Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3223/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7a, art. 8, art. 92a ust. 1, 2, 6 i 7, art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Marta Wertelecka po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1543/16 w sprawie ze skargi H.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz H.B. 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1543/16, po rozpoznaniu skargi H.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2016 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] maja 2016 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ pierwszej instancji), powołując się m.in. na art. 92a ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej cyt. jako: u.t.d.), nałożył na H.B. (dalej: skarżąca) prowadzącą działalność gospodarczą pn. [...] H.B. w G. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Podstawą nałożenia kary były ustalenia przeprowadzonej w dniu 10 marca 2016 r. kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki DAF o nr rej. [...] oraz naczepy marki Schmitz Cargobull o nr rej [...], kierowanego przez P.K., podczas której stwierdzono: nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, skrócenie dziennego czasu odpoczynku; niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ drugiej instancji) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 9 400 zł, w podstawie prawnej wskazując m.in. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej cyt. jako: k.p.a.). W uzasadnieniu organ, powołując się na załączone do odwołania zaświadczenia Prezydenta Grudziądza z [...] maja 2016 r. o zgłoszeniu w dniu [...] października 2015 r. pojazdu marki DAF nr rej. [...] do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, stwierdził, że strona nie popełniła naruszenia w postaci niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie, co uzasadniało uchylenie nałożonej za to naruszenie kary. Za udowodnione organ odwoławczy uznał naruszenia w postaci: przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu (lp. 5.1 zał. nr 3) oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku ( lp. 5.3 zał. nr 3 do u.t.d.). W ocenie organu odwoławczego, w świetle zebranego materiału dowodowego, nie budziło również wątpliwości, że kierowca w dniach: 12 lutego 2016 r. od godziny 20:54 do godziny 21:53; 19 lutego 2016 r. od godziny 19:51 do godziny 20:03; 20 lutego 2016 r. od godziny 15:36 do godziny 16:07; 24 lutego 2016 r. od godziny 20:54 do godziny 21:06 wykonywał przewóz pojazdem o nr rej. [...], w trakcie którego nie rejestrował na karcie kierowcy swojej aktywności prędkości pojazdu i przebytej drogi, co uzasadniało nałożenie na przedsiębiorcę kary zgodnie z lp. 6.2.1. zał. nr 3 do u.t.d.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie uwzględnił wniosku strony o przesłuchanie świadków na okoliczność stwierdzonych naruszeń. Kierowca został bowiem już raz przesłuchany w charakterze świadka, w trakcie przeprowadzonej kontroli drogowej i nie było potrzeby ponownego jego przesłuchiwania. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały też wątpliwości uzasadniające przesłuchanie strony – H.B..

W ocenie organu w sprawie nie miał zastosowania art. 92c u.t.d., gdyż skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu, a które pozwoliłaby uwolnić się jej od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę, uzupełnioną pismem z 11 stycznia 2017 r., w której zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., a także art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wniosła przy tym o przeprowadzenie wnioskowanego w odwołaniu dowodu z zeznań kierowcy i skarżącej oraz dowodu z dokumentu potwierdzającego udzielenie kierowcy kary, a także dowodu z przesłuchania M.S. zajmującego się nadzorem nad pobieraniem danych z tachografów.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie.

WSA w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 8 i art. 78 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu pierwszej instancji, istota sporu w sprawie sprowadzała się do tego, czy – wobec zarzutów i wniosków odwołania – organ odwoławczy prawidłowo i wszechstronnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a następnie ustalił stan faktyczny w tym zakresie, który kwestionowała strona – czyli wystąpienia w sprawie okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę do zastosowania w sprawie normy art. 92c ust. 1 u.t.d.

WSA wskazał, że podstawą nałożenia na stronę kary pieniężnej był art. 92 ust. 1 u.t.d. Odpowiedzialność, o jakiej mowa w tym przepisie, pomimo że dotyczy deliktu administracyjnego, nie ma charakteru bezwzględnego. W myśl art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Z powyższego jasno wynika, że podstawą nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę jest uznanie, że miał on wpływ na zachowanie kierowcy naruszającego prawo i mogąc je przewidzieć, nie zapobiegł temu. W konsekwencji w przypadku ustalenia przez organ, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstałe naruszenie, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie jego odpowiedzialności, a w przypadku jego prowadzenia, brak jest podstaw do nałożenia kary. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca podjęła próbę udowodnienia, że nie miała wpływu lub nie mogła przewidzieć naruszenia przez kierowcę przepisów o transporcie drogowym, jednak organ nie podjął się przeprowadzenia i oceny dowodów osobowych oferowanych przez skarżącą uznając, że kierowca został już raz przesłuchany podczas kontroli pojazdu, a przesłuchanie skarżącej jest zbędne, bo nie zaistniały w sprawie wątpliwości uzasadniające przeprowadzenie tego dowodu. Odmawiając stronie przeprowadzenia powyższych dowodów, organ odwoławczy jednocześnie wskazał, że strona nie wykazała, by w sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy. WSA uznał, że nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej naruszało art. 78 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, nie można

a priori zakładać, że dowód jest zbędny, skoro ustawa umożliwia przedsiębiorcy wykazywanie wszelkimi dopuszczalnymi środkami dowodowymi tego, że należycie realizował obowiązki w zakresie działalności transportowej.

Za niedopuszczalny uznał natomiast sąd zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie przed sądem dowodu "z zeznań osób wnioskowanych w odwołaniu" oraz M.S., który zajmował się nadzorem nad pobieraniem danych z tachografów, dlatego wniosek ten oddalił zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości i wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., organ zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133

§ 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, bowiem niezasadnie odmówił przeprowadzenia dowodów z przesłuchania kierowcy oraz przesłuchania strony, podczas gdy okoliczności, które miały być zgodnie z żądaniem strony wykazane za pomocą ww. środków dowodowych, dotyczyły wyłącznie kwestii powierzenia przez skarżącą organizacji przewozu innemu podmiotowi, a zatem okoliczności te nie miały w sprawie istotnego znaczenia, ani w kontekście powstania naruszeń, ani też w kontekście odpowiedzialności skarżącej za te naruszenia, co potwierdził również sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, wobec czego organ prawidłowo, zgodnie z przepisami k.p.a. odmówił przeprowadzenia tychże dowodów;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133

§ 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych związanych z odpowiedzialnością skarżącej za powstałe naruszenia, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a wydając zaskarżoną decyzję organ wziął pod uwagę podnoszone przez stronę okoliczności, przy czym uznał, że nie stanowią one podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.;

3) z ostrożności procesowej zarzucono także naruszenie prawa materialnego tj. art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy może wypełniać hipotezy wskazanych norm prawnych, podczas gdy poczynione ustalenia faktyczne nie uzasadniały przyjęcia, że wobec przedsiębiorcy zaistniały określone w tych przepisach przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W szczególności skarżący kasacyjnie podkreślił, że z uzasadnienia uchylonej decyzji wynika, że okoliczności które miały zostać wykazane poprzez ponowne przesłuchanie kierowcy oraz przesłuchanie strony: po pierwsze – zostały w sprawie wyjaśnione zgodnie z twierdzeniem skarżącej; po drugie – nie miały znaczenia z punktu odpowiedzialności skarżącej za zaistniałe naruszenia, co potwierdził również sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Zgłaszając wniosek dowodowy w postaci przesłuchania kierowcy oraz strony, skarżąca wyraźnie zakreśliła na jakie okoliczności te dowody miały być przeprowadzone. Mianowicie chodziło o wykazanie okoliczności powierzenia organizacji transportu podmiotowi trzeciemu; braku wpływu przez przedsiębiorcę na sposób organizacji transportu; przekazywania zleceń drogą telefoniczną bezpośrednio kierowcy (vide str. 2 odwołania od decyzji organu pierwszej instancji). Mając na uwadze tak zakreślony wniosek dowodowy bezcelowym było jego przeprowadzenie, bowiem organ odwoławczy dopuścił dowód z przedłożonej przez stronę umowy stałej współpracy w zakresie usług transportowych i w żadnym razie nie odmówił jej wiarygodności. W tym stanie rzeczy przeprowadzanie na tę okoliczność jeszcze dowodów z przesłuchania kierowcy oraz strony byłoby już pozbawione sensu, skoro okoliczności mające być przedmiotem tych dowodów zostały już stwierdzone innymi dowodami, tj. właśnie ww. umową.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony ustosunkował się do jej zarzutów oraz wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztow postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i – z ostrożności procesowej – zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Istota zarzutów procesowych sprowadza się do zakwestionowania wyroku sądu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzonej przez ten sąd oceny, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności w sprawie, w szczególności że materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w zakresie wskazywanych przez skarżącą dowodów w postaci przesłuchania kierowcy oraz skarżącej – przedsiębiorcy co do zaistnienia w sprawie przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c u.t.d., które zwalniałyby skarżącą od odpowiedzialności za działania kierowcy, których nie mogła przewidzieć i za które nie powinna odpowiadać..

W ocenie NSA podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez sąd prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i 2 i art. 107 § 3 k.p.a. nie są zasadne. Nie ma bowiem racji skarżący kasacyjnie organ twierdząc, że błędnie sąd uchylił zaskarżoną decyzję z powodu istotnych braków i wadliwości postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ odwoławczy. Trafna była bowiem dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena, że organ naruszył prawo poprzez odmowę uwzględnienia wnioskowanych przez stronę dowodów z przesłuchania kierowcy oraz strony.

Ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jak podkreśla się zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, zasadą jest, że odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi przedsiębiorca i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (por. T. Porczyński, Wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym przez osoby wykonujące ten przewóz na rzecz i w imieniu przedsiębiorcy [w:] A. Kisielewicz (red.), J. P. Tarno (red.), Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, opublikowano: LEX 2013 r.).

Odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy za naruszenia ma charakter obiektywny, nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak również, że odpowiedzialność ta nie ma charakteru absolutnego. Wyjątek od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz został uregulowany w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W myśl zaś art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustawodawca wprowadzając kary pieniężne określone w art. 92a u.t.d. przewidział zatem możliwość wyłączenia ich, przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 92b i 92c tej ustawy. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje, że obowiązek wykazania przesłanek określonych w tych przepisach, co do zasady obciąża podmiot wykonujący przewóz i sąd w składzie orzekającym w tej sprawie to stanowisko akceptuje. Wskazuje się, że niezbędnym elementem odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości jest wykazanie przez przedsiębiorcę, że nie przyczynił się on swoim zachowaniem do ich powstania, co oznacza, że musi on wykazać takie okoliczności i zdarzenia, które nie są przewidywalne, a więc typowe i zwyczajne w działalności polegającej na wykonywaniu przewozu w transporcie drogowym (wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 504/17). A zatem, do uwolnienia się od odpowiedzialności wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa (por. np. wyroki NSA: z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1804/17; z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4457/16; z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 974/15; z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1597/14; z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, LEX nr 1769731; z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10, LEX nr 920618).

Skoro zatem, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, to przewoźnik jest zobowiązany do udowodnienia, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 u.t.d., to należy podzielić ocenę sądu pierwszej instancji, że wadliwe było pozbawienie skarżącej przez organ możliwości wykazania zaistnienia przesłanek, które – być może – zwalniałyby ją od odpowiedzialności za stwierdzone w toku kontroli naruszenia.

Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Możliwość przeprowadzenia dowodu jest – zgodnie z art. 136 k.p.a. - jedną z podstawowych gwarancji procesowych strony, na co słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji (str. 9 uzasadnienia). Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a. żądanie jego przeprowadzenia należało uwzględnić, bowiem przedmiotem dowodu były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, które nie zostały stwierdzone wystarczająco innym dowodem. Wobec tego trafnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że jeśli strona podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała konkretne dowody, które miały podważyć ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, to organ odwoławczy miał obowiązek przeprowadzenia tych dowodów i dokonania ich oceny.

W orzecznictwie sądów wskazuje się, że niedopuszczalna jest odmowa dopuszczenia dowodów tylko z tego względu, że z innych, przeprowadzonych w sprawie wynikają odmienne fakty, decydujące o ostatecznym wyniku (zob. wyrok NSA z 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3412/15, LEX nr 2463230). Utrwalony jest również pogląd, że wprawdzie żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę, jednak nie może on pominąć wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie reguł procedowania, które mogły mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie (np. wyrok NSA z 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1607/16, LEX nr 2345355). Skoro przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek, by w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, czyli uwzględnić wszystko to, co jest dla organu dostępne, jak to przewiduje art. 75 § 1 k.p.a., to odmowa przeprowadzenia przez organ dowodu powinna stanowić wyjątek, który dotyczyć mógłby tylko sytuacji, gdy przedmiotem dowodu ma być okoliczność niemająca znaczenia dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a. a contrario) lub gdy dana okoliczność została już udowodniona – art. 78 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1395/15, LEX nr 2255891). Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy.

