Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 365/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. de V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1691/15 w sprawie ze skargi A. de V. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1691/15 oddalił skargę A. D.V. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola decyzją z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...], orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz nieustalonych właścicieli za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] oznaczoną jako "[...]" o pow. 1020 m2. Organ wskazał, że nie ustalił właścicieli ponieważ w czasie działań wojennych zaginęła księga wieczysta, która była prowadzona dla przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 27 lutego 2013 r. do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie wpłynął wniosek A. d. V. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji.

Wnioskodawca wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość była częścią nieruchomości będącej własnością A. B. zapisanej w księdze hipotecznej "[...]", która następnie w latach 30-tych XX wieku podlegała parcelacji na działki sprzedawane i wyodrębniane do innych ksiąg hipotecznych.

Pismem z dnia 20 marca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wykazanie interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, poprzez przedstawienie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Na dowód, że nieruchomość pod nazwą "[...]" stanowiła w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy własność A. B. A. d. V. złożył opracowania na które powoływał się we wniosku, sporządzone przez geodetę K. K. zatytułowane "Części nieruchomości na które nie odnaleziono dokumentów potwierdzających sprzedaż gruntów przez A. B. – obszar m.st. Warszawy – dekretowy" oraz "Szkic poglądowy części gruntów A. B. stanowiących dawną nieruchomość [...]".

Organ ustalił w oparciu o złożone postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, że A. d. V. jest następcą prawnym A. B. Wskazano, że A. B. zmarł w dniu 2 grudnia 1947 r. w O., a spadek po nim nabyły żona M. B. B. oraz córki: M. H. B., A. H. B. i M. B. B. (postanowienie Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 31 marca 1948 r., sygn. akt I Sp. 145/48 ). M. H. d. V. (z d. B.) zmarła w dniu 6 marca 1989 r. w M., a spadek po niej nabyły dzieci: A. d. V. i J. M. d. V. (postanowienie Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim z dnia 18 kwietnia 1989 r., sygn. akt I Ns 134/89).

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku A. d. V. W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawnorzeczowy A. B. do nieruchomości, której dotyczy kwestionowana decyzja, w związku z czym nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego.

Po rozpatrzeniu zażalenia A. D. V. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie organu odwoławczego przedstawione opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego K. K. wskazuje jedynie "części nieruchomość hip. [...] na które nie odnaleziono dokumentów potwierdzających sprzedaż gruntów przez A. B.". Nie jest to natomiast dokument w jakikolwiek sposób potwierdzający, że A. B. był właścicielem tej nieruchomości w dacie jej przejęcia na własność Skarbu Państwa. Organ podkreślił, że dokumentem potwierdzającym własność jest wypis z księgi wieczystej lub akt notarialny. Dokumentem takim nie jest natomiast opracowanie geodezyjne.

Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. d. V. zarzucając, że organ w sposób bezpodstawny uznał, iż nie ma on przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo, iż jest następcą prawnym (spadkobiercą) dawnego właściciela nieruchomości, której to postępowanie dotyczy.

Pismem z dnia 20 marca 2013 roku Wojewoda Mazowiecki wezwał wnioskodawcę m.in. do wykazania interesu prawnego poprzez przedstawienie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W odpowiedzi skarżący wskazał, iż wypełnił powyższe zobowiązanie, składając w dniach 28 marca 2013 r. i 15 kwietnia 2013 r. opracowanie geodezyjne oraz szereg innych dokumentów. Skarżący podał, że organ I instancji nie podjął z urzędu żadnej dodatkowej aktywności zmierzającej do prawidłowego ustalenia okoliczności związanych z legitymacją skarżącego do wystąpienia z wnioskiem inicjującym postępowanie nadzorcze. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie organy obu instancji wykroczyły poza zakres informacji zawartych we wniosku inicjującym postępowanie, opierając swe ustalenia na dokumentach, które znalazły się w materiale dowodowym wskutek czynności podjętych w trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. oddalił skargę.

Sąd wskazał, że nie każde żądanie wniesione do organu administracji publicznej powoduje skutek wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. Żądanie to musi jeszcze pochodzić od strony, a więc osoby mającej interes prawny materialny (posiadającej legitymację) do żądania załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, która załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej. Organ może zatem odmówić wszczęcia postępowania, gdy wynika w sposób oczywisty, że wnoszący podanie nie ma interesu prawnego. Taka sytuacja – w ocenie Sądu – ma miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji podkreślił, że opracowanie geodezyjne nie jest dokumentem stwierdzającym kto jest właścicielem nieruchomości oraz stwierdził, że skarżący nie udokumentował prawa do nieruchomości swojego poprzednika prawnego A. B. ze spadkobrania po którym wywodzi swoje prawa. Sąd podzielił stanowisko organu, że przedstawione opracowanie geodezyjne nie potwierdza, iż A. B. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a wskazuje jedynie "części nieruchomości hip. [...], na które nie odnaleziono dokumentów potwierdzających sprzedaż gruntów przez A. B.". Wobec tego Sąd uznał, że – wobec niewykazania interesu prawnego – Wojewoda Mazowiecki zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z wniosku A. d. V., a Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd zaznaczył przy tym, iż to strona musi wykazać, że ma legitymację do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przerzucanie tego obowiązku na organ jest niedopuszczalne. Oznaczałoby to, że organ miałby obowiązek z urzędu przeprowadzać dowody na okoliczność, że osoba wnosząca podanie ma status strony.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] listopada 1975 r. orzekającej o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] oznaczoną jako: "[...]", co odpowiada również tym samym zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. który błędnie został przez WSA zastosowany, mimo że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego dawał podstawy do przyjęcia odmiennych ustaleń faktycznych w wyżej wymienionym zakresie;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a. i art. 136 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. obarczone było licznymi wadami, w szczególności:

a) utrzymywało w mocy orzeczenie Wojewody Mazowieckiego wydane po (wadliwym) przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc po wszczęciu postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 k.p.a., które zostało sprowadzone do wystąpienia przez organ I instancji do wezwania z dnia 20 marca 2013 r. i pozbawione było jakichkolwiek działań organu do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy wskutek działań podejmowanych przez organ z urzędu, do czego obligował go art. 77 k.p.a.;

b) zostało wydane pomimo stwierdzenia istnienia dających się usunąć wątpliwości co do legitymacji skarżącego, czym organ naruszył art. 136 k.p.a. (przy czym skarżący podkreśla, że zebrany materiał dowodowy pozwalał w jego opinii na przyznanie mu statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] listopada 1975 r., a wątpliwości podnoszone przez Ministra mogły zostać rozstrzygnięte poprzez przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów przedłożonych wraz ze skargą do WSA);

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem uznania za prawidłowe ustaleń faktycznych poczynionych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju odnośnie oceny, iż z zebranych w sprawie dokumentów wynika ponad wszelką wątpliwość, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] listopada 1975 r. orzekającej o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] oznaczoną jako: "[...]", które to ustalenia są nieprawidłowe i sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz z dokumentami przedstawionymi wraz ze skargą, co stanowi konsekwencję dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, przeprowadzonej z pominięciem zasad logiki i doświadczenia życiowego, podczas gdy właściwa i kompletna ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, iż skarżącemu, jako spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości przysługuje interes prawny do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem;

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustosunkowania się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, które rozstrzygały wątpliwości wynikające z treści uzasadnienia postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. i jednocześnie powielenie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku tych samych wątpliwości oraz wskazanie, że skarżący nie przedstawił żadnego jednoznacznego dokumentu, z którego wynikałby tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, podczas gdy zarówno z treści opracowania geodezyjnego sporządzonego przez K. K., jak i dowodów uzupełniających w postaci dokumentu zatytułowanego "wyjaśnienie" sporządzonego przez K. K. w dniu 20 lipca 2015 r., zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa VII Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 14 października 2014 r. oraz zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy — Mokotowa X Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 11 czerwca 2008 r. ponad wszelką wątpliwość wynika, że skarżący jest następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości oraz, że nieruchomość nie została zbyta przed jej nacjonalizacją.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błąd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie polega na niewłaściwym przyjęciu, iż w ramach badania formalnego wniosku inicjującego postępowanie organ administracji może jedynie zwrócić się do wnioskodawcy z wezwaniem do usunięcia braków formalnych (nie może sam pozyskać dowodów z innych źródeł), co nie będzie jednak stanowić wszczęcia postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie z treści art. 61 k.p.a. oraz 61a k.p.a., z orzecznictwa oraz ze stanowiska wyrażanego w doktrynie wynika, że skoro z treści wniosku organ administracji nie był w stanie ustalić, że wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem (innymi słowy, jeżeli nie było to oczywiste już po samej lekturze wniosku), to organ administracji miał obowiązek wszcząć postępowanie na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. i prowadzić je z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 77 i art. 136 k.p.a. W ocenie skarżącego konkluzja, że nie jest on stroną w sprawie nie wynikała wprost ze złożonego wniosku i nie była "oczywista". Istniały bowiem wątpliwości, które (choć w opinii skarżącego nie znajdują podstaw w obliczu treści opracowania geodezyjnego K. K.), wymagały wyjaśnienia i dokonania niezbędnych ustaleń przed wydaniem ostatecznych rozstrzygnięć.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się także ze stanowiskiem Sądu, że przedstawione przez niego opracowanie geodezyjne nie potwierdza, że jego poprzednik prawny — A. hr. B. — był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako "[...]" w dacie jej przejścia na własność Skarbu Państwa. Podkreślił, że opracowanie to wykonane zostało na podstawie badań danych archiwalnych zapisanych w dawnych księgach hipotecznych nieruchomości "[...]" i innych pochodnych tej księgi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzały do wykazania, że organy administracji błędnie zastosowały art.61 a §1 k.p.a., gdyż skarżący legitymuje się przymiotem strony, jako spadkobierca przedwojennego właściciela nieruchomości, której dotyczy decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] listopada 1975 r., a co wynika z przedłożonych do akt sprawy dokumentów. Podstawowe znaczenie ma zatem dokonanie oceny przedłożonych przez skarżącego dokumentów, które – według niego – mają dowodzić, że właścicielem przedwojennej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej, jako: "[...]", był A. B. Skarżący przedłożył opracowanie geodezyjne autorstwa mgr inż. K. K. oraz jej oświadczenie z dnia 20 lipca 2015 r. Na to opracowanie składa się " Tabela Nr II części nieruchomości "[...]", na które nie odnaleziono dokumentów potwierdzających sprzedaż gruntów przez A. B." oraz "Szkic poglądowy części gruntów A. B. stanowiących dawną nieruchomość [...]". Tego rodzaju dokumenty nie mogą dowodzić tytułu własności, bowiem nie wiadomo na jakiej podstawie geodeta stwierdza, że grunty te w dacie ich przejęcia przez Państwo stanowiły własność A. B. (nie zostały sprzedane lub w inny sposób nimi rozporządzono). Również w złożonym przez geodetę wyjaśnieniu z dnia 20 lipca 2015 r., jedynie ogólnie stwierdza, że całe opracowanie geodezyjne zostało wykonane na podstawie badań danych archiwalnych w dawnych księgach hipotecznych nieruchomości "[...]" i innych pochodnych tej księgi. Co w zestawieniu z informacją, że dawna księga "[...]" zaginęła budzi uzasadnione wątpliwości, co źródeł wywiedzionych przez geodetę wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji i organy orzekające w sprawie, że skarżący nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, której dotyczy kwestionowana przez niego decyzja. Występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem strony jest wykazanie przymiotu strony, a tym samym interesu prawnego, o którym mowa w art.28 k.p.a. W tej kwestii organy administracji nie mogą " zastępować strony".

Należy wskazać, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczącego wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wyjaśnia się w doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (tak: A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego 2014, LEX/el; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011, Nr 4, s. 15). Zatem po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2011 r., Nr 6, poz. 18), zagadnienie interesu prawnego nabrało nowego wymiaru. Nowela bowiem wprowadziła przepis art. 61a k.p.a., wedle, którego organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy podanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Wprowadzając w art. 61a k.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania, ustawodawca wyodrębnił zatem etap wstępny postępowania administracyjnego, w którym organ bada czy postępowanie ze względów podmiotowych lub przedmiotowych może być w ogóle wszczęte. W przeciwieństwie do etapu merytorycznego rozpoznawania sprawy organ nie orzeka co do istoty żądania podmiotu wnoszącego podanie, lecz wspomniany przepis nakłada na organ administracji obowiązek poddania wstępnej kontroli uprawnienia wnoszącego podanie do bycia stroną w postępowaniu. W sytuacji, gdy podmiot wszczynający postępowanie nie ma przymiotu strony, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że już na etapie wszczęcia postępowania organ, kontrolując legitymację procesową podmiotu wnoszącego podanie, ma obowiązek określić, czy wnoszący podanie posiada interes prawny, ponieważ jest on podstawowym elementem określającym stronę. Przepis art. 61a k.p.a. odwołuje się zatem do obiektywnego pojęcia strony, wedle którego o statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego. W sytuacji kwestionowania decyzji o odszkodowaniu za określony grunt podmiot kwestionujący tę decyzję powinien wykazać przysługujący mu tytuł prawny do gruntu. Skarżący takiego tytułu prawnego nie wykazał, co czyni niezasadnymi podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Nietrafnie również zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że skarżący nie przedstawił dokumentu, z którego wynikałby tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Wymaga podkreślenia, że ani w kognicji sądów administracyjnych, ani w kompetencjach organów administracji publicznej nie leżało ustalanie tytułu własności w sytuacji, gdy księga wieczysta nieruchomości "[...]" zaginęła, zaświadczenie sądu wieczystoksięgowego z dnia 11 czerwca 2008 r. dotyczy gruntów "[...]", zaś geodeta sporządziła jak sama stwierdziła jedynie szkic poglądowy, a w wyjaśnieniach nie podała dokładnych źródeł (odnośnie przedmiotowej nieruchomości) wywiedzionych wniosków.

Nie można również uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a. i art. 136 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., bowiem okoliczność, że organ wezwał skarżącego do wykazania legitymacji do bycia stroną nie jest przeszkodą do wydania postanowienia w trybie art.61 a w sytuacji, gdy strona takiej legitymacji nie wykazała.

Odnośnie do zarzutu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. zauważyć wypada, że art.1 p.p.s.a określa pojęcie " sprawy sądowoadministracyjnej", nie składa się z paragrafów, a zatem nie wiadomym jest na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji wskazanego przepisu. Z kolei art.3 § 1 p.p.s.a jest przepisem o charakterze ustrojowym. O naruszeniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, tak korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem chybiony. Nie trafne jest także przywoływanie w każdym z zarzutów skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., gdyż przepis ten sąd wojewódzki stosuje, gdy uwzględnia skargę, a nie gdy ją oddala ( art.151 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.