Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1061/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg R. O. oraz Miasta [...] z udziałem Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] marca 2020 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja), po rozpoznaniu sprawy w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] z udziałem stron: Miasta [...], Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...], R. O. na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tj. z dnia 21 listopada 2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 2267; dalej: ustawa z dnia 9 marca 2017 r.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w. zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w całości.

W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że działając na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tj. z dnia 21 listopada 2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 2267; dalej: ustawa z dnia 9 marca 2017 r.), postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., o sygn. akt [...], wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] (posiadającej dawne oznaczenie wykazem hipotecznym nr [...]). Postanowienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] kwietnia 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 24a ust. 1 i 4 w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja postanowiła zabezpieczyć postępowanie rozpoznawcze przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w sprawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] poprzez nakazanie wpisu w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] VII Wydział Ksiąg Wieczystych ostrzeżenia o podjęciu czynności sprawdzających przez Komisję do spraw nieruchomości warszawskich. Postanowienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] marca 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Sąd Rejonowy dla [...] w [...], VII Wydział Ksiąg Wieczystych, dokonał wpisu w księdze wieczystej nr [...] ostrzeżenia o podjęciu czynności sprawdzających przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., Zastępca Przewodniczącego Komisji zawiadomił strony: Miasto [...], Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...], R. O., o wszczęciu w dniu [...] kwietnia 2019 r. z urzędu postępowania rozpoznawczego w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnej z dnia [...] października 2010 r. nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Zawiadomienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] kwietnia 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r.. Komisja, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., postanowiła zawiadomić właściwe organy administracji publicznej oraz sądy o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego. Postanowienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] kwietnia 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., Komisja zwróciła się do Społecznej Rady przy Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich o wydanie opinii w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Postanowienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] kwietnia 2019 r. Następnie kilkukrotnie zawiadomieniami Przewodniczący Komisji wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] do dnia [...] lipca 2019 r., z uwagi na szczególnie skomplikowany stan sprawy, obszerny materiał dowodowy oraz konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Zawiadomienia te każdorazowo były prawidłowo ogłaszane w Biuletynie Informacji Publicznej. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2020 r. Przewodniczący Komisji poinformował o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 5 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia. Zawiadomienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] lutego 2020 r. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2020 r., Przewodniczący Komisji zawiadomił o zakończeniu postępowania rozpoznawczego w sprawie o sygn. akt [...] w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] dnia z dnia [...] października 2010 r. nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Nadto poinformował, że w terminie 5 dni strona ma prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] lutego 2020 r. Społeczna Rada przy Komisji w dniu [...] lutego 2020 r. przedstawiła opinię dotyczącą decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...].

Na podstawie zebranego materiału dowodowego Komisja ustaliła, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], objęta jest dawną księgą hipoteczną nr [...], o powierzchni [...] m2. W 1936 r. przedmiotowa nieruchomość została zabudowana trzypiętrowym budynkiem mieszkalnym dwudziesto dziewięcio izbowym, o kubaturze [...] m2. Podczas działań wojennych powyższy budynek uległ uszkodzeniom. Zniszczony został dach i gzyms. Biuro Odbudowy Stolicy rodzaj zniszczeń budynku oznaczyło kategorią II, co wskazywało, że budynek jest spalony w "bardzo małym procencie". Budynek został częściowo odbudowany w roku 1945. Lokale po spaleniu zostały odbudowane przez poszczególnych użytkowników. Obecnie nieruchomość składa się z dwóch działek: niezabudowanej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, ujętej w księdze wieczystej nr [...] (poprzednio uregulowana w księdze wieczystej nr [...]) prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], VII Wydział Ksiąg Wieczystych, oraz zabudowanej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, ujętej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], VII Wydział Ksiąg Wieczystych. Działka ewidencyjna nr [...] pełni funkcję podwórka dla budynku posadowionego na działce ewidencyjnej nr [...]. W aktualnym stanie prawnym dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] nie obowiązuje żaden plan miejscowy. Natomiast zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] - nieruchomość ta położona jest w strefie Ml.20 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Komisja wskazała, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] - będąca dalszym ciągiem hip nr [...] - obecnie stanowi własność Miasta [...], a użytkownikiem wieczystym gruntu jest R. O.. Komisja wskazała, że przedwojennymi właścicielami nieruchomości [...] nr [...] byli J. i M. małżonkowie K. w równych częściach niepodzielnie, którzy nabyli nieruchomość na mocy aktu notarialnego zawartego w dniu [...] kwietnia 1939 r. Treść tytułu nabycia własności J. i M. małżonków K. została zapisana ("wciągnięty") w wykazie hipotecznym na wniosek z dnia [...] kwietnia 1939 r. (vide: s. 36-47 księgi umów) zatwierdzony orzeczeniem z dnia [...] maja 1939 r. (vide: s. 52 księgi umów). Komisja ustaliła, że w trakcie II Wojny Światowej poza obrębem ksiąg doszło do dwukrotnego przysądzenia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność J. i M. małżonków K.. Wyrokiem z dnia [...] września 1939 r. Sąd Polubowny działając na mocy zapisu z dnia 22 sierpnia 1939 r. w sprawie między J. i M. małżonkami K. oraz P. O. - przysądził przedmiotową nieruchomość, stanowiącą własność J. i M. małżonków K., na własność P. O. w szacunku już uiszczonym w kwocie [...] zł. Następnie wyrokiem z dnia [...] listopada 1942 r. Sąd Polubowny działając na podstawie zapisu z dnia 21 grudnia 1939 r. w sprawie między J. i M. małżonkami K., a A. P. - przysądził przedmiotową nieruchomość stanowiącą własność J. i M. małżonków K., na wyłączną własność A. P. w szacunku całkowicie już uiszczonym [...] zł. Komisja wskazała, że wnioskiem z dnia [...] lipca 1945 r. zeznanym w księdze hipotecznej nr [...] za numerem porządkowym [...] (vide: s. 58-60 księgi umów) A. P. zażądał przepisania na jego rzecz tytułu własności przedmiotowej nieruchomości, składając do zbioru dowodów tej księgi pod numerem [...] odpis z okazanego tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego z dnia [...] marca 1944 r. [...], którym Sąd Grodzki orzekł wykonalność wyroku Sądu Polubownego z dnia [...] listopada 1942 r. Pieczęć klauzulową nadano dnia [...] marca 1944 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 1945 r. Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w [...] zatwierdził m.in. wniosek numer [...] i zarządził wpis do wykazu hipotecznego treści zaprojektowanych wpisów na stronach 53, 54, 57, 58 i 59 (w tym wpis prawa własności A. P. w dziale II) (vide: s. 60 księgi umów). Postanowienie zostało wykonane - wpis prawa własności A. P. został zapisany ("wciągnięty") do wykazu hipotecznego. Komisja ustaliła następnie, że wnioskiem z dnia [...] maja 1946 r. zeznanym w księdze hipotecznej nr [...] za numerem porządkowym [...] (vide: s. 61 księgi umów), P. O. zażądał przepisania na jego rzecz tytułu własności przedmiotowej nieruchomości, składając do zbioru dowodów tej księgi pod numerem [...] wyrok Sądu Polubownego z dnia [...] września 1939 r. opatrzony klauzulą wykonalności Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] lutego 1946 r. [...] oraz tytułem wykonawczym tegoż Sądu z dnia [...] lutego 1946 r. Pieczęć klauzulową nadano [...] lutego 1946 r. Komisja wskazała, że na stronach 66-67 księgi hipotecznej znajduje się projekt postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] Oddziału Ksiąg Wieczystych z października 1946 r., w przedmiocie oddalenia wniosku numer [...]. W uzasadnieniu napisano: "wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...] września 1939 r. opatrzonego w klauzulę wykonalności Sądu Okręgowego, nieruchomość ta przysądzona została od J. i M. małżonków K. na własność P. O.. Wypis wyroku tego złożono pod nr [...] do zbioru dowodów tej księgi, przy wniosku nr [...] z dnia [...] maja 1946 roku. W chwili zeznawania wniosku J. i M. małżonkowie K. nie figurowali w wykazie hipotecznym ani czystym wpisem ani też przez zastrzeżenie, przeto na podstawie art. 20 prawa hipotecznego z 1818 roku i art. XXX przepisów wprowadzających prawo o księgach wieczystych (Dz.U nr 57, poz. 32), Sąd orzekł jak w sentencji. Zastrzeżenie w dziale II wykazu hipotecznego z wniosku nr [...] tej księgi ulega skreśleniu z wykazu po uprawomocnieniu się niniejszego postanowienia". Pod sentencją postanowienia i jego uzasadnieniem nie widnieją żadne podpisy. Komisja wskazała, że objęcie gruntu położonego przy ul. [...] w [...] w posiadanie przez Gminę [...] nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 6, poz. 43) w dniu [...] października 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie na gruncie prawa czasowej własności za czynsz symboliczny upływał dnia [...] maja 1949 r. Komisja wskazała, że w dniu [...] października 1949 r. P. O. reprezentowany przez adw. E. C. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...]. Do wniosku został dołączony odpis wyciągu z działu II nr [...] (treści zaprojektowanych od dnia [...] lipca 1945 r. do dnia jego sporządzenia) wykazu hipotecznego nieruchomości [...] nr [...] sporządzony przez Oddział Ksiąg Wieczystych, Sąd Grodzki w [...] dnia [...] kwietnia 1947 r., w którym zapisano, że w łamie "wymienienie właściciela" widnieje A. P., natomiast w łamie "ustalenie własności" zapisano: "tytuł własności nieruchomości uregulowany był na imię J. i M. małż. K., zaś wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...] listopada 1942 r. zamieszczonym w tytule wykonawczym Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] marca 1944 r. nieruchomość niniejsza została przysądzona na własność A. P., przeto tytuł własności uregulowano jak wyżej". Wskazano również, że w dziale II widnieje zastrzeżenie na wpis z treści wniosku nr [...], zgodnie z którym P. O. posiada nieruchomość prawem własności jako przysądzoną mu wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...] września 1939 r. opatrzonym klauzulą wykonalności Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 1946 r. oraz tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 1946 r.

Komisja podała, że pokwitowanie wpłaty z asygnacji przychodowej nr [...] z [...] października 1948 r. potwierdza, że została pobrana opłata manipulacyjna od wniosku w wysokości [...] zł. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1951 r. znak [...] Prezydium Rady Narodowej w [...], po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej odmówiło A. P. oraz P. O. ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], z jednoczesnym stwierdzeniem, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Komisja podała, że w uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, że nieruchomość przy ul. [...] jest pozostawiona bez opieki, czynności administratora wykonuje Komitet Blokowy, a stan taki jest szkodliwy dla gospodarki narodowej. Decyzją z dnia [...] maja 1951 r. Nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej po rozpatrzeniu odwołania P. O. od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1951 r. pozostawił w mocy orzeczenie organu I instancji nie znajdując podstaw do jego zmiany.

W zakresie następstwa prawnego dawnych właścicieli Komisja ustaliła, że na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 1957 r. sygn. akt [...] spadek po P. O. nabyła w całości żona A. O.. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. sygn. akt [...] spadek po A. O. nabyła w całości R. O..

Komisja wskazała, że na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130, ze zm.) na skutek zniesienia gminy [...], jej majątek stał się z mocy prawa majątkiem Skarbu Państwa. W wykonaniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1951 r. delegowana przez Prezydium Rady Narodowej w [...] komisja w dniu [...] lutego 1951 r. dokonała oględzin budynku znajdującego się na terenie posesji przy ul. [...] i po dokonaniu powyższych czynności objęła w posiadanie na rzecz Skarbu Państwa budynek znajdujący się na powyższym terenie. Jednocześnie budynek przekazano w zarząd i administrację Zarządu Nieruchomościami w [...]. Na wniosek z dnia [...] marca 1955 r. sygn. akt [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...]. w [...] z dnia [...] lutego 1951 r. znak [...] w księdze hipotecznej nr [...] dokonano wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Na wniosek z dnia [...] czerwca 1977 r. sygn. akt [...] dla działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] o powierzchni [...] a [...] m2 w dniu [...] czerwca 1977 r. - stanowiącej dalszy ciąg księgi hipotecznej nr [...] - została założona nowa księga wieczysta nr [...]. W wyniku odnowienia ewidencji gruntów w roku 1989 dotychczasowa działka nr [...] położona w obrębie [...] otrzymała nowy nr [...] w obrębie [...]. W okresie od 1977 roku do 1998 roku w budynku położonym przy ul. [...] dokonano sprzedaży 8 lokali, tj.: nr [...] (akt notarialny z dnia [...] maja 1990 r. Rep. A Nr [...]), nr [...] (akt notarialny z dnia [...] stycznia 1977 r. Rep. A Nr [...]), nr [...] (akt notarialny z dnia [...] maja 1990 r. Rep. A [...]), nr [...] (akt notarialny z dnia [...] lutego 1991 r. Rep. A Nr [...]), nr [...] (akt notarialny z dnia [...] sierpnia 1991 r. Rep. A Nr [...]), nr [...] (akt notarialny z dnia [...] marca 1979 r. Rep. Nr [...]), nr [...] (akt notarialny z dnia [...] czerwca 1980 r. Rep. A Nr [...]) nr [...] (akt notarialny z dnia [...] listopada 1998 r. Rep. A Nr [...]). Sprzedaż w/w lokali za wyjątkiem lokalu nr [...] poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] (znak [...]) Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stwierdził, że Gmina Dzielnica [...] nabyła z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki ewidencyjnej [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] o powierzchni [...] m2, z zabudową budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 7 lokali sprzedanych.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy stały się mieniem m.st. Warszawy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (znak: [...]) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. w części dotyczącej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] z wyłączeniem sprzedanych lokali. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w dniu 27 maja 1990 r. budynek znajdujący się na skomunalizowanej nieruchomości gruntowej, oznaczonej aktualnie jako działka [...] obręb [...], w żadnej części nie stanowił własności Skarbu Państwa. W związku z tym nie podlegał on działaniu w/w ustawy. Budynek ten stanowił odrębny przedmiot własności przysługującej osobom fizycznym

Komisja ustaliła, że w dniu [...] sierpnia 1991 r. R. O. skierowała do Urzędu Dzielnicowego [...] pismo, w którym wskazała, że jest spadkobierczynią wnioskodawcy dekretowego P. O. i niniejszym zgłasza swoje roszczenia do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Pismem datowanym na dzień [...] września 2000 r. pełnomocnik reprezentujący R. O., adwokat P. S., złożył do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. (nr [...]) zarzucając rażące naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zdaniem pełnomocnika organ wydający decyzję nie ustalił czy istnieje negatywna przesłanka w postaci niemożności pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1951 r. Nr [...] r., z uwagi na nie zakończone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po właścicielce lokalu nr [...] w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta, w sprawie o sygnaturze akt [...], stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. Nr [...] oraz utrzymane tą decyzją orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1951 r. Nr [...] w określonej w akcie notarialnym części dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziału przypadającego właścicielom tego lokalu w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tego lokalu, została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że nastąpiło uchybienie terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej. Zdaniem organu, złożenie wniosku przed nadejściem terminu nie wywoływało skutków prawnych, albowiem omawiane prawo podmiotowe jeszcze nie powstało. W konsekwencji wydanie decyzji z dnia [...] maja 1951 r. oraz orzeczenia z dnia [...] lutego 1951 r. bez uwzględnienia wniosku przed wyznaczonym do jego złożenia terminem, rażąco narusza przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Organ podkreślił, że decyzje będące przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności tylko w zakresie dotyczącym lokalu nr [...] oraz związanego z tym lokalem udziału w częściach budynku i gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i dlatego w rozstrzygnięciu ograniczył się do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., iż kwestionowane orzeczenie z dnia [...] lutego 1951 r. oraz utrzymującą je w mocy decyzja z dnia [...] maja 1951 r. w tej części zostały wydane z naruszeniem prawa. Odnośnie sprzedaży lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul.[...] i oddanie właścicielom tych lokali w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu uznał, że nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., gdyż sprzedaż nastąpiła w wyniku wykonania decyzji administracyjnej i to ta decyzja, a nie decyzja odmawiająca byłemu właścicielowi tego gruntu przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Komisja ustaliła, że w dniu [...] sierpnia 2002 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta wpłynął wniosek R. O. reprezentowanej przez adwokata P. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] października 2002 r., po rozpatrzeniu wniosku R. O., decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. W dniu [...] listopada 2002 r. adwokat P. S., pełnomocnik R. O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o uchylenie w/w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze pełnomocnik R. O. zarzucił naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez wyjście poza zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a także naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie należytej analizy decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1951 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2004 r., sygn. akt I SA 2929/02 oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. wskazując, że zaskarżona decyzja pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Sądu organ centralny w uzasadnieniach swoich decyzji nie odniósł się w istocie do meritum sprawy, oceniał natomiast wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, co nie należało do zakresu postępowania prowadzonego przez ten organ. Jak dalej wyjaśnił, organ orzekający winien ustalić czy decyzje administracyjne dotknięte są wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, czy nie naruszają one prawa materialnego tj. dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionował pogląd przyjęty przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, zgodnie z którym termin do zgłoszenia wniosku przez dotychczasowego właściciela gruntu określonego w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie jest zachowany, gdy wniosek dekretowy został złożony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę. W tym zakresie Sąd powołał się na pogląd zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., OPS 3/03 (ONSA 2004/1/6) wskazujący, że wniosek jest skuteczny także wówczas gdy został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę. Zaznaczył kolejno, że jedyną przesłanką odmowy przyznania wnioskowego prawa mogła być niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dawnych właścicieli z planem zabudowania, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej. Tymczasem w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] lutego 1951 r. stwierdzono jedynie, że nieruchomość przy ul. [...] jest pozostawiona bez opieki, czynności administratora wykonuje Komitet Blokowy, a stan taki jest szkodliwy dla gospodarki narodowej. Wynika z tego - zdaniem Sądu - że organ rozpoznający wniosek dawnych właścicieli w ogóle nie badał istnienia przesłanek wskazanych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a tym samym wskazane wyżej orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] i utrzymująca je w mocy decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W związku z powyższym Sąd uznał, iż obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa co stanowi przesłankę stwierdzenia ich nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Komisja ustaliła następnie, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 1948 r., orzekł w pkt I ustanowić na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] ha, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] położonego przy ul. [...] na rzecz R. O. w całości; w pkt II ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wysokości 543,00 zł. Komisja wskazała, że w uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że: "do wniosku z dnia [...] października 1948 r. dołączony został odpis zaświadczenia Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1947 r. stwierdzającego, że tytuł własności nieruchomości hip. Nr [...] uregulowany był na imię J. i M. małż. K., zaś wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...].11.1942 r. zamieszczonym w tytule wykonawczym Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].03.1944 r. nieruchomość niniejsza została przesądzona na własność A. P., natomiast wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...].09.1939 r. opatrzonym klauzulą wykonalności Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].02.1946 r. oraz tytułem wykonawczym z dnia [...].02.1946 r. - nieruchomość została przesądzona na rzecz P. O.". Komisja podała, że decyzja została przesłana do P. S., jako pełnomocnika R. O.. Komisja ustaliła, że na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartej w dniu [...] kwietnia 2011 r. w formie aktu notarialnego przed notariuszem M. W., nr Repertorium [...], pomiędzy Miastem Stołecznym [...] w imieniu i na rzecz którego działali K. R. i M. D., a R. O., Przedstawiciele Miasta [...] w imieniu Miasta [...] w wykonaniu postanowień ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] oddali w użytkowanie wieczyste grunt oznaczony numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha, objętą obecnie księgą wieczystą nr [...] (po odłączeniu uregulowana w księdze wieczystej nr [...]), w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, to znaczy do dnia [...] kwietnia 2110 r. z przeznaczeniem na cele zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, na rzecz R. O. (§ 8). Komisja wskazała, że w dniu [...] czerwca 2017 r. Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł sprzeciw do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (data wpływu do organu - [...] czerwca 2017 r.), zaskarżając ostateczną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. : art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu poprzez uznanie, że R. O. następca prawny P. O. jest następcą właściciela nieruchomości warszawskiej położonej w [...] przy ul. [...] (dawny hip. [...]) mimo, że treść księgi wieczystej założonej dla nieruchomości oznaczonej ww. nr hip w dziale drugim nie zawiera wpisu jawnego prawa własności na rzecz P. O., art. 7 ust. 2 Dekretu polegającym na przyjęciu, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania w sytuacji gdy następcy prawni właściciela (w sytuacji gdyby nawet uznać, że właścicielem był P. O.) w ogóle z gruntu nie korzystali w dacie wydania decyzji; art. 7, art.. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że kwestia prawa własności poprzednika prawnego wnioskodawcy jest wyjaśniona mimo, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ administracji nie wykazało, że prawo własności nieruchomości przysługiwało P. O. oraz poprzez nie wskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji dlaczego odmówiono przymiotu strony następcom prawnym A. P..

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezydenta.

Komisja podała, że powyższy stan faktyczny Komisja ustaliła na podstawie zgromadzonych w sprawie o sygn. akt [...] dokumentów, tj. akt własnościowych Urzędu Miasta [...] dotyczących nieruchomości położonej przy ulicy [...] (1 teczka); odpisu księgi hipotecznej nr [...] wraz ze zbiorem dokumentów (2 pliki dokumentów); akt SKO w [...] o sygn. [...] (1 teczka), uwierzytelnionej kserokopii dokumentacji dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] przekazanej przez Biuro Organizacji Urzędu Miasta [...] pismem z dnia [...] października 2017 r. znak [...], uwierzytelnionej kserokopii dokumentów przekazanych przez Archiwum Państwowe w [...] w piśmie z dnia [...] października 2017 r. znak [...] oraz odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...].

Po rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego Komisja uznała, że przy wydawaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] doszło do rażącego naruszenie prawa poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby nieuprawnionej. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W decyzji należy wskazać stronę/strony postępowania, co oznacza w szczególności konieczność stwierdzenia, że rozstrzygnięcie zostało wydane w stosunku do oznaczonej strony. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nieposiadające osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.).

Komisja podała, że zgodnie natomiast z przepisem art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (Dz.U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279, dalej: "Dekret"), własność i użytkowanie gruntów na obszarze m.st. Warszawy, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Prawodawca w przytoczonym przepisie wskazał komu przysługuje roszczenie o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Artykuł 7 ust. 1 Dekretu wskazuje wyraźnie, że roszczenie o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną przysługuje dotychczasowemu właścicielowi gruntu i prawnym następcom właściciela pod warunkiem, że byli w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące. Z powyższego wynika zatem, że brak statusu dotychczasowego właściciela przesądza o braku uprawnienia z art. 7 ust. 1 Dekretu. Dla rozpoznawanej sprawy spostrzeżenie to ma istotne znaczenie. Nie ulega też wątpliwości, że "dotychczasowym właścicielem gruntu" jest ostatni właściciel gruntu warszawskiego przed przejściem własności na rzecz gminy [...] (potem Skarbu Państwa) w myśl przepisów Dekretu. Komisja wskazała, że stosownie do treści art. 7 ust. 2 Dekretu gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Komisja podkreśliła, że w dacie wejścia wżycie Dekretu na terenie [...] obowiązywał Kodeks Napoleona oraz ustawa - Prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 21 maja 1818 r. prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510, dalej: "Prawo hipoteczne z 1818 r.") w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych. Dotychczasowy właściciel mógł udowodnić swe prawa, jako strona, w postępowaniu dekretowym przez złożenie stosownego dokumentu z księgi hipotecznej (świadectwa wystawionego przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w [...]). Komisja zasygnalizowała, że przed przejściem przedmiotowego gruntu na własność gminy [...] (potem Skarbu Państwa) na podstawie przepisów Dekretu doszło do jego dwukrotnego przysądzenia. Najpierw nieruchomość przysądzono od J. i M. małżonków K. na rzecz P. O. (data wydania wyroku sądu polubownego przysądzającego własność: [...] września 1939 r.), a następnie na rzecz A. P. (data wydania wyroku sądu polubownego przysądzającego własność: [...] listopada 1942 r.). Komisja zaznaczyła, że w okresie II Wojny Światowej dokonywane były różne transakcje, mające na celu obejście przepisów okupacyjnych, zgodne jednak z przepisami prawa polskiego i będące koniecznością społeczną wobec niemożliwości zastosowania się, ze względu na zakazy okupacyjne, do wymogu formy notarialnej (zob. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 29 października 1949 r. sygn. akt Wa C 105/49). Do nabycia przez P. O. i A. P. własności przedmiotowej nieruchomości doszło pod rządami Prawa hipotecznego z 1818 r., które zostało uchylone przez art. III życie dekretu z dnia Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo11 października 1945 roku o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321 z późn. zm.), z dniem wejścia w życie prawa rzeczowego i prawa o księgach wieczystych, to jest z dniem 1 stycznia 1947 r. Komisja dokonała osobnego omówienia wymaga zagadnienie wpisu w dawnej księdze wieczystej. W tym Komisja pokrótce przytoczyła i omówiła w niezbędnym zakresie przepisy regulujące funkcjonowanie ksiąg hipotecznych pod rządzami Prawa hipotecznego z 1818 r. Komisja wskazała, że kluczowe znaczenie należy przyznać w pierwszej kolejności art. 5 tej ustawy, który mówi: "prawo rozporządzenia własnością dóbr nieruchomych zyskuje się przez wciągnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych". Z przepisu tego wynika, że do zmian w prawach rzeczowych konieczny jest - oprócz ważnego tytułu - także wpis do księgi hipotecznej. Uzupełnieniem cytowanej regulacji jest treść art. 11 Prawa hipotecznego z 1818 r., który stwierdza: "wszelkie tytuły (art. 1, 2, 4.), które wciągnione do ksiąg hypotecznych stanowią prawo rzeczowe (jus reale), dopóki nie zostały wciągnionemi są tylko prawami osobistemi (jus personale)". Z prostego zestawienia obu przepisów wypływa wniosek, że prawo rozporządzenia własnością dóbr nieruchomych uzyskiwało się przez wciągnięcie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych, a jeżeli to nie nastąpiło, to na podstawie art. 11 Prawa hipotecznego z 1818 r. nabyte prawo nie odnosi skutku rzeczowego, a jedynie skutek obligacyjny. Co istotne, ten kierunek rozumowania akceptowało również ówczesne piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmowało, że własność przechodzi na nabywcę dopiero skutkiem wciągnięcia tytułu do księgi wieczystej, do tego czasu nabywca ma tylko prawo osobiste (zob. W. Dutkiewicz, Prawo Hipoteczne w Królestwie Polskim, Księgarnia Wydawnictw Prawniczych, Warszawa 1936, str. 50-51) oraz orzecznictwo przywołane w opracowaniu L. Sumorok, Przepisy hipoteczne obowiązujące na Ziemiach Wschodnich oraz ustawy, rozporządzenia i okólniki najściślej związane z hipoteką, 1937 r., Tow.Wyd. "Pogoń", Wilno, str. 8). W orzecznictwie Sądu Najwyższego okresu międzywojennego na tle art. 11 przyjmowano, że tytuł nabycia przed wciągnięciem do ksiąg hipotecznych nie daje podstawy do skargi windykacyjnej przeciwko osobie trzeciej, która, polegając na wykazie hipotecznym, w dobrej wierze nabyła prawa rzeczowe. Brak wpisu prawa własności do księgi więc nie może stanowić przeszkody do rozporządzenia prawem własności nieruchomości (zob. orzeczenie Sądu Najwyższego z 19 października 1922 r., OSP, nr II, poz. 252 oraz z 1 lutego 1923 r., OSP, nr III, poz. 261). Na marginesie Komisja nadmieniła, że takie rozwiązanie mogło stanowić zachętę do nieuczciwego sprzedawania kilkukrotnie tej samej nieruchomości, bo księgi nie odzwierciedlały stanu faktycznego. W takiej sytuacji pokrzywdzonym pozostawały roszczenia o charakterze osobistym, niezależne od odpowiedzialności karnej. Własność dóbr nieruchomych przenosi się przez wciągnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych, a tym sposobem dopóki wciągnięcie nie nastąpi, pomimo że zawarty został kontrakt kupna i sprzedaży, za właściciela uważany jest sprzedawca w wykazie hipotecznym stojący (zob. W. Dutkiewicz, Prawo Hipoteczne w Królestwie Polskim, Księgarnia Wydawnictw Prawniczych, Warszawa 1936, str. 50-51). Zdaniem Komisji tak postawioną tezę wzmacnia również brzmienie art. 36 Prawa hipotecznego z 1818 r., który stwierdza: jeżeli ich tytuł pochodzi wspólnie od właściciela do ksiąg hypotecznych wpisanego i uznanego, pierwszeństwo służy nabywcy którego tytuł pierwey wciągniętym został do ksiąg hypotecznych. Gdyby zaś żadnego nabywcy tytuł jeszcze wciągniętym nie został, tytuł pod wcześnieyszą datą będzie miał pierwszeństwo". Przytoczony przepis rozstrzyga komu przysługuje własność nieruchomości w przypadku, gdy właściciel dokonał ponownego zbycia tej samej nieruchomości. Prawo hipoteczne z 1818 r. w omawianym artykule statuuje, zdaniem Komisji, zasadę, wedle której własność nieruchomości przysługuje temu nabywcy, który przepisze tytuł własności. Niewątpliwie u podstaw przedmiotowego uregulowania leży rzymska zasada prior tempore potior iure, która oznacza pierwszy w czasie, lepszy w prawie. W tym miejscu warto też wskazać powoływany we wcześniejszej literaturze prawniczej przykład, który W. Dutkiewicz opisuje w swoim opracowaniu w następujący sposób: "jeżeli sprzedawca tę samą nieruchomość zbył później, i późniejszy nabywca przepisze tytuł własności, wcześniejszy jej nie otrzyma, bo ją artykuł 36 przyznaje temu, który dopełnił czynu zewnętrznego, własność przenoszącego. Ów pierwszy własności nigdy nie nabył, miał tylko tytuł do nabycia (...) " (zob. W. Dutkiewicz, Prawo Hipoteczne w Królestwie Polskim, Księgarnia Wydawnictw Prawniczych, Warszawa 1936, str. 50- 51). Przykład ten, w ocenie Komisji wzmacnia tezę, że do przeniesienia własności nie było wystarczające samo wydanie, do przeniesienia własności potrzebne było przepisanie tytułu nabycia. Podsumowując Komisja stwierdziła, że łączna wykładnia przywołanych regulacji wskazuje jednoznacznie, że wpis w księdze wieczystej pod rządami Prawa hipotecznego z 1818 r. miał znaczenie konstytutywne (prawotworzące), gdyż on dopiero ostatecznie przenosi własność. Innymi słowy, zdaniem Komisji, nie można było stać się właścicielem bez przepisania tytułu do wykazu hipotecznego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Komisja ustaliła, że wniosek o przyznanie czasowego prawa własności gruntu położonego w [...] przy ul. [...] Nr [...], Nr hip. [...] złożył P. O., reprezentowany przez pełnomocnika adw. E. C.. Załączone do wniosku zaświadczenie Sądu Okręgowego, Wydział Hipoteczny w [...], nr [...] z dnia [...] kwietnia 1947 r. miałoby potwierdzić tytuł własności wnioskodawcy do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Komisji, organ błędnie ocenił dołączony do wniosku dokument i w sposób nieuprawniony przyjął, że dotychczasowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości [...], a co tym idzie podmiotem uprawnionym w świetle z art. 7 ust. 1 Dekretu jest P. O.. Zdaniem Komisji, już choćby pobieżna lektura tego dokumentu nie dostarcza dostatecznych argumentów, które mogłyby uznać P. O. za dotychczasowego właściciela nieruchomości [...]. Początkowy passus tego dokumentu brzmi bowiem: "Dział II Wymienię właściciela i ustalenie własności A. P..", po nim zawarto stwierdzenie: "tytuł własności nieruchomości uregulowany był na imię J. i M. małżonków K., w różnych częściach, a ponieważ za wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...] listopada 1942 r. zamieszczonym w tytule wykonawczym Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] marca 1944 r. Nr [...] niniejsza nieruchomość została przysądzona na własność A. P. przeto tytuł własności uregulowano jak wyżej. Zapisano na wniosek nr [...] z dnia [...] lipca 1945 r. zatwierdzony orzeczeniem z dnia [...] lipca 1945." Przytoczona wyżej treść - w ocenie Komisji - wyklucza, aby tytuł własności przedmiotowej nieruchomości uregulowany był na rzecz P. O.. Komisja wspomniała, że w wymienionym dokumencie zawarto sformułowanie: "zastrzeżenie na wpis z treści wniosku nr [...]. P. O. posiada nieruchomość niniejszą prawem własności jako przysądzoną mu w szacunku [...] zł wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...] września 1939 r. opatrzonego klauzulą wykonalności Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] lutego 1946 roku. Nr [...]. Wniesiono na mocy tytułu wykonawczego tegoż Sądu z dnia [...] maja [...] lutego 1946 roku oraz wniosku z dnia [...] maja 1946 roku za Nr. [...] tej księgi". W obliczu treści przedmiotowego zaświadczenia i poczynionych przez jego pryzmat ustaleń przez Prezydenta [...], Komisja przeprowadziła postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy P. O. był dawnym właścicielem niniejszej nieruchomości. Komisja w oparciu o dokumenty księgi hipotecznej nr [...] oraz załączonego do niej zbioru dokumentów Komisja ustaliła, że ostatnim przeddekretowanym właścicielem był A. P.. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że w łamie "wymienienie właściciela" działu II wykazu hipotecznego nieruchomości [...] oznaczonej numerem hipotecznym [...] przed przepisaniem własności na rzecz Skarbu Państwa był wpisany A. P.. Komisja dodała, że wpis własności na rzecz A. P. dokonany został na jego wniosek z dnia [...] lipca 1945 r., któremu nadano numer porządkowy [...]. Do wniosku tego powołano - jako dokument będący podstawą wpisu - wyrok Sądu Polubownego z dnia [...] listopada 1942 r. zamieszczony w tytule wykonawczym Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] marca 1944 r. Nr [...]. Wniosek ten zatwierdzony został orzeczeniem z dnia [...] lipca 1945 r. Wyrok Sądu Polubownego - znajdujący się w zbiorze dokumentów - potwierdza następstwo prawne A. P. po wpisanych w księdze hipotecznej uprzednio jako właściciele J. i M. małżonkach K.. Jednocześnie analiza zapisów hipotecznych wskazuje, że w chwili złożenia wniosku przez nabywcę A. P., zbywcy tj. J. i M. małżonkowie K. figurowali w dziale II wykazu hipotecznego jako właściciele. Następnie na podstawie wniosku z dnia [...] marca 1955 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1951 r. znak [...] w miejsce A. P. wpisano w dniu [...] marca 1955 r. Skarb Państwa. Komisja dodała, że w dziale II wykazu hipotecznego w łamie "Zastrzeżenia" widnieje zastrzeżenie z wniosku nr [...] z dnia [...] maja 1946 r. - złożonego przez P. O., a więc niemal rok po wniosku A. P.. Do tegoż wniosku został powołany wyrok Sądu Polubownego z dnia [...] września 1939 r. opatrzony klauzulą wykonalności Sądu Okręgowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] lutego 1946 r. [...] oraz tytułem wykonawczym tegoż sądu z dnia [...] lutego 1946 r., na mocy którego to wyroku niniejsza nieruchomość stanowiąca własność J. i M. małżonków K. przysądzona została na rzecz P. O.. Komisja podniosła, że nie uszło jej uwadze, że w księdze hipotecznej na stronach 66-67 znajduje się projekt postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z października 1949 r. w przedmiocie oddalenia wniosku nr [...] z dnia [...] maja 1946 r. W jego uzasadnieniu zapisano, że "nieruchomość ta przysądzona została od J. i M. małżonków K. na własność P. O.. W chwili zeznawania wniosku J. i M. małżonkowie K. nie figurowali w wykazie hipotecznym ani czystym wpisem ani też przez zastrzeżenie, przez to na podstawie art. 20 prawa hipotecznego z 1818 roku i art. XXX przepisów wprowadzających prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 32), Sąd orzekł jak w sentencji. Zastrzeżenie w dziale II wykazu hipotecznego z wniosku nr [...] tej księgi ulega skreśleniu z wykazu po uprawomocnieniu się niniejszego postanowienia". Powyższe orzeczenie nie zostało podpisane. Komisja wskazała, że jak wynika z poczynionych dotąd uwag, wnioskodawca P. O. nigdy nie figurował jako właściciel w wykazie hipotecznym ani czystym wpisem (definitywny, dokonany na podstawie decyzji zwierzchności hipotecznej, stosownie do projektowanej przez notariusza lub pisarza hipotecznego treści) ani też "przez zastrzeżenie" (brak decyzji zarządzającej wpis ze względu na braki, które wymagały usunięcia, w takich wypadkach decyzja ostateczna była zawieszona do czasu usunięcia przeszkody). Patrząc z kolei przez pryzmat konstytutywnego charakteru wpisu, brak ujawnienia tytułu do nieruchomości w księdze hipotecznej w ocenie Komisji jest równoznaczny z dowodem na brak takiego tytułu prawnego. Nadto, mając na uwadze bezwzględnie obowiązującą normę prawną wymagającą dla skuteczności rozporządzenia własnością nieruchomości ujawnienia zbywcy w księdze nie można uznać, zdaniem Komisji, P. O. za dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Komisja zastrzegła, że w chwili złożenia wniosku przez P. O., w dziale II jako właściciel figurował już A. P. - wpisany w miejsce J. i M. małżonków K.. Tymczasem załączony do wniosku przez P. O. dokument będący podstawą wpisu, stwierdza nabycie przedmiotowej nieruchomości od J. i M. małżonków K., którzy wcześniej zostali już wykreśleni z wykazu hipotecznego. Jak z tego więc wynika, zdaniem Komisji, w chwili złożenia wniosku P. O. nie wykazał następstwa prawnego po ujawnionym w księdze wieczystej A. P.. W konsekwencji nie udokumentowano nieprzerwanego ciągu następstwa prawnego sposobie wpisanej w księdze wieczystej jako właściciel. Oceny tej w żadnej mierze, w ocenie Komisji, nie zmienia nawet okoliczność, że tytuł nabycia P. O. powstał przed powstaniem tytułu nabycia A. P., z przyczyn, o których była już mowa wyżej. Odnośnie samego zastrzeżenia z wniosku nr [...] z dnia [...] maja 1946 r. złożonego przez P. O. Komisja zwróciła uwagę, że ówcześnie pełniło ono funkcję dzisiejszej wzmianki o wniosku o wpis do księgi wieczystej, co oznacza, że miało znaczenie jedynie w zakresie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jednocześnie oczywistym jest, w ocenie Komisji, że zamieszczenie takiego zastrzeżenia o wniosku w dziale II wykazu hipotecznego nie rodziło skutku prawnorzeczowego - w rozpoznawanej sprawie przeniesienia własności na rzecz P. O.. Za oczywiście błędne należy uznać utożsamianie zastrzeżenia o wniosku do wykazu hipotecznego z jawnym wpisem do wykazu hipotecznego. Komisja wskazała, że organ rozpoznający wniosek dekretowy zdaje się tego nie dostrzegać. Komisja wskazała także, że treść załączonego do wniosku zaświadczenia hipotecznego odzwierciedla wiernie treść wpisów w dziale II wykazu hipotecznego nieruchomości [...] nr [...]. W świetle wskazanych wyżej okoliczności, zdaniem Komisji, uznanie P. O. za dawnego właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] należało ocenić za nieznajdujące żadnych podstaw. Komisja podkreśliła, że do wpisu do księgi wieczystej prawa własności na rzecz P. O. nigdy nie doszło. Komisja podała, że za właściciela nieruchomości w świetle Prawa hipotecznego z 1818 r. nie można uznać osoby, której tytuł nabycia nie został wpisany ("wciągnięty") do wykazu hipotecznego. Niezależnie od tego, na marginesie, Komisja zauważyła, że w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] lutego 1951 r. znak [...] Prezydium Rady Narodowej w [...], jako stronę postępowania wymieniono obok wnioskodawcy P. O. także A. P.. Z tego względu można przypuszczać, że w momencie wydawania decyzji organ uważał A. P. za właściciela. Komisja wskazała, że Prezydent rozpoznając wniosek na nowo bezkrytycznie przyjął, iż przeddekretowym właścicielem jest P. O., niejako zrównując zastrzeżenie z wniosku nr [...] (stanowiącym odrębną instytucję aniżeli wpis "przez zastrzeżenie") z wpisem własności na rzecz P. O. w wykazie hipotecznym, co jednak w okolicznościach sprawy nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Komisja podniosła także, że pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. (znak pisma: [...]) organ zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o pełny wypis z czterech działów księgi hipotecznej Nr [...]. W odpowiedzi organ otrzymał zaświadczenie tegoż Sądu datowane na dzień [...] listopada 2006 r. (L.dz. [...]), w którym wprost wskazano, że poprzednim właścicielem był A. P. - przed wpisaniem Skarbu Państwa jako właściciela na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1951 r. nr L.dz. [...]. Dodatkowo zamieszczono informację o zastrzeżeniu z wniosku nr [...] z dnia [...] maja 1946 r. złożonym przez P. O.. Następnie przytoczono treść niepodpisanego postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z października 1949 r. w przedmiocie oddalenia w/w wniosku. W konsekwencji, Komisja uznała, że P. O. składając w dniu [...] października 1949 r. w Wydziale Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] wniosek dekretowy nie spełniał dekretowej definicji "dotychczasowego właściciela gruntu", z uwagi na fakt, iż prawo własności w chwili złożenia wniosku przysługiwało innej osobie. Ostatnim przeddekretowym właścicielem przedmiotowego gruntu był J. P., który w momencie wejścia w życie Dekretu był podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku dekretowego. W tym kontekście na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego złożenie wniosku dekretowego przez J. P.. Komisja wskazała, że rozpoznanie merytoryczne wniosku złożonego przez P. O. w dniu [...] października 1948 r. przez Prezydenta Miasta [...] i skierowanie decyzji do osoby będącej jego następcą prawnym, doprowadziło do przyznania prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby, której prawo to nigdy nie powinno zostać przyznane (zob. Janowicz, Komentarz, 1999, s. 384). Komisja rozważyła czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz R. O. stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czy punktu 4 tego przepisu. Zgodnie z pierwszym, z wyżej wymienionych przepisów, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, natomiast drugi przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Komisja wskazała, ze orzecznictwo sądowe i doktryna akcentuje, że należy odróżnić sytuacje, w których błąd w odniesieniu do strony stanowi przyczynę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., od sytuacji, w których błąd taki stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) (zob. M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, 2019 r.; K. Glibowski [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wydanie 6, 2020 r.; a także wyrok WSA w Warszawie z 16.07.2008 r. I SA/Wa 359/08, LEX nr 566650 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 12.06.2019 r., II SA/Po 175/19, LEX nr 2705811). Komisja wyjaśniła, że pierwsza z wad następuje wówczas, gdy decyzję skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie, w sytuacji gdy wobec danej osoby można było wydać tego typu decyzję bądź wcześniej (były użytkownik, były właściciel bądź organ), mylnie ustalono stosunki między podmiotami pewnych czynności (np. pełnomocnictwo czy przypadek użytkownika niebędącego zarządcą ani inwestorem) (zob. wyrok WSA w Warszawie z 16.07.2008 r., I SA/Wa 359/08, LEX nr 566650 podobnie K. Glibowski [w:] Komentarz, 2015, s. 803). Komisja zwróciła także uwagę na wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., VII SA/Wa 538/18, LEX nr 2499996, zgodnie z którym przyczyna ta dotyczy także podmiotu w stosunku do którego wprawdzie można było wydać decyzję wcześniej - w dacie wniesienia wniosku dany podmiot mógł być adresatem decyzji, ale na skutek zmian jakie zaszły w toku postępowania na datę wydania decyzji, decyzję tę należało skierować do innego podmiotu. Zatem z powyższego wynika, że z zaistnieniem tego typu przesłanki możemy mieć do czynienia także wówczas, gdy w toku postępowania administracyjnego dojdzie do zmiany właściciela danej nieruchomości czy do przeniesienia prawa własności użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA z 13.12.2012 r., II OSK 1427/11, LEX nr 1367262). Zaistnienie tej przesłanki może więc być konsekwencją nieuwzględnienia skutków następstwa materialnoprawnego, nieodróżniania pełnomocników i przedstawicieli od stron postępowania itp. (por. wyrok NSA z 18.06.2019 r., I OSK 2215/17, LEX nr 2699631). Komisja odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 1998 r., IV SA 2272/97, LEX nr 45697, w którym wskazano, że art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje taką sytuację, że osoba, do której została skierowana decyzja, istnieje, tzn. osoba fizyczna żyje, a inny podmiot faktycznie i prawnie istnieje, jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast druga z wad zachodzi wtedy, gdy nie mogło być wątpliwości, że dana osoba nie może być podmiotem danych praw i obowiązków z uwagi na brak spełnienia materialnych przesłanek wynikających z ustawy (zob. M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019 r.; K. Glibowski [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wydanie 6, 2020 r.). W ocenie Komisji w warunkach sprawy organ wydał decyzję z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach miejskich, w szczególności świadectwa hipotecznego, nie może być wątpliwości, iż następcom prawnym P. O. nie przysługiwało prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego na ich rzecz, albowiem wnioskodawca dekretowy nie legitymował się nigdy statusem właściciela nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło, że prawo własności w chwili złożenia wniosku przysługiwało innej osobie – A. P.. Tym samym, zdaniem Komisji, P. O. nie spełniał dekretowej definicji "dotychczasowego właściciela gruntu", a co za tym idzie nie mógł być on podmiotem praw, o których mowa art. 7 ust. 1 Dekretu. W ocenie Komisji, zebrany materiał jest jednoznaczny w kwestii braku tytułu prawnego po stronie poprzednika prawnego R. O. - P. O.. Brak ujawnienia jego tytułu do nieruchomości w księdze hipotecznej jest równoznaczny z dowodem na brak takiego tytułu prawnego. W tej sytuacji, zdaniem Komisji, prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania dekretowego z udziałem następczyni prawnej P. O., a następnie skierowanie do niej decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu wyczerpuje, w ocenie Komisji przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Komisja wskazała, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której w razie, gdy decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdza wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie może jej uchylić. W ocenie Komisji decyzja reprywatyzacyjna z dnia z dnia [...] października 2010 r. nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zgodnie z ww. przepisem przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości warszawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, dalej: "u.g.n."). Komisja wskazała, że ta definicja zawiera w sobie dwa elementy, z których jeden konstytuuje zasadę, a drugi wyjątek od niej. Pierwszy określa czynność prawną w postaci przeniesienia własności lub użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, która co do zasady przesądza o nieodwracalności skutków prawnych. Drugi natomiast statuuje wyjątki od wymienionej zasady. Analiza treści wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że nie można przyjąć istnienia nieodwracalności skutków prawnych, jeśli nabywca nabył rzecz nieodpłatnie albo nabycie nastąpiło w złej wierze. Pojęcie "nieodwracalności skutku prawnego" w płaszczyźnie prawa administracyjnego odnosi się do takich następstw decyzji administracyjnej (reprywatyzacyjnej), w których brak jest możliwości odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej jednostki od tej, będącej następstwem decyzji administracyjnej, co wyklucza powrót do stanu poprzedniego (zob. B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSP 1993, nr 5, poz. 104, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Warszawa 2017). Funkcjonuje ono na gruncie art. 156 k.p.a. i stanowi przesłankę negatywną, która wyłącza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, pomimo istnienia wad kwalifikowanych określonych wart. 156 § 1,3,4, 7 k.p.a. Nieodwracalność skutków prawnych wynika z następczej w stosunku do uprzedniej decyzji administracyjnej czynności prawnej, nie dotyczy natomiast skutków wynikających z samego faktu wydania decyzji (zob. M. Wincenciak, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej (w:) Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 901-902). W ocenie Komisji, w przedmiotowej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. albowiem Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu nadal przysługuje R. O. beneficjentowi decyzji reprywatyzacyjnej. Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w całości. W ocenie Komisji, Prezydent [...] wydając w dniu [...] października 2010 r. nr [...] ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego na rzecz R. O. rażąco naruszył prawo, gdyż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez osobę niespełniającą przesłanek z art. 7 ust. 1 Dekretu. W realiach niniejszej sprawy nie mogło być, zdaniem Komisji, wątpliwości, że P. O. nie miał przymiotu dotychczasowego właściciela. Komisja podała, że rozstrzygnięcie zapadło na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r., zgodnie z treścią którego w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Komisja wskazała, że przepis ten należy wykładać łącznie z przepisem art. 158 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z kolei przepis art. 156 § 2 k.p.a. stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 (w sprawie zastosowanie ma pkt 2), jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Komisja wskazała, że zasadą jest, że ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym następuje w toku postępowania, przy zachowaniu reguł prawa obrony przyznanej przepisami prawa procesowego. Interes prawny ma strona (strony) postępowania reprywatyzacyjnego, jednostki, których pozbawiono prawa do udziału w postępowaniu zwykłym oraz jednostki, których interes prawny wynika z następstwa prawnego, zarówno co do stron uczestniczących w postępowaniu, jak i pozbawionych tego udziału (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 329/08).W judykaturze przyjmuje się, iż stronami postępowania dekretowego są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawno rzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych oraz podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości, (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 264/08, z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK. 1110 06, z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wal 16/17). Komisja wskazała, że z uwagi na powyższe, za strony postępowania należało uznać beneficjenta decyzji reprywatyzacyjnej, tj. R. O., obecnego właściciela nieruchomości, tj. Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...]; Prokuratura Prokuratury Regionalnej w [...]. Komisja podniosła, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o wszczęciu postępowania rozpoznawczego Komisja zawiadamia [...] oraz pozostałe strony postępowania. Jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana przez inny organ, stroną postępowania przed Komisją jest ten organ albo inny organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Komisja wskazała, że z uwagi na powyższe, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w punkcie 1. sentencji decyzji orzekła o stwierdzeniu nieważność decyzji Prezydenta [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli R. O. oraz Miasto [...].

R. O. (dalej: skarżąca) zaskarżyła decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia tj:

a) wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony;

b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania oraz wydanie orzeczenia niezgodnego z zasadą pogłębiania zaufania;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na zaniechaniu wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do całościowego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego

d) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji zasady praworządności.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

- art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st Warszawy poprzez wadliwą wykładnię przepisu i w konsekwencji wadliwe jego zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że P. O. składając wniosek dekretowy nie spełniał dekretowej definicji "dotychczasowego właściciela gruntu"

- art. 29 ust. 1 pkt. 3a) w zw. art. 156 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przy wydaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] doszło do rażącego naruszenia prawa

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w zaskarżonej części decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Miasto [...] zaskarżyło wskazane poniżej fragmenty uzasadnienia powyższej decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. dotyczącej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 28, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1,3a i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a Ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, w następującym zakresie: w pkt. III.l.l: "IF ocenie Komisji przy wydawaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz

osoby nieuprawnionejP (str. 17); pkt. III.1.7: " (...) W ocenie Komisji, organ błędnie ocenił dołączony do wniosku dokument i w sposób nieuprawniony przyjął, że dotychczasowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości [...], a co za tym idzie podmiotem uprawnionym w świetle art. 7 ust. 1 Dekretu jest P. O.. Zdaniem komisji, już choćby pobieżna lektura tego dokumentu nie dostarcza dostatecznych argumentów, które mogłyby uznać P. O. za dotychczasowego właściciela nieruchomości [...]!" (str. 21); pkt. III.1.9: "(...) Za oczywiście błędne należy uznać utożsamianie zastrzeżenia o wniosku do wykazu hipotecznego z jawnym wpisem do wykazu hipotecznego. Tej ostatniej dystynkcji zdaje się nie dostrzegać organ rozpoznający wniosek dekretowy!" (str, 23-24); pkt. Ill.l.lO: "IFświetle wskazanych wyższych okoliczności uznanie P. O. za dawnego właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul [...] należało uznać za nieznajdujące żadnych podstaw. (...) Prezydent rozpoznając wniosek na nowo bezkrytycznie przyjął iż przeddekretowym właścicielem jest P. O. niejako zrównując zastrzeżenie z wniosku nr [...] (stanowiącym odrębną instytucję aniżeli wpis "przez zastrzeżenie'') z wpisem własności na rzecz P. O. w wykazie hipotecznym, co jednak w okolicznościach sprawy nie znajduje żadnego usprawiedliwienia

(str. 24); pkt. III.l.ll: "Rozpoznanie merytoryczne wniosku złożonego przez P. O. w dniu [...] października 1948 r. przez Prezydenta Miasta [...] i skierowanie decyzji do osoby będącej jego następcą prawnym doprowadziło do przyznania prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby, której prawo to nigdy nie powinno zostać przyznane (zob. Janowicz, Komentarz, 199, s. 384) P (str. 25); pkt. III.1.3: "W ocenie Komisji w warunkach sprawy organ wydał decyzje z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k p.a. W świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach miejskich, w szczególności świadectwa hipotecznego, nie może być wątpliwości, iż następcom prawnym P. O. nie przysługiwało prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego na ich rzecz, albowiem wnioskodawca dekretowy nie legitymował się nigdy statusem właściciela nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]" (str. 26); pkt. III.1.4: "W tej sytuacji prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania dekretowego z udziałem następczyni prawnej P. O., a następnie skierowanie do niej decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 Dekretu wyczerpuje w ocenie Komisji przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kp.a.''" (str. 27); pkt. III.3.2: " (...) W ocenie Komisji Prezydent [...] wydając w dniu [...] października 2009 r. decyzję nr [...] ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego na rzecz R. O. rażąco naruszył prawo, gdyż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez osobę niespełniającą przesłanek z art. 7 ust. 1 Dekretu (pkt 3 decyzji). W realiach niniejszej sprawy nie mogło być bowiem wątpliwości, że P. O. nie miał przymiotu dotychczasowego właściciela." (str. 28), podczas gdy: (1) Prezydent [...] swoje ustalenia w zakresie przysługiwania P. O. prawa własności nieruchomości położnej przy ul. [...], oparł na podstawie dokumentu urzędowego w postaci odpisu zaświadczenia Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1947 r. stwierdzającego, że tytuł własności nieruchomości hip. Nr [...] uregulowany był na imię J. i M. małż. K., zaś wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...].11.1942 r. zamieszczonym w tytule wykonawczym Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].03.1944 r. nieruchomość niniejsza została przesądzona na własność A. P., natomiast wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...].09.1939 r. opatrzonym klauzulą wykonalności Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].02.1946 r. oraz tytułem wykonawczym z dnia [...].02.1946 r. - nieruchomość została przesądzona na rzecz P. O.; (2) status P. O. jako przeddekretowego właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] nie został podważony, ani zakwestionowany przez organ wydający orzeczenie administracyjne - Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1951 r. znak [...], jak również w toku późniejszej kontroli administracyjnej tego orzeczenia przez Ministra Gospodarki Komunalnej w decyzji z dnia [...] maja 1951 r. nr [...], a następnie również przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] oraz w toku kontroli sądowo-administracyjnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. I SA 2929/02 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 8 września 2003 r. sygn. O NSA 2004/1/6; (3) Komisja niezasadnie marginalizuje oraz nie bada istotnej okoliczności sprawy, tj. skierowania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1951 r. zarówno do P. O., jak i do A. P., choć mogło to świadczyć o złożeniu wniosku dekretowego także przez A. P.; (4) Komisja uznaje skierowanie decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2010 r. do podmiotu niebędącego stroną w sprawie jako rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt2 k.p.a, zamiast prawidłowo - za skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące miasto wniosło o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Komisji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. na podstawie art. 111§ 1 ppsa skargi powyższe zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W dniu [...] stycznia 2021 r. do tutejszego Sądu wpłynął wniosek Stowarzyszenia Miłośnicy Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wnosząc jednocześnie o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Komisji i przychylając się do stanowiska Komisji.

Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na prawach strony Stowarzyszenie Miłośnicy Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu prowadzonym przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na podstawie ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, Dz. U. z 2018 r. poz. 431 z późn. zm. dalej ustawa z 9 marca 2017 r.). Komisja działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., orzekła o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2010 r.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy na wstępie, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust 1 dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględnić miała wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodziło o osoby prawne - ponadto gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (ust. 2).

Dokonując oceny prawidłowości wydanej decyzji, wyjaśnić także należy, że w ocenie Sądu dopuszczalna jest możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części, z uwagi na rolę, jaką spełnia ono w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Nie zmienia to jednak faktu, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej - z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie, czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie (zob. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty" ZNSA 1 (70) 2017). Odnosząc się zatem do skargi miasta [...], Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez tutejszy sąd w wyroku z 17 listopada 2018 r., I SA/Wa 920/18, w którym odrzucono koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji.

Zdaniem sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie, w obrocie prawnym. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1(70)/2017). W przypadku wadliwości całego uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość – z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem – byłaby dotknięta nieważnością jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

W ocenie sądu, skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia powinna zostać oddalona (art. 151 p.p.s.a.), jeśli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia, nie mają wpływu na wynik sprawy. Wówczas wyrok sądu, jeśli stanie się prawomocny, na podstawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ukształtuje prawidłowe motywy rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się w orzecznictwie "Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku" (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II FSK 224/16, LEX nr 2465037). Podnosi się także, że "Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia" (wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., I GSK 518/16, LEX nr 2501225).

Uzasadnione są zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 7 dekretu w zakresie w jakim Komisja wskazała, że wpis do księgi wieczystej miał charakter konstytutywny wobec czego nie można uznać, że P. O. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji, że R. O. jest osobą nieuprawnioną.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w świetle przywołanego wyżej unormowania art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wniosek dekretowy mógł być złożony przez dotychczasowego właściciela gruntu, prawnych następców właściciela, będących w posiadaniu gruntu, lub przez osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu. Zatem w świetle tego przepisu podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku dekretowego był podmiot legitymujący się prawem rzeczowym do nieruchomości. Zdaniem Sądu stanowisko Komisji opierające się na założeniu, że dla przeniesienia prawa własności nieruchomości konieczne było dokonanie wpisu do księgi wieczystej, a zatem, że wpis ten miał charakter konstytutywny co powoduje, że tylko osoba ujawniona w księdze wieczystej legitymowała się prawem rzeczowym do nieruchomości jest błędne i wbrew stanowisku Komisji nie znajduje oparcia w obowiązujących wówczas przepisach. Przed odniesieniem się jednak do obowiązujących w ówczesnym okresie przepisów prawa Sąd pragnie zwrócić uwagę na wstępie, że zasadą w naszym wieczystoksięgowym systemie prawnym są wpisy deklaratywne. Zrezygnowano z wpisów konstytutywnych z uwagi na brak możliwości wprowadzenia powszechności ksiąg wieczystych. Ówcześni kodyfikatorzy zdawali sobie z tego sprawę i pracowali nad taką unifikacją prawa rzeczowego w okresie II Rzeczypospolitej, która z jednej strony prowadziłaby do powszechności ksiąg wieczystych, a z drugiej do ochrony nabywców w dobrej wierze do czasu gdy wpisy te nie staną się powszechne.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że Polski ustawodawca podczas unifikacji prawa rzeczowego, czerpiąc z doświadczeń niemieckich i austriackich, świadomie stworzył oryginalne rozwiązanie w zakresie wpisów do księgi wieczystej. W polskim systemie prawnym dominujące znaczenie przypisał wpisom deklaratoryjnym, a wpisom konstytutywnym nadał szczególną rolę, ale odmienną niż w ustawodawstwach germańskich. "U podłoża takiego rozstrzygnięcia leżały dwa motywy. Pierwszy motyw miał charakter czysto organizacyjny. W okresie prac unifikacyjnych księgi wieczyste nie były w Polsce powszechne, a moment objęcia ogólnopolskim systemem wieczystoksięgowym wszystkich nieruchomości wydawał się wówczas odległy. Pełna unifikacja prawa rzeczowego wymagała przyjęcia jako zasady wpisów deklaratywnych. Trudno sobie bowiem wyobrazić zastosowanie wymogu konstytutywnego wpisu w sytuacji, gdy wiele nieruchomości nie miało urządzonej księgi wieczystej. Alternatywą – formułowaną zresztą także w trakcie prac unifikacyjnych – było stworzenie systemu mieszanego (dwoistego), w którym wpisy są konstytutywne wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości, które mają już urządzoną księgę wieczystą, a w pozostałym zakresie wpis do księgi wieczystej nie jest przesłanką rozporządzenia nieruchomością. W tym drugim przypadku własność nieruchomości przechodzić miała na nabywcę "przez objęcie w posiadanie prawa własności" za zgodą dotychczas uprawnionego i na podstawie ważnego tytułu. Takie rozwiązanie kłóciło się wszakże z ideą unifikacji prawa. Drugi motyw skłaniający do odrzucenia wpisów konstytutywnych jako zasady wynikał z przeświadczenia co do merytorycznej wadliwości systemu germańskiego. F. Zoll zwalczał go w wielu swoich publikacjach, twierdząc, że zastosowana w prawie niemieckim i austriackim zasada wpisu ma charakter doktrynerski i nie jest uzasadniona rzeczywistą potrzebą. Jego zdaniem, osoby uczciwe, działające w zaufaniu do księgi wieczystej, chronione są wystarczająco przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. F. Zoll przywoływał liczne przypadki z praktyki w [...], gdzie w wyniku niezrozumienia przez ludność wiejską znaczenia ksiąg gruntowych wiele transakcji nie było ujawnianych w tych księgach. Stan ten wykorzystywały osoby nieuczciwe, które po zbyciu nieruchomości (nieujawnionym w księdze gruntowej) dokonywały dalszego rozporządzenia taką nieruchomością (np. ustanowienia hipoteki na zabezpieczenie zaciąganego kredytu), co odbywało się kosztem nabywcy nieruchomości i prowadziło wielokrotnie do tragedii życiowych. (Taka sytuacja miała również miejsce w niniejszej sprawie). Przedmiotem krytyki było to, że zasada wpisu działała w tym wypadku na korzyść beneficjariusza rozporządzenia niezależnie od jego dobrej wiary.

Przyjęcie jako reguły wpisów deklaratywnych eliminuje "dobrowolny przymus" wpisów (niem. "freiwilliger Zwang“), jaki w pewnym stopniu zapewnia zasada wpisu. W to miejsce konieczne było wprowadzenie alternatywnych instrumentów służących do wymuszania ujawniania zmian stosunków prawnorzeczowych w księdze wieczystej. Aby zapewnić dla rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych materialne uzasadnienie, ustawodawca powinien bowiem dążyć do tego, by księga wieczysta była wiarygodna (tzn. by ujawniony w niej stan prawny nieruchomości był rzeczywisty). Bezpieczeństwo obrotu dawać powinna bowiem faktyczna wiarygodność księgi wieczystej, a nie działanie zapewniane przez porządek prawny dla ochrony osób działających w zaufaniu do jej treści (art. 5 u.k.w.h.). Z tego względu w trakcie prac unifikacyjnych w miejsce wpisów konstytutywnych F. Zoll zaproponował postępowania przynaglające prowadzone przez sąd, "jeśli dowie się, że strony nie postarały się o wpis praw pozaksięgowo nabytych, zmienionych lub umorzonych". Do koncepcji tej nawiązano w trakcie powojennych prac unifikacyjnych. Wpis prawa własności, choć deklaratywny, ukształtowany został jako obowiązkowy (art. 29 § 1 zd. 1 pr. ks. wiecz.), na notariusza nałożono obowiązek przesyłania do właściwego sądu wypisu aktu notarialnego wraz z wnioskiem o wpis do księgi wieczystej (art. 41 pr. o ks. wiecz.), a sąd wieczystoksięgowy obarczono obowiązkiem prowadzenia przeciwko opieszałemu właścicielowi postępowania przynaglającego (art. 29 § 1 zd. 2 pr. o ks. wiecz.). Te podstawowe zasady obowiązują także w aktualnym stanie prawnym (art. 35 ust. 1 u.k.w.h., art. 36 ust. 4 u.k.w.h., art. 92 § 4 pr. o notariacie), uzupełnione obecnie o odpowiedzialność właściciela za szkodę powstałą w następstwie nieujawnienia w księdze wieczystej prawa własności (art. 35 ust. 2 u.k.w.h.) oraz o de lege lata wyraźnie ustawowo przewidziany obowiązek denuncjacyjny nałożony na sądy, organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, w razie powzięcia przez nie wiadomości o zmianie właściciela nieruchomości, dla której założona jest księga wieczysta (art. 36 ust. 1 u.k.w.h.). Znaczenie tych instrumentów wymuszania wiarygodności ksiąg wieczystych nie jest jednak równorzędne. Z punktu ujawnienia zmian stanu prawnego nieruchomości dokonywanych na mocy czynności prawnych podstawowe znaczenie ma przymus notarialny (art. 158 k.c.) powiązany z nałożonym na notariusza obowiązkiem zamieszczenia w akcie notarialnym wniosku o wpis do księgi wieczystej wraz z obowiązkiem przesłania tego aktu w terminie trzech dni do właściwego sądu. Obowiązek ten odnosi się do czynności przenoszącej własność nieruchomości, nawet jeśli dla tej nieruchomości nie była dotychczas prowadzona księga wieczysta, a ponadto dotyczy czynności prawnych mających za przedmiot przeniesienie, zmianę lub zrzeczenie się prawa ujawnionego w księdze wieczystej albo ustanowienie prawa podlegającego ujawnieniu w księdze wieczystej (art. 92 § 4 pr. o notariacie) (por. artykuł Znaczenie wpisu w polskim systemie wieczystoksięgowym dr. Jarosław Kuropatwiński i powołane tam orzecznictwo i literatura).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy także wskazać, co podkreślała Komisja przeprowadzając jednak błędną interpretację, że w dacie wejścia w życie dekretu na terenie [...] obowiązywał Kodeks Napoleona (dalej:kn) oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510) w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych. Własność dóbr pod rządem kn (według stanu prawnego z daty wejścia w życie dekretu) przenosiło się przez spadek, darowiznę między żyjącymi albo testamentową i przez skutek zobowiązań (art. 711 kn). Wbrew jednak stanowisku Komisji według kn sam tytuł nabycia przenosił własność mienia na nabywcę a wpis do księgi nie miał charakteru kształtującego prawo. Kwestia braku wpisu nabywcy do księgi hipotecznej (wciągnięcia tytułu nabycia do księgi hipotecznej) pod rządem prawa hipotecznego z 1918 r. miała istotne znaczenie, ale w ściśle określonych przypadkach. Wbrew stanowisku Komisji w ówczesnej praktyce wieczystoksięgowej nie obowiązywała zasada, że brak wpisu w księdze hipotecznej eliminuje w każdym przypadku nabywcę z kręgu właścicieli nieruchomości właśnie z uwagi na omówione wyżej kwestie braku powszechności ksiąg wieczystych. W orzeczeniu Sądu Najwyższego z 19 października 1922 r., I C 728/21 wyjaśniono, że postanowienia zawarte w art. 5 i 11 prawa hipotecznego z 1818 r., z których pierwszy uzależnia od wciągnięcia tytułu nabycia do księgi hipotecznej tylko możność rozporządzania własnością dóbr nieruchomych przez czynności hipoteczne, a drugi przewiduje, że wszelkie tytuły, które wpisane do ksiąg stanowią prawo rzeczowe, przed wpisaniem są tylko prawami osobistymi, należy rozumieć tylko w ten sposób, że tytuły te przed wpisaniem do ksiąg nie dają podstaw do akcji windykacyjnej przeciwko osobom trzecim, które polegając na wykazie hipotecznym, nabyły prawa rzeczowe w dobrej wierze (art. 30 i 31). Argumentu przeciwko odmiennej interpretacji ówczesny Sąd Najwyższy upatrywał w szczególności w regulacji art. 33 prawa hipotecznego z 1818 r., zgodnie z którym pozahipoteczny tytuł nabycia odnosił skutek nie tylko między kontrahentami, lecz uprawniał nabywcę jako "prawdziwego właściciela", również do akcji windykacyjnej przeciwko osobom trzecim, z wyłączeniem tych, którzy mogli się zasłaniać jawnością hipoteczną (por. wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1802/18).

W stanie prawnym niniejszej sprawy zaistniała sytuacja gdy w chwili wydawania orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej rozpoznającej wniosek o przyznanie prawa własności czasowej istniała rozbieżność między rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej. Rozbieżność ta wynikała z faktu, iż dwukrotnie w okresie wojny tj. orzeczeniem Sądu Polubownego z dnia [...] września 1939 r. oraz orzeczeniem z [...] listopada 1942 r. dokonano przysądzenia tej nieruchomości od właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej tj. J. i M. K. na rzecz P. O. oraz na rzecz A. P.. Oba orzeczenia zostały opatrzone klauzulą wykonalności i stanowiły równorzędne tytuły wykonawcze. Przy czym A. P. dokonał jako pierwszy ujawnienia swego prawa w księdze wieczystej. Okoliczność ta jednak zdaniem sądu w świetle powyższych rozważań, wbrew stanowisku Komisji, nie przesądza o tym, że P. O. z tego powodu został pozbawiony prawa do tej nieruchomości. Komisja zdaje się nie dostrzegać, że Prezydium Rady Narodowej za właściciela nieruchomości uznała zarówno P. O. (nieujawnionego w księdze wieczystej) jak i A. P. (ujawnionego w księdze wieczystej). Rozstrzygnięcie w zakresie przysługujących praw do przedmiotowej nieruchomości następcom prawnym P. O. i A. P. nie leży ani w kompetencji Komisji ani organu. Właściwym w tym zakresie jest sąd powszechny. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 28 maja 2019 r. w sprawie I OSK 1802/18, gdzie wskazano, że zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne, nie mają kompetencji do czynienia ustaleń dotyczących stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości. Gdy tytuł prawny do określonej nieruchomości, jak w niniejszym przypadku, jest okolicznością relewantną dla sprawy, objęta jest ona zakresem postępowania dowodowego i wymaga potwierdzenia w sposób właściwy w obowiązującym porządku prawnym. Potwierdzenie takie nie polega jednak na samodzielnym ustalaniu, komu przysługiwało prawo własności nieruchomości, ale na uzyskaniu dokumentu służącego poświadczeniu prawa własności. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie powoduje, że organ administracji w oparciu o zebrany materiał dowodowy może ustalać, czy w sytuacji braku stosownego dokumentu, całość materiału daje podstawę do przyjęcia komu i kiedy przysługiwało prawo własności. Gdy prawo to nie zostało ujawnione we właściwej księdze wieczystej (hipotecznej w niniejszym przypadku), zainteresowane podmioty mogą ubiegać się o potwierdzenie istnienia tego prawa w postępowaniu cywilnym. Prawo własności jest tytułem cywilnoprawnym i podlega ustaleniu we właściwej procedurze cywilnej. Brak jest podstaw do czynienia samodzielnych ustaleń w tym zakresie przez organy administracji i sądy administracyjne, a w konsekwencji do stawiania zarzutu naruszenia zasad procedury administracyjnej obligujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 czerwca 2016 r., sygn. I SA/Wa 2281/15 i wyrok NSA z 2 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2574/16). Ponadto w niniejszej sprawie nie chodzi o to, aby wykazać, że P. O. czy A. P. jest właścicielem na potrzeby zawarcia z nabywcą umowy przenoszącej własność nieruchomości lub też że ich następcy muszą wykazać tytuł własności celem windykacji swych praw w stosunku do osób trzecich. W powołanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1802/18 wyrażono także pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie podziela, że z przepisów art. 129 i 130 prawa hipotecznego z 1818 r. nie można wyprowadzić wniosku, że brak wpisu prawa własności jest równoznaczny z dowodem na to, że osoba w nim nieujawniona (w niniejszej sprawie P. O.) nie była właścicielem nieruchomości. Przepis art. 129 prawa hipotecznego z 1818 r. odnosi się do kwestii pierwszeństwa praw ujawnionych w księdze. Koreluje z nim przepis art. 23 tego prawa, przewidujący zastrzeżenie miejsca w wykazie dla umieszczenia treści w nim ujawnianej. Zapisanie zastrzeżenia pociąga za sobą to następstwo, że zachowane jest pierwszeństwo wpisu dla prawa rzeczowego od chwili, w której akt w księdze sporządzony został, choć natychmiast wpis z aktu do wykazu nie wszedł lub przyjęty nie został. Celem zastrzeżenia jest zabezpieczenie praw, zanim do wykazu zostaną przyjęte (zob. K. Józefowicz: Przepisy o Hypotekach czyli wykład Prawa hypotecznego w Królestwie Polskim obowiązującego, Warszawa 1873, s. 101-104). NSA odwołał się następnie do powołanego wyżej orzeczenia Sądu Najwyższego z 19 października 1922 r., I C 728/21 odnoszące się do wyjaśnienia postanowień art. 5 i 11 prawa hipotecznego z 1818 r.. NSA dodał także, że kategoria "prawdziwego właściciela", przeciwstawiana właścicielowi "uznanemu" sprzeciwia się wnioskowi, że brak ujawnienia tytułu do nieruchomości w księdze hipotecznej jest równoznaczny z dowodem na brak takiego tytułu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł jednocześnie, że kwestia braku dowodu na legitymowanie się tytułem do nieruchomości może być różnie kwalifikowana pod względem procesowym, w zależności od okoliczności danej sprawy. Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska Komisji, że P. O. nie był byłym właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 7 ust 1 dekretu. Prezydent [...] rozpoznając ponownie wniosek dekretowy (po stwierdzeniu nieważności decyzji PRN) powinien uwzględnić okoliczności faktyczne w tym treść powołanych dokumentów i wydać rozstrzygnięcie z udziałem wszystkich stron postępowania, którzy legitymowali się prawem rzeczowym do nieruchomości. Nie był natomiast uprawniony do rozstrzygania komu prawo własności do nieruchomości przysługiwało.

Tym samym zasadne jest stanowisko Komisji, że Prezydent [...] rozpoznając ponownie wniosek dekretowy rażąco naruszył przepisy art. 7 ust 1 dekretu gdyż nie ustalił wszystkich stron postępowania pomimo, że dokumenty którymi dysponował wskazywały, że P. O. nie był jedynym podmiotem, któremu przysługiwało prawo do nieruchomości. Podmiotem, któremu przysługiwało to prawo na podstawie wyroku sądu polubownego zaopatrzonego w klauzule wykonalności oraz ujawnionemu w księdze wieczystej był także A. P.. Organ w każdym postępowaniu powinien dokonać niezbędnych ustaleń oraz, uwzględniając okoliczności oraz stan prawny konkretnej sprawy, rozważyć komu w sprawie przyznać status strony, niezależnie od tego, jakie były ustalenia w tym zakresie innego organu, w tym organu orzekających uprzednio w sprawie. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydania danej decyzji. Stronami w postępowaniu dotyczącym nabycia prawa użytkowania wieczystego, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, są: osoba ubiegająca się o prawo użytkowania wieczystego oraz osoby, które dysponują prawem rzeczowym do nieruchomości objętej wnioskiem. Jedynie zatem legitymowanie się przez dany podmiot prawem o charakterze rzeczowym do danej nieruchomości pozwala na uznanie go za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ustalonego na tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego. W sprawie, której przedmiotem jest oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, oprócz osoby ubiegającej się o to prawo, stroną jest każdorazowo właściciel gruntu, zaś inna osoba przymiot strony uzyskuje tylko wówczas, gdy wykaże swój tytuł prawny do nieruchomości. Tytuł prawny do nieruchomości warszawskiej przy ul [...] posiadał zarówno P. O. jak i A. P. .

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że pomimo, iż uzasadnienie decyzji Komisji jest wadliwe i narusza art. 7 ust 1 dekretu to jednak wady te nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] gdyż pozbawienie udziału w postępowaniu wszystkich stron w postępowaniu dekretowym prowadzonym przez Prezydenta [...], w szczególności tych ujawnionych w księdze wieczystej, stanowi rażące naruszenie prawa tj. art. 7 ust 1 dekretu.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zasadność rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanych przepisów potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 II OPS 6/19.