Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1254/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2022 r. znak: SKO.ZP/415/140/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 3 lutego 2022 r. nr AU-2/6730.2/76/2022 działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 741), §1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego składającego się z dwóch części nadziemnych na wspólnym garażu podziemnym z lokalami usługowo – handlowymi, infrastrukturą techniczną i zjazdem na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w Krakowie". W uzasadnieniu streszczono dotychczasowy przebieg postępowania, wskazano na wszystkie czynności podejmowane w sprawie. Wskazano na sporządzoną w sprawie analizę architektoniczne - urbanistyczną, z której wynika, iż jest możliwym realizacja inwestycji na terenie wskazanym we wniosku, który to teren nie jest objęty postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, iż w sprawie odwołano się również do opinii Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego, który pozytywnie zaopiniował inwestycję oraz powołano się na wszystkie opinie i uzgodnienia pozyskane na etapie prowadzonego postępowania, których wytyczne zostały zawarte w decyzji. W konkluzji wywiedziono, iż możliwe jest ustalenie warunków zabudowy w parametrach dostosowanych do zastanego ładu przestrzennego.

Od tej decyzji odwołanie złożyła J. Spółka z o.o. z siedzibą w K. zarzucając, iż decyzja została wydana z naruszeniami przepisów prawa materialnego, a to § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez określenie zbyt niskiego parametru wysokości nowej zabudowy, gdy w stanie faktycznym sprawy, wysokość planowanego zamierzenia budowlanego powinna być większa. Nadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający jej kontrolę, w szczególności z uwagi na wewnętrzną sprzeczność decyzji - z jednej strony wskazując na nawiązanie do zabudowy wielorodzinnej, zaś finalnie nawiązano parametrami do zabudowy jednorodzinnej, a także poprzez brak odniesienia się w treści decyzji do poprzedniej decyzji o ustalaniu wz, jaką inwestor uzyskał dla tego samego terenu. Wskazano również na pominięcie zabudowy działki nr [...] oraz fakt, iż okoliczna zabudowa tworzy obudowę ulicy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr SKO.ZP/415/140/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza została sporządzona przez osobę do tego uprawnioną. Obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, został wyznaczony w sposób następujący: za front działki przyjęto łączną długość działek nr [...], [...], [...], [...] - odcinek o długości około 63 m od ulicy [...], od tej bowiem strony odbywać się będzie dojazd do nieruchomości. Na podstawie powyższego, wyznaczano promień w odległości 189 metrów od granic terenu objętego wnioskiem. Taki sposób pozwolił na rzetelną ocenę stanu zagospodarowania nieruchomości, które mogą stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium zauważyło, iż wszystkie budynki z obszaru zostały prawidłowo opisane w treści analizy, a także dokonano prawidłowego opisu specyficznego stanu położenia przedmiotowych nieruchomości z uwagi na ich lokalizację w okolicy kilku ważnych arteriach miejskich, takich jak ulica [...] i ulica [...]. Jak wynika z opisu terenu, teren objęty wnioskiem znajduje się w południowo-wschodniej części Krakowa, w obszarze o zróżnicowanej zabudowie i na przecięciu ważnych ulic miasta [...], [...]. W obszarze analizowanym znajdują się także tereny zielone oraz boisko sportowe klubu A. . Teren ten obecnie podlega przekształceniom z uwagi na realizację inwestycji drogowej - Trasy Łagiewnickiej. Obszar objęty wnioskiem położony jest pomiędzy ulicami [...] oraz [...] Najbliższa okolica charakteryzuje się zabudową mieszkalną jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą. Pod drugiej stronie ulicy [...] teren zajmuje KS A. w którego skład wchodzi boisko sportowe, niewielkie trybuny i budynek klubowy. W obszarze analizowanym występuję również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. Nieruchomości charakteryzują się wysokim wskaźnikiem powierzchni biologicznie-czynnej. Planowana funkcja budynku mieszkalnego wielorodzinnego ( o dwóch bryłach), co do zasady nie stoi zatem w sprzeczności z tymi zastanymi w obszarze poddanym analizie. W obszarze analizowanym niewątpliwie występują takie budynki co zostało wykazane w sporządzonym opracowaniu. W sporządzonej analizie dokonano dokładnego opisu stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz dokonano opisu arterii komunikacyjnych i pomniejszych okolicznych ulic, które również mają wpływ na możliwości zagospodarowania nieruchomości wskazanych we wniosku o ustalenie wz. Przechodząc od omawiania poszczególnych parametrów inwestycji, Kolegium stwierdziło, iż poszczególne czynności i sposób działania autora analizy zostały szczegółowo opisane w treści analizy i poparte specyficznym stanem zagospodarowania okolicy wskazanym powyżej. W pierwszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do kwestii linii zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast po myśli ust. 4 tegoż paragrafu, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W niniejszej sprawie wyznaczenie linii zabudowy odbyło się na podstawie ust. 1 cytowanego przepisu (tj. w sposób standardowy), poprzez jej wyznaczenie w odległości 4,0 m od granicy działki drogowej nr [...] na nawiązaniu do budynków na działkach nr [...] i [...]. Pominięto przy tym linię zabudowy jaką stanowią blaszane garaże na działce nr [...]. Kolegium nie dopatrzyło się jakichkolwiek uchybień po stronie organu w tym zakresie. Przechodząc do kolejnego parametru określonego w decyzji, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy, Kolegium również co do tego parametru nie dopatrzyło się uchybień po stronie organu. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust 1. W badanej sprawie omawiany parametr został określony na poziomie 27% z tolerancją -/+ 1% na podstawie przepisu przewidującego standardowe metody wyznaczenia tego parametru, z uwagi, iż średni wskaźnik zabudowy parametr z obszaru analizowanego kształtuje się właśnie w tej wartości. Powierzchnia biologicznie czynna została określona na minimum 40%, mając na uwadze, iż w takiej średniej wartości parametr ten kształtuje się w obszarze analizowanym oraz mając na uwadze treść opinii UMK Wydz. Kształtowania Środowiska pozyskanej na etapie prowadzonego postępowania. W ocenie Kolegium parametr ten został dostosowany do zabudowy podobnej jaka niewątpliwie znajduje się w najbliższym otoczeniu inwestycji przy ul. [...], zaś organ I instancji rozważył omawiany parametr w sposób wyczerpujący, tj. w nawiązaniu do podobnej zabudowy w obszarze objętym wnioskiem. Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej, parametr ten został określony dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego 15-21 metrów. Jak stanowi § 6 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego: szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z kolei odstępstwo od tego sposobu przewiduje § 6 ust. 2 rozporządzenia o ile inne wyznaczenie parametru wynikać może z analizy. Przy wyznaczeniu omawianego parametru zastosowano możliwość właśnie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Powołano się tutaj na fakt, iż średnia szerokość budynków z obszaru analizy wynosi około 15 metrów, zaś "górna" wynikać ma z samego wniosku Inwestora i konstrukcji planowanego budynku o dwóch częściach (każda z części posiadać może szerokość 21 metrów). Kolegium również w tym zakresie nie stwierdziło podstaw do kwestionowania wartości omawianego parametru, a jego wyznaczenie zostało w sposób należyty uzasadnione i wynika również ze sporządzonej analizy. Przechodząc do wysokości przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, który był kwestionowany w odwołaniu, wskazać należy, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Jednakże, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z analizy, w całym obszarze analizowanym, omawiany parametr przyjmuje rozbieżne wartości i np. wysokość dla okapów waha się od około 2 metrów (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]) do 13 metrów (dz. nr [...]). Maksymalna wysokość budynków z obszaru analizowanego wynosi natomiast ok 16-16,5 m (dla dachów płaskich). Z kolei średnia wysokość elewacji frontowych z obszaru analizowanego wynosi około 10 metrów. Na podstawie zestawienia parametrów inwestycji wywiedziono, iż zasadnym jest ustalenie wysokości od 9 do 10 m- jako nawiązanie do średnich z wartości tego parametru z obszaru analizowanego oraz przedłużenie wysokości z budynku na działce nr [...]. W ocenie Kolegium przyjęte rozwiązania stanowią optymalne rozwiązania, względem zastanego ładu przestrzennego poprzez wykluczenie skrajnej wartości wysokości do szczytu kalenicy oraz nawiązanie do średnich wartości z obszaru analizowanego, zaś uzasadnienie przyjętych wysokości zostało należycie dokonane w treści decyzji (załącznik "wyniki analizy"), co w świetle dyspozycji § 7 ust. 4 rozporządzenia było konieczne. W odpowiedzi na liczne zarzuty odwołania w zakresie ustalonej wysokości, Kolegium wskazało, iż teren inwestycji położony jest w okolicy otoczonej przez niską zabudowę. Przykładowo - zabudowę na północy terenu inwestycji stanowią budynki mieszkalne o wysokości maksymalnej do 9 metrów budynek na działce nr [...]. Z kolei od południowej strony terenu inwestycji, budynki przy ul, [...] i [...] posiadają niewielkie gabaryty (np. budynek pizzerii na działce nr [...] i budynek mieszkalny na działce nr [...] których wysokość do okapu nie przekracza 3 metrów. Odwołujący wskazuje, iż na działce nr [...] budynki posiadają zdecydowanie wyższe parametry wysokościowe, lecz na uwadze należy mieć najbliższe otoczenie nieruchomości objętej zainwestowaniem oraz dalsze położenie budynków na działce nr [...], które nie stanowią najbliższego otoczenia nieruchomości objętej wz. W ocenie Kolegium, organ słusznie uznał, iż większa wysokość doprowadzi do zdominowania najbliższej okolicy przez mający powstać budynek (o dwóch bryłach). Na uwadze należy mieć specyficzne położenie nieruchomości i jej otoczenie przez niską - kameralną zabudowę, duże powierzchnie zielone, a także sąsiadujące boisko sportowe. Dalej Kolegium wskazało, iż geometria dachu została określona jako dach płaski o maksymalnej"' wysokości budynku od 9 do 10 metrów. Kolegium dostrzegło; że organ I instancji wskazał, że dachy takie istnieją w obszarze analizowanym, co także wynika z materiału dowodowego. Kolegium stwierdziło, iż część powyższych parametrów została wyznaczona na zasadzie odstępstwa od standardowych metod wyznaczenia poszczególnych parametrów określonych w/w przepisami rozporządzenia wykonawczego. Jednakże, ich analiza pozwala zdaniem Kolegium na stwierdzenie, że gabaryty planowane zabudowy zostały dostosowane do otoczenia i zastanego ładu przestrzennego. Kolegium stwierdza, iż skoro okolica charakteryzuje się zróżnicowaną zabudową, stąd "wyciąganie średnich arytmetycznych" w stosunku do niektórych parametrów nowej planowanej zabudowy było niezasadne. Dostrzeżono to na etapie prowadzonego postępowania i dostosowano parametry do stanu zagospodarowania - czego dokonała osoba posiadająca stosowne uprawnienia i właściwą wiedzę merytoryczną. Każdy z parametrów został także uzasadniony w sposób wyczerpujący, tym samym, organ odwoławczy nie widzi podstaw by kwestionować przyjęte rozwiązania. Organ dopuścił zwiększenie szerokości frontowej inwestycji (dla każdej z brył) uznając, że działka objęta zainwestowaniem z uwagi na treść wniosku Inwestora, lecz uznał, że wysokość inwestycji musi zostać dostosowana do najbliższego otoczenia zastanego na działkach sąsiednich. Kolegium nie kwestionuje rozważań organu I instancji w tym zakresie i stwierdza, że postąpił on prawidłowo, zaś zarzuty odwołania przytoczone powyżej nie znajdują uzasadnienia w świetle sporządzonej analizy. Tym samym ustalenie poszczególnych parametrów odbyło się w nawiązaniu do konkretnej - istniejącej zabudowy, która zlokalizowana najbliższej terenu inwencji pozwala na określenie gabarytów budynku. W ocenie Kolegium, zatem organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i z poszanowaniem przepisów ustawy oraz kpa. Natomiast podnoszone zarzuty w zakresie błędnego niekiedy określenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej, traktować należy jedynie jako zwykłą omyłkę pisarską, która nie wpływa na prawidłowe ustalenie poszczególnych gabarytów oraz określeniem funkcji budynków, do których nawiązano przy ich wyznaczaniu. Odnosząc się do braku uwzględnienia w swych rozważaniach decyzji z dnia 25 maja 2020r. o ustaleniu wz wydanej dla tożsamego terenu, Kolegium stwierdziło, iż decyzja ta nie była przedmiotem badania przez SKO, dlatego nie może odnieść się do jej ustaleń i rozważań tam zawartych. Ponadto Kolegium wskazało, że przy każdym wniosku o ustalenie wz, organ indywidualnie sporządza analizę na podstawie której może określić warunki zabudowy dla danego terenu.

Na tą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. Spółka z o.o. z siedzibą w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., jak też art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że wydana w tym samym stanie faktycznym i prawnym, dla tożsamego terenu i tylko niespełna 2 lata wcześniej, decyzja o warunkach zabudowy oraz sporządzona przed jej wydaniem analiza urbanistyczno-architektoniczna, których ustalenia pozostają znacząco odmienne w kontekście wskaźnika wysokości nowej zabudowy od przyjętych w tej sprawie, nie mogą być przedmiotem badania w tym- postępowaniu, gdyż w każdej sprawie dotyczącej warunków zabudowy sporządza się odrębną analizę, podczas gdy owa wcześniejsza decyzja i analiza stanowić mogą - jak wszystko - dowód w tej sprawie (a wręcz stanowią dowód z dokumentu urzędowego), który należy uwzględnić w ramach swobodnej oceny dowodów, w związku z czym istniejącej pomiędzy nimi a analizą urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną w tym postępowaniu rozbieżności nie można pozostawić bez szczegółowego wyjaśnienia, a wręcz - z uwagi na zasady: zaufania do władzy publicznej, tożsamego rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz przekonywania - zasadnym jest tożsame rozstrzygnięcie wniosku,

2/ § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na zaaprobowaniu ustalenia parametru wysokości nowej zabudowy wbrew wynikom analizy urbanistyczno-architektonicznej, tj. w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej zamiast wielorodzinnej oraz z pominięciem funkcji terenu, który stanowi obudowę ul. [...], w której realizowane są i być powinny obiekty wyższe.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem skarżącego (inwestora) decyzja jest wadliwa, ponieważ wbrew wnioskowi wysokość elewacji frontowej organ ustalił jako średnią arytmetyczną z obszaru analizy, na 10 m. Tymczasem w obszarze tym występuje zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna. Średnia arytmetyczna wysokości zabudowy wielorodzinnej do której powinna nawiązywać wysokość ustalona zaskarżoną decyzją to 14,5 m. Strona skarżąca wskazała też, że dla tego samego obszaru organ wcześniej ustalił warunki zabudowy dla budynku usługowego, ustalając wysokość elewacji frontowej na poziomie do 14 m. W ocenie sądu skarga jest zasadna.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) określone zostały zasady ustalania parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Analizę urbanistyczno–architektoniczną sporządza uprawniony architekt lub urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia kontroli sporządzonej w sprawie analizy, stanowi ona bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Decyzja ustalająca warunku zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Warunkami wydania tej decyzji jest spełnienie przez zamierzenie inwestycyjne tzw. zasady dobrego sąsiedztwa tj. wykazanie, iż będzie ono nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji jaka na danym obszarze występie (zasada ta jest artykułowana w przepisem art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy) oraz spełnienie wymogów o jakich mowa w art. 61 ust 1 pkt 2-5. Warunkami tymi są dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz niesprzeczność z innymi przepisami.

Odnosząc te ogólne wskazania na kanwę niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ nie przeprowadził prawidłowej oceny analizy-urbanistyczno-architektonicznej. Jak wynika z niej bowiem, w obszarze analizy występuje tak zabudowa jednorodzinna jak i wielorodzinna oraz usługowa. Parametry tej zabudowy (jednorodzinnej i wielorodzinnej) są w sposób oczywisty różne. Ustalając te parametry organ winien różnice te uwzględnić.

Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie a dnia 1 lutego 2019 r. II SA/Kr 1254/18 "Jeżeli w danym obszarze urbanistycznym występuje zabudowa o dużej różnorodności tj. zabudowa drobna jednorodzinna oraz zabudowa obiektami stosunkowo dużymi, ustalenie parametrów planowanej zabudowy, jako wartości średniej pozwoli na realizację obiektu architektonicznie obcego tak zabudowie drobnej jak i tej o dużych parametrach. Zasadnym jest nawiązywanie do obiektów o podobnej funkcji, co zabudowa planowana, jaka w obszarze analizy występują. Jeżeli przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest dom jednorodzinny to czy uprawnionym byłoby dla tego zamierzenia ustalać wartość szerokość elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie średniej z obszaru analizy tj. przy uwzględnieniu zabudowy o znacznych gabarytach – zabudowy wielomieszkaniowej i usługowej. Dla przykładu- parametry te dla hipotetycznego domu jednorodzinnego w obszarze analizy tożsamym z obszarem, jaki w niniejszej sprawie został ustalony to 16 m. szerokości elewacji frontowej i 15 m. wysokości do okapu). Odpowiedź na to pytanie musi być negatywna. Jeżeli zatem przedmiotem wniosku jest obiekt o charakterze wielomieszkaniowymi i usługowym również nielogicznym byłoby ustalanie tych parametrów przy uwzględnieniu zabudowy jednorodzinnej. Wyznaczanie szerokości i wysokości elewacji frontowej, jako wartości średniej wszelkiej zabudowy, jaka w obszarze analizy występuje uzasadnione jest zawsze w obszarach, gdzie zabudowa jest gabarytowo zbliżona. W obszarach o dużym zróżnicowaniu tak gabarytów jak i funkcji zabudowy, zabieg taki zachowaniu ładu przestrzennego nie służy. Obiekt projektowany, o parametrach obliczonych na podstawie średniej z obszaru analizy, może być architektonicznie obcy zabudowie, która w danym obszarze występuje tj. tak zabudowie drobnej jak i tej o znacznych gabarytach".

Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2022 r. II OSK 2843/19 wskazując, iż " Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wyznaczenia parametrów nowej zabudowy wyjaśnić należy, że szczególne sytuacje urbanistyczne wymagają indywidualnego podejścia. Taka sytuacja występuje w szczególności jeżeli obszar analizowany jest intensywnie zurbanizowany, a zabudowa ma charakter mieszany. Nie sposób oczekiwać, aby obszarze o mieszanych funkcjach, planowana zabudowa budynku biurowego z częścią usługową i budynku wielorodzinna przy występowaniu zabudowy jednorodzinnej o zasadniczo odmiennych parametrach miała nawiązywać w każdym wskaźniku do arytmetycznej średniej, ponieważ w niektórych sytuacjach prowadziłoby to do ustaleń stanowiących zaprzeczenie ładu przestrzennego. Prawodawca mając tego świadomość przewidział w przepisach rozporządzenia dopuszczalność ustalenia m.in. innej szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy".

Poglądy prawne wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Ustalając parametry nowej zabudowy jako wartości średniej arytmetycznej z obszaru analizy organ postępuje prawidłowo, pod warunkiem, że obszar ten jest urbanistycznie jednolity - występuje na nim zabudowa o podobnych gabarytach i funkcji. Jeżeli jednak w obszarze analizy występuje zabudowa zróżnicowana a zróżnicowanie to wpływa także na parametry tej zabudowy, urbanista w analizie a za nim organ winien fakt ten uwzględnić. Ustalenie parametrów nowej zabudowy jako wartości średniej jeżeli jest ona zróżnicowana, tak co do funkcji jak i gabarytów, nie służy zachowaniu ładu przestrzennego, gdyż parametry te będą różniły się od parametrów zabudowy jakie już obszarze analizy występują dla poszczególnych występujących w niej funkcji. Realizacja takiego obiektu powodowała by postępujący chaos urbanistyczny. Organ niezasadnie zatem ustalił wysokość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako wartości średniej z obszaru analizy. Wartość ta różni się bowiem tak od wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w zabudowie jednorodzinnej jak i w zabudowie wielorodzinnej.

Stanowisko organu jest tym bardziej niezrozumiane, że organ ten wydał już dla tego samego terenu decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku usługowego, gdzie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w wysokości do 14 . Takie postępowanie narusza wyrażoną w art. 8 § 1 K.p.a. zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Wskazać też należy iż jeżeli wniosek o ustalenie warunków nawiązuje parametrami (wnioskowanymi) do zabudowy o podobnej funkcji już istniejącej w obszarze analizy, organy winny ten wniosek uwzględnić mając na uwadze choćby zasadę ochronę własności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko jakie wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1280/19 w którym wskazano, iż "Jednolicie jest przyjmowane, szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy" (podobnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r. II OSK 3021/18 oraz z dnia 29 sierpnia 2022 r. II OSK 2843/19).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).