Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 290/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba, Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński, Tadeusz Cysek (spr.), Protokolant Aleksandra Kuc, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 213/05 w sprawie ze skargi D. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 213/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 grudnia 2004 r. Nr 304 w przedmiocie odmowy umorzenia D. O. zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.

Decyzją z dnia 8 października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił D. O. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 25.748,61 zł.

Decyzją z dnia 3 grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 8 października 2004 r. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni nadal prowadzi działalność, z których osiąga dochody, a ponadto w odwołaniu nie wskazała nowych okoliczności ani dowodów potwierdzających, że spłata zadłużenia spowoduje pogorszenie sytuacji materialnej rodziny.

D. O. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że znajduje się w dramatycznej sytuacji finansowej.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w stosunku do strony prowadzone było postępowania restrukturyzacyjne, jednak ze względu na niespełnienie ustawowych przesłanek warunkujących umorzenie należności objętych tym postępowaniem, zostało ono umorzone

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zaistniała przesłanka o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o czym świadczy wskazanie go jak organu orzekającego oraz zwrot zawarty w sentencji "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (...)". Mając na uwadze przepisy art. 28, art. 32, art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., Sąd uznał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przysługują, w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s., środki prawne właściwe organom administracji państwowej.

Prezes Zakładu, zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 1 u.s.u.s. jest jednym z organów Zakładu. Jego kompetencje określone są w art. 73 u.s.u.s., wśród których w ust. 3 pkt 6 tego artykułu wymieniono przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych.

Sąd wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów dotyczących właściwości rzeczowej, która to jest zdolnością organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Ustala się ją według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Prezes Zakładu mimo że nie jest organem administracji publicznej, to działał w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak taki organ i w konsekwencji uznać należy, iż uchybił tym samym dyspozycji art. 19 k.p.a.

Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, iż od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zakład natomiast jest jednostką organizacyjną, nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w kategorii "ministra" (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.).

Na mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. odwołanie w stosunku do decyzji rozstrzygających zaprezentowane kwestie przysługuje do sądu powszechnego, jednakże w myśl ust. 4 artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – odwołanie nie przysługuje. W związku z tym norma zawarta w ust. 4 tego przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak w ocenie Sądu nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jednocześnie zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydanych w I instancji przez Zakład jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako organ nadzoru w stosunku do ZUS (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).

W skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucił :

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której Sąd winien na podstawie art., 151 p.p.s.a. oddalić skargę. Naruszenie to polegało na uznaniu, iż do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w I instancji z upoważnienia Prezesa ZUS, właściwy jest Minister Polityki Społecznej jako organ nadzoru w stosunku do ZUS, co jest sprzeczne z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., art. 17, art. 19 i art. 20 oraz art. 127 § 3 k.p.a.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. − naruszenie prawa materialnego− to jest art. 28, art. 32, art. 66, art. 72, art. 73 oraz art. 83 ust. 4 i art. 123 u.s.u.s. przez ich błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że od decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji z upoważnienia Prezesa ZUS służy odwołanie do Ministra Polityki Społecznej, jako organu nadzoru w stosunku do ZUS i że powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w szczególności art. 28, art. 32, art. 66, art. 72, art. 73, art. 83 ust. 4 oraz art. 123 u.s.u.s. Ponadto formułując zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., strona skarżąca zarzuciła, iż przyjęcie przez Sąd I instancji, że organem nadzoru w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Minister Polityki Społecznej, pozostaje w sprzeczności z art. 5 § 2 pkt 4, art. 17, art. 19, art. 20 i art. 127 § 3 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego − wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafny należy uznać pogląd, zgodnie z którym z uregulowań ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) wynika reguła (mająca zastosowanie także w niniejszej sprawie), iż to Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługują – we wskazanym przez ustawodawcę zakresie – środki prawne właściwe organom administracji publicznej (art. 66 § 4) i w konsekwencji to Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń został uprawniony do wydawania decyzji (art. 83 ust. 1).

Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca wyznaczył natomiast, co do zasady (art. 72), rolę jedynie organu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – będącego państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy takim ujęciu reprezentuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie działa jednak we własnym imieniu.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów z gruntu za niedopuszczalne należało uznać takie postępowanie i podjęte w jego efekcie akty, które kreują Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako podmiot upoważniony do rozstrzygania. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie powtarzając argumentacji Sądu I instancji wykazującej, iż w zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych został określony jako podmiot rozstrzygający, wypada dodać, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. do najważniejszych składników decyzji administracyjnej należy właśnie oznaczenie podmiotu rozstrzygającego i ono w istocie ma znaczenie dla oceny, czy decyzję wydał właściwy organ administracji publicznej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W-wa 2000, str. 107.

Biorąc pod uwagę przeprowadzane rozważania, za słuszny uznać też należy wniosek Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W przepisie tym jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 181 w związku z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.