Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 898/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98, 134, 151 ust. 1 i 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 4 października 2011 roku sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...], 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. oddala wniosek uczestnika A. K. o zwrot kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 16.07.2009r. A. K. wystąpi do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 54/8 o pow. 0,2392 ha.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż decyzją z dnia [...] znak: [...] zatwierdzony został projekt podziału przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy, w wyniku którego wydzielona została działka nr 54/8 o pow. 0,2392 ha.

W przedmiotowej sprawie między Gminą [...], a wnioskodawcą nie doszło do uzgodnienia odszkodowania, w związku z czym ustalenie jego wysokości nastąpiło w trybie administracyjnym.

Pismem z dnia 14.10.2009r. wnioskodawca przedłożył operat szacunkowy z dnia 5.02.2009r. gdzie określono wartość rynkową prawa własności ww. nieruchomości na kwotę 242.000,00 zł.

Starosta [...] zlecił wykonanie operatu szacunkowego dotyczącego ustalenia wartości odszkodowania za zajęte pod drogę publiczną działki, przejęte z mocy prawa w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca przedstawił operat szacunkowy z dnia 20.10.2010r., gdzie określono wartość rynkową prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr 54/8 o pow. 0,2392 ha, na kwotę 190.200,00 zł.

Na rozprawie administracyjnej w dniu[...] pełnomocnik Wójta Gminy [...] wskazał, iż rynek transakcji pod drogi istnieje i do akt sprawy przedłożył tabelę przedstawiającą zbiór transakcji pod drogi z ostatnich czterech lata.

W dniu [...] r. Starosta [...] na podstawie art. 129 ust. 5 w związku z art. 98 ust. 3, art. 130, art. 132 ust. 1 - 3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), ) wydał decyzję znak: [...], którą orzekł o ustaleniu na rzecz wnioskodawcy odszkodowania w wysokości 190.200,00 zł za przejętą w przez Gminę [...], z mocy prawa, pod drogę publiczną, działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem 54/8 o pow. 0,2392 ha, położoną w miejscowości [...], powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego przez Wójta Gminy [...] decyzją z dnia [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego W. K., zawarte w piśmie dołączonym do protokołu z przeprowadzonej w dniu 7.12.2010r. rozprawy administracyjnej, w którym biegła stwierdziła, że analizą w pierwszej kolejności objęto rynek lokalny, tj. rynek gminy [...] w dwóch segmentach tego rynku, tj. nieruchomości "drogowych" jak i innych nieruchomości inwestycyjnych, przy czym analiza wykazała dużą dysproporcję pomiędzy cenami w obrocie nieruchomościami inwestycyjnymi, a cenami płaconymi przez Gminę [...] za drogi. Po szczegółowej analizie odnotowanych transakcji rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że transakcje, które Gmina [...] zestawiła w tabeli załączonej jako dowód do protokołu z przeprowadzonej w dniu 7 grudnia 2010 r. rozprawy administracyjnej są oderwane od lokalnej rzeczywistości, tj. od cen jakie pojawiły się na rynku, dlatego uznano za zasadne rozszerzenie obszaru badanego rynku regionalnego - terenu powiatu bydgoskiego i sąsiednich powiatów celem sprawdzenia, czy rynek nieruchomości "drogowych" w ogóle może być zastosowany dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania.

Organ podniósł w dalszej kolejności, iż analiza rynku regionalnego wykazała, że grunty nabywane pod drogi na większym obszarze badanego rynku uzyskiwały zbliżony poziom cen do cen innych gruntów inwestycyjnych i z tego powodu rzeczoznawca uznała, że posłużenie się § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dla wyceny szacowanej działki gruntu nr 54/8 jest możliwe. Uznano taką procedurę za uzasadnioną, ponieważ wynik wyceny przy zastosowaniu transakcji "drogowych" musi odzwierciedlić wartość gruntu, z którego fragment nabyto pod drogę. Wskazano przy tym, że transakcje przytoczone przez Gminę [...] w żaden sposób nie odzwierciedlają rynku nieruchomości inwestycyjnych w tej gminie, zatem nie mogły zostać zastosowane jako odniesienie do ustalenia wysokości odszkodowania, które ze swej istoty ma być ekwiwalentem dobra, które się utraciło.

