Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 106/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz L. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], wydaną na skutek wniosku L. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. M. w kwocie 920.610,60 zł za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2,0752 ha, przeznaczonej pod inwestycję polegającą na budowie drogi ekspresowej [...] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu odcinek [...] - granica Województwa [...] od km [...] do km [...] oraz zobowiązującą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna – Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję.

Podstawą powyższej decyzji były następujące ustalenia:

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 2,0752 ha, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu odcinek [...] - granica Województwa [...], od km [...] do km [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 920.610,60 zł na rzecz L. M. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności wskazanej wyżej nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. M., lecz po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 667/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. M. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Pismem z dnia 12 października 2016 r. L. M., reprezentowana przez adwokata, złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. jest art. 145 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Na poparcie ww. wniosku dołączono kserokopię opinii o prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K., jak i korespondencję informującą o nałożeniu kary dyscyplinarnej na biegłego Z. K. Zdaniem strony powyższe okoliczności powodują, iż operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2013 r. zawiera fałszywe dane, które dyskwalifikują go jako dowód w sprawie, a zatem nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji odszkodowawczej.

Po zbadaniu przesłanek formalnych wniosku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...].

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r..

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister infrastruktury i Budownictwa wskazał, że zarówno przedłożona opinia [...] Stowarzyszenia [...] w [...], jak i decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie orzeczenia kary dyscyplinarnej w stosunku do [...] Z. K. nie mogą stanowić dowodu wskazującego na zasadność wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. W ocenie organu nadzoru, fałsz przedłożonych dowodów musi zostać stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Ponadto fałszywość dowodów winna istnieć w obiegu prawnym na dzień wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej, a w związku z faktem, że pełnomocnik strony nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej, iż w dniu [...] sierpnia 2014 r. istniały dowody, na podstawie których ustalone okoliczności faktyczne stały się fałszywe, Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r..

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. złożyła L. M., reprezentowana przez adwokata. Strona wniosła o uchylenie tej decyzji oraz uchylenie ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], a także o wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji uchylającej ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i ustalenie słusznego odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono naruszenie przez organ nadzoru art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 2 kpa poprzez błędne stwierdzenie, iż orzeczenie kary dyscyplinarnej w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego Z. K. nie stanowi orzeczenia "innego organu" stwierdzającego sfałszowanie dowodu. Ponadto Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. niewłaściwie ustalił, że orzeczenie stwierdzające sfałszowanie dowodu musi istnieć w dniu kwestionowania decyzji, bowiem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, na dzień wydania decyzji powinien istnieć jedynie sfałszowany dowód, na podstawie którego ustalono okoliczności faktyczne w sprawie. Zdaniem skarżącej, organ nadzorczy dopuścił się również naruszenia art. 7 w związku z art. 77 §1 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezgromadzenie całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz art. 6 i art. 8 kpa, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej. Strona wniosła także o przeprowadzenie dowodu z decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], w związku z nałożeniem na biegłego Z. K. kary dyscyplinarnej.

Ponadto pismem z dnia [...] maja 2017 r. L. M., reprezentowana przez radcę prawnego, uzupełniła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przez organ nadzorczy art. 149 § 2 w związku z art. 145 § 1 kpa, poprzez niezbadanie wszystkich przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego wskazanych w art. 145 § 1 kpa w sytuacji, gdy organ zobowiązany był poddać analizie wskazane przez stronę okoliczności pod kątem wszystkich podstaw prawnych w ww. artykule, a ograniczył się jedynie do okoliczności wskazanej przez skarżącą.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w terminie, a po jego rozpatrzeniu i zbadaniu akt sprawy, Minister stwierdził, że przepis art. 127 § 3 kpa wskazuje, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Wobec powyższego organem właściwym w niniejszej sprawie jest Minister Infrastruktury i Budownictwa, który przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania wznowieniowego, w tym zbadał prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz wydanego w wyniku tego postępowania rozstrzygnięcia, a także rozpatrzył zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po zapoznaniu się z ww. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionym przez skarżącą, Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził brak przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i powtórzył za rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2017 r., że wznowienie postępowania jest instytucją procesową służącą weryfikacji decyzji ostatecznej, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie zakończonej. Nie jest to jednak tryb, przy pomocy którego można wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną w każdym przypadku. Możliwość taka istnieje tylko w sytuacjach ściśle wskazanych w ustawie procesowej i po spełnieniu określonych w niej warunków. Przesłanki wznowienia postępowania ustalone zostały w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa. Związane są one z kwalifikowaną wadliwością postępowania i dlatego skutkiem ich zaistnienia jest możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia.

Podstawą do wznowienia postępowania wskazaną w rozpatrywanym wniosku była przesłanka zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Skuteczne wykazanie zaistnienia ww. podstawy wznowienia wymaga kumulatywnego wystąpienia trzech przesłanek:

1) w decyzji ostatecznej organ administracyjny poczynił ustalenia faktyczne z powołaniem się na sfałszowany dowód, przy czym sfałszowanie dokumentu może dotyczyć zarówno autentyczności jego formy, tj. polega na podrobieniu bądź przerobieniu dokumentu (fałsz materialny), jak i może dotyczyć treści dokumentu, podczas gdy jego forma pozostaje autentyczna, tj. na poświadczeniu w dokumencie nieprawdy (fałsz intelektualny), polegającym na potwierdzeniu okoliczności, które nie miały miejsca albo na ich przeinaczeniu bądź zatajeniu;

2) na sfałszowanym dowodzie oparte zostało takie ustalenie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie decyzją ostateczną;

3) sfałszowanie musi zostać stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, wedle którego wznowienie nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu czy popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji, a organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., II OSK 1913/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie może zostać wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2 kpa), a także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art. 145 § 3 kpa).

Wznowienie postępowania na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 kpa jest możliwe tylko wówczas, gdy sfałszowane dowody stały się podstawą do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Okoliczności faktyczne wskazane w powyższym przepisie, to takie okoliczności, które dotyczą konkretnej sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Powinny to więc być okoliczności, które miały wpływ na ostateczny wynik sprawy uzewnętrzniony w rozstrzygnięciu administracyjnym. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi.

Przez fałsz dowodu należy rozumieć przypadki, gdy z prostego zestawienia dowodu ze stanem faktycznym wynika nieprawdziwość dowodu bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Sfałszowanie dokumentu może dotyczyć zarówno autentyczności jego formy, tj. polegać na podrobieniu bądź przerobieniu dokumentu (fałsz materialny), jak i może dotyczyć treści dokumentu, podczas gdy jego forma pozostaje autentyczna, tj. na poświadczeniu w dokumencie nieprawdy (fałsz intelektualny).

Czyn określany w literaturze prawa karnego jako fałsz intelektualny polega na tym, że funkcjonariusz publiczny lub inna osoba uprawniona do wystawienia dokumentu poświadcza w nim nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne. Przyjmuje się, że dokumentem jest każdy przedmiot lub inny zapisany nośnik informacji, z którym jest związane określone prawo, albo który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne. Poświadczenie nieprawdy polega na potwierdzeniu w autentycznym dokumencie okoliczności, które w ogóle nie miały miejsca, lub też ich przeinaczeniu albo zatajeniu. Poświadczenie nieprawdy musi się odnosić do okoliczności mającej znaczenie prawne, przy czym ocena, czy dana okoliczność ma takie znaczenie jest zindywidualizowana, uzależniona od rodzaju danego dokumentu, w którym jest zawarta (T. Razowski, w J. Giezek (red.), Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz, Warszawa 2014, s. 1025). W literaturze panuje przekonanie, że niewątpliwie opinia biegłego jest dokumentem, albowiem jest przedmiotem, który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód okoliczności mającej znaczenie prawne, tj. zawiera niezbędne dla organu procesowego (do wydania prawidłowego orzeczenia) wiadomości specjalne. Jedynie biegły, jako podmiot wyspecjalizowany w danej dziedzinie, jest uprawniony do wystawienia opinii, a więc dokumentu zawierającego wiadomości specjalne. Jego uprawnienie w tym zakresie wynika także pośrednio z faktu powołania postanowieniem organu procesowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, poświadczenie nieprawdy w opinii odróżnia się od opinii fałszywej tym, iż poświadczenie nieprawdy przez biegłego w opinii może odnosić się tylko do części faktycznej, podczas gdy opinia fałszywa zawiera stwierdzenia nieprawdziwe zarówno co do faktów w niej zawartych, jak i w zakresie ocen biegłego (por. Biegły w postępowaniu cywilnym i karnym. Komentarz praktyczny, orzecznictwo, wzory pism procesowych i orzeczeń, red. dr hab. Kinga Flaga-Gieruszyńska, dr Mariusz Nawrocki, 2017, publ. Legalis).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, iż strona powołuje się na fałsz intelektualny w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] lutego 2013 r., stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania za odjęte prawo. Dowodem na poparcie tej tezy, zdaniem wnioskodawcy, jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], orzekająca o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego Z. K. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień na okres 3 miesięcy oraz negatywna opinia Komisji Opiniującej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie poprawności sporządzonego operatu z dnia [...] lutego 2013 r.. Zdaniem skarżącej, powyższe oznacza, iż ww. opracowanie nie odpowiadało stanowi rzeczywistemu i obarczone jest rażącymi błędami, zatem nie miało mocy dowodowej w niniejszym postępowaniu.

W odniesieniu do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], organ wskazał, iż decyzja ta została wydana na podstawie art. 195a ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn). Zgodnie z ww. przepisem, minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

W art. 178 ust. 2 ugn ustawodawca wymienił katalog kar dyscyplinarnych, jakie mogą być nakładane na rzeczoznawców majątkowych. Wskazać należy, iż kary te są związane z odpowiedzialnością zawodową i stosuje się je w przypadku, kiedy rzeczoznawca np. przy wykonywaniu działalności nie stosuje przepisów prawa i standardów zawodowych, nie kieruje się zasadami etyki, nie wykonuje czynności zawodowych ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru, a także nie kieruje się bezstronnością. Zatem biorąc pod uwagę powyższe, sam proceder wymierzenia kary w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego nie przesądza o wadliwości sporządzenia operatu szacunkowego, bądź utracie przez niego mocy dowodowej. Kara dyscyplinarna jest jedynie formą pociągnięcia rzeczoznawcy majątkowego do odpowiedzialności zawodowej oraz ma na celu zagwarantowanie ciągłej weryfikacji osób wykonujących ten zawód.

Istota odpowiedzialności dyscyplinarnej rzeczoznawcy majątkowego wiąże się z naruszeniem obowiązków zawodowych. Postępowanie to ma na celu ustalenie, czy wykonując czynności zawodowe rzeczoznawca majątkowy wypełnił obowiązki określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej jest skarga na czynności rzeczoznawcy majątkowego. Postępowanie wyjaśniające przeprowadza trzyosobowy zespół wyznaczony przez przewodniczącego Komisji [...] spośród członków tej Komisji. Komisję [...] powołuje i odwołuje Minister Infrastruktury i Budownictwa z udziałem osób wskazanych przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Komisja [...] weryfikuje jedynie czynności rzeczoznawcy majątkowego związane ze sporządzeniem operatu szacunkowego. Postępowanie wyjaśniające kończy się sporządzeniem protokołu końcowego, który zawiera ocenę zasadności zarzutów postawionych rzeczoznawcy majątkowemu oraz innych okoliczności sprawy wraz z wnioskiem o zastosowanie jednej z kar dyscyplinarnych albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. W przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie wyceny nieruchomości, właściwy Minister nakłada na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną adekwatną do rozmiaru zaistniałych nieprawidłowości. Nie jest natomiast organem władnym do przesądzenia o zaistnieniu ewentualnego fałszerstwa dokumentu.

Zatem nie jest zasadne twierdzenie strony, iż decyzja o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego Z. K. kary dyscyplinarnej potwierdza, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania na rzecz L. M. obarczony jest fałszem intelektualnym. Decyzja właściwego organu o ukaraniu rzeczoznawcy majątkowego karą dyscyplinarną potwierdza jedynie naruszenie przez niego obowiązków zawodowych. Nie stwierdza jednak, że doszło do popełnienia fałszu intelektualnego.

Nie przedstawiono natomiast orzeczenia sądu prawomocnie skazującego rzeczoznawcę majątkowego za popełnienie przestępstwa fałszu intelektualnego, o którym mowa w art. 271 kk. Ponadto zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

W niniejszej sprawie, oceny w formie opinii z dnia [...] grudnia 2016 r. dokonało [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w [...] w osobach Kierownika Zespołu Oceniającego – K. L. i Członka tego zespołu – E. K.. W opiniowanym operacie stwierdzono błędy wpływające w sposób bezpośredni na określaną wartość nieruchomości, w postaci nieprawidłowo określonego rynku nieruchomości, na którym znajduje się nieruchomość wyceniana oraz przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie spełniają definicji nieruchomości podobnych.

Opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców sprowadza się do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Z oceny tej wynika, które spośród wszystkich elementów operatu są prawidłowe, a w przypadku ich wadliwości określa ich gradację oraz wpływ na cel wyceny, jakim jest określenie konkretnego rodzaju wartości. W skład oceny wchodzi m.in. weryfikacja podstaw formalnoprawnych i kompletności podstaw wyceny, ocena metod i technik, a jeśli zachodzi taka potrzeba, ocena wyjaśnień samych rzeczoznawców złożonych w trakcie sporządzania opinii.

Zgodnie z powyższym, stowarzyszenie rzeczoznawców ma na celu dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a zatem czy uzyskana wartość nie odbiega rażąco od powszechnie znanych stawek i sytuacji na rynku oraz czy prawidłowo ustalono wartość nieruchomości.

Powyższe oznacza, iż negatywna opinia [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] nie przesądza o zaistnieniu fałszu intelektualnego w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2013 r., określa jedynie błędy popełnione przez rzeczoznawcę majątkowego w zakresie analizy rynku, co miało wpływ na oszacowanie wartości wycenianej nieruchomości. Negatywna ocena Stowarzyszenia nie jest podstawą do stwierdzenia fałszu intelektualnego, jest wyrazem stanowiska danej komisji w stosunku do sporządzonej wyceny, zatem nie może zastępować rozstrzygnięcia organów (sądów). Niezbędnym warunkiem wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 kpa jest zatem uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Nie może tego dokonać organ właściwy do wznowienia postępowania (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r., I OSK 1663/16, publ. CBOSA). Powyższe oznacza, że koniecznym dla wznowienia postępowania na podstawie, na którą powołuje się skarżąca, jest istnienie w chwili rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania orzeczenia sądu lub innego właściwego organu stwierdzającego to fałszerstwo. Literatura przedmiotu przez pojęcie innego organu uznaje w szczególności: Trybunał Stanu, sądy dyscyplinarne, a także jakikolwiek inny organ, któremu akty prawne powierzają wykonywanie funkcji orzeczniczych w powyższym zakresie (zob, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, s. 73).

W niniejszej sprawie okoliczność fałszerstwa dowodu nie została potwierdzona żadnym prawomocnym orzeczeniem sądu lub orzeczeniem innego organu. Jedynym dowodem przedstawionym przez skarżącą była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], orzekająca o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego Z. K. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień na okres 3 miesięcy oraz negatywna opinia Komisji Opiniującej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie poprawności sporządzonego operatu z dnia [...] lutego 2013 r.. Bez wątpienia dokumenty te nie mogą być traktowane jako orzeczenie sądu bądź organu, stwierdzające popełnienie przestępstwa fałszerstwa.

Wprawdzie § 2 art. 145 kpa dopuszcza wznowienie postępowania z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, ale tylko wówczas, gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Z kolei § 3 cytowanego artykułu pozwala na wznowienie z tych przyczyn także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Obowiązkiem organu jest jednak wykazanie, iż wystąpiły wymienione wyżej szczególne okoliczności pozwalające na wszczęcie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 kpa mimo braku stosownego orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa.

Zatem brak przedłożenia przez skarżącą dowodu sfałszowania operatu szacunkowego w postaci orzeczenia sądu lub innego organu stanowił podstawę do odmowy uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r..

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przy piśmie z dnia [...] maja 2017 r., dotyczącego zbadania jednej z podstaw do wznowienia postępowania przez Ministra, podczas gdy organ ten zobowiązany był do zbadania wszystkich przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 kpa należy wskazać, iż w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. (I SA/Łd 40/14, publ. https//cbois.nsa.gov.pl), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że prowadząc postępowanie na wniosek strony organ związany jest przesłankami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych przesłanek. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Z tego tytułu, dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia, organ prowadzący postępowanie nie może wyjść poza te granice (por. G. Łaszczyca, Cz. Matysz, A. Matar, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2010, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 864/08, Lex nr 454075). Wola strony dotycząca zarówno przesłanek, jak i trybu wznowienia decyzji, nie może być dorozumiana.

A zatem organ wyjaśnił, iż w zakresie wznowienia postępowania był związany granicami wniosku. Pismem z dnia 12 października 2016 r. skarżąca wskazała, iż podstawą do wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 1 kpa i w takim zakresie organ nadzorczy rozpatrzył niniejsze postępowanie. Minister Infrastruktury i Budownictwa przeprowadził postępowanie w celu rozstrzygnięcia czy dowody, na których podstawie ustalono okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, gdyż takie było żądanie skarżącej w ww. wniosku.

Zatem, jeśli zdaniem skarżącej zaistniały także inne podstawy do wznowienia postępowania, skarżąca winna złożyć stosowny wniosek. Dlatego też organ utrzymał w mocy własną decyzję.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się L. M., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając ją w całości skargą i zarzucając naruszenie przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 149 § 2 kpa, poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że organ właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania związany jest podstawą prawną wniosku o wznowienie i nie może rozpoznać z urzędu innej podstawy prawnej, pomimo zaprezentowania w uzasadnieniu wniosku pełnego i jednoznacznego opisu stanu faktycznego uzasadniającego wznowienie postępowania na innej podstawie prawnej niż zgłoszonej we wniosku;

2. art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 15 kpa, poprzez nieuwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, pomimo iż w piśmie z dnia [...] maja 2017 roku znajduje się wniosek wraz z uzasadnieniem o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych, które są istotne dla przedmiotowej sprawy, a nie były znane organowi wydającemu decyzję merytoryczną;

3. art. 50 w związku z art. 149 § 2 kpa, poprzez brak wezwania strony do doprecyzowania swojego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, pomimo iż organ powziął wątpliwość co do podstawy złożonego wniosku.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wywody zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "ppsa"), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 kpa.

Powołany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Dlatego uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację wyrażonej w art. 11 kpa zasady ogólnej przekonywania. Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

W świetle powyższych regulacji uznać trzeba, że organ nie rozpatrzył wniosku o wznowienie postępowania w sposób wyczerpujący i nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy. Minister przyjął w swoich decyzjach, że w okolicznościach sprawy brak jest przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Jednocześnie powołał się na związanie wskazaną we wniosku o wznowienie podstawą prawną.

Art. 145 § 1 kpa stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Ponadto art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa zawierają dodatkowe podstawy wznowienia postępowania administracyjnego.

Cytowany art. 145 kpa ustanawia więc osiem samodzielnych podstaw wznowieniowych, a dodatkowe zawarte są w art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła dotychczas okoliczności wskazujących na zaistnienie pierwszej z nich (z art. 145 § 1 pkt 1 kpa), gdyż nie można stwierdzić, iż będąca podstawą ustalenia wysokości odszkodowania na jej rzecz opinia rzeczoznawcy majątkowego jest dowodem fałszywym. Sąd w całości podziela przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przytoczone wyżej wywody organu w tej kwestii oraz w odniesieniu do art. 145 § 1 i 2 kpa, stąd też nie ma potrzeby ich powtarzania.

W ocenie Sądu, organ nie ma jednak racji w kwestii rozumienia związania przesłankami wznowieniowymi zawartymi we wniosku strony o przeprowadzenie takiego postępowania i niemożności odnoszenia się do innych przesłanek.

Słusznie organ wskazał, że podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania i z tego tytułu organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice, bowiem wola strony dotycząca przesłanek wznowienia decyzji nie może być dorozumiana.

Organ myli jednak wskazanie przez stronę przesłanek wznowienia (okoliczności stanowiących podstawę faktyczną) z powołaniem konkretnej podstawy prawnej (której zresztą strona nie musi w ogóle wskazywać). O ile więc powołanie okoliczności będących podstawą wznowienia postępowania jest niezbędne, a nadto wiążące dla organu, o tyle ewentualne powołanie konkretnego przepisu będącego w ocenie strony podstawą jej żądania nie zwalnia organu od zbadania, czy dany stan faktyczny może być objęty inną, niewskazaną podstawą prawną. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym organ działa w myśl zasady da mihi factum dabo tibi ius, czyli daj mi fakty, dam ci prawo.

Wskazując na powyższe stwierdzić należy z całą stanowczością, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej – w żaden sposób nie wynika, aby organ zbadał sprawę pod kątem istnienia w okolicznościach powołanych przez stronę pozostałych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, łącznie również ze wskazanym w skardze art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Stąd też co najmniej przedwczesna musi być stanowcza ocena, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała żadna podstawa prawna do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]. Rolą organu będzie więc dokonanie analizy sprawy pod kątem pozostałych wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego podstaw wznowieniowych (poza art. 145 § 1 pkt 1 kpa), czemu da on wyraz w uzasadnieniu decyzji wydanej w następstwie tej analizy.

Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, zaskarżoną decyzję należało uchylić, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się uiszczony przez nią wpis od skargi w kwocie 200 zł - ustalony na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.), a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.