Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1423/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1 , art 32 ust 4a oraz art 13 pkt 12
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Krystyna Daniel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. A. i Z. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umarza postępowanie administracyjne, w którym decyzje te zostały wydane.


UZASADNIENIE

1.

Starosta W. decyzją nr [...] z dnia 1.08.2016 r. (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Firmie Handlowo-Usługowo-Produkcyjnej [...] sp. z o.o. w W. B. pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej "A/B", "C/D" wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., gazu z wewnętrzną linią zalicznikową i energii elektrycznej, dojścia i dojazdu do budynków, ośmiu miejsc postojowych oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej, działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w N.

2.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. A. i Z. A. zarzucając, że sporna inwestycja narusza ich prawa i interesy.

3.

Wojewoda decyzją z 5.01.2017 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].

4.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez E. A. i Z. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 22.06.2017 r. (sygn. akt II SA/Kr/222/17) uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten stał się prawomocny dnia 29.09.2017 r. Powyżej wskazanym wyrokiem, sąd zobowiązał organ odwoławczy do oceny, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących przesłaniania i zacieniania, tj. § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015, poz. 1422).

5.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda decyzją z dnia 12.09.2018 r. ([...] trzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazał, na związanie wydanym w sprawie wyrokiem sądu administracyjnego. Podkreślił, że wykonując zalecenia sądu, pismem z 3 listopada 2017 r., wezwał inwestora o wykazanie spełnienia warunków określonych w § 13 i w § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym dokładne sporządzenie przez uprawnionego architekta analizy przesłaniania i zacieniania wraz z opisem, przy uwzględnieniu różnicy poziomu terenu, dla działki nr [...] w N. oraz przy wskazaniu usytuowania okien i drzwi od poziomu terenu na ww. działce. Wojewoda podał, że powyższy wymóg został przez inwestora zrealizowany. Dołączona bowiem została analiza przesłaniania i zacieniania, wykonana przez uprawnionego architekta. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania (dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m). Wysokość przesłaniania mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Podkreślił Wojewoda, że z przedłożonej analizy przesłaniania wynika, że przy uwzględnieniu różnicy poziomu terenu projektowanego budynku i budynku skarżących (0,33 m), wysokość przesłaniania (wysokość budynku projektowanego wynosi 11,00 m), liczona zgodnie z powyższą definicją, wynosi 10,85 m (11,00 m - 0,48 m + 0,33 m = 10,85 m). Odległość między budynkami wynosi 12,60 m, zatem warunek z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia został spełniony, gdyż wysokość przesłaniania jest mniejsza niż odległość między budynkami. Tym samym, w ocenie Wojewody, spełniony został również warunek § 57 ust. 1 ww. rozporządzenia. Natomiast zgodnie z § 60 dotyczącym wymaganego czasu nasłonecznienia, pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) - w godzinach 7.00-17.00. Przy czym w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie powyższego wymagania co najmniej do jednego pokoju. Zauważył organ II instancji, że z przedłożonej analizy zacieniania wynika, że w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach od 7°° do 17°° czas nasłonecznienia lokali w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...], wynosi 7 godz. (od 7°° do 12°° i od 15°° do 17°°). Zatem, powyższy warunek również został spełniony. Ponadto wyjaśnił organ odwoławczy, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem, udzielenie pozwolenia na budowę w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony - inwestora, a z drugiej osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy ustawy Prawo budowlane oraz innych aktów prawnych związanych z procesem inwestycyjnym. Zatem, jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji uciążliwości dla otoczenia, nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Ochrona interesów prawnych w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych.

Reasumując podkreślił Wojewoda, że projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wiążącymi organ administracji budowlanej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. obszar "A" Miasto N., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 12 kwietnia 2005 r. (Małop.2005.311.2268 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy, inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Ten ostatnio wskazany dokument, jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego (nr ew. [...] z 09.06.2013 r.). Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z przepisami zawartymi w § 12, § 13, § 14, § 28, § 60 oraz § 271-273. Przedmiotowa inwestycja nie powoduje przesłaniania oraz nie ogranicza nasłonecznienia sąsiednich nieruchomości, nie spowoduje zmiany w stosunkach wodnych na nieruchomościach sąsiednich, nie narusza norm przeciwpożarowych, jak również nie ogranicza użytkowania sąsiednich nieruchomości. Podkreślił organ administracji, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mających wpływ na środowisko w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016 r., poz. 71).

Dodał orzekający organ administracji, iż w trakcie prowadzenia postępowania uwagi do akt sprawy złożył odwołujący się Z. A., który w piśmie z 14.12.2017 r. (data wpływu do tut. organu) poinformował, że pomimo wydania wyroku WSA z 22 czerwca 2017 r. uchylającego zaskarżoną decyzję Wojewody z 5 stycznia 2017 r., znak: [...], inwestor nie przerwał robót budowlanych, pomimo interwencji w organie nadzoru budowlanego. Do powyższego pisma dołączone zostały również kserokopie zdjęć wskazujące na stan zaawansowania robót budowlanych na działce nr [...] oraz przedstawiające zacienianie działki i budynku skarżącego. Zwrócił uwagę Wojewoda, że data na tych zdjęciach wskazuje, zrobione one zostały w dniu 17.10.2017 r. oraz w dniu 8.11.2017 r., a zatem nie w dniach równonocy.

W reakcji na powyższe informacje, Wojewoda pismem z 9 stycznia 2018 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o udzielenie wyjaśnień we wskazanej kwestii. Jak wynika z pisma z 15.01.2018 r. (data wpływu 18.01.2018 r.), postanowieniem z 24.11.2017 r. znak: [...] organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a następnie decyzją Nr [...] z 22 stycznia 2018 r., znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w 4 egzemplarzach projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych przedmiotowej inwestycji. W tym stanie prawnym, organ odwoławczy znał za właściwe zawieszenie z urzędu przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jak ustalił przy tym Wojewoda, powyżej wskazana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. została uchylona w całości przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego II instancji wskazał, że działania podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. były przedwczesne, gdyż nie zostało zakończone postępowanie odwoławcze właśnie od wyżej opisanej decyzji nr [...] Starosty [...] z 1.08.2016 r. (znak: [...]). W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., od wyniku rozpatrzenia tej sprawy uzależniony zostanie dalszy tok postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

Wojewoda, uwzględniając powyższe orzeczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w dniu 7 sierpnia 2018 r., podjął z urzędu zawieszone postępowanie i następnie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nastąpiło decyzją Wojewody z dnia 12.09.2018 r. (znak: [...]).

5.

Skargę do WSA w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Wojewody z dnia 12.09.2018 r. wnieśli E. A. oraz Z. A.. Wskazali, że decyzja ta odnosi się jedynie do planów realizacji inwestycji, nie uwzględnia tego, że inwestor mimo wyroku WSA w Krakowie nie zaprzestał prac budowlanych. Na dzień wydania decyzji, zatwierdzony projekt budowlany odbiega od stanu faktycznego i wymagań planu miejscowego oraz zaleceń Konserwatora Zabytków. Te odstępstwa dotyczą: wysokości budynku (przekracza on dopuszczalne 11 m.), odległości budynku od granicy działki (jest mniejsza niż dopuszczalne 3 m) oraz pokrycie dachowe jest inne niż zalecił Konserwator Zabytków (dachówka jest grafitowa a nie ceglasta). Podkreślała skarga, że obecnie sporny budynek jest w stanie surowym zamkniętym, a w dacie wyroku WSA w Krakowie wykonano fundamenty i częściowo ściany. Zwrócono uwagę na decyzję PINB w W. z dnia 22.01.2018 r. – nakazująca inwestorowi przedłożyć projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

6.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda domagał się jej oddalenia. Wskazał na związanie oceną WSA w Krakowie zawarta w wyroku z dnia 22.06.2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 222/17). Podkreślił, że MWINB decyzją z dnia 22.06.2018 r. uznał, że ocena legalności robót budowlanych wykonanych przez inwestora może nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania odwoławczego przez Wojewodę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 12.09.2018 r. jak również decyzji poprzedzającej tę decyzję wykazała, iż akty te naruszają prawo, a przy tym w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie przez sąd postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji (art. 145 par. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r., 1202) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przez "pozwolenie na budowę", stosownie do art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego - należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Nadto, wg art. 32 ust 4a powołanej wyżej ustawy, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Stan faktyczny kontrolowanej sprawy wskazuje, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę (decyzja Starosty [...] z dnia 1.08.2016 r.), które następnie utrzymane zostało w mocy decyzją Wojewody z dnia 5 stycznia 2017 r. Ta zaś ostatnio wskazana decyzja została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 22.06.2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 222/17). Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 29.09.2017 r. Należy zatem stwierdzić, że w ocenianej sprawie inwestor - po uzyskaniu pozwolenia na budowę - rozpoczął roboty budowlane, które kontynuował, mimo braku uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę statusu tzw. "prawomocności", tj. przed przeprowadzeniem kontroli tej decyzji przez sąd administracyjny. Chodzi tu w szczególności o roboty budowlane wykonane w okresie od dnia 5.01.2017 r. (pierwsza w sprawie decyzja Wojewody) do dnia 29.09.2017 r. (prawomocność wyroku WSA w Krakowie z dnia 22.06.2017 r., uchylającego tę decyzję). Fakt uchylenia przez uprzednio orzekający w sprawie sąd administracyjny decyzji Wojewody z dna 5.01.2017 r. ma więc istotny wpływ na aktualną ocenę prawną sprawy, w tym zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 12.09.2018 r. Wskazać bowiem należy, iż w dacie wydawania przez Wojewodę obecnie kontrolowanej decyzji, inwestycja objęta pozwoleniem na budowę była już rozpoczęta i znacznie zaawansowana. Świadczy o tym znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna oraz ustalenia wynikające z decyzji PINB w W. z dnia 22 stycznia 2018 r., a nadto oświadczenie stron złożone na rozprawie sądowej w dniu 30.01.2019 r. (k.41 akt sądowych), potwierdzające, że jeden z budynków jest w stanie surowym zamkniętym, a drugi w stanie surowym otwartym. Oznacza to więc, że objęte aktualnie kontrolą sądową: decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 1.08.2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę - odnosiły się w istocie do inwestycji już rozpoczętej i znacznie zaawansowanej. Stosownie zaś do przedstawionych na wstępie regulacji prawnych, decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać wydana – co do zasady – w odniesieniu do obiektów planowanych i zamierzonych, a nie w odniesieniu do obiektów już istniejących. Uzyskanie powyższego rodzaju decyzji, jest bowiem warunkiem rozpoczęcia robót budowlanych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w stosunku do inwestora, który rozpoczął inwestycję legalnie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), która następnie została wyeliminowana wyrokiem sądu administracyjnego lub inną decyzją wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, właściwym trybem jest postępowanie naprawcze zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz zatwierdzenia projektu zamiennego (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r. II SA/Gd 560/17). Sam zaś fakt zakończenia robót budowlanych czy też ich zaawansowania, powoduje ten skutek, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość ta wynika z tego, że pozwolenie na budowę, to w świetle art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego - decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy. Skoro zaś roboty rozpoczęto (niezależnie od tego czy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę czy też bez tej decyzji), to późniejsze udzielenie pozwolenia na budowę staje się zbyteczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016 r. II SA/Gd 721/15). Możliwość udzielenia pozwolenia na budowę dezaktualizuje się bowiem w razie wykonania robót budowlanych, których to pozwolenie ma dotyczyć. Potwierdza to treść art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane. Treść tego przepisu wskazuje, że pozwolenie na budowę może uprawniać jedynie do rozpoczęcia robót budowlanych, w ramach przyszłego zamierzenia budowlanego, wobec czego postępowanie w jego przedmiocie staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jeżeli roboty te chociażby w części zostały już wykonane (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt II OSK 244/05 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. II OSK 3195/17). Jak zaś wynika z przedstawionego stanu faktycznego sprawy, budowa objęta pozwoleniem określonym w zaskarżonych i kontrolowanych aktualnie decyzjach – jest w znacznym stopniu zaawansowana. Stosownie więc do przedstawionych regulacji prawnych i poglądów, wykluczone jest w takiej sytuacji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznaczało to zatem konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 12.09.2018 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także umorzenia postępowania administracyjnego, w którym decyzje te zostały wydane. Prowadzenie tego postępowania jest bowiem bezprzedmiotowe, gdyż orzekające organy administracji nie mają już kompetencji do załatwienia tej sprawy (tj. wydania pozwolenia na budowę). Aktualnie właściwymi organami administracji do dalszej oceny spornej inwestycji są organy nadzoru budowlanego, których rolą będzie analiza możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 145 par. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy.