Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 247/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64 e, art. 151 a § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Y. sp. z o.o. w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. O. od decyzji od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa oraz odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] października 2020 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Y. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. B. w W., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] października 2020 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla inwestora Y. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. B. w W.

W dniu 15 lutego 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek B. O. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2021 r. Prezydent [...] wznowił postępowanie.

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Nr [...] Prezydent [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] października 2020 r. oraz odmówił jej uchylenia na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a.

Organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie B.O. wskazała jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc w podaniu o wznowienie postępowania powołała się na okoliczność pozbawienia jej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i wskazał, że do złożonego wniosku o wznowienie postępowania B. O.dołączyła analizę nasłonecznienia wybranych mieszkań w budynku mieszkalnym oraz placu zabaw dla dzieci w kontekście planowanej inwestycji wykonaną przez arch. M.K. Z dołączonej analizy wynika, że lokal nr [...] przy ul. B. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W ocenie organu I instancji, kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to czy po wznowieniu postępowania z uwagi na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie) mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej analizując ponownie przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego uznał, że w okolicznościach sprawy zastosowanie ma art. 146 § 2 k.p.a., gdyż wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w niniejszym sprawie przepisów prawa materialnego. Przy ponownym jej rozpoznaniu mogłaby zapaść decyzja w istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej i nie ma podstaw do jej uchylenia. Organ wskazał, że rozpatrując sprawę w trybie wznowieniowym, ponownie przeanalizował przedłożoną dokumentację projektową i dokonał sprawdzenia pod względem zgodności z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Załączony do wniosku projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, jest zgodny z zapisami decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. i przeniesioną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. na inwestora, przepisami Prawa budowlanego oraz obowiązującymi warunkami technicznymi. Projektowany budynek mieszkalny został usytuowany w odległości 29 m od parterowej części istniejącego budynku przy ul. W. B. [...] o wysokości 20 m (część budynku o wysokości 22,48 m zaprojektowano w odległości 35 m od istniejącego budynku). Ze zgromadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej materiału nie wynika, iż uznanie B. O. spowodowałoby wydanie innej decyzji niż zapadła w przedmiotowym postępowaniu, zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 2020 r. Ponieważ w postępowaniu zwykłym nie brały udziału wszystkie strony, a zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ wydał rozstrzygnięcie w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art.. 146 § 2 k.p.a.

Odwołanie od tej decyzji złożyła w ustawowym terminie B.O., reprezentowana przez radcę prawnego J.B.. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda M. pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. wezwał pełnomocnika inwestora do złożenia wyjaśnień. Odpowiedzi na ww. wezwanie udzielono pismem z dnia 11 października 2021 r.

Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, stwierdził, że B.O. dowiedziała się o decyzji w dniu [...] stycznia 2021 r. Wniosek o wznowienie postępowania z [...] lutego 2021 r. (data nadania w placówce pocztowej) prawidłowo uznano więc, że wniosek został złożony w terminie ustawowym, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Przesłanką do wznowienia, na którą powołano się we wniosku, jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Organ wyjaśnił, że aby członek wspólnoty mieszkaniowej lub dany właściciel lokalu mieszkalnego mógł uczestniczyć jako strona w postępowaniach dotyczących nieruchomości, w której zawiązała się wspólnota mieszkaniowa, musi wykazać swój indywidualny interes prawny w danym postępowaniu administracyjnym, odrębny od interesu wspólnoty. Musi zatem wskazać przepisy prawa materialnego, z którego wynika objęcie poszczególnych lokali mieszkalnych (w tym jego lokalu) obszarem oddziaływania obiektu. Co do zasady bowiem, w postępowaniach o pozwolenie na budowę to wspólnota mieszkaniowa ma legitymację do występowania w nich w charakterze strony, reprezentując interesy właścicieli lokali. Wynika to z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048) oraz stanowi ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2019 r., II OSK 1956/18). Z akt organu I instancji wynika, iż B.O. nie brała udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wskazanego budynku mieszkalnego zakończonego decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z [...] października 2020 r. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ I instancji uznał, iż B.O. przysługuje status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, jednak z uwagi na brak uchybień przepisów materialnych, nie uchylił zaskarżonej decyzji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, zgodnie z treścią art. 151 § 2 k.p.a.

Organ wskazał, że wnioskodawczyni podnosi, iż projektowana inwestycja narusza § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.) w stosunku do lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. B. [...] w W., w tym lokalu nr [...], stanowiącego jej własność. Na poparcie tego twierdzenia przedłożyła analizę nasłonecznienia, opracowaną przez architekta M. K., z której wynika, iż projektowany obiekt będzie zacieniał część lokali w tym budynku w sposób niezgodny z przywołanym przepisem.

Wojewoda M. stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Prezydent [...] nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionego przez stronę dowodu w postaci analizy nasłonecznienia, ograniczając się do stwierdzenia, iż dokumentacja projektowa została sporządzona przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami oraz jest zgodna z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i przepisami prawa, co tutejszy organ ocenia jako naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Wskazano jedynie, iż odległość projektowanego budynku od budynku przy ul. B. [...] jest większa niż jego wysokość. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik inwestora przedstawił dodatkową analizę nasłonecznienia, mającą na celu odniesienie się do argumentacji przedstawionej przez skarżącą oraz wykazanie, iż projektowany budynek spełnia wymogi przepisów techniczno-budowlanych dotyczące nasłonecznienia w odniesieniu do budynku, w którym znajduje się lokal B. O.. Jednak z treści przedstawionego opracowania wynika, iż nie jest ono spójne z analizą zawartą w projekcie pod względem przyjętych założeń oraz otrzymanych wyników. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż pierwotna analiza wskazywała na zapewnienie we wszystkich mieszkaniach minimalnego czasu nasłonecznienia wymaganego przepisami rozporządzenia, natomiast w tej przedstawionej w toku niniejszego postępowania wykazano, iż w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. B. [...] (oznaczonym w pierwotnej analizie, zawartej w projekcie, jako lokal nr 1) wymóg ten nie jest spełniony już w istniejącym stanie faktycznym, a po wybudowaniu inwestycji na działkach sąsiednich nasłonecznienie zostanie dodatkowo znacznie ograniczone. W związku z powyższym, przedstawiona przez pełnomocnika inwestora w dniu [...] października 2021 r. dokumentacja uzupełniająca do projektu wprowadziła de facto dodatkowe wątpliwości odnośnie omawianej kwestii nasłonecznienia lokali w istniejącym budynku sąsiednim. Ponieważ zaś z akt postępowania, w szczególności z treści zaskarżonej decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2021 r. nie wynika, aby organ I instancji przeanalizował w ogóle sprawę pod tym kątem.

Konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest podyktowana tym, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Całościowa ocena materiału dowodowego, dokonana jedynie przez organ odwoławczy, prowadząca do ustalenia, czy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] z [...] października 2020 r. jest prawidłowa, czy też powinna zostać uchylona, jako wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, stanowiłaby natomiast naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, mającego na celu dokładne wyjaśnienie sprawy oraz całkowity brak odniesienia się w tej decyzji do konkretnych zarzutów podniesionych we wniosku oraz dowodów przedstawionych przez skarżącą, co jest sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. jak również innymi przepisami ustawy - art. 77 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia w tym zakresie miały istotny wpływ na wynik postępowania i treść rozstrzygnięcia.

Wojewoda wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji winien ustalić, jak faktycznie przedstawia się kwestia spełnienia przez inwestycję wymogów § 60 warunków technicznych, w szczególności w odniesieniu do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. B. [...]. W tym celu konieczna może się okazać również analiza akt sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę dla tego budynku. Należy również odnieść się do twierdzeń pełnomocnika inwestora, jakoby ewentualny zastany stan niezgodności z ww. przepisem odnośnie mieszkania nr [...] uprawniał właściciela sąsiedniej nieruchomości, planującego inwestycję, do pogłębiania tej niezgodności poprzez dodatkowe zacienianie i tak już niedostatecznie doświetlonego lokalu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wspomnianego § 60 warunków technicznych odnośnie lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. [...], stanowiącego własność skarżącej, organ odwoławczy wskazał, że z wyjaśnień pełnomocnika inwestora wynika, iż projektowany budynek nie spowoduje niezgodnego z tym przepisem zacieniania względem tego lokalu. Jednakże z uwagi na rozbieżności w przedstawionych opracowaniach, kwestia ta powinna być również ponownie oceniona przez organ I instancji.

Sprzeciw od tej decyzji wniosła spółka Y. sp. z o. o. w Warszawie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie w całości decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zachodziły podstawy do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy w całości.

W sprzeciwie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz o zwrot na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik spółki wskazał, że organ I instancji podjął wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonał prawidłowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji, prawidłowo przyjął, że uznanie B. O. za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz inwestora nie skutkowałoby wydaniem innej decyzji niż zapadła w przedmiotowym postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 2020 r.

We wniosku o wznowienie postępowania B.O. podniosła, że projektowana inwestycja narusza § 60 oraz § 40 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w stosunku do lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. B. [...], w tym lokalu nr [...] stanowiącego jej własność, na poparcie czego przedłożyła analizę nasłonecznienia opracowaną przez arch. M. K. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji Prezydent [...] wskazał, że organ I instancji dokonał analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i w trybie wznowieniowym ponownie przeanalizował przedłożoną dokumentację projektową i dokonał jej sprawdzenia pod względem zgodności z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji wskazał, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, jest zgodny z zapisami decyzji o warunkach zabudowy oraz obowiązującymi warunkami technicznymi.

W celu ustalenia pełnego stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i wyjaśnienia rozbieżności dotyczących spełnienia przez planowaną przez inwestora inwestycję obowiązujących warunków technicznych, organ II instancji pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. wezwał pełnomocnika inwestora do złożenia wyjaśnień. Odpowiedzi na to wezwanie udzielono pismem z dnia 11 października 2021 r., w którym inwestor ustosunkował się do wniosków płynących z analizy nasłoneczniania przedłożonej przez B. O. w toku postępowania wznowieniowego przed organem I instancji, sporządzonej przez arch. M. K. Inwestor przedłożył nową analizę nasłoneczniania w celu wykazania, że projektowany budynek spełnia wymogi warunków technicznych dotyczące nasłoneczniania. Organ powołał się na fakt, iż przedłożona Analiza uzupełniająca zawiera rozbieżności w porównaniu z analizą nasłonecznienia przedłożoną przez inwestora na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budową, które wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się wyłącznie do rozbieżności w dokumentacji przedłożonej przez inwestora, zupełnie pomijając fakt, że analiza wykonana przez M. K. na zlecenie B. O. wykazała, że budynek przy ul. B. [...] w wielu przypadkach nie spełnia warunków technicznych (m.in. poprzez samozacienianie się niektórych lokali bez udziału budynku projektowanego przez inwestora). Nadto, należy wskazać, że analiza nasłonecznienia przedłożona przez wnioskodawczynię została przygotowana tylko dla jednego okresu (nie uwzględniała różnic dla równonocny w dniach 21 marca oraz 23 września). To wszystko sprawia, że analiza nasłonecznienia przedłożona przez nią nie mogła zostać uznana za wiarygodny dowód w sprawie, co słusznie wziął pod uwagę organ I instancji, badając zgodność dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, a także wyjaśnień inwestora przedstawionych w toku postępowania wznowieniowego. Różnica pomiędzy analizą nasłonecznienia przedłożoną w postępowaniu dotyczącym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę a Analizą uzupełniającą, o której wspomina organ, wynika głównie z konieczności uszczegółowienia i doprecyzowania danych w Analizie uzupełniającej, która zaistniała na skutek przedstawienia analizy nasłonecznienia przez B.O.. Jednocześnie w Analizie uzupełniającej uwzględniono niektóre dane z analizy nasłonecznienia wykonanej przez M. K. na zlecenie wnioskodawczyni (w tym m.in. dane wykazujące, że na etapie projektowania budynek położony przy ul. B. [...] ulega samozacienianiu). Bez względu na rozbieżności polegające wyłącznie na doprecyzowaniu pewnych danych, Analiza uzupełniająca sporządzona przez inwestora dowodzi, że projektowany przez inwestora budynek spełnia wszelkie warunki techniczne, co słusznie zauważył organ I instancji.

W sprzeciwie podkreślono, że w Analizie uzupełniającej inwestor wykazał, że istniejący budynek Spółdzielni Ch. w znacznym stopniu zacienia budynek położony przy ul. B. [...], w którym znajduje się lokal będący własnością pani O. w jego części południowo-zachodniej, czyniąc praktycznie na stałe niedoświetlonymi mieszkania w tej części. Ponadto, jak wskazywał inwestor w toku postępowania przed organem I instancji, budynek położony przy ul. B. [...] ma podobnie zacienioną elewację od strony południowo-wschodniej, w tym poprzez samozacienianie (dotyczy to nie tylko lokali jednopokojowych, ale również lokali wielopokojowych). Budynek przy ul. B. [...] nie spełniał zatem warunków technicznych w zakresie nasłonecznienia obowiązujących na etapie tworzenia projektu tego budynku.

Wbrew twierdzeniom organu, w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jeśli organ miał wątpliwości odnośnie kwestii spełniania przez projektowany budynek wymogów § 60 warunków technicznych, powinien samodzielnie zbadać tę kwestię. Organ I instancji dołożył należytej staranności w celu kompleksowego i zupełnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy. W ocenie skarżącej spółki, niezrozumiałe są zatem zarzuty organu dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda M. wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.").

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa,gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną. Możliwości te są dodatkowo ograniczone ze względu na treść art. 138 § 2b k.p.a., zgodnie z którym przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Przy czym przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Organ odwoławczy, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Zarazem jednak organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., co różnicuje w sposób zasadniczy postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. W wyroku 12 marca 2020 r., II OSK 570/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. To stanowisko jest podzielane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19).

W rozpoznawanej sprawie powodem uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy było naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych we wniosku o wznowienie postępowania zarzutów dotyczących zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie spełnienia warunków określonych w § 60 warunków technicznych (kwestia nasłonecznienia lokalu skarżącej nr [...] oraz innych lokali w budynku Wspólnoty). W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionego przez stronę dowodu w postaci analizy nasłonecznienia opracowanej przez architekta M. K. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że dokumentacja projektowa została sporządzona przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami oraz jest zgodna z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i przepisami prawa oraz że odległość projektowanego budynku od budynku przy ul. B. [...] jest większa niż jego wysokość.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda M. pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. wezwał pełnomocnika inwestora do złożenia wyjaśnień. Odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik inwestora przedstawił dodatkową analizę nasłonecznienia, mającą na celu odniesienie się do argumentacji przedstawionej przez skarżącą oraz wykazanie, iż projektowany budynek spełnia wymogi przepisów techniczno-budowlanych dotyczące nasłonecznienia w odniesieniu do budynku, w którym znajduje się lokal B. O.. Organ odwoławczy podkreślił brak spójności pomiędzy analizą nasłonecznienia zawartą w projekcie budowalnym a analizą uzupełniającą, gdyż pierwotna analiza wskazywała na zapewnienie we wszystkich mieszkaniach minimalnego czasu nasłonecznienia wymaganego przepisami rozporządzenia, natomiast w analizie uzupełniającej wykazano, iż w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. B. [...] (oznaczonym w pierwotnej analizie, zawartej w projekcie, jako lokal nr [...]) wymóg ten nie jest spełniony już w istniejącym stanie faktycznym, a po wybudowaniu inwestycji na działkach sąsiednich nasłonecznienie zostanie dodatkowo znacznie ograniczone. Wobec braku konkretnego odniesienia się przez organ I instancji do zarzutów wniosku o wznowienie postępowania dotyczących zgodności inwestycji z § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zasadne było zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane kwestie materialnoprawne mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu, a ich rozstrzygnięcie wymaga dokonania ustaleń faktycznych przez organ I instancji. Rozstrzyganie tej sprawy przez organ II instancji wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Przedstawiona przez inwestora na wezwanie organu odwoławczego Analiza uzupełniająca, stanowiąca w zasadzie odniesienie się do zarzutów wnioskodawczyni, stanowi dowód, który powinien być przeanalizowany przez organ I instancji łącznie z analizą przedłożoną przez wnioskodawczynię i zatwierdzoną dokumentacją projektową. Dokonanie takiej analizy wyłącznie przez organ II instancji, jak sugeruje to skarżąca spółka w sprzeciwie, stanowiłoby konieczność dokonania przez ten organ całości istotnych ustaleń w sprawie, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz pozbawiałoby strony prawa do rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach administracyjnych. Wskazane naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadniały – w ocenie Sądu – uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., dlatego podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy tego przepisu jest nieuzasadniony.

