Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 537/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.130
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.73 ust.1, ust.4, ust.5
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: par.26,par.36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody D. z dnia 13 sierpnia 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 450 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu Z. decyzją z dnia 30 maja 2008 r. ([...]) - wydaną po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. S. w związku z decyzją kasacyjną Wojewody - orzekł o ustaleniu na rzecz T. S. odszkodowania w wysokości 15 000 zł za nieruchomość położoną w D., gmina B., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej powierzchni 0,2802 ha, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa pod drogę publiczną (droga krajowa nr [...]). Jednocześnie określono, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

Na uzasadnienie organ podał, że Wojewoda decyzją z dnia 13 listopada 2002 r. ([...]) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności opisanego wyżej gruntu zajętego pod drogę publiczną. Nabycie własności nastąpiło na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm.). T. S. - były właściciel nieruchomości - złożył wniosek o przyznanie odszkodowania za utratę prawa własności. Po myśli przywołanego art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, przy czym podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (tj. 29 października 1998 r.) i nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanych trwałymi nakładami poczynionymi przez właściciela po utracie prawa do władania gruntem.

Organ wskazał również, że zgodnie z art. 130 i 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie ustala się według wartości rynkowej nieruchomości na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie za podstawę dla ustalenia wartości nieruchomości, organ przyjął operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę B. P. Wyjaśnił, że zastosowano w nim podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne (tak jak na nieruchomości przyległej) dokonane w latach 2006-2008. Przyjęcie tych transakcji spowodowane było faktem, że na obszarze badanego rynku oraz na porównywalnych rynkach równoległych stwierdzono brak obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. W ten sposób wartość jednostkową gruntu ustalono na poziomie 3,55 zł/m2, a następnie otrzymaną wartość nieruchomości zwiększono o 50%. Wysokość odszkodowania ustalono zatem na kwotę 15 000 zł. W ocenie organu rzeczoznawca właściwie przyjął, że wartość nieruchomości należy oszacować na podstawie wartości 1 m2 gruntu przyległego. W dniu 29 października 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła fragment drogi krajowej zatem należałoby ją wyszacować jako grunt zajęty pod drogi publiczne. Jednak na obszarze badanego rynku i na porównywalnych rynkach równoległych stwierdzono brak obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. W obrocie są zaś grunty przeznaczone pod budowę nowych dróg lub poszerzenie dróg istniejących. Zdaniem organu wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie może być jednak określana na podstawie wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Ponieważ grunt przyległy stanowi nieruchomość rolną użytkowaną rolniczo, ujętą w użytku jako rola, łąka i pastwisko a według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., grunty przyległe do wycenianej są przeznaczone na tereny rolne bez możliwości zabudowy, zatem rzeczoznawca prawidłowo przeprowadził analizę rynku obrotu nieruchomościami rolnymi. Ze zgromadzonych danych wyodrębnił 21 transakcji, których przedmiotem były nieruchomości jak najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Transakcje dotyczą lat 2006-2008, przy czym większa część dotyczy transakcji z roku 2007. Przeznaczenie gruntu przyległego powoduje, że jego wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, zatem ustaloną w powyższy sposób wartość nieruchomości powiększono o 50%.

Reasumując organ stwierdził, że operat ściśle odpowiada wymogom zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) a uwagi podnoszone w toku postępowania przez stronę dotyczące przyjęcia do porównania cen gruntów rolnych z transakcji przeprowadzonych głównie w roku 2006 nie są zasadne.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. S. wniósł o jej unieważnienie zarzucając, że podjęto ją na podstawie błędnego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca nie potraktował bowiem szacowanych gruntów jako gruntów przeznaczonych na inwestycję lecz uznał je za grunty rolne pomimo, że od 25 lat stanowią drogę krajową. W ocenie strony brak planu zagospodarowania przestrzennego nie może być przyczyną zaniżenia ceny gruntów we wsi D., bo z danych zawartych w operacie wynika, że właśnie tam odnotowano najwyższe ceny. Odwołujący się zauważył, że pomimo studium które wyklucza zabudowę ustalane są warunki zabudowy i powstają nowe domy. Nie zgodził się też ze stanowiskiem Starosty, że z powodu braku obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, nieruchomości nie można traktować jako zajętej pod drogi publiczne.

Wojewoda decyzją z dnia 13 sierpnia 2008 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ przypomniał, że w niniejszej sprawie zapadły dotychczas dwie decyzje Starosty Z. w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz T. S. Decyzją z dnia 25 października 2006r. ustalono odszkodowanie w wysokości 37 450 zł (rozstrzygnięcie to wyeliminowano z obrotu prawnego decyzją kasacyjną Wojewody z dnia 6 lutego 2007 r.) a decyzją z dnia 11 maja 2007 odszkodowanie ustalono w kwoce 48 750 zł. Decyzję tę (podobnie jak poprzednią) również uchylono przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja Wojewody z dnia 14 lutego 2008 r.).

Przechodząc do rozpatrzenia sprawy Wojewoda przytoczył w całości przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazał, że według tego przepisu odszkodowanie dla osób które utraciły prawo własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną ustalane jest odrębną decyzją administracyjną według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Organ odwoławczy zaznaczył również, że przedmiotem zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę jest wyłącznie kwestia wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie operatu szacunkowego zleconego ponowne (zgodnie z zaleceniem organu odwoławczego) przez organ pierwszej instancji. Dlatego też - jak stwierdził - szczególną uwagę poświęcił ocenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Efektem tej oceny było stwierdzenie, że operat ten sporządzony został zgodnie z wymogami przywołanego już rozporządzenia z 21 września 2004 r. oraz przepisami ustawy o gospodarce nieruchomości. Uzasadniając powyższe stanowisko Wojewoda powielił częściowo argumentację z argumentacją organu pierwszej instancji zwłaszcza co do kryteriów jakie powinny być uwzględnione przez rzeczoznawcę przy określaniu wartości nieruchomości (art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przyp. Sądu) oraz normatywnego przestawienia przyjętego w operacie podejścia i metody szacowania nieruchomości. Stwierdził też, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wartość gruntu zajętego pod drogę publiczną należy oszacować na podstawie wartości jednostkowej nieruchomości przyległej. Przyjmując takie założenie podał, że biegły jako transakcje porównawcze przyjął ceny sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne - to jest na taki sam cel jak przeznaczenie nieruchomości przyległych. W konkluzji organ uznał, że nie ma konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego a zrzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem T. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami; § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Argumentując powyższe zarzuty skarżący podniósł, że w toku trwającego od dłuższego czasu postępowania opracowane zostały 3 odmienne operaty szacunkowe, w których wartość działek określono na kwoty: 37 540 zł; 48 750 zł i 15000 zł. Przedstawione wartości świadczą zadaniem strony, o dużej rozbieżności wyceny, przy czym wartość działek podana w ostatnim operacie stanowi zaledwie 30% ceny przyjętej w decyzji Starosty Z. z dnia 11 maja 2007 r. W takiej sytuacji winien więc mieć zastosowanie art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a oceny operatu mogła dokonać tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Zdaniem skarżącego operat przyjęty jako podstawa ustalenia odszkodowania narusza § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że wysokość odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne powinny uwzględniać ceny rynkowe sąsiednich działek budowlanych (wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1932/06). Wskazywany w operacie brak planu zagospodarowania przestrzennego oraz zapisy studium wykluczające zabudowę nie mogą mieć znaczenia w sprawie, skoro wydawane są warunku zabudowy dla tych terenów. Sam fakt zabudowy gruntów drogą krajową z przyległą do niej infrastrukturą również świadczy o możliwości zmiany ich przeznaczenia oraz o rzeczywistym przekształceniu charakteru gruntu z rolnego na budowlany.

W odczuciu skarżącego kwota 15 000 zł odszkodowania, stanowiąca równowartość przelicznika 5,35 za m2 gruntu, jest bardzo niska i nieadekwatna do definicji "słusznego odszkodowania" o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego aby odszkodowania spełniało przesłanki słuszności nie może być w żaden sposób uszczuplone, zarówno przez sposób obliczania jego wysokości jak i tryb wypłacania.

Strona zaakcentowała również, że przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie i treść decyzji, świadczą o tym, że organy administracji nie respektowały zasad określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Organy nie brały pod uwagę korzystnych dla skarżącego przesłanek, wykorzystując okoliczności od niego niezależne i działające na jego niekorzyść (jak np. brak planu miejscowego) jak argument przeciwko uwzględnieniu wartości działek budowlanych. Działanie organów świadczy też o zmienności poglądów - przy niezmienionych okolicznościach sprawy - co podważa zaufanie do organów państwa oraz ujemnie wpływa na kulturę prawną obywateli.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że rozstrzygając sprawę badał wszystkie dowody, w tym również operat szacunkowy, przy czym - zgodnie ze stanowieniem prezentowanym w judykaturze - badanie operatu polegało na sprawdzeniu jego zgodności z przepisami prawa a nie na ocenie jego merytorycznej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć trzeba, że w pierwszej kolejności Sąd ocenia prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Zastosowanie się do zawartych w nich zasad w istotny sposób rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Dokonując wskazanej kontroli należało więc mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji - czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaś zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu.

Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego dowodu, również jeżeli dowód zgłaszany jest w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Prowadząc postępowanie administracyjne organy winne mieć również na uwadze obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nie mniej istotna jest obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Niemniej, podkreślić należy, że organ II instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Musi ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawione wyżej przepisy i wynikające z nich obowiązki zostały przez orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszone, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie toczące się w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia odszkodowania należnego za przejście na własność Skarbu Państwa - z mocy prawa - nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], [...] i [...], [...] obręb D. o łącznej powierzchni 0,2802 ha zajętych pod drogi publiczne. Materialnoprawną podstawę przejęcia własności tych nieruchomości stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm. - zwanej dalej u.p.w.u.r.a.p.). W myśl przywołanego przepisu przejście własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Z ust. 4 i 5 przedmiotowej normy wynika z kolei, że odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości - to jest według działu III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - zwanej w dalszej części u.g.n.) - przy czym podstawę do wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy ( tj. 29 października 1998 r.), bez uwzględniania wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Warunkiem ustalenia i wypłacenia odszkodowania jest złożenie wniosku przez właściciela nieruchomości (byłego właściciela) w terminie od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że zgodnie z przywołanym art. 73 ust. 1 u.p.w.u.r.a.p. w dniu 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości zajętych pod drogę publiczną - drogę krajową nr 8 - położonych we wsi D., oznaczonych jako działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], [...], co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody z dnia 13 listopada 2002 r. ([...]).

W dniu 22 grudnia 2005 r. T. S. złożył wniosek o przyznanie odszkodowania za utratę ww. gruntów zajętych pod drogę krajową nr 8.

W takiej sytuacji, skoro bezsporne było, że nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na zasadzie określonej art. 73 u.p.w.u.r.a.p, podstawowym zadaniem organu było ustalenie, czy wniosek pochodzi od osoby legitymowanej do żądania wypłaty odszkodowania. Według art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy odszkodowanie wypłaca się bowiem i ustala na wniosek właściciela nieruchomości złożony w zakreślonym terminie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wykładania celowościowa i funkcjonalna wskazanego przepisu prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania powinna złożyć osoba, której w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności przejętej nieruchomości drogowej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r., II SA/Gl 467/07, LEX nr 368411 i z dnia 10 grudnia 2007 r., II SA/GL 626/07, LEX nr 368353). W ocenie Sądu nie ulega też wątpliwości, że uprawnienie to przysługuje również spadkobiercom takiej osoby. W judykaturze wyrażono dodatkowo pogląd, że uprawnienie odszkodowawcze przysługuje też osobom, które w drodze czynności prawnych (np. umowy zastawu czy cesji) nabyły prawo do tego odszkodowania (tak NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2008 r., I OSK 676/07 i z dnia 6 maja 2008 r. I OSK 704/07 - nie publik.) oraz podmiotom, które nabyły taką nieruchomość od poprzedniego właściciela, po dniu 1 stycznia 1999 r. a przed wydaniem przez Wojewodę ostatecznej decyzji potwierdzającej przejście własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego (przywołany już wyrok II SA/Gl 626/07). Uzupełniająco zauważyć należy, że zagadnienie prawne dotyczące problemu ustalenia uprawnionego do odszkodowania w przypadku nabycia nieruchomości po dniu 1 stycznia 1999 r. przedstawione zostało do rozstrzygnięcia w formie uchwały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2009 r., I OSK 313/08 ).

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe znaczenie miało jednak jednoznaczne ustalenie właściciela nieruchomości w dniu poprzedzającym przejście jej własności na rzecz Skarbu Państwa, co umożliwiałaby jednocześnie poprawne określenia strony (lub stron) postępowania legitymowanej (legitymowanych) do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Podkreślić wypada, że zgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 7 i art. 77 k.p.a. organy administracji orzekające w niniejszej sprawie zobligowane były do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania zebranych dowodów oraz ewentualnie wyjaśnienia rozbieżności. Reguły postępowania administracyjnego jednoznacznie też ciężarem przeprowadzenia dowodów obciążają organ prowadzący postępowanie.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie na wniosek T. S. i przyznał na jego rzecz odszkodowanie nie przeprowadzając praktycznie żadnych czynności wyjaśniających dla ustalenia jaki był stan prawny nieruchomości w dniu poprzedzającym przejęcie jej przez Skarb Państwa. Można jedynie przypuszczać (jako, że w aktach a zwłaszcza w kolejnych wydawanych decyzjach organu pierwszej i drugiej instancji brak jakichkolwiek uwag w tym względzie), że organy oparły się w tym względzie na ustaleniach wynikających z decyzji Wojewody z dnia 13 października 2002 r. potwierdzającej przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości. Godzi się zatem zauważyć, że decyzja ta nie rozstrzygała kto konkretnie był właścicielem nieruchomości a jedynie z tzw. rozdzielnika wynikało, że została ona doręczona T. S. Oznacza to, że T. S. został uznany za stronę postępowania w sprawie deklaratoryjnego stwierdzenia przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co jednak nie zwalniało organów prowadzących odrębne wszak postępowanie odszkodowawcze z obowiązku samodzielnego zbadania legitymacji procesowej wnioskodawcy oraz ustalenia kręgu stron postępowania odszkodowawczego. W tym względzie nie może być więc żadnego automatyzmu. Przypomnieć wypada, że z art. 61 § 4 k.p.a. wynika dla organu obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania i zawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu. W postępowaniu odszkodowawczym organy obowiązane więc były podjąć czynności wyjaśniające w powyższym zakresie. Tymczasem w przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych brak jakichkolwiek dowodów, w tym zwłaszcza odpisu z księgi wieczystej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. lub innych dokumentów, które w sposób jednoznaczny i wiarygodny potwierdzałby prawidłowość ustalenia stron postępowania odszkodowawczego. Co więcej, w świetle innych zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów okoliczność ta może budzić uzasadnione wątpliwości. Wskazać tu należy, na decyzję Starosty Powiatu Z. z dnia 31 sierpnia 1999 r. ([...]) o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu D. dotyczących podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz działki nr [...] na działki nr [...] i [...] będące własnością T. i W. małżonków S. Z kolei z wykazu zmian gruntowych sporządzonego w dniu 18 kwietnia 2008 r. wynika, że w 2000 r. zgodne z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 8 marca 2000 r. o podziale nieruchomości "W i T S." podzielili działkę nr [...] na działkę nr [...] i [...] a w ewidencji gruntów działki te ujawniono również jako przedmiot współwłasności T. i W. S.

Wobec przedstawionych wyżej a wynikających z akt rozbieżności co do stanu prawnego nieruchomości organy powinny podjąć wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia czy na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości był wyłącznie T. S., czy też stanowiła ona przedmiot współwłasności z W. S. Ustalenia poczynione w tym zakresie pozwoliłyby na ocenę, czy uprawnionym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania był jedynie T.S., czy też prawo to - z racji współwłasności - przysługiwało również W. S. Wyjaśnienia wymagało czy mamy do czynienia z współwłasnością ustawową czy też łączną - i czy stan ten po 31 grudnia 1998 r. nie uległ zmianie. W tym też kontekście należałoby dokonać oceny wniosku T. S. jako czynności prawnej powodującej wszczęcie postępowania administracyjnego. Przy współwłasności łącznej (ustawowej) należałoby odwołać się do przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujących zarząd majątkiem wspólnym i w świetle tych przepisów analizować, czy żądanie wypłaty odszkodowania należy traktować jako pochodzące również od W. S. Do istotnych cech ustroju małżeńskiego należy przecież brak określenia udziału małżonków zarówno w masie ogólnej jak i w poszczególnych przedmiotach. Decyzja ustalająca wysokość odszkodowania dotyczyłaby niewątpliwie praw obojga małżonków pozostających we współwłasności majątkowej, zatem w takiej sytuacji stronami postępowania administracyjnego - w świetle art. 28 k.p.a. - powinni być oboje małżonkowie, nawet jeżeli dla złożenia wniosku o odszkodowanie nie jest wymagana zgoda drugiego małżonka. W przypadku zaś współwłasności ułamkowej organ winien rozważyć czy T. S. należna jest całość ustalonego odszkodowania. Powyższe okoliczności - pomimo, iż mają fundamentalne dla sprawy znacznie - przez wiele kilka lat toczącego się postępowania nie zostały przez organy wyjaśnione, co świadczy o naruszeniu przedstawionych już wcześniej norm procesowych zawartych w art.6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Niezależnie od przedstawionych nieprawidłowości dotyczących właściwego ustalenia stron postępowania, należy wskazać również na uchybienia związane wprost z ustaleniem wysokości odszkodowania.

Ostateczną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił bowiem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. P. w kwietniu 2008 r. W opracowaniu tym wartość nieruchomości określono na kwotę 15000 zł. W aktach sprawy znajdują się jednak również operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. w dniu 20 października 2006 r. na kwotę 37 500 zł i w dniu 3 kwietnia 2007 r. na kwotę 48 750 zł, a więc jak zauważa skarżący istotnie różniące się od poprzednich wartości. W świetle art. 130 u.g.n. operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego jaką wartość miała nieruchomość której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, która to wartość jest podstawą dla ustalenia odszkodowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że operat szacunkowy powinien podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 80 k.p.a. nakazuje organom administracji oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada swobodnej oceny dowodów zawarta w przywołanej normie nakazuje organom oprzeć ocenę dowodów na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ winien przy tym ocenić całokształt zebranego w sprawie materiału, co w odniesieniu do niniejszej sprawy oznacza, że oceną tą winien objąć wszystkie zgromadzone w sprawie operaty. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, jak też w decyzji ją poprzedzającej, ocena dowodów sprowadza się wyłącznie do operatu z kwietnia 2008 r. Organ pierwszej instancji pomija milczeniem dwa pozostałe operaty. Nie zauważa więc, że przyczyną uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wcześniej wydanych decyzji ustalających na rzecz skarżącego wysokość odszkodowania, są właśnie uchybienia polegające na braku dokonania należytej oceny tych dowodów. Zwłaszcza w decyzji z dnia 14 lutego 2008r. Wojewoda przedstawia wątpliwości co do operatu, które powinny być szczególnie wnikliwie przez organ pierwszej instancji zbadane. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu" (wyrok z dnia 4 października 2006 r. I OSK 417/2006, LEX nr 281387). W takiej sytuacji, właściwy organ zgodnie z wymogiem art. 80 k.p.a., winien przy zastosowaniu powyższych kryteriów poddać ocenie całokształt zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, dlaczego dany dowód uznał za wiarygodny a innemu, odmówił mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.) - tym bardziej, jeżeli pomiędzy wartościami określonymi w poszczególnych operatach istnieje tak duża rozbieżność.

Ponadto pomimo twierdzeń organu pierwszej i drugiej instancji akcentujących, że dokonały one wnikliwej oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania pod względem formalnoprawnym, okoliczność ta może budzić uzasadnione wątpliwości.

Skarżący już w odwołaniu kwestionował dokonanie wyceny nieruchomości jako nieruchomości rolnej wywodząc, że jest to nieruchomość budowlana. W istocie strona kwestionowała zatem przyjętą przez biegłego podstawę prawną określenia wartości nieruchomości wynikającą z § 36 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn.zm.) - zwanego w dalszej części rozporządzeniem. Postawienie takiego zarzutu wymagało od organu odwoławczego odniesienia się do niego i przeanalizowania ze szczególną starannością prawidłowości przyjętych przez rzeczoznawcę postaw prawnych w oparciu o które określał wartość nieruchomości. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten winien przeprowadzić we własnym zakresie ocenę operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w szczególności w kontekście zarzutów skargi. Tymczasem Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do zacytowania stosowanych uregulowań zawartych w u.g.n. oraz w rozporządzeniu dotyczących zasad określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej nie dokonując przy tym żadnej analizy prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę zasad szacowania wynikających z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Organ skupił się jedynie na cenie prawidłowości zastosowania podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej co nie obejmuje analizy przedstawionego problemu. Za taką analizę i ocenę nie można zaś uznać lakonicznego stwierdzenia: "zgodnie z obowiązującymi przepisami wartość gruntu zajętego pod drogę publiczną należy oszacować na podstawie wartości jednostkowej nieruchomości przyległej". Wobec takiego stwierdzenia organu zauważyć trzeba, że przepis § 36 rozporządzenia zawiera szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Wyodrębnić w nim można dwie zasadnicze zasady szacowania takich nieruchomości. Przede wszystkim przy określaniu wartości takich gruntów stosuje się obowiązkowo podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Regulacja ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy istnieją i są znane ceny transakcyjne za nieruchomości, które już są zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod budowę tych dróg. Dopiero w przypadku braku cen o których mowa w ust. 1 wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób, w zależności od tego czy dotyczy ona działek wydzielonych czy też zajętych pod drogi publiczne. W tym ostatnim przypadku wartość określa się jako iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, iż ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Wskazane zasady szacowania nieruchomości nie mogą być stosowane w sposób dowolnie zamienny. Z brzmienia przywołanych przepisów jednoznacznie zatem wynika kolejność działań rzeczoznawcy. W pierwszym rzędzie do celów porównawczych winien on przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1 § 36), a dopiero w przypadku jednoznacznego ustalenia, że na obszarze analizowanym brak jest transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogę publiczną, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w ust. 2 pkt 2 omawianego przepisu. Podzielić przy tym należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że sformułowanie przez prawodawcę przepisu § 36 w takim brzmieniu i z taką systematyką, wskazuje jednoznacznie, iż jego intencją było uregulowanie stanu pożądanego jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Przy tym założeniu niewykluczona jest więc możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2, jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości jaką daje ust.2 tego przepisu (tak w wyroku WSA z dnia 30 października II SA/Lu 527/08 oraz z dnia 16 stycznia 2009 r. VIII SA/Wa 471/08 nie publik.). Mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię celowościową w ocenie Sądu nie ma więc istotnych normatywnych przeciwwskazań aby rzeczoznawca przy określeniu wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przyjmował do porównania również ceny nieruchomości przeznaczonych pod budowę lub modernizację drogi publicznej. Tego rodzaju nieruchomości bardziej odpowiadają kategorii nieruchomości podobnych, niż nieruchomości przyległe innego rodzaju, o ile oczywiście spełniają również inne warunki.

Trzeba mieć również na uwadze, że przy ocenie prawidłowości zastosowania regulacji zawartej w § 36 ust. 2 rozporządzenia istotne znaczenie ma określenie obszaru analizowanego rynku. Wartość rynkową nieruchomości stanowi wszak najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 u.g.n.). Proces wyceny nieruchomości wymaga zaś uprzedniej wnikliwej analizy rynku nieruchomości, w tym wszechstronnej opartej na wszelkich dostępnych danych analizy cen występujących na tym rynku.

Zasady określania rynku analizowanego zawarte są w § 26 rozporządzenia. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, który nie czyni tego w sposób dowolny ale powinien uwzględnić w szczególności, przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Przy konstrukcji zastosowanej w § 36 tego aktu obszar rynku zakreślonego do analizy przez rzeczoznawcę, może więc mieć decydujące znacznie przy ustaleniu czy spełnione zostały kryteria dla zastosowania ust. 2 ww. normy. Niewątpliwie w pierwszym rzędzie analizie poddaje się obrót nieruchomościami na rynku lokalnym. Jednak w przypadku, gdy wyceniana nieruchomość, ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, można przyjmować ceny za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym (§ 26 ust. 1 rozporządzenia). Zważyć przy tym należy, że przepisy u.g.n. i rozporządzenia nie definiują pojęcia rynku lokalnego i regionalnego.

Przy zdefiniowaniu tych pojęć pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządowych (ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań wywieść można, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny - jako obszar województwa. Nieruchomości zajęte pod drogę publiczną mogą być kwalifikowane jako nieruchomości szczególnego rodzaju, dlatego też rzeczoznawca przy określeniu rynku lokalnego może kierować się zasadami zawartymi w § 26 ust. 1 rozporządzenia. W takiej sytuacji odstąpienie od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia powinno być przez rzeczoznawcę uzasadnione i poddane ocenie orzekających w sprawie organów - również w kontekście unormowania wynikającego z § 26 omawianego aktu.

W niniejszej sprawie organy obu instancji kwestii tej w ogóle nie badały ani nie próbowały jej wyjaśnić przy udziale rzeczoznawcy. Z operatu wynika zaś, że obszar badanego rynku zakreślony został do wybranych gmin w granicach powiatu ząbkowickiego i kłodzkiego. Na tym rynku rzeczoznawca nie ustalił jednak transakcji nieruchomościami zajętych pod drogę publiczną. Transakcje takie ustalił z kolei na "rynku równoległym" (powiat oleśnicki i oławski), a więc na rynku regionalnym. Te transakcje bez podania przyczyny nie zostały jednak uwzględnione. Zauważyć przy tym należy, że rzeczoznawca określając badany rynek włączył w niego również powiat kłodzki - a więc w istocie rynek regionalny. Takie - w istocie - wybiórcze korzystanie z rynku regionalnego niewątpliwie wymagało odpowiedniego wyjaśnienia i oceny w kontekście regulacji zawartej w § 26 i w rezultacie w § 36 rozporządzenia. Organy nie rozważyły jednak możliwości zobowiązania biegłego do uzupełnienia operatu w tym zakresie lub też do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Ponadto zauważyć wypada, że rzeczoznawca stwierdził, iż na rynku lokalnym dostępne są transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę nowych lub poszerzenie dróg istniejących. Te transakcje również zostały odrzucone ze względu na zastosowaną przez biegłego interpretację § 36 rozporządzenia. Interpretacja ta została podzielona przez organ pierwszej instancji a w ogóle nie została poddana ocenie organu odwoławczego - który stwierdził tylko, że zgodnie z przepisami wartość gruntu należy wręcz oszacować na podstawie wartości gruntów przyległych. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej wywody powinność zastosowania takiego sposobu wyceny gruntów nie została przez organ odwoławczy wykazana.

Niezależnie od przedstawionych wyżej uwag dotyczących oceny operatu szacunkowego wskazać należy, że wobec zaprezentowanych wyżej wątpliwości co do sposobu sporządzania operatu szacunkowego, jak też co do faktu, iż strona konsekwentnie od początku postępowania kwestionowała ustaloną w operatach wartość gruntu, organ pierwszej instancji winien skorzystać ze szczególnej formy postępowania dowodowego, jaką jest rozprawa administracyjna. Zgodnie z art. 89 k.p.a. organ zobowiązany jest przeprowadzić rozprawę administracyjną, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy, jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych lub w drodze oględzin. Postępowanie odszkodowawcze wymaga obligatoryjnie udziału biegłego, zatem rozprawę należałoby przeprowadzić z jego udziałem, korzystając z regulacji zawartej w art. 90 § 2 k.p.a. Zastosowanie tej formy postępowania dowodowego zapewniłoby bowiem stronie i organowi możliwość uzyskania wyjaśnień co do sporządzonej opinii. Strona na rozprawie może przecież zgłaszać rzeczoznawcy uwagi, zarzuty co do opinii oraz przedstawiać dowody na ich poparcie.

Lektura akt sprawy wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu 6 września 2006 r. na którą nie wezwał rzeczoznawcy majątkowego. Sposób przeprowadzenia tej rozprawy trafnie zatem został zakwestionowany przez Wojewodę w decyzji kasacyjnej z dnia 7 lutego 2007 r. Pomimo tego, organ nie powtórzył na dalszym etapie postępowania rozprawy administracyjnej w sposób odpowiadający zasadom procesowym wynikającym z k.p.a. Zaniechanie w tym względzie, świadczy również o nie podjęciu wszystkich kroków koniecznych dla prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ograniczeniu uprawnień procesowych strony.

Ponadto wobec prezentowanych przez skarżącego, w toku postępowania, wątpliwości co do wartości przejętej nieruchomości określonej w operatach szacunkowych, obowiązkiem organu było wezwanie strony do jednoznacznego wypowiedzenia się, czy kwestionuje dowód w postaci operatu szacunkowego oraz do pouczenia o możliwości podważenia tego operatu bądź przez złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego (na jego koszt), bądź w sposób przewidziany art. 157 u.g.n. Organ pierwszej instancji obowiązkowi temu uchybił, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 9 k.p.a. W świetle tego przepisu nieudzielanie informacji o treści art. 157 u.g.n. jak też o możliwości wnioskowania o dowód z opinii alternatywnej, również stanowi naruszenie prawa które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując stwierdzić należy, że organy naruszając przywołane wcześniej regulacje procesowe nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności fatycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy - przede wszystkim w zakresie ustalenia osoby (osób) uprawnionych do odszkodowania oraz wysokości tego odszkodowania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ uwzględni uwagi wynikające z niniejszego wyroku i podejmie właściwe kroki procesowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zachowując przy tym reguły postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę organ będzie między innymi miał na uwadze konieczność ustalenia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości stron postępowania i osób uprawnionych do odszkodowania. Dokona też oceny zebranych w sprawie operatów szacunkowych, również w kontekście zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. Ustali przy tym, czy dowody te mogą być wykorzystane w niniejszym postępowaniu, czy też konieczne będzie zaktualizowanie operatu, uzyskanie dodatkowych wyjaśnień biegłego, zlecenie nowego operatu, albo czy istnieje konieczność zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W razie ewentualnych wątpliwości stron co do wartości nieruchomości zapewni ich wyjaśnienie z udziałem rzeczoznawcy majątkowego (na rozprawie administracyjnej). Organ będzie też miał na uwadze wymogi wynikające z art. 9 k.p.a. i innych norm procesowych podanych w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę przepisu art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 u.p.p.s.a. według którego w przypadku uwzględniania skargi skarżącemu przysługują koszty od organu.