Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 636/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 14 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie gminy [...] 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 lit. b, c oraz f zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. W dniu [...] grudnia 2012 r. Rada Miejska w L. (dalej "Rada" albo "Organ") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie gminy L. (dalej "zaskarżona (kontrolowana) uchwała", "uchwała Rady" albo "uchwała"). W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", w związku z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391), dalej "u.c.p.g." i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2012 r. poz. 299), dalej " rozporządzenie M.Ś." albo "r.M.Ś.".

Następnie uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2013 poz. [...], wchodząc w życie z dniem [...] lutego 2013 r.

W uchwale zamieszczono §3 ust.2 lit.b, c i f w następującym brzmieniu:

"§ 3 (...) ust.2. Wymagania porządkowe:

(...)

b) świadczenie usług opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych może być prowadzone wyłącznie na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości i na warunkach w niej określonych,

c) przedsiębiorca zobowiązany jest do wystawiania dowodów wykonania usługi (faktur VAT lub rachunków) z podaniem daty wykonania usług, ilości wywiezionych nieczystości ciekłych oraz ceny,

(...)

f) przedsiębiorca zobowiązany jest w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale sporządzenia i przekazania Burmistrzowi L. informacji za poprzedni kwartał, dotyczącej ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych z nieruchomości, z terenu miasta i gminy L., o sposobach zagospodarowania nieczystości ciekłych, wraz ze wskazaniem stacji zlewnej, do której zostały przekazane odebrane nieczystości ciekłe oraz informacji o liczbie właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane nieczystości ciekłe. Do sprawozdania należy dołączyć wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem przedsiębiorca zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły.".

II. Pismem datowanym na 13 grudnia 2019 r. spółka T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca") wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego §3 ust.2 lit.b, c i f kontrolowanej uchwały, wywodząc wadliwość tychże zapisów. W/w wezwanie zostało dokonane na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. w związku z art.17 ust.2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.935).

Wezwanie wpłynęło do Rady w dniu 19 grudnia 2019 r. (z.p.o. w aktach sprawy).

III. Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. pełnomocnik Rady udzielił Skarżącej odpowiedzi na wezwanie z dnia 13 grudnia 2020 r., informując Skarżącą o zamiarze podjęcia kroków, zmierzających do zmiany zaskarżonej uchwały w celu usunięcia z obrotu prawnego spornych postanowień.

IV. Pismem z dnia 12 lutego 2020 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu"), za pośrednictwem tego organu (wpływ do Rady w dniu 18 lutego 2020 r.), na podstawie art.101 u.s.g., skargę na uchwałę Rady w części obejmującej § 3 ust. 2 lit. b, c i f, podnosząc przeciwko tym postanowieniom uchwały zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1) art. 7 ust. 3a u.c.p.g., polegającego na wydaniu uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe udzielone radom gmin, poprzez określenie wymagań prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podczas gdy powołany przepis upoważnia powołane organy samorządu gminnego jedynie do określenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie powołanej działalności;

2) § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w związku z art. 7 ust. 3a oraz art. 7 ust. 7 u.c.p.g., polegającego na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z powołanego rozporządzenia i powołanej ustawy odnośnie do określenia w zaskarżonej uchwale wymagań niedotyczących pojazdów asenizacyjnych i bazy transportowej, zabiegów sanitarnych ani porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, jak też miejsc przekazywania nieczystości ciekłych;

3) § 115 i § 135 w związku z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej "z.r.z.t.p.") w związku z art. 7 Konstytucji poprzez odstąpienie od reguł techniki prawodawczej wskazanych w powołanych przepisach rozporządzenia i zamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisu regulującego sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, co godzi w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji.

W skardze wniesiono m.in. o: (-) dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczności powołane w skardze, (-) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

Wykazując naruszenie kwestionowanymi postanowieniami uchwały interesu prawnego Skarżącej, pełnomocnik podniósł, iż zostały one skonkretyzowane w stosunku do Skarżącej decyzją Burmistrza L. (dalej "Burmistrza") z dnia [...] października 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art.7 ust.1 pkt 2 i ust.6, art.8 i art.9 u.c.p.g., zezwalającą Skarżącej na prowadzenie na terenie miasta i gminy L. (dalej "Gminy") działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (dalej "zezwolenie"). W sytuacji, w której kwestionowane obowiązki zostały uwzględnione w zezwoleniu (pkt 2 – 4) Skarżąca jest zobowiązana do ich przestrzegania pod rygorem cofnięcia zezwolenia na zasadzie art.9 ust.2 u.c.p.g. Uwzględnienie przez SKO odwołania Skarżącej od decyzji Burmistrza w zakresie jej pkt 2 – 4, inkorporujących § 3 ust. 2 lit. b, c i f uchwały, jest uzależnione od wyeliminowania tych postanowień z obiegu prawnego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano w szczególności, co następuje:

ad 1) Kwestionowane zapisy uchwały zostały wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, zawartego w art.7 ust.3a u.c.p.g. W świetle utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych przepis ten, o ile upoważnia radę gminy do określania wymogów, jakie musi spełniać przedsiębiorca, ubiegający się o udzielenie przewidzianego tam zezwolenia, o tyle nie upoważnia organu do określania warunków samego wykonywania zezwolenia. Skarga powołuje się w tym zakresie na liczne orzecznictwo sądowe, w tym także na wyroki sądów administracyjnych zapadłych w wyniku rozpoznania skarg samej Skarżącej (wyroki: WSA w Łodzi z 4 września 2018 r., II SA/Łd 336/18, WSA w Łodzi z 10 stycznia 2018 r., II SA/Łd 862/17, tut. Sądu z 22 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1508/17, tut. Sądu z 24 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1595/17). W świetle powyższego kwestionowane skargą postanowienia § 3 ust. 2 lit. b, c i f uchwały, nakładające na przedsiębiorcę stałe, powtarzalne obowiązki, które ma on realizować przy wykonywaniu zezwolenia, zostały uchwalone przez Radę z naruszeniem upoważnienia ustawowego, wynikającego z art.7 ust.3 u.c.p.g.

ad 2) Przekroczeniu uległ również szczegółowy zakres uchwały przewidzianej w art. 7 ust.3a u.c.p.g., określony w §1 rozporządzenia MŚ, wydanego na podstawie delegacji ustawowej, przewidzianej w art.7 ust.7 ustawy. Przepisy u.c.p.g. nie pozostawiają radom gmin swobody w kształtowaniu treści wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, czego wyrazem jest właśnie w/w delegacja, zamieszczona w art.7 ust.7 ustawy. Z § 1 rozporządzenia MŚ wynika, iż w kwestiach niedotyczących wyposażenia technicznego (pojazdów asenizacyjnych bazy transportowej) oraz miejsca przekazywania nieczystości, uchwała, o której mowa w art. 7 ust.3a u.c.p.g., może regulować jedynie kwestię zabiegów sanitarnych i porządkowych, związanych ze świadczonymi usługami.

Nie można uznać, aby obowiązek: 1) świadczenia usług opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wyłącznie na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości i na warunkach w niej określonych (zawarty w §3 ust. 2 lit; b zaskarżonej uchwały), 2) wystawiania dowodów wykonania usługi (faktur VAT lub rachunków) z podaniem daty wykonania usług, ilości wywiezionych nieczystości ciekłych oraz ceny (zawarty w § 3 ust. 2 lit. c zaskarżonej uchwały), 3) sporządzenia i przekazania Burmistrzowi w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale informacji za poprzedni kwartał, dotyczącej ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych z nieruchomości, z terenu Miasta i Gminy, o sposobach zagospodarowania nieczystości ciekłych wraz ze wskazaniem stacji zlewnej, do której zostały przekazane odebrane nieczystości ciekłe, oraz informacji o liczbie właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane nieczystości ciekłe, przy czym do sprawozdania należy dołączyć wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem przedsiębiorca zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły (zawarty w § 3 ust. 2 lit. f zaskarżonej uchwały), dotyczyć miał zabiegów sanitarnych lub porządkowych związanych ze świadczonymi usługami. Kwestionowane zapisy uchwały zobowiązują bowiem jedynie do zawierania umów z właścicielami nieruchomości, potwierdzania wykonania usługi w określony sposób oraz przekazywania kwartalnych sprawozdań, a zatem mają charakter ściśle dokumentacyjny lub sprawozdawczy. Skarga powołuje w tym miejscu stosowne orzecznictwo sądowe (dot. samej Skarżącej wyrok WSA w Łodzi z 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 819/11, wyroki: WSA w Łodzi z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 862/17, dot. samej Skarżącej wyroki tut. Sądu z 24 maja 2011 r., IV SA/Wa 517/11 i z 28 września 2011 r., IV SA/Wa 1116/11, tut. Sądu z 22 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1508/17, tut. Sądu z 24 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1595/17, NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 251/12).

ad.3) Kwestionowane zapisy uchwały uchwalono także z naruszeniem § 115 i § 135 w związku z § 143 z.r.z.t.p. Z przepisów tych wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Naruszenie przywołanych regulacji z.r.z.t.p. i odstąpienie od wskazanych reguł techniki prawodawczej stanowi istotne naruszenie prawa, godzące w zasadę legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji, i powodujące nieważność § 3 ust. 2 lit. b, c oraz f zaskarżonej uchwały.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 13 marca 2020 r., pełnomocnik Rady wskazał, iż w związku z uznaniem zasadności skargi (o czym Skarżąca została poinformowana w piśmie z dnia 31 stycznia 2020 r., ustosunkowującym się do jej wezwania) Rada podejmie stosowne kroki prawne.

Kolejnym pismem z dnia 13 sierpnia 2020 r. pełnomocnik Rady poinformował Sąd, iż w dniu [...] maja 2020 r. Rada podjęła nową uchwałę w przedmiocie wskazanym w art.7 ust.3a u.c.p.g. (uchwała nr [...], opublikowana w Dz.Urz. Woj. [...]. z 2020 r. pod pozycją [...], obowiązująca od dnia [...] lipca 2020 r.), uchylającą uchwałę zaskarżoną obecnie (§8 nowej uchwały). W piśmie wskazano, iż w związku z wykonaniem w powyższy sposób obowiązków, będących następstwem wadliwości uchwały zaskarżonej obecnie do Sądu, postępowanie ze skargi Skarżącej na tę uchwałę stało się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Z art.7 ust.3a u.c.p.g. wynika wprost, iż będąca przedmiotem skargi uchwała w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest aktem prawa miejscowego.

Stosownie do art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sąd skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art.15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.364 ze zm.).

Skargę należało uwzględnić w całości, tj. stwierdzić nieważność kwestionowanych skargą §3 ust.2 lit.b, c i f uchwały albowiem postawienia te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą (t.j. w zakresie §3 ust.2 lit.b, c i f uchwały) prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem skargi, wniesionej do Sądu na podstawie art.101 u.s.g., jest uchwała organu stanowiącego gminy, podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, wskazanej w art.7 ust.3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z uwzględnieniem opisu wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań.

Art.101 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. stanowi, iż każdy, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Skarżąca dopełniła wskazanych w art.101 ust.1 u.s.g. wymogów formalnych, warunkujących dopuszczalność rozpatrzenia skargi co do istoty. Stosownie do powyższego:

2.1. Skarżąca poprzedziła wniesienie skargi wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc następnie skargę do Sądu (za pośrednictwem Organu) przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wpływu wezwania do Rady. Stosownie do powyższego:

O ile art.101 ust.1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie wnoszenia niniejszej skargi do Sądu (za pośrednictwem Organu), nie przewidywał już obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, zniesionego z dniem 1 czerwca 2017 r., o tyle obowiązek ten, na zasadzie art.17 ust.2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.935), w dalszym ciągu odnosi się do skarg na uchwały podjęte przed 1 czerwca 2017 r. ("Z zestawienia treści art. 16 oraz 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) można wywieźć ogólną regułę, że znowelizowane przepisy winny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej." – por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 696/17, publ. CBOSA). Nie ulega zatem wątpliwości, iż wniesienie przez Skarżącego skargi na uchwałę Rady z 2012 r. winno było być poprzedzone skierowaniem przez Skarżącą stosownego wezwania do Organu, który to wymóg został w niniejszej sprawie dopełniony.

Analogicznie, wiążący w tym zakresie dla Skarżącego był również termin, o którym mowa w art.53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., stanowiący, iż w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa ("Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do zaskarżania w trybie art. 101 u.s.g. uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaś skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie musi natomiast czekać na odpowiedź organu." – por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 7/12, publ. CBOSA). Nie ulega wątpliwości, iż wniesienie do Organu pismem z dnia 12 lutego 2020 r., skierowanej do Sądu skargi Skarżącego na uchwałę Rady nastąpiło przed upływem w/w terminów.

2.2. Skarżąca wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Stosownie do powyższego:

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

Naruszenie interesu prawnego Skarżącej, wywołane działaniem zaskarżonej uchwały bezspornie wystąpiło albowiem w oparciu o kwestionowane obecnie zapisy uchwały skonkretyzowano obowiązki Skarżącej w decyzji administracyjnej Burmistrza z dnia [...] października 2019 r. nr [...], udzielającej zezwolenia na prowadzenie na terenie Gminy działalności, o której mowa w art.7 ust.1 pkt 2 u.c.p.g. Skarżąca odwołała się od tej decyzji, jednak jest zobowiązana do przestrzegania tych obowiązków, pod rygorem cofnięcia udzielonego jej zezwolenia.

Oczywistym jest natomiast, że samo stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez postanowienia aktu prawa miejscowego, będące przedmiotem skargi wniesionej w trybie art.101 u.s.g., interesu prawnego skarżącego, nie jest tożsame z przesądzeniem bezprawności tego naruszenia, tj. tego, że postanowienia te są prawnie wadliwe (co do zasady bowiem takie naruszenie przez organ gminy interesu prawnego adresatów uchwały, rozumiane jako obiektywne wkroczenie w sferę ich uprawnień, które następuje ściśle w granicach przewidzianych w obowiązującym ustawodawstwie, jest działaniem dopuszczalnym). Stwierdzenie naruszenia interesu skarżącego otwiera zatem drogę do zbadania legalności tego naruszenia.

3. Wbrew stanowisku Rady przeszkody do rozpatrzenia wniesionej skargi (a tym samym przesłanki do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego) nie stanowi ta okoliczność, iż w trakcie trwania postępowania przed tut. Sądem (tj. z dniem [...] lipca 2020 r.) zaskarżona uchwała została w całości uchylona na podstawie §8 uchwały Rady z dnia [...] maja 2020 r., regulującej na nowo materię przewidzianą w art.7 ust.3a u.c.p.g.

Należy zaznaczyć, iż uchylenie zaskarżonej uchwały oznacza wprawdzie utratę mocy obowiązującej jej przepisów, niemniej dopiero ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc), tj. od dnia [...] lipca 2020 r. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę nie wpływa zatem w żaden sposób na fakt, że uchwała ta funkcjonowała w obrocie prawnym od daty jej wejścia w życie ([...] lutego 2013 r.) do dnia poprzedzającego jej uchylenie ([...] lipca 2020 r.), wiążąco regulując sytuację prawną jej adresatów (w tym Skarżącej), tj. wszystkich podmiotów, mających wówczas zamiar ubiegać się o zezwolenie na prowadzenie działalności, o której mowa w art.7 ust.1 pkt 2 u.c.p.g., na terenie Gminy. Uchylenie zaskarżonej uchwały (które samo z siebie, niezależenie od intencji Rady, nie stanowi zresztą formalnego stwierdzenia jej wadliwości) nie doprowadziło zatem do zniesienia, czy też cofnięcia w żadnym zakresie skutków uchwały wywołanych w okresie od dnia jej wejścia w życie do dnia jej uchylenia. Jak zatem trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądowym: "Wydanie uchwały uchylającej poprzednią uchwałę po wniesieniu na nią skargi do Sądu I instancji nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem od momentu, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili jej uchylenia przez kolejną uchwałę, funkcjonowała w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne." – por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 327/10, publ. CBOSA. "Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (Dz. U. Nr 109, poz. 527) dotyczącą wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga na uchwałę rady gminy jest dopuszczalna także, gdy uchwała taka została zmieniona lub uchylona, ale może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. Jak stwierdził bowiem Trybunał w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą w przypadku uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności. Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały." – por. WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, publ. CBOSA.

4. Kontrola legalności kwestionowanych skargą §3 ust.2 lit.b, c i f zaskarżonej uchwały prowadzi do następujących wniosków:

4.1. Odnotować należy, iż w art.101 u.s.g., regulującym kwestię skargi na uchwałę organu gminy, nie wskazano odrębnie przesłanek kontroli legalności kwestionowanego w tym trybie aktu przez sąd administracyjny. Przesłanek tych nie wskazuje również art.147 § 1 p.p.s.a. Uznać jednakże należy, iż art.101 należy odczytywać łącznie w szczególności z art.91 ust.1 i 4 u.s.g., z których wynika, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. W doktrynie i w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

4.2. Istota sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy w świetle art.7 ust.3a u.c.p.g. oraz rozporządzenia M.Ś., wydanego na podstawie delegacji ustawowej, przewidzianej w art.7 ust.7 u.c.p.g., Rada była upoważniona do nałożenia na przedsiębiorców, ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie na terenie Gminy działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, wymogów przewidzianych w §3 ust.2 lit.b, c i f (nakaz zawierania umów z właścicielami nieruchomości, nakaz wystawiania dowodu wykonania usługi, nakaz przekazywania kwartalnej informacji organowi wykonawczemu Gminy). Stosownie do powyższego:

4.2.1. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art.94 Konstytucji RP).

Jak podkreśla się w piśmiennictwie (por. Dolnicki Bogdan (red.), "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. II WKP 2018) ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 u.s.g. wyodrębnia trzy rodzaje aktów prawa miejscowego, wydawanych przez gminy, tj.: 1) przepisy powszechnie obowiązujące wydawane na podstawie delegacji ustawowej, 2) ustrojowe przepisy wewnętrzne, 3) przepisy porządkowe. W doktrynie dokonuje się zazwyczaj klasyfikacji aktów prawa miejscowego ze względu na podstawę prawną na: 1) akty zawierające przepisy wykonawcze, 2) akty o charakterze strukturalno - organizacyjnym (zawierające statuty), 3) akty zawierające przepisy porządkowe.

Do aktów prawa miejscowego, stanowiących powszechnie obowiązujące przepisy wykonawcze, wydawane na podstawie delegacji zawartych w ustawach szczególnych, odnosi się art.40 ust.1 u.s.g., stanowiący ogólnie, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy. W orzecznictwie sądowym poskreśla się konsekwentnie, iż: (-) dopuszczalność uchwalenia aktu prawa miejscowego, regulującego daną sprawę z zakresu administracji publicznej, jest bezwzględnie uzależniona od istnienia w systemie prawa stosownego upoważnienia ustawowego, (-) w/w sprawa z zakresu administracji publicznej może być uregulowana wyłącznie w granicach przewidzianego upoważnienia. "1. Stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym nie ma znaczenia czy dotyczyłoby ono uprawnień czy nakładania obowiązków. 2. Stanowienie aktów prawa miejscowego wymaga ustanowionego expressis verbis w ustawie upoważnienia. Upoważnienia tego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni." – por. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1035/06, publ. CBOSA. "W drodze aktu prawa miejscowego nie można ani rozszerzać, ani też ograniczać uprawnień i obowiązków adresatów danego aktu prawa miejscowego poza granice wynikające z ustawy upoważniającej do jego wydania." – por. wyrok z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 526/11, publ. CBOSA.

Art.7 ust.3a u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie uchwalenia zaskarżonej obecnie uchwały, jak i obecnie stanowi, iż rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Przywołany ust. 1 pkt 2 dotyczy działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Jednocześnie, na podstawie art. 7 ust. 7 u.c.p.g., w stosownym rozporządzeniu z dnia 14 marca 2012r. Minister Środowiska skonkretyzował wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, dotyczące:

1) opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do:

a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług,

b) bazy transportowej,

2) zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami,

3) miejsc przekazywania nieczystości ciekłych,

stwierdzając, iż określa się je w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska.

Realizacja powyższych unormowań musi uwzględniać cel jakiemu ma służyć przedmiotowa uchwała. Jako akt prawa miejscowego ma ona umożliwić weryfikację przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zezwolenia takiego udziela organ wykonawczy gminy w drodze decyzji (art. 7 ust. 6 u.c.p.g.). W związku z tym organ stanowiący gminy ma w sposób władczy, ale czytelny określić jakie konkretnie warunki przedsiębiorca musi spełnić, aby uzyskać to zezwolenie, a nie jakich obowiązków przedsiębiorca będzie musiał przestrzegać przy wykonywaniu takiej działalności.

Uchwała, o której mowa w art.7 ust.3a u.c.p.g. ma stanowić swego rodzaju ofertę skierowaną do przedsiębiorców, określającą i podającą do publicznej wiadomości wymagania - głównie techniczne - jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 marca 2011r., sygn. akt II SA/Ol 65/11, Lex nr 993526). Natomiast wskazać należy, że działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest działalnością prawnie reglamentowaną, co jak wskazano wynika wprost z art. 7 ust. 1 u.c.p.g. Obowiązki, jakie przedsiębiorca winien spełniać przy wykonywaniu usług objętych zezwoleniem określa w zezwoleniu organ wykonawczy gminy (art.9 u.c.p.g.). Ponadto, ustawodawca zagwarantował w art. 8a ust. 1 u.c.p.g. możliwość zweryfikowania prawdziwości danych zawartych w dokumentacji przedłożonej przez przedsiębiorcę ubiegającego się o zezwolenie ze stanem rzeczywistym, a w toku tej działalności organ wykonawczy gminy jest uprawniony do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy w zakresie zgodności wykonywanej działalności z udzielonym zezwoleniem (art. 8b ustawy).

Podzielić należy stanowisko przywołanego w skardze obszernego orzecznictwa sądowego, uwzględniającego również liczne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, dotyczące samej Skarżącej, które akcentuje, iż art.7 ust.3a u.c.p.g. oraz rozporządzenie wydane na podstawie art.7 ust.7 u.c.p.g. w sposób ścisły, wyczerpujący i wiążący dla rad gmin określają zakres zagadnień (tj. zakres wymagań kierowanych do przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie), podlegających uregulowaniu w uchwale, o której mowa w art.7 ust.3a u.c.p.g. Wykroczenie przez radę gminy poza w/w zakres jest zatem niedopuszczalne.

4.2.2. Kwestionowanymi skargą przepisami § 3 ust. 2 lit. b, c oraz f zaskarżonej uchwały nałożono na przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia następujące obowiązki:

- świadczenia usług opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wyłącznie na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości i na warunkach w niej określonych (§ 3 ust. 2 lit. b zaskarżonej uchwały);

- wystawiania dowodów wykonania usługi (faktur VAT lub rachunków) z podaniem daty wykonania usług, ilości wywiezionych nieczystości ciekłych oraz ceny (§ 3 ust. 2 lit. c zaskarżonej uchwały);

- sporządzenia i przekazania Burmistrzowi L. w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale informacji za poprzedni kwartał, dotyczącej ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych z nieruchomości, z terenu miasta i gminy L., o sposobach zagospodarowania nieczystości ciekłych wraz ze wskazaniem stacji zlewnej, do której zostały przekazane odebrane nieczystości ciekłe, oraz informacji o liczbie właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane nieczystości ciekłe; do sprawozdania należy dołączyć wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem przedsiębiorca zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły (§ 3 ust. 2 lit. f zaskarżonej uchwały).

Stwierdzić należy, iż art.7 ust.3a u.c.p.g. oraz § 1 rozporządzenia wykonawczego MŚ, wydanego na podstawie art.7 ust.7 tej ustawy, w oczywisty sposób nie upoważniały Rady do nakładania na przedsiębiorców tego rodzaju obowiązków. Przedmiotowe postanowienia uchwały wykraczają zatem poza upoważnienie wynikające z art.7 ust.3a u.c.p.g. oraz w § 1 rozporządzenia MŚ, naruszając te przepisy, podobnie jak i przepisy § 115 i § 135 w związku z § 143 z.r.z.t.p. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym postanowienia §3 ust.2 lit.b, c i f zaskarżonej uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, które to uchybienie obliguje Sąd, na zasadzie art.147 § 1 w zw. z art.91 ust.1 i 4 u.s.g., do stwierdzenia nieważności w/w postanowień uchwały.

Mając powyższe na względzie orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składał się wpis w wysokości 300 zł., wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika zgodnie § 14 ust. 1 pkt. 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz kwota 17,00 zł. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.