Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1317/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1652/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w [...] na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1652/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 22 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych i zasądził od organu na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] zwrot kosztów postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu wniosku Gospodarstwa Rybackiego [...] o dofinansowanie w zakresie działania 2.8 "Środki dotyczące zdrowia publicznego" w ramach Priorytetu 2 - Wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" rozstrzygnięciem z 22 grudnia 2020 r. na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1267, dalej: ustawa) oraz § 46 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej oraz zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" (Dz. U. poz. 515, z późn. zm.) w związku z art. 11 pkt 1 ustawy odmówiła przyznania pomocy.

Agencja wskazała, że 8 października 2020 r. zakończył się nabór wniosków o dofinansowanie w zakresie działania 2.8 "Środki dotyczące zdrowia publicznego", o którym mowa w art. 55 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 508/2014. Zgodnie z ogłoszeniem pomoc przyznaje się w związku z tymczasowym zawieszeniem łub ograniczeniem produkcji i sprzedaży lub dodatkowymi kosztami składowania produktów akwakultury i rybołówstwa śródlądowego w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. w wyniku epidemii COVID-19, w formie rekompensaty kosztów ponoszonych przez podmioty uprawnione do chowu, hodowli lub połowu ryb. Na powyższy nabór w dniu 8 października 2020 r. do Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego wpłynął wniosek Gospodarstwa Rybackiego [...] z siedzibą w [...]e. We wniosku wskazano [...] jako osobę upoważnioną do reprezentowania wnioskodawcy oraz jako osobę uprawnioną do kontaktu. Wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami, oświadczeniami został podpisany przez [...]. 19 października 2020 r. wpłynęły złożone przez wnioskodawcę dokumenty stanowiące korektę wniosku oraz pełnomocnictwo (potwierdzone notarialnie) podpisane przez Jarosława Korytowskiego - Prezesa Zarządu uprawionego do samodzielnej reprezentacji spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. W pełnomocnictwie zawarto informację, że spółka z o.o. [...] jest właścicielem Gospodarstwa Rybackiego [...] oraz informację o upoważnieniu [...] do "reprezentowania Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. m.in. przed wszystkimi organami administracji rządowej i samorządowej oraz przed osobami fizycznymi, osobami prawnymi oraz jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej we wszystkich sprawach dotyczących prowadzonej w ramach Gospodarstwa Rybackiego [...] działalności gospodarczej, w szczególności do zawierania umów, w tym umów zobowiązujących o wartości nieprzekraczającej kwoty [...] zł, do składania wniosków do w/w organów oraz odbierania korespondencji pocztowej".

Agencja wyjaśniła, że z przeprowadzonej weryfikacji danych z bazy REGON wynika, iż Gospodarstwo Rybackie [...] jest jednostką organizacyjną nie mającą osobowości prawnej oraz nie podlega obowiązkowi wpisu do rejestru lub ewidencji. Ponieważ z wniosku jak i załączonych do wniosku dokumentów nie można było jednoznacznie potwierdzić czy wnioskodawca Gospodarstwa Rybackiego [...] jest uprawniony do złożenia wniosku, a złożony przez wnioskodawcę dokument pełnomocnictwa wzbudził wątpliwości co do kwestii statusu prawnego osoby wnioskodawcy, w dniu 19 listopada 2020 r. Biuro Wsparcia Inwestycyjnego Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR skierowało do radcy prawnego Oddziału zapytanie o stanowisko prawne w zakresie ustalenia czy Gospodarstwo Rybackie [...] jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku i kto powinien zostać beneficjentem umowy w świetle przedłożonych we wniosku dokumentów i dokonanych ustaleń, Gospodarstwo Rybackie [...] czy Spółka [...].

W otrzymanym w sprawie stanowisku prawnym określono, że wnioskodawca Gospodarstwo Rybackie [...], jak wynika to z przedstawionych we wniosku dokumentów, jest jednostkę wewnętrzną będącą własnością osoby prawnej jaką jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W ocenie organu ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz.U. z 2020 r. poz. 251 ze zm.) w art. 11 pkt. 1 wskazuje jakie podmioty uprawnione są do ubiegania się o pomoc w ramach programu operacyjnego, wymieniając obok osób fizycznych i prawnych również jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jednak nie wynika z niego aby wewnętrzne jednostki osób prawnych miały w tym zakresie zdolność prawną i mogły ubiegać się o pomoc samodzielnie. W związku z powyższym wniosek o dofinansowanie powinna złożyć Spółka [...] Sp. z o. o. a nie Gospodarstwo Rybackie [...] na co wskazuje fakt udzielenia przez Zarząd tej Spółki pełnomocnictwa do działania w jej imieniu. Tym samym Gospodarstwo Rybackie [...] jako jednostka wewnętrzna osoby prawnej jest podmiotem nieuprawnionym do złożenia wniosku o dofinansowanie.

Agencja ustaliła, że udziały w Gospodarstwie w postaci majątku trwałego i nietrwałego stanowiące własność [...] i pozostałych członków rodziny zostały zbyte firmie [...] Sp. z o.o. Akt notarialny w tej sprawie został podpisany w dniu 2 kwietnia 2020 r. Jednocześnie stwierdzono, iż w Krajowym Rejestrze Sądowym podmiotu [...] Sp. z o.o., Dział 6 w Rubryka 8 - Informacja o zawieszeniu działalności gospodarczej widnieje wpis "1. Data zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej 1 lipca 2016, 2. Data wznowienia wykonywania działalności 1 lutego 2019." Informacje, te zdaniem organu, świadczą o tym, że Spółka [...] w roku 2018 nie prowadziła żadnej działalności gospodarczej, co oznacza, że również nie może być uznana jako podmiot uprawniony do złożenia wniosku w ramach ogłoszonego naboru z działania 2.8 i otrzymania rekompensaty w świetle przepisów rozporządzenia wykonawczego.

Organ wyjaśnił również, że w dniu 27 listopada 2020 r. skierowano do wnioskodawcy Gospodarstwa Rybackiego [...] wezwanie o wyjaśnienie wątpliwości w zakresie, który podmiot w złożonym wniosku jest rzeczywistym wnioskodawcą, tj. Gospodarstwo Rybackie [...] czy [...] Sp. z o.o. Jednocześnie poproszono o informację, czy pozostali współwłaściciele Gospodarstwa Rybackiego [...] wyrazili zgodę na złożenie wniosku o pomoc oraz zwrócono uwagę, że zakres pełnomocnictwa jest ograniczony do zawierania umów zobowiązujących do kwoty [...] zł. Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego dotyczącego działania 2.8 "Środki dotyczące zdrowia publicznego", o którym mowa w art. 55 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 508/2014, kwota rekompensaty wyliczana jest na podstawie wartości rocznych przychodów ze sprzedaży netto, stanowiącą sumę wartości netto produkcji sprzedanej ryb, skorupiaków, mięczaków, materiału zarybieniowego i obsadowego oraz ikry przeznaczonej do konsumpcji, wyprodukowanych w stawach rybnych i innych urządzeniach służących do chowu lub hodowli, uzyskaną z tytułu wykonywania ww. działalności oznaczoną na podstawie sprawozdania statystycznego RRW-22 za rok sprawozdawczy 2018.

Agencja podała, że w dniu 1 grudnia 2020 r. w Punkcie Obsługi Klienta Wielkopolskiego OR został złożony osobiście przez [...] Prezesa Spółki [...] akt notarialny rep. [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. dokumentujący nabycie przez spółkę [...] Gospodarstwa Rybackiego [...]. Ponadto w odpowiedzi na wezwanie z dnia 27 listopada 2020 r. wnioskodawca Gospodarstwo Rybackie [...] złożył wyjaśnienia, w których poinformował, że spółka [...] Sp. z o.o. jest w całości właścicielem Gospodarstwa Rybackiego [...] na co przedstawiła akt notarialny umowy przedwstępnej z dnia [...] kwietnia 2020 r. i akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2020 r. właściwej umowy kupna -sprzedaży. Jednocześnie wskazał na § 6 aktu notarialnego umowy przedwstępnej, gdzie wskazane jest, że w roku 2013 nastąpił zgodny podział w użytkowaniu nieruchomości pomiędzy współwłaścicielami a przypadające udziały w nieruchomości wraz z zorganizowaną całością gospodarczą stanowiącą Gospodarstwo Rybackie [...] stały się wyłączną własnością [...] i [...], którzy do dnia podpisania przedwstępnej sprzedaży prowadzili tam działalność gospodarczą. Wnioskodawca stwierdził, że Spółka [...] obecnie prowadzi działalność gospodarczą w ramach nabytego Gospodarstwa Rybackiego [...] i to ona powinna być wyłącznym beneficjentem rekompensaty, w związku z czym wnioskodawca przedłożył korektę wniosku ze wskazaniem prawidłowych danych wnioskodawcy, tj. w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy Gospodarstwa Rybackiego [...] wpisał podmiot [...] Sp. z o.o. Ponadto wnioskodawca, odnosząc się do sprawy zawieszonej działalności gospodarczej w okresie 2016-2019 wskazał, że w roku 2018 działalność gospodarczą w Gospodarstwie Rybackim [...] prowadzili poprzednicy prawni spółki. W związku z tym należy uznać, iż to obecni właściciele Gospodarstwa ponieśli straty związane z trwającą epidemią i są podmiotem uprawnionym do otrzymania rekompensaty. Wnioskodawca zwrócił też uwagę, że przedstawione we wniosku dokumenty potwierdzające osiągane dochody przez Gospodarstwo Rybackie [...] za 2018 r. dotyczą wyłącznie dochodów osiąganych przez poprzedników spółki, tj. [...] i [...].

Agencja zacytowała treść § 54 powołanego wyżej rozporządzenia odnoszący się do możliwości wstąpienia następcy prawnego wnioskodawcy do toczącego się postępowania w miejsce wnioskodawcy. Agencja stwierdziła, że przepis ten nie ma zastosowania ponieważ spółka [...], przedstawiająca się jak następca prawny wnioskodawcy nabyła Gospodarstwo Rybackie [...] dużo wcześniej niż został złożony wniosek o dofinansowanie (nabycie nastąpiło [...] kwietnia 2020 r., a złożenie wniosku o dofinansowanie 8 października 2020 r.).

Organ ponadto wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Instytucji Zarządzającej, do wyliczenia kwoty pomocy nie można wykorzystywać wartości przychodów ze sprzedaży netto osiągniętej przez inne podmioty, a w tym przypadku wnioskodawca wnosi o pomoc finansową wyliczoną na podstawie dochodu osiągniętego w 2018 r przez [...] i [...], którzy prowadzili działalność w ramach Gospodarstwa Rybackiego [...] do dnia 2 kwietnia 2020 r. Jednocześnie, w przypadku określonym przepisami § 56b ust. 6 rozporządzenia w sprawie Priorytetu 2, w przypadku przedsiębiorstw, które rozpoczęły działalność później niż w 2018 r., roczny przychód ze sprzedaży netto jest ustalany na podstawie dokumentów księgowych z okresu prowadzenia działalności gospodarczej, biorąc pod uwagę pełne łata. Zgodnie ze stanowiskiem Instytucji Zarządzającej sformułowanie "pełne lata" oznacza pełne lata kalendarzowe. W związku z powyższym spółka [...], przedstawiająca się jak następca prawny wnioskodawcy Gospodarstwa Rybackiego [...] również nie może ubiegać się o dofinansowanie w ramach działania 2.8., ponieważ prowadzi działalność w ramach Gospodarstwa Rybackiego [...] krócej niż pełen rok kalendarzowy.

Organ stwierdził, że Gospodarstwo Rybackie [...] nie mogło samodzielnie złożyć wniosku o dofinansowanie, ponieważ jest jednostką niesamodzielną, wewnętrzną osoby prawnej. Zatem wnioskodawca jest podmiotem nieuprawnionym do złożenia wniosku o dofinansowanie.

