Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1713/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: umorzono postępowanie sądowe w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art 90
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1713/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 grudnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r., sprawy ze skargi F.U. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 14 stycznia 2010 r. nr XLIV/598/2010 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Gminy Miasta Tarnowa oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji I. umarza postępowanie sądowe w zakresie stwierdzenia nieważności § 8 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie F.U. - Dyrektor Rzemieślniczego Centrum Szkół Zawodowych zakwestionował:

- § 8 uchwały Rady Miasta Tarnowa z dnia 14 stycznia 2010 r. nr XLIV/598/2010 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Gminy Miasta Tarnowa oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji jako niezgodny z treścią art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.o."),

- § 6 ust. 1 powołanej uchwały w zakresie rozstrzygnięcia co do terminu wypłacania dotacji,

- brak w powołanej uchwale dokładnych regulacji dotyczących tego w jaki sposób dotacja ma być wydatkowana i wykorzystana, w jakim terminie i na jakie cele.

W konsekwencji tak sformułowanych zarzutów zażądano stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów uchwały.

Skarżący wyjaśnił, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta Tarnowa nałożyła na podmioty prowadzące szkoły niepubliczne obowiązek przedstawiania szczegółowych rozliczeń dotacji przyznawanych z budżetu gminy, wskazując, że zakres owych rozliczeń obejmować ma nie tylko ilość uczniów, ale również sposób wykorzystania środków.

Dokładna analiza treści art. 90 u.s.o. nie pozwala na przyjęcie, że ustawodawca zmienił charakter dotacji przyznawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego szkołom niepublicznym z dotacji osobowej na celowościową. Nadal bowiem głównym miernikiem przyznawania środków finansowym z budżetu gminy czy powiatu jest liczba uczniów uczących się w danej placówce. Wskazanie w art. 90 ust. 3d u.s.o. na jakie działania szkoły ma być przeznaczona owa dotacja nie zmienia jej charakteru nie maja bowiem wpływu na wysokość przyznawanych środków. Zawarcie w ustawie wskazań co do sposobu wydatkowania dotacji ma zapobiec jedynie nadużyciom w tej materii i ułatwić wykonywanie kontroli nad wydatkowaniem dotacji.

Skarżący zwrócił uwagę, że art. 90 u.s.o. używa zarówno sformułowania "kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji" jak i "rozliczenie dotacji". Zdaniem strony pojęcia te nie są tożsame i nie można się zgodzić z tym, by sposób i zakres rozliczania dotacji ustalony w uchwale organu gminy o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. miał służyć właśnie owej kontroli i pozwalał na gromadzenie danych tę kontrolę umożliwiających. Czynność rozliczenia dotacji ma bowiem jedynie charakter finansowo - księgowy i służyć ma ustaleniu, czy wysokość przyznanych dotacji została wyliczona prawidłowo, biorąc pod uwagę podstawowy czynnik w oparciu, o które jest ustalana a mianowicie liczbę uczniów danej szkoły. Z kolei kontrola, zakłada zbadanie prawidłowości wykorzystania dotacji, a więc ustalenie, czy została wydatkowana na działalność o jakiej mowa w art. 90 ustęp 3d u.s.o. Dla realizacji kompetencji kontrolnych ustawodawca daje organom gminy szereg narzędzi wymienionych w ustępach 3e - 3g artykułu 90 u.s.o. Przyjmując zasadę racjonalności ustawodawcy stwierdzono, że gdyby przewidział on, iż kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji służyć maja przedstawiane przez dotowane placówki okresowe rozliczenia dotacji, zaniechałby wprowadzania procedury kontroli. A zatem, uregulowanie takiej kompetencji organu gminy pozwala na stwierdzenie, że mimo zmian wprowadzonych w ustawie charakter i zakres rozliczenia dotacji nie uległ zmianie i jedynym wskaźnikiem, jaki winien być wskazywany w tych rozliczeniach jest nadal liczba uczniów. Jeżeli natomiast jednostka samorządu terytorialnego po weźmie wątpliwości co do sposobu wykorzystania dotacji ma prawo do zainicjowania procedury kontroli i zlecenia jej przeprowadzenia upoważnionej osobie lub osobom. Tymczasem w kwestionowanej uchwale organ stanowiący Miasta Tamowa zakreślił znacznie szerszy zakres rozliczeń uzyskanych przez szkoły niepubliczne dotacji.

Takie stanowisko jest jednak sprzeczne z zasadą legalizmu, zgodnie z którą organy państwa działać mogą jedynie w granicach i na podstawie przepisów prawa. Delegacji ustawowej przewidzianej w art. 90 ust. 4 u.s.o. nie można interpretować rozszerzająco i z faktu, że nie zakazano w nim żądania od podmiotu otrzymującego dotację dokumentów obrazujących sposób jej wykorzystania, wywodzić, że wprowadzenie takiego obowiązku do uchwały o jakiem mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. jest dopuszczalne.

Twierdzeniu, że dotacja oświatowa ma charakter celowościowy przeczyć ma również praktyka w zakresie oceny zgodności z prawem i prawidłowości wykorzystania dotacji stosowana przez Urząd Miasta Tarnowa. I tak, w toku kontroli wykorzystania dotacji w szkołach wchodzących w skład Centrum, za 2011 r., podmiot kontrolujący stwierdził, że skoro dotacja nie została wydatkowana przez zapłatę w 2011 r., nie można jej uznać za wykorzystaną, nawet w sytuacji, gdy cel, na jaki była przeznaczona i wydatkowana został zrealizowany w tymże roku (chodziło o wydatki na remont budynku szkoły, który to remont został wykonany i zakończony w 2011 r., zaś zapłata za część prac z tym związanych nastąpiła dopiero na początku 2012 r.). Ze względu zaś na fakt, że kwestionowana uchwała nie reguluje wprost pojęcia "wykorzystania dotacji" przez co pozostawia ogromną dowolność organów samorządu w zakresie kontroli wykorzystania dotacji i orzekania o jej zwrocie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, że skarżący nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, względnie zawieszenie postępowania w części skargi dotyczącej § 8 ww. uchwały w związku z faktem, iż przepis ten jest przedmiotem postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1482/12, a zatem wynik tej sprawy może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu, oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Przepisy ustawy o systemie oświaty nie nadają zespołowi szkół odrębnej podmiotowości, zachowana jest jedynie odrębność szkół i placówek działających w ramach zespołu (zdanie drugie art. 90a ust. 1 u.s.o). Co więcej, także szkoły nie posiadają pełnej zdolności sądowej, przyjmuje się jedynie ich zdolność w zakresie stosunków pracy. Zdolność sądowoadministracyjną ma jedynie organ prowadzący szkołę, będący osobą fizyczną lub prawną. Tymczasem oznaczenie skarżącego wskazuje, że skargę złożył F. U. nie jako osoba fizyczna, lecz jako dyrektor działający w imieniu podmiotu będącego zespołem szkół. Prowadzi to do wniosku, że jako strona występuje podmiot nieposiadający zdolności sądowej, co winno skutkować odrzuceniem skargi. W przypadku uznania przez Sąd, iż skargę wniósł F. U. działający jako osoba fizyczna należy podnieść, że w treści skargi nie wskazano jakiegokolwiek interesu prawnego, koniecznego dla skutecznego złożenia skargi, na gruncie art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Jakkolwiek skarżący tego jednoznacznie nie wyartykułował, skargę należy potraktować jako wniesioną przez osobę fizyczną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, powoływanej dalej jako "u.s.g."). Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu nie można uznać, że jest to skarga podmiotu prowadzącego Rzemieślnicze Centrum Szkół Zawodowych, gdyż takim podmiotem jest Izba Rzemieślnicza oraz Mała i Średnia Przedsiębiorczość.

Zauważyć należy, że zanim Sąd przystępuje do merytorycznego rozpoznania skargi wniesionej w ww. trybie w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Sąd ustalił, że na gruncie niniejszej sprawy wszystkie warunki formalne zostały spełnione. Nie budzi wątpliwości, że skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje stanowienie aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. powoływanej dalej jako "u.s.o.").

Odnosząc się do wymogu wyczerpania przed złożeniem skargi trybu zaskarżenia uchwały, Sąd uznał, że także został on zachowany. Wniosek o usunięcia naruszenia prawa, złożone zostało w dniu 14 lipca 2014 r. Powyższe potwierdzają akta administracyjne sprawy. Mając na uwadze, że organ nie udzielił odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stwierdzić należało, że skarga złożona została w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Tarnowa z dnia 14 stycznia 2010 r. nr XLIV/598/2010 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Gminy Miasta Tarnowa oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji w zakresie;

- § 8 jako niezgodnego z treścią art. 90 u.s.o.,

- § 6 jako niezgodnego z art. 90 ust. 3c u.s.o. co do terminu wypłacania dotacji,

- braku w zaskarżonej uchwale regulacji dotyczących tego w jaki sposób dotacja ma być wydatkowana i wykorzystana, w jakim terminie i na jakie cele.

Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności § 8 zaskarżonej uchwały, należy wskazać, że uchwała Rady Miasta Tarnowa z dnia 14 stycznia 2010 r. nr XLIV/598/2010 był przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, która doprowadziła do stwierdzenia nieważności § 8 ust. 3, 4, 5 przedmiotowej uchwały – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1446/14. Podniesione w skardze zarzuty nakierowane głównie na wytknięcie uchwałodawcy przekroczenia upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez nałożenie na szkołę niepubliczną obowiązku przedstawiania do rozliczenia dotacji dokumentów księgowych dotyczących wydatkowania tych dotacji, względnie wykazu tych dokumentów, legły również u podstaw wydanego wyroku z dnia 21 października 2014 r. o stwierdzeniu nieważności § 8 ust. 3, 4, 5 skarżonej uchwały. Skoro zakwestionowane przez skarżącego zapisy uchwały nr XLIV/598/2010 zostały po wniesieniu aktualnie rozpoznawanej skargi, wyeliminowane z przestrzeni prawnej z mocą ex tunc, procedowanie przed tut. Sądem w tym przedmiocie należało uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji tym zakresie postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z kolei ustosunkowując się do zastrzeżeń skarżącego, co do terminu wypłacania dotacji przyjętego w § 6 zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że skarga w tym zakresie nie zawiera żadnego uzasadnienia. W szczególności skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą w tym zakresie, a jego konkretną indywidualna sytuacją prawną. To bowiem na skarżącym ciąży obowiązek udowodnienia, że zaskarżony zapis uchwały poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Należy przy tym wskazać, że interes w podważeniu konkretnego przepisu uchwały musi być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13). Skarżący poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia postawionego zarzutu, w żaden sposób nie wykazał istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym § 6 uchwały, szczególnie w sytuacji, gdy powyższy przepis w zaskarżonym brzmieniu na dzień wniesienia skargi już nie obowiązywał albowiem uchwałą nr XXXIX/546/2013 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 12 września 2013 r. § 6 ust. 1 został zmieniony i od dnia 1 stycznia 2014 r. funkcjonuje w brzemieniu "Przekazanie dotacji przypadającej na dany miesiąc następuje nie później niż do ostatniego dnia danego miesiąca z tym, że cześć za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia". Przy tym w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że art. 101 ust. 1 u.s.o. nie daje uprawnień do wniesienie skargi tylko celem wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, jeżeli naruszenie to nie łączy się z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok WSA z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 412/11).

Powyższe uwagi należy odnieść także do zastrzeżeń skarżącego w kwestii braku w zaskarżonej uchwale dokładnych regulacji dotyczących sposobu (terminu i celu) wydatkowania i wykorzystania dotacji. Dodatkowo podkreślić należy, że akt uchwalony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega kontroli pod względem zgodności z obowiązującym prawem. Ograniczenie się w skardze do ogólnie sformułowanego zarzutu o braku w uchwale pożądanych według skarżącego regulacji np. pojęcia "wykorzystania dotacji" bez jednoczesnego wskazania i uzasadnienia, jaki konkretny przepis przez takie zaniechanie został naruszony, powoduje, że Sąd nie może dokonać kontroli legalności uchwały, ponieważ w tej sytuacji nie ma odniesienia w postaci określonej normy prawnej, która zostałaby naruszona.

Wobec powyższego w tym zakresie skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.