Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 1954/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2004 r. sprawy ze skarg Zespołu Elektrowni [...] SA i [...] Zakładu Energetycznego SA w R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r. nr [..] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uwłaszczenia mieniem Skarbu Państwa oddala skargi


UZASADNIENIE

I SA 1954/02

U z a s a d n i e n i e

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1994 r., [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) orzekł o uwłaszczeniu [...] Zakładów Energetycznych w R. działkami nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. [...] ha [...] a [...] m², położonymi S. – na wniosek tych Zakładów z dnia 1 lutego 1994 r.

Wojskowy Rejonowy Zarząd [...] w L. pismem z dnia 20 marca 1995 r. wystąpił do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją podając, że część nieruchomości nią objętych ([...] ha gruntów nieleśnych i [...] ha gruntów leśnych) na podstawie decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] maja 1974 r., [...], zostało przekazanych Ministerstwu Obrony Narodowej w zarząd i użytkowanie z przeznaczeniem na ośrodek wypoczynkowy. Grunty te będące częścią działki nr [...] protokółem zdawczo-odbiorczym z 24 czerwca 1974 r. zostały przekazane MON. Sporne nieruchomości, wg wnioskodawcy, to działki nr [...],[...],[...],[...],[...]. Decyzja o uwłaszczeniu jest sprzeczna z decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, danymi z ewidencji gruntów z roku 1992, w której jako władający figuruje P., a nie Zakłady Energetyczne, odpisem z księgi wieczystej nr [...] z dnia 13.01.1993 r., w której w dziale II nie jest ujawnione prawo zarządu Zakładu Energetycznego. Jedyną podstawę uwłaszczenia stanowiła decyzja Naczelnika Gminy S. z dnia [...] marca 1989 r. w sprawie opłat za zarząd. Teren objęty spornymi nieruchomościami jest terenem zamkniętym, na którym znajdują się budowle Wojskowego Zespołu Wypoczynkowego o znacznej wartości. Organy nie zapewniły udziału MON w postępowaniu o uwłaszczenie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r., [...], odmówił wznowienia postępowania. Działka nr [...] powstała m.in. z działki [...] i [...]. Uwłaszczone przedsiębiorstwo spełniało warunki z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych, gdyż legitymowało się decyzją o aktualizacji opłat z tytułu zarządu. Przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty nie określają jednoznacznie, że sporne nieruchomości pozostawały w zarządzie MON. Wojskowy Rejonowy Zarząd [...] w L. od 1974 r. nie wystąpił o ujawnienie stanu władania nieruchomością.

Wojskowy Rejonowy Zarząd [...]w L. złożył odwołanie od tej decyzji do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, w którym podniósł m.in., że decyzja Ministra Leśnictwa z 1974 r. i protokół zdawczo-odbiorczy przekazują MON sporne grunty o pow. [...] ha wchodzące w skład oddziałów [...] i [...] Nadleśnictwa B. obrębu [...] pod budowę ośrodka wypoczynkowego. Jednocześnie zezwolono na dokonanie zmiany uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania i zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne o pow. [...] ha. Pomimo istnienia w tej sprawie decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] lutego 1994 r. o nabyciu tych gruntów przez [...] Zakład Energetyczny w R. Grunty te stanowią grunty leśne w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i jako takie z mocy ustawy przeszły w zarząd Lasów Państwowych. Wojewoda nie był władny do przekazania gruntów leśnych w użytkowanie wieczyste. Decyzja o uwłaszczeniu narusza ustawę z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ustala opłatę roczną za użytkowanie wieczyste bez określenia wartości gruntu przez biegłych. Wadliwa jest też decyzja Naczelnika Gminy S. z 1989 r., poza którą Zakład Energetyczny nie przedstawił żadnego innego dokumentu o przekazaniu w zarząd, nie tylko spornych nieruchomości. W dniu 5 grudnia 1990 r. sporne grunty były w zarządzie MON i jego faktycznym użytkowaniu. Uzasadnienie decyzji Wojewody z [...] czerwca 1995 r. zawiera szereg nieścisłości. Decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] sierpnia 1965 r. o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Elektrowni Wodnej S. nieruchomości o pow. [...] ha nie obejmuje oddziałów [...] i [...] Nadleśnictwa B. obrębu [...], w skład których wchodzą sporne nieruchomości i dlatego nie były one nigdy w zarządzie Elektrowni.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r., [...], uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odmowa wznowienia postępowania następuje, jeżeli wniosek jest złożony po terminie z art. 148 k.p.a., wniosek nie pochodzi od strony lub brak jest przedmiotu sprawy. Na żadną z tych przyczyn nie powołano się w decyzji Wojewody, a rozpoznano sprawę pod względem merytorycznym. Rozstrzygnięcie merytoryczne jest możliwe dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Organ nie rozpoznał i nie udowodnił przyczyn odmowy wznowienia postępowania, co wystarcza do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, a sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2002 r., [...], ponownie odmówił wznowienia postępowania powołując art. 149 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje na wniosek strony lub z urzędu. Stroną takiego postępowania jest ta sama osoba co w postępowaniu głównym oraz każdy czyjego interesu prawnego dotyczyć mogą skutki wzruszenia decyzji. Przepisy o uwłaszczeniu obowiązujące w dniu wydania decyzji [...] lutego 1994 r. ustalając jego warunki równocześnie określają krąg podmiotów, które mają interes prawny w takiej sprawie. Decyzja Wojewody [...] nie ustanawia praw, a jedynie potwierdza nabyte z mocy ustawy. Zakład Energetyczny w R. posiadał tytuł do nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. Z dokumentów przedstawionych przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury (decyzja Ministra Leśnictwa z 1974 r. i protokół zdawczo-odbiorczy) nie wynika, by wnioskodawca posiadał tytuł prawny do uwłaszczonej nieruchomości. W dokumentach tych nie występują działki objęte uwłaszczeniem. Zatem Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. nie wykazał własnego interesu prawnego opartego na prawie materialnym i nie posiada tym samym legitymacji do skutecznego występowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją uwłaszczeniową.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L., w którym powołał się na decyzję Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 1974 r. i protokół zdawczo-odbiorczy dotyczące przekazania MON z zarząd i użytkowanie gruntów leśnych ([...]ha) i nieleśnych ([...]ha) – łącznie [...]ha, położonych w S., wchodzących w skład oddziałów [...] i [...] Nadleśnictwa B., obręb [...], z przeznaczeniem pod ośrodek wypoczynkowy. Jednocześnie zezwolono na zmianę uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania na pow. [...]ha. Pomimo tego Wojewoda [...] wydał decyzję uwłaszczeniową dla [...] Zakładów Energetycznych. Obecnie istnieją dwie sprzeczne decyzje. Projektowane działki ewidencyjne [...],[...],[...],[...] i [...], wykazane w projekcie podziału obiektu WZW "J.", przyjętym do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu 10 lutego 1993 r. i wchodzące w skład działki nr [...] stanowią działki leśne w rozumieniu ustawy o lasach i jako takie z mocy ustawy przeszły w zarząd Lasów Państwowych. Podział ten został wykonany na wniosek wojska w celu uregulowania stanu prawnego gruntów zarządzanych przez MON. Nie wyjaśniono okoliczności, w których wymienione działki weszły w skład działki nr [...]. Nadanie nowej numeracji działkom, bez powiadomienia wojska, które faktycznie władało nieruchomością, było sprzeczne z prawem i rażąco narusza interes strony. Stanowisko, że Rejonowy Zarząd Infrastruktury (następca prawny Wojskowego Rejonowego Zarządu [...]) nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest całkowicie chybione.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lipca 2002 r., [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wnioskodawca wywodzi interes prawny z przedłożonej decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] maja 1974 r., dotyczącej zezwolenia na wyłączenie z państwowego gospodarstwa leśnego i przekazanie w zarząd i użytkowanie MON gruntów o pow. [...] ha i [...] ha z oddziałów [...] oraz [...] Nadleśnictwa B. W świetle akt sprawy Zakład Energetyczny posiadał w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu gruntów w S. o pow. [...] ha (decyzja Naczelnika Gminy S. z [...] marca 1989 r. oraz [...] września 1989 r. o opłatach za zarząd). Wojewoda bezzasadnie odmówił przyznania przymiotu strony Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w L., gdyż niewątpliwie posiada on interes prawny. Nie zostało bowiem wyjaśnione, których działek w obrębie S. dotyczy zezwolenia Ministra Leśnictwa z 1974 r. Konieczne jest dokładne określenie granic dawnych oddziałów [...] i [...]. Skomplikowany charakter sprawy może uzasadniać powołanie biegłego.

Skargi do NSA złożyły [...] Zakłady Energetyczne SA w R. i Zespół Elektrowni [...] w S. [...] Zakłady Energetyczne podniosły, że Prezes UMiRM dowolnie uznał, iż postępowanie wymaga uzupełnienia. Dowody przedstawione przez wojsko – z 1974 r. – nie dają podstaw do przyjęcia, że doszło do przekazania w zarząd wojska działek wskazanych w decyzji. Podanie o wznowienie wniesiono z uchybieniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Zespół Elektrowni [...] S. zarzucił natomiast decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 28 k.p.a.) przez pominięcie w postępowaniu o wznowienie postępowania i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. Nieruchomości, o których uwłaszczeniu orzekł Wojewoda [...] stanowią przedmiot użytkowania wieczystego skarżącego Zespołu Elektrowni [...] S.. Do skargi dołączono akt notarialny z dnia 27 października 1994 r., z którego wynika, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] [...] Zakład Energetyczny przeniósł na rzecz Zespołu Elektrowni [...] S. Skarżący podnosi, że użytkownik wieczysty powinien być stroną postępowania o wznowienie postępowania w sprawie uwłaszczenia [...] Zakładów Energetycznych.

Odpowiadając na skargi Prezes UMiRM wniósł o ich oddalenie. Bezzasadna była odmowa przymiotu strony Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w L. i odmowa wznowienia postępowania. Posiada on przymiot strony bowiem legitymuje się dokumentami (zezwolenia Ministra Leśnictwa) na podstawie których mógłby żądać nabycia użytkowania wieczystego na gruntach stanowiących dawne oddziały [...] i [...]. Nie zostało jednak wyjaśnione, których działek dotyczy to zezwolenie. Zasadniczą kwestią jest dokładne określenie granic tych oddziałów. Prawa Zespołu Elektrowni [...] S. nie były dotychczas znane organom. Skoro jednak doszło do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, to Zespół Elektrowni [...] będzie miał możliwość wykazania interesu prawnego i uczestniczenia we wznowionym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Skargi, jako niezasadne, podlegały oddaleniu.

Spośród zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie posiada zasada trwałości decyzji ostatecznych. Według art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wszczęcie owego szczególnego trybu, mającego doprowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji, samo przez się nie powoduje utraty mocy obowiązującej tej decyzji. Tego rodzaju zasada ma swoje uzasadnienie z punktu widzenia ładu i porządku prawnego oraz zapewnienia pewności obrotu prawnego. Z zasady trwałości ostatecznych decyzji wynika także i to, że samo wszczęcie postępowania szczególnego nie niweczy domniemania prawidłowości i zgodności z prawem tejże decyzji.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. Analiza podstaw wznowienia prowadzi do wniosku, że chodzi o wady postępowania administracyjnego, a nie samą decyzję. Uchybienia muszą być istotne oraz pozostawać w związku przyczynowym, a więc wiązać się z rozstrzygnięciem objętym decyzją. Tak rozumiany cel postępowania wznowieniowego wykazuje z jednej strony ścisły związek z postępowaniem głównym (zwykłym tokiem instancji) a z drugiej strony wprost wskazuje na odrębność tego postępowania, będącego samoistnym postępowaniem administracyjnym.

Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić tylko z trzech następujących przyczyn: podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.; podanie o wznowienie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a.; w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienie, określonych w art. 145 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r. – ONSA 1999, z. 2, poz. 53). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest obowiązkiem organu, jeżeli zaistnieją podstawy wznowieniowe. Wyłączona jest tu jakakolwiek uznaniowość organu. Na tym wstępnym etapie postępowania organ winien ograniczyć się do badania jedynie formalnych podstaw wznowienia, a więc zbadać, czy z żądaniem występuje strona, czy zachowała termin oraz czy powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia.

Przedstawiając powyższe ogólne uwagi Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odpowiada przyjętym w k.p.a., a także utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym regułom orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania. Sąd podziela stanowisko organu, iż ustalenie, czy żądający wznowienia ma przymiot strony zależy od niewątpliwego wyjaśnienia, jakie działki z dawnych oddziałów [...] i [...] były objęte decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 1974 r. Jeżeli istnieją wątpliwości co do znaczenia prawnego tej decyzji, to nie można jednoznacznie – tak jak przyjął to Wojewoda [...] – stwierdzić, że Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w L. nie przysługuje przymiot strony, a tym samym prawo żądania wznowienia postępowania uwłaszczeniowego. Tylko w razie oczywistego braku przymiotu strony uzasadnione jest wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, np. wówczas, gdy z podania wynika, że wnoszący działa w interesie ogólnym, a nie własnym. Jeżeli jednak osoba składająca podanie o wznowienie twierdzi, że przysługuje jej przymiot strony i na poparcie swych twierdzeń powołuje się na interes prawny, to nawet w razie wątpliwości organ nie może odmówić wznowienia postępowania. Wynika to z charakteru tego etapu postępowania, jako wstępnego, w którym organ ogranicza się do badania przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Organ więc w takich okolicznościach obowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a dopiero po jego wydaniu badać rzeczywisty charakter przymiotu strony, jako przesłanki materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 1986 r., sygn. II SA 2247/85, niepubl.). W niniejszej sprawie Rejonowy Zarząd Infrastruktury uprawdopodobnił, że ma interes prawny do żądania wznowienia postępowania uwłaszczeniowego i wobec tego brak było podstaw do wydania decyzji odmownej.

Pominięcie Zespołu Elektrowni [...] S. w postępowaniu o wznowienie było uchybieniem, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy, zaś uchylenie decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia daje możliwość temu skarżącemu uczestniczenia w dalszym postępowaniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).