Na rozstrzygnięcie Agencji [...] sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie wskazał, że wprawdzie organ zauważył, że stosownie do treści art. 11 pkt 1 ustawy z 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1267) w ramach programu operacyjnego pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Prawidłowo organ również podniósł, że Gospodarstwo Rybackie [...] jest jednostką wewnętrzną, będącą własnością osoby prawnej i nie posiadającą zdolności prawnej.

Całkowicie jednak niezrozumiałe były dalsze wątpliwości organu co do tego, kto jest rzeczywistym wnioskodawcą w sprawie, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ bowiem winien przyjąć, że wnioskodawcą tym jest [...] Sp. z o.o. Nieprawidłowo również organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazał jego adresata. Adresatem tym winna bowiem być [...] Sp. z o.o., a nie Gospodarstwo Rybackie [...].

W toku postępowania [...] sp. z o. o. utrzymywała, iż jest następcą prawnym Gospodarstwa Rybackiego [...] prowadzonego wcześniej przez Kazimierza [...] i [...]. Swoje twierdzenie popierała złożonymi do akt sprawy dokumentami w postaci dwóch aktów notarialnych: z dnia [...] kwietnia 2020 r. rep [...] nr [...] oraz z [...] kwietnia 2020 r. rep [...] nr [...]. Organ nie dokonał analizy treści tych dokumentów i nie ustalił czy faktycznie [...] sp. z o. o. jest następcą prawnym Gospodarstwa Rybackiego [...] prowadzonego wcześniej przez [...] i [...].

Wyjaśnienie tej kwestii ma kluczowe znaczenie w sprawie. Jeżeli bowiem Spółka istotnie jest następcą prawnym Gospodarstwa Rybackiego [...] prowadzonego wcześniej przez [...] i [...], to, w ocenie Sądu, nie ma przeszkód prawnych aby stała się ona beneficjentem pomocy w zakresie działania 2.8 "Środki dotyczące zdrowia publicznego" w ramach Priorytetu 2 - Wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze", o ile spełnia inne kryteria do jej przyznania.

Z wnioskiem o przyznanie pomocy wystąpiła strona skarżąca jako nabywca Gospodarstwa Rybackiego [...]. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu prawidłowe rozpatrzenie wniosku powinna poprzedzać ocena, czy na stronę skarżącą przeszły prawa i obowiązki niezbędne do zrealizowania operacji i czy jest ona następcą prawnym poprzednich właścicieli Gospodarstwa. Organ powinien również dokonać analizy czy wystąpienie o przyznanie pomocy przez nabywcę Gospodarstwa nie sprzeciwia się istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. W zaskarżonym rozstrzygnięciu brak jest takiej oceny.

Zauważyć przy tym należy, że tymczasowe zawieszenie lub ograniczenie produkcji i sprzedaży lub dodatkowe koszty składowania w okresie od dnia 1 lutego do dnia 31 grudnia 2020 r. z powodu epidemii COVID-19 dotknęło zarówno tych hodowców z sektora akwakultury, którzy osobiście prowadzili taką działalność od co najmniej 2018 r., oraz tych, którzy nabyli w późniejszym okresie gospodarstwo prowadzące taką działalność od co najmniej 2018 r.

Opisane wyżej uchybienia ARiMR uzasadniały w ocenie WSA zarzut rozpoznania sprawy z istotnym naruszeniem prawa, to jest zasad wynikających z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu w sprawie przyznawania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ w sposób nieprawidłowy, wbrew intencji wnioskodawcy, nie uznał, że rzeczywistym wnioskodawcą w sprawie jest [...] Sp. z o.o. Nieprawidłowo również organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazał jego adresata Gospodarstwo Rybackie [...]. Adresatem tym winna bowiem być [...] Sp. z o.o., a nie Gospodarstwo Rybackie [...]. Nie dokonał także oceny, czy strona skarżąca jest następcą prawnym poprzednich właścicieli Gospodarstwa Rybackiego [...].

Ponadto organ dokonał błędnej wykładni § 56a ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r. poprzez uznanie, że nabywca gospodarstwa rybackiego nie może być beneficjentem pomocy w zakresie działania 2.8 "Środki dotyczące zdrowia publicznego" w ramach Priorytetu 2 - Wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze", z tej przyczyny, że nie osiągał przychodów z chowu i hodowli ryb w 2018 r., a przychody te uzyskiwali poprzedni właściciel gospodarstwa.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji wymogów prawnych w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia, tj. wskazania konkretnego przepisu prawa będącego podstawą do badania w trakcie rozpatrywania wniosku o dofinansowanie przesłanek wskazanych przez Sąd I instancji: czy na stronę skarżącą przeszły prawa i obowiązki niezbędne do zrealizowania operacji, czy jest ona następcą prawnym poprzednich właścicieli Gospodarstwa, czy wystąpienie o przyznanie pomocy przez następcę Gospodarstwa nie sprzeciwia się istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc, co uniemożliwiło ocenę legalności zaskarżonego wyroku,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak oparcia w obowiązujących przepisach prawnych wskazań dla organu co do dalszego postępowania z wnioskiem o dofinansowanie w zakresie badania przesłanek (czy na stronę skarżącą przeszły prawa i obowiązki niezbędne do zrealizowania operacji, czy jest ona następcą prawnym poprzednich właścicieli Gospodarstwa, czy wystąpienie o przyznanie pomocy przez następcę Gospodarstwa nie sprzeciwia się istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc), co powoduje, iż organ będąc związany wskazaniami co do dalszego postępowania, jednocześnie będzie działał bez podstawy prawnej,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (dalej ustawa) poprzez niezasadne uznanie, iż organ rozpoznał sprawę z istotnym naruszeniem prawa, tj. zasad wynikających z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy.

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty i zwrotu pomocy finansowej oraz wysokości stawek tej pomocy na realizację działań w ramach Priorytetu 2- Wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" (dalej rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r.) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy ocena wniosku o dofinansowanie powinna być dokonana w oparciu o ten przepis,

b) § 56a ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż przychody uzyskane przez poprzednich właścicieli Gospodarstwa Rybackiego [...] mogą być wykorzystane przez obecnego właściciela [...] sp. z o.o., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, iż w sytuacji, gdy nabycie Gospodarstwa miało miejsce przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, a wnioskodawca nie osiągał przychodów z chowu i hodowli ryb w 2018 r., to nie może posługiwać się przychodami, które uzyskiwali poprzedni właściciele Gospodarstwa Rybackiego [...].

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi [...] Sp. o.o. na rozstrzygnięcie ARiMR z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jednocześnie zrzekając się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).

W sprawie zasadny okazał się zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ocena zasadności tego zarzutu kasacyjnego, wymaga przypomnienia, że w relacji do cech sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, w tym "weryfikacyjnego" typu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa, co powoduje, że kontrola wykładni stanowi składnik funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa - jego rolą jest bowiem kontrola działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem, która obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.) - rezultat sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, uwzględniając wskazaną złożoność tego procesu, powinien być rzetelnie odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego, co wymaga wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia nie dość, że pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez uzasadnienie orzeczenia sądowego funkcji perswazyjnej to również nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa - lub istotnie ograniczona - gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), co odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11; zob. również wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 3499/17 i przywołane tam orzecznictwo).

Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, w korespondencji do uwag odnoszących się do istoty sądowoadminstracyjnej kontroli działalności administracji trzeba podkreślić, że sąd administracyjny nie może więc uchylając rozstrzygnięcie poprzestać na wskazaniu jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie (a tym samym bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli ich wykładni przez organ) i przeprowadzenia - przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego - kontroli prawidłowości ich subsumcji (zastosowania) przez organ.

Przedstawione uwagi wprowadzające, nie mogą według Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza, gdy wynikające z nich konsekwencje skonfrontować z treścią uzasadniania kontrolowanego wyroku Sądu I instancji.

Rezultat tej konfrontacji jednoznacznie świadczy o tym, że zarzucane skargą kasacyjną naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za aktualizujące się w odniesieniu do pełnego spectrum przedstawionych powyżej sytuacji, co w konsekwencji nie mogło nie pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o charakterze i rodzaju wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, których suma powoduje, że nie realizuje ono funkcji uzasadnienia sądowego, o których mowa była powyżej, w pełni zasadnie należy wnioskować na podstawie następujących argumentów.

W punkcie wyjścia oraz w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów stanowiących podstawę wnioskowania o zaistnieniu stanu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, trzeba przede wszystkim podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji było rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych

Zostało ono wydane na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, zgodnie z którym w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa w art. 9 ust. 1, 2 lub 3, podmiot właściwy do przyznania danej pomocy informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy. Organ powołał się również na § 46 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r., w myśl którego w przypadku gdy wnioskodawca pomimo ponownego wezwania, o którym mowa w ust. 3, nie usunął braków lub nie złożył wyjaśnień w wyznaczonym terminie, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 16 ustawy stosuje się odpowiednio.

Jednocześnie jako powód odmowy przyznania pomocy wskazano fakt złożenia wniosku przez Gospodarstwo, które jako wewnętrzna jednostka organizacyjna spółki [...] nie mogło być wnioskodawcą (art. 11 pkt 1 ustawy wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego), brak następstwa prawnego (§ 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r.) oraz brak spełnienia przez [...] warunków wynikających z § 56a oraz 56b rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r., zgodnie z którymi uzyskanie rekompensaty jest możliwe w przypadku gdy działalność w zakresie chowu i hodowli ryb oraz pozostałych organizmów wodnych w wodach śródlądowych była wykonywana w sposób ciągły, co najmniej od 2018 r. Kwota rekompensaty ustalana jest bowiem w oparciu o wartość rocznych przychodów ze sprzedaży netto za rok sprawozdawczy 2018, a w przypadku przedsiębiorstw, które rozpoczęły działalność później niż w 2018 r. roczny przychód ze sprzedaży netto - ustalony na podstawie dokumentów księgowych z okresu prowadzenia działalności gospodarczej, biorąc pod uwagę pełne lata.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo zauważył, że adresatem rozstrzygnięcia winna być [...] Sp. z o.o., a nie Gospodarstwo Rybackie [...]. Jednak dalsze rozważania Sądu wskazujące na konieczności zbadania przez organ kwestii następstwa prawnego ograniczają się do przytoczenia treści § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r. i konstatacji, że w niniejszej sprawie mamy sytuację odmienną.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby przywołany przepis prawa stanowił przedmiot jakiejkolwiek refleksji Sądu I instancji, w tym zwłaszcza zakresie, o którym mowa powyżej. Tym samym – a w świetle powyżej przedstawionych uwag należy to uznać za uzasadnione – nie sposób jest zrozumieć, ani też dociec racji, z powodu których Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organ powinien ocenić, czy skarżąca spółka jest następcą prawnym poprzednich właścicieli Gospodarstwa. Nie wskazał, jak zasadnie podnosi to w skardze kasacyjnej organ, na podstawie jakich przepisów pranych ocena ta ma być przeprowadzona i dlaczego przepisy powołane przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie mają zastosowania.

Odnosząc się do takiego stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że w prawie administracyjnym nie występuje generalna zasada następstwa prawnego w odniesieniu do praw i obowiązków regulowanych normami tego prawa. Oznacza to, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym nie podlegają następstwu prawnemu. Przejście tych praw i obowiązków na następców prawnych, którzy są jednocześnie następcami prawnymi, mogą przewidywać wyłącznie przepisy szczególne z zakresu szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Najlepszym przykładem takiego rozwiązania zawartego w prawie publicznym, jest art. 133 § 2b Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym stroną w postępowaniu podatkowym w sprawie stwierdzenia nadpłaty w zakresie zobowiązań byłej spółki cywilnej może być osoba, która była wspólnikiem spółki cywilnej w chwili rozwiązania spółki.

W sprawach o dofinansowanie w zakresie działania 2.8 "Środki dotyczące zdrowia publicznego" w ramach Priorytetu 2 - Wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" kwestie dotyczące następstwa prawnego uregulowane zostały w art. 23 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r. Jednak z dość lakonicznego uzasadnienia można wyprowadzić wniosek, że według Sądu I instancji przepisy te nie mają zastosowania. Pozostaje zatem pytanie według jakich przepisów organ powinien dokonać oceny następstwa prawnego.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym istotnym zakresie jest lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając, że kontrolowane rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem, co oznacza, że nie realizuje ono nie dość, że funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia – co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana w sposób czyniący zadość przedstawionym powyżej wymogom umożliwiałoby dokonanie kontroli stanowiska Sądu I instancji z punktu widzenia jego zgodności z prawem – to również i funkcji perswazyjnej, co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana, a tak jednak nie jest, umożliwiałoby poznanie motywów działania Sądu I instancji mających przekonywać do trafności wydanego w sprawie orzeczenia. A w tym kontekście należy podkreślić, że przedmiotem kontroli w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną jest zaskarżone orzeczenie sądu administracyjnego I instancji, zaś kontrolowany przez ten sąd akt, jedynie pośrednio.

W relacji do przedstawionych na wstępie uwag i argumentów oraz formułowanych na ich podstawie wniosków odnoszących się do wymogów, którym powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego I instancji – a także w kontekście wskazanego zakłócenia proporcji treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku – należy stwierdzić, że postulat zwięzłości, w żadnym razie nie może oznaczać lakoniczności, zwłaszcza zaś w zakresie odnoszącym się do wskazania przyjmowanych za podstawę wyrokowania w sprawie faktów oraz wskazania i wyjaśnienia – w bezpośredniej relacji do nich – podstawy prawnej orzeczenia. Wymienionych elementów uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera, co nie pozostaje bez wpływu – jak powyżej już to zaakcentowano – na ocenę prawidłowości wykonania przez Sąd I instancji obowiązku sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób uwzględniający funkcje, jakie uzasadnienie orzeczenia sądowego powinno realizować.

Ponownie podkreślając w tym kontekście, że przepisy art. 23 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r. w ogóle nie stanowiły żadnej refleksji Sądu I instancji, która z uwagi na przedmiot sprawy oraz jej istotę była konieczna w zakresie, o którym mowa była powyżej, należy podnieść, że jej brak powodował, że dla potrzeb oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd ten nakazał zbadanie czy [...] sp. z o.o. jest następcą prawnym Gospodarstwa Rybackiego [...] bez jakiejkolwiek analizy wymienionych wyżej przepisów prawa w kontekście prawnie relewantnych faktów, to jest faktów o prawnie doniosłym znaczeniu z punktu widzenia art. 23 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika więc w ogóle, jakie konkretnie racje i argumenty legły u podstaw wniosku, że wymienione wyżej przepisy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji na podstawie jakich norm prawnych organ powinien przeprowadzić ponowną ocenę następstwa prawnego.

Powyższe okoliczności stanowią o uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. - analiza uzasadnienia wyroku nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania wojewódzkiego sądu administracyjnego i motywów, jakimi kierował się wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, co uniemożliwia dokonanie kasacyjnej kontroli trafności rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Szczególne znaczenie, jakie przypisuje się uzasadnieniu wyroku wynika z tego, że stanowi ono odzwierciedlenie dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku powinna zatem potwierdzać proces badania przez sąd legalności zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia organu administracji.

Skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 i wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15, CBOSA).

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie zobowiązany do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu i orzeczenia czy są one zgodne z prawem, czy nie, oraz sporządzenia uzasadnienia wyroku, wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi, w sposób uwzględniający wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - orzekł jak w wyroku. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).