Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1361/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Spółki B z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia "[...]".; 2. zasądza od Spółki B na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Spółka A pismem z dnia 29 lipca 2016 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, następnie pismem z dnia 5 września 2016 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, której przedmiotem miało być udzielenie informacji o dostawcach biomasy na rzecz podmiotu zobowiązanego, czyli spółki B.

Spółka B w decyzjach z dnia "[...]". odmówiła udostępnienia wnioskowanych informacji. W obu decyzjach podmiot zobowiązany stwierdził, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, a w konsekwencji niezbędne jest wykazanie szczególnego interesu publicznego przez skarżącego. Ponadto spółka wskazała, że lista dostawców stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i na tej podstawie nie może być ona udostępniona.

Następnie pismem z dnia 10 listopada 2016r. spółka A wywiodła skargę na ww. decyzję z dnia 6 października 2016r. o odmowie udzielenia informacji publicznej. Zwróciła się o zobowiązanie spółki B do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędne jego zastosowanie w wyniku wadliwego przyjęcia przez podmiot zobowiązany, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył informacji publicznej przetworzonej,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędne jego zastosowanie wskutek wadliwego uznania przez podmiot zobowiązany, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył tajemnicy przedsiębiorcy.

Skarżący w całości nie zgodził się z zaprezentowaną przez podmiot zobowiązany argumentacją. Strona skarżąca wskazała, że w niniejszym stanie faktycznym, na co zwracała uwagę we wniosku o ponowne rozpatrzenie z dnia 6 września 2016 r., wystarczającym działaniem podmiotu zobowiązanego byłoby również przedłożenie kserokopii umów z dotychczasowymi dostawcami bądź otrzymanych od nich faktur, gdyż z tych dokumentów istnieje możliwość uzyskania nazw podmiotów

dostarczających biomasę. Samo przygotowanie dokumentów nie może być poczytywane za udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Ponadto skarżący nie podzielił stanowiska podmiotu zobowiązanego w przedmiocie ograniczenia w dostępie do wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p, polegającego na przyjęciu, że ograniczenie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy odnosi się również do podmiotu zobowiązanego. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu

na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa nie przewiduje możliwości zasłaniania się przez podmiot zobowiązany tajemnicą jego przedsiębiorstwa. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby ponadto sprzeczne z zasadą nieograniczonego dostępu do informacji publicznej i jako podlegające uznaniowości

organu - niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w swoich decyzjach. Podkreślono, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczył informacji wynikających z umów zawartych przez podmiot zobowiązany, w większości których zastrzeżone zostały rygorystyczne postanowienia o obowiązku zachowania poufności co do treści tych umów: pozostałe z przedmiotowych umów zawierają zaś adnotacje o objęciu ich tajemnicą przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna.

Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016r., poz. 1764, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

W ocenie Sądu wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mają charakter informacji publicznych. Nie ulega to wątpliwości, ponieważ żądane dane dotyczą podmiotu realizującego zadania publiczne czyli spółki B. Ponadto przedmiotem wniosku strony skarżącej jest informacja o dostawcach biomasy na rzecz podmiotu zobowiązanego, czyli spółka B, która to informacja ma charakter informacji publicznej. Nie kwestionuje tego zresztą nawet organ, który jednak podniósł, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, a w konsekwencji niezbędne jest wykazanie szczególnego interesu publicznego przez skarżącego. Ponadto spółka wskazała, że lista dostawców stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i na tej podstawie nie może być ona udostępniona.

Trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Według utrwalonych w tym zakresie poglądów, które w ocenie Sądu należy podzielić, informacją publiczną przetworzoną jest informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej nie stanowi tylko technicznego przeniesienie danych, lecz wymaga potrzeby przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. Informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu) w związku z czym, jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania (por. wyroki: NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1374/05, WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 991/09, WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 112/07 i WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/07 - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagających samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów (por. w wyroku NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08 i WSA w Opolu z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 570/14 - odpowiednio do tego, za informację prostą uznać należy taką informację, która podlega udostępnieniu - z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, w takiej formie w jakiej posiada ją organ zobowiązany do jej udostępnienia, a jej przygotowanie nie jest związane z koniecznością poniesienia znacznych nakładów kosztem bieżących działań podejmowanych przez ten organ.

W określonych zatem okolicznościach zakres realizacji prawa do informacji publicznej, związany z zaspokojeniem zainteresowania podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej, może przybrać taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądanej informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Taka sytuacja występuje, gdy ilość czynności jakie musiałby podjąć podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący zdezorganizować pracę tego podmiotu. W pewnych wypadkach bowiem szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Dlatego, informacja wytworzona w ten sposób, pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Dodać należy jednocześnie, że organ, powołując się na zakres wniosku i szereg czynności, które zmuszony jest podjąć aby rozpoznać wniosek, winien wykazać i uzasadnić dlaczego i z jakich przyczyn uznaje, że szereg informacji prostych stanowi informację przetworzoną.

Nie wydaje się, a wręcz pewnym jest, że informacja o dostawcach biomasy na rzecz podmiotu zobowiązanego, czyli spółki B, nie ma cech informacji przetworzonej. Prosty wykaz czy też zestawienie podmiotów, nawet jeśli jest ich kilkanaście, czy też nawet kilkadziesiąt, jest typową informacją prostą. Przy jej wyodrębnieniu z całą pewnością nie jest potrzebne uruchomienie szczególnego procesu intelektualnego czy też zaangażowanie znacznych sił kadrowych spółki. Tym samym brak było konieczności wykazania po stronie wnioskodawcy istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, uprawniającego do uzyskania żądanych informacji.

Wskazać ponadto trzeba, że zgodnie z przepisem art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2143/13 (LEX nr 1505074) tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz"; LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01; LEX nr 583717). Innymi słowy na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Jednakże samo zastrzeżenie nie jest przesłanką wystarczającą, jeżeli informacja nie spełnia kryterium posiadającej waloru wartości gospodarczej, technologicznej czy organizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wcześniej wyroku w sprawie I OSK 2143/13 wskazał, że niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Podobnie w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, NSA orzekł, że aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa.

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Tak więc, aby podmiot obowiązany mógł odmówić udostępnienia konkretnej informacji, musi zachodzić koniunkcja elementów: materialnego i formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań".

W zaskarżonej decyzji podmiot zobowiązany wskazał jedynie, że zastrzeżenie w umowie tajemnicy może powodować odmowę udzielenia informacji. Nie można zgodzić się z tym twierdzeniem. Jak już wcześniej wskazano jest to jedynie aspekt formalny tajemnicy przedsiębiorcy. Natomiast podmiot zobowiązany zupełnie pominął aspekt materialny, który jest przecież kluczowy. Tym samym w zaskarżonych decyzjach w żaden sposób nie wykazano, że materia, której dotyczy wniosek objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy. Spółka B nie uzasadniła zatem, że zaistniała w sprawie przesłanka, która uprawniałaby ją do odmowy udzielenia wnioskowanych informacji. Dla skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie rzeczonej tajemnicy, nie wystarczy zatem samo wskazanie takiej tajemnicy. Niezbędne jest wykazanie jej zaistnienia, czyli uzasadnienia i wykazanie faktycznego objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu niezbędne jest przeanalizowanie aspektu materialnego żądanych danych w kontekście wskazywanej tajemnicy. Innymi słowy w uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany musi wykazać zaistnienie takiej tajemnicy w stosunku do wnioskowanych danych. Tego w zaskarżonej decyzji nie uczyniono.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję z dnia 23 sierpnia 2016 r.. O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.