Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1306/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 134, art. 145, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, art. 13, art. 36, art. 40
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I.W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 lipca 2017 r., znak [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej I. W. od decyzji Wójta Gminy z dnia 19 maja 2017 r., nr [...], orzekającej o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego w wysokości [...] zł, działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 4 i art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.930 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji orzekł o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego w wysokości [...] zł po uwzględnieniu wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 241/14. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku czynności wyjaśniających został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego dotyczący kosztów rozbiórki i kosztów zastąpienia budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku powodzi. Nadto wobec rozbieżnych żądań strony - pierwotnie w zakresie zwrotu kosztów adaptacji budynku gospodarczego na cele mieszkalne, następnie o udzielenie pomocy na odbudowę budynku, a wreszcie o przyznanie kosztów związanych z rozbiórką budynku mieszkalnego oraz odtworzeniem budynku mieszkalno-gospodarczego według wyliczeń sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego przeprowadzano kolejny wywiad środowiskowy, który potwierdził zamieszkiwanie skarżącej w zaadaptowanym budynku gospodarczym. Organ pierwszej instancji wskazał, iż niekwestionowanym faktem jest, że budynek w którym zamieszkiwała skarżąca uległ w 2010 r. dwukrotnemu zalaniu w wyniku powodzi i nadawał się do rozbiórki, co zostało potwierdzone i udokumentowane także przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Organ pierwszej instancji podkreślił uznaniowy charakter decyzji przyznawanych na podstawie przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej i konieczność wzięcia pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy z zakresu pomocy społecznej zasad ogólnych wskazanych w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ uznał, iż nie jest możliwe przyznanie wnioskowanej pomocy w wysokości żądanej przez skarżącą, gdyż pomoc ta nie ma charakteru odszkodowawczego i powinna mieścić się w możliwościach pomocy społecznej i być adekwatna do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wskazano przy tym, iż zaadaptowany budynek wyposażony jest w prąd, jest ogrzewany i nie jest kwestionowana możliwość zamieszkiwania w tymże budynku. Mając na uwadze zatem również cele pomocy społecznej i możliwości organu orzeczono o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, wnosząc o zmianę decyzji poprzez przyznanie zasiłku celowego w wysokości wskazanej w operacie szacunkowym z dnia 5.10.2016 r. sporządzonym przez mgr inż. B. G., tj. w wysokości [...] zł, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wobec naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, 12, 77 i art. 107 k.p.a. W odwołaniu zarzucono brak uwzględnienia wyceny biegłego rzeczoznawcy, podkreślając także długotrwałe prowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Organ odowoławczy wskazał, iż pomoc, o którą wnioskowała skarżąca (pomoc na usuwanie skutków powodzi) jest przyznawana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek celowy może być przyznany również osobie i rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2). Zasiłek, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3).

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja podejmowana w ramach uznania administracyjnego jest prawidłowa, gdyż organy pierwszej instancji prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podniósł, że okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były sporne. Niekwestionowany jest fakt straty poniesionej w wyniku zdarzenia losowego, jakim była powódź.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W ocenie organu niewątpliwie niezbędną potrzebą bytową jest zapewnienie warunków mieszkaniowych skarżącej, które są w obecnym momencie zaspokojone. Istotnie okoliczność prowadzenia postępowania w rozległej perspektywie czasowej od powodzi w roku 2010 może rodzić w odczuciu skarżącej brak pomocy ze strony ośrodka pomocy społecznej i poczucie krzywdy. Okoliczność ta związana jest jednak także z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, trwającymi postępowaniami administracyjnymi i sądowo-administracyjnymi, sporządzaniem operatów szacunkowych.

Organ I instancji uznając straty skarżącej powstałe w wyniku powodzi przyznał pomoc w wysokości przedstawionych przez skarżącą faktur związanych z adaptacją budynku gospodarczego na kwotę [...] zł i na podstawie oświadczenia, że remont domu będzie kosztował [...] zł. Ze względu na uznaniowość podejmowanego rozstrzygnięcia, które zostało obszernie uzasadnione organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca I. W., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej świadczeń w formie zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej we wnioskowanej przez skarżącą kwocie pomimo tego, że zasadniczym celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości;

art. 40 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez:

- uznanie, że zasiłek celowy z tytułu klęski żywiołowej może być przyznany w sytuacji, kiedy pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości dana osoba nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych, pomimo tego iż treść przepisu na to nie wskazuje i nie należy czynić nadinterpretacji przepisów wynikających wprost z ustawy;

- przyjęcie, że istotą pomocy społecznej jest przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych ze wskazaniem, że funkcją zasiłków celowych jest zaspokojenie konkretnej osobie określonych potrzeb bytowych, a mimo to niezastosowanie powyższego w przedmiotowej sprawie;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, art. 11 k.p.a, art. 12 k.p.a, art. 8 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a poprzez:

- brak wyjaśnienia przez organ administracji wszelkich okoliczności sprawy mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału;

brak wskazania, w oparciu o które konkretnie dokumenty organ wydał decyzję, ze wskazaniem jakie są ku temu podstawy i co przesądza o takim przyjęciu;

zaniechanie obowiązku pełnego wyjaśnienia wątpliwości przedstawionych przez skarżącą;

- brak właściwego umotywowania powziętej przez organ decyzji i niezrealizowanie zasady przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- rażące naruszenie prawa w zakresie przewlekłości w wydawaniu aktu administracyjnego, przewlekłe prowadzenie postępowania, wskutek czego nie doszło do wydania aktu administracyjnego w ustawowym terminie, co spowodowało działanie na szkodę skarżącej;

- przyjęcie, że pomoc skarżącej w formie zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej winna mieścić się w możliwościach pomocy społecznej z pominięciem faktu, iż środki pieniężne przeznaczone na wypłaty zasiłków celowych z tytułu klęski żywiołowej w 2010 roku pochodziły bezpośrednio ze środków budżetu państwa i na ten konkretny cel były one zarezerwowane;

- brak zawarcia w treści uzasadnienia decyzji sposobu, toku myślenia i rozważań w zakresie zastosowania w sprawie uznania administracyjnego, w tym istnienia interesu obywatela, jak i interesu publicznego mających istotne znaczenie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w tej konkretnej sprawie;

- przyznanie zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej z 2010 roku w oparciu o faktury zalegające w aktach sprawy sprzed 7 lat z jednoczesnym pominięciem wymaganego od skarżącej (w celu wydania decyzji) przez organ operatu szacunkowego ustalającego wartość 1 m.kw. powierzchni użytkowej zniszczonego budynku.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów oraz o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie skarżącej zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej z 2010 roku w wysokości [...] złotych brutto (wynikającej z operatu szacunkowego z dnia 5.10.2016 r. sporządzonego przez mgr inż. B. G.), ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżąca zarzuciła rażące naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. i wskazała, że od powodzi do chwili obecnej upłynęło niespełna 7,5 roku.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią jest narażenie skarżącej na poniesienie dotkliwej szkody poprzez działania (zaniechania) organu administracyjnego. Organ od blisko 7 lat dopuszcza się permanentnego odstępowania od dążenia do realizacji interesu publicznego, zapominając o elementarnych zasadach działania publicznych instytucji.

Aktualnie, zarówno GOPS jak i organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w całości mocy stoją na stanowisku, że skoro aktualnie skarżąca zamieszkuje w innym budynku niż ten zniszczony powodzią w 2010 roku to oznacza, że w budynku tym zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe, a mimo to nadal oczekuje pomocy według wyliczeń biegłego, tj. w wysokości [...] zł brutto. Zdaniem organu potrzeby bytowe skarżącej są w obecnym momencie zaspokojone. Skarżąca podkreśliła, że nie otrzymała do chwili obecnej oczekiwanej pomocy w związku z powodzią w 2010 roku, pomimo tego że wraz z rodziną kwalifikowała się do otrzymania pomocy w wysokości adekwatnej do poniesionych w wyniku powodzi strat i z uwzględnieniem konkretnych okoliczności związanych ze sprawą. Skarżąca wskazała, że decyzje wydano bez wskazania konkretnych podstaw przyjętych za podstawę takiego rozstrzygnięcia, pomimo tego, że od początku trwania postępowania GOPS wymagał od skarżącej dokumentów, które w konsekwencji pozostały zbędne.

Skarżąca podniosła, że uzasadniając wybór rozstrzygnięcia uznaniowego organ musi przedstawić własną i przekonującą argumentację, zarówno co do faktów, jak i prawa. Uznając, że strona znajduje się w sytuacji, w której możliwe jest przyznanie pomocy w trybie wskazanym w ustawie, na organie ciąży obowiązek należytego wyjaśnienia, dlaczego w ramach uznania administracyjnego odmawia jednak jej udzielenia bądź udziela w wysokości niższej niż oczekiwana przez stronę.

Skarżąca podkreśliła, że w związku z powodziami, które nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010 roku, na pomoc potrzebującym zostały przekazane środki pochodzące z budżetu państwa, co jest istotne z punktu widzenia szacowania "możliwości pomocy społecznej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Należy przede wszystkim podnieść, iż sprawa rozpoznawana w postępowaniu administracyjnym była już wcześniej przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 241/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał w szczególności, iż "Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej organy będą zobowiązane do ustalenia przy pomocy wszystkich dostępnych środków dowodowych, stosowanych z przestrzeganiem przepisów k.p.a. i zasad postępowania, w tym także zeznań świadków i opinii biegłych czy budynek w którym zamieszkiwała poprzednio rodzina skarżącej został uszkodzony i w konsekwencji rozebrany wskutek zalania. Dopiero tak ustalony stan faktyczny będzie dla organów podstawą dla wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Organy wydadzą swoje rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustaw i aktów wykonawczych wydanych na podstawie zawartego w ustawach upoważnienia, a przepisy prawa wewnętrznego, jeżeli znajdą zastosowanie w sprawie będą stosować wyłącznie w charakterze subsydiarnym, zaś w przypadku ich sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego organy je pominą". Powyższymi wskazaniami były związane organy administracji, rozpoznając niniejszą sprawę.

Sąd wskazał także, iż "Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 40 ust. 1 i 3 u.p.s., zgodnie z którym można przyznać zasiłek celowy osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Pod pojęciem zdarzenia losowego rozumie się zdarzenie przyszłe, niepewne, niezależne od woli człowieka i dla niego niekorzystne. Za zdarzenie takie może być uznane zniszczenie domu w wyniku klęski żywiołowej. Pod tym pojęciem rozumie się m.in. katastrofy naturalne mające postać zdarzeń atmosferycznych i ich skutków, które zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach. Przeznaczeniem zasiłku celowego z pomocy społecznej przyznawanego na podst. art. 40 u.p.s. jest możliwie jak najszybsze zaspokojenie potrzeb bytowych osób i rodzin dotkniętych powodzią, wskutek której utraciły majątek i miejsce zamieszkania, przez co znalazły się w bardzo trudnej sytuacji życiowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8.10.2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1796/12). Szczególnie istotne znaczenie w takich sprawach mają zasady szybkości postępowania, załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, zasada ograniczonego formalizmu, zasada prawdy materialnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady zaufania, określonej, odpowiednio w art. 12, 35, 7 i 8 k.p.a. Przyznanie zasiłku celowego z uwagi na charakter tego świadczenia powinno nastąpić szybko, wkrótce po nastaniu przyczyny ponieważ celem świadczenia jest pomoc w zabezpieczeniu potrzeb bytowych rodzin dotkniętych zdarzeniem losowym.". Powyższe wskazania zachowują aktualność w niniejszym postępowaniu, stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd orzekający był więc związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku tut. Sądu z dnia 15 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 241/14.

Przechodząc do meritum sprawy oraz oceny zasadności zarzutów skargi należy zwrócić uwagę na istotę i cel tej formy pomocy społecznej, jaką jest zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.s."). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej - art. 40 ust. 2 u.p.s. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi – art. 40 ust. 3 u.p.s. Z przepisu art. 40 u.p.s. wynika, że oprócz pomocy udzielanej osobom najuboższym, znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej starty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły tak znacznych rozmiarów, że nawet posiadając pewien status majątkowy, osoby te nie są w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. W takim przypadku z pomocą przychodzi im pomoc społeczna, której świadczenie pokrywa - z reguły niestety tylko w części - poniesioną stratę. Zatem świadczenie pomocowe w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty. Sformułowanie "poniesienia straty", użyte w art. 40 ust. 2 u.p.s. odnosi się do tej części szkody, która stanowi różnicę pomiędzy majątkiem poszkodowanego przez klęskę żywiołową w momencie przed i po doznaniu szkody, chodzi zatem o tzw. rzeczywiste straty (damnum emergens); tak NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 521/13,(LEX nr 521651064). Opisywany zasiłek celowy, podobnie jak zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 u.p.s., jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14, LEX nr 1634893). Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11). Przy podejmowaniu decyzji organ winien kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Podkreślenia także wymaga w niniejszej sprawie, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 u.p.s. zmierza do jak najszybszego zaspokojenia potrzeb życiowych osób i rodzin dotkniętych skutkami klęski żywiołowej, a decyzja o przyznaniu pomocy ma z samej istoty sens, jeżeli pomoc ta jest przyznawana w miarę możliwości szybko, z uwzględnieniem trudnej sytuacji życiowej osób dotkniętych klęską żywiołową. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne toczy się od 2010 r., co niewątpliwie świadczy o rażącym naruszeniu przez organy podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności chodzi o prowadzenie postępowania w sposób respektujący zasady szybkości i ograniczonego formalizmu, prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela, oraz zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 12, art. 7 i art. 8 k.p.a.), oraz o uwzględnienie, że sprawa dotyczy strat powstałych w wyniku klęski żywiołowej w 2010 r., których zaistnienie nie może budzić wątpliwości. W sprawie niesporne jest bowiem, że w wyniku powodzi w 2010 r. budynek mieszkalny skarżącej został poważnie uszkodzony, w wyniku czego musiał zostać rozebrany. Niesporne jest także, że w sprawie spełnione zostały przesłanki udzielenia skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s. Zasadniczą kwestię sporną stanowi natomiast wysokość tego zasiłku, ustalona zaskarżoną obecnie decyzją na kwotę [...] złotych. Skarżąca kwestionuje powyższą kwotę twierdząc, że należny jej zasiłek powinien wynosić, zgodnie ze sporządzoną w sprawie opinią biegłego, [...] złotych.

Dotychczasowy przebieg postępowania, który obrazują przedstawione Sądowi akta administracyjne, stanowisko Sądu wyrażone w wyroku III SA/Kr 241/14, jak i regulacja wynikająca z art. 40 ust. 2 u.p.s. prowadzą do uznania, że zaskarżona decyzja w zakresie dotyczącym wysokości przyznanego skarżącej zasiłku nie odpowiada prawu. Przyczyna tej nieprawidłowości leży niewątpliwie w błędach natury procesowej po stronie organów rozpatrujących wniosek skarżącej o przyznanie pomocy.

Ostatecznie sformułowanym wnioskiem skarżąca zwróciła się z prośbą o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych z rozbiórką budynku oraz kosztów jego odtworzenia. Stwierdzić trzeba, że skarżąca wnosząc o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na odtworzenie budynku mieszkalnego zmieniła przedmiot postępowania, ale tylko i wyłącznie w tym znaczeniu, że chce przeznaczyć uzyskane środki na odtworzenie, czyli w istocie na budowę nowego budynku. Powoduje to, że organy powinny prowadzić postępowanie zgodnie z jego przedmiotem określonym w żądaniu. Tym samym poza zakresem rozpoznania organu w niniejszym postępowaniu powinna pozostawać kwestia sposobu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej przez okres do czasu wykorzystania środków pomocy społecznej na budowę nowego domu. Skarżąca, wnosząc o przyznanie jej środków przeznaczonych na odtworzenie zniszczonego budynku podjęła niejako ryzyko zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, przez czas aż do wybudowania nowego budynku i zamieszkania w nim. Ubocznie można jedynie zauważyć, że sytuacja ta nie wyklucza możliwości ubiegania się przez skarżącą o przyznanie pomocy na zasadach ogólnych, tj. w formie niektórych świadczeń wymienionych w art. 36 u.p.s. przy spełnieniu kryteriów przewidzianych u.p.s. w tym kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy. Odnosząc się do podstaw i sposobu wyliczenia wysokości straty poniesionej przez skarżącą w wyniku powodzi, stwierdzić należy, że stanowisko organów obarczone jest zasadniczym błędem. Należy podkreślić w nawiązaniu do przedstawionego wyżej stanowiska, że postępowanie dowodowe w sprawie powinno się toczyć w sposób pozwalający na wysokości straty poniesionej przez skarżącą w wyniku powodzi w 2010 r. Błędne jest odniesienie wysokości zasiłku do kwoty odpowiadającej wysokości kosztów adaptacji budynku gospodarczego do celów mieszkaniowych, gdyż nie stanowi ona kwoty odpowiadającej poniesionej stracie.

Miarodajna w sprawie powinna być ocena zakresu i wysokości strat dokonana bezpośrednio po zalaniu budynku. Należy jednak również pamiętać, że świadczenie pomocowe w niniejszej sprawie spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty, a zatem zakres pomocy w postaci zasiłku przyznanego skarżącej na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. nie może być wyznaczony wyceną w zakresie "odtworzenia" zniszczonego budynku. Zwrócić należy uwagę, że żaden przepis u.p.s. nie stanowi, aby pomoc udzielana w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej ściśle odpowiadała wysokości poniesionej szkody, ponieważ nie stanowi ona odszkodowania. Z przepisów tych nie wynika też, by pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. ograniczała się jedynie do umożliwienia minimum egzystencji osobom dotkniętym klęską żywiołową, a do tego prowadzi w istocie stanowisko organów prezentowane w kontrolowanych decyzjach. Wysokość zasiłku powinna uwzględniać straty poniesione w wyniku zalania budynku mieszkalnego. Wysokość zasiłku nie może przy tym przewyższać wartości budynku, który uległ zniszczeniu, gdyż w wyniku przyznania świadczenia z pomocy społecznej nie może dojść do wzbogacenia wnioskodawcy w stosunku do stanu majątkowego sprzed zdarzenia będącego źródłem straty

Zwrócić należy nadto uwagę, że fakt, iż skarżąca zajmuje obecnie dostosowany do potrzeb mieszkaniowych budynek gospodarczy nie jest okolicznością wyłączającą pomoc na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. Sąd podkreśla, że w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym przyznawania na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłków celowych związanych z klęską powodzi w 2010 r. podnoszono, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych bez potrzeby korzystania z pomocy społecznej, to sytuacja, w której osoba dotknięta klęską żywiołową miała w momencie wystąpienia jej negatywnych skutków, możliwość zamieszkania w innym domu czy mieszkaniu, bez potrzeby korzystania z pomocy społecznej. Dotychczas brak jakichkolwiek dowodów w sprawie na to, aby skarżąca po wystąpieniu skutków powodzi w 2010 r. miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w innym miejscu. Zaspokojeniem takim nie jest – w niniejszej sprawie - zajmowanie przez skarżącą zaadaptowanego na potrzeby mieszkalne budynku gospodarczego.

Ponownie rozpoznając sprawę przyznania skarżącej zasiłku, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s. organy wezmą pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu mając na uwadze przepis art. 153 p.p.s.a. i dokonają prawidłowego oszacowania wysokości poniesionej przez skarżącą w 2010 r. straty, z uwzględnieniem również dotychczas zebranych dowodów na okoliczność rodzaju i wysokości straty. Organy winny również mieć na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przywołanych na wstępie przepisów k.p.a. oraz fakt, że wniosek o przyznanie zasiłku został złożony w 2010 r.

Wobec stwierdzonych wyżej naruszeń przepisów postępowania – art. 7, 77, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia art. 40 ust. 2 u.p.s., na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a., to jest zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.