Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 743/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 10 ust. 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205  par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2022 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 marca 2022 r. nr SKO.UL/41.7/68/2022/2951/RS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta D. decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. (dalej: strona, skarżąca) z dnia 11 października 2021 r., odmówił ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w sprawie budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianą do realizacji na działkach nr[...], [...],[...] w D..

W uzasadnieniu wskazano m. in., że gmina może władczo wpływać na rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy powyżej 500 kW. Wartość ta jest wartością graniczną, poniżej której owa kompetencja gminy zostaje wyłączona. W przypadku, gdy wnioskodawca planuje realizację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 500 kW, tereny pod taką inwestycję wskazuje gmina w studium, a następnie w planie miejscowym. Realizacja instalacji fotowoltaicznej na znacznej powierzchni ma finalnie wpływ na ład przestrzenny. Przedmiotowa inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii. Projektowana jest na terenie, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 79a k.p.a. organ wezwał wnioskodawcę do skorygowania treści złożonego wniosku, w związku z zaistniałą możliwością wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organ wskazał możliwe przesłanki zależne od strony, mogące mieć istotny wpływ na treść decyzji. W związku z brakiem korekty wniosku oraz mając na względzie cel ustawy, jakim jest bezspornie troska o zachowanie ładu przestrzennego, orzeczono jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła przez pełnomocnika Spółka, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie:

1) art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy inwestycja objęta wnioskiem spełnia wszystkie warunki prawem przewidziane do jej wydania;

2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez niezbadanie, czy inwestycja objęta wnioskiem spełnia warunki określonych w tym przepisie, co w konsekwencji doprowadziło do niewydania decyzji o warunkach zabudowy;

3) art. 10 ust. 2a u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że realizacja inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW musi być przewidziana studium, a następnie w planie miejscowym, co w konsekwencji doprowadziło do niewydania decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 11 marca 2022 r., znak SKO.UL/41.7/68/2022/2951/RS, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu podano m. in., że z przepisów u.p.z.p. nie wynika możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji i dla każdej elektrowni fotowoltaicznej. Językowa wykładnia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW lub o mocy przekraczającej 1000 kW, zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne określonych klas i nieużytki. Wartości te są wartościami granicznymi. Tereny pod taką dużą inwestycję wskazuje gmina w studium, a następnie w planie miejscowym. Za przyjęciem ww. wykładni przemawia też treść art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych. Realizacja na znacznej powierzchni instalacji fotowoltaicznej ma wpływ na ład przestrzenny. Realizacja elektrowni fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW (względnie 1000 kW) musi być przewidziana w uchwałach rady gminy, co realizuje cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do zasady wykluczona jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju zamierzeń w drodze ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile prowadzi to do zmiany przeznaczenia terenu. W takich postępowaniach niedopuszczalne jest stosowanie trybu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz badanie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza sytuację, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła przez pełnomocnika ww. Spółka, zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 u.p.z.p.;

2) art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji jako bezprzedmiotowe, podczas gdy inwestycja objęta wnioskiem skarżącej spełnia wszystkie warunki prawem przewidziane do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 10 ust. 2a u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, znajdujących się na obszarze, na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niedopuszczalne jest stosowanie trybu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez niezbadanie, czy inwestycja objęta wnioskiem Skarżącej spełnia warunki określone w tym przepisie.

W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji sam w swojej decyzji potwierdził, iż inwestycja objęta wnioskiem jest instalacją odnawialnego źródła energii i została zaprojektowana na terenie, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem zmiana zagospodarowania, polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Rolą organu rozpatrującego wniosek jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym w tym zakresie krajowym porządkiem prawnym. Decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu. Brak planu zagospodarowania terenu lub nieobowiązujący plan nie może być brany pod uwagę przez organy rozpoznające wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Także studium, jako że nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), nie może stanowić podstawy do określenia parametrów planowanej inwestycji. SKO powinno wskazać, które przesłanki ujęte w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. nie zostały przez skarżącą spełnione.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.).

Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

Prawo zabudowy terenu, jest uprawnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, a zatem ograniczenie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił m. in. przepis art. 61 u.p.z.p., który w ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych tam warunków.

Jednocześnie ust. 3 tego przepisu wskazuje, że "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do (...) instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.). Organy w taki właśnie sposób zakwalifikowały przedmiotową inwestycję. Cytowany przepis (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.) wyłącza jedynie stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a nie całego art. 61 ust. 1 tej ustawy.

SKO powołuje się m. in. na art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Przepis ten wskazuje, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki (...); 2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Organ przepis ten konfrontuje z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w świetle którego w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb m. in. "(...) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko."

Na tej podstawie SKO stwierdza, że wykluczona jest co do zasady dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla ww. dużych zamierzeń, jak we wniosku skarżącej. W takich postępowaniach – zdaniem SKO – niedopuszczalne jest stosowanie trybu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz badanie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Występuje tu – zdaniem organu – bezprzedmiotowość postępowania, co oznacza sytuację, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Nie można podzielić w tym miejscu tak rozumianej koncepcji bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 §1 k.p.a.). Bezprzedmiotowość oznacza brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego.

Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga merytorycznie sprawy – wydanie takiej decyzji zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej. Jest to zatem forma wyjątkowa. Co do istoty należy sprawę załatwiać merytorycznie, zwłaszcza jeśli został złożony wniosek. Nie oznacza to konieczności wydania decyzji dla strony pozytywnej. Może to być także decyzja odmowna, w zależności od sytuacji faktycznej i stanu prawnego.

W tym kontekście należy mieć na uwadze, że istnieje szereg potencjalnych miejsc inwestycyjnych, na których nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a dana gmina może nie przewidywać (z różnych powodów) w jakimkolwiek rozsądnym terminie jego uchwalenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie musi być wprowadzany, z wyjątkiem przypadków, kiedy z przepisów szczególnych wynika obowiązek jego sporządzenia i uchwalenia. Z kolei studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) i nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tych powodów ustawodawca daje inwestorom możliwość bądź to powołania się na m.p.z.p., bądź to starania się o określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Czym innym jest zasadność takiego wniosku. Przedmiot postępowania jednak istnieje.

Co więcej, jeśli organ uznaje, że nie może wydać decyzji dla strony pozytywnej, uwzgledniającej wniosek, ma możliwość zastosowania instytucji prawnej określonej w art. 79a §1 k.p.a. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Strona ma zatem możliwość podjęcia kroków, które umożliwią jej uzyskanie decyzji dla niej pozytywnej.

Dodatkowo, nawet orzecznictwo przywoływane przez SKO świadczy o wadliwości kontrolowanej tu decyzji II instancji. Kolegium powołuje się m. in. na wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Po 672/20. Sąd ten stwierdził m. in.: "(...) regulacja zawarta w przepisach art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na to, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (w poprzednim brzmieniu – przyp. tut. Sądu), były realizowane co do zasady przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. (...) Wobec tego, co do zasady wykluczona jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju zamierzeń w drodze ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile prowadzi to do zmiany przeznaczenia terenu. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też zmiany istniejącego planu."

SKO wadliwie zinterpretowało sformułowanie "wykluczona jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju zamierzeń w drodze ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Chodziło bowiem o brak możliwości wydania decyzji dla strony pozytywnej, a nie o stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania. Świadczą o tym choćby zalecenia tego Sądu z przywołanego orzeczenia WSA w Poznaniu: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. W praktyce oznacza to, że – o ile nie doszło do zmiany stanu faktycznego (...) – załatwienie sprawy powinno nastąpić w drodze odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji." Sąd zatem wyraźnie nakazał sprawę załatwić merytorycznie, a nie uznał bezprzedmiotowości postępowania.

Nadto organ powinien poczynić ustalenia co do kwalifikacji przedmiotowej inwestycji dodatkowo pod kątem § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Chodzi o ewentualne spełnienie przesłanek pozwalających zaliczyć ww. inwestycję do "zabudowy przemysłowej". Za taką bowiem uznaje się, przy spełnieniu wszystkich przesłanek ww. rozporządzenia, zabudowę służącą produkcji (wytwarzaniu) i sprzedaży energii elektrycznej. Jest to zabudowa obejmująca m. in. systemy fotowoltaiczne wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą. Wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 z późn. zm.), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2727/17).

Sąd nie może dokonywać tu ustaleń za organ, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23).

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 2 i art. 105 §1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.