Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 55/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi R. J. i B. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postepowania w sprawie niewłaściwego zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Gminy z dnia 1 lipca 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących R. J. i B. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R. J. i B. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2019 r., nr [..], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy z dnia 1 lipca 2019 r., nr [..], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zagospodarowania terenu.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem, który wpłynął do Starostwa Powiatowego w dniu 30 listopada 2018 r., skarżący R. J. zwrócił się do organu o interwencję w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działce nr [..] w P.

W następstwie tego, czynności kontrolne podjął m.in. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku których ustalono, że na działkach nr [..] i [..] w miejscowości P. należących do M. P. przeprowadzono oskarpowanie istniejącej skarpy oraz wyrównanie i utwardzenie terenu, na którym umiejscowiono 14 rozdzielni i 2 kontenery. Pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał Burmistrzowi Gminy sprawę niewłaściwego zagospodarowania terenu działek nr [..] oraz nr [..] poprzez składowanie rozdzielni oraz kontenerów w celu ich doposażenia a następnie sprzedaży na terenie nieprzeznaczonym na składowanie tego typu obiektów.

Burmistrz Gminy zwrócił się do inwestora – M. P. o złożenie wyjaśnień, czy posiada on stosowne dokumenty pozwalające na składowanie rozdzielni oraz kontenerów na terenie działek nr [..] i [..]. W odpowiedzi pismem z dnia 21 maja 2019 r. inwestor wyjaśnił, że na granicy działek nr [..] i [..], faktycznie incydentalnie i chwilowo zostały postawione rozdzielnice i kontenery związane z działającym zakładem produkcyjnym położonym na działce sąsiadującej, którego jest właścicielem. Inwestor potwierdził też, że dla tych działek Burmistrz Gminy wydał w dniu 11 lipca 2018 r. decyzję o warunkach zabudowy, natomiast postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest w toku.

Postanowieniem z dnia 1 lipca 2019 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Burmistrz Gminy odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie uznając, że w sprawie wystąpiły inne uzasadnione przyczyny stanowiące przeszkodę wszczęcia postępowania. Sprawa została już rozstrzygnięta co do istoty ostateczną decyzją Burmistrza Gminy z dnia 11 lipca 2018 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno – magazynowego z zapleczem socjalno - biurowym na terenie działek nr [..] oraz nr [..] w miejscowo P., gmina Ż. Z tego powodu w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Burmistrz powołał się również na koncepcję zagospodarowania terenu dołączoną do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w której inwestor założył utwardzenie terenu, co zostało uwzględnione w wydanej decyzji poprzez ustanowienie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 11% powierzchni terenu objętego wnioskiem. Uznał, że pozostała część przedmiotowych działek zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy może zostać zabudowana budynkiem produkcyjno - magazynowym z zapleczem socjalno - biurowym oraz zagospodarowana utwardzeniem terenu. Organ wskazał nadto, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor określił, że w projektowanym obiekcie składowane będą rozdzielnie elektryczne, składane i produkowane stacje transformatorowe oraz ich żelbetowe obudowy. Przyjął więc, że projektowany obiekt w postaci budynku produkcyjno - magazynowego z zapleczem socjalno - biurowym oraz dopuszczone przez decyzję utwardzenie terenu służyć miało do prowadzenia działalności polegającej m.in. na określonym we wniosku składowaniu rozdzielni elektrycznych, składaniu i produkowaniu stacji transformatorowych oraz ich żelbetowych obudów. To wszystko skłoniło Burmistrza do wniosku, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia zastosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

W zażaleniu na powyższe postanowienie B. J. i R. J. wskazali, że roboty budowlane w postaci głębokich wykopów rozpoczęto w końcu 2017 r. i zakończono w kwietniu 2018 r. Wykopy wykonano naruszając działkę nr [..], która w planach jest przeznaczona pod pas drogowy. Wykopy wykonano nie zachowując co najmniej 4 metrowego pasa odstępu od skraju na głębokość około 5 m. Po zakończeniu robót ziemnych przystąpiono do utwardzenia części działek nr [..] i [..] płytami drogowymi. Do dnia wniesienia zażalenia służą do budowy betonowych obudów i montażu stacji transformatorowych. Budowa i montaż odbywa się na obu działkach mimo, że działka nr [..] jest pasem drogowym do istniejących domów oraz działek, na które wydano warunki zabudowy w dniu 14 listopada 2012 r. Ponadto wskazano, że zaskarżone postanowienie wydano w dniu 1 lipca 2019 r., więc nie można zastosować art. 59 ust. 1-3 dla odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania. Co więcej właściciel działek nr [..] i [..] nie posiada pozwolenia na budowę.

W uzupełnieniu zażalenia skarżący dodali, że w ich ocenie postanowienie organu I instancji zapadło z rażącym naruszeniem przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na wykładni rozszerzającej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11 lipca 2018 r. poprzez nadanie jej charakteru zezwalającego na składowanie odpadów rozdzielni oraz budowę w obrębie działek poza obszarem magazynowym rozdzielni kontenerowych. Kolejny zarzut dotyczył nieuwzględnienia konieczności wydania decyzji środowiskowej dla sposobu użytkowania przez inwestora utwardzonego placu poza halą produkcyjną na potrzeby faktycznego montażu na nim kontenerów stacji transformatorowych oraz składowania na nim odpadów z tych stacji/obudów/elementów. Ponadto, nie uwzględniono konieczności wydania projektu technicznego separatora i kanalizacji dla zabezpieczenia gleby przed zanieczyszczeniem po uzyskaniu zezwolenia Wód Polskich na takie korzystanie z utwardzonego placu. Pominięto też konieczność wybudowania przez inwestora wiaty zabezpieczającej składowane stacje transformatorowe i ich elementy od deszczu wypłukującego oleje do gruntu i gruntów sąsiednich. Nie uwzględniono też konieczności budowy na granicy ze skarżącymi ekranów akustycznych stanowiących ochronę przed ponadnormatywnym hałasem przy realizowaniu produkcji na otwartym placu utwardzonym przez inwestora. Pominięto też konieczność przeprowadzenia z urzędu wizji lokalnej terenu.

Rozpoznając zażalenie postanowieniem z dnia 7 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia terenu działek nr [..] i [..] oraz robót budowlanych prowadzonych na ich terenie. Natomiast sprawa dotycząca niewłaściwego sposobu zagospodarowania wskazanego terenu poprzez składowanie rozdzielni oraz kontenerów w celu ich doposażenia a następnie sprzedaży została przekazana według właściwości Burmistrzowi Gminy.

Kolegium wskazało, że przez "inne uzasadnione przyczyny" uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania rozumieć należy sytuacje, które stanowią oczywistą przeszkodę do wszczęcia postępowania. Według Kolegium fakt wydania przez Burmistrza Gminy ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym na terenie działek nr [..] i [..], a więc inwestycji związanej z określonym we wniosku składowaniem rozdzielni elektrycznych, składaniem i produkowaniem stacji transformatorowych oraz ich żelbetowych obudów uprawniał do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji z art. 59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że warunki zagospodarowania m.in. terenu działki nr [..] stanowiły przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem przez Burmistrza Gminy ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, w której w zakresie dotyczącym ustaleń odnośnie ochrony środowiska i zdrowia ludzi zakazano niwelacji terenu powodującej naruszenie stanu wód oraz przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu w rozumieniu art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu wód ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód i wyprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. W związku z powyższym nie można zgodzić się ze skarżącymi, że w sytuacji istnienia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. dla działki nr [..] organ naruszył art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Wskazano, że kwestie techniczne związane z przyjętymi przez inwestora rozwiązaniami oraz zabezpieczeniem terenu będą podlegały ocenie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Podkreślono, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. reguluje sytuacje, w których organ jest uprawniony do wydania decyzji nakazującej właścicielowi określone działania w sytuacji, gdy dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu, ale tylko w momencie gdy w stosunku do tego terenu nie zapadła decyzja o warunkach zabudowy - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Tylko w takiej sytuacji właściwy organ jest uprawniony do wydania decyzji, o której stanowi art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W niniejszej sprawie nie ma takiej możliwości, dlatego też należało utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli R. J. i B. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium. Według skarżących postanowienie Burmistrza Gminy narusza przepisy dotyczące wytwarzania odpadów. W ocenie skarżących, doposażanie kontenerów na terenie działek [..] i [..] w sposób nie budzący żadnych wątpliwości (choć Burmistrz nie wymienia sposobu doposażania przez uprawnionych) będzie związane z rejestracją inwestora w BDO oraz wywiązywania się z obowiązku ewidencji odpadów oraz uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Wiąże się z tym również konieczność magazynowania odpadów w odpowiednich pomieszczeniach i warunkach a obowiązki te zarówno Burmistrz, jak i Kolegium zignorowali. Ponadto, skarżący wskazali, że nadal są aktualne zarzuty zażalenia dotyczące nielegalnego, zdaniem skarżących, wykonania kilkumetrowych wykopów oddziaływujących na zagospodarowanie działki skarżących nr [..].

W ocenie skarżących organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a., gdyż skarżący posiadają interes prawny i faktyczny w uznaniu ich za strony postępowania, o co zwrócili się do Burmistrza, a wywód dokonany przez organ odwoławczy w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wymaga weryfikacji interpretacyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach rozpoznania niniejszej skargi.

Skarżący podnieśli także, iż Burmistrz Gminy wydał decyzję z dnia 14 listopada 2012 r. o warunkach zabudów dla bezpośrednio przylegających działek mieszkaniowych, która została niezauważona, w związku z tym narusza nabyte wcześniej prawa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [..] i [..] z pominięciem ochrony interesów właścicieli działki [..] stanowi naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym, co jest zdaniem skarżących, bezwzględną przesłanką uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium. Odrębną kwestią jest brak korelacji zaskarżonego postanowienia i wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestorów z decyzją o warunkach zabudowy wydaną na rzecz skarżących.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy z punktu widzenia ich zgodności z prawem uznał, że wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowane rozstrzygnięcia wydano w następstwie przekazania Burmistrzowi Gminy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy zmiany sposobu zagospodarowania działek nr [..] i [..] położonych w miejscowości P. poprzez składowanie na ich terenie rozdzielnic i kontenerów celem ich doposażania i sprzedaży. Impulsem do zbadania stanu zagospodarowania wskazanych działek był wniosek skarżącego R. J., w którym wskazał on na roboty, w tym wykonywanie głębokich wykopów, prowadzone na sąsiadujących z jego nieruchomością działkach, które ingerują w jego własność. Po wstępnych ustaleniach, organ nadzoru budowlanego kwestie związane z robotami ziemnymi, w tym utwardzeniem powierzchni działek nr [..] i [..], pozostawił do rozpoznania w ramach swoich kompetencji, a sprawę zmiany sposobu zagospodarowania działek poprzez składowanie na nich rozdzielni i kontenerów przekazał Burmistrzowi Gminy.

W tych okolicznościach organ administracji publicznej zobowiązany był do rozpoznania sprawy administracyjnej przy uwzględnieniu przepisów wyznaczających przedmiot postępowania. Winien był zatem na wstępie ocenić, czy zgłoszone żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidulanym oraz czy dopuszczalne jest jej rozstrzygnięcie w formie decyzji.

W pierwszej kolejności wzorcem dla działalności właściwych organów w niniejszej sprawie była treść art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., albowiem organ nadzoru budowlanego przekazał Burmistrzowi Gminy sprawę zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. określa hipotetycznie sytuację, w której ustawodawca uprawnia organy do władczej ingerencji celem kontroli m.in. zmiany sposobu zagospodarowania terenu na obszarze nieobjętym planem miejscowym dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten stanowi instrument zapobiegający samowolnej zmianie zagospodarowania terenu bez uzyskania prawem wymaganej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Brak decyzji o warunkach zabudowy jest jednym z elementów hipotezy normy prawnej określonej w art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p., którego wystąpienie aktualizuje możliwość zastosowania tego przepisu.

Z całokształtu przepisów art. 59 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana zarówno wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z wyłączeniem sytuacji przewidzianych w art. 50 ust. 2 u.p.z.p., oraz na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i wówczas, gdy przeprowadzenie robót nie wymaga pozwolenia na budowę oraz gdy zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie wymaga w ogóle podejmowania robót budowlanych.

Pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" nie zostało zdefiniowane w przepisach u.p.z.p. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16, LEX nr 2187757 wraz z przywołanym stanowiskiem doktryny Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 379 i nast.). Orzecznictwo sądowoadministarcyjne potwierdza, zastosowanie przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. również w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., IV SA/WA 213/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r., II SA/Gd 697/09, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe uwagi do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zadaniem organów rozpoznających sprawę zmiany sposobu zagospodarowania działek nr [..] i [..] było ustalenie, czy prowadzone na ich terenie składowisko rozdzielnic i kontenerów doprowadziło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu oraz czy powyższa zmiana objęta była zakresem wydanej M. P. jako inwestorowi decyzji Burmistrza Gminy z dnia 11 lipca 2018 r. o warunkach zabudowy dla budynku produkcyjno – magazynowego z zapleczem socjalno – biurowym. Dodatkowo, organy winny były zweryfikować, czy zaistniała zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie miała charakteru zmiany tymczasowej, jednorazowej, trwającej do roku.

Powyższe ustalenia mogły nastąpić wyłącznie w postępowaniu administracyjnym przy zapewnieniu i poszanowaniu wszelkich uprawnień procesowych stron. Gdy bowiem żądanie w sprawie indywidualnej, załatwionej w formie decyzji administracyjnej zostało wniesione do właściwego organu administracji publicznej z mocy prawa, obowiązany jest on podjąć czynności procesowe postępowania administracyjnego. Analogicznie jest w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu. Spełnienie warunków co do strony przedmiotowej i podmiotowej postępowania rodzi obowiązek podjęcia czynności postępowania przez organ administracji publicznej.

Natomiast tylko w sytuacjach ściśle opisanych w art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powyższe potwierdza, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw, brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organy uznały, że spełniona została przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn", bowiem sprawa zgłoszona przez skarżącego R. J. została już rozstrzygnięta co do istoty ostateczną decyzją Burmistrza Gminy z dnia 11 lipca 2018 r. udzielającą M. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [..] i [..] budynku produkcyjno – magazynowego z zapleczem socjalno – biurowym.

Stanowisko to organy wypracowały uwzględniając decyzję Burmistrza Gminy z dnia 11 lipca 2018 r. oraz treść wniosku M. P. o ustalenie tych warunków zabudowy. Organy uznały, że skoro M. P. we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zadeklarował, że w planowanym budynku będą składowane rozdzielnie elektryczne, będą składane i produkowane stacje transformatorowe oraz ich żelbetonowe obudowy, to decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tego obiektu wraz z utwardzeniem terenu obejmowała również przyzwolenie na wskazaną wyżej działalność magazynowo – składową. Według organów doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu poprzez składowanie na działkach nr [..] i [..] rozdzielni i kontenerów, ale nastąpiło to na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, co spowodowało, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie mógł znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania.

W ocenie Sądu, organy obu instancji prezentując powyższe stanowisko rozpoznały merytorycznie co do istoty sprawę zmiany sposobu zagospodarowania terenu działek nr [..] i [..]. Odmówiły bowiem zastosowania przepisu prawa materialnego twierdząc, że nie ziściły się wszystkie elementy hipotezy tej normy prawnej w niniejszej sprawie, albowiem do zgłoszonej zmiany zagospodarowania terenu doszło na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Pomimo jednak rozpoznania sprawy co do istoty organy nadały końcowemu rozstrzygnięciu formę orzeczenia procesowego określonego w art. 61a § 1 k.p.a., uznając sprawę z wniosku skarżącego za rozpoznaną decyzją o warunkach zabudowy, co stanowi istotne naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy.

Z przeszkodą uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu moglibyśmy mieć do czynienia, gdyby właściwy organ orzekał wcześniej merytorycznie na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych jak w niniejszej sprawie, a takich ustaleń nie poczyniono. Nie mogło zatem dojść do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie opisanej zmiany sposobu zagospodarowania terenu z powodu wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11 lipca 2018 r.

Wyjaśnić należy, że wydając postanowienie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji nie ma podstaw do formułowania wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Przepis art. 61a k.p.a. ma bowiem z założenia służyć rozróżnieniu wstępnego etapu postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wszczęcie, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania stanowi bowiem akt formalny, a nie merytoryczny. W związku z tym nie można analizy wniosku strony, którą organ winien przeprowadzić na wstępnym etapie postępowania poprzedzającym wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. prowadzić na etapie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do merytorycznego jego rozpatrzenia.

Niedopuszczalnym jest wydanie postanowienia opartego na przepisie art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy organ podjął już w sprawie czynności procesowe zmierzające do merytorycznego jej rozpatrzenia. Nie można bowiem z oczywistych względów odmówić wszczęcia postępowania, które już się toczy. Sytuacja taka miała zaś miejsce w kontrolowanej sprawie, w której Burmistrz Gminy, po przekazaniu mu sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 16 maja 2019 r. wezwał M. P. do wyjaśnienia czy posiada on dokumenty pozwalające na składowanie rozdzielni oraz kontenerów na terenie działek nr [..] i [..], w odpowiedzi uzyskując wyjaśnienia pełnomocnika M. P. Treść powyższych wyjaśnień wraz z treścią wniosku M. P. o udzielenie warunków zabudowy dla budowy budynku produkcyjno – usługowego dała organowi I instancji asumpt do stwierdzenia braku podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., co potwierdził w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji. Doszło zatem do weryfikacji podstaw merytorycznych zastosowania wskazanego przepisu, a nie do stwierdzenia, że z "innych uzasadnionych przyczyn" wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania działek nr [..] i [..] było niemożliwe.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, doszło do wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Istnienia w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy dla budynku produkcyjno – magazynowego na działkach nr [..] i [..] nie można było uznać za "inną uzasadnioną przeszkodę" do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania działek nr [..] i [..] w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Należało wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania wskazanych działek i w warunkach procesowych dokonać weryfikacji przesłanek zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy z dnia 1 lipca 2019 r. Przy rozstrzyganiu tej sprawy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organy związane będą wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu przez Sąd oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego R. J. organ I instancji dokona prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących charakteru kwestionowanej zmiany sposobu zagospodarowania terenu działek nr [..] i [..] oraz zakresu wydanych dla obszaru tych działek decyzji o warunkach zabudowy, korzystając ze wszystkich możliwych i niezbędnych środków dowodowych, w tym oględzin nieruchomości. Dopiero ustalenia poczynione w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym umożliwią właściwą weryfikację zastosowania w niniejszej sprawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło zmiany zagospodarowania terenu, a nie prowadzonej niezgodnie z prawem gospodarki odpadami, tym samym zagadnienia dotyczące zastosowania przepisów ustawy o odpadach pozostało poza zakresem sprawy. Nie zwalnia to jednak Burmistrza Gminy z wykonywania swoich ustawowych kompetencji w sprawach związanych z odpadami, stosowanie do poczynionych ustaleń w odniesieniu do działek nr [..] i [..].

Poza zakresem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym i bez wpływu na jego wynik pozostawała kwestia legalności decyzji z dnia 11 lipca 2018 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [..] i [..] budynku produkcyjno – magazynowego z zapleczem socjalno – biurowym.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu w niejawnym trybie uproszczonym, do czego uprawnia przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a. stanowiąc, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.