Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 645/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 w zwiazku z art. 34 ust 1 pkt 3, 6b i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.Dziennik Ustaw, 2004r., nr 261, poz. 2603.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 955/12 w sprawie ze skargi A. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 955/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r., znak [...] Wójt Gminy Ł. po wznowieniu postępowania orzekł (1) o uchyleniu decyzji własnej z dnia 17 lipca 2009 r., znak [...], w przedmiocie podziału nieruchomości nr [...] o pow. 0,0542 ha, położonej w miejscowości Ł., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym w G., oraz (2) o zatwierdzeniu projektu podziału powyższej nieruchomości w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej działki nr [...] powstaną działki nr [...] o pow. 0,0269 ha i [...] o pow. 0,0273 ha.

Pismem z dnia 5 lipca 2012 r. A. C. odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ proponowany podział uniemożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z usytuowanego na niej budynku mieszkalnego, art. 100 wymienionej ustawy w związku z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268 poz. 2663) oraz art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2004 r. Nr 80 poz. 903 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię.

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Ł. oraz umorzyło postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 11 września 2009 r. Wójt Gminy Ł., działając na wniosek A. C., wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 17 lipca 2009 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Następnie zaskarżoną decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r. organ I instancji uchylił decyzję podziałową z dnia 17 lipca 2009 r. i orzekł ponownie o zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości. Kolegium uznało jednak, że nie było podstaw do wznowienia postępowania w rozpatrywanej sprawie. Wójt Gminy Ł. powołał się bowiem w tej mierze na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wedle którego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. O posiadaniu interesu prawnego, a tym samym także o posiadaniu przymiotu strony, decydują z kolei przepisy prawa materialnego, odnoszące się nadto bezpośrednio do podmiotu występującego z żądaniem wznowienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w postępowaniu podziałowym interes prawny posiada osoba, która dysponuje prawami rzeczowymi do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel bądź też użytkownik wieczysty. Takiego interesu prawnego nie można jednak wyprowadzić z prawa własności, użytkowania wieczystego lub innych tytułów do gruntów sąsiednich. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, a skarżącej przysługuje jedynie prawo najmu lokalu w tym budynku. Konkluzji tej nie zmienia powoływanie się przez skarżącą na prawo pierwszeństwa, gdyż nie przybiera ono postaci roszczenia wynikającego z prawa rzeczowego, lecz realizuje się dopiero w razie wyrażenia przez właściciela nieruchomości woli sprzedaży gruntu. W konsekwencji Kolegium uznało, że skarżąca nie była stroną postępowania podziałowego, a więc nie było też podstaw do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

A. C. wniosła skargę powyższą decyzję Kolegium z dnia 29 sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3, 6c i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że nie jest ona stroną postępowania o podział nieruchomości, art. 95 pkt 7 wymienionej wyżej ustawy poprzez jego niewłaściwego zastosowanie, co uniemożliwi prawidłowe i racjonalne używanie budynku mieszkalnego położonego na tej nieruchomości, art. 300 tejże ustawy w związku z § 4 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. oraz art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali, poprzez ich niewłaściwą wykładnię.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym podstawa ta dotyczy jedynie przypadków, gdy dany podmiot legitymował się przymiotem strony postępowania administracyjnego, lecz mimo to został bez własnej winy pominięty przez organy administracji publicznej. W konsekwencji kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie odgrywało zagadnienie posiadania przez Annę C. statusu strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 17 lipca 2009 r. Krąg osób, które mogą uzyskać przymiot strony postępowania podziałowego został określony w art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.), zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Tym samym zbadanie, czy skarżąca rzeczywiście posiadała status strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 17 lipca 2009 r., wymaga najpierw ustalenia, czy legitymowała się ona interesem prawnym.

Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia 29 sierpnia 2012 r. Skarżąca wywodzi bowiem swój interes prawny z faktu bycia najemcą lokalu znajdującego w budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości, która podlegała podziałowi na podstawie decyzji z dnia 17 lipca 2009 r. A. C. dysponuje natomiast tylko prawem obligacyjnym, które jako mające źródło we wzajemnym zobowiązaniu stron, odzwierciedla jej więź prawną z wynajmującym, a nie z samą nieruchomością jako przedmiotem własności lub innego prawa rzeczowego. Wynika to wprost z art. 659 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 z późn. zm.), zgodnie z którym najemca uzyskuje jedynie możliwość używania lokalu mieszkalnego wynajmującego bez nabywania prawa własnego do nieruchomości. Konstrukcja ta wyraźnie odróżnia więc najem od użytkowania nieruchomości (art. 252 k.c.) lub służebności mieszkania (art. 296 k.c.), w przypadku których zostaje nabyte ograniczone prawo rzeczowe skuteczne nie tylko wobec właściciela rzeczy, lecz także osób trzecich. Dlatego też podział przedmiotowej nieruchomości nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącej, a jego ewentualne ujemne następstwa mają charakter hipotetyczny. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie, co wynika m.in. z wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Łd 1126/11; wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 82/11; wyroku NSA z dnia 23 czerwca 2009 r., I OSK 922/08).

Sąd Wojewódzki wskazał następnie, iż A. C. podnosiła, że jej interes prawny wynika także z pierwszeństwa, jakie przyznano jej na mocy art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu ma m.in. osoba, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, jeśli najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Powyższe pierwszeństwo nie może być jednak utożsamiane z prawem pierwokupu, odkupu czy wykupu, a zwłaszcza nie kreuje roszczenia o złożenie przez właściciela oświadczenia woli o przeniesieniu własności nieruchomości. Istota powyższej konstrukcji prawnej polega bowiem na tym, że w razie podjęcia decyzji o zbyciu nieruchomości musi być ona najpierw zaproponowana osobie posiadającej wspomniane pierwszeństwo. Sens art. 34 ust. 1 powołanej ustawy wyraża się zatem w zakazie zbywania pewnych nieruchomości, o ile podmiot, który ma do niej pierwszeństwo, nie zrzeknie się tego pierwszeństwa. Uprawnienie to aktualizuje się jednak dopiero w razie podjęcia decyzji o zbyciu nieruchomości. Wcześniej natomiast kwestia pierwszeństwa przejawia się tylko na płaszczyźnie faktycznej, a nie prawnej. Z materiału zebranego w aktach sprawy nie wynika natomiast by właściciel przystąpił do zbycia nieruchomości, której dotyczyła decyzja z dnia 17 lipca 2009 r. Tym samym pierwszeństwo nie może stanowić źródła interesu prawnego skarżącej. Zwłaszcza, że jest ona jedynie najemcą lokalu, a nie całej nieruchomości. Takie stanowisko jest też przeważające w orzecznictwie (co wynika z wyroku SN z dnia 12 marca 2003 r., III CKN 857/00; uchwały SN (7) z dnia 23 lipca 1992 r., III CZP 62/92; wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r., II SA/Gd 359/08; wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 1998 r., I SA 485/98).

Sąd I instancji podniósł też, że w skardze A. C. powoływała się także na art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydany na tej podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268 poz. 2663 z późn. zm.). Powołane przepisy nie są jednak źródłem interesu prawnego skarżącej, ani też nie odnoszą się do kwestii wznowienia postępowania, gdyż dotyczą technicznych aspektów przeprowadzenia podziału nieruchomości, które pozostają poza zakresem niniejszego postępowania. Ponadto, A. C. zarzuciła także naruszenie art. 2 ust. 1 i 2 oraz 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 z późn. zm.). Pierwszy z nich zawiera jednak tylko definicje legalne wyrazu "lokator" i "właściciel"; drugi natomiast został uchylony z dniem 28 stycznia 2010 r. na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 3 poz. 13). W postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia postępowania sprawa zostaje rozpoznana na nowo wedle obecnie obowiązujących norm prawnych. Art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego uchylał tylko część obowiązków nałożonych w tej ustawie w przypadku tzw. najmu doraźnego, a zatem nie ma on znaczenia z perspektywy niniejszej sprawy.

W konkluzji powyższych rozważań Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie wskazała żadnego przepisu, z którego mógłby wynikać jej interes prawny. Fakt bycia najemcą bądź też fakt przysługiwania pierwszeństwa z art. 34 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomości nie stwarzały podstawy do uznania Anny C. za stronę postępowania podziałowego zakończonego wydaniem decyzji z dnia 17 lipca 2009 r. i dlatego stanowisko organu II instancji Sąd uznał za trafne.

W skardze kasacyjnej A. C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 i 6 b i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu A. C. stwierdziła, że posiadała interes prawny w niniejszej sprawie. Wskazała, że na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje jej pierwszeństwo w nabyciu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na fakt bycia najemcą lokalu mieszkalnego a najem został ustanowiony na czas nieoznaczony. Dlatego posiadała ona interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 17 lipca 2009 r., gdyż ewentualny podział nieruchomości ingeruje bezwzględnie w jej prawa. Aktualnie na przedmiotowym gruncie znajduje się budynek z trzema lokalami mieszkalnymi. Kwestionowany podział ma na celu sprzedaż przez Gminę Ł. wydzielonych działek. W razie dokonania podziału pierwszeństwo skarżącej zostanie ograniczone tylko do jednej działki. Podział jest wadliwy i uniemożliwi racjonalne korzystanie z nieruchomości, w szczególności z poddasza. W konsekwencji więc nie można mówić o tym, że nie miała ona interesu prawnego, gdyż w przeciwnym wypadku skarżąca byłaby pozbawiona ochrony prawnej zwłaszcza, że ustawodawca systematycznie dąży do wzmocnienia ochrony najemców. Zwróciła także uwagę na to, że w orzecznictwie występują wyjątki od reguły, że właścicielom działek sąsiednich nie przysługuje status strony w postępowaniu podziałowym. Bowiem z orzecznictwa tego wynika, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiednich przysługują prawa strony, z tym że w takim zakresie w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Istota jedynego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej sprowadza się do podważania stanowiska organu odwoławczego zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, że skarżącej będącej najemcą lokalu mieszkalnego, której przysługiwać będzie prawo pierwszeństwa w jego nabyciu na podstawie art. 34 ust. 1, ust. 6b i ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przysługuje rozumieniu art. 28 k.p.a. przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie podziału nieruchomości zabudowanej budynkiem, w którym znajduje się ten lokal, co było okolicznością stanowiąca podstawę umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego. Zarzut ten nie jest trafny, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny z poniżej przedstawionych powodów, w całości podziela argumentację Sądu pierwszej instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji wznowienie postępowania następuje wyłącznie na żądanie strony (art. 147 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego). Podkreślić przy tym należy, iż zacytowane przepisy posługują się pojęciem "strony". Tymczasem stroną, na mocy art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, pojęcie strony, jakim posługuje się zacytowany przepis, a następnie pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku konkretnego podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, I OSK 755/06, Lex Nr 337023). Ponadto interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej tegoż podmiotu. Brak bezpośredniości takiego wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (por. np. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 roku, II GSK 163/06, Lex Nr 274855). Innymi słowy, by można było mówić o przesłance do wznowienia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie, wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, skarżąca musi wykazać, że winna brać udział w tym postępowaniu, jako strona tego postępowania.

A. C. swój interes prawny w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości upatruje w przysługującym jej prawie najmu lokalu mieszkalnego w budynku zlokalizowanym na terenie nieruchomości, która podlegała podziałowi na podstawie decyzji z dnia 17 lipca 2009 r. Zatem jak trafnie wskazał już Sąd Wojewódzki, skarżąca dysponuje tylko prawem obligacyjnym, które jako mające źródło we wzajemnym zobowiązaniu stron, odzwierciedla jej więź prawną z wynajmującym, a nie z samą nieruchomością jako przedmiotem własności lub innego prawa rzeczowego. Wynika to wprost z art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego zgodnie z którym najemca uzyskuje jedynie możliwość używania lokalu mieszkalnego wynajmującego, bez uprawnień wynikających z prawa własności do nieruchomości. Zatem źródłem uprawnień najemcy jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z wynajmowanego lokalu. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost – niezależnie od stosunków łączących najemcę z właścicielem – dawałaby mu prawo do gruntu. Najemca może zatem domagać się jedynie respektowania jego praw cywilnych, wynikających z umowy. Konstrukcja ta wyraźnie odróżnia więc najem od prawnorzeczowych form władania nieruchomością np. użytkowania nieruchomości (art. 252 k.c.) lub służebności mieszkania (art. 296 k.c.), w przypadku których zostaje nabyte ograniczone prawo rzeczowe skuteczne nie tylko wobec właściciela rzeczy, lecz także wobec osób trzecich. Dlatego też podział przedmiotowej nieruchomości nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącej, a jego ewentualne ujemne następstwa mają charakter hipotetyczny. A jak już podano wcześniej zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Dlatego nie sposób uznać, że z okoliczności sprawy wynika interes prawny Anny C., o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało jednolity pogląd co do braku przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego u najemców lokali w sprawach dotyczących interesów właścicieli nieruchomości, z których najemcy korzystają (por. np. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2008 roku, II OSK 1529/07, Lex Nr 513848; z dnia 28 grudnia 2007 roku, I OSK 1387/07, Lex Nr 365847, z dnia 24 listopada 2004 roku, OSK 906/04, Lex Nr 164671, z dnia 24 października 2003 roku, I SA 3170/01, Lex Nr 159223, z dnia 8 kwietnia 1998 roku, I SA 1318/97, Lex Nr 44642 i inne).

Postępowanie o podział nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału I ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651ze zm.). Art. 97 ust. 1 powołanej ustawy stanowi jedynie, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o podział nieruchomości miał jedynie jej właściciel. Wskazany powyżej art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poszerzył krąg podmiotów, wskazując że stroną może być osoba mająca interes prawny. Nie oznacza to jednak, że wskazany przepis należy interpretować rozszerzająco. Uprawnienia właściciela nieruchomości mogą być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie wtedy, gdy z mocy wyraźnego przepisu prawa podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem, ale ma tytuł prawnorzeczowy do gruntu ( np. użytkownik wieczysty). Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnegorzeczowego. Przymiotu strony nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem, czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Stroną postępowania podziałowego nie może być także osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze nie wydzielonej. Sam fakt zgłoszenia roszczenia nie mający umocowania w normie prawa materialnego, nie tworzy przecież żadnego prawa rzeczowego nawet ograniczonego do nieruchomości. Osoba taka nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.

Dlatego należy przyjąć, że podział nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącej jako najemcy lokalu mieszkalnego, a jego ewentualne ujemne następstwa mają charakter hipotetyczny. Prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że podobne stanowisko jest wyrażane w orzecznictwie, m.in. w wyrokach NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 82/11opub. w https://cbois.nsa.gov.pl; z dnia 23 czerwca 2009 r., I OSK 922/08 opub. w https:// cbois.nsa.gov.pl; z dnia 8 lutego 2006 roku, I OSK 427/05 Lex Nr 194358; z dnia 25 maja 2000 roku, SA/Bk 1613/99, Lex Nr 657445; z dnia 2 lutego 1996 roku, IV SA 846/95, OSP 1997/4/83.

Skarżąca kasacyjnie swój interes prawny wywodzi z przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami tj. w art. 34 ust. 1 pkt 3, ust. 6b i ust. 7. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem jest zawarty na czas nieoznaczony. Przepis ten reguluje tzw. pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, które należy odróżnić od prawa pierwokupu, odkupu i wykupu nieruchomości. Pierwszeństwo aktualizuje się wówczas, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego poweźmie zamiar sprzedaży nieruchomości. Zobowiązany z tytułu pierwszeństwa, który ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości, powinien zatem stworzyć dla uprawnionego możliwość nabycia tej nieruchomości przed innymi osobami. Ustawowe pierwszeństwo przewidziane w tym przepisie nie jest jednak równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości. Jeżeli sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo, obowiązuje wówczas tryb bezprzetargowy, z tym że warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach. Dopiero protokół rokowań stanowi podstawę do zawarcia umowy (por. art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 u.g.n.). Roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości przysługiwałoby zatem skarżącej z tytułu pierwszeństwa dopiero w sytuacji, gdyby strony w wyniku przeprowadzonych rokowań uzgodniły wszystkie istotne postanowienia umowy. W rezultacie przepisy art. 34 ust. 1 pkt 3, ust. 6b i ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako mogące ukształtować uprawnienie skarżącej w bliżej nieokreślonej przyszłości nie mogą być źródłem materialnoprawnym jej interesu prawnego w postępowaniu o podział nieruchomości.

Prawidłowego stanowiska Sądu Wojewódzkiego nie podważa to, że ustawodawca w niektórych aktach prawnych np. w ustawie o ochronie praw lokatorów, ustawie o dodatkach rodzinnych, ustawie o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, czy ustawie o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, objął osoby korzystające z lokali mieszkalnych mocniejszą ochroną niż innych najemców. Bowiem gdyby wolą ustawodawcy była większa ochrona najemców lokali mieszkalnych którym przysługuje prawo pierwszeństwa w ich nabyciu, w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem w którym znajduje się ten lokal, to regulację taką zawarłby wprost w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchwalając ustawę o gospodarce nieruchomościami ustawodawca rozszerzył krąg podmiotów które mogą być stronami postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Skoro ustawodawca nie zdecydował się wprost na rozszerzenie kręgu tych podmiotów o podmioty którym przysługują prawa obligacyjne, to brak jest podstaw do, jak to postuluje skarżąca kasacyjnie, rozszerzającej interpretacji przepisów art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem prowadziłaby ona do uszczuplenia uprawnień właścicieli podlegających podziałowi nieruchomości. Przytoczone w skardze kasacyjnej orzecznictwo, dopuszczające wyjątkowo jako strony postępowania podziałowego właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, oparto właśnie na ingerencji organu dokonującego podziału w wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Uznanie za strony takiego postępowania także najemców lokali mieszkalnych nawet z przysługującym im prawem pierwszeństwa w nabyciu tego lokalu, byłoby wkraczaniem w uprawnienia właścicielskie bez wyraźnej podstawy prawnej wynikającej z ustawy.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej przyjęta wyżej wykładnia pojęcia interesu prawnego nie pozbawia skarżącej możności ochrony swoich praw. Bowiem nie przysługują jej jakiekolwiek prawa prawnorzeczowe do podlegającej podziałowi nieruchomości, a jak przedstawiono wyżej w chwili wydania decyzji podziałowej z dnia 17 lipca 2009 r. nie przysługiwało jej nawet prawo pierwszeństwa do nabycia części tej nieruchomości, ponieważ aktualizuje się ono dopiero z chwilą ogłoszenia przez Gminę Ł. zamiaru sprzedaży nieruchomości. Pozbawione są natomiast znaczenia wywody zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące wadliwości przeprowadzonego podziału nieruchomości. Ocena tych naruszeń nie mogła mieć miejsca w kontrolowanym postępowaniu, bowiem zostało ono umorzone z uwagi na brak przymiotu strony u skarżącej. Natomiast sposób, w tym racjonalność podziału nieruchomości należy do uprawnień właścicielskich, które mogą być ograniczone tylko powszechnie obowiązującymi przepisami, w świetle tych przepisów, prawa do ingerencji w to uprawnienie nie mają podmioty związane z właścicielem jedynie stosunkiem obligacyjnym. Do takich osób należy skarżąca, która w sytuacji nabycia części nieruchomości, w przypadku rażącego naruszenia prawa przy podziale nieruchomości, jako następca prawny Gminy Ł., będzie uprawniona do wszczęcia postępowań nadzwyczajnych mających na celu likwidację takich naruszeń.

Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił.