Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1331/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 7a, art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 127
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 835/06 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r., II SA/Rz 835/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy:

a) Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Prezydent Miasta Rzeszowa, po rozpoznaniu wniosku inwestora zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. J. pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego na działce [...] obręb [...] przy ul. [...] w R., w istniejącym obrysie i przebudowę dachu, uznając, iż wnioskodawca przedłożył wymagany projekt budowlany wraz z uzgodnieniami, a inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2005 r.

b) Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. K.-W. i W. W., współwłaściciele działki nr [...], domagając się jej uchylenia i wydania orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w granicach działki. Zdaniem odwołujących się kwestionowana inwestycja nie stanowi przebudowy, lecz rozbudowę i nadbudowę. Dlatego powinna być traktowana jak budowa. Organy administracyjne nie przestrzegały wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowana nowa 7-metrowa ściana szczytowa w granicy działki uniemożliwi odwołującym się swobodne korzystanie z ich działki. Działka inwestora ma powierzchnię około 0,20 ha i możliwa jest jej zabudowa w przepisowych odległościach od działki nr [...]. W odwołaniu zarzucono również, że decyzja została wydana przed ustosunkowaniem się przez Prezydenta Miasta Rzeszowa do zastrzeżeń i uwag do projektu budowlanego zgłoszonych przez A. K.-W. i W. W..

c) Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] lipca 2006, nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I. instancji (art.138 § 2 k.p.a.). Przewidziany do wykonania zakres prac wykracza poza pojęcie przebudowy (art.3 pkt 7 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. 2003, nr 207, poz.2016 ze zm.). Wymaganą prawem ocenę projektu budowlanego uniemożliwia brak inwentaryzacji istniejącego obiektu. Organ I. instancji nie podał faktów i przesłanek, które umożliwiły mu stwierdzenie zgodności projektowanego obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Usytuowanie projektowanego obiektu w granicy z działką nr [...] i jego wysokość (w najwyższym miejscu 6,50 m) wskazują na możliwość ograniczenia zabudowy działki sąsiada. Opaska z kostki brukowej wokół budynku o szerokości 0,5 m wymaga prawa do dysponowania na cele budowlane działką sąsiednią. Opis techniczny i zdjęcia fotograficzne dołączone do akt wskazują na pokrycie dachu eternitem falistym, a tymczasem ekspertyza mówi o pokryciu blachą płaską stalową, ocynkowaną. Przy pracach związanych z usuwaniem płyt eternitowych, szczególnie przy ich złym stanie technicznym, może dochodzić do uwalniania i pylenia azbestu.

W konsekwencji projekt budowlany winien precyzyjnie określać zasady i sposób prowadzenia prac rozbiórkowych stosownie do wymagań rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz.U. nr 71, poz.649).

d) A. J. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie art.3 pkt 7a Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z dnia [...] lipca 2005 r. o zmianie Prawa budowlanego oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Tymczasem do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (art.7 ustawy nowelizującej). Skarżący wywodzi, że zmiana art.3 pkt 7 a weszła w życie 28 sierpnia 2005 r., podczas gdy postępowanie w sprawie zamierzenia inwestycyjnego zostało wszczęte jeszcze w lipcu 2005 r., a 3 sierpnia 2005 r. została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

Wysokość budynku wynika zarówno z analizy urbanistycznej, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Skarżącemu nie jest potrzebne prawo dysponowania na cele budowlane działką sąsiednią, gdyż projektowaną opaskę z kostki brukowej wokół obiektu przewidziano jedynie z jego trzech stron. Płyty eternitowe zostaną usunięte przez firmę posiadającą specjalne zezwolenia, więc sprawa ta nie musi być uwzględniona w projekcie budowlanym.

2. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r., II SA/Rz 835/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd I. instancji podzielił stanowisko organu II. instancji, że projektowane roboty budowlane absolutnie nie mieszczą się w zakresie przebudowy budynku (art.3 pkt 7a Prawa budowlanego). Zrealizowanie projektu wymaga rozbiórki istniejącego dachu oraz ścian do poziomu fundamentów. Istniejący jednokondygnacyjny budynek ze ścianą szczytową w granicy działki od strony wschodniej oraz jednospadowym dachu o nachyleniu 20° pokryty eternitem - ma zostać zastąpiony jednokondygnacyjnym budynkiem ze ścianą szczytową od granicy wschodniej z wysokim dachem o nachyleniu 45°, pokryty dachówką ceramiczną. Zmiany te będą miały także wpływ na sposób zagospodarowania sąsiedniej działki.

Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art.3 pkt 7a Prawa budowlanego. Przepis ten został dodany w dniu 26 września 2005 r., obowiązywał zatem zarówno w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w dacie wydania decyzji organów I i II. instancji. Wbrew stanowisku skarżącego nie ma przy tym znaczenia data uruchomienia całego procesu inwestycyjnego, a w szczególności - wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy.

Sąd I. instancji nie uznał za uzasadnione również argumentów dotyczących usuwania płyt eternitowych. Szczególny reżim, obowiązujący na mocy art.35 ust.1 pkt 3 w zw. z art.20 ust 1 pkt l.b Prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest, uzasadnia konkluzję organu, że kwestii tych nie powinien pomijać projekt budowlany.

3. Skargę kasacyjną wniósł A. J. domagając się uchylenia w całości powyższego wyroku Sądu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym - kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art.1 §§1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art.3 §2, art.134 §1 oraz art.141 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a."),

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.55 w związku z art.64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717, z późn. zm.) oraz art.34 ust.1 Prawa budowlanego.

Działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu czyli współwłaściciele tej działki nie posiadali legitymacji do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 935/05).

Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ danej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego, a tego przepisu ani Wojewoda, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał.

Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1998 r., II SA/Ka 1221/96, OSS 1998 nr 4, poz.107; Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne w systemie zadań samorządu terytorialnego. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 1994, s. 105; r. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym..., s. 105 i 122). Decyzja Wojewody Podkarpackiego w zasadzie obala ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, np. kwestionując możliwość wykonania dachu budynku gospodarczego zgodnie z pkt. 2 a decyzji o warunkach zabudowy decyzją o warunkach zabudowy, gdzie zapisano: "geometria dachu: dach wysoki i jego pokrycie zharmonizowany z dachem na własnej działce". Ani Wojewoda, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wskazują, w jakim zakresie projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

A. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za trafny zarzutu naruszenia art.55 w związku z art.64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący nie ustosunkował się do trafnej konstatacji zaskarżonego wyroku, że art.3 pkt 7a Prawa budowlanego został dodany w dniu 26 września 2005 r. czyli obowiązywał zarówno w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w dacie wydania decyzji organów I i II. instancji. Wbrew stanowisku skarżącego nie ma przy tym znaczenia data uruchomienia całego procesu inwestycyjnego, a w szczególności - wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy.

Dlatego uzasadnione było powołanie w wyroku ustawowej definicji "przebudowy".

B. Jako 4. zarzut podniesiono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I. instancji art.34 ust.1 Prawa budowlanego. Skarga kasacyjna stwierdza, że nie istniały uzasadnione przyczyny do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa, gdyż organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie jest władny zmieniać decyzji o warunkach zabudowy, np. w odniesieniu do geometrii dachu, kubatury, usytuowania.

Zarzut ten nie jest trafny, gdyż skarga kasacyjna pomija milczeniem argumentację Sądu I. instancji akcentującą zupełnie zasadnicze rozbieżności między decyzją z dnia 3 sierpnia 2005 r. o warunkach zabudowy - z jednej strony oraz pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 2006 r. - z drugiej strony. W punkcie 1. decyzji o warunkach zabudowy przewidziano"przebudowę", a w zezwoleniu na budowę Sąd prawidłowo dostrzegł zgodę na wybudowanie całkowicie nowego budynku. Warunki zabudowy mówią o "dachu wysokim", zaś Sąd stwierdził że "projektowana nowa ściana szczytowa usytuowana jest w granicy działki, jej wysokość ma wynosić 7 m, co uniemożliwi swobodne korzystanie ze swojej działki przez odwołujących, podczas gdy działka inwestora ma powierzchnię około 0,20 ha i możliwa jest jej zabudowa w przepisowych odległościach od działki [...]."

Ta rozbieżność między decyzją ustalającą warunki zabudowy - z jednej strony oraz decyzją o pozwoleniu na budowę - z drugiej w pełni uzasadniała uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji.

C. Skarga kasacyjna prawidłowo wskazuje na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie ocenił dopuszczalności wniesienia odwołania przez A. K.-W. i W. W., w świetle art.28 ust.2 Prawa budowlanego.

Ustalenie legitymacji do wniesienia odwołania ma istotne znaczenie w każdym postępowaniu odwoławczym, z uwagi na związanie organu wydaną decyzją (art.110 K.p.a.) i zakaz wszczynania z urzędu postępowania w II. instancji (art.127 K.p.a.). Zastrzeżenie uczynione w art.28 ust.2 Prawa budowlanego, że obok inwestora stroną postępowania są jedynie osoby mając tytuł prawny do "nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu" czyni badanie legitymacji do wniesienia odwołania szczególnie istotnym. Dlatego konieczne jest każdorazowe staranne rozważenie całości okoliczności faktycznych i prawnych wyznaczających krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności i niezbywalnego prawa każdego do obrony swojego interesu prawnego, zarówno w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. Edward Radziszewski "Prawo budowlane. Przepisy i komentarz", wyd.2, LexisNexis Warszawa 2006, s.80-81; Leszek J.Kamiński "Postępowanie administracyjne w sprawach budowlanych. Zagadnienia proceduralne", Wydawnictwo Municipium, Warszawa 2007, s.71-72).

"Konstrukcja pojęcia strony w rozumieniu art.28 ust.2 Prawa budowlanego jest złożona, gdyż składa się z dwu elementów, które muszą być jednocześnie spełnione. Element podmiotowy ograniczający krąg podmiotów tylko do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości oraz element przedmiotowy, wymagający aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. [...]. Dla ustalenia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu [jest] istotne, czy w związku z budową obiektu będą niezbędne ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, wynikające z przepisów odrębnych art.3 pkt 20 Prawa budowlanego. (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2007 r., II OSK 1526/06)

"W postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art.28 ust.2 Prawa budowlanego, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym" (wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06)

W postępowaniu administracyjnym, kontrolowanym przez Sąd I instancji, organy powinny były zbadać czy odwołujący się A. K.-W. i W. W. mogą się wykazać interesem prawnym chronionym przez art.28 ust.2 Prawa budowlanego w związku z art.127 K.p.a. Ustalenia takie powinny być poczynione w postępowaniu administracyjnym prowadzonym ponownie w I. instancji. Wprawdzie Sąd I. instancji tego braku materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji nie dostrzegł, ale nie zmienia to wadliwości decyzji, która została uchylona przez organ odwoławczy. Ten zarzut skargi kasacyjnej odniósł więc skutek odmienny od zamierzonego przez skargę kasacyjną.

D. Zarzut oznaczony numerem 1 b) dotyczy naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. Obowiązek uzasadnienia wyroku, określony w tym przepisie, ma rzeczywiście kluczowe znaczenie. Konfrontując jednak szczegółowość, rzeczowość i logiczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku - z jednej strony z uzasadnieniem zarzutu w skardze kasacyjnej - z drugiej strony trudno uznać argumentację tej ostatniej za trafną. Nie wychodzi ona w tym miejscu poza standardowe sformułowania rutynowo powtarzające się w każdej nieomal skardze kasacyjnej: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia stan sprawy ustalony przez Wojewodę Podkarpackiego, w zasadzie powtarzając ustalenia i argumenty zawarte w decyzji Wojewody. Sąd nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa oraz nie rozpatrzył materiału dowodowego i nie dokonał prawidłowej jego oceny. Na przykład, sąd nie odniósł się do istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego wskazanych w petitum skargi oraz do znajdujących się w aktach sprawy materiałów dotyczących wymagań w zakresie warunków zabudowy dotyczących przedmiotowej inwestycji (decyzja o warunkach zabudowy, analiza urbanistyczna) i ich wpływu na treść decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę."

W tym wywodzie skargi kasacyjnej nie pojawia się żaden konkret, nie wiadomo w szczególności, które zarzuty skargi nie został rozpatrzone przez Sąd I. instancji.

E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).