Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2737/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 61 ust. 1 pkt 4 i ust 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 114/14 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 114/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2013 r. A. K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...], zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie urządzenia infrastruktury technicznej - instalacji fotowoltaicznej na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (obręb [...]), położonej w miejscowości [...], gm. [...].

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] Wójt Gminy [...], z uwagi na niespełnienie koniecznego warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej zwanej u.p.z.p.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Zgodnie bowiem z wypisem z rejestru gruntów z dnia 12 marca 2013 r. na przedmiotowej działce o nr [...] występują grunty: [...] - 1,07 ha, [...]-0,51 ha, [...]-1,77 ha, [...] - 0,6100 ha, [...] - 0,7100 ha, [...] - 0,4600 ha, [...] - 0,1400 ha, [...] - 0,1800 ha. Przedmiotowa działka zawiera grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy III, wobec czego teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ zwrócił uwagę, że planowana inwestycja realizowana będzie na terenach, które w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren objęty projektowanym zamierzeniem wymaga zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Organ zauważył, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Organ podkreślił ponadto, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji będzie niezgodne z przepisami odrębnymi tj. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1205, dalej u.o.g.r.l.). Ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wprowadziła zasadę, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas l - III, niezależnie od ich powierzchni, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K., podnosząc, że art. 61 ust. 1 pkt 2 - 4 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "teren", nie zaś pojęciem "działka". Podobnie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wskazuje na konieczność określenia granic "terenu" objętego wnioskiem. Natomiast z żadnego przepisu nie wynika, by teren inwestycji, dla którego ustalane są warunki zabudowy miał obejmować wyłącznie całą działkę. Zdaniem skarżącej, gdyby organ uwzględnił granice terenu inwestycji zaznaczone przez wnioskującą, planowana inwestycja spełniłaby wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ miał możliwość wydania decyzji dla części działki albo dla całości działki, ale z uwzględnieniem jedynie granicy terenu inwestycji, w zakresie której nie znajdują się grunty III klasy. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż treść załącznika graficznego zaskarżonej decyzji nie jest spójna z treścią części pisemnej decyzji, która odnosi się do całej działki nr [...], obręb [...], podczas gdy załącznik graficzny wyraźnie określa teren objęty wnioskiem.

Dodatkowo w ocenie skarżącej nie jest konieczne uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi względem gruntów stanowiących użytki klasy l - III, które leżą jedynie w sąsiedztwie gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. Skarżąca zaznaczyła również, że inwestycja nie będzie realizowana na gruntach oznaczonych jako użytki klasy III wskazując, iż nie zgłaszała w żadnym z wniosków chęci przeznaczenia gruntów klasy III na cele nierolnicze i nieleśne, użytki te będą więc wykorzystywane rolniczo, a inwestycja będzie realizowana na użytkach klasy IV – V.

Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa decyzja narusza prawo własności, które polega także na możliwości korzystania przez właściciela z jego własności, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem rzeczy (w zw. z art. 140 k.c.).

W wyniku rozpoznania odwołania decyzją dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Analizując zaskarżoną decyzję pod kątem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ uznał, że decyzja odpowiada prawu. Kolegium stwierdziło, że teren na którym inwestor planuje inwestycję, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Organ odwoławczy wskazał, że przedsięwzięcie realizowane będzie na terenach, które w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1. Organ odwoławczy zauważył, że to jakiego rodzaju tereny wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, określa art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. W przypadku gruntu rolnego stanowiącego użytek rolny klasy III (tak jak w niniejszej sprawie) uzyskania zgody Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi wymaga zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne takiego gruntu (art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się z kolei do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana. Obszarem zagospodarowania, w rozumieniu u.p.z.p., jest bowiem działka objęta wnioskiem inwestora jako całość. Organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja obejmuje również grunty orne klasy III (Ps III) o powierzchni 0,6100 ha, które wymagają zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Organ podniósł, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków podlega uregulowaniu z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. i z tego względu nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy, bowiem nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co skutkuje uznaniem, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutu strony co do naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisów dotyczących ochrony prawa własności (art. 140 k.c.), organ stwierdził, iż przepisy prawa cywilnego, regulujące kwestie ochrony prawa własności, w tym prawa do korzystania z rzeczy, podlegają ograniczeniom ustawowym, m.in. wprowadzonym przez u.o.g.r.l. i u.p.z.p. - zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. K., zarzucając naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52, art. 54 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 61 ust. 3, art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., art. 4 ust. 6, art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. oraz § 2 ust. 8, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, nadto § 1 ust. 2, § 5 ust. 1 i 2, § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zarzuciła organowi dokonanie w sposób niedostateczny analizy sprawy, błędne ustalenia faktyczne, nieprawidłowe oznaczenie terenu inwestycji oraz linii rozgraniczających teren inwestycji oraz brak odniesienia się do kwestii rozbieżności między treścią decyzji, a załącznikiem graficznym. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi błędną interpretację przepisów zawartych we wskazanych ustawach i rozporządzeniach oraz naruszenie art. 6, 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Sąd oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadziła się do interpretacji warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W regulacji tej ustawodawca wymaga, aby teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji, nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 7 ust. 1 przewiduje z kolei, że przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z unormowania art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. wynika też, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, której zdaniem inwestycja będzie zlokalizowana w tej części działki, na której grunty chronione nie występują, Sąd wskazał, że terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Sąd podzielił stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne, wedle którego terenem inwestycji jest teren całej działki, a nie tylko jej część. W przedmiotowej sprawie terenu nie można ograniczyć tylko do miejsca posadowienia przedmiotowej instalacji. Nie można bowiem zdaniem Sądu pominąć charakteru i celu decyzji ustalającej warunki zabudowy, której zadaniem jest przesądzenie jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa ona natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce, co ma miejsce dopiero na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Stąd też zachodzi konieczność badania warunków całej działki. Sąd stwierdził, iż organ nie ma zatem możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeśli chociażby część działki, na której planowana jest inwestycja wymagała zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi promesę do wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do całej działki, zaś organ administracji architektoniczno – budowlanej związany warunkami decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do rozważania kwestii możliwości zabudowy działki z uwagi na charakter gruntów, stanowiących teren inwestycji.

Sąd stwierdził, że skoro teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, to organ nie mógł w przedmiotowej sprawie wydać decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy.

Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia spełnienia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Ponadto organ odwoławczy w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, zaś odmienna od oczekiwanej, ocena prawna ustalonego stanu faktycznego, nie stanowi naruszenia zasad określonych w art. 8 kpa (pogłębiania zaufania) i 11 k.p.a. (przekonywania).

Od powyższego wyroku A. K. złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1.naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. oraz art. 7 ust 2 pkt 1 u.o.g.r.l., polegające na dokonaniu błędnej wykładni pojęcia ,,teren" użytego w ww. przepisach i ustaleniu, że przez teren inwestycji należy rozumieć powierzchnię całej działki ewidencyjnej, a nie tylko jej część, a tym samym błędnym ustaleniu, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

2.naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że inwestycja planowana jest na terenie obejmującym klasy gleb słabszych niż klasa III (zaznaczyła planowane rozmieszczenie obiektu objętego inwestycją na mapie stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji). Zatem użytek klasy III nie jest jej zdaniem zagrożony nierolniczym użytkowaniem. Skarżąca podała, że grunty stanowiące użytki rolne III klasy, nie będąc przedmiotem zmiany sposobu użytkowania na nierolniczy lub nieleśny, nie mogą w myśl zapisów art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. być uznane przez organ wydający decyzję za grunty wymagające zmiany przeznaczenia, a tym samym teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne.

Ponadto skarżąca ponownie zwróciła uwagę na odmienność pojęć ,,działka" i ,,teren", wskazując, że w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ustawodawca posłużył się pojęciem "teren". Zdaniem skarżącej, odwołując się do przepisów innych ustaw i rozporządzeń, przez pojęcie - ,,teren" należy rozumieć coś innego, niż słowo ,,działka".

Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w zaskarżonym wyroku dotyczącym konieczności badania warunków całej działki przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i wskazała, że decyzja w tym przedmiocie nie określa dokładnego położenia obiektu na działce. W tym zakresie strona wskazała na treść § 2 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzając że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może w drodze nakazów, zakazów i ograniczeń wyznaczyć w decyzji obszar, który z uwagi na to, że jest chroniony, nie może być w dany sposób zagospodarowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wymagał oceny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Przedmiotem postępowania w badanej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia infrastruktury technicznej - instalacji fotowoltaicznej, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Bezspornie na przedmiotowej działce występują grunty rolne: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], a zatem działka zawiera grunty rolne klasy III. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżąca kasacyjnie określiła lokalizację instalacji na tej części działki, na której występują użytki rolne kl. IV-V, co w jej ocenie nie wpłynie na zmianę przeznaczenia gruntów zaewidencjonowanych jako III klasa użytków rolnych, na cele nierolnicze i nieleśne..

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że jest on kompletny, a ustalony stan faktyczny sprawy ma oparcie w aktach sprawy. Stronie zapewniono prawo czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, z którego to prawa strona skorzystała. Tym samym zgłoszone zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego należy ocenić jako chybione.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 i ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DZ.U. z 2015 r. poz. 909, w wersji obowiązującej na datę orzekania przez organ administracyjny ) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że ochrona gruntów rolnych i leśnych stanowi fragment prawnej ochrony środowiska, ale realizowanej przede wszystkim na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z art. 81 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska., który do tej ustawy odsyła. Stosunek między tymi dwiema ustawami jest taki, że Prawo ochrony środowiska to ustawa ogólna, natomiast ustawa o ochronie gruntów to ustawa szczególna (por. W. Radecki, Komentarz do ustawy o ochrony gruntów rolnych i leśnych, LexisNexis 2012 r.).

W art. 6 ust. 1 ustawa stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Pojęcie użytków rolnych ma charakter ewidencyjny (formalny). Grunt jest użytkiem rolnym wtedy, gdy jako użytek rolny został określony w ewidencji gruntów.

Zagadnienie to było przedmiotem rozstrzygnięcia NSA, który w orzeczeniu wydanym w okresie obowiązywania ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przyjął, że w sprawach o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej dane z ewidencji gruntów są wiążące co do rolniczego charakteru określonych gruntów, jak również co do bonitacyjnej klasy gleby, ustalonej prawomocnym orzeczeniem według kryteriów określonych w przepisach (wyrok NSA z 25 sierpnia 1989 r., sygn. SA/Wr 1168/88, Lex Polonica nr 297979). W obowiązującym stanie prawnym tymi przepisami są: ustawa z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. 2010, Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie MRRiB z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) por. tamże)

Powyższe dowodzi doniosłości zagadnienia przeznaczenia i sposobu wykorzystania gruntów rolnych i leśnych, które należy rozpatrywać z szerszej perspektywie wymogów ochrony środowiska.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie, zastępując plan miejscowy, określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatwierdzeniem projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany nie ma kompetencji do tego aby badać, czy planowana inwestycja nie naruszy zasad wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w wypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art.61 ust. 1 u.p.z.p. W art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Dlatego też, zgodnie z przytoczonym powyżej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, wymogiem koniecznym jest, ażeby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), tj. 1 stycznia 1995 r.

Komentowany przepis koresponduje z uregulowaniami ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepisy tej ustawy stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Podstawowym zadaniem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ograniczenie przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 u.o.g.r.l.). Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I-III, i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 u.o.g.r.l.). Zatem niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego bądź leśnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne oznaczać będzie, że decyzja ta będzie naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p., gdyż jednocześnie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. A. Despot – Mładowicz, Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex).

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do wykładni pojęcia – "teren", użytego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej kasacyjnie pojęcie to należy odnosić do wyodrębnionego geodezyjnie obszaru gruntu danej klasy w obrębie działki gruntu i jest to pojęcie odrębne od pojęcia – "działka ewidencyjna", w skład której mogą wchodzić grunty o zróżnicowanej klasie użytków.

Prezentowane powyżej stanowisko jest błędne, ponieważ nie uwzględnia wykładni systemowej oraz celowościowej analizowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba w tym miejscu ponownie zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w wypadku gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w takiej sytuacji decyzja "zastępuje" plan miejscowy, a jej celem jest ochrona ładu przestrzennego. W tym znaczeniu wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji, która ma być zlokalizowana na konkretnej, wyodrębnionej geodezyjnie działce gruntu, organ administracyjny bada dopuszczalność lokalizacji inwestycji na danej działce gruntu, uwzględniając przy tym konieczność zachowania wymogów ładu przestrzennego. Przestrzeganie określonych wymogów dotyczy działki gruntu jako całości, a nie jej części, na której wnioskodawca planuje posadowić inwestycję. Innymi słowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji należy odnosić do działki gruntu jako calości, na której planowana jest inwestycja objęta tym wnioskiem.

Trzeba zatem wyraźnie wskazać, że "terenem" w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).

Stąd też ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne).

Reasumując, w sytuacji gdy w skład działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wchodzą grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzyskanie zgody odpowiedniego ministra na przeznaczenie tej działki na inne cele niż rolnicze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06, II OSK 2363/12, Lex).

Sąd pierwszej instancji dokonał więc prawidłowej oceny zaskarżonych decyzji, stwierdzając, iż wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia infrastruktury technicznej – instalacji fotowoltaicznej na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. [...], w skład której wchodzą grunty stanowiące użytek rolny klasy III, a która zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze, nie mógł zostać uwzględniony przez organy administracji orzekające w sprawie, gdyż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.