Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 757/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 76 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 ust. 1 i 2, art. 57,  art. 59 ust. 1  i  5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 26 maja 2017 r. "[...]" (dalej jako: "skarżąca"), zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]" o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami oraz budową zjazdu w obrębie posesji inwestora, posadowionego na działce "[...]". Do wniosku skarżąca załączyła m.in. oświadczenie kierownika budowy z dnia 25 maja 2017 r. o zakończeniu robót budowlanych.

Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji" lub "PINB"), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego przed wykonaniem wszystkich robót, do czasu zakończenia postępowania przed organem Wojewody "[...]".

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji podniósł, że pismem z dnia

13 kwietnia 2017 r., Wojewoda "[...]" poinformował, iż postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2017 r. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Starosty "[...]", udzielającej pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Ze względu na fakt, że równolegle toczy się, prowadzone przez Wojewodę, postępowanie wyjaśniające w stosunku do tego samego przedsięwzięcia inwestycyjnego, wobec czego zawiesił wszczęte postępowanie administracyjne do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę.

W zażaleniu, złożonym na powyższe postanowienie, skarżąca zarzuciła, że

z naruszeniem art. 59 pkt 1 i pkt 5 w zw. z art. 57 ust. 1 - 4 i ust. 6 oraz art. 59a ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), organ pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli, o której mowa w tych przepisach,

w konsekwencji czego nie wydał pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Podniosła, że przez bezpodstawne zawieszenie postępowania i pozbawienie możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie ukończonego niemal w całości domu, z uwagi na błąd urzędnika państwowego w technicznym sposobie zredagowania decyzji przenoszącej na stronę inną decyzję o warunkach zabudowy, uniemożliwiono jej zamieszkanie

w legalnie wybudowanym domu. Skarżąca stwierdziła, że nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne, gdyż ono w niniejszej sprawie nie występuje. Strona posiada bowiem ważne pozwolenie na budowę i spełnia wszelkie wymogi, żeby merytorycznie rozpoznać wniosek. Zarzuciła ponadto, że lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia uniemożliwia dokonanie kontroli tego aktu, w szczególności bowiem nie wyjaśniono, na czym polega zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2017 r., "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB wyjaśnił, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Organ odwoławczy podkreślił, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej

a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia i istnieje, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe.

W ocenie organu odwoławczego, pomiędzy decyzją Wojewody, która ma być wydana

w przedmiocie oceny decyzji Starosty "[...]" udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, a możliwością udzielenia przez PINB pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego, istnieje związek przyczynowy, a tym samym, powyższe stanowi zagadnienie wstępne. WINB podkreślił, że na etapie złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w obiegu prawnym było postanowienie Wojewody "[...]" z dnia 12 kwietnia 2017 r., wstrzymujące z urzędu wykonanie powyższej decyzji Starosty, w którym Wojewoda wskazał, że wobec wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" z dnia 24 marca 2015 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia 30 kwietnia 2014 r. o warunkach zabudowy na rzecz Skarżącej, istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku dotknięta jest wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

WINB podniósł, że zgodnie z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego przeprowadza obowiązkową kontrolę budowy, w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zauważył, że jeśli Wojewoda stwierdzi nieważność pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie i wszcząć odrębne postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, zachodzi związek przyczynowy między prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniem a postępowaniem Wojewody "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

WINB podzielił natomiast zarzut skarżącej, że zaskarżone postanowienie zostało bardzo lakonicznie uzasadnione. Stwierdził jednocześnie, że uchybienie to nie miało istotnego znaczenia dla oceny zasadności złożonego zażalenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, że na obecnym etapie postępowania nie może merytorycznie oceniać toczącego się przed organem pierwszej instancji postępowania, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W skardze na postanowienie WINB z dnia 31 lipca 2017 r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały ukończone wszystkie roboty budowlane, podczas gdy docieplenie budynku, który ma poniżej 12 m wysokości, zagospodarowanie terenu wokół obiektu

i budowa zjazdu nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani zawiadomienia organu, a tym samym roboty budowlane zostały zakończone;

- art. 56 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 30 ust 1 pkt 2c Prawa budowlanego, przez pominięcie, że strona zakończyła wszystkie roboty budowlane, wobec czego brak jest prawnej konieczności uzyskania przez Stronę zgody organu na użytkowanie budynku, gdyż skarżąca powinna jedynie zawiadomić organ o zakończeniu robót budowlanych, a organ zgodnie z art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego powinien jedynie zająć stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym;

- art. 2 Konstytucji RP, przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, bezpodstawnie zawieszającego postępowanie, pozbawiając skarżącą możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie ukończonego domu, a także przez doprowadzenie do sytuacji, w której skarżąca nie ma prawa zamieszkać w legalnie wybudowanym domu

i nie jest w stanie okazać w banku wymaganego w umowie kredytu hipotecznego pozwolenia na użytkowanie, co grozi roszczeniem banku o wcześniejszą spłatę kredytu, co z kolei może doprowadzić do upadłości konsumenckiej strony i popadnięcia w niedostatek, podczas gdy Skarżąca nie ponosi winy.

- art. 47 Konstytucji, gdyż na skutek zawieszenia postępowania, strona nie ma możliwości zapewnienia godnych warunków bytowych dla swojej rodziny,

- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne, które w niniejszej sprawie nie wystąpiło, skoro strona posiada ważne pozwolenie na budowę, a zawieszenie jego wykonania nie jest prawomocne na skutek wniesienia przez stronę zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

- art. 100 § 2 i 3 K.p.a., przez nieuwzględnienie, że jeśli organ pierwszej instancji uznał, że zachodzi zagadnienie wstępne, to miał obowiązek rozstrzygnąć je merytorycznie, gdyż zawieszenie postępowania grozi stronie niepowetowaną szkodą dla niej i jej małoletnich dzieci, w przypadku zaś braku tego rozstrzygnięcia WINB obowiązany był uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i orzec co do istoty,

- art. 8 K.p.a., przez wstrzymanie możliwości użytkowania zrealizowanego w całości obiektu, którego budowa została rozpoczęta na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę, którego ważność jest kwestionowana z powodu błędu urzędnika państwowego

w sposobie przeniesienia na skarżącą decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego i dopuszczenie do sytuacji, gdy na skutek działania organu administracyjnego stronie grozi niepowetowana szkoda materialna,

- art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło, do błędnego przekonania skarżonego organu, iż należy utrzymać w mocy postanowienie organu pierwszej instancji,

- art. 12 K.p.a. przez zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony

o udzielenie pozwolenia na użytkowanie,

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy należało je uchylić i orzec co do istoty sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia i zobowiązanie organu do udzielenia stronie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym zażaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast

art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa. Tym samym, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, którym zawieszono postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 26 maja 2017 r.

o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami i zjazdem. Organ odwoławczy, utrzymujący w mocy postanowienie PINB, przyjął, że pomiędzy decyzją Wojewody w sprawie pozostawania

w obrocie prawnym (w trybie stwierdzenia nieważności) decyzji Starosty "[...]" udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, a możliwością wydania przez PINB decyzji co do istoty sprawy (w zakresie pozwolenia na użytkowanie w/w budynku) istnieje związek przyczynowy, a tym samym stanowi ona zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie przedmiotowego postępowania.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w cytowanym przepisie opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo

z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Nie chodzi tu o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz

o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd.

Podkreślić należy, że art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym bezpośredniego związku, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na podstawie powołanego przepisu, nie jest dopuszczalne. Wobec tego, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). O istnieniu lub braku związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej.

Należy zatem podkreślić, że zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1

pkt 4 K.p.a., organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz oceną, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązujących przepisów prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej, bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi, tym samym, wykazać bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, CBOSA). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt

II OSK 803/16, CBOSA).

Wobec powyższego, organ administracji publicznej, przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

W kontrolowanym postępowaniu, organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że zachodzi związek przyczynowy między wynikiem postępowania nadzwyczajnego

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a rozstrzygnięciem

w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego skarżącej. Nie można bowiem uznać, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany czekać (zawiesić postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego) do czasu zakończenia postępowania nadzwyczajnego, gdyż nie znając nawet jego wyniku, organ ten jest w stanie prowadzić to postępowanie i zakończyć je, wydając rozstrzygnięcie w jednej z przewidzianych prawem form.

Jak wyżej wskazano, w rozstrzyganiu kwestii wstępnej chodzi o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było. Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi zatem przeszkody

w działaniu organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie.

Stosownie bowiem do art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem

art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Zgodnie natomiast z ust. 2 art. 55 Prawa budowlanego, inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak wynika

z przedłożonych Sądowi akt sprawy, w szczególności oświadczenia kierownika budowy

z dnia 25 maja 2017 r. o zakończeniu robót budowlanych, notatki służbowej sporządzonej przez pracowników organu pierwszej instancji z dnia 19 kwietnia 2017 r. i zapisów

w Dzienniku budowy "[...]", skarżąca była uprawniona do złożenia wniosku

o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, gdyż roboty budowlane zostały zakończone. Organ pierwszej instancji zobligowany był więc przedmiotowy wniosek rozpoznać. Dodać na marginesie należy, że wykonanie ocieplenia budynku nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, co wynika z treści art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję

w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Stosownie zaś do art. 57, do wniosku

o pozwolenie na użytkowanie inwestor jest zobowiązany dołączyć szereg dokumentów, wyszczególnionych w tym przepisie, dotyczących danego obiektu. W myśl art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.

Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 59 Prawa budowlanego może być wydana wyłącznie w stosunku do obiektu, który ma cechę legalności (został wybudowany na podstawie stosownego pozwolenia, zgłoszenia, itp.). Skoro zaś

w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nadal posiada ostateczną decyzję

o pozwoleniu na budowę (nie stwierdzono bowiem dotychczas nieważności tej decyzji), to decyzja taka korzysta z domniemania prawidłowości i mocy obowiązującej. Domniemanie to wynika wprost z art. 16 § 1 K.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. A zatem, skoro ustawodawca w ten sposób kształtuje byt prawny decyzji administracyjnych, to należy uznać, że dopóki decyzja uchylająca daną decyzję administracyjną (w niniejszej sprawie: pozwolenie na budowę), nie stanie się decyzją ostateczną, to pierwotna decyzja korzysta z przymiotu ostateczności, a co za tym idzie jest wiążąca, także dla organów nadzoru budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest swoistym dowodem na to, że inwestycja miała swoje legalne źródło i na mocy art. 76 § 1 K.p.a., jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone.

Możliwość przeprowadzenia oceny prawidłowości pozwolenia na budowę w innym postępowaniu pozostaje więc bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i nie może, tym samym, stanowić zagadnienia wstępnego

w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W konsekwencji powyższego, w kontrolowanym postępowaniu bez znaczenia prawnego jest również wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę postanowieniem

z dnia 12 kwietnia 2017 r., z uwagi na - jak wskazał w uzasadnieniu tego aktu Wojewoda - prawdopodobieństwo, że pozwolenie na budowę może być dotknięte wadą nieważności. Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest bowiem jednoznaczne

z wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Decyzja ta istnieje i nadal wywołuje skutki prawne.

Ponadto, należy zauważyć, że roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Inwestor zobowiązany zaś jest prowadzić roboty budowlane w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w tym także w zatwierdzonym projekcie budowlanym. O ile więc inwestor wykona roboty budowlane zgodnie z ustaleniami

i warunkami pozwolenia oraz w okresie ważności pozwolenia budowlanego, nie można zarzucić inwestorowi realizacji tych robót niezgodnie z przepisami. Z kolei, istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia albo wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania, stwarza dla organu nadzoru budowlanego podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania, o którym mowa odpowiednio w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50a Prawa budowlanego, co na tym etapie postępowania uniemożliwia uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu. Ja stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 975/06 (CBOSA), mając na uwadze treść art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, uprawnia to inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o ile rozpoczęcie użytkowania obiektu uzależnione jest od uzyskania takiego pozwolenia. Obowiązkiem zaś właściwego organu jest stwierdzenie na miejscu budowy, zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy oraz warunkami pozwolenia na budowę. Późniejsze wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma znaczenia dla oceny, czy wykonany na podstawie ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na budowę obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia. Wprawdzie wyrok ten zapadł pod rządami ustawy Prawo budowlane w poprzednio obowiązującym brzmieniu, to jednak obowiązujące przepisy co do swojej istoty powielają przyjęte w poprzednim stanie prawnym regulacje.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru budowlanego powinien zatem prowadzić postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i zakończyć je w jednej z dopuszczalnych form, biorąc pod uwagę poczynione przez Sąd rozważania.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymanie nim postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.