Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 272/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, 2 i 5, art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 9, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 roku sprawy ze skargi A. G., Spółki A na uchwałę Rady Miejskiej w Orzyszu z dnia 25 listopada 2020 r., nr XXIX/219/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych Pianki, Grądy, Aleksandrowo gm. Orzysz 1) odrzuca skargę A. G.; 2) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w stosunku do działek położonych w obrębie geodezyjnym Aleksandrowo o numerach ewidencyjnych: "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]"; 3) oddala skargę w części dotyczącej uchwały Rady Miejskiej w Orzyszu Nr V/34/2019 z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych Pianki, Grądy, Aleksandrowo gm. Orzysz; 4) zasądza od Gminy Miejskiej Orzysz na rzecz skarżącej Spółki kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5) zwraca skarżącemu A. G. kwotę 317 zł (trzysta siedemnaście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 3 marca 2021 r. (data wpływu do organu) A. G. i spółka A, reprezentowani przez tego samego radcę prawnego, w jednym piśmie, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej

z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych P. G. A. (dalej jako: "plan", "uchwała").

Zarzucili, że uchwała narusza ich interes prawny poprzez:

1. ograniczenie lokalizacji nowej zabudowy w nieprzekraczalnych liniach zabudowy oznaczonych na rysunku planu (§ 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 33 pkt 3 lit. f, przebieg linii na rysunku planu),

2. nakazanie wcześniejszego podczyszczania wód opadowych i roztopowych do osiągnięcia dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń określonych w przepisach odrębnych przed wprowadzeniem ich do odbiorników (§ 6 ust. 1 pkt 2),

3. nakazanie wcześniejszego oczyszczania wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z powierzchni utwardzonych do gruntu w granicach własnej działki lub ogólnodostępnych rowów melioracyjnych i przydrożnych (§ 13 ust. 3 pkt 3 lit. a),

4. nakazanie, by uciążliwości generowane przez obiekty związane z hodowlą lub chowem zwierząt, obiekty inwentarskie i budynki inwentarskie zawierały się

w granicach do których inwestor posiada tytuł prawny (§ 6 ust. 1 pkt 7),

5. bezwzględny (niezależny od ocen i decyzji środowiskowych) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko

w rozumieniu przepisów odrębnych ochrony środowiska, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej (§ 6 ust. 1 pkt 8, § 11 pkt 1),

6. ustalenie dopuszczalnych poziomów hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (§ 6 ust. 1 pkt 10 lit. c),

7. zachowanie w granicach obszaru II- A. - symbol literowy "b" obszaru zabytku archeologicznego w postaci stanowisk archeologicznych: nr obszaru AZP-22-75 nr stanowiska VI, nr obszaru AZP-18, nr obszaru AZP 22-75, nr stanowiska VII, nr obszaru AZP-19, które to stanowiska nie są ujęte w gminnej ewidencji zabytków (§ 7 ust. 1 pkt 4 lit. a i b), nie występują też w terenie w miejscach wskazanych na planie i żadne prace archeologiczne w tych miejscach nie są i nigdy nie były prowadzone

8. ustalenie wskaźników i zasad wyposażenia terenów w odpowiednią liczbę miejsc do parkowania w granicach terenów elementarnych oznaczonych w planie symbolami literowymi R i Rr na minimum 2 miejsca dla budynku inwentarskiego

o łącznej powierzchni zabudowy poniżej 500 m2 i 2 miejsca na każde rozpoczęte 10 m2 powierzchni zabudowy dla budynku lub zespołu budynków inwentarskich o łącznej powierzchni zabudowy powyżej 1000 m2 (§ 12 pkt 9 lit. d),

9. przyjęcie, że w związku z uchwaleniem planu nastąpi wzrost wartości nieruchomości należących do terenów elementarnych oznaczonych symbolami literowymi R i Rr oraz ustalenie z tego tytułu stawki opłat w wysokości 0,01% (§ 14 pkt 2),

10. ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych w wielkości 10.000 m2,

11. dopuszczenie maksymalnie dwóch budynków inwentarskich na jednej działce budowalnej (§ 33 pkt 3 lit. e),

12. ograniczenie maksymalnej obsady poniżej 60 DJP dla pojedynczego budynku inwentarskiego i poniżej 120 DJP dla przedsięwzięcia realizowanego na jednej działce budowalnej (§ 33 pkt 4 lit. a),

13. wprowadzenie daleko idących ograniczeń zabudowy w postaci:

• wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej min. 90 % powierzchni działki budowlanej (§ 33 pkt 5 lit. a),

• wskaźnika powierzchni zabudowy - max.0,01 powierzchni działki (§ 33 pkt. 5 lit. b),

• wskaźnika intensywności zabudowy- min. 0,001 i max. 0,01 powierzchni działki (§ 33 pkt. 5 lit. c),

• maksymalnej powierzchni zabudowy pojedynczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego 250 m2 (§ 33 pkt 6 lit. a),

• maksymalnej powierzchni zabudowy pojedynczego budynku gospodarczo-garażowego 300 m2 (§ 33 pkt 6 lit. b),

• maksymalnej powierzchni zabudowy pojedynczego budynku inwentarskiego 500 m 2 (§ 33 pkt 6 lit. c),

• szerokości elewacji frontowej max. 20 m dla budynku mieszkalnego i max. 30 m dla budynków innych niż mieszkalne (§ 33 pkt 7 lit. a i b),

• maksymalnych wysokości zabudowy - dla budynków mieszkalnych do 9 m (max. 2 kondygnacje naziemne w tym poddasze użytkowe), - dla budynków innych niż mieszkalne do 12 m (max. 1 kondygnacja naziemna), dla budowli do 15 m i dla innej zabudowy do 4 m (§ 33 pkt 8),

• wprowadzenie szczegółowo wskazanych w § 33 pkt 9 ograniczeń dotyczących sytuowania i geometrii zabudowy (§ 33 pkt 9 lit. a-c)

Skarżący wskazali, że powyższe postanowienia naruszają ich interes prawny

i uprawnienia wynikające:

• z treści prawa własności - art. 140 w zw. z art. 46 [1] k.c.),

• z prawa do równej ochrony własności - art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP

• z prawa do proporcjonalnie wyważonej ochrony własności w postępowaniu planistycznym - art. 1 ust. 2 pkt. 7, 9, art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie: u.p.z.p.),

• z równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP,

• z wolności prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej

w szczególności na zarobkowym prowadzeniu każdej formy działalności rolniczej określonej w art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym - art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 Prawo przedsiębiorców,

• z prawa do ochrony wolności i praw konstytucyjnych (art. 31 Konstytucji RP),

• z prawa do prowadzenia zintegrowanych i zorganizowanych gospodarczo gospodarstw rolnych (art. 55 [3] k.c.)

• z ostatecznej i prawomocnej decyzji środowiskowej,

gdyż w porównaniu do uregulowań zawartych w systemie powszechnie obowiązującego prawa w przepisach odrębnych istotnie ograniczają możliwości zagospodarowania i prawo korzystania z nieruchomości m.in. dla potrzeb zarobkowej produkcji rolniczej (działalności gospodarczej), pogarszając sytuację prawną skarżących w stosunku do sytuacji właścicieli i inwestorów podobnych nieruchomości nie objętych planem, pomimo że charakter i dotychczasowy sposób użytkowania jednych i drugich nieruchomości w istotny sposób nie różnią się od siebie i żadna planistyczna potrzeba nie uzasadnia takiego zróżnicowania (art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP).

Skarżący zarzucili, że ograniczenia określone w ww. postanowieniach uchwały wypełniają dyspozycję art. 28 ust. 1 u.p.z.p., albowiem w sposób istotny, tj. sprzeczny

z konstytucyjnym porządkiem prawnym (art. 2, art. 7, art. 21, art. 22, art. 31, art. 32, art. 64 oraz art. 94 Konstytucji RP) naruszają powszechnie obowiązujące zasady i tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podnieśli, że zawarte w przytoczonych postanowieniach uchwały ograniczenia:

a) nie służą realizacji celów postępowania planistycznego, tj. potrzebie kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p) ani też nie uwzględniają kryteriów planistycznych wskazanych w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p oraz w legalnych definicjach (art. 2 u.p.z.p), służą zaś wyłącznie temu, by ograniczyć skarżącym legalne (tj. zgodne z odrębnymi regulacjami) zagospodarowanie nieruchomości oraz uniemożliwić lokalizację na ich terenie przedsięwzięcia, będącego przedmiotem postępowania środowiskowego oraz innych podobnych inwestycji służących do prowadzenia produkcji rolnej na większą skalę,

b) uchwalając je, organ zupełnie zignorował planistyczną potrzebę uwzględnienia praw własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) oraz zasadę proporcjonalności polegającą na obowiązku wyważania interesów publicznych, prywatnych i wyników analiz (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), zignorował też praktyczne, ekonomiczne uwarunkowania nieruchomości i przyległych terenów (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.),

c) wbrew stwierdzeniu zawartemu w preambule uchwały, wskazane ograniczenia są sprzeczne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy, według których tereny te leżą na obszarze strefy osadniczo - rolniczej aktywizacji gospodarczej (IVA), na terenach tych powinna być zatem zapewniona możliwość intensyfikacji wszelkich form produkcji rolniczej, z uwzględnieniem wymogów ochrony środowiska przyrodniczego (vide: cz. 111 - Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego, pkt. 1.2, str. 7 Studium)

i preferowany jest rozwój dużych gospodarstw rolnych o pow. 20-50 ha (cz. III -Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego, pkt. 11.1, str. 43 Studium),

d) zostały uchwalone z naruszeniem formalnych wymagań (trybu) postępowania planistycznego dotyczących zgromadzenia wymaganych przez u.p.z.p. analiz, ustosunkowania się do uwag oraz sporządzenia uzasadnienia uchwały (art. 1 ust. 3, art. 14 pkt. 5, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2-4 i art. 32 u.p.z.p.), gdyż materiały zgromadzone w postępowaniu planistycznym tylko z nazw dokumentów potwierdzają zachowanie ww. wymogów formalnych trybu postępowania, w ich treści brak jest natomiast wskazania jakichkolwiek konkretnych okoliczności faktycznych, które mogłyby mieć merytoryczne znaczenie dla ustaleń planistycznych dotyczących nieruchomości skarżących.

W związku z powyższym, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, lub w części odnoszącej się do wskazanych w skardze nieruchomości i postanowień planu.

Na podstawie art. 134, art. 135 w zw. z art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wnieśli

o stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej

Nr "[...]" z dnia "[...]" r. (uchwały intencyjnej), jeśli byłoby to niezbędne do końcowego załatwienia skargi.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości gruntowych objętych ustaleniami planu. Są to działki

o numerach ewidencyjnych: "[...]", położone w obrębie geodezyjnym A., o łącznej powierzchni ponad 12 ha, stanowiące tereny produkcji rolniczej. Jest to rozległy teren niezabudowany, mający niską przydatność uprawną, w większości są to niestanowiące lasów grunty zadrzewione i zakrzewione, łąki, pastwiska, nieużytki. Teren jest dobrze skomunikowany, ma bezpośredni dostęp z dróg publicznych i leży poza granicami zwartej zabudowy wsi, w odpowiednio dużej odległości (co najmniej pół km) od najbliższej zabudowy, dzięki czemu mieszkańcy wsi nie są w istotnym stopniu narażeni na immisje. Zdaniem skarżących cała nieruchomość doskonale nadaje się do prowadzenia działalności produkcyjno-rolniczej, do której zalicza się m. in. chów zwierząt w większej skali. Działalność taka wpisuje się w kierunki rozwoju przewidziane dla tego terenu w Studium. W dniu 16 listopada 2017 r. spółka zawarła z A. G. i jego bratem przedwstępną umowę sprzedaży tych nieruchomości pod warunkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na budowę 6 obiektów inwentarskich po 2500 m2 każdy wraz z niezbędną infrastrukturą oraz pod warunkiem uzyskania decyzji

o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. W dniu "[...]" r., po dwuletnim postępowaniu, Burmistrz wydał decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla budowy 6 budynków inwentarskich – kurników o łącznej maksymalnej obsadzie 1320 DJP wraz

z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr "[...]". Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO w dniu "[...]" r. A. G. wystąpił w dniu 25 czerwca 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia, ale wydanie tej decyzji nie jest aktualnie możliwe. W dniu 27 lutego 2019 r. Rada Miejska podjęła bowiem uchwałę intencyjną nr "[...]", wszczynającą postępowanie planistyczne. Skarżący zarzucili, że zaskarżony plan uniemożliwia spełnienie warunków umowy przedwstępnej i niweczy możliwość jej wykonania, a także czyni niecelowym postępowanie środowiskowe. Zarzucono, że postanowienia planu stanowczo pozbawiają skarżących prawa do zagospodarowania nieruchomości na zasadach określonych w przepisach powszechnie obowiązujących, w szczególności prawa do lokalizowania na nieruchomościach jakichkolwiek inwestycji (przedsięwzięć) mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo że przepisy szczególne nie ustanawiają w tym zakresie bezwzględnych zakazów, określając jedynie warunki, które muszą być przy tym spełnione oraz wskazując, które organy i w jakich odrębnie prowadzonych postępowaniach są kompetentne do oceny wypełnienia tych warunków. W przekonaniu skarżących przy uchwalaniu planu organ nie kierował się żadnymi zasadami ani potrzebami gospodarki planistycznej, lecz miał wyłącznie na celu wykluczenie możliwości lokalizowania na nieruchomości konkretnego rodzaju przedsięwzięć. Takie zaś podejście stanowi przejaw nierównego traktowania. Wprowadzone ograniczenia godzą w indywidualne interesy właściciela i powiązanych z nim inwestorów, pomimo że nie jest to uzasadnione żadnymi konkretnymi i obiektywnymi potrzebami publicznymi ani tez żadnymi faktycznymi czy prawnymi uwarunkowaniami. Podkreślono, że A. G. jako strona umowy i beneficjent decyzji środowiskowej posiada interes prawny do zaskarżenia planu.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zaprzeczył, aby działania podjęte przez Gminę miały jedynie na celu blokowanie zamiaru inwestycyjnego określonego w decyzji środowiskowej. Postępowanie środowiskowe nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż o decyzję środowiskową wystąpić mógł każdy podmiot, zaś z wydania decyzji środowiskowej nie sposób wywieźć automatycznego zamiaru wykonania inwestycji. Co więcej podmiot wnioskujący o wydanie decyzji środowiskowej może nigdy nie przystąpić do wykonania inwestycji określonej w decyzji, Gmina zaś nie jest obowiązana oczekiwać na stanowisko wnioskodawcy i dostosowywać swoje władztwo planistyczne do zamiarów konkretnych, jednostkowych inwestorów. Organy Gminy mają bowiem na uwadze interesy Gminy jako całości. Zauważono, że plan miejscowy oprócz kwestionowanych terenów obejmuje również inne obszary w obrębach P., G., A. o łącznej powierzchni ponad 1300 ha. Dlatego też sugerowanie, że Gmina podjęła działania przeciwko konkretnemu zamierzeniu lub inwestorowi i w tym celu realizuje tak ogromny i trudny plan miejscowy jest zupełnym absurdem. Dostrzeżono też, że skarga nie zawiera żadnego rzeczowego i rzetelnego porównania rzekomo podobnych terenów, dlatego nie zgodzono się z zarzutem dyskryminacji terenów. Skonstatowano, że regulacje planu miejscowego w szczególności dotyczące wskaźników urbanistycznych, parametrów technicznych zabudowy, wielkości działek budowlanych jak również kolorystyki zabudowy oraz jej wielkości są zastosowane jako generalna zasada i dotyczą wszystkich terenów rolniczych oznaczonych w planie symbolem Rr. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek działaniu przeciwko interesom strony. Potrzeba stosowania ww. parametrów i wskaźników wynika bezspornie

z przepisu art. 15 u.p.z.p. Dlatego też również w tym zakresie uznać należy skargę za niezasadną. Burmistrz podał, że wskaźniki i parametry zabudowy dla obiektów inwentarskich ustalone zostały na podstawie analiz rozwoju rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w szczególności: dobrej praktyki rolnej, zapewnienia zwierzętom właściwych warunków bytowania i opieki oraz wpływu warunków ich życia na zdrowie

i dobrostan.

Organ podniósł, że sukcesywnie podejmowane są nowe uchwały

o przystąpieniu do sporządzenia planów miejscowych, a w perspektywie kilkuletniej docelowo cały obszar gminy zostanie objęty planami miejscowymi. W przypadku przedmiotowej skargi rozpoczęcie procedur planistycznych poprzedzone było dokonaniem stosownych analiz określonych w art. 14 i art. 32 u.p.z.p. Konieczność regulacji obszarów rolniczych na terenie Gminy za pomocą aktów prawa miejscowego podyktowane jest potrzebą stworzenia sytemu, który powiąże rozwój rolniczej przestrzeni produkcyjnej w zgodzie i poszanowaniu wartości wyższych,

tj. ochrony środowiska i przyrody, zdrowia i życia mieszkańców oraz ogólnie pojętymi zasadami ładu przestrzennego. Zaznaczono, że zarówno przed jak i w trakcie sporządzania dokumentów do organu wpływały liczne skargi, wnioski, uwagi dotyczące kształtowania zabudowy rolniczej na terenie Gminy. Burmistrz zobligowany był do wyważenia interesów publicznych i oceny czy przeważają one nad interesem prywatnym poszczególnych inwestorów. Oceny te nie były jednak dokonywane automatycznie, wyłącznie w oparciu o nadsyłane pisma. Podczas tworzenia regulacji

w każdym planie miejscowym jako priorytet należy zachować zasadę proporcjonalności. Utworzenie standardów dotyczyć musi w sposób jednakowy wszystkich mieszkańców

i inwestorów objętych planem miejscowym. W przypadku zaskarżonego planu miejscowego ta zasada nie została naruszona. Żadna z osób chcąca inwestować

w granicach planu nie została potraktowana wybiórczo. W tym celu ustanowiono generalne zasady rozwoju wszystkich obszarów w tym również obszarów rolniczych, dając możliwość dalszego rozwoju zabudowy jednakże w sposób racjonalny i możliwy do pogodzenia z opisanymi powyżej wartościami. Podkreślono, że wprowadzone

w uchwale regulacje, m.in. rzutujące na wykonywanie prawa własności, uzasadnione są konkretnym interesem wspólnoty. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że uciążliwości powodowane przez obiekty produkcji zwierzęcej, które jakkolwiek nie są standaryzowane w obowiązującym prawie, tym niemniej są odbierane jako pogarszające warunki życia mieszkańców, o czym świadczą m.in. liczne protesty społeczne. Uciążliwości generowane przez inwestycje związane z produkcją zwierzęcą w sposób oczywisty wpływają negatywnie na powodzenie rozwoju działalności turystycznej, co na terenie M. ma niemałe znaczenie. Skarżący - stawiając swój interes ponad interesami innych mieszkańców - zdają się zapominać, że oni również mają prawo do realizacji swoich zamierzeń. Nie może budzić również wątpliwości, iż sąsiedztwo uciążliwych obiektów wpływa bezpośrednio na obniżenie wartości sąsiednich gruntów, przede wszystkim mieszkaniowych. Istotne jest również, że postanowienia planu nie wykluczają możliwości działania w zakresie produkcji zwierzęcej, czy też rolnej w ogóle, lecz nakładają w tym zakresie jedynie pewne ograniczenia, dążąc do pogodzenia interesów wszystkich mieszkańców. W ocenie organu zakreślenie granic produkcji rolnej znajduje usprawiedliwienie w prowadzonej od lat polityce przestrzennej gminy, w której główny nacisk kładzie się na indywidualne gospodarstwa rolne, nie zaś przedsiębiorstwa rolnicze o dużej skali produkcji. W ocenie organu taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic tzw. "władztwa planistycznego", co oznacza, że prawo własności skarżących zostało co prawda ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Skarżący nie zostali bowiem pozbawieni możliwości produkcji rolniczej, jedynie skala tej produkcji może być dla nich niesatysfakcjonująca. Zachowali natomiast te uprawnienia w takiej skali

i zakresie, jak pozostali mieszkańcy gminy. Przyjęte rozwiązanie stanowi kompromis

i pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek. Jest to zgodne z obowiązującą na gruncie prawa ochrony środowiska Unii Europejskiej (art. 191 ust. 1 Traktatu

o funkcjonowania Unii Europejskiej) oraz prawa polskiego (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska) zasadą przezorności. Plan w przyjętej formie godzi interes potencjalnego inwestora z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska, a tym samym zasada proporcjonalności została zachowana. Podkreślono, że swoboda inwestorska właściciela nieruchomości nie może być interpretowana, jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw. Analizując treść skargi, wnioskować należy, że skarżący utożsamiają rolnictwo wyłącznie z rozwojem zabudowy, w tym

w szczególności zabudowy inwentarskiej. Natomiast jak wskazuje definicja rolnictwa określona w słowniku języka polskiego PWN - rolnictwo jest to dziedzina gospodarki obejmująca uprawę ziemi i roślin oraz hodowlę zwierząt. W myśl tej definicji, rolnictwo składa się z 3 segmentów, które w głównej mierze nie dotyczą rozwoju zabudowy,

a wręcz przeciwnie oparte są na działalności związanej z uprawą ziemi.

Dalej organ wykonawczy gminy argumentował, że wnikliwa analiza Studium sporządzona zarówno na etapie wstępnych prac planistycznych, jak również w trakcie procedury projektowej planu miejscowego wykazała, że ustalenia Studium dopuszczają realizację planu miejscowego w formie, która została uchwalona i opublikowana. Studium bowiem nie wskazuje obszarów przeznaczonych pod specjalistyczną produkcję rolniczą. Skarżący natomiast próbuje udowodnić, że skoro studium nie zawiera konkretnych form zakazu, to plan miejscowy powinien dopuścić bezrefleksyjnie rozwój najbardziej uciążliwych działów produkcji rolniczej. Zapisy studium preferują na obszarach rolniczych prowadzenie intensyfikacji produkcji rolniczej, ale nie wskazują, że działalność ta powinna opierać się na chowie lub hodowli zwierząt. Podkreślono, że obszar objęty planem miejscowym położony jest nie tylko w strefie IV tj. strefie osadniczo - rolniczej w podstrefie IVA aktywizacji gospodarczej, ale również w strefach: IVB - podmiejskiej osadniczej, IVC podmiejskiej osadniczej z zakresu mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz co najważniejsze strefie III Krajobrazowej - obejmującej tereny chronionego krajobrazu. Nie bez znaczenia pozostaje również, że powiązanie funkcjonalne terenów w planie jest priorytetem realizacji polityki przestrzennej. Nie ma bowiem możliwości aby opisane przez skarżącego strefy nie miały wpływu na siebie wzajemnie. Tym samym realizacja jakiejkolwiek zabudowy w granicach gminy zawsze niesie za sobą skutki przestrzenne pozytywne lub negatywne na innych obszarach. Nie można zatem uznać, iż lokalizacja działalności uciążliwej nie miałaby wpływu chociażby na strefę III, tj. Krajobrazową, do ochrony której Studium bezpośrednio obliguje.

Zdaniem organu, skarga sformułowana jest w sposób lakoniczny, a zarzuty zostały opisane bez wskazania na czym dokładnie miałyby polegać naruszenia interesu prawnego skarżących poza wskazaniem, że ustalenia planu są niezgodne z planami inwestycyjnymi strony, co w żadnym wypadku nie może przesądzać o naruszeniu jakiegokolwiek interesu. Zaakcentowano, że w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie

i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym w szczególności realizowanie planów miejscowych należy do zadań własnych gminy.

Burmistrz wywiódł też, że działania gminy były od początku transparentne. Prowadzono rozszerzone konsultacje społeczne. Ponad 100 osób wzięło udział

w ankietach. Mieszkańcy zaakceptowali regulacje planu, co dało Gminie legitymację do uchwalenia planu w formie kwestionowanej przez skarżących. Uznano, że utrzymywanie dalszego trendu rozwojowego Gminy w kierunku racjonalnego rolnictwa, zdeterminowanego na działaniu w ramach rodzinnych gospodarstw rolnych współistniejących od lat z rozwojem turystycznym Gminy będzie zarówno słusznym, jak i najbardziej obiektywnym kształtowaniem przestrzeni gminy.

W piśmie procesowym z 22 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Stwierdził, że jakkolwiek Studium postuluje, by plany miejscowe były stopniowo uchwalane, szczególnie dla terenów aktywnych inwestycyjnie, to nie można, jak uczynił to organ, z jednej strony kwalifikować danych terenów jako tereny produkcji rolnej, po czym bez przeprowadzenia dostatecznie szczegółowych badań i analiz dotyczących faktycznych uwarunkowań i potrzeb planistycznych z góry wykluczać lub ograniczać na nich możliwość realizacji określonego rodzaju przedsięwzięć intensywnej produkcji rolnej. Jest to bowiem nadal przejaw nierównego - w porównaniu do właścicieli nieruchomości nie objętych planem - traktowania hodowców drobiu czy trzody chlewnej, będących właścicielami działek objętych planem lub chcących inwestować na tym terenie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że właściciele produkcyjnych terenów rolniczych, które nie są objęte planem, a w związku z tym nie są też objęte np. zakazem lokalizowania na nich przedsięwzięć mogących zawsze znacznie oddziaływać na środowisko mają szersze możliwości zagospodarowania niż właściciele terenów Rr objętych planem, co do których plan taki zakaz wyraźnie wprowadza. Właściciele terenów nie objętych planem mogą się bowiem ubiegać o warunki środowiskowe, następnie o warunki zabudowy i mają szanse je dostać, a właściciele terenów Rr objętych planem z racji na uregulowania prawne są z góry skazani na odmowę wydania takich warunków. Jeśli zaś chodzi o wskaźniki zabudowy, to przedmiotem skargi nie tyle jest samo ich wprowadzenie, co ich wielkości, które nie wynikają z postanowień Studium, z przepisów u.p.z.p., z przepisów innych ustaw szczególnych ani

rzeczywistych uwarunkowań i potrzeb rozwoju danego terenu, lecz zostały przyjęte najzupełniej dowolnie i bezpodstawnie ograniczają rozwój gospodarstw rolnych szczególnie na dużych działkach, które mają do tego odpowiednio duży potencjał obszarowy oraz niską klasę gruntów ornych - mogłyby się więc w większym stopniu skoncentrować np. na hodowli. Organ błędnie utożsamia pojęcie interesu publicznego ze społecznymi protestami i obawami, które dotyczą bliżej nieskonkretyzowanych

i niezmierzonych uciążliwości, jakie mogłaby "emitować" produkcja zwierzęca. Są to jednak wyłącznie teoretyczne spekulacje, które nie mogą zastąpić analiz opartych na konkretnych faktach. Takich zaś organ nie przeprowadził, gdyż ani nie określił rodzaju, ani skali uciążliwości, ani nie ustalił konkretnie, w jaki sposób mogłyby one oddziaływać na otoczenie nieruchomości, jaki byłby zasięg terytorialny takich oddziaływań itp. Bez takich zaś konkretnych i rzeczywistych, obiektywnych ustaleń stosowanie zasady proporcjonalności jest i pozostanie fikcją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5

i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W rozpatrywanym przypadku przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 713, dalej jako: "u.s.g."). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wymaga już wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu. W związku z tym na podstawie art. 53 § 2a p.p.s.a. skargi na uchwały lub zarządzenia organów gminy mogą być wnoszone w każdym czasie.

Na tle art. 101 ust. 1 u.s.g. wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA

w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 201 0r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Naruszenie interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 205/09, publ. w CBOSA). W tym kontekście tylko skarżąca spółka wykazała w skardze, że plan miejscowy obejmuje ustaleniami jej działki i określa dopuszczalny sposób ich zagospodarowania, wprowadzając tym samym ograniczenia w wykonywaniu przysługującego jej do wymienionych nieruchomości prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza w świetle przywołanej normy art. 101 ust. 1 u.s.g., że spółka jest legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę i zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego planu przez Sąd.

Sąd nie uznał natomiast legitymacji procesowej skarżącego A. G., któremu aktualnie nie przysługuje żadne prawo do nieruchomości objętych planem, tym samym zaskarżona uchwała nie dotyczy bezpośrednio jego praw ani obowiązków. Uzyskana przez A. G. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia polegającego na budowie sześciu kurników o obsadzie 1320 DJP nie uprawnia go jeszcze do realizacji takiej inwestycji, gdyż jest to wstępny etap procesu inwestycyjnego, określający tylko warunki, których spełnienie ma na celu zminimalizowanie oddziaływania na środowisko. Nie są to jednak, co jest oczywiste, jedyne wyznaczniki realizacji inwestycji. Decyzja środowiskowa, jak słusznie zauważył organ wykonawczy Gminy, może zostać wydana każdemu i nie przesądza o realizacji inwestycji. Podmiot wnioskujący o wydanie decyzji środowiskowej może nigdy nie przystąpić do wykonania inwestycji określonej w decyzji, do czego musi przede wszystkim posiadać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zawarta pomiędzy skarżącymi umowa przedwstępna sprzedaży wymienionych nieruchomości pod warunkami, stanowi jedynie ekspektatywę prawa własności i nie można z niej wywodzić naruszenia interesu prawnego A. G. (por. wyrok NSA z 12 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1713/08, publ. w CBOSA). W wyroku z 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1806/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. U podstaw legitymacji skargowej leży interes prawny aktualny, czyli taki, który możliwy jest do wyprowadzenia w chwili wnoszenia skargi z odpowiedniej normy prawa materialnego. W orzecznictwie wskazywane jest jednolicie, że dla oceny legitymacji procesowej do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości (por. postanowienie NSA z 13 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1933/18 i powołane tam orzecznictwo, publ. w CBOSA). Przyjmuje się, że nabywca nieruchomości może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g., o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Z przepisu tego wynika, że następca prawny może skarżyć ustalenia planu miejscowego względem nabytej nieruchomości wówczas, jeżeli nie zostanie wyczerpane przez poprzedniego właściciela prawo do zaskarżenia uchwały w odniesieniu do interesu prawnego związanego z nabytą nieruchomością objętą planem. W rozpatrywanym przypadku tytuł własności nieruchomości objętych planem przysługuje aktualnie skarżącej spółce i tylko ona jest uprawniona do zaskarżenia uchwały w granicach posiadanego interesu prawnego. Dlatego skarga A. G., jako ewentualnego nabywcę działek podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1) wyroku. O zwrocie A. G. uiszczonego wpisu od skargi (pkt 5 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym unormowaniem Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.

Przystępując do merytorycznego rozpatrzenia skargi spółki zważyć należy, że strona skarżąca może kwestionować ustalenia planu tylko w ramach własnego interesu prawnego. Zakres interesu prawnego wynika zaś z prawa, jakie przysługuje skarżącej do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. Tym samym skarżąca spółka mogła realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących jej uprawnień właścicielskich do działek położonych na obszarze uchwalonego planu. Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach tego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym wnoszący skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi.

Uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki daje jej prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Nie oznacza to jednak automatycznie zasadności skargi. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zatem skuteczność skargi jest uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu planu miejscowego. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane

z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa.

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny mogą być tylko te zapisy zaskarżonego planu, które dotyczą nieruchomości skarżącej spółki w zakresie wyznaczonym postanowieniami art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy

w całości lub części. Unormowanie to wprowadza sankcję nieważności aktu planistycznego, za określone w nim naruszenia. Przesłankę ku temu stanowi: istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.:

Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Chodzi tu o wadę kwalifikowaną, z powodu której cały akt lub jego część nie powinna wejść w ogóle do obrotu prawnego.

Z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami u.p.z.p. Ustawa ta określa procedury uchwalania planu miejscowego, a także merytoryczne treści, które powinny zostać obowiązkowo określone w planie (art. 15 ust. 2) lub w zależności od potrzeby (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy musi być zgodny z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem,

a także musi zawierać uzasadnienie. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r., sygn. akt II OSK 1716/07, publ. LEX nr 497579). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że przepisy u.p.z.p. upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, jak i ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p w planie określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Ograniczenia te gmina może wprowadzać jednak w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W judykaturze i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że prawo własności mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie

w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z zachowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Przepis art. 31 ust. 1 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Z przepisami tymi koresponduje art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do ust. 2 art. 6 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W przepisie tym zaakcentowano, że każdy podmiot ma prawo do zagospodarowania swojego terenu, ale zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plany miejscowe mogą zatem z mocy ustawy wpływać na kształtowanie prawa własności. Podobnie absolutnego charakteru nie ma zasada swobody działalności gospodarczej. W wyroku z 8 lipca 2008 r., sygn. K 46/07 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że działalność gospodarcza może i musi podlegać różnego rodzaju ograniczeniom. Art. 22 Konstytucji stawia w tym względzie dwa warunki:

w płaszczyźnie formalnej wymaga, by ograniczenie było wprowadzone w drodze ustawy, w płaszczyźnie materialnej zaś - by uzasadnione było "ważnym interesem publicznym". Ów "ważny interes publiczny" - choć jest kategorią ocenną - nie może być interpretowany rozszerzająco ani prowadzić do ograniczenia innego odrębnego prawa, a konstytucyjnie dopuszczalne ograniczenie musi być na tyle merytorycznie uzasadnione, by w konflikcie z zasadą swobodnej działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważył na jego korzyść".

W myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zauważyć należy w tym miejscu, że podejmując działania w zakresie ustalenia zagospodarowania przestrzennego gminy organy powinny uwzględniać obowiązujące już na danym terenie uwarunkowania faktyczne i prawne. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje różne aspekty, które lokalny prawodawca musi uwzględniać przy uchwalaniu planu, np.: walory architektoniczne

i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi (pkt 5), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9), potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (pkt 10), zapewnienie udziału społeczeństwa

w pracach planistycznych (pkt 11), zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych (pkt 12). Stosownie do art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków

i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak

i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Podkreślić należy tutaj, że prawo własności jest tylko jednym elementów branych pod uwagę przy uchwalaniu planu, równie istotnym czynnikiem, który organy gminy muszą mieć na uwadze są wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi. Uwarunkowania społeczno-gospodarcze, kulturowe także mogą uzasadniać wprowadzanie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności.

Organ, któremu powierzono realizację władztwa planistycznego musi zatem wyważyć interesy prawne wielu podmiotów, które mogą być uwzględnione, jeżeli nie naruszy to wymagań ładu przestrzennego i obowiązujących już powszechnie przepisów prawa.

Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy w pierwszej kolejności zauważyć należy, że akta planistyczne zawierają wszystkie wymagane analizy

i uzgodnienia, a także sporządzone zostało uzasadnienie do projektu uchwały, którego treść odpowiada wymogom art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z argumentami, które w przekonaniu organów Gminy przemawiały za wprowadzeniem spornych ograniczeń, nie dowodzi braku uzasadnienia, ale polemikę z zajętym przez Gminę stanowiskiem. Motywy przyjętych rozwiązań zostały czytelnie przedstawione w uzasadnieniu do uchwały i mają pokrycie w aktach sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy działek "[...]", oznaczonych w planie symbolem b-01Rr – teren produkcji rolniczej. Zgodnie z ogólnymi postanowieniami planu zawartymi w § 6 ust. 1 pkt 8 zakazuje się w granicach planu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko

w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska za wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej. W myśl

§ 6 ust. 1 pkt 9 planu dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w przypadku, gdy wykonana ocena wykazała brak znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko. Istota sporu dotyczy uniemożliwienia realizacji przez plan zamierzenia polegającego na budowie sześciu budynków inwentarskich – kurników o łącznej maksymalnej obsadzie 1320 DJP wraz

z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr "[...]", a więc przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Dla inwestycji tej wydana została przed uchwaleniem planu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Inwestor, z którym spółka zawarła przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości z zastrzeżeniem warunków, wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej 15 stycznia 2018 r. Już w lutym 2018 r. do organów gminy zaczęły wpływać liczne protesty mieszkańców miejscowości S., G., P., G. oraz O. przeciwko realizacji inwestycji. W listopadzie i grudniu 2018 r. złożonych zostało 138 wniosków o sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu P., A., G., wykluczającego możliwość budowy farm hodowlanych. Od początku wnioskowanego zamierzenia istniał zatem silny sprzeciw lokalnej społeczności, która jak wynika z przeprowadzonych ankiet i konsultacji społecznych obawia się uciążliwości odorowych związanych z funkcjonowaniem tego typu działalności. W aktualnym stanie prawnym brak jest norm dotyczących oddziaływań odorowych. Powszechnie wiadomym jest jednak, na co zwraca się także uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, że oddziaływania odorowe mogą szkodzić ludziom i nieodzownie towarzyszą przedsięwzięciom hodowlanym. Logiczny jest też wniosek, że wraz z zwiększeniem obsady zwierząt skala uciążliwości odorowych może się zwiększać. W wyroku z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1097/17 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie zwrócił uwagę na stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu (E. Jachnik, Prawne aspekty ochrony zapachowej jakości powietrza, Przegląd Prawa Rolnego 2017, nr 1, s. 154), zgodnie z którym w społecznościach narażonych na emisje odorów skutki zdrowotne ich wpływu mogą nie być od razu widoczne, ale przy długotrwałym oddziaływaniu może dochodzić do stanów chorobowych lub ułomności fizycznych bądź psychicznych. Ponadto długotrwałe narażenie na emanacje związków zapachowych może wywoływać niepożądane reakcje emocjonalne, począwszy od takich stanów, jak: niepokój, uczucie dyskomfortu, depresje, po takie objawy fizyczne, jak: podrażnienia, bóle głowy, problemy układu oddechowego, nudności, wymioty. Narażenie na oddziaływanie odorów może również prowadzić do psychicznego napięcia i wywoływać takie objawy, jak: bezsenność, brak apetytu i irracjonalne zachowanie (E. Jachnik, tamże, s. 155). Reasumując, NSA uznał, że według zasady przezorności, dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować negatywne oddziaływanie na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, dowiedziona i wykazana, z uwagi np. na brak norm dotyczących oddziaływań odorowych. Skład orzekający stanowisko to podziela. W ocenie Sądu wprowadzenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na terenie objętym przedmiotowym planem, w realiach niniejszej sporawy, nie wykroczyło poza przysługujące Gminie władztwo planistyczne. Dopuszczenie w granicach planu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stanowi wyraz kompromisu, godzącego sprzeczne interesy mieszkańców pobliskich miejscowości, którzy także mają prawo do niezakłóconego korzystania z własnych nieruchomości, ochrony życia

i zdrowia. Nie bez znaczenia jest też akcentowane przez Burmistrza dążenie do rozwoju turystyki na terenie Gminy, która położona jest w atrakcyjnym regionie M., czemu bez wątpienia nie będzie sprzyjać przedsięwzięcie stanowiące potencjalne źródło odorów. Silny sprzeciw mieszkańców pobliskich miejscowości, potrzeba ochrony ich zdrowia, dotychczasowy charakter sąsiednich terenów, walory krajobrazowe i turystyczne gminy przeważają nad indywidualnym interesem skarżącej, która chce zbyć działki w celu realizacji na nich przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wbrew przekonaniu skarżącej, działka "[...]", na której zaplanowano realizację inwestycji, znajduje się stosunkowo blisko zabudowy mieszkaniowej.

Z załączonej do skargi decyzji środowiskowej wynika, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się już w odległości 0,4 km. Z analizy mapy wynika, że działka nr "[...]" położona jest pomiędzy miejscowościami P., S. oddalonych od siebie ok. 2 km, do O. z terenu inwestycji jest ok. 6 km - drogą publiczną,

w kierunku spornej działki rozciągają się tereny podmiejskie. Zatem sąsiedztwo działki "[...]" nie są to tylko tereny rolne. Działki sąsiadują też z terenem usług turystycznych. Istniejące już osady, na których funkcjonowanie i rozwój może niewątpliwie wpływać przedsięwzięcie mogące generować uciążliwości odorowe, uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności i działalności gospodarczej na nieruchomości skarżącej, na zasadzie art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Wyjaśnić należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wyłącznej kompetencji organów Gminy pozostawia wszczęcie procedury planistycznej. W analizowanym przypadku o przystąpieniu do uchwalenia planu niewątpliwie zdecydowały zamierzenia inwestycyjne na działce nr "[...]" oraz liczne protesty społeczności lokalnej. Okoliczność ta jednak nie świadczy o dyskryminacji strony skarżącej. Organy gminy skorzystały tylko z przysługujących im uprawnień w celu wyważenia i pogodzenia interesów ogółu mieszkańców. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl ust. 2 integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Stosownie do art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań

z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Zauważyć należy, że przepisy nie określają jaką formę i zakres miałyby przybrać analizy uzasadniające przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego. Nie ma podstaw domagania się od organów Gminy, aby na etapie uchwalania planu przeprowadzono szczegółowe analizy dotyczące zakresu oddziaływania konkretnej inwestycji na środowisko. Służy temu odrębne postępowanie w przedmiocie decyzji środowiskowej. Cel ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu jest inny, na tym etapie ustala się tylko ramy dopuszczalnego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, aby zachowany został ład przestrzenny. Przepisy te do uznania organów gminy pozostawiają wskazanie obszaru objętego ustaleniami planu. Żaden przepis nie precyzuje jaki powinien być to obszar. Ustawodawca nie wykluczył możliwości uchwalenia planu obejmującego konkretne nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2994/17, publ. w CBOSA). Określony w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia planu obszar, wyznacza terytorialny zakres regulacji planistycznych. Wyłącznie w odniesieniu do tego obszaru mogą być prowadzone czynności planistyczne i opracowywane przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3008/19, publ. CBOSA). W takiej sytuacji Sąd może jedynie zbadać, czy ustalenia planistyczne przyjęte w określonych przez lokalnego prawodawcę granicach nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów wyższego rzędu. Poza kontrolą sądu administracyjnego jest ocena zasadności lub celowości objęcia danego obszaru ustaleniami planu miejscowego.

Skarżąca spółka niezasadnie dopatruje się również w uchwaleniu planu naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP) z powodu objęcia jej nieruchomości zakazem lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy nieruchomość nie objęte planem mogą się ubiegać o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym sam tylko sprzeciw społeczeństwa czy uciążliwości odorowe nie stanowią przeszkody do wydania pozytywnej decyzji względem zamierzenia zawsze znacząco oddziaływującego na środowisko, gdyż musiałoby zostać wykazane, że inwestycja narusza konkretny przepis prawa, a jak już zauważono nie ma norm określających uciążliwości odorowe. Zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa można byłoby rozważać tylko w sytuacji, gdyby sąsiednie działki miały takie same uwarunkowania faktyczne i prawne, ale ustanowiono by dla nich różne ograniczenia. Jak słusznie zauważył organ Gminy zakaz dotyczy całego obszaru planu, a nie tylko nieruchomości skarżącej. Poza tym nie sposób porównywać nieruchomości objętych planem z nieruchomościami, dla których plan nie został w ogóle uchwalony. Przede wszystkim należy uwzględnić, że u.p.z.p. daje prymat planom miejscowym, a przez to władztwu planistycznemu gminy. Zgodnie

z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Tylko plany miejscowe są w stanie w pełni urzeczywistnić ideę ładu przestrzennego i powinny być zasadą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niestety uchwalenie planu jest pracochłonne i kosztowne, z tego względu gminy wprowadzają je sukcesywnie

w zależności od możliwości finansowych i potrzeb mogących wynikać także z inicjatyw społecznych. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy, może być wydana tylko w przypadku braku planu miejscowego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Z mocy prawa wykluczone jest więc wydawanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji obowiązywania planu miejscowego, którego uchwalenie jest uprawnieniem Gminy. Dlatego skarżąca bezpodstawnie zarzuca Gminie, że uniemożliwiła jej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut sprzeczności wprowadzonego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z przytaczanymi przez skarżącą postanowieniami Studium, załączonym także do akt sądowych, wymienione działki położone są

w obszarze strefy IV - osadniczo-rolniczej, podstrefy IVA – aktywizacji gospodarczej. Według ustaleń Studium są to "Obszary posiadające warunki do rozwoju bardziej intensywnych form rolnictwa i wytwórczości oraz gospodarki leśnej. Nową zabudowę wiązać z istniejącymi ogniwami sieci osadniczej". Zapisy te nie konkretyzują "intensywnych form rolnictwa", a przez to nie zakazują realizacji na tym terenie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ale jednocześnie nie nakazują przeznaczenia tego terenu do tego typu działalności, pozostawiając możliwość doprecyzowania przeznaczenia terenu na etapie uchwalania planu miejscowego. Aktualnie obowiązująca treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga aby studium i plan miejscowy zawierały identyczne ustalenia. Tak też omawiane zagadnienie prawne jest postrzegane w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Unormowanie to zostało zmienione przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 130 poz. 871), zmieniającej u.p.z.p. z dniem 21 października 2010 r. Pierwotnie przepis ten wymagał "zgodności" planu ze studium, sformułowanie to zastąpiono wskazaną nowelą pojęciem "nie narusza ustaleń studium". Zmiana ta wynikała z tego, że dotychczasowe sformułowanie powodowało często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno było ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro było

w studium nieokreślone (tak: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r.

o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy

o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Sejm VI kadencji, nr druku 812). Z drugiej strony ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). W wyroku z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1343/20, (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone

w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego były jak najbardziej ze sobą zbieżne. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że studium

z założenia ma być aktem elastycznym. Zakres i sposób związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W wyroku z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 35/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego.

Zgodzić należy się z organem Gminy, że przyjęte rozwiązanie co do zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest spójne

z zasadami zagospodarowania wyrażonymi w Studium.

Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w stosunku do wymienionych działek z powodu wewnętrznej sprzeczności ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem b-01Rr. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w § 4 planu uchwałodawca wymienił symbole jakimi określił poszczególne tereny

w zależności od ich przeznaczenia, m.in.: MN- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, RM- teren zabudowy zagrodowej, Rr – teren produkcji rolniczej, R – teren rolniczy. Stosownie do § 33 dla terenu b-01Rr ustalono:

1) przeznaczenie podstawowe: teren produkcji rolniczej; 2) przeznaczenie uzupełniające: zabudowa gospodarczo-garażowa, niezbędne do obsługi zabudowy: dojścia i dojazdy, infrastruktura techniczna. Mimo wprowadzonych oznaczeń i postanowień ogólnych, z których w ogóle nie wynika możliwość sytuowania na terenie Rr zabudowy mieszkaniowej, w dalszych postanowieniach § 33 uchwały lokalny prawodawca dopuścił na terenie Rr budowę budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej realizowanej jako wolnostojący (§ 33 pkt 3 lit. b) i określił dopuszczalne parametry budynku mieszklanego (§ 33 pkt 6 lit. a, pkt 7 lit. a, pkt 8 lit. a, pkt 9 lit. b i d). Oznacza to, że teren Rr nie ma tylko funkcji rolniczej, ale również mieszkaniową. Dlatego, jak wnioskować można, wprowadzono ochronę akustyczną tego terenu jak dla zabudowy zagrodowej i stwierdzono wzrost wartości nieruchomości. Wyjaśnić należy przy tym, że organy gminy nie mają kompetencji do ustalania dopuszczalnych poziomów hałasu, o czym mowa w § 6 pkt 10 uchwały, ustalenia takie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Kwestię dopuszczalnych poziomów hałasu reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r.

w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Rozporządzenie to określa jakie tereny podlegają ochronie, są to m.in. tereny zabudowy zagrodowej, a więc takie, w których skład wchodzi również zabudowa mieszkaniowa w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Stosownie do § 3 pkt 3 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz.1065) zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu nie wymienia w ogóle terenów rolnych. Oznacza to, że tereny użytkowane wyłącznie rolniczo nie podlegają ochronie akustycznej.

Jeżeli intencją uchwałodawcy było dopuszczenie na terenie spornych działek zabudowy zagrodowej, to teren ten powinien prawidłowo zostać oznaczony symbolem RM, jak to wynika z § 4 pkt 3 uchwały. Natomiast jeżeli wolą uchwałodawcy było wyodrębnienie terenów wyłącznie produkcji rolnej, jak to wynika z ogólnych postanowień planu dla terenu Rr, to niezrozumiałym jest dopuszczenie na tym terenie zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny

o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Przyjmuje się, że ten sam teren może mieć w planie różne przeznaczenie, a tym samym dopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia, o czym mowa w § 9 ust. 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587). Zgodnie z tym unormowaniem, w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Treść § 9 ust. 4 rozporządzenia należy odnosić do możliwości łączenia różnych funkcji na danym terenie. Przepis ten nie wskazuje na oblig stosowania mieszanych oznaczeń, gdyż zależy to od specyfiki konkretnego przypadku. Jest to natomiast wskazane, czyli potrzebne przy łączeniu różnych funkcji, w celu oznaczenia terenów o odmiennym przeznaczeniu spośród podobnych, co służyć ma czytelności ustaleń planu miejscowego. W niniejszej sprawie istotne jest, że uchwałodawca sam rozróżnił tereny Rr i RM i nie jest konsekwentny. Zauważyć też można, że cytowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. odróżnia w załączniku nr 1 tereny rolne oznaczane symbolem R od terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych –RU i terenów zabudowy zagrodowej – RM. Wnioskować można na tej podstawie, że nie są to tereny tożsame. W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem łączenia różnych funkcji jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, publ. w CBOSA). Łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy to bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych (tak. NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2209/19, publ. w CBOSA). W wyroku z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 863/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne i niestwarzające wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13, LEX nr 1519365). Nie powinno też budzić wątpliwości, że część tekstowa i graficzna planu miejscowego powinny być ze sobą spójne. Wynika to z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Dlatego przyjmuje się, że część tekstową i graficzną planu należy odczytywać łącznie. W przypadku istotnych rozbieżności między tymi częściami, może powstać wątpliwość co do przeznaczenia terenu. Wyjaśnienie w legendzie do rysunku planu, że tereny Rr to tereny produkcji rolniczej nie daje podstaw do przyjmowania, że mogą to być także tereny mieszkaniowe.

Kolejną istotną sprzecznością pomiędzy ogólnymi i szczegółowymi postanowieniami planu jest określenie dla terenu b-01Rr maksymalnej obsady – poniżej 60 DJP dla pojedynczego budynku inwentarskiego tj. poniżej 120 DJP dla przedsięwzięcia realizowanego na jednej działce budowlanej (§ 33 pkt 4 lit. a uchwały). Zapis ten jest niespójny z § 6 ust. 1 pkt 9 uchwały, który dopuszcza

w granicach planu lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wyrażone w § 6 zasady mają charakter nadrzędny. Przepisy szczegółowe wyrażone w obrębie jednego aktu prawnego powinny korespondować z ustanowionymi w nim zasadami ogólnymi, konkretyzować je, a nie im zaprzeczać. Zgodnie z obowiązującym w czasie uchwalania planu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia). Natomiast do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP lub 40 DJP jeżeli działalność byłaby prowadzona w odległości mniejszej niż 100 m od terenów: mieszkaniowych, innych zabudowanych, rekreacyjno-wypoczynkowych, zurbanizowanych niezabudowanych, na obszarach objętych forami ochrony przyrody lub ich otulinach (§ 3 ust. 1 pkt 102 i 103 rozporządzenia). Podobne regulacje zawiera aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) – odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b) i § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a) i b) rozporządzenia, przy czym aktualne przepisy zwiększają wskazaną odległość do 210 m i precyzują, że potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko chów lub hodowla zwierząt mieszcząca się w przedziale od 40 DJP lub 60 DJP do mniej niż 210 DJP. Z unormowań tych jasno wynika, że przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko to chów lub hodowla zwierząt do mniej niż 210 DJP. Zatem według ogólnych postanowień planu na spornym terenie jest możliwa obsada do mniej niż 210 DJP. Dalsze postanowienia planu wykluczają jednak taką możliwość poprzez określenie maksymalnej obsady i przyjęte wskaźniki i parametry dopuszczonej zabudowy.

Dostrzec należy, że cytowane rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wydane zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283), w którym ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia 1) rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz 3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. Tym samym lokalny prawodawca nie jest uprawniony do normowania jakie rodzaje przedsięwzięć odpowiadają tym pojęciom. Skoro w § 6 ust. 1 pkt 9 uchwały Rada Miejska dopuściła na obszarze objętym planem lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a przepisy rozporządzenia określają rodzaje takich przedsięwzięć, to nie ma potrzeby precyzowania jaka obsada inwentarza jest dopuszczalna na tym terenie. Działanie takie jest niewłaściwe też z tego względu, że przepisy rozporządzenia mogą ulegać zmianie, a przez to i klasyfikacja rodzajów przedsięwzięć, co może prowadzić do braku spójności z aktem wyższego rzędu. Tym samym dopuszczenie na terenie b-01Rr maksymalnej obsady poniżej 120 DJP narusza powyższe przepisy w sposób istotny.

Omówione nieprawidłowości przekładają się bezpośrednio na niewłaściwe ustalenia w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu. Jeżeli przyjąć możliwość obsady do mniej niż 210 DJP to dopuszczona zabudowa może być niewystarczająca, gdyż plan zakłada maksymalnie dwa budynki inwentarskie o określonych wymiarach, przy ustaleniu powierzchni biologicznie czynnej min. 90 %. Przy takich ustaleniach inwestor nie będzie mógł w pełni skorzystać z prawa lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przy wybudowaniu np. budynku gospodarczo-garażowego, budynek inwentarski będzie musiał ulec zmniejszeniu, aby został zachowany wskaźnik zabudowy, co jeszcze bardziej ogranicza ilość dopuszczonego inwentarza.

Kolejną wewnętrzną sprzecznością w zapisach planu istotnie naruszającą prawo jest dopuszczenie na terenie Rr wydzielenie działek budowlanych o minimalnej powierzchni 10000 m2 (§ 16 ust. 1 pkt 4 uchwały), które mogą być zabudowane tylko w pasie wytyczonym nieprzekraczalnymi liniami zabudowy (§ 5 ust. 1 pkt 1 uchwały). Tym samym plan dopuszcza wydzielenie na terenie Rr działek budowlanych, których nie będzie można w ogóle zabudować. Takie ustalenia należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy to bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych. Sąd zgadza się również, ze skarżącą co do braku uzasadnienia dla nieprzekraczalnej linii zabudowy uniemożliwiającej zabudowę terenu Rr w głąb działki od drogi publicznej, co pozwoliłoby na oddalenie dopuszczonej zabudowy inwentarskiej od drogi publicznej

i zmniejszenie oddziaływania na tereny osadnicze. Wprowadzenie tej linii nie ma racjonalnego uzasadnienia ani faktycznego, ani prawnego, zważywszy że uchwałodawca cały teren Rr przeznacza pod produkcję rolną, którą odróżnia od terenów R -rolnych. Trudno zrozumieć idę, aby budynki inwentarskie musiały się koncentrować przy istniejącej zabudowie. Sporna linia zabudowy jako pozbawiona podstaw nadmiernie ingeruje w wykonywanie prawa własności, istotnie ograniczając możliwość zagospodarowania terenu w sposób określony dla terenu Rr. Jeżeli organ gminy uważa teren położony poza liniami zabudowy powinien być wykorzystany jako pastwiska lub pola uprawne, to należało określić inne przeznaczenie tego terenu.

Na uwzględnienie zasługuje również sprzeciw skarżącej przeciwko nakazanemu ogólnie podczyszczaniu wód opadowych i roztopowych o czym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 i § 13 ust. 3 pkt 3 lit. a uchwały. Co do zasady wody opadowe i roztopowe uznaje się za czyste. Dopiero ryzyko ich zmieszania z substancjami szkodliwymi mogłoby uzasadniać obowiązek ich podczyszczania. Według ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028) tylko ścieki przemysłowe wymagają instalowania urządzeń podczyszczających (art. 10 pkt 2 ustawy). Także ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624) nie nakłada obowiązku podczyszczania wód opadowych i roztopowych. W ustawie tej jest mowa o otwartych lub zamkniętych systemach kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Budowa takich systemów jest zadaniem publicznym. Z ustaleń dla terenu Rr nie wynika, aby gmina przewidywała na tym terenie budowę kanalizacji deszczowej. Więc nakładanie obowiązku odprowadzania opadów atmosferycznych do takiej kanalizacji jest bezpodstawne.

Nie ma także żadnego racjonalnego uzasadnienia treść powołanego w skardze

§ 6 ust. 1 pkt 7 uchwały, zgodnie z którym nakazuje się, by uciążliwości generowane przez: obiekty związane z chowem lub hodowlą zwierząt, obiekty inwentarskie, zawierały się w granicach, do których inwestor posiada tytuł prawny. Przepis ten nie ma charakteru normatywnego, ale ocenny. Inwestor nie jest w stanie zapobiec wszystkim oddziaływaniom, których zakres i skala może być prawnie dopuszczalna, a mimo to stanowić uciążliwość według subiektywnej oceny.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego stanowisk archeologicznych, to wskazać należy, że plan w przyjętym kształcie został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Skarżąca zaprzecza, aby na jej terenie znajdowały się wymienione stanowiska archeologiczne. Podnosi, że nie są one ujęte gminnej ewidencji zabytków. Nie przedkłada w tym zakresie żadnych dowodów. Organ gminy nie odniósł się w ogóle do tych twierdzeń. Sąd nie jest więc w stanie zweryfikować tego zarzutu. Sądowi udało się w Internecie odnaleźć załącznik nr 2 do Zarządzenia Nr "[...]" Burmistrza z dnia "[...]" dotyczące kart adresowych stanowisk archeologicznych w Ewidencji Zabytków Gminy, w wykazie tym brak jest pozycji nr 209-2019 i wykaz nie zawiera stanowisk archeologicznych kwestionowanych przez skarżącą. Tym samym istnieją wątpliwości w tym zakresie.

Sąd zgadza się ze skarżącą, że nie było zasadne wprowadzanie obowiązku dodatkowych 2 miejsc postojowych na każde 10 m2 powierzchni zabudowy ponad 500 m2(§ 12 pkt 9 lit. d uchwały). Trudno zrozumieć, aby istniało tak duże zapotrzebowanie na miejsca postojowe na terenie produkcji rolnej.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącej w zakresie ustalenia wysokości stawek procentowych dla terenu Rr, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Do ustalenia takich stawek wprost obliguje art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Natomiast czy do wzrostu wartości nieruchomości i ustalenia opłaty dojdzie rozstrzygane jest w odrębnym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w stosunku do działek skarżącej spółki nr "[...]", na podstawie art. 147§ 1 p.p.s.a. Oznacza to, że procedura planistyczna powinna zostać powtórzona w stosunku do tych działek.

Niezasadnie skarżąca domagała się uchylenia uchwały intencyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uchwała intencyjna nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Tym samym uchwała intencyjna nie ma charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13; z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12; z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1825/13; z dnia 24 stycznia 2018r., sygn. akt II OSK 13/18, postanowienie NSA z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2140/18, publ. w CBOSA).

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej spółki uiszczonego wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt 4) wyroku, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).