Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 185/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 40 par. 2, art. 77 par.  1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 2, art. 52, art. 54 pkt 2 lit. c, art. 59
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 i 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi T. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Krapkowic z dnia 20 października 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego T. Ś. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 lipca 2015 r. (uzupełnionym w toku postępowania odwoławczego o podpis G. W.) M. W. i G. W. zwrócili się do Burmistrza Krapkowic o ustalenie "warunków zabudowy/lokalizacji inwestycji celu publicznego" dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w istniejącym budynku usługowym, przeznaczonych na usługi rehabilitacyjne na aptekę, na terenie działki nr a, k.m. [...], obręb [...]. Wnioskodawcy podali, że obecny sposób zagospodarowania terenu inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowo-usługowa oraz usług zdrowia w bezpośrednim sąsiedztwie ośrodka zdrowia i szpitala. Wyjaśnili, że inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], a także wskazali, że przewidziano dwa miejsca parkingowe na pobliskim parkingu, zaś zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej zapewnione zostanie z istniejących sieci (wodociągowej, rozdzielczej i gazowej).

Pismem z dnia 13 sierpnia 2015 r. Burmistrz Krapkowic zawiadomił wnioskodawców oraz strony postępowania, w tym T. Ś. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Natomiast w pismach z dnia 22 września 2015 r. i 8 października 2015 r., doręczonym stronom postępowania, organ poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów - w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

W piśmie z dnia 16 października 2015 r. pełnomocnik T. Ś. – W. F., po zapoznaniu się w dniu 14 października 2015 r. z aktami sprawy, przedstawił stanowisko reprezentowanej strony.

Decyzją z dnia 20 października 2015 r., nr [...], Burmistrz Krapkowic, działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2016 r. poz. 23]), zwanej dalej w skrócie K.p.a., ustalił na rzecz M. i G. W. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń przeznaczonych na usługi rehabilitacyjne na aptekę, na terenie działki nr a, k.m. [...], obręb [...]. W punkcie 1 tej decyzji organ określił ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy. W punkcie 2 zawarto warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z przepisów odrębnych. Następnie określono ustalenia dotyczące: ochrony środowiska i zdrowia ludzi (pkt 3), ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 5), wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 6), granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (pkt 7). Ponadto w pkt 8 decyzji organ stwierdził odnośnie do ustaleń wynikających z przepisów odrębnych, że żaden ze wskazanych w osnowie decyzji aktów normatywnych nie zawiera zakazu realizacji planowanego przez inwestora zamierzenia budowalnego. W pkt 9 decyzji podano, że inwestycja uzyskała uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy od Marszałka Województwa Opolskiego. Z kolei, w pkt 10 decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wskazując, że zostały przedstawione na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji. Natomiast wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy przedstawiono w części tekstowej oraz części graficznej, stanowiących załączniki do decyzji (pkt 11). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ zrelacjonował przebieg postępowania, wskazując na podejmowane czynności. Oceniając spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, organ stwierdził, że ze względu na charakter inwestycji odstąpił od analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na rzecz analizy funkcji. Wyjaśnił, że inwestycja planowana jest na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów symbolem B, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Z kolei obsługa komunikacyjna inwestycji zapewniona zostanie poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej publicznej - ul. [...] (działka nr b). Ponadto stwierdził, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Następnie organ podał, że obszar analizowany wyznaczono w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r., w odległości 50 m od granicy działki objętej inwestycją, ponieważ szerokość jej frontu wynosi około 12 m. Zgodnie z tym rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi ok. 50 m w każdą stronę, od wszystkich granic terenu objętego wnioskiem. Organ wskazał również, że bez zmian pozostają parametry zabudowy w zakresie: szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokości głównej kalenicy oraz geometrii dachu istniejącego budynku. Natomiast działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej wraz z budynkami gospodarczymi, budynkami usługowymi oraz infrastruktury technicznej. Stosownie do powyższych ustaleń organ uznał, że planowane przedsięwzięcie - pod względem planowanej funkcji i sposobu zagospodarowania występującego w tym rejonie - jest możliwe, a zatem spełnione zostały warunki do wydania przedmiotowej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. Ś., domagając się umorzenia postępowania bądź uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie oceny wniosków i zarzutów wskazanych w piśmie z dnia 16 października 2015 r., mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponadto podniósł zarzut naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. poprzez notoryczne pomijanie ustanowionego w sprawie pełnomocnika i doręczanie korespondencji bezpośrednio stronie. W uzasadnieniu odwołujący dowodził, że stanowisko zawarte w ww. piśmie przedstawił z zachowaniem siedmiodniowego terminu wskazanego w zawiadomieniu organu, podczas gdy zaskarżona decyzja nie odnosi się do podniesionych w nim zarzutów, które dotyczyły następujących kwestii. Po pierwsze, kwestionowana decyzja nie spełnia wymogów co do określenia liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych. Po drugie, mapa wykorzystana przy określaniu obszaru analizowanego była nieaktualna, co stanowi naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał oraz omówił zastosowane w sprawie przepisy ustawy, w tym art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1, oraz przepisy rozporządzenia z 2003 r. Następnie, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Kolegium wywiodło, że skoro w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż mimo doręczenia decyzji bezpośrednio stronie, z pominięciem pełnomocnika, odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, to wadliwe doręczenie nie pociągnęło za sobą negatywnych skutków dla strony. Nie można również mówić o naruszeniu prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ organ pierwszej instancji dwukrotnie poinformował T. Ś. o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto, pomimo że powyższe informacje były skierowane bezpośrednio do strony, to pełnomocnik w siedzibie organu zapoznał się w dniu 14 października 2015 r. ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a w piśmie z dnia 16 października 2015 r. przedstawił zastrzeżenia związane z planowaną inwestycją. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie naruszył również art. 10 § 1 w związku z art. 77 K.p.a., z uwagi na zarzucane pominięcie oceny wniosków i zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 16 października 2015 r. Stanowisko zawarte w przedmiotowym piśmie zawiera identyczne zarzuty, jak przedstawione przez stronę w odwołaniu, a ich ocena prowadzi do wniosku, że nie mają one wpływu na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego wykorzystania nieaktualnej mapy, Kolegium zauważyło, że przedłożona przez inwestorów kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 pochodzi z zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Krapkowickiego i jest zgodna z powyższymi regulacjami. Na taką ocenę nie wpływa fakt jakoby został na niej odzwierciedlony budynek, który obecnie nie istnieje. Budynek ten nie został uwzględniony w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie przypisano mu bowiem żadnej z funkcji, ani nie miał wpływu na ustalenie parametrów zabudowy, gdyż te nie ulegną zmianie. Tym samym, w ocenie organu, wniosek o przeprowadzenie oględzin terenu inwestycji, celem usunięcia wszelkich wątpliwości co do odzwierciedlenia rzeczywistego stanu na obszarze otaczającym nieruchomość inwestycyjną, nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie miałoby to wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W kwestii braku podpisu G. W. na wniosku z dnia 7 lipca 2015 r., Kolegium stwierdziło, że wola wnioskodawczyni ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie budzi wątpliwości. Wprawdzie została ona potwierdzona na etapie postępowania odwoławczego, lecz nie stanowi to o wydaniu decyzji ponad treść wniosku, a tym samym nie wpływa na rodzaj zapadłego aktu administracyjnego. Za oczywiste uznało również Kolegium, wobec niezakreślenia przez wnioskodawców we wniosku z dnia 7 lipca 2015 r. rodzaju decyzji, o którą się ubiegają, że ich intencją było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, bo tylko taka decyzja mogła zostać wydana w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto za zgodne z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r. uznało wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 50 m od granic działki objętej inwestycją, ponieważ szerokość jej frontu od strony drogi publicznej - ul. [...] wynosi około 12 m. W ocenie Kolegium, wprawdzie obszar analizowany winien wykraczać od strony wschodniej poza opracowanie mapy, lecz już tak zakreślony obszar daje podstawę do twierdzenia, iż w sprawie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Poza tym zamierzona zmiana sposobu użytkowania nie powoduje zmiany dotychczasowej usługowej funkcji terenu, stanowiąc jej kontynuację. Natomiast w zasięgu obszaru analizowanego znajduje się zabudowa o funkcji usługowej (przychodnia lekarska, pawilon handlowy, pralnia). Kolegium zgodziło się również ze stanowiskiem Burmistrza Krapkowic, że w sytuacji gdy bez zmian pozostają parametry takie jak: linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu oraz wskaźnik intensywności wykorzystania terenu (§ 4-8 rozporządzenia), należało odstąpić od ich określenia. W ocenie Kolegium, planowana inwestycja spełnia także dalsze wymogi, określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Z kolei, odnosząc się do zarzutu braku ustalenia miejsc parkingowych, organ stwierdził, że w ramach przedmiotowej inwestycji nie planuje się utworzenia miejsc postojowych, zaś przewiduje się dla niej wykorzystanie dwóch miejsc na pobliskim parkingu. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Nie precyzuje przy tym, że chodzi o sposób określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i w obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Zatem, w sprawie nie doszło do naruszenia § 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie oznaczeń. Natomiast powołane w odwołaniu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a jego regulacje są uwzględniane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie procedowanej na podstawie ustawy Prawo budowlane. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że mimo wykazanych uchybień organu pierwszej instancji brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy Burmistrzowi Krapkowic do ponownego rozpatrzenia, ponieważ organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i podjął decyzję zgodną z ustalonym stanem faktycznym i prawnym, co znalazło wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Nadto przeprowadzone postępowanie wykazało, że inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, a więc brak było podstaw do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł T. Ś., zwany dalej także skarżącym, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz wstrzymania jej wykonania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego, w tym:

- § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia w sprawie oznaczeń, poprzez niezastosowanie tych przepisów, skutkujące wadliwością decyzji o warunkach zabudowy ze względu na nieokreślenie liczby miejsc parkingowych potrzebnych dla inwestycji ani we wniosku, ani w decyzji;

- art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że oparcie się przez organ pierwszej instancji na nieaktualnych dokumentach nie stanowi uchybienia.

Skarżący sformułował również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, skutkujący nieważnością zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w tym:

- art. 15 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niedochowanie zasad dwuinstancyjności i wysłuchania stron, wobec zignorowania przez Burmistrza Krapkowic pisma z dnia 16 października 2015 r. i rozpatrzenie go powierzchowne przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, co naruszyło obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i podstaw wydanej decyzji oraz rozpoznania sprawy w dwóch instancjach;

- art. 63 § 3 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy na rzecz dwojga wnioskodawców, mimo braku podpisu na wniosku jednego z nich i nieuzupełnienia tego braku przed organem pierwszej instancji, co nosi cechy rażącego naruszenia prawa;

- art. 6 i art. 8 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie doręczeń pism do rąk ustanowionego w sprawie pełnomocnika, w tym niedoręczenie decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi, co stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, gdyż z istoty ustanowienia pełnomocnictwa wynika zamiar i cel działania poprzez pełnomocnika, a nie osobiście;

- art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wynikające z oparcia się na nieaktualnych dokumentach geodezyjnych oraz niezajęcia przez organ stanowiska w kwestii miejsc parkingowych.

Kolejne zarzuty skarżącego dotyczyły naruszenia:

- art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a. w zw. art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie przez Burmistrza Krapkowic oceny wniosków i zarzutów wskazanych w piśmie strony z dnia 16 października 2015 r., w wyniku czego postępowanie przeprowadzono wybiórczo i nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy oraz naruszono zasadę wysłuchania stron i przekonywania;

- art. 8 K.p.a. poprzez faktyczne wydanie decyzji na długo przed datą jej formalnego wydania, ponieważ projekt decyzji Burmistrza Krapkowic o ustalenia warunków zabudowy był gotowy i znajdował się w aktach sprawy już w połowie września 2015 r., natomiast decyzja z dnia 20 października 2015 r. nie różniła się od niego w żadnym stopniu, co dodatkowo potwierdza, że organ pierwszej instancji nie dążył do wyjaśnienia stanu faktycznego i naruszył zasadę udziału strony.

W uzasadnieniu skargi T. Ś. rozwinął powyżej wskazane zarzuty i przedstawił argumentację na ich poparcie. Reasumując, stwierdził, że szereg błędów popełnionych przez organy obu instancji uzasadnia wniosek o wyeliminowanie kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Op 185/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie uczestnik postępowania K. W. poparł stanowisko organu i wniósł o oddalenie skargi. Uczestniczka postępowania A. W. również wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek przede wszystkim z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie "ustawą", która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego w dalszym ciągu "rozporządzeniem z 2003 r." Przypomnienia również wymaga, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń przeznaczonych na usługi rehabilitacyjne na aptekę.

Stosownie do powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie środowiska. Natomiast zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy, nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy na roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do przytoczonych przepisów w piśmiennictwie ukształtował się pogląd, wedle którego na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy, warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a powodujących zmiany sposobu użytkowania obiektu. Skoro norma ta dotyczy robót budowlanych, jest podstawą ustawową do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 8. wydanie, C.H.Beck, Warszawa 2015 r., s. 501). Również w orzecznictwie sądowadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana tylko dla takiej zamiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. Analizując treść art. 59 ust. 1 ustawy, sądy administracyjne trafnie argumentowały, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być również związana z wykonywaniem robót budowlanych. Powyższe nie wynika wprawdzie wprost i bezpośrednio z tego przepisu, ale wskazuje na to zawarte w nim odesłanie do art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy. Roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Choć dotyczy to zmiany zagospodarowania terenu, ale odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw do wyłączeń w tym zakresie. Należy w związku z tym przyjąć, w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy, że warunków zabudowy nie ustala się dla określonych w nim robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Dalej, zasadnie też sądy wywodziły, że komentowana norma dotyczy robót budowlanych, dlatego przyjąć trzeba, że decyzje o warunkach zabudowy potrzebne są jedynie do takich zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które związane są z wykonywaniem robót budowlanych (por. wyroki NSA z dnia: 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1802/08; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 21/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 275/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1057/13; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 31/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyżej powiedziane na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii o kluczowym znaczeniu dla oceny przedmiotowości prowadzonego postępowania, a mianowicie nie wyjaśnił, przy udziale wnioskodawców, czy planowana przez nich zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Informacji na ten temat brakuje również we wniosku. Z kolei brak ustaleń w powyższym zakresie czyni niemożliwym dokonanie oceny co do prawidłowości podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Nie można bowiem wykluczyć, że określona we wniosku zmiana sposobu użytkowania nie stwarza konieczności wykonania robót budowlanych, a wówczas organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i powinien prowadzone postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Zdaniem Sądu, zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko o spełnieniu określonych w ustawie przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest zatem przedwczesne, ponieważ zostało podjęte bez dostatecznego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem podstawowej przesłanki związanej z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a mianowicie, czy i w jakim zakresie planowana inwestycja związana jest z wykonaniem robót budowlanych. Innymi słowy, brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i jednoznacznego wyjaśnienia, czy planowane zmierzenie obejmuje wykonanie robót budowlanych, oznacza, że nie rozważono w sposób należyty istnienia podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i wydania orzeczenia merytorycznego. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że przez niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie organy dopuściły się naruszenia określonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej i realizującej tą zasadę szeregu przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Ponadto wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy - nie dostrzegając wykazanych powyżej uchybień - zajął nieuprawnione stanowisko o prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, czym naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie można również stwierdzić właściwego wypełnienia przez Kolegium obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), która wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ujawnienie powyższych naruszeń przepisów postępowania stanowiło podstawę do uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji.

Niezależnie od powyżej stwierdzonych uchybień, w ocenie Sądu, dodatkowo wskazać trzeba na jeszcze inne wadliwości kontrolowanych decyzji. I tak, w odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego nieokreślenia w decyzji liczby miejsc parkingowych wyjaśnić należy - co też dostrzegł organ odwoławczy - że w obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych poprzez dokonanie analizy, jaka ilość miejsc postojowych jest wystarczająca dla danego zamierzenia budowlanego, należy bowiem do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast organ lokalizacyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego w powyższym zakresie. Pogląd ten jest prezentowany w przeważającym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela (por. wyroki z dnia: 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2151/12 i II OSK 2640/12; 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 95/13; 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 128/13; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2448/10). Powiedziane powyżej nie oznacza jednak, że organ w ogóle jest zwolniony z obowiązku zajęcia stanowiska w omawianej kwestii. Stosownie bowiem do art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ustawy, w decyzji o warunkach zabudowy należy określić warunki w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji. Z kolei § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń stanowi, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. W ocenie Sądu, decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać uzasadnienie przyjętej liczby miejsc parkingowych poprzez rozważenie, jaki będzie wpływ planowanej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej na funkcje i cechy zabudowy dotychczasowej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wyraził żadnego stanowiska w tej materii. Natomiast Kolegium ograniczyło się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia nie planuje się utworzenia miejsc postojowych, zaś przewiduje się wykorzystanie dwóch miejsc na pobliskim parkingu. Tymczasem usługowy charakter planowanej inwestycji wymagał bardziej szczegółowego odniesienia się do zagadnienia dotyczącego warunków parkowania pojazdów, zwłaszcza że - jak podało Kolegium - na obszarze analizowanym znajdują się inne obiekty o funkcji usługowej (przychodnia lekarska, pawilon handlowy, pralnia). Reasumując stwierdzić należy, że skoro decyzja o warunkach zabudowy ma przesądzić, czy dana inwestycja, o określonych parametrach, jest dopuszczalna na danym terenie, to niewątpliwe dla tej oceny konieczne jest również ustalenie wymaganej liczby miejsc parkingowych, przykładowo poprzez określenie ich minimalnej ilości bądź wskaźnika liczby miejsc postojowych wymaganej dla planowanej inwestycji, z tym jednak zastrzeżeniem, że ustalenie konkretnej ich liczby należy już do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera żadnych, nawet ogólnych zaleceń co do zasad określenia liczby miejsc parkingowych dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Przechodząc do dalszej oceny kontrolowanych aktów, wyjaśnienia wymaga, że w sytuacji, gdy przedmiotem ustalenia warunków zabudowy jest jedynie zmiana sposobu użytkowania, czyli zmiana funkcji w rozumieniu przepisów ustawy, analiza powinna ograniczyć się do tej cechy i badać, czy w analizowanym obszarze możliwe będzie pogodzenie proponowanego sposobu użytkowania na cele usługowe z istniejącymi już funkcjami. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r., jeśli mowa w nim o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ustaleniu nie będą zatem podlegały parametry takie jak: obowiązująca linia nowej zabudowy (§ 4), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokość elewacji frontowej (§ 6), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometria dachu (§ 8). Te parametry pozostają bowiem bez zmian (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1295/13). W rozpoznawanej sprawie prawidłowo więc odstąpiono od ustalania ww. parametrów.

W rozważanym przypadku badanie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa powinno zatem dotyczyć kwestii dostosowania funkcji obiektu budowlanego do funkcji obiektów istniejących na danym obszarze. Sąd zgadza się poglądem, że wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie pozwalającym na stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie, tak by nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, chroniącej zastany w danym miejscu stan zabudowy oraz funkcję istniejących obiektów budowlanych (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10; 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12). Sporządzona w toku postępowania administracyjnego analiza sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie planowanej inwestycji, czyli na obszarze wyznaczonym stosownie do § 3 rozporządzenia z 2003 r., ma zatem na celu wykazanie, czy zamierzona zmiana funkcji w istniejącym budynku będzie pozostawała w zgodzie z istniejącym na badanym terenie porządkiem planistycznym, tj. nie będzie kolidowała z funkcją zabudowy terenu sąsiedniego.

Badanie w niniejszej sprawie prawidłowości sporządzonej w powyższym zakresie analizy prowadzi do wniosku, że wprawdzie wielkość obszaru analizowanego odpowiada wymogom określonym w § 3 rozporządzenia z 2003 r., to jednak konfrontując zapisy części tekstowej i graficznej dokumentów przedstawiających wyniki przeprowadzonej analizy (stanowiących załącznik do decyzji), stwierdzić trzeba, że nie są one spójne w warstwie dotyczącej ustalenia funkcji obiektów znajdujących się na analizowanym obszarze. Odczytanie zapisów na części graficznej przy zastosowaniu zamieszczonej tam legendy nie potwierdza ustaleń przyjętych w części tekstowej. Przede wszystkim na załączniku graficznym na żadnym z budynków znajdujących się na obszarze analizowanym nie oznaczono funkcji usługowej, pomimo że organ wyraźnie w części tekstowej stwierdza, że działki sąsiednie zabudowane są m.in. budynkami usługowymi. Niewątpliwe zatem przeprowadzona analiza nie doprowadziła do jednoznacznego ustalenia, jaka jest faktyczna funkcja poszczególnych obiektów na analizowanych obszarze i nie wykazała, czy możliwe będzie pogodzenie nowego sposobu użytkowania z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W ocenie Sądu, brak spójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy stanowi wadliwość mającą wpływ na prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania. Skoro bowiem przeprowadzona analiza jest wyznacznikiem dla ustalenia warunków zabudowy, to tym samym nie może zawierać rozbieżności powodujących wątpliwości co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu. Wskazanych uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy, uznając za prawidłową przeprowadzoną przez organ pierwszej instancji analizę. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego przez niedokonanie oceny merytorycznej całości sprawy. Podkreślenia natomiast wymaga, że sporządzana na potrzeby postępowania analiza, jak każdy dowód w sprawie, powinna podlegać samodzielnej ocenie organu stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Organ musi wykazać w zakresie tej oceny, że ustalone wymagania dotyczące nowego sposobu użytkowania istniejącego obiektu są zgodne z przepisami prawa, w tym nie stoją w sprzeczności z regulacją art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i zgodnie z tym przepisem stanowią kontynuację funkcji zabudowy. Ustalone warunki nowej zabudowy muszą więc nie tylko wynikać z przeprowadzonej analizy, ale także powinny być szczegółowo uzasadnione w decyzji. Natomiast twierdzenia organów obu instancji, że na analizowanym obszarze znajduje się zabudowa o funkcji usługowej nie znajdują potwierdzenia w załączniku graficznym do decyzji Burmistrza Krapkowic z dnia 20 października 2015 r.

Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego oparcia się przez organ na nieaktualnej mapie, wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż z art. 52 ustawy w zw. z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia z 2003 r. wynika obowiązek uwzględnienia w postępowaniu map spełniających wymogi ww. przepisów, stanowiących dokumenty urzędowe. Takie dokumenty mają zaś służyć nie tylko odniesieniu do konkretnego terenu zamiaru inwestora, ale także odpowiedniemu przeprowadzeniu w sprawie analizy, a następnie wydaniu właściwej decyzji wiążącej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Mapy takie winny uwzględniać aktualny stan w terenie, a w przypadku dezaktualizacji dokumentów dołączonych do wniosku (w związku np. z długotrwałością postępowania), odpowiednie mapy dla celów przeprowadzenia analizy i sporządzenia załączników graficznych do decyzji winien z urzędu zgromadzić organ właściwy do jej wydania, w myśl ogólnych zasad postępowania dowodowego, wobec braku podstaw prawnych do ponownego nakładania takiego obowiązku na inwestora. Jednakże nie zawsze brak aktualnych map jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zachodzi wtedy, gdy nieaktualność map pozostaje bez wpływu na treść i wyniki analizy oraz ustalenie zawarte w decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1948/13 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie - z uwagi na wykazane powyżej braki w oznaczeniu funkcji budynków na załączniku graficznym decyzji organu pierwszej instancji - przedwczesne byłoby dokonywanie oceny, czy i w jakim zakresie uchybienia związane z aktualnością mapy mogłyby mieć wpływ na prawidłowość przeprowadzonej analizy.

Z kolei, co do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym udziału pełnomocnika, za słuszne trzeba uznać stanowisko Kolegium, znajdujące potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pominięcie pełnomocnika w pierwszej instancji administracyjnej, w sytuacji, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo tego wniesienie przez stronę odwołania, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 K.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to jest mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1163/14; 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1774/14; 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2619/14). W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwe organ pierwszej instancji naruszył w prowadzonym postępowaniu art. 40 § 2 K.p.a., ponieważ podejmował czynności z pominięciem ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika. Zdaniem Sądu, naruszenie to nie wywołało jednak ujemnych skutków dla skarżącego. Po pierwsze, pełnomocnik skarżącego zapoznał się w dniu 14 października 2015 r. z aktami sprawy, a następnie w piśmie z dnia 16 października 2015 r. przedstawił stanowisko procesowe reprezentowanej strony. Po drugie, skarżący wniósł odwołanie z zachowaniem terminu, a więc niedoręczenie decyzji do rąk pełnomocnika nie pozbawiło skarżącego prawa do rozpoznania sprawy w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Stosownie do powyższego nie można zatem uznać, że pominięcie pełnomocnika wypłynęło negatywnie na prawa procesowe skarżącego. Wbrew zarzutom skarżącego, na gruncie przepisów K.p.a. nie można również przyjąć, że decyzja organu pierwszej instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest związane z uzewnętrznieniem woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji (postanowienia) stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Do obrotu wchodzi i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników (tak: NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1774/14).

W ocenie Sądu, za bezzasadny należało uznać również zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia prawa wobec rozpoznania przez organ sprawy na rzecz obojga wnioskodawców, przy braku podpisu jednego z nich. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że na etapie postępowania odwoławczego wnioskodawczyni – G. W., na wezwanie Kolegium, przesłała podpisany przez nią wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tych okolicznościach nie można zasadnie twierdzić, jak słusznie wywiodło Kolegium, że organ pierwszej instancji wydał decyzję ponad treść wniosku, skoro wnioskodawczyni potwierdziła swoją wolę ubiegania się o jej wydanie.

W konsekwencji powiedzianego dotąd, Sąd uznał, że organy naruszyły wskazane powyżej przepisy procedury administracyjnej, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powtórzyć przyjdzie, że organy nie dokonały ustaleń odnośnie istotnych elementów stanu faktycznego. Przede wszystkim nie odniosły się do kwestii o fundamentalnym znaczeniu dla możliwości wydania w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a mianowicie, czy planowana zmiana sposobu użytkowania będzie wiązała się z wykonaniem jakichkolwiek robót budowlanych. Ponadto Kolegium nie dostrzegło wykazanych wadliwości decyzji z dnia 20 października 2015 r., co czyni zasadnym zarzut niedokonania przez organ odwoławczy ponownej, wyczerpującej oceny merytorycznej całości sprawy.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie jest znaczny, co zdecydowało o uchyleniu również rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 500 zł, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Natomiast prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli dopiero na właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa.