Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 510/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1 i  pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: M. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. B. jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 22 maja 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu 13 października 2020 r. skarżąca zjawiała się w siedzibie organu administracji uzupełniając wniosek, także o dodatkowe dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy.

Pismem z dnia 12 października 2020 r. skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania.

W dniu 31 grudnia 2020 r. skarżąca złożyła ponaglenie kierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Pismem z dnia 23 lutego 2021 r. organ administracji powołując art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poinformował, że przewidywany termin zakończenia postępowania określono na 23 maja 2021 r. Jednocześnie wskazując na art. 50 k.p.a. wezwał o przedłożenie wskazanych w piśmie dokumentów.

Pismem z tego samego dnia powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) organ administracji wystąpił do wskazanych w piśmie służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tej samej dacie ponaglenie skarżącej zostało przekazane zgodnie z właściwością.

W dniu 3 lutego 2021 r. strona złożyła skargę na bezczynność organu administracji, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca; zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych; zasądzenie od organu 1.000 zł jako rekompensaty za lata oczekiwania na decyzję.

W uzasadnieniu podniosła, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała żadnego pisma w sprawie, a od 16 marca 2020 r. urząd jest zamknięty dla petentów. Skarżąca podkreślała, że postępowanie w sprawie winno zakończyć się do 21 lipca 2020 r., gdyby zaś było szczególnie skomplikowane organ administracji powinien poinformować stronę o konieczności jego przedłużenia. Tymczasem nie wydarzył się nic. Mimo upływu terminów organ administracji nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku strony i wydania decyzji. Strona wskazywała, że bezskutecznie wnosiła o wszczęcie postępowania w sprawie. Podkreślała, że bezczynność organu administracji uniemożliwia jej normalne funkcjonowanie. Wojewoda nie może w tej sprawie powoływać się na braki kadrowe i pandemię, gdyż stronie znane są przypadki, w których decyzja była wydana. Łamanie prawa przez organ administracji powinno spotkać się z oceną prawną Sądu oraz stosowną karą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników merytorycznych prowadzących sprawy oraz niemożliwością szybkiego uzupełnienia braków kadrowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla oceny okoliczności sprawy z punktu widzenia składanej skargi. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2017 – 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności, czy też przewlekłości postępowania. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że jej zasądzenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Przyznanie sumy pieniężnej nakłada na sąd obowiązek jej miarkowania. Ponadto w ocenie organu administracji wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. skarżąca rozszerzyła skargę, wnosząc także o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie organu wyczerpuje także ustawowe znamiona przewlekłości. Na poparcie swych racji skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

Odpis pisma strony z dnia 13 kwietnia 2021 r. doręczono pełnomocnikowi organu administracji w dniu 21 maja 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący.

Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarżąca pierwotnie wniosła o stwierdzenie bezczynności, następnie uzupełniła skargę o zarzut przewlekłości, zażądała tym samym stwierdzenia obu form naruszenia przepisów dotyczących szybkości prowadzenia postępowania przez organ administracji. W ocenie Sądu w tej sytuacji brak było podstaw do ich rozdzielenia na dwie odrębne sprawy i prowadzenie ich pod odrębnymi sygnaturami. Skarżąca zarzuciła bowiem organowi bezczynność oraz prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, które miały miejsce w jednym postępowaniu, czyli takie naruszenia przepisów, które jest oparte na tym samym stanie faktycznym i w których elementem ważącym jest ocena przekroczenia ustawowych terminów rozpoznania sprawy i sposobu działania organu administracji. W tych okolicznościach Sąd uznał, że ocena czy organ administracji pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle niewątpliwe jest możliwe i z punktu widzenia zasad ekonomiki i szybkości postępowania winno być dokonane w jednym postępowaniu.

Przechodząc do oceny legalności działań podjętych przez organ administracji w tej sprawie w aspekcie bezczynności i przewlekłości postępowania wskazać trzeba, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy.

Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności organu i pojęcie przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"; przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".

Z "bezczynnością organu" mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z ww. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wcześniej wskazano, w myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści ww. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącej nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwało ponad 9 miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi, którą rozszerzono pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r., a zatem w sprawie na ten moment procedowano 11 miesięcy. Przy czym, co w sprawie niezwykle istotne, w tym czasie organ administracji publicznej pierwsze czynności podjął dopiero po wniesieniu skargi, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą, zatem przez okres dziewięciu miesięcy pozostawał całkowicie bezczynny naruszając terminy załatwiania spraw (nawet tych skomplikowanych). W tych okolicznościach oczywiście nie również sposób mówić o koncentracji podejmowanych działań, tych bowiem do dnia wniesienia skargi nie było. Powyższe skutkuje stwierdzeniem tak bezczynności, jak i istotnej przewlekłości postępowania.

Orzeczenie przewlekłości i bezczynności mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy (pisma przekazującego ponaglenie strony wg właściwości oraz odpowiedzi na skargę) organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia i skargi do tut. Sądu, co nastąpiło po dziewięciu miesiącach od złożenia wniosku, wcześniej nie zajmował się sprawą. Nie ulega zatem wątpliwości, że organowi administracji należy przypisać zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z tych względów Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącej i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku.

Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA).

W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowanych charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym jednak przypadku do działań tych organ administracji nie zdołał nawet dotrzeć przed wniesieniem skargi.

W opinii Sądu taka bezczynność i przewlekłość postępowania są rażące, gdyż nie mają uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter bezczynności i przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt II sentencji wyroku.

Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności i przewlekłości postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącego kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu suma 500 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu opieszałości w rozpoznaniu sprawy, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane z tym niedogodności.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).