Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 557/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 2, art. 19 ust. 1 i 2, art. 29,
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par.1, par. 9 ust. 1, par. 113
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, 77, 80, 107, 127
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi T. i D. M. Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego "P. " sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r., poz. 570) art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej k.p.a.) w związku z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21.03.1985r. (tekst jednolity z 2017r., poz. 2222, dalej u.d.p.) po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowo - Handlowego T. i D. M. "[...]" Spółka jawna z siedzibą w S. (dalej jako strona, skarżąca lub spółka) - reprezentowanego przez wspólnika Pana T. M. od decyzji W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. (dalej WZDW) z dnia [...] listopada 2017r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] L. - W. - B. - S. - N. D. na działkę nr ewid.[...], obręb K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 24 sierpnia 2017r. skarżąca zwróciła się do WZDW w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] L. - W. - B. - S. - N. D. na działkę nr ewid.[...] obręb K. w celu obsługi komunikacyjnej planowanych hal produkcyjno - magazynowych z częścią biurowo - socjalną, łącznikami, kotłownią, placami parkingowymi zlokalizowanymi na terenie działek o nr ewid.: [...], [...] i [...].

Pismem nr [...] z 15 września 2017r. WZDW zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wzywając jednocześnie wnioskodawcę o uzupełnienie złożonego wniosku poprzez przesłanie: decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ewid.[...] lub potwierdzenia zgodności zagospodarowania terenu działki z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania; aktualnego wypisu z ewidencji gruntów dla działki nr ewid.[...] i działki stanowiącej pas drogowy drogi wojewódzkiej w obrębie zjazdu wraz z podaniem numeru księgi wieczystej, a także dowodów uiszczenia należnych opłat skarbowych. W dniu 03 października 2017r. uzupełniono wniosek o wskazane dokumenty.

Pismem nr [...] z 13 października 2017r. WZDW zawiadomił o zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a nadto pouczył o możliwości zapoznania się z zebranymi dokumentami, z którymi skarżąca zapoznała się 23 października 2017 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. WZDW odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] L. - W. - B. - S. - N. D. na dz. ew. [...] obręb K..

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że wziął pod uwagę lokalizację zarówno ww. działki jak i wnioskowanego zjazdu. Przedmiotowa działka od strony wschodniej przylega bezpośrednio do drogi wojewódzkiej nr [...] natomiast działki nr ewid. [...] i [...] nie przylegają bezpośrednio do przedmiotowej drogi wojewódzkiej i przeznaczone są pod nową zabudowę. Ponadto ww. działki położone są w terenie niezabudowanym. Zgodnie ze stanem faktycznym opisane działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej (droga wojewódzka nr [...]) poprzez wewnętrzny układ komunikacyjny włączający się do dwóch istniejących zjazdów z działek o nr ewid. [...] i [...]. Droga wojewódzka na odcinku przylegającym do działki nr ewid.[...] zaliczana jest do drogi klasy głównej (G) o natężeniu ruchu, które w 2015r. wyniosło 6542 pojazdów/dobę i ma tendencję wzrostową. Co więcej ww. droga przewidziana jest do przebudowy w systemie "zaprojektuj i wybuduj" pn: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od m. B. do skrzyżowania z nowym przebiegiem S5" z terminem realizacji robót: 2018-2019. Projekt przebudowy drogi na odcinku sąsiadującym z działką nr ewid.[...] uwzględnia przebudowę istniejącego zjazdu na działkę nr ewid. [...] oraz zakłada wykonanie na wysokości działki nr ewid.[...] wyspy spowalniającej ruch - "szykany", która poprzez odgięcie toru jazdy wymusza zredukowanie prędkości pojazdów przed wjazdem do miejscowości w miejscach, gdzie rozpoczyna się obszar zabudowany. Istniejący zjazd na działkę nr ewid. [...] również ujęty jest do przebudowy w związku z budową nowego przebiegu drogi ekspresowej S5, której inwestorem jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.

Biorąc pod uwagę projektowaną zmianę zagospodarowania pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] oraz planowane zagospodarowanie działek nr ewid.[...], [...] i [...] (budowa hal produkcyjno - magazynowych z częścią biurowo - socjalną, łącznikami, kotłownią, placami parkingowymi - zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z 26 kwietnia 2017r. wydaną przez Burmistrza Gminy S.), z którymi wiąże się zwiększenie na jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] ilości manewrów prawo i lewoskrętnych wykonywanych przez pojazdy dostawcze m.in. typu TIR jak i samochodów pracowników korzystających z wnioskowanego zjazdu, wnioskowana dostępność poprzez nowy zjazd z drogi wojewódzkiej stworzy duże zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze w obrębie projektowanej wyspy spowalniającej. Kierowcy korzystający z drogi wojewódzkiej nr [...] dodatkowo narażeni będą na manewr hamowania z tytułu pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających ze zjazdu na działkę nr ewid.[...] W ocenie organu ze względu na ustawowy obowiązek ochrony drogi (art. 4 pkt 21 u.p.d.), mający na celu niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu i z uwagi na zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu uznać należy za zasadną.

W ustawowym terminie spółka wniosła odwołanie od powyżej decyzji, wskazując na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło WZDW do poczynienia w decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, polegających w szczególności na uznaniu, iż wydanie wnioskowanego zezwolenia spowoduje powstanie zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego, zinterpretowanie wątpliwości co stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 43 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, co pociągnęło za sobą wykluczenie możliwości wyrażenia przez WZDW zgody na lokalizację nowego zjazdu na drodze typu "G"; art. 64 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą ograniczeniem prawa własności skarżącego ponad potrzebę wynikająca z przepisów prawa.

Opisaną we wstępie decyzją SKO w P. utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.

SKO wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. "budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". Natomiast w myśl art. 29 ust. 4 u.d.p. "ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony".

Organ I instancji opierając decyzję odmowną na powołanym wyżej przepisie prawa obowiązany jest wykazać które wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, są przeszkodą do zlokalizowania zjazdu objętego wnioskiem. W ocenie SKO organ I instancji takie przeszkody wykazał i stanowisko odmawiające lokalizacji zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] L. W. B. S. N. D. na działkę nr [...], obręb K. jest uzasadnione.

SKO powołało się na § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, zgodnie z którym droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niżej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy miedzy skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600m, a na terenie zabudowy nie mniejsze niż 400m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Dopuszcza się lokalizację zjazdów, gdy brak jest możliwości wykorzystania innego dojazdu do dróg publicznych. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie występuje.

Kolegium podkreśliło, iż powyższe przepisy prawa podyktowane są funkcją jaką pełnią drogi wojewódzkie w sieci dróg publicznych, których zadaniem jest zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.p., zapewnienie połączenia między miastami mającymi znaczenie dla województwa, pełnienie również funkcji dróg alternatywnych dla dróg krajowych. Drogi te są przeznaczone przede wszystkim do ruchu tranzytowego i dlatego należy ograniczać lokalizację nowych zjazdów, ponieważ każdy nowy, kolejny zjazd tworzy kolejny punkt kolizji na drodze i tym samym ogranicza płynność ruchu oraz stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Obsługa ruchu lokalnego i dla miejscowych potrzeb, winna być zapewniona przez drogi niższej kategorii/klasy np. przez drogi gminne i wewnętrzne. SKO wskazało, że przepis ten nie zawiera bezwzględnego zakazu tworzenia nowych zjazdów ale nakłada na organ obowiązek ograniczenia liczby zjazdów, co odbywa się w ramach uznania odministracyjnego.

W przedmiotowej sprawie WZDW wziął pod uwagę lokalizację zarówno ww. działki, jak i wnioskowanego zjazdu. Przedmiotowa działka od strony wschodniej przylega bezpośrednio do drogi wojewódzkiej nr [...], natomiast działki o nr ewid. [...] i [...] nie przylegają bezpośrednio do przedmiotowej drogi wojewódzkiej i przeznaczone są pod nową zabudowę. Ponadto ww. działki położone są na terenie niezabudowanym (brak tablicy typu: D-42 "teren zabudowany", zgodnie z załącznikiem nr 1-4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03.07.2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - Dz.U. z 2003r., nr 220, poz. 2181). Opisane działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej (droga wojewódzka nr [...]) poprzez wewnętrzny układ komunikacyjny, włączający się do dwóch istniejących zjazdów z działek o nr ewid. [...] i [...]. Nadto droga wojewódzka na odcinku przylegającym do działki nr [...] zaliczana jest do klasy głównej (G) o natężeniu ruchu, które w 2015r. wyniosło 6542 pojazdów/dobę i ma tendencję wzrostową. W takiej sytuacji Kolegium zgodziło się z organem I instancji, iż słuszne jest pozostawienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działki na dotychczasowych zasadach.

W rozpoznawanej sprawie zaś inwestycja realizowana przez WZDW polegająca na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] zakłada poprawę parametrów istniejącego ciągu drogowego na odcinku od km 31+980,00 do km 44+322,54, tj. od miejscowości B. do miejsca zakończenia przebudowy przez GDDKiA lokalnego układu drogowego w związku z budową drogi ekspresowej S5 (odcinka od węzła [...] do węzła [...]). Istotą planowanego zamierzenia jest podniesienie komfortu i bezpieczeństwa użytkowników drogi poprzez upłynnienie ruchu i zmniejszenie jego uciążliwości. Nadto, wbrew twierdzeniom odwołania rozbudowa wskazanej drogi nie jest zdarzeniem "przyszłym i niepewnym", na którym nie można opierać rozstrzygnięcia. Według umowy zawartej z zamawiającym a wykonawcą: S. S.A., termin ostatecznego odbioru dokumentacji dotyczącej przebudowy określono na 31.01.2018 r., a termin realizacji przedmiotu zamówienia na III kwartał 2019 r. Organ II instancji wskazał również na dodatkowe narażenie kierowców korzystających z drogi wojewódzkiej nr [...] na manewr hamowania z powodu pojazdów, które miałyby wyjeżdżać i wjeżdżać ze zjazdu na działkę nr [...].

W ocenie SKO mając na uwadze obowiązek ochrony drogi, który realizuje się w działaniach zarządcy drogi, mających na celu w szczególności niedopuszczenie do pogorszenia warunków ruchu, obsługę komunikacyjną dla działki o nr [...] oraz działek nr [...] i [...] należy zapewnić poprzez istniejący zjazd na działkę nr [...] lub poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu poprzez działkę nr [...]. Organ odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu podał, że okazały się nieuzasadnione. Podał, że podstawowym kryterium oceny możliwości nowego zjazdu jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Z faktem bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy prawa możliwość ustanowieniu zjazdu z tej drogi na działkę. Dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę gminną, projektowaną drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ wskazał również, że Rada Miejska Gminy S. sporządziła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rozbudowy zakładu produkcyjnego na działkach nr [...], [...], [...], [...], co potwierdza, że rozbudowa zakładu produkcyjnego powinna nastąpić w sposób spójny w zakresie zagospodarowania w/w działek i określenia obsługi komunikacyjnej i infrastrukturalnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Spółka podniosła następujące zarzuty:

a) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

aa) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez:

- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło SKO w P. do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych polegających w szczególności na uznaniu, iż wydanie wnioskowanego zezwolenia spowoduje powstanie zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego,

- zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji odmawiającej wydania wnioskowanego przez skarżącą pierwotnie zezwolenia;

- sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy, w szczególności na skutek niewskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

ab) art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się Organu do wszystkich twierdzeń, dowodów i zarzutów Skarżącej podniesionych w treści odwołania,

ac) art. 15 oraz art. 127 k.p.a. poprzez ograniczenie się organu II instancji wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, pomimo obowiązku merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie,

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:

- art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [dalej: Ustawa] oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) [dalej: Rozporządzenie] poprzez ich błędną wykładnię, co pociągnęło za sobą wykluczenie możliwości wyrażenia przez WZDW a następnie SKO zgody na lokalizację de facto istniejącego już zjazdu na drodze typu "G".

-art. 64 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą ograniczeniem prawa własności skarżącej ponad potrzebę wynikającą z przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 27 września 2018 r. pełnomocnikowi skarżącej okazano dwa zdjęcia terenu obejmującego nieruchomości skarżących pozyskane przez Sąd z geoportalu internetowego, które zostały dołączone do akt sprawy. Pełnomocnik potwierdził, że teren wygląda tak jak na zdjęciach, a teren który dotąd nie został zabudowany skarżący zamierzają sprzedać, co uzasadnia wystąpienie o usankcjonowanie istniejącego zjazdu w miejscu, które daje dostęp do drogi krajowej i znajduje się na terenie przewidzianym do sprzedaży.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Dokonując oceny legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji Sąd stwierdził, że zostały one wydane zgodnie z prawem, a zarzuty i wnioski sformułowane przez stronę skarżącą okazały się chybione.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu były decyzje odmawiające skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] L.-W.-B.-S.-N. D. na działkę nr ew. [...], obręb K..

Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 poz. 2222, przywoływana jako "u.d.p.") i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.2016.124)

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 udp). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że zjazd nie jest częścią drogi, a jedynie miejscem dostępu do niej (wyrok WSA w Warszawie z 1.12.2009 r., VII SA/Wa 1283/09, Lex nr 583596, akceptowany przez R. A. Strachowską, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer 2012 s. 35, wyrok NSA z 13.01.2017, sygn.. II OSK 1109/15, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, cbosa).

Zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 zarządcą drogi wojewódzkiej jest zarząd województwa. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 4 kompetencję do wydania decyzji miał W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. (WZDW).

Stosownie do art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Natomiast w myśl art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Z treści powyższej regulacji wynika, że budowa zjazdu leży w zakresie uprawnień właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, ale uprawnienie to aktualizuje się dopiero wówczas, gdy na lokalizację lub przebudowę zjazdu wydana zostanie zgoda przez zarządcę drogi. Formą właściwą dla wyrażenia wskazanej zgody jest decyzja administracyjna.

Jak wskazuje się w orzecznictwie brak określenia przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 u.d.p. kryteriów koniecznych do wyrażenia zgody na budowę zjazdu, jak również zawarty w ust. 4 wskazanego przepisu zwrot "może odmówić" wskazuje, iż decyzja wydawana w tym zakresie stanowi decyzję uznaniową. Granice tego uznania, w myśl art. 7 k.p.a., wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Powyższe oznacza, że rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu, zarządca drogi jest obowiązany wnikliwie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile nie koliduje on z interesem społecznym, który w tym przypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom drogi. Rozstrzygnięcie to winno być właściwie i w sposób przekonujący uzasadnione. Winno ono zawierać motywy potwierdzając zasadności takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy wyroku z dnia 19 grudnia 1990 r. w sprawie I PR 170/90 (Wokanda nr 7 z 1991 r.) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1981 r. w sprawie S.A. 974/81(ONSA nr 1 z 1981 r. poz.49) i z dnia 13 lutego 1997 r. w sprawie V S.A. 246/96 (ONSA nr 1 z 1998 r. poz.15).

Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki te uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej rozporządzenie). Zgodnie m.in. z § 1 rozporządzenia, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie mają zapewniać:

1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb;

2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej;

3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Z powyższego bezspornie wynika, że jednym z podstawowych wymogów stawianym drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu publicznego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06 ; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98 – publ. www.cbois.nsa.gov.pl).

Ponadto jedną z podstawowych zasad, gdy chodzi o zjazd z drogi, zawiera § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia, który stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5).

W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach: (pkt 4) droga klasy G (droga główna w myśl § 4 pkt 4, klasa drogi wojewódzkiej nr [...] –uwaga Sądu) powinna mieć powiązania z drogami nie niżej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy miedzy skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600m, a na terenie zabudowy nie mniejsze niż 400m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Dopuszcza się lokalizację zjazdów, gdy brak jest możliwości wykorzystania innego dojazdu do dróg publicznych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż organy administracyjne procedujące w niniejszej sprawie zasadnie odmówiły wyrażenia zgody na budowę zjazdu w lokalizacji proponowanej przez skarżącą. Z akt sprawy wynika bowiem działka skarżących nr [...] od strony wschodniej przylega bezpośrednio do drogi wojewódzkiej nr [...], natomiast pozostałe działki o nr [...] i [...] nie przylegają bezpośrednio do przedmiotowej drogi wojewódzkiej i przeznaczone są pod nową zabudowę. Przez powyższe działki przechodzi droga wewnętrzna. Do działki nr [...] (będącej również własnością skarżącej spółki) prowadzi zjazd z drogi wojewódzkiej. Spółka zaś wnioskowała (k. 5 akt adm.) o zezwolenie na wybudowanie zjazdu do działki nr [...] o szerokości 6 m i promieniu wyokrągleń 8 m. Planowany zjazd, jak ustaliły organy znajdowałby się w odległości mniejszej niż 500 m od obecnego zjazdu na działce [...]. Ponadto spółka w uzasadnieniu wniosku wskazała, ze działka nr [...] jest przeznaczona pod działalność magazynową i nie jest możliwa realizacja różnych funkcji przedsiębiorstwa jednym zjazdem. Logistyka działalności firmy wymusza rozdzielenie różnych funkcji przedsiębiorstwa.

Jak ustaliły organy działka nr [...] jest działką bezpośrednio sąsiadującą z działką nr [...]. Obie działki są połączone drogą wewnętrzną i mają zapewniony dostęp do drogi publicznej przez zjazd prowadzący do działki nr [...]. W ocenie Sądu zaproponowany przez skarżącą sposób obsługi komunikacyjnej działki nr [...] mógłby doprowadzić do zwiększenia liczby potencjalnych miejsc kolizyjnych, jakimi zawsze są bezpośrednie zjazdy z drogi na teren nieruchomości. Słusznie zatem organy administracji uznały, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu do nieruchomości skarżącego stanowiłoby dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego w tym rejonie. Należy wskazać, że przedmiotowa droga przewidziana jest do przebudowy w systemie "zaprojektuj i wybuduj" pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od m. B. do skrzyżowania z nowym przebiegiem S5" z terminem realizacji robót: 2018-2019. Projekt przebudowy drogi na odcinku sąsiadującym z działką o nr [...] uwzględnia przebudowę istniejącego zjazdu na działkę o nr ewid. [...] oraz zakłada wykonanie na wysokości działki nr [...] wyspy spowalniającej ruch - "szykany", która poprzez odgięcie toru jazdy wymusza zredukowanie prędkości pojazdów przed wjazdem do miejscowości w miejscach gdzie rozpoczyna się obszar zabudowany. Przy czym istniejący zjazd na działkę nr [...] jest również ujęty do przebudowy w związku z budową nowego przebiegu drogi ekspresowej S5. której inwestorem jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W świetle powyższego zezwolenie skarżącej na lokalizację zjazdu obniżyłoby wysoce standardy bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym odcinku, w szczególności w obrębie projektowanej wyspy spowalniającej. To, że znajduje się ona w miejscu zaprojektowanego przez spółkę zjazdu, nie przemawia za tym, jak uważa skarżąca, że akurat w tym miejscu w projekcie przebudowy nie powinno jej być. Projekt rozbudowy powstał wcześniej niż przedmiotowy wniosek a jego zasadność nie podlega ocenie sądu w niniejszej sprawie. Projekt ten na konkretnie wskazanym etapie realizacji nie jest, jak słusznie wskazał organ zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Jego założenia są elementem stanu faktycznego w niniejszej sprawie. To, że pojazdy na drodze będą zmuszone zwalniać przed szykaną nie uzasadnia przyjęcia, że dodatkowo wyjeżdżające pojazdy z planowanego zjazdu w żaden sposób nie spowodują zagrożenia w ruchu. Wręcz przeciwnie ten dodatkowy element jakim miałyby być wyjazdy i wjazdy pojazdów na działkę [...] na wysokości wyspy spowalniającej wymagający koncentracji nie tylko związanej z przejazdem obok wyspy ale jeszcze z wykonywaniem manewrów przez pojazdy skręcające z i na zjazd zwiększyłyby zagrożenie w ruchu. Za wydaniem decyzji odmownej przemawiał również fakt, że jest możliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej tak jak dotychczas- przez zjazd na działkę [...], następnie- drogami wewnętrznymi, pomiędzy działkami [...], [...] i [...]. To, że korzystanie ze zjazdu do działki [...] połączone byłoby z koniecznością ustanowienia służebności przejazdu i przechodu, co wiązałoby się z kosztami, czy obniżeniem wartości nieruchomości nie jest argumentem uzasadniającym wydanie decyzji pozytywnej. Jak bowiem słusznie wskazał organ dostępem do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p jest też dostęp do niej przez drogę wewnętrzną czy ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. dla inwestycji na działkach [...], [...] i [...] dostęp do drogi publicznej ustalono od strony ul. [...] zjazdem istniejącym na dotychczasowych warunkach i poprzez wewnętrzny układ komunikacyjny. Umożliwiona więc została realizacja tej inwestycji z dotychczasowymi zjazdami a nie planowanymi. Organ uzupełniająco wskazał na uchwałę w sprawie przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu dla działek skarżącej wskazując, że rozbudowa zakładu produkcyjnego winna być spójna w zakresie zagospodarowania tych działek i określenia ich obsługi komunikacyjnej. To, że na działce nr [...], jak wskazywała spółka, istniał faktycznie zjazd bez zgody organu nie uzasadnia wydania pozytywnej decyzji. Za taką nie przemawiają również kwestie ekonomiczne czy związane potencjalne utrudnienia w prowadzonej działalności. Wnioskowana w skardze wizja lokalna dotycząca polnego, użytkowanego bez zezwolenia zjazdu nie ma żadnego wpływu na kwestie zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu wskazanych przez organ. Nie ma bowiem znaczenia stopień rzeczywistego zagrożenia związanego z korzystaniem ze zjazdu urządzonego bez wymaganej decyzji. Istotny jest bowiem sam fakt tego zagrożenia, co organy wykazały.

Organy odniosły się ponadto do badań natężenia ruchu na drodze wojewódzkiej na odcinku położonym w obrębie działek skarżącej, wskazując, ze w 2015 r. wynosiło 6542 pojazdów na dobę i ma tendencję wzrostową. Organ I instancji, który jako zarządca drogi bada natężenie ruchu nie miał obowiązku, posiadające te dane oraz informacje o tendencji wzrostowej tego parametru do przeprowadzania dodatkowych ustaleń w tym zakresie. Takie natężenie ruchu na drodze, przemawia za tym, aby ruch na drodze nie był zakłócony przez możliwość zjazdu w dwóch sąsiadujących ze sobą miejscach, co prowadzić by mogło do zwiększenia ryzyka kolizji. Za słuszne uznał Sąd ustalenia organów, że zezwolenie na wybudowanie kolejnego zjazdu, przy obecnych planach modernizacji drogi 306 jako dojazdowej do S5, może stworzyć zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze. Wydana decyzja nie cechował się dowolnością, wszystkie okoliczności sprawy były przez organy ocenione i rozważone. Decyzja była przekonująca pod względem faktycznym i prawnym.

W cenie Sądu organy administracji w sposób dostateczny wyjaśniły stan faktyczny i rozpatrzyły cały materiał dowodowy zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Zgromadzona w sprawie dokumentacja była wystarczająca dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przy tym organy ustosunkowały się do podnoszonych przez skarżącą twierdzeń i zarzutów, czemu dały wyraz w uzasadnieniu obu decyzji. Nie doszło więc do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącej organy wyjaśniły, że nie zachodzą przesłanki do odstępstwa od odległości między zjazdami wskazanych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Ustaliły bowiem, że w rozpoznawanym przypadku nie zachodzi sytuacja braku możliwości wykorzystania innego dojazdu do drogi publicznej z działki nr [...]. Wskazały na obsługę komunikacyjną działki nr [...] oraz działek nr [...] i [...] przez istniejący zjazd na działkę nr [...] lub poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]. Wykazały również istnienie zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego w przypadku wydania decyzji pozytywnej uwzględniając konkretne uwarunkowania lokalne i wymagania techniczne danej drogi. Przemawia za tym charakter drogi (wojewódzka), ruch na drodze, planowana przebudowa z występującą "szykaną" w pobliżu planowanego zjazdu, niewielka odległość od istniejącego zjazdu, zwiększenie ruchu związane z planowaną na działkach inwestycją. Jak już wyżej wskazano dla odmowy lokalizacji nowego zjazdu organ nie ma obowiązku badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym (powoływania biegłego, przeprowadzania wizji lokalnej), które mogłoby spowodować zlokalizowanie zjazdu z drogi publicznej, jest to organ wyspecjalizowany w zakresie ustalania tych okoliczności, posiada wiedzę na temat natężenia ruchu na drogach, którymi zarządza. Dla zasadności odmowy wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu wystarcza sam fakt zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w wyniku realizacji decyzji przeciwnej. Tym samym na organie nie ciąży obowiązek ustalenia, w jakim stopniu nowopowstały zjazd będzie stanowić zagrożenie na danym odcinku drogi, bowiem już ustalenie, że zagrożenie występuje będzie skutkować obowiązkiem wydania decyzji odmownej. Okoliczności związane z tym zagrożeniem zostały przez organ ustalone. Oświadczenie spółki, że ruch pojazdów nie powinien być większy aniżeli 10 pojazdów na dobę nie stanowi istotnego argumentu, gdyż nie ilość a sam fakt lokalizacji kolejnego zjazdu w pobliżu istniejącego, planowane ukształtowanie drogi ("szykana"), natężenie ruchu na niej i charakter (droga wojewódzka) przemawiały za uznaniem istnienia zagrożenia związanego z budową kolejnego zjazdu. Poza tym w kontekście planowanej sprzedaży działki czy samego znaczenia prawnego takiego oświadczenia nie ma ono wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 15 i 127 k.p.a. To, że organ II instancji powtórzył argumenty użyte przez organ I instancji nie oznacza, że merytorycznie nie rozpoznał sprawy. Prawo strony do rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje nie oznacza bowiem wskazywania przez organ II instancji innych czy nowych argumentów, w sytuacji gdy zbadanie wszystkich okoliczności sprawy wskazuje, że argumentacja organu I instancji była w ocenie organu II instancji w pełni zasadna. W niniejszej sprawie uzasadnienie sporządzone przez SKO wskazuje, że strona nie została pozbawiona merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji.

Za nietrafny Sad uznał zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji. Ratio legis art. 29 u.d.p. polega na zapewnieniu skutecznej realizacji zasady bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Z własnością działki znajdującej się przy drodze publicznej nie wiąże się z mocy prawa konieczność ustanowienia z niej zjazdu bezpośrednio na drogę publiczną. Przepisy wprowadzają bowiem ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, dając jednocześnie możliwość stwierdzenia, że zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego należy przyznać pierwszeństwo w zestawieniu z prawem właściciela gruntu do swobodnego korzystania z własności, co pozostaje w zgodzie z granicami konstytucyjnej ochrony własności zakreślonymi w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W każdej sprawie o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu należy wyważyć dwa sprzeczne interesy. Z jednej strony to interes zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów (każdy nowy zjazd stwarza dodatkowe zagrożenie dla uczestników ruchu), a z drugiej strony to interes wnioskodawcy (utrudnienie dojazdu do nieruchomości będącej własnością wnioskodawcy). W ocenie Sądu nietrafne jest twierdzenie skarżącego, że doszło do ograniczenia prawa własności ponad potrzebę wynikającą z przepisów prawa. Odmowa zezwolenia na lokalizację zjazdu nie uniemożliwia korzystania z działki przez skarżącą, tak jak to się odbywało w sposób dotychczasowy. W związku z tym wskazywane przez stronę skarżącą na utrudnienia w dojeździe nie mogą stanowić skutecznego argumentu dla uwzględnienia wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Organ działający w ramach luzu decyzyjnego wydając decyzję uznaniową, uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, art. 7 kpa nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku temu organowi.

Organy dokonały wyważenia słusznego interesu w sprawie i ostatecznie dały prymat interesowi społecznemu, przed którym interes strony winien ustąpić. W tym przypadku interesem społecznym, jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które są również wartościami konstytucyjnymi i nie mają mniejszej wagi niż interes indywidualny.

Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcia organów należało uznać za trafne i prawidłowo umotywowane.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.