Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 227/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. G. w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. z dnia 2 grudnia 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. G. w S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest skarga Wspólnoty Mieszkaniowej (dalej określanej w skrócie jako "Wspólnota Mieszkaniowa") na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2016 r., nr [...].

Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podjęcie działań, zmierzających do rozbiórki łącznika zlokalizowanego pomiędzy budynkiem piekarni przy ul. G. w S. a budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. G. w S. W związku z tym konieczne stało się ustalenie, czy organ architektoniczno - budowlany udzielał pozwolenia na wybudowanie przedmiotowego łącznika oraz, czy obiekt ten jest zgodny z przepisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi udzielonej w dniu 14 sierpnia 2013 r., Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta poinformował, że działki nr [..] i [..] a.m. [..] położone są na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru A1 ochrony uzdrowiskowej w S.

[..], karta terenu 11 MU - uchwalonego uchwalą Rady Miasta nr XII/189/2003 z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 20, poz. 437 z dnia 20 lutego 2004 r. – dalej w skrócie jako "plan miejscowy"). Plan miejscowy dopuszcza zachowanie funkcji piekarni ekologicznej zlokalizowanej przy ul. G.

Następnie organ nadzoru budowlanego przeprowadził na ww. działkach kontrolę, podczas której potwierdzono, że na ich terenie usytuowana jest murowana, parterowa przybudówka piekarni. Obiekt ten jest funkcjonalnie połączony z piekarnią i służy jako magazyn wyrobów gotowych, nie jest zaś połączony z budynkiem mieszkalnym Wspólnoty Mieszkaniowej nr [..], jest bowiem od niego oddalony o ok. 1 m. Ponadto, jak ustalił organ, współwłaścicielami działki nr [..] a.m. [..] przy ul. G. w S., na której zlokalizowana jest piekarnia wraz z częścią przedmiotowej przybudówki, są M. i A. S. (w udziale 69/100) oraz Gmina Miasta (w udziale 31/100), natomiast właścicielem działki nr [..] a.m. [..], na której zlokalizowana jest pozostała część przybudówki, jest Gmina Miasta. Użytkownikami piekarni oraz przedmiotowego magazynu są M. i A. S. Z zebranych przez organ informacji wynikało również, że budowa przedmiotowej części piekarni nastąpiła bez pozwolenia na budowę wymaganego przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa z 1994 r. – Prawo budowlane".

Na podstawie tak dokonanych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - pismem z dnia 6 września 2013 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy parterowej części magazynowej, o wymiarach ok. 3,8m x 5m, przylegającej do budynku piekarni przy ul. G. w S., zlokalizowanej na działkach nr [..] i [..] a.m. [..] w S. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W toku tego postępowania, wykonując zobowiązanie organu, M. i A. S. przedłożyli, sporządzoną w styczniu 2014 r. przez mgr inż. arch. J. K. - "Ekspertyzę techniczną dotyczącą zgodności wykonywanych robót" (w skrócie określana jako "Ekspertyza techniczna"), która uzupełniona została w październiku 2014 roku. W ekspertyzie tej wyszczególniono roboty budowlane, jakie

– według jej autora, należy wykonać w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami, wskazano na konieczność zamurowania otworu okiennego, usytuowanego przy drzwiach wejściowych, w ścianie północnej magazynu, oraz wypełnienia otworu okiennego w ścianie południowej pustakami szklanymi o szczelności ogniowej E30. Do organu wpłynęła również przedłożona przez Wspólnotę Mieszkaniową "Opinia z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotycząca odległości między budynkiem mieszkalnym wspólnoty mieszkaniowej G. w S. a budynkiem piekarni nr [..] przy ul. G. w S." (w skrócie określana jako "Opinia z zakresu ochrony przeciwpożarowej"), sporządzona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. R. L.

W trakcie rozprawy w dniu 21 lipca 2015 r. żadna ze stron nie wskazała dokładnej daty wybudowania przedmiotowego obiektu. Państwo S. oświadczyli, że ta część budynku użytkowana była przez "[..]" i w roku 1988 J. S. przejął piekarnię wraz z "łącznikiem". Z dokumentacji organu architektoniczno - budowlanego wynikało natomiast, że przedmiotowa część obiektu wybudowana została w okresie pomiędzy 1967 r. a 1989 r. Przedstawicielka Gminy Miasta na rozprawie oświadczyła, że przy zawieraniu umowy sprzedaży lokalu i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste (akt notarialny Rep. A nr [..] z dnia 23 września 1999 r.), nie był sporządzany protokół zdawczo - odbiorczy, wyszczególniono natomiast z czego składa się zbywany przez Gminę lokal. Wskazano ponadto, że udział Państwa S. w 69/100 części zakupionej nieruchomości nr [..] obejmował także część przybudówki usytuowanej na działce nr [..], nazwanej w akcie notarialnym magazynem pieczywa.

Po dokonaniu powyższych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 2 grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.; w skrócie jako "ustawa z 1974 r. – Prawo budowlane") w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał M. i A. S. oraz Gminie Miasta wykonanie - w parterowej części magazynowej, o wymiarach ok. 3,8 m x 5 m i wysokość 3,1 m, przylegającej do budynku piekarni przy ul. G. w S., zlokalizowanej na działkach nr [..] i nr [..] a.m. w S., robót budowlanych w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Nakazane roboty budowlane miały polegać na:

* wykonaniu pokrycia dachu z blachy ocynkowanej o nośności ogniowej R30, koloru brązowego,

* wykonaniu podsufitki z płyt gipsowo-kartonowych, ognioodpornych o szczelności ogniowej E30,

* zamurowaniu otworu okiennego usytuowanego przy drzwiach wejściowych w ścianie północnej magazynu,

* zamurowaniu otworu okiennego usytuowanego w ścianie południowej pustakami szklanymi o szczelności ogniowej E30,

- zamontowaniu, od środka, na ścianach zewnętrznych płyt gipsowo-kartonowych, ognioodpornych o szczelności ogniowej E30.

Jako termin wykonania ww. robót podano datę 31 marca 2016 r.

Organ uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności zobowiązujące go do wydania decyzji o nakazie rozbiórki magazynu w trybie art. 37 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane. W uzasadnieniu powyższego organ wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie obowiązującym planem miejscowym dopuszcza zachowanie funkcji piekarni ekologicznej przy ul. G. W momencie uchwalania tego planu miejscowego, tj. w 2003 r., objęta postępowaniem część piekarni istniała, a z uwagi na fakt, że działka nr [..] nie posiada numeru porządkowego

- zapis planu dotyczy całej piekarni, która faktycznie znajduje się na działkach nr [..] i nr [..] a.m. [..] w S. Nie jest zatem zasadny zarzut podniesiony przez Wspólnotę Mieszkaniową, jakoby wskazana w planie miejscowym funkcja ekologicznej piekarni dotyczyła jedynie działki nr [..] oraz działki nr [..]. W ocenie organu, funkcja przedmiotowej części magazynowej piekarni nie narusza również ogólnego zapisu planu, dotyczącego przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Organ I instancji uznał także, iż wybudowany obiekt nie stanowi niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co potwierdza złożona "Ekspertyza techniczna". Odnośnie wskazania przez Wspólnotę Mieszkaniową, że istniejący "łącznik" ogranicza w istotny sposób swobodne korzystanie z wejścia do budynku nr [..], organ stwierdził, że nie stanowi to podstawy do zastosowania

art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane. Wejście do tego budynku od strony zaplecza jest bowiem dodatkowym wejściem, zaś wejście główne zlokalizowane jest od strony ulicy G. Oceniając "Opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej", na którą powołuje się Wspólnota Mieszkaniowa, organ stwierdził, że nie wynika z niej, że wykonanie robót objętych dokumentacją mgr inż. J. K. nie zapewni spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej budynku. W opinii tej nie zakwestionowano także prawidłowości zalecanych w "Ekspertyzie technicznej" do wykonania w "łączniku" robót budowlanych. Organ dodał, że wprawdzie w "Opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej" wskazano, że istniejąca część magazynowa piekarni posadowiona jest na granicy działek nr [..] oraz nr [..], co jest niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 – dalej jako "rozporządzenie"), jednakże - zdaniem organu - cel regulacji tego aktu nie daje podstaw, aby uznać, że jego przepisy mają zastosowanie również w przypadku wtórnego podziału nieruchomości, do którego doszło w rozpoznawanej sprawie. W tym zakresie organ wyjaśnił, że pierwotnie budynki nr [.]. i nr [..] usytuowane były na terenie jednej działki nr [..], w wyniku podziału której budynek nr [..] znajduje się na działce nr [..]. Budynek nr [..], w wyniku podziału działki o nr [..], znajduje się na działce nr [..], zaś działka nr [..] (powstała w wyniku podziału działki [..]) obecnie okala budynek mieszkalny nr [..]. W wyniku tych podziałów "łącznik" pomiędzy budynkami nr [..] i nr [..] usytuowany jest na dwóch działkach o numerach [..] i [..]. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że taki wtórny podział nieruchomości nie skutkuje naruszeniem przepisów rozporządzenia, w szczególności w sytuacji kiedy podział nieruchomości nastąpił później, niż popełniona samowola budowlana.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Wspólnota Mieszkaniowa wniosła odwołanie, żądając uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz wydania decyzji nakazującej M. i A. S. rozbiórkę obiektu budowlanego - parterowego łącznika znajdującego się pomiędzy budynkiem położonym przy ul. G. (piekarnia) a budynkiem położonym przy ul. G. w S.

W pierwszej kolejności odwołująca się wskazała, że zaskarżona decyzja nie jest możliwa do wykonania, bowiem nie zawiera załącznika, tj. "Ekspertyzy technicznej" oraz jej późniejszego uzupełnienia, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej, organ pierwszej instancji, wydając decyzję nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych, potwierdził fakt istnienia samowoli budowlanej. Jednakże, nawet ewentualne wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji nie zapewni doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika bowiem z zasad logicznego rozumowania, "Opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej: oraz przywołanych w niej przepisów, istnienie łącznika w tak bliskiej odległości od budynku nr [..] jest realnym zagrożeniem dla życia i zdrowia osób tam przebywających – w szczególności w sytuacji pożaru (vide § 271 rozporządzenia).

W kontekście powyższego Wspólnota Mieszkaniowa stwierdziła, że w niniejszej sprawie zachodzą wskazane w przepisie art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane przesłanki do dokonania rozbiórki przedmiotowej części budynku. W chwili obecnej nie jest bowiem możliwe przyznanie piekarni, czy przylegającemu do niej łącznikowi, charakteru piekarni ekologicznej, o jakiej mowa w planie miejscowym. Świadczy o tym fakt, że działalność, którą prowadzą Państwo S., jest dużym przedsiębiorstwem zaopatrującym sieć sklepów spożywczych. Zdaniem strony, rozmiar i sposób prowadzenia piekarni uniemożliwiają przyznanie jej statusu piekarni ekologicznej. Niezrozumiałe jest także stanowisko organu, że istnienie łącznika w odległości 1 metra od budynku przy ul. G., nie stanowi niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia i mieszkańców tego budynku. Jak wskazała wnosząca odwołanie, łącznik ogranicza w istotny sposób swobodne korzystanie z wejścia do jej budynku, gdyż uniemożliwia codzienne użytkowanie budynku, a także utrudnia np. wyniesienie kanapy, roweru, wózka dla dzieci czy wózka inwalidzkiego, transport noszy do karetki czy przeprowadzanie remontu. Ponadto, jak wynika z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej, istniejąca samowola budowlana w znacznym stopniu pogorszyła estetykę otoczenia, obecność samochodów dostawczych powoduje duży hałas, zaś okna sąsiadujące z łącznikiem notorycznie ulegają oprószeniu mąką. Wszystkie powyższe okoliczności - zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej - świadczą o tym, że nielegalnie wybudowana parterowa część magazynowa wina ulec rozbiórce.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 8 marca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania robót budowlanych do dnia 31 lipca 2016 r. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając ją za zasadną.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki spornej części budynku. Jak bowiem słusznie wskazał organ pierwszej instancji, przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę, a jego funkcja nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, co stanowi wystarczający argument dla ustalenia, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane.

W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w tym przepisów dotyczący odległości zabudowy od granicy pomiędzy działkami budowlanymi. Jak ustalono bowiem w toku postępowania, w wyniku dokonanych podziałów nieruchomości przedmiotowy obiekt, znajdujący się pomiędzy budynkami nr [..] i nr [..], usytuowany jest na dwóch działkach, tj. na działkach o nr [..] i nr [..]. Przed dokonaniem podziału właścicielem całej nieruchomości (na której ówcześnie znajdował się budynek piekarni wraz z przedmiotową częścią magazynową) była Gmina Miasta. Aktualna lokalizacja parterowej części magazynowej jest zatem wynikiem wtórnego podziału nieruchomości i nie ma do niego zastosowania przepis

art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane.

Wydanie decyzji o rozbiórce nie było uzasadnione również dlatego, że choć w świetle przepisów ww. ustawy obiekt ten bezspornie stanowi samowolę budowlaną, to jednak możliwe jest wykonanie takich robót, które spowodują doprowadzenie tej części budynku do stanu zgodnego z przepisami. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z przedłożonych przez strony postępowania dokumentów, tj. "Opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej" i "Ekspertyzy technicznej" wynika, że obecny stan przedmiotowego obiektu jest niezgodny z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, co uzasadnia nałożenie obowiązku wykonania w określonym terminie wskazanych w "Ekspertyzie technicznej" robót budowlanych (zmian/przeróbek). Jednakże - z uwagi na przebieg postępowania w sprawie, termin wyznaczony w zaskarżonej decyzji w znacznej części już upłynął – zatem w tym zakresie zasadnym było wyznaczenie nowej daty.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wspólnota Mieszkaniowa domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji narusza przepisy postępowania, tj.:

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności niezbędnych do ustalenia, że istnienie samowoli budowlanej powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu;

- art. 12 k.p.a. poprzez niewnikliwe i przewlekłe prowadzenie postępowania;

- art. 77 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób pobieżny, jednostronny i oparcie decyzji wyłącznie na części materiału zgromadzonego w aktach sprawy, z pominięciem dokumentacji fotograficznej oraz "Opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej";

- art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą dowodów mających na celu ustalenia ekologicznego charakteru piekarni i łącznika.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma przesłanek do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę łącznika;

- art. 40 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wykonanie prac wskazanych w decyzji doprowadzi samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem oraz, że nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 37 tej ustawy.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych zarzutów strona powtórzyła swoją argumentację wyrażoną w odwołaniu. Wyjaśniła, że jej zdaniem ustalenia dokonane przez organy obu instancji są błędne, ponieważ z okoliczności ustalonych w postępowaniu m.in. na podstawie przedłożonej przez nią "Opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej" wynika, że ani piekarnia, ani przylegający do niej łącznik nie pełnią funkcji ekologicznej – co byłoby zgodne z ustaleniami planu miejscowego, oraz, że przedmiotowy obiekt stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. W tym zakresie organy pominęły dokumentację fotograficzną przedłożoną przez skarżącą, która obrazuje powyższe okoliczności. W konsekwencji, wbrew stanowisku organów, jedynym sposobem na wyeliminowanie powstałego przez samowolę budowlaną zagrożenia, jest rozbiórka łącznika, a nie nakaz wykonania określonych robót.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 roku uczestnicy postępowania M. i A. S. wnieśli o oddalenie skargi, popierając stanowisko organów obu instancji wyrażone w zaskarżonych decyzjach.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.

- Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Należy przy tym podkreślić, iż sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2007 roku, sygn. II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, nr 718 ze zm.; w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, co też w niniejszej sprawie uczynił.

Z art. 135 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd przede wszystkim uznał, że organy administracji prawidłowo przyjęły, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie winny stanowić przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.; w skrócie jako "ustawa z 1974 r. - Prawo budowlane)". Zgodnie bowiem z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2016 roku, poz. 290; w skrócie jako "ustawa z 1994 r. - Prawo budowlane"), przepisu art. 48 ww. ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 stycznia 1995 roku, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanych nielegalnie przed datą 1 stycznia 1995 r. znajduje zatem zastosowanie art. 37 oraz

- w określonych okolicznościach - również art. 40 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane.

Wymienione powyżej przepisy prawa materialnego winny zostać poddane analizie w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy albowiem w sprawie tej organy obu instancji, zdaniem Sądu prawidłowo, ustaliły, że budowa stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania części obiektu budowlanego w postaci dobudowanej do budynku piekarni przy ul. G. w S. parterowej części magazynowej, o wymiarach ok. 3,8m x 5m i wysokości 3,1 m, zlokalizowanej na działkach nr [..] i [..] a.m. [..] w S., stanowiącej magazyn piekarni, miała miejsce w latach 1967 – 1989, a także, iż inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej przybudówki (okoliczność bezsporna).

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził tezy A. S., że przedmiotowa część magazynowa została wybudowana w czasach przedwojennych. Jak bowiem prawidłowo wskazały organy, ze szkicu sytuacyjnego sporządzonego dnia 25 marca 1967 r. dla działki o numerze [..] w S. wynika, że przedmiotowa część parterowa budynku o funkcji magazynowej nie istniała w tamtej dacie, a co za tym idzie - nie mogła zostać wybudowana w latach przedwojennych (vide szkic w teczce akt oznaczonej jako – G. S., Urząd Miasta Wydział Urbanistyki i Architektury). Natomiast podczas rozprawy administracyjnej, która odbywała się w dniu 21 lipca 2015 r. z udziałem M. i A. S., pełnomocnika i członka Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej oraz przedstawiciela Gminy Miasta, ustalono, że przedmiotowa przybudówka była użytkowana przez "[..]" i w 1988 r. została wraz z piekarnią przejęta przez J. S. (vide protokół rozprawy - karty nr 154 - 156 w aktach I instancji). Na wybudowanie jej przed 1 stycznia 1995 roku wskakuje także przywoływany przez organy projekt podziału nieruchomości z dnia 15 lutego 1989 r. (decyzja podziałowa wraz z projektem w aktach organu I instancji k. 13 – 14).

Prawidłowo także organy skierowały nakazy zawarte w zaskarżonych decyzjach do właścicieli działek, na których znajduje się obecnie przedmiotowa przybudówka. W sprawie bowiem jest bezsporne, że jest ona obecnie położona na dwóch działkach, nr [..] a.m. [..], której właścicielem jest Gmina Miasta, oraz na działce nr [..] a.m. [..], której współwłaścicielami są M. i A. S. (69/100) oraz Gmina Miasta (31/100).

Sąd podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym obowiązujące w dacie budowy przedmiotowej przybudówki przepisy prawa nakładały na inwestora obowiązek uzyskania dla tego typu inwestycji pozwolenia na budowę. W myśl bowiem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane roboty budowlane rozpocząć można było jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Także obowiązujący wcześniej art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46) stanowił, że przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę.

Organy nadzoru budowlanego uznały, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności zobowiązujące je do wydania decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowej części budynku, opartego na art. 37 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane, dlatego nakazały wykonać określone roboty budowlane, uznając, że doprowadzą one przedmiotową przybudówkę do stanu zgodnego z przepisami, a zatem orzekły na podstawie art. 40 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu taka konstatacja była co najmniej przedwczesna.

Przepisy art. 37 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane, brzmią następująco:

"Art. 37. 1. Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania

i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

2. Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1."

W myśl art. 40 powołanej wyżej ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone

w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Oceniając możliwość legalizacji przedmiotowej przybudówki organy obu instancji prawidłowo w pierwszej kolejności przeanalizowały, czy przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, tj. przesłanki rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane.

Dokonując tej analizy, organy zasadnie przyjęły, że przewidziana w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania decyzji. Prawidłowo zatem zbadały czy lokalizację przedmiotowej przybudówki można zaakceptować w świetle zapisów obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko zgodne jest z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zaprezentowaną m. in. w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, ONSAiwsa z 2014 r., nr 6, poz.89; w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 maja 2014 r., sygn. II OSK 1466/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1575541; z dnia 4 stycznia 2012 roku, sygn. II OSK 1978/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1112024; z dnia 24 sierpnia 2010 roku, sygn. II OSK 1320/09, ONSAiwsa z 2012 roku, nr 1, poz. 11; z dnia 17 maja 2010 roku, sygn. II OSK 878/09, Baza Orzeczeń LEX nr 597928, a także w wyrokach administracyjnych sądów wojewódzkich - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 249/11, Baza Orzeczeń LEX nr 795648; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. II SA/Lu 606/10, Baza Orzeczeń LEX nr 993428; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2011 roku, sygn. II SA/Gl 611/10, Baza Orzeczeń LEX nr 993097; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2011 roku, sygn. II SA/Rz 1083/10, Baza Orzeczeń LEX nr 993656; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2010 roku, sygn. II SA/Po 560/10, Baza Orzeczeń LEX nr 754477; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 sierpnia 2010 roku, sygn. II SA/Bk 196/10, Baza Orzeczeń LEX nr 737745.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że działki nr [..] i nr [..] a.m. [..], na których znajduje się obecnie przedmiotowa przybudówka, położone są na terenie objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru A1 ochrony uzdrowiskowej w S.

(nr [..]), karta terenu 11 - uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr XII/189/2003 z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 20, poz. 437 z dnia 20 lutego 2004 r.; w skrócie jako "plan miejscowy").

Zgodnie z zapisami zawartymi w karcie terenu 11, ww. działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Przeznaczenie terenu określono w następujący sposób: "teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej /MU/, max. dla usług - 100% powierzchni użytkowej; zaleca się wprowadzanie funkcji lecznictwa uzdrowiskowego; zakres dopuszczalnych funkcji usługowych: lecznictwo uzdrowiskowe i specjalistyczne w uzgodnieniu z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska, oraz hotele, pensjonaty i usługi dla mieszkańców jako funkcje towarzyszące (...); dopuszcza się zachowanie funkcji ekologicznej piekarni przy ul. G. ()".

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że - z uwagi na przytoczoną powyżej treść przedmiotowego planu miejscowego, w szczególności zapis o dopuszczeniu zachowania funkcji ekologicznej piekarni przy ul. G., nie sposób przyjąć

- jako podstawy orzeczenia rozbiórki przybudówki - sprzeczności przedmiotowej budowy ze wskazanymi powyżej postanowieniami planu miejscowego, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane. Prawidłowo organy przyjęły przy tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie musi przewidywać lokalizacji piekarni na konkretnych działkach. Wystarczy bowiem, że zapisy planu miejscowego zaakceptowały istnienie tej piekarni

– w tym jej magazynu, pod wskazanym w planie miejscowym adresem, obejmującym obie ww. działki. Zasadnie organy zwróciły uwagę, że w planie miejscowym nie wskazano, że zachowanie funkcji piekarni dotyczy tylko jej części zlokalizowanej na działce nr [...]. Plan miejscowy określa, że dopuszcza się zachowanie funkcji piekarni, której adres wskazano jako G. Działka nr [..] nie posiada numeru porządkowego, zatem – tak jak przyjęły to organy, cytowany zapis planu dotyczy całej piekarni, w tym jej magazynu, która faktycznie znajduje się na działkach nr [..]

i nr [..] a.m. [..] w S.

Podkreślić przy tym należy również, że w momencie uchwalania przedmiotowego planu miejscowego tj. w 2003 r., objęta niniejszym postępowaniem część magazynowa piekarni (przedmiotowa przybudówka) już istniała. Plan natomiast akceptował całą piekarnię, a zatem też jej magazyn. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 lit. i planu miejscowego, który zawiera wyjaśnienia do ustaleń szczegółowych zawartych w karcie terenu, stan istniejący, którego dotyczą zapisy planu, jest to stan na rok 2002. W tej dacie – co jest bezsporne, przybudówka – pełniąca funkcję magazynu piekarni, istniała w kształcie jak obecnie.

Należy dodać, że przedmiotem postępowania jest murowana, parterowa przybudówka do budynku piekarni, o powierzchni ok. 19m2. Obiekt ten, niewątpliwie funkcjonalnie połączony z piekarnią, służy jednak jedynie jako magazyn wyrobów gotowych, nie prowadzi się zatem w nim jakiejkolwiek działalności wytwórczej związanej z piekarnią (okoliczności bezsporne). Dlatego też, w ocenie Sądu, należy uznać, że obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z zapisami planu miejscowego jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę, biorąc już tylko pod uwagę ogólne przeznaczenie terenu MU, tj. zabudowę mieszkaniowo – usługową, "max. dla usług - 100% powierzchni użytkowej". Magazyn wyrobów gotowych służący piekarni niewątpliwie bowiem może znaleźć się na terenie o funkcji usługowej. Natomiast wskazywana w planie dla tego terenu funkcja lecznictwa uzdrowiskowego jest – zgodnie z zapisami planu, jedynie funkcją zalecaną.

Co za tym idzie, prawidłowo organy uznały, że przedmiotowa przybudówka znajduje się na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod tego rodzaju zabudowę, a zatem w tym zakresie jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie podejmowania przez organy decyzji.

Organy rozważały również, czy przedmiotowy obiekt budowlany winien podlegać ewentualnej rozbiórce, badając przesłanki rozbiórki wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 2

i w art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane.

Czyniąc ustalenia odnośnie przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, organy uznały, że wybudowana przybudówka – po wykonaniu w niej robót budowlanych nakazanych w zaskarżonej decyzji, nie będzie ani powodować niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, ani niedopuszczalnie pogarszać warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Przedmiotowych ustaleń organy dokonały na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności na podstawie przedstawionej przez współwłaścicieli przybudówki "Ekspertyzy technicznej".

Organy prawidłowo przyjęły przy tym, że przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia (a więc wystąpienie przesłanej rozbiórki

z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 roku – Prawo budowlane) należy rozumieć takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane. Zatem podstawy do orzeczenia rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 roku – Prawo budowlane będą zachodziły tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia wymienionych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń w oparciu o art. 40 tej ustawy.

W niniejszej sprawie organy uznały, że brak jest podstaw aby nakazać rozbiórkę przybudówki z przyczyn wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 roku – Prawo budowlane, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie potwierdza, że przedmiotową część magazynową piekarni można doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Dokonując tych ustaleń organy, wbrew zarzutom skarżącej, przyznały, że złożona w sprawie dokumentacja techniczna potwierdza, iż przedmiotowa przybudówka obecnie narusza przepisy rozporządzenia, w szczególności regulujące kwestie ochrony pożarowej, jednak – wbrew oczekiwaniom skarżącej, orzekły, że wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych doprowadzi wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że wskazywane przez skarżącą, a związane z lokalizacją przedmiotowej przybudówki, ograniczenia w korzystaniu z wejścia do budynku skarżącej Wspólnoty, nie mogły stanowi podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane. Wskazywane przez skarżącą wejście do budynku Wspólnoty zlokalizowane od strony zaplecza jest bowiem - co jest w tej sprawie bezsporne - wejściem dodatkowym. Wejście główne do budynku skarżącej zlokalizowane jest natomiast od strony ulicy G. Skarżąca posiada zatem nieograniczony dostęp do swojego budynku od tej strony. Ponadto to dodatkowe wejście (wyjście z budynku), co zdaje się umykać uwadze skarżącej, wychodzi bezpośrednio na działkę nr [..] niestanowiącą jej własności. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie, jak i oświadczenia przedstawiciela Gminy Miasta złożonego na rozprawie administracyjnej w dniu 21 lipca 2015 roku wynika bowiem, że budynek skarżącej Wspólnoty znajduje się na działce nr [..], której granice wyznaczone są po jego obrysie. Tak więc członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej, korzystając z dodatkowego wyjścia, wychodzą bezpośrednio na nieruchomość niestanowiącą ich własności. Z tego faktu nie mogą zatem wywodzić dla siebie jakichkolwiek uprawnień, czy też na podstawie tego faktu formułować jakichkolwiek zarzutów. Co za tym idzie, prawidłowo organy uznały, że utrudnienia w korzystaniu z dodatkowego wejścia do budynku skarżącej związane z bliskością przedmiotowej przybudówki nie stanowią niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia.

Prawidłowo także, odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących usytuowania przedmiotowej przybudówki, posadowionej obecnie na granicy działek nr [..]

i nr [..], a zatem z naruszeniem przepisów § 12 rozporządzenia, organy wyjaśniły, że tych przepisów rozporządzenia nie stosuje się do stanów faktycznych stanowiących, tak jak w tej sprawie, konsekwencję wtórnego podziału nieruchomości. Fakt posadowienia przedmiotowej przybudówki na granicy działek nr [..] i nr [..] oraz jej bezpośredniego sąsiadowania z nieruchomością skarżącej spowodowany jest bowiem tym, że przed wybudowaniem przedmiotowej przybudówki budynki nr [..] i nr [..] usytuowane były na terenie jednej działki nr [..], w wyniku podziału której - budynek nr [..] (budynek skarżącej) znajduje się na działce nr [..]. Budynek nr [..], w wyniku podziału działki o nr [..], znajduje się na działce nr [..], a działka nr [..], powstała w wyniku podziału działki [..], obecnie otacza z dwóch stron budynek mieszkalny nr [..]. W wyniku tych podziałów przybudówka znalazła się na dwóch działkach o nr [..] i nr [..]. Te wtórne podziały, które doprowadziły do powstania działek niespełniających wymogów działek budowlanych, a jednocześnie do usytuowania znajdujących się na nich budynków w odległościach sprzecznych z aktualnie obowiązującymi przepisami § 12 rozporządzenia, nie mogły zatem wpłynąć na ocenę zgodności z prawem przedmiotowej przybudówki.

Rację ma natomiast skarżąca, że organy nie oceniły w zgodzie z przepisami k.p.a. złożonych w sprawie przez strony postępowania dowodów dotyczących zagrożeń z zakresu ochrony przeciwpożarowej, jakie stwarza przedmiotowa przybudówka. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały wprawdzie, że przybudówka w kształcie obecnym nie może funkcjonować, narusza bowiem przepisy rozporządzenia dotyczące ochrony przeciwpożarowej, w tym w szczególności § 271 rozporządzenia dotyczący odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Jednak – kierując się jedynie treścią "Ekspertyzy technicznej" złożonej przez współwłaścicieli przybudówki, uznały, że można ją doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w zakresie tych przepisów, nakładając obowiązek przeprowadzenia robót budowlanych wskazanych przez autora tej "Ekspertyzy technicznej".

Należy w tym miejscu przypomnieć, że skarżąca także przedłożyła w toku postępowania "Opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej" sporządzoną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. R. L. (upr. nr [..]) /opinia k. 112 – 114 akt organu I instancji/. W opinii tej rzeczoznawca stwierdził, że istniejąca przybudówka narusza przepisy § 271 ust. 1 rozporządzenia, a jedyną możliwością doprowadzenia stanu istniejącego do zgodności z prawem jest rozbiórka tej przybudówki.

Mając na uwadze te dwa dowody oraz sprzeczne interesy stron, które je przedstawiły, organy szczególnie wnikliwie powinny były zatem rozważyć, czy wskazywane w "Ekspertyzie technicznej" roboty budowlane rzeczywiście doprowadzą do zgodności przedmiotowej przybudówki z przepisami rozporządzenia, w tym w szczególności przepisami jego § 271. Organy tymczasem jedynie wskazały na treść tej ekspertyzy, nie dokonując jakiejkolwiek własnej analizy stanu faktycznego sprawy w tym zakresie. Organ I instancji wprost stwierdził, że "Opinia mgr inż. K. wskazuje, jakie roboty należy wykonać, aby przepisy zostały spełnione, w związku z czym organ nadzoru budowlanego na jej podstawie wydaje nakaz objęty niniejszą decyzją. (...)" /str. 7 decyzji/. Natomiast organ odwoławczy wskazał tylko, że została złożona "Ekspertyza techniczna", oraz przytoczył – za organem I instancji - fragmenty jej treści /k. 10 – 11 decyzji organu odwoławczego/. Organy obu instancji stwierdziły nadto, że opinia inż. R. L. nie wskazuje, że wykonanie robót objętych dokumentacją mgr inż. J. K. ("Ekspertyzą techniczną") nie zapewni spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej budynku. Opinia inż. R. L. nie zakwestionowała bowiem prawidłowości zalecanych do wykonania w przybudówce robót budowlanych wskazanych w "Ekspertyzie technicznej". Organy zaznaczyły przy tym, że obie opinie natomiast wskazują i potwierdzają, że obecny stan jest niezgodny z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej.

W tym miejscu podkreślić należy, że organy nie zwracały się do sporządzającego "Opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej" inż. R. L. o ustosunkowanie się do zaleceń zawartych w "Ekspertyzie technicznej". Nie dokonały także własnej analizy zakresu robót w niej wskazanych, który mimo to zaakceptowały w wydanych decyzjach jako jedyne i niezbędne do doprowadzenia przedmiotowej przybudówki do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zatem z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., postępowanie dowodowe oparte jest co do zasady na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności winny były ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy zakres robót wskazany w "Ekspertyzie technicznej" - stanowiącej opinię prywatną, przedłożoną przez jedną ze stron postępowania, jest wystarczający aby doprowadzić przedmiotową przybudówkę do stanu zgodnego z prawem.

Ekspertyza sporządzona w niniejszej sprawie, jak każdy inny dowód, podlegać powinna bowiem ocenie organów rozstrzygających sprawę i powinna być przez nie szczegółowo przeanalizowana. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Nawet gdyby "Ekspertyza techniczna" była opinią sporządzoną przez biegłego powołanego przez organ dla potrzeb niniejszej sprawy, a tak nie było, podlegałaby ocenie organu. Zadaniem każdego biegłego jest bowiem jedynie dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 1998 roku, IV SA 1656/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43813). To zatem organ musiał w tej sprawie ocenić, czy istnieje możliwość zalegalizowania przedmiotowej przybudówki, w tym szczegółowo wyjaśnić stronom, w tym skarżącej, kierując się wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego nie dał wiary innym dowodom (w szczególności "Opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej" przedłożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową), a także z jakich przyczyn uważał, że zakres nałożonych obowiązków jest wystarczający dla legalizacji tej samowoli budowlanej. Tych rozważań i ocen w decyzjach organów obu instancji zabrakło, a zatem zostały one wydane z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji i winna z niego wynikać ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia organów dotyczące tego, że wskazane w zaskarżonej decyzji roboty budowlane doprowadzą przedmiotową przybudówkę do stany zgodnego z prawem. Ustalenia te znajdują bowiem wprawdzie pewne potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który jednakże – jak to wykazano powyżej, nie został w pełni rozpatrzony. Sąd miał przy tym na uwadze, kierując się treścią art. 80 k.p.a., że zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący

(art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisu obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału zgromadzonego w danej sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził nadto, że z zapisów zawartych w planie miejscowym – karta terenu 11 (Warunki konserwatorskie), wynika, że teren objęty przedmiotową inwestycją położony jest w zasięgu zespołu urbanistyczno - krajobrazowego S. wpisanego do rejestru zabytków województwa decyzją nr [..] z dnia 12 lutego 1979 roku. Teren ten położony jest w zasięgu strefy "A" pełnej ochrony historycznej struktury przestrzennej - przedmiot ochrony stanowi m.in. historyczny układ przestrzenny miasta, czyli nawiązanie do historycznego rozplanowania zabudowy, jej zasadniczych proporcji i charakteru architektury, podziałów działek, rozplanowania wnętrz ulicznych, linii zabudowy, historyczna zabudowa, w tym kamienice przy ul. G. [..] z roku ok. 1900.

Mając na uwadze te zapisy planu miejscowego, Sąd uznał, że organy niedostatecznie rozważyły, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego przewidziane w art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane. Organy nie ustaliły bowiem, czy przedmiotowa inwestycja może zostać zalegalizowana biorąc pod uwagę przepisy dotyczące ochrony zabytków. W ocenie Sądu przedmiotowe ustalenia były tymczasem niezbędne dla prawidłowej analizy zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane, skoro z zapisów obowiązującego planu miejscowego wynika, że przedmiotowa przybudówka znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

Kontrolowane decyzje także w tym zakresie zostały zatem wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania dowodów potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy, a co za tym idzie - z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Przy czym naruszenie to spowodowane zostało dokonaniem przez organy niewłaściwej wykładni art. 37 ust. 2 ww. ustawy, co z kolei stanowiło naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie - w ocenie Sądu - organy dokonały wadliwej wykładni przepisu art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nie przyjęły bowiem, a winny były tak uczynić, że inne ważne przyczyny, uzasadniające wydanie decyzję o przymusowej rozbiórce, o jakich mowa w tym przepisie, stanowiące skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane, to naruszenie wartości chronionych prawem, jakimi są zabytki.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r.

(sygn. II OSK 1157/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym: "Istota postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 p.b. (ustawa z 1994 r. – Prawo budowlane

– przyp. Sądu), w sytuacji gdy inwestor wykonał roboty budowlane w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganego pozwolenia, polega na dokonaniu ocen obiektu budowlanego i wykonanych robót budowlanych w celu ustalenia, jakie działania trzeba wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Te oceny i ustalenia odnoszą się do robót budowlanych, które zostały już wykonane samowolnie, ale także do robót budowlanych, których wykonanie może być nakazane w postępowaniu naprawczym. Z tego względu przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę. Również przepisy p.b. (art. 39) wyraźnie określają w jakich przypadkach wojewódzki konserwator zabytków nie wydaje decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych i przedstawia jedynie stanowisko jako organ współdziałający, co jednak nie dotyczy obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków."

W wyroku z dnia 12 września 2008 roku, sygn. II OSK 1034/07 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił nadto zasadnie, że: "Konstrukcja przepisów art. 48 ust. 1 – 5 oraz art. 49 ust. 1 – 5 (ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane – przyp. Sądu) pozwala na przyjęcie, że w odniesieniu do obiektów zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli organ wstępnie stwierdzi istnienie przesłanek do legalizacji z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, to prowadzone przez ten organ postępowanie stanowi odpowiednik postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i przepisy dotyczące tego postępowania mogą być odpowiednio stosowane w toku postępowania legalizacyjnego. Skoro art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje konieczność uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie objętym ochroną na podstawie planu miejscowego, to uznać należy, że w razie złożenia przez inwestora kompletnych dokumentów wymaganych art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego rzeczą właściwego organu będzie - przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego - dokonanie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków."

Powyższe orzeczenia dotyczą wprawdzie postępowania legalizacyjnego i naprawczego prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane, jednak - w ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, brak jest podstaw aby reguł z nich wynikających nie stosować również do postępowania mającego na celu doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, prowadzonego na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, nie powinno bowiem budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, że zabytki należą do wartości szczególnie chronionych prawem. Znajdują one ochronę w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.). Są również chronione przepisami prawa budowlanego. Ochronie zabytków służą rozwiązania przyjęte w art. 39 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Zabytki podlegały także ochronie w czasie budowy przedmiotowej przybudówki. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r., nr 98, poz. 1150 ze zm.), pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogły być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Przepis art. 20 ww. ustawy stanowił, że ze względu na ochronę zabytkowych układów urbanistycznych i zabytkowych zespołów budowlanych, wpisanych do rejestru zabytków, starostowie, na wniosek wojewódzkich konserwatorów zabytków, mogą określić warunki działalności budowlanej na ich terenie lub zarządzić usunięcie, uporządkowanie albo przebudowę poszczególnych budynków lub wydać inne stosowne zarządzenia.

W ocenie Sądu, badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane kwestii dotyczących ochrony zabytków wynika z konieczności zapewnienia spójności systemu prawa. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji. Ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów dotyczących ochrony zabytków. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 759/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43338).

Przeciwna interpretacja treści art. 37 tej ustawy prowadziłaby przy tym do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji korzystniejszej od osoby ubiegającej się zgodnie z prawem o wydanie pozwolenia na budowę, z uwagi na możliwość legalizacji robót - mimo braku pozwolenia wyrażonego przez właściwy organ ochrony zabytków. Takie rozwiązanie przynosiłoby nieuzasadnioną korzyść osobie łamiącej przepisy prawa (lub chcącej z takiego stanu skorzystać, w przypadku właściciela obiektu powstałego w warunkach samowoli budowlanej) i zachęcało obywateli do nierespektowania jego nakazów, co naruszałoby wartość jaką jest umacnianie poszanowania prawa. Zaniechanie badania przez organy tej kwestii w postępowaniu rozbiórkowym prowadziłoby bowiem do wydania decyzji, której legalność - w istotnej kwestii zgodności z przepisami ochrony zabytków, nie byłaby przez organ administracji oceniana.

Wykładnia art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane - wyłączająca obowiązek ustalenia przez organ nadzoru tej okoliczności, stawiając w lepszej sytuacji - niż osoba chcąca zrealizować inwestycję w zgodzie z przepisami prawa - podmiot zmierzający do legalizacji samowoli budowlanej, godziłaby także w zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Stawiałaby ona w lepszej sytuacji osoby, które dokonały samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 roku, niż te, które samowoli budowlanej (o jakiej mowa w art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku), dokonały po tej dacie.

Z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku wynika bowiem, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów budowlanych, lub ich części, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Wykładając natomiast przepisy art. 48 ustawy z 1994 roku - Prawo budowlane sądy administracyjne nie mają żadnych wątpliwości, na co wskazuje ww. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2008 roku, że legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (lub jego części) możliwa jest jedynie w sytuacji, gdy inwestor posiada decyzję (lub uzgodnienie – w zależności od formy ochrony) konserwatora zabytków.

W wyroku z dnia 20 czerwca 2012 roku, sygn. II OSK 524/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo stwierdził, że: "Aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji. Skoro inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić wyżej wymienioną decyzję, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych."

Należy również wskazać, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z 1994 roku - Prawo budowlane, co do zasady do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy, a więc również art. 50 - 51 tej ustawy. Przepisy te dotyczą m. in. samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, lub jego części. Do tego typu samowoli budowlanych, jeżeli nie wydano w ich sprawie ostatecznych decyzji, zgodnie z ww. przepisem przejściowym, znajdują one zastosowanie również w sytuacji, gdy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przed 1 stycznia 1995 roku.

W zacytowanym powyżej wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, a pogląd ten Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że w postępowaniu naprawczym – prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane należy uzyskać stosowne pozwolenie konserwatora zabytków.

Odmienna od przyjętej w niniejszym wyroku wykładnia art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane, dotycząca ochrony konserwatorskiej, naruszałaby zatem również art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (gwarantujący wszystkim równość wobec prawa) w ten sposób, że niezasadnie różnicowałaby osoby, które dokonały samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 roku. W lepszej sytuacji stawiałaby bowiem te, które wybudowały obiekt budowlany lub jego część bez pozwolenia na budowę (art. 37 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane), a w gorszej te, które dopuściły się samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu bez pozwolenia na budowę innych robót budowlanych (art. 50 - 51 ustawy z 1994 roku - Prawo budowlane). Co za tym idzie - doprowadziłaby do sytuacji, w której osoba, która bez pozwolenia na budowę wybudowała obiekt budowlany, czy też jego część, na terenie objętym ochroną konserwatorską, mogłaby go zalegalizować bez zgody konserwatora zabytków, a inna osoba, która wykonała "drobniejsze" roboty budowlane na takim terenie i nie uzyskałaby zgody konserwatora zabytków, takiego uprawnienia do legalizacji by nie miała.

Reasumując, nie podlega wątpliwości, że postępując w zgodzie zarówno z przepisami Konstytucji RP, jak i z normami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego winny były w niniejszej sprawie zbadać, czy konserwator zabytków wyraża zgodę na legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego (vide art. 39 ust. 1 ustawy z 1994 roku – Prawo budowlane), skoro – jak wynika z plany miejscowego, znajduje się on na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, czego nie uczyniły, naruszając również wskazane powyżej przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Winny były to uczynić również z tego względu, że nakazały współwłaścicielom przybudówki wykonać określone roboty budowlane, a zgodnie z cytowanym już art. 39 ust. 1 ustawy z 1994 roku – Prawo budowlane, gdyby współwłaściciele ci chcieli je wykonać na podstawie pozwolenia na budowę, niewątpliwie musieliby uzyskać - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenie na prowadzenie tych robót, wydane przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Należy przy tym wyjaśnić również, że inne ważne przyczyny w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku organy winny ustalać i oceniać na datę wydania decyzji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn. akt II OSK 647/07, Baza Orzeczeń LEX nr 483245). Tym samym również zgoda konserwatora zabytków winna być badana na tę datę. Oznacza to, że jeżeli obecni właściciele przybudówki nie dysponują taką decyzją, mogą ją uzyskać w toku niniejszego postępowania.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut Wspólnoty Mieszkaniowej, że zaskarżona decyzja nie jest możliwa do wykonania, bowiem nie zawiera załącznika, tj. "Ekspertyzy technicznej" oraz jej późniejszego uzupełnienia, co stanowi w ocenie skarżącej naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Brak jest podstaw, w szczególności nie wynika to z treści przywołanego przez skarżącą przepisu art. 107 § 1 k.p.a., aby uznać, że organ - do decyzji nakładającej na dany podmiot w trybie art. 40 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane obowiązek wykonania określonych ściśle w jej rozstrzygnięciu robót budowlanych, powinien załączyć dowód, na podstawie którego zakres tych robót ustalił. Konieczne jest jedynie, aby nakazane roboty budowlane zostały ściśle określone w decyzji, a to w tej sprawie miało miejsce, decyzja była zatem wykonalna. Również podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące hałasu spowodowanego przez samochody przyjeżdżające do piekarni, czy też dotyczące zaprószania mąką okien budynku skarżącej, nie mogły doprowadzić do rozbiórki przedmiotowej przybudówki, związane są bowiem z faktem funkcjonowania w tym miejscu piekarni, a nie bezpośrednio ze spornym obiektem budowlanym, pełniącym jedynie funkcję magazynu.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę dokonały błędnej wykładni art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 roku - Prawo budowlane, a nadto - nie ustalając należycie istotnych dla sprawy okoliczności, omówionych powyżej, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn - na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, w tym wpisu uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania organu administracji wynikają wprost z treści powyższych rozważań.