Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 829/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 15  ust. 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Maria Zawadzka Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. P. na zarządzenie Burmistrz Gminy z dnia 12 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sportu skargę oddala.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy zarządzeniem Nr [...] z dnia 12 kwietnia 2016 r. odwołał T. P. ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sportu. Jako podstawę prawną podano art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.), art. 15 ust. 1, art. 15 ust 7 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r. poz. 406 z późn. zm.), art. 70 § 1 i § 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.). W uzasadnieniu zarządzenia podano następujące przyczyny odwołania:

1) naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (art. 15 ust 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), a to w szczególności naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych w zakresie i w sposób opisany w sprawozdaniu z audytu wewnętrznego "Ocena funkcjonowania gospodarki finansowej w Centrum Kultury i Sportu" z dnia 8 października 2015 r., które sporządzone zostało przez R. P. audytora wewnętrznego numer MF 1255/2004;

2) brak możliwości pełnienia funkcji z uwagi na nie zawarcie przez strony umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania;

3) brak wymaganego współdziałania z organizatorem przy realizacji zadań i działalności Centrum Kultury i Sportu poprzez brak realizacji wspólnej wizji działalności Centrum Kultury i Sportu;

4) brak profesjonalizmu w pełnieniu funkcji Dyrektora Centrum Kultury i Sportu.

Następnie postanowiono o okresie wypowiedzenia, zwolnieniu z obowiązku świadczenia pracy oraz przekazaniu obowiązków służbowych.

T. P. pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. wezwał Burmistrza Gminy do usunięcia naruszenia prawa zaskarżonym zarządzeniem.

Pismem z dnia 16 maja 2016 r. T. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe zarządzenie. Zakwestionowanemu aktowi zarzucił naruszenie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej: u.p.d.k.) poprzez:

a) odwołanie ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sportu pomimo braku rzeczywistych podstaw do odwołania, podczas gdy art. 15 ust. 6 u.p.d.k. przewiduje zamknięty katalog przyczyn odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został powołany;

b) oparcie odwołania na podstawach, które wykraczają poza zamknięty katalog dopuszczalnych przyczyn odwołania wymieniony w art. 15 ust. 6 u.p.d.k. (jak wynika z punktów 2-4 uzasadnienia zarządzenia);

c) brak zawarcia w treści zarządzenia przyczyn odwołania, a nawet niewskazanie podstawy prawnej odwołania pomimo, że w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na określoną kadencję odwołanie jest możliwe tylko w ściśle określonych przypadkach.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oparcie odwołania na przyczynach, które nie zostały wymienione w art. 15 ust. 6 u.p.d.k., a także poprzez zamieszczenie w treści zarządzenia § 4 ust. 2 pomimo, że nie istnieje podstawa prawna w oparciu o którą Burmistrz Gminy mógłby postanowić o zaniechaniu ogłoszenia uzasadnienia zarządzenia ze względu na wskazaną tam przyczynę.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sportu oraz o zasądzenie od Burmistrza Gminy na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu od skargi.

W uzasadnieniu skargi wskazano dalej, że zarządzenie nr [...] narusza interes prawny skarżącego, ponieważ na jego podstawie został bezpodstawnie i w sposób sprzeczny z prawem odwołany z zajmowanego stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sportu. Powołanie na stanowisko dyrektora gminnej instytucji kultury kształtuje sytuację prawną osoby powołanej, m.in. przyznając jej uprawnienia określone w art. 17 i art. 27 ust. 3 u.p.d.k.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie art. 15 ust. 6 u.p.d.k., zgodnie z którym odwołanie dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony, przed upływem tego okresu jest dopuszczalne tylko w ściśle określonych przypadkach. Zarządzenie, na podstawie którego dokonywane jest odwołanie, powinno zawierać wskazanie przyczyny odwołania mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 15 ust. 6 u.p.d.k.

Skarżący podniósł, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera wskazania podstawy, na której oparł się Burmistrz Miasta odwołując skarżącego ze stanowiska. Przyczyny te starał się Burmistrz wskazać w uzasadnieniu, jednakże uzasadnienia tego nie można uznać za integralną część zarządzenia, a ponadto Burmistrz nakazał zaniechania ogłoszenia uzasadnienia. Nadto przyczyny odwołania wskazane w uzasadnieniu zarządzenia wykraczają poza dopuszczalne przyczyny odwołania, o których mowa w art. 15 ust. 6 u.p.d.k. Ustawa nie dopuszcza do odwołania w oparciu o przyczyny wskazane w punktach 2-4 uzasadnienia. Oznacza to, że Burmistrz naruszył art. 15 ust. 6 u.p.d.k., a także wydając zaskarżone zarządzenie sprzeciwił się zasadzie działania organów wyłącznie na podstawie prawa i w jego granicach.

W uzasadnieniu zarządzenia w punkcie l wskazano, że skarżący został odwołany ze stanowiska, ponieważ naruszył przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Burmistrz stwierdził, że miałaby zaistnieć przesłanka odwołania o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.p.d.k. Skarżący stanowczo temu zaprzeczył wskazując, że w zarządzeniu nie wskazano jakie konkretne przepisy prawa naruszył. Wskazano jedynie, że miałyby to być naruszenia ustawy - Prawo zamówień publicznych, ale nie wskazano konkretnych naruszeń, konkretnych czynów, co praktycznie uniemożliwia ustosunkowanie się do stawianych zarzutów.

Skarżący podniósł, że przeprowadzony audyt wewnętrzny i sporządzone z niego sprawozdanie nie obejmowały kategorycznych wniosków i zarzutów naruszenia prawa, ani nie stanowiły też oceny skarżącego jako Dyrektora Centrum Kultury i Sportu. Poza nielicznymi uwagami wskazującymi na uchybienia w działalności Centrum Kultury i Sportu, w przedmiotowym raporcie, audytor pozytywnie ocenił funkcjonowanie Centrum Kultury i Sportu.

Niezależenie od powyższych zarzutów skarżący podniósł, że zaskarżone zarządzenie powinno zawierać normy regulujące jego prawa i obowiązki. Takimi postanowieniami są: określenie okresu wypowiedzenia, zwolnienie z obowiązku świadczenia pracy, zobowiązanie do przekazania obowiązków do konkretnej daty i konkretnej osobie. Tymczasem Burmistrz umieścił te ustanowienia w uzasadnieniu zarządzenia, które nie stanowi integralnej części samego urządzenia i nie jest częścią samego władczego aktu organu.

Dodatkowo zarządzenie nr [...] narusza również art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej również poprzez zawarcie w § 4 ust. 2 wyłączenia uzasadnienia zarządzenia "z uwagi na ochronę danych dotyczących pracownika". Nie istnieje żadna podstawa prawna w oparciu o którą Burmistrz mógłby w zarządzeniu zawrzeć takie postanowienie. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każde działanie organu administracji publicznej musi być oparte na podstawie prawnej i mieścić się w granicach prawa. Dowolne kształtowanie treści aktów wydawanych przez te organy, nawet aktów prawa wewnętrznego, powinno być uznane za niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie.

Art. 15 ust 1 u.p.d.k. niewątpliwie stanowi zasadniczą podstawę do powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury. Powołanie się na to uregulowanie prawne jest wystarczające do skutecznego powołania lub odwołania dyrektora. Wskazany przez skarżącego art. 15 ust. 6 u.p.d.k. niewątpliwie nie jest przepisem o charakterze kompetencyjnym. Stanowi on jedynie uzupełnienie konkretnego uprawnienia zawartego w art. 15 ust 1 tej ustawy, określając przesłanki odwołania dyrektora jednostki kultury przed upływem kadencji. Sam w sobie nie może jednak stanowić podstawy odwołania, choć ma istotne znaczenie do oceny poprawności aktu dokonanego na podstawie właściwej normy kompetencyjnej, zawartej w art. 15 ust 1 u.p.d.k.

W związku z powyższym zawarta w skardze argumentacja dotycząca braku właściwej podstawy prawnej zarządzenia jest niewłaściwa. Podstawa prawna zarządzenia jest prawidłowa, a załączone do zarządzenia uzasadnienie aktu odwołania, wbrew twierdzeniom skarżącego odnosi się do treści art. 15 ust 6 u.p.d.k.

Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 15 ust 7 u.p.d.k. akt odwołania dyrektora jednostki kultury stanowi jednoczesny jednostronny akt z zakresu prawa prywatnego, prawa pracy, stanowiący podstawę do rozwiązania stosunku pracy, zawartego na podstawie powołania, do którego z uwzględnieniem uregulowań zawartych na podstawie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zastosowanie mają przepisy art. 70 § 1 i § 2 Kodeksu pracy. Powyższe oznacza, że sprawa związana z oceną zasadności aktu stanowiącego podstawę rozwiązania stosunku pracy powinna być rozpoznana i oceniona przez sąd powszechny - sąd pracy a nie sąd administracyjny. Zgodnie z art. 459 Kodeksu postępowania cywilnego w sprawach z zakresu prawa pracy stosuje się przepisy tego kodeksu regulujące postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, które rozpatrywane są przez sądy powszechne. Powyższe oznacza, że w o ocenie organu niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w konsekwencji skarga winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podobne stanowisko zawarte zostało w postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Białymstoku z 18 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 531/11. Powyższa argumentacja podzielona została przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt l OSK 2250/11 wskazał dodatkowo, że uprawnionym do kontroli aktu odwołania jest sąd pracy, a wyłączona jest kognicja sądu administracyjnego.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazano, że zarządzenie zawierało uzasadnienie, które przedstawiono na osobnej karcie doręczonej skarżącemu wraz z zarządzeniem. Co istotne w treści § 3 ust. 2 zarządzenia wskazano wyraźnie i wprost, że uzasadnienie odwołania wraz z pouczeniem znajduje się w załączniku do zarządzenia, w którym wskazano przyczyny odwołania.

Wskazano na naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, w zakresie i w sposób opisany w sprawozdaniu z audytu wewnętrznego "Ocena funkcjonowania gospodarki finansowej w Centrum Kultury i Sportu" z dnia 8 października 2015 r., które sporządzone zostało przez R. P. audytora wewnętrznego numer MF [...]. W ramach audytu dokonano oceny zawieranych przez skarżącego umów, wobec których stwierdzono naruszenia przepisów Prawa zamówień publicznych w następujący sposób:

1) w zamówieniu publicznym na najem maszyny do pielęgnacji tafli lodowiska: typ "N-ICE" model 1200 o wartości początkowej 22.0000 zł udzielono zamówienia na podstawie następujących po sobie umów bez stosowania Prawa zamówień publicznych;

2) przy umowie z A sp. z o.o. ustalono wartość zamówienia,

która w świetle obowiązujących przepisów obligowała skarżącego do stosowania

przepisów Prawa zamówień publicznych albowiem wartość udzielonego

zamówienia przekraczała wyrażoną w złotych równowartości kwoty 14 000 euro

i wynosiła 56 000 zł. W konsekwencji naruszono art. 7 ust 3 Prawa zamówień

publicznych, zgodnie z którym zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy

wybranemu zgodnie z przepisami Prawa zamówień publicznych;

3) przy umowie z dnia 7 listopada 2012 r. z G sp. z o.o. doszło do naruszenia art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, w związku z nieprawidłowym ustaleniem wartości zamówienia. Wyliczenie wartości powinno nastąpić w oparciu o przepis art. 34 ust. 1 Prawa zamówień publicznych z uwzględnieniem wartości zamówień na usługi powtarzające się okresowo przy zsumowaniu łącznej wartości zamówień tego samego rodzaju udzielonych w terminie poprzednich 12 miesięcy lub w poprzednim roku budżetowym, z uwzględnieniem zmian ilościowych zamawianych usług lub dostaw oraz prognozowanego na dany rok średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, albo których zamawiający zamierza udzielić w terminie 12 miesięcy następujących po pierwszej usłudze lub dostawie. W sprawozdaniu z audytu wewnętrznego wskazano przy tym, że łączną wartość zamówień na najem maszyny do pielęgnacji tafli lodowiska skarżący winien był określić sumując wartość zamówień wynikających z zawieranych umów najmu. Wartość ta winna wynosić 112.000 zł co w przeliczeniu na euro przewyższało wartość granicznej do stosowania Prawa zamówień publicznych wartości 14 000 euro;

4) przy umowie z dnia 2 grudnia 2013 r. na najem maszyny do pielęgnacji tafli lodowiska zawartej z G sp. z o.o. doszło do naruszenia art. 7 ust 3 Prawa zamówień publicznych, w związku z nieprawidłowym ustaleniem wartości zamówienia. Wyliczenie wartości analogicznie do ww. umowy powinno nastąpić w oparciu o przepis art. 34 ust. 1 Prawa zamówień publicznych z uwzględnieniem wartości zamówień na usługi powtarzające się okresowo przy zsumowaniu łącznej wartości zamówień tego samego rodzaju. W sprawozdaniu z audytu wewnętrznego wskazano przy tym, że łączną wartość zamówień na najem maszyny do pielęgnacji tafli lodowiska Skarżący winien był określić sumując wartość zamówień wynikających z zawieranych umów najmu na kwotę 112 000 zł. Wartość ta w przeliczeniu na euro przewyższało wartość granicznej do stosowania Prawa zamówień publicznych wartości 14 000 euro.

Sprawozdanie z Audytu Wewnętrznego "Ocena funkcjonowania gospodarki finansowej w Centrum Kultury i Sportu" w dniu 8 października 2015 r. zostało przekazane skarżącemu, który zapoznał się z jego treścią, co potwierdził podpisem na dokumencie sprawozdania. Skarżący doskonale zdawał sobie sprawę z przedstawionych mu zarzutów albowiem wielokrotnie odnosił się do ich treści i z nimi polemizował. Co istotne, skarżący nie kwestionował poczynionych przez audytora ustaleń faktycznych polemizując jedynie z dokonaną w sprawozdaniu oceną prawną.

Zgodnie z art. 15 ust 5 u.p.d.k. organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko.

Skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury i Sportu zarządzeniem Burmistrza Gminy nr: [...] z dnia 29 września 2014 r. po przeprowadzeniu postępowania konkursowego na okres od dnia 2 października 2014 r. do dnia 30 września 2019 r. W trakcie pełnienia funkcji pomiędzy skarżącym jako Dyrektorem Centrum Kultury i Sportu a organizatorem kultury reprezentowanym przez Burmistrza Gminy dochodziło do pewnych sporów i konfliktów na tle realizowanych przez skarżącego zadań i działalności Centrum Kultury i Sportu. Skarżący nie realizował wspólnej wizji działalności Centrum Kultury i Sportu. W związku z licznymi różnicami zdań organ administracyjny, chcąc zapoznać się z ustalonym przy powołaniu skarżącego programem działania Centrum Kultury i Sportu zorientował się, że przed powołaniem skarżącego na stanowisko dyrektora jednostki kultury strony nie zawarły umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz programu jej działania.

Powołany wyżej przepis art. 15 ust 5 u.p.d.k. nie przewiduje odstępstwa od obowiązku zawarcia umowy w formie pisemnej określającej warunki organizacyjno - finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa ta, odrębna wprawdzie od samego aktu powołania, stanowi ważny element ustalonych pomiędzy organizatorem a kandydatem na dyrektora warunków zatrudnienia i organizacji pracy instytucji kultury w relacji z jej organizatorem. Umowa jest niezbędnym elementem i warunkiem powołania dyrektora instytucji kultury także wtedy, gdy samo powołanie poprzedzone było procedurą konkursową. Wydaje się, że umowa ta jest tak istotnym elementem zarządzania instytucją kultury, że w przypadku niezawarcia takiej umowy, nie może dojść do powołania kandydata na stanowisko dyrektora. Treść umowy kształtuje bowiem wzajemne relacje pomiędzy dyrektorem instytucji kultury a organem go powołującym. W umowie należy bowiem wskazać ramy organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program działania instytucji.

W przypadku nie zawarcia umowy, organ powołujący w zasadzie ma bardzo ograniczoną możliwość wpływania na sposób funkcjonowania jednostki kultury i wykonywania tym samym obowiązku określonego w tym wypadku w art. 7 ust 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro powodem odwołania dyrektora z pełnionej przez niego funkcji przed upływem kadencji może być, zgodnie z treścią art. 15 ust 6 pkt 4 u.p.d.k. odstąpienie od realizacji umowy, to tym bardziej, w ocenie organu odwołanie może nastąpić w związku z nie zawarciem odpowiedniej umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Brak obowiązywania umowy czyni niemożliwym skuteczne wpływanie na organizację programu działania jednostki oraz sposób jego realizacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy brak umowy w sytuacji różnicy zdań pomiędzy skarżącym a organem jednostki powołującej instytucję kultury wyłączał skuteczną możliwość zgodnego z prawem wpływu na działanie jednostki kultury i realizowanie przez nią w zasadzie dowolnych działań. Dlatego też, jak wskazano w treści uzasadnienia odwołania skarżącego, w zaistniałych okolicznościach wystąpił swoisty brak możliwości pełnienia funkcji z uwagi na nie zawarcie przez strony umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W pierwszej kolejności należy ocenić, czy w ogóle dopuszczalnym jest skarga na ww. zarządzenie nr [...] z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sportu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wnosi o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Zaskarżone zarządzenie w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sportu jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406 z późn. zm.) oraz art. 70 § 1 i § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.).

Kwestia dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia organizatora będącego organem jednostki samorządu terytorialnego o odwołaniu danej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury budziła wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r. ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy. Zgodnie z pierwszym poglądem akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury (i powołania na to stanowisko) to akt obejmujący jedynie czynność z zakresu prawa cywilnego (prawa pracy) i tym samym nie podlegający kognicji sadów administracyjnych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2693/11, opub. LEX nr 1113792; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2250/11, opub. w LEX nr 1145093; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2251/11, opub. w LEX nr 1145094; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 23/10, opub. w LEX nr 579502; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2251/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 23/10).

Zgodnie zaś z drugim poglądem zarządzenie o odwołaniu (powołaniu) na stanowisko dyrektora instytucji kultury ma podwójny charakter i z jednej strony takie zarządzenie może być objęte nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej strony może być zaskarżone do sądu pracy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1044/12, opub. w LEX nr 1296340). Jednocześnie jako akt publicznoprawny, a zarazem jako akt wywołujący skutki w sferze prawa pracy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1295/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 819/12, CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2526/11, opub. w LEX nr 1113782; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 598/10, opub. w LEX nr 597716; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 438/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1160/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 598/10 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 548/03). Popierające ten pogląd sądy administracyjne, a wcześniej także Sąd Najwyższy zajmowały stanowisko, że czynności urzędowe podejmowane przez organ gminy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 6/96, opub. w ONSA 1997/2/48; postanowienie Sadu Najwyższego sygn. akt III RN 123/99, opub. w OSNAP 200/21/779). Zgodnie wiec z tym stanowiskiem zarządzenie o powołaniu danej osoby na stanowisko dyrektora gminnej instytucji kultury ma charakter publicznoprawny, jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej na podstawie przepisów prawa publicznego i w zakresie wykonania zadań publicznych przypisanych gminie realizowanych za pomocą środków publicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1295/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2693/11, opub. w LEX nr 1113792).

Z dniem 1 stycznia 2012 r. z mocy art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 207, poz. 1230) zmieniony został art. 15 u.o.p.d.k. do którego dodano ust. 7 stanowiący, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy.

Po tej zmianie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaczął zdecydowanie dominować pogląd o podwójnym charakterze aktów powołania i odwołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 871/12 wydanym w sprawie dotyczącej zarządzenia wójta gminy w sprawie odwołania dyrektora gminnego ośrodka kultury zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. sprawy kultury należą do zadań własnych gminy, zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta/burmistrza/prezydenta należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Wydawanie zarządzeń przez organy wykonawcze gminy w sprawie powoływania i odwołania ze stanowiska dyrektorów instytucji kultury jest niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenia te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy, nie zmienia to jednak ich publicznoprawnego charakteru. Takie stanowisko prezentuje także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 10 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1044/12; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 10 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 819/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1320/14).

Dla ścisłości należy wskazać, że odmienny pogląd (aczkolwiek odosobniony) także pod rządami ustawy po 1 stycznia 2012 r. zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w nieprawomocnym postanowieniu z 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1170/14, w którym odrzucono skargę na wydane zarządzenie o odwołaniu dyrektora muzeum wydane na podstawie art. 15 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w pełni przychylił się do zdecydowanie dominującego obecnie zapatrywania na dopuszczalność zaskarżania tego typu zarządzeń.

Rekapitulując ten tok rozważań należy stwierdzić, że zarządzenie o odwołaniu (jak i powołaniu) danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest aktem o podwójnym charakterze, tj. aktem publicznoprawnym wywołującym skutki w zakresie prawa publicznego, a także aktem z zakresu prawa pracy wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Sąd w tym składzie popiera pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2526/11 w którym wskazano, że skoro zgodnie z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy to oznacza, że w innych uregulowanych ustawą sprawach trybu i odwołania (powoływania) dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy. Przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zarządzenia o odwołaniu nie będą ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania. Odwołanie dyrektora przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego jest czynnością służącą realizacji zadań tego samorządu, mającą znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Skarga na zarządzenie podjęte przez organy samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zatem zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym zarządzeniem występując z takim wezwaniem do Burmistrza z dnia 18 kwietnia 2016 r. W związku z brakiem odpowiedzi skarga została wniesiona, zgodnie z art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 z zachowaniem 60-dniowego terminu od daty wezwania.

Skarżący posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Zgodnie z powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej.

Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte na podstawie art. 15 u.p.d.k. Tak powierzenie, jak i odwołanie z powierzonego stanowiska dyrektora instytucji kultury określonej osoby kształtuje sytuację prawną tej osoby wyposażając ją w kompetencje określone chociażby w art. 17 i art. 27 ust. 3 ww. ustawy. Tym samym normy zawarte w powyższych przepisach stanowią źródło interesu prawnego osoby pełniącej funkcję dyrektora instytucji kultury, który niewątpliwie zostaje naruszony w przypadku odwołania takiej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. W sytuacji zatem, gdy skarżący podnosi, że w drodze zaskarżonego zarządzenia niezasadnie odwołano go ze stanowiska Dyrektora Centrum Kultury i Sportu, gdyż w jego przekonaniu nie było ku temu podstaw, należy przyjąć, że interes prawny skarżącego wynikający ze wskazanych wyżej norm został naruszony zaskarżonym zarządzeniem.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że dopuszczalna jest merytoryczna ocena przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie legalności zaskarżonego Zarządzenia. Przesłanki nieważności zarządzenia określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Tym samym tylko istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest w szczególności naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Istotne naruszenie prawa to także naruszenie oczywiste i bezpośrednie.

Podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia Burmistrza z 12 kwietnia 2016 r. nr [...] było:

1) naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), a to w szczególności naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych w zakresie i w sposób opisany w sprawozdaniu z audytu wewnętrznego "Ocena funkcjonowania gospodarki finansowej w Centrum Kultury i Sportu" z dnia 8 października 2015 r., które sporządzone zostało przez R. P. audytora wewnętrznego numer [...];

2) brak możliwości pełnienia funkcji z uwagi na nie zawarcie przez strony umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania;

3) brak wymaganego współdziałania z organizatorem przy realizacji zadań i działalności Centrum Kultury i Sportu poprzez brak realizacji wspólnej wizji działalności Centrum Kultury i Sportu;

4) brak profesjonalizmu w pełnieniu funkcji Dyrektora Centrum Kultury i Sportu.

Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu:

1) na własną prośbę;

2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;

3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;

4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 tejże ustawy;

5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6 ww. ustawy.

Analizując podane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia przesłanki odwołania skarżącego należy stwierdzić, że niezasadnie zasadnie skarżący zarzuca brak sprecyzowania, która z przesłanek wynikających z art. 15 ust. 6 ww. ustawy była podstawą do odwołania. Wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia powołano się na art. 15 ust. 6 pkt 3 u.p.d.k., tzn. naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Wprawdzie przesłanka ta znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, to jednak nie można uznać, ze uzasadnienie zarządzenia nie jest integralną jego częścią. Sformułowany w tym zakresie zarzut skarżącego jest niezasadny. Natomiast zasadnie podnosi skarżący, że przy pozostałych przesłankach uzasadniających jego odwołanie nie wskazano przepisu prawa, który by uzasadniał takie odwołanie. Naruszenie to nie ma jednak charakteru istotnego w tej sprawie.

W ocenie Sądu powołana przez organ przesłanka wynikająca z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.p.d.k. uzasadniała wydanie zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu tego zarządzenia Burmistrz wskazał w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uchybienia dyrektora danej instytucji spełniły znamiona naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Jak przy tym wynika z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. przepis ten nie zawiera warunku, aby naruszenie prawa miało charakter rażący bądź istotny. Wystarczające jest więc dla odwołania dyrektora instytucji kultury każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem.

Wyraźnie w uzasadnieniu tego zarządzenia podano, że naruszenia prawa przez dyrektora instytucji kultury obejmowały naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych w zakresie i w sposób opisany w sprawozdaniu z audytu wewnętrznego "Ocena funkcjonowania gospodarki finansowej w Centrum Kultury i Sportu" z dnia 8 października 2015 r. sporządzone przez R. P. audytora wewnętrznego numer [...]. Taki audyt znajduje się w aktach sprawy i zwiera on szczegółowo wymienione naruszenia prawa przez skarżącego. Z treści tego audytu wynika, że naruszono między innymi przepisy Prawa zamówień publicznych w zakresie każdego z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego objętego badaniem audytora (s. 37-41 audytu). Naruszenia te polegały nie tyle na wybiórczym, czy też wadliwym stosowaniu niektórych przepisów Prawa zamówień publicznych (przy prawidłowym stosowaniu innych przepisów tej ustawy), ale na całkowitym pominięciu stosowania Prawa zamówień publicznych mimo zamówień, których wartość nakazywała stosowania przepisów tej właśnie ustawy. Jak przy tym wynika z akt sprawy skarżący zapoznał się z treścią audytu, czego wyrazem było pismo z 20 listopada 2015 r. skierowane do Burmistrza.

Tym samym należy stwierdzić, że kolejny zarzut skarżącego, jakoby powołana przesłanka odwołania nie mieściła się w katalogu ustawowych przesłanek także nie jest zasadny. Jeszcze raz należy przypomnieć, że art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy pozwala na odwołanie dyrektora instytucji kultury w przypadku naruszenia prawa przez osobę

pełniąca funkcje kierownika instytucji kultury niezależnie od tego, czy takie naruszenie jest istotne czy też nie jest to istotne naruszenie prawa. W przypadku skarżącego do naruszenia prawa dochodziło. Osoba pełniąca funkcję kierowniczą ponosi zwiększoną odpowiedzialność związaną z kierowaniem daną jednostką i naruszenie prawa może być podstawą do jej odwołania. Sąd nie podziela i tego zarzutu skarżącego, zgodnie z którym w zasadzie z żadnego aktu nie wynika, aby jakiekolwiek naruszenia prawa, a w tym Prawa zamówień publicznych miały miejsca, a zawarta w audycie informacja stanowi w istocie sugestię, a nie wyraźnie stwierdzenie naruszenia prawa. Takie stanowisko skarżącego nie znajduje potwierdzenia w treści audytu, na które wprost powołano się w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Naruszenie przepisów Prawa zamówień publicznych polegało na pominięciu tej ustawy w dokonywaniu zamówień ze środków publicznych. W takiej sytuacji można oczywiście wskazać konkretny nakazujący stosowanie tej ustawy do udzielania zamówienia publicznego, ale istotą naruszenia w tym zakresie prawa jest pominięcie stosowania Prawa zamówień publicznych.

Natomiast zarzut skarżącego dotyczący treści § 4 ust. 2 zaskarżonego zarządzenia jest zasadny, ale nie może on doprowadzić do unieważnienia zaskarżonego zarządzenia. Zasadność tego zarzutu polega na tym, że samo zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym danego województwa. Nie wiadomo więc, o jakim ogłoszeniu miał na myśli Burmistrz. Jak jednak wynika z treści skargi, skarżący znał treść tego uzasadnienia.

Rację ma skarżący w zakresie zarzutów nr 2-4 zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Wbrew stanowisku Burmistrza, zarzuty takie jak brak zawarcia przez strony umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania oraz brak wymaganego współdziałania z organizatorem przy realizacji zadań i działalności Centrum Kultury i Sportu poprzez brak realizacji wspólnej wizji działalności Centrum Kultury i Sportu i brak profesjonalizmu w pełnieniu funkcji Dyrektora Centrum Kultury i Sportu – nie są objęte art. 15 ust. 6 pkt 1-5 u.p.d.k. Skoro tak, to tak wskazane przez Burmistrza przesłanki nie mogłyby samodzielnie uzasadniać odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. W szczególności nie jest taką przesłanką brak zawarcia umowy ze skarżącym wymaganej art. 15 ust. 5 u.p.d.k. Tym niemniej skoro wśród powołanych przesłanek znajduje się i taka, która samodzielnie uzasadnia odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska (przesłanka opisana w puncie 1-szym uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia), to należy stwierdzić że nawet niezasadnie podane przesłanki w pkt-2-4 tego uzasadnienia stanowią nieistotne naruszenia prawa a tym samym nie mogą one uzasadniać unieważnienia zaskarżonego zarządzenia.

Jeszcze raz należy bowiem podnieść, że skarżący, aby skutecznie mógł zakwestionować zaskarżone zarządzenie i doprowadzić do jego uchylenia w niniejszym postępowaniu musiałby wykazać, że nie zaistniała żadna z przesłanek objętych art. 15 ust. 6 u.p.d.k. i powołanych przez Burmistrza w zaskarżonym zarządzeniu. Jedynie wówczas byłoby bowiem możliwe przyjęcie, że skarżący nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

Mając powyższe rozważania na uwadze należało przyjąć, że zaskarżone zarządzenie - pomimo skutecznego zakwestionowania przez skarżącego części przesłanek na których je oparto - jest zgodne z przepisami prawa.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.