Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 482/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 90 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 23 czerwca 2016 r. nr XXII/389/16 w przedmiocie upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu oświaty stwierdza nieważność § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Tychy uchwałą Nr XXII/389/16 z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu oświaty, podjętą na podstawie art. 39 ust. 4, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. nr 142, poz. 446, dalej u.s.g.), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.), art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej u.f.p.) oraz art. 70b ust. 6, art. 82 ust. 4, art. 83 ust. 2, art. 85 ust. 3, art. 88 i art. 90n ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., dalej u.s.o.), w § 1 udzieliła Dyrektorowi Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w związku z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej wynikających z ustawy o finansach publicznych i ustawy o systemie oświaty, które dotyczą: 1) dofinansowania kosztów kształcenia pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, 2) odmowy wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Miasto Tychy, 3) wykreślenia szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji, o której mowa w pkt 2, 4) nadania i cofnięcia szkole niepublicznej uprawnień szkoły publicznej, 5) indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym, 6) dotacji udzielonych z budżetu Miasta Tychy przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom przedszkolnym, szkołom i placówkom niepublicznym działającym na terenie Miasta Tychy w zakresie określenia dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W § 2 wskazano, że traci moc uchwała Nr XXXIII/679/13 Rady Miasta Tychy z dnia 29 sierpnia 2013 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty w Tychach do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu oświaty. W § 3 powierzono Prezydentowi Miasta Tychy wykonanie uchwały, a w § 4 wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem 1 września 2016 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, gdzie opublikowano ją w dniu 1 lipca 2016 r., pod poz. 3692.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda Śląski, domagając się stwierdzenia jej nieważności, w części określonej w § 1 pkt 5, jako sprzecznej z art. 39 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 90m ust. 2 u.s.o.

Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wskazał, że w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały Rada przywołała m.in. art. 39 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Art. 9 ust. 1 u.s.g. stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Rada gminy jest więc władna podjąć uchwałę upoważniającą organy podmiotów wymienionych w tym przepisie do załatwiania określonych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Ponadto Rada Miasta Tychy przywołała przepis art. 90n ust. 1 u.s.o., jako podstawę prawną dla podjęcia skarżonego przepisu § 1 pkt 5.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej, do których zaliczane są również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to. że każde działanie organu władzy publicznej musi znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu. Dotyczy to również organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto akty prawa stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z normy kompetencyjnej.

Kolejno stwierdził, że skarżonym przepisem § 1 pkt 5 uchwały Rada Miasta udzieliła Dyrektorowi Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w związku z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej, które dotyczą indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Rada uznała, że przywołany na wstępie uchwały przepis art. 90n ust. 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu "w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne'', w powiązaniu z art. 39 ust. 4 u.s.g., uprawnia Radę do podjęcia uchwały umożliwiającej wydawanie decyzji administracyjnych w zakresie indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym, przez wskazany w uchwale podmiot, którym jest Dyrektor Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach.

Wojewoda ocenił, że § 1 pkt 5 uchwały w sposób istotny narusza art. 90m u.s.o., stanowiący, że: "1. Świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 2. Rada gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1". Wywiódł, że z tego przepisu wynika, że w zakresie prowadzenia postępowania w sprawach o świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym wynikających z art. 90c ust. 2 u.s.o. rada gminy może upoważnić jedynie kierownika ośrodka pomocy społecznej. W związku z kolizją dwóch norm prawnych rangi ustawowej: tj. art. 39 ust. 4 u.s.g. oraz art. 90m ust. 2 u.s.o., należy wskazać, że kolizję powyższą rozstrzyga zasad prawna lex specialis derogat legi generali. W sytuacji przedmiotowej kolizji należy zatem uznać, że charakter lex specialis będzie miał przepis art. 90m ust. 2 u.s.o., który zawęża możliwość udzielenia upoważnienia wyłącznie do wskazanego w przepisie podmiotu - kierownika ośrodka pomocy i dlatego będzie miał pierwszeństwo w stosowaniu przed normą zawartą w art. 39 ust. 4 u.s.g., jako normą lex generalia która dotyczy zasadniczo wszelkich aktów udzielenia upoważnienia przez radę gminy.

Podkreślił, że powyższe potwierdza również podstawowa zasad wykładni prawa - zasada racjonalnego ustawodawcy, która każe przyjąć, że ustanawiając przepis art. 90m ust. 2 u.s.o. prawodawca miał na celu ograniczenie zakresu ogólnej normy wynikającej z art. 39 ust. 4 u.s.g. Zwłaszcza, że pierwotnie art. 90m ust. 2 u.s.o. obowiązywał w brzmieniu: "Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów rada gminy nie może upoważnić ośrodka pomocy społecznej". Decyzje te mógł zatem wydawać jedynie wójt (burmistrz, prezydent miasta), albo osoby upoważnione przez niego na podstawie art. 286a Kodeksu postępowania administracyjnego. Zmiana tego przepisu wprowadziła możliwość udzielania upoważnienia przez radę gminy kierownikowi ośrodka pomocy społecznej. Nie można więc interpretować tej normy - mającej charakter wyjątku od zasady - w sposób rozszerzający.

Konkludując, Wojewoda stwierdził, że w przypadku podjęcia decyzji o udzieleniu upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym, o których mowa w art. 90c ust. 2 u.s.o. dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta Tychy Rada Miasta mogła udzielić tego upoważnienia wyłącznie Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tychach, nie zaś, jak to uczyniła - Dyrektorowi Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach. Na poparcie swoich twierdzeń odwołał się do dorobku judykatury.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Tychy reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając to żądanie pełnomocnik stwierdził, że w ocenie Wojewody § 1 pkt 5 w istotny sposób narusza art. 90m u.s.o., z czym nie sposób się zgodzić. Akcentował okoliczność, iż podstawą podjęcia uchwały nie jest art. 90m ust. 2 u.s.o., a art. 39 ust. 4 u.s.g. Wskazał, że spór dotyczy głównie interpretacji art. 39 ust. 4 u.s.g., który to przepis upoważnia radę gminy do podjęcia aktu powszechnie obowiązującego na obszarze jej działania (art. 94 Konstytucji RP), skierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów, na podstawie którego rada decyduje o organie właściwym (rzeczowo, miejscowo, funkcjonalnie) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Tak więc, uchwałę wydaną w oparciu o tę podstawę prawną uznać należy za akt prawa miejscowego, ponieważ przekazując kompetencje do władczego działania organowi upoważnionemu, wywołuje także skutki na zewnątrz administracji, wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w danej kategorii spraw, wskazując inny niż określony w ustawie organ właściwy do wydania decyzji administracyjnych w tych sprawach. Rada gminy uchwałą podjętą na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. może zatem przekazać kompetencje innemu podmiotowi, ale tylko do władczego działania - do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Powoduje to, że organ dotychczasowy określony wprost w ustawie do załatwiania tych spraw, traci te kompetencje.

Kolejno stwierdził, że art. 90m ust. 2 nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g. Art. 90m u.s.o. nie odnosi się bowiem w żadnym stopniu do ustawy o samorządzie gminnym, a tym bardziej do art. 39 ust. 4. "Przepis art. 90m ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi samodzielną podstawę do podjęcia przez radę gminy uchwały. Przepisy te nie konkurują ze sobą".

Wskazał, że w ocenie Rady art. 90m ust. 1 nie stanowi ponadto lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g., gdyż stanowi lex specialis w stosunku do art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej (dalej u.p.s.). W art. 110 ust. 7 u.p.s. mamy do czynienia z obowiązkowym zleceniem kompetencji orzeczniczych na rzecz kierownika ośrodka pomocy społecznej i przepis ten stanowi m.in., iż wójt udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych z zakresu pomocy społecznej w sprawach należących do właściwości gminy. Kategoryczna wypowiedź ustawodawcy nie pozostawia tutaj wątpliwości: wójt jest zobowiązany do wykonania tej delegacji i udzielenia stosownego upoważnienia. Wydanie decyzji z tego zakresu przez wójta stanowiłoby naruszenie przepisów o jego właściwości. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. I OSK 262/07: W przeciwieństwie do rozwiązania przyjętego w art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozostawia ocenie wójta dekoncentrację kompetencji do wydawania decyzji, art. 110 ust. 7 u.p.s. nakazuje dokonanie dekoncentracji na rzecz kierownika ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Z tego wynika, że wójt dokonując dekoncentracji nie jest właściwym do prowadzenia postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej.

Pełnomocnik podał, że powyższe stanowisko zdaje się znajdować swoje potwierdzenie w glosie do uchwały NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16 Delegowanie kompetencji do załatwiania spraw z zakresu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w trybie art. 39 ust. 4 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym M. Błachuta (OwSS 2017/1/106-115). Tak też: Ziemski Krystian M. w: Glosa do uchwały NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16 (Samorząd Terytorialny 2017/3/82-91). W ślad za powyższym stanowiskiem podniósł, że nie może zachodzić pomiędzy jedną z norm z art. 90m ust. 2 u.s.o., a normą z art. 39 ust. 4 u.s.g. relacja lex specialis - lex generalis. Ponadto podkreślił, że wykładnia systemowa, którą stosuje Wojewoda, ma charakter subsydiarny i nie może prowadzić do dowolnego przekształcania treści interpretowanych przepisów, a tym bardziej do ich faktycznej derogacji. Idąc tokiem rozumowania Wojewody już w chwili ustanowienia art. 39 ust. 4 u.s.g. i w każdym momencie jego obowiązania możliwość jego zastosowania byłaby wykluczona, co pozostaje w sprzeczności z założeniem o racjonalności prawodawcy. Taki skutek wykładni przepisów należałoby wykluczyć, gdyż wykładnia zaprezentowana przez Wojewodę czyni art. 39 ust. 4 u.s.g. całkowicie zbędnym.

Pełnomocnik akcentował tezę, że wbrew twierdzeniom Wojewody upoważnienie, którego dokonuje rada gminy w ramach art. 39 ust. 4 u.s.g., stanowi przepis szczególny w stosunku do regulacji ustawowej ustawy o systemie oświaty i przenosi kompetencje na inne podmioty. Zatem to rada gminy w zastępstwie ustawodawcy zmienia ustawowo określone kompetencje a nie ustawa modyfikuje regulację ustrojową. Art. 90m ust. 2 u.s.o. powinien być traktowany jako lex specialis do art. 110 ust. 7 u.p.s. - deroguje art. 110 ust. 7 u.p.s. i wprowadza w miejsce obowiązku jedynie możliwość upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej. Jednocześnie wyłącza możliwość udzielenia takiego upoważnienia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej jednoosobowo przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta, na rzecz rady gminy. Tak rozumiany przepis art. 90m ust. 2 u.s.o. wprowadza zatem fakultatywność udzielenia upoważnienia do wydawania decyzji w zakresie pomocy społecznej względem obowiązku wyrażonego w art. 110 ust. 7 u.p.s. Pozostawia radzie gminy swobodę w zakresie wskazania organu właściwego do podejmowania decyzji w sprawach indywidualnych w zakresie pomocy materialnej. W ramach tej swobody organ może zgodnie z art. 90m ust. 2 u.s.o. udzielić upoważnienia do wydawania tych decyzji kierownikowi ośrodka pomocy społecznej bądź na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. innym podmiotom wymienionym w tym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy te badają zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów dokonaną przez organy administracji publicznej. Sprawując tak rozumianą kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. W art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. przewidziano skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W art. 86 u.s.g. ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot, za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w jej art. 91 ust. 2a. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70).

Postępowanie sądowe zmierzające do kontroli uchwały Rada Miasta Tychy Nr XXII/389/16 z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu oświaty zainicjowane zostało skargą Wojewody Śląskiego.

Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd wskazuje na treść art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. dający podstawę, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" oznacza nieważność uchwały organu gminy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez organ nadzoru skargi, był zatem zobligowany rozstrzygnąć czy w istocie zaskarżony akt narusza prawo, a jeśli tak, to czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całego zaskarżonego aktu, względnie jego części. Sąd stwierdził, że rację ma Wojewoda domagając się stwierdzenia nieważności wymienionego w petitum skargi postanowienia uchwały, gdyż jego usunięcie z obrotu w trybie nieważnościowym – bez stwierdzenia nieważności całej uchwały – stanowi wystarczającą reakcję nadzorczą, doprowadzającą do stanu zgodności z prawem.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w części określonej w § 1 pkt 5, jako sprzecznej z art. 39 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 90m ust. 2 u.s.o.

W § 1 uchwały organ stanowiący udzielił Dyrektorowi Miejskiego Centrum Oświaty w Tychach upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w związku z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej wynikających z ustawy o finansach publicznych i ustawy o systemie oświaty, które – w zakresie określonym w punkcie 5 - dotyczą indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym.

Zgodnie z art. 39 ust. 1, 2 i 4 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1). Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta (2). Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 (4). Z kolei art. 9 ust. 1 u.s.g. stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Analiza przytoczonych przepisów, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia wskazuje, że na podstawie art. 39 ust. 2 u.s.g. wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w imieniu wójta; natomiast na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. rada gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej może upoważnić kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. W przypadku określonym w art. 39 ust. 2 u.s.g. nie dochodzi do zmiany organu, gdyż decyzje są wydawane w imieniu wójta. W przypadku określonym w art. 39 ust. 4. u.s.g. dochodzi do przekazania kompetencji innemu podmiotowi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za bezsporną uznawana jest teza, że skorzystanie z trybu, o którym stanowi ostatni z wymienionych przepisów, powoduje przeniesienie kompetencji przyznanych ustawowo organowi wykonawczemu, związanych z załatwianiem spraw indywidualnych, na rzecz wskazanego w uchwale podmiotu, w tym jednostek wyliczonych w art. 9 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że udzielenie upoważnienia w rozumieniu art. 39 ust. 4 u.s.g. nie jest równoznaczne z umocowaniem danego podmiotu do działania w imieniu organu gminy. Jego skutkiem jest natomiast przypisanie kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organowi jednostki pomocniczej bądź organom jednostek i podmiotów wyliczonych w art. 9 ust. 1 u.s.g. W wyroku WSA we Wrocławiu z 23 kwietnia 2015 r., I SA/Wr 2477/14 zwrócono uwagę, że z chwilą udzielenia upoważnienia przez radę gminy wskazany przez nią podmiot "przejmuje funkcję administracji i wydaje decyzje we własnym imieniu, a nie w imieniu wójta czy też rady gminy". Jak dodał ten Sąd, organ wykonawczy gminy traci w takim przypadku swoje uprawnienia jurysdykcyjne (podobnie: R. Budzisz /w:/ Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, s. 576 oraz A. Skoczylas /w:/ Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 422). Można z tego wysnuć bardziej generalny wniosek, iż nazwa, którą w ustawie oznaczono omawianą konstrukcję, nie odpowiada jej prawnemu charakterowi. Nie odzwierciedla ona bowiem faktu przesunięcia - w następstwie uruchomienia trybu z art. 39 ust. 4 u.s.g. - kompetencji w sferze wypełniania zadań publicznych.

Licząc się z konsekwencjami prawnymi naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje (właściwość) organów administracji publicznej w sprawach załatwianych w trybie jurysdykcyjnym, należy w sposób precyzyjny i wykluczający jakąkolwiek niepewność określić granice prawa przyznanego radzie gminy przez art. 39 ust. 4 u.s.g. Wspomniany przepis dopuścił ogólnie udzielanie przez rady gmin upoważnień do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, bez kategoryzacji ich przedmiotu. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku istnieje możliwość przekazania kompetencji. Przyjmując założenie racjonalności prawodawcy konsekwentnie przyjąć trzeba, że w systemie prawa mogą pojawić się przepisy ograniczające zakres uprawnień rady do opisanego przesuwania kompetencji, a wykładnia systemowa (w analizowanym przypadku, zewnętrzna) pozwala na wyeliminowanie sprzeczności za pośrednictwem klasycznych reguł kolizyjnych stosowanych w przypadku odkodowania tekstów języka prawnego.

Takim przepisem, którego funkcjonowanie w systemie prawa trzeba uwzględnić przy interpretacji art. 39 ust. 4 u.s.g. jest art. 90m u.s.o., zgodnie z którym świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 1). Rada gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Jak wynika z ust. 2 tego przepisu ustawodawca zawęził uprawnienia rady do przesuwania kompetencji, gdyż odczytując ten przepis z uwzględnieniem wnioskowania a contrario przyjąć trzeba, że do prowadzenia postępowań w sprawie przyznania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym (wyspecyfikowanych w u.s.o.) rada gminy może upoważnić wyłącznie kierownika ośrodka pomocy społecznej – a nie każdy z podmiotów, o których mowa w art. 39 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.g. Jednoznacznie ustawowe określenie podmiotu, któremu rada może udzielić upoważnienia wskazuje, że w systemie prawa zaistniała kolizja pomiędzy treścią art. 39 ust. 4 u.s.g. i art. 90m ust. 2 u.s.o. Sąd podziela pogląd Wojewody, że jest to kolizja pomiędzy odpowiednio przepisem ogólnym i szczególnym. Reguła kolizyjna nakazuje w takim przypadku przyjęcie, że stosowany powinien być przepis szczególny.

Wbrew twierdzeniu prezentowanemu w odpowiedzi na skargę nie ma możliwości przyjęcia, że te przepisy prawne funkcjonują w systemie prawa niezależnie i niekolizyjnie, a każdy z nich może być samodzielną podstawą do udzielenia przez radę gminy upoważnienia do prowadzenia wzmiankowanych postępowań w sprawie przyznania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Takie założenie przeczyłoby racjonalności prawodawcy i przydawałoby regulacji zamieszczonej w art. 90m ust. 2 u.s.o. charakter regulacji zbędnej, gdyż jej zakres stanowiłby element zbioru wyznaczonego treścią art. 39 ust. 4 u.s.g. Z tego względu założenie interpretacyjne postulowane przez stronę skarżącą nie może zostać zaakceptowane. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że art. 90m ust. 2 u.s.o. ma jedynie charakter porządkujący i został wprowadzony do systemu w celu podkreślenia, że już nie obowiązuje zakaz sformułowany w poprzednim brzmieniu tego przepisu (do 2010 r. w tym przepisie ustawodawca stanowił, że do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów rada gminy nie może upoważnić ośrodka pomocy społecznej). Gdyby intencją prawodawcy było jedynie zniweczenie tego zakazu wystarczające byłoby uchylenie ust. 2 w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Zastosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali daje podstawę do stwierdzenia, że do prowadzenia postępowań w sprawie przyznania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym (wyspecyfikowanych w u.s.o.) rada gminy może upoważnić wyłącznie kierownika ośrodka pomocy społecznej – a nie każdy z podmiotów, o których mowa w art. 39 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy udzielenie upoważnienia Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Oświaty w Tychach do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., stanowi rażące naruszenie tego przepisu prawnego poprzez jego nieuprawnione zastosowanie do materii wyłączonej z jego zakresu, mocą przepisu szczególnego. Ma przy tym rację strona skarżąca, że nie naruszyła art. 90m ust. 2 u.s.o., gdyż tego przepisu nie przywołano w podstawie prawnej uchwały, a udzielenie upoważnienia, o którym mowa w tym przepisie nie jest obligatoryjne. Identyfikację naruszenia, którego się dopuściła należy ograniczyć do naruszenia art. 39 ust. 4 u.s.g.

Podsumowując w tym zakresie Sąd stwierdza, ze udzielając przedmiotowego upoważnienia na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. organ stanowiący działał bez podstawy prawnej, gdyż podstawę prawną do udzielenia takiego upoważnienia stanowi na zasadach wyłączności art. 90m ust. 2 u.s.o. Uchwała podjęta w analizowanym zakresie bez podstawy prawnej dotknięta jest w tej części istotnym naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności § 1 pkt 5 uchwały.

Odnosząc się do pozostałych wywodów zamieszczonych w odpowiedzi na skargę Sąd stwierdza, że chybiona jest kwalifikacja art. 39 ust. 4 jako przepisu szczególnego w stosunku do regulacji zamieszczonej w u.s.o. Brak jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że regulacja o charakterze ustrojowym stanowi lex specialis w stosunku do regulacji dotyczącej fragmentu jedynie działalności jednostki samorządu terytorialnego, a z powodów wyżej szczegółowo opisanych przyjęcie tego założenia stoi w opozycji do założenia idealizacyjnego racjonalności prawodawcy, ze względu na stosunek zakresów przedmiotowych wyznaczonych przez art. 39 ust. 4 u.s.g. i art. 90m ust. 2 u.s.o. Również twierdzenie, że art. 90m ust. 2 u.s.o. stanowi lex specialis w stosunku do art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej i w analizowanym zakresie deroguje ten przepis jest chybione w związku z regulacją zamieszczoną w art. 90m ust. 1 u.s.o. Natomiast Sąd nie będzie się merytorycznie odnosił do poglądów pełnomocnika strony skarżącej stanowiących powielenie krytycznej glosy do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II FPS 3/16 (LEX nr 2166631) mocą której postanowiono, że "W sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.)", mając na uwadze okoliczność, iż problem rozstrzygnięty w tej uchwale dotyczy kwestii szczególnej związanej z koniecznością uwzględnienia regulacji zamieszczonej w Ordynacji podatkowej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.