Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1859/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 ust. 2, art. 156 ust. 3, art. 157 ust. 1, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 36 ust. 1, 2, 4 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2447/12 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 18 kwietnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 2447/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty L. z [...] lipca 2012 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie na rzecz współwłaścicieli A. A. P. i G. S. za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. 243 m2, zajętą pod drogę publiczną, gminną - część ul. [...] w L. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Z treści księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. IV Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] byli S. S. i jego żona G. S. na zasadach wspólności ustawowej do ½ części oraz B. S. P. i jego żona I. P. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej do ½ części. Pismem z dnia [...] września 2005 r. G. i S. małż. S., A. P. i B. P. wystąpili o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) powoływanej dalej jako: "ustawa - Przepisy wprowadzające (...)". Ustalono w toku postępowania, że postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 2000 r. sygn. akt [...] spadek po I. P. nabyli mąż B. P. i syn A. P.

Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Starosta L. zawiesił z urzędu wszczęte postępowanie odszkodowawcze do czasu wydania przez Wojewodę Mazowieckiego ostatecznej decyzji, w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), w sprawie przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Miasta L. Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 243 m2, położonej przy ul. [...], zajętej pod drogę gminną część ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., wobec ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania odszkodowawczego, Starosta L. podjął zawieszone postępowanie odszkodowawcze. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...], Starosta L. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 32.878,00 zł, zobowiązując do jego wypłaty Gminę L. Na skutek skargi Gminy L, wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1751/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując na utratę aktualności operatu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], Starosta L. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, w łącznej kwocie 89.456,00 zł, na rzecz współwłaścicieli A. A. P. i G. S., zobowiązując do jego wypłaty Gminę L. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że aktualny krąg stron postępowania wynika z postanowień Sądu Rejonowego w L.: z dnia [...] września 2010 r. sygn. akt [...] potwierdzającego, że spadek po S. S. nabyła żona G. S. oraz z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...], potwierdzającego że spadek po B. P. nabył syn A. P. Opisując czynności procesowe organ I instancji wskazał, że zlecono rzeczoznawcy majątkowemu W. K. sporządzenie operatu szacunkowego, który został wykonany w dniu [...] maja 2011 r. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2011 r. z udziałem stron postępowania oraz rzeczoznawcy, pełnomocnik Prezydenta Gminy L. nie zgodziła się z wyceną nieruchomości i załączyła do akt sprawy kontroperat wykonany przez innego rzeczoznawcę na zlecenie Prezydenta Miasta L. W związku z nowelizacją przepisów, dokonaną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2011, Nr 165, poz. 985) operat szacunkowy wykonany przez W. K. stracił aktualność, wobec czego organ zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Wycena przedmiotowej nieruchomości wykonana w dniu [...] marca 2012 r. W ocenie organu została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i w związku z brakiem podstaw do zakwestionowania jej prawidłowości, została przyjęta jako dowód w sprawie, a na jej podstawie Starosta ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość.

W odwołaniu od decyzji Gmina L. zakwestionowała ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości, a tym samym wysokość przyznanego odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. operat szacunkowy z dnia [...] marca 2012 r. może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Podniósł, że biegła - na podstawie § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia - określiła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości zajętej pod realizację inwestycji drogowej, w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, na podstawie cen transakcyjnych gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, uzasadniając to tym, że na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Występują jedynie transakcje dotyczące dróg wewnętrznych i to na terenie wiejskim. Rzeczoznawca zestawiła 14 transakcji nieruchomościami podobnymi, dokonanych w okresie od maja 2010 do listopada 2011 r. Badaniem objęła miasto L. Oceniając operat Wojewoda podniósł, że jedyne zastrzeżenie dotyczy charakterystyki nieruchomości o cenach skrajnych (str. 10 operatu), która sprowadza się do podania w tabelce ocen cech rynkowych tych obiektów porównawczych, podczas gdy oceny te powinny wynikać z wcześniejszego, nieco szerszego opisu tych nieruchomości. Ponieważ jednak charakterystykę ogólną zamieszczono, to zdaniem organu, trudno kwestionować prawidłowość sporządzonego operatu tylko ze względu na ten fakt. Odnosząc się do przedłożonego przez Prezydenta Miasta L. operatu szacunkowego tej samej nieruchomości, sporządzonego przez innego rzeczoznawcę W. L. oraz do zarzutu skarżącej, że wycena wykonana na zlecenie Starosty L. jest zawyżona z uwagi na niewłaściwe transakcje przyjęte do porównań, Wojewoda zauważył, że to rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania, a podważenie jego opinii w tym zakresie możliwe jest po wyczerpaniu trybu z art. 157 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), tj. po przedłożeniu przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co w sprawie nie miało miejsca. Jednocześnie Wojewoda podniósł, że kontroperat przedłożony przez Prezydenta Miasta L. sporządzono wg starych przepisów, obowiązujących jeszcze przed zmianą tekstu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy operat ten nie może stanowić dowodu w sprawie, chyba że rzeczoznawca uzupełniłby go wcześniej o klauzulę potwierdzającą aktualność sporządzonej wyceny. Ponadto wycenę tę oparto wyłącznie na transakcjach z roku 2009 (tabela na str. 8), co powoduje, że przyjęte dane są archiwalne i nie wiadomo, w jakim stopniu odwzorowują obecny stan rynku. Wskazał także, że regulacja art. 157 ust. 2 u.g.n. wyraźnie wskazuje, iż sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzonego operatu. Reasumując, zdaniem organu nie można kwestionować prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu jedynie na tej podstawie, że inny rzeczoznawca majątkowy określił wartość tej samej nieruchomości w innej wysokości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina L. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody, zarzucając naruszenie:

- art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 2 oraz ust. 3 i z § 36 ust. 2 pkt 2 oraz z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie się na ustalonej w sposób nieprawidłowy (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy,

- art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem z 18 kwietnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 2447/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił kryteria i zakres sądowej kontroli administracji oraz przedstawił przebieg postępowania i stanowiska stron. Wskazał, że

ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany. Kwestią sporną jest natomiast wycena i w konsekwencji kwota ustalonego w sprawie odszkodowania, która jest efektem kryteriów zastosowanych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowym z dnia [...] marca 2012 r. Wartość nieruchomości rzeczoznawca ustaliła na kwotę 89.456,00 zł (368,13 za m2). Przedmiotem wyceny była nieruchomość położona w L., stanowiąca część ulicy [...], oznaczona w operacie ewidencji gruntów jako dz. ew. nr [...] o pow. 243 m2 z obrębu [...], która jest drogą publiczną gminną. Rzeczoznawca przyjęła, jako obszar rozpatrywanego rynku, teren powiatu l., z okresem badania cen od stycznia 2010 r. do marca 2012r. Do oszacowania wartości rynkowej rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca ustaliła, że na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Występują jedynie transakcje dotyczące dróg wewnętrznych na terenie wiejskim. Rzeczoznawca przyjęła zatem, że na terenie powiatu l. brak jest transakcji nieruchomościami przeznaczonych pod drogi, spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Autorka operatu do wyceny wybrała próbkę 14 transakcji reprezentatywnych o cenach jednostkowych od 205,87 zł za m2 do 537,63 zł za m2, nieruchomościami stanowiącymi przedmiot prawa własności.

Gmina podnosiła, że organ ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o zawyżoną wycenę wartości rynkowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego operat powinien uwzględniać ceny transakcyjne występujące na rynku nieruchomości drogowych, zarówno na terenie rynku lokalnego powiatu l., jak i rynku regionalnego. Sąd I instancji stwierdził, że zarzut ten ma charakter polemiczny. Rzeczoznawca wyraźnie określiła, że na terenie powiatu l. brak jest transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy § 36 ust. 1, 4 i 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych. Zgodnie z treścią § 36 ust. 4 w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Natomiast § 36 ust. 2 stanowi, że w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określania wartości rynkowej zgodnie z ust.1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Przepis § 36 ust. 4 wskazuje, że przy braku transakcji nieruchomościami drogowymi należy przyjąć wartość rynkową, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca właśnie tak postąpiła, przy czym wskazane przepisy nie nakazywały rzeczoznawcy badać transakcji drogowych na rynku regionalnym (całego województwa). Dane z lokalnego rynku nieruchomości były bowiem wystarczające do określania wartości nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Sąd I instancji zastrzegł, że przepisy § 36 ust. 1-3 rozporządzenia należy stosować odpowiednio, czyli z uwzględnieniem specyfiki spraw dotyczących przejęcia nieruchomości na inwestycje drogowe, uwzględniając także wynikającą z art. 134 u.g.n. "zasadę korzyści". Rzeczoznawca powinien odnieść się do rynku nieruchomości porównywalnego dla nieruchomości wycenianej, przy czym elementem takiej prawidłowej oceny jest ujęcie w operacie (o ile to możliwe) rynku lokalnego, obejmującego nieruchomości najbardziej zbliżone, o podobnym charakterze. Określenie wartości nieruchomości poprzedzone jest analizą rynku nieruchomości, przy czym w przypadku stosowania metody korygowania ceny średniej musi być to rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia). Ten zakres obowiązków należy do biegłego i to biegły decyduje, jaki rynek jest w jego ocenie miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności skoro wszystkie 14 transakcji wybranych przez rzeczoznawcę dotyczyło nieruchomości położonych na terenie powiatu l.

Odnosząc się do zarzutu doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości o różnej powierzchni oraz przyjęcie w operacie cechy infrastruktury technicznej oraz sąsiedztwa i otoczenia Sąd I instancji stwierdził, że przy stosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej, cechy mające wpływ na wartość nieruchomości położonych na właściwym rynku lokalnym określa biegły kierując się wiedzą specjalną (art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n.). Cechy te stanowiły podstawę wyboru nieruchomości podobnych. Uwzględnienie w wycenie istniejących różnic cech nieruchomości przyjętych do porównania w stosunku do nieruchomości wycenianej dokonywane jest za pomocą współczynników korygujących, które w analizowanym operacie zostały zastosowane. Przyjęcie takiej cechy jak "jakość drogi dojazdowej" wynika z tego, że rzeczoznawca określił cechę przy uwzględnieniu tego, jak cena nieruchomości kształtowałaby się na rynku nieruchomości pod zabudowę. Wyłączenie tej cech powodowałby naruszenie "zasady korzyści" (zaniżenie obiektywnej ceny nieruchomości) nawet gdyby analizie poddano tylko nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Jako pozbawiony zasadności Sąd I instancji ocenił także zarzut nie wzięcia pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego "możliwości alternatywnego wykorzystania" nieruchomości, bowiem jak wskazał sam skarżący, nieruchomość przeznaczona pod drogę nie może być wykorzystywana w inny sposób.

W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu. Natomiast zarzuty dotyczące wiadomości specjalistycznych mogły być przez organ weryfikowane w trybie art. 157 rozporządzenia poprzez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę merytoryczną złożonego operatu szacunkowego, przy czym przepis ten nie wyłącza uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012 r. I OSK 173/11). Ocena ta nie może jednak dotyczyć wiadomości specjalistycznych, zawartych w operacie, jeżeli sporządzony jest w sposób logiczny, prawidłowo od strony formalnej i zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W skardze kasacyjnej Gmina Miejska L. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) w zw.z § 36 ust. 1 i ust.6 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej rozporządzenie) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 21 marca 2012 r. za prawidłowo sporządzony, podczas gdy opiera się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 21 marca 2012 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu, podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.,

3) naruszenie przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a. ) w zw. z art. 7, art. 77 , art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r. nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że stanowisko Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości operatu nie jest słuszne. Zgodnie z art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r., stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. W myśl art. 156 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (ust. 1). Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej podniesiono, że do wyceny przyjęto transakcje dokonane dwa lata wcześniej, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wartości nieruchomości, a przez to także zawyżeniem wartości odszkodowania ustalonego w decyzji. Z art. 156 ust. 3 u.g.n. wynika domniemanie aktualności operatu przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Domniemanie to opiera się jednak na założeniu, że w tym czasie nie wystąpiły istotne zmiany czynników, o których mowa w art 154 u.g.n. Założenie to powinno być przez organy orzekające potwierdzone przed wydaniem ich orzeczeń. Dotyczy to zwłaszcza wydania decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy zapadła ona ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę powszechnie znany zastój na rynku nieruchomości z uwagi na kryzys gospodarczy i związany z tym spadek ich cen. Ponadto wziąć pod uwagę również należy, iż znaczna część transakcji nieruchomości przyjętych do porównań w operacie szacunkowym miała miejsce właśnie w dobie kryzysu gospodarczego. Stwarza to uzasadnione wątpliwości, czy istotnie przyznane odszkodowanie zostało ustalone na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia.

W myśl art. 153 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się tylko wtedy, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W myśl § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości,(ust. 4).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku stwierdzając, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 243 m2, podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Ponadto obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogą publiczną, taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Wiadomym jest bowiem, iż grunt stanowiący drogę publiczną nie może być w inny sposób wykorzystany. Rzeczoznawca zaś w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co niezgodne jest z przepisami rozporządzenia.

Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06 operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, a także właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Przez nieruchomości podobne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Oceniając operat szacunkowy w swojej decyzji Wojewoda stwierdził jedynie lakonicznie, że operat sporządzony został zgodnie z przepisami prawa, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów. Mimo iż Wojewoda Mazowiecki nie dokonał tych czynności, nie skutkowało to uchyleniem decyzji. Sąd I instancji naruszył tym samym przepisy postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 k.p.a.

Zgodnie z § 36 rozporządzenia w brzmieniu na dzień wydania decyzji, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym ( ust.2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (ust. 4). Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (ust.3).

Stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca powinien zatem wziąć pod uwagę transakcje uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1619/09 stwierdził, że przepis § 36 rozporządzenia nie wyklucza w przypadku braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym, sięgnięcia do rynku regionalnego. Uzasadnieniem dla takiego rozwiązania jest brak transakcji na rynku lokalnym oraz fakt, iż zastosowanie stawek jak za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod budownictwo jednorodzinne prowadzi w istocie do zawyżenia wartości gruntów pod drogi publiczne. Na stronie 7 operatu rzeczoznawca stwierdził, że na terenie rynku lokalnego oraz na terenie powiatu l. brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi. Rzeczoznawca nie odniósł się więc do rynku regionalnego, czym naruszył obowiązek określony w § 36 ust. 2 rozporządzenia Właściciele gruntów w momencie zakupu tych nieruchomości mieli zapewne świadomość ich niższej wartości. Nielogiczne jest stanowisko, iż jakikolwiek nabywca takich specyficznych nieruchomości kupiłby je na wolnym rynku po cenach zbliżonych do nieruchomości budowlanych. Wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę stanowić ma najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku. Metoda przyjęta zbyt pochopnie przez rzeczoznawcę, w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia, prowadzi do zawyżenia wartości wycenionych gruntów. Stąd też nieruchomości budowlane powinny zostać przyjęte do porównania dopiero po wyczerpaniu wszelkich dostępnych możliwości określenia wartości na podstawie § 36 rozporządzenia. Rzeczoznawca nie mógł dokonać wyceny wybierając swobodnie jedną z dwóch metod określonych w § 36. Przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, że w pierwszej kolejności należy uwzględnić ceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W operacie powinien zatem w sposób wiarygodny wykazać, iż zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym brak jest takich transakcji. Dopiero w takim przypadku rzeczoznawca mógł odwołać się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W operacie brak jest odniesienia do rynku regionalnego. Proces wyceny nie jest poprzedzony wnikliwą analizą rynku, nie można więc uznać go za prawidłowy i zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Wnioskiem z 3 września 2013 r. Gmina Miejska L. zwróciła się do NSA o wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji. Postanowieniem z 2 października 2013 r., sygn. I OSK 1859/13 NSA wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2012 r., nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dotyczą one braku wnikliwego rozpatrzenia wszelkich dowodów, a w szczególności operatu szacunkowego. Stanowisko Sądu I instancji, że wydane decyzje nie naruszają art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. nie jest jednak wadliwe i pozbawione podstaw. Zarówno wydane decyzje, jak i uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odnoszą się merytorycznie do operatu, dokonując jego ceny jako dowodu w sprawie. Zawarte w nich stwierdzenia, że za wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych czy ustalenie wielkości wskaźników korygujących odpowiada rzeczoznawca, a kwestie te należą do sfery jego wiedzy fachowej, nie oznacza odstąpienia od oceny operatu i bezkrytycznego przyjęcia. Nadto stwierdzenia te nie są bezpodstawne, albowiem w istocie przeprowadzenie szacunku jest sprawą zastosowania wiedzy fachowej.

Organy uwzględniły całokształt materiału dowodowego, w tym stanowisko Gminy, poparte operatem wykonanym na jej zlecenie. Operat ten został jednak w postępowaniu oceniony jako pozbawiony znaczenia ze względu na sporządzenie w oparciu o stan prawny, który uległ zmianie. Prawidłowe także jest stanowisko, że nie mógł on służyć jako dowód na wadliwość operatu sporządzonego na zlecenie organu, a to ze względu na art. 157 ust. 2 u.g.n. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej przepis art. 156 ust. 3 u.g.n., wprowadzający domniemanie aktualności operatu przez 12 miesięcy, nie ogranicza doboru transakcji nieruchomościami podobnymi do analogicznego okresu. W operacie przyjęto transakcje z lat 2010-2011, jednocześnie podając (str. 6 operatu), że czynniki hamujące rozwój rynku nieruchomości ograniczają popyt, ale nie mają wpływu na ruch cen, ceny nieruchomości są stabilne, nie zaobserwowano zmian cen w czasie na badanym rynku. Tej tezy rzeczoznawcy strona skarżąca w żadne sposób nie podważyła, nie stanowi bowiem takiego podważenia stanowiska rzeczoznawcy stawianie tezy przeciwnej, że kryzys gospodarczy generuje spadek cen nieruchomości. Nie znajduje także potwierdzenia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zarzut, że zaakceptowany operat nie bazuje na nieruchomościach podobnych. Z opisu ustalonego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd i instancji wynika, że w operacie zastosowano współczynniki korygujące dotyczące cech mających wpływ na wartość. Doboru tych cech i wartości współczynników skutecznie nie podważono. Nie świadczy o wadliwości wyliczeń dokonanych w operacie także zarzut, że do porównania przyjęto nieruchomości większe, niż wyceniana. Rzeczoznawca każdorazowo wyliczał bowiem cenę 1 m2, wskazując nadto, że za nieruchomości większe uzyskuje się niższe ceny. Ustalenie ceny 1 m2, a następnie zastosowanie współczynników korygujących nie potwierdza zarzutu, że wielkość nieruchomości przyjętych do porównania jest cechą podważającą rzetelność operatu. Z akt sprawy nadto wynika, że strony brały czynny udział w postępowaniu, miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów, brały udział w rozprawie. Gmina nie zwróciła się o ocenę operatu na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Nie wykazała także, aby na terenie gminy były przeprowadzone transakcje działkami drogowymi, chociaż dysponuje rozeznaniem co do transakcji prowadzonych na jej terenie. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający, został prawidłowo oceniony i daje podstawę do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w ustalonej operatem wysokości. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 i 107 p.p.s.a. nie jest uzasadniony.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, co w sprawie miało miejsce. Przepis art. 129 ust. 3 u.g.n. odnosi się natomiast do przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Wobec powyższego zarzuty naruszenia powołanych przepisów poprzez ich błędne zastosowanie są oczywiście bezzasadne. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zarzut naruszenia tego przepisu zawarty w skardze kasacyjnej bazuje na twierdzeniu, że naruszenie jest skutkiem wadliwego zastosowania współczynników korygujących cechy nieruchomości wycenianej, wadliwego doboru nieruchomości podobnych, łączy się zatem z zarzutami naruszenia prawa procesowego. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Wobec uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zgłoszone zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są uzasadnione, nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, bazujący na założeniu, że stan faktyczny sprawy jest odmienny od przyjętego przez Sąd I instancji.

Stawiając zarzut naruszenia § 36 ust. 1, 4 i 6 rozporządzenia strona skarżąca kasacyjnie stwierdza, że rzeczoznawca winien przyjąć do wyceny nie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, ale transakcje nieruchomościami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a w tym celu winien wziąć pod uwagę także transakcje na rynku regionalnym. Ponieważ sprawa niewątpliwie dotyczyła ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., zatem zarzut naruszenia § 36 ust. 6 rozporządzenia nie jest trafny, albowiem stanowi on podstawę do odpowiedniego zastosowania przepisów § 36 ust. 1-4, co nie jest kwestionowane. Wadliwe jest jednak stanowisko skarżącej kasacyjnie, że stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca i organy winny wziąć pod uwagę transakcje gruntami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, poszukując ich także na rynku regionalnym, a dopiero w drugiej kolejności uwzględnić przeznaczenie gruntów przyległych. Zwraca uwagę, że w skardze kasacyjnej strona posługuje się terminologią znaną rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r., czyli do dnia wejścia w życie zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lica 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985). W ówczesnym brzmieniu § 36 ust. 1 rozporządzenia przewidywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Aktualne brzmienie przepisów § 36 rozporządzenia nie posługuje się rozróżnieniem na grunty zajęte i przeznaczone pod drogi, zmieniając zasady ustalania odszkodowania w analizowanym zakresie, wobec czego utraciły na znaczeniu stanowiska judykatury formułowane w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego.

Mające odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia jako zasadę wprowadzają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na cele drogowe. Zasady ustalania wartości rynkowej określają przepisy § 36 ust. 1, 3 i 4, odnoszące się do różnych stanów faktycznych. Dopiero, gdy ustalenie wartości rynkowej nie jest możliwe, albowiem dane z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające, wartość określa się w podejściu kosztowym, które służy określeniu wartości odtworzeniowej (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, mający zastosowanie w stwierdzonym stanie faktycznym, jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Rzeczoznawca w operacie wykluczyła możliwość ustalenia ceny rynkowej w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, ze względu na ich brak. Stwierdzono, że na terenie powiatu l. występują jedynie transakcje drogami wewnętrznymi, na terenie wiejskim, brak jest transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, spełniającymi warunek podobieństwa. Należy pamiętać, że przepisy § 36 ust. 1 i 4 dotyczą ustalenia wartości rynkowej, zatem zastosowanie znajdują zarówno przepis art. 150 ust. 2 u.g.n. wykluczający z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu (do jakich należą drogi publiczne) oraz przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określający kryteria wartości rynkowej. Wykluczając istnienie w powiecie l. rynku nieruchomości drogowych, mogącego służyć określeniu wartości rynkowej, organy nie miały podstaw do stosowania przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia, albowiem dotyczy on już kolejnego etapu, gdy nie jest możliwe określenie wartości rynkowej. Natomiast brak transakcji nieruchomościami drogowymi nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem jako zasadę przyjmuje określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. Teza, że szacowanie w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych prowadzi do zawyżenia wartości jest przy tym zupełnie chybiona, albowiem to sam ustawodawca dla określenia wartości rynkowej działek wywłaszczonych lub przejętych pod drogi przewiduje w pierwszej kolejności taki mechanizm, jako ewentualność traktując uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz winien być przy tym rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny, taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Brak takich transakcji dopiero uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny, a następnie ustalenie wartości nie rynkowej, ale odtworzeniowej, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zarzuty wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego- § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia nie są wobec powyższego uzasadnione. Sąd I instancji w zgodzie z tymi przepisami ocenił prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji, w tym dokonaną przez nie weryfikację operatu szacunkowego.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.