Wyrok NSA, sygn. akt III SA 1002/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Budżetowe prawo
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: Nie dałoby się zastosować reguły, iż w przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego, gdyby dopuścić możliwość tajnego głosowania w innych sprawach, niż wskazane enumeratywnie przez ustawodawcę /art. 14 ust. 1 in fine ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 13 poz. 74 ze zm./ posługuje się wszak pojęciem "ustawa"/. Tajność głosowania stwarzałaby bowiem przeszkodę w ustaleniu, jaki głos oddał przewodniczący.

Jedynie jawne głosowanie w sprawie absolutorium dla zarządu gminy pozostaje w zgodzie ze sformułowaną w art. 61 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym zasadą jawności gospodarki finansowej gminy.

TEZY

Nie dałoby się zastosować reguły, iż w przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego, gdyby dopuścić możliwość tajnego głosowania w innych sprawach, niż wskazane enumeratywnie przez ustawodawcę /art. 14 ust. 1 in fine ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 13 poz. 74 ze zm./ posługuje się wszak pojęciem "ustawa"/. Tajność głosowania stwarzałaby bowiem przeszkodę w ustaleniu, jaki głos oddał przewodniczący.

Jedynie jawne głosowanie w sprawie absolutorium dla zarządu gminy pozostaje w zgodzie ze sformułowaną w art. 61 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym zasadą jawności gospodarki finansowej gminy.


SENTENCJA

oddala skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr 65/97 z 14 maja 1997 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., powołując się na przepisy art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy w B. D. nr XXVI/152197 z 29 kwietnia 1997 r. o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi Gminy w B.D. za rok 1996. Podjęcie wspomnianego rozstrzygnięcia nadzorczego umotywowano tym, iż głosowania w sprawie absolutorium dokonano w trybie tajnym, przyjętym w uchwale oznaczonej nr XXVI/152/97, również z 29 kwietnia 1997 r. Zdaniem organu nadzoru, uchwała, o której mowa, nie weszła jeszcze w życie w dniu głosowania w przedmiocie absolutorium dla Zarządu Gminy. Jako unormowanie dotyczące wewnętrznego ustroju Gminy, uchwała nr XXVI/152/97 wprowadzająca zmiany w regulaminach Rady Gminy w B.D. i jej Komisji Rewizyjnej mogła wejść w życie dopiero po ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co nastąpiło później. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zauważono, że w czasie podejmowania uchwały absolutoryjnej nadal obowiązywały postanowienia Regulaminu Rady, wprowadzonego uchwałą Rady Gminy nr XV/94/96, przewidującego jawność głosowania w sprawach rozstrzyganych przez Radę Gminy B. D. Za naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym organ nadzoru uznał także fakt nieudzielenia absolutorium, mimo pozytywnej oceny sprawozdania z wykonania budżetu, wyrażającej się jego przyjęciem bez zastrzeżeń. Jak zaznaczono, absolutorium "powinno wynikać właśnie z oceny sprawozdania zarządu z wykonania budżetu".

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Przyznano w niej, że do 29 kwietnia 1996 r. obowiązywał wymóg jawnego głosowania w przedmiocie absolutorium, jednak w tym dniu Rada Gminy przywróciła ustanowiony wcześniej tryb głosowania tajnego. Podniesiono w niej ponadto, że wbrew twierdzeniom Kolegium Izby, "publikacja Statutu nie jest tożsama z chwilą jego wejścia w życie, gdyż chwilę tę określa moment jego ogłoszenia o ile w uchwale stanowiącej nie został wyznaczony inny termin". W ocenie skarżącej Gminy, uchybienie polegające na przeprowadzeniu tajnego głosowania przez Radę Gminy jest co najwyżej nieistotnym naruszeniem prawa i nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności poddanej badaniu nadzorczemu uchwały.

