Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 125/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1. art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie załatwienia sprawy z wniosku o podjęcie czynności i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie prawidłowości decyzji 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. działające przez pełnomocnika Stowarzyszenie [...] (zwanej dalej: Stowarzyszenie, skarżący), po wyczerpaniu środków zaskarżenia, złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...] (zwanego dalej: Wojewoda) w załatwieniu sprawy – żądania Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2013 r. podjęcia czynności i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie tego, czy pozwolenie na budowę – decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca spółce [...] S. A. pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi, jak też wszystkie decyzje zmieniające to pozwolenie na budowę: decyzja z dnia [...] października 2008 r. nr [...] znak: [...], decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] znak: [...] oraz decyzja z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] znak: [...] były prawidłowe.

Zarzucono naruszenie prawa - art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na nie załatwieniu sprawy (rozpatrzenia żądania) w ciągu dwóch miesięcy. Podniesiono, że pismo z [...] maja 2013 r. wpłynęło do Kancelarii Głównej [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] maja 2013 r. i pomimo upływu ponad pięciu miesięcy Wojewoda sprawy nie załatwił. Pełnomocnik wspomniał także, że od wydania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia [...] sierpnia 2013 r., uchylającego postanowienie o zawieszeniu postępowania, minęły ponad dwa miesiące. Podkreślono, że do tej pory, pomimo upływu miesiąca, GINB nie rozpatrzył, wniesionego w dniu [...] października 2013 r., zażalenia na bezczynność i przewlekłość postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że żądanie wnioskodawcy zostało załatwione postanowieniem Wojewody z [...] listopada 2013 r. nr [...] Opisując stan faktyczny w sprawie organ podniósł, co następuje.

Żądaniem z dnia [...] października 2011 r. Stowarzyszenie wniosło o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności przywołanej wyżej decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], następnie zmienionej decyzjami z dnia [...] października 2008 r., [...] stycznia 2009 r. i [...] marca 2009 r., o pozwoleniu na budowę 2 studni głębinowych, stacji uzdatniania wody oraz separatora koalescencyjnego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w [...]. gmina [...] (zwana dalej: decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz decyzje zmieniające).

Postanowieniem z [...] marca 2012 r. Wojewoda odmówił wszczęcia tego postępowania. Zostało ono utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., które następnie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalił skargę (sygn. akt VII SA/Wa 1326/12, orzeczenie nieprawomocne na skutek złożenia skargi kasacyjnej).

Kolejno organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Wojewoda (wykonujący zadania nadzoru budowlanego przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego - art. 80 ust. 2 pkt Prawa budowlanego) decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie umorzenia w całości, jako bezprzedmiotowego postępowanie administracyjnego w sprawie legalności przedmiotowej budowy.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Stowarzyszenie zażądało, na podstawie art. 9, art. 31 § 1 i art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego podjęcia czynności i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie tego, czy decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz decyzje zmieniające były prawidłowe.

Organ wyjaśnił kolejno, że analiza treści żądania z dnia [...] maja 2013 r. wskazywała, iż w istocie jest ono ponowionym wnioskiem o zbadanie legalności przywołanych wyżej decyzji Starosty [...] (decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz decyzji zmieniających). Uznając zatem, że sprawa ta była już w tym zakresie badana i rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem GINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., postanowieniem z [...] lipca 2013 r. organ zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia żądania z dnia [...] maja 2013 r. do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1326/12). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. GINB uchylił jednak postanowienie Wojewody z [...] lipca 2013 r. i wskazał wymagany zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego przed ewentualnym wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż zawieszenie postępowania możliwe jest jedynie w stosunku do postępowań już wszczętych, co nie miało miejsca w sprawie. Po wtóre podniesiono, że wniosek Stowarzyszenia nie jest jednoznaczny w zakresie trybu, w jakim postępowanie miałoby się toczyć (art. 61 § 1, czy art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego) i organ winien w tej kwestii wezwać do sprecyzowania żądania. W dniu [...] września 2013 r. Wojewoda zwrócił się do GINB o akta sprawy dotyczące postanowienia Wojewody z dnia [...] lipca 2013 r ([...]). Akta te wpłynęły do organu [...] października 2013 r. Dnia [...] października 2013 r. wystąpiono do Stowarzyszenia o doprecyzowanie wystąpienia z [...] maja 2013 r. Na pismo to wnioskodawca odpowiedział w piśmie z [...] października 2013 r. Kolejno, dnia [...] października 2013 r. wystąpiono do GINB o wypożyczenie akt sprawy [...]1, w tym akt starosty wytworzonych przy wydawaniu przedmiotowych decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Wojewoda odmówił (na wniosek Stowarzyszenia) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. zmienionej decyzjami z dnia [...] października 2008 r., [...] stycznia 2009 r. i [...] marca 2009 r. Postanowienie Wojewody zostało zaskarżone zażaleniem Stowarzyszenia z dnia [...] listopada 2013 r. W ocenie organu sprawa jest szczególnie skomplikowana, co uzasadniało jej załatwienie w terminie określonym przepisem art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. w terminie 2 miesięcy. O terminie zaś rozpatrzenia sprawy z urzędu, zawiadomiono wnioskodawców pismem z [...] grudnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie w przedmiocie bezczynności organu podlegało umorzeniu, a bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w pozostałym zakresie tj. dotyczącym przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę, skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63, Prok.i Pr.-wkł. 2009/6/62) w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności ma zastosowanie przepis art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2012 poz. 270 j.t., dalej – Ppsa]).

Zgodnie z art. 161. § 1 pkt 3 sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

Należy mieć również na uwadze, co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 17/13 (LEX nr 1336319), że o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas gdy Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zdanie drugie), a stosownie do art. 149 § 2 w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, że wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa (co skutkuje oddaleniem skargi) nie zwalnia Sądu pierwszej instancji w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. Analogicznie przestawia się sytuacja, gdy – jak to miało miejsce w mniejszej sprawie - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu (wówczas, jak wskazano, postępowanie podlega umorzeniu).

Na tle powyższych rozważań należy wskazać, że skarga Stowarzyszenia na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody w załatwieniu żądania Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2013 r. została skutecznie wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dnia 15 listopada 2013 r. Postanowienie załatwiające sprawę z wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2013 r. zostało natomiast wydane dnia [...] listopada 2013 r. W opisanych okolicznościach postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym należało umorzyć. Jednocześnie Sąd stwierdził, że z uwagi na fakt, iż pomiędzy wniesieniem skargi, a wydaniem rzeczonego postanowienia upłynęły zaledwie 4 dni oraz mając na uwadze dalsze wywody uzasadnienia dot. przewlekłości postępowania Wojewody w zakresie uchybienia terminowi do załatwienia sprawy, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 243/13 (LEX nr 1378563) o ile dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, o tyle okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie Ppsa, czy też nie.

W drugiej kolejności sąd zajął się kwestią przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę. W tym zakresie należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2013 r. (data wpływu [...] maja 2013 r.) o podjęcie przez Wojewodę czynności i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie tego, czy pozwolenie na budowę – decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], jak też wszystkie decyzje zmieniające to pozwolenie na budowę były prawidłowe. Podstawą żądań uczynił pełnomocnik Stowarzyszenia m.in. art. 31 § 1 i jednocześnie art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazał, iż WWINB w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. ([...]) wskazał, iż w sprawie zbadania legalności wydanych pozwoleń na budowę, należy wnieść odrębne podanie do Wojewody.

Należy w tym miejscy wskazać, że w myśl art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t., dalej - Kpa) organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast zgodnie z art. 61 § 1 postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. (znak: [...]) Wojewoda wystąpił do Starostwa Powiatowego w Poznaniu, PINB dla powiatu [...] oraz WWINB o przesłanie akt sprawy dotyczących odpowiednio: decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. i decyzji zmieniających oraz w związku z decyzjami z [...] maja 2013 r. ([...]) oraz z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) albowiem mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda zwrócił się do pełnomocnika Stowarzyszenia informując, że ostatecznym postanowieniem GINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z dnia [...] marca (omyłkowo wskazano kwiecień) 2012 r. ([...]) o odmowie podjęcia czynności i przeprowadzenia postępowania w sprawie podjęcia czynności i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zbadania legalności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 i decyzji zmieniających. W związku z tym organ – na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 77 § 1 Kpa zwrócił się o doprecyzowania żądania z [...] maja 2013 r. w terminie 14 dni od doręczenia pisma.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda na podstawie art. 36 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiadomił strony postępowania, że z powodu złożonego charakteru sprawy związanego z wydaniem ostatecznego postanowienia GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. sprawa nie może zostać załatwiona w terminie. Organ wskazał również, że sprawę dodatkowo komplikuje fakt przesłania całości akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 31 maja 2012 r. Organ wskazał, również, że WWINB wydając decyzję z dnia [...] maja 2013 r. nie posiadał wiedzy, że sprawa legalności tych decyzji została załatwiona ostatecznym postanowieniem GINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]). Organ wskazał, że (przewidywany termin zakończenia sprawy) sprawa zostanie załatwiona niezwłoczne po doprecyzowaniu złożonego żądania z dnia [...] maja 2013 r. w odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] czerwca 2013 r., a zatem po wyjaśnieniu zakresu wniosku oraz zgromadzeniu całości akt sprawy.

Również [...] czerwca 2013 r. Wojewoda zwrócił się do GINB o podanie informacji o wydanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku z kolejnym wnioskiem Stowarzyszenia o zbadanie legalności decyzji z [...] sierpnia 2007 r. (omyłkowo wskazano 1 września) i decyzji ją zmieniających.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. (data wpływu: . czerwca 2013 r.; pismo to minęło się z pismami ww. z dnia . czerwca 2013 r.) pełnomocnik Stowarzyszenia udzielił odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2013 r. informując, że: żądanie z dnia [...] marca 2013 r. jest precyzyjne i jest dokładnym wypełnieniem wskazania WWINB; postępowanie, do którego odwołuje się Wojewoda w wezwaniu dotyczyło ewidentnie sprawy (stwierdzenia nieważności) prowadzonej na wniosek i nic nie stoi na przeszkodzie by organ zbadał przedmiotową sprawę z urzędu – ma taki obowiązek (art. 81 ust 1 pkt 1b i 1c Prawa budowlanego); wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane ani Stowarzyszeniu, ani Wojdzie i GINB w dniu wydawani przez te organy orzeczeń (w dniach [...] marca 2012 r. i [...] kwietnia 2013 r.), co ewidentnie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Pismem z dnia [...] lipca 2013 pełnomocnik Stowarzyszenia w związku z pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. (otrzymanym do wiadomości, a kierowanym do GINB) przesłał do organu m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1326/12 oraz skargę kasacyjna od tego wyroku.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GUNB) również poinformował wydaniu wyroku z dnia . września 2012 r. oraz złożeniu przez Stowarzyszenie skargi kasacyjnej o niego.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) Wojewoda na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2013 r. do czasu uprawomocnienia się ww. wyroku z dnia 28 września 2013 r. w związku z art. 153 Ppsa).

Na skutek zażalenia Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2013 r. na ww. postanowienie (z dnia [...] lipca 2013 r.) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]) GINB uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, iż możliwe jest jedynie zawieszenie wszczętego postępowania, natomiast w rozpatrywanej sprawie organ nie wszczął postępowania. Organ zwrócił uwagę, iż Stowarzyszenie żądało wszczęcia postępowania z urzędu, co czyni się (w przypadku trybu z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) pismem, albo (w przypadku trybu z art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego) postanowieniem. Jednocześnie organ wskazał, że wniosek z dnia [...] maja 2013 r. nie jest jednoznaczny, albowiem nie wynika z niego, w którym z ww. trybów Stowarzyszenie żąda wszczęcia postępowania, zaś wyjaśnienie tej kwestii jest istotne, gdyż decyduje o sposobie dalszego działania organu.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda zwrócił się do GUNB o nadesłanie (zwrot) akt sprawy Starosty i Wojewody przesłanych w związku z ww. zażaleniem.

Dnia [...] października 2013 r. (data wpływu do Wojewody) GUNB zwrócił przedmiotowe akta po wykorzystani, zastrzegając prawo żądania ich natychmiastowego zwrotu w sytuacji wpływu skargi na postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda zwrócił się do pełnomocnika Stowarzyszenia wskazując, że konieczne jest doprecyzowanie wniosku z dnia [...] maja 2013 r. odnośnie trybu podjęcia czynności w sprawie (art. 61 § 1, czy art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego), w związku z tym, że wniosek jest niejednoznaczny. Organ powołując się na art. 50 § 1 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wezwał o doprecyzowanie żądania w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. Jednocześnie organ poinformował pełnomocnika, ze sprawa zostanie niezwłocznie po otrzymaniu doprecyzowania wniosku.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] października 2013 r. pełnomocnik Stowarzyszenia wskazał, iż "podanie - żądanie z dnia [...] maja 2013 r. zostało wniesione w trybie art. 31 § 1 kpa". Jednocześnie pełnomocnik oświadczył, iż przesyła w załączeniu "żądanie wniesione we własnym imieniu na podstawie art. 61 § 1 kpa i tym samym żądam, zgodnie ze wskazaniami GINB, informacji o treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.".

Pismem z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda zwrócił się do GUNB o przesłanie, względnie wypożyczenie akt administracyjnych Starosty, przesłanych do GUNB z zażaleniem na postanowienie z dnia [...] marca 2012 ([...]).

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wojewoda odmówił wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 zmienionej następnie decyzjami z dnia [...] października 2008 r., [...] stycznia 2009 oraz [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż sprawa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2007 r. na wniosek Stowarzyszenia była zbadana i rozstrzygnięta postanowieniem Wojewody z dnia [...] marca 2013 r. utrzymanym w mocy postanowieniem GINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zdaniem organu skoro sprawa wszczęcia tego postępowania została już ostatecznie rozstrzygnięta, podejmowanie kolejnych rozstrzygnięć w tej sprawie – już raz rozstrzygniętej – mogłoby oznaczać wystąpienie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto organ wskazał, odwołując się do art. 28 Prawa budowlanego oraz art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, że brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Fakt zatem uznania przez organ, że nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania powoduje wydanie orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie prowadzi do badania przesłanej z art. 151 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ dodał również, że przez "inne uzasadnione przyczyny", których mowa w art. 61a § 1 należy rozumieć m.in. sytuację, gdy w takiej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, a taka sytuacja ma miejsce w sprawie w związku z postanowieniem GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda zawiadomił pełnomocnika Stowarzyszenia, na podstawie art. 36 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, że sprawa żądania Stowarzyszenia zbadania przez organ z urzędu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. wraz z decyzjami zmieniającymi nie może być załatwiona w terminie określony w art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z powodu skomplikowanego charakteru sprawy i obowiązku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Poinformowano jednocześnie o załatwieniu sprawy z wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie ww. postępowania na wniosek Stowarzyszenia – postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2013 r. O terminie załatwienia sprawy organ zobowiązał się powiadomić strony po zebraniu całości materiału dowodowego.

Na tle powyższego stanu faktycznego należy stwierdzić, co następuje.

Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 5/13, LEX nr 1326117).

O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty ( art. 35 § 1 – 3 k.p.a.) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 88/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 (LEX 753418) wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż: "Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 17/13 (LEX nr 1329204) sąd stwierdził,iż pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W innym wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (LEX nr 1228235) Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie wskazuje się także, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, LEX nr 1315998). Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 193/12 (LEX nr 1312476) sąd wskazał, iż szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia. Jednocześnie, jak podnosi się w doktrynie (Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX, 2013) z przepisu art. 35 § 4 wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę na jej rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Do terminów tych nie wlicza się: 1) przewidzianych w przepisach prawa terminów dokonania określonych czynności, 2) okresów zawieszenia postępowania, 3) okresów opóźnień powstałych z winy strony, 4) okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu. Do terminów załatwiania spraw nie wlicza się określonych w przepisach szczególnych i w przepisach kodeksu terminów dokonania określonych czynności przez organ prowadzący postępowanie, inny organ (np. art. 106) oraz strony i uczestników postępowania. "Do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., należy zaliczyć brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego" - wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., I OSK 1364/11, LEX nr 1149161. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 48/11 (LEX nr 741648) Sąd stwierdza natomiast, iż okres pozostawania akt w sądzie powszechnym nie zwalnia organu administracji publicznej od obowiązku dołożenia starań w kierunku podjęcia wymaganego rozstrzygnięcia albo podjęcia czynności zmierzających do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji w postaci uzyskania kopii niezbędnych dokumentów. To organ jest dysponentem akt i to na nim ciąży powinność podjęcia czynności zmierzających do uzyskania wymaganej w sprawie dokumentacji.

Na tle powyższych rozważań sąd stwierdza, że organ nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Należy wskazać, że sprawę bez wątpienia należy zakwalifikować jako szczególnie skomplikowaną. Jest ona wielowątkowa, wymagała uwzględnienia kilku innych toczących się postępowań oraz współpracy z innymi organami, które dysponowały aktami spraw. Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagała przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego.

Należy mieć na uwadze, że organ musiał podejmować w toku tego postępowania działania zmierzające do ustalenia rzeczywistej intencji wnioskodawcy, który w sposób nieprecyzyjny i wieloznaczny udzielał odpowiedzi na dwukrotne wezwania organu. Po dwukrotnych próbach Wojewody ustalenia intencji wnioskodawcy organ wyższego stopnia nadal stwierdził niejednoznaczność treści żądania Stowarzyszenia (k. 36 verte akt sądowych). W pismach stanowiących odpowiedzi na wezwania organu do sprecyzowania żądania, pełnomocnik nie odpowiadała wprost na stawiane pytanie, powołując się jednocześnie na konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności decyzji na podstawie art. 61 § 1, art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wskazując na przesłanki wznowienia postępowania i konieczność zbadania decyzji pod katem stwierdzenia jej nieważności. Należy mieć na względzie, że organ nie dysponował żadnym środkiem mogącym dyscyplinować strony do udzielenia jednoznacznej odpowiedzi, mógł jedynie powielać swoje wezwania, co czynił. Zwłoka w ustaleniu wyjściowej dla sprawy kwestii jest zatem, w ocenie Sądu, usprawiedliwiona, albowiem była spowodowana postawą stron. Ubocznie należy zauważyć, że sądowi wiadomym jest z urzędu, a wynika to również z akt sprawy, że jednocześnie pełnomocnik Stowarzyszenia działający na etapie postępowania administracyjnego – J. K. w zażaleniach na rozstrzygnięcia organów regularnie powołuje się na art. 128 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego jak okoliczność uzasadniającą brak konieczności szczegółowego uzasadnienia zażalenia. Należy wskazać, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 71), że Kodeks postępowania administracyjnego wyraża m.in. w art. 63, 65, 128 i 140, pośrednio również w art. 206, zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji I instancji i skargi do NSA tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony". Z drugiej jednak strony w doktrynie podkreśla się, że "dokładne sformułowanie żądań odwołania i jego uzasadnienia leży w interesie strony", może bowiem pomóc organowi odwoławczemu (a także organowi I instancji rozpatrującemu odwołanie w trybie art. 132) w podjęciu korzystnego dla niej rozstrzygnięcia" (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 311; por. także E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 227, który stwierdza, że uzasadnienie odwołania jest pożądane; Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX, 2013). Analogicznie ma się sprawa w zakresie wniosków stron o wszczęcie postępowania. Organ nie może zastąpić strony w określeniu żądania, a brak współpracy strony w doprecyzowaniu tego żądania uniemożliwia prawidłowe rozpatrzenie sprawy. W tym kontekście to w interesie strony leży wyraźne wyrażenie swojej woli, w przeciwnym razie postępowanie będzie się przeciągać z uwagi na obowiązek organu ustalenia rzeczywistej intencji wnioskodawcy. Tym bardziej nieudzielanie wprost odpowiedzi na pytania organu o tryb prowadzenia postępowania skutkować musi przedłużeniem postępowania, jednak trudno w takiej sytuacji zarzucić organowi bezczynność, czy przewlekłość. Jak bowiem wskazano powyżej obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty ( art. 35 § 1 – 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) uwzględnić należy także stopień zawiłości zawiłości (a ten jak wskazano był znaczny) oraz postawę stron tego postępowania. Należy w tym kontekście mieć również na uwadze, że Stowarzyszenie jest inicjatorem bardzo licznych postępowań przed organami administracji, które muszą dysponować aktami administracyjnymi. O ile prawo Stowarzyszenia do inicjowania postępowań administracyjnych nie budzi wątpliwości, o tyle, łączy się to z koniecznością przesyłanie między organami akt, co – z istoty rzeczy – łączy się z upływem czasu. Zdaniem sądu organ dołożył starań, żeby tymi aktami dysponować – wielokrotnie zwracał się do innych organów o potrzebne akta. Sporządził również ich kserokopie (akta administracyjne przesłane wraz z odpowiedzią na skargę w niniejszej sprawie do sądu SA uwierzytelnionymi kserokopiami). Nie można skutecznie przedstawić organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, ani zarzutu prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, pozornych. Czynności podejmowane przez organ były celowe i zmierzały do załatwienia sprawy. Wykonywane były w relatywne krótkich odstępach czasu i bez zbędnej zwłoki. O przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie organ informował strony pouczając jednocześnie, iż doprecyzowanie żądanie jest warunkiem prowadzenia dalszego postępowania przez organ.

W opisanych okolicznościach skarga w zakresie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ nie zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego sąd, w punkcie trzecim wyroku, na podstawie art. 151 Ppsa skargę w tym zakresie oddalił. W zakresie punktu pierwszego wyroku orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, w zakresie punktu 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1 Ppsa. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa