Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2548/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. O., uchyliło decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. w części odmawiającej nieodpłatnego przyznania na rzecz skarżącego nieruchomości gruntowej i w tym zakresie przyznało nieodpłatnie skarżącemu nieruchomość gruntową działka nr [...] o powierzchni 1552 m2 z obrębu [...], gmina [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przytoczyło następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. [...] przejęto na własność Państwa gospodarstwo rolne o pow. 4,98 ha, położone w miejscowości [...], stanowiące współwłasność A. i B. małż. W.. Jednocześnie w tej decyzji wskazano, iż byłym właścicielom przysługuje prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki o obszarze 0,50 ha. Użytkowana działka posiadała obszar 0,56 ha i oznaczona była nr ew. [...]. Działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...], a następnie działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...]. B. W. zmarł w dniu [...] maja 1986 r., a A. W. zmarła w dniu [...] marca 1990 r. M. O. jest zstępnym (wnukiem) dawnych właścicieli nieruchomości.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku M. O., przyznał mu nieodpłatnie własność zabudowanej nieruchomości, położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,1395 ha oraz odmówił nieodpłatnego przyznania na rzecz skarżącego nieruchomości gruntowej położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu organ podniósł m. in., że wnioskodawca spełnia wymogi dotyczące nieodpłatnego przyznania własności zabudowanej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. Natomiast nie władał działkami nr [...] i nr [...], bowiem stanowiły one teren ogólnodostępny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. O., decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2019 r., poz. 299 ze zm.) wynika, że uprawnienie do żądania bezpłatnego przekazania działki pozostawionej rolnikowi do dożywotnego użytkowania uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie: wnioskodawca musi być zstępnym osoby, której przysługiwało prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki i jednocześnie faktycznie władać nią w zakresie odpowiadającym uprawnieniom przysługującym zmarłemu rolnikowi. Organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] (część ogrodzona i zabudowana) pozostawała w faktycznym władaniu skarżącego nieprzerwanie od chwili śmierci byłych właścicieli. Teren obecnych działek nr [...] i nr [...] do czasu ogrodzenia w 2011 r. nie był użytkowany przez skarżącego. Był to teren ogólnodostępny dla lokalnej społeczności, w części zajęty pod drogę, w części pod zbiornik retencyjny. W ocenie organu brak sprawowania nieprzerwanego władztwa nad działkami nr [...] i nr [...] znajduje potwierdzenie również w zeznaniach świadków, w tym zawnioskowanych przez skarżącego. Nieruchomość do 2011 r. nie nosiła żadnych znamion prawidłowego użytkowania nieruchomości w zakresie odpowiadającym uprawnieniom przysługującym zmarłemu rolnikowi (działka niezagospodarowana, porośnięta chaszczami).

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1643/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w części dotyczącej działek o nr [...] i [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie. W ocenie Sądu, organ administracji publicznej powinien zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Organ II instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a. i nie wykazał przekonująco dlaczego dał wiarę jednym zeznaniom, a innym odmówił waloru wiarygodności, zatem w konsekwencji uzasadnienie wydanej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ zaniechał przeprowadzenia wszystkich dowodów w sprawie, w związku z czym nie wyjaśnił kontrowersji. Poza przesłuchaniem świadków nie zastosował dodatkowych środków dowodowych, np. co do kwestii podmiotu, który oczyszczał staw, znajdujący się na spornych działkach. W ocenie Sądu zawarte w art. 118 ust. 2a ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników określenie, że zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością, należy interpretować z uwzględnieniem znaczenia tego określenia w przepisach kodeksu cywilnego regulujących instytucję posiadania (art. 336 k.c.) oraz pośrednio z uwzględnieniem regulacji dotyczącej użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego, natomiast nie można nadawać tym określeniom innego, odrębnego, autonomicznego znaczenia. W szczególności słowa "faktyczne władanie" nie mogą być co do zasady zawsze utożsamiane z wymogiem osobistej, bezpośredniej, ciągłej pracy zstępnego osoby uprawnionej na przedmiotowej nieruchomości. Organ uwarunkował pozytywne dla strony rozstrzygnięcie od niezawartego w art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wymogu, by władnie było wyłącznym władaniem skarżącego. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ponownie przesłucha świadków. Wskaże stronie, na jakich przesłankach oparł stwierdzenie o braku użytkowania rolniczego działek w dacie kontroli w taki sposób, aby strona mogła podjąć z nimi polemikę. Oceni zgłaszane przez nią wnioski dowodowe i jeśli uzna, że są one celowe, to dokona ich przeprowadzenia, a następnie oceny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. uchyliło decyzję Starosty w pkt 2 tj. w części dotyczącej ww. działek i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając wniosek Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. odmówił nieodpłatnego przyznania na rzecz skarżącego obu działek nr [...] i nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchyliło decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. w części i w tym zakresie orzekło o przyznaniu, M. O. nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (pkt I decyzji), w pkt II zaś dotyczącym działki nr [...] - utrzymało decyzję z [...] kwietnia 2017 r. w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że działka nr [...] została przeznaczona zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego wschodniej części Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2000 r., pod drogę gminną symbol [...] - ulicę [...]. Na działce prowadzone są prace związane z inwestycją drogową. Powołując się na art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) organ stwierdził, że powyższa regulacja uniemożliwia przeniesienie prawa własności tych gruntów na rzecz innego podmiotu także w ramach postępowań prowadzonych na podstawie innych przepisów, z których wynikają uprawnienia wnioskodawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 256/18 oddalił skargę M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2017 r., uznając zarzuty skargi za niezasadne. W szczególności Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych na terenie gminy [...] droga ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] (ok. 1,5 km) została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Grunt działki nr [...] został przeznaczony zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną symbol [...] jako przedłużenie ul. [...], o szerokości w liniach rozgraniczających 12 m. Przedmiotowa działka decyzją Wójta Gminy [...] Nr [...] z [...] lutego 2002 r. została wydzielona z przeznaczeniem pod projektowaną drogę - ulicę [...], zgodnie z zapisem w planie miejscowym i przejęta celem wykonania części robót ziemnych związanych z budową drogi, w tym wykonania robót ziemnych związanych z kanalizacją pod budowę drogi. Nabycie przez Gminę [...] prawa własności tej działki nastąpiło decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2011r., na mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze. zm.). A zatem bezsprzecznie, przedmiotowa działka gruntu stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3504/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. O., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 6 sierpnia 2018 r. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogę zdefiniowano jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, przy czym pas drogowy zdefiniowano jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Nieruchomość (działka) nie może być uznana za zajętą drogę publiczną jeśli pas drogowy nie zostały rzeczywiście na niej urządzony, a wynika to jedynie z ustaleń planu miejscowego czy decyzji o podziale. W świetle art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. W przedmiotowej sprawie konieczne jest dokonanie jednoznacznych ustaleń, czy sporna działka jest zajęta pod pas drogowy. Tylko taki status nieruchomości oznacza, że jest ona wyłączona z obrotu cywilnoprawnego w rozumieniu art. 2a ustawy o drogach publicznych. Podjęcie prac ziemnych związanych z wykonaniem kanalizacji nie oznacza urządzenia drogi publicznej.

Dla oceny zasadności zgłoszonego roszczenia w odniesieniu do władania nieruchomością, decydujące znaczenie ma wykonywanie władania w dniu złożenia wniosku (roszczenia). Przymusowe pozbawienie tego władania po tej dacie nie może mieć znaczenia dla oceny zasadności roszczenia. Jeżeli skarżącemu wbrew jego woli, już po złożeniu wniosku uniemożliwiano przejściowo wykonywanie władztwa, to jest to prawnie irrelewantne dla sprawy toczącej się na podstawie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W przedmiotowej sprawie konieczne jest wyjaśnienie statusu spornej działki i jednoznaczne ustalenie czy stanowi ona element drogi publicznej. Jeżeli taki stan nie zaistnieje, obowiązkiem organu odwoławczego będzie merytoryczne rozpoznanie wniosku, ponieważ w sprawie zgromadzony został obszerny materiał dowodowy, który należy ocenić przez pryzmat przesłanek określonych w art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną będzie natomiast oznaczało niedopuszczalność uwzględnienia roszczenia skarżącego z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Starosty [...] w części odmawiającej nieodpłatnego przyznania na rzecz skarżącego nieruchomości gruntowej i w tym zakresie przyznało nieodpłatnie skarżącemu nieruchomość gruntową działka nr [...] o powierzchni 1552 m2 z obrębu [...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący ubiega się na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, o uzyskanie tytułu prawnego do gruntu, którego użytkownikami byli jego dziadkowie – B. i A. W.. Wstępni wnioskodawcy uzyskali prawo do bezpłatnego użytkowania działki nr [...], odpowiadającej obecnie działkom nr [...], [...], [...] w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Przedmiotem tego postępowania jest grunt stanowiący obecnie działkę nr [...] położoną w obrębie [...] gm. [...]. W toku postępowania wyjaśniającego został ustalony stan faktyczny i prawny działki nr [...]. Na podstawie oględzin dokonanych [...] lipca 2019 r. geodeta uprawniony stwierdził, że działka nr [...] z obrębu [...], gm. [...] jest użytkowana jako droga, na gruncie występuje zieleń wysoka oraz niska. Nieruchomość stanowi drogę gruntową utwardzoną tłuczniem o szerokości około 3,5 m. Na spornym gruncie wykonano nawierzchnię z kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie, a istniejąca warstwa może w przyszłości stanowić gotową podbudowę przy wykonaniu nakładki asfaltowej. Na części działki umieszczono kanalizację sanitarną. Organ gminy wskazał, że działka jest wykorzystywana do bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb o charakterze użyteczności publicznej. Drogi o charakterze przelotowym, łączące drogi publiczne, z których korzystają różne podmioty powinny, co do zasady uzyskać statut drogi publicznej. Oprócz ruchu samochodowego jest ona wykorzystywana przez pieszych. Uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. zaliczyła dz. ew. nr [...] z obrębu [...] do kategorii dróg publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1709/15 stwierdził nieważność powyższej uchwały. Obecnie obowiązująca uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie zaliczenia istniejących dróg na obszarze Gminy [...] do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia ich przebiegu nie kwalifikuje działki nr [...] z obrębu [...] do kategorii dróg publicznych. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony przez organ pierwszej instancji w postępowaniu dodatkowym materiał dowodowy nie zawiera decyzji dotyczącej spornego gruntu o oddaniu do użytkowania drogi publicznej jako budowli. Zdaniem Kolegium, skoro na spornym gruncie nie została urządzona droga jako obiekt budowlany - brak decyzji o oddaniu do użytkowania obiektu, a także nie istnieje obowiązująca uchwała zaliczająca sporny grunt do kategorii dróg publicznych (drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne), to teren ten nie należy do kategorii nieruchomości, co do których na podstawie art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych istnieje ograniczenie przeniesienia praw na inny podmiot, który nie jest samorządem województwa, powiatu lub gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że ustawodawca w treści art. 118 ust 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników posłużył się cywilistyczną konstrukcją posiadania rzeczy. Zgodnie z art. 336 k. c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie według Kodeksu cywilnego jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa, stanem faktycznym, który polega na faktycznym władztwie rozumianym jako sama możność władania rzeczą. Efektywne w sensie gospodarczym korzystanie z rzeczy (nieruchomości) nie jest konieczną przesłanką posiadania, dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możliwość takiego korzystania. Faktyczne władanie nie może być co do zasady zawsze utożsamiane z wymogiem osobistej, bezpośredniej, ciągłej pracy zstępnego osoby uprawnionej na przedmiotowej nieruchomości. Władania gruntem nie przerywa przechodzenie przez grunt innych osób. Przepis art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie wymaga aby uprawniony był osobą wyłącznie władającą spornym gruntem. Brak wykonania ogrodzenia przez M. O. nie stanowi okoliczności przesądzającej o nieużytkowaniu przez zainteresowanego terenu. Z akt wynika, że od jesieni 2010 r. do maja 2011 r. zainteresowany ogrodził teren wzdłuż działki nr [...] i częściowo działki nr [...] od strony rowu melioracyjnego bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu, w związku z tym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenie (vide wyrok sygn. akt VII SA/Wa 2888/11, karta 356 - tom 1 akt). Sposób użytkowania gruntu działki nr 532/2 determinowany był obiektywnymi warunkami, jakie istniały na gruncie.

Skargę na decyzję z [...] sierpnia 2019 r. wniosła Gmina [...] (dalej: skarżąca), zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., przez zaniechanie przytoczenia faktów uznanych za udowodnione oraz dowodów stanowiących podstawę dokonanych ustaleń faktycznych, w zakresie ustalenia od kiedy M. O. faktycznie władał nieruchomością gruntową oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] i jaki był zakres tego władztwa nad rzeczą:

2) naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, polegające na zastosowaniu tego przepisu do niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego, tj. bez ustalenia w jakim zakresie i od kiedy M. O. faktycznie władał nieruchomością gruntową oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...].

Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podano konkretnych faktów, pozwalających na ustalenie, w czym przejawiało się władanie przez M. O. przedmiotową nieruchomością i od kiedy istniał taki stan rzeczy. Jedyne ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w tym zakresie, dotyczą lat 2010 - 2011. "Z akt wynika, że od jesieni 2010 r. do maja 2011 r. zainteresowany ogrodził teren wzdłuż działki nr [...] i częściowo działki nr [...] od strony rowu melioracyjnego bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu, w związku z tym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę (...) Sposób użytkowania gruntu działki nr [...] determinowany był obiektywnymi warunkami, jakie istniały na gruncie. " (s. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Tymczasem, w niniejszej sprawie kluczowe jest, czy i w jaki sposób uczestnik władał działką nr [...] w dniu [...] marca 1990 r. i później. Ustaleń w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono. Nie przedstawiono również oceny poszczególnych przeprowadzonych w sprawie dowodów. Do uznania za spełnioną przesłanki posiadania z art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie jest zatem wystarczające stwierdzenie, że może być to posiadanie zależne, jak równie może to być współposiadanie wraz z innymi osobami. Konieczne jest również ustalenie faktycznego korzystania z nieruchomości i jego zakresu. Nie jest wystarczające ustalenie jedynie potencjalnej możliwości korzystania.

Podnosząc takie zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przede wszystkim należy wskazać, że sprawa jest rozpoznawana po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1643/14, którym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w części dotyczącej działek o nr [...] i [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie oraz po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3504/18, którym NSA uchylił wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2017 r. Oba prawomocne wyroki zawierają ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie te organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na decyzję z [...] sierpnia 2019 r., jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1643/14 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3504/18. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawsze są powiązane z określonymi istotnymi okolicznościami sprawy. Wykładnia prawa i stosowanie prawa są dokonywane w konkretnej sprawie, której dokonuje sąd, a przedmiot sprawy wyznaczają jej okoliczności faktyczne. Co do zagadnienia prawnego, które jest oceną prawną w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r. zajął jednoznaczne stanowisko, że zawarte w art. 118 ust. 2a ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników określenie, że zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością, należy interpretować z uwzględnieniem znaczenia tego określenia w przepisach kodeksu cywilnego regulujących instytucję posiadania (art. 336 k.c.) oraz pośrednio z uwzględnieniem regulacji dotyczącej użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego, natomiast nie można nadawać tym określeniom innego, odrębnego, autonomicznego znaczenia. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że faktyczne władanie nie może być co do zasady utożsamiane z wymogiem osobistej, bezpośredniej, ciągłej pracy zstępnego osoby uprawnionej na przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dla oceny zasadności zgłoszonego roszczenia w odniesieniu do władania nieruchomością, decydujące znaczenie ma wykonywanie władania w dniu złożenia wniosku (roszczenia). Przymusowe pozbawienie tego władania po tej dacie nie może mieć znaczenia dla oceny zasadności roszczenia. Jeżeli skarżącemu wbrew jego woli, już po złożeniu wniosku uniemożliwiano przejściowo wykonywanie władztwa, to jest to prawnie irrelewantne dla sprawy toczącej się na podstawie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W przedmiotowej sprawie konieczne jest wyjaśnienie statusu spornej działki i jednoznaczne ustalenie czy stanowi ona element drogi publicznej. Jeżeli taki stan nie zaistnieje, obowiązkiem organu odwoławczego będzie merytoryczne rozpoznanie wniosku, ponieważ w sprawie zgromadzony został obszerny materiał dowodowy, który należy ocenić przez pryzmat przesłanek określonych w art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną będzie natomiast oznaczało niedopuszczalność uwzględnienia roszczenia skarżącego z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zastosowało się do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego i jednoznacznie ustaliło, że sporna działka nie stanowi elementu drogi publicznej. W konsekwencji konieczne było zgodnie z wytycznymi obu prawomocnych wyroków dokonanie przez organ odwoławczy oceny, czy w tej sprawie w odniesieniu do działki nr [...] spełnione zostały przesłanki określone w art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Wbrew wskazaniom co do dalszego postępowania zawartym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dokonało oceny całego materiału dowodowego oraz nie uzasadniło należycie swoje stanowiska, a w szczególności nie wyjaśniło jednoznacznie, na jakiej podstawie uznało, że M. O., po śmieci osób, którym przysługiwało prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu (swoich dziadków), faktycznie władał, w zakresie odpowiadającym ich uprawnieniom, nieruchomością (działką nr [...]). Nie są wystarczające wywody o charakterze ogólnym dotyczące interpretacji pojęcia faktyczne władanie i powiązania tego pojęcia z cywilistyczną konstrukcją posiadania rzeczy oraz stwierdzenie, że art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie wymaga, aby uprawniony był osobą wyłącznie władającą gruntem. Jak słusznie zarzucono w skardze, ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w tym zakresie ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że władania gruntem nie przerywa przechodzenie przez grunt innych osób oraz, że brak wykonania ogrodzenia przez skarżącego nie stanowi okoliczności przesądzającej o nieużytkowaniu przez zainteresowanego terenu. Ponadto organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż od jesieni 2010 r. do maja 2011 r. zainteresowany ogrodził teren wzdłuż działki nr [...] i częściowo działki nr [...] od strony rowu melioracyjnego bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu, w związku z tym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenie (vide wyrok sygn. akt VII SA/Wa 2888/11, karta 356 - tom 1 akt). Sposób użytkowania gruntu działki nr [...] determinowany był obiektywnymi warunkami, jakie istniały na gruncie.

Organ, mimo wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dokonał w istocie oceny, czy w dniu złożenia wniosku (roszczenia) M. O. wykonywał władanie nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że w tej sprawie został zgromadzony obszerny materiał dowodowy i materiał ten wymagał oceny w kontekście spełnienia przez M. O. przesłanek, określonych w art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ odwoławczy nie dokonał takiej oceny i w istocie nie odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w ogóle nie odniósł się do licznych zeznań świadków, materiału zdjęciowego i protokołów oględzin. Tymczasem w prawomocnym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ponownie przesłucha świadków, przeprowadzi stosowne dowody i następnie je oceni. Organy obu instancji uzupełniły materiał dowodowy, jednakże organ odwoławczy nie dokonał jego pełnej oceny i w istocie nie wskazał, na jakich przesłankach oparł swoje ustalenie o użytkowaniu przez skarżącego spornej działki.

Przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prowadząc postępowanie, organ ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego służą dowody, które organ zobowiązany jest zebrać w sposób wyczerpujący i w taki sam sposób je rozpatrzyć. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Warunki te nie zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że organ odwoławczy naruszyły art. 153 P.p.s.a. oraz art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. w kontekście jednoznacznego ustalenia na podstawie zgromadzonego obszernego materiału dowodowego, czy M. O. faktycznie władał sporną nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom jego dziadków, stosownie do art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy zobligowany będzie wyjaśnić tę kwestie, będąc związany wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku oraz w poprzednich prawomocnych wyrokach zapadłych w tej sprawie (art. 153 P.p.s.a).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.