Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2759/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi [...]Służby Dróg i Kolei we [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) wymierzył Zarządowi Województwa [...] (Inwestor) wykonującemu swoje zadania przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, tj. [...] Służby Dróg i Kolei [...], karę pieniężną z tytułu przystąpienia do użytkowania drogi wojewódzkiej, stanowiącej skomunikowanie mostu na rzece [...] w miejscowości [...] z drogą krajową nr [...], na odcinku od drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] do włączenia do drogi powiatowej nr [...] na odcinku od km 1+880,25 do km 5+787,80 kategoria obiektu budowlanego nr: IV, VIII, XXIV, XXV, XXVIII z naruszeniem przepisu art. 54 i 55 Prawa budowlanego w wysokości 152.500 zł (sto pięćdziesiąt dwa tysiące pięćset złotych).

Organ przedstawił również szczegółowe wyliczenie wysokości kary na którą składa się krotność stawki x s x k x w

W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii.

▪ dla obiektów kategorii IV - elementy dróg publicznych jak skrzyżowania:

krotność stawki - 10

stawka opłaty "s" - 500 zł

współczynnik kategorii obiektu budowlanego "k" - 5,0

współczynnik wielkości obiektu budowlanego "w" - 1,0

- skrzyżowania drogi wojewódzkiej z: drogą powiatową nr [...] w km 2+087, drogą powiatową nr [...] w km 4+423 i drogą powiatową nr [...] w km 5+227:

kara 25.000 zł = 10 x 500 zł x 5,0 x 1,0

▪ dla obiektów kategorii VIII - inne budowle:

krotność stawki - 10

stawka opłaty "s" - 500 zł

współczynnik kategorii obiektu budowlanego "k" - 5,0

współczynnik wielkości obiektu budowlanego "w" - 1,0

- wały ziemne: nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4:

kara 25 000 zł = 10 x 500 zł x 5,0 x 1,0

▪ dla obiektów kategorii XXIV - obiekty gospodarki wodnej, jak zbiorniki wodne:

krotność stawki - 10

stawka opłaty "s" - 500 zł

współczynnik kategorii obiektu budowlanego "k" - 9,0

współczynnik wielkości obiektu budowlanego "w" (powierzchna ≤ 1 ha) - 1,0

- zbiorniki retencyjne: ZR1 i ZR2

kara 45.000 zł = 10 x 500 zł x 9,0 x 1,0

▪ dla obiektów kategorii XXV - drogi:

krotność stawki - 10

stawka opłaty "s" - 500 zł

współczynnik kategorii obiektu budowlanego "k" - 1,0

współczynnik wielkości obiektu budowlanego "w" (długość > 1 - 10 km) - 1,5

- drogi o długości łącznej 9,222 km:

* trasa główna o długości 3,908 km,

* drogi obsługujące: nr DO-1, nr DO-2, nr DO-8, nr DO-9 o łącznej długości 0,817 km

* drogi serwisowe: nr 1, nr 14a, nr 15, nr 11, nr 4, nr 5, nr 6, nr 9 o łącznej długości 3,117 km,

* ścieżka rowerowa wzdłuż trasy głównej o długości 1380 km

kara 7.500 zł = 10 x 500 zł x 1,0 x 1,5

▪ dla obiektów kategorii XXVIII - drogowe i kolejowe obiekty mostowe, jak: mosty, wiadukty, przepusty:

krotność stawki - 10

stawka opłaty "s" - 500 zł

współczynnik kategorii obiektu budowlanego "k" - 5,0

współczynnik wielkości obiektu budowlanego "w" (długość > 100 - 500 m) - 2,0

- obiekty mostowe o długości łącznej 418,68 m:

* wiadukt kolejowy WK-1 o długości 14,1 m

* most MD-2 o długości 20,9 m

* most MD-1 o długości 21,31 m

* przepust PD-1 o długości 16,08 m

* przepust PD-1b o długości 10,32 m

* przepust PZ-1 o długości 14,71 m

* przepust PZ-2 o długości 15,45 m

* przepust PZ-3 o długości 14,46 m

* przepust PZ-4 o długości 14,4 m

* przepust PD-2 o długości 15,97 m

* przepust PZ-5 o długości 14,55 m

* przepust PZ-6 o długości 14,56 m

* przepust PZ-7 o długości 15,32 m

* przepust PZ-7a o długości 9,66 m

* przepust PZ-8 o długości 15,04 m

* przepust PZ-8a o długości 9,23 m

* przepust PZ-9 o długości 15,18 m

* przepust PZ-9a o długości 9,06 m

* przepust PZ-10 o długości 15,54 m

* przepust PZ-10a o długości 8,94 m

* przepust PZ-11 o długości 15,55 m

* przepust PZ-12 o długości 15,35 m

* przepust PZ-13 o długości 15,3 m

* przepust PZ-13a o długości 8,43 m

* przepust PZ-14 o długości 14,68 m

* przepust PZ-14a o długości 8,64 m

* przepust PD-5 o długości 18,54 m

* przepust PD-5a o długości 11,19 m

* przepust PZ-15 o długości 17,55 m

* przepust PZ-15a o długości 8,67 m

kara 50.000 = 10 x 500 zł x 5,0 x 2,0

Razem wysokość kary wynosi zatem 152.500 zł

II.

Po rozpatrzeniu zażalenia Inwestora, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i wymierzył Zarządowi Województwa [...] wykonującemu swoje zadania przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi tj. [...] Służby Dróg i Kolei [...], karę z tytułu przystąpienia do użytkowania drogi wojewódzkiej, stanowiącej skomunikowanie mostu na rzece [...] w miejscowości [...] z drogą krajową nr [...] i drogą wojewódzką nr [...], na odcinku od drogi powiatowej nr [...]w miejscowości [...] do włączenia do drogi powiatowej nr [...] na odcinku od km 1+880,25 do km 5+787,80, kategoria obiektu budowlanego: IV, XXV, XXVIII, z naruszeniem przepisu art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. P.b., w wysokości 70.000 zł (siedemdziesiąt tysięcy złotych).

W uzasadnieniu organ przypomniał, że sprawa wymierzenia Inwestorowi kary była już rozpatrywana przez [...]WINB (postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] r. wymierzono karę w kwocie łącznej 822.500 zł) oraz GINB (postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] uchylono to rozstrzygnięcie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia).

Ponownie badając sprawę GINB podniósł, że w prawie budowlanym brak jest definicji pojęcia "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego". Na gruncie przepisów tej ustawy użytkowanie obiektu budowlanego to korzystanie z tego obiektu, które stosownie do art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 P.b. powinno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem danego obiektu budowlanego. Przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 P.b. należy rozumieć rozpoczęcie korzystania z obiektu lub jego części.

Zdaniem GINB samowolne przystąpienie do użytkowania drogi wojewódzkiej potwierdzają informacje na stronie internetowej [...] Służby Dróg i Kolei oraz w serwisach informacyjnych. Na stronie internetowej [...] Służby Dróg i Kolei we [...] (https://...), widnieje komunikat z dnia 18 września 2019 r. w którym poinformowano, że "kierowcy mogą już korzystać z nowej obwodnicy miejscowości [...] w powiecie [...]. Inwestycja wykonana w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...], jest nowym odcinkiem drogi wojewódzkiej i stanowi element "[...] 4-kilometrowa droga jest połączeniem między mostem na rzece [...] w [...], a drogą krajową nr [...] i drogą wojewódzką nr [...]".

Informacje o otwarciu drogi wojewódzkiej znajdują się także na stronie internetowej Polskiego Radia - Radia [...](https://www....) oraz w serwisie [...] (https://www....).

Ponadto pismem z dnia 22 listopada 2018 r. [...] Służba Dróg i Kolei we [...]poinformowała organ I instancji, że "zarządca drogi, mając na względzie przede wszystkim bezpieczeństwo i interes społeczny podjął decyzję o wyprowadzeniu ruchu tranzytowego z m[...] (...) poza teren zurbanizowany i udostępnienie nowo wybudowanej drogi w trakcie pozyskiwania pozwolenia na użytkowanie".

Wniosek o pozwolenie na użytkowanie został złożony do [...] WINB w dniu 5 września 2018 r. Organ ten pozwolenia na użytkowanie udzielił jednak w dniu ..czerwca 2019 r. w drodze dwóch decyzji nr [...].

Zdaniem GINB, zarówno z przywołanych dowodów jak i z twierdzeń Inwestora wynika, że fakt przystąpienia do użytkowana drogi wojewódzkiej przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowania w dniu [...] września 2018 r. jest bezsporny (9 dni po złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie).

Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, drogi (w tym kolejowe drogi szynowe) zostały zaliczone do kategorii XXV, ale jednocześnie drogowe i kolejowe obiekty mostowe jak: mosty, estakady, wiadukty do kategorii XXVIII, zaś elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, takie jak: skrzyżowania, wjazdy, zjazdy - do kategorii IV. Kształtowanie się współczynnika kategorii obiektu (k) w odniesieniu do wskazanych kategorii obiektów (tytułem przykładu dla drogi k=1,0 zaś dla mostów i wiaduktów k=5,0) świadczy o tym, że kara w przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu takiego jak w przedmiotowym postępowaniu, nie będzie obliczana tylko dla drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi), ale dla wszystkich obiektów objętych zamierzeniem inwestycyjnym, o ile są one jednocześnie objęte co najmniej obowiązkiem zawiadomienia o zakończeniu budowy i pod warunkiem, że przystąpienie do użytkowania każdego z tych obiektów nie budzi wątpliwości. Karę administracyjną można wymierzyć tylko w stosunku do tych obiektów, co do których samowolne przystąpienie co użytkowania jest, z zachowaniem reguł postępowania dowodowego, ustalone w sposób wiarygodny.

Organ przyjął, że jeśli w skład inwestycji wchodzi kilka obiektów budowlanych zaliczanych do różnych kategorii, to kara ta nie będzie stanowiła sumy kar dla poszczególnych obiektów, lecz sumę kar obliczonych dla różnych kategorii. Stosownie do brzmienia art. 57 ust. 7, w związku z art. 59f ust. 4 P.b., do kar z tytułu nielegalnego użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości, a gdy w skład obiektu (zamierzenia inwestycyjnego) wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii.

Z projektu budowlanego wynika, że w skład użytkowanej drogi wojewódzkiej wchodzą następujące obiekty budowlane zaliczane do odrębnych kategorii, tj.:

- droga o długości 3,908 km (kategoria XXV),

- obiekty mostowe o łącznej długości 56,31 m (wiadukt kolejowy WK-1 o długości 14,1 m, most MD-1 o długości 21,31 m oraz most MD-2 o długości 20,9 m) (kategoria XXVIII),

- elementy dróg publicznych (skrzyżowania drogi wojewódzkiej z: drogą powiatową nr [...] w km 2+087, drogą powiatową nr [...] w km 4+423 i droga powiatową nr [...] w km 5+27 (kategoria IV).

Budowa powyższych obiektów została zakończona w okresie pełnienia funkcji kierownika budowy przez Z. T., tj. do dnia [...] września 2018 r. Nie ulega zatem zdaniem GINB wątpliwości, że przystąpiono do samowolnego użytkowania drogi i jej elementów. Sporne jest jedynie, użytkowanie których z wyżej wymienionych obiektów budowlanych zostało udowodnione i w konsekwencji, w jaki sposób powinno nastąpić wyliczenie kary.

Mosty MD-1 i MD-2, wiadukt WK-1 oraz skrzyżowania znajdują się na trasie drogi wojewódzkiej stanowiącej skomunikowanie mostu na rzece . w [...] z drogą krajową nr [...] drogą wojewódzką nr [...], na odcinku od drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] do włączenia do drogi powiatowej nr [...] na odcinku od km 1+880,25 do km 5+787,80. Przystąpienie do użytkowania drogi wiąże się jednocześnie z przystąpieniem do użytkowania skrzyżowań i mostów znajdujących się na jej trasie. Jeżeli po drodze odbywa się ruch, to odbywa się on także na skrzyżowaniach i na mostach czy wiaduktach znajdujących się na trasie tej drogi (bez istnienia tych obiektów, nie byłaby zapewniona ciągłość trasy).

Ponadto, co do wiaduktu WK-1, doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia, jak bowiem wynika z materiału dowodowego przekazanie do eksploatacji wiaduktu miało miejsce w dniu [...] grudnia 2018 r. (protokół z dnia [...] grudnia 2018 r.), a zatem zanim uzyskano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Z tym dniem również rozpoczął się ruch pociągów z rozkładową (pełną) prędkością 160 km/h (pismo [...] S.A. Zakład [...] we [...] z dnia 23 sierpnia 2019 r.).

Wprawdzie zgodnie § 2 ust. 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 360 ze zm.) dla inwestycji opracowano regulamin tymczasowego prowadzenia ruchu w czasie wykonywania robót, to w ocenie GINB, regulamin ten uprawniał jedynie do prowadzenia ruchu z ograniczona prędkością, do czasu zakończenia robót w znaczeniu prawno-formalnym, a nie faktycznym. Tym samym przed wprowadzeniem ruchu pociągów z rozkładową prędkością należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (choćby tylko na ten obiekt).

W związku ze stwierdzeniem użytkowania jedynie obiektów trzech ww. kategorii karę wyliczono na podstawie iloczynu dziesięciokrotności stawki opłaty s - 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego k oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego w. Karę stanowiącą sumę kar obliczonych dla różnych kategorii wyliczono w następujący sposób:

1. dla obiektów kategorii IV - elementy dróg publicznych (skrzyżowania): s - 500 zł; k - 5,0; w - 1,0. Wysokość kary jest równa 10 x 500 zł x 5,0 x 1,0 = 25.000 zł,

2. dla obiektów kategorii XXV - droga: s - 500 zł; k - 1,0; w (długość > 1-10 km) 1,5. Wysokość kary jest równa 10 x 500 zł x 1,0 x 1,5 = 7.500 zł,

3. dla obiektów kategorii XXVIII - drogowe obiekty mostowe (mosty, wiadukty, przepusty): s - 500 zł; k - 5,0; w (długość > 20-100 m) - 1,5. Wysokość kary jest równa 10 x 500 zł x 5,0 x 1,5 = 37.500,00 zł.

Łączna wysokość kary wynosi 70.000 zł (25.000 zł + 7.500 zł + 37.500 zł).

Obliczając wysokość kary GINB uznał, że [...]WINB błędnie przyjął ziszczenie się przesłanek do wymierzenia kary tytułem nielegalnego przystąpienia do użytkowania w stosunku do innych obiektów, stanowiących elementy inwestycji drogowej. W ocenie GINB, nie zostało wykazane użytkowanie, a tym samym brak było podstaw do wymierzenia kary w stosunku do:

- wałów ziemnych: nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 (kategoria VIII - inne budowle),

- zbiorników retencyjnych: ZR1 i ZR2 (kategoria XXIV - obiekty gospodarki wodnej, jak: zbiorniki wodne i nadpoziomowe, stawy rybne),

- dróg obsługujących: nr DO-1, nr DO-2, nr DO-8, nr DO-9, dróg serwisowych nr 1, nr 14a, nr 15, nr 11, nr 4, nr 5, nr 6 i nr 9 oraz ścieżki rowerowej wzdłuż trasy głównej (kategoria XXV drogi i kolejowe drogi szynowe),

- przepustów: PD-1, PD-1b, PZ-1, PZ-2, PZ-4, PD-2, PZ-5, PZ6, PZ-7a, PZ-8, PZ-8a, PZ-9, PZ-9a, PZ-10, PZ-10a, PZ-11, PZ-12, PZ-13, PZ-13a, PZ-14, PZ14a, PD-5, PD-5a, PZ-15 oraz PZ-15a (kategoria XXVIII - drogowe i kolejowe obiekty mostowe, jak: mosty, estakady, kładki, przejścia podziemne, wiadukty, przepusty, tunele).

W ocenie GINB, zarówno wały ziemne (jako naturalna przeszkoda w celu tłumienia hałasu), jak i wymienione przepusty, które zgodnie z art. 4 pkt 15 ustawy o drogach publicznych, służą do przeprowadzenia cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez nasyp drogowy, pełnią często swoją funkcję od momentu wybudowania. Trudno, więc w przypadku ww. obiektów ustalić, czym jest w istocie przystąpienie do użytkowania i kiedy ono następuje. Podobnie co do zbiorników retencyjnych, które mają na celu gromadzenie wód opadowych przed zrzutem, a nie tranzyt pojazdów. Stąd też, z uwagi na brak możliwości udowodnienia korzystania z tych obiektów zgodnie z przeznaczeniem (ich podstawową funkcją jak wskazano jest ochrona przed hałasem, przeprowadzenie szlaków wędrówek lub cieków pod nasypem, nie zaś stricte przeprowadzenie ruchu drogowego), nie można wymierzyć kary za ich nielegalne użytkowanie, czego dokonał organ wojewódzki. Odmienny pogląd, mógłby prowadzić do nadmiernego i nieuzasadnionego karania za każdą budowlę objętą tym samym zamierzeniem inwestycyjnym. Kara za nielegalne użytkowanie może zaś zostać wymierzona tylko, jeśli nie ma żadnych wątpliwości, że nastąpiło przystąpienie do użytkowania (korzystania z obiektu).

Natomiast drogi serwisowe, drogi obsługujące oraz ścieżki rowerowe, nie stanowią odrębnej kategorii obiektów budowlanych. Droga serwisowa nie posiada legalnej definicji. Znajduje się ona w pasie drogowym drogi publicznej, stanowiąc de facto dodatkową jezdnię obok jezdni (trasy) głównej. Stanowi ona element drogi - obiektu zaliczonego do kategorii XXV. Podobnie, drogi obsługujące, ścieżki rowerowe czy chodniki stanowią część (dodatkowe jezdnie lub inne ciągi, przeznaczone dla ograniczonej kategorii użytkowników) drogi głównej. Kara za tego rodzaju elementy może być wymierzona, jak wskazano wyżej, gdy udowodniono, że przystąpiono do użytkowania (zwykłego korzystania). Tymczasem organ wojewódzki, pomimo że elementy te stanowiły część całej inwestycji drogowej, nie wykazał przystąpienia do ich użytkowania (ruch pojazdów po trasie głównej, nie świadczy o korzystaniu ze ścieżki rowerowej czy drogi serwisowej).

Odnosząc się do zarzutu pominięcia przepisów Działu lVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.), GINB podkreślił, że zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych m.in. przesłanek wymiaru kary administracyjnej, czy terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej - przepisów działu w tym zakresie nie stosuje się. Przesłanki wymiaru kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego są określone w art. 59f P.b., a w związku z powyższym w tym zakresie nie będą mogły znaleźć zastosowania przepisy Działu lVa k.p.a.

Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują żadnej możliwości miarkowania kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego a organ ma obowiązek karę wymierzyć.

III.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Inwestor kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu GINB zarzucono naruszenie:

1. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 57 ust 7 P.b. polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie Skarżący dopuścił się bezprawnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (drogi wojewódzkiej, stanowiącej skomunikowanie mostu na rzece [...] w miejscowości [...] z droga krajową nr [...] i drogą wojewódzką nr [...], na odcinku od drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] do włączenia do drogi powiatowej nr [...]) - kategorie obiektów IV, XXV i XXVIII - podczas gdy Skarżący wobec zatwierdzenia nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., wydanego przez Marszałka Województwa [...], był zobowiązany do dnia 30 czerwca 2018 r. do wprowadzenia na drodze wojewódzkiej, stanowiącej przedmiot skarżonego postanowienia, organizacji ruchu docelowego, czego skutkiem ruch na drodze odbywał się zgodnie z tym zatwierdzeniem. W dacie wprowadzania docelowej organizacji ruchu wszystkie obiekty musiały spełniać warunki, umożliwiające korzystanie z nich zgodnie z ich celem, co wynikało również z protokołów odbioru technicznego i zostało ostatecznie potwierdzone w pozwoleniu na użytkowanie, wydanym dopiero w dniu [...] czerwca 2019 r. w wyniku przewlekłego procedowania postępowań administracyjnych przez organy administracji publicznej;

2. art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na powzięciu ustalenia, iż Skarżący dopuścił się bezprawnego przystąpienia do użytkowania obiektów budowlanych kategorii IV, XXV XXVII z naruszeniem przepisu art. 54 i 55 P.b. w wyniku niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w sprawie materiału dowodowego, który pozwalałby ewentualnie na wykazanie nieprawidłowości w tym zakresie;

3. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1-4 P.b. - poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący, przystępując do rzekomo bezprawnego użytkowania drogi wojewódzkiej, stanowiącej skomunikowanie mostu na rzece [...] w miejscowości [...] z droga krajową nr [...] i drogą wojewódzką nr [...], na odcinku od drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] do włączenia do drogi powiatowej nr [...], a zatem obiektu budowlanego kategorii XXV, dopuścił się jednocześnie użytkowania skrzyżowań (obiektów budowlanych kategorii IV), mostów MD-1 i MD-2 oraz wiaduktu WK-1 (obiektów budowlanych kategorii XXVIII), co przy jedynie ewentualnym przyjęciu zasadności nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego, doprowadziło do jej nieuzasadnionego zawyżenia;

4. art. 189f k.p.a. - polegające na niezastosowaniu tego przepisu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy i niepodjęciu się przez Organ rozważenia możliwości odstąpienia od nałożenia na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu Skarżącego w sytuacji, gdy waga ewentualnego naruszenia prawa przez Skarżącego była znikoma, a na moment wydawania postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej przez Organ, Skarżący zaprzestał już tego ewentualnego naruszania - posiadał pozwolenie na użytkowanie wydane [...] czerwca 2019 r.;

5. art. 189a § 2 k.p.a. w zw. z art. 59f P.b. - poprzez uznanie, że przepisy działu IVa k.p.a. nie znajdą zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem art. 59f P.b. stanowiący o przestankach wymiaru kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wyklucza, w ocenie Organu, możliwość stosowania przepisów działu IVa k.p.a., podczas gdy kwestia odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., nie stanowi przedmiotu regulacji P.b. Ustawa ta nie zawiera w tym zakresie rozwiązań szczególnych, które uniemożliwiałyby stosowanie przepisów k.p.a.

Uzasadniając zarzut nr 1 zwrócono uwagę na nieuwzględnienie faktu, że w terminie nałożenia kary ([...]. wrzesień 2019 r.) [...]WINB zakończył już postępowanie w sprawie dopuszczenia drogi do użytkowania wydając decyzje z dnia [...] czerwca 2019 r. Wydano pozwolenie na użytkowanie obejścia [...], z wyłączeniem odcinka drogi od ul. [...] z uwagi na przewlekłość postępowania Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

Skarżący odebrał technicznie drogę z uwagi na ponadprzeciętnie długą procedurę wydawania przez [...]we [...] zamiennej decyzji środowiskowej obejmującej swoim zakresem tylko ochronę akustyczną terenów w obszarze oddziaływania inwestycji. Do dzisiaj Skarżący nie może przez to pozyskać zamiennej decyzji ZRID dla odcinka drogi objętego wydaną, ale nieostateczną zamienną decyzją środowiskową z dnia [...] grudnia 2018 r.

W kontekście tego Strona zwróciła uwagę, że uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 P.b.) oraz zapewniająca realizację tych powinności sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości, określonej w art. 57 ust. 7 P.b., w związku z art. 59f ust. 1 P.b., mają służyć ochronie doniosłych wartości, wyróżnionych ze względu na interes publiczny. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich.

Nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie zostało dokonane w oderwaniu od tych przesłanek i nie sposób doszukać się interesu, którego mogłoby chronić. Inwestycja była bardzo oczekiwana, spełniała wszystkie wymagania techniczne i tym samym nie zagrażała bezpieczeństwu ludzi i mienia.

Skarżący był zobowiązany w terminie do 30 czerwca 2018 r. do wprowadzenia na drodze zatwierdzonej docelowej organizacji ruchu (zatwierdzenie nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. wydane przez Marszałka Województwa [...]. Wdrożenie zostało dokonane zgodnie z prawem oraz poprzedzone odbiorem przy udziale m.in. przedstawicieli Starostwa Powiatowego w [...], Komendy Powiatowej Policji w [...], Służby Drogowej Powiatu [...].

Nieuzasadnione jest obarczanie Skarżącego negatywnymi konsekwencjami w przypadku, gdy realizowany obiekt budowlany - odcinek drogi wojewódzkiej - pod kątem technicznym został zakończony i nadawał się do użytkowania przez uczestników ruchu, a jedyną przyczyną uniemożliwiającą zakończenie procesu inwestycyjnego był problem z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, skutkiem opieszałości działania aparatu administracji publicznej. Organy zaangażowane w sprawie w sposób rażący naruszały ustawowe terminy do załatwiania spraw, co doprowadziło do znacznej przewlekłości postępowania.

Uzasadniając zarzut nr 2 wskazano, że organ w żaden sposób nie udowodnił, iż ewentualnym przystąpieniem do użytkowania zostały objęte również obiekty kategorii IV - skrzyżowania oraz obiekty kategorii XXVIII - mosty. Formułowanie tak daleko idących wniosków na podstawie kontroli jednego obiektu mostowego WK-1 w km 3+305,65 w ocenie Skarżącego jest nierzetelne, tym bardziej że sankcja, nałożona z tego powodu jest bardzo dotkliwa.

Uzasadniając zarzut nr 3 Strona podkreśliła, że dla inwestycji opracowano regulamin tymczasowego prowadzenia ruchu w czasie wykonywania robót. Zdaniem GINB przed wprowadzeniem ruchu pociągów z rozkładową prędkością na wiadukcie kolejowym WK-1 należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowane (choćby tylko na ten obiekt). Stanowisko organu nie uwzględnia jednak w ocenie Strony Skarżącej faktu, że od momentu podjęcia prac obowiązywał podział robót na poszczególne fazy i czas ich wykonywania narzucony regulaminem PKP S.A. W dniu [...] grudnia 2018 r. miał miejsce ostateczny komisyjny odbiór i przekazanie zadania do eksploatacji - bez udziału przedstawicieli Skarżącego. Protokół stwierdzał, że zadanie zostało wykonane zgodnie z projektem i uzgodnieniami. Ruch pociągów na linii nr [...] odbywał się przez cały okres trwania budowy wiaduktu WK-1 (wyłączając okres na próby obciążeniowe). Nie była to decyzja Skarżącego. Nie miał on również wpływu na decyzję o przywróceniu ruchu pociągów z prędkością 160 km/h.

Uzasadniając zarzut nr 4 i 5 skargi zakwestionowano stanowisko organu, że orzekając na podstawie art. 54 lub 55 P.b. ma on bezwzględny obowiązek wymierzenia kary i nie ma żadnej możliwości odstąpienia od tego działania. Organ nie uwzględnił nowej możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i tym samym nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący wszystkich podnoszonych okoliczności.

Skarżący nie przeczy twierdzeniu, że przesłanki wymiaru kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zostały określone w art. 59f P.b., a w związku z powyższym w zakresie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej nie mogły znaleźć zastosowania przepisy działu IVa k.p.a. Winien je jednak zastosować w odniesieniu do możliwości odstąpienia od wymierzenia kary lub jej umorzenia skoro przepisy Prawa budowlanego kwestii tych nie regulują. Organ nie wziął zatem pod uwagę okoliczności, którymi kierował się Skarżący oddając drogę do użytku (bezpieczeństwo publiczne, oszczędności, potrzebę zabezpieczenia drogi przed jej dewastacją, racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi).

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga w okolicznościach niniejszej sprawy jest niezasadna.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Nie jest i nie może być w niniejszej sprawie kwestionowane to, że inwestycja realizowana przez Skarżącego wymagała, przed legalnym rozpoczęciem jej użytkowania, uzyskania w drodze decyzji pozwolenia właściwego organu nadzoru budowlanego (kwestia ta nie ulega najmniejszej wątpliwości). Nie jest także konieczne szersze omawianie sensu procedury pozyskania pozwolenia na użytkowanie ani też istoty sankcji administracyjnej jaka wolą ustawodawcy nieodzownie wiąże się z uchybieniem przez zobowiązany podmiot spoczywającym na nim obowiązkom, które związane są i wynikają z faktu zakończenia inwestycji i potrzeby jej legalnego użytkowania.

Sąd uznaje za wystarczające wskazanie w tym miejscu, że kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. jest wyrazem ustanowionej przez prawodawcę swoistej represji administracyjnej, mającej ukarać a także w przyszłości wyeliminować, prawnie niepożądane zachowania inwestorów, którzy przystępują do użytkowania obiektu budowlanego z lekceważeniem przepisów prawa budowlanego zobowiązujących ich do uzyskania wymaganej decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu lub też z naruszeniem obowiązku notyfikacji zakończenia budowy właściwemu organowi.

W niniejszej sprawie, z uwagi na reformatoryjne rozstrzygnięcie GINB oraz to, że skargę wniósł Inwestor, ocena Sądu może dotyczyć wyłącznie podstaw faktycznych i prawnych określonych w zaskarżonym postanowieniu, które istotnie ograniczyło zarówno podstawę wymierzonej w I instancji kary jak i jej wysokość.

VI.

W ocenie Sądu w całości chybiony jest zarzut nr 1 skargi.

Nie ma wątpliwości co do tego, że obwodnica [...] została przez Skarżącego przekazana do użytku (dopuszczono na niej powszechny ruch kołowy) w połowie września 2018 r., a zatem przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Świadczą o tym zarówno trafnie przywołane przez organ komunikaty medialne informujące o tym fakcie, jak również stanowisko samej Strony wyrażone w piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2018 r. To co jest jednak sporne to powody takiej decyzji Inwestora i ich wpływ na sprawę (w jego ocenie uwalniają go od kary administracyjnej) oraz zakres przystąpienia do użytkowania drogi, mający z kolei wpływ na wymiar kary. Należy podkreślić, w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (zob. wyrok z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 141/19), że przez przystąpienie do użytkowania należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie nie ma więc wątpliwości, że Skarżący zamierzał traktować inwestycję tak jakby była ona już oddana do użytku zgodnie z prawem. Tym samym organy co do zasady słusznie przyjęły, że inwestycja została oddana do użytku (inna sprawa w jakim zakresie). Nie ma przy tym znaczenia wskazywane przez Stronę zatwierdzenie nr [...]z dnia [...] lipca 2017 r. zobowiązujące ją do wprowadzenia do dnia [...] czerwca 2018 r. docelowej organizacji ruchu. Okoliczność, że taką docelową organizację ruchu wprowadzono (z wypowiedzi Strony wynika, że w całości) nie oznacza, że takie działanie, jak i zobowiązanie ciążące na Stronie z tego tytułu, ekskulpuje od popełnienia deliktu administracyjnego tj. naruszenia obowiązku pozyskania pozwolenia na użytkowanie. Kwestia organizacji ruchu oraz oddania obiektu jakim jest droga wraz z jej urządzeniami, choć pozostają ze sobą w związku, to jednak nie powodują swoistego wyłączenia (nie są względem siebie konkurencyjne). Okoliczność, że w dacie wprowadzania docelowej organizacji ruchu wszystkie obiekty musiały spełniać warunki umożliwiające korzystanie z nich zgodnie z ich celem (co wynikało w ocenie Strony również z protokołów odbioru technicznego i zostało ostatecznie potwierdzone w pozwoleniu na użytkowanie, wydanym w dniu 26 czerwca 2019 r.) nie uzasadnia odstąpienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Inaczej mówiąc nie zwalnia strony z obowiązku przeprowadzenia procedury formalnego zakończenia budowy fakt uzyskania w innym trybie i w innej procedurze dopuszczenia drogi do ruchu w ramach realizacji docelowej organizacji ruchu (choćby nawet stwierdzono w jej ramach zgodność wykonania inwestycji z prawem). Fakt potwierdzenia przez organ zarządzający ruchem na drodze, że została ona wykonana zgodnie z projektem i może być użytkowana, nie oznacza że jest to równoznaczne z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie udzielanego przez nadzór budowlany.

Nie wyłącza również obowiązku uzyskania pozwolenia podnoszona okoliczność przewlekłego procedowania przez inny organ działający w sprawie ([...]) czy też przez organ nadzoru budowlanego. Inwestorowi, będącemu jednocześnie w określonych sprawach organem administracji publicznej winny być znane zasady działania tego rodzaju podmiotów i kwestionowania ich działań. Nadto, brak rozstrzygnięć środowiskowych nie stał ostatecznie na przeszkodzie w uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie w określonym zakresie i na określonych warunkach, czego przykładem jest właśnie niniejsza sprawa.

Tym samym Sąd nie stwierdza, aby organ naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a.

VII.

Nie zostały również naruszone art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Strony organ nie udowodnił, aby w ramach dokonanego przystąpienia do użytkowania objęte nim zostały również obiekty kategorii IV - skrzyżowania oraz obiekty kategorii XXVIII - mosty. Ocena tego faktu tylko na podstawie wykonanej kontroli wiaduktu kolejowego WK-1 nie spełnia wymagań rzetelności.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę Skarżącego, że sam wyraźnie podkreśla i akcentuje fakt, że droga została odebrana przez organ zarządzający ruchem zgodnie z zatwierdzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Realizacja owego zatwierdzenia poprzedzona była odbiorem dokonanym przy udziale m.in. przedstawicieli Starostwa Powiatowego w [...], Komendy Powiatowej Policji w [...], Służby Drogowej Powiatu [...].

Skoro zatem drogę oddano do użytku jako kompletną i zgodnie z zatwierdzeniem jednakże bez uzyskania stosownego pozwolenia organu nadzoru budowlanego, to niewątpliwie przekazano również do użytku stanowiące jej istotne i kluczowe elementy tj. skrzyżowania i obiekty mostowe. Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości to, że skoro oddano drogę do użytku (a tak wyraźnie i konsekwentnie twierdzi Strona), to oddano również do dyspozycji korzystających z ruchu również skrzyżowania położone na tej drodze jak i leżące na jej trasie mosty. Nie da się bowiem korzystać z drogi (a ta została oddana w całości do użytku bez decyzji) nie przejeżdżając przez skrzyżowanie lub stanowiący jej element most. Twierdzenia Skarżącego są zatem chybione. Z jednej strony twierdzi on bowiem, że oddał drogę do użytku w całości z uwagi na pilną potrzebę, zaś gdy organ okoliczność tę bierze pod uwagę w swoich rozważaniach Strona wskazuje, że GINB nie poczynił własnych ustaleń w tym względzie. Skarga próbuje obecnie wykazać, że pomimo oddania do użytkowania całej drogi (co Strona sama przyznała i co zostało ogłoszone publicznie w mediach), nie były użytkowane jej kluczowe elementy jak skrzyżowania i mosty, przez które ta trasa przebiega. Jest to stanowisko niezasadne zatem w całości chybiony jest zarzut nr 2.

Za w większości niezasadny należy również uznać zarzut nr 3 skargi. W kontekście ustaleń organu, zwłaszcza zaś w związku z twierdzeniami samej strony, Sąd nie ma wątpliwości, że użytkując drogę przystąpiono również do użytkowania stanowiących jej element skrzyżowań i mostów MD-1 i MD-2. Wszelkie próby wykazania stanowiska przeciwnego są jedynie przyjętą linią obrony. Nie jest tak, że o fakcie użytkowania skrzyżowań i wiaduktów świadczy - jak podkreśla to Skarżący - jedynie protokół kontroli wiaduktu kolejowego WK-1. Przede wszystkim świadczy o tym stanowisko Strony, która przyznaje rozpoczęcie użytkowania drogi w całości. Należy podzielić ogólne sformułowania skargi, że ustalając fakt przystąpienia do użytkowania organ ma obowiązek go niewątpliwie wykazać. Nie oznacza to jednak, że nie jest takim wykazaniem powołanie się na funkcjonalną istotę obiektu (tu droga publiczna), to że bez pewnych elementów technicznych nie jest on w stanie funkcjonować oraz to że sama strona określone okoliczności po prostu przyznaje.

W tym zatem względzie nie można mówić, że doszło do naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1-4 P.b.

Kontynuując Sąd zwraca uwagę, że w twierdzeniach formułowanych przez GINB dotyczących oddania do użytku również wiaduktu kolejowego WK-1 widoczny jest istotny błąd oceny. Z takim twierdzeniem organu Sąd się bowiem nie zgadza przyznając w tym względzie rację Skarżącemu.

Otóż po pierwsze należy podkreślić, że ów wiadukt był użytkowany w trakcie realizacji całej inwestycji i stanowi jej element jednakże nie wykorzystywany na potrzeby ruchu drogowego a kolejowego. Inaczej mówiąc wiadukt ten nie jest sensu stricto elementem drogi dla pojazdów kołowych a elementem usuwającym kolizję pomiędzy drogą kołową i szynową. Tym samym czynnik zwiększenia lub zmniejszenia prędkości na wiadukcie, który przez cały okres budowy był użytkowany, nie może przemawiać za obciążeniem Skarżącego karą. Po drugie, istotny jest podnoszony przez Stronę argument, że nie miała ona jakiegokolwiek wpływu na zwiększenie prędkości na tym wiadukcie, zatem okoliczność ta również nie może jej obciążać. Należy w tym miejscu przywołać wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 489/18 zgodnie z tezą którego z art. 57 ust. 7 P.b. nie można skutecznie wywodzić, że karę za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia wymierza się wyłącznie inwestorowi, bez względu na okoliczności sprawy. Taka kategoryczna wykładnia art. 57 ust. 7 p.b. prowadziłaby do tego, że inwestor w sytuacjach szczególnych ponosiłby odpowiedzialność za sprawcę nielegalnego użytkowania, który postępowałby wbrew woli inwestora. Inaczej należy zatem oceniać sytuację kiedy inwestor sam przystępuje do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, czy też nie podjął działań, aby do takiego użytkowania nie doszło, od sytuacji, gdy inwestor przedsięwziął odpowiednie działania w tej mierze, a mimo to inny podmiot przystąpił do nielegalnego użytkowania. Należy poddać ocenie to, czy inwestor naruszył przepisy Prawa budowlanego.

W tej sytuacji nie można na Inwestora nakładać kary z tego tylko tytułu, że inny podmiot zadecydował przystąpić do użytkowania jakiegoś elementu inwestycji. Pomimo zasadności twierdzeń Skarżącego w tym zakresie nie mają one wpływu na wynik sprawy z uwagi na to, że wyeliminowanie wiaduktu WK-1 z podstawy wyliczenia kary nie zmienia sposobu jej wyliczania tj. współczynnik "w" i w efekcie końcowej wysokości. Organ przyjął do wyliczenia łączną długość obiektów WK-1 oraz MD-1 i MD-2 na 56,31 m. Takie wyliczenie wskazywało zatem, że współczynnik z załącznika do ustawy kształtujący się w przedziale 20-100 m wynosi 1,5. Nawet więc eliminacja z obiektów kategorii XXVIII wiaduktu WK-1 o długości 14,1 m nadal pozostawia współczynnik "w" na niezmienionym poziomie 1,5. Tym samym uchybienie organu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

VIII.

