Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 574/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: 51 ust. 1, ust. 2, ust. 7, art. 50 ust. 1, art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2007 r., nr [...]; 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 października 2007 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 80 ust.2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane / tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm./ oraz na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o braku podstaw prawnych do rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i art. 51 ustawy-Prawo budowlane, w sprawie wykonania przez Z. R. i I. R. robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego oraz montażu drzwi przesuwnych zamontowanych przed klatką schodową w budynku nr 29 przy ul. [...] w L.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 1 sierpnia 2005r. do organu wpłynął wniosek A. O. w sprawie samowolnych robót budowlanych związanych z adaptacją części strychu na pomieszczenie mieszkalne w budynku dwurodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w L. W dniu 31 sierpnia 2005r. przeprowadzono oględziny, stwierdzając wykonanie robót polegających na przebudowie strychu na mieszkanie. Roboty związane z tą adaptacją zostały wykonane w latach 1998-2001r. i nie zostały zgłoszone w Starostwie. Ponadto w 2003r. Z. R. i I. R. wykonali roboty budowlane polegające na montażu drzwi aluminiowych w części wspólnej budynku w poziomie parteru bez wymaganego prawem zgłoszenia. Organ I instancji przywołał również wydane w sprawie decyzje z dnia 7 września 2005r., uchylone przez organ II instancji, z uwagi na śmierć jednej ze stron postępowania / S. E./ i brak udziału w postępowaniu jej następców prawnych. Postanowieniem Sądu z dnia 22 maja 2006r. w sprawie działu spadku lokal mieszkalny nr 1 położony w L. , ul. [...] przyznany został w całości A. O.

Organ wskazał, że w związku z wykonaniem przez Z. i I. R. w 2003r.robót budowlanych polegających na montażu drzwi aluminiowych przesuwnych w części wspólnej budynku w poziomie parteru oraz wykonaniu wymiany pokrycia dachowego w latach 1998-2001 bez zgłoszenia, decyzją z dnia 6 września 2006r. zobowiązał w/wym. do wykonania i przedłożenia :

- inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych,

- orzeczenia technicznego oceniającego jakość i technologię wykonanych robót budowlanych oraz ocenę dostępności lokalu nr 1 dla osób niepełnosprawnych przez osobę uprawnioną do projektowania w specjalności konstrukcyjno budowlanej lub rzeczoznawcę budowlanego,

- oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w terminie do 30.10. 2006r.

Zobowiązani złożyli inwentaryzację wykonanych robót wraz z oceną ich jakości i technologii oraz ocenę dostępności lokalu mieszkalnego nr 1 dla osób niepełnosprawnych wykonane przez osobę uprawnioną.

Według przedłożonej oceny wykonane roboty budowlane nie naruszyły istniejącej konstrukcji dachu oraz budynku a montaż drzwi nie zmienił dostępności lokalu nr 1 w stosunku do stanu przed przebudową, nie spowodował zwężenia światła przejścia. W tym stanie rzeczy organ decyzja z dnia 14 grudnia 2006r. orzekł o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia 7 września 2006r. Organ II decyzją z dnia 26 marca 2006r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 7 września 2006r., a następnie decyzją z dnia 30 lipca 2007r. uchylił decyzję z dnia 14 grudnia 2006r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie ustalił, na podstawie przedłożonych dokumentów, że roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego i montażu drzwi aluminiowych zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie naruszając konstrukcji dachu oraz budynku. Dostępność lokalu nr 1 pozostała bez zmian w stosunku do stanu przed przebudową / montażem drzwi/, w związku z tym, iż szerokość przejścia pozostała bez zmian. Nadto organ I instancji odnosząc się do zarzutu braku zgody A. O. na przedmiotowe roboty, wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy-Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku ustalać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane- wymóg taki istnieje tylko przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Natomiast dochodzenie spraw związanych z zajęciem części wspólnej nieruchomości można dochodzić zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali / Dz. U. nr 80, poz. 903 z 2000 ze zm./.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. O., wnosząc o jej uchylenie. Odwołująca podniosła, że organ dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, dla prawidłowej oceny sprawy organ powinien dokonać wizji lokalnej. Odwołująca wskazała, że po przebudowie dokonanej w latach 1998-2001 na części wspólnej, na poddaszu, Z. i I. R. urządzili bez zgody organu budowlanego i współwłaściciela pokój. Na dole przy wejściu na górę zrobili 2 pary drzwi: jedne wejściowe i drugie na klatkę schodową, które uniemożliwiają odwołującej wejście na górę i zwężają wyjście na zewnątrz. Jedne drzwi zahaczają o drugie i utrudnione jest wyjście z wózkiem na zewnątrz. Zlikwidowali też właz na dach do przewodu kominowego, zmienili dach ze spadzistego na płaski. Odwołująca wskazała, że dysponuje opiniami Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej i Zakładu Kominiarskiego, z których wynika, że działania Z. i I. R. stanowią naruszenie przepisów przeciwpożarowych i ustawy Prawo budowlane. Odwołująca ponowiła swój wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej. Podniosła również, że nie wiadomo kiedy faktycznie Z. i I. R. złożyli dokumenty dotyczące inwentaryzacji, bowiem z decyzji organu I instancji wynika, że 30 października, w sytuacji gdy odwołująca składa swoje odwołanie10 października. Niedostarczone zostały natomiast dokumenty obrazujące wygląd budynku przed rozpoczęciem przebudowy, w tym obrazujące jakie wówczas było poszycie dachu.

Decyzją z dnia 17 czerwca 2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i na podstawie art. 80 ust. 2 pkt , art. 83 ust. 2 oraz art.50, art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane / tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118/.

Organ II instancji rozpoznając odwołanie wskazał, że do akt sprawy została złożona inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego oraz montażem drzwi przesuwnych przed wewnętrzną klatką schodową. W punkcie 5.0 inwentaryzacji zapisano, że wszystkie prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną – nie naruszyły istniejącej konstrukcji dachu oraz budynku. Natomiast w punkcie 6.0 zamieszczono ocenę dostępu lokalu nr 1 dla osób niepełnosprawnych po montażu przedmiotowych drzwi przesuwnych. Ustalono, że szerokość przejścia /przejazdu/ pozostała bez zmian, ponieważ słup konstrukcyjny od poręczy o średnicy 10 cm został zastąpiony słupem kwadratowym o szer. 6cm i skrzydłem drzwi aluminiowych o szer. 4 cm.

Organ II instancji powołał art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy –Prawo budowlane , stanowiący, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio , jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Powołując się na powyższe uregulowania prawne oraz stan faktyczny sprawy organ odwoławczy zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji orzekającym o braku podstaw prawnych do zastosowania powołanych przepisów w stosunku do robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego oraz montażem opisanych drzwi. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że kwestia dostępu do komina /po istniejącej drabinie przeciwpożarowej/ została wyjaśniona podczas oględzin z dnia 31 sierpnia 2005r. Natomiast dochodzenia praw związanych z zajęciem części wspólnej budynku można dochodzić na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Odpowiadając na zarzut dotyczący daty dostarczenia dokumentacji organ II instancji wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nastąpiła pomyłka w dacie- została ona dostarczona nie 30.10 br. tj. 2007r. ale w 2006r.

A. O. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy –Prawo budowlanego przez błędne przyjęcie, iż brak jest podstaw do rozstrzygania w trybie tych przepisów w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym dwurodzinnym, którego skarżąca jest współwłaścicielem. Skarżąca zarzuciła też organom opieszałość w załatwianiu spraw popełnionej samowoli oraz takie jej ostateczne załatwienie, które samowolę budowlaną sankcjonuje, tj. legalizuje ją naruszając przepisy ustawy Prawo budowlane a także narusza prawo własności do budynku, w którym roboty zostały samowolnie wykonane.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na przeprowadzone w sierpniu 2005r. oględziny budynku, w trakcie których organ I instancji stwierdził, że państwo R. wykonali następujące roboty będące samowolą budowlaną:

1/ w latach 1994-1995 na strychu stanowiącym część wspólną budynku roboty budowlane polegające na przebudowie jego części na pomieszczenie mieszkalne, nie posiadając pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części strychu,

2/ w latach 1998-2001 wykonali roboty budowlane polegające na wymianie stanowiącego część wspólną budynku pokrycia dachowego z dachówki na blachodachówkę,

3/ w 2003r. wykonali montaż drzwi przesuwnych w części wspólnej budynku.

Skarżąca wskazała, że wykonane roboty spowodowały realne zagrożenie pożarowe dla całego budynku i przebywających tam ludzi. Na skutek bowiem samowolnej przeróbki konstrukcji dachowej, a przy tym likwidacji włazu dachowego uniemożliwiono skarżącej dostęp do przewodów dymowych spalinowych i wentylacyjnych i wykonania czynności kominiarskich- powyższe zagrożenie zostało potwierdzone postanowieniem Komendy Powiatowej Straży Pożarnej z dnia 17.10.2005r. oraz Opinią Kominiarza z 4.12. 2006r.Przy wydawaniu decyzji sprawa ta została całkowicie zbagatelizowana, gdyż organ wydając decyzję ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że sprawa związana z zagrożeniem pożarowym została wyjaśniona podczas oględzin. Skarżąca zarzuciła, że temu stwierdzeniu przeczą złożone przez nią dowody oraz stan faktyczny budynku, którego organ nie ustalił poprzez dokonanie wizji lokalnej. Skarżąca zarzuciła, że wbrew stanowisku organu nie posiada dostępu do komina, nie ma również drabiny przeciwopożarowej, a nawet gdyby była to brak byłoby możliwości dostania się po drabinie do komina gdyż na skutek prowadzonych robót budowlanych zlikwidowany został właz dachowy przez który można było dostać się do komina. Powyższe okoliczności zostały, jak podniosła skarżąca, potwierdzone złożonymi do akt dowodami.

Skarżąca podniosła, że decyzje organów obu instancji całkowicie pomijają kwestię samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na istotnej przeróbce części wspólnego dachu, zmieniającej całkowicie jego przeznaczenie poprzez stworzenie w tej części strychu pomieszczenia mieszkalnego. Zdaniem skarżącej stanowisko organów, że każdy właściciel ma prawo dowolnie, bez żadnych ograniczeń, pozwoleń czy też zgłoszeń przerabiać sobie strych, robiąc w nim pomieszczenie mieszkalne według własnego uznania, a organy administracji nie są władne dokonać kontroli przestrzegania prawidłowości wykonanych robót, narusza przepisy prawa budowlanego. Skarżąca wskazała, że innemu celowi niż mieszkanie służy pomieszczenie strychu. Jego adaptacja na mieszkanie wymaga szeregu prac, które niejednokrotnie naruszających konstrukcję budynku, np. przystosowanie otworów okiennych, zainstalowanie ogrzewania. Skarżąca podniosła, że w tej sytuacji wykonanie takich robót nie jest tylko sprawą związaną z zajęciem przez jednego ze współwłaścicieli bez zgody drugiego części wspólnej budynku a roboty budowlane związane z adaptacją wymagają kontroli właściwego organu.

Skarżąca zarzuciła również, że kwestia związana z przerobieniem w istotny sposób wejścia do budynku poprzez montaż drzwi aluminiowych przesuwnych nie została rozpoznana w należyty sposób- roboty te utrudniły normalne funkcjonowanie skarżącej oraz członkom jej rodziny- ustalenie powyższej okoliczności winno być przedmiotem wizji lokalnej.

Reasumują skarżąca zarzuciła, cytując przepisy art. 50 ust. 1 i 2 , że wszystkie w/wym. roboty budowlane zostały wykonane w okolicznościach wynikających z tych przepisów, a więc przepis ten oraz przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego w sprawie winny mieć w sprawie zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji organ wniósł o jej oddalenie podając, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy / art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm/.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie, albowiem rozpoznając sprawę organy administracji naruszyły przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane / tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ a contrario poprzez ustalenie, że nie ma podstaw do rozstrzygania w trybie tego przepisu. Przepis ten jest kontynuacją art. 50, a jego zastosowanie ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co oznacza tzw. legalizację.

Przepis art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymienia przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, dotyczące budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zgodnie z tym przepisem dotyczy on robót budowlanych wykonywanych:

1/ bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia,

2/ w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3/ na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4/ w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, właściwy organ w drodze decyzji :

1/ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2/ nakłada obowiązek wykonania w oznaczonym terminie , określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, albo

3/ w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada , określając termin wykonania , obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję:

1/ o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2/ w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zatem cytowany art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do tego rodzaju robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego. Postępowanie prowadzone w oparciu o powołany przepis art. 51 wraz z regulacjami przyjętymi w art. 50 prowadzi do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jest to postępowanie, które wobec niezłożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia, niejako zastępuje pozwolenie na budowę.

Skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego, a następnie w odwołaniu, jak i w skardze wniesionej do Sądu zgłaszała szereg zarzutów dotyczących samowolnego wykonania robót, w tym istnienia zagrożenia przeciwpożarowego dla budynku na skutek jego przebudowy, zarzuty związane z utrudnionym wejściem do budynku oraz dotyczące adaptacji strychu na mieszkanie.

W takiej sytuacji organy winny przeprowadzić postępowanie, które w sposób należyty wyjaśniłyby kwestie podnoszone przez skarżącą.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały prawidłowo ustaleń pozwalających na ocenę jaki powinien być zakres czynności zmierzających do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i czy czynności te zostały wykonane. Nie został dostatecznie wyjaśniony przez organy administracji stan i zakres wykonanych robót. Od ustaleń w tym zakresie zależał bowiem zakres czynności, których wykonanie doprowadzi roboty do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji naruszono art. 7 kpa i ma ono istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż od tych ustaleń zależał zakres czynności, których wykonanie doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem. W myśl przepisu art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny / art. 75 § 1 kpa/. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy / art. 77 § 1 kpa/. Ponadto stosownie do art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność może być uznana za udowodnioną.

W trakcie postępowania administracyjnego do akt złożone zostały następujące dowody: Protokół oględzin z dnia 31 sierpnia 2005r. Z protokołu tego wynika, że w budynku położonym w L. przy ul. [...] dz. [...] obr. [...] wykonano wymianę dachówek w latach 1998-2001, adaptację strychu z jego przebudową w latach 1994-1995, drzwi stalowe rozsuwane na klatkę schodową przy wejściu od korytarz i wzdłuż jego ściany, podano, że dojście do komina jest możliwe po istniejącej zewnętrznej drabinie pożarowej. W punkcie 5/ protokołu zawarto adnotację, że wykonano dokumentację fotograficzną / drzwi, drabiny i adaptowanej części strychu/- dokumentacja fotograficzna nie została złożona do akt administracyjnych. Nadto do akt sprawy została złożona inwentaryzacja budowlana adaptacji części strychu na lokal mieszkalny z 27 kwietnia 2006r. oraz jej uzupełnienie z grudnia 2006r. dotyczące wpływu montażu drzwi przesuwnych na sposób korzystania z części wspólnej budynku –korytarza. Inwentaryzacja dotyczyła przedmiotu inwestycji polegającej na przebudowie konstrukcji dachu w celu adaptacji części strychu budynku na pokój mieszkalny z tarasem, zwiększenia powierzchni użytkowej poddasza oraz zamontowania aluminiowych drzwi przesuwnych. Nadto skarżąca złożyła do akt administracyjnych opinię kominiarską nr [...] z dnia 4 grudnia 2006r. w sprawie przeprowadzonych oględzin urządzeń grzewczo-kominowych oraz postanowienie Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w L. z dnia 17 października 2005r. przekazujące Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego sprawę skarżącej dotyczącą samowolnej przeróbki konstrukcji dachowej, w tym likwidacji wyłazu dachowego. Z ustaleń dokonanych przez organy administracji wynika, że przebudowa części strychu na mieszkanie oraz pozostałe prace zostały wykonane samowolnie – bez uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania, bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia robót.

Przedmiotem postępowania pozostaje zatem samowola budowlana polegająca na wykonaniu bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia prac budowlanych związanych między innymi z adaptacją strychu. Organy dokonując ustaleń faktycznych wskazały jedynie, że roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego i montażu drzwi zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie naruszając konstrukcji dachu, a nadto dostępność lokalu mieszkalnego pozostała bez zmian, organ II instancji dodatkowo wskazał, że kwestia dostępu do komina została wyjaśniona podczas oględzin z dnia 31 sierpnia 2005r. / po istniejącej drabinie przeciwpożarowej/. Konsekwencją powyższego było orzeczenie o braku podstaw do rozstrzygania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego oraz montażu drzwi przesuwnych.

Analiza ustaleń dokonanych przez organy w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wskazuje , że organy administracji nie wywiązały się należycie z opisanych wyżej obowiązków wynikających z zasad postępowania administracyjnego. W szczególności organy zaniechały należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mianowicie ustalenia w pierwszej kolejności zakresu rzeczowego samowolnie wykonanych robót, albowiem co zasadnie zarzuca skarżąca adaptacja pomieszczenia strychowego na mieszkalne wymaga wykonania szeregu prac i robót budowlanych / np. montaż okien, ogrzewania/, które mogą wymagać kontroli właściwego organu. W protokole oględzin z dnia 31 sierpnia 2005r. stwierdzono, że dokonano wymiany dachówki oraz zaadaptowano strych z jego przebudową. Złożona do akt sprawy inwentaryzacja dotyczy wykonanych robót polegających na wymianie pokrycia dachowego zniszczonego, popękanego i dziurawego pokrycia z dachówki na nowe szczelne z dachówki oraz wymienia roboty związane z wymianą dachu /pkt 2.5 opis wykonanych robót: wbudowanie płatwi drewnianej, wycięcie części krokwi, wymurowanie –podwyższenie ściany zewnętrznej do wys. 2,2m, ułożenie nowych krokwi, wkucie belek stalowych i zalanie tarasu/ oraz montażu drzwi przesuwnych na poziomie parteru. Inwentaryzacja zawiera ustalenie, że wykonane prace nie naruszyły istniejącej konstrukcji dachu oraz budynku.

Natomiast w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organy nie wyjaśniły jaki zakres prac obejmowała adaptacja strychu wraz z jego przebudową na mieszkanie, w sytuacji gdy już w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 31 sierpnia 2005r. w protokole wymieniono zarówno wymianę pokrycia dachowego, montaż drzwi oraz odrębnie adaptację strychu z jego przebudową. Organy nie uzasadniły przyczyn, dla których ustalając zakres rzeczowy samowolnie wykonanych robót ograniczyły się jedynie do pokrycia dachowego, elementów wymienionych w inwentaryzacji i montażu drzwi przesuwnych, nie ustalając czy i jakie inne roboty budowlane związane z adaptacją strychu na mieszkanie zostały wykonane. Okoliczność ta nie została dostatecznie wyjaśniona w świetle zarzutów skarżącej dotyczącej przebudowy strychu na mieszkanie. Skarżąca podnosiła bowiem, że dokonana adaptacja na mieszkanie musiała wymagać wykonania takich robót budowlanych, które winny podlegać kontroli właściwego organu .Organy administracji nie rozpatrzyły również w sposób należyty podnoszonego przez skarżącą zarzutu związanego z brakiem dostępu do przewodów kominowych. Na powyższą okoliczność złożono dowód w postaci powołanej inwentaryzacji i jednocześnie opinię kominiarską oraz powołane wyżej postanowienie Komendy Straży Pożarnej. Organy administracji wbrew zasadom wynikającym z przytoczonych przepisów art. 7 i 77 §1 kpa nie wyjaśniły tej kwestii i nie rozpatrzyły dowodów zebranych w powyższym zakresie. Nie spełnia wymogów zawartych w tym przepisie oraz narusza cytowany wyżej art. 75 §1 kpa jedynie wzmianka organu II instancji w uzasadnieniu decyzji, że kwestia dostępu do komina /po istniejącej drabinie przeciwpożarowej/ została wyjaśniona podczas oględzin w dniu 31 sierpnia 2005r.

Wskazać też należy, że zastosowanie dyspozycji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego lub ustalenie braku podstaw do jego zastosowania oznacza obowiązek zweryfikowania zastosowania tego przepisu poprzez analizę przepisów Prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno- budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ winien więc dokonać oceny zgodności wykonanych samowolnie robót z prawem, co oznacza ocenę tych robót pod względem zgodności z prawem, a więc z regulacjami zawartymi w w/wym. przepisach w zakresie dotyczącym wejścia do budynków i mieszkań zawartych w rozdziale 3 powołanego rozporządzenia- podkreślić należy, że zarówno organ, jak i inwentaryzacja nie określiły szerokości oraz wysokości wejścia do budynku, jak też nie uwzględniły podnoszonej przez skarżącą okoliczności wykonania przez inwestorów dwóch par drzwi wejściowych oraz z przepisami regulującymi warunki jakim powinny odpowiadać przewody kominowe i ich dostępność, w tym dla celów ich kontroli . Dopiero ustalenie, że wejście do budynku, przewody kominowe oraz wejście na dach jest zgodne z obowiązującymi przepisami może oznaczać brak podstaw do zastosowania uregulowania art. 51 ust. 1 pkt 2 odnośnie tych robót .

Jednocześnie wskazać należy, że uzasadnienie stosowania art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Może więc dojść do sytuacji, że w obiekcie stanowiącym współwłasność np. zmiana dachu, jego pokrycia i kształtu okaże się zgodna z prawem, co nie oznacza, że nie narusza praw pozostałych współwłaścicieli. Jednakże naruszenie praw współwłaścicieli nie stanowi przedmiotu postępowania przed sądem administracyjnym.

Na obecnym etapie rozpoznawania sprawy z powodu braku jednoznacznych ustaleń faktycznych, braku powołanej dokumentacji fotograficznej oraz braku oceny wszystkich dowodów złożonych do akt, Sąd nie może dokonać oceny poszczególnych zarzutów skarżącej. Sąd nie może też dokonywać ustaleń za organ i oceniać zebrane w sprawie dowody, w sytuacji gdy sądowa kontrola działalności administracji publicznej ograniczona jest do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione do prowadzenia również odrębnego postępowania uregulowanego w art. 61 i nast. ustawy Prawo budowlane i kierowania nakazów uregulowanych w rozdziale 6/ ustawy-Prawo budowlane. Powyższe dotyczy również postępowania w sprawie stanu technicznego budynku, bowiem art. 66 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego albo użytkowania go w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu, środowisku lub bezpieczeństwu mienia organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Z powołanego przepisu wynika zatem że w wypadku, gdy organ nadzoru stwierdzi użytkowanie obiektu budowlanego, który faktycznie nie odpowiada wymaganiom technicznym określonym powszechnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, to organ ten powinien nakazać w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jednakże powyższe kwestie nie stanowiły przedmiotu postępowania- przedmiot ten stanowiła ocena samowoli budowlanej.

Mając powyższe na uwadze oraz działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag i z uwzględnieniem zasad postępowania. Właściwy organ dokona zatem wszechstronnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustali jakie prace zostały wykonane w związku z adaptacją strychu na mieszkanie i które z nich podlegają regulacjom zawartym w ustawi –Prawo budowlane oraz dokona wyczerpującej oceny materiału dowodowego, zbada zgodność realizacji robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, dołączy również powoływaną i nie przedłożoną Sądowi dokumentację fotograficzną sporządzoną w trakcie oględzin obiektu w dniu 31 sierpnia 2005r. Wskazać bowiem ponownie należy, że na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru musi ocenić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego. Ocena taka obejmuje nie tylko zgodność wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale zgodność z wymaganiami prawa budowlanego.

Jednocześnie, na mocy art. 152 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane.