Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1189/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 135 ust. 1 pkt 2 oraz art. 135 ust. 4 w zw. z art. 135j ust. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 785/12 w sprawie ze skargi R.F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego z uwagi na przedawnienie karalności przewinienia dyscyplinarnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 785/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego z uwagi na przedawnienie karalności przewinienia dyscyplinarnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I) oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Miejski Policji [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 134i ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko [...] R.F. – [...], obwinionemu o to, że [...], tj. o czyn określony w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z § 212 ust. 3 pkt 3 i 11 Zarządzenia Nr 1426 Komendanta Głównego Policji z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie metodyki wykonywania czynności dochodzeniowo-śledczych przez służby policyjne wyznaczone do wykrywania przestępstw i ścigania ich sprawców.

Komendant Miejski Policji [...] orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, uznał obwinionego winnym zarzucanego mu naruszenia dyscypliny służbowej i odstąpił od ukarania.

Na skutek wniesienia przez R.F. od powyższego orzeczenia odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji [...], który orzeczeniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi R.F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 805/11 uchylił orzeczenia organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku podał m.in., że materiał aktowy badanej sprawy nie ma waloru kompletności, albowiem nie dołączono doń karty opisu stanowiska pracy [...]. Brak wskazanej karty opisu stanowiska pracy oraz powołanie się w zaskarżonym orzeczeniu przez organ dyscyplinarny wyłącznie na kartę opisu stanowiska pracy [...] pozwala na stwierdzenie, że organy dyscyplinarne nie dokonały rozróżnienia obowiązków wynikających z zajmowanych stanowisk, przyjmując, tożsamość obowiązków służbowych na obu tych stanowiskach, co świadczy o niedostatecznie wnikliwym wyjaśnieniu i przeanalizowaniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślił, że w analizowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do wyjaśnienia, a następnie ustalenia winy policjanta, w związku z naruszeniem dyscypliny służbowej, poprzez niedopełnienie wszystkich ciążących na nim obowiązków służbowych, polegających na sprawowaniu właściwego, systematycznego nadzoru nad podległymi mu policjantami. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, organy dyscyplinarne nie ustaliły bezspornie winy skarżącego policjanta. Wina ta mogłaby zostać przypisana w sytuacji, gdyby z zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że skarżący popełnił czyn na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że skarżący podejmował szereg prób, aby nie dopuścić do jakichkolwiek nieprawidłowości związanych z funkcjonowaniem wydziału. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przy rozpatrzeniu danej sprawy obowiązkiem organu jest zawsze dokonanie pełnej i szczegółowej oceny materiału dowodowego, dokonanie wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie jednoznacznych ustaleń w kwestii oceny odpowiedzialności skarżącego za brak nadzoru. Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wykazania podstawy i treści ciążących na skarżącym zadań i obowiązków w okresie objętym orzeczeniem, za których niewykonanie ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, a następnie dokonanie pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniającej wszelkie aspekty sprawy i poczynione wyżej uwagi.

Komendant Miejski Policji [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy orzeczeniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie dyscyplinarne przeciwko [...] R.F. Wskazał, że podstawą takiego rozstrzygnięcia był fakt przedawnienia karalności przewinień dyscyplinarnych, po upływie roku od dnia ich popełnienia (art. 135 ust. 4 ustawy o Policji).

R.F. w odwołaniu od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i wydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Powołał się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 805/11, w którym stwierdzono, że organy dyscyplinarne bezspornie nie ustaliły winy obwinionego oraz dokonały niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego. Zdaniem odwołującego, organy dyscyplinarne, wskazując przedawnienie karalności jako podstawę umorzenia postępowania dyscyplinarnego, nadal nie dostrzegają błędów popełnionych w trakcie prowadzonego postępowania dyscyplinarnego i działają na jego niekorzyść.

Komendant Wojewódzki Policji [...], po rozpatrzeniu odwołania orzeczeniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], powołując się na art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji, zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia podał, że ustawa o Policji przewiduje możliwość zakończenia postępowania dyscyplinarnego także w sytuacji, gdy badanie odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta jest niemożliwe lub staje się bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięciem takim, określonym w art. 135j ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, przerywającym bieg postępowania nawet wtedy, gdy zebrany do tego czasu materiał dowodowy jest kompletny, jest umorzenie postępowania dyscyplinarnego. Przesłanki obligujące przełożonego dyscyplinarnego do umorzenia postępowania dyscyplinarnego, a więc bezwzględnego przerwania jego biegu, bez możliwości wypowiedzenia się co do meritum sprawy, zostały zawarte w art. 135 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazał, że w niniejszej sprawie termin na wymierzenie obwinionemu kary dyscyplinarnej biegnie od dnia [...] marca 2011 r. i od dnia [...] kwietnia 2011 r. Zgodnie z art. 135 ust. 4 ustawy o Policji, kary dyscyplinarnej nie można wymierzyć po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Zawieszenie postępowania dyscyplinarnego wstrzymuje bieg tego terminu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że postępowanie dyscyplinarne nie było zawieszane, tak więc odpowiednio w dniu [...] marca 2012 r. i w dniu [...] kwietnia 2012 r. (w zakresie I i II z zarzucanych czynów) upłynął termin na wymierzenie kary dyscyplinarnej. Tym samym, dalsze prowadzenie postępowania dyscyplinarnego wobec obwinionego stało się bezprzedmiotowe. Przedstawione względy uniemożliwiają merytoryczną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i odniesie się w niej tak do kwestii sprawstwa, jak i zawinienia obwinionego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący, ponawiając zarzuty podniesione w odwołaniu, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz o umorzenie postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Wskazał, iż przepis ten stanowi, że nie wszczyna się postępowania dyscyplinarnego, a wszczęte umarza, jeżeli czynności wyjaśniające nie potwierdziły zaistnienia przewinienia dyscyplinarnego. Podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt. IV SA/Wr 805/11 jednoznacznie wskazał, iż " w świetle zebranego materiału dowodowego, organy dyscyplinarne nie ustaliły bezspornie winy policjanta". Ponadto zarzucił organom niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i zupełne pominięcie argumentacji obwinionego w zakresie warunków faktycznych w jakich wykonywał on swoje obowiązki służbowe. Zdaniem skarżącego, instytucja przedawnienia karalności nie może być wykorzystywana przez organ dyscyplinarny jako swoistego rodzaju usprawiedliwienie błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym oraz wydawanych na tej podstawie niezgodnych z prawem orzeczeń. W przeciwnym razie oznaczałoby to zupełną dowolność organu dyscyplinarnego w działaniu.

Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że organy orzekające w niniejszej sprawie, wydając zaskarżone orzeczenia, naruszyły przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 805/11 uchylił bowiem orzeczenia organów obu instancji o uznaniu skarżącego winnym zarzucanych przewinień dyscyplinarnych i odstąpieniu od ukarania. Zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie z dnia [...] września 2012 r. nr [...], jak i poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2012 r. nr [...], są wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy po wydaniu powołanego wyżej wyroku z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 805/11, który to wyrok ma w niniejszej sprawie znaczenie przesądzające. Oznacza to, że organy dyscyplinarne Policji, rozpoznając ponownie sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a. były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Oznacza to , że także obecnie Sąd pierwszej instancji nie może formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań co do dalszego postępowania przed organem administracji (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 591/08, LEX nr 580357, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 614/08, LEX nr 528074).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wyrok sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Taka ocena jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji musi rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego, będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, str. 326).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organ po otrzymaniu akt sprawy IV SA/Wr 805/11 winien był podjąć zgodne z prawem działania mające na celu wykonanie ustaleń (wytycznych) zawartych w wyroku z dnia 24 maja 2012 r. Wiążące stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku wyznaczyło ramy ponownego rozpatrzenia sprawy, które obejmują także jej faktyczny, jak i dowodowy aspekt, tj. rozstrzyga o konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, zmierzającego do poczynienia jednoznacznych ustaleń faktycznych. Ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 805/11 nie została wyłączona, jako że nie zmienił się ani stan prawny, ani stan faktyczny sprawy, nie doszło też do uchylenia tego wyroku. Organ zobowiązany był tym samym wykonać wytyczne Sądu i przyjąć jego stanowisko w kwestiach przezeń przesądzonych, nie mając już prawa do tego, by według własnego uznania, kształtować sytuację prawną strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 106/07, LEX nr 427631).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 805/11. Orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] zostało bowiem wydane w istocie bez podjęcia przez ten organ jakichkolwiek czynności dowodowych, które były szczegółowo opisane w w/w wyroku. Tym samym organ odwoławczy, poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia organu pierwszej instancji, również dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a, co powoduje konieczność uchylenia oby wydanych w sprawie orzeczeń. Nieprzeprowadzenie przez organy postępowania w zakresie wskazanym przez Sąd w wyroku z dnia 24 maja 2012 r., a więc naruszenie przez nie zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku, pozwala na stwierdzenie, iż zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenia ,zostały wydane nie tylko z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., lecz także z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę, będzie zobowiązany do wypełnienia wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku z dnia 24 maja 2012 r., a następnie dokonania w oparciu o zebrany materiał dowodowy samodzielnych ustaleń i ocen dotyczących przedmiotu sprawy. Te ustalenia i ocena winna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do przepisu art.107 § 3 K.p.a. Odnosząc się do pozostałych kwestii podnoszonych w skardze stwierdził, że z uwagi na fakt, iż uchylenie wydanych w sprawie decyzji wynikało z naruszenia przez organy zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 24 maja 2012 r., a w konsekwencji z naruszenia przepisów procedury administracyjnej, dopiero po zrealizowaniu przez organ wytycznych zawartych w tym wyroku i wydaniu nowej decyzji, Sąd – jeśli skarżący zakwestionuje ponowne rozstrzygnięcie organu – będzie w stanie wypowiedzieć się co do zagadnień merytorycznych sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 135 ust. 1 pkt 2 oraz art. 135 ust. 4 w związku z art. 135j ust 4 ustawy o Policji, poprzez niezastosowanie tych przepisów i uznanie, że upływ terminu przedawnienia karalności przewinienia dyscyplinarnego nie jest wystarczającą przesłanką do umorzenia postępowania dyscyplinarnego, pomimo, że wskazane wyżej przepisy nakazują przełożonemu dyscyplinarnemu umorzenie postępowania po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, a zatem mają zastosowanie w niniejszej sprawie;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 153 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wcześniejszym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, było przedmiotem zaskarżenia w skardze, bez względu na zmiany okoliczności faktycznych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzić powinna do wniosku, że jeżeli po uchyleniu wcześniejszego orzeczenia dyscyplinarnego doszło do zmiany okoliczności faktycznych w postaci upływu terminu przedawnienia karalności przewinienia dyscyplinarnego, organ zobowiązany był uwzględnić przedawnienie jako negatywną przesłankę do dalszego prowadzenia postępowania, a co się z tym wiąże – nie mógł już dokonywać czynności w postępowaniu dyscyplinarnym, mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie ze wskazaniami sądu, wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu w tej sprawie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że zarzucane skarżącemu przewinienia dyscyplinarne miały zostać popełnione do dnia [...] kwietnia 2011 r. W realiach sprawy jest to okoliczność bardzo istotna, gdyż ma ona podstawowe znaczenie dla możliwości prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. W okresie, gdy w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 805/11 uchylono wydane wcześniej w tej sprawie orzeczenia dyscyplinarne i sprawa wróciła do ponownego rozpoznania przez Komendanta Miejskiego Policji [...], upłynął już roczny termin przedawnienia karalności przewinień dyscyplinarnych, zarzucanych skarżącemu. Zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, a wszczęte umarza, m.in. po upływie terminu określonego w ust. 4, czyli po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Z kolei przepis art. 135j ust. 4 ustawy o Policji nakazuje wprost umorzenie postępowania dyscyplinarnego w przypadkach, o których mowa w art. 135 ust. 1.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w każdym postępowaniu prawnym, a więc także w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym w stosunku do policjantów, podstawowe znaczenie ma kwestia jego dopuszczalności. Warunki dopuszczalności postępowania określa się mianem przesłanek procesowych. Wśród nich wyróżnia się przesłanki bezwzględne, czyli takie przeszkody prawne, które nigdy nie mogą zostać usunięte. W przypadku gdy zaistnieją – uniemożliwiają wszczęcie lub prowadzenie postępowania. Do takich przesłanek zalicza się m.in. przedawnienie. Praktyczne znaczenie przesłanek procesowych wyraża się więc w ich funkcji negatywnej. Te konsekwencje można określić jako prawną niedopuszczalność postępowania. Wyraża się ona w obowiązku kierowniczego organu procesowego niewszczynania postępowania oraz umorzenia postępowania już wszczętego (vide: M. Cieślak: O przesłankach procesowych (...), Państwo i Prawo 1969, nr 12, s. 951 i następne). Ponieważ postępowanie nie może się toczyć bez ustalenia warunków jego dopuszczalności, organy prowadzące postępowanie są zobowiązane na każdym etapie postępowania w pierwszej kolejności badać, czy postępowanie może się toczyć, a w razie stwierdzenia okoliczności wyłączającej postępowanie, podjąć odpowiednią decyzję. W art. 135 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca wymienił przesłanki negatywne, które powodują niedopuszczalność postępowania. Jeśli przełożony dyscyplinarny ustali, że zaistniało przedawnienie – zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o Policji zobowiązany jest nie wszczynać postępowania dyscyplinarnego. Późniejsze zaś stwierdzenie tej okoliczności (tj. po wszczęciu postępowania) obliguje przełożonego dyscyplinarnego do umorzenia postępowania, zgodnie z art. 135j ust. 4 ustawy o Policji. Norma ta ma charakter obligatoryjny i w przypadku wystąpienia takiej przesłanki, jak przedawnienie, przełożony dyscyplinarny zobowiązany jest do zakończenia postępowania dyscyplinarnego, poprzez jego umorzenie.

W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że upływ terminu przedawnienia karalności przewinienia dyscyplinarnego nie jest wystarczającą przesłanką do umorzenia postępowania dyscyplinarnego. Taka wykładnia narusza zatem art. 135 ust. 1 pkt 2 oraz art. 135 ust. 4 w związku z art. 135j ust 4 ustawy o Policji.

Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 153 p.p.s.a. i uznał, że w tej sprawie głównym kryterium poprawności orzeczenia dyscyplinarnego jest okoliczność, czy organ podporządkował się wytycznym tegoż Sądu wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 805/11.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że o ile co do zasady nie sposób jest polemizować z wytycznymi sądu i nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organ musi się do nich stosować, to jednak nie sposób jest dostrzec, że na gruncie niniejszej sprawy sytuacja była inna. W międzyczasie bowiem zaistniały przesłanki negatywne, które spowodowały, że nie można już było prowadzić przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego. Gdyby tych przesłanek negatywnych nie było, oczywiste jest, że organ musiałby uzupełnić materiał dowodowy, a następnie dokonać pełnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, aby dokonać oceny, czy czyn popełniono, czy też nie. Jednakże związanie organu poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 24 maja 2012 r. straciło na aktualności, gdyż w międzyczasie upłynął termin przedawnienia karalności (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt I SA 2019/98 oraz B. Adamiak glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101).

W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji [...] uznał, że nie sposób jest zaakceptować pogląd, iż organ miał w niniejszej sprawie obowiązek prowadzić postępowanie, mimo wyraźnej dyspozycji ustawy zakazującej prowadzenia takiego postępowania, tylko dlatego, że we wcześniejszym orzeczeniu w tej sprawie Sąd uznał za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie materiału dowodowego może mieć bowiem miejsce, ale pod warunkiem, że – co do zasady – w ogóle postępowanie może się nadal toczyć. Tak jednak w niniejszej sprawie nie było, bowiem przepis art. 135j ust. 4 ustawy o Policji nakazywał jego umorzenie. Gdyby zatem podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, to konsekwencją tego byłaby sytuacja, iż aby uczynić zadość wskazaniom Sądu, postępowanie w tej sprawie sprowadzałoby się faktycznie do tego, że organ musiałby zignorować przepis ustawy, nakazujący mu umorzenie postępowania, a z kolei w toku postępowania zbierać dowody uzasadniające jedynie uniewinnienie obwinionego. Natomiast dowody przemawiające na niekorzyść obwinionego (gdyby nawet takowe były) i tak nie mogłyby być podstawą uznania obwinionego winnym, gdyż nastąpiło już przedawnienie karalności. Powyższe względy prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 153 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art.135 ust.1 pkt 2 oraz art.135 ust.4 w zw. z art.135 j ust.4 ustawy poprzez jego niezastosowanie, albowiem w tej sprawie Sąd pierwszej instancji oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia dokonywał wyłącznie w kontekście wykonania przez organy dyscyplinarne wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 805/11.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzony skutek osiągnął zarzut

naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy dyscyplinarne orzekające w niniejszej sprawie naruszyły powołany wyżej przepis, gdyż nie wykonały wskazań zawartych w powołanym wyżej wyroku.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2617/11 oraz z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10).

Skutkiem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę jest powrót sprawy do właściwego organu administracyjnego, który obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Przy czym związanie to dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i sądu, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego. Z kolei, sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06). Natomiast pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny związania oceną prawną w danej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r. II FSK 153/09).

Przy czym zauważyć należy, iż ciążący na organie administracji i na sądzie, obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego (wyrok NSA z 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97, LexPolonica).

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaszła w niej bowiem zmiana okoliczności faktycznych mająca istotne znaczenie dla możliwości prowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do R.F. Do popełnienia zarzucanych mu czynów doszło w dniu [...] marca 2011 r. i w dniu [...] kwietnia 2011 r., to jednak w momencie ponownego orzekania przez Komendanta Miejskiego Policji [...] - w dniu [...] września 2012 r. (po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 805/11 wydanych w sprawie orzeczeń dyscyplinarnych organów obu instancji) nastąpił upływ odpowiednio w dniu [...] marca 2012 r. i w dniu [...] kwietnia 2012 r. terminu przedawnienia karalności zarzucanych ww. czynów. Z art. 135j ust. 4 ustawy o Policji wynika bowiem, że przełożony dyscyplinarny umarza postępowanie dyscyplinarne w przypadkach, o których mowa w art. 135 ust. 1, albo gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innej przyczyny. W świetle art. 135 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 135 ust. 4 cyt. ustawy, postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, a wszczęte umarza po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego,

W rozpoznawanej sprawie uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że ten fakt oznaczał wyłączenie związania organu oceną prawną zawartą w w/w wyroku. W takiej sytuacji obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu było dokonanie kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia przy uwzględnieniu zmiany stanu faktycznego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji, art. 153 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. i zasadnym stało się zastosowanie art.185 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.