Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 315/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 3-4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1, ust. 4a, ust. 5 i 5b
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego - oddala skargę. A.K.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działającego z upoważnienia Burmistrza W. , z dnia [...] o odmowie przyznania zasiłku okresowego.

Jak wynika z akt sprawy, Kolegium decyzją nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania S.N., uchyliło poprzednią decyzję organu I instancji z dnia [...]., znak [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium uznało, że sprawa nie została wyjaśniona w dostatecznym stopniu, pozwalającym na jej rozstrzygnięcie, bowiem dla załatwienia sprawy konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u skarżącego, z nim i w miejscu jego zamieszkania.

S.N. wniósł sprzeciw od decyzji Kolegium z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 352/18 sprzeciw ten oddalił.

Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] odmówił S.N. przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał w szczególności, że mając na uwadze stanowisko Kolegium odnośnie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wielokrotnie podejmowane były przez pracownika socjalnego próby przeprowadzenia wywiadu, jednakże do przeprowadzenia wywiadu nie doszło z winy skarżącego. Zdaniem organu I instancji, zachowanie skarżącego polegające na unikaniu kontaktów z pracownikiem socjalnym, brak odpowiedzi na wezwania, nieotwieranie drzwi do domu, należy interpretować jako odmowę przeprowadzenia wywiadu. Taka odmowa uniemożliwia ustalenie aktualnej na dzień wydania decyzji sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy, jak również jego cech indywidualnych, mogących mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznanej pomocy. W ocenie organu I instancji, skarżący swoim działaniem uniemożliwił dokonanie analizy i oceny swojej aktualnej sytuacji, a tym samym zbadanie przesłanek udzielenia pomocy finansowej.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] wniósł S.N., podnosząc, że w sprawie już wcześniej odwoływał się, a od poprzedniej decyzji Kolegium wniósł "skargę" (jak wyjaśniło Kolegium - sprzeciw do WSA w Łodzi). Jego zdaniem skoro "skarga" nie została jeszcze rozpatrzona przez Sąd, to nie ma prawnej możliwości równoległego procedowania tej samej sprawy. Według skarżącego, decyzja z dnia [...] jako bezprzedmiotowa, na podstawie art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, podlega uchyleniu, a "zdublowana" sprawa umorzeniu. W ocenie skarżącego urzędnicy "tradycyjnie po raz kolejny łamią prawo".

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności odnosząc się do treści odwołania, wskazało, że nie jest trafne stanowisko skarżącego o bezprzedmiotowości zaskarżonej decyzji z dnia [...]. Decyzja ta zapadła w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji w związku z uchyleniem przez Kolegium decyzją z dnia [...] poprzedniej decyzji organu I instancji z dnia [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Kolegium organ I instancji był uprawniony do prowadzenia postępowania i wydania decyzji. Organ II instancji dodał również, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi zakończyło się wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018r. oddalającym sprzeciw S.N. od decyzji Kolegium z dnia [...].

Następnie organ II instancji, powołując się na regulacje ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s.", wskazał, że w przypadku zgłoszenia wniosku o pomoc społeczną, konieczne jest ustalenie sytuacji życiowej osoby, która się o tę pomoc ubiega. Załatwienie sprawy z takiego wniosku następuje w drodze decyzji, którą wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, co stanowi swoiste postępowanie dowodowe. Zdaniem organu II instancji przepisy jednoznacznie wskazują, że to pracownik socjalny przeprowadza rodzinny wywiad środowiskowy, co bierze wówczas pod uwagę i jakie ma obowiązki w ramach przeprowadzonego wywiadu. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że przepisy nakładają także określone obowiązki na osoby korzystające z pomocy społecznej i ubiegające się o taką pomoc. Są one obowiązane do współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej i wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, co przekłada się na aktywne uczestniczenie w wywiadzie, udzielanie wyjaśnień, przedkładanie dokumentów i składanie oświadczeń. Brak współdziałania może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, zaś niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

W odniesieniu do powyższego Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie wywiad nie został przeprowadzony. Zdaniem organu II instancji, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że nastąpiło to z winy skarżącego, który w ogóle nie był i nadal nie jest zainteresowany przeprowadzeniem wywiadu oraz nie wyraża zgody na jego przeprowadzenie, co świadczy również o braku współdziałania z pracownikiem socjalnym.

Ponadto organ II instancji nadmienił, że poprzednia decyzja organu I instancji z dnia [...] nie była poprzedzona wywiadem środowiskowym, aczkolwiek podejmowane były przez pracownika socjalnego wielokrotnie próby jego przeprowadzenia. Jak również Kolegium wskazało, że po złożeniu wniosku o pomoc społeczną, już w dniu 16 stycznia 2018 r. pracownik socjalny MOPS udał się do S.N. celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W notatce służbowej z tego dnia wskazał, że drzwi były zamknięte i nikt ich nie otwierał. Z tego powodu zostawił w skrzynce na listy wezwanie skierowane do skarżącego informujące o konieczności skontaktowania się z pracownikiem socjalnym celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ II instancji dodał przy tym, że z notatki tej wynika, że wezwanie zostało w dniu 16 stycznia 2018r. przesłane pocztą do S.N. za potwierdzeniem odbioru. Wezwanie, o którym mowa, to pismo skierowane przez Kierownika MOPS do skarżącego o przybycie do MOPS, bądź skontaktowanie się telefonicznie z MOPS w dniach od 17 do 19 stycznia 2018 r., w godzinach 730 - 1530, celem ustalenia terminu wywiadu środowiskowego i udzielenia wnioskodawcy stosownej pomocy. Kierownik MOPS poinformował również zainteresowanego w powyższym piśmie, że jeżeli w podanym terminie nie skontaktuje się z MOPS, to pracownik socjalny stawi się w dniu 22 stycznia 2018 r. o godzinie 1000, w miejscu jego zamieszkania celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nadto w piśmie tym Kierownik MOPS, powołując się na art. 11 ust. 2 i art. 107 u.p.s. oraz orzecznictwo sądowe, poinformował skarżącego, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, oraz że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, co skutkować może wydaniem decyzji odmownej.

Następnie Kolegium szczegółowo przedstawiło liczne próby przeprowadzenia ze skarżącym wywiadu środowiskowego, które okazały się bezskuteczne. Do skarżącego kierowane były również pisma zawierające wezwanie do osobistego stawienia się bądź telefonicznego skontaktowania się z MOPS. Jak również organ II instancji zwrócił uwagę, że skarżący informowany był o terminach wizyt pracownika socjalnego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ odwoławczy wskazał również, że skarżący był powiadamiany o konsekwencjach braku współdziałania z pracownikiem socjalnym i niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

W ocenie Kolegium przedstawione informacje obrazują postawę i zachowanie skarżącego. Nie pozwalają one na przyjęcie, że skarżący jest zainteresowany przeprowadzeniem z nim, u niego i w miejscu jego zamieszkania, wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego. Skarżący będąc wielokrotnie informowanym o zasadach przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym o konieczności przeprowadzenia wywiadu przez pracownika socjalnego, od wielu miesięcy nie pozwala na jego przeprowadzenie. Nadto Kolegium podkreśliło, że skarżący, wiedząc już z decyzji Kolegium z dnia [...], a następnie z późniejszych wielu pism organu I instancji, że dla załatwienia sprawy konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie wykazał żadnej inicjatywy w kierunku jego przeprowadzenia przez pracownika socjalnego. Z pism skarżącego kierowanych do MOPS i do Kolegium, już po otrzymaniu przez niego decyzji Kolegium z dnia [...], wynika, że wywiadem takim nie jest w ogóle zainteresowany, a pomoc społeczna po prostu mu się należy bez przeprowadzania wywiadu.

Zdaniem Kolegium, zachowanie skarżącego świadczy o braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, ale też z organem, w celu ustalenia jego sytuacji życiowej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., uzasadniającym wydanie na podstawie art. 106 ust. 4 w związku z art. 107 ust. 4a tej ustawy, decyzji o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wobec zaistnienia przesłanek określonych w tych przepisach. Kolegium podkreśliło przy tym, że ze względu na charakter i cel wywiadu środowiskowego nie można go było przeprowadzić z pominięciem skarżącego. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, niemożność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwiła organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego, ubiegającego się o pomoc społeczną. Nadto organ II instancji wskazał, że ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od skarżącego czynnego udziału, postępowanie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej toczy się bowiem w jego interesie. Nie można go zastąpić innymi środkami dowodowymi, zatem skarżący musi się liczyć z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego.

W dalszej kolejności Kolegium odniosło się do licznych potrzeb i żądań skarżącego zawartych w jego wniosku z dnia 8 stycznia 2018 r. i wysokości pomocy społecznej określonej przez skarżącego na ogólną kwotę ponad 242 miliony złotych. W ocenie Kolegium kwota ta niewątpliwie przekracza całoroczny budżet MOPS, a zatem przekracza możliwości pomocy społecznej. Organ II instancji zaznaczył również, że wszystkie comiesięczne podania skarżącego o pomoc społeczną określają podobną, bądź jeszcze wyższą, kwotę oczekiwanej przez niego pomocy. W sprawie z wniosku z dnia 8 stycznia 2018 r., organ I instancji, wobec trudności w nawiązaniu kontaktu ze skarżącym i przeprowadzeniu wywiadu, mając na uwadze treść tego wniosku ze wskazanych licznych potrzeb i żądań wyodrębnił te niezbędne dla bytu człowieka, tj. w zakresie żywności (posiłku), opału i leczenia (leków) i w tym zakresie wydał trzy decyzje: decyzje z dnia [...] w sprawie przyznania pomocy społecznej w formie: zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, zasiłku celowego na zakup opału oraz zasiłku okresowego w związku z chorobą, zaś kolejnymi decyzjami z dnia [...] - podjętymi po wydaniu przez Kolegium decyzji uchylających decyzje z dnia [...] i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia - orzekł o odmowie przyznania tych świadczeń z przyczyn przedstawionych wyżej.

W odniesieniu do powyższego Kolegium podkreśliło, że skarżący nie kwestionował takiego pogrupowania - sklasyfikowania jego licznych potrzeb wynikających ze złożonego wniosku. Zważywszy, że od czasu złożenia tego wniosku do ostatecznego załatwienia sprawy upłynęło wiele miesięcy, w czasie których pracownik socjalny i organ podejmowali szereg czynności zmierzających do przeprowadzenia wywiadu, do którego jednak nie doszło z przyczyn leżących po stronie skarżącego, powstaje, zdaniem Kolegium wątpliwość, czy skarżący rzeczywiście jest zainteresowany pomocą społeczną, skoro co miesiąc składa wnioski o taką pomoc określając wysokość oczekiwanej pomocy w kwotach przekraczających w sposób oczywisty możliwości pomocy społecznej, ale jednocześnie nie robi nic, aby organ pomocy społecznej (pracownik socjalny) mógł ustalić jego sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową. Z treści jego podania z dnia 8 stycznia 2018 r., w ocenie Kolegium, można wnioskować, że w istocie nie chodzi mu o uzyskanie świadczeń pomocy społecznej, bo już w tym podaniu zastrzegł, że nie będzie współdziałał z pracownikiem socjalnym - "nie jestem zobowiązany przedstawiać jakiekolwiek dokumenty ani pisać jakiekolwiek oświadczenia". Kolegium dodało przy tym, że skarżący potwierdził powyższe w kolejnych pismach, np.:

- w piśmie stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie organu z dnia 4 kwietnia 2018r. skarżący podniósł, że "twierdzenie urzędników, że nie ma wywiadu jest tutaj nie istotne";

- w piśmie z dnia 30 maja 2018 r. oświadczył m. in., że: "moje wszystkie poprzednie odwołania skargi i inne pisma wysłane do MOPS w W. i SKO w P., są wystarczającym wywiadem środowiskowym. (...) Jeszcze raz apeluję by urzędnicy nie nachodzili mnie w domu";

- w podaniu o pomoc społeczną złożonym w dniu 4 kwietnia 2018 r. poinformował, że "nie jestem zobowiązany przedstawiać jakiekolwiek dokumenty ani pisać jakiekolwiek oświadczenia w tym oświadczenia z art. 233 kk";

- w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] oświadczył, że: "Wszystkie moje poprzednie odwołania i skargi wysłane do MOPS jak i SKO stanowią wystarczający wywiad środowiskowy".

Zdaniem organu II instancji taka postawa skarżącego świadczy o braku chęci współdziałania - współpracy z organem pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Obowiązek ten przejawia się w szczególności w obowiązku uczestniczenia w wywiadzie środowiskowym. W ocenie Kolegium tego obowiązku skarżący niewątpliwie nie wykonuje od wielu miesięcy, w czasie których trwa postępowanie przed organami administracji.

Organ II instancji nadmienił, że mając na uwadze okoliczności sprawy i zebrany w niej materiał dowodowy, pismem z dnia [...] znak [...] Kolegium zawiadomiło skarżącego o możliwości zapoznania się osobiście lub przez pełnomocnika z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący nie skorzystał z tego uprawnienia, a jedynie w odpowiedzi na powyższe pismo z dnia 20 czerwca 2018 r. poinformował w piśmie z dnia 6 lipca 2018 r. zatytułowanym "Skarga na decyzję z dnia [...]", że: "W treści skargi na decyzję z dnia [...] zamieszczam treść skargi na decyzję z dnia [...]."

Kolegium dodało również, że w dniu 16 lipca 2018 r. wpłynęło do Kolegium pismo skarżącego z dnia 2 lipca 2018 r. zatytułowane "Skarga na decyzje z dnia [...]", w którym wskazał na "list" od Kolegium z dnia [...] "List" ten to pismo Kolegium z dnia [...] informujące skarżącego o niezałatwieniu spraw z jego odwołań - z uwagi na nieukończone postępowanie wyjaśniające w zakresie istoty zgłoszonych przez niego żądań, i o nowym terminie załatwienia spraw. Pismo Kolegium skarżący nazywa "postanowieniem" i uznaje za "decyzję", a swoje pismo uważa za "skargę" na tę "decyzję", która "podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny".

Na marginesie organ II instancji wskazał, że również w tej skardze skarżący podkreślił swój stosunek do wywiadów w sprawach pomocy społecznej uważając, że urzędnicy "nachodzą" go w domu, "co jest zakłóceniem miru domowego art. 193 kk".

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył S. N., wskazując, że do treści skargi załącza wszystkie odwołania i skargi, które wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. i do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Do skargi skarżący nie dołączył jednak żadnych załączników.

Następnie pismem z dnia 16 października 2018 r. zatytułowanym "Uzupełnienie braków formalnych z dnia 25 września 2018 roku" skarżący wyjaśnił, iż w skardze zaznaczył, iż do treści skargi dołączył wszystkie swoje skargi i odwołania. Dodał, iż jasno i wyraźnie określił naruszenie prawa i to na dużą skalę. Ponadto skarżący wskazał, iż wszystko, jego zdaniem, jest w aktach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. skarżący odniósł się do argumentacji Kolegium zawartej w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 903/18, odrzucił skargę S.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego, stwierdzając, że skarga obarczona była brakami formalnymi, które uniemożliwiały nadanie jej dalszego biegu, a braki te, mimo wezwania, nie zostały przez skarżącego prawidłowo uzupełnione.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wobec brzmienia skargi S.N. z dnia 26 sierpnia 2018 r., której treść wskazuje jedynie, że zaskarża on decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], znak: [...], zaistniała konieczność wezwania skarżącego do uzupełnienia jej braków formalnych poprzez określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego. Odpowiedź skarżącego z dnia 16 października 2018 r. wskazująca, że "do skargi dołącza wszystkie swoje skargi i odwołania. Tam jest jasno i wyraźnie określone naruszenie prawa i to na dużą skalę. Wszystko jest w aktach" Sąd uznał za niewystarczającą, niezawierającą wskazanego choćby w sposób ogólny naruszenia prawa lub interesu prawnego, a wobec tego skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił.

Pismem z dnia 4 marca 2019 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie o odrzuceniu jego skargi, stwierdzając, że w dokumentach znajdujących się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. oraz w aktach WSA w Łodzi wyraźnie jest wskazane naruszenie prawa i interesu prawnego.

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OZ 321/19, NSA uchylił powyższe postanowienie WSA w Łodzi i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Uwzględniając zażalenie, NSA odwołując się do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", wskazał, że Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Takie ujęcie legitymacji skargowej pozostaje w zgodzie z zakresem i zasadami rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, określonymi w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), w myśl którego sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonych aktów i czynności pod względem ich zgodności z prawem (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 213).

Jednocześnie NSA podkreślił, iż jakkolwiek słusznie zauważył Sąd I instancji, że elementem skargi do sądu administracyjnego powinno być określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego, to w niniejszej sprawie nie można uznać, aby zaszły podstawy do odrzucenia skargi. Sąd pominął bowiem pismo skarżącego z dnia 19 grudnia 2018 r.: "Odpowiedź na odpowiedź SKO z dnia 17 września 2018 r. i uzupełnienie skargi", w którym S.N. usiłował skonkretyzować swoje żądanie skargi, domagając się uchylenia decyzji, zarzucając organowi błędne ustalenia faktyczne i wydawanie decyzji bez podstaw prawnych. NSA zwrócił przy tym uwagę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Granice rozpoznania sądu administracyjnego nie zamykają się zatem na treści skargi, lecz wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej. Oczywistym w sprawie niniejszej było, że skarżący kierując skargę do sądu wyraził niezadowolenie z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], znak: [...], którą odmówiono mu przyznania zasiłku okresowego. Zdaniem NSA, nieumiejętność formułowania przez skarżącego pism, co w sposób oczywisty wynika z akt sądowych i administracyjnych, nie powinna stanowić przeszkody w rozpoznaniu sprawy, w ramach kompetencji przyznanych sądowi administracyjnemu, a w tych kompetencjach mieści się rozpoznawanie skarg na indywidualne decyzje administracyjne. W sprawie nie zachodziły zaś wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia, który został wskazany w skardze, a w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił podstawy wydania decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Z tych względów NSA uznał zażalenie za usprawiedliwione, co skutkowało zastosowaniem art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.

Zarządzeniem z dnia 19 kwietnia 2019 r. sprawa została wpisana pod nowy numer do repertorium SA (II SA/Łd 315/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wskazać, że sprawa niniejsza już raz była przedmiotem oceny zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 903/18, odrzucające skargę zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia z dnia 12 stycznia 2019 r., sygn. akt I OZ 321/19, a sprawa została przekazana WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania.

W związku z powyższym należy mieć na uwadze art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany stanowiskiem NSA wyrażonym w sprawie. Sąd ten może odstąpić od wykładni prawa zawartej w orzeczeniu NSA jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie będą miały zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA (por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98, OSN 1999, nr 15, poz. 486) lub gdy po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny. Jednakże wyjątek ten nie dotyczy niniejszej sprawy.

Przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania NSA wyraził pogląd, iż jakkolwiek słusznie zauważył Sąd I instancji, że elementem skargi do sądu administracyjnego powinno być określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego, to w niniejszej sprawie nie można uznać, aby zaszły podstawy do odrzucenia skargi. Sąd pominął bowiem pismo skarżącego z dnia 19 grudnia 2018 r.: "Odpowiedź na odpowiedź SKO z dnia 17 września 2018 r. i uzupełnienie skargi", w którym S.N. usiłował skonkretyzować swoje żądanie skargi, domagając się uchylenia decyzji, zarzucając organowi błędne ustalenia faktyczne i wydawanie decyzji bez podstaw prawnych. NSA zwrócił przy tym uwagę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Granice rozpoznania sądu administracyjnego nie zamykają się zatem na treści skargi, lecz wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej. NSA podkreślił przy tym, że oczywistym w sprawie niniejszej było, iż skarżący kierując skargę do sądu wyraził niezadowolenie z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], znak: [...], którą odmówiono mu przyznania zasiłku okresowego. Zdaniem NSA, nieumiejętność formułowania przez skarżącego pism, co w sposób oczywisty wynika z akt sądowych i administracyjnych, nie powinna stanowić przeszkody w rozpoznaniu sprawy, w ramach kompetencji przyznanych sądowi administracyjnemu, a w tych kompetencjach mieści się rozpoznawanie skarg na indywidualne decyzje administracyjne. W sprawie nie zachodziły zaś wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia, który został wskazany w skardze, a w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił podstawy wydania decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Uwzględniając powyższą wykładnię i wskazania co do rozpoznania sprawy Sąd w składzie niniejszym stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy orzekające w sprawie nie dopuściły się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, stosownie do regulacji art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z którym, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza zaś nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 1-2 p.p.s.a.).

W stanie faktycznym sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania zasiłku okresowego, wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z wcześniejszą decyzją kasacyjną Kolegium z dnia [...].

Organy procedowały i orzekały w niniejszej sprawie na podstawie ustawy z dnia 24 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako "u.p.s.". W świetle regulacji zawartych w tej ustawie cele pomocy społecznej określone zostały jako wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.).

Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do art. 38 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

Zasiłek ten jest obligatoryjny, co oznacza, że osoba spełniająca wymienione wyżej kryteria nabywa do niego prawo. Przy tym uprawniony ma prawo do jednego zasiłku okresowego, niezależnie od tego, ile z wymienionych w art. 38 u.p.s. kryteriów spełnia. Zatem niezależnie od tego, ile z przesłanek skarżący wskazał we wniosku, miałby prawo do jednego zasiłku okresowego w danym okresie.

Koniecznym warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 u.p.s. Podkreślić przy tym należy, że decyzja rozstrzygająca o przyznaniu tego zasiłku musi zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym, zgodnie z art. 106 ust.4 u.p.s., jest wywiad środowiskowy, bądź jego uaktualnienie.

W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje okoliczność, że organy administracji wywiadu takiego nie przeprowadziły z przyczyn leżących po stronie skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał szereg okoliczności potwierdzających zarzut braku współpracy skarżącego z pracownikami socjalnymi (ignorowanie ustalanych terminów wywiadów środowiskowych (w dniach: 16 stycznia 2018 r., 22 stycznia 2018 r., 12 marca 2018 r.), brak reakcji na próby ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu (brak reakcji na kierowane w tej kwestii pisma do skarżącego z dnia: 16 stycznia 2018 r., 27 lutego 2018 r., 20 marca 2018r.), unikanie kontaktów z pracownikiem socjalnym). Stan taki trwał również w trakcie postępowań dotyczących późniejszych wniosków skarżącego, na co uwagę zwróciło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji celem zobrazowania postawy i zachowania skarżącego co do zainteresowania przeprowadzeniem z nim przedmiotowego wywiadu. W ramach tej postawy skarżący konsekwentnie przyjmował, że pomoc społeczna należy mu się bez przeprowadzania tego wywiadu.

Zdaniem Sądu w składzie niniejszym, wskazane okoliczności stanowiły wystarczającą podstawę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku. Zauważyć bowiem należy, że w myśl art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej stanowi także brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o czym stanowi art. 11 ust. 2 u.p.s.

Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że pracownicy socjalni niejednokrotnie podejmowali próby ustalenia ze skarżącym terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W tym celu do skarżącego kierowane były wskazane wyżej pisemne wezwania, a także pracownicy przybywali do miejsca jego zamieszkania. Wszystkie te działania nie przyniosły rezultatu, pomimo że skarżący został pouczony o skutkach braku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Uwagę zwraca przy tym fakt, że przybywająca do MOPS matka skarżącego zarzucała pracownikowi socjalnemu, iż oboje z synem są bezprawnie nachodzeni w domu przez pracowników socjalnych, nie przyjmując przy tym do wiadomości wyjaśnień na temat celu wizyt pracownika socjalnego w środowisku zamieszkania skarżącego.

W tej sytuacji w ocenie Sądu, bierność postawy skarżącego wobec podejmowanych przez pracowników socjalnych prób przeprowadzenia omawianego wywiadu, jako kluczowego materiału dowodowego dla oceny przyznania świadczeń z pomocy społecznej (zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s.), prawidłowo zatem została oceniona przez organy orzekające jako brak zgody na przeprowadzenie tego wywiadu. O ile bowiem organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s., mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby otrzymać pomoc społeczną, należy zatem powziąć w tym kierunku pewne wysiłki. Pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną, jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej, czego skarżący nie uczynił.

W tym kontekście należy też zauważyć, że brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Sąd podziela zatem w całej rozciągłości stanowisko Kolegium, że w kontrolowanej sprawie zachodziła podstawa do odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku, a co za tym idzie w opisanej sytuacji faktycznej należało uznać odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia za zgodną z dyspozycją art. 11 ust. 2, jak i art. 107 ust.4 u.p.s.

Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie daje żadnych podstaw do przypisania organom w tym zakresie zaniedbania obowiązków proceduralnych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w tym zaniedbań skutkujących naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej przyjmujących postać zarzucanego przez skarżącego wydania decyzji bez podstawy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że Kolegium prawidłowo wywiodło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji był uprawniony do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji z dnia [...]. Postępowanie przed WSA w Łodzi zakończyło się wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r. oddalającym sprzeciw skarżącego od ww. decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...].

Jednocześnie niezależnie od powyższych przesłanek brak było podstaw do rozstrzygania o przyznaniu pomocy w kwotach przewyższających budżet, jakim dysponują organy pomocowe, a którą skarżący określił na kwotę ponad 242 miliony złotych.

Reasumując, na kanwie powyższych rozważań należało uznać, że w kontrolowanej sprawie organy w oparciu o dostępne dokumenty i informacje dokonały właściwych ustaleń i w sposób wyczerpujący wyjaśniły okoliczności, które przesądziły, że wnioskowana przez skarżącego pomoc nie mogła zostać mu przyznana. W toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto Sąd, nie będąc związany granicami skargi, z urzędu nie dopatrzył się także innych naruszeń prawa mających wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

IB