Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 64/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust.1,2,3, art. 137 ust. 1 pkt1,2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skarg B. S.i E. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 16 ustawy z 7 maja 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) po rozpatrzeniu odwołań B. S., S. Z., E. Z. od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ I instancji" "Prezydent") z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w R. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki numer [...] i [...]– orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Właścicielem nieruchomości składającej się z dwóch działek oznaczonych numerami: [...] o powierzchni 387 m2 i [...] o powierzchni 398 m2, położonych w R. przy ul. [...], dla której prowadzona była księga wieczysta Hip. nr [...], był A. S.. Zgodnie z planem i rejestrem pomiarowym, znajdującym się w aktach księgi wieczystej nr [...], nieruchomość powyższa zawierała obszar 759 m2 i składała się z dwóch działek oznaczonych numerami: [...] o pow. 374 m2 i [...] o pow. 385 m2.

Po śmierci A. S., zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w R. z [...] września 1972 r., sygn. akt Ns [...] spadek po nim dziedziczyli M. Ł. K., S.J. S. i T. M. S. - każde z nich po 1/3 części. Po zmarłym T. M. S., zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w R. z [...] stycznia 1969 r., sygn. akt Ns [...], spadek odziedziczyła żona E. S. oraz dzieci B. M. S., J. A. S. i J. K. S. - każde z nich po 1/4 części.

Na podstawie aktu notarialnego Repertorium "A" nr [...] z [...] kwietnia 1974 r. Skarb Państwa nabył udziały wynoszące 2/3 części w nieruchomości stanowiącej działki numer: [...] i [...] należące do: M. Ł. K., E. S., B. M. S., J. A. S., J. K. S..

Na podstawie aktu notarialnego Repertorium "A" nr [...] z [...] kwietnia 1974 r. Skarb Państwa nabył udział wynoszący 1/3 części w nieruchomości stanowiącej działki numer: [...] i [...], należący do S.J. S..

Wnioskiem z 26 listopada 2013 r. E. Z. jako jeden ze spadkobierców M.Ł. K. wystąpił do Starosty [...] o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości, odpowiadających obecnie działkom geodezyjnym o nr [...]i [...]położonym w R. przy ul. [...], które powstały po podziale nabytych na rzez Skarbu Państwa działek nr [...]i [...]. Działki te w chwili wywłaszczenia stanowiły w 1/3 części własność M. Ł. K.. Starosta [...] przekazał powyższy wniosek do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Prezydentowi, który poinformował wnioskodawcę, że do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości stanowiącej współwłasność, konieczne jest złożenie wniosku przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców. W odpowiedzi na powyższe, do wniosku przyłączyli się wszyscy uprawnieni byli współwłaściciele nieruchomości tj.: B. M. S., J. K. J. z domu S. oraz spadkobiercy M. Ł. K., E. S., J. A. S. i S. J.S., tj.: T.S.S., E. M.Z., S. W. Z., T.D. S., E. F.K. i K. A.M. (uprawnienia ww. do występowania w charakterze stron ustalono na podstawie przedłożonych postanowień o nabyciu praw do spadku).

