Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1945/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 us 1 pkt 9, 34 ust 1 i 3 pkt 1, 35 ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Polska S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 927/16 w sprawie ze skargi (...) Polska S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia (...) września 2016 r. nr (...) znak: (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 927/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę (...) S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia (...) września 2016 r. nr (...) znak (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie była decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 209, z późn. zm.). Sąd wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej jeżeli są one wymagane; złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakłada obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ma charakter związany.

Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadzając postępowanie sprawdzające przed wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Ocenie organu podlegała jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z przepisami prawa i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uwzględniając powyższe ustalenia organy uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z powyżej wskazanych przepisów i zasadnie udzieliły wnioskodawcy pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia (...) września 2007 r. o warunkach zabudowy podkreślił, że projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony zgodnie z warunkami i szczegółowymi zasadami zabudowy i zagospodarowania terenu zawartymi w tejże decyzji. Inwestycję zaprojektowano jako budynek mieszkalny wielorodzinnych, co odpowiada rodzajowi zabudowy wskazanemu w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd pierwszej instancji analizując akta niniejszej sprawy stwierdził, że wbrew temu co twierdzi strona skarżąca organ odwoławczy w wystarczającym stopniu odniósł się do poszczególnych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i prawidłowo stwierdził zgodność projektowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy.

Dalej Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentu skarżącej Spółki, że projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) zwanego dalej "rozporządzeniem". Stosownie do wskazanego przepisu, jeżeli z § 13, § 60 i §§ 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Projektowany budynek wielorodzinny spełnia wymagania określone w tymże przepisie. Według wszystkich danych zawartych w aktach sprawy projektowany budynek zachowuje odległości od granic z działkami sąsiednimi przewidziane przepisami prawa, co uzasadnia ustalenia Wojewody Łódzkiego w tym zakresie.

Sąd pierwszej instancji rozpatrując kolejny zarzut naruszenia § 13 oraz § 60 rozporządzenia wskazał, że regulacje te odnoszące się do kwestii przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń mają zastosowanie jedynie do obiektów budowlanych z pomieszczeniai przeznaczonymi na pobyt ludzi. Tymczasem na działce nr (...) pozostającej w wieczystym użytkowaniu skarżącej Spółki znajduje się jedynie kontenerowa stacja telekomunikacyjna. Tym samym nie istnieje obiekt, w którym znajdowałyby się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, co dopiero obligowałoby organ do przeprowadzenia szczegółowej analizy przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń. Z akt sprawy wynika jedynie, że dla działki nr (...) została wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) czerwca 2015 r. dla inwestycji obejmującą łącznie działki nr (...) i nr (...) polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o wysokości od 8 m do 13 m. Słusznie zauważył organ odwoławczy z uwagi na fakt, że decyzja obejmuje również działkę, na której realizowana ma być inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania, po wydaniu pozwolenia na budowę ww. decyzja o warunkach zabudowy ulegnie wygaśnięciu. W stosunku do działki nr (...) należy stwierdzić brak decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu, który zawierałby pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Sąd podkreślił, że przepisy Prawa budowlanego i aktów wykonawczych do tej ustawy nie przewidują ograniczeń z tytułu nasłonecznienia i przesłaniania działek regulując jedynie kwestie nasłonecznienia oraz przesłaniania pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych przez obiekty budowlane, przez co należy rozumieć obiekty istniejące lub obiekty, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe wprost z treści przepisów, które umożliwiają przeprowadzenie niezbędnych obliczeń jedynie w odniesieniu do konkretnie istniejącego obiektu przeznaczonego na pobyt ludzi (vide: wyrok NSA z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3105/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 570/16).

Należy przyjąć, że § 13 i § 60 rozporządzenia mają zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, a nie potencjalnej możliwości powstania takiej zabudowy w przyszłości. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej Spółki, że planowana inwestycja narusza przepisy prawa poprzez zacienienie i przesłonienie działki skarżącej, skoro - jak wyżej dowiedziono - na spornej działce brak jest obiektu z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Zdaniem Sądu niesłuszne są również zarzuty, że inwestycja powinna uwzględnić zacienianie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do której realizacji istnieje wyłącznie bliżej nieskonkretyzowany zamiar. Na zaakcentowanie zasługuje, że realizacja spornej zabudowy nie wpłynie na zmianę warunków użytkowania obiektu aktualnie istniejącego na działce skarżącej Spółki.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezzasadny jest również zarzut naruszenia regulacji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którą obiekt budowlany należy biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd zaznaczył, że ochronie w procesie budowlanym podlegają nie jakiekolwiek interesy osób trzecich, ale interesy uzasadnione, tj. oparte o konkretne przepisy prawa, z których strony postępowania mogą wywieść przysługujące im uprawnienia ograniczające uprawnienia inwestora lub nakładające nań obowiązki. Właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przepisów techniczno - budowlanych. Jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tychże przepisów, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów. Art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie można bowiem rozumieć w ten sposób, że interes osób trzecich nim chroniony może naruszać prawo inwestora wynikające z art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tym samym sprzeciw właścicieli sąsiednich nieruchomości nieznajdujący oparcia w obowiązujących przepisach prawa nie może blokować planów inwestycyjnych osoby, która legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok WSA w Poznaniu z 22 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 183/13; wyrok WSA w Białymstoku z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 648/12; wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2249/11).

W motywach końcowych Sąd pierwszej instancji stwierdził, że inwestycja projektowana na działce nr (...) nie narusza prawnie chronionych interesów skarżącej Spółki, w tym nie utrudni ewentualnej zabudowy na działce nr (...) w myśl obowiązujących przepisów prawa. Fakt, że późniejsze wybudowanie takiego samego budynku na działce nr (...), jak na działce nr (...) może łączyć się z obowiązkiem zachowania większej odległości od granicy działek niż w przypadku spornej inwestycji, jak również fakt potencjalnego obniżenia wartości działki (...) na skutek realizacji inwestycji na działce (...), nie stanowią o naruszeniu przez inwestora przepisów prawa podlegających uwzględnieniu w postępowaniu tyczącym pozwolenia na budowę.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreśli, że prawo do zabudowy działki, co do której przysługuje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom wynikającym m.in. z przepisów Prawa budowlanego, w tym łączącym się z aktualnym zagospodarowaniem działek sąsiednich. Nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów skarżącej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego na skutek legalnej realizacji inwestycji na działce nr (...).

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że postepowanie poprzedzające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielajcej pozwolenia na budowę nie narusza zasad zawartych w art. 7, art. 77, art. 80 i 107 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone rzetelnie. Organ zebrał cały materiał dowodowy i rozpatrzył go, następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia. Mimo zarzutów strony skarżącej organ odwoławczy swoją decyzję należycie uzasadnił i decyzja ta spełnia wymogi wynikające art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności organ w wystarczającym stopniu odniósł się do argumentacji odwołania wyjaśniając przy tym przesłanki, którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organ wydający zaskarżoną decyzję zasadnie stwierdził, że inwestor spełnił wymagania zawarte w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w wyniku czego stosownie do przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ wydał pozytywną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe Sąd pierwszej instancji działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka zaskarżyła powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody Łódzkiego nr (...) z dnia (...) września 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. nr (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r., a jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zablokowanie możliwości inwestycyjnych na działce skarżącej Spółki poprzez zacienienie ww. działki, jak również potencjalne obniżenie wartości działki skarżącej nie stanowi naruszenia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów Spółki oraz poprzez nieuwzględnienie przy ocenie wpływu planowanej inwestycji na możliwości przyszłego zagospodarowania należącej do skarżącej nieruchomości sąsiedniej, wymagań wynikających z § 13 oraz § 60 rozporządzenia i uznanie, że odległość planowanej inwestycji od granicy z działką skarżącej jest zgodna z przepisami, podczas gdy ww. przepisy rozporządzenia mają kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny wpływu planowanej inwestycji na teren nieruchomości sąsiedniej również pod kątem możliwości jej przyszłego, potencjalnego zagospodarowania w szczególności z punktu widzenia oceny ryzyka naruszenia "uzasadnionych interesów osób trzecich", o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a skutek w postaci zacienienia przedmiotowej działki w stopniu uniemożliwiającym realizację w przyszłości nowej zabudowy (w tym rozbudowy i nadbudowy) bez wątpienia narusza interesy skarżącej;

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany dotyczący przedmiotowej inwestycji jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy nr (...) z dnia (...) września 2007 r. wydanej przez Prezydenta Miasta L., pomimo że projekt ten nie odpowiadał wszystkim warunkom określonym w decyzji ustalającej warunki zabudowy, w szczególności nie uwzględniał wpływu tej inwestycji na potencjalnie planowane inwestycje budowlane realizowane na działce skarżącej,

c) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, pomimo że projekt ten jest niezgodny z przepisami § 12 ust. 1, § 13, § 60 rozporządzenia;

d) § 12 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego wadliwe zastosowanie i nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z § 13 i § 60 rozporządzenia, a w konsekwencji uznanie, że odległość planowanej inwestycji od granicy z działkami skarżącej jest zgodna z przepisami;

e) § 13 rozporządzenia poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany spełnia wymagania dotyczące przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, określone w tym przepisie w odniesieniu do lokali mieszkalnych w projektowanej przez uczestnika inwestycji w stosunku do potencjalnej zabudowy na działce skarżącej;

f) § 13 oraz § 60 rozporządzenia poprzez ich wadliwą wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania przy ocenie wpływu planowanej inwestycji uczestnika na potencjalną (przyszłą) zabudowę na działce skarżącej Spółki, a fakt zacienienia działki skarżącej nie może zostać uznany za ich naruszenie, a ponadto poprzez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do już istniejących obiektów lub obiektów, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi podczas gdy ww. przepisy prawa materialnego nie wyłączają obowiązku dokonania przedmiotowej oceny również w stosunku do obiektów budowlanych, które mogą powstać w przyszłości, a ponadto mają one kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwości jej przyszłego zagospodarowania, w szczególności z punktu widzenia oceny ryzyka naruszenia "uzasadnionych interesów osób trzecich", o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ drugiej instancji dopuścił sie naruszenia:

a) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji Prezydenta Miasta L. nr (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r. oraz uznanie, że organ pierwszej instancji należycie przeprowadził postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, a także że wszystkie warunki do wydania wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę zostały spełnione przez spółkę Malta Sp. z o.o. pomimo tego, że zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego wskazanych w poniższych zarzutach, co w konsekwencji skutkować powinno uwzględnieniem skargi;

b) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego i wystarczającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie oraz błędną ocenę zgromadzonych dowodów, w szczególności w zakresie ustalenia zgodności projektu budowlanego z decyzją ustalająca warunki zabudowy, a także poprzez brak uwzględnienia w trakcie postępowania faktu, że planowana inwestycja uczestnika narusza interesy osób trzecich, w tym skarżącej, w szczególności z uwagi na planowane zacienienie i przesłonienie działki skarżącego, a tym samym pogorszenie warunków korzystania z tej działki sąsiedniej, co narusza również treść art. 5 Prawa budowlanego i w konsekwencji powinno skutkować uwzględnieniem skargi;

c) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej zbyt ogólne, niejasne i nie dające się zweryfikować uzasadnienie w zakresie zgodności projektu budowlanego z warunkami decyzji ustalającej warunki zabudowy, a w konsekwencji naruszenie zasad prawdy obiektywnej, poszanowania interesów obywateli oraz pogłębiania zaufania do władzy publicznej, którym to okolicznościom Wojewódzki Sąd Administracyjny nie nadał należytej wagi, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sportu w tej sprawie dotyczy zastosowania § 13 i § 60 rozporządzenia w przypadku realizacji na działce nr (...) inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym i związanego z tym zacienienia działki nr (...). Na działce nr (...) w dacie wydawania w sprawie decyzji przez organy administracyjne znajdowała się jedynie kontenerowa stacja telekomunikacyjna.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że sam sposób zredagowania zarzutów skargi kasacyjnej budzi wątpliwości.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zablokowanie możliwości inwestycyjnych na działce skarżącej poprzez zacienienie jej działki i potencjalne obniżenie wartości działki nr (...) stanowi naruszenie występujących w obszarze oddziaływania projektowanego na działce nr (...) obiektu uzasadnionych interesów skarżącej poprzez nieuwzględnienie przy ocenie wpływu planowanej inwestycji na możliwości przyszłego zagospodarowania należącej do skarżącej nieruchomości (działki nr [...]) w zakresie wymagań wynikających z § 13 oraz § 60 rozporządzenia.

§ 13 i § 60 rozporządzenia zawierają dalsze jednostki redakcyjne, tj. ustępy, punkty i litery i obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest precyzyjne wskazanie, który to przepis został błędnie zastosowany przez Sąd pierwszej instancji. § 13 rozporządzenia reguluje odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów w taki sposób, aby zapewniona była możliwość naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a § 60 określa minimalny czas nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej oraz minimalny czas nasłonecznienia przynajmniej jednego pokoju w mieszkaniu wielopokojowym.

Powołane przepisy nie regulują zacienienia nieruchomości niezabudowanej lub nawet zabudowanej pomieszczeniami nie przeznaczonymi na pobyt ludzi lub zbiorowego pobytu dzieci. Wymogi zawarte w § 13 i § 60 rozporządzenia określają stopień nasłonecznienia dla budynku projektowanego w odniesieniu do istniejącej zabudowy w na działce sąsiedniej. Przepisy te nie mają zastosowania do projektowanej zabudowy. Wynika to wprost z ich treści, gdyż umożliwiają przeprowadzenie konkretnych obliczeń w zakresie zacienienia i czasu nasłonecznienia w odniesieniu do istniejących pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowym i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie je podziela (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 sygn. akt II OSK 1617/16, opub. w Lex nr 2551079). Działka skarżącej kasacyjnie Spółki o numerze (...) jest zabudowana jedynie kontenerową stacją telekomunikacyjną co oznacza, że badanie stopnia jej zacienienia przez inwestycję projektowaną na działce nr (...) nie znajduje podstaw prawnych.

Nie jest zasadnym zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki, jakoby projektowany na działce nr (...) budynek wielorodzinny naruszał uzasadnione interesy skarżącej kasacyjnie Spółki, a tym samym spełniona byłaby hipoteza wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z przepisami w tym przepisami techniczno – budowlanymi regulującymi proces inwestycyjny. Objęte ww. przepisem interesy muszą znajdować umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa i wówczas, jeżeli inwestor projektując daną inwestycję narusza takie interesy, to obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest rozważanie, czy aby nie zostały naruszone uzasadnione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości w związku z projektowaną inwestycją.

W tej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka powołuje się nie tyle na ograniczenie np. prawa do korzystania z działki nr (...), ale na potencjalną możliwość zabudowy takiej działki. Prawo budowlane chroni interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości względem terenu inwestycji poprzez przepisy techniczno-budowlane, w tym np. § 12 rozporządzenia. Tam, gdzie tej ochrony Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do Prawa budowlanego nie zawierają, ma miejsce interes faktyczny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Ingerencja w interes faktyczny nie może być podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro działka nr (...) jest działką niezabudowaną taką zabudową, która byłaby objęta § 13 i § 60 rozporządzenia, to kwestia zacienienia samej działki jako nie objętej tymi przepisami nie może uzasadniać naruszenia chronionego prawem interesu osoby trzeciej tj. Spółki (...) S.A. wobec inwestora.

Niewątpliwie projektowana zabudowa działki nr (...) może przynieść w przyszłości pewne utrudnienia w zabudowie działki nr (...), ale dopóki ustawodawca nie reguluje kwestii zacienienia samej działki, dopóty powoływanie się na potencjalną zabudowę niezabudowanej działki stanowi o interesie faktycznym właściciela takiej działki, a nie jego interesie prawnym.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany dotyczący przedmiotowej inwestycji jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy nr (...) z dnia (...) września 2007 r. wydaną przez Prezydenta Miasta L.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie organy administracji architektoniczno-budowlanej w tej sprawie nie dość wnikliwie oceniły tę zgodność, a to dlatego, że wzięto pod uwagę istniejącą zabudowę na działce nr (...), a nie zabudowę projektowaną przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Decyzja ustalającą warunki zabudowy nie zawiera warunku uzależniającego udzielenie pozwolenia na budowę od uwzględnienia przyszłej lub projektowanej zabudowy działki nr (...). Wszystkie pozostałe przesłanki wynikające z decyzji ustalającej warunki zabudowy zostały uwzględnione w projekcie budowlanym. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają zasady tzw. równowagi zabudowy, tj. nie uzależniają możliwości zabudowy jednej działki od tego, czy na działkach sąsiednich może zostać zrealizowana dokładnie taka sama inwestycja. Takie oczekiwanie strony skarżącej kasacyjnie ani nie ma żadnego oparcia o przepisy prawa, ani też nie znajduje logicznego uzasadnienia. Działki terenu mają chociażby różną powierzchnię, co określa a czasami utrudnia ich zabudowę. Są objęte miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które z kolei wprost determinują sposób ich zabudowy. W przypadku braku planów miejscowych warunki zabudowy określają decyzje wydawane na podstawie art. 59-65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), które zawierają parametry przyszłej inwestycji na podstawie średnich wartości z obszaru analizy. Wybudowanie kolejnego obiektu w obszarze analizy powoduje zmianę takich parametrów, a tym samym jeżeli właściciel nieruchomości objętej analizą na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej, sam będzie starał się o ustalenie warunków zabudowy dla swojej nieruchomości, to najczęściej zmianie ulegnie i obszar analizy i stan faktyczny zabudowy w obszarze analizy.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi pomimo tego, że projekt ten jest niezgodny z przepisami § 12 ust. 1, § 13, § 60 rozporządzenia.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że projekt budowlany objęty zaskarżoną decyzja Wojewody Łódzkiego z (...) września 2016 r. nr (...) nie podlegał ocenie w zakresie spełniania warunków wynikających z § 13 i § 60 rozporządzenia, ponieważ działka nr (...) nie jest zabudowana w sposób objęty hipotezą obu ww. przepisów.

Warunki wynikające z § 12 ust. 1 rozporządzenia zostały zachowane, ponieważ projektowana inwestycja obejmująca budynek wielorodzinny jest oddalona od granicy z działką nr (...) o 4 metry. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia w przypadku, gdy nic innego nie wynika z § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i §§ 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 metry - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy oraz 3 metry - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu pierwszej instancji oraz uznanie, że organ pierwszej instancji należycie przeprowadził postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, a także że wszystkie warunki do wydania wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę zostały spełnione przez spółkę (...) Sp. z o.o. pomimo tego, że zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego co w konsekwencji skutkować powinno uwzględnieniem skargi.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie zastosował art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę strony skarżącej. Nie było podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ponieważ w sprawie nie zaistniały naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego z (...) września 2016 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z (...) kwietnia 2016 r. nr (...) została prawidłowo wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i nie było podstaw do stosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zarzut naruszenia przez organy administracyjne art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. skarżąca kasacyjnie strona upatruje w tym, że nie uwzględniono wymagania ładu przestrzennego oraz zasady równoważenia relacji przestrzennych, a ponadto nie wzięto pod uwagę opinii przedłożonej przez skarżącą Spółkę dotyczącą zacienienia działki nr (...) w zakresie potencjalnej zabudowy tej działki i wybudowanego budynku na działce nr (...).

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, wymagania ładu przestrzennego objęte decyzją ustalająca warunki zabudowy zostały w tej sprawie uwzględnione. Opinia z dnia (...) marca 2017 r. dotycząca zacienienia działki nr (...) w przypadku realizacji w przyszłości budynku na tej działce została sporządzona po wydaniu w sprawie decyzji przez organ odwoławczy, a ponadto dotyczy ona zacienienia projektowanej zabudowy działki nr (...), co i tak nie miało znaczenia dla udzielenia Spółce (...) pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr (...). Zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien wskazywać, jakie to dowody istniejące w sprawie lub te, które powinny być przez organy administracyjne zgromadzone w sprawie, nie zostały zgromadzone lub wzięte pod uwagę bądź zostały błędnie zinterpretowane. W istocie strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, jakie to dowody nie zostały w sprawie zgromadzone lub zostały błędnie zinterpretowane poza decyzją ustalająca warunki zabudowy oraz opinią z (...) marca 2017 r. W zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenę tak tej decyzji jak i opinii należycie przeprowadził Sąd pierwszej instancji.

Także nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie naruszenia przez organy administracyjne art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji zawierających zbyt ogólne, niejasne i nie dające się zweryfikować uzasadnienia w zakresie zgodności projektu budowlanego z warunkami decyzji ustalającej warunki zabudowy, a w konsekwencji naruszenia zasad prawdy obiektywnej, poszanowania interesów obywateli oraz pogłębiania zaufania do władzy publicznej, którym to okolicznościom Wojewódzki Sąd Administracyjny nie nadał należytej wagi, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie uzasadnienia obu decyzji administracyjnych spełniają wymogi wynikające z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., tj. zawierają oznaczenia organów administracji publicznej, daty wydania decyzji, oznaczenia stron, powołanie podstaw prawnych, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktyczne i prawne wraz z właściwym pouczeniem i podpisami z podaniem imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych osób upoważnionych do wydania decyzji. Także uzasadnienia fatyczne wydanych w sprawie decyzji zawierają wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności stanowisku strony skarżącej kasacyjnie. Uzasadnienia prawne zawierają wyjaśnienia podstaw prawnych wydanych decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia decyzji zawierają odniesienie się do warunków zabudowy i nie są ani niejasne ani też zbyt ogólne.

Nie zostały naruszone zasady prawdy obiektywnej ani zasady budowania zaufania do organów administracji. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wydanymi w sprawie decyzjami nie oznacza naruszania zasady budowania zaufania do administracji. Organy administracyjne wyjaśniały przesłanki wydania w tej sprawie decyzji, a jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, ani organ pierwszej instancji ani też organ drugiej instancji nie naruszyły prawa.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.