Niezasadne są również zarzuty nr 4 i 5 skargi wskazujące, że do kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu należy bezwzględnie zastosować ogólne przepisy k.p.a. o karach.

Na wstępie tej części rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (tj. Działu IV A). W myśl zaś art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Wskazane przepisy znajdują zatem zastosowanie wtedy, gdy przepisy właściwe dla określonej kary administracyjnej nie regulują którejś z kwestii określonych w pkt 1-6 cytowanego przepisu (wprost lub pośrednio). Wykładnia tego przepisu musi przy tym uwzględniać istotę wymierzanej kary, jej sens normatywny oraz regulacje prawne, do których przepisy o danej karze odsyłają.

Kontynuując powyższe rozważania należy zauważyć, że zgodnie z art. 57 ust. 7 zd. 2 P.b. do kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 P.b. (...).

Skarżący zdaje się prezentować pogląd, że wszystkie zagadnienia związane z wymierzeniem ww. kary enumeratywnie i wyczerpująco określają art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f P.b., a zatem do innych kwestii w tych dwóch przepisach wprost nieuregulowanych należy stosować regulację kodeksową o karach. Stanowisko to jest nieprawidłowe. Po pierwsze, zdaniem Sądu stosując wykładnię funkcjonalną, do kary o której mowa w art. 57 ust. 7 P.b. stosuje się w równej mierze art. 59f jak i art. 59g P.b. a zatem także odesłanie przewidziane w jego ustępie 5. Zgodnie z kolei z jego brzmieniem, do kar o których mowa w ust. 1 (ten przepis odsyła do art. 59f ust. 1 P.b. ten drugi wskazuje na odpowiednie zastosowanie do kary z art. 57 ust. 7 P.b.), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (...). Nie ma przy tym wątpliwości co do tego, że ogólne przepisy kodeksowe o karach stosuje się wtedy i tylko wtedy, gdy zastosowania innych norm prawnych regulujących określone kwestie z zakresu karania nie można wywieść ani wprost ani w drodze wykładni z regulacji je ustanawiających i odsyłających. Tym samym nie ma racji Skarżący twierdząc, że przepisy Prawa budowlanego w sposób niekompletny regulują kwestię kary administracyjnej, w tym tej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Stanowisko przeciwne do prezentowanego przez Stronę potwierdza m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1194/19.

Po drugie, od kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie można odstąpić w sposób określony w przepisach ogólnych k.p.a. o karach. Ta kwestia jest poddana szczególnej regulacji prawnej, nie podlegającej ogólnej regulacji kodeksowej o karach. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że przepis art. 57 ust. 7 P.b. był kilkukrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06 wskazano, że w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07 przepis art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 P.b. oraz załącznikiem do tej ustawy został uznany za zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz z jej art. 32 ust. 1. W wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt SK 3/08 Trybunał stwierdził natomiast, że art. 57 ust. 7 P.b. jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji.

W każdym z tych orzeczeń, rozstrzygającym niewątpliwie zagadnienie konstytucyjne zaistniałe w określonych okolicznościach sprawy, jak również w każdym z orzeczeń dotyczących w ogólności kar administracyjnych, szczególną wagę Trybunał Konstytucyjny kładzie na potrzebę zapewnienia egzekwowalności obowiązku weryfikacji inwestycji przed jej legalnym oddaniem do użytkowania (ma to istotne znaczenie przy inwestycjach celu publicznego). Obowiązki spoczywające na inwestorze oraz stosowana w związku z ich naruszeniem sankcja mają zatem zapewnić ochronę wartości takich jak bezpieczeństwo ludzi i mienia, środowiska, zdrowia oraz ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie do obrotu wyłączne inwestycji zweryfikowanej przez nadzór budowlany. Niedopełnienie formalności określonych w art. 54 i art. 55 P.b. uniemożliwia natomiast weryfikację zamierzenia budowlanego oraz niezwłoczne podjęcie działań naprawczych przez organy nadzoru budowlanego w ramach ich kompetencji. Surowość sankcji z tego tytułu, ale przede wszystkim jej nieuchronność, jest więc konieczną przesłanką ochrony wymienionych dóbr i odpowiedniego zmotywowania każdego inwestora do należytego zrealizowania inwestycji (w tym do jej prawnego oddania do użytku). Sensem regulacji o karze z tytułu bezprawnego użytkowania obiektu budowlanego jest tym samym chęć wyeliminowania z życia publicznego sytuacji tzw. "samowoli użytkowych". Te zatem okoliczności należy mieć na względzie oceniając przepis art. 57 ust. 7 P.b.

Po trzecie, uwzględniając powyższe należy zwrócić uwagę na to, że wspomniane wyżej odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej, zawiera również odesłanie do przepisów określających zaniechanie poboru podatku (ergo zaniechanie wymierzenia kary).

W kontekście tego, zwłaszcza zaś z uwagi na cel ustanowionej przez ustawodawcę kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu i potrzebę zapewnienia jej skutecznego oddziaływania, Sąd nie podziela argumentacji skargi, że znajdują do niej zastosowanie ogólne przepisy kodeksowe o karach.

Kwestie podnoszone przez Skarżącego traktowane przez niego jako swoiste przesłanki egzoneracyjne mogą być natomiast rozważane w ramach środków prawnych określonych w art. 67a Ordynacji podatkowej nie zaś na etapie wymiaru kary.

Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. środek ten oddalił.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.