Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 36/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 104,  art. 105 par. 1,  art. 7,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 listopada 2019 r. nr 1392/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa przebudowy budynku w zakresie wykonania dwóch wkładów kominowych oraz odbudowy balkonu w części dotyczącej legalności wykonania tych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako DWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej jako PINB) z dnia 26 lipca 2019 r. (nr 109/2019) o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa przebudowy budynku znajdującego się w L. przy ul. [...] w zakresie wykonania dwóch wkładów kominkowych oraz odbudowy balkonu w lokalu nr [...] przez M. K. i A. K., w części dotyczącej legalności wykonania robót budowlanych.

Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zawiadomieniem z dnia 16 września 2016 r. PINB wszczął - na wniosek A. B. - postępowanie w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego – wybudowania dwóch kominków z wkładem kominkowym oraz odbudowy balkonu w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w L. bez pozwolenia na budowę. W dniu 27 września 2016 r. organ przeprowadził oględziny lokalu nr [...] podczas których stwierdzono, że znajdują się w nim dwa kominki z wkładem kominkowym wybudowane w miejscu istniejących wcześniej pieców. Stan techniczny kominków i wkładów nie budził zastrzeżeń. Ustalono, że balkon został odbudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 2004 r. jego stan także nie budzi zastrzeżeń.

Decyzją z dnia 7 listopada 2016 r. PINB umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia 27 stycznia 2017 r. DWINB uchylił ww. decyzję z dnia 7 listopada 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W dniu 6 września 2017 r. właściciele lokalu nr [...] oświadczyli, że prace dotyczące budowy dwóch kominków z wkładem kominowym wykonane zostały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 marca 2004 r. Wykonanie kominków przewidziano w części rysunkowej projektu – rysunek nr 4. Wykonano je zgodnie z projektem w tym samym czasie co inne roboty. Do pisma załączono zawiadomienie o zakończeniu budowy oraz o zamiarze przystąpienia do użytkowania z dnia 18 sierpnia 2004 r. skierowane do PINB do którego załączono, między innymi "oryginał dziennika budowy", oświadczenie kierownika budowy... ( i inne dokumenty).

Decyzją z dnia 21 września 2017 r., nr 116, PINB umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego w zakresie wybudowania dwóch kominków z wkładem kominkowym oraz odbudowy balkonu w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w L. bez pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 5 grudnia 2017 r., nr 1805/2017 DWINB, po rozpatrzeniu odwołania A. B. utrzymał w mocy decyzję organ I instancji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiodła A. B. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 81/18 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję DWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu WSA stwierdził, między innymi, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego w zakresie wybudowania bez pozwolenia na budowę dwóch kominków z wkładem kominkowym oraz odbudowy balkonu jest bezprzedmiotowe. Podkreślił, że sama okoliczność, że inwestorzy legitymują się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że organ nadzoru traci możliwość dokonania oceny w zakresie wykonania ww. robót w zgodzie z przepisami prawa. Organ nie może ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że inwestorzy posiadają decyzję o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, gdy organ dokonuje oględzin i oceny wykonanych robót pod kątem zgodności z projektem budowlanym, akta administracyjne powinny zawierać takie dokumenty które pozwolą na ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że stan faktyczny danych elementów budynku (kominków, balkonu) odpowiada stanowi wskazanemu w pozwoleniu na budowę. Sąd stwierdził, że przedstawione akta nie pozwalają na dokonanie takiej oceny. Po pierwsze – sam projekt budowlany i decyzja są niejednoznaczne w kwestii lokalizacji i ilości kominków; po drugie także oględziny przeprowadzone przez organ (protokoły z oględzin) nie zawierają treści istotnych z punktu widzenia porównania stanu zastanego ze stanem projektowanym w pozwoleniu na budowę. Pomimo kilku oględzin organy nie oceniły wykonanych przez inwestorów robót pod kątem zgodności z projektowanymi rozwiązaniami. Nie dokonano też jednoznacznej oceny, czy wykonanie kominki i balkon nie zagrażają zdrowiu i życiu, pomimo, że w aktach sprawy znajduje się opinia kominiarska wskazująca na sprzeczne z prawem podłączenia do przewodów kominowych ( por. opinia z 7 kwietnia 2016 r.). Ten aspekt sprawy pominięty został przez organy obu instancji. W ocenie Sądu, zabrany materiał dowodowy nie pozwala na ocenę, czy realizowane roboty pozostają w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym a w razie stwierdzenia odstępstw, także na ocenę, czy są to odstępstwa istotne. Ogólnikowe stwierdzenia zawarte w protokołach oględzin nie mogą stanowić podstawy do uznania, że roboty budowlane wykonane zostały bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego i pozostają w zgodzie z przepisami prawa. O ile niesporne jest, że inwestorzy legitymowali się w dniu wydania zaskarżonej decyzji pozwoleniem na budowę o tyle, protokoły z oględzin nieruchomości i projekt budowlany nie pozwalają na ustalenie, czy usytuowanie kominków oraz sposób ich wykonania odpowiadają tym parametrom ustalonym w projekcie budowlanym. Zdaniem Sądu, organy nie zebrały materiału dowodowego który pozwoliłby na porównanie treści projektu i efektów zrealizowanych robót budowlanych. W aktach brak choćby jednego szkicu obrazującego wykonane roboty w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazany przez organy rysunek nr 4 (element projektu budowlanego) obrazuje podciągi a umiejscowienie na nim kominków nie zostało ujęte w legendzie oraz nie wynika z części tekstowej projektu budowalnego i nie ma odzwierciedlenia na innych rysunkach które zawiera projekt. Sąd zauważył także, że organy nie wyjaśniły zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi umiejscowienia kominków w pomieszczenia wyposażone w kuchnie gazowe i instalację centralnego ogrzewania. Istotnym mankamentem postępowania dowodowego było także nie przeprowadzenie dowodu z dziennika budowy.

Reasumując Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy i nie zabrały takiego materiału dowodowego, który pozwoliłby na wydanie zgodnej z prawem decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zalecił także aby w dalszym postępowaniu organy podjęły działania które umożliwią ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz rozpoznały zarzuty skarżącej wobec spornych elementów budynku w kontekście tego, czy wskazują one na niezgodność inwestycji z projektem budowlanym lub przepisami prawa albo zmierzają do wykazania robót budowalnych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub mienia, bądź zagrożenie środowiska.

W ponownym postępowaniu PINB wezwał współwłaścicieli budynku do przedłożenia protokołu z aktualnej rocznej obowiązkowej kontroli stanu technicznego obiektu oraz aktualnej kontroli pięcioletniej wskazując, aby w szczególności uwzględnić w nich balkon oraz przewody kominowe do których podłączone są urządzenia grzewcze względem których zastrzeżenia składa skarżąca. Następnie w dniu 28 lutego 2019 r. przeprowadził rozprawę administracyjną podczas której ustalono funkcję jaką pełnią pomieszczenia na poszczególnych kondygnacjach. W związku z tym, że strych ponad stropem nad ostatnią kondygnacją mieszkalną jest przestrzenia nieużytkową to ostatnią kondygnacja jest kondygnacją mieszkalną. Obecnie w budynku znajdują się dwa lokale mieszkalne na ostatniej kondygnacji, niżej lokale usługowe w tym mieszkania na wynajem dla turystów.

W dniu 29 kwietnia 2019 r. organ przeprowadził dowód z oględzin obejmujących między innymi balkon w lokalu nr [...] i nie stwierdził przesłanek które świadczyłyby o możliwości wystąpienie jakiegokolwiek zagrożenia związanego z balkonem. Podczas kolejnych oględzin w dniu 10 czerwca 2019 r. dokonano pomiaru wysokości budynku do górnej krawędzi najwyżej położonego stropu od poziomo terenu przy najniżej położonym wejściu ustalając, że wynosi on 10,95 m oraz pomiaru balkonu. Naniesiono także na kopii rysunku nr 4 z projektu budowlanego, który załączony został do protokołu z oględzin, rzeczywistą lokalizację kominków (oznaczonych literą A i B). Wykonano dokumentację fotograficzną kominków i balkonu którą załączono do akt sprawy. Podczas oględzin stwierdzono, że zgodnie z projektem budowalnym w obrębie kondygnacji zlokalizowano 3 autonomiczne lokale - 2 mieszkania i 1 lokal usługowy. W zakresie podziału lokalu, ściana pomiędzy lokalem oznaczonym na rzucie lit. C a lokalem oznaczonym lit. D została przesunięta o około 60 cm i wyposażona jest w drzwi wejściowe. Obecnie lokale te są użytkowane jako apartamenty do wynajęcia. Podczas oględzin inwestorzy oświadczyli, że nie dysponują dziennikiem budowy, gdyż zaginął on podczas zmiany miejsca zamieszkania.

Decyzją z dnia 26 lipca 2019 r. PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy legalności i zgodności z przepisami prawa przebudowy budynku w zakresie zlokalizowania dwóch wkładów kominkowych oraz odbudowy balkonu w lokalu nr [...], nakazał inwestorom ww. robót aby - celem doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – w obrębie kondygnacji przebudowanej i użytkowanej przez inwestorów wydzielić trzy autonomiczne lokale mieszkalne, każde z odrębnym wejściem z części budynku przeznczonej na komunikację, w sposób umożliwiający przemieszczanie się użytkowników pomiędzy poszczególnymi lokalami. Powyższa decyzja zakwestionowana została przez A. B. w drodze odwołania.

Kolejną decyzją wydaną także w dniu 26 lipca 2019 r., nr 109/19, PINB - po rozpatrzeniu sprawy legalności i zgodności z przepisami prawa przebudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, w zakresie wykonania dwóch wkładów kominkowych oraz odbudowy balkonu w lokalu nr [...] – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – umorzył postępowanie w części dotyczącej legalności wykonania tych robót.

W uzasadnieniu organ wywodził, że roboty polegające na wybudowaniu balkonu i wykonaniu dwóch kominków były przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę wydaną w dniu 30 marca 2004 r. Przeprowadzone oględziny wykazały, że balkon wykonany został w miejscu w którym przewidziany był w projekcie i ma nieznacznie większe wymiary od tych przewidzianych w projekcie. Roboty budowlane wykonanie były pod nadzorem osoby z uprawnieniami, co potwierdza fakt zgłoszenia przystąpienia do wykonywania robót i ich zakończenia oraz oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy. Analiza projektu budowlanego wskazuje także, że przewidziano w nim, w części rysunkowej (rysunek nr 4), kominki ogrzewcze które oznaczone zostały zgodnie z Normą Polską określającą oznaczenia graficzne na rysunkach architektoniczno-budowlanych. Wspomniany rysunek nr 4 wskazuje również lokalizację przewodów kominowych do których miałyby być podłączone kominki. W części projektu budowlanego dotyczącej "modernizacji instalacji wodno-kanalizacyjnej, instalacji gazowej" przewidziano montaż wkładu kominowego 50x50 cm. Także opinia kominiarska włączona do projektu budowalnego przewiduje montaż kominka.

PINB wskazał, że materiał dowodowy uzupełniony został o protokół z oględzin z rysunkami i fotografiami które pozwalają na położenie wkładów kominowych i balonu. Można odnieść stan faktyczny do ujętego w projekcie budowlanym. Podczas oględzin stwierdzone zostały niewielkie różnice pomiędzy rzeczywistym wymiarem balkonu (405x105 cm) a wymiarem przewidzianym w projekcie budowlanym (400x120 cm) oraz nieznaczną zmianę rzeczywistej lokalizacji jednego z kominków (oznaczonego lit. B) względem lokalizacji wynikającej z projektu budowalnego. Zdaniem organu zmiany te, nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowalnego.

Uwzględniając nazwę zmierzenia podaną w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 marca 2004 r. organ uznał, że w objęty nią zakres wpisuje się montaż wkładów kominkowych. Stwierdził dalej, że na podstawie całości projektu budowlanego i załączników nie sposób przewidzieć jakiego rodzaju kominki zostały przewidziane w projekcie. Także rysunki w tym zakresie są rozbieżne – raz widać na nich kominki raz nie. Jednak lokalizacja urządzeń jest według PINB zgodna z projektem budowalnym. Co istotne stanowią one jedyne ogrzewanie lokalu a twierdzenie, że ich lokalizacja nie została przewidziana w projekcie budowalnym jest nieuzasadnione, gdyż wówczas lokale pozbawione byłby jakiegokolwiek ogrzewania. Organ zauważył także, że powyższe wątpliwości dotyczą rozwiązań zawartych w projekcie zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, na podstawie której inwestorzy nabyli określone prawa i nie jest dopuszczalne rozstrzyganie tych wątpliwości na ich niekorzyść. Tym samym, bez żadnych wątpliwości nie sposób dowieść, że miała w tym względzie miejsce samowola budowlana.

Opisane rozstrzygnięcie PINB oprotestowała w drodze odwołania A. B.

Decyzją z dnia 13 listopada 2019 r. nr 1391/2019 DWINB uchylił decyzje PINB z dnia 26 lipca 2019 r. wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowalnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. DWINB stwierdził, że przedmiot postępowania nie koresponduje z nałożonym w decyzji organu I instancji obowiązkiem. Wydzielenie trzech autonomicznych lokali nie dotyczy bowiem przebudowy budynku w zakresie wykonania wkładów kominkowych i dobudowy balkonu w lokalu nr [...]. Fakt wynajmowania apartamentu nie zmienia charakteru tych pokoi nadal pełnią one funkcję mieszkalną.

Następnie opisaną na wstępie decyzją z dnia 13 listopada 2019 r. nr 1392/2019 DWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 26 lipca 2019 r., nr 109, o umorzeniu postępowania w części dotyczącej legalności wykonania ww. robót budowlanych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja jest decyzją częściową rozstrzygającą sprawę w zakresie legalności wykonania dwóch wkładów kominkowych oraz odbudowy balkonu.

Zdaniem organu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że balkon wykonano w miejscu wskazanym w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 30 marca 2004 r. o pozwoleniu na budowę a jego wymiar zewnętrzny różni się od tego określonego w projekcie o 5 cm, co nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Co do odprowadzenia wody opadowej z tego balkonu organ stwierdził, że projekt budowlany nie przewidywał jego odwodnienia, natomiast według przepis § 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, balkon nie musi spełniać określonego w nim warunku dotyczącego odprowadzania wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, gdyż nie został w nim wymieniony.

W ocenie DWINB także wkłady kominkowe wykonane zostały na podstawie ww. projektu budowlanego i w tym samym czasie co pozostałe roboty budowlane. Wynika to z rysunku nr 4 stanowiącego część projektu budowalnego na którym przewidziano funkcjonowanie dwóch urządzeń, które według obowiązujących oznaczeń na rysunkach architektoniczno-budowalnym należy odczytywać jako kominki ogrzewcze. Ustalona nieznaczna zmiana lokalizacji jednego z nich względem projektu nie stanowi istotnego odstępstwa.

Przeprowadzona analiza przepisów rozporządzania w sprawie warunków technicznych nie wykazała nieprawidłowość lub wykluczenia możliwości stosowania wkładów kominkowych w pomieszczeniach wyposażonych w kuchnie gazowe lub centralne ogrzewanie. Zwrócono również uwagę, że projekt budowlany z 2004 r. przewidywał jednoczesne wykonanie wkładów kominkowych oraz wewnętrzną instalację gazu zasilającą kuchnię gazową w tym, przewidzianą w kuchni do której jest dostęp przez pomieszczenie holu w którym znajduje się jeden z wkładów kominkowych. Sporne kominki nie naruszają także § 132 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż organ I instancji ustalił, że wysokość budynku wynosi 10,95 m i ma on mniej niż 4 kondygnacje nadziemne - należy zatem kwalifikować go jako niski. W świetle ww. przepisu dopuszczalne jest więc instalowanie w nim kominków.

Reasumując organ stwierdził, że zarówno odbudowa balkonu jak i wykonanie wkładów kominkowych wykonane zostały na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Kłodzkiego z dnia 30 marca 2004 r. o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że stan techniczny balkonu i jego wsporników jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego a kwestia ta nie dotyczy przedmiotu niniejszego rozstrzygnięcia. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony, WSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. nie stwierdził, że roboty polegające na odbudowie balkonu i wykonaniu dwóch wkładów kominkowych wykonano w warunkach samowoli budowalnej ale, że zebrany materiał jest niewystarczający dla umorzenia postępowania. Także kwestie dotyczące użytkowania ww. elementów nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. B. oprotestowała je w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga ta zarejestrowana pod sygn.akt II SA/Wr 36/20 stanowi przedmiot niniejszego rozpoznania.

Dodać należy, że PINB wydał także decyzję z dnia 18 marca 2020 r. nr 45/2020 w sprawie przebudowy opisanego na wstępie budynku dotyczącej wykonana dwóch kominków z wkładem kominkowym oraz odbudowy balkonu w lokalu nr [...], którą umorzył postępowanie w części dotyczącej zgodności z przepisami prawa. DWINB, decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. nr 571/2020 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie ta także zostało oprotestowane przez A. B. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która zarejestrowana została jako odrębna sprawa pod sygn.akt II SA/Wr 418/20

W skardze na decyzję DWINB z dnia 13 listopada 2019 r. A. B. zarzuciła organowi :

1/ błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do samowoli budowanej.

2/ rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz art. 80 i art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz uznanie okoliczności za udowodnione jedynie na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego;

3/ naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, tj.

- art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 19 ustawy o własności lokali w związku z art. 199 k.c. przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli w przypadku dużej wspólnoty mieszkaniowej zgodą wszystkich współwłaścicieli;

- art. 32 ust. 2 pkt 1 aa Prawa budowlanego przez pominięcie okoliczności, że przebudowa przegród zewnętrznych wymaga pozwolenia na budowę;

- § 132 pkt 3 w związku z § 8 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych terenów przez jego błędne zastosowanie i pominięcie okoliczności, że przedmiotowy budynek należy zaliczyć do grupy budynków średniowysokich (SW) w których budowanie kominków z zamkniętym lub otwartym paleniskiem jest zabronione;

- § 204 ust. 1, ust. 2, ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez pominięcie, że wykonanie balkonu w warunkach samowoli budowlanej nastąpiło przy przekroczeniu stanów granicznych nośności i stanów granicznych przydatności do użytkowania konstrukcji budynku.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Argumentując zarzuty skargi strona wskazała między innymi, że roboty stanowiące przedmiot postępowania są samowolne, gdyż z treści decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że obejmuje ona tylko roboty polegające na remoncie wraz z modernizacją pomieszczeń po byłej przychodni na cele mieszkalne i część usługową wraz modernizacją instalacji wodno-kanalizacyjnej i instalacji gazowej, nie zawiera natomiast zgody na odbudowę balkonu i wykonanie dwóch kominków. Skarżąca uważa, że wyrok WSA o sygn.akt akt 81/18 wyraźnie wskazuje, że sporne roboty wykonane zostały bez pozwolenia na budowę jako tzw. samowola budowlana. Nadto organy nie zastosowały się do zalecenia Sądu dotyczącego przeprowadzenia dowodu z dziennika budowy ograniczając się do stwierdzenia, że dziennik ten zaginął. W ocenie skarżącej, w takiej sytuacji należało żądać odtworzenia dziennika budowy. Strona przedstawiła także argumentację wskazującą na wadliwość podłączenia kominków, bez uwzględniania dotychczasowych zgodnych z prawem podłączeń do w przewodów. Jej zdaniem, wpuszczenie do przewodów kominowych wkładów kominkowych także wymaga odpowiedniej zgody wspólnoty mieszkaniowej. Niezależnie od powyższego uważa, że wykonanie kominków w przedmiotowym budynku było niedopuszczalne także z tego względu, że budynek ten należy zaliczyć do kategorii średniowysokich a nie niskich. Jego wysokość od podłoża do deski kalenicowej przekracza 12 m. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych dla zaliczenia budynku do niskich muszą być łącznie spełnione wymogi dotyczące ilości kondygnacji (do czterech) oraz wysokości budynku (do 12). W uzasadnieniu skargi zawarta także została obszerna argumentacja w której skarżąca przedstawiła swoje zastrzeżenia i wątpliwości co do oceny, że roboty polegające na odbudowie balkonu wykonane zostały zgodnie ze stanem technicznym i zagrażają konstrukcji budynku ze względu na nieprawidłowe ich wykonanie w ścianie konstrukcyjnej na wysokości wieńca budynku. Skarżąca zwróciła także uwagę, że niezrozumiałe jest dla niej objęcie zaskarżoną decyzją kwestii objętych już innym postępowaniem.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 29 lutego 2020 r. do poszczególnych zarzutów skargi odnieśli się uczestnicy postępowania M. K. i A. K. szczegółowo argumentując, że wszystkie roboty objęte postępowaniem dotyczące odbudowy balkonu i wykonania dwóch kominków prowadzone były zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę i były przewidziane w tym projekcie. Wykazywano także, że wykonane roboty nie naruszają przepisów technicznych. Inwestorzy wyjaśnili, że nie posiadają dziennika budowy, gdyż został on przekazany do PINB razem ze zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych. Podczas oględzin prowadzonych przez nadzór budowlany w 2019 r. oświadczyli zaś, że nie mają tego dziennika, gdyż nie pamiętali, że wcześniej jego oryginał przekazali do PINB.

Pismem z dnia 24 marca 2020 r. skarżącą ustosunkowała się do pisma inwestorów z dnia 29 lutego 2020 r. przedstawiając uwagi polemiczne i wnosząc o dopuszczenie przez Sąd dowodu na okoliczność przeprowadzenia kontroli w lokalu nr [...] przez Państwową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Kłodzku i stwierdzonego podczas niej odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast przy piśmie z dnia 3 listopada 2020r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z protokołu oględzin przeprowadzonych przez PINB w czerwcu 2019 r. oraz z pisma PINB z dnia 20 grudnia 2019 r. o wypożyczenie akt, celem wykazania, że postępowanie prowadzone jest chaotycznie i bez koniecznych oryginalnych akt.

Zarządzeniem z dnia 30 października 2020 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii – zdjęto sprawę (o sygn.akt II SA/Wr 36/20) z wokandy posiedzenia jawnego w dniu 17 listopada 2020 r. – i skierowano ją do rozpoznania na posiedzenie niejawne w tym samym składzie trzech sędziów i w tym samym dniu (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z kryteriami wynikającymi a art. 145 §1 i § 2 w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U z 2019 r. poz. 2732 ze zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - skutkować musiało jej uchyleniem. Jednocześnie ze względu na zakres stwierdzonych naruszeń prawa Sąd uznał, za konieczne uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.).

W pierwszym rzędzie zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa poddana była kontroli sądowoadministracyjnej w wyniku której zapadł prawomocny wyrok z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 81/18 uchylający zaskarżoną decyzję DWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Odnotować także trzeba, że w postępowaniu prowadzonym po uprawomocnieniu ww. wyroku organ doprecyzował dotychczasowy przedmiot postępowania ( w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego – wybudowania dwóch kominków z wkładem kominkowym oraz odbudowy balkonu w lokalu mieszkalnym nr [...] (...) jako postępowanie w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa przebudowy budynku w zakresie zlokalizowania dwóch wkładów kominkowych oraz odbudowy balkonu w lokalu nr [...] (...). Pomijając w tym miejscu zasadność takiego doprecyzowania przedmiotu postępowania (o czym niżej) stwierdzić trzeba, że w istocie nie zmieniało ono zakresu postępowania, gdyż nadal dotyczyło ono przebudowy przedmiotowego budynku w zakresie lokalu nr [...] w części dotyczącej zlokalizowania w nim dwóch wkładów kominkowych oraz odbudowania balkonu.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie to PINB zakończył najpierw dwoma decyzjami wydanymi w dniu 26 lipca 2019 r. W pierwszej z nich o nr: 108/2019 powołując art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał inwestorom wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w drugiej - wydanej także w dniu 26 lipca 2019 r. - umorzył postępowanie w części dotyczącej legalności wykonanych robót. Sądowi z urzędu wiadome jest także, że decyzją z dnia 18 marca 2020 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa przebudowy budynku mieszkalnego w zakresie wykonania w lokalu nr [...] dwóch wkładów kominkowych oraz odbudowy balkonu, co przez organ II instancji zakwalifikowane zostało jako umorzenie postępowania w sprawie przebudowy w części dotyczącej jej zgodności z prawem. Sprawa ze skargi na te decyzje zawisła przed Sądem pod sygn. akt II SA/Wr 418/20, jednak uznając, że pozostaje ona w związku ze sprawą obecnie rozstrzyganą Sąd na tym samym posiedzeniu rozpoznał obie sprawy. Prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji wymaga bowiem uwzględnienia także decyzji zapadłych w sprawie II SA/W 418/20. Przeprowadzenie łącznej kontroli ww. aktów nie stało na przeszkodzie odrębnemu rozstrzygnięciu co do każdej ze skarg.

Mając zatem na uwadze, że PINB wydał finalnie dwie decyzje częściowe kończące postępowanie w sprawie dotyczącej przebudowy w zakresie wykonania w lokalu nr [...] dwóch kominków i odbudowy balkonu przez jego umorzenie w odpowiednich częściach (łącznie organ wydał trzy decyzje przy czym jedna została uchylona przez DWINB) stwierdzić należy, że k.p.a. dopuszcza wydanie tzw. decyzji częściowych. Wynika to nie tylko z art. 105 § 1 k.p.a. który stanowi o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części ale także z art. 104 § 2 k.p.a. zgodnie z którym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Ustawodawca przewidział zatem możliwość wydania kilku decyzji kończących postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, ale zaznaczyć trzeba, że dotyczy to tylko sytuacji, gdy mamy do czynienia z tzw. sprawą złożoną – wówczas w jednym postępowaniu administracyjnym ma dojść do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach mogących tworzyć samodzielne sprawy administracyjne (lub też do umorzenia postępowania w tym zakresie). Istotą takich decyzji częściowych jest, że przedmiot ich rozstrzygnięcia odnosi się do innych (odrębnych) elementów składających się na całość praw i obowiązków stanowiących przedmiot postępowania. Zasadą bowiem jest rozstrzyganie sprawy co do jej istoty w całości jedną decyzją, chyba – że jak wcześniej zaznaczono - mamy sprawę złożoną, gdy ustawodawca zakłada, że w jednym postępowaniu administracyjnym ma dojść do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach, zwykle współzależnych, ale mogących tworzyć samodzielne sprawy administracyjne (np. relacja wywłaszczenie – odszkodowanie za wywłaszczenie) – M. Romańska w: H. Knysiak – Sudyka (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 104, wyd. LeX, 2019, pkt 20). Wydanie decyzji częściowej na podstawie art. 104 § 2 jest zatem dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek ( tak NSA w wyroku z 28 stycznia 2015 r., I OSK 1976/13 NSA). W orzecznictwie przyjmuje się także, że podzielność sprawy powinna być oceniana w jej przedmiotowym a nie podmiotowym aspekcie. Powyższe uwagi odpowiednio odnieść należy do decyzji o umorzeniu postępowania wydanej na gruncie Prawa budowlanego po przeprowadzeniu przez organ postepowania naprawczego w trybie art. 50-51 tego aktu. Umorzenie postępowania jest bowiem wyrazem stwierdzenie przez organ braku podstaw do władczej ingerencji w prawa podmiotowe strony przez nałożenie na nią obowiązków zmierzających do przywrócenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Porównując w tym kontekście przedmiot rozstrzygnięć określony w decyzjach DWINB wydanych w dniu 13 listopada 2019 r. i w dniu 30 czerwca 2020 r. trudno się zgodzić, że zaistniały podstawy do wydania dwóch decyzji - umarzających postępowanie w zakresie wyodrębnionych przez organ "części". Zaskarżona decyzja dotyczy bowiem umorzenia postępowania w części dotyczącej "legalności" przebudowy budynku w zakresie lokalu nr [...] obejmującej wykonanie 2 kominków i odbudowy balkonu, natomiast decyzja z dnia 30 czerwca 2020 r. (sprawa II SA/Wr 418/20) dotyczy umorzenia postępowania obejmującego ten sam przedmiot (przebudowa budynku w zakresie lokalu nr [...] - wykonanie 2 kominków i odbudowa balkonu) ale w części dotyczącej "zgodności z przepisami prawa". Nie ulega wątpliwości, że legalność to inaczej zgodność z prawem, co oznacza, że wyodrębnione w obu tych decyzjach przedmioty rozstrzygnięcia co do których umorzono postępowania pokrywają się ze sobą i nie dotyczącą odrębnych, samodzielnych przedmiotów. Wskazuje na to także treść uzasadnień obu decyzji, gdyż w każdej z nich organy analizują wykonane roboty zarówno pod względem ich zgodności z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, jak też pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Uznać zatem należy, że organ I instancji dwukrotnie umorzył postępowanie którego przedmiot w obu przywołanych decyzjach był taki sam, czyli przebudowa budynku w zakresie lokalu nr [...] - wykonanie 2 kominków i odbudowa balkonu.

Co istotne, zarówno w zaskarżonej decyzji jak też w decyzji objętej kontrolą sądową w sprawie o sygn.akt II SA/Wr 418/20, PINB nie analizował, czy istotnie w okolicznościach niniejszej sprawy, istniały podstawy do przyjęcia, że mamy do czynienia ze sprawą złożoną a przedmiot postępowania mógł być podzielony w taki sposób jak zostało to przyjęte. Tymczasem, według zastosowanego przez organ kryterium nie było możliwe wyodrębnienie samodzielnych, odrębnych przedmiotów sprawy, które mogłyby być rozstrzygane w decyzjach częściowych i co do których możliwe byłoby umorzenie postępowania w części. "Legalność" przebudowy czy inaczej "zgodność z przepisami" nie stanowi bowiem – w okolicznościach niniejszej sprawy - odrębnego przedmiotu rozstrzygania, który w ramach prowadzonego przez organy postępowania naprawczego mógłby być wyodrębniony do decyzji częściowej. Istotą prowadzonego przez organy na podstawie art. 50 – 51 Prawa budowlanego postępowania, jest właśnie zbadanie, czy przebudowa budynku w zakresie zawężonym do robót budowlanych polegających na wykonaniu kominków i balkonu, wykonana została legalnie a więc zgodnie z prawem a jeżeli nie, podjęcie czynności zmierzających do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Taki zakres oceny narzucają przywołane wyżej przepisy oraz wskazania zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r. (II SA/Wr 81/18). Przypomnieć należy, że w wyroku tym Sąd wyraźnie wskazał na brak odpowiednich ustaleń faktycznych dających możliwość dokonania oceny w zakresie wykonania ww. robót budowlanych w zgodzie z przepisami prawa oraz, że sam fakt legitymowania się przez inwestorów decyzją o pozwoleniu na budowę, nie powoduje, że organ nie powinien ocenić zgodności wykonanych robót z projektem budowalnym oraz z przepisami techniczno-budowalnymi. W tym też aspekcie należy postrzegać zakreślony w prawomocnym wyroku przedmiot postępowania jakim są wykonane roboty budowalne które powinny być ocenione pod względem ich zgodności z prawem.

Powyższe uchybienie procesowe winien uwzględnić organ odwoławczy, tym bardziej, że decyzją z dnia 13 listopada 2019 r. nr 1391/2019 - po rozpatrzeniu odwołania od decyzji PINB nr 108/2019, w której na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót - DWINB uchylił ją w całości i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nie można bowiem uznać aby dwie ww. decyzje DWINB – kasacyjna i utrzymująca w mocy umorzenie postępowania - wydane w dniu 13 listopada 2019 r. (nr 1391/2019 i nr 1392/2019) odnosiły się do innych odrębnych elementów postępowania którego przedmiot został wcześniej określony jako przebudowa budynku mieszkalnego w zakresie lokalu nr [...] obejmująca dwa kominki i odbudowę balkonu. W efekcie doprowadziło to do sytuacji w której sprawa dotycząca przebudowy budynku została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem o umorzeniu postępowania w części dotyczącej legalności (co w istocie obejmuje całość postępowania) a jednocześnie na skutek wydanej decyzji kasacyjnej przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skutkowało to kolejnymi decyzji PINB z dnia 18 marca 2020 r. i DWINB z dnia 30 czerwca 2020 r. o umorzeniu postępowania tym razem w części dotyczącej zgodności z przepisami.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności uznać należy, że doszło do naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Określony w decyzji przedmiot co do którego umorzono postępowanie, sprowadzający się do "legalności" przebudowy budynku w zakresie lokalu nr [...] obejmującej wykonanie 2 kominków i odbudowy balkonu nie mógł być bowiem wyodrębniony w ramach prowadzonej sprawy jako samodzielny i odrębny przedmiot rozstrzygania.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że ocena prawna dotyczy stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, czy kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Ocena prawna dotyczy zatem dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Związanie oceną prawną i wskazaniami oznacza, że zarówno organy, jak i inne sądy, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Uwzględniając zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Wiążący charakter oceny prawnej traci moc jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej i wskazań, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1152/15).

W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku z 24 kwietnia 2018 r. a pomimo tego, organy nie zastosowały się do wiążących ocen i wskazań w nim zawartych. Stwierdzić bowiem należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nadal nie potwierdza w sposób jednoznaczny, że zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania z tej racji, że inwestycja zrealizowana została zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym – bez istotnych odstępstw od tego projektu.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z oceną organów, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 30 marca 2004r. wynika wprost - tak jak przyjęto to w zaskarżonej decyzji - że dopuszczone zostało wykonanie dwóch kominków. Już bowiem w wyroku z 24 kwietnia 2018 r. Sąd stwierdził, że nie tylko materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku postępowania nie pozwalał na dokonanie oceny, czy wykonane roboty zgodne są z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie budowanym i decyzją o pozwoleniu na budowę ale - co istotne - sam projekt budowlany i decyzja zatwierdzająca ten projekt, są niejednoznaczne w kwestii lokalizacji i ilości kominków. Prawidłowe rozstrzygnięcie zgodności wykonanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowalnym w pierwszym rzędzie wymagało zatem prawidłowego odczytania samej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zaakceptowanych nią rozwiązań projektowych co do ilości, wielkości i lokalizacji kominków (oraz lokalizacji i wielkości balkonu). Należy przy tym podkreślić, że w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018r. Sąd nie zaakceptował opinii organów, że oba kominki wykonane zostały na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem, która oparta była jedynie na odczytaniu oznaczeń graficznych urządzeń kwalifikowanych jako kominki ogrzewcze, umieszczonych na rysunku nr 4 stanowiącym część projektu budowanego. Sąd stwierdził wówczas, że rysunek nr 4 obrazuje jedynie usytuowanie podciągów a umiejscowione w nim kominki nie zostały ujęte w legendzie, jak też nie wynikają z części tekstowej projektu budowlanego. Zaznaczył także, że kominki nie mają odzwierciedlenia w innych rysunkach, które zawiera projekt. Przytoczone uwagi wskazują więc, że przyjęta przez organy ocena zgodności kominków z projektem, oparta tylko na jednym z jego rysunków, uznana została przez Sąd za nieprzekonującą a materiał na którym organy ją oparły, niejasny.

Powyższe stanowisko Sądu, przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, zostało przez organy pominięte, co świadczy o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Ocenę, że oba kominki wykonane zostały zgodnie z projektem budowalnym, w zaskarżonej decyzji uzasadniono bowiem tak samo jak w decyzjach uchylonych wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. odwołując się przede wszystkim do ww. rysunku nr 4. Podobnie jak wcześniej, dodatkową argumentację stanowiła też okoliczność, że projekt budowalny przewidywał jednocześnie wykonanie wkładów kominkowych oraz wewnętrznej instalacji gazu zasilającej kuchnie gazowe, w tym tę położoną w kuchni do której dostęp jest przez pomieszczenie holu w którym znajduje się jeden z kominków.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że w organy nadal nie ustaliły w sposób prawidłowy, czy projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 30 marca 2004 r. faktycznie przewidywał wykonanie dwóch kominków oraz jaka była ich lokalizacja. Nie jest w tym względzie wystarczające odwołanie się do rysunku nr 4, skoro – jak stwierdził Sąd w poprzednim wyroku z 2018 r. rysunek ten obrazuje jedynie usytuowanie podciągów a umiejscowione w nim kominki nie zostały ujęte w legendzie jak też nie wynikają z części tekstowej projektu budowlanego i nie mają odzwierciedlenia w innych rysunkach projektu. Stanowiskiem tym związane były orzekające w sprawie organy, co oznacza, że dla ustalenia, czy sporne kominki wykonane zostały zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę konieczne było wszechstronne przeanalizowanie nie tylko części graficznej projektu budowalnego ale także jego części opisowych w powiązaniu z zatwierdzającą go decyzją o pozwoleniu na budowę. W sytuacji gdy – jak wcześniej wskazał to Sąd – sama decyzja o pozwoleniu na budowę oraz projekt budowalny nie zawierają jednoznacznych i czytelnych ustaleń odnoszących się do wykonania dwóch kominków, to prawidłowe ustalenie tej okoliczności wymaga pogłębionej analizy odpowiednich rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym (zarówno w części opisowej jak i graficznej) załączonych pozwoleń, opinii i uzgodnień a następnie łącznego odczytania wynikających z tej analizy wniosków. Zakres robót objętych decyzją o pozwoleniu na budowę oceniać należy w świetle wszystkich postanowień tego pozwolenia i rozwiązań zatwierdzonego nim projektu budowlanego a w razie potrzeby także przy uwzględnieniu ewentualnie także innych dowodów zgromadzonych w aktach poprzedzających wydanie tej decyzji. Organ nie może zatem poprzestać tylko na analizie jednego rysunku, który - jak wynika z jego opisu - zasadniczo dotyczy lokalizacji i wykonania podciągów. Projekt budowlany składa się nie tylko z części graficznej ale także z części opisowej a przewidziane w nim rozwiązania powinny znajdować swoje odzwierciedlenie w obu tych częściach. Jeżeli zatem – jak twierdzą organy ogrzewanie kominkami przewidziane zostało jako jedyny system grzewczy – to takie rozwiązanie powinno znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w części nie tylko graficznej ale także opisowej – w tym także w zakresie załączonych opinii rolą organu jest aby to wykazać. Tymczasem organy, poza jednym rysunkiem, nie wskazały żadnych konkretnych postanowień w części opisowej projektu lub też innych rysunków, które potwierdzałby przyjęte przez nie ustalenia. Nie wskazano także dokładnie w którym miejscu projekt przewidywał wykonanie "wkładów kominkowych" i w oparciu o jakie elementy projektu organ przyjął takie ustalenie. W rozważaniach pominięto natomiast, że w części opisowej projektu w rozdziale "Instalacje" podano, że przewiduje się wykonanie niezależnego sytemu grzewczego" i że "zgodnie z opinią kominiarską, istnieje możliwość podłączenia kominka oraz podgrzewacza gazowego wody". Także w przywołanej w powyższym fragmencie opinii kominiarskiej, z dnia 17 października 2003 r., mowa jest o podłączeniu jednego kominka a nie dwóch kominków. Część opisowa projektu wspomina zatem o możliwości podłączenia kominka ale jednego a nie dwóch, jak na podstawie rysunku przyjęły organy. Te okoliczności, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organy pominięte, co świadczy o braku prawidłowej i wszechstronnej analizy projektu budowlanego i właściwej oceny materiału dowodowego.

Zaniechanie ustalenia w sposób prawidłowy, czy w projekcie budowalnym dopuszczono w ogóle wykonanie urządzeń grzewczych w postaci kominków a jeżeli tak, to w jakiej ilości, jest istotnym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazującej organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Świadczy także o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie wyrażonej w prawomocnym wyroku oceny Sądu odnoszącego się rysunku nr 4. Brak podjęcia przez organ czynności wyjaśniających w powyższym zakresie, czego wyrazem powinna być kompleksowa ocena zaakceptowanych decyzją o pozwoleniu na budowę rozwiązań projektowych w kontrolowanym zakresie, stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. Dopiero zatem poczynienie odpowiednich ustaleń we omawianym zakresie pozwoliłyby organom ocenić, czy brak podstaw do ingerencji ze względu na zgodność wykonanych kominków z projektem budowlanym. Pomimo, że organy w ponownym postępowaniu uzupełniły materiał dowodowy o oględziny, w wyniku których sporządzono protokół z załącznikami graficznymi i fotograficznymi obrazującymi jaka jest faktyczna lokalizacja i wielkość wykonanych w ramach przebudowy kominków, to jednak czynności te nie realizowały w pełnym zakresie wskazań wynikających z prawomocnego wyroku i okazały się niewystarczające dla oceny, czy roboty budowlane dotyczące obu kominków wykonane zostały zgodnie projektem budowalnym.

Zdaniem Sądu, nie można także uznać aby organy w pełni wywiązały się z zalecenia przeprowadzenia dowodu z dziennika budowy. Inwestorzy na etapie postępowania odwoławczego zmienili bowiem wcześniejsze oświadczenie co do braku tego dziennika, wyjaśniając, że oryginał tego dokumentu przekazano do PINB przy zgłoszeniu zakończenia robót budowlanych. W przekazanej Sądowi dokumentacji sprawy, brak jest akt dotyczących tego postępowania a z uzasadnienia decyzji odwoławczej nie wynika, aby organ II instancji podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy dokument ten nadal znajduje się w aktach sprawy, czy też został zwrócony inwestorom. Nie można zatem uznać, że organ odwoławczy w wyczerpujący sposób odniósł się do twierdzenia skarżących – a tym samym wykonał w pełni zalecenie Sądu wskazujące na konieczność przeprowadzenia tego dowodu. Nie wystarcza samo odwołanie się do przepisu nakładającego na organ obowiązek zwrotu dziennika budowy, bez jednoczesnego wykazania, że istotnie doszło do spełnienia tego obowiązku. Organ powinien tę kwestię zweryfikować badając akta zgromadzone w związku z dokonanym przez inwestorów zgłoszeniem.

W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 153 p.p.s.a. jednak nie z przyczyny wskazywanej przez skarżącą. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r. Sąd w żadnym miejscu nie przesądził bowiem, że roboty należy uznać za samowolę budowlaną – jak twierdzi skarżąca. Skoro Sąd wytknął, że organy nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, to nie było możliwe rozstrzyganie w tej kwestii.

Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał natomiast, że organy w wystarczającym zakresie oceniły kwestię zgodności z projektem budowalnym robót dotyczących odbudowy balkonu. W uzupełnionym materiale dowodowym w wystarczający sposób wykazano miejsce usytuowania tego balkonu oraz jego wielkość. Odnosząc te ustalenia do projektu budowlanego, należy zgodzić się z organami, że sporny balkon objęty został tym projektem i został wykonany w miejscu w nim wskazanym. Lokalizacja balkonu wynika bowiem jasno z części graficznej projektu (por. rysunek nr 3 elewacja frontowa) a wykonanie robót polegających na odtworzeniu balkonu ujęte wprost zostało w opisie technicznym (część konstrukcyjna) gdzie odnotowano, że: na poziomie I piętra na ścianie od ul. [...] w miejscu gdzie znajdował się balkon oparty na trzech belkach stalowych dwuteowych I 180, projektuje się odtworzenie balkonu opartego na trzech dwuteownikach I 180, zgodnie z rysunkiem nr ..." Autor projektu nie wskazał co prawda numeru rysunku zgodnie z którym projektowane było odtworzenie balkonu, ale – zdaniem Sądu – w świetle uzupełnionego materiału dowodowego brak ten nie może być kwalifikowany jako okoliczność przesądzająca, że zakres prac objętych przedmiotowym dokumentem nie obejmował odtworzenia balkonu. Za taką oceną świadczy opis techniczny (część konstrukcja) projektu, gdzie w pkt 6.1 w wystraczający sposób wskazano usytuowanie balkonu, w pkt. 6.2 w ppkt 7 opisano prace związane z montażem belek balkonowych, zaś w pkt 6.4 przedstawiono obliczenia statyczne belek balkonu. Ponadto w części graficznej znajduje się rysunek nr 3, na którym obok konstrukcji podciągów przedstawiono konstrukcję belek balkonu. Tym samym należy zgodzić się z organami, że przedmiotowy balkon przewidziany był w projekcie budowalnym zatwierdzonym decyzją z dnia 30 marca 2004r. Organy w dostateczny sposób wykazały także, uzupełniając materiał dowodowy o protokoły z oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną i załącznik graficzny, że przedmiotowy balkon wykonany został zgodnie z pozwoleniem na budowę – w miejscu wskazanym w tym projekcie - a stwierdzone niewielkie różnice jego powierzchni (po 5 cm w długości i w szerokości) w stosunku do powierzchni określonej w projekcie nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Podzielając stanowisko organów co do zgodności wykonanego balkonu z projektem budowlanym stwierdzić jednak należy, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do kwestii zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i nie dokonano oceny, czy odtworzony balkon zagraża życiu i zdrowi ludzi. W tym miejscu stwierdzić należy, że nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, że skoro stan techniczny balkonu i jego wsporników jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, to kwestia ta nie dotyczy przedmiotu niniejszego rozstrzygnięcia. W wyroku z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 9/20 – znanym Sądowi z urzędu, Sąd oddalając skargę na decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku stwierdził bowiem, że w sytuacji, gdy ocena przedmiotowego balkonu stanowiła jednocześnie przedmiot postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowalnego oraz postępowania w sprawie stanu technicznego tego budynku, to w przypadku kolizji tych postępowań pierwszeństwo należy przyznać postępowaniu naprawczemu, którego celem jest kompleksowa ocena obiektu budowlanego lub jego części jako odrębnych robót budowlanych. W konsekwencji wszelkie zagadnienia formalne i konstrukcyjno – budowlane dotyczące spornego balkonu powinny podlegać ocenie i rozstrzygnięciu w postępowaniu naprawczym. Bezprzedmiotowe jest zaś dokonywanie tego rodzaju ocen w postępowaniu w sprawie stanu technicznego budynku co uzasadniało umorzenie postępowania. Przywołany wyżej wyrok jest wyrokiem prawomocnym i zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzekający obecnie Sąd jest nim związany (prawomocność materialna).

Uznając zatem wyrażone w tym wyroku stanowisko, stwierdzić należy, że organ odwoławczy niezasadnie uchylił się od oceny w zaskarżonej decyzji kwestii dotyczących oceny stanu technicznego balkonu w kontekście zgłaszanych przez skarżącą wątpliwości dotyczących bezpieczeństwa robót polegających na odbudowie balkonu dla konstrukcji budynku, życia i zdrowia ludzi jak też od oceny zgodności tych robót z przepisami technicznymi. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że istota procedury naprawczej opisanej w art. 50-51 Prawa budowlanego prowadzić ma w pierwszym rzędzie do zweryfikowania tego, czy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu. W postępowaniu naprawczym owa zgodność z prawem wykonanych robót rozumiana jest szeroko, jako zgodność z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak i zapisami prawa miejscowego. Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega zaś na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. W ramach tej procedury ustawodawca przewidział dla organu nadzoru budowlanego możliwość wydania kilku alternatywnych rozstrzygnięć. Jest to natomiast ta sama podstawa materialna uprawniającą organ nadzoru budowlanego do ingerencji. W konsekwencji PINB powinien badać nie tylko zgodność wykonanych robót budowanych z projektem budowlanym ale także z przepisami powszechnie obowiązującymi. W zależności od poczynionych w tym względzie ustaleń, o ile ujawnione zostaną nieprawidłowości, stanowić one mogą podstawę dla ingerencji organów nadzoru budowlanego w prawnie chronione wartości inwestora (lub właściciela) obiektu w zakresie w jakim doszło do naruszenia prawa. Kierunek rozstrzygnięcia postępowania naprawczego wyznacza art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, co oznacza, że możliwe jest wydanie decyzji nie tylko w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ale także 51 ust. 1 pkt 2 lub 1 tej ustawy. Z brzmienia całego art. 51 wynika bowiem, że likwidacja stanu niezgodnego z prawem, może polegać na orzeczeniu nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) lub na jej legalizacji (art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ).

Sąd dostrzega, że częściowo do kwestii zgodności z przepisami technicznymi robót polegających na odbudowie balkonu i wykonania kominków, organ odniósł się w decyzji z dnia 30 czerwca 2020 r. jednak nie wpływa to na przedstawioną wcześniej ocenę, gdyż – jak wskazano wcześniej - brak było podstaw do wydania decyzji częściowych i decyzja ta jako wadliwa, wyeliminowana została z obrotu prawnego wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 418/20.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 104 § 2 w związku art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 ww. ustawy.

W ponownym postępowaniu organ przeprowadzi pełną i kompleksową analizę projektu budowanego i przyjętych w nim rozwiązań zawartych nie tylko w części graficznej ale także opisowej – odnosząc się również do załączonych do projektu opinii - celem ustalenia, czy zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 30 marca 2004 r. projekt budowlany przewidywał w ramach inwestycji opisanej w tej decyzji, wykonanie kominków a jeżeli tak, to w jakiej dokładnie liczbie (jeden czy dwa). Stanowisko przyjęte w tym względzie organ precyzyjnie i szczegółowo uzasadni. W zależności od poczynionych ustaleń organ oceni także, czy w tym zakresie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (zwłaszcza jeżeli stwierdzone zostanie, że projekt nie przewidywał wykonania kominków lub przewidywał ale tylko jeden) oraz, czy ich wykonanie nie narusza przepisów prawa. Organ oceni także zgodność kominków z przepisami technicznymi. Organ odniesie się także do kwestii dotyczących stanu technicznego balkonu oraz przedstawi swoje stanowisko co do zgodności z przepisami prawa wykonanych kominów. Dopiero po wyjaśnieniu i ocenie powyższych okoliczności możliwe będzie podjęcie prawidłowej decyzji, która powinna być uzasadniona zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przepisów prawa materialnego wyjaśnić należy, że skoro przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie przez organy przepisów prawa procesowego, to na obecnym etapie przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów o charakterze merytorycznym.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku.