Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 810/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 3, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 79 par. 1-2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty karnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 1545 zł (tysiąc pięćset czterdzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. (nr [...]) Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. (Dyrektor ZDM) działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (t. j. Dz. U. 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm., zwaną dalej ustawa o drogach) oraz przepisów Uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P., nałożył na PPH "A" Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.

Uzasadniając wymierzenie powyższej kary Dyrektor ZDM wskazał, że w dniu [...] stycznia 2009 roku przeprowadzono kontrolę pasa drogowego ul. [...] i stwierdzono przekroczenie powierzchni zajęcia pasa drogowego poprzez budowę przyłącza sieci cieplnej znajdującej się przy ul. [...] przez firmę PPHU "A" Sp. z o.o. Organ administracji ustalił, że w/w firma posiadała decyzję o numerze [...] zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, który został przekroczony odpowiednio dla powierzchni jezdni z ograniczeniem ruchu [...] m2 oraz jezdni z utrzymaniem ruchu w strukturze sprzed zajęcia [...] m2. W związku z tym faktem, ZDM [...] stycznia 2010 roku wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w związku z zajęciem pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w decyzji zarządcy drogi, o czym został zawiadomiony PPHU "A" Sp. z o.o. (data odbioru zawiadomienia 18.02.2010 r.). W dniu [...] stycznia 2010 r. oraz [...].02.2010 r. przeprowadzono dodatkowe kontrole pasa drogowego ul. [...], które w dalszym ciągu potwierdziły przekroczenie powierzchni zajęcia pasa drogowego. Na protokole z dnia [...].02.2010 r. widnieje podpis Pana J. Sz., który potwierdził wyliczenie zajętej powierzchni na ten dzień bez zezwolenia ZDM. W dniu [...].02.2010 r. w siedzibie ZDM pojawił się właściciel firmy Pan J. Sz., który zapoznał się z aktami sprawy. W dniu [...].02.2010 r. do ZDM wpłynęło pismo od strony z wyjaśnieniami, że we wniosku o zajęcie pasa drogowego przez omyłkę została wpisana nieprawidłowa powierzchnia zajęcia pasa drogowego. Dnia [...].02.2010 r. odbyła się wizja lokalna na której obecni byli przedstawiciele ZDM oraz Pan J. Sz., właściciel firmy. Na wizji stwierdzono brak zajęcia pasa drogowego. Pan J. Sz. do protokołu dopisał adnotację, że miejsca parkingowe nie były zajęte, a jedynie wygrodzone dla celów bezpieczeństwa. Tak samo jezdnia została wygrodzona do połowy pasa ruchu, aby zapobiec mijaniu się samochodów. W dniu [...].02.2010 r. do ZDM-u wpłynęło pismo od strony z podaniem swoich własnych wyliczeń powierzchni zajętego pasa drogowego i kwestionującego protokół z kontroli pasa drogowego z dnia [...].02.2010 r. W wyliczeniu opłaty karnej za przekroczenie powierzchni zajęcia pasa drogowego uczestniczył osobiście Pan J. Sz., który wspólnie z pracownikami ZDM dokonał obliczeń. Pismem z dnia [...].02.2010 r. ZDM poinformował stronę o zakończeniu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma (odebrano 03.03.2010 r).

Obliczając wysokość nałożonej na stronę kary pieniężnej Dyrektor ZDM pomnożył powierzchnię zajęcia przez ilość dni, w których zajęty był pas drogowy bez zezwolenia tj. od [...].01.10 r. do [...].02.10 r., a następnie przez stawkę opłaty dla w/w ulicy i otrzymany wynik powiększył dziesięciokrotnie. Wyliczenie dla powierzchni zajmowanej przez roboty budowlane będące przedmiotem postępowania wygląda następująco:

[...].01.2010 r. 291,10m2x 1 dzień x 3,00zł./m2/dz. x 10 - 8.733,00 zł.

[...] i [...].01.2010 r. 185,40m2x 2 dni x 3,00zł./m2/dz. x 10 = 11.124,00 zł.

[...].01.10 r. i [...].02.10 r. 95,40m2x 2 dni x 3,00zł./m2/dz. x 10 = 5.724,00 zł.

[...]01.2010 r. 223,80m2x 1 dzień x 2,00zł./m2/dz. x 10 = 4.476.00 zł.

[...] i [...].01.2010 r. 217,80m2x 2 dni x 2,00zł./m2/dz. x 10 - 8.712,00 zł.

[...].01.10 r. i [...].02.10 r. 103,8040m2x 2 dni x 2,00zł./m2/dz. x 10 = 4.152,00 zł.

Łącznie dało to kwotę [...] zł, którą strona została zobowiązana uregulować w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła w dniu [...] kwietnia 2010 r. strona, która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności dowodowego, określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej kpa), w szczególności art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a., wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołujący zakwestionował zarówno sposób wyliczenia przez organ I instancji wysokości kary pieniężnej, jak i przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wymaga nie tylko ustalenia, że doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, ale wymaga również precyzyjnego określenia zajętej powierzchni i czasookresu tego zajęcia, a także celu zajęcia. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie określa jednoznacznie, jaka w rzeczywistości powierzchnia pasa drogowego została przez odwołującego zajęta. Znajdujące się w aktach sprawy odręczne szkice (zwłaszcza z dnia [...] i [...] stycznia 2010 r.) są nieprecyzyjne, nie określają na podstawie jakich dokumentów (np. geodezyjnych) zostały wykonane, nie wyjaśniają również kto dany szkic wykonał oraz czy przy ich sporządzaniu była obecna strona odwołująca się od decyzji (szkice z [...] i [...] stycznia 2010 r.). Wykonana cyfrowo dokumentacja fotograficzna obrazująca roboty budowlane i teren zajętego pasa drogowego również nie wyjaśnia, czy przy czynności fotografowania, jak również pomiarów (w szczególności w dniu [...] i [...] stycznia 2010 r.) była obecna strona odwołująca. Wykonane zdjęcia wskazują także, że wartości pomiarów przyjęte w decyzji ZDM są niedokładne i nieprecyzyjne. W szczególności rażący jest brak jakichkolwiek materiałów, które wskazywałyby w oparciu o jakie dowody ustalono powierzchnię zajęcia pasa drogowego w dniach [...] i [...] stycznia 2010 r.

Odnośnie szkicu sporządzonego dnia [...] stycznia 2010 r. bez obecności odwołującego należy podnieść, że zajęcie jezdni nie nastąpiło w odległości [...] m licząc od jej krawędzi w kierunku osi jezdni. Ponadto z dokumentacji fotograficznej wykonanej bez wiedzy strony w dniu [...] stycznia 2010 r. nie wynika również, aby odwołujący dokonał zajęcia tzw. zatoki parkingowej o powierzchni ([...] m x [...] m = [...] m2). Również ZDM pomylił się w swoich obliczeniach, bowiem naliczając karę pieniężną za ten dzień nie uwzględnił w swoich wyliczeniach, że odwołujący posiadał w tamtym czasie zezwolenie na zajęcie [...] m2 chodnika. W swoich wyliczeniach ZDM nie uwzględnił tej wartości i nie odjął jej od wyliczonej powierzchni [...] m2.

Odnośnie pomiarów z dnia [...] stycznia 2010 r., które również zostały wykonane bez udziału odwołującego, zajęcie jezdni nie nastąpiło w odległości [...] m licząc od jej krawędzi w kierunku osi jezdni. Co istotne, na zdjęciach widoczne jest, że pachołki zabezpieczające umieszczone na jezdni znajdowały się tego dnia na skraju wykopu. W rzeczywistości szerokość zajętego pasa jezdni nie mogła wynieść, jak podaje w treści decyzji ZDM [...] m. Jezdnia była co prawda zajęta w tej szerokości jedynie na początkowym odcinku, bowiem na początku odwołujący posiadał niedokładne informacje o lokalizacji rur położonych w jezdni. Kiedy okazało się, że znajdują się one dalej od osi jezdni i bliżej jej skraju, wykop został przesunięty od osi jezdni w kierunku jej skraju. Jedynie na początku wykopu w dalszym ciągu szerokość zajętej jezdni mogła wynosić [...] m, bowiem wierzchnia warstwa jezdni została rozkopana i musiała zostać w ten sposób zabezpieczona. Zdjęcia dokładnie pokazują tę sytuację. Taśma zabezpieczająca biegnie na początku wykopu na większej szerokości, następnie zwężając się dalej do krawędzi wykopu. Pozostałe zdjęcia pokazują, że pachołki na dalszym odcinku znajdują się już bezpośrednio na krawędzi wykopu, a więc z całą pewnością nie są one w odległości [...] m od skraju jezdni do jej osi, jak podał nieprawidłowo ZDM. Zdjęcia nie pokazują również, aby odwołujący dokonał zajęcia tzw. zatoki parkingowej o powierzchni ([...] m x [...] m = [...] m2). Rury, które przywieziono na teren robót zostały zamontowane w dniu [...] stycznia 2010 r. i tym samym usunięte z zajętego terenu. Taśma zabezpieczająca od strony chodnika nie jest na całej jego długości, a zgromadzony na chodniku i zatoce parkingowej śnieg i błoto pośniegowe dodatkowo utrudniały wykonanie prawidłowych pomiarów. Należy zwrócić uwagę, że aura pogodowa oraz duża ilość śniegu, błota pośniegowego i lodu, która znajdowała się w tamtym czasie na tzw. zatoce parkingowej w oczywisty sposób nie mogą być powiązane z odwołującym.

Odnośnie pomiarów z dnia [...] lutego 2010 r. odwołujący podniósł, że protokół wraz z rysunkiem został podpisany przez Pana J. Sz. w imieniu odwołującego, co oznacza jedynie, że czynności pomiaru były wykonywane w jego obecności. W żadnej mierze nie oznacza to, że odwołujący zaakceptował pomiary, które wykonywali pracownicy ZDM. Powyższe potwierdza pismo złożone przez odwołującego w dniu [...] lutego 2010 r., w którym odwołujący określił, jakie jego zdaniem powinny być prawidłowe wymiary zajętego obszaru pasa drogowego. Zdjęcia z tego dnia pokazują również, że jezdnia zajęta jest wyłącznie do krawędzi wykopu i zabezpieczających ją pachołków. Na chodniku i tzw. zatoce parkingowej nie ma żadnych taśm zabezpieczających (poza pierwszym wykopem, który jest szerszy). Nie ma nigdzie rur, które zostały położone już w dniu [...] styczna 2010 r. w wykopie, a teren prac został uporządkowany.

Brak jest natomiast w aktach sprawy jakichkolwiek materiałów dowodowych, które pozwoliły ZDM ustalić powierzchnię zajęcia przez odwołującego pasa drogowego w dniach [...] i [...] stycznia 2010 r. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie ZDM przyjął wartości wskazane w decyzji, że w tych dniach odwołujący bez zezwolenia zajmował odpowiednio w dniu [...] stycznia 2010 r. [...] m2 (jezdni) i [...] m2 (chodnika) oraz w dniu [...] stycznia 2010 r. [...] m2 (jezdni) i [...] m2 (chodnika) powierzchni pasa drogowego.

Z akt sprawy oraz z powyższego wywodu wynika, iż Odwołujący dowiedziawszy się o błędnych wyliczeniach w projekcie oraz po zwróceniu w dniu [...] stycznia 2010 r. uwagi przez pracowników ZDM o przekroczeniu obszaru zajęcia podjął m. in. następujące czynności:

1. przesunął obszar wykopu w stronę skraju jezdni,

2. cofnął do krawędzi wykopu pachołki zabezpieczające znajdujące się na jezdni,

3. wystąpił z wnioskiem o zezwolenie zajęcia większego obszaru pasa drogowego,

4. usunął znajdujące się na poboczu rury,

5. usunął część taśm zabezpieczających itd.

Powyższe chociażby wskazuje, że obszar zajęcia był dynamiczny i w rzeczywistości ulegał stopniowemu zmniejszeniu. Tym samym codziennie ten obszar był inny, co znajduje również potwierdzenie w decyzji ZDM, która określiła ten obszar jako najmniejszy po kontroli w dniu [...] lutego 2010 r. Brak jest natomiast jakichkolwiek kontroli w dniach [...] i [...] stycznia 2010 r. Nie ma aktach sprawy jakichkolwiek notatek na tę okoliczność zdjęć, szkiców czy rysunków. Organ arbitralnie przyjął, że zajęta bez pozwolenia powierzchnia w tych dniach wyniosła tyle, ile w dniu poprzednim i następnym. ZDM w żaden sposób nie uzasadnił tego w swojej decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie SKO postępowanie zmierzające do wymierzenia kary pieniężnej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, natomiast treść decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest zgodna z prawem. Bezspornym w sprawie jest sam fakt zajęcia przez odwołującego pasa drogowego. Różnica stanowisk dotyczy natomiast jego powierzchni. W tej materii organ I instancji dołożył należytej staranności, aby w sposób nie budzący wątpliwości wykazać powierzchnię zajętego przez stronę pasa drogowego. Postępowanie w sprawie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa o większej powierzchni, zostało wszczęte z urzędu, o czym zawiadomiono stronę. Tym samym argument podniesiony w odwołaniu o niezapewnieniu odwołującemu należytego udziału w postępowaniu nie jest uzasadniony

Dodatkowe kontrole przeprowadzone na miejscu zdarzenia przez przedstawicieli zarządcy drogi potwierdziły fakt przekroczenia dopuszczalnego zajęcia pasa. W celu jednoznacznego ustalenia powyższych okoliczności przeprowadzono wizje lokalną, w której uczestniczył przedstawiciel zobowiązanego. Wykonana w tym celu dokumentacja fotograficzna oraz szkic sytuacyjny z odpowiednimi wyliczeniami nie budzą wątpliwości co do zajęcia pasa drogowego przez stronę o powierzchni większej niż wynikało to ze zezwolenia. Prawidłowe wyliczenie powierzchni zawiera też zaskarżona decyzja.

Zdaniem Kolegium tego typu procedura, którą przeprowadzono bezpośrednio w pasie drogowym jest w tym przypadku najbardziej miarodajnym sposobem na stwierdzenie faktów mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Uczestnictwo zobowiązanego w oględzinach miejsca oraz niezgłoszenie przez niego żadnych uwag co do wyników wizji uznać należy jako akceptację poczynionych w jej trakcie ustaleń. W świetle powyższego twierdzenia odwołującego jakoby podpisanie protokołu z wizji lokalnej było tylko potwierdzeniem jego uczestnictwa w tym zdarzeniu muszą brzmieć co najmniej nieprzekonywująco. Przedstawiciel odwołującego zgłaszał co prawda w trakcie postępowania zastrzeżenia co do wykonanych podczas oględzin obliczeń powierzchni, ale do czasu zakończenia postępowania, o czym strona została powiadomiona, jak również o możliwości wypowiedzenia się w kwestii zebranych w sprawie dowodów, nie złożył już żadnych wyjaśnień.

Z tych względów Kolegium uznało, że okoliczności sprawy, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia wykazane zostały w sposób należyty, zaś zarzuty odwołania ocenić trzeba jako nie poddające się, w świetle zebranego materiału, weryfikacji bądź jako nieuprawnione.

W skardze z dnia [...] sierpnia 2010 r. od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. (dalej WSA) PPH "A" Sp. z o.o. zarzuciło naruszenie art. 7, 10, 11, 77 i 80 kpa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Negując argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu decyzji Kolegium skarżący podkreślił, że wielokrotnie wskazywał na niekompletność materiału dowodowego w sprawie. Tym samym, wydanie decyzji przez SKO w braku oceny i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, co de facto było niemożliwe ze względu na jego braki, stanowi rażące naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i skutkuje wadliwością wydanej decyzji. Dodatkowo, skarżący szeroko w swoim odwołaniu od decyzji SKO wywodził, że został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu, co stanowi rażące naruszenie art. 10 k.p.a. Twierdzenie to wynikało z faktu, że w dniu [...] i [...] stycznia 2010 r., ZDM sporządził dokumentację w sprawie, na podstawie której dokonano obliczeń nałożonej kary, bez obecności Skarżącego, co uniemożliwiło mu zgłoszenie jakichkolwiek uwag, zastrzeżeń czy wyjaśnień.

SKO nie ustosunkowało się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich podnoszonych w odwołaniu przez skarżącego zarzutów. Lakoniczne i powierzchowne uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie wyjaśnia przesłanek podjęcia takiej decyzji i ich zasadności, co stanowi uchybienie art. 11 k.p.a. Skarżący wielokrotnie podkreślał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie określa jednoznacznie, jaka w rzeczywistości powierzchnia pasa drogowego została przez skarżącego zajęta. SKO nie ustosunkowało się także do argumentu skarżącego odnośnie do nieprecyzyjności odręcznych szkiców, niedokładności wykonanych pomiarów czy wreszcie braku jakichkolwiek materiałów, które wskazywałyby w oparciu o jakie dowody ustalono powierzchnię zajęcia pasa drogowego [...] i [...] stycznia 2010 r.

SKO arbitralnie przyjęło w uzasadnieniu wydanej decyzji, że skarżący nie zgłaszał uwag i zastrzeżeń w trakcie postępowania, co rzekomo stwarza domniemanie akceptacji działań ZDM, pomijając całkowicie twierdzenia skarżącego wynikające z jego pisma z dnia [...] lutego 2010 r. do ZDM, jak również jego obecność w ZDM dnia [...] marca 2010 r., w celu zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami w sprawie. Następnie w treści uzasadnienia SKO nielogicznie wywodzi, że chociaż przedstawiciel skarżącego zgłaszał w trakcie postępowania zastrzeżenia odnośnie wykonanych podczas oględzin obliczeń powierzchni, to do czasu zakończenia postępowania me złożył on już żadnych wyjaśnień. Powyższe mylne wywody SKO wybitnie wskazują na nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niezapoznanie się z twierdzeniami skarżącego, co naruszyło jego prawo do obrony w powyższym postępowaniu (k. 3-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę złożonej w WSA dnia [...] września 2010 r. SKO wniosło o jej oddalenie.

Kolegium podkreśliło, że postępowanie w przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostało w sposób wnikliwy i z dołożeniem należytej staranności. W sposób niebudzący wątpliwości wykazano faktycznie zajętą powierzchnię pasa drogowego.

Tymczasem strona, jak można sądzić po treści zarzutów, dążąca wyłącznie do przewlekania sprawy, zarówno w odwołaniu jak i w skardze wskazuje na coraz szczegółowsze, incydentalne okoliczności dotyczące przedmiotowego zdarzenia, często bez znaczenia dla sprawy, bądź z uwagi na upływ czasu, niepoddające się, nawet przy nadzwyczajnej staranności, możliwości weryfikacji (k. 9-10 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO z dnia [...] lipca 2010 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora ZDM z dnia [...] kwietnia 2010 r. (nr [...]) o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego za zajęcie pasa drogowego ponad obszar powierzchni, na zajęcie którego skarżący uzyskał zezwolenie, prowadząc roboty polegające na budowie przyłącza sieci cieplnej. Organ I instancji nakładając powyższą karę w wysokości [...] zł nie ustalił wszakże w niebudzący wątpliwości sposób stanu faktycznego sprawy, z którego wynikałby po pierwsze obligatoryjność wymierzenia kary pieniężnej skarżącemu, a po drugie jej wysokość.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie powinien mieć na uwadze wnikające z przepisów kpa ogólne zasady postępowania, które nie mają jedynie charakteru blankietowego, jak na to wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę, lecz charakter stricte normatywny, wpływający na cały przebieg toczącego się postępowania oraz na wykładnię poszczególnych norm kpa.

Jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 kpa.

