Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1605/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi "V." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. V. Sp. z o.o. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] o zmianę decyzji Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] w sprawie udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] poprzez przedłużenie określonego w przedmiotowej decyzji terminu rozpoczęcia działalności do dnia [...] grudnia 2006 r.

Dyrektor Izby Skarbowej w [...] po rozpoznaniu wniosku Spółki V., mającej siedzibę w P., decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] odmówił zmiany przedmiotowej decyzji we wnioskowanym zakresie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] (odebranej przez Spółkę w dniu [...] maja 2004 r.) Dyrektor Izby Skarbowej w [...] udzielił Spółce V. z siedzibą w P. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanej w 30 punktach gier na automatach o niskich wygranych (zwanych dalej "punktami") na terenie województwa [...], wyznaczając nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności na dzień [...] sierpnia 2004 r. Termin rozpoczęcia działalności zmieniany był decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] i określony został na dzień [...] lutego 2005 r., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] - na dzień [...] grudnia 2005 r.

Pomimo zmian terminu rozpoczęcia działalności uruchomiono 15 z 30 punktów, w tym od lipca 2005 r. liczba ta zwiększyła się tylko o 2 punkty. Biorąc pod uwagę stopień zaawansowania prowadzonej przez Spółkę działalności, Dyrektor Izby Skarbowej w [...] nie znalazł podstaw do uznania, że za kolejną zmianą terminu przemawia interes społeczny, podkreślił natomiast, iż w interesie społecznym byłoby jak najszybsze uruchomienie wszystkich punktów gier, gdyż to spowodowałoby większe wpływy do budżetu państwa zryczałtowanego podatku od gier. Z tych też względów Dyrektor Izby Skarbowej w [...], biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny odmówił zmiany dotychczasowej decyzji.

W dniu [...] kwietnia 2006 r. do Izby Skarbowej w [...] wpłynęło odwołanie Spółki V. od wydanej przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] decyzji z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]. Pełnomocnik Strony zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez odmowę zmiany decyzji mimo istnienia słusznego interesu strony i interesu społecznego oraz art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, poprzez stwierdzenie, iż "rozpoczęcie działalności" w rozumieniu tego przepisu oznacza wykonywanie działalności w pełnym zakresie, a nie choć w jednym punkcie objętym zezwoleniem na prowadzenie działalności. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik Strony podkreślił, iż istnieje słuszny interes strony, wynikający z faktu, że dla rozpoczęcia działalności gospodarczej w pozostałych 15 punktach z całkowitej ilości punktów (30) objętych zezwoleniem, spółka prowadzi cały czas czynności przygotowujące do uruchomienia działalności. Spółka wskazała, że przeszkody uniemożliwiające objęcie działalnością wszystkich 30 punktów, nie wynikają ani z winy spółki, ani też z żadnych okoliczności, za które ponosi ona odpowiedzialność. Spółka jest bezpośrednio zainteresowana w prowadzeniu działalności w jak największej liczbie punktów, gdyż to oznacza dla niej większe źródła zarobkowania i rozszerzenie zakresu dotychczas prowadzonej działalności i tym samym zaistnienie na rynku gier w szerszym zakresie. Spółka na skutek braku zmiany decyzji nie rozpocznie działalności w nowych punktach, tym samym do budżetu państwa nie spłyną dochody, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Odmowa zaś zmiany terminu rozpoczęcia działalności nie stanowi, zdaniem pełnomocnika strony, w żadnym razie prawnej formy przymuszenia spółki do rozpoczęcia działalności w pozostałych punktach, co mogłoby faktycznie stwarzać możliwości szybszego uzyskania dochodu z tego źródła, a jedynie oznacza, że skoro spółka z jakichkolwiek przyczyn nie rozpoczęła tam działalności, to wobec braku zmiany decyzji już jej nie rozpocznie.

Nadto pełnomocnik strony zarzucił, iż "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności" nie jest jednoznaczny z rozpoczęciem działalności we wszystkich punktach gier wymienionych w zezwoleniu, ponieważ cytując Słownik Języka Polskiego (red. M. Szymczak) termin "rozpoczynać" oznacza "dać początek czemuś, zapoczątkować, zainicjować". Biorąc powyższe pod uwagę, Pełnomocnik Strony podnosił, iż rozpoczęcie działalności powinno być równoznaczne z zainicjowaniem działalności, a więc z jej rozpoczęciem przynajmniej w jednym punkcie, a nie z jej prowadzeniem w pełnym zakresie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Minister Finansów zważył co następuje:

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych obejmuje "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności", zaś zgodnie z art. 37 tej ustawy jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier albo określonej w zezwoleniu liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych lub punktów gier na automatach o niskich wygranych. Co oznacza, że inny podmiot wykazujący również wolę do podjęcia działalności gospodarczej w tych właśnie miejscach nie może uzyskać zezwolenia.

Wskazać także należy, iż wskutek otrzymania od Dyrektora Izby Skarbowej w [...] zezwolenia, Spółka nabyła określone w nim prawa i zobowiązana została do wypełnienia określonych obowiązków. Przez prawa nabyte należy rozumieć wszelkiego rodzaju prawa, które nakłada prawomocna decyzja administracyjna. W tym konkretnym przypadku strona nabyła prawo do urządzania i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w oznaczonym terminie i we wskazanych w zezwoleniu punktach. Na podmiocie uprawnionym do prowadzenia określonej zezwoleniem działalności gospodarczej ciążą również z tego tytułu zobowiązania podatkowe określone w obowiązujących przepisach prawa, w tym m.in. zryczałtowany podatek od gier, podatek dochodowy od osób prawnych, jak również tworzenie miejsc pracy. Przyjąć należy, że gdyby Spółka faktycznie była zainteresowana uruchomieniem działalności gospodarczej to w przypadku opisanych w odwołaniu trudności w podjęciu działalności w określonych w decyzji punktach miała czas i możliwości przedsięwzięcia odpowiednich kroków do wyszukania stosownych miejsc do prowadzenia takiej działalności. Podjęcie tych czynności poprzedziłoby wystąpienie z wnioskiem do Dyrektora Izby Skarbowej o zmianę lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych. Spółka nie uruchamiając działalności w zakresie wynikającym z decyzji uniemożliwiła prowadzenie przedmiotowej działalności przez inne podmioty, i tym samym nie odprowadzała podatków w takiej wysokości jaka mogłaby być odprowadzana przy prowadzeniu działalności w pełnym zakresie.

W tym konkretnym przypadku nie można się zgodzić z argumentacją podmiotu zawartą w odwołaniu, że decyzja Dyrektora Izby Skarbowej jest sprzeczna z przepisami art. 155 k.p.a., bo cyt. "...została wydana nie tylko wbrew słusznemu interesowi strony, ale również wbrew interesowi społecznemu...". To przecież Dyrektor Izby Skarbowej, kierując się słusznym interesem strony zmieniał wielokrotnie termin rozpoczęcia działalności określony w decyzji pierwotnej, przyjmując argumenty Spółki za wiarygodne.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych "nieprzekraczalnym terminem rozpoczęcia działalności" jest termin określony w zezwoleniu. W terminie tym należy rozpocząć działalność we wszystkich punktach objętych zezwoleniem. A zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy, zezwolenie m.in. w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wygasa z mocy prawa, jeżeli w terminie jednego roku od dnia jego udzielenia nie podjęto działalności. Dotyczy to jednak sytuacji, jeżeli podmiot posiadający zezwolenie w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie rozpocznie działalności w żadnym punkcie, wymienionym w zezwoleniu. Termin określony ww. przepisie jest terminem ustawowym, wynikającym wprost z przepisów ustawy.

Nierozpoczęcie działalności we wszystkich punktach objętych zezwoleniem lub rozpoczęcie działalności w terminie, w części punktów objętych zezwoleniem stanowi naruszenie warunków zezwolenia. W związku z powyższym, stosownie do treści art. 48a ww. ustawy właściwa izba skarbowa zobowiązana jest do podjęcia przewidzianych prawem działań w ramach czynności nadzorczo-kontrolnych.

Wobec braku przedstawienia przez Spółkę istotnych dokumentów, argumentujących słuszny interes strony, a przemawiających za wzruszeniem decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., Dyrektor Izby Skarbowej wydając decyzję odmowną wzruszającą ostateczną decyzję kierować się musiał przede wszystkim przesłankami przemawiającymi za interesem społecznym.

Przedstawione przy odwołaniu dokumenty wskazują, iż podjęta przez Dyrektora Izby Skarbowej decyzja odmawiająca stronie zmiany decyzji dotychczasowej była słuszna.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła V. Sp. z o.o. zwana dalej skarżącą. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę istnienia słusznego interesu strony, bezpodstawne i błędne wskazanie, iż zmiana decyzji jest niezgodna z interesem społecznym, pominięcie faktu, iż wystarczającą przesłanką do zmiany decyzji jest istnienie słusznego interesu strony a także brak analizy czy słuszny interes strony pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity - Dz. U. Nr 4, poz. 27 z 2004 r. ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż przez "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności" należy rozumieć rozpoczęcie działalności we wszystkich punktach urządzania gier wskazanych w zezwoleniu a nie rozpoczęcie działalności w pierwszym punkcie urządzania gier.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał między innymi, że przepis art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego jest przepisem szczególnym w stosunku do zasady określonej w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym do zmiany decyzji nie jest konieczne spełnienie dwóch przesłanek w postaci słusznego interesu obywatela i interesu społecznego, ale wystarczy spełnienie tylko jednej z tych przesłanek. Jednakże nawet biorąc pod uwagę zasadę określoną w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, iż organy postępowania załatwiając sprawy mają na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, to organy powinny najpierw rozważyć czy istnieje słuszny interes obywateli, a następnie dopiero zbadać czy ten słuszny interes obywateli nie stoi w sprzeczności z interesem społecznym. Jest to pogląd ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. podniósł, iż "Zawarta w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym." (sygn. III SA 1195/01, opubl. LEX nr 137821). W niniejszej sprawie Minister Finansów pominął istnienie słusznego interesu strony, a jedynie rozpatrzył czy istnieje interes społeczny. Zdaniem skarżącego natomiast Minister Finansów powinien najpierw rozważyć istnienie słusznego interesu strony, a następnie jedynie sprawdzić czy ten interes strony nie jest sprzeczny z interesem społecznym.

Także argument Ministra Finansów, iż zmiana decyzji nie leży w interesie społecznym, ponieważ "Spółka nie uruchamiając działalności w zakresie wynikającym z decyzji uniemożliwiła prowadzenie przedmiotowej działalności przez inne podmioty, i tym samym nie odprowadzała podatków w takiej wysokości jaka mogłaby być odprowadzana przy prowadzeniu działalności w pełnym zakresie" jest także chybiony, gdyż w przypadku braku zmiany decyzji Spółka nie będzie miała już szans na uruchomienie działalności w punktach gier określonych w zezwoleniu i Skarb Państwa zostanie pozbawiony przyszłych wpływów. Ponadto stwierdzenie, iż zezwolenie wydane Spółce blokuje działalność innych podmiotów jest całkowicie niezasadne i jest jedynie mało prawdopodobną sugestią, iż w przypadku braku zmiany decyzji w tych punktach od razu zaczną działać inne podmioty. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie ogranicza ilości punktów w danej miejscowości, tak jak w przypadku kasyn, i możemy mówić o ograniczeniu jedynie w danym lokalu, a więc nie można przyjąć, iż brak zmiany decyzji spowoduje wzrost płaconych podatków przez inne podmioty, bo to one otworzą punkty gier w tych lokalizacjach. Brak zmiany decyzji na pewno nie spowoduje wzrostu wpływów z podatku, ponieważ ani Spółka ani inne podmioty nie będą płaciły tych podatków.

Art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych stanowi, iż zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zawiera nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności. Zgodnie z wykładnią językową termin rozpoczęcia działalności, to początek działania chociaż jednego punktu. Zgodnie ze "Słownikiem Języka Polskiego" "rozpoczynać" oznacza "dać początek czemuś, zapoczątkować, zainicjować" (red. M. Szymanek, Słownik Języka Polskiego, Tom III, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1978). Tak naprawdę przyznaje to także Minister Finansów w swojej decyzji stwierdzając, iż "zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy, zezwolenie (...) wygasa z mocy prawa, jeżeli w terminie jednego roku od dnia jego udzielenia nie podjęto działalności. Dotyczy to jednak sytuacji, jeżeli podmiot posiadający zezwolenie (...) nie rozpocznie działalności w żadnym punkcie wymienionym w zezwoleniu". Nie wiadomo jednak dlaczego Minister Finansów użyte w ustawie dwa synonimy "rozpoczęcie działalności" i "podjęcie działalności" interpretuje całkowicie odmiennie. Sytuacja taka jest niedopuszczalna. Skoro ustawodawca nie zaznaczył, iż zezwolenie określa termin rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier, to należy zapis ten interpretować w sposób jakie poszczególnym słowom nadaje znaczenie język polski. Zarówno termin określony w art. 35 ust. 1 pkt 7 jak i termin określony w art. 36 ust. 5 dotyczą rozpoczęcia działalności chociażby w jednym punkcie, a jedynie naruszenie tych terminów powoduje odmienne konsekwencje. Mianowicie w przypadku naruszenia terminu określonego w art. 36 ust. 5 ustawy zezwolenie wygasa, a w przypadku naruszenia terminu określonego w zezwoleniu Izba Skarbowa może podjąć działania w trybie art. 52 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, iż postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w określonej sprawie decyzji ostatecznej pod kątem czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny i słuszny interes strony przy jednoczesnym uwzględnieniu ewentualnych przepisów szczególnych, które wykluczałyby możliwość takiej zmiany czy uchylenia decyzji.

Dokonując analizy całokształtu materiału dowodowego Minister Finansów, wbrew twierdzeniu Pełnomocnika Strony, nie pominął kwestii oceny zawartej w art. 155 k.p.a. przesłanki dotyczącej słusznego interesu strony. O dokonanej analizie w tym względzie świadczy chociażby ta część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której Minister Finansów stwierdza, że " W tym konkretnym przypadku nie można się zgodzić z argumentacją podmiotu zawartą w odwołaniu, że decyzja Dyrektora Izby Skarbowej jest sprzeczna z przepisami art. 155 k.p.a., bo cyt. "... została wydana nie tylko wbrew słusznemu interesowi strony, ale również wbrew interesowi społecznemu...". To przecież Dyrektor Izby Skarbowej, kierując się słusznym interesem strony zmieniał wielokrotnie termin rozpoczęcia działalności określony w decyzji pierwotnej, przyjmując argumenty Spółki za wiarygodne." .... "Wobec braku przedstawienia przez Spółkę istotnych dokumentów, argumentujących słuszny interes strony, a przemawiających za wzruszeniem decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., Dyrektor Izby Skarbowej wydając decyzję odmowną wzruszającą ostateczną decyzję kierować się musiał przede wszystkim przesłankami przemawiającymi za interesem społecznym."

W świetle cytowanego w uzasadnieniu skargi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. III SA 1195/01, nie znajduje również oparcia stwierdzenie Pełnomocnika Strony "... iż wystarczającą przesłanką do zmiany decyzji jest istnienie słusznego interesu strony ..." oraz , że " ... przepis art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego jest przepisem szczególnym w stosunku do zasady określonej w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym do zmiany decyzji nie jest konieczne spełnienie dwóch przesłanek w postaci słusznego interesu obywatela i interesu społecznego, ale wystarczy spełnienie tylko jednej z tych przesłanek."

W przywołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny stwierdził, że "... zawarta w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony" oraz, że "... organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym."

W świetle powyższego stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ocenie Ministra Finansów, zagadnienie słusznego interesu strony, wbrew twierdzeniu Pełnomocnika Strony, nie mogło być rozpatrywane w oderwaniu od kwestii interesu społecznego.

Rozpatrując odwołanie Spółki Minister Finansów wziął pod uwagę i analizował całokształt argumentów podniesionych przez Spółkę w odwołaniu i to zarówno tych o charakterze organizacyjnym, jak również ekonomicznym.

Istotnym elementem dla oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a. była również kwestia skuteczności podejmowanych dotychczas przez Spółkę działań w kwestii uruchomienia działalności w pełnym zakresie.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, Spółka odebrała pierwotne zezwolenie dopiero praktycznie po 3 miesiącach od jej wydania, a termin nieprzekraczalnego rozpoczęcia działalności był już dwukrotnie zmieniany kolejnymi decyzjami. Po upływie 2 lat od wydania zezwolenia Spółka uruchomiła działalność zaledwie w połowie punktów.

Nie bez znaczenia dla oceny całokształtu sprawy jest również fakt, iż Spółka złożyła wniosek o zmianę nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności z dnia [...] grudnia 2005 r. na dzień [...] grudnia 2006 r. - dopiero w dniu [...] stycznia 2006 r., a więc po jego upływie.

Złożony wniosek o zmianę terminu rozpoczęcia działalności nie został poparty żadnymi dodatkowymi dokumentami, które uwiarygodniałyby realność rozpoczęcia działalności w pełnym zakresie w kolejnym wyznaczonym terminie.

Brak jest zatem gwarancji, że zostanie on dotrzymany, tym bardziej w sytuacji, gdy jak sama Spółka stwierdza, przeszkodą są powody od niej niezależne, a więc takie na które nie ma ona wpływu i nie jest zatem w stanie w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że będzie w stanie uporać się z nimi w nowym terminie.

Wyrażenie zgody po raz kolejny oznaczałoby m.in., że w dalszym ciągu nie będzie prowadzona działalność w tych punktach, w tym również przez ewentualne inne podmioty. Skutkiem powyższego przez kolejny okres, sięgający maksymalnie nawet 1 roku, nie miałyby miejsca wpływy do budżetu Państwa z tego tytułu, jak również w świetle regulacji ustawowych żaden inny podmiot nie mógłby ubiegać się o te lokalizacje. Prowadzenie działalności również w innych, nie objętych zezwoleniem punktach, przez określone podmioty jest oczywiście możliwe, jednakże w tym konkretnym przypadku należy rozpatrywać sprawę pod kątem istniejącego stanu faktycznego i jego implikacji dla Strony oraz interesu społecznego.

Konsekwencją dotychczasowych "przesunięć" terminów uruchomienia działalności w pełnym zakresie jest już wymierny brak części wpływów budżetowych oraz nowych miejsc pracy, a więc tych elementów, na które Spółka powołuje się w swej argumentacji.

Jak wynika np. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. III NSA 1388/99 " Rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. są zawsze oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że ocena w konkretnej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony, należy do organu rozstrzygającego i do niego też należy wybór jednego z możliwych rozwiązań, niezależny od wyników tej oceny."

W ocenie Ministra Finansów w przedmiotowej sprawie w sposób prawidłowy zostało zastosowane uznanie administracyjne.

Podniesiona przez Pełnomocnika Strony kwestia naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych jest niezrozumiała.

Stawianie zarzutów wadliwego stosowania prawa materialnego nie może wchodzić w zakres rozważań w przedmiocie stosowania art. 155 k.p.a., gdyż postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie powyższego przepisu nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jedynie powinno ograniczyć się do sprawdzenia czy istnieją bądź nie, szczególne przesłanki jego zastosowania.

Dodać należy, że kwestia związana ze stosowaniem cytowanego wyżej artykułu ustawy o grach i zakładach wzajemnych z powyższych względów nie mogła i nie stanowiła w tym przypadku podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracyjny publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż decyzja pierwotna z [...] lutego 2004 r. nr [...] Dyrektora Izby Skarbowej w [...] jest decyzją, na mocy której strona skarżąca nabyła uprawnienia, w istocie swej jest to decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Zezwolenie zostało wydane na okres lat 6. Tak więc nie ulega wątpliwości, że decyzja powyższa może być zmieniona w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w oparciu o art. 155 k.p.a.

W decyzji z [...] lutego 2004 r. "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności" określono na dzień [...] sierpnia 2004 r. Termin ten następnie zmieniono dwukrotnie:

1) decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] na dzień [...] lutego 2005 r.,

2) decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] na dzień [...] grudnia 2005 r.

Zaskarżoną decyzją Minister Finansów odmówił zmiany nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności o kolejne 12 miesięcy. Odmowa nastąpiła w formie decyzji administracyjnej, co w ocenie składu orzekającego jest formą prawidłową, gdyż jak zauważył SN w wyroku z dnia 9 grudnia 1986 r. sygn. akt III AZP 13/86 "Odmowa załatwienia wniosku strony o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. następuje w formie decyzji".

W tym miejscu należy, w ocenie składu orzekającego podkreślić, że rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. są zawsze oparte na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, że ocena, czy w konkretnej sprawie występuje interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do organu rozstrzygającego i do niego też należy wybór jednego z możliwych rozwiązań.

W niniejszej sprawie organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie dopatrzyły się przesłanek skutkujących zmianą terminu rozpoczęcia działalności w trybie art. 155 k.p.a. Organy administracji w owych decyzjach podkreślały, że mimo dwukrotnego przesunięcia terminu rozpoczęcia działalności uruchomiono jedynie 15 z 30 punktów na które opiewało zezwolenie.

Zarówno Dyrektor Izby Skarbowej w [...] jak i Minister Finansów słusznie podnieśli, iż w powyższej sprawie strona nabyła prawo do urządzania i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w oznaczonym terminie i we wskazanych w zezwoleniu punktach. Jednocześnie uzyskaniu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej powinno towarzyszyć faktyczne jej rozpoczęcie, efektem którego powinny być również wpływy do budżetu z tytułu płaconych podatków – między innymi podatek od gier, podatek dochodowy od osób prawnych, jak również tworzenie miejsc pracy.

Ponadto organy obu instancji uznały słusznie, że skarżąca spółka nie przedstawiła istotnych dokumentów, które argumentowałyby za jej słusznym interesem w dążeniu do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

W tym miejscu należy również podkreślić, że skarżąca wystąpiła o zmianę decyzji w pkt 5 w trybie art. 155 k.p.a. w dniu [...] stycznia 2006 r., gdy tymczasem termin rozpoczęcia działalności określony był na [...] grudnia 2005 r. Widać tu więc jasno, że wniosek został złożony po upływie terminu, a więc należy stwierdzić, że spółka nie śledziła dokładnie terminów określonych w zezwoleniu.

W ocenie Sądu nie jest możliwa zmiana terminu określonego w decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli wniosek o jego zmianę został skierowany do organu po upływie tegoż terminu.

Ponadto należy podkreślić, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych jednoznacznie wskazuje na "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności", który jest określony w zezwoleniu. W ocenie Sądu przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że to właśnie w tym terminie należy rozpocząć działalność, we wszystkich punktach wskazanych w zezwoleniu.

Tak więc w wypadku naruszenia "nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności", o którym mowa w zezwoleniu, skarżący narusza to zezwolenie, a tym samym zgodnie z art. 48 a ww. ustawy, naraża się na kontrolę swojej działalności w zakresie zgodności tej działalności z przepisami ustawy, udzielonym zezwoleniem oraz regułami gry.

W ocenie składu orzekającego w celu uniknięcia kontroli swej działalności w trybie art. 48 a ww. ustawy skarżący występował o zmianę terminu rozpoczęcia działalności.

Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.