Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1454/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r, na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Z. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz S. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 20 listopada 2019 r., nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego położonego na działce ew. [...] w miejscowości B. T. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na S. Z., A. Z. i M. F. obowiązek przedłożenia: zaświadczenia Wójta Gminy B. T. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, zaświadczeniami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do 30 czerwca 2020 r., a nadto nakazał wykonanie zabezpieczenia budowy.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w dniu 23 kwietnia 2018 r. wszczął z urzędu - po uprzednim przeprowadzeniem czynności wyjaśniających - postępowanie administracyjne w sprawie "robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym położonym na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. T. – bez wymaganego zgłoszenia". Na ww. działce znajduje się segment budynku bliźniaczego. Budynek ten jest częściowo podpiwniczony. Na parterze znajduje się kuchnia i trzy pokoje, na piętrze cztery pokoje z łazienkami, a w kondygnacji poddasza dwa pokoje z aneksem kuchennym, łazienka i antresola. Od strony zachodniej znajduje się niewykończone pomieszczenie o wym. ok 5,70 x 4,40 m z dachem jednospadowym o małym kącie nachylenia dachu. Budynek mieszkalny oraz pomieszczenie od strony zachodniej pokryte są blachą gontopodobną. W pomieszczeniu tym wykonano wylewkę, wymieniono stolarkę okienną; pomieszczenie to nie posiada bramy garażowej, oraz nie wyposażone jest w instalację elektryczną i co. W dniu kontroli skarżąca okazała decyzję z dnia 9 października 1969 r. znak: [...] wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. T. oraz decyzję lokalizacji budynku- segment bliźniak z dnia 8 października 1959 r. Natomiast pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. skarżąca złożyła uzupełnienie do protokołu informując, że wymiana pokrycia dachu nastąpiła w 1993 r., natomiast w 2000 r. nastąpiła "naprawa obróbki rynnowej i wymiana rur spustowych". Pismem z dnia 7 stycznia 2016 r. Wydział Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Z. przesłał organowi zgłoszenie w sprawie wykonania remontu garażu (wymiany wierzchniej warstwy wylewki i docieplenia) położonego na ww. działce. Organ otrzymał odpowiedź Wójta Gminy B. o braku akt dotyczących wydania pozwolenia na użytkowanie oraz dokumentacji projektowej. Przesłuchana w dniu 14 lipca 2016 r. S. Z. zeznała, że nie posiada dokumentacji projektowej. Oględziny przeprowadzone dnia 22 lutego 2019 r. na ww. nieruchomości potwierdziły, zdaniem organu, dotychczasowe ustalenia. Ponadto podczas oględzin K. B. okazał dokumentację fotograficzną z 18 maja 2008 r., przedstawiającą budynek o innej konstrukcji i formie dachu niż w obecnej chwili. Z kolei skarżąca zeznała oświadczyła, że roboty budowlane wykonywane były przez jej obecnie nieżyjącego już męża Z. Z., przy czym nie posiada wiedzy kiedy ww. roboty miały miejsce. Organ ustalił, że mąż skarżącej zmarł 5 września 1999 r.

Wskazano również na dokonaną w toku postępowania zmianę przedmiotu postępowania z robót budowlanych w budynku mieszkalnym na ww. działce bez wymaganego zgłoszenia - na rozbudowę budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ powołał się również na przeprowadzone w dniach 20 sierpnia i 12 września 2019 r. przesłuchania czterech świadków, którzy potwierdzili, że w 2006 r. wykonano roboty budowlane związane z rozbudową budynku. K. B. oświadczył, że w trakcie oględzin podał niewłaściwą datę wykonania robot budowlanych oraz, że zmiana konstrukcji dachu miała miejsce w 2006 r.

Na postawie ww. materiału dowodowego organ doszedł do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie miała miejsce rozbudowa budynku mieszkalnego (zmiana kubatury budynku) bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. w warunkach samowoli budowalnej oraz, że zachodzą przesłanki do legalizacji samowoli. Działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli A. Z. i S. Z..

Postanowieniem z 17 listopada 2020 r., znak [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 20 listopada 2019 r., znak [...], którym na podstawie art. 48 ust 2 i ust 3 ustawy prawo budowlane wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. T. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożono na właścicieli obiektu S. Z., A. Z. i M. B.-F. obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. oraz nakazano wykonanie zabezpieczenia budowy - w części odnoszącej się do terminu przedłożenia dokumentów. W tym zakresie organ orzekł wyznaczając nowy termin tj. do dnia 31 marca 2021 r., w pozostałym zakresie - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor prawidłowo – po ustaleniu, że istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej - orzekł o wstrzymaniu robót budowalnych oraz nałożeniu obowiązku przestawienia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów.

W uzasadnieniu wskazano, że organ zapoznał się ze zdjęciem lotniczym z roku 2003 zamieszczonym na portalu internetowym www.tatrzański.geoportal2.pl. na którym wyraźnie widać, że dach budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w B. T. nie posiada dużych lukarn obecnie istniejących, podobnie jak dach budynku bliźniaczego na działce nr [...]. Zważywszy, że P. Z. Z. zmarł w roku 1999, nie mógł być inwestorem robót objętych postępowaniem.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 6 upb: Ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (...). Rozbudowa i nadbudowa polega m.in. na zwiększeniu kubatury obiektu. Na podstawie § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawne warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) przez kubaturę budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury- brutto budynku wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych. Zatem budowa lukarny stanowi powiększenie kubatury czyli rozbudowę budynku.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika w ocenie Wojewódzkiego Inspektora, że w latach 2006 - 2007 dokonano rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działce ewid. nr [...] przy ul. [...] w B. T. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem prawidłowo w przedmiotowej sprawie zastosowano przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo uznano możliwość legalizacji rozbudowy obiektu, a w konsekwencji prawidłowo wydano postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 upb o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożeniu obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie, wymaganych dokumentów. Prawidłowo wreszcie organ skierował postanowienie do obecnych właścicieli obiektu.

Wojewódzki Inspektor wyraził pogląd, że trudno uwierzyć, że P. S. Z. posiada decyzję o pozwoleniu na budowę z roku 1969, a nie posiada zatwierdzonego tą decyzją projektu. Zdaniem organu w dalszym postępowaniu PINB powinien podjąć dalsze kroki zmierzające do pozyskania dokumentacji z okresu budowy budynku, zwracając przy tym uwagę, że w aktach sprawy brak jest pisma Wójta Gminy B. T., które wpłynęło do PINB dnia 14 stycznia 2016r., na które powołuje się PINB w skarżonym postanowieniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, zarzucając naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust 6 w zw. z art 3 ust. 3 p.b. przez jego niewłaściwą wykładnię – błędne przyjęcie, że niniejszy stan faktyczny dotyczy procesu budowy, dla którego wymagane jest pozwolenie na budowę, co doprowadziło organ do błędnego zastosowania art. 48 ust. 1-3 p.b.; art. 48 ust. 2 i 3 p.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, że obiekt istniejący na terenie nieruchomości powstał bez wymaganych prawem zgód czy pozwoleń; art. 52 p.b. przez skierowanie postanowienia do podmiotu nieuprawnionego, w sytuacji gdy organ zarówno I, jak i II instancji nie dokonał jednoznacznego ustalenia osoby inwestora, 2/ przepisów postępowania - mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 i 8 k.p.a przez niedokładne zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady budowania zaufania do organów władzy państwowej; art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. - przez brak zawiadomienia strony postępowania o zmianie kwalifikacji prawnej, na podstawie której organ zdecydował się prowadzić postępowanie; art. 9 i 10 k.p.a. przez pozbawienie stron postępowania możliwości czynnego udziału w sprawie, w tym brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy; art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny dowodów, niemającej oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach przedmiotowej sprawy; art. 7, art. 8, art. 12 k.p.a. – przez ich niewłaściwe zastosowanie; art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się zasadna.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. obecnie 2020 r. poz. 1333, dalej: p.b.). W postępowaniu, w którym zapadło zaskarżone postanowienie, miały zastosowanie przepisy tej ustawy w brzmieniu ustalonym po myśli art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r. poz. 471), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ww. ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Postępowanie, w toku którego zapadło zaskarżone postanowienie, zostało wszczęte przed tą datą.

Wobec tego należało przyjąć, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia art. 48 p.b. miał następujące brzmienie:

"1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Punktem wyjścia do zbadania legalności postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. powinna być ocena tego, czy wykonane samowolnie roboty budowlane mieszczą się w zakresie objętym dyspozycją art. 48 ust. 1 p.b. Tylko wówczas bowiem uzasadnione jest skorzystanie przez organ nadzoru budowlanego z kompetencji do wydania przedmiotowego postanowienia. Kluczowe jest zatem jednoznaczne ustalenie, jakiego rodzaju obiekt budowlany lub jego część jest przedmiotem postępowania. Gdyby stwierdzone zostało, że samowolnie zrealizowane roboty budowlane nie mieszczą się w dyspozycji art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć prowadzenie postępowania w tzw. trybie naprawczym (art. 50-51 p.b.).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w postępowaniu, w którym zapadło zaskarżone postanowienie, nie doszło do jednoznacznego sprecyzowania przedmiotu postępowania, co do którego wydano zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prowadzi w odniesieniu do nieruchomości skarżącej stanowiącej działkę nr [...] postępowanie (względnie postępowania) od 2015 r. (vide: kopia protokołu kontroli z 10 grudnia 2015 – k. 01-05 akt organu I instancji).

W związku z przeprowadzoną kontrolą toczyło się postępowanie, w toku którego S. Z. złożyła pismo zatytułowane "Uzupełnienie do protokołu przeprowadzonej w dniu 10.12.2015 r. kontroli" (k. 44). Następnie wzywano ją pismem z 7 lipca 2016 r. o przedłożenie dokumentów związanych z wydaną decyzją pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia 09.10.1969 r., projekt budowlany, dziennik budowy, oryginał decyzji pozwolenia na budowę, a także złożenie dodatkowych wyjaśnień (k. 48).

W aktach sprawy zalega również zawiadomienie wystosowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z 14 marca 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie "budowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości B. T. – w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę", znak: [...] (k. 58).

Dalej, z akt wynika, że zawiadomieniem z 18 grudnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie "robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. T. – bez wymaganego zgłoszenia" (k. 07), znak [...] W toku tego postępowania przeprowadzono oględziny nieruchomości i przesłuchano świadka K. B. (protokół z 22 lutego 2019 r. k. 37-40).

Wreszcie zawiadomieniem z 17 czerwca 2019 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomił o połączeniu ww. postępowań w jedno, dotyczące "rozbudowy budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę" (k. 72-73).

Zdaniem Sądu, mając na względzie to, że uprzednio toczyły się różne postępowania, dotyczące odmiennych kwestii, organ powinien był precyzyjnie wskazać, w przedmiocie jakich robót budowlanych będzie kontynuował postępowanie, skoro żadne z uprzednio prowadzonych postępowań – jak wynika z akt sprawy – nie zostało umorzone. Kierując do stron zawiadomienie z 17 czerwca 2019 r. organ nie zrealizował zatem w pełni obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).

Błąd polegający na braku sprecyzowania przedmiotu postępowania na etapie prowadzenia postępowania nie został naprawiony w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych wydanym przez Powiatowego Inspektora, w którym również nie określono robót budowlanych zakwalifikowanych jako rozbudowa budynku. Zobowiązany nie może zatem jednoznacznie stwierdzić, od jakiego rodzaju robót ma się powstrzymać i czego powinna dotyczyć żądana dokumentacja. Nawiązując do przeprowadzonych w postępowaniu czynności dowodowych organ stwierdził, że "w tym przypadku mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 Prawa budowlanego." Przywołano w tym kontekście treść art. 3 pkt 7a p.b. przyjmując, że pojęcie rozbudowy należy rozumieć jako roboty budowlane, w wyniku których zmienione zostały charakterystyczne parametry budynku, takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji, w efekcie której powstaje nowa substancja budowlana. Organ stwierdził też, że "przedmiotowe roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku poprzez zmianę podstawowych parametrów konstrukcji budynku, zmianę kubatury budynku zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. T. stanowią rozbudowę budynku. W ustawowej definicji przebudowy przyjęto bowiem, że roboty budowlane nie mogą być traktowane jak przebudowa, jeśli w ich wyniku zmienia się m.in. kubatura budynku, a więc faktycznie budynek został rozbudowany".

Próbę doprecyzowania zakresu robót podjął, jak można przypuszczać, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując w uzasadnieniu postanowienia z 17 listopada 2020 r., że budowa lukarny stanowi powiększenie kubatury, czyli rozbudowę budynku. Konkluzję taką wyraził odnosząc się do przeprowadzonego przez siebie dowodu ze zdjęcia lotniczego z 2003 r., z którego wywiódł, że dach budynku nie posiadał wówczas dużych lukarn, obecnie istniejących, podobnie jak dach budynku bliźniaczego na działce nr [...].

Zakładając tylko, że przedmiotowa rozbudowa miała polegać na budowie lukarny w dachu budynku na działce nr [...], Sąd wskazuje, że w jego ocenie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie, jak też postępowanie uzupełniające przed organem odwoławczym nie doprowadziło do ustalenia, że w budynku na działce nr [...] wybudowano samowolnie lukarnę stanowiącą jego rozbudowę. Materiał dowodowy dotyczący tej kwestii należy uznać za niekompletny i niewystarczający do jej wyjaśnienia.

Dostrzec w tym miejscu trzeba, że organ nadzoru budowlanego nie pozyskał w toku postępowania projektu budowlanego budynku na działce nr [...]. Na wezwanie organu skarżąca przedłożyła jedynie decyzję lokalizacyjną oraz decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę (k. 50-51), nie przedkładając zatwierdzonego projektu. Projekt budowlany jest niewątpliwie podstawowym dokumentem umożliwiającym ustalenie, jaki mógł być stan wyjściowy budynku, w którym niewątpliwie, po jego zrealizowaniu wykonywane były różne roboty budowlane, co potwierdzała sama skarżąca. Istotność takiego ustalenia dostrzegł również organ odwoławczy, skoro wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w dalszym postępowaniu PINB powinien podjąć dalsze kroki zmierzające do pozyskania dokumentacji z okresu budowy budynku. Nie ulega zatem wątpliwości, że również organ odwoławczy zdawał sobie sprawę z tego, że stan faktyczny nie został dostatecznie wyjaśniony. Pomimo tego jednak, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie co do nałożonych obowiązków.

Zauważyć trzeba dalej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. poczynił ustalenia co do czasu i zakresu wykonanych robót, które uwzględnił w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, na podstawie zeznań K. B., a także S. R., R. M., M. R. oraz A. R.. Do złożenia zeznań przez ww. osoby doszło w ten sposób, że organ wezwał pismem z 5 sierpnia 2019 r. K. B., będącego stroną tego postępowania, do osobistego stawienia się w charakterze świadka w celu przedstawienia świadków mogących złożyć oświadczenie, w jakim okresie został wybudowany przedmiotowy obiekt (k. 90). Brak w aktach dowodu, by przesłuchanie to odbyło się w dniu 23 sierpnia 2019 r. W aktach znajduje się natomiast oświadczenie prawdopodobnie K. B. opatrzone datą 12 września 2019 r., z którego wynika, że zmiana konstrukcji budynku miała miejsce w 2006 r. (k. 92). Z treści tego oświadczenia nie wynika, by K. B. wskazywał jakichkolwiek świadków. Następnie jednak w aktach sprawy zalegają protokoły z przesłuchania świadków: S. R., R. M., M. R., A. R. sporządzone w dniu 20 sierpnia 2019 r. i 12 września 2019 r. Z treści protokołów wynika, że w czynnościach przesłuchania świadków, oprócz referenta PINB, uczestniczył K. B.. Wskazać należy, że K. B. – jako strona postępowania – mógł w tych czynnościach uczestniczyć. Rzecz jednak w tym, że ani skarżąca, ani pozostałe strony (w tym pozostali współwłaściciele działki nr [...]) o przeprowadzeniu tych czynności nie zostali powiadomieni. Tymczasem zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2).

Naruszenie powyższe mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem pozbawiało skarżącą możliwości czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Podkreślić wypada, odnosząc się tym samym do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę, że zasada czynnego udziału stron w postępowaniu nie sprowadza się tylko do obowiązku umożliwienia wypowiedzenia się stronom przed wydaniem decyzji. Wymaga ona tego, by zapewnić stronom możliwość udziału w każdym stadium postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt sprawy, po zawiadomieniu o połączeniu prowadzonych spraw z 17 czerwca 2019 r., skierowanym do wszystkich stron postępowania (k. 73) do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (10 listopada 2019 r.) strony (za wyjątkiem K. B.) nie były informowane o podejmowanych przez organ czynnościach dowodowych, które zmierzały do ustalenia, kiedy i jakie roboty budowlane były wykonane na nieruchomości skarżącej. Pominięcie to należy ocenić krytycznie, tym bardziej, że nie mogło ujść uwadze organu, że S. Z. nie zgadzała się z dokonaną kwalifikacją robót – jako rozbudowy (vide pismo skarżącej z 24 czerwca 2019 r. – k. 86). Ponadto treść złożonych zażaleń, fakt zgłoszenia się, po wydaniu postanowienia organu pierwszej instancji, świadka w osobie B. P., wskazuje na to, że możliwe było zgłoszenie przez pozostałe strony wniosków dowodowych zmierzających do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.

Opisane wyżej działanie organu naruszało również zasadę wymienioną w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Niezależnie od powyższych zastrzeżeń Sąd stwierdza, że z zeznań ww. osób, nie wynika, że roboty budowlane, które miały być przeprowadzone w roku 2006 r. względnie 2007 r., stanowiły budowę lukarny. Treść protokołów nie umożliwia przy tym oceny wiarygodności świadków, co do których skarżąca podnosiła w skardze, że są z nią skonfliktowani. Z protokołów nie wynika też to, na jakiej podstawie świadkowie wyrażali kategoryczne stwierdzenia, jakoby wykonane wówczas w budynku na działce nr [...] roboty budowlane stanowiły jego rozbudowę, zmianę konstrukcji dachu lub budynku, czy też otwarcie dachu. Nie wiadomo bowiem, czy świadkowie posiadali wiedzę z zakresu prawa budowlanego wystarczającą do formułowania tego rodzaju ocen.

W ocenie Sądu na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można było przyjąć co najwyżej, że w 2006 r., względnie w 2007 r. wykonywane były roboty budowlane w obrębie dachu przedmiotowego budynku. Nie ustalono jednak zakresu tych robót, w taki sposób, by możliwa była ocena, czy doszło do przebudowy, rozbudowy, czy też remontu istniejącego obiektu budowlanego. O zakresie wykonanych robót nie świadczy również, zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony przez organ drugiej instancji w postaci zdjęć lotniczych.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że organy obu instancji dopuściły się w kontrolowanej sprawie istotnego naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80 k.p.a. Podkreślić należy, że to na organie administracji publicznej w pierwszej kolejności ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie obowiązkowi temu nie sprostał ani organ pierwszej instancji, ani organ drugiej instancji. Co więcej, Wojewódzki Inspektor "obciążył" skarżącą skutkami nieprzedłożenia projektu budowlanego z 1969 r., nie dostrzegając istotnych naruszeń zasad prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji. Organy obu instancji naruszyły również wymogi określone dla uzasadnienia postanowienia, które wynikają z art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § k.p.a. Wojewódzki Inspektor nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniach stron. Na marginesie wymienionych uchybień dostrzec należy, że postępowanie prowadzone było opieszale, z naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a.

W konsekwencji Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co implikuje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Wobec stwierdzonych uchybień, dotyczących przede wszystkim braku pełnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, przedwczesna jest wypowiedź Sądu co do prawidłowości zastosowanych norm prawa materialnego. Otwarta pozostaje w szczególności kwestia oceny wykonanych robót, w tym ich kwalifikacji jako rozbudowy budynku wymagającej prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 p.b. Dokonanie takiej kwalifikacji musi być poprzedzone precyzyjnym określeniem zakresu wykonanych robót, do czego powinien dążyć organ nadzoru budowlanego, ponownie prowadząc postępowanie. W postępowaniu tym organ odniesie się do twierdzeń współwłaścicieli nieruchomości [...], zwłaszcza dotyczących tego, że wykonane roboty na dachu nie zmieniały jego konstrukcji, a dołożono wyłącznie element o charakterze dekoracyjnym, imitujący otwarcie dachu. Organ podejmie również dodatkowe działania zmierzające do ustalenia, czy w archiwach właściwych instytucji nie zalega projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 1969 r.

Dokonując kwalifikacji ustalonych robót budowlanych, organ uwzględni, że wykładając definicje p.b. brak jest podstaw do sięgania do definicji skonstruowanych na potrzeby rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Uwagę tę odnieść należy do definicji pojęcia kubatury brutto budynku, o której stanowi § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: rozporządzenie). Sformułowana została ona bowiem na potrzeby aktu wykonawczego do ustawy i nieuprawnionym jest przenoszenie jej na inne akty prawne, zwłaszcza jeżeli akty te posługują się pojęciami nietożsamymi. Pojęcie kubatury zastosowane w p.b. i pojęcie kubatury budynku brutto z rozporządzenia, to niewątpliwie dwa pojęcia, jeżeli nawet nie całkiem różne, to z pewnością nie pokrywające się w pełni.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do wykonanych robót, organ zweryfikuje także zasadność prowadzenia postępowania w trybie art. 48 p.b., uwzględniając pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ administracyjny powinien stosować najwzględniejszy (najmniej restrykcyjny) dla strony środek prawny celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W żadnym bowiem z trybów legalizacyjnych i naprawczym nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie Prawa budowlanego, lecz ich celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem (tak np.: wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 4/20, LEX nr 3052048).

W nawiązaniu do ustalonego przedmiotu postępowania organ zweryfikuje również krąg stron przedmiotowego postępowania, co do którego w zaskarżonym postanowieniu, jak również w postanowieniu organu pierwszej instancji nie ma żadnych ustaleń. Dostrzec należy w związku z tym, że w postępowaniach prowadzonych czy to na podstawie art. 48 p.b., czy to na podstawie art. 50-51 krąg stron ustala się, mając na względzie art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego powinna być norma materialnego prawa administracyjnego, na podstawie której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku. W odróżnieniu od interesu prawnego, interes faktyczny polega na sytuacji, w której podmiot jest zainteresowany wynikiem postępowania, jednakże "zainteresowanie" to nie znajduje oparcia w normie prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku postępowania w sprawie zrealizowanych robót budowlanych zasadniczo uczestniczą w nim podmioty, na które mogą być nałożone obowiązki przez organ nadzoru budowlanego, tj. podmioty wymienione w art. 52 p.b. Uczestnictwo innych podmiotów w charakterze stron, w szczególności właścicieli, użytkowników nieruchomości sąsiednich, wymaga wykazania, że w konkretnym stanie faktycznym wykonane samowolnie roboty budowlane dotyczą praw lub obowiązków tych podmiotów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Powyższe zawiera już odniesienie się Sądu do zgłoszonych w skardze zarzutów, które w zasadniczej części okazały się uzasadnione. W pozostałym zakresie zarzuty skargi należało uznać za bezpodstawne, co dotyczy przede wszystkim zarzutu naruszenia art. 52 p.b. W okolicznościach sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że ewentualne nakazy organy nadzoru budowlanego powinny kierować do aktualnych współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.