Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 198/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1116/06 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od Rady Miasta Z. na rzecz M. M. kwotę 120 (słownie sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej przez M. M. uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w części dotyczącej § 11 i § 22 ust. 5 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków znajdującego się w załączniku do tej uchwały.

Z uzasadnienia wyroku wynika, iż pismem z dnia [...] M. M. wniósł w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skargę na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...]. W skardze tej (a wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa) zarzucił, że w Regulaminie zawarte są niekorzystne zapisy: - o odpłatnym wydawaniu warunków technicznych przyłącza i wymuszaniu umów cywilnoprawnych; - umożliwiające bezwarunkowe rozwiązanie umowy przez Wodociągowo-Kanalizacyjne Gospodarstwo Pomocnicze przy Urzędzie Miasta Z. a w następstwie odcięcie dostępu do wody i odbioru ścieków ( § 11.1 i § 12 regulaminu); - nakładające wiele obowiązków na odbiorców a brak zobowiązania WKGP do budowy na koszt Gminy sieci wodnokanalizacyjnej. Zarzucił także brak zapisów dotyczących: - zrzutów odpadów stałych i innych powodujących niedrożność kanalizacji, dostawców ścieków przemysłowych; - obowiązku przyłączenia przez WKGP odbiorców do sieci; - wzoru umowy co pozwala na dowolne jej kształtowanie (§ 6.2 Regulaminu); - technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; - sposobu wykonywania odbioru przyłącza, postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług; - zapisu zgodnego z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; -odpłatnego przekazywania Gminie urządzeń wybudowanych ze środków własnych odbiorców; - zobowiązania się WKGP do zapewnienia minimalnego ciśnienia wody, - kar dla WKPG w przypadku niedotrzymania umowy; - zwrotu niesłusznie pobranych opłat i odsetek; - granicy podziału sieci na majątek WKGP i odbiorcy oraz - nieustalenie odpowiedzialności stron za eksploatację.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na jej złożenie przed upływem terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę skarżący dochował terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, określonego w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 2r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., co warunkowało jej rozpoznanie. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała bez wątpienia dotyczy interesu prawnego skarżącego. Na uwzględnienie zasługują zarzuty dotyczące ustalenia w zaskarżonej uchwale zasad odpłatności za wydawanie warunków technicznych przyłącza, zawarte w § 22 ust. 5 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, ponieważ umieszczenie ich w Regulaminie nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858), określającym ustawowy zakres treści możliwej do uregulowania w tym regulaminie. Przepis ten nie uprawnia do określania w regulaminie zasad jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów niż wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zamieszczenie w § 22 ust. 5 Regulaminu zapisów dotyczących ustalania w umowie o świadczenie usług opłaty za wydanie warunków technicznych przyłącza, nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 powoływanej ustawy i skutkuje naruszeniem interesu prawnego skarżącego, jako odbiorcy usług w tym zakresie, którego warunki umowy z przedsiębiorstwem o świadczenie tych usług determinowane są omawianym przepisem Regulaminu.Za zasadny uznał Sąd również zarzut dotyczący § 11 ust. 1 Regulaminu. Opisano w nim warunki i tryb rozwiązywania umowy, co wykracza poza ustawowe upoważnienie rady gminy do regulowania tych kwestii w regulaminie, jako akcie normatywnym. Źródłem ustaleń umowy w tym zakresie jest wprost art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, dlatego materia ta nie może być normowana w regulaminie, skoro jego zakres nie może być szerszy niż wskazany w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pozostałe zarzuty Sąd uznał za niezasadne, nie znajdując potwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Radę Miasta Z. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wniesiono o uchylenie wyroku w części stwierdzającej nieważność uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] w części dotyczącej § 22 ust. 5 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiącego załącznik do tej uchwały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego polegającego na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. M. M. nie występował o wydanie warunków technicznych przyłącza i nie poniósł z tego tytułu żadnych kosztów, nie będzie tych kosztów także ponosił w przyszłości, gdyż od kilku lat jego nieruchomość jest przyłączona do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej Miasta Z.. Ponadto podniesiono, że art. 19 ust. 2 w sposób fakultatywny a nie enumeratywny określa zakres regulacji w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, może zatem w Regulaminie znaleźć się zapis dotyczący odpłatności za wydanie warunków technicznych przyłącza. Z § 22 ust. 5 Regulaminu nie wynika, że Rada Miasta Z. wprowadziła odpłatność za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a jedynie upoważniła do zawierania umów cywilnoprawnych z inwestorem, w których warunki kształtują swobodnie strony umów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesionej pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. M. M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i poparł stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.). Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie , art.19 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r.,Nr 123,poz.858 ze zm. ). Powołany przepis w ust. 1 stanowi, że rada gminy,...uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będący aktem prawa miejscowego. Z kolei , w myśl art. 19 ust. 2 regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1/ minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;2/szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;3/sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;4/ warunki przyłączania do sieci;5/techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;6/sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza;7/sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;8/standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;9/warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w jasny sposób na czym polegało niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu, nie ma w nim odniesienia do art. 19 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącej Rady przepis art. 19 ust. 2 w sposób fakultatywny a nie enumeratywny określa zakres regulacji w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ze sformułowania "regulamin powinien określać..., w tym w szczególności :.." nie można wyprowadzać wniosku o fakultatywnym zakresie regulacji regulaminowej w odniesieniu do kwestii , które " w szczególności " powinny być określone. Zakres swobody rady gminy w tym przypadku nie oznacza możności odstąpienia od uregulowania spraw , które w szczególności powinny być określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jeśli rada gminy dostrzega jeszcze inne prawa i obowiązki przedsiębiorstwa w zakresie dostarczania usług, niż wyliczone w tym przepisie, to te prawa i obowiązki także może i powinna uregulować. Nie może jednak nie uregulować kwestii wyraźnie wskazanych przez ustawę. Wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) a to oznacza, że jeśli przepis określa jakieś obowiązki tej władzy , to jest ona zobowiązana do ich wykonywania. Jeśli ustawa zobowiązuje radę do uregulowania w regulaminie określonych kwestii, wyraźnie je wskazując, to rada gminy nie może się uchylać od tego prawnego obowiązku uchylać. Jednocześnie rada nie może obejmować regulacją prawną kwestii wyraźnie nie wskazanych , nie mających odrębnej podstawy prawnej , nakładających na odbiorców opłaty za przyłączenie do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej. Wskazanie na potrzebę określenia warunków przyłączania do sieci dotyczy warunków technicznych i nie obejmuje, w braku podstawy prawnej, opłat za przyłączenie do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej. Nie można również regulaminowego obowiązku uiszczania takich opłat utożsamiać z dobrowolną partycypacją mieszkańców. Skoro w art. 15 ust. 2 pow.ustawy wskazano, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy to nie można przyłączenia do sieci uzależniać od ponoszenia jeszcze innych kosztów. Poniesienie opłat za wydanie warunków technicznych przyłącza, jak zasadnie w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i zawarcie w §22 ust. 5 Regulaminu postanowień dotyczących ustalania w umowie o świadczenie usług opłaty za wydanie warunków technicznych przyłącza nie miało podstawy prawnej. Zamieszczenie w akcie normatywnym jakim jest Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków postanowienia stanowiącego o zamieszczaniu w umowach o świadczenie usług opłat za wydanie warunków technicznych, nadawało temu zapisowi treść normatywną i wykraczało poza kompetencje Rady Gminy.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1591 ze zm.).Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej M.M. wykazał naruszenie interesu prawnego. Skarżący jest mieszkańcem gminy, korzystającym z urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych a zaskarżone przez niego postanowienia Regulaminu , miały charakter normatywny, wyznaczały prawa i obowiązki zarówno skarżącego jak i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności niektórych zaskarżonych postanowień Regulaminu potwierdza nie tylko istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego ale i jego naruszenie. Okoliczność , że nieruchomość skarżącego jest już podłączona do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, nie pozbawiała go – jako mieszkańca gminy - prawa do zaskarżenia niezgodnych z prawem postanowień aktu prawa miejscowego, nie tylko § 22 ust. 5 ale także § 11 ust. 1 Regulaminu .Skarżący mógł mieć w dacie zaskarżania uchwały nieruchomość podłączoną do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej ale nie stanowi to o braku interesu prawnego, w każdym czasie może stać się właścicielem lub użytkownikiem innych nieruchomości na terenie gminy i podejmować decyzje o ich ewentualnym przyłączeniu do sieci .

Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie były uzasadnione, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pow. ustawy.