Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 385/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 6 i 8
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2022 r sprawy ze skargi Starosty W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2021 r., znak: [...] nakładające na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 7.000 zł za 14 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2021 r., Nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na działce nr [...] w N., gm. [...], uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 2.000 zł.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z 6 października 2021 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Wojewoda [...] nałożył na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 7.000 zł za 14 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2021 r., Nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na działce nr [...] w N., gm. [...]. Na postanowienie to zażalenie wniósł Starosta [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie GINB) ustalił, że w dniu 23 grudnia 2020 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na działce nr [...] w N., gm. [...]. Pismem z dnia 26 lutego 2021 r. Nr [...] Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, możliwości wypowiedzenia się i zgłoszenia uwag w terminie 5 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

W tym samym dniu Starosta [...] postanowieniem, podjętym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawo budowlane, wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym w terminie do 26 kwietnia 2021 r.

W dniu 16 kwietnia 2021 r. do organu powiatowego wpłynęło uzupełnienie braków wskazanych w ww. postanowieniu. Decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana [...] kwietnia 2021 r.

Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu wskazał, iż wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji wpłynął do Starosty [...] w dniu 23 grudnia 2020 r., natomiast decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, która zakończyła postępowanie, została wydana [...] kwietnia 2021 r. Postępowanie trwało 128 dni. Następnie od okresu trwania postępowania administracyjnego Wojewoda [...] odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz okres 49 dni, w którym bieg terminu został wstrzymany poprzez nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia projektu. Organ wojewódzki przyjął, że całe postępowanie trwało 128 dni, natomiast po odjęciu wskazanych dni (128 - 65 - 49 = 14) ustalono, że Starosta [...] dopuścił się 14-dniowej zwłoki w wydaniu decyzji. Wojewoda nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane.

GINB wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane określa, że do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis art. 35 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy nie zwalnia organu administracji z wymogu zachowania terminów załatwiania spraw określonych w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, nakłada natomiast dodatkową sankcję na organ, który nie załatwił sprawy w określonym tym przepisem terminie.

Starosta [...] w swoim zażaleniu zakwestionował uznanie przekroczenia terminu za "zwłokę", powołując się na wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1765/10, gdzie wskazano, że: "w art. 35 ust. 6 zdanie po myślniku Prawa budowlanego ustawodawca posługuje się pojęciem "zwłoka", a nie "opóźnienie". Z treści art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane wynika, że karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź przyczyn od niego zależnych." Starosta [...] zarzuca Wojewodzie [...] pominięcie "okoliczności dotyczących znacznych ograniczeń w funkcjonowaniu organu i urzędu go obsługującego (...) spowodowanego rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2." Odnosząc się do powyższego, że organ rozpatrujący zażalenie podzielił stanowisko zawarte w przywołanym przez Starostę [...] wyroku NSA z 8 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjnego również w wyroku z dnia 16 lutego 2009 r. (sygn. akt II OSK 182/08) wskazał, że: "określenie "zwłoka" odnosi się do nieusprawiedliwionego przekroczenia ustawowego terminu przewidzianego dla załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu, aby można było potraktować je jako "zwłokę", musi przy tym być ocenione jako obciążające organ, który nie dochował ciążących na nim obowiązków, nie działał należycie, nie był wystarczająco szybki w swoich poczynaniach, a więc wynika z przyczyn leżących po stronie organu, który nadto nie postępował zgodnie z wymogami ustawowymi. Jeżeli zaś organ załatwiający sprawę wywiązuje się w sposób prawidłowy z ciążących na nim obowiązków, a więc niezwłocznie po wpłynięciu wniosku dokonuje jego oceny pod względem zachowania wymogów ustawowych, w pierwszym rzędzie w zakresie ewentualnych braków wniosku, a w razie ich stwierdzenia, postanowieniem zobowiązuje wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku zakreślając odpowiedni termin, w żadnym razie nie może być potraktowany jako dopuszczający się zwłoki w rozumieniu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego". W ocenie GINB, to opieszałość Starosty [...] w podejmowanych działaniach miała decydujący wpływ na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, do wydania pozwolenia na budowę w rozpatrywanej sprawie. Zawiadomienie z 26 lutego 2021 r. o wszczęciu postępowania, Starosta [...] wydał dopiero w 65 dniu po wpływie do organu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Podjęcie ww. czynności dopiero w 65 dniu po wpływie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie stanowi o respektowaniu przez Starostę [...] ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego, określonej w art. 12 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do wyjaśnień Starosty [...], iż inspektor prowadzący tę sprawę przebywał na kwarantannie w okresie od 12 do 21 września 2020 r., a więc w okresie, w którym wniosek oczekiwał na merytoryczne opracowanie, organ zauważył jak bowiem wynika z analizy przedmiotowych akt wniosek inwestora w tej sprawie wpłynął do Starosty [...] 23 grudnia 2020 r., a więc po 21 września 2020 r.

Ponadto Starosta [...] w swoim zażaleniu wskazał, że: ".. nie można wydać decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdy inwestorowi przysługuje czas określony w postanowieniu nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym". Odnosząc się do powyższego, organ odwoławczy zauważył, że w aktach analizowanej sprawy znajduje się postanowienie z [...] lutego 2021 r., podjęte na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, którym organ wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w terminie do 26 kwietnia 2021 r. - uzupełnienie braków nastąpiło 16 kwietnia 2021 r. Zgodnie natomiast z wyrokiem WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2016 r., czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od terminu przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. Odliczeniu podlega okres od dnia nałożenia obowiązku uzupełnienia braków, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie bądź wcześniejszego ich uzupełnienia. Jak natomiast wynika z zażalenia oraz analizy akt sprawy, Starosta [...] wydał decyzję odmowną gdyż: "stwierdził, że projekt został uzupełniony zgodnie z pkt 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9 postanowienia, natomiast nie został skorygowany w zakresie spełnienia pkt. 3 i 10 postanowienia", a więc w omawianym przypadku nie może być mowy o wcześniejszym uzupełnieniu. Organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki w zakresie projektu, ma natomiast obowiązek wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków projektu organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji pozwolenia na budowę - ani pozytywnej, ani negatywnej dopóki nie nastąpi uzupełnienie wskazanych braków bądź upłynie czas na ich uzupełnienie. W ocenie GINB nie może być mowy o wykonaniu postanowienia tj. uzupełnieniu braków w przypadku kiedy Starosta [...] w decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazuje, że: projekt został uzupełniony zgodnie z pkt. 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9 postanowienia, natomiast nie został skorygowany w zakresie spełnienia pkt. 3 i 10 postanowienia ...".

Reasumując, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane rozpoczął swój bieg 23 grudnia 2020 r., a zakończył w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – [...] kwietnia 2021 r. W związku z powyższym całe postępowanie trwało 128 dni. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, należy odliczyć okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz okres 59 dni, tj. od 26 lutego 2021 r. do 26 kwietnia 2021 r. w związku z koniecznością uzupełnienia wniosku (128 - 65 - 59 = 4). W konsekwencji GINB stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się 4-dniowego przekroczenia terminu, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 2.000 zł.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. błędną wykładnię i niewłaściwą zastosowanie art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333), polegające na nałożeniu kary administracyjnej, pomimo braku zwłoki;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia - art. 7 i 7a k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, którą w tym postępowaniu jest Starosta [...].

W związku z powyższym Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz przyznanie skarżącemu od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Niezależnie od wyżej wskazanych zarzutów, wniesiono o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego, co do zgodności art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333) z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik Starosty [...] wskazał, że nie kwestionuje, że decyzja została wydana po upływie 65 dni od dnia złożenia wniosku. Wojewoda [...] uznał, że 104 dni upłynęło bez winy Starosty [...], a 14 dni stanowi "zwłokę" w wydaniu decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zasadniczej części podzielił ustalenia i rozważania Wojewody [...], przy czym uznał, że zwłoka wynosi 4 dni. Starosta [...] kwestionuje uznanie tego przekroczenia za "zwłokę" w rozumieniu art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego i w konsekwencji zasadność wymierzenia kary pieniężnej. W art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ustawodawca posługuje się pojęciem "zwłoka", a nie "opóźnienie". Z treści art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wynika, że karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź przyczyn od niego zależnych. W przeciwnym razie powstaje jedynie zwykłe opóźnienie organu, które zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie wywołuje skutków negatywnych dla organu (wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1765/10). Podobnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych rozróżnia się "zwłokę" od "opóźnienia" na gruncie przepisów prawa cywilnego.

W tym kontekście błędne i naruszające zasady postępowania administracyjnego było pominięcie przez Wojewodę [...], a następnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) wskazywanych przez Starostę [...] okoliczności dotyczących znacznych ograniczeń w funkcjonowaniu organu i urzędu go obsługującego (Starostwa Powiatowego w [...]) spowodowanego rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2. Wojewoda [...] ani GINB nie poczynił żadnych szczegółowych ustaleń w tym zakresie, ani nie zawarł pogłębionych rozważań w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, ograniczając się do stwierdzenia, że braki kadrowe i absencje pracownicze stanowią bieżące problemy związane z funkcjonowaniem urzędu i zadaniem Starosty jest, aby pozostały bez wpływu na przebieg prowadzonych postępowań. Faktem powszechnie znanym jest, że w skali światowej doszło do nadzwyczajnej sytuacji związanej z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2.

Występujące kilkukrotnie w tym okresie przypadki zakażeń wśród pracowników Starostwa Powiatowego w [...], w tym właśnie w Wydziale Budownictwa i Nieruchomości, powodowały konieczność skierowania pracowników na kwarantannę i na zwolnienia z powodu niezdolności do pracy. Przy tym nie były to "bieżące problemy związane z funkcjonowaniem urzędu", jak stwierdza Wojewoda [...] w uzasadnieniu postanowienia. Były to i nadal są efekty sytuacji nadzwyczajnej, którą w prawie określa się mianem "siły wyższej". Jakiekolwiek niedotrzymania terminów wynikające z siły wyższej nie mogą być uznane za zwłokę, za którą Starosta [...] ponosi odpowiedzialność. W takiej nadzwyczajnej sytuacji absencje pracowników następowały grupowo i oczywiście nagle. Nie ma fizycznej możliwości zatrudnienia z dnia na dzień innych pracowników, którzy posiadaliby odpowiednią wiedzę i umiejętności, żeby zastąpić nieobecnych pracowników na czas kwarantanny czy choroby. Żaden pracownik Starostwa Powiatowego w [...] nie zajmuje się tylko jedną sprawą. Każdy pracownik tego konkretnego wydziału ma w referacie ok. 100 czynnych spraw, w tym pracownik zajmujący się tą konkretną sprawą. Są to sprawy o dużym stopniu skomplikowania, wymagające kontroli obszernych projektów budowlanych i licznych dodatkowych dokumentów. Nie można racjonalnie wymagać od Starosty [...], żeby zatrudniać ciągle nowych pracowników do rozpoznawania spraw z zakresu budownictwa, gdyż nie można całego budżetu wynagrodzeń wyczerpać na jeden rodzaj spraw. Starosta ma liczne inne kompetencje, które też musi realizować. Ponadto nie ma tylu chętnych do pracy w administracji architektoniczno-budowlanej, posiadających odpowiednie kwalifikacje.

W skardze wskazano ponadto, że sprawy z zakresu prawa budowlanego powiat (Starosta [...]) przejął w drodze sukcesji generalnej od urzędu rejonowego na podstawie art. 94 ustawy z dnia 30 września 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Stąd wszystkie zadania przejęte po likwidowanych urzędach rejonowych są zadaniami z zakresu administracji rządowej i powołany przepis wyraźnie je tak nazywa. Urzędy rejonowe należały do administracji rządowej i realizowały wyłącznie zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec tego Powiat [...] winien otrzymywać odpowiednie dotacje z budżetu państwa na realizację tych zadań. Od ponad 20 lat istnienia powiatów dotacje te stanowią tylko ułamek kosztów ponoszonych na realizację powyższych zadań. Nakładanie kar administracyjnych ma być sposobem na dalsze ograniczenie środków na realizację zadań z zakresu administracji rządowej.

Powyższe okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, stanowiące siłę wyższą, powodują, że niedotrzymanie terminu w załatwieniu sprawy nie może zostać uznane za zwłokę w rozumieniu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego lub muszą być uznane za okoliczności wyłączające winę organu, jak stanowi art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. GINB winien te okoliczności wziąć pod uwagę, gdyż w rozstrzyganiu niniejszej sprawy zobowiązany jest do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 7a k.p.a.

W ocenie skarżącego, art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333) narusza normy zawarte w art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W demokratycznym państwie prawnym nie mieści się nakładanie kar administracyjnych, mających zasilać budżet państwa za zwłokę w wydaniu decyzji administracyjnej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Opóźnienia w wydaniu decyzji administracyjnych mogą mieć i mają różne przyczyny. Jednostka samorządu terytorialnego jaką jest Powiat [...], działając przez swój organ (Starostę [...]) korzysta z konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności w realizacji swoich zadań publicznych. Nakładanie administracyjnych kar pieniężnych w jednym rodzaju spraw i to spraw z zakresu administracji rządowej, narusza samodzielność samorządu terytorialnego, gdyż ma wymusić na samorządzie swoisty priorytet dla tego rodzaju spraw kosztem innych kompetencji samorządu powiatowego, które przecież też ma obowiązek realizować.

Dodatkowo beneficjentem tych kar ma być Skarb Państwa. W systemie prawa istnieją już przepisy przewidujące odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego (art. 417 § 1 i art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego). Obowiązywanie dodatkowo art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333) powoduje w istocie podwójną odpowiedzialność samorządu terytorialnego. Dodatkowo kara administracyjna jest pobierana na rzecz budżetu państwa, a nie strony postępowania, a nadto nie ma żadnego związku z ewentualnym wystąpieniem szkody lub jej wysokością. Taki rodzaj sankcji nie występuje szerzej w polskim systemie prawnym, został tylko wybiórczo zastosowany wobec powiatów w sprawach z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej (oraz gmin w sprawach decyzji o warunkach zabudowy). Wobec tego istnieją uzasadnione wątpliwości co do zgodności kwestionowanych norm ze wskazanymi na wstępie przepisami Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 - zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w wypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód z budżetu państwa. Regulacja ta stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin określony w tym przepisie stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki.

W myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W kontekście stanowiska procesowego Starosty należy podkreślić, że art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można zatem uznawać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania, czy oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma. Do czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie można też zaliczyć "zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 p.b. (wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 423/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie GINB z [...] stycznia 2022 r. uchylające - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. - postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2021 r. w części dotyczącej wysokości kary i ustalające jej wysokość na 2000 zł za zwłokę w wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i opiera się na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. Również dokonanie przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych należy - wbrew zarzutom skargi - uznać za odpowiadające wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wyliczył okres załatwiania sprawy, z którego wynika, że wystąpiło 4-dniowe przekroczenie terminu 65 dni. Rację ma bowiem organ, że dniem wszczęcia postępowania był dzień 23 grudnia 2020 r., a więc dzień, w którym do organu wpłynął wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, która zakończyła postępowanie, została wydana [...] kwietnia 2021 r. Postępowanie trwało 128 dni. Następnie od okresu trwania postępowania administracyjnego Wojewoda [...] odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz okres 49 dni, w którym bieg terminu został wstrzymany poprzez nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia projektu. Organ wojewódzki przyjął, że całe postępowanie trwało 128 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (128 - 65 - 49 = 14) ocenił, że Starosta [...] dopuścił się 14-dniowej zwłoki w załatwieniu sprawy. Te ustalenia zmienił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, słusznie wskazując, że - skoro w postanowieniu z dnia [...] lutego 2021 r. nakładającym na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego wyznaczono mu termin do dnia 26 kwietnia 2021 r., to cały okres do czasu upływu tego terminu należało odliczyć od czasu trwania postępowania. Wprawdzie inwestor uzupełnił braki projektu w dniu 16 kwietnia 2021 r., lecz jedynie w części (nie uzupełniono braków wymienionych w pkt 3 i 10 postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r.), dlatego teoretycznie miał on czas na ich uzupełnienie w całości jeszcze do dnia 26 kwietnia 2021 r. Zatem prawidłowo uznał organ w zaskarżonym postanowieniu, że od czasu 128 dni trwania postępowania dodatkowo odliczeniu podlegał jeszcze okres 10 dni, który pominął organ I instancji. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że wystąpiło 4-dniowe przekroczenie terminu 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że wskazane opóźnienie nie było zawinione przez organ, gdyż w okresie rozpoznawania wniosku inwestora trwał stan epidemii, organ miał trudności z absencją pracowników, a więc opóźnienia tego nie można uznać za zwłokę w rozumieniu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W skardze podniesiono, że powstałe na skutek stanu epidemii opóźnienia w załatwieniu przez organ wniosków o pozwolenie na budowę można by traktować jako opóźnienia z "przyczyn niezależnych od organu", spowodowane siłą wyższą. Należy jednak zaznaczyć, że w celu zminimalizowania wpływu skutków epidemii na toczące się postępowania administracyjne zostały wprowadzone przepisy szczególne ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej w skrócie "ustawa COVID-19").

Od dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.). Ze względu na tą wyjątkową sytuację, na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, wprowadzono zasadę, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dopiero na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, przepis ten został uchylony - co oznacza że pomimo braku zniesienia stanu epidemii "odwieszono" bieg terminów procesowych. Terminy te zaczęły biec ponownie od dnia 23 maja 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 6 tej ustawy terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w tej sprawie wpłynął 23 grudnia 2020 r., a więc po okresie, w którym zawieszone bądź wstrzymane były terminy z uwagi na stan epidemii.

Ponadto od dnia 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie przepis art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. W myśl art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy zawiadomienie, o którym mowa w ust. 1, następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Ogłoszenie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy). Z akt sprawy nie wynika, aby organ korzystał z instytucji wstrzymania biegu terminów załatwienia w tej sprawie. Jednocześnie zauważyć należy, iż z powszechnie dostępnych informacji zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w [...] ([...]), na której opublikowane zostały zawiadomienia o wstrzymaniu biegu załatwienia sprawy wynika, że organ korzystał z tej możliwości w bardzo wielu innych sprawach budowlanych. Organ architektoniczno-budowlany I instancji nie może więc twierdzić, że sam fakt obowiązywania stanu epidemii w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę uzasadnia przyjęcie, że każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu. W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 7a k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, którą w tym postępowaniu jest Starosta [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do argumentacji zażalenia, iż inspektor prowadzący tę sprawę przebywał na kwarantannie w okresie od 12 września do 21 września 2020 r., a więc w okresie, w którym wniosek oczekiwał na merytoryczne opracowanie, słusznie zauważył, że wniosek inwestora w tej sprawie wpłynął do Starosty [...] grudnia 2020 r., a więc po 21 września 2020 r. Ponadto organ trafnie wskazał, że pierwsze czynności w tej sprawie podjęto w 65 dniu po wpływie wniosku (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 26 lutego 2021 r.), a strona skarżąca, powołując się ogólnie na stan epidemii, nie wykazała, że w tej konkretnej sprawie opóźnienie w jej załatwieniu powstało ze szczególnych przyczyn, niezależnych od organu.

W odniesieniu do wniosku skarżącego o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333) z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, wskazać należy, iż na mocy art. 193 Konstytucji RP sąd administracyjny może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, w sytuacji, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Użyte w tym przepisie określenie "może" nie oznacza obowiązku i ocena w tym zakresie została pozostawiona sądowi orzekającemu. Instytucja pytania prawnego, przewidziana w art. 193 Konstytucji RP, nie daje zatem stronie postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest zatem, po pierwsze, wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie, warunkiem wystąpienia z takim pytaniem jest też by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd w składzie orzekającym nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym sformułowanym przez skarżącego do Trybunału Konstytucyjnego. Strona może jednak samodzielnie skorzystać z przysługujących jej środków prawnych w tym zakresie.

Z podanych przyczyn, podzielając w całości argumentację organu odwoławczego, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.