Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1852/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1135/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1135/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w W. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Mazowiecki wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem [...] S.A. w W. (dalej także jako: skarżący) od decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w W. (dalej także jako: inwestor) pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z wiatą, placem dostawczym, parkingiem naziemnym, drogami wewnętrznymi, zbiornikiem retencyjnym, pylonem reklamowym i infrastrukturą techniczną oraz fragmentem drogi 2KDD w W. na działkach nr ew. [...] z obr. [...].

Organ odwoławczy wskazał, że odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. do Wojewody Mazowieckiego wniosła [...] S.A. jako podmiot prowadzący przedsiębiorstwo o charakterze zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 248 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.).

W wyniku jego rozpoznania, wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie odwoławcze. Oceniając przez pryzmat art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego sytuację prawnoprocesową wnoszącej odwołanie spółki, tj. jej interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, Wojewoda wskazał, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje działki inwestycyjne o nr ew. [...] oraz [...] z obrębu [...] w W. Wojewoda przypomniał, że wnosząca odwołanie spółka swój interes prawny wywodzi z prawa własności działek o nr ew. [...] oraz [...] (powstałych po podziale działki nr ew. [...] - KW Nr [...]). Działki skarżącej spółki nie graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi, oddalone są od działek inwestycyjnych o ok. 150 m. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomości wnoszącej odwołanie nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń wynikających z przepisów prawa w możliwości zagospodarowana działek o nr ew. [...], w szczególności wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Wskazywany przez [...] jako źródło jej interesu prawnego w postępowaniu § 12 ust. 5 pkt 2 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Strefa usługowo- produkcyjna w rejonie ulic Geodetów i Łukasiewcza w Wołominie" (uchwała Nr XXV-35/2013 Rady Miejskiej w Wołominie z dnia 20 marca 2013 r.; Dz. Urz. Woj. Maz. 2013.5673) oraz art. 73 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zdaniem organu odwoławczego, nie zawiera skonkretyzowanych ograniczeń dla spółki. Działki inwestycyjne położone są w obszarze oznaczonym symbolem 1-5UC/U/P, dla którego ustalenia U/P zawiera § 13 ww. uchwały w sprawie planu miejscowego, nakazujący przy realizacji obiektów użyteczności publicznej uwzględnienie istniejącego zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej z zachowaniem bezpiecznej odległości od tego zakładu. W odniesieniu do zacytowanej powyżej treści § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego Wojewoda uznał, że [...] nie jest adresatem tego unormowania, gdyż są nim podmioty, które mają zamiar zrealizować obiekt użyteczności publicznej na terenie oznaczonym symbolem 1-5UC/U/P. Ponadto, w ocenie organu, powoływany przez spółkę art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym m.in. obiekty użyteczności publicznej lokalizuje się w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, dotyczy fazy planowania przestrzennego, która przesądza o zlokalizowaniu inwestycji na określonym terenie, a nie procesu budowy. Adresatem ww. przepisów nie jest organ architektoniczno- budowlany. Przepis ten normuje tylko procedurę planistyczną, zatem bezpieczna odległość ustalana jest w aktach planowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody, skoro plan miejscowy nie zawiera żadnych dalej idących ograniczeń w zagospodarowaniu działek przy ul. [...], to istniejące uwarunkowania na tym terenie - w tym odległość od zakładu skarżącej spółki - była brana pod uwagę w procesie planistycznym. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że wnosząca odwołanie spółka nie wskazała normy prawnej, z której wywodzi swój interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska oraz zapisy planu miejscowego stanowiące, zdaniem organu, powtórzenie art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska, takiej podstawy stanowić nie mogą.

W wyniku rozpoznania skargi [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę uwzględnił.

Do postępowania sądowoadministracyjnego, na prawach jego uczestnika, Sąd I instancji dopuścił [...] sp. z o.o. z Warszawie, na rzecz której przeniesiona została decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2015 r. (decyzja Starosty Wołomińskiego z dnia [...] listopada 2016 r.).

Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. Sąd I instancji postanowił dopuścić na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a., dowód z dokumentu sporządzonego przez Szkołę Główną Służby Pożarniczej na zlecenie Gminy W. w ramach procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uzasadniając uchylenie decyzji z dnia 1 kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, tj. przepisów, w oparciu o które ustala się krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl zaś art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powołany przepis nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do przepisów szczególnych, do których, jak wskazał Sąd, należą m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska, jak również ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu I instancji, skoro ustawodawca w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego powołuje się nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję, to obejmuje zakresem tej regulacji również przepisy, które dotyczą relacji projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając, jak i utrudniając możliwość zagospodarowania tego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, iż prowadzone przez [...] przedsiębiorstwo ma charakter zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 248 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W ocenie Sądu, taka kwalifikacja zakładu prowadzi nie tylko do nałożenia obowiązków prawnych na organy planistyczne w zakresie ich lokalizacji, ale również sytuowania osiedli mieszkaniowych, obiektów użyteczności publicznej, budynków zamieszkania zbiorowego oraz dróg krajowych i linii kolejowych o znaczeniu państwowym (art. 73 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Sąd wskazał, że przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nakładają na osoby prawne prowadzące zakłady o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej obowiązki niezależne od ich własnych planów i kierunków działalności (art. 73 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Zdaniem Sądu, ze względu na powyższe przepisy, wzajemne oddziaływanie obu inwestycji i możliwość ograniczenia w korzystaniu i zagospodarowaniu zakładu skarżącej spółki uznać należało, że zakład znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obecność i funkcjonowanie takiego obiektu budowlanego w odległości około 150 m od zakładu chemicznego może spowodować nałożenie na skarżącego obowiązków przewidzianych w powołanych przepisach.

Sąd nie przychylił się do stanowiska Wojewody, który podnosił, że z uwagi na fakt, iż nieruchomość skarżącego nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycyjnym i jest oddalona od tego terenu o ok. 150 m oraz zachowuje odległości wymagane przez przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to należało uznać, że nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia, czy działki skarżącego graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania może obejmować dalej położone tereny ze względu na rodzaj i charakter ich zabudowy, na który wskazuje jednoznacznie rodzaj przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą spółkę, którym jest zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. W takiej sytuacji brak bezpośredniego sąsiedztwa działek [...] z nieruchomością inwestycyjną nie świadczy o braku ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości. Zachowanie wymaganych odległości określonych w warunkach technicznych nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Sąd podkreślił, że sposób zagospodarowania nieruchomości inwestycyjnej jest uzależniony od sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Zaznaczył równocześnie, że § 13 ust. 5 pkt 1 uchwały w sprawie planu miejscowego, w konsekwencji ograniczeń wynikających z ww. przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, wprowadził ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę względem nieruchomości skarżącego (nakaz wyznaczenia i zachowania bezpiecznej odległości), co oznacza, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, zatem skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylił.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r. wniosła [...] sp. z o.o. w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

(i) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niedopuszczalnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z noszącej cechy opinii biegłego sądowego prywatnej ekspertyzy w postaci opracowania Z. S. - pracownika Szkoły Głównej Służby Pożarniczej - wykonanego na zlecenie Gminy W. z dnia [...] marca 2016 r., zawierającego wiadomości specjalne w zakresie wyznaczenia "bezpiecznej odległości", a także opinii dr prof. R. G. oraz pisma Głównego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2015 r., w którym powtórzono tezy zawarte w opinii dr prof. R. G.

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zawarte w prywatnych ekspertyzach wiadomości nt. wyznaczenia przez ich autorów parametru bezpiecznej odległości od zakładu zostały uznane przez Sąd za miarodajne i wystarczające do oceny, iż bezpieczna odległość inwestycji skarżącej kasacyjnie od zakładu skarżącej jest wiążąca dla skarżącej kasacyjnie oraz że nie została zachowana, chociaż nie wynika ona z żadnej normy prawnej, a skoro tak to musi być także wiążąca dla pozostałych właścicieli nieruchomości położonych wokół zakładu, podczas gdy takie ekspertyzy, nie znajdując żadnych podstaw w normach prawnych i warunkach technicznych, stanowić mogą jedynie subiektywny wyraz poglądów ich autorów, na bazie którego nie jest dopuszczalne budowanie ograniczeń dla możliwości w zagospodarowaniu nieruchomości przez ich właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców,

(ii) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec wadliwego uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz naruszenie art. 151 p. p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej wobec zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego, polegające na uwzględnieniu skargi i pominięciu prawidłowo ustalonego przez organy obydwu instancji stanu faktycznego poprzez niedopuszczalne, całkowicie hipotetyczne i nie odpowiadające rzeczywistości, uzupełnienie stanu faktycznego przez Sąd o nieistniejące elementy tego stanu, w szczególności ustaleń w zakresie tzw. "bezpiecznej odległości", które mogłyby pozwolić na ocenę, czy bezpieczna odległość została zachowana czy też nie wobec jej niewyznaczenia i nieuwzględnienia przez organ planistyczny na etapie planowania przestrzennego, jak wskazuje przepis art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz wadliwe przyjęcie, iż zachodzi wzajemne oddziaływanie obu inwestycji i możliwość ograniczenia w korzystaniu i zagospodarowaniu zakładu skarżącego i przez to zakład ten znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, chociaż nie zostały wskazane normatywne podstawy, z których okoliczność ta wynikałaby w sposób oczywisty, w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji żadnych ograniczeń dla zakładu skarżącej nie przewiduje, zaś żaden z powołanych w uzasadnieniu wydanego przez Sąd I instancji wyroku takiej podstawy dawać nie może, nie wskazując odniesienia, które pozwalałoby dokonać takiej oceny –

- poprzez przyjęcie fikcji, iż odległość inwestycji [...] od zakładu skarżącego jest mniejsza niż hipotetyczna bezpieczna odległość, abstrahując całkowicie od tego, iż jest to kategoria pojęciowa planowania przestrzennego, a istniejący dla inwestycji skarżącego kasacyjnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego żadnych ustaleń normatywnych pozwalających na takie stwierdzenie nie zawiera;

(iii) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wobec wadliwego uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 7 i 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, iż w istniejącym stanie faktycznym przepisy art. 73 ust. 7 i 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska są źródłem interesu prawnego [...], ponieważ mogą skutkować powstaniem po stronie skarżącej obowiązku opracowania na własny koszt informacji dotyczących prawdopodobieństwa wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lub instalacji dodatkowych zabezpieczeń –

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego przesądziłoby jednoznacznie, iż wskazane przez Sąd jako ograniczenia dla skarżącego, jeśli nie zostały uprzednio uwzględnione w planie miejscowym, nie mogą uzasadniać skorzystania przez organ wskazany w tym przepisie, uprawnienia do żądania od skarżącego dostarczenia informacji dla celów wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji skarżącej kasacyjnie spółki, a zatem nie ma możliwości powołania się na przepisy art. 73 ust. 7 i 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska ze wskazaniem ich jako podstawy prawnej dla interesu prawnego [...] w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę;

(iv) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pozostające w sprzeczności z oceną prawną i niemożliwe do wykonania wskazanie przez Sąd na obowiązek ustalenia i wyznaczenia bezpiecznej odległości, przy jednoczesnym niewskazaniu organu kompetentnego, który powyższe miałby wykonać, podczas gdy kompetencja ta dla organu administracji architektoniczno-budowlanej z żadnych przepisów nie wynika, co oznacza, że zastosowanie się przez ten organ do ww. wskazówki Sądu narażałoby go na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (bez podstawy prawnej).

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

(i) art. 73 ust. 6, ust. 7 i 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez:

- błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepisy art. 73 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska mogą stanowić normy prawne, z których skarżąca może wywodzić istnienie po jej stronie interesu prawnego do występowania w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy powołane przez Sąd ww. przepisy, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy takiej podstawy stanowić nie mogą;

- błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że bez wyznaczenia w sposób normatywny w miejscowym planie lub w decyzji o warunkach zabudowy parametru bezpiecznej odległości możliwe jest dokonanie przez wskazane w art. 78 ust. 7 i 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska organy nałożenie na skarżącą obowiązku sporządzenia przewidzianych w tych przepisach opracowań, wskazując je jako formę ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej ze względu na inwestycję, co miałoby uzasadniać przyznanie jej statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla nowej inwestycji, chociaż nie występuje cel planistyczny, który mógłby takie żądanie uzasadniać.

- błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż przepis art. 73 ust. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska bez odpowiednich ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie wyznaczenia bezpiecznej odległości stanowić może podstawę przyznania [...] statusu strony w postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym, chociaż jest to materia planistyczna, i przepis ten nie nadaje się do samodzielnego stosowania w oderwaniu od ustaleń planu miejscowego w przedmiocie wyznaczenia bezpiecznej odległości, co powoduje, że w braku tych ustaleń obowiązek pod stronie zakładu nie materializuje się, a zatem brak podstaw, aby organy wskazane w tym przepisie podejmowały jakiekolwiek działania władcze na tej podstawie wobec skarżącej ze względu na lokalizację inwestycji;

- błędne zastosowanie zarówno art. 73 ust. 7 i 8, jak i przepisu art. 73 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska z przyczyn wskazanych powyżej, w szczególności ze względu na obowiązujące w planowaniu przestrzennym zasady dotyczące wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości dla ich właścicieli, a tylko tego rodzaju ograniczenia mogą dawać podstawę do żądania przyznania właścicielowi takiej nieruchomości statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości sąsiedniej, co powoduje, iż nie mogą one stanowić normatywnego źródła ograniczeń dla zakładu skarżącej, uzasadniając twierdzenie o oddziaływaniu inwestycji na zakład skarżącej,

- błędne zastosowanie i przyjęcie, iż miejscowy plan gospodarowania przestrzennego dla inwestycji w § 13 ust. 5 pkt 1 nakazuje "wyznaczenie i zachowanie" bezpiecznej odległości, co według Sądu oznaczać ma, iż zakład skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji zaś skarżącej przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego chociaż ww. przepis nakazuje jedynie "uwzględnienie przy realizacji obiektów użyteczności publicznej istniejącego zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej z zachowaniem bezpiecznej odległości od tego zakładu", co zmienia znaczenie powyższego nakazu i jest spójne z pozostałymi przepisami tego planu i przepisu art. 73a ustawy Prawo ochrony środowiska, który wskazuje iż "wyznaczenie" bezpiecznej odległości wymaga aktu wykonawczego do ustawy prawo ochrony środowiska w formie rozporządzenia. Użyte w art. 73 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska przez ustawodawcą określenie nakazujące uwzględnienie odległości przy realizacji inwestycji względem istniejącego zakładu, a nie jej "wyznaczenie i zastosowanie", wskazuje na obowiązek włączenia do treści planu miejscowego ustaleń dotyczących określenia bezpiecznej odległości, o czym decydują oprócz samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (m.in. art. 15 ust. 2 pkt 9 w odniesieniu do obowiązkowych elementów planu miejscowego), także przepisy wykonawcze do tej ustawy w szczególności rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w § 4 nakazuje włączyć do planu miejscowego ustalenia dotyczące treści ograniczeń wskazanych w art. 73 ustawy - Prawo ochrony środowiska; użycie przez Sąd określeń "wyznaczenie i zastosowanie" w miejsce istniejącego określenia nakazującego "uwzględnienie" bezpiecznej odległości nadaje zawartemu w ww. przepisie planu miejscowego szersze znaczenie niż prawidłowa treść tego przepisu, wskazując, że parametr bezpiecznej odległości może zostać wyznaczony także poza planem w sposób pozanormatywny przez bliżej niezdefiniowany podmiot, co jednak nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w kontekście treści ani powoływanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktu wykonawczego do tej ustawy, a także przepisu art. 73a ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym wyznaczenie bezpiecznej odległości musi nastąpić na podstawie i w zgodzie z aktem prawnym wydanym z mocy przewidzianej w tym przepisie delegacji ustawowej, a wiec nie w oparciu o dopuszczone jako dowód w postępowaniu, pomimo zakazu z art. 106 p.p.s.a., opinii i ekspertyzy prywatnych podmiotów sporządzonych na zlecenie gminy lub samej skarżącej

- co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem przez Sąd, że istnieją ww. podstawy prawne, z których skarżąca może wywodzić interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji skarżącej kasacyjnie, podczas gdy powołane przez Sąd przepisy art. 73 ust. 6, ust. 7 i 8 art. 73 ustawy – Prawo ochrony środowiska podstawy takiej w postępowaniu prowadzonym przed organem administracji architektoniczno-budowlanej ze swej istoty stanowić nie mogą, z uwagi na to, iż nie znajdują one zastosowania, w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera żadnych ustaleń, które pozwoliłyby na ocenę, iż bezpieczna odległość inwestycji i zakładu skarżącej nie została zachowana (jest mniejsza niż wymagana); a więc skarżąca, powołując się na ww. przepisy nie może uzyskać ochrony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, na etapie którego kwestia lokalizacji i przeznaczenia nieruchomości nie jest ustalana czy korygowana w świetle postanowień wiążącego ten organ administracji architektoniczno-budowlanej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 73 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 - 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji i art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie przez Sąd, iż z zawartego w tych przepisach pojęcia "bezpiecznej odległości" można wyinterpretować normę kompetencyjną dla organu architektoniczno-budowlanego lub innego organu stosującego prawo do władczego działania kształtującego prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, których te działania dotykają, nieprzewidzianych w normie prawnej, w oparciu o ekspertyzy i opinie sporządzone na zamówienie organów i innych podmiotów, rozstrzygając w ten sposób o kwestiach dotyczących wykonywania prawa własności i zagospodarowania nieruchomości, a więc o kwestiach o charakterze prawnokształtującym, co jest niedopuszczalne w rozumieniu przepisów Konstytucji (w tym art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 - 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji) i całego systemu stanowienia prawa w RP; samodzielnym uzupełnieniu przez organ stosujący prawo treści przepisu, wychodząc tym samym poza swoje kompetencje i przyjmując na siebie de facto funkcję prawodawczą oraz wpływając w ten sposób na kształtowanie nieunormowanych w systemie prawa krajowego praw i obowiązków jednostek, co jest niedopuszczalne, stanowiłoby bowiem próbę pozanormatywnego "korygowania ustaw" lub wykładnię contra legem w stosunku do obowiązującego prawa, a w szczególności w odniesieniu do obowiązujących reguł systemowych w zakresie planowania przestrzennego, iż ograniczenie nabytych niewadliwie praw może nastąpić wyłącznie w sposób normatywny, ograniczenia wynikające z art. 73 zgodnie z przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią element treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczenie ograniczeń, mających pozanormatywne źródło prowadziłoby do nałożenia na skarżącą kasacyjnie obowiązku nieprzewidzianego wprost w prawie, podczas gdy czynności powodujących powstanie obowiązku po stronie jednostki nie można domniemywać i określać przez stosowanie wykładni celowościowej prowadzącej do rozszerzenia obowiązku jednostki na czynności, które w świetle interpretowanych przepisów nie są objęte takim obowiązkiem,

- co skutkowało nieuprawnionym przyjęciem przez Sąd, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, zaś skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, chociaż wskazane przez Sąd przepisy art. 73 ust. 6 i art. 73 ust. 7 i 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska wbrew twierdzeniom Sądu, takiej tezy nie uzasadniają.

W nawiązaniu do powołanych zarzutów kasacyjnych, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie - na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżącej na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z dostatecznie wyjaśnioną istotą sprawy, strona wniosła również o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości skargi [...] S.A.

Na podstawie art. 191 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego na posiedzeniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. w przedmiocie dopuszczenia dowodu z dokumentu w postaci opracowania sporządzonego przez Z. S. ze Szkoły Głównej Służby Pożarniczej na zlecenie Gminy W. na okoliczność znajdowania się nieruchomości [...] na obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym m.in. granicami tzw. "bezpiecznej odległości" od zakładu jako naruszającego dyspozycję przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. w sposób wskazany w podstawie kasacyjnej w punkcie III, pkt 1) lit. (i).

Uczestnik postępowania kasacyjnego [...] S.A. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca kasacyjnie w dniu 7 września 2017 r. wniosła replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną, podtrzymując w niej zarzuty, wnioski i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem częściowo wadliwego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdyż w stosunku do zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania istniały podstawy do jej uchylenia.

Podzielając końcowe stanowisko Sądu I instancji o posiadaniu przez [...] S.A. interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, uprawniającego tę spółkę do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarazem stanowiska Sądu I instancji co do wskazanych przez Sąd I instancji źródeł istnienia interesu prawnego [...] w postępowaniu administracyjnym.

Przedmiot sporu dotyczy istnienia interesu prawnego [...] S.A. w W. (skarżący przed Sądem I instancji) i jego źródeł w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z wiatą, placem dostawczym, parkingiem naziemnym, drogami wewnętrznymi, zbiornikiem retencyjnym, pylonem reklamowym i infrastrukturą techniczną oraz fragmentem drogi 2KDD w W. na działkach nr ew. [...] z obr. [...]. Spółka [...] interes prawny wywodzi z prawa własności działek o nr ew. [...] oraz [...] (powstałych po podziale działki nr ew. [...] - KW Nr [...]), niegraniczących bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi (oddalonych od działek inwestycyjnych o ok. 150 m). Kwestionując stanowisko organu odwoławczego negujące z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego) status [...] jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, Sąd I instancji przyjął, że interes prawny spółki wynika z art. 73 ust. 6, 7 i 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Ma to, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bezpośredni związek z tym, że prowadzone przez [...] przedsiębiorstwo – zakład chemiczny - ma charakter zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 248 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, art. 73 ust. 6 tej ustawy przewiduje, że istniejącym zakładom o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, dla których bezpieczna odległość nie została zachowana, organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą, po uzyskaniu opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej, w oparciu o art. 73 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wydać decyzję w zakresie nałożenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych, aby zmniejszyć niebezpieczeństwa, na jakie są narażeni ludzie. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 7 i ust. 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej może, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, wydać decyzję nakładającą na prowadzącego zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, obowiązek opracowania i przedłożenia informacji dotyczących prawdopodobieństwa wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lub potencjalnych skutków wystąpienia poważnej awarii przemysłowej oraz jej zasięgu, a koszty opracowania i przedłożenia takiej informacji, pokrywa prowadzący zakład. Ze względu na powyższe przepisy oraz wzajemne oddziaływanie obu inwestycji i możliwość ograniczenia w korzystaniu i zagospodarowaniu zakładu skarżącej spółki Sąd I instancji uznał, że zakład [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a zatem spółka ta jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Stanowisko to zostało trafnie zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie wskutek postawienia Sądowi zarzutów naruszenia art. 73 ust. 6, ust. 7 i 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 928/08, zgodnie z którym nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przepis art. 73 ustawy - Prawo ochrony środowiska ma zastosowanie do fazy związanej z realizacją inwestycji (wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych czy pozwolenia na budowę). Wskazane przez Sąd I instancji jako źródło interesu prawnego spółki [...] w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska umieszczone zostały w części ogólnej tej ustawy w Tytule I, Dział VII Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji. W powołanym powyżej wyroku trafnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak, że o ile art. 74-76 tej ustawy, jak wynika z ich redakcji, odnosić się mogą do spraw i czynności związanych z realizacją robót inwestycyjnych, o tyle przepisy zamieszczone w art. 72 i 73 dotyczą fazy związanej jedynie z przyszłym lokalizowaniem inwestycji. Z treści art. 73 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska wyraźnie wynika, że ma on zastosowanie w dwóch przypadkach: tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego lub wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ograniczenia wprowadzone przez ten przepis dotyczą zatem fazy, która przesądza o zlokalizowaniu inwestycji na określonym obszarze, nie zaś realizacji procesu inwestycyjnego. W odniesieniu do tego stanowiska, w całości akceptowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, stwierdzić zatem należało, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda trafnie przyjął, iż art. 73 ustawy - Prawo ochrony środowiska normuje tylko procedurę planistyczną, zaś bezpieczna odległość, o której stanowi art. 73 ust. 4 tej ustawy ustalana jest w aktach planowania przestrzennego.

Z powołanych względów, wbrew zapatrywaniom Sądu I instancji, źródeł interesu prawnego [...] w postępowaniu odwoławczym nie można odnaleźć w art. 73 ust. 6, 7 i 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jak trafnie wskazała skarżąca kasacyjnie spółka, prawidłowa interpretacja powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że regulacje w nich zawarte nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Autor skargi kasacyjnej trafnie podnosi, że regulacja przyjęta w art. 73 ustawy – Prawo ochrony środowiska służy ustaleniu ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wokół istniejącego zakładu stwarzającego ryzyko poważnej awarii nie post factum uchwalenia planu miejscowego, lecz a priori dla celów planistycznych i uwzględnienia tego parametru w treści planu oraz wskazania wynikających z niego ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z przepisami wykonawczymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołane przepisy stanowią podstawę prawną do żądania przez wskazane w nim organy dostarczenia przez zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej informacji o zakładzie, zakreślając jednocześnie granice zastosowania ww. przepisu tylko dla celów niezbędnych przy planowaniu przestrzennym.

Stwierdzone uchybienia dotyczące błędnej wykładni przepisów art. 73 ust. 6, 7 i 8 w zw. z ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przyjętych przez Sąd i instancji za źródło interesu prawnego spółki [...], nie prowadzą jednak do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż Sąd I instancji zasadnie uwzględnił wniesioną do niego skargę w oparciu o trafne uznanie, że źródłem interesu prawnego skarżącego są zapisy obowiązującej uchwały w sprawie planu miejscowego.

W tym zakresie Sąd I instancji poprawnie stwierdził, że interes prawny [...] wynika z § 13 ust. 5 pkt 1 uchwały w sprawie planu miejscowego, która jest aktem o charakterze wykonawczym do ustawy. Poza sporem pozostaje to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę pn. "Strefa usługowo- produkcyjna w rejonie ulic Geodetów i Łukasiewcza w Wołominie" (uchwała Nr XXV-35/2013 Rady Miejskiej w Wołominie z dnia 20 marca 2013 r.; Dz. Urz. Woj. Maz. 2013.5673) wprowadził nakaz uwzględniania istniejącego zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej z zachowaniem bezpiecznej odległości od tego zakładu przy realizacji obiektów użyteczności publicznej (§ 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego). Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 pkt 18 planu miejscowego, przez istniejący zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii prawodawca lokalny rozumie istniejący w czasie sporządzania planu zakład chemiczny zlokalizowany przy ul. [...]. Zakładem tym jest przedsiębiorstwo [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, § 13 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 18 uchwały Nr XXV-35/2013 Rady Miejskiej w Wołominie z dnia 20 marca 2013 r. stanowi podstawę stwierdzenia istnienia interesu prawnego podmiotu eksploatującego przedmiotowy zakład w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, legitymując spółkę [...] do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia obejmującego obiekty użyteczności publicznej, którego realizacja wymaga z tego względu zachowania bezpiecznej odległości od przedmiotowego zakładu. Nie budzi wątpliwości, że z uwagi na treść § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego, spółka prowadząca zakład, do którego w sposób bezpośredni odnosi się plan miejscowy, powinna mieć zagwarantowany udział w postępowaniu administracyjnym, w którym rozważeniu podlegać będzie kwestia lokalizacji planowanej inwestycji w bezpiecznej odległości od prowadzonego przez nią zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Wobec powyższego, zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Spółka prowadząca zakład chemiczny wykazała, że w obrocie prawnym istnieje przepis prawa materialnego, który uzasadnia jej udział, jako strony, w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków innego podmiotu.

Zanegowanie przez skarżącego kasacyjnie kwalifikacji § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego jako źródła istnienia interesu prawnego [...] łączy się w skardze kasacyjnej ze wskazaniem, że plan miejscowy w sposób niewystarczający konkretyzuje postanowienia art. 73 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wniosek powyższy strona wyprowadza z tego, że plan miejscowy nie wyznacza bezpośrednio odległości bezpiecznej od zakładu, ani nie wskazuje sposobu ustalenia tej odległości. W ocenie skarżącej kasacyjnie, tylko akt prawa miejscowego określający parametry bezpiecznej odległości może podlegać stosowaniu w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to na gruncie rozpoznawanej sprawy uznaje za nietrafne. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że "brak mierzalnych ustaleń normatywnych bezpiecznej odległości w planie miejscowym" sprzeciwia się uznaniu istnienia interesu prawnego [...] w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o analizowany przepis, ani z tym, że zastosowanie przez organy zawartego w § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego nakazu uwzględnienia bezpiecznej odległości ze względu na brak jego konkretyzacji musi "zaczekać do czasu, aż zostanie wydana nowa norma prawna, czy to w samym planie, czy w innym akcie prawnym [...] i dojdzie do nadania temu pojęciu treści pozwalającej na weryfikację badanych przez organy wykonawcze stanów faktycznych w postępowania o wydanie decyzji administracyjnej". Należy zauważyć, że w świetle konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Realizując tę zasadę organy obowiązane są ustalić stan prawny sprawy, a więc moc wiążącą przepisów prawa stanowiących podstawę prawną decyzji na dzień jej wydania. Reguła, zgodnie z którą organ administracji wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie orzekania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nieodłącznie wiąże się z tym, że normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc co do zasady powinny być stosowane w takim brzmieniu w jakim obowiązują w dacie, w której dana decyzja zostaje wydana. Okoliczność, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji brak było przepisów wykonawczych regulujących sposób ustalenia bezpiecznej odległości, jak i to, że obowiązujący plan miejscowy nie podawał żadnych parametrów tej odległości nie stoi na przeszkodzie, wbrew zapatrywaniom skarżącego kasacyjnie, § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego poprzez wykładnię użytego w tym przepisie zwrotu "bezpieczna odległość". Sformułowaniu "bezpieczna odległość" przypisać trzeba charakter zwrotu ocennego (zwrotu szacunkowego), który w przeciwieństwie do wyrażeń wieloznacznych, oparty jest nie tyle na wyinterpretowaniu treści normy prawnej zapisanej nieostro lub niewyraźnie, co na dokonaniu wartościowania określonego stanu rzeczy (por. L. Leszczyński, Pojęcie klauzuli generalnej, Annales UMCS, vol. XXXVIII 1991, s. 161-162). Zwroty ocenne, jak każda konstrukcja normatywna, podlegają samodzielnej wykładni oraz wpływają na rekonstrukcję stosowanej normy prawnej. Wykładnia zwrotu ocennego obejmuje dwa rozumowania: ustalenie treści podstawy przedmiotowej oraz wyrażenie oceny porównawczej (szacowanie). W doktrynie nie budzi wątpliwości, że zwroty ocenne mogą także być składnikiem konstruowania administracyjnej normy materialnoprawnej, zarówno w kontekście kwalifikacji faktów, jak i ustalania konsekwencji (zob. L. Leszczyński, Interpretacyjna rola kryteriów otwartych i innych decyzji stosowania prawa [w:] System prawa administracyjnego, tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 340-342).

Skarżąca kasacyjnie spółka nietrafnie podnosi, że pozostawienie organowi decyzji odnośnie do samodzielnego nadania przez organ treści zwrotu "bezpieczna odległość" dla każdego indywidualnego projektu spowodowałoby, że pojęcie to utraciłoby walor obiektywnego kryterium i oznaczałoby pełną uznaniowość organu w kształtowaniu sytuacji prawnej podmiotu, którego ocena ta dotyczy, co naruszałoby gwarancje konstytucyjne dotyczące ochrony nabytych praw podmiotowych (art. 31 ust. 3 Konstytucji), w tym prawa własności (art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1-3 Konstytucji), czy zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji). W nawiązaniu do tej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przy stosowaniu zwrotów ocennych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni zwrotów ocennych. Nie jest to zatem to samo, co nadanie treści pojęciom niedookreślonym przez ustalenie stanu faktycznego i sformułowanie konkluzji wynikających z tych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 553/14). W przypadku zwrotów ocennych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być szczegółowe, pełne i przekonujące. Zwrot ocenny, będąc zwrotem o charakterze normatywnym, ma obiektywną i poznawalną treść, niemniej jednak z uwagi na pozostawanie w nierozłącznym związku z całokształtem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, nie poddaje się abstrakcyjnemu zdefiniowaniu. W orzecznictwie sądowym wskazuje się w związku z tym, że każda ocena dokonywana przez organ stosujący prawo w przypadku stosowania zwrotu ocennego pozostaje oceną jednostkową i sytuacyjną (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2010 r., II OPS 6/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 5, poz. 84). W związku z tym nie można tracić z pola widzenia, że wydanie pozwolenia na budowę uzależnione od spełnienia przesłanki uwzględnienia "bezpiecznej odległości" od zakładu prowadzonego przez [...], a więc konstrukcji normatywnej opartej o zwrot ocenny wymaga poczynienia przez właściwy organ dokładnych ustaleń odnoszących się przede wszystkim do charakterystyki tego zakładu i szczegółowych uwarunkowań jego działalności. Źródłem potencjalnego zagrożenia jest bowiem konkretny zakład. Nie budzi wątpliwości, że to cechy zakładu - rodzaj i zakres prowadzonej przez niego działalności, rodzaj i ilość używanych w trakcie produkcji substancji czy też rodzaj i ilość materiałów produkowanych i zgromadzonych na terenie zakładu, determinować będą w głównej mierze ocenę, czy lokalizacja planowanej inwestycji warunek bezpiecznej odległości od tego zakładu będzie spełniać. Pomiędzy rodzajem zakładu i prowadzoną przezeń działalnością a lokalizacją obiektu użyteczności publicznej powinna istnieć odpowiednia korelacja przestrzenna, gwarantująca przyszłym użytkownikom obiektów objętych przedstawionym organom projektem budowlanym wolne od zagrożeń wynikających ze strony istniejącego zakładu ich użytkowanie. Ocena spełnienia wymogu "bezpiecznego odległości" od zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ze względu na rodzaj ocenianej materii, obejmującej szczegółowe dane techniczne, w tym przykładowo informacje o palności, wybuchowości i toksyczności substancji niebezpiecznych w aspekcie ustalenia przestrzennego oddziaływania potencjalnych skutków awarii zakładu wymaga wiedzy specjalnej, którą organy właściwe w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie posiadają i z tego względu, co do zasady, nie powinna być przedmiotem samodzielnych ustaleń tych organów. Powyższe rozważania poczynione zostały jednakże na marginesie tej sprawy, gdyż to, jaką konkretną treść normatywną nadać należy pojęciu bezpiecznej odległości podlegać będzie merytorycznemu rozważeniu w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą Mazowieckim.

