Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1644/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony akt, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 231 (dwieście trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. (dalej także: "organ") - działając na podstawie przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") - po zapoznaniu się z wnioskiem A. Z. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, ustalił koszt związany z udostepnieniem żądanej przez skarżącego informacji publicznej na kwotę 5.760,26 złotych i wezwał go do uiszczenia tej kwoty w terminie 7 dni na rachunek Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] W..

Zaskarżony akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. wydany został w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. (pismo złożone w formie dokumentu z podpisem elektronicznym), skarżący A. Z. - działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP - zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej "w postaci kserokopii pełnej ewidencji lub wglądu do dokumentów (rejestru/ów) decyzji i postanowień (pozbawionych danych osobowych, jeżeli takowe się znajdują) z każdego oddziału za okres od dnia 31 lipca 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. wydanych przez (ewentualnie z upoważnienia) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. w ramach posiadanych kompetencji". Jednocześnie, skarżący wskazał, iż wnosi o udzielenie powyższej informacji w formie kserokopii (lub wydruku z systemu) albo wglądu do dokumentów w siedzibie organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku i przesłanie jej na adres wnioskodawcy wskazany w niniejszym piśmie.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. - działając na podstawie przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - w skierowanym do skarżącego piśmie (akcie) z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], stwierdził, iż po zapoznaniu się z treścią przedmiotowego wniosku uznać należy, że udostępnienie informacji publicznej w powyższym zakresie spowoduje poniesienie przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] W. dodatkowych kosztów, albowiem żądane przez skarżącego rejestry zawierają dane wrażliwe. Wobec powyższego, organ uznał, iż przed udostępnieniem kopii pełnej ewidencji decyzji i postanowień z każdego oddziału za okres od dnia 31 lipca 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. niezbędnym będzie wykonanie ich kserokopii, a następnie dokonanie ich anonimizacji i ponowne skopiowane zanonimizowanych rejestrów. Organ stwierdził jednocześnie, że przy tak dużym zakresie żądanej informacji wykonanie tych czynności możliwe będzie jedynie w czasie niekolidującym z obowiązkami służbowymi, czyli po godzinach pracy.

Mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. ustalił koszt związany z udostepnieniem żądanej przez skarżącego informacji publicznej na kwotę 5.760,26 złotych i wezwał skarżącego do jej wniesienia w terminie 7 dni na wskazany w treści pisma rachunek bankowy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] W.. Jednocześnie, organ poinformował skarżącego, że w przypadku braku uiszczenia w/w opłaty, będzie ona przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy.

W piśmie z dnia 2 marca 2016 r. (pismo złożone w formie dokumentu z podpisem elektronicznym) skarżący wystosował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu wezwania skarżący zarzucił, że zawiadomienie organu z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], dotyczące ustalenia kosztów za udostępnienie informacji publicznej w formie kopii dokumentacji, narusza przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem - zdaniem skarżącego - zaproponowane koszty nie są kosztami związanymi z udostępnieniem informacji publicznej, ale kosztami zwykłego funkcjonowania organu. Ponadto, skarżący uznał, że z treści powyższego zawiadomienia wynika, że komórka realizująca wniosek próbuje przerzucić koszty własnego funkcjonowania i wykonywania obowiązków ustawowych na wnioskodawcę, nazywając to kosztami udostępnienia informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że realizując swoje ustawowe uprawnienia, zaproponował formę powszechną, która nie rodzi dodatkowych kosztów po stronie organu, a jednocześnie nie absorbuje pracowników jednostki do udostępniania informacji publicznej i jest najmniej uciążliwa dla pracowników organu zobowiązanego.

Skarżący wskazał, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, dostęp do informacji jest bezpłatny i jest to generalna zasada ustawowa. W ocenie skarżącego, wyraża się to w przepisie art. 12 ust. 2 u.d.i.p. zobowiązującym podmiot udostępniający informację publiczną do zapewnienia możliwości kopiowania informacji albo jej wydruku a także przesłania informacji, jak również przeniesienia jej na powszechnie stosowany nośnik. Zdaniem skarżącego, we wskazanym przepisie nie ma mowy o jakiejkolwiek odpłatności za tego rodzaju udostępnienie informacji. Skarżący zauważył, że podmiot udostępniający informację publiczną nie świadczy usług w tym zakresie, ale jest to jeden z wielu obowiązków organu publicznego.

Skarżący zarzucił, że zaproponowana przez organ opłata jest barierą w dostępie do informacji publicznej i stanowi przejaw nadużycia prawa, gdyż wysokość opłaty całkowicie jest nieadekwatna do jakichkolwiek kosztów.

W związku z powyższym, skarżący stwierdził, iż wskazaną opłatę w całości kwestionuje, albowiem nie znajduje ona oparcia w przepisach ustawy, zaś wnioskowana informacja może zostać udostępniona nieodpłatnie.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do uznania ustalonej przez organ opłaty za udostępnienie informacji publicznej za zasadną.

Ustosunkowując się do powyższego wezwania strony skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. w piśmie z dnia 3 marca 2016 r. poinformował skarżącego, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. ustalającym opłatę za z udostepnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej.

W piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...].

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonego aktu w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, skarżący zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] W.:

1. naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej,

2. naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stwierdziła, z uwagi na fakt, iż akt wyznaczający opłatę za udostępnienie informacji publicznej nie jest ani postanowieniem ani decyzją, a równocześnie nakłada obowiązek na składającego wniosek i może stanowić podstawę roszczenia ze strony organu, uznać należy, iż akt ten może zostać zaskarżony do sądu administracyjnego. Jednocześnie, skarżący uznał, że - w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. - skarga przysługuje, albowiem skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, gdyż skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 2 marca 2016 r.

Przechodząc do merytorycznych zarzutów, skarżący stwierdził, iż co do zasady dostęp do informacji publicznej, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest bezpłatny z wyjątkami określonymi w art. 15 ust. 1 cyt. ustawy. Skarżący podniósł, że zastrzeżonymi na podstawie wymienionego przepisu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wyjątkami są dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej.

Skarżący zauważył, że w przedmiotowej sprawie organ, wyznaczając opłatę w wysokości 5.760,26 złotych, uzasadnił ją koniecznością sporządzenia odpowiedzi na wniosek po godzinach pracy pracowników organu. Tymczasem, zdaniem skarżącego, taka konieczność w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarżący zarzucił przede wszystkim, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. nie dokonał dokładnego wyliczenia, z czego wskazane przez niego bardzo wysokie koszty będą wynikały. Skarżący uznał, że organ wskazał jedynie, że udostępnienie informacji będzie wiązało się z wykonaniem kserokopii, anonimizacją oraz z ponownym ich skopiowaniem. Na tej podstawie organ określił, że wykonanie tych czynności będzie możliwe jedynie po godzinach pracy pracowników organu. Jednakże, zdaniem skarżącego, zakres w/w czynności nie uzasadnia opinii organu, że są one na tyle czasochłonne, aby musiały być wykonywane po godzinach pracy. Skarżący zarzucił jednocześnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. nie określił nawet, ile jest w jej posiadaniu wnioskowanych aktów. Zdaniem skarżącego, istotne jest również to, że we wniosku strona wskazała, iż możliwą formą udostępnienia jej informacji publicznej jest wgląd do dokumentów, co znacznie zmniejsza zakres koniecznych czynności.

Wobec powyższego, skarżący przypomniał, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłanie informacji publicznej albo przeniesienie jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Zdaniem skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. stara się bezpodstawnie ograniczyć swoje obowiązki określone w powyższym przepisie poprzez nałożenie opłat za udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy owe udostępnienie dotyczy przesłania kopii postanowień i decyzji oraz nie generuje żadnych kosztów po stronie podmiotu zobowiązanego.

W związku z tym, skarżący uznał, że wysokość opłaty pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, powinna odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Skarżący stwierdził, że wykładnia art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być oderwana od ogólnej reguły bezpłatności udzielania informacji publicznej, o której mowa w art. 7 tej ustawy. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, żądana przez organ opłata winna zatem odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 898/13, skarżący stwierdził, że organ, określając wysokość kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej, ograniczył się do określenia opłaty, nie wskazując przy tym, w jakiej faktycznie wysokości koszty dodatkowe zostały poniesione i nie uzasadnił szczegółowo, jak takie koszty, poprzez odniesienie do żądanych informacji konkretnych wydatków związanych z przetworzeniem takich informacji. Zdaniem skarżącego, organ nie wskazał w ogóle, na co opłata ma być przeznaczona i na jakiego rodzaju czynności.

Powołując się z kolei na wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 755/12, skarżący zauważył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w sytuacji przewidzianej w art. 15 ust. 1. Zdaniem skarżącego, przepis ten tylko w wyjątkowych sytuacjach upoważnia organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku oznacza, że pobranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 ustawy). Według skarżącego, regulacja zawarta w przepisie art. 15 ust. 1 ustawy dotyczy zatem rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji.

Ponadto, skarżący uznał, iż wskazana przez organ opłata w całości wynika z wliczenia do jej kosztów wynagrodzenia pracowników mających sporządzić odpowiedź. Przy czym, jak wskazał skarżący, w żaden sposób nie zostało wyjaśnione, dlaczego akurat kwota 5.760,26 złotych jest konieczna do opłacenia ich pracy. Zdaniem skarżącego, należy stwierdzić, że stanowisko organu o zaliczeniu kosztów pracy pracownika sporządzającego po godzinach odpowiedź na wniosek do kosztów udostępnienia informacji publicznej jest poglądem odosobnionym, który nie ma szerszego poparcia w orzecznictwie. Natomiast, według skarżącego, jako koszty dodatkowe określone w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. można wymienić przykładowo koszty zakupu specjalnych nośników określonych we wniosku zwierających informacje publiczną, np. płyty CD czy też dyskietek, które w niniejszej sprawie nie są konieczne. Skarżący zauważył ponadto, iż w tym przypadku zakres pracy koniecznej do wykonania nie jest na tyle szeroki, aby uzasadnić fakt, że musi ona być wykonywania po godzinach pracy.

Skarżący zarzucił, że stanowisko organu nie zostało dostatecznie uzasadnione, co jest szczególnie niewłaściwe w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż nałożenie opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter uznaniowy i tylko odpowiednie szerokie uzasadnienie pozwala na ocenę jej zasadności.

W tym miejscu, skarżący powołał się na uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w którym organ ten stwierdził, że "(...) dodatkowym kosztem nie jest dodatkowa praca pracownika Urzędu Gminy polegająca na uwierzytelnianiu dokumentów. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/SZ 1006/07: "Praca pracownika związana z przygotowaniem informacji stanowi podstawowy wyraz funkcjonowania organu, który ponosi koszty, wykonując swoje ustawowe zadania. Kosztami tymi nie może być obciążony podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej. W przepisie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej chodzi o "dodatkowe koszty". Na jego podstawie dopuszczalne jest zatem pobieranie opłaty odpowiadającej rzeczywistym kosztom (np. kopiowania dokumentów) a w zasadzie nie jest dozwolone żądanie opłaty z tytułu konieczności wykonywania dodatkowej pracy przez pracowników zobowiązanego"

Reasumując, skarżący stwierdził, że zaliczenie pracy pracownika do kosztów dodatkowych udostępnienia informacji publicznej nie ma oparcia w świetle obowiązujących przepisów prawa, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie powinien przerzucać kosztów jej udostępnienia na wnioskodawcę. Skarżący zauważył, że organ, udostępniając informacje publiczne, wykonuje swoje zadania ustawowe i jest obowiązany do zapewnienia jej wydruku, przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni powszechnie stosowany nośnik informacji.

Na marginesie, skarżący uznał również, że organ dopuścił się uchybienia polegającego na braku pouczenia co do możliwości kwestionowania opłaty za udostępnienie informacji publicznej i jej zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Ustosunkowując się w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę do zarzutów strony skarżącej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. wskazał, że z uwagi na szeroki zakres informacji żądanych przez skarżącego, również w innych wnioskach składanych do tego organu, ich udostępnienie stanowi duże obciążenie organizacyjne i finansowe dla inspektoratu. Zdaniem organu, każdorazowe udzielenie odpowiedzi na wnioski skarżącego wymaga zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia wielu kserokopii żądanych dokumentów, a przy tym wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] W. i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A. Z. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], ustalający wysokość opłaty związanej z udostepnieniem żądanej przez skarżącego informacji publicznej - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W., wydając sporny akt z dnia [...] lutego 2016r., dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, dlaczego wyznaczył opłatę w wysokości 5.760,26 złotych, uzasadniając ją koniecznością sporządzenia odpowiedzi na wniosek po godzinach pracy pracowników organu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. nie dokonał dokładnego wyliczenia, z czego wynikają wskazane przez niego koszty udostępnienia wnioskowanej przez stronę skarżącą informacji publicznej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W., wydając sporny akt w przedmiocie ustalenia opłaty za udostepnienie skarżącemu wnioskowanych przez niego informacji - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu z dnia [...] lutego 2016 r.

Na wstępie, warto zauważyć, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.

Art. 15 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 cyt. ustawy, podmiot, o którym mowa w ust. 1 ustawy, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba, że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Wyjaśnić zatem należy, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 ustawy. Nakłada bowiem na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on bowiem zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, gdyż nie dopuszcza do sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy 14 dni, licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy ww. powiadomienia, na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Milczenie wnioskodawcy w tym okresie spowoduje udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu.

Ustalenie wobec tego wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny. Wpływa ona bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takiego aktu nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/2013 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA).

Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 6 lutego 2015 r., w sprawie sygn. akt I OSK 228/15, stwierdzając iż: "Bez wątpienia powiadomienie o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma ono charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Nie ulega więc wątpliwości, że akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Może on być przy tym określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy".

Podkreślić należy, że zasadą udzielania informacji publicznej jest bezpłatny dostęp do niej. Wynika to jednoznacznie z art. 7 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Przypomnieć trzeba, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy pozwala podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości kosztów dodatkowych związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Koszty, o których mowa w tym przepisie, ustalane są każdorazowo w konkretnej sprawie. Z art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika obowiązek ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej pobrania.

W ocenie Sądu, obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Wysokość przedmiotowej opłaty ma odpowiadać kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14 - dostępny w CBOSA). Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Aby organ mógł zasadnie żądać zwrotu tych kosztów, podmiot udostępniający żądaną informację musi dokładnie podać poniesiony przez siebie koszt wiążący się ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub określić koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. Akt II SA/Wa 1266/14). Nie można także założyć, że - niezależnie od okoliczności konkretnych przypadków - niektóre rodzaje ponoszonych wydatków w ogóle i nigdy naliczane być nie mogą. I tak żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu.

Tymczasem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. w spornym akcie z dnia [...] lutego 2016 r. takiej analizy kosztów nie przedstawił.

W rozpatrywanej sprawie organ wskazał jedynie, że realizacja wniosku związana jest z koniecznością poniesienia przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] W. dodatkowych kosztów, albowiem żądane przez skarżącego rejestry zawierają dane wrażliwe, co nakazuje wykonanie ich kserokopii, a następnie dokonanie ich anonimizacji i ponowne skopiowane zanonimizowanych rejestrów.

Okoliczność powyższa nie została w żaden sposób bliżej wyjaśniona. Nie wykazano również konieczności wykonania tych czynności poza normalnym czasem pracy pracowników inspektoratu, gdy tymczasem, przepis art. 15 ust. 1 ustawy nie stanowi podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu, co wiąże się w każdym wypadku z możliwością naliczenia opłaty. Czynności te w pierwszym rzędzie muszą być wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu, wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Czas realizacji tego zadania (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy) został również skrócony w stosunku do terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, co nakazuje jego priorytetowe traktowanie.

W konsekwencji, Sąd uznał, że żądane w zaskarżonym akcie z dnia [...] lutego 2016 r. koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 ustawy, a zatem nie mogą rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie przewiduje ten przepis.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż organ, wydając sporny akt, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie wyjaśnił w uzasadnieniu tego aktu, dlaczego uznał, że zachodzi podstawa do ustalenia spornej opłaty za udostępnienie skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej.

W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Sąd uznał, iż organ administracji publicznej nie dokonując prawidłowych ustaleń naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd stwierdził, że uzasadniając zaskarżony akt w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały podstawy do nałożenia opłaty za udzielenie informacji, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] W. dopuścił się ewidentnego naruszenia normy prawnej uregulowanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. na rzecz skarżącej spółki kwotę 231 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.

Zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania, Sąd uwzględnił wyłącznie kwotę wpisu sądowego od skargi. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku strony skarżącej o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w części dotyczącej wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W tym miejscu, należy wskazać, iż w świetle art. 206 p.p.s.a. (w brzmieniu zmienionym art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - Dz. U. z 2015 r., poz. 658), Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Pojęcie uzasadnionego przypadku nie zostało zdefiniowane w ustawie procesowej, co oznacza, iż podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie zostało pozostawione uznaniu Sądu. Nadto, w nowym stanie prawnym możliwość uznania przez Sąd, że zaistniał uzasadniony przypadek, pozwalający na odstąpienie od zasady zwrotu kosztów postępowania, nie jest jak dotychczas uzależniony od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Dla dokonania wykładni pojęcia "uzasadnionego przypadku" z art. 206 p.p.s.a. będą pomocne poglądy doktryny i orzecznictwa wykształcone w oparciu o zastosowanie art. 207 § 2 p.p.s.a. Warto zauważyć, że w przepisie tym wprowadzono rozwiązanie, które pozwala w sytuacjach szczególnie uzasadnionych odejść od stosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny reguły odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego, wynikającej z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 k.p.c., określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, wyd. 4, Warszawa 2011 r., s. 913-914). Zwrócono uwagę, że NSA, stosując art. 207 § 2 p.p.s.a, powinien uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony (skarżącego). Przykład zastosowania art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na krytycznie ocenioną przez sąd postawę strony, która "wygrała" w postępowaniu kasacyjnym, zawiera wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 1324/04, LEX nr 147553. Mimo uchylenia w tym orzeczeniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, sąd nie orzekł o zwrocie kosztów od skarżącej na rzecz organu, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., gdyż stwierdził, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej zostały popełnione błędy, a ponadto pełnomocnik organu był nieobecny na rozprawie (vide: M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 207 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013 r.).

Z podobną sytuacją do opisanego powyżej przypadku mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej, tylko "formalnie" reprezentując stronę w niniejszym postępowaniu, nie realizował celu ochrony prawnej interesu swego mocodawcy, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.