Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1218/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 33
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 146 par. 1 w zw. z  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Sędziowie WSA Jarosław Wiśniewski WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. W. P. w L. na czynność Zarządu Powiatu z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Zarządu Powiatu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 2 września 2020 r. F. W. P. w L. zwróciła się do Zarządu Powiatu o udzielenie dotacji na realizację zadań na rok 2020 w związku z prowadzeniem niepublicznej szkoły specjalnej podstawowej.

Zarząd Powiatu reprezentowany przez Starostę L. pismem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] odmówił udzielenia w okresie wrzesień-grudzień 2020 r. dotacji, ze względu na brak naliczenia odpowiednich środków finansowych w subwencji oświatowej w bieżącym roku budżetowym.

Pismem z dnia 28 października 2020 r. F. W. P. w L. zaskarżyła powyższą czynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie skarżącej zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, w sytuacji, gdy zasady sprawiedliwości, konstytucyjna zasada równości oraz ustawowa idea zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym z zakresu edukacji bezspornie przemawiały za wyrażeniem przez Zarząd Powiatu zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego tj. od 1 września 2020 r.;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej stronie skarżącej dotacji, a mianowicie art. 7 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu skarżącej, poprzez niewyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej, a przede wszystkim poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w sytuacji gdy skarżąca prowadząc specjalną szkołę podstawową na terenie Powiatu L. realizuje zadania własne powiatu, a w piśmie z dnia 25 września 2020 r. organ nie wskazał nawet przyczyn odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego i nie uzasadnił motywów swojego działania w tym zakresie.

Mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty, strona skarżąca wniosła o uznanie czynności Zarządu Powiatu w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego; o uznanie jej uprawnienia do otrzymania dotacji w 2020 r. w związku z prowadzeniem Niepublicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej "Z. Z." w M. ; oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Ponadto strona skarżąca wniosła o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z wniosku o udzielenie dotacji z budżetu Powiatu L. w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego – na okoliczność złożenia przez nią wniosku o wyrażenie zgody na wypłatę dotacji w roku 2020 oraz pisma z dnia 25 września 2020 r. - na okoliczność stanowiska organu w przedmiocie jej wniosku i odmowy przyznania dotacji w roku 2020.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że podjęta przez Zarząd Powiatu czynność w przedmiocie odmowy przyznania dotacji na rok 2020 jest wadliwa i została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Przede wszystkim z pisma organu z dnia 25 września 2020 r. nie wynika, jakie przyczyny spowodowały odmowę wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.

Strona skarżąca podkreśliła, że prowadzi działalność oświatową związaną z zapewnieniem edukacji, wychowania i opieki nad uczniami niepełnosprawnymi, a zatem te okoliczności winny zostać przez organ uwzględnione przy ocenie jej wniosku o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.

Skarżąca wskazała nadto, że przepis art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowi jedyną podstawę prawną do otrzymania przez szkołę dotacji od początku jej funkcjonowania. Powyższe nie pozostaje, w jej ocenie, bez znaczenia dla oceny okoliczności niniejszej sprawy. Jak bowiem podkreśliła, otworzenie szkoły podstawowej ma ścisły związek z początkiem roku szkolnego. Jednocześnie, aby skutecznie złożyć wniosek o przyznanie dotacji od września 2020 r., winna ona zostać wpisana do ewidencji szkól i placówek niepublicznych przed dniem 30 września 2019 r. Powyższe natomiast jest niemożliwe, gdyż zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt. 5 Prawa oświatowego, wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku zaprzestania działalności przez szkołę lub placówkę przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Tym samym uzyskanie przez szkołę prowadzoną przez stronę skarżącą dotacji od samego początku jej funkcjonowania jest możliwe wyłącznie w oparciu o art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Organ winien te okoliczności także brać pod uwagę, przepisy prawa stwarzają bowiem swojego rodzaju "pułapkę" dla osób, które zakładają szkołę niepubliczną - nie dają im możliwości złożenia wniosku o przyznanie dotacji od początku ich funkcjonowania, gdyż nie jest możliwe zarejestrowanie placówki na rok przed jej uruchomieniem. Szkoła, która nie prowadzi swojej działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące podlega wykreśleniu. Tym samym oceniając złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie dotacji na rok 2020 przez pryzmat art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych należy mieć na uwadze, iż jest to wyłączna podstawa prawna do otrzymania przez nią dotacji od 1 września 2020 r.

Mając to na uwadze strona skarżąca podkreśliła, że odmowa przyznania dotacji od września 2020 r. jest dla niej krzywdząca. Wskazuje także na nieprawidłową praktykę jednostek samorządu terytorialnego wobec osób tworzących niepubliczne szkoły podstawowe.

W opinii strony skarżącej, nie bez znaczenia w jest także to, jakie znaczenie w obrocie prawnym ma fakt złożenia przez organ prowadzący daną placówkę oświatową wniosku o przyznanie dotacji oraz informacji o planowanej liczbie dzieci, a więc udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest cel tego obowiązku nakładanego na jednostki spoza sektora finansów publicznych. Jak wskazuje M. Pilich: "W całym art. 90 ustawodawca zastrzegł wymaganie, aby osoba prowadząca złożyła organowi właściwemu do udzielania dotacji, w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, informację o planowanej liczbie uczniów. Wprowadzając taki warunek prawny w całym art. 90, ustawodawca miał na celu umożliwienie jednostkom samorządu odpowiedniego zaplanowania środków w swoich budżetach" (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty - Komentarz, Komentarz do art. 90, SIP LEX). Nie ulega żadnej wątpliwości, iż celem obowiązku związanego ze wskazaniem planowanej liczby uczniów, jest umożliwienie jednostkom samorządu terytorialnego odpowiedniego zaplanowania środków w swoich budżetach. Obowiązek ten nie został wprowadzony jako warunek decydujący o nabyciu uprawnienia do otrzymania dotacji, lecz jako gwarancja dla jednostek samorządu terytorialnego prawidłowego zaplanowania wydatków budżetowych.

Strona skarżąca wskazała, że w judykaturze przyjmuje się, iż termin złożenia wniosku o przyznanie dotacji oświatowej wraz z informacją o liczbie dzieci ma charakter instrukcyjny, a więc nie jest to termin zawity.

Fundacja podniosła także, że wyrażenie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego ma charakter uznania administracyjnego. Jednakże jak podkreśliła, organ nie ma jednak całkowitej swobody w podejmowaniu takiej decyzji.

Zarząd Powiatu, rozpoznając jej wniosek zobowiązany był wnikliwie rozważyć wszelkie aspekty przedmiotowej sprawy, działając w poszanowaniu zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady proporcjonalności oraz w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej i samorządowej. Ponadto z pola widzenia organu nie mogą schodzić okoliczności związane z tym, że prowadząc szkołę specjalną wykonuje ona w tym zakresie zadania własne powiatu, tym samym sprawia, że tych zadań nie musi realizować Powiat L. poprzez własne jednostki organizacyjne. W opinii strony skarżącej, nie bez znaczenia jest również fakt, że w piśmie z dnia 25 września 2020 r. organ nie wskazał żadnych konkretnych powodów, dla których odmówił jej zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.

Strona skarżąca wskazała, że odmowa organu na odstąpienie od terminu do złożenia wniosku o przyznanie dotacji w sposób oczywisty narusza zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, bowiem czynność ta podjęta została z naruszeniem zasady równości. Zdaniem strony skarżącej, mimo braku istnienia ku temu obiektywnych powodów, została potraktowana w sposób mniej korzystny od innych podmiotów prowadzących na terenie Powiatu L. placówki niepubliczne, albowiem odmówiono jej przyznania i wypłaty dotacji na rok 2020, pomimo istnienia ku temu uzasadnionych podstaw.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pismo strony skarżącej z dnia 2 września 2020 r. nie zawierało w swej treści wniosku o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego pomimo nieprzekazania wymaganych informacji i danych, o których mowa w przepisach art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2, ale było prośbą o udzielenie dotacji na rok 2020, która to dotacja - biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawne w tym zakresie oraz w świetle stanu faktycznego sprawy – nie była w 2020 r. jej z mocy prawa należna, wbrew sformułowanemu zarzutowi skargi.

Organ wskazał następnie, że Niepubliczna Szkoła Podstawowa Specjalna "Z. Z." w M., której organem prowadzącym jest F. W. P. z siedzibą w L., rozpoczęła działalność z dniem 1 września 2020r. po wcześniejszym uzyskaniu wpisu do ewidencji szkół niepublicznych prowadzonym przez Starostę [...] w dniu 26 sierpnia 2020 r.

W dniu 3 września 2020 r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynęła prośba dyrektora ww. szkoły o udzielenie dotacji w roku 2020 r. (do wniosku dołączono informację o liczbie uczniów według stanu na miesiąc wrzesień 2020 r.).

Po rozpatrzeniu prośby Zarząd Powiatu postanowił nie skorzystać z możliwości wyrażenia zgody na udzielenie dotacji ww. szkole w okresie wrzesień-grudzień 2020 r., którą to możliwość określa przepis art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, z uwagi na brak naliczenia odpowiednich środków finansowych w subwencji oświatowej w bieżącym roku budżetowym - dla Powiatu L.

Zarząd podał, że zgodnie z ww. ustawą wysokość dotacji należnych szkołom niepublicznym obliczana jest, co do zasady, jako iloczyn liczby uczniów danej szkoły oraz kwoty przewidzianej na ucznia w subwencji oświatowej. Przyjmując analogiczny tok myślenia jak zaprezentowany przez stronę skarżącą należałoby założyć, że np. organy dotujące byłyby normatywnie zobowiązane do zwiększania szkołom niepublicznym dotacji powyżej kwot przewidzianych w subwencji oświatowej ilekroć organ prowadzący szkołę niepubliczną zwróciłby się z takim wnioskiem w oparciu o przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, zgodnie z którym organ dotujący "może wyrazić zgodę" na udzielenie dotacji w kwocie wyższej niż kwota przewidziana w części oświatowej subwencji ogólnej. Nie sposób ocenić takiego sposobu rozumowania inaczej jak tylko pozbawionego logiki czy wręcz absurdalnego.

Organ wyjaśnił, że podjął rozstrzygnięcie takiej treści również z uwagi na fakt, że zgodnie z kryteriami podziału rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2020., Powiat L. nie miał faktycznych, obiektywnych postaw do ubiegania się o zwiększenie ogólnej subwencji oświatowej na 2020 r., gdyż liczba uczniów przeliczeniowych - w skali całego Powiatu, w stosunku do przyjętych do naliczenia algorytmem części oświatowej subwencji ogólnej na 2020 r. nie wzrosła, ale zmalała, pomimo utworzenia Szkoły Podstawowej Specjalnej "Z. Z." w M. (uczącej 5-ro uczniów) - prowadzonej przez stronę skarżącą.

Kryteria podziału rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na 2020 r. zostały określone w piśmie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 kwietnia 2020 r., znak: [...]

Zasady te przewidują, że zwiększenie subwencji ogólnej oświatowej na 2020 r. jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy wzrośnie liczba zadań oświatowych - polegająca na wzroście liczby uczniów przeliczeniowych w stosunku do danych przyjętych do naliczenia algorytmem części oświatowej subwencji ogólnej na 2020 r. - co w przypadku Powiatu L. nie miało miejsca. Zgodnie z danymi Systemu Informacji Oświatowej liczba uczniów wg danych na 30 września 2019 r. - 6610 uczniów, a na 30 września 2020 r. - 6440 uczniów.

Jak z powyższego wynika, Zarząd Powiatu podjął kwestionowane rozstrzygnięcie działając na podstawie i w granicach prawa w oparciu o przepis art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, a zatem w zgodzie z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Ponadto, respektując zasady współżycia społecznego, organ podał wnioskodawcy również powód podjęcia takiego właśnie rozstrzygnięcia, to jest: "brak naliczenia odpowiednich środków finansowych w subwencji oświatowej w bieżącym roku budżetowym", pomimo że obowiązek taki nie wynika wprost z omawianego przepisu - fakt ten jednak skarżąca w zarzutach skargi i jej uzasadnieniu całkowicie i konsekwentnie pomija.

Organ podkreślił, że nie przywołanie w piśmie z dnia 25 września 2020 r. informującym o nie udzieleniu skarżącej dotacji w okresie wrzesień - grudzień 2020r., przepisu art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, nie może być podstawą kwestionowania działań organu, jeżeli tylko organ działał na podstawie tego przepisu i w jego granicach - a tak właśnie było.

W opinii Zarządu, biorąc pod uwagę przepisy ustawy o finansach publicznych, ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a także pragmatykę postępowania służb odpowiedzialnych, za kontrolę sposobu gospodarowania środkami publicznymi należałoby przyjąć, że szerokiego i szczegółowego uzasadnienia wymagałaby raczej "decyzja" zgodna z wolą skarżącej, ponieważ dochodziłoby poprzez takie rozstrzygnięcie do wydatkowania środków na cele fakultatywne kosztem innych obligatoryjnych zadań powiatu. Zakres zadań publicznych powiatu jest szeroki a skala potrzeb finansowych, jakie z tego wynikają nakazuje organom powiatu wstrzemięźliwość w rozdysponowywaniu środków w sytuacji, gdy wydatkowanie funduszy ma charakter fakultatywny.

Organ wskazał ponadto, że Powiat L. prowadzi publiczną szkołę podstawową specjalną oraz publiczne szkoły ponadpodstawowe specjalne różnych typów zapewniając możliwość kształcenia specjalnego dzieciom i młodzież z niepełnosprawnościami.

Prowadzenie Niepublicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej "Z. Z." w M. jest zadaniem jej organu prowadzącego tj. F. W. P. z siedzibą w L.. Szkoły niepubliczne, w przeciwieństwie do szkół publicznych, mogą pozyskiwać środki z różnych źródeł w tym opłat wnoszonych przez osoby fizyczne i prawne. Fundator decydując się na założenie szkoły niepublicznej winien zapewnić jej finansowanie. Powiat L. w żaden sposób nie odżegnuje się od wspierania oświaty niepublicznej, niemniej musi się to obywać w zgodzie z obowiązującym prawem i innymi potrzebami mieszkańców.

Zarząd podkreślił, że w dniu 3 września 2020 r. organ prowadzący szkołę przekazał Powiatowi L. (organowi dotującemu) informację o planowanej liczbie uczniów w roku 2021 r., zarazem Niepubliczna Szkoła Podstawowa Specjalna "Z. Z." w M. przekazała dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2020 r. W związku z powyższym spełnione zostały warunki do przekazania szkole dotacji począwszy od 1 stycznia 2021 r.

Podsumowując Zarząd wskazał, że z uwagi na brak naliczenia odpowiednich środków finansowych w subwencji oświatowej w bieżącym roku budżetowym (2020) dla Powiatu L. - uwzględniających nowo utworzoną Szkołę, oraz z uwagi na brak faktycznych podstaw do ubiegania się przez Powiat o zwiększenie subwencji ogólnej oświatowej na 2020 r., podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie działał nie tylko w granicach prawa oraz swoich kompetencji wynikających z przepisu art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, ale zarazem z poszanowaniem innych przepisów regulujących zasady wydatkowania środków publicznych, zwłaszcza ustawy o finansach publicznych.

W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2021 r. strona skarżąca podtrzymała argumentację skargi. Nadto nie zgodziła się ona z organem, że jej wniosek wyrażony w piśmie z dnia 2 września 2020 r. należało poczytywać jako wniosek o udzielenie dotacji, a nie wniosek o przyznanie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. Organ winien był bowiem ocenić złożony przez nią wniosek w świetle całokształtu norm prawa materialnego - ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Strona skarżąca podkreśliła, że nie mogła złożyć po 30 września 2019 r. wniosku o przyznanie dotacji na rok 2020, tym samym złożony przez nią wniosek należało potraktować jako wniosek w trybie art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych o wyrażenie zgody na przyznanie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.

W opinii strony skarżącej, bez znaczenia dla oceny przedmiotowej sprawy są okoliczności dotyczące wysokości otrzymywanej przez organ subwencji oświatowej oraz sposób jej wypłaty przez Skarb Państwa, gdyż jak podkreśliła, nie otrzymuje ona subwencji oświatowej, lecz dotację. Nie sposób też uznać, aby organ był wyłącznie pośrednikiem w przepływie środków. Warto chociażby zauważyć, że jeśli 30 września 2019 r. w danej szkole byłoby 20 uczniów, to do ustalenia subwencji na rok 2020 zostanie przyjęta taka wartość. Jeżeli natomiast do tej samej szkoły od stycznia zostanie zapisanych kolejnych 10 uczniów, co łącznie da liczbę 30 uczniów, to jednostka samorządu terytorialnego będzie dokonywała wypłaty dotacji przy przyjęciu 30 uczniów, a zatem dotacja będzie wyższa niż otrzymywana przez jednostkę samorządu terytorialnego subwencja. Nie sposób więc przyjąć, zdaniem skarżącej, że w zakresie przyznawania i ustalania wysokości dotacji zachodzi związek pomiędzy dotacją, a subwencją. Są to całkowicie odmienne od siebie instytucje prawa finansów publicznych, subwencje otrzymują jednostki samorządu terytorialnego, a dotacje podmioty spoza sektora finansów publicznych. Nie sposób uznać, aby powiat l. był wyłącznie "pośrednikiem" w przekazywaniu środków finansowych, można wręcz stwierdzić, że organ nie docenia swojej roli w zakresie przyznawania i ustalania dotacji, gdyż z pewnością podejmowane przez niego działania są znacząco szersze, niż jedynie "pośredniczenie" w przekazywaniu pieniędzy.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że poza subwencją, jednostka samorządu terytorialnego uprawniona jest do korzystania z rezerwy subwencji oświatowej, między innymi w takich sytuacjach, gdy w trakcie trwania roku budżetowego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego powstanie nowa jednostka oświatowa.

Nie ulega też wątpliwości, zdaniem strony skarżącej, że organ w odpowiedzi na jej pismo o przyznanie dotacji w roku 2020, nie wskazał żadnych motywów swojej odmownej decyzji. Dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał, że odmowa spowodowana była tym, że na uczniów jej szkoły nie została przyznana subwencja. Organ nie dostrzega, że na uczniów jej szkoły nigdy nie jest przyznawana subwencja, lecz organ dotujący wypłaca dotację. Fakt, że w subwencji należnej powiatowi l. w roku 2020 nie uwzględniono uczniów uczęszczających do szkoły nie jest zasadny, przede wszystkim z uwagi na fakt, że znacząca część uczniów szkoły uczęszczała uprzednio do innych placówek na terenie powiatu l. .

Ponadto prowadzenie szkoły specjalnej jest zadaniem własnym Powiatu L. Strona skarżąca prowadząc szkołę specjalną w realizacji tych zadań własnych powiatu l. uczestniczy. Tym samym nie ma, w ocenie strony skarżącej, uzasadnionych podstaw do tego, aby odmówić jej przyznania dotacji w 2020r., skoro dotacja stanowi ustawowe wsparcie prowadzonej działalności oświatowej. Nie bez znaczenia są także okoliczności związane z tym, że prowadzi ona szkołę specjalną, zapewniającą wychowanie, edukację i opiekę dla uczniów niepełnosprawnych. W poglądach judykatury okoliczności te ocenia się jako niezwykle istotne z punktu widzenia art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

W odpowiedzi na ww. pismo strony skarżącej, Zarząd Powiatu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Rozpoznając skargę na taką czynność, zgodnie z treścią art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

Strona skarżąca w rozpoznawanej sprawie zaskarżyła czynność Zarządu Powiatu reprezentowanego przez Starostę L. dotyczącą odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.

Czynność ta, jako czynność organu wykonawczego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega zatem kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd podzielany przez skład orzekający, że czynności podejmowane w przedmiocie dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, zatem ocena tej czynności podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 322/13 i z 15 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1634/14). Pogląd ten zachowuje aktualność również w rozpoznawanej sprawie.

Niezależnie od tego, za niezbędnością rozpoznania sprawy w trybie sądowoadministracyjnym przemawia, wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) prawo jednostki do procesu oraz do sprawiedliwości proceduralnej. Nadto, zasada demokratycznego państwa prawnego wymaga, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych, odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej, a więc gwarantowały stronom i uczestnikom postępowania m.in. prawo do przedstawiania i obrony swoich racji, oraz zaskarżania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane art. 78 Konstytucji RP.

Ocenę zaskarżonej czynności należało dokonać na podstawie stosownych regulacji ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finasowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm., powoływanej dalej jako "u.f.z.o.").

W tym miejscu należy zauważyć, że w piśmie z dnia 25 września 2020r. odmawiającym przyznania stronie skarżącej dotacji za okres od września do grudnia 2020r. sygnowanym przez Starostę L. nie przywołano żadnych przepisów prawa materialnego, które wskazywałyby na podstawę prawną podjętej czynności.

Przywołując zatem otoczenie prawne, w którym przedmiotowa czynność mogła zostać podjęta wskazać należy, że stosownie z treści art. 26 ust. 1 u.f.z.o, niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Jak zaś o tym stanowi art. 33 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że:

1. organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego;

2. przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. Rokiem bazowym jest, jak to wynika z art. 2 pkt 25 u.f.z.o., rok poprzedzający rok budżetowy.

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca wystąpiła o przyznanie dotacji za okres od września do grudnia 2020r. przedkładając jednocześnie informację o faktycznej liczbie uczniów.

W ocenie Sądu powyższy wniosek mógł zostać rozpatrzony wyłącznie w oparciu o art. 33 ust. 4 u.f.z.o., dlatego też bez znaczenia są zastrzeżenia podniesione przez Zarząd w odpowiedzi na skargę, że wniosek dotyczył faktyczne przyznania dotacji na 2020r., a pismo z dnia 2 września 2020 r. swojej treści nie zawierało wniosku o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku następnego roku budżetowego.

Jednakże, jak wynika chociażby z protokołu z dnia 10 września 2020 r. zawierającego w pkt III Propozycję załatwienia sprawy, w której wnioskuje się o nieudzielenie dotacji w bieżącym roku z uwagi na brak naliczenia środków finansowych na rok 2020, sprawa wniosku strony skarżącej była procedowana w oparciu o art. 33 ust. 4 u.f.z.o.

Jak słusznie zauważyła strona skarżąca w świetle obowiązujących przepisów nie mogła otrzymać w dotacji do nowo utworzonej szkoły na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Strona skarżąca nie miała możliwości na przekazanie do systemu informacji oświatowej odpowiednich danych w terminie do 30 września roku bazowego. Dlatego też nie nabyła prawa do dotacji oświatowej za 2020r.

Niepubliczna Szkoła Podstawowa Specjalna "Z. Z." w M., której organem prowadzącym jest strona skarżącą (F. W. P. z siedzibą w L.), rozpoczęła działalność z dniem 1 września 2020r. po wcześniejszym uzyskaniu wpisu do ewidencji szkół niepublicznych prowadzonym przez Starostę L. w dniu 26 sierpnia 2020 r.

Odnosząc się zatem do argumentacji przedstawionej przez strony postępowania sądowego zauważyć trzeba, że powołany wyżej przepis art. 33 ust. 1 u.f.z.o. wymaga przekazania organowi dotującemu, w tym przypadku Zarządowi Powiatu, informacji o planowanej liczbie uczniów w terminie do 30 września roku bazowego oraz danych do systemu informacji oświatowej, według stanu na 30 września roku bazowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy strona skarżąca powinna zatem przekazać odpowiednie informacje w terminie 30 września 2019 r.

Ratio legis przytoczonych regulacji jest dość oczywiste. Chodzi o umożliwienie zabezpieczenia w toku prac związanych z przygotowaniem projektu budżetu, a następnie podejmowaniem uchwały budżetowej, środków umożliwiających realizację obowiązku jednostki samorządu terytorialnego wypłaty dotacji, o której mowa w art. 26 u.f.z.o. (zwłaszcza, że środki te otrzymuje jednostka samorządu terytorialnego z budżetu państwa i w związku z tym, w odpowiednich terminach, obowiązana jest przedstawić dane do systemu informacji oświatowej).

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że we wskazanym terminie strona skarżąca nie mogła skutecznie złożyć wniosku o dotację oświatową, gdyż wówczas tworzona przez nią placówka jeszcze nie istniała.

Pismo złożone przez stronę skarżącą w dniu 2 września 2020 r., z wykorzystaniem formularza wniosku o udzielenie dotacji oświatowej, winno zatem zostać rozpatrzone z uwzględnieniem art. 33 ust. 4 u.f.z.o.

Zgodnie z jego treścią, na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

Analizując treść przytoczonego wyżej przepisu art. 33 ust. 4 u.f.z.o., należy zauważyć, że zawarta w nim możliwość wyrażenia przez organ dotujący zgody na odstąpienie od warunku przekazania organowi dotującemu informacji o planowanej liczbie uczniów w terminie do 30 września roku bazowego oraz przekazania danych do systemu informacji oświatowej, według stanu na 30 września roku bazowego, pozostawiona została uznaniu organu dotującego.

Organ (w rozpoznawanym przypadku Zarząd Powiatu) może zatem, odstępując od wskazanych warunków, przyznać dotację, albo dotacji nie przyznać, o ile od tych warunków nie odstępuje. Co więcej, w treści powołanego przepisu nie zostały wskazane dyrektywy, jakimi powinien kierować się organ dotujący dostępując od wskazanego terminu, i w konsekwencji udzielając dotacji mimo złożenia odpowiednich informacji i danych w terminie późniejszym, czy odmawiając odstąpienia od wskazanego terminu, czego konsekwencją będzie nieudzielenie dotacji w danym roku budżetowym.

Sąd administracyjny, biorąc pod uwagę jego funkcje wynikające z przepisów ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz właściwość określoną w przepisach p.p.s.a., uznaje, że nie ma uprawnień do tego, aby formułować kryteria podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięć w ramach wynikającego z ustaw uznania administracyjnego. Rolą Sądu w takim przypadku jest ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 613/19).

Podejmowanie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak, że działanie organu administracji publicznej w tak zakreślonych ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Przeciwnie, podejmując taką czy inną czynność organ administracji publicznej obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, uwzględniając nadto wartości leżące u podstaw regulacji prawnych, do których odsyła także art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu oznacza to, że podejmując określone czynności w granicach uznania administracyjnego, organy administracji publicznej winny dokładnie wyjaśnić okoliczności stanu faktycznego, w jakim określone czynności podejmują oraz wyjaśnić zainteresowanym podmiotom zasadność swojego działania.

Według Sądu w składzie orzekającym w sprawie działanie Zarządu Powiatu uzewnętrznione w informacji przekazanej stronie skarżącej za pismem z dnia 25 września 2020r. tych warunków nie spełniło.

W przedmiotowym piśmie, Zarząd Powiatu reprezentowany przez Starostę L. ograniczył się on do lakonicznego, w zasadzie jednozdaniowego uzasadnienia, że "postanowił nie udzielić w okresie wrzesień-grudzień 2020 r. dotacji do Niepublicznej Szkoły Podstawowej Specjalnej "Z. Z." w M. ze względu na brak naliczenia odpowiednich środków finansowych w subwencji oświatowej w bieżącym roku budżetowym".

Abstrahując od faktu, że odmawiając udzielenia dotacji, Zarząd nie przywołał żadnego przepisu prawa w tym u.f.z.o., które stanowiły podstawę prawną dla takiego rozstrzygnięcia, to należy przyznać rację stronie skarżącej, że organ nie wyjaśnił w sposób przekonywujący także faktycznych podstaw swojej odmownej decyzji w tym zakresie.

Przepis art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie stanowi, jak już wyżej zasygnalizowano, jakimi przesłankami) winien kierować się organ dotujący korzystając z możliwości w nim zawartej.

Według Sądu, stosując ten przepis, organ dotujący powinien wziąć pod uwagę np. takie okoliczności jak te, czy w interesie społecznym jest zapewnienie dzieciom niepełnosprawnym, które wymagają kształcenia specjalnego, możliwości edukacyjnych. Obowiązany jest także ocenić sytuację konkretnego wnioskodawcy i uwzględnić cel dotacji. Np. czy dotyczy ona właśnie dzieci (uczniów) niepełnosprawnych, które należy objąć szczególną troską i umożliwić im edukację szkolną, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ważne jest również i to, czy istnieje możliwość zwiększenia dotacji oświatowej i wygenerowania w ten sposób dodatkowych środków na ww. cel, a jeżeli nie, to organ powinien adresatowi rozstrzygnięcia wyjaśnić w oparciu o jakie przepisy dlaczego jest to niewykonalne.

W sprawie - podejmując zaskarżoną czynność Zarząd Powiatu de facto zignorował art. 33 ust. 4 u.f.z.o., nie powołał jego treści (ani żadnego innego przepisu ustawy), jak i nie wykonał jego dyspozycji, co jest niedopuszczalne i stanowi o naruszeniu tego przepisu. W konsekwencji także przepisów (zasad w nich określonych) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11a co za tym idzie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarząd Powiatu dopiero w odpowiedzi na skargę przedstawił motywy swojej decyzji o odmowie przyznania dotacji. Nie odnosząc się do zasadności merytorycznej przedstawionej argumentacji należy wskazać, że treści zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla oceny legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu.

Pełne stanowisko, Zarząd Powiatu przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę. Stanowisko to należy jednak uznać za spóźnione. Jako takie nie mogło zostać objęte kontrolą sądowoadministracyjną. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do podjętego rozstrzygnięcia, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający może jedynie odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych (por. wyrok WSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 217/18, wyrok WSA z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 462/17, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2557/12).

Odpowiedź na skargę nie może uzupełniać brakujących elementów uzasadnienia. W związku z tym, co do zasady argumenty wskazywane w odpowiedzi nie mogą być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy w postępowaniu sądowym.

Ponownie rozpoznając sprawę, Zarząd Powiatu jako organ dotujący winien uwzględnić wskazania Sądu i ocenić wniosek strony skarżącej na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. przedstawiając motywy swojego rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności zgodnie z art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.