Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 707/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 § 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Andrzej Góraj, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 564/13 w sprawie ze skargi A.M. działającej jako kurator spadku po E.B. oraz R.B. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia 8 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A.M. działającej jako kurator spadku po E.B. oraz R.B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r., znak [...], Minister Gospodarki (dalej: "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 oraz art. 105 w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A.K., E.G., I.S., Z.Ż., w miejsce którego w ramach sukcesji spadkowej wstąpili: A.Ż., A.M. i B.Ż. oraz B.S., w miejsce którego w ramach sukcesji spadkowej wstąpili: H.S., G.S. i W.S.,

- w punkcie I decyzji stwierdził, że orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 4 kwietnia 1958 r., znak: [...], wydane w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa G. - w części dotyczącej ¼ udziału J.N. i ¼ udziału E.S. w prawie własności do nieruchomości, położonej w Radomiu przy ul. G., zostało wydane z naruszeniem prawa, zaś

- w punkcie II decyzji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej opisanego orzeczenia - w części dotyczącej ¼ udziału E.B. i ¼ udziału R.B. w prawie własności nieruchomości opisanej w punkcie I decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł m.in., że przedsiębiorstwo G. funkcjonowało na wydzierżawionych nieruchomościach, stanowiących współwłasność osób trzecich, tj. po 1/4 części: J.N., E.S., E.B. i R.B. Orzeczeniem z dnia 4 kwietnia 1958 r. Minister Przemysłu Lekkiego zatwierdził protokół zdawczo odbiorczy dotyczący ww. przedsiębiorstwa stwierdzając, że składniki majątkowe nim objęte stanowią część składową tego przedsiębiorstwa i przechodzą na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 3 ust. 1 i ust. 5, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17, zwana dalej "ustawą nacjonalizacyjną") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62 ze zm.). Minister orzekł zgodnie z punktem I decyzji, ponieważ znacjonalizowana nieruchomość nie stanowiła własności przedsiębiorstwa G., tylko osób trzecich, a więc nie mogła zostać przejęta na własność Państwa. Nacjonalizacja przedsiębiorstwa nie powodowała przejścia na własność Państwa nieruchomości objętej umową dzierżawy lub najmu, lecz jedynie praw wynikających z tych umów. Organ uznał, że orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 4 kwietnia 1958 r. w części dotyczącej ¼ udziału J.N. i ¼ udziału E.S. w prawie własności przedmiotowej nieruchomości zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednak w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. Minister stwierdził w tym zakresie wydanie ww. orzeczenia z naruszeniem prawa, bowiem przedmiotowa nieruchomość na skutek obrotu cywilnoprawnego zmieniła właściciela.

Odnośnie punktu II decyzji organ stwierdził, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 4 kwietnia 1958 r. w części dotyczącej przejętej nieruchomości, położonej przy ul. G., objętej księgą hipoteczną nr [...] o powierzchni [...] m ², wystąpił profesjonalny pełnomocnik, działający w imieniu: A.K., E.G., I.S., Z.Ż. oraz B.S. Minister uznał, że niniejsze postępowanie prowadzone jest jedynie w zakresie interesu prawnego wnioskodawców, tj. A.K., E.G., I.S. oraz następców prawnych po zmarłych: Z.Ż. i B.S. Tak więc wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego upoważniającego do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 4 kwietnia 1958 r. w zakresie wskazanym w punkcie II decyzji. Jednocześnie Minister uznał brak podstaw prawnych do przywołania do postępowania nieważnościowego kuratora spadku po E.B. i R.B. - A.M., ustanowionej przez Sąd Rejonowy w Radomiu postanowieniem z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie VII Ns 975/10, ponieważ w jego ocenie kurator spadku nie posiada legitymacji czynnej do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych. W związku z powyższym końcowo uznał, że brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi o bezprzedmiotowości postępowania, bowiem wyklucza możliwość jego prowadzenia.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A.M.(dalej "skarżąca", "kurator spadku"), działająca jako kurator spadku po E.B. i R.B., wnioskując o uchylenie punktu II zaskarżonej decyzji (tj. w części umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 4 kwietnia 1958 r.).

Postanowieniem z dnia 8 maja 2013 r. Minister, działając na podstawie art. 134 k.p.a., po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia, stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu sprawy, organ wskazał, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony przez A.M., działającą jako kurator spadku E.B. oraz R.B., która nie była stroną postępowania zakończonego skarżoną decyzją. Ponadto podmiot ten nie domagał się stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 4 kwietnia 1958 r. Dlatego rozstrzygnięcie to nie zostało do niego skierowane. Postępowanie prowadzone było z wniosku A.K., E.G., I.S. oraz następców prawnych po zmarłych: Z.Ż. i B.S. w zakresie interesu prawnego tych osób, a więc wyłącznie w zakresie ich praw i obowiązków.

Organ wywiódł, iż jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest okoliczność, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem ze względu, na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.). Podstawę legitymacji procesowej strony stanowi przepis prawa materialnego, wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w danym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy zdaniem organu odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Organ ustalił, że zarówno E.B., jak i R.B. nie były poprzedniczkami prawnymi wnioskodawców. Osoby te były jedynie współwłaścicielkami znacjonalizowanej nieruchomości, obok poprzedników prawnych wnioskodawców. Z istoty współwłasności wynika, że stosunki między współwłaścicielami mają charakter prawnorzeczowy. Współwłaściciele są ponadto związani stosunkami obligacyjnymi w zakresie wspólnego korzystania z rzeczy oraz zarządu rzeczą wspólną. We współwłasności prawo własności przysługuje niepodzielnie kilku osobom, więc żaden ze współwłaścicieli nie ma wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy, a każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Współwłaściciel ma względem swego udziału pozycję wyłącznego właściciela. Dlatego też może nim rozporządzać bez zgody pozostałych współwłaścicieli (art. 198 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U. Nr 16, poz. 93, zwanej dalej "k.c."). W związku z tym stwierdził, że interes prawny wnioskodawców, działających w niniejszej sprawie, oparty jest na prawie własności do znacjonalizowanej nieruchomości w dacie jej upaństwowienia w zakresie udziałów przysługujących ich poprzednikom prawnym.

W kontekście powyższego, Minister uznał, iż po stronie spadkobierców E.S. i J.N. brak interesu prawnego w przedmiocie wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 4 kwietnia 1958 r. w części dotyczącej udziałów E.B. i R.B. w prawie własności do przedmiotowej nieruchomości. Uznał zatem, iż zarzuty kuratora zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące legitymacji prawnej kuratora w tym postępowaniu, wykraczają poza zakres podmiotowy postępowania zakończonego skarżoną decyzją.

Odnosząc się do argumentów skarżącej w zakresie uprawnień ustawowych kuratora spadku i charakteru tej instytucji organ podniósł, iż zachodzi oczywisty brak legitymacji odwoławczej kuratora. Wyjaśnił w tym zakresie, że stosownie do treści art. 666 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm., zwanej dalej "k.p.c."), kurator spadku ustanowiony jest po to, aby realizować zadanie sądu, jakim jest czuwanie nad całością spadku. W tym celu kurator zarządza spadkiem, zgodnie z art. 667 § 2 i art. 935 § 1 k.p.c. Podobnie zatem jak zarządca zajętej nieruchomości, obowiązany jest wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki; ma prawo pobierać w swoim imieniu – zamiast nieznanych spadkobierców – pożytki z nieruchomości, spieniężać je w granicach zwykłego zarządu oraz prowadzić sprawy, które przy wykonywaniu takiego zarządu okażą się potrzebne. Poza tym, jak wynika z art. 667 § 1 k.p.c., powinien postarać się o wyjaśnienie, kto jest spadkobiercą i zawiadomić spadkobierców o otwarciu spadku. Chodzi zatem o to, aby kurator spadku zarządzał nim zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki w celu zachowania spadku w stanie możliwie nieuszczuplonym i niepogorszonym.

Organ zgodził się z tezą, wyrażoną w uchwale Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 1 lutego 2011 r., że kurator spadku posiada legitymację procesową w postępowaniu dotyczącym własności nieruchomości, gdyż zmierza ono do ustalenia składu spadku. Jednak, zdaniem Ministra, nie oznacza to, że kurator spadku posiada legitymację prawną czynną w postępowaniu administracyjnym, przyznającą mu m. in. prawo do złożenia odwołania. Zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją podjętą w przedmiocie oceny interesu prawnego innych osób nie mieści się w pojęciu czynności niezbędnych do prowadzenia prawidłowej gospodarki, zarządzania spadkiem zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki w celu zachowania spadku w stanie możliwie nieuszczuplonym i niepogorszonym. Przez złożenie wniosku nieważnościowego wnioskodawca domaga się przeprowadzenia przez organ postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji administracyjnej w jednym z nadzwyczajnych trybów określonych w k.p.a. Nie zmierza zatem do ustalenia składu spadku, ale domaga się wyeliminowania z obrotu decyzji ostatecznej. Przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją podjętą w przedmiocie oceny interesu prawnego innych osób, kurator w sposób znaczący wykracza poza swe uprawnienia ustawowe. Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie w skład masy spadkowej po E.B. i R.B. nie wchodzą obecnie żadne prawa majątkowe do nieruchomości położonej w Radomiu przy [...], którymi kurator mógłby gospodarować oraz dążyć do ich zachowania w stanie niepogorszonym.

Jednocześnie organ wskazał, iż powołany przez stronę art. 30 § 5 k.p.a. stwarza dla organu prawo do wystąpienia do sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla masy spadkowej nieżyjącej strony postępowania, gdy zajdzie potrzeba ochrony praw wchodzących w skład masy spadkowej w prowadzonym postępowaniu. Z brzmienia tego przepisu nie można jednak wywodzić, że kurator może, z przekroczeniem uprawnień zawartych w k.p.c., zainicjować postępowanie administracyjne zmierzające do oceny legalności decyzji administracyjnej w jednym z nadzwyczajnych trybów uregulowanych w k.p.a. (w sytuacji, gdy nie jest to czynność zachowawcza i nie zmierza do ustalenia składu spadku) lub złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie zakończonej decyzją podjętą w przedmiocie oceny interesu prawnego innych osób.

W konsekwencji powyższych ustaleń organ wskazał, iż wobec wątpliwości w zakresie braku po stronie skarżącej interesu prawnego w sprawie, zachodzi niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a.

Skargę od powyższego wyroku wniosła A.M., działająca jako kurator spadku E.B. oraz R.B..

Zdaniem skarżącej, kurator spadku posiada legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Powyższe potwierdza orzecznictwo, w tym uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 1 lutego 2011 r., podjęta w sprawie III CZP 78/10 (LEX nr 686790), w której SN przesądził, że zgodnie z art. 666 § 1 k.p.c., do czasu objęcia spadku przez spadkobiercę sąd czuwa nad całością spadku, a w razie potrzeby ustanawia kuratora spadku, który zarządza spadkiem, zgodnie z art. 667 § 2 i art. 935 § 1 k.p.c. Podobnie zatem jak zarządca zajętej nieruchomości, obowiązany jest wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki; ma prawo pobierać w swoim imieniu – zamiast nieznanych spadkobierców – pożytki z nieruchomości, spieniężać je w granicach zwykłego zarządu oraz prowadzić sprawy, które przy wykonywaniu takiego zarządu okażą się potrzebne. Kurator spadku ma obowiązek zarządzać nim zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki w celu zachowania spadku w stanie możliwie nieuszczuplonym i niepogorszonym. Występowanie przez kuratora spadku w postępowaniach dotyczących własności rzeczy wchodzących w skład spadku jest czynnością zachowawczą, bowiem zmierza do zachowania spadku w stanie nieuszczuplonym. Udział w postępowaniu dotyczącym własności nieruchomości należy również do czynności, które są niezbędne do prowadzenia prawidłowej gospodarki spadkiem. Jego celem jest ustalenie składu spadku, co jest niezbędne do prawidłowego nim zarządzania. Przyznanie kuratorowi spadku legitymacji procesowej w takim postępowaniu chroni interesy spadkobierców, gdyż to właśnie dla nich ma zachować spadek w stanie możliwie nieuszczuplonym.

Za uznaniem, że kurator spadku ma legitymację procesową (czynną i bierną) przemawia także art. 180 § 1 pkt 1 k.p.c., zgodnie z którym sąd z urzędu podejmuje postępowanie zawieszone na skutek śmierci strony m.in. z chwilą ustanowienia kuratora spadku. Założenie, że po podjęciu postępowania sąd natychmiast oddali powództwo wobec braku legitymacji procesowej kuratora spadku musiałoby być oparte na uznaniu nieracjonalności ustawodawcy. Poza tym legitymacja procesowa kuratora spadku wynika z przysługujących nie jemu, lecz spadkobiercom praw i obciążających ich obowiązków, niemniej jednak kurator działa na ich rzecz, a nie powinno budzić wątpliwości, że dla skutecznego działania legitymacja w sprawach o własność jest konieczna.

W świetle ww. uchwały SN, skarżąca wskazała, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, przejmującej prawo własności do nieruchomości, położonej przy ul. G., w części dotyczącej ¼ udziału E.B. i ¼ udziału R.B. w prawie własności do tej nieruchomości jest czynnością zmierzającą do zachowania spadku w stanie nieuszczuplonym, przez co umożliwia ustalenie składu spadku po ww. współwłaścicielkach, a to z kolei jest niezbędne do prawidłowego nim zarządzania.

Ponadto, zdaniem skarżącej, udział kuratora spadku w niniejszym postępowaniu, które zmierza do ustalenia składu spadku, nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu; nie jest to bowiem czynność rozporządzająca spadkiem, lecz przeciwnie zmierzająca do zabezpieczenia całości zarządzanego przez niego majątku spadkowego. Zatem udział kuratora spadku w tym postępowaniu nie może być oceniany z punktu widzenia przekroczenia przez kuratora granic jego uprawnienia.

Skarżąca podniosła, iż konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 k.p.a. pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. Chodzi tu zatem o sytuację, w której zamiast sukcesora działa przedstawiciel ustawowy umocowany przepisami prawa administracyjnego. Dotyczy to tzw. spadków nieobjętych, gdzie za strony działają osoby sprawujące zarząd masą spadkową, a w ich braku kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. W konkluzji stwierdziła, iż kurator spadku ma nie tylko uprawnienie (w tym legitymację czynną) do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, ale i obowiązek ochrony spadku, aby nie narazić spadkobierców na utratę prawa do prawidłowego ustalenia masy spadkowej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 564/13 uchylił zaskarżone postanowienie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Minister naruszył podczas jego wydawania przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że organ zawieszał postępowanie wyjaśniające z tego powodu, aby prawidłowo ustalić krąg osób, będących stronami postępowania nieważnościowego. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było zawieszone od 26 stycznia 2010 r. do 20 czerwca 2011 r. Organ uzyskał wszystkie niezbędne dokumenty wykazujące następstwo prawne współwłaścicieli polskiego pochodzenia nieruchomości, będącej przedmiotem decyzji nacjonalizacyjnej, jak również postanowienie o ustanowieniu kuratora spadku po współwłaścicielkach pochodzenia niemieckiego. Z decyzji Ministra z dnia 31 grudnia 2012 r. wynika, że wnioskodawcy, którzy złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 4 kwietnia 1958 r. nie posiadają interesu prawnego w tym przedmiocie w części dotyczącej ¼ udziału E.B. i ¼ udziału R.B. Jednak organ nadzoru nie jest związany granicami wniosku o stwierdzenie nieważności i zawsze bada całą decyzję pod kątem występowania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich wystąpienia powinien z urzędu orzec o nieważności decyzji nawet w części nieobjętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W tym miejscu Sąd przypomniał, że następcy prawni polskich współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości wnosili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 4 kwietnia 1958 r. w całości, a nie tylko w części dotyczącej udziałów ich poprzedników prawnych. Nie powinno więc budzić wątpliwości organu na etapie ustalania kręgu stron przedmiotowej sprawy, że w tym charakterze powinien występować kurator spadku po niemieckich współwłaścicielkach nieruchomości, ustanowiony postanowieniem sądu powszechnego.

Powyższe rozważania WSA w Warszawie uznał za istotne, gdyż zaskarżonym postanowieniem Minister odmówił kuratorowi spadku legitymacji odwoławczej, wskazując iż nie był on stroną postępowania zakończonego skarżoną decyzją, a składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją podjętą w przedmiocie oceny interesu prawnego innych osób, w sposób znaczący wykracza poza swe uprawnienia ustawowe. Organ tym samym jednoznacznie ustalił, że ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości brak interesu prawnego kuratora spadku, co w konsekwencji skutkuje zastosowaniem art. 134 k.p.a. Z taką oceną Ministra Sąd pierwszej instancji się nie zgodził. Jego zdaniem art. 30 § 5 k.p.a. przyznaje kuratorowi zdolność procesową w postępowaniu administracyjnym, stanowiąc, iż działa on w nim jako strona. Oznacza to obowiązek organu administracji publicznej traktowania kuratora spadku na równi ze stroną postępowania, zwłaszcza gdy chodzi o realizację uprawnień procesowych. W przeciwnym wypadku doszłoby do takiej sytuacji, że stroną w sprawach dotyczących zarządu spadkiem nieobjętym mogliby być tylko nieznani spadkobiercy. Nie mógłby ich reprezentować jako przedstawiciel ustawowy kurator spadku, nie ma bowiem podstaw prawnych przedstawicielstwo osób nieznanych. Nie wchodziłby też w grę ustanowienie kuratora dla spadkobierców nieznanych z miejsca pobytu, gdyż ta instytucja dotyczy tylko osób, których personalia są znane, a tylko ich miejsce pobytu nie jest wiadome. W rezultacie postępowania takie nie mogłyby się toczyć. Nie powinno więc budzić wątpliwości zdaniem WSA w Warszawie, że dla skutecznego działania w sprawach o własność legitymacja procesowa kuratora spadku jest konieczna (tak w uchwale 7 sędziów SN z dnia 1 lutego 2011 r., II CZP 78/10, Lex nr 686790).

Sąd w pełni podzielił argumentację skarżącej, powołującej się na ww. uchwałę, że czynność kuratora spadku polegająca na udziale w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym zmierza do zachowania spadku w stanie nieuszczuplonym, przez co umożliwia ustalenie składu spadku. Powołany przepis art. 30 § 5 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, bo dotyczy spadków nieobjętych. Prawna regulacja w tym zakresie zawarta jest w przepisach art. 666-668 k.p.c. W doktrynie podkreśla się, że pojęcie "spadek nieobjęty" dotyczy spadków, które otwarły się, a nie zgłaszają się spadkobiercy i wobec tego pozostają one pod opieką sądu, który ustanawia w razie potrzeby kuratora spadku, a jego zadaniem jest ustalenie, kto jest spadkobiercą, zawiadomienie go o otwarciu spadku i sprawowanie zarządu majątkiem spadkowym pod nadzorem sądu. Czynności dokonywane przez kuratora spadku obejmują czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Do zarządu majątkiem przez kuratora spadku stosuje się art. 935 i nast. k.p.c., czyli przepisy o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości (art. 667 § 2 k.p.c.). Kurator jest stroną postępowania administracyjnego dotyczącego spraw związanych ze zwykłym zarządem spadków nieobjętych. Zwykły zarząd to normalne czynności związane z prawidłowo rozumianymi funkcjami gospodarowania i administrowania majątkiem (por. art. 935 § 1 k.p.c.). Jeżeli zatem postępowanie administracyjne dotyczy spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu takim spadkiem, to kurator może ich dokonywać tylko za zgodą stron, a w razie ich braku za zezwoleniem sądu (art. 935 § 3 k.p.c.). Sąd podziela argumentację skarżącej, opartą na cytowanej uchwale składu 7 sędziów SN, że za uznaniem, iż kurator spadku ma legitymację procesową (czynną i bierną) przemawia też argument wynikający z art. 180 § 1 pkt 1 k.p.c. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu podejmuje postępowanie zawieszone na skutek śmierci strony, m.in. z chwilą ustanowienia kuratora spadku. Założenie, że zaraz po podjęciu zawieszonego postępowania sąd oddali powództwo wobec braku legitymacji procesowej kuratora spadku, musiałoby być oparte na uznaniu nieracjonalności ustawodawcy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przedmiotowe postępowanie, prowadzone przez Ministra w odniesieniu do udziałów w nieruchomości po niemieckich współwłaścicielkach, ma na celu ustalenie składu spadku, a w konsekwencji zachowanie masy spadkowej. Niewątpliwie więc jest to dla kuratora spadku czynność w ramach zwykłego zarządu, podejmowana w imieniu spadkobierców i na ich rzecz. Skarżąca jako kurator spadku dąży w tej sprawie do powiększenia masy spadkowej, a nie do jej obciążenia, czy rozporządzenia, aby wymagało to zezwolenia sądu. Ocena, czy czynność należy do czynności zwykłego zarządu, czy też przekracza te granice, powinna być dokonywana w konkretnych okolicznościach faktycznych, nie jest bowiem zdaniem WSA w Warszawie możliwe przyjęcie jednolitego kryterium ich rozgraniczenia.

Takiego stanowiska zdaniem Sądu pierwszej instancji nie podważała okoliczność, że Sąd Rejonowy w Radomiu postanowieniem z dnia 19 czerwca 2013 r. w sprawie VII Ns 975/10 zezwolił kuratorowi spadku na przystąpienie do sprawy administracyjnej prowadzonej przez Ministra z wnioskiem o stwierdzenie, że przejęciem na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstwa G. w części dotyczącej nieruchomości, której współwłaścicielkami po ¼ części były E.B. i R.B. zostało wydane z naruszeniem prawa. Postanowienie sądu powszechnego w tym zakresie jest jedynie potwierdzeniem konieczności uznania kuratora spadku w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym za stronę.

Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji skonkludował, że kurator spadku ma legitymację procesową w postępowaniu dotyczącym własności nieruchomości, zmierzającym do ustalenia składu spadku, wobec czego powinien być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, a tym samym nie można mu odmawiać prawa do wniesienia środka zaskarżenia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy kurator spadku właśnie przez wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego dąży do ustalenia składu spadku.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. "c" p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 134 k.p.a., art. 28 k.p.a. w związku z art. 30 § 5 k.p.a. oraz art. 61 § 2 i § 4 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Gospodarki. Postawił w niej orzeczeniu trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 134 § 1 i art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przekroczeniu granic niniejszej sprawy, w której badaniu podlegała wyłącznie kwestia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do kwestii, która nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, a dotyczyła pkt II decyzji Ministra Gospodarki z dnia 31 grudnia 2012 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania – co do której nie została wyczerpana droga kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy taka ocena nie powinna być dokonywana przy badaniu dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sprawie której przedmiotem zaskarżenia było postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tym bardziej, że zawarcie oceny prawnej w zaskarżonym wyroku czyni niemożliwym samodzielne, uprzednie przed kontrolą sądu administracyjnego, merytoryczne wypowiedzenie się organu w tej kwestii w ramach dwuinstancyjnej kontroli orzeczeń administracyjnych.

Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ nadzoru nie jest związany granicami wniosku o stwierdzenie nieważności i zawsze bada całą decyzję pod kątem występowania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. bez względu na interes prawny wnioskodawców w żądaniu stwierdzenia nieważności całej decyzji, a nie tylko jej części, dlatego też w przypadku ich wystąpienia powinien z urzędu orzec o nieważności decyzji nawet w części nieobjętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a także w tej części decyzji, która nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawców, podczas gdy brak interesu prawnego wnioskodawców w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 4 kwietnia 1958 r. w części dotyczącej udziałów nienależących do ich poprzedników prawnych uzasadniał umorzenie postępowania w tym zakresie.

Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. oraz art. 61 § 2 i 4 k.p.a. – polegające na przyjęciu, że brak było podstaw do wydania przez Ministra Gospodarki zaskarżonego postanowienie z dnia 8 maja 2013 r. stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na brak legitymacji odwoławczej kuratora spadku po E.B. oraz R.B., podczas gdy w niniejszej sprawie należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza ww. przepisów, ponieważ kurator spadku nie miał legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia 31 grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że tylko organ administracji w trakcie toczącego się już postępowania administracyjnego może wystąpić do sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku, zaś sam ten kurator takiego postępowania nie może zainicjować. Zdaniem Ministra Gospodarki w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność ochrony praw wchodzących w skład masy spadkowej. Zarazem w skład masy spadkowej nie wchodzą prawa majątkowe do nieruchomości objętych postępowaniem, gdy tymczasem cytowana w sprawie uchwała Sądu Najwyższego dotyczy nieruchomości wchodzących w skład spadku. Skarżący kasacyjnie zaznaczył za wyrokiem NSA z dnia 6 stycznia 1995 r. o sygn. akt IV SA 1922/93, że art. 30 § 5 k.p.a. daje w nim wymienionym wyłącznie legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących spadków nieobjętych. Z przepisu tego nie wynikają natomiast jakiekolwiek uprawienia materialnoprawne tych osób. Wreszcie Minister Gospodarki zaznaczył, że występowanie w sprawie kuratora jako wnioskodawcy wykraczałoby poza zakres jego umocowania.

Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. pełnomocnik kuratora spadku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał pierwszy zarzut skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic sprawy. Sentencja wyroku odnosi się bowiem tylko do zaskarżonego postanowienia. Zarazem rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie, które zdaniem skarżącego kasacyjnie wykraczają poza materię sprawy sądowoadministracyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego łączą się z kwestią w niej podjętą. Wskazać należy, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro zatem relacje między uczestnikami postępowania miały znaczenie dla sprawy legalności zaskarżonego postanowienia (kręgu stron), co podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, to trudno zarzucić, aby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy.

Również drugi zarzut skargi kasacyjnej nie został uznany za trafny. Artykuł 156 § 1 k.p.a wyraźnie wskazuje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, w sytuacji określonych w pkt 1-7 tego przepisu. A zatem organ nie może odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zajdą okoliczności podane w tym przepisie, z wyjątkiem stanu wskazanego w jego § 2. Jeżeli zatem wydana została jedna decyzja i skierowana do kilku stron, to nie sposób założyć, że jest ona nieważna dla części z nich, zaś wobec pozostałych nie jest nieważna, skoro w stosunku do wszystkich stron zawiera jedną wadę determinującą jej nieważność. Wniosek ten potwierdzany jest także przez to, że przecież organ może badać nieważność decyzji w całości z urzędu. Wreszcie organ nie rozważył, czy kuratorowi spadku nie przysługuje w sprawie prawo refleksowe od pozostałych stron, które złożyły wniosek w sprawie. Wreszcie trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na konieczność odniesienia do omawianej sytuacji uchwały 7 sędziów SN z dnia 1 lutego 2011 r. o sygn. akt II CZP 78/10, czego rezultaty przedstawione przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny podziela.

Wreszcie także trzeci zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, jakkolwiek rozważania Sądu pierwszej instancji nie w pełni są podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, kurator spadku po E.B. oraz R.B., miał legitymację prawną do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia 31 grudnia 2012 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Radomiu z dnia 26 stycznia 2011 r. o sygn. akt VII Ns 975/10 ustanowiono kuratora spadku i pełnienie tej funkcji powierzono A.M. Z kolei postanowienie Sądu Rejonowego w Radomiu z dnia 19 czerwca 2013 r. o sygn. akt VII Ns 975/10 – a zatem wydane już po wniesieniu skargi w sprawie – potwierdziło, że kurator spadku ma w sprawie prawo do przystąpienia do sprawy administracyjnej prowadzonej przez Ministra Gospodarki z wnioskiem o stwierdzenie, iż przejęcie na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstwa G. w części dotyczącej nieruchomości, której współwłaścicielami po ¼ były E.B. i R.B. zostało wydane z naruszeniem prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana czynność nie mieści się w zakresie zwykłych czynności podejmowanych przez kuratora spadku, lecz stosownie do odpowiednio stosowanych art. 667 § 2 k.p.c. w zw. z art. 935 § 3 k.p.c. konieczne było zezwolenie sądu. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji przez kuratora, w tym stosowanie w ramach tego postępowania przez niego środków zaskarżenia, stanowi bowiem czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, o której mowa w art. 935 § 3 k.p.c. W nawiązaniu do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1995 r. o sygn. akt IV SA 1922/93 (ONSA 1996, nr 1, poz. 27) wskazać należy, że dopiero zezwolenie sądu powszechnego może stanowić materialnoprawną podstawę tych czynności procesowych postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie organu wymagało jednak uchylenia, co Sąd pierwszej instancji prawidłowo uczynił, gdyż Minister Gospodarki powinien był w związku z wnioskiem kuratora spadku zwrócić się do niego o uzyskanie i przedłożenie rzeczonego zezwolenia sądu powszechnego. Takiego zezwolenia w sprawie udzielił Sąd Rejonowy w Radomiu wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 19 czerwca 2013 r. o sygn. akt VII Ns 975/10. Wydanie zaskarżonego postanowienia przez Ministra Gospodarki bez uprzedniego wezwania kuratora spadku do przedłożenia stosownego orzeczenia sądu powszechnego potwierdzającego umocowanie do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym czyniło to postanowienie organu przedwczesnym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Oddalono zarazem wniosek kuratora spadku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na punkt drugi postanowienia Sądu Rejonowego w Radomiu z dnia 19 czerwca 2013 r. o sygn. akt VII Ns 975/10.