Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1217/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 515/07 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Komendanta Głównego Staży Granicznej na rzecz S. S. kwotę 287 (dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 515/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] orzekającą o przyznaniu funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje:

Decyzją z dnia [...] Komendant Główny Straży Granicznej - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12

października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997) w

związku z § 1, § 2 pkt 5, § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i

Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania

funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (Dz.

U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej orzekającą o przyznaniu S. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...].

W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy podzielił pogląd Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, że w myśl art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej a ponadto funkcjonariusz ten - zgodnie z treścią przepisu § 2 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. - złoży wniosek o przydział lokalu mieszkalnego lub tymczasowej kwatery. Organ uznał przy tym, dopiero od daty złożenia takiego wniosku przedmiotowe świadczenie pieniężne staje się wymagalne a zatem uprawnienie to dopiero w tym momencie przekształca się w roszczenie.

Podkreślono, że dopiero spełnienie warunku polegającego na złożeniu w/w wniosku uprawnia organ do wydania decyzji o przyznaniu równoważnika i to od daty złożenia wniosku, a nie od daty nieposiadania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego, wskazanej w "oświadczeniu mieszkaniowym".

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ wyjaśnił, iż S. S. był funkcjonariuszem w służbie stałej pełniąc służbę w [...] Oddziale Straży Granicznej PSG W. - [...]. W dniu [...] złożył on stosowne dokumenty, celem ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ( miejscowości pobliskiej).

Przyjmując zatem, iż dopiero w tej dacie spełniony został obowiązek, przewidziany przepisami prawa, z datą [...] zostało zainteresowanemu przyznane przedmiotowe świadczenie.

W złożonej od przedstawionej wyżej decyzji skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S., wnosząc o uchylenie obu wydanych w tej sprawie decyzji - w części, w której odnosiły się one do terminu, od którego został przyznany mu równoważnik, zarzucił Komendantowi Głównemu Straży Granicznej rażące naruszenie art. 96 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Skarżący podkreślił, że organy orzekające w sprawie uznały dzień [...], tj. dzień złożenia przez niego wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego, za dzień, od którego należy przyznać równoważnik, tymczasem - zdaniem strony - treść przepisu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wskazuje, że powinien być to dzień [...] ( data podjęcia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej PSG W. - [...] ).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty

zawarte w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę - na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że podstawą materialnoprawną przyznania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest przepis art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który przewiduje, że funkcjonariuszowi temu przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie

posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości

pobliskiej. Tryb i reguły przyznawania świadczenia reguluje zaś, wydane na podstawie

art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, rozporządzenie Ministra Spraw

Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i

warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika

pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego

zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego

otrzymania. Warunki, od których uzależniono przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, są opisane w § 2 w/w rozporządzenia. Są nimi: brak utraty lub niezrzeczenie się przez funkcjonariusza prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu; nieotrzymanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu ze środków budżetu państwa, z wyjątkiem funkcjonariusza przeniesionego do służby w miejscowości innej niż pobliska; nieodmówienie w sposób bezzasadny przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym funkcjonariuszowi normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego albo tymczasowej kwatery.

Sąd podkreślił, że - w rozpatrywanej sprawie - znaczenie miał przede wszystkim ostatni warunek, który wskazuje, że bezwzględną przesłanką, od której ustawodawca uzależnił

przyznanie funkcjonariuszowi Straży Granicznej prawa do równoważnika, jest

złożenie przez niego stosownego wniosku. Równoważnik za brak lokalu

mieszkalnego nie jest bowiem przyznawany z urzędu a decyzja o jego przyznaniu ma

charakter decyzji konstytutywnej i tworzy uprawnienie funkcjonariusza do

otrzymywania świadczenia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego dopiero od chwili

złożenia wspomnianego wniosku liczy się data, od której funkcjonariuszowi Straży Granicznej może być przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej S. S., wskazując jako podstawy kasacyjne art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie - w przypadku uznania przez Sąd kasacyjny, że w toku postępowania przed Sądem, nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych - uchylenie wyroku Sądu I instancji z jednoczesnym uchyleniem zakwestionowanej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej.

S. S. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił również w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego tj. art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika

pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego

zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego

otrzymania.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji po pierwsze, błędnie przytoczył zarzuty skargi wskazując, że - zdaniem skarżącego - data przyznania równoważnika powinna być określona na dzień [...] podczas, gdy ze skargi jednoznacznie wynikało, iż skarżącemu chodziło o dzień [...]. Po drugie - Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w sposób należyty podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co było skutkiem zaniechania odniesienia się przezeń do zarzutów skargi. Oznaczało to - wg skarżącego - że Sąd nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Skarżący akcentował w tym miejscu, że zarówno brak należytej staranności w przywołaniu motywów skargi, jak i nieodniesienie się do zarzutów w niej podniesionych są uchybieniami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem przyjąć, iż Sąd ignorując zarzuty skargi, dokonał jednocześnie wnikliwej i prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej.

Rozwijając zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego, skarżący kasacyjnie stał na stanowisku, że wykładnia językowa przepisu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 pkt 5 cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego nie daje wprost odpowiedzi na pytanie, od jakiej daty należy się funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ żaden z tych przepisów w sposób wyraźny takiego momentu nie określa. W szczególności powołany wyżej przepis rozporządzenia stanowi jedynie o obowiązku złożenia wniosku a nie konkretyzuje, że dopiero z datą jego złożenia przysługuje przedmiotowe świadczenie.

S. S. podkreślił, że przepis ustawowy ( art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej ) ustanawia jedynie dwie przesłanki dla przyznania równoważnika. Są nimi: bycie funkcjonariuszem i nieposiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej i rzeczą niesporną w sprawie było, że te przesłanki wystąpiły w niniejszej sprawie w dniu [...]. Pozostałe natomiast warunki wynikają z rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym i - w związku z tym - nie może on modyfikować a w szczególności ograniczać uprawnień strony wynikających z ustawy. Akt ten winien jedynie zawierać technicznoprawne normy służące realizacji ustawowych uprawnień.

Przyjęcie, że akt prawny mający charakter wykonawczy będzie decydować o dacie od której stronie będzie przysługiwało uprawnienie określone ustawą, doprowadzi - zdaniem skarżącego - do naruszenia przepis konstytucyjnego tj. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W rezultacie skarżący wywodził, że warunek określony w § 2 pkt 5 cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego trzeba rozumieć w ten sposób, że złożenie wniosku mieszkaniowego jest jedynie czynnością technicznoprawną, od której zależy jedynie samo wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym organ ukształtuje, w drodze decyzji konstytutywnej, stosunek prawny pomiędzy nim a funkcjonariuszem.

Dodatkowo skarżący powoływał się na wykładnię celowościową akcentując, iż celem art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej było zapewnienie rekompensaty pieniężnej tym funkcjonariuszom, którzy nie mają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w sytuacji, gdy Straż Graniczna nie jest w stanie - z powodu braku lokali - zapewnić im mieszkania na odpowiednim standardzie. W tym przypadku niezgodnym z zamiarem ustawodawcy byłoby - wg skarżącego - ograniczenie wysokości rekompensaty, poprzez powołanie się wyłącznie na fakt późniejszego - niż data zaistnienia przesłanek ustawowych - złożenia wniosku.

W skardze kasacyjnej podniesiono też, że w innym, analogicznym przypadku organ, wydając decyzję w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyjął pogląd reprezentowany przez skarżącego, orzekając o świadczeniu z dniem spełnienia się przesłanek ustawowych a nie z dniem złożenia wniosku mieszkaniowego.

Skarżący kasacyjnie w dwóch kolejnych pismach procesowych, sporządzonych osobiście, nawiązywał do zarzutów skargi kasacyjnej, dodatkowo ją argumentował i akcentował brak rzetelnej kontroli działalności organu administracji publicznej przez Sąd I instancji.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że dopiero ziszczenie się warunku, o jakim mowa w przepisie § 2 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego tj. złożenia przez funkcjonariusza wspomnianego wyżej wniosku, umożliwia przyznanie równoważnika z datą zaistnienia powyższego warunku. W szczególności podniesiono, że rozporządzenie wykonawcze z dnia 28 czerwca 2002 r. zostało wydane w oparciu o delegacje ustawową a warunek określony w § 2 pkt 5 w/w rozporządzenia został dodany przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 grudnia 2004 r. ( Dz. U. z 2005 r. Nr 11, poz. 84 ), co miało na celu wyeliminowanie przypadków pobierania równoważnika przez funkcjonariuszy, formalnie nieposiadających lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby ( pobliskiej), przy równoczesnym zasobie wolnych lokali w dyspozycji jednostek Straży Granicznej, o które funkcjonariusze nie występowali.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzutom tym nie można odmówić słuszności, choć błędne przytoczenie przez Sąd daty wymienionej przez skarżącego w skardze było zwykłą omyłką i pozostawało bez wpływu na pogląd Sądu i rozstrzygnięcie.

Postawą oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej było uznanie, że przesłanki materialnoprawne przyznania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zostały określone w przepisie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który przewiduje, że funkcjonariuszowi temu przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej a także w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (...), w tym zwłaszcza w przepisie zawartym w § 2 pkt 5 tego rozporządzenia, wprowadzającym obowiązek wystąpienia przez funkcjonariusza do właściwego organu z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego albo tymczasowej kwatery. Podkreślenia wymaga, że przepis ten, choć nie zawiera postanowienia odnoszącego się do daty przyznania równoważnika, Sąd rozumiał jako regulację, w myśl której, dopiero z chwilą złożenia wniosku o przydział lokalu, funkcjonariusz nabywa prawo do otrzymywania równoważnika.

Zgodzić się w tym miejscu trzeba z zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji, prezentując powyższy pogląd, nie dokonał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W motywach zaskarżonego wyroku brak jest bowiem wyjaśnienia dlaczego Sąd, tego rodzaju rozumowanie prezentowane przez organ, uznał za prawidłowe, choć przepisy regulujące tę materię prawną nie były w swej treści jednoznaczne a skarżący - w skardze do Sądu Wojewódzkiego - przedstawiał odmienną argumentację, do której Sąd nie odniósł się, co stanowiło naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na poszczególnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. FSK 2633/04 LEX 173345 ).

Tymczasem, w przedmiotowej sprawie Sąd - jak wspomniano wyżej - całkowicie pominął argumentację prawną podniesioną w skardze a w uzasadnieniu wyroku zaznaczył tylko, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego ma charakter konstytutywny.

Pogląd ten oczywiście jest słuszny, ale - ponieważ Sąd nie rozwinął tej myśli - to nie bardzo wiadomo, co tak naprawdę wypowiedź ta miała w tym wypadku oznaczać. Przyjmuje się, że charakteru decyzji konstytutywnej należy upatrywać w tym, iż skutek prawny następuje z mocy aktu administracyjnego obowiązującego ex nunc, czyli z reguły od dnia wejścia w życie danej decyzji. Wydana natomiast w tej sprawie decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego, utrzymana w mocy decyzją zaskarżoną, orzekała o przyznaniu stronie świadczenia z datą wsteczną, w stosunku do daty wydania samej decyzji. Z tego powodu samo jedynie wyrażenie poglądu, iż wydana w tej sprawie decyzja miała charakter konstytutywny, nie wyjaśniało jeszcze całości zagadnienia. Konieczne było odniesienie się do wywodów zawartych w skardze, kwestionujących możliwość ograniczenia strony w jej ustawowych uprawnieniach przez akt mający charakter wykonawczy.

Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę, że nie wiązanie przepisów aktu wykonawczego z przepisami ustawy i jednoczesne traktowanie na równi przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z przepisami samej ustawy, nie jest właściwe i w określonych sytuacjach może skutkować naruszeniem przepisu art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania a organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekroczyć swoich kompetencji.

W analogicznej zresztą sprawie, dotyczącej w tym wypadku równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Straży Więziennej, wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 304/00 LEX nr 77685, w którym uznał, że wprowadzenie przez akt wykonawczy do ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm. ) dodatkowej przesłanki przysługiwania równoważnika za brak lokalu, było sprzeczne z upoważnieniem ustawowym i zasadami określonymi ustawą.

Przechodząc do regulacji dotyczącej Służby Granicznej trzeba wskazać, że instytucja równoważnika pieniężnego została zawarta w przepisie art. 96 ust. 1 ustawy o Służbie Granicznej, który stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z mocy natomiast ust. 2 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, uzyskał delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości oraz warunków przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

W tej materii, pierwotnie obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwrotu ( Dz. U. Nr 106, poz. 1213 ) a następnie cytowane wyżej rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. z tym, że w wersji niezawierającej przepisu § 2 pkt. 5. Przepis ten został wprowadzony dopiero przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 grudnia 2004 r. ( Dz. U. z 2005 r. Nr 11, poz. 84 ) i zaczął obowiązywać od dnia 18 lutego 2005 r.

O ile dotychczasowe przepisy wykonawcze tj. przepisy obowiązujące przed datą 18 lutego 2005 r. nie nasuwały zastrzeżeń, co do ich zgodności z delegacją ustawową, bowiem w istocie rzeczy jedynie precyzowały reguły wyrażone w przepisach ustawy o Straży Granicznej ( pamiętać bowiem trzeba, że reguły te są wyrażone nie tylko wprost w art. 96 ust. 1 tejże ustawy, ale wynikają również z regulacji dotyczącej prawa funkcjonariusza do otrzymania lokalu i pomocy finansowej - art. 92, 98 ustawy ), to przepis § 2 pkt 5 omawianego rozporządzenia może, przy niewłaściwej jego wykładni, nasuwać wniosek, że unormowanie to wykracza poza granice ustawowej delegacji.

W powołanym przez skarżącego w skardze do Sądu Wojewódzkiego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1300/04 ( do którego Sąd Wojewódzki nie odniósł się w motywach zaskarżonego wyroku ) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wyraził pogląd, że równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, co odpowiada treści przepisu ustawowego, regulującego tę problematykę ( art. 96 ust. 1 ustawy ). Podkreślenia wymaga, że chociaż pogląd ten został wyrażony w stosunku do stanu prawnego obowiązującego przed dniem 18 lutego 2005 r., tym niemniej, ponieważ rozporządzenie wykonawcze nie może zmieniać treści ustawy, pogląd ten nadal zachował swą aktualność i skład orzekający w tej sprawie pogląd ten podziela.

Z uwagi na to, że kontrowersyjny przepis § 2 pkt 5 w/w rozporządzenia ma charakter ogólny i nie stanowi wprost, że dopiero z dniem złożenia wniosku o przydział lokalu funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny a jedynie poprzez odpowiednią wykładnię tego przepisu, przyjętą organ, Sąd I instancji takiej regulacji się w tym przepisie dopatrzył, to brak jest podstaw do zakwestionowania tego przepisu jako wykraczającego poza granice delegacji ustawowej. Zaakcentować jednak trzeba, że warunkiem akceptacji tego przepisu - z punktu widzenia zgodności jego z porządkiem prawnym obowiązującym w Państwie - jest dokonanie jego właściwej wykładni, tak by przepis ten nie wpływał na zakres określonych ustawą uprawnień strony.

Dodatkowo warto wskazać, że we wspomnianym wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że okoliczność, iż o przyznaniu lub utracie równoważnika pieniężnego orzeka się w drodze decyzji konstytutywnej , to fakt ten nie oznacza, że przyznanie lub utrata tego równoważnika następuje w dacie , kiedy wydana w sprawie decyzja stała się ostateczną. O tym - jak wspomniano wyżej - decyduje w jakim okresie czasu funkcjonariusz nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ( miejscowości pobliskiej ).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zatem ocenić, czy decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu, z dniem złożenia przez funkcjonariusza tzw. "wniosku mieszkaniowego", równoważnika pieniężnego odpowiadała prawu. Dokonując powyższej oceny Sąd winien mieć na uwadze konieczność dokonania odpowiedniej wykładni obowiązujących w tej materii przepisów, przy uwzględnieniu zasady, że przepis zawarty w akcie wykonawczym do ustawy, nie może zmieniać jej postanowień, zwłaszcza na niekorzyść strony. Należałoby zatem rozważyć możliwość interpretowania przepisu § 2 pkt 5 w ten sposób, że wystąpienie przez funkcjonariusza Straży Granicznej ze wspomnianym wyżej "wnioskiem mieszkaniowym" jest niezbędne dla przyznania mu równoważnika pieniężnego, ale datą, z jaką winno być przyznane w/w świadczenie winien być dzień spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek ustawowych warunkujących otrzymanie równoważnika za brak lokalu.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna oparta była na usprawiedliwionych podstawach, tj, naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię a także naruszeniu przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - na zasadzie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte na przepisie art. 203 pkt 1 w/w ustawy procesowej.