Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 424/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i ust. 2 i ust. 6, art. 63
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 19 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 55 poz 234
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 424/16 | | , [pic], WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , , Dnia 11 maja 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , Sędziowie, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Sędzia NSA Julia Szczygielska, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r., sprawy ze skargi M. P., na uchwałę Rady Miejskiej W., z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], w przedmiocie zamiaru przeniesienia siedziby Gimnazjum nr [...] im. [...] przy ul. [...] we W., , , oddala skargę w całości.,


UZASADNIENIE

W dniu 21 stycznia 2016 r. Rada Miejska W., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) w związku z art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., zwanej dalej u.s.o.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przeniesienia siedziby Gimnazjum [...] we W..

Następnie w dniu 25 lutego 2016 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeniesienia siedziby Gimnazjum nr [...] we W. oraz uchwałę nr [...] w sprawie włączenia szkoły do Zespołu Szkół nr [...] we W..

Pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. M. P. (zwana dalej stroną lub skarżącą) wezwała Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia interesu prawnego, m. in. przez § 1 - § 4 uchwały nr [...] z dnia 21 stycznia 2016 r. w sprawie zamiaru przeniesienia siedziby Gimnazjum nr [...] we W., w postaci rzeczywistego i bezpośredniego naruszenia prawa dziecka do kontynuowania nauki na dotychczasowym poziomie i w dotychczasowym zakresie. Według strony naruszenie interesu prawnego polegało na przeniesieniu siedziby szkoły z dniem 1 września 2016 r., a nie z dniem 31 sierpnia 2016 r., niepowiadomieniu rodziców 6 miesięcy przed terminem przeniesienia siedziby szkoły oraz nieprzekazaniu do zaopiniowania projektów uchwał w terminie określonym ustawowo.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego Rada Miejska W. uchwałą nr [...] z dnia 7 lipca 2016 r. nie uwzględniła stanowiska skarżącej, o czym poinformowała stronę pismem przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia 12 lipca 2016 r. nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego m. in. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie zamiaru przeniesienia siedziby Gimnazjum nr [...] we W. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały, ewentualnie o stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 63 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 6 u.s.o., polegające na niedopuszczalnym ustaleniu przez organ daty przekształcenia Gimnazjum nr [...], przez zmianę jego siedziby z dniem 1 września 2016 r., tj. z początkiem roku szkolnego, podczas gdy Gimnazjum mogło zostać przekształcone przez organ prowadzący szkołę wyłącznie z końcem roku szkolnego, tj. z dniem 31 sierpnia 2016 r., co w konsekwencji stanowiło istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały,

- art. 58 ust. 6 w związku z art. 59 ust. 1 u.s.o., polegające na niedochowaniu wymogu informacyjnego i niepowiadomieniu wszystkich rodziców uczniów Gimnazjum o zamiarze i przyczynach przekształcenia Gimnazjum, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia (przeniesienia siedziby) Gimnazjum, co doprowadziło do naruszenia bezwzględnie obowiązujących przesłanek procedury przekształcenia Gimnazjum, które powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały,

- art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1881 ze zm., zwanej dalej u.z.z.), przez niezachowanie gwarancji proceduralnych przekształcenia (przeniesienia siedziby) Gimnazjum w następstwie skrócenia przez organ terminu przedstawienia opinii przez związki zawodowe do 6-7 dni, wbrew obowiązującym przepisom prawa, które określają termin przedstawienia opinii przez związki zawodowe nie krótszy niż 30 dni, oraz podjęcia uchwały o przekształceniu Gimnazjum przed upływem ustawowego terminu 30 dni do zaopiniowania uchwały przez związki zawodowe, co doprowadziło do naruszenia bezwzględnie obowiązujących przesłanek procedury przekształcenia Gimnazjum, które winno doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały,

- art. 59 ust. 6 w związku z art. 59 ust. 1 u.s.o. oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 16, art. 70 i art. 165 ust. 2 Konstytucji, jak również w związku z art. 1 u.s.o., przez niezachowanie przez organ gwarancji proceduralnych przekształcenia (przeniesienia siedziby) Gimnazjum zgodnie z procedurą przekształcenia w następstwie braku zapewnienia uczniom Gimnazjum możliwości kontynuowania nauki na dotychczasowym poziomie i w dotychczasowym zakresie, co doprowadziło do naruszenia bezwzględnie obowiązujących przesłanek procedury przekształcenia Gimnazjum, które winno doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Skarżąca podniosła również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 8 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z przepisami, a ponadto całkowicie niebudzący zaufania do organu administracji,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, wyrażające się w nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego, w tym wszystkich uwag i wniosków strony skarżącej, podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W uzasadnieniu strona skarżąca szeroko opisała okoliczności faktyczne niniejszej sprawy oraz wskazała, że organ w toku postępowania związanego z przekształceniem szkoły nie dochował obowiązujących regulacjach ustawowych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne strona skarżąca zwróciła uwagę, że przeniesienie siedziby szkoły stanowi w istocie jej przekształcenie w rozumieniu art. 59 ust. 6 u.s.o. W związku z tym powinna znaleźć odpowiednie zastosowanie procedura likwidacji szkoły, która przewiduje zakończenie działalności placówki oświatowej z końcem roku szkolnego, po zapewnieniu uczniom przez organ ją prowadzący możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ zaś w kwestionowanej uchwale, wbrew obowiązującym przepisom przyjął, że przekształcenie szkoły następuje z dniem rozpoczęcia kolejnego roku szkolnego, tj. z dniem 1 września 2016 r., nie zaś z dniem 31 sierpnia 2016 r.

Dalej strona wskazała, że w toku postępowania nie został dochowany wymóg powiadomienia wszystkich rodziców uczniów Gimnazjum o zamiarze i przyczynach przekształcenia szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia (przeniesienia siedziby) szkoły. Ze zgromadzonej przez organ dokumentacji wynika bowiem, że niektórzy z rodziców otrzymali informację o zamiarze przekształcenia placówki już po upływie sześciomiesięcznego terminu, bądź też w ogóle nie została im ona skutecznie doręczona. Przesłane zawiadomienie nie zawierało również wyjaśnienia przyczyn przekształcenia.

Natomiast korespondencja przesłana skarżącej została zaadresowana na nazwisko "W.", co całkowicie uniemożliwiło stronie odbiór awizowanej przesyłki. Z kolei zawiadomienie kierowane do ojca dziecka S. W. zostało przesłane na adres skarżącej, pod którym on nigdy nie zamieszkiwał i adres taki nie widniał w bazie danych Gimnazjum (brak podania adresu ojca dziecka).

Skarżąca podniosła również, że czas na przedstawienie przez związki zawodowe opinii na temat przekształcenia placówki oświatowej został znacząco ograniczony z ustawowych 30 dni do 6-7 dni. Z informacją o możliwości złożenia takich opinii zwrócono się do organizacji związkowych już po podjęciu uchwały intencyjnej, a więc po 21 stycznia 2016 r. Dodatkowo termin opiniowania został zakreślony przez organ do dnia 17 lutego 2016 r., co powodowało, że nie tylko uniemożliwiono związkom zawodowym wypowiedzenia się w terminie 30 dni, ale również i w terminie skróconym 21 dni, który może zostać zastosowany jedynie ze względu na ważny interes publiczny.

Kolejnym uchybieniem organu było w ocenie skarżącej naruszenie możliwości kontynuowania przez uczniów nauki na dotychczasowym poziomie i w dotychczasowym zakresie. Zmiana siedziby szkoły i włączenie jej do Zespołu Szkół prowadzić może nawet do pogorszenia warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych. Baza dydaktyczna w nowej lokalizacji nie będzie już w stanie zapewnić takiej możliwości kształcenia, jak miało to miejsce dotychczas. Nowa placówka w swoim statucie nie przewiduje prowadzenia klas sportowych o profilu lekkoatletycznym, tylko wyłącznie o specjalności piłka nożna, zaś obiekty przeznaczone do zajęć wychowania fizycznego, w tym szatnie, nie są wystarczające do jednoczesnego zaspokojenia potrzeb Gimnazjum i Zespołu Szkół.

Zdaniem skarżącej, organ dopuścić się miał także naruszenia przepisów procesowych, gdyż prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania oraz niewłaściwe ustalił okoliczności faktyczne sprawy, skutkiem czego nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, w tym uwag i zastrzeżeń podniesionych przez stronę w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, czy też przez radę rodziców w toku prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że ustawa o systemie oświaty nie określa trybu przeniesienia siedziby szkoły, jednakże należy ją traktować w kategoriach przekształcenia szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o. Niemniej jednak w efekcie podjętej uchwały Gimnazjum nie zostało zlikwidowane z dniem 31 sierpnia 2016 r., ponieważ uczniowie kontynuują naukę w tych samych oddziałach oraz z tymi samymi nauczycielami. Przyjęta więc data 1 września 2016 r. odpowiada faktycznej zmianie siedziby szkoły.

Odnosząc się do kwestii zawiadomienia rodziców o przekształceniu Gimnazjum organ wskazał, że korespondencja była wysyłana listami poleconymi według listy rodziców z podaniem adresów pozyskanych od dyrektora szkoły. Dodatkowo w dniu 16 lutego 2016 r. za pośrednictwem dziennika elektronicznego powiadomiono wszystkich rodziców uczniów. Rodzicom, którzy nie odebrali tego komunikatu w dzienniku elektronicznym, w tym również i skarżącej, stosowne informacje zostały przekazane telefonicznie przez pracownika szkoły bądź za pośrednictwem poczty głosowej.

Organ podkreślił również, że nie został ograniczony termin przedstawienia przez organizacje związkowe opinii na temat uchwały w sprawie zamiaru przeniesienia siedziby placówki oświatowej. W wyznaczonym terminie odpowiedzi udzieliło tylko Forum Związków Zawodowych Zarządu Wojewódzkiego Województwa D., nie wnosząc uwagi do przedłożonego projektu uchwały. Pozostałe zaś organizacje związkowe w ogóle go nie zaopiniowały, co należało uznać za opinię pozytywną.

Zdaniem organu, przeniesienie siedziby Gimnazjum i włączenie go do Zespołu Szkół nr [...] zostało dokonane w sposób zgodny z procedurą, dlatego też skarga wniesiona w niniejszej sprawie powinna zostać oddalona.

W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 20 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej, podtrzymując wniesioną skargę dodał, że naruszenie interesu prawnego reprezentowanej przez niego strony polegało na niezachowaniu możliwości kontynuacji nauki przez syna skarżącej na dotychczasowym poziomie i w dotychczasowym zakresie. Nie została bowiem zapewniona odpowiednia liczba sal oraz ilość zajęć edukacyjnych profilowanych (zajęć sportowych i prawdopodobnie informatycznych).

Pełnomocnik organu stwierdził, że w szkole znajdują się boiska sportowe i sale gimnastyczne i jest ona dobrze wyposażona w sprzęt sportowy oraz informatyczny. Przestrzegany jest również limit uczniów w klasie i ich skład osobowy.

W dniu 24 kwietnia 2017 r. pełnomocnik organu przedłożył dokumenty potwierdzające fakt zawiadomienia rodziców ucznia S. W. o przeniesieniu siedziby szkoły: wiadomość e-mailowa sekretarza szkoły do organu prowadzącego oraz wykaz z dziennika elektronicznego, zawierający daty odczytania tej informacji.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. strona skarżąca ustosunkowała się do przedstawionych przez organ dowodów wskazując, że nie wynika z nich, aby ona lub ojciec dziecka zostali zawiadomieni o fakcie przekształcenia szkoły w ustawowym terminie. Wiadomość e-mail została bowiem wysłana do nieznanego kręgu osób, zaś wpis w dzienniku elektronicznym wskazywał prawdopodobnie datę zamieszczenia informacji i również nie potwierdzał tego, kto i kiedy się z nią zapoznał. Strona podkreśliła, że nie była powiadomiono również telefonicznie bądź poprzez nagranie na poczcie głosowej.

Skarżąca dodała również, że przeniesienie siedziby szkoły do nowej lokalizacji nie gwarantowało jej synowi możliwości kontynuowania nauki na dotychczasowym poziomie i w dotychczasowym zakresie, dlatego też w roku szkolnym 2016/2017 podjął on naukę w innej szkole.

Ponadto strona ponownie przedstawiła okoliczności przemawiające za posiadaniem przez nią interesu prawnego w złożeniu przedmiotowej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz.1066) , sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten sąd kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej określone, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 145 p.p.s.a. ani też art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446), dalej u.s.g., nie wprowadzają - poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy.

