Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 924/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 939/14 w sprawie ze skargi A. N. i B. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Ke 939/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w wyniku rozpoznania skargi A. N. i B. S., uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] września 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania A. N. oraz B. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu z dnia [...] czerwca 2014 r., którą umorzono postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny usytuowanego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Sandomierzu. Przyjęte przez organy nadzoru budowlanego ustalenia wskazywały, że J. S. i W. S. aktem notarialnym z dnia 27 maja 1998 r. kupili lokal nr 7 o powierzchni użytkowej 62,80 m² zlokalizowany na poddaszu budynku mieszkalnego przy ul. [...], mający przeznaczenie niemieszkalne (strych). Jak wynika z ustaleń organu, w części mieszkalnej strychu pomieszczenia mają wysokość 2,25 metra, a pozostała część użytkowana jest jako gospodarcza i ma wysokość od 1,54 m do 1,75 m. Organy ustaliły, że w latach 1996-1998 wykonano otwór okienny o wymiarach 0,95m x 0,95m doświetlający pomieszczenia strychu. Lokal jest wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania oraz instalację elektryczną. Instalacja gazowa została wykonana na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę decyzją Starosty Sandomierskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. Jak wynika z materiału dowodowego, lokal od około lat 50/60 ubiegłego wieku był wykorzystywany jako pomieszczenia mieszkalne. Organ podkreślił, że obecni właściciele pomieszczenia strychu nie prowadzili robót budowlanych, które byłyby związane ze zmianą sposobu użytkowania tego lokalu na mieszkalny. W istniejącym lokalu były prowadzone tylko prace remontowe polegające na malowaniu ścian sufitów. Organ odwoławczy podkreślił, że lokal ten w części pomieszczeń nie powinien być użytkowany na cele mieszkalne i w świetle prawa budowlanego nie ma możliwości dokonania zmiany jego przeznaczenia na podstawie art. 51 w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), choćby ze względu na fakt, że lokal w części mieszkalnej ma wysokość 2,25 m i przez to nie spełnia przepisów obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w związku z wydaniem przez Starostę Sandomierskiego decyzji z dnia [...] grudnia 2002r. o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazowej, przedmiotowy lokal niemieszkalny nie zmienił w świetle Prawa budowlanego określonego dla niego w dokumentach przeznaczenia i nadal posiada statut lokalu użytkowego (strych) z przeznaczeniem niemieszkalnym. Według Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, aktualne użytkowanie lokalu przez J. S. i W. S. nie powoduje jakiegokolwiek istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia i dlatego zasadne jest umorzenie wszczętego postępowania w sprawie samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny z powodu jego bezprzedmiotowości.

Uchylając obie decyzje organów nadzoru budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że istota kontrolowanej sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń strychu budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w Sandomierzu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane na lokal mieszkalny. W myśl tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego obowiązkiem organu jest ustalenie czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny.

W niniejszej sprawie organy w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły i przyjęły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń strychu na lokal mieszkalny, organ odwoławczy uznał jednak, że aktualny sposób użytkowania nie powoduje jakiegokolwiek zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i dalsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Z takim stwierdzeniem, jak przyjął Sąd, nie można się jednak zgodzić, jak wynikało bowiem z materiału dowodowego w lokalu doszło również do wykonania instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej. Orzekające w sprawie organy w ogóle nie ustaliły kiedy i kto je wykonał, jak też czy instalacje te spełniają wymogi higieniczno-sanitarne, zdrowotne oraz pożarowe w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W opinii Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sandomierzu znalazło się stwierdzenie, że pomieszczenia strychowe wykorzystywane obecnie jako tymczasowe pomieszczenia mieszkalne (wys. 2,18 m, brak urządzeń sanitarnych i pomieszczenia kuchni) powinny być użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem jako strych. Natomiast aktualnie lokal ten składa się z kuchni, pokoju, korytarza, łazienki oraz części strychu, tak więc nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

O ile zmiana sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane ma nastąpić, to wymaga ona zgodnie z art. 71 ust. 2 cyt. ustawy uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Samowolna zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia powoduje wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego. Aby móc dokonać takiego ustalenia, jak przyjął Sąd I instancji, należy w pierwszej kolejności wykazać, jaki był przewidziany dopuszczalny sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i jaki jest obecny sposób użytkowania. Ustaleń tych należy dokonać w oparciu o pozwolenia na budowę lub zgłoszenia określonego obiektu lub jego części i ustalenia faktyczne odzwierciedlające rzeczywiste wykorzystywanie obiektu lub jego części. W sprawie niniejszej organy nie dokonały powyższych koniecznych ustaleń, co prowadzi do wniosku, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., nakładających na organ administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi uczestnik postępowania zarzucił naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń, mimo ustaleń faktycznych poczynionym przez organy administracji obu instancji, zgodnie z którymi obecne użytkowanie lokalu nie powoduje istnienia jakichkolwiek zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uczestnik postępowania podał, że ani obecni właściciele lokalu użytkowego, ani poprzedni właściciele tego lokalu nie prowadzili robót budowlanych, które związane by były ze zmianą istniejącego sposobu użytkowania części tego lokalu. Wprawdzie sposób użytkowania lokalu jako mieszkalny jest niezgodny ze stanem wykazanym w dokumentacji dotyczącej budynku przy ul. [...] w Sandomierzu, która określa lokal jako użytkowy, jednak nie doszło do działania lub zaniechania, które skutkowałoby zmianą sposobu użytkowania lokalu, gdyż ten od lat 50. ubiegłego wieku faktycznie stanowił lokal mieszkalny. W świetle powyższego, w ocenie uczestnika, doszło do błędnego zastosowania przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, co skutkowało wydaniem zaskarżonego orzeczenia. Istotnym jest również, że organy w toku postępowania nie dopatrzyły się ze strony uczestnika żadnych nieprawidłowości. Wszelkie prace, takie jak rozbiórka pieca kaflowego i zamontowanie kuchni gazowej, kotła C.O. i C.W.U. zostały wykonane legalnie, na podstawcie udzielonego pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. N. i B. S. wniosły o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wnoszący skargę kasacyjną trafnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie. Wprawdzie przyczynę niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu wnoszący skargę kasacyjną mylnie upatruje w samym uznaniu, że w lokalu – wbrew stanowisku Sądu - nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, nie rozważając, czy powołany przepis w ogóle podlegał zastosowaniu, to jednak ten błąd dotyczący warstwy argumentacyjnej zarzutu nie mógł mieć wpływu na ocenę jego zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje bowiem, że związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013/1/8).

W świetle niespornego stanu faktycznego, nie budzi wątpliwości, że wskazane w wyroku Sądu I instancji prace wykonane w pomieszczeniu strychu (wykonanie instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej) zostały przeprowadzone przed dniem 1 maja 2004 r., a zatem ich wykonanie – jeżeli nawet podzielić pogląd Sądu, że mogły prowadzić do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego – nie mogło podlegać ocenie w oparciu o wskazany w wyroku przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ nadzoru budowalnego kontrolowanej decyzji. W szczególności do ocenianego działania inwestorów w zakresie adaptacji strychu nie można było odnosić przywołanej przez Sąd definicji zmiany sposobu użytkowania (części) obiektu budowlanego, skoro definicja ta wynika z aktualnego brzmienia przepisu i nie budzi wątpliwości, że sposób rozumienia tego pojęcia w czasie prowadzenia wskazanych robót - z uwagi na nowelizację przepisów prawa budowlanego - był odmienny. Powyższa wadliwość pociągała za sobą błąd również w zakresie przyjęcia, że w stosunku do przeprowadzonych prac wykonanych przez 1 maja 2004 r. mogłaby zostać wdrożona procedura określona w art. 71a ustawy – Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając w sposób błędny podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia, nie zwrócił bowiem uwagi na to, że ww. przepis (art. 71a) został dodany do ustawy - Prawo budowlane ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Jednocześnie w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmieniającej przepisy ustawy - Prawo budowlane, co istotne dla tej sprawy, zamieszczono w art. 2 przepisy intertemporalne. Ogólna zasada wskazana w ust. 1 tej normy statuuje, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Zaś w pkt 2 tego uregulowania zapisano, że w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w ust. 3 wskazano, że przepisu art. 71a ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe to przepisy obowiązujące przed wprowadzeniem reguł zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. II OSK 398/16; wyrok NSA z dnia 9 maja 2006 r. sygn. II OSK 806/05).

Uwzględniając treść powołanego wyżej art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, stwierdzić trzeba, że w przedmiotowej sprawie – gdyby podzielić w całości stanowisko Sądu w odniesieniu do przypisywanego znaczenia pracom adaptacyjnym - zastosowanie powinien znaleźć nie tyle wskazany w uzasadnieniu wyroku przepis, ile przepis art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 maja 2004 r. Przepis ten stanowił: "Art. 71. 1. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. 2. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. 3. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." W świetle powyższego przepisu względy, na które powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd (zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków zdrowotnych oraz higieniczno-sanitarnych) miała znaczenie irrelewantne, albowiem niesporne pozostawało w sprawie, że inwestorzy nie podejmowali w spornym pomieszczeniu jakiejkolwiek nowej działalności, do której nawiązuje art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zasadnicze znaczenie dla sprawy ma natomiast treść art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, w świetle którego zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego stanowi przeróbka z przeznaczeniem na pobyt ludzi pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu. Jest to spowodowane tym, że podstawowy problem, jaki powinien być rozważony w sprawie dotyczy tego, kiedy nastąpiła zmiana wykorzystania pomieszczeń strychu na pomieszczenie użytkowane służące celom mieszkalnym, a ponadto, czy ta zmiana sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] w Sandomierzu nastąpiła legalnie. Legalność tego działania powinna być zaś rozumiana w sposób zakładający, że ocena legalności zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia (części budynku) następuje w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie, w której ta zmiana została przeprowadzona. Przepisy te decydują zarówno o treści pojęcia zmiany sposobu użytkowania, jak i o warunkach, jakie decydują o tym, że określone działanie faktyczne podmiotu jest uznawane za zgodne z prawem.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że pomieszczenie strychu było użytkowane jako pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt w nim ludzi (pomieszczenie mieszkalne) już w latach 50. ubiegłego wieku. Taki sposób użytkowania pomieszczenia strychu nie pozwala uznać, że użytkowanie strychu na cele mieszkalne było zgodne z prawem, niemniej oznacza, że taka była jego długoletnia faktyczna funkcja użytkowa, przez co działań aktualnych właścicieli nie można postrzegać inaczej aniżeli kontynuacji dotychczasowego wykorzystania pomieszczenia strychu na cele mieszkalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że aby stwierdzić, czy dotychczasowy, a zatem i aktualny sposób użytkowania strychu na cele mieszkalne, ma charakter legalny, a więc nie wymaga stosownej reakcji organu nadzoru budowlanego, wymagane jest ustalenie jaki był przewidziany prawem dopuszczalny sposób użytkowania pomieszczeń strychu. Ustalenia tego należy dokonać w oparciu o pozwolenie na budowę budynku lub – co pominął Sąd I instancji, a ma istotny wpływ na legalność współczesnego użytkowania pomieszczenia – zgodę udzieloną poprzedniemu właścicielowi pomieszczenia strychu na jego użytkowanie na cele mieszkalne (zmianę sposobu użytkowania). Ponieważ organy orzekające w sprawie, mając na uwadze treść zaskarżonej decyzji, jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie nie poczyniły, za zasadne uznać należało uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu z dnia [...] czerwca 2014 r. jako wydanych z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. W tym zatem zakresie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia dotyczącego zastosowania w sprawie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Wskazany przez Sąd I instancji obowiązek ustalenia przewidzianego prawem sposobu użytkowania pomieszczeń strychu wymaga odniesienia się przez organy nadzoru budowlanego do przepisów obowiązujących w dacie dokonanej zmiany, ewentualnie dacie uzyskania zgody na przeprowadzenie takiej zmiany. Należy przypomnieć, że stosownie do art. 333 lit. c rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), zatwierdzenia wymagała zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, a w szczególności przeróbka pomieszczenia dla pobytu ludzi takiego lokalu, który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany dla innego celu. Podobne unormowania przewidywały przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) – w art. 71 ust. 1-3 oraz ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – w art. 45 ust. 1. Przepis art. 45 ust. 2 cyt. ustawy stanowił, że w razie dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej zgody terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może, gdy jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, zastosować środki, o których mowa w art. 37. Wprowadzona przez ustawodawcę sankcja względem samowolnej zmiany sposobu użytkowania miała zatem charakter względny.

Uznanie, że stan niezgodnej z prawem zmiany sposobu użytkowania ma charakter ciągły i trwa w czasie prowadzi do możliwości prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania zmierzającego do jej legalizacji w oparciu o przepisy dotychczasowe w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Tym niemniej warunkiem do tego jest ustalenie, czy dokonana w latach 50. ubiegłego wieku lub wcześniej zmiana sposobu użytkowania strychu była zgodna z prawem, a o tym decydują przepisy ówcześnie obowiązujące. Jeżeli ustalenie powyższych okoliczności za pomocą dostępnych środków dowodowych będzie niemożliwe, organy nadzoru budowlanego powinny przyjąć domniemanie, że trwający kilkadziesiąt lat sposób wykorzystania pomieszczeń strychu na cele mieszkalne, jeżeli nie był w tym czasie kwestionowany przez organy nadzoru budowlanego (art. 45 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.), jak i właścicieli pozostałych lokali w budynku, spowodował, że brak jest podstaw faktycznych do prowadzenia względem aktualnych właścicieli postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania tej części obiektu budowlanego. W wyroku z dnia 13 września 2016 r. sygn. II OSK 3014/14 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie bowiem przyjął, że charakter postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dopuszcza w szczególnych przypadkach, z uwagi często na upływ kilkudziesięciu lat od daty zapoczątkowania określonego sposobu wykorzystania obiektu budowlanego odwołanie się do poprzedniego niekwestionowanego przez strony sposobu użytkowania budynku w celu rozstrzygnięcia, czy aktualny sposób jego wykorzystania zmienił się.

Uznając, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły prowadzić do uchylenia wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.