Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1182/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1 i 2 pkt 4, art. 194-195a
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 75 § 1, art. 106
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1. Ministra Inwestycji i Rozwoju 2. J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 146/19 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 22 października 2018 r., nr DGN.4.6651.40.2015.AC.11.KOZ-R/1040 w przedmiocie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego 1) oddala skargi kasacyjne; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 marca 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 146/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 22 października 2018 r. w przedmiocie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz 2/ zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA złożyli zarówno skarżący J. S., jak i organ.

W skardze kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju zaskarżono orzeczenie w całości oraz wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (t.j. Dz.U. z dnia 2018 r., poz. 121 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.g.n.), poprzez przesądzenie jakiej kary organ nie może zastosować, w sytuacji gdy sprawa zdaniem Sądu nie została jeszcze odpowiednio oceniona co do wszystkich okoliczności;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 178 ust. 2 pkt 4 u.g.n., poprzez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia naruszenie przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy okoliczności, których miał nie ustalić organ, nie mają znaczenia i wpływu na wynik sprawy;

III. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę z punktu widzenia zgodności ze stanem faktycznym oraz prawnym, jak i uniemożliwiającym wypełnienie wytycznych co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania przez organ.

2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 178 ust. 2 pkt 4 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy wymiarze kary organ ma brać pod uwagę cechy osobiste rzeczoznawcy majątkowego oraz dotychczasowy przebiegu kariery zawodowej, a także błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zostało wykazane istnienie podstawy do zastosowania kary zawieszenia uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Z kolei w skardze kasacyjnej J. S. skarżący również zaskarżył orzeczenie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi na decyzję organu z dnia 22 października 2018 r. w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, to jest zarzutu prowadzenia przez organ postępowania dyscyplinarnego w zakresie w jakim nie dotyczyło ono niewypełnienia przez skarżącego obowiązków określonych w art. 175 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), a służyło ocenie sporządzonych przez skarżącego operatów szacunkowych oraz zarzutu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 178 u.g.n. w związku z art. 175 ust. 1-3 u.g.n. poprzez bezpodstawne i uznaniowe przyjęcie przez organ, że skarżący w wykonywaniu swoich czynności zawodowych jako rzeczoznawcy majątkowego nie stosuje przepisów prawa i standardów zawodowych, nie wykonuje czynności zawodowych ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru, podczas gdy postępowanie wyjaśniające w sprawie nie potwierdziło niewypełnienia powyższych obowiązków przez skarżącego;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 178 u.g.n. oraz art. 157 § 1 u.g.n. poprzez prowadzenie postępowania dyscyplinarnego w zakresie w jakim nie dotyczyło ono niewypełnienia przez Skarżącego obowiązków określonych w art. 175 ust. 1-3 u.g.n., a służyło ocenie sporządzonych przez Skarżącego operatów szacunkowych, co stanowi wyłączną kompetencję organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, a co stanowi także naruszenie normy kompetencyjnej z art. 194 ust. 1a u.g.n.;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zdawkowe odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze przez skarżącego zarzutu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 178 u.g.n. w związku z art. 175 ust. 1-3 u.g.n. poprzez bezpodstawne i uznaniowe przyjęcie, że skarżący w wykonywaniu swoich czynności zawodowych jako rzeczoznawcy majątkowego nie stosuje przepisów prawa i standardów zawodowych, nie wykonuje czynności zawodowych ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru, podczas gdy postępowanie wyjaśniające w sprawie nie potwierdziło niewypełnienia powyższych obowiązków przez skarżącego, które to uzasadnienie ograniczyło się do sformułowania, iż "skarżący ustaleń organów co do popełnionych błędów skutecznie nie podważył";

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie o prawidłowo zebrany materiał dowodowy, a to w następstwie: przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy, poprzez zaakceptowanie w swoim rozstrzygnięciu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pierwszym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy częściowo we własnym zakresie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz oparcie rozstrzygnięcia organu o tak zgromadzony materiał dowodowy, podczas gdy wyłączną kompetencję w tym zakresie posiada komisja odpowiedzialności zawodowej, przez co doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania (art. 194 ust. 1a u.g.n.).

W szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącego, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty obu skarg kasacyjnych nie są uzasadnione.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skargach kasacyjnych sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się do skargi kasacyjnej złożonej przez organ należy zauważyć, że wbrew zarzutom Ministra, Sąd nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę z punktu widzenia zgodności ze stanem faktycznym oraz prawnym, jak i uniemożliwiającym wypełnienie wytycznych co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania przez organ.

Wskazany przepis stanowi o tym, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa wymogi formalne, jakim odpowiadać musi uzasadnienie wyroku sądowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie sporządzono w taki sposób, że jego lektura nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom postawionym mu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Nade wszystko z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wywieść stanowisko, które Sąd pierwszej instancji zaakceptował jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia i jest też na tyle zrozumiałe, że jednoznacznie z niego wynika w jakim zakresie organ administracji ma ponownie przeprowadzić postępowanie.

Dodatkowo, odnosząc się bardziej szczegółowo do podnoszonej w skardze kasacyjnej organu kwestii wskazań co do dalszego postępowania, należy podkreślić, że wskazania te są immanentnie związane z wyrażoną w wyroku oceną prawną. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, a wskazania stanowią konsekwencję tej oceny. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym w postępowaniu administracyjnym w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że art. 153 p.p.s.a. zawiera postanowienie o wiążącym charakterze "wskazań co do dalszego postępowania", jako drugiego - obok oceny prawnej - elementu wiążącego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. "Wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba i należy tylko się domyślać." (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 2, str. 550, Nb 26). Uzasadnienie wyroku, które nie zawiera niezbędnych i jasnych wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego, narusza postanowienia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 września 2005 r., FSK 2033/04, Lex 173169).

Zdaniem NSA, wystarczająco jasno i konkretnie wyrażonych wskazań co do dalszego postępowania nie zabrakło w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji.

W ocenie NSA nie są również trafne zarzuty skargi kasacyjnej organu wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 178 ust. 2 pkt 4 u.g.n.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ administracji publicznej wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, tj. decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zebranych przez KOZ w trakcie postępowania wyjaśniającego. Prowadząc takie postępowanie organ stosuje się do przepisów postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również regulacji wynikających z art. 194-195a u.g.n.

W związku z powyższym podkreślić należy, że w sytuacji, w której ustalono, iż doszło do niewypełnienia obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 u.g.n., istnieje obowiązek nałożenia kary. Natomiast rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona należy już do uznania organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n., z tym, że wybór rodzaju kary przez organ orzekający nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w art. 178 ust. 2 u.g.n. od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych prowadzi do wniosku, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 397/13).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, ocena postawy osobistej rzeczoznawcy majątkowego podlegającego odpowiedzialności zawodowej może stanowić dodatkowe kryterium zastosowania określonej kary dyscyplinarnej. W piśmiennictwie dotyczącym zasad odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych podkreśla się również, że w art. 175 ust. 1 u.g.n. wskazuje się na obowiązek wykonywania czynności rzeczoznawstwa zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, standardami zawodowymi, zasadami etyki oraz ze szczególną starannością. W związku z tym niezależnie od odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa określających zasady wyceny, standardów zawodowych lub zasad etyki, weryfikowany jest także stopień staranności, a zatem wina rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z 22 maja 2019r., sygn. akt II GSK 1711/17; wyrok NSA z 10.11.2020 r., II GSK 806/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc trafnie Sąd I instancji uznał, że w sprawie zabrakło pogłębionej analizy tych wszystkich czynników. W ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia powodów wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym. Wprawdzie organ szczegółowo opisał naruszenia, jakich dopuścił się skarżący, wskazując na ich niezaprzeczalny charakter, jednakże z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego zawieszenie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym jest adekwatną karą do stwierdzonego uchybienia, polegającego na sporządzeniu spornego operatu w sposób wadliwy. Postępowanie dyscyplinarne, na co zasadnie wskazał WSA obejmowało tylko jeden zakwestionowany operat szacunkowy, a z akt sprawy nie wynikało, aby skarżący był karany dyscyplinarnie i jaki był przebieg jego kariery zawodowej. Zasadnie WSA uznał, że gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia ustawowych obowiązków, jest nie tylko ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego, ale także fakt np. uprzedniego ukarania czy też dotychczasowego przebiegu kariery zawodowej rzeczoznawcy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ wymierzając karę brał pod uwagę postawę osobistą skarżącego, w tym dotychczasowy sposób wykonywania zawodu, czy wobec skarżącego po raz pierwszy prowadzono postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, czy też już wcześniej nałożono na skarżącego karę dyscyplinarną. WSA zasadnie stwierdził, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił, jak wskazane uchybienia przekładają się na wymiar kary i dlaczego karę zawieszenia uznał za adekwatną przy stwierdzonych przewinieniach.

W tym stanie rzeczy, zdaniem NSA, nie jest trafne stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, iż w toku postępowania o zastosowanie kary dyscyplinarnej organ nie może ustalać i oceniać okoliczności podmiotowych osoby, wobec której toczy się takie postępowanie. Okoliczności podmiotowe, które winien ustalić organ mają znaczenie i wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że odpowiedzialność dyscyplinarna rzeczoznawcy majątkowego ma charakter represyjny (sankcjonująco - dyscyplinujący), a zatem dla wymierzenia kary musi wystąpić element zawinienia. Wymierzona z tytułu tej odpowiedzialności kara musi być więc zindywidualizowana. Nie jest to bowiem kara administracyjna, stosowana automatycznie, z mocy prawa wobec każdego, kto narusza obowiązki określone w przepisach prawa (zob. wyrok NSA z 10.11.2020 r., II GSK 806/20- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawiona argumentacja jest o tyle istotna jeśli zważyć, że treść uzasadnień decyzji obu organów wskazuje na naruszenie przepisów prawa i standardów zawodowych oraz niezachowanie szczególnej staranności podczas wykonywania zakwestionowanych czynności zawodowych w wykonywaniu zawodu o dużej doniosłości społecznej noszącego znamiona zawodu zaufania publicznego, co nie ulega wątpliwości i nie podważa zasadności stawianych zarzutów, jednakże nie pozwala na ocenę zasadności orzeczonej przez organ kary dyscyplinarnej.

Jak to trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, wymierzając tak surową karę dyscyplinarną Minister nie przeprowadził zindywidualizowanej oceny podstaw do nałożenia takiej kary, a mianowicie doświadczenia zawodowego i przebiegu kariery zawodowej Skarżącego oraz dotychczasowej niekaralności. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że przesłanki, jakimi kierował się Minister uzasadniając wymiar kary, sprowadzały się jedynie do badania uchybień zawartych w operatach sporządzonych przez Skarżącego, czyli miały niejako charakter przedmiotowy bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych dotyczących osoby samego rzeczoznawcy.

W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić także zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 2 pkt 4 u.g.n. poprzez przesądzenie jakiej kary organ nie może zastosować. Analiza uzasadniania zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, że Sąd I instancji w ogóle takiego poglądu nie formułował, ale uznał, że Minister wystarczająco nie uzasadnił powodów, dla których przyjął, że jedyną adekwatną karą dla Skarżącego będzie zawieszenie uprawnień i poddanie Skarżącego ponownemu egzaminowi zawodowemu.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna organu nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej J. S. należy stwierdzić, że także zawarte w niej zarzuty nie są zasadne i nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Niezasadne są sformułowane w rozbudowany sposób w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia oraz nierozpoznanie sprawy w zakresie, w jakim domagał się tego Skarżący formułując zarzuty, a w konsekwencji nierozważenie wszystkich zarzutów strony i niedokonanie oceny ich zasadności.

Odnosząc się do tych zarzutów należy ponownie podkreślić, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego (k.p.a.) mających zastosowanie w sprawie. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i odnosić się do każdego z argumentów powołanych na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Warto zatem w kontekście wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną podkreślić, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący nie wykazał, iż Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, a ponadto także z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżący zarzucał Sądowi I instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy. Dodatkowo naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. można rozważać wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które chociaż nie zostały powołane przez skarżącego, ale istnienie których sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu. Treść zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie prowadzi jednak do wniosku, że kasator zamierzał poprzez wskazanie na naruszenie tego przepisu, podważyć ustalenia stanu faktycznego. Przepis ten jednak takiemu celowi nie służy (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1555/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za chybiony uznać należy także zarzut naruszenia art. 194 ust. 1a u.g.n. W tym kontekście należy podnieść, że w orzecznictwie NSA odniesiono się już do wykładni art. 194 ust. 1a u.g.n. (np. wyrok NSA z 5.10.2017 r., I OSK 3255/15, LEX nr 2376277; wyrok NSA z 12.03.2014 r., II GSK 121/13, LEX nr 1488050.). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.

Z art. 194 ust. 1a u.g.n. wynika, że "Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego". Według art. 195a ust. 1 u.g.n. "Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej".

Powyższe regulacje prowadzą przede wszystkim do wniosku, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma charakter postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, której rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej należy do kompetencji ministra. Z tego punktu widzenia należy analizować regulacje prawne i oceniać status oraz funkcje Komisji Odpowiedzialności Zawodowej.

Z powyższych przepisów wynika, że celem Komisji Odpowiedzialności Zawodowej jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego wyniki stanowią podstawę do zastosowana przez ministra jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2 u.g.n., albo umorzenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Regulacje te korespondują z istotą postępowania wyjaśniającego, które stanowi jeden z etapów postępowania w sprawie i zmierza do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, które nie przesądzają rozstrzygnięcia sprawy, a stanowią niezbędny punkt wyjścia dla ich analizy i oceny przez ministra w celu podjęcia jednego z kilku możliwych rozstrzygnięć sprawy. Komisja ma zatem charakter pewnej struktury organizacyjnej o charakterze aparatu pomocniczego ministra niewyposażonej w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy, a upoważnionej wyłącznie do podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Upoważnienie to ma przy tym ściśle określony ustawowo zakres. Przepis art. 194 ust. 2 u.g.n. stanowi bowiem, że "Postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3, przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej.". Komisja przeprowadza zatem postępowanie w zakresie "wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-4", tj. obowiązków związanych zasadniczo z profesjonalizmem i etyką wykonywania zawodowej działalności rzeczoznawców majątkowych. Na pomocniczy charakter Komisji wobec Ministra wskazują również regulacje, zgodnie z którymi to minister powołuje i odwołuje, w drodze zarządzenia, tę Komisję (art. 194 ust. 3). Z regulacji § 15 ust. 1 pkt 1-11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 981 ze zm.) wynika, że protokół końcowy kończy postępowanie wyjaśniające Komisji i zawiera "informacje istotne dla sprawy będącej przedmiotem postępowania" (pkt 11), w tym "wniosek o zastosowanie kary dyscyplinarnej, o której mowa w art. 178 ust. 2 ustawy, albo o umorzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej" (pkt 8). Protokół zawiera zatem stanowisko Komisji co do tego, czy w świetle ustalonych faktów istnieją podstawy do orzeczenia kary dyscyplinarnej, a także ma charakter wyłącznie informacyjno-opiniujący i postulujący sposób rozstrzygnięcia sprawy przez ministra. Jest to dokument wykorzystywany przez organ administracji publicznej przy wykonywaniu przezeń działalności publicznej - w procesie wydawania decyzji w zakresie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy, minister bowiem nie jest - i nie może być jako organ wyłącznie kompetentny do podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji - związany ani opinią ani wnioskami zawartymi w protokole końcowym. Na brak związania ministra ustaleniami zawartymi w protokole Komisji, który orzeka "na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego" zwraca się uwagę w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt: II GSK 199/11) podkreślając, że "Okoliczność, iż w świetle art. 194 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami postępowanie wyjaśniające przeprowadza Komisja Odpowiedzialności oraz że stosownie do art. 195a ust. 1 tej ustawy Minister na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, nie oznacza, iż Minister jest związany ustaleniami i oceną dokonaną przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Zauważyć bowiem należy, iż w postępowaniu przed tym Ministrem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały wyłączone, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny" (wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., II GSK 121/13). Dodatkowo na wyłącznie faktyczny charakter działań Komisji wskazuje forma zakończenia prowadzonego przez nią postępowania wyjaśniającego, tj. forma protokołu końcowego, a nie aktu administracyjnego, który podlegałby zaskarżeniu w toku instancji. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie mechanizmu współdziałania organów w rozumieniu art. 106 k.p.a. Wreszcie zauważyć należy, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczynane jest przez organ (ministra) z urzędu, a o zakresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego decyduje zakres wszczętego przez właściwego ministra postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt: II GSK 121/13).

Wszystkie powyższe okoliczności wskazują, że protokół końcowy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej jest dokumentem nieprzesądzającym o kierunku działania ministra, ma przy tym charakter jedynie pomocniczy i stanowi wyraz działalności ukierunkowanej jedynie pośrednio na realizowanie zadań i kompetencji publicznych w zakresie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, które to zadania i kompetencje bezpośrednio realizowane są przez Ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa wydającego w sprawach tej odpowiedzialności decyzje administracyjne. Mając powyższe uwagi na względzie, zarzut zawarty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej J. S., również okazał się niezasadnym.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Z kolei z mocy art. 207 § 2 p.p.s.a Sąd kasacyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania między stronami.