Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 115/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: aqt. 3 par. 1 w zw. z art. 147 par. 1, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 6, 10, art. 15 ust. 3 pkt 5 i art. 20, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia WSA del. Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 684/14 w sprawie ze skargi J. J., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie oraz K. H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r. nr LVII/733/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J. J., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie oraz K. H. solidarnie na rzecz Miasta Krakowa kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 października 2014 r., II SA/Kr 684/14, po rozpoznaniu skarg: J. J., [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie oraz K. H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r. nr LVII/733/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miasta Krakowa w dniu 19 listopada 2008 r. podjęła uchwałę nr LVII/733/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry".

Skargi na powyższą uchwałę wnieśli: J. J., K. H. i [...] Konsorcjum Inwestycyjnego "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie.

K. H. w swojej skardze podał, iż jest właścicielem oraz współwłaścicielem działek nr 1/8, 1/10, 1/12, 1/14 obręb 57 Podgórze oraz działek nr: 132/2, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 372 obręb 56 Podgórze w Krakowie objętych ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu. Skarżący oświadczył, że postanowienia przedmiotowej uchwały uniemożliwiają mu zagospodarowanie działek stanowiących jego własność poprzez całkowite wykluczenie zabudowy, co spowodowało naruszenie jego interesu prawnego. Skarżący zarzucił naruszenie procedury uchwalania kwestionowanej uchwały poprzez: niewystąpienie o opinię do regionalnego dyrektora ochrony środowiska zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c/ ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej: u.p.z.p.); nieuzgodnienie projektu planu z właściwym organem ochrony granic zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. e/ u.p.z.p.; niepodjęcie uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przed uchwaleniem planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; brak przeprowadzenia indywidualnych głosowań nad uwagami do projektu zaskarżonego planu.

Ponadto wskazał na:

1) Niezgodność treści planu z ustaleniami studium co do opisanych szczegółowo konkretnych terenów;

2) "Zamrożenie" prawa własności poprzez zapisy miejscowego planu, które przewidują – między innymi – realizację ogólnodostępnego parku, mającego charakter publiczny (rozdział 1 § 2 uchwały) na terenach należących do osób prywatnych, choć Gmina Kraków nie będzie mogła przeprowadzić na tych terenach wywłaszczenia. Skarżący podniósł, że zapisy planu przewidują – między innymi – realizację ciągu pieszego (1KDX, 2KDX) na terenach w części należących do osób prywatnych, choć Gmina Kraków nie będzie mogła przeprowadzić na tych terenach wywłaszczenia z uwagi na okoliczność, że realizacja ciągu pieszego nie jest celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

3) Niedopuszczalne zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozwalające innym podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu, poprzez zawarcie w poszczególnych przepisach norm otwartych.

4) Niewłaściwe wskazanie w miejscowym planie konkretnej branży działalności handlowej, która może występować na poszczególnych terenach co ma miejsce w § 22 ust 1 i § 36 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego.

5) Niejednoznaczne określenie linii zabudowy w kwestionowanej uchwale – w § 10 pkt 6 uchwały przy wyznaczeniu pasów ochronnych (linie zabudowy) użyto słowa "min.", co pozwala na dowolne zmiany tej odległości, przy zachowaniu minimalnej szerokości i jest sprzeczne z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

6) Wadliwy sposób wyznaczenia linii zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W § 18 ust. 2 uchwały wskazano, że zasady sytuowania zabudowy w wyznaczonych terenach określają nieprzekraczalne linie zabudowy; w przypadku niewyznaczenia linii zabudowy na Rysunku planu, obowiązują przepisy odrębne. Takie postanowienie jest – w ocenie skarżącego – sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

7) Określenie przeznaczenia terenów nieobjętych zakresem miejscowego planu. Skarżący wskazał, iż plan obejmuje tylko część ul. Aleksandry. Natomiast w § 15 ust. 1 lit a uchwały znajduje się zapis odnoszący się do całej długości ulicy Aleksandry, której tylko odcinek znajduje się w obszarze objętym planem.

8) Rozbieżność pomiędzy treścią miejscowego planu a załącznikiem graficznym do planu.

9) Wewnętrzna sprzeczność zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry".

10) Niewyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, geometrii dachu dla terenów dopuszczających zabudowę, co jest niezgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

11) Niewyznaczenie w kwestionowanej uchwale granic terenów służących organizacji imprez masowych niezgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 5 u.p.z.p. W planie miejscowym w § 24 ust. 2 pkt 4 zawarto zapis dopuszczający organizację imprez masowych, natomiast w załączniku graficznym do planu nie wyznaczono granic terenu dla organizacji imprez masowych.

12) Ominięcie obowiązujących przepisów prawa. Skarżący podał, że podczas uchwalania miejscowego planu "Park Aleksandry" obowiązek uzyskania zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne wynikał z regulacji zawartej w art. 17 pkt 8 u.p.z.p. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne zwartego obszaru gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IV o powierzchni przekraczającej 1 ha wymagało uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zdaniem skarżącego, aby uniknąć powyższej procedury w planie, ze zwartego obszaru położonego na gruntach oznaczonych w rejestrze gruntów jako użytek RIV (o powierzchni około 130 a) wyznaczono teren pod uprawy rolne – oznaczony jako ZR – (o powierzchni 36 a), tak by pozostały obszar, który wymagałby zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie przekraczał powierzchni 1 ha (wynosi on około 94 a). Skarżący zaznaczył, że wprawdzie gmina posiada "władztwo planistyczne", lecz przy określaniu funkcji dla danego terenu obowiązana jest uwzględniać szereg wymagań wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, między innymi wymagania ładu przestrzennego i walory ekonomiczne przestrzeni. W ocenie skarżącego brak jest zatem jakichkolwiek racjonalnych argumentów – z wyjątkiem ominięcia procedury odrolnieniowej – uzasadniających przeznaczenie skrawka terenu pod uprawy rolne w sąsiedztwie obszaru wysoce zurbanizowanego, przeznaczonego w planie pod tereny cmentarza, zieleni urządzonej, sportu i rekreacji.

Skarżący wskazując na powyższe naruszenia wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na powyższą skargę, Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 września 2009 r., II SA/Kr 265/09 oddalił skargę K. H..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 maja 2010 r., II OSK 403/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał spełnienia wymaganej przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanki interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zdaniem NSA skarżący wykazał, że na objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenie znajdują się działki stanowiące jego własność, zaś ich przeznaczenie w planie, polegające na tym, że w pewnym zakresie w ogóle nie będą mogły być zabudowane, zaś w pozostałym – sposób zagospodarowania i zabudowy nie odpowiada zamierzeniom skarżącego jako właściciela, tym samym spełnił przesłankę określoną w art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenia jego interesu prawnego zaskarżonym aktem. Przeciwne stanowisko Sądu pierwszej instancji narusza natomiast ten przepis oraz pozostałe, wymienione przepisy prawa materialnego, godząc w interesy właścicielskie skarżącego, chronione w szczególności normami konstytucyjnymi.

Niezależnie od K. H. także [...] Konsorcjum Inwestycyjne "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie wniosło w dniu 25 listopada 2009 r. skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LVII/733/08 z dnia 19 listopada 2008 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wywiedzionej skargi [...] Sp. z o.o. podniosła, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonych w Krakowie, utworzonych z działek ewid. nr 139, 140 obr. 56 Podgórze, które chce zabudować i zainwestować. Skarżąca spółka wskazała, że wystąpiła między innymi o uzyskanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego – budowa garażu dwupoziomowego wielostanowiskowego z funkcją uzupełniającą komercyjną – hotelem, którego nie uzyskała z uwagi na uchwalanie miejscowego planu. Ponadto wystąpiła z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Po odmowach wydanych przez organy I i II instancji, prawomocnymi wyrokami z 25 lutego 2008 r. (II SA/Kr 933/07) oraz z 10 kwietnia 2008 r. (II SA/Kr 935/07) Sąd stwierdził, iż istnieje możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości zabudową mieszkalną wielorodzinną na zasadzie kontynuacji parametrów zabudowy zlokalizowanej po przeciwnej stronie ul. Jerzmanowskiego. Ponadto Spółka zaznaczyła, iż uzyskała decyzje dotyczące budowy sieci: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, energetycznej, c.o. oraz dojazdu do planowanej zabudowy na działkach Spółki. Strona skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obszar tylko częściowo znajdujący się w sąsiedztwie rowu melioracyjnego zwanego "Potokiem Bieżanowskim" i jest od niego oddzielona pasem terenu składającym się z dwóch działek, co oznacza, że nie dotyczą przedmiotowej nieruchomości ograniczenia wynikające z art. 27 i 28 ustawy Prawo wodne. Podjęcie dalszych kroków zmierzających do zabudowy i zagospodarowania terenu zostało przerwane uchwaleniem przedmiotowego planu, co spowodowało zmianę w sytuacji prawnej, dotyczącej nieruchomości Spółki. Zgodnie z zapisami miejscowego planu przedmiotowe nieruchomości znajdują się w obszarze oznaczonym ZP, US. W opinii autora omawianej skargi przeznaczenie to, dokonane przy przekroczeniu "władztwa planistycznego" gminy narusza prawo własności skarżącej spółki do wymienionych nieruchomości.

Dalsze zarzuty skargi [...] Konsorcjum Inwestycyjnego "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie stanowiły powtórzenie argumentacji przedstawionej w skardze K. H..

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.

Z kolei J. J. w skardze z 22 października 2009 r. zarzuciła naruszenie:

– art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z tymi przepisami, co uniemożliwia korzystanie z prawa własności;

– art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez brak zawarcia w planie regulacji wymaganych w tym przepisie,

– art. 16 u.p.z.p. przez nieczytelne sporządzenie załącznika graficznego do uchwały;

– art. 17 pkt 6 c u.p.z.p. przez brak uzgodnienia projektu planu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska;

– art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z tym przepisem, co uniemożliwia korzystanie z prawa własności;

– art. 140 k.c., polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Skarżąca wskazując na powyższe naruszenia wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części, w zakresie zapisów dotyczących obszaru oznaczonego w zaskarżonej uchwale symbolem 7ZP – teren zieleni urządzonej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca jest współwłaścicielem działek nr 121/3 i 122/3 obr. 57 jedn. ewid. Podgórze w Krakowie, które znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem 7ZP – tereny zieleni urządzonej. W § 2 ust. 1 plan miejscowy stanowi, że wyznacza się tereny zieleni urządzonej. Poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się szereg inwestycji uzupełniających. Naruszenie interesu prawnego skarżącej polega jej zdaniem na niezgodnym z prawem ograniczeniu prawa jej własności poprzez nieuzasadnione przeznaczenie należących do niej działek pod tereny zieleni urządzonej, z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej z elementami wyposażenia parku – park potoku Bieżanowskiego. W opinii skarżącej uchwalenie planu miejscowego pozbawiło ją możliwości zabudowy nieruchomości pomimo posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. J. J. wskazała również, że inni współwłaściciele uzyskali decyzję o ustaleniu warunków i zagospodarowania terenu z dnia 20 grudnia 2005 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną. Jakkolwiek obecnie decyzja ta z uwagi na upływ czasu nie wywołuje skutków prawnych to jednak wskazuje to, że z punktu widzenia zasad kształtowania polityki przestrzennej możliwe było podjęcie uchwały, której treść nie wyłączałaby możliwości lokalizacji inwestycji planowanej przez skarżącą. Istotne jest również i to, że jej działki sąsiadują bezpośrednio z obszarem oznaczonym w planie miejscowym symbolem – MW – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem skarżącej z treści zaskarżonej uchwały nie wynika jaki interes ogólnospołeczny sprzeciwiał się innemu przeznaczeniu powyższych działek, który umożliwiłby chociaż w niewielkim stopniu lokalizację inwestycji kubaturowej na tym terenie. Z treści załącznika graficznego oraz z treści uchwały nie wynika jaką motywacją kierowała się Rada Miasta Krakowa wyznaczając przebieg linii rozgraniczającej obszaru o symbolu 7ZP oraz MW. W ocenie skarżącej organ gminy podejmując uchwałę przekroczył w powyższym zakresie posiadane władztwo planistyczne. Ponadto skarżąca zarzuciła, że dla obszarów o symbolu ZP Rada Miasta Krakowa nie określiła w treści planu wskaźnika intensywności zabudowy, mimo że przewidziano także możliwość realizacji zabudowy w ramach przeznaczenia dopuszczalnego, tj. lokalizację obiektów tymczasowych w terenie 7ZP dla organizacji imprez masowych na wolnym powietrzu takich jak koncerty muzyczne, cyrków lub wesołych miasteczek, a także na działkach 72/1, 77/1 i 78/1 boiska wielofunkcyjnego. W związku z powyższym, w opinii skarżącej Rada Miasta Krakowa naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez brak określenia w treści planu miejscowego wskaźnika zabudowy dla wszystkich terenów objętych planem miejscowym.

Kolejnym uchybieniem jakiego zdaniem skarżącej dopuścił się organ planistyczny jest brak uzyskania uzgodnienia projektu planu miejscowego z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 15 października 2010 r., II SA/Kr 1679/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. J..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 kwietnia 2011 r., II OSK 273/11 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru naruszyła interes prawny J. J. jako właścicielki nieruchomości objętej planem. Ponadto za zasadny uznano zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 pkt 6 lit. c/ u.p.z.p., przejawiającą się w błędnym uznaniu, że w sprawie tej nie było konieczne uzyskanie opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska o projekcie planu. Zdaniem NSA zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem procedury planistycznej, przy czym naruszenie trybu sporządzania planu było na tyle istotne, że w świetle art. 28 ust. 1 ustawy powodowało nieważność tejże uchwały. NSA wskazał także, że nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., z uwagi na fakt, że w § 24 ust. 3 pkt 4 uchwały przewidziano, że dla terenów oznaczonych symbolem "ZP" nie dopuszcza się zabudowy kubaturowej, zatem określenie wskaźnika zabudowy stało się zbędnym.

Ponownie rozpoznając skargę J. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 września 2011 r., II SA/Kr 1216/11 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 52/12 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że dokonana w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. wykładnia NSA nie obejmuje tego, jakie znaczenie prawne w tej sprawie może mieć przedstawienie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska pozytywnej opinii co do uchwalonego już planu, w sytuacji gdy poprzednio właściwy organ (wojewoda) przedstawił również pozytywną opinię do projektu planu. Zagadnienie to nie było przedmiotem oceny NSA, gdyż ujawniło się dopiero w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Mianowicie, w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ przedstawił opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 2011 r., w której pozytywnie zaopiniowano wszystkie rozwiązania zawarte w uchwalonym planie (uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry") i podtrzymano pozytywną opinię o projekcie tego planu przedstawioną przez Wojewodę Małopolskiego. W związku z tym konieczne było dokonanie oceny, czy w tych okolicznościach naruszenie trybu sporządzania planu, polegające na braku opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska co do projektu planu, ma charakter istotnego naruszenia w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. NSA podkreślił m.in., iż sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia założenie, że wydany w tej sprawie wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. przesądza o tym, że zaskarżona uchwała jest nieważna, podczas gdy z tego wyroku wynika jedynie, że brak opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, co nie jest równoznaczne z oceną, że naruszenie trybu sporządzenia planu będzie także istotne, gdy przedstawiona zostanie opinia (stanowisko) regionalnego dyrektora ochrony środowiska po sporządzeniu planu. Naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających tzw. procedurę planistyczną, jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne, może uwzględniać okoliczności nie tylko z czasu tego zdarzenia, ale także okoliczności, które powstały wcześniej lub później. NSA zauważył także, iż w okolicznościach rozpoznawanej spawy, jeżeli pozytywną opinię w zakresie ochrony środowiska do projektu planu przedstawił wojewoda, który był organem właściwym w czasie przedstawiania tej opinii, a następnie, po sporządzeniu planu, opinię tę potwierdził regionalny dyrektor ochrony środowiska, który przejął kompetencje w tym zakresie, to okoliczności te mają znaczenie prawne w toku oceny, czy naruszenie trybu sporządzania planu było istotne. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że okoliczności te przemawiają za dokonaniem oceny, że naruszenie nie było istotne i z tego powodu nie można stwierdzić nieważności planu. Ponadto NSA wytknął, że uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą, które w jej ocenie, wskazują na naruszenie postanowieniami planu jej interesu prawnego jako właścicielki nieruchomości objętej planem. Podkreślił, że w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, sąd ten rozpoznaje sprawę ponownie w pełnym zakresie będąc jedynie związany wykładnią prawa w tej sprawie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Pismem z dnia 12 lipca 2012 r. skarżąca J. J. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Dodatkowo zarzucając, że:

– na rysunku planu nie wyznaczono linii zabudowy dla terenów 1U, 2ZPU, 3US, KT, 2 KP, G, E,

– nie określono parametrów wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu dla obszaru E, G, 2 KP, 1 ZC, 2ZC,

– nie określono wymaganych parametrów dróg przez niewprowadzenie w tekście planu dla terenów KDZ+T, KDZ, KDX, KDW i KDL zapisów dotyczących szerokości w liniach rozgraniczających,

– na rysunku planu wyznaczono jako przestrzeń publiczną jedynie teren 1ZPU, gdy w tekście uchwały jako przestrzeń publiczną ustalono obszary KDZ+T, KDZ, KDL, KDX, 1 ZC, 2ZC, ZPU, ZP i WS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 7 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 874/12, rozpoznając skargi J. J., K. H. oraz [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r. nr LVII/733/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż brak jest zgodności zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz, że w sposób istotny naruszono tryb postępowania.

Skargę kasacyjną od opisanego powyżej wyroku WSA w Krakowie wniósł organ planistyczny.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2686/12 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

NSA podkreślił, iż WSA w Krakowie wydał swoje rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 6 lit. c/ u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w trakcie wydania zaskarżonej uchwały przez radę w związku z art. 190 p.p.s.a.

NSA w uzasadnieniu wyroku z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 52/12 wprost wyraził ocenę prawną spornego problemu uzgodnień dokonanych przez Wojewodę i RDOŚ, a więc dokonał wykładni wagi naruszenia przepisu art. 17 pkt 6 u.p.z.p., stwierdzając, że "w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jeżeli pozytywną opinię w zakresie ochrony środowiska do projektu planu przedstawił wojewoda, który był organem właściwym w czasie przedstawiania tej opinii, a następnie, po sporządzeniu planu opinię tę potwierdził RDOŚ, który przejął kompetencje w tym zakresie, to okoliczności te mają znaczenie prawne w toku oceny, czy naruszenie trybu sporządzania planu było istotne. W ocenie NSA nie można więc podzielić stanowiska sądu pierwszej instancji, że późniejsza opinia RDOŚ nie ma znaczenia, ponieważ nie została wyrażona w trybie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że okoliczności te przemawiają za dokonaniem oceny, iż naruszenie nie było istotne i z tego powodu nie można stwierdzić nieważności planu". Tym samym NSA w ślad za wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r., przyjął, iż w sytuacji gdy RDOŚ wyraził pozytywne stanowisko w przedmiocie opinii do planu miejscowego, wówczas nie dochodzi do realizacji przesłanki istotności w naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego, to tym samym odmienna opinia WSA wyrażona w zaskarżonym wyroku jest błędna.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki zaskarżonym wyrokiem z 13 października 2014 r. stwierdził nieważność uchwały. W pierwszej kolejności Sąd dokonał oceny w zakresie legitymacji skarżących, przyjmując, że zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny, co w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. dawało im uprawnienie do wniesienia przedmiotowych skarg. Sąd zaznaczył przy tym, że kwestia posiadania legitymacji przez J. J. i K. H. przesądzona została we wcześniejszych wyrokach NSA. Dalej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Sąd Wojewódzki, będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłych wyrokach, w tym w szczególności w uzasadnieniu ostatniego z wyroków, tj. z 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2686/12, przyjął, iż nie można zakwalifikować jako istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenia, polegającego na braku opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska co do projektu planu, w sytuacji gdy w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 2011 r., wydanej po uchwaleniu planu, organ ten stwierdził, że pozytywnie opiniuje wszystkie rozwiązania zawarte w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" i podtrzymuje pozytywną opinię o projekcie tego planu przedstawioną przez Wojewodę Małopolskiego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie Sąd stwierdził, iż zgodnie z brzmieniem art. 20 § 1 u.p.z.p. sprzed nowelizacji jaka dokonała się w związku z wejściem życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – który to przepis z uwagi na treść art. 4 ust 1 przedmiotowej ustawy znajdował zastosowanie w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały – plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (obecnie po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego służy gminie do określenia kierunków polityki przestrzennej, jego postanowienia wyznaczają ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Zawiera ono diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też ustalenia studium są zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. dla organu sporządzającego plan wiążące. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych Sąd Wojewódzki przyjął, że zgodność planu miejscowego ze studium należy rozumieć w sposób wąski i precyzyjny, albowiem granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjmowane w planie zagospodarowania przestrzennego mają być jak najbardziej ze sobą zbieżne. Ponadto zwrócił uwagę, że różna skala stosowanych map może stwarzać problemy w zakresie prawidłowego określenia granic terenów, bowiem kreska o określonej grubości, użyta na mapie w skali 1:25000, będzie miała (przy jej mechanicznym odwzorowaniu) grubość większą na mapie o skali 1:2000 (zajmować będzie większy teren). Tym samym nie jest pożądane stosowanie w tym przypadku prostego przeskalowania map. Nie oznacza to jednak, iż organ może dowolnie przesuwać granice terenów powołując się na różne skale map i przysługujące mu władztwo planistyczne. W takim wypadku (map o różnych skalach) organ może poruszać się w zakresie grubości linii użytej w mapie o skali 1:25000, która na mapie o skali 1:2000 będzie miała większą grubość. Zdaniem WSA w Krakowie linia o szerokości pół milimetra wytyczona na mapie Studium w skali 1:25000, w rzeczywistości, narysowana na ziemi miałaby dwanaście i pół metra szerokości. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ planistyczny Gminy Miasta Krakowa mógł dokonywać dostosowywania (modyfikacji) granic kierunkowych obszarów zagospodarowania zawartych w Studium do granic projektowanego zagospodarowania objętych planem miejscowym tylko co do zakresu samej grubości linii rozgraniczającej obszary w Studium. W tych tylko granicach dopuszczalne było przesuwanie granic obszarów zagospodarowania terenu w planie miejscowym wobec obszarów kierunkowego zagospodarowania określonych w Studium. Szerokość 12,5 metrów w szczególności w stosunkach własnościowych dużych miast stanowi istotny element modyfikacji i dostosowywania obszarów zagospodarowania, a przy tym taka szerokość ma także znaczenie dla możliwości zagospodarowania samych działek przez ich właścicieli.

Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki przeanalizował przeznaczenie i usytuowanie poszczególnych terenów w zaskarżanym Planie w stosunku do ustaleń zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego Uchwałą z 16 kwietnia 2003 r.

Sąd wskazał na treść studium gdzie podkreślono, że zawiera ono "ustalenia, które muszą być uwzględniane przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" oraz że "obliguje gminę do realizowania określonej w studium polityki przestrzennej. Zawarte w nim ustalenia są na tyle precyzyjne, aby mogły stanowić merytoryczną podstawę podejmowanych decyzji". Z kolei na stronie 130 studium określono, że w studium zostaje wyznaczona granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Granica ta ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych. Na stronie 138 studium wskazano natomiast, że w celu wzmocnienia krystalizacji struktury przestrzennej i funkcjonalnej miasta wyznaczone zostają kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania. Granice kategorii tych terenów, uwidocznione na rysunku K 1 należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w studium. Według wskazanych zasad, o których mowa na s. 212 studium dopuszczono w nim korekty granicy między terenami otwartymi a przeznaczonymi do zabudowy i do zainwestowania, a także linii rozgraniczających tereny różnych kategorii, jednakże pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium. Wśród zasad zrównoważonego rozwoju wymieniono na stronie 7 studium zasadę intensyfikacji istniejącego zainwestowania w strefie miejskiej, a poza nią zapobieganie rozpraszaniu zabudowy i tworzenie zwartych zespołów zabudowy. Studium definiuje następujące kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania m.in.: MW – o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności, MN – o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, MU – o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej, ZP – tereny zieleni publicznej, ZO – tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). W terenach MW główne kierunki zagospodarowania przestrzennego określono jako kształtowanie zespołów intensywnej zabudowy mieszkalnej wyposażonej w program usług publicznych, utrwalenie istniejących lub ukształtowanie nowych lokalnych przestrzeni publicznych.

Według legendy rysunku studium tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności oznaczone zostały wyłącznie symbolem literowym "MW". Studium w części tekstowej definiując funkcje podstawową dla terenu MW przeznacza go pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinna wysokiej intensywności realizowaną jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (zieleń urządzona i nieurządzona). Z kolei dla terenów oznaczonych symbolem ZP, a zdefiniowanych jako treny zieleni publicznej jako główne funkcje przewidziano: ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, cmentarze. Z kolei jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego wymieniono: ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zieleni publicznej, kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym uwzględnieniem zieleni nadrzecznej w obrębie parków rzecznych. Wykluczono wszystkie formy użytkowania obniżające wartość i wielkość zasobów przyrodniczych. Pozostałe główne kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru ZP oraz warunki i standardy wykorzystania tego terenu potwierdzają ochronę przyrody, jako podstawową wartość realizowaną na takim obszarze, a spośród warunków i standardów wykorzystania terenu wykluczono wszystkie formy użytkowania obniżające wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, zasadniczo jedynie dopuszczając budowę niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych.

Teren parku rzecznego zgodnie z rysunkiem studium K 1 zaprojektowano na północ od ul. Ćwiklińskiej do ul. Bieżanowskiej. Tym samym fragment północnej części zaskarżonego planu znalazł się w granicach projektowanego w Studium parku rzecznego. Według studium teren zamykający się w granicach przedmiotowego planu położony był w strefie miejskiej. Teren obejmował w przeważającej części obszar ZP (tereny zieleni publicznej), ale również tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania oznaczone symbolem MW. W Studium (w granicach planu "Park Aleksandry) cały teren między ul. Wielicką i ul. Ukieli położony był w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, za wyjątkiem fragmentów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania. Żaden fragment tego terenu nie był określony jako tereny otwarte i rolnicza przestrzeń produkcyjna oznaczony w studium symbolem ZO. Teren ten nie znajdował się również w obszarach cennych przyrodniczo proponowanych do ustalenia form ochrony (rys. K 2) ani też w strefie ochrony i kształtowania krajobrazu (rys. K 2). Powyższe ustalenia wskazują, że korekta granic między terenami otwartymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także linii rozgraniczających tereny różnych kategorii jaka została dokonana w planie zagospodarowania przestrzennego "Park Aleksandry" nie była dopuszczalna. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie Sąd stwierdził, iż przeznaczenie terenów oznaczonych w nim symbolami: MW, 3 US, KT, 1U, 1ZPU, 2ZPU, 1MN, 2MN, 1 US, 2 US, 1KP, 3KP, ZR, 8 ZP, pozostaje niezgodne w rozumieniu art. 20 u.p.z.p. z ustaleniami studium.

Sąd przedstawił szczegółowe uwagi do poszczególnych terenów, w tym wskazał m.in., że obszar oznaczony w planie symbolem 1ZPU, został zdefiniowany w § 25 ust. 1 uchwały jako teren zieleni urządzonej z usługami, z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej wraz z usługami komercyjnymi służącymi obsłudze funkcji rekreacyjnej parku potoku Bieżanowskiego w szczególności gastronomii, wypożyczalni sprzętu sportowego i zaplecza sportowo-socjalnego. Równocześnie dalsze ustalenia § 25 (w szczególności ust. 3 i 4) uchwały w celu realizacji przedstawionej powyżej funkcji zezwalają na wprowadzenie na przedmiotowym obszarze zabudowy kubaturowej. Powyższe ustalania naruszają przeznaczenie tego terenu w studium, który w całości znalazł się w ramach terenu oznaczonego w studium symbolem ZP – tereny zieleni publicznej.

Z kolei § 23 ust. 1 zaskarżonej uchwały reguluje przeznaczenie terenu oznaczonego w planie symbolem 2US, zgodnie z którym przedmiotowy teren został zdefiniowany jako teren sportu i rekreacji z podstawowym przeznaczeniem pod obiekty i urządzenia z zakresu sportu, turystyki, rekreacji, oświaty i edukacji, w szczególności: w terenie 2US pod terenowe urządzenia w formie przeszkód do wyczynowych zjazdów rowerowych wraz z niezbędną infrastrukturą (np. nawierzchnie, elementy, zabezpieczające takie jak balustrady, schody terenowe). Wprawdzie dalsze regulacje § 23 ust. 3 zaskarżonej uchwały wykluczają sytuowanie na przedmiotowym terenie zabudowy kubaturowej to jednak wskazane ustalenia zaskarżonego planu naruszają ówczesne brzmienie art. 20 u.p.z.p. Zgodnie z ustaleniami części graficznej studium wskazany obszar mieścił się w przeważającej części w granicach obszaru MW, a więc terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinna wysokiej intensywności

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w przypadku 14 wymienionych terenów, ustaliła odmiennie od ustaleń przyjętych w studium, sposób zagospodarowania części terenów objętych planem miejscowym "Plan Aleksandry". Obiektywny brak takiej zgodności oznacza nie tylko błędne jej stwierdzenie, ale również prowadzi do sytuacji, że sama uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego narusza istotnie zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa nie tylko we wspomnianym art. 20 u.p.z.p., ale także korelującego z nim art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Tym samym w świetle treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał za nieważne te części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które pozostają w niezgodności z wiążącymi ustaleniami studium. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż w sytuacji gdy uchybienia w sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą znacznej części jednostek planistycznych konieczne jest stwierdzenie nieważności miejscowego planu w całości.

W dalszej części uzasadnienia Sąd Wojewódzki odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 15 u.p.z.p., zaznaczając, że w świetle tego przepisu w miejscowym planie występują dwie kategorie ustaleń: obowiązkowe i fakultatywne.

W świetle regulacji 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Sąd zakwestionował brak określenia w planie dla części przeznaczonych pod zabudowę terenów obowiązkowego parametru kształtowania zabudowy jakim jest linia zabudowy. Powyższego stanowiska nie zmienia fakt, iż w części tekstowej zaskarżonego planu organ planistyczny w jej § 18 ust. 2 in fine przewidział, iż w przypadku nie wyznaczenia linii zabudowy na Rysunku planu obowiązują przepisy odrębne. Powyższą bowiem niedookreśloną klauzulę odsyłającą należy uznać za niedozwoloną i naruszającą wprost dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a więc m.in. parametrów zabudowy, nie jest wprawdzie bezwzględny, jednakże pozostaje uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie. Plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w we wskazanym przepisie, jeżeli w ramach konkretnej jednostki planistycznej powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Dopuszczenie na danym terenie możliwości jego zabudowy bądź rozbudowy istniejących już na nim obiektów rodzi więc obowiązek ustalenia dla niej parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Analiza części graficznej zaskarżonej uchwały wskazuje, iż - na rysunku planu nie wyznaczono linii zabudowy dla terenów: 1U, 2 U,1ZC, 2ZPU, 3US, KT, 1KP, 2KP, 3KP, G, E, pomimo faktu, iż na wskazanych jednostkach planistycznych dopuszczono ich zabudowę obiektami kubaturowymi oraz pomimo usytuowania ich przy drogach publicznych. Ponadto brak wytyczenia linii zabudowy w wymienionych terenach prowadzi do wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej uchwały, która wprost w jej § 12 przewiduje, iż dla ochrony i kształtowania krajobrazu w terenach przeznaczonych do zainwestowania, oznaczonych symbolem MW, MN, UM, U, US, ZPU, KT i KP ochronę wartości krajobrazu zapewnia się poprzez regulację gabarytów zabudowy oraz nieprzekraczalne linie zabudowy.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje, iż treść planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać obok określenia linii zabudowy także, ustalenia dotyczące pozostałych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu takich jak wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Sąd przyznał rację skarżącym K. H.owi oraz [...] Konsorcjum Inwestycyjnemu "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie, iż niewyznaczenie w zaskarżonym planie wskaźnika powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, geometrii dachu dla terenów dopuszczających zabudowę jest niezgodnie z przywołanymi powyżej przepisami prawa. Dodatkowo zaznaczył, że w części tekstowej planu tam, gdzie wskaźnik zabudowy został ustalony ograniczono się jedynie do wskazania maksymalnego wskaźnika zabudowy pomijając zupełnie określenie minimalnych dopuszczalnych wartości tego wskaźnika. Uchybienie to dotyczy wszystkich wyszczególnionych w planie rodzajów terenów, gdzie taki wskaźnik został określony. Brak określenia minimalnego wskaźnika zabudowy obok naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym Planem.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest również wewnętrznie sprzeczna. W przepisie § 12 pkt 1 części tekstowej planu ustalono bowiem, że dla ochrony i kształtowania krajobrazu w terenach przeznaczonych do zainwestowania, oznaczonych symbolem MW, MN, UM, U, US, ZPU, KT i KP ochronę wartości krajobrazu zapewnia się poprzez regulację gabarytów zabudowy oraz nieprzekraczalne linie zabudowy. Tymczasem pomimo wyraźnej dyspozycji wynikającej nie tylko z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, ale także z treści samego planu dla terenów oznaczonych symbolem 1U, 2U, 2 ZPU, 3US, KT, 1KP, 2KP, 3KP w rysunku planu nie oznaczono linii zabudowy. Podobnie nie określono, sprzecznie z podanymi wyżej przepisami gabarytów projektowanej zabudowy. W ustaleniach przewidzianych dla tych obszarów organ planistyczny dla terenów oznaczonych symbolem MW, MN, UM, U, US, ZPU ograniczył się jedynie do wskazania maksymalnego wskaźnika zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, oraz maksymalnej wysokości obiektów. W zaskarżonej uchwale dla terenów MW, MN, UM, U, US, ZPU, KT i KP nie ustalono natomiast gabarytów zabudowy, o których mowa w § 12. W § 4 pkt 6 rozporządzenia wyraźnie rozróżniono w nim wskaźnik powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokości zabudowy od pojęcia gabarytów zabudowy. W świetle treści wskazanego przepisu desygnatem pojęcia gabarytu zabudowy winny zostać także uznane takie parametry jak ilość kondygnacji, szerokość elewacji frontowej, oraz wysokość gzymsu lub okapu. Parametrów tych jednak zaskarżony plan nie ustalił dla żadnego z w/w terenów.

Niezależnie od tego Sąd wskazał, iż zgodnie z wymogiem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (§ 4 pkt 9 lit. a/ rozporządzenia). Wymogów tych nie spełniają uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale, które kwestii tej nie normują. W tekście planu nie zawarto parametrów dróg. Nietrafne jest stanowisko organu, iż określenie parametrów dróg w tekście planu miejscowego nie jest obligatoryjnym elementem tego planu. Konkretyzacją obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. jest § 4 przedmiotowego rozporządzenia, który wyraźnie stanowi o wymogach dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Nie zwalnia z tego obowiązku określenie parametrów dróg jedynie na rysunku planu. Obowiązkiem organu planistycznego jest ich określenie w tekście planu.

Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. Dopuszczalne szerokości dróg w liniach rozgraniczających zostały wprawdzie określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), jednak w planie szerokość dróg powinna być szczegółowo doprecyzowana, zgodnie z treścią § 4 pkt 9 rozporządzenia, stanowiąc obligatoryjny parametr w planie miejscowym. Parametr odnoszący się do szerokości drogi nie musi być tożsamy z minimalną szerokością określoną w rozporządzeniu. To właśnie organ planistyczny jest uprawniony i zobowiązany do skonkretyzowania tego parametru poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Brak określenia szerokości linii rozgraniczających obszary KDZ+T, KDZ, KDL, 1KDX i 2 KDX narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a/ rozporządzenia. Zdaniem Sądu jest to istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto Sąd zauważył, że zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 3 pkt 5 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb m.in. granice terenów służących organizacji imprez masowych. W § 24 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały dopuszczono lokalizację obiektów tymczasowych w terenie 7ZP dla organizacji imprez masowych na wolnym powietrzu. W planie nie wyznaczono jednakże granic terenów służących organizacji imprez masowych. Omawiany przepis uchwały nie wyznacza granic tego terenu w ramach obszaru 7ZP, skoro przepis ten stanowi wyłącznie o dopuszczeniu na tym obszarze lokalizacji obiektów tymczasowych. W istocie zatem, sprzecznie z art. 15 ust. 3 pkt 5 u.p.z.p. w zaskarżonym planie nie określono granic terenów służących organizacji imprez masowych.

Według Sądu skarżący zasadnie zwrócili uwagę na niespójność planu w zakresie jego części tekstowej jak i graficznej bowiem w części tekstowej w § 13 pkt 1 lit. a/, b/, c/, d/, e/ jako przestrzeń publiczną określono tereny oznaczone symbolami: KDZ+T, KDZ, KDL, KDX, 1ZC, 2ZC, ZPU, ZP, WS, natomiast na rysunku planu obszar przestrzeni publicznej (oznaczenie graficzne - szare prostopadłe kratki) wyznaczono jedynie w części terenu 1ZPU (na północ od ul. Ćwiklińskiej).

Reasumując Sąd stwierdził istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. w zakresie obrazy art. 15 ust. 2 pkt 6, 10 u.p.z.p., art. 15 ust. 3 pkt 5 u.p.z.p. i art. 20 u.p.z.p. Przedmiotowe naruszenia dotyczyły szeregu jednostek planistycznych oznaczonych symbolami: MW, KT, 1ZPU, 2ZPU, 1MN, 2MN, 1US, 2US, 3US, ZR, 8 ZP, 1U, 2U, 1ZC, 2ZC, KT, 1KP, 2KP, 3KP, G, E, 7ZP, KDZ+T, KDZ, KDL, 1KDX i 2KDX. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w znacznym zakresie, tj. zarówno w zakresie części tekstowej jak i rysunku planu narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Wskazaną powyżej sprzeczność kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy jednocześnie zakwalifikować jako istotne naruszenie przedmiotowych zasad nie tylko z uwagi na rodzaj dostrzeżonych uchybień ale także znaczny obszar zaskarżonego planu, których one dotyczą. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości okoliczność, że "kadłubowe" ustalenia planistyczne, które pozostałby w mocy w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, nie mogłyby prawidłowo funkcjonować w wadliwie ukształtowanej w ten sposób treści uchwały.

Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Gmina Miejska Kraków w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm powszechnie obowiązującego prawa.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i w efekcie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w sytuacji gdy faktycznie dostrzeżone przez Sąd naruszenia prawa dotyczą jedynie części zaskarżonej uchwały,

2) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i wadliwe przyjęcie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" – został sporządzony niezgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa oraz niezgodnie z wymogami określonymi w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – podczas gdy faktycznie wskazane uchybienia nie występują,

3) art. 3 § 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i wadliwe przyjęcie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" w zakresie w jakim – w ocenie Sądu I instancji – nie narusza przepisów obowiązującego prawa ma charakter "kadłubowy" i nie może prawidłowo samodzielnie funkcjonować, podczas gdy faktycznie zanegowane przez Sąd zapisy obejmują jedynie 40 % powierzchni planu miejscowego;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 1 w zw. art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zanegowanie legalności jedynie części planu miejscowego (40% powierzchni) stanowi uzasadnienie dla stwierdzenia nieważności uchwały w całości, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że stwierdzenie nieważności uchwały w całości powinno mieć miejsce jedynie wówczas gdy zanegowana zostanie legalność uchwały w całości, względnie gdy legalne byłyby tylko niewielkie fragmenty, które samoistnie nie mogą funkcjonować i nie mogą prawidłowo wywoływać skutków prawnych.

Zdaniem skarżącej Gminy analizując ustalenia w zakresie zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium, Sąd I instancji dokonał jedynie wybiórczej analizy ustaleń Studium, pomijając część ustaleń Studium, jak również dokonał wadliwej interpretacji części pozostałych ustaleń Studium, co w efekcie spowodowało, że oceniając zgodność planu miejscowego ze Studium, dopatrzył się naruszenia tego wymogu ustawowego w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów, oznaczonych symbolami MW, 3US, KT, 1U, 1ZPU, 2ZPU, 1MN, 2MN, 1US, 2US, 1KP, 3KP, ZR, 8ZP.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej błędnie Sąd Wojewódzki utożsamia kierunek zagospodarowania pod tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności (MW) z obowiązkiem ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zatem za zgodne z kierunkiem zagospodarowania dla terenów MW będzie zarówno przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jak i przeznaczenie pod zabudowę usługową, o ile rodzaj planowanej zabudowy usługowej będzie zgodny z główną funkcją w zakresie związanym z niezbędnymi obiektami/urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru.

Ponadto granicami skarżonej uchwały zostały objęte w głównej mierze tereny projektowanego parku osiedlowego, wraz z częścią terenów przyparkowych oraz terenami wokół cmentarza na Bieżanowie, które znajdują się pomiędzy istniejącymi osiedlami Prokocim Nowy i Bieżanów Nowy, zamieszkiwanymi przez około 50 tys. mieszkańców. W związku z tym, projektowany park, ma zapewnić mieszkańcom tego obszaru dostęp do terenów zielonych. A równocześnie, na obrzeżach parku powinna powstać niezbędna infrastruktura społeczna, wspierająca funkcję rekreacyjną tego obszaru w postaci możliwości lokalizacji różnorakich usług.

Wobec powyższego Sąd wadliwie ocenił, że przeznaczenie terenów 2ZPU, 2US, 3US, KT, 1U zostało wyznaczone niezgodnie z kierunkiem zagospodarowania pod "tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności" (MW), bowiem całkowicie pominął te wszystkie ustalenia Studium, które dopuszczają ustalenie innego, niż pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, przeznaczenia terenu. Dodatkowo, sąd I instancji, na s. 49 uzasadnienia skarżonego wyroku wadliwie przytoczył ustalenia Studium dla terenów MW.

Ustalenia Studium zawierają również wytyczne odnośnie przebiegu granicy terenów przeznaczonych do zabudowy. Zgodnie z wytycznymi Studium, granica ta rozgranicza tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania.

Dokonując oceny, czy w obszarze objętym ustaleniami planu przebiega granica terenów przeznaczonych do zabudowy, sąd oparł się na wadliwych przesłankach. W efekcie uznał także, że dla obszaru objętego ustaleniami planu, nie znajdują zastosowania te ustalenia Studium, które dotyczą możliwości korekty przebiegu tej granicy, a także ustalenia dotyczące zasad dokonywania takiej korekty, zamieszczone w Studium. Zaznaczono, że inne są wytyczne Studium dla terenów położonych po obu stronach granicy terenów przeznaczonych do zabudowy, pomimo że posiadają jednakowy kierunek zagospodarowania terenu. To zróżnicowanie znalazło także odzwierciedlenie w ustalenia skarżonego planu m.in. w zakresie przeznaczenia ustalonego dla terenu 1ZPU, jako terenu położonego w obszarze terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania, a inne dla terenu 7ZP, który w całości znalazł się poza tym obszarem, pomimo, że dla obu został ustalony taki sam kierunek zagospodarowania terenu – ZP.

Ponadto w skarżonym wyroku Sąd całkowicie pomijając ustalenia Studium, przyjął, iż doprecyzowanie granic pomiędzy poszczególnymi kategoriami zagospodarowania terenów, wskazanymi w Studium, może dokonywać się jedynie w zakresie szerokości grubości linii, co według jego obliczeń wynosi 12,5 m. Studium zawiera regulacje dotyczącą zasad doprecyzowania granic pomiędzy kategoriami terenów, które jednakże nie są tożsame z wyjaśnieniami zawartymi w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Również w przypadku oceny zgodności ustalonej w planie miejscowym kategorii przeznaczenia terenu z wytycznymi Studium dla terenów ZP, Sąd pominął te wszystkie ustalenia Studium, które nakazują wyposażenie terenów zielni w niezbędne obiekty rekreacyjne, co skutkowało przyjęciem, że wszystkie tereny, w których możliwym jest powstanie obiektów budowlanych – budynków, a znajdują się w terenie o kategorii zagospodarowania terenu ZP, mają niezgodne z ustaleniami Studium zapisy w uchwale o planie miejscowym. W konsekwencji WSA w Krakowie stwierdził, że takie ustalenia naruszają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo że Studium przewiduje możliwość powstania budynków (obiektów budowlanych) w terenach ZP. Zdaniem organu Sąd dokonał błędnych ustaleń faktycznych, w zakresie spełnienia obowiązku zawarcia w planie miejscowym ustaleń dotyczących kształtowania zabudowy oraz dotyczących wskaźników i parametrów zabudowy, jakie wynikają z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisów rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu każdorazowy brak ustalenia linii zabudowy oraz wszystkich, wskazanych ww. przepisami wskaźników i parametrów zabudowy dla terenów przeznaczonych pod powstanie nowej zabudowy stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące obowiązkiem stwierdzenia nieważności uchwały. Tymczasem ustawodawca w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przesądził o zakresie przedmiotowym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując na elementy obligatoryjne i fakultatywne, które winny znaleźć się w planie miejscowym. Niemniej obowiązek zawarcia w pianie miejscowym zagadnień wskazanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest bezwzględny, lecz winien uwzględniać uwarunkowania faktyczne występujące na obszarze, dla którego sporządza się projekt planu miejscowego. Zasadnie podkreśla się w doktrynie, że (...) plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa wart. 15 ust. 2, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonania takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 – brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem.

Mając na uwadze powyższe, w zakresie, jaki wynikał z uwarunkowań faktycznych występujących w obszarze projektowanego Parku Aleksandry, plan miejscowy dla tego obszaru uwzględnił niezbędne wymogi wskazane w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz, dodatkowo, niektóre elementy, o których mowa w ustępie trzecim tego artykułu.

Plan miejscowy obszaru "Park Aleksandry" jest planem ochronnym, który jedynie na pojedynczych działkach wprowadza możliwość powstania nowej zabudowy, o parametrach zabudowy, umożliwiających zrealizowanie niezbędnych obiektów budowlanych zgodnie z ustalonym przeznaczeniem. A ponieważ niejednokrotnie będą to obiekty pojedyncze (np. sala sportowa, pływalnia), powstające na obrzeżach parku, niekoniecznym było każdorazowe wyznaczenie linii zabudowy oraz pozostałych parametrów i wskaźników zabudowy. Ustalając zasady zagospodarowania terenu, organy planistyczne gminy posiadają w dyspozycji katalog parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawarty w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który, w zależności od potrzeb, dla poszczególnych terenów, kształtują zasady, w oparciu o które może powstać zabudowa. Także należy pamiętać, że część obiektów budowlanych, ze względu na pełnioną funkcję (np. pływalnia) może nie charakteryzować się takim gabarytem, jak np. ilość kondygnacji.

Sąd ustalając, że nie dla wszystkich terenów zostały określone wszystkie wskaźniki i parametry zabudowy, czy też linie zabudowy, nawet w przypadku przyjęcia, iż każdy taki brak stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, nie dostosował zakresu stwierdzonej nieważności uchwały o planie do wielkości uchybień w tym zakresie. Czymś całkowicie innym jest pominięcie danego wskaźnika zabudowy w terenach, w których może powstać znaczna ilość obiektów budowlanych, a czymś innym jest pominięcie określonego wskaźnika w terenie, w którym może powstać jeden obiekt budowlany o niewielkich pozostałych parametrach zabudowy, czy też wielkość samego terenu limituje docelową wielkość obiektu budowlanego. Każdorazowo ocena wypełnienia wymogu określenia parametrów zabudowy powinna zostać dokonana w oparciu o analizę w zakresie ustalenia w planie miejscowym parametrów i wskaźników niezbędnych do zagospodarowania terenu zgodnie z ustalonym w pianie przeznaczeniem. Inny jest stopień szczegółowości ustaleń dla terenów przeznaczonych np, pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, a inny dla terenów przeznaczonych pod cmentarz.

Dalej podniesiono, że w uzasadnieniu wyroku wskazano, że plan miejscowy powinien zawierać zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami technicznymi oraz klasyfikacją ulic, a brak ustaleń dotyczących szerokości dróg jest niewystarczającym określeniem parametru projektowanego układu komunikacyjnego.

Ustalenia planu miejscowego, dotyczące parametrów dróg publicznych poprzez powiązanie ustaleń § 15 oraz § 30-36 planu miejscowego i ustaleniami wyznaczonymi na rysunku planu, oraz w powiązaniu z przepisami warunków technicznych (rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) i klasyfikacją danej drogi, tworzy czytelną normę, dotyczącą sposobu zagospodarowania wyznaczonych terenów dróg publicznych.

Dekodując poszczególne przepisy można wyznaczyć w projekcie budowlanym dopuszczony ustaleniami planu miejscowego sposób zagospodarowania tych terenów, tj. zagospodarować teren pasa drogowego (czyli obszar wyznaczonych w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod drogi publiczne) pod zlokalizowane w nim: drogę oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także pod urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, w których projektowana droga powinna posiadać szerokość, co najmniej wynikającą z przepisów warunków technicznych, a maksymalną taką, by nie przekroczyła granic terenów wskazanych na rysunku planu, a równocześnie umożliwiająca w granicach terenu dróg publicznych zlokalizować niezbędne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ponadto wskazano, że tereny dróg publicznych wyznaczone w planie miejscowym, są aktualnie istniejącymi drogami publicznymi, wykonanymi w docelowych parametrach. Zatem plan miejscowy nie kreuje nowych obszarów, w których drogi publiczne dopiero powstaną.

Stanowisko Sądu, dotyczące konieczności wyznaczenia w tekście planu miejscowego maksymalnych parametrów szerokości dróg publicznych, poprzez podanie wartości liczbowej (która stanowi wartość zmienną, ulegającą powiększeniu np. w rejonie skrzyżowań poszczególnych dróg publicznych), w świetle obowiązujących przepisów nie może zostać uznane, za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie dotyczącym terenów przeznaczonych pod powstanie dróg publicznych.

Zdaniem strony skarżącej ustalenie przez Sąd, iż teren lub kategoria terenów o danym przeznaczeniu, zostały wyznaczone z naruszeniem zasad sporządzania planu lub z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, nie może skutkować nieważnością całej uchwały o planie. Organy planistyczne gminy posiadają kompetencję do wyznaczania granic terenów gminy, dla których winien zostać sporządzony miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ani przepisy ustawy, ani przepisy rozporządzenia wykonawczego do niej, nie precyzują, w jaki sposób winien zostać wyznaczony teren objęty postępowaniem w przedmiocie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, plan miejscowy może objąć swoimi ustaleniami nawet teren pojedynczych działek, czy też ich fragmentów.

W związku z tym, brak jest przeciwwskazań, by również w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o planie w zakresie dotyczącym poszczególnych wyznaczonych liniami rozgraniczającymi terenów, pozostałe tereny (odnośnie których nie zostało ustalone naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu postępowania), zachowały moc obowiązującą. Organy planistyczne gminy zostały zobligowane do ustalenia przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla każdego wyznaczonego planem miejscowym terenu. Ustalenia dla poszczególnych terenów powinny w sposób całościowy regulować te wszystkie kwestie, który pozwalają na zagospodarowanie danego terenu zgodnie z ustaleniami planu miejscowego.

W uzasadnieniu skarżonego wyroku, Sąd I instancji nie wykazał, które z ustaleń dotyczących poszczególnych terenów, dla których ustalił, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, są immanentnie związane z ustaleniami dla pozostałych terenów w taki sposób, że brak ustaleń dla takich (a wynikający ze stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie), uniemożliwia określenie prawidłowego sposobu zagospodarowania pozostałych terenów wyznaczonych w planie miejscowym.

Tylko w przypadku wystąpienia takiego powiązania pomiędzy ustaleniami dla terenów, odnośnie których zostało ustalone, że ustalenia planistyczne powstały z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, a ustaleniami dla pozostałych terenów, można twierdzić, że "kadłubowe" ustalenia planistyczne, które pozostałby w mocy w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, nie mogłyby prawidłowo funkcjonować w wadliwie ukształtowanej w ten sposób treści uchwały.

Niemniej przepisy prawa w żadnym zakresie nie wykluczają ukształtowania takiego systemu planowania przestrzennego rozwoju gminy, na który składa się zbiór, niepowiązanych ze sobą, pojedynczych planów miejscowych. Co więcej, należy wskazać, że obszar objęty ustaleniami skarżonego planu miejscowego, w zakresie, w jakim w ocenie sądu I instancji został sporządzony bez naruszenia zasad sporządzania planu stanowi zwarty obszar, na który skład się 60% powierzchni objętej ustaleniami planu miejscowego.

J. J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Uzasadnione okazały się zarzuty kasacyjne co do nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu przez Sąd Wojewódzki.

Po pierwsze, trafnie Gmina Miejska Kraków podniosła, że w sytuacji gdy dostrzeżone naruszenia prawa dotyczą jedynie części zaskarżonej uchwały, to niezasadne było stwierdzenie jej nieważności w całości.

Po drugie, skutecznie Gmina zakwestionowała ocenę Sądu Wojewódzkiego w zakresie stwierdzonej niezgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego.

Zaznaczyć jednak należy, że wadliwość przeprowadzonej przez Sąd Wojewódzki kontroli zaskarżonej uchwały jest dalej idąca niż ta przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Mianowicie Sąd Wojewódzki, kierując się niewłaściwą interpretacją art. 134 p.p.s.a., rozpoznał sprawę bez należytego uwzględnienia przedmiotowych granic złożonych skarg w efekcie czego stwierdził nieważność całej uchwały, w sytuacji gdy dostrzeżone naruszenie zasad sporządzania planu w przeważającej mierze nie dotyczyło obszarów wchodzących w skład nieruchomości będących własnością skarżących.

Wobec takiego sposobu orzekania przez Sąd Wojewódzki konieczne jest odniesienie się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do ust. 2a art. 101 u.s.g., wymienioną skargę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców, którzy na to wyrażą zgodę.

W niniejszej sprawie skargi złożone zostały w imieniu własnym przez właścicieli poszczególnych nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym naruszenie ich interesu prawnego wyraża się w tym, że przyjęte w planie przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości uniemożliwi według skarżących ich zagospodarowanie w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestycyjnym.

Tak ustalone naruszenie interesu prawnego skarżących warunkowało przyznanie im legitymacji do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i poddania jej kontroli sądowej.

Jak wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzuconego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (zob. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 s. 808).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że skarga złożona trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (wyrok NSA z 1 marca 2005 roku OSK 1437/2004).

Przepis art. 101 ust. 1 usg nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 7 marca 2003, III RN 42/02 OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem.

W świetle powyższych uwag uprawnione jest wnioskowanie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości.

Przewidziany w art. 28 ust. 1 upzp obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 usg merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Wskazane ograniczenia nie dotyczą natomiast sprawdzenia przez sąd legalności trybu sporządzenia planu miejscowego, gdyż w razie wystąpienia istotnych naruszeń w tym przedmiocie obligatoryjne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały.

Przyjęcie takiego rozwiązania oznacza, że w sprawach rozpoznawanych wskutek skarg złożonych na uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga modyfikacji uwarunkowanej szczególną regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 usg. Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej uzasadnione jest bowiem odpowiednie rozróżnienie sprawy, w której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja administracyjna jako akt indywidualny, od sprawy zainicjowanej skargą złożoną na akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zróżnicowany charakter prawny administracyjnego aktu indywidualnego oraz aktu prawa miejscowego powinien implikować określone konsekwencje w zakresie dokonywanej kontroli sądowej i stosowanych rozwiązań proceduralnych.

Zaznaczyć należy, że z mocy art. 14 ust. 8 upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter normatywny i posiadają walor przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

W piśmiennictwie wyrażony został pogląd, że chociaż ustalenia planu miejscowego odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, to regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W tym ujęciu plan miejscowy jest jakby zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętych w drodze uchwały rady gminy (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego C.H. Beck 2008 str. 140). Wskazuje się również, że plan miejscowy jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek (zob. Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego pod red. W. Szwajdlera Lex a Wolters Kluwer business Warszawa 2013 str. 50). Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wniesienie skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego przez jeden podmiot nie zamyka drogi do zaskarżenia tej samej uchwały przez inny podmiot. W takiej sytuacji sąd administracyjny może rozpoznać kolejną skargę w granicach naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, a w konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić w części dotyczącej interesu prawnego skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że w przypadku planu miejscowego adresowanego do większej liczby właścicieli nieruchomości, sąd administracyjny nie jest w stanie orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Odróżnić więc trzeba te wszystkie treści, które odnoszą się do ogółu adresatów, od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest zatem możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 roku II OSK 1087/08, postanowienie NSA z 12 października 2010 roku II OSK 1952/10).

Uwzględniając przedstawione uwarunkowania należy przyjąć, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 usg, wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt – w zakresie zasad jego sporządzenia – czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego.

Zastosowanie przedstawionych wyżej reguł procedowania skutkować musiało zakwestionowaniem przyjętej w niniejszej sprawie koncepcji rozpoznania skarg wniesionych na przedmiotową uchwałę.

Zauważyć bowiem należy, że przy kolejnym rozpoznaniu niniejszej sprawy wskazano w wyroku z 7 sierpnia 2012 roku sygn. II SA/Kr 874/12, że brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza zgodnie z art. 134 p.p.s.a., że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Z takiego błędnego założenia wyszedł również Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę zakończoną zaskarżonym wyrokiem. W efekcie obejmując analizą cały obszar planu Sąd stwierdził istotne naruszenie sporządzania planu miejscowego w zakresie przepisów art. 15 ust 2 pkt 6, 10, art. 15 ust 3 pkt 5 i art. 20 upzp, przy czym zaznaczył, że naruszenia te dotyczyły szeregu jednostek planistycznych. Zauważyć w tym miejscy należy, że wśród wymienionych 27 jednostek planistycznych tylko cztery stanowiły działki należące do skarżących.

Z konkluzji zawartej w uzasadnieniu wyroku wynika, że z uwagi na znaczny obszar planu, co do którego stwierdzono naruszenie zasad jego sporządzenia – Sąd uznał za niezbędne stwierdzenie nieważności całej uchwały. Taki wynik sprawy był efektem wadliwie przeprowadzonej kontroli. W istocie bowiem stwierdzone przez Sąd nieprawidłowości nie dotyczyły nieruchomości będących własnością skarżących.

Podkreślenia wymaga, że w zaskarżonym wyroku brak jest analizy i oceny prawnej w zakresie tych zarzutów, które dotyczyły bezpośrednio nieruchomości stanowiące własność skarżących. W sytuacji gdy istota skarg koncentrowała się na kwestii przeznaczenia w planie oznaczonych działek pod określone funkcje, to rzeczą Sądu było przede wszystkim ustalenie czy w zakresie przeznaczenia i możliwości zagospodarowania oraz zabudowy spornego terenu plan wprowadził zmiany i czy wpłynęły one na pogorszenie prawno – planistycznego statusu konkretnych nieruchomości. W dalszej natomiast kolejności ocena Sądu powinna dotyczyć tego, czy ewentualne zmiany mają oparcie w obowiązującym porządku prawnym, w szczególności czy dokonane zostały w ramach przysługującego Gminie władztwa planistycznego.

Wskazać również należy, że w sytuacji gdyby Sąd zanegował legalność planu w odniesieniu do konkretnych nieruchomości, to konsekwentnie stwierdzenie nieważności uchwały powinno dotyczyć oznaczonej części, chyba że zostałyby wykazane tak znaczące związki funkcjonalne z pozostałym obszarem, że konieczne byłoby usunięcie zaskarżonego aktu w szerszym zakresie.

Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że organy planistyczne gminy posiadają kompetencję do wyznaczania granic terenów, dla których winien zostać sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji plan miejscowy może objąć swoimi ustaleniami nawet teren pojedynczych działek, czy też ich fragmentów. W związku z tym Sąd dokonując kontroli aktu planistycznego powinien każdorazowo szczegółowo rozważyć, czy naruszenie zasad sporządzenia planu odnoszące się do poszczególnych jednostek planistycznych, skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały, czy też może ona zachować moc obowiązującą co do oznaczonych fragmentów.

Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie wykazał pomiędzy poszczególnymi terenami takich związków, które by uniemożliwiały prawidłowe zagospodarowanie terenów co do których nie stwierdzono naruszenia zasad obowiązujących przy sporządzaniu plany, zwłaszcza, że – jak podaje organ – dotyczy to 60 % objętej przedmiotowym planem powierzchni. W takim stanie sprawy uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 28 ust. 1 upzp oraz 134 § 1 p.p.s.a.

Kolejnym zagadnieniem, wokół którego koncentrują się zarzuty kasacyjne jest zgodność zakwestionowanej uchwały z ustaleniami Studium dotyczącymi przeznaczenia poszczególnych terenów położonych w granicach planu.

Kierując się wymogami ustanowionymi w przepisach art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 § 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) Sąd Wojewódzki dokonał analizy całego obszaru objętego planem, w następstwie czego stwierdził, że przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami: MW, 3US, KT, 1U, 1ZPU, 2ZPU, 1 MN, 2MN, 1US, 2US, 1KP, 3KP, ZR, 8ZP – pozostaje niezgodne z ustaleniami Studium.

Natomiast według Gminy ocena Sądu podjęta została wskutek wybiórczej analizy Studium oraz wadliwej interpretacji poszczególnych jego ustaleń. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodzić się należało z Gminą, że Sąd Wojewódzki wyszedł z błędnego założenia, iż doprecyzowanie granic pomiędzy poszczególnymi kategoriami terenów wskazanych w Studium może być dokonane w planie jedynie w grubości linii, która w związku z różnicą skali map wynosi w terenie 12,5 m. Wprawdzie zawarte w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia Sądu dotyczące tej kwestii są prawidłowe, to jednak nie można wprowadzać sztywnej reguły, że dopuszczalne jest tylko takie przesunięcie granic obszarów zagospodarowania w planie miejscowym, które mieści się w granicach (12,5 m) odpowiadających grubości linii zastosowanej w rysunku Studium. Przyjąć bowiem należy, że dokonywane w planie modyfikacje granic poszczególnych kategorii obszarów muszą być dokonywane przy uwzględnieniu zasad wynikających z charakteru prawnego planu miejscowego i Studium oraz z całości ustaleń Studium, a także stanu faktycznego istniejącego na danym obszarze.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w samym tekście Studium ustalono, że: "Granice kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium" (s. 138). Zgodnie z treścią Studium, zapewnienie spójności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z polityką przestrzenną określoną w Studium oznacza: zapewnienie zgodności zasad zagospodarowania ustalonych w planach miejscowych z zasadami określonymi w Studium. Zapewnienie spójności oznacza w szczególności zapewnienie zgodności z określonymi w Studium m.in.:

– zasadami zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego,

– granicą terenów przeznaczonych do zabudowy,

– głównymi kierunkami zagospodarowania dotyczącymi: głównych elementów kształtujących strukturę przestrzenną Miasta, terenów otwartych o charakterze publicznym,

– kierunkami zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów.

Jednocześnie w tekście Studium dodano, że dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium (s. 212-213). Jednocześnie w tekście Studium zawarto ustalenia, że w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg.

Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki badając zgodność określonego w planie przeznaczenia wyodrębnionych terenów z ustaleniami Studium – oparł się na fragmentarycznej analizie treści uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętych dla danego obszaru, pomijając istotę głównych założeń rozwoju przestrzennego danej części Miasta.

Niewątpliwie w punkcie wyjścia dokonywanych analiz Sąd Wojewódzki powinien mieć na uwadze, że granicami skarżonej uchwały objęty został projektowany park, który ma zapewnić mieszkańcom dwóch przyległych osiedli mieszkaniowych dostęp do terenów zielonych, a równocześnie na obrzeżach parku powinna powstać niezbędna infrastruktura społeczna wspierająca funkcję rekreacyjną tego obszaru.

Ponadto Sąd Wojewódzki dokonując oceny w omawianym zakresie kierował się zbyt rygorystycznym i wąskim rozumieniem szczegółowych ustaleń zawartych w tekście Studium.

W konsekwencji skutecznie zakwestionowane zostało wnioskowanie Sądu m.in. dotyczące dwóch obszarów spośród ogółu analizowanych. Mianowicie w uzasadnieniu wyroku wskazano, że obszar oznaczony w planie symbolem 2US według § 23 ust. 1 zdefiniowany został jako teren sportu i rekreacji z podstawowym przeznaczeniem pod obiekty i urządzenia z zakresu sportu, turystyki, rekreacji, oświaty i edukacji, w szczególności: w terenie 2US pod terenowe urządzenia w formie przeszkód do wyczynowych zjazdów rowerowych wraz z niezbędną infrastrukturą (np. nawierzchnie, elementy zabezpieczające, takie jak: balustrady, schody terenowe). Sąd Wojewódzki zauważył, że wprawdzie dalsza regulacja § 23 ust. 3 wyklucza sytuowanie na przedmiotowym terenie zabudowy kubaturowej to jednak wskazane ustalenia planu naruszają przepis art. 20 u.p.z.p., gdyż według ustaleń części graficznej studium przedmiotowy teren mieści się w przeważającej części w granicach obszaru MW, przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena Sądu podjęta została bez właściwego rozważenia argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, w której Rada podniosła, że teren 2US usytuowany jest wg ustaleń Studium w części parku przeznaczonej do zabudowy i zainwestowania.

Ustalając zainwestowanie tego terenu bez zabudowy kubaturowej kierowano się m.in. ukształtowaniem terenu i trudnymi dla budownictwa złożonymi warunkami (stoki o nachyleniu powyżej 10o zagrożone erozją i denudacją) oraz walorami przyrodniczymi tej części parku.

Skoro przytoczone wyjaśnienia Rady nie zostały zanegowane, to konkluzja Sądu co do niezgodności planu z ustaleniami Studium nie jest uzasadniona. Ponadto trzeba wskazać, że w tekście studium przy opisie kategorii terenów podano m.in. zakres przeznaczenia terenu i główne kierunki zagospodarowania, przy czym zastrzeżono, iż uzupełnieniem dla tych ustaleń są treści ustaleń dla wyznaczanych stref związanych m.in. z ochroną krajobrazu, ochroną przyrodniczą. Ponadto wskazano, że granice kategorii zagospodarowania terenów , uwidocznione na rysunku K1, należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium.

W odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MW określono główne funkcje jako: "zabudowa mieszkalna i mieszkalno-usługowa o wysokiej intensywności wraz z: niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym (...)".

Natomiast w głównych kierunkach zagospodarowania przestrzennego przewidziano m.in. utrwalanie istniejących lub ukształtowanie nowych lokalnych przestrzeni publicznych opartych o sieć usług, system terenów zieleni publicznej i związanych z lokalnym układem komunikacyjnym.

Stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki przedstawionych uwarunkowań nie wziął pod uwagę. Dokonując analizy co do przyjętego w planie przeznaczenia terenu należało rozważyć, czy w ramach ogólnej koncepcji zagospodarowania obszaru objętego planem można zaakceptować wprowadzenie na terenie 2US takich ograniczeń, które w istocie przewidują tylko kierunek i elementy zagospodarowania, mające towarzyszyć funkcji głównej, tj. zabudowie mieszkalnej. W tym kontekście istotny jest również sposób zagospodarowania terenów przyległych do terenu oznaczonego symbolem 2US. Trudno byłoby uznać, że cały obszar oznaczony na rysunku Studium symbolem MW, a więc o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności, musi być w każdej części przeznaczony w planie pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną, w sytuacji gdy projektowane tereny parkowe i leżące na obrzeżach parku mają zapewnić dostęp do terenów zielonych i rekreacji mieszkańcom istniejących osiedli mieszkaniowych.

Zaznaczyć należy, że w treści Studium wyraźnie ustalono, iż wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych (s. 130).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki analizując zgodność planu z ustaleniami studium uwzględnił podane wyżej uwarunkowania.

Podobnie krytyczne uwagi odnieść należy do oceny Sądu Wojewódzkiego dotyczącej obszaru oznaczonego w planie symbolem 1ZPU.

Zaskarżana uchwała w § 25 ust. 1 definiuje przedmiotowy obszar jako teren zieleni urządzonej z usługami, z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej wraz z usługami komercyjnymi służącymi obsłudze funkcji rekreacyjnej parku potoku Bieżanowskiego w szczególności gastronomii, wypożyczalni sprzętu sportowego i zaplecza sportowo-socjalnego. Równocześnie dalsze ustalenia § 25 uchwały zezwalają w celu realizacji przedstawionej funkcji na wprowadzenie na przedmiotowym obszarze zabudowy kubaturowej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego powyższe ustalenia w sposób oczywisty naruszają przeznaczenie tego terenu w studium, określonego jako tereny zieleni urządzonej (ZP).

Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki analizując przeznaczenie terenów określonych symbolem ZP pominął te ustalenia Studium, które przewidują wyposażenie terenów zieleni w niezbędne obiekty rekreacyjne. Na s. 142 Studium w opisie głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego terenów zieleni publicznej wyszczególniono m.in. wytyczne co do zróżnicowania wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku a także walorów przyrodniczych danego terenu. Według tekstu Studium wykluczone zostały natomiast wszystkie formy użytkowania obniżające wartość i wielkość zasobów przyrodniczych (s. 142). W stanie faktycznym sprawy brak jest ustaleń, które nakazywałyby przyjąć, że zawarte w § 25 Uchwały postanowienia dotyczące terenów zieleni urządzonej z usługami wpływać będą negatywnie na podlegające ochronie walory przyrodnicze kompleksu parkowego. Zauważyć przy tym należy, że w części Studium (4.4.) zawierającej wytyczne w przedmiocie "Ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego" wskazano, że nadrzędnym celem jest tworzenie takich warunków gospodarowania środowiskiem, które spełnią wymogi zrównoważonego rozwoju, a także zapewnią wyższą jakość życia mieszkańców miasta, przy jednoczesnym zabezpieczeniu środowiska przyrodniczego dla przyszłych pokoleń. Wśród głównych kierunków rozwoju i ochrony środowiska przyrodniczego przewidziano takie zadania jak: zabezpieczenie terenów o dużych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, ale też zwiększenie dostępu do terenów rekreacyjnych. Jednocześnie zastrzeżono, że wymienione zadania mają być realizowane poprzez m.in. wyłączenie z zabudowy terenów istotnych dla funkcjonowania środowiska lub wprowadzenie takich standardów zabudowy i zagospodarowania, które będą zabezpieczały przed niekorzystnym ich przekształceniem (s. 159-161).

Mając na uwadze szczegółowe postanowienia § 25 Uchwały w zakresie m.in. maksymalnego wskaźnika zabudowy (20%, 5%), obowiązku zachowania minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej – należało przyjąć, iż wyznaczone warunki zagospodarowania i kształtowania zabudowy na terenie 1ZPU, 2ZPU zapewniają utrzymanie wymaganej równowagi przyrodniczej.

Zaznaczyć trzeba, że Sąd Wojewódzki kwestionując dopuszczoną na terenie 1ZPU zabudowę kubaturową nie odniósł się do całości ustaleń Studium w zakresie zasad polityki przestrzennej związanej z kształtowaniem systemu przyrodniczego na terenie miasta. Nie odniósł się też do istotnej argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej, że teren parku został zaliczony do obszarów zieleni pełniących nie tylko rolę przyrodniczą, ale przede wszystkim publiczną o charakterze ogólnomiejskim.

Dla realizacji tego celu, tereny ZPU przewidziane jako ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej wraz z usługami służącymi obsłudze funkcji rekreacyjnej parku, w szczególności gastronomii, wypożyczalni sprzętu sportowego i zaplecza socjalnego. Wyjaśniono również, że przy ustalaniu wskaźników zainwestowania uwzględniono m.in. położenie terenów w obszarze parku i nawiązanie do zagospodarowania terenów przyległych.

Skoro nie zostały podważone podane przez Radę okoliczności, dotyczące uwarunkowań przyjętego przeznaczenia terenu ZPU, to wnioskowanie Sądu co do niezgodności § 25 planu z ustaleniami Studium nie jest trafne.

Zauważyć należy, że również w samej Uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" ustalono w § 2, że podstawowym celem planu jest ochrona środowiska przyrodniczego doliny potoku Bieżanowskiego oraz stworzenie podstaw do zachowania terenów zieleni i realizację inwestycji związanych z funkcjami służącymi celom rekreacji i wypoczynku osiedli mieszkaniowych. Zaznaczono, że ustalenia planu określają sposób zainwestowania i zagospodarowania terenów o wartościach przyrodniczych i krajobrazowych z uwzględnieniem ich użytkowego (w tym publicznego) wykorzystania dla rekreacji i wypoczynku oraz zapewnienia niezbędnej infrastruktury technicznej i rekreacyjnej.

W pkt 2 § 2 Uchwały zapisano, że realizacja celu planu obejmuje działania dotyczące w szczególności:

1) uwzględnienia istniejących wartości przyrodniczych i krajobrazowych w rozwiązaniach przestrzennych celem zachowania indywidualnego charakteru obszaru,

2) zapewnienia publicznego charakteru obszaru, w tym warunków jego dostępności i atrakcyjności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola zaskarżonej uchwały dokonana przez Sąd Wojewódzki w zakresie poszczególnych obszarów dokonana została bez uwzględnienia przytoczonych ustaleń wprowadzających, których treść ma istotne znaczenie dla interpretacji i oceny szczegółowych rozwiązań przyjętych w planie. Ponadto Sąd Wojewódzki w przeprowadzonej analizie pominął znaczenie wzajemnych powiązań i zależności pomiędzy poszczególnymi terenami, jak też nie wziął pod uwagę sposobu zagospodarowania terenów przyległych do obszaru objętego planem. Sąd Wojewódzki skupiając się na porównaniu przeznaczenia terenów wyodrębnionych w planie w zestawieniu z ustaleniami Studium, jednocześnie nie rozważył kompleksowo przyjętych rozwiązań planistycznych w kontekście całokształtu uwarunkowań polityki przestrzennej miasta.

Niezależnie od powyższego zaznaczyć trzeba, że Sąd Wojewódzki stwierdzając naruszenie zasad sporządzenia planu wobec niezgodności z ustaleniami studium oparł się na analizie 14 obszarów, spośród których tylko dwa, tj. 1US i 1ZPU znajdują się w granicach nieruchomości stanowiących własność podmiotów skarżących sporną Uchwałę. Z przyczyn omówionych na wstępie poza weryfikacją pozostawione zostały te twierdzenia skargi kasacyjnej, które nie odnosiły się do terenów stanowiących nieruchomości skarżących.

Podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki w szczegółowych ustaleniach, dotyczących terenów niewchodzących w skład nieruchomości skarżących, nie wykazał takich powiązań faktycznych czy prawnych pomiędzy poszczególnymi terenami, których uwzględnienie warunkowało rozszerzenie kontroli poza obszar stanowiący własność podmiotów kwestionujących przedmiotową uchwałę.

Z tych względów bezprzedmiotowe było odnoszenie się do kwestii poszczególnych zasad sporządzania planu w zakresie wykraczającym poza obszar nieruchomości objętych prawem własności skarżących, zwłaszcza że analizą sądu nie objęto tych terenów planu, które obejmują działki gruntu będącego własnością stron. Podkreślenia wymaga to, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do zasadniczych zarzutów odnoszących się do wskazywanego w skargach naruszenia interesu prawnego właścicieli poszczególnych nieruchomości. Przypomnieć przy tym należy, że już w wyroku z 11 kwietnia 2012 r., II OSK 52/12 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na obowiązek Sądu pierwszej instancji odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez stronę, a wskazujących na naruszenie postanowieniami planu jej interesu prawnego związanego z prawem własności do nieruchomości objętej planem. Mimo takich wytycznych, Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie dokonał oceny, czy określone w planie przeznaczenie i sposób zagospodarowania konkretnych terenów stanowiących własność skarżących dokonane zostało z naruszeniem porządku prawnego w stopniu warunkującym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Niedokonanie kontroli w takim podstawowym zakresie ma niewątpliwie związek z błędnym rozumieniem wcześniejszych wyroków NSA. Mianowicie zauważyć należy, że wyrokami z 6 maja 2010 r. (II OSK 403/10), z 19 kwietnia 2011 r. (II OSK 273/11) i z 11 kwietnia 2012 r. (II OSK 52/12) – zanegowano stanowisko WSA co do braku legitymacji K. H., a następnie ocen WSA w zakresie naruszenia trybu sporządzenia planu. Natomiast kontrolą kasacyjną nie objęto wydanych w sprawie wyroków WSA w zakresie, w jakim dotyczyły one wyrażonej oceny co do zgodności z prawem ustaleń planu determinujących przeznaczenie tych gruntów, które stanowią własność skarżących. Rzeczą więc Sądu Wojewódzkiego było ponowne dokonanie takiej analizy faktycznej i prawnej, która pozwoliłaby na ocenę, czy naruszenie interesu prawnego skarżących stanowiące w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. o ich legitymacji do zaskarżenia uchwały – jednocześnie wiąże się z nadużyciem przysługującego Gminie władztwa planistycznego, bądź naruszeniem przepisów prawa normujących zasady i tryb sporządzania planu.

W rozpoznawanej sprawie, Sąd Wojewódzki, kierując się niewłaściwymi założeniami co do kryteriów kontroli uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględnił skargi, mimo że w istocie nie zbadał zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności skarżących do nieruchomości, których przeznaczenie w zakresie ich zagospodarowania określone zostało ustaleniami planu.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, co skutkowało orzeczeniem o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.