Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2131/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. staż. Agnieszka Dzięcioł, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa Przyrodniczego im.[...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania [...] Towarzystwa Przyrodniczego [...] z siedzibą w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak:[...], zmieniającej, na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", decyzję Wojewody[...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak:[...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]" - węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem), od km 437+800 do km 442+500" – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan faktyczny wskazując, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...]z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "[...] " - węzeł [...](bez węzła) - węzeł [...](z węzłem), od km 437+800 do km 442+500", wnosząc także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem społecznym i gospodarczym.

Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Wojewodę [...]w dniu [...]maja 2014 r. decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...] " - węzeł [...](bez węzła) - węzeł [...](z węzłem), od km 437+800 do km 442+500", zwanej dalej "decyzją ZRID Wojewody[...] ".

Od decyzji ZRID Wojewody [...]odwołania do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wnieśli: Pan A.C., Pani K K. oraz [...]Towarzystwo Przyrodnicze im. [...] w K., zwane dalej "Stowarzyszeniem".

Po rozpatrzeniu ww. odwołań, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak:[...], zwaną dalej "decyzją ZRID Ministra Infrastruktury i Rozwoju", uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję ZRID Wojewody[...].

Skargi na decyzję ZRID Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Pan A.C. i Stowarzyszenie.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 87/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Pana A.C..

Natomiast prawomocnym postanowieniem z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 88/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Stowarzyszenia.

Następnie, wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r., uzupełnionym przy pismach z dnia 30 czerwca i 15 grudnia 2016 r., inwestor wystąpił do Wojewody [...] o zmianę decyzji ZRID Wojewody[...], na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego w związku z optymalizacją rozwiązań technicznych autostrady i obiektów inżynierskich.

W uzasadnieniu ww. wniosku inwestor wskazał, iż w ramach optymalizacji, w zatwierdzonym ww. rozstrzygnięciem projekcie budowlanym wprowadzone zostały zmiany parametrów w obiektach drogowych autostrady oraz obiektach mostowych. Jak wyjaśnił inwestor, ww. optymalizacja ma na celu obniżenie kosztów inwestycyjnych i kosztów utrzymania autostrady w przewidywanym okresie eksploatacji.

Inwestor zaznaczył, iż wnioskowana zmiana projektu budowlanego nie ma wpływu na prawidłowe i zgodne z przeznaczeniem funkcjonowanie zarówno pozostałych obiektów budowlanych, jak i całego zamierzenia objętego decyzją ZRID Wojewody [...], a obszar objęty zmianą nie wykracza poza zakres inwestycji wyznaczony w ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Inwestor podkreślił ponadto, że wnioskowane zmiany zlokalizowane są na działkach, które na mocy decyzji ZRID Wojewody [...]stały się własnością Skarbu Państwa, w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Następnie, uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda [...]wydał w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzję znak:[...], zwaną dalej "decyzją zmieniającą Wojewody [...]", zmieniającą, na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, decyzję ZRID Wojewody[...].

Decyzji zmieniającej Wojewody [...]nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji zmieniającej Wojewody [...]odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wniosło Stowarzyszenie. W odwołaniu z dnia [...] lutego 2017 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2017 r., Stowarzyszenie wskazało, że "w rejonie[...], w punkcie o współrzędnych [...]", znajduje się kolizyjne stanowisko płazów, niewykazane w inwentaryzacji przyrodniczej z 2013 r. Stowarzyszenie zaznaczyło, iż w maju 2016 r. zostały tam stwierdzone rzekotki i żaby zielone. W ocenie Stowarzyszenia, przy zmianie decyzji ZRID Wojewody [...]zaistniała sytuacja "umożliwiająca naprawę poprzednich decyzji", poprzez wprowadzenie kompensacji przyrodniczej, o co Stowarzyszenie wnioskuje.

Uwzględniając fakt, iż właściwym w przedmiotowej sprawie - stosownie do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1907, ze zm.) - jest Minister Infrastruktury i Budownictwa, stwierdzono, co następuje.

W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o zmianę decyzji ZRID Wojewody[...], przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania oraz wydanej decyzji zmieniającej Wojewody[...], jak również rozpatrzył zarzuty zawarte w odwołaniu i uzupełniających je pismach.

Po dokonaniu analizy wniosku inwestora o wydanie, na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, decyzji o zmianie decyzji ZRID Wojewody[...], jak i przebiegu postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, a także po dokonaniu weryfikacji decyzji zmieniającej Wojewody[...], organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż zachodzą przesłanki przemawiające za zmianą decyzji ZRID Wojewody[...].

Analizując wniosek inwestora o zmianę decyzji ZRID Wojewody [...]organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Co za tym idzie, w pełni uzasadnione jest, w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokonanie jego zmiany, na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, poprzez zmianę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego.

Wydanie decyzji zmieniającej decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje, że przestaje obowiązywać pierwotna decyzja o zezwoleniu na realizację tej inwestycji w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego, a zastępuje ją nowa decyzja, która - w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian - postanowienia decyzji pierwotnej albo całkowicie pochłania albo całkowicie je zmienia bądź tylko rozszerza je o inne nowe elementy. Postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2013).

Czynnikiem, który spowodował zmianę decyzji ZRID Wojewody[...], jest konieczność wprowadzenia do zatwierdzanego projektu budowlanego niezbędnych z punktu widzenia inwestora korekt związanych z optymalizacją rozwiązań technicznych autostrady i obiektów inżynierskich.

Z racji tego, iż wnioskowane zmiany nie wpływały na zmianę linii rozgraniczających teren ustalonych w zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, inwestor przedłożył do wniosku o zmianę decyzji ZRID Wojewody [...]zamienny projekt budowlany wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu. Co do pozostałych opinii i decyzji administracyjnych wskazano, iż zachowały one swoją aktualność.

W ocenie organu drugiej instancji Wojewoda [...]prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Z uwagi na wniosek inwestora o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie", pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., działając na podstawie art. 90 ust. 2 pkt 1ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, pismem z dnia [...] września 2016 r., znak:[...], zwrócił się do Wojewody [...]o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia w trybie art. 33-36 i 38 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Spełniając powyższy obowiązek, Wojewoda [...]obwieszczeniem z dnia [...] września 2016 r. poinformował o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak:[...], zwanym dalej "postanowieniem RDOŚ", Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. zmienił warunki postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...]lutego 2014 r., uzupełnionego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. i uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie wnioskowanych przez inwestora zmian.

Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzję zmieniającą Wojewody[...]. Nadając przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności organ pierwszej instancji podzielił argumenty przedstawione przez inwestora.

W ocenie organu odwoławczego kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 36a ustawy Prawo budowlane, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy wynikające z konieczności jej zmiany w zakresie optymalizacji rozwiązań technicznych autostrady i obiektów inżynierskich. Na mocy decyzji zmieniającej Wojewody Śląskiego zatwierdzono zmiany w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji ZRID Wojewody[...], w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] czerwca i [...] grudnia 2016 r. Zamienny projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji zmieniającej Wojewody[...] , będąc jej integralną częścią.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Stowarzyszenie dotyczących błędów w wykonanych inwentaryzacjach przyrodniczych, jego wniosków o uzupełnienie wygrodzeń herpetologicznych i wykonania kompensacji przyrodniczej wskazano, iż skarżąca organizacja ekologiczna podnosząc ww. zarzuty i wnioski, kwestionuje de facto ustalenia wynikające z postanowienia RDOŚ, wydanego po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowiskowo.

Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności podkreślono, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11 LEX nr 1145619, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 23/16, niepubl) podkreśla się, iż możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie są w pewnym zakresie ograniczone. Organ ten bowiem nie może wchodzić sam w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czy też decyzję zmieniającą decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), bada więc, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu uzgadniającym i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości, nie może odmówić wydania decyzji zmieniającej decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 nie zezwala na to przepis art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Treść art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie wyklucza do postanowień w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia obowiązywania rozwiązań wynikających z art. 106 § 3, 5 i 6 kpa, w następstwie czego przedmiotowe postanowienia będą wypowiadane w trybie współdziałania pomiędzy organami, o którym mowa w art. 106 § 1 kpa. Nie będzie jednak przysługiwała możliwość wniesienia zażalenia. Nie oznacza to jednak, że strona posiadająca w tym interes prawny nie będzie miała możliwości kwestionowania prawidłowości ich wydania.

Błędy popełnione na tym etapie postępowania będą bowiem - zgodnie z ogólnymi regułami - przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w sprawie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Istotą takiej kontroli będzie jednak wykazanie błędów, które by powodowały, iż wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o zmianie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, byłaby niezgodna z przepisami prawa. Dlatego też organ architektoniczno-budowlany tylko przy wykazaniu przez stronę postępowania bardzo istotnych błędów w postępowaniu przed organami badającymi oddziaływanie inwestycji na środowisko mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji o zmianie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do ewentualnego wyjaśnienia zarzutów, nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować decyzji czy też postanowienia, a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie prowadzonego postępowania, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji, a zgodnie z art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa nie dopatrzył się błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienia RDOŚ, zaś w ramach niniejszego postępowania Minister Infrastruktury i Budownictwa nie jest organem uprawnionym do oceny postanowienia RDOŚ pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych, które zostały zakwestionowane przez Stowarzyszenie.

Wskazano, iż dla przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] lutego 2009 r.), zmienioną w części decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2009 r., jak również przeprowadzono ponowną ocenę oddziaływania w ramach procedury wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która skutkowała wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r., uzupełnionego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., które doprecyzowało warunki realizacji oraz eksploatacji odcinka drogowego "G" trasy Autostrady [...] w kontekście ochrony uwarunkowań środowiskowych.

Jednakże do dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zaszła konieczność wprowadzenia alternatywnych rozwiązań technicznych oraz technologicznych, które wymagały przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania w ramach procedury wydania decyzji zmieniającej decyzję ZRID Wojewody [...], która to ponowna ocena zakończyła się wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. postanowienia RDOŚ.

W toku ponownej oceny oddziaływania na środowisko, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. wystąpił do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o opinie w zakresie planowanego przedsięwzięcia i ewentualnych warunków jego realizacji. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia 26 września 2016 r. wyraził pozytywną opinię w zakresie wymagań sanitarno-higienicznych i zdrowotnych w sprawie przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie nałożył żadnych warunków na ww. przedsięwzięcie uzasadniając, że analizy przedstawione w załączonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykazały brak nowych form oddziaływania, które wymagałaby zastosowanie dodatkowych środków i działań minimalizujących.

Według Ministra Infrastruktury i Budownictwa, z treści postanowienia RDOŚ wynika, że we właściwy sposób omówiono w nim kwestie dotyczące poszczególnych elementów środowiska, w tym wpływu inwestycji na środowisko przyrodnicze w zakresie zastosowania zamiennych rozwiązań projektowych. Z uzasadnienia postanowienia RDOŚ wynika, iż realizacja przedsięwzięcia, przy uwzględnieniu wszystkich założeń i zaleceń technicznych, technologicznych i organizacyjnych, nie spowoduje naruszenia obowiązujących wymagań ochrony środowiska w zakresie oddziaływania na klimat akustyczny, powietrze, wodę, powierzchnie ziemi oraz faunę i florę.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora zamiennego projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, iż zamienny projekt budowlany przedmiotowej inwestycji drogowej jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowieniem RDOŚ.

Załączone do akt sprawy dokumenty, w tym raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, potwierdzają, że założenia projektowe przedmiotowego przedsięwzięcia uwzględniają warunki realizacji inwestycji określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowieniu uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia wydanym w toku postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, które w wyniku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na etapie wydawania decyzji o zmianie, na podstawie art. 36a Prawo budowlane, decyzji ZRID Wojewody [...] zostały częściowo skorygowane i doprecyzowane, w celu dalszej minimalizacji oddziaływania inwestycji na środowisko.

Niezależnie od powyższego, pismami z dnia 3 kwietnia 2017 r. oraz z dnia 26 maja 2017 r., organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień poruszonych przez Stowarzyszenie.

Pismami z dnia 14 kwietnia 2017 r., oraz z dnia 2 czerwca 2017 r., inwestor odniósł się do uwag skarżącego Stowarzyszenia wskazując, iż w jego ocenie nie zasługują one na uwzględnienie.

Powyższe stanowiska inwestora organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 9 kpa, przesłał Stowarzyszeniu przy pismach z dnia 25 kwietnia 2017 r. oraz z dnia 7 czerwca 2017 r., zawiadamiając o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o możliwości przeglądania akt sprawy.

W piśmie z dnia 18 maja 2017 r. Stowarzyszenie wniosło o uzupełnienie wygrodzeń herpetologicznych po obu stronach zjazdu w rejonie km 441+800 "od pasa autostrady do ronda". Stowarzyszenie podkreśliło, iż rolę wygrodzeń pełnić będą prawdopodobnie także ekrany akustyczne, stąd też istotne jest ich szczelne połączenie z gruntem.

Dodatkowo, Stowarzyszenie wniosło o uzupełnienie wygrodzeń herpetologicznych wzdłuż nasypu przejazdu górnego w rejonie km 437+900, tak, aby cały nasyp przejazdu nad autostradą [...] objęty był wygrodzeniami. Stowarzyszenie zwróciło również uwagę, iż od strony miejscowości Walaszczyki płazy będą mogły przemieszczać się wzdłuż rowów. W związku z powyższym, Stowarzyszenie zaproponowało, aby wygrodzenie herpetologiczne nasypu, przy wykorzystaniu perforowanej bariery, przechodziło przez rów, a następnie dochodziło do przyczółków wiaduktu nad Autostradą [...]. Stowarzyszenie podniosło ponadto, iż w udostępnionych mu do wglądu materiałach nie przedstawiono raportów z nadzoru przyrodniczego, które - w jego ocenie - są istotne dla sprawy.

Zdaniem Stowarzyszenia, w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r. inwestor odniósł się do stanowiska płazów w km 438+500. Skarżąca organizacja ekologiczna podniosła, iż porównanie lokalizacji stanowiska płazów podanej w odwołaniu z "załącznikiem 02.01. Mapy Uwarunkowań Środowiskowych" zawartym w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla projektu budowlanego zamiennego wskazuje, iż doszło do "rozminięcia się" projektanta i Stowarzyszenia w zakresie lokalizacji przedmiotowego stanowiska płazów. W ocenie Stowarzyszenia, analizując "Google maps" i załącznik do pisma inwestora z dnia 14 kwietnia 2017 r. można zauważyć, iż Stowarzyszenie wskazuje na lokalizację stanowiska płazów w km 438+000. Stowarzyszenie podkreśliło, że km 438+500 i km 438+000 to dwie różne lokalizacje, odległe od siebie o pół kilometra.

W związku z powyższym, Stowarzyszenie podtrzymało wniosek o kompensację przyrodniczą stanowiska płazów, o którym mowa w odwołaniu.

Stowarzyszenie podkreśliło również, iż wprowadzenie zamiennego projektu budowlanego rzutuje na wysokość kosztów inwestycji. Mając na uwadze wydatkowanie "finansów publicznych", zdaniem Stowarzyszenia, po przygotowaniu nowego projektu budowlanego, powinien zostać ponownie przeprowadzony przetarg na roboty budowlane. Odnosząc się do stanowiska inwestora zawartego w piśmie z dnia 2 czerwca 2017 r., Stowarzyszenie - w piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r. - podniosło, że droga poprzeczna nr 18 będzie posiadać odwodnienie, czyli tym samym - w ocenie Stowarzyszenia - zasadne jest jej wygrodzenie z uwagi na bliską lokalizację miejsca rozrodu płazów.

Stowarzyszenie podkreśliło, iż miejsce, o którym wspominało w odwołaniu od decyzji zmieniającej Wojewody [...], nie jest efemerycznym zbiornikiem, gdyż rozród płazów stwierdzono tam bowiem w 2015, 2016 i 2017 roku, natomiast droga poprzeczna nr [...] zniszczyła część siedliska rozrodczego.

Ponadto, zdaniem Stowarzyszenia, raporty z nadzoru przyrodniczego przedstawiają "zapewne" dane nie uwzględnione w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stąd też ich uwzględnienie jest zasadne z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania w sposób wnikliwy, gdyż zawierają one bowiem "cenne informacje przyrodnicze", które potwierdzą zasadność wniosków Stowarzyszenia.

W ocenie organu odwoławczego zarzuty podniesione przez Stowarzyszenie w toku niniejszego postępowania odwoławczego stanowią de facto polemikę z ustaleniami raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w oparciu o który to dokument zastało wydanie postanowienie RDOŚ.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne, powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08, Lex nr 526577). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12, LEX nr 1511156).

Natomiast w niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie przedłożyło kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Nie negując zatem wiedzy oraz dorobku naukowego przedstawicieli skarżącej organizacji ekologicznej, podkreślono, iż formułowane przez nią zarzuty nie mogą świadczyć o wadliwości wykonanych inwentaryzacji przyrodniczych, czy też wydanego postanowienia uzgadniającego realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Z raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowiskowo wynika, iż na potrzeby postępowania w sprawie zmiany, na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, decyzji ZRID Wojewody [...] i procedury ponownej oceny w ramach tego postępowania, zaktualizowano wyniki inwentaryzacji przyrodniczej oraz dane dotyczące uwarunkowań środowiskowych pochodzące z raportu przedłożonego do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Aktualizacji danych dokonano na podstawie wizji terenowych przeprowadzonych w terminie wrzesień 2015 - czerwiec 2016 oraz wyników prac nadzoru przyrodniczego prowadzonego przez wykonawcę inwestycji działającego w imieniu inwestora.

Przeprowadzone analizy w zakresie zastosowania zamiennych rozwiązań projektowych nie generują innych form oddziaływania (zarówno pod względem rodzaju, charakteru jak i zasięgu) ponad te, które zostały zdefiniowane na wcześniejszych etapach proceduralnych. Tym samym, realizacja zamiennego projektu budowlanego nie wymaga zastosowania zamiennych lub dodatkowych środków i działań minimalizujących.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności i wiarygodności sporządzonych dokumentacji. Według Ministra Infrastruktury i Budownictwa, analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie daje podstaw by przyjąć, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami nie spełnia wymogów stawianych art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Nie można też uznać, że ww. raport został sporządzony w sposób nierzetelny, zawiera niejasności i nieścisłości.

W konsekwencji stwierdzono, że zaskarżona decyzja zmieniająca Wojewody [...] poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na etapie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym w szczególności przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Środowisko przyrodnicze ulega ciągłym zmianom i przekształceniom, więc przyjmując tok rozumowania zaproponowany przez Stowarzyszenie postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, czy też zmiany tego zezwolenia - w którym zaszła konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko - mogłoby trwać w nieskończoność.

W ocenie organu odwoławczego na uwzględnienie nie zasługuje zarzut Stowarzyszenia jakoby "w rejonie [...], w punkcie o współrzędnych [...]", znajdowało się kolizyjne stanowisko płazów, niewykazane w inwentaryzacji przyrodniczej z 2013 r.

Jak wskazał inwestor w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r., oraz potwierdził w piśmie z dnia 2 czerwca 2017 r., mając na uwadze konieczność minimalizacji wpływu realizowanej inwestycji na środowisko (w tym płazy) oraz uwzględniając zmienność w przyrodzie (w tym m.in. warunków atmosferycznych mających wpływ na ilość i rozmiar miejsc związanych z występowaniem i rozrodem płazów), a także zmienność siedlisk w trakcie trwania budowy (pojawianie się płazów w miejscach, gdzie wcześniej ich nie było) jeszcze przed przystąpieniem do robót (wrzesień 2015 r.), nadzór herpetologiczny rozpoczął monitoring pasa drogowego wraz z buforem sąsiednim. Przystąpiono także do wykonania tymczasowych zabezpieczeń herpetologicznych.

Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał za rzeczowe wyjaśnienia inwestora, iż dla wskazanego w postępowaniu odwoławczym stanowiska i bytujących w nim płazów zastosowano wszystkie możliwe działania minimalizujące efekt barierowy oraz śmiertelność płazów. Inwestor zaznaczył ponadto, że obok opisanego powyżej etapu budowy na etapie eksploatacji przedsięwzięcia wykonane zostaną (zgodnie z decyzją zmieniającą Wojewody [...]):

- zespół przepustów dla płazów i małych zwierząt: PPz26 (km 438+099,79), PPz27 (km 438+199,03), PPz28 (km 438+299,03), PPz29 (km 438+399,03), PPz30 (km 438+499,03), PPz31 (km 438+573,03),

- ogrodzenia ochronno-naprowadzające w postaci litych paneli laminowanych wysokości 50 cm ponad powierzchnię terenu, 20 cm zakopanych w gruncie, z przewieszką o wysokości 10 cm skierowaną w stronę nadchodzących płazów. Wygrodzenia te zaprojektowano dla analizowanego odcinka autostrady [...] na następujących odcinkach: km 437+800-438+710 strona prawa i lewa analizowanego odcinka G (w tym także wzdłuż drogi poprzecznej przecinającej analizowany odcinek trasy w km 437+924,55). Wygrodzenia szczelnie łączą się z czołami ww. przepustów dla płazów i małych zwierząt.

Zdaniem organu II instancji na uwzględnienie nie zasługuje wniosek Stowarzyszenia o przeprowadzenie kompensacji przyrodniczej.

Minister Infrastruktury i Budownictwa podzielił stanowisko inwestora, iż brak jest podstaw do stwierdzenia o konieczności wprowadzenia dodatkowej kompensacji przyrodniczej, z uwagi na podjęte działania minimalizacyjne na etapie budowy oraz planowane zabezpieczenia docelowe przedmiotowego stanowiska płazów.

Podkreślono, iż na stronie 13 uzasadnienia postanowienia RDOŚ wskazano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania w sprawie ponownego uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia drogowego wynika, iż podczas aktualizacji inwentaryzacji przyrodniczych w 2016 r. nie zidentyfikowano nowych stanowisk gatunków zwierząt i roślin podlegających ochronie prawnej w obszarze objętym opracowaniem. Za przyjęciem, że dokonano szczegółowych analiz terenu sąsiadującego z planowaną inwestycją drogową dokonywanych przez inwestora świadczy również informacja zawarta w piśmie inwestora z dnia 14 kwietnia 2017 r., w którym wskazano, że w kwietniu 2016 r. stwierdzono występowanie efemerycznego zbiornika herpetologicznego (okresowego) na wysokości km 438+500. W rozlewisku stwierdzono rozród żab trawnych, żab moczarowych, ropuchy szarej i rzekotki drzewnej. W maju stwierdzono składanie jaj przez traszkę zwyczajną i traszkę grzebieniastą, a także występowanie kumaka nizinnego. Zalecono nieingerowanie w ten teren do 31 lipca 2016 r. Jednocześnie ustawiono tymczasowe płotki herpetologiczne. Inwestor podkreślił, iż cały czas teren kontrolowany jest przez nadzór przyrodniczy.

Odnosząc się do zawartego w pismach Stowarzyszenia z dnia 18 maja 2017 r. oraz z dnia 26 czerwca 2017 r., wniosku o uzupełnienie wygrodzeń herpetologicznych po obu stronach zjazdu w rejonie km 441+800 od pasa autostrady do ronda, uznano, iż nie może on zostać uwzględniony.

Jak wyjaśnił inwestor w piśmie z dnia 2 czerwca 2017 r., na węźle [...] zaprojektowano ogrodzenia ochronno-naprowadzające od strony wschodniej, tam gdzie inwentaryzacja wykazała obecność siedlisk rozrodu i bytowania herpetofauny. Ogrodzenia te łączą się z ekranami akustycznymi szczelnie przylegającymi do gruntu, co w rezultacie daje szczelne wygrodzenie całej wschodniej strony węzła, aż do ronda na drodze wojewódzkiej nr [...].

Minister Infrastruktury i Budownictwa podzielił stanowisko przedstawione przez inwestora, iż z uwagi na wskazane powyżej rozwiązania projektowe, nie zachodzi konieczność stosowania wygrodzeń ochronno- naprowadzających z uwagi na brak zidentyfikowanych siedlisk i szlaków migracji herpetofauny od strony zachodniej.

Za niezasadne uznano również żądanie Stowarzyszenia zawarte w pismach z dnia 18 maja 2017 r. oraz z dnia 26 czerwca 2017 r., dotyczące uzupełnienia wygrodzeń herpetologicznych wzdłuż nasypu przejazdu górnego w rejonie km 437+900, tak, aby cały nasyp przejazdu nad autostradą [...] objęty był wygrodzeniami.

W ww. piśmie z dnia 2 czerwca 2017 r. inwestor wskazał, iż przedmiotowa droga poprzeczna nr [...] w rejonie km 437+900 stanowi jedynie dojazd do kilkudziesięciu posesji w miejscowości W. i nie ma kontynuacji w formie drogi bitumicznej po wschodniej stronie analizowanego odcinka autostrady [...]. W związku z tym, prognozowane natężenie ruchu na tej drodze będzie mniejsze niż 500 pojazdów na dobę, co zgodnie z "Poradnikiem Ochrony Płazów (Kurek, Rybacki, Sołtysiak 2011)" nie wymaga obligatoryjnego stosowania ogrodzeń ochronno-naprowadzających.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, nie ma przesłanek do uzupełnienia wygrodzeń herpetologicznych wzdłuż całego nasypu drogi poprzecznej.

Odnosząc się do zarzutu Stowarzyszenia, iż w udostępnionych mu do wglądu materiałach nie przedstawiono raportów z nadzoru przyrodniczego, które - w jego ocenie - są istotne dla sprawy, podkreślono, że Raporty z nadzoru przyrodniczego nie stanowią elementów wniosku o wydanie decyzji o zmianie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku z powyższym, stwierdzono, iż ich przedłożenie przez inwestora w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie było wymagane.

Za nietrafny uznano również zarzut Stowarzyszenia, jakoby w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r. inwestor odniósł się do stanowiska płazów w km 438+500, a nie do tego zlokalizowanego w km 438+000, wskazanego w odwołaniu skarżącej organizacji ekologicznej.

W piśmie z dnia 2 czerwca 2017 r. inwestor podkreślił, iż wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r. zawierały odniesienie do stanowiska płazów znajdującego się w rejonie km 438+000, co przedstawiono na załączniku graficznym (04.01 Mapa Urządzeń Ochrony Środowiska), załączonym do przedmiotowego pisma. W związku z powyższym inwestor podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia 14 kwietnia 2017 r, iż zastosowano odpowiednie działania minimalizujące efekt barierowy oraz śmiertelność płazów.

Inwestor zaznaczył dodatkowo, że w związku z identyfikacją w kwietniu 2016 r. innego efemerycznego zbiornika herpetologicznego (okresowego) na wysokości km 438+500, gdzie stwierdzono rozród żab trawnych, żab moczarowych, ropuchy szarej i rzekotki drzewnej, zalecono wstrzymanie robót w tym rejonie oraz wykonano ogrodzenia ochronno-naprowadzające. Inwestor wskazał, iż na wysokości przedmiotowego stanowiska trasa główna zostanie wygrodzona stałym wygrodzeniem herpetologicznym naprowadzającym na system zaprojektowanych przejść dla zwierząt.

Minister Infrastruktury i Budownictwa podzielił stanowisko inwestora, iż podjęte działania minimalizujące realizowane przez nadzór przyrodniczy pozwalają na bieżące eliminowanie zagrożeń w stosunku do lokalnych populacji herpetofauny, co nie wymaga zmian projektowych oraz zmian w uzyskanych decyzjach.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia Stowarzyszenia, jakoby wprowadzenie zamiennego projektu budowlanego rzutowało na wysokość kosztów inwestycji, wyjaśniono, że kontrola działań inwestora pod kątem gospodarności środkami publicznymi przewidzianymi na realizację przedmiotowej inwestycji dokonywana jest w innych postępowaniach niż przedmiotowe, w którym wydana została zaskarżona decyzja zmieniająca Wojewody [...].

Mając na względzie powyższe należy stwierdzono, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja zmieniająca Wojewody [...], nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu i pismach go uzupełniających nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na tę decyzję złożyło [...] Towarzystwo Przyrodnicze im. [...] z siedzibą w K.

W uzasadnieniu skargi stanowiącym jej uzupełnienie wskazano, że powodem złożenia odwołania jest zakwestionowanie uzgodnienia RDOŚ z dn. [...] listopada 2016r. Wskazano, że zgodnie z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rolą organu II instancji było jedynie zbadanie, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu uzgadniającym, i w przypadku, kiedy nie ma wątpliwości, nie może odmówić wydania decyzji zmieniającej decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż nie zezwala na to art. 35 ust. Prawo budowlane.

Takie podejście de facto stanowi potwierdzenie jednoinstancyjności postępowania w kwestiach środowiskowych, co stanowi naruszenie art. 15 KPA.

W ocenie skarżącego Minister w sposób jawny uchylił się od merytorycznej weryfikacji uzgodnienia RDOŚ z dn. [...] listopada 2016r.

Dodatkowo wskazano, iż powołanie się na niepublikowany wyrok VII SA/Wa 23/16 jest nietrafne, gdyż wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną.

Strona skarżąca wskazał, że Minister stwierdził, iż nie dopatrzył się błędów w postępowaniu zakończonym postanowieniem RDOŚ, jednocześnie w tym samym akapicie (str. 6 uzasadnienia) stwierdził, iż Minister nie jest organem uprawnionym do oceny postanowienia pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych, które zostały zakwestionowane przez Stowarzyszenie. Zatem powstaje pytanie, jaki organ jest uprawniony do oceny postanowienia RDOŚ w procedurze odwoławczej.

Strona skarżąca podkreśliła, iż inwestycja będą przedmiotem postępowania tj. budowa autostrady jest w toku. Zgodnie z poprzednią decyzją zezwalającą na realizację inwestycji, całość objęta jest nadzorem przyrodniczym, który obejmuje między innymi monitoring występowania na placu budowy osobników gatunków chronionych a także odławianie osobników tych gatunków - zarówno w trakcie likwidacji siedlisk jak również z pasa budowy w przypadku, jeśli osobniki gatunków chronionych fauny wkroczą w pas budowy. Zatem Inwestor dysponuje nowymi danymi, które są danymi aktualnymi, opisującymi walory przyrodnicze obszaru objętego inwestycją. Zestawienie danych w raportów z nadzoru przyrodniczego z danymi na podstawie, których wydano wcześniej obowiązującą decyzję ZRID, wskaże, iż dotychczasowe inwentaryzacje przyrodnicze nie były kompletne. Zatem skoro uzasadnieniem dla nowej decyzji ZRID jest optymalizacja inwestycji, to optymalizacja powinna uwzględnić aktualny, nowy stan wiedzy o środowisku przyrodniczym. Miejsce rozrodu płazów wskazane przez Towarzystwo w punkcie o współrzędnych [...] jest miejscem pominiętym w inwentaryzacjach przyrodniczych wykonanych przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie uzgodnień RDOŚ z dnia [...] lutego 2014 r. oraz z dn. [...] kwietnia 2014 r., które określały warunki realizacji oraz eksploatacji odcinka drogowego.

W ocenie skarżącego raport pominął stanowisko wskazane przez Towarzystwo. Organ II instancji zignorował informację o alternatywnych, uzupełniających danych pochodzących z nadzoru przyrodniczego (vide strona 8 uzasadnienia), zaprzepaszczając szansę skorygowania zapisów postanowienia RDOŚ. W ten sposób pominął zbadanie wskazane przez [...]TP materiał dowodowy, zatem nie wyjaśnił sprawy z należytą starannością, naruszając art. 7 i 77 kpa.

Skarżące Towarzystwo podkreśliło, że nie zgadza się z organem odwoławczym co do tego, iż w miejscu wskazanym przez [...]TP nie ma siedliska płazów. Obecność siedliska płazów jednoznacznie potwierdzają filmy, na które powołano się przy opisie rysunku 1.

Podkreślono, iż miejsce wskazane przez [...]TP nie zostało zinwentaryzowane w raporcie ani w 2013 ani w 2016 (vide rys. 2 i rys. 4), zaś jako miejsce pozyskania nowych danych inwestor skazuje km 438+500. Zatem można wysnuć wniosek, iż miejsce wskazane przez [...]TP nie było uwzględnione w toku postępowania administracyjnego organu I instancji, zaś w postępowaniu odwoławczym Minister polegał wyłącznie na rozstrzygnięciu RDOŚ oraz informacjach uzyskanych od Inwestora.

Nie zgodzono się ze stanowiskiem Ministra, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu o oddziaływaniu na środowisko można jedynie zakwestionować poprzez przedłożenie kontrraportu lub ekspertyzy. Skoro zastrzeżenia stowarzyszenia nie budził cały raport, a jedynie jego część oraz niekompletność raportu, a zwłaszcza brak informacji o konkretnym siedlisku płazów, to do wykazania tej niekompletności nie jest konieczne tak obszerne i kompleksowe opracowanie. Towarzystwo wskazywało na konkretne siedlisko płazów, które nie zostało ujęte w raporcie, wskazując materiał będący w posiadaniu Inwestora, w którym znaleźć można informacje potwierdzające ustalenia Towarzystwa. Organ odwoławczy nie wezwał również Towarzystwa do przedłożenia jakiejkolwiek ekspertyzy.

W świetle twierdzenia zawartego w uzasadnieniu, iż w ramach procedury ponownej zaktualizowano wyniki inwentaryzacji przyrodniczych wskazano, iż w dalszym ciągu wyniki te pozostają niepełne. Minister nie zweryfikował raportów z nadzorów przyrodniczych, mimo iż posiadał informację o istnieniu takich dokumentów. Swoje twierdzenie Minister oparł na stanowisku Inwestora, a ten w ocenie Towarzystwa w sposób zamierzony wprowadził organ administracji w błąd.

Mapa uwarunkowań środowiskowych wskazuje, iż przez planowany nasyp drogi nr 18 przebiega szlak migracji płazów do stanowiska Cl (rys. 4). Tymczasem w nasypie nie zaplanowano przepustów. Zatem można przyjąć, iż wobec braku wygrodzeń nasypu jak również wobec braku przepustów w nasypie drogi poprzecznej nr 18, założono, iż płazy będą przemieszczać się po nasypie, przez jezdnię.

Podkreślono, że w przypadku przejścia drogi poprzecznej prowadzonej na nasypie, obligatoryjnym elementem konstrukcyjnym jest zastosowanie krawężników i odwodnienia, zazwyczaj w postaci wpustów ulicznych. Bezpośrednie sąsiedztwo miejsca rozrodu generuje migracje godowe do zbiornika, migracje powrotne do siedliska lądowego oraz migracje młodych osobników o wielkości ok. 8-10 mm bezpośrednio po metamorfozie. W przypadku żab, krawężniki nie stanowią przeszkody, jednak dla ropuch, traszek a zwłaszcza osobników świeżo po metamorfozie krawężniki stanowią przeszkodę praktycznie nie do pokonania. W konsekwencji płazy po wejściu na jezdnię nie mogą jej opuścić. Jedynym sposobem ochrony płazów w takich miejscach jest niedopuszczenie ich do jezdni, a można to osiągnąć przez zastosowanie wygrodzeń herpetologicznych.

Odnosząc się do argumentu Ministra, iż dołączenie do materiałów dowodowych w postępowaniu raportów z nadzoru przyrodniczego nie było wymagane, zauważono, iż pomimo braku bezpośredniej podstawy prawnej, dołączenie do materiałów dowodowych raportów z nadzoru przyrodniczego było uzasadnione z uwagi na fakt, iż pozwoliłoby rozstrzygnąć kwestie siedliska rozrodczego w km 438+00 po stronie lewej.

Reasumując Towarzystwo zarzuciło Ministrowi:

1. Naruszenie art. 15 kpa poprzez uchylenie się od merytorycznej analizy i weryfikacji raportu OOŚ i postanowienia RDOŚ z dn. [...] listopada 2016r.: [...]

2. Naruszenie art. 7, 77 poprzez i 80 kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego tj. raportów z nadzoru przyrodniczego i ustalenia istotnych w sprawie okoliczności umożliwiających merytoryczną weryfikację postanowienia RDOŚ z dn. [...] listopada 2016r.: [...]

3. Naruszenie art. 9 kpa poprzez niepoinformowanie strony tj. Towarzystwa o konieczności przygotowania ekspertyzy kwestionującej ustalenia raportu OOŚ i poprzez niewezwanie do jej przedstawienia, przez co organ odmówił wiarygodności argumentów przedstawianych przez Towarzystwo.

4. Naruszenia art. 81 kpa poprzez zaniechanie powołania biegłego w sytuacji, w której dla merytorycznej oceny kwestionowanego postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ z dnia [...] listopada 2016r: konieczne były wiadomości specjalne.

Przedstawiając powyższe Towarzystwo wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny w niniejszym postepowaniu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., zmieniającą, na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa autostrady [...] na odcinku T. - P. Część II - odcinek projektowy nr 2 długości 42,8 km - granica woj. [...] - węzeł [...] (z węzłem) odcinek "G" - węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (z węzłem), od km 437+800 do km 442+500".

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sam tryb prowadzonego postępowania na podstawie art. 36a Prawa budowlanego nie był kwestionowany. Strona skarżąca nie podnosiła też zarzutów dotyczących prawidłowości zastosowania przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, ze zm.).

Strona skarżąca za wadliwe uznała postępowanie dotyczące oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności raport, postanowienie uzgadniające oraz zakres weryfikacji tych dokumentów w postępowaniu o zmianę decyzji budowlanej.

W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. sygn.. akt VII SA/Wa 23/16 oddalił skargę [...] Towarzystwa Przyrodniczego im. [...] z siedzibą w K. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r.

W myśl art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zasada związania organu i sądu ponownie rozpoznającego sprawę dotyczy zarówno sentencji orzeczenia jak i jego uzasadnienia, w którym sąd wyraża ocenę prawną zaskarżonego aktu oraz udziela organom wskazań co do dalszego postępowania. Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie. Ocena prawna, którą związane były organy i sąd w niniejszej sprawie dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższą okoliczność za chybione należało uznać te zarzuty strony skarżącej, które wskazywały na potrzebę naprawienia wadliwości postępowania w przedmiocie wydania pierwotnej decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej.

Dalej należy podkreślić, że przedmiotem ponownej oceny mogą być tylko te rozwiązania, które wprowadzały zmiany do pierwotnych ustaleń decyzji.

W tak zakreślonych ramach kontroli odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało ocenić czy organy w procesie uzyskiwania zmieniającej decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej dokonały prawidłowej weryfikacji niezaskarżalnego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...].

Minister Budownictwa i Rozwoju w kontrolowanej decyzji podkreślił na wstępie, że możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie są w pewnym zakresie ograniczone. Organ ten bowiem nie może wchodzić sam w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czy też decyzję zmieniającą decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), bada więc, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu uzgadniającym i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości, nie może odmówić wydania decyzji zmieniającej decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 nie zezwala na to przepis art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Niemniej organ odwoławczy podkreślił, że błędy popełnione na tym etapie postępowania będą bowiem - zgodnie z ogólnymi regułami - przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w sprawie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Istotą takiej kontroli będzie jednak wykazanie błędów, które by powodowały, iż wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o zmianie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, byłaby niezgodna z przepisami prawa. Dlatego też organ architektoniczno-budowlany tylko przy wykazaniu przez stronę postępowania bardzo istotnych błędów w postępowaniu przed organami badającymi oddziaływanie inwestycji na środowisko mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji o zmianie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do ewentualnego wyjaśnienia zarzutów, nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować decyzji czy też postanowienia, a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie prowadzonego postępowania.

W tak zakreślonych ramach kontroli Minister Infrastruktury i Budownictwa nie dopatrzył się błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienia RDOŚ, zaś w tym postępowaniu Minister Infrastruktury i Budownictwa nie był organem uprawnionym do oceny postanowienia RDOŚ pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych, które zostały zakwestionowane przez Stowarzyszenie.

Sąd w całości podziela wyrażony pogląd co do zakresu przeprowadzonej kontroli jak też płynących z niej wniosków.

Nie powtarzając orzeczeń sądowych dotyczących ograniczonej możliwości weryfikacji postanowienia uzgadniającego przez organy architektoniczno-budowlane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, podkreślić należy, iż ten sposób procedowania został zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r. W postępowaniu tym oceniano między innymi prawidłowość identycznej weryfikacji rozstrzygnięć środowiskowych przeprowadzonej przez organy.

Wskazać jednocześnie należy, że nie jest tak, iż w toku niniejszego postepowania o zmianę decyzji o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej organy uchyliły się od kontroli przywoływanego wcześniej postanowienia uzgodnieniowego. Wskazano jedynie na ograniczony zakres tej kontroli.

Podkreślić należy, że podnoszony w tym aspekcie przez stronę skarżącą zarzut naruszenia dwuinstancyjności nie jest uzasadniony. Wskazuje na to liczne orzecznictwo sądowe a przede wszystkim uzasadnienie wyroku NSA z 7 lutego 2018 r., w którym zawarto wyczerpujące uzasadnienie nietrafności tego zarzutu.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów strony skarżącej wskazać należy, że organ odwoławczy odniósł się do szczegółowych zarzutów formułowanych w toku postepowania.

W tym miejscu odpowiadając na zarzuty dotycząc raportu podkreślić należ, że organy słusznie wskazują na szczególny charakter takiego dokumentu.

Warto wskazać, że inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony, mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę. Podważenie ustaleń raportu mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Warunków kontrraportu nie spełnia natomiast pismo zawierające krytyczne uwagi do wybranych tylko elementów sporządzonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok NSA z 20 marca 2014 r., II OSK 2564/12). Skoro w niniejszej sprawie takiego kontrraportu nie przedłożono, a przedłożony przez inwestora raport spełnia wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, to raport ten musiał zostać przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

W kontekście tych uwag nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący konieczności powołania biegłego. Idąc tym tokiem rozumowania w każdej sprawie, w której powstaje raport wymagał by powoływania biegłego określonej specjalności.

Niemniej podkreślić należy, że z raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowiskowo wynika, iż na potrzeby postępowania w sprawie zmiany, na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, decyzji zaktualizowano wyniki inwentaryzacji przyrodniczej oraz dane dotyczące uwarunkowań środowiskowych pochodzące z raportu przedłożonego do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Aktualizacji danych dokonano na podstawie wizji terenowych przeprowadzonych w terminie wrzesień 2015 - czerwiec 2016 oraz wyników prac nadzoru przyrodniczego prowadzonego przez wykonawcę inwestycji działającego w imieniu inwestora.

Istotne w tym zakresie jest szczególnie to, że przeprowadzone analizy w zakresie zastosowania zamiennych rozwiązań projektowych nie generują innych form oddziaływania (zarówno pod względem rodzaju, charakteru jak i zasięgu) ponad te, które zostały zdefiniowane na wcześniejszych etapach proceduralnych. Tym samym, realizacja zamiennego projektu budowlanego nie wymaga zastosowania zamiennych lub dodatkowych środków i działań minimalizujących.

W szczególności podkreślić należy, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut Stowarzyszenia wskazujący, że "w rejonie Walaszczyk, w punkcie o współrzędnych [...]", znajdowało się kolizyjne stanowisko płazów, niewykazane w inwentaryzacji przyrodniczej z 2013 r. Jak wskazano we wcześniejszym fragmencie niniejszego uzasadnienia kwestia ta była już przedmiotem oceny WSA jak i NSA i zarzutu tego nie podzielono.

Odnosząc się do innych szczegółowych zarzutów strony skarżącej, podkreślić należy, że w trakcie postępowania wszystkie uwagi i zarzuty Stowarzyszenia były przedmiotem analizy organów jak i inwestora. W tym zakresie odpowiedź inwestora na postulaty strony skarżącej były jej przekazywane.

Zdaniem Sądu stanowisko organu II instancji co do tego, że brak jest podstaw do stwierdzenia o konieczności wprowadzenia dodatkowej kompensacji przyrodniczej, z uwagi na podjęte działania minimalizacyjne na etapie budowy oraz planowane zabezpieczenia docelowe przedmiotowego stanowiska płazów zasługuje na aprobatę.

Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia uzgadniającego podczas aktualizacji inwentaryzacji przyrodniczych w 2016 r. nie zidentyfikowano nowych stanowisk gatunków zwierząt i roślin podlegających ochronie prawnej w obszarze objętym opracowaniem. Za przyjęciem, że dokonano szczegółowych analiz terenu sąsiadującego z planowaną inwestycją drogową dokonywanych przez inwestora świadczy również informacja zawarta w piśmie inwestora z dnia 14 kwietnia 2017 r., w którym wskazano, że w kwietniu 2016 r. stwierdzono występowanie efemerycznego zbiornika herpetologicznego (okresowego) na wysokości km 438+500. W rozlewisku stwierdzono rozród żab trawnych, żab moczarowych, ropuchy szarej i rzekotki drzewnej. W maju stwierdzono składanie jaj przez traszkę zwyczajną i traszkę grzebieniastą, a także występowanie kumaka nizinnego. Zalecono nieingerowanie w ten teren do 31 lipca 2016 r. Jednocześnie ustawiono tymczasowe płotki herpetologiczne. Inwestor podkreślił, iż cały czas teren kontrolowany jest przez nadzór przyrodniczy.

Sąd podziela też stanowisko organu odwoławczego co do tego, że należycie oceniono wniosek Stowarzyszenia zawarty w pismach z dnia 18 maja 2017 r. oraz z dnia 26 czerwca 2017 r., dotyczący uzupełnienie wygrodzeń herpetologicznych po obu stronach zjazdu w rejonie km 441+800 od pasa autostrady do ronda.

Jak wyjaśnił inwestor w piśmie z dnia 2 czerwca 2017 r., na węźle [...] zaprojektowano ogrodzenia ochronno-naprowadzające od strony wschodniej, tam gdzie inwentaryzacja wykazała obecność siedlisk rozrodu i bytowania herpetofauny. Ogrodzenia te łączą się z ekranami akustycznymi szczelnie przylegającymi do gruntu, co w rezultacie daje szczelne wygrodzenie całej wschodniej strony węzła, aż do ronda na drodze wojewódzkiej nr [...]. Jak podkreślono w decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie zachodzi konieczność stosowania wygrodzeń ochronno- naprowadzających z uwagi na brak zidentyfikowanych siedlisk i szlaków migracji herpetofauny od strony zachodniej.

Organ II instancji odniósł się również do wniosku dotyczącego uzupełnienia wygrodzeń herpetologicznych wzdłuż nasypu przejazdu górnego w rejonie km 437+900, tak, aby cały nasyp przejazdu nad autostradą [...] objęty był wygrodzeniami. Poza argumentem przedstawionym w uzasadnieniu decyzji można wskazać również to, że twierdzenie o uniemożliwieniu migracji płazów przez krawężniki, opiera się wyłącznie na przypuszczeniach. Brak jest w tym zakresie przedstawienia precyzyjnych argumentów na poparcie tej tezy. Strona skarżąca zawarła przypuszczenie o zastosowaniu krawężników, nie podając ich parametrów ani wysokości w stosunku do jezdni i gruntu.

Nie jest zasadny również zarzut dotyczący naruszenia postepowania dowodowego poprzez niewłączenie raportów z nadzoru przyrodniczego. Słusznie organ II instancji wskazał, że materiał ten nie jest wymagany w procesie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko jak też w postepowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Za przekonywujące Sąd uznał również wyjaśnienia organu II instancji dotyczące zarzutu omyłkowego określenia przez inwestora stanowiska płazów zgłaszanego przez Stowarzyszenie. Jak podkreślono inwestor wprost odniósł się do punktu określonego w piśmie strony skarżącej.

Podkreślić również należy, że wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 90 ust. 1 omawianej ustawy) wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje. Konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę, co do istoty.

Należy zauważyć, że w przywołanym postanowieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w sposób szczegółowy wyjaśnił, jakie uwagi w trakcie procedury z udziałem społeczeństwa wniosło skarżące stowarzyszenie oraz z jakich powodów cześć tychże uwag nie została uwzględniona. Dotyczyły one m.in. sposobu określenia wielkości obszaru objętego inwentaryzacją przyrodniczą, lokalizacji siedlisk płazów i ich miejsc rozrodu, technik prowadzenia badań chiropterologicznych, a także wymaganych działań kompensacyjnych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska umotywował swoje wnioski w zakresie, w jakim określił, które działania ograniczające oddziaływanie inwestycji drogowej powinny zostać zmienione/doprecyzowane, jak również wskazał, które warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dlaczego powinny być uznane za adekwatne dla potrzeb ochrony środowiska.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów wskazać należy, że słusznie organ II instancji wskazał, że aspekt finansowy decyzji zmieniającej pozostaje poza zakresem postępowania o udzielenie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej co do naruszenia ar. 9 k.p.a. w zakresie informowania stron.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż Stowarzyszenie co do zasady, chcąc uczestniczyć w postępowaniach administracyjnych winno posiadać stosowna wiedzę w zakresie procedury administracyjnej. Poza tym, jak wynika z akt sprawy, z identycznym zagadnieniem Stowarzyszenie spotkało się już w innym postępowaniu.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.