Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 630/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3, art. 5a ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2, art. 11b, art. 14, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 2, art. 61 ust. 1, art. 8 ust. 2 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 1 pkt 5, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy Baćkowice z dnia 19 lutego 2003 r. nr IV/23/03 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 19 lutego 2003 r. nr IV/23/03 Rada Gminy w Baćkowicach podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia statutów sołectw. Zgodnie z § 1 tej uchwały, uchwalono statuty jednostek pomocniczych gminy Baćkowice, które stanowią załączniki od nr 1 do 15 do uchwały.

Zgodnie z § 12 załączników do zaskarżonej uchwały, do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy: wybór i odwołanie sołtysa (pkt 2) i wybór i odwołanie członków rady sołeckiej (pkt 3). Stosownie do § 16 ust. 1 załączników do uchwały stanowi, że: "Zebranie wiejskie jest ważne, gdy mieszkańcy sołectwa zostali o nim powiadomieni w sposób zwyczajowo przyjęty i uczestniczy w nim przynajmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim zgodnie z

§ 13. Z kolei ustęp 2 paragrafu 16 brzmi:, Jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzyskano wymaganego quorum, zwołujący zebranie wyznacza nowy termin. Zebranie w nowym terminie jest ważne bez względu na ilość mieszkańców biorących w nim udział". Paragraf 24 ust. 1 tych załączników stanowi, że: "Pierwsze zebranie wiejskie po wyborach Rady Gminy nowej kadencji, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej zarządza Wójt Gminy w terminie nie później niż 6 miesięcy od końca poprzedniej kadencji Rady Gminy." Zarządzenie Wójta Gminy w sprawie zwołania zebrania zawiera: miejsce, dzień i godzinę zebrania wiejskiego oraz wskazuje drugi termin zebrania w razie braku quorum w pierwszym terminie (§ 24 ust. 2 pkt załączników do uchwały). Stosownie zaś do § 26 ust. 1 załączników do uchwały, dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory w drugim terminie mogą być przeprowadzone w tym samym dniu bez względu na liczbę obecnych na zebraniu uprawnionych mieszkańców sołectwa. Z kolei z mocy § 28 pkt 1 załączników do uchwały, wybory sołtysa i członków rady sołeckiej odbywają się w następujący sposób: prawo ustnego zgłaszania kandydatów posiada wyłącznie uczestnik zebrania, któremu przysługuje czynne prawo wyborcze. Jak postanowiono w § 29 załączników do uchwały, odwołanie sołtysa i rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków przed upływem kadencji jest wyłączną kompetencją zebrania wiejskiego. Dla dokonania ważnego odwołania sołtysa na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Zebranie odbywa się w jednym terminie (§ 31 ust. 1 załączników do uchwały).

Prokurator Rejonowy w Opatowie wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: istotne naruszenie przepisów prawa tj. art. 35 ust. 3 pkt w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990, nr 32, poz 191 ze zm.), poprzez nadanie w § 12 pkt 2 i 3 statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W oparciu o ten zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Baćkowicach w całości.

Uzasadniając zarzuty skargi, Prokurator podniósł, że z redakcji § 12 pkt 2 i 3 Statutu wynika wprost, że organowi uchwałodawczemu, jakim jest zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. w sołectwie zebranie wiejskie, przyznano kompetencje do wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ustalenia liczby członków rady sołeckiej. Przy czym nie jest możliwe rozumienie takiego postanowienia Statutu w ten sposób, że czynności wyborcze będą jedynie podejmowane na zebraniu wiejskim. Z konstrukcji tego przepisu nie wynika, aby prawo do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tego przepisu w sposób oczywisty wskazuje, że do kompetencji "Zebrania" jako organu uchwałodawczego należy dokonywanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołanie. Wskazany wyżej przepis Statutu jest niezgodny z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Przepisy te bowiem w żadnym wypadku nie wymieniają zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Powyższe oznacza, że nawet, jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "Zebraniem" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawniony do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Zdaniem skarżącego, gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie, to taki zapis znalazłby się |w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. W ramach uchwalonego Statutu pojawia się jedno pojęcie "Zebrania" w dwóch odrębnych rolach, po pierwsze jako organu uchwałodawczego, a po drugie jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej. Prokurator powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swojej argumentacji.

Nadto skarżący wskazał, że w przypadku tej drugiej roli zebrania brak jest ponadto upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia pojęcia kworum dla dokonania wyborów organów jednostki pomocniczej, bowiem art. 26 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej.

W związku z powyższym Prokurator stwierdził, że ww. uchwała w zakresie podlegającym zaskarżeniu została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Z tych względów zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie. Skarżący podkreślił, że skarżona uchwała Rady Gminy w Baćkowicach jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy Baćkowice. Skierowana została do wszystkich mieszkańców tej gminy, a Prokurator nie jest ograniczony terminem w jej zaskarżeniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi w części tj. stwierdzenia nieważności § 12 pkt 2 i 3, § 24 ust. 2 pkt 1 w zakresie wyrazów “oraz wskazuje drugi termin zebrania w razie braku qworum w pierwszym terminie", § 26 ust. 1 oraz § 29 statutu sołectwa stanowiącego załącznik nr 1-15 do uchwały Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 19 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z dnia 17 marca 2003r. Nr 35, poz. 446). Organ wniósł o oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Organ podniósł, że niezasadne jest żądanie strony skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Organ zgodził się ze skarżącym, że zebranie wiejskie nie jest organem właściwym do wyboru i odwołania zarówno sołtysa jak i rady sołeckiej. Wyeliminowanie zapisów §12 pkt 2 i 3 statutu sołectwa i tak umożliwi wybór i odwołanie sołtysa i rady sołeckiej przy bezpośrednim wykorzystaniu przepisu zawartego w art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zapisy § 24 ust. 1 i § 25 statutu sołectwa świadczą o tym, że de facto to nie zebranie wiejskie dokonuje wyboru sołtysa i rady sołeckiej, ale dokonują tego stali mieszkańcy sołectwa uczestniczący w takim zebraniu. Podobny zapis świadczący o tym, że to nie zebranie wiejskie dokonuje wyboru znajduje się w § 26 ust. 2 statutu sołectwa. Niemniej organ stwierdził, że zasadne jest stwierdzenie nieważności § 24 ust. 2 pkt 1 statutu sołectwa w zakresie wyrazów "oraz wskazuje drugi termin zebrania w razie braku quorum w pierwszym terminie" oraz § 26 ust. 1 statutu sołectwa, gdyż zapisy powyższe są niezgodne z treścią art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wybór sołtysa i rady sołeckiej nie jest ograniczony jakimkolwiek kworum.

W wykonaniu zobowiązania Sądu do złożenia zaskarżonej uchwały oraz pełnej dokumentacji związanej z podjętą uchwałą, w szczególności protokołu z sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę oraz innych dokumentów przedstawionych radnym przed tą sesją, organ przedstawił uchwałę z załącznikami (poza załącznikiem nr 9 do uchwały – statutu sołectwa Oziębłów) oraz protokół z sesji Rady Gminy w Baćkowicach odbytej w dniu 19 lutego 2003 r. z listą osób zaproszonych na tę sesję, a także protokoły z zebrań wiejskich odbytych w poszczególnych sołectwach z listami osób obecnych na tych zebraniach.

Na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. Prokurator poparł skargę, przy czym zmodyfikował ją w ten sposób, że nie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ale co do poszczególnych zapisów zawartych w załącznikach, a mianowicie: § 12 pkt 2 i 3 w całości, § 16 ust. 1 w części dotyczącej kworum, to jest od słów "i uczestniczy w nim" do końca oraz ust. 2 tego paragrafu,

§ 24 ust. 2 pkt 1 w zakresie wskazania drugiego terminu zebrania w razie braku kworum w pierwszym terminie, § 26 ust. 1 w całości, § 28 pkt 1, § 29 w całości. Uzupełniająco skarżący podniósł, że jeżeli konsultacje nie zostały przeprowadzone w oparciu o uchwałę w trybie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, to wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że z tego, co mu wiadomo, uchwała w sprawie przeprowadzenia konsultacji w trybie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym została po raz pierwszy uchwalona 29 grudnia 2004 r. w Gminie Baćkowice. Wcześniej takiej uchwały nie było. Oświadczył, że nie dysponuje załącznikiem nr 9 do zaskarżonej uchwały, ale taki załącznik jest uchwalony, a jego treść jest – poza nazwą miejscowości – identyczna jak pozostałych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Prokuratora Rejonowego w Opatowie okazała się zasadna.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r. poz. 506 ze zm., a w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

W niniejszej sprawie skargą Prokurator objął uchwałę Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 19 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw wymienionych w załącznikach do tej uchwały nr 1-15. Prokurator zaskarżył przedmiotowy akt prawa miejscowego w całości, modyfikując wnioski i zarzuty skargi na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. Jednakże skarżący zastrzegł, że jeżeli konsultacje nie zostały przeprowadzone w oparciu o uchwałę w trybie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, to wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektu statutów sołectw społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Wyjaśniając motywy, dla których Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości należy w pierwszej kolejności powołać się na pogląd i jego uzasadnienie zaprezentowany w innych sprawach zawisłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach, np. sygn. akt II SA/Ke 551/19.

Otóż artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero, następnie, faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu prawa na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce umieszczenia danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a u.s.g. znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji (por. wyrok TK z 27 listopada 2000 r., U. 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293). Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Baćkowicach, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Organ gminy nie wskazał, aby taka regulacja została w ogóle w Gminie Baćkowice wprowadzona przed podjęciem zaskarżonej uchwały, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Ze stanowiska pełnomocnika Gminy przedstawionego na rozprawie również wynika, że nie istnieje inna, poza tą złożoną do akt sprawy, dokumentacja potwierdzająca przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Pełnomocnik nie miał wiedzy, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała w sprawie przeprowadzenia konsultacji w trybie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Zatem z punktu widzenia wymogów formalnych nie można uznać, że Rada Gminy w Baćkowicach zgodnie z prawem uchwaliła statuty wymienionych w uchwale jednostek pomocniczych tej Gminy w sytuacji, gdy wcześniej nie podjęła uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia tych konsultacji w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g.

Dodatkowo należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom, w tym oczywiście wszystkie elementy wskazane w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2012r" III SA/Kr 886/12, wyrok WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, wyrok WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, czy wyrok WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Organ na taką regulację prawną w niniejszej sprawie w ogóle się nie powołał, ponieważ jej nie posiadał w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Obowiązywania takiej uchwały w obrocie prawnym nie stwierdził równiez Sąd w oparciu o dostepne źródła informacji o aktach prawa miejscowego (Dziennik Urzędowy Województwa Śąwiętokrzyskiego, System Informacji Prawnej Lex).

Zatem nie jest wystarczająca okoliczność, że konsultacje faktycznie się odbyły, co forsuje organ odpowiadając na zarzuty skargi w oparciu o przedłożoną do akt sprawy dokumentację związaną z odbytymi zebraniami wiejskimi w poszczególnych sołectwa. To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych zgodnie z wymogami prawa. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). W sytuacji nie podjęcia uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji na podstawie art. 5a u.s.g. nie istnieje możliwość weryfkacji prawidłowości przeprowadzonych konsultacji.

Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził, że uchwała narusza art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. i to naruszenie samo w sobie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o co też wnosił skarżący, na wypadek gdyby konsultacje nie zostały przeprowadzone w oparciu o uchwałę w trybie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym (do czego Sąd byłby uprawniony także w oparciu o art. 134 p.p.s.a. – zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 1807/11, Lex nr 1120623).

Ubocznie podnieść należy także, że zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nadanie w § 12 pkt 2 i 3 załączników do uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, wyłącznej właściwości do wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samych załączonych do uchwały statutach - w § 8 ust. 2 - zawarto zapis definiujący, czym jest zebranie wiejskie w rozumieniu uchwały, wskazując, że jest ono m.in. organem uchwałodawczym w sołectwie. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie mieszkańców obecnych na zebraniu wiejskim jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu - definiowanemu tak jak w kontrolowanych załącznikach do uchwały - charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru organów sołeckich dokonają ważnie wyłącznie stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, o tyle kwestionowane skargą zapisy w § 12 pkt 2 i 3 załączników do uchwały są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej.

Rację ma również skarżący, że istotnym naruszeniem prawa jest wprowadzenie w treści § 26 ust. 1 załączników do uchwały ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa.

Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Jak trafnie zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w ww. wyroku z dnia 18 lipca 2019 r., przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W konsekwencji również zapis § 24 ust. 2 pkt 1 załączników do uchwały w zakresie wskazania drugiego terminu zebrania w razie braku quorum w pierwszym terminie został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. Skoro bowiem brak było możliwości wprowadzenia kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, bezprzedmiotowym jest uregulowanie dotyczące wskazywania drugiego terminu zebrania (na którym ma dojść do wybrania sołtysa i członków rady sołeckiej) w razie braku kworum w pierwszym terminie.

Zasadnie również, jak wyżej wyjaśniono, Prokurator w skardze zarzucił naruszenie prawa w zakresie nadania zebraniu wiejskiemu wyłącznej kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Niemniej stanowisko to zmodyfikował na rozprawie, zarzucając naruszenie prawa także poprzez przyznanie uprawnień zebraniu wiejskiemu do odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Nie można jednak przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tylko tryb wyboru sołtysa, to tak samo zostało ustawowo uregulowane jego odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17, lex nr 2636436). Dlatego Sąd nie ocenił jako istotne naruszenie prawa zapisu w § 12 pkt 2 i 3 oraz

§ 29 załączników do uchwały z uwagi na to, że przyznają zebraniu wiejskiemu wyłączną kompetencję do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej,

Rację ma tylko częściowo Prokurator, zarzucając istotne naruszenie prawa odnośnie § 28 pkt 1 załączników do uchwały. Zgodnie z tym przepisem, wybory sołtysa i członków rady sołeckiej odbywają się w następujący sposób: prawo ustnego zgłaszania kandydatów posiada wyłącznie uczestnik zebrania, któremu przysługuje czynne prawo wyborcze. Regulacja ta wyłącza możliwość pisemnego zgłoszenia kandydatów na sołtysa i członków rady sołeckiej przez uczestnika zebrania, który posiada czynne prawo wyborcze. Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej uczestników zebrania, na których odbywać się mają wyboru organów sołectwa, w ocenie Sądu, narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Sąd odwołuje się w tym miejscu do stanowiska w tej kwestii wyrażonego już w wyroku tut. Sądu z dnia 16 października 2019 r., II SA/Ke 642/19). Jednakże skoro ustawodawca do kompetencji rady gminy pozostawił prawo do wprowadzenia w statucie sołectwa regulacji, które dotyczą zasad i trybu wyborów organów sołectwa, to oznacza, że lokalny prawodawca może postanowić, iż zgłaszanie kandydatów w wyborach sołtysa i członków rady sołeckiej odbywać się będzie wyłącznie w trakcie zebrania i prawo to będzie przysługiwać uczestnikom zebrania, którym przysługuje czynne prawo wyborcze.

Sąd nie podziela także twierdzeń skarżącego dotyczących § 16 ust. 1 załączników do uchwały w części dotyczącej kworum na zebraniu wiejskim, tj. że uczestniczy w nim przynajmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim oraz § 16 ust. 2 załączników do uchwały. Regulacje te odnoszą się do ważności zebrania wiejskiego. Wymagane kworum, o którym mowa w tych zapisach, nie dotyczy wyborów organów jednostki pomocniczej. Odrębnie kwestię ważności wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej reguluje § 26 ust. 1 załączników do uchwały, który Sąd ocenił jako istotnie naruszający prawo. Odnośnie kwestii ważności zebrania wiejskiego, na którym wybory się nie odbywają, brak jest regulacji ustawowych, a tym samym zagadnienie to pozostawione zostało organowi uchwałodawczemu, który może takie kworum wprowadzić.

Ponieważ Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na stwierdzenia rażącego naruszenia procedury przy podejmowaniu tej uchwały, dlatego brak załącznika nr 9 w treści przedstawionej Sądowi przez organ uchwale nie miał znaczenia, zwłaszcza, że w Systemie Informacji Prawnej Lex treść tego załącznika jest dostępna.

Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w wyroku.