Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 563/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2005 r., nr [...] 2. stwierdza nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 21 marca 2000 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 lutego 2005 r., na podstawie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 3, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. M. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 21 marca 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego i budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] w C. odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że opisaną wyżej decyzją ostateczną Wójt Gminy, na wniosek inwestora J. F. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego i budynku gospodarczego na działce nr [...] w C.

Organ administracji wyższego stopnia wskazał, że obowiązujący w dacie wydania tej decyzji miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia 19 lipca 1993 r. Nr V/28/93 (Dz. Urz. Woj. Słupskiego Nr 18, poz. 172 ze zm.) przewidywał, że działka nr [...], znajdująca się na terenie oznaczonym w planie symbolem Ce6P, przeznaczona była jako "teren istniejących i rezerwowych terenów dla funkcji uciążliwych (przemysł, bazy składy itp.)".

Rozpatrując wniosek W. M. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji ostatecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w sprawie tej konieczne jest dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania tej decyzji.

Stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko wówczas, gdy badane rozstrzygnięcie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Oceniając wniosek skarżącej organ nadzoru stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji w jakiejkolwiek części naruszała ustalenia przytoczonego wyżej planu miejscowego.

W ocenie Kolegium "sprzeczność taka zachodzi tylko wówczas, gdy treść planu wyraźnie i jednoznacznie wyklucza możliwość zrealizowania planowanej budowy, tzn., że plan zawiera wyraźny nakaz lub zakaz uniemożliwiający realizację określonej inwestycji."

Analizując przedstawione wyżej zapisy planu dla terenu oznaczonego symbolem Ce6P "odczytywanie przeznaczenia terenu zapisanego w planie powinno być zatem dokonywane przy zastosowaniu nie tylko wykładni literalnej, ale celowościowej. Oznacza to, że na terenie przeznaczonym na określony cel nie można odmówić prawa realizacji obiektu o funkcji nie zmieniającej przeznaczenia terenu, choćby nawet dosłowne brzmienie planu nie wskazywało wprost na możliwość wzniesienia na tym terenie takiego obiektu."

W konsekwencji organ nadzoru uznał, że na terenie przeznaczonym w planie dla funkcji uciążliwych (przemysł, bazy składy itp.) dopuszczalna była realizacja budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego i budynku gospodarczego, gdyż, "nie może być uznane za sprzeczne z planem przedsięwzięcie, które w planie tym nie zostało ujęte i nazwane" (por. str. 3 decyzji).

W. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła naruszenie prawa polegające na nieuwzględnieniu sposobu zabudowania jej sąsiedniej działki nr [...], na której znajduje się stacja benzynowa, co wyklucza na tym terenie funkcję mieszkalną.

Odwołująca się zarzuciła organom administracji tolerowanie naruszeń prawa przez Gminę, która wydawała szereg decyzji sprzecznych z ustaleniami obowiązującego planu.

Nie uwzględniając tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 28 kwietnia 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jego podjęcia.

Organ odwoławczy wskazał, że niedopuszczalne byłoby zrealizowanie na tym terenie inwestycji o charakterze mieszkaniowym jako funkcji podstawowej. Teren ten bowiem został przeznaczony pod funkcje uciążliwe (przemysł, bazy, składy). Nie ma natomiast podstaw prawnych do pozbawienia właściciela terenu realizującego na nim funkcje zgodne z planem, to jest przemysłu uciążliwego, możliwości zaspokojenia jego uzasadnionych potrzeb mieszkaniowych.

W. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której ponawiając zarzuty odwołania wskazała, że Wójt Gminy wydał szereg decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] sprzecznych z ustaleniami planu. Decyzje te naruszają jej prawa, jako właścicielki działki nr [...], na której prowadzona jest uciążliwa działalność gospodarcza, to jest stacja benzynowa, wymagająca zachowania odpowiedniej strefy ochronnej. Teren ten, oznaczony symbolem Ce6P był przeznaczony wyłącznie pod funkcje uciążliwe, a w konsekwencji niedopuszczalne było realizowanie na nim budownictwa mieszkalnego w jakiejkolwiek postaci.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest opisana wyżej decyzja organu wyższego stopnia, której przedmiotem było badanie, czy istnieją określone w przepisach prawa przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 21 marca 2000 r., dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji.

Postępowanie to wszczęto na wniosek skarżącej, która generalnie formułowała zarzut sprzeczność tej decyzji z planem.

Podzielić należy pogląd organu wyższego stopnia, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ zobowiązany jest uwzględnić stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania tej decyzji oraz ocenić, czy istnieją określone w prawie, w tym przypadku w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przepisach cytowanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W postępowaniu nadzorczym organ administracji związany jest normami wynikającymi z k.p.a., a zatem jest zobowiązany w pierwszej kolejności do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. art. 7 k.p.a.) oraz przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego, jak tego wymaga przepis art. 77 § 1 k.p.a.

Z akt sprawy oraz wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika wprost, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zapoznało się z całością materiału dowodowego zebranego w sprawie, a zatem nie podjęło wszystkich kroków niezbędnych dla właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego. Przede wszystkim organ wyższego stopnia nie zapoznał się z treścią wniosku inwestora oraz decyzji organu pierwszej instancji z tego samego dnia, tj. z 21 marca 2000 r., które są rażąco sprzeczne ze sobą.

Z akt sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy z dnia 21 marca 2000 r. wynika szereg rażących nieprawidłowości dotyczących określenia przedmiotu planowanej inwestycji i jej zakresu.

Wniosek inwestora z dnia 21 marca 2000 r. dotyczył ustalenia na działce nr [...] w C. inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjnej z częścią mieszkalną. W opisie charakterystyki obiektu wskazano jednoznacznie dom jednorodzinny parterowy z dachem dwuspadowym, bez poddasza użytkowego oraz budynek gospodarczo- magazynowy.

Z samego wniosku wynikało, że inwestor zamierza zrealizować na tym terenie jednorodzinny dom parterowy.

Wydana w tym samym dniu decyzja nie korelowała z wnioskiem inwestora, gdyż dotyczyła inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego i budynku gospodarczego na działce nr [...] w C.", która to działka, zgodnie z ustaleniami obowiązującego wówczas planu z dnia 19 lipca 1993 r. (por. Dz. Urz. Woj. Słupskiego Nr 18, poz. 172 ze zm.) oznaczona była symbolem Ce6P i przewidziana była na "teren istniejących i rezerwowych terenów dla funkcji uciążliwych (przemysł, bazy składy itp.)". Od samego początku oczywiste było zatem, że przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Jeżeli plan miejscowy, będący przepisem gminnym, przewiduje określony teren do zagospodarowania funkcją uciążliwą (przemysł, bazy, składy), to wyklucza to jednocześnie możliwość lokalizacji na nim budownictwa mieszkaniowego w jakiejkolwiek postaci, w tym budowę budynku jednorodzinnego.

Przypomnieć należy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) plan miejscowy jest przepisem gminnym, a jego ustalenia decydują o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ustawy).

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała przede wszystkim rodzaj inwestycji oraz warunki wynikające z ustaleń planu miejscowego (por. art. 42 ustawy). Podstawowym obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy, bądź organu wyższego stopnia badającego zgodność takiej decyzji z planem było porównanie rodzaju inwestycji do przeznaczenia danego terenu w planie. Porównanie w niniejszej sprawie wniosku inwestora z ustaleniami planu dawało prostą i jednoznaczną odpowiedź na to pytanie, iż badana w postępowaniu nadzorczym decyzja była rażąco sprzeczna z planem.

Zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna.

W świetle przytoczonych wyżej wywodów oczywiste jest, że zarówno zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje SKO, jak i decyzja Wójta Gminy z dnia 21 marca 2000 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, jakim jest plan miejscowy.

Wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące możliwości realizacji na tym terenie budownictwa mieszkalnego uznać należy za niedopuszczalne i nie mające jakichkolwiek podstaw w elementarnej wykładni przepisów prawa materialnego. Gdyby organ wyższego stopnia zapoznał się z pierwotnymi aktami sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy z dnia 21 marca 2000 r., zapisami planu oraz treścią decyzji, to możliwe byłoby uniknięcie szczególnie rażącego naruszenia prawa, jakie miało miejsce w tej sprawie od dnia wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do czasu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 135 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji oraz decyzji Wójta Gminy z dnia 21 marca 2000 r. Rozstrzygnięcie takie było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.