Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 625/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 52 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3  pkt 13, art. 5 ust. 5 i 7, art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i ust. 3 i 7, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 5, art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: zał. nr 1
journal: Dz.U. 2009 nr 4 poz 17
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz  kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół.
article: § 10 ust. 2 pkt 1 zał. nr 1
journal: Dz.U. 2001 nr 61 poz 624
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr XXX/210/09 w przedmiocie odpłatności za korzystanie ze świadczeń Przedszkola Miejskiego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.) podjęła uchwałę Nr XXX/210/09 w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń Przedszkola Miejskiego w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Pismem z dnia [...] lipca 2010r. Prokurator Rejonowy, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

w części obejmującej § 1 i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta nr XXX/210/09 w tej części.

Skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.) poprzez ustalenie w § 1 odpłatności za korzystanie ze świadczeń przedszkola miejskiego, które wykraczają poza podstawę programową wychowania przedszkolnego wynoszącą pięć godzin dziennie w kwocie po 3 zł dziennie. Opłata ta ma charakter opłaty stałej, która nakładana zostaje na rodziców i opiekunów dzieci korzystających z przedszkola publicznego niezależnie od faktu i czasu korzystania przez ich podopiecznych z konkretnych świadczeń wykraczających poza podstawy programowe i faktycznie obciąża ich w ten sposób za każdy dzień, w którym dane dziecko będzie przebywało w przedszkolu, w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Prokurator dodał, iż obowiązkiem gminy ustalającej opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, że wysokość obowiązku nałożonego na rodzica czy opiekuna dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku z oferowaną mu usługą, a przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać na podstawie jakiego tytułu (rodzaju i wymiaru świadczenia, z wyszczególnieniem poszczególnych stawek) opłata jest ustalana. Sposób ustalania tej odpłatności, nie powinien być ponadto oderwany od faktycznych nakładów czynionych przez gminę na finansowanie świadczeń przedszkoli, które wykraczają poza podstawy programowe. Rodzaj i częstotliwość tych świadczeń winien być szczegółowo dookreślony, tak aby rodzice byli świadomi podstawy zobowiązania ich do świadczenia określonych opłat oraz mieli możliwość wyboru świadczeń.

Dokonując analizy zaskarżonego § 1 uchwały Prokurator wskazał, iż zaskarżona uchwała powyższych zasad nie spełnia, a zajęcia wykraczające ponad podstawę programową utożsamiane są w niej jedynie z czasem pobytu dziecka w placówce trwającym ponad 5 godzin dziennie. Obecna regulacja prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy, w ocenie Prokuratora, wbrew przepisom ustawowym, daje uprawnienie do obciążania rodziców czy opiekunów dzieci opłatą stałą w każdym przypadku korzystania przez ich podopiecznych ze świadczeń przedszkoli, opłatą niezależną od rodzaju zajęć, w których dzieci będą uczestniczyły, w tym i zajęć objętych podstawa programową, jeżeli tylko wychowankowie będą przebywali w stosownych placówkach przez czas przekraczający 5 godzin dziennie. Dodatkowo wspierając powyższa argumentacje strona skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik Rady Miejskiej podniósł, iż zaskarżona uchwała zgodna jest z przepisem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty bowiem wskazuje, że odpłatnymi są tylko świadczenia, które wykraczają poza podstawę programową wychowania dzieci wynoszącą 5 godzin dziennie (pkt 1 § 1 uchwały), w pkt 2 uchwały określono na czym polegają świadczenia rozszerzone, a w pkt 3 ustalono odpłatność dzienną za świadczenia rozszerzane 3 zł. W pkt 5 ustalono, że za czas nieobecności dziecka opłaty się nie pobiera, natomiast pkt 4 wskazuje na sposób ustalania opłaty za świadczenia rozszerzone.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2010 r. Prokurator rozszerzył żądanie skargi precyzując, iż domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bowiem § 2, § 3 i § 4 są przepisami końcowymi, nie odnoszącymi się do zasadniczej kwestii, którą zakreśla podstawa prawna zaskarżonej uchwały zatem pozostawienie tych zapisów w obrocie prawnym czyniłoby je bezprzedmiotowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.".

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rada Miasta z dnia [...] listopada 2009 r. Nr XXX/210/09 w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń Przedszkola Miejskiego w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego, została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa wskazanych w dalszej części uzasadnienia.

Powyższa uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jak zasadnie wskazał Prokurator, z uwagi na przedmiot regulacji stanowi akt normatywny

o charakterze aktu prawa miejscowego. Została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne adresowane do bliżej nieokreślonej i nieograniczonej liczby osób, które znajdą się w określonym stanie hipotetycznym - w tym przypadku do rodziców i opiekunów dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta:

- w ust. 1 wprowadziła odpłatność za świadczenie Przedszkola Miejskiego, które wykraczają poza podstawę programową wychowania przedszkolnego wynoszącą 5 godzin dziennie, zwane dalej "świadczeniami rozszerzonymi",

- w ust. 2 wskazała, iż świadczenia rozszerzone polegają na opiece nad dzieckiem, w ramach której wchodzą zajęcia i gry tematyczne wspomagające rozwój ruchowo-umysłowy dziecka, a także zajęcia rozwijające je artystycznie,

- w ust. 3 - 5 określiła koszt dzienny świadczeń rozszerzonych w wysokości 3 zł, miesięczną wysokość opłat za czas realizacji tych świadczeń ustalaną na podstawie ww. stawki i prowadzonej w przedszkolu listy obecności oraz wskazała, że za czas nieobecności dziecka w przedszkolu opłaty nie pobiera się.

Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego Rada Miasta wskazała art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Po myśli art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Zgodnie z przepisem art. 6 pkt 1 ww. ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Definicję pojęcia "podstawa programowa wychowania przedszkolnego lub podstawa programowa kształcenia ogólnego" zawarto w art. 3 pkt 13 ustawy oświatowej – oznacza ono obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy

i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych.

Zgodnie z delegacją zawartą w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy o systemie oświaty, podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw o światy i wychowania. W dacie uchwalania przedmiotowej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r. Nr 4, poz. 17). Normodawca wskazał, iż podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych oraz inne formy wychowania przedszkolnego w równej mierze pełnią funkcje opiekuńcze, wychowawcze i kształcące. Zapewniają dzieciom możliwość wspólnej zabawy i nauki w warunkach bezpiecznych, przyjaznych i dostosowanych do ich potrzeb rozwojowych. Określając cele wychowania przedszkolnego (1-10) rozporządzenie wskazuje, iż są one realizowane we wszystkich obszarach działalności edukacyjnej przedszkola. W każdym z obszarów podane są umiejętności i wiadomości, którymi powinny wykazywać się dzieci pod koniec wychowania przedszkolnego. Dalej podstawa programowa wskazuje 15 obszarów w jakich należy wspomagać rozwój, wychowywać i kształcić dzieci, aby osiągnąć cele wychowania przedszkolnego.

Nadto wskazać należy, iż w przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika zakres upoważnienia ustawowego dla rady gminy do ustalania opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

W świetle powyższego należy stwierdzić, po pierwsze że świadczenia publicznych przedszkoli dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego będą zawsze bezpłatne. Wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, mogą być z woli rady gminy odpłatne i tylko tych świadczeń dotyczyć może uchwała gminy. Po wtóre powyższe opłaty nie mogą prowadzić do przeniesienia na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole np. zapewnienia warunków działania przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywania remontów, zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej, wyposażenia w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania i wychowawczych, wynagrodzenia nauczycieli, utrzymania przedszkola (art. 5, art. 5a).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się już pogląd, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ww. ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. Sygn. akt III SA/Wr 622/07, opubl. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 372638, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 167/08, wyrok WSA w Gdańsku z 19 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 476/08 wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009r, IISA/Bd 400/09 niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl).

Przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie co do zasady w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r.

w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Działalność przedszkoli w pozostałym zakresie, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe jest odpłatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach określonych w załączniku nr 1 do wspomnianego wyżej rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych. Skoro brak jest podstaw prawnych do pobierania opłat za nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej, należy przyjąć, że nie istnieje podstawa do pobierania opłaty za sam fakt uczęszczania dziecka do przedszkola (z pominięciem opłat za posiłki i zajęcia ponadprogramowe). Przedszkole publiczne powinno bowiem prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego.

Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Zdaniem Sądu sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz przekonująco uzasadniony. Realizacja tych wskazań po pierwsze pozwoli na kontrolę czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, a po drugie sprawi, że zakres oferowanych świadczeń ponadprogramowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.

Zdaniem Sądu zasadne są wywody skargi, bowiem zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych wymogów. W szczególności należy podzielić stanowisko prokuratora Okręgowego wyrażone w piśmie procesowym z dnia [...] września 2010 r. zgodnie z którym interpretacja zaskarżonej regulacji pozwala na wyciągnięcie wniosku, że opieka nad dzieckiem w czasie jego pobytu w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie jest odpłatna, zważywszy, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego ustalona w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół została przedstawiona w sposób opisowy, poprzez określenie celów, warunków i sposobów jej realizacji i może być realizowana w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Nie sposób bowiem, w ocenie Sądu, nie stwierdzić, iż zajęcia wskazane w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały jako "świadczenia rozszerzone" tj. polegające na "opiece nad dzieckiem, w ramach której wchodzą zajęcia i gry tematyczne wspomagające rozwój ruchowo umysłowy dziecka, a także zajęcia rozwijające je artystycznie" - wchodzą w skład podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w załączniku nr 1 ww. rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego za niewystarczające należy także uznać ogólnikowe i zupełnie abstrakcyjne wskazanie w § 1 ust. 3, iż koszt dzienny świadczeń rozszerzonych ustala się w wysokości 3 zł. Powoduje to bowiem przyjęcie tylko jednej sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko w ogóle korzysta z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak to w jakim rozmiarze (ile godzin dziennie, jakie konkretne zajęcia). W wyroku z dnia 3 marca 2009 r. (sygn. akt l OSK 1189/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Ujęcie kosztów jako całość sprawia, że poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej do podstawy programowej. Przepis § 1 zaskarżonej uchwały nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości wskazanej w tym przepisie. Analiza treści § 1 zaskarżonej uchwały w istocie prowadzi do wniosku, iż opłata jest ponoszona za sam pobyt dziecka w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie. Tymczasem, jak wynika z ustawy o systemie oświaty, odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. Nadto brak jest w obowiązujących przepisach, jak również w samej uchwale odniesienia i uzasadnienia oparcia wprowadzanej opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych na określonym procencie najniższego wynagrodzenia za pracę.

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy oświatowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Do zadań tego organu należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki; wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Po myśl art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawodawca wskazał, iż środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

W świetle powyższych wywodów podkreślić należy, iż wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winny być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych podstawą programową. W tej sytuacji prawnej możliwe jest zatem, a nie obligatoryjne, ustalanie i pobieranie opłat jedynie za świadczenia tych przedszkoli publicznych, które udzielają świadczeń w zakresie przekraczającym podstawę programową, wykraczające poza minimum określone podstawą programową. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności, dowolności, polegać winno zatem na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, a wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny.

Z tych powodów, w ocenie Sądu, przepisy § 1 zaskarżonej uchwały Rady Miasta nr XXX/210/09 z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń Przedszkola Miejskiego w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego, nie spełniają powyższych wymogów, zatem istotnie naruszają art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 jak i ww. przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zakresie finansowania przez gminę działalności przedszkoli publicznych i ustalania opłat za świadczenia tych jednostek organizacyjnych .

Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przewidujący ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Sąd administracyjny władny jest zatem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność w całości lub w części uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego w każdym czasie, o ile uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa. Zważyć przyjdzie, iż treść podjętego z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów § 1 uchwały w zasadzie wyczerpuje merytoryczną treść aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, co skutkować musi wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w całości.

Na marginesie należy wskazać, iż w dacie rozstrzygania przez Sąd w niniejszej sprawie obowiązywała treść przepisów art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej znowelizowana przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991). Od dnia 1 września 2010r. art. 14 ust. 5 ww. ustawy otrzymał brzmienie: "organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2." Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy w nowym brzmieniu, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Powyższa zmiana pozostaje jednak bez wpływu na sądową ocenę legalności aktu prawa miejscowego, której należało dokonać z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przez radę gminy. Nadto w kontekście powyższej nowelizacji ustawy oświatowej aktualne pozostają powyższe wywody w zakresie obowiązku właściwej konkretyzacji i ekwiwalentności opłaty publicznej ustalanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.