Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 140/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3 i 4 , art. 38
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 646/17 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 października

2017 r., sygn. akt II SA/Sz 646/17 oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta S. przyznał A. S. zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 31 marca 2017 r. w kwocie 24,62 zł miesięcznie. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, że dochód w rodzinie wnioskodawcy wyniósł 2 006,77 zł i nie przekracza kryterium dochodowego, które wynosi 2 056,00 zł. Wnioskodawca ma problemy zdrowotne i jest objęty stałą opieką lekarską. Dochód ten nie wystarcza na zaspokojenie niezbędnych potrzeb w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę w rodzinie. Wysokość przyznanej kwoty organ motywował możliwościami finansowymi Ośrodka określając szczegółowo środki jakimi dysponuje na realizację zadań oraz liczbę uprawnionych do uzyskania pomocy. Podkreślono, że ilość osób ubiegających się o udzielenie pomocy wzrasta, stąd wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie. W związku z powyższym nie wszystkie, uzasadnione i niezbędne potrzeby, mogą być zaspokojone w całości. W roku 2016 r. zrealizowano świadczenia w postaci zasiłków okresowych w wysokości 7 700 015,10 zł, zaś liczba rodzin uprawnionych do tych świadczeń wyniosła 4 416, a tym samym średnia wysokość świadczenia w formie zasiłku okresowego na osobę wynosiła 145,31 zł. W roku 2017 r. MOPR na realizację zadań w tym zakresie dysponuje budżetem w kwocie 6 929 000 zł, a na podstawie analiz z lat poprzednich przewidywana liczba osób uprawnionych do świadczeń w roku 2017 r. utrzyma się na poziomie z roku 2016.

Od powyższej decyzji odwołał się wnioskodawca wnosząc o przyznanie zasiłku w wyższej wysokości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia z dnia [...] maja 2017 r., wydaną m.in. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt. 1 pkt, art. 106 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej jako: u.p.s.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż stosownie do treści art. 38 u.p.s. wysokość zasiłku okresowego ustalona określona została w wysokości minimalnej i maksymalnej. Organ administracyjny właściwy w sprawach pomocy społecznej nie może w sposób dowolny decydować o wysokości zasiłku okresowego, lecz musi się poruszać w granicach określonych w ustawie. Decyzja w tym zakresie, a więc co do wysokości przyznanego zasiłku ma charakter uznaniowy. Od uznania organu administracyjnego zależy więc wysokość zasiłku okresowego (w granicach określonych w ustawie o pomocy społecznej), co nie oznacza, że organ administracyjny może o tym decydować w sposób dowolny. Kolegium stwierdziło, że z zestawienia przepisów art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 w związku z art. 147 ust. 7 ustawy wynika, że odwołującemu mógł być przyznany zasiłek w maksymalnej wysokości 49,23 zł, a minimalnej w kwocie 24,62 zł. Przyczyny przyznania zasiłku w określonej wysokości zostały przedstawione przez organ I instancji, który uzależnił wysokość przyznanego zasiłku od możliwości finansowych Ośrodka. Organ odwoławczy przyznał, że sytuacja finansowa strony jest niewątpliwie trudna, jednakże nie może ona oczekiwać, że pomoc społeczna zapewni środki utrzymania w oczekiwanej przez nią wysokości, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że liczba osób potrzebujących wsparcia ze strony organów pomocowych ciągle rośnie.

Na powyższą decyzję A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze tej przedstawił swoją trudną sytuację majątkową oraz zdrowotną i wniósł o realizację jego praw w pełnym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podał, że skarżącemu przyznano zasiłek okresowy w kwocie 24,62 zł, której wysokość została obliczona na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 2 u.p.s. i stanowiła 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego – rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Z kolei z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej określa kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie, które wynosi 514 zł na osobę. Jak wynika to z ustaleń organów orzekających w niniejszej sprawie, skarżący ma rodzinę, z którą wspólnie prowadzi gospodarstwo domowe. Dochód w rodzinie wynosi 2006,77 zł. zaś kryterium dochodowe wynosi (514 zł x 4) 2056,00 zł. W oparciu powyższe Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie popełniły błędu przy ustaleniu prawa do świadczenia oraz przy obliczaniu jego wysokości, bowiem różnica między kwotą 2056,00 zł a 2006,77 zł wynosi 49,23 zł i 50% od tej kwoty dawało wartość 24,62 zł. WSA w Szczecinie stwierdził, że organy prawidłowo zebrały materiał dowodowy i następnie dokonały jego prawidłowej oceny, w konsekwencji prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz wydały zgodne z prawem merytoryczne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy organy obydwu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez brak dokładnego i wszechstronnego ustalenia całokształtu okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przez co nie nastąpiło ustalenie faktycznej sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego i nie uwzględniono słusznego interesu skarżącego, a w konsekwencji organ nie udowodnił, że interes społeczny przemawia przeciwko rozstrzygnięciu o przyznaniu zasiłku okresowego ponad minimalną jego wysokość i na dłuższy okres a tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych art. 107 § 3 K.p.a.,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy organy obydwu instancji naruszyły art. 9 K.p.a. przez uchybienie obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania strony przez organ administracji w każdym stadium postępowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

3) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga winna zostać uwzględniona w całości, do powyższego doszło na wskutek błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 7, art. 6, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. albowiem organ nie zebrał i nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego, czym naruszył art. 77 K.p.a., nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 80 K.p.a., nie stanął na straży praworządności, czym naruszył art. 6 K.p.a., a w konsekwencji naruszył art. 8 K.p.a., gdyż nie wzbudził zaufania do organów administracji publicznej, co doprowadziło do przyznaniu zasiłku okresowego w minimalnej wysokość i na okres jedynie 2 miesięcy,

II. naruszenie prawa materialnego wskutek błędnej subsumpcji ustaleń faktycznych do przepisów:

1) art. 38 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.p.s. przez akceptację stanowiska organów, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic tzw. uznania administracyjnego w zakresie wysokości zasiłku, podczas gdy przyznanie zasiłku w minimalnej kwocie nie odpowiada okolicznościom uzasadniającym udzielenie pomocy i nie uwzględnia interesu skarżącego tylko interes organu,

2) art. 38 ust. 3 pkt 5 u.p.s. przez akceptację stanowiska organów, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic tzw. uznania administracyjnego w zakresie okresu na jaki został przyznany zasiłek, podczas gdy przyznanie zasiłku w tak krótkim okresie nie odpowiada okolicznościom uzasadniającym udzielenie pomocy i nie uwzględnia interesu skarżącego tylko interes organu,

3) art. 3 ust. 3-5 u.p.s. przez dowolne przyjęcie wysokości zasiłku okresowego w minimalnej wysokości, podczas gdy spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie do przyznania skarżącemu zasiłku w wyższej kwocie i na dłuższy okres.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego, ustalonej na minimalnym poziomie oraz okresu, na jaki zasiłek został przyznany. Do tej kwestii odnoszą się zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Dlatego też wskazać należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek ustala się w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s.). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny i jednocześnie nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 u.p.s.). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 u.p.s.).

Z powołanych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie o wysokości zasiłku okresowego (w ustawowo określonych granicach) oraz o okresie, na jaki jest przyznawany cechuje uznaniowość. O tym, w jakim rozmiarze zasiłek okresowy zostanie przyznany decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., wg których rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Podkreślić w związku z tym należy, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są wobec tego upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06, LEX nr 299415; z 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07, LEX nr 500091; z 21 grudnia 2005 r. I OSK 658/05, LEX nr 502005; z 14 stycznia 2011 r., I OSK 1498/10).

W zaskarżonym wyroku prawidłowo Sąd przyjął, iż organy orzekające w sprawie w wystarczający sposób wykazały dopuszczalność przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w minimalnej wysokości. Wskazały bowiem na przyznanie zasiłku okresowego w kwocie dostosowanej do możliwości pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że sytuacja finansowa skarżącego we wnioskowanym okresie była niewątpliwie trudna, jednakże nie może on oczekiwać, że pomoc społeczna zapewni mu wszelkie niezbędne środki utrzymania, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że liczba osób potrzebujących wsparcia ze strony organów pomocowych jest znacząca, a organy administracji przyznają świadczenia na podstawie przepisów prawa z puli środków, która jest ograniczona. Organ ma prawo, w ramach uznania, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, bowiem w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Z całą pewnością organ nie może więc zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc.

Powyższe wywody wskazują na prawidłowość stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który trafnie nie dopatrzył się w tej sprawie naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w postaci opisanej w skardze kasacyjnej. Organy decydując o wysokości zasiłku celowego i okresie, na jaki przyznały skarżącemu świadczenie, zbadały i przeanalizowały wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne determinowane przepisami prawa materialnego. Nie zignorowały w szczególności ani problemów życiowych i zdrowotnych wnioskodawcy, ani zgłaszanych przez niego potrzeb. Jednakże mimo zrozumienia trudnej sytuacji skarżącego nie mogły skoncentrować się na zaspokojeniu wyłącznie jego potrzeb, z pokrzywdzeniem innych osób również oczekujących wsparcia finansowego. Z uwagi na ograniczone fundusze organy musiały limitować pomoc także w stosunku do skarżącego. W tych warunkach, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przyznanie pomocy w wysokości niższej niż oczekiwana przez wnioskodawcę, zostało należycie umotywowane, a organy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Jeśli zaś chodzi o okres świadczenia, to nic nie ogranicza skarżącego w możliwości ubiegania się o kolejny zasiłek okresowy, jeśli jego sytuacja nie uległa zmianie. Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie mogły być uwzględnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.