Reasumując, po przeanalizowaniu wszystkich dowodów, przy uwzględnieniu szczegółowych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego w stosunku do podniesionych przez przedstawiciela Wójta Gminy [...] kwestii, w ocenie organu I instancji brak było podstaw do kwestionowania opinii sporządzonej przez powołanego przez organ rzeczoznawcę majątkowego.

Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody wniósł Wójt Gminy[...]. W odwołaniu Wójt podniósł, iż ustalona przez Starostę kwota odszkodowania jest jego zdaniem za wysoka. Ponadto zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7, 77 i 80 kpa, które miały wpływ na wynik postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędną wykładnię. Zdaniem strony w Gminie [...] występuje praktyka transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, co zostało podniesione w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przed organem I instancji, podczas której dołączono zbiór kilkunastu tego typu transakcji. Gmina jako uczestnik rynku lokalnego nieruchomości nabywanych pod drogę publiczną i jedyny jego nabywca w zasadzie tworzy ten rynek, a zatem to gmina ustala jego cechy, mające wpływ na wartość poszczególnych transakcji.

Wyjaśnienia zawarte w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z dnia 20 listopada 2010r., które przywołano w skarżonej decyzji potwierdzają zdaniem odwołującej strony fakt świadomego odrzucenia transakcji drogowych nabywanych przez Gminę, ponieważ nie przystają do z góry założonego celu.

Ponadto wskazano, ze należy mieć na względzie również i to, że strona utraciła nieruchomość przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, a więc co do zasady nieruchomość nieprzydatną z punktu widzenia inwestycyjnego poza funkcją służebną w stosunku do przyległych terenów mieszkaniowych. Zatem porównywanie tego typu nieruchomości do gruntów inwestycyjnych także i z tego względu jest nieuprawnione.

Jednocześnie odwołanie do Wojewody [...] złożył A. K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z przedłożonym operatem szacunkowym sporządzonym przez powołanego przez niego rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem odwołującego się, niezrozumiałe jest to, dlaczego wyniki operatów przeprowadzonych przez dwóch profesjonalistów tak dalece odbiegają od siebie, bowiem o ile do zaakceptowania byłaby różnica na poziomie 10%, to w przedstawionym stanie faktycznym kształtuje się ona na poziomie 21% budząc tym samym uzasadnione wątpliwości. W związku z zaistniałą znaczącą rozbieżnością , w przekonaniu strony organ winien zweryfikować powstałą wątpliwość poprzez powołanie trzeciego biegłego w tym zakresie bądź chociażby przesłuchanie rzeczoznawcy powołanego przez stronę w przedmiotowej kwestii na okoliczność określenia wartości rynkowej wspomnianej nieruchomości, a także ustalenia przyczyn rozbieżności w wycenach sporządzonych przez dwoje różnych rzeczoznawców, o co też wnosił pełnomocnik wnioskodawcy. Tymczasem organ w zupełności zignorował fakt wspomnianej rozbieżności i wydał zaskarżoną przez stronę decyzję w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania pomimo braku należytego i wszechstronnego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym w sprawie zgromadzonym przez Starostę [...] organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji w sposób prawidłowy przyjął jako dowód operat szacunkowy z dnia 20.10.2010r., ponieważ rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności dokonał analizy rynku lokalnego tj. rynku gminy [...] w dwóch segmentach tego rynku tj. nieruchomości drogowych jaki i innych nieruchomości inwestycyjnych i w związku z tym, że transakcje drogowe na terenie gminy [...] nie mogły stanowić bazy do porównań, rozszerzono obszar badanego rynku o sąsiednie gminy, przyjmując do porównań transakcje drogowe jakie odnotowano w powiecie bydgoskim i nakielskim. Zatem w ocenie organu zasadnie wybrano transakcje drogowe położone na terenie gmin podmiejskich wchodzących w skład aglomeracji miejskich, gdzie rozwija się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a stopień zurbanizowania jest wyższy niż w gminach położonych dalej od większych ośrodków miejskich.

Ponadto, w ocenie organu II instancji, sporządzona opinia zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości, bowiem zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie przedmiotowych nieruchomości, gdyż na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 cyt. rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, metodą porównywania parami bądź metodą korygowania ceny średniej, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Mając powyższe na uwadze prawidłowo zastosowano przewidzianą przepisami prawa metodę korygowania ceny średniej z podejścia porównawczego, a rzeczoznawca majątkowy zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia przyjmując do porównań transakcje których przedmiotem były nieruchomości zajęte pod drogi publiczne.

Wojewoda podkreślił również, że rzeczoznawca majątkowy W. K. określając wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości zastosowała ww. przepisy i prawidłowo przyjęła datę zatwierdzającą podział nieruchomości, na którą uwzględniono stan przedmiotu wyceny tj. 29.12.2008r., a wartość nieruchomości określiła na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Ponadto określona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości w przeliczeniu na 1 m² gruntu mieści się w przedziale cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości zajętych pod drogi, czego dowodem są zawarte transakcje w przedziale wartości gruntów, objętych analogicznymi postępowaniami odszkodowawczymi.

Jednocześnie odnosząc się do odwołania wniesionego przez A. K. organ odwoławczy wyjaśnił, iż operat szacunkowy przedłożony przez stronę nie mógł zostać przyjęty przez organ I jako dowód w sprawie, ponieważ przyjęcie w operacie założenia, iż należy wykluczyć możliwość stosowania jako materiału porównawczego dla ustalenia wartości nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych jak i przeznaczonych pod drogi publiczne, o których mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości, uznać należy za nieuprawnione, a ponadto przyjęcie takiego założenia godzi dodatkowo w zasadę racjonalności ustawodawcy, gdyż przyjmując, że ceny kształtujące się na rynku nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe nie będą nigdy cenami wolnorynkowymi można by dojść do wniosku, że § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest przepisem zbędnym. Zatem, wykluczenie możliwości stosowania dla celów wyceny, cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zarówno zajętych jak i przeznaczonych pod drogi publiczne, bez przeprowadzenia stosownej analizy, narusza treść § 36 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W skardze do sądu Wójt Gminy [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną jego wykładnię, a także naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w którym przyjęto jako dowód w sprawie operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 190.200,00zł, która to wartość miała wpływ na wynik postępowania. Podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona skarżąca podniosła, że w Gminie [...] występuje praktyka transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, a Gmina jako uczestnik lokalnego rynku nieruchomości nabywanych pod drogę publiczną jako jedyny jego nabywca w zasadzie tworzy ten rynek, a zatem to gmina ustala jego cechy, mające wpływ na wartość poszczególnych transakcji. Zdaniem strony skarżącej podejście rzeczoznawcy majątkowego w przedmiotowej sprawie i w ślad za nim stanowisko organów obu instancji dotyczące nieruchomości drogowych nabywanych przez Gminę [...], które podlegały odrzuceniu ze względu na ograniczoną reprezentatywność i nie spełnienie warunków porównywalności z działką wycenianą, są niewystarczające i jako takie naruszają zasady postępowania administracyjnego, ponieważ organy obu instancji nie zajęły stanowiska w tym zakresie opierając się jedynie na wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego. Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy jest uprawniony do odwzorowania danego segmentu rynku, w tym przypadku rynku dróg gminnych i na podstawie jego analizy lub też wywiadu przeprowadzonego z jego uczestnikami, ustalenia cech wpływających na wartość nieruchomości, dlatego też w żadnej mierze nie można analizować rynku pod kątem z góry założonych wniosków, a sam fakt przyjęcia takiego założenia powoduje naruszenie § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

Strona ponownie podkreśliła, że na terenie gminy [...] istnieją transakcje spełniające kryteria określone w § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia, natomiast z analizy przyjętych do porównań transakcji wynika, że częściowo pochodzą one z rynku wykraczającego poza rynek lokalny, co jest niezgodne z orzecznictwem sadów administracyjnych, które wskazują, iż należy sporządzać wycenę w oparciu o transakcje pochodzące z rynku lokalnego, a w przedmiotowej sprawie jest to powiat bydgoski.

Ponadto zwrócono uwagę, że strona utraciła nieruchomość przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, a więc co do zasady nieruchomość nieprzydatną z punktu widzenia inwestycyjnego poza funkcją; służebną w stosunku do przyległych terenów mieszkaniowych, dlatego porównywanie tego typu nieruchomości do gruntów inwestycyjnych także i z tego względu jest nieuprawnione.

W konsekwencji pominięcie argumentów podnoszonych przez uczestnika tego konkretnego rynku spowodowało, iż operat szacunkowy w ocenie skarżącego nie odwzorowuje w sposób prawidłowy opisywanego segmentu rynku nieruchomości, czyniąc ustaloną w nim wartość rynkową jako dowolną. Tym samym przyjęcie przez organ I instancji operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, a także brak odniesienia się do ww. zarzutów opierając się jedynie na wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego, spowodowało naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 w związku z art. 77 i 80 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż przedmiotem sprawy jest prowadzone przez właściwy organ administracji postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Gminy [...] w związku z zatwierdzonym, geodezyjnym projektem podziału nieruchomości położonej w miejscowości [...], w wyniku czego działka numer 54/8 o powierzchni 0,2392 ha przeszła na własność Gminy [...] z przeznaczeniem na urządzenie drogi publicznej gminnej. O ile więc uznać należy obligatoryjność obciążającego Gminę obowiązku uiszczenia stosownego odszkodowania za przejętą nieruchomość, wyjaśnienia wymaga sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, którego finalnym efektem było ustalenie prawidłowej wysokości należnego odszkodowania.

Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 dalej powoływanej jako ustawa), za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, pomiędzy stronami nie doszło do uzgodnienia odszkodowania w podanym wyżej znaczeniu w związku z czym doszło do wszczęcia procedury ustalenia wysokości odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego. Ocena prawidłowości procesu stosowania prawa pod względem prawnym w niniejszej sprawie, obejmuje pełny zakres czynności organu administracji publicznej, których dopełnienie warunkuje możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia wysokości należnego stronie odszkodowania.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 cyt. ustawy wartość rynkowa nieruchomości, przy określeniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkowa nieruchomości to cena, jaką można uzyskać przy jej sprzedaży na rynku obrotu nieruchomościami, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu dwóch warunków: po pierwsze strony umowy były od siebie niezależne i nie działały w sytuacji przymusu oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, a po drugie, upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 151 ust. 1 ustawy).

Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie). W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji określało ono m.in. kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Pojęcie "nieruchomości podobnej" zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie, z którym, jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Skoro porównywalność ze względu na położenie jest jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, to przy stosowaniu podejścia porównawczego należy w pierwszej kolejności odwoływać się do rynku lokalnego.

Tymczasem w niniejszej sprawie rzeczoznawca przyjął do porównania zarówno nieruchomości z rynku lokalnego, jak i regionalnego, co jednoznacznie wynika z załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego. Jak bowiem wyjaśniła biegła, wprawdzie w gminie [...] odnotowano kilkanaście transakcji " drogowych", jednak w większości nie mogły one posłużyć jako materiał porównawczy, gdyż nie odwzorowywały cen uzyskiwanych ze sprzedaży nieruchomości inwestycyjnych[...]. W ocenie sądu powołana przez rzeczoznawcę okoliczność nie może stanowić przesłanki uzasadniającej rozszerzenie przyjmowanych cen transakcyjnych na rynek regionalny. Dopuszczalność badania cen transakcyjnych na rynku regionalnym, krajowym, a nawet zagranicznym określa § 26 omawianego rozporządzenia zgodnie, z którym przy określeniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym, krajowym, a nawet zagranicznym rynku nieruchomości.

W judykaturze zgodnie podnosi się, że wprawdzie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazanego wyżej rozporządzenia nie definiują pojęcia "rynek lokalny", niemniej w tej kwestii należy odwołać się do ustaw samorządowych. Z art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) wynika, że słowo "lokalny" obejmuje terytorium gminy i powiatu, natomiast słowo "regionalny" teren województwa( por. wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2008r. sygn. akt I S.A./Wa 1204/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 07.04.2008r. sygn. akt II S.A./Wr 537/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z 26.10.2009r. sygn. akt IISA/Bd 626/09).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się również pogląd podzielany przez sąd orzekający w niniejszej sprawie, że przepis § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym, regulującym metodę sporządzania operatów szacunkowych dla gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne., co oznacza, że wyłącza on stosowanie w przypadkach takich nieruchomości § 26 rozporządzenia. Wskazuje się również, że gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie można traktować jako nieruchomości, do których ze względu na szczególne cechy i rodzaj można przyjmować ceny transakcyjne z rynku regionalnego lub krajowego, czy też zagranicznego. (wyrok NSA z 11.02.2011, sygn. akt I OSK 563/10, wyrok NSA z 18.02.2011r., sygn. akt I OSK 586/10, wyrok NSA z 26.10. 2010r. sygn. akt I OSK 43/10, wyrok NSA z 17.11.2010r. sygn. akt I OSK 95/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych).

W ocenie Sądu nie było zatem podstaw do rozszerzenia w operacie rynku nieruchomości do regionalnego, a więc do przyjęcia do porównań nieruchomości położonych poza powiatem bydgoskim. Rzeczoznawca majątkowy stosując § 36 ust. 1 rozporządzenia uznała, że na rynku lokalnym właściwym dla położenia wycenianego gruntu brak jest transakcji "drogowych", które mogłyby posłużyć jako materiał porównawczy i na podstawie § 26 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia sięgnęła również do nieruchomości podobnych na rynku regionalnym. Tymczasem systematyka przepisu § 36 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wskazuje, że jeżeli zachodził brak reprezentatywności tego typu nieruchomości na rynku lokalnym, to subsydiarny sposób określenia wartości gruntów uregulowany był w ust. 2 § 36 rozporządzenia. W związku z powyższym za zasadny należało uznać stawiany w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 36 i wadliwe zastosowanie § 26 rozporządzenia.

Organy orzekające w sprawie oceniły przedstawiony operat jako prawidłowy, przy czym nie dokonały jego oceny pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez co doszło również do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i ocenić go z uwzględnieniem całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Nie ma żadnych wątpliwości, że operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia, jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego stanowią dopiero podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. W razie zaś stwierdzenia uchybień w przyjętej przez niego metodzie, to na organie ciąży obowiązek skorygowania niezgodnych z prawem działań biegłego i w miarę konieczności uzyskanie nowej - zgodnej z obowiązującym prawem opinii. Oczywistym jest, że weryfikacja poprawności formalnej operatu obejmuje przede wszystkim badanie jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa Oceny takiej w niniejszej sprawie organy orzekające nie dokonały, co spowodowało oparcie wydanej decyzji na sporządzonym z naruszeniem powołanych wyżej przepisów Rozporządzenia operacie szacunkowym. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji albowiem nie sposób wykluczyć, że wartość nieruchomości ustalona w oparciu o prawidłowe zastosowanie przepisów Rozporządzenia znacznie różniłaby się do tej przyjętej w decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W szczególności organ zleci rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego przy użyciu właściwej metody szacowania nieruchomości i ustali wysokość odszkodowania w sposób zgodny z przedstawioną powyżej interpretacją przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji Sąd na podstawie art. 145 § 1 plik 1 lit. a i c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).