Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 58/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 141 § 1 pkt 4, art. 49
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Burmistrz, po kolejnym rozpoznaniu sprawy, powołując się m.in. na: art. 151 § 1 pkt 1 wzw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie teks jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a. oraz art. 50, art. 51, art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej u.p.z.p.), odmówił uchylenia decyzji ostatecznej tego organu o lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., polegającej na budowie sieci zbiorczej kanalizacji deszczowej

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył najpierw chronologię aktów oraz czynności procesowych tej długo prowadzonej sprawy (punkty 1 do 29 decyzji, k. 335-336 akt administracyjnych). Następnie stwierdził, że został spełniony warunek wynikający z art. 148 k.p.a. Zdaniem organu termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, rozpoczął bieg w dniu 7 sierpnia 2013r. a zakończył w dniu 7 września 2013r. Wniosek E. i W.R. wpłynął 2 września 2013r. Z tych względów w dniu 8 stycznia 2015 r. postępowanie w sprawie zostało wznowione (k. 168 akt administracyjnych).

Organ wskazał, że we wniosku o wznowienie wskazano ustawowe przesłanki wznowienia postępowania oparte na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i tylko ta podstawa stała się przesłanką wznowienia (postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r.) i podlegała badaniu w niniejszym postępowaniu.

Organ wskazał, że decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji cela publicznego. Fakt ten ma kluczowe znaczenie w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie, strony postępowania zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Kierując się dyspozycją przytoczonego przepisu, organ wydający decyzję zawiadomił zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie, jego zakończeniu i zebraniu materiałów do wydania decyzji oraz o wydaniu decyzji - na piśmie właścicieli nieruchomości, na których inwestycja celu publicznego będzie realizowana oraz obwieścił o wymienionych faktach w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Gminy (od 15.05.2013r. wszczęcie postępowania do 6.08.2013r. obwieszczenie o wydaniu decyzji).

Organ ustalił, że E. i W.R. nie są właścicielami działki, na której zlokalizowano sieć zbiorczą kanalizacji deszczowej. Są natomiast właścicielami działek o nr ewid. gr. [...] graniczących z działką nr ewid. [...], na której przewidziano budowę kolektora deszczowego.

W dalszej części uzasadnienia tej decyzji Burmistrz przytoczył i wyjaśnił treść przepisu art. 151 k.p.a. wskazując, że w rozpatrywanej sprawie brak jest przesłanki wznowieniowej "art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a".

Organ rozważył jednak argumenty przedstawione przez wnioskodawców we wniosku z dnia [...] września 2013 r. o wznowienie postępowania, w tym wnioski wynikające z przedstawionej opinii geotechnicznej z 1990r. dotyczącej nieruchomości małżonków R. jak i opinii z 2016r. i wskazał, że wnioskodawcy nie wykazali wpływu jaki realizowana inwestycja mogłaby odnieść na przedmiotową nieruchomość bowiem wskazanie budowy geologicznej terenu w na ich działce nie jest przeszkodą w budowie czegokolwiek, a jedynie wskazaniem na trudności terenowe w ich budowie. Szkody jakie miałby wyrządzić kolektor deszczowy są domniemane. Organ nie uwzględnił również argumentów wnioskodawców podnoszonych w zakresie możliwego wpływu realizacji inwestycji na grunty będące ich własnością, wynikającego z prowadzonych robót budowlanych. Dokładny przebieg inwestycji, technologia jej realizacji, w tym określenie zakresu i rodzaju robót budowlanych, nie były bowiem przedmiotem rozważań w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym.

Postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., dotyczyło bowiem jedynie warunków lokalizacji inwestycji, zaś kwestie techniczne związane z jej realizacją, rozstrzygane będą dopiero na etapie uzgadniania projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę kanalizacji. Wobec powyższego, podnoszenie na obecnym etapie postępowania opisanych rodzajowo zarzutów, organ uznał za przedwczesne.

2. Od decyzji Burmistrza odwołanie złożyli E.R. i W.R.. W odwołaniu tym strony zarzuciły skarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 7, art. 8 i 9, art. 11, art 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie istotnych dla wyjaśnienia sprawy wniosków stron oraz niepodjęcie przez organ podstawowych czynności niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego, interesu strony oraz brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w zakresie określenia zakresu i skutków przyszłego, fizycznego oddziaływania planowanej inwestycji celu publicznego na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z planowaną inwestycją, w tym przede wszystkim na nieruchomość odwołujących, a także zupełny brak oceny możliwości naruszenia występujących w obszarze oddziaływania obiektu zagrożeń - uzasadnionych interesów osób trzecich,

2. naruszenie art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145§ 1 pkt 4 i 5 k.p.a. polegające na ograniczeniu się organu I instancji do badania i oceny tylko jednej z przesłanek opisanych w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. tj. przesłanki oceny udziału stron w postępowaniu (art. 145§ 1 pkt. 4 k.p.a.), zaś zupełne pominięcie drugiej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającej na tym, że mimo, że na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję (takimi nowymi faktami nieznanymi organowi zdaniem skarżących są fakty dotyczące "właściwości hydrogeologicznych gruntu w rejonie ul. Łąki Zamkowe przez które ma przebiegać planowany kolektor deszczowy", jak również nieznane organowi I instancji "występowanie fizycznego zjawiska istotnego uginania się opróżnionego i napełnionego wodami opadowymi kolektora 01000 mm pod ciężarem dziesiątek ton wód", co potwierdza opinia hydrogeologiczna posiadana przez strony i złożona do akt postępowania w sprawie").

3. naruszenie prawa materialnego polegające na braku zastosowania, jako jednej z podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż w sprawie, po dniu 8 lipca 2013r. nie pojawiły się nowe fakty czy dowody i na związanej z tym błędem przyjęcia wadliwej ocenie materiału dowodowego i stanu faktycznego przez organ administracyjny; zatem nie stanowi to nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, a nieznanej organowi, który wydal decyzję,

4. naruszenie art.151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i poprzez nieuchylenie dotychczasowej decyzji z dnia [...] lipca 2013r. oraz braku wydania nowej decyzji rozstrzygającej, co do istoty sprawę,

5. naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie - mimo złożonych wniosków dowodowych - we właściwym proceduralnym trybie administracyjnym postępowania dowodowego z przedłożonych dokumentów, wizji lokalnej, opinii biegłego i innych opinii geotechnicznych oraz przesłuchania m.in. skarżących na wskazaną przez skarżących w odwołaniu oczywistą okoliczność fizycznego i negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących w zakresie naruszającym ich własność i interes prawny, a przez to niewyjaśnienie istoty sprawy,

6. oparcie głównego rozstrzygnięcia decyzji Burmistrza Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. na nieistniejącym w kodeksie postępowania administracyjnego przepisie prawa –art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako podstawy prawnej przesłanki odmowy uchylenia decyzji.

7. naruszenie art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP wprowadzającego zasadę ochrony prawa własności poprzez nieuzasadnione, z naruszeniem zasady równości, ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowiących własność skarżących poprzez próbę narzucenia rozwiązania planistycznego, szkodliwego pod względem techniczno-budowlanym i nieuwzględniającego faktu istnienia na terenie planowanej inwestycji bardzo trudnych warunków hydrogeologicznych oraz dokonania jakichkolwiek ustaleń wykluczających bądź potwierdzających powyższe, a zwłaszcza w kontekście wykazanych dowodem, zarzutów skarżących, oraz nie wyjaśnienie czy proponowana w decyzji koncepcja jest jedynym rozwiązaniem możliwym do przyjęcia, przy założeniu równej ochrony prawnej i słusznych interesów stron postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty odwołujący zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązania organu I instancji do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2013r.

3. Decyzją z dnia [...] września 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (z uwzględnieniem art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 53 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało zaskarżoną decyzjęw mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że odwołanie stron należało uznać w całości za bezzasadne wobec niestwierdzenia wad prawnych zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kolegium przedstawiło przebieg postępowania wskazując, że E. i W.R. wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. zwrócili się do Burmistrza o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu wydaną w dniu [...] maja 2015 r., nr [...], o lokalizacji inwestycji celu publicznego opierając się na tylko jednej z podstaw wznowienia mianowicie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,bowiem we wniosku wskazali, że bez własnej winy nie brali udziału w tym postępowaniu (cytat: z wniosku k. 56 akt administracyjnych "w dniu [...].07.2013 r. Burmistrz nie dając nam przymiotu strony wydał decyzję Nr [...] ustalającą warunki lokalizacji dla planowanej budowy kolektora deszczowego wzdłuż nieruchomości ul. [...], która z uwagi na uwarunkowania gruntowe i ruch pojazdów ciężarowych narusza nasz interes prawny").

Kolegium podkreśliło, że postanowieniem wydanym w dniu [...] stycznia 2015 r. Burmistrza wznowił na wniosek E. i W.R. w/w postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i tylko ta podstawa (przesłanka) wznowienia mogła być przedmiotem badania i oceny organu w dalszej części postępowania.

Odnosząc się do tej podstawy i postępowania w przedmiocie objętego wnioskiem o wznowienie Kolegium wskazało, że w decyzji lokalizacyjnej organ wskazał imiennie tylko tych jej adresatów, do których należały nieruchomości (działki) inwestycyjne (por. "rozdzielnik" decyzji) i tylko tym podmiotowi organ I instancji doręczył przedmiotową decyzję. Pozostałe strony postępowania, bez ich oznaczenia, mogły powziąć wiadomość o wydanej decyzji z obwieszczenia organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego (wywieszonego do dnia 6 sierpnia 2013 r.) oraz z publicznego ogłoszenia zamieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej organu w dniu 8 lipca 2013 r. (por. obwieszczenie Burmistrza z dnia [...] lipca 2013 r. z adnotacją o okresie jego wywieszenia do 6 sierpnia 2013 r. i wydruk ze strony BIP z dnia [...].07.2013 r. - w aktach administracyjnych sprawy).

Organ I instancji zawiadomił także strony tego postępowania o jego wszczęciu jak i o zakończeniu w drodze publicznego ogłoszenia (obwieszczenie w BIP z dnia [...] maja 2013 r. i z dnia [...] czerwca 2013 r.), co spełnia wymóg zawiadomień w trybie art. 49 k.p.a. a w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p.

Decyzja lokalizacyjna wobec jej niezaskarżenia w drodze odwołań, stała się ostateczna z dniem 7 sierpnia 2013 r. (art. 49 k.p.a.).

Kolegium, w ślad za organem I instancji, przyjęło, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie tego postępowania został przez strony zachowany albowiem obwieszczenie (ogłoszenie publiczne) o wydanej a przedmiotowej w sprawie decyzji zostało zamieszczone przez Burmistrza m.in. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego na okres od 8 lipca 2013 r. do 6 sierpnia 2013 r., zatem skoro wnioskodawcy mogli powziąć wiadomość o wydanej decyzji z oficjalnego źródła nawet w dniu 6 sierpnia 2013 r., co uprawdopodabnia, że dowiedzieli się o tej decyzji w tygodniu poprzedzającym złożenie podania o wznowieniu postępowania.

Organ odwoławczy ustalił, że E. i W. małżonkom R., jako właścicielom nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], która to nieruchomość znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestycyjnych (kopia mapy stanowiąca załącznik graficzny do decyzji "lokalizacyjnej" w aktach sprawy), przysługuje przymiot stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zdaniem Kolegium brak jednak w sprawie podstawy do wznowienia postępowania bowiem przedmiotowa decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa procesowego polegającym na "pominięciu" wnioskodawców jako stron postępowania w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, co miałoby - zdaniem wnioskodawców- stanowić podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie. W myśl bowiem przepisu szczególnego, jakim jest tu przepis prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości; na piśmie zawiadamia się natomiast tylko inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego.

Zatem organ I instancji, dokonując zawiadomienia stron postępowania (poza właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których miała być zlokalizowana inwestycja celu publicznego, do kręgu którego nie zaliczają się małżonkowie R.) poprzez ogłoszenia i obwieszczenia publiczne nie pozbawił tych stron udziału w prowadzonym postępowaniu.

Zgodnie bowiem z ustalonym w tej sprawie stanem faktycznym, Burmistrz dopełnił wszystkich wymogów wynikających z przepisu szczególnego, tj. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6, art. 9, art. 10 i art. 49 k.p.a, gdyż w drodze obwieszczenia zawiadomił strony postępowania zarówno o jego wszczęciu jak i o zakończeniu, w tym także o wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium podkreśliło, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest jednym z trybów prowadzących do nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej, którego zarówno przesłanki jak i sposób zastosowania, w tym rodzaj i zakres rozstrzygania zostały przez ustawodawcę precyzyjnie uregulowane na zasadzie reglamentacji i to wyłącznie w k.p.a., tj. w przepisach art. 145 - art. 152 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w tym właśnie trybie, jak tego domagały się strony (E. i W.R.), jest zobligowany do stosowania tej procedury w sposób ścisły, tj. bez dokonywania jakichkolwiek jej modyfikacji, czy odstępstw.

Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w trybie jego wznowienia, mógł wydać tylko decyzję, która swym rozstrzygnięciem odpowiadałaby jednej z trzech wymienionych w art. 151 § 1 k.p.a. decyzji. Organ I instancji, pomimo błędnego wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 151 § 1 ust. 1 (zamiast "pkt 1") k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. orzekł poprawnie i prawidłowo, tj. odmówił uchylenia skarżonej w postępowaniu wznowieniowym decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albowiem nie stwierdził zaistnienia w tej sprawie przesłanki, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania tj., że strony bez własnej winy nie brały udziału w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja, jakkolwiek zawierająca nieco chaotyczne i nie w pełni właściwe uzasadnienie, to jednak odpowiada prawu (wady uzasadnienie decyzji organu I instancji konwaliduje decyzja Kolegium).

4. Skargę na wskazaną wyżej decyzję Kolegium wniósł W.R., zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego polegające na braku zastosowania, jako jednej z podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającej na błędnym przyjęciu, że w sprawie, po dniu 8 lipca 2013r. nie pojawiły się nowe fakty czy dowody, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję i to, pomimo że do wniosku z dnia [...] września 2013r. skarżący załączył dowody zawierające istotne nowe fakty - okoliczności faktyczne nieznane organowi I instancji w momencie wydawania przez Burmistrza decyzji, znak: [...] z dnia [...] lipca 2013r.;

2) zupełne zignorowanie treści wniosku z dnia [...] września 2013r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza, znak: [...] z dnia [...].07.2013r. ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy kolektora deszczowego, w którym to wniosku podano dwie, a niejedną podstawę do wznowienia postępowania, tj. brak zawiadomienia skarżącego, jako strony (art.145§ 1 pkt 4 k.p.a.) oraz występowanie w sprawie nieznanych organowi nowych okoliczności faktycznych - szczególnych uwarunkowań gruntowo-wodnych istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.);

3) naruszenie art. 151 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie mimo wystąpienia, co najmniej jednej przesłanki wznowienia postępowania zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

4) naruszenie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego ni zastosowanie i nieuchylenie dotychczasowej decyzji Burmistrza, znak: [...] z dnia [...] lipca 2013r. oraz braku wydania nowej decyzji rozstrzygającej, co do istoty sprawę;

5) bezpodstawne uznanie przez SKO za zgodne z prawem dokonane przez organ I instancji naruszenie art. 7 k.p.a, w zw. z art. 16 k.p.a. i art. 145§ 1 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu w toku postępowania wznowieniowego zamiast w toku postępowania dowodowego w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. dowodu i oceny opinii geotechnicznej z dnia [...] lutego 1990r., bez powiadomienia strony o dopuszczeniu i przeprowadzeniu takiego dowodu, bez zapewnienia stronie prawa do złożenia wniosków;

6) bezprawne i niedopuszczalne konwalidowanie przez SKO za zgodne z obowiązującym prawem głównego rozstrzygnięcia decyzji Burmistrza, znak: [...] z dnia [...].08.2017r. opartego na nieistniejącym w kodeksie postępowania administracyjnego przepisie prawa - "art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a.", - jako przesłance uznania tej decyzji za zgodnej z prawem, - mimo, że w innych warunkach - taka decyzja byłaby od samego początku uznana za bezwzględnie nieważną i bezprawną;

7) naruszenie art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP wprowadzającego zasadę ochrony prawa własności poprzez nieuzasadnione, z naruszeniem zasady równości, ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowiących własność skarżących poprzez próbę narzucenia rozwiązania planistycznego, szkodliwego pod względem techniczno-budowlanym i nieuwzględniającego faktu istnienia na terenie planowanej inwestycji bardzo trudnych warunków hydrogeologicznych i geotechnicznych oraz dokonania jakichkolwiek ustaleń wykluczających bądź potwierdzających powyższe, a zwłaszcza w kontekście faktów wykazanych dowodem, zarzutów skarżących, oraz niewyjaśnienie czy proponowana w decyzji koncepcja jest jedynym rozwiązaniem możliwym do przyjęcia, przy założeniu równej ochrony prawnej i słusznych interesów stron postępowania.

Mając na uwadze powyższe naruszenia prawa skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza i przekazanie sprawy do ponownego zgodnego z prawem rozpoznania;

2) zobowiązanie organu I instancji do uchylenia decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2013r. wobec istnienia od samego początku przesłanki z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.);

3) zobowiązanie organu I instancji do przeprowadzenia dowodu z przedłożonej przez stronę dokumentacji hydrogeotechnicznej, fotograficznej i ewentualnie dowodu z opinii biegłego geotechnika na okoliczność istnienia faktów, o których istnieniu organ I instancji nie wiedział odstępując od oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko i wydając decyzję - w celu ustalenia rzeczywistego przyszłego wpływu zamierzonej inwestycji na nieruchomość i budynek mieszkalny skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji/postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest przez przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekstjedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozważania należy poprzedzić uwagami natury ogólnej odnośnie specyfiki postępowania wznowieniowego. Otóż należy tu wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania (w szczególności, czy wniosek dotyczy ostatecznej decyzji, czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu i zawiera podanie przesłanki wznowieniowej).

Po zbadaniu zachowania wskazanych warunków formalnych obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania wznowieniowego i dokonanie ustalenia, w ramach postępowania rozpoznawczego, czy podana przez wnioskodawcę przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zaistniała, a także rozstrzygnięcie o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi zatem podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Następnie postępowanie nadzwyczajne, prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu, także dzieli się na kolejne dwa etapy. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli organ stwierdzi brak takiej wady - w sprawie, dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustali, że żądający wznowienia podmiot nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopiero stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała otwiera drugi etap postępowania wznowionego.

6. W badanej sprawie, prowadzonej zresztą nazbyt długo jak na jej zakres i przedmiot w kontekście ostatecznego rozstrzygnięcia (kwestia ta nie podlega jednak ocenie w niniejszym postępowaniu) postępowanie wznowieniowe zainicjował wniosek skarżących złożony w dniu 2 września 2013 r. (k. 56 akt administracyjnych). Trafnie Kolegium wskazuje, że treść tego wniosku odpowiadała przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem wnioskujący powoływali się na to, że zostali pominięci w postępowaniu lokalizacyjnym.

We wniosku tym skarżący powoływali się na okoliczności dotyczące ich interesu, jednakże nie w aspekcie nowych dowodów, ale w aspekcie tego, że w postępowaniu nie brali udziału, a powinni. Te kwestie, a więc dotyczące udziału i legitymacji w postępowaniu lokalizacyjnym w kontekście podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. były dalej przedmiotem postępowania i wydawanych w nim postanowień o odmowie wznowienia postępowania oraz składanych przez małżonków R. zażaleń (por. postanowienia i zażalenia na k. 57, k. 81-82, 91-94, 95-96, 101-103, 113-120, 121-123, 131-137, 155-156 akt administracyjnych).

Dodatkowo skarżący, którzy w toku postępowania podnieśli zarzut wyłączenia pracownika organu w zażaleniach włączając ten wątek do argumentacji dotyczącej wznowienia powoływali się na art. 141 § 1 pkt 3 k.p.a. (k. 101-103, k. 131-137). Kwestia ta nie jest już przedmiotem sporu i skargi.

Ostatecznie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. (k. 168 akt administracyjnych) organ I instancji wznowił postepowaniem w sprawie decyzji lokalizacyjnej wprost wskazując, że ustawowe przesłanki wznowienia w tym postępowaniu opierają się na art. 141 § 1 pkt 4 k.p.a. W taki też zakresie przedmiotowym zostały wydane zaskarżone decyzje organu I oraz II instancji.

Kwestia badania innej podstawy wznowienia- z art. 141 § 1 pkt 5 k.p.a., jak trafnie przyjęło Kolegium nie mogła być przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej. Pojawiła się ona bowiem w reakcji skarżących na wydaną w dniu [...] maja 2015 r. przez organ I instancji decyzję odmawiającą uchylenia decyzji lokalizacyjnej, a mianowicie w odwołaniu skarżących z dnia [...] maja 2015 r. (k.243-245). Dopiero tam wnioskujący powołali się na nową podstawę i dowody, które załączyli do odwołania. Taka modyfikacja z uwagi na konstrukcję postępowania nadzwyczajnego nie mogła zostać przyjęta na etapie postępowania odwoławczego. Podstawa taka mogła i ewentualnie była (lub powinna być) przedmiotem odrębnego wniosku o wznowienie postępowania i nie podlega kontroli w niniejszej sprawie.

7. Odnosząc się zatem do przesłanki, którą obejmowało wznowienie, niewątpliwie nie została ona spełniona. Wynika to ze specyfiki postępowania lokalizacyjnego. Wszczęcie tego postępowania następuje w dacie złożenia inwestora kompletnego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

O wszczęciu postępowania organ zawiadamia na piśmie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Pozostałe strony o wszczęciu niniejszego postępowania zawiadamiane są w drodze obwieszczenia lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W ten sam sposób organ dokonuje zawiadomień o postanowieniach wydawanych w toku postępowania administracyjnego oraz o decyzji kończącej postępowanie.

Do doręczeń w drodze ogłoszenia publicznego zastosowanie ma art. 49 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. W stosunku do podmiotów zawiadamianych w drodze ogłoszenia publicznego bieg terminu rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego, w sensie dostępności dla osób zainteresowanych, udostępnienia decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., II OSK 847/12, CBOSA).

Jak prawidłowo ustaliły organy wnioskujący o wznowienie postępowania, jako pominięte strony, małżonkowie R. nie należeli do kręgu podmiotów, którym zawiadomienia i akty doręczane są na ogólnych zasadach. Zawiadomień innych stron dokonano zgodnie z art. 53 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. i 49 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania (w aktach administracyjnych znajdują się wszystkie wymagane tymi przepisami zawiadomienia i obwieszczenia (obwieszczenie o wszczęciu postępowania z 15 maja 2013 r., obwieszczenie o zebraniu materiałów z [...] czerwca 2013 r., obwieszczenie o wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. - ogłoszenia na tablicy oraz w BIP).

Trafnie Kolegium przyjęło, że wnioskujący, jako właściciele sąsiadujący z nieruchomością objętą postępowaniem lokalizacyjnym i wydaną w nim decyzją byli stronami postępowania i brali w nim formalny udział (co dokonało się przez przyjęcie skuteczności szczególnego trybu zawiadomienia).

W postępowaniu tym skarżący nie wzięli natomiast czynnego udziału jednakże nie nastąpiło to "bez ich własnej winy" bowiem w toku całego postępowania nie podnieśli oni żadnej okoliczności wskazującej lub choćby uprawdopodobniającej, że brak możliwości działania w toku postępowania spowodowany był okolicznościami od nich niezależnymi. Treść wniosku oraz wszystkich pism procesowych skarżącego i jego żony zawiera wiele twierdzeń i zarzutów, ale żaden z nich nie dotyczy kwestii braku obiektywnej winy (czyli winy w zakresie innym niż sam brak wiedzy o postępowaniu lokalizacyjnym wobec zastosowania szczególnego trybu zawiadomień).

Ten zaś argument nie może być potraktowany jako okoliczność sama przez się usprawiedliwiająca zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż tak pojmowany "brak własnej winy" strony podważyłby całkowicie sens regulacji szczególnej bowiem każda ze stron, która jest zawiadamiana przez obwieszczenie mogłaby żądać wznowienia postępowania z tej przyczyny, że o tym trybie nie wie. W tym przypadku zastosowanie znajduje zasada "ignorantia iuris nocet" czy raczej "ignorantia legis non excusat" czyli nieznajomość prawa nie jest usprawiedliwieniem dla zaniechań lub działań podmiotu, jeśli prawo ma charakter powszechnie obowiązujący, zostało prawidłowo ogłoszone i było powszechnie dostępne.

Z tych względów organy prawidłowo odmówiły uchylenia zaskarżonej decyzji stwierdzając, że w kontrolowanym postępowaniu nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

8. Dla tej oceny nie mają znaczenia pewne niedostatki argumentacyjne, zauważalne zwłaszcza w aktach organu I instancji oraz długotrwałość postępowania. Wobec braku istotnych w rozumieniu przepisów procedury sądowoadministracyjnej uchybień procesowych i materialnych skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

Odnosząc się na marginesie do intencji skarżącego, jak widać z pism procesowych specyficznie operującego wiedzą prawną i zarzutów stawianym postępowaniu organów, sąd chciałby zwrócić na tę część argumentacji decyzji organu I instancji, która, niejako wychodząc poza konieczny przedmiot sprawy wznowieniowej, dotyczy problemu etapowości postępowania inwestycyjnego. Być może te uciążliwości i zagrożenia, które podnoszą wnioskujący o wznowienie i które zostały podniesione na rozprawie nie dotyczą treści i przebiegu postępowania lokalizacyjnego, lecz etapów wykonawczych – pozwolenia na budowę lub użytkowania budowli i obiektów. Rozeznanie się w tej kwestii, w szczególności prawne, być może okaże się być bardziej przydatne dla rozwiązania realnego problemu, niż poszukiwanie podstaw do rewizji początków postępowania.