W skardze zwrócono wreszcie uwagę, iż przyjęcie sprawozdania nie zobowiązuje Rady Gminy do ściśle określonego zachowania /automatycznego udzielenia absolutorium/, gdyż wówczas art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym "nie miałby sensu". W odpowiedzi na skargę wystąpiono ojej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Powołano się w niej przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "tajność głosowania nad uchwałą absolutoryjną dla Zarządu jest sprzeczna z zasadą jawności życia publicznego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jakkolwiek kwestia wymagań stawianych aktowi głosowania przez radnych /możliwości wprowadzenia na mocy własnej uchwały tajności głosowania w sprawach rozstrzyganych przez radę gminy/ nie jest wolna od kontrowersji, które ujawniły się również w orzecznictwie sądu administracyjnego, to jednak zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie może być wątpliwości co do tego, że głosowanie w przedmiocie absolutorium dla Zarządu Gminy powinno odbywać się w sposób jawny. Wniosek ten można wyprowadzić z analizy treści przepisu art. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym, zwłaszcza gdy zawarte w nim zasady zestawi się z uregulowaniem rozdziału 6 tej ustawy - "Komunalna gospodarka finansowa".

Stosownie do wymienionego przepisu, uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej. Trzeba przy tym pamiętać, iż ustawodawca zastrzegł dla określonych przypadków odmienne wymagania dotyczące aktu głosowania, w szczególności przez wprowadzenie zasady jego tajności. Gdyby dopuścić możliwość tajnego głosowania w innych sprawach niż wskazane enumeratywnie przez ustawodawcę /przepis art. 14 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie terytorialnym posługuje się wszak pojęciem "ustawa"/, nie można byłoby zastosować reguły, iż w przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego. Tajność głosowania stwarzałaby bowiem przeszkodę w ustaleniu, jaki głos oddał przewodniczący. Wypada przy tym zauważyć, iż jedynie jawne głosowanie w sprawie absolutorium dla zarządu gminy pozostaje w zgodzie ze sformułowaną w art. 61 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym zasadą jawności gospodarki finansowej gminy. Ten sposób głosowania koresponduje też z ustanowionymi, przepisami art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 18a ust. 3 i art. 28b tego aktu, rygorami procesowymi związanymi z podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie absolutorium oraz jego następstwami prawnymi.

Ich wprowadzenie służy obiektywizacji wyniku uruchomienia ustalonej procedury absolutoryjnej. Realizacji tej idei wydaje się również być podporządkowane jawne, uwidaczniające racje, którymi kierowali się radni, głosowanie w sprawie absolutorium dla zarządu gminy. Niezależnie od tego, podkreślenia wymaga to, iż nawet gdyby nie podzielić zaprezentowanego poglądu, przyjęty przez Radę Gminy B. D. sposób głosowania musiał być uznany za wadliwy.

Tajne głosowanie w sprawie absolutorium dla Zarządu Gminy przeprowadzono bowiem na podstawie postanowień uchwały, która jeszcze nie weszła w życie. Okoliczność ta stwarzała wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały przedłożonej organowi nadzoru. Nie znalazł natomiast potwierdzenia drugi z przedstawionych przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. zarzutów. W myśl utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, wyrażonego m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 17 lutego 1997 r., FPS 8/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 52/, przyjęcie przez radę gminy sprawozdania z wykonania budżetu nie przesądza automatycznie o udzieleniu zarządowi absolutorium. W tym względzie, Sąd uznał za trafne stanowisko skarżącej Gminy, która zasadnie wytknęła błąd w rozumowaniu zaprezentowanym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Sam sposób argumentacji oraz eksponowania przesłanek leżących u podstaw rozstrzygnięcia podjętego przez organ nadzoru budzą zresztą poważne zastrzeżenia. Jest oczywiste, iż uzasadnienie każdego rozstrzygnięcia nadzorczego powinny cechować wewnętrzna spójność, przejrzystość oraz precyzja w określeniu stwierdzonych wadliwości prawnych badanego aktu. Zasygnalizowane uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, wobec czego skarga podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało orzec jak w sentencji.