Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1371/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9, art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 88l ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 22 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 4.MW, § 29 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 4PU, § 32 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1ZP, § 41 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3K – w części położonej w granicach szczególnego zagrożenia powodzią; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 2 ust. 3 w zakresie następujących słów: "co do obszarów zagrożenia powodzią"; 3. stwierdza nieważność § 10 ust. 9 zaskarżonej uchwały; 4. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części rysunku planu: załącznika nr 8 w całości oraz załącznika nr 9 odnośnie terenu oznaczonego symbolem 4MW, 3K i 1ZP; 5. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym punktami 1, 2 ,3 i 4 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę nr [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2013r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w wybranych kwartałach miasta.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej p.z.p. w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 145) poprzez brak wyznaczenia granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę oraz rozbudowę istniejących budynków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią),

- art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy i § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 7 Konstytucji RP,

- art. 15 ust. 2 pkt 2 pkt 1 ustawy p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 16 ust. 1 ustawy p.z.p. oraz § 5, § 6 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda [...] na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń:

załącznika nr 9 w całości,

§ 10 ust. 9 uchwały,

§ 21 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1.MN

§ 22 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 4.MW

§ 29 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 4.P,U oraz załącznika nr 8 w całości

§ 32 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1.ZP

§ 37 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2.KDD i 3.KDD

§ 41 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1.K i 3.K

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego, w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią przywołanego art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca uregulował w art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym. Zgodnie z wolą ustawodawcy, ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 ustawy o p.z.p., które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p.

Stosownie do dyspozycji art. 79 ust. 1 Prawa wodnego sprzed nowelizacji (tj. sprzed 18 marca 2011 r.) ochronę przed powodzią prowadzi się zgodnie z planami ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z art. 79 ust. 2 wymienionej ustawy dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządzał studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w podziale na obszary wymagające ochrony przed zalaniem, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], działając w oparciu o przytoczone powyżej przepisy Prawa wodnego, sporządził "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - rzeka [...]". Stosownie do dyspozycji art. 14 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż do dnia dzisiejszego mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona to studium ochrony przeciwpowodziowej zachowuje swą moc obowiązującą, a więc Rada Miejska w [...] zobligowana była do uwzględnienia jego ustaleń. Co więcej obowiązek taki wynika również z art. 17 przywoływanej powyżej ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw: "Obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: (...) 2) uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą ".

Kwestię możliwości realizacji zabudowy – po nowelizacji z dniem 18 marca 2011r. Prawa wodnego – reguluje art. 88 l ust. 1 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym m.in. wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy obiektów budowlanych.

W ocenie skarżącego na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, obecnie zaś szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji.

Tymczasem uchwalony plan miejscowy, na obszarach "szczególnego zagrożenia powodzią" przeznacza tereny pod realizację:

- Obiektów produkcyjnych, zabudowę usługową, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, lokali mieszkaniowych, obiektów małej architektury, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej w odniesieniu do jednostki terenowej 4.P,U (§ 29 oraz załącznik 8),

- Zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej, lokali usługowych, obiektów małej architektury, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w odniesieniu do jednostki terenowej 4.MW (§ 22 oraz załącznik 9),

- Obiektów infrastruktury kanalizacyjnej, w odniesieniu do jednostki terenowej 3.K (§ 41 oraz załącznik nr 9),

- Obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, ciągi piesze, ścieżki rowerowe w odniesieniu do jednostki terenowej 1.ZP (§ 32 oraz załącznik nr 9).

Zgodnie z przepisami Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje co do zasady zakaz zabudowy. Szczegółowa analiza ustaleń planu miejscowego w powiązaniu, z przyjętymi rozwiązaniami przestrzennymi, dla wskazanych powyżej terenów zarówno w części tekstowej oraz w części graficznej, prowadzi do konkluzji, iż przywołane powyżej zapisy uchwały naruszają przepisy Prawa wodnego.

W tym stanie rzeczy ustalenia planu miejscowego w zakresie ochrony przed powodzią uznać należy za sprzeczne z ustawą Prawo wodne, bowiem nie realizują dyspozycji konkretnej normy tej ustawy, o której mowa w art. 88l, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p., przy czym nie ma znaczenia okoliczność uzgodnienia przedmiotowego planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, dokonanego w trybie art. 4a pkt 2 Prawą wodnego w związku z art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie ustawy p.z.p. .

Zdaniem organu również na etapie badania legalności podejmowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego weryfikacji merytorycznej podlegają orzeczenia organów uzgadniających. W przedmiotowej sprawie pomimo pozytywnego uzgodnienia projektu planu z właściwym organem, ustalenia planu, w którym dopuszcza się do zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, przez co naruszają ustawową zasadę tworzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p.

Zwrócono także w skardze uwagę, że zawarte w § 2 ust. 3 uchwały stwierdzenie, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie występują w granicach przedmiotowego planu miejscowego - nie powinno się znaleźć.

Dalej podniesiono, iż część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia [...] września 2002r. Nr [...] podjętej w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale również z przepisu art. 15 ust. 1 p.z.p., w myśl którego plan miejscowy powinien być sporządzony zgodnie z ustaleniami studium.

Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium.

Analiza rysunku studium wraz z legendą prowadzi do wniosku, że ustalenia planu odnoszące się do jednostek terenowych 4.P,U oraz 4.MW pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium w zakresie przeznaczenia terenów. Zgodnie z częścią graficzną studium część terenów oznaczona tymi symbolami przeznaczona została pod teren zieleni nieurządzonej. Plan natomiast przewiduje możliwość innego zagospodarowania.

Dalej podniesiono, że uchwała w części tj. w załączniku nr 9 narusza art. 16 ust. 1 ustawy p.z.p. oraz § 5 i § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie plan sporządza się w skali 1:1.000 z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Przy czym przepisy w określonych wypadkach dopuszczają zastosowanie map o innej skali. W ocenie Wojewody rysunek planu stanowiący m.in. załącznik nr 9 został przeskalowany poza upoważnionym do takich działań ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w wyniku czego rysunek planu zamiast skali 1:1000 został sporządzony w skali ca 1:950, więc nie spełnia wymogu dotyczącego urzędowej kopii mapy.

Zdaniem skarżącego w tej sytuacji przeskalowanie załącznika nr 9 do skarżonej uchwały prowadzi w konsekwencji do konieczności stwierdzenia nieważności ustaleń wszystkich jednostek terenowych nim objętych, co znalazło wyraz z petitum skargi.

W ocenie Wojewody w świetle art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny.

W ocenie organu nadzoru wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa .kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej. Podobna sytuacja występuje w przypadku nałożenia przez Radę Miejską w [...] obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych w obrębie stanowiska archeologicznego, wykonania ich dokumentacji oraz uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie (§ 10 ust. 9). Obowiązek przeprowadzenia badań w przypadku zamiaru prowadzenia robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne wynika z art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków. Rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 ustawy). Również w art. 31 ust. 1a ustawy zostały uregulowane kwestie związane z ewentualnie ponoszonymi kosztami przeprowadzonych badań. Zdaniem organu nadzoru kwestionowane zapisy planu zawierają w części modyfikację zapisów ustawy oraz uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określania zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu stanowiska podniosła, co następuje.

Projekt planu został uzgodniony z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Uzgodnienie projektu bez uwag nie pozwalało przypuszczać, że uzgodnienie to nie odpowiada stanowi faktycznemu granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i tym samym nie było podstaw do wskazywania w planie granic takich obszarów.

Zdaniem organu stanowisko Wojewody co do naruszenia ustaleń studium przez plan miejscowy nie jest zrozumiałe.

W kwestii treści ustalenia § 10 ust. 9 stwierdzono, że stanowi ono odwołanie do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i z treści tych ustaleń nie wynika nic odmiennego co zostało przewidziane w ustawie.

Zdaniem Rady załącznik nr 9 do uchwały wykonano w skali 1:1000. Według Wojewody natomiast rysunek tego załącznika został wykonany w skali 1:950 co prawdopodobnie wskazuje na możliwość wystąpienia błędu podczas wydruku załącznika. Tak mała różnica w skali bywa zwykle błędem poligraficznym. Błąd ten stanowi oczywistą pomyłkę edycyjną.

Odnośnie obszaru 4.P,U i ustaleń studium tyczących tego obszaru to organ stwierdził, że zgodnie z ustaleniami studium obszar ten nie leży w strefie wód powodziowych oraz na terenach zieleni nieurządzonej. Zdaniem Rady Miejskiej organ nadzoru dokonał błędnej interpretacji zapisów studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy podnieść, że skarga Wojewody [...] została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej u.s.g. Mianowicie u.s.g. w art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest właściwy Wojewoda. Termin 30 dni jest terminem, który nie podlega zawieszeniu ani przedłużeniu. Jeżeli Wojewodzie nie uda się dokonać oceny przedłożonej uchwały w tymże terminie, a uzna, że dotknięta jest wadami, które skutkować winny stwierdzeniem jej nieważności, nie jest uprawniony do procedowania w tym przedmiocie. Stanowi o tym art. 93 ust. 1 u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przechodząc do merytorycznego zbadania kwestionowanego planu Sąd miał na uwadze wymóg art. 134 § 1 p.p.s.a. i w pierwszej kolejności dokonał zbadania zaskarżonego aktu w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa materialnego oraz procedury obowiązującej przy uchwalaniu planów miejscowych. Sąd pierwszej instancji nie jest bowiem związany zarówno zarzutami skargi, jak i jej wnioskami. Sąd w tej mierze uznał konieczność wyeliminowania jednego zapisu planu ponad formalnie złożony wniosek w skardze, części natomiast wniosków i zarzutów Sąd nie podzielił.

Analiza zagadnień przedstawionych przez Wojewodę w uzasadnieniu skargi prowadzi do wniosku, że przy uchwalaniu planu doszło do naruszenia zasad tworzenia planu, co powoduje, że niezależnie czy naruszenie to ma charakter istotny, czy nieistotny konieczne jest stwierdzenie jego nieważności w określonej części.

W tym miejscu Sąd nadmienia, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ust. 1 ustawy p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej (vide wyrok NSA z 9 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1949/11)

W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu naruszenie nie musi mieć charakteru istotnego, natomiast przy ocenie naruszenia trybu konieczne jest wyważenie czy mogło mieć ono wpływ na treść uchwalonego planu.

Dochodząc zatem do przekonania, że zaskarżona uchwała zasadniczo we wszystkich częściach zakwestionowanych przez Wojewodę [...]podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. w kolejnych punktach sentencji wyroku wymienione zostały jednostki redakcyjne planu oraz obszary na rysunku planu miejscowego, które zostały wyeliminowane z tego aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że w pozostałym zakresie plan ten obowiązuje.

Rozważając podniesione przez Wojewodę zarzuty Sąd stwierdza, że zapis § 10 ust. 9 - w części opisanej na wstępie - planu jest pozbawiony podstawy prawnej i należy ten zapis uznać za niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych oraz nieuzasadnione rozszerzenie kompetencji rady gminy. Istotne jest bowiem, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 p.z.p.), np. poprzez ustalenie, w zależności od potrzeb, ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.).

Przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akty te mianowicie nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

Należy zwrócić uwagę, że tylko w ustawie dozwolone jest ustalenie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Kwestie obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych w wypadku zamiaru prowadzenia robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne wynika z art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków. Rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków. Jak słusznie podnosi Wojewoda źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie akt prawa miejscowego. Tym samym z jednej strony nastąpiła poprzez zakwestionowany zapis planu modyfikacja przepisu ustawy, a z drugiej rada gminy wykroczyła poza przyznaną jej kompetencję tworzenia prawa.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Wojewody, że sam fakt dokonania skutecznego uzgodnienia (w rozumieniu pozytywnego, akceptującego uzgodnienia) z właściwym organem (w tym przypadku wojewódzkim konserwatorem zabytków), nie zwalnia, zarówno sporządzającego plan miejscowy wójta gminy, jak również organu uchwałodawczego tj. rady gminy, z obowiązku przestrzegania przepisów prawa. Jeśli zatem, pomimo uzgodnienia pozytywnego projektu planu przez właściwy organ uzgadniający, postanowienia planu naruszają przepisy prawa, których stosowanie leży w kompetencji tego organu uzgadniającego, muszą one zostać wyeliminowane z obowiązującego aktu miejscowego. Spełnienie ustawowego wymogu dokonania stosownych uzgodnień czy opinii nie może mieć tylko charakteru formalnego. Jeżeli zatem organ uzgadniający nie odniesie się w uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego do danej problematyki, a uzgodnienie będzie miało charakter ogólny, nie ma najmniejszych przeszkód, aby stanowisko organu uzgodnieniowego podlegało merytorycznej weryfikacji przez sąd administracyjny przy okazji rozpatrywania skargi na akt, w którego toku uchwalania takie stanowisko zostało zajęte.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Stosownie zaś do art. 4a pkt 2) ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 145 ze zm.) plan miejscowy wymaga uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią. Zakres związania tym uzgodnieniem przy rozpoznawaniu skargi na plan miejscowy – w tym zakresie za aktualne należy uznać wywody odnoszące się do uzgodnienia projektu planu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W przedmiotowej sprawie pomimo pozytywnego uzgodnienia projektu planu z właściwym organem, ustalenia planu, w którym dopuszcza się do zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, przez co naruszają ustawową zasadę tworzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p.

Jak słusznie podniósł Wojewoda zgodnie z art. 79 ust. 2 wymienionej ustawy Prawo wodne przed nowelizacją dokonaną przez ustawę z dnia 5 stycznia 2011r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w podziale na obszary wymagające ochrony przed zalaniem, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], działając w oparciu o przytoczone powyżej przepisy Prawa wodnego, sporządził "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - rzeka [...]". Stosownie do dyspozycji art. 14 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż do dnia dzisiejszego mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona dla tego terenu to studium ochrony przeciwpowodziowej zachowuje swą moc obowiązującą, a więc Rada Miejska w [...] zobligowana była do uwzględnienia jego ustaleń.

Co więcej obowiązek taki wynika również z art. 17 przywoływanej powyżej ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw: obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1.

Rada Miejska w [...] – jak wyjaśniła ze względu na pozytywne uzgodnienie planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]- nie określiła granic ani sposobu zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Rzecz dotyczy czterech jednostek terenowych, jak wymieniono na str. 5 skargi: 4.P,U, 4.MW, 3K oraz 1.ZP opisanych graficznie na załączniku nr 8 oraz 9. Jednocześnie poza stwierdzeniem nieważności tekstu planu w odniesieniu do tych jednostek, ale jedynie w części położonej w granicach szczególnego zagrożenia powodzią (pkt 1. wyroku) - Sąd stwierdził nieważność załączników graficznych (nr 8 w całości gdyż obejmuje jedynie jednostkę 4PU) odnoszących się do tych jednostek. Przy czym ze względu na niemożność ustalenia na rysunku planu granic terenów położonych w granicach szczególnego zagrożenia powodzią, bo nie zostały one wyznaczone, Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z części graficznej planu owych jednostek terenowych w całości (pkt 4. wyroku).

W kwestii naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne w zw. z uregulowaniami p.z.p. Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zapisu § 2 ust. 3 planu w zakresie słów: "co do obszarów zagrożenia powodzią". Sformułowanie bowiem całego zapisu tego ustępu bez wyeliminowania powyższych słów wyraża stanowisko Rady – sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym, że w obszarze planu nie występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Tymczasem plan obejmuje takie obszary.

Odnośnie zarzutu pozostawania części zapisów planu w sprzeczności z ustaleniami studium Sąd także podziela stanowisko Wojewody, choć tutaj zaistniały wątpliwości wynikające z pkt 5 odpowiedzi na skargę. Nie mniej owe wątpliwości nie zostały wyjaśnione przez strony, które nie stawiły się poprzez swoich przedstawicieli na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Mianowicie wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale również z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Rzecz dotyczy dwóch jednostek terenowych, które jednocześnie znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią – 4.P,U oraz 4.MW, choć w wypadku obszaru 4.P,U organ kwestionuje taką konkluzję. Ustalenia planu dla tych jednostek pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium, które w części przewiduje dla nich funkcję terenu zieleni nieurządzonej. Jak wynika z wywodów skargi (str. 8) ustalenia te dotyczą tych fragmentów jednostek, które pokrywają się z zasięgiem wód powodziowych dla rzeki [...] (czyli teren tożsamy z obszarem szczególnego zagrożenia powodzią). Stąd też w wypadku tych dwóch jednostek terenowych zaistniały dwie podstawy do stwierdzenia ich nieważności – zarówno przepisy ustawy Prawo wodne, jak również niezgodność ze studium. Jednocześnie dotyczą one tego samego terytorialnie obszaru tych jednostek – stąd w pkt 1. wyroku opisano tożsamy zakres tj. w części położonej w granicach szczególnego zagrożenia powodzią.

Nawet gdyby przyjąć za zasadne stanowisko organu, że studium dla obszaru 4.P,U nie przewiduje terenów zieleni nieurządzonej to i tak istnieje podstawa do wyeliminowania zapisów tej jednostki z racji objęcia obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Ustalenie bowiem obszaru szczególnego zagrożenia powodzią następuje nie w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, lecz na podstawie "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - rzeka [...]".

Sąd natomiast nie podzielił stanowiska Wojewody i tym samym odstąpił od stwierdzenia nieważności załącznika nr 9 w całości z tego względu – jak podnosił Wojewoda – że nie został sporządzony w wymaganej przez art. 16 ust. 1 p.z.p. skali tj. 1:1000. Przed wszystkim taki zarzut wymaga poczynienia przez Sąd ustaleń i przeprowadzenia badań, co do których nie posiada on kompetencji. Ponadto Wojewoda podniósł, że stwierdzona przez niego skala załącznika nr 9 to ca 1:950. Oznacza to, że skala ta oscyluje wokół wymaganej przez ustawę skali i może mieć co najwyżej charakter błędu poligraficznego nie mającego żadnego znaczenia. Załącznik ten – jak wynika po zapoznaniu się składu orzekającego - jest natomiast w pełni czytelny.

Odstąpienie od tego zarzutu nie pozwalało na stwierdzenie nieważności załącznika nr 9 w całości. Jak podnosi skarga stwierdzenie nieważności jednego z rysunku planu tj. załącznika nr 9 prowadzi w konsekwencji do konieczności stwierdzenia nieważności wszystkich jednostek terenowych nim objętych. Po pierwsze Sąd nie podziela stanowiska, że wyeliminowanie załącznika graficznego wyłącznie w racji nieodpowiedniej skali pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności zapisów planu co do jednostek objętych rysunkiem. Po drugie zaś z racji ostania się załącznika nr 9, wniosek skargi o stwierdzenie nieważności §21, § 37 oraz § 41 co do obszaru 1.K jest bezprzedmiotowy.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. Pkt ostatni wyroku znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a.