Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1290/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5 i ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1050/12 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1050/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Wójt Gminy Kołbaskowo, na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w wyniku rozpoznania wniosku J.L., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, obejmującej budynek mieszkalny z wbudowanym garażem i budynek gospodarczy na maszyny i narzędzia rolnicze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] z obrębu geodezyjnego S., gmina K.. W tym samym dniu Wójt Gminy Kołbaskowo wydał na rzecz J.L. pozytywne decyzje o warunkach zabudowy dla identycznego przedsięwzięcia inwestycyjnego realizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] (nr dec. [...]),[...] i [...] (nr dec. [...]) oraz [...] i [...] (nr dec. [...]).

W dniu 19 grudnia 2011 r. J.L. złożył do Wójta Gminy Kołbaskowo wniosek o skorygowanie ww. decyzji o warunkach zabudowy w pkt 2 lit. g, dotyczącym określenia powierzchni średniego gospodarstwa rolnego (o obszarze nie mniejszym niż ok. 10,6 ha) i zastąpienie go zapisem: "przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy potwierdzić fakt posiadania gospodarstwa rolnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych".

Wniosek ten został uznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. za odwołanie m. in. od ww. decyzji nr [...]. W wyniku jego rozpoznania decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] Kolegium uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium, powołując się na zawartą w art. 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego definicję gospodarstwa rodzinnego oraz rolnika indywidualnego, stwierdziło, iż z akt sprawy nie wynika, czy J.L. spełnia wskazane w tym przepisie przesłanki, które stanowią niezbędny warunek do ustalenia warunków zabudowy w ramach tzw. zabudowy zagrodowej. Kolegium nie znalazło również podstaw do wnioskowanej zmiany pkt 2 lit. g zaskarżonej decyzji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy Kołbaskowo powołując się na art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na dz. nr [...] i [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w 2011 r. J. L. już uzyskał decyzję o warunkach zabudowy siedliska zagrodowego, obejmującego trzy budynki mieszkalne, budynek gospodarczy z garażami na samochody osobowe i sprzęt rolniczy na działkach nr [...],[...],[...] i [...]. Decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi do których należy ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Stosownie do art. 7, zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i za zgodą właściwych organów. Mając na uwadze, że wnioskodawca uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy na realizację siedliska na działkach nr [...],[...],[...] i [...], organ uznał, że planowana inwestycja na działkach nr [...] i [...] nie dotyczy budowy siedliska zagrodowego, ale faktycznie polega na budowie budynku jednorodzinnego. Zdaniem organu dopuszczenie do realizacji wnioskowanej inwestycji doprowadzi do nieuzasadnionego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, co jest sprzeczne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ewentualne potrzeby związane z dodatkową powierzchnią budynków gospodarczych lub inwentarskich, koniecznych przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, mogą być zaspokojone poprzez rozbudowę siedliska zagrodowego na działkach nr [...],[...],[...] i [...]. Nadto organ podniósł, że J.L. nie przedstawił potwierdzonego przez Wójta Gminy Kołbaskowo oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, zgodnego z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.

Od powyższej decyzji J.L. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podał, że powodem odmowy wydania decyzji pozytywnej było ustalenie, że wnioskowane zamierzenie nie jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), do których w tym przypadku należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z przepisami art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ww. ustawy ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1). Dalej organ wyjaśnił, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Nadto, zdaniem Kolegium, wbrew unormowaniom ustawy nie można zmieniać przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana stosownie do art. 7 ww. ustawy tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu skarżący uzyskał już decyzję ustalającą warunki zabudowy dla siedliska na działkach nr [...],[...],[...],[...]. Wezwany przez organ pierwszej instancji nie wykazał, czy faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne, nie wykazał się również posiadanymi kwalifikacjami rolniczymi. Zdaniem organu przedłożone zaświadczenie, potwierdzające ukończenie studiów na Wydziale Ekonomicznym Uniwersytetu [...], nie stanowi wystarczającego dowodu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji rolniczych. Skarżący nie spełnił również kryteriów wynikających z art. 5 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, zawierającego definicję gospodarstwa rodzinnego.

Mając na uwadze wszystkie podniesione okoliczności - w ocenie Kolegium - działanie inwestora w istocie zmierza do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że organy administracji publicznej, działając w myśl art. 6 K.p.a., w postępowaniu niezakończonym merytorycznie decyzją ostateczną - jak w niniejszej sprawie - stosują przepisy prawa obowiązujące w dniu orzekania, a nie w dacie złożenia wniosku. Wszelkie zmiany prawa mające miejsce w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia zakończenia postępowania muszą zatem zostać uwzględnione. Organ zaznaczył również, że decyzja ustalająca warunki zabudowy do czasu uzyskania waloru ostateczności nie wywołuje skutków prawnych, zatem powoływanie się przez skarżącego na uprzednio wydaną i uchyloną nieostateczną decyzję organu pierwszej instancji jest bez znaczenia. Poprzednio wydana decyzja nie badała kwestii dopuszczalności planowanej inwestycji w świetle przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, co stanowiło przesłankę rażącego naruszenia art. 5 i 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Nadto, zdaniem organu, fakt złożenia przez skarżącego trzech kolejnych wniosków o warunki zabudowy dla tożsamych inwestycji, pomimo posiadania już ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy na realizację siedliska na działkach nr [...],[...],[...] i [...], wskazuje na brak zamiaru prowadzenia gospodarstwa rolnego, dla którego siedlisko miałoby stanowić centrum zaplecza rolniczego.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Kolegium J.L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi zawarł argumenty mające uzasadniać uchylenie zakwestionowanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że złożony przez skarżącego w stosunku do nieostatecznej decyzji wydanej przez Wójta Gminy Kołbaskowo z dnia [...] grudnia 2011 r. wniosek o zmianę ww. decyzji w pkt 2 lit. g, jako złożony w terminie do wniesienia odwołania, słusznie został uznany przez organ pierwszej instancji za odwołanie i w tym trybie rozpatrzony przez organ odwoławczy, który ww. decyzję uchylił do ponownego rozpoznania. Nadto wyjaśnił, że ze względu na brak zaskarżenia powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do sądu administracyjnego nie może być ona przedmiotem oceny sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, albowiem nie mieści się w jej granicach w rozumieniu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Powyższa decyzja stała się prawomocna, wywołując określone treścią rozstrzygnięcia skutki prawne. Przedmiotem kontroli Sądu jest więc jedynie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. będąca przedmiotem niniejszej skargi.

Dalej Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej obejmującej budynek mieszkalny z wbudowanym garażem i budynek gospodarczy na maszyny i narzędzia rolnicze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...]. Wnioskodawca przedłożył zaświadczenie Urzędu Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r., stwierdzające, że "...J.L.(...) jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 10.9792 ha, tj. 10.2656 ha przeliczeniowych". Teren inwestycji znajduje się na obszarze niezabudowanych użytków rolnych. W 2011 r. wnioskodawca uzyskał decyzję o warunkach zabudowy na realizację siedliska na działkach nr [...],[...],[...] i [...], w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły ustalenia warunków zabudowy z tego powodu, że – w ich ocenie – wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto uznano, że wnioskodawca nie wykazał, że spełnia warunki prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.

Następnie Sąd zacytował przepis art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i wskazał, że prowadzenie inwestycji budowlanych związanych z gospodarstwem rolnym nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki (choć i jej nie wyklucza), ani jej dostosowywania do istniejącej zabudowy. Inwestycja w postaci zabudowy zagrodowej korzysta więc ze swoistego uprzywilejowania. Jest to przepis wyjątkowy. Korzystanie ze wskazanego w tym przepisie uprawienia możliwe jest w przypadku spełnienia warunków, do których należy posiadanie i prowadzenie gospodarstwa rolnego, spełniającego cechę wskazaną w art. 61 ust. 4 ustawy. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Nadto Sąd wskazał, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej", "działki siedliskowej", ani "siedliska". Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r., sygn. akt III CZP 12/69 (opubl. OSN 1970/3/39), za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że można wydawać decyzje o warunkach zabudowy dla terenu rolnego, ale jedynie na przedsięwzięcia, które są zgodne z rolnym (lub leśnym) przeznaczeniem terenu, a zatem nie prowadzą do zmiany jego przeznaczenia, lecz mają służyć realizacji celu, na jaki teren jest przeznaczony i jego funkcji. Zgodna z tym celem jest budowa zagrodowa (siedliskowa) stanowiąca zaplecze mieszkalne i techniczno-gospodarcze gospodarstwa rolnego.

Następnie Sąd wskazał na przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wyjaśnił, że grunt pod budynkiem mieszkalnym wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego pozostaje nadal gruntem rolnym, nie zmieniając swego przeznaczenia. Dalej Sąd wyjaśnił, że do przepisów odrębnych, z którymi decyzja powinna być zgodna (pkt 5 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należą niewątpliwie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W ocenie Sądu Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wskazało, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do art. 7 ww. ustawy zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, za zgodą właściwych organów.

W ocenie Sądu z zasady ochrony gruntów rolnych, realizowanej przez ww. ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż gospodarstwo rolne, spełniające wskazany w powyższym przepisie warunek, może mieć jedno zaplecze mieszkalno-gospodarcze, stanowiące tzw. zabudowę zagrodową. Aby więc można było przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zastosować art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działka, na której rolnik zamierza realizować zabudowę siedliskową (zagrodową), stanowiącą zaplecze mieszkalno-gospodarcze gospodarstwa rolnego, winno znajdować się na terenie wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Nie wyklucza to realizacji takiej zabudowy na kilku działkach ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego.

Nadto Sąd zaznaczył, że przeprowadzając analizę przedmiotowej sprawy organy ustaliły, iż w 2011 r. skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, dotyczącą siedliska zagrodowego obejmującego trzy budynki mieszkalne oraz budynek gospodarczy z garażami na samochody osobowe i sprzęt rolniczy - na działkach nr [...],[...],[...] i [...]. Istotny jest również fakt, że skarżący wystąpił kolejno z trzema wnioskami o warunki zabudowy dla tożsamych inwestycji na sąsiednich działkach. Powyższe – w ocenie Sądu – prowadzi do wniosku, że ocena organów administracji, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie obejmuje budowy zabudowy zagrodowej z zabudową gospodarczo-garażową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną służącą produkcji rolnej, lecz w istocie służyć ma obejściu wskazanych wyżej ograniczeń wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest trafna. Dalej Sąd podniósł, że skarżący nie kwestionuje, iż uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy dla budowy zaplecza mieszkalno-gospodarczego dla gospodarstwa rolnego. Wydanie kolejnej takiej decyzji temu samemu rolnikowi (co może być związane ze zmianą planów inwestycyjnych), zdaniem Sądu, wymagałoby zatem wygaszenia takiej decyzji, istniejącej w obrocie. Sąd zauważył także, że zmiana planów inwestycyjnych może być realizowana poprzez zmianę wydanej już decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. Zaś możliwość wydawania nieograniczonej ilości decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych bez związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego spełniającego wymogi z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadziłoby do obejścia ograniczenia wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano także, że z uwagi na odrębność tej regulacji nie obowiązują wobec niej ogólne zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którymi decyzja taka może być wydana każdemu, bez względu na posiadanie tytułu prawnego do danego terenu i być przeniesiona na każdą inną osobę.

W tej sytuacji – zdaniem Sądu – organy obu instancji trafnie uznały, iż w zaistniałej sytuacji faktycznej wydanie skarżącemu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej, byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi, wynikającymi z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wniesioną skargę oddalił.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiódł skarżący, zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1/ art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jako następstwo wadliwego wykonania przez Sąd ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem;

2/ art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku oraz niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

3/ art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż Sąd powinien stwierdzić naruszenie przez organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. art. 138 § 2 K.p.c., art. 107 § 3 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi który wydał orzeczenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotowy środek odwoławczy został oparty na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie, zdaniem skarżącego, miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z przepisów objętych podstawami skargi kasacyjnej nie został przez Sąd pierwszej instancji naruszony w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami tego środka odwoławczego. Zatem strona wnosząca skargę kasacyjną jest obowiązana wskazać nie tylko konkretny przepis prawa, który jej zdaniem został przez sąd naruszony, ale i uzasadnić na czym polega naruszenie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie, odnosząc się do określonych okoliczności tej sprawy (art. 183 § 1 w zw. z art. 176 P.p.s.a.). Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi, pomimo iż sąd powinien stwierdzić naruszenie przez organ art. 138 § 2 K.p.c., art. 107 § 3 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie wskazał na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ administracji. Na stronie 3 i 4 skargi kasacyjnej jej autor wymienił szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując co zgodnie z ich treścią należy do obowiązków organu, przy czym nie podał jakie to konkretnie działania organu spowodowały, że przepisy te zostały naruszone, a czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Zaś brak wskazania konkretnych okoliczności w tym zakresie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść merytorycznie do tak ogólnikowo uzasadnionego zarzutu. Podkreślić bowiem należy, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza również i to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w poszukiwaniu konkretnych okoliczności, które uzasadniałyby postawiony przez nią zarzut naruszenia określonego przepisu. W tym miejscu dodatkowo zauważyć należy, że w postępowaniu administracyjnym przepis art. 138 § 2 K.p.c. nie mógł mieć zastosowania, więc w żaden sposób nie mógł zostać naruszony. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że organy naruszyły ww. przepisy, co winno skutkować zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku oraz niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego ze ww. artykułu w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono ww. warunkom. Z motywów zawartych w tym uzasadnieniu w sposób niebudzący wątpliwości wynikają powody nieuwzględnienia skargi przez Sąd, a przede wszystkim uzasadnienie to pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Nadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sposób dostateczny wyjaśniona została podstawa prawna rozstrzygnięcia. Sąd wskazał bowiem na jakich przepisach się oparł podejmując rozstrzygnięcie. Zaś okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jednakże w rozpoznawanej skardze kasacyjnej istnienia takiego wpływu nie wykazano.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych powiązany przez autora skargi kasacyjnej z wadliwym wykonaniem obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej legalności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sposób prawidłowy dokonał kontroli zakwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji. Zgodzić się należy z tym Sądem, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu. Zasadnie bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy należało odmówić skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym obejmującej budynek mieszkalny z garażem i budynek gospodarczy na maszyny i narzędzia rolnicze wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...]/[...].

Przepis art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób w niej określony. Celem tego typu decyzji jest przesądzenie o dopuszczalnym, w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadniczo sprowadzają się one do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja budowlana związana z zabudową zagrodową korzysta z uprzywilejowania. Jest to przepis wyjątkowy pozwalający zrealizować zabudowę na terenach rolnych, zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolnej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Trafnie także Sąd ten wskazał, że decyzja taka musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a to z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd, że z zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż gospodarstwo rolne może mieć jedno zaplecze mieszkalno-gospodarcze stanowiące zabudowę zagrodową. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, a czego nie kwestionowano, w 2011 r. skarżący uzyskał na działkach nr [...],[...],[...] i [...] warunki zabudowy na budowę siedlisk. Zatem uzyskanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej zabudowę zagrodową doprowadziłoby do sytuacji w której dopuszczalna mogłaby się okazać realizacja kilku tego typu inwestycji (zabudowa zagrodowa) związanych z tym samym gospodarstwem rolnym. To mogłoby zaś doprowadzić do niedopuszczalnego obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, określających warunki zmiany przeznaczenia gruntów. Zaś realizowana zabudowa miałaby w istocie charakter mieszkaniowy, a nie zagrodowy (porównaj: NSA w wyroku z dn. 18.09.2014 r., sygn. akt II OSK 672/13). W tej sytuacji zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy odmawiając wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie naruszyły prawa. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że przyznając organom rację co do prawidłowości odmowy wydania w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem nie naruszył przepisów art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Na koniec jedynie dodatkowo podnieść należy, że ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego nie można zaliczyć do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co także jednoznacznie prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.