Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 640/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ustawy o odpadach
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego I. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...].WP, Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach nakazał posiadaczowi odpadów - I. R., usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, na terenie działki nr [...], obręb P. , o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, inne niż wymienione w 17 05 03, które zostały nawiezione na przedmiotową działkę. Wykonanie decyzji ma nastąpić przez usunięcie ww. odpadów do rzędnych ujawnionych na mapie z ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w B., tak aby przywrócić lokalne obniżenie terenu pomiędzy torami PKP, a drogą gminną. Odpady należy usunąć zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w sposób bezpieczny dla terenów nieruchomości sąsiednich poprzez załadunek odpadów na środki transportu i ich przewiezienie do:

. uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu;

. przekazania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącej przedsiębiorcą, określonych rodzajów odpadów, do wykorzystania na własne potrzeby za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne.

Organ ustalił, że stroną postępowania jest I. R. - właściciel działki nr [...], obręb P.. Wezwano właściciela działki do przedstawienia stosownego zezwolenia na gromadzenie odpadów oraz przedłożenia informacji dotyczącej:

. pochodzenia odpadów;

. danych podmiotu, który przekazał odpady;

. kodu odpadów;

. ilości nagromadzonych odpadów.

Strona przedstawiła informacje o tym, że:

. gleba i ziemia, w tym kamienie, stanowią odpad z budowy;

. ziemię dostarczył T. Z.

. kod odpadów to: 17 05 04;

. ilość dowiezionej ziemi w ostatnim roku to ok. 1000 Mg, a powierzchnia zasypywanego terenu to ok. 5000 m˛;

. celem wykorzystania odpadów jest niwelacja terenu, utwardzenie i wyrównanie poziomu gruntu przez jego częściowe podwyższenie, a także podniesienie żyzności wierzchniej warstwy ziemi poprzez użycie do utwardzania gleby próchniczej.

W dniu [...] lipca 2021 r. zostały przeprowadzone oględziny na działce nr [...], obręb P.. Z protokołu oględzin wynika, że na działce znajduje się 7 hałd ziemi. Odpady pochodzą z budowy, zaś działka w połowie jej powierzchni jest utwardzona tymi odpadami. T. R. (pełnomocnik I. R.) oświadczył, że działkę tę utwardza od ok. 10 lat, a teren został podniesiony o ok. 1,40 m - 1,50 m. Poinformował też, że w 2010 r. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę, natomiast nie posiada decyzji wyłączającej grunt z produkcji rolnej.

Decyzją Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], ustalono warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie budynku gospodarczego z mieszkaniem służbowym i przyłączami, służącego zapleczu firmy budowlanej, na terenie działki nr [...], obręb P. oraz decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], udzielono pozwolenia na budowę wyżej wymienionego budynku. Z decyzji wynika, że pozwolenie na budowę obejmuje inną część działki niż utwardzona odpadami.

Organ I instancji wezwał stronę do przedłożenia kserokopii dziennika budowy, który zawiera zapis przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. W dniu [...] października 2021 r. T. R. dostarczył do Urzędu Gminy kserokopię dziennika budowy, w którym dokonywał wpisów i dotyczyły one niwelacji terenu.

W dniu [...] września 2021 r. Organ wystąpił z pismem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o udzielenie informacji, czy T. R. rozpoczął roboty budowlane na podstawie decyzji Starosty B. Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po przeprowadzeniu oględzin działki nr [...], obręb P. stwierdził brak prowadzenia na przedmiotowej działce robót budowlanych, jak również brak śladów tyczenia planowanego obiektu.

Z powyższych względów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wystąpił z pismem do Starosty [...] o wszczęcie procedury, zgodnie z art. 37 ustawy - Prawo budowlane, w zakresie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., z uwagi na nierozpoczęcie robót w okresie 3 lat od daty wydania decyzji.

Starosta [...], pismem z dnia [...] stycznia 2022 r., poinformował Organ, że decyzja nr [...], znak: [...] stwierdzająca wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę projektowanego budynku na działce nr [...], obręb P., stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2021 r.

Organ I instancji stwierdził, iż posiadaczem odpadów jest właściciel działki nr [...], obręb P., czyli I. R.. Wskazał też, że ustawa o odpadach nie określa, kto jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 tej ustawy, a więc z tych właśnie względów dla uznania za stronę znajduje zastosowanie art. 28 K.p.a. Organ zaznaczył, że w orzecznictwie administracyjnym panuje pogląd, że w realizacji dyspozycji art. 26 ustawy o odpadach, w charakterze strony postępowania może brać udział tylko posiadacz odpadów oraz władający powierzchnią ziemi, jeżeli nie jest nim posiadacz odpadów. W analizowanej sprawie posiadaczem odpadów oraz władającym powierzchnią ziemi jest właściciel działki nr [...], obręb P., czyli I. R..

Organ wskazał ponadto, że na działce nr [...], obręb P., zostały zdeponowane odpady o kodzie 17 05 04, co wynika z załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020r., poz. 10), gdzie sklasyfikowano m.in. glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, jako odpady o podanym wyżej kodzie. Odpady te zostały nawiezione na działkę nr [...], obręb P., sklasyfikowaną w ewidencji gruntów i budynków jako grunt rolny klasy RV i łąki trwałe klasy ŁIV. W ocenie organu, magazynowanie odpadów na przedmiotowej działce jest sprzeczne z dopuszczalnym sposobem korzystania z niej.

Organ podkreślił również, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia, o czym stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, zaś z akt sprawy wynika, że właściciel działki nie posiada takiego zezwolenia.

Według załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93) istnieje możliwość wykorzystania odpadów o kodzie 17 05 04 wyłącznie do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów. Dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m˛ utwardzanej powierzchni. W ocenie organu, planowane utwardzenie i wyrównanie terenu stanowiącego grunt rolny, przez jego częściowe podwyższenie do wysokości drogi gminnej, odpadami o kodzie 17 05 04, nie stanowi dopuszczalnej metody odzysku, a tym samym jest niezgodne z obowiązującymi przepisami.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. R. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:

. obrazę art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ust. 2 tej ustawy, polegającą na uznaniu, iż zmiana rolniczego przeznaczenia działki nr [...], obręb P., jest uzależniona od istnienia pozwolenia na budowę, podczas gdy przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutek taki wywiera już decyzja o warunkach zabudowy;

. błędne ustalenie, że odpady o kodzie 17 05 04 nie mogły posłużyć do utwardzenia działki nr [...], obręb P., które to ustalenie stanowiło konsekwencję błędnego uznania tej działki za grunt przeznaczony na cele produkcji rolnej;

. obrazę art. 26 ust. 3 a ustawy o odpadach, poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania, wyrażające się tym, że T. R. nie przyznano statusu strony, zaś zaskarżoną decyzję wydano wyłącznie wobec odwołującego się, jako właściciela nieruchomości.

I. R. wskazał również na fakt, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objętej wnioskiem, a nie tylko tej części działki, która będzie faktycznie zabudowana, bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce, co oznacza m.in., że bez znaczenia pozostaje sygnalizowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność prowadzenia prac tylko na części przedmiotowej działki.

Zarzut dotyczący błędnego ustalenia stron postępowania odwołujący się uzasadnił tym, że w przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, w której pełnomocnikiem domniemanego posiadacza odpadów aż do końca postępowania pozostawał ich faktyczny posiadacz, a więc w konsekwencji, zdaniem I. R., organ naruszył normę art. 26 ust. 3a ustawy o odpadach, ponieważ orzekał wyłącznie w stosunku do jednego z posiadaczy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak sprawy: SKO-443/17/22 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie było wątpliwości na kim spoczywa odpowiedzialność związana z koniecznością usunięcia magazynowanych na działce odpadów, gdyż organ I instancji prawidłowo ustalił, że stroną w analizowanym postępowaniu jest I. R. - właściciel działki nr [...], obręb P., natomiast T. R. - ojciec Pana I. R., jest jedynie pełnomocnikiem swojego syna, działającym na podstawie pełnomocnictwa o szerokim zakresie, udzielonym aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2020 r., Rep. A numer [...]. Zatem nieuzasadniony był zarzut zawarty w odwołaniu, dotyczący nieprawidłowości w ustaleniu kręgu stron postępowania.

Wskazano również, że organ I instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalił rodzaj odpadów zalegających na działce I. R., przypisując im właściwy kod: 17 05 04.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego obrazy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ust. 2 tej ustawy, polegającego na uznaniu, iż zmiana rolniczego przeznaczenia działki nr [...], obręb P. jest uzależniona od istnienia pozwolenia na budowę, podczas gdy przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutek taki wywiera już decyzja o warunkach zabudowy, również Kolegium uznało ten zarzut za nieuzasadniony.

W ocenie Kolegium, odwołujący się przedstawił nieprawidłową interpretację wskazanych przez siebie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem uznał, że z zestawienia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 i przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że nie pozwolenie na budowę, lecz decyzja o warunkach zabudowy, w połączeniu z podjęciem określonych czynności faktycznych, przesądza o zmianie dotychczasowego sposobu przeznaczenia działki. Według strony, oznacza to także, że T. R. dokonując utwardzenia terenu, zmienił przeznaczenie gruntu realizując uprawnienie wynikające z decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Kolegium odwołujący się dokonał gramatycznej (literalnej) wykładni wskazanych przepisów abstrahując od faktu, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] nie określa możliwości utwardzania i wyrównywania terenu działki stanowiącego grunt rolny przez jego częściowe podwyższanie do wysokości drogi gminnej odpadami pochodzącymi z zewnątrz, natomiast w myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt: I OSK 2542/18 (LEX nr 3197526): "Prawo do zabudowy jako uprawnienie przysługujące właścicielowi nieruchomości, podlega ograniczeniom ustanowionym w ustawach, z zastrzeżeniem, że nie mogą one naruszać istoty prawa własności. Z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich ".

Skoro więc decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołuje się I. R., nie daje uprawnień do utwardzania i wyrównywania terenu działki odpadami pochodzącymi z zewnątrz, to w ocenie organu odwoławczego zarzuty strony odwołującej się w rozważanym zakresie są nieuzasadnione.

Kolegium podkreśliło również, że bezspornym w sprawie jest, że:

. na działce nr [...], obręb P., zostały zdeponowane odpady o kodzie 17 05 04;

. odpady te zostały nawiezione na działkę nr [...], obręb P., sklasyfikowaną w ewidencji gruntów i budynków jako grunt rolny klasy RV i łąki trwałe klasy ŁIV;

. właścicielem działki i jednocześnie władającym powierzchnią ziemi jest Pan I. R.;

. T. R. - ojciec I. R., jest pełnomocnikiem swego syna, ustanowionym aktem notarialnym;

. dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia;

. z akt sprawy wynika, że właściciel przedmiotowej działki nie posiada takiego zezwolenia;

. z decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki nie wynika możliwość utwardzania i niwelacji terenu działki odpadami pochodzącymi z zewnątrz;

. decyzja nr [...], znak: [...] stwierdzająca wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę projektowanego budynku na działce nr [...], obręb P., stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2021 r.;

. w aktach sprawy nie ma decyzji "odrolniającej" teren działki nr [...], obręb P..

W opinii Kolegium, należy zgodzić się ze stanowiskiem Wójta Gminy S., że magazynowanie odpadów na przedmiotowej działce jest sprzeczne z dopuszczalnym sposobem korzystania z niej.

Odwołujący się nie wskazał innego podmiotu, który mógłby być uznany za posiadacza odpadów odpowiedzialnego za niedozwolone składowanie odpadów i którego należy zobowiązać do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Tym samym Skarżący nie obalił wprowadzonego przez ustawodawcę domniemania prawnego, odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami. Kolegium jednocześnie wyjaśniło, że brak środków finansowych na usunięcie odpadów z działki przez władającego nieruchomością, nie stanowi żadnego usprawiedliwienia, czy też podstawy do zwolnienia go z nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku usunięcia odpadów z tej nieruchomości.

W skardze do Sądu I. R. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 45 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 27 ust. 8 i 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699, dalej jako: "UOO") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w tym pominięcie § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93, dalej jako: "Rozporządzenie").

Naruszenie art. 26 ust. 1 i ust. 2 UOO w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "KPA") poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, nakazującej usunięcie odpadów z terenu działki nr [...], obręb P., mimo braku takiego obowiązku;

. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11) ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm., dalej jako: "UOGRL") poprzez ich niezastosowanie oraz art. 4 ust. 2 pkt 2) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1) oraz art. 59 ust. 1, jaki i art. 61 ust. 1 pkt 4) i 5) ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako: "UPZP") poprzez ich błędną wykładnię, skutkujące uznaniem, że wydanie przez Wójta Gminy S. D. o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] (dalej jako: "Decyzja o warunkach zabudowy"), w połączeniu z podjęciem określonych czynności faktycznych na terenie nieruchomości, nie mogło przesądzać o zmianie przeznaczenia gruntu, skoro Decyzja o warunkach zabudowy nie określa możliwości utwardzania i wyrównywania terenu działki stanowiącego grunt rolny, przez jego częściowe podwyższenia do wysokości drogi gminnej odpadami pochodzącymi z zewnątrz, w sytuacji, gdy zostały podjęte w stosunku do działki nr [...], obręb P., wszystkie przewidziane prawem działania zmierzające do zmiany przeznaczenia jej na działkę budowlaną i rozpoczęcia możliwości takiego właśnie z niej korzystania,

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 KPA i art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA poprzez zaniechanie zebrania, jak i wszechstronnego oraz wnikliwego rozpatrzenia przez Organ zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego w kontekście ustalenia, czy w danej sprawie zachodzi obowiązek uzyskania zezwolenia na gromadzenie odpadów w stosunku do działki nr [...], obręb P., z uwagi na treść Rozporządzenia i możliwość wykorzystywania zgromadzonych odpadów na potrzeby własne, w ramach dopuszczalnej metody odzysku, w tym:

. wybiórcza analiza treści Decyzji o warunkach zabudowy, tj. z pominięciem wynikającego z niej przeznaczenia działki nr [...], obręb P., w całości na cele zabudowy;

. pominięcie pisma Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. (OŚ-VI.6124.[...].90.2021), z którego wynika, że grunty działki nr [...], obręb P., jako grunty rolne klasy RV i ŁIV wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, nie podlegają ochronie i nie wymagają zezwolenia na ich wyłączenie z produkcji rolnej,

. pominięcie pisma strony skarżącej z dnia [...] lipca 2021 r., jak również pozostałych informacji przekazywanych w toku postępowania, w tym dowodu z oględzin, co do ilości ziemi nawiezionej na teren działki nr [...], obręb P., okresu utwardzania tego terenu i rodzaju podejmowanych w stosunku do tych odpadów czynności, w tym wskazywanego przez stronę skarżącą celu wykorzystania odpadów;

. zaniechanie ustalenia, ile dokładnie ziemi nawieziono na teren nieruchomości i w jakim przedziale czasowym,

. co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych na terenie działki nr [...], obręb P. i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji nakazującej usunięcie odpadów, mimo braku takiego obowiązku.

Jednocześnie, powyższe uchybienia w ocenie skarżącego doprowadziły także do naruszenia:

1. art. 107 § 1 pkt 5 i § 2 KPA w zw. z art. 26 ust. 6 UOO w zw. z art. 138 § 1 ust. 1 pkt 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy decyzji zawierającej wadliwe rozstrzygnięcie, które nie nadaje się do wykonania z uwagi na brak precyzyjnego wskazania, na czym polegać ma obowiązek usunięcia odpadów z terenu działki nr [...], odpadów tj. w stosunku do jakiej ilości odpadów i z którego miejsca mają one zostać usunięte;

2. naruszenie art. 7 KPA i art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA wobec zaniechania zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w kontekście wykazania, że władającym powierzchnią ziemi i w rezultacie posiadaczem odpadów w istocie jest pan T. R. i to na niego winien zostać nałożony ewentualny obowiązek usunięcia odpadów, w tym:

. zaniechanie ustalenia, w oparciu o informacje dostępne w aktach sprawy, że Skarżący stał się właścicielem działki nr [...], obręb P. dopiero z końcem 2020 roku;

. pominięcie treści pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 2020 r., sporządzonego w formie aktu notarialnego przed notariuszem Ł. B. (Rep. A 2581/2020), w zakresie, w jakim Skarżący udziela pełnomocnictwa panu T. R. do zarządu i administrowania daną nieruchomością;

. pominięcie, że decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] - pozwolenie na budowę obiektu budowlanego na działce nr [...], obręb P. (dalej jako: "Pozwolenie na budowę"), zostało wydane dla T. R., jako ówczesnego właściciela nieruchomości;

. pominięcie, że w trakcie dowodu z oględzin nieruchomości T. R. przyznał, że to on utwardza działkę nr [...], obręb P., we wskazany sposób i to od 10 lat;

co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że Skarżący nie wskazał innego posiadacza odpadów i nie obalił domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 UOO i w dalszej kolejności utrzymania w mocy decyzji, która wskazuje błędnego adresata obowiązku usunięcia odpadów, a więc utrzymania w mocy decyzji obarczonej sankcją nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 KPA;

3. art. 15 KPA w zw. z art. 136 § 1 KPA i art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania i zaniechanie ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy na nowo, w tym zaniechanie przeprowadzenia przez SKO w B. własnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, w szczególności zaniechanie analizy sprawy pod kątem ustawowego wyłączenia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów i skierowania obowiązku usunięcia odpadów do osoby, która nie jest ich posiadaczem, jak i poprzestanie wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania sprawy w pełnym zakresie i wydania wadliwej decyzji w sprawie;

4. art. 7 KPA, art. 9 KPA, art. 10 § 1 KPA oraz art. 81 KPA poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji Organu;

5. art. 11 KPA i art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 KPA w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy S. w sytuacji, w której nie wskazano w uzasadnieniu tej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, w tym stwierdzając, że planowanie utwardzenie i wyrównywanie terenu (gruntu rolnego) przez jego częściowe podwyższenie do wysokości drogi gminnej, odpadami o kodzie 17 05 04 nie stanowi dopuszczalnej metody odzysku, a więc jest działaniem niezgodnym z przepisami, jak i również lakoniczne i pozbawione wnikliwej analizy przepisów prawa odniesienie się do zarzutów podniesionych w treści odwołania, co w konsekwencji uniemożliwia Skarżącemu właściwe zrozumienie motywów działania organów administracji.

Zdaniem skarżącego, SKO w B. w ogóle nie dokonało analizy sprawy pod kątem ustawowych wyłączeń z obowiązku uzyskania zezwolenia, w tym art. 45 ust. 1 pkt 2) UOO i przewidzianej w Rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 27 ust. 10 UOO, dopuszczalnej metody odzysku odpadów zgromadzonych na działce nr [...], dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów prawa materialnego.

Skarżący zwrócił uwagę, że ustawodawca w przepisach UOO nie zdefiniował pojęcia "miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów". Będzie to więc każde miejsce, w którym składowanie lub magazynowanie odpadów jest nielegalne, tj. odbywa się z naruszeniem przepisów tej ustawy. Faktem jest, że dopuszczalność magazynowania odpadów w określonym miejscu powinna określać właściwa decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów, ale tylko, jeżeli jest wymagana. Jeżeli zaś mamy do czynienia z wynikającym wprost z przepisów UOPP zwolnieniem z obowiązku uzyskania zezwolenia na gospodarowanie odpadami, to nie sposób mówić wówczas o nielegalnym magazynowaniu odpadów.

Ponadto, przepisy UOO co do miejsca magazynowania odpadów nie określają też żadnych szczególnych wymogów, poza tym, by odbywało się to na terenie, do którego posiadacz ma tytuł prawny (art. 25 ust. 2 UOO), a poprzednio obowiązująca ustawa wskazywała wprost, że miejsce magazynowania odpadów nie wymaga wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Na tej podstawie można wysunąć wniosek, że niejako w sposób obojętny ustawodawca traktuje przeznaczenie terenu, na którym mają być magazynowane odpady. Liczy się legalność magazynowania odpadów w danym miejscu, a więc posiadanie na to stosownego zezwolenia. Także załącznik do Rozporządzenia nie warunkuje możliwości przyjęcia i magazynowania odpadów o kodzie 17 05 04 celem skorzystania z dopuszczalnej metody odzysku na potrzeby własne, od przeznaczenia powierzchni, która ma zostać utwardzona. Rozporządzenie nie wskazuje, że utwardzenie powierzchni może dotyczyć tylko działki budowlanej. Jednocześnie nie zakazuje wykorzystania odpadów na działce stanowiącej grunt rolny, do utwardzania powierzchni. Jedynym warunkiem jest to, by utwardzenie odbywało się z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności Prawa budowlanego.

Na brak konieczności uzyskania stosownego zezwolenia na gospodarowanie odpadami z uwagi na art. 45 ust. 1 pkt 2) UOO w zw. z art. 27 ust. 8 UOO, zdaniem skarżącego wskazywano od początku postępowania - w niniejszej sprawie mamy do czynienia bowiem z przyjęciem i magazynowaniem odpadów na potrzeby własne, związane z utwardzeniem terenu, przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą. Potwierdza to materiał dowodowy zebrany w sprawie. Nie przekroczono też dopuszczalnej ilości, jaką można przyjąć i magazynować zgodnie z przepisami Rozporządzenia. Utwardzenie zgodne było z przepisami prawa, w tym Prawa budowlanego.

SKO w B. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, w przekonaniu skarżącego pomija całkowicie okoliczność, że utwardzanie odbywało się zgodnie z przepisami prawa, w tym w ramach uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy, na co wskazywano właśnie w odwołaniu od tej decyzji, zarzucając Wójtowi Gminy S. naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako: "UPZP"), dlatego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Organu co do dokonania przez Skarżącego wyłącznie gramatycznej (literalnej) wykładni przepisów UPZP, bowiem to Organ zdaje się dokonywać błędnej wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisów tejże ustawy, bowiem dokonuje jej w sposób wybiórczy i oderwany od pozostałych przepisów prawa, które mają znaczenie w sprawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2) UPZP, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zaś do treści art. 59 ust. 1 UPZP zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z aktualnym i dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, "terenem" w rozumieniu UPZP, w tym art. 59 ust. 1 UPZP jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zaś do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana (Wyrok WSA w Gdańsku z 15.12.2021 r., II SA/Gd 512/21).

Na tę kwestię Skarżący wskazywał w treści odwołania podnosząc, że ustalenie warunków zabudowy odnosiło się do całego obszaru działki nr [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], obręb P. wskazując, że jest ona "przeznaczona pod zabudowę usługową, obiekty produkcyjne, składowe, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Linia zabudowy obejmuje także wschodnią część działki, zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr [...] do tejże decyzji. Ponadto, zgodnie z treścią tej decyzji, "place manewrowe i podjazdy do budynku należy wykonać o nawierzchni utwardzonej".

Zupełnie nieuzasadnione w ocenie skarżącego wydaje się więc oparcie decyzji SKO w B. na twierdzeniu, że decyzja o warunkach zabudowy wprost nie przewiduje możliwości utwardzania i wyrównania terenu działki stanowiącej grunt rolny, przez jego częściowe podwyższanie do wysokości drogi gminnej odpadami pochodzącymi z zewnątrz, skoro wprost z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika możliwość przeznaczenia jej pod zabudowę. Brak jest więc konieczności uwzględniania w jej treści takich postanowień, by możliwe było podejmowanie działań związanych z utwardzaniem terenu i to na całej jego powierzchni. Ponadto, zgodnie z przepisami UPZP, przywołanym już art. 61 ust. 1 pkt 4) i 5) UPZP, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest i nie byłoby możliwe w przypadku, gdyby działka nr [...], obręb P., wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jak i również, gdyby decyzja miała okazać się sprzeczna z przepisami odrębnymi, w tym stawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm., dalej jako: "UOGRL").

W kontekście analizowanej sprawy istotne jest zdaniem skarżącego w szczególności to, że zmiana rolnego przeznaczenia przedmiotowej działki na cele nierolnicze nie wymagała uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 UOGRL, jak formalnego wyłączenia z produkcji rolnej, tj. wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenia w trybie art. 11 ust. 1 UOGRL. Potwierdza to znajdujące się w aktach sprawy pismo Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. (OŚ-VI.6124.[...].90.2021), z którego wynika, że grunty działki nr [...], obręb P., jako grunty rolne klasy RV i ŁIV wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, nie podlegają ochronie i nie wymagają zezwolenia na ich wyłączenie z produkcji rolnej. Organ jednak zupełnie pominął tę kwestię wskazując, że w "aktach brak jest decyzji "odrolniającej" teren działki nr [...], obręb P.".

W przekonaniu strony skarżącej, SKO w B. całkowicie jednak pomija fakt, że zgodnie z przepisami UOGRL taka decyzja w ogóle nie była wymagana. W odniesieniu do tej działki nie była bowiem konieczna ani zgoda na przeznaczenie jej na cele nierolnicze, ani zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Oznacza to, że zgodnie z UOGRL można było dokonać ich wyłączenia bez konieczności uprzedniego uzyskiwania stosownej decyzji administracyjnej "odrolniającej" działkę. W tej sytuacji, wyłączenie z produkcji rolnej jest czynnością wyłącznie faktyczną, oznaczającą rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, zgodnie z art. 4 pkt 11 UOGRL. Nie oznacza to jednak braku obowiązku uzyskania innej wymaganej przepisami decyzji, np. decyzji o warunkach zabudowy, jednak taka decyzja została uzyskana dla tej działki, wskazująca na przeznaczenie jej na cele zabudowy. Podjęte zostały więc wszystkie przewidziane prawem działania zmierzające do zmiany przeznaczenia tej działki na działkę budowlaną i możliwości takiego właśnie z niej korzystania.

Skarżący zwrócił też uwagę, że w niniejszym przypadku nie przekroczono dopuszczalnej ilości, jaką można przyjąć i magazynować zgodnie z przepisami rozporządzenia. Zgodnie z tą regulacją, osoba prywatna może przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów i na mocy art. 45 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 27 ust. 8 i 10 UOO zwolniony jest z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Warto wskazać, że dotyczy to tego, ile dana osoba może przyjąć i magazynować w ciągu roku. Wskazuje na to wprost literalna treść Rozporządzenia. Podyktowane jest to właśnie tym, by przyjęta corocznie ilość odpadów, w tym dokonane na tej podstawie utwardzenie terenu w ilości 0,2 Mg uwzględniało właściwości odpadów i możliwości ich bezpiecznego wykorzystania, tj. w sposób nie prowadzący do naruszenia przepisów Prawa budowlanego i Prawa wodnego. Utwardzanie działki nr [...], obręb P., odbywa się zaś już od ok. 10 lat, przy czym w ostatni roku nawieziono 1000 Mg do utwardzenia 5000 m powierzchni, a więc w dopuszczalnej normie. Utwardzenie terenu dokonywane było zgodnie z przepisami prawa, w tym Prawa budowlanego.

Ponadto skarżący wskazał, że przedmiotowa regulacja obowiązuje dopiero od [...] stycznia 2016 roku. Warto wskazać, że na mocy art. 33 ust. 1 wcześniej obowiązującej ustawy o odpadach, posiadacz odpadów mógł przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby. Ponadto, stosownie do art. 33 ust. 2, prowadzenie działalności w zakresie wykorzystania odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, niebędące przedsiębiorcami, nie wymagało zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, przy czym właściwe rozporządzenia wskazywały, że odpady o kodzie 17 05 04 mogą być przekazane osobie fizycznej na jej potrzeby własne i mogła je ona wykorzystywać w ramach dopuszczalnej metody odzysku, tj. utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, bez konieczności uzyskiwania zezwolenia i to w stosunku do każdego limitu ilościowego, byle tylko odbywało się to zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Przepisy tego rozporządzenia nie przewidywały zaś żadnych ograniczeń ilościowych w zakresie wykorzystania ww. odpadów na potrzeby własne. Faktem jest zaś, że gromadzenie odpadów na terenie działki nr [...] odbywało się także w okresie obowiązania ww. przepisów (tj. przed [...] stycznia 2016 r.) i powinno to zostać uwzględnione przez Organ. W sprawie zaniechano jednak jakichkolwiek ustaleń w zakresie okresu, w jakim nawieziono ziemię na teren nieruchomości.

W ocenie Skarżącego, organ dopuścił się naruszenia art. 7 KPA i art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego oraz wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie w kontekście ustalenia co do tego, czy w danej sprawie zachodzi w ogóle obowiązek uzyskania zezwolenia na gromadzenie odpadów w stosunku do działki nr [...], obręb P., z uwagi na treść Rozporządzenia i możliwość wykorzystywania zgromadzonych odpadów na potrzeby własne, w ramach dopuszczalnej metody odzysku.

W szczególności Organ dokonał wybiórczej analizy treści Decyzji o warunkach zabudowy, tj. z pominięciem wynikającego z niej przeznaczenia działki nr [...] na cele zabudowy. SKO w B. pominęło także fakt, że w aktach sprawy znajduje się pismo Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. (OŚ-VI.6124.[...].90.2021), z którego wynika, że grunty działki nr [...], obręb P., jako grunty rolne klasy RV i ŁIV wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, nie podlegają ochronie i nie wymagają zezwolenia na ich wyłączenie z produkcji rolnej.

Organ pominął także, że z treści pisma z dnia [...] lipca 2021 r. oraz informacji przekazywanych w tym zakresie w toku oględzin, wynikają informacje dotyczące ilości nawiezionej ziemi, okresu utwardzania i rodzaju podejmowanych w stosunku do tych odpadów czynności, w tym wskazanego celu wykorzystania odpadów, które też potwierdzają, że korzystanie z odpadów odbywało się w ramach dopuszczalnej metody odzysku, a więc bez obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów.

Zdaniem skarżącego, organ powinien także precyzyjnie ustalić położenie, rodzaj i ilość odpadów podlegających nakazowi usunięcia (wyrok WSA w Krakowie z 1.12.2020 r., II SA/Kr 252/20, LEX nr 3100654.). Co prawda organ I instancji przeprowadził oględziny, ale zdaje się w tym zakresie polegać wyłącznie na informacjach pochodzących od strony skarżącej przekazanych w jej toku. Z takich czynności winien być sporządzony odpowiedni protokół, potwierdzający dokładne wyliczenia w sprawie ilości odpadów zgromadzonych na terenie nieruchomości. Z tego też powodu, w tego rodzaju sprawach, poza oględzinami, sporządzane są dokładne badania i pomiary (inwentaryzacje, operat techniczny), które pozwalają na ustalenie rodzaju i ilości odpadów niezbędnych do usunięcia. Warto wskazać, że w kontekście ilości ziemi zgromadzonej na terenie nieruchomości i przeznaczonej do usunięcia, nie uwzględniono w ogóle dopuszczalnej ilości, która była możliwa do przyjmowania i magazynowania odpadów na potrzeby własne, tj. 0,2 Mg/m˛.

Powyższe, w ocenie skarżącego, doprowadziło w konsekwencji do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia obowiązku usunięcia odpadów zgromadzonych na terenie działki nr [...], obręb P. i do utrzymania w mocy decyzji zawierającej wadliwe rozstrzygnięcie, które nie nadaje się do wykonania, a to z uwagi zaniechania precyzyjnego wskazania, na czym polegać ma obowiązek usunięcia odpadów z terenu działki nr [...], odpadów tj. w stosunku do jakiej ilości odpadów i z którego miejsca mają one zostać usunięte. Zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, decyzja nie musi określać ilości odpadów do usunięcia, jednak powinna nadawać się do wykonania.

Decyzja Wójta Gminy S. nie określa, na czym polegać ma obowiązek usunięcia odpadów, w szczególności co do ilości odpadów przeznaczonych do usunięcia. Samo wskazanie, że obowiązek dotyczy "usunięcia odpadów do rzędnych ujawnionych na mapie ewidencji i gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w B." należy uznać za niewystarczające, skoro mapa taka nie została załączona do decyzji. Skarżący nie ma też pewności, czy w razie uzyskania stosownej mapy ze Starostwa Powiatowego będzie w stanie prawidłowo odczytać ujawnione na niej wartości. Ponadto brak jest informacji, z jakiej części nieruchomości odpady mają zostać usunięte. Decyzja wskazuje wyłącznie na konieczność "usunięcia odpadów z miejsce nieprzeznaczonego (...) na terenie działki nr [...]", nie precyzuje jednak konkretnie, o jakie miejsca na terenie działki nr [...] chodzi.

Organ nie uwzględnił również, że w odniesieniu do działki nr [...] korzystano z dopuszczalnej metody odzysku, przewidzianej Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku i na mocy art. 45 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 27 ust. 8 i 10 UOO są zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Decyzja nie uwzględnia tej okoliczności, w tym w zakresie ilości odpadów koniecznych do usunięcia.

Ponadto skarżący podkreślił, że nie przekroczono też dopuszczalnej ilości odpadów, jaką można przyjąć i magazynować zgodnie z przepisami rozporządzenia. Warto wskazać, że dotyczy ono tego, ile dana osoba może przyjąć i magazynować w ciągu roku. Wskazuje na to wprost literalna treść Rozporządzenia. Utwardzanie odbywa się już od ok. 10 lat, zaś w ostatnim roku nawieziono 1000 Mg do utwardzenia 5000 m˛ powierzchni, a więc w dopuszczalnej normie. Utwardzenia dokonano też zgodnie z przepisami prawa, w tym Prawa budowlanego. Na brak obowiązku posiadania stosownego zezwolenia na gospodarowanie odpadami w oparciu o regulację art. 45 ust. 1 pkt 2 UOO w zw. z art. 27 ust. 8 UOO strona skarżąca powoływała od początku postępowania. Organy postępowania, w szczególności SKO w B., zaniechały jednak analizy sprawy pod kątem tej regulacji.

W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego zaniechano także zebrania, jak i wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w kontekście ustalenia, że władającym powierzchnią ziemi i w rezultacie posiadaczem odpadów w istocie jest pan T. R. i to na niego winien zostać nałożony ewentualny obowiązek usunięcia odpadów. Ponadto nie sposób pogodzić się ze stanowiskiem, że w toku postępowania właściciel działki nie przedstawił dowodów pozwalających na wskazanie innego posiadacza nieruchomości, skoro fakt, że posiadaczem odpadów jest pan T. R. wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym z treści pełnomocnictwa, decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę, czy też oświadczeń składanych w toku postępowania przez samego pana T. R..

Zdaniem skarżącego organ pomija całkowicie fakt, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości dopiero od końca 2020 r., co wynika już z treści znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa. Działką nr [...], obręb P. władał zaś dotychczas jego ojciec - T. R., w tym także jako jej właściciel. Od momentu jej nabycia przez Skarżącego, w dalszym ciągu to T. R. korzysta z nieruchomości, w tym sprawuje zarząd i podejmuje wszelkie działania związane z administrowania nieruchomością. W toku postępowania pan T. R. także potwierdził, że to on dokonywał utwardzenia terenu, co jednak zostało zupełnie pominięte przez organy postępowania.

Skarżący zwrócił też uwagę, że SKO w B. dopuściło się także naruszenia art. 15 KPA w zw. z art. 136 § 1 KPA i art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania i zaniechanie ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy na nowo.

Organ nie przeprowadził bowiem, wbrew obowiązkom wynikającym z powyższych przepisów, własnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, w szczególności zaniechanie analizy sprawy, w tym pod kątem ustawowego wyłączenia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów i skierowania obowiązku usunięcia odpadów do osoby, która nie jest ich posiadaczem. SKO w B. poprzestało wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania sprawy w pełnym zakresie i wydania wadliwej decyzji w sprawie.

Ponadto, przed wydaniem decyzji uniemożliwiono Skarżącemu zapoznania się z aktami sprawy. SKO w B., wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 KPA, nie poinformowało o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska co do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, a w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy S. nie wskazano zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, w tym uzasadnienia dla stwierdzenia, że planowanie utwardzenie i wyrównywanie terenu (gruntu rolnego) przez jego częściowe podwyższenie do wysokości drogi gminnej, odpadami o kodzie 17 05 04 nie stanowi dopuszczalnej metody odzysku, a więc jest działaniem niezgodnym z przepisami. Decyzja takiej treści została utrzymana w mocy przez SKO.

Skarżący zarzucił także lakoniczne i pozbawione wnikliwej analizy przepisów prawa odniesienie się do zarzutów podniesionych w treści odwołania. Znaczna części uzasadnienia dotyczy opisu przebiegu dotychczasowego postępowania. To zaś wskazuje, że analiza sprawy dokonana przez SKO w B. ogranicza się jedynie do ustosunkowania się do zarzutów wywiedzionych w treści odwołania. W tym zakresie poprzestano zaś na stwierdzeniu, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa możliwości utwardzania i wyrównywania terenu działki stanowiącego grunt rolny odpadami pochodzącymi z zewnątrz, więc zarzuty Skarżącego są nieuzasadnione, bez dalszej analizy i odpowiedniego uzasadnienia dla takiego stwierdzenia. Ponadto, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w zakresie przyjęcia, że magazynowanie odpadów na przedmiotowej działce (jako działce rolnej) jest sprzeczne z dopuszczalnym sposobem korzystania z niej, poza odwołaniem się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji i tego co jawi się w sprawie jako "bezsprzeczne".

W ocenie skarżącego, SKO w B. pobieżnie odniosło się także do zarzutów dotyczących potraktowania T. R. jako posiadacza nieruchomości. Skarżący nie zgadza się z tym, by nie wskazał innego podmiotu, który mógłby zostać uznany za posiadacza odpadów, zaś T. R. był wyłącznie jego pełnomocnikiem. Twierdzenia SKO w B. w tym zakresie wskazują na to, że nie dokonało żadnej analizy w tym zakresie. Sama treść pełnomocnictwa, które w ocenie SKO w B. wskazuje na szeroki zakres umocowania, uprawnia T. R. do zarządzania nieruchomością, a więc władania nią.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842).

Skarga jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują powyższą kontrolę działalności organów pod względem zgodności z prawem. Zatem w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli legalności sprawowanej w powyższym zakresie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącego obowiązek usunięcia odpadów

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie: t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "UOO"). Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 6 UOO odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 UOO posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2).

Zgodnie z art. 26 ust. 3a UOO decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie.

Adresatem obowiązku i nakazu uregulowanego w art. 26 ust. 1 i 2 UOO jest posiadacz odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 UOO, czyli wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Pojęcie "władającego powierzchnią ziemi" należy natomiast rozumieć zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.), który stanowi, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Z kolei w ewidencji gruntów, zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) wskazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Jednym z celów ustawodawcy było stworzenie systemu pozwalającego na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Służyć ma temu wprowadzona przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 pkt 19 UOO instytucja domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów. Bez możliwości skorzystania z tego domniemania realizacja celów ustawy stałaby się utrudniona, a nawet niemożliwa (wyroki NSA: z 30 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3453/18, z 30 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2414/17). Obowiązek usunięcia odpadów ciąży zatem na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3123/18). Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 UOO może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r., II OSK 330/12). Ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia powyższego domniemania spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (zob. wyroki NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 816/18; z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2936/14).

Mając na względzie wspomniany rozkład ciężaru dowodzenia, władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w ten sposób, że wykaże, że odpadem włada, lub władał faktycznie inny podmiot. Innymi słowy musi on wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Nie wystarcza przy tym jedynie wskazanie wytwórcy odpadów. Koniecznym jest bowiem wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jego nieruchomości nielegalnie (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2936/14, LEX nr 2142409). Poza tym zwolnienie z odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi wymaga wskazania niewątpliwego, faktycznego posiadacza odpadów, a nie możliwych alternatywnych podmiotów odpowiedzialnych w tym zakresie.

Zaakcentować także należy, że opisanego powyżej ciężaru dowodu w sprawie obalenia domniemania nie można przenosić na organ. Organy nie są bowiem zobowiązane do prowadzenia we własnym zakresie dochodzenia mającego na celu ustalenie podmiotu będącego posiadaczem odpadów, jeśli domniemany, z mocy art. 3 ust. 1 pkt 19 UOO posiadacz nie przedstawi wiarygodnych dowodów w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 816/18). Jest to konsekwencja założenia, że to władający gruntem musi mieć świadomość dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia jego nieruchomości (zob. wyrok WSA w Łodzi z 19 czerwca 2018 r., II SA/Łd 338/18).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że adresatem obowiązku uregulowanego w art. 26 ust. 1 i 2 UOO jest aktualny posiadacz odpadów, a nie na przykład najwcześniejszy znany posiadacz odpadów (wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., II OSK 803/18). Gdyby dopuścić taką wykładnię art. 26 ust. 1 i 2 UOO, to poszukiwanie najwcześniejszego znanego posiadacza odpadów mogłoby spowodować sytuację, w której nie byłoby podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie odpadów. Tymczasem zasadniczym celem powyższych przepisów, co należy jeszcze raz podkreślić, jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią bowiem zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Z tego powodu ustawodawca przewidział obowiązek prawny posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów zalegających w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

W realiach rozpoznawanej sprawy jednym z istotnych zagadnień jest to, czy w toku prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego doszło do obalenia domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi, na której znajdują się przedmiotowe odpady. W ocenie Sądu skarżący, jako właściciel nieruchomości, na której bez wątpienia doszło do składowania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 UOO, a których charakter potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie zdołał obalić domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 UOO., wedle którego jako władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów.

Odpady znajdują się na terenie nieruchomości, w odniesieniu do której dany podmiot może być uznany za władającego. Należy przy tym podkreślić, że skarżący nie twierdził, że odpady na jego nieruchomości zostały zgromadzone wbrew jego woli. Trudno w tych warunkach dostrzec zasadne powoływanie się na wadliwe co do zasady ustalenie przez organ podmiotu odpowiedzialnego za niezgodne z prawem gromadzenie odpadów. Gleba i ziemia, w tym kamienie i inne materiały nie wymienione w katalogu 17 05 03, stanowią odpad w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach skatalogowanych pod pozycją [...] 05 04 i nie są przeznaczone do składowania i magazynowania. W rozpoznawanej sprawie posiadaczem odpadów znajdujących się na działce jest jej właściciel działki- I. R.. Skarżący nie obalił domniemania wynikającego z art. 3 pkt 19 ustawy. Skarżący jak twierdzi nabył działkę od ojca lecz nie kwestionuje faktu zgromadzenia na niej odpadów i dalszego nawożenia tych odpadów w celu utwardzenia nimi terenu. Pełnomocnictwo na które się powołuje nie jest tytułem do wykazania władania nieruchomością. Pełnomocnictwo ma charakter wyłącznie procesowy, zatem treść pełnomocnictwa o uprawnieniu do władania nieruchomością nie oznacza, że T. R. może być uznany za władającego czy posiadacza odpadów, skoro jest właściciel, który akceptował nawożenie odpadów i nie wynika, by kwestionował ich nagromadzenie w momencie nabycia nieruchomości.

W tych okolicznościach prawidłowe jest ustalenie organu, że skarżący jest posiadaczem odpadów a odpady nie znalazły się na działce wbrew jego woli. Skarżący akceptuje wykorzystanie odpadów do utwardzenia działki, której jest właścicielem, zatem nie ma podstaw do kwestionowania jego osoby jako posiadacza odpadów.

Nie wpływa na zakwestionowanie prawidłowości ustalenia stron postępowania fakt, że decyzja o warunkach zabudowy czy o pozwoleniu na budowę została wydana na ojca skarżącego – T. R.. Ani nie dotyczy ona możliwości wykorzystania odpadów na utwardzenie terenu, ani nie kreuje jego osoby jak posiadacza odpadów. Obecnie właścicielem działki jest skarżący i tym samym posiadaczem znajdujących się na niej odpadów.

W zaskarżonej decyzji, jak również w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wyjaśniono przesłanki zastosowania art. 26 ustawy o odpadach a organ ustalił rodzaj odpadów zalegających w miejscu do tego nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania.

Skarżący twierdził jednak, że dysponując decyzją o warunkach zabudowy jest uprawniony do utwardzenia terenu w związku z zamiarem zmiany przeznaczenia nieruchomości na cele budowalne.

Niewątpliwie wydana decyzja umożliwia funkcjonalną zmianę wykorzystania terenu ale nie oznacza zgody na wykorzystanie terenu jako miejsca magazynowania czy składowania odpadów. W decyzji o warunkach zabudowy przewidziano zabudowę spornej działki zmieniając jej dotychczasowe przeznaczenie jako terenu rolnego na teren budowlany. Istotne jest jednak wyważenie na ile nawiezienie odpadu o kodzie 17 05 04 służy realizacji nowego wykorzystania terenu a na ile nie pozostaje w związku z nową funkcją.

Można uznać za dozwolony odzysk odpadów gdy zostały spełnione przez właściciela działki warunki określone dla odzysku odpadów na potrzeby własne. Zasady dozwolonego odzysku odpadów przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z [...] listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Zgodnie z treścią tego rozporządzenia za dopuszczalne uznaje się wykorzystanie odpadów 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03; w tym do utwardzania powierzchni, w ilości maksymalnej 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni.

Fakt możliwości wykorzystania odpadów o kodzie 17 05 04 na potrzeby własne wymaga wykazania, że dopuszczalna metoda odzysku odpadu następuje z zachowaniem przepisów odrębnych, w tym przypadku prawa budowlanego. Skarżący nie legitymuje się pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych w postaci znacznego podniesienia a następnie utwardzenia terenu, zatem sam fakt potencjalnej możliwości wykorzystania odpadu o kodzie17 05 04 jest niewystarczający do uznania, że wystąpiły warunki opisane w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. Konieczna jest ocena na ile nawiezienie tego odpadu realizuje cel wykorzystania terenu i stanowi zwykłe utwardzenie terenu w celu realizacji przewidzianych robót budowlanych, a na ile poza ten cel wykracza. Wówczas nie może być mowy o prawidłowym wykorzystaniu odpadu zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Cytując fragment uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku II SA/Bk 346/22 "należy wskazać, że dla kwalifikacji robót budowlanych jako budowli, w szczególności zaś dla ustalenia czy określone utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, istotne jest ustalenie co powstało w wyniku wykonywania robót oraz w jakim celu roboty były wykonywane. Analiza treści art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. (a obecnie, od 19 września 2020 r. - art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b.) pozwala przyjąć, że jeśli utwardzenie gruntu jest budowlą, nie korzysta z ww. zwolnienia. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych, w wyniku których powstaje utwardzenie gruntu niebędące samodzielną budowlą, decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego, który pełni samodzielną funkcję np. jako plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Innymi słowy, jeśli wskutek utwardzenia powierzchni gruntu powstaje samodzielna budowla, nie obejmuje jej zakres przedmiotowy regulacji art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. (a wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b.). Tych ostatnio wskazanych przepisów nie można bowiem wykładać w oderwaniu do pozostałych regulacji P.b. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dla lepszego wyjaśnienia czym różni się utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej objęte ww. zwolnieniem od samodzielnej budowli należy sięgnąć do definicji urządzenia budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b., przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki). Jeśli zatem utwardzenie powierzchni gruntu powstające w wyniku wykorzystania materiałów budowlanych i powoduje powstanie obiektu o funkcji służebnej na wzór urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., nie mamy do czynienia z powstaniem samodzielnego obiektu budowlanego. Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje bowiem w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną (vide np. wyrok z 5 listopada 2020 r., II SA/Kr 751/20, orzeczenia.nsa.gov.pl), a więc jego budowa nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Utwardzenie gruntu może jednak stanowić odrębną, samodzielną budowlę (jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, czy parkingowy albo droga wewnętrzna). W takim przypadku nie dotyczą go regulacje art. 29 ust. 2 pkt 5 (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 4) w związku z art. 3 pkt 9 P.b., bowiem brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego między utwardzeniem terenu a odrębnym obiektem budowlanym (np. wyrok z 24 czerwca 2021 r., II SA/Go 322/21). W każdym więc razie, gdy utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wedle ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 P.b. Wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może być zatem różne, jednak aby mogły skorzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę".

W takich warunkach wyklucza to wykorzystywanie odpadów o kodzie 170504, wyłącznie na potrzeby własne. Decyzje o pozwoleniu na budowę nie mogą legalizować składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym i wykorzystania w sposób nie związany bezpośrednio ze sposobem niezbędnym do realizacji inwestycji określonej stosownym zezwoleniem. Rozstrzygnięcia te dotyczą innych kwestii i nie mają wspólnego zakresu.

Organ uznał, że nie jest wykorzystaniem na potrzeby własne skarżącego utwardzenie i niwelacja działki budowlanej w celu przygotowania jej do wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem a więc w celu wybudowania obiektu budowalnego na co wskazuje miejsce zgromadzenia odpadów w stosunku do miejsca wyznaczonego pod zabudowę. W tych warunkach nie znajduje zastosowania Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. Niwelacja terenu nie jest pojęciem tożsamym z jego utwardzaniem. Konieczne jednak jest ustalenie czy faktycznie wykonanie utwardzenia i niwelacji realizuje funkcje z decyzji w niezbędnym zakresie czy doszło do utwardzenia terenu lecz taką ilością materiału, która przekracza zwykłe jego wykorzystanie do tego celu, a wówczas należy uznać, że skarżący nie uzyskał zgody właściwego organu budowlanego. Wówczas do robót związanych z utwardzeniem zastosowania nie mają przepisy rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r., co oznacza, że przyjmowanie odpadów ponad dopuszczalną normę w tej sprawie było niezgodne z obowiązującymi przepisami.

Organ wskazuje, że grubość nawiezionego materiału stanowi nielegalne gromadzenie odpadów ale nie zostały opisane warunki terenowe, które wskazywałyby w sposób nie budzący wątpliwości, że nawiezione odpady służą realizacji innych celów tj. nielegalnego gromadzenia.

W niniejszej sprawie nie został zatem prawidłowo ustalony stan faktyczny w zakresie precyzyjnego ustalenia wykorzystania, położenia i ilości odpadów podlegających nakazowi usunięcia, dlatego Sąd stwierdził naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało doprowadzić do wyeliminowania wadliwych decyzji z obrotu prawnego.

Skarżący słusznie podniósł, że organ powinien precyzyjnie ustalić położenie i sposób usunięcia odpadów podlegających nakazowi w celu zapewnienia wykonalności decyzji, czemu w niniejszej sprawie organ nie sprostał.

Organ ma obowiązek sformułowania w decyzji nakazu w sposób precyzyjny, by nadawał się on do wykonania. W przypadku konieczności wykonania decyzji w trybie egzekucji administracyjnej, również nie może być wątpliwości co do zakresu egzekucji.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji zawarto rozstrzygnięcie, któremu brakuje precyzyjnego wskazania, na czym polegać ma obowiązek usunięcia odpadów z terenu działki nr [...]. Zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach decyzja nie musi określać ilości odpadów do usunięcia, jednak powinna opisywać sposób wykonania nakazu. Dopuszczalne jest zatem poprzestanie na określeniu sposobu usunięcia. Samo wskazanie, że obowiązek dotyczy "usunięcia odpadów do rzędnych ujawnionych na mapie ewidencji i gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w B." należy uznać jednak za niewystarczające, skoro mapa taka nie stanowi integralnej części decyzji. Skarżący może mieć uzasadnione wątpliwości, czy w razie uzyskania stosownej mapy ze Starostwa Powiatowego będzie w stanie prawidłowo odczytać ujawnione na niej wartości. Organ powinien tak sformułować rozstrzygnięcie decyzji (nakaz określonego działania), aby nakaz ten nie budził wątpliwości i był jednoznaczny oraz wykonalny. Przyjęte w orzeczeniu wartości muszą znajdować oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a w uzasadnieniu decyzji należy wskazać, na podstawie jakich dowodów je ustalono. W przeciwnym razie ewentualna przymusowa realizacja decyzji w trybie egzekucji administracyjnej zmuszałaby organ egzekucyjny do dokonywania własnych ustaleń w sprawie, co jest na etapie postępowania egzekucyjnego niedopuszczalne.

Wobec powyższego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien ustalić stan faktyczny sprawy stosując wszelkie dopuszczalne środki dowodowe na okoliczność sposobu usunięcia czy ilości odpadów nielegalnie nawiezionych i podlegających nakazowi usunięcia. Trzeba będzie zbadać charakter robót budowlanych, czy ewentualnie utwardzenie stanowi samodzielny obiekt budowlany, czy roboty miały charakter służebny wobec obiektu, który był objęty pozwoleniem na budowę, czy w istocie doszło do gromadzenia odpadów, jaki cel miała niwelacja i utwardzenie terenu. Jeśli nawiezienie częściowo miało charakter legalny należy zbadać jaka część pozostaje bez związku legalnym ich wykorzystaniem i wymaga usunięcia. Organ będzie wówczas obowiązany tak sformułować rozstrzygnięcie decyzji (nakaz określonego działania), aby nakaz ten nie budził wątpliwości i był jednoznaczny i wykonalny.

Środkiem dowodowym mogą być np. oględziny, z załączonym rzetelnym i czytelnym rysunkiem, odniesionym np. do mapy, z podaniem dokładnych miar i ich jednostek.

Zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności przez zaniechanie własnych ustaleń nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż co do zasady organ podzielił ustalenia organu I instancji, przyjmując je za własne.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.