Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1523/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 123, art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 598/09 odrzucającego skargę H. P. na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony p o s t a n a w i a: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 lipca 2009 r. odrzucił skargę H. P. na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony w sprawie o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji, powołując się na treść przepisu art. 123 K.p.a. stwierdził, iż odmowa dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu administracyjnym następuje w formie postanowienia - co znajduje swoje uzasadnienie w art. 31 § 2 K.p.a., zawierającym odpowiednią regulację dotyczącą wniosku organizacji społecznej. Dlatego też, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie w takiej formie organ powinien rozpoznać wniosek skarżącej, co też uczynił. Ponadto wskazano, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu jedynie organizacji społecznej (art. 31 § 2 K.p.a.). Postanowienia dotyczące innych podmiotów, z uwagi na regulację zawartą w art. 141 § 1 K.p.a., nie podlegają zaskarżeniu. W konsekwencji postanowienia te nie mogą być zaskarżone również skargą do sądu administracyjnego, gdyż skarga jest dopuszczalna jedynie w wypadku, gdy przepisy przewidują możliwość wcześniejszego wniesienia zażalenia.

Wobec powyższego skargę odrzucono, jednocześnie wskazując, iż organ błędnie pouczył skarżącą o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jednakże błędne pouczenie nie stwarza uprawnienia do podjęcia czynności zgodnie z tym pouczeniem, a ocena dopuszczalności skargi mogła nastąpić wyłącznie na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Odrzucenie skargi skutkuje niemożnością rozpoznania merytorycznie sprawy.

Od powyższego rozstrzygnięcia wniesiono skargę kasacyjną, w której, na zasadzie art. 176 p.p.s.a., zarzucono:

- naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) a mianowicie:

1) przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi na postanowienie, w sytuacji braku jakiegokolwiek rozpatrzenia zarzutów skarżącej zawartych w skardze dotyczących błędnej formy rozstrzygnięcia administracyjnego odmawiające dopuszczenia skarżącej do udziału w sprawie na zasadzie strony, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia jej prawa do sądu,

2) przepisu art. 3 ust. 2 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez brak rozstrzygnięcia skargi w granicach danej sprawy przez pryzmat pozostawania przez Prezydenta m. st. Warszawy w bezczynności odnośnie wydania decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, pomimo wskazania przez skarżącą podstawy prawnej determinującej rozstrzygnięcie o bezczynności organu, a tym samym brak sprawowania przez sąd administracyjny należytej kontroli czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu administracyjnym oraz zastosowanie przewidziane ustawą środków w celu usunięcia bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy.

Wobec powyższego wniesiono, na podstawie art. 185 p.p.s.a. w zw. z art. 189 p.p.s.a. oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do powoływanej w skardze szeroko omawianej w orzecznictwie i piśmiennictwie kwestii, iż wyłącznie w formie decyzji można odmówić przyznania osobie uprawnienia strony, od której stronie przysługuje możliwość wniesienia odwołania. Natomiast wydawanie postanowień wstępnych nie ma odniesienia w przepisach prawa. W każdym przypadku od decyzji organu odwoławczego stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to zaś z kolei zapewnia konstytucyjne prawo do sądu. Zatem uzasadnienie postanowienia nie przedstawia toku rozumowania Sądu, w zakresie oceny zarzutów skarżącej, co stanowi naruszenie przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. Wskazano, iż możliwość wydania postanowienia wpadkowego wobec organizacji społecznej jest bez znaczenia dla formy orzeczenia administracyjnego (decyzji) determinującego rozstrzyganie o prawach podmiotów wykazujących swój interes prawny za stronę postępowania administracyjnego.

Ponadto zarzucono, iż Sąd nie rozstrzygnął istoty sprawy, gdyż mimo wskazania podstaw w skardze skupił się na ocenie możliwości wniesienia skargi wyłącznie w oparciu o tzw. postanowienie wstępne, a więc wziął pod uwagę formalny aspekt złożenia skargi na postanowienie przez pryzmat kognicji sądu administracyjnego z art. 3 ust. 2 pkt 2 p.p.s.a. zupełnie pomijając przy tym kwestie dokonania oceny czy wydanie postanowienia wstępnego stanowi bezczynność organu administracji w sprawie.

Błędne jest zatem stwierdzenie, iż skarżący wniósł skargę w wyniku zastosowania się do błędnego pouczenia. Istotą skargi było to czy Prezydent m. st. Warszawy może wydawać postanowienia wstępne, które determinują określenie strony postępowania czy też działanie takie jest naruszeniem prawa, gdyż nie mają potwierdzenia w obowiązujących przepisach, a w konsekwencji stanowią przykład bezczynności. Postanowienie wstępne jest pozbawione doniosłości prawnej skoro osoba posiadająca interes prawny może wyłącznie złożyć odwołanie do organu wyższej instancji od decyzji orzekającej co do istoty sprawy względnie wnosić o wznowienie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Otóż w niniejszej sprawie wymaga odpowiedzi na pytanie kwestia, czy na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu przysługuje skarga.

Przede wszystkim należy wskazać, iż zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg, między innymi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Natomiast stosownie do art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), zwaną dalej K.p.a., w toku postępowania organ wydaje postanowienia w poszczególnych kwestiach, które zaistniały w jego toku, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy.

Dlatego też należy uznać za prawidłowe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż postanowienie to nie jest zarówno postanowieniem, na które służy zażalenie, bowiem zgodnie z art. 31 ust. 1 K.p.a. zażalenie przysługuję wyłącznie organizacji społecznej, natomiast z uwagi na przepis art. 141 § 1 K.p.a. na postanowienie przysługuje zażalenie tylko w przypadku, gdy przepisy K.p.a. tak stanowią. Zatem postanowienie dotyczące innych osób niż organizacje społeczne nie podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia a z racji tego nie podlegają zaskarżeniu również do sądu administracyjnego. Ponadto przedmiotowe postanowienie nie kończy postępowania jak również nie rozstrzyga sprawy co do istoty, bowiem toczące się postępowanie dotyczy oddania w wieczyste użytkowanie nieruchomości. Takie stanowisko zostało przyjęte również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 988/07).

Jednakże należy również zastanowić się czy w ogóle istniały podstawy do wydania postanowienia w tym zakresie – odmowy dopuszczenia osoby fizycznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. W szczególności art. 28 K.p.a., określający pojęcie strony w postępowaniu, nie zawiera zapisów, z których należałoby wyprowadzić umocowanie do wydawania postanowień o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony określonych podmiotów. Równocześnie takie uprawnienie nie wynika również z innych uregulowań K.p.a. Tym samym brak jest podstawy prawnej do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu danego podmiotu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 855/07 oraz w wyroku z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 293/06.

Również należy wskazać, iż błędny jest zarzut, że sąd administracyjny rozpoznał skargę wyłącznie biorąc pod uwagę formalny aspekt złożenia skargi na postanowienie przez pryzmat kognicji sądu administracyjnego wyznaczony art. 3 ust. 2 pkt 2 P.p.s.a., tym samym pominął kwestię dokonania oceny czy wydanie przez organ administracyjny postanowienia wstępnego stanowi bezczynność w danej sprawie, bowiem sąd rozpoznając sprawę bada na początku przede wszystkim aspekty formalne, w tym również to czy sprawa podlega jego kognicji. Ponadto nie jest słuszne stwierdzenie, iż WSA nie odniósł się do omawianej w judykaturze kwestii, iż wyłącznie w formie decyzji można odmówić przyznania uprawnienia stronie, gdyż powołana uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 odnosi się już do postępowania odwoławczego i dotyka problemu, czy stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołujący się nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania czy stanowi przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem odwoławczym, a ponadto forma, o czym była mowa wyżej, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a orzekł jak w sentencji postanowienia.