Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2292/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2292/06

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania I. K., Z. T., J. M., G. J. i K. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1971 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi J. i Z., gm. J. w części dotyczącej gruntów wykazanych na J. J. na zasadzie art. 138 § 1 pakt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, iż postępowaniem scaleniowym zostały objęte m.in. grunty rolne oznaczone numerami działek [...] i [...] będące w posiadaniu spadkobierców J. J. W zamian za w/w grunty rolne o łącznej powierzchni 0/11 ha i wartości porównawczej 5,40 jednostek szacunkowych została wydzielona jedna działka budowlana nr [...], o pow. 0,06 ha i wartości 6,00 jednostek szacunkowych. Działka oznaczona nr [...], na której znajdował się drewniany budynek mieszkalny została włączona w skład większej nieruchomości o nr [...] i wydzielona na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi, ustalono jednocześnie, iż do czasu przeniesienia istniejących budynków na nowo wydzieloną działkę nr [...], spadkobiercy J. J. mają prawo korzystać z dotychczasowej nieruchomości udostępniając jednakże dostęp i przejazd przyszłym właścicielom. Własność działki nr [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. przekazał nieodpłatnie na rzecz Gminy J. Spadkobiercy J. J. nie przenieśli budynku na nowo wydzielone grunty i nie wydali nieruchomości Gminie. W trakcie postępowania dotyczącego wyrażenia zgody na przebudowę ogrodzenia I. M. -następczyni prawna I. M. -następczyni prawnej J. J., dowiedziała się, iż nie ma tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Wystąpiła do Wójta Gminy z wnioskiem o nabycie lub dzierżawę w/w działki jednakże nie uzyskała zgody. Gmina J. wystąpiła do Sądu Rejonowego w T. o wydanie nieruchomości a I. K. -o stwierdzenie, iż jej matka I. M. nabyła własność tej nieruchomości przez zasiedzenie. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. w sprawie sygn. akt [...] Sąd Rejonowy wniosek ten oddalił, wykazując w uzasadnieniu, iż S. J. i I. M. będące samoistnymi posiadaczami nieruchomości miały świadomość, iż utraciły prawo własności w toku scalenia.

Scalenia gruntów wsi J. i Z. dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz. U. nr 3, poz. 13 ). Zgodnie z art. 3 ust. 1 w/w ustawy każdy uczestnik scalenia otrzymuje, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem, grunty o równej wartości szacunkowej, przy czym, stosownie do art. 1 ust. 3 grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela ( posiadacza samoistnego ). Stan własności lub posiadania uczestników scalenia oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określa się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów ( art. 10 ). S. J., I. M. i W. J. zostali uznani przez organ prowadzący postępowanie scaleniowe za samoistnych posiadaczy. W dniu 18 kwietnia I. M. złożyła deklarację na poddanie scaleniu również gruntów pod zabudowaniami, zobowiązała się także do przeniesienia zabudowań i usunięcia innych składników majątkowych z gruntu na nową działkę budowlaną wydzieloną w wyniku scalenia. W wykazie uczestników scalenia gruntów sporządzonym po okazaniu projektu scalenia pod pozycją 111 widnieje podpis W. J., iż wydzieloną działkę nr [...] przyjmuje bez zastrzeżeń. Zgodnie z art. 12 cyt. ustawy decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia została odczytana na zebraniu uczestników scalenia oraz wywieszona w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej i we wsiach na okres 14 dni.

W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. K., zwana dalej skarżącą, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podniosła zarzut przyjęcia przez Ministra Rolnictwa bezpodstawnych i dowolnych ustaleń stanu faktycznego a także rażące naruszenie prawa wskazane przez Sąd Rejonowy w prowadzący postępowanie o zasiedzenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż brak jest dowodów, że spadkobiercy J. J. wiedzieli o postępowaniu scaleniowym, zakwestionowała autentyczność podpisu I. M. a także stwierdziła, że dokumentacja została sfałszowana. Dodatkowo podniosła, iż nikt ze spadkobierców nie otrzymał innej nieruchomości ani też ekwiwalentu pieniężnego. Wniosek o stwierdzenie zasiedzenia został oddalony wobec braku kilkumiesięcznego terminu do upływu wymaganego prawem czasookresu posiadania a sąd w uzasadnieniu postanowienia stwierdził rażące naruszenie prawa i zasugerował wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż decyzja Prezydium Powiatowej rady Narodowej w T. z dnia [...] sierpnia 1971 r. jest decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych-wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kpa i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 kpa jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniające Tak więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kpa trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa a zatem nie może rozpatrzyć sprawy, co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Działanie organu w tym trybie zasadniczo różni się od postępowania zwykłego albowiem obowiązkiem organu jest wyłącznie ocena kwestii ściśle prawnych- ustalenie czy kwestionowana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w tej sprawie rażące naruszenie prawa, przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Rażącym naruszeniem prawa jest wyłącznie naruszenie prawa materialnego, które zaważyło na treści decyzji a katalog wad skutkujących nieważnością jest enumeratywnie wyliczony, odwoływanie się do innych, niewymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek jest niedopuszczalne. Tak, więc, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, lecz wynikają z samej decyzji. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych a jego cechą jest to, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Inaczej mówiąc-, gdy na pierwszy rzut oka widać, iż nie można było danego przepisu zastosować do konkretnej sytuacji. Racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy w ocenie Sądu ustalenia organu administracji, co do nie istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa są prawidłowe. Jak już wskazano powyżej w postępowaniu nieważnościowym organ nie może prowadzić postępowania dowodowego. Jak wynika z akt sprawy w postępowaniu scaleniowym zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Stosownie do treści art. 10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów stan własności lub posiadania uczestników scalenia lub wymiany gruntów oraz powierzchnie i użytków i klas gruntów określa się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. W dacie wszczęcia postępowania scaleniowego w rejestrze ewidencji gruntów gm. J. został wykazany J. J. Organ prowadzący ewidencje gruntów nie mógł dokonać zmiany i w miejsce osoby nieżyjącej ujawnić spadkobierców albowiem nie dokonali oni sądowego stwierdzenia nabycia praw do spadku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 w/w ustawy każdy uczestnik scalenia otrzymuje, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem, grunty o równej wartości szacunkowej, przy czym, stosownie do art. 1 ust. 3 grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela ( posiadacza samoistnego ). Należy podzielić stanowisko organu, iż posiadaczem samoistnym były S. J., I. M. i W. J. W dniu 18 kwietnia 1971 r. I. M. wyraziła zgodę na poddanie scaleniu gruntów pod zabudowaniami. Taka zgoda, wyrażona przez posiadacza samoistnego jest prawnie skuteczna. Okazany projekt wymiany gruntów przyjął bez zastrzeżeń W. J. oraz własnoręcznym podpisem potwierdził, iż przyjmuje wydzieloną działkę nr [...]. Okoliczności te wskazują, iż zainteresowani brali czynny udział w postępowaniu scaleniowym. Pomimo braku własnoręcznego podpisu każdego z posiadaczy pod wszystkimi dokumentami nie można przypuszczać aby nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu. Identyczne ustalenia w tym zakresie poczynił Sąd Rejonowy, który w uzasadnieniu wyraźnie wskazał, że cyt. " posiadaczki miały świadomość utraty prawa własności w postępowaniu scaleniowym, o czym świadczą podpisy w dokumentach, że przypadła im inna nieruchomość i należy usunąć budynek " oraz cyt. " I. M. i S. J. ( następcy prawni J. J.) wiedziały, że sporna nieruchomość była przedmiotem scalenia, I. wyrażała zgodę na poddanie gruntów scaleniu, S. również wyraziła swoje żądanie w tym postępowaniu, decyzja o scaleniu była wywieszona w lokalu..". Nie można też przyjąć, iż samoistni posiadacze nie aprobowali wyniku scalenia skoro nie wykorzystali środków odwoławczych. Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została ogłoszona uczestnikom postępowania w sposób określony przepisami w/w ustawy. Za grunty rolne wniesione do scalenia o pow. 0,11 ha i wartości porównawczej 5,40 zainteresowanym została wydzielona działka przeznaczona do zabudowy o pow. 0,06 ha i wartości jednostki szacunkowej 6,00 co stanowi należny ekwiwalent. Wskazać należy, iż pogląd wyrażony przez Sąd Rejonowy w uzasadnieniu postanowienia odnośnie kwalifikowanej wady decyzji w przedmiocie scalenia nie jest wiążący dla organów administracji ani sądu administracyjnego.

Reasumując powyższe decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 26 sierpnia 1971 r. była prawidłowa albowiem brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie to dotknięte jest wadą nieważności wskazaną wart. 156 § 1 kpa.

Wobec niezasadnosci zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji.