Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2352/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art., 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 art 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 08 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 46/19 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 6 września 2018 r. nr SKO 4112/27/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 46/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami [...] (dalej "PKP") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej "SKO" lub "Kolegium") z 6 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego, a także ustalającej warunki użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] października 2007 r. o nr [...] Prezydent [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy [...], położonej [...] przy ul. [...] (wcześniej według danych z operatu ewidencji gruntów miasta [...] przy ul. [...]), oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] w obrębie [...], jako działka nr [...] o powierzchni 54081 m2 AM 7 (dalej "decyzja uwłaszczeniowa").

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2003 r. o nr [...], stwierdzono z dniem 27 maja 1990 r. nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności ww. nieruchomości (dalej "decyzja komunalizacyjna"). Natomiast na mocy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego [...] nr [...] z 30 kwietnia 1988 r. zobowiązano poprzednika PKP – [...] Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych [...] do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu (dalej "decyzja opłatowa"). Dokument ten, zdaniem organu I instancji, był wystarczający do uwłaszczenia PKP, a ponadto zgodny z treścią § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.; dalej "Rozporządzenie"). Jednocześnie Prezydent [...] w wydanej przez siebie decyzji wskazał na brak decyzji przekazującej opisaną wyżej nieruchomość w użytkowanie bądź zarząd na rzecz PKP. Organ I instancji skonstatował, że użytkowanie wieczyste zostało nabyte przez PKP na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464 ze zm.; dalej "u.z.g.g.w.n."), ponieważ 5 grudnia 1990 r. grunt ten pozostawał w jego zarządzie. Wobec powyższego znajduje zastosowanie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.).

Pismem datowanym na 8 lutego 2018 r. Dyrektor Wydziału Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miejskiego [...] zwrócił się do SKO

o zbadanie z urzędu zgodności z prawem decyzji uwłaszczeniowej, z uwagi na to,

że mogła być ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.").

W następstwie ww. pisma Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. o nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu organ wskazał,

że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 200 ust. 1 u.g.n.

SKO przyjęło za kluczową datę 5 grudnia 1990 r., która ma decydujące znaczenie dla procesu uwłaszczenia. O możliwości nabycia prawa użytkowania wieczystego decyduje, zdaniem organu, stan faktyczny i prawny istniejący w tej dacie. Organ wskazał na fakt, że z dniem 27 maja 1990 r. opisana wyżej nieruchomość przeszła

z mocy prawa na własność Gminy [...]. Umożliwiała to ustawa komunalizacyjna, a decyzja stwierdzająca powyższe jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym. Oznacza to, że od 26 maja 1990 r. do 5 grudnia 1990 r. PKP nie miały tytułu prawnego do tej nieruchomości. W tym czasie nie wydano żadnej decyzji i nie zawarto umowy, na podstawie której stałyby się one użytkownikiem gruntu bądź objęłoby go w zarząd.

W piśmie procesowym datowanym na 6 lipca 2018 r. PKP złożyły do SKO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...] czerwca 2018 oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że istnienie decyzji komunalizacyjnej nie wyłącza możliwości uwłaszczenia gruntu. Ponadto, warunkiem wymaganym

do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego jest legitymowanie się przez podmioty wymienione w tym przepisie prawem zarządu nieruchomością. Dokumentem takim jest decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia, a decyzja o uwłaszczeniu (w przeciwieństwie do decyzji komunalizacyjnej) nie musi spełniać żadnych innych wymogów formalnych. Wnioskodawca wskazał również, że na gruncie art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n., dopuszcza się uwłaszczenie przedsiębiorstw państwowych również na mieniu stanowiącym własność gminy. Ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby stwierdzania praw do nieruchomości (komunalizacyjny i uwłaszczeniowy). Różny jest zatem charakter badanego przez organ prawa zarządu nieruchomością. W ocenie wnioskodawcy, w postępowaniu uwłaszczeniowym decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłaty powinna zostać potraktowana odmiennie niż w postępowaniu komunalizacyjnym. Nie ma żadnych przesłanek, aby uznać, że decyzja opłatowa jest niewystarczającym dowodem na potwierdzenie prawa zarządu.

Wnioskodawca wskazał również, że na przestrzeni lat zmieniło się podejście organów, jak i sądów administracyjnych do wykładni przepisów Rozporządzenia. Nie oznacza to jednak, że można z tego powodu eliminować uprzednio wydane decyzje. Przepisy Rozporządzenia trzeba interpretować wyłącznie w oparciu o wykładnię językową, ponieważ da się osiągnąć w ten sposób właściwy wynik interpretacyjny,

a sądy nie są organem prawotwórczym. Zastosowanie innej wykładni niż językowa jest więc wyjątkiem. Możliwe jest to wtedy, gdy metoda językowa prowadzi do absurdu, rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Natomiast, rażące naruszenie prawa ma miejsce jedynie w przypadku sprzeczności decyzji z przepisem, który jest rozumiany w sposób jednoznaczny. Tymczasem, przepisy regulujące kwestie uwłaszczenia i komunalizacji wywołują wątpliwości interpretacyjne

i są niejednoznaczne. Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie podejmował uchwałę w tym przedmiocie. Wobec powyższego, zdaniem wnioskodawcy, decyzja uwłaszczeniowa nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, wręcz przeciwnie została wydana w granicach prawa w sposób zgodny z aktualną linią orzeczniczą, obowiązującą w dacie jej wydania.

Decyzją z [...] września 2018 r. o nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że podziela ustalenia faktyczne i ocenę prawną Kolegium wyrażone w decyzji z 18 czerwca 2018 r. Art. 200 ust. 1 u.g.n., który został naruszony przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji, nawiązuje do u.z.g.g.w.n. Z przepisu tego wynika, że nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej mogło być stwierdzone jeśli podmioty te posiadały 5 grudnia 1990 r. określone grunty w zarządzie. W ocenie SKO, jeśli uwłaszczenie polega na przekształceniu przysługującego osobie prawnej prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego, to jego przeprowadzenie musiało być uwarunkowane tytułem zarządu wykazanego w odniesieniu do oznaczonego ewidencyjnie gruntu. Ponadto, organ wskazał, że ocena prawidłowości decyzji uwłaszczeniowej powinna skupiać się na tym, że nieruchomość objęta decyzją uwłaszczeniową, wcześniej przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...]. Pozostawanie gruntu w zarządzie PKP w dniu 27 maja 1990 r. wykluczałoby jego komunizację. Tymczasem, na mocy decyzji komunalizacyjnej nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...]. Rozbieżności w procedurach uwłaszczeniowej i komunalizacyjnej dodatkowo przesądzają o tym, że nie ma możliwości skutecznego powołania się na dowody co do ewentualnego powierzenia zarządu nieruchomością przedsiębiorstwu państwowemu przed dniem komunalizacji, jeśli w obrocie prawnym pozostaje decyzja komunalizacyjna. Zależność ta jest oczywista. Wyjątek stanowi jedynie sytuacja, w której powierzenia w zarząd dokonał właściciel nieruchomości, któremu przysługiwało to prawo rzeczowe 5 grudnia 1990 r. W tej konkretnej sprawie, byłaby to Gmina. Organ wskazał, że w okresie od 27 maja 1990 r. do 5 grudnia 1990 r. Gmina nie przekazała PKP zarządu nieruchomością. Zatem komunalizacja wyłączała możliwość uwłaszczenia nieruchomości na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. Ponadto, okoliczność wydania decyzji komunalizacyjnej była znana Prezydentowi [...] w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej. Wynikało to z treści uzasadnienia tej decyzji. SKO wskazało, że organy obu instancji dochowały obowiązku respektowania treści decyzji opłatowej z 1988 r. Nie negowały jej treści, ani faktów z niej wynikających. Kolegium zwróciło uwagę, że Prezydent [...] powinien był uwzględnić inny dokument urzędowy, jakim jest ostateczna i prawomocna decyzja o komunalizacji gruntu, której istnienie wyklucza uznanie, że po 27 maja 1990 r. grunt znajdował się w zarządzie PKP. Stwierdzone naruszenie prawa ma zatem charakter oczywisty i jest wyraźnie sprzeczne z przepisem, będącym podstawą wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego.

Kolegium wskazało, że stanowisko SKO wyrażone w zaskarżonej decyzji,

nie jest wyrazem odmiennej interpretacji przepisów. Natomiast rozbieżności

w orzecznictwie jakie analizował Naczelny Sąd Administracyjny dotyczyły

w większości innej materii. Jedynie ubocznie Sąd wskazał, że nabycie prawa użytkowania wieczystego możliwe byłoby jedynie wtedy, kiedy grunty państwowe nie stały się z mocy prawa od 27 maja 1990 r. mieniem gminnym. Zarzut braku dowodu wskazującego na oddanie nieruchomości w zarząd ma znaczenie jedynie

w odniesieniu do sytuacji po 27 maja 1990 r.

SKO wskazało również na brak nieprawidłowości proceduralnych i materialnych wydanej uprzednio przez ten organ decyzji. Analizie został poddany sposób przeprowadzenia kontroli procesu uwłaszczeniowego przez organ, a więc to czy Prezydent [...] mógł w ustalonym stanie faktycznym i prawnym wydać decyzję uwłaszczeniową. Katalog dowodów wymienionych w treści Rozporządzenia nie jest zaś zamknięty, a ustalenia dotyczące prawa zarządu powinny być dokonane co najmniej na podstawie jednego z dowodów wymienionych w tym katalogu. Powołanie się jedynie na Rozporządzenie nie jest wystarczające. W ocenie Kolegium brak było natomiast jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że właściciel nieruchomości powierzył ją w zarząd PKP.

Ostatecznie SKO nie podzieliło stanowiska wnioskodawcy, że stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej pociągnie szereg niekorzystnych konsekwencji prawnych, finansowych i organizacyjnych dla niego. Organ powołał się na strategiczną rolę wnioskodawcy i nie znalazł uzasadnienia, dla którego grunt miałby służyć

w wypełnieniu tej roli. Zdaniem organu pozostawało bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, że wnioskodawca uzyskiwał na podstawie decyzji opłatowej uwłaszczenia innych nieruchomości. Każda z tych decyzji zapadała w innej sprawie i nie mają one charakteru wiążącego.

13 grudnia 2017 r. (data stempla pocztowego) PKP wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję SKO z [...] września 2018 r., zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania

administracyjnego, to jest:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż Prezydent Miasta [...] wydając w 2007 roku Decyzję uwłaszczeniową rażąco naruszył prawo, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 127 § 3 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy Decyzji I instancji w sytuacji zaistnienia podstaw do jej uchylenia,

b) art. 6, 7 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja opłatowa zobowiązująca Dolnośląską Dyrekcję Kolei Państwowych do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu Działką nie stanowi wystarczającej podstawy do uwłaszczenia;

2. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że:

- dla rozstrzygnięcia sprawy jedynie istotne znaczenie miał stan faktyczny

i prawny istniejący w dacie 27 maja 1990 roku;

- decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 roku (sygn. [...]) stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej [...] przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu nr [...] o pow. 5.4081 AM-7, obręb [...] (dalej jako "Nieruchomość") przez Gminę Miejską [...] uniemożliwia w stosunku do tego gruntu wydanie decyzji uwłaszczeniowej na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP (dalej jako: "PP PKP") w trybie art. 200 u.g.n., pomimo że przedstawione przez Spółkę dowody w sprawie stanowiły wystarczającą podstawę uwłaszczenia;

- o ile PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji Nieruchomości, a może być nią wyłącznie tytuł prawnorzeczowy przysługujący Spółce

do Nieruchomości, o tyle nie można twierdzić, że Nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 roku pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego PKP (PP PKP);

- nie ma podstaw do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości przez Skarżącą w przypadku, gdy zaistniały wszystkie przesłanki wymienione w powyższych przepisach warunkujące wskazany skutek prawny w postaci uwłaszczenia, co w konsekwencji powinno doprowadzić do uchylenia zaskarżonej Decyzji II instancji i poprzedzającej ją Decyzji I instancji.

b) § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja opłatowa nie stanowi potwierdzenia prawa zarządu PP PKP do Nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 roku, pomimo, iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci prawa zarządu PP PKP do Nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 roku.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stanowisko doktryny, dotyczące możliwości uwłaszczenia państwowej osoby prawnej pomimo komunalizacji, która nastąpiła z mocy prawa 27 maja 1990 r. Na potwierdzenie powyższego skarżący powołał uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91, która co prawda utraciła moc, ale zawiera jego zdaniem aktualne i istotne rozważania dotyczące przedmiotowego postępowania. Skarżący wskazał ponadto, że jedynym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 u.g.n. było legitymowanie się przez nie 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Pozostawanie nieruchomości w zarządzie PKP w tej dacie przesądzało o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia.

Dalej skarżący odniósł się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2017 r. (I OPS 2/16). Jego zdaniem wnioski płynące

z sentencji należy odnieść do postępowania komunalizacyjnego, w którym brak potwierdzenia prawa zarządu oznacza, że dana nieruchomość należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej u.o.p.s.). Istnienie zarządu PKP 27 maja 1990 r. wykluczało zatem możliwość komunalizacji gruntu. Co więcej, uchwała ta nie dotyczy także postępowania uwłaszczeniowego. Powyższe argumenty uzasadniają zdaniem skarżącego twierdzenie, że SKO dokonało błędnej wykładni art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n.

Skarżący przytoczył również ponownie argumentację, którą prezentował

we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która odnosiła się do odmienności postępowań komunalizacyjnych i uwłaszczeniowych, rażącego naruszenia prawa

w kontekście wątpliwości interpretacyjnych przepisów dotyczących uwłaszczania osób prawnych oraz wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia.

Ostatecznie, skarżący powołał się na pytanie prawne odnoszące się

do omawianych kwestii, skierowane do składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 4/17, którego rozstrzygnięcie może mieć wpływ na wynik tej sprawy.

W oparciu o tak skonstruowanie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę datowanej na 15 stycznia 2019 r. SKO wniosło

o oddalenie skargi, wyjaśniając że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkował się do wszystkich zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które skarżący powtórzył w złożonej przez siebie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium dokonało wszechstronnej kontroli i prawidłowej oceny decyzji uwłaszczeniowej i słusznie uznało ją za wydaną z rażącym naruszeniem art. 200 u.g.n. Argumentacja przedstawiona w obydwu decyzjach wydanych w postępowaniu nieważnościowym prowadziła do wykazania kwalifikowanej wady materialnoprawnej tkwiącej w samej decyzji. Sąd wskazał, że skarżący nie legitymował się prawem zarządu do nieruchomości, a pomimo tego uzyskał prawo użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu I instancji, takie przysporzenie majątkowe jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. W konsekwencji, decyzja uwłaszczeniowa z 2007 r. nie może być uznana za akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zwłaszcza, że z jej uzasadnienia wynika, że Prezydent [...] wiedział o skomunalizowaniu nieruchomości na rzecz Gminy [...]. Natomiast proces ten mógł nastąpić jedynie wtedy, gdy grunt nie był oddany w zarząd osobie prawnej. Sąd I instancji przytoczył aktualne w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynikało że istnienia zarządu nie można było dominiemywać. Ponadto powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, w którym to dokonano szerokiego wywodu co do upoważnienia ustawowego dla Rady Ministrów do określenia niezbędnych dokumentów stanowiących podstawę do uwłaszczenia. Trybunał stwierdził, że decyzja opłatowa mogła być uznana za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. W ocenie Sądu I instancji, rozważania Trybunału Konstytucyjnego co do oceny decyzji opłatowej znajdowały zastosowanie

w przedmiotowej sprawie. WSA wskazał, że decyzja opłatowa wydana w 1988 r. nie wskazywała, aby prawo zarządu w chwili jej wydania przysługiwało PKP. Zapis

o ewidencji gruntów, znajdujący się w decyzji opłatowej, a jednocześnie będący podstawą ustalenia opłaty, świadczy o władaniu przez skarżącego nieruchomością. W ocenie Sadu I instancji, decyzja ta nie może być zatem dowodem w sensie prawnym na istnienie zarządu. Mógł on powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Sąd I instancji wskazał także, że decyzja komunalizacjna jest istotnym dowodem w przedmiotowej sprawie, świadczącym o tym że skarżący nie legitymował się ani do 27 maja 1990 r., ani od 27 maja 1990 r. do 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do nieruchomości, co zostało pominięte przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej. W ten sposób Sąd I instancji odparł zarzuty skarżącego, w szczególności dotyczące dokonania błędnej wykładni art. 200 u.g.n. oraz naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia przez Kolegium.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło PKP, zaskarżając go w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię

i uznanie, że:

- dla rozstrzygnięcia sprawy jedynie istotne znaczenie miał stan faktyczny

i prawny istniejący w dacie 27 maja 1990 roku;

- decyzja komunalizacyjna uniemożliwia w stosunku do tego gruntu wydanie decyzji uwłaszczeniowej na rzecz PP PKP w trybie art. 200 u.g.n., pomimo że przedstawione przez Spółkę dowody w sprawie stanowiły wystarczającą podstawę uwłaszczenia;

- decyzja opłatowa, nie stanowi potwierdzenia prawa zarządu PP PKP do Nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 roku, pomimo, iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci prawa zarządu PP PKP do Nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 roku;

- uznanie, że wydanie w niniejszej sprawie Decyzji uwłaszczeniowej, a więc zastosowanie art. 200 u.g.n. stanowiło rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności Decyzji opłatowej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie wskazał, że SKO w wydanych przez siebie decyzjach niesłusznie stwierdziło nieprawidłowości w decyzji uwłaszczeniowej.

W jego ocenie, decyzja uwłaszczeniowa została wydana w granicach prawa, zgodnie z linią orzeczniczą aktualną w dacie jej wydania. Skarżący kasacyjnie powielił przytaczane przez siebie w środkach odwoławczych oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty, które jego zdaniem nie straciły na aktualności.

W szczególności podkreślał on, że rażące naruszenie prawa może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy przepis jest rozumiany w sposób jednoznaczny, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja uwłaszczeniowa nie spełnia też przesłanek wymienionych w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dowodził on, że nie ma żadnych racji ekonomicznych, czy też finansowych, które przemawiałyby za eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Wręcz przeciwnie, stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej powodowałoby szereg trudnych do pogodzenia konsekwencji prawnych, finansowych i organizacyjnych. Skarżący kasacyjnie ponownie powołał się na treść uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r. o sygn. akt W 13/91, która jego zdaniem zawiera istotne i aktualne z punktu widzenia przedmiotu tego postępowania rozważania. W szczególności zaprezentował wyjaśnienie terminu "należące do" użytego w art. 5 ust. 1 u.o.p.s., co z kolei doprowadziło go do wniosku, że komunalizacja, która nastąpiła z mocy prawa 27 maja 1990 r., nie wykluczała uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, które nastąpiło z mocy prawa 5 grudnia 1990 r. Jego zdaniem treść art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n. również dopuszcza uwłaszczenie przedsiębiorstw państwowych na mieniu stanowiącym własność gminy. Dalej skarżący kasacyjnie powtarzał argumentację dotyczącą odrębności trybów uwłaszczeniowego i komunalizacyjnego. Ponadto, uznał on, że art. 200 u.g.n. nie zawiera żadnych postanowień, które wyłączałyby możliwość uwłaszczenia się co do nieruchomości uprzednio skomunalizowanych. Skarżący kasacyjnie uważa, że nie ma tam obwarowania tego faktu żadnymi innymi warunkami, czy przesłankami. W jego ocenie, podstawowym warunkiem jest legitymowanie się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Okoliczność pozostawania nieruchomości

w zarządzie skarżącego kasacyjnie powodowała konieczność stwierdzenia uwłaszczenia. Skarżący kasacyjnie wykazał dokumentem wynikającym z Rozporządzenia zarząd, co stanowi samoistną podstawę do stwierdzenia prawa zarządu. Twierdzenie, że decyzja o naliczeniu opłaty lub jej aktualizacji, która nie odwołuje się do decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd nie stanowi należytego wykazania prawa zarządu – jest nieuprawnione. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wynika to z wykładni językowej przepisów Rozporządzenia. Decyzja opłatowa jest naturalną konsekwencją oddania nieruchomości w zarząd. Jego zdaniem potwierdzeniem powyższego jest również podstawa prawna wydania decyzji opłatowej, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n,. z której wynika, że nieruchomość została oddana w zarząd skarżącego kasacyjnie, a nie tylko znajdowała się w jego faktycznym władaniu.

Skarżący kasacyjnie nie podzielił stanowiska, w którym Sąd I instancji odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99. Jego zdaniem Trybunał nie rozstrzygał zgodności § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia z Konstytucją, lecz o § 6 ust. 1 pkt 2, dotyczącego decyzji o przekazaniu nieruchomości

w użytkowanie, jeżeli została wydana przed 1 sierpnia 1985 r. spółdzielni i związkom spółdzielczym, a to z kolei nie może być utożsamiane z uwłaszczeniem państwowych i komunalnych osób prawnych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, punktem wyjścia w przedmiotowej sprawie jest decyzja opłatowa, która potwierdza jego prawo do zarządu 5 grudnia 1990 r. Była ona przez niego wielokrotnie przedstawiana organom administracji publicznej, które następnie wydawały decyzje o nabyciu przez skarżącego z mocy prawa zarządu danym gruntem.

Ponadto, skarżący kasacyjnie odniósł się po raz kolejny do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. rozpoznawanej w składzie 7 sędziów, sygn. I OPS 2/16, która jest niesłusznie jego zdaniem powoływana w postępowaniach uwłaszczeniowych, ponieważ dotyczy procesu komunalizacji. Jego zdaniem taka praktyka jest wadliwa, a zmiana wykładni przepisów prawa, która się z tym wiąże nie może eliminować z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. W opinii skarżącego kasacyjnie brak jest też w Rozporządzeniu wyjątków, czy też odstępstw od możliwości uwłaszczenia w oparciu o decyzję opłatową. Wobec powyższego organ w postępowaniu uwłaszczeniowym nie ma swobody w zakresie badania, czy decyzja ta jest wystarczająca dla stwierdzenia prawa zarządu. Z tego względu nie może stwierdzić, że danemu podmiotowi nie przysługuje takie prawo, jeśli przedłoży on jeden z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie katalog ten jest jasny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Wobec tego należy stosować wprost wykładnię językową.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie ziściła się druga z przesłanek stwierdzenia nieważności, dotycząca wydania decyzji bez podstawy prawnej, ponieważ decyzja uwłaszczeniowa została wydana w oparciu o przewidziane prawem dokumenty, wymienione w § 4 ust. 1 Rozporządzenia, tj. decyzję opłatową, która ma taki sam walor dowodowy i wywołuje takie same skutki jak pozostałe dokumenty tam wskazane. Zatem wydanie decyzji w oparciu o przepisy Rozporządzenia jest prawnie dopuszczalne.

Ostatecznie, skarżący kasacyjnie podał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jego zdaniem nie rozpoznaje się w nim merytorycznie sprawy na nowo, nie przeprowadza postępowania dowodowego w takim zakresie jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi oraz na postawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego, a na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 (powinno być p.p.s.a.) zasądzenie kosztów za postępowanie I i II – instancyjne, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i kosztów opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 34,00 zł. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu i na postawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 34,00 zł.

Obie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. SKO nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną w zakreślonym terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych. Ocena zarzutów procesowych w kontrolowanej sprawie uzależniona jest od kontroli zarzutów materialnoprawnych, a wobec powyższego należało w pierwszej kolejności do zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a.).

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przedmiotem postępowania administracyjnego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego, a także ustalającej warunki użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Kwestia komunalizacji przedmiotowej działki została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2003 r., w której stwierdzono z dniem 27 maja 1990 r. nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności ww. nieruchomości. Prawidłowość ustaleń poczynionych w postępowaniu komunalizacyjnym oraz podjętych w nim rozstrzygnięć nie może być przedmiotem ponownej kontroli i analizy w niniejszym postępowaniu, z tego względu argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnoszące się do przesłanek komunalizacji, nie podlegają rozważeniu, odnoszą się bowiem do kwestii pozostających poza granicami niniejszej sprawy. Jak wyżej wskazano, przedmiotowa działka, ze względu skutecznie stwierdzoną jej komunalizację, w tej dacie nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz jednostki samorządu terytorialnego. Także zatem w tym zakresie argumenty skargi kasacyjnej pozbawione są znaczenia dla sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących podstawy materialnoprawnej kontrolowanych w sprawie decyzji, a więc do art. 200 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu, to należy podnieść, że z niezbędnym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o ww. przepisy, jest legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Co prawda w art. 200 ust. 1 u.g.n. nie ma definicji zarządu i sposobu jego wykazywania dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych, to jednakże ustawodawca wskazał, że podstawą do wydania decyzji potwierdzającej fakt nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną (inną niż Skarb Państwa) użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w stosunku do tego gruntu. Zatem z mocy art. 38 ust. 2 u.g.n. państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zarządu nie można domniemywać, a można go wykazywać środkami dowodowymi sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., co skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje. Owe środki dowodowe oraz procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych uregulowano właśnie § 4 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy wskazać, iż został tam wymieniony zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu.

Z mocy powyżej cytowanych przepisów decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego może być w pewnych sytuacjach jednym z dowodów na podstawie, których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Trybunał Konstytucyjny dokonując analizy regulacji § 6 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. wskazał, w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99), że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, właśnie w sytuacjach utraty bądź zniszczenia dokumenty ustanawiającego zarząd (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 274/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 637/16; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 836/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 560/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 97/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 801/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2015 r., I OSK 1764/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2469/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 130/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2385/17, źródło CBOSA).

Wobec powyższego decyzja o ustanowieniu prawa zarządu musiała być wydana przez odpowiedni organ w odpowiednim trybie. Zatem w decyzji opłatowej musi być wskazana konkretna decyzja administracyjna z mocy której została wymierzona stosowna opłata. To właśnie na jej podstawie ustanowione zostało ustanowione konkretne prawo, natomiast dokument je poświadczający, nie istnieje z powodu jego utraty bądź zniszczenia.

Zatem można skutecznie uwzględnić decyzję w przedmiocie opłat z tytułu zarządu jedynie, gdy istnieją jakiekolwiek dowody ustanowionego zarządu w sposób prawem przepisany, a taka decyzja jest tylko tego konsekwencją. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa zarząd winien jasno wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1926/11, źródło CBOSA). Zatem decyzja opłatowa, która nie nawiązuje w sposób wyraźny do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu nie stanowi dowodu o istnieniu tego prawa.

Należy zatem podnieść, iż decyzja o ustaleniu opłat z tytułu zarządu, sama z siebie nie jest wystarczająca do potwierdzenia tej formy władania mieniem państwowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2016 r., sygn.. akt I OSK 1806/15 ). Na potwierdzenie powyższego wskazać należy uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 15/17 (źródło CBOSA), w której uznano, że samo dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Oznacza to, że dokument taki nie może być uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1764/15, źródło CBOSA).

Dodać należy, że dokumenty mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego przedstawiona decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty.

W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie dowodzi istnienia prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości i na ten fakt przedstawiła jedynie decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego [...] z [...] kwietnia 1988 r., mocą której zobowiązano poprzednika PKP – Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych [...] do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu to należało rozstrzygnąć, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł wnoszenia opłaty, a mianowicie czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione przez stronę skarżącą dokumenty nie wskazują, zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny, na istnienie prawa zarządu przedmiotowych nieruchomościach, co zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organy administracyjne.

W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istniejąca decyzja o ustaleniu opłat nie jest wystarczającym dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w rozumieniu § 4 ust 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. Tym samym prawidłowo w sprawie stwierdzono, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. nie została spełniona przesłanka uwłaszczenia przewidziana w art. 200 ust. 1 u.g.n. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnej posiadanie decyzji opłatowej nie jest wystarczającą przesłanką dla wydania decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n., a potwierdza jedynie faktyczne władztwo nad nieruchomością, skoro treść powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania zarządu na podstawie konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Znajduje to odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1912/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2385/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1773/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2020 r., I OSK 1774/18, źródło CBOSA) oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16; w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 15/17 oraz w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 (źródło CBOSA).

Zatem trafny i nadal aktualny pozostaje pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 (źródło CBOSA). że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.)".

Mając powyższe na względzie, nie jest zatem uzasadniony zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n. oraz § 4 ust 1 pkt 6 rozporządzenia.

Odnośnie zarzutu i przyjętego przez Sąd I instancji założenia, że dla rozstrzygnięcia sprawy jedynie istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie 27 maja 1990 r., należy podnieść, iż WSA słusznie wskazał, że o ile strona skarżąca nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a może być nią wyłącznie tytuł prawnorzeczowy przysługujący Spółce do nieruchomości objętej komunalizacją, o tyle nie można twierdzić, że sporna nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej. Co prawda, należy podzielić argumentację skarżącej kasacyjnie, iż wydanie decyzji komunalizacyjnej nie uniemożliwiało wydania decyzji uwłaszczeniowej co do tej samej nieruchomości, z uwagi na treść art. 200 ust. 1 u.g.n. nie zawierającą żadnych takich wyłączeń (wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 701/18, źródło CBOSA), to jednak przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja, akceptująca odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie ograniczyła się jedynie do ustalenia faktu ich komunalizacji. W uzasadnieniu skarżonego wyroku przede wszystkim wskazano na brak legitymacji skarżącej w zakresie prawa zarządu gruntami oraz budynkami w dniu 5 grudnia 1990 r., który był jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 u.g.n. Tej okoliczności natomiast nie podważono również w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. W szczególności w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, a całość ustaleń faktycznych, ocena stanu faktycznego i zastosowanego stanu prawnego znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.

Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji/postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni taką wykładnię podziela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2021 r., III OSK 1310/21, źródło CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja narusza rażąco przepisy prawa.

W konsekwencji powyższego nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 200 ust. 1 u.g.n. z zw. z art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n. w zw. z § 4 ust 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r., w związku z 156 § 1 k.p.a.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.