Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 639/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2008 r. sprawy ze skargi Z.H. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. uchyla postanowienie Starosty z dnia [....] oraz postanowienie Starosty z dnia [....] w przedmiocie obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z.H. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Starosta [...], działając w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Z. H. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego nr [...] i budowę zbiornika na nieczystości ciekłe, na działkach nr [...], [...] i [...] w Z.

Na skutek odwołania Z. H. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. orzekł o uchyleniu w/w decyzji organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przedwcześnie, bez zebrania wystarczającego materiału dowodowego i zbadania wszystkich okoliczności sprawy oraz wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Wskazano, iż w rozstrzygnięciu wydawanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego należy dokładnie określić, jakie stwierdzono naruszenia i wykazać, że strona w określonym terminie nie usunęła konkretnych wskazanych nieprawidłowości.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., działając w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Z. H. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego nr [...] i budowę zbiornika na nieczystości ciekłe, na działkach nr [...], [...] i [...] w Z. W uzasadnieniu decyzji zawarto opis biegu sprawy oraz podano m.in. że inwestor nie dostosował lokalizacji projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego nr [...] do obowiązujących przepisów tj. § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), a także iż nie dostosował lokalizacji projektowanego zbiornika na ścieki sanitarne do obowiązujących przepisów, tj. § 36 powołanego rozporządzenia. Podano, iż projektowana ściana jest usytuowana w odległości 1,20 m. Wskazano również, iż ocena co do klasyfikacji działki przyległej jako drogi jest błędna (...) Organ podał, że zbiornik ścieków znajduje się w odległości 2m od granicy z działką sąsiednią i 2m od okien zewnętrznych do pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi.

Wskazano na postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...], którym organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Po bezskutecznym upływie określonego terminu stwierdzono, że inwestor nie dokonał usunięcia wszystkich wskazanych nieprawidłowości i zgodnie z art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego orzeczono jak w sentencji decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. H. W odwołaniu zarzucił: przewlekłość postępowania organu I instancji (sprawa przekazana została przez organ II instancji decyzją z dnia [...].08.2007 r. do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a podjęcie przekazanej sprawy nastąpiło dopiero 7.12.2007 r., decyzja organu I instancji nosi datę [...].12.2007 r., a w Urzędzie Pocztowym została złożona dopiero 21.01.2008 r.). Odwołujący się podał m.in. że: "przy zaprojektowaniu lokalizacji dobudowy w odległości 1,2 m, projektant wziął pod uwagę aktualne i stałe zagospodarowanie parceli sąsiada z utwardzoną drogą", zarzucił także, że "urząd nie poinformował inwestora o potrzebie i możliwości wystąpienia do Ministra Infrastruktury o odstępstwo od warunków technicznych", oraz że "odpowiedzialność za ewentualne błędy projektowe, ponosi uprawniony projektant a realizacyjne uprawniony kierownik budowy", a w zakresie lokalizacji zbiornika ścieków sanitarnych zwrócił się o "przywrócenie terminu realnego na opracowanie lokalizacji w projekcie zagospodarowania na drodze garażowej w odległościach normatywnych ( 5,0 m od okien i 2,0 m od granic sąsiadów)".

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Z. H. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., znak; [...] orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podano, że organ zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 i 3 nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia. Po bezskutecznym upływie terminu zasadnie wydano decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ II instancji wskazał, że z akt wynika, iż inwestor m.in. nie dostosował lokalizacji projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego nr [...] do obowiązujących przepisów, tj. § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) oraz nie dostosował lokalizacji projektowanego zbiornika na ścieki sanitarne do obowiązujących przepisów tj. § 36 w/w rozporządzenia.

W uzasadnieniu podano, iż z projektu zagospodarowania działki wynika, że planowana rozbudowa budynku znajduje się w odległości 1,2 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej nr [...], a zbiornik na ścieki sanitarne zaprojektowano tuż przy ścianie budynku mieszkalnego z oknami, bez zwymiarowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał żądanie uzupełnienia wyrażone w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] listopada 2007 r. za zasadne. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro inwestor nie uzupełnił wniosku, to słusznie organ I instancji, działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, rozstrzygnął o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ II instancji podał też, że merytoryczne badanie sprawy przez organ I instancji miało nastąpić dopiero po uzupełnieniu wniosku w wymaganym zakresie.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. H., wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący zarzucił m.in. przewlekłość postępowania w przedmiotowej sprawie. W skardze wskazano, iż organ (I instancji) ingeruje w rozwiązania projektu budowlanego, nie podaje podstawy prawnej przedstawionych zastrzeżeń, ogólnikowo uzasadnia decyzję. Podano, że organ I instancji przyznaje rację skarżącym, poza dwoma wyjątkami dotyczącymi lokalizacji dobudowy w odległości 1,2 m (a nie 1,5 m) od parceli nr [...], lokalizacji szamba w odległości mniejszej niż 5m od okien własnych.

Skarżący oświadczył, iż nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem, uważa je za krzywdzące i sprzeczne z prawem. W ocenie skarżącego w toku postępowania urząd popełnił błędy zwłaszcza w zakresie interpretacji przepisów budowlanych, podając m.in. że organy I i II instancji niewłaściwie interpretują prawo budowlane, ponieważ nie uwzględniają w przytoczonym § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ostatniej części zdania: "chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej".

Podano, że organy rozmijają się z prawdą dotyczącą treści § 9 prawa budowlanego, bowiem to organ jest umocowany zwrócić się do ministra o udzielenie zgody na odstępstwo (...).

W ocenie skarżących, nie było przeszkód by wszcząć postępowanie w sprawie budowy szamba w jego pierwotnej lokalizacji (2005 r.) w obszarze oddziaływania na drogę dojazdową.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odniósł się do zarzutów skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślono, że w sprawie wydane zostało postanowienie, w którym nakazano usunięcie wskazanych nieprawidłowości i określono termin do ich usunięcia. Obowiązków tych inwestor nie wykonał, dlatego też konsekwencją takiego działania było wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody z dnia [...]r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę zbiornika na nieczystości ciekłe. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) określa zakres obowiązków organu w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ zobowiązany jest dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego.

I tak przed wydaniem decyzji w niniejszym postępowaniu organ administracyjny, zgodnie z art. 35 ust.1 w/w ustawy miał obowiązek sprawdzić:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego uregulowano procedurę usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków (w zakresie określonym w ust. 1). Na postanowienie, w którym nakłada się obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając jednocześnie termin, w jakim powinno to być dokonane, nie przysługuje zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko łącznie z decyzją kończącą postępowanie - tj. z decyzją o pozwoleniu na budowę lub odmową udzielenia pozwolenia. W przypadku nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Uwzględniając powyższe regulacje trzeba podkreślić, że postanowienie, którym nakłada się na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia wymaganych dokumentów, względnie usunięcia dostrzeganych nieprawidłowości, winno być jednoznaczne i czytelne, tak by nie pozostawiało wątpliwości co do przyczyn wydania takiego orzeczenia oraz sposobu wykonania obowiązku. Zważyć należy także na treść art. 9 k.p.a., który stanowi, że - "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt l OSK 6/06, LEX nr 293175). Także z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz przewidzianej w art. 11 k.p.a. zasady wyjaśniania przesłanek, którymi kierują się organu administracji publicznej przy załatwianiu sprawy wynika nakaz, takiego wezwania o uzupełnienie zgłoszenia, by przyczyny wydania postanowienia były jasne, wskazywały na dostrzegane istotne okoliczności faktyczne i prawne, dostrzegane wadliwości w złożonych dokumentach, zaś sposób wykonania obowiązków nie budził wątpliwości i mógł nastąpić w adekwatnie wyznaczonym do ich rodzaju terminie. W orzecznictwie NSA podkreśla się także, że istotnym elementem postanowienia, wskazanego w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest obowiązek uzasadnienia stwierdzonych naruszeń (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., II OSK 42/06, LEX nr 319173).

Decyzja organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w trybie cyt. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że decyzja ta mogła zapaść w wyniku oceny zrealizowania przez inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] i stwierdzenia, że termin ich realizacji bezskutecznie upłynął. Podkreślić należy, że postanowienie wydawane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest postanowieniem zaskarżalnym, tym bardziej więc organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Postanowienie wydawane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego ma umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi. Nie jest zatem niewątpliwie dopuszczalne nakładanie tym postanowieniem nie tylko takich obowiązków, które pozostają poza zakresem określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest też dopuszczalne takie kształtowanie sposobu i terminu wykonania obowiązków, zmierzających do usunięcia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, które faktycznie czynią niemożliwe zrealizowanie tych obowiązków. Termin, o jakim stanowi art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być określany przez organ administracji w sposób umożliwiający zrealizowanie przez inwestora nałożonych obowiązków z uwzględnieniem faktu, iż termin ten rozpocznie bieg od momentu, w którym postanowienie zacznie wywoływać skutki prawne, tj. od chwili jego doręczenia inwestorowi. Tymczasem postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...] nie spełnia powyższych wymogów.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że termin realizacji obowiązków w zakresie usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę określono na 7 dni licząc od daty doręczenia w/w postanowienia inwestorowi.

Ocena zasadności tak zakreślonego inwestorowi terminu - przy uwzględnieniu treści postanowienia z dnia [...] grudnia 2007 r. - jest niemożliwa do skontrolowania. Wyznaczając termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, organ architektoniczno-budowlany działa w ramach prawem przyznanej swobody, co nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej dowolności, gdyż organ powinien przy tym uwzględniać zakres i rodzaj nieprawidłowości podlegających usunięciu oraz obiektywne możliwości zadośćuczynienia przez inwestora obowiązkom nałożonym w postanowieniu.

Podkreślić należy, że inwestora zobowiązano do dostosowania lokalizacji projektowanej dobudowy do obowiązujących przepisów, tj. § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) oraz do dostosowania lokalizacji projektowanego zbiornika ścieków do obowiązujących przepisów, tj. § 36 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Powinnością organu było wskazanie konkretnych nieprawidłowości projektu budowlanego w taki sposób, aby fakt ich usunięcia lub nieusunięcia nie tylko poddawał się kontroli, ale przede wszystkim, aby inwestor nie miał wątpliwości co do zakresu obowiązków, jakie zostały na niego nałożone. Nałożenie obowiązku dostosowania lokalizacji projektowanej dobudowy do treści § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może być ocenione jako prawidłowe działanie organu w ramach art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdy się uwzględni treść tego przepisu. § 12 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zawiera klauzule wyłączające jego stosowanie w przypadku, gdy z przepisów odrębnych wynikają inne wymagania (ust. 1), a także m.in. przewiduje możliwość zmniejszenia odległości budynku od granicy z działką sąsiednią, gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie określonych w rozporządzeniu odległości ze względu na rozmiary działki (ust. 3). Akcentując ogólny charakter zobowiązania przerzucającego w istocie obowiązek organu administracji do weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na stronę postępowania administracyjnego, należy wskazać, że o braku spełnienia przez inwestora warunków wskazanych w § 12 cyt. rozporządzenia można by mówić dopiero wtedy, gdyby organ w jasny sposób ustalił np., czy i jakie w istocie warunki dotyczące odległości budynku od granicy wynikają z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwagi powyższe dotyczą również sformułowania obowiązku usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości poprzez wskazanie organu na konieczność dostosowania lokalizacji projektowanego zbiornika ścieków do § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że wadliwość postanowienia z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] nie dawała podstaw do ustaleń w zakresie wykonania bądź niewykonania obowiązków nałożonych tym postanowieniem, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Warto podkreślić, że strona w piśmie z dnia 18 grudnia 2007 r. skierowanym do organu I instancji sygnalizowała, że postanowienie jest dla niej niejasne i zbyt ogólnikowe, co tym bardziej powinno skierować uwagę organów orzekających w niniejszej sprawie na kwestię czytelności i jednoznaczności, a w konsekwencji wykonalności postanowienia. Oceny takiej organy obydwu instancji nie przeprowadziły.

Okoliczności powyższe sprawiają, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wyciągnięcie negatywnych dla inwestora konsekwencji z faktu niezrealizowania nałożonych na niego obowiązków w sytuacji, gdy sposób sformułowania tych obowiązków był niejasny, a co za tym idzie nie jest możliwe stwierdzenie, jaki termin byłby właściwy dla ich realizacji. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego na organie ciążył obowiązek wskazania konkretnych nieprawidłowości - nie wystarcza więc samo zacytowanie przez organ wybranych przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) - które inwestor powinien usunąć i dopiero nieusunięcie tak określonych nieprawidłowości dawało podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Należy także wskazać, iż zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji. W konsekwencji organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego powinien zweryfikować również prawidłowość postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...] i ustosunkować się do zarzutów skierowanych przeciwko temu postanowieniu, czego nie uczynił. Dodatkowo należy podkreślić, że w obrocie prawnym pozostaje nadal wcześniejsze postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...]. Pomijając nawet okoliczność, że istnienie w tej samej sprawie dwóch postanowień wydanych w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może budzić uzasadnione wątpliwości inwestora co do rzeczywistego zakresu nałożonych na niego obowiązków, należy wskazać, że również wcześniejsze postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. określało szereg obowiązków w sposób nieprecyzyjny i nienadający się do wykonania, np. "brak kolorystyki - decyzja wz", "uzupełnić o zapis o masach ziemnych", "uzupełnić o zapis o odprowadzaniu wód deszczowych".

Sąd zwrócił również uwagę na istotne naruszenie przez organ pierwszej instancji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 w zw. z 35 k.p.a.). Nie dostrzegając powyższych uchybień, oraz wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...], Wojewoda naruszył tak obowiązki kontrolne, jak i odnoszące się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, które nastąpiło z naruszeniem prawa. Orzeczenie organu drugiej instancji, podobnie jak decyzja organu I instancji, także nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego, bowiem nie wyjaśnia tych wszystkich okoliczności, które budzą wątpliwości, a były kwestionowane w odwołaniu. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu organu II instancji, iż zbiornik na ścieki sanitarne zaprojektowano tuż przy ścianie budynku (...) jest nieprecyzyjne - organ powinien bowiem wskazać konkretną odległość, a nie posługiwać się zwrotami niedookreślonymi. Określenie odległości za pomocą zwrotu "tuż" jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie w/w przepisu k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji, jak i obydwu postanowień Starosty [...] wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. postanowienia z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] i postanowienia z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] i z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...]. Wykazane wyżej naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w bezpośredni sposób zdeterminowały treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazanych wyżej postanowień Starosty [...], przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).