Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 956/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust 12, art. 4 pkt 23, art. 40 ist 12 pkt 1,
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 138 par 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta w oparciu o przepis art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460) wymierzył B. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pod reklamę pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (działka [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...]

Organ wyjaśnił, iż w trakcie kontroli pasa drogowego ul. [...]

w dniu [...]r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy na ścianie budynku [...] o treści [...] " bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższy fakt potwierdził operat sporządzony przez uprawnionego geodetę, z którego wynika, że reklama o treści "[...]" o powierzchni [...]m2 jest umieszczona

w granicach pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...]. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...]r. wykazały dalsze funkcjonowanie przedmiotowej reklamy, natomiast w dniu [...] r. stwierdzono jej usunięcie oraz umieszczenie kolejnej o treści "[...]".

W dniu [...] r. do organu wpłynęło pismo Spółki "F." informujące, że sporna reklama umieszczona została przez najemcę - firmę B., która zgodnie z umową zawartą w dniu [...]r. - w przypadku nadwieszenia reklamy nad pasem drogowym - jako najemca zobowiązała się do wnoszenia z opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. Ponadto do organu wpłynęło pismo S. informujące, że Spółka ta nie jest właścicielem ani posiadaczem rzeczonego nośnika, a usługę reklamową polegającą na ekspozycji treści reklamowych wykupiła od B. Z uwagi na powyższe, w celu prawidłowego ustalenia strony postępowania, która umieściła reklamę w pasie drogowym, organ zwrócił się do administratora budynku – F. o przesłanie umowy najmu zawartej w dniu [...] r. z B. Z pisma wyjaśniającego B., które wpłynęło do organu w dniu [...] r. wynika, że Spółka ta świadczy usługę na rzecz S. polegającą na ekspozycji treści reklamowych w ww. lokalizacji na podstawie umowy zawartej w dniu [...]

Przywołując przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie organ wyjaśnił, że B. nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego ul. [...], a samego faktu jego zajęcia pod reklamę o powierzchni [...] m2 nie kwestionowała, w związku z czym powyższy fakt należało uznać za udowodniony.

Prezydent zaakcentował, że B. jest agencją reklamy zewnętrznej specjalizującą się w nośnikach typu wielki format.

Z jej strony internetowej wynika, że oferuje klientom siatki wielkoformatowe wyróżniające się spektakularnym rozmiarem od [...] m2, atrakcyjnym położeniem w ścisłych centrach miast, głównych miejskich arteriach. Nośniki te mają charakter najazdowy i najczęściej są sytuowane przy skrzyżowaniach świetlnych.

W ofercie Spółki umieszczona jest również przedmiotowa lokalizacja pod hasłem [...]ścisłe centrum".

Odwołanie od opisanej decyzji złożyła B. k. zarzucając jej naruszenie:

- art. 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie strony postępowania i wymierzenie jej kary pieniężnej, pomimo, iż nie jest ona właścicielem konstrukcji reklamowej, której dotyczy niniejsze postępowanie,

- art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez stwierdzenie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] pod reklamę [...]

w sytuacji, w której do zajęcia pasa drogowego nie doszło,

- art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie pomimo braku jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego,

- art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez niewykazanie umieszczenia reklamy na ścianie budynku przez cały okres, za który naliczono karę pieniężna,

- art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości kary nałożonej na Spółkę,

- art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego

i prawnego sprawy, a w szczególności niewykazanie powierzchni zajętego pasa, stwierdzenie przez organ zajęcia pasa drogowego w oparciu o treść mapy bez uwzględnienia dokładności przedstawianych w niej informacji oraz niezebranie

i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji powyższego nieprawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, co skutkowało nieprawidłowym uzasadnieniem decyzji,

- art. 8 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia opartego na dowolnie przyjętym stanie faktycznym i w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W oparciu o powyższe uchybienia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ I instancji ewentualnie uchylenie przez organ odwoławczy

i umorzenie postępowania bądź uchylenie przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu Spółka wywiodła, że podmiotem, który jest właścicielem nośnika reklamowego i do którego winno zostać skierowane kwestionowane rozstrzygnięcie jest R. ponieważ w oparciu o zawarte w dniu 1 kwietnia 2015 r. porozumienie w przedmiocie udostępnienia powierzchni reklamowej oraz rozliczeń Spółka ta zainstalowała nośnik reklamowy na elewacji budynku przy ul. [...] . Natomiast skarżąca, na mocy porozumienia, zyskała możliwość eksponowania obrazów reklamowych swoich klientów na konstrukcji reklamowej będącej własnością R. ., której konstrukcja została przekazana na podstawie umowy cesji z dnia [...] r.

Ponadto, w ocenie Spółki, organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił zajęcie powierzchni pasa drogowego przez nośnik reklamowy poprzez posłużenie

się mapą zasadniczą przedstawiającą okolice budynku położonego przy

[...] . Mapa ta sporządzona została z założeniem, pewnej skali dokładności, z dopuszczeniem pewnego marginesu błędu, w konsekwencji czego podanie w opracowaniu geodety, że doszło do zajęcia [...] m2 pasa drogowego bez jakiegokolwiek wskazania dopuszczalnego marginesu błędu, jest działaniem nieprawidłowym. Z uwagi na fakt, że reklama zamontowana na elewacji budynku przylega do niej, nie jest możliwe stwierdzenie bez jakichkolwiek wątpliwości,

że znajduje się ona nad pasem drogowym. Skoro okoliczność wyjścia poza obręb budynku jest kwestią przesunięcia położenia urządzenia o kilka centymetrów, mieści się w granicach błędu dokładności mapy, na której opiera się organ. Powyższe nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy doszło do zajęcia pasa drogowego uzasadniającego nałożenie kary. Organ pominął również fakt, że sporna reklama znajduje się nad innymi elementami elewacji budynku, a więc nie wykracza poza jego obręb.

Skarżąca zarzuciła również brak udowodnienia przez organ umieszczenia reklamy przez podany w decyzji okres, ponieważ jej obecność udokumentowana została jedynie w dniach: [...] r. W świetle powyższego, nawet w przypadku uznania, że rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego, organ nie miał podstaw do nałożenia kary za cały okres, a jedynie za dni, w które zajęcie to zostało udokumentowane. Spółka podkreśliła także brak wskazania w osnowie decyzji, jakiego obszaru zajętego pasa drogowego dotyczy nałożona kara i w jaki sposób została ona ustalona, podnosząc, że zgodnie z treścią operatu pomiarowego znajdującego się w aktach sprawy, powierzchnia zajęcia działki drogowej wynosiłaby [...]m2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowych ustaleń organu I instancji oraz przytoczeniu przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie uznał, że organ I instancji wymierzając karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności uzasadniających jej wymierzenie.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego błędnego ustalenia zajęcia pasa drogowego pod reklamę, Kolegium w oparciu o definicję pojęcia "pasa drogowego" wywiodło, że istnieją podstawy do utożsamiania granic pasa drogowego

z granicami działki ewidencyjnej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako droga, a zatem dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie li tylko wykroczenia w granice tego pasa, wystarczającym jest udowodnienie tych granic na podstawie załączonych do akt sprawy map zasadniczych z zaznaczeniem miejsca zajęcia pasa drogowego, zawierających czytelne oznaczenie granic pasa drogowego, a przede wszystkim na podstawie operatu geodezyjnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Z analizy dokumentów, na których oparł się organ I instancji, tj. protokołów kontroli pasa drogowego ww. ulicy z [...] r., dokumentacji fotograficznej, operatu sporządzonego przez Przedsiębiorstwo Geodezyjne INWAR Spółkę z o.o. oraz mapy zasadniczej w skali 1 : 500, wynika, że rzeczona reklama znajduje się w granicach pasa drogowego. Ponadto dokumentacja ta opracowana została przez osobę uprawnioną, posiadającą specjalistyczną wiedzę w zakresie objętym przedmiotem dowodzenia, przedstawiając w sposób czytelny granice pasa drogowego oraz miejsce usytuowania reklamy. Przy czym Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie zadanie geodety polegało na oznaczeniu na mapie geodezyjnej rzeczywistego miejsca usytuowania reklamy, z uwzględnieniem granic działki ewidencyjnej, czego efektem jest graficzne zobrazowanie spornej okoliczności, a załączona mapa zajętego pasa drogowego nie pozostawia wątpliwości co do dowodzonej okoliczności.

W dalszej części, ustosunkowując się do kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie w graniach pasa drogowego ul. 3 Maja

w Szczecinie spornej reklamy o treści [...]", Kolegium wskazało, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady będzie to podmiot, na którego rzecz reklama ta została zamontowana. Przywołując orzecznictwo sądowe podało, że podmiotem biernie legitymowanym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. W kontekście powyższych rozważań Kolegium wywiodło, że w niniejszej sprawie przedsięwzięcie polegało na montażu siatki z nadrukiem reklamowym o treści "[...]" oraz zawierającym informacje o towarze oferowanym przez Firmę S. Nośnik informacji wizualnej umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, który nie jest znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę należy zakwalifikować jako reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że podmiotem, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego ul. [...] nie jest S. Powyższe potwierdza pismo Prezesa Zarządu B. . z dnia 11 czerwca 2015 r. z którego wynika, że Spółka ta świadczy usługę na rzecz S.. polegającą na ekspozycji treści reklamowych na nośniku zainstalowanym na ww. nieruchomości na podstawie umowy z O. Sp. z o.o. z dnia [...] r. działającym na zlecenie S. W świetle powyższych okoliczności Spółka ta nie jest właścicielem ani posiadaczem nośnika reklamowego znajdującego się na ww. nieruchomości. Ponadto w dniu [...] r. pomiędzy M. O. a S. zawarta została umowa emisyjna, której przedmiotem jest zakup usługi polegającej na kampanii reklamowej i w poz. 4.1 jest zapis, że D. przekaże dostarczone przez S. Poland materiały graficzne wybranemu przez siebie podmiotowi w celu wydruku. Natomiast z kopii tabeli załączonej do tej umowy wynika, że dostawcą materiału reklamowego, który ma być zlokalizowany przy ul [...] jest skarżąca. Ponadto w odwołaniu od decyzji skarżąca zawarła twierdzenie, dowiedzione kopią porozumienia w przedmiocie udostępnienia powierzchni reklamowej oraz wzajemnych rozliczeń, zawartego w dniu [...] r., z którego wynika, że w dniu [...]r. zawarła umowę cesji z firmą R. dotyczącą umowy najmu z dnia [...]r., której przedmiotem jest najem powierzchni dla elewacji budynku położonego w S. przy al. [...] dla celów ekspozycji obrazów reklamowych.

Reasumując, w oparciu o powyższe ustalenia, Kolegium stwierdziło,

że zgromadzone przez organ I instancji dokumenty nie dowodzą, że odpowiedzialność za umieszczenie spornej reklamy ponosi skarżąca. W celu bezspornego ustalenia strony postępowania koniecznym jest uzupełnienie akt sprawy o powołaną przez skarżącą umowę cesji z dnia [...] r., na mocy której skarżąca Spółka z o.o. scedowała na R. prawa i obowiązki wynikające z umowy najmu powierzchni elewacji budynku położonego w S. przy [...] dla celów ekspozycji obrazów reklamowych.

Kolegium nie zgodziło się natomiast z twierdzeniami odwołania, że okres zajęcia pasa drogowego winien obejmować tylko dni przypadające na dokonanie czynności procesowej kontroli, czy też oględzin miejsca usytuowania reklamy. Przyjęcie takiej interpretacji byłoby, bowiem równoznaczne z zaakceptowaniem potencjalnej sytuacji, w której strona pomiędzy wykonywaniem przez organ kontroli dokonywałaby usunięcia reklamy, aby umieścić ją ponownie w dniach inspekcji, notabene nie znając terminów jej przeprowadzenia.

W oparciu o powyższe wnioski przedstawione w uzasadnieniu decyzji, Kolegium stanęło na stanowisku, że organ I instancji wydając kwestionowane rozstrzygnięcie naruszył przepisy art. 7, 28, 77 § 1 i 80 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadząc ponownie sprawę organ ten winien uzupełnić akta sprawy o dowody potwierdzające niezbicie, który podmiot jest odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego, w szczególności poprzez dołączenie do akt sprawy i przeanalizowanie treści powołanej w odwołaniu umowy cesji z dnia [...] r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. wniosła o jej uchylenie oraz rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji, kiedy postępowanie z uwagi na wskazanie niewłaściwej strony postępowania powinno podlegać umorzeniu; art. 8, 7 i 77 K.p.a. poprzez wydanie decyzji mimo braku dostatecznego wyjaśnienia zaistniałych okoliczności oraz utrzymania postępowania wobec podmiotu, który nie powinien być stroną w sprawie, co stoi w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadą przekonywania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zw a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko

w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

(art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć Sąd, stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. wymierzającą B. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pod reklamę pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...]. i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie

z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ II instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

W niniejszej sprawie bezspornym faktem jest zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] pod reklamę o treści [...]" bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...] r.

Materialnoprawną podstawę do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stanowi art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych, dalej: u.d.p. Jedną z form działania stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 u.d.p, jest umieszczenie

w pasie drogowym reklamy. Bezprawny charakter temu działaniu nadaje okoliczność związana z brakiem zezwolenia organu na zajecie pasa drogowego. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6.

W sprawach o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego pod reklamę istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi lub umowy.

Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest to, że mamy w niej do czynienia

z reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p, a także to, że została ona umieszczona bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Natomiast, zdaniem Sądu, prawidłowo Kolegium w decyzji kasatoryjnej wskazało, że organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy i niewątpliwy podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego i który winien z tego tytułu ponieść sankcję administracyjną.

Odnosząc się do problematyki związanej ze wskazaniem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność administracyjną z tytułu umieszczenia w pasie drogowym reklamy, bez zgody zarządcy drogi, należy w pierwszej kolejności wskazać, że ustawodawca regulując tę odpowiedzialność nie wyszczególnił żadnych cech, którymi ów podmiot miałby się charakteryzować. Zasadne zatem staje się twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady będzie to podmiot, na którego rzecz reklama ta została zamontowana. W orzecznictwie prawidłowo wskazuje się zatem, że podmiotem biernie legitymowanym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły i nie zwalnia od odpowiedzialności administracyjnej z tytułu umieszczenia

w pasie drogowym spornej reklamy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08; z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10, CBOSA). Wypada przy tym dodać, że powyższe stanowisko nie wyklucza, iż w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10, CBOSA).

Organ I instancji opierając się o treść pisma i kopię umowy, z których wynika,

że sporna reklama została umieszczona na ścianie budynku przez Spółkę B. na podstawie umowy zawartej pomiędzy tą Spółką a Spółką F.; pismo oraz kopię umowy, z której wynika, że S. nie jest właścicielem ani też posiadaczem tego nośnika reklamowego, a usługę reklamową polegającą na ekspozycji treści reklamowych wykupiła od Spółki B.; pismo Spółki B. z którego wynika, że świadczy ona na rzecz S. usługę polegającą na ekspozycji treści reklamowych na nośniku zainstalowanym na przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy z O. Sp.z o.o. z dnia [...] r. uznał za udowodnione zajmowanie pasa drogowego ul. [...] budynek al.[...] pod rzeczoną reklamę o treści "[...]" o powierzchni [...]m2 przez B. bez zezwolenia zarządcy drogi i nałożył na nią karę pieniężną.

Mając na uwadze przywołane regulacje prawne i orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium prawidłowo oceniło, że zgromadzone przez organ

I instancji dokumenty w niniejszej sprawie nie dowodzą w sposób bezsporny,

że odpowiedzialność za umieszczenie nośnika reklamowego ponosi B.

Kolegium słusznie zauważyło, że S., na rzecz której Spółka B. świadczy usługę polegającą na ekspozycji treści reklamowych na nośniku zainstalowanym na ww. nieruchomości na podstawie umowy z O. Sp. z o.o. z dnia [...] r. działającym na zlecenie S., nie jest ani właścicielem, ani też posiadaczem przedmiotowego nośnika reklamowego, tym samym nie jest podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego ul.[...].

Mając na uwadze treść umowy emisyjnej zawartej w dniu 21 kwietnia 2015 r. pomiędzy M. Oddział z siedzibą w W. i S. Sp. z o.o. z siedzibą w S., której przedmiotem jest zakup usługi polegającej na kampanii reklamowej, organ odwoławczy zaznaczył, że z jego zapisu w poz. 4.1 wynika, że D. przekaże dostarczone przez Spółkę S. materiały graficzne wybranemu przez siebie podmiotowi w celu wydruku, natomiast z kopii załączonej tabeli wynika, że dostawcą materiału reklamowego jest skarżąca Spółka. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na zawartą w dniu 20 marca 2015 r. przez skarżącą Spółkę umowę cesji z firmą R. dotyczącą umowy najmu z dnia 27 października 2014 r., której przedmiotem jest najem powierzchni elewacji budynku położonego w S. przy al. [...] dla celów ekspozycji obrazów reklamowych. Z jej zapisów wynika m.in., że obrazy reklamowe klientów BGM będą eksponowane na konstrukcji stanowiącej wyłączną własność R. oraz, że siatka reklamowa z nadrukiem reklamowym będzie stanowiła wyłączną własność R.

Wobec powyższych ustaleń Kolegium stanęło na stanowisku, że w celu bezspornego ustalenia strony niniejszego postępowania niezbędne jest uzupełnienie akt sprawy o powołaną umowę z cesji z dnia [...]r., na mocy której Spółka B. scedowała na R. Sp. z o.o. prawa i obowiązki wynikające z umowy najmu powierzchni elewacji budynku przy al. [...] dla celów ekspozycji obrazów reklamowych.

Mając na uwadze przywołany zapis umowy, Sąd w pełni podziela powyższe wnioski organu odwoławczego dotyczące obowiązku uzupełnienia przez organ

I instancji akta sprawy o dowody pozwalające jednoznacznie ustalić podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego.

W kontekście przedstawionych rozważań za chybione uznać należy zarzuty skargi. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ nie mógł na tym etapie postępowania orzec o jego umorzeniu, ponieważ organ kategorycznie nie wykluczył odpowiedzialności skarżącej Spółki, a z uwagi na opisane braki dowodowe rozstrzygnięcie takie byłoby przedwczesne i pozbawione podstaw prawnych. Kolegium prawidłowo w treści zaskarżonej decyzji przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz uzasadniło zastosowanie przepisów prawa. W świetle opisanych okoliczności nie miało ono innej możliwości jak uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając organowi I instancji w pierwszej kolejności uzupełnienie materiału dowodowego i ustalenie w oparciu o niego podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego.

Reasumując, wobec ustalenia, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, a nadto przy jej podejmowaniu nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi skargę oddalił