Dopuszczalność nadania terenom sąsiadującym z zakładem stwarzającym zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej przeznaczenia umożliwiającego lokalizację zabudowy mieszkaniowej i obiektów użyteczności publicznej niewątpliwie powinna zostać już określona na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że na etapie sporządzania planu miejscowego spółka [...] nie wykazała należnej inicjatywy, która doprowadziłaby do ustalenia w planie warunków uniemożlwiających lokalizowanie obiektów o tego rodzaju przeznaczeniu, jak wskazane powyżej, w odległości, która nie budziłaby wątpliwości pod kątem jej odpowiedniości w odniesieniu do specyfiki działalności zakładu chemicznego. Na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spółka [...] musi mieć zatem na uwadze, że jej oczekiwania sprowadzające się do uznawania za zgodne z prawem lokalizowania inwestycji znajdujących się w znacznej odległości od zakładu, nie mogą być w pełni uwzględnione.

Zarzucane w rozpatrywanej sprawie naruszenie przepisów postępowania (art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 §1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.) nie doprowadziło do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż nie miało ono wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji (por. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dopuszczenie przez Sąd I instancji dowodu z opracowania sporządzonego na zlecenie gminy W. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem ustaleń Sądu I instancji było posiadanie przez [...] statusu strony postępowania administracyjnego, zaś w zaskarżonym wyroku wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przyjął żadnych ustaleń odnoszących się do zachowania bądź niezachowania bezpiecznej odległości przez inwestora, na okoliczność czego przedstawiono dopuszczony przez Sąd dowód w postaci przedmiotowego opracowania. W szczególności niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji oparł na przyjętej fikcji, iż odległość inwestycji [...] od zakładu chemicznego jest mniejsza niż hipotetyczna bezpieczna odległość. Stanowisko o istnieniu interesu prawnego [...] w postępowaniu odwoławczym Sąd I instancji oparł na stwierdzeniu wzajemnego oddziaływania pomiędzy obiema inwestycjami, którego źródło stanowi obowiązujący przepis prawa - § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego. Przypomnieć należy, że przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia. Kwestia, czy planowana inwestycja spełnia wymóg zachowania bezpiecznej odległości od istniejącego zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej wykracza poza zakres niniejszego postępowania i rozważona będzie, jak wskazano powyżej, w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego w udziałem spółki [...].

W odniesieniu do podanego przez stronę uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. stwierdzić ponadto trzeba, że przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego nie była opinia prof. R. G. oraz pismo Głównego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2015 r., zatem zarzut ten jako odnoszący się do okoliczności, która nie zaistniała, również i z tego względu nie podlegał uwzględnieniu.

Oddalenie skargi kasacyjnej połączone ze wskazaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.) ma ten skutek, że ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przestaje wiązać, a wiążąca dla organów administracji staje się ocena prawna wskazana w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocena ta w niniejszej sprawie sprowadza się zaś do stwierdzenia, że umorzenie postępowania odwoławczego zostało podjęte przez Wojewodę Mazowieckiego z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co wymagało uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda Mazowiecki powinien rozpoznać wniesione przez [...] odwołanie od decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., przyjmując istnienie po stronie [...] interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym, którego źródłem są omówione powyżej zapisy planu miejscowego. Oznacza to, że sprawę dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z wiatą, placem dostawczym, parkingiem naziemnym, drogami wewnętrznymi, zbiornikiem retencyjnym, pylonem reklamowym i infrastrukturą techniczną oraz fragmentem drogi 2KDD w W. na działkach nr ew. [...] z obr. [...], organ rozpozna z udziałem spółki [...]. W postępowaniu tym przeprowadzona zostanie merytoryczna ocena spełnienia przez inwestora warunków, od których uzależnione jest uwzględnienie jego wniosku. Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga ustalenia, czy przedłożony projekt pozostaje zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego organ zobowiązany będzie między innymi merytorycznie ocenić, czy w sprawie zostanie zachowany ustanowiony w § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego wymóg realizacji obiektów użyteczności publicznej z uwzględnieniem istnienia istniejącego zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej z zachowaniem bezpiecznej odległości od tego zakładu.

Mając na uwadze, iż częściowo tylko błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie rodzi skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uwzględniając zaś przedmiot i okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy w oparciu o przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.