Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1407/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 8, art. 18 i art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1291/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1291/11, po rozpoznaniu skargi J. S. , uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] wydane w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Stargard Szczeciński decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 129, poz. 1058) i art. 104 k.p.a. odmówił J. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciocią – Z. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z powołanymi przepisami, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełniać wszystkie przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie mogą natomiast wystąpić przesłanki zawarte w art. 17 ust. 5 ustawy. Z cytowanego art. 17 ust. 1 pkt 2 wynika natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje poza matką ojcem, opiekunem faktycznym dziecka także innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Krewnymi w linii prostej zgodnie z art. 617 § 1 k.r.o. są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są zaś te osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi prostej. Obowiązek alimentacyjny ciąży na krewnych w linii prostej, a nie na krewnych w linii bocznej. W sprawie poddanej rozstrzygnięciu Kolegium, osoba wymagająca opieki jest według oświadczenia wnioskodawczyni jej ciocią, co oznacza, że pomiędzy wnioskodawczynią, a wymagającą opieki istnieje pokrewieństwo w linii bocznej. Wnioskodawczyni nie należy więc do kręgu krewnych w linii prostej osoby wymagającej opieki, gdyż nie jest ani jej wnuczką, ani matką, czy babcią, które to osoby pochodzą jedna od drugiej, nie należy również do rodzeństwa Z. M. W związku z tym, nie wystąpiła jedna z przesłanek z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, należało zatem odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

J. S. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wskazał, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowi art.17 ust.1 oraz ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Podkreślił, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensatą, swoistym wynagrodzeniem przez Państwo dla osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest z kolei od spełnienia licznych warunków, wiążących się zarówno z osobą ubiegającą się o świadczenie, jaki osobą wymagającą opieki lub innymi członkami ich rodziny. Wynikają one przede wszystkim z art. 17 ust. 1, 1a i 5 ustawy o świadczeniach, lecz ich pełna rekonstrukcja wymaga uwzględnienia zarówno innych przepisów tej ustawy (zwłaszcza definicji ustawowych, zawartych w jej art. 3), jak i nierzadko skomplikowanej wykładni i odesłań do innych ustaw. Od 1 stycznia 2010 r. uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest uzależnione od wysokości dochodu.

Sąd zauważył, że niektóre przesłanki nabycia świadczenia pielęgnacyjnego były już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w wyrokach z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07 (Lex 402805) i 22 lipca 2008 r. sygn. P 41/07 (Lex 402811). W wyroku o sygn. P 27/07 Trybunał Konstytucyjny (Lex 402805) orzekł, "że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach (w ówczesnym brzmieniu) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Uzasadnienie tego orzeczenia było oparte na – cytowanym in extenso w uzasadnieniu – wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), dotyczącym zasiłku stałego, który poprzedzał wprowadzenie świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, że zarówno zasiłek stały, jak i świadczenie pielęgnacyjne dotyczyły tej samej materii i miały takie same cele, a więc powinny być ocenianie w kontekście zasady równości według takich samych kryteriów. Za kryteria takie uznał:

– sprawowanie opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, wymagającym stałej pielęgnacji;

– niepodejmowanie pracy lub rezygnacja z niej z powodu opieki nad dzieckiem przez osobę sprawującą taką opiekę;

– obowiązek alimentacyjny spoczywający na osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem;

– niskie dochody osiągane przez rodzinę osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem (jak Sąd wyżej wskazał, przesłanka ta od 1 stycznia 2010 r. została zniesiona).

Pominięcie w zaskarżonym ówcześnie przepisie możliwości nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, Trybunał Konstytucyjny ocenił jako rozwiązanie zawężające – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyroki Trybunału wskazywały, że ograniczenie podmiotowe co do możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego są niezgodne z Konstytucją, przy czym chodziło o niemożność uzyskania tego świadczenia za opiekę nad osobami innymi niż dziecko, ale wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Trybunał podkreślał naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikające z tego, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji nie są traktowane jednakowo, ale ich prawa są różnicowane. Podkreślił równocześnie, że regulacji tej nie można usprawiedliwić trudnościami w ustaleniu rzeczywistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ponieważ nie jest to wartością konstytucyjną i nie zwalnia ustawodawcy od obowiązku ukształtowania przepisów w sposób taki by nie sprzyjały one nadużyciom. Niewątpliwie z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii. Bezsprzecznie relewantnymi cechami wspólnymi opiekunom, zarówno wymienionym w art.17 ust.1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i przepisem tym nieobjętym, są po pierwsze – sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną (dzieckiem lub dorosłym) wymagającym stałej lub długotrwałej opieki i pielęgnacji, po wtóre – nie podejmowanie z tego powodu pracy lub rezygnacja z zatrudnienia.

W sprawie będącej przedmiotem rozważań Sądu, skarżąca J. S. opiekuje się swoją ciotką Z. M. Ciotka to siostra ojca J. S. natomiast skarżąca jest w stosunku do niej bratanicą – zstępną brata i nie ciąży na niej ustawowy obowiązek alimentacyjny. Jednakże nie oznacza to, że przez prawo nie jest postrzegana jako członek rodziny. Jako zstępna rodzeństwa jest członkiem rodziny, należącym do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934 k.c.). W przekonaniu Sądu, rozstrzygając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozwala uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która faktycznie spełnia przesłanki do nabycia prawa, w tym dla bratanicy. Przepis art.17 ust.1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego treść została wyżej przytoczona stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje (...) ust. 1a osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust.1. Przepis ten można rozumieć, mając na uwadze właśnie konstytucyjną zasadę równości, w ten sposób, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu, czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale także każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie, faktycznie sprawująca opiekę.

Sąd wskazał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 16 definiuje pojęcie "rodziny" na swój użytek, wymieniając bardzo wąski krąg osób, nawet znacznie węższy aniżeli art. 128 k.r.o., do którego odwołuje się art. 17 ust. 1. Jakkolwiek J. S. członkiem rodziny z Z. M. , w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy, nie jest i nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, bowiem nie należy do kręgu osób wskazanych w art. 128 k.r.o., to jednak w rozumieniu tradycyjnym stanowi rodzinę dla Z. M. i to dość blisko spokrewnioną. Obie więc J. S. i jej ciotka Z. M. są rodziną także w sensie faktycznym, skoro ciotka jest pod opieką bratanicy. Skarżąca dowodzi, że jest właśnie taką osobą. Znalazła się zatem w sytuacji takiej samej, jak członkowie rodziny, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprawujący opiekę nad osobami bliskimi – członkami rodziny. Nie ulega również wątpliwości, że choć świadczenie pielęgnacyjne nominalnie przysługuje opiekunowi, to realną korzyść odnosi z niego podopieczny, który w ten sposób ma zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Organy kwestionujące prawo do udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego w sposób skuteczny nie podważyły twierdzeń skarżącej. Nie ma więc z tego powodu podstaw do wydania odmownej decyzji. W tym miejscu Sąd wskazał, że w uzasadnieniu dla wprowadzonych zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych poprzez dodanie ust. 1a do art. 17, stwierdzono, iż doprecyzowanie zasad ustalania kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ma na celu wyraźne wskazanie zakresu osób uprawnionych do tego świadczenia. Podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom (są to osoby spokrewnione w pierwszym stopniu), natomiast dalszym krewnym lub w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych albo osoby te nie mogą wypełniać swojego obowiązku. Ponadto przyznano organowi właściwemu do realizacji świadczenia pielęgnacyjnego możliwości przeprowadzenia wywiadu w przypadku, gdy powstaną wątpliwości co do spełnienia przez beneficjentów warunków do uzyskania świadczenia.

Podobną, jak zaprezentowana przez Sąd w niniejszym wyroku, wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prezentuje także orzecznictwo innych sądów administracyjnych (patrz: Wyrok NSA z 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1873/10, wyrok WSA z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 821/10 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej prokonstytucyjną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią organ administracyjny jest związany zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 173 ust. 1, art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

– naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo tego że nie naruszają one prawa i opierają się na wykładni gramatycznej właściwych przepisów, która jest wystarczająca do ich zastosowania bez dalszej interpretacji oraz poprzez nakazanie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy stosowania nieistniejącej wykładni prokonstytucyjnej, która prowadzi do zmiany w sposób niedopuszczalny treści przepisów i której przyjęcie zobowiązuje organy administracji do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zgodnie wolą ustawodawcy ewidentnie nieuprawnionej, co musi być ocenione jako wykroczenie przez sąd poza wynikającą z Konstytucji RP zasadę związania sądu ustawą,

– naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnej oceny jednoznacznych i nie budzących co do swojej treści przepisów prawa materialnego pod kątem ich zgodności z Konstytucją i dokonywania "korekty" przepisu ustanowionego przez ustawodawcę, podczas gdy ocena konstytucyjności przepisu może w toku postępowania sądowego następować jedynie w trycie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym,

– naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 145 § 1 pkt 1 p.ps.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i w zw. z art. 617 oraz art. 128 k.r.o. ustanawiającymi krąg osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, do którego nie należy osoba opiekująca się ciotką,

– naruszenie przepisów prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który nie może w sprawie mieć zastosowania, gdyż stanowi o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego osób spokrewnionych w dalszej kolejności, podczas gdy wnioskodawczyni nie jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w sposób przewidziany w ustawie, który uprawnia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylonymi decyzjami nastąpiła na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i art. 617 oraz art. 128 k.r.o. Wymienione przepisy są jednoznaczne w związku z czym nie wymagają innej wykładni niż wykładnia gramatyczna – językowa, bowiem jest ona wystarczająca do ich wyinterpretowania (odkodowania w procesie wykładni). Przepisy te ustanawiają krąg osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, do którego nie należy osoba opiekująca się ciotką. Świadczenie pielęgnacyjne poza matką, ojcem, opiekunem faktycznym dziecka, przysługuje wyłącznie tym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Krewnymi w linii prostej są zgodnie z art. 617 § 1 k.r.o. osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są zaś te osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Obowiązek alimentacyjny ciąży na krewnych w linii prostej, a nie na krewnych w linii bocznej. SKO w Szczecinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w mocy ze względu na to, że organ I instancji zaskarżoną decyzją nie przyznał J. S. przedmiotowego świadczenia, z uwagi na fakt, że osoba wymagająca opieki jest ciocią wnioskodawczyni, to jest krewną w linii bocznej, a nie w linii prostej, czego jednoznacznie wymaga ustawa o świadczeniach rodzinnych. W związku z tak brzmiącymi przepisami nie podlegają w sprawie badaniu pozostałe okoliczności warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym, organy obu instancji nie były zobowiązane do sprawdzania oraz uwzględniania okoliczności podnoszonych przez J. S. wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności, poza zainteresowaniem organów zobowiązanych do stosowania prawa musiało być stwierdzenie przez wnioskodawczynię, że ciocia – Z. M. ma 77 lat i nie ma rodzeństwa oraz jest osobą bezdzietną, a jest przy tym zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem opieki. Od pięciu miesięcy zamieszkuje wspólnie z wnioskodawczynią i jej rodziną. Jej stan zdrowia znacznie się pogorszył i wymaga stałej opieki. Ma zapewnioną pomoc, gdyż ze względu na to, że jest to jej chrzestna czuje się w obowiązku takiej pomocy jej udzielać. W związku z tym nie ma możliwości podjęcia pracy i zwraca się z prośbą o uwzględnienie jej wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił przepisy mające zastosowanie w sprawie, z których jednoznacznie wynika, że opieka nad osobą będącą ciotką nie daje podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż osoba ta nie należy do kręgu osób najbliższych wskazanych w ustawie. Następnie nakazał uwzględnienie prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które w ocenie Sądu pozwalają uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która faktycznie, a zatem nie prawnie, spełnia przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym dla bratanicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie jak również poprzedzającą ją decyzję, wskazał, że "Organy kwestionujące prawo do udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego w sposób skuteczny nie podważyły twierdzeń skarżącej." Stwierdzenie to sugeruje, że wiarygodność twierdzeń wnioskodawczyni odnoszących do sprawowania opieki nad jej ciotką ma przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Tymczasem, sprawowanie opieki jest tylko jedną z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia, do których należy także pozostawanie w odpowiednim stosunku między osobą wymagającą opieki, a osobą podejmującą się opieki. Niespełnienie choćby jednej z przesłanek (stanowiących przecież warunek konieczny nabycia prawa do świadczenia) musi skutkować odmową jego przyznania. Nie jest zatem dopuszczalne –jak to stwierdził WSA w Szczecinie – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdy spełnione są faktyczne przesłanki, to jest ma miejsce opieka nad osobą niepełnosprawną, a nie są spełnione pozostałe warunki wynikające z przepisów. Dla oczekiwanego przez Sąd działania konieczna byłaby zmiana przepisów ustawy do czego uprawniony jest jedynie ustawodawca. Nie sposób nie dostrzec także, iż przedstawione przez sąd stanowisko prowadzi do nie wynikającej z ustawy uznaniowości w zakresie przyznawania uprawnień. Jeśli sąd dostrzegał możliwość niekonstytucyjności stosowanego przepisu lub powziął wątpliwości co do jego konstytucyjności lub słuszności, winien był wystąpić ze stosownym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego nie zaś tworzyć na potrzeby postępowania nieznaną w prawie konstrukcję prokonstytucyjnej wykładni.

Skarżący stoi też na stanowisku, że cytowany przez WSA w Szczecinie przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż umożliwia on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w dalszej kolejności, podczas gdy wnioskodawczyni nie jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w sposób przewidziany w ustawie, który uprawniałby ją do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. O braku podstaw do poszerzenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego świadczy także przywołana przez WSA w Szczecinie zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca pomimo, również przytoczonego przez WSA w Szczecinie, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie zdecydował się na zmianę przepisów art. 17 ust. 1 ustawy, która pozwalałaby na przyznanie świadczenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Nadal krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje zamknięty i ogranicza się do matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka i tych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a więc krewnych w linii prostej, to jest pochodzących jedna od drugiej. To zaś jednoznacznie wskazuje na wolę ustawodawcy w zakresie kręgu osób dla których zamierzał przyznać prawo do świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak to wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawowy zarzut kierowany pod adresem zaskarżonego wyroku podważa uprawnienie sądu administracyjnego do samodzielnej kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Kolegium wywodzi, że Sąd błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący o uprawnieniach do świadczeń pielęgnacyjnych osób spokrewnionych w dalszej kolejności, podczas gdy skarżąca J. S. będąca bratanicą nie jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w sposób przewidziany w tym przepisie.

Powyższego zarzutu nie można uznać za uzasadniony i stwarzający konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

Organy obu instancji oparły się na przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2). Dodać należy, iż ostatnie zdanie w tym przepisie zostało dodane w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz.U. Nr 205, poz. 1212) i weszło w życie z dniem 14 października 2011 r., a więc po dacie wydania w tej sprawie decyzji ostatecznej.

Powołano się także na przepis art. 17 ust. 1a ustawy, który przewiduje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

Wykładając te przepisy należy mieć na uwadze, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych był przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, w którym Trybunał orzekł o niezgodności tego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny (OTK-A 2008, nr 6, poz. 107).

Wprawdzie w tezie wyroku jest mowa o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, co związane było z treścią zadanych pytań prawnych, jednakże w uzasadnieniu wyroku Trybunał wyraźnie wypowiedział się przeciwko ograniczaniu kręgu osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego prowadzącego do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dostrzegając trudności, jakie mogą wystąpić przy ustalaniu przez władze publiczne rzeczywistego sprawowania opieki Trybunał stwierdził, że nie stanowią one wartości konstytucyjnej, uzasadniającej odmienne traktowanie podmiotów znajdujących się w sytuacji podobnej, charakteryzującej się tymi samymi, relatywnymi kryteriami.

Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 stwierdzając, że art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (OTK-A 2008, nr 6, poz. 109). Również w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał nie uzależniał wprost ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy osoby ubiegające się o to świadczenie były obciążone obowiązkiem alimentacyjnym.

Powyższe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ukształtowały orzecznictwo sądów administracyjnych, które m.in. w wyrokach z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 593/10 – Lex nr 753905, z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 776/10 – Lex nr 736470, z dnia 25 listopada 2011 sygn. akt SA/Łd 943/11 – Lex nr 1129376, z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 982/11 – Lex nr 1116655, z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 821/10 jednolicie przyjmują, że sformułowania zawarte w przepisach art. 17 ust. 1 i ust. 1a wykładane w zgodzie z Konstytucją pozwalają rozszerzyć krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym, ale które opiekują się członkiem rodziny spokrewnionym w dalszym stopniu, i z którym tworzą rodzinę rozumianą tradycyjnie.

Ten kierunek orzecznictwa znalazł również odzwierciedlenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1873/10, w którym Sąd ten stwierdził, że omawiane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć mając na uwadze konstytucyjna zasadę równości tak, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale każda spokrewniona, będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie (Lex nr 990201).

Również w wyroku NSA z dnia 18 lipca 2012 r. I OSK 198/12 Sad ten wychodząc z przesłanek konstytucyjnych – zasady równości, czy sprawiedliwości społecznej dostrzegł celowość w pewnych stanach faktycznych przyjęcia, że uprawnioną do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna – niż wymienione expressis verbis w ustawie – kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (niepubl. dostępny w Internecie https://cbois/doc/78A4F98259).

Powyższe stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę.

Przedstawioną argumentację wzmacniają zasady wynikające z art. 8 Konstytucji. W myśl art. 8 ust. 1 Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Stosując zatem przepisy ustawy zasadniczej, rozumiane jako współstosowanie norm (zasad) konstytucyjnych oraz odpowiednich norm przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy przepisy tej ostatniej rozumieć w kontekście zasady państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz przepisów art. 18 i 71 ust. 1 Konstytucji akcentujących ochronę rodziny.

Podkreślenia wymaga to, iż ustawa zasadnicza posługując się pojęciem rodziny w znaczeniu szerszym nie ogranicza kręgu osób spokrewnionych, które ze względu na stopień pokrewieństwa mogą być zaliczone do rodziny. Uprawnionym jest więc takie rozumienie rodziny, które nie odpowiada definicji wymienionej w art. 3 pkt 16, lecz mieści się w pojęciu rodziny rozumianej szerzej, której ochronę podniesiono do jednej z zasad konstytucyjnych.

Zasadnie w tej sprawie wykładając przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd pierwszej instancji sięgnął do wykładni celowościowej zwracając uwagę na to, że chociaż świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest osobie sprawującej opiekę to realną korzyść osiąga z tego osoba niepełnosprawna, która w ten sposób uzyskuje opiekę osoby bliskiej w warunkach domowych.

Zwrócić należy także uwagę na nałożony przepisem art. 69 Konstytucji obowiązek władz publicznych do udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym. Przyjmując jako alternatywę opieki nad osobą niepełnosprawną, sprawowanej przez osobę spokrewnioną w warunkach domowych, z formami pomocy świadczonymi przez władze publiczne w formach zorganizowanych, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi jest korzystniejsze nie tylko społecznie lecz także ekonomicznie.

Z powyższych względów podzielając prokonstytucyjną wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów art. 17 ust. 1 i 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym co do tego ostatniego zarzutu skarga kasacyjna nie wskazała na czym naruszenie to polegało oraz czy miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając zaskarżony wyrok za zgodny z prawem Sąd skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.