Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1733/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 16 par.1, art. 156 par.1 pkt 1  i  2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 46 a pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 351/12 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia 7 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie jakości produktu spożywczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. J. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 31 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 351/12 oddalił skargę P. J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] listopada 2007 r. podczas kontroli doraźnej w zakresie jakości handlowej masła i innych tłuszczów mlecznych do smarowania w P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. pobrano do kontroli próbkę tłuszczu mlecznego o nazwie "Stołowy śmietankowy" a’200 g, (oznaczenie partii: 66, data minimalnej trwałości 10.12) i przekazano do Laboratorium Specjalistycznego w G., w celu przeprowadzenia badań fizykochemicznych. Badania laboratoryjne wykazały obecność tłuszczów niemlecznych i zawyżoną zawartość tłuszczu (73%), w stosunku do zadeklarowanej (70%).

W związku z powyższym w dniu [...] grudnia 2007 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w ramach którego w dniu [...] grudnia 2007 r., przeprowadzono w przedsiębiorstwie P. J. dodatkową kontrolę doraźną obejmującą swoim zakresem jakość handlową masła i tłuszczów mlecznych do smarowania. W następstwie powyższej kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w dniu [...] grudnia 2007 r. wydał decyzję stwierdzającą wadę partii 240 kg tłuszczu mlecznego do smarowania 70% o nazwie "Stołowy śmietankowy" a'200 g, oznaczenie partii: 66, data minimalnej trwałości 10.12, z uwagi na zawartość tłuszczu niemlecznego i zawyżoną zawartość tłuszczu oraz ustalającą stopień wad produktu na 100% .

P. J. pismem z [...] lutego 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji uzasadniając żądanie naruszeniem art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm., dalej: ustawa o cenach) oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (Dz. U. Nr 187, poz. 1577 ze zm. dalej: ustawa o jakości).

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: GIJHARS) decyzją z [...] września 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, uznając, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

P. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

GIJAHRS decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2011 r. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku kontroli stwierdzono zafałszowanie produktu tłuszczu mlecznego o nazwie "Stołowy śmietankowy" odnośnie jego zawartości, co następnie stanowiło podstawę do wydania decyzji określonej w art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. Odnosząc się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości co do braku podstaw przeprowadzenia kontroli u przedsiębiorcy detalicznego organ wyjaśnił, że w sprawie przeprowadzono dwie kontrole: [...] listopada 2007 r. w magazynie wyrobów P. Sp. z o.o. oraz [...] grudnia 2007 r. w firmie skarżącego. Próbki produktu pobrano w magazynie sklepu P.. Powołując się na art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U UE L 02.31.1 ze zm.: Dz. U. UE-sp. 15-6-463 ze zm., dalej: rozporządzenie Nr 178/2002), w myśl którego definicja handlu detalicznego obejmuje jedynie centra dystrybucji w supermarketach, a poza zakresem tej definicji znajdują się magazyny w supermarketach, organ podkreślił, że pojęcie handlu detalicznego nie obejmuje magazynów w supermarketach. W związku z tym GIJHARS był uprawniony do przeprowadzenia kontroli i pobrania próbek w magazynie supermarketu. Organ stwierdził, że decyzja z [...] grudnia 2007 r. została wydana po przeprowadzeniu kontroli u skarżącego i jest adresowana do niego jako producenta. Stwierdzona w wyniku kontroli obecność tłuszczów niemlecznych oraz zawyżona zawartość tłuszczu świadczy o niespełnieniu przez skarżącego wymagań jakości handlowej i tym samym stanowiła podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. W związku z powyższym organ nie znalazł podstaw do przyjęcia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

P. J. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Zdaniem skarżącego, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w związku z brakiem uprawnień organu do sprawowania nadzoru nad jakością artykułów rolno - spożywczych w handlu detalicznym. Nadzór ten sprawuje Inspekcja Handlowa, zatem inspektorzy IHJARS nie posiadali uprawnień do przeprowadzenia kontroli u detalisty, skutkiem czego poczynione w toku kontroli ustalenia nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej, której nieważności domaga się skarżący.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę P. J., uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o cenach (obowiązującego w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2007 r.), organem nadzoru był: organ Inspekcji Handlowej, Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Inspekcji Farmaceutycznej, Inspekcji Sanitarnej lub Inspekcji Weterynaryjnej. Z kolei w myśl. art. 46a pkt 1 ustawy o jakości handlowej ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, należy przez to rozumieć Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Zasadnie więc organ ocenił w zaskarżonej decyzji, że sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż obowiązywały wówczas regulacje prawne przyznające organom Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych kompetencję do badania jakości towaru. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie można utożsamiać wydania decyzji bez podstawy prawnej z ewentualnym naruszeniem przez organ przepisów dotyczących kwestii proceduralnej. Sąd wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie zastępuje postępowania odwoławczego, w związku z czym w tym postępowaniu nie bada się na nowo materiału dowodowego oraz nie przeprowadza się dowodów uzupełniających w celu ponownej oceny zarzutów strony. Jakkolwiek naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to wada spowodowana tym uchybieniem musi tkwić w samej decyzji i z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu. Sankcję nieważności może pociągać tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów, które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji w przeciwieństwie do odwołania nie pozwala na ponowne rozpoznanie sprawy, a tylko podczas takiego rozpatrywania można zbadać zasadność zarzutów związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego i jego oceną. Ewentualne wady postępowania mogą więc być korygowane w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Zdaniem Sądu, organ słusznie wywiódł uprawnienie o przeprowadzeniu badania produktu w magazynie supermarketu z art. 3 pkt 7 rozporządzenia Nr 178/2002. Z zawartej w powołanym przepisie definicji handlu detalicznego wynika, że obejmuje ona jedynie centra dystrybucji a nie magazyny supermarketów.

Sąd podkreślił, że do zadań Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych należy kontrola jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych w obrocie. Za obrót ustawa jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w art. 3 ust. 4 uznaje czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia Nr 178/2002. Zgodnie z tym ostatnio powołanym przepisem, "wprowadzenie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Zdaniem Sądu, z definicji obrotu, zawierającej w swym zakresie również sytuację magazynowania żywności, można wyprowadzić wniosek, że organem uprawnionym do kontroli jest również, w kontekście przytoczonej wyżej definicji handlu detalicznego, Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Sąd zaznaczył, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenie takie musi być przy tym oczywiste i wyraźne. Można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z możliwych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, w tym przypadku art. 3 pkt 7 rozporządzenia Nr 178/2002 w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej. Rozbieżność odnośnie do wykładni przepisu prawa pomiędzy skarżącym a organem, nie może w żaden sposób stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącego odnoszącego się do naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych. Z akt administracyjnych wynika, że przygotowano dwie próbki: 1 próbkę do badań laboratoryjnych zaś drugą próbkę do celów archiwalnych (wtórnik), którą pozostawiono w jednostce kontrolowanej.

P. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez akceptację ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż poza zakresem definicji handlu detalicznego znajdują się magazyny w supermarketach;

2) art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o jakości w związku z art. 3 ust. 4 tej ustawy w związku z art. 3 pkt 8 rozporządzenia Nr 178/2002 poprzez akceptację ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że zakresem definicji "wprowadzenia na rynek" objęto również sytuację magazynowania żywności, a w konsekwencji IHARS jest organem uprawnionym do kontroli jakości artykułów rolno-spożywczych w handlu detalicznym;

3) naruszenie art. 11 ust. 4 oraz art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o cenach w związku z art. 46a pkt 1 ustawy o jakości w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o inspekcji handlowej (Dz. U. z 2001 r., Nr 4, poz. 25 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości, poprzez akceptację ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż organem nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym jest Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości w związku z art. 135 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) ewentualnie c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), poprzez akceptację ich niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i "w konsekwencji brak uchylenia decyzji organu II instancji nieważności decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości";

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 135 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) ewentualnie c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez akceptację ich niezastosowania w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz jego błędną wykładnię polegającą na akceptacji błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji wydania decyzji wobec dwóch adresatów (producenta i detalisty), w wypadku gdy jeden z nich - P. Sp. z o.o. nie może być jej adresatem, jako podmiot niepodlegający kognicji ani kontroli Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w B., nie ziściła się przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji;

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 135 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) ewentualnie c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez akceptację ich niezastosowania w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, a zaskarżona decyzja obarczona jest licznymi rażącymi wadami prawnymi wskazanymi w pkt powyżej oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanką jego zastosowania jest ocena dołożenia należytej staranności w stosunkach handlowych;

4) naruszenie art. 7, art. 77, 80 kpa w związku z art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ewentualnie lit. c) p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., poprzez akceptację uchybień proceduralnych organów obu instancji, polegającą na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, arbitralne potraktowanie przez organy przedmiotowej sprawy bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji WIJHARS.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tym zakresie, jaki strona wnosząca skargę kasacyjną sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki - określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. - w sprawie nie występują. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej.

Decyzja objęta kontrolą Sądu pierwszej instancji została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jest postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W decyzji z [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa lub skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie. W ramach prowadzonego postępowania organ administracyjny dokonywał ocen w zakresie prawidłowości postępowania prowadzonego w następstwie kontroli w przedsiębiorstwie P. J., zakończonego decyzją ostateczną z [...] grudnia 2007 r.

Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na to, że jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. W związku z tym organ nadzoru nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, a jego zadaniem jest jedynie zbadanie stanu sprawy z daty wydania weryfikowanej decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ który je prowadzi nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a jedynie zbadać ją pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji.

Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji skarżący sformułował zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Z argumentacji przedstawionej na poparcie tych zarzutów, w dużej części tożsamych z zarzutami skargi i zasadniczo sprowadzającymi się do kwestionowania uprawnień WIJHARS do sprawowania nadzoru nad jakością artykułów rolno-spożywczych w handlu detalicznym wynika, że są one ściśle ze sobą powiązane, dlatego uzasadniona jest ich łączna ocena.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że decyzja [...] WIJHARS z 31 grudnia 2007 r. nie była dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości.

Z obowiązującego w dacie wydania decyzji z 31 grudnia 2007 r. przepisu art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o cenach wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o organie nadzoru - rozumie się przez to organ Inspekcji Handlowej, Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Inspekcji Farmaceutycznej, Inspekcji Sanitarnej lub Inspekcji Weterynaryjnej. Z kolei, zgodnie z art. 46a pkt 1 ustawy o jakości handlowej, ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, należy przez to rozumieć Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Organ administracji miał zatem podstawę do stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro w dacie wydania decyzji przez WIJHARS obowiązywały przepisy prawa z których wynikało, że sprawa określenia rodzaju i stopnia wady towaru podlegała właściwości organu administracji publicznej, jakim był [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

W tym miejscu należy zauważyć, że wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza, że nie ma ona podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawa o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego, tym samym oznacza, iż brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest trafne stanowisko skarżącego, że decyzja z [...] grudnia 2007 r. została wydana bez podstawy prawnej. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że nie można utożsamiać wydania decyzji bez podstawy prawnej z ewentualnym naruszeniem przez organ przepisów dotyczących kwestii proceduralnej, bo taki charakter ma ocena prawidłowości działań podjętych celem zebrania materiału dowodowego, w oparciu o który organ wydaje rozstrzygnięcie. Skarżący starał się bowiem wywieść, iż wydanie decyzji między innymi w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie kontroli dokonanej w magazynie supermarketu, do której organ - zdaniem skarżącego - nie był uprawniony, skutkuje nieważnością podjętej na podstawie tak zebranego materiału dowodowego decyzji.

W tym kontekście chybiony jest także zarzut naruszenia art. 17 ust. 3 ustawy o jakości (nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa), a także § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych, z których strona skarżąca wywodziła brak uprawnienia WIJHARS do przeprowadzania kontroli magazynu artykułów świeżych u sprzedawcy, a także ograniczenie przysługującego stronie prawa do ponownego żądania zbadania pobranej próbki towaru, ze względu na pozostawienie jej w jednostce kontrolowanej (czyli supermarkecie).

Kwestia braku upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w magazynie supermarketu odnosi się do prawidłowości procedury zebrania dowodów w postępowaniu administracyjnym i na tym tle musi być oceniana. Dlatego podkreślić należy, że wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. nie są wadami o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, wyd. 11, s. 611).

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że organ kontrolujący zabezpieczył dwie próbki produktu (do badań laboratoryjnych i do celów archiwalnych - wtórnik, pozostawiony w jednostce kontrolowanej). W toku postępowania administracyjnego strona udzielała organowi wyjaśnień i przedstawiała swe wnioski, jednakże w ogóle nie wypowiadała się w przedmiocie jakichkolwiek utrudnień w badaniu próbek, czy też braku możliwości ponowienia badań.

Kompetencje do badania dokonanego w magazynie supermarketu organ wywiódł z art. 3 pkt 7 rozporządzenia Nr 178/2002, uznając, że z zawartej w powołanym przepisie definicji handlu detalicznego wynika, że w przypadku supermarketów obejmuje ona jedynie centra dystrybucji, a zatem stwierdził, że mógł dokonać kontroli towarów rolno-spożywczych znajdujących się w magazynie supermarketu. Powyższe, w powiązaniu z definicją obrotu (art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002), uzasadniało pogląd, że organem uprawnionym do kontroli, również w kontekście przytoczonej wyżej definicji handlu detalicznego, jest Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że decyzja z [...] grudnia 2007 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Stwierdzenie nieważności decyzji nie można więc nastąpić, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są zasadne dalsze zarzuty skargi kasacyjnej zarzucające akceptację uchybień proceduralnych organów obu instancji (w rzeczywistości decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna), w tym błędnych i niepełnych ustaleń faktycznych oraz ich wadliwej oceny. W konkretnej sprawie strona nie wszczęła nawet postępowania odwoławczego w odniesieniu do decyzji z [...] grudnia 2007 r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony odnoszące się do kwestionowanej decyzji. Zasadnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest swego rodzaju "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ewentualnie c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., należy zauważyć, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie powinno obejmować zatem wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając treść art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy zatem stwierdzić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić wypada, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie skarżący w ogóle nie uzasadnił omawianego zarzutu i nie wyjaśnił jaki wpływ na wynik sprawy miały podnoszone uchybienia, tym samym jego merytoryczna kontrola nie była możliwa.

Kolejny zarzut skarżącego dotyczący skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie sprowadza się do wydania decyzji z [...] grudnia 2007 r. wobec producenta (skarżącego) oraz wobec detalisty (supermarketu, którego magazyn był kontrolowany). W rzeczywistości omawiana decyzja, jako adresata (co wynika wprost z jej treści) wskazywała jedynie skarżącego, natomiast jej odpis został wysłany także do supermarketu przechowującego wtórnik próbki. Czynność ta, proceduralnie zbędna, niewątpliwie w żadnym zakresie nie może rzutować na ważność decyzji skierowanej wobec producenta (skarżącego).

Mając na uwadze, że nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).