to w rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie – prawodawca, aż nadto jasno i klarownie określił również formę zakończenia wymienionego postępowania stanowiąc, że następuje to decyzją w sprawie wpisu lub odmowy wpisu na listę rzeczoznawców (podobnie zresztą, jak w sprawie skreślenia z listy), która to decyzja – co stanowi element trybu omawianego postępowania – może, lecz nie musi być poprzedzona opinią organizacji pozarządowej reprezentującej interesy konsumentów (§ 6).

Przywołana regulacja prawna, aż nadto jednoznacznie i wyraźnie określa więc prawną formę działania administracji publicznej w określonych nią sprawach, to jest w sprawach wpisu lub odmowy wpisu na listę albo skreślenia z listy rzeczoznawców. Przewidzianą w tych sprawach formą działania organu i jednocześnie dla spraw tych zastrzeżoną – a to, wobec kategorycznej konwencji językowej, którą w tej mierze operuje prawodawca, co jednocześnie nie pozostawia żadnego pola odnośnie do wyboru, czy też domniemywania istnienia innej formy działania, niż określona przywołanym przepisem – jest decyzja administracyjna.

Z przywołaną regulacją prawną oraz wynikającymi z niej konsekwencjami nie sposób jest polemizować w sposób proponowany przez skarżący kasacyjnie organ.

Wbrew jego stanowisku brak jest jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że wpis, w tym zwłaszcza odmowa wpisu na listę rzeczoznawców, nie następuje na podstawie decyzji administracyjnej, lecz ma formę czynności materialno technicznej. Stanowisko to bowiem – jak w pełni zasadnie trzeba przyjąć w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – nie znajduje żadnego oparcia w przepisach obwiązującego prawa regulujących warunki i tryb wpisu na listę rzeczoznawców, pozostając w jaskrawej wręcz opozycji do treści tych przepisów. Odwoływanie się w tym względzie przez skarżący kasacyjnie organ do argumentu z przykładów innych regulacji prawnych odnoszących się do instytucji wpisu oraz jego charakteru, jest więc z tego powodu nieprzydatne. Tym bardziej, gdy w tej mierze odwołać się do braku podstaw do stosowania jakiejkolwiek analogii w omawianym zakresie, albowiem byłoby to nieuprawnione, skoro – co ponownie trzeba podkreślić – postępowanie w sprawie wpisu lub odmowy wpisu albo skreślenia z listy rzeczoznawców zostało, dla potrzeb stosowania ustawy o Inspekcji Handlowej, uregulowane w odrębny i zupełny sposób wymienionym powyżej rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy, a z rozporządzenia tego wynika, że prawną formą działania w sprawach nim określonych jest decyzja.

W tym też kontekście oraz w korespondencji do już przedstawionych argumentów, za nieuzasadnioną trzeba uznać również sugestię skarżącego kasacyjnie organu odnośnie do możliwości załatwienia sprawy – w tym jak się wydaje sprawy wpisu na listę rzeczoznawców – w drodze zaświadczenia (por. s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W tej mierze należy wyjaśnić, że o ile załatwienie sprawy następuje decyzją administracyjną stanowiącą jednostronne, władcze oświadczenie woli organu kształtujące prawa lub obowiązki jego adresata i w ten sposób rozstrzygające merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji publicznej, o tyle zaświadczenie, zważywszy na jego charakter oraz funkcje – o których wnioskować należy na podstawie art. 217 k.p.a., nota bene usytuowanego w odrębnym, bo w Dziale VII "Wydawanie zaświadczeń" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co także nie jest bez znaczenia z punktu widzenia argumentu systemowego – stanowi oświadczenie wiedzy organu, a jego wartość należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa (por. również np. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 186/11). Tym samym, zważywszy również na treść § 8 przywołanego rozporządzenia, z którego jasno i wyraźnie wynika, że to po uzyskaniu wpisu na listę rzeczoznawców – a trzeba to podkreślić – rzeczoznawca otrzymuje zaświadczenie o wpisie, nie sposób jest zasadnie twierdzić, że zaświadczenie, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa załatwia (rozstrzyga) sprawę wpisu na listę. Funkcja tego zaświadczenia wyraża się bowiem w potwierdzeniu tego wpisu, nie zaś w jego dokonaniu, dla którego zastrzeżona została ta forma działania administracji publicznej, o której mowa w § 6 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2001 r.

Zasadności stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie dowodzi argument z okoliczności braku definicji decyzji administracyjnej. Znaczenie pojęcia "decyzji administracyjnej", do którego odwoływano się już powyżej i które przywoływane jest w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jest już bowiem zasadniczo utrwalone w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawa. W sytuacji, gdy nie ma sporu co do tego znaczenia – zwłaszcza, że nie ma podstaw, aby kwestionować definicję, do której odwołuje się organ – nie sposób jest jednak zasadnie twierdzić, że operując w § 6 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2001 r. terminem "decyzja", racjonalnie działający prawodawca posłużył się nim w innym znaczeniu, niż – jak powyżej podkreślono – już utrwalone dla potrzeb rozumienia decyzji podejmowanej w indywidualnej sprawie. Gdyby tak miało być, to z całą pewnością dałby temu wyraz, co w spornym w sprawie zakresie odnieść należałoby również do zagadnienia innych niż decyzja form działania administracji publicznej stosowanych, jako przewidziane, w sprawach wpisu lub odmowy wpisu albo skreślenia z listy rzeczoznawców. Tak się zaś, w żadnym z tych przypadków nie stało. Na gruncie przywołanego przepisu prawodawca stanowi bowiem, aż nadto wyraźnie i jasno o "podejmowaniu decyzji w sprawie wpisu na listę rzeczoznawców, odmowy wpisu albo skreślenia z listy", nie zaś o tym na przykład, że "wpis następuje ...", "wpis jest dokonywany ...", "wpisanie na listę ...", "wpis poprzedza ...", "na listę wpisuje się ..." etc., etc., a przykładów takich można byłoby mnożyć nieskończenie wiele.

Ponadto, w odpowiedzi na argumentację prezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trzeba również wyjaśnić, że wbrew stanowisku organu wpis na listę rzeczoznawców, o którym mowa w § 6 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2001 r., w oczywisty wręcz sposób władczo kształtuje prawa lub obowiązki rzeczoznawcy, w odniesieniu do którego wpis ten – na jego wniosek – jest dokonany. Zwłaszcza, że – jak powyżej już to podkreślono – wnioskodawca musi spełniać określone prawem wymogi, które podlegają weryfikacji w inicjowanym przez niego postępowaniu. Ponadto, znajduje to swoje potwierdzenie w treści § 4 w związku z § 5 pkt 1 - 2, a także w treści § 8 przywołanego rozporządzenia. Z przepisów tych odpowiednio wynika z jednej strony obowiązek właściwego, obiektywnego, zgodnego z prawem i stanem faktycznym wydawania opinii o jakości produktów lub usług, którego prawidłowość wykonywania podlega okresowej weryfikacji (nadzorowi) wojewódzkiego inspektora i którego wykonywanie jest sankcjonowane skreśleniem z listy rzeczoznawców, z drugiej zaś – po uzyskaniu w drodze decyzji wpisu na listę – uprawnienie do otrzymania i legitymowania się zaświadczeniem o wpisie na listę rzeczoznawców o ustalonym wzorze, którego posiadanie w istotny przecież sposób różnicuje status prawny rzeczoznawców wpisanych na listę oraz na listę niewpisanych.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów za prawidłowe trzeba uznać stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowane przez ten Sąd postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a. Sporne w sprawie pismo organu administracji z dnia 20 lutego 2019 r. niezasadnie bowiem nie zostało uznane za decyzję administracyjną, lecz za akt od którego nie przysługuje odwołanie mimo, że posiadało wszystkie konstytutywne elementy decyzji administracyjnej, która to forma działania administracji publicznej przewidziana została w sprawach wpisu lub odmowy wpisu na listę albo skreślenia z listy rzeczoznawców.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.