Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1379/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 170, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 164/14 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 164/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej organ odwoławczy, Kolegium bądź SKO) decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. (dalej skarżący) od decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.), wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta O. Ś. (dalej Prezydent), orzekającej o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad R. M. (dalej matka), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że matka orzeczeniem z dnia [...]lipca 2013 r. [nr [...] Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. Ś.) została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność powstała przed 16-tym rokiem życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 kwietnia 2009 r. Orzeczenie wydano na stałe. R. M. jest mężatką, jej mąż, jak wynika z orzeczenia z dnia 9 lipca 2009 r., został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

W tak ustalonym stanie faktycznym Kolegium uznało, że nie jest spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy [z dnia 28 listopada 2003 r.] o świadczeniach rodzinnych [t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr bądź ustawa o świadczeniach rodzinnych] uzasadniająca przyznanie synowi osoby niepełnosprawnej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż świadczenie to nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją SKO w K. z dnia [...] września 2010 r. skarżącemu przyznano na stałe prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, jednak prawo to wygasło z mocy prawa. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP [wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 (OTK-A 2013/9/134, dalej wyrok K 27/13)], zrealizowanie jednak powyższego wyroku będzie wymagało zmiany prawa. Przywrócenie stanu zgodnego z konstytucją wymaga w tym wypadku uchwalenia ustawy przywracającej stan rzeczy zgodny z konstytucją.

W skardze na decyzję z 27 grudnia 2013 r. do WSA w Kielcach J. M. przedstawił sytuację zdrowotną i majątkową swej rodziny, wskazując m.in., że ojciec jego jest inwalidą, lewą nogę ma sztywną w kolanie, choruje na cukrzycę i chorobę wieńcową serca, nie ma czucia w prawej ręce, a w okresie od sierpnia 2013 r. do stycznia 2014 r. wielokrotnie przebywał w szpitalu. Matka choruje na epilepsję, porusza się na wózku inwalidzkim, sama nie wykonuje żadnych czynności i wymaga całodobowej opieki. Skarżący wniósł o wyjaśnienie, czy stan zdrowia jego ojca pozwala mu na sprawowanie całodobowej opieki nad R. M., mimo że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę SKO w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

WSA uznał, że skarga jest zasadna, gdyż decyzja z [...] grudnia 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, dalej uśr) i zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 [lit.] a uśr nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zarówno w opinii Kolegium jak i Prezydenta, z wykładni powyższego przepisu wynika, że w przypadku, gdy osoba na rzecz której został złożony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak jest podstaw do przyznania tego świadczenia.

To stanowisko wynika jednak wyłącznie z literalnej wykładni powołanego przepisu, w oderwaniu od kontekstu systemowego i celowościowego. Taka wykładnia nie zasługuje na akceptację, gdyż prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i 32 [ust. 1] Konstytucji RP).

Dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego ma istotne znaczenie dla stosowania prawa przez sądy administracyjne. Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wypowiadał się na temat prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku z małżeńskim. W wyniku tych wypowiedzi art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr był kilkakrotnie zmieniany. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (dalej wyrok P 27/07), Trybunał uznał, że brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 Trybunał Konstytucyjny przedstawił Sejmowi uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, w związku z czym w uzasadnieniu Trybunał polecił rozważenie, czy "nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (...), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko". W uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., P 38/09 (dalej postanowienie P 38/09) wskazano, że "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich".

Z powyższych wypowiedzi Trybunału wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w art. 17 ust. 5 pkt 2 [lit.] a uśr wskazywał, by w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o świadczenie na niepełnosprawnego małżonka, jeśli jego współmałżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować.

Rozważania Trybunału wskazują na konieczność przełamania rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 [lit.] a uśr w takim kierunku, by treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych, ukształtowanym pod wpływem wyroku P 27/07, dominuje pogląd, który WSA w pełni podziela, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przed nowelizacją jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Za nieuprawnioną Sądy uznały taką wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 uśr, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby, nad którą sprawuje opiekę i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga.

Potwierdzeniem tego kierunku w orzecznictwie jest stanowisko wyrażone w obszernym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r., I OSK 46/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl; [Lex 1609586]), zgodnie z którym negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa, gdy stan zdrowia obojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie mają również obowiązek – sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć, niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy mieć na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej, odciążając w ten sposób aparat państwa (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP).

Uwzględniając zaprezentowane wyżej poglądy wyrażone w orzecznictwie [wojewódzkich] sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd uznał, że treść art. 17 ust. 5 pkt 2 [lit.] a uśr, będąca wynikiem jego językowej wykładni, pozostaje w sprzeczności z intencją, jaka towarzyszyła Trybunałowi Konstytucyjnemu kilkakrotnie wypowiadającemu się na temat prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, nie wyłącza podstaw przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostawanie w związku małżeńskim stanowi natomiast przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie skutecznie tę pomoc świadczyć.

Konsekwencją naruszenia prawa materialnego jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku winien dokonać oceny zasadności wniosku w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 17 uśr z uwzględnieniem stanowiska Sądu dotyczącego wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy, w szczególności organ będzie musiał wyjaśnić, czy stan zdrowia M. M. umożliwia mu sprawowanie opieki nad R. M..

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. P.U., zaskarżając ów wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie:

1/ prawa materialnego - obrazę art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanego wyżej przepisu sprzeczną z wykładnią literalną przepisu, który jest jasny i nie wymaga stosowania wykładni celowościowej;

2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. "nr 153, poz. 1270" ze zm.), przez błędne wskazanie co do wyjaśnienia "sytuacji J. J. i ustalenia jej stanu zdrowia, który może umożliwiać sprawowanie opieki nad J. J., podczas gdy ocena stanu zdrowia małżonka osoby niepełnosprawnej tj. P.J. J. została już dokonana, albowiem legitymuje się ona orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 10.04.2012 r." [tak s. 2 skargi kasacyjnej].

Wskazując na powyższe wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr okazał się nieusprawiedliwiony. Mimo, że autor skargi kasacyjnej nie odwołuje się wprost do zasady clara non sunt interpretanda, w istocie na tej zasadzie opiera zarzut naruszenia prawa materialnego. Błędnie skarżący kasacyjnie przyjmuje, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr "jest jasny i nie wymaga stosowania wykładni celowościowej". Stanowisko to nie jest trafne.

Odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do argumentów właściwych dla drugiej postaci premii clara non sunt interpretanda (antykontynuacyjnej - tożsamej z jedną z postaci paremii interpretatio cessat in claris) nie jest przekonujące (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 56-57, nb 91, 92, s. 228, nb 412; dalej M. Zieliński, Wykładnia). We współczesnej nauce trafnie wskazuje się, że takie rozumienie przywołanej paremii clara non sunt interpretanda, gdy powszechnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się przełamanie sensu językowego (O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w orzecznictwie najwyższych organów władzy sądowniczej, Wyd. Wydziału Prawa Uniwersytetu Szczecińskiego 2001, s. 51-81, 159-174, 236-252), paremia ta pociąga za sobą prakseologiczną niezgodność. Z jednej strony żąda zakończenia procesu wykładni, z drugiej oczekuje kontynuowania go. Wbrew poglądowi skarżącego, we współczesnej nauce i praktyce sądów, zwyciężył pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia, s. 238, nb 432). Mimo że rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr był jasny, wymagał on – zgodnie ze wskazaniami współczesnej nauki prawa – kontynuacji wykładni na podstawie dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, zaprezentowana w wyroku II SA/Ke 164/14, okazała się być trafna, a argumenty zaprezentowane w skardze kasacyjnej, prowadzące do odmiennego rezultatu niż zaprezentowane przez Sąd I instancji, mimo przywołania wybranych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprzekonujące. W szczególności Sąd I instancji w sposób prawidłowy i ze znawstwem odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Sądów administracyjnych.

Wyrokiem z 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w art. 17 ust. 1 uśr mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób obowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Wskazując na wyrok z 15.11.2006 r., P 23/05, OTK-A 2006/10/151 Trybunał zwrócił uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach.

W wykonaniu wyroku P 27/07 przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 uśr, który przewidywał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Główna normatywna treść tej regulacji pozostaje, mimo zmian redakcyjnych art. 17 ust. 1, dokonanych kolejnymi nowelizacjami, aktualna w kontrolowanej sprawie.

Postanowieniem z 1 czerwca 2010 r., P 38/09 (OTK-A 2010/5/53, dalej postanowienie P 38/09), Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie na skutek pytania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy: "czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP". W uzasadnieniu postanowienia P 38/09 Trybunał przedstawił zmiany regulacji prawnej materii istotnej dla rozstrzygnięcia także kontrolowanej sprawy i poddał analizie orzecznictwo organów administracji publicznej i Sądów administracyjnych, orzekających tych sprawach, w okresie od 1.9.2005 r. do 1.6.2010 r.

Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a uśr ("Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli...2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim,") został wprowadzony do ustawy o świadczeniach 1 września 2005 r. przez art. 27 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.). Była ona zawarta w rządowym projekcie tej ustawy (druk sejmowy nr 3393/IV kadencja), a w toku prac legislacyjnych została tylko przeredagowana (pierwotnie jednolity znowelizowany art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach został w drugim czytaniu na wniosek posłów podzielony na dalsze jednostki redakcyjne - litery). W uzasadnieniu projektu ustawy o zaliczce wskazano, że celem proponowanej zmiany było ograniczenie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, ponieważ "w takiej sytuacji tworzy się nowa rodzina i obowiązek wsparcia i pomocy przejmuje małżonek" (druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16). Rozwiązanie to nie było przedmiotem dyskusji podczas prac parlamentarnych (ani na poziomie komisji, ani też w trakcie czytań na posiedzeniach plenarnych).

Marszałek Sejmu w swym stanowisku wskazał, że 23 marca 2009 r. do Sejmu VI kadencji wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja), w którym proponowane jest uchylenie zaskarżonej regulacji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego projektu ustawy, przepis ten winien zostać wykreślony, ponieważ "pozbawia osoby sprawujące opiekę prawa do świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy obydwoje z małżonków wymagają opieki osoby trzeciej, ze względu na podeszły wiek i całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Ponadto zapis ten pozbawiony jest logiki, gdyż rozwód małżonków i dalsze życie we wspólnym gospodarstwie domowym, dają prawo do świadczeń pielęgnacyjnych i eliminują ten negatywny, ustawowy warunek. A o omijanie prawa nikomu chyba nie chodzi" (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja, s. 7 uzasadnienia projektu ustawy).

Od dnia wejścia w życie (tj. od 1 września 2005 r.) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr był wielokrotnie stosowany zarówno przez organy administracji, uprawnione do podejmowania decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i sądy administracyjne.

Na tym pierwszym poziomie dominowała jego literalna (językowa) wykładnia, zgodnie z którą pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim było - automatycznie i w każdym wypadku - traktowane jako podstawa odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (np. M. Januszewska, Chory nie może być żonaty, "Rzeczpospolita" z 11 lutego 2010 r.; M. Kozerawska, Chcesz opiekować się mężem? Musisz się z nim rozwieść, "Gazeta Wyborcza" z 4 lutego 2010 r. i decyzje administracyjne badane w powołanych niżej orzeczeniach).

Analiza orzeczeń opublikowanych w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w okresie od wejścia w życie wyroku P 27/07 (tj. 31 lipca 2008 r.) do dnia 1.6.2010 r. (wydania postanowienia P 38/09) prowadzi do wniosku, że zarówno wojewódzkie sądy administracyjne (dalej WSA), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) dokonywały wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przede wszystkim na tle dwu rodzajów stanów faktycznych: 1. świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej; 2. świadczenia pielęgnacyjnego dziecku w związku z opieką nad jednym z rodziców, przy czym jego oboje rodzice są osobami niepełnosprawnymi.

W obu obszarach orzecznictwo jest zróżnicowanie: stosunkowo rzadko sądy administracyjne opowiadały się za literalną (ściśle językową) wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, najczęściej jednak zwracały uwagę na konieczność przyznania pierwszeństwa jego wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej i orzekały uchylenie zaskarżonych decyzji. Proporcje między tymi rodzajami wykładni kształtują się w zbliżony sposób na tle obu rodzajów wymienionych wyżej sytuacji - wykładnia literalna stosowana jest średnio w co czwartym orzeczeniu.

Przy rozpatrywaniu skarg na decyzje w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem wykładnię prokonstytucją zastosowano w jedenastu orzeczeniach (wyroki: WSA w Łodzi z 6.11.2008 r., II SA/Łd 814/08; WSA w Olsztynie z: 11.9.2009 r., II SA/Ol 748/09 i 6.10.2009 r., II SA/Ol 747/09; WSA w Bydgoszczy z 14.10.2009 r., II SA/Bd 718/09; WSA w Białymstoku z 20.10.2009 r., II SA/Bk 546/09; WSA w Poznaniu z 6. 11.2009 r., II SA/Po 513/09; WSA w Rzeszowie z 16.12.2009 r., II SA/Rz 467/09; WSA w Szczecinie z 17.2.2010 r., II SA/Sz 947/09; WSA w Warszawie z: 4.3.2009 r., I SA/Wa 7/09; 10.3.2010 r., VIII SA/Wa 671/09 i NSA z 26.2.2009 r., I OSK 533/08), a literalną w trzech orzeczeniach (wyroki: WSA w Bydgoszczy z 18.2.2009 r., II SA/Bd 47/09; WSA w Lublinie z 12.2.2009 r., II SA/Lu 847/08; WSA w Opolu z 29.9.2009 r., II SA/Op 219/09). W sprawie świadczeń w związku z opieką nad ojcem lub matką, to wykładnia prokonstytucyjna została zastosowana w sześciu orzeczeniach (wyroki WSA w Olsztynie z: 11.3.2009 r., II SA/Ol 60/09; 11.3.2009 r., II SA/Ol 61/09; 6.5.2009 r., II SA/Ol 386/09; wyrok WSA w Krakowie z 22.3.2010 r., III SA/Kr 1236/09; NSA z 7.12.2009 r., I OSK 722/09 - oddalający skargę kasacyjną od powołanego wyroku II SA/Ol 61/09; NSA z 7.12.2009 r., I OSK 723/09 - oddalający skargę kasacyjną od powołanego wyroku II SA/Ol 60/09), a literalna w dwu (wyroki: WSA w Bydgoszczy z 19.8.2009 r., II SA/Bd 502/09; WSA w Krakowie z 4.11.2009 r., III SA/Kr 649/09 - nieprawomocny; wyroki niepublikowane, dostępne w internetowej bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; uzasadnienie postanowienia P 38/09).

Mając na uwadze prawomocne wyroki WSA w Olsztynie: II SA/Ol 60/09, II SA/Ol 61/09 i II SA/Ol 386/09 i wyroki NSA: I OSK 722/09 i I OSK 723/09, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym Sądu pytającego. We wskazanych orzeczeniach sądy administracyjne przyznawały bowiem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową, uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Trybunału, nic nie stoi na przeszkodzie, by metodologia ta została wykorzystana także w sprawie zawisłej przed pytającym Sądem. Nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał (uzasadnienie postanowień z 1 czerwca 2010 r.: P 38/09 i S 1/10 Trybunału Konstytucyjnego).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach I OSK 722/09 i I OSK 723/09 szczegółowo wypowiedział się na temat niezgodności z Konstytucją wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Stwierdził on m.in., że: "nie wytrzymuje" ona krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych – "Stosownie bowiem do treści art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie z przepisu tego wywodzić można obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa. Tymczasem negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby[,] gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy zatem nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci np. rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Z podobnych przyczyn literalna wykładnia spornego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższym przepisie konstytucyjnym".

Po dniu 1 czerwca 2010 r. (postanowienia P 38/09 i S 1/10) umocniła się linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, oparta na prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, zgodnie z zasadą, że wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw językowych.

Negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może zostać zaakceptowana w świetle art. 18 Konstytucji RP. Sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, nie wyłącza podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr winien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Nie eliminuje to konieczności wykładania tego przepisu zgodnie z Konstytucją RP również w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (przykładowo - wyrok NSA z: 18.7.2012 r., I OSK 190/12; 9.1.2013 r., I OSK 1196/12; 25.1.2013 r., I OSK 1899/12; 13.2.2013 r., I OSK 1526/12; 8.5.2013 r., I OSK 2002/12; 20.6.2013 r., I OSK 2249/12; 20.9.2013 r., I OSK 2/13; 20.9.2013 r., I OSK 46/13; wyrok WSA w Poznaniu z 17.12.2014 r., IV SA/Po 1208/14; wyrok WSA w Gliwicach z 28.5.2015 r., IV SA/Gl 947/14; wyrok WSA w Białymstoku z 22.1.2015 r., II SA/Bk 1074/15; wyrok WSA w Kielcach z 13.3.2014 r., II SA/Ke 106/14; wyrok WSA w Łodzi z 15.3.2013 r., II SA/Łd 83/13, cbosa).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa okazał się niezasadny. Autor skargi kasacyjnej skonstruował go niestarannie. Jako wzorzec kontroli powołał Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nieaktualnym (Dz. U. "nr 153, poz. 1270 z późn. zmianami"), mimo że od 14 marca 2012 r. obowiązuje już jednolity tekst, opublikowany w Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. Zapewne na skutek oczywistej omyłki w petitum skargi kasacyjnej zawarł dane osób o innych nazwiskach, mimo że w przedostatnim akapicie uzasadnienia wskazał już dane z kontrolowanej sprawy (s. 2, 5 skargi kasacyjnej).

Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wskazanie naruszenia nie tylko norm odniesienia, ale i norm dopełnienia, czego w niniejszej skardze kasacyjnej (zarówno jej petitum, jak i uzasadnieniu) zabrakło.

Fakt, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stan zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki uniemożliwia mu sprawowanie tej opieki nie musi być wykazany orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, lecz może być wykazany również innymi dowodami. Przedłożenie takiego orzeczenia nie jest bowiem warunkiem niezbędnym dokonania ustalenia, czy stan zdrowia współmałżonka uniemożliwia sprawowanie przez niego opieki. Wymóg taki nie wynika z treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązującej od dnia 14 października 2011 r., a zatem przyjąć należy, że znajdują w tym zakresie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego, w szczególności art. 75 § 1 kpa, który przewiduje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem.

Stwierdzenie u małżonka osoby wymagającej opieki przewlekłych chorób, w tym wskazywanych w skardze: bycie ojca skarżącego osobą niepełnosprawną od dzieciństwa; lewą nogę krótszą o 13 cm, sztywną w kolanie; powracające stany zapalne; utratę czucia w prawej ręce na skutek zerwania nerwów; cukrzycę i chorobę wieńcową serca, mogą stanowić okoliczności świadczące o niemożności sprawowania opieki nad matką skarżącego – poruszającą się od 2008 r. na wózku inwalidzkim, nie wykonującą żadnych czynności w wyniku braku koordynacji ruchów i zespołu móżdżkowego; chorej na padaczkę lekooporną, mającą częste napady padaczki; wymagającą karmienia, zmiany pampersów, podawania leków, przewracania w trakcie leżenia w łóżku. Kwestia ta wymagała jednak pogłębionego wyjaśnienia, z uwzględnieniem innych dowodów, do przedstawienia których Prezydent winien wezwać wnioskodawcę (art. 7 i 77 § 1 kpa). W szczególności przedmiotem oceny Prezydenta winny być dokumenty, załączone do skargi. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego możliwa będzie ocena, czy stan zdrowia ojca skarżącego w istocie umożliwia sprawowanie ojcu opieki nad matką skarżącego. Przeprowadzenie postępowania w sposób, o którym mowa w art. 7, 77 i 80 kpa, w tym stwierdzona niepełnosprawność (chociaż w stopniu umiarkowanym) oraz inne przyszłe ustalenia faktyczne mogą doprowadzić do stwierdzenia, że ojciec skarżącego nie jest w stanie sprawować opieki nad małżonką (wyrok WSA w Gdańsku z 8.12.2010 r., II SA/Gd 589/10, Lex 752770; wyrok NSA z 18.7.2012 r., I OSK 190/12; wyrok WSA w Gliwicach z 28.5.2015 r., IV SA/Gl 947/14, Lex 1753918).

Błędnie skarżący kasacyjnie podnosi, że orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności Mariana Mroczka z 9 lipca 2009 r. jest "dokumentem stosunkowo aktualnym", skoro pochodzi on sprzed ponad 4 lat (w stosunku do orzekania przez organy obu instancji), a doświadczenie życiowe wskazuje, że zwłaszcza takie choroby jak cukrzyca, choroba wieńcowa serca, wraz z chorobami współistniejącymi (w tym istotnymi, wieloletnimi schorzeniami ortopedycznymi), z upływem lat, bardzo mocno ograniczają sprawność chorego. Skarżący podnosi, że to on sprawuje opiekę nad obojgiem rodziców. Twierdzenie to można zweryfikować w szczególności na podstawie wywiadu środowiskowego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ, kierując się art. 12 § 1 kpa, uwzględni dokonaną w wyroku wykładnię przepisów prawa (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr ) oraz wskazania co do dalszego toku postępowania - przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności czy z uwagi na stan zdrowia M. M. nie uniemożliwia mu sprawowania opieki nad poważnie chorą R. M. (art. 170 i art. 153 ppsa). Ustalenie to jest istotne dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącego złożonego w kontrolowanej sprawie administracyjnej.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.