Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1370/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1; art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzadzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.); art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Jaworzna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 991/09 w sprawie ze skarg W. P., Z. P., M. Z, T. B., W. G., M. K. oraz Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 991/09, po rozpoznaniu skarg W. P., Z. P., M. Z., T. B., W. G., M. K. oraz Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego; w pkt 2 odrzucił pozostałe skargi; w pkt 3 zarządził zwrot na rzecz skarżących W. P., Z. P., M. Z., T. B., W. G. oraz M. K. uiszczonych przez nich wpisów w kwotach po 300 zł na rzecz każdego z nich.

Jak wynika z akt sprawy, Rada Miejska w Jaworznie w dniu [...] kwietnia 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Jaworznie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. oraz art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), stwierdzając nadto zgodność uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna.

Wojewoda Śląski pismem z dnia 24 listopada 2009 r. wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności jako sprzecznej z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 8 u.p.z.p. oraz art. 15 tej ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji, a także art. 2 Konstytucji i art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o okresach oddziaływania na środowisku (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 991/09 w pkt 1, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego. Tym samym Sąd uznał skargę Wojewody za uzasadnioną.

Zdaniem Sądu, studium przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], zmienioną następnie uchwałą z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], nie przewidywało przekształcenia układu komunikacyjnego, obsługującego rynek. Co prawda, w studium jest ogólnie mowa o reurbanizacji śródmieścia (str. 10), budowie potencjału administracyjnego, instytucjonalnego i usługowego, renowacji rynku i jego otoczenia, budowie biblioteki i obwodnicy południowej centrum, przebudowie i modernizacji układu komunikacyjnego, zaś w rozdziale VI studium, wśród głównego układu wewnętrznych ulic (pkt 3) i wśród ważniejszych ulic (pkt 3) nie wymienia się [...] i ul. [...] (str. 60–61), to jednak w treści jednoznacznie przewidziano, że rozwiązania te uzupełniają istniejący układ komunikacyjny o brakujące w tym układzie elementy. W ppkt 4.4 (str. 61) przewidziano, że przebieg, potrzeby modernizacji i przebudowy oraz wyznaczenie nowych ulic dojazdowych i wewnętrznych pieszo-jezdnych obsługujących istniejącą i projektowaną zabudowę, powinien być rozwiązany w ustaleniach planu. Tymczasem na rysunku nr 1 (kierunki zmian zagospodarowania przestrzennego), gdy idzie o tereny dróg, naniesiono w obrębie śródmieścia drogi i ulice publiczne istniejące do zachowania, przebudowy, modernizacji z wyłączeniem ulic klasy D.

W ocenie Sądu, oznacza to, że w studium przewidziano w obrębie śródmieścia pozostawienie dotychczasowego układu dróg i ulic publicznych (bądź też ich przebudowę lub modernizację) a nie – likwidację dróg publicznych i zastąpienie ich ciągami pieszo-jezdnymi, bądź parkingami, jak to nastąpiło w postanowieniach § 16 ust. 1 pkt 1, § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a/-d/, § 17 ust. 6 pkt 1 lit. a/ planu. W tym wypadku nie doszło więc jedynie do doprecyzowania zapisów studium, lecz do istotnej zmiany sposobu obsługi komunikacyjnej i przeznaczenia terenów (drogi i ulice, jako publiczne zastąpiono innymi formami komunikacji – ulica [...] o symbolu KP1 oraz ciągi pieszo-jezdne o symbolu KX1). Nie są to zatem przewidziane w studium drogi publiczne. Stąd też ustalenia planu miejscowego zakładające wyłączenie [...] i ulicy [...] z ruchu kołowego, stanowią jakościową zmianę w stosunku do przyjętego w studium układu komunikacyjnego w postaci dróg publicznych na tym terenie. Stwierdzenie Rady Miejskiej o zgodności planu z zapisami studium, było zatem błędne, co już z tych względów musiało skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W tym zakresie nie ma żadnego prawnego znaczenia fakt, że organizacja ruchu drogowego należy do zarządcy drogi, a pozbawienie kategorii drogi publicznej wymaga podjęcia odrębnej uchwały w tym przedmiocie, czy też podnoszone przez Gminę mniejsze znaczenie drogi publicznej po zrealizowaniu innych inwestycji drogowych.

Dodatkowo Sąd I instancji podniósł, że Rada Miejska w Jaworznie naruszyła obowiązujące standardy przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego, posługując się terminem "dopuszczalne", gdy idzie o przeznaczenie terenów, a w niektórych wypadkach – "zakazane", to jednak uchybienia tego rodzaju w ocenie Sądu nie wpłynęły na merytoryczną zawartość planu miejscowego.

Sąd I instancji wskazał również na naruszenie art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, w świetle których nie miałaby zastosowania do planów miejscowych, uchwalonych po jej wejściu w życie, co do których poprzednio podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu. Stąd też przyjąć należało, że obligatoryjnym załącznikiem planu miejscowego, uchwalonego po dniu 15 listopada 2008 r. jest wymienione w ustawie pisemne podsumowanie (art. 55 ust. 3 w zw. z art. 46 pkt 1 powołanej ustawy). Tymczasem takiego dokumentu nie ma wśród załączników do zaskarżonej uchwały, wymienionych w § 2. Zatem nawet w sytuacji jeżeli podsumowanie takie sporządzono i przesłano organom wymienionym w art. 55 ust. 4 tej ustawy, to nie stanowi on obligatoryjnego elementu planu miejscowego, wynikającego z przepisu odrębnego, określającego zakres planu miejscowego w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

Dodatkowo, po wejściu w życie ustawy o udostępnianiu informacji (...) znowelizowano ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie art. 147 tej ustawy, wprowadzając wymóg zaopiniowania projektu planu miejscowego z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 17 pkt 6 lit. c/ u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 listopada 2008 r.). Tego rodzaju naruszenie (brak obligatoryjnych załączników planu) podważa zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w całości. Nadto, w piśmie z dnia 26 stycznia 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach wskazał na wymóg przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 pkt 1 ustawy z 2008 r.).

W cenie Sądu, w świetle zakresu planu miejscowego, wymienionego w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., brak było podstaw prawnych do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania pełnej inwentaryzacji rysunkowej i fotograficznej w przypadku zamiaru rozbiórki obiektów (§ 6 ust. 4 pkt 2 lit. f/, § 7 ust. 4 pkt 2 lit. f/ planu). Bez podstawy prawnej wprowadzono też w uchwale zapis o ponoszeniu przez przedsiębiorcę górniczego roszczeń finansowych, wynikających z działalności górniczej (§ 6 ust. 7 pkt 1 lit. c/, § 9 ust. 7 pkt 1 lit. c/). Kwestie odpowiedzialności za szkody górnicze reguluje bowiem ustawa – Prawo geologiczne i górnicze, zaś przepisy rangi ustawowej nie mogą być ani powielane, ani modyfikowane aktem planu miejscowego. Podobnie, bez podstawy prawnej w § 6 ust. 9 pkt 3 uchwały, wyznaczono obiekty konieczne do wyburzenia ze względu na przebudowę układów komunikacyjnych. Bez podstawy prawnej w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c/ uchwały, wprowadzono też wymóg w uzyskania zgody sąsiada w procesie inwestycyjnym.

Podkreślono, iż zasadnie Wojewoda Śląski wskazał na naruszenie zasad prawidłowej legislacji, przewidzianych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), aczkolwiek uchybienie tym wymogom musi mieć przełożenie na uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Akt prawa miejscowego nie może posługiwać się pojęciami niezdefiniowanymi ani w tym akcie, ani też w żadnym innym akcie normatywnym, jeżeli nie jest to określenie powszechnie używane. Takimi zaś terminami posłużono się w zaskarżonej uchwale:

– zgeneralizowana płaszczyzna fasady (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. c/),

– ponadprzeciętny ruch samochodowy (§ 7 ust. 1 pkt 2 lit. a/),

– garaż wielostanowiskowy (§ 10 ust. 10 pkt 1 lit. d/),

– rozbudowy poziome (§ 6 ust. 2 pkt 2 lit. a/).

Niedopuszczalne jest też posłużenie się pojęciami niejasnymi i niejednoznacznie formułującymi nakazane lub zakazane zachowania, co miało miejsce w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. d/, § 10 ust. 19 pkt 1 lit. d/ uchwały.

Skoro ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przewiduje udzielanie pozwoleń na budowę na podstawie planu miejscowego, bez potrzeby uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, zapisy aktu prawa miejscowego winny odpowiadać standardom wynikającym z przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Tego rodzaju naruszenie należy zaś kwalifikować jako uchybienie zasadom sporządzania planu miejscowego.

Zdaniem Sądu pominięto również obligatoryjny elementu planu zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., a mianowicie określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zgodnie § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ustalenia te powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tymczasem zgodnie z tym wymogiem w zaskarżonej uchwale zawarto jedynie ustalenia co do terenu o symbolu MJ16 (§ 6 ust. 8 planu), co do którego wymagane jest przeprowadzenie takiej procedury, czyli terenu wyznaczonego w tym celu na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast co do pozostałych terenów, wymienionych w § 7-14 i § 16 uchwały, określenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, nastąpiło przez odesłanie do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w rozumieniu § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie są to jednak pojęcia tożsame.

Chybiony jest też pogląd Gminy o braku konieczności formułowania zasad z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dla wszystkich terenów objętych planem, a jedynie dla tych, dla których przewidziano wymóg podziału i scalania nieruchomości. Wszak wniosek taki nie wypływa z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w którym mowa jest o nieruchomościach objętych planem miejscowym, a nie – wyznaczonych w planie jako wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, o których mowa w art. 22 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten odsyła zaś do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej u.g.n. Z kolei przepis art. 102 tej ustawy, przewiduje wszczęcie takiej procedury z urzędu (co koreluje z treścią art. 22 u.p.z.p.), jak i na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających 50% powierzchni gruntów, a w przypadku zabudowanych części nieruchomości – za zgodą wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Jednakże również w razie wystąpienia z wnioskiem, scalanie również musi mieć zakotwiczenie w planie miejscowym. Skoro zatem w planie nie zostały określone szczegółowe zasady scalania, to nie może dojść do przeprowadzenia takiej procedury z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych. Stąd też zasady te muszą być określone dla wszystkich terenów, objętych planem, a nie tylko dla tych, dla których gmina przewiduje taką konieczność w trybie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.

Co więcej, zdaniem sądu administracyjnego, zasady z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., dotyczą nie tylko postępowania scaleniowego z art. 101 i nast. u.g.n., ale także podziałów z ust. 92 tej ustawy (w poprzednim stanie prawnym wymóg określenia zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane wynikał z treści art. 10 ust. 1 pkt 7 uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Miasto Jaworzno, pismem z dnia 14 maja 2010 r. wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 991/09 zaskarżając wyrok w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w szczególności w zakresie interpretacji zapisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej Jaworzna z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Jaworznie oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej Jaworzna z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" nie doszło do doprecyzowania zapisów studium, lecz do istotnej zmiany sposobu obsługi komunikacyjnej i przeznaczenia terenu;

2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c/ oraz art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p., a także art. 55 ust. 3 w związku z art. 46 oraz art. 147 ustawy o udostępnieniu informacji (...) polegające na błędnej wykładni, skutkujące błędnym przyjęciem jakoby pisemne podsumowanie wymienione w art. 55 ust. 3 ustawy o udostępnieniu informacji (...) miało stanowić obligatoryjny załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej Jaworzna z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Jaworznie;

3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164, poz. 1587), polegające na błędnym przyjęciu jakoby określone w § 6 ust. 4 pkt 2 lit. f/ oraz w § 7 ust. 4 pkt 2 lit. f/ uchwały nr [...] Rady Miejskiej Jaworzna z dnia [...] kwietnia 2009 r. – obowiązki wykonania pełnej inwentaryzacji rysunkowej i fotograficznej w przypadku zamiaru rozbiórki obiektów – zostały nałożone na inwestorów bez podstawy prawnej;

4) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegające na błędnym przyjęciu jakoby określone w § 6 ust. 7 pkt 1 lit. c/ oraz w § 9 ust. 7 pkt 1 lit. c/ zaskarżonej uchwały Rady Miasta Jaworzna z dnia [...] kwietnia 2009 r. – zapis o ponoszeniu przez przedsiębiorcę górniczego roszczeń finansowych, wynikających z działalności górniczej – został podjęty bez podstawy prawnej;

5) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegające na błędnym przyjęciu jakoby określone w § 6 st. 9 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Jaworzna z dnia [...] kwietnia 2009 r. – obiekty konieczne do wyburzenia ze względu na przebudowę układów komunikacyjnych – zostały ujęte w tej uchwale bez podstawy prawnej;

6) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegające na błędnym przyjęciu jakoby określenie w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c/ obowiązku uzyskania przez inwestora zgody sąsiada w procesie inwestycyjnym – nastąpiło bez podstawy prawnej;

7) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające w pierwszej kolejności na błędnym przyjęciu jakoby przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r., "co do zasady" znajdowały zastosowanie w stosunku do przepisów prawa miejscowego jakim jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej Jaworzna z dnia [...] kwietnia 2009 r., a po drugie w zakresie w jakim WSA w Gliwicach uznał użyte w treści zaskarżonej uchwały pojęcia w § 10 ust. 10 pkt 1 lit. d/ ("garaż wielostaniskowy"); w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a/ "ponadprzeciętny ruch samochodowy"; w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. c/ "zgeneralizowana płaszczyzna fasady"; w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a/ "rozbudowy poziome", a także pojęcia użyte w § 6 ust. 2 pkt 1 lit. d/, a także w § 10 ust. 19 pkt 1 lit. d/ za pojęcia niejasne, niejednoznacznie formułujące nakazane lub zakazane zachowania;

8) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., polegające na błędnym przyjęciu jakoby obowiązek ustalenia w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej Jaworzna z dnia [...] kwietnia 2009 r. "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości" (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.) dotyczył wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Jaworznie, a nie wyłącznie terenów wyznaczonych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., tj. terenu o symbolu MJ16 (§ 6 ust. 8 zaskarżonej uchwały).

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej całości, tj. w zakresie pkt 1 sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części (pkt 1 sentencji wyroku) i rozpoznania skargi przez oddalenie skargi Wojewody Śląskiego.

Wojewoda Śląski pismem z dnia 16 czerwca 2010 r. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie z wszystkimi poglądami w niej przedstawionymi należy się zgodzić.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Jaworznie została podjęta z naruszeniem prawa i czy naruszenia prawa wskazane przez Sąd w zaskarżanym wyroku dawały podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżanej uchwały w całości. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku podstawy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, nie wszystkie świadczą jednoznacznie o naruszeniu prawa a jeśli nawet, to należało rozważyć stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, co trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej.

Ad 1. Analiza porównawcza postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium przeprowadzona przez Sąd w zaskarżonym wyroku, nie daje podstaw do stwierdzenia, że pomiędzy tymi dwoma uchwałami zachodzi brak zgodności w takim stopniu, że można mówić o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. W oparciu o wyrywkowe porównanie fragmentów ustaleń obu dokumentów odnoszących się do [...] i ulicy [...], nie można wyciągać tak daleko idących wniosków skutkujących stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem o dużym stopniu ogólności, nie wszystkie jego ustalenia muszą być dosłownie przeniesione i przełożone w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób prosty i jednoznaczny, co nie musi też prowadzić zawsze do wniosku o braku zgodności tych dwu aktów. Studium jako akt wewnętrzny planowania w gminie, nie może być postrzegane też jako akt hamujący i opóźniający rozwój gminy. Nie wszystkie ustalenia studium muszą w całości znaleźć swoje odzwierciedlenie w planie miejscowym, może to następować etapami rozłożonymi w czasie przez kolejne zmiany planu. Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie może być rozumiane jako naruszenie poszczególnych jednostkowych ustaleń, które mogą być skorygowane np. odpowiednim ustawieniem znaków drogowych, jak wskazuje się w skardze kasacyjnej.

Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, podobnie jak "istotne naruszenie trybu" sporządzania planu, jest w hierarchii naruszeń prawa postacią kwalifikowaną, na co wskazują sankcje przewidziane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Analiza stopnia zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium polega na wykładni postanowień tych dwu aktów. Powinno więc kierować się regułami wykładni prawa.

Ad 2. Przepis art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), dalej zwanej w skrócie ustawą o udostępnianiu informacji, bez wątpienia odnosi się do tego typu dokumentów, jak miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jednak z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż "pisemne podsumowanie" załącza się do przyjętego dokumentu, co w tym przypadku oznaczałoby, że załącza się po podjęciu uchwały przez radę gminy. Do podobnego wniosku prowadzi wykładnia ust. 4 art. 55 omawianej ustawy, z którego wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta jako organ sporządzający projekt miejscowego planu "przekazuje przyjęty dokument wraz z podsumowaniem właściwym organom" (regionalny dyrektor ochrony środowiska, państwowy powiatowy inspektor sanitarny). Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem administracji rządowej niezespolonej na obszarze województwa, dla którego organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (art. 123 i art. 127 ust. 3 ww. ustawy).

Obowiązek przedstawienia właściwym organom pisemnego podsumowania, nie wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i skoro ma być obowiązek ten realizowany po przyjęciu dokumentu w tym przypadku po podjęciu uchwały przez Radę Miejską, to brak dostatecznych przesłanek do przyjęcia poglądu, że podsumowanie to powinno być obligatoryjnym załącznikiem do planu miejscowego, tak jak to przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. Poza tym w ustawie o udostępnianiu informacji wyraźnie wskazano właściwe organy, którym należy przekazać przyjęty dokument wraz z podsumowaniem, wśród tych organów nie wymieniono jednak wojewody i nie określono terminu przekazania.

Procedura planistyczna określona w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kończy się przedstawieniem wojewodzie uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych (art. 20 ust. 2 u.p.z.p.) i ogłoszeniem przez wojewodę uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego w dzienniku urzędowym województwa. W tym zakresie ustawa o udostępnianiu informacji nie wprowadziła w powyższej ustawie żadnych zmian. Zaś obowiązek uzgadniania projektu planu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 17 pkt 6 lit. c/ u.p.z.p.), nie ma nic wspólnego z obowiązkiem przekazania temu organowi pisemnego podsumowania. Poza tym są to dwie różne czynności mające miejsce na różnych etapach procedury planistycznej.

Jak wynika ze skargi kasacyjnej uzgodnienie, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit. c/ u.p.z.p. zostało dokonane i stanowi załącznik do uchwały. Podsumowanie pisemne, o którym mowa w art. 55 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, zostało też wykonane i przekazane właściwym organom. Przyjmując więc pogląd Sądu, że owe "podsumowanie pisemne" powinno stanowić obligatoryjny załącznik do uchwały przedstawionej wojewodzie, naruszenie prawa w tym przypadku polegałoby więc jedynie na nieprzedstawieniu tego dokumentu (pisemnego podsumowania) wojewodzie.

Ocena tego ewentualnego naruszenia prawa zapewne nie zasługuje na stwierdzenie nieważności zaskarżanej uchwały w całości. Z powyższych przyczyn zarzut zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwiony.

Ad 3 i 4. Zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w pkt 3 i 4 należy uznać za nieusprawiedliwione. Nie można bowiem nakładać na inwestorów, czy też przedsiębiorców górniczych obowiązków niewynikających wprost z przepisów rangi ustawy. Należy w takim przypadku w planie odwołać się do przepisów szczególnych (odrębnych), regulujących daną kwestię, w tym przypadku np. do ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz do ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze.

Określenie "nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów", zamieszczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wykraczać poza regulacje ustawowe, ani ich rozszerzać. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest przekonywująca. W związku z tym byłoby uzasadnione stwierdzenie nieważności w tej części przepisów § 6 ust. 4 pkt 2 lit. f/, § 7 ust. 4 pkt 2 lit. f/, § 6 ust. 7 pkt 1 lit. c/, § 9 ust. 7 pkt 1 lit. c/ zaskarżonej uchwały.

Ad 5. Wskazanie w planie miejscowym obiektów przewidzianych do wyburzenia z uwagi na przebudowę układów komunikacyjnych w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, nie narusza przepisów prawa. Zresztą Sąd negatywnie oceniając postanowienia § 6 ust. 9 pkt 3 zaskarżonej uchwały, tez nie wskazał jakie przepisy zostały naruszone. Wskazanie w planie obiektów do wyburzenia, nie oznacza jeszcze nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jest jedynie informacją o przyszłym przeznaczeniu terenu, mieszczącą się w ramach prawnie dopuszczalnych nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego wynikające z Prawa budowlanego (art. 48 ust. 1, art. 49 lit. b/ ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 67 ust. 1) są inne niż te, które mogą powodować zamieszczenie w planie miejscowym postanowień o konieczności wyburzenia niektórych obiektów. Przewidzenie w planie miejscowym wyburzeń obiektów jest jedynym z określeń sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Aby zbudować drogę, czy też inne obiekty budowlane na dawnym terenie, należy niekiedy przewidzieć w planie wyburzenie innych istniejących tam obiektów, oczywiście przy zachowaniu wszystkich obowiązujących w tym zakresie przepisów. Żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zabrania organom gminy w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, zamieszczania w planach miejscowych postanowień przewidujących w przyszłości konieczność wyburzenia niektórych obiektów budowlanych, gdyż byłoby to ograniczenie tzw. władztwa planistycznego gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Należy przyjąć, że planowanie wyburzenia niektórych obiektów budowlanych, jest jednym z elementów planowania i mieści się w zakresie kompetencji organów gminy tak samo, jak planowanie zabudowy. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby nielogiczne, gdyż uniemożliwiałoby to w pewnych sytuacjach rozwój gminy i zahamowanie inwestycji. W związku z powyższym, zarzut zamieszczony w pkt 5 skargi kasacyjnej należy uznać za trafny w przeciwieństwie do następnego zarzutu (6).

Należy podzielić stanowisko Sądu, że § 6 ust. 2 pkt 1 lit. e/ zaskarżonej uchwały (w uzasadnieniu wyroku na str. 11 błędnie wskazano: "§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. c/") jest niezgodny z prawem, gdyż nie można lokalizacji budynków uzależniać od zgody sąsiadów. Byłoby to sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego i aktów wykonawczych do tej ustawy.

Ad 7. Zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 7 nie ma usprawiedliwionych podstaw, tym samym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Pojęcia i terminy używane w tekście i w załącznikach do planu miejscowego muszą być jasne i jednoznaczne, mające swe źródło w tekstach aktów normatywnych bądź w języku potocznym, jeśli są powszechnie używane w tym samym znaczeniu. Wprowadzanie innych pojęć o innym znaczeniu, o ile to jest konieczne, wymaga podania ich znaczenia w "słowniczku" w części wstępnej uchwały o planie miejscowym.

Ad 8. Należy podzielić pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej (zarzut pkt 8), że określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.), powinno dotyczyć tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.) na takie rozumienie tego przepisu wskazuje również brzmienie art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 22 u.p.z.p. oraz poglądy doktryny powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, były natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności niektórych fragmentów postanowień zaskarżonej uchwały.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.