Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 172/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon. Asesor WSA Wojciech Śnieżyński – spr. po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. Z., H. R., J. J. oraz [...] "[...]" Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę składowiska odpadów uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...].01.2020 r. (nr [...]) Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań R. G., J. J., [...] sp. z o.o., H. R. i W. Z., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...].09.2019 r. (nr [...]), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] pozwolenia na budowę składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (obiekt kategorii XXII), przewidzianego do realizacji na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] , nr [...], nr [...] i nr [...] (część działki) obręb ewidencyjny [...], gmina [...].

Uzasadniając decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., prawo skutecznego wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie postępowania. Zasada ta znajduje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, wydawanych w trybie określonych przepisami - Prawo budowlane. Stosownie do art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt 20 u.p.b., obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy też ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) tych działek są stronami postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z 12.04.2011 r. sygn. akt II OSK 644/10). Oznacza to, że organ właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę, w celu ustalenia kręgu podmiotów stanowiących strony postępowania, jest zobowiązany wyznaczyć obszar oddziaływania wnioskowanej inwestycji oraz ustalić, jakie nieruchomości znajdują się w wyznaczonym obszarze oddziaływania. Wojewoda wskazał też, że obszar oddziaływania inwestycji organ wyznacza w każdej sprawie indywidualnie, uwzględniając nie tylko rodzaj i zakres inwestycji, ale także - jej usytuowanie, cechy otoczenia, konfigurację terenu, sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, etc.

Badając pod uwagę przedstawiony sposób badania przymiotu strony postępowania Wojewoda wskazał, że projektowane przedsięwzięcie obejmuje budowę kwatery składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, w sąsiedztwie istniejących kwater składowania odpadów nr 1, 2 i 3 Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...], prowadzonego przez [...] sp. z o.o. W ramach powyższej inwestycji, zaprojektowanej na działkach nr: [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] oraz na części działki nr [...], przewidziano wykonanie: kwatery składowiska odpadów - część I i II, drogi dojazdowej do kwatery, drogi technologicznej, drogi wjazdowej do kwatery, rowu opaskowego, zbiornika wód odciekowych z pierwszej części kwatery, zbiornika wód odciekowych z drugiej części kwatery, zbiornika wód opadowych/przeciwpożarowych, pasa zieleni ochronnej, wagi najazdowej, brodzika do dezynfekcji kół i podwozi oraz budynku dyspozytorni.

Dalej organ odwoławczy, powołując się na wymogi wynikające z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazał, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, która wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor uzyskał taką decyzję, wydaną przez Burmistrza [...] w dniu [...].06.2018 r. (znak: [...]). Jako strony w tym postępowaniu uznano inwestora, Gminę [...] oraz Nadleśnictwo [...]. Wojewoda zauważył przy tym, że decyzja środowiskowa jest ostateczna i jako taka, nie tylko podlega wykonaniu, ale także korzysta z domniemania prawidłowości.

Powołując się następnie na wymóg przeprowadzenia oceny obszaru oddziaływania inwestycji z punktu widzenia wymagań techniczno-budowlanych, w tym określonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 271 ust. 3 tego rozporządzenia, otwarte składowisko, ze względu na usytuowanie, należy traktować jak budynek PM (produkcyjno-magazynowy). Stwierdził przy tym, że przepis ten został umieszczony w Rozdziale 7 rozporządzenia pt. "Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe". Z kolei z projektu budowlanego wynika (str. 48), że zostanie wybudowana kwatera o powierzchni czynnej ok. 42 573 m2, przy maksymalnej wysokości deponowania odpadów ok. 142,5 m n.p.m., tj. 42,5 m n.p.t. Zawarte w projekcie budowlanym informacje dotyczące przyjętej gęstości obciążenia ogniowego na poziomie nie przekraczającym 500 MJ/m wynikają z kwestii zwiększenia wilgotności składowiska odpadów (recyrkulacja odcieków, wody technologicznej), jednakże kwestii tej nie obejmują zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę dane określające warunki techniczne składowania odpadów (lit. c pkt 2 decyzji). W projekcie budowlanym (str. 49) wskazana została odległość 170 m jako minimalna odległość budynku z uwagi na kwestie przeciwpożarowe.

Powołując się na powyższe fragmenty części opisowej projektu budowlanego Wojewoda stwierdził na postawie akt sprawy, że najbliżej projektowanych kwater do składowania odpadów, w odległości 80 m - znajduje się działka leśna nr [...] (pozbawiona możliwości zabudowy), stanowiąca współwłasność H. R. Z kolei najbliższe zabudowania znajdują się: na działce nr [...], której współwłaścicielem jest R. G. (120 m), na działce nr [...], której współwłaścicielką jest J. J. (ok. 180 m). Działka nr [...], której właścicielem jest [...] sp. z o.o. oddalona jest od granic nieruchomości objętych inwestycją o 370-400 m, a działka nr [...], której właścicielem jest W. Z., oddalona jest od terenu zainwestowania na o ok. 600 m oraz położona jest za istniejącym zakładem. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że odwołujące się osoby nie posiadają zabudowań w odległości 170 m od projektowanych kwater, a działki, którymi władają, mają charakter rolny. Jednocześnie zauważył, że ustalony przez organ pierwszej instancji obszar oddziaływania wnioskowanej inwestycji budowlanej jest zgodny z wymogami uzyskanej przez inwestora decyzji środowiskowej. Dlatego Wojewoda orzekł, że w świetle przepisów techniczno-budowlanych, jak też wymagań z zakresu ochrony środowiska, brak jest podstaw do stwierdzenia, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmował nieruchomości należące do odwołujących się osób.

Z taką decyzją nie zgodzili się R. G., J. J., [...] sp. z o.o., H. R. i W. Z., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Reprezentujący skarżących pełnomocnik zarzucił Wojewodzie szereg naruszeń, w tym:

1). art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. poprzez niewłaściwe i błędne ustalenie kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, przez co pominięto właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na których ma powstać składowisko odpadów, które to nieruchomości sąsiednie pozostają w obszarze oddziaływania obiektu, a konsekwencji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie przez organy zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania polegające na uniemożliwieniu wypowiedzenia się skarżącym co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak również niepoinformowaniu o wydaniu decyzji;

2). art. 7 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w zw. z art. 72 § 1 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i jego ochronie, poprzez nierozpoznanie wniosku skarżących o zawieszenie postępowania i wydanie decyzji, mimo że organ miał wiedzę o prowadzeniu przez SKO we [...] sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Burmistrza [...] z [...].06.2018 r., która to decyzja środowiskowa była niezbędna dla podjęcia decyzji o pozwoleniu na budowę;

3). art. 7 w zw. z art. 77 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zanim organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy, co dotyczy w szczególności nieuzyskania odpowiedzi Prokuratury Okręgowej w [...] na pismo z [...].07.2019 r. i w konsekwencji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania z urzędu i wydanie decyzji, pomimo że organ miał wiedzę o toczącym się postępowaniu karnym prowadzonym przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] w sprawie przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o zmianie klasyfikacji działek gruntów, na których ma być wybudowane składowisko odpadów;

4). art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu, polegającym na całkowicie bezzasadnym uznaniu braku interesu prawnego skarżących, podczas gdy takie ustalenie było kontrfaktyczne w świetle przebiegu sprawy oraz na podstawie przepisu art. 28 u.p.b.;

5). art. 6 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wyrażające się w rażącym pogwałceniu zasady praworządności polegające na całkowicie dowolnej wykładni obowiązujących przepisów prawa stanowiących o uprawnieniach stron w postępowaniu administracyjnym oraz błędnej subsumpcji przepisów do stanu faktycznego sprawy;

6). art. 7 w zw. z art. 7b i 77 § 1 k.p.a. wyrażające się w rażącym pogwałceniu zasady prawdy obiektywnej i wydaniu postanowienia wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli, przy pomocy środków nieadekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy, co polega na nieprawidłowej analizie materiału dowodowego w sprawie w sytuacji, gdy należy uznać, iż zakres nieprawidłowości związanych z wydaniem decyzji z [...].09.2019 r. oraz obszar planowanej inwestycji w sposób wystarczający pozwalają stwierdzić interes prawny mieszkańców w zaskarżeniu decyzji;

7). art. 12 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. wyrażające się w naruszeniu zasady szybkości postępowania przy jednoczesnym naruszeniu zasady praworządności, co polega na wydaniu decyzji nakierunkowanej jedynie na zablokowanie stronom możliwości zakwestionowania decyzji z [...].09.2019 r. dopiero po upływie czterech miesięcy od wpływu odwołania, podczas gdy, zważywszy na treść decyzji z [...].01.2020 r. i brak dostatecznie dogłębnej analizy istoty sprawy, orzeczenie takie mogło być wydane niezwłocznie i wcześniej umożliwić stronom podjęcie kolejnych działań;

8). art. 8 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. wyrażające się w istotnym pogwałceniu zasady pogłębiania zaufania, co polega na tym, że organ, poprzez naruszenie wyżej wymienionych zasad przy prowadzeniu niniejszej sprawy, potraktował podmioty uczestniczące w sprawie w sposób stronniczy, arbitralnie korzystnie rozstrzygając na korzyść inwestora, pomimo obiektywnych przesłanek (w postaci dowodów z dokumentów) nakazujących natychmiastowe powstrzymanie wszelkich procedur mających doprowadzić do zrealizowania wniosku inwestora.

Zauważając, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do meritum sprawy, tym niemniej skarżący zarzucili Wojewodzie, że w toku postępowania po wniesieniu odwołania od decyzji pierwszej instancji naruszył także:

9). art. 127 ust. 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. poprzez dopuszczenie do potencjalnej realizacji decyzji udzielającej pozwolenia na budowę mimo braku oświadczenia o posiadanym tytule prawnym do dysponowania całą nieruchomością, na której będzie zlokalizowane składowisko odpadów, bowiem oświadczenie inwestora z [...].06.2019 r., nie objęło swoim zakresem działki nr [...], która to działka ma zostać zabudowana zgodnie z projektem budowlanym inwestora oraz wydaną decyzją o jego zatwierdzeniu;

10). art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, mimo że budowa składowiska odpadów nie jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (WPGO), a organ w takim przypadku powinien odmówić wydania tego pozwolenia;

11). art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. art. 35 ust. 3 u.p.b. w zw. z § 6 i § 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...].12.2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości [...], poprzez wydanie decyzji sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy § 6 uchwały planistycznej nie przewiduje możliwości budowy innych obiektów niż budynki, czyli składowiska odpadów, gdyż składowisko odpadów nie stanowi budynku, ani urządzenia, tylko budowlę, a § 7 powołanej uchwały zastrzega, że działalność przedsięwzięć lokalizowanych na terenie nie może powodować ponadnormatywnego obciążenia środowiska naturalnego poza granicami działki, do której inwestor posiada tytuł prawny, a niewątpliwie składowanie odpadów takie obciążenie powoduje;

12). art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. art. 35 ust. 3 u.p.b. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie niezgodnym z zakresem decyzji o warunkach zabudowy nr [...], która nie obejmowała swoim zakresem działki nr [...], która to działka ma również zostać zabudowana zgodnie z projektem budowlanym,

13). § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawię warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. poprzez wydanie decyzji, mimo że położenie składowiska odpadów może kolidować ze strefą kontrolowaną gazociągu wysokiego ciśnienia (6,3 MPa) [...] relacji [...];

14). § 11 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez wydanie decyzji, pomimo że organ nie zgromadził w aktach sprawy decyzji o gleboznawczej klasyfikacji gruntów ani decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych klas IVa i IVb przez co nie ustalił, czy budowa składowiska odpadów jest w ogóle dopuszczalna ze względu na klasyfikację tego gruntu;

15). art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. poprzez wydanie decyzji, mimo że projektowany obiekt budowlany nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej właściwego dla obiektu tego rodzaju.

Formułując takiej treści zarzuty skargi jej autorzy zarzucili Wojewodzie naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a., a ewentualnie również art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. wyrażające się w tym, że a) organ odwoławczy nie stwierdził z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] z [...].09.2019 r. pomimo okoliczności, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, b) w związku z prowadzonym postępowaniem karnym w przedmiocie stwierdzenia nadużycia uprawnień i niedopełnienia obowiązków z art. 231 § 1 i 3 k.k. wykonanie decyzji pociągnąć może za sobą w świetle kierunków prowadzonych postępowań karnych wykonanie kolejnych czynów zagrożonych karą, c) w świetle braku umieszczenia inwestycji w MPZP i WPGO oraz w świetle postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności środowiskowej, decyzja organu I instancji pozostaje nieważna z mocy prawa jako w ogóle niemożliwa do wydania i zrealizowania. Wobec tego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...].09.2019 r. ewentualnie uchylenie zaskarżanej decyzji o umorzeniu w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...].09.2019 r. W szerokim uzasadnieniu skarga rozwija podniesione w petitum zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

W piśmie przygotowawczym z [...].04.2020 r. skarżący zgłosili dodatkowe wnioski dowodowe oraz wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie której jest obecnie realizowana budowa spornego składowiska.

Postanowieniem z [...].06.2020 r. tutejszy Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z [...].09.2019 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Pismem procesowym z [...].07.2020 r. uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. we [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma przedstawiono szeroką argumentację celem wykazania niezasadności skargi. Podkreślono, że zarzuty skargi w większości odnoszą się do decyzji Starosty [...] z [...].09.2019 i stanowią powielenie zarzutów zgłoszonych w odwołaniu od tej decyzji. Według uczestniczki postępowania, Wojewoda prawidłowo przyjął, rozpoznając odwołania skarżących, że nie wykazali oni indywidualnego, odrębnego interesu prawnego, który uprawniałby ich do udziału w charakterze strony postępowania Oceniając kwestie istnienia interesu prawnego po stronie skarżących Wojewoda prawidłowo przeanalizował art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. i wyprowadził z słuszne wnioski. Podkreślono również, że w toku procesu inwestycyjnego krąg stron ustalany był pierwotnie na etapie postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji, a podstawę prawną stanowił przepis art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na etapie wydania pozwolenia na budowę krąg stron ustalany był natomiast na podstawie ustawy Prawo budowlane, która zawiera własną, jeszcze węższą definicję strony. W przekonaniu uczestnika postępowania, organ odwoławczy dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego. Z najwyższą starannością dokonał analizy położenia nieruchomości skarżących względem inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Precyzyjnie określił odległości dzielące nieruchomości jak i ich charakter. Ponadto wskazano, że kolejnym przepisem określającym obszar oddziaływania inwestycji jest § 271 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nakazuje traktowanie otwartego składowiska jako budynku PM (produkcyjno-magazynowego) z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda odniósł się do zapisów projektu budowlanego znajdujących się na stronach 48-49 projektu budowlanego, w których wskazana została minimalna odległość 170 m, jako odległość budynku, z uwagi na kwestie pożarowe. Zatem obszarem oddziaływania objęte są działki położone w odległości do 170 m od rozbudowywanego składowiska, na których ze względów pożarowych ograniczone zostało prawo do zabudowy budynkiem. Pod uwagę powinny być zatem brane jedynie działki, które ze względu na przeznaczenie mogą być zabudowane. Nieruchomości skarżących, jak prawidłowo wykazano w zaskarżonej decyzji nie doznają ograniczeń w zabudowie, albowiem: działka nr [...] stanowiąca współwłasność R. G., D. G. i K. G. stanowi rolę/łąkę (odległość od składowiska 120 m); działka nr [...] stanowiąca współwłasność J. J. i H. J. stanowi grunty orne, a nadto położona jest w odległości powyżej 170 m od składowiska (odległość od składowiska 180 m); działka nr [...] stanowiąca współwłasność J. R. i H. R., stanowi las (odległość od składowiska 80 m); działki nr [...] oraz nr [...] znajdują się w znacznych odległościach od składowiska, tj. odpowiednio 370 - 400 m oraz ok. 600 m. Skarżący nie posiadają zatem zabudowań w odległości 170 od składowiska, a ich działki nie stanowią działek budowlanych, na których możliwa jest zabudowa. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że nieruchomości powołane w piśmie z [...].09.2019 r. stanowią grunty orne, lasy i łąki, a skarżący poza subiektywnym przekonaniem o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na ich grunty, nie wskazują żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, który miałby to potwierdzać, należy uznać, że nie wykazali oni przysługującego im interesu prawnego do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W końcowej części pisma przygotowawczego jego autor odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...].09.2019 r. zauważył, że postępowanie odwoławcze toczyło się na podstawie odrębnych przepisów, aniżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej toczy się na podstawie innych przepisów, tj. art. 156 - art. 159 k.p.a., i takie nie zostało wszczęte. Ponadto, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję może stwierdzić jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Wobec tego uczestnik postępowania zauważył, że skarga wniesiona została na decyzję Wojewody z [...].01.2020r., tymczasem pełnomocnik domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...].09.2019 r. Nadto za irrelewantne dla ustalenia interesu prawnego skarżących do udziału w sprawie w charakterze strony uczestnik postępowania uznał zgłoszone przez skarżących wnioski dowodowe.

Postanowieniem z 23.07.2020 r. tutejszy Sąd umorzył postepowanie sądowoadministracyjne w zakresie dotyczącym skargi R. G. z uwagi na jej cofnięcie.

W piśmie z [...].09.2020 r. skarżący udzielili odpowiedzi na stanowisko uczestnika postępowania, podtrzymując wszystkie twierdzenia i wnioski wywiedzione w skardze, a nadto zaprzeczyli wszystkim twierdzeniom uczestnika, poza wyraźnie przyznanymi. Podkreślili również okoliczności związane z przebiegiem postępowania przed organem pierwszej instancji, gdzie składali pisma, z których żadne nie zostało przez organ odrzucone czy uznane za niedopuszczalne, co świadczy o tym, że przysługiwał im status strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty są zasadne.

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jak dotychczas: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Na tle powołanego przepisu w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy organ odwoławczy ustali, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, przy czym sytuacja ta wystąpi m.in. wtedy, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony postępowania, tj. niebędący stroną (wyrok NSA z 05.07.2006 r., II OSK 942/05).

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż stwierdził, że wnoszący odwołania nie maja przymiotu strony postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (obiekt kategorii XXII), przewidzianego do realizacji na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (część działki) obręb ewidencyjny [...][...], gmina [...]. Podstawę do takiego stanowiska stanowiło uznanie, że planowana rozbudowa składowiska oraz budowa i przebudowa związanych z tym urządzeń budowlanych nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości nalężących do skarżących. Jednocześnie planowana inwestycja spełnia warunki techniczno-budowlane, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie.

Oceniając kwestię istnienia po stronie skarżących przymiotu strony w takim postępowania, w ocenie Sądu, Wojewoda nie dokonał wnikliwej i całościowej analizy materiału dowodowego w kontekście zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b., tym samym przedwcześnie wyprowadził wniosek, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, który uprawniałby ich do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie udzielania pozwolenia na rozbudowa składowiska odpadów.

W sprawie nie ma przy tym sporu co do tego, że badając legitymację skarżących na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. należało mieć na uwadze, że wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych, a także sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Zgoda jest również co do tego, że organ właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę, w celu ustalenia kręgu podmiotów stanowiących strony postępowania, jest zobowiązany wyznaczyć obszar oddziaływania wnioskowanej inwestycji oraz ustalić, jakie nieruchomości znajdują się w wyznaczonym obszarze oddziaływania. Podkreślić wobec tego należy, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Nie można zatem utożsamiać braku naruszeń przepisów w sprawie warunków technicznych z brakiem przymiotu strony podmiotu będącego właścicielem działki leżącej w sąsiedztwie nieruchomości, na której sporna inwestycja została zrealizowana. Dla oceny, czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Inaczej mówiąc, obszaru oddziaływania nie można utożsamiać wyłącznie z naruszeniem określonych wymogów technicznych, albowiem obiekt budowlany może wprowadzać ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nieobjętego inwestycją także wtedy, gdy jego realizacja jest zgodna z przepisami określającymi wymogi techniczne i istnieją podstawy do wydania pozwolenia na budowę. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest tym samym wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich i inne wymogi, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy bowiem podkreślić, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki powinien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych. Uwzględnić należy, że zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc nie tylko wskazane przez uczestnika postępowania przepisu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ale także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Także przepis art. 144 k.c. nakazujący, aby właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa powstrzymał się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W konsekwencji należy przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania (tak wyrok WSA w Opolu z 07.07.2020 r., sygn. akt II SA/Op 128/20 i powołane tam orzecznictwo).

Przedstawiona powyżej wykładnia znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Dlatego organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany każdorazowo do ustalania w odniesieniu do konkretnej nieruchomości – pomimo wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – czy taka nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania obiektu budowlanego. Fakt, że w toku procesu inwestycyjnego krąg stron postępowania ustalony został już na etapie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia, nie oznacza, że nie może on być na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oceniony odmiennie, i to niekoniecznie w sposób zawężający. Okoliczność, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją środowiskową wydaną przez Burmistrza [...] z [...].06.2018 r., jako strony postępowania uznano wyłącznie inwestora, Gminę [...] oraz Nadleśnictwo [...], nie może być interpretowana w ten sposób, że przepisy prawa wprowadzają w tym zakresie związanie dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przeciwnie, obowiązane są one samodzielnie, według reguł wynikających z przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b., ustalić krąg stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

W analizowanym w tym miejscu kontekście, w ocenie Sądu, na podnoszoną przez uczestnika postępowania problematykę związania organu wydającego pozwolenie na budowę treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach spojrzeć należy natomiast w ten sposób, że zgodnie z art. 127 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach - organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów określa w tym pozwoleniu wymagania zapewniające ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (ust. 3), które dotyczą: typu składowiska odpadów, warunków technicznych składowiska odpadów, rodzaju odpadów przeznaczonych do składowania na składowisku odpadów, rodzaju odpadów niebezpiecznych dopuszczonych do składowania na wydzielonej części składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, jeżeli część tego składowiska wydzielono do składowania odpadów niebezpiecznych, rocznej i całkowitej masy odpadów dopuszczonych do składowania oraz pojemności składowiska odpadów i docelowej rzędnej (maksymalnej wysokości składowania), sposobu prowadzenia składowiska odpadów, sposobu gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania odcieków, sposobu gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego, sposobu, częstotliwości i czasu prowadzenia monitoringu składowiska odpadów, sposobu postępowania w przypadku wystąpienia awarii oraz wytycznych technicznego zamknięcia składowiska odpadów i kierunku jego rekultywacji (ust. 4). Przywołana regulacja stanowi konsekwencję faktu, że składowisko odpadów w świetle definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach stanowi wprawdzie obiekt budowlany, ale przeznaczony do składowania odpadów. To specyficzne przeznaczenie powoduje z kolei, że wymagania dotyczące realizacji takiego obiektu kształtowane są przez dwie grupy przepisów, nie tylko przez prawo budowlane, ale także prawo odnoszące się do odpadów, zwłaszcza ustawę o odpadach (tak NSA w wyroku z 26.06.2019 r., sygn. akt II OSK 2109/17). Takim przepisem jest m.in. § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30.04.2013 r. w sprawie składowisk odpadów, zgodnie z którym minimalna odległość składowiska odpadów niebezpiecznych lub składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne od budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego i budynków użyteczności publicznej, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, mierzona od krawędzi kwatery składowiska odpadów, jest ustalana zgodnie z raportem o oddziaływaniu składowiska odpadów na środowisko. W myśl ust. 4 tego przepisu, wymagania określone w ust. 1-3 stosuje się także w przypadku rozbudowy składowisk odpadów. Tymczasem Wojewoda nie tylko nie dostrzegł tej złożoności reżimu prawnego i nie odniósł się w zakresie minimalnych odległości składowiska odpadów do zabudowań do treści raportu o oddziaływaniu składowiska odpadów na środowisko planowanej rozbudowy składowiska, ale nawet nie powołał ustawy o odpadach.

Zgłębiając dalej zagadnienie dotyczące prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, przyjdzie wobec tego odróżnić kwestię zaprojektowania obiektu budowlanego z zachowaniem odległości danego obiektu od granic działek sąsiednich, co stanowi przesłankę do wydania pozytywnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, od wyznaczenia kręgu stron postępowania w sprawie wydania takiej decyzji. W tym ostatnim przypadku, istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 u.p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz zależy od tego, czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Takim przepisem jest niewątpliwe powołany przez Wojewodę § 271 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Ale poza stwierdzeniem dotyczącym miejsca tego przepisu w systematyce powołanego rozporządzenia, tj. Rozdział 7 pt. "Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo przeciwpożarowe", brak jest już pogłębionej analizy wskazanych przepisów rozporządzenia w kontekście przyznania skarżącym przymiotu strony postępowania. Takim przepisem jest pominięta całkowicie przez organ odwoławczy regulacja zawarta w § 271 ust. 8 tego rozporządzenia, która odnosi się do odległości budynków klasy PM do "ściany lