Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 842/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012r. sprawy ze skargi S.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał S. T. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej zmiany konstrukcji wraz z nadbudową poddasza na budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce przy ul. B. 35a w S..

Rozpatrując odwołanie wniesione od tego rozstrzygnięcia przez S. T., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 listopada 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce – na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – nakazał S. T. rozbiórkę samowolnie nadbudowanego poddasza i wykonanej konstrukcji dachu nad budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce przy ul. B. 35a w S.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż na skutek interwencji T. C. oraz J. i K. T. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w S. przeprowadził oględziny które wykazały, że w istniejącym na przedmiotowej działce budynku mieszkalnym wykonane zostały roboty budowlane obejmujące zmianę konstrukcji dachu, nadbudowę ścian szczytowych i wykonanie lukarn, w wyniku których powstało poddasze użytkowe. Wykonano również częściowe ocieplenie ścian zewnętrznych.

Z dalszych ustaleń organu wynikało, iż decyzją z dnia [...] Starosta S. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. T. pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Przedmiotowe roboty budowlane zostały jednak wykonane w lipcu 2008r. bez pozwolenia na budowę. Jakkolwiek istniała niespójność w oświadczeniach stron co do tego kto jest faktycznym inwestorem robót, organ I instancji postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał S. T. i E. T. wstrzymanie robót budowlanych, jednocześnie nakładając na nich obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2008r. dokumentów wymienionych w rozstrzygnięciu postanowienia.

Po przedłożeniu stosownych dokumentów PINB w S. postanowieniem z dnia [...] ustalił dla S. T. i E. T. opłatę legalizacyjną. Wskutek złożonego przez strony zażalenia postanowienie to zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną były istniejące wątpliwości co do osoby faktycznego inwestora. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał także na niezbędność jednoznacznego wyjaśnienia stanowiska K. T. co do jego zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz zbadania prawidłowości umocowania do działania w sprawie w jego imieniu.

W toku ponownego postępowania do organu I instancji wpłynął dokument pełnomocnictwa udzielonego J. T. przez K. T. Fakt ten potwierdził ponadto K. T. osobiście w ustnym oświadczeniu złożonym do protokołu dnia 13 sierpnia 2009r. W wyniku podjętych działań oraz po dokonaniu analizy znajdujących się w aktach dokumentów, organ I instancji uznał, że inwestorem wykonanych samowolnie robót jest S. T.. Organ ustalił również, iż inwestor nie posiada zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nią na cele budowlane, gdyż zgoda K. T. ma charakter warunkowy (tj. pod warunkiem uregulowania stanu prawnego działki i budystawynku przed legalizacją inwestycji). Powyższe poskutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] orzekającej nakaz rozbiórki.

Rozpatrując odwołanie S. T. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) stwierdził, że wykonane roboty stanowiły nadbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zakres robót wymagał więc pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Tym samym dopuścił się on samowoli budowlanej podlegającej uregulowaniom wynikającym z art. 48 tej ustawy. Organ podkreślił, że spełnienie przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ I instancji oraz wniesienie opłaty legalizacyjnej, której wysokość ustalana jest w drodze odrębnego postanowienia, umożliwiało legalizację przedmiotowej inwestycji. Natomiast brak wykazania przez S. T. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przesądza o zastosowaniu art. 48 ust.1 w zw. z art. 49 ust.1 i 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że w sytuacji gdy rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie precyzuje nałożonego obowiązku, tj. nie wskazuje jednoznacznie samowolnie wykonanych części przedmiotowego budynku podlegających przymusowej rozbiórce (nie precyzuje jaka konstrukcja podlega rozbiórce), należało decyzję I instancji zreformować, korzystając z uprawnień, jakie stwarza art. 138 ust.1 pkt 2 k.p.a.

Odpowiadając na zarzuty odwołania WINB podkreślił, że ustalenia organu udokumentowane wykonanymi zdjęciami nie pozwalają na uznanie argumentacji skarżącego, że dokonał jedynie "uproszczonych napraw" mających na celu zabezpieczenie budynku przed zjawiskami pogodowymi z uwagi na zły stan techniczny konstrukcji i poszycia dachu.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji gdy stan prawny działki jest nie uregulowany od chwili śmierci jej właścicielki S. S., trudno jest uznać oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro w aktach brak jest oświadczeń wszystkich domniemanych spadkobierców, a tylko oświadczenie I. S. spełnia wymogi formalne, tj. własnoręczność jego podpisu została potwierdzona notarialnie. Z oświadczenia K. T. wynika natomiast, że udzielona przez niego zgoda na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane zawierała warunek dotyczący uregulowania stanu prawnego działki i budynku przed legalizacją inwestycji. Odnosząc się do dołączonej do odwołania kserokopii oświadczenia S. S. z dnia 15 kwietnia 1977r. o przekazaniu na rzecz K., E. i S. T. części działki pod budowę budynku mieszkalnego organ podkreślił, że nie może ono stanowić dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł S. T. domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania. Skarżący podnosił, że zasadniczym powodem wydania zaskarżonej decyzji był nieuregulowany stan prawny działki o nr 4729/2, na której dokonał remontu dachu polegającego na niewielkiej jego nadbudowie i zmianie konstrukcji z czterospadowego na dwuspadowy, której to zmiany wymagał stan dotychczasowy konstrukcji. Działka ta stanowiła własność S. S. i obecnie przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia po niej spadku.

Skarżący podkreślił, że jego cioteczne rodzeństwo wyraziło na piśmie zgodę na dysponowanie przez niego nieruchomością na cele budowlane, natomiast brat rodzony K. T. zgodę taką, choć warunkową, wyraził do protokołu w PINB w S.. W celu przeprowadzenia remontu dachu skarżący otrzymał decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] i do chwili obecnej zachowuje ona moc wiążącą. Podkreślił, że roboty budowlane wykonał zgodnie ze sztuką budowlaną, a ponieważ ustały albo w niedługim czasie ustaną przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji (termin w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku nie został jeszcze wyznaczony), zaś złożone przez współspadkobierców oświadczenia pozwalają na prace budowlane, zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2010r., sygn. akt II SA/Ke 24/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę S. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż przeprowadzone przez skarżącego roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. W ich wyniku nie tylko zmieniła się konstrukcja dachu (z czterospadowego na dwuspadowy), ale powstała dodatkowa powierzchnia mieszkalna na poddaszu stanowiąca kondygnację. Wykonane prace stanowią zatem nadbudowę, polegającą na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową kondygnację z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29, który określa roboty budowlane zwolnione z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wymienia nadbudowy obiektu budowlanego.

Sąd wskazał, że przepis art. 48 Prawa budowlanego przewiduje możliwość legalizacji obiektów lub ich części wzniesionych samowolnie. Wykonując postanowienie PINB w S. z dnia [...], którym organ ten zobowiązał skarżącego do złożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 skarżący przedłożył wprawdzie oświadczenie o jakim mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy, jednak z uwagi na stanowisko jednej ze stron postępowania – K. T. organ prawidłowo zdaniem Sądu ustalił, że skarżący nie wykazał prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której posadowiony jest obiekt przy którym przeprowadzone zostały samowolnie roboty budowlane, co było bezpośrednią przyczyną orzeczenia o rozbiórce.

Powołując się na regulacje Kodeksu cywilnego odnoszące się do rozporządzania rzeczą wspólną (art. 199 i nast. K.c.) Sąd wskazał, że dla dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Dotyczy to bowiem czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu. W niniejszej sprawie nie ma mowy o zgodzie ze strony jednego ze współwłaścicieli – K. T. Wprawdzie na początku postępowania administracyjnego sprzeciw wobec wykonanej przez skarżącego nadbudowy wyrażała w jego imieniu żona J. T., a porównując złożone przez nią pisma ze stanowiskiem wyrażonym osobiście przez K. T. trudno nie dojść do wniosku, że brak zgody prezentowany przez J. T. miał bardziej stanowczy i bezwarunkowy charakter, to jednak ostatecznie zeznając przed PINB w S. w dniu 13 sierpnia 2009r. K. T. jednoznacznie oświadczył, że pełnomocnictwo udzielone jego żonie pozostaje w mocy i "jest ważne od początku prowadzonego postępowania". Tym samym potwierdzone zostały wszystkie czynności podjęte w tym postępowaniu przez J. T. w imieniu męża, łącznie ze stanowiskiem dotyczącym braku zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Sąd wskazał ponadto, że K. T. potwierdził wprawdzie fakt wyrażenia przez niego zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego przez S. T. w oświadczeniu pisemnym z dnia 30 listopada 2008r, jednak "pod warunkiem uregulowania stanu prawnego działki i budynku, co powinno nastąpić przed legalizacją przedmiotowej inwestycji". Oświadczenia takiej treści nie można zdaniem Sądu ocenić jako wyrażenia jednoznacznej i niewątpliwej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Całość materiału zgromadzonego w sprawie wskazuje na to, że owo uregulowanie stanu prawnego, od którego K. T. uzależnia swoją zgodę, nie polega na przeprowadzeniu postępowania sądowego o stwierdzenie nabycia spadku, którego wynik nie zmieni w żaden sposób sytuacji prawnej nieruchomości a jedynie ją doprecyzuje, lecz na ostatecznym wyjściu ze współwłasności, wskazuje na to chociażby jego oświadczenie pisemne, w którym mowa o "przeprowadzeniu podziału majątku". Inwestor nie podjął jednak żadnych kroków w celu uzyskania uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez stosowne orzeczenie sądu powszechnego. W ocenie Sądu, dopóki postępowanie przed sądem powszechnym nie zawisło organ nie miał podstaw do zawieszenia postępowania legalizacyjnego i władny był orzekać w stanie sprawy wynikającym ze zgromadzonych dowodów.

Sąd zauważył ponadto, że inwestor od dłuższego czasu wiedział, że stanowisko K. T. w zakresie zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na wspólnej nieruchomości, nie jest jednoznaczne. To właśnie brak zgody K. T. spowodował, że organ architektoniczno-budowlany dwa razy odmawiał skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalnego: pierwszy raz decyzją z dnia [...] i drugi raz decyzją z dnia [...] Mimo to, S. T. zrealizował nie tylko roboty budowlane polegające na zmianie konstrukcji dachu, ale także znacznie rozszerzył ich zakres prowadzący do nadbudowy obiektu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustalenia organu, że inwestor nie wykazał uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a skoro tak - zasadnie i zgodnie z prawem orzeczono o obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanej części obiektu (nadbudowanego poddasza) na podstawie art. 48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. T. zawarł żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, iż zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy w szczególności tego że skarżący nie posiada uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2) art. 134 p.p.s.a. regulującego zasadę oficjalności w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, polegające na ograniczeniu się do zbadania wyłącznie zasadności zarzutów podniesionych w skardze, tymczasem sąd w granicach danej sprawy zobowiązany był do wyjścia poza granice zaskarżenia i dokonania całościowej kontroli pod kątem działania organu administracyjnego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji kiedy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji naruszającej wskazane przepisy;

4) prawa materialnego tj. art. 48 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że nie zachodziły przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej co było wynikiem niewyjaśnienia w sposób dokładny stanu faktycznego.

Do skargi kasacyjnej dołączono oświadczenie K. T., z którego wynika, że wyznaczony przez niego warunek został spełniony.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011. sygn. II OSK 1416/10 Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił wyrok WSA z dnia 10 marca 2010r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W motywach rozstrzygnięcia NSA stwierdził, że zarówno organy nadzoru budowlanego jak i Sąd I instancji słusznie uznały, iż roboty budowlane wykonane przez S. T. nie zmierzały wyłącznie do niezbędnej naprawy pokrycia dachu. Zdaniem NSA ustalenia faktyczne w tym zakresie są wystarczające aby z całą pewnością stwierdzić, że nie były to czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa (czynności zachowawcze z art. 209 k.c.). Z oględzin budynku i wykonanych podczas nich zdjęć wynika niewątpliwie, że w wyniku tych robót zmieniła się konstrukcja dachu z czterospadowego na dwuspadowy i wykonano na nim lukarny, w wyniku czego powstała dodatkowa powierzchnia mieszkalna na nowej kondygnacji. Zatem prace te stanowią nadbudowę polegającą na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową kondygnacje z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej co wymagało pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego słusznie wstrzymał roboty budowlane i wszczął postępowanie legalizacyjne uregulowane w przepisach art. 48 Prawa budowlanego.

Odnośnie niewykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to z uwagi na brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, NSA zacytował stwierdzenie organu II instancji, który podał, iż "Z oświadczenia K. T. złożonego ustnie do protokołu z dnia 13.08.2009r. wynika, że udzielona przez niego zgoda na dysponowanie przedmiotową działką na cele budowlane zawierała warunek dotyczący uregulowania stanu prawnego działki i budynku przed legalizacją przedmiotowej inwestycji". Organ ten zdaniem Sądu nie zauważył faktu niestabilności stanowiska brata inwestora K. T.. Tenże w oświadczeniu z dnia 24 listopada 2008r. zgodę swą uzależnił od przeprowadzenia podziału majątku, po czym w oświadczeniu z dnia 30 listopada 2008r. wyraził zgodę na rozbudowę budynku mieszkalnego przez S. T.. Następnie J. T. w imieniu K. T. podała w piśmie z 6 marca 2009r. że S. T. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na charakter sprawy której rozstrzygniecie będzie miało doniosłe skutki w sferze materialnej inwestora organ nadzoru budowlanego powinien zdaniem Sadu wyjątkowo dokładnie ustalić okoliczności faktyczne dotyczące stanowiska K. T. co do wykonanej przez jego brata nadbudowy w szczególności co do charakteru postawionego przez niego warunku, co on rozumie pod pojęciem uregulowania stanu prawnego nieruchomości, czy chodzi o uregulowanie sprawy spadkowej po S. S., czy też o zniesienie współwłasności i podział majątku i jaki byłby ewentualnie sposób podziału. Należało zatem ustalić zdarzenie które skutkować by mogło spełnieniem warunku. W ocenie Sądu do dokonania prawidłowych ustaleń niezbędne było przesłuchanie inwestora i jego brata K. T.. To dopiero pozwoliłoby na rzetelną ocenę oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

NSA wskazał, że powyższe ustalenia miały też znaczenie dla określenia długości terminu wyznaczonego na podstawie art. 49 ust 3 Prawa budowlanego inwestorowi przez organ nadzoru do uzupełnienia braków w złożonym oświadczeniu. Wyznaczony w postanowieniu z dnia 7 stycznia 2009r. 30-dniowy termin w okolicznościach przedmiotowej sprawy był zbyt krótki do podjęcia skutecznych czynności spadkowych bądź uzyskania upoważnienia w trybie art. 199 i nast. k.c. Rekapitulując zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego nie zastosowały się do wymogów przewidzianych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. a zajmowanie stanowiska co do niemożliwości legalizacji wykonanej nadbudowy było przedwczesne.

W ocenie NSA Sąd I instancji naruszył zasadę oficjalności wynikającą z art.134 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym nie jest on związany zarzutami i wnioskami skargi, uznając wbrew powyższym wywodom, że zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Wskazane braki w postępowaniu dowodowym nie zostały przez ten Sąd zauważone co skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przeprowadzona przez Sąd, z zastrzeżeniem uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011r. ponowna analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że narusza ono prawo, a to oznacza, że skarga S.T. jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie NSA przesądził, iż roboty budowlane wykonane przez S. T. wymagały pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego słusznie wstrzymał roboty budowlane i wszczął postępowanie legalizacyjne uregulowane w przepisach art. 48 ustawy z dnia Prawa budowlanego. Do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy organ uprawniony był do wydania nakazu rozbiórki na tej podstawie, że w jego ocenie skarżący nie wykazał prawa do dysponowana nieruchomością na cele budowlane, a to z uwagi na brak zgody wszystkich współwłaścicieli, konkretnie K. T., na wykonanie nadbudowy.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy skoncentrował się na oświadczeniu z dnia 13.08.2009r., w którym K. T. uzależnił swoją zgodę od uregulowania stanu prawnego działki i budynku przez legalizacją inwestycji. Nie dostrzegł jednak chwiejności stanowiska tego współwłaściciela, albowiem ten w oświadczeniu z dnia 24.11.2008r. uzależnił swą zgodę od przeprowadzenia podziału majątku, po czym w oświadczeniu z dnia 30.11.2008r. wyraził zgodę na rozbudowę budynku przez S. T. Następnie J. T. w imieniu K. T. podała w piśmie z dnia 6.03.2009r., że skarżący nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tej sytuacji z uwagi na charakter sprawy, której rozstrzygnięcie będzie miało niewątpliwie doniosłe skutki w sferze materialnej skarżącego NSA przesądził, że organ powinien wyjątkowo dokładnie ustalić okoliczności faktyczne dotyczące stanowiska K. T. co do wykonanej nadbudowy, w szczególności co do charakteru postawionego przez niego warunku, jak też co rozumie on pod pojęciem uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie należy ustalić zdarzenie, które skutkować będzie spełnieniem warunku. Do dokonania prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie niezbędne zatem będzie przesłuchanie skarżącego i K. T.. Dopiero bowiem taki dowód pozwoli na rzetelną ocenę oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. NSA przesądził ponadto, że 30-dniowy termin wyznaczony na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu z dnia 7 stycznia 2009r. był zbyt krótki do podjęcia skutecznych czynności spadkowych bądź uzyskania upoważnienia w trybie art. 199 i nast. k.c.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie zastosowały się do wymogów przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie oceniły na podstawie całokształtu okoliczności, czy okoliczność niedysponowania przez skarżącego zgodą wszystkich współwłaścicieli na wykonanie przedmiotowej nadbudowy została udowodniona.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. Wydając rozstrzygnięcie uwzględni również treść oświadczenia K. T. dołączonego do skargi kasacyjnej, z którego wynika, że wyznaczony przez niego warunek został spełniony.

Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji tego organu z dnia [...]

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.