Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 389/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16, 19, 61a, 156 par. 1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1462
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 roku sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia[...], Nr [...], po rozpoznaniu wniosku S. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne wcześniejsze postanowienie z dnia[...], Nr [...]o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia[...], Nr[...].

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia[...], Nr [...]wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy IV o łącznej powierzchni 35,8273 ha, przewidzianych do wyłączenia z produkcji rolniczej pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, położonych w gminie B.: we wsi Z. obręb W. (o powierzchni 20,2161 ha) oraz we wsi E. obręb D. (o powierzchni 15,6112 ha), na cele nierolnicze.

W dniu 19 lutego 2009 roku S. L. wniósł do Wojewody [...]o zmianę decyzji z dnia [...]na mocy art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewoda [...]postanowieniem z dnia[...], Nr [...]przekazał Marszałkowi Województwa [...]powyższy wniosek. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż na mocy art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.), kompetencje wojewody dotyczące przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zostały przekazane marszałkowi województwa.

Po rozpoznaniu wniosku S. L. Marszałek Województwa [...]postanowieniem z dnia[...], Nr [...]odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...]z dnia[...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskodawca nie ma interesu prawnego, ani faktycznego, zatem nie jest stroną w sprawie na mocy art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po rozpoznaniu zażalenia S. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa.

Pismem z dnia 7 grudnia 2011 roku S. L. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia[...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu autor wskazał, iż przedmiotem sprawy jest zmiana decyzji Wojewody [...]z dnia[...]. Na mocy art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zmiany tej decyzji mógł dokonać wojewoda lub organ wyższego stopnia. Takim organem na pewno nie jest marszałek województwa. Ponadto postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości – art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]odmówiło stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia[...].

Po rozpoznaniu wniosku S. L. o ponowne rozpatrzenie sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]utrzymało w mocy własne wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia 13 stycznia 2012 roku. W obszernym uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc następnie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności należy do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania służących weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji. Wady uzasadniające stwierdzenie nieważności zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie podstawy stwierdzenia nieważności postanowienia określonej w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (naruszenie przepisów o właściwości) organ stwierdził, iż właściwość rzeczowa Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie marszałka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...]z dnia [...] wynikała z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, zgodnie z którym kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei podstawę prawną właściwości miejscowej Kolegium stanowił przepis art. 2a ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, stosownie do którego organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. Abstrahując od faktu, że żądanie strony dotyczy stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a więc postanowienia wydanego przez organ II instancji, organ wskazał, iż także marszałek województwa był właściwy rzeczowo i miejscowo do rozpatrzenia w I instancji żądania zmiany decyzji wojewody. Wprawdzie decyzja została wydana przez wojewodę, lecz to marszałek województwa jest w tym przypadku "organem, który wydał decyzję" w rozumieniu powołanej wyżej normy. Wbrew stanowisku strony w ramach oceny właściwości rzeczowej należy uwzględnić okoliczność, iż z dniem 1 stycznia 2006 roku kompetencja do orzekania w sprawach wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia m.in. gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IV na cele nierolnicze przeszła z wojewody na marszałka województwa na mocy art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej. W wyniku tego marszałek stał się również właściwy w sprawach, o których mowa w art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących ostatecznych decyzji wydanych przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wojewodę. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji nie jest kontynuacją postępowania zakończonego jej wydaniem, ale odrębnym postępowaniem prowadzonym w nowej sprawie, którego przedmiotem jest właśnie uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, a nie sprawa rozstrzygnięta tą decyzją.

W odniesieniu do przesłanki rażącego naruszenia prawa jako ewentualnej podstawy stwierdzenia nieważności postanowienia, organ wyjaśnił, iż pod tym pojęciem rozumie się naruszenie prawa, które jest oczywiste, wyraźne, bezsporne, zachodzi ono wtedy, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa, która może być ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych w bezpośrednim rozumieniu, wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Zdaniem organu, w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem zażalenia na postanowienie marszałka, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się naruszeń prawa, a już z pewnością takich, które można by określić mianem rażących. W szczególności, wbrew stanowisku wnioskodawcy, nie mogło dojść do rażącego naruszenia art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na nieuwzględnieniu interesu społecznego jako uzasadniającego zmianę decyzji wojewody, skoro przesłanki określone w tym przepisie – wobec braku podstaw do wszczęcia postępowania – nie mogły być i nie były przedmiotem oceny organów obu instancji. Nie został też naruszony, a tym bardziej naruszony w stopniu rażącym przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ wnioskodawca nie ma interesu prawnego w żądaniu zmiany ostatecznej decyzji wojewody z dnia 5 lutego 2004 roku, a tym samym że w ewentualnym postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie przysługiwałby mu status strony. Prawidłowe było również zastosowanie przez organy orzekające przepisu art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro ustalono, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną oraz brak było podstawy do wszczęcia postępowania z innej uzasadnionej przyczyny –niedopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na zmianę stanu prawnego. Ustosunkowując się wreszcie do zarzutu rażącego naruszenia przepisów art. 48 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin, jako przepisów prawa materialnego będących źródłem interesu prawnego strony w wystąpieniu z żądaniem zmiany decyzji, organ wskazał, iż także ten zarzut jest chybiony, ponieważ źródłem interesu prawnego tworzącego legitymację strony w postępowaniu administracyjnym nie mogą być nieobowiązujące normy prawne, a powołana ustawa została w całości uchylona z dniem 1 stycznia 1991 roku, na mocy art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. z 2008 roku Nr 50, poz. 291 ze zm.).

W konkluzji organ wskazał, iż w odniesieniu do postanowienia z dnia [...]nie są spełnione także pozostałe przesłanki, określone enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 3-7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ustosunkowując się do zarzutów i argumentów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ napisał, iż rozróżnić należy postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie (stwierdzenia nieważności postanowienia SKO) i wcześniejsze postępowanie w sprawie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji wojewody z dnia 5 lutego 2004 roku. Argumentacja przedstawiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnosi się do szczegółowych zagadnień związanych z postępowaniem w sprawie zmiany decyzji wojewody, tymczasem kwestie te zostały już ostatecznie rozstrzygnięte. Istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi dokonanie oceny, czy objęty nim akt administracyjny jest obarczony przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Treść przesłanek wyrażonych w tym przepisie określa zatem w sposób precyzyjny zarówno zakres dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego, jak i zakres rozważań właściwego organu na etapie dokonywania oceny okoliczności faktycznych sprawy i zgromadzonych dowodów. Żaden z zarzutów czy argumentów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie odnosi się którejkolwiek z ustawowo określonych podstaw stwierdzenia nieważności.

W skardze na powyższe postanowienie S. L. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewodzie[...], jako właściwemu rzeczowo organowi I instancji w rozumieniu art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, iż zgodnie z treścią art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego organy przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Ten warunek w sprawie nie został zachowany, gdyż sprawa wniosku o zmianę decyzji wojewody z 2004 roku w trybie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego została przekazana do rozpatrzenia marszałkowi województwa. Wojewoda, jako organ administracji rządowej sam powinien ją zmienić, a nie przekazywać tego uprawnienia organowi samorządowemu, jakim jest marszałek województwa. Z dniem 1 stycznia 2009 roku skreślono art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co skutkuje tym, że odpadła podstawa do orzekania przez marszałka województwa, a zatem przekazanie sprawy zmiany decyzji mocą postanowienia z dnia 13 marca 2009 roku nastąpiło bez podstawy prawnej. Wydane przez marszałka województwa, po dniu 1 stycznia 2009 roku, rozstrzygnięcia są nieważne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Bezspornym w sprawie jest to, że skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. Mocą tego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa[...] z dnia [...]o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenia gruntów rolnych klasy IV na cele nierolnicze. Argumentacja wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zmierzała do wykazania zaistnienia w sprawie podstawy określonej w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia jest zatem sprawa procesowa tj. zbadanie prawidłowości rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (zwykłe lub nadzwyczajne) pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31).

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż w przepisu art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji administracyjnej, przewidziane w art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje się również do postanowień, ale jedynie do tych od których przysługuje zażalenie. Jak wynika z treści art. 61a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje zażalenie. Tym samym tryb nieważnościowy w stosunku do postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mógł być zastosowany.

Skarżący, w pierwszej kolejności w swojej argumentacji powoływał się na wadę prawną skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikającą z treści art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność rozstrzygnięcia, które wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości. W orzecznictwie podkreśla się, że w zacytowanym przepisie nie wprowadza się żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. W tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1982 roku, sygn. akt: II SA 1119/82 (ONSA 1982/2/95) stwierdzono, że "naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia". Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości (art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego), przypadki legalnego wykroczenia poza zakres właściwości są ściśle określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 29 maja 1991 roku, sygn. akt: III ARN 17/91 (PiP 1992/3/108) Sąd Najwyższy podkreślił gwarancyjną rolę sankcji nieważności w odniesieniu do obowiązku przestrzegania przez organ administracyjny właściwości w sprawie. Tą samą linię orzecznictwa zachowuje teza wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2002 roku, sygn. akt: III RN 225/01 (niepubl.), w której stwierdzono, że "naruszenie przy wydawaniu decyzji przez organ administracji publicznej każdego rodzaju właściwości, w tym także właściwości instancyjnej, powoduje jej nieważność" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak J. Borkowski, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 734).

Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięte jest wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ w sprawie powinien orzekać wojewoda, a nie marszałek województwa. Odnosząc się do tej kwestii należy powtórzyć za Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż argumentacja skarżącego wskazuje na to, iż nie rozróżnia on dwóch spraw. Pierwsza z nich to postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o zmianę decyzji wojewody na mocy art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez marszałka województwa postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego. Druga sprawa, która jest przedmiotem niniejszego postępowania to kwestia oceny stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pierwsze z wymienionych postępowań zakończyło się wydaniem postanowienia, które jest ostateczne i nie było przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wobec tego żadne argumenty odnoszące się właśnie do tego postępowania nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Niemniej jednak ustosunkowując się do podstawowego zarzutu skarżącego wskazującego na konieczność rozpoznania jego wniosku o zmianę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IV na cele nierolnicze w trybie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wojewodę należy wyjaśnić, iż wbrew poglądom skarżącego organem właściwym do rozpoznania rzeczonego wniosku był marszałek województwa.

Przepis art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. W istocie treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przestrzeganie tego obowiązku z urzędu oznacza, że organ bada swoją właściwość bez oczekiwania na wniosek strony w tym przedmiocie. Organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego (wyrok SN z dnia 29 maja 1991 roku, sygn. akt: III ARN 17/91, PiP 1992/3/108). Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami I instancji, postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1986 roku, sygn. akt: II SA 2307/85, SPB 1987/1/63) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Organ administracji publicznej powinien przestrzegać swojej właściwości z urzędu szczególnie wnikliwie na etapie wszczęcia postępowania. W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien stosować przepisy art. 65 – 66 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W stanie faktyczny sprawy, zgodnie z regulacją art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.), kompetencje wojewody dotyczące przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zostały przekazane marszałkowi województwa. Decyzja, której zmiany na mocy art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego domagał się skarżący, została wydana przez wojewodę na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast przepis art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku stanowi, iż w ustawie z dnia o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadza się następujące zmiany:

1) w art. 5 dodaje się ust. 3 w brzmieniu:

"3. Zadania marszałka województwa, o których mowa w art. 7 ust. 2 i 4 oraz w art. 26 ust. 1, są zadaniami z zakresu administracji rządowej.";

2) użyty w art. 7 w ust. 2 i 4 oraz w art. 26 w ust. 1, w różnej liczbie i przypadku, wyraz "wojewoda" zastępuje się użytymi w odpowiedniej liczbie i przypadku wyrazami "marszałek województwa".

Z powołanych przepisów wynikała konieczność przekazania sprawy zmiany decyzji przez wojewodę marszałkowi. Rozstrzygnięcie takie zostało wydane przez organy i znajduje swoje prawne uzasadnienie. Zdaniem skarżącego przekazanie takie nie powinno nastąpić bowiem prawo nie działa wstecz. Z argumentem, iż prawo nie działa wstecz należy się zgodzić, niemniej jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Złożenie wniosku o zmianę decyzji na mocy art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego spowodowało wszczęcie nowego postępowania, o charakterze nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Druga podstawa stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikała z treści art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a sprowadzała się do konstatacji, iż rzeczone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje akt. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 roku, sygn. akt I OSK 170/10 - publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA).

Ważne jest również, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu, nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 roku, sygn. akt: II OSK 2226/10 oraz z dnia 8 lipca 2010 roku, sygn. akt: I OSK 170/10 – dostępne w CBOSA).

W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż przez rażące naruszenie prawa rozumie się sytuację, gdy istnieje podstawa prawna do wydania aktu, a rozstrzygnięcie zawarte w tymże akcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których akt został wydany, lub które uprawniały organ do wydania rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie takie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść wydanego rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Rozważania na temat możliwości zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania do tego aby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną należy uzupełnić również o wyjaśnienie, że fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego statuuje przepis art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiając ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z nią rozstrzygnięcia, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich aktów, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stosunków prawnych opartych na akcie organów administracji, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego (vide: W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, str. 123). Zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa i zaufanie do prawa (vide: M. Zdyb i J. Stelmasiak; Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z komentarzem. Lublin 1992, str. 116). Trwałość ostatecznych rozstrzygnięć powoduje, iż nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i ustaw szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszenie aktów ostatecznych i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wzruszenie takich aktów może nastąpić jedynie wtedy gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty. Przy czym ową bezsporność i oczywistość organ przełamujący zasadę trwałości decyzji ma obowiązek wykazać. (vide wyrok NSA z dnia 19 maja 1989 roku, sygn. akt: IV SA 90/89, PiŻ 1989, Nr 35, oraz wyrok NSA z dnia 22 października 1999 roku, sygn. akt: I SA 8/98, niepublikowany).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż analiza akt administracyjnych nie uprawnia do twierdzenia, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jego nieważności. Zdaniem Sądu, w powołanym rozstrzygnięciu nie można dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący w swojej argumentacji nie przedstawił także żadnych argumentów wskazujących na zaistnienie rażącego naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu postanowienia z dnia[...]. Skarżący jedynie podnosił argument dotyczący tego, iż organ, który wystąpił o wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, czyli wójt gminy działał w tym zakresie w celu osiągnięcia zysku, gdyż jest właścicielem części terenów podlegających wyłączeniu. Odnosząc się do tej kwestii należy, po pierwsze wskazać, że okoliczność ta nie została potwierdzona w odpowiednim trybie, a po drugie, argument ten odnosi się do wcześniej zakończonego postępowania, które w chwili obecnej nie jest przedmiotem oceny ani organów administracji, ani Sądu.

Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

k.ż.