W rozpoznawanej sprawie strona w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowcy, a także z przesłuchania jej jako przedsiębiorcy oraz przedłożyła dowód w postaci umowy o współpracy z podmiotem trzecim. Podjęła tym samym próbę udowodnienia, że nie miała wpływu lub nie mogła przewidzieć naruszenia przez kierowcę przepisów o transporcie drogowym. Organ nie podjął się przeprowadzenia i oceny dowodów osobowych oferowanych przez skarżącą uznając, że kierowca został już raz przesłuchany, podczas kontroli pojazdu, a przesłuchanie skarżącej jest zbędne, bo nie zaistniały w sprawie wątpliwości uzasadniające przeprowadzenie tego dowodu.

Trafnie sąd pierwszej instancji uznał, że powyższe działanie organu było wadliwe. Nie znajduje podstaw w aktach sprawy twierdzenie organu, że odmowa przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów była uzasadniona, gdyż zgłoszone wnioski dowodowe miały dotyczyć tylko kwestii powierzenia organizacji przewozu podmiotowi trzeciemu, a organ nie kwestionował tych okoliczności, a jedynie uznał, że to nie może wyłączać odpowiedzialności skarżącej za powstałe naruszenie.

Słusznie sąd pierwszej instancji za wadliwe uznał stanowisko organu z góry zakładającego, że wyjaśnienia skarżącej ani ponowne zeznania kierowcy nie mogą wpłynąć na ocenę odpowiedzialności skarżącej za stwierdzone naruszenia. Treść wniosku dowodowego nie upoważniała organu do stwierdzenia, że jedynym argumentem, na który mogłaby powołać się strona dla wykazania przesłanek z art. 92b lub art. 92c u.t.d. zwalniających ją od odpowiedzialności, byłaby zawarta przez nią umowa zlecenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy błędnie uznał, że przeprowadzenie wnioskowanych w odwołaniu dowodów nie może mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę ocenę sądu pierwszej instancji. Nie można bowiem z jednej strony oczekiwać, że strona wykaże wszelkimi dostępnymi jej środkami, że nie ponosi odpowiedzialności za zaistniałe naruszenia, a jednocześnie – w sytuacji gdy takie okoliczności podnosi – procesowo uniemożliwić jej dowiedzenie, że te okoliczności wystąpiły. Dopóki bowiem organ nie przeprowadzi dowodu na takie okoliczności, nie może zasadnie twierdzić, że one nie wystąpiły.

Mając powyższe na uwadze, za zgodne z prawem uznać należy uchylenie przez sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Niezasadne są zatem podniesione w punktach 1-2 petitum skargi zarzuty naruszenia tych przepisów procesowych przez sąd pierwszej instancji.

Nieusprawiedliwiony jest także podniesiony w związku z nimi zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a (punkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania.

Należy podkreślić, że zarzut ten w ogóle nie został uzasadniony. Nie była więc możliwa ocena przez NSA zasadności argumentów skargi kasacyjnej podważających prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdyż tych argumentów w skardze kasacyjnej w ogóle nie ma. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zostało tak sporządzone, że umożliwiało skonstruowanie zarzutów kasacyjnych i jednocześnie pozwala na jego kontrolę instancyjną. Zawiera też stanowisko w przedmiocie przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy.

Nie jest również zasadny podniesiony "z ostrożności procesowej" w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego tj. naruszenia przepisów wskazanych w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję jedynie z powodów procesowych, stwierdzając braki w materiale dowodowym wymagające uzupełnienia i wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Niezasadny jest więc zarzut wadliwej oceny przez sąd, że stan faktyczny tej sprawy mógł wypełniać hipotezy wskazanych norm prawnych, tj. norm zwalniających skarżącą z odpowiedzialności. Sąd pierwszej instancji takiego poglądu nie sformułował, nie dokonywał bowiem oceny materialnoprawnej, ograniczając się jedynie do kwestii procesowej.

Ponieważ zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zakwestionowanie w zaskarżonym wyroku wadliwości procesowej decyzji organu odwoławczego okazało się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 1350 zł stanowi zwrot kosztów dla profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, który występował przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie, w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a., odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA.