Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1395/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o udzieleniu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Minister Środowiska utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. zmieniającej koncesję z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...] udzieloną O. Sp. z o.o., skarżącej w niniejszej sprawie – w części dotyczącej działki nr[...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r., nr [...], Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił O. sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "Ż.". Przedmiotowa koncesja została zmieniona decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] czerwca 1996 r., a następnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. m.in. w zakresie przedłużenia terminu jej ważności.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] czerwca 2009 r.), P. P. oraz J. W. wystąpili do Ministra Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. koncesji w części dotyczącej działki nr [...]. Wnioskodawcy w ww. piśmie wskazali między innymi, iż w dniu [...] lutego 2008 r. nabyli od Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w O. ww. działkę. Część przedmiotowej działki położona jest w granicach obszaru górniczego, w obrębie którego O. Sp. z o.o uprawnione są do prowadzenia eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża. Okoliczność ta, zdaniem wnioskodawców utrudnia im możliwość podjęcia działalności gospodarczej na terenie działki nr [...], polegającej na wydobywaniu kopaliny, co z kolei prowadzi do naruszenia przysługującego im prawa własności.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki nr [...].

Pismem z dnia [...] września 2009 r. P. P. i J. W. złożyli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją.

Natomiast pismem z dnia [...] października 2009 r. Minister Środowiska wezwał P. P. i J. W. do sprecyzowania żądania poprzez pisemne poinformowanie czy ww. pismo należy traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (w trybie art. 127 § 3 k.p.a.) zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r. (znak: [...]), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej Ministra Ochrony Środowiska. Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. w części dotyczącej działki nr [...], czy też jako wniosek o zmianę ww. decyzji koncesyjnej.

Organ w ww. piśmie wezwał również do sprecyzowania żądania, poprzez wyjaśnienie czy pismo z dnia [...] września 2009 r., należy traktować jako nowy wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zmieniającej koncesję czy też jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie w jakim podjęta została zaskarżona przez wnioskodawców decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r.

W piśmie z dnia [...] października 2009 r. zatytułowanym "sprecyzowanie pisma z dnia [...] września 2009 r." P. P. i J. W. wnieśli o zmianę decyzji koncesyjnej w części dotyczącej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. (znak. [...]) polegającą na odłączeniu działki nr [...] z decyzji koncesyjnej wydanej wcześniej O., ponieważ decyzja ta wydana została po dacie zmiany ustawy Prawo geologiczne i górnicze definiującej, iż ubiegający się o koncesję na wydobycie kopalin metodą odkrywkową ma obowiązek wykazania się prawem do nieruchomości (w granicach której ma być wykonywana, zamierzona działalność), lub dowodem przyrzeczenia ustanowienia takiego prawa, a więc zmiana decyzji koncesyjnej powinna być wydana zgodnie ze znowelizowanym prawem górniczym uwzględniającym prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe do władania nieruchomością. Nadto podnieśli, że O. nie była właścicielem działki [...] ani nie posiadała żadnego prawa do tej nieruchomości. Skarb Państwa sprzedając tę działkę nie dokonał żadnych stosownych zapisów w Księdze Wieczystej ograniczającej w jakimkolwiek stopniu to prawo. A więc Wojewoda [...] dokonując nowelizacji decyzji koncesyjnej powinien ten fakt uwzględnić w decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. (znak: [...]) i dokonać odłączenia działki nr [...]z terenu objętego koncesją przyznaną O.

Organ uznając, iż wniosek obejmuje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. wniosek ten rozpoznał i decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji z dnia [...]czerwca 2002 r., w części dotyczącej działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w dniu podjęcia przez organ skarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. (znak: [...]), obowiązywał już przepis art. 20 ust. 2 pkt 3 znowelizowany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Stosownie zaś do wyżej przywołanej regulacji, podmiot ubiegający się o koncesję na wydobywanie kopalin metodą odkrywkową ma obowiązek wykazania się prawem do nieruchomości (w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność), lub dowodem przyrzeczenia ustanowienia takiego prawa.

W badanej sprawie, w dniu złożenia przez przedsiębiorcę wniosku dot. zmiany koncesji, właścicielem działki nr [...], była Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w O. W dniu [...] lutego 2008 r. opisywana działka została następnie zbyta na rzecz wnioskodawców Panów J. W. i P. P. Jak wynika z akt sprawy, przedsiębiorca w dniu złożenia wniosku o zmianę koncesji, nie wykazał się prawem do położonej w granicach obszaru górniczego działki nr [...], nie przedstawił również żadnych dowodów potwierdzających że zamierza się o nie ubiegać, przez co nie wypełnił przewidzianych prawem warunków. Oznacza to również, iż postępowanie zakończone skarżoną przez wnioskodawców decyzją Wojewody [...]. z dnia [...]czerwca 2002, prowadzone było wadliwie. Organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a przede wszystkim nie zbadał czy przedsiębiorca spełnia wszystkie wymagane ówcześnie obowiązującym prawem warunki konieczne do kontynuowania prowadzonej przez niego działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża. Doszło więc do rażącego naruszenia (w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.) przepisów proceduralnych (art. 7 i 77 k.p.a.) jak i ówcześnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (art. 20 ust. 2 pkt. 3 znowelizowany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze).

W sprawie jest poza sporem, że decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r., częściowo udzielona została w odniesieniu do nieruchomości w ogóle nie objętych prawami podmiotowymi O. sp. z o.o. Podmiot ten nie wskazał też o jakie prawa w tym zakresie zamierza się ubiegać.

O. sp. z o.o., bez uzyskania prawa do działki nr [...] będącej własnością P. P. i J. W., nie mogą wydobywać znajdującej się w jej granicach kopaliny oraz prowadzić robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Prawo do wydobywania kopaliny bezspornie wywodzi się z praw podmiotowych do korzystania z nieruchomości gruntowych. Legitymacja strony postępowania - właścicieli nieruchomości domagających się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]

z dnia [...] czerwca 2002 r. dotyczącej ich własności nie budzi zatem, zdaniem organu, wątpliwości.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca stwierdziła, że organ nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej koncesję na wydobywanie kruszywa ze złoża "Ż." wydanej w dniu [...] czerwca 2002 r. przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, a postępowanie w tej sprawie prowadzone było z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie wydał bowiem postanowienia o wszczęciu postępowania i nie zapewnił czynnego udziału w przedmiotowej sprawie Spółce we wszystkich stadiach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej koncesję wydaną na jej rzecz. Pierwszą informacją o toczącym się w tej sprawie postępowaniu, które dotarło do skarżącej Spółki było zawiadomienie o zakończeniu postępowania doręczone Spółce w dniu [...] stycznia 2010 r. Zdaniem spółki nie została ona zapoznana z wnioskiem W. i P. i ich argumentami na poparcie żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz ich ewentualnymi dalszymi wyjaśnieniami. Nie była również informowana o czynnościach podejmowanych w sprawie przez organ administracji.

Za spełnienie wymogu zapewnienia udziału w sprawie nie może być uznane, zdaniem spółki, zawiadomienie o zakończeniu przedmiotowego postępowania. Zawiadomienie to nie sankcjonuje uchybień organu, pomimo uprawnienia strony do zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenia co do zebranego materiału oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień. Czym innym jest zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażające się w umożliwieniu jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzeniu, a czym innym jest stworzenie jej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, będące dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie to, zdaniem strony, takie, w którym uwzględniono oba te elementy.

Nadto podniesiono, że wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny z przysługującego im prawa własności do działki numer [...], którą nabyli kilkanaście lat po dacie uzyskania przez spółkę (a dokładniej jej poprzednika prawnego) koncesji.

Tymczasem zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego.

Żaden zatem inny podmiot poza koncesjonariuszem nie ma, zdaniem skarżącej, legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania koncesji, a tym samym w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania koncesji, a tym samym w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności koncesji. Możliwość wywiedzenia interesu prawnego z prawa własności do gruntów objętych koncesją, w szczególności gdy prawo to zostało nabyte wiele lat po dacie wydania decyzji koncesyjnej, budzi uzasadnione wątpliwości. Uprawniania właścicielskie są bowiem w istocie wyrazem interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Takie stanowisko uzasadnione jest względami ochrony i trwałości koncesji udzielonych w wyniku przeprowadzonej w tym celu procedury. Wszczynanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji bądź decyzji zmieniającej koncesję udzielonych przedsiębiorcy, na wniosek podmiotu, który nie może, poza prawem własności do części gruntów objętych koncesją, wykazać jaki wpływ ma to na jego sytuację prawną, a zatem nie może wykazać się interesem prawnym, stanowi naruszenie prawa procesowego i stoi w sprzeczności z celami ustawy w zakresie udzielania koncesji.

W ocenie zatem skarżącego organ nie rozważył czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie skutkować winno bowiem wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Nadto, zdaniem skarżącej, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej koncesję na wydobywanie kruszywa ze złoża "Ż." z dnia [...] czerwca 2002 roku, bowiem wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa.

Ówcześnie obowiązująca regulacja nie zakazywała bowiem zmiany decyzji o udzieleniu koncesji. Jedyny przy tym wymóg określony został w art. 16 ust. 5 ustawy i zobowiązywał organ koncesyjny do uzgodnienia zmiany koncesji z właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta, przy czym uzgodnienie następowało na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku na podstawie stosowanych odpowiednio przepisów o ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza ww. przepisem, ustawa w zakresie zmiany koncesji nie odsyłała do przepisów o udzielaniu koncesji.

W ocenie Spółki, oznacza to, że do wniosku o zmianę koncesji nie miał zastosowania powołany przez organ art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy wymagający od podmiotu ubiegającego się o wydanie koncesji przedstawienia dowodu istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową lub dowodu przyrzeczenia jego ustanowienia.

Wobec braku wyraźnego odesłania przez ustawodawcę do ww. regulacji przy rozpoznawaniu wniosku o zmianę koncesji, twierdzenie o rażącym naruszeniu prawa jest nieuzasadnione. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a na które powołuje się w organ w swojej decyzji, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Istnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste, a organ takiej oczywistości nie wykonał.

Nadto podkreślono, że w rozstrzygnięciu organ stwierdził nieważność decyzji wydanej w dniu [...] czerwca 2002 r. w części dotyczącej działki numer [...], a biorąc pod uwagę, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. dotyczy zmiany terminu ważności koncesji oraz ustalenia ilości zasobów złoża i zobowiązania przedsiębiorcy do utworzenia funduszu likwidacji zakładu górniczego, nie wiadomo czego w istocie dotyczy stwierdzenie nieważności. Decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie koreluje zatem przedmiotowo z decyzją z dnia [...] czerwca 2002 roku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r.

Zdaniem organu, ponowne rozpoznanie sprawy nie doprowadziło do ujawnienia okoliczności podważających zasadność zaskarżonej decyzji. Koncesja częściowo udzielona została w odniesieniu do nieruchomości (działki nr [...]) w ogóle nie objętej prawami podmiotowymi przedsiębiorcy. Oznacza to, że wniosek o dokonanie wspomnianej zmiany koncesji nie spełniał wymagań prawa. Wszczęte w ten sposób postępowanie nie mogło zatem doprowadzić do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. "O" ubiegając się o zmianę koncesji nie wskazały też o jakie prawa w tym zakresie zamierzają się ubiegać. Z tego względu organ uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. rażąco narusza prawo.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisywanej decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...], wszczęte zostało na wniosek J. W.

i P. P. Wnioskodawcy jako źródło interesu prawnego swojego żądania wskazali prawo własności do opisywanej nieruchomości położonej w granicach obszaru górniczego. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowo – administracyjnym, właściciel nieruchomości na której ma być prowadzona koncesjonowana działalność gospodarcza ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin.

Organ stwierdził, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia praw "O." do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Przedsiębiorca został powiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Regulacja kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje expresis verbis wydania odrębnego rozstrzygnięcia w formie niezaskarżalnego postanowienia informującego stronę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Art. 157 § 3 k.p.a., nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej jedynie w przypadku odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. W tej sytuacji organ uznał, iż zastosowanie znajduje ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., stanowiąca iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Poza sporem jest, że adresat koncesji dysponował wiedzą o toczącym się postępowaniu. Nawet jeżeli przyjąć, że powiadomienie przedsiębiorcy o toczącym się postępowaniu mogło nie spełniać wymagań prawa, to bezspornie uchybienie to nie wpłynęło na wynik postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. strony zostały również zawiadomione o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, w którym to zostały pouczone o przysługującym im prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz o możliwości składania wyjaśnień i dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. "O." nie zajęły żadnego stanowiska w sprawie. Nie zgłosiły również chęci zapoznania się z aktami postępowania.

Organ koncesyjny rozpatrując opisywany wniosek przedsiębiorcy w sprawie zakończonej opisaną decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., powinien nie tylko ustalić, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w regulacji art. 155 k.p.a., ale przede wszystkim powinien wyjaśnić czy przedsiębiorca ubiegający się o zmianę koncesji (jej przedłużenie) spełnia wszystkie wymagane ówcześnie obowiązującym prawem warunki konieczne do uzyskania koncesji. Co prawda, w dniu wydania decyzji Wojewody [...], nie obowiązywał jeszcze przepis art. 16 ust. 5 a ustawy Prawo geologiczne i górnicze (wprowadzony art. 1 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Dz. U. z 2005 r. nr 90, poz. 758), jednak organ koncesyjny prowadząc postępowanie w sprawie nie mógł zignorować wymagań przewidzianych brzmieniem ustawy (art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze).

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 7 oraz 9 Kpa poprzez nie ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości woli wnioskodawców wyrażonej w pismach z dnia [...] września 2009 r. oraz [...] października 2009 i dokonanie dowolnej ich interpretacji poprzez uznanie, że ww. pisma wyrażają wolę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r.,

- naruszenie art. 28 w związku z art. 157 § 2 Kpa wyrażające się uznaniem, że wnioskodawcy posiadają interes prawny uprawniający ich do żądania wzruszenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. i uznania ich za strony postępowania,

- naruszenie art. 10 § 1 Kpa w związku z art. 61 § 4 Kpa poprzez niedopełnienie obowiązku zawiadomienia Spółki o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody, pozbawiając ją tym samym możliwości czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu na jego początkowym etapie,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (według stanu na dzień 28 czerwca 2002 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 r., oraz poprzedzającej decyzji w/w organu z dnia [...] stycznia 2010 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek z dnia [...] września 2009 r. oraz jego uzupełnienie z dnia [...] października 2009 r. w swej treści nie zawierają żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Pisma powyższe wskazują, że wnioskodawcom zależało na zmianie w/w decyzji w części dotyczącej działki nr [...].

Realizacja obowiązku ustanowionego w art. 9 kpa zakłada w pierwszej kolejności konieczność precyzyjnego ustalenia przez organ administracji publicznej treści podania, z jakim strona występuje wobec organu. Jeżeli zatem charakter pisma wniesionego przez stronę budzi jakiekolwiek wątpliwości, obowiązkiem organu w myśl przedstawionej wyżej zasady jest wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ nie podjął jednak wystarczających czynności, aby w sposób nie budzący wątpliwości wolę wnioskodawców ustalić.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zw. ppsa).

Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. jest stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. zmieniającej koncesję nr [...] udzieloną skarżącej.

Stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Takie postępowanie, jak wynika z ww. decyzji zostało wszczęte na wniosek P. P. i J. W. Organ uznał bowiem, iż złożyli oni wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. Podnieść jednak należy, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, iż ustalenia organu w tym zakresie zostały poczynione bez wnikliwego rozważenia przedstawionego przez ww. osoby stanowiska w tym względzie i w okolicznościach wskazujących na wadliwość postępowania organu w związku ze złożeniem przez ww. pisma z dnia [...] września 2009 r. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie zamiaru i rzeczywistej woli strony zwracającej się do organu i w uzasadnionych przypadkach organ winien podjąć stosowne działania w kierunku zmierzającym do ustalenia woli strony. Jednakże treść złożonego przez ww. osoby pisma z dnia [...] września 2009 r. podjęcia takich działań nie uzasadniała. W piśmie zatytułowanym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazującym nr decyzji, której wniosek dotyczy ww. osoby wprost wyraziły swoje żądanie o ponowne rozpatrzenie sprawy "decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej z dnia [...] stycznia 1993 r." w części dotyczącej działki [...]. Wprawdzie w uzasadnieniu jest mowa o decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r., ale wyrażone wprost żądanie strony, procesowo uzasadnione podjęciem przez organ decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], dotyczyło wyłącznie ponownego rozpoznania sprawy zakończonej tą decyzją. Składając taki wniosek strony postępowania zakończonego tą decyzją wniosły bowiem o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r. udzielającej koncesji na rzecz skarżącej, co jest w zw. z wnioskiem żądaniem uzasadnionym bez wątpliwości czy chodzi o zmianę w trybie art. 155 kpa. W tej sytuacji nie było podstaw, by organ, co uczynił pismem z dnia [...] października 2009 r. zwracał się do ww. osób o sprecyzowanie zawartego w piśmie żądania. Potwierdza to zresztą działanie organu. Organ bowiem wniosek ten rozpoznał w trybie art. 127 § 3 kpa i decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2009 r. Podjęte w powyższym zakresie działanie jest nieuzasadnioną ingerencją w wyrażone w piśmie stanowisko strony ww. postępowania sugerującą celowość złożenia wniosku dot. decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. W piśmie z dnia [...] października 2009 r. organ na jego wstępie wezwał do sprecyzowania, czy należy traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2009 r., czy też jako wniosek o zmianę ww. decyzji, a następnie wskazując, iż decyzja nr [...] została zmieniona decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. wezwał do sprecyzowania, czy pismo z dnia [...] września 2009 r. należy traktować jako nowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r., czy też jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2009 r.

Jeżeli jednak z takim żądaniem organ się zwrócił to winien dokonać wnikliwej oceny pisma ww. osób z dnia [...] października 2009 r. i być konsekwentny wobec treści swojego pisma. Tak się jednak nie stało, a skutkiem tego stanu rzeczy jest przedwczesne, bez uprzedniego zbadania rzeczywistej woli stron, przyjęcie, iż ww. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. i uznanie, iż pismo z dnia [...] października 2009 r. taki wniosek zawiera (w sytuacji, co dodatkowo należy podnieść, gdy wg organu pismo z dnia [...] września 2009 r. miało być potraktowane jako wniosek, a zostało rozpoznane zgodnie z wyrażoną w nim wolą tj. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2009 r.).

W piśmie z dnia [...] października 2009 r. ww. wnieśli o "zmianę decyzji koncesyjnej w części dotyczącej decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r.". Jeżeli nawet przyjąć, iż pismo w istocie dotyczy decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. to w żadnym razie jego treść nie daje podstaw do przyjęcia, iż zawiera ona żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji zwłaszcza w sytuacji, gdy organ w piśmie z dnia [...] października 2009 r. wprost wezwał do wyjaśnienia, czy wniosek jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a J. P. i J. W. wcześniej już wniosek o stwierdzenie nieważności składali w odniesieniu do decyzji nr [...] i wówczas wniosek ten był sprecyzowany w sposób nie budzący wątpliwości, a nie wniosek o zmianę decyzji. Nie można zatem przyjąć, iż nie mieli oni wiedzy, co do sposobu sformułowania wniosku o stwierdzenie nieważności i uznali, że wystarczy ogólne wyrażone niezadowolenie z decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. i żądanie jej zmiany. Tryb stwierdzenia nieważności jest trybem nadzwyczajnym. Stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej i skoro organ podejmuje decyzje w tym przedmiocie nie działając z urzędu to nie może być żadnych wątpliwości co do tego, iż żądanie wszczęcia postępowania w tym zakresie zostało złożone. W rozpoznawanej sprawie podstaw do przyjęcia, iż taki wniosek został złożony nie było, bo w ww. piśmie wola taka nie została w sposób jednoznaczny wyrażona. Podnieść przy tym dodatkowo należy, iż jeżeli pismo z dnia [...] września 2009 r. budziło wątpliwości organu skutkujące jego pismem z dnia [...] października 2009 r. to tym bardziej treść pisma z [...] października 2002 r. uzasadnia powzięcie wątpliwości co do rzeczywistego zamiaru autorów tego pisma. Organ jednak z naruszeniem art. 7, 9, 77 § 1 kpa sprawy w tym zakresie nie wyjaśnił i ta okoliczność stanowi o uchybieniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy dodatkowo należy podnieść, iż uzasadnienie decyzji winno stosownie do art. 107 § 3 kpa zawierać uzasadnienie faktyczne zawierające wskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł i uzasadnienie prawne. W tym zakresie także decyzja nosi znamiona wadliwości. Organ stwierdzając, iż J. P. i P. W. są właścicielami działki [...] nie poparł tego ustalenia stosownym dowodem, a rzeczą Sądu, do którego należy kontrola zaskarżonej decyzji, nie jest ustalanie, czy materiał dowodowy taki dowód zawiera i dokonywanie jego oceny. Podnieść przy tym należy, iż ww. osoby, co bezsporne, nie były stronami postępowania koncesyjnego (w tym postępowania skutkującego zmianą decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r.) i skoro organ uznaje, iż służy im legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. to winien stanowisko w tym zakresie przedstawić w zaskarżonej decyzji z uzasadnieniem zgodnym z wymogami art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie spełnia tych wymogów w pełni.

W tym stanie rzeczy Sąd nie wdawał się w merytoryczną ocenę decyzji i w konsekwencji nie odnosił się do zarzutów skargi w tym zakresie. Podkreślić jednak należy, iż stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a ten przepis został w podstawie decyzji powołany, organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ uznał, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 kpa i prawa materialnego – art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 stycznia 2001 r. o zmianie tej ustawy.

Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wymaga także pełnego uzasadnienia przyczyn takiego stwierdzenia z niezbędną w tym przypadku analizą stanu prawnego w tym obowiązującego w dacie podjęcia decyzji koncesyjnej. Wówczas dopiero można stwierdzić i ocenić, czy naruszenie prawa spowodowane zostało błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim zastosowaniem czy też doszło do rażącego naruszenia prawa, za które w utrwalonym w tym względzie orzecznictwie uznaje się w szczególności oczywistą sprzeczność między rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu, proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność, czy oczywiste lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron.

Nie wdając się w ocenę zasadności podnoszonych w skardze wątpliwości co do tego, w jakiej części decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. dotyczy stwierdzona przez organ nieważność (gdyż w przedstawionym wyżej stanie rzeczy byłoby to przedwczesne) podnieść jedynie należy, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji winna być ściśle w swym rozstrzygnięciu powiązana z rozstrzygnięciem, którego nieważność jest stwierdzona.

Decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. obejmowała zmianę terminu ważności koncesji ustalenia ilości zasobów złoża i zobowiązanie O. do utworzenia funduszu likwidacji zakładu górniczego. Złożoność tego rozstrzygnięcia wymaga zatem szczególnej precyzji w formułowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 stosując art. 152 ppsa zaś o kosztach orzeczono uwzględniając art. 200 ppsa.