Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2140/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 196/14 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 2140/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę P. P. i uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi oraz zbiornika na ścieki sanitarne na działkach nr [...] i [...] w miejscowości T., gmina M.. Organ I instancji określił, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje tylko teren inwestycji. W projekcie budowlanym przyjęto, że działki inwestorów mają zapewniony dostęp do drogi powiatowej (publicznej) poprzez drogę wewnętrzną. Decyzja stała się ostateczna.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek P. P. o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w którym wskazano, że wydano je niezgodnie z przepisami, bez powiadomienia właściciela sąsiedniej działki nr [...]. Wnioskodawca wyjaśnił, że zgodnie z księgą wieczystą Nr [...] jest jej właścicielem, więc powinien być stroną postępowania i nie wyraża zgody na korzystanie z tej działki w celach dojazdu do działek inwestorów. Jako podstawę wznowienia wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Starosta K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] października 2011 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Starosta K. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymogi wynikające z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sposób zagospodarowania działek nr [...] i [...] nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...], ponieważ obszar oddziaływania obiektów usytuowanych na działkach nr [...] i [...] zamyka się w ich granicach. Zatem P. P., jako właścicielowi działki nr [...], nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2011 r.

Od powyższej decyzji odwołał sie P. P.. Wskazał, że działki nr [...] i [...] nie mają dostępu do drogi publicznej, a działka nr [...], przez którą mógłby być dostęp do drogi, była i jest jego własnością i na przejazd nie wyraża zgody.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skoro wznowienie postępowania nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to po wznowieniu postępowania należało w pierwszej kolejności zweryfikować twierdzenie P. P., że jako strona nie brał udziału w postępowaniu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] podając, że obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej P.b., ustalony dla inwestycji, rozciąga się wyłącznie na działki objęte decyzją. Inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego nie podlega żadnym procedurom z zakresu ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy podlega jedynie uregulowaniom Prawa budowlanego, a obszar oddziaływania inwestycji wyznacza się na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Wojewoda wskazał, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów z dnia [...] października 2012 r. działka nr [...] , stanowiąca własność P. P., składa się z gruntów ornych, łąk trwałych i pastwisk trwałych. W trakcie postępowania przed organem II instancji odwołujący się poinformował organy, że działka ta od dnia [...] października 2013 r. jest "drogą". Na rysunku miejscowego planu działkę nr [...]określono jako droga projektowana KW. W miejscowym planie określono, że linia zabudowy dla obiektów mieszkalnych wynosi minimum 6,00 m od krawędzi jezdni drogi projektowanej (§18 ust. 3 pkt 4 ustaleń miejscowego planu).

Wskazując na § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., organ odwoławczy podniósł, że budynek mieszkalny zlokalizowano na działkach nr [...] i [...] w odległości 8,00 m od granicy z działką nr [...]. Zbiornik na nieczystości płynne zlokalizowano na działce nr [...] w odległości 2,60 m od granicy z działką nr [...]. Obszar oddziaływania inwestycji projektowanej na działkach nr [...] i [...] zamyka się w granicach tych działek.

Zdaniem Wojewody P. P. nie wskazał przepisu wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu swojej działki z uwagi na wybudowanie inwestycji. Z wniosku o wznowienie postępowania i z akt sprawy wynika, że P. P. wywodzi swój przymiot strony z okoliczności, że inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, zaś skoro działka nr [...] przylega do działki nr [...], to dojazd do drogi publicznej zapewnia przejazd przez tę działkę, która jest jego własnością.

Organ zauważył, że przepisy budowlane nie zawierają żadnych regulacji dotyczących zapewnienia dojazdu do działki inwestora przez działki osób trzecich, w tym nie regulują zasad urządzenia dojścia i dojazdu na działkach stanowiących cudzą własność. Jest to sfera prawa cywilnego. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jedynie przepisy prawa budowlanego mogą być źródłem uprawnień.

Wojewoda stwierdził, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2011 r. nie określono, na jakich działkach usytuowana jest droga wewnętrzna, przez którą działki inwestorów mają zapewniony dostęp do drogi powiatowej (publicznej). Jedynie przedstawione w projekcie zagospodarowania inwestycji usytuowanie dróg i placów wewnętrznych może sugerować, że jest to działka nr [...], granicząca z działką nr [...] od strony wschodniej. Jednak działki inwestorów graniczą z drogą wewnętrzną także od strony zachodniej i mogą oni zapewnić sobie dojazd także i przez tę drogę, która nie jest własnością P. P.

Organ podniósł, że P. P. wykazuje się jedynie interesem faktycznym, a nie opartym o przepisy Prawa budowlanego interesem prawnym, który jako jedyny decyduje o możliwości uznania zainteresowanego za stronę w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, P. P. nie mógł zostać uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2011 r. Skoro żądanie wznowienia postępowania nie pochodzi od strony, to nie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania, a organy administracji nie mają podstaw do prowadzenia postępowania rozstrzygającego istotę sprawy i są zobligowane odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył P.P..

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Po wznowieniu postępowania organ badał we wstępnej fazie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o której mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 P.b, do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Sąd I instancji podkreślił, że norma wynikająca z art. 28 ust. 2 P.b stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak wyłączenia stosowania tego ostatniego przepisu. W postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem.

Kluczowe znaczenie w sprawach pozwolenia na budowę, dla ustalenia interesu prawnego, ma zawarte w art. 28 ust. 2 P.b sformułowanie "obszar oddziaływania obiektu wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych".

Ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy.

Skarżący jest właścicielem działki nr [...], która graniczy od strony wschodniej z działkami inwestorów. Z projektu budowlanego wynika, że działka skarżącego, podobnie jak sąsiadująca od zachodu w planowaną inwestycją działka nr [...], stanowią jedyny dostęp należących do inwestorów działek nr [...] i [...] do drogi publicznej. Wprawdzie w ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2011 r. nie wskazano wprost, przez którą działkę ma odbywać się dojazd do drogi publicznej, jednak wątpliwości w tym zakresie nie pozostawia projekt zagospodarowania działki, stanowiący integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego. Projekt ten przewiduje bowiem urządzenie wjazdu na działki nr [...] i [...] wyłącznie od strony działki skarżącego nr [...], a cały budynek mieszkalny zorientowany jest na tę właśnie stronę i zaprojektowany z uwzględnieniem wjazdu przez tę działkę. Niezrozumiałe jest zatem twierdzenie organu odwoławczego, że inwestorzy mogą zapewnić sobie dojazd także przez znajdującą się od zachodu działkę nr [...].

Sąd Wojewódzki stwierdził, że działka skarżącego zaliczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa T. na terenie Gminy M. (uchwała nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] sierpnia 2005 r.) do dróg wewnętrznych. Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi wewnętrzne nie są zaliczone do dróg publicznych, a więc takich, z których może korzystać każdy.

W ocenie Sądu I instancji zasada ta nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy droga oznaczona w planie miejscowym jako wewnętrzna nie stanowi własności gminy, lecz osób prywatnych, tak jak ma to miejsce w tym przypadku. Korzystanie z takiej drogi musi każdorazowo uzyskać akceptację właściciela działki, na której jest ona zlokalizowana. Wprawdzie oznaczenie danego terenu w planie miejscowym jako droga wewnętrzna nie daje możliwości innego jego zagospodarowania, to jednak nie pozbawia właściciela działki położonej na tym terenie uprawnień właścicielskich i prawa do zadysponowania swoją własnością, poprzez wyrażenie zgody na ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej bądź odmowę udzielenia takiej zgody. Uprawnienie właściciela wypływa wówczas z powszechnie obowiązujących przepisów prawa cywilnego, a zwłaszcza z art. 140 i nast. k.c.

Ponadto art. 3 pkt 20 P.b, który wprowadza definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu", należy interpretować łącznie z art. 5 ww. ustawy. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i art. 222 k.c.). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu.

Tym samym nie było podstaw do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z tego tylko powodu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony tego postępowania, skoro organy nie analizowały interesu prawnego właściciela działki nr [...] pod kątem przepisów prawa cywilnego, zwłaszcza przepisów w zakresie ochrony własności.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2014 r. skargę kasacyjną złożył Wojewoda Świętokrzyski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu wadliwą wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 P.b oraz w związku z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wadliwa wykładnia tych przepisów wpłynęła zaś na wydanie błędnego orzeczenia uchylającego prawidłową decyzję organu administracji publicznej, co oznacza także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obszar oddziaływania inwestycji projektowanej na działkach nr [...] i [...] zamyka się w granicach tych działek. Obiekty budowlane na tych działkach usytuowane są w odległości większej niż 4 m od granicy z działką nr [...]. Zatem działka ta nie znalazła się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ podniósł, że P. P. nie wskazał przepisu wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu swojej działki z uwagi na wybudowanie inwestycji.

Przepisy P.b i rozporządzeń towarzyszących wskazują jednoznacznie, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Zatem inwestor starający się o pozwolenie na budowę winien legitymować się dokumentem świadczącym, że ma uregulowaną kwestię zapewnienia dojazdu z własnej działki do drogi publicznej.

Prawo budowlane nie zawiera natomiast żadnych przepisów dotyczących zapewnienia dojazdu do działki inwestora przez działki osób trzecich. Jest to sfera prawa cywilnego.

W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jedynie przepisy prawa budowlanego mogą być źródłem praw i obowiązków.

W ocenie autora skargi kasacyjnej P. P. wykazuje się jedynie interesem faktycznym, a nie opartym o przepisy P.b interesem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 28 ust. 2 P.b stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Termin "obszar oddziaływania obiektu", mający podstawowe znaczenie dla oceny przymiotu strony takiego postępowania, został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę są więc, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy takich nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 P.b zgodzić się oczywiście należy z tezą, że nie wystarczy tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, by być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Konieczne jest w tym zakresie wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość. Wtedy dopiero można uznać, że właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje interes prawny do bycia stroną w postępowaniu także o wznowienie postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wbrew jednak twierdzeniom autora skargi kasacyjnej przepisy P.b wcale nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z naruszeniem przysługującego właścicielowi prawa własności nieruchomości (art. 140 i art. 144 K.c.). W system ochrony praw właścicielskich wpisuje się bowiem wyrażona w P.b zasada wolności budowlanej (art. 4), zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na gruncie P.b nie można więc uciec od tego, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania, która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 ww. ustawy, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z dnia 21 maja 2015 r., II OSK 2562/13).

W rozpoznawanej sprawie stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej w kwestii wykładni pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" należy uznać za nieprawidłowe. Nie sposób bowiem przyjąć, że zachowanie przez daną inwestycję odległości przyjętych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w skardze kasacyjnej jej autor wskazał na § 12 ust. 4 rozporządzenia), przesądza o tym, że nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jej oddziaływania. W definicji "obszaru oddziaływania obiektu" zawartej w art. 3 pkt 20 P.b. jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą, jak już wskazano wyżej, nie tylko przytoczone przez organ przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale mogą być nimi także np. przepisy ustawy o ochronie przyrody, ustawy o drogach publicznych, czy też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że w sytuacji gdy inwestycja zgodna jest z przepisami techniczno-budowlanymi, to nie oddziałuje na okoliczne nieruchomości, a tym samym, że właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Rozumowanie autora skargi kasacyjnej prowadzi w konsekwencji do stwierdzenia, że o oddziaływaniu obiektu budowlanego można byłoby mówić wówczas, kiedy doszłoby do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Ten sposób rozumowania pomija jednakże okoliczność, że dla inwestycji niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi nie powinna zostać wydana decyzja zezwalająca na budowę. Dlatego też "obszar oddziaływania obiektu budowlanego" nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Należy przecież pamiętać, że udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, innych podmiotów jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie oznacza, że niemożliwym będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12).

W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, że P. P. nie jest stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, przez którą będzie odbywał się dojazd do inwestycji – domu jednorodzinnego. Działki objęte inwestycją dostęp do drogi publicznej mogą uzyskać poprzez działkę nr [...] (zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania), stanowiącą drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, będącą własnością P. P.. Winien on zatem zostać uznany za stronę postępowania, gdyż oddziaływanie inwestycji na jego nieruchomość wynika z faktu, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie odbywała się przez jego nieruchomość. Rację ma zatem Sąd I Instancji, że nieruchomość obejmująca drogę wewnętrzną znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b, którego to obiektu dotyczyło postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Inwestycja musiała bowiem objąć również budowę zjazdu z terenu inwestycji na tę drogę w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej. Oceny tej nie zmienia twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że pozwolenie na budowę dotyczy wyłącznie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skomunikowanie działek inwestorów z drogą publiczną poprzez działkę nr [...] w sposób oczywisty ogranicza swobodę jej właściciela w zagospodarowaniu i eksploatacji terenu obejmującego dany odcinek drogi, choćby w zakresie natężenia ruchu, który będzie intensywniejszy. W tej sytuacji realizacja robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] niewątpliwie spowoduje dla właściciela działki nr [...] ograniczenie w korzystaniu z jego nieruchomości. Oznacza to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nieruchomość ta, mająca wprawdzie zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowić część sytemu komunikacyjnego, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b, co skutkowało nieprawidłowym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji, a w konsekwencji nieprawidłowym uznaniem, że P. P. nie przysługiwał przymioty strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty K. z dnia [...] października 2011 r.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.