Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 419/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. sp. k. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. , nr [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. sp. z o.o. sp. k. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...] o statusie miejskim, będącej w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Budowlanego E. sp. j., w obrębie nr [...], składającej się z działki nr [...] na działki o numerach: [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podział nastąpił na wniosek użytkownika wieczystego. Jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 24 lutego 2004 r., nr XXI/195/04. Jako cel podziału podał wydzielenie działki [...] z przeznaczeniem pod budowę projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych i nr [...] z przeznaczeniem pod budowę projektowanej drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych, co pozostaje zgodne z planem.

Pismem [...] grudnia 2013 r. E. wystąpił do Prezydenta Miasta o przejęcie i wypłatę odszkodowania za grunty pod działkami drogowymi m.in. za działkę nr [...].

Decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...] Starosta [...] (wyznaczony jako organ właściwy do załatwienia sprawy) ustalił na rzecz E. odszkodowanie w wysokości 525665 zł za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta [...], oznaczonego działką nr [...] o pow. 0,5222 ha, zobowiązując do jego wypłaty Prezydenta Miasta.

Na skutek odwołania złożonego przez Miasto[...], Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości, z uwagi na rozpoznanie sprawy w I instancji przez organ niewłaściwy.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. E. zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie jednorazowego odszkodowania powołując się na fakt przejęcia na własność przez Miasto [...] m.in. działki niezabudowanej o nr ewid. [...] powstałej w wyniku podziału dokonanego decyzją Prezydenta Miasta z [...] października 2009 r.. Wnioskodawca stwierdził przedmiotowa działka położona jest na terenie, dla którego obowiązuje m.p.z.p. (przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 24 lutego 2014 r., nr XXI/195/04), zgodnie z którym drogi utworzone w wyniku podziału oznaczone zostały symbolem KD – drogi dojazdowe. Strona zwróciła uwagę, iż m.p.z.p. obok dróg dojazdowych (KD), wyróżnia również kategorię dróg wewnętrznych (KW), co pozwala przyjąć, że działka nr [...] wydzielona została pod drogę publiczną (gminną). Ponadto stwierdziła, że drogi te spełniają funkcję dróg publicznych, bowiem są połączone z systemem dróg publicznych i służą nieoznaczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą z nich korzystać na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd. Powołując się na wyrok Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r., wskazała, że dla oceny statusu prawnego nieruchomości kluczowe znaczenie ma jej przeznaczenie i dostępność, a nie klasyfikacja administracyjna.

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.

Decyzja ta w związku z odwołaniem Spółki została w całości uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności, czy działki wydzielone zostały pod drogi publiczne, tym samym, czy były położone na terenie przeznaczonym w m.p.z.p. pod drogę publiczną. Dopiero ustalenie powyższej okoliczności w oparciu o stosowne przepisy i zapisy m.p.z.p. pozwoli rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...] - powołując art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej jako u.g.n.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej jako k.p.a.) - odmówił ustalenia na rzecz E. odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego działki nr [...].

Na skutek odwołania złożonego przez spółkę E., Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 876/17 uchylił powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2017 r., nr [...].

Sąd wskazał, iż istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii przeznaczenia działki [...] pod drogę publiczną jako warunku nabycia do niej praw przez ten podmiot publiczny, na który wskazuje planowana kategoria drogi, co w konsekwencji rodziłoby po stronie jej byłego użytkownika wieczystego prawo do odszkodowania. Podstawę wydanych decyzji stanowią przepisy art. 98 ust. 1 i 3 i art. 138 u.g.n. i jeśli chodzi o ich zastosowanie w sprawie to najistotniejszym elementem stanu faktycznego, który winny jednoznacznie rozstrzygnąć organy, stanowi kwestia ustalenia statusu działek drogowych powstałych w wyniku podziału, tj. ustalenie, czy są to drogi publiczne, czy też są to drogi dojazdowe (wewnętrzne) do działek powstałych w wyniku podziału. Sąd wskazał, iż zdaniem organów wydzielenie działki nr [...] nie nastąpiło na cele drogi publicznej. Nie przesądza o tym treść decyzji z dnia [...] października 2007 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] ani analiza części tekstowej i rysunku planu. Ustaleń w zakresie treści rysunku planu organy obu instancji nie skonfrontowały – wbrew temu co wskazały w uzasadnieniach swych decyzji – z tekstem uchwały planistycznej. Treść postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2009 r. pozytywnie opiniującego podział działki oraz decyzja tego organu z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzająca podział działki, zdają się wskazywać, że doszło do sytuacji przewidzianej w m.p.z.p. w § 6 ust. 7 pkt 2 pod lit. d). Nastąpiła zmiana funkcji terenu P/PS - teren produkcyjno-składowy na funkcję mieszkaniową mieszaną zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "MM", której warunkiem było zastosowania jej w całym terenie jednostki i rozbudowa układu komunikacji o parametrach, dróg dojazdowych zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD". Do tych ustaleń planu, istotnych z punktu widzenia oceny charakteru dróg powstałych na terenie działki nr [...] organy w żaden sposób się nie odniosły. Wskazują one tymczasem, że plan miejscowy dopuścił na wskazanym terenie lokalizację dróg pod postacią "rozbudowy układu komunikacji o parametrach, dróg dojazdowych zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD".

Następnie Sąd zauważył, że uchwała planistyczna Rady Miasta [...] z dnia 24 lutego 2004 r. podjęta została na podstawie art. 26 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst pierwotny: Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717). Zgodzić więc należy się z poglądem, że procedura planistyczna obowiązująca w dacie uchwalania przedmiotowego planu (ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) nie zawierała nakazu stosowania oznaczeń, które przewiduje aktualne prawo. Jednak wówczas obowiązujący przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zezwalał na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewidywał natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznego. W dacie uchwalania planu miejscowego, jak to trafnie przyjęły organy, obowiązywało nadal rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r., Nr 1, poz. 12), zgodnie z którym (§ 8 ust. 3, i 5) na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczało się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych użytych stosownie do przedmiotu planu. W ustaleniach planu stanowiących treść uchwały rady gminy stosowało się odpowiednio symbole jak w rysunku planu. W czarno-białej wersji rysunku planu ujmowało się wszystkie oznaczenia literowe, cyfrowe i graficzne, umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu z ustaleniami, o których mowa w ust. 4. Oznaczenia barwne na kopiach rysunku planu miały wyłącznie na celu uczytelnienie rysunku planu i nie wnosiły do niego dodatkowych informacji. W dacie uchwalenia planu obowiązywało również rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia ustalono kategorię dróg dojazdowych "D" należących do dróg gminnych, a więc w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. do dróg publicznych.

Ocena prawna konsekwencji wynikających z tych uregulowań jest, zdaniem Sądu, odmienna od przyjętej przez organy. Opierając się na brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w judykaturze przyjmowano, każda droga oznaczona na planie uchwalonym pod rządami tego przepisu, bez względu na to, czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową jest drogą publiczną (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2015 r., IV SA/Wa 326/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lipca 2012 r., IV SA/Po 300/12, CBOSA).

Nadto § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. posługiwał się zwrotem "droga dojazdowa" określającym klasy dróg w związku wymaganiami technicznymi i użytkowymi jakie powinny spełniać, oznaczając je literą "D". Droga dojazdowa jest przy tym jedną z klas przyporządkowanych do dróg gminnych, wskazanych w § 4 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia, które nadto określa parametry techniczne tej drogi.

Sąd wskazał również, że w uchwale planistycznej z dnia 24 lutego 2004 r. znajduje się oddzielna regulacja dotycząca kategorii dróg dojazdowych oznaczonych symbolem "KD", dróg lokalnych oznaczonych symbolem "KL" oraz dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem "KW" (np. § 15, 16 i 17). Organ nie wyjaśnił dlaczego w odniesieniu do zapisów planu nie uwzględnił zapisów odnoszących się do powyższych oznaczeń.

Następnie Sąd zaakcentował, iż kolejnym argumentem jest treść decyzji działowej. Przeznaczenie działki nr [...] wyznaczał cel podziału sformułowany jako wydzielenie z przeznaczeniem pod budowę projektowanej drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych. Podkreślił przy tym, że decyzja działowa nie zawiera zastrzeżenia, iż podziału działki [...] dokonano pod warunkiem tj. na podstawie art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie zaś z art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepis art. 99 u.g.n. warunkuje zatem podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności, wykluczając tym samym możliwość uznania, że doszło do przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego. Stąd też w sytuacji, gdy doszło do podziału nieruchomości w oparciu o przepis art. 99 u.g.n., tj. pod warunkiem ustanowienia służebności nie budzi wątpliwości, że wydzielona w wyniku takiego podziału droga (tj. działka obciążona nimi) nie ma charakteru drogi publicznej. Natomiast w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją odwrotną.

Sąd podkreślił, iż decyzja działowa z [...] października 2009 r. nie może być rozpatrywana bez szerszego kontekstu sprawy i analizy prawnej innych działek drogowych na tym terenie. Wbrew ustaleniom organów obu instancji działka nr [...] nie ma dostępu do wskazanych jako drogi publiczne działek nr [...]. Działka ta graniczy bowiem z działkami nr [...], wydzielonymi wskutek wcześniej wydanych decyzji działowych, których charakter jako dróg jest sporny. Obie te działki położone są wg rysunku planu (wyrysu z niego k -23 akt administracyjnych ) na terenie oznaczonym KD. Dopiero przez działkę [...] działka nr [...] ma dostęp do wskazanej przez organ jako publiczna drogi - stanowiącej działkę nr [...]. Dostęp do działki nr [...] możliwy jest też dopiero przez działkę nr [...]. W oparciu o wskazany wyrys jak i mapkę o charakterze "pomocniczym" (koperta w aktach adm.) nie można zweryfikować dostępu działki nr [...] do wskazywanej przez organ drogi publicznej – działki nr [...].

Sąd wskazał, iż ze względu na prawne i faktyczne podstawy niniejsza sprawa ma związek ze sprawą dotyczącą żądania odszkodowań za działkę nr [...], wydzieloną w następstwie podziału działki nr [...] (II SA/Go 875/17) i za działkę nr [...], wydzieloną z działki nr [...] (II SA/Go 877/17). Obie bowiem te działki pozostawały w dacie zatwierdzenia podziałów w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, obie stanowią części drogi, niejako w ciągu komunikacyjnym (co jasno wynika z rysunku planu i mapy o charakterze pomocniczym). Zaniechanie przez organy badania związku między tymi nieruchomościami, w kontekście podstaw prawnych decydujących o kwalifikacji drogi, jak również, analizy pozostałych nieruchomości lub ich części wydzielonych w planie pod drogi w odniesieniu do tego samego terenu inwestycyjnego miało, zdaniem składu orzekającego, istotne konsekwencje dla oceny przebiegu i wyniku postępowania administracyjnego. Wystarczy bowiem tylko prima facie odnieść się do mapy by dostrzec, że działka [...] (przeznaczona jak wynika z akt II SA/Go 875/17 w decyzji działowej pod drogę publiczną, położona na terenie oznaczonym na rysunku planu jako KD) graniczy z tym fragmentem działki nr [...], który także położony jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem KD. Jak wynika z akt sprawy II SA/Go 877/17, podział działki [...] między innymi na działkę [...] odbył się w innym trybie. Z kolei statusu działki nr [...], także położonej wg rysunku planu na terenie oznaczonym KD przylegającej do działki nr [...] i do wskazanej jako droga publiczna działki nr [...], organy nie rozważyły.

W ocenie Sądu wszystkie te wiążące się ze sobą prawne i faktycznie elementy nie były przedmiotem analizy organów. Organy nie ustaliły też charakteru prawnego działek nr [...] oraz ich funkcjonalnych i technicznych parametrów, stanowiących fragmenty tego samego ciągu drogowego, który prowadzi do działki nr [...]. Te kwestie wymagają dokładnego ustalenia i rozważenia konsekwencji prawnych, w szczególności w taki sposób by konsekwencje decyzji działowych nie prowadziły do sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć dotyczących statusu prawnego działek drogowych.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] odmówił ustalenia na rzecz E. sp. z o.o. sp. k. (przed przekształceniem - Przedsiębiorstwo "E. Spółka Jawna) odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w [...] obrębie miasta [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 5222 m2, objętej księgą wieczystą nr [...], powstałej w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2009 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 1 oraz art. 131 u.g.n. i wskazał, iż sporną kwestią jest tu ustalenie, czy powstała w następstwie podziału działka nr [...], zgodnie z ustaleniami m.p.z.p., stanowi drogę publiczną.

Następnie wskazał, iż decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Decyzja ta nie przewidywała skutku w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki [...]. Nieruchomość ta stanowi własność Gminy o statusie miejskim, natomiast jej użytkownikiem wieczystym jest E. sp. z o.o. sp. k. Stosownie do ustaleń m.p.z.p. osiedla budownictwa mieszkaniowego przy [...] (uchwała Rady Miasta [...] z dnia 24 lutego 2004 r., nr XXI/195/04), obowiązującego w dniu dokonania podziału, działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolami P/PS - teren produkcyjno-składowy, KP - ciąg pieszy, MN - zabudowa jednorodzinna, KD - droga dojazdowa. Jednocześnie fragment działki znajdował się na terenie nieobjętym planem miejscowym. Jednocześnie treść ww. decyzji wskazuje, iż podziału nieruchomości nie dokonano pod warunkiem art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust.3 u.g.n. Jednak brak takiego warunku nie przesądza automatycznie, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej. Z powyższym koresponduje brak w decyzji podziałowej zapisu art. 98 ust. 1 u.g.n., co świadczy o tym, że organ wydając decyzję nie traktował spornej działki jako drogi publicznej i tym samym nie zamierzał skorzystać z normy prawnej określonej w tym przepisie. Powstała w wyniku podziału działka nr [...] nadal pozostaje w użytkowaniu wieczystym strony. W Dziale II księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] nr [...], właścicielem jest Gmina o statusie miejskim a użytkownikiem wieczystym gruntu nadal pozostaje strona. Sposób dokonanego podziału (załącznik decyzji) nie wskazywał, aby działki mogły być w przyszłości zbyte.

Organ podkreślił, że wydzielenie działki drogowej nie spowodowało naruszenia prawa strony, ponieważ użytkownik wieczysty był decydentem sposobu ich dostępności (składając wniosek o podział działki nr [...], dołączył po 2 egzemplarze wstępnego projektu podziału). W powołanym przepisie wprost wskazano, że nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Użytkownik wieczysty miał prawo swobodnego dysponowania prawem użytkowania wieczystego w wydzielonych drogach, w tym uzyskania za zbycie tego prawa (w odpowiednich udziałach) ekwiwalentu pieniężnego od ewentualnych nabywców wydzielonej działki. Z faktu wydzielenia na wniosek użytkownika wieczystego działki drogowej, zapewniającej komunikację działek powstałych w wyniku tego podziału, zwiększających zarazem ich atrakcyjność i wartość, użytkownik wieczysty nie może wywodzić podstawy do roszczenia, o którym mowa w art. 98 ust.3 u.g.n. Nie ulega wątpliwości, że wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację działkom nowopowstałym na skutek podziału dokonanego na wniosek strony, stanowiło zadanie wnioskodawcy. Ponadto przedmiotowa działka znajdująca się w sąsiedztwie wybudowanych przez stronę budynków mieszkalnych właśnie z powodów komunikacyjnych wykorzystywana była i jest przede wszystkim przez mieszkańców osiedla.

W dalszej kolejności organ wskazał, iż zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzony nią podział działki nr [...], jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. Plan ten opracowany został na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 Iipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również aktualnych wówczas aktów wykonawczych, w tym m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W porównaniu z obecnie obowiązującym rozporządzeniem określającym zakres planu miejscowego, rozporządzenie z 2001 r. nie zawierało ściśle określonych oznaczeń, jakie należy stosować przy wyznaczaniu poszczególnych terenów w planie. W § 8 tego rozporządzenia odniesiono się do zasad przygotowywania rysunku planu. W ust. 3 i 4 tego paragrafu, mowa jest tylko, że na rysunku planu umieszcza się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych, cyfrowych, a także, że w treści uchwały rady gminy stosuje się odpowiednio symbole jak na rysunku planu. Zgodnie z przedstawioną w planie legendą rysunku ww. symbol został wyjaśniony: KD - droga dojazdowa, jak również w treści uchwały (§16): "Wyznacza się tereny komunikacyjne, oznaczone na rysunku planu symbolem "KD" - drogi dojazdowe. Znamienne jest, że w obu tych elementach planu nie wskazano, aby teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi, oznaczony symbolem "KD" przeznaczony był pod drogi publiczne. Ponadto ustawa z dnia 7 Iipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 10 określała zakres ustaleń planu miejscowego, wskazując m.in. iż w razie potrzeby wskazuje się tereny przeznaczone pod realizację celów publicznych oraz określa się linie rozgraniczające te tereny. Cele publiczne zostały określone w ustawie "o gospodarce nieruchomościami. W art. 6 tej ustawy wskazuje się, że celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. W planie brak jest zapisów wskazujących tereny pod realizację celów publicznych, co daje podstawy do uznania, że plan nie zakładał wydzielenia gruntów pod drogi publiczne. Powyższe pozwala uznać, że tereny oznaczone w planie symbolem "KD" nie miały spełniać funkcji dróg publicznych.

Dodatkowo organ zauważył, iż dokumentacja sporządzona dla potrzeb podziału nieruchomości wg stanu prawnego obowiązującego w dniu podziału nieruchomości (postanowienie z [...] września 2009 r., decyzja z dnia [...] października 2009 r.) wskazuje jedynie, że sporna działka została przeznaczona pod budowę projektowanej drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych. Treść powołanej dokumentacji podziałowej nie przypisuje działce [...] charakteru drogi publicznej, zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. O funkcji tej nie można więc przesądzać w sytuacji, gdy nie wynika ona wyraźnie z m.p.z.p. Z uchwały RM [...] z 24 lutego 2004 r. nie wynika, iż wydzielona w następstwie podziału działka nr [...] stanowi drogę publiczną. Zatem przypisywanie wydzielonej działce cech drogi o takiej właśnie funkcji, jak chce tego strona, nie mogło stanowić podstawy dla wydzielania działki nr [...] jako drogi publicznej ze skutkiem jej wywłaszczenia (wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego). W ocenie organu należy odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną (np. w m.p.z.p.) od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej, co odbywa się w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg dopiero po wybudowaniu i pozyskaniu przez tę budowlę odpowiednich parametrów techniczno-użytkowych określonych w stosownych przepisach (ustawa o drogach publicznych i rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Natomiast użyte przez ustawodawcę określenie w art. 98 u.g.n. kategorii dróg (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) należy wiązać z podmiotem, który ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi publiczne, a nie z nadawaniem kategorii drogom jeszcze nie wybudowanym. Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z funkcją danej drogi, określoną w m.p.z.p., w oparciu o którą ustala się, jaka powinna być docelowo kategoria danej drogi i tym samym, jaki podmiot zostanie właścicielem wydzielonego pod drogę gruntu. Brak wyraźnych zapisów w m.p.z.p. o przeznaczeniu działki nr [...] pod drogę publiczną nie pozwala również na ustalenie tak istotnej okoliczności, jaka jest to kategoria (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) dróg i w konsekwencji, jaki podmiot ma być ich właścicielem, do którego w następstwie tych okoliczności winno być kierowane roszczenie w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. Z całą pewnością przesłanek tych nie można domniemywać, muszą one być bezwzględnie spełnione, by żądanie wnioskodawcy mogło znaleźć oparcie w art. 98 ust. 3 u.g.n. A powyższe nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Organ podkreślił, iż działka nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, pełni ona rolę osiedlowej drogi wewnętrznej. Analiza materiału zgromadzonego w sprawie w powiązaniu z przepisami prawnymi nie daje podstaw do uznania, że działka stanowi drogę o kategorii publicznej. Jak wynika z treści dokumentów, Gmina o statusie miejskim nie ponosiła kosztów związanych z infrastrukturą tej drogi, jak również droga ta nie jest niezbędna dla układu komunikacyjnego miasta oraz realizacji zadań własnych gminy bądź innych celów publicznych. Tutejszy Departament Inwestycji i Zarządzania Drogami nie uzgadniał zagospodarowania terenu na działce będącej w użytkowaniu wieczystym strony, nie posiada zatem informacji (również dotyczących budowy bądź rozbudowy układu komunikacyjnego, zależnego od sposobu zagospodarowania przestrzennego). Organ nie jest w posiadaniu umowy zawartej w trybie art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez stronę z zarządcą dróg w sprawie realizacji dróg, określającej szczegółowe warunki realizacji inwestycji.

Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że w następstwie dokonanych podziałów nieruchomości (działki nr [...])., jak również przeprowadzonej inwestycji na ww. terenach, której celem było m.in. wybudowanie przez inwestora budynków mieszkalnych nie doszło do rozbudowy układu komunikacyjnego, pomimo uzależnienia w treści m.p.z.p. zmiany funkcji terenu P/PS na funkcję mieszkaniową MM od rozbudowy układu komunikacji o parametrach dróg dojazdowych, zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD". Skoro nie było takiej potrzeby, tym samym, zdaniem organu nie da się wyprowadzić wniosku, że działki nr [...] stanowią drogi o funkcji publicznej.

Ponadto zapisy m.p.z.p. przy wyznaczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ("MN") oraz terenu zabudowy mieszkaniowej mieszanej ("MM"), dopuszczają dla tych terenów realizację dróg wewnętrznych w granicach jednostki ("MN") i realizację wydzielonych dróg ("MM"). Jednocześnie zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...], celem dokonanego podziału jest wydzielenie działek budowlanych pod zabudowę szeregową oraz działek z przeznaczeniem pod drogi dojazdowe wewnętrzne. Natomiast procedura podziałowa obejmująca sporne działki dotyczyła terenu o tym samym oznaczeniu w powołanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tj. KD - droga dojazdowa.

Również badanie związku między spornymi nieruchomościami drogowym w szerszym kontekście układu komunikacyjnego istniejącego na byłym terenie inwestycyjnym nie potwierdza ich publicznego charakteru. Co więcej, zdaniem organu, powyższe wskazuje, że sporne działki zostały wybudowane przez inwestora jako drogi wewnętrzne, służące mieszkańcom wybudowanego na terenie objętym inwestycją osiedla.

Organ wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia domniemania w określeniu statusu prawnego układów komunikacyjnych w oderwaniu od procedury podziałowej nieruchomości, a przede wszystkim ustaleń m.p.z.p. Akt prawa miejscowego nie daje uprawnień do jednoznacznego określenia kategorii działki nr [...] jako drogi publicznej. Celem regulacji art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest przejęcie przez gminę na własność każdej działki o charakterze komunikacyjnym. Zgodnie z orzecznictwem z art. 93 ust. 1 w związku z art. 98 ust.1 u.g.n. nie można wyprowadzać uprawnienia właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi do żądania wyznaczenia drogi publicznej, przy braku wyraźnych postanowień planu miejscowego w tym względzie, a wydzielone drogi na skutek podziału mogą mieć tylko charakter dróg wewnętrznych. Zgodnie bowiem z zapisami art 98 ust.3 u.g.n. ustalenie odszkodowania jest bezwzględnie warunkowane wydzieleniem działek gruntu przeznaczonych w akcie prawa miejscowego pod drogi publiczne, w tym drogi gminne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy. Z całą pewnością przesłanek tych nie można domniemywać, skoro okoliczności wynikających z art. 98 u.g.n. nie da się wyprowadzić wprost z zapisów m.p.z.p., ani z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (orzeczenie nie zawiera w swojej sentencji skutku w postaci wygaszenia prawa użytkowania wieczystego strony występującej z wnioskiem o podział nieruchomości). Innymi słowy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, na które powołuje się strona, nie zawierają podstawy do nadania działce, nieprzewidzianej w m.p.z.p. pod drogę gminną, charakteru drogi gminnej. W ocenie organu przesłanki uprawniające stronę do roszczenia przewidzianego w art. 98 ust. 3 nie zostały spełnione w przedmiotowej sprawie.

Poza tym powstałe w następstwie podziału działki posiadają dostęp do drogi publicznej (protokół z [...] października 2006 r., nr [...] oraz postanowienie z [...] listopada 2006 r.), co pozostaje w zgodzie z wymogami przewidzianymi w art. 93 ust.3 u.g.n., tym samym również z możliwością w ogóle zatwierdzenia podziału w drodze decyzji.

Reasumując, wprawdzie decyzja podziałowa nie została wydana w trybie art. 99 u.g.n., ale zgodnie z wymogiem określonym przez ustawodawcę w art. 93 ust.3 u.g.n. (działki powstałe po podziale miały zapewniony dostęp do drogi publicznej), a przede wszystkim zgodnie z zapisem w m.p.z.p., który nie przewidywał przeznaczenia działki nr [...] pod drogi publiczne.

Odnosząc się do twierdzeń strony wyrażanych w pismach składanych w toku postępowania, organ uznał, że w sprawie nie ma możliwości oparcia się o § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Teza wywodzi się z wyroku WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2010 r., II SA/Bk 84/10, który dotyczył terenu objętego planem miejscowym, uchwalonym na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku. W wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się konkretne wskazanie, że symbol KD oznacza drogę publiczną. Zatem, jeśli w planie miejscowym, opracowanym na mocy ustawy z 2003 r., widnieje takie oznaczenie, ale jest ono opisane w legendzie jako droga dojazdowa, uprawnionym jest uznanie jej jako drogi publicznej, tym bardziej, jeśli spełnia warunki drogi publicznej, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Rozwiązanie takie nie może mieć jednak zastosowania w przypadku planu miejscowego uchwalonego na mocy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy zapisów planu jak i wg stanu prawnego jego uchwalenia, wynika, że plan nie wyznaczał terenów pod drogi publiczne. Uznanie drogi za publiczną oraz związanych z tym konsekwencji prawnych i faktycznych winno nastąpić w oparciu o jednoznaczne stwierdzenie, iż przedmiotowa działka położona jest na terenie przeznaczonym w m.p.z.p. pod drogę publiczną. W niniejszej sprawie z planu (treści i rysunku) nie da się wyprowadzić jednoznacznego wniosku o tym, że działka nr [...] przeznaczona była pod drogę publiczną. Publicznego charakteru dróg nie da się również wyprowadzić na podstawie stanu prawnego, w oparciu o który opracowano m.p.z.p. (ustawa z dnia 7 Iipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych). Gdyby istotnie intencją uchwalanego planu, było przeznaczenie przedmiotowej działki pod drogę publiczną, nie byłoby również wątpliwości co do oceny spełnienia przesłanki wygaszenia prawa użytkowania wieczystego w oparciu o treść decyzji, zatwierdzającej podział nieruchomości. Rozstrzygnięcie to, podobnie jak postanowienie opiniujące dokonany podział, wydane zostało w oparciu o uchwałę nie zawierającą zapisów wskazujących tereny pod realizację celów publicznych. Strona, powołując się na treść rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stwierdziła, iż jest to jedyny akt pozwalający ustalić rzeczywisty charakter drogi wskazanej w planie.

Organ uznał też za bezzasadne odniesienie się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie miało ono zastosowania przy opracowywaniu planu.

Wobec powołania się przez stronę na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r., organ zauważył, że sprawa ta dotyczyła innego stanu faktycznego. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału, drogi, które miały powstać na skutek podziału, w ogóle nie zostały ujęte w m.p.z.p. Ponadto w niniejszej sprawie nie zaistniał przypadek, o którym mowa w orzeczeniu Trybunału tj. ograniczenie wykonywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną. Wydana decyzja podziałowa nie wymagała zapewnienia nieograniczonej liczbie osób dostępu do powstałych na skutek podziału nieruchomości jako nieprzeznaczonej w m.p.z.p. pod drogi publiczne.

Odwołanie o powyższej decyzji złożyła Spółka E., w którym domagając się jej uchylenia, zarzuciła naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a. przez nie wzięcie pod uwagę przy wydawaniu decyzji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 października 2017 r., II SA/Go 876/17,

- art. 98 ust. 3 u.g.n. przez błędne uznanie, iż wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego,

- art. 7 i 8 u.d.p. przez uznanie, iż wydzielona działka nie spełnia definicji drogi wewnętrznej,

- art. 7 i 77 k.p.a. przez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego, a wręcz wydanie decyzji wbrew materiałowi dowodowemu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2018 r.

Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji dokonane w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wskazał, że nie potwierdzają one zaistnienia przesłanki uprawniającej wnioskodawcę do uwzględnienia roszczenia i ustalenia przez organ odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Wojewoda wyjaśnił, iż w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przedmiotem ustaleń i oceny organu administracji publicznej jest istnienie lub brak przesłanek uzasadniających jego ustalenie i wypłatę wg generalnych zasad wynikających przede wszystkim z przepisów u.g.n. W sprawie o odszkodowanie za nieruchomości, które zdaniem strony, w wyniku podziału na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. przeszły na własność podmiotu publicznego np. gminy jako drogi gminne lub w stosunku do których wygasło prawo użytkowania wieczystego, najistotniejszym elementem stanu faktycznego, który winien jednoznacznie rozstrzygnąć organ stanowi kwestia ustalenia statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych. Należy ustalić, czy są to drogi publiczne, czy też są to drogi dojazdowe (wewnętrzne) do powstałych w wyniku podziału działek. Ustalenia te mają decydujące znaczenie dla oceny zasadności złożonego wniosku o przyznanie odszkodowania oraz prawidłowości wydanej w tym przedmiocie decyzji.

W ocenie Wojewody w sprawie nie budzi wątpliwości, zważywszy na treść decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2009 r., iż w wyniku podziału działki nr [...] powstała m.in. działka nr [...]. Podział nastąpił na wniosek użytkownika wieczystego. Wniosek o przyznanie odszkodowania złożono po niepomyślnych negocjacjach z Prezydentem Miasta w kwestii odszkodowania. Stwierdził on, iż z uwagi na ustalenia planu miejscowego działka nr [...] nie jest przeznaczona na cel publiczny i nie może być nabyta do gminnego zasobu nieruchomości.

Przy tak zarysowanym sporze jego istota sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii przeznaczenia działki [...] pod drogę publiczną jako warunku nabycia do niej praw przez podmiot publiczny, co w konsekwencji rodziłoby po stronie jej byłego użytkownika wieczystego prawo do odszkodowania.

Wojewoda podkreślił, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2009r. nie rozstrzyga o tym, że działka nr [...] została wydzielona z przeznaczeniem na drogę publiczną. Zgodnie z jej uzasadnieniem celem podziału jest wydzielenie działek: [...] - z przeznaczeniem pod budowę projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych i [...] - z przeznaczeniem pod budowę projektowanej drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych, co jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Kwestii tej nie rozstrzyga również postanowienie Prezydenta Miasta z [...] września 2009 r. pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości, w którego uzasadnieniu wskazuje się ten sam cel podziału. Publicznego charakteru wydzielonej drogi nie można również wywieść wprost m.p.z.p., zgodnie z którym w przeważającej części działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym P/PS, niewielkie jej części na terenach oznaczonych KP, KD i MN, a jej część w ogóle poza terenem objętym planem. W ocenie Wojewody ani z decyzji podziałowej, ani z m.p.z.p. nie wynika zatem, żeby działka [...] przeznaczona została pod drogę publiczną gminną, ani żeby z tego tytułu wygasło prawo użytkowania wieczystego, a co za tym idzie aby jej użytkownikowi wieczystemu przysługiwało odszkodowanie.

Następnie organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo NSA dotyczące uregulowań zawartych w art. 98 u.g.n. i wskazał, że aby można było mówić o zaistnieniu przesłanki z art. 98 ust 3 u.g.n. (prawa do słusznego odszkodowania), muszą być spełnione warunki, wskazane w ust. 1 tego artykułu. Wydzielone, w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, działki muszą być pod drogi publiczne określonej kategorii i w związku z tym przejść z mocy prawa na własność podmiotu publicznego w zależności od kategorii wydzielonej drogi. W sprawie przejścia zatem z mocy prawa na rzecz określonego podmiotu publicznego działki wydzielonej pod drogę publiczną decydująca jest decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości. Wynika to z art. 98 ust. 1 u.g.n. W decyzji zatwierdzającej projekt o podziale nieruchomości musi zostać określone, oprócz numeru działki wydzielonej pod drogę, również to czy jest to droga gminna, powiatowa, wojewódzka czy krajowa, na rzecz jakiego podmiotu publicznego imiennie określonego, przechodzi ta działka na własność, który podmiot jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania i na czyją rzecz. Ponieważ w sprawie o podział nieruchomości mamy do czynienia w istocie jednocześnie z wywłaszczeniem nieruchomości wywłaszczenie to musi być jasno wyartykułowane w akcie, którym się dokonuje, nie może być ono domniemane, wyinterpretowane. Musi z tego aktu wyraźnie wynikać, skoro jego skutkiem jest przejście prawa własności, zobowiązanie do wypłaty odszkodowania, ujawnienie prawa nowego właściciela w księdze wieczystej. Koniecznym warunkiem uruchomienia procedury ustalania odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną jest zaistnienie skutku prawnego przejścia prawa własności lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne (lub ich poszerzenie), przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela (lub prawa własności wolnego od obciążenia prawem użytkowania wieczystego) w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki nie zostaną zrealizowane, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. W konsekwencji o powstaniu roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczna i przejęte na własność podmiotu publicznego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przesądza podstawa prawna i treść rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział, która powinna nie tylko odwoływać się do art. 98 ust. 1 u.g.n., lecz także powinna precyzyjnie i bezspornie wyznaczać zakres przedmiotowy skutków wywłaszczeniowych, o których mowa w powyższym przepisie. Jeżeli organ orzekający w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości nie skorzysta z kompetencji do wydzielenia działek pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., to nie można z samego faktu przeznaczenia dzielonych działek pod drogi publiczne wywodzić, że decyzja podziałowa wywołała skutek wywłaszczeniowy. Skutek ten jest bowiem ściśle powiązany z operacją odrębnego wydzielenia w decyzji podziałowej działek w celu ich wywłaszczenia pod drogi publiczne. Bez następującego z urzędu wydzielenia działek pod drogę publiczną - towarzyszącemu wnioskowi o zatwierdzenie podziału - nie może być bowiem mowy o skutkach wywłaszczeniowych, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Tymczasem, jak wskazał Wojewoda, w niniejszej sprawie z decyzji dnia [...] października 2009 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie wynika, aby działka nr [...] wydzielona została pod drogę gminną i aby gmina została zobowiązana z tego tytułu do zapłaty odszkodowania. Poza tym decyzja ta ani w sentencji, ani w uzasadnieniu nie odwołuje do art. 98 ust. 1 u.g.n.

Następnie organ odwoławczy zauważył, iż WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 25 października 2017 r., II SA/Go 876/17 wskazał, że zakres art. 10 ust 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter zamknięty. Z tych względów w judykaturze przyjmowano, że każda droga oznaczona na planie uchwalonym pod rządami tego przepisu, bez względu na to, czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową jest drogą publiczną. Niemniej w dalszej części uzasadnienia wyroku stwierdzono, że przesądzenie kwestii naruszenia przepisów u.g.n. traktujących o odszkodowaniu jest przedwczesne wobec konieczności uzupełnienia materiału dowodowego.

Mając to na względzie organ I instancji w swojej decyzji wyjaśnił, że w następstwie dokonanych podziałów nieruchomości na działki nr [...], jak również przeprowadzonej inwestycji, której celem było m.in. wybudowanie przez inwestora budynków mieszkalnych, nie doszło do rozbudowy układu komunikacyjnego pomimo uzależnienia w treści planu zmiany funkcji terenu P/PS na funkcję mieszkaniową MM od rozbudowy układu komunikacji o parametrach dróg dojazdowych, zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD". Skoro nie było takiej potrzeby, tym samym, zdaniem organu nie da się wyprowadzić wniosku, że sporne działki stanowią drogi o funkcji publicznej.

Ponadto zapisy m.p.z.p. przy wyznaczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ("MN") oraz terenu zabudowy mieszkaniowej mieszanej ("MM"), dopuszczają dla tych terenów realizację dróg wewnętrznych w granicach jednostki ("MN") i realizację wydzielonych dróg ("MM").

Organ podkreślił, że zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...], celem dokonanego podziału jest wydzielenie działek budowlanych pod zabudowę szeregową oraz działek z przeznaczeniem pod drogi dojazdowe wewnętrzne. Natomiast procedura podziałowa obejmująca sporne działki dotyczyła terenu o tym samym oznaczeniu tj. KD - droga dojazdowa.

Również badanie związku między spornymi nieruchomościami drogowym w szerszym kontekście układu komunikacyjnego istniejącego na byłym terenie inwestycyjnym nie potwierdza ich publicznego charakteru. Co więcej, zdaniem organu powyższe okoliczności wskazują na fakt, że sporne działki zostały wybudowane przez inwestora jako drogi wewnętrzne, służące mieszkańcom osiedla wybudowanego na terenie objętym inwestycją. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje organowi żadnych podstaw do stworzenia dowolności, przyjęcia domniemania w określeniu statusu prawnego układów komunikacyjnych w oderwaniu od procedury podziałowej nieruchomości, a przede wszystkim ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. ustalenie odszkodowania jest bezwzględnie warunkowane wydzieleniem działek gruntu przeznaczonych w akcie prawa miejscowego pod drogi publiczne, w tym drogi gminne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy. Z całą pewnością przesłanek tych nie można domniemywać, skoro okoliczności wynikających z art. 98 u.g.n. nie da się wyprowadzić wprost z zapisów m.p.z.p., ani z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W ocenie organu I instancji przesłanki uprawniające stronę skarżącą do roszczenia przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. nie zostały spełnione w przedmiotowej sprawie.

Poza tym powstałe w następstwie podziału działki posiadają dostęp do drogi publicznej, co pozostaje w zgodzie z wymogami przewidzianymi w art. 93 ust. 3 u.g.n.

Wojewoda wskazał, iż powyższe znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym zarówno w niniejszej jak i w dwóch tożsamych równolegle prowadzonych sprawach. Z tego też względu bez znaczenia pozostaje zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

Odnośnie rozważenia poglądu prezentowanego w wyrok ETPCz w sprawie Bugajny przeciwko Polsce z [...] listopada 2007 r. organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji.

Co do stanowiska strony wyrażonego na rozprawie w dniu 25 października 2017 r., iż była ona inwestorem na działce [...] w trybie przewidzianym w art. 16 u.d.p., wskazano, iż Departament Inwestycji i Zarządzania Drogami przy Prezydencie Miasta [...] nie uzgadniał zagospodarowania terenu na działce będącej w użytkowaniu wieczystym strony, nie posiada zatem informacji dotyczących budowy bądź rozbudowy układu komunikacyjnego, zależnego od sposobu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. E. sp. z o.o. sp. k., reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a. przez nie wzięcie pod uwagę przy wydawaniu decyzji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 października 2017 r., II SA/Go 876/17,

- art. 98 ust. 3 u.g.n. przez błędne uznanie, iż wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego,

- § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego,

- art. 7 i 8 u.d.p. przez uznanie, iż wydzielona działka nie spełnia definicji drogi wewnętrznej,

- art. 7 i 77 k.p.a. przez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego, a wręcz wydanie decyzji wbrew materiałowi dowodowemu.

Mając to na uwadze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Wojewody na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała m. in., że sporne działki nie zostały nigdy ogrodzone i stanowią drogi dojazdowe dla ogółu, a nie tylko mieszkańców osiedla, np. sporne działki stanowią drogi dojazdowe dla działek nie stanowiących własności skarżącej tj. do działek nr [...]. Tym samym gdyby było tak, jak twierdzi organ, tj. gdyby inwestor traktował sporne działki jako swoją własność i ogrodził ten teren w celu użytkowania go wyłącznie przez mieszkańców budowanego przez niego osiedla, to właściciele działek nr [...] nie mieliby dostępu do drogi publicznej. Powyższa okoliczność potwierdza fakt, iż niemożliwe było ogrodzenie terenu i traktowanie spornych działek jako dróg wewnętrznych, użytkowanych wyłącznie przez mieszkańców budynków posadowionych przez skarżącego. Przez inwestycję skarżącego nastąpiła rozbudowa infrastruktury drogowej miasta w tej jego części. Już na etapie decyzji podziałowej inwestor był zobowiązany budując sporne drogi stosować parametry dla dróg publicznych (m. in. co do szerokości), co wykonał. Co więcej, sporne działki stanowią niejako "całość" z pozostałymi działkami, również oznaczonymi symbolem "KD", będącymi drogami publicznymi stanowiącymi własność miasta. Chodzi tu w szczególności o działkę nr [...] (która stanowi całość funkcjonalną i użytkową z działką [...]), a także działkę [...]; działki te mają analogiczny charakter jak sporne działki nr [...]. Spółka zwróciła uwagę, iż dopiero inwestycja przeprowadzona przez skarżącą na spornych działkach spowodowała, iż pozostałe działki stanowiące drogi dojazdowe, będące własnością miasta, zaczęły spełniać normy dotyczące dróg publicznych. Widać to chociażby na przykładzie działek [...], które łączą się równolegle i stanowią całość funkcjonalną (jako całość spełniają parametry dotyczące dróg publicznych). Sama jezdnia stanowiąca dojazd do działki o numerze ewidencyjnym [...] zlokalizowana jest w 95 % na działce [...], a jedynie pobocze z trawnikiem położone jest na działce miejskiej [...]. Pozostałe działki również łączą się w sposób nieregularny tworząc całość funkcjonalną. Gdyby nie to połączenie działek miejskich ze spornymi działkami, to działki miejskie nie mogłyby spełniać swojej roli, którą spełniają obecnie, tj. drogi dojazdowej dla ogółu mieszkańców, nie tylko mieszkańców zajmujących działki zagospodarowane przez skarżącą.

Skarżąca podkreśliła, że organ prowadzący postępowanie w sprawie odszkodowania musi samodzielnie ustalić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu (wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2012 r., IV SA/Po 1216/11). Tym samym o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11).

Zdaniem skarżącej dla oceny, czy dana działka stanowi drogę publiczną niezbędna jest analiza m.p.z.p. i uchwały Rady Miasta [...] nr XXI/195/04 pod kątem rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych (...) i zastosowanych w nim symboli dróg publicznych. Analiza tych dokumentów będzie stanowiła wyczerpujące ustalenie, iż sporna działka jest drogą publiczną, a co za tym idzie wnioskodawcy przysługuje odszkodowanie. O zasadności takiego twierdzenia świadczy fakt, iż - organy odróżniały wprost drogi dojazdowe (sporne) od dróg wewnętrznych, którym nadano odrębną kategorię - gdyby drogi dojazdowe miały nie być drogami publicznymi, a jedynie drogami wewnętrznymi, to organ nie tworzyłby odrębnej kategorii dróg wewnętrznych (jest to niespójne i nielogiczne) - sporne działki służą ogółowi osób trzecich, w odróżnieniu od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem - służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, zatem spełniają również funkcje dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne ,wskazane zostały m.in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładani norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto - zgodnie z treścią art. 135 tej ustawy, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.)

Przedmiotem przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności była decyzja Wojewody z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.

Orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd zobowiązany był zastosować się do dyspozycji ustawodawcy zawartej w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze administracyjnej nie budzi wątpliwości bezwzględnie obowiązujący charakter wskazanego powyżej przepisu procesowego, który powoduje, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie może pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu (np. wyroki: WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2019 r., SA/Ol 388/19, WSA w Bydgoszczy z 2 lipca 2019 r., I SA/Bd 275/19, WSA w Gorzowie Wlkp. z 4 lipca 2019 r., II SA/Go 273/19, WSA w Łodzi z 11 lipca 2019 r., II SA/Łd 288/19, www.orzeczenia.nsa.gov – dalej CBOSA).

W tak określonych ramach prawnych należy wyjaśnić, że warunek związania w tej sprawie odnosi się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 25 października 2017 r., II SA/Go 876/17. Istotne też jest, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w konkretnej sprawie. Ocena prawna dokonana przez Sąd może dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania w nich określonych regulacji prawnych. Wskazania, co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Związanie oceną prawną i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania determinuje działania organu w postępowaniu prowadzonym w danej sprawie aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Istotą zasady "związania ocena prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego (np. wyroki NSA: z 10 lutego 2017 r., I GSK 311/15, z 25 listopada 2016 r., II OSK 491/15, CBOSA). Należy też wskazać, że wobec bezwzględnego charakteru "związania", o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumpcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, a nawet nieakceptowania oceny prawnej sądu przez organ administracji publicznej, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu ewentualnego wznowienia wyroku w przewidzianym trybie, a obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co czyni nieaktualnym pogląd prawny (np. wyroki: WSA w Białymstoku z 2 lutego 2009 r., I SA/Bk 470/08; WSA w Bydgoszczy z 12 czerwca 2019 r., II SA/Bd 249/19, WSA w Krakowie z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2409/98 CBOSA).

Zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie opisane powyżej okoliczności wyłączające obowiązek uwzględnienia zasady "związania", określonej w art. 153 p.p.s.a., zatem kontrola prawidłowości orzeczenia odwoławczego oraz orzeczenia organu pierwszej instancji, wydanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy po kasacyjnym wyroku sądu administracyjnego wymaga przede wszystkim dokonania oceny w zakresie podporządkowania się organu wskazanej powyżej zasadzie, gdyż jest to pierwszorzędne kryterium legalności zaskarżonej decyzji.

Dokonując takiej oceny należy wskazać, że Sąd w wyroku z 25 października 2017 r., II SA/Go 876/17 wskazał, że podziela pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z 14 września 2017 r., II SA/Go 592/17, że zakres art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter zamknięty, a nie otwarty. Z tych względów, opierając się na brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w judykaturze przyjmowano, że każda droga oznaczono w planie uchwalonym pod rządami tego przepisu, bez względu na to, czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową jest drogą publiczną. Sąd w tym zakresie powołał wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2015 r., IV SA/Wa 326/15 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 18 lipca 2012 r., IV SA/Po 300/12 (CBOSA). Sąd wskazał, że § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r., nr 1, poz. 12, powinno być: rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. z 2016 r., poz.124) posługiwał się zwrotem "droga dojazdowa" określającym klasy dróg w związku z wymaganiami technicznymi i użytkowymi jakie powinny spełniać, oznaczając je literą "D". Droga dojazdowa jest przy tym jedną z klas przyporządkowanych do dróg gminnych, wskazanych w § 4 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia, które nadto określa parametry techniczne tej drogi. Ponadto Sąd podkreślił, że decyzja działowa nie zawiera zastrzeżenia, iż podziału działki dokonano pod warunkiem tj. na podstawie art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Stanowisko Sądu w zakresie zakwalifikowania spornej drogi (w uzasadnieniu decyzji podziałowej [...] października 2009 r., nr [...], cel podziału został określony jako wydzielenie działki [...] z przeznaczeniem pod budowę projektowanej drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych), do dróg publicznych zostało zatem wyrażone w sposób jasny i precyzyjny. Tymczasem powyższa ocena prawna nie została zaakceptowana przez organ odwoławczy. Organ - jak słusznie wskazała strona skarżąca - uzasadniając dlaczego przyjmuje, że sporna działka nie ma charakteru drogi publicznej, polemizuje z wyżej wskazanym poglądem Sądu (podkreślając - co w niniejszej sprawie nie ma jakiegokolwiek znaczenia - że wyrok tut. Sądu z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 592/17, wydany w podobnej do niniejszej sprawie, nie jest orzeczeniem prawomocnym) oraz powołuje się na najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszące się do uregulowań prawnych zawartych w art. 98 u.g.n. Należy również zauważyć, że powołanie się przez organ II instancji między innymi na wyrok NSA z 9 marca 2018 r., I OSK 964/16 (CBOSA) jest nieuzasadnione. Wskazać bowiem trzeba, że organy z mocy art. 153 p.p.s.a. były zobowiązane zastosować się do wykładni przedstawionej w wyroku WSA z 25 października 2017 r., II SA/Go 876/17. W konsekwencji stanowisko organu - wobec treści art. 153 p.p.s.a. - nie mogło być ocenione inaczej, jak tylko jako niezgodne z prawem. Należy dodać, że wskazany wyrok NSA zapadł w odmiennym stanie faktycznym.

Jeżeli chodzi natomiast o decyzję podziałową, Sąd wyraził stanowisko, iż decyzja ta - co zdaniem Sądu jest w niniejszej sprawie nader istotne - nie może być rozpatrywana bez szerszego kontekstu sprawy i analizy prawnej innych działek drogowych na tym terenie. Jak podkreślił Sąd ze względu na prawne i faktyczne podstawy niniejsza sprawa ma związek ze sprawą dotyczącą żądania odszkodowania za działkę nr [...] wydzieloną w następstwie podziału działki nr [...] (sprawa II SA/Go 875/17). Obie bowiem te działki pozostają w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, obie stanowią części drogi, niejako w ciągu komunikacyjnym. Organy powinny ustalić charakter prawny działek nr [...] (stanowiących fragmenty tego samego ciągu drogowego który prowadzi do działki nr [...]) oraz ich funkcjonalne i techniczne parametry. Sąd stwierdził również, że organy powinny rozważyć konsekwencje prawne decyzji działowych, w szczególności w taki sposób by konsekwencje tych decyzji nie prowadziły do sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć dotyczących statusu prawnego działek drogowych.

Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że orzekające organy poprzestały w zasadzie jedynie na wskazaniu, że badanie związku między spornymi nieruchomościami drogowymi w szerszym kontekście układu komunikacyjnego istniejącego na byłym terenie inwestycyjnym nie potwierdza ich publicznego charakteru. Organy jednak nie zastosowały się do wskazanych wyżej wytycznych Sądu, w szczególności nie rozważyły funkcjonalnych i technicznych parametrów działek stanowiących fragment tego samego ciągu drogowego, który prowadzi do działki [...] i dalej do działki [...]. Organy nie wzięły także pod uwagę, na co wskazywał Sąd w cyt. wyroku, że plan miejscowy z [...] lutego 2004 r. przewiduje odrębne kategorie dróg (drogi dojazdowe – KD, drogi lokalne – KL, drogi wewnętrzne – KW). W orzecznictwie stwierdzono, że treść planu zagospodarowania przestrzennego posiada istotne znaczenie dla ustalenia kategorii planowanej drogi publicznej z uwagi na skutki polegające na przejściu prawa własności działek drogowych na właściwe podmioty. Treść decyzji podziałowej musi być zgodna z miejscowym planem (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1156/17, CBOSA). Należy jednak mieć również na uwadze, że ustalając charakter działek gruntu wydzielonych pod drogi, organ nie powinien ograniczać się jedynie do interpretacji przepisów planu miejscowego, lecz powinien ustalić, czy przedmiotowa droga ma charakter drogi ogólnodostępnej połączonej z siecią dróg publicznych przeznaczonej dla nieograniczonej liczby osób, czy też drogi służącej tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów (np. mieszkańców określonych budynków). Organ powinien ponadto wziąć pod uwagę funkcję i charakter całej drogi, a nie tylko jej odcinka (zob. wyrok NSA z 9 marca 2017 r., I OSK 1474/15, CBOSA). Nadto w tym miejscu przywołać należy stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 8 marca 2018 r. (II OSK 1893/17, CBOSA), iż o stanie drogi świadczyć musi kryterium funkcjonalne, związane z przeznaczeniem drogi, sposobem jej użytkowania oraz położeniem względem innych dróg. Kwalifikacja drogi w kontekście ustaleń planu miejscowego zależy od jej charakteru, który jest wyznaczany przez sposób jej wykorzystania oraz jej parametry techniczne. W tym kontekście należy wskazać, że drogami wewnętrznymi są zazwyczaj drogi które mają tylko jeden wyjazd i są zakończone placem do zawracania, co powoduje ograniczenie korzystania z nich praktycznie przez mieszkańców przyległych nieruchomości. Z akt niniejszej sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, aby były to tereny do których dostęp był w jakikolwiek sposób ograniczony pozwalający korzystać z nich jedynie przez mieszkańców osiedla poprzez zamontowanie szlabanów lub innych podobnych urządzeń wyłączających powszechny dostęp. Zważyć trzeba, że powołane okoliczności nie przesądzają same w sobie, że określona droga jest publiczna czy też nie, ale wraz z innymi argumentami natury normatywnej (zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, treść decyzji podziałowej) pozwalają dokonać kompleksowej, prawidłowej kwalifikacji spornych działek z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Organy nie zbadały parametrów technicznych przedmiotowych dróg, tzn. czy odpowiadają one parametrom o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z treścią § 4 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, do dróg publicznych zalicza się również drogi dojazdowe oznaczone symbolem "D". Jak już wyżej wskazano organy nie rozważyły ścisłego związku funkcjonalno-technicznego zachodzącego pomiędzy działką [...] a działkami [...], które stanowią część tego samego układu komunikacyjnego.

Organy nie odniosły się również do istotnej uwagi zawartej w cyt. wielokrotnie wyroku tut. Sądu, że decyzja podziałowa nie zawiera zastrzeżenia, że podziału przedmiotowej działki dokonano pod warunkiem ustanowienia służebności (art. 99 w zw. art. 93 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli bowiem podział nieruchomości został dokonany z zastrzeżeniem ustanowienia na drogach wewnętrznych odpowiednich służebności drogowych, to tak wydzielone drogi nie mają charakteru dróg publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OSK 1810/16, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Wymaga także podkreślenia, że organy zaniechały dokonania rozważań w kontekście skutków prawnych decyzji działowych w taki sposób aby nie prowadziły one do sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć dotyczących statusu prawnego działek drogowych. Powyższa uwaga jest istotna w świetle ustaleń Sądu, że działka [...] została przeznaczona w decyzji podziałowej na drogę publiczną (akta sprawy II SA/Go 875/17). Działka ta jest położona na terenie oznaczonym na rysunku planu jako KD i graniczy z tym fragmentem działki nr [...], który jest także położony na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem KD.

Jako dowolne należy uznać stanowisko organu, że w następstwie dokonanych podziałów nieruchomości na działki nr [...], jak również przeprowadzonej inwestycji na ww. terenach, której celem było m.in. wybudowanie przez inwestora budynków mieszkalnych, nie doszło do rozbudowy układu komunikacyjnego pomimo uzależnienia w treści planu zmiany funkcji terenu P/PS na funkcję mieszkaniową MM od rozbudowy układu komunikacji o parametrach dróg dojazdowych, zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD". Zważyć bowiem trzeba, że organy pominęły stanowisko Sądu zawarte wyroku z 25 października 2017 r., II SA/Go 876/17. W tej kwestii Sąd stwierdził, że "treść postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2009 r. pozytywnie opiniującego podział działki nr [...] oraz decyzja tego organu z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzająca podział tej działki, zdają się wskazywać, że doszło do sytuacji przewidzianej w § 6 ust. 7 pkt 2 pod lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nastąpiła zmiana funkcji terenu P/PS - teren produkcyjno – składowy na funkcję mieszkaniową mieszaną zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "MM", której warunkiem było właśnie zastosowanie jej w całym terenie jednostki i rozbudowa układu komunikacji o parametrach, dróg dojazdowych zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD". Nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowe uwagi Sądu są istotne z punktu widzenia oceny charakteru drogi. Organy w jakikolwiek sposób nie rozważyły powyższego zagadnienia, poprzestając na ogólnym stwierdzeniu, że nie doszło do rozbudowy układu komunikacyjnego.

Z powyższych względów - zdaniem Sądu - należy stwierdzić, że wniosek organu, iż sporne działki (w tym działka [...]) zostały wybudowane przez inwestora jako drogi wewnętrzne służące mieszkańcom wybudowanego na terenie objętym inwestycjom osiedla, jest arbitralny. Takie stanowisko nie zostało bowiem poprzedzone - wbrew wytycznym Sądu – dokładnym ustaleniem istotnych elementów stanu faktycznego sprawy i uwzględnieniem aspektów natury normatywnej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela również pogląd, że brak wskazania w decyzji zatwierdzającej podział przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. nie świadczy o tym, że wskutek podziału nie wydzielono drogi publicznej, której własność z dniem ustatecznienia się tej decyzji przeszła na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z treści art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika bowiem, że wskazany wyżej skutek prawny przejścia na własność wskazanych tam podmiotów działki wydzielonej pod drogę publiczną następuje w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Nie ma zatem uzasadnienia, aby art. 98 u.g.n. miał być powoływany obligatoryjnie jako podstawa prawna decyzji zatwierdzającej projekt podziału wydawanej w czasie obowiązywania przepisów u.g.n. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2018 r., II SA/Gd 515/18, CBOSA).

Podsumowując należy stwierdzić, że organy w dalszym ciągu nie dokonały istotnych ustaleń pozwalających rozstrzygnąć, czy powstała wskutek podziału działka [...] została wydzielona pod drogę publiczną, czy też nie. Organy w sposób ewidentny naruszyły "zasadę związania" określoną w art. 153 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd uznał, że ocena organów co do braku podstaw do zastosowania art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. jest nadal przedwczesna. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., co uzasadnia uchylenie kontrolowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji jako wydane z naruszeniem opisanych powyżej przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku, stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł, oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, wynikających z niniejszego uzasadnienia z uwagi na mającą w niniejszej sprawie zastosowanie zasadę wynikającą z art. 153 p.p.s.a.

-----------------------

#

2