Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1512/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 2, art. 14, art. 89
journal: Dz.U. 2015 poz 612
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1512/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 stycznia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Sędziowie: WSA Piotr Głowacki, WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2017 r., sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w B, na decyzję Dyrektora Izby Celnej, z dnia 18 sierpnia 2016 r. Nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzenie gier na automatach, poza kasynem gry, , - skargę oddala -,


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia 18 sierpnia 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w B, utrzymano w mocy decyzje Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] 2016 r. nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.

W uzasadnieniu przedmiotowych rozstrzygnięć wskazano, że w wyniku przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego kontroli ustalono, iż spółka urządza gry na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych w lokalu "J" w B ul. R urządzane są gry na sześciu należących do spółki automatach do gier. W wyniku eksperymentów ustalono, że na automatach można prowadzić gry z naruszeniem przepisów o grach hazardowych. Na tej podstawie Naczelnik Urzędu Celnego wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 72.000 zł,

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołania, zarzucając naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 471) w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego Warunków Przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, w zw. z art. 11 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, poprzez przyjęcie, iż nawet, jeśli art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanej dyrektywy, brak jest zgodnie z prawem polskim podstaw do odmowy jego stosowania.

Dyrektor Izby Celnej, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzje, odwołał się na wstępie do przepisów ustawy o grach hazardowych wskazując w szczególności, że zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy, grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości. Wyjaśniono też, że w świetle art. 6 ust. 1 oraz ust. 4 ww. ustawy, działalność w zakresie gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry wyłącznie w formie spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą na terytorium RP, której to koncesji udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. W oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Wysokość kary pieniężnej wymierzonej w przypadku urządzania gry na automatach poza kasynem gry wynosi 12.000 zł od każdego automatu.

Podstawą wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa jest w art. 89 ust. l pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jest zaistnienie w sposób łączny następujących przesłanek:

-ustalenie konkretnego podmiotu urządzającego gry na automatach;

-ustalenie w sposób jednoznaczny charakteru urządzanych gier, tj. muszą to być gry na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych;

-ustalenie, że gry na automatach urządzane były poza kasynem gry.

-ustalenie w sposób jednoznaczny charakteru urządzanych gier, tj. muszą to być gry na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych;

-ustalenie, że gry na automatach urządzane były poza kasynem gry.

Niesporne jest, iż to Spółka była podmiotem urządzającym gry na automatach, jako ich właściciel, czerpiący zyski z tego procederu.

W przedmiotowej sprawie niesporne jest także, iż zakwestionowane automaty do gier to urządzenia elektroniczne. Losowy charakter gier urządzanych na tych automatach potwierdziły eksperymenty przeprowadzone przez funkcjonariuszy celnych, które wykazały, iż grający nie miał wpływu na wynik gry. W wyniku eksperymentów ustalono, że w zależności od wybranej gry, bębny automatów zatrzymywały się samoczynnie bez udziału grającego losowo tworząc układ symboli, na którą to konfigurację grający nie miał wpływu, tak więc w przeprowadzonych grach grający nie miał wpływu na ich wynik, który był nieprzewidywalny. Automaty umożliwiały kontynuowanie gry przy wykorzystaniu kredytów, co pozwoliło na prowadzenie kolejnej gry, bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze oraz przystosowane były do wypłacania wygranych. Oceniając zebrane dowody, Dyrektor Izby Celnej podzielił stanowisko organu I instancji i uznał, że skontrolowane urządzenia spełniają wymogi do zakwalifikowania gier na nich prowadzonych za gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3, art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 4 i art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

Gry na nich prowadzone zawierają element losowości - udział gracza sprowadza się jedynie do wciskania przycisku "START" i obserwowania przebiegu gry. Grający nie ma żadnego wpływu na to w jakiej konfiguracji zostaną ułożone symbole na ekranie (powodującej lub nie uzyskanie wygranej punktowej).

Ponadto gry urządzane na spornych automatach miały charakter komercyjny, tzn. były urządzane w celu osiągnięcia zysku i przynosiły właścicielowi urządzeń określone dochody, bowiem rozpoczęcie gry było uwarunkowane wpłatą określonej kwoty przez grającego.

Na potwierdzenie prawidłowości stanowiska organu w kwestii ustalenia charakteru gier na przedmiotowych urządzeniach Dyrektor Izby Celnej powołał się na uzasadnienie wyroku o sygn. akt II SA/Ol 167/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Mając na uwadze zawartą w powołanym orzeczeniu wykładnię pojęć "element losowości" oraz "charakter losowy", należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił istotę gier dostępnych na spornym automatach.

Bez wątpienia gry urządzane na spornych automatach miały charakter komercyjny, tzn. były urządzane w celu osiągnięcia zysku i przynosiły Spółce określone dochody, bowiem rozpoczęcie gry było uwarunkowane wpłatą określonej kwoty przez grającego.

Oczywistym jest również, iż gry na ww. automatach urządzane były poza kasynem gry, bowiem kontrolowany lokal, nie posiada takiego statusu.

Zaistnienie trzech wskazanych przesłanek wydaje się niesporne, o czym świadczy fakt, że Spółka nie kwestionuje ich w odwołaniu.

Mając powyższe na uwadze, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że organ pierwszej instancji słusznie wymierzył Spółce karę pieniężną, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, z uwagi na zaistnienie łącznie wszystkich przesłanek określonych tym przepisem.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego braku podstaw do wydania zaskarżonej decyzji jako wydanej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych ze względu na to, że przepis ten nie był notyfikowany Komisji Europejskiej jako podlegający tej notyfikacji w związku z jego charakterem "regulacji technicznej w rozumieniu dyrektywy Nr 98/34/WE z 1998 r. (Dz.U.UE.L98.204.37), organ powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, dlatego za prawidłowe należy uznać stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji zarzuty dotyczące naruszenia przepisów i zasad prawa unijnego, regulacji krajowych oraz sprzeczności tej decyzji z orzecznictwem TSUE w zakresie wskazanym w odwołaniu, nie mają uzasadnionych podstaw.

Od powyższych decyzji spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:

- art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego Warunków Przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, w zw. z art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego oraz w zw. z art. 4 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE, poprzez przyjęcie, iż nawet, jeśli art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanej dyrektywy, brak jest podstaw do odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 zgodnie z prawem polskim,

- art. 15 – art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez uznanie, że przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności a nadto przez uznanie, że spełniając test proporcjonalności, stosowany dla ograniczeń tych praw.

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniach skargi spółka powołała się na zasadę supremacji prawa unijnego nad prawem krajowym. Szeroko omówiła też obowiązek notyfikacji aktów prawa krajowego, w tym art. 6 i 14 ustawy o grach hazardowych i konsekwencji jego uchybienia konstatując, że niedochowanie obowiązku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych skutkuje tym, że przepisów tych nie należy stosować. Nie było zatem podstawy prawnej do nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej. Broniąc swojego stanowisk, spółka podjęła szeroką polemikę z uchwałą NSA z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16 oraz przywołała orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz głosy doktryny.

W ramach uzasadnienia drugiego zarzutu skargi wskazano, że art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wkraczają w wolność wyboru zawodu oraz w wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz w prawo własności, a w konsekwencji ograniczają swobodę świadczenia usług, swobodę przedsiębiorczości lub swobodę przepływu towarów, czym wkraczają w praw i wolności chronione na podstawie art. 15-17 Karty Praw Podstawowych. Wskazano, że ciężar udowodnienia występowania okoliczności usprawiedliwiających ograniczenia spoczywa na państwie członkowskim, a uzasadnienie ustawy o grach hazardowych jest w tym zakresie powierzchowne i ogólnikowe.

Wniosek o umorzenie postępowania jest uzasadniony tym, że postępowanie było zdaniem strony skarżącej bezprzedmiotowe od samego początku, gdyż nie ma w polskim porządku prawnym podstawy prawnej do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej.

Dyrektor Izby Celnej wniósł w odpowiedzi na skargę o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnośnie do drugiego zarzutu zawartego w skargach stwierdził, że państwa członkowskie, ustanawiając zasady urządzania gier hazardowych, same wybierają własny, odpowiedni dla własnych potrzeb poziom ochrony. Ograniczenia wynikające z ustawy o grach hazardowych znajdują ponadto prawne usprawiedliwienie w ujętej w art. 36 TFUE normie traktatowej, dopuszczającej odstępstwo od swobody przepływu towarów z racji istnienia względów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego oraz zdrowia publicznego. Wprowadzenie pewnych ograniczeń jest ponadto dopuszczalne ze względu na walkę z przestępczością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalność nałożenia kar pieniężnych na spółkę A w związku z urządzaniem gier na automatach poza kasynem gry. Spółka nie zakwestionowała przy tym poprawności postępowania dowodowego, ani ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, w szczególności co do charakteru urządzanych gier. Spółka zakwestionowała wyłącznie możliwość zastosowania ustawy o grach hazardowych w związku z brakiem notyfikacji tej ustawy.

Na wstępie należy wskazać, że art. 2 ust. 3 ustawy o grach hazardowych stanowi, że grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości. Art. 6 ust. 1 cyt. ustawy stanowi z kolei, że działalność w zakresie (...) gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry. W myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy, karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Stosownie natomiast do art. 89 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, wysokość kary pieniężnej wymierzanej w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2, wynosi 12.000 zł od każdego automatu.

Odnosząc się do wytoczonego przez stronę zarzutu o braku możliwości zastosowania cyt. art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, będącego podstawą wymierzonej kary pieniężnej należy wyjaśnić, że kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i rozstrzygnięcia, które znalazło swój wyraz w uchwale 7 sędziów z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż zgodnie z art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powyżej powołanego przepisu wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., 5 Wydanie, LEX, Warszawa 2013).

Zgodnie z powyższą uchwałą, którą orzekający Sąd w pełni podziela:

1. art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy;

2. urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.

W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny – analizując orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE – wskazał, że art. 89 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, gdyż przepis ten ustanawia sankcję za działania niezgodne z prawem, zaś ocena tej niezgodności jest dokonywana na podstawie innych wzorców normatywnych. O możliwości zastosowania, bądź konieczności odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy decydują bowiem okoliczności konkretnej sprawy i zestawienie w jakim przepis ten występuje w ramach konstrukcji normy prawnej odnoszącej się do ustalonego stanu faktycznego, co oznacza, że zasadniczo może stanowić on podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego opisanego w art. 89 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy oraz stosowalności tego przepisu w sprawach o nałożenie kary pieniężnej nie ma również znaczenia techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy oraz okoliczność nieprzekazania projektu tego przepisu Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy. W sytuacji, gdy art. 89 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy penalizuje urządzanie gier na automatach w sposób niezgodny z prawem, a z art. 14 ust. 1 tej ustawy wynika, że urządzanie gier na automatach jest dozwolone w kasynach gry, co wymaga spełnienia szeregu szczegółowych warunków określonych ustawą ściśle reglamentującą tego rodzaju działalność, to za oczywiste uznać należy, że z punktu widzenia stosowania albo odmowy stosowania tego przepisu, ustaleniem faktycznym o wiodącym i prawnie relewantnym znaczeniu jest ustalenie odnoszące się do następującej okoliczności. Mianowicie, czy podmiot prowadzący działalność regulowaną ustawą o grach hazardowych w ogóle poddał się działaniu zasad określonych tą ustawą – w tym zwłaszcza zasad określonych w jej art. 14 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 - czy też przeciwnie, zasady te zignorował w ten sposób, że na przykład działalność tę prowadził pomimo, że ani zezwolenia, ani koncesji na prowadzenie gry nigdy nie posiadał, ani też nie ubiegał się o nie. W zakresie odnoszącym się zarówno do dokonywania ustalenia faktycznego, jak i jego oceny z punktu widzenia stosowania albo odmowy stosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, o czym przesądzają okoliczności konkretnej sprawy oraz zestawienie w jakim ten przepis występuje w ramach konstrukcji normy prawnej odnoszącej się do konkretnie ustalonego stanu faktycznego, nie ma miejsca na żadną dowolność. Zwłaszcza zaś taką, która miałaby polegać na dokonywaniu oceny spełnienia (wstępnych) warunków stosowania (stosowalności) przywołanego przepisu prawa, nie tyle przez uprawniony do tego organ, co przez samych zainteresowanych. W szczególności zaś przez tych, którzy podejmując działalność regulowaną ustawą o grach hazardowych w zakresie urządzania gier na automatach, sposobu urządzania tych gier nawet nie konfrontowali - w przedstawionym powyżej i pozytywnym tego słowa znaczeniu - z treścią zawartych w tej ustawie unormowań w zakresie, w jakim określają one zasady organizowania i urządzania gier na automatach, ograniczając się w tym względzie do postawy, że prowadzenie tej działalności poprzez ignorowanie określonych ustawą zasad "legitymizuje" stanowisko Trybunału Sprawiedliwości zawarte w pkt 25 wyroku w sprawach połączonych C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11 oraz budowany na tej podstawie wniosek o niestosowalności art. 89 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na gruncie art. 89 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy penalizowane jest zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach. Natomiast odnosząc się do ustalenia podmiotu, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność administracyjna za popełnienie deliktu polegającego na urządzaniu gier na automatach poza kasynem gry, wskazano, że w art. 89 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy ustawodawca operuje pojęciem "urządzającego gry". Tego rodzaju zabieg służący identyfikacji sprawcy naruszenia prowadzi do wniosku, że podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież - jak to wynika z art. 6 ust. 4 cyt. ustawy - nie może uzyskać, ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne, o koncesję taką mogą się ubiegać. Z powyższego wynika, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany, a więc sprzeczny z ustawą, urządza gry na automatach.

Reasumując, w świetle powyższej uchwały możliwość zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy jest przesądzona i nie budzi żadnych wątpliwości, dlatego obszerna polemika z jej treścią zawarta w skargach nie może zostać uwzględniona.

Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w ocenie Sądu zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w szczególności przeprowadzone w czynności kontrolne w lokalach spółki położonych w B, jak przeprowadzone eksperymenty stanowią wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że ujawnione w kontrolowanych lokalach i należące do skarżącej spółki urządzenia do gier są automatami do gier hazardowych w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 ustawy o grach hazardowych. Urządzenia te mają bowiem cel komercyjny, gry mają charakter losowy, gdyż osoby grające nie mają żadnego wpływu na wynik gry, a automaty umożliwiają uzyskanie wygranej pieniężnej lub umożliwiają rozpoczęcie nowej gry za punkty uzyskane tytułem wygranej w poprzedniej grze. W świetle natomiast art. 2 ust. 3-5 cyt. ustawy, grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości; wygraną rzeczową w grach na automatach jest również wygrana polegająca na możliwości przedłużania gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze, a także możliwość rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze; grami na automatach są także gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, organizowane w celach komercyjnych, w których grający nie ma możliwości uzyskania wygranej pieniężnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy.

Losowy charakter gry na kontrolowanych automatach został jednoznacznie stwierdzony przez organ w toku przeprowadzonych eksperymentów. Na podkreślenie zasługuje fakt, że prawidłowość tych ustaleń nie została na żadnym etapie postępowania zakwestionowana przez stronę skarżącą, która nie zgłosiła w tym zakresie żadnych zastrzeżeń.

Ponadto poza sporem jest, że spółka nie legitymuje się zezwoleniem na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, które uprawniałoby spółkę do urządzania takich gier na automatach w lokalu.

Tym samym z uwagi na urządzanie przez spółkę gier na automatach poza kasynem gry, czyli z naruszeniem przepisów ustawy o grach hazardowych, zasadnym było zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy wymierzenie skarżącej kary pieniężnej, której wysokość ustalono na podstawie art. 89 ust. 2 pkt 2.

W drugim zarzucie strona skarżąca kwestionuje skuteczność przepisów statuujących zakaz urządzania gier na automatach poza kasynami gry oraz bez koncesji na prowadzenie kasyna, z tego względu, że są one nieproporcjonalne do celu, któremu służą. Zdaniem strony w niniejszej sprawie należy ustalić, czy w istocie ustawa o grach hazardowych została uchwalona w związku ze wzrostem liczby osób uzależnionych od hazardu lub wzrostem przestępczości związanej z tą branżą na terytorium Polski.

W istocie zasada proporcjonalności odgrywa ważną rolę we wspólnotowym porządku prawnym, uzyskała rangę zasady traktatowej już w Traktacie z Maastricht, a następnie została rozwinięta w kolejnych aktach prawnych oraz orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Zasada ta mówi, że instytucje wspólnotowe mogą podejmować tylko takie działania, które są konieczne i niezbędne do osiągnięcia celów zawartych w Traktacie, a środki zastosowane do realizacji danego celu muszą być proporcjonalne do jego istoty. Zastosowane środki muszą być przy tym odpowiednie, niezbędne oraz proporcjonalne sensu stricto, tzn. takie, które w najmniejszym stopniu ograniczają realizacje innych interesów podmiotów i ich prawa.

Zasada proporcjonalności służy kontroli sposobu wykonywania kompetencji przez Wspólnotę Europejską zarówno w stosunku do państw członkowskich, jak i jednostek. Oprócz tego za jej pomocą dokonuje się oceny działań państw członkowskich, które korzystają z klauzul derogacyjnych w kontekście swobody przepływu towarów, osób i usług.

Zasada proporcjonalności ma więc szeroki zakres zastosowania. Praktycznym przejawem przestrzegania tej zasady przez instytucje wspólnotowe jest natomiast m.in. zobowiązanie ich do podawania informacji na temat spełniania wymogów wynikających z zasady proporcjonalności, co jest czynione w uzasadnieniach do proponowanych aktów prawnych.

Sąd zwraca także uwagę na okoliczność, że w niniejszej sprawie ewentualne ograniczenia dotyczą handlu, a konkretnie tzw. "swobody przepływu towarów" – w odniesieniu do automatów do gier hazardowych czy "swobody przepływu usług" – w odniesieniu do samych gier hazardowych, a więc nie wartości nadrzędnych, takich jak: godność, prawo do życia, prawo do poszanowania swej integralności fizycznej i psychicznej, ochrona zdrowia czy prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, uregulowanych jednoznacznie w kolejności ich ważności w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Należy zauważyć, że każdy powszechnie obowiązujący akt prawa wspólnotowego ma na celu (i często wprost to wyraża) przede wszystkim bezpieczeństwo i ochronę życia i zdrowia obywateli Wspólnoty (UE). Nawet – zdaniem Sądu – na ochronę powyższych wartości nadrzędnych wskazuje Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.), który mając ekonomiczny cel utworzenia i funkcjonowania Unii Europejskiej w swej preambule wskazuje nie tylko na "stałą poprawę warunków życia i pracy swoich narodów", ale także na obowiązek "zachowania i umocnienia pokoju i wolności".

W kontekście powyższych rozważań na podkreślenie zasługuje przede wszystkim fakt, że ustawa o grach hazardowych nie wprowadza całkowitego zakazu urządzania gier, regulując jedynie ten rynek poprzez wprowadzenie wymogu, aby gry urządzane były wyłącznie w koncesjonowanych kasynach. Wymóg ten niewątpliwie ma ograniczyć powszechny dostęp do hazardu, który odbywał się dotąd w niekontrolowanych miejscach, a ograniczenie podyktowane jest zdrowiem obywateli i porządkiem publicznym.

W myśl wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 11 czerwca 2015 r. C-98/14, wydanego w związku z węgierską ustawą hazardową, podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78). Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79).

Wprowadzanie ograniczeń w zakresie hazardu jest zatem dopuszczalne, a Sąd nie zgadza się z twierdzeniem spółki skarżącej, że przepisy te są nieproporcjonalne, gdyż wartości, których bronią mają charakter nadrzędny, a wprowadzone wymagania nie wydają się nadmierne. Na podkreślenie zasługuje fakt, że przepisy ustawy o grach hazardowych były wielokrotnie przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Trybunału Konstytucyjnego i żaden z orzekających składów nie powziął wątpliwości co do proporcjonalności kwestionowanych ograniczeń. Na marginesie wspomnieć dodatkowo należy, że test proporcjonalności polega na rozważeniu badanych przepisów przez pryzmat opisanych na wstępie przesłanek, tj. odpowiedniości, niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto. Przeprowadzenie tego rozumowania nie wymaga wobec tego ustalenia, że w Polsce wzrosła liczba osób uzależnionych od hazardu, o co wnosi skarżąca lecz czy wprowadzenie ograniczenia może przyczynić się na przyszłość do osiągnięcia tego celu i czy nie jest zbyt daleko idące. Przeprowadzenie badań statystycznych o liczbie osób uzależnionych od hazardu przez organy, czy też sądy byłoby poza tym niemożliwe, z czego zdaje sobie zapewne sprawę strona skarżąca, a postawione przez nią w tym zakresie wymaganie jest z jednej strony zbędne i niecelowe, a z drugiej strony - zupełnie nieracjonalne.

Z uwagi na powyższe należało orzec jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.