Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 762/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.28,29,30§ 3,157 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.368 § 1,art.444c
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) del.WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1716/08 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od B. F. rzecz Ministra Gospodarki kwotę 180 złotych (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1716/08 oddalił skargę B. F. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Minister Gospodarki - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - decyzją z [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2008 r. odmawiającą B. F. wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 2 Ministra Przemysłu i Handlu z 17 czerwca 1947 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą Spółka Akcyjna Fabryki Cukru i Rafinerii [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż brak przesłanek pozwalających uznać B. F. za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności wyżej opisanego orzeczenia w rozumieniu art. 28 k.p.a. W toku postępowania ustalono, iż przedsiębiorstwo pod nazwą Spółka Akcyjna Fabryki Cukru i Rafinerii [...] w M. stanowiło własność osoby prawnej - jaką była spółka akcyjna. Zatem interesem prawnym mógłby się legitymować wyłącznie właściciel przedsiębiorstwa, czyli spółka akcyjna, która winna być reprezentowana przez powołane do tego organy. Dalej Minister Gospodarki wskazał, iż z akcji wynikało prawo akcjonariusza do uczestnictwa w spółce akcyjnej i udziału w majątku spółki, nie dawała zaś ona uprawnień do działania w imieniu i na rzecz spółki. Dodatkowo prawo spadkowe nie przewiduje dziedziczenia po osobie prawnej, a zatem wnioskodawczyni nie może reprezentować interesów spółki. Akcjonariuszom bądź ich spadkobiercom z tytułu posiadania akcji spółki przysługują jedynie roszczenia w stosunku do spółki, a nie w imieniu spółki.

B. F. w skardze na powyższą decyzję Ministra Gospodarki z [...] lipca 2008 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] kwietnia 2008 r. Skarżąca podniosła, że orzeczenie nacjonalizacyjne nie tyle dotknęło spółkę jako osobę prawną, co bezpośrednio jej akcjonariuszy, którzy utworzyli kapitał akcyjny i decydowali o losie spółki.

Minister Gospodarki - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę podzielił stanowisko Ministra Gospodarki, jakoby interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego orzeczenia Nr 2 z 17 czerwca 1947 r. miał jedynie właściciel przedsiębiorstwa, które przejęto na własność państwa w trybie nacjonalizacji. Jak prawidłowo ustalił organ przejęte przedsiębiorstwo pod nazwą Spółka Akcyjna Fabryki Cukru i Rafinerii [...] stanowiło własność osoby prawnej - jaką była spółka akcyjna. Spółka akcyjna jako osoba prawna - tak zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037, ze zm.) - dalej w skrócie: k.s.h.), a konkretnie jej art. 12, jak i według obowiązującego w czasie wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy ((Dz.U. nr 57, poz. 502, ze zm.) - dalej w skrócie: k.h.), a ściślej jego art. 335 § 1 - z chwilą wpisu do rejestru uzyskuje osobowość prawną. Spółka nabywając osobowość prawną z chwilą jej rejestracji w sądzie rejestrowym, wskutek czego sama spółka, oddzielając się od swych wspólników, staje się podmiotem praw i obowiązków, a także właścicielem majątku spółki. Z tą chwilą tylko spółka akcyjna, a nie jej akcjonariusze, posiada zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych, zdolność sądową i zdolność procesową w zakresie wynikającym z działalności tej spółki. Zarządzanie spółką akcyjną, nadzór nad nią, a także bezpośredni wpływ zwykłych akcjonariuszy na funkcjonowanie spółki akcyjnej odbywa się w sposób zinstytucjonalizowany. Mianowicie spółka akcyjna jako osoba prawna - według art. 38 k.c. - działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Organami spółki akcyjnej są: zarząd, rada nadzorcza i walne zgromadzenie. I tak zarząd - stosownie do art. 368 § 1 k.s.h. - prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę, a prawo członka zarządu do reprezentowania spółki - według art. 372 § 1 k.s.h. - dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki. Zarząd jest organem obligatoryjnym od momentu zarejestrowania spółki akcyjnej. Kompetencje zarządu nie mogą być przejmowane przez inne organy, chyba że wyraźny przepis stanowi inaczej. Sfera reprezentacji obejmuje dokonywanie czynności w stosunkach zewnętrznych. Dotyczy to przede wszystkim kompetencji w sferze reprezentowania spółki. Zarząd w pełni realizuje teorię organów i pełne rozumienie pojęcia działania, użytego w art. 38 k.c. Zatem reprezentacja spółki akcyjnej wiąże się generalnie z działaniami organów (w szczególności zarządu), ale może i wiązać się z działaniami przedstawicieli ustawowych (likwidatorów oraz kuratorów), pełnomocników (w tym pełnomocników powołanych przez walne zgromadzenie akcjonariuszy), które są dokonywane "za" bądź "w imieniu spółki" i dotyczą wszystkich spraw związanych z jej przedmiotem działania ze skutkiem na zewnątrz. Pojęcie reprezentacji może wystąpić w dwóch znaczeniach: szerokim (sensu largo) i wąskim (sensu stricto). Reprezentacja sensu largo dotyczy występowania we wszelkich stosunkach prawnych z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, pracy oraz innych gałęzi prawa. Jest to więc zarówno składanie oświadczeń woli, jak również występowanie przed organami orzekającymi, ujawnianie stanowiska na zewnątrz, składanie oświadczeń, wyjaśnień przed organami państwowymi oraz jednostek samorządu terytorialnego, występowanie przed organami nadzorczymi, osobami trzecimi. W sensie ścisłym reprezentacja dotyczy tylko oświadczeń woli w stosunkach cywilnoprawnych i mieści się w ramach szerszego pojęcia "działania". Reprezentantami spółki w tym zakresie mogą być: zarząd, prokurenci, pełnomocnicy, kuratorzy, likwidatorzy, a w stosunkach wewnętrznych w spółce rada nadzorcza, a także pełnomocnicy akcjonariuszy. Inne osoby mogą reprezentować spółkę w sytuacjach określonych w art. 426 i art. 486 k.s.h. (z tym, że żadna z tych sytuacji nie dotyczy występowania w postępowaniu administracyjnym) (A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz. Tom II, Lex 2008, wyd. VI). Również w dacie wydania decyzji nacjonalizującej przedsiębiorstwa, akcjonariuszom - zgodnie z art. 369 § 1 k.h. - reprezentowanie spółki w sądzie i poza sądem należało do prerogatyw zarządu.

Skarżąca statusu strony dopatruje się w byciu akcjonariuszem Spółki Akcyjnej Fabryki Cukru i Rafinerii [...] (akcje odziedziczone po W. P. ), niemniej jednak okoliczność ta - w świetle powyższych rozważań - nie czyni z niej strony postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie świadczy o posiadaniu interesu faktycznego. Zauważenia bowiem wymaga, iż bycie akcjonariuszem (wspólnikiem) w spółce akcyjnej daje i dawało określone prawa majątkowe i niemajątkowe. Do praw majątkowych inkorporowanych przez akcję należy zaliczyć przede wszystkim prawo akcjonariusza do udziału w zysku spółki (art. 347 k.s.h., a art. 355 k.h.), prawo akcjonariusza do rozporządzania akcją (art. 337 k.s.h., a art. 348 k.h.) oraz prawo do udziału w majątku, jaki w toku likwidacji spółki pozostanie po zaspokojeniu długów (art. 474 k.s.h., a art. 458 k.h.). Z kolei wśród praw niematerialnych inkorporowanych przez akcje należy w szczególności wymienić prawo uczestniczenia akcjonariusza w walnym zgromadzeniu (art. 406 k.s.h., a art. 399 k.h.) oraz uprawnienia składające się na tzw. ochronę praw mniejszości (np. art. 400 k.s.h., a art. 394 k.h.). Dowodzi to, iż posiadanie akcji spółki nie pozwala i nie pozwalało na występowanie "za" spółkę lub "w imieniu" spółki. Reprezentowanie spółki zawsze należało do kompetencji zarządu (art. 368 § 1 k.s.h., a art. 369 § 1 k.h.). Słusznym jest więc stwierdzenie organu, iż stanowisko posiadania interesu prawnego w postępowaniu, skarżąca winna udokumentować dokumentami wskazującymi, że jest członkiem zarządu tej spółki akcyjnej uprawnionym do jej reprezentacji. Sama zaś wola, czy też subiektywne przekonanie, zainteresowanie rozstrzygnięciem danej sprawy, którego nie można poprzeć przepisami prawa, nie decyduje o przymiocie strony danego postępowania administracyjnego.

Przytoczone regulacje prawne i poczynione na ich podstawie wywody oraz przedstawiony stan sprawy dowodzą bezzasadności zarzutowi skargi odnośnie naruszenia przez organ naczelny art. 28 k.p.a. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, iż interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu - wówczas, gdy nie doszło do likwidacji spółki, konsekwencją, czego nie nastąpiło jej wykreślenie z rejestru handlowego - nie posiadają akcjonariusze (ich spadkobiercy). Interes prawny ma jedynie spółka akcyjna i jako taka może być reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez zarząd. Natomiast, jeżeli nie może prowadzić swych spraw z braku powołanych do tego organów, sąd ustanawia dla niej przedstawiciela ustawowego - kuratora. Kurator powinien postarać się niezwłocznie o powołanie organów osoby prawnej, a w razie potrzeby o jej likwidację (art. 42 k.c.). I tak z treści decyzji organu z 25 kwietnia 2008r. wynika, iż "stosownie do wniosku złożonego przez kuratora spółki pod nazwą Spółka Akcyjna Fabryki Cukru i Rafinerii [...], M. , pow. B. [...] Minister Gospodarki prowadzi już postępowanie wyjaśniające, w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 2 Ministra Przemysłu i Handlu z 17 czerwca 1974 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą Spółka Akcyjna Fabryki Cukru i Rafinerii [...], M. , pow. B. . Zdaniem Sądu, powyższe także wskazuje na nie trafność zarzutu w postaci naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez ignorowanie i nie respektowanie majątkowych praw z akcji wnioskodawczyni oraz nieuznawanie jej jako poszkodowanej orzeczeniem nacjonalizacyjnym.

Odnosząc się zaś do orzeczeń, powołanych przez stronę w skardze, Sąd zauważył, iż dotyczą one spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, nie zaś spółki akcyjnej, którą od spółki z ograniczoną odpowiedzialnością różni wiele elementów, w tym element w postaci specyficznego charakteru prawnego udziału wspólnika w spółce wyrażonego w papierze wartościowym zwanym akcją. Proces tworzenia spółki akcyjnej jako spółki o charakterze kapitałowym jest najbardziej sformalizowany ze wszystkich spółek. Skutkiem wspomnianego sformalizowania, w przeciwieństwie do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jest znaczne ograniczenie swobody stron w kształtowaniu treści czynności założycielskich, ustawodawca bowiem posługuje się w tych przypadkach najczęściej przepisami bezwzględnie wiążącymi. Zatem przytoczenie fragmentów argumentacji przedstawionej w powołanych orzeczeniach nie może mieć odniesienia do stanu kontrolowanej sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.

Od powyższego wyroku B. F. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 32 i 64 Konstytucji przez ich niezastosowanie

2) art. 28 k.p.a. poprzez ustalenie, że skarżąca ma tylko interes faktyczny a nie ma interesu prawnego do wszczęcia i występowania w postępowaniu nieważnościowym,

3) art. 44 k.c. przez jego niezastosowanie do oceny, że skarżąca ma interes prawny, bowiem dotyczący jej praw majątkowych.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., albowiem w postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy prawa materialnego o istotnym wpływie na wynik sprawy, które powołane są w skardze i skardze kasacyjnej a sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji. Występowały także okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, które nie zostały wyjaśnione a sąd I instancji nie uchylił decyzji także z tego względu. Nastąpiły także inne naruszenia przepisów postępowania. Ponadto, sąd nie stwierdził nieważności decyzji pomimo zaistnienia przyczyn z art. 156 k.p.a., nie stwierdził również wydania decyzji z naruszeniem prawa, pomimo zaistnienia podstaw.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko WSA, że skarżąca ma jedynie interes faktyczny. Skarżąca jest akcjonariuszką spółki objętej nacjonalizacją. Przez fakt znacjonalizowania przedsiębiorstwa wartość jej akcji spadła do zera. Gdyby nie znacjonalizowano przedsiębiorstwa wartość akcji skarżącej byłaby bardzo wysoka, rzędu kilku milionów złotych. Zgodnie z art. 44 k.c. mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Akcje są tymi innymi prawami majątkowymi. Są one ponadto chronione przepisami Konstytucji. Zgodnie z art. 64 Konstytucji takie prawa majątkowe jak akcje są prawem podmiotowym, podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zgodnie z art. 31 Konstytucji nie można ograniczać akcjonariusza w prawie do korzystania z jego praw wynikających z akcji. Natomiast, w zaskarżonym wyroku WSA narusza te przepisy uznając, że skarżąca nie ma interesu prawnego do wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego orzeczenia nacjonalizacyjnego. Tymczasem, jeżeli postępowanie nieważnościowe zakończyłoby się pomyślnie wartość akcji posiadanych przez skarżącą wzrosłaby niepomiernie. Ochrona wartości akcji to przecież interes prawny. Wartość akcji chronią powołane przepisy art. 44 k.c. oraz art. 64 i 31 Konstytucji. Skoro chronią je te przepisy oznacza to, że jest to interes prawnie chroniony, czyli interes prawny i nie ma żadnego sensu powoływanie się na tylko interes faktyczny bo jest to wchodzenie w problematykę bardzo niedookreśloną, niejasną, przede wszystkim wątpliwą. Taka argumentacja WSA w gruncie rzeczy narusza art. 45 Konstytucji - prawo do rzetelnego procesu pozbawionego fikcji, także autorytet wymiaru sprawiedliwości.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca jako akcjonariuszką ma ewidentny interes prawny do występowania w tym postępowaniu skoro wynik tego postępowania wpływa na wartość jej akcji, a wartość podlega ochronie konstytucyjnej i np. przepisami prawa cywilnego, czego WSA nie dostrzegał naruszając w/w przepisy. Przecież zgodnie ze stanowiskiem WSA wartość majątkowa nie podlega żadnej ochronie. Ostatecznie WSA stara się przekonywać, że jeżeli skarżąca byłaby wspólniczką spółki z o.o. a nie akcjonariuszką spółki akcyjnej jej sytuacja byłaby odmienna i co najważniejsze tym WSA tłumaczy podane przez skarżącą przykłady orzeczeń, w których wydano decyzje unieważniające nacjonalizację, ponieważ rzekomo w tamtych sprawach występować mieli wspólnicy sp. z o.o. a nie akcjonariusze. Zarzucam, że na tle art. 44 k.c. oraz art. 64 Konstytucji ochrona akcjonariuszy spółek akcyjnych i wspólników spółek z o.o. przedstawia się identycznie i nie ma podstaw do różnicowania tej ochrony. Bezzasadnie różnicując sytuację tych podmiotów z punktu widzenia art. 28 k.p.a. WSA także w ten sposób w zaskarżonym wyroku naruszył te przepisy.

Skarżąca podkreślił, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26.09.2006 r., III ARN 46/96, OSNIAPiUS 1997/7/109 dosłownie stwierdził, że wspólnicy spółki z o.o. mogą występować o unieważnienie decyzji nacjonalizacyjnej. Zatem WSA naruszył zasadę równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji, który brzmi: "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej." Skoro w cytowanych orzeczeniach SN i NSA (w wyroku NSA w Warszawie z dnia 16.08.1991 r., IV SA 693/91, ONSA 1991/3-4/76) udzielili ochrony prawom majątkowym osobom występującym o unieważnienie nacjonalizacji organ administracji publicznej i WSA miały obowiązek udzielić jej obecnie także skarżącej.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada przedstawionym wymogom. Nie wskazano w niej czy powołane przepisy są przepisami prawa materialnego czy też przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy sąd naruszył je przez błędną wykładnie czy niewłaściwe zastosowanie (naruszenie prawa materialnego), czy też, jeśli profesjonalny pełnomocnik sporządzający skargę kasacyjną uważa, że są to przepisy postępowania to nie wskazano, że ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Te poważne mankamenty skargi kasacyjnej, skoro wskazano w niej konkretne numery przepisów, które miały zostać naruszone, nie mogą pociągać jednak za sobą konsekwencji w postaci odrzucenia skargi kasacyjnej. Jednak wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w sposób oczywisty jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Strona zajmuje kluczową pozycję w postępowaniu administracyjnym, albowiem postępowanie to prowadzi się w celu rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach. Nie może się ono toczyć bez udziału strony, gdyż brak jest wówczas podmiotu, którego te prawa lub obowiązki mają dotyczyć. Skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną jest jedną z najcięższych wad decyzji, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Omawiany przepis wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Jest się stroną, jeżeli posiada się w danym postępowaniu interes prawny lub obowiązek prawny albo, jeśli żąda się postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, zgodnie, z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z 13 września 1999 r., IV SA 39/99). Inaczej mówiąc, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Od pojmowanego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny".

Przyjęcie takiej koncepcji legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym powoduje, że organ administracyjny powinien zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie jeszcze przed wszczęciem postępowania. Postępowanie może być przecież wszczęte dopiero wtedy, gdy wniosek taki złożył legitymowany podmiot.

W art. 29 k.p.a. zostały wymienione podmioty posiadające tzw. podmiotowość administracyjnoprawną. Pojęcie to należy rozumieć jako zdolność nabywania praw lub obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Z treści tego przepisu można wnioskować, że posiadanie podmiotowości administracjnoprawnej jest niezależne od posiadania osobowości prawnej.

Katalog zawarty w art. 29 k.p.a. jest wyczerpujący, co oznacza, że stronami mogą być tylko podmioty w nim wymienione, a więc osoby fizyczne i prawne oraz nieposiadające osobowości prawnej państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne.

Przepisy art. 30 k.p.a. regulują zdolność procesową stron, przez którą należy rozumieć zdolność do podejmowania działań ze skutkiem procesowym. W myśl art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi posiadają zdolność procesową, gdy działają poprzez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W pełni należy podzielić stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, iż skoro przejęte na własność Państwa przedsiębiorstwo – Spółka Akcyjna Fabryki Cukru i Rafinerii [...] – M. , pow. B. , było jednostką organizacyjną w rozumieniu tego przepisu, to z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu tej Spółki na własność Państwa mogą wystąpić wyłącznie jej ustawowi lub statutowi przedstawiciele. W żadnym przypadku nie można uznać, iż uprawnienie do występowania w imieniu spółki akcyjnej posiada jej akcjonariusz, gdyż uprawnienie do reprezentowania Spółki należy do kompetencji zarządu Spółki – art. 368 § 1 kodeksu spółek handlowych, a wcześniej, w czasie przejęcia Spółki na własność Państwa kwestię ta regulował art. 369 § 1 kodeksu handlowego. Skoro skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o tym, że jest takim członkiem zarządu, ani kuratorem Spółki ustanowionym przez Sąd, trafnie organ administracji w swojej decyzji odmówił na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podobnie zresztą jak odmowa wznowienia postępowania administracyjnego następują w drodze decyzji, co odróżnia owe dwa postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych od postępowania w trybie zwyczajnym.

Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie nieważności innej, wcześniej podjętej decyzji jest ograniczone do ustalenia, czy istnieją przesłanki formalne zezwalające na prowadzenie postępowania w sprawie nieważności decyzji. Decyzję taką wydaje się np. wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie lub niemający zdolności do czynności prawnych albo, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, której stwierdzenia nieważności już odmówiono ostateczną decyzją i ta nie została usunięta z obrotu prawnego. Nie można natomiast odmówić wszczęcia postępowania, jeżeli brak jest, zdaniem organu, podstaw do stwierdzenia nieważności. W rozpoznawanej sprawie przyczyną wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności był fakt, iż wnioskodawczyni B. F. nie była ani stroną w sprawie, ani też podmiotem mogącym reprezentować stronę w postępowaniu, gdyż stroną była wyłącznie Spółka Akcyjna Fabryki Cukru i Rafinerii [...], M. pow. B., która winna być reprezentowana w postępowaniu przez zarząd, a jego braku przez ustanowionego przez Sąd kuratora.

Warto w tym miejscu przypomnieć, iż w realiach rozpoznawanej sprawy, co wynika z decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r. w wyniku wniosku kuratora spółki pod nazwą "Spółka Akcyjna Fabryki Cukru i Rafinerii [...], M. pow. B. prowadzone jest postępowanie wyjaśniające w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 2 Ministra Przemysłu i Handlu z 17 czerwca 1974 r. o przejęciu na własność Państwa w części dotyczącej przedmiotowej Spółki.

Tak więc zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. jest całkowicie chybiony, gdyż skarżąca posiada w sprawie wyłącznie interes faktyczny, interesem prawnym dysponuje w sprawie wyłącznie Spółka, która winna być reprezentowana w postępowaniu przez umocowany podmiot.

Zaskarżony wyrok nie narusza także przepisów art. 32 Konstytucji, Jego ust. 1 statuuje zasadę równości wobec prawa, natomiast zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny jest przedmiotem ust. 2 tego artykułu. Okoliczność, iż akcjonariusz spółki akcyjnej nie może w świetle przepisów obowiązującego prawa występować w imieniu spółki nie stanowi ani naruszenia zasady równości wobec prawa, ani przejawu jakiejkolwiek dyskryminacji, tym bardziej, że, o czym był już mowa toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1947r. z wniosku kuratora Spółki.

Ani Sąd I instancji ani organ administracji nie naruszył też w żadnym przypadku przepisu art. 44 k.c. stanowiącego, iż mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Nikt nie kwestionuje bowiem faktu, iż składająca skargę kasacyjną posiada akcje przedmiotowej Spółki, ale ta okoliczność sama z siebie nie czyni jeszcze jej podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr 2 Ministra Przemysłu i Handlu z 17 czerwca 1974 r. o przejęciu na własność Państwa w części dotyczącej przedmiotowej Spółki.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej samej ustawy.