Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2451/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1257/19 w sprawie ze skargi P. M. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 11 lipca 2016 r., nr 5692 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz P. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1257/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi P. M. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 11 lipca 2016 r., nr 5692, w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego: 1. uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny nr 2723 z 24 maja 2016 r.; 2. zasądził od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rozkazem personalnym nr 6834 z dnia 30 listopada 2015 r. Szef ABW, działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2015 r., poz. 1929 ze zm.; zwanej dalej ustawą o ABW), odwołał P. M. ze stanowiska Zastępcy Szefa ABW i przeniósł do Grupy Dyspozycyjnej Szefa ABW w Biurze Kadr ABW bez zmiany grupy zaszeregowania i składników uposażenia. Z dniem 2 stycznia 2016 r. P. M. został delegowany z urzędu z W. do czasowego pełnienia służby w Delegaturze ABW w K..

Pismem z 26 lutego 2016 r., na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy o ABW, Szef ABW zaproponował funkcjonariuszowi przeniesienie z urzędu z W. do K. na stanowisko eksperta Wydziału Postępowań Karnych Delegatury ABW w K. w 8 grupie uposażenia zasadniczego – 3 995 zł z dodatkiem służbowym 1 500 zł.

W dniu 7 marca 2016 r. P. M. na druku propozycji kadrowej dokonał skreślenia zdania "Nie wyrażam zgody na przeniesienie na wymienione wyżej stanowisko służbowe" pozostawiając nieskreślone zdanie "Wyrażam zgodę na przeniesienie na wymienione wyżej stanowisko służbowe" oraz umieścił adnotację o treści "W załączeniu przekazuję uzupełnienie mojego stanowiska". W uzupełnieniu stanowiska funkcjonariusz poinformował, że wyraża zgodę jedynie na przeniesienie z urzędu z W. do K. na stanowisko eksperta. Wskazał, że z uwagi na aktualnie wykonywane obowiązki, uzasadnione jest przeniesienie go do Wydziału Operacyjnego, a nie do Wydziału Postępowań Karnych Delegatury ABW w K..

Rozkazem personalnym nr 2723 z 24 maja 2016 r. Szef ABW zwolnił P. M. z dniem 30 września 2016 r. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Pismem z 13 czerwca 2016 r. funkcjonariusz złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że nie istnieją wobec niego podstawy do wszczęcia postępowania o zwolnienie ze służby, bowiem 7 marca 2016 r. wyraził zgodę na przeniesienie z urzędu z W. do K. na stanowisko eksperta Wydziału Postępowań Karnych Delegatury ABW w K. Swoją zgodę podtrzymał w piśmie z 6 kwietnia 2016 r. Podkreślił, że jego stanowisko w powyższym zakresie nie zmieniło się.

Rozkazem personalnym nr 5692 z 11 lipca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 50, art. 54 ust. 3 w zw. z art. 60 ust. 4 ustawy o ABW, Szef ABW utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny.

W uzasadnieniu wskazał, że złożona funkcjonariuszowi propozycja kadrowa z 26 lutego 2016 r. nie została przez niego zaakceptowana. W dniu 7 marca 2016 r. skarżący na propozycji kadrowej, o której mowa w art. 54 ust. 3 ustawy o ABW, dokonał wprawdzie skreślenia zdania "Nie wyrażam zgody na przeniesienie na wymienione wyżej stanowisko służbowe" pozostawiając stwierdzenie "Wyrażam zgodę na wymienione wyżej stanowisko służbowe", jednakże do propozycji załączył uzupełnienie tego stanowiska. W części dotyczącej określenia na nowo wysokości dodatku służbowego funkcjonariusz stwierdził, że nie wyraża zgody na jego obniżenie. Zdaniem Szefa ABW uzupełnienie to stanowi zaprzeczenie wyrażenia zgody na przedstawioną propozycję kadrową. Brak wyrażenia zgody funkcjonariusza zobligowało organ do zwolnienia go ze służby.

Skargę na powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Organowi zarzucił m.in. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 54 ust. 3 ustawy o ABW w zw. z art. 65 § 1 kodeksu cywilnego, przez przyjęcie, że skarżący nie wyraził zgody na przeniesienie na określone stanowisko, w sytuacji, gdy taką zgodę wyraził. Nadto zarzucił błędne przyjęcie, że przenoszenie funkcjonariusza na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy o ABW może nastąpić na stanowisko niższe, w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu wskazuje, że możliwe jest na jego podstawie tylko przeniesienie na stanowisko równorzędne, a podstawami prawnymi przenoszenia na niższe stanowisko są art. 57 ust. 1 lub 2 ustawy o ABW (w razie spełnienia określonych w nim przesłanek).

W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie.

Wyrokiem z 9 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1597/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydane w sprawie rozkazy personalne. Sąd ten stanął na stanowisku, że od czasu przeniesienia skarżącego do dyspozycji do momentu wyrażenia przez skarżącego opinii o proponowanym stanowisku, a nawet do wyznaczonej daty zwolnienia ze służby, nie upłynęło 12 miesięcy. Dlatego też, w sytuacji gdy organ uznał, że skarżący nie wyraził zgody na przyjęcie proponowanego stanowiska, winien – zgodnie z wykładnią przepisu art. 54 ust 2 ustawy o ABW, pozostawić skarżącego w dyspozycji do momentu upływu powyższego terminu i dopiero po jego upływie wszcząć procedurę zwolnienia skarżącego ze służby. Niedochowanie powyższego terminu i wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby było przedwczesne i naruszyło przepis art. 54 ust 2 ww. ustawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z 8 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 856/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. NSA stanął na stanowisku, zgodne z którym przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji jest jedną z form pełnienia przez niego służby. Sposób pełnienia służby przez funkcjonariusza pozostającego w dyspozycji Szefa ABW określają przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie warunków i trybu przenoszenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dyspozycji, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 54 ust. 4 ustawy o ABW.

Z § 2 i § 4 tego rozporządzenia wynika, że przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji Szefa może nastąpić w przypadku przewidywanego wyznaczenia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że celem przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji Szefa jest oczekiwanie na wyznaczenie na inne stanowisko służbowe. Instytucja przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji ma zatem charakter tymczasowy i trwa do chwili pojawienia się możliwości mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, które powinno nastąpić w ciągu okresu 12 miesięcy.

Jednocześnie NSA zauważył, iż stosownie do treści § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia w rozkazie personalnym o przeniesieniu funkcjonariusza do dyspozycji Szefa określa się jedynie datę, z którą następuje przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji Szefa, natomiast nie oznacza się daty granicznej przebywania w tej dyspozycji. Oznacza to, że okres pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji Szefa, w zależności o terminu przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji kadrowej dotyczącej innego stanowiska służbowego i zachowania funkcjonariusza w tym przedmiocie, a więc wyrażenia zgody na przeniesienie na zaproponowane stanowisko służbowe bądź niewyrażenia pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, może być krótszy niż 12 miesięcy.

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 54 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ABW. Niezasadnie przyjął, że przepis art. 54 ust. 2 tej ustawy stanowi dla funkcjonariusza uprawnienie o charakterze ochronnym – przebywania w dyspozycji Szefa Agencji przez okres co najmniej 12 miesięcy. Tymczasem użyte w tym przepisie sformułowanie "nie dłużej niż 12 miesięcy" oznacza jedynie maksymalny okres przez który funkcjonariusz może przebywać w dyspozycji. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji interpretacja tego przepisu, przy uwzględnieniu treści art. 54 ust. 3 ww. ustawy, oznaczałaby, że przed upływem tego okresu składanie przez organ funkcjonariuszowi propozycji przeniesienia na inne stanowisko byłoby bezskuteczne.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 54 ust. 3 ustawy o ABW. W przepisie tym ustawodawca określił obowiązki i prawa zarówno organu, jak i strony. Na organ nałożył obowiązek przeniesienia funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe albo zwolnienia funkcjonariusza ze służby w razie niewyrażenia przez niego zgody na przeniesienie na zaproponowane stanowisko. Kluczową zatem okazuje się być kwestia złożonego przez funkcjonariusza oświadczenia w zakresie przedstawionej mu przez Szefa ABW propozycji przeniesienia na inne niż dotychczas zajmowane stanowisko służbowe. W przypadku bowiem nieustosunkowania się przez funkcjonariusza w wymaganej formie do przedstawionej propozycji w ciągu 5 dni od dnia jej otrzymania lub braku wyrażenia zgody na przeniesienie na zaproponowane stanowisko służbowe, zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy o ABW zostaje wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

W rozpatrywanej sprawie skarżący w piśmie z 7 marca 2016 r. odniósł się

w przepisanym terminie do przedstawionej mu w piśmie organu z 26 lutego 2016 r. propozycji przeniesienia na stanowisko eksperta Wydziału Postępowań Karnych Delegatury ABW w K., oświadczając, że wyraża zgodę na przeniesienie

z W. do K. na stanowisko eksperta. Do pisma z 7 marca 2016 r. skarżący dołączył załącznik, w którym wskazał, że proponowana zmiana warunków wynagrodzenia jest niezgodna z przepisami i nie wyraża na nią zgody. Sąd zauważył, że brak zgody na warunki finansowe, wskazany w pierwotnym stanowisku był całkowicie irrelewantny, co zauważył zresztą także szef ABW w obu decyzjach, a także w odpowiedzi na skargę, wskazując, że i tak zgodnie z art. 118 ustawy o ABW skarżący zachowałby prawo do wynagrodzenia związanego z poprzednio zajmowanym stanowiskiem.

Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę, jednocześnie z pismem z 26 lutego 2016 r. poinformowano skarżącego, że stosownie do treści art. 118 ust. 1 ustawy o ABW zachował on prawo do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku Zastępcy Szefa ABW, do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia i stanowiska służbowego, skutkiem czego wynagrodzenie otrzymywane przezeń nie ulegnie obniżeniu. Tak więc dołączone do pisma wyrażającego zgodę na przeniesienie służbowe stanowisko skarżącego dotyczące wynagrodzenia było irrelewantne w stosunku do samego wyrażenia zgody.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 16 marca 2016 r. Szef ABW wszczął z urzędu wobec skarżącego postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Stwierdził między innymi, że wprawdzie pismo z 7 marca 2016 r. zatytułowane jest "Odpowiedź – wyrażenie zgody na propozycję objęcia stanowiska eksperta w DABW w K.", to w istocie, skarżący odmówił przyjęcia zaproponowanych mu warunków służby. Zdaniem tego Sądu Szef ABW, wszczynając wobec skarżącego postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby, błędnie przyjął, że skarżący nie wyraził zgody na przedstawioną mu propozycję przeniesienia służbowego. Takie stanowisko Szefa ABW nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentach stanowiących akta administracyjne sprawy w przedstawionym przez organ druku z 26 lutego 2016 r., w którym skarżący dokonał skreślenia zdania "Nie wyrażam zgody na przeniesienie na wymienione wyże stanowisko służbowe", pozostawiając zdanie "Wyrażam zgodę na przeniesienie na wymienione wyżej stanowisko służbowe". Pod powyższą adnotacją skarżący złożył swój podpis. W załączeniu przekazał również uzupełnienie stanowiska (pismo z 7 marca 2016 r.), które pismem z 6 kwietnia 2016 r. cofnął, podtrzymując jednocześnie wyrażoną przez siebie zgodę na przeniesienie na zaproponowane przez Szefa ABW stanowisko. W niniejszej sprawie skarżący wyraził więc zgodę na wspomniane wyżej przeniesienie służbowe, składając w tym zakresie stosowne oświadczenie woli.

Zdaniem tego Sądu analiza zgromadzonych w niniejszym postępowaniu akt sprawy pozwala przyjąć, że Szef ABW nie dokonał prawidłowej oceny złożonego przez skarżącego oświadczenia woli w zakresie przedstawionej mu propozycji przeniesienia na stanowisko służbowe. Nawet gdyby przyjąć, że oświadczenie skarżącego o cofnięciu załącznika do zgody wyrażonej w dniu 7 marca 2016 r. (w ramach pisma Szefa ABW z 26 lutego 2016 r.) nie doszło do adresata równocześnie z tą pierwotną zgodą, to Szef ABW przed wydaniem rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby z 24 maja 2016 r. był w posiadaniu dwóch oświadczeń, które winien był wziąć pod rozwagę w ramach prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Jeżeli natomiast pomiędzy nimi organ doszukał się pewnych sprzeczności, to w takiej sytuacji powinien był podjąć działania zmierzające do wyeliminowana wątpliwości.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i przeniesienia na inne stanowisko służbowe jest sformalizowanym postępowaniem administracyjnym. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest prowadzić je z poszanowaniem zasad ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W odróżnieniu od oświadczenia o wystąpieniu ze służby, które wszczyna postępowanie administracyjne, zgoda na przeniesienie jest oświadczeniem składanym już w toku postępowania administracyjnego. To organ bowiem wszczyna postępowanie w przedmiocie przeniesienia składając funkcjonariuszowi propozycję. Zgoda lub brak zgody są następnie oświadczeniami o charakterze procesowym wyznaczającymi dalszy bieg postępowania, stąd jako fundamentalne uznać należy właściwe przyjęcie i zakwalifikowanie złożonego przez danego funkcjonariusza w powyższym zakresie oświadczenia, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło.

Sąd zwrócił uwagę, że w decyzji pierwszej instancji organ przeprowadził wywód wskazujący dlaczego uważa, że nie dysponuje zgodą na przeniesienie na inne stanowisko i dlaczego nie uznaje zmiany stanowiska w oparciu o art. 61 k.c. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł jeden argument, a mianowicie, że wyraził zgodę na przeniesienie służbowe i swoją zgodę podtrzymał w piśmie z 6 kwietnia 2016 r., zaś Szef ABW rozpatrując sprawę w drugiej instancji przyjął brak tej zgody.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przed wydaniem decyzji organ dysponował dwoma oświadczeniami skarżącego. Nie ma przy tym absolutnie żadnej podstawy, żeby to drugie oświadczenie zignorować. De facto winny być one brane pod uwagę równocześnie jako jedno oświadczenie woli. Jeżeli zachodziła pomiędzy nimi jakaś sprzeczność to w takiej sytuacji organ winien dokonać wykładni oświadczenia woli w oparciu o art. 65 ust. 1 k.c. i tłumaczyć je tak jak wymagają tego okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Szef ABW nie orzekł zatem na podstawie całego materiału dowodowego, gdyż pominął w ogóle pismo z 6 kwietnia 2016 r., czym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. Skoro organ podzielał stanowisko skarżącego w zakresie wynagrodzenia za prawidłowe, to nie miał podstaw do kwestionowania zgody wyrażone na druku z 26 lutego 2016 r.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie rozkazy personalne organów obu instancji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie 200 p.p.s.a..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef ABW reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 54 ust. 3 ustawy o ABW oraz w zw. z art. 61 k.c. i art. 65 k.c. polegające na zaniechaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku spójnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji zaniechanie sformułowania również jasnych wskazań co do dalszego postępowania, co czyni wyrok niemożliwym do wykonania, tj. mimo, iż sąd przyjął, że w odniesieniu do oświadczeń woli zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego znajduje zastosowanie art. 61 k.c., który stanowi, że odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, o ile doszło równocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej, to zarazem uznał, że organ dysponując dwoma oświadczeniami sprzecznej treści powinien był wziąć pod uwagę oba i dążyć do wyeliminowania ew. sprzeczności pomiędzy nimi w oparciu o art. 65 k.c.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oparciu uzasadnienia zaskarżonego wyroku na błędnych ustaleniach faktycznych, co stało się podstawą do zarzucenia organowi naruszenia prawa i sformułowania nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, tj. przyjęciu, że oświadczenie woli, co do braku zgody na zaproponowane warunki finansowe dołączone do pisma wyrażającego zgodę na przeniesienie na stanowisko służbowe było irrelewantne w przedmiotowej sprawie, albowiem zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy o ABW funkcjonariusz przeniesiony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego i tak zachowuje prawo do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego, podczas gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym Sąd doszedłby do wniosku, iż funkcjonariusz domagając się zastosowania w stosunku do niego art. 118 ust. 2 ustawy o ABW, w sytuacji gdy został pouczony o treści art. 118 ust. 1 ustawy o ABW, de facto zakwestionował jeden z nierozłącznych elementów propozycji, co pozostawało w ścisłym związku z podjętym przez organ rozstrzygnięciem;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oparciu uzasadnienia zaskarżonego wyroku na błędnych ustaleniach faktycznych, co stało się podstawą do zarzucenia organowi naruszenia prawa i sformułowania nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, tj. przyjęciu, iż organ nie dokonał prawidłowej wykładni oświadczenia woli skarżącego w oparciu o art. 65 k.c., podczas gdy organ wydając rozkaz personalny zwalniający P. M. szczegółowo przeanalizował treść jego oświadczenia z 7 marca 2016 r. dochodząc do wniosku, że treść stanowiska załączonego do druku propozycji kadrowej nie pozostawia wątpliwości, że mimo pozostawionego nieskreślonego zdania "wyrażam zgodę na przeniesienie na wymienione wyżej stanowisko służbowe" kwestionuje przedstawioną mu propozycję;

4. art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera błędne ustalenia faktyczne, albowiem Sąd przy wydawaniu rozstrzygnięcia pominął treść oświadczenia woli skarżącego z 7 marca 2019 r., w którym zakwestionował on nie tylko zaproponowane mu warunki służbowe, ale również propozycję komórki kadrowej, w której miałby pełnić służbę;

5. art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Szef ABW rozstrzygając przedmiotową sprawę nie orzekał na podstawie całego materiału dowodowego, gdyż pominął pismo P. M. z 6 kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarządzeniem z 25 października 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 9 listopada 2021 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym. W piśmie z 12 listopada 2021 r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 28 czerwca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

W piśmie procesowym z 28 lipca 2022 r. skarżący oświadczył, że nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ponownie wniósł o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z dnia: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13). W rozpoznawanej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 54 ust. 3 ustawy o ABW oraz możliwości zastosowania do przypadku opisanego w tym przepisie regulacji zawartej w art. 61 § 1 k.c.

Spór prawny między stronami dotycz dwóch płaszczyzn. Po pierwsze, wykładni art. 54 ust. 3 ustawy o ABW i ustalenia czy w świetle tego przepisu skarżący rzeczywiście złożył oświadczenie o niewyrażeniu pisemnej zgody na przeniesienie na określone stanowisko, czy możliwe było wycofanie oświadczenia woli funkcjonariusza o odmowa zaakceptowania wszystkich zaproponowanych mu warunków przeniesienia na określone stanowisko służbowe na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy o ABW przed wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby. Po drugie, poprawności przeprowadzonego przez organ postepowania dowodowego i oceny, czy organ orzekał na podstawie całości materiału dowodowego, w tym pisma skarżącego z dnia 7 marca 2016 r.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o ABW funkcjonariusza można odwołać z zajmowanego stanowiska i przenieść do dyspozycji Szefa Agencji, w której pełni służbę. Funkcjonariusz może pozostawać w dyspozycji Szefa Agencji, w której pełni służbę, nieprzerwanie nie dłużej niż 12 miesięcy (ust. 2). Z ustępu 3 wynika, że po upływie okresu, o którym mowa w ust. 2, funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w razie niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, funkcjonariusza zwalnia się ze służby z zachowaniem uprawnień przewidzianych dla funkcjonariuszy zwalnianych na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 6, chyba że spełnia warunki do zwolnienia ze służby na korzystniejszych zasadach.

Z treści art. 54 ust. 3 omawianej ustawy i wskazanych w nim uprawnień funkcjonariusza wynika, iż sprowadzają się one do prawa przyjęcia zaproponowanego stanowiska, albo do prawa nie wyrażenia zgody na owo przeniesienie, co wiąże się nierozerwalnie ze skutkiem w postaci zwolnienia takiego funkcjonariusza ze służby. Sposób sformułowania treści omawianego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe, kończy się z momentem wyrażenia przez niego zgody na to przeniesienie. Zgoda funkcjonariusza oznacza bowiem jego pełną akceptację dla działania organu, w tym również dla dokonanego przez organ określenia nowego stanowiska służbowego i miejsca pełnienia służby. Taka zgoda w konsekwencji wyklucza możliwość późniejszego prowadzenia jakiegokolwiek postępowania w tym dowodowego. Wobec zgody funkcjonariusza nie istnieje bowiem żaden cel prowadzenia dalszego postępowania. Po wyrażeniu zgody nie istnieje także po stronie organu konieczność przekonywania funkcjonariusza do tego, że przeniesienie, na które się zgodził, jest konieczne, właściwe i uzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie funkcjonariusz złożył pierwotnie dwa oświadczenia woli, które zdaniem organu wygenerowały problem interpretacyjny. Z jednej strony oświadczył bowiem, że wyraża zgodę na przeniesienie na wymienione stanowisko służbowe z W. do K. na stanowisko eksperta, a z drugiej strony oświadczył, że nie wyraża zgody na zmianę wysokości dodatku służbowego oraz wskazał, że jego zdaniem z uwagi na aktualnie wykonywane obowiązki służbowe uzasadnione jest przeniesienie go do Wydziału Operacyjnego, a nie do Wydziału Postępowań Karnych Delegatury ABW w K.. Z rozważań wyłączyć należy niewyrażenie zgody na zmianę wysokości dodatku służbowego, gdyż propozycja organu w tym zakresie była sprzeczna z treścią art. 118 ust. 1 ustawy o ABW i była tym samym nieskuteczna względem skarżącego.

Wątpliwości organu wywołało natomiast zestawienie oświadczenia o wyrażeniu zgody na zmianę stanowiska służbowego z oświadczeniem zawartym w załączniku z dnia 7 marca 2016 r. zawierającym wniosek o przydzielenie go do innej wewnętrznej jednostki organizacyjnej Delegatury ABW.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego drugie z oświadczeń nie stoi w sprzeczności z pierwszym. Przeciwnie, potwierdza ono akceptację skarżącego dla decyzji przełożonego o przeniesieniu na nowe stanowisko służbowe, którym było stanowisko eksperta w Delegaturze ABW w K. i należy interpretować je jedynie jako nowy wniosek, wskazujący, iż kompetencje funkcjonariusza mogą zostać wykorzystane w szerszym zakresie w innej jednostce organizacyjnej. Należy więc je traktować jako wniosek o zmianę wewnętrznej jednostki organizacyjnej ABW w K. na przeniesienie, do której to jednostki na stanowisko eksperta skarżący wyraził zgodę, a nie – tak jako to przyjął organ – jako oświadczenie zaprzeczające zgodzie wyrażonej w innym oświadczeniu na przeniesienie z tej samej daty, tj. z dnia 7 marca 2016 r. Wniosek ten notabene został w późniejszym okresie cofnięty.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniała sytuacja złożenia dwóch nie pozostających ze sobą w sprzeczności oświadczeń woli – pierwszego o wyrażeniu zgody na przeniesienie funkcjonariusza na inne stanowisko, tj. z W. do K. na stanowisko eksperta oraz drugiego oświadczenia zawierającego wniosek o zmianę przydzielonej jednostki wewnętrznej, nie uprawniała więc do przyjęcia, że złożenie drugiego oświadczenia zawiera w sobie element odmowy przyjęcia zaproponowanego stanowiska. Brak było więc podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów naruszenia przepisu art. 54 ust. 3 ustawy o ABW. Z tej przyczyny odnoszenie się do zarzutu niezastosowania przepisu art. 65 § 1 zd. 2 k.c. oraz błędnej wykładni przepisu art. 61 § 1 k.c. do rozpoznawanego przypadku jest bezprzedmiotowe. Sąd drugiej instancji podzielił tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ błędnie przyjął, iż skarżący nie wyraził zgody na przedstawioną mu propozycję przeniesienia służbowego. Odmiennie jednak ocenił charakter wniosku o zmianę jednostki wewnętrznej pełnienia służby. Wniosek ten datowany na 7 marca 2016 r. został przed wydaniem zaskarżonych decyzji skutecznie cofnięty przez skarżącego w piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r.

Zgodzić należy się także z Sądem pierwszej instancji, iż organ nie orzekał na podstawie całego materiału postępowania, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., choć chodziło tutaj nie tylko o pominięcie pisma z 6 kwietnia 2016 r., lecz także o niewłaściwą ocenę oświadczeń złożonych przez skarżącego w dniu 7 marca 2016 r. Ocena charakteru tego pisma (tzw. uzupełnienia stanowiska) przez Naczelny Sąd Administracyjny na obecnym etapie postępowania jest dopuszczalna ze względu na granice skargi kasacyjnej wytyczone treścią wszystkich zarzutów, w tym zarzutów naruszenia prawa materialnego, w których autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż skarżący w świetle treści obu pism z 7 marca 2016 r. zgodził się na przyjęcie nowego stanowiska służbowego.

Z tych względów zarzuty wywiedzione na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie. Z tej przyczyny zarzut piąty oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uznać należało także za nieuzasadniony. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji co do oceny naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zarzuty pierwszy, drugi, trzeci i czwarty oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są nieuzasadnione.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty 2.-4. zmierzają do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania (m.in. przez sformułowania w zarzucie 2. naruszenie przepisów "art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i w art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oparciu uzasadnienia zaskarżonego wyroku na błędnych ustaleniach faktycznych"). Z kolei zarzut pierwszy sprowadza się do kwestionowania przyjętych przez Sąd pierwszej instancji materialnoprawnych podstaw wyrokowania.

W zarzucie czwarty naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. połączone zostało z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. i także zmierza do zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie, i wydania wyroku po zamknięciu rozprawy. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Czyni to zarzut naruszenia tego przepisu bezpodstawnym.

Rekapitulując, polemika z przyjętą wykładnią lub zastosowaniem prawa materialnego, jak również ustaleniami faktycznymi Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wraz z przepisem art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., który będąc przepisem blankietowym może być skutecznie podniesiony wespół z przepisami regulującymi tok postępowania przed sądem na etapie do wyrokowania (przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje wymogi formalne uzasadnienia, które ma charakter wtórny względem wyroku, a jego sporządzenie następuje po wydaniu wyroku) lub z przepisami regulującymi postępowanie przez organem (tzw. normami dopełnienia). Tym samym zarzuty od jeden do cztery należało uznać za niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż mimo częściowo odmiennej oceny charakteru prawnego oświadczeń złożonych przez skarżącego w dniach 7 marca 2016 r. i 6 kwietnia 2016 r., podzielił w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarżący w dniu 7 marca 2016 r. wyraził zgodę na przeniesienie służbowe datowane na dzień 26 lutego 2016 r., zaś oświadczenie zawarte w załączniku z dnia 7 marca 2016 r. zawierające wniosek o przydzielenie go do innej wewnętrznej jednostki organizacyjnej Delegatury ABW, należało potraktować jako nowy wniosek, a nie jako brak zgody na przeniesienie służbowe. Z tych względów wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł.