Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 135/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 729/15 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w punkcie drugim zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R. S. kwotę 120 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 14 lutego 2012 r. o godzinie 8:40, na 61 km autostrady A6 (odcinek Zgorzelec granica państwa – węzeł Bielany) został zatrzymany do kontroli zespół pojazdów składający się z samochodu osobowego o nr rej. [...] oraz przyczepy ciężarowej o nr rej. [...], kierowany przez R. S. Zespół pojazdów został zatrzymany do kontroli, ponieważ w toku przejazdu po autostradzie A4 urządzenie DSRC (skaner) zainstalowane w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego nie wykryło urządzenia służącego do poboru opłat elektronicznych (jednostki pokładowej viabox). W toku kontroli ustalono, że kierujący nie posiada w pojeździe wymaganego urządzenia viabox. Na podstawie dowodów rejestracyjnych ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 5175 kg, w tym samochodu – 2675 kg, natomiast przyczepy – 2500 kg.

Odcinek drogi, po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów pojazdu, został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 3 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Ustalono, że R. S. poruszał się ww. zespołem pojazdów po odcinku autostrady A4 bez uiszczenia obowiązkowej opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej. Sporządzono protokół kontroli nr [...], podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę, oraz kserokopie okazanych dowodów rejestracyjnych pojazdów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD), po rozpoznaniu wniosku R. S. o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ działał na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: udp) oraz załącznika nr 1 pkt 3 lit. d/ do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j/, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej: utd).

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego oznakowania wjazdu na autostradę oraz braku sprawdzenia prawidłowości oznakowania przez przeprowadzających przedmiotową kontrolę, organ wskazał, że za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi, nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Ponadto znaki na które powołuje się skarżący mają jedynie charakter informacyjny, a nie znaków nakazu czy też zakazu. Organ podkreślił, że w dniu realizowanego przejazdu, tj. w dniu 14 lutego 2012 r. na płatnym odcinku autostrady A6 były umieszczone tabliczki informacyjne T-34 informujące o konieczności dokonania opłaty elektronicznej, co potwierdza pismo Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we Wrocławiu z dnia 3 marca 2014 r.

R. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) stwierdzając naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 kpa - polegającego przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu I instancji organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy, nie ustosunkowując się w odpowiedni sposób do zarzutu skarżącego, sprowadzającego się do braku realnej możliwości zachowania zgodnego z prawem. Mianowicie, skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosił, że na pokonywanym przez skarżącego odcinku autostrady A4 miał miejsce remont drogi. Znaki informujące o remontach przysłoniły znaki informujące o systemie elektronicznego poboru opłat, bądź też zostały czasowo usunięte. W trakcie sporządzania protokołu osoba prowadząca kontrolę nie sprawdziła, czy miejsce, w którym skarżący wjeżdżał na drogę objętą systemem viatol jest prawidłowo oznakowane. Podniósł, iż wskazał kontrolującemu, że w przy wjeździe na autostradę brak było informacji o poborze opłat dla pojazdów przekraczających 3,5 tony, tym samym nie miał możliwości zastosować się do treści wynikającej z nieistniejącego oznaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, iż powyższa argumentacja skarżącego zasługuje na uwagę i stosowną ocenę organu, gdyż w przypadku potwierdzenia faktów podawanych przez skarżącego, wymaga ponownego rozważenia zasadność nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.

Sąd I instancji wskazał, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na przepisy rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) oraz zmieniającego je rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r.

Sąd wskazał też, że na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prd, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E - 15d lub innej drogi krajowej E - 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.).

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.

Sąd I instancji wywodził, że przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów.

Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r. (sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138), Sąd I instancji wskazał, że wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada opiera się na pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych.

Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanął na stanowisku, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Sąd I instancji wskazał, że odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ w zaskarżonej decyzji podniósł jedynie, że za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi, nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Ponadto znaki na które powołuje się skarżący mają jedynie charakter informacyjny, a nie znaków nakazu czy tez zakazu. Organ ponownie podkreślił, że w dniu realizowanego przejazdu, tj. w dniu 14 lutego 2012 r. na płatnym odcinku autostrady A6 były umieszczone tabliczki informacyjne T-34 informujące o konieczności dokonania opłaty elektronicznej, co potwierdza pismo Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we Wrocławiu z dnia 3 marca 2014 r.

Sąd I instancji uznał zatem, że rolą organu w toczącym się na nowo postępowaniu będzie zbadanie, czy przed wjazdem na płatny odcinek autostrady A6 w dniu kontroli był umieszczony widoczny (nie zasłonięty innymi znakami) znak informacyjny T-34, a ponadto czy skarżący miał możliwość zjazdu z drogi, którą się poruszał, po dostrzeżeniu wyżej omówionego znaku informacyjnego T-34, a przed wjazdem na drogę płatną.

Odnosząc się do stanu faktycznego wskazywanego przez skarżącego, Sąd I instancji stwierdził, iż w sytuacji, gdy nie miał on możliwości zjazdu z drogi płatnej niezwłocznie po uzyskaniu informacji zawartej w znaku T-34 o wjeździe na taką drogę, to nie miał też możliwości realizacji przejazdu w sposób zgodny z prawem.

Sąd I instancji wywodził, że jeżeli przyjmujemy, że znak T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym, to należy też konsekwentnie przyjąć, że niezbędne jest takie usytuowanie znaku, aby możliwe było wypełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej przez podmiot do tego zobowiązany. Nie sposób bowiem uznać za prawidłowe takie rozumienie znaczenia tego znaku, aby sam fakt umieszczenia go zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. nawet bez zapewnienia użytkownikom dróg publicznych zjazdu na drogę bezpłatną, czyli w wypadku braku urządzenia viaBox – jedynego możliwego zachowania zgodnego z prawem – stanowił wystarczającą podstawę nałożenia kary pieniężnej za brak opłaty elektronicznej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 13k ust. 1 pkt 1 udp przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 udp taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja art. 13k ust. 1 pkt 1 udp uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej od ustawienia znaku drogowego narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, albowiem obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, w tym z przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 udp;

3) naruszenie prawa materialnego, a to § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że znak T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej, podczas gdy obowiązek wnoszenia opłaty elektronicznej wynika wprost z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, a drogi objęte tym obowiązkiem zostały wymienione w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 udp;

4) naruszenie prawa materialnego, a to § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką T-34, który, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania, podczas gdy z treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania;

5) naruszenie prawa materialnego, a to § 1 pkt 1 w zw.` z załącznikiem nr 1 w części 6.3.7.8 oraz 63.1.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. 2003 r. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest takie usytuowanie znaku T-34, aby możliwe było wypełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronivznej przez podmiot do tego zobowiązany, podczas gdy miejsce usytuowania znaku T-34 znaku T-34 wynika z treści załącznika nr 1, części 63.7.8 oraz 63.1.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, a treść ta nie dopuszcza usytuowania znaków T-34 w sposób inny, niż tam wskazany, w szczególności przed wjazdem na odcinek drogi krajowej objęty obowiązkiem wnoszenia opłaty elektronicznej;

6) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy, nie ustosunkowując się w odpowiedni sposób do zarzutu skarżącego co do braku realnej możliwości zachowania zgodnego z prawem, podczas gdy organ ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego, w szczególności okoliczność istnienia na autostradzie A4 (odcinek Zgorzelec granica państwa - węzeł Bielany Wrocławskie) znaków T-34, jak również dokonał oceny stanu faktycznego sprawy wskazując, że miernikiem oceny powstania obowiązku wniesienia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych jest jedynie dopuszczalna masa całkowita pojazdu lub zespołu pojazdów, a brak stosownego oznakowania wjazdu na odcinek drogi objęty opłatą elektroniczną oraz brak wiedzy kierującego pojazdem o istnieniu obowiązku wnoszenia opłaty elektronicznej nie są okolicznościami wyłączającymi odpowiedzialność kierującego za nieuiszczenie opłaty elektronicznej;

7) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw: z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wyjaśnienia czy w dacie przejazdu skarżącego po płatnym odcinku drogi znajdowała się na niej tabliczka T-34w miejscu umożliwiającym wybór między wjazdem na drogę płatną a kontynuowaniem jazdy po drodze bezpłatnej, bowiem nie zweryfikował miejsca jego umieszczenia, jego widoczności dla kierującego tj. niezasłonięcia znaku innymi znakami, podczas gdy organ ustalił na podstawie pisma z Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad z 3 marca 2014 r. (nr [...]), że na płatnym odcinku autostrady A4 (odcinek Zgorzelec granica państwa - węzeł j Bielany Wrocławskie) na dzień przejazdu skarżącego znajdowały się znaki T-34, które zostały umiejscowione zgodnie z dyspozycją załącznika nr 1, części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, natomiast sugerowana przez Sąd pierwszej instancji konieczność weryfikacji prawidłowości oznakowania autostrady A6 na dzień kontroli nie była uzasadniona, a nadto na etapie ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego niemożliwa do przeprowadzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały kompleksowo wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 ppsa, tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego - i to nie tylko przez błędną wykładnię ale także niewłaściwe ich zastosowanie.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu błędnej wykładni - gdyż to normy wynikające z przepisów prawa materialnego determinują zakres prowadzonego postępowania zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego. Z kolei ustalenia faktyczne - dokonane zgodne z zasadami postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z prawidłowo interpretowanych norm prawa materialnego - pozwalają na ocenę prawidłowości ich zastosowania.

W myśl art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy pojazdów samochodowych (w tym zespołu pojazdów o DMC powyżej 3,5 tony) po drogach krajowych lub ich odcinkach.

Stosownie zaś do art. 13ha ust. 1 powołanej ustawy, opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6.

Z kolei według art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle literalnego brzemienia przytoczonych przepisów, w szczególności zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, warunkiem wymierzenia na jego podstawie kary pieniężnej, jest nieuiszczenie przewidzianej prawem opłaty elektronicznej.

Należy jednak mieć na względzie, że skoro obowiązkiem sądów jest interpretowanie przepisów ustaw, to znaczy, że nie mogą poprzestać na dosłownym odczytaniu ich treści, gdyż zobowiązane są do nadania im takiego znaczenia, aby rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji (por. postanowienie SN z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt V CSK 455/15, publ. LEX nr 1994408). Zgodnie natomiast z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada wyrażona w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) opiera się na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych". Zasadne jest więc stanowisk wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przychyla się też do prezentowanego w judykaturze poglądu, że znaczenie normy zawartej w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Trafna jest zatem teza o zasadności sięgania do wykładni systemowej - która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach – jak i wykładni celowościowej przepisów, szczególnie gdy ich wykładnia językowa może nasuwać wątpliwości interpretacyjne.

W tym stanie rzeczy trzeba zauważyć, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 utd, w dniu 22 marca 2011 r. wydano rozporządzenie w sprawie dróg. Zgodnie z jego § 2 opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach, mających odpowiednią klasę, a katalog dróg i odcinków został określony w załącznikach do rozporządzenia.

Z kolei w rozporządzeniu Ministra Infrastruktura oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) określono znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 tego rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Z § 65 ust. 3 wynika natomiast, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną.

Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.).

W pełni poprzeć należy pogląd, że powyższe unormowania zobowiązały zarządców dróg do prawidłowego oznakowania tabliczkami T-34 pozostających pod ich nadzorem dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna. Celem takiego działania miało być przekazanie użytkownikom dróg informacji, na jakiej drodze się znajdują, czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna oraz umożliwienie uczestnikom ruchu wyboru drogi, którą chcą jechać (płatnej bądź bezpłatnej). Znak drogowy T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata, informując jednocześnie, iż przejazd po drodze tak oznaczonej bez uiszczenia opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści wskazanego znaku. Obok funkcji informacyjnej znak T-34 w istocie zawiera więc swoisty zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty (zobowiązanie do określonego zachowania, tj. uiszczenia opłaty za przejazd).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Znaki mogą przy tym łączyć w sobie kilka funkcji, pomimo że przyporządkowane są z założenia do jednej z grup. Takie też stanowisko prezentuje Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt P 9/03). Językowa wykładnia treści wskazanego przepisu nie wklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Regułą jest (w sensie normatywnym) konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, tworzących normatywną całość. Takim przykładem są niektóre znaki informacyjne, które służyć mogą dekodowaniu norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów wprost nie wyraża.

Wprawdzie znak D-39 z grupy "Znaki informacyjne" - "opłaty drogowe" oraz znak z grupy "Tabliczki do znaków drogowych" wskazujący pobór opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych nie należą do znaków zakazu, nie ulega jednak wątpliwości - w świetle dotychczasowych rozważań - że znak informujący o obowiązku uiszczenia opłaty w istocie jednocześnie wskazuje na zakaz poruszania się po tej drodze bez uiszczenia opłaty. Tym samym tabliczka T-34 w swoisty sposób konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak natomiast odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, a w konsekwencji brak informacji o zakazie poruszania się po niej bez uiszczenia stosowanej opłaty - co do zasady - uniemożliwia jej użytkownikowi ustalenie momentu początkowego ciążących na nim obowiązków. W takiej sytuacji faktycznej nie może on dokonać odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Tym samym, "korzystającego" z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można - także co do zasady - obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać mu z tego powodu kary pieniężnej.

Trafnie podnosi się też, że nieprzypadkowo prawodawca zsynchronizował w czasie wprowadzenie w życie przepisów ustawy dotyczących opłat elektronicznych i kar za przejazd po określonych drogach bez uiszczenia opłaty (1 lipca 2011 r.) i przepisów rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (30 czerwca 2011 r.), wprowadzających znak - tabliczkę T-34. Specyfika ruchu drogowego wymaga niewątpliwie przeniesienia obowiązujących, ustalonych w przepisach prawnych reguł i zasad tego ruchu, "na drogę" w postaci różnego rodzaju znaków drogowych (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1467/12 i powołany tam wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00 oraz wyroki NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1090/14 i z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1660/14, publ. na stronie www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy samo wymienienie odcinków płatnych dróg krajowych w załączniku do aktu wykonawczego nie spełnia warunku poinformowania o istniejących obowiązkach.

W świetle dotychczasowych rozważań zarzut błędnej wykładni art. 13k ust. 1 udp – naruszającej (zdaniem organu) językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nie mógł być uznany za skuteczny.

Odnosząc poczynione wyżej uwagi do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z niekwestionowanych w sprawie ustaleń faktycznych organu wynika, że skarżący w dniu kontroli istotnie wjechał na autostradę, jednak - jak twierdził - nie mając świadomości, że jest to droga podlegająca opłacie elektroniczne. Wskazywał, że nie posiada samochodów ciężarowych i nie miał świadomości, które drogi podlegają takiej opłacie. Nadto podnosił, że na pokonywanym przez niego odcinku autostrady miał miejsce remont, znaki informujące o remontach przysłoniły znaki informujące o systemie elektronicznego poboru opłat, bądź tez znaki te zostały czasowo usunięte. Skarżący podnosił, iż wskazał kontrolującemu, że w przy wjeździe na autostradę brak było informacji o poborze opłat dla pojazdów przekraczających 3,5 tony, tym samym nie miał możliwości zastosować się do treści wynikającej z nieistniejącego oznaczenia.

Biorąc pod uwagę poczynione wcześniej wywody przyjąć należy zatem, że w sprawie istotnie nie dokonano niezbędnych ustaleń, co do tego czy przed wjazdem na płatny odcinek autostrady A6 w dniu kontroli był umieszczony widoczny (nie zasłonięty innymi znakami) znak informacyjny T-34, a ponadto czy skarżący miał możliwość zjazdu z drogi, którą się poruszał, po dostrzeżeniu wyżej omówionego znaku informacyjnego T-34, a przed wjazdem na drogę podlegającą opłacie elektronicznej.

Podkreślić raz jeszcze należy, że w orzecznictwie NSA szeroko akceptowane jest stanowisko, że użytkownika drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można - co do zasady - z uwagi na standardy demokratyczne i zaufanie do organów państwa - obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać mu z tego powodu kary pieniężnej.

Z tych wszystkich względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego przez ich błędne zastosowanie/niezastosowanie nie znajdują usprawiedliwienia.

Odnośnie do zarzutu naruszenia § 1 pkt 1 w zw. z zał. nr 1 w części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach trzeba dodatkowo wskazać, że istota sporu nie dotyczyła zgodności oznaczeń drogi z przepisami powołanego aktu wykonawczego lecz możliwości nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp - interpretowanego w sposób przedstawiony w dotychczasowych rozważaniach.

Co do oparcia skargi kasacyjnej na zarzutach naruszenia przepisów postępowania trzeba podnieść, że biorąc pod uwagę przedstawione wyżej deficyty postępowania wyjaśniającego w istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji – wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa odpowiada prawu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ppsa oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.