Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 381/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2, art. 136, art. 7, art. 77, art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 50 ust.1, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc- Malec (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale w dniu 22 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. N., Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] [...], odmawiającą J. S. wydania nakazu wstrzymania budowy na działce nr [...] w [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 31 maja 2017 r. A. N. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o wstrzymanie budowy budynku usługowego, budowanego na działce nr [...], położonej w [...] "S. " J. S.. A. N. podniosła, że inwestor w kwietniu 2017 r. wylał fundament w gabarytach projektowanego obiektu budowlanego, podczas, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] kwietnia 2017 r., zaś ona złożyła odwołanie od tej decyzji, bowiem nie zgadza się na usytuowanie budynku usługowego w odległości 1,5 m od granicy z jej działką.

W związku z powyższym upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W. dokonali w dniu 1 czerwca 2017 r., na działce nr [...] kontroli, w trakcie której nie stwierdzili, aby prowadzone tam były roboty budowlane, o czym poinformowali A. N. pismem z dnia 2 czerwca 2017 r.

W odpowiedzi na to pismo A. N. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej popełnionej na działce nr [...] w O. przez [...]", podnosząc, że J. S. rozpoczął budowę w dniu 19 kwietnia 2017 r., a później wykonane fundamenty zasypał nasuniętą przez koparkę ziemią.

W trakcie oględzin dokonanych w dniu [...] lipca 2017 r. przy udziale inwestora, który odmówił A. N. wstępu na działkę nr [...], upoważnieni pracownicy organu pierwszej instancji wykonali dokumentację fotograficzną. A. N. dołączyła do protokołu oględzin pismo wyjaśniające, w którym twierdzi że, w dniu 19 kwietnia 2017 r. zauważyła, jak na działce nr [...] należącej do J. S. wykonywane są fundamenty budynku. Fundamenty te zostały wykonane w całości około 20 kwietnia 2017 r., po czym roboty przerwano. A. N. wyjaśniała również, że złożyła odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowego na działce J. S. i zawiadomiła nadzór budowlany o samowoli budowlanej, tj. o wykonaniu fundamentów przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Inwestor przed przyjazdem pracowników nadzoru budowlanego zaczął zasypywać fundamenty i obecnie twierdzi, że ich nie wykonał.

Kolejne oględziny, które przeprowadzono w dniu 20 czerwca 2018 r., wykazały, że na działce nr [...] od strony działki A. N. złożone są palety z bloczkami betonowymi, a plac stanowi parking dla samochodów. Nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Działka porośnięta jest trawą w całości. Widnieją stare fundamenty po poprzednim budynku. Na działce ułożone jest zbrojenie przeznaczone do wykonania fundamentów. A. N. stwierdziła, że inwestor wykonał samowolne fundamenty projektowanego obiektu usługowego i zasypał je ziemią.

Podczas następnych oględzin, które miały miejsce w dniu 15 marca 2019 r., wykonano wykop poprzeczny w miejscu posadowienia projektowanych fundamentów, tj. w odległości 1,5 m od granicy działki A. N. (prostopadle do tej granicy). W wykopie tym nie stwierdzono żadnych elementów konstrukcyjnych. Stwierdzono natomiast, że w odległości 2,5 m do 2,8 m od granicy działki należącej do A. N. znajduje się element betonowy niewiadomego pochodzenia o szerokości 30 cm. W związku z tym organ pierwszej instancji odmówił nakazania inwestorowi wstrzymania budowy na działce nr [...] w O..

W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powołując się na treść art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy uznał, że przepis ten nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania bądź odmowy wstrzymania robót budowlanych. Służy on natomiast do doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, do stanu zgodnego z prawem.

LWINB stwierdził, że wstrzymanie bądź odmowa wstrzymania robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 Prawa budowlanego, następuje w drodze postanowienia, wydanego na podstawie art. 50 ust. 1, a nie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1, jak to uczynił organ pierwszej instancji.

Niezależnie od powyższego LWINB podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania (zasada aktualności). Ponieważ normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, to z zasady powinny być one stosowane według dnia, w którym akt administracyjny zostaje wydany. Organ bada sprawę na bieżąco, bowiem sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może się zmieniać. LWINB podkreślił, że z uzasadnienia decyzji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto stan faktyczny istniejący w dacie wydania poprzedniej decyzji, co narusza zasadę, że organy administracji orzekają w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. W szczególności, rozpatrując po raz kolejny sprawę, organ pierwszej instancji nie przeprowadził oględzin w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego pomimo, że ostatnie oględziny zostały przeprowadzone w dniu 15 marca 2019 r., czyli rok przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji, z pogwałceniem zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., ponieważ organ pierwszej instancji pominął milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniósł się do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie LWINB, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przytoczono przepisów prawa i nie wyjaśniono podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji nie odnosi się w żaden sposób do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że odkrywka w odległości 1,5 m od granicy z działką A. N. stwierdziła grunt rodzimy i brak jakichkolwiek robót w tej odległości. Nie wiadomo jednak, na jakiej głębokości wykonano odkrywkę i nie porównano ustalonego stanu faktycznego z projektowanym (wymiary, głębokość posadowienia ławy fundamentowej). W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej zawarto też stwierdzenie, że "utwardzenie terenu i budowa ogrodzeń nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia". Tymczasem akta sprawy nie zawierają żadnych ustaleń dotyczących budowy ogrodzenia i wykonania utwardzenia terenu. Nie jest wiadome, o jakie ogrodzenie chodzi. Nie wiadomo również, w jakim miejscu działki inwestora, na jakiej powierzchni i w jakim czasie zostało wykonane utwardzenie terenu. Dokumentacja fotograficzna wykonana podczas oględzin w dniach 1.06.2017 r., 10.07.2017 r. i 27.09.2017 r. (k. 37 do 47 akt I instancji) nie zawiera opisu, co uniemożliwia organowi odwoławczemu ocenę jej wartości dowodowej. Wprawdzie wykonanie utwardzenia terenu i ogrodzenia nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania, ale umieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powyższych informacji spowodowało, że strona odwołująca sądzi, że wykonane przez inwestora fundamenty pod projektowany budynek usługowy organ pierwszej instancji potraktował jako utwardzenie terenu. Stąd, w ocenie LWINB, niedokładne i chaotyczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 8, 11, 107 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że rozpatrując po raz kolejny sprawę, organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań decyzji kasacyjnych tutejszego organu z dnia 5 listopada 2018 r. i z dnia 4 września 2019 r. W szczególności organ ten nie ustalił podstawowych okoliczności koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W aktach sprawy brakuje kopii decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rysunków rzutu fundamentów i przekroju poprzecznego budynku, wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, będącego załącznikiem do udzielonego pozwolenia na budowę. Nie jest wiadome, jak zaprojektowano usytuowanie fundamentów w stosunku do granicy działki nr [...] należącej do A. N., na jakiej głębokości została zaprojektowana ława fundamentowa i jakie powinna mieć wymiary (szerokość, wysokość).

Nie ustalono również, jakie roboty budowlane zostały wykonywane na działce inwestora w dniach 19 i 29 kwietnia 2017 r. Nie przesłuchano na tę okoliczność wskazanych przez A. N. świadków, którzy w swych oświadczeniach twierdzą, że widzieli, jak w tych dniach wylewane były fundamenty pod budynek usługowy.

Biorąc pod uwagę powyższe, LWINB stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić powtórnie oględziny, podczas których należy wykonać wykop w miejscu projektowanych fundamentów (od strony działki A. N.) i porównać stan faktyczny w terenie z projektowanym, biorąc pod uwagę rzędną posadowienia projektowanej ławy fundamentowej, jej szerokość i wysokość i odległość od granicy działki. Ponadto PINB we W. powinien rozważyć przesłuchanie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, wskazanych w piśmie stanowiącym załącznik do protokołu oględzin z dnia 10 lipca 2017 r. (k. 15 akt I instancji), przez A. N. świadków na okoliczność robót budowlanych prowadzonych na działce inwestora w dniach 19 i 20 kwietnia 2017 r. i rozstrzygnąć sprawę na podstawie odpowiednich przepisów.

Sprzeciw od decyzji LWINB z dnia [...] maja 2020 r. wniósł J. S., zarzucając naruszenie:

1) art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przez bezpodstawne uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma uprawnień do odmowy wstrzymania robót budowlanych w sytuacji, gdy skoro może wydać rozstrzygnięcie o wstrzymaniu robót budowlanych, to może również orzec o odmowie wstrzymania robót budowlanych;

2) art. 136 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie we własnym zakresie przez organ drugiej instancji dodatkowego postępowania dowodowego, w sytuacji gdy znacznie przyśpieszyłoby to rozpoznanie niniejszej sprawy i leżało to w możliwościach tego organu oraz nie było połączone z nadmiernymi trudnościami;

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że orzeczenie organu pierwszej Instancji nie spełnia kryteriów art. 107 § 3 k.p.a.;

4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, w sytuacji, gdy stan faktyczny został wyjaśniony.

W związku z powyższym skarżący zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprzeciw nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy (zob. wyroki NSA z 26 września 2017 r., II OSK 902/17 oraz z 19 marca 2019 r., I OSK 509/19). Konsekwencją wydania decyzji kasatoryjnej jest skierowanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu dokonania ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które wykraczają poza zakres postępowania, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd, kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie wyraża zatem oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w tym przepisie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie, Sąd uznał, że w pełni odpowiada ona prawu.

Należy na wstępie nadmienić, że w rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. orzekał aż czterokrotnie – decyzjami: z dnia [...] lipca 2017 r., z dnia [...] stycznia 2018 r., z dnia [...] września 2018 r. oraz z dnia [...] czerwca 2019 r. Wszystkie te decyzje zostały uchylone przez organ drugiej instancji, który każdorazowo przekazywał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazywane przez organ odwoławczy uchybienia popełnione przez organ pierwszej instancji nie zostały jak dotąd usunięte chociażby w takim w zakresie, który umożliwiałby organowi odwoławczemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) i wydanie decyzji merytorycznej. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego co do konieczności kolejnego uchylenia – w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. – decyzji organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ, z uwagi na fakt wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz na fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Po pierwsze, należy podzielić stanowisko LWINB, że w stanowiącym podstawę decyzji pierwszoinstancyjnej art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie przewidziano możliwości wydania rozstrzygnięcia wstrzymującego bądź odmawiającego wstrzymania budowy. Przepis ten daje organowi nadzoru budowlanego kompetencje do rozstrzygnięcia w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast wstrzymanie bądź odmowa wstrzymania robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 Prawa budowlanego, następuje w drodze postanowienia, wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Jest to istotne uchybienie zarówno przepisom prawa materialnego, jak i przepisom postępowania, ponieważ rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych z istoty nie kończy postępowania naprawczego, ale poprzedza wydanie jednej z decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Gdyby uznać takie rozstrzygniecie za prawidłowe, organ nadzoru budowlanego zamknąłby sobie drogę do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w dyspozycji art. 51 powołanej ustawy, ponieważ byłaby to kolejna decyzja wydana w tej samej sprawie, co jest prawnie niedopuszczalne. Stwierdzając brak podstaw do wstrzymania wykonania robót budowlanych organ nadzoru budowlanego powinien wydać w tym zakresie stosowne postanowienie (zaskarżalne zażaleniem), a następnie, stosownie do poczynionych ustaleń faktycznych, rozstrzygnąć sprawę, wydając jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Po drugie, w postępowaniu prowadzonym na skutek wydania przez LWINB w L. decyzji kasacyjnej z [...] września 2019 r., organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu, podnosząc, że "stan faktyczny działki opisany w poprzedniej decyzji nie zmienił się. Nie ma więc konieczności wyznaczania kolejnych oględzin w celu ustalania czegoś, co zostało już wcześniej stwierdzone". Problem w tym, że organ drugiej instancji, kilkakrotnie uchylając decyzje pierwszoinstancyjne w tej sprawie, konsekwentnie uznawał stan faktyczny niniejszej sprawy za niewyjaśniony, w rezultacie powyższego przekazywał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w celu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego. Organ pierwszej instancji, któremu sprawę ponownie przekazano do rozpoznania w trybie art. 138 § 2 k.p.a., nie może uznać braku potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego i powoływać się na dowody przeprowadzone w poprzednich postępowaniach w tej samej sprawie, których rezultaty zostały przez organ odwoławczy podważone. Zasadnie organ drugiej instancji przywołał jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę aktualności, wedle której organ administracji rozstrzyga sprawę, przyjmując za miarodajny stan faktyczny i prawny z daty orzekania, a która w niniejszej sprawie została naruszona. Organ pierwszej instancji powinien był przeprowadzić ponownie postępowanie wyjaśniające i w zależności od jego wyników – rozstrzygnąć w przedmiocie legalności robót budowlanych na działce skarżącego, nie zaś bez przeprowadzenia jakiejkolwiek czynności dowodowej autorytatywnie twierdzić, że "na działce stan faktyczny się nie zmienił".

Należy zatem podzielić stanowisko organu odwoławczego co do wystąpienia w sprawie, mimo kilkakrotnego jej rozpatrywania, istotnych braków postępowania wyjaśniającego, nie podlegających uzupełnieniu w postępowaniu przed organem drugoinstancyjnym w trybie art. 136 k.p.a.

W niniejszej sprawie bezsporne jest istnienie w obrocie prawnym nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowego na działce nr [...], wydanej na rzecz skarżącego w dniu [...] kwietnia 2017 r. (k. 3 akt organu drugiej instancji). Wbrew stanowisku organu odwoławczego, w aktach sprawy widnieje kopia tej decyzji, brakuje jednak zatwierdzonego nią projektu budowlanego, choćby w zakresie rozwiązań dotyczących usytuowania budynku względem działki nr [...] należącej do A. N., w tym usytuowania fundamentów w stosunku do granicy tej działki, głębokości, na jakiej została zaprojektowana ława fundamentowa i jej wymiarów. Wprawdzie z uzasadnienia decyzji wynika, że w projekcie budynek zaprojektowano 1,5 m od granicy z działką pani A. N.", ale według stanowiska odwołującej się, roboty budowlane na działce skarżącego były prowadzone już w dniach 19 i 26 kwietnia 2017 r. Tymczasem datą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest data późniejsza, tj. [...] kwietnia 2017 r. Organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych kroków w celu ustalenia, czy i jakie roboty budowlane zostały wykonywane na działce inwestora w dniach 19 i 29 kwietnia 2017 r. Nie przesłuchano na tę okoliczność wskazanych przez A. N. świadków, którzy oświadczyli, że widzieli, jak w tych dniach wylewane były fundamenty pod budynek usługowy.

Skoro organ pierwszej instancji, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obowiązany jest do wnikliwego oraz wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, to bezsprzecznie podczas ponownego rozpoznania sprawy powinien również rozważyć przeprowadzenie dowodów wskazanych przez stronę. W tym bowiem zakresie organ pierwszej instancji nie jest związany wyłącznie wytycznymi organu odwoławczego co do kierunków postępowania wyjaśniającego zawartymi w decyzji kasatoryjnej. Powołane wyżej przepisy obligują do wyjaśnienia wszystkich wyłaniających się okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po trzecie, w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej istnieją sprzeczności. Otóż organ wskazał, że budynek zaprojektowano w odległości 1,5 m od granicy z działką A. N., następnie stwierdził, że "brak jest jakichkolwiek robót w tej odległości (...) nie można więc mówić o rozpoczęciu budowy", w kolejnym zdaniu skonstatował, że "od 21 miesięcy nie są prowadzone prace związane z prowadzeniem budowy", a w podsumowaniu podniósł, że "nie stwierdzono rozpoczęcia budowy, a przeprowadzone prace należy uznać za utwardzenie terenu". Zatem na wstępie organ przyjął, że roboty budowlane dotyczące przedmiotowego budynku nie zostały rozpoczęte, a następnie wskazał, że roboty rozpoczęły się, ale zostały przerwane i od 21 miesięcy nie są prowadzone, po czym końcowo ponownie uznał, że robót przy budynku nie rozpoczęto. Ponadto w początkowej części uzasadnienia jest mowa o elemencie betonowym w odległości 2,5 m od granicy z działką A. N., zaś w dalszej, o "znajdujących się na gruncie konstrukcjach betonowych". Tych nieścisłości nie sposób racjonalnie usprawiedliwić.

Sąd w pełni podziela stanowisko LWINB w L., że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej jest lakoniczne i powierzchowne; nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co stanowi niewątpliwie istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Braki postępowania dowodowego organu pierwszej instancji, (który tego postępowania w istocie nie przeprowadził), były natomiast tak znaczące, że czyniły niedopuszczalnym merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ odwoławczy. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym byłoby niemożliwe bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; pozbawiłoby bowiem stronę prawa do instancyjnej kontroli decyzji. Zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. jest zatem całkowicie bezzasadny.

Wbrew stanowisku skarżącego, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy racjonalnie uargumentował podjęte rozstrzygnięcie, wskazał przepisy procesowe, jakie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zostały naruszone, a także uchybienia i braki w ustaleniach faktycznych, które nie pozwalały mu na uzupełnienie materiału dowodowego i wydanie decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ precyzyjnie określił ponadto, jakie ustalenia ma poczynić organ pierwszej instancji. W świetle poczynionych wyżej rozważań stwierdzić należy, że LWINB zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Całokształt argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji niewątpliwie dowodzi, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykroczył poza kompetencję organu odwoławczego, co uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez organ nadzoru zakresie.

W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.