Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 110/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Danuta Kania, Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. S. k. z siedzibą w K. na decyzję Metra Warszawskiego Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Metro Warszawskie Sp. z o.o. z siedzibą w W. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz.1764), po rozpatrzeniu wniosku K. Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] października 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Metro Warszawskie Sp. z o.o. w dniu [...] lipca 2017 r. ogłosiła przetarg pisemny na wynajem i adaptację pomieszczeń handlowo - usługowych znajdujących się na stacjach I linii metra, od stacji [...] do stacji [...].

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K., będąca uczestnikiem postępowania przetargowego, zwróciła się do Metra Warszawskiego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie materiałów przetargowych złożonych przez firmę L. Sp. z o.o., która także brała udział w tym przetargu i której oferta wygrała.

Metro Warszawskie, w odpowiedzi na powyższy wniosek, w pismach z dnia [...] września 2017 r. oraz z dnia [...] września 2017 r. wyraziło zgodę na częściowe udostępnienie dokumentów złożonych wraz z ofertą przez firmę L. Sp. z o.o., informując jednocześnie firmę K., że wniosek w zakresie udostępnienia pozostałych dokumentów zostanie ostatecznie rozpatrzony po zajęciu stanowiska w tej sprawie przez L..

Po otrzymaniu wyjaśnień od L. (pismo z dnia [...] października 2017 roku) Metro Warszawskie Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] października 2017 r. poinformowała wnioskodawcę - firmę K. - o dodatkowych dokumentach jakie mogą być jej udostępnione, oraz wymieniła dokumenty, na których udostępnienie firma L. nie wyraziła zgody z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 K.p.a. Metro Warszawskie Sp. z o.o. odmówiła udostępnienia materiałów przetargowych złożonych przez L. Sp. z o.o. w zakresie stanowiącym tajemnicę przedsiębiorstwa L. Sp. z o.o.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na podstawie wyjaśnień udzielonych przez firmę L., Metro Warszawskie uznało, że nie udostępni firmie K. dokumentów wymienionych w Załączniku nr 1 do Szczegółowych warunków Przetargu pt. Oferta indywidualna na wynajem pomieszczenia usługowo - handlowego zawierających:

- wykazy lokali handlowych w poszczególnych branżach w których jest prowadzona przez oferenta działalność handlowa

- referencje dotyczące wynajmowanych lokali zgodne z Załącznikiem nr 9 do Szczegółowych Warunków Przetargu,

- oświadczenia wraz z dokumentami wymienionymi w Rozdziale V pkt 2 c) Szczegółowych Warunków Przetargu,

- komplet dokumentacji dotyczący zrealizowanych inwestycji zgodnie z wykazem podanym w Rozdziale V pkt 3. Szczegółowych Warunków Przetargu.

Metro Warszawskie podzieliło stanowisko firmy L., że informacje zawarte w złożonych przez tę firmę dokumentach wymienionych powyżej dotyczą tajemnicy tego przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, albowiem w dokumentach, których udostępnienia domagał się wnioskodawca znajdują się informacje dotyczące:

- szczegółowych lokalizacji wraz ze wskazaniem powierzchni najmu z podaniem dokładnego adresu oraz podmiotów będących stroną umowy najmu, w których spółka L. prowadzi działalność gospodarczą wraz z przypisaniem brandu (charakterystycznej dla danego sklepu nazwy) dla danej lokalizacji oraz związanej z tym branży oraz szczegółowego asortymentu sprzedaży,

- szczegółowych danych stosunków najmu wynajmowanych przez L. lokali w tym: strony umowy, powierzchnie przedmiotu najmu, terminy zawarcia umów najmu oraz okresy trwania stosunku najmu,

- kosztów budowalnych związanych z aranżacją, adaptacją i modernizacją najmowanych powierzchni, a w szczególności dane o lokalizacji poszczególnych lokali, powierzchnie lokali, koszty prac budowalnych, koszty adaptacji i modernizacji w połączeniu z danymi dotyczącymi brandu dla danej lokalizacji oraz terminów zawarcia umów najmu oraz okresów trwania stosunku najmu,

- udzielonych spółce L. referencjach zawierających dane dotyczące stosunku najmu wynajmowanych przez L. lokali w tym strony umowy, powierzchnie przedmiotu najmu, terminy zawarcia umów najmu oraz okresy trwania stosunku najmu, numery poszczególnych umów, brand sklepu, dokładne lokalizacje sklepów u danego wynajmującego,

- prac budowlanych wykonanych przez spółkę L. w poszczególnych lokalizacjach związanych z adaptacją i modernizacją poszczególnych sklepów w tym: dokładne adresy lokalizacji, decyzje oraz inne dokumenty zawierające szczegółowe dane techniczne i technologiczne wykonanych prac dla poszczególnych rodzajów sklepów spółki,

- zezwoleń na wykonanie prac budowlanych oraz dopuszczenia do użytkowania lokali, kosztorysy powykonawcze oraz inne dokumenty potwierdzające koszt wykonanych prac, tj. faktury inwestycyjne oraz poufne dokumenty księgowe,

- lokali przed i po adaptacji ujawniające techniczne, technologiczne i organizacyjne rozwiązania spółki w zakresie aranżacji i układu lokali, konstrukcji i wykorzystanych materiałów oraz wykończenia lokali w połączeniu z danymi dotyczącymi danego brandu dla danej lokalizacji, w której wykonywane były prace budowlane.

Metro Warszawskie Sp. z o.o. wskazała, iż wymienione powyżej dokumenty zawierają informacje o charakterze technicznym, technologicznym oraz organizacyjnym firmy L. i posiadają "know-how" stanowiący znaczącą wartość rynkową, gospodarczą i handlową wypracowaną przez lata doświadczeń w prowadzeniu przez tę firmę działalności detalicznej.

Zaznaczyła też, iż z pisma L. wynika, że informacje te nie są ujawniane do wiadomości publicznej, a wręcz przeciwnie, objęte są w toku ich wykorzystywania poufnością i dostępne są wyłącznie osobom kierującym spółką L. oraz uprawnionym pracownikom. Informacje te objęte są także zobowiązaniami do zachowania poufności wynikającymi z podpisanych z kontrahentami wieloletnich kontraktów handlowych, umów branżowych oraz umów inwestycyjnych, które stanowią tajemnicą handlową wiążącą w relacjach z partnerami biznesowymi.

Ujawnienie tych informacji bezpośredniej konkurencji, którą dla firmy L. jest firma K., spowoduje możliwość ich wykorzystania w sposób nieuprawniony, a w szczególności poprzez kopiowanie technicznych, technologicznych i organizacyjnych rozwiązań i możliwość oferowania we własnych lokalach rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, takich jak powierzchnie sklepów, aranżacje i układ powierzchni najmu, najkorzystniejsze dla danej lokalizacji, branże oraz szczegółowy asortyment towarowy związany z danym brandem usytuowanym w danej lokalizacji. Takie informacje mogą wpływać na kontrahentów i partnerów biznesowych L. poprzez składanie przez K. Sp. z o.o. Sp. k. konkurencyjnych dla L. ofert w zakresie warunków handlowych najmu (czynsz, okres obowiązywania umów), adaptacji, aranżacji i modernizacji sklepów oraz proponowaniu korzystniejszych od wiążących aktualnie umów L. z innymi kontrahentami, a także stosunków prawnych, co może narazić spółkę L. na bezpośrednią szkodę.

W konkluzji Metro Warszawskie Sp. z o.o. stwierdziła, iż wymienione w decyzji dokumenty wypełniają przesłanki definicji tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. podniosła, iż z uwagi na charakter postępowania przetargowego, jak również zakres dokumentów wymaganych do złożenia oferty, ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, stanowi nadużycie prawa. Nie istniej bowiem żaden inny legalny sposób dający osobom trzecim prawo wglądu w dokumenty złożone w ramach przetargu.

W ocenie K. Sp. z o.o. Sp. k., wszelkie dokumenty i informacje, oceniane w trakcie przetargu, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez uczestników przetargu stanowią informację publiczną. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy winno mieć natomiast charakter wyjątku od zasady. Powody przemawiające za nieudzieleniem żądanej informacji publicznej ze wskazanej przez organ przyczyny winny być zatem wyjaśnione oraz wyczerpująco i precyzyjnie omówione w decyzji wydanej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano natomiast na to, że aby dana tajemnica podlegała ochronie w trybie u.d.i.p., muszą być spełnione przesłanki formalne i materialne wynikające z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 401/15). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się jednocześnie pogląd, że złożone przez przedsiębiorcę zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, iż zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W innym wypadku tajemnicą przedsiębiorcy byłoby bowiem wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie za tajemnicę uzna. Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, uznać należy, że nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Kolporter Sp. z o.o. Sp. k. podniosła, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienie z sytuacją, że pierwotnie przedsiębiorca składający dokumentację przetargową nie wskazał, które dokumenty kwalifikuje jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4. Dopiero następczo, na skutek wystąpienia Metra Warszawskiego skierowanego do uczestnika przetargu, uczestnik ten dokonał subiektywnego, ogólnego wskazania. Tym samym wydając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. decyzję dany podmiot nie jest zwolniony z obowiązku wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. do samodzielnego i obiektywnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

K. Sp. z o.o. Sp. k. zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w aspekcie powołania się na tajemnice przedsiębiorcy, jest lakoniczne i ogólnikowe. Uzasadnienie to sprowadza się do prostej konstatacji, że żądane informacje zostały uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa. Nadto w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym oparto stwierdzenie, że żądana informacja posiada wartość gospodarczą i organizacyjną. Brak tu odwołania się do konkretnych dokumentów, brak uprawdopodobnienia dlaczego ujawnienie informacji byłoby niekorzystne dla przedsiębiorcy. Brak wreszcie wykazania jakie wartości, istotne dla danego przedsiębiorcy, należy chronić decyzją podjętą w oparciu o przepisy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Metro Warszawskie Sp. z o.o. jako jedyny, aczkolwiek niezasadny argument podała, iż okoliczność bycia firmą konkurencyjną stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznych. Decyzja ta w ogóle nie wskazuje natomiast jakichkolwiek argumentów skonkretyzowanych do stanu faktycznego sprawy odnośnie tego, że żądane informacje stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, których ochrona przeważa nad zasadą jawności wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej, nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłoby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę.

W związku z powyższym K. Sp. z o.o. Sp. k. podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. wskazując, iż decyzja odmawiająca udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a nietrafność tej argumentacji stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Metro Warszawskie Sp. z o.o., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] października 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, Metro Warszawskie wnikliwie i merytorycznie uzasadniło swoje stanowisko, szczegółowo odnosząc się do definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, w kontekście przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz szczegółowo wyjaśniło dlaczego żądane informacje posiadają dla L. wartość gospodarczą.

Z wyjaśnień tych wynika, że w dokumentach stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa L. są informacje techniczne dotyczące wykonywanych przez L. prac budowlanych (adaptacja i modernizacja) wykonywanych w wynajmowanych pomieszczeniach. Informacjami technicznymi są także stosowane przez L. rozwiązania w zakresie aranżacji i układu lokali, ich konstrukcji i rodzaju wykorzystanych materiałów i sposobu wykończenia wynajmowanych lokali.

Są tam także informacje technologiczne i organizacyjne przedsiębiorstwa L., takie jak lokalizacja wynajmowanych lokali, ich powierzchnia (polityka firmy w zakresie prowadzonej działalności), szczegółowy profil asortymentu produktów sprzedawanych w danym lokalu.

W decyzji, z dnia [...] października 2018 r. szczegółowo wymienione zostały wszystkie informacje techniczne, technologiczne i organizacyjne, które dla L. mają wartość gospodarczą, gdyż na ich podstawie L. buduje swoją pozycję na rynku wyprzedzając - dzięki zastosowanym rozwiązaniom - konkurencyjne firmy działające w tej samej branży.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznie, że informacje, których domagała się skarżąca stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa L. i nie mogły być jej udostępnione.

Uzasadnienie decyzji zawiera także informacje o działaniach jakie L. podjęła, aby informacje, których nie chce ujawnić zachowały charakter poufny.

Tak więc, dwa elementy, które składają się na tajemnicę przedsiębiorstwa - element formalny i materialny - zostały spełnione i dlatego należało odmówić udostępnienia skarżącej tych informacji, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa L..

W konkluzji Metro Warszawskie Sp. z o.o. wskazała, iż wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie stanowiącym tajemnicę przedsiębiorstwa L. nie opierała się jedynie na oświadczeniu tej firmy, lecz dokonała samodzielnej i wnikliwej analizy stanowiska L. prowadząc w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Sp. z o.o. Sp. k. zarzuciła :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa wnioskodawcy do dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnice przedsiębiorcy i odmowę udzielenia informacji publicznej w sytuacji, w której podstawy ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie zachodzą;

b) naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "tajemnica przedsiębiorcy" oznacza każdą informację publiczną oznaczoną przez podmiot którego ona dotyczy, a także poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że podmiot, na którym ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku badania merytorycznej zasadności określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie z urzędu dowodów mających na celu ustalenie prawdy obiektywnej, poprzez wnikliwe zbadanie, czy informacje zawarte w dokumentacji przetargowej stanowią informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa, tym samym niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego,

b) naruszenie art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedokonanie właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i zaniechanie odniesienie się do zarzutów odwołania dotyczących nie wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji kwestii merytorycznego uzasadnienia odmowy udzielenia informacji publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2017r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2017 r., zobowiązanie Metra Warszawskiego Sp. z o.o. do udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że Metro Warszawskie Sp. z o.o. jest osobą prawną, gdzie 100% udziałów należy do [...] W., a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Skarżąca zaznaczyła też, że bez wątpienia wszelkie dokumenty i informacje, oceniane w trakcie przetargu, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez uczestników przetargu stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy winno mieć zaś charakter wyjątku od zasady.

Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Metra Warszawskiego Sp. z o.o. oraz poprzedzającej decyzji w aspekcie powołania się na tajemnice przedsiębiorcy, jest lakoniczne i ogólnikowe. Uzasadnienie to sprowadza się do prostej konstatacji, iż żądane informacje zostały uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa przez L. Sp. z o.o., co ma stanowić o zasadności jej nieudostępnienia. W uzasadnieniu tych decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym oparto stwierdzenie, że żądana informacja posiada wartość gospodarczą i organizacyjną. Brak tu odwołania się do konkretnych dokumentów, brak uprawdopodobnienia dlaczego ujawnienie informacji byłoby niekorzystne dla przedsiębiorcy. Co więcej - brak jest wykazania jakie wartości, istotne dla danego przedsiębiorcy, należy chronić decyzją podjętą w oparciu o przepisy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że Metro Warszawskie Sp. z o.o. powinna przeprowadzić własne postępowanie dotyczące zagadnienia ewentualnego wyłączenia udostępnienia informacji. Nie jest możliwe przyjęcie zapatrywania, iż wyłącznie wola przedsiębiorcy miałaby decydować o ujawnieniu określonej informacji publicznej. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienie z sytuacją, iż co do zasady pierwotnie przedsiębiorca składający dokumentację przetargową nie wskazał, które dokumenty kwalifikuje jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4. Dopiero następczo, na skutek wniosku Metra Warszawskiego skierowanego do uczestnika przetargu, uczestnik ten dokonał subiektywnego, ogólnego wskazania. Tym samym wydając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. decyzję dany podmiot nie jest zwolniony z obowiązku wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. do samodzielnego i obiektywnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Decyzja wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p .powinna mieć wszystkie elementy decyzji administracyjnej, jakie są określone w art. 107 K.p.a. Uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zatem zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Lektura uzasadnienia obu skarżonych decyzji unaocznia natomiast, że brak jest w nich w istocie argumentacji na rzecz wykazania spełnienia przez żądaną informację przesłanek uznania jej za stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy. Organ nie przedstawił wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji, nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących kwestii merytorycznej zasadności zakwalifikowania określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy. Za takie bowiem nie może być uznane przywołane enigmatyczne stwierdzenie o wartości gospodarczej dla Spółki żądanej informacji.

Metro Warszawskie Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Spółka podkreśliła, iż podczas toczącego się postępowania o udostępnienie informacji publicznej udostępniła skarżącej szereg informacji objętych wnioskiem. Skarżącej nie zostały udostępnione tylko te informacje, które zostały zakwalifikowane jako tajemnica przedsiębiorstwa firmy L..

Metro Warszawskie uznało bowiem za przekonujące argumenty firmy L. w przedmiocie uznania dokumentów, które nie zostały udostępnione, za dokumenty stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa i na tej podstawie odmówiło ich udostępnienia skarżącej Spółce.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2017 r. Metro Warszawskie wykazało, że informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (to jest, są to informacje nieujawnione do wiadomości publicznej, o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym, informacje, które dla L. posiadają wartość gospodarczą i dla których spółka ta podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności).

Spółka Metro Warszawskie nie naruszyła także żadnych przepisów postępowania wymienionych przez skarżącą w skardze.

Metro Warszawskie podjęło wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tak aby podjęta decyzja uwzględniała nie tylko interes skarżącej, lecz także interes społeczny. Zebrany w sprawie materiał dowodowy został wnikliwie rozpatrzony, a w toku toczącego się postępowania Metro Warszawskie zmieniało swoje dotychczasowe ustalenia udostępniając skarżącej informacje publiczne, które w początkowej fazie postępowania nie zostały jej udostępnione.

Metro Warszawskie zapewniło też skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania, ograniczając jedynie dostęp do informacji, które stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa firmy L.. Odmowa udzielenia informacji publicznej - w zakresie stanowiącym tajemnicę przedsiębiorstwa L. została należycie i merytorycznie uzasadniona, a domaganie się przez skarżącą udostępnienia jej tajemnic przedsiębiorstwa L. podyktowane jest - zdaniem Metra Warszawskiego - uzyskaniem informacji od przedsiębiorcy, który wygrał przetarg na wynajem lokali handlowo - usługowych, które poprzednio wynajmowała od Metra Warszawskiego skarżąca, która ten przetarg przegrała i nie będzie już najemcą lokali objętych tym przetargiem.

Także zarzut dotyczący naruszenia przez Metro Warszawskie przepisów art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. jest całkowicie bezzasadny. Organ wydając decyzję dokonał bowiem oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w uzasadnieniu decyzji przedstawione zostały fakty, które zostały uznane za udowodnione i dowody na których się oparł. Skarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, także spełnia wszystkie cechy jakie powinna mieć decyzja administracyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej u.d.i.p. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W sprawie niniejszej nie było kwestią sporną, że wniosek K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. – Metra Warszawskiego Sp. z o.o. (w której [...] W. posiada 100 % udziałów) oraz, że żądana w tym wniosku informacja w postaci materiałów przetargowych złożonych przez firmę L. Sp. z o.o. w przetargu pisemnym ogłoszonym przez Metro Warszawskie na wynajem i adaptację pomieszczeń handlowo - usługowych znajdujących się na stacjach I linii metra, od stacji [...] do stacji [...], ma charakter informacji publicznej.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia części żądanej informacji publicznej, z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa L. Sp. z o.o.

Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - dalej u.z.n.k. (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz.1503 ze zm.) i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. (por wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, publ. LEX nr 1368966).

W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji." (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Informację poufną można zatem uznać za tajemnicę, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów, wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. zastrzeżenie poufności informacji i dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie.

NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 191/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazał, iż kontrola sądowa podejmowanych działań w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, musi być pełna, a zatem musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. Ewentualne przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów, których udostępnienia odmawia się wnioskodawcy, nie oznacza, że strona będzie mogła się z nimi zapoznać w ramach prawa do przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty te nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego.

Realizując powyższy obowiązek Sąd zapoznał się z treścią dokumentów załączonych przez firmę L. Sp. z o.o. do oferty, których udostępnienia odmówiono skarżącej w ramach dostępu do informacji publicznej.

Przechodząc do oceny zasadności odmowy udostępnienia wskazanych dokumentów należy stwierdzić, iż Metro Warszawskie Sp. z o.o. podjęła wszelkie niezbędne kroki do zbadania sprawy. Wystąpiła do L. Sp. z o.o., o zajęcie stanowiska, co do możliwości udostępnienia złożonej dokumentacji przetargowej w ramach dostępu do informacji publicznej. Odpowiedź taką uzyskała od Spółki L. i na tej podstawie, po przeprowadzeniu własnego postępowania, przedstawiła wystarczające argumenty uzasadniające odmowę udostępnienia części dokumentów stanowiących załączniki do złożonej oferty, z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Metro Warszawskie wyjaśniło, że z informacji przekazanych przez Spółkę L. wynika, iż dokumenty te nie są ujawniane do wiadomości publicznej, a wręcz przeciwnie, objęte są w toku ich wykorzystywania poufnością i dostępne są wyłącznie osobom kierującym spółką L. oraz uprawnionym pracownikom. Dokumenty te objęte są także zobowiązaniami do zachowania poufności wynikającymi z podpisanych z kontrahentami wieloletnich kontraktów handlowych, umów branżowych oraz umów inwestycyjnych, które stanowią tajemnicą handlową wiążącą w relacjach z partnerami biznesowymi.

Dokumenty te nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej, znane są wyłącznie kierownictwu Spółki L., jej uprawnionym pracownikom oraz kontrahentom biznesowym. Nieuzasadniony jest też zarzut skarżącej, że Spółka L. zakwalifikowała te dokumenty jako tajemnicę przedsiębiorstwa dopiero w stanowisku złożonym do akt sprawy wszczętej z wniosku K. Sp. z o.o. Sp. k. o udostępnienie informacji publicznej. Należy bowiem mieć na uwadze, że dokumenty te zostały przekazane Metru Warszawskiemu jako załączniki do złożonej oferty wyłącznie na potrzeby prowadzonego postępowania przetargowego, co wykluczało możliwość swobodnego dostępu do tych dokumentów nieuprawnionych osób trzecich.

Dokonana przez Sąd analiza dokumentów stanowiących załączniki do złożonej oferty, których udostępnienia odmówiono skarżącej w ramach dostępu do informacji publicznej, wskazuje też na zasadność twierdzeń Metra Warszawskiego Sp. z o.o. mówiących, iż treść tej dokumentacji zawiera informacje posiadające dla Spółki L. wartość gospodarczą. Dokumentacja, której udostępnienia odmówiono skarżącej, zawiera bowiem dane dotyczące: szczegółowych lokalizacji wraz ze wskazaniem powierzchni najmu z podaniem dokładnego adresu oraz podmiotów będących stroną umowy najmu, w których Spółka L. prowadzi działalność gospodarczą; kosztów budowalnych związanych z aranżacją, adaptacją i modernizacją najmowanych powierzchni; udzielonych Spółce L. referencjach zawierających dane dotyczące stosunku najmu wynajmowanych lokali; prac budowlanych wykonanych przez Spółkę L. w poszczególnych lokalizacjach związanych z adaptacją i modernizacją poszczególnych sklepów; zezwoleń na wykonanie prac budowlanych oraz dopuszczenia do użytkowania lokali; kosztorysy powykonawcze oraz inne dokumenty potwierdzające koszt wykonanych prac; techniczne, technologiczne i organizacyjne rozwiązania spółki w zakresie aranżacji i układu lokali, konstrukcji i wykorzystanych materiałów oraz wykończenia lokali w połączeniu z danymi dotyczącymi danego brandu dla danej lokalizacji, w której wykonywane były prace budowlane.

Słusznie wskazuje Metro Warszawskie, że ujawnienie tych informacji konkurencyjnej firma K., mogłoby spowodować ich wykorzystanie w sposób nieuprawniony, w szczególności poprzez kopiowanie technicznych, technologicznych i organizacyjnych rozwiązań i możliwość oferowania ich we własnych lokalach, a także wpływać na kontrahentów i partnerów biznesowych Spółki L. poprzez składanie przez K. Sp. z o.o. Sp. k. konkurencyjnych dla L. ofert w zakresie warunków handlowych najmu, adaptacji, aranżacji i modernizacji sklepów.

W związku z powyższym Metro Warszawskie zasadnie uznało, że dokumenty których ujawnienia zażądał K. Sp. z o.o. Sp. k., zawierają informacje o charakterze technicznym, technologicznym oraz organizacyjnym firmy L. i posiadają "know-how" stanowiący znaczącą wartość rynkową, gospodarczą i handlową.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych ustaleń jako prawidłowe należy uznać stanowisko Metra Warszawskiego, że dokumentacja o udostępnienie której wystąpiła K. Sp. z o.o. Sp. k., pomimo, iż ma charakter informacji publicznej, nie mogła zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Pomimo bowiem, że dokumentacja ta została złożona na potrzeby ogłoszonego przetargu przez Metro Warszawskie, to okoliczność ta nie wyłączała obowiązku badania, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie.

Nieuzasadnione są tym samym podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy podkreślić, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygniecie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przypomnieć, że przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu był wniosek K. Sp. z o.o. Sp. k. o udostępnienie w ramach dostępu do informacji publicznej całości dokumentacji przetargowej złożonej przez firmę L. Sp. z o.o. Z uwagi zatem na przedmiot tej sprawy zaskarżone rozstrzygniecie oparte zostało prawidłowo na analizie przedłożonej przez L. Sp. z o.o. Metru Warszawskiemu dokumentacji przetargowej oraz stanowisk zajętych przez strony, w kontekście uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu organ dokonał rzetelnej oceny przekazanej przez Spółkę L. dokumentacji stanowiącej załączniki do złożonej oferty pod kątem konieczności uznania jej za tajemnicę przedsiębiorstwa, zaś ocena ta znalazła należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.