Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 367/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty za pobyt dziecka 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. K. i S. K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

M. K. i S. K. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. uchylającą decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] orzekającą o odmowie umorzenia należności z tytułu opłaty za pobyt dziecka w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny K.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] Prezydent W. odmówił umorzenia M. K. i S. K. należności z tytułu opłaty za pobyt dziecka: K. K. w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny [...].

Od decyzji z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie w imieniu M. K. i S. K. , wniosła adw. K. T.

Pełnomocnik zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art.7 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniu wysokości dochodu odwołujących wyłącznie za czerwiec 2013r., z pominięciem przeciętnego dochodu odwołujących uzyskiwanego w okresie pobytu dziecka w pieczy zastępczej, tj. od stycznia do czerwca 2013r. Ponadto pełnomocnik wskazała na naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 3 w zw. z § 2 pkt 3 uchwały nr [...] w sprawie określania warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w zw. z art. 194 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż dochód na osobę w rodzinie oznacza dochód z miesiąca poprzedzającego miesiąc wszczęcia postępowania administracyjnego, co skutkowało przyjęciem dochodu odwołujących jedynie z czerwca 2013r., mimo iż pobyt dziecka w pieczy zastępczej obejmował okres od stycznia do czerwca 2013r. Pełnomocnik zakwestionowała uznanie przez organ pierwszej instancji, że przez dochód na osobę w rodzinie należy rozumieć dochód rodziny, o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych przeliczony na osobę w rodzinie nie uwzględniając dziecka przebywającego w pieczy zastępczej, mimo iż opłata za pobyt dziecka w pieczy zastępczej stanowi koszt ponoszony przez rodzinę a zatem wydatek faktycznie odejmowany od ustalonego dochodu. Pełnomocnik wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez częściowe umorzenie należności z tytułu opłaty za pobyt dziecka K. K. w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] Prezydenta W. i orzekło na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013r. poz. 135 ze zm.), § 3 Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXVI/915/2012 z dnia 17 maja 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. 2012r. poz. 4447), Uchwały Nr LXII1/1745/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 sierpnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. 2013r. poz. 9649) o odmowie umorzenia należności z tytułu opłaty za pobyt dziecka K. K. w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny [...].

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013r. poz. 135 ze zm.)

Opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.

Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.

Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.

Organ wskazał, iż stosownie do ww. art. 194 ust. 3 ustawy organ może opłatę umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin jej płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty. Ma jednak obowiązek uwzględnić zapisy uchwały Rady Miasta W. wydanej w tej sprawie na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy.

Rada Miasta W. podjęła w tej sprawie uchwałę [...] w sprawie określenia warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opluty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Przedmiotowa uchwała określiła szczegółowo przypadki w których organ może umorzyć opłatę.

Zmiana uchwały obowiązuje od dnia [.....] października 2013r. w związku z wejściem w życie Uchwały [...] Kolegium ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny sprawy obowiązujący na dzień wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. W związku z wejściem nowej regulacji decyzja z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] Prezydenta W. jako wydana na podstawie uchwały w wersji nieobowiązującej, nie mogła pozostać w obiegu prawnym.

Obowiązująca uchwała w sposób jednoznaczny definiuje pojęcie dochodu na osobę w rodzinie, wskazując, że należy przez to rozumieć dochód na osobę w rodzinie ustalony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), zwanej dalej "ustawą" (§ 2 pkt 3 uchwały).

Uwzględniając ww. dyspozycję, jako dochód na osobę w rodzinie należy rozumieć dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie (art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Natomiast dochód rodziny to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie (art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Ponadto w rozumieniu ustawy rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej).

Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nic stanowi inaczej, pomniejszoną o:

miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o umorzenie opłaty został złożony dnia 29 marca 2013r. (data wpływu) i uzupełniony w zakreślonym przez organ terminie. Zatem w niniejszej sprawie uwzględnieniu podlega dochód rodziny uzyskany w lutym 2013r.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w lutym 2013r. rodzina uzyskała dochód:

[...]

W lutym 2013r. wspólnie zamieszkiwali i gospodarowali następujący członkowie rodziny: M. K. i S. K. oraz ich córka – K. K.. Zatem dochód na osobę w rodzinie wyniósł: [...] zł.

Kryterium dochodowe o jakim mowa w § 2 pkt 3a uchwały to odpowiednio kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej albo kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Obecnie kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi - 456 zł (zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2012.823)).

Biorąc powyższe dochód członka rodziny ([...] zł) przekracza kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie (456,00 zł).

Stosownie do § 3 ww. uchwały należność może zostać umorzona w całości, gdy:

ściąganie należności zagraża egzystencji dłużnika;

1a) dochód na osobę w rodzinie dłużnika albo dochód dłużnika będącego osobą samotnie gospodarującą nie przekracza 100% kryterium dochodowego;

dochód na osobę w rodzinie dłużnika albo dochód dłużnika będącego osobą samotnie gospodarującą przekracza 100%, ale nie przekracza 200% kryterium dochodowego, a w rodzinie dłużnika albo w stosunku do dłużnika będącego osobą samotnie gospodarującą występuje co najmniej jedna z następujących okoliczności:

długotrwała choroba,

bezdomność w rozumieniu ustawy,

niepełnosprawność,

strata majątkowa powstała w wyniku zdarzenia losowego (pożar, powódź itp.),

rodzic samotnie sprawuje bezpośrednią opiekę nad małoletnim dzieckiem,

okresowy powrót małoletniego dziecka do rodziny,

bezrobocie;

zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że koszty procesowe i egzekucyjne związane z dochodzeniem i egzekucją należności byłyby równe albo wyższe od kwoty należności;

4) dłużnik zmarł, niepozostawiając żadnego majątku albo pozostawił majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł.

Organ wskazał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia opłaty w całości. W szczególności ściągnięcie należności nie zagraża egzystencji dłużnika, bowiem deklarowane opłaty za mieszkanie wraz z kredytem wynoszą [...] zł, co wraz z opłatą miesięczną [...] zł za pobyt dziecka w pieczy zastępczej stanowi kwotę [...] zł. Do dyspozycji rodziny pozostaje zatem [...] zł. Dochód członka rodziny przekracza 100% kryterium dochodowego. W rodzinie nie wystąpiły: długotrwała choroba, bezdomność w rozumieniu ustawy, niepełnosprawność, strata majątkowa powstała w wyniku zdarzenia losowego (pożar, powódź itp.), rodzic samotnie sprawuje bezpośrednią opiekę nad małoletnim dzieckiem, okresowy powrót małoletniego dziecka do rodziny, bezrobocie. Brak podstaw do przypuszczenia, że koszty procesowe i egzekucyjne związane z dochodzeniem i egzekucją należności byłyby równe albo wyższe od kwoty należności. Nie wystąpiła okoliczność wskazana § 3 ust. 1 pkt 4 przedmiotowej uchwały.

Zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały, w przypadku, gdy dochód na osobę w rodzinie dłużnika albo dochód dłużnika będącego osobą samotnie gospodarującą przekracza 200 % kryterium dochodowego a w rodzinie dłużnika albo w stosunku do dłużnika będącego osobą samotnie gospodarującą występuje co najmniej jedna z okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a - g, należność może zostać umorzona w części, według następujących zasad:

|Wysokość dochodu na osobę w rodzinie albo dochodu dłużnika będącego osobą samotnie gospodarującą w stosunku do kwoty |

|kryterium dochodowego Zakres umorzenia należności |

|powyżej 200% do 300% |90% |

|powyżej 300% do 400% |80% |

|powyżej 400% do 500% |70% |

|powyżej 500% do 600% |60% |

|powyżej 600% do 700% |50% |

|powyżej 700% do 800% |40% |

|powyżej 800% do 900% |30% |

|powyżej 900% do 1000% |20% |

|powyżej 1000% do 1100% |10% |

|powyżej 1100% |0% |

Organ przyjął, że skoro w sprawie nie występują okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a - g uchwały, to brak jest również podstaw do umorzenia opłaty w części.

Z dniem [...] października 2013r. weszła w życie Uchwała Nr [...].

Organ II instancji przyjął, że powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegają zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji, a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan sprawy, chyba, że z nowych przepisów wynika coś innego (vide wyrok NSA z 24 marca 2003r., II SA 2057/01).

Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja choć zawiera trafne rozstrzygnięcie, niemniej jednak została wydana na podstawie już nieobowiązujących zasad ustalania dochodu rodziny oraz z uwzględnieniem przesłanek, które aktualnie nie mają zastosowania. Zatem decyzja organu pierwszej instancji, jako wydana na podstawie niewiążących obecnie norm nie może uzyskać atrybutu ostatecznej. Z przedstawionych względów decyzja z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Organ wskazał, że w związku z obowiązywaniem nowej regulacji, jako bezcelowe należy uznać odnoszenie się do treści odwołania, zawierającego argumenty dotyczące nieistniejącego stanu prawnego.

M. K. i S. K. zaskarżyli w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylającą decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydenta W. i orzekającą o odmowie umorzenia należności z tytułu opłaty za pobyt dziecka w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucali naruszenie:

przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji, a to art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a tym samym art. 138 §2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, mimo zastosowania zmienionego przepisu prawa materialnego i stanu faktycznego ustalonego przez organ odwoławczy na nowo, a także art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, skutkującej niemożnością odwołania się w zwykłym toku instancji od decyzji organu odwoławczego, która pod względem zastosowanych zmienionych przepisów prawa materialnego oraz na nowo ustalonego stanu faktycznego, jest decyzją w istocie pierwszoistnacyjną oraz art. 10 §1 k.p.a., przy jednoczesnym niewykazaniu przy organ zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 10 §2 k.p.a. i uniemożliwieniu skarżącym czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jak również art. 136 k.p.a poprzez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie postępowania mającego celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie pozwalających na poczynienie przez organ odwoławczy ustaleń stanowiących podstawę faktyczną wydanej decyzji i art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie dążenia przez organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie udowodnionych okoliczności w zakresie nie wystąpienia okoliczności wskazanych w §3 ust. 1 pkt 2 lit. a-g i ust. 1 pkt 1 uchwały z 2013, oraz pominięcia prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, mimo braku wykazania zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 10 §2 k.p.a.

przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji, a to:

art. 35 §3 k.p.a. i art. 12 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym po upływie 3 miesięcy od wniesienia odwołania, co miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, skoro doszło do zastosowania zmienionych i tym bardziej niekorzystnych na rzecz skarżących norm prawa materialnego, wprowadzających dodatkową przesłankę umorzenia części opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej;

przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 pkt 3 i pkt. 6a Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXVI/915/2012 z 17 maja 2012 r. (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2012 r. poz. 4447) w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2013 r. na skutek wejścia w życie Uchwały nr LXIII/1745/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 29 sierpnia 2013 r. (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2013 r. poz. 9649) w zw. z art. 6 pkt 3 i 14 ustawy o pomocy społecznej, skutkującej przyjęciem, iż obliczenie dochodu na osobę w rodzinie skarżących następuje z pominięciem dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, przy jednoczesnym naruszeniu §3 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a-g Uchwały jak wyżej w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2013 r. na skutek wejścia w życie Uchwały z 29 sierpnia 2013 r. poprzez jego zastosowanie w postępowaniu odwoławczym w sytuacji braku ku temu podstaw prawnych.

przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 ust. 1 pkt 1 Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXVI/915/2012 z 17 maja 2012 r. (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2012 r. poz. 4447) w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2013 r. na skutek wejścia w życie Uchwały nr LXIII/1745/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 29 sierpnia 2013 r. (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2013 r. poz. 9649) poprzez wadliwą wykładnię pojęcia - zagrożenia egzystencji dłużnika na skutek ściągania należności - i przyjęcie, iż wystarczające jest do ustalenia wystąpienia braku zagrożenia egzystencji dłużnika, odjęcie od kwoty ustalonego dochodu rodziny należności z tytułu kredytu i opłat za mieszkanie, opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w pełnej wysokości.

przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 2 lit. f Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXVI/915/2012 z 17 maja 2012 r. (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2012 r. poz. 4447) w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2013 r. na skutek wejścia w życie Uchwały nr LXIII/1745/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 29 sierpnia 2013 r. (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2013 r. poz. 9649) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, iż na okres wakacji letnich dwóch miesięcy małoletni powrócił do rodziny, a wystąpienie jednej okoliczności wskazanej w ust. 1 pkt 2 lit. a-g stanowi podstawę do umorzenia należności w części.

Wskazując na powyższe skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o stwierdzenie w wyroku, iż zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz kosztów procesu, jeśli takie zostaną poniesione przez skarżących.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach przedstawionych wyżej należało uznać, że zarówno decyzja organu odwoławczego jak i decyzja I instancji podlegała uchyleniu.

Z dniem 1 października 2013r. weszła w życie Uchwała Nr LXIII/1745/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 sierpnia 2013 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Mazowieckiego z 2013 poz. 9649.

Organ II instancji przyjął, że powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegają zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji, a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan sprawy, chyba, że z nowych przepisów wynika coś innego (vide wyrok NSA z 24 marca 2003r., II SA 2057/01).

Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja choć zawiera trafne rozstrzygnięcie, niemniej jednak została wydana na podstawie już nieobowiązujących zasad ustalania dochodu rodziny oraz z uwzględnieniem przesłanek, które aktualnie nie mają zastosowania. Zatem decyzja organu pierwszej instancji, jako wydana na podstawie niewiążących obecnie norm nie może uzyskać atrybutu ostatecznej. Z przedstawionych względów decyzja z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Organ wskazał, że w związku z obowiązywaniem nowej regulacji, jako bezcelowe należy uznać odnoszenie się do treści odwołania, zawierającego argumenty dotyczące nieistniejącego stanu prawnego.

Jak podkreśla się w doktrynie postępowania administracyjnego rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., Warszawa 2011, Nb 2 do art. 136). Jak podkreśla się w wyżej wymienionym komentarzu, to wypływające z zasady dwuinstancyjności rozwiązanie nakłada na organ odwoławczy, zgodnie z zasadą praworządności, ustalenie obowiązującego stanu prawnego, a następnie po wyprowadzeniu z obowiązującej normy prawnej hipotetycznego stanu faktycznego, rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie z zasady dwuinstancyjności wynika, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej, która była rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie następuje na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, chyba że zmiana przepisów zawiera przepisy intertemporalne.

Przyznając w tej części rację argumentacji organu należy jednak podzielić zarzut skarżących naruszenia przepisów art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a tym samym art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, mimo zastosowania zmienionego przepisu prawa materialnego i stanu faktycznego ustalonego przez organ odwoławczy na nowo, a także art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, skutkującej niemożnością odwołania się w zwykłym toku instancji od decyzji organu odwoławczego, która pod względem zastosowanych zmienionych przepisów prawa materialnego oraz na nowo ustalonego stanu faktycznego, jest decyzją w istocie pierwszoinstancyjną.

W wyroku z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 873/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2086/10, podkreślał że: Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

Kolejno, w wyroku z dnia 15 września 1995 r., IV SA 368/95 (niepubl.) NSA stwierdził, że: Z użytego przez ustawodawcę w art. 138 §1 k.p.a. sformułowania — w tym zakresie - wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny.

Zatem, organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja taka naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" - tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lipca 2013 r. (II OSK 1231/2013, LexPolonica nr 7514200).

W przedmiotowym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2013r. orzekało na podstawie nowych przepisów, które weszły już w życie w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stan prawny był inny niż ten, na bazie którego wydana była decyzja pierwszoinstancyjna. Organ odwoławczy orzekając "po raz pierwszy" na podstawie odmiennego stanu prawnego, faktycznie pozbawił strony jednej instancji postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy, o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.