Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1851/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11d ust. 2-7  Dz.U. Nr 0 z 2017r., poz. 2030, Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej -    art. 11d
journal: Dz.U. 2017 poz 2030
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] ("skarżąca", "fundacja") jest decyzja Ministra Sprawiedliwości ("Minister", "organ odwoławczy") z [...] września 2020 r. znak [...], wydana w sprawie wpisu skarżącej na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na obszarze województwa wielkopolskiego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 20 września 2019 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] o wpis na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa [...] udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Decyzją znak: [...] z [...] lutego 2020 r. Wojewoda [...] ("Wojewoda", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 11d ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 294 ze zm., "ustawa"), orzekł o odmowie wpisania skarżącej na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na obszarze województwa [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania uzyskał materiały dotyczące dotychczasowej współpracy z Fundacją od Powiatów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz z Urzędu Miasta [...], w tym informacje o rozwiązaniu umów z Fundacją w Powiecie: [...], [...], [...], [...] i [...]. Kolejne informacje dotyczyły odstąpienia przez Fundację od realizacji zawartych umów w Powiatach [...] i [...]. W dwóch Powiatach: [...] i [...] Fundacja nie przystąpiła do zawarcia umowy na świadczenie usług, pomimo wyłonienia jej w otwartym konkursie ofert. I dalej Wojewoda stwierdził, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek negatywnych wynikających z art. 11d ust. 5 ustawy, a mianowicie rozwiązanie umów przez Starostów z Fundacją w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis na listę prowadzoną przez Wojewodę, a to musi skutkować negatywnym rozpatrzeniem wniosku. Wojewoda wskazał również, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań z zakresu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, co także uzasadnia podjęcie negatywnej decyzji w sprawie.

W odwołaniu od decyzji Wojewody skarżąca zakwestionowała ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Zdaniem Fundacji wszechstronna ocena już tylko samej treści oświadczeń przekazanych przez starostwa powiatowe oraz przepisów prawa wskazuje, że nie zachodzą wskazane przez Wojewodę przesłanki negatywne do wydania decyzji o wpisie Fundacji na listę prowadzoną przez Wojewodę. Fundacja podniosła, że według treści pism starostw powiatowych wszystkie oświadczenia mające stanowić o wypowiedzeniu umowy Fundacji powołują się na przesłankę umowną. Wszelkie uprawnienia umowne zastrzeżone są dla powiatów, reprezentowanych zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządnie powiatowym. Żadne oświadczenie mające stanowić o wypowiedzeniu umowy Fundacji nie powołuje się na przesłankę ustawową z art. 11 ust. 9 ustawy, leżącą w kompetencji starostów. Dlatego - zdaniem skarżącej - skoro wszystkie pisma starostw powiatowych powołują się na przesłanki umowne - decyzje o rozwiązaniu umowy powinny być podejmowane przez powiaty, a nie starostów. Zdaniem skarżącej już tylko z tej przyczyny nie wystąpiła przesłanka negatywna przewidziana w art. 11d ust. 5 ustawy.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] września 2020 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] lutego 2020 r. Stwierdził, że Wojewoda słusznie uznał, że Fundacja nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 11d ust. 2-3 ustawy. Do wydania odmownej decyzji przyczyniło się również wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w ust. 5 tego artykułu.

W uzasadnieniu decyzji Minister przytoczył treść art. 11d ust. 1-3 oraz 5-9 ustawy wskazując, że jest on materialnoprawną podstawą wydania decyzji Wojewody. Podkreślił, że Fundacja spełniła część przesłanek pozytywnych określonych w art. 11d ust. 2-3. Załączyła bowiem do wniosku dokumenty potwierdzające spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 w postaci licznych referencji udzielonych przez jednostki samorządów terytorialnych. W rekomendacjach tych jednostki samorządu terytorialnego potwierdziły prowadzenie przez Fundację punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej w okresie od 2016 r. do 2019 r. oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w 2019 r. W rekomendacjach wskazywano na prawidłowy przebieg współpracy z Fundacją. Skarżąca przedłożyła także zaświadczenia jednostek samorządów terytorialnych o rozliczeniu się z przyznanej dotacji na wykonanie powierzonych zadań, jak również listę adwokatów, radców prawnych, z którymi zawarła umowy o udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej. Ponadto wraz z wnioskiem przedłożono dokumenty opisujące standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczonego nieodpłatnie poradnictwa obywatelskiego.

Odnosząc się do zawartych w art. 11d ust. 5 ustawy przesłanek negatywnych dla dokonania wpisu Minister wyjaśnił, że jedną z nich jest rozwiązanie umowy z tą organizacją przez starostę w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Z przepisu tego wynika, że rozwiązanie w ciągu dwóch lat z daną organizacją pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów choćby jednej umowy stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji. Przepis nie stawia przy tym jakichkolwiek wymogów w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Nie stawia też ograniczeń terytorialnych ani takich, które odnosiłyby się do przedmiotu umowy (nieodpłatna pomoc prawna, nieodpłatne poradnictwo obywatelskie czy też nieodpłatna mediacja). Innymi słowy, wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy nieodpłatnej mediacji stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na każdą z prowadzonych list, o jaki ubiega się zainteresowana organizacja. Minister stwierdził, że już sam fakt rozwiązania przynajmniej jednej z umów w 2019 r. z Fundacją przez choćby jednego ze starostów stanowi wystarczający powód do odmowy wpisu Fundacji na listę organizacji uprawnionych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie województwa [...].

Minister podał, że Wojewoda uzyskał od starostów informacje wykazujące rzeczywisty przebieg współpracy Fundacji z szeregiem jednostek samorządowych. Wskazał na to, że Fundacja odstępowała od wykonywania umów. Następowało to w formie odmowy podpisania umowy bądź odstępowania od świadczenia usług w ramach już zawartych umów i to nawet już po 3 dniach. Dochodziło również do rozwiązywania umów przez starostów ze skutkiem natychmiastowym lub polubownego rozwiązania przez strony.

Ustalenia takie, zdaniem Ministra, doprowadziły Wojewodę do wniosku, że Fundacja nie spełnia wszystkich przesłanek pozytywnych dla dokonania wpisu na odpowiednią listę, a w szczególności przesłanki, o której mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy, tj. nie daje gwarancji należytego wykonania zadania. Podniósł jednocześnie, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia" oznacza, że przypadki wymienione w lit. a-c nie stanowią katalogu zamkniętego zakresu tych gwarancji, a jedynie przykładowe ich wyszczególnienie.

I dalej wyjaśnił, że organ zawierający z daną organizacją umowę na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego musi mieć pewność, że wykonawca zawrze umowę, będzie ją wykonywać rzetelnie, posługując się odpowiednio wykwalifikowanymi osobami, sporządzi wymaganą dokumentację oraz prawidłowo rozliczy się z pobranych środków (udzielonej na ten cel dotacji). Wskazał, że w celu dokonania tej oceny należy uwzględnić złożone przez organizację dokumenty (opinie, rekomendacje, referencje) a także uwzględnić wszelkie dostępne informacje o świadczeniu na rzecz powiatów usług. Rezultatem takiej analizy być powinno jednoznaczne, graniczące z pewnością przekonanie organu, że dana organizacja będzie w stanie wywiązywać się ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków, że w wyniku realizacji tych działań usługa nieodpłatnej pomocy lub nieodpłatnego poradnictwa zostanie wykonana od początku do końca, tak jak do tego zobowiązał się jej wykonawca, że wykonanie to będzie prawidłowe i zgodne z najwyższymi standardami, a następnie zostanie ono starannie udokumentowane i rozliczone.

Organ podkreślił, że jednym z głównych celów ustawy jest nieprzerwane zapewnienie udzielania przez wykwalifikowane podmioty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Jednocześnie odwołał się do art. 11 ust. 12 ustawy. Wskazał, że przepis ten stanowi, iż w przypadku niezawarcia porozumienia do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby to porozumienia, starosta przekazuje dziekanom okręgowej rady adwokackiej lub dziekanom okręgowej izby radców prawnych informacje w zakresie określonym w art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, d oraz e albo ust. 3. Na podstawie tych informacji dziekan okręgowej rady adwokackiej lub dziekan okręgowej izby radców prawnych wskazuje odpowiednio adwokatów lub radców prawnych, wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca przystępowała do konkursów na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego mając świadomość, że realizacja zadania za pomocą osób posiadających odpowiednie kwalifikacje może być utrudniona lub całkowicie niemożliwa. Fundacja nie dysponowała bowiem odpowiednią ilością osób uprawnionych do prowadzenia poradnictwa obywatelskiego we wszystkich zadeklarowanych punktach, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu szeregu umów ze starostami, odstąpienia od podpisanych umów bądź niepodpisywanie takich umów. Zaznaczył, że brak przewidzenia konieczności zapewnienia odpowiednio wykwalifikowanej kadry skutkował koniecznością odstąpienia przez Fundację od umów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w kilkunastu powiatach, m.in. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Natomiast w powiatach [...], [...], [...], [...], ze względu na brak realizacji usługi nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez doradców posiadających kwalifikacje wymagane przez ustawę, doszło do rozwiązania umowy przez starostę. Minister wskazał w tym miejscu także na nieprawidłowości, które wystąpiły w powiatach jasielskim i koszalińskim, a które również skutkowały rozwiązaniem umowy.

Minister zaznaczył dalej, że Fundacja przystępowała do konkursów na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej i deklarowała gotowość wykonywania zadań z tego zakresu, nie posiadając wystarczającej liczby osób z wymaganymi ustawą kwalifikacjami, pozwalającymi na wykonywanie tego rodzaju czynności we wszystkich zadeklarowanych punktach. Następstwem takiego działania była konieczność odstępowania od zawartych umów, ich rozwiązywanie przez starostów, czy też uchylanie się przez Fundację od podpisania umów. Tak było w powiecie [...], [...]. Dodatkowo powiat lubaczowski zasygnalizował całkowite zaprzestanie kontaktu przez Fundację po przekazaniu jej umowy do podpisania. Organ odwoławczy zaznaczył, iż obecnie Fundacja dysponuje już większą liczbą doradców obywatelskich, co nie zmienia faktu, iż wcześniej wykazała się nierzetelnością przyjmując na siebie więcej zadań niż była w stanie wówczas wykonać.

W wyniku zaistniałej sytuacji powiaty musiały podjąć odpowiednie czynności w celu zapewnienia obsługi tych punktów przez inne podmioty. Minister wskazał ponadto, że istotne w niniejszej sprawie jest to, że sytuacje odstąpienia przez skarżącą od zawartych umów nie były jednostkowe. Fundacja, bez odpowiedniego oszacowania swoich możliwości należytego wykonania zadań w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przystępowała do licznych konkursów. Było to działanie świadome i zależne od Fundacji.

Zdaniem Ministra zasadny jest więc wniosek, że skarżąca przystępując do konkursów mimo wiedzy, iż nie posiada osób zdolnych do wykonywania zadania wprowadzała w błąd powiaty, w których ubiegała się o zawarcie umów. Dodał, że wprawdzie zarzuty dotyczą sposobu dotychczasowej realizacji zadań z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, ale nie budzi wątpliwości, iż reputację podmiotu należy traktować jako całość, bez podziału na poszczególne dziedziny. Jeżeli organizacja nie radzi sobie w wykonywaniu zadań, do których się zobowiązała w jednej dziedzinie, to uprawnione jest wyciągnięcie wniosku, iż jest podmiotem niesolidnym jako całość. Nie daje zatem gwarancji rzetelności.

Poza tym Minister ocenił, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Fundacji o nieważności składanych przez starostów oświadczeń o rozwiązaniu umów. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Zgodnie z ust. 3 jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata powiatu lub osoby przez niego upoważnionej. I dalej wskazał, że zasadą jest, że organem upoważnionym do reprezentowania powiatu, a więc składania za niego oświadczeń woli, jest zarząd. Przy czym nie można mylić prawa do reprezentacji powiatu z uprawnieniem wynikającym z ww. przepisu do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych. Jest to bowiem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl której organem wykonawczym jest zarząd in corpore, a także od zasady wynikającej z art. 34 ust. 1 tej ustawy, który wprowadza ogólną kompetencję starosty do reprezentowania powiatu na zewnątrz. Zaznaczył, że co do zasady oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu winny być zatem składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i upoważnioną przez zarząd osobę. Ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej wprowadza w treści art. 11 ust. 9 od tej zasady jednak wyjątek, zgodnie z którym w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny być składane przez starostę. Zatem zgodnie z ww. przepisem w przypadku zaprzestania spełniania przez organizację pozarządową warunku, o którym mowa w art. 11d: 1) ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; 2) ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Z przepisów tych w ocenie Ministra wprost wynika kompetencja starosty do niezawarcia z wybraną organizacją umowy lub rozwiązania z nią umowy. Przepis ten stanowi zatem lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawy winno nastąpić przez starostę, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Ponadto, zdaniem Ministra, w przypadku kwestionowania przez Fundację skuteczności złożenia przez danego starostę oświadczenia o rozwiązaniu umowy, winna ona wystąpić do sądu powszechnego z powództwem, o którym mowa art. 189 k.p.c. Przepisy obowiązującego prawa nie upoważniają bowiem Wojewody do badania w toku rozpatrywania wniosku o wpis skuteczności rozwiązania przez starostę z organizacją pozarządową umowy na realizację zadania publicznego. Tego typu sprawa ma bowiem charakter cywilny zastrzeżony do właściwości sądów powszechnych.

Podsumowując Minister stwierdził, że wobec Fundacji wystąpiły w 2019 r. sytuacje, w których starostowie rozwiązali z nią umowy na prowadzenie punktów poradnictwa obywatelskiego. Wystąpienie choć jednej takiej sytuacji skutkuje - zgodnie z art. 11d ust. 5 w związku z art. 11d ust. 7 ustawy - obowiązkiem wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę. Ponadto wobec Fundacji wystąpiły również sytuacje wskazujące na brak gwarancji należytego wykonywania zadań określonych w powołanej ustawie, "co w świetle art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 2" ustawy stanowi przesłankę skutkującą odmową wpisu na listę.

W skardze na decyzję Ministra z [...] września 2020 r. Fundacja, wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesięcznym wskazując rozstrzygnięcie poprzez wpisanie jej na prowadzoną przez Wojewodę listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 11d ust. 5 i ust. 7 oraz ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy poprzez:

a) błędne uznanie, że w przypadku skarżącej zachodzi przeszkoda (przesłanka negatywna) do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę Wojewody, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy,

b) błędne uznanie, że w przypadku skarżącej nie zachodzi warunek (przesłanka pozytywna) do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę Wojewody, o której mowa w przepisie art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy,

podczas gdy należyta i wszechstronna ocena materiału dowodowego, w tym wyjaśnień skarżącej, prowadzi do stwierdzenia spełnienia przez nią warunków (przesłanek pozytywnych) oraz braku przeszkód (przesłanek negatywnych) do wydania decyzji zgodnej z jej wnioskiem o wpis na listę Wojewody;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające w szczególności na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności na podstawie twierdzeń skarżącej, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa oraz postanowień umownych, co doprowadziło do wydania decyzji dowolnej, obarczonej błędnymi i dowolnymi ustaleniami własnymi organu, uniemożliwiło ponadto skarżącej należytą realizację uprawnień oraz wykonania obowiązków w toku postępowania, jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody;

3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w szczególności poprzez odstąpienie bez żadnej przyczyny przez organ od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, zaniechanie przeprowadzenie przez organ administracyjny postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ dokonał błędnych ustaleń niezgodnych z treścią powszechnie obowiązujących przepisów prawa, czy treścią samych umów, a dotyczących: braku możliwości wykonywania samodzielnie przez starostę uprawnień umownych lub ustawowych zastrzeżonych dla powiatu, co wynika wprost z przepisu art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym; wyłącznie wyjątkowego charakteru uprawnień starosty do działania we własnym imieniu w zakresie ważnych umów zawartych przez powiat w enumeratywnie określonych przypadkach, co wynika wprost z przepisu art. 11 ust. 9 ustawy; braku możliwości rozwiązania ważnych umów skarżącej z powiatami ze skutkiem natychmiastowym przez starostę działającego w imieniu własnym.

Zdaniem skarżącej przywoływane przez organ w treści zaskarżonej decyzji przepisy w żaden sposób nie upoważniają starosty do samodzielnego (jednoosobowego) reprezentowania powiatu przy składaniu oświadczeń woli w imieniu powiatu w sprawach majątkowych, takich jak zawarcie czy co do zasady rozwiązanie umów na wykonanie zadań publicznych za przekazaną dotację. Ewentualne jednoosobowe oświadczenia woli starosty w sprawach majątkowych powiatu jako jednostronne czynności prawne dokonane bez należytego umocowania należy uznać za nieważne z mocy prawa. To z kolei oznacza, że w przypadku skarżącej nie zachodzi przeszkoda, o której mowa w przepisie art. 11d ust. 5 ustawy, a już na pewno organ nie wykazał należycie, by mogła zachodzić.

Skarżąca nie zgodziła się także z oceną Ministra co do niespełnienia przez nią przesłanek pozytywnych. W ocenie skarżącej organ nie przeprowadził wyczerpującej wykładni pojęcia gwarancji należytego wykonania zadania. Tymczasem spełnienie warunku gwarancji należytego wykonania zadania następuje poprzez złożenie przez organizację pisemnego zobowiązania do zapewnienia realizacji zadania w sposób, o którym mowa w art 11d ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 ustawy. Skarżąca zaś takie pisemne zobowiązanie złożyła z pismem inicjującym postępowanie przed Wojewodą.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] września 2020 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. o odmowie wpisu Fundacji [...] z siedzibą w [...] na prowadzoną przez Wojewodę [...] listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Z uwagi na treść skargi, istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy orzekające organy prawidłowo oceniły spełnienie przez skarżącą Fundację przewidzianych przez ustawę z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej warunków do uzyskania takiego wpisu (tj. istnienie przesłanek pozytywnych i braku wystąpienia przesłanek negatywnych). Minister, podtrzymując ocenę Wojewody, uznał, że skarżąca nie spełniła wszystkich koniecznych przesłanek, co więcej – obciąża ją przesłanka negatywna, która skutkować musiała wydaniem z jej wniosku rozstrzygnięcia "odmawiającego". Biorąc pod uwagę zgromadzone w sprawie dowody, kierując się przy tym przepisami ww. ustawy, Sąd ocenia, że stanowisko to jest prawidłowe. Dlatego też nie podzielił skargi, zarzutów w niej podniesionych; nie znalazł też podstaw do jej uwzględnienia z innych przyczyn.

I tak, rozwijając te ocenę Sąd zauważa, że podstawowym aktem prawnym odnoszącym się do omawianej problematyki jest ww. ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej. Celem wejścia w życie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej było zapewnienie dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej osobom jej potrzebującymi, których co do zasady nie stać na poradę prawnika w ramach prowadzonej przez niego prywatnej praktyki. Początkowo nieodpłatna pomoc prawna adresowana była do wąskiej grupy osób. Kolejne nowelizacje ustawy poszerzyły krąg beneficjentów pomocy, jak również rozszerzyły samą jej formę - wprowadzono nieodpłatne poradnictwo obywatelskie oraz nieodpłatną mediację.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 11d ust. 1-3 oraz ust. 5 i 7 ustawy. Zgodnie z tym przepisami:

"1. Wojewoda prowadzi listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa.

2. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:

1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem poradnictwa obywatelskiego;

2) posiada umowę zawartą z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub osobą, o której mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2, oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6;

3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:

a) poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem,

b) profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej,

c) przestrzegania zasad etyki przy udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;

4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej.

3. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:

1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się ze świadczeniem poradnictwa obywatelskiego, nabyte w okresie pięciu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku, lub co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa;

2) posiada umowę zawartą z doradcą oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6;

3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:

a) poufności w związku ze świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i jego dokumentowaniem,

b) profesjonalnego i rzetelnego świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego,

c) przestrzegania zasad etyki przy świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;

4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

5. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, nie mogą ubiegać się organizacja pozarządowa, która w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 6, nie rozliczyła się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania, jak również ta organizacja pozarządowa, z którą starosta rozwiązał umowę. Termin dwóch lat biegnie od dnia rozliczenia się z dotacji i zwrotu nienależnych środków wraz z odsetkami albo rozwiązania umowy".

Zgodnie zaś z art. 11d ust. 7 ustawy: "Odmowa wpisu na listę, o której mowa w ust. 1, organizacji pozarządowej, która nie spełnia warunków określonych w ust. 2-5, następuje w drodze decyzji".

Dokonując pewnego uproszczenia wskazanych przepisów ustawy, można przyjąć, że ustawa określa przesłanki, jakie organizacja pozarządowa powinna spełnić, aby wojewoda mógł wpisać ją na listę uprawnionych do prowadzenia punktów w określonym zakresie na obszarze danego województwa. Przesłanki te można podzielić na pozytywne i negatywne, tj.:

a) art. 11d ust. 2-3 ustawy zawiera przesłanki pozytywne, które powinna spełnić organizacja pozarządowa starająca się o wpis na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze danego województwa punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego,

b) art. 11d ust. 5 ustawy zawiera przesłanki negatywne, których wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez wojewodę listę.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do jednej z przesłanek negatywnych uregulowanych w ww. art. 11d ust. 5 (rozwiązania umowy przez starostę), której wystąpienie w niniejszej sprawie zgodnie stwierdziły organy obu instancji, zaznaczyć należy, że wynika ona wprost z oświadczeń o rozwiązaniu umowy z Fundacją złożonych przez Powiaty: [...], [...], [...] i [...]. We wskazanych Powiatach doszło do rozwiązania w 2019 r. umów z Fundacją ze skutkiem natychmiastowym. Należy przy tym odnotować, że powodem rozwiązania umowy np. przez Starostwo Powiatowe w [...] było stwierdzenie świadczenia przez skarżącą poradnictwa obywatelskiego w jednym z punktów przez osobę nie spełniającą wymogów ustawy. Podobna sytuacja wystąpiła w Starostwie Powiatowym w [...]. Fundacja jest więc organizacją pozarządową, co do której wystąpiły sytuacje, kiedy starosta rozwiązał umowę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku (o którym mowa w art. 11d ust. 5 ustawy). Wykazało to również dodatkowe postępowanie przeprowadzone przez Ministra i poczynione w ten sposób ustalenia dotyczące Starosty [...] oraz działań Starosty [...].

Podkreślenia wymaga, że racje ma Minister twierdząc, że art. 11d ust. 5 ustawy przewiduje bezwzględną negatywną przesłankę dla wpisu organizacji pozarządowej na odpowiednią listę. Rozwiązanie w ciągu 2 lat z organizacją pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów umowy stanowi bowiem bezwarunkową przesłankę "odmowną". Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały; nie stawia też ograniczeń terytorialnych ani takich, które odnosiłyby się do przedmiotu umowy. Innymi słowy, wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy nieodpłatnej mediacji stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji o odmowie wpisu na każdą z prowadzonych przez ten organ - na podstawie przepisów omawianej ustawy - list. Wojewodzie nie pozostawiono zatem uznania co do wpisu danej organizacji na listę, jeśli w ciągu 2 lat poprzedzających złożenie wniosku wystąpi wobec niej jakikolwiek przypadek rozwiązania umowy przez starostę.

Nie budzi przy tym wątpliwości w sprawie, że wobec skarżącej Fundacji wystąpiły sytuacje rozwiązania umowy; potwierdzają to dowody zgromadzone w postępowaniu – v. pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...] września 2019 r., znak: [...], pismo Starosty [...] z [...] września 2019 r. znak: [...], pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...] września 2019 r. znak [...], pismo Starosty [...] z [...] września 2019 r. znak: [...]. Zgodzić się należy z Ministrem również co do tego, że chybione jest stanowisko skarżącej o nieskuteczności rozwiązania umów, czy inaczej: o nieważności złożonego oświadczenia w przedmiocie rozwiązania umowy w sytuacji, gdy pochodzi od starosty.

Oceny tej, szeroko przedstawionej w skardze, Sąd nie podziela. Sąd zauważa w tej kwestii (za Ministrem), że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu powinny być składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i upoważnioną przez zarząd osobę. Ustawa wprowadza jednak od tej zasady wyjątek. Wskazuje ona bowiem, że w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny być składane przez starostę. I tak, zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. 11d: 1) ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; 2) ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Przepis ten stanowi lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawy powinno nastąpić przez starostę, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie Sądu, brak jest zatem podstaw do uznania wadliwości oświadczenia starosty o rozwiązaniu umowy z Fundacją. Uprawnienie takie dla starosty wynika bowiem z ustawy, a nie z treści stosunku cywilnoprawnego pomiędzy powiatem a Fundacją. Nadto, co również ważne, w przypadku kwestionowana przez Fundację skuteczności złożenia oświadczenia przez starostę powinna ona wystąpić do sądu powszechnego z powództwem, o którym mowa art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm., "k.p.c."). Przepisy obowiązującego prawa nie upoważniają wojewody do badania, w toku rozpatrywania wniosku o wpis, zasadności rozwiązania przez starostę z organizacją pozarządową umowy na realizację zadania publicznego. Sam fakt rozwiązania umowy z Fundacją przez starostę stanowi negatywną przesłankę wpisu tej organizacji na listę, o której mowa w art. 11d ust. 1 ustawy. W obecnym stanie prawnym organom administracyjnym ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który tym podmiotom przyznawałby wyraźnie kompetencje w tym zakresie. Zatem dokonywanie takiej oceny, a następnie formułowanie wiążących dla stron skutków prawnych, należy uznać za wydane z naruszeniem art. 58 k.c. Ustalenie nieważności czynności prawnej wymaga wydania wyroku ustalającego w trybie art. 189 k.p.c. przez sąd powszechny lub też sąd powszechny władny jest ustalić nieważność umowy w ramach innego postępowania cywilnego (np. o zapłatę). Do takich ustaleń nie jest natomiast uprawniony organ administracji w ramach swoich kompetencji. Dopóki sąd powszechny działając w ramach swojej kognicji nie orzeknie inaczej, należy przyjąć, iż dana czynność prawna jest ważna. Nie ma podstaw, by czynić inne założenie.

Zatem, z uwagi na rozwiązanie umowy przez Starostę Powiatu [...], [...] i [...] (z przyczyn związanych z wymogiem określonym w art. 11d ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy, i uzasadniającym zastosowanie art. 11 ust. 9), zasadny jest wniosek o wystąpieniu w sprawie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy. Wskazać należy, że podobne konsekwencje ma też rozwiązanie umowy z Fundacją przez Starostę [...] (Fundacja nie skierowała do realizacji umowy osób uprawnionych do świadczenia poradnictwa obywatelskiego).

Z tych też przyczyn nie ma w sprawie wątpliwości co do tego, że wobec Fundacji wystąpiła sytuacja uregulowana w art. 11d ust. 5 ustawy; to zaś obligowało Wojewodę do wydania decyzji o odmowie wpisu na listę.

Odnosząc się natomiast do uregulowanych w art. 11d ust. 2 i ust. 3 ustawy przesłanek pozytywnych, zgodzić się należy z organem odwoławczym, że Fundacja spełniła część tych przesłanek. Załączyła bowiem do wniosku:

- dokumenty potwierdzające spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 w postaci licznych referencji udzielonych przez jednostki samorządów terytorialnych;

- zaświadczenia jednostek samorządów terytorialnych o rozliczeniu się z przyznanej dotacji na wykonanie powierzonych zdań;

- listę adwokatów, radców prawnych, z którymi zawarła umowy o udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej;

- dokumenty opisujące standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej.

W ocenie Sądu, zasadnie jednak Minister uznał, że Fundacja nie spełniła przesłanek pozytywnych, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy (tj. gwarancji należytego wykonania zadania).

Wbrew zarzutom skargi ocenę Ministra dotyczącą "gwarancji należytego wykonania zadań" przez Fundację należy uznać za prawidłową. Nie jest bowiem tak, jak zdaje się rozumieć skarżąca spełnienie warunku gwarancji, że wystarczające jest złożenie pisemnego zobowiązania do zapewnienia realizacji zadania w sposób, o którym mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 i art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy, bez możliwości oceny jak ta realizacja przebiega. Skarżąca błędnie utożsamia gwarancję należytego wykonania zadania wyłącznie z pisemnym zobowiązaniem się do zapewnienia realizacji zadania. Nie sposób, zdaniem Sądu, opierać się wyłącznie na gołosłownym zapewnieniu podmiotu zainteresowanego konkretnym rozstrzygnięciem wbrew dowodom wykazującym jego nieprawdziwość.

W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy wskazał, że obowiązek złożenia przez daną organizację wymienionych w ustawie dokumentów służy zapewnieniu, że organizacja pozarządowa wykona zadanie publiczne w sposób niezakłócony i profesjonalny. Organ zawierający z daną organizacją umowę na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego musi mieć pewność, że wykonawca zawierając umowę, będzie ją wykonywać rzetelnie, posługując się odpowiednio wykwalifikowanymi osobami; sporządzi wymaganą dokumentację oraz prawidłowo rozliczy się z pobranych środków (udzielonej na ten cel dotacji). W celu dokonania tej oceny należy uwzględnić złożone przez organizację dokumenty (opinie, rekomendacje, referencje), ale też wszelkie dostępne informacje o świadczeniu na rzecz powiatów usług. Rezultatem takiej analizy powinno być jednoznaczne (graniczące z pewnością) przekonanie organu, że dana organizacja:

-będzie w stanie wywiązywać się ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków,

-w wyniku realizacji tych działań usługa nieodpłatnej pomocy lub nieodpłatnego poradnictwa zostanie wykonana od początku do końca, tak jak do tego zobowiązał się jej wykonawca,

-wykonanie to będzie prawidłowe i zgodne z najwyższymi standardami,

-wykonanie obowiązki zostaną starannie udokumentowane i rozliczone.

Jednym z głównych celów ustawy jest nieprzerwane zapewnienie udzielania przez wykwalifikowane podmioty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W tym celu w art. 11 ust. 12 ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą w przypadku gdy: 1) do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby powierzenie prowadzenia punktu nie zostanie wyłoniona organizacja pozarządowa do jego prowadzenia, 2) starosta nie zawrze umowy z organizacją pozarządową albo rozwiąże umowę - stosuje się art. 10 ust. 2. Przepis ten stanowi, że w przypadku niezawarcia porozumienia do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby to porozumienia, starosta przekazuje dziekanom informacje w zakresie określonym w art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, d oraz e albo ust. 3. Na podstawie tych informacji dziekan okręgowej rady adwokackiej lub dziekan okręgowej izby radców prawnych wskazuje odpowiednio adwokatów lub radców prawnych, wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.

Zgodzić się należy z oceną Ministra, że Fundacja przystąpiła do konkursu na świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego mając świadomość, że realizacja zadania za pomocą osób posiadających odpowiednie kwalifikacje może być utrudniona lub całkowicie niemożliwa. Zgodzić się również należy, że o ile zarzut ten dotyczył sposobu dotychczasowej realizacji zadań z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, to nie budzi wątpliwości, że oceny działań podmiotu należy dokonywać bez podziału na poszczególne dziedziny. Bezsporne natomiast jest, że Fundacja nie dysponowała odpowiednią ilością osób uprawnionych do prowadzenia poradnictwa obywatelskiego, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu szeregu umów ze starostami, odstąpienia od podpisanych umów; brak przewidzenia konieczności zapewnienia odpowiednio wykwalifikowanej kadry skutkowało koniecznością odstąpienia przez Fundację od umów w opisanych w decyzji Wojewody kilkunastu powiatach. Przykładami na to, że skarżąca z własnej woli rezygnowała z realizacji umów zdając sobie sprawę z tego, że nie dysponuje kadrą pozwalającą na wykonanie zobowiązań są m.in. powiaty: [...], [...], [...], [...] oraz [...]. W powiecie [...] nieodpłatne poradnictwo obywatelskie było świadczone przez osobę, która nie była doradcą i nie posiadała odpowiednich kwalifikacji; również w powiecie augustowskim nie było możliwości zapewnienia stabilnej obsady punku w części dotyczącej poradnictwa obywatelskiego. Doszło także do sytuacji, w których Fundacja nie przystąpiła do zawarcia umów na świadczenie usług pomimo wyłonienia jej w otwartych konkursach ofert, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1570 i 284) na prowadzenia punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, nie informując powiatu o przyczynach. Sytuacja taka miała miejsce w powiecie [...] i [...].

Sąd podziela wnioski organu, że w wyniku zaistniałej sytuacji powiaty musiały podjąć odpowiednie czynności w celu zapewnienia obsługi tych punktów przez inne podmioty. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że odstąpienie przez Fundację od zawartych umów nie było sytuacją jednostkową. Fundacja, bez odpowiedniego oszacowania swoich możliwości należytego wykonania zadań w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przystępowała do licznych konkursów. Było to działanie świadome i w pełni zależne od Fundacji. Taka praktyka skutkowała koniecznością zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie. Zasadny jest więc wniosek, że Fundacja przystępując do konkursów mimo wiedzy, że nie posiada osób zdolnych do wykonywania zadania wprowadzała w błąd powiaty, w których ubiegała się o zawarcie umów.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że poza odstąpieniem przez Fundację od zawartych umów nastąpił szereg innych nieprawidłowości podczas ich wykonywania w kilku innych powiatach (szczegółowo opisanych w decyzji organu I instancji). Przykładowo można wskazać, że Fundacja obsadzała dyżury w punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez prawników, którzy w tym czasie nie zdobyli "jeszcze" uprawnień w zakresie świadczenia poradnictwa obywatelskiego (Starostwo Powiatowe w [...] oraz w [...]).

Zasadnie zatem Minister przyjął, że działania i zaniechania Fundacji nie były incydentalne, nie miały charakteru przypadkowego i niezależnego od Fundacji. Powodami niepodpisania umowy lub odstąpienia od niej był bowiem brak odpowiednio wykwalifikowanej kadry mogącej świadczyć poradnictwo obywatelskie. Taki powód wskazywała Fundacja inicjując odstąpienia od umów. Zgodzić się należy z Ministrem, że ww. sytuacje nie były spowodowane przyczynami leżącymi po stronie powiatów, ale wynikały z niemającej potwierdzenia w faktach oceny przez skarżącą własnych możliwości kadrowych, formułowanej mimo braku odpowiedniej liczby wykwalifikowanych, spełniających wymagania ustawowe osób mogących wykonywać czynności doradztwa obywatelskiego. Fundacja bez odpowiedniego oszacowania swoich możliwości należytego wykonania zadań w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przystępowała do licznych konkursów. Było to działanie w pełni świadome.

Sąd podziela więc stanowisko Ministra, że na podstawie opisanych w decyzji sytuacji zasadny jest wniosek, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania.

Podsumowując, Minister zasadnie przyjął w zaskarżonej decyzji, że wobec Fundacji wystąpiły sytuacje rozwiązania z nią umowy na prowadzenie punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Wystąpienie choć jednej takiej sytuacji skutkuje - zgodnie z art. 11d ust. 5 w związku z art. 11d ust. 7 ustawy - obowiązkiem wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę. Ponadto analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że wobec Fundacji wystąpiły również sytuacje wskazujące na brak gwarancji należytego wykonania zadań określonych w powołanej ustawie, co w świetle art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy prowadzić także musiało do odmowy wpisu Fundacji na "listę".

Stąd zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego Sąd uznaje za niezasadne. Podobnie Sąd ocenia zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania (tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, zarówno Wojewoda jak i Minister działali w sprawie na podstawie przepisów prawa; dokonali właściwej oceny okoliczności sprawy; z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego zgromadzili wyczerpujący materiał dowodowy i umożliwili stronie wypowiedzenie się w tym zakresie. Sąd zaznacza jednocześnie, że Fundacja nie wskazała na żadne dodatkowe dowody, które nie zostały zgromadzone, a przyczyniłyby się do odmiennego rozstrzygnięcia. Za nietrafny Sąd uznaje także zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a.; treści zaprezentowane na stronie internetowej darmowapomocprawna.gov.pl stanowią bowiem jedynie niewiążące stanowisko, co do możliwości rozumienia i stosowania przedstawionych w nim przepisów prawnych.

W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.

-----------------------

19