Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 847/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 roku spraw ze skarg G. K. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej G. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego J. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy L., po ponownym rozpoznaniu sprawy, ustalił na wniosek W. K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku inwentarskiego - hodowli zwierzęcej o obsadzie do 39,9 DJP wraz z silosami paszowymi w liczbie 2-6 sztuk i płytą obornikową, związanej z rozwojem istniejącego i prowadzonego gospodarstwa rolnego, na terenie ozn. nr ewid. dz. 577 obręb [...], gm. L., we wsi K. Organ uznał, że zadanie to spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalił, że wnioskodawca jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzą grunty na terenie gminy L. o powierzchni łącznej 3,24 ha (2,8 ha stanowi własność + 0,44 ha dzierżawy) wraz z zabudową zagrodową. Zdaniem organu sposób aktualnego wykorzystywania istniejącej zabudowy na działce nr 577 nie ma znaczenia dla rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Ocenie podlega bowiem wyłącznie możliwość realizacji na przedmiotowej działce nowego budynku inwentarskiego, który powiązany będzie z istniejącą zabudową zagrodową wnioskodawcy oraz z prowadzonym gospodarstwem rolniczym. Łączna powierzchnia gruntów na terenie gminy L. wynosi 3,24 ha i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie L. wynoszącą 2,9203 ha, tym samym wyłączona jest, na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zasada "dobrego sąsiedztwa" wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tej sytuacji w treści decyzji organ ustalił następujące warunki i zasady zagospodarowania terenu:

- rodzaj inwestycji: rodzaj zabudowy - zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych; funkcja zabudowy - budynek inwentarski dla hodowli zwierzęcej o obsadzie do 39,9 DJP wraz z silosami paszowymi i płytą obornikową; teren inwestycji – działka nr ewid. 577 położona w jednostce ewidencyjnej L., obręb [...], gm. L. we wsi K., oznaczony na załączniku graficznym do decyzji "A",

- linia zabudowy - nie ustala się,

- wielkość łącznej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ewid. 577: 0,016 - 0,42,

- szerokość elewacji frontowej dla budynku inwentarskiego - 15,0 m - 20,0 m,

- wysokość elewacji frontowej dla budynku inwentarskiego - 3,0 m - 5,0 m npt,

- geometria dachu: odpowiednio do geometrii dachów występujących na terenie gminy L. oraz w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego terenu inwestycji z zachowaniem następujących parametrów: nachylenie połaci dachowych - do 45°; dach dwuspadowy; kierunek kalenicy pod kątem 105° - 110° w stosunku do frontu działki; wysokość kalenicy - 7,0 m - 12,0 m npt,

- dla silosów i płyty obornikowej: linia zabudowy - nie ustala się; maksymalna pojemność - 100 m3 - 150 m3; wysokość całkowita - 8,0 m - 12,0 m npt, powierzchni płyty obornikowej około 100,0 m2.

Organ ustalił ponadto, że zapotrzebowanie w energię elektryczną będzie się odbywać z istniejącego przyłącza do sieci elektroenergetycznej zgodnie z zawartą umową, zapotrzebowanie w wodę - z istniejącego przyłącza do sieci wodociągowej zgodnie z zawartą umową, ścieki będą odprowadzane do projektowanego szczelnego zbiornika na ścieki o pojemności około 10000 l lub wariantowo do projektowanej oczyszczalni ekologicznej o pojemności zbiornika około 6000 l, a wody odprowadzane będą powierzchniowo na teren przedmiotowej nieruchomości. Odpady komunalne będą gromadzone i wywożone zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L., odpady wytwarzane podczas procesu hodowli, inne niż niebezpieczne, będą gromadzone w sposób selektywny i przechowywane w przystosowanych do tego pojemnikach lub big-bagach zabezpieczonych przed działaniem warunków atmosferycznych, a następnie przekazywane uprawnionym do ich odbioru podmiotom. Odpady niebezpieczne wytwarzane podczas procesu hodowli, inne niż zwierzęta padłe i ubite z konieczności, przechowywane będą w oddzielnych i zabezpieczonych przed działaniem warunków atmosferycznych, dostępem osób trzecich i zwierząt, jak również odpornych na działanie substancji zawartych w odpadach, a następnie przekazywane podmiotom uprawnionym do ich odzysku i unieszkodliwienia. Zwierzęta padłe lub ubite z konieczności niezwłocznie usuwane będą spośród żywych osobników i przechowywane w szczelnych chłodniach do momentu odbioru przez uprawnione do ich utylizacji podmioty. Organ wskazał, że należy niezwłocznie informować Powiatowego Lekarza Weterynarii o każdym przypadku masowego padnięcia drobiu. Dostęp komunikacyjny do nieruchomości zapewniony jest z drogi wewnętrznej poprzez istniejący zjazd na przedmiotowy teren inwestycji. Organ ustalił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych.

Od decyzji odwołanie wnieśli G. K. i J. W., do których należy działka ozn. nr ewid. 576, uznani przez organ za strony postępowania. Zarzucili, że skarżona decyzja jest niezgodna z art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolniczego – wnioskodawca nie jest rolnikiem, ponieważ nie mieszka 5 lat w gminie, na obszarze której położona jest nieruchomość rolna. W myśl natomiast obowiązującego prawa inwestorem realizacji zabudowy zagrodowej może być w Polsce wyłącznie rolnik, który prowadzi gospodarstwo rolne i posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Tymczasem fakt ten nie został wyjaśniony i udokumentowany w trakcie prowadzonego postępowania. Zarzucili nieprawidłowe wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej i błędne określenie przeznaczenia budynków, bowiem na działce nr 577 znajduje się budynek letniskowy, basen i altana letniskowa, nie ma zespołu budynków siedliska gospodarstwa rolnego i nie jest prowadzone na tej działce zorganizowane gospodarstwo rolne. Dodali, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie określono zasięgu oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie oraz nie określono, jaki będzie rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości; przedmiotowy obiekt będzie wytwarzał emisje hałasu, zapylenia, charakterystycznych zapachów, co nie zostało uwzględnione w decyzji w odniesieniu do przepisów dotyczących ochrony środowiska, ochrony sanitarnej, ochrony przyrody. Odwołujący się wskazali, że realizacja budowy fermy kurzej jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...], które dopuszczają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową i usługową tylko na części działki nr 577 (o powierzchni ok. 3500 m2), a nie na terenie całej działki o powierzchni 9800 m2, jak określono w decyzji, ponadto działka nr 577 nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (warunek w Studium).

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ podkreślił w pierwszej kolejności, że brak zgody strony na realizację projektowanej zabudowy, jak również przyszłe plany zagospodarowania działek sąsiadujących z terenem inwestycji, nie mogą tamować podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zadania. W świetle art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy, o ile zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 i nie sprzeciwiają się jej przepisy odrębne. Organ dodał, że wszelkie podnoszone przez skarżących kwestie dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na tereny sąsiadujące z terenem inwestycji nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanej decyzji. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, w tym skarżących, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i uprawnień tych osób (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Wyjaśnił także, że w obowiązującym prawie polskim brak jest przepisów regulujących normy zapachowe (odorowe), zatem zarzut dotyczący nieustalenia przez organ obszaru oddziaływania planowanej inwestycji z uwagi na zapach nie znajduje uzasadnienia. Nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący niezgodności decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., a zatem jego ustalenia nie są wiążące dla organów orzekających w sprawie warunków zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa wyłączona jest w stosunku do inwestycji związanych z zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Organ wyjaśnił także, że w przypadku gdy w sprawie ma zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie wyznacza się obszaru analizowanego i nie przeprowadza oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a cechy nowego obiektu ustalane są na podstawie wniosku inwestora. Analiza w takim przypadku ogranicza się do elementów wskazanych w art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie L. wynosiła 2,9203 ha. W. K. wraz z żoną B. K. są natomiast właścicielami gruntów rolnych o łącznej powierzchni 2,8002 ha oraz dzierżawi grunty rolne o pow. 0,44 ha, co łącznie stanowi powierzchnię 3,24 ha. Organ nie zgodził się z zarzutami odwołania, że planowana inwestycja koliduje z istniejącym zagospodarowaniem terenów, bowiem w analizie architektoniczno-urbanistycznej (zał. nr 2 do decyzji) wskazano, że na terenie działki nr 577 znajduje się budynek mieszkalny i gospodarczo-mieszkalny. W wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się działki usytuowane po wschodniej i zachodniej stronie drogi zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz budynkami gospodarczymi i składowymi w zabudowie zagrodowej ozn. nr ewid. dz. 569, 578/2, 579, 593. W wskazano też, iż nieruchomość będąca przedmiotem rozpatrywania ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - teren inwestycji przylega swoją wschodnią granicą do drogi wewnętrznej (działka nr ewid. 628) - zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dla wnioskowanej nieruchomości nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów z użytkowania rolniczego na cele nierolnicze. W zakresie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wskazano m.in., że projektowana inwestycja nie może przekroczyć dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku. Planowana hodowla 9900 sztuk brojlerów lub kur mięsnych albo perlić o obsadzie 13000 sztuk nie jest ponadto zaliczana do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dla których przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego, że planowana zabudowa, zgodnie z oświadczeniem strony będzie wchodziła w skład istniejącego gospodarstwa rolnego, a wielkość gospodarstwa przekracza średnią gospodarstwa rolnego w gminie, organ prawidłowo zastosował art. 61 ust. 4. u.p.z.p. Organ I instancji wykazał w niniejszej sprawie, iż warunki określone w art. 61 ust. 1 tej ustawy tj. pkt 2-5 zostały spełnione. Analiza urbanistyczna i jej wyniki stanowiące podstawę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy potwierdzają spełnienie ww. warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, zostało co więcej poprzedzone uzgodnieniami wymaganymi na podstawie art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli G. K. i J. W.

G. K., reprezentowana przez adw. E. Z. – B., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., co doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. tj. nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedostatecznego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 80, 95 oraz 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie przyjęcie, że przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest wymagane; nadto dokonanie błędnej oceny, iż inwestycja obejmuje hodowlę zwierzęcą o obsadzie do 39,9 DJP w sytuacji, gdy weryfikacja treści wniosku z treścią załącznika "współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP inwentarza" do rozporządzenia wskazuje wprost, iż inwestycja obejmuje hodowlę zwierzęcą o obsadzie 78,6 DJP. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne zastosowanie regulacji z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i przyjęcie, że istniejący na działce rodzaj zabudowy to zabudowa zagrodowa, a co za tym idzie pominięcie przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Zarzuciła także naruszenie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w zw. z art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez przyjęcie, iż działka nr 577 wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja narusza dodatkowo art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez pominięcie wymagań dotyczących ochrony własności, środowiska, hałasu i odoru i brak ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji planowanej z punktu widzenia warunków życia właścicieli innych przyległych działek (tj. należytego wypoczynku, zachowania ciszy, spokoju, czystości powietrza). Skarżąca wskazała nadto na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i art. 2 ust. 1 pkt 2 z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez pominięcie, iż odchody są odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i treści załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów "katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych" – kod 02 01 06 i uchylenie się od obowiązku skonfrontowania objętości ścieków z objętością zbiornika oraz uznanie, iż pojemność oczyszczalni i zbiornika na ścieki jest wystarczająca dla projektowanej obsady. Zwróciła uwagę na naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez naruszenie przez organ obowiązku rozpoznania kwestii ochrony gruntów rolnych poprzez uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego z organem administracji właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

J. W. podniósł w swej skardze, że zaskarżona decyzja narusza prawa osób trzecich, gdyż uwzględnia wyłącznie racje inwestora – W. K. Zarzucił naruszenie art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolniczego, wskazując, że inwestor nie jest rolnikiem, ponieważ nie mieszka 5 lat w gminie, na obszarze której położona jest nieruchomość rolna. Okoliczność ta nie została jego zdaniem wyjaśniona i udokumentowana w trakcie prowadzonego postępowania, podczas gdy w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] stwierdzono, że na działce 577 znajduje się budynek letniskowy, basen, altana letniskowa. Okoliczność ta potwierdza, że analizę architektoniczno-urbanistyczną wykonano nieprawidłowo i błędnie określono przeznaczenie budynków. Zdaniem skarżącego w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie określono zasięgu oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie oraz nie określono, jaki będzie rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości. Przedmiotowy obiekt będzie emitował hałas, zapylenia, charakterystyczne zapachy, co nie zostało uwzględnione w odniesieniu do przepisów dotyczących ochrony środowiska, ochrony sanitarnej, ochrony przyrody itd. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie chroni interesów właścicieli sąsiednich działek przed wprowadzeniem zabudowy, która koliduje już z istniejącym zagospodarowaniem terenu, jak i z projektowanymi zamierzeniami właścicieli sąsiednich terenów. Realizacja budowy fermy kurzej jest ponadto niezgodna z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...], które dopuszczają zabudowę mieszkaniową - jednorodzinną, zagrodową i usługową tylko na części dz. nr 577 (o powierzchni ok. 3500 m2), a nie na terenie całej działki o powierzchni 9800 m2. Ponadto, działka nr 577 nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a tylko za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Projektowana zabudowa nie wpisuje się w charakter istniejącej zabudowy, w której przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Projektowany kurnik wraz z infrastrukturą techniczną nie posiada zatem cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego tzw. dobrego sąsiedztwa.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium zarzuty skarg nie zasługują na uwzględnienie, zaś okoliczności sprawy uzasadniały ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Skoro bowiem wnioskodawca prowadzi na terenie gminy L. gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w tej gminie, to w sprawie miał zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że skarżona decyzja nie chroni interesów właścicieli sąsiednich działek. Prowadząc postępowanie organ I instancji ustalił krąg stron postępowania uznając za strony właścicieli działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji i zapewniając im udział w postępowaniu. Skarżący był uznany przez organ za stronę postępowania i brał w nim czynny udział. Interesy osób trzecich, do których należy skarżący, zostały zabezpieczone na obecnym etapie procesu inwestycyjnego i muszą być uwzględnione w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego, jako że ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy organ wydający pozwolenie na budowę jest związany (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Kwestie dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na komfort życia, działki i budynki nie mogą natomiast w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku. Odnosząc się do zarzutów skargi skarżącej, organ nie zgodził się, że planowana inwestycja wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wynika bowiem z pisma W. K. z dnia [...], stanowiącego uzupełnienie wniosku: "Planowana inwestycja jest przewidziana, jako budynek inwentarski do hodowli drobiu: brojlerów, kur mięsnych lub Perlić". Inwestor wskazał, że planowana obsada w przypadku kur lub brojlerów wyniesie do 9900 sztuk, a dla perlic do 13000 sztuk. Zatem zupełnie nieuzasadnione jest łączne wyliczenie DJP dla kur lub brojlerów (9900 x 0,004 = 39,6 DJP) oraz perlić (13000 x 0,003 = 39 DJP). Zdaniem organu nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący braku uzgodnienia projektu decyzji z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Jak wynika z akt sprawy, przy piśmie z dnia [...], w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. organ przekazał projekt decyzji Staroście [...] w celu uzgodnienia. Pismo to zostało doręczone w dniu [...] Starosta nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia, przy czym zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p. w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Nie zgodził się także z twierdzeniem, że skarżona decyzja została wydana "z naruszeniem interesu prawnego skarżącej będącej bezpośrednią sąsiadką". Skarżąca była uznana przez organ za stronę postępowania i brała czynny udział w tym postępowaniu. Brak zgody skarżącej na realizację planowanej inwestycji nie może natomiast tamować podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zadania. Za nieuzasadniony uznał także zarzut, że organ nie oceniał planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska, hałasu, odoru. Wskazał, że decyzja organu I instancji określa sposób gospodarowania odpadami.

Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. Sąd zarządził połączenie spraw z obu skarg celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 p.p.s.a).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi okazały się zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369, dalej jako: "p.p.s.a.."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, sąd skargę oddala w całości lub w części.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zastosowanie przez organy administracji art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 203 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania.

Przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej.

Zgodnie z art. 55³ Kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślić wypada, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 519/11 - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując powyższe, zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Co ważne, zapis art. 61 ust. 4 wyłączający stosowanie ust. 1 w odniesieniu do zabudowy zagrodowej o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie oznacza brak istnienia kontynuacji funkcji, co w konsekwencji oznacza brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten stanowi zatem wyjątek pozwalający na pominięcie badania spełnienia przez planowaną inwestycję zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca jest właścicielem areału gruntów w gminie L. o pow. 2,8 ha, dodatkowo dzierżawi 0,44 ha gruntów w tej gminie, co łącznie składa się na prowadzone przez niego gospodarstwo rolne o pow. 3,24 ha. Do akt dołączono umowę dzierżawy gruntów rolnych zawartą w dniu 5 lutego 2016 r. na okres 5 lat. Łączna powierzchnia gospodarstwa to 3,24 ha i niewątpliwie jest większa, niż średnia wielkość gospodarstwa w gminie L., która wynosi 2,9203 ha. Niemniej jednak, w ocenie Sądu pięcioletni okres obowiązywania umowy dzierżawy nie świadczy o zamiarze trwałego prowadzenia gospodarstwa rolnego, ani nie uzasadnia czynienia trwałych nakładów na gruncie, a za takie niewątpliwie należy uznać inwestycje budowlane. Tym bardziej, że umowa dzierżawy jako stosunek obligacyjny z natury swojej tworzy stosunek prawny, który łatwo rozwiązać. Tak też wynika z przedłożonej przez wnioskodawcę umowy, z której wynika, iż może być ona rozwiązana za wypowiedzeniem ze skutkiem na ostatni dzień roku, a po zakończeniu dzierżawy dzierżawca ma obowiązek zwrócić nieruchomość w stanie niepogorszonym. Podkreślenia wymaga, że siedlisko czyli zabudowa zagrodowa ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni, jednak trwałość tę trudno wywieść z krótkoterminowych umów dzierżawy. Oczywiście możliwe jest prowadzenie gospodarstw rolnych w oparciu o grunty dzierżawione, jednakże uzyskanie warunków zabudowy dla zabudowy siedliskowej – zagrodowej ma służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej (por. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 583/13 oraz z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 964/13; w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 554/14 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, sam fakt podpisania umowy dzierżawy tuż przed wystąpieniem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji może sugerować, że umowa ta została zawarta na potrzeby tego postępowania.

Rację przyznać należy też stronie skarżącej, że wątpliwości w sprawie budzi także bezkrytyczne przyjęcie przez organy administracji, iż planowana zabudowa zagrodowa będzie wchodziła w skład istniejącego gospodarstwa rolnego. Jak już zostało wspomniane za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania skarżący kwestionowali charakter zastanego na terenie objętym wnioskiem zagospodarowania. Z analizy urbanistycznej załączonej do decyzji organu I instancji wynika, że na trenie działki nr 577 występuje budynek mieszkalny i gospodarczo-mieszkalny, przy czym z akt sprawy, w szczególności z Planu Sytuacyjnego na działce nr 577, stanowiącego załącznik do analizy urbanistycznej sporządzonej do projektu decyzji nr [...], dokumentacji fotograficznej załączonej do akt administracyjnych, czy też decyzji Kolegium z dnia [...] nr [...] wynika natomiast, że na działce znajduje się budynek letniskowy adoptowany z budynku gospodarczego oraz budynek letniskowy drewniany.

Organy administracji w świetle powyższych zarzutów skarżących winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy dotychczasowe zagospodarowanie terenu objętego wnioskiem stanowi lub może stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Powyższe okoliczności sprawy przesądziły o uznaniu, że organy administracji dopuściły się naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., bowiem na skutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy błędnie przesądziły, że w sprawie zastosowanie znajduje wyjątek pozwalający na pominięcie badania spełnienia przez planowaną inwestycję zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

W odniesieniu do pozostałych argumentów skarg wskazać należy, że pozbawione słuszności okazały się zarzuty dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na komfort życia, działki i budynki. W tym zakresie rację przyznać należy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P., że na etapie postępowania dotyczącego wydania warunków zabudowy nie jest możliwe badanie przez organ poziomu immisji wytwarzanych przez planowaną inwestycję w zakresie hałasu, zapylenia, charakterystycznych zapachów itp. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 236/17, Lex nr 2305150). Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., II OSK 813/12, Lex nr 1559908). Decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi praw do terenu, nie uprawnia do rozpoczęcia inwestycji i sama w sobie nie narusza prawa własności o którym mowa w art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie zasadnicze wskaźniki i parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz przepisami ustalającymi warunki techniczne realizacji planowanych zamierzeń. W decyzji o warunkach zabudowy wytyczane są tylko podstawowe i zasadnicze kierunki projektowanej inwestycji, ściśle określone w przepisach.

Warto też wspomnieć, że przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odnosi się jedynie do charakteru zabudowy, nie wymaga natomiast aby wnioskodawca był rolnikiem indywidualnym z art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolniczego.

Co więcej, z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że dostęp do drogi publicznej, wymagany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do tej drogi lub dostęp do niej przez drogę wewnętrzną, ewentualnie przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/15, Lex nr 2341160, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 696/12, Lex nr 1343256). Zapewnienie dla działki nr 577 dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej uznać należy zatem za wystarczające w świetle przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Rację należy też przyznać organowi II instancji, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. nie jest aktem prawa miejscowego, jego zapisy ani nie są przepisami, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ani też nie mogły mieć wpływu na treść decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Ponadto, wbrew opinii strony skarżącej projekt decyzji został uzgodniony na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ze Starostą [...] w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut dotyczący dokonania błędnej oceny wielkości obsady planowanej inwestycji, co z kolei spowodowało błędne przyjęcie, iż inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z pisma W. K. z dnia [...], stanowiącego uzupełnienie wniosku wynika bowiem, że: "Planowana inwestycja jest przewidziana, jako budynek inwentarski do hodowli drobiu: brojlerów, kur mięsnych lub perlic". Niezależnie zatem od decyzji inwestora co do ilości i rodzaju hodowanego drobiu, maksymalna obsada, zgodnie z treścią decyzji nie mogłaby przekroczyć maksymalnej obsady tam wskazanej tj. 39,9 DJP.

Mając powyższe na uwadze, uwzględniając okoliczności, które przesądziły o zasadności skarg, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji będą zobligowane przede wszystkim ustalić, czy w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czy też w sprawie należy prowadzić postępowanie w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

M.K.