Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 970/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 34 § 2 pkt w zw. z art. 33 § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr OA.7723.25.11.2022 w przedmiocie odmowy przyjęcia i uwzględnienia zarzutów I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr PINB.5160.5.6.2021; II. stwierdza nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 grudnia 2021 r. nr PINB.5160.5.6.2021; III. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego R. W. kwotę 600 zł /słownie: sześćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), postanowieniem z dnia 20 czerwca 2022 r. nr OA.7723.25.1.2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 34 § 2 pkt 1 w związku z art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia R.W. (dalej: "Skarżący") działającego przez radcę prawnego, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z dnia 25 kwietnia 2022 r. znak: PINB.5160.5.6.2021 (wszystkie postanowienia PINB wydane w sprawie mają ten sam znak: PINB.5160.5.6.2021), o odmowie przyjęcia i uwzględnienia zarzutów dotyczących postępowania dotyczącego wyegzekwowania tytułem zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska na działce nr [...] obręb [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej dot. przesłanki określonej w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.

W uzasadnieniu podano, że PINB postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej: "P.b."), wstrzymał Skarżącemu roboty budowlane na działce nr [...] w związku z usuwaniem się mas ziemnych, nakładając jednocześnie wymienione w nim obowiązki, w tym przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska. Postanowienie to, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymane zostało w mocy przez WINB postanowieniem z 7 maja 2021 r., a skarga została oddalana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: "WSA") z dnia 20 października 2021 r. sygn. II SA/Rz 1035/21. Natomiast skarga kasacyjna Skarżącego oczekuje na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ponieważ Skarżący nie przedłożył wymaganej ekspertyzy, dlatego PINB zwrócił się z zapytaniem do czterech firm o podjęcie się wykonania ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej. W efekcie wybrana została oferta za kwotę 5000 zł. PINB, na podstawie art. 262 § 2 K.p.a., postanowieniem z dnia 23 grudnia 2022 r., zażądał wpłacenia w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia zaliczki w kwocie 5000 zł na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska. Jednocześnie poinformował, że zgodnie z art. 265 K.p.a. wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Następnie pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. wezwał Skarżącego do wpłacenia zaliczki w kwocie 5000 zł na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy pouczając, że w razie nie wpłacenia należności we wskazanym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Ponieważ wpłata zaliczki nie nastąpiła, PINB wystawił tytuł wykonawczy TW-1 Nr PINB.5160.5.6.2021 z dnia 16 lutego 2022 r. wraz z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej i za pismem z 2 marca 2022 r. przesłał tytuł do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Skarżący pismem z dnia 30 marca 2022 r. wniósł zarzuty egzekucyjne. PINB postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. odmówił przyjęcia i uwzględnienia zarzutów dotyczących postępowania dotyczącego wyegzekwowania tytułem zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska.

Na postanowienie to Skarżący złożył zażalenie. WINB stwierdził, że zarzuty nie mogą być uwzględnione. Skarżący zobowiązany do wpłacenia zaliczki na pokrycie koszów zastępczego wykonania ekspertyzy w kwocie 5000 zł wniósł zarzut określony w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez PINB z dnia 16 lutego 2022 r. (zarzut nieistnienia obowiązku). WINB wskazał, że w sprawie zobowiązanie ujęte w tytule wykonawczym wynika z postanowienia PINB z dnia 23 grudnia 2022 r., którym organ zażądał od Skarżącego wpłacenia zaliczki na zastępcze wykonanie ekspertyzy osuwiska. Obowiązek przedłożenia ekspertyzy wynika natomiast z postanowienia PINB z 25 marca 2021 r., którym organ nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy dotyczącej osuwiska. Postanowienie PINB z 23 grudnia 2022 r. i z dnia 25 marca 2021 r. są w obrocie prawnym. W związku z tym niezasadny jest zarzut nieistnienia obowiązku. Koszty postępowania istnieją, są wymagalne i podlegają egzekucji. Zgodnie z art. 265 K.p.a., wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Zatem egzekucja administracyjna w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, a przyczyną uchylenia postanowienia organu I instancji była niezgodność rozstrzygnięcia z przepisem prawa. Skoro art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, to należało uchylić zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie oddalić zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczący przesłanki określonej w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB wyjaśnił, że PINB nie egzekwuje postanowienia z dnia 26 lipca 2021 r., bowiem to postanowienie nie istnieje w obiegu prawnym, gdyż zostało wyeliminowane przez WINB postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr OA.7722.25.9.2021. Odnosząc się do trybu egzekucji WINB stwierdził, że "niezasadny jest zarzut podnoszony w zażaleniu, ponieważ istnieje podstawa prawna do nałożenia kosztów, a wybór procedury przez PINB żądania wpłacenia zaliczki w kwocie 5000 zł na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy prowadzona w trybie K.p.a., a nie u.p.e.a., nie narusza prawa w sposób rażący". Ekspertyza geologiczno-inżynierska dotycząca powstałego osuwiska będzie dowodem w toku postępowania administracyjnego i będzie wskazywać sposób zabezpieczenia budynku bosmanki i wiaty przed zagrażającym osunięciem mas ziemnych. Zaliczka na poczet wykonania ekspertyzy została nałożona w celu wykonania wymaganej ekspertyzy w sposób zastępczy. Z kolei podnoszona okoliczność dotycząca konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej dla opracowania ekspertyzy nie może stanowić podstawy do odstąpienia od egzekwowania nałożonego obowiązku, gdyż postanowienie PINB z 25 marca 2021 r. stanowi podstawę do wystąpienia do sądu cywilnego o zgodę na wejście na działkę sąsiednią.

W skardze Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 262 § 2 K.p.a., art. 264 § 1 K.p.a., art. 265 K.p.a. oraz art. 50 ust. 3. P.b. poprzez błędne uznanie, że postanowienie wydane na podstawie art. 262 § 2 K.p.a. w związku z postanowieniem wydanym w oparciu o art. 50 ust.3. P.b. może stanowić podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej zaliczki na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego.

Na tych podstawach wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z 20 czerwca 2022 r., znak OA.7723.25.1.2022 i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że WINB w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 kwietnia 2022 r. znak OA.7722.25.9.2021 uchylającego postanowienie z 26 lipca 2021 r. wskazał, że postanowienie z 25 marca 2021 r. w odróżnieniu od postanowienia z 26 lipca 2021 r. nie podlega wykonaniu na koszt osoby zobowiązanej do dostarczenia żądanych ocen lub ekspertyz, tylko egzekucji administracyjnej na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym należy zarzucić, że PINB egzekwuje obowiązek uiszczenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego w oparciu o postanowienie z 23 grudnia 2021 r. wydane na podstawie art. 262 § 2 K.p.a., które nie może być tytułem egzekucyjnym. Zatem PINB egzekwując rzekomy obowiązek uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy nałożony postanowieniem z 25 marca 2021 r. w oparciu o art. 50 ust. 3 P.b. zdaje się postępować tak, jakby postanowienie to wydane zostało jednak w oparciu o art. 81c ust. 2 P.b., tyle że błędnie i bezpodstawnie. Nawet w przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. organ winien tymczasowo wyłożyć ze środków budżetowych związane z tym kwoty pieniężne, a następnie dopiero rozliczyć je po wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie kosztów postępowania w oparciu o art. 264 § 1 K.p.a. Dopiero brak ich uiszczenia przez osoby zobowiązane może skutkować wydaniem tytułu wykonawczego i wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Obowiązki, o których mowa w art. 81c ust. 1-2 P.b. mają charakter procesowy, dowodowy i nie stanowią tytułów wykonawczych w rozumieniu u.p.e.a. Nie mogą być więc podstawą egzekucji administracyjnej, także razem z art. 262 § 2 i 265 K.p.a., gdyż w świetle art. 262 § 2, art. 264 oraz art. 265 K.p.a. w związku z art. 2 § 1 u.p.e.a., niedopuszczalna jest egzekucja administracyjna zaliczki na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego. Tym bardziej organ nie może prowadzić egzekucji w sposób, jaki to czyni na podstawie postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 50 ust. 3 P.b. oraz art. 262 § 2 K.p.a. Przepis art. 50 ust. 3 P.b. nie stanowi o wykonaniu ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia i milczy w kwestii kosztów. Z kolei egzekucja administracyjna może być podjęta na podstawie tytułu egzekucyjnego, który stanowi dopiero ostateczne postanowienie o wysokości kosztów postępowania, wydane na podstawie art. 264 § 1 K.p.a. nie zaś postanowienie wydane na podstawie art. 262 § 2 K.p.a. Zatem brak jest podstaw do uznania, że postanowienie w przedmiocie zaliczki podlega wykonaniu w drodze przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. O kosztach postępowania i osobach zobowiązanych do ich poniesienia organ rozstrzyga w trybie art. 264 § 1 K.p.a. W konkluzji wskazano, że w niniejszej sprawie prowadzona jest egzekucja w sytuacji, gdy nie istnieje przewidziana prawem podstawa do prowadzenia egzekucji (podstawą taką nie może być w szczególności postanowienie z 23 grudnia 2021 r., na które powołuje się organ).

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona.

I. Stan sprawy jest następujący.

1. Postanowieniem z 25 marca 2021 r. PINB, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 P.b., wstrzymał Skarżącemu roboty budowlane przy budowie budynku bosmanki i wiaty w związku z usuwaniem się mas ziemnych na działce nr [...], a także nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy geologiczno - inżynierskiej dotyczącej powstałego na działce nr [...] osuwiska. Po rozpatrzeniu zażalenia, WINB postanowieniem z 7 maja 2021 r. nr OA.7722.25.5.2021, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 P.b. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Natomiast WSA, wyrokiem z dnia 20 października 2021 r. sygn. II SA/Rz 1035/21, skargę Skarżącego oddalił. Wyrok nie jest prawomocny, gdyż Skarżący wniósł skargę kasacyjną, która nie została jeszcze rozpoznana (fakty znane Sądowi z urzędu).

2. Postanowieniem z dnia 26 lipca 2021 r. PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. zobowiązał Skarżącego do przedłożenia ekspertyzy geologiczno – inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska na działce nr [...]. PINB powołał się na własne postanowienie z 25 marca 2021 r. wydane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 P.b. W związku z zażaleniem Skarżącego, WINB postanowieniem z dnia 9 września 2021 r. OA.7722.25.9.2021, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na postanowienie WINB z 7 maja 2021 r. nr OA.7722.25.5.2021 (T. III, k. 2 akt adm.). Na skutek zażalenia Skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego, postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r. nr DON.7101.437.2021.RKR, uchylił zaskarżone postanowienie w całości (k. 13 akt j.w.).

3. Wobec uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania, WINB rozpatrzył zażalenie Skarżącego na postanowienie PINB z 26 lipca 2021 r. (zobowiązujące do przedłożenia ekspertyzy) i postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr OA.7722.25.9.2021, uchylił zaskarżone postanowienie w całości (T. IV, k. 3 akt adm.). Jak wynika z uzasadnienia, WINB wskazał na postanowienie PINB z 25 marca 2021 r. wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 P.b., którym nałożony został obowiązek przedstawienia ekspertyzy dotyczącej osuwiska na działce nr [...]. Postanowienie to utrzymane zostało w mocy przez WINB, zaś skarga na to rozstrzygnięcie (z dnia 7 maja 2021 r.) została oddalona przez WSA w sprawie II SA/Rz 1035/21. WINB stwierdził, że pomimo wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA, obowiązek przedłożenia ekspertyzy istnieje co ma ten skutek, że w przypadku nie przedłożenia ekspertyzy nałożonej ostatecznym postanowieniem, organ nadzoru budowlanego winien egzekwować ten obowiązek w trybie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tej sytuacji postanowienie PINB z 26 lipca 2021 r. wydane na podstawie art. 82c ust. 2 P.b. podlega uchyleniu. Końcowo WINB wyjaśnił, "że w odróżnieniu od art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie wydane w oparciu o art. 51 ww. ustawy nie podlega wykonaniu na koszt osoby zobowiązanej do dostarczenia żądanych ocen lub ekspertyz, tylko egzekucji administracyjnej na podstawie ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji".

4. W czasie pozostawania w obrocie prawnym postanowienia PINB z dnia z 27 lipca 2021 r. (o zobowiązaniu na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. do przedłożenia ekspertyzy), organ ten postanowieniem z dnia 23 grudnia 2021 r., na podstawie art. 262 § 2 K.p.a. "żąda" od Skarżącego wpłacenia w terminie 14 dni zaliczki w kwocie 5000 zł na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy geologiczno – inżynierskiej dotyczącej osuwiska na działce nr [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że w związku z przeprowadzoną kontrolą, wydane zostało przez ten organ, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b., postanowienie z dnia 25 marca 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, z jednoczesnym nałożeniem obowiązku przedstawienia ekspertyzy dotyczącej powstałego osuwiska. Wobec nieprzedstawienia ekspertyzy, PINB decyzją 14 maja 2021 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał zaniechanie robót budowlanych przy budowie na działce nr [...]. Na skutek odwołania Skarżącego, WINB decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. OZ.7721.25.6.2021 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. PINB stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę, postanowieniem z dnia 27 lipca 2021 r., zgodnie z art. 81c ust. 2 P.b., zobowiązał Skarżącego do przedłożenia ekspertyzy dotyczącej osuwiska na działce nr [...], wyznaczając termin wykonania obowiązku do 24 września 2021 r. (k. 16 akt j.w.). Jest poza sporem, że Skarżący wpłaty nie dokonał.

5. W dniu 20 stycznia 2022 r. PINB wezwał Skarżącego do wykonania obowiązku wpłacenia kwoty 5000 zł na pokrycie kosztów wykonania ekspertyzy dotyczącej osuwiska na działce nr [...] z pouczeniem, że w razie braku wpłaty w terminie 7 dni, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej (k. 17 akt adm.). Następnie, 16 lutego 2022 r., PINB wystawił tytuł wykonawczy w którym wskazał, że podstawa wykonania obowiązku wynika z postanowienia z dnia 23 grudnia 2021 r. (k. 27 akt j.w.).Tytuł ten przekazany został do właściwego naczelnika urzędu skarbowego (pismo PINB z 2 marca 2022 r.).

6. Pismem z 30 marca 2022 r. Skarżący wniósł zarzut w sprawie egzekucji wskazując na nieistnienie obowiązku - art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. (T.IV akt adm., k. 4.2). Wniesienie zarzutu skutkowało zawieszeniem postępowania egzekucyjnego (postanowienie Naczelnika US w [...] z 5 kwietnia 2022 r. – k.4 akt j.w.) oraz przekazaniem go wierzycielowi, celem zajęcia stanowiska w sprawie egzekucji. PINB postanowieniem z 25 kwietnia 2022 r. omówił przyjęcia i uwzględnienia zarzutów (k. 7 akt j.w.). Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego (akta WINB k.6), WINB postanowieniem z 20 czerwca 2022 r. nr OA.7723.25.1.2022 uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie oddalił zarzut Skarżącego w sprawie egzekucji dotyczący przesłanki określonej w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi.

II.1. Zgodnie ze stanem sprawy opisanym w punkcie I.4 uzasadnienia, PINB decyzją z 14 maja 2021 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazał zaniechanie robót budowlanych przy budowie na działce nr [...]. Oznacza to, że w terminie, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 P.b., podjęta została decyzja w sprawie. Ma to ten skutek, że postanowienie wstrzymujące roboty budowlane zachowało ważność. Powyższego nie zmienia okoliczność, że na skutek odwołania Skarżącego decyzja PINB z 14 maja 2021 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego (decyzją WINB z dnia 1 lipca 2021 r., którą uchylono decyzję z 14 maja 2021 r. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji). Zatem w wyniku ponownego rozpoznania sprawy dopuszczalne jest podjęcie przez organ nadzoru budowlanego kolejnej decyzji już po upływie dwóch miesięcy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. II OSK 766/19). Uwaga ta ma znaczenie, bowiem wraz postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych zachowuje ważność również obowiązek przedstawienia ekspertyzy, oparty na przepisie art. 50 ust. 3 P.b.

2. Prawidłowe jest stanowisko WINB wyrażone w postanowieniu z dnia 7 kwietnia 2022 r., że obowiązek przedłożenia ekspertyzy dotyczącej osuwiska na działce nr [...] wynika z postanowienia PINB z dnia 25 marca 2021 r., wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. Zasadnie też WINB wskazuje w tym postanowieniu, że w takim przypadku nie ma podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 P.b. nakładającego na inwestora po raz wtóry ten sam obowiązek.

Sąd w tym miejscu zauważa, że trafne stanowisko WINB wyrażone w postanowieniu z dnia 7 kwietnia 2022 r. podważa postanowienie PINB z dnia 23 grudnia 2021 r., wydane na podstawie art. 262 § 2 K.p.a.; w postanowieniu tym PINB żądając wpłacenia zaliczki na wykonanie zastępcze ekspertyzy wprost nawiązał do własnego postanowienia z dnia 26 lipca 2021 r., którym na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy osuwiska.

3. Postanowienie z art. 50 ust. 3 P.b. ma charakter wyłączenie dowodowy, gdyż nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków, nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której istotą jest wydanie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ekspertyza, o jakiej mowa w tym przepisie jest dowodem w sprawie prowadzonej w tzw. postępowaniu naprawczym (art. 50 – art. 51 P.b.). Zatem jej przedłożenie w terminie zakreślonym przez organ należy traktować jako obowiązek inwestora. Jednakże w sytuacji, gdy obowiązek ten nie zostanie w terminie wykonany, po stronie organu powstaje możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. Innymi słowy, upływ terminu do przedłożenia ekspertyzy "stanowić powinien dla inwestora sygnał o możliwości wydania przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. bez uwzględnienia opracowanej na jego zlecenie dokumentacji, a więc bez uwzględnienia dowodu pochodzącego od strony" (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2670/14).

Jeżeli natomiast organ chce doprowadzić w celach dowodowych do opracowania ekspertyzy a więc do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, to w takim przypadku jest tymczasowo zobowiązany do poniesienia związanych z tym kosztów. Koszty ekspertyzy opracowanej na zlecenie organu będą podlegać ustaleniu w postanowieniu, o jakim mowa w art. 264 § 1 K.p.a., ze skutkami przewidzianymi w art. 265 K.p.a. Zatem bezskuteczny upływ do wykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 50 ust. 3 P.b. nie daje podstaw do wydania postanowienia przewidzianego przepisem art. 262 § 2 K.p.a. Zatem niewpłacenie zaliczki nie rodzi po stronie organu uprawnienia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec kwoty zaliczki (szerzej: zob. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz, Wyd. 17, Warszawa 2021 r., komentarz do art. 261 i art. 262).

4. Skarżący pismem z 30 marca 2022 r. wniósł zarzut w sprawie egzekucji wskazując na nieistnienie obowiązku - art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Pojęcie nieistnienia obowiązku w rozumieniu tego przepisu oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, na przykład z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też, gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 października 2022 r. sygn. I SA/Sz 474/22).

Sąd stwierdza, że nieistnienie obowiązku ma miejsce również w sytuacji żądania na podstawie art. 262 § 2 K.p.a. wpłacenia zaliczki na koszt zastępczego wykonania ekspertyzy, której obowiązek ma źródło w postanowieniu wydanym na podstawie art. 50 ust. 3 P.b.

Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

W piśmiennictwie podkreśla się, że organ egzekucyjny nie bada wszystkich aspektów dopuszczalności egzekucji, lecz tylko te, które mają znaczenie dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające nieprzystąpienie do egzekucji w tym, czy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej. Jednocześnie dopuszczalność egzekucji administracyjnej bada sam wierzyciel, który powinien brać pod uwagę wszystkie aspekty tej dopuszczalności, w tym również zasadność i wymagalność obowiązku (tak: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. 10, Warszawa 2021, Komentarz do art. 29). Z kolei w orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej polega na ustaleniu, czy zaistniały określone w ustawie przesłanki podmiotowe (dotyczące zobowiązanego) i przedmiotowe (odnoszące się do egzekwowanego obowiązku), pozwalające na zastosowanie przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. I SA/Bd 698/21).

Podzielając wskazane wyżej poglądy Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi niedopuszczalność egzekucji administracyjnej obejmującej zaliczkę na koszty wykonania zastępczego ekspertyzy.

Z tych przyczyn postanowienie WINB oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy i poprzedzające je postanowienie podlegają uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

5. Orzekając w granicach sprawy Sąd objął kontrolą również postanowienie PINB z dnia 23 grudnia 2021 r. wydane na podstawie art. 262 § 2 K.p.a.

Jak już wyżej wskazano (pkt II.2 i II.3 uzasadnienia), niedopuszczalnym było w realiach sprawy wydanie tego postanowienia i żądanie na jego podstawie wpłacenia zaliczki na wykonanie zastępcze ekspertyzy. Postanowienie to rażąco narusza art. 262 § 2 K.p.a. a niezalenie od tego opiera się na uchylonym przez WINB w dniu 7 kwietnia 2022 r. postanowieniu PINB z dnia 26 lipca 2021 r., którym organ ten, na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy osuwiska.

Zatem postanowienie to, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, podlega stwierdzeniu nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.