Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 458/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Inga Gołowska WSA Piotr Głowacki po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 8 lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

We wniosku z 31 maja 2019 r. strona skarżąca wniosła o przyznanie na 2019 r. jednolitej płatności obszarowej (ozn. dalej JPO) oraz płatności za zazielenienie (PZ) dla obszaru opisanego jako działka rolna: A - o powierzchni 0,45 ha, położona na działce ewidencyjnej nr [...]; B - 1,06 ha, dz. ewid. nr [...],[...],[...];C - 0,23 ha, dz. ewid. nr [...],[...],[...]; D-0,46 ha, dz. ewid. nr [...]. Strona zadeklarowała łącznie 2,20 ha do płatności JPO/PZ.

Postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem strony zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie nr 0104-2020-004323 z 23 stycznia 2020 r. Na mocy ww. decyzji powierzchnię uprawnioną do płatności JPO/PZ ustalono (w oparciu o analizę zdjęć lotniczych) na poziomie 1,11 ha. Z uwagi na znaczne zawyżenie pow. uprawnionej do płatności JPO organ odmówił przyznania wnioskowanej płatności i nałożył na stronę karę administracyjną w wysokości 247,61 zł. Ponadto stronie przyznano płatność PZ do powierzchni ustalonej przez organ czyli 1,11 ha w wysokości 351,36 zł.

Postępowanie odwoławcze dot. ww. decyzji zakończyła decyzja DOR ARiMR nr 328/OR06/20 z 21 sierpnia 2020 r., na mocy której zaskarżona decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do organu l instancji.

W dniu 25 września 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie wydał decyzję, w której powierzchnia uprawniona do płatności została ustalona - w oparciu o analizę zdjęć lotniczych i wyniki kontroli terenowej z 3 sierpnia 2020 r. - na poziomie 0,69 ha, co oznaczało odmowę przyznania płatności JPO i PZ oraz nałożenie sankcji w wysokości 742,83 zł.

W odwołaniu strona zarzuciła zaskarżonej decyzji brak uzasadnienia i naruszenie prawa. Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłanych zdjęć.

W wyniku powyższego, decyzją z 8 lutego 2021 r., nr 74/OR06/21, Dyrektor MOR ARiMR w Krakowie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu II instancji zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera prawidłowe ustalenia okoliczności sprawy, regulujących je przepisów oraz wynikających z nich konsekwencji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy były aktualne dla oceny jej okoliczności regulacje zawarte przede wszystkim w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach" oraz przepisy powiązane z ww. aktem prawnym (krajowe i wspólnotowe), a także zapisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ustalenia dot. powierzchni uprawnionej oparto o analizę wyników kontroli terenowej zleconej przez Dyr. OR ARiMR w związku z odwołaniem strony od pierwotnej decyzji rozstrzygającej sprawę strony w l instancji. Kontrola ta została wykonana na żądanie strony. Wyniki tej kontroli wskazują, że strona wyraźnie zawyżyła pow. uprawnioną do wsparcia na dz. ewid. A (zadeklarowano 0,45 ha, stwierdzono 0,00 ha - wykluczono zadrzewienia i zakrzaczenia), B (zadekl. 0,01 ha, stwierdzono 0,00 ha), B (zadekl. 0,25 ha, stwierdzono 0,00 ha), B (zadekl. 0,80 ha, stwierdzono 0,08 ha) - w przypadku tych działek wykluczono z płatności teren będący wybiegiem dla zwierząt pozbawiony roślinności od - mniejszej części - zadrzewienia i zakrzaczenia. Ww. ustalenia korelowały ze zdjęciami lotniczymi zgromadzonymi w toku sprawy wykonanymi w latach 2016-2020. Całokształt ww. materiałów pozwalał na stwierdzenie, że strona nie dysponuje terenem uprawnionym do płatności o pow. minimum 1 ha.

W ocenie organu odwoławczego decyzje wydane w sprawie strony nie naruszają również przepisów dot. procedowania w sprawach tego rodzaju.

W skardze do WSA w Krakowie strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji lub o jej przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając, że:

- organ II instancji nie uwzględniając żądania skarżącego, zmienił zaskarżoną decyzję w aspekcie, który nie był objęty skargą, a tym samym dokonał zmiany zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżącego;

- czynności kontrolne, które były podstawą wydanej decyzji dotyczącej dopłat za rok 2019 zostały przeprowadzone 3.08.2020 r., a zatem na podstawie stanu faktycznego, jaki miał miejsce w sierpniu 2020 r. nie można wnioskować o użytkowaniu łąki w roku 2019. Nadto organ na podstawie fotografii wykonanej w 2018 doszedł do wniosku, że skoro łąka w roku 2018 nie była wykorzystywana rolniczo, to taka sama sytuacja miała miejsce również w roku 2019. Zdaniem strony wniosek taki nie ma żadnej podstawy w rzeczywistości, jest jedynie domniemaniem przyjętym przez organ na podstawie wybrakowanego materiału dowodowego.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów: z przesłuchania strony oraz wskazanych świadków na okoliczność rolniczego wykorzystywania spornych terenów w 2019 r., ze zdjęć wykonanych przez skarżącego, jak i z opinii biegłego na okoliczność daty wykonania zdjęć, z opinii biegłego ds. rolnictwa na okoliczność - weryfikacji poprawności wnioskowania w temacie użytkowania rolniczego terenów spornych w roku 2019 w oparciu o materiał dowodowy, którego podstawa są : zdjęcia wykonane w roku 2018 oraz kontrola przeprowadzona w roku 2020.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - oznaczanej dalej, jako "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku zaś nieuwzględnienia skargi, sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zarzuty skargi zmierzały do wykazania, że nieprawidłowo ustalono obszary nieuznane do przyznania płatności, w szczególności ze względu na nieaktualność kontroli terenowej dokonanej w 2020 r. oraz materiału dowodowego zebranego w latach 2016-2019 i nie mogących w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia stanu użytkowania rolniczego w 2019 r. Nadto w ocenie skarżącego organ zmieniając zaskarżoną decyzję na jego niekorzyść, wyszedł poza granice zaskarżenia.

Skarżący nie podważył skutecznie dokonanej przez organy oceny poszczególnych dowodów, a nade wszystko kwestionując ich wymowę nie przedstawił, mimo odmiennych twierdzeń przedstawionych w skargach, przekonujących dowodów wskazujących na odmienną faktografię sprawy w aspekcie obszarów działek wyłączonych z płatności. Skarżący negując ustalenia faktyczne dokonane przez organy, poprzez wytknięcie rzekomych naruszeń proceduralnych w toku postępowania, nie przedstawił w istocie dowodów, które podważyłyby te ustaleń. W szczególności cel ten nie mógł być osiągnięty przez forsowanie własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Zarówno dowody te, jak i ich ocena, a także oparta na nich faktografia zostały obszernie, a nawet wręcz drobiazgowo przedstawione w uzasadnieniach decyzji.

Dowody na jakich oparły się organy nie ograniczały się jedynie do kontroli terenowej z 3 sierpnia 2020 r., lecz obejmowały zdjęcia lotnicze spornych działek wykonane w latach 2016-2019 i sporządzone na ich podstawie ortofotomapy, a kontrola terenowa, jak słusznie podnoszą organy, była uzupełnieniem tych dowodów. Organy szczegółowo wykazały zawyżenie powierzchni uprawnionej, a to: na dz. ewid. A (zadeklarowano 0,45 ha, stwierdzono 0,00 ha - wykluczono zadrzewienia i zakrzaczenia), B (zadekl. 0,01 ha, stwierdzono 0,00 ha), B (zadekl. 0,25 ha, stwierdzono 0,00 ha), B (zadekl. 0,80 ha, stwierdzono 0,08 ha) - w przypadku tych działek wykluczono z płatności pozbawiony roślinności teren będący wybiegiem dla zwierząt. Powyższe skutkowało ustaleniem, że skarżący nie kwalifikuje się do przyznania wnioskowanych płatności, bowiem obszar działek uprawnionych do dopłaty wynosi 0,69 ha czyli poniżej dolnej granicy -1 ha.

Wyniki kontroli terenowej z sierpnia 2020 r. potwierdziły treść i wymowę zdjęć lotniczych z lat 2016-2019. Zdjęcia lotnicze i wyniki kontroli pozwalały na odróżnienie obszarów użytkowanych rolniczo od nieużytkowanych, a zawyżenie obszarów uprawnionych do wsparcia było wyraźne i oczywiste. Dowody te są wystarczające do stwierdzenia nieprawidłowego użytkowania części zgłoszonych do płatności nieruchomości; nietrafny jest zatem zarzut, że tylko biegły mógł wiarygodnie ocenić stan spornych gruntów. Porównanie zdjęć lotniczych i zdjęć z kontroli dotyczących obszarów zakwestionowanych wskazuje na to, że obszary te istniały zarówno w 2019 r. jak i w roku 2020.

Oceny powyższej nie może zmienić w ocenie Sądu przeprowadzenie dowodów z przesłuchania strony, świadków, jak i biegłego. Jak wynika z treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji orzeka na podstawie akt sprawy. Uzasadnia to twierdzenie, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak stanowi art. 106 § 4 p.p.s.a, powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 tej ustawy dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie.

Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uwzględnia więc kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny - reguł proceduralnych.

Z kolei z art. 106 § 3 p.p.s.a wynika możliwość przeprowadzenia jedynie uzupełniającego dowodu z dokumentów i to wyłącznie w przypadku, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie celem postępowania dowodowego, o którym mowa w cytowanym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., I OSK 1869/07). Nadto przeprowadzenie dowodu jest niezbędne jedynie wówczas, gdy bez określonego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istotnej w sprawie wątpliwości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w opinii sądu, materiał dowodowy zgromadzony przez organy jest wystarczający dla rozstrzygnięcia, w związku z czym sąd nie powziął istotnych wątpliwości, które należałoby wyjaśnić w oparciu o zaoferowane dowody z przesłuchania stron i świadków, zwłaszcza że nie jest on dowodem z dokumentu, a przedłożona ekspertyza abstrahowała od treści i wymowy znajdujących się w aktach ortofotomap.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art, 77 § 1, art. 80, czy art. 107 § 3 k.p.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez niezebranie całego materiału dowodowego.

Powyższe ustalenia skutkowały prawidłowym stwierdzenie, iż warunkiem uzyskania płatności jest realizacja zobowiązania związanego z danym wariantem płatności – co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 z późn. zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o płatnościach - płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: 1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz 2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro. Jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej ,,płatnościami obszarowymi'', są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami".

Nieuzasadniony okazał się również zarzut dotyczący naruszenia zakazu reformationis in peius (zakazu zmiany decyzji na niekorzyść strony). W niniejszej sprawie decyzja l instancji została utrzymana w mocy przez organ II instancji bez jakiejkolwiek jej zmiany. Zauważyć bowiem należy, że obecnie zaskarżona decyzja organu l instancji została wydana w nowym postępowaniu, po uchyleniu decyzji pierwotnej w ramach odwołania. Tym samym w jednym postępowaniu odwoławczym nie doszło do pogorszenia sytuacji strony w decyzji II instancji.

Z uwagi na powyższe, oddalono skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.