Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1956/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3016/18 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz S. S. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3016/18, oddalił skargę S. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Uchwałą z 14 marca 1972 r., Nr 77/873/72 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wadowicach ustaliło granice terenów budowlanych przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne na obszarze miasta W., wyznaczając pod budownictwo domów jednorodzinnych m.in. działkę l. kat. [...] o pow. [...] ha położoną przy [...], przy czym ogłoszenie ww. uchwały nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 1972 t. Nr 10, poz. 195.

Decyzją z [...] listopada 1974 nr [...] Naczelnik Powiatu w W. ustalił odszkodowanie na rzecz K. S. w kwocie [...] zł i na rzecz H. S. w kwocie [...] zł za przejętą na własność Skarbu Państwa pod budownictwo jednorodzinne nieruchomość położoną w W. przy [...] o powierzchni [...] ha.

Pismem z [...] grudnia 2016 r. S. S. (dalej: "skarżący"), następca prawny K. S., wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] listopada 1974 r.

Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Powiatu w W. z [...].11.1974 t. w części orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. S.

Pismem z [...] listopada 2017 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że na podstawie uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W z [...] marca 1972 r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania terenów pod budownictwo domów jednorodzinnych w W. przy [...] została wyznaczona między innymi parcela l. kat. [...] o pow. [...] ha, przy czym ogłoszenie ww. uchwały nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 1972 r. Nr 10, poz. 195. Uchwałę wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 ze zm.). Podniesiono, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. tereny budownictwa jednorodzinnego wyznaczały prezydia rad narodowych właściwe do opracowania planów zagospodarowania przestrzennego w drodze uchwał powziętych w oparciu o te plany, a w braku takich planów – w oparciu o wytyczne do tych planów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - po wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego właściwy organ prezydium powiatowej rady narodowej sporządzał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego całości lub części tych terenów. Plany te ustalały w szczególności podział terenów budownictwa jednorodzinnego na bloki budowlane, Iub inne zespoły przestrzenne, przeznaczone pod zabudowę domami jednorodzinnymi.

Organ wskazał następnie, że 1 września 1972 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), która uchyliła dotychczas obowiązującą ustawę o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach z dnia 22 maja 1958 r. Zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. postępowania wszczęte, lecz nie zakończone na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. prowadzi się w dalszym ciągu na postawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. prezydia powiatowych rad narodowych ustalały w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny miały być przeznaczone w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). Natomiast w myśl art. 2 ust 2 uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierały również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane). Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych innych obciążeń. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zdaniem organu ze znajdującej się w aktach sprawy mapy uzupełniającej z projektem podziału terenów budownictwa jednorodzinnego położnych w W. przy [...] wraz z wykazem zmian gruntowych z [...] stycznia 1974 r. wynika, że działka nr [...] położona w W. objęta uchwałą Nr 77/783/72 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wadowicach z 14 marca 1972 r. pod budownictwo jednorodzinne podzieliła się na działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Decyzjami Naczelnika Powiatu w W. z [...] listopada 1974 r. orzeczono o zachowaniu przez H. S. działki nr [...], o zachowaniu przez K. S. działki nr [...] i o nadaniu skarżącemu działki nr [...].

Minister wskazał, że prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wynika z przepisu jej art. 10 ust. 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie i nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Jednocześnie wskazał na brzmienie przepisu art. 20 ust. 1, wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. A zatem art. 22 ust 1 stwarza domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa ta działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Wskazano, że sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Następnie podniósł, że w ustawie z 6 lipca 1972 r. brak jest precyzyjnych i jednoznacznych przepisów co do sposobu ustalenia odszkodowania, a w art. 10 ust. 1 wskazano jedynie, że odszkodowanie "wypłacało" się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. W ocenie organu przez zwrot "wypłaca się" należy rozumieć czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Niemniej kwestia sposobu ustalenia odszkodowania nie była jednoznaczna. Podniesiono, że należy zwrócić uwagę, że w ówcześnie obowiązujących przepisach brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z 12 marca 1958 r. Z przepisu art. 10 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy. Ustawodawca wskazał tylko, że odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Podkreślono, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnej ocenia się stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów. Zwrócono uwagę, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie wypłaca się według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a wątpliwości interpretacyjne – zdaniem organu - związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ powołał orzecznictwo sądowe wskazujące na brak podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej.

Organ podniósł, że wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Stosownie do art. 70 K.p.a. w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a na podstawie art. 74 K.p.a. organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 K.p.a.). Organ wskazał też, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem K.p.a.) nie była obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu. Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. oraz z dnia 12 marca 1958 r.), to należało stosować przepisy K.p.a.

Odnośnie wysokości odszkodowania, wskazano, że decyzją z [...] listopada 1974 r. Naczelnik Powiatu w W. orzekł o przyznaniu odszkodowania za przejętą na własność Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość położoną w W. przy [...] na rzecz K. S. w kwocie [...] zł za udział w [...] cz. własności ww. nieruchomości i na rzecz H. S. w kwocie [...] zł za udział w [...] cz. własności ww. nieruchomości. Oceniając kwestionowaną decyzję odszkodowawczą organ wskazał, że nie można pominąć okoliczności, że byli właściciele skorzystali z prawa zachowania dla siebie lub członków swojej rodziny działek budowanych i na ich wniosek Naczelnik Powiatu w W. wydał:

- decyzję z [...] listopada 1974 r. nr [...] o zachowaniu przez H. S. działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w W. przy [...],

- decyzję z [...] listopada 1974 r. nr [...] o zachowaniu przez K. S. działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w W. przy [...],

- decyzję z [...] listopada 1974 r. nr [...] o nadaniu S. S. działki nr [...] o pow. [...] ha położoną w W. przy [...].

W związku z powyższym tylko działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położone w W. o łącznej pow. [...] ha przeszły na własność Skarbu Państwa, przy czym właściwym było ustalenie odszkodowania jedynie za grunt powstały z podziału działki nr [...], a który nie został zachowany na własność przez dotychczasowych właścicieli ani nadany na własność członkom ich rodzin. Wskazano też, że o ile H. S. i K. S. byli współwłaścicielami działki nr [...] w częściach równych, to powierzchnia działek zachowanych na własność przez dotychczasowych właścicieli i nadanych na własność członkom ich rodzin była różna, bowiem H. S. zachowała dla siebie działkę o pow. [...] ha, a K. S. zachował dla siebie i swojego syna działki o łącznej pow. [...] ha (działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...]ha), co uzasadniało przyznanie byłym właścicielom nieruchomości odszkodowania w różnej kwocie. Organ wskazał też, że podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt w mieście był art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu l, natomiast stawka odszkodowania za grunt orny klasy I w strefie miejskiej zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 t. Nr 7, poz. 54) wynosiła 3 ,60 zł/m². Organ wskazał, że stawka ta mogła zostać podwyższona, bowiem zgodnie z art. 8 ust 9 ustawy wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit b), położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m² gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki: odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtują się w obrocie między rolnikami (art. 8 ust 9). Podniesiono, że w aktach sprawy nie zachowało się zarządzenie w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości oraz opinia biegłego, w oparciu o które ustalono odszkodowanie. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że organ wywłaszczeniowy przyznał odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość stosownie do ustaleń biegłego z listy Wojewody [...] w K. inż. T. P. zawartych w elaboracie szacunkowym z [...] października 1974 r. w łącznej wysokości [...] zł, w tym na rzecz K. S. w kwocie [...] zł i na rzecz H. S. w kwocie [...] zł. Zdaniem organu skoro odszkodowanie przyznano zgodnie z opinią wykwalifikowanego biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną i który zastosował właściwe obowiązujące ówcześnie przepisy prawa, to nie można stwierdzić zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazał też, że byli właściciele nie kwestionowali wysokości odszkodowania, nie skorzystali z przysługującego im prawa odwołania, co oznacza, że godzili się z tak ustaloną kwotą odszkodowania, bowiem decyzja była dla nich korzystna. Podniesiono też, że zgodnie z określoną w art. 16 K.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych mającej na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 K.p.a. W świetle powyższego Minister stwierdził, że kontrolowana decyzja Naczelnika Powiatu w W. z [...] listopada 1974 r. w części ustalającej odszkodowanie na rzecz K. S. za przejętą na własność Skarbu Państwa pod budownictwo jednorodzinne nieruchomość położoną w W. przy [...] o łącznej pow. [...] ha, nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W trakcie postępowania organy nie stwierdziły również, aby decyzja z [...] listopada 1974 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w tym przepisie. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną, a została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł S. S.

W odpowiedzi na skargę, Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił oraz wywiódł, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z [...] listopada 1974 r. została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., wbrew stanowisku skarżącego nie można uznać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności. Dlatego też w ocenie Sądu nie jest możliwe uznanie, że organ wydający decyzję odszkodowawczą z [...] listopada 1974 r. rażąco naruszył przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Sąd uznał za niesłuszny zarzut, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 22 i 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W ocenie Sądu pogląd organu, dotyczący wątpliwości interpretacyjnych co do konieczności przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach jest słuszny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie dotyczącej kwestii ustalenia odszkodowania konieczne i zasadne było uwzględnienie odmienności trybu przejmowania nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a w konsekwencji zastosowanie do ustalenia i wypłaty odszkodowania tylko tych przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., które były niezbędne. Sąd pierwszej instancji uznał za słuszne stanowisko organu, że na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiąże się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym uregulowanym w rozdziale zatytułowanym "postępowanie wywłaszczeniowe". Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zasadny jest także wniosek, iż ówcześnie działający organ mógł ocenić, że właśnie w takim zakresie przepisy ustawy nie znajdą zastosowania. Zdaniem Sądu uprawnione jest także stanowisko organu nadzoru, który jednoznacznie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zarówno na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., jak też na podstawie ówczesnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej nie było obligatoryjne, co oznacza, że brak rozprawy i przeprowadzenia na niej dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Sąd zwrócił również uwagę, że przepis ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dotyczący ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy jest przepisem o charakterze procesowym, a instytucja stwierdzenia nieważności służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć, a nie ewentualnych wad postępowania administracyjnego.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że użyty w art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. zwrot "wypłaca się" odnosi się wyłącznie do czynności technicznej, polegającej na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu podmiotowi. W ocenie Sądu kwestia ustalenia odszkodowania na gruncie przepisów tej ustawy była więc niejednoznaczna. Podkreślił jednak, że ustalenie odszkodowania musi poprzedzać jego wypłatę, a przepis dotyczący wypłaty odszkodowania zawarty jest w tym samym rozdziale 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania, który dotyczy odszkodowania.

Sąd wskazał następnie, że na podstawie art. 15, 21 i 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania zasadą postępowania wywłaszczeniowego, którego skutkiem miało być przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości było przeprowadzenie rozprawy zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak też ustalenia odszkodowania. Sąd wyjaśnił, że analiza przepisów ustawy wskazuje, że nie może być wątpliwości co do tego, że nie tylko dopuszczalne, ale właściwe było przeprowadzenie rozprawy jednocześnie w dwóch zakresach, a więc zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak też w przedmiocie odszkodowania. Sąd stwierdził zatem, że przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej jako osobnej rozprawy należy traktować jako wyjątek w sytuacji określonej w art. 23 ust. 2, a więc związanej z koniecznością odroczenia rozprawy, w dalszym ciągu jednak związanej z instytucją wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu odrębne uregulowanie w tej ustawie w rozdziale 2 zatytułowanym odszkodowanie, zagadnienia dotyczącego nie trybu postępowania, ale zasad ustalania odszkodowania i zasad jego wypłaty pozwalało na odesłanie w art. 10 ustawy o terenach budownictwa do stosowania właśnie w tym zakresie przepisów ustawy z 1958 r. W rozdziale tym uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe. W art. 12 określono zaś zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Z pewnością stosowanie przepisów zawartych w rozdziale 2 ustawy było więc uzasadnione, racjonalne i wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy.

Zdaniem Sądu prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wynika z przepisu jej art. 10 ust 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie i nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Sąd wskazał jednocześnie na brzmienie przepisu art. 20 ust. 1 oraz wyjaśnił, że przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa ta działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Wskazano, że sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Sąd następnie podniósł, że w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. brak jest precyzyjnych i jednoznacznych przepisów co do sposobu ustalenia odszkodowania, a w art. 10 ust. 1 wskazano jedynie, że odszkodowanie "wypłacało" się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Zdaniem Sądu przez zwrot "wypłaca się" należy rozumieć czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Niemniej kwestia sposobu ustalenia odszkodowania nie była jednoznaczna, dochodziło na tym tle do kontrowersji zatem brak podstaw do stwierdzenia nieważności i z tego powodu.

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że ocena organu nadzoru co do prawidłowości ustalenia odszkodowania przez organ I instancji w decyzji wydanej [...] listopada 1974 r. jest zasadna. Przy jego ustalaniu oparto się na opinii biegłego rzeczoznawcy, przy czym sama opinia nie zachowała się. Jednakże na jej istnienie jednoznacznie wskazuje treść kontrolowanej decyzji, w której wymienia się datę elaboratu i jej autora. Sąd podkreślił, że współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie kwestionowali ustalonego w decyzji odszkodowania. Zdaniem Sądu brak pełnej dokumentacji z przeprowadzonego postępowania uniemożliwiał przeprowadzenie całościowej jego oceny, a w konsekwencji zweryfikowania czy wszystkie elementy procedury zostały w jego toku dochowane. Jednakże, brak kompletnych akt z postępowania prowadzonego ponad 40 lat temu i niemożność ich odszukania nie oznacza, że postępowanie nadzorcze prowadzone było w sposób wadliwy, bądź że organy nie zbadały wszechstronnie sprawy i nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jednocześnie ewentualny spór co do stawek zastosowanych przez biegłego za wywłaszczaną nieruchomość byłby sporem o charakterze dowodowym, podlegającym ocenie w drodze odwoławczej, a nie jako przesłanka nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za chybiony zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano ponadto, że zarzut dotyczący nie ustalenia przez organ stanu gruntu w momencie przejęcia, w szczególności znajdujących się na nim składników majątkowych (nie podnoszony w toku postępowania nieważnościowego) jest zarzutem odwoławczym, a nie nieważnościowym.

Sąd podzielił także stanowisko organu uzasadniające różnice w wysokości przyznanego odszkodowania dla poprzednika prawnego skarżącego i jego siostry okolicznością że byli właściciele skorzystali z prawa zachowania dla siebie lub członków swojej rodziny działek budowanych i na ich wniosek Naczelnik Powiatu w W. wydał decyzje, na podstawie których tylko działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przeszły na własność Skarbu Państwa, przy czym właściwym było ustalenie odszkodowania tylko za grunt powstały z podziału działki nr [...], a który nie został zachowany na własność przez dotychczasowych właścicieli ani nadany na własność członkom ich rodzin. Aczkolwiek H. S. i K. S. byli współwłaścicielami działki nr [...] w częściach równych, to powierzchnia działek zachowanych na własność przez dotychczasowych właścicieli i nadanych na własność członkom ich rodzin była różna, bowiem H. S. zachowała dla siebie działkę o pow. [...] ha, a K. S. zachował dla siebie i swojego syna działki o łącznej pow. [...] ha (działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...]ha), co uzasadniało przyznanie byłym właścicielom nieruchomości odszkodowania w różnej kwocie.

Sąd stwierdził, że na uwzględnienie nie zasługuje również podnoszony przez skarżącego zarzut, że organ nie odniósł się do zarzutu dotyczącego podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż wyjaśnienie organu znajduje się na stronie 3 i 4 decyzji. Sąd uznał stanowisko organu za słuszne, wskazując jednocześnie na brak podstaw do twierdzenia, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, nawet jeśli nie została precyzyjnie przytoczona w sentencji decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez oddalenie skargi wobec nieprawidłowego uznania, że w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości lub ich części objętych uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego (w trybie art. 5 ust. 2 powołanej ustawy) nieruchomość dopuszczalne było wydanie decyzji administracyjnej, podczas gdy wypłacane było ono na podstawie "wykazów odszkodowań", co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatu w W. z 8.11.1974 r.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a., przez błędne przyjęcie, iż z uwagi na nie zachowanie się w aktach sprawy zarządzenia w sprawie ustalenia stawek za wywłaszczane nieruchomości i opinii biegłego, ale ich powołanie w treści decyzji, nie jest konieczna weryfikacja otrzymanego odszkodowania, a także przyjęcie, że potrącenie odszkodowania wypłaconego na rzecz skarżącego odpowiadało wartości działek zachowanych przez byłego właściciela lub członków jego rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, mającego na celu kontrolę prawidłowości decyzji z [...] listopada 1974 nr [...] Naczelnika Powiatu w W., wydanej w postępowaniu zwykłym i korzystającej z przymiotu ostateczności.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Zatem nie ma proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych Przy tym należy pamiętać, iż oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Zasadnym okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a. Należy zgodzić się bowiem ze skarżącym, że kwestia wysokości przyznanego Naczelnika Powiatu w W. odszkodowania nie została dostatecznie wyjaśniona przez organy orzekające w sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że organ administracji orzeka według stanu faktycznego i prawnego i obowiązującego w dacie wydania decyzji, stąd też za nieruchomość która przeszła na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 – dalej jako "ustawa"), na własność Państwa odszkodowanie określa się według stawek obowiązujących w chwili wydania ostatecznej decyzji w tym przedmiocie (por. wyrok SN z 6 lutego 1985 r., sygn. akt III ARN 25/84, Lex nr 11718). Wysokość odszkodowania, ustalanego w dacie wydania decyzji Naczelnika Powiatu w W. nie pozostawała w związku z rynkową ceną nieruchomości. Określana była natomiast wedle normatywnie określonych stawek. W takiej sytuacji obowiązkiem organu, badającego w trybie nadzoru orzeczenie w kontekście jego ewentualnej kwalifikowanej wadliwości, było ustalenie, czy w świetle zachowanej dokumentacji, przyznana suma odszkodowania pozostaje w realnym związku ze stawkami, określonymi w regulacjach normatywnych, z ewentualnym uwzględnieniem faktu, że powierzchnia działek zachowanych na własność przez dotychczasowych właścicieli i nadanych na własność członkom ich rodzin była różna.

Podstawą prawną obliczenia wysokości odszkodowania było zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54). Organ wskazał, że stawka przewidziana w tym akcie prawnym mogła zostać podwyższona, bowiem zgodnie z art. 8 ust 9 ustawy z 12 marca 1958 r. wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit b), położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m² gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki: odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtują się w obrocie między rolnikami.

Organ wskazał, że nie zachowało się zarządzenie w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości. Jednak ta okoliczność nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Brak jest bowiem dokumentu, z którego wynikałoby, że organ prowadził jakiekolwiek postępowanie zmierzające do pozyskania zarządzenia obowiązującego w ówczesnym czasie na terenie W.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że skoro organ wywłaszczeniowy przyznał odszkodowanie stosownie do ustaleń biegłego zawartych w elaboracie z [...] października 1974 r., a biegły posiada wiedzę specjalistyczną, to nie można stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Takie stwierdzenie organu jest przedwczesne. Gdyby bowiem okazało się po zestawieniu zachowanych w dokumentacji sprawy danych z treścią ówczesnych regulacji normatywnych, że wyliczenia są oczywiście błędne i istnieje znaczna dysproporcja na niekorzyść K. S., to należałoby uznać, że w takiej sytuacji doszło do rażącego naruszenia prawa. Pozostawienie w obrocie orzeczenia, skutkującego oczywistym pokrzywdzeniem wywłaszczonego, byłoby nie do zaakceptowania w państwie prawnym.

Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że organ powinien ustalić "stan gruntu w momencie przejęcia, w szczególności znajdujących się na nim składników majątkowych". Jeszcze raz należy podkreślić, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Jak słusznie wywiedziono w orzecznictwie, w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 7 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 845/06 - wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w związku z art. 10 ustawy.

Przed odniesieniem się do tego zarzutu należy wskazać, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo taki przepis jest, ale nie spełnia wymagań stawianych podstawie prawnej, w tym zwłaszcza w zakresie formy rozstrzygnięcia, a szczególnie wówczas gdy określony obowiązek lub uprawnienie powstają z mocy prawa (p. J. Borkowski w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 806-807, i cytowane tam orzecznictwo).

Zgodnie z treścią art. 5 ust 2 ustawy, nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. Stosownie zaś do treści art. 10 ust. 1 ustawy, za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościom decyzji Naczelnika Powiatu w W. z [...] listopada 1974 r., obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy następowała w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13 (CBOSA). W wyżej wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wynika z przepisu jej art. 10 ust. 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Analizując to zagadnienie należy wszak mieć na uwadze brzmienie przepisu art. 20 ust. 1, wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną stwarza on domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie." Ta argumentacja przeważa obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 12 lutego 2020 r., sygn.. akt I OSK 3838/18; z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2562/18; z 10 marca 2015 r., sygn.. akt I OSK 1534/13 – CBOSA).

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego, że brak było podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie ustawy.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Stosownie do regulacji art. 203 pkt 1 oraz 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania. Koszty te obejmowały wpis od skargi oraz skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika.