Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 184/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 56,  art. 124 par. 1 pkt 6,  art. 125 par. 1 pkt 1,  art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 157 par. 3,  art. 157 par. 2 i 3 ,  art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2010r. sprawy ze skargi A. Spółka Akcyjna w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 18 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w części ustalającej termin usunięcia drzew z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł ( słownie: czterysta czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., po rozpatrzeniu wniosku A. SA w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją tego organu z dnia 20 listopada 2009 r. ([...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia 29 września 2008r. ([...]) w części ustalającej termin usunięcia drzew z nieruchomości - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 157 § 3, art. 156 § 1, art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowa decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją dnia 4 kwietnia 2008 r. zezwolił B. SA w punkcie 1 na usunięcie w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. 1160 drzew wymienionych w załączniku nr 1 do tej decyzji, położonych na działce oznaczonej geodezyjnie numerem 409, w punkcie 5 na usunięcie 7 drzew w terminie do dnia 31 marca 2008 r. znajdujących się na ww. działce. W decyzji tej ustalono jednocześnie opłaty za wycięcie 1160 drzew oraz stwierdzono, że za usunięcie 7 drzew nie pobiera się opłaty.

W wyniku odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. decyzją z dnia 29 września 2008 r., ([...]), uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w łącznej wysokości 1.750.538,23 zł i orzekło w tym zakresie o ustaleniu opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w łącznej wysokości 1.750.135,75 zł oraz w części dotyczącej zezwolenia na usunięcie 7 drzew w terminie do 31 marca 2008 r. i orzekło w tym zakresie o zezwoleniu na usunięcie 7 drzew w terminie do 31 grudnia 2008 r. W pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargą z dnia 4 listopada 2008 r. (data nadania) podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. rozstrzygnięcie w części dotyczącej opłaty z tytułu usunięcia drzew zostało zaskarżone przez pełnomocnika A. SA do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 645/08 zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na zgodny wniosek stron.

Poza zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego, wnioskiem z dnia 16 października 2009 r. (doręczonym SKO w dniu 26 października 2009 r.) pełnomocnik skarżącej Kopalni, wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji tego Kolegium z dnia 29 września 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 4 kwietnia 2008 r. w części dotyczącej terminu usunięcia drzew z nieruchomości nr 409.

Rozpoznając ten wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 listopada 2009 r. ([...]) na podstawie art. 157 § 3, art. 156 § 1, art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji. W uzasadnieniu decyzji powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowadministracyjnym oraz w doktrynie, Kolegium wyjaśniło, że decyzja której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, została zaskarżona przez B. SA do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W takiej sytuacji wnioskowane przez spółkę postępowanie dotyczyłoby stwierdzenia nieważności decyzji, których przesłanki wystąpienia są zawsze badane przez sądy administracyjne w toku badania zasadności każdej skargi badanej merytorycznie. Natomiast wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naruszałoby zasady postępowania sądowoadministracyjnego. Z przyczyn przedmiotowych brak jest przedmiotu postępowania, gdyż z momentem wniesienia prawnie skutecznej skargi do sądu nie ma możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik B. SA złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając stanowisko w tym względzie Kolegium podało, że objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja Kolegium z dnia 29 września 2008 r. została zaskarżona przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Postępowanie w sprawie tej skargi nie zostało jeszcze zakończone, ponieważ zostało ono zawieszone do czasu rozstrzygnięcia innej sprawy analogicznie zakończonej, w której wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 30/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. S.A. w B.. Wskutek skargi kasacyjnej wnioskodawcy wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1860/08, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. ale jedynie w części ustalającej opłaty za wycięcie drzew (punkt 1 decyzji) oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. (punkt 2 decyzji). W tym stanie sprawy, skład orzekający Kolegium zwrócił uwagę, że zgodnie z prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądami (w tym, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/GI 277/06), po wzniesieniu skargi do sądu wykluczona jest możliwość wzruszenia przez organ administracji zaskarżonego aktu w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie administracyjne nadzwyczajne nie może bowiem konkurować z już toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym. Niedopuszczalność ta związana jest z dążeniem do uniknięcia możliwości obalenia prawomocności orzeczenia sądowego w trybie administracyjnym. Odnosząc się do art. 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Kolegium przytoczyło obszerne fragmenty wypowiedzi T. Wosia oraz powołanych przez niego orzeczeń sądowoadministracyjnych i poglądów piśmiennictwa zawartych w komentarzu [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009 r. s. 348-349, w którym autor komentarza zauważył, że ,,Przepis art. 56 nie zawiera żadnego postanowienia w kwestii, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organy administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) zarówno z urzędu, jak i w związku z wniesieniem nadzwyczajnego środka prawnego innego niż skarga do sądu administracyjnego. A contrario do postanowień tego przepisu należałoby więc przyjąć, że wszczęcie takiego postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi jest dopuszczalne. Celem jednak zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do ostatecznych decyzji i postanowień należy przyjąć, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia takiego postępowania wewnątrzadministracyjnego. Zakaz taki jest oczywisty w świetle postanowień art. 170 p.p.s.a., regulującego skutki prawomocności orzeczeń sądu administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe. Sformułowany w tym przepisie pozytywny skutek prawomocności orzeczeń sądowych wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej także z urzędu. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja (postanowienie), niż orzeczenie sądu administracyjnego rozstrzygające skargę na ostateczną decyzję (postanowienie)". Ponadto Kolegium wskazało, że podobny pogląd został wyrażony przez A. Kabata [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006 s. 147-148.

Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. po ponownym rozpatrzeniu sprawy z uwzględnieniem argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdziło, że podziela w całości powołane wyżej poglądy doktryny, tym bardziej, że wnioskowane postępowanie miałoby dotyczyć stwierdzenia nieważności decyzji, których przesłanki wystąpienia są zawsze badane przez sądy administracyjne w toku badania zasadności każdej skargi badanej merytorycznie. W sprawie zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naruszałoby zasady postępowania sądowoadministracyjnego i prawomocności wyroku.

Kolegium zwróciło również uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wydając powołany wyżej wyrok z dnia 1 grudnia 2009 r., który zapadł w analogicznej sprawie i na podstawie którego uchylone zostały decyzje organów administracyjnych w części dotyczących opłat, nie dopatrzył się nieważności tych decyzji w pozostałych częściach, a w tym, w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (terminu). Jednocześnie w sprawie przedmiotowych decyzji zawisło postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, a jego rozstrzygnięcie Sąd ten uzależnił od rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Tym samym, w ocenie Kolegium, w kompetencjach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu leży ocena, czy wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w części terminu na usunięcie drzew. A zatem z przyczyn przedmiotowych brak jest przedmiotu postępowania, gdyż z momentem złożenia prawnie skutecznej skargi, brak jest możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie potwierdził zarzutu nieważności decyzji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pełnomocnik A. SA w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucił: rażące naruszenie art. 157 § 3 i § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 3 tego aktu w związku z art. 56, art. 124 § 1 pkt 6, art. 125 § 1 pkt 1 oraz art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym wniósł o: 1/ uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kolegium z dnia 20 listopada 2009 r.; 2/ zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania sądowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi, popartym licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych, pełnomocnik stwierdził między innymi, że istota sporu dotyczy tego, czy istnieją podstawy prawne dla rozpatrzenia wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 29 września 2008 r. w części ustalającej termin do usunięcia drzew. Treść obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G., zdaniem autora skargi, wskazuje na nie dość wnikliwą analizę przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego podstaw odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego. Ponadto – jego zdaniem - uzasadnienie decyzji Kolegium wykazuje oczywiste błędy logiczne w dokonanej przez ten organ wykładni powołanych w niej przepisów.

Skarżący podkreślał, że w obecnym stanie faktycznym nie można mówić o braku przedmiotu postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotem postępowania jest pozostająca w obrocie prawnym ostateczna decyzja SKO z dnia 29 września 2008r. Nr [...] oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. Nr [...] z dnia 4 kwietnia 2008 r., obie w części ustalającej termin usunięcia drzew z nieruchomości. Zaznaczyć przy tym należy, że wprawdzie decyzja SKO z dnia 29 września 2008 r. została zaskarżona do WSA, ale Sąd dotychczas nie wydał w tej sprawie jeszcze żadnego orzeczenia, zaś postępowania sądowe - zostało zawieszone.

Zdaniem pełnomocnika Spółki w niniejszej sprawie brak jest również przesłanek, które mogłyby uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanych wyżej decyzji w części w jakiej ustalają one termin usunięcia drzew. W szczególności pełnomocnik wywodził, że nie występuje przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, gdyż Spółka jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, posiada zdolność do czynności prawnych i tym samym na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. może skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Nie występuje też przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania, skoro ostateczna decyzja Kolegium w części dotyczącej terminu usunięcia drzew – której to właśnie części dotyczy żądanie Spółki – nadal pozostaje w obrocie prawnym, zaś sąd administracyjny nie wydał jeszcze prawomocnego wyroku w sprawie skargi spółki na decyzję SKO z dnia 29 września 2008 r., którego treść ewentualnie mogłaby wykluczyć możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego.

Skarżący stwierdził ponadto, że w sprawie brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powołaniem się na przepis art. 56 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim przepis ten dotyczy innej sytuacji niż ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie sytuacji, gdy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, w związku z art. 124 § 1 pkt 6 przywołanej ustawy, stanowi on podstawę prawną do obligatoryjnego zawieszenia postępowania sądowego, do czasu zakończenia decyzją ostateczną wskazanego w nim nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważyło Kolegium, omawiana norma nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia w kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, zatem a contrario do jego treści, w takim przypadku wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne. Pełnomocnik skarżącego podniósł również, że zakaz dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowego, który według organu jest w niniejszej sprawie jedną z podstawowych przeszkód wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, ukształtowany został na gruncie nieobowiązującego już art. 199 k.p.a. W związku z treścią tego przepisu, pierwotne naruszenie zakazu dwutorowości postępowania, traktowane było jako bezwzględna przeszkoda wniesienia skargi do sądu, co skutkowało jej odrzuceniem. W obecnym stanie prawnym ustawodawca stanął jednak na stanowisku, że wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest jedynie czasową przeszkodą do rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Okoliczność ta prowadzi tylko do zawieszenia postępowania sądowego. Skoro tak, to zasadne jest zdaniem skarżącego uznanie, że również w sytuacji odwrotnej (tj. złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego), brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezwzględna przeszkoda do rozpatrzenia takiego wniosku, skutkująca odmową wszczęcia postępowania. W rezultacie skarżący dowodził, że w niniejszej sprawie wcześniejsze uruchomienie postępowania sądowego nie stanowiło bezwzględnej przeszkody dla wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego w celu stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 29 września 2008 r. w części dotyczącej ustalenia terminu wycięcia drzew. Co najwyżej, postępowanie nadzorcze mogłoby być zawieszone przez SKO do czasu rozpatrzenia skargi przez Sąd. Przy czym należy pamiętać, że sąd administracyjny może również zdecydować na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zawieszeniu z urzędu postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro zaś postępowanie sądowoadministracyjne jest obecnie zawieszone, to zdaniem Spółki brak jest aktualnie nawet czasowej przeszkody do rozpatrzenia przez SKO jej wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji SKO z dnia 29 września 2008r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Burmistrza z dnia 4 kwietnia 2008 r. w części ustalającej termin usunięcia drzew z nieruchomości.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej w niniejszej sprawie nie zachodziły również podstawy do odmowy wszczęcia przez organ administracji postępowania nadzwyczajnego z powołaniem się na art. 170 u.p.p.s.a. jak uczyniło to SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Autor skargi uzasadniając w tym zakresie prezentowane stanowisko przede wszystkim zwrócił uwagę, że w sprawie do tej pory nie zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego. Po drugie - wywodzenie z art. 170 u.p.p.s.a. zakazu wszczęcia przez organ administracji postępowania nadzorczego w stosunku do zaskarżonej decyzji SKO z dnia 29 września 2008r. z powodu dążenia do "uniknięcia możliwości obalenia prawomocności orzeczenia sądowego w trybie administracyjnym" jest po prostu nielogiczne. Oczywistym jest bowiem, że nie można obalić w postępowaniu nadzorczym, wszczętym na wniosek spółki, czegoś co jeszcze nie istnieje w obrocie prawnym - tj. "prawomocności" orzeczenia sądu, które przecież nawet jeszcze nie zostało wydane. Ponadto, zdaniem skarżącego przywoływany w treści zaskarżonej decyzji SKO prawomocny wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1860/08, został wydany w innej sprawie, a zatem wiąże on - w myśl art. 170 p.p.s.a. - tylko w tamtej sprawie, a nie w niniejszej. Zaznaczyć przy tym należy, że wprawdzie ww. wyrok NSA odnosił się do sprawy analogicznej, jak niniejsza, ale wskazuje on jedynie na właściwą wykładnię przepisu art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z p. zm.) dotyczącą kwestii niepobierania opłat za usunięcie drzew terenów odkrywkowej eksploatacji kopalin. W wyroku tym NSA, z uwagi na zakres wniesionej przez spółkę skargi kasacyjnej, nie odniósł się do kwestii istnienia kwalifikowanej wady prawnej ostatecznej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza w zakresie ustalenia terminu usunięcia drzew z nieruchomości. Co więcej - należy zauważyć, że nawet w przypadku wydania przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku oddalającego skargę na ostateczną decyzję administracyjną brak jest podstaw do formułowania bezwzględnego zakazu wszczynania na żądanie strony postępowania nadzorczego w stosunku do tej decyzji. W przywołanym w tym zakresie wyroku WSA z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 354/07, publ. LEX nr 336683 sąd wskazał, że nie ma zakazu wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny a wynikiem tego postępowania było oddalenie skargi. Ponadto powołując się na stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (syn akt II OSK 1860/08) pełnomocnik wskazał, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę na ostateczną decyzję zamyka organowi nadzoru drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji tylko wówczas, gdy z uzasadnienia wyroku będzie jednoznacznie wynikało, że sąd administracyjny rozważył także okoliczności wskazane w żądaniu stwierdzenia nieważności jako kwalifikowane przesłanki wzruszenia decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. W przeciwnym wypadku organ nadzoru jest obowiązany wszcząć postępowanie nadzorcze i rozpoznać co do meritum żądanie stwierdzenia nieważności decyzji.

Uzasadniając zarzut naruszenia 157 § 2 i 3 oraz art. 6 i art. 7 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. autor skargi wskazał, że skoro, jak wyżej wskazano, brak było bezwzględnych przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia wniosku spółki o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji SKO z dnia 29 września 2008r. to stwierdzić należy, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP organy administracji obowiązane są działać na oodstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do stania na straży praworządności. Temu celowi służy m.in. przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w myśl którego organ nadzoru obowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Jak wskazała spółka w treści wniosku z dnia 16 października 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, żaden przepis ustawy o ochronie przyrody obowiązujący w dacie wydania decyzji SKO Nr [...]z dnia 29 września 2008 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Burmistrza Nr [...] z dnia 4 kwietnia 2008 r. nie stanowił, iż w wydanym zezwoleniu ustala się termin usunięcia drzew. Tym samym organ nie mógł zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, regulującymi wydawanie zezwoleń na usunięcie drzew, ustalić w decyzji wiążącego stronę terminu usunięcia drzew z nieruchomości. Oznacza to, że termin usunięcia drzew z terenu działki 409, określony ostatecznie - po zmianie wprowadzonej przez pkt 2 sentencji decyzji SKO z dnia 29 września 2008r. - w stosunku do wszystkich drzew jako "do 31 grudnia 2008 roku", został ustalony bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowaną wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w tej części. W tej sytuacji zaskarżona decyzja SKO z dnia 18 stycznia 2010 r. powoduje pozostawienie w obrocie prawnym tej części decyzji SKO z dnia 29 września 2008 r., która obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną. Takie działanie SKO jest nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego, którego organy obowiązane są przestrzegać prawa i stać na straży praworządności. Takie działanie SKO jest tym bardziej niezgodne z prawem, albowiem nastąpiło wskutek rozpoznania żądania podmiotu, który w myśl art. 157 § 2 k.p.a. jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części.

Reasumując, skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia 18 stycznia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja SKO z dnia 20 listopada 2009 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem powołanych w ich podstawie prawnej przepisów. Nie istnieją bowiem - jak to wyżej wykazano - przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia 29 września 2008r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Burmistrza z dnia 4 kwietnia 2008 r. w części ustalającej termin usunięcia drzew z nieruchomości, gdyż nie występuje negatywna przesłanka przedmiotowa, ponieważ skarżona decyzja z dnia 29 września 2008r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Burmistrza z dnia 4 kwietnia 2008 r. pozostają nadal w obrocie prawnym. Ponadto nie występuje negatywna przesłanka podmiotowa, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji został złożony przez stronę - spółkę będącą stroną postępowania zakończonego skarżoną decyzją ostateczną. Zdaniem skarżącej również z przepisu art. 56 p.p.s.a., ani też z żadnego innego przepisu tej ustawy, nie wynika bezwzględny zakaz wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego na wniosek strony złożony po wniesieniu skargi do sądu na decyzje ostateczną. Okoliczność taka może być uznana co najwyżej za czasową przeszkodę do rozpatrzenia wniosku spółki, przy czym trzeba pamiętać, że sąd administracyjny ma możliwość zawiesić w takiej sytuacji postępowanie sądowe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W końcu autor skargi powtórzył, że dotychczas nie został wydany prawomocny wyrok sądu administracyjnego, z którego treści wynikałoby, że sąd rozważył także okoliczności wskazane w żądaniu stwierdzenia nieważności jako przesłanki uzasadniające wzruszenie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. decyzji SKO z dnia 29 września 2008r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Burmistrza z dnia 4 kwietnia 2008 r.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 705/09 (wcześniej prowadzonej pod sygnaturą II SA/Wr 645/08) po podjęciu zawieszonego postępowania, wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia 29 września 2008r. nr [...] w pkt. 1 oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w pkt. 2,3 i 4.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku podjętych czynności rozpoznawczych dokonał oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni.

Dokonując zatem kontroli legalności decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. Sąd orzekał na podstawie akt sprawy. Z przepisu tego wysnuć należy wniosek, że momentem decydującym dla oceny stanu sprawy przez sąd administracyjny jest stan faktyczny, który istniał w chwili podjęcia danego aktu lub czynności i stanowił jego podstawę faktyczną, Sąd nie jest w związku z tym uprawniony do oceny legalności aktu lub czynności z uwzględnieniem okoliczności, które powstały po wydaniu aktu lub po podjęciu zaskarżonej czynności. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest bowiem merytoryczne rozpoznanie sprawy lecz (zgodnie z art. art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych) kontrola legalności działania administracji publicznej. Wyjątek stanowi jedynie kontrola bezczynności organu, której dokonuje się wedle stanu sprawy istniejącego w dacie wyrokowania. Z tych względów przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie mógł uwzględnić znanego mu faktu wydania w dniu 25 maja 2010 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku w sprawie II SA/Wr 705/09, eliminującego z obrotu prawnego pkt I ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia 29 września 2008 r. nr [...] oraz pkt. 2, 3 i 4 poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organ administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja wydana bowiem została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowanym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji ostatecznej z dnia 29 września 2008 r. w części dotyczącej ustalenia stronie skarżącej terminu do usunięcia drzew z nieruchomości. Jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazano, między innymi, przepis art. 157 § 3 k.p.a., który znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W doktrynalnym ujęciu niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być spowodowana przyczynami podmiotowymi lub przedmiotowymi. W przypadku stwierdzenia tego typu przesłanek organ zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazuje się, że orzeczenie "wydane na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazaniem tego, że istnieje lub nieistnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna, której ważność należy poddać ocenie), istnienia przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych" (tak J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH. Beck Warszawa 2006, s. 759).

W rozpoznawanej sprawie Kolegium stwierdziło, że zaistniała przedmiotowa przesłanka niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z tego względu, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 września 2008 r. we wskazanej wyżej części, złożony został przez stronę skarżącą, po wcześniejszym wniesieniu skargi na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Po wniesieniu skargi do sądu wykluczona jest – zdaniem Kolegium – możliwość wzruszenia przez organ administracji zaskarżonego aktu. Niedopuszczalność ta związana jest z tym, że wnioskowane postępowanie miałoby dotyczyć stwierdzenia nieważności decyzji, których przesłanki wystąpienia są zawsze badane przez sądy administracyjne w toku badania zasadności każdej skargi badanej merytorycznie. W takiej sytuacji wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naruszałoby zasady postępowania sądowoadministracyjnego i prawomocności wyroku. Ponadto, zdaniem Kolegium, prezentowane stanowisko wzmacnia dodatkowo układ procesowy zachodzący w sprawie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny wydanym w dniu 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1860/08 rozstrzygnięciem w analogicznej sprawie i uchylając decyzje organów administracyjnych jedynie w części dotyczących opłat, nie dopatrzył się nieważności tych decyzji w pozostałych częściach, a w tym, w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (terminu). Kolegium podkreśliło, że w sprawie decyzji objętej wnioskiem o stwierdzeniem nieważności zawisło już postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 645/08, następnie o podjęciu zawieszonego postępowania - sygn. akt II SA/Wr 705/09, przyp. Sądu), a jego rozstrzygnięcie Sąd uzależnił od rozstrzygnięcia sprawy zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r. Tym samym w ocenie Kolegium w kompetencjach sądu administracyjnego leży ocena, czy wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji także w części dotyczącej terminu na usunięcie drzew. A zatem z przyczyn przedmiotowych brak jest przedmiotu postępowania, gdyż z momentem złożenia prawnie skutecznej skargi, brak jest możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie potwierdził zarzutu nieważności decyzji.

Odmienne zdanie w tym zakresie zaprezentował pełnomocnik strony skarżącej argumentując je obszernie w uzasadnieniu wywiedzionej skargi.

Z przedstawionych wyżej stanowisk wynika, że istota sporu w niniejszej sprawie - dotyczy tego, czy fakt objęcia kontrolą sądową ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 29 września 2008 r., stanowi bezwzględną przeszkodę o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiającą wszczęcie przez organ administracji nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części, w jakiej odnosi się ona do terminu usunięcia drzew z nieruchomości, czy też należałoby powyższy zbieg postępowań rozważać na zasadzie czasowej przeszkody do rozpatrzenia takiego wniosku przez organ administracji publicznej.

Przed przystąpieniem do rozważań w tym zakresie, pomimo wcześniej poczynionego zastrzeżenia, trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, która co jeszcze raz należy podkreślić zgodnie z wyrażoną w art. 133 u.p.p.s.a zasadą orzekania według stanu obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej, nie była brana pod uwagę przy badaniu zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, niemniej z punktu widzenia dopełnienia wyrażanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku argumentacji nie może zostać pominięta. Okolicznością taką jest wydany w dniu 25 maja 2010 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrok, mocą którego uchylona została w części dotyczącej opłaty z tytułu usunięcia drzew decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia 29 września 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w pkt. 2,3 i 4. Należy w tym miejscu zauważyć, że wypowiadając się na temat granic rozpoznanej tym orzeczeniem sprawy, Sąd zaznaczył, iż przedmiot orzekania i jego dopuszczalne granice zostały zakreślone przez skarżącego w treści skargi. Sąd ograniczył zatem ocenę legalności zaskarżonej decyzji do rozstrzygnięć dotyczących jedynie ustalenia opłat. Jak wskazano wyżej powyższe orzeczenie nie ma przełożenia na badanie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, niemiej jednak treść jego uzasadnienia stanowi dopełnienie wyrażonej oceny dotyczącej stanowiska Kolegium. W zaskarżonych rozstrzygnięciach Kolegium założyło a priori, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę na decyzję SKO z dnia 29 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Wr 705/09) w części dotyczącej opłat, przeprowadzi również ocenę dotyczącą wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej terminu na usunięcie drzew. Przy czym dokonując takiej oceny, zdaniem Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjny (sygn. akt II OSK 1860/08), gdzie w analogicznej sprawie, uchylając decyzje organów administracyjne jednie w części dotyczącej opłat, w ocenie Kolegium, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności tych decyzji w pozostałych częściach, a w tym w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (terminu). Uzupełniająco należy zauważyć, że zawieszając postępowanie w sprawie II SA/Wr 645/08 (następnie II SA/Wr 705/09), Sąd nie określił – wbrew twierdzeniom Kolegium – czasu tego zawieszania ani też nie uzależnił go od rozstrzygnięcia analogicznej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zawieszenie nastąpiło na zgodny wniosek stron, który to wniosek Sąd uwzględnił.

Odnosząc się szczegółowo do przytoczonych tak przez Kolegium jak i przez pełnomocnika skarżącej Spółki poglądów judykatury oraz piśmiennictwa, wskazujących generalnie na niedopuszczalność dwutorowości postępowania mającego za przedmiot kontrolę aktu administracyjnego na drodze sądowej i w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, nie można jednak zgodzić się z zaprezentowanym stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącym powodów, dla których przyjął niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 września 2008 r. w sytuacji, w której toczy się już postępowanie przed sądem administracyjnym dotyczącym tego rozstrzygnięcia. W tym zakresie poza argumentami natury merytorycznej, przeciwko podjętemu przez Kolegium rozstrzygnięciu, podnieść należy zarzut natury procesowej, polegający na braku odniesienia się do podnoszonego przez pełnomocnika skarżącej Spółki stanowiska wskazującego na konieczność rozważania zakazu dwutorowości postępowania sądowoadministracyjnego i wewnątrzadministracyjnego nie tylko w kategoriach bezwzględnej przeszkody dla prowadzenia tego ostatniego, lecz przede wszystkim w kategoriach czasowej przeszkody do rozpatrzenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności przez organ lub też rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, rozstrzyganej np. poprzez zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym. Pomimo zwrócenia uwagi przez pełnomocnika na istotne z punktu widzenia rozstrzyganej sprawy znaczenie kwestii jaką byłoby uprzednie zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego - prowadzonego pod sygn. akt II SA/Wr 645/08, a po podjęciu zawieszonego postępowania pod sygn. akt II SA/Wr 705/09 - Kolegium nie rozważyło tego problemu w kategoriach zagadnienia prejudycjalnego, rozumianego jako sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, mającego charakter otwarty, jeszcze nierozstrzygnięty. Brak odniesienia się w tym zakresie do zarzutów pełnomocnika narusza zatem art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zarzut ten dotyczył podstaw obligatoryjnego zawieszenia postępowania, i dlatego ocena zasadności tego zarzutu w sferze jurydycznej mogłaby mieć wpływ na prawną dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W niniejszej sprawie nie mniej istotny okazał się także zarzut naruszenia przez Kolegium art. 157 k.p.a. oraz 56 u.p.p.s.a. poprzez przyjęcie istnienia przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego.

Odnosząc się szczegółowo do tego zagadnienia, przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że co prawda jednolicie przyjmuje się w judykaturze i w doktrynie, że weryfikacja decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych w postępowaniu przed organami administracji oraz w drodze sądowej oparta jest na zasadzie konkurencyjności, niemniej już takiej zgodności poglądów brakuje w przypadku odpowiedzi na pytanie dotyczące reguł usuwania zbiegu tych dwóch postępowań, gdy po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję, składany jest wniosek w przedmiocie objęcia tego samego rozstrzygnięcia wewnątrzadministracyjnym postępowaniem nadzorczym. Dla przykładu powołać tu można przeciwne tezy następujących orzeczeń: jeśli po wniesieniu skargi do sądu co do tej samej decyzji wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, to postępowanie to powinno zostać zawieszone do chwili prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1405/06, tak również w przypadku wznowienia postępowania wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 września 2007 r. I SA/Łd 744/07); wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie dotyczącej tego samego rozstrzygnięcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1138/05, analogicznie wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2005 r., VII SA/Wa 348/05). Również piśmiennictwo dalekie jest w tym zakresie od jednolitości poglądów. Zwrócił na to uwagę m.in. Z.R. Kmiecik w artykule pt. Zbieg środków prawnych przysługujących od decyzji organów administracji publicznej, Casus, nr 1, 2008 r. s. 26-27. Dokonując analizy poglądów w tej kwestii Z.R. Kmiecik wskazuje, że w doktrynie dominuje teza o zakazie wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego tak m.in. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 435; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r., s. 266; L. Żukowski, Glosa do wyr. NSA z 7 stycznia 1999 r, II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, nr 5, poz. 81, s. 268. Wymienieni autorzy dopuszczają taką możliwość jedynie w ramach prawa organu pozwanego do samokontroli. A zatem, w razie gdy we wniesionej skardze przytoczone są zarzuty będące podstawą do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, organ może wszcząć postępowanie nadzwyczajne i uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez sąd terminu rozprawy, wydając jedną z decyzji określonych w art. 151 § 1 pkt 2 i art. 158 k.p.a.. W uzasadnieniu takiego stanowiska wskazuje się na względy ekonomii postępowania (sąd administracyjny ma szersze uprawienia, nie jest związany granicami skargi, może badać wszelkie aspekty zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem powinien mieć pierwszeństwo w wydaniu orzeczenia, gdy pierwszy wszczął postępowanie), analogie do rozwiązania przyjętego w art. 189 k.p.a. (które zakazuje prokuratorowi wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, gdy została wniesiona skarga do sądu), a także fakt, że na skutek wniesienia skargi do sądu powstaje ex lege nowy stosunek prawny (tzw. stosunek spornoadministracyjny), w którym organ administracyjny staje się przeciwnikiem procesowym strony skarżącej, tracąc tym samym swą kompetencję do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie objętej skargą. Pojmowanie prowadzenia przez organ postępowania nadzwyczajnego w toku postępowania przed sądem administracyjnym jedynie jako realizowanie prawa organu do samokontroli wyklucza, jak się zdaje, możliwość przeprowadzenia w takich warunkach postępowania nadzwyczajnego na wniosek strony. Uruchomienie takiego postępowania na wniosek strony powinno - według zwolenników powyższej koncepcji - skutkować jego umorzeniem.

Odmiennie do rozpatrywanej kwestii ustosunkowują się R. Hauser, J. Drachal i E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa- Zielona Góra 2003, s. 107., zwracając uwagę na to, że żaden przepis prawa nie zabrania stronie np. zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji z jednoczesnym wniesieniem skargi do sądu na ten sam akt. Skoro tak, to do czasu zawieszenia postępowania sądowego może się toczyć zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowe dotyczące tej samej decyzji. Autorzy ci wywodzą swój pogląd z założenia, zgodnie z którym zgłoszenie przez stronę żądania wszczęcia administracyjnego postępowania nadzwyczajnego samo przez się wszczyna to postępowanie na mocy art. 61 k.p.a. Zgodnie z tą koncepcją skutki wniesienia do organu administracyjnego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w czasie trwania postępowania przed sądem administracyjnym byłyby więc takie same, jak skutki wniesienia skargi do sądu po wszczęciu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (art. 56 u.p.p.s.a.). Takie stanowisko zajmowała również na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o NSA M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000 r., s. 886.

Przy tak zarysowanym braku jednolitości stanowisk dotyczących wyłonionego na tle sprawy zagadnienia prawnego, nie budzi wątpliwości, że w przepisach regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi w sposób jednoznaczny została unormowana jedynie sytuacja, gdy postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zostało wszczęte przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Postępowanie sądowe podlega wówczas obligatoryjnie zawieszeniu, prymat ma postępowanie administracyjne (art. 56 u.p.p.s.a.). Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują jednak sytuacji odwrotnej - gdy skarga do sądu poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej. Nie można również podzielić prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiska, że zakaz wszczynania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wyprowadzić należy z treści art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tym zakresie zgodzić się należy z pełnomocnikiem spółki wskazującym, że wywodzenie z art. 170 p.p.s.a. zakazu wszczęcia przez organ administracji postępowania nadzorczego w stosunku do zaskarżonej decyzji SKO z dnia 29 września 2008r. z powodu dążenia do "uniknięcia możliwości obalenia prawomocności orzeczenia sądowego w trybie administracyjnym" jest nieuprawnione, ponieważ nie można obalić w postępowaniu nadzorczym, wszczętym na wniosek Spółki, czegoś co jeszcze nie istnieje w obrocie prawnym - tj. "prawomocności" orzeczenia sądu, które nie zostało wydane. Stanowisko zaprezentowane w tym zakresie koresponduje z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, która odnosi się co prawda do sytuacji, w której żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji od której oddalono prawomocnym wyrokiem skargę administracyjną, niemniej zawiera ono istotne wypowiedzi z punktu widzenia przyjętego przez Kolegium sposobu interpretacji związania prawomocnym orzeczeniem sądu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już – z wynikiem pozytywnym – zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej zaś – fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W tezie omawianej uchwały NSA wskazał również, że ,,w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeżeli, tak wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąc wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności które nie były objęte orzeczeniem sądu [...] Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy, spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję, nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania zgłoszonego żądania".

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym nie może na zasadzie pewnego automatyzmu stanowić o niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tylko z tego powodu, że zakłada się, wywodząc niewątpliwie z treści art. 134 u.p.p.s.a., iż postępowanie sądowoadministracyjne obejmuje również samodzielne badanie przez ten sąd zgodności z prawem podjętej decyzji w granicach danej sprawy, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej. W świetle przedstawionych wywodów zawarte w zaskarżonych decyzjach stanowisko Kolegium dotyczące obligatoryjnego badania przez sąd administracyjny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w toku badania merytorycznej zasadności skargi wniesionej do sądu, jest zatem zbyt pobieżne. W szczególności nie można takiego założenia przyjmować w sytuacji w której zarzutem skargi objęta została tylko część decyzji ostatecznej. Takie założenie z punktu widzenia lektury późniejszego uzasadnienia wyroku z dnia 25 maja 2010 r. doprowadziło do pozostania nadal zagadnieniem nierozstrzygniętym kwestii legalności określenia w decyzji z dnia 29 września 2008 r. terminu usunięcia drzew.

Zdaniem składu orzekającego, nieuzasadnione było również powoływanie się przez Kolegium w zaskarżonej decyzji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r. (II OSK 1860/08). Argument, że wyroku tym Sąd nie potwierdził zarzuty nieważności zaskarżonych decyzji pozostaje dla niniejszej sprawy bez znaczenia. Przede wszystkim orzeczenie to zapadło w innej sprawie, i rozstrzygając w sprawie II SA/Wr 705/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był tym orzeczeniem związany. Ponadto z faktu, że NSA orzekając w analogicznej sprawie, uchyliło decyzje administracyjne jedynie w części dotyczącej obowiązku uiszczenia opłat za wycięcie drzew, nie można wyprowadzać wniosku, że po przeprowadzeniu kontroli w pozostałym zakresie Sąd uznał je za prawidłowe. Pamiętać bowiem należy, że powoływane przez Kolegium prawomocne orzeczenie sądowe wydane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjnego w wyniku uwzględniania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą Spółkę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r. Zgodnie z art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania z przyczyn wskazanych w art. 183 § 2 – a więc nieważność postępowania sądowego. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani też nie może sam tych podstaw domniemywać (tak NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r. II OSK 883/08, LEX nr 513110). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega też na tym, że NSA jest władny badać jedynie naruszenie tych przepisów, które zostały wyraźnie przez stronę skarżącą wskazane. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej (por. NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2009 r. II FSK 1150/07 LEX nr 519302). Konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest też to, że nie jest on uprawniony do badania zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie (post. NSA z dnia 17 maja 2004 r. FSK 1122/04). W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny – co jasno wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. – wobec podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dokonania błędnej wykładni przepisu art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, dokonał kontroli zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji oraz decyzji administracyjnych jedynie w kontekście prawidłowości wykładni i zastosowania wskazanej normy prawnej, która określa przypadki zwolnienia od opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Wskazując na wadliwość dokonanej przez organy administracji wykładni tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie doszło do jego naruszenia, co stanowiło podstawę uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji oraz decyzji organów obu instancji w części, w jakiej wadliwie – bez uwzględnienia ustawowego zwolnienia - zastosowano przepisy regulujące nakładanie opłat za wycięcie drzew. Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach podstaw skargi kasacyjnej, nie zawarł w uzasadnieniu omawianego wyroku żadnych rozważań z których wynikałoby, że zajmował się również oceną prawidłowości decyzji Burmistrza Miasta Gminy B. zezwalającej na usunięcie drzew i decyzji Kolegium z 15 listopada 2007 r. w tej części w jakiej akty te odnosiły się do terminu usunięcia drzew. Jak wynika z lektury zaskarżonych do Sądu rozstrzygnięć również w tym zakresie Kolegium nie przeprowadziło rozważań, co do zakresu przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli, natomiast przyjęło automatycznie, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawsze badane są przez sądy administracyjne w związku z wniesioną skargą. W rezultacie przyjęło – również automatycznie – że jeżeli NSA uchyli decyzje tylko w części dotyczącej opłat, to w pozostałym zakresie nie dopatrzył się nieważności decyzji, co z kolei uwzględnić powinien Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawę zawisłą pod sygn. akt II SA/Wr 705/09. Zdaniem Sądu stanowisko takie stanowi jednak jest zbytnie uproszczenie problemu.

Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się z argumentacją Kolegium zawartą w zaskarżonej decyzji, że uprzednie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego co prawda tej samej decyzji, niemniej jednak tylko jej części, oraz wydanie w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r., przesądza jednoznacznie, że Sąd badając legalność części zawartego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia będzie również oceniał, czy wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. Kolegium wyrażając takie stanowisko, nie zbadało dopuszczalnego zakresu dokonywanej przez Sąd kontroli, w szczególności pominęło istotne stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09. Nie uwzględniło również regulacji normujących postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 183 u.p.p.s.a.) jak też nie przeanalizowało uzasadnienia prawomocnego orzeczenia sądu z jednoczesnym odniesieniem go do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 11. art. 107 § 3 w związku z art. 97 § 4 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wskazanych przepisów spowodowane związane było z niewłaściwą i zbyt pobieżną interpretacją przepisu art. 56 oraz 170 u.p.p.s.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji, bez uprzedniego rozważania przez Kolegium podstaw do zawieszenia postępowania – pomimo zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – było w ocenie Sądu przedwczesne i w rezultacie doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. c. u.p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. O kosztach orzeczono natomiast zgodnie z art. 200 przywołanej ustawy.