Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 658/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81 par. 1, art. 138 par 1 pkt 1, art. 11, art 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61, art. 50 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 457zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2007r. Prezydenta Miasta P. ustalił warunki zabudowy, dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, na działce nr [...], z arkusza mapy [...], obręb J., usytuowanej w P. , przy ul S. [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, iż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji, parametrów, funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na wniosek M. F. wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007r.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji M. F. zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez niewyznaczenie obszaru analizowanego, błędne ustalenie powierzchni zabudowy, błędne ustalenie linii zabudowy, błędne ustalenie wysokości zabudowy, błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej oraz błędne ustalenie geometrii dachu;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez posłużenie się nieprawidłową mapą do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności;

- §§ 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem.

- art. 7, 8, 11, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, względnie niewłaściwe zastosowanie.

Decyzją z dnia [...] 2010r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007r. nr [...] (znak [...]). W uzasadnieniu stwierdzono, iż decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007r. została z naruszeniem prawa, przy czym naruszenia prawa jakich się dopuszczono w toku postępowania, jak i w decyzji są rażące. Co do zasady decyzje o warunkach zabudowy winny być wydawane dla pojedynczych obiektów budowlanych, stanowiących uzupełniającą zabudowę na obszarach już zagospodarowanych. W przypadku gdy wniosek dotyczy kilku obiektów, warunki zabudowy należy ustalić dla każdego z osobna, zwłaszcza gdy – tak jak w przedmiotowej sprawie – budynki nie mają być identyczne.

Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzależnione jest od spełnienia określonej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest utrzymanie ciągłości zabudowy na terenach pozbawionych planu miejscowego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, oraz intensywności wykorzystania terenu. W myśl § 3 rozporządzenia właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, oznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Według § 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. SKO zauważyło, iż w omawianej sprawie organ nie dysponował mapą, która spełniałaby warunki określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Mapa, na której organ I instancji zaznaczył obszar analizowany, była zbyt mała, by można było prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany. Wektory, którymi zaznaczono obszar analizowany nie odpowiadają nawet jednej długości frontu działki, co stanowi ewidentne naruszenie ww. przepisu, a analiza nie może być uznana za miarodajną. Wadliwość analizy dotyczyła również niepoprzestania przez organ na ustaleniu parametrów zabudowy już istniejącej. W analizie odwołano się również do parametrów wynikających z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a nawet do parametrów zawartych we wnioskach o ustalenie warunków zabudowy. Innymi słowy brano pod uwagę parametry zabudowy, która w obszarze analizowanym nie istnieje. Takie działanie – zdaniem SKO w P. – stanowi zaprzeczenie ustalenia parametrów nowej zabudowy zgonie z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Analiza tylko w zakresie powierzchni zabudowy wskazuje sposób wyliczenia tego parametru. Co do pozostałych parametrów brak jest takiego odniesienia. Nie wynika to ani z analizy ani z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Nie sporządzono również projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z naruszeniem art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy była niekompletna, nie zawierała w formie opisowej ustaleń dokonanych w obszarze analizowanym, a analizę w formie graficznej na niewłaściwej mapie. Zdaniem SKO naruszono również art. 107 § 1 k.p.a. albowiem w sposób niejednoznaczny ustalono szerokość elewacji dla nowej zabudowy. Naruszony został również art. 107 § 3 k.p.a. gdyż uzasadnienie decyzji praktycznie niczego nie uzasadnia, zawiera tylko ogólnikowe stwierdzenia, niepoparte żadnymi dowodami.

W następstwie wydania powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010r. strona postępowania - spółka "A" złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z dnia [...]2011r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło wydaną przez siebie decyzję z dnia [...]2010r. W uzasadnieniu wskazano, iż kluczową dla rozpoznania sprawy kwestią jest ustalenie czy nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi rażące naruszenie prawa, czy też nie. Organ zwrócił przy tym uwagę na wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie może w istocie stanowić trzeciej instancji, w której po raz kolejny bada się merytorycznie prawidłowość załatwienia sprawy. Z przepisu art. 61 u.p.z.p. wynika, iż planowana inwestycja powinna być kontynuacją zabudowy istniejącej na nieruchomościach sąsiednich, co jednak nie oznacza, iż inwestycja ta ma być identycznym odwzorowaniem i posiadać identyczne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zabudowy, co na działkach sąsiednich. Organ podkreślił, iż w przepisach rozporządzenia przesądzono, że możliwe jest ustalenie innych cech i warunków zabudowy, niż średnie parametry występujące w okolicznej zabudowie, (str. 8 decyzji z [...] 2011r.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, iż sama ilość naruszonych przepisów nie może przesądzać o uznaniu, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 945/05).

Kwestionowane parametry, odmienne niż wynikałoby to ze średnich wartości uzyskanych w wyniku przeprowadzonej analizy, w ocenie Kolegium - nie powodują rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia, ponieważ ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od średnich parametrów występujących na działkach sąsiednich. Zdaniem Kolegium organ przeprowadził analizę z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, jednak kwalifikowane naruszenie prawa miałoby miejsce wyłącznie gdyby ustalono warunki zabudowy da obiektu, którego lokalizacja byłaby wyłączona, gdyby wynik nawet najbardziej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Takiej sytuacji Kolegium w przedmiotowej sprawie się nie dopatrzyło.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. F., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając:

1. Naruszenie art. 61 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że oczywiście wadliwa analiza funkcji i cech zabudowy oraz brak wyznaczenia obszaru analizowanego nie wpływa na wadliwość decyzji; poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy oparta jest na uznaniu administracyjnym – co miało wpływ na wynik sprawy.

2. Naruszenie przepisów rozporządzenia, poprzez błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że brak wskazania parametrów zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi naruszenia prawa, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą wskazywać ściśle na konkretne cechy i parametry zabudowy; poprzez błędne przyjęcie, że odstąpienie od średnich parametrów zależy wyłącznie od oceny organu administracyjnego – co miało wpływ na wynik sprawy;

3. Naruszenie art. 50 ust. 4 u.p.z.p. przejawiające się tym, że SKO w wyniku niewłaściwej kontroli nie uwzględniło okoliczności, iż projekt Decyzji Prezydenta Miasta P., został sporządzony przez osobę nieuprawnioną.

4. Naruszenie art. 28, art. 10 k.p.a. oraz art. 61 u.p.z.p. w zw z art. 54 pkt 2 lit d), w zw z art. 64 ust.1 u.p.z.p. przejawiające się w tym, że SKO w wyniku niewłaściwej kontroli nie uwzględniło okoliczności, iż nieoznaczenie obszaru analizowanego uniemożliwiło prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a tym samym naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu oraz warunek ustalenia wymagań w zakresie ochrony osób trzecich – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

5. Naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ ustalający warunki zabudowy może odstąpić od średnich parametrów zabudowy bez uzasadnienia tego odstępstwa – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

6. Naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, poprzez pominięcie milczeniem okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

7. Naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, poprzez pominięcie dowodów uzasadniających stwierdzenie nieważności – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

8. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie przejawiające się tym, że organ nie utrzymał w mocy decyzji SKO z dnia 19 listopada 2010r. pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P..

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.) Skarga zawierała również wniosek ewentualny o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy SKO do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. W ocenie ustawodawcy rozwiązanie powyższe ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji. Komentatorzy oraz orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmują, że ocenę, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, pozostawiono uznaniu organu administracji. Wskazuje się, że ustalenie tego pojęcia należy dokonać w drodze wykładni przepisów prawa, mając jednocześnie na względzie, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Tym samym dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonując oceny czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, poprzez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z tego punktu widzenia należy zauważyć – wbrew skarżącemu – iż nie zasługiwał na uwzględnienie, wskazany w pkt 3 skargi, zarzut nieuwzględnienia jako przesłanki nieważności, faktu niesporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez uprawnioną osobę. Naruszenie przepisu art. 50 ust. 4 u.p.z.p. o ile w jego wyniku nie doszło do rażącego naruszenia innych przepisów na podstawie których organ wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Również nieustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, nie stanowi przesłanki nieważności, albowiem pominiętym stronom przysługuje prawo domagania się wznowienia na tej podstawie postępowania administracyjnego.

Naruszenie (wskazanych w zarzucie 2 i 5 skargi) przepisów rozporządzenia i wyznaczenie w sposób wadliwy parametrów nowej zabudowy, (linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu) samo przez się nie stanowi jeszcze rażącego naruszenia prawa. Z przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy mamy do czynienia dopiero w sytuacji, gdy w wyniku takiego naruszenia przepisów, zostaną ustalone warunki nowej zabudowy, dla obiektu budowlanego, którego posadowienie na danym obszarze, nawet na skutek najbardziej ogólnej analizy, byłoby niemożliwe. Sąd podzielił przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 30 marca 2010r (sygn. akt II OSK 600/09 publikowane w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

A zatem w przypadku gdy następuje ustalenie warunków nowej zabudowy, nawet z naruszeniem przepisu art. 61 u.p.z.p i przepisów rozporządzenia, dla obiektu budowlanego, który parametrami nawiązuje do obiektu (obiektów) znajdującego się w chwili wydawania decyzji na sąsiedniej działce, dostępnej z tej samej drogi publicznej, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W tym kontekście również odstąpienie od średnich parametrów zabudowy bez uzasadnienia tego odstępstwa, nie zawsze skutkować będzie zaistnieniem przesłanki nieważnościowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje przy tym słuszny pogląd, iż sama ilość naruszonych przepisów nie może przesądzać o uznaniu, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 945/05 publikowane w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzuty skarżącego zawarte w pkt. 1, 2, 5 skargi okazały się częściowo zasadne w kontekście poniższych rozważań Sądu.

W przedmiotowej sprawie istotne jest to, czy na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w analizowanym obszarze znajdowała się zabudowa podobna, do której można było odnieść zasadę dobrego sąsiedztwa i ustalić parametry dla nowej inwestycji. SKO w decyzji z dnia [...] 2011r., wypowiedziało się w tym zakresie pozytywnie, a teza ta stanowiła w istocie zakwestionowanie wniosków zawartych w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] 2010r.

W decyzji z dnia [...]2011r. SKO przyjęło, że z przepisu art. 61 u.p.z.p. wynika, iż planowana inwestycja powinna być kontynuacją zabudowy istniejącej na nieruchomościach sąsiednich, co jednak nie oznacza, iż inwestycja ta ma być identycznym odwzorowaniem i posiadać identyczne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zabudowy, co na działkach sąsiednich. Organ podkreślił, iż w obowiązujących przepisach rozporządzenia ustawodawca rozstrzygnął, że możliwe jest ustalenie innych cech i warunków zabudowy, niż średnie parametry występujące w okolicznej zabudowie, (str. 8 decyzji z dnia 6 czerwca 2011r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wypowiedziało się jednak kategorycznie z jaką zabudową mamy do czynienia na obszarze, który był przedmiotem analizy, czy z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, czy też wyłącznie z zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

W pierwszym przypadku logicznym byłby wniosek, iż SKO przyjęło, że Prezydent Miasta P. ustalając parametry nowej zabudowy dla planowanej inwestycji – wielokondygnacyjnego obiektu budowlanego o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej oparł się na "działce sąsiedniej" na której istnieje podobna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. SKO niestety nie wypowiedziało się w tej kwestii, poza bliżej niesprecyzowanym stwierdzeniem:

"w okolicznościach rozpatrywanej sprawy (...) istnieje "działka sąsiednia" dla terenu planowanej inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji traktowanej szeroko jako funkcja mieszkaniowa, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło jednak bliżej tej kwestii, nie wskazało w szczególności która nieruchomość mogłaby stanowić przedmiotową "działkę podobną". Analizując decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] 2007r. Sąd zwrócił uwagę na zapis: "Przeznaczenie terenu: w wyniku przeprowadzonej wizji w terenie oraz dokonanej analizy urbanistycznej, ustalono, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa, w bezpośrednim sąsiedztwie osiedli zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". W decyzji brak bliższego wyjaśnienia ww. stwierdzenia, ale wykładnia językowa nakazuje wnioskować, iż dopiero w sąsiedztwie obszaru analizowanego (a nie w obszarze analizowanym) znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W aktach znajduje się dokument potwierdzający ten wniosek: "Analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu" z dnia 31 października 2006r. z którego wynika, iż obszar analizy to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, na działkach znajdują się pojedyncze budynki mieszkalne z towarzyszącymi budynkami usługowo gospodarczymi. Nadto przy ul S.j wydanych zostało pięć decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przy czym na dzień sporządzania analizy tylko w przypadku jednej inwestycji wydana została decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę.

Z kolei w dokumencie "Wyniki analizy" z dnia 29 listopada 2006r. znajduje się stwierdzenie, iż nowa zabudowa kontynuuje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia o jaką zabudowę chodzi i gdzie ona się znajduje. Treść tego dokumentu pozostaje zatem w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy. W kwestii tej nie wypowiedziało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Już w tym momencie należy zauważyć, iż inwestycja budowy obiektu budowlanego realizującego funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, mogłaby być wzięta do porównania jako zabudowana działka sąsiednia, tylko w przypadku zaawansowania inwestycji, znajdującej się w stanie surowym zamkniętym (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, W-wa 2005, s. 498) W aktach sprawy znajdują się fotografie zabudowy sąsiedniej, jednak na żadnej z nich nie ma budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, znajdującego się w przynajmniej w stanie surowym zamkniętym.

Reasumując powyższe rozważania, gdyby w decyzji z dnia [...] 2011r. SKO uznało, iż w analizowanym obszarze znajdowała się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna pozwalająca na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym przede wszystkim gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to niewskazanie o jaką konkretnie zabudowę chodzi, dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję, stanowi bowiem naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji to ten obszar, w którym organ może przedstawić w sposób precyzyjny i przede wszystkim jasny dla stron, argumentacyjne wsparcie dla swojego rozstrzygnięcia, wyjaśnienie jakimi kierował się przesłankami, a także odniesienie swoich wniosków do konkretnych dowodów. W przedmiotowej sprawie SKO w P. tego jednak nie uczyniło, zakwestionowało zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2010r stwierdzenie, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w obszarze analizowanym nie było zabudowy podobnej do planowanej, nie wskazało jednak żadnego uzasadnienia tej tezy, chociażby poprzez wskazanie gdzie ta podobna zabudowa się znajduje. W szczególności z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby SKO zbadało okoliczność, czy na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Naruszenie w sposób wyżej opisany przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na wynik sprawy wpływają bowiem uchybienia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które znajdują bezpośrednie odbicie w treści uzasadnień decyzji organów obu instancji. Organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób precyzyjny swojego stwierdzenia, iż w analizowanym obszarze znajduje się "działka sąsiednia" dla terenu planowanej inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ nie wskazał w szczególności o jaką konkretnie działkę chodzi. Uchybienie to uniemożliwia zweryfikowanie czy organ zastosował się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. W szczególności z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

To naruszenie procedury z pewnością było istotne i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Od ustalenia bowiem istnienia zabudowy podobnej, w analizowanym obszarze, zależało w istocie rozstrzygnięcie w przedmiocie ewentualnej nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] 2011r nie można wykluczyć, iż wynik nawet najbardziej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, a ta okoliczność byłaby równoznaczna z istnieniem kwalifikowanego naruszenia prawa.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności rozważań na str. 7 decyzji z dnia [...] 2011r. może skutkować również wnioskiem, iż organ przyjął, że skoro w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa (choćby tylko jednorodzinna) to ustalenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nie będzie stanowić rażącego naruszenia prawa. Niestety uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera poza ogólnymi stwierdzeniami nie precyzuje jakie jest konkretne stanowisko organu w tej materii.

Z rozstrzygnięciem tym nie sposób się zgodzić. W takiej sytuacji zaistniała sprzeczność w rozważaniach SKO w zaskarżonej decyzji, gdyż organ ten niewykluczając istnienia w analizowanym obszarze wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, stwierdza z drugiej strony: "istnieje działka sąsiednia dla terenu planowanej inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji traktowanej szeroko jako funkcja mieszkaniowa, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie da się wykazać kontynuacji chociażby gabarytów i formy architektonicznej nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w stosunku do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie mówiąc o innych parametrach. W przedmiotowej sprawie nie da się porównać i wykazać kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej zespołu czterokondygnacyjnych budynków wielorodzinnych, w stosunku do rozproszonej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie można mówić tu również o kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna różni się w sposób zasadniczy od zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W takiej sytuacji zdaniem Sądu doszłoby w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia art. 61 u.p.z.p. a naruszenie to stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Gdyby tak interpretować uzasadnienie zaskarżonej decyzji, to SKO naruszyło przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw z art. 61 u.p.z.p.

Powyższe twierdzenie SKO skutkowałoby wnioskiem, iż hipotetycznie nie można stwierdzić nieważności decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki dla posadowienia wielokondygnacyjnego punktowca o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, na terenie, na którym obowiązującą jest wyłącznie funkcja mieszkaniowa jednorodzinna.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji II instancji, jakoby wsparciem rozstrzygnięcia SKO w P. były poglądy przedstawione w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp z 25 lutego 2009r. II SA/Go 2/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/30BE1692DB). Stan faktyczny w obu sprawach był odmienny, a tym samym również wnioski zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku, nieprzystające do niniejszej sprawy. Najkrócej rzecz ujmując z punktu widzenia możliwości wydania warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej zabudowy wielorodzinnej, inną zgoła jest sytuacja gdy na analizowanym terenie znajduje się przewaga zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a inna gdy wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Reasumując powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż w każdym przypadku wydania na podstawie art. 61 u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy dla nowej wielokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej, na obszarze, na którym istnieje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, należy rozważać istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, albowiem w świetle art. 61 u.p.z.p trudno jest w takiej sytuacji mówić o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym przede wszystkim gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c uchylił zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając powyżej przedstawione szczegółowe rozważania powinno zatem dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, mając przy tym na względzie wyrażoną w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Należy również zauważyć, iż decyzja organu winna spełniać przesłanki formalne wyrażone w art. 107 k.p.a. a w szczególności powinna zawierać uzasadnienie w którym organ w wyczerpujący sposób informuje stronę o motywach, którymi kierował się rozstrzygając sprawę. Ponadto przytoczone w uzasadnieniu decyzji okoliczności powinny odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji, dlatego też pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, rodzi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy również zaznaczyć, iż obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.