Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 892/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 845/12 w sprawie ze skargi A.L., A.Z., B.W., E.R., B.Z., H.B., R.R., E.M., M.B., K.K. oraz ze skargi J.S. i T.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Starosta T., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. nr [...], położonej w Z., na rzecz J.S. oraz T.K. Orzekając w w/w sposób organ I instancji wskazał m.in., iż mając na uwadze szereg okoliczności takich jak: zeznania złożone przez J. C.-G., fakt wystosowania oferty nabycia nieruchomości z dnia [...] listopada 1977 r. nr [...], niepobranie przez notariusza od umowy sprzedaży Rep. A nr [...] z dnia [...] listopada 1977 r. przedpłaty na zaliczkę na podatek dochodowy oraz fakt, iż zgodnie z zapisem § 3 w/w aktu notarialnego, podstawę ustalenia ceny przedmiotowej nieruchomości stanowiły opinie autorstwa biegłych ds. wywłaszczenia z listy Wojewody Nowosądeckiego, uznać należy, iż działka ewidencyjna nr [...] Z., posiada status nieruchomości wywłaszczonej. Jednocześnie organ stwierdził, iż w/w nieruchomość nie stała się zbędna na cel nabycia, gdyż w latach 1983-1994 w budynku położonym na przedmiotowej działce mieściła się siedziba Inspektoratu ZUS, uzasadnione jest uznanie, iż była ona w tym okresie wykorzystana na cel użyteczności publicznej, co przewidywały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji złożyły J. S. oraz T. K., zarzucając, iż zgodnie z treścią oferty, nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa miało nastąpić w celu urządzenia na niej salonu handlowego Desy. Mimo wyraźnego określenia w ofercie celu wywłaszczenia, nigdy nie został on jednak zrealizowany, a nieruchomość wykorzystywana była przede wszystkim na cele mieszkaniowe.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr: [...], w oparciu o art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż jest przedwczesna. W jego ocenie w świetle zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego nie można w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, iż umowa sprzedaży z dnia [...] listopada 1977 r. Rep. A nr [...], którą Skarb Państwa nabył od K. G.-D., L.A. M. i G. R.-M. stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania działkę nr [...], została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a tym samym, iż przysługuje jej status nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nadto w ocenie organu odwoławczego Starosta T., uznając, że taki właśnie status nieruchomość ta posiada – w ogóle nie odniósł się do znajdujących się w aktach dowodów oraz obowiązujących w chwili zawarcia w/w umowy przepisów prawa, które w sposób istotny koncepcję tę mogą podważać. W szczególności pominięto treść znajdującej się w aktach (karty 603-619) opinii szacunkowej biegłych z listy Wojewody Nowosądeckiego tj. J. Ż. i S. K. z dnia [...] czerwca 1977 r., na którą powołano się w umowie sprzedaży z dnia [...] listopada 1977 r. Dokument ten zatytułowany jest: "Pierwokup. Opinia Szacunkowa składników budowlanych nieruchomości położonej w Z. przy ul. C. »R.« oznaczonej [...]", zaś na jego stronie 4 znajduje się informacja, iż "celem niniejszego szacunku jest ustalenie wartości odszkodowania za składniki budowlane dla dokonania pierwokupu". Organ I instancji nie odniósł treści dokumentu do podawanych przez siebie argumentów mających świadczyć o tym, iż zawarcie umowy z dnia [...] listopada 1977 r. nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 9 pkt. 16 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o podatku dochodowym (Dz. U. nr 53, poz. 339 ze zm.) oraz treść przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159 ze zm.), w szczególności art. 30 ust. 1 i art. 31. W świetle powyższych przepisów oraz treści opinii szacunkowej nie można więc, w ocenie organu odwoławczego, wykluczyć, iż zawarcie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1977 r. miało związek właśnie z ewentualnym wykonaniem przez Skarb Państwa prawa pierwokupu w trybie przywołanych przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, co mogłoby tłumaczyć zarówno brak w tejże umowie wzmianki o tym, iż jest ona zawierana w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jak również wystąpienie okoliczności towarzyszących zawarciu umowy jednak w tym właśnie trybie: fakt niepobrania przedpłaty na zaliczkę na podatek dochodowy oraz ustalenie ceny nieruchomości w oparciu o opinie biegłych ds. wywłaszczenia z listy Wojewody Nowosądeckiego. Z niewiadomych dla organu drugiej instancji przyczyn Starosta T. w ogóle nie poddał swej analizie ww. kwestii i nie zaprezentował na tę okoliczność swego stanowiska, co pozostaje w sprzeczności z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.

W dalszych wywodach organ odwoławczy zawarł wskazania, jak w jego ocenie winno wyglądać ustalenie celu wywłaszczenia, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ II instancji podał, że błędne było przyjęcie tzw. ogólnie pojętego celu użyteczności publicznej, ale jednocześnie wskazał, że nie można podzielić argumentów odwołujących o tym, iż celem wywłaszczenia było urządzenie salonu handlowego "Desy" i cel ten nie został zrealizowany. W jego ocenie w pierwszej kolejności konieczne jest potwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość faktycznie ma status nieruchomości wywłaszczonej. W dalszej kolejności należy precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia (należy przy tym zaznaczyć, iż choć oferta w sprawie nabycia nieruchomości z dnia [...] lipca 1977 r. przemawia za tym, iż działkę nr [...] Z. zbyto w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., oraz jako cel oferty nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa wskazano "m.in. urządzenie salonu handlowego Desy", to w kontekście całości materiału dowodowego nie przesądza o powyższym), a następnie dokonać oceny przesłanek zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem żadna z ww. kwestii nie została w sposób należyty wyjaśniona, przy czym o ile w dwóch pierwszych kwestiach organ I instancji próbował przeprowadzić postępowanie dowodowe, o tyle trzecia z tych okoliczności tj. sposób wykorzystania nieruchomości po jej nabyciu na rzecz Skarbu Państwa w latach 1977-1987, praktycznie w ogóle nie była jeszcze przedmiotem jego wyjaśnień, a nie sposób – zdaniem organu – dopuścić analizy realizacji celu wywłaszczenia w kontekście dopuszczalnego w tamtym czasie wywłaszczenia nieruchomości na tzw. cele użyteczności publicznej i zupełnie dowolnego przyjęcia, iż skoro w budynku położonym na tej nieruchomości mieściła się siedziba Inspektoratu ZUS, to cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nadto akta sprawy, pomimo znacznej objętości, nie zawierają zbyt wartościowego dla potrzeb przedmiotowego postępowania materiału dowodowego. Starosta T. zorganizował wprawdzie aż trzy rozprawy administracyjne połączone z przesłuchaniem świadków, niemniej pozyskane w ich efekcie dowody nie poskutkowały dostatecznym wyjaśnieniem ww. kwestii. Z niewiadomych przyczyn organ I instancji nie próbował poczynić działań mających na celu pozyskanie akt Urzędu Miasta i Gminy Z. z zakresu prawdopodobnie gospodarki mieszkaniowej o nr [...] (sygnatura ta wymieniona jest w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Przedsiębiorstwa "Desa" z dnia [...] stycznia 1978 r. skierowanym do Z.B.), oraz akt Przedsiębiorstwa "Desa" o nr [...] i nr [...] (karty akt 656-657). Tymczasem, w ocenie Wojewody, w aktach tych mogą być istotne informacje na temat samego trybu nabycia przedmiotowej nieruchomości, a także celu tego nabycia oraz jego późniejszej realizacji). Nadto zdaniem organu odwoławczego szeroki zakres koniecznych ustaleń i czynności dowodowych prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji, tak aby nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli: A.L., A.Z., B.W., E.R., B.Z., H.B., R.R., E.M., M.B., K.K., podnosząc że brak jest w aktach sprawy decyzji określającej cel wywłaszczenia, a ponadto organ odwoławczy błędnie nie uwzględnił kilku istotnych dowodów przeprowadzonych w sprawie. Wskazani skarżący zakwestionowali również zasadność prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę złożyły również J.S. i T.K., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 80 kpa i art. 7 kpa poprzez przyjęcie, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia przez organ I instancji dalszego postępowania wyjaśniającego oraz naruszenie art. 8 kpa poprzez niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu podniesiono, że organ odwoławczy uchyla się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego i jedynie pozoruje czynności, co prowadzi do niezasadnego przedłużania postępowania. W ocenie wskazanych skarżących zaistniały podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość ma status wywłaszczonej co umożliwia rozstrzygnięcie merytoryczne w zakresie zwrotu. W skardze zawarto także obszerne rozważania na temat oceny przesłanek wywłaszczenia, w tym celu wywłaszczenia i dowodów, które mają to uzasadniać.

Skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 845/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Uznał bowiem, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przez Wojewodę Małopolskiego przepisów postępowania.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a., tylko w sytuacji, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, czyli nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Zdaniem WSA, organ odwoławczy całkowicie zaniechał zastosowania powyższych zasad działania w swoim postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ odwoławczy jako podstawową kwestię wymagającą ustalenia wskazał okoliczność dotyczącą tego, czy umowa sprzedaży z dnia [...] listopada 1977 r. Rep. A nr [...], którą Skarb Państwa nabył od K.G.-D., L. A. M. i G. R. – M. działkę nr [...], została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ odwoławczy jednocześnie zakwestionował ustalenia dowodowe organu I instancji w tej kwestii, nie zgadzając się z niedokonaniem analizy opinii szacunkowej biegłych z dnia [...] czerwca 1977 r., na którą powołano się w umowie sprzedaży z dnia [...] listopada 1977 r. Powyższe miałoby w ocenie Wojewody Małopolskiego posłużyć do oceny, czy przedmiotowa nieruchomość faktycznie ma status nieruchomości wywłaszczonej, aby dalej przeprowadzić analizę przesłanek zwrotu nieruchomości, w tym zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższa kwestia nadawała się do bezpośredniego wyjaśnienia przez organ II instancji, a nie było podstaw do orzekania kasatoryjnego. Skoro Wojewoda Małopolski dostrzegł uchybienia w prowadzonym postępowaniu, w tym dotyczące opisanych kwestii, to winien je samodzielnie wyjaśnić, ponieważ to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, rzecz jasna możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie zwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Szczególnie, że z akt postępowania pierwszoinstancyjnego wynika, że gros dowodów służących do wyjaśnienia opisywanych kwestii zostało przez organ I instancji zgromadzonych. Pozostawała do przeprowadzenia ich ocena mogąca prowadzić także do zajęcia odmiennego stanowiska. Uwzględnienie dowodu w celu ustalenia okoliczności pominiętej przez organ I instancji, czy też przyjęcie odmiennej oceny dowodów niż zastosowana przez organ I instancji, nie uprawnia – zdaniem WSA – w żaden sposób do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wszelkie zaś wątpliwości jakie nasuwają się organowi odwoławczemu w tym względzie winny – w ocenie Sądu pierwszej instancji – prowadzić do podjęcia działań zmierzających do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w trybie art. 136 kpa. W tym kontekście za zupełnie bezzasadne uznał WSA uchylenie decyzji I instancji z powołaniem się na okoliczność niepozyskania przez ten organ akt Urzędu Miasta i Gminy Z. z zakresu gospodarki mieszkaniowej o nr [...]. Organ odwoławczy wskazuje przy tym dokładne oznaczenie tychże dokumentów z powołaniem sygnatury przy piśmie Przedsiębiorstwa "Desa" z dnia [...] stycznia 1978 r. skierowanym do Z.B. Podobnie czyni co do akt Przedsiębiorstwa "Desa" o nr [...]. Informacje z powyższych dokumentów dotyczyły, jak wskazuje organ odwoławczy, trybu nabycia przedmiotowej nieruchomości, a także celu tego nabycia oraz jego późniejszej realizacji. Skoro organ odwoławczy tak precyzyjnie ustalił powyższe źródła dowodowe to – zdaniem WSA – nic nie stało na przeszkodzie temu, aby dowody te zgromadzić, ewentualnie zlecić ich uzupełnienie organowi I instancji (obie czynności w trybie art. 136 kpa), a następnie ocenić dowody rozstrzygając sprawę merytorycznie. Niezasadnym było w związku z tym powoływanie się na konieczność realizacji zasady dwuinstancyjności. Powyższe uchybienie miało w ocenie tego Sądu wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski. Wskazanemu orzeczeniu zarzucił, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. błędnie przyjmując, iż kwestia ustalenia, czy nieruchomość ma status nieruchomości wywłaszczonej oraz – w razie przyjęcia za udowodnioną tej okoliczności – jaki był cel wywłaszczenia, a następnie dokonania analizy przesłanek zwrotu nieruchomości, w tym zbędności w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego, które nie może być uzupełnione na podstawie art. 136 k.p.a.

Jak wskazał skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu wniesionego przez siebie środka zaskarżenia, przeprowadzenie w sprawie czynności dowodowych przez organ odwoławczy, ze względu na ich zakres oraz charakter, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewody, Starosta T. nie ustalił zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. celu wywłaszczenia nieruchomości, uznając, iż "brak jest możliwości ustalenia precyzyjnego celu nabycia przez Urząd Miejski w Z. działki ewidencyjnej nr [...] Z., a za realizację celu wywłaszczenia uznać należy okoliczność, iż w budynku położonym na nieruchomości w latach 1983-1994 mieściła się siedziba Inspektoratu ZUS, co stanowiło ogólnie przyjęty cel użyteczności publicznej". Organ pierwszej instancji miał też nie dokonać analizy przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, wynikających z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, prowadzenie przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, czyli ustalenie:

1) czy przedmiotowa nieruchomość ma status nieruchomości wywłaszczonej,

2) jaki był cel wywłaszczenia,

3) czy wystąpiły przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości,

prowadziłoby do naruszenia wspomnianej zasady dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

We wspólnej odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 27 marca 2013 r. A.L., E.R., H.B., B.Z., R.R., M.B., K.K., A.Z., B.W., Z.B., oznaczeni jako mieszkańcy Wilii "R." – wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu swojego stanowiska podnieśli, że nieruchomość willa "R." przy ul. C. nigdy nie była wywłaszczona, ponieważ został pobrany podatek dochodowy w wysokości 5% od sprzedaży, a od wywłaszczonych nieruchomości podatku się nie pobiera, na co wskazuje art. 45 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). Okoliczność tę ma potwierdzać § 11 aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1977 r. Rep. A nr [...]. W piśmie zwrócono także uwagę na zeznanie Kierownika Wydziału Lokalowego Urzędu Miasta Z.Ś., zgodnie z którym "willa R. nigdy nie była wywłaszczona, ponieważ nie wchodziła w plan zagospodarowania Miasta Z." – a które miało być niewzięte pod uwagę w sprawie. Ww. uczestnicy postępowania przedstawili także sytuację faktyczną dotyczącą stanu nieruchomości w ostatnich dziesięciu latach. Jak wskazali, w ich ocenie zeznania Z.Ś. oraz fakt pobrania podatku świadczą jednoznacznie, że nie miało miejsca wywłaszczenie, a zatem dla rozstrzygnięcia sprawy nie są konieczne dalsze dowody, zwłaszcza że sprawa toczy się już prawie 8 lat.

O oddalenie skargi kasacyjnej Z.B. wniosła dodatkowo pismem z dnia 31 marca 2013 r. Za takim rozstrzygnięciem, w ocenie strony postępowania, przemawiają wymogi ekonomiki procesowej. Uczestniczka postępowania zwróciła uwagę, że do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa doszło w drodze umowy kupna-sprzedaży, na mocy której właścicielki nieruchomości kupowanej otrzymały 603 117 złotych, a złożone przez nie dobrowolnie podpisy świadczą, iż nie miało miejsca wywłaszczenie. Z.B. podniosła także, że mieszkańcy willi wyremontowali mieszka przydzielone decyzjami administracyjnymi własnymi nakładami i we własnym zakresie, jak również uczestniczą w kosztach remontu domu (zewnętrzny remont 2 2006 r. pochłonął 750 000 złotych). Jej zdaniem "nie ma takiego prawa w żadnym cywilizowanym kraju, żeby dzieci, wnuki domagały się zwrotu spadku, którego nie mają, bo ich rodzice 36 lat temu majątek dobrowolnie sprzedali". W ocenie uczestniczki postępowania Wojewoda Małopolski dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym zebranym przez Starostwo T., w tym aktami stwierdzającymi własność.

Za oddaleniem skargi kasacyjnej opowiedzieli się także – reprezentowani przez pełnomocnika – J.S. i T.K. Ich zdaniem pogląd kasatora, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji merytorycznej po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego na mocy art. 136 k.p.a. godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – stoi w sprzeczności z poglądami judykatury. Wskazani uczestnicy postępowania zwrócili także uwagę, że wniosek o zwrot Wilii R. został złożony w dniu [...] lipca 2005 r. i od tamtej pory Starosta T. i Wojewoda Małopolski wydali w sprawie już po cztery decyzje administracyjne, przy czym decyzje organu pierwszej instancji orzekały o odmowie zwrotu nieruchomości, zaś organu drugiej instancji miały charakter kasatoryjny. Co więcej, wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r. o sygn. akt II SAB/Kr 27/11 WSA w Krakowie stwierdził w sprawie bezczynność Starosty T. Zdaniem J. S. i T. K. zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody zmierza tylko do dalszego, bezpodstawnego przedłużenia postępowania, przy czym organ uchyla się zarazem od obowiązku oceny zebranego materiału dowodowego, ignorując go. Zdaniem wskazanych uczestników postępowania, organ mógł uzupełnić dowody w trybie art. 136 k.p.a. Zwrócili wreszcie uwagę, że organ drugiej instancji nie podjął nawet próby ustalenia, czy dokumenty, które jego zdaniem mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nadal istnieją, a zatem, czy przeprowadzenie dowodu jest w ogóle możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analizowana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż Wojewoda Małopolski nie miał podstaw do wydania w sprawie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz powinien był merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Analiza tego zagadnienia musi przy tym uwzględniać zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w at. 15 k.p.a.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak zauważa się w orzecznictwie, rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. np. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12).

Zwrócić także należy uwagę na wyjątkowy charakter art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02) W myśl reguły wykładni exceptiones non sunt extendendae, przepis ten nie może być wykładany rozszerzająco. Spostrzeżenie to jest tym bardziej aktualne po nowelizacji cytowanego przepisu dokonanej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która zaostrzyła przesłanki wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasatoryjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznaje za zasadne zwrócić jednak uwagę, że granicą rygoryzmu w stosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. oraz dopuszczalności skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 k.p.a. jest zachowanie prawa stron do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy w jej całokształcie. Prawo to wiązać należy z prawem stron do skorzystania ze środka zaskarżenia (odwołania), które gwarantuje art. 78 Konstytucji RP. Wypada także wskazać, że również doktryna sprzeciwia się zawężającemu interpretowaniu art. 138 § 2 k.p.a. (zob. A. Wróbel, Art. 138, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, pkt 11).

W tym kontekście podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 8 kwietnia 2011 r. (I OSK 1899/10), że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie ustalił kluczowych kwestii w sprawie, nie może go zastąpić w tym organ wyższej instancji.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organ odwoławczy może skorzystać z art. 136 k.p.a. i wydać decyzję merytoryczną o tyle, o ile organ pierwszej instancji ustalił już wszystkie istotne dla sprawy okoliczności w choćby podstawowym zakresie, jak również wypowiedział się co do nich tak, że strony miały możliwość odnieść się do tych twierdzeń we wniesionym przez siebie środku odwoławczym. W innym bowiem przypadku organ drugiej instancji mógłby poczynić całkowicie nowe ustalenia w sprawie, zaskakując strony swoim stanowiskiem, co do którego nie będą one miały szansy podjąć polemiki w administracyjnym toku instancji, lecz jedynie w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Czyniłoby to prawo stron do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy administracyjne iluzorycznym, godząc w kodeksową zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Przenosząc poczynione spostrzeżenia na grunt niniejszej sprawy – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istniały w niej podstawy do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że podane w zaskarżonej decyzji administracyjnej do ustalenia przez Starostę okoliczności faktyczne zdecydowanie determinują merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, zatem ich wyjaśnienie jest konieczne dla jej prawidłowego załatwienia. Wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji, organ nie musiał się ograniczyć do skorzystania z art. 136 k.p.a., lecz przeciwnie – mógł uznać, że postępowania wyjaśniające w istotnej części przeprowadzi organ I instancji. Ustalenie bowiem tego, czy przedmiotowa nieruchomość ma status nieruchomości wywłaszczonej, a jeśli tak: jaki był cel wywłaszczenia, a wreszcie, czy wystąpiły przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości – to kwestie podstawowe dla zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego ich samodzielne – i właściwie pierwszorazowe – wyjaśnienie przez Wojewodę prowadziłoby w sprawie do naruszenia wspomnianej zasady dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca zarazem uwagę na sekwencyjność postępowania wyjaśniającego w sprawie – w konsekwencji wadliwe bądź niepełne zweryfikowanie kwestii pierwszorzędnej – tego, "czy przedmiotowa nieruchomość ma status nieruchomości wywłaszczonej" – prowadzić może do błędnego bądź zbędnego ustalania dalszych okoliczności sprawy.

Godzi się także dodać, że mimo zmiany brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. aktualność zachowuje wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r. o sygn. akt IV SA 2393/98, w którym stwierdzono, iż przeprowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie badania zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest niedopuszczalne, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Skoro zatem niedopuszczalne jest zastępowanie przez organ drugoinstancyjny organu pierwszej instancji w zakresie badania zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to tym bardziej nie może zostać zaakceptowane zastępowanie w zakresie – jak w niniejszej sprawie – badania tego, czy nieruchomość ma status nieruchomości wywłaszczonej, gdyż kwestia ta ma charakter pierwszorzędny w analizowanym typie postępowań.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienie tego, czy zawarcie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1977 r. Rep. A nr [...] miało związek z ewentualnym wykonaniem przez Skarb Państwa prawa pierwokupu w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159 ze zm.) – na co zwrócił uwagę Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji – jest zatem kwestią podstawową (istotną) w sprawie, której samodzielne zweryfikowanie (przy wykorzystaniu art. 136 k.p.a.) i rozstrzygnięcie przez organ drugoinstancyjny uniemożliwiałoby stronom podjęcie merytorycznej polemiki w ramach administracyjnego toku instancji. Godzi się bowiem spostrzec, że w przypadku potwierdzenia, iż do nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa doszło w drodze pierwokupu, nie znajdą wówczas do niej zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Z tego względu zasadnicze pominięcie przez organ pierwszej instancji opinii szacunkowej biegłych z listy Wojewody Nowosądeckiego tj. J.Ż. i S.K. z [...] czerwca 1977 r. ("Pierwokup. Opinia Szacunkowa składników budowlanych nieruchomości położonej w Z. przy ul. C. "R." oznaczonej [...]"), jak również nie pozyskanie i nie poddanie analizie przez Starostę akt Urzędu Miasta i Gminy Z. nr [...] oraz akt Przedsiębiorstwa "Desa" o nr [...] – stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, określających postępowania wyjaśniające (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Uzasadniało to wydanie przez Wojewodę Małopolskiego decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zebranie tych dowodów i materiałów przez organ odwoławczy w oparciu o art. 136 k.p.a. i wydanie decyzji merytorycznej na ich podstawie godziłoby w zasadę dwuinstancyjności, gdyż organ ten jako pierwszy odniósłby się merytorycznie szerzej do zagadnienia, czy sporna nieruchomość została nabyta w drodze pierwokupu, a biorąc pod uwagę, że zagadnienie to może mieć podstawowe znaczenie w sprawie – strony pozbawione zostałyby prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia ich sprawy administracyjnej. Okoliczności przesądzające o treści osnowy decyzji byłyby bowiem ustalone dopiero na etapie postępowania przed Wojewodą Małopolskim, od którego decyzji nie przysługiwałoby stronom prawo wniesienia odwołania, a zatem merytorycznej polemiki (argumentowania). Okoliczności te należy przy tym określić jako istotne w sprawie.

Już z samej wykładni literalnej art. 138 § 2 k.p.a. a contrario wynika, że organ drugiej instancji może uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a., jeżeli wyjaśniony w ten sposób zakres sprawy nie może zostać określony jako "istotny" z punktu widzenia rozstrzygnięcia (innymi słowy: przesądzający o jego treści). Skoro zatem w niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia jej zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to tym samym Wojewoda Małopolski prawidłowo nie ograniczył się do skorzystania z art. 136 k.p.a. – jak oczekiwałby tego Sąd pierwszej instancji – lecz wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., precyzyjnie wskazując Staroście T., jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kończąc, należy zaznaczyć, że artykuł 138 § 2 k.p.a., mimo że został zamieszczony w ustawie procesowej, jest przepisem prawa materialnego, albowiem stanowi podstawę prawną decyzji organu odwoławczego. Skoro zatem doszło w sprawie do naruszenia wyłącznie prawa materialnego, to z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny dokonał rozpoznania skarg na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalając je z podanych wyżej przyczyn.

Odrębną kwestią jest to, że organy w niniejszej sprawie powinny przykładać większą staranność do przestrzegania zasady szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. (por. wydany w sprawie wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2011 r., II SAB/Kr 27/11). Jednak zasada ta nie może przeważać nad zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) i zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Dotyczy to zwłaszcza spraw takich jak niniejsza, dotyczących zwrotu nieruchomości o znacznej wartości tak majątkowej, jak i kulturowej, o niejednoznacznych okolicznościach faktycznych oraz licznych stronach posiadających własny interes faktyczny i prawny.

Mając na uwadze powyższe, stosując art. 188 w zw. z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi. Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości odstąpił na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy.