Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 752/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 w wz. z  art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] solidarnie kwotę [...](tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. [...] [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.) nakazał M. i T. G.:

1. sporządzić projekt budowlany, z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na terenie działki nr [...] w Ś. przy ul. [...],

2. przedłożyć ten projekt sporządzony przez osobę o stosownych uprawnieniach budowlanych w odpowiedniej specjalności wraz z wymaganymi przepisami szczególnymi, uzgodnieniami i opiniami w terminie do [...] października 2019r.

3. wykonać w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym roboty budowlanym określone w pkt 3, w nieprzekraczalnym terminie do [...] października 2019r. (...).

W szczegółowym uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wydane decyzje organów administracji i orzeczenia sądów administracyjnych, zgromadzony materiał dowodowy i przedstawił jego ocenę wskazując jakie okoliczności uznał za udowodnione i na jakiej podstawie dokonał ustalenia po pierwsze okoliczności, iż istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego mimo jego wad, do stanu techniczno-budowlanego odpowiadającego przepisom prawa. Organ uznał także, iż w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, na przeszkodzie możliwości zalegalizowania obiektu nie stoją także inne przepisy prawa, w tym ustawy Prawo wodne oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł T. G. zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez niedostatecznie wyjaśnienie okoliczności sprawy, pominięcie słusznego interesu stron, dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego. Zdaniem odwołującego się organ pominął niektóre ustalenie biegłych rzeczoznawców budowlanych, w szczególności dr inż. bud. ląd. J..L., którzy wskazywali, że: przedmiotowy budynek powinien podlegać rozbiórce, linia frontowa jego zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustaleniami MPZP, wykonanie prac naprawczych obejmujących fundamenty nie zapewni wystarczającego bezpieczeństwa dla budowli, a przede wszystkim, że konstrukcja oparta na pustakach pustak trójkomorowy 5N, nie może być w ogóle wbudowana w budynek dwukondygnacyjny, jak również pominięcie decyzji PINB z [...] kwietnia 2013r. w której wyłączono przedmiotowy obiekt budowlany z użytkowania, w sytuacji gdy okoliczności wskazane w treści w/w dokumentów dotyczą istotnych dla sprawy okoliczności, jednoznacznie wykluczających możliwość wykonania w budynku określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Nadto zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na prowadzeniu postępowania w niewłaściwym dla sprawy trybie, w sytuacji w której nie zachodziły podstawy prawne do wdrożenia procedury mającej doprowadzić przedmiotowy obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, albowiem za stan techniczny w jakim znajduje się budynek nie ponoszą odpowiedzialności inwestorzy, a jedynie organ wydający pierwotnie pozwolenie na budowę budynku, w stosunku do którego wyszło na jaw, że nie miał prawa w ogóle zostać tam posadowiony, wskutek czego stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu postępowania organ odwoławczy wskazał, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid.[...] w Ś., przy ul. [...] zrealizowana została na podstawie decyzji Starosty Ś. z dnia [...].04.2008 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku oraz decyzji zmieniającej z dnia [...].03 2009r. Nr [...], (dot. przebiegu trasy instalacji gazowej). W toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].01.2016r. znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia [...].04.2008r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego aktualnie w obrocie prawnym nie ma decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu, tym samym został wyeliminowany również projekt budowlany zatwierdzony rzeczoną decyzją. Po zrealizowaniu przez inwestora - w okresie gdy decyzja posiadała przymiot ostateczności - objętych tym pozwoleniem robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji lub ją uchylono. WINB wykazał, iż do tej sytuacji należy stosować odpowiednio przepisy art. 51 Prawa budowlanego, zwracając uwagę że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację budowy zgodnie z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 Prawa budowlanego. Dokumentacja budowy z zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 13 powyższej ustawy obejmuje zaś pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, w miarę potrzeby, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, operaty geodezyjne i książkę obmiarów. Skoro w obrocie prawnym brak jest zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku, dotyczy to również wszelkich rozstrzygnięć dotyczących szczegółów konstrukcyjnych tego obiektu i sytuacji tej nie zmienia samo przeprowadzenie oceny technicznej, czy też inwentaryzacji zrealizowanych prac. Taka sytuacja oznacza zaś, że w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 20 października 2017r., II OSK 306/16). Zdaniem organu, dla osiągnięcia celu postępowania naprawczego, jakim jest doprowadzenie wykonanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem koniecznym staje się nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane oraz nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem - na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a w dalszej perspektywie czasowej wydania orzeczenia w przedmiocie zatwierdzenia tegoż projektu budowlanego zamiennego. Tym samy organ i instancji nie naruszył wskazanych przepisów prawa w tej sprawie. WINB podkreślił, że w toku postępowania ustalono wiele wad i nieprawidłowości powstałych podczas wykonywania przedmiotowego budynku, dotyczących m.in.:

- poziomu posadowienia ław fundamentowych na głębokości ok. 0,7-0,8 m poniżej poziomu terenu, zamiast projektowanego poziomu 1,20 m;

- wykonania ścian fundamentowych z pustaków betonowych trzykomorowych o grubości 25 cm z betonu zwykłego firmy Leier, zamiast projektowanych o szerokości 30 i 25 cm wylewanych z betonu żwirowego klasy B20, lub murowanych z bloczków betonowych M2, M4;

- konstrukcji dachu, w której nie wykonano mieczy podpierających płatwie stolcowe, jak również zastosowano belki drewniane o mniejszych przekrojach niż wynika to z projektu budowlanego oraz zastosowano drewno o niższej klasie niż zaprojektowane drewno sosnowego klasy C30, co w konsekwencji spowodowało przekroczenie stanu granicznego nośności oraz stanu granicznego użytkowania,

- układu warstw dachowych z jego wentylacją,

- zaprojektowania zbyt małej ilości słupów, co powoduje przeciążenie stropów od obciążeń skupionych ze słupów nad pomieszczeniami nr 1/5 i 1/6 (numeracja wg pierwotnego projektu); ponadto niewłaściwie oparto słup nad pomieszczeniem 1/6 - powinien opierać się na dwóch połączonych belkach stropowych, a opiera się na krawędzi jednej belki (wysunięcie o ok. 60-70 mm poza krawędź wewnętrznej ścianki pustaka stropowego jak ustalił biegły sądowy),

- ścian nadziemia - ściany zewnętrzne zamiast z pustaków ceramicznych poryzowanych Porotherm o grubości 0,38 m jednowarstwowych bez docieplenia, wykonano z bloczków z betonu komórkowego o grubości 0,25m z termoizolacją z płyt styropianowych o grubości 0,12m, a ściany wewnętrzne konstrukcyjne zamiast z pustaka z ceramiki poryzowanej Porotherm grubości 0,25m wykonano z betonu komórkowego o grubości 0,24m, natomiast ściany działowe zamiast z ceramiki poryzowanej Porotherm grubości 0,115 m wykonano z betonu komórkowego o grubości 0,12 m.

Potwierdzają to zgromadzone w postępowaniu i wskazane w uzasadnieniu opinie i ekspertyzy techniczne biegłych sądowych z dziedziny budownictwa i rzeczoznawców budowlanych w specjalnościach konstrukcyjno-budowlanych, sporządzane w toczących się postępowaniach karnych, cywilnych i administracyjnych.

Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy podzielił stanowisko i uzasadnienie organu I instancji co do tego, iż mimo tak istotnych wad istnieją możliwości techniczno-budowlane doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa, na skutek wykonania wskazanych w decyzji pierwszoinstancyjnej robót budowlanych, przyjmując rozwiązania zapewniające znaczne zwiększenie współczynnika bezpieczeństwa konstrukcji i zapewnienie użytkowych standardów budynku mieszkalnego w innych spornych zakresach.

Dalej WINB wskazał, że działka o nr ewid.[...] (obręb ewidencyjny P. , jednostka ewidencyjna [...]), zlokalizowana w Ś. przy ul. [...], znajduje się zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych między ulicami [...], uchwalonym uchwałą Nr 364/06 Rady Miejskiej w Świeciu z dnia 24 maja 2006r. (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 86, poz. 1362 z dnia 30 czerwca 2006r.), zmienionej uchwałą Nr 304/14 Rady Miejskiej w Świeciu z dnia 27 marca 2014 r., na terenie oznaczonym symbolem planu B I4 MN/U(ZZ). Zgodnie z treścią § 53 ust. 4 pkt 2 lit. d ww. planu zagospodarowania przestrzennego: szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku od 8 do 16 m, a pojedynczego budynku garażowo - gospodarczego od 4 do 12 m". Natomiast w § 3 pkt 10 powyższego planu miejscowego znajduje się definicja obowiązującej linii zabudowy, zgodnie z którą "należy przez to rozumieć linię, na której istnieje obowiązek lokalizacji głównej ściany budynku. WINB wywiódł, że termin "główna ściana budynku" jest nieostry/nieprecyzyjny, oraz nie został zdefiniowany w tym planie miejscowym. Nadto podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie mogą kwestionować zapisów obowiązującego miejscowego planu, będącego aktem prawa miejscowego, jednakże mogą dokonywać interpretacji jego zapisów, gdy są one nieprecyzyjne i niekompletne. I tak pojęcie "szerokości elewacji frontowej" nie zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w innymi powszechnie obowiązującym akcie prawnym.

Organu stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występują różne interpretacje pojęcia "szerokości elewacji frontowej". I tak, zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 01.09.2009r. sygn. akt II OSK 1336/08, wskazanego przez skarżącego w treści odwołania: "szerokość elewacji frontowej [...] określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki". Zmierzona, zgodnie z ww. wyrokiem szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku w stanie obecnym wynosi 20,85 m (razem z wykuszem, który jest o długości 0,84 m), co mogłoby wskazywać na niezgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast przyjmując, że ściana główna budynku to elewacja frontowa, mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.08.2015r. sygn. akt II OSK 8/14, można również interpretować szerokość elewacji frontowej jako szerokość elewacji przylegająca bezpośrednio do obowiązującej linii zabudowy (drogi). Powyższe znajduje uzasadnienie w definicji zawartej w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując tą interpretację, szerokość elewacji frontowej wynosi 12,5 m (obliczona na podstawie dokumentacji powykonawczej budowy i inwentaryzacji). Przy tej interpretacji do szerokości elewacji frontowej nie zalicza się części budynku cofniętej w głąb działki w stosunku do obowiązującej linii zabudowy, a w której znajduje się oddzielone ścianą konstrukcyjną pomieszczenie garażu, komunikacja na poddasze (schody) oraz pomieszczenie kotłowni i sanitariatu, jak również nie zalicza się wykusza. Stosując tą interpretację organ, tak jak organ I instancji uznał, że szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego, podkreślając, że wątpliwości interpretacyjne co do treści planu miejscowego nie mogą być interpretowane na niekorzyść właściciela nieruchomości.

WINB podzielił także stanowisko organu I instancji, co do tego, że teren przedmiotowej działki nie znajduje się obecnie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zdefiniowanym w art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r. Zgodnie bowiem z aktualnymi mapami zagrożenia powodziowego na tym terenie prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi - 0,2% (woda 500 letnia) (woda 500 letnia). Dla takich terenów obowiązujące przepisy nie wymagają zgody właściwych organów dla ich zabudowy ani uzgodnienia. Na tej podstawie organ wywiódł, iż mimo zapisów § 9 ust. 5 i § 53 ust. 1 pkt 1ww. m.p.z.p. z 2006r., zgodnie z którym teren działki znajduje się na obszarze częściowo znajdującym się w obszarze zagrożenia powodzią wodami rzeki Wisły (cofka na rzece Wdzie do jazu Kozłowo) o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (woda stuletnia), i odesłania do przepisów odrębnych, w obcym stanie prawnym przedmiotowy budynek nie pozostaje w sprzeczności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, dot. "pominięcia ustaleń dokonanych przez biegłych rzeczoznawców budowlanych m.in. dr inż. Ląd. J. L., WINB wyjaśnił, że J..L. aneksie do ekspertyzy dotyczącej ww. budynku jednorodzinnego ze stycznia 2019r. w pkt 3, jako jedną z możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami wskazuje "rozbiórkę części budynku’’, tj. wyburzenie części garażu (w przypadku uznania szerokości elewacji frontowej jako niezgodnej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jednocześnie organ odwoławczy powołał się na własne wyjaśnienia odnoszące się do uznania zgodności szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że wskazana w odwołaniu jako pominięta przez PINB w T. decyzja z [...].04.2013r. w której wyłączono przedmiotowy obiekt budowlany z użytkowania do czasu usunięcia przez inwestorów stwierdzonych nieprawidłowości, została utrzymana w mocy decyzją WINB z [...].06.2013r. ([...]). Decyzje te, na skutek skargi M. i T. G., zostały jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30.10.2013r.. sygn. akt II SA/Bd 925/13 ze względu na niewłaściwie zastosowaną podstawę prawną. Organy nadzoru budowlanego w żadnej z kolejnych wydanych przez siebie decyzji nie zakazały użytkowania przedmiotowego budynku. Natomiast inwestor uznając za konieczne, ze względu na stan techniczny budynku, dokonał doraźnego zabezpieczenia poprzez stemplowanie stropów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli M. G. i T. G., reprezentowani przez adwokata, zarzucając, analogicznie jak w odwołaniu, naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 8, art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób mało wnikliwy, połączony z pominięciem słusznego interesu stron, podejmując działania zmierzające do uniknięcia załatwienia sprawy, w sposób godzący w zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej,

2. art. 77 § 1, art. 78 § 1, 80 poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności:

1) pominięcie ustaleń dokonanych przez biegłych rzeczoznawców budowlanych m.in. dr inż. bud. ląd. J. L., którzy wskazywali, że:

- przedmiotowy budynek powinien podlegać rozbiórce,

- linia frontowa zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustaleniami MPZP,

- wykonanie prac naprawczych obejmujących fundamenty nie zapewni wystarczającego bezpieczeństwa dla budowli, a przede wszystkim, że konstrukcja oparta na pustakach pustak trójkomorowy 5N, nie może być w ogóle wbudowana w budynek dwukondygnacyjny,

2) pominięcie decyzji wydanej przez PINB z [...] kwietnia 2013r. w której wyłączono przedmiotowy obiekt budowlany z użytkowania, w sytuacji gdy okoliczności wskazane w treści w/w dokumentów dotyczą istotnych dla sprawy okoliczności, jednoznacznie wykluczających możliwość wykonania w budynku określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na prowadzeniu postępowania w niewłaściwym trybie, w sytuacji w której nie zachodziły podstawy prawne do wdrożenia procedury mającej doprowadzić przedmiotowy obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, albowiem za stan techniczny budynku nie ponoszą odpowiedzialności inwestorzy, lecz organ wydający pierwotnie pozwolenie na budowę budynku, w stosunku do którego wyszło na jaw, że nie miał prawa w ogóle zostać tam posadowiony, wskutek czego stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w T. z [...] kwietnia 2019r. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano istnienie podstaw do orzekania w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego o obowiązku wykonania robót budowlanych, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, po zakończeniu budowy, wskazuje jednoznacznie, ze nie jest możliwe doprowadzenie budowy do stanu zgodne z prawem. Art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego w ogóle nie wskazuje, osoby lub podmiotu odpowiedzialnego "za istotnego odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę". Z założenia jednak organy obu instancji przyjęły, że adresatem zobowiązania byli inwestorzy. Po drugie dopuszczalność stwierdzenia, że istniejący stan techniczny budynku znacząco odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest samo sobie sprzeczne, skoro dotychczasowy projekt budowlany (uznany jako odnośnik do oceny stanu technicznego) został usunięty z obrotu wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach jedyną możliwą do wydania decyzji była decyzja nakazująca rozbiórkę budynku.

W miejsce tego, organy obu instancji próbują wdrożyć procedurę naprawczą niezgodną z przepisami prawa, a przede wszystkim - jak twierdzi skarżący - w celu zatuszowania wszystkich naruszeń dokonanych przez organy administracji architektoniczno - budowlanej. Już bowiem usunięcie z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa, potwierdziło że przedmiotowy budynek nie miał prawa (i w dalszym ciągu nie ma prawa) istnieć na przedmiotowej działce. Procedura naprawcza, jaką obciąża się inwestorów nie usunie owych naruszeń, a przede wszystkim nie zagwarantuje inwestorom bezpiecznego zamieszkiwania w domu jednorodzinnym.

W ocenie skarżącego, wydana obecnie decyzja ma wyłącznie na celu uregulowania stanu prawnego obiektu budowlanego, który na działce nr [...] w Ś., nigdy nie miał prawa powstać. Co więcej w okolicznościach faktycznych sprawy, wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a w zasadzie motywów uzasadniających jej wydanie, obiekt budowlany nie może zostać w żaden sposób doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Na okoliczność, że w aktualnie istniejącym stanie rzeczy, jedyną możliwą decyzją jaką mogły podjąć organy obu instancji była decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, wskazywał w szczególności rzeczoznawca budowlany J. L.. W dokumencie zatytułowanym jako "aneks do ekspertyzy dotyczącej budynku jednorodzinnego w Ś. przy ul. [...]" (styczeń 2019r.) w pkt 3 opinii wskazał wyraźnie, że istnieją w zasadzie dwa wyjścia z sytuacji. Pierwszym jest zmiana MPZP dopuszczająca większe długości elewacji frontowej. Drugim natomiast rozbiórka budynku. PINB w T. dokonując oceny powyższej opinii rzeczoznawcy budowlanego całkowicie zbagatelizował te wnioski, przyjmując że w obiekcie budowlanym możliwe są do przeprowadzenia prace budowlane naprawcze.

Ponownie wskazano, iż organy pominęły jedno z postępowań administracyjnych z 2013r. w którym PINB wydał decyzję z [...].04.2013 r. w której wyłączył obiekt budowlany z użytkowania. Okoliczność ta została uwypuklona w ostatniej ekspertyzie rzeczoznawcy budowlanego J..L. ze stycznia 2019r. Położenie działki na terenie zalewowym może spowodować podmycie nasypu i fundamentów budynku. Tego aspektu sprawy organy obu instancji w ogóle nie brały pod uwagę, tym bardziej że ściany fundamentowe budynku są wykonane z pustaków 3 komorowych Leier, bez jakiejkolwiek izolacji od strony wewnętrznej ściany fundamentowej, co udowodnił biegły sądowy w sprawie karnej II K 1343/12. Powyższą okoliczność poświadczyli także inni biegli i eksperci. Legalizacja budynku jest niemożliwa gdyż obiekt został wybudowany na terenie szczególnego zagrożenia powodzią z pominięciem obowiązujących przepisów Prawa Wodnego i Prawa Budowlanego. Nadto odniesiono się do pominięcia przez organy okoliczności, iż producent pustaków firma Leier nie potwierdził jednoznacznie możliwości stosowania ich w fundamentach budynku z poddaszem użytkowym, a powyższy materiał został zastosowany w ścianach fundamentowych przedmiotowego budynku typu "Zośka 3". Zdaniem skarżących wskazuje to, że wszelkie prace do których wykonania zostali zobowiązani nie zapewnią bezpieczeństwa budynku oraz osób, które miałyby w nim zamieszkać.

Zdaniem skarżących, organy nadzoru budowlanego kierują się motywem zatuszowania naruszeń prawa dokonanych już na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W pierwszej kolejności doszło do wydania nieprawdziwego zaświadczenia o przeznaczeniu terenu w MPZP, gdzie pominięto oznaczenie (ZZ). Jest to bardzo istotne ponieważ (ZZ) oznacza, że jest to teren bezpośrednio zagrożony powodzią od rzeki Wisły (prawdopodobieństwo 1% - woda 100 letnia). Posiadanie takiej informacji miałoby istotny wpływ na decyzję o zakupie działki. RZGW w G. (pismo z [...].03.2016r.) stał na stanowisku, że do czasu wykonania zabezpieczenia przed wodami powodziowymi obszar, na którym znajduje się między innymi działka [...], powinien być wyłączony z nowej zabudowy. Dodatkowo z zapisach szczegółowych MPZP dla terenów, gdzie dopuszcza się zabudowę kubaturową jest warunek wykonywania budynków mieszkalnych i usługowych bez podpiwniczenia z posadowieniem parteru minimum 2,5m nad poziomem terenu.

Pozwolenie na budowę wydane zostało [...].04.2008r., zakończenie budowy [...].12.2009r., a pismem z [...].10.2012r. PINB w Ś. powiadomił inwestora o wszczęciu postępowania w sprawie wyłączeniu budynku z użytkowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].01.2016r. stwierdził nieważność decyzji o z dnia [...].04.2008r zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę. W okolicznościach sprawy występuje zatem nie dające się usunąć naruszenie prawa.

W opiniach i ekspertyzach, sporządzanych w sprawie (na które powołują się organy obu instancji) nie rozpatrywano zgodności wykonanego budynku z uwarunkowaniami zawartymi w MPZP, miały one za zadanie wskazanie wad jakie powstały w trakcie wykonywania budynku przez wykonawcę robót i ustalenie aktualnego stanu technicznego oraz ewentualne określenie czynności naprawczych oraz sposobu wykonania.

Wydana przez PINB w T. decyzja w swojej treści, pomimo przytoczenia w uzasadnieniach aktualnej sytuacji, czyli nieważności decyzji z [...].04.2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, pomija te fakty - rozpatruje przypadek, gdzie po wykonaniu projektu nie precyzując jakiego, czy tylko projektu naprawczego, czy też projektu uwzględniającego wszystkie aktualnie obowiązujące akty prawne w tym zgodność z MPZP. W skardze zarzucono, że aktualnie budynek - należy przez to rozumieć bryłę łącznie z garażem, kotłownią i wejściem na poddasze - ma 20,85m. (zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę gdzie nie było rozdzielenia budynku na budynek mieszkalny i garaż). Podkreślono zatem, że próbę wdrożenia postępowania naprawczego w stosunku do tego budynku który: posiada elewację frontową przekraczającą 16,00m, nie posiada posadowienia parteru minimum 2,50 m powyżej terenu - należy uznać za niedopuszczalną i w całości wadliwą. Z kolei znaczna część robót wskazanych do wykonania w decyzji PINB jest pozbawiona sensu. Nie wzięto także pod uwagę wskazanych w "Ekspertyzie oraz aneksie do ekspertyzy dotyczącej budynku opracowanej przez dr J..L., kolejnych uwarunkowań oraz wad w budynku .

Jako najistotniejszą okoliczność wskazano przerzucenie na Inwestorów skutków jakie przyniosła wydana na skutek rażącego naruszenia prawa decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę. Ponosząc bardzo duże koszty budowy budynku, nie mogą w nim mieszkać, a dodatkowo zobowiązuje się ich na mocy zaskarżonej decyzji ponosić koszty kolejnego projektu oraz koszty dostosowania budynku co jest kuriozalne do stanu zgodnego z pierwotnie wydanym pozwoleniem na budowę. Zdaniem skarżących wdrożenie przez PINB i WINB przedmiotowej procedury, a w jej następstwie uzyskanie przymiotu ostateczności dla ich decyzji, stwarza zagrożenie, że w budynku będą mogły zostać potencjalnie wprowadzone nieodwracalne zmiany w konstrukcji technicznej. Powyższa okoliczność może mieć znaczenie dla trwającego procesu cywilnego, w ramach którego inwestorzy pozwali wykonawcę robót budowlanych o zapłatę odszkodowania. Na potrzeby prowadzonego w tej sprawie postępowania jest zatem właściwa ocena stanu (stopnia wykonanych robót) budynku w jakim on się znajduje.

Biorąc pod uwagę zasady słuszności skutki błędnie wydanej decyzji, decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, powinien ponieść organ wydający błędną decyzję a nie inwestor - taki postulat jest niezmiennie wyrażany przez inwestorów. Organ nadzoru budowlanego obciążał od samego początku inwestorów i nie ujawniał w decyzjach 2014r. rzeczywistego stanu rzeczy. Wówczas jeszcze była w obrocie ważna i pełna dokumentacja budowlana - decyzja na budowę i projekt budowlany. WSA rozstrzygając decyzję II instancji, która w całości podtrzymywał organ w T. w 2013 i 2015r., nie miał żadnej wiedzy ani dowodów o stanie faktycznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiot sądowej kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie stanowi decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] czerwca 2019r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] kwietnia 2019r., którą nakazano [...] i T. G.:

- sporządzenie projektu budowlanego z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na terenie działki nr [...] w Ś. przy ul. [...],

- przedłożenie tego projektu w PINB sporządzonego przez osobę o stosownych uprawnieniach budowlanych w odpowiedniej specjalności wraz z wymaganymi przepisami szczególnymi, uzgodnieniami i opiniami w terminie do [...] października 2019r.

- wykonać w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym liczne roboty budowlane i czynności (określone szczegółowo w pkt 3 decyzji) w nieprzekraczalnym terminie do [...] października 2019r. (...).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1202 z późn.zm., dalej "p.b."), w szczególności art. 51 tej ustawy.

Zasadniczy przedmiot sporu pomiędzy skarżącymi oraz organami nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie odnosi się właśnie do zasadności i prawidłowości zastosowania w jej okolicznościach tzw. "trybu naprawczego", na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 p.b., czyli procedury mającej doprowadzić istniejący budynek mieszkalny skarżących do stanu zgodnego z prawem. Kwestionując powyższe skarżący konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego zarzucają organom błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wywodząc, że jako inwestorzy nie ponoszą odpowiedzialności za zły stan techniczny budynku, uniemożliwiający jego użytkowanie. Za istniejący stan rzeczy, zdaniem skarżących odpowiedzialność ponosi organ, który wydał pierwotne pozwolenie na budowę na terenie, na którym ten budynek nie powinien powstać, co skutkowało stwierdzeniem nieważności. Zdaniem skarżących, prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna doprowadzić do uznania, że wykluczona jest możliwość wykonania obecnie w przedmiotowym budynku mieszkalnym określonych czynności lub robót budowlanych dla doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem i oczekiwaniem inwestorów. W konsekwencji, skutkować winno to nakazaniem przez organ w tej sprawie wyłącznie jego bezwzględnej rozbiórki.

Organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, na podstawie obszernego materiału dowodowego i przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności związanych m.in. z wybudowaniem budynku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, oddaniem obiektu do użytkowania, wyjściem na jaw następnie wybudowania obiektu z bardzo istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, niezgodnie z wymogami sztuki budowlanej, późniejszym stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę a także orzeczeń sądów administracyjnych w tej sprawie uznały i uzasadniły, że w trybie przepisów art. 51 p.b. istnieje możliwość doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami prawa, przy dokonaniu wskazanych w decyzji I instancji robót budowlanych i czynności. W ocenie organu, w tej sytuacji nie istniała możliwość orzeczenia zgodnie z oczekiwaniem skarżących nakazu rozbiórki, lecz należało zastosować w pierwszej kolejności tryb umożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Od wyboru inwestorów zależy, czy z tej możliwości skorzystają.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie wyczerpująco zgromadziły i prawidłowo oceniły materiał dowodowy, ustalając na tej podstawie stan faktyczny w sprawie. Organy oparły się również na właściwej wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane – uznając, że w sprawie tej winien mieć zastosowanie tryb naprawczy regulowany przepisami art. 51 tej ustawy. W tym zakresie organy prawidłowo podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom określonym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015r. sygn. II SA/Bd 255/15, którymi były związane na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Nie nastąpiła bowiem w sprawie taka zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która zasadniczo dawałaby podstawy do odstąpienia od związania, co do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 i ust. 7 p.b. Późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ś. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego - ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2016r. ([...]), skutkowało jedynie zmianą oceny w kontekście art. 50 ust. 1 p.b. O ile bowiem w sytuacji istniejącej w dacie wydania ww. wyroku istniało w obrocie prawnym pierwotne pozwolenie na budowę, na podstawie którego zrealizowano i zakończono budowę domu jednorodzinnego, to późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności (ze skutkiem ex tunc), doprowadziło do konieczności uwzględnienia sytuacji odpowiadającej dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.

Jak się zauważa w judykaturze, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji w całości lub w części. Artykuł 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę ma nastąpić rozpoczęcie budowy lub jej wznowienie. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-3 analizowanej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Nie ma więc unormowania które wprost odnosiłoby się do sytuacji gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę, w oparciu o które została zrealizowana inwestycja. Pomimo tego, nie można rozumieć art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 p.b. Skoro regulacja art. 51 ustawy- Prawo budowlane ma zmierzać do doprowadzenia budowy (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, to na mocy ust. 7 tego przepisu należy przyjąć, że dopuszczalne jest w tym celu przedłożenie zamiennego projektu budowlanego, dokonanie jego oceny i ewentualne zatwierdzenie go. Stan zgodności z prawem, w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, można bowiem również uzyskać, gdy sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych.

Należy w pełni podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 27 września 2016r. sygn. II OSK 3116/14, zgodnie z którym wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło, powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym, co nie pozbawia go wartości jako aktu technicznego. Organ nadzoru nie wydaje ponownie pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja została zakończona. Organ nadzoru prowadzi natomiast postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że w przypadku takich sytuacji, jaką stanowi również powstały w niniejszej sprawie spór interpretacyjny, należy dać prymat wykładni celowościowej, która przemawia za tym, że odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 tej ustawy. Przepis ten nie wyłącza również możliwości nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Czy taka potrzeba zachodzi, decyzja należy do organu nadzoru budowlanego, który zobowiązany jest do wiążącego przesądzenia tejże kwestii poprzez określenie zakresu wymaganych prac dotyczących zrealizowanych robót budowlanych. Decyzją kończącą określony etap postępowania naprawczego jest decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 bądź na mocy art. 51 ust. 4 ewentualnie w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. (por. wyroki NSA z dnia 22 lutego 2010r. sygn. II OSK 13/09, z 12 marca 2014 r., sygn. II OSK 2481/12, z 25 lutego 2014r. sygn. II OSK 2286/12, z 27 września 2016r. sygn. II OSK 3116/14, z 31 stycznia 2017r. sygn. II OSK 1199/15, z 9 marca 2017r. sygn. II OSK 1738/15 dostępne w CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego ma miejsce w przypadku istotnych odstępstw, ale najistotniejsze jest, że obowiązek ten nakłada się w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wydając kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję organ zastosowała prawidłową wykładnię powyższych norm prawnomaterialnych.

Wobec zarzutów skargi należy podkreślić zatem, że podstawowym celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego, zasadnie wdrożonego przez organy nadzoru budowlanego, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegającej na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem lub – co miało miejsce w niniejszej sprawy – inwestor utracił tytułu prawny do wykonania robót budowlanych, w efekcie których powstał przedmiotowy obiekt budowlany. W niniejszej sprawie doszło do zbiegu obu tych sytuacji. Wbrew oczekiwaniom skarżących, nie ma dla zastosowania powyższych przepisów administracyjnego prawa materialnego znaczenia to - kto i w jaki sposób przyczynił się do wybudowania obiektu budowlanego niezgodnego z prawem, w szczególności czy i w jakim stopniu sytuacja została zawiniona przez inwestora. Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2017r. sygn. II OSK 1199/15, iż tak w postępowaniu naprawczym, jak i legalizacyjnym bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, zwłaszcza stopień zawinienia sprawcy samowoli budowlanej lub wykonania robót budowlanych z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Znaczenie kluczowe w procesie naprawczym ma bowiem ustalenie czy roboty budowlane wykonane w warunkach wskazanych w art. 50 i 51 p.b. mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Koniecznym jest przy tym wyjaśnienie, iż "stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, dotyczy nie tylko norm Prawa budowanego, ale również norm zawartych w innych aktach, które mogą znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy, inwestorzy zrealizowali budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w Ś. w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Ś. o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2008r. (zmienionej decyzją z 2009r.). [...] grudnia 2009r. inwestorzy zawiadomili o zakończeniu przedmiotowej budowy, a PINB w Ś. zawiadomił (pismem z [...].12.2009r.), że nie wnosi sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Na wniosek inwestorów z [...].10.2012r. zostało wszczęte postępowanie nadzoru budowlanego w związku ze stwierdzeniem niewłaściwego stanu technicznego obiektu budowlanego wynikającym z wadliwego wykonania robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego. Została nadto stwierdzona nieważność ww. decyzji o pozwoleniu na budowę – ostateczną decyzją Wojewody z [...] stycznia 2016r., w konsekwencji postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało umorzone z uwagi na uprzednie zrealizowanie inwestycji (prawomocna decyzja Wojewody z [...] czerwca 2017r.). Taka sytuacja powoduje, że obiekt budowlany utracił wymaganą prawem zgodę administracyjną (pozwolenie na budowę) na jego realizację i koniecznym było, co nie budziło wątpliwości w sprawie, przeprowadzenie postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego) celem oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych i ewentualnego określenia, jakie roboty lub czynności należy wykonać w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, o ile jest to możliwe w okolicznościach konkretnej sprawy.

W postępowaniu takim, w zależności od okoliczności sprawy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym przy wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 p.b., o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ winien nałożyć na inwestora właściwe obowiązki (określone w pkt 2 lub 3) zmierzające do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W przypadku gdy nie budzi wątpliwości, że roboty budowlane zostały zrealizowane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego (mimo późniejszego stwierdzenia nieważności tej decyzji), wskutek czego stan budynku nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i to w tak znacznym stopniu, który zagraża bezpieczeństwu jego użytkowania, właściwym działaniem organu nadzoru budowlanego jest nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego pełną dokumentację budowy oraz - w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podstawę do wydania takiej decyzji, w przypadku zrealizowania inwestycji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego. W praktyce efektem tych działań winno być zatem wykonanie dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 p.b.).

W sprawie pozostaje niesporne, że budynek mieszkalny jednorodzinny w stosunku do którego prowadzone było postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wybudowany został z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, a nadto decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności.

Powyższe okoliczności, wbrew oczekiwaniu skarżących nie stanowią samoistnej podstawy do orzeczenia z urzędu nakazu rozbiórki wybudowanego w ten sposób obiektu budowlanego, o ile na podstawie wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego uzna, że istnieją realne możliwości doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, tj. zarówno prawem budowlanym, jak też innymi przepisami powszechnie obowiązującymi mającymi zastosowanie w danej sprawie, w tym prawa miejscowego.

Jak wynika z treści skarżonych w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięć – organy nadzoru budowlanego na podstawie wszechstronnej analizy całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w tej sprawie (w tym opinii biegłych, ekspertyz, ocen technicznych), nie kwestionując istotnej wadliwości konstrukcyjnej, błędnie wykonanych robót budowlanych i niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego znajdującego się w stanie uniemożlwiającym jego użytkowanie, stwierdziły jednak, że stan obiektu umożliwia, w aspekcie techniczno-budowlanym i prawnym, doprowadzenie tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. W decyzji z [...] kwietnia 2019r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 p.b. nakazał skarżącym inwestorom oprócz sporządzenia projektu budowlanego, z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jego przedłożenia we wskazanym terminie (pkt 1 i 2), także wykonanie w budynku następujących robót budowlanych:

3.1 wzdłuż ścian zewnętrznych budynku - bocznych i tylnej - zwiększyć głębokość posadowienia fundamentów przez wykonanie nasypu piaskowo-żwirowego o wysokości 0,3 [m] zagęszczonego mechanicznie, w pasie o szerokości ok. 1 [m], a od ściany frontowej wykonać należy termoizolację gruntową fundamentów w poziomie górnej powierzchni fundamentów, zgodnie z wymogami PN-EN-ISO 13793 "Właściwości cieplne budynków. Projektowanie cieplne posadowień budynków w celu usunięcia I wysadzin mrozowych", a następnie wokół całego budynku wykonać opaskę ochronną przed zawilgoceniem gruntu wysadzinowego wodami opadowymi,

3.2 wykonać przebudowę i wzmocnienie więźby dachowej oraz odciążenie słupów stolcowych poprzez:

3.2.1 podparcie wszystkich istniejących płatwi stolcowych centralnej ramy stolcowej nad częścią mieszkalną dodatkowymi słupami pośrednimi z mieczami górnymi i dolnymi w celu zmniejszenia rozpiętości płatwa stolcowych z 5,40 [m] do max rozpiętości 3,40 [m] oraz w celu odciążenia .slupów’ stolcowych nr 1 i 4 opartych na stropach nad pomieszczeniami 1/5 i 1/6, w ten sposób, że:

- pomiędzy slupami nr 1-4 słupami z mieczami dolnymi i górnymi, a dodatkowe slupy winne być oparte na podwalinie prostopadłej do belek stropowych i przekazującej obciążenia na 8 belek stropowych i ścianę konstrukcyjną w osi nr 4/G-F,

- pomiędzy slupami nr 1-2 słupami z mieczami górnymi, a dodatkowe słupy oprzeć na ścianach konstrukcyjnych w osiach nr E/2-4 i C/1-5,

- pomiędzy słupami nr 2-3 słup dodatkowy oprzeć na ścianach konstrukcyjnych w osi nr C/1-5,

- pomiędzy słupami nr 4-3 dodatkowe slupy z mieczami dolnymi i górnymi, a te dodatkowe słupy oprzeć na podwalinie równoległej do belek stropowych i opartej na ścianach konstrukcyjnych w osiach nr F/4-6 i C/1-5,

a podwaliny nie powinny obciążać stropu,

3.2.2 podwaliny pod dodatkowymi słupami podpierającymi płatwie stolcowe pomiędzy słupami nr 1-4 i 4-3 należy opierać na blachach centrujących umieszczonych osiach wszystkich belek stropowych nad pomieszczeniem nr 1/6 i ścian konstrukcyjnych w osiach o nr 4/E-G, F/4-6 i C/1-5.

3.2.3 pozostałe slupy pośrednie oparte na ścianach konstrukcyjnych również należy opierać za pośrednictwem blach centrujących,

3.2.4 blachy centrujące o min. grubości 25 [mm] ułożyć na podlewkach cementowych na konstrukcji stropów i wieńcach ścian po uprzednim wycięciu warstw podłogowych,

3.2.5 podkładki te pod podwaliną nad pomieszczeniem nr 1/6 umiejscowić ściśle w osiach żeber i ścian konstrukcyjnych na podstawie pomiarów z natury,

3.2.6 dodatkowe słupy na podwalinie między słupami nr 1-4 umieścić tak, aby reakcje z podwaliny przekazywane na belki stropowe nad pomieszczeniem nr 1/6 nie przekroczyły w nich stanów granicznych nośności,

3.2.7 wykonać usztywnienia narożne płatwi ramy stolcowej postaci poziomych mieczy zgodnie z projektem gotowym (typowym), który został zaadaptowany przez projektanta i następnie jako część projektu budowlanego zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę,

3.2.8 wykonać wzmocnienia dolnych odcinków krokwi narożnych w postaci podbitek pasów dolnych lub nakładek z desek gwoździowanych w celu zwiększenia ich sztywności,

3.2.9 w przypadku zbyt głębokich podcięć - większych niż 30 [mm] - krokwi na podporach wykonać gwoździowane dwustronne siodełka wzmacniające z desek lub klocki podporowe,

3.2.10 oczyścić, odgrzybić i wykonać ponowną impregnację wszystkich elementów drewnianych więźby dachowej,

3.3 rozebrać istniejące pokrycie dachu i wykonać nowe, zgodnie z normami, sztuką budowlaną i technologią pokrycia dachów skośnych,

w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 października 2019r. (...).

Organy szczegółowo uzasadniły na jakiej podstawie dokonano tych ustaleń i określono powyższy katalog robót budowlanych, zdaniem organów nadzoru budowlanego niezbędnych, a jednocześnie wystarczających dla doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Ocena organów wyspecjalizowanych oparta została na swobodnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności wielu opinii dotyczących wad oraz stanu technicznego budynku, sporządzonych dla różnych celów. Nie można zakwestionować także tego, że organ I instancji oparła się w zasadniczej mierze na opinii biegłego sporządzonej dla niniejszego postępowania w wykonaniu wytycznych wyrażonych w wyroku sądu. Zwrócić należy uwagę, iż negując zasadniczo i zbiorczo stanowisko organów, iż mimo wszystkich wad i naruszeń istnieje jednak możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, skarżący realizują w obecnej sytuacji jedynie subiektywny interes faktyczny Nie jest on zbieżny z obowiązkiem organu administracji publicznej w postępowaniu naprawczym - dążenia do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu jedynie zgodnego z prawem. Polemizując z ocenami i ustaleniem rzeczoznawcy w zakresie zasadniczo możliwości na skutek wykonania nakazanych robót budowlanych doprowadzenia obiektu budowlanego, w tym jego fundamentów, dachu do stanu zgodnego z obowiązującymi normami i przepisami budowlanymi uwzględniającymi cechy użytkowe budynku mieszkalnego z poddaszem użytkowym – skarżący nie podważyli ich skutecznym przeciwdowodem. W szczególności samo przekonanie skarżących co do niedopuszczalności i niemożliwości, w zgodzie z wymogami techniczno-budowlanymi, pozostawienia przedmiotowego budynku z powodu wykonania fundamentu z kwestionowanych pustaków betonowych trójkomorowych 5N z betonu Leier, mimo nakazanych do wykonania robót budowalnych mających zasadniczo wzmocnić i zapewnić właściwą termoizolacyjność i ochronę przed zawilgoceniem - nie zostało przez nich jednoznacznie wykazane żadnymi dowodami. Nie podważono stanowiska organu nadzoru budowlanego, iż wykonanie wskazanych w pkt 3 decyzji robót budowlanych, zapewni zachowanie wszystkich koniecznych wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 p.b., w tym przede wszystkim dotyczących nośności i stateczności konstrukcji. Trudno także czynić organowi skutecznie zarzut co do tego, że spośród kilku rozwiązań technicznych i sposobów naprawy istotnych wad obiektu budowlanego, wybiera wariant, który jego zdaniem w najpełniejszy sposób zagwarantuje bezpieczeństwo i przywrócenie parametrów użytkowych budynku mieszkalnego. Przy czym nie może budzić wątpliwości, iż niezgodność wykonanych uprzednio robót w tym zakresie z pierwotnym projektem budowlanych, nie może być na obecnym etapie postępowania argumentem niweczącym zasadność stanowiska szczegółowo i przekonująco wykazanego przez organy nadzoru budowalnego, na podstawie wielu opinii ekspertów posiadających stosowne uprawnienia konstrukcyjno-budowlane.

W oparciu o analizę treści skarżonych decyzji i zgromadzonego materiału dowodowego za niezasadny należy uznać zarzut skargi naruszenia przez organy zasady swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W tym zakresie wbrew twierdzeniu skarżących – eksponujących właśnie jedynie wybiórczo treść jednej z opinii rzeczoznawcy budowlanego J..L., z zestawiania tez i wniosków wszystkich opinii biegłych, rzeczoznawców budowlanych nie wynika bezwzględna konieczność rozbiórki tego budynku, mimo jego ewidentnych istotnych wad i usterek. Oczywistym jest, iż z punktu widzenia różnych celów i potrzeb pewne okoliczności, czy też "wyrwane" z całokształtu i kontekstu stwierdzenia, mogą mieć inne rzeczywiste znaczenie dla inwestorów w tej sprawie, a inaczej być oceniane z punktu widzenia celu postępowania naprawczego. Nie budzi również wątpliwości, iż przywoływany przez skarżących biegły nie formułuje tak kategorycznego wniosku o niemożliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jak zdają się to oni wywodzić w skardze. Jak już wskazano, subiektywne oczekiwania inwestorów co do sposobu rozstrzygnięcia, i upatrywanie winy w obecnym stanie budynku między innymi w działaniu organów administracji publicznej, nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w tej sprawie. Podkreślenia ponownie wymaga, że niniejsze postępowanie administracyjne zmierza do oceny i doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego jedynie z prawem, a nie z oczekiwaniami inwestorów, czy też do naprawienia szkód. Nie jest zatem uzasadnione oczekiwanie skarżących, iż niniejsze postępowanie nadzorcze winno prowadzić obecnie jedynie do uzyskania rozstrzygnięcia satysfakcjonującego w aspekcie ich roszczeń odszkodowawczych dochodzonych w innym trybie, przed innymi organami lub sądami. Tym bardziej, iż zasadne jest twierdzenie organu, że obecny stan przedmiotowego budynku nie wynika wyłącznie ze wskazanych wyżej i niespornych przyczyn niezależnych od skarżących inwestorów (wad w budowie, niezgodności z planem miejscowym) lecz również późniejszego ich zaniechania w podjęciu robót i czynności naprawczych dla rzeczywistego zabezpieczenia obiektu i umożliwienia jego dalszego użytkowania. W konsekwencji zatem od kilku lat, niezależnie od pierwotnych wad, postępuje oczywista dalsza degradacja obiektu budowlanego i pogarszanie jego stanu technicznego.

W tym miejscu należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom odwołania i skargi, organy nadzoru budowlanego wydając kontrolowane w tej sprawie decyzje, nie mogły uwzględniać w jakikolwiek sposób akcentowanej przez skarżących decyzji PINB w T. z dnia [...] kwietnia 2013r. ([...]), którą "wyłączono przedmiotowy budynek z użytkowania". Skarżący bowiem pomijają okoliczność, iż decyzja ta, zakazująca im użytkowania budynku do czasu wykonania wskazanych robót budowlanych, na skutek ich skargi, została w całości uchylona, wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją K-PWINB z [...] czerwca 2013r., prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 października 2013r. sygn. II SA/Bd 925/13. Nie wynika niestety z akt administracyjnych sprawy, aby została wydana inna decyzja wyłączającą przedmiotowy budynek z użytkowania.

W dalszej kolejności ocenie należy poddać, sporną także między stronami rozpoznawanej sprawy kwestię: czy inne powszechnie obowiązujące przypisy prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwiały legalizację spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ś..

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, zasadne i prawidłowo uzasadnione jest również stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji co do tego, że posadowienie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi, w dacie orzekania przez te organy, innymi przepisami prawa. Przeciwna argumentacja skarżących opiera się bowiem na stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania pozwolenia na budowę i budowy, który uległ jednak istotnym zmianom. Zakwestionować należy jedynie stwierdzenie i wywód organów w zakresie zgodności szerokości elewacji frontowej spornego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (czyli aktu prawa miejscowego), co zasadnie podniesiono w skardze. Do tej okoliczności Sąd odniesienie się jednak w dalszej części uzasadnienia.

Niesporne w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że działka skarżących o nr ewid.[...] przy ul. [...] w Ś., zarówno w czasie budowy obiektu jak i w czasie orzekania przez organy (po zmianach) objęta była ustaleniami tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych między ulicami [...] (dalej "m.p.z.p.") – uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Świeciu nr 364/6 z dnia 24 maja 2006r. (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. z 2006r. Nr 86. poz. 1362), zmienionego m.in. uchwałą Rady Miejskiej w Świeciu nr 304/14 z dnia 27 marca 2014r. (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. z 2014r. poz. 1184). W brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie m.p.z.p., wśród zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego w § 9 ust. 5 przewiduje, że jednostki strukturalne "A" i "B" częściowo znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wodami rzeki Wisły o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (woda stuletnia), oznaczonym na rysunku planu orientacyjną linią oraz symbolem (ZZ). Zgodnie z pkt 2 i 3, obszary szczególnego zagrożenia powodzią podlegają ochronie prawnej na podstawie przepisów odrębnych, a ich zagospodarowanie jest możliwe pod warunkiem zachowania przepisów odrębnych w zakresie ochrony i gospodarowania wodami, w tym konieczności uzyskania decyzji zwalniającej z ograniczeń w zagospodarowaniu od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Nie jest również sporne to, że przedmiotowa nieruchomość położona jest właśnie w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oznaczonym w m.p.z.p. symbolem B 14MN/U (ZZ), dla którego ustalenia szczegółowe określa § 53. Teren ten jest przeznaczony pod funkcje podstawowe: mieszkaniową jednorodzinną i usług nieuciążliwych (pkt 1) z dopuszczeniem zabudowy garażowo- gospodarczej (pkt 2). Zgodnie z pkt 3 § 53 - teren znajduje się częściowo w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią ze strony rzeki Wisły o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (woda stuletnia) i należy stosować ustalenia przepisów szczególnych. W § 53 ust. 4 m.p.z.p., wśród parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dla nowej zabudowy określono m.in. wysokość budynków mieszkalnych i usługowych – do 3 kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze użytkowe), bez podpiwniczenia (pkt 2 lit. b tiret pierwsze), szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku do 8 do 16 m, a pojedynczego budynku garażowo-gospodarczego od 4 do 12 m (pkt 2 lit. d), nowe budynki mogą mieć nie więcej niż 12 m wysokości licząc od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do kalenicy dachu (pkt 3), ustalono linię zabudowy zgodnie z rysunkiem planu (pkt 4).

Abstrahując od braku podstaw do odsyłania w akcie prawa miejscowego do innych przepisów stwierdzić należy, iż niewątpliwie zagadnienia ochrony i gospodarowania wodami oraz zagrożenia powodzią regulują aktualnie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018r. poz. 2268 ze zm.), która z dniem 1 stycznia 2018r. zastąpiła poprzednią ustawę Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. Zarówno pod rządami ustawy z 2001r. jak i w obecnym stanie prawnym, mapy ryzyka powodziowego oraz mapy zagrożenia powodziowego, podlegały co kilka lat przeglądowi i ewentualnej aktualizacji przez właściwe w tym zakresie organy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z przepisem przejściowym art. 555 ust. 2 pkt 5 nowej ustawy, ustanowione na podstawie przepisów ustawy z 2001r. mapy zagrożenia powodziowego – stały się mapami zagrożenia powodziowego w rozumieniu art. 169 ust. 1 nowej ustawy i podlegają przeglądowi do dnia 22 grudnia 2019r. i w razie potrzeby aktualizacji.

Wskazać należy, że w myśl art. 16 pkt 34 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne, pod pojęciem "obszarów szczególnego zagrożenia powodzią" rozumie się:

a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%,

b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%,

c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224, stanowiące działki ewidencyjne,

d) pas techniczny;

Z kolei mapy zagrożenia powodziowego, zgodnie z art. 169 tej ustawy, sporządza się dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, a na mapach tych przedstawia się w szczególności: obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi 0,2% lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego (ust. 2 pkt 1), oraz obszary szczególnego zagrożenia powodzią (pkt 2)(...). Nadto zgodnie z art. 166 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, obszary szczególnego zagrożenia powodzią uwzględnia się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a projekty planu miejscowego wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Jak wynika z ustaleń organów, niekwestionowanych przez skarżących, zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego opracowaną w 2013r. przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, działka o nr ewid.[...] znajduje się na terenie o niskim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi 0,2%, czyli raz na 500 lat - arkusz Świecie-Marianki N-34-85-D-d-1 (http://mapy.isok.gov.pl/pdf/N34085/N34085Dd1_ZG_02.pdf). Potwierdza to pismo dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2018r. znak: [...], który potwierdził, że zgodnie z obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego działka nr ewid.[...] nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w myśl przepisów określonych w art. 16 pkt 34 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne. Działka ta znajduje się na terenie zagrożonym powodzią o niskim prawdopodobieństwie wystąpienia (raz na 500 lat) i dla tego takich terenów ustawa - Prawo wodne nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu.

Mając powyższe na uwadze nie budzi wątpliwości, iż organy obydwu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa w tym zakresie uznając, że przedmiotowa działka nie leży obecnie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a na terenie na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi 0,2%. Zarówno ustawowo określona definicja "obszaru szczególnego zagrożenia powodzią", jak również tryb ustalania i właściwość organów dla określenia prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi, w powiązaniu z charakterem aktu prawa miejscowego, który podejmowany jest wyłącznie w zakresie delegacji ustawowej wskazuje kierunek wykładni także wskazywanych zapisów obowiązującego w dacie orzekania m.p.z.p. Niedopuszczalne byłoby bowiem wykładanie planu miejscowego w sprzeczności z przepisami ustawy Prawo wodne i w kierunku wprowadzającym dodatkowe ograniczenia w konstytucyjnie chronionym prawie własności, niewynikające z norm ustawowych i granic upoważnienia ustawowego organu stanowiącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji zasadnie organy uznały, że rozbieżność pomiędzy planem miejscowym uchwalonym w 2006r. (woda 100 letnia) a statusem terenu określonym w aktualnych mapach zagrożenia powodziowego (woda 500 letnia), przewidujących wielokrotnie niższe prawdopodobieństwo zagrożenia powodzią i niedostosowanie zapisów m.p.z.p. do aktualnych map zagrożenia powodziowego nie stoi na przeszkodzie wdrożenia trybu naprawczego dla spornego obiektu budowlanego. Nadto, co podkreśliły organy do kwestii technicznych związanych z wystąpieniem powodzi, szczegółowo odniósł się w swojej ekspertyzie K..U..

Pozostałe zapisy, obowiązującego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, m.p.z.p. także nie stoją zasadniczo na przeszkodzie dla możliwości doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z jego przepisami. W szczególności nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu przewidywał warunek wykonywania budynków mieszkalnych i usługowych bez podpiwniczenia z posadowieniem parteru na wysokości minimum 2,5m nad poziomem terenu. Podkreślenia bowiem wymaga, iż warunek ten został uchylony z m.p.z.p. przepisem § 2 pkt 28 lit. b wskazanej wyżej uchwały zmieniającej Rady Miejskiej w Świeciu nr 304/14 z dnia 27 marca 2014r. (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. z 2014r. poz. 1184)- którym zmieniono uprzednie brzmienie § 53 ust. 4 pkt 2 lit. b tiret pierwsze m.p.z.p.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uznaje jednak za błędną wykładnię przepisu § 53 ust. 4 pkt 2 lit. d uchwały Rady Miejskiej w Świeciu nr 364/6 z dnia 24 maja 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), dokonaną przez organy orzekające w sprawie. Przepis ten określa jako jeden z obowiązujących parametrów kształtowania zabudowy na tym terenie: "szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku od 8 do 16 m".

Organy w dowolny i niezasadny sposób powiązały pojęcie "szerokości elewacji frontowej budynku", z odrębnym pojęciem linii zabudowy, którą w m.p.z.p. określono jako linię, na której istnieje obowiązek lokalizacji głównej ściany budynku (§ 3 pkt 10). Na tej podstawie, wspierając się stanowiskiem wyrażonym w jednostkowym wyroku sądu administracyjnego organy uznały, że szerokość elewacji frontowej według ww. planu miejscowego należy interpretować jako tę, część szerokości elewacji frontowej budynku, która przylega bezpośrednio do obowiązującej linii zabudowy.

W opozycji do powyższego, Sąd podziela jako prawidłowe stanowisko (wskazane alternatywnie przez organy), zgodnie z którym pojęcie "szerokość elewacji frontowej" należy interpretować jako odległość w linii prostej łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w elewacji budynku widocznej od strony frontu działki. Z kolei pojęcie "frontu działki" zostało zdefiniowane w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i oznacza część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Analogiczne stanowisko dominuje w judykaturze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009r. sygn. II OSK 1336/08, z 16 lutego 2016r. sygn. II OSK 1485/14, z 28 maja 2019r. sygn. II OSK 2529/18, dostępne CBOSA). Jednocześnie należy zwrócić uwagę na odrębność.

Treść m.p.z.p. w interpretowanym zakresie nie powoduje przy tym wątpliwości interpretacyjnych, na które powołały się organy.

Organy ustaliły, że zmierzona zgodnie z powyższym wymogiem szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku w całości, razem z wykuszem, wynosi 20,85 m. Nie jest ona zatem zgodna z wymogiem określonym w m.p.z.p., kształtującym ten parametr w wielkości od 8 do 16m. W konsekwencji błędnej wykładni powyższej normy prawa miejscowego, organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu pominął konieczność rozważenia i uwzględnienia wśród konicznych do wykonania robót budowlanych także robót koniecznych dla dostosowania bryły przedmiotowego budynku do zgodności ze stanem prawnym w zakresie szerokości elewacji frontowej. Charakter i zakres wymaganych innych robót oraz uzupełniona opinia biegłego, prowadzą do wniosku, że w aspekcie techniczno-budowlanym istnieje również taka możliwość, co wynika pośrednio z uzasadnienia skarżonej decyzji.

Z tych powodów Sąd stwierdził, iż zaistniały określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ związany będzie powyższą oceną prawną i wskazaniami, z uwzględnieniem jednak ewentualnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego. Marginalnie należy zwrócić uwagę, iż jak podnosili skarżący i ustaliły to organy nadzoru budowlanego, w toku postępowania naprawczego toczyły się prace planistyczne zmierzające do uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego przedmiotową inwestycję. Sąd z urzędu zważył, że Rada Miejska w Świeciu uchwałą nr 105/19 z dnia 30 października 2019r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone między ulicami [...] i drogą ekspresową S5 oraz w miejscowościach S. i K., gmina Świecie. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 8 listopada 2019r. poz. 5926 i weszła w życie 23 listopada 2019r. Zgodnie z § 64 pkt 2 i 5, w zakresie objętym tą uchwałą utraciły moc uchwały nr 364/06 z 24 maja 2016r. i nr 304/14 z 27 marca 2004r., co może wskazywać właśnie na zmianę stanu prawnego w sprawie. Rzeczą organu będzie zatem ustalenie, czy nastąpiła i jaka zmiana planu miejscowego obowiązującego dla terenu przedmiotowej działki.

Pozostałe zarzuty skargi nie okazały się zasadne. Sąd uwzględnia jednak szczególne okoliczności faktyczne sprawy, jak również zarzut dotyczący błędnej interpretacji organów co do zgodności szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku z obowiązującymi wówczas ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącymi w konsekwencji podstawę do nałożenia na inwestorów, poza dotychczas wskazanymi, także obowiązku częściowej rozbiórki i istotnego zmniejszenia powierzchni użytkowej budynku (możliwego zgodnie z opinią uzupełniającą biegłego ze stycznia 2019r.). Jak już wskazano, nie mogły okazać się skuteczne zarzuty skarżących co do tego, że w sprawie nie istnieje techniczna oraz prawna możliwość doprowadzenia spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu zgodnego z prawem. Mając zatem na uwadze wielokrotnie wyrażany przez inwestorów sprzeciw wobec nakładania na nich obowiązków, z którymi związane będą znaczne koszty, w zasadzie przewyższające nawet koszt wybudowania przedmiotowego obiektu i wykonanie robót budowlanych tak bardzo ingerujących w strukturę budynku, którego doprowadzeniem do stanu zgodnego z prawem – nie są zainteresowani w zaistniałej sytuacji - zasadnym jest wskazanie stronom sporu możliwej, alternatywnej interpretacji przepisów art. 51 Prawa budowlanego w tej sprawie.

W świetle wykładni funkcjonalnej i celowościowej przepisów art. 50 i art. 51 p.b., jak już wskazano nie budzi wątpliwości, że zadaniem organu nadzoru budowlanego w tym postępowaniu jest ocena czy możliwe technicznie jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, i ewentualnie jakie roboty lub czynności należy w tym celu wykonać. Ustawodawca w art. 52 p.b. jednoznacznie przy tym określił, że wszelkich czynności określonych w decyzji, o której mowa w art. 51 obowiązany jest dokonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie niewątpliwie obowiązki te i koszty, z mocy prawa, spoczywają zatem na skarżących, niezależnie od jakiegokolwiek zawinienia osób trzecich.

Prawidłowo organy nadzoru budowlanego ustaliły, że w tej sprawie obiektywnie istnieje techniczno-prawna możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wymaga to jednak, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 p.b. poza sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego (wadliwie pominięto to określenie przy określeniu obowiązku w pkt 1 w rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej), w związku z poważnymi wadami konstrukcyjnymi i wadliwie wykonanymi robotami budowlanymi w tej sprawie, podjęcia tak znacznej ilości skomplikowanych robót budowlanych, i ewentualnie częściowej rozbiórki, że podjęcie tych czynności nie leży aktualnie w interesie właścicieli, a może się nawet okazać z nim sprzeczne. Prowadzenie postępowania naprawczego należy postrzegać z jednej strony jako uprawnienie właściciela, zmierzające do możliwości dalszego legalnego użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Z drugiej strony jako leżące w interesie publicznym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i bezpiecznego. W okolicznościach faktycznych tej sprawy, uwzględniając zły stan techniczny, istotne wady konstrukcji budynku mieszkalnego z częścią garażową i inne usterki, zagrożenie i brak możliwości jego dalszego użytkowania bez przeprowadzenia wskazanych licznych istotnych robót budowlanych oraz częściową niezgodność z m.p.z.p. w zakresie szerokości elewacji frontowej (o ponad 4m), dla końcowego załatwienia sprawy nie pozostaje obojętna wola właścicieli. Podkreślenia bowiem wymaga, iż sama tylko prawna i techniczna możliwość przeprowadzenia opisanych w decyzji pierwszej instancji czynności i robót budowlanych skutkujących doprowadzeniem do stanu zgodnego z prawem przy bierności, a nawet wyraźnie wbrew intencjom właścicieli, nie może skutecznie doprowadzić do osiągnięcia celu tego postępowania. W sytuacji zatem, gdy właściciele nie tylko kontestują nakładanie na nich jakichkolwiek obowiązków, ale jednoznacznie w toku postępowania oświadczą, że nie jest ich zamiarem dokonanie wskazanych przez organy robót budowlanych, czyli w istocie doprowadzenie budynku do stanu techniczno-budowlanego zgodnego z prawem, lecz mimo świadomości takiej możliwości żądają nakazania przez organ rozbiórki obiektu budowlanego, wykładnia przepisów art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 3 i ust. 4 i 5 p.b. i cel postępowania naprawczego - nie uniemożliwia zastosowania takiego rozstrzygnięcia.

Decyzją kończącą określony etap postępowania naprawczego jest decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 bądź na mocy art. 51 ust. 4 ewentualnie w oparciu o art. 51 ust. 5 prawa budowlanego. Jeśli zatem mimo możliwości zastosowania rozwiązań, które wyraźnie przedstawiono właścicielowi, świadomie, jednoznacznie i wiarygodnie rezygnuje on z możliwego doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu legalnego i technicznie właściwego do użytkowania, to zbędne i niewskazane z punktu widzenia dyspozycji art. 51 p.b. staje się dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Jest to wszakże jedynie pośrednie stadium, przy czym wyłącznie od woli właściciela zależy czy wykona nałożone obowiązki czy też nie. Jeżeli zatem z góry rezygnuje efektem i tak będzie wydanie decyzji nakazującej w okolicznościach tej sprawy rozbiórkę obiektu – art. 51 ust. 5 p.b.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 1014 zł (wpisu sądowego, opłaty skarbowej od pełnomocnictw, wynagrodzenia adwokata zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie Dz.U.2015.1800 z późn.zm.).