Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1083/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 7 poz 52
law: Ustawa z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach.
article: art. 7 ust. 1 pkt. 4, art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 50 poz 601
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 22, art. 32, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Golat (spr.), Asesor WSA Krzysztof Targoński, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzorczego na uchwałę rady gminy w przedmiocie cen 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Dnia [...]r. Rada Miasta T. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie taryf opłat za przejazdy środkami komunikacji zbiorowej organizowanej przez Miejski Zarząd Komunikacji w T.

W podstawie prawnej zostały powołane:

- art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.),

- art. 8 ustawy o cenach z dnia 5 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.),

- § 78 Statutu Miasta T. uchwalonego uchwałą Rady Miasta T. Nr 0150/II/10/02 z dnia 5 grudnia 2002 r.,

- art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2199 ze zm.),

- art. 16 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 87 ze zm.),

- art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych w systemie okresu powojennego (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371),

- art. 153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.),

- art. 77 ustawy z 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 96, poz. 385 ze zm.),

- art. 77 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.),

- § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 1987 r. w sprawie pomocy dla młodzieży dotkniętej inwalidztwem (Dz. U. z 1987 r. Nr 23, poz. 130),

- ustawa z 16 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.).

W § 1 uchwały mowa jest, że uchwała ta ustala "taryfę opłat za przejazdy środkami komunikacji zbiorowej organizowanej przez Miejski Zarząd Komunikacji w T., zwany dalej "MZK". Uchwała ta dotyczy materii opłat za przejazd, przewozu bagażu i zwierząt, zasad pobierania opłat dodatkowych i specjalnych, zasad korzystania z ulg oraz wykaz osób uprawnionych, ponadto zasad funkcjonowania karty bezstykowej oraz pobierania kaucji za jej wydanie. W załączniku zawarty został cennik opłat pobieranych w komunikacji zbiorowej organizowanej przez Miejski Zarząd Komunikacji w T.

Pismem z dnia [...]r. Wojewoda [...] zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jako niezgodnej z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach oraz art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Wojewoda [...] wyjaśnił, że akt wydany na podstawie art. 8 ustawy o cenach jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, skierowanym do wszystkich podmiotów realizujących usługi przewozowe transportu zbiorowego, a jego postanowienia powinny znaleźć odzwierciedlenie w taryfach ustalanych i stosowanych przez przewoźników. Zatem – zdaniem Wojewody - ceny maksymalne powinny mieć zastosowanie do wszystkich przewoźników lokalnej komunikacji zbiorowej, a nie tylko do komunikacji zbiorowej organizowanej przez MZK w T.

Ponadto Wojewoda wskazał, że prawnej podstawy dla ustalenia taryf za przewozy gminnym transportem zbiorowym dla rad gmin nie zawierają przepisy ustawy Prawo przewozowe. Akt ten nie definiuje pojęcia taryfy, a przyjmując wyjaśnienie tego terminu z uwzględnieniem reguł wykładni językowej poprzez odwołanie się do znaczenia przypisywanemu mu w języku potocznym, należy uznać, że taryfą przewozu osób i bagażu w lokalnym transporcie zbiorowym będzie zestawienie cen i opłat za usługi przewozu osób i bagażu. Wojewoda powołał się w tym zakresie na Mały Słownik Języka Polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999 r.).

Zdaniem organu nadzoru art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia uchwały ustalającej taryfy za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, lecz cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy.

Taką podstawę prawną dla uchwalenia taryf za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym mógłby natomiast stanowić art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Jednak uchwała podjęta na podstawie tego przepisu nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 i 41 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto Wojewoda [...] zarzucił, że skoro oceniane przepisy w istocie nie posiadają charakteru przepisów prawa miejscowego, to ustalona na podstawie przepisów o gospodarce komunalnej taryfa za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym nie powinna zawierać przepisów o charakterze porządkowym, bowiem ta materia podlega regulacji w drodze aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe.

Wojewoda dodatkowo zwrócił uwagę na fakt, że nawet przy przyznaniu, że rady gmin mogą w oparciu o art. 8 ustawy o cenach ustalić taryfy za przejazdy, poza upoważnieniem ustawowym pozostają inne postanowienia uchwały nie znajdujące zresztą uzasadnienia w obowiązującym prawie np. § 3 określający rodzaje biletów, § 4 – ustalający zasady stosowania biletów, czy § 8 – określający zasady funkcjonowania karty oraz pobierania kaucji za jej wydanie. Ponadto jako niezgodnie z przepisami ocenił wprowadzenie uchwałą uprawnień do przejazdów bezpłatnych i ulgowych, które wynikają wprost z przepisów ustawowych (§ 7). Wskazał również, że przepisy te dyskryminują obywateli Unii Europejskiej.

Dnia [...]r. Rada Miasta T. podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych z tytułu przewozu rzeczy i zwierząt oraz wysokości opłaty manipulacyjnej w komunikacji zbiorowej i zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie taryfy opłat za przejazdy środkami komunikacji zbiorowej organizowanej przez Miejski Zarząd Komunikacji w T.".

Zmianie uległo szereg przepisów, w tym sposób naliczenia opłaty dodatkowej pobieranej m.in. w razie braku odpowiedniego dokumentu przewozu oraz § 7 uchwały, w szczególności poprzez dodanie przepisu, stanowiącego o przysługiwaniu analogicznych ulg obywatelom Unii Europejskiej i członkom rodzin obywateli UE, jak w przypadku obywateli polskich.

Prezydent Miasta T. w piśmie z dnia [...] r. wniósł o umorzenie postępowania wywołanego skargą Wojewody o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta T. z [...] r. Nr [...], względnie o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaakcentował, że powołany w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały art. 8 ustawy ocenach nie jest błędem, który mógłby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, albowiem przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Prezydent Miasta T. stwierdził, że przepis art. 8 ustawy o cenach jest klauzulą generalną traktującą o stanowieniu cen za usługi przewozowe przez gminę. Wobec powyższego powołanie się na ten przepis nie pozostaje w sprzeczności z jego treścią, co by skutkowało możliwością stwierdzenia nieważności uchwały.

Nie zgodził się z zarzutem dotyczącym zamieszczenia w sposób niedozwolony w przedmiotowej uchwale przepisów o charakterze porządkowym. Skarżący nie wskazał jakie konkretnie przepisy miał na myśli oraz na podstawie jakich przesłanek w jego ocenie mają taki charakter, w związku z czym do tego zarzutu się nie ustosunkował.

Podkreślił ponadto, że wbrew zarzutom skargi w przedmiotowej uchwale nie znajdują się przepisy dyskryminujące obywateli Unii Europejskiej albowiem przepis § 7 ust. 3 lit. d uchwały wyraźnie wskazuje, iż osoby te są tożsamo traktowane jako obywatele polscy.

Dnia [...] r. Rada Miasta T. uchwałą Nr [...]upoważniła Prezydenta Miasta T. do reprezentowania Rady Miasta w sprawie skargi Wojewody [...] na uchwałę Rada Miasta T. z [...] r., Nr [...]w przedmiocie cen.

Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę, formułując ocenę, iż jedynie częściowo zmodyfikowano zaskarżoną uchwałę, bez uwzględnienia wszystkich zarzutów ujętych w skardze.

Pełnomocnik Rady Miasta T. w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stwierdził, że uchwałą z [...]r. Nr [...] Rady Miasta T. skreślone zostały zapisy zakwestionowane przedmiotową skargą przez Wojewodę [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., a także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 powołanej ustawy).

W art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy, tj. nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79).

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała z dnia [...]r. Nr [...] Rady Miasta T. w sprawie taryf opłat za przejazdy środkami komunikacji zbiorowej organizowanej przez Miejski Zarząd Komunikacji w T., w podstawie prawnej której powołano – w zakresie ustanowienia taryf za przejazdy - art. 8 ust. 1 ustawy o cenach oraz ustawę Prawo przewozowe.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy.

Pod pojęciem ceny urzędowej według art. 3 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy należy rozumieć cenę ustaloną w rozporządzeniu wydanym przez właściwy organ administracji rządowej lub w uchwale wydanej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym według art. 9 tej ustawy ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych chyba, że organ administracji publicznej, w przepisach wydanych na podstawie ustawy, ustali inaczej.

Przepis ten statuuje możliwość ustanowienia aktów prawa miejscowego, a zatem zawartym w uchwale wydanej na jego podstawie cenom urzędowym należy przypisać charakter prawnie wiążący dla wszystkich podmiotów, które zajmują się na terenie danej gminy świadczeniem wspomnianych usług, o których mowa w powołanym przepisie.

Zdaniem Sądu zasadne jest twierdzenie, że w oparciu o powołany przepis organy stanowiące mogą ustalać ceny urzędowe jedynie na określone usługi (a konkretnie na usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz na usługi przewozu taksówkami), nie mogą natomiast ustalać takich cen dla konkretnych przedsiębiorców zajmujących się świadczeniem wchodzących w grę usług (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1993 r., III SA 1922/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 85).

W powyższym wyroku Sąd stwierdził, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (t.j.: Dz. U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195 z późn. zm.) nie pozwala określać cen urzędowych dla konkretnych podmiotów prawnych, co wynika z zakresu upoważnienia ustawowego posiadającego charakter generalny i abstrakcyjny.

Wyrok ten został wprawdzie wydany na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach, jednak sposób wykładni można odnieść do obecnie obowiązującej ustawy o cenach, bowiem podobna sytuacja występuje na gruncie przepisów stanowiących podstawę prawną dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Przepis art. 94 Konstytucji RP akcentuje konieczność respektowania przez organy samorządu terytorialnego przy ich działalności prawotwórczej przestrzegania podstawy i granic upoważnień ustawowych. Zatem przepisy te tworzone przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego, podobnie jak rozporządzenia, nie mogą odmiennie w stosunku do dyspozycji ustawowej regulować takiej samej sytuacji społecznej.

Pogląd ten obecny jest również w nowszym orzecznictwie (por. w wyrok NSA z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 130/05 - LEX Nr 190697), w którym uznaje się, że przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stwarza radzie gminy możliwość - ale nie obowiązek - ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy, a więc w odniesieniu do wszystkich podmiotów świadczących tego rodzaju usługi na terenie gminy.

Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach zawiera normę kompetencyjną do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Granice tej normy zostały określone poprzez wyznaczenie zakresu przedmiotowego, tj. sprecyzowanie, że chodzi o usługi przewozowe transportu zbiorowego. Należy zwrócić uwagę, że zakres wyrażenia: "usługi przewozowe transportu zbiorowego" niewątpliwie jest szerszy od zakresu pojęcia: "komunalne usługi o charakterze użyteczności publicznej", które są realizowane w ramach zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców przez gminę, niezależnie od tego, czy wykonują je jednostki komunalne, czy też podmioty prywatne na podstawie porozumienia z gminą. Gmina może zatem zapewniać mieszkańcom komunikację miejską nawet wówczas, gdy nie ma własnych podmiotów prowadzących taką działalność. Przypisanie gminie zadania z zakresu organizowania transportu miejskiego w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie oznacza, że ma ona monopol na tego typu usługi.

W doktrynie uznano, że usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz usługi przewozu taksówkami mogą być - najogólniej rzecz biorąc - podzielone na trzy kategorie, a mianowicie na: 1) komunalne usługi o charakterze użyteczności publicznej (w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej), do których należą usługi przewozowe transportu zbiorowego wykonywane przez te podmioty, które mieszczą się w podmiotowym zakresie pojęcia "gospodarka komunalna"; 2) usługi użyteczności publicznej niemające charakteru komunalnego, do których należą usługi przewozowe transportu zbiorowego wykonywane przez podmioty niemieszczące się w podmiotowym zakresie pojęcia "gospodarka komunalna"; 3) usługi niebędące w ogóle usługami o charakterze użyteczności publicznej, do których należą usługi przewozu taksówkami (M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Oficyna 2008, zob. Lex).

Celem tego przepisu jest ustalenie cen w taki sposób, który nie narzucałby cen niektórym tylko podmiotom, zakłócając wolną konkurencję i możliwość podporządkowania cen przez wszystkich przewoźników realizujących transport zbiorowy na terenie gminy jednakowym regułom.

Zachowanie reżimu wynikającego z tego przepisu nie ma zatem znaczenia tylko w aspekcie zachowania wykładni literalnej, ale również wykładni celowościowej i systemowej. Przyjęcie poglądu przeciwnego oznaczałoby, że rada gminy mogłaby ingerować w ceny wybiórczo narzucając ograniczenia niektórym podmiotom, bez jednoczesnego odniesienia się do podmiotów działających w tym samym segmencie usług, podważając podstawowe zasady istnienia wolnego rynku oraz konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2007 r., I OSK 1505/06, LEX nr 327763).

Zauważyć bowiem należy, iż po przeobrażeniach społeczno-gospodarczych, tj. przeprowadzeni powszechnej prywatyzacji handlu i usług, stworzeniu warunków do elastycznego kształtowania czasu pracy, przy zapewnionej jednocześnie w Konstytucji RP swobody działalności gospodarczej (art. 20 i 22), tworzenie przepisów prawa miejscowego w tej materii winno uwzględniać zaistniałe zmiany.

Wykonanie przez gminę obowiązku stanowienia norm prawnych w przedmiotowej materii winno, zatem odpowiadać obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej, przy zachowaniu podstawowego wymogu zgodności z normami Konstytucyjnymi i ustawami.

W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że zasada wolności gospodarczej znajduje wyraz w dwóch podstawowych sferach. Odnośnie wykonywania działalności gospodarczej chodzi o swobodę prawnej organizacji działalności (wybór formy organizacyjno-prawnej, system kierowania i organizacji wewnętrznej przedsiębiorstwa, zmiany strukturalne i zrzeszanie się przedsiębiorstw), jak również samodzielność w jej wykonywaniu (podejmowanie decyzji na własny rachunek i odpowiedzialność w sferze działalności eksploatacyjnej i inwestycyjnej przedsiębiorstwa oraz jego finansów, w szczególności zatem w sferze stanowienia cen za usługi). Druga sfera obejmuje swobodę działalności gospodarczej jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek nienaruszalności swobody działania beneficjentów tego prawa (C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 42-44). Utożsamia się też swobodę działalności gospodarczej z wolnością gospodarczą, łączoną z innymi wolnościami człowieka i jego prawem do własności, przedsiębiorczości, wyboru zajęcia, wolnej konkurencji (M. Zdyb, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Zakamycze 2000, komentarz do art. 5).

"Działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości" (tak TK w uzasadnieniu wyroku z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU 1998 Nr 3, poz. 29). Mimo jednak, że zasada swobody działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może być poddawana przez ustawodawcę ograniczeniom, ograniczenie wolności działalności gospodarczej – stosownie do art. 22 Konstytucji RP - dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej mają więc charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich dorozumiewać, czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii. Ta dyrektywa dotyczy zarówno indywidualnych aktów stosowania prawa, jak i aktów działalności prawotwórczej.

Statuujący zasadę swobody działalności gospodarczej art. 22 Konstytucji wskazuje warunki jej ograniczenia. Musi ono mieć charakter ustawowy i musi być podyktowane ważnym interesem publicznym. Spełnienie pierwszego warunku jest oczywiste. Trudno też nie dostrzegać interesu publicznego, który podyktował rozwiązanie prawne wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, przejawiające się w dopuszczeniu regulacji runku lokalnego w sposób jednakowy dla wszystkich przewoźników, tak aby nie ucierpiał na tym interes mieszkańców. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach nie daje jednak podstaw do ograniczenia zasady równości. W rozstrzyganej sprawie trudno również uznać, że podmiotowe ograniczenie wprowadzone przez radę gminy posiada charakter stymulujący przedsiębiorców, co może być uznane za zgodne z zasadami wolnej gospodarki (por. wyrok TK z 21 marca 2006 r., sygn. akt K 13/05, OTK-A 2006/3/31).

W wyroku tym Trybunał stwierdził, że ocena tego ograniczenia z punktu widzenia art. 22 Konstytucji w znacznej mierze pokrywa się z badaniem, czy ustawodawca - wprowadzając ograniczenie - zachował wymagania art. 31 ust. 3 Konstytucji, czyli zasadę proporcjonalności. Jeżeli bowiem u podstaw ograniczenia w korzystaniu ze swobody gospodarczej leży ważny interes publiczny, to uzasadnione jest wnioskowanie o adekwatności zastosowanego środka.

W rozpatrywanej sprawie takiego uzasadnienia przesłanek wprowadzenia przedmiotowego ograniczenia Sąd nie stwierdził.

Z kolei zgodnie z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP ustanowione przez prawodawcę obowiązki lub przyznane uprawnienia powinny obejmować wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą wspólną, istotną z punktu widzenia regulacji prawnej (wyrok TK z dnia 26 kwietnia 2005, P 3/04, OTK-A 2005/4/41), przy czym odstępstwa od art. 32 Konstytucji nie powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów o odmiennych cechach (orzeczenie TK z 28 listopada 1995 r., sygn. K. 17/95, OTK ZU Nr 3/1995, poz. 18 i z 5 listopada 1997 r., sygn. K. 22/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, poz. 41). Zgodnie z tą zasada wszystkie podmioty (adresaci norm) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, tj. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Wskutek uchwały nastąpiło nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej przewoźników odznaczających się tą samą cechą istotną (relewantną), w postaci wykonywania lokalnych przewozów. Nierówne traktowanie przejawia się w szczególności w pozbawieniu adresatów tej uchwały uprawnień do swobodnego kształtowania cen.

Należy podkreślić, że modyfikacja wyraźnego brzmienia art. 8 ust. 1 ustawy o cenach byłaby również sprzeczna z zasadą praworządności, statuowaną w art. 7 Konstytucji RP. Każde upoważnienie do działania organów administracji publicznej, szczególnie jeżeli dotyczyć ma ono aktu o charakterze aktu prawa miejscowego, nakładającego prawa i obowiązki ex lege, wiążące wszystkie podmioty, które znalazły się na terenie gminy w merytorycznym obszarze działania tego aktu, powinno być wykładane ściśle, ze względu na niedopuszczalność działania bez takowego upoważnienia.

Podsumowując tę część rozważań należy zatem stwierdzić, do wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach uprawnienia do ustalenia ceny urzędowej za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy nie można stosować argumentacji z większego na mniejsze, która prowadziłaby do podmiotowego zawężania ustalenia cen do niektórych tylko kategorii podmiotów wykonujących usługi, o których mowa w tym przepisie. Efektem takiej wykładni byłyby bowiem skutki sprzeczne z prawem, w szczególności w zakresie zasady praworządności oraz zasady równości wobec prawa (art. 7 i art. 32 Konstytucji RP).

Nawet wydanie przez radę gminy kolejnej uchwały dotyczącej pozostałych podmiotów realizujących usługi transportu zbiorowego na terenie gminy i ustalającej takie same stawki taryfy nie doprowadziłoby do sanacji zaistniałej sytuacji, gdyż wspomniane przepisy byłyby naruszone do czasu wydania takiej uchwały (działającej ex nunc).

W tym miejscu należy dodatkowo wyjaśnić, że inne przepisy nie dają gminie możliwości stanowienia aktu o charterze aktu prawa miejscowego, którego zakres odpowiadałby zakresowi przedmiotowej uchwały.

Tezie tej nie przeczy analiza uprawnień gminy wypływających zarówno z ustawy o gospodarce komunalnej, jak i przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, iż jeżeli przepisy szczególne nie postanawiają inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o:

1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej,

2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

W orzecznictwie prezentowany był pogląd, że przepis ten nie zawiera upoważnienia do wydania aktu posiadającego charakter prawa miejscowego. Takie właśnie stanowisko interpretacyjne zajął NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2001 r. (SA/Wr 1415/01, OwSS 2002/1/16 stwierdzając, że: "art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego".

Ponadto przepis ten zastrzega pierwszeństwo przepisów szczególnych, a do takich należy art. 8 ust. 1 ustawy o cenach.

W myśl art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, obowiązują na obszarze działania tych organów. Takie określenie zakresu ich obowiązywania nakazuje zaliczyć je do aktów powszechnie obowiązujących, zawierających normy generalno-abstrakcyjne.

Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Zakres przedmiotowy wskazanego przepisu różni się od zakresu art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, jak również innych jest od przedmiotu uchwały, w związku z czym nie może stanowić on dla niej prawnej podstawy.

Żaden z przywołanych przepisów nie daje zatem podstawy do uchwalenia ustawy w brzmieniu przyjętym przez Radę Miasta T.

Sąd wyjaśnia zatem, że w rozpatrywanej sprawie istota wadliwości zaskarżonego aktu nie sprowadza się do wadliwego określenia podstawy prawnej, lecz do rażącego naruszenia przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o cenach.

Z powyższego należy również wywieść, że przepisy uchwały dotyczące cen nie

posiadają charakteru przepisów aktu prawa miejscowego, a zatem kolidują one swoim charakterem z przepisami, dla których podstawą prawną jest art. 34 a ust. 2 Prawa przewozowego, stanowiącym że w odniesieniu do transportu zbiorowego, gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, przepisy regulujące:

1) sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie:

a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu,

b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu,

c) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie,

d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu

- mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej;

2) sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej ustawa rada gminy.

Powyższe przepisy mogły stanowić podstawę do sformułowania przez Radę Gminy

w T. niektórych przepisów uchwały, nie mogą one jednak samodzielnie funkcjonować, bez obowiązywania przepisów do których się odnoszą, tj. przepisów ustalających ceny.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze Sąd zauważa ponadto, że przez cenę należy rozumieć wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym, ponadto przez cenę rozumie się również stawkę taryfową.

Jedynie na marginesie, ze względu na objęcie stwierdzeniem nieważności w niniejszym wyroku całości uchwały, Sąd stwierdza, że wadliwość niektórych przepisów tego aktu wynika poza wskazaną wyżej przyczyną – z ich niedookreśloności, mogącej spowodować nieczytelność, a co za tym idzie trudności w ich stosowaniu. Dotyczy to § 5 ust. 2 i § 5 ust. 3 lit a uchwały. Zakwestionować trzeba również wykrocznie w § 3 ust. 4, 5, i 6 uchwały poza regulację odnoszącą się do obszaru gminy, dla której Rada Miasta T. jest organem stanowiącym.

Inną kwestią, którą zobowiązany jest zająć się Sąd, jest rozważenie dopuszczalności umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym na wniosek gminy, której organ zaskarżoną uchwałę stanowiącą akty prawa miejscowego podjął, a następnie w wyniku wniesionej skargi przez organ nadzoru, uchylił tę uchwałę w części, w ramach trybu autorewizyjnego. Podnieść należy, że zaskarżona uchwała została opublikowana i weszła w życie w terminie 14 dni po jej ogłoszeniu, a ponadto Wojewoda [...] nie cofnął swojej skargi, a zatem rozważania o wniosku o umorzenie sprowadzają się do podniesionej przez gminę bezprzedmiotowości postępowania przed sądem. Zasadnym wydaje się zauważyć, że podjęta uchwała przez organ gminy w ramach autokontroli, nie zawierała przepisów przejściowych, które regulowałyby wpływ nowej uchwały na stosunki powstałe pod działaniem zaskarżonej uchwały. Ponadto ponownie podjęta uchwala uwzględnia zarzuty skargi jedynie w części. Za główny argument przemawiający za przedmiotowością postępowania sądowego w tym zakresie jest fakt, że powód dla którego Sąd powinien wyeliminować z obrotu prawego wskazaną uchwałę tj. wadliwe wykonanie przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o cenach nie został skorygowany przez uchwałę ponownie podjętą.

Dodatkowym argumentem na rzecz nieumarzania przedmiotowej uchwały jest fakt, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ gminy nie przerwało wywoływania skutków prawnych, bowiem mogły one nastąpić dopiero od daty wejścia w życie uchwały uchylającej.

Odwołując się do orzecznictwa, należy stwierdzić, że uchylenie uchwały w części, podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni sprawy bezprzedmiotowej, bowiem niezbędnym staje się wydanie przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie i publikację (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1996 r., SA/Gd 1256/95, OSS 1996/4/129 oraz WSA w Opolu z dnia 1 grudnia 2005 r., II SA/Op 246/05).

Mając powyższe na uwadze, wniosek o umorzenie postępowania sądowego należało uznać za bezpodstawny.

Należy ponadto wyjaśnić, że w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do treści art. 94 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, który jest przepisem szczególnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tego aktu, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z zasady techniki prawodawczej (legislacji) wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (wyrok NSA z 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97, LEX Nr 37180).

Realizując dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a Sąd wyjaśnia, że skoro przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach nie jest podstawą do ustanawiania ceny komunalnym przewoźnikom, lecz instrumentem regulowania nieprzekraczalnego poziomu cen obowiązującego wszystkich przewoźników (również prywatnych) świadczących usługi na terenie gminy w ramach komunikacji miejskiej, prawidłowo stosując ten przepis Rada Gminy winna objąć zakresem uchwały wszystkie podmioty wykonujące usługi transportu zbiorowego na terenie gminy i nie zmieniać ustawowej delegacji poprzez zawężenie jego stosowania do niektórych kategorii podmiotów.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga i rodzaj popełnionych naruszeń (tj. ewidentne naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, w stopniu rażącym, wynikającym zarówno z wykładni literalnej, jak i celowościowej i systemowej oraz wzgląd na następstwa tego naruszenia) przesądziły o konieczności stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Ze uwagi bowiem na fakt, że ograniczenie swobodnego ustalania cen za przejazdy tylko wobec niektórych podmiotów stanowi niedopuszczalną konstytucyjnie formę reglamentowania działalności gospodarczej, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, uzasadnionym jest stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 P.p.s.a

Sąd, kierując się względem niecelowości wykonywania nieprawidłowego aktu, wobec wadliwości zaskarżonej uchwały wstrzymał jej wykonanie do czasu uprawomocnienia się wyroku, na podstawie art. 152 ostatnio powołanej ustawy.