Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 796/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 152 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi M. C., S. R. i C. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2015 r. znak: [...], działając na podstawie art. 152 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), Prezydent Miasta wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji nr [...] z dnia 22 lipca 2014 r., znak sprawy: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa ścianek działowych oraz montaż podnośnika nożycowego w poziomie piwnic budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K." W. G., na rzecz którego przedmiotowa decyzja została przeniesiona decyzją z 22 sierpnia 2014r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją stwierdzono, co następuje.

Wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie powoduje wstrzymania wykonania wydanej decyzji z mocy prawa. Jednakże zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji powinno zapobiegać sytuacji, w której wykonanie decyzji prowadziłoby do nieodwracalnych skutków prawnych lub faktycznych. Ustalenie konieczności wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej musi być zatem skutkiem oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku rozpatrzenia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany gdy zgromadzone dokumenty wskazują prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Nieuzasadnione korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji mogłoby stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, którą wyraża art. 16 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 02.09.1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96).

Zdaniem organu wznowienie postępowania w niniejszej sprawie uzasadnia przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjadą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Organ wskazał, że w dniu 17 lutego 2015 r. uzyskał informację, że inwentaryzacja stanu istniejącego przedstawiona w projekcie potwierdza wykonanie budynku niezgodnie z podstawowym projektem zatwierdzonym decyzją Nr [...] znak: [...] oraz przyjęciem tego budynku do użytkowania na podstawie zgłoszenia w PINB. Organ I instancji, w związku z powyższym podejrzeniem, wezwał pełnomocnika inwestora postanowieniem z 18 lutego 2015 r. do uzupełninia projektu o dane, które potwierdzą lub zaprzeczą tym twierdzeniom, tj. rzędne wysokościowe terenu.

W świetle przytoczonych powyżej faktów organ stwierdził, że istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, że decyzja Nr [...] została wydana błędnie, z uwagi na nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi. Ww. dowody mogą mieć – zdaniem organu - istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania i skutkować uchyleniem wydanej przez organ dnia 22 lipca 2014 r. decyzji Nr [...].

Zaznaczono także, że wznowienie postępowania nie oznacza automatycznie, iż zachodzi przesłanka, na którą powołuje się wnioskodawca we wniosku tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi: "(...) w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu(...)" bowiem kwestia ta zostanie rozstrzygnięta w decyzji kończącej wznowione postępowanie.

Postanowieniem z 12 lutego 2015 r. wznowiono postępowanie zakończone wydaniem 22 lipca 2014 r. decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...], przeniesionej decyzją nr [...] z 22 sierpnia 2014 r. na rzecz W. G..

Zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Mając powyższe na względzie Organ I instancji rozstrzygnął jak na wstępie.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył W. G..

Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewoda, na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 20 lutego 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] wydaną 22 lipca 2014 r. po rozpatrzeniu wniosku inwestora S. W. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn. "przebudowa ścinek działowych oraz montaż podnośnika nożycowego w poziomie piwnic budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K.". Wobec niezaskarżenia ww. decyzji w terminie stała się on ostateczna od 12 sierpnia 2014 r.. Następnie decyzja ta przeniesiona została na rzecz W. G. decyzją Prezydenta Miasta z 22 sierpnia 2014r. nr [...].

W dniu 30 stycznia 2015 r. do organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji został złożony wniosek M. C., S. R. i C. C. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z 22 lipca 2014 r. oraz wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Jako przesłankę wznowienia postępowania wnioskujący wskazali brak ich udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, podnosząc argument, że ich działka nr [...] znajduje się w strefie bezpośredniego oddziaływania obiektu na działce nr [...] oraz że realizacja inwestycji w istotny sposób ogranicza możliwości zagospodarowania działki nr [...].

Postanowieniem organu administracji architektoniczno – budowlanej I instancji, wydanym 12 lutego 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zostało wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją.

20 lutego 2015 r. zostało wstrzymane z urzędu wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z 22 lipca 2014 r..

Organ odwoławczy dokonał analizy sprawy i stwierdził, że zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ I instancji we wznowionym postępowaniu bada przesłanki wznowienia podnoszone przez strony tego postępowania, tj.: czy postępowanie zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną w art. 145 § 1 K.p.a..

Organ odwoławczy uznał, że zaskarżone postanowienie jest przedwczesne, a jego uzasadnienie jest nieczytelne i niejasne. Wskazując na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ i instancji nie wykazał, jaka okoliczność świadczy o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji Nr [...] z 22 lipca 2014 r. Brak jest uzasadnienia, jaki związek ma udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w poziomie piwnic istniejącego budynku (decyzja Nr [...]) z uzyskaną informacją, że oddany do użytkowania budynek został zrealizowany niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Nr [...].

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż wznowienie postępowania nastąpiło w związku z okolicznością wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który brzmi: "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Natomiast wstrzymując z urzędu wykonanie decyzji organ I instancji wskazał zupełnie inną przyczynę wznowienia (powołując art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Zdaniem organu odwoławczego nie jest wystarczające do wstrzymania wykonania decyzji stwierdzenie organu I instancji, że "(...) inwentaryzacja stanu istniejącego przedstawiona w projekcie potwierdza wykonanie budynku niezgodnie z podstawowym projektem zatwierdzonym decyzją Nr [...] znak: [...] oraz przyjęciem tego budynku do użytkowania". Wyżej opisana nowa okoliczność faktyczna lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nie świadczą, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Nr [...] zezwalającej na wykonanie robót budowlanych w tym budynku.

Organ I instancji nie wykazał nowych dowodów (nie podał szczegółów takich ustaleń), które wskazywałyby na możliwość uchylenia ww. decyzji wydanej 22 lipca 2014 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na: "przebudowie ścianek działowych oraz montażu podnośnika nożycowego w poziomie piwnic budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...]", w postępowaniu wznowionym w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest jakiejkolwiek informacji dotyczącej ustaleń organu co do istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania na wniosek M. C., S. R. i C. C.. Organ I instancji wskazał jedynie, że we wznowionym postępowaniu zostanie ustalone, czy rzeczywiście wnioskujący o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji nie brali bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...] z 22 lipca 2014 r..

Powyższe – zdaniem organu odwoławczego - stanowi o wadliwości zaskarżonego orzeczenia w zakresie spełnienia przepisu art. 124 § 2 K.p.a., zgodnie z którym postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie". Zawarcie zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego w postanowieniu, na które służy zażalenie, jako orzeczeniu posiadającemu charakter rozstrzygnięcia, stanowi integralną część postanowienia, którego celem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Wskazano, że jak wynika z orzecznictwa sądu administracyjnego cyt.: "(...) organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest zatem wstępne przekonanie organu o uchyleniu decyzji oparte na okolicznościach sprawy. Dyspozycja powołanego przepisu obliguje organ do szczegółowego przeanalizowania w postępowaniu wyjaśniającym okoliczności uprawdopodobniających uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przepis art. 124 § 2 K.p.a. nakłada natomiast na organ administracji obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia. Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji." (wyrok WSA w Krakowie z 23 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 648/08). Zatem organ wydając przedmiotowe postanowienie ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji, ale jeszcze nie przesądza o jej bycie prawnym.

Zaznaczono, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Wstrzymanie wykonania decyzji nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (opublikowany wyrok NSA z 02.09.1998 r., Sygn. akt IV SA 2311/96). Organ jest zobligowany do wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli na podstawie analizy materiału sprawy dojdzie do wstępnego przekonania, że podnoszona we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 K.p.a. istnieje i może, w sposób prawdopodobny, skutkować uchyleniem decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania.

Ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez należytego wyjaśnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Nr [...] z 22 lipca 2014 r. organ odwoławczy orzekł jak w sentencji.

Na powyższe postanowienie Wojewody [...] została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga M. C., S. R. i C. C. - jako współwłaścicieli działki nr [...], sąsiedniej do działki nr [...]. Skarżący wnieśli o uznanie przedstawionych w skardze argumentów w celu należytego wyjaśnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta w dniu 22 lipca 2014 r. oraz uzasadnienia zasadności wstrzymania jej wykonania. Argumentami przemawiającymi – zdaniem skarżących - za zasadnością wstrzymania wykonania tej decyzji są:

1. Zatwierdzenie decyzją nr [...] Prezydenta Miasta z 22 lipca 2014 r. projektu budowlanego dla inwestycji na działce nr [...] posiadającego elementy rozwiązań techniczno-budowlanych (obiekt budowlany - szyb windy i urządzenie techniczne - winda) nieprawidłowo zakwalifikowanych jako podziemna część budynku. Jest to obiekt umiejscowiony w 4 metrowym pasie bezpośrednio przy granicy działek nr [...] i [...], w przestrzeni zastrzeżonej prawem ze względu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe (Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obowiązujące od 1 stycznia 2014).

2. Zatwierdzenie montażu podnośnika nożycowego w części obiektu budowlanego, co spowodowało zmianę sposobu użytkowania obiektu - z podziemnego na nadziemny - i jego funkcji jako integralnej części budynku mieszkalnego, co jest niezgodne z przepisami Prawa budowlanego w zakresie przepisów przeciwpożarowych.

3. Wykonywanie budynku - jego części w 4 metrowym pasie granicznym – niezgodnie z pozwoleniem na budowę.

4. Dopuszczenie do realizacji zamierzenia budowlanego, którego umiejscowienie skutkuje ograniczeniem zagospodarowania działki nr [...], czyli brakiem możliwości rozbudowy i modernizacji domu jednorodzinnego istniejącego na tej działce.

5. Dopuszczenie do realizacji zamierzenia budowlanego bez wymaganych uzgodnień wg obowiązujących przepisów.

Skarżący wnieśli o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przy wydawaniu decyzji nr [...], co spowodowało brak możliwości złożenia stosownych wniosków przez stronę w sprawie posiadającej interes prawny, dlatego też po rozpatrzeniu wniosku skarżących wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie wstrzymano wykonanie decyzji nr [...].

Skarżący podnieśli, że jako strona postępowań wielokrotnie zwracali uwagę na brak uwzględniania spornego obiektu (windy) w granicy działki, powołując się na przepisy Prawa Budowlanego oraz Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku. W związku z zarzutem Wojewody przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2015 r., że cyt. "Wskazując na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ nie wykazał jaka okoliczność świadczy o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji nr [...] z 22 lipca 2014 r. " oraz że "brak jest uzasadnienia, jaki związek ma udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych na poziomie piwnic istniejącego budynku (decyzja nr [...]) z uzyskaną informacją, że oddany do użytkowania budynek został zrealizowany niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją [...]" skarżący przedstawili szczegółowe uzasadnienie zarzutów skargi wskazanych powyżej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podnosząc, że zaskarżonemu postanowieniu Wojewody z dnia 30 kwietnia 2015 r. nie można przypisać naruszenia prawa skutkującego uwzględnieniem skargi. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze podniesiono, że zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pozostaje pogląd, że skoro wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 152 § 1 K.p.a. dotyczy ostatecznej decyzji administracyjnej, to interpretacja przesłanek wstrzymania, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, powinna mieć charakter ścieśniający (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 222/11). Podobnie w wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Lu 386/08, Sąd stwierdził, że "wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych".

Wskazano, że w przedmiotowej sprawie przesłanką wznowienia postępowania jest zarzut niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. W wydanym przez organ I instancji postanowieniu organ nie uzasadnił w żadnym zakresie okoliczności, w których upatruje podstawy do ewentualnego uchylenia, z wniosku skarżących, decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie wskazał, jaka okoliczność świadczy o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w oparciu o przesłankę powołaną w postanowieniu, tj. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (nowe okoliczności nieznane organowi wydającemu decyzję w sprawie). Z tych też względów organ odwoławczy uznał tak wydane postanowienie za wadliwe i wymagające uchylenia.

Jednocześnie wyjaśniono, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 K.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego (wyrok NSA z dnia 7.01.2009 r., sygn. I OSK 863/08). Wobec powyższego – zdaniem organu - zarzuty skargi dotyczące naruszenia warunków technicznych w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie mogły być przedmiotem analiz organów na tym etapie postępowania wznowieniowego.

Pełnomocnik, działający imieniem uczestnika W. G., na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w tym możliwość wzruszenia zaskarżonej decyzji/postanowienia, nie może pozostawać w oderwaniu od specyfiki postępowania, w której decyzja/postanowienie jest wydawane i specyfiki przedmiotu tej decyzji/postanowienia. Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, tzn. nie tylko są zobligowane stosować obowiązujące w dacie orzekania przepisy (zasada legalności, sformułowana również w art. 6 K.p.a.), ale też powinny uwzględniać cel, z jakim ustawodawca wprowadza do porządku prawnego określone regulacje (zasada praworządności).

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając postanowienie kasacyjne nie naruszył przepisu art. 138 § 2 K.p.a., przy czym w tym miejscu należy wskazać, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ma charakter incydentalny. Stosownie do treści przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję/postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja/postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie takiej decyzji/postanowienia poprzedzone musi zatem zostać oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego, dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy.

Z powyższego wynika więc, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie kasacyjnej decyzji/postanowienia zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja/postanowienie było dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy, zamiast uchylenia decyzji/postanowienia organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednakże w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji nie ma uprawnienia do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), która gwarantuje stronie dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zasada ta zostanie zrealizowana wtedy, gdy w sprawie zapadną dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, przy czym rozstrzygnięcia te zostaną poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie było prowadzone.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, wnikliwie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, co znalazło wyraz w poprawnym pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które Sąd aprobuje w całości, zatem brak jest potrzeby powielania w niniejszym uzasadnieniu argumentacji podniesionej przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu.

Należy jedynie wskazać, że w sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji kończącej postępowanie, które zostało następnie wznowione, podstawowym obowiązkiem organu jest ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga dowodu, bowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Interpretacja art. 152 § 1 K.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 961/08).

Rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że rozpoznając sprawę organ I instancji nie dokonał rzetelnej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, mając na uwadze przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 K.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki wskazanej w pkt 4 powołanego przepisu. Wprawdzie teoretyczne rozważania organu dotyczące stosowania regulacji z art. 152 § 1 K.p.a. należy uznać za trafne, to jednak przechodząc na grunt okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji nr [...] z dnia 22 lipca 2014 r., znak sprawy: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa ścianek działowych oraz montaż podnośnika nożycowego w poziomie piwnic budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K." W. G., na rzecz którego przedmiotowa decyzja została przeniesiona decyzją z 22 sierpnia 2014 r. nr [...]. To organ I instancji stosowną argumentacją i zgromadzonymi dowodami powinien był wykazać, czego nie uczynił, dlaczego - w jego ocenie - w sprawie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [...] z dnia 22 lipca 2014 r.. Ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie administracji i to organ prowadzący postępowanie, a nie strona, jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i rzetelny całego materiału dowodowego. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego powinna być przekonywująca i wyczerpująca. Organ przy ustalaniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji winien mieć na uwadze wszystkie przesłanki wznowienia, wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Przechodząc natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, że trafnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, iż w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 K.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego (wyrok NSA z dnia 7.01.2009 r., sygn. I OSK 863/08). Wobec powyższego zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Prawa budowlanego i warunków technicznych w postępowaniu jakie toczyło się w przedmiocie pozwolenia na budowę (a wyłącznie na tego rodzaju zarzutach wynikających z zatwierdzenia projektu budowlanego i realizacji decyzji nr [...] z dnia 22 lipca 2014 r. opiera się skarga wniesiona w tej sprawie), nie mogły być przedmiotem analizy organów na tym etapie postępowania wznowieniowego. Ponadto, jak wskazano już wyżej, nie jest rolą skarżących, co próbują czynić w skardze, a było obowiązkiem organu I instancji (z którego to obowiązku organ I instancji nie wywiązał się), przedstawianie argumentów wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia 22 lipca 2014 r. w wyniku wznowienia postępowania.

Zważyć przy tym należy, że - jak wskazano wyżej - kontrola Sądu w niniejszej sprawie polegała na ocenie legalności zaskarżonych postanowień organów obu instancji, a nie ich celowości. Zatem na marginesie Sąd wskazuje, że bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia pozostawała wynikająca z akt administracyjnych okoliczność, że roboty budowlane objęte decyzją nr [...] z dnia 22 lipca 2014 r. zostały zrealizowane. Celowość, bądź niecelowość wydania postanowienia określonej treści – w tym przypadku w przedmiocie wstrzymania wykonania ww. decyzji – nie leżała w gestii Sądu.

Brak jest też podstaw prawnych do (o co wnoszą w skardze skarżący) wstrzymania zaskarżonego postanowienia do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego.

Reasumując powyższe należy w konkluzji stwierdzić, że skarga nie mogła być uwzględniona, bowiem wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i prawidłowe stanowisko organu drugiej instancji nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję/postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i naruszeń, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..