Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2036/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2036/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P.C. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] stycznia 2019 r. , znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. C. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę kompostowni odpadów biodegradowalnych dla potrzeb gospodarstwa rolnego obejmującego budowę : budynku administracyjno-socjalnego, budynku gospodarczo-magazynowego (hala towarów gotowych), budynku gospodarczo-magazynowego (hala pakowania), budynku garażowego, budowli (bioreaktory – 10 sztuk), wiaty rolniczej (boksy zadaszone na odpady biodegradowalne), wagi samochodowej, zbiornika na wody opadowo-roztopowe oraz przeciwpożarowego, zbiornika na odcieki, biofiltra, studni kopanej, zbiornika na ścieki sanitarne z przyłączem kanalizacyjnym, utwardzenia terenu z parkingami i drogami wewnętrznymi, przyłącza wodociągowego, kanalizacji deszczowej, a także oświetlenia terenu na działce nr ew. [...] położonej w L., oraz decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], zmieniającej powyższą decyzję o pozwoleniu na budowę.

Następnie decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], organ

I instancji stwierdził nieważność powyższych rozstrzygnięć o pozwoleniu na budowę oraz o zmianie tego pozwolenia na budowę. W wyniku wniesionego przez inwestora odwołania, GINB decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] powinien odrębnie ocenić legalność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. - według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania decyzji, a więc ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz rozstrzygnięcia tego organu z dnia 2 grudnia 2015 r. - według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z

[...] stycznia 2019 r. stwierdził nieważność rozstrzygnięcia Starosty [...]

Nr [...] z [...] maja 2013 r. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł inwestor zarzucając organowi naruszenie prawa procesowego i materialnego. Po rozpatrzeniu odwołania GINB decyzją z [...] lipca 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej badanym orzeczeniem. W ocenie GINB w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r., Nr [...], jednak z innych powodów niż wskazane przez organ wojewódzki. Z analizy dokumentacji projektowej wynika, że sporna inwestycja polega na budowie kompostowni odpadów biodegradowalnych na działce nr ew. [...] położonej w L., gm. S.. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – stan na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. W rozpoznawanej sprawie inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką o nr ew. [...] na cele budowlane. W analizowanym przypadku nie doszło więc do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponadto GINB podkreślił, że na gruncie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączone zostały: decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, a także zmieniająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. Równocześnie GINB podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., stwierdziło nieważność rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r., a następnie - decyzją z [...] stycznia 2019 r. - utrzymało w mocy własną decyzję w mocy. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności było ustalenie, że przedsięwzięcie określone w decyzji zmieniającej jest inwestycją oczywiście odmienną w swoich założeniach od wcześniej ustalonej, dlatego wymagało przeprowadzenia kompleksowego postępowania lokalizacyjnego. Oznacza, że dla nowej inwestycji powinny zostać ustalone nowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Równocześnie z akt sprawy wynika, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2019 r., nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Organ II instancji podkreślił, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną od daty wydania decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą. Następuje wówczas powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, zaś skutki prawne decyzji usuniętej z obrotu są zniesione od dnia jej wydania. W związku z tym GINB przyjął, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia

2013 r., nie funkcjonowała w obrocie prawnym w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego. W ocenie GINB skoro stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, na podstawie

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r., nie może być w ogóle uwzględniona w toku niniejszego postępowania nieważnościowego.

GINB analizując akta sprawy stwierdził dodatkowo, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji naruszają rażąco ustalenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r. Rozstrzygnięcie to ustala bowiem warunki zabudowy dla innej inwestycji niż projektowana. Warunki zabudowy dotyczyły wyłącznie: budynku zaplecza socjalnego, dwóch budynków gospodarczo-magazynowych, zadaszonej wiaty rolniczej oraz budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] - dla potrzeb gospodarstwa rolniczego. Projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] maja 2013 r., obejmuje natomiast budowę kompostowni odpadów biodegradowalnych, na którą składają się: budynek administracyjno-socjalny o wymiarach 25 m x 12,54 m, budynek hali towarów gotowych o wymiarach 15,40 m x 29,80 m, budynek hali pakowania o wymiarach 15,40 m x 30,60 m, budynek garażowy o wymiarach 15 m x 30 m, 10 sztuk bioreaktorów, boksy zadaszone na odpady biodegradowalne, plac dojrzewania utwardzony płytami betonowymi o wymiarach 60 m x 100 m, wagę samochodową, zbiornik do gromadzenia wód opadowo roztopowych/przeciwpożarowy o pojemności 4 x 50 m³, zbiornik na odcieki o pojemności 10 m³, biofiltr, zbiornik na ścieki sanitarne o pojemności 10 m³, studnię, stanowisko czerpania wody do celów przeciwpożarowych, plac manewrowy utwardzony kostką betonową, drogi dojazdowe utwardzone kostką betonową, a także 30 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Stąd też zdaniem organu odwoławczego decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r., nie obejmowała w szczególności bioreaktorów, boksów na odpady biodegradowalne, placu dojrzewania utwardzonego płytami betonowymi, wagi samochodowej, zbiorników, biofiltra, czy studni.

Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na całkowicie odmienny układ, jeżeli chodzi o wzajemne położenie projektowanych budynków. Powyższa decyzja z [...] stycznia 2012 r., dotyczyła bowiem czterech budynków, z których żaden nie przylegał do innego. Natomiast z analizy załącznika graficznego decyzji, stanowiącego jej integralną część, a także projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wynika, że kontrolowanym rozstrzygnięciem z [...] maja 2013 r, Nr [...], zatwierdzono projekt budowlany dwóch budynków (nr 2 i 3), które przylegają do siebie. Ponadto, w miejscu budynku nr 4, zaprojektowano 10 sztuk bioreaktorów (nr 5). Odmienne były również wymiary samych budynków. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy bowiem czterech budynków o wymiarach 10 m x 20 m; 10 m x 30 m; 10 m x 50 m oraz 17 m x 60 m, podczas, gdy projektowane budynki posiadają wymiary: 25 m x 12,54 m, 15,40 m x 29,80 m, 15,40 m x 30,60 m oraz

15 m x 30 m. W ocenie GINB jest to uchybienie szczególnie poważne, gdyż udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, która jest rażąco niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy powinny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów mieszkańców. W analizowanym zaś przypadku udzielono pozwolenia na budowę dla innej inwestycji niż przewidywała to decyzja o warunkach zabudowy.

Jednocześnie GINB wskazał, że nie podziela oceny organu I instancji dotyczącej rażącego naruszenia przez inwestora decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2013 r., o środowiskowych uwarunkowaniach spornego dla przedsięwzięcia, w zakresie dopuszczalnej liczby bioreaktorów, gdyż z uregulowań decyzji środowiskowej nie wynika w sposób jednoznaczny, że mogły zostać zaprojektowane tylko 2 bioreaktory. Stąd zdaniem GINB dopuszczalna jest interpretacja, że w ramach zapewnienia procesu kompostowania powinny być zaprojektowane minimum dwa bioreaktory, w tym jeden hermetyczny. Natomiast posadowionych będzie maksymalnie 10 bioreaktorów.

W wyniku przeprowadzonej analizy GINB stwierdził również, że kontrolowana decyzja nie narusza rażąco innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, a tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto, kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] maja 2013 r., Nr [...], nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Za bezzasadne uznano również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. C., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji organu I instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie doszło do rażącej sprzeczności jej treści z jakąkolwiek normą prawa powszechnie obowiązującego – w tym z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; organ wbrew zakazowi zastosował wykładnię rozszerzającą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie weryfikował ponadto czy występowały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja wywoływała nieodwracalne skutki prawne w postaci zrealizowania i poniesienia przez skarżącego kosztów wybudowania kompostowni, składającej się z zespołu budynków, które zostały wybudowane zgodnie z wydanymi decyzjami administracyjnymi,

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkujące: niewłaściwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja Starosty [...] w sposób rażący narusza ustalenia zawarte w rozstrzygnięciu o warunkach zabudowy, błędnym określeniem strony względem której wydano decyzję administracyjną, nieustaleniem, że w wyniku sukcesji generalnej doszło do przeniesienia praw i obowiązków z inwestora na N. Sp. z o.o., a także nieustaleniem przyczyn, dla których stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] i wpływu tych przyczyn na prawidłowość pozwolenia na budowę, a także nieustaleniu, że przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji są niezawinione przez skarżącego,

- art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. przez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, co skutkuje nieważnością zaskarżonego rozstrzygnięcia,

- art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Starosta [...] nie dokonał ustaleń w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego oraz decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, podczas gdy powyższe ustalenia zostały dokonane, a budynki kompostowni powstały w oparciu o decyzje administracyjne będące w obrocie prawnym w chwili ich budowy,

- art. 584² § 1 w zw. z art. 551 § 1 oraz art. 584¹ ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych poprzez ich niezastosowanie, skutkujące wydaniem decyzji w stosunku do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, gdyż w wyniku przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę kapitałową całość uprawnień i obowiązków przedsiębiorcy przeszła z mocy prawa na N.Sp. z o.o. z siedzibą w L..

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że budynki kompostowni zostały wybudowane zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, a także innymi decyzjami administracyjnymi istniejącymi w czasie kiedy wybudowano budynki i uzyskano pozwolenie na ich użytkowanie. Z tego względu nie mogła zaistnieć jaskrawa sprzeczność kwestionowanej decyzji Starosty [...] z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego, czy procesowego. O stwierdzeniu nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa można bowiem mówić tylko w sytuacji, gdy decyzja jest oczywiście sprzeczna z treścią określonej normy prawnej. Ponadto podstawy do stwierdzenia nieważności nie można interpretować rozszerzająco, lecz ściśle.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ II instancji wskazał, że nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu

art. 156 § 2 k.p.a. występuje wtedy, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Zrealizowanie zaprojektowanej inwestycji oraz poniesienie znacznych nakładów finansowych na jej realizację nie oznacza, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego wywoła nieodwracalne skutki prawne. Ponadto GINB podkreślił, że wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia.

Dodatkowo organ II instancji podniósł, że skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu jako pierwotnemu inwestorowi, któremu udzielono pozwolenia na budowę. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, żeby decyzja Starosty [...] z [...] maja 2013 r. została następnie przeniesiona na N.Sp. z o.o. w trybie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tego względu, w ocenie GINB, skarżący jest stroną przedmiotowego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. C. pozwolenia na budowę kompostowni odpadów biodegradowalnych dla potrzeb gospodarstwa rolnego obejmującego budowę : budynku administracyjno-socjalnego, budynku gospodarczo-magazynowego (hala towarów gotowych), budynku gospodarczo-magazynowego (hala pakowania), budynku garażowego, budowli (bioreaktory – 10 sztuk), wiaty rolniczej (boksy zadaszone na odpady biodegradowalne), wagi samochodowej, zbiornika na wody opadowo-roztopowe oraz przeciwpożarowego, zbiornika na odcieki, biofiltra, studni kopanej, zbiornika na ścieki sanitarne z przyłączem kanalizacyjnym, utwardzenia terenu z parkingami i drogami wewnętrznymi, przyłącza wodociągowego, kanalizacji deszczowej, a także oświetlenia terenu na działce nr ew. [...] położonej w L..

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, iż prawa ona nie narusza.

Przepis art. 33 ustawy Prawo budowlane określa wymagania, jakim ma odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego. Do wniosku takiego należy załączyć m. in. cztery egzemplarze projektu budowlanego - odpowiadającego warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (o ile jest wymagana) bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu (art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ustawy Prawo budowlane), a także oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawową zaś powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym postępowaniu jest zbadanie, w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy złożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz, czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i zaświadczenia wskazane w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

I tak, zważyć należy, że badana decyzja Starosty [...] z [...] maja 2013 r. o pozwoleniu na budowę, została poprzedzona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012r. o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku zaplecza socjalnego, dwóch budynków gospoadrcz0- magazynowych, zadaszonej wiaty rolniczej oraz budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] - dla potrzeb gospodarstwa rolniczego na dz.nr ew. [...] położonej w L." oraz decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. o mianie decyzji o warunkach zabudowy polegającej na zmianie nazwy inwestycji na : "Budowa kompostowni odpadów biodegradowalnych na działce nr [...] w L. gm. S., w tym budowa zbiornika do gromadzenia wód opadowo-roztopowych, zbiornika na ścieki sanitarne i studni oraz budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] - dla potrzeb gospodarstwa rolniczego".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., stwierdziło nieważność rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r., a następnie – ostateczną i prawomocną decyzją z [...] stycznia 2019 r. - utrzymało w mocy własną decyzję w mocy. Przyczyną stwierdzenia nieważności było ustalenie, że przedsięwzięcie określone w decyzji zmieniającej jest inwestycją oczywiście odmienną w swoich założeniach od wcześniej ustalonej, dlatego wymagało przeprowadzenia kompleksowego postępowania lokalizacyjnego. Oznacza, że dla nowej inwestycji powinny zostać ustalone nowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podkreślenia przy tym wymaga , że wyeliminowanie decyzji zmieniającej decyzje o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2013r. nastąpiło ze skutkiem ex tunc.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiła ona tzw. decyzję zależną, została bowiem nie tylko poprzedzona ww. decyzją o warunkach zabudowy i decyzję ja zmieniającą, ale też wydana w oparciu o te decyzje. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, z tej samej daty, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu również z daty wydania weryfikowanej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdzał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Dodać przy tym trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej "uchyla" więc wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej. Zatem, analizując sprawę należało przyjąć, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2012r.

Podkreślenia także wymaga, że wbrew zarzutowi skargi ani organ prowadzący postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji Starosty z dnia [...] maja 2013r, ani Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie miał kompetencji do oceny i weryfikacji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 2013 r. Inicjatywa do kontroli sądowej tej decyzji leżała po stronie skarżącego jednak ten z takiej możliwości nie skorzystał.

Takie też ustalenia poczynił w sprawie organ odwoławczy, kierując się przy tym prawidłową wykładnią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i ustalając dodatkowo obowiązujący stan prawny na nieruchomości w zakresie ładu przestrzennego, w konsekwencji - skutki stwierdzonego naruszenia i możliwość ich zaakceptowania. Należy podkreślić, że pozostawienie w obrocie prawnym (w okolicznościach sprawy) badanej decyzji, stanowiłoby o zaakceptowaniu "próby" obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu.

Dokonując oceny zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2013r. z warunkami ustalonymi w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012r. o warunkach zabudowy, zasadnie organ uznał, że projektowane zamierzenie inwestycyjne rażąco narusza powyższe warunki.

Warunki zabudowy określone decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. dotyczyły wyłącznie: budynku zaplecza socjalnego, dwóch budynków gospodarczo-magazynowych, zadaszonej wiaty rolniczej oraz budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] - dla potrzeb gospodarstwa rolniczego. Projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] maja 2013 r., obejmuje natomiast budowę kompostowni odpadów biodegradowalnych, na którą składają się: budynek administracyjno-socjalny o wymiarach 25 m x 12,54 m, budynek hali towarów gotowych o wymiarach 15,40 m x 29,80 m, budynek hali pakowania o wymiarach 15,40 m x 30,60 m, budynek garażowy o wymiarach 15 m x 30 m, 10 sztuk bioreaktorów, boksy zadaszone na odpady biodegradowalne, plac dojrzewania utwardzony płytami betonowymi o wymiarach 60 m x 100 m, wagę samochodową, zbiornik do gromadzenia wód opadowo roztopowych/przeciwpożarowy o pojemności 4 x 50 m³, zbiornik na odcieki o pojemności 10 m³, biofiltr, zbiornik na ścieki sanitarne o pojemności 10 m³, studnię, stanowisko czerpania wody do celów przeciwpożarowych, plac manewrowy utwardzony kostką betonową, drogi dojazdowe utwardzone kostką betonową, a także 30 miejsc postojowych dla samochodów osobowych.

Słusznie także wskazano na całkowicie odmienny układ, dotyczący wzajemnego położenia projektowanych budynków w załączniku graficznym do decyzji o warunkach i w projekcie zagospodarowania działki. Decyzja z [...] stycznia 2012 r., dotyczyła czterech budynków wolnostojących, z których żaden nie przylegał do innego. Natomiast z analizy załącznika graficznego decyzji, stanowiącego jej integralną część, a także projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wynika, że kontrolowanym rozstrzygnięciem z [...] maja 2013 r, Nr [...], zatwierdzono projekt budowlany dwóch budynków (nr 2 i 3), które przylegają do siebie. Ponadto, w miejscu budynku nr 4, zaprojektowano 10 sztuk bioreaktorów (nr 5). Istotne różnice dotyczyły także wymiarów samych budynków. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy bowiem czterech budynków o wymiarach 10 m x 20 m; 10 m x 30 m; 10 m x 50 m oraz 17 m x 60 m, podczas, gdy projektowane budynki posiadają wymiary: 25 m x 12,54 m, 15,40 m x 29,80 m, 15,40 m x 30,60 m oraz

15 m x 30 m.

Uzasadniony jest więc wniosek organu odwoławczego, że udzielono pozwolenia na budowę dla innej inwestycji niż przewidywała to decyzja o warunkach zabudowy co stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd podziela nadto stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do stwierdzenia , że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2013r. narusza w stopniu rażącym warunki określone w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2013r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na " budowie kompostowni odpadów biodegradowalnych na terenie gminy [...] na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości L.", ze względu na niejednoznaczny zapis dotyczący dopuszczalnej ilości boksów bioreaktorów.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki, albowiem na jej podstawie doszło do wybudowania kompostowni, co pociągnęło za sobą poniesienie przez skarżącego kosztów, Sąd stwierdza, że przywołana okoliczność związana z realizacją inwestycji nie daje podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a, jest bowiem czynnością faktyczną a nie skutkiem prawnym. Sąd zauważa, że nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zrealizowanie obiektu nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą inwestycję tę realizowano (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. akt IIOSK 1055/06; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 346/10; wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2770/15; wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2139/16).

Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. przez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, bowiem jak wynika z akt sprawy inwestorem któremu udzielono pozwolenia na budowę był skarżący P. C.. Brak natomiast informacji o przeniesieniu pozwolenia wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] maja 2013r. na N. sp. z o.o. Biorąc jednak pod uwagę, że wskazana spółka jest aktualnie właścicielem nieruchomości inwestycyjnej, została uznana za stronę przedmiotowego postępowania której doręczono zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi nadzorczemu zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2018 ,poz. 1302), należało orzec jak w sentencji.