Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 685/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 , art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 153 P.p.s.a.,art. , art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3 Kpa i art. 105 Kpa, art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, art 155 Kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku Spółki 1 z dnia [...] -

1) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na podziale działki nr [...] o powierzchni na cztery działki pod budynki mieszkalne jednorodzinne i jedną działkę pod drogę z placem do zawracania do obsługi domów – obręb geodezyjny,

2) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie : budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami dobudowanymi do budynków mieszkalnych, drogi wewnętrznej o szerokości minimum, niezbędnej infrastruktury technicznej, związanej z budynkami, na terenie działek [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym.

Następnie Wójt Gminy decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a. przeniósł decyzję o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] wydaną Spółce 1 na rzecz Spółki 2.

Ten sam organ decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego na wniosek pełnomocnika firmy zmienił własną decyzję Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla objętej nią inwestycji poprzez zmianę jej pkt 2.1 ppkt 1 lit. c co do szerokości elewacji frontowej z " na "szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych – [...]" oraz zmianę pkt 2.1 ppkt 1 lit. e dotyczącego geometrii dachu przez dodanie : " dopuszcza się wykonanie powierzchni dachów budynków jako płaskie".

Podaniem z dnia [...] A. i T. J. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Nr [...] podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 157 § 2 i 3 w zw. z art. 28 kpa, po rozpatrzeniu wniosku – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...].

Po rozpatrzeniu wniosku A. J. o ponowne rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 157 § 2 kpa oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło decyzję własną z dnia [...] i sprawę przekazało do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...].

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji:

- Nr [...] z dnia [...],

- Nr [...] z dnia [...] przenoszącej decyzję Nr [...] na rzecz Spółki 1

- Nr [...] z dnia [...] zmieniającej decyzji Nr [...] z dnia [...].

wydanych przez Wójta Gminy w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik inwestora tj. Spółki 1.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu tego wniosku :

1. uchyliło w całości decyzję SKO z dnia [...] i

2. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy.

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjnych, po rozpoznaniu skargi A. J. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że w sprawie nie występuje przypadek wynikający z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże wyjaśnił, że należało uchylić zaskarżoną decyzję ponieważ poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia [...] stwierdziła nieważność trzech decyzji wydanych przez Wójta Gminy, zaś Kolegium zaskarżoną decyzją objęło tylko decyzję własną z dnia [...] oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...], pozostawiając poza rozstrzygnięciem dwie pozostałe decyzje Wójta Gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 127 § 3, art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po ponownym rozpatrzeniu sprawy :

1. uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...],

2. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy,

3. umorzyło postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności :

- decyzji Wójta Gminy z dnia [...] przenoszącej decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy na rzecz Spółki 1,

- decyzji Wójta Gminy z dnia [...] zmieniającej decyzję Nr [...] w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy.

A. J. zaskarżyła również tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r. ( ) WSA uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].

W uzasadnieniu Sąd stwierdził między innymi, że wydając decyzję po wyroku WSA z dnia [...] organy stosownie do art. 153 p.p.s.a. związane były oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania zawartymi w powyższym orzeczeniu. W wyroku tym Sąd orzekł, że podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Kolegium orzekającego w II instancji. Powodem uchylenia decyzji był brak rozstrzygnięcia co do decyzji wymienionych w decyzji Kolegium orzekającego w I instancji (decyzja z dnia [...]). Wójt Gminy decyzją z dnia [...] przeniósł decyzję Nr [...] na firmę, natomiast decyzją z dnia [...] na podstawie art. 155 kpa dokonał zmiany decyzji Nr [...] Sąd wyraził pogląd, że nawet gdyby decyzja Nr [...] ustalająca warunki zabudowy zawierała ciężkie wady, nie oznaczało to automatycznie wadliwości decyzji przenoszącej uprawnienia z tej decyzji na inny podmiot. Podobnie z decyzją wydaną na podstawie art. 155 kpa - decyzja zmieniająca nie musi być wadliwa, skoro wadliwa jest decyzja zmieniana. Z powyższych względów, Kolegium uchylając w całości własną decyzję wydaną w I instancji, było obowiązane objąć rozstrzygnięciem wszystkie decyzje Wójta Gminy w przedmiocie warunków zabudowy, a które były przedmiotem rozstrzygnięcia w I instancji. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r. wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji z dnia [...] uchyliło własną decyzję, wydaną w I instancji, z dnia [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Nr [...] ustalającej warunki zabudowy. W odniesieniu natomiast do decyzji Wójta Gminy z dnia [...] oraz decyzji Wójta Gminy z dnia [...] umorzyło postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził dalej, że dokonując oceny legalności decyzji Kolegium z dnia [...] podobnie jak organ związany jest oceną prawną wyrażoną przez Sąd w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. Z tego powodu orzekając w tej sprawie nie odniósł się do decyzji Wójta Gminy z dnia [...] a jedynie do wykonania przez Kolegium wskazówek dotyczących decyzji Wójta Gminy z dnia [...].

W ocenia Sądu zaleceń tych Kolegium w istocie nie wykonało, gdyż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ II instancji rozpoznał w trybie nieważności decyzję Wójta Gminy Nr [...] z punktu widzenia naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa obszernie odnosząc się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę. Nie odniósł się natomiast żadną miarą do decyzji Wójta Gminy z dnia [...] ograniczając się wyłącznie w treści rozstrzygnięcia do umorzenia postępowania w tych sprawach. W uzasadnieniu decyzji Kolegium – wbrew obowiązkom nałożonym na organ w art. 107 § 3 kpa - nie wyjaśniło treści rozstrzygnięcia i zastosowania wobec ww. decyzji art. 105 § 1 kpa. Brak uzasadnienia co do części treści rozstrzygnięcia, stanowi uchybienie proceduralne mające istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie znając motywów umorzenia postępowania przez Kolegium w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy z dnia [...] nie może skontrolować legalności zaskarżonej decyzji w całości. Istotne dla sprawy jest i to, że znakomita większość zarzutów skarżącej odnosi się do ww. decyzji Wójta Gminy (brak zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, zarzuty odnoszące się do parametrów budynków, brak odniesienia do drugiej linii zabudowy).

W przekonaniu Sądu wyrażonym w omawianym wyroku, Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, winno odnieść się z punktu widzenia przesłanek nieważności do wszystkich decyzji, zarówno decyzji Wójta Gminy z dnia [...] jak decyzji ją zmieniających: z dnia [...]. Są to decyzje ze sobą powiązane i prowadzenie postępowania łącznie uzasadniają zasady ekonomii postępowania, natomiast przepisy prawa (art. 62 kpa) nie stoją temu na przeszkodzie".

Zaskarżoną decyzją ostateczną z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1079 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) orzekło następująco :

1. uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...],

2. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy,

3. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] przenoszącej decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy na rzecz Spółki1 stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] zmieniającej decyzję Nr [...] w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu tej decyzji po opisaniu w ujęciu historycznym dotychczasowego stanu sprawy Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego, wydanych w toku postępowania administracyjnego, decyzji dotkniętych poważnymi wadami mającymi charakter materialnoprawny. Przyczyną powstania tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Charakterystyka jest określana w dokumencie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzanej zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Tak więc niewątpliwie wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego przeanalizowania zabudowy sąsiedniej (dowodem jest sporządzona analiza urbanistyczna) kwalifikowałoby się jako szczególnie rażące naruszenia przepisów proceduralnych, które pozostają w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została wykonana. Znajdujący się w aktach postępowania dokument oznaczony jako "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wskazuje jedynie skrajne wartości analizowanych parametrów, cech i wskaźników przyjętych do porównania obiektów budowlanych. Tak przeprowadzoną analizę można ocenić jako analizę niedbałą lub niestaranną. Nie można jednak stwierdzić, iż cechy zabudowy sąsiedniej w ogóle nie były w postępowaniu badane, a parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy zostały w decyzji Nr [...] ustalone w sposób dowolny. Odnosząc się do zarzutu decyzji z dnia [...], iż zabudową sąsiednią jest jedynie zabudowa na działce nr [...] Kolegium zauważyło, że na załączniku graficznym do analizy (mapa) zaznaczono istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej nie tylko na działce sąsiedniej nr [...], lecz również w rejonie działek oznaczonych numerami [...]. Również w części opisowej powołano się na istniejącą wzdłuż ul. Zeusa zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Co do zakwestionowanej prawidłowości ustalenia w decyzji Nr [...] obowiązującej linii nowej zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska tego Kolegium zawartego w decyzji z dnia [...] wywodząc, że ze znajdującej się w aktach postępowania graficznej części analizy wynika, że sąsiednia działka nr [...] jest zabudowana i wskazując, że pomimo że zabudowa ta nie została uwidoczniona na mapie geodezyjnej nie oznacza to jednak, że jej faktycznie nie ma. W dokumencie analizy opisano tę zabudowę, zarówno co do funkcji, jak też cech. Front usytuowanego na działce nr [...] budynku wyznaczałby front dla nowej zabudowy, jednakże zawsze z uwzględnieniem warunku określonego w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...)- zgodności linii nowej zabudowy z przepisami odrębnymi. Takimi przepisami odrębnymi są przywołane w analizie przepisy ustawy o drogach publicznych. Skoro, do której przylega teren inwestycji jest drogą ( ), zasadne było ustalenie obowiązującej linii zabudowy w odległości wynikającej z przepisów tej ustawy, tj. od zewnętrznej krawędzi drogi. Z kolei stawiany zarzut, iż inwestycja zakłada budowę czterech budynków jednorodzinnych, a wyznaczona obowiązująca linia nowej zabudowy nie umożliwia usytuowania wszystkich projektowanych obiektów - również nie może prowadzić do negatywnej oceny dokonanego w decyzji ustalenia. Przede wszystkim należy zauważyć, że inwestor nie odwoływał się od decyzji, akceptując tym samym ustaloną obowiązującą linię dla projektowanego przez niego zamierzenia. Ponadto kwestia, czy wyznaczona linia nowej zabudowy określa posadowienie frontu wszystkich projektowanych budynków (w przypadku inwestycji obejmującej wiele obiektów), nie jest jednoznaczna. Również orzecznictwo sądów w tym zakresie jest różne (porównaj: wyrok WSA z dnia 29.04.2008 r., sygn. akt: II SA/Sz 1258/07, wyrok NSA z dnia 08.07.2008 r., sygn. akt: II OSK 779/07, wyrok NSA z dnia 08.07.2008 r., sygn. akt: II OSK 789/07). Zatem stawiany zarzut nie może prowadzić do tak daleko idącego w skutkach rozstrzygnięcia jak stwierdzenie nieważności decyzji.

W ocenie Kolegium niewątpliwie w sąsiedztwie terenu inwestycji w dacie orzekania istniała zabudowa, było więc możliwe wyliczenie średniego wskaźnika intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego. Z części opisowej analizy wynika, że takiego obliczenia dokonano, chociaż analiza nie ujawnia sposobu tego wyliczenia. Tak sporządzonej analizie, ponownie, można zarzucić niedbałość, lecz nie można postawić tezy, iż parametr intensywności zabudowy został w decyzji przyjęty dowolnie. Również inwestor zaakceptował ustaloną w decyzji intensywność zabudowy, nie wnosząc odwołania w tej części.

Kolegium nie stwierdziło również aby ustalenie w decyzji geometrii dachu zostało dokonane z naruszeniem przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Podstawą dla takiego wnioskowania Kolegium było to, że w dokumencie analizy urbanista wskazał na zabudowę, którą przyjął do porównania, to jest zabudowę dostępną z innej drogi publicznej i nie objętą granicami obszaru analizowanego. Jednakże z opracowania analizy (str. 2) wynika również, że w przedmiotowej sprawie przyjęto do porównania zabudowę mieszkaniową jednorodzinną usytuowaną wzdłuż (poza zabudową na działce) - jest to zabudowa dwukondygnacyjna, w tym jedna kondygnacja w dachu stromym, o kącie nachylenia połaci dachowych w granicach wartości skrajnych. Istnienie zabudowy jest również zaznaczone na mapie z wrysowanym obszarem (część graficzna analizy), w rejonie działek oznaczonych numerami [...]. Nie można zatem przesądzić, iż urbanista wykonujący analizę nie porównał innej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, która dawałaby podstawę do wnioskowania o geometrii dachu tak jak w ustaleniach decyzji.

Z kolei ustalając parametr szerokości elewacji frontowej urbanista wskazał, że przy ustaleniu kieruje się przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) - przyjmuje średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym, z tolerancją Urbanista nie wskazał, jaka jest ta średnia szerokość, poprzestając na wyprowadzeniu już końcowego wniosku o wartości parametru dla wnioskowanej zabudowy. Zatem zarzut pełnomocnika strony stwierdzający, że przepis § 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia wymaga jedynie wskazania średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej w wyznaczonym obszarze zabudowy, nie nakłada natomiast na organ prowadzący postępowanie obowiązku zamieszczania wyliczeń matematycznych, nie jest trafnie sformułowany - urbanista w analizie nawet nie wskazał wyliczonego średniego wskaźnika szerokości elewacji. Można zatem stwierdzić, że parametr ten został ustalony w sposób dowolny. Nie oznacza to jednak, że wartość tego parametru (max. dla zespołu budynków) nie jest prawdopodobna. W każdym jednak razie uchybienie organu I instancji w zakresie jednego z parametrów dla nowej zabudowy nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całej decyzji o warunkach zabudowy.

Na koniec tej części rozważań Kolegium przypomniało, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno odnieść się z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych do wszystkich decyzji Wójta Gminy - z dnia [...], gdyż są to decyzje ze sobą powiązane.

Ponownie badając zgodność z prawem decyzji Wójta Gminy z dnia [...], Kolegium stwierdziło, że decyzja ta nie jest obarczona wadą istotną, która skutkowałby koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Decyzja z dnia [...] przeniosła decyzję [...] Wójta Gminy z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy wydaną dla Spółki 2 na rzecz Spółki 1, wraz z prawami i obowiązkami wynikającymi z tej decyzji.

Zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującym również w dacie wydania decyzji ()organ, który wydał decyzję, o warunkach zabudowy, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Zatem wydanie decyzji przenoszącej ustalone warunki zabudowy na rzecz innego podmiotu za zgodą pierwotnego inwestora, było prawnie dopuszczalne i wydana decyzja jest prawidłowa.

Ponownie badając zgodność z prawem decyzji Wójta Gminy z dnia [...], Kolegium stwierdziło, że decyzja ta jest obarczona wadą istotną, skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek:

1. istnienie decyzji ostatecznej,

2. za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony,

3. zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji,

4. brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych.

Wykładnia przepisu art. 155 k.p.a., wskazuje, że w przypadku udziału w postępowaniu więcej niż jednej strony postępowania, do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie powołanego powyżej przepisu niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania. Należy także wskazać, że wymóg uzyskania zgody, o jakim mowa w art. 155 k.p.a. dotyczy zgody wszystkich stron postępowania, które "nabyły prawo" na mocy decyzji ostatecznej. Jak wskazuje ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych, potwierdzone także stanowiskiem doktryny, a które to stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie tu orzekającym również akceptuje, zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej nie może być dorozumiana ani domniemana, musi być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. Przepis art. 155 dotyczy bowiem decyzji ostatecznych, wiążących strony, organy administracji publicznej oraz inne podmioty, a zatem naruszenie ich trwałości w następstwie subiektywnej wykładni wspomnianej zgody byłoby nie do przyjęcia. Nie może być zatem mowy o tzw. milczącej zgodzie stron wnioskowanej na tej podstawie, iż zawiadomione o wszczęciu postępowania nie zgłosiły w sprawie żadnych uwag i zastrzeżeń. Skoro zatem niezbędnym warunkiem umożliwiającym dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej jest uzyskanie na to zgody wszystkich stron postępowania, brak zgody choćby jednej ze stron wyklucza zmianę lub uchylenie decyzji w tym trybie i prowadzi do rażącego naruszenia prawa (por.: wyrok WSA z 28.02.2006 r. III SA/Wa 3231/05, wyrok NSA z dnia 08.04.2008 r., U OSK 367/07, wyrok WSA z dnia 13.08.2008 r., I SA/Wa 461/08).

Z akt postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] wynika, że organ ten prowadząc postępowanie na wniosek inwestora Spółki 1 nie występował do wszystkich stron postępowania o wyrażenie zgody na zmianę decyzji. Zgodnie z ustaleniem Wójta Gminy, stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną byli również: G. i R. S., L. i J. R., J. i J. B. Nie można więc stwierdzić, że organ uzyskał zgodę stron na zmianę decyzji, w konsekwencji nie została więc spełniona przesłanka z art. 155 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...].

W podsumowaniu powyższych motywów, Kolegium wskazało, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdziło, że jedynie zarzut nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] znalazł potwierdzenie. Natomiast decyzja Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy oraz decyzja Wójta Gminy z dnia [...], przenosząca decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy na rzecz Spółki 1, nie są obarczone wadą nieważności - co skutkowało podjęciem rozstrzygnięcia jak w sentencji.

Wyżej opisaną decyzję ostateczną zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. J.

Skarżąca decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dnia [...] zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 27 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego,

oraz sprzeczność z:

- art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 7 pkt 2,3,5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

- § 4, § 5 ust. 1, § 6, § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wniosła o :

1. uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...]w części dotyczącej pkt. 1, 2 i 3,

2. stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy oraz decyzji Wójta Gminy z dnia [...] przenoszącej decyzję nr [...] o warunkach zabudowy na rzecz Spółki 1.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ponownie rozpoznając sprawę SKO po raz kolejny naruszyło przepisy postępowania, dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] również jest nieprawidłowa, została wydana z naruszeniem przepisów przywołanych w petitum skargi i w związku z powyższym powinna być uchylona w całości.

Przy wydawaniu pierwszej, jak i kolejnych decyzji organy administracyjne nie przeprowadziły prawidłowo postępowania, w szczególności, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiały dowodowego. Strona wskazywała, że przedstawione przez inwestora dokumenty mające stanowić podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zawierały szereg nieścisłości lub nawet braki, których uzupełnienie było konieczne dla ustalenia stanu faktycznego i wydania odpowiedniej decyzji, co nie zostało przeprowadzone.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz sposobu przygotowania dokumentacji załączonej do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak i sama jej treść jednoznacznie wskazują na niedopełnienie przez inwestora obowiązków wynikających z przepisów oraz w konsekwencji na wydanie przez organ I instancji decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z dnia 16 listopada 2004 r. Sąd Administracyjny wskazał na ogólną zasadę dotyczącą realizowania inwestycji, zgodnie z którą organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 kc). Z kolei Sąd Najwyższy, Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyroku z dnia z dnia 26 kwietnia 1996 r. wskazał, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.), konieczne jest ustalenie, czy wznoszony obiekt odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie spowoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia.

Niezależnie od powyższego, w decyzji o warunkach zabudowy [...] wskazano, na warunki zabudowy wynikające z rzekomej analizy istniejącej zabudowy sąsiedniej oraz zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu tego punktu organ wskazał, że na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zabrakło jednak sprecyzowania rodzaju tej zabudowy, który ma istotne znaczenie. Jest to bowiem zabudowa jednorodzinna wolnostojąca. Zaskarżona decyzja ustaliła warunki zabudowy pozwalające na zrealizowanie inwestycji polegającej na wybudowaniu budynków jednorodzinnych, lecz w zabudowie szeregowej, która zmieni charakter zabudowy występującej w analizowanym obszarze. Tymczasem zgodnie z przepisami nowa inwestycja ma zmierzać do zachowania istniejącego charakteru zabudowy, a nie wpływać na jej zmianę.

Ponadto w zaskarżonej decyzji nie została zachowana linia zabudowy. W załączniku do decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że wyznaczenie linii zabudowy następuje w oparciu o § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przywołanym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem ustalona linia zabudowy odbiega od linii zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach. Skarżąca załączyła mapki zawierające wskazanie o rodzaju istniejącej zabudowy oraz istniejące budynki, jak również wskazujące na obecną linię zabudowy.

Ponadto A. J. podniosła, że zgodnie z § 6 ust. 1 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do. Pierwotna decyzja o warunkach zabudowy ustaliła szerokość elewacji frontowej na maksymalnie, podczas gdy w decyzji zmieniającej już na poziomie maksymalnie. Sama zmiana parametrów wskazuje, że nie dochowano obowiązku wynikającego z § 6 ust. 1 Rozporządzenia. W wydanych decyzjach brak jest również analizy dotyczącej drugiej linii zabudowy, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której realizacja inwestycji spowoduje zacienienie działek sąsiednich w stopniu wykraczającym poza dopuszczalne prawem normy.

WSA w uzasadnieniu wyroku wyraził pogląd, zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 p.z.p. - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m. in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech 1 wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu I zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

Celem przytoczonej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, tak więc rozpatrując kwestię sąsiedztwa należy zawsze mieć na względzie okoliczności danej sprawy, należy ją rozważać dla każdego przypadku oddzielnie. W ocenie Sądu rozumienie działki sąsiedniej nie należy ograniczać tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem planowanej inwestycji. Zakres tego pojęcia należy rozszerzyć na okolicę tworzącą pewną urbanistyczną całość wyznaczoną zgodnie z wymogami jakie nakłada wyżej cytowane rozporządzenie.

Co więcej, wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie tego samego terenu, pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja (wyrok NSA z 5.2.1998r., II SA/Po 873/97, ONSA nr 4 z 1998r.; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 513).

W decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono jedynie pierwszą linię zabudowy, a zgoda dotyczy wybudowania czterech budynków. Stan faktyczny nieruchomości uniemożliwia wybudowanie czterech budynków w jednej linii, co prowadzi do stwierdzenia, że w trakcie realizacji inwestycji powstanie druga linia zabudowy. Ustalenie dla planowanej inwestycji obowiązującej linii zabudowy nie jest możliwe z uwagi na brak zabudowy sąsiedniej usytuowanej w głębi działek. Brak jest zatem odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy dla ciągu budynków. Tymczasem brak wyznaczenia takiej linii uzasadnia twierdzenie o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezrozumiałe jest tłumaczenie SKO, które w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza, że zarzuty skarżących w tym zakresie nie mogą prowadzić do negatywnej oceny dokonanego w decyzji ustalenia. Ciekawe wydają się przy tym argumenty przytoczone przez SKO dla uzasadnienia swojego stanowiska - w szczególności stwierdzenie, że "inwestor nie odwoływał się od decyzji akceptując tym samym ustaloną obowiązującą linię dla projektowanego przez niego zamierzenia". Nie wymaga specjalnej wiedzy ustalenie, że inwestor był zainteresowany otrzymaniem decyzji pozwalającej mu na maksymalne wykorzystanie nieruchomości do celów budowlanych, bo to stanowi przedmiot jego działalności i jest źródłem zysków. Poza tym SKO nie wyjaśniło w żaden sposób swojego stanowiska, zgodnie z którym "kwestia, czy wyznaczona linia nowej zabudowy określa posadowienie frontu wszystkich projektowanych budynków nie jest jednoznaczna. Zdaniem skarżącej, taka niejednoznaczność winna być wyjaśniona przez organ na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ decyzja kształtuje prawa i obowiązki stron postępowania, a zatem inwestora, jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich, na których nieruchomości inwestycja ma wpływ. Brak takiego ustalenia, zdaniem skarżącej, jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, co znalazło odzwierciedlenie w prawidłowej decyzji SKO z dnia [...].

Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie SKO, zgodnie którym z części opisowej decyzji nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy wynika, że dokonano wyliczenia średniego wskaźnika intensywności zabudowy dla analizowanego obszaru. SKO wskazuje, że "niewątpliwie w sąsiedztwie terenu inwestycji w dacie orzekania istniała zabudowa, jednak SKO nie wskazuje na czym opiera swoje twierdzenie, jaka to była zabudowa, gdzie się ona znajdowała? Brak wskazania tych okoliczności świadczy o braku uzasadnienia faktycznego decyzji. Uniemożliwia to skarżącej postawienie konkretnych zarzutów decyzji. Co więcej stanowisko SKO opiera się nie na ustaleniu stanu faktycznego, lecz na domysłach. SKO wskazuje w uzasadnieniu decyzji, że z części opisowej decyzji wynika, że takiego obliczenia dokonano, chociaż analiza nie ujawnia sposobu wyliczenia. Wbrew twierdzeniom SKO, brak wskazania w decyzji sposobu wyliczenia wskaźnika uniemożliwia stwierdzenie czy zostało ono faktycznie dokonane, czy przyjęte dowolnie na potrzeby decyzji. Nie można więc mówić o niedbałości, lecz o rażącym naruszeniu prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji. Podobny zarzut dotyczy stanowiska SKO w zakresie dotyczącym ustalenia geometrii dachu bez naruszenia § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Również w tym przypadku SKO ogranicza się do stwierdzenia, że "nie można przesądzić, iż urbanista wykonujący analizę nie porównał innej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, która dawałaby podstawę do wnioskowania o geometrii dachu tak jak w ustaleniach decyzji". Jak wskazano powyżej, decyzja o warunkach zabudowy wymaga przeprowadzenie postępowania w celu zapewnienia jej zgodności z obowiązującymi przepisami. Racjonalny ustawodawca wprowadził określone regulacje w tym celu, by ich przestrzegać i w oparciu o nie wydawać decyzje. W konsekwencji brak jest podstaw do dokonywania przez SKO stopniowania istotności poszczególnych przepisów w kontekście uchybień organu, który ma ustawowy obowiązek działania na podstawie obowiązującego prawa. Brak informacji w decyzji lub ich niesprecyzowanie nie może prowadzić do dowolności czy konieczności interpretacji zapisów decyzji w zależności od interesów stron. Taka decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego jako nieważna. SKO nie potrafi uzasadnić prawidłowości określenia parametru szerokości elewacji frontowej przez urbanistę. Co prawda SKO przyznaje, że parametr został ustalony w sposób dowolny, jednak jednocześnie stwierdza, że wartość tego parametru jest prawdopodobna. I w tym przypadku SKO nie wskazuje na czym opiera swoje stanowisko, co ma przemawiać za tym, że dowolnie ustalony parametr jest prawidłowy? Zupełnie niezrozumiałe jest przy tym twierdzenie SKO, że uchybienie organu I instancji w zakresie jednego z parametrów dla nowej zabudowy nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całej decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska SKO prowadziło by do sytuacji, gdy wśród zabudowy jednorodzinnej powstawały by obiekty wielokondygnacyjne lub wielkopowierzchniowe, ponieważ naruszono by jedynie parametr dotyczący wysokości lub szerokości zabudowy, co jest sprzeczne z prawem. Ustawodawca w art. 156 kpa nie wprowadził ograniczenia "ilościowego" stwierdzonych nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji. Wystarczy zatem, by wystąpiła jedna z okoliczności wskazanych w art. 156 kpa, by stwierdzić nieważność decyzji.

Wbrew stanowisku SKO, analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazuje, że organ prowadzący postępowanie w sprawie dotyczącej warunków zabudowy w sposób dowolny rozstrzyga o tych warunkach. Sąsiadująca z działką na której ma być prowadzona inwestycja, działka nr [...] zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tymczasem organ nie dokonał analizy materiału dowodowego w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego.

Zaskarżona decyzja pozostaje również w sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24.02.2010 r., sygn. akt i SA/Sz 1185/09 oraz z dnia 09 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 851/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24.02.2012 r. wskazał, że uchylając własną decyzję wydaną w I instancji w całości Kolegium zobowiązane było orzec również w takim samym zakresie, tj. w stosunku do trzech decyzji Wójta Gminy [...]. które objęte były orzekaniem w i instancji. Brak odniesienia do dwóch pozostałych decyzji powoduje, że skład orzekający Kolegium w II instancji nie orzekł do całości sprawy, co stanowi naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w wyroku z dnia 09 lutego 2011 r. Sad wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę SKO powinno odnieść się z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych do wszystkich decyzji.

Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest wynikiem ponownego rozpoznania sprawy na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 09 lutego 2011 r. Tymczasem SKO wydało swoją decyzję dopiero w dniu [...], a więc przeszło rok po wyroku Sądu, przy czym SKO nie wskazało jakie były powody prowadzenia postępowania i przez tak długi okres.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza prawa.

Przede wszystkim na wstępie niniejszych motywów trzeba wyjaśnić, że zakres tej kontroli uwarunkowany jest treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej : P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Praktyczne znaczenie tego przepisu jest takie, że w sytuacji, gdy Sąd administracyjny uchylił decyzję administracyjną i w swoim orzeczeniu zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, to jest nimi związany organ ponownie rozpatrujący sprawę, a w razie zaskarżenia do sądu decyzji ostatecznej wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, związany jest nią również sąd, przy czym sprawowana przezeń kontrola decyzji obejmować musi zbadanie czy organ respektował ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku uchylającym poprzednią decyzję ostateczną.

Konsekwencją tej regulacji jest niedopuszczalność dokonania przez Sąd, przy powtórnej kontroli decyzji administracyjnej, wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wyroku uchylającego decyzję dotychczasową, odmiennej oceny prawnej od wyrażonej w poprzednim wyroku oraz zawarcia odmiennych, od dotychczasowych, wskazań, co do dalszego toku postępowania. Innymi słowy : "związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (...). Ocena prawna odnosi się zarówno do wykładni prawa materialnego jak i prawa procesowego, w tym braku wyjaśnienia w badanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego" (vide : Bogusław Dauter Metodyka pracy sądowej Sądu administracyjnego, LexisNexis Warszawa 2011, s. 433, wyrok NSA z 6.03.2012 r., II OSK 2617/11, LEX nr 1138187).

Wskazania co do dalszego postępowania stanowią na ogół konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego, zebranego w danej sprawie. Celem tych wskazań jest "zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez Sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś aprioryczne rozstrzygnięcie problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia organu ponownie rozpoznającego sprawę". (Tadeusz Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis Warszawa 2009, s.623 – 624). Ustawa nie przewiduje możliwości zwolnienia organu administracyjnego z obowiązku uwzględnienia w toku ponownego rozpoznania sprawy oceny prawnej, a także wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w uzasadnieniu wyroku (podobnie: wyrok NSA z 17.01.2012 r., sygn. I OSK 178/11, Lex nr 11095881).

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych w związku z czym doktryna prawnicza i orzecznictwo wskazują, że ocena ta traci moc wiążącą "jedynie : 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie" (vide: Jan P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2010, s. 362, podobnie wyroki : NSA z dnia 28.03.2012 r., sygn. akt I OSK 670/11 LEX nr 1145122, z 10.01.2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, Lex nr 11.04099).

Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że – jak wynika to z przedstawionego na wstępie stanu faktycznego - obecnie orzekający Wojewódzki Sądu Administracyjny, podobnie jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrujące sprawę, jest związany ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi po pierwsze, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a po drugie, wskazaniami zawartymi w wyroku WSA z dnia 9 lutego 2011 r.

Analiza zaskarżonej decyzji, dokonana przez pryzmat związania sądu i organu ustanowionego w art. 153 P.p.s.a., w kontekście uzasadnień wyżej wskazanych wyroków WSA prowadzi do poniższych wniosków:

Po pierwsze, sposób rozpatrzenia sprawy wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy został przesądzony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2009 ( ). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd rozpatrujący skargę A. J. na decyzję SKO z dnia [...] uchylającą w całości decyzję własną z dnia [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Wójta Gminy z dnia [...], nie podzielił zarzutów skargi co do zaskarżonej decyzji i zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do braku podstaw do stwierdzenia, że decyzja Wójta z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Swoje związanie tą częścią wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2011 r., co wyraziło się między innymi w zaniechaniu powtórnej oceny spornej decyzji pod kątem zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy z dnia [...].

Tylko zatem niezrozumieniu tej części uzasadnienia wyroku WSA z dnia 9 lutego 2011 r. r. przez skład SKO orzekający w zaskarżonej decyzji, przypisać należy błąd polegający na ponownym rozpatrywaniu przez Kolegium zarzutu rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. Błąd ten, zdaniem Sądu, nie miał jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Okoliczność, że Sąd w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r. stwierdził : " w przekonaniu Sądu, Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, winno odnieść się z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych do wszystkich decyzji, zarówno decyzji Wójta Gminy z dnia [...] jak i decyzji ją zmieniających: z dnia [...]", nie oznacza, że upadło związanie zarówno organu ponownie rozpatrującego sprawę jak i sądu ocena prawną i wskazaniami płynącymi z wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. uchylającego decyzję ostateczną. Przeciwnie, Sąd na wstępie uzasadnienia wyroku z dnia 9 lutego 2011 r. wyraźnie wskazał na istotę i skutki związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ustanowionymi w art. 153 p.p.s.a. i wskazał na wadę ponownego rozstrzygnięcia Kolegium wynikającą z umorzenia postępowania co do decyzji Wójta Gminy z dnia [...] z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. i art. 105 K.p.a.

W uzasadnieniu tym Sąd wprost określił granice swojego i organów orzekających w sprawie związania wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. stwierdzając na stronie 17: " Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności decyzji Kolegium z dnia 28 lipca 2010 r., podobnie jak organ związany jest oceną prawną wyrażoną przez sąd w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. Z tego powodu orzekając w tej sprawie nie odniósł się do decyzji Wójta Gminy z dnia [...] a jedynie do wykonania przez Kolegium wskazówek dotyczących decyzji Wójta Gminy z dnia [...].

W świetle powyższych wniosków zarzuty skargi i argumentacja odnoszące się do tej części zaskarżonej decyzji, która dotyczy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] uznać trzeba za bezprzedmiotowe z uwagi na ich rozstrzygniecie wcześniejszym wyrokiem sądowym. Nie ma bowiem podstaw aby obecnie Sąd po raz kolejny rozpatrywał te same zarzuty skargi, które były przedmiotem oceny prawnej wyrażonej przez WSA w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r., skoro – jak wynika to z zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych - nie uległ zmianie stan prawny , nie doszło po wyroku do zmiany istotnych okoliczności faktycznych oraz skoro wyrok ten nie został wzruszony w przewidzianym do tego trybie.

Po drugie, z uwagi na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Sz 851/10) i zawarte w jego uzasadnieniu oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania odnieść się obecnie należy do kwestii zgodności z prawem rozstrzygnięć zawartych w pkt 3 i 4 zaskarżonej decyzji ostatecznej.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja w pełni respektuje oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w dwóch wyżej wskazanych poprzedzających ją wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a zatem nie narusza art. 153 P.p.s.a.

Wbrew bowiem wywodom skargi zawartym w końcowym fragmencie jej uzasadnienia Kolegium ponownie rozpatrując sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z jego wskazówkami orzekło w trybie nieważności w odniesieniu do wszystkich trzech wskazanych w tym wyroku decyzji, przy czym, jak to już wyżej zostało wywiedzione, co do decyzji Wójta Gminy z dnia [...] Kolegium związane było oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z dnia 24 lutego 2010 r., a zatem nie mogło przyjąć innych ocen prawnych, gdyż naruszyłoby art. 153 P.p.s.a.,

Co do decyzji Wójta Gminy z dnia [...] oraz z dnia [...] Kolegium było natomiast związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r., ( ).

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja w części dotyczącej odmowy stwierdzenia (pkt III) nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]prawa nie narusza.

Kolegium zasadnie nie dopatrzyło się w jej wydaniu jakiegokolwiek przejawu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa lub innej z wymienionych w art. 156 § 1 podstaw nieważności decyzji, gdyż- jak dowiodła tego kontrola sądowa - takowe podstawy w tej decyzji, wydanej na wniosek inwestora na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wystąpiły.

Zgodzić się również trzeba ze stanowiskiem Kolegium co do rozstrzygnięcia w pkt IV zaskarżonej decyzji, która stwierdza nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] wydanej w nadzwyczajnym trybie postępowania co do decyzji ostatecznej tego Wójta z dnia [...].

Podjęcie tej decyzji bez uzyskania zgody wszystkich stron postępowania zasadnie zostało uznane za rażące naruszenie prawa, skoro art. 155 kpa stanowi wprost, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, przy spełnieniu wskazanych w tym przepisie warunków, do których ustawodawca zaliczył zgodę strony, co w przypadku wielości stron należy rozumieć jako zgodę wszystkich stron. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. bez zgody wszystkich stron stanowi, jak trafnie przyjęło to Kolegium, rażące naruszenie prawa (vide np. NSA z 25.10.1999 r., IV SA 1714/97, LEX nr 47816, wyrok NS z 4.02.1999r. IV SA 1089/96 – LEX nr 48171 wyrok NSA z 4.12.1981 r., I SA 2408/81 – ONSA 981 r., Nr 2, poz. 121, wyrok NSA z 13 maja 2010 r. II OSK 820/09, LEX Nr 597885).

Odnosząc się do podnoszonej skargą kwestii przewlekłości postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które jak podnosi skarżąca, orzekło "przeszło rok po wyroku Sądu, przy czym SKO nie wskazało jakie były powody prowadzenia postępowania przez tak długi okres", zauważyć należy, iż istotnie, jak wynika to z akt administracyjnych, doręczenie Kolegium prawomocnego orzeczenia WSA z dnia 9 lutego 2011 r. i zwrot akt administracyjnych z Sądu nastąpiło [...], zaś decyzja organu odwoławczego zapadła [...]. Przyznać zatem trzeba rację stronie skarżącej wskazującej na nieuzasadnione długotrwałe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co jednak nie miało żadnego istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, a zatem nie może stanowić powodu uchylenia decyzji.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i dlatego orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.