Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2989/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1, art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 123
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej K. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także: "Prezes UKE"), działając na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. - dalej także: "Pt.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - postanowił ograniczyć:

I. K. z siedzibą w W. (zwanej dalej: "K." lub "strona skarżąca"),

II. P. z siedzibą w W. (zwanej dalej: "P.") oraz

III. E. z siedzibą w W. (zwanej dalej: "E.")

- podmiotom na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat w zakresie usług hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji, prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie informacji przekazanych przez T. S.A. z siedzibą w W. (dalej także: "T. S.A." lub "T.") w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], które spółka T. S.A. objęła klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa T., w części, w której informacje nie zostały ujawnione w wersji jawnej pisma T. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...].

Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] grudnia 2010 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydał decyzję nr [...] (dalej także "Decyzja SMP [...]"), w której spółka T. S.A. została wyznaczona, jako przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia usług hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji (dalej "[...]").

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Prezes UKE, powołując się na przepis art. 61 § 4 k.p.a. - zawiadomił spółkę T. S.A. o wszczęciu na podstawie art. 40 ust. 4 Pt, postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawidłowej wysokości opłat w zakresie usług świadczonych na [...] wynikających z Decyzji SMP [...]. Jednocześnie, Prezes UKE poinformował o wszczęciu postępowania K., P. oraz E.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. PIKE złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Z kolei w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. P. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., dopuścił P. do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżąca K. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezes UKE, powołując się na przepis art. 31 § 2 k.p.a. - dopuścił skarżącą K. do udziału w przedmiotowym postępowaniu, zaś postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. dopuścił E. do udziału we wskazanym postępowaniu.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Prezes UKE, w trybie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał spółkę T. S.A. do przedstawienia - w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowego wezwania - uzasadnienia wysokości opłat za usługi świadczone na [...] w oparciu o koszty ponoszone (art. 40 ust. 1 Pt), na podstawie aktualnych danych finansowych. Jednocześnie, Prezes UKE wskazał na zakres informacji, jaki powinien być uwzględniony przez spółkę T. S.A. w treści uzasadnienia kosztowego opłat.

W odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE spółka T. S.A. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. przedstawiła uzasadnienie wysokości opłat za usługi świadczone na Rynku 4 w oparciu o koszty ponoszone za zamknięty rok obrotowy 2012 (zwane dalej "Uzasadnieniem opłat [...] - 2012"). T. S.A., powołując się na przepisy art. 9 Pt oraz art. 207 ust. 1 Pt, opatrzyła informacje zawarte w Uzasadnieniu opłat [...] - 2012 klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa T. W uzasadnieniu spółka T. S.A. wskazała, że dane zawarte w niniejszym piśmie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm. - dalej także: "u.z.n.k.").

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], spółka T. S.A. przedstawiła wersję jawną w/w pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, działając na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne oraz art. 123 k.p.a. - postanowił ograniczyć:

I. K. z siedzibą w W.,

II. P. z siedzibą w W. oraz

III. E. z siedzibą w W.

- podmiotom na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat w zakresie usług hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji, prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie informacji przekazanych przez T. S.A. z siedzibą w W. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], które spółka T. S.A. objęła klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa T., w części, w której informacje nie zostały ujawnione w wersji jawnej pisma T. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Prezes UKE wyjaśnił, że zgodnie z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675).

Organ podkreślił, że z przepisu art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Organ wskazał, że prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Prezes UKE stwierdził, że prawo wglądu do akt niniejszego postępowania obejmuje prawo stron przedmiotowego postępowania do wglądu we wszystkie pisma nadesłane przez strony w przedmiotowej sprawie. Prezes UKE potwierdził, że prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy jest uprawnieniem uczestnika postępowania administracyjnego (w tym niniejszego postępowania), zaś jego realizacja jest gwarancją ogólnej zasady wysłuchania stron.

Niemniej organ zauważył jednocześnie, że stosownie do przepisu art. 207 ust. 1 Pt., Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nadto Prezes UKE wyjaśnił, że przepis art. 207 ust. 1 Pt. daje kompetencje Prezesowi UKE do ograniczenia zasady jawności postępowania.

Prezes UKE wyjaśnił, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie art. 207 ust. 1 Pt., należy rozumieć tajemnicę w znaczeniu nadanym przez przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, Prezes UKE wskazał, że tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., stanowią w szczególności "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom" (por. postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt XVII Amz 3/96, LEX nr 56452). Organ zwrócił uwagę, że w doktrynie z kolei, do informacji mogących mieć taki charakter zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe" (vide: M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy nr 22 z 2001 r.).

Prezes UKE zwrócił uwagę, że w celu stwierdzenia, czy faktycznie dane przedstawione przez T. S.A. posiadają znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa, należy dokonać szczegółowej analizy przesłanek wynikających z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tj.:

- związku utajnionych danych z prowadzoną przez T. S.A. działalnością gospodarczą i posiadanie przez nie wartości gospodarczej,

- kwestii ich nieujawnienia do wiadomości publicznej,

- objęcia danych niezbędnymi działaniami w celu zachowania ich poufności.

Dokonując powyższej analizy, Prezes UKE uznał, że w przedmiotowym piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., zawierającym Uzasadnienie opłat [...] - 2012, spółka T. S.A. przedstawiła organowi dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez T. S.A., które wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., gdyż:

1) są one ściśle związane z prowadzoną przez T. S.A. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, gdyż:

Uzasadnienie opłat [...] - 2012 zawiera informacje m.in. na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w T., danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej T. Organ uznał, że dokument ten dotyczy jednak głównie informacji finansowych mających strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez spółkę T. S.A. W ocenie organu, pozyskanie przez konkurentów T. S.A. informacji przekazanych Prezesowi UKE w treści Uzasadnienia opłat [...] - 2012 mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty T., na poziomie znacznie poniżej kosztów T. Ponadto, organ uznał, że umożliwienie konkurentom spółki T. S.A. dostępu do informacji organizacyjnych i technologicznych oznaczałoby umożliwienie im wdrożenia rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla T. oraz nieuprawnione wykorzystanie informacji i kosztach sprzętu, z którego korzysta T. Niewątpliwie zatem, jak wskazał organ, wykorzystanie przez konkurentów T S.A. informacji zawartych w niejawnej wersji Uzasadnienia opłat [...] - 2012 przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków. Ponadto, Prezes UKE uznał za właściwe twierdzenia spółki T S.A. wskazujące, że dane kosztowe stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone przez przedsiębiorstwo produkty i usługi, z uwzględnieniem planowanej do zrealizowania marży z tytułu oferowania danych produktów lub usług. Prezes UKE wskazał, że przyjęty poziom kosztów prowadzonej działalności wpływa na poziom wielu mierników ekonomicznych efektywności działalności. Tym samym, jak stwierdził organ, zdobycie przez konkurentów wiedzy na temat poszczególnych składników kalkulacji kosztów spowodowałoby zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby trwale naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę T S.A. Za w pełni uzasadnioną organ uznał również opinię T S.A., wskazującą, że informacje zawarte w Uzasadnieniu opłat [...]-2012, dałyby także wiedzę na temat organizacji sposobów funkcjonowania przedsiębiorstwa T., także w zakresie wykorzystywanych technologii. W efekcie, organ regulacyjny uznał, że wszystkie ww. elementy mogłyby doprowadzić do zmniejszenia przychodów spółki T. S.A. oraz zmniejszenia liczby klientów, co w bezpośredni sposób doprowadziłoby do zmniejszenia zysków przedsiębiorstwa. Prezes UKE wskazał, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w powołanym przez T. S.A. wyroku Krajowej Izby Odwoławczej Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt KIO/UZP 6/10), w którym stwierdzono, że: "Elementy ceny i sposób jej budowania stanowią, zdaniem Izby, informacje, które odczytywane łącznie, tj. jako kalkulacja elementów kosztowych wchodzących w skład oferowanego systemu spełniają przesłanki uznania ich za tajemnicą przedsiębiorstwa. Zastrzeżone w tym załączniku informacje posiadają wartość gospodarczą i handlową, jako obrazujące rozwiązanie dotyczące sposobu skalkulowania ceny, które pozwala na uzyskiwanie zamówień w danym zakresie i skuteczne konkurowanie na danym rynku". Ponadto, wykazując spełnienie omawianej przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., Prezes UKE wskazał, że ujawnienie informacji zawartych w Uzasadnieniu opłat Rynek 4 - 2012 (m. in. o strukturze sieci T. S.A., długości linii i ilości oraz rodzaju urządzeń posiadanych przez spółkę T.), umożliwiłoby operatorom alternatywnym wykonanie dokładnej i bezpłatnej analizy własnej działalności, wskazującej na elementy, w których T. w sposób bardziej efektywny wykonuje działalność biznesową, co w sposób bezpośredni umożliwiłoby uniknięcie wydatków na niezbędne analizy, a po wprowadzeniu zmian organizacyjnych w prowadzonej działalności dałoby możliwość zwiększenia zysków, kosztem udziałów rynkowych T. S.A. Ponadto, organ regulacyjny wskazał, że wyliczenia przedstawione przez T. w treści Uzasadnienia opłat [...]-2012 dla nowych usług opierają się o pewne prognozowane założenia marketingowe (niepublikowane) dla danej usługi, czy to w zakresie ilości abonentów, czy to ilości prognozowanego ruchu. Zdaniem organu, znaczenie gospodarcze tych informacji polega przede wszystkim na tym, że operatorzy alternatywni znający założenia marketingowe spółki T. S.A. mogą przeprowadzić agresywną akcję marketingową celem uniemożliwienia T. zrealizowania założeń wdrożeniowych (w tym, celów związanych z osiągnięciem pewnego poziomu przychodu z danej usługi). Organ zauważył, że jakkolwiek zapewnienie skutecznej i równoprawnej konkurencji jest jednym z celów działania Prezesa UKE, to jednak osiągnięcie tego celu powinno odbywać się z poszanowaniem prawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podsumowując powyższe, organ regulacyjny uznał, że informacje zawarte w Uzasadnieniu opłat [...] - 2012 są związane z przedsiębiorstwem T. i bezsprzecznie przedstawiają dla niej wartość gospodarczą;

2) informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej.

Prezes UKE wskazał w tym zakresie, że informacje nieujawnione do wiadomości publicznej tracą ochronę prawną wtedy, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) może dowiedzieć się o niej drogą zwykłą i dozwoloną, a więc np., gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. Zdaniem organu, tajemnica nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewien ograniczony krąg osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza. A zatem, Prezes UKE uznał, że ponieważ informacje zawarte w treści Uzasadnienia opłat [...] - 2012 nie są znane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą, na co spółka T. S.A. wskazała w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nie zostały one ujawnione do wiadomości publicznej;

3) podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony (por. Sąd Najwyższy /w:/ wyrok z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00, OSNC 2001/4/59/). Organ uznał, że podjęcie przez T. S.A. działań niezbędnych w celu zachowania poufności ww. informacji potwierdza fakt, iż w treści Uzasadnienia opłat [...] - 2012 spółka T. S.A. złożyła wniosek o ograniczenie prawa wglądu dla pozostałych stron postępowania do istotnych informacji zawartych ww. dokumencie, a także opatrzyła przedmiotowy dokument klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.". A zatem, Prezes UKE stwierdził, że T. S.A. podjęła działania zabezpieczające wgląd do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T.

Z uwagi na powyższe, organ regulacyjny uznał, że informacje zawarte w Uzasadnieniu opłat Rynek 4-2012 przekazane Prezesowi UKE przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., objęte klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.", spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdzenia, iż udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (tj. K., P. oraz E.) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. W konsekwencji, Prezes uznał, że zaszły wszystkie przesłanki ograniczenia stronom wglądu do materiału dowodowego, zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. K., reprezentowana przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] września 2013 r., nr [...].

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, K. zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

1) naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - przez brak wszechstronnego rozważania wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia K. wglądu do akt sprawy;

2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. - przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa, m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, czyli:

a) pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego,

b) niewyjaśnienia podstaw zastrzeżenia, nawet co do tych elementów, gdzie Prezes UKE dokonał kwalifikacji,

- co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stronie skarżącej motywów rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia oraz uniemożliwiło skarżącej K. poznanie rzeczywistych motywów wydania zaskarżonego postanowienia;

3) naruszenie art. 31 § 3 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt. - przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest K., udziału w postępowaniu na prawach strony.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

4) naruszenie art. 207 ust. 1 Pt. - przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu K. do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez spółkę T. S.A. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.", podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez T. S.A. nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a w konsekwencji pozbawienie strony skarżącej możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła, że Prezes UKE naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż przed wydaniem postanowienia obowiązany był rzetelnie zweryfikować zasadność nadania przez spółkę T. S.A. klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa T.". Według strony skarżącej, Prezes UKE, wydając zaskarżone postanowienie, nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie skarżącej K., Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny, bez rzeczywistej analizy informacji zastrzeżonych przez spółkę T. S.A. Zdaniem strony skarżącej, Prezes UKE powinien dokonać analizy informacji przedstawionych przez spółkę T. S.A., a nie zastrzegać wszelkich danych opatrzonych przez T. S.A. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T." (strona powołała się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. VI SA/Wa 1010/05). Skarżąca stwierdziła, że organ winien zweryfikować żądania strony tak, aby mogły być zrealizowane podstawowe zasady postępowania wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie był fikcją.

W ocenie strony skarżącej, działanie Prezesa UKE, polegające na ograniczeniu jej dostępu do udziału w postępowaniu administracyjnym - narusza określoną w art. 7 k.p.a. zasadę praworządności. Skarżąca K. zarzuciła, że Prezes UKE, przyjmując rozwiązanie zaproponowane przez T. S.A. za swoje, dokonał tego bez jakiejkolwiek, nawet powierzchownej, analizy argumentów spółki T. S.A. Jednocześnie strona skarżąca zwróciła uwagę na zdawkowość uzasadnienia, bowiem według niej Prezes UKE sprowadził je w zasadzie do opisu przepisów prawa.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że w zaskarżonym postanowieniu Prezes UKE nie tylko nie wskazał, co do których informacji ogranicza wgląd K., ale również nie uzasadnił w sposób wyczerpujący podstaw zastrzeżenia. Strona skarżąca wskazała, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie jest bardzo istotne, albowiem powinno umożliwiać prześledzenie (oraz następczo kontrolę) toku rozumowania organu. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że motywy powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie pozwalają na odtworzenie podstaw, które skłoniły Prezesa UKE do jego wydania. Strona skarżąca stwierdziła, że Prezes UKE w spornym postanowieniu nie odniósł się do istoty wniosku T. S.A. o uznanie przedmiotowego dokumentu za tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącej K., Prezes UKE nie zbadał zatem wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a także nie przedstawił w sposób wyczerpujący motywów oraz przyczyn działania organu.

W ocenie strony skarżącej, Prezes UKE, wydając zaskarżone postanowienie, uniemożliwił jej pełnoprawny udział w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Strona skarżąca zauważyła, że przedmiotowe postępowanie ma za przedmiot ustalenie wysokości opłat za usługi świadczone przez spółkę T. S.A. w ramach Rynku 4. K. wskazała, że informacje zastrzeżone przez T. S.A. w Uzasadnieniu opłat Rynek 4-2012 wskazują na wysokość kosztów T. związanych ze świadczeniem tych usług. W tym miejscu, strona skarżąca wskazała, że na spółce T. S.A. na Rynku 2 ciążą obowiązki polegające na ustalaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty operatora (vide: decyzja Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], dalej także: "decyzja SMP"). Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z obowiązkami regulacyjnymi nałożonymi na T. S.A. w decyzji SMP oraz w przepisach prawa (art. 40 Pt.), Prezes UKE przeprowadza ocenę wysokości opłat ustalonych przez T., a w przypadku, gdy według przeprowadzonej przez Prezesa UKE oceny wysokość opłat ustalonych przez T. jest nieprawidłowa, Prezes UKE ustala wysokość opłat lub ich maksymalny albo minimalny poziom. Ustalenie to odbywa się na podstawie Uzasadnienia opłat Rynek 4-2012 przedstawionego przez spółkę T. S.A. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że jeżeli Prezes UKE nie udostępni K. Uzasadnienia opłat Rynek 4-2012, to udział skarżącej Izby w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie warunków świadczenia nowych opcji usług będzie fikcją, albowiem skarżąca K. nie będzie posiadała niezbędnych narzędzi (informacji) umożliwiających udział w postępowaniu i odniesienie się do wysokości opłat przedstawionych przez spółkę T. S.A.

Strona skarżąca uznała ponadto, że trudno zgodzić się z twierdzeniem organu regulacyjnego, że Uzasadnienie opłat Rynek 4-2012 zawiera informacje, które w rozumieniu art. 207 ust. 1 Pt. oraz w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., mogą być uznane za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T. Skarżąca K. stwierdziła, że aby uznać, że dana informacja posiada wartość gospodarczą, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Zdaniem strony skarżącej, pojęcie wartości gospodarczej informacji należy oceniać w sposób obiektywny, a zatem samo przekonanie przedsiębiorcy (spółki TP S.A.) o wartości posiadanej przez niego informacji nie jest wystarczające. (28.) Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, strona skarżąca uznała, że informacje zastrzeżone w Uzasadnieniu opłat [...]-2012 nie mają wartości dla operatorów alternatywnych z punktu widzenia prowadzenia przez nich sprzedaży detalicznej. W tym kontekście, stron skarżąca zwróciła uwagę, że Prezes UKE, uzasadniając sporne postanowienie, wskazał, że jeśli udostępnione zostałyby zawarte w wersji jawnej informacje o całościowych kosztach poszczególnych opcji usług, to byłoby to wystarczające do "stworzenia konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty T., na poziomie znacznie poniżej kosztów T.". Zdaniem strony skarżącej, taka możliwość ma jednak jedynie teoretyczny charakter, gdyż usługi detaliczne świadczone są z wykorzystaniem usług hurtowych T. Strona uznała, że skoro usługi te są sprzedawane po cenach uwzględniających koszty T. to stworzenie oferty poniżej kosztów T. oznaczałoby również ofertę poniżej kosztów operatora konkurencyjnego.

Skarżąca K. zarzuciła ponadto, że ograniczono jej również dostęp do materiału dowodowego w zakresie informacji o "Wskaźniku udziału modelowych elementów sieci w świadczeniu danej usługi". Strona zwróciła jednocześnie uwagę, że dane liczbowe (procent) dotyczące takiego procentowego udziału nie mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa T., bowiem stanowią one pewien teoretyczny, matematyczny model mający wpływ na wysokości opłaty. Jednocześnie, strona wskazała, że bez takiej wiedzy K. nie ma możliwości zweryfikowania, czy:

- dany element sieciowy w ogóle wpływa na koszt danej usługi, a w efekcie, czy uwzględnienie takiego wpływu jest zasadne,

- w jakim stopniu dany element wpływa na koszt danej usług i czy przyjęty wskaźnik jest zasadny.

Strona skarżąca zarzuciła, że działanie Prezesa UKE pozbawiła K. możliwości sformułowania odpowiednich zarzutów, które dotyczyłyby ewentualnego niewłaściwego zakwalifikowania danego elementu sieciowego, jako mającego wpływ na koszt danej usługi.

Stron skarżąca wskazała, że kwestia kosztów usług hurtowych, a w efekcie kwestia opłat za te usługi, jest z punktu widzenia podmiotów biorących udział w postępowaniu kluczowa, a bez tej wiedzy udział w takim postępowaniu staje się fikcją. Zdaniem skarżącej K., nie sposób bowiem odnieść się zarówno do przedstawionej przez spółkę T. S.A. propozycji, jak i ewentualnego rozstrzygnięcia Prezesa UKE w tym zakresie.

Skarżąca spółka stwierdziła, że z punktu widzenia przedmiotu postępowania, trudno wyobrazić sobie sytuację, w której Prezes UKE oceniałby propozycję spółki T. S.A. w zakresie uwzględniania kosztów związanych z poszczególnymi elementami sieciowymi w koszcie danej usługi, bez wiedzy, w jakim zakresie ten koszt jest uwzględniany. Strona skarżąca uznała, że z punktu widzenia potrzeby zapewnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa T., należy wyraźnie podkreślić, że kwestia udziału kosztu danego elementu w opłacie za daną usługę w żaden sposób nie pogorszy sytuacji konkurencyjnej spółki T. S.A., jak również nie polepszy sytuacji np. operatorów alternatywnych.

Strona skarżąca zarzuciła, że na żadnym etapie postępowania Prezes UKE nie wyjaśnił, w jaki sposób wykorzystanie takiej informacji mogłoby wpłynąć negatywnie na sytuację spółki T. S.A. Strona podkreśliła przy tym, że taka wiedza nie daje również możliwości pozyskania informacji co do kosztów zaangażowania poszczególnych elementów sieciowych.

Skarżąca K. stwierdziła ponadto, że w kontekście przedstawionego przez Prezesa UKE uzasadnienia poważne wątpliwości budzi ograniczenie wglądu do materiału dowodowego w zakresie "wskazania przypadków, w których zostały zastosowane elementy szacowania i estymacji". Zdaniem strony skarżącej, tego rodzaju informacja w żaden sposób nie może zostać zakwalifikowana jako stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa.

Strona skarżąca zauważyła, że w przedmiotowym postępowaniu Prezes UKE ustala wysokość opłat, jakie spółka T. S.A. będzie obowiązana do stosowania we współpracy z innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Strona uznała w związku z tym, iż koszty usług muszą zostać udostępnione K., jako efekt postępowania administracyjnego, albowiem koszty te w praktyce będą oznaczać opłaty, jakie spółka T. S.A. będzie pobierać za różne usługi. W ocenie strony skarżącej, brak udostępnienia K. sposobu "dojścia" do tego efektu, czyli opłat stosowanych przez T. S.A., przez zastrzeżenie wartości kosztów poszczególnych elementów (działań T. S.A.) składających się na daną usługę (tzw. modelowych elementów sieci), uniemożliwia stronie skarżącej odniesienie się do zasadności wysokości kosztów przedstawionych przez T. S.A., a także następczego rozstrzygnięcia Prezesa UKE w tym przedmiocie.

Strona skarżąca zarzuciła, że brak udostępnienia przedmiotowych informacji, prowadzi do sytuacji, w której K. ma znaczące trudności w ewentualnym kwestionowaniu kosztów poszczególnych usług. Skarżąca wskazała bowiem, że nie jest w stanie zweryfikować, jak rozkłada się dana opłata i czy została prawidłowo alokowana pomiędzy poszczególne modelowe elementy sieci. K. uznała, że wobec braku informacji niezasadnie zastrzeżonych przez Prezesa UKE, w zasadzie nie ma podstaw do weryfikacji żądań spółki T. S.A. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że bez uzyskania zastrzeżonych przez Prezesa UKE informacji, K. nie wie nawet, czy metodologia stosowana do przedmiotowych wyliczeń jest prawidłowa.

Podsumowując, strona skarżąca uznała, że brak dostępu do przedmiotowych informacji spowoduje, że K. będzie mogła jedynie biernie obserwować ustalenia czynione przez spółkę T. S.A. oraz Prezesa UKE, bez możliwości aktywnego udziału w postępowaniu oraz możliwości przedstawiania stanowisk w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Organ wskazał w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że uznanie określonych materiałów za tajemnice przedsiębiorstwa każdorazowo opiera się na ocenie, czy materiały te spełniają łącznie trzy przesłanki określone w art. 11 ust. 4 u.z.n.a.k., a zatem czy informacje zawarte w konkretnych materiałach:

- to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą,

- to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej,

- przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji.

Organ stwierdził, że spełnienie wszystkich powyższych warunków przesądziło o tym, iż Prezes UKE zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie przepisu art. 207 Pt., ograniczył innym uczestnikom postępowania, w tym skarżącej K., prawo wglądu do materiałów oznaczonych przez spółkę T. S.A. jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, organ stwierdził, że na skutek złożenia przez T. S.A. Uzasadnienia opłat [...]-2012 oraz Uzasadnienia opłat [...] - 2012, Prezes UKE uzyskał wiedzę o szczegółowych kategoriach kosztowych oraz ich wartościach składających się na jednostkowy koszt całkowity usług świadczonych na [...]i [...]. Ponadto, Prezes UKE podkreślił, iż w przypadku usług o charakterze jednorazowym Prezes UKE uzyskał wiedzę o szczegółowych czynnościach wchodzących w skład procesu realizacji tych usług, czasie wykonywanej czynności, stawce roboczogodzinowej zarówno pracowników zatrudnionych w spółce T. S.A., jak i pracowników firm zewnętrznych, z którymi T. S.A. współpracuje. Organ wskazał jednocześnie, że udostępnienie tych informacji umożliwiłoby przedsiębiorcom telekomunikacyjnym konkurującym z T. S.A. dokonanie analizy prowadzącej do pozyskania informacji o podwykonawcach T. w zakresie realizacji usług jednorazowych na [...]i [...], w tym w zakresie usług wskazanych przez K., tj.:

- Wstępnej Weryfikacji Technicznej,

- Pomiarów Telediagnostycznych,

- Restartu Portu,

- co naruszałoby zasady uczciwej konkurencji, prowadząc tym samym do powstania szkody o konkretnych wymiarach finansowych. Organ regulacyjny stwierdził, że informacje w zakresie elementów kalkulacji opłaty, tj. kosztów wynagrodzeń grup pracowników T. S.A. oraz wykonawców zewnętrznych mogą przedstawiać wartość dla operatorów konkurujących z tym podmiotem, umożliwiającą zdobycie przewagi konkurencyjnej za pomocą niedozwolonych środków, a co za tym idzie, dane takie bez wątpienia posiadają znaczącą wartość gospodarczą. Ponadto, Prezes UKE wskazał, że dane kosztowe stanowią, co do zasady, punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone przez przedsiębiorstwa produkty i usługi, przy ich uwzględnieniu określona jest marża, którą przedsiębiorstwo zamierza zrealizować oferując dane produkty i usługi. Zdaniem organu, dokładna kalkulacja kosztów stanowi podstawę do budowy całych biznesplanów, zarówno w ujęciu najbliższego roku, jak i planów długoterminowych. Prezes UKE stwierdził, że przyjęty poziom kosztów prowadzonej działalności wpływa na poziom wielu mierników ekonomicznych efektywności działalności. W związku z tym, organ uznał, że zdobycie przez konkurentów wiedzy na temat poszczególnych składników kalkulacji kosztów spowodowałoby zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby trwale naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę T. S.A. Wobec powyższego, Prezes UKE wskazał, iż powyższe informacje zaliczyć należy do katalogu informacji zawierających informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę T. S.A.

Ponadto, Prezes UKE uznał, że bezpodstawne są zarzuty skarżącej K., iż organ regulacyjny nie uzasadnił motywów wydania zaskarżonego postanowienia, nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz że wydał sporne postanowienie bez rzetelnej analizy informacji, których zastrzeżenia żądała spółka T. S.A. Organ ponownie podkreślił bowiem, iż Prezes UKE dokonał wszechstronnej i całościowej analizy Uzasadnienia opłat Rynek 5 - 2012 oraz Uzasadnienia opłat [...]- 2012 oraz zbadał, czy zostały spełnione łącznie trzy przesłanki wynikające z przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., uzasadniające uznanie informacji w nich zawartych za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów skarżącej K., że brak dostępu do dowodów zebranych w sprawie wraz z możliwością odniesienia się do nich - powoduje, iż udział organizacji społecznej, jaką jest K., w postępowaniu administracyjnym będzie fikcją, Prezes UKE ponownie wskazał, iż nie zastrzegł wszystkich informacji wskazanych w Uzasadnieniu opłat [...]- 2012 oraz w Uzasadnieniu opłat Rynek 4 - 2012. Jednocześnie, organ regulacyjny podkreślił, że zastrzeżeniu podlegały tylko informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ zwrócił uwagę, że w Uzasadnieniu opłat Rynek 5-2012 oraz w Uzasadnieniu opłat [...]-2012, przekazanym K. w wersji jawnej, zostały zawarte informacje mające znaczenie w sprawie, a które nie stanowiły takiej tajemnicy. Zdaniem organu, co do tych informacji skarżąca K. miała pełną swobodę wypowiedzenia się. Tym samym, organ regulacyjny uznał, że zarzuty K., iż Prezes UKE faktycznie uniemożliwił stronie skarżącej udział w postępowaniu na prawach strony - są nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie spełniającego wymogów określonych w przepisach prawa m. in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia K. motywów rozstrzygnięcia oraz uniemożliwiło K. poznanie rzeczywistych motywów zaskarżonego postanowienia - Prezes UKE stanął na stanowisku, że powyższy zarzut jest niezasadny. W ocenie Prezesa UKE, przy wydawaniu spornego postanowienia nie zostały naruszone wskazane przez skarżącą K. przepisy prawa, albowiem organ regulacyjny zawarł w spornym postanowieniu wszystkie elementy przewidziane przepisami, do których odnoszą się zarzuty strony skarżącej. Prezes UKE wskazał więc zarówno odpowiednią podstawę prawną, jak też uzasadnił rozstrzygnięcie od strony faktycznej oraz prawnej, odnosząc się do zaistniałego stanu. Zdaniem organu, w spornej decyzji organ odwoławczy przeanalizował również obszernie przesłanki dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa wskazanej zarówno w przepisie art. 207 Pt., jak też art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Obecnie, Prezes UKE podtrzymuje te wcześniejsze twierdzenia i argumenty.

Mając powyższe na uwadze, organ wskazał, że Prezes UKE w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił szeroko wszystkie motywy zastrzeżenia części materiału dowodowego, które stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 4 czerwca 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł zarzuty zawarte w skardze.

Uczestniczący w rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, nie zgadzając się z zarzutami oraz argumentacją pełnomocnika skarżącej K.

Z kolei obecny na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania - spółki T. S.A. (działającej obecnie pod firmą O. S.A. z siedzibą w W.) wniósł o odrzucenie skargi na postawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie - o jej oddalenie.

Jednocześnie pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej treści:

"Czy art. 207 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. - dalej także: "Pt."), w zakresie, w jakim ni przewiduje środka zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 Pt. w administracyjnym toku instancji, jest zgodny z art. 78 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej "Konstytucja) przez to, że w sposób nieproporcjonalny ogranicza zasadę dwuinstancyjności".

Pełnomocnik uczestnika postępowania przedłożył do akt sprawy załącznik do protokołu rozprawy z dnia 4 czerwca 2014 r., w którym szczegółowo uzasadnił stanowisko spółki.

Uzasadniając w pierwszej kolejności wniosek o odrzucenie skargi, pełnomocnik O. S.A. wskazał na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09, postanowienie NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, a także na postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1792/11, w których to orzeczeniach NSA przyjął, że postanowienie wydane w trybie art. 207 Pt. rozstrzyga sprawę co do istoty, a nie kwestię incydentalną. Zdaniem pełnomocnika spółki O. S.A., skarżąca K. była uprawniona (a zarazem zobowiązana) do zaskarżenia spornego postanowienia wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, a także na postanowienia WSA w Warszawie wydane w sprawach sygn. akt VI SA/Wa 3144/13, VI SA/Wa 2210/13, VI SA/Wa 2584/13, VI SA/Wa 2432/13, czy też VI SA/Wa 2988/13). W konsekwencji, uczestnik postępowania stwierdził, że skoro warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego jest wykorzystanie przez K. środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ten środek nie został złożony, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 p.p.s.a.

Uzasadniając wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, pełnomocnik uczestnika postępowania stwierdził, że interpretacja przepisu art. 207 Pt. prowadząca do wniosku, że od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 Pt. nie przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji budzi poważne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP, tj. z art. 78 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem uczestnika postępowania, ograniczenie zasady dwuinstancyjności w przypadku postępowania w sprawie ograniczenia stronom postepowania dostępu do akt ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa zdaje się łamać zasadę proporcjonalności. Uczestnik postępowania uznał, że skoro postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 Pt. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt. ma charakter orzeczenia merytorycznego, rozstrzygającego sprawę co do istoty - uzasadnione jest, aby było ono zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Wobec powyższego, uczestnik postępowania uznał, że pozbawienie stron postepowania możliwości (prawa) zaskarżenia postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, stanowi nieproporcjonalne ograniczenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności, a zatem jest sprzeczne z ustawą zasadniczą.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., pełnomocnik uczestnika postępowania stwierdził, że ograniczając skarżącej KIGEiT dostęp do akt sprawy, Prezes UKE działał zgodnie zarówno z przepisami ustawy - Prawo telekomunikacyjne, jak i ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Uczestnik postępowania, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2631/13 - stwierdził, że nie sposób dopatrzeć się po stronie Prezesa UKE uchybień w zakwalifikowaniu danych przekazanych przez spółkę T. S.A., jako tajemnicy przedsiębiorstwa T., gdyż - w ocenie uczestnika - przekazane przez niego dane stanowiły newralgiczne informacje mające wartość gospodarczą dla konkurentów spółki T. S.A. na rynku świadczenia usług telekomunikacyjnych.

Pełnomocnik skarżącej K. pozostawił do uznania Sądu wniosek uczestnika postępowania o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

Również pełnomocnik organu pozostawił przedmiotowy wniosek uczestnika postępowania do uznania składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Sąd postanowił oddalić wniosek pełnomocnika O. S.A. o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r., nr [...], wydane w przedmiocie ograniczenia uczestnikom postępowania administracyjnego, w tym m.in. stronie skarżącej, prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez ten organ - narusza przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po przeprowadzeniu analizy zarzutów skargi - uznał, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, wydając sporne postanowienie z dnia [...] września 2013 r., dopuścił się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, które polegało przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a także na przyjęciu dowolnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadzeniu wadliwej i niepełnej zarazem analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji - dokonaniu błędnych ustaleń polegających przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, pozwalające ograniczyć uczestnikom postępowania administracyjnego, w tym skarżącej K., prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu w dniu [...] lipca 2011 r. w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat w zakresie usług hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji, ustalonych w oparciu o koszty ponoszone przez spółkę T. S.A. na podstawie aktualnych danych finansowych, a przedstawionych w dokumencie pt. "Uzasadnienie opłat Rynek 4 - 2012", przekazanym przez T. S.A. przy piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r., który spółka T. S.A. objęła klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T." w części, w której informacje te, jako zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, nie zostały ujawnione w wersji jawnej tego dokumentu przekazanej przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Zdaniem Sądu, istotna obraza wspomnianych przepisów postępowania administracyjnego, polegająca na braku wszechstronnych, jednoznacznych ustaleń faktycznych, doprowadziła w konsekwencji do co najmniej przedwczesnego przyjęcia przez organ regulacyjny, że zastrzeżone informacje, które spółka T. S.A. objęła klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T." - stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w przepisie art. 207 ust. 1 Pt., interpretowaną poprzez odwołanie do pojęcia tajemnicy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. To z kolei doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do ograniczenia m. in. skarżącej K. prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny spornego postanowienia Prezesa UKE.

Na wstępie wszelkich rozważań dotyczących zasadności wniesionej przez K. skargi, Sąd zobowiązany jest ustosunkować się do najdalej idącego zarzutu procesowego o charakterze formalnym, który podniósł w niniejszej sprawie jeden z uczestników postępowania - spółka T. S.A. z siedzibą w W. (działająca obecnie pod firmą O. S.A. z siedzibą w W.).

Otóż, należy zauważyć, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 4 czerwca 2014 r. pełnomocnik spółki O. S.A., powołując się na przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - wniósł o odrzucenie skargi złożonej przez K. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, pełnomocnik uczestnika wskazał zarówno na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09, z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, oraz z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1792/11, jak również na postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane w sprawach sygn. akt VI SA/Wa 3144/13, sygn. akt VI SA/Wa 2210/13, sygn. akt VI SA/Wa 2584/13, sygn. akt VI SA/Wa 2209/13, sygn. akt VI SA/Wa 2432/13, sygn. akt VI SA/Wa 1687/13, sygn. akt VI SA/Wa 3052/13, a także sygn. akt VI SA/Wa 2988/13. Powołując się na stanowisko wyrażone w przedmiotowych orzeczeniach sądów administracyjnych, pełnomocnik spółki O. S.A. uznał, że skarga winna zostać odrzucona z uwagi na niewyczerpanie przez stronę skarżącą trybu odwoławczego umożliwiającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Ustosunkowując się do powyższego zarzutu uczestnika postępowania, należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Kontrolowana przez Sąd sprawa dotyczy, wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, postanowienia Prezesa UKE ograniczającego uczestnikom postępowania (m. in. skarżącej K.) prawo wglądu do materiału dowodowego w określonej tym postanowieniem materii.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 206 ust. 1 cyt. ustawy, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy, stosownie zaś do treści przepisu art. 207 ust. 1 Pt., w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Mając na uwadze treść przywołanych przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, a także treść art. 141 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, że na wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Pt. postanowienie zażalenie nie przysługuje, co nie budzi sporu zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie.

W konsekwencji, analizując zarzut postawiony przez spółkę T. S.A. (obecnie: O. S.A.), należy rozważyć, czy postanowienie odmawiające prawa wglądu do materiału dowodowego jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie bądź rozstrzygającym ją co do istoty.

Otóż należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1792/11, wyraził pogląd, który skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że postanowienie rozstrzyga sprawę ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych" i nie może być uznane za wydane w kwestii incydentalnej w stosunku do postępowania zasadniczego prowadzonego w związku z rezerwacją częstotliwości, z tego powodu, że ani nie zajmuje się żadną z przesłanek dotyczących postępowania głównego, ani też nie odnosi się do związanych z nim zagadnień procesowych. NSA stwierdził w uzasadnieniu wskazanego postanowienia z dnia 28 listopada 2012 r., że logicznym jest, iż sprawa ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa biorącego udział w postępowaniu przetargowym musi zostać rozstrzygnięta odrębnie i samodzielnie bez wyczekiwania na zakończenie całego postępowania przetargowego. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym postanowieniu uwzględnił treść przepisów art. 9 ust. 1 i 2 Pt., które przydając możliwość ochrony żądanym przez Prezesa UKE materiałom zawierającym tajemnicę przedsiębiorstwa (ust. 1), umożliwiają temu organowi uchylenie dokonanego przez zainteresowany podmiot zastrzeżenia ochronnego w drodze decyzji (ust. 2). Zgodnie z wyrażonym przez NSA poglądem prawnym, jeżeli z mocy regulacji art. 9 ust. 1 i 2 Pt., sprawa zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną, to nie można identycznej rodzajowo sprawy traktować inaczej i przyjmować, że wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Pt postanowienie nie ma przymiotu samodzielnego rozstrzygnięcia, oderwanego od postępowania głównego, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną takiego postanowienia na zasadzie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając zarzut formalny podniesiony przez spółkę T. S.A.(O. S.A.), zmierzający do odrzucenia skargi K., jako rzekomo złożonej bez wyczerpania toku instancji, a więc z pominięciem środka odwoławczego, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - uznał, że uczestnik ten wadliwie zinterpretował przepis art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Sąd uznał bowiem, że - wbrew sugestiom uczestnika postępowania - zaskarżone postanowienie Prezesa UKE ma charakter samodzielnego orzeczenia zamykającego sprawę dostępu do materiału dowodowego. W tej sytuacji, za błędne należy uznać odwoływanie się przez uczestnika postępowania do przepisów art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. i w konsekwencji - za nieprawidłową przyjętą tezę, że strona skarżąca (K.) niezadowolona z rozstrzygnięcia powinna skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ze względu na przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, należy wszakże zauważyć, że kontroli sądu administracyjnego podlegają, stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, a jak to zostało wyżej już podniesione - zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] września 2013 r. należało zaliczyć do ostatniej grupy.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał za niezasadny zarzut spółki T. S.A. (O. S.A.) zmierzający do odrzucenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez K.

Uzasadniając z kolei wydane na rozprawie postanowienie oddalające wniosek uczestnika postepowania - spółki T. S.A. (O. S.A.) o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, należy na wstępie wskazać, że instytucja pytania prawnego, przewidziana w przepisie art. 193 Konstytucji RP, nie daje zarówno skarżącemu, jak i pozostałym uczestnikom postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, albowiem warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (tak m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OZ 653/11). Zatem wyłącznie wątpliwości Sądu mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego. Taką konstrukcję przedmiotowej instytucji podkreśla także treść art. 193 Konstytucji RP, w myśl którego sąd "może" przedstawić pytanie prawne, a więc jest to uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Powyższe stanowisko jest powszechnie aprobowane zarówno w judykaturze jak i piśmiennictwie prawniczym (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OZ 559/10 i powołane tam: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 463/07, nr LEX 463366; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, nr LEX 236849; podobnie M. Niedośpial /w:/ Glosa do wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 26 czerwca 2003 r. III AUa 232/02, publikowane - OSA 2004/12/67).

Należy zauważyć, że pełnomocnik uczestnika postępowania stwierdził, że interpretacja przepisu art. 207 ustawy – Prawo telekomunikacyjne prowadząca do wniosku, że od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 Pt. nie przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji budzi poważne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP, tj. z art. 78 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uczestnik postępowania zasugerował, że ograniczenie zasady dwuinstancyjności w przypadku postępowania w sprawie ograniczenia stronom postepowania dostępu do akt ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa łamie zasadę proporcjonalności. Uczestnik postępowania uznał, że skoro postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 Pt. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt. ma charakter orzeczenia merytorycznego, rozstrzygającego sprawę co do istoty - uzasadnione jest, aby było ono zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Wobec powyższego, uczestnik stwierdził, że pozbawienie stron postepowania możliwości (prawa) zaskarżenia postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, stanowi nieproporcjonalne ograniczenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności, a zatem jest sprzeczne z ustawą zasadniczą.

Zdaniem Sądu, powyższe wątpliwości uczestnika postępowania nie są uzasadnione i nie dają podstawy do przyjęcia, że unormowanie zawarte w przepisie art. 207 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, w zakresie, w jakim nie przewiduje w administracyjnym toku instancji środka zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 Pt. nie są niezgodne z Konstytucją RP, w szczególności z powołanymi przez uczestnika postepowania przepisami art. 78 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, ograniczenie zasady dwuinstancyjności postepowania zakończonego wydaniem przez Prezesa UKE postanowienia w trybie przepisu art. 207 ust. 1 Pt., nie budzi zastrzeżeń zarówno, gdy idzie o zasadę proporcjonalności, jak i celowości owego rozwiązania.

Sąd uznał bowiem, że skoro postanowienie - wydane przez Prezesa UKE w trybie przepisu art. 207 ust. 1 Pt. - należy do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, to zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. na takie postanowienie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, bez konieczności wcześniejszego wykorzystania stosownego środka zaskarżenia. W związku z tym, strona podważająca zgodność z prawem owego postanowienia nie zostaje pozbawiona ochrony prawnej, gdyż rozstrzygnięcie organu regulacyjnego wydane w tym przedmiocie podlega kognicji sądu administracyjnego, który - mając na względzie wszelkie zastrzeżenia i zarzuty strony - poddaje je stosownej analizie, oceniając legalność spornego postanowienia.

Przechodząc do oceny merytorycznej, wynikającej z analizy poszczególnych zarzutów strony skarżącej, należy zauważyć, na co Sąd zwracał już uwagę we wcześniejszym fragmencie niniejszego uzasadnienia wyroku, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Niewątpliwie, zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowiące odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają różnorodny charakter. Należy tu wymienić m.in. pewne kategorie postępowań przewidzianych tylko w ustawie - Prawo telekomunikacyjne.

Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m. in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek i odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655).

Stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Wskazany przepis art. 207 ust. 1 Pt. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

Zdaniem Sądu, należy jednak wyraźnie w tym miejscu zaznaczyć, że ograniczenie stronie prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 Prawa telekomunikacyjnego, a zatem ze względu na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych prawnie chronionych tajemnic, nie jest równoznaczne z odmową udostępnienia akt, w rozumieniu art. 73 k.p.a. Według Sądu, wbrew pozorom brak jest podstaw do utożsamiania tych dwóch uprawnień - strony do przeglądania akt sprawy oraz innej strony postępowania do złożenia wniosku do Prezesa UKE o graniczenie pozostałym strony prawa wglądu w określoną cześć materiału dowodowego. Niewątpliwie pełnią one zupełnie inną rolę w postępowaniu administracyjnym, gdyż udostępnienie akt sprawy ma na celu umożliwienie stronom zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zaś ograniczenie prawa wglądu w materiał dowodowy zawierający tajemnicę danego przedsiębiorstwa - służy uchronieniu tego podmiotu przed przedostaniem się do wiadomości jego konkurentów, bądź innego kręgu podmiotów, wspomnianych informacji mających wartość gospodarczą.

W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy Prezesem UKE, jako organem regulacyjnym i spółką T. S.A. (obecnie O. S.A.) z jednej strony, a skarżącą K. z drugiej - jest prawidłowość zastosowania przez organ wyłączenia wspomnianej wyżej generalnej zasady jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie stronie skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w dokumencie pt. "Uzasadnienie opłat [...]- 2012", przekazanym przez T. S.A. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., który spółka T. S.A. objęła klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T." w części, w której informacje te, jako zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, nie zostały ujawnione w wersji jawnej tego dokumentu przekazanej przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Prezes UKE stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do zastosowania art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, albowiem udostępnienie skarżącej K. zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci "Uzasadnienia opłat [...]- 2012", w wersji niezastrzeżonej, grozi - zdaniem organu regulacyjnego - ujawnieniem stronie skarżącej tajemnicy przedsiębiorstwa spółki T. S.A.

Warto wskazać, że w ocenie Sądu, Prezes UKE, wydając sporne postanowienie, prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Należy zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m. in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

W niniejszej sprawie organ regulacyjny uznał, że informacje przekazane przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., które spółka T. S.A. zastrzegła stosowną klauzulą, są informacjami dotyczącymi przedsiębiorstwa prowadzonego przez T. S.A., które wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Organ uznał, że informacje te - po pierwsze, są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę T. S.A. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, gdyż przedmiotowy dokument zawiera szczegółowe informacje odnośnie m.in. na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w T., danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej T. Organ uznał ponadto, że dokument ten dotyczy jednak głównie informacji finansowych mających strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez spółkę T. S.A. W ocenie organu, pozyskanie przez konkurentów T. S.A. informacji przekazanych Prezesowi UKE w treści Uzasadnienia opłat [...]- 2012 mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty T., na poziomie znacznie poniżej kosztów T. Ponadto, organ uznał, że umożliwienie konkurentom spółki T. S.A. dostępu do informacji organizacyjnych i technologicznych oznaczałoby umożliwienie im wdrożenia rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla T. oraz nieuprawnione wykorzystanie informacji i kosztach sprzętu, z którego korzysta T. Niewątpliwie zatem, jak wskazał organ, wykorzystanie przez konkurentów T. S.A. informacji zawartych w niejawnej wersji Uzasadnienia opłat Rynek 4 - 2012 przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków. Ponadto, Prezes UKE uznał za właściwe twierdzenia spółki T. S.A. wskazujące, że dane kosztowe stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone przez przedsiębiorstwo produkty i usługi, z uwzględnieniem planowanej do zrealizowania marży z tytułu oferowania danych produktów lub usług. Prezes UKE wskazał, że przyjęty poziom kosztów prowadzonej działalności wpływa na poziom wielu mierników ekonomicznych efektywności działalności. Tym samym, jak stwierdził organ, zdobycie przez konkurentów wiedzy na temat poszczególnych składników kalkulacji kosztów spowodowałoby zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby trwale naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę T. S.A. Za w pełni uzasadnioną organ uznał również opinię T. S.A., wskazującą, że informacje zawarte w Uzasadnieniu opłat [...]-2012, dałyby także wiedzę na temat organizacji sposobów funkcjonowania przedsiębiorstwa T., także w zakresie wykorzystywanych technologii. W efekcie, organ regulacyjny uznał, że wszystkie ww. elementy mogłyby doprowadzić do zmniejszenia przychodów spółki T. S.A. oraz zmniejszenia liczby klientów, co w bezpośredni sposób doprowadziłoby do zmniejszenia zysków przedsiębiorstwa.

Ponadto organ stwierdził, że przedmiotowy dokument zawiera informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T. S.A., gdyż są to dane dotyczące kosztów usług za usługi zakańczania połączeń w sieci T. i mają bez wątpienia znaczącą wartość gospodarczą. Po drugie, organ regulacyjny uznał, że informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, gdyż są nieznane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą, a także - po trzecie, organ stwierdził, że spółka T. S.A. podjęła w stosunku do tych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony.

Zdaniem Sądu, o ile z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie oraz - co równie istotne - z uzasadnienia spornego postanowienia wynika w sposób jednoznaczny, że wskazane przez organ informacje dotyczące spółki T.S.A. spełniają przesłankę drugą (vide: nieujawnienie owych informacji do wiadomości publicznej) oraz trzecią (vide: podjęcie w stosunku do tych informacji niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności), a więc w tej części mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, które ściśle związane są z prowadzoną przez spółkę T. S.A. działalnością gospodarczą, o tyle należy jednocześnie w pełni podzielić stanowisko strony skarżącej i uznać, że w wydanym postanowieniu z dnia [...] września 2013 r. Prezes UKE nie wykazał w sposób jednoznaczny, że informacje zastrzeżone przez spółkę T. S.A., a zawarte w dokumencie pt. "Uzasadnienie wysokości opłat za usługi świadczone na [...]w oparciu o koszty ponoszone za zamknięty rok obrotowy 2012" ("Uzasadnienie opłat [...]- 2012"), przekazanym przez T. S.A. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. - posiadają dla tej spółki wartość gospodarczą.

Zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze skarżącą K., że aby uznać, iż dana informacja posiada wartość gospodarczą, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Z całą pewnością należy ponadto uznać, że pojęcie wartości gospodarczej informacji należy oceniać w sposób obiektywny, a zatem samo przekonanie przedsiębiorcy, w tym przypadku spółki T. S.A., o wartości posiadanej przez niego informacji - nie jest wystarczające.

Należy zauważyć, że w ocenie strony skarżącej, informacje zastrzeżone przez spółkę T. S.A. nie mają wartości dla operatorów alternatywnych z punktu widzenia prowadzenia przez nich sprzedaży detalicznej. Jednocześnie strona skarżąca wyraźnie podkreśliła, że dane te są krytyczne dla możliwości weryfikacji regulowanych cen T. S.A. Strona skarżąca wyjaśniła, że bez posiadania tych informacji K. nie może zweryfikować ustaleń spółki T. S.A. i Prezesa UKE odnośnie wysokości opłat, przede wszystkim z powodu niemożności przypisania odpowiednich wartości podczas alokowania kosztów T. S.A.

W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że z uzasadnienia spornego postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] września 2013 r. nie wynika, w jaki sposób inni, niż spółka T. S.A., przedsiębiorcy mogliby wykorzystać informacje zawarte w "Uzasadnieniu opłat [...]- 2012". W szczególności, zdaniem Sądu, Prezes UKE nie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego postanowienia, czy informacje zastrzeżone przez spółkę T. S.A. mogą w jakikolwiek sposób ułatwić innym przedsiębiorcom funkcjonowanie na rynku telekomunikacyjnym. Zdaniem Sądu, organ regulacyjny winien w sposób jednoznaczny wyjaśnić w uzasadnieniu wydanego postanowienia, czy informacje dotyczące wskaźnika udziału modelowych elementów sieci T. S.A. oraz informacje dotyczące kosztów usług spółki T. S.A., mogą przełożyć się na możliwość pomniejszenia kosztów innych operatorów, bądź też, czy nie zmienią również możliwości osiągania przez nich większych zysków.

Należy zauważyć, że w ocenie strony skarżącej, informacje zawarte w "Uzasadnieniu opłat [...]- 2012", nie mają przełożenia na koszty funkcjonowania ponoszone przez operatorów alternatywnych.

Stron skarżąca wskazała, że kwestia kosztów usług hurtowych, a w efekcie kwestia opłat za te usługi, jest z punktu widzenia podmiotów biorących udział w postępowaniu kluczowa, a bez tej wiedzy udział w takim postępowaniu staje się fikcją. Zdaniem skarżącej K., nie sposób bowiem odnieść się zarówno do przedstawionej przez spółkę T. S.A. propozycji, jak i ewentualnego rozstrzygnięcia Prezesa UKE w tym zakresie.

Skarżąca spółka stwierdziła, że z punktu widzenia przedmiotu postępowania, trudno wyobrazić sobie sytuację, w której Prezes UKE oceniałby propozycję spółki T. S.A. w zakresie uwzględniania kosztów związanych z poszczególnymi elementami sieciowymi w koszcie danej usługi, bez wiedzy, w jakim zakresie ten koszt jest uwzględniany. Strona skarżąca uznała, że z punktu widzenia potrzeby zapewnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa T., należy wyraźnie podkreślić, że kwestia udziału kosztu danego elementu w opłacie za daną usługę w żaden sposób nie pogorszy sytuacji konkurencyjnej spółki T. S.A., jak również nie polepszy sytuacji np. operatorów alternatywnych.

W konsekwencji, Sąd uznał, że podanie przez spółkę T. S.A. jedynie wyników bez prezentacji metodyki wyliczenia stawek - powoduje, że strona skarżąca może być w rzeczywistości pozbawiona możliwości skutecznego skontrolowania prawidłowości ustalenia opłat na [...], gdyż kluczowy z punktu widzenia K. procentowy wskaźnik udziału poszczególnych elementów sieciowych w opłacie za usługę świadczoną przez spółkę T. S.A. jest praktycznie podstawowym elementem metodologii ustalenia opłat na [...].

W ocenie Sądu, brak jest w uzasadnieniu spornego postanowienia precyzyjnej analizy ze strony organu regulacyjnego, czy rzeczywiście, z punktu widzenia potrzeby zapewnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa T. S.A., kwestia udziału kosztu danego elementu w opłacie za daną usługę może pogorszyć sytuację konkurencyjną spółki T. S.A., a tym samym polepszyć sytuację operatorów alternatywnych. Innymi słowy, Sąd uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE nie wyjaśnił, w jaki sposób wykorzystanie takiej informacji przez skarżącą K. mogłoby wpłynąć negatywnie na sytuację spółki T. S.A., skoro - zdaniem strony skarżącej - wiedza tego rodzaju nie umożliwiała pozyskania informacji na temat sposobu zorganizowania przedsiębiorstwa spółki T. S.A., gdyż zastrzeżone informacje nie dotyczą np. danych dotyczących konkretnych rozwiązań technicznych zastosowanych przez T. S.A.

Zdaniem Sądu, nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że istotą skargi K. jest de facto doprowadzenie do ujawnienia informacji co do procentowego udziału kosztu danego elementu sieciowego w wysokości opłaty, a więc zasadniczą rolą organu regulacyjnego było jednoznaczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wydanego postanowienia, czy aby zamierzenia strony skarżącej - w przypadku niewydania tego rozstrzygnięcia bądź też obecnie - uchylenia ograniczenia wprowadzonego na podstawie art. 207 ust. 1 Pt. - nie doprowadziłoby do naruszenia istotnego uprawnienia spółki T. S.A. do ochrony tajemnicy swojego przedsiębiorstwa.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że Prezes UKE, ograniczając m. in. skarżącej K. prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w "Uzasadnieniu opłat [...] - 2012", dopuścił się istotnych naruszeń polegających na zasadniczej obrazie norm przewidzianych w przepisach art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie owych przepisów polegało, zdaniem Sądu, przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Otóż, w ocenie Sądu, w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2013 r., a następnie w jego uzasadnieniu, Prezes UKE nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich istotnych okoliczności, które uzasadniałyby ograniczenie stronie skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez organ regulacyjny ex officio w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat w zakresie usług hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji, ustalonych w oparciu o koszty ponoszone przez spółkę T. S.A.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ regulacyjny - wbrew wyraźnym nakazom płynącym m. in. z przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - nie wyjaśnił w toku dotychczasowego postępowania wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, dokonując przy tym całkowicie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wyjaśnienia wszelkich wątpliwości podnoszonych przez stronę skarżącą w zakresie zasadności zastosowania instytucji (ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego) przewidzianej w art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne.

Tym samym organ administracji publicznej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

Według Sądu, naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć w tej sytuacji istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc niewątpliwie stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny spornego postanowienia Prezesa UKE.

W tej sytuacji - zdaniem Sądu - brak wszechstronnego odniesienia się przez organ regulacyjny do powyższych kwestii podnoszonych przez skarżącą K., a mających niewątpliwie istotne znaczenie dla oceny legalności zastosowanej instytucji ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego, przewidzianej w art. 207 ust. 1 Pt., nie dało stronie skarżącej możliwości właściwego ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W konsekwencji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Sądu, aby zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa UKE ocenić w sposób prawidłowy, trzeba dysponować stanowiskiem tego organu zawierającym precyzyjne odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących podstaw zastosowania instytucji przewidzianej w przepisie art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne.

Należy zauważyć bowiem, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt administracyjny pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ rozstrzygający sprawę.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] września 2013 r. - nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie tego spornego rozstrzygnięcia nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych przez organ regulacyjny pod uwagę przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego zawierającego tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A.

Wobec powyższego należy uznać, że Prezes UKE, orzekając w niniejszej sprawie, niezależnie od uchybienia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., dopuścił się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84 (ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 117), wyraźnie podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Ponadto, w ocenie Sądu, zasada wynikająca z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji lub innego aktu przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

W konsekwencji, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] września 2013 r. winno być uchylone, jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił sporne postanowienie, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone postanowienie organu regulacyjnego nie będzie podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Zasądzając od Prezesa UKE na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz 257 złotych poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego radcy prawnemu pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).