Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2143/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 273 ust 1 pkt 4 i art 274 ust 5 i art 279 ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art 3 ust 1 pkt 19
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 114.568 (sto czternaście tysięcy pięćset sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa [...] decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2015 roku, wymierzył Panu J. M. opłatę z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. wyrobisku w m. [...] gm. [...] za 2013 rok w kwocie 11 079 633 zł.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, decyzją z [...] czerwca 2016r. znak [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że właścicielem nieruchomości o numerze [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...] jest odwołujący. Na nieruchomości tej prowadzono wydobywanie kruszywa naturalnego na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 roku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 roku, zmienioną decyzją z dnia [...] marca 2013 roku Starosta [...] określił Pana J. M., jako osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów zdewastowanych na powierzchni 3 ha w granicy działki oznaczonej nr [...] oraz leśny kierunek rekultywacji gruntów i m.in. zakres i sposób wykonywania rekultywacji.

Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] J. M. posiada: decyzje Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 roku, zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 roku udzielającą pozwolenia na wytwarzanie, zbieranie i transport odpadów oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 roku zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie odzysku poza instalacjami i urządzeniami przy dopuszczeniu metody odzysku określonej jako proces R14 oraz w zakresie transportu odpadów.

Pismem z dnia 19 grudnia 2013 roku Delegatura Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] poinformowała o kontroli przeprowadzonej w dniach 5 listopada 2013 roku - 10 grudnia 2013 roku w Przedsiębiorstwie Wielobranżowym [...] J. M..

Z ustaleń organów kontrolnych wynika, że w roku 2013 na wyrobisku w [...] przyjmowane były do odzysku odpady frakcji podsitowej pod niewłaściwym kodem 19 12 09 zamiast 19 12 12 (karta akt 54). Podczas kontroli pobrano do badań 2 próby odpadów poddawanych odzyskowi. Na podstawie przeprowadzonych analiz stwierdzono przekroczenia w odniesieniu do załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2013 w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu, zwanej dalej "rozporządzeniem" tj. przekroczone zostały kryteria dopuszczania odpadów obojętnych do składowania na składowisku odpadów obojętnych, w tym m.in. przekroczenia wartości granicznej dla ogólnego węgla organicznego (TOC). Co oznacza, że odpady zawierają substancje organiczne i nie stanowią minerałów. Ocena zebranych w sprawie dowodów zaprezentowanych przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji nie nosi zdaniem Kolegium znamion dowolności. Odpady składowane na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z uwagi na zawartość substancji organicznych i nie spełnienie kryteriów dopuszczenia odpadów obojętnych do składowania na składowisku odpadów, nie mogły być zakwalifikowane jako odpady o kodzie 19 12 09 - minerały, ale powinny być zakwalifikowane jako odpady o kodzie 19 12 12. Ponadto nie mogły być przeznaczone do odzysku na wyrobisku gdyż nie stanowiły minerałów i nie zostały dopuszczone do jakiegokolwiek odzysku poza instalacjami lub urządzeniami na podstawie art. 30 ustawy o odpadach i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 roku w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 56 zwanej dalej "ustawą").

Potwierdzają to również wyjaśnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora -Ochrony Środowiska udzielone w trakcie postępowania odwoławczego w piśmie z 9 grudnia 2015 roku. Jednocześnie organ kontrolny w odniesieniu do zarzutów odwołania wskazał, że podczas działań kontrolnych stwierdzono w nawiezionych odpadach kawałki metali, tworzyw sztucznych, odpadów folii i papieru, które nie są ani minerałami ani ziemią. Stąd bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest umieszczenie w wyrobisku jednocześnie odpadów o kodzie 20 02 02.

Z kolei w odniesieniu do zarzutów dotyczących nieprawidłowości związanych z ustaleniem właściciela odpadów, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej, iż wyrobisko było wypełnienie odpadami bez podziału na ich właścicieli. Dowody przekazane przez stronę w postaci kart odpadu wskazują na przynajmniej 3 dostawców. Stąd nie było możliwe zidentyfikowanie poszczególnych wytwórców odpadów. Szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie udzielone zostały również w piśmie Marszałka Województwa [...] z dnia 16 października 2015 roku.

Wobec powyższego organ uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do naliczenia opłaty podwyższonej.

Dodatkowo organ stwierdził, że do odzysku na wyrobisku w m. [...] w 2013 roku dostarczano lub odbierano odpady od czterech firm: Zakładu Usług Asenizacyjnych M. B., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. Ze względu na brak możliwości ustalenia podmiotu, od którego pochodzą odpady działało domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów.

Z uwagi na fakt, że opisane odpady o kodzie 19 12 12 w myśl obowiązujących przepisów nie mogły być wykorzystywane do rekultywacji wyrobiska, miało miejsce składowanie odpadów w miejscu na ten cel nie przeznaczonym. To zaś zobowiązywało organ do wymierzenia w drodze decyzji należnej opłaty podwyższonej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. jednocześnie w dwóch pismach procesowych, domagając się uchylenia obu zaskarżonych decyzji. Zarzucił organom:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie przepisów:

a) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez uznanie, że to Skarżący dokonał niewłaściwej kwalifikacji wytworzonych przez podmiot trzeci odpadów, podczas gdy w świetle przepisów prawa takiej kwalifikacji dokonuje posiadacz odpadów, który przekazuje odpady do zagospodarowania a nie podmiot, któremu do zagospodarowania takie odpady przekazano. Podmiot któremu odpady przekazano jest taką klasyfikacją związany;

b) Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu, odnoszącego się do warunków unieszkodliwiania (składowania) odpadów a nie do procesu odzysku, jaki prowadzi na terenie wyrobiska Skarżący. Skarżący odbierał odpady zakwalifikowane do określonego kodu przez ich wytwórcę i zagospodarowywał je w sposób w jaki - dla takiego kodu odpadu - zobowiązywały go przepisy i posiadane decyzje administracyjne. Przepisy wskazanego Rozporządzenia nie miały zastosowania w sprawie;

c) art. 293 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do naliczenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska;

II. naruszenie przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 3 a w konsekwencji także 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a"), polegające w szczególności na naruszeniu zasad postępowania administracyjnego w tym także zasad prowadzenia postępowania dowodowego, niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędnej kwalifikacji prawnej, które doprowadziły do wydania wadliwej decyzji rażąco naruszającej prawo. Skarżący podkreślił, że organy nie uwzględniły, iż kwalifikacji do określonego kodu odpadów dokonuje ich pierwszy posiadacz, a nie podmiot, który takie odpady od tego posiadacza odebrał, aby poddać je procesowi odzysku. Podmiot odbierający odpady nie ma żadnych podstaw prawnych, żadnego upoważnienia, aby po odebraniu odpadu od ich posiadacza (wytwórcy) na podstawie karty przekazania odpadu, w której jest oznaczony kod odbieranego odpadu, dowolnie, samodzielnie, dokonać "przekwalifikowania" takiego odpadu do innego kodu. Takie działania naruszałyby przepisy prawa. Nie jest tym samym zrozumiałe, na jakiej podstawie Skarżący powinien - co jak się wydaje sugerują organy - dokonywać analizy odebranych odpadów w oparciu o przepisy rozporządzenia. Skarżący odbierał odpady zakwalifikowane do określonego kodu przez ich wytwórcę i zagospodarowywał je w sposób, w jaki - dla takiego kodu odpadu - zobowiązywały go przepisy (tutaj przepisy dotyczące procesu odzysku poza instalacjami i urządzeniami) i posiadane decyzje administracyjne (tutaj wydana na rzecz Skarżącego decyzja określająca warunki rekultywacji oraz zezwolenie na prowadzenie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami). Tym samym skarżący wywodzi, że przepisy rozporządzenia nie miały w przypadku zastosowania w sprawie.

Konsekwentnie, nie ma zdaniem skarżącego żadnych podstaw prawnych stwierdzenie organu pierwszej instancji, które - jak wynika z akt sprawy także SKO uznało za zasadne - że: "Zakwalifikowanie odpadów do kodu 19 12 09, a następnie wykorzystanie ich do odzysku powinno być poprzedzone potwierdzeniem spełnienia kryteriów dopuszczania odpadów obojętnych do składowania na składowisku odpadów obojętnych, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu. Taki obowiązek nie wynika z żadnych przepisów prawa. Skarżący prowadzi bowiem proces odzysku a nie unieszkodliwiania (składowania) odpadów co oznacza, że wiążą go te przepisy prawa, które regulują proces odzysku a nie proces unieszkodliwiania (składowania) odpadów.

Opierając się na niewłaściwych ustaleniach faktycznych i prawnych organy niewłaściwie zastosowały w sprawie przepisy dotyczące opłat za składowanie odpadów, uznając że Skarżący składował na terenie wyrobiska odpady, których na tym terenie składować nie można. Gdy tymczasem przyjął odpad, który został przyporządkowany do określonego kodu odpadu przez uprawniony do tego podmiot i zagospodarował go (przeprowadził proces odzysku na terenie wyrobiska) zgodnie z wymogami prawa i posiadanymi w tym zakresie decyzjami administracyjnymi. Organ nie miał więc żadnych podstaw prawnych, aby naliczać w tym zakresie opłaty za korzystanie ze środowiska (składowanie odpadów).

W ocenie Skarżącego w sprawie nie mają także zastosowania sankcje w postaci opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Organy dopuściły się zatem rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 293 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który był podstawą do nałożenia na Skarżącego opłaty podwyższonej, "Za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania". Tym samym, aby taka opłata została wyliczona, musi być dokładnie znana ilość składowanych odpadów. Dopiero wtedy organ może dokonać wyliczeń takiej opłaty w oparciu o algorytm wskazany w ustawie. Jednocześnie taka ilość musi być potwierdzona w drodze odpowiednich środków dowodowych, a nie tylko przyjętych swobodnie założeń organu.

W sprawie, organ pierwszej instancji przyjął za podstawę wyliczenia opłaty, a SKO uznał to za prawidłowe, łączną ilość wykorzystanych w 2013 r. na wyrobisku odpadów o kodzie 19 1209, tj. 3 982,58 Mg. Jednocześnie jednak, jak wynika z materiału dowodowego, którego organy nie kwestionowały, odpady o tym kodzie były przekazywane przez 4 podmioty, co więcej, były one przekazane w kilku, a nawet kilkunastu partiach. WIOŚ pobrał dwie próbki z odpadów, jakie podczas kontroli znajdowały się na terenie wyrobiska; zapewne była to jedna partia przekazanych opadów. Powstaje więc pytanie na jakie podstawie SKO (a wcześniej organ pierwszej instancji) przyjęły za udowodnione niezgodne z przepisami składowanie wszystkich 3982,58 Mg odpadów, czyli także tych pochodzących z innych niż kontrolowana partia, której WIOŚ przypisał kod 19 12 12. Skarżący kwestionuje także sposób wyliczenia opłaty. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyjął ,,z korzyścią dla Strony czas ich składowania od dnia kontroli tj. od dnia 05.11.2013 r. Tym samym, dla potrzeb wyliczenia opłaty organ przyjął ilość dób w liczbie 56. Jednocześnie jednak w pozycji ilość odpadów organ przyjął masę odpadów jakie zostały poddane odzyskowi w okresie całego roku, tj. 3 982,58 Mg, pomimo że taka ilość na pewno - co wynika z materiału dowodowego nie kwestionowanego przez organy - nie była w okresie 56 dni wykorzystana na wyrobisku.

Wreszcie, w opinii Skarżącego, rażącym naruszeniem prawa jest przyjęcie przez organy obu instancji, bez żadnej analizy prawnej, że w związku z "brakiem możliwości ustalenia od którego podmiotu pochodziły odpady przekazane po niewłaściwym kodem 19 12 09 zamiast pod 19 12 12 ( .. .) oraz ze względu na zmieszanie odpadów w wyrobisku, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 ma zastosowanie domniemanie, ze władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Organy nie przeprowadziły żadnej analizy faktycznej i prawnej w zakresie, kto mógł dostarczyć kwestionowaną partię odpadów (choć taka analiza mogła być przeprowadzana np. w oparciu o wystawiane w tym okresie dokumenty ewidencji odpadów), ani też jakie faktycznie odpady były poddane analizie przez WIOŚ (które partie odpadów były w tym czasie ,,zmieszane", co mogło mieć wpływ na wyniki parametrów badanych odpadów). Organy przyjęły bez żadnej podstawy prawnej i uzasadnienia - domniemanie odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi. Takie stanowisko, w ocenie Skarżącego, istotnie narusza przepisy prawa.

Oprócz zastrzeżeń dotyczących merytorycznej strony rozstrzygnięcia SKO, zastrzeżenia strony budzi również formalna strona postępowania. W ocenie Skarżącego sposób prowadzenia postępowania przez SKO rażąco naruszył niektóre z podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym (art. 7, 8, 11, 77, 80, 107 k.p.a).

Po pierwsze, organy niewłaściwie zastosowały przepisy prawa w kluczowej w sprawie kwestii przesądzenia, kto powinien odpowiednio zaklasyfikować kwestionowane partie odpadów wykorzystane w wyrobisku. Po drugie, trudno uznać, że organy prawidłowo ustaliły, jaki jest stan faktyczny sprawy. Poprzestały one bowiem tylko na ustaleniach WIOŚ, i nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych w kwestii: kto przekazał kwestionowane odpady, jakie (i dlaczego, z jakiego powodu), faktycznie były ich parametry oraz zagospodarowanie jakiej ilości odpadów może być rzeczywiście poddane w wątpliwość. Co więcej, nałożony w art. 77 Kpa obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. W przedmiotowej organy bardzo pobieżnie potraktowały kwestię ustalenia źródła pochodzenia kwestionowanych odpadów, ich faktycznej ilości i parametrów, opierając się tylko na ustaleniach WIOŚ.

Skarżący wskazał także, że uzasadnienie SKO jest bardzo ogólne; brak w nim szczegółowego wyjaśnienia jakie (i dlaczego) okoliczności sprawy w opinii organu są udowodnione; brak "wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej w sprawie decyzji, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] wymierzającą skarżącemu opłatę z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. wyrobisku w m. [...] gm. [...] za 2013 rok w kwocie 11 079 633 zł.

Podstawę prawną wydania zaskarżonych decyzji stanowiły m.in. art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 274 ust. 5, art. 279 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska oraz art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2.012 r. o odpadach.

Zgodnie z art. 273 ust. 1 plt 4. Opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. Stosownie do art. 274 ust. 5 wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów. Z kolei art. 279 ust. 2 stanowi, że w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, jest, z zastrzeżeniem ust. 3 (dot. podmiotu, który nie uzyskał stosownego zezwolenia na gospodarowanie odpadami), posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach pod pojęciem posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie, strona skarżąca w ocenie Sądu zasadnie kwestionuje zaskarżone decyzje w pełnym zakresie tj. zarówno co do sposobu uznania ją za podmiot zobowiązany do ponoszenia opłaty z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nie przeznaczonym, zmiany klasyfikacji odpadów z 19 12 09 na 19 12 12, jak również wyliczenia opłaty.

Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania w sposób jednoznaczny ustalono, że Skarżący w dacie kontroli posiadał m.in. decyzję z [...] kwietnia 2012r. Starosty [...] zezwalającą mu na rekultywację gruntów zdewastowanych na pow. 3ha (działka nr [...]) poprzez wypełnienie terenu różnymi rodzajami odpadów np. piaski, gleba i ziemia, gruz, w tym m.in. odpadami o kodzie 19 12 09 (minerały) oraz decyzję zezwalającą mu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku poza instalacjami i urządzeniami m.in. w/w odpadów.

Na podstawie kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów ustalono, że w 2013r. (do dnia kontroli ) do rekultywacji wyrobiska wykorzystano łącznie 82 466,86 Mg, w tym m.in. odpady o kodzie 19 12 09 -minerały, 20 02 02 - gleba i ziemia, 17 01 01 odpady z betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów. W oparciu o wyniki badań 2 próbek odpadów pobranych podczas kontroli, jak twierdzą organy-ze wskazanych przez podmiot kontrolowany odpadów jako odpady o kodzie 19 12 09- organy uznały, że odpady te zawierają substancje organiczne i nie stanowią minerałów. Dokonano tym samym przekwalifikowania odpadu (kodu) uznając, że są to odpady o kodzie 19 12 12 (inne odpady w tym zmieszane substancje lub przedmioty).

W ocenie Sądu w sytuacji, gdy organ dokonuje zmiany klasyfikacji odpadu, w wyniku czego na stronę zostaje nałożona sankcja administracyjna w postaci np. kary pieniężnej, czy też obowiązku poniesienia dodatkowej opłaty swoje stanowisko musi on dokładnie wyjaśnić stronie. Organ obowiązany jest więc rzetelnie i przekonywująco przedstawić podstawy dokonanej zmiany i motywy którymi kierował się podejmując takie rozstrzygnięcie, czyli tak aby strona miała możliwość oceny i weryfikacji zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Tego typu wyjaśnień, ustaleń nie dokonały jednak orzekające w sprawie organy przez co, jak słusznie podniesiono w skardze, doszło do istotnego naruszenia art. 7, 8, 77§ 1 i 107§3 k.p.a

W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawową dokumentacją na której opierają się orzekające w sprawie organy, jest protokół kontroli nr MM [...]. Do protokołu tego, jak wynika z akt sprawy zostały dołączone załączniki. Jednym z nich jest protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 5 listopada 2013r. na terenie wyrobiska kruszywa naturalnego w miejscowości [...], znajdującego się na należącej do skarżącego działce 359/1. Na stronie 2 tego protokołu wskazano, m.in., że cyt. "w trakcie oględzin stwierdzono, że na terenie wyrobiska znajdują się odpady z betonu, gruzu betonowego z rozbiórek i remontów, gruz ceglany, zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, ziemia zanieczyszczona kamieniami oraz odpady z mechanicznej obróbki (np. obróbki ręcznej, sortowania, zgniatania, granulowania) tj. minerały. Pośród tych odpadów zdarzają się kawałki metali, tworzyw sztucznych, odpadów foli i papieru. w dniu oględzin pobrano do badań dwie próby odpadów poddanych odzyskowi w wyrobisku w m. [...], z odpadów z mechanicznej obróbki o kodzie 19 12 09- minerały (np. piasek, kamienie). Nie stwierdzono wizualnie składowiska odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01."

W ocenie Sądu protokół oględzin w niniejszej sprawie, stanowi jeden z najistotniejszych dokumentów. Odzwierciedla on bowiem czynności dokonane przez kontrolujących, w tym wizualizuje miejsce kontroli. Z protokołu tego wynika ponadto, że wyniki kontroli potwierdza dokumentacja fotograficzna.

Istotną okolicznością wynikającą z tego protokołu jest jednak brak wyjaśnienia, czy też opisu na jakiej podstawie przyjęto, że pobrane do badań odpady, to właśnie odpady o kodzie 19 12 09. Tymczasem organy w toku całego postępowania wskazują, że odpady te kwalifikowane/ wskazywane/ jako 19 12 09 były przez podmiot kontrolowany. Stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji ocenianej przez organy, a dostarczonej do kontroli Sądowi. Tym samym, w sytuacji gdy z opisu miejsca kontroli wynika, iż znajdowały się tam różnego rodzaju odpady, które co istotne zgodnie z obowiązującym w dacie kontroli rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz.U.2002 Nr 191 poz.1595) mogły podlegać zmieszaniu, organ przede wszystkim winien był w pierwszej kolejności wyjaśnić, na jakiej podstawie przyjął, że do badania pobrano - jedynie -odpady o kodzie 19 12 09, a nie inne odpady o których mowa w protokole oględzin, czy też opisane w nim odpady ale ze sobą zmieszane. Brak wyjaśnień w tym zakresie w ocenie Sądu ma bardzo istotne znaczenie. Ustalenie to stanowiło bowiem podstawę dokonanej przez organy zmiany kodu, a w konsekwencji nałożenia kary na skarżącego.

Organy uznały bowiem, że pobrane do badania odpady nie odpowiadają odpadom o kodzie 19 12 09, tylko są to odpady o kodzie 19 12 12.

Po drugie w sytuacji wykazania, że do badania faktycznie pobrano próbki jedynie z odpadów 19 12 09, organy zobligowane były podjąć czynności w celu ustalenia wytwórcy tych odpadów. Okoliczność, od jakiego ewentualnie podmiotu pochodziły pobrane do badań odpady, wbrew twierdzeniom organów na żadnym etapie postępowania nie została wyjaśniona. Co więcej organy nie podjęły nawet próby jej ustalenia. Oparły się jedynie na piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 25 czerwca 2014r., z którego wynika jedynie, że z 2 pobranych prób odpadów brak jest możliwości określenia od którego wytwórcy pochodziły. Czym inny jest jednak określenie wytwórcy odpadu na podstawie posiadanych próbek, a czym innym wskazanie wytwórcy w oparciu o np. miejsce składowania odpadu na należącej do skarżącego działce w odniesieniu do czasu kiedy to nastąpiło czy ilości odpadów przyjętych przez skarżącego.

Tymczasem żaden z organów nie zwrócił się do strony skarżącej z zapytaniem, czy może konkretnie wskazać wytwórcę odpadów zlokalizowanych w miejscach z których pobrano próbki. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że skarżący obok decyzji zezwalającej mu na odzysk posiadał także decyzję zezwalającą mu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu m.in. odpadów o kodzie 19 12 09, co ma znaczenie w świetle art. 27 ustawy o odpadach, w zakresie odpowiedzialności jaką ponosi za przyjęte odpady- jako podmiot uprawniony do transportu i zbierania odpadów. Jednak w rozpoznawanej sprawie, organy zarzuciły skarżącemu, że składuje odpady do których zagospodarowania nie był uprawniony. tj. o kodzie 19 12 12 i do obliczenia wysokości opłaty za ich składowanie przyjęły sumę wszystkich odpadów o kodzie 19 12 09, przyjętych przez skarżącego w 2013r. W tej sytuacji ustalenie podmiotu od którego pochodziły przekazane -zdaniem organów pod niewłaściwym kodem odpady- pozwala na ustalenie wprost ilości błędnie zaklasyfikowanych odpadów. Może to z kolei mieć bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, bowiem wpływa na wysokość wymierzonej kary, która uzależniona jest wprost od ilości odpadów. Z akt sprawy wynika bowiem, że odpady o spornym kodzie dostarczane były i odbierane przez Skarżącego jedynie od 4 firm w różnych okresach. Tym samym w ocenie Sądu istnieje prawdopodobieństwo ustalenia od którego podmiotu oraz w jakiej ilości pochodziły odpady zlokalizowane w miejscu pobrania próbek.

Zastrzeżenie Sądu budzi także okoliczność nie wyjaśnienia przez organy na jakiej podstawie przyjętym do badania odpadom nadano kod 19 12 12. Obowiązkiem organów, które co nie ulega wątpliwości posiadają wiedzę specjalistyczną, było wyjaśnienie stronie dlaczego uznały, że wyniki badań laboratoryjnych pobranych próbek pozwalały im na zmianę kodu odpadu. Samo powołanie się na załącznik nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu, bez wyjaśnienia dlaczego przyjęto taką podstawę, oraz uznano, że odpady zawierają substancje organiczne i nie stanowią minerałów nie spełnia podstawowej zasady określonej w art. 11 k.p.a.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że wbrew twierdzeniom organów okoliczność, iż w nawiezionych odpadach znajdowały się kawałki metali, tworzyw sztucznych, odpadów folii i papierów, nie uprawdopodabnia zajęte przez organy stanowisko w zakresie dokonanej zmiany klasyfikacji odpadu. Po pierwsze z protokołu oględzin wynika jedynie, że cyt. "Pośród tych odpadów zdarzają się kawałki metali, tworzyw sztucznych, odpadów foli i papieru". Dokonujący oględzin w ocenie Sądu nie bez powodu użył sformułowania "zdarzają się" . Świadczyć ono może jedynie o sporadycznym występowaniu tego typu odpadów. Przy wielkości obszaru objętego kontrolą (3 ha) i źródłach pochodzenia znajdujących się tu odpadów (np. gruz z rozbiórek, remontów) trudno uznać, że sporadyczne występowanie w/w odpadów mogło mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Błędne jest zatem stanowisko organu II instancji, który uchylając się od wyjaśnienia podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu kwestii umieszczenia także w wyrobisku odpadów o kodzie 20 02 02, powołał się właśnie na występowanie odpadów w postaci papieru, folii itd..

Odmienne stanowisko organów w tym zakresie mogłoby wynikać z ustaleń poczynionych w oparciu o sporządzone w trakcie oględzin zdjęcia. Jak wynika jednak z akt sprawy, żaden z orzekających w sprawie organów nie odniósł się do tych dowodów. Co więcej organy wydały decyzje bez kompletnej dokumentacji dowodowej. W aktach sprawy nie znajdują się bowiem zdjęcia wykonane w trakcie oględzin.

Reasumując zasadnie Skarżący wskazał, że orzekające w sprawie organy nie dokonały wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie dokonały także własnych ustaleń, które pozwoliłyby w sposób nie budzący wątpliwości podjąć rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto dokonując oceny materiału dowodowego, nie wzięły pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. SKO nie odniosło się także do wszystkich zarzutów odwołania w tym bardzo istotnego w sprawie tj. możliwości zmieszania odpadów, które skarżący miał prawo posiadać w ramach prowadzonego odzysku. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji nie wyjaśniono w sposób rzetelny zarówno podstawy prawnej, jak i motywów faktycznych przyjętego rozstrzygnięcia. Dlatego zarzut, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego należało uznać za uzasadniony.

Tym samym Sąd uznał, że prowadząc niniejsze postępowanie organy naruszyły przepisów postępowania, tj. art. 7, 8,9,11 i 12 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107§ 3 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego mającego potwierdzać okoliczności, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia. Ocena dokonana przez organ nie może być bowiem dowolna. Musi wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie przeprowadziły koniecznych czynności wyjaśniających, a tym samym nie można uznać, że ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżone decyzja nie zawierają także wyczerpujących uzasadnień podjętego rozstrzygnięcia.

Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że stanowią one podstawę do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu istotnego mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenia prawa, a tym samym podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji.

Rozpoznając sprawę Sąd co do zasady wskazuje, że nie uwzględnił także zarzutu skarżącego, iż w sytuacji gdy prowadzi on proces odzysku nie wiążą go przepisy prawa, które regulują proces unieszkodliwiania (składowania) odpadów. Jak wynika z akt sprawy skarżący posiada decyzję z [...] czerwca 2012r. zezwalającą mu na prowadzenie działalności odzysku poza instalacjami i urządzeniami wymiennych w niej odpadów, na terenie dz. [...] , w granicach wyeksploatowanego wyrobiska kruszywa naturalnego. Decyzja ta nie wymienia odpadu o kodzie 19 12 12. W okolicznościach niniejszej, w sytuacji uznania, że skarżący faktycznie jest posiadaczem odpadu o tym kodzie organy miały podstawy do przyjęcia, że składuje go bez stosownego zezwolenia w miejscu na ten cel nie przeznaczonym. Stanowi to w świetle przywołanych w sentencji decyzji organu I instancji przepisów, podstawę do wymierzenia mu stosownej opłaty za składowanie tego konkretnego odpadu.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszej sprawie, w tym uzupełnią postępowanie dowodowe w szczególności poprzez:

-ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że pobrane próbki faktycznie zawierają odpad o kodzie 19 12 09,

- czy nie doszło do "zanieczyszczenia" w drodze zmieszania z innymi odpadami pobranych do badania próbek odpadów, a jeżeli tak to jaki mogło to mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w zakresie dokonanej przez organy zmiany klasyfikacji odpadu na 19 12 12.

- próbę ustalenia od jakiego podmiotu pochodzą odpady z których pobrano próbki. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej samej ustawy.