Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 1886/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P., M. P. i A. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 871/21 w sprawie ze skargi A. P., M. P. i A. P. na czynność Prezydenta Wrocławia z dnia 14 października 2021 r., nr WLM.RP.7124.188.2014.AG/AK w przedmiocie propozycji innego mniejszego lokalu niż obecnie jest zajmowany postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 27 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

we Wrocławiu odrzucił skargę A. P., M. P. i A. P. na czynność Prezydenta Wrocławia z 14 października 2021 r. w przedmiocie propozycji innego mniejszego lokalu niż obecnie jest zajmowany.

W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 17 listopada 2021 r. skarżący wnieśli skargę na pismo Prezydenta Wrocławia z dnia 14 października 2021 r., w którym organ w zamian za dotychczas zajmowany przez strony bez tytułu prawnego lokal przy

ul. D. zaproponował im mniejszy lokal nr [...] przy

ul. G. Zdaniem skarżących akt wydany w ramach postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności, strony zarzuciły organowi naruszenie przepisów postępowania tj: - art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., w postaci braku wydania decyzji administracyjnej w zakresie wniesionego przez strony wniosku o uregulowanie sytuacji prawnej lokalu i zawarcie ze stronami umowy najmu lokalu socjalnego.

Ponadto zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1303 ze zm.) poprzez niezastosowanie tej regulacji przez organ, a w zasadzie przemilczenie o fakcie wejścia w stosunek najmu z mocy prawa co najmniej jednej ze stron - A. P..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że przedmiot skargi nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek skarżących nie dotyczy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy Wrocław, lecz wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym najemcy. Wyjaśnił, że wnioskodawczyni zwróciła się do Gminy o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego [...] położonego w budynku przy ul. D. wnioskiem z 7 marca 2014 r. Wnioskodawczyni została poinformowana przez Wydział Lokali Mieszkalnych Urzędu Miejskiego Wrocławia, że brak jest podstaw do uregulowania sytuacji prawnej ww. mieszkania w świetle art. 691 Kodeksu cywilnego, bowiem wnioskodawczyni nie należy do kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w najem powyższego lokalu. Wobec braku osób uprawnionych do wstąpienia w najem lokalu, sprawę rozpatrzono w oparciu o przepisy prawa miejscowego wynikające z wówczas obowiązującej uchwały nr XXXVII/2420/05 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r. poz. 4430 ze zm.; zwanej dalej "uchwałą z 2005 r.") w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wrocław.

Już wówczas poinformowano skarżącą, że zgodnie z wyżej powołaną uchwałą Gmina może, pod warunkiem braku zaległości w opłatach za lokal oraz spełnienia kryteriów dochodowych, zawierać umowy najmu na czas nieoznaczony z osobami nie posiadającymi tytułu prawnego do innego lokalu, zameldowanymi i zamieszkującymi w przedmiotowym lokalu co najmniej 5 lat. Jednakże w przypadku, gdy zajmowany lokal posiada zbyt dużą powierzchnię użytkową w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego, Gmina może zaproponować zawarcie umowy najmu lokalu o mniejszej powierzchni, co potwierdzano w dalszych pismach kierowanych do skarżącej w tej samej sprawie. Nadto, wobec faktu stwierdzenia zalegania w opłatach za użytkowanie mieszkania, brak było możliwości podjęcia dalszych czynności. W piśmie z 21 stycznia 2015 r. skarżąca deklarowała, że dokonała spłaty zadłużenia. W związku z brakiem uregulowania zaległości w opłatach Wydział Lokali Mieszkalnych prowadzący postępowanie, zgodnie z przyjętą procedurą, wniósł do Wydziału Prawnego Urzędu prośbę o wystąpienie na drogę postępowania sądowego o nakazanie skarżącym wydania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego przy ul. D.

Uregulowanie zaległości w postępowaniu restrukturyzacyjnym i udzielona przez Gminę ulga w spłacie zadłużenia spowodowała, że skarżąca ponownie zwróciła się do Gminy, pismem z 26 października 2020 r., o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu przy ul. D. i składając na wezwanie organu wymagany komplet dokumentów. W konsekwencji organ z chwilą dysponowania odpowiednim dla rodziny skarżących lokalem, pismem z 14 października 2021 r., złożył (będącą przedmiotem skargi) propozycję zawarcia umowy najmu lokalu przy ul. G., która nie została przyjęta przez skarżących.

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił w całości stanowisko zajęte w sprawie przez organ w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że podstawą działań organu był przepis § 13 uchwały nr XXII/601/20 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 30 kwietnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2021 r. poz. 6098 ze zm.; zwanej dalej "uchwałą"), który stanowi, że poza przypadkami określonymi w art. 691 Kodeksu cywilnego Gmina może, pod warunkiem braku zaległości w opłatach za lokal oraz spełnieniu kryterium dochodowego określonego w § 7 ust. 2 pkt 3 uchwały, zawrzeć umowę najmu na czas nieoznaczony z osobą nieposiadającą tytułu prawnego do innego lokalu, zameldowaną i zamieszkującą w przedmiotowym lokalu co najmniej 3 lata. Na poczet 3 letniego okresu zameldowania i zamieszkiwania zalicza się okres zameldowania i zamieszkiwania w wykwaterowanym lub zamienionym lokalu. Jednak, w związku z treścią § 15, Gmina może zaproponować zawarcie umowy najmu lokalu o mniejszej powierzchni w przypadku, gdy lokal zajmowany przez osobę, o której mowa w § 13 i § 14 pkt 2 i 3, posiada powierzchnię wyższą od normatywnej powierzchni użytkowej wskazanej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. 2021 poz. 2021; zwanej dalej "ustawą o ochronie praw lokatorów").

Powyższe uregulowanie dopuszcza możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy, poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. Zdaniem Sądu w konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy właścicielem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez właściciela lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu.

Zdaniem Sądu to, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane, jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się od właściciela będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12, 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1381/13). Określenie w § 13 uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący nie domagali się przyznania na zasadach ogólnych jakiegokolwiek lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Przedmiotem wniosku było bowiem oddanie w najem konkretnego lokalu, w którym zamieszkiwali już od dłuższego czasu, początkowo w oparciu o umowę najmu zawartą przez gminę z nieżyjącym już najemcą, następnie zaś bez tytułu prawnego. W związku z tym udzielonej przez organ w dniu 14 października 2021 r. odpowiedzi na wniosek skarżącej nie można było uznać za wiążące rozstrzygnięcie w sprawie zakwalifikowania jej do przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Wskazane pismo stanowiło jedynie – na co trafnie zwrócił uwagę organ – ofertę najmu konkretnego lokalu mieszkalnego w oparciu o szczególne przesłanki wiążące się ze śmiercią dotychczasowego najemcy, a w konsekwencji zajmowaniem lokalu bez tytułu prawnego. Organ wykonawczy gminy nie realizował więc w tym zakresie zadania publicznego polegającego na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych członka wspólnoty samorządowej, lecz działał w sferze stosunków własnościowych tj. w sferze cywilnoprawnej. Pismo z dnia 14 października 2021 r. należało zatem zakwalifikować jako akt o charakterze cywilnoprawnym, odnoszący się wprost do kwestii zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu na podstawie szczególnych warunków, nie zaś jako rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu skarżącej do przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy w oparciu o ogólne przesłanki określone w obowiązującej uchwale. Reasumując należało stwierdzić, że zakwestionowane pismo nie stanowiło aktu bądź czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie można było go uznać także za innego rodzaju rozstrzygnięcie podlegające właściwości sądu administracyjnego.

W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący reprezentowani przez adwokata, zaskarżając je w całości. Wnieśli o uchylenie postanowienia w całości oraz o zasądzenie zawrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie domagali się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie interpretuje ww. regulację, uznając, że kwestią cywilnoprawną jest niezgodność z prawem oferty najmu lokalu skierowana do skarżących przez organ. Taka wykładnia jest zbyt wąska i nie uwzględnia tego, że przedstawienie stronom oferty zawarcia umowy najmu wynika wprost i jest oparta na kwestionowanych przez skarżących zapisach uchwały nr XXII/601/20 z 30 kwietnia 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wrocław. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że procedura oddawania w najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy podzielona jest na dwa etapy. Kwalifikacja strony do uzyskania lokalu komunalnego, w tym też tego rodzaju kwalifikacja jak w niniejszej sprawie, ma charakter administracyjnoprawny i władczy. Organ bowiem w drodze aktu prawa miejscowego określił warunki, które pozwalają kwalifikować mieszkańców gminy do uzyskania statusu potencjalnego najemcy. Gmina bowiem w istocie wydaje rozstrzygnięcie co do tego, czy stronom należny jest lokal oraz jaki lokal mają otrzymać. Gmina dokonuje oceny sytuacji faktycznej i prawnej skarżących i w wyniku tej oceny kwalifikuje ich do otrzymania lokalu. Sama więc oferta najmu także wchodzi jeszcze do etapu administracyjnoprawnego, stanowiąc jednocześnie jego zwieńczenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, w świetle ustawy o ochronie praw lokatorów, poddane są co do zasady instrumentom prawa cywilnego. Ustawa ta nie przewiduje bowiem załatwiania spraw dotyczących przyznawania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Wręcz przeciwnie - zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5), jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23) regulowane są umowami cywilnoprawnymi i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać będą sądy powszechne. Charakter administracyjnoprawny ma jedynie pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej przez gminę kończący się rozstrzygnięciem kwestii umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu (lub odmowy takiego zakwalifikowania). Rozstrzygnięcie wydane w tym przedmiocie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08). Zatem przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego.

W tym wypadku należy bowiem zbadać czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania - zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopiero po skierowaniu przez organ do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.

W niniejszej sprawie, jak trafnie zauważył to Sąd pierwszej instancji, skarżący nie domagali się przyznania na zasadach ogólnych jakiegokolwiek lokalu

z mieszkaniowego zasobu gminy. Przedmiotem ich wniosku było oddanie w najem konkretnego lokalu, w którym zamieszkiwali już od dłuższego czasu, początkowo w oparciu o umowę najmu zawartą przez gminę z nieżyjącym już najemcą, następnie zaś bez tytułu prawnego. Należy zwrócić uwagę, że w piśmie z 14 lipca 2021 r. organ wprost wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że skarżący spełniają przesłanki uchwały z 21 kwietnia 2005 r. Wprawdzie organ powołał się na nieobowiązującą już wówczas uchwałę z 2005 r., lecz nie miało to wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Okolicznością bezsporną jest bowiem to, iż skarżący kwalifikują się do przyznania im lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy.

W ramach zaskarżonej czynności - w piśmie z 14 października 2021 r. - organ zaproponował skarżącym do obejrzenia lokal mieszkalny, w którym mogliby zamieszkać w miejsce obecnie zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu. W piśmie tym organ nie odmówił skarżącym udzielenia pomocy mieszkaniowej, wręcz przeciwnie – przedstawił im lokal do przyjęcia w zamian za dotychczasowy, realizując w istocie prawo skarżących wynikające ze spełniania przez nich przesłanek do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo to nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym.

Pod pojęciem "sprawa administracyjna" powszechnie rozumie się sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest działanie organu administracji publicznej podejmowane bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na takie rozstrzygnięcie jest kryterium "z zakresu administracji publicznej".

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca, dlatego też nie można uznać, iż zaskarżone pismo stanowi którekolwiek z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym nie można go zakwalifikować jako inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zakwalifikował pismo z 14 października 2021 r. jako akt o charakterze cywilnoprawnym, odnoszący się wprost do kwestii zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu na podstawie szczególnych warunków, nie zaś jako rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu skarżących do przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy w oparciu o ogólne przesłanki określone w obowiązującej uchwale. Rację ma ten Sąd, że zakwestionowane pismo nie stanowiło aktu bądź czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc odrzucił skargę, bowiem przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.