Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5172/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 133 § 1, art. 134 § 1, art. 154 § 1 i § 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 735/20 w sprawie ze skargi I. W. na Wójta Gminy N. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 40/20 I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek o zasądzenie od Wójta Gminy N. na rzecz I. W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 735/20, po rozpoznaniu skargi I. W. na Wójta Gminy N. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Lu 40/20, wymierzył Wójtowi grzywnę w kwocie 1000 złotych i stwierdził, że bezczynność Wójta w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wójt Gminy N. nie wykonał w zakreślonym przez Sąd terminie wyroku z 20 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Lu 40/20, którym został zobowiązany do wydania w terminie 30 dni (licząc od daty doręczenia prawomocnego wyroku) rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 15 kwietnia 2020 r. o nakazanie usunięcia odpadów właścicielom działki nr 114/1 położonej w miejscowości Borkowizna.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie stał się prawomocny z dniem 31 lipca 2020 r. i jako taki został doręczony organowi w dniu 31 sierpnia 2020 r. W związku z tym od tej daty rozpoczął bieg wyznaczony przez Sąd termin do wykonania wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenie przedmiotowego wniosku skarżącej. Bezspornym jest, że w określonym przez Sąd terminie organ ten nie wykonał prawomocnego orzeczenia. Tym samym w opisanym stanie faktycznym i prawnym skarga podlegała uwzględnieniu.

Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę Sąd wyjaśnił, że usprawiedliwieniem niewykonania wyroku nie może być fakt przebywania biegłego na kwarantannie epidemiologicznej. Z akt sprawy wynika, że biegły poinformował organ jedynie o możliwości objęcia go kwarantanną. Jednak podjęte przez organ działania zmierzające do przeprowadzenia oględzin przedmiotowej działki z udziałem biegłego były prowadzone zbyt opieszale. Już bowiem w piśmie z dnia 20 marca 2020 r. organ informował skarżącą, że "w celu ustalenia ilości, rodzaju, miejsca lokalizacja odpadów na powyższej działce wymagane jest przeprowadzenia odwiertów, badań przeprowadzonych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i sporządzenie sprawozdania/operatu". Od tego czasu do momentu wniesienia niniejszej skargi minęło 7 miesięcy, a mimo to organ nie zdołał przeprowadzić dowodu z opinii biegłego. Dopiero postanowieniem z dnia 15 października 2020 r. dopuszczono dowód z opinii biegłego, lecz czynność ta podjęta została dopiero po interwencji skarżącej przeprowadzonej pismem z dnia 28 września 2020 r., którym to wezwała organ do wykonania wyroku Sądu z dnia 20 maja 2020 r.

Niczym nieuzasadnione uchylanie się od rozpoznania sprawy stanowi naruszenie przez organ podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego i wywołuje konsekwencje w postaci pozbawienia wyroku sądu skuteczności. Takie działanie organu zasługuje na dezaprobatę i w pełni uzasadnia podjęte orzeczenie wymierzające mu grzywnę w oparciu o art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy N., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istoty wpływ na wynik, a także przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia treści akt sprawy,

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na zarzutach wskazanych w skardze, nie zaś na rozstrzyganie w granicach sprawy,

3) art. 154 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. w przypadku niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, mona wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Warunkiem zastosowania art. 154 § 1 P.p.s.a. jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Co istotne, pod pojęciem niewykonania wyroku należy rozumieć nie tylko pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuowaniu postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub innym aktem bądź czynnością. O niewykonaniu wyroku można mówić także wówczas, gdy organ nie rozpoznaje wniosku w terminie określonym we wiążącym organ orzeczeniu lub nawet taki wniosek załatwia poprzez wydanie decyzji ale po tym terminie. Niewykonanie wyroku ma miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu.

Okoliczności, które uniemożliwiły wykonanie prawomocnego wyroku powinny być brane pod uwagę w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przy określaniu wysokości grzywny.

Trafnie Sąd pierwszej instancji ustalił, że skoro prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Lu 40/20 Wójt Gminy N. został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku I. W. z dnia 15 kwietnia 2019 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia, to jego wykonanie powinno polegać na rozpatrzeniu tego wniosku w zakreślonym przez Sąd terminie.

Nie budzi również wątpliwości, że w tej sprawie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Lu 40/20 został w dniu 31 sierpnia 2020 r. doręczony Wójtowi Gminy N.. Mając na uwadze jego wiążącą dla organu treść, w terminie 30 dni liczonym od daty 1 września 2020 r. powinno nastąpić rozpatrzenie wniosku I.W. z dnia 15 kwietnia 2019 r., co jednak w tej sprawie nie nastąpiło.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. jako przepisu postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia treści akt sprawy.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszyłby obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. gdyby przeprowadził kontrolę legalności działania organu administracyjnego w tej sprawie w taki sposób, który doprowadziłby do przedstawienia przez ten Sąd sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i dokonanych ustaleń. Obowiązkiem Sądu jest bowiem dokonanie oceny, czy zebrany materiał dowodowy jest pełny i pozwala na prawidłową kontrolę w zakresie jej przedmiotu, jakim w tej sprawie było jedynie ocena, czy nastąpiło niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i czy strona skarżąca dokonała uprzedniego pisemnego wezwania właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skoro te kwestie zostały prawidłowo ustalone ponad wszelką wątpliwość, to tym samym nie nastąpiło naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a.

Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na zarzutach wskazanych w skardze, nie zaś na rozstrzyganiu w granicach sprawy.

Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła niewykonania prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 40/20 uwzględniającego skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy N. w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów. Sąd pierwszej instancji uczynił przedmiotem rozpoznania skargę na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15; wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17). Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego (patrz wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2181/15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dokonał również błędnego zastosowania art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Niewątpliwie podstawową funkcją grzywny jako środka dyscyplinującego jest reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku. Grzywna ma na celu wymuszenie wykonania wyroku i przy jej nakładaniu i określaniu wysokości należy mieć na uwadze przede wszystkim stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i stan zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku.

Wymierzona Wójtowi Gminy N. grzywna w wysokości 1000 zł stanowi zasadniczo jej minimalną dopuszczalną wielkość. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r. i w drugim półroczu 2020 r.(M.P. z 2021 r. poz. 199), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe w 2020 r. wyniosło 4512,41 zł. Tym samym dziesięciokrotność tego wynagrodzenia to kwota 45124, 10 zł, a więc kwota 1000 zł stanowi niewiele ponad 2 % tej kwoty.

Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji uzasadnił wysokość wymierzonej w tej sprawie stronie skarżącej kasacyjnie grzywny wskazując zarówno na brak należytej koncentracji czynności dowodowym organu oraz jego opieszałość w wyznaczaniu biegłego i przeprowadzeniu oględzin, jak również nieznaczny upływ czasu od powstania obowiązku po stronie organu i daty złożenia wniosku przez skarżącą I. W.

Podnoszona w tym zakresie argumentacja strony skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie. W istocie opiera się ona na tym, że w tym czasie w Polsce istniał stan epidemii, co nie pozwalało na odpowiednie zintensyfikowanie czynności dowodowych.

Niewątpliwie prawdą jest, że stan epidemii istniał w dacie wydania w tej sprawie wyroku przez Sąd pierwszej instancji. Jednakże taki stan powstał z dniem 20 marca 2020 r., kiedy to zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491) wprowadzono w Polsce stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Przez cały 2020 r stan ten się utrzymywał. Przepis ten został uchylony dopiero z dniem 16 maja 2022 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 1027).

Tym samym już w dniu 20 maja 2020 r., kiedy to został wydany przez WSA w Lublinie wyrok zobowiązujący Wójta Gminy N. do rozpoznania wniosku I. W. z dnia 15 kwietnia 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia, Wójt tej Gminy musiał zdawać sobie sprawę ze stanu epidemii i konieczności takiego skoncentrowania czynności w sprawie, żeby wyrok ten wykonać, skoro z nim się zgadzał i nie wniósł od niego skargi kasacyjnej. Stan epidemii w okolicznościach tej sprawy nie był sytuacją nieznaną stronom.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nie nieuzasadnione, to działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na I. W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 13 maja 2021 r., zaś pismo zawierające odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz I. W. zostało skutecznie wniesione w dniu 7 czerwca 2021 r.