Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 518/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217,  art. 218
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1497
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Joanna Kube, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r., skierowanym do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, S. W. wystąpił, na podstawie art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a. w związku z § 4 pkt 6 oraz § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1497) o wydanie mu zaświadczenia o wykonywaniu obowiązków operacyjno-rozpoznawczych, przez oddelegowanego do Służby Kontrwywiadu Wojskowego żołnierza zawodowego, w okresie od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] marca 2008 r.

W uzasadnieniu wniosku podał, że zgodnie z zapisami powołanego rozporządzenia – do okresów otrzymywania dodatków, o których mowa w ust. 1, nie zalicza się okresów jego pobierania, na podstawie art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a także okresów pozostawania w dyspozycji lub rezerwie kadrowej albo pełnienia służby poza granicami państwa, jeżeli żołnierz zawodowy nie spełniał w trakcie trwania tych okresów warunków uzasadniających otrzymywanie tego dodatku. S. W. podał, że w okresie od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] marca 2008 r., pozostając w rezerwie kadrowej Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, był oddelegowany do Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Wskazał, że w tym czasie spełniał warunki uzasadniające otrzymywanie dodatku specjalnego, gdyż faktycznie realizował wymagane rozporządzeniem zadania. Zadania te były mu stawiane ustnie i pisemnie. Wskazał, że całość dokumentacji znajduje się w [...].

S. W. podał, że okres otrzymywania przez niego dodatku specjalnego, włącznie ze służbą w WSI, osiągnął 9 lat i 7 miesięcy, co powoduje, że w myśl wskazanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, przysługuje mu dodatek o charakterze stałym. Uważa, że winien uzupełnić swoje akta personalne o ten dokument i uznaje, że w tym właśnie tkwi jego interes prawny.

Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., wydanym na podstawie art. 123, art. 219 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że mając na uwadze wykaz rodzajów informacji, które mogą stanowić tajemnicę państwową (zał. nr 1) ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.) oraz wątpliwości, których nie można usunąć, interes ochrony informacji niejawnych ma pierwszeństwo przed prawnie chronionymi interesami.

S. W. wniósł od tego postanowienia zażalenie, wskazując, że jako żołnierz zawodowy, pozostając w rezerwie kadrowej Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, był jedynie oddelegowany do realizacji zadań SKW, w związku z czym w żadnej mierze nie powinien być kwalifikowany wg zapisów powołanej ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. Ponadto dodał, że żołnierze SKW, prawo do dodatków specjalnych mają dokumentowane w ramach teczek akt personalnych, i że jest ono wypadkową zajmowanego stanowiska. W jego zaś przypadku brak jest takich adnotacji. Jednakże biorąc pod uwagę prawnie chroniony interes Sił Zbrojnych, zmodyfikował swój wniosek w ten sposób, że wniósł o wydanie zaświadczenia o spełnianiu warunków uzasadniających otrzymywanie dodatku specjalnego z tytułu pełnienia służby w WSI w okresie od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] marca 2008 r., tj. w trakcie pozostawania w rezerwie kadrowej.

S. W. wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji i wskazał, że jego interes prawny polega na uzyskaniu żądanego zaświadczenia.

Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że wnikliwie rozpoznał sprawę i biorąc pod uwagę art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, a także pkt 18 i 19 wykazu rodzajów informacji, które mogą stanowić tajemnicę państwową ustawy, stanowiący o ochronie danych osobowych osób wykonujących czynności operacyjno-rozpoznawcze, stwierdził, że wydanie imiennego zaświadczenia, potwierdzającego wykonywanie wyżej wymienionych czynności może stanowić naruszenie przepisów o ochronie informacji niejawnych. Uznał, że bez znaczenia jest fakt, że S. W. nie był żołnierzem SKW, bowiem przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych uniemożliwiają wydanie jakiejkolwiek osobie zaświadczenia o wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych. O niemożności wydania takiego zaświadczenia decyduje bowiem kryterium przedmiotowe, a nie podmiotowe. Jeżeli zatem dane osoby, która wykonuje lub wykonywała czynności operacyjno-rozpoznawcze stanowią tajemnicę państwową, to fakt wykonywania tych czynności nie może być potwierdzony w formie jawnego dokumentu jakim jest zaświadczenie. Podał też, że wydanie takiego zaświadczenia jest również niedopuszczalne w sytuacji, gdy wskazuje na wykonywanie takich czynności pośrednio (np. spełnienie warunków uzasadniających otrzymywanie dodatku specjalnego z tytułu pełnienia służby w WSI w trakcie pozostawania w rezerwie kadrowej).

Organ wskazał też, że w Wojskowych Służbach Informacyjnych dodatek specjalny przewidziany § 18 rozporządzenia, przyznawany był zarówno za wykonywanie czynności operacyjnych, analityczno – informacyjnych, jak i czynności zabezpieczenia operacyjnego. Z dniem 1 października 2006 r. rozporządzenie zostało znowelizowane w ten sposób, że do szczególnych właściwości lub warunków pełnienia służby, uprawniających żołnierza zawodowego do otrzymywania dodatku specjalnego, zaliczono wyłącznie wykonywanie czynności analityczno-informacyjnych lub operacyjno-rozpoznawczych. Zasady przyznawania dodatków w WSI i SKW były odmienne.

Na końcu organ podał, że dokumenty wskazujące na charakter wykonywanych zadań przez S. W. mogą być udostępnione wojskowemu organowi emerytalnemu, o ile organ ten wystąpi o nie w prowadzonym przez siebie postępowaniu. W ten sposób interes prawny, polegający na podwyższeniu podstawy wymiaru emerytury może zostać zaspokojony przez wydanie zaświadczenia przez Szefa SKW.

Postanowienie to stało się przedmiotem skargi S. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wniósł o:

– uchylenie w całości postanowienia, jako naruszającego prawo,

– orzeczenie nakazu wydania żądanego zaświadczenia, ewentualnie orzeczenie nakazu dołączenia tego zaświadczenia do teczki akt personalnych,

– zasądzenie zwrotu kosztów poniesionych w związku z dochodzeniem swoich praw na drodze administracyjnej.

Postanowieniu zarzucił naruszenie:

– art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 oraz art. 107 § 3 i 4 k.p.a., poprzez błędną interpretację przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych,

– brak zrozumiałego uzasadnienia oraz brak podstawy prawnej postanowienia,

– wydanie niekorzystnej dla strony decyzji na zasadzie domniemania i tym samym działanie na jego szkodę,

– rażące naruszenie art. 127 § 2 k.p.a., poprzez wskazanie w pouczeniu organu niewłaściwego do rozpoznania zażalenia.

W uzasadnieniu skargi S. W. podał, że żądane zaświadczenie jest mu niezbędne do ujęcia przysługującego dodatku specjalnego, o charakterze stałym w podstawie wymiaru emerytury. Podał też, że Szef SKW w uzasadnieniu postanowienia powołał się na bliżej nieokreślone wątpliwości, nie wskazując czy wydanie zaświadczenia nie naruszyłoby przepisów o ochronie informacji niejawnych.

Zarzucił też organowi, że winien on działać decyzyjnie, nie zaś wskazywać na swoje wątpliwości. Wskazał również, że Szef SKW, wydając zaskarżone postanowienie, potraktował wybiórczo przepisy dotyczące ochrony informacji niejawnych, stosując różne ich interpretacje, kierując się uznaniowością i dowolnością w stosowaniu wykładni. Skarżący wskazał, że wydanie mu żądanego zaświadczenia w żaden sposób nie narusza przepisów o ochronie informacji niejawnych, gdyż nie ujawnia osobom nieuprawnionym ani szczegółów wykonywanych zadań, ani innych informacji, których ewentualne wykorzystanie przez takie osoby mogłoby narazić interes Sił Zbrojnych lub spowodować osłabienie ich gotowości bojowej. Wskazał ponadto, że konkluzja Szefa SKW, jakoby mógł on przekazać żądane informacje organowi emerytalnemu jest nieuzasadniona, bowiem – jak wynika z zapisu § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. – podstawa wymiaru emerytury określana jest w ostatnim miesiącu służby przez organ finansowy jednostki, nie zaś przez organ emerytalny. Uzupełnienie podstawy wymiaru emerytury w organie emerytalnym narażałoby go na straty finansowe, chociażby z tytułu niepełnej wysokości ostatniego uposażenia. Skarżący podał też, że dokumentacja emerytalna jest jawna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w swoim postanowieniu. Dodał też, że procedura wydawania zaświadczeń poddana została regulacjom k.p.a., a te przepisy nie przewidują wydawania zaświadczeń w formie niejawnej. Wydanie zaświadczenia, noszącego cechy dokumentu jawnego, a zawierającego treści mogące doprowadzić do identyfikacji osoby wykonującej czynności operacyjno-rozpoznawcze, czy też identyfikującej taką osobę, skutkowałoby odpowiedzialnością karną za ujawnienie informacji niejawnych, stanowiących tajemnicę państwową, przewidzianą w rozdziale XXXIII ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.).

Organ wskazał też, że potrzeba zagwarantowania należytej ochrony informacjom niejawnym akcentowana jest także w doktrynie prawa administracyjnego. Opisując przypadki odmowy wydawania zaświadczeń, J. Borkowski stwierdza bowiem, iż "wykonanie obowiązku wydania zaświadczenia nie może naruszać, wynikających z odrębnych przepisów, obowiązków dotyczących ochrony informacji niejawnych. Nie wszystkie dane posiadane przez organ administracyjny mogą znaleźć się w zaświadczeniu będącym dokumentem publicznym". (Komentarz do art. 218, B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo CH BECK, Warszawa 2006 r., str. 819).

Organ podał też, że z uwagi na interes prawny skarżącego, w postaci ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego, możliwe jest – z zachowaniem ochrony informacji niejawnych – zastosowanie trybu określonego w art. 33 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 z późn. zm.) i przekazanie wprost do organu emerytalnego, na jego żądanie, informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego. Organ nie podzielił poglądu skarżącego, iż podstawę wymiaru emerytury określa organ finansowy jednostki (instytucji) wojskowej. Ów organ określa jedynie uposażenie należne żołnierzowi zawodowemu w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Zgodnie zaś z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.), uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Z kolei art. 80 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, iż dodatki do uposażenia zasadniczego przyznaje właściwy organ na podstawie decyzji. Brak decyzji w przedmiocie przyznania dodatku powoduje, iż organ nie może uwzględnić nieistniejącej należności, określając wymiar uposażenia zawodowego należnego żołnierzowi zawodowemu w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Nie ulega także wątpliwości, iż wydanie zaświadczenia nie może zastąpić decyzji o przyznaniu owego dodatku, albowiem jedynie z istnieniem wspomnianej decyzji o przyznaniu dodatku ustawodawca wiąże określone skutki prawne. Podsumowując, organ jako trafny uznał twierdzenie, iż wysokość dodatku specjalnego, stanowiącego składnik uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego w ostatnim miesiącu pełnienia służby, nie może nastąpić w oparciu o zaświadczenie, skoro należność ta nie została przyznana mocą decyzji, o której mowa w art. 80 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Wskutek braku decyzji przyznającej prawo do dodatku nie jest także możliwe wydanie zaświadczenia o treści opisanej przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie nr [...] Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2009 r. potwierdzającego istnienie prawa do dodatku.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że prawidłowym jawi się rozumowanie, iż z uwagi na charakter danych, które mogłyby znaleźć się w treści zaświadczenia wydawanego byłemu żołnierzowi Wojskowych Służb Informacyjnych, następnie realizującemu zadania w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego jako żołnierz zawodowy, nie jest możliwe – bez uszczerbku dla dóbr prawnie chronionych – zadośćuczynienie żądaniu skarżącego. Nadto, wydanie zaświadczenia zawierającego dane w sposób pośredni prowadzące do ujawnienia informacji o charakterze niejawnym jest w świetle art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy niedopuszczalne.

Organ podkreślił również, że postanowienia nr [...] oraz nr [...] zostały skonstruowane zgodnie z art. 124 k.p.a. Zawierają one bowiem elementy wzmiankowane w przywołanej normie, to jest: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do ich wydania. Nadto, postanowienia zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie znajduje zatem oparcia w faktach pogląd skarżącego o naruszeniu przez organ art. 127 § 2 k.p.a., poprzez wskazanie w pouczeniu postanowienia nr [...] Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2009 r. organu niewłaściwego do rozpoznania zażalenia. W myśl art. 127 § 2 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z definicją zawartą w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. pod pojęciem "ministra" należy rozumieć także kierownika centralnego urzędu administracji rządowej podległego, podporządkowanego lub nadzorowanego przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709 z późn. zm.) Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego jest centralnym organem administracji rządowej, podległym Ministrowi Obrony Narodowej. Z tych względów Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego mieści się w definicji, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym przewidują przepisy zawarte w art. 217 do art. 220 k.p.a. Przepisy te przewidują wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie zaś – jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2).

Z powyższego wynika więc, że zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, Pip, 2004 r. Nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że postępowanie to może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie:

* przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana,

* przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia,

* przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie.

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się więc do oceny zasadności odmowy wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. Z treści przedmiotowego wniosku wynika, że dotyczył on odmowy wydania zaświadczenia o wykonywaniu przez skarżącego czynności rozpoznawczo-operacyjnych, wykonywanych w okresie oddelegowania do SKW. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia co spowodowało, że skarżący zmodyfikował je, żądając wydania zaświadczenia o spełnieniu warunków uzasadniających otrzymanie dodatku specjalnego z tytułu pełnienia służby w WSI we wskazanym okresie. Analiza tego żądania prowadzi do wniosku, że skarżący żądał, ażeby zaświadczenie wydane przez organ przesądziło o takich uprawnieniach.

Interes prawny, na który powołuje się skarżący, polega w istocie na ustaleniu przez organ okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego.

Wskazać należy, że dodatek, o którym mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1497), przyznawany jest decyzją administracyjną. Uposażenie żołnierzy składa się z dodatków do uposażenia i uposażenia zasadniczego. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 4 dodatki do uposażenia zasadniczego przyznaje właściwy organ na podstawie decyzji. A zatem brak takiej decyzji powoduje, że organ nie może uwzględnić nieistniejącej należności, określając wymiar uposażenia należnego żołnierzowi zawodowemu w ostatnim miesiącu służby, o którym mowa w § 7 rozporządzenia z dnia 8 czerwca 2004 r.

Zatem wskazać należy, że żądanie skarżącego zmierzało w istocie do wydania przez Szefa SKW decyzji odnośnie przysługiwania prawa do dodatku do uposażenia, nie zaś wydania zaświadczenia. Nie ulega wątpliwości, iż zaświadczenie nie może zastąpić decyzji o przyznaniu dodatku specjalnego, albowiem jedynie z istnieniem takiej decyzji o przyznaniu tego dodatku ustawodawca wiąże określone skutki. A zatem kwestia wysokości dodatku specjalnego, stanowiącego składnik uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, w ostatnim miesiącu pełnienia służby nie może być przyznawana w oparciu o zaświadczenie, a jedynie może być wynikiem decyzji, o której mowa w art. 80 ust. 4 ustawy. Brak takiej decyzji przyznającej dodatek nie zastąpi zaświadczenia.

Nie można bowiem drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne (przyznawać lub ograniczać uprawnienia), a tego faktycznie domaga się skarżący. Żądanie skarżącego w istocie rzeczy dotyczy przeprowadzenia przez organ w sprawie o wydanie zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego (dowodowego), analogicznego jak w postępowaniu jurysdykcyjnym – zakończonym już prawomocną decyzją.

Z kolei przewidziane w przepisie art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie wyjaśniające dotyczy tylko sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie stanu faktycznego lub generalnego stanu prawnego. Natomiast przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny – w celu stwierdzenia takiego stanu – służy w gruncie rzeczy jego ustaleniu, zaś ustalanie indywidualnego stanu prawnego nie jest niczym innym, jak rozstrzyganiem o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia bądź obowiązku, co powinno przybierać formę decyzji administracyjnej, a nie zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do takiego naruszenia przepisów, które obligowałoby Sąd do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Wprawdzie argumenty organu nie odnoszą się do przesłanek związanych z możliwością wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przesłanki z art. 217 § 2 k.p.a., jednakże przyjmując, że rozstrzygnięcie organu, odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej przez niego treści jest prawidłowe, to mimo niepełnego uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wskazać należy ponadto, że skoro odmowa wydania zaświadczenia następuje w oparciu o przesłanki z art. 217 k.p.a., to oceniając ewentualne naruszenie organu, uznać należy, że przesłanki te dla zaskarżonego postanowienia mają charakter materialnoprawny. Konkludując Sąd rozpoznający powyższą sprawę uznał, że uchybienie organu, polegające na niewłaściwym uzasadnieniu wydanego postanowienia, przy jednoczesnym prawidłowym rozstrzygnięciu, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), nie miało wpływu na wynik sprawy.

Biorąc zatem pod uwagę, że organ nie miał możliwości wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej przez niego treści, odmowa jego wydania jest zasadna i skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.