Dodać ponadto należy, iż Sądowi wiadomo z urzędu, że złożone zostały dwa odrębne wnioski o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2020 r. o pozwoleniu na budowę przez B.O. i Wspólnotę Mieszkaniową B. [...] w W. Oba wnioski opierają się na tej samej przesłance wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i na częściowo tożsamych zarzutach dotyczących spełnienia przez inwestycję warunków z § 60 rozporządzenia oraz do obu wniosków załączona została analiza nasłonecznienia sporządzona przez arch. M. K. Postępowanie z wniosku Wspólnoty zostało zakończone decyzją Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] czerwca 2021 r. stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] października 2020 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw inwestora od tej decyzji został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 2022 r., sygn. VII SA/Wa 248/22.

Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. W myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepisy art. 151 § 1 i 2 k.p.a. zawierają katalog rozstrzygnięć, które może wydać organ administracji po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ może: odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1), może uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi zaistnienie podstaw do jej uchylenia na mocy ww. przepisów i wydać nową decyzję o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2) albo stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a.). Punktem wyjścia do wydania jednego z tych rozstrzygnięć jest stwierdzenie czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, w oparciu o którą postępowanie zostało wznowione. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uzna, że taka przesłanka nie zaistniała, to powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Jeżeli natomiast organ stwierdzi, że istnieje przesłanka do wznowienia postępowania, powinien uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2), chyba, że zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 146 k.p.a. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. przeszkodą tą jest sytuacja, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W tej sprawie organy obu instancji uznały, że zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania, gdyż lokal B. O. znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, zatem jako strona postępowania nie brała ona w nim udziału bez swojej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ I instancji przeprowadził więc ponownie postępowanie co do istoty sprawy, wydając decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Analogiczne rozstrzygnięcie zapadło w drugim postępowaniu wznowieniowym. Zatem w tej sprawie toczyły się dwa równoległe postępowania z tożsamych wniosków dwóch podmiotów, opartych na podobnej podstawie faktycznej i prawnej. Przy czym postępowania te są na etapie rozpoznawania co do istoty sprawy administracyjnej o zatwierdzenie projektu budowalnego i wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] przy ul. B. w W. Oznacza to, że toczyły się dwa postępowania administracyjne merytoryczne w tej samej sprawie. Zdaniem Sądu, postępowania te powinny zostać połączone przez organ I instancji, gdyż w okolicznościach tej sprawy powinno się toczyć jedno wznowione postępowanie administracyjne co do istoty sprawy, w którym załatwione byłby dwa w zasadzie tożsame żądania wnioskodawców, oparte na tych samych zarzutach i dowodach. Okoliczność ta stanowi dodatkowy argument przemawiający za koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, co potwierdza zasadność zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.