W tym miejscu wskazać należy, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części, jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, lex nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, lex nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 lex nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji sformułował szereg konkretnych zarzutów odnoszących się do przeprowadzonego postępowania oraz wydanej decyzji nakładającej karę pieniężną. Po pierwsze, skarżący wskazał na nieprecyzyjność zebranego w sprawie materiału dowodowego konkretyzując, że znajdujące się w aktach sprawy odręczne szkice z dnia [...] i [...] stycznia 2010 r. są niejednoznaczne, nie określają na podstawie jakich dokumentów (np. geodezyjnych) zostały wykonane, nie wyjaśniają, kto dany szkic wykonał oraz czy przy ich sporządzaniu była obecna strona skarżąca. Po drugie, skarżący zakwestionował wartość dowodową wykonanej dokumentacji fotograficznej. Zdaniem skarżącego wykonane zdjęcia wskazują na niedokładność pomiarów przyjętych przez Dyrektora ZDM. Rażący jest nadto brak jakichkolwiek materiałów, które wskazywałyby w oparciu o jakie dowody ustalono powierzchnię zajęcia pasa drogowego w dniach [...] i [...] stycznia 2010 r. Po trzecie, odnośnie szkicu sporządzonego w dniu [...] stycznia 2010 r. skarżący wskazał, że zajęcie jezdni nie nastąpiło w odległości [...] m licząc od jej krawędzi w kierunku osi jezdni. Po czwarte, powołując się na dokumentacje fotograficzną skarżący zauważył, że nie dokonał on zajęcia tzw. zatoki parkingowej o powierzchni [...] m x [...] m. Po piąte, skarżący wskazał na pomyłkę Dyrektora ZDM-u odnośnie naliczenia kary za dzień [...] stycznia 2010 r., gdyż nie uwzględnił on, że w tamtym czasie skarżący posiadał zezwolenia na zajęcie [...] m2 chodnika. Po szóste, odnośnie pomiarów z dnia [...] stycznia 2010 r., zdaniem skarżącego zajęcie jezdni nie nastąpiło w odległości [...] m licząc od jej krawędzi w kierunku osi jezdni. Poza tym wykonane zdjęcia nie pokazują, aby skarżący dokonał zajęcia zatoki parkingowej o powierzchni [...] m x [...] m. Po siódme, skarżący zauważył, że odnośnie pomiarów z dnia [...] lutego 2010 r. podpisany przez Pana J. Sz. protokół oznacza jedynie, że czynności pomiaru były wykonywane w jego obecności, a nie, że skarżący zaakceptował dokonane pomiary. Po ósme, brak jest w aktach sprawy zdaniem odwołującego jakichkolwiek materiałów dowodowych, które pozwoliły Dyrektorowi ZDM ustalić powierzchnię zajęcia pasa drogowego w dniach [...] i [...] stycznia 2010 r. Po dziewiąte, skarżący zauważył, że na wartość dokonanych przez organ I instancji pomiarów mogła mieć wpływ warstwa śniegu zalegająca na ulicy oraz chodniku, czego Dyrektor ZDM w ogóle nie wziął pod uwagę. Po dziesiąte, skarżący powołując się na art. 7 oraz 77 kpa wskazał na szereg dyrektyw, którymi powinien kierować się organ administracji publicznej prowadząc postępowanie dowodowe uznając, że w niniejszej sprawie Dyrektor ZDM nie zastosował się do nich.

Tymczasem Kolegium utrzymując zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. w mocy w ogóle nie odniosło się do powyższych zarzutów stwierdzając jedynie, że organ I instancji w prawidłowy sposób ustalił stan faktyczny sprawy i zasadnie nałożył na skarżącego karę pieniężną. Tym samym Kolegium nie odnosząc się w sposób merytoryczny do powyższych zarzutów, nie objęło zakresem swojego rozpoznania całej sprawy administracyjnej, ograniczając się do powtórzenia i potwierdzenia stanowiska Dyrektora ZDM. SKO wydając w dniu [...] lipca 2010 r. decyzje utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora ZDM nie tylko naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, nie poprzedzając wydania decyzji postępowaniem administracyjnym mającym na celu rzeczowe rozpoznanie sprawy, lecz tak samo jak organ I instancji naruszyło art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa, opierając swoje rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym sprawy. Sąd podziela bowiem argumenty zaprezentowane przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz w skardze, które w rzeczywistości wskazują na liczne uchybienia w ustaleniu okoliczności sprawy, które doprowadziły do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Brak dokładnych ustaleń faktycznych uniemożliwia Sądowi udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy nałożona kara w wysokości [...] zł rzeczywiście powinna zostać wymierzona skarżącemu, a jeżeli tak, to czy w obliczonej wysokości.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach, a więc za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy o drogach). Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Z treści tego przepisu wynika więc, że podstawą jego zastosowania jest wyłącznie stwierdzenie przez zarządcę drogi, iż określony podmiot samowolnie zajął pas drogowy na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Należy przy tym zaznaczyć, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia zarządcy drogi swobody przy orzekaniu o nałożeniu opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Organ został bowiem zobligowany do wydania decyzji określonej treści w przypadku stwierdzenia stanu opisanego w dyspozycji powołanej wyżej normy prawnej tzn. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Nie może zatem badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy przy takim zajęciu czy też miarkować wysokość wymierzanej opłaty. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości.

Ponadto wyjaśnić należy, że powyższa regulacja prawna zobowiązuje organ do nałożenia kary pieniężnej wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego. Opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego powinna być zatem nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać. Podkreślić przy tym trzeba, iż w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest nałożenie na stronę danego postępowania administracyjnego określonej przepisami kary pieniężnej lub zobowiązanie jej do wykonania innego rodzaju obowiązku, a więc w sytuacji podjęcia działań o charakterze represyjnym, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawić żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy w takim przypadku powinien być kompletny i w sposób jednoznaczny wskazywać na podmiot, który podlega ukaraniu karą pieniężną jako sprawca dokonanego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r., I OSK 1519/06, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r., II SA/Bk 679/08 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale niekompletnym, zgromadzonym w przeważającej mierze z pominięciem udziału w poszczególnych czynnościach skarżącego, naruszając tym samym art. 79 § 1 i 2 kpa. Szczególnie istotnych dla rozpoznawanej sprawy pomiarów pasa drogowego w dniu [...] stycznia 2010 r. dokonał jedynie pracownik ZDM. W aktach sprawy brak jest również jakichkolwiek materiałów dowodowych pozwalających ustalić powierzchnie zajęcia pasa drogowego przez skarżącego w dniach [...] oraz [...] stycznia 2010 r.

Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia Sad w I punkcie wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ZDM z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy administracji powinny dokładnie ustalić, czy w ogóle, a jeżeli tak, to jaka ilość metrów pasa drogowego została w poszczególnych dniach zajęta przez skarżącego ponad udzielone jemu zezwolenie. Ustalenie to powinno nastąpić w oparciu o dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poszerzony o dokładne obliczenia pasa drogowego, który skarżący mógł zajmować zgodnie z prawem oraz o zeznania, zarówno pracowników skarżącego, jak i pracowników organów administracji, którzy znajdowali się na terenie prowadzenia robót ziemnych przez skarżącego. W prowadzonym postępowaniu należy w sposób szczegółowy odnieść się do merytorycznych zarzutów, podniesionych przez skarżącego i na ich podstawie szczegółowo ocenić wartość dowodową poszczególnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Trzeba w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że skarżący powinien mieć zapewniony czynny udział na wszystkich etapach toczącego się postępowania. Jednym z przejawów tego udziału jest udostępnienie skarżącemu wszystkich dowodów, na których oprze się organ administracji ponownie wydając w sprawie rozstrzygnięcie. Tymczasem w aktach sprawy brakuje protokołów kontroli z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz [...] lutego 2010 r., na które powołuje się Dyrektor ZDM w uzasadnieniu swojej decyzji. Skarżący natomiast podnosi, że nie wie, na jakiej podstawie ustalona została powierzchnia zajęcia pasa drogowego w dniach [...] i [...] stycznia 2010 r. Wszystkie powyższe braki materiału dowodowego powinny zostać uzupełnione przez organ administracji na etapie ponownego rozpoznania sprawy, jak i ewentualnie dla potrzeb przyszłej kontroli sądu administracyjnego.

W II punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W III punkcie wyroku Sąd na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO na rzecz skarżącego kwotę 1.545,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Na ich wysokość złożyła się suma 1.288,00 zł tytułem wpisu sadowego, obliczona stosownie do §1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193), 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa oraz 240 zł tytułem zastępstwa procesowego skarżącego, zgodnie z §18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm).