Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1799/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 125
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2019r., nr [...] .


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "ZUS") z dnia [...] sierpnie 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. A. N. (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła do ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami. W uzasadnieniu podniosła, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, utrzymuje się wraz z rodziną (składającą się z 5 osób, w tym 3 dzieci) ze świadczenia 500+ na dwoje dzieci w łącznej wysokości 1.000 zł oraz jednorazowych zasiłków z pomocy społecznej. Wskazała, że obecnie toczy się postępowanie w sprawie eksmisji jej rodziny z zajmowanego lokalu. Nadto podniosła, że u jej syna zauważono zaburzenia rozwojowe ze spektrum autyzmu i skierowano go na specjalistyczne badania.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. zwrócono się do Skarżącej o złożenie dokumentów, na podstawie których będzie możliwa analiza przesłanek umorzenia, w szczególności: oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej, dokumentacji potwierdzającej informacje wskazane w oświadczeniu, kserokopię rocznego zeznania podatkowego, a także innej dokumentacji uzasadniającej umorzenie zadłużenia.

W odpowiedzi Skarżąca nadesłała oświadczenie z dnia [...] marca 2019 r. wraz z załącznikami w postaci: zaświadczenia o bezrobotności, dowodu wypłaty świadczenia rodzinnego, wezwania do zapłaty, zaświadczenia lekarskiego, postanowienia Sądu Rejonowego w P. o udzieleniu zabezpieczenia poprzez umożliwienie korzystania z lokalu mieszkalnego, umowy sprzedaży energii elektrycznej, a także zeznania PIT-37 za 2018 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. o numerze [...], ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą wraz z odsetkami w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w oparciu o przedstawione dokumenty ustalono, że Skarżąca jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, utrzymuje się z zasiłku wychowawczego 500+ na dwoje dzieci w wysokości 1.000 zł oraz zasiłków jednorazowych (nie określono ich rodzaju i wysokości), zaś zgodnie z zeznaniem podatkowym PIT-37 – w roku 2018 uzyskała dochód w wysokości [...] zł. Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który nie uzyskuje żadnego dochodu oraz trójką małoletnich dzieci. Rodzina zamieszkuje w wynajmowanym mieszkaniu, przy czym obecnie toczy się postępowanie o eksmisję z lokalu. Skarżąca oświadczyła, że ponosi wydatki na: opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, gaz, woda, węgiel) w wysokości [...] zł, a także za wynajem mieszkania – [...] zł. Nadto wskazała na zobowiązania z tytułu zaciągniętego kredytu w wysokości [...] zł (na dzień [...] listopada 2018 r. – [...] zł), jak również zadłużenie u osób fizycznych w wysokości [...] zł, które reguluje w ratach po [...] zł miesięcznie. Skarżąca nie posiada nieruchomości ani mienia ruchomego poza telefonem komórkowym o wartości [...] zł.

Następnie organ przywołał treść przepisów art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.u.s."), po czym stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie tych przepisów. W szczególności ZUS wskazał, że z przyczyn oczywistych w sprawie nie znajduje zastosowania przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Nie zachodzą także przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4a i 4b u.s.u.s., bowiem wobec Skarżącej nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, a wysokość nieopłaconych składek przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem organu wykluczeniu podlegają również przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s., bowiem naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Nie można jednocześnie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

ZUS przeanalizował w dalszej kolejności, czy w sprawie zastosowanie ma przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365; zwanego dalej: "rozporządzeniem"). W ocenie organu w sprawie nie zachodzi przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ponieważ Skarżąca nie prowadzi już działalności gospodarczej. W odniesieniu do przesłanki wskazanej w punkcie 3 tego przepisu ZUS zauważył, że Skarżąca nie udowodniła, by nie mogła osiągać dochodów ze względu na stan zdrowia jej syna. Poza zaświadczeniem lekarskim nie przedłożyła ona bowiem żadnych dokumentów potwierdzających fakt stałego leczenia czy zaświadczeń o konieczności sprawowania stałej opieki nad synem. Ponadto organ zwrócił uwagę, że warunkiem zastosowania umorzenia z przyczyn zdrowotnych jest nie tylko potwierdzenie choroby, ale pozbawienie przez to możliwości pozyskiwania dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. Odnosząc się z kolei do przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ podniósł, że obecna sytuacja finansowa Skarżącej nie uzasadnia stwierdzenia, że trudności mają charakter stały i pogłębiający się. Wskazał, że ze względu na młody wiek i możliwość podjęcia pracy istnieje realna szansa na poprawę sytuacji materialnej. Na tym etapie ZUS nie może jednoznacznie wykluczyć, że w przyszłości Skarżąca nie będzie osiągała dochodów, tym bardziej, że jest zarejestrowana jako bezrobotna i może skorzystać z ofert Urzędu Pracy. Zdaniem ZUS, skoro należności dotyczą lat 2014-2015 i nie zostały dotychczas objęte postępowaniem egzekucyjnym, to podjęcie decyzji o ich umorzeniu byłoby przedwczesne. Organ dodał przy tym, że rozpatrując wniosek o umorzenie bierze pod uwagę nie tylko interes dłużnika, ale również interes społeczny, który nie przemawia za umorzeniem zaległości.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r., którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2019 r., w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w jej uzasadnieniu. Organ uzupełnił wcześniejsze wywody wskazując, że na obecną chwilę nie został ustalony brak majątku przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne, zaś [...] lipca 2019 r. wszczęte zostało wobec Skarżącej postępowanie egzekucyjne. Wskazał nadto, że przedstawione przez Skarżącą wydatki – są wydatkami ponoszonymi przez ogół społeczeństwa, nie są nadzwyczajnymi kosztami, jakie musi ponosić Skarżąca. W ocenie ZUS, Skarżąca nie wykazała przy tym trudności w zakresie pokrywania bieżących opłat, nie przedstawiła również żadnego dokumentu potwierdzającego korzystanie przez nią z pomocy społecznej. Organ ponowił stanowisko, że w sprawie nie wystąpiła przeszkoda w uzyskiwaniu dochodów z uwagi na przewlekłą chorobę członka rodziny. Dodał, że niewątpliwie syn Skarżącej wymaga stałej opieki, natomiast jeśli Skarżąca uzyskałby orzeczenie o jego niepełnosprawności, to może wystąpić o pomoc finansową (świadczenie pielęgnacyjne dla opiekuna osoby niepełnosprawnej), zatem nie byłaby pozbawiona źródła dochodu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję ZUS z dnia [...] sierpnia 2019 r. Skarżąca wniósł o jej uchylenie w całości. Wskazała, że organ nie dokonał należytej oceny jej sytuacji życiowej i materialnej, nie wziął pod uwagę stanu zdrowia jej syna, a przedstawione przez niego argumenty nie są zasadzane. Skarżąca podkreśliła, że jej rodzina znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, bowiem ona i jej mąż nie osiągają dochodów, a utrzymują się jedynie ze świadczeń rodzinnych i opieki społecznej. Do skargi załączyła m, in. kopie decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego z powodu bezrobocia oraz zasiłku celowego na zakup żywności, a także kopie zeznania podatkowego jej męża.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przypomnieć w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Jak stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s. – należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. doprecyzowuje w tym względzie ust. 2 tego artykułu, zawiera bowiem zamknięty katalog sytuacji, w których zachodzi całkowita nieściągalność, tj.: (1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; (2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; (3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; (4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; (4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; (5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; (6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Stosownie natomiast do przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia w takim przypadku zawarte zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym: Zakład może umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: (1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; (2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; (3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że zasadą jest możliwość umorzenia należności z tytułu składek tylko w przypadkach ich "całkowitej nieściągalności", które zostały enumeratywnie (wyczerpująco) wyliczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Natomiast przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Niezależnie jednak czy mamy do czynienia z całkowitą nieściągalnością, czy też z jej brakiem, nie ulega wątpliwości, że decyzja organu w tym przedmiocie będzie miała charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ winien jednak pamiętać, że owo uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza wszak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 28 u.s.u.s. i w przepisach rozporządzenia, z drugiej zaś przepisy k.p.a. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, organ nie ustalił w pierwszej kolejności czy w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Wprawdzie za prawidłową uznać należy ocenę, że w odniesieniu do Skarżącej nie zachodzą przypadki określone w punktach 1, 2, 4, 4a i 5 art. 28 ust. 3 u.s.u.s., niemniej jednak nie można podzielić stanowiska ZUS w zakresie oceny przesłanek określonych w punktach 3 i 6 tego przepisu.

Zgodnie z 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności. Organ wykluczył omawianą przesłankę z uwagi na to, że wobec Skarżącej nie było prowadzone dotychczas postępowanie egzekucyjne, zatem naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Wykładnia omawianej regulacji dokonana na tle pozostałych przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie prowadzi jednak do przyjęcia, że w ramach przesłanki z punktu 3 – brak majątku ma zostać potwierdzony przez "uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne". Zdaniem Sądu, przywołana konieczność działań podmiotów odrębnych od ZUS nie znajduje uzasadnienia w omawianym przepisie. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne. Nie można więc przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 uzupełniać czy odnosić do przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję nie oznacza tego samego co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gl 889/15, LEX nr 1995523; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2019 r. o sygn. akt I SA/Kr 1137/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 846/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r. o sygn. akt I SA/Bd 609/19; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ta sama konstatacja dotyczy okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Również w tym zakresie, stwierdzając ich nieistnienie organ podał, że naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, czyli wskazał na przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Postępowanie polegające na utożsamianiu tych dwóch przesłanek należy ocenić jako wadliwe. Z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s wynika, że ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego oraz jego rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r. o sygn. akt I SA/Ol 707/11; WSA w Opolu z dnia 24 października 2012 r. o sygn. akt I SA/Op 251/12; WSA w Krakowie z dnia 18 września 2014 r. o sygn. akt I SA/Kr 1176/14; wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 listopada 2018 r. o sygn. akt I SA/Ke 351/18).

Jak wynika z uzasadnień do wydanych w sprawie decyzji, ZUS nie dokonał samodzielnej analizy omawianych przesłanek w stanie faktycznym sprawy, tym bardziej w sytuacji, gdy na podstawie zebranych dowodów wskazał, że nie stwierdzono żadnego majątku nieruchomego Skarżącej, a jej majątek ruchomy stanowi telefon komórkowy o wartości [...] zł. Skoro, jak już wcześniej wskazano, stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. to w sytuacji, gdy organ wskazuje, że jedynym składnikiem majątku Skarżącej są zasiłki rodzinne 500+ w łącznej wysokości 1.000 zł (wolne od potrąceń), nie sposób zaaprobować twierdzenia, że nie zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że kwestia całkowitej nieściągalności zaległości objętych wnioskiem Skarżącej nie została właściwe zbadana przez organ.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu organ dokonał również nieprawidłowej oceny przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Przede wszystkim wskazać należy, że zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Dokonując porównania sytuacji materialnej wnioskodawcy z wysokością zaległej należności organ powinien zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania, w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r. o sygn. akt II GSK 1498/17). Innymi słowy rzecz ujmując: przy ocenie możliwości płatniczych Skarżącej ustalenia i ocena organu winny koncentrować się na zbadaniu, czy zapłata należności nie spowoduje zagrożenia dla możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych zobowiązanej i jej rodziny. Powyższe wymagało dokonania i przedstawienia w uzasadnieniu decyzji szczegółowej analizy sytuacji finansowej wnioskodawczyni, określenia źródła jej dochodów, wydatków niezbędnych dla codziennej egzystencji jej rodziny oraz określenia relacji pomiędzy tymi wielkościami. Nie wystarcza przedstawienie dochodów i wydatków osoby zobowiązanej, ale konieczne jest ich zbilansowanie i wykazanie przez organ, czy po zaspokojeniu podstawowych dla egzystencji potrzeb dysponuje ona środkami pozwalającymi na uregulowanie należności. Organ jednak takiego zbilansowania nie dokonał. Skoncentrował się jedynie na wskazaniu wydatków Skarżącej, podnosząc, że nie są to wydatki nadzwyczajne, lecz wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa. Nie ustalił natomiast jak przedstawiają się dochody Skarżącej i jej męża, z których wskazane wydatki mają być pokrywane. Nie sposób zaaprobować choćby tego, że z ustaleń ZUS wynika, że pięcioosobowa rodzina Skarżącej utrzymuje się wyłącznie z kwoty 1.000 zł miesięcznie, pochodzącej ze świadczeń 500+ na dwoje dzieci. Nie trzeba chyba przekonywać, że zestawienie tej kwoty z wysokością oświadczonych wydatków prowadzi do wniosku, że znacznie przekraczają one dochody Skarżącej, a tym samym nie tylko zdają się być nierealne, ale przede wszystkim nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, jak mieszkanie i wyżywienie. Doświadczenie życiowe podpowiada, że jeśli ustalone dochody nie pokrywają oświadczonych wydatków, to rodzi się pytanie o źródła pokrycia dostrzeżonej różnicy. Przejście przez organ nad tym deficytem materiału dowodowego nie może zostać zaaprobowane, bowiem dowodzi braku zbilansowania dochodów z wydatkami. Jakkolwiek zgodzić należy się przy tym z organem, że to na Skarżącej spoczywał ciężar wykazania jak przedstawia się jej sytuacja bytowa, jednakże nie można zaaprobować by w sytuacji, gdy wykazane dochody nie pokrywają choćby wydatków minimalnych dla egzystencji, organ nie podjął próby wyjaśnienia tego z jakich źródeł wnioskująca pokrywa koszty niezbędnego utrzymania, a zwłaszcza w sytuacji, gdy Skarżąca deklaruje konieczność korzystania z pomocy społecznej, zaś organ nie podważa wysokości dochodów wynikających z jej zeznania podatkowego ([...] zł za rok 2018).

Reasumując tę część uzasadnienia podnieść należy, że ZUS nie wykazał czy po zaspokojeniu podstawowych dla egzystencji potrzeb Skarżąca dysponuje środkami pozwalającymi na uregulowanie należności, choćby w systemie ratalnym. Organ całkowicie pominął porównanie sytuacji materialnej Skarżącej z wysokością zaległej należności, co dałoby odpowiedź na pytanie czy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną jest ona w stanie je opłacić. Organ bez dalszych rozważań przyjął jedynie informacje Skarżącej co do jej sytuacji materialnej, a powinien zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez Skarżącą z niezbędnymi kosztami jej utrzymania, w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku.

Odnosząc się natomiast do przedstawionych przez organ argumentów dotyczących wieku Skarżącej i związanej z tym możliwości poprawy jej sytuacji materialnej w dłuższej perspektywie czasu – podkreślić należy, że ustawodawca nie uzależnił możliwości umorzenia zaległości od wieku wnioskodawcy, przewidywań organu co do jego przyszłości czy możliwości spłaty w układach ratalnych. Dodać należy wskazać, że przewidywania przyszłości nie zostały przez organ poparte żadnym realnym założeniem, co do możliwości zarobkowych Skarżącej, zważywszy na to, że sam organ wskazuje na konieczność sprawowania opieki nad chorym synem i związaną z tym możliwość starania się o orzeczenie o niepełnosprawności oraz świadczenie pielęgnacyjne dla opiekuna osoby niepełnosprawnej, które to świadczenie z natury rzeczy zaspokajać ma niezbędne potrzeby bytowe takiego opiekuna. W konsekwencji, nawet okoliczność, że Skarżąca nie byłaby pozbawiona źródła dochodu – jak wskazuje to organ w zaskarżonej decyzji – nie oznacza jednocześnie, że posiadałaby realne możliwości by spłacać zadłużenie bez uszczerbku w niezbędnym utrzymaniu.

Dostrzeżone wyżej deficyty materiału dowodowego oraz uzasadnień do decyzji prowadzą do przyjęcia, że nie przeprowadzono postepowania wyjaśniającego z poszanowaniem przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Stosownie do tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy te wyrażają zasadę prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona.

Końcowo wskazać należy, że ZUS przywołał szereg argumentów przemawiających za pierwszeństwem interesu społecznego nad interesem prywatnym Skarżącej. Zauważyć jednak należy, że rozważania w tym zakresie mają znaczenie dopiero na etapie korzystania przez organ ze swobody uznania administracyjnego. Ten etap postępowania poprzedza jednak konieczność stwierdzenia – na podstawie zebranego materiału dowodowego – że w sprawie zaistniała któraś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności. Dopiero wówczas postępowanie wchodzi w drugi etap – uznania administracyjnego, tj. możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia. Mając natomiast na uwadze, że organ nie dopatrzył się zaistnienia w sprawie omawianych przesłanek, to wywody dotyczące prymatu interesu społecznego nie mogły uzasadniać podjętego rozstrzygnięcia.

Podsumowując, wskazane uchybienia pozwalały przyjąć, że ZUS dopuścił się zarówno błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s., jak również uchybił przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącej organ weźmie pod uwagę ocenę prawną dokonaną przez Sąd i ustali w pierwszej kolejności czy w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. W razie jej braku, organ będzie obowiązany zebrać materiał dowodowy niezbędny do oceny sytuacji materialnej Skarżącej i jej rodziny w świetle przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, w szczególności ustalić, czy korzysta ona z pomocy społecznej, a następnie dokonać jego wszechstronnej analizy pod kątem możliwości poniesienia ciężaru zaległości bez uszczerbku dla niezbędnych potrzeb życiowych jej rodziny.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., w sentencji wyroku.