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Prezydent orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w R. przy ul. [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki numer [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że cel nabycia działek wskazany bezpośrednio w aktach notarialnych został zrealizowany z zachowaniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a realizacja celu wywłaszczenia stanowi przeszkodę do zwrotu tych nieruchomości.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołań, decyzją z [...] kwietnia 2015 r., uchylił ww. decyzję Prezydenta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność uzupełniania materiału dowodowego m.in. poprzez poszukiwanie świadków: mieszkańców okolic ul. [...], byłych pracowników Okręgowego Przedsiębiorstwa Surowców Wtórnych w [...], czy byłych pracowników służb komunalnych odpowiadających za utrzymanie czystości na terenach publicznych.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] Prezydent działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n.") orzekł o odmowie zwrotu na rzecz E.M. Z., B. M. S., S. W. Z., J. K. J., T. D. S., E. F.K., K. A. M., T. S. S. nieruchomości położonych w R. przy ul. [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki numer [...] o pow. 232 m2 i [...] o pow. 234 m2 odpowiadających części nieruchomości, oznaczonej pierwotnie jako działki nr: [...] i [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów notarialnych z [...] kwietnia 1974 r., Repertorium "A" nr [...] i Repertorium "A" nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył brzmienie art. 216 ust.1, art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Wyjaśnił, że konieczność wywłaszczenia nieruchomości na którą składają się działki [...] oraz [...] wystąpiła w związku z przeznaczeniem tej nieruchomości, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1971 r. nr [...], pod budowę ciągu pieszego między ulicą [...] i [...]. Prezydent wyjaśnił także, że [...] listopada 1973 r. wydana została decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o zatwierdzeniu ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji. Zgodnie z tą decyzją zatwierdzony został plan realizacyjny "zagospodarowania terenu przy pawilonach [...] przy ul. [...]". W wymienionych w tej decyzji "Warunkach" wskazano konieczność "zapewnienia drożności ciągu pieszego między ulicami [...] i [...] w poziomie istniejącego chodnika o szerokości 6m" oraz ustalono "jako nieprzekraczalną linię zabudowy tarasu /II poziom/ oznaczoną linią przerywaną i cyframi 1,11 III,IV". Prezydent podniósł, że z załączonego do decyzji "planu zagospodarowania 1:500" można wnosić, iż przez działki [...] oraz [...] przebiega ciąg pieszy o drożności 6 m, jak również projektowana infrastruktura przesyłowa, przy czym istniejący wcześniej chodnik przekraczając granice działki [...] (której część miała zostać zabudowana także projektowanym pawilonem) biegnie w kierunku ulicy [...]. Tym samym w powołanej w decyzji z 1973 r. oraz w załączniku do niej potwierdzono budowę ciągu pieszego łączącego ulice [...] i [...]. Decyzją z [...] listopada 1980 r. Prezydent udzielił pozwolenia na budowę pawilonu skupu surowców wtórnych na części działki [...] oraz zatwierdził plan realizacyjny tej inwestycji, będącej załącznikiem do powyższej decyzji. Z planu tego wynika, że przez działki [...] oraz [...] przebiega chodnik betonowy (oznaczony na planie skrótem "ch. bet"). Na planie uwzględniono też rozbudowę infrastruktury przesyłowej. Następnie, na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w dniu [...] maja 2008 r. Prezydent wydał decyzję ustalającą lokalizację drogi gminnej - "budowa ulicy [...] w [...] od ulicy [...] do ulicy [...] wraz z infrastrukturą" i zatwierdził podział działek na potrzeby powyższej inwestycji - m.in. działek nr [...] i [...]. Działka nr [...] o powierzchni 374 m2 podzielona została na działki: nr [...] o pow. 232 m2 i nr [...] o pow. 165 m2. Natomiast działka nr [...] o pow. 385 m2 podzielona została na działki na działki: nr [...] o pow. 165 m2 i nr [...] o pow. 234 m2. Różnica pomiędzy powierzchnią ewidencyjną i hipoteczną a obliczoną działki nr [...] wynosząca 23 m2 i działki nr [...] wynosząca 14 m2 wynikła na skutek nowych pomiarów i obliczeń pól powierzchni działki nr [...] i nr [...] zostały zajęte pod budowę ulicy. Inwestycja ta została w całości zrealizowana. Na obszarze pozostałych dwóch wydzielonych działek ([...]i [...]), niezajętych pod budowę drogi, znajdował się ciąg pieszy odwzorowany na planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji z 1980 r. Przy czym chodnik betonowy, stanowiący element ciągu pieszego, przebiegał przez całą długość działki nr [...] oraz znaczną część działki nr [...]. W pozostałej części działka nr [...] zajęta była przez infrastrukturę przesyłową. W związku z budową ulicy [...] od ulicy [...] do ulicy [...] wraz z infrastrukturą powstał nowy ciąg pieszy wzdłuż tej ulicy, co rzutowało na istnienie dotychczas wytyczonego ciągu pieszego, do którego odnosiła się decyzja z 1971 r. Analogicznie dotyczy to istniejącej infrastruktury przesyłowej, w związku z realizacją infrastruktury towarzyszącej nowej ulicy. Po zbudowaniu drogi rozbiórce uległ pawilon skupu surowców posadowiony na działce nr [...].

Prezydent wskazał, że 11 kwietnia 2014 r. przeprowadzono oględziny na gruncie, które wykazały, iż na nieruchomości objętej roszczeniem znajdowały się pozostałości po pierwotnym ciągu pieszym. Uznał, że cel wywłaszczenia określony aktach notarialnych Rep "A" nr [...] i Rep "A" nr [...] z [...] kwietnia 1974 r. został zrealizowany. Jednocześnie organ podniósł, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2015 r. przesłuchał świadków na okoliczność sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek w latach 1975 -1980. Zeznania świadków nie podważają wcześniejszych ustaleń faktycznych organu. Za drugi powód odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ I instancji uznał okoliczność, że nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wyjaśnił, że w latach 2010 - 2012 obie działki ([...] i [...]) nie zajęte pod budowę drogi publicznej (której lokalizacja ustalona została decyzją nr [...] Prezydenta), po likwidacji ciągu pieszego w kształcie określonym decyzją z 1971 r. zatwierdzającą plan realizacyjny, zostały zbyte. W przypadku działki nr [...] prawo własności tej nieruchomości przeniesione zostało na podstawie aktu notarialnego Repertorium "A" nr [...] z 28 grudnia 2012 r. - umowy zamiany nieruchomości, zawartej pomiędzy Gminą Miasta [...] i spółką z o.o. Aktualnie stan prawny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 232 m2 (obr. [...], ark. 37), wykazany jest w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] nr [...], na rzecz spółki "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Natomiast działka nr [...] została zbyta przez Gminę Miasta [...] na podstawie aktu notarialnego z 3 listopada 2010 r., Repertorium "A" nr [...] na rzecz osób fizycznych. Stan prawny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 234 m2 (obr. [...], ark. 37), wykazany jest w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] nr [...], na rzecz: Z. W. (udział do 1/2 cz.), L. J. (udział do 1/4 cz.), J. J. (udział do 1/4 cz.). Konkludując Prezydent stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do zwrotu nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] i [...] przy ul. [...] w R., z uwagi na realizację celu wywłaszczenia (nabycia), jak również z faktu, iż przedmiotowe nieruchomości nie stanowią własności Gminy Miasta [...].

Od powyższej decyzji odwołania złożyli B. S., S. Z. i E. Z..

B. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy mianowicie art. 7,art. 8, art. 77 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechanie podjęcia z urzędu wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu stron postępowania, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez istnienie rażącej sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem decyzji, a jej osnową, art. 79 w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin jak i rozprawy administracyjnej mimo, że zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, jak i powołanego przez organ biegłego, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 § 3 w zw. z art. 137 § 1 u.g.n. polegające na błędnej wykładni pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony decyzją wywłaszczeniową przez przyjęcie, że ustalenie tegoż aspektu może być dokonane także na podstawie innych planów, koncepcji czy programów zagospodarowania podczas gdy ocena taka winna być dokonana w oparciu o treść decyzji.

S. Z. i E. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji tak, że treść uzasadnienia zawiera twierdzenia pozostające ze sobą w jawnej sprzeczności, gdyż organ z jednej strony wskazuje: "nadmienić przy tym należy, iż okoliczność istnienia ciągu pieszego na nieruchomości przed datą jej nabycia potwierdza dodatkowo konieczność nabycia tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa", przyznając tym samym, że ciąg pieszy powstał na przedmiotowej nieruchomości przed datą wywłaszczenia, z drugiej zaś twierdząc, że "zrealizowany został cel wywłaszczenia (nabycia)", którym była przecież "budowa ciągu pieszego" zgodnie z przygotowanym planem, nie zaś eksploatowanie istniejącego chodnika;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie zebrania dowodów i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dowodów świadczących o braku realizacji celu wywłaszczenia oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i przyjęcie, że na wywłaszczonej nieruchomości składającej się z dwóch działek oznaczonych numerami: [...] i [...] zrealizowany został cel jej wywłaszczenia, podczas gdy z materiału dowodowego, tj. m.in. aktów notarialnych z [...] kwietnia 1974 r. oznaczenie: Repertorium "A" nr [...] i Repertorium "A" nr [...], na podstawie których Skarb Państwa nabył tę nieruchomość oraz wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż celem wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania była "budowa ciągu pieszego" zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1971 r. nr [...], a zatem budowa chodnika znajdującego się na wywłaszczonej nieruchomości, tj. na dzisiejszych działkach nr [...] i nr [...], która miała miejsce przed datą wywłaszczenia - co organ w Decyzji sam przyznaje - nie mogła być celem wywłaszczenia, a skoro nie doszło do realizacji planowanej inwestycji, tj. budowy ciągu pieszego, na wywłaszczonej nieruchomości, tym samym celu wywłaszczenia nigdy nie zrealizowano; a w konsekwencji

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 216 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w aktach notarialnych z [...] kwietnia 1974 r. oznaczenie: Repertorium "A" nr [...] i Repertorium ,A" nr [...], na podstawie których Skarb Państwa nabył tę nieruchomość, określony następującymi słowami: "Zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971 roku Nr [...] załączoną do aktu notarialnego Nr. Rep. [...], działki Nr [...] i [...] przeznaczone zostały pod budowę ciągu pieszego", w sytuacji gdy cel wywłaszczenia nie został do dzisiejszego dnia zrealizowany;

c) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez dowolną a nie swobodną ocenę opinii biegłego dr R. P. z 30 marca 2017 r. polegającą na bezpodstawnym przenoszeniu przez organ I instancji stwierdzeń biegłego dotyczących obszaru "1" zaznaczonego w opinii na działkę [...], podczas gdy dotyczą one innej zupełnie lokalizacji, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych w zakresie realizacji inwestycji w postaci budowy ciągu pieszego na działkach [...] i [...];

d) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 89 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych stron E. Z., S. Z. z 21 kwietnia 2017 r. i adwokata M.K. z 18 kwietnia 2017 r. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy z zakresu fotogrametrii i teledetekcji dr R.P., pomimo że część wniosków tej opinii nie koreluje z ujawnionymi przez niego w opinii spostrzeżeniami dotyczącymi stanu faktycznego, a ponadto wyjaśnienia wymagają niektóre zwroty użyte przez biegłego w opinii, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia stronom zadania pytań biegłemu w związku ze sprzecznościami wynikającymi z opinii biegłego i ze zgromadzonych w sprawie innych dowodów, w sytuacji gdy zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych;

e) art. 6 k.p.a., art. 8 oraz art. 11 k.p.a., poprzez działanie organu orzekającego z pominięciem podstaw prawnych, oraz poza granicami prawa, w szczególności zaś naganne postępowanie, mające na celu za wszelką cenę ustalenie, że zrealizowano cel wywłaszczenia, bez względu na sprzeczności logiczne i faktyczne pomiędzy faktami, do których udowodnienia organ dążył m.in. stronniczo przeprowadzając czynności przesłuchania świadków, co stanowiło podstawę bezpodstawnie oddalonego wniosku adwokata M. K. o wyłączenie pracowników prowadzących przesłuchania, co stanowi prowadzenie postępowania z nadużyciem zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności dążenie do stwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia bez względu na podstawy faktyczne, często przez organ zmieniane, bez jakiegokolwiek uzasadnienia;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 142 ust. 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji przez Prezydenta, pomimo że podlega on wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a.;

b) art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez zaprzeczenie wprost na str. 11 decyzji, że "W przedmiotowej sprawie nie mają także zastosowania terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n.", podczas gdy przepis ten znajduje w sprawie pełne zastosowanie;

c) art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż powstanie elementów o charakterze jedynie infrastrukturalnym nieujętych w dokumentach, na podstawie których doszło do wywłaszczenia, jest wystarczające dla stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy w sytuacji, w której elementy infrastrukturalne mają służyć korzystaniu z głównego celu wywłaszczenia, a cel ten nie został zrealizowany, takie stwierdzenie jest niedopuszczalne;

d) art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. poprzez błędne uznanie, że wybudowanie chodnika na części działek [...] i [...] bez pozwolenia na budowę i bez prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane (co stanowi okoliczność bezsporną) jest wystarczające dla stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych "przeprowadzenie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nie może być uznane jako zrealizowanie celu wywłaszczenia".

Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] listopada 2017 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Podzielając wydane w sprawie rozstrzygnięcie wskazał, że będące przedmiotem postępowania działki o nr [...]i [...] powstałe z podziału działek o nr [...] i [...] zostały zbyte aktami notarialnymi tj:

- działka [...] aktem notarialnym z [...] listopada 2010 r. Rep. "A" nr [...],a nabyte na mocy ww. aktu notarialnego prawo własności ujawnione zostało w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych;

- działka [...] aktem notarialnym z [...] grudnia 2012 r. Rep. "A" nr [...], a nabyte na mocy ww. aktu notarialnego prawo własności ujawnione zostało w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

Wojewoda wyjaśnił, że powyższe ustalenia dotyczą obecnego stanu prawnego nieruchomości. Zgodnie zaś z obecnie obowiązującą wykładnią prawa stwierdzenie w toku postępowania, że objęte wnioskiem zwrotowym nieruchomości nie pozostają we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, co słusznie stwierdził Prezydent w swojej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że zagadnienie prawne powstałe na tle art. 136 u.g.n. odnoszące się do możliwości wydania decyzji o zwrocie w sytuacji gdy nie stanowi ona własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zostało rozstrzygnięte wiążącą uchwałą w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14. W uchwale tej stwierdzono, że: "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy".

Wojewoda powołał się także na orzecznictwo sądów administracyjnych wydane w powyższym zakresie cytując wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 3497/15 oraz z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 336/10, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2017 r. sygn. akt. IV SA/Wa 2570/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt. II SA/Kr 1466/16. Stwierdził, że brak tytułu prawnego po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, niezależnie od spełnienia czy nie przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n., ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Nadto wyjaśnił, że powyższe nie oznacza pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. W takiej sytuacji to sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą.

Jednocześnie organ odwoławczy za bezzasadne uznał odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniach dotyczących błędnego, zdaniem odwołujących się, przyjęcia przez Prezydenta, że cel wywłaszczenia określony jako "budowa ciągu pieszego" został zrealizowany, co uznane zostało przez organ I instancji za jedną z przesłanek uzasadniających odmowę zwrotu nieruchomości.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Wojewody wnieśli B. S. i E. Z..

B. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:

- art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej oraz art. 136 ust 3 u.g.n. polegające na odmowie zwrotu nieruchomości mimo niewykorzystania ich na cel publiczny, a także przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości pomimo, że dokonane czynności prawne w postaci aktów notarialnych z [...] listopada 2010 r. jak i [...] grudnia 2012 r. zbycia na rzecz osób trzecich są w świetle art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego nieważne z uwagi na sprzeczność z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 136 i art. 137 u.g.n.;

- art. 136 ust. 2 i 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w szczególności braku oceny przesłanek niewykorzystania ich na cel wywłaszczenia i niespełnieniu przez właściwy organ obowiązku w zakresie poinformowania uprawnionych osób o zbędności przedmiotowych nieruchomości na cel wywłaszczenia;

- art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. poprzez odmowę wyłączenia Prezydenta od rozpoznania sprawy o zwrot nieruchomości;

- art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób rażąco naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Skarżący E. Z. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 142 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez niewyłączenie Prezydenta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne o nr [...] i [...] w [...], pomimo że Prezydent jako organ wykonawczy miasta, reprezentujący gminę na zewnątrz, oraz jako pracownik gminy na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 c) ustawy o pracownikach samorządowych z 21 listopada 2008 r. (Dz.U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a. od załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność miasta, jaką w realiach niniejszej sprawy jest należąca do Gminy Miasta [...] - w związku z bezwzględną nieważnością na podstawie art. 58 § 1 i 2 k.c., sprzecznych z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) ("p.i.z.p."), art. 136 ust. 1 u.g.n. oraz zasadami współżycia społecznego, umów w postaci aktów notarialnych z [...] listopada 2010 r. Rep. "A" nr [...] oraz z [...] grudnia 2012 r. Rep. "A" nr [...]- nieruchomość stanowiąca działki nr [...] i [...], co uniemożliwiało Prezydentowi także upoważnienie zastępców lub innych pracowników urzędu miasta do załatwienia przedmiotowej sprawy, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez dowolne, nieoparte na całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca działki nr [...] oraz [...] w [...] nie należy do Gminy Miasta [...], czego konsekwencją było stwierdzenie, że skoro nieruchomość zbyto, należy odmówić jej zwrotu, podczas gdy zarówno umowa w postaci aktu notarialnego z [...] listopada 2010 r. Rep. "A" nr [...], którą Gmina Miasta [...] zbywała prawo własności działki nr [...], jak i umowa w postaci aktu notarialnego z [...] grudnia 2012 r. Rep. "A" nr [...], którą Gmina Miasta [...] zbywała działkę nr [...] są nieważne z mocy prawa na podstawie art. 58 § 1 i 2 k.c., gdyż są sprzeczne z art. 6 ust. 1 p.i.z.p., art. 136 ust. 1 u.g.n. oraz zasadami współżycia społecznego, a zatem prawo własności nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania wciąż przysługuje Gminie Miasta [...], co skutkowało nieuzasadnioną odmową zwrotu nieruchomości w postaci działek nr [...] oraz [...];

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. i 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n., poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawartej obecnie w działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w [...] z pominięciem rozważenia przesłanek zwrotu w postaci zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, podczas gdy ustalenie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia stanowi warunek konieczny orzekania merytorycznego w przedmiotowej sprawie, skoro zarówno umowa w postaci aktu notarialnego z [...] listopada 2010 r. Rep. "A" nr [...], którą Gmina Miasta [...] zbywała prawo własności działki nr [...], jak i umowa w postaci aktu notarialnego z [...] grudnia 2012 r. Rep. "A" nr [...], którą Gmina Miasta [...] zbywała działkę nr [...] są nieważne z mocy prawa na podstawie art. 58 § 1 i 2 k.c., gdyż są sprzeczne z art. 6 ust. 1 p.i.z.p., art. 136 ust. 1 u.g.n. oraz zasadami współżycia społecznego, a prawo własności nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania wciąż przysługuje Gminie Miasta [...].

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skargi B. S. oraz E. Z. nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III u.g.n.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Należy zauważyć, że od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki, polegające na wygaśnięciu lub nie przysługiwaniu tego uprawnienia czy roszczenia. Wyjątki te ujęte zostały w art. 136 ust. 5 i art. 229 u.g.n. W pierwszym przypadku uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa, jeżeli wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie zostanie złożony w przewidzianym terminie, tj. w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu. Z kolei art. 229 u.g.n. stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest, że obecny stan prawny nieruchomości będących przedmiotem kontrolowanego postępowania, nie budzi żadnych wątpliwości. Otóż działki o nr [...] i [...] powstałe z podziału działek [...] i [...] zostały zbyte aktami notarialnymi. Działka nr [...] została zbyta aktem notarialnym z [...] listopada 2010 r. Rep. "A" nr [...], a nabyte na mocy ww. aktu notarialnego prawo własności ujawnione zostało w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Z kolei działka nr [...] została zbyta aktem notarialnym z [...] grudnia 2012 r. Rep. "A" nr [...] , a nabyte na mocy ww. aktu notarialnego prawo własności ujawnione zostało w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Przedmiotowe działki nie znajdowały się więc posiadaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie tylko w chwili rozpatrywania przez organy obu instancji kontrolowanej sprawy, ale nawet w chwili zainicjowania przez skarżącego E. Z. wnioskiem z 26 listopada 2013 r. postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

W ocenie Sądu pomimo, że zbycie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło już po wejściu w życie przepisów u.g.n, tj. po 1 stycznia 1998 r., przez co nie została wypełniona dyspozycja przesłanki negatywnej zwrotu określona w art. 229 u.g.n., w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, orzeczenie o jej zwrocie na rzecz następców prawnych byłego właściciela byłoby i tak niedopuszczalne, i to nawet wówczas, gdyby nieruchomość tę można było uznać za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.

W kontrolowanej sprawie prawidłowo organy obu instancji orzekły o odmowie zwrotu nieruchomości ze względu na to, że w chwili rozpatrywania przez nie sprawy, nieruchomości te – jak zostało to ustalone w postępowaniu administracyjnym - nie stanowiły już własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli bowiem prawo własności nieruchomości nie pozostaje w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to nie jest prawnie dopuszczalne orzekanie o jego zwrocie byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, ponieważ skutkiem orzeczenia o zwrocie byłoby pozbawienie tego prawa osoby trzeciej bez podstawy prawnej.

Podkreślić wypada, że stanowisko Sądu w powyższym zakresie jest konsekwencją uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 (publ. ONSA i WSA 2015/5/82). W uchwale tej stwierdzono bowiem, że nawet jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Uzasadniając powyższą tezę NSA wskazał, że na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością.

Za powyższym stanowiskiem, w ocenie składu rozszerzonego NSA, przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96, OSNC 1996, nr 7-8, poz. 102).

Należy wskazać, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n. jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości.

Sąd w składzie orzekającym kontrolując zaskarżoną decyzję podzielił zatem stanowisko organów, że brak tytułu prawnego po stronie zobowiązanego, podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, niezależnie od spełnienia czy nie przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna.

W świetle powyższego stanowiska, za bezzasadne Sąd uznał odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących błędnego przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest uzasadnioną przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie przesłanki z art. 137 u.g.n. Taka sytuacja powoduje, że organy nie mają przesłanek do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem ustalenia w tym przedmiocie nie będą miały żadnego wpływu na treść merytoryczną decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie może przy tym służyć jedynie dokonywaniu ustaleń i gromadzeniu dowodów na poczet innych potencjalnych postępowań, czy to o charakterze administracyjnym, czy to cywilnym. Przy ustaleniach organu, co do negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości z uwagi na brak tytułu prawnego Skarbu Państwa czy też właściwej jednostki samorządu terytorialnego, do takiej roli sprowadzałoby się prowadzenie postępowania w kierunku badania przesłanek z art. 137 u.g.n. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1359/13 oraz z 7 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2570/16).

Utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można co do zasady – orzec o jej zwrocie. Tym samym, wszelkie ustalenia dokonywane na podstawie art. 136 i art. 137 u.g.n, mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nie jest natomiast wykluczone dochodzenie przez poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego do Skarbu Państwa lub gminy na zasadach ogólnych, tj. przed sądem powszechnym naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Wojewoda orzekając o odmowie zwrotu nieruchomości objętych żądaniem wnioskodawców, w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2017 r.

Odnosząc się do podniesionych w skargach zarzutów dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania, wyjaśnić należy, że takie naruszenia Sąd ocenia przez pryzmat tego czy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga zastosowane przez ustawodawcę określenie "istotny", a więc nie każde naruszenie przepisów postępowania, lecz takie które ma charakter istotny czyli jest jednym z zasadniczych czynników wpływających na wynik sprawy powoduje potrzebę uchylenia decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi.