Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3077/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia WSA del. Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1158/12 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1158/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył historię tego postępowania wskazując, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G., na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody dla przedsięwzięcia pn.: "B02 – Przebudowa ujścia Wisły" w zakresie: wydłużenia kierownicy wschodniej w ujściu rzeki Wisły o 200 m oraz odbudowa zniszczonej kierownicy wschodniej i zachodniej w ujściu rzeki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło [...] Towarzystwo [...] z siedzibą w G., zarzucając między innymi naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy, polegające na nieprzedstawieniu w zaskarżonej decyzji stanowiska w sprawie konieczności przeprowadzenia tzw. ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), powoływanej jako k.p.a.:

– w pkt 1, uchylił pkt I.2.7 decyzji organu pierwszej instancji w brzmieniu: "zaleca się transport materiałów budowlanych do portu w S. drogą wodną (barkami) ze względu na turystyczny charakter miejscowości zlokalizowanych na drodze dojazdowej do S." i w tym zakresie orzekł: "transport elementów i materiałów budowlanych do portu rybackiego w S. należy prowadzić drogą wodną (barkami), w celu ograniczenia negatywnych oddziaływań transportu kołowego na zabytki, w szczególności historyczną zabudowę znajdującą się wzdłuż dróg dojazdowych do portu, oraz ze względu na turystyczny charakter miejscowości zlokalizowanych na drodze dojazdowej do S.";

– w pkt 2, uchylił treść pkt III decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. w brzmieniu: "stwierdzić konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których przepisy art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) przewidują możliwość utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania" i w tym zakresie orzekł: "nie stwierdzić konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których przepisy art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska przewidują możliwość utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania";

– w pkt 3, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, odnosząc się do zarzutów odwołania, GDOŚ wskazał iż brak stanowiska w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sprawie wydania decyzji "budowlanej", nie wpłynął w żaden sposób na wydane rozstrzygnięcie, gdyż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie wymaga nakładania obowiązku takiej oceny.

Skargę na powyższą decyzję wniosło [...] Towarzystwo [...] z siedzibą w G., zarzucając naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 4, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna zawierać stanowisko organu w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy, czyli o konieczności przeprowadzenia tzw. ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja środowiskowa powinna zawierać nadto stosowne uzasadnienie w tym zakresie. O konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko wypowiedział się również organ odwoławczy. Jednakże Skarżący nie zgodził się z argumentacją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, iż naruszenie powyższemu obowiązkowi nie wpłynęło w żaden sposób na wydane rozstrzygnięcie.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz wyeliminowanie z obrotu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] października 2010 r., na które nie służyło zażalenie, a zostało wydane z naruszeniem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy.

Wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1151/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Przyznał, że rozstrzygniecie organu pierwszej instancji wydano z uchybieniem art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy. Uwzględniając treść art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, sąd doszedł do przekonania, że wolą prawodawcy było w każdym przypadku orzekanie w sentencji, czy jest konieczne ponowne przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko, gdy w postępowaniu będą wydawane jeszcze decyzje wskazane w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy. Jednocześnie sąd ocenił, iż w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazano przyczyny, dla których ponowne przeprowadzenie procedury oceny, gdy chodzi o przedmiotowe przedsięwzięcie, nie będzie konieczne, czyniąc zadość wskazanemu wymaganiu. Zdaniem sądu, skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny powinno znaleźć się w sentencji orzeczenia, dostrzeżoną wadę powinien wyeliminować organ odwoławczy poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej, także w tym zakresie. Nie czyniąc temu zadość uchybił przepisowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd ocenił, iż uchybienie to, w zakresie niezbędnych elementów decyzji, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Bowiem rozstrzygnięcie wraz z jego uzasadnieniem jest traktowane jako niepodzielna całość. Nie ma więc przesądzającego znaczenia, czy stanowisko organu znalazło wyraz stricte w części orzeczenia wyodrębnionej jako jego sentencja.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej [...] Towarzystwa [...], wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 286/12, uchylił kwestionowany wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie zawarł w osnowie tej decyzji ustawowego elementu decyzji środowiskowej, który nakłada art. 82 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Także organ odwoławczy nie stwierdził uchybienia w tym zakresie, w świetle dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe stanowisko poparł sąd administracyjny stwierdzając, że uchybienie powyższemu obowiązkowi nie nastąpiło w stopniu, w którym naruszenie tych przepisów prawa materialnego miałoby wpływ na wynik sprawy, gdyż z uzasadnienia decyzji organu I instancji jak i stanowiska organu odwoławczego zawartego w uzasadnieniu jego decyzji ostatecznej jednoznacznie wynika, że brak jest potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest to błędne stanowisko, ponieważ osnowa (rozstrzygnięcie) decyzji powinna być zawsze spójna z jej uzasadnieniem prawnym i faktycznym, a nie tylko z powołaną podstawą prawną. Sąd odwoławczy wskazał, że przepis art. 82 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 82 ust. 2 ustawy jednoznacznie stanowi, że właściwy organ przedstawia stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia w istocie ponownej oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa wart. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy. Dlatego też przedstawienie powyższego stanowiska w tym zakresie tylko w uzasadnieniu prawnym i faktycznym bez zawarcia tego stanowiska w osnowie decyzji narusza nie tylko art. 82 ust. 1 pkt 4 lecz także art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Ten ostatni przepis jednoznacznie bowiem stanowi, że uzasadnienie decyzji środowiskowej, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów k.p.a. musi także zawierać uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy, którego jednak w tej sprawie brak jest w osnowie (rozstrzygnięciu) decyzji środowiskowej. Oznacza to więc, że uzasadnienie prawne i faktyczne tej decyzji środowiskowej zawiera m.in. odniesienie do treści elementu rozstrzygnięcia tej decyzji, którego w istocie jest brak. Natomiast rozstrzygnięcie decyzji w świetle art. 107 § 1 k.p.a. musi być sformułowane tak żeby wynikało z niego w sposób, który nie budzi żadnych wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Ponadto, rozstrzygnięcia decyzji nie można domniemywać, czy też wyprowadzać z treści uzasadnienia, ponieważ powinno być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Jest to także istotne w przypadku rozbieżności między rozstrzygnięciem (osnową), a uzasadnieniem decyzji, co wystąpiło w przedmiotowej decyzji środowiskowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., uchylił zaskarżoną decyzję. Motywował, iż błędne jest stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, przedstawione w zaskarżonej decyzji, że wystarczające było wypowiedzenie się w uzasadnieniu decyzji, czy konieczne jest ponowne przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem sądu, wolą prawodawcy było w każdym przypadku orzekanie w sentencji, czy jest konieczne ponowne przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko, gdy w postępowaniu będą wydawane jeszcze decyzje wskazane w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy. Pogląd ten sygnalizował również organ odwoławczy w swojej decyzji, jednocześnie tylko w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazał przyczyny, dla których ponowne przeprowadzenie procedury oceny nie będzie konieczne. Sąd wskazał, że prowadząc postępowanie ponownie, organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., może skorygować swój błąd i wydać decyzję zgodną z wymogami ustawowymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Towarzystwo [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i przepisów prawa materialnego poprzez zarówno ich błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w naruszeniu art. 135 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 82 ust. 1 pkt. 4, art. 84 ust. 2 i art. 85 ust. 2 pkt. 1 lit. c, w związku z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także art. 77 ust. 3, ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy oraz art. 107 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i akceptowaniu pozostawienia w obrocie prawnym decyzji sprzecznej z przepisami wskazującymi na jej konieczne elementy, pomimo że decyzja ta narusza przepisy art. 82 ust. 1 pkt. 4, art. 84 ust. 2 i art. 85 ust. 2 pkt. 1 lit. c ustawy oraz art. 107 § 1 k.p.a., gdyż w swojej sentencji nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i co wskazuje na dokonanie niewłaściwej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 82 ust. 1 pkt. 4, art. 84 ust. 2 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy i co ponadto, doprowadziło do wydania decyzji przez niewłaściwy organ i w niewłaściwym trybie, a więc dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Pozostawienie w mocy decyzji organu I instancji implikuje również pozostawienie postanowienia RDOŚ w G. z dnia [...] października 2010 r., które także nie odnosiło się do konieczności dokonania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim zastosowanie się przez organ odwoławczy do zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania doprowadzi do naruszenia przez ten organ przepisów art. 15 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 pkt. 4, art. 84 ust. 2 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 75 ust. 1 pkt. 1 ustawy, albowiem doprowadzi do sytuacji w której rozstrzygnięcie w przedmiocie konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostanie wydane w niewłaściwym w trybie, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, a przede wszystkim przez niewłaściwy organ, tj. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a nie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co może stanowić przyczynę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie art. 190 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r. i jego uzasadnieniu, w zakresie w jakim NSA wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa i nie przewidział możliwości naprawienia wady w postępowaniu odwoławczym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że kluczową kwestią jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji obarczonej wadą, gdyż decyzja ta w swojej sentencji nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie skarżącego kasacyjnie stanowisko WSA, że owa nieprawidłowość zostanie naprawiona w ramach postępowania odwoławczego jest błędne, bowiem jeśli takie rozstrzygnięcie znalazłoby się dopiero w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, byłoby to rozstrzygnięcie pierwszoistancyjne, wydane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Warunkiem prawidłowego zbudowania zarzutu kasacji w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, które może obejmować zarówno przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym ("kształtujące"), tzw. normy odniesienia, jak i przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej ("tworzące") tzw. normy dopełnienia. Co więcej, podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza że między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.

Natomiast w ramach powołanej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli w przypadku przepisów prawa materialnego podanie, czy naruszenie to nastąpiło poprzez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Kolejnym niezbędnym warunkiem jest rzeczowe uzasadnienie podniesionych zarzutów, co w przypadku zarzutu błędnej wykładni wiąże się z koniecznością wskazania na czym polegała błędna wykładnia przepisu przez Sąd I instancji (o ile w ogóle Sąd takiej wykładni dokonywał) i jak zdaniem wnoszącego kasację dany przepis winien być odczytywany. Natomiast w przypadku zarzutu opartego na błędnym zastosowaniu prawa materialnego autor kasacji powinien wyjaśnić, jak jego zdaniem dany przepis winien zostać zastosowany w konkretnym stanie faktycznym danej sprawy.

Rygorystyczne wymogi stawiane skardze kasacyjnej w zakresie jej podstaw i elementów składowych (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.) związane są z "przymusem adwokacko-radcowskim", czyli obowiązkiem jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni wymogom stawianym przez przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednak, wobec braku stwierdzenia nieważności postępowania, w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną, która powoływała się na obie podstawy z art. 174 p.p.s.a.

Zarzuty kasacji sformułowane jako naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i przepisów prawa materialnego poprzez zarówno ich błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w naruszeniu art. 135 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 82 ust. 1 pkt. 4, art. 84 ust. 2 i art. 85 ust. 2 pkt. 1 lit. c w związku z art. 75 ust. pkt 1 ustawy, a także art. 77 ust. 3, ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy oraz art. 107 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, których realizacja naruszy art. 15 k.p.a i wskazane przepisy prawa materialnego, doprowadzając do nieważności postępowania – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także obrazę art. 190 p.p.s.a. przez niezastosowanie się WSA do wskazań NSA, nie zachowują wymogów przypisania zarzutu naruszenia konkretnego przepisu właściwej podstawie zaskarżenia, lecz mieszają zarzuty naruszenia przepisów postępowania z zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Jednakże przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).

A więc, nieprzypisanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej, co do zasady, nie dezawuuje postawionych zarzutów, jeśli sposób ich sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 223/07, LEX nr 505250 oraz z dnia 2 września 2010 r., II FSK 636/09, LEX nr 745778). W konsekwencji, brak wyraźnego powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów p.p.s.a., stosowanych przez ten sąd, z naruszeniem przepisów k.p.a. lub przepisem prawa materialnego i przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej, nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., II OSK 634/09, LEX nr 597738).

Odnosząc się więc szczegółowo do postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, zaznaczyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w wyniku uchylenia wcześniejszego wyroku tego Sądu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią zawartą w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 286/12. I nie było podstaw, by odstąpić od tego związania, gdyż stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania nie uległ zmianie w takim zakresie, iż należałoby stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również nie zmienił się stan prawny. A tylko w takich przypadkach możliwe jest odstąpienie od owej wiążącej wykładni sądu odwoławczego. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, związanie wykładnią dokonaną w wyroku NSA na podstawie art. 190 p.p.s.a. oznacza w praktyce, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez NSA, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie powinny być podawane zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego NSA w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu I instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. Należy więc uwzględnić, że granice sprawy, w której orzeka w takiej sytuacji sąd, ulegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i w wyniku tego wydał orzeczenie (vide: wyroki NSA: z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489 oraz z dnia 15 listopada 2012 r., II OSK 1249/11, LEX nr 1291872). Prowadzona przez WSA kontrola legalności zaskarżonej decyzji winna więc przebiegać na podstawie stanowiska wyrażonego w kasacyjnym wyroku NSA. Zasady tej dochował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i rozstrzygnął jak w zaskarżonym wyroku, zgodnie z oceną wyrażoną przez NSA. Ocena wyrażona przez NSA w wyroku z 24 kwietnia 2012 r., że przepis art. 82 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 82 ust. 2 ustawy wymaga, by organ przedstawił stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa wart. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy, w osnowie decyzji i nie jest wystarczające zawarcie tego stanowiska jedynie w jej uzasadnieniu, wiązała zarówno Sąd I instancji, jak i stosownie do treści art. 170, 171 p.p.s.a. skład rozpoznający niniejsza sprawę. Ma to więc zasadnicze znaczenie dla oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które sprowadzają się do podważenia zaskarżonego wyroku w zakresie uchylenia jedynie decyzji organu odwoławczego. Skarżący kasacyjnie usiłuje wykazać, że Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić również decyzję pierwszoinstancyjną.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, rozstrzygnięcie w przedmiocie zamieszczenia stanowiska co do konieczności przeprowadzenia ponownej oceny odziaływania na środowisko nie musi się znaleźć w sentencji decyzji organu I instancji, ale wystarczające i prawidłowe będzie, jeżeli organ odwoławczy zamieści owo stanowisko w sentencji swojej decyzji, reformując decyzję organu pierwszej instancji. Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie skarżącego kasacyjnie o konieczności uchylenia przez Sąd również decyzji pierwszoinstancyjnej, na podstawie art. 135 p.p.s.a., bowiem nie jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Stwierdzone uchybienia przepisom art. 82 ust. 1 pkt 4 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, mogą więc zostać usunięte przez organ odwoławczy, orzekający w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. I nie dojdzie w tej sytuacji, wbrew stanowisku strony, do uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego służy na decyzję organu II instancji, a więc w pierwszej kolejności kontrolą powinna być objęta zaskarżana decyzja, a więc decyzja organu drugiej instancji. W orzecznictwie podkreśla się, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się, co do zasady, na decyzję organu odwoławczego - art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 52 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 57 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., skarga powinna wskazywać naruszenie prawa występujące w zaskarżonej decyzji (ostatecznej) (por. wyroki NSA: z 19 października 2006 r., II FSK 1003/06, LEX nr 280391 oraz z 24 listopada 2009 r., II FSK 1140/08, LEX nr 550079). Po to ustanawiano mocą art. 78 Konstytucji RP dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji. Przepis art. 138 k.p.a. przyznaje bowiem organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w jej całokształcie, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy jest więc umocowany, a nawet zobowiązany, by ponownie rozpatrzeć sprawę tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Decyzja organu drugiej instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Oznacza to, że organ odwoławczy w ramach przysługujących mu kompetencji merytoryczno-reformacyjnych może uchylić wadliwą decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przy czym kodeks nie określa podstaw wydania tego typu decyzji, a zatem podstawą taką może być zwykle naruszenie przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że jeżeli organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazuje na uchybienie w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 lutego 2012 r., II OSK 1823/11, LEX nr 1138023). Wskazana ustawa nie zawiera przepisu, który by uprawniał stronę do domagania się uchylenia także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (por. wyroki NSA: z 19 października 2006 r., II FSK 1003/06, LEX nr 280391 oraz z 24 listopada 2009 r., II FSK 1140/08, LEX nr 550079). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, powołując się też na stanowisko doktryny, że powołany przez skarżącego kasacyjnie art. 135 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do kompetencji jurysdykcyjnych sądu administracyjnego rozpoznającego daną sprawę. Zgodnie z jego treścią, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W świetle tego unormowania, ustalenie i ocena, czy poza zaskarżonym aktem lub czynnością konieczne jest wzruszenie jeszcze innych aktów (czynności) organów administracji wydanych w granicach sprawy, należy do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., II FSK 1140/08, LEX nr 550079 oraz Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 31 i n.). Naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (vide: wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, LEX nr 1305295).

W tym kontekście, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż realizacja wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w motywach zaskarżonego wyroku, nie doprowadzi do naruszenia art. 15 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 pkt. 4, art. 84 ust. 2, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 75 ust. 1 pkt. 1 ustawy, ani też nie spowoduje zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę, uwzględnił wymóg przewidziany w art. 190 zd. 1 p.p.s.a., odniósł się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., i prawidłowo ocenił, iż dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne jest uchylenie tylko decyzji drugoinstancyjnej. Jednocześnie wskazał organowi odwoławczemu jakie działania należy podjąć w celu właściwego załatwienia sprawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.