Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1067/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1402/14 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1402/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] (zwaną też dalej w skrócie "Decyzją WZ") Prezydent Miasta K. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") ustalił dla spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwanej też dalej "Inwestorem", "Skarżącym" lub "Skarżącym kasacyjnie") warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych z garażami podziemnymi i infrastrukturą drogową na działce nr [...] i [...] (obr. [...]) przy ul. O. w K.

Decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] (zwaną też dalej w skrócie "Decyzją PnB") Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę dla I etapu zamierzenia budowlanego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną i drogową.

Decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie wygaszenia Decyzji WZ.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że teren, którego dotyczy ta decyzja, znajduje się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K. (zwanego też dalej "Planem miejscowym"), uchwalonego uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., którego ustalenia są inne niż w Decyzji WZ. Na podstawie tej decyzji wydano jednak Decyzję PnB, która stała się ostateczna dnia [...] stycznia 2013 r. Zastosowanie znajdzie zatem przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Na skutek odwołania wniesionego przez spółkę [...] w K. S.A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. – uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta z [...] września 2013 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że badając podstawy do wygaszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy należy uwzględnić szczególną sytuację faktyczną i prawną, jaka powstaje w przypadku zamierzeń budowlanych wieloetapowych, w których, decyzją inwestora, nie dochodzi do jednoczesnego zatwierdzenia projektów budowlanych wszystkich etapów, ale następuje w tym względzie fragmentaryzacja procesu budowlanego. W takim przypadku, zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") kolejne etapy inwestycji realizowane są na podstawie odrębnych decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie, wydana na podstawie Decyzji WZ ostateczna Decyzja PnB dotyczy pierwszego etapu inwestycji objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy. Wprawdzie ta ostatnia decyzja dotyczy całego obszaru objętego zamierzeniem inwestycyjnym, jednakże w praktyce jest ona niejako "konsumowana" etapami, wyznaczanymi kolejnymi wnioskami o pozwolenie na budowę poszczególnych etapów inwestycji budowlanej. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie ostateczna Decyzja PnB nie dotyczyła całego terenu oraz całego zamierzenia objętego Decyzją WZ, to w części, w jakiej uprawnienia wynikające z Decyzji WZ nie zostały zrealizowane, zachodziła potrzeba dalszego badania, czy istnieje sprzeczność pomiędzy postanowieniami tej decyzji, a zapisami obowiązującego planu miejscowego. W ocenie SKO brak było więc podstaw do umorzenia w całości postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji WZ.

Na opisaną decyzję SKO, Inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 6–8 k.p.a., art. 18 § 2 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.p.z.p.; a także art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że prowadzi inwestycję wieloetapową w oparciu o technicznie podzielone, oddzielne pozwolenia na budowę. W takim wypadku, zgodnie z art. 33 ust. 1 pr.bud., jest wymagane, aby przy udzieleniu pozwolenia na budowę dla pierwszego etapu inwestycji zatwierdzony został projekt zagospodarowania terenu obejmujący całe zamierzenie budowlane. Kolejne etapy inwestycji realizowane są na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o zatwierdzony przy pierwszej decyzji projekt zagospodarowania terenu. Nie zmienia to faktu, że tak udzielane pozwolenia na budowę (dla kolejnych etapów inwestycji) realizowane są w oparciu o zatwierdzony w ostatecznej Decyzji PnB plan zagospodarowania terenu, który w całości "konsumuje" decyzję ustalającą warunki zabudowy. W związku z tym, zdaniem Skarżącego, w niniejszej sprawie musi mieć zastosowanie art. 65 ust. 2 u.p.z.p.

Strona skarżąca podniosła nadto, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ II instancji naruszył art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 6–8 k.p.a., ponieważ wydanie decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie zależało od rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej – sprawy toczącej się przed sądem administracyjnym. Dnia 22 lutego 2013 r. dla terenu objętego Decyzją WZ zaczął obowiązywać uchwalony Uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z [...] stycznia 2013 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]". Jednakże 24 maja 2013 r. ww. uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 16 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 666/13, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Na dzień wnoszenia skargi orzeczenie to nie jest prawomocne. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p.") pociąga za sobą nieważność ewentualnej decyzji w przedmiocie wygaszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe zasadne, zdaniem Inwestora, winno być zawieszenie postępowania.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Kr 1402/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organ II instancji słusznie uznał, iż sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Sąd podzielił w całości zaprezentowaną przez ten organ ocenę prawną przesłanek wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku przedsięwzięcia wieloetapowego. Uznał, że wbrew twierdzeniom skargi wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pierwszego etapu inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nie powoduje, iż wszystkie kolejne etapy inwestycji należy badać pod kątem zgodności z tą właśnie decyzją o warunkach zabudowy nawet wówczas, gdy jej ustalenia są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że w przypadku zamierzeń budowlanych wieloetapowych – w których nie dochodzi do jednoczesnego zatwierdzenia projektów budowlanych wszystkich etapów, ale następuje to, zgodnie z wolą inwestora, fragmentami – przy udzieleniu pozwolenia na budowę pierwszego etapu inwestycji zatwierdzany jest projekt zagospodarowania terenu obejmujący całe zamierzenie budowlane. Wszak w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. mowa jest o ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie o projekcie zagospodarowania terenu, będącym tylko elementem składowym materiału podlegającego ocenie organu budowlanego. Nie ma żadnego powodu, aby – stanowiącemu przecież wyjątek od zasady – przepisowi art. 65 ust. 2 u.p.z.p. nadawać znaczenie szersze, niż wynikające z jego literalnego brzmienia.

Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślił, że wyrok WSA w Krakowie stwierdzający nieważność Planu miejscowego nie jest prawomocny – na rozpoznanie oczekuje wniesiona od niego skarga kasacyjna. Oznacza to, że kwestionowany plan nie został wyeliminowany z obrotu i nadal obowiązuje. Możliwe jest zatem ustalenie wszystkich, koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, przesłanek, a przeszkody w tym względzie nie stanowi toczące się postępowanie sądowe. Zagadnienie wstępne – jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – to takie, od rozstrzygnięcia którego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji", a więc warunkujące merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od opisanego wyroku WSA o sygn. akt II SA/Kr 1402/14 wniosła spółka [...] sp. z o.o., która opierając się wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzutach naruszenia następujących przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo że organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie pomimo występowania w niej zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie warunkuje rozstrzygnięcie niniejszej sprawy;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sposób wyżej określony;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo błędnego zastosowania przez organ art. 138 § 2 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., pomimo że nie ziściły się przesłanki do zastosowania tych przepisów przez SKO, co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia w obrocie przez Sąd pierwszej instancji wadliwej decyzji SKO,

wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od SKO na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że istotą sprawy jest ustalenie, czy występuje w niej zagadnienie wstępne, które na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligowałoby organ do zawieszenia postępowania. Zdaniem Skarżącego organ winien zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej, którą stanowi prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego, w którym WSA w Krakowie wyrokiem o sygn. akt II SA/Kr 666/13 stwierdził nieważność Planu miejscowego w całości. Skarga kasacyjna od tamtego wyroku nie została jeszcze rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) do dnia wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej. Przesłanka istnienia Planu miejscowego z całą pewnością ma zaś ścisły związek z wydaniem decyzji o wygaśnięciu Decyzji WZ, ponieważ "warunkuje jej podstawową kwestię prawną". Autor skargi kasacyjnej wskazał na analogie występujące pomiędzy kontrolą przez sąd administracyjny legalności aktu prawa miejscowego, a kontrolą przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności aktów prawa powszechnie obowiązującego – konkludując, że jeżeli badanie konstytucyjności aktu przez Trybunał może być przesłanką zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do danej sprawy administracyjnej, jeżeli jest ona oparta na badanym przez Trybunał przepisie, to analogicznie, jeżeli kontrolą WSA lub NSA objęty jest akt prawa miejscowego będący podstawą wydania decyzji, również uprawnione może być w takim wypadku zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący podkreślił, że przedmiotowe zagadnienie wstępne wywołało rozbieżności w orzecznictwie tego samego WSA w Krakowie, gdyż w bardzo podobnym stanie faktycznym i prawnym inny skład tego Sądu, w wyroku z 09 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 514/14 podzielił argumentację Skarżącego dotyczącą kwestii wystąpienia zagadnienia wstępnego identycznego, jak w sprawie niniejszej.

Uczestnik postępowania [...] w K. S.A. (zwany też dalej "Uczestnikiem"), odpowiadając pismem procesowym z 23 marca 2015 r. na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że uchwała, którą przyjęto Plan miejscowy, nadal obowiązuje i wywołuje skutki prawne. Organy administracji publicznej są więc ustaleniami tego planu związane i muszą je uwzględniać w ramach prowadzonych postępowań, w tym w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Uczestnika po uprawomocnieniu się wyroku stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie m.p.z.p. (czego konsekwencją będzie wyeliminowanie przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego z mocą wsteczną – ex tunc), adresat decyzji o warunkach zabudowy może wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Brak zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nie spowoduje zatem skutku w postaci niemożliwości usunięcia negatywnych dla strony skutków obowiązywania aktu planowania przestrzennego, który został następnie wyeliminowany z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. Okoliczność ta dodatkowo przemawia, zdaniem Uczestnika, za brakiem podstaw do zawieszenia kontrolowanego postępowania w sprawie wygaszenia Decyzji WZ.

Pismem datowanym na 03 października 2016 r. (data wpływu: 05 października 2016 r.) Z. S., przedstawiający się jako "były Prezes Zarządu spółki" [...] sp. z o.o., poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, że w dniu 03 października 2016 r. został odwołany z funkcji Prezesa Zarządu ww. spółki, na dowód czego załączył protokół z nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników spółki, datowany na 03 października 2016 r., wraz z uchwałą odwołującą. Wskazał, iż spółka w najbliższym czasie podejmie działania celem powołania nowego Prezesa Zarządu, jednak na dzień dzisiejszy nie posiada osoby uprawnionej do reprezentacji, w związku z czym zachodzi podstawa do zawieszenia niniejszego postępowania.

Na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. pełnomocnik Uczestnika, odnosząc się do ww. wniosku o zawieszenie postępowania, poinformował, że jest to powszechna praktyka stosowana przez spółkę [...] sp. z o.o. – związana z odwoływaniem zarządu spółki tuż przed mającą się odbyć rozprawą przed sądem administracyjnym i niezgłaszaniem tej okoliczności do Krajowego Rejestru Sądowego. Pełnomocnik zaoponował wobec wnioskowanego zawieszenia postępowania, z uwagi na pozorność czynności.

Postanowieniem wpisanym do protokołu rozprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był ustosunkować się do zgłoszonego w piśmie z 03 października 2016 r. przez Z. S. – działającego, według jego oświadczenia, jako "były Prezes Zarządu spółki" [...] sp. z o.o. – wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.

W myśl art. 124 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd zawiesza postępowanie z urzędu, jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Zapewne właśnie ten przepis miał na względzie Z. S., wnioskując pismem z 03 października 2016 r. o zawieszenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, z powołaniem się na okoliczność odwołania go z funkcji Prezesa Zarządu skarżącej spółki i związany z tym brak "na dzień dzisiejszy" osoby uprawnionej do jej reprezentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny informacjom zawartym w tym piśmie nie dał jednak wiary. Przede wszystkim dlatego, że – jak sprawdził – w pozyskanym drogą elektroniczną wypisie z Krajowego Rejestru Sądowego (zwanego też dalej "Rejestrem" lub "KRS"), według stanu na dzień 11 października 2016 r. godz. 8:57 brak było wzmianki o dokonaniu zmiany (odwołaniu) zarządu skarżącej spółki. W Rejestrze nadal wpisany był Z. S. jako prezes jednoosobowego zarządu, niezawieszony w czynnościach.

Ustalenie treści wpisów w KRS – aktualnych na dzień wyrokowania – jest istotne w kontekście szczegółowych unormowań, w tym domniemań prawnych, statuowanych przepisami ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 687 z późn. zm.; dalej jako "ustawa o KRS"). Zgodnie bowiem z art. 14 tej ustawy podmiot obowiązany do złożenia wniosku o wpis do Rejestru nie może powoływać się wobec osób trzecich działających w dobrej wierze na dane, które nie zostały wpisane do Rejestru lub uległy wykreśleniu z Rejestru (tzw. zasada jawności materialnej KRS). Z kolei w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o KRS domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe. Jeżeli dane wpisano do Rejestru niezgodnie ze zgłoszeniem podmiotu lub bez tego zgłoszenia, podmiot ten nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej działającej w dobrej wierze zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli zaniedbał wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu (art. 17 ust. 2 ww. ustawy). Bez wątpienia celem cytowanych przepisów art. 14 i art. 17 ustawy o KRS jest m.in. ochrona osób działających w zaufaniu do treści wpisów w Rejestrze. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów chroni interes uczestników obrotu w ten sposób, że podmiot działający w zaufaniu do treści tych wpisów nie może znaleźć się w sytuacji mniej korzystnej aniżeli ta, w której znalazłby się, gdyby rzeczywisty stan prawny był zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w Rejestrze (por. wyrok SN z 12.02.2014 r., IV CSK 361/13, OSNC 2015, nr 1, poz. 10).

Jest poza sporem, że domniemania prawne ustanowione w przepisach ustawy o KRS, na czele z domniemaniem prawdziwości wpisów w Rejestrze, mogą być obalone, w drodze tzw. przeciwdowodu – gdyż ustawa tego nie wyłącza (por. art. 234 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.).

Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożone pismo z 03 października 2016 r. wraz z załącznikami nie stanowiło właściwego środka dowodowego, który pozwalałby na skuteczne wzruszenie domniemania prawdziwości wpisów w Rejestrze w zakresie danych dotyczących obsady organu uprawnionego do reprezentacji skarżącej spółki, ani nie mogło doprowadzić do podważenia dobrej wiary Sądu, działającego w zaufaniu do aktualnej treści tych wpisów – z następujących względów.

Po pierwsze, były prezes zarządu spółki nie jest władny składać jakichkolwiek zawiadomień, wniosków, wyjaśnień lub oświadczeń w imieniu tej spółki, gdyż z chwilą odwołania traci prawo do jej reprezentacji. Zatem w przypadku, gdyby rzeczywiście doszło do odwołania zarządu spółki bez jednoczesnego powołania nowego, to należałoby raczej oczekiwać, że niezbędne (nie cierpiące zwłoki) wnioski lub zawiadomienia w imieniu spółki składać będą np. jej wspólnicy działający łącznie bądź pełnomocnik powołany uchwałą (zgromadzenia) wspólników, a nie – jak w rozpoznawanej sprawie w przypadku pisma z 03 października 2016 r. – "były prezes zarządu". Ubocznie wypada zauważyć, że instytucja pełnomocnika powoływanego uchwałą (zgromadzenia) wspólników spółki z o.o. znana jest ustawie z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.s.h.") – zob. np. jej: art. 161 § 2, art. 210 § 1 lub art. 253 (zwłaszcza art. 253 § 2 k.s.h., który wyraźnie dopuszcza ustanowienie uchwałą wspólników pełnomocnika w sytuacji, gdy zarząd nie może działać za spółkę).

Po drugie, należy zauważyć, że załączony do pisma z 03 października 2016 r. protokół z nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników skarżącej spółki, do którego miało dojść w tej samej dacie, nie został w żaden obiektywny sposób uwiarygodniony (uwierzytelniony) – ani co do daty odbycia zgromadzenia, ani tożsamości osób w nim uczestniczących – przykładowo poprzez sporządzenie protokołu z datą lub podpisami notarialnie poświadczonymi. Wprawdzie obowiązujące przepisy Kodeksu spółek handlowych expressis verbis takiego wymogu nie statuują, jednak wspomnianego uwiarygodnienia (uwierzytelnienia) należałoby oczekiwać ze względów dowodowych, mając zwłaszcza na uwadze, że do podjęcia uchwały odwołującej Prezesa Zarządu skarżącej spółki doszło w istocie pomiędzy dwiema osobami – tj. jak wynika z protokołu zgromadzenia: Z. S. (działającym jako Prezes Zarządu [...] sp. z o.o. dysponującej 1.493 udziałami i głosami na zgromadzeniu wspólników [...] sp. z o.o.) oraz E. W. (działającą jako Prezes Zarządu [...] sp. z o.o. dysponującej 2 udziałami i głosami na tym zgromadzeniu) – a sama ta czynność zbliżała się swym charakterem do tzw. czynności z samym sobą. O odwołaniu Z. S. z funkcji Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. rozstrzygały bowiem 1.493 głosy (na 1.495 wszystkich głosów), jakimi na zgromadzeniu dysponował sam... Z. S., jako Prezes [...] sp. z o.o. (pozostałe 2 głosy były wykonywane przez Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o.).

Po trzecie, szereg dalszych okoliczności wskazuje, że rzeczone "odwołanie" Prezesa Zarządu skarżącej spółki miało charakter li tylko pozorny, obliczony wyłącznie na zatamowanie biegu nin. postępowania sądowoadministracyjnego i wydłużenie czasu jego trwania. Świadczą o tym w szczególności:

– data zgromadzenia wspólników, na którym miało dojść do ww. odwołania (8 dni przed terminem rozprawy), tryb jego zwołania (nieformalny, na podstawie art. 240 k.s.h., bez uprzednich zawiadomień wysyłanych z co najmniej dwutygodniowym wyprzedzeniem,) oraz przedmiot zgromadzenia (ograniczający się wyłącznie do podjęcia uchwały w sprawie odwołania dotychczasowego prezesa, i to bez jednoczesnego wyboru nowego).

Treść protokołu zgromadzenia nie naprowadza powodów, jakie przesądziły o potrzebie podjęcia uchwały o odwołaniu Prezesa Zarządu skarżącej spółki w takim terminie i trybie oraz z takim skutkiem (w postaci braku piastuna organu). Nie sposób uznać, iżby chodziło w tym przypadku o utratę zaufania do ustępującego Prezesa Zarządu, Z. S. (co ewentualnie mogłoby uzasadniać potrzebę podjęcia szybkich działań personalnych), skoro o jego odwołaniu decydował de facto... tenże Z. S.;

– brak ujawnienia w KRS faktu odwołania Z. S. z funkcji Prezesa Zarządu, pomimo upływu ponad 7 dni od deklarowanego dnia podjęcia uchwały o odwołaniu.

Fakt ten jest o tyle znaczący, że w postępowaniu rejestrowym istnieje obowiązek złożenia wniosku o wpis do Rejestru co do zasady w terminie 7 dni od dnia zdarzenia uzasadniającego dokonanie wpisu (zob. art. 22 ustawy o KRS).

– twierdzenia pełnomocnika Uczestnika – którym w świetle dotychczasowych uwag nie sposób odmówić wiarygodności – że zdarzenia przedstawione w piśmie z 03 października 2016 r. wpisują się w praktykę stosowaną przez spółkę [...] sp. z o.o. w innych postępowaniach, związaną z odwoływaniem zarządu spółki tuż przed mającą się odbyć rozprawą przed sądem administracyjnym i niezgłaszaniem tej okoliczności do Rejestru.

Mając na uwadze powyższe, a także statuowaną w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkości postępowania sądowoadministracyjnego – obligującą sąd administracyjny do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, w których mogłoby dochodzić do nieuzasadnionego przedłużania postępowania, w tym także na skutek obstrukcyjnych działań jednej ze stron postępowania – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania w oparciu o twierdzenia zawarte w piśmie "byłego Prezesa Zarządu" skarżącej spółki z 03 października 2016 r. Jednocześnie, w ocenie Sądu, oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania nie prowadzi do nieuprawnionego pozbawienia skarżącej spółki możności działania na końcowym etapie postępowania kasacyjnego, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy nieuczestniczenie przez nią w czynnościach podejmowanych na tym etapie postępowania (w praktyce: w rozprawie poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku) wynikało wyłącznie z przyczyn leżących po stronie tej spółki, w szczególności z obstrukcyjnych działań piastuna jej organu.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając, w tak zakreślonych granicach, skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, natomiast nie zawierała żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że w szczególności nie znalazły się w niej zarzuty, które piętnowałyby błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 65 § 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) – co oznacza, że poza granicami kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu kasacyjnym znalazła się cała obszerna sfera rozważań Sądu pierwszej instancji dotyczących przesłanek i zakresu wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia realizowanego następnie etapami, tj. na podstawie dwóch lub więcej decyzji o pozwoleniu na budowę, mających kolejno za przedmiot określone części przedsięwzięcia.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej ogniskowały się wokół ustalenia – uznanego przez jej autora za "istotę niniejszej sprawy" – czy w sprawie występowało zagadnienie wstępne, które na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligowałoby organ II instancji do zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie istnienia takiego zagadnienia upatrywał w konieczności prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K., który objął swymi granicami m.in. teren, dla którego wcześniej została wydana Decyzja WZ. To postępowanie toczyło się ówcześnie w drugiej instancji na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Miejską K. od wyroku WSA w Krakowie z 16 września 2013 . sygn. akt II SA/Kr 666/13, stwierdzającego nieważność uchwały wprowadzającej ów Plan miejscowy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wskazywane przez Inwestora prawomocne sądowe rozstrzygnięcie o ważności Planu miejscowego nie stanowiło w kontrolowanej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W myśl tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko doktryny i orzecznictwa, w myśl którego z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczą się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1980/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Trafnie Sąd pierwszej instancji wywodzi, że chodzi w tym przypadku o zależność tego rodzaju, iż od załatwienia kwestii stanowiącej zagadnienie wstępne musi zależeć zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają, co do zasady, wpływu względy natury celowościowej ani ekonomiki postępowania.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że możliwości rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy – dotyczącej wygaśnięcia Decyzji WZ w związku z wejściem w życie Planu miejscowego – nie wykluczał toczący się równolegle sądowy spór o ważność tego planu. Tak długo bowiem, jak nie doszło uprawomocnienia się orzeczenia stwierdzającego nieważność Planu miejscowego, należało przyjmować, że plan ten nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal obowiązuje. W konsekwencji nadal możliwe było ustalenie wszystkich koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy przesłanek ewentualnego wygaśnięcia Decyzji WZ, a przeszkody w tym względzie nie stanowiło toczące się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na uchwałę zatwierdzającą Plan miejscowy.

Tym bardziej, że skargi na przedmiotowy plan nie wniósł Inwestor, będący beneficjentem Decyzji WZ, lecz inny podmiot ([...]" w K. S.A.). A jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu (tu: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały tylko w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (zob. wyrok NSA z 25.06.2015 r., II OSK 115/15; por. też wyroki NSA: z 05.06.2014 r., II OSK 117/13; z 25.11.2008 r., II OSK 978/08 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Już te okoliczności czynią chybionym zarzut naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także pozostałych, funkcjonalnie z nim powiązanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu, iż wyrokiem z 18 września 2015 r. sygn. akt II OSK 37/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA o sygn. akt II SA/Kr 666/13 stwierdzający nieważność Planu miejscowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a ten – w związku z cofnięciem skargi – postępowanie sądowe umorzył postanowieniem z 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1381/15. Te okoliczności tylko potwierdzają niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej.

W konsekwencji, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, należało ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić.