Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 873/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi I. U. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Przedszkola [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. określa, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane; 3. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącej I. U. kwotę 557 (słownie pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] maja 2014 r. Burmistrz [...] odwołał I. U. (dalej: skarżącą) z dniem [...] czerwca 2014 r. ze stanowiska Dyrektora Przedszkola [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej: u.s.o.) organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może w przypadkach szczególnie uzasadnionych odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego.

W ocenie Burmistrza powodem podjęcia zarządzenia są uchybienia oraz niezgodne z prawem działania dyrektora Przedszkola [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli oraz postępowania wyjaśniającego, stwierdzono:

Brak dostępności Statutu Przedszkola nr [...].

Niewłaściwe relacje Dyrektora z Prezydium Rady Rodziców, uniemożliwiające współpracę pomiędzy tymi organami.

Środki finansowe wpłacone przez rodziców na zakup wyprawek bez zgody

poszczególnych rodziców wykorzystano na dofinansowanie "Święta [...]" tj. zajęć wykraczających poza podstawę programową.

Regulamin ZFŚS nie został zatwierdzony przez Radę Pedagogiczną.

Regulamin ZFŚS nie uzgodniono ze związkami zawodowymi.

Dyrektor niezgodnie z regulaminem sam sobie przyznał zapomogę pieniężną.

Dyrektor stwierdził do protokołu Komisji kontrolującej Przedszkole nr [...], że komisja socjalna przyznała dyrektorowi w roku 2013 zasiłek zdrowotny (w toku kontroli stwierdzono, iż w roku 2013 komisja socjalna w Przedszkolu nr [...] nie działała).

Dyrektor posiadał w przedszkolu nierzetelną ewidencję spożywania posiłków przez pracowników przedszkola posiłków wydawanych przez kuchnię oraz nieterminowe wpłaty za wydawane im jedzenie.

9. Jedna z pracownic przedszkola świadczyła w czasie pracy na rzecz dyrektora i intendentki usługi fryzjerskie.

W teczkach akt osobowych pracowników:

- zakres czynności jednego z pracowników jest niezgodny z jego kwalifikacjami (brak uprawnień elektrycznych),

- zawarto niewłaściwą umowę z jednym nauczycielem kontraktowym.

Część pracowników zgłosiła stosowanie przez dyrektora w stosunku do nich mobbingu.

Rodzice zgłaszali Komisji przypadki złego traktowania dzieci przez personel przedszkola oraz brak reakcji dyrektora na tego rodzaju przypadki. W tej sprawie, dochodzenie prowadzi prokurator

Organ uznał, że niewłaściwe działania dyrektora wpłynęły na destabilizacje przedszkola, a co za tym idzie na proces dydaktyczno- wychowawczy oraz właściwe relacje z rodzicami i pracownikami szkoły. Skarżąca jako dyrektor Przedszkola nr [...] naruszyła istotne przepisy z zakresu kodeksu pracy, karty nauczyciela, ustawy o systemie oświaty a także przepisy z ustawy o ZFŚS. Brak współpracy dyrektora Przedszkola [...] z Prezydium Rady Rodziców, z częścią nauczycieli i pracowników obsługowych, nierównomierne traktowanie pracowników znacząco wpływa na atmosferę pracy w Przedszkolu oraz na opinię o tej placówce w środowisku lokalnym. W związku z zaistniałą sytuacją z powodów o których mowa wyżej, zaszła konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Przedszkola nr [...] w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek o odwołanie jej ze stanowiska został pozytywnie zaopiniowany przez Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu. Odwołanie ze stanowiska dyrektora nie ma wpływu na zatrudnienie skarżącej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. (doręczonym dnia [...] czerwca 2014 r.) skarżąca wezwała Burmistrza [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia z dnia [...] maja 2014 r. bądź stwierdzenie jego nieważności. Skarżąca kwestionując zasadność stawianych jej zarzutów, oceniła, że przyczyny odwołania jej ze stanowiska nie zostały prawidłowo udowodnione, jak również nie dają one podstaw do stosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Nie każde bowiem naruszenie czy zaniedbanie przez dyrektora obowiązków może uzasadniać stosowanie tego trybu. Skarżąca podniosła też, że nie wezwano jej pisemnie do złożenia wyjaśnień i nie miała możliwości ustosunkowania się do zarzutów. Do wezwania skarżąca dołączyła 20 załączników m. in.: kopie protokołów kontroli, oświadczenia właściciela firmy informatycznej prowadzącej obsługę przedszkola, oświadczeń i list podpisów rodziców, kopie przelewów.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. skarżąca na podstawie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013, poz. 594; dalej: u.s.g.) w zw. z art. 3 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270; dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła zarządzenie Burmistrza [...] z [...] maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła

- rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 38 ust 1 pkt. 2 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony uprawniający organ do odwołania dyrektora Przedszkola [...] we wskazanym trybie w sytuacji, w której zarzucane skarżącej uchybienia nie zostały w żaden sposób udowodnione, a ponadto nie stanowiły przypadków szczególnie uzasadnionych.

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 §1 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. polegające na niepouczeniu skarżącej o prawie i terminie zaskarżenia Zarządzenia nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2014 r.

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k. p. a , art. 8 k.p.a., art., 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie, polegające na niezawiadomieniu skarżącej o toczącym się postępowaniu kontrolnym oraz wyjaśniającym i uniemożliwienie jej brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu poprzez składanie wyjaśnień, zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym, wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów czy zgłoszenie wniosków dowodowych.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, iż stanowisko dyrektora Przedszkola [...] zostało jej powierzone na okres [...] r. Za osiągnięcia w pracy dydaktyczno -wychowawczej skarżąca została przez Organ - Burmistrza [...] dwukrotnie nagrodzona w dniu [...].10.2010 r. oraz w dniu [...].11.2012 r., co nie powinno pozostawać bez znaczenia dla oceny przedmiotowej sprawy.

Przed wydaniem przez Burmistrza [...] w dniu [...] maja 2014 r. Zarządzenia nr [...] przeprowadzona została kontrola Przedszkola [...] przez powołaną w dniu 4 lutego 2014 r. Komisje ds. kontroli. Celem kontroli było sprawdzenie współpracy Rodziców oraz Rady Rodziców z Dyrektorem Przedszkola a także sprawdzenie zasad finansowania zajęć wykraczających poza podstawą programową jak również kwestii związanych z organizacją pracy Przedszkola (pismo Burmistrza [...] z dnia 13.02.2014 r.). Pierwsze spotkanie w Urzędzie Miejskim w [...] odbyło się [...] lutego 2014 r., w spotkaniu tym uczestniczyła Rada Rodziców. Kolejne spotkanie w Urzędzie Miejskim w [...] odbyło się [...] lutego 2014 r. w spotkaniu tym uczestniczyli rodzice. Następnie w dniu [...] lutego 2014 r. pracownicy Przedszkola [...] (obsługa administracyjna, nauczyciele oraz pozostali pracownicy) zostali pisemnie poinformowani przez Urząd Miejski w [...] o terminie indywidualnych spotkań Komisji z pracownikami w dniu [...] marca 2014 r. w związku z prowadzoną kontrolą. W ww. piśmie podano, iż spotkanie to ma charakter indywidualny i dobrowolny. Skarżąca nie została pisemnie zawiadomiona o wszczęciu kontroli jak również o wszczęciu postępowania wyjaśniającego. Ponadto skarżąca w trakcie prowadzonej kontroli oraz postępowania wyjaśniającego nie miała możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu poprzez składanie wyjaśnień czy ustosunkowania się do postawionych jej zarzutów, których nie otrzymała w formie pisemnej. Skarżąca nie miała również możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz złożenia wniosków dowodowych. Wszystkie istotne dla podjęcia zarządzenia o odwołaniu okoliczności powinny być ustalone i samodzielnie ocenione przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. W przedmiotowej sprawie istnieją wątpliwości czy wydanie zarządzenie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, albowiem skarżąca nie została zarówno zawiadomiona jak również nie miała możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu. Powyższe działanie Organu - Burmistrza [...] stanowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a , art. 8 k.p.a., art., 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.

W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodziły szczególnie uzasadnione przypadki uprawniające Organ do odwołania dyrektora [...] w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Należy zauważyć, iż z treści ww. przepisu wynika, że odwołanie ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego może nastąpić w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Oznacza to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez dyrektora funkcji kierowniczej i istnieje konieczność natychmiastowego przerwania pełnienia funkcji dyrektora ze względu na zagrożenie dla interesu publicznego i dalsze funkcjonowanie przedszkola. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. O ile rzeczywiście ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego przedszkole, to jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora placówki ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. W ocenie skarżącej przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego zarządzenia przyczyny odwołania ze stanowiska kierowniczego nie zostały w sposób prawidłowy udowodnione, jak również nie dają podstaw do zastosowania przez Organ art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Skarżąca, odnosząc się do poszczególnych wymienionych w uzasadnieniu zarządzenia [...] zarzucanych uchybień wyjaśniła, że w latach 2013/2014 w Przedszkolu [...] zostały przeprowadzone cztery kontrole przez Kuratorium Oświaty w Poznaniu: w dniu [...] września 2013 r., w dniu [...] listopada 2013 r., w dniu [...] stycznia 2014 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2014 r. W trakcie przeprowadzonych kontroli nie zostały stwierdzone uchybienia, które uniemożliwiałyby dalsze prowadzenie Przedszkola [...], co jednoznacznie wynika z protokołów kontroli przeprowadzonych we wskazanym okresie. W protokole kontroli z dnia [...] listopada 2013 r. nie stwierdzono żadnych uchybień i nie wydano zaleceń pokontrolnych. Pozostałe protokoły z kontroli wskazywały jedynie pojedyncze uchybienia, które zostały w sposób niezwłoczny usunięte i nie miały charakteru poważnych naruszeń, co świadczy o prawidłowym funkcjonowaniu Przedszkola [...] a także o prawidłowym wypełnianiu obowiązków ciążących na Dyrektorce Przedszkola.

Ad. 1 Statut Przedszkola [...] dostępny był zarówno w formie pisemnej w siedzibie Przedszkola jak również w formie elektronicznej na stronie internetowej [...] co zresztą wynika z protokołów kontroli Kuratorium Oświaty. Należy wyjaśnić, iż z protokołu z ostatniej kontroli Kuratorium Oświaty z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sposób jednoznaczny wynika, iż Statut Przedszkola [...] znajdował się w wersji papierowej w siedzibie Przedszkola natomiast w wersji elektronicznej na stronie internetowej Przedszkola. Jedynie przez krótki okres czasu Statut nie był zamieszczony na stronie internetowej, co było spowodowane uchwaleniem nowego Statutu, który obowiązywał od dnia [...] lutego 2014 r. oraz trwającymi pracami technicznymi w celu zamieszczenia go na stronie internetowej. W tym czasie Statut w wersji papierowej dostępny był w siedzibie Przedszkola.

Ad. 2 Niewłaściwe relacje Dyrektora z Prezydium Rady Rodziców, uniemożliwiające współpracę pomiędzy tymi organami nie znajdują uzasadnienia w korespondencji prowadzonej przez dyrektora Przedszkola z rodzicami, która świadczy, iż współpraca z rodzicami przebiegała w sposób prawidłowy. Prowadzona korespondencja została przez skarżącą przedłożone w dniu [...] lutego 2014 r. przewodniczącemu Komisji Kontroli [...]. W uzasadnieniu Zarządzenia nie zostały wskazane konkretne przykłady brak współpracy oraz wynikające z tego negatywne konsekwencje dla funkcjonowania Przedszkola.

Ad. 3 Odnośnie wykorzystania środków pieniężnych wpłaconych na zakup wyprawek na dofinansowanie "Święta [...]" bez zgody poszczególnych rodziców, wskazać należy, iż rodzice zarówno wyrazili zgodę na zorganizowanie "Święta [...]" jak również zdecydowana większość z rodziców wyraziła pisemną zgodę na sfinansowanie z środków wpłaconych na wyprawkę wydatków powstałych w związku z organizacją uroczystości. Powyższe okoliczności potwierdzają podpisy rodziców oraz ich późniejsze oświadczenia, z których wynika, iż mieli oni pełną wiedzę, na co zostaną wykorzystane środki wpłacone na wyprawkę.

Ad. 4 i 5 Odnośnie braku zatwierdzenia regulaminu ZFŚS przez Radę Pedagogiczną oraz związki zawodowe wskazać należy, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U z 2012 r., poz. 592 t.j.) zasady i warunki korzystania z usług i świadczeń finansowanych z Funduszu, z uwzględnieniem ust. 1, oraz zasady przeznaczania środków Funduszu na poszczególne cele i rodzaje działalności socjalnej określa pracodawca w regulaminie ustalanym zgodnie z art. 27 ust. 1 albo z art. 30 ust. 5 ustawy o związkach zawodowych. Pracodawca, u którego nie działa zakładowa organizacja związkowa, uzgadnia regulamin z pracownikiem wybranym przez załogę do reprezentowania jej interesów. W Przedszkolu [...] nie działała zakładowa organizacja związkowa, o czym świadczy fakt, iż żaden z pracowników nie informował Dyrektora Przedszkola, o swoim członkostwie w zawiązku zawodowym, jak również Dyrektora nie otrzymał z działu księgowego informacji, o odprowadzaniu przez pracowników z wynagrodzenia za pracę składki na organizację związkową (ZNP). Wskazać należy, iż Dyrektor nie ma obowiązku zwracać się do zatrudnionych pracowników z zapytaniem o przynależność do związku zawodowego. Wobec powyższego regulamin ZFŚS został uzgodniony z Radą Pedagogiczną w ten sposób, że został odczytany na zebraniu Rady Pedagogicznej wobec braku uwag ze strony Rady Pedagogicznej został w takiej formie wprowadzony.

Ad. 6 i 7 Przyznanie przez Dyrektora Przedszkola zapomogi pieniężnej oraz zasiłku zdrowotnego miało charakter incydentalny, jak również zostało w trybie natychmiastowym usunięte poprzez zwrócenie przyznanych kwot. Ponadto uchybienie dotyczące przyznania zasiłku zdrowotnego wynikało głównie z uzyskania z działu księgowego ZEAS błędnej informacji dotyczącej puli przeznaczonej na fundusz zdrowotny w wysokości 1.300,00 zł na jednego pracownika.

Ad. 8 Odnośnie nierzetelnej ewidencji spożywania posiłków przez pracowników Przedszkola oraz nieterminowych wpłat za wydawane jedzenie, wskazać należy, iż za ewidencjonowanie posiłków odpowiedzialny był jeden z pracowników przedszkola - intendentka. W następstwie wykrytych nieprawidłowości pracownik Przedszkola została niezwłocznie ukarana karą nagany. Jednocześnie należy wyjaśnić, iż w zakresie korzystania z posiłków przez pracowników Przedszkola [...] obowiązywało Zarządzenie [...] wprowadzone w dniu [...].09.2011 r. przez Dyrektor Przedszkola, które regulowało zarówno koszt poszczególnych posiłków jak również godziny ich wydawania oraz formę płatności. Następnie pismem z dnia [...] marca 2014 r. zostały wprowadzone zamiany do ww. Zarządzenia zobowiązujące pracowników do zgłaszania intendentce deklarowanego posiłku oraz pobierania opłat za spożywanie posiłków z końcem danego miesiąca, o czym Burmistrz został pisemnie poinformowany.

Ad. 9 Odnośnie świadczenia w czasie pracy na rzecz Dyrektora Przedszkola i intendentki usług fryzjerskich taka sytuacja nie miała miejsca.

Ad. 10 Uchybienie dotyczące zawarcia niewłaściwej umowy z nauczycielem kontraktowym miało miejsce w 2009 r. i nastąpiło za zgodą Kuratorium Oświaty. Od 2013 r. nauczyciel zatrudniony jest w sposób prawidłowy a nieprawidłowość, która nie występuje nie ma wpływu na funkcjonowanie Przedszkola i nie może stanowić podstawy do odwołania Dyrektora ze stanowiska. Odnośnie niezgodności zakresu czynności jednego z pracowników z posiadanymi kwalifikacjami (brak uprawnień elektrycznych) należy podkreślić, iż zakres czynności taki jak np. wkręcanie żarówek czy kontrola właściwego funkcjonowania urządzeń, sprzętów, instalacji elektrycznych zgodnie z przepisami BHP i przeciwpożarowymi, polegająca głównie na informowaniu o uszkodzeniach a nie przeprowadzaniu przeglądów, nie wymaga

posiadania przez pracownika uprawnień elektrycznych.

Ad 11. Odnośnie zarzutu stosowania przez Dyrektora [...] mobbingu wobec pracowników. Przez okres sprawowania przeze skarżącą funkcji dyrektora żaden z pracowników nie zgłaszał niewłaściwego traktowania w miejscu pracy. Ponadto nigdy nie toczyła się przeciwko Dyrektorowi [...] przed Sądem Pracy sprawa o mobbing.

Ad. 12 Odnośnie złego traktowania dzieci przez personel Przedszkola oraz braku reakcji ze strony dyrektora podnieść należy, iż przez cały okres sprawowania przez skarżącą funkcji dyrektora do Przedszkola [...] nie wpłynęła żadna pisemna skarga ze strony Rodziców na złe traktowanie dzieci przez pracowników Przedszkola. Ponadto należy podkreślić, iż przeciwko skarżącej nie toczy postępowanie karne, dlatego uchybienia w tym zakresie nie potwierdzone stosownym dokumentem nie mogło stanowić podstawy do odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska Dyrektora Przedszkola.

Zdaniem skarżącej organ w zaskarżonym Zarządzeniu ograniczył się jedynie do wyliczenia uchybień jakich rzekomo dopuściła się skarżąca, które nie zostały w żaden sposób udowodnione. Ponadto Organ nie wykazał, że stwierdzone uchybienia powodowały naruszenie konkretnych przepisów prawa, które nie zostały wskazane w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia. Burmistrz [...], uzasadniając przyczyny odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora, nie wyjaśnił również czy i w jakim zakresie zarzucane uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie negatywne skutki dla kierowanego przez skarżącą Przedszkola wywołałoby pozostawienie jej na stanowisku. Jednocześnie podnieść należ, iż w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Organ nie dokonał także wystarczającego omówienia wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 38 ust 1 pkt 2 u. s. o., ponieważ nie wykazał związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami a dalszą działalnością Przedszkola. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora przedszkola muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy omówić wytykane mu nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować, na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Akt odwołania dyrektora placówki nie może być następnie uzupełniony późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania (por. wyr. NSA z 7 lutego 2013 r., sygn. akt. IOSK 20412/12).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Podkreślił, że odwołanie skarżącej nastąpiło po ustaleniu w wyniku działalności specjalnie powołanej komisji licznych uchybień o zasadniczym charakterze dla dalszego funkcjonowania placówki oświatowej. Zarzuty skarżącej co do uchybień procesowych uznał za bezzasadne, gdyż do postępowania w przedmiocie wydania skarżonego zarządzenia nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Organ stwierdził, że w jego ocenie łączne ujęcie wszystkich wykrytych przez komisję kontrolną nieprawidłowości, ich skala i charakter pozwalają na przyjęcie tezy, że zaistniały w sprawie stan rzeczy mieści się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków", odbiegających od przyjętych standardów pełnienia funkcji dyrektora. Zachowania skarżącej wskazane przez komisję są w większości konsekwencją niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych przepisami prawa. Szereg z wykrytych naruszeń prowadzi do destabilizacji funkcji placówki (mobbing, tolerowanie złego traktowania dzieci przez personel, niewłaściwe relacje z Prezydium Rady Rodziców, wykorzystywanie pracowników do celów niezwiązanych z zatrudnieniem, zatrudnianie osób o niewystarczających kompetencjach). Dalsze pełnienie przez skarżącą funkcji dyrektora godziło w interes przedszkola i stwarzało realne zagrożenie dla interesu całej społeczności lokalnej (jako akceptacja złych wzorców zachowań u osoby pełniącej ważną funkcję publiczną). Konieczne stało się zatem natychmiastowe jej odwołanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno działalność organów samorządu terytorialnego, jak również organów administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g., zobowiązuje Sąd do badania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (tj. czy został zachowany termin do wniesienia skargi, czy zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jaki jest charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia). Dopiero gdy wymogi te zostały spełnione, sąd administracyjny przystępuje do badania legitymacji skarżącego uprawniającej do wystąpienia ze skargą, a w razie stwierdzenia że legitymację taką posiada, dokonuje merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu czyli badania jego zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie do organu, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że wniesienie skargi sądowoadministracyjnej musi być poprzedzone skierowaniem do organu samorządowego wezwania o wyeliminowanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publik. ONSA i WSA z 2007 r., Nr 3, poz. 60) stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przy czym nie można uznać skargi jako wniesionej przedwcześnie w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wkrótce potem wniósł skargę.

Skarżąca spełniła opisane wyżej wymogi formalne wzywając Burmistrza [...]. Tym samym termin do wniesienia skargi został zachowany.

Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie wskazuje co prawda formy prawnej działania organu prowadzącego w sprawie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, to jednak w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m.in. w art. 38 ust. 1 ustawy wykonuje odpowiednio - wójt, burmistrz i prezydent miasta. Stwierdzić należy, że formą działania organu prowadzącego szkołę powinien być akt administracyjny (np. zarządzenie) wydany w oparciu o normę materialnoprawną, którą w niniejszej sprawie stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skoro więc odwołanie nauczyciela nastąpiło w formie wydania aktu administracyjnoprawnego (zarządzenia burmistrza), to kontrola wydania takiego aktu podlega właściwości sądów administracyjnych.

Według art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Stanowisko dyrektora przedszkola ma z jednej strony niewątpliwie charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny, jednak z drugiej strony łączy się ono także z interesem prywatnoprawnym. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącej, gdyż z chwilą pozbawienia dotychczasowo pełnionej funkcji dyrektora szkoły, pozbawiono ją powierzonych obowiązków i uprawnień. Skoro zatem spełnione zostały przesłanki formalne do wniesienia skargi, a skarżąca wykazała, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny, otwarta została droga do merytorycznej oceny aktu odwołania.

Art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. pozwala na odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych". Taka regulacja przepisu zawęża możliwość zastosowania przepisu do sytuacji wyjątkowych, kiedy to organ odwołujący uznaje, że dalsze kierowanie szkołą przez osobę odwoływaną jest niemożliwe. Jednak to uznanie nie może mieć cech dowolności i musi być nie tylko szczegółowo wywiedzione ale i uargumentowane. W dotychczasowym bardzo bogatym orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji (uchwał) podejmowanych w tym zakresie traktowany ze szczególną uwagą, a argumentacja musi podlegać wnikliwej kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 r. SA/Rz 1969/01, wyrok SN z dnia 5 czerwca 1997 r., III RN 31/97, OSNAPiUS 1998 nr 2, poz. 32; wyrok SN z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, OSNAPiUS 1997 nr 19, poz. 369; wyrok SN z dnia 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03 OSNP 2004, nr 21 poz. 371; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., I OSKP 637/08, LEX nr 526646; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 1797/12, LEX nr 1356976; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., I OSK 1386/12, LEX nr 1264557; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 1775/12, LEX nr 1366436; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1971/11, LEX nr 1264642; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., I OSK 2412/12, LEX nr 1356986; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2942/12, LEX nr 13333109). W ostatnim z powołanych wyroków NSA podkreślił za Sądem Najwyższym, że ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu. Niedopuszczalne jest przy tym powierzchowne traktowanie uzasadnienia. Nie może ono być też uzupełniane ex post (wyrok NSA w sprawie I OSK 2412/12).

W dotychczasowym orzecznictwie sądowym wykluczono z katalogu "szczególnie uzasadnionych przypadków" między innymi votum nieufności uchwalone przez radę pedagogiczną (wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., II SA 1657/01, Prawo Pracy 2002 nr 2 s. 39), sam fakt prowadzenia postępowania karnego – bez analizy okoliczności konkretnego przypadku i bez zgromadzenia rzetelnych dowodów wskazujących na konkretne uchybienia dyrektora i bez rozważenia związanych z tym zagrożeń dla interesu publicznego i prawidłowej działalności placówki (wyrok NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1386/12, LEX nr 1264557), brak zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania szkoły w okresie zwolnienia lekarskiego, usunięcie plików z komputera szkolnego, udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów prawa, niezgodne z przepisami udzielenie dofinansowania współmałżonkowi, prowadzenie remontów bez wiedzy i zgody zarządu powiatu, przeniesienie kuchni oraz uczniów do zastępczego budynku internatu, poświadczenie nieprawdy odnośnie stanu koni w stajni szkolnej we wniosku skierowanym do ARiMR, konflikt z pracownikiem szkoły (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 2269/12, LEX nr 1356982).

Poglądy przedstawione w powołanym wyżej orzecznictwie Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Ich analiza prowadzi do wniosku, że po pierwsze na organie stosującym nadzwyczajny tryb z art. 38 ust 1 pkt 2 u.s.o. ciąży obowiązek szczególnie starannego przeprowadzenia postępowania, zebrania wiarygodnego materiału dowodowego, jego wnikliwego rozważenia, umożliwienia odwoływanemu możliwości przedstawienia swego stanowiska (tak Mateusz Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz do art. 38. LEX, 2013) oraz szczegółowego, wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, zaś po wtóre zastosowanie tego trybu ograniczone być musi do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych wymagających natychmiastowej interwencji ze względu na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania placówki. Należy tu także mieć na uwadze, że odwołanie dyrektora bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego z natury rzeczy ma być niezwłoczną reakcją na określoną sytuację. Nie tyle ma przy tym znaczenie czy sytuacja ta jest zawiniona przez dyrektora, bądź czy jego działania są bezprawne, lecz czy sytuacja wymaga jego natychmiastowego usunięcia z funkcji kierowniczej (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1386/12).

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie nie odpowiada żadnym z przedstawionych wyżej warunków.

Przedstawione Sądowi akta postępowania poza skarżonym zarządzeniem i opinią Wielkopolskiego Kuratora Oświaty zawierają jedynie sprawozdanie z prac komisji do spraw Przedszkola [...] z dnia 1 kwietnia 2014 r. Taki materiał dowodowy (a w zasadzie jego brak) w żaden sposób nie umożliwia weryfikacji zasadności stawianych skarżącej zarzutów, a tym samym stwierdzenia zgodności zaskarżonego zarządzenia z prawem. Zapisy zawarte w sprawozdaniu z prac komisji są nader ogólnikowe i nie wskazują żadnych szczegółów opisywanych zdarzeń. Poza kwestiami zasiłku zdrowotnego i rozdysponowania środków z ZFŚS (gdzie zaznaczono, że chodzi o rok 2013) i kwestią braku spotkań Prezydium Rady Rodziców z Dyrektorem Przedszkola od początku 2014 r., co do wszystkich innych zdarzeń sprawozdanie nie zawiera nawet informacji, kiedy zarzucane skarżącej zachowania czy zaniedbania miałyby mieć miejsce i kiedy zostały ujawnione (a ma to istotne znaczenie, gdyż, jak wyżej zaznaczono tryb przewidziany w art. 38 ust 1 pkt 2 u.s.o. służy do niezwłocznej reakcji na określoną sytuację).

Podobnie ogólnikowe jest uzasadnienie skarżonego zarządzenia. Zawiera ono jedynie wskazanie podstawy prawnej, listę dwunastu zarzutów (bez ich skonkretyzowania) ze wskazaniem, że skarżąca naruszyła istotne przepisy kodeksu pracy, karty nauczyciela, u.s.o. i ustawy o ZFŚS (bez wskazania tychże przepisów) i że jej działania znacząco wpływają na atmosferę pracy w Przedszkolu oraz opinię o tej placówce w środowisku lokalnym, w związku z czym zachodzi konieczność jej odwołania. Skarżone zarządzenie nie zawiera żadnej relacji z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, żadnego odniesienia się do zebranego materiału dowodowego, żadnej jego oceny. Nie zawiera też de facto żadnego uzasadnienia. Organ nie przybliżył okoliczności żadnego ze stawianych skarżącej zarzutów, nie wyjaśnił też dlaczego, w jego ocenie, stawiane zarzuty uzasadniają natychmiastowe odsunięcie od wykonywania funkcji dyrektora.

Tymczasem jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1971/11. LEX 1264642: gmina realizując publicznoprawne cele, musi dysponować odpowiednimi środkami, warunkami i instrumentami prawnymi zapewniającymi skuteczność podejmowanych przedsięwzięć. Jednakże nie może także budzić wątpliwości, że wszystkie te funkcje może ona realizować tylko na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W sprawach odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły takie granice w sposób wyraźny zostały wytyczone w art. 38 ustawy o systemie oświaty. W orzecznictwie od dawna zwraca się przy tym uwagę, że ten ostatnio powołany przepis - jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003r sygn. I PK 103/03 OSNP 2004/21/371). Zatem także i z tych względów poza wszelką dyskusją powinien pozostawać wymóg, że zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają skutkować jego odwołaniem ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. Takie ustalenia powinny przy tym znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dokumentacyjnym sprawy, a następnie w uzasadnieniu aktu pozbawiającego dyrektora dotychczasowej funkcji. Uzasadnienie przedmiotowego aktu nie może ograniczać się tylko do ogólników i wypunktowania bliżej niesprecyzowanych zarzutów. Organ musi omówić wytykane dyrektorowi nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować, dlaczego w jego ocenie stwierdzone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki, a tym samym są na tyle istotne, że nie pozwalają na wykonywanie obowiązków przez daną osobę, co powinno prowadzić do jej odwołania ze stanowiska dyrektora w trakcie roku szkolnego. Powyższe obowiązki, co wymaga ponownego podkreślenia, spoczywają na organie odwołującym nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Pozbawienie aktu odwołania dyrektora szkoły niezbędnego uzasadnienia nie może być konwalidowane przez próbę późniejszego wyjaśnienia przyczyn takiego odwołania. Na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji powinno wynikać bezpośrednio z samego aktu odwołania.

Dokonując analizy argumentów organu, Sąd doszedł do przekonania, że żaden ze stawianych zarzutów osobno ani wszystkie łącznie nie spełniają wymogów z art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd w punkcie 2 sentencji wyroku określił, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane.

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 461). W myśl § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy adwokata, a także charakter sprawy oraz wkład pracy adwokata w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Opłatę tę zasądza się na podstawie stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu, przy czym nie może być ona wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy (§ 2 ust. 2). Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się: poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (300 zł.), wynagrodzenie reprezentującego ją pełnomocnika ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c wyżej powołanego rozporządzenia (240 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), łącznie – 557 zł.