Wniesienie skargi na uchwałę Rady Miasta zobowiązuje sąd administracyjny do zbadania w pierwszej kolejności jej wymogów formalnych dotyczących terminu, trybu i sposobu jej wniesienia oraz zbadania, czy skarżąca ma legitymację do jej wniesienia. Stosownie do art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Postępowanie sądowo-administracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Z kolei w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowo-administracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przywołany art. 101 ust.1 ustawy samorządowej samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu gminy i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przesłankami koniecznymi do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy są: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W jednym przepisie połączono kryteria dwóch odrębnych konstrukcji prawnych, wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gminy. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Podstawą zaskarżenia w tym trybie jest nie tylko niezgodność uchwały z prawem, ale i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób.

Pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że jeden z koniecznych warunków formalnych wniesienia skargi został w niniejszej sprawie skutecznie spełniony, bowiem przed złożeniem przedmiotowej skargi skarżąca – pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. wezwała Radę Miejska do usunięcia wskazanego przez nią naruszenia prawa przez zakwestionowaną przez nią uchwałę. Następnie strona wniosła skargę do tutejszego sądu za pośrednictwem organu przed upływem 60 dni od doręczenia tego wezwania.

Natomiast ustawa samorządowa – o czym była już mowa wyżej - wprowadza wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, co niewątpliwie stanowi zawężenie – o czym była już mowa wyżej - legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi.

W związku z tym w badanej sprawie Sąd w pierwszej kolejności jest zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącej, co oznacza nie tylko ocenę istnienia interesu prawnego po jej stronie, ale również rozważenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, w trybie art. 101 u.s.g., na przedmiotową uchwałę strona skarżąca winna wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jej własny interes prawny lub uprawnienie z zakresu administracji publicznej, czyli wypływa z ochrony dobra publicznego, związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych, umocowanych w przepisach prawa administracyjnego i służących zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej.

W tym miejscu zauważyć należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie jest normatywnie dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie), a nie tylko faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. Przy czym interes ten musi być bezpośredni, konkretny, realny i rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Należy podkreślić, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 282/07, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi zatem o przepis prawa administracyjnego, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać np. z interesem cywilnym czy pracowniczym, aczkolwiek może on wywołać skutki w obu tych sferach.

Z kolei z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

A zatem na podmiocie skarżącym uchwałę ciąży obowiązek wykazania: po pierwsze - naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - czyli pozbawienia lub odebrania jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienie ich realizacji, wynikających z przepisów prawa, bądź też nałożenia nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku; po drugie - istnienia naruszenia interesu prawnego już w dacie wnoszenia skargi (innymi słowy, że naruszenie zostało już dokonane zaskarżoną uchwałą). Wymaga też podkreślenia, że to na podmiocie skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, gdyż Sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy.

Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który w postępowaniu sądowo-administracyjnym ze skargi na podstawie art. 101 u.s.g. winien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego materialnego, wskazać należy, że kwestia legitymacji skargowej rodzica ucznia z punktu widzenia spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 101 u.s.g. była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, m. in. w wyroku NSA z dnia 18 marca 2014 r. sygn. I OSK 3045/13 (ONSAiWSA 2015/4/64). W ślad za wskazanym orzeczeniem przywołać należy jego tezę, wedle której rodzic dziecka uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzone prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust. 1 u.s.o. Z przepisu tego wynika prawo podmiotowe rodzica ucznia do uzyskania informacji o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, do której uczęszcza jego dziecko.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie, jak i to, że skarżąca będąca rodzicem dziecka uczęszczającego do szkoły, o której mowa w zaskarżonej uchwale, ma interes prawny w kwestionowaniu prawidłowości przedmiotowej uchwały.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że przepisy u.s.o. dotyczące likwidacji szkoły odnoszą się odpowiednio do przekształcenia szkoły. Stosownie bowiem do art. 59 ust. 6 u.s.o. przepisy ust. 1 – 5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Za przekształcenie szkoły należy uważać również zmianę siedziby szkoły, w miejsce w którym funkcjonuje dotychczasowy zespół szkół, skutkującą w efekcie włączeniem szkoły do zespołu szkół.

Uchwała o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, niewątpliwie nie jest aktem prawnym zawierającym normy prawne generalne i abstrakcyjne w klasycznym rozumieniu tego pojęcia. Jest to akt stanowiący szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Uchwała o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły nie może być zarazem uznana za akt o charakterze jedynie wewnętrznym. Jej podjęcie stanowi bowiem niezbędną w procesie likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji. Ma charakter zewnętrzny, bo stanowi podstawę do dalszych działań, skierowanych do podmiotów "na zewnątrz": aparatu administracji samorządowej, rodziców, kuratora, zmierzających do likwidacji (przekształcenia) szkoły i dokonania powiadomień, uzyskania wymaganej prawem opinii. Skoro uchwała ta stanowi podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów spoza szeroko rozumianej administracji samorządowej, to nie ma podstaw do uznawania jej za akt o jedynie wewnętrznym charakterze (zob. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. I OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/1/2). Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej dotycząca realizacji jednej z zasadniczych potrzeb wspólnoty samorządowej, a mianowicie edukacji publicznej.

Z przepisu art. 59 ust. 1 u.s.o. wynika, że szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcenia w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Nadto jak stanowi drugie zdanie przepisu, organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 59 ust. 2 u.s.o stanowi dalej, że szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Jak wynika z brzmienia cytowanego przepisu ustawodawca poza bezwzględnym wymogiem informacyjnym oraz wymogiem zapewnienia przez organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu nie zawarł żadnych innych przesłanek, kryteriów od spełnienia których uzależniłby uprawnienie organu prowadzącego szkołę do jej likwidacji (przekształcenia). W konsekwencji oznacza to, że kryteria kontroli legalności są czysto prawne. A zatem badaniu podlega wyłącznie zgodność z prawem podjęcia uchwały. Kontrolą nie może być więc objęta celowość likwidacji (przekształcenia) szkoły. Sąd nie może brać pod uwagę aspektu społecznego likwidacji szkoły. Uprawnienie gminy prowadzącej szkołę, położoną na jej terenie, do likwidacji szkoły wiąże się z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności i autonomii jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca wyposażył gminę w prawo tworzenia i likwidacji jednostek organizacyjnych, przy pomocy których realizuje swoje zadania, w tym w zakresie edukacji publicznej. Organizacja sieci szkół jest zatem funkcją z jednej strony potrzeb wspólnoty samorządowej i obowiązków nakazanych gminie prawem, a z drugiej strony jej możliwości finansowych, organizacyjnych, logistycznych. W ramach uprawnień gminy, a więc wykonywania zadań publicznych w zakresie edukacji publicznej oraz uwarunkowań, w których ona funkcjonuje mieści się przede wszystkim racjonalizacja sieci szkół na danym terenie, w tym tworzenie, ale też likwidacja (przekształcenie) istniejących szkól w zależności od potrzeb i wyników przeprowadzonych analiz.

Kontrola sądu administracyjnego w tak zakreślonych ramach postępowania odbywa się pod kątem zbadania prawidłowości procedury podejmowania uchwały, spełnienia przez nią wymogów określonych przepisami prawa. Autonomicznym uprawnieniem jednostki samorządu terytorialnego są kwestie dotyczące aspektów celowościowych, społecznych, ekonomicznych czy demograficznych podjętej uchwały.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że dla wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie jest wystarczające stwierdzenie, że uchwała o zamiarze przeniesienia siedziby szkoły narusza interes prawny rodzica przez to, że jego dziecko jest uczniem szkoły, która ma być przeniesiona. Należy wykazać, że wskutek zamiaru przeniesienia siedziby szkoły dziecko zostanie pozbawione możliwości kontynuowania nauki w szkole danego typu lub, że kontynuacja nauki zostanie znacznie utrudniona, bądź będzie związana z nadmierną uciążliwością, wynikającą przykładowo z odległości szkoły od miejsca zamieszkania ucznia. Do normatywnych wymogów prawidłowości uchwały intencyjnej ustawodawca zaliczył, oprócz wymogu informacyjnego, wymóg zapewnienia przez organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Jest zatem konieczne umożliwienie nauki w takiej szkole, jaka jest likwidowana, tj. w przypadku likwidacji gimnazjum również w gimnazjum. Pojęcie "typ szkoły" wskazuje jedynie na poziom edukacyjny. Organ prowadzący niekoniecznie więc powinien zapewnić możliwość kontynuowania nauki dokładnie w takiej samej szkole, jak zlikwidowana, z wyjątkiem przypadków szczególnych (np. w szkole specjalnej, integracyjnej, szkole mistrzostwa sportowego). Jednakże w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z takim szczególnym przypadkiem. Wbrew zarzutom skargi organ prowadzący zapewnił możliwość kontynuowania nauki w szkole publicznej tego samego typu (gimnazjum), położonej w niedalekiej odległości. Wobec powyższego bez znaczenia prawnego są zarzuty skarżącej dotyczące braku w Zespole Szkół klas sportowych o profilu lekkoatletycznym, a wyłącznie istnienie klas sportowych o specjalności piłka nożna, jak również dotyczące parametrów i wyposażenia obiektów przeznaczonych do zajęć wychowania fizycznego, w tym szatni.

Nieuzasadniony jest więc zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 59 ust. 6 w związku z art. 59 ust. 1 u.s.o. oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 16, art. 70 i art. 165 ust. 2 Konstytucji, jak również w związku z art. 1 u.s.o.

Ponadto nie jest trafny zarzut naruszenia art. 63 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 6 u.s.o., polegający na ustaleniu daty przekształcenia Gimnazjum nr [...] przez zmianę jego siedziby z dniem 1 września 2016 r., tj. z początkiem roku szkolnego, podczas gdy Gimnazjum mogło zostać przekształcone z końcem roku szkolnego, tj. z dniem 31 sierpnia 2016 r. Istotnie szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego (art. 59 ust. 1 u.s.o.), tj. z dniem 31 sierpnia. Zgodnie bowiem z art. 63 u.s.o. rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy – z dniem 31 sierpnia następnego roku. Należy jednak zauważyć, że stosownie do art. 59 ust. 6 u.s.o. przepisy dotyczące likwidacji stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły. Odpowiednie stosowanie art. 59 ust. 1 u.s.o. w przypadku przekształcenia szkoły nakazuje uwzględnić odmienność procesu likwidacji szkoły od procesu przekształcenia, czyli w rozpatrywanej sprawie przeniesienia siedziby szkoły. W przypadku zmiany siedziby szkoły chodzi o możliwość kontynuowania nauki w nowej siedzibie szkoły. W tej sytuacji oczywiste i racjonalne jest określenie daty przeniesienia siedziby szkoły z początkiem roku szkolnego, czyli z dniem 1 września, a nie z końcem roku szkolnego, jak chce tego skarżąca. Uczniowie rozpoczną bowiem naukę w nowej siedzibie szkoły z dniem 1 września danego roku szkolnego.

Z przepisu art. 59 ust. 1 u.s.o. wynika dwu etapowość procedury likwidacji szkoły – najpierw podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, a następnie uchwała o likwidacji szkoły. Pierwsza z nich ma charakter intencyjny, informuje o zamiarze podjęcia działań przez organ prowadzący szkołę i stanowi podstawę do ich podjęcia. Uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły otwiera proces likwidacji szkoły. Uchwała tego rodzaju nie przesądza jeszcze o likwidacji szkoły i wcale nie musi prowadzić do faktycznej likwidacji szkoły. Nie rozstrzyga zatem o dalszym istnieniu szkoły, a jej podjęcie stanowi jedynie niezbędną w procesie likwidacji szkoły formalnoprawną przesłankę tej likwidacji.

Pierwszą czynnością organu prowadzącego jest zatem samo powzięcie zamiaru przeniesienia siedziby szkoły, które w jednostkach samorządu z uwagi na art. 5c pkt 1 u.s.o. dla swej skuteczności wymaga uchwały organu stanowiącego. Jeżeli taka uchwała zostanie podjęta, to po stronie organu stanowiącego powstanie obowiązek poinformowania określonych podmiotów i organów (rodziców, kuratora). Ta czynność zawiadomienia mieści się już w sferze wykonania, a nie podjęcia uchwały intencyjnej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 zd. drugie u.s.o. rodzice uczniów i kurator winni być zawiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły, a więc winni zostać uprzedzeni o likwidacji szkoły. Uchwała intencyjna jest ważna i skuteczna już z chwilą jej podjęcia, w przeciwnym razie rodzice i kurator nie mogliby zostać powiadomieni o zamiarze organu prowadzącego szkołę. Dopiero po podjęciu tej uchwały organ prowadzący obowiązany jest zawiadomić o zamiarze likwidacji rodziców i kuratora, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły (czyli najpóźniej do końca lutego danego roku).

Dlatego też naruszenie procedury likwidacyjnej związanej z niewłaściwym doręczeniem zawiadomień rodziców w trybie art. 59 ust. 1 u.s.o. może skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego dopiero uchwały o likwidacji szkoły, a nie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Doręczenie zawiadomień rodzicom jest niejako skutkiem uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły i powinno następować po tej uchwale. Wobec tego nie sposób przyjąć, że ewentualne błędy związane z doręczaniem zawiadomień mogą skutkować stwierdzeniem nieważności wcześniej podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 września 2013 r. sygn. II SA/Ol 549/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 289/16). Przy czym – hipotetycznie rzecz ujmując – nawet gdyby okazało się, że zawiadomienie adresowane do innych rodziców dokonane byłoby w sposób wadliwy, skarżąca i tak nie mogłaby wywodzić z tego faktu pozytywnych dla siebie skutków prawnych. Skarżąca winna bowiem w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, a nie interesu prawnego innych rodziców.

Wobec powyższego nieuzasadniony jest zarzut strony odnośnie naruszenia art. 58 ust. 6 w związku z art. 59 ust. 1 u.s.o.

Jedynie na marginesie należy wskazać, że skarżąca i ojciec jej dziecka zostali prawidłowo zawiadomieni o zamiarze przeniesienia siedziby szkoły. Niezależnie od normy nakazującej z art. 59 ust. 1 u.s.o., dodatkowo obowiązek powiadomienia rodziców uczniów został nałożony na organ w § 2 uchwały intencyjnej. Z wydruku potwierdzeń odbioru informacji z dziennika elektronicznego wynika, że o zamiarze przeniesienia siedziby szkoły rodzic ucznia S. W. został poinformowany w dniu 18 lutego 2016 r. Dodatkowo sekretarz Gimnazjum powiadomiła organ prowadzący e-mailem z dnia 29 lutego 2016 r. o poinformowaniu skarżącej o zmianie siedziby szkoły.

Jeżeli chodzi natomiast o przedstawienie do zaopiniowania organom związków zawodowych uchwały, istotne jest to, że jedną z uchwał – uchwałę intencyjną lub uchwałę ostateczną (a nie kolejno każdą z nich) należy przedstawić do zaopiniowania przez statutowe organy związków zawodowych, gdyż likwidacja (przekształcenie) szkoły dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych, a ponadto wywołuje "skutki zewnętrzne" (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10).

Organy związków zawodowych (Zarząd Okręgu Związku Nauczycielstwa Polskiego, Międzyregionalna Sekcja Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" D. Ś. oraz Forum Związków Zawodowych Zarząd Wojewódzki Województwa D. w piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. zostały poproszone o wyrażenie opinii w sprawie zmiany siedziby Gimnazjum, otrzymując w załączeniu projekt uchwały o zmianie siedziby Gimnazjum. Jeden ze związków zawodowych - Forum Związków Zawodowych Zarząd Wojewódzki Województwa D. w piśmie z dnia 5 lutego 2016 r. poinformował, że nie wnosi uwag do treści uchwały. Pozostałe związki zawodowe nie udzieliły odpowiedzi. Następnie pismem z dnia 5 lutego 2016 r. organ prowadzący poinformował organizacje związkowe o podjęciu uchwały o zamiarze przeniesienia siedziby Gimnazjum, przesyłając uchwałę z dnia 21 stycznia 2016 r. o zamiarze przeniesienia siedziby Gimnazjum. Ostateczna uchwała o przeniesieniu siedziby Gimnazjum została podjęta w dniu 25 lutego 2016 r. Organy związków zawodowych dysponowały więc w myśl art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych odpowiednim terminem do przedstawienia swojej opinii w sprawie przeniesienia siedziby Gimnazjum. Ponadto żaden ze związków zawodowych nie zgłaszał zastrzeżeń co do terminu zaopiniowania uchwały.

Nie jest więc trafny zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

W konsekwencji nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 6 w związku z art. 8 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z przepisami i niebudzący zaufania do organu administracji, a także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, wyrażające się w nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego, w tym wszystkich uwag i wniosków strony skarżącej, podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. nie mogą być bowiem skuteczne w odniesieniu do uchwały o zamiarze przeniesienia siedziby Gimnazjum.

Z tych względów zarzuty skargi są niezasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.