Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2173/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 77  par. 1 i  art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2014 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [....] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłata odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Nieruchomość położona w obrębie Ż., gmina R., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej została przeznaczona pod przebudowę i rozbudowę linii kolejowej [...] przewidzianym do sterowania z [...] z budową dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi - wiaduktu kolejowego w km [...].

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz F. M. w kwocie [...] zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste [...] wskazanej powyżej nieruchomości oraz zobowiązał [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od tej decyzji F. M. podniosła, że nieruchomość została oszacowana zbyt nisko. Zdaniem skarżącej, nieruchomość powinna być wyceniona podobnie jak nieruchomości przejmowane pod poszerzenie dróg gminnych oraz powinno się uwzględniać utratę premii zalesieniowej przez okres 15 lat wraz z odsetkami od momentu przejęcia gruntu.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazując na przepisy ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) oraz przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wyjaśnił, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości.

Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. w dniu [...] lipca 2011 r.

Organ odwoławczy wskazał, że aby dokonać analizy poprawności sporządzenia operatu należało uwzględnić, że 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r., zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). Rozporządzenie z 14 lipca 2011 r. nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych. Brak przepisów przejściowych powoduje, że od 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy.

Minister wskazał, że rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r., przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.).

Szacując działkę nr [...] rzeczoznawca analizą objęła, w związku z brakiem transakcji nieruchomości nabywanymi na cele budowy/rozbudowy linii kolejowych, transakcje gruntami niezabudowanymi o przeznaczeniu rolnym, położone na rynku lokalnym gminy [...], zawartymi od IV kwartału 2009 r. do 2011 r.

Po wyeliminowaniu cen, które znacząco odbiegały od cen średnich, ustalono przedział cenowy na poziomie od [...], uzależniony od położenia nieruchomości, wielkości powierzchni gruntu, bonitacji i zdolności produkcyjnej gleby oraz innych cech wpływających na wartość (kształtu działki, ukształtowania terenu, warunków wodnych oraz występowaniem obiektów utrudniających agrotechnikę). Wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości określiła na kwotę [...] zł. Jednocześnie zwiększono otrzymaną wartość o 50%.

Ponadto, w piśmie z dnia 1 grudnia 2011 r. biegła wyjaśniła, że wartość szacowanej nieruchomości określona została dla alternatywnego sposobu użytkowania jako grunt inwestycyjny przeznaczony na cele rozbudowy linii, a więc z zastosowaniem na dzień wyceny, tj. 19 lipca 2011 r., ustawowo określonego zwiększenia wartości gruntu, z którego została wydzielona wyceniona działka w wysokości 50% zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Jednocześnie w przedmiotowym piśmie wskazano, że zwiększenia dokonano po uprzednim przeprowadzeniu analizy średnich cen transakcyjnych gruntów rolnych na rynku krajowym. W wyniku analizy transakcji sprzedaży biegła ustaliła, iż średnie ceny gruntów niezabudowanych nabywanych pod budowę/rozbudowę linii kolejowych na badanym rynku są przeciętnie o 90% wyższe niż średnie ceny gruntów rolnych niezabudowanych. Wobec powyższego zastosowanie ustawowego 50% zwiększenia wartości gruntu, z którego wydzielona została wyceniona działka nr [...] ma uzasadnienie w warunkach rynkowych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła F. M. wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że w pierwszym operacie sporządzonym dla potrzeb niniejszego postępowania rzeczoznawca wyceniała wartość działki na kwotę [...] zł, a dopiero na skutek sprzeciwu [...] operat został zmieniony i ustalono odszkodowanie na kwotę [....] zł. Skarżąca zakwestionowała wysokość odszkodowania, które w jej ocenie, jest znacznie zaniżone oraz nie uwzględnia tego, iż działka jest zalesiona, że wydała ona nieruchomość w 2010 r., wobec czego należą jej się odsetki za zwłokę oraz że w trakcie prowadzenia robót uszkodzony został drzewostan.Wskazała również, że w toku postępowania domagała się ustanowienia służebności gruntowej wokół linii wysokiego napięcia, gdyż wokół linii znajdują się drzewa, co może doprowadzić do zwarcia przewodów i spowodować pożaru lasu.

Skarżąca wskazując na przepisy art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - podniosła, że obowiązkiem rzeczoznawcy było zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości, a od tego zależy, zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny.

Skarżąca zarzuciła, że rzeczoznawca nie uwzględniła, że na terenie województwa [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wypłaca odszkodowania w kwotach od [...] za 1 m2.

Wskazała również, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywały przepisy rozporządzenia sprzed nowelizacji, wobec czego organ odwoławczy powinien dokonać kontroli decyzji Wojewody stosując wówczas obowiązujące prawo. Ponadto z operatu nie wynika, że transakcje były zawarte "dobrowolnie", a działki przyjęte do porównania podobne do wycenianej.

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi - zgodnie z treścią art. 9y ust. 3 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - wartość nieruchomości według stanu w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Odszkodowanie jest ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

W niniejszej sprawie wysokość odszkodowania ustalono z uwzględnieniem operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca w operacie zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Zastosowana metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Jak wskazał Sąd, wyłącznie rzeczoznawca, w granicach obowiązującego prawa, decyduje o wyborze podejścia i metody oraz o doborze nieruchomości do porównania.

Zdaniem Sądu I instancji, rzeczoznawca nie naruszyła przepisów rozporządzeniaz 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.W operacie szacunkowym wskazano, że na analizowanym rynku lokalnym (a także na regionalnym), brak było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod budowę lub rozbudowę linii kolejowych, wobec czego rzeczoznawca określiła wartość gruntu stosując przepis § 37 i § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w brzmieniu obowiązującym na datę sporządzania operatu i wydania decyzji przez organ I instancji). Zgodnie z treścią § 37 powyższego rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod linie kolejowe stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia. Natomiast § 36 ust. 1 stanowił, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z przepisem § 36 ust.1 pkt 1 rozporządzenia w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %.

Przedmiotowa nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast według obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady [...] z [...] czerwca 1998 r. działka skarżącej położona była na terenie rolnym. Wobec tego, zgodnie z treścią § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, do wyceny należy brać pod uwagę grunty, z których wydzielono działkę, a więc grunty rolne. Działka jest niezabudowana.

Z operatu wynika, że przy określeniu wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca wzięła pod uwagę [...] transakcji nieruchomości podobnych - niezabudowanych stanowiących tereny rolne na rynku lokalnym gminy [...], z lat 2009- 2011. Na podstawie tych transakcji, po ustaleniu cech wpływających na wartość działki i stosując wskaźniki korygujące, ustalono cenę za 1 m2 na kwotę [...] zł., zwiększając ją o 50 % - zgodnie z treścią § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Powyższe – zdaniem Sądu I instancji – czyni niezasadnym zarzut skargi, że rzeczoznawca nie zbadała, czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości.

W ocenie Sądu I instancji podejście i metoda przyjęta za podstawę wyceny nie budziła wątpliwości, a operat jest zgodny z właściwymi przepisami rozporządzenia, które miały w sprawie zastosowanie. Skoro bowiem na rynku lokalnym nie dokonywano transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod linie kolejowe konieczne było zastosowanie przez rzeczoznawcę § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji).

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że nieruchomości przyjęte do porównania nie są podobne. Jak wynika z treści operatu rzeczoznawca oceniła transakcje pod względem wiarygodności ich zawarcia, mając na uwadze położenie nieruchomości, wielkość powierzchni gruntu, bonitacji i zdolności produkcyjnej gleby oraz innych cech wpływających na wartość tj. kształt działki, ukształtowanie terenu, warunki wodne panujące na gruncie. Wobec tego zarzut skargi, że z operatu nie wynikają warunki transakcji oraz że nieruchomości przyjęte do porównań nie są podobne jest niezasadny.

WSA w Warszawie zauważył też, iż skarżąca podważając wysokość odszkodowania nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego dowodów, z których wynikałoby, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę jest wadliwa, poprzestając jedynie na polemice odnośnie zaniżonej, w jej ocenie, kwocie odszkodowania.

Odnośnie zarzutu skargi, że organ odwoławczy powinien stosować stare przepisy, gdyż obowiązywały one w dacie orzekania przed organem I instancji Sąd wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie zawierało przepisów przejściowych, co oznacza, że z dniem jego wejścia w życie (tj. od 26 sierpnia 2011 r.) mają zastosowanie przepisy nowe. W toku postępowania odwoławczego rzeczoznawca pismem z dnia 1 grudnia 2011 r. potwierdziła zgodność operatu ze znowelizowanymi przepisami rozporządzenia.

Sąd I instancji zauważył przy tym, że w realiach niniejszej sprawy zmiana przepisów § 37 i 36 rozporządzenia nie miała wpływu na wycenę nieruchomości. Zarówno sprzed nowelizacji przepis § 36 ust. 2 jak i po nowelizacji, przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia stanowiły o 50 % powiększeniu wartości nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje powiększenie jej wartości.

Zarzut skargi co do niezastosowania przez organy do wyceny nieruchomości operatu z 30 maja 2011 r., w którym wartość działki określono na kwotę [...] zł, Sąd I instancji uznał za niezasadny. Otóż w operacie tym rzeczoznawca przyjęła do porównań nieruchomości nabywane pod drogi publiczne. Jednakże zarówno poprzednio obowiązujący przepis § 37, jak i obecny § 37 ust. 2 stanowią o odpowiednim stosowaniu przepisów § 36 ust. 1-4 (poprzednio § 36 ust. 1 i ust. 2) rozporządzenia. Tymczasem wbrew treści przepisu § 37 rzeczoznawca zastosowała przepis § 36 wprost. Odpowiednie zastosowanie to przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami przeznaczonym lub zajętymi pod linie kolejowe, o ile takie występowały w obrocie na analizowanym rynku, w przeciwnym razie zastosowanie mają przepisy § 37 w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Z tej samej przyczyny nieuprawnione było – zdaniem WSA w Warszawie - stanowisko skargi, że organ ustalając odszkodowanie powinien kierować się wysokością odszkodowania, jakie wypłaca Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, tj. od [...] zł za 1 m2. Sąd wskazał, że działki nabywane pod drogi znacznie różnią się od działek nabywanych pod linie kolejowe. Te pierwsze zyskują na wartości właśnie z powodu możliwości dojazdu, wyposażenia w infrastrukturę techniczną, możliwości zabudowy w sąsiedztwie, natomiast działki przejęte pod linie kolejowe nadal charakteryzują się cechami, jakie miały przed ich przejęciem.

Odnośnie zarzutów dotyczących nie uwzględnienia w kwocie odszkodowania zalesienia gruntu, Sąd wskazał, że z protokołu opisu stanu nieruchomości z [...] maja 2011 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który skarżąca podpisała wynika, że teren działki porośnięty jest roślinnością trawiastą. Nie wynikało z niego, aby na działce były drzewa.

Za nieskuteczny uznał także Sąd I instancji zarzut odnośnie do nieustanowienia przez organ służebności wokół linii wysokiego napięcia. Jak wskazano, niniejsze postępowanie dotyczy odszkodowania, a wobec tego inne kwestie niezwiązane z odszkodowaniem nie mogły przedmiotem rozstrzygania organu.

Z kolei zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, wobec wydania decyzji, nie mogły być – zdaniem Sądu - przedmiotem jego oceny.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik F. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

- obrazę przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez akceptację jego zastosowania w sytuacji, gdy w dacie sporządzania operatu szacunkowego ten akt sprawy nie wszedł jeszcze w życie (wejście w życie z dnia 26.08.2011 r. zaś operat szacunkowy z dnia 19.07.2011 r.);

- obrazę przepisów postępowania, to jest § 4, § 36 i § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez akceptację przyjęcia cen porównawczych spoza województwa warmińsko mazurskiego, i tym samym nie uwzględnienie, mimo deklaracji, metody porównawczej przy wycenie nieruchomości;

- obrazę art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik F. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., I OSK 2714/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu ww. orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd I instancji nie uwzględnił zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a. przy dokonywaniu oceny zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA, Sąd I instancji dość ogólnie jednak odniósł się do zarzutów F. M. w zakresie w którym podnosiła ona szereg konkretnych zastrzeżeń do operatu. W szczególności w treści skargi kierowanej do Sądu I instancji wskazywała ona na istotną różnicę wyceny wartości działki wyliczonej przez rzeczoznawcę w pierwszym operacie ([...] zł) w stosunku do wyceny dokonanej w drugim, aktualnym i stanowiącym podstawę do rozstrzygnięcia operacie ([...] zł). Ta zasadnicza różnica w wycenie spornej nieruchomości nie została przez rzeczoznawcę uzasadniona w sposób jasny i niepozostawiający zastrzeżeń co do faktycznej wartości nieruchomości. Przedstawione wyjaśnienia pozostawiają w szczególności wątpliwości co do zasadności przyjętego sposobu wyliczenia wartości nieruchomości i zastosowanych procedur. W tym zakresie rzeczoznawca nie przedstawił pełnej analizy obrotu nieruchomościami, w której wykazałby przyczyny tak radykalnej zmiany wartości spornej nieruchomości. Nie uzasadnił tego stosowną argumentacją.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym - dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór.

NSA dodał, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny i nie budzi wątpliwości co do jego merytorycznej zawartości, a w przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych, niebudzących wątpliwości i przekonujących danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10).

W ocenie NSA, jest to tym bardziej zasadne, że w podobnych sprawach, dotyczących ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod tą samą inwestycję, w tej samej gminie, nieruchomości o podobnej powierzchni orzekano znacznie wyższe odszkodowania. Dowody w tym zakresie przedłożył pełnomocnik skarżącej - co prawda już na rozprawie przed NSA - ale nie zmienia to faktu, iż w praktyce istnieją faktycznie bardzo duże rozbieżności co do ustalenia wartości przejmowanych nieruchomości dla celów realizacji tej samej inwestycji.

Wszystkie te okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przez organy rozpoznające sprawę, a następnie przez Sąd I instancji, który wprost przyjął ustalenia organów nie dokonując szerszych rozważań w zakresie wyjaśnienia wskazanych istotnych różnic w wysokości ustalanych odszkodowań, co wskazuje na niepełne rozważenie zarzutów skargi. Należało jednak ocenić czy organ dokonał oceny operatu w całym jego zakresie z uwzględnieniem wszystkich dostępnych materiałów i dowodów w sprawie, czy jedynie przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poszczególne ustalenia z operatu bez ich oceny. Dlatego też w tym zakresie NSA podzielił zarzuty skarżącej dotyczące niepełnej oceny operatu.

NSA wskazał, iż ponownie badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny w sposób zgodny z przepisami procedury obowiązującej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności ocena ta winna być swobodna, uwzględniać cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz zawierać dokładne uzasadnienie stanowiska sądu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Stosownie zaś do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, rozpoznający ponownie sprawę Sąd zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną zawartą w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., I OSK 2714/12.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga winna podlegać uwzględnieniu.

W niniejszej sprawie kontroli legalności podlegają decyzje organów administracji publicznej podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 16 z 2007 r., poz. 94 ze zm.) w sprawie o ustalenie odszkodowania w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 2010 roku o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.

Jak wynika z akt sprawy, w celu ustalenia odszkodowania organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu. Pierwszy operat szacunkowy działki nr [...] został sporządzony przez rzeczoznawcę w dniu [...] maja 2011 r. a ustalona w nim wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] złotych. Następnie - po otrzymaniu zastrzeżeń [...] do ww. operatu - biegły uznał te zastrzeżenia za zasadne, anulował operat szacunkowy z dnia [...] maja 2011 r. i przekazał nowy operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2011 r., gdzie oszacował wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Nowy operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2011 r. stał się podstawą dla ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2014 roku wydanym w przedmiotowej sprawie, zasadnicza różnica w wycenie spornej nieruchomości nie została przez rzeczoznawcę uzasadniona w sposób jasny i niepozostawiający zastrzeżeń co do faktycznej wartości nieruchomości. Przedstawione wyjaśnienia pozostawiają zastrzeżenia w szczególności co do zasadności przyjętego sposobu wyliczenia wartości nieruchomości i zastosowanych procedur. W tym zakresie rzeczoznawca nie przedstawił pełnej analizy obrotu nieruchomościami, w której wykazałby przyczyny tak radykalnej zmiany wartości spornej nieruchomości. Nie uzasadnił tego stosowną argumentacją.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny i nie budzi wątpliwości co do jego merytorycznej zawartości. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, iż jest to tym bardziej zasadne, że w podobnych sprawach, dotyczących ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod tą samą inwestycję, w tej samej gminie, nieruchomości o podobnej powierzchni orzekano znacznie wyższe odszkodowania. Dowody w tym zakresie przedłożył pełnomocnik skarżącej - co prawda już na rozprawie przed NSA - ale nie zmienia to faktu, iż w praktyce istnieją faktycznie bardzo duże rozbieżności co do ustalenia wartości przejmowanych nieruchomości dla celów realizacji tej samej inwestycji.

Biorąc powyższe pod uwagę wskazać trzeba, iż stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w tym celu operat szacunkowy stanowi zatem dowód tego, jaką wartość ma przejęta nieruchomość.

Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, związania organu administracji publicznej opinią rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1686/11, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazano powyżej, podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2011 r. Według zawartego w tym operacie opisu nieruchomości, działka nr [...] położona jest w powiecie [...], woj. [...], w [...] obrębie ewidencyjnym gminy [...], ok. [...] m na południe od zwartej zabudowy [...] wsi, w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów rolnych i zalesionych oraz torów kolejowych.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęła, w związku z brakiem transakcji nieruchomości nabywanymi na cele budowy/rozbudowy linii kolejowych, transakcje gruntami niezabudowanymi o przeznaczeniu rolnym, położone na rynku lokalnym gminy [...], zawartymi od IV kwartału 2009 roku do 2011 roku.

Po wyeliminowaniu cen, które znacząco odbiegały od cen średnich, rzeczoznawca ustaliła przedział cenowy na poziomie od [...], uzależniony od położenia nieruchomości, wielkości powierzchni gruntu, bonitacji i zdolności produkcyjnej gleby oraz innych cech wpływających na wartość (kształtu działki, ukształtowania terenu, warunków wodnych oraz występowaniem obiektów utrudniających agrotechnikę).

Ponadto, w piśmie z dnia 1 grudnia 2011 r. biegła wyjaśniła, że wartość szacowanej nieruchomości określona została dla alternatywnego sposobu użytkowania jako grunt inwestycyjny przeznaczony na cele rozbudowy linii, a więc z zastosowaniem na dzień wyceny, tj. 19 lipca 2011 r., ustawowo określonego zwiększenia wartości gruntu, z którego została wydzielona wyceniona działka w wysokości 50% zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Jednocześnie, w przedmiotowym piśmie wskazano, że zwiększenia dokonano po uprzednim przeprowadzeniu analizy średnich cen transakcyjnych gruntów rolnych na rynku krajowym. W wyniku analizy transakcji sprzedaży biegła ustaliła, iż średnie ceny gruntów niezabudowanych nabywanych pod budowę/rozbudowę linii kolejowych na badanym rynku są przeciętnie o 90% wyższe niż średnie ceny gruntów rolnych niezabudowanych. Wobec powyższego zastosowanie ustawowego 50% zwiększenia wartości gruntu, z którego wydzielona została wyceniona działka nr [...] ma uzasadnienie w warunkach rynkowych.

Na podstawie przedstawionej analizy porównawczej rzeczoznawca obliczyła wartość 1m2 powierzchni działki na kwotę [...]/m2, co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości działki na kwotę [...] zł.

Podkreślić trzeba, iż w toku postępowania administracyjnego skarżąca wskazywała na istotną różnicę wyceny wartości rynkowej gruntu wyliczonej przez rzeczoznawcę w operacie z dnia 30 maja 2011 r. ([...] zł) w stosunku do wyceny dokonanej w drugim, aktualnym i stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia operacie z dnia [...] lipca 2011 r. ([...]zł).

Z akt sprawy wynika, iż nowy operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2011 roku rzeczoznawca majątkowy przesłała do organu pierwszej instancji przy piśmie z dnia 25 lipca 2011 r. W piśmie tym rzeczoznawca wskazała jedynie, iż ponowne przeprowadzenie analizy § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wykazało błędną interpretację tegoż paragrafu i powiązanego z nim § 36 ww. rozporządzenia i z tego powodu anulowała operat szacunkowy z dnia 30 maja 2011 r. i zastąpiła go nowym operatem. Choć nowy operat szacunkowy opiewał na kwotę znacznie niższą niż anulowany przez rzeczoznawcę poprzedni operat szacunkowy, w piśmie rzeczoznawcy brak jest wyjaśnienia tej zasadniczej różnicy w wycenie spornej nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika również aby organy zwracały się do rzeczoznawcy o uzasadnienie zasadniczej różnicy w wycenie spornej nieruchomości.

Jednocześnie wskazać trzeba, iż skarżąca od początku kwestionowała istotną różnicę w wycenie spornej nieruchomości. W piśmie z dnia 12 sierpnia 2011 r. a następnie w odwołaniu z dnia [...] września 2011 roku skarżąca kwestionowała wysokość odszkodowania zawartą w operacie z dnia [...] lipca 2011 r. zwracając się do organu o ustalenie odszkodowania w wysokości jak w poprzednim operacie (z dnia 30 maja 2011 r.). W piśmie z dnia 20 grudnia 2011 r. skarżąca wskazywała na wyższą wartość gruntu w miejscowości położonej w okolicy jej miejsca zamieszkania oraz na terenie województwa [...]. Ponadto, w skardze do Sądu zarzuciła, że rzeczoznawca nie uwzględniła, że na terenie województwa [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wypłaca odszkodowania w kwotach od [...] zł za 1 m2. Natomiast na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej przedłożył dokumenty z postępowań dotyczących ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod tę samą inwestycję (modernizacja linii kolejowej [...] na odcinku [...] obszar [...]), gdzie za nieruchomości o podobnej powierzchni orzekano znacznie wyższe odszkodowania.

Mając na względzie wykładnię prawa zawartą w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r. wydanym w niniejszej sprawie oraz wskazane wyżej okoliczności faktyczne Sąd uznał, iż organy obu instancji nie dokonały wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Choć bowiem organy wskazały, iż operat jako dowód z opinii biegłego podlega ich ocenie z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonych w art. 80 kpa, to zasady tej organy nie uwzględniły przy ocenie wartości dowodowej operatu z dnia [...] lipca 2011 r. stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. W szczególności, uznać trzeba, iż organy nie dokonały oceny tego operatu w całym jego zakresie z uwzględnieniem wszystkich dostępnych materiałów i dowodów w sprawie, lecz jedynie przytoczyły w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poszczególne ustalenia z operatu bez ich oceny. Jeszcze raz podkreślić trzeba, iż organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny i nie budzi wątpliwości co do jego merytorycznej zawartości. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności - a taka wątpliwość w związku z zasadniczą różnicą w wycenie spornej nieruchomości występowała w niniejszej sprawie - winien żądać od biegłego wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy a decyzje organów obu instancji – jako wadliwe – podlegać muszą uchyleniu.

Przy tym, Sąd zdecydował się uchylić decyzje organów obu instancji, gdyż opinia o wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy powinna być dokonana w obu instancjach. W przeciwnym bowiem wypadku organ mógłby się narazić na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przewidzianej w art. 15 kpa.

Przy ponownym zatem rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i podjąć stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim sentencji wydano w oparciu o art. 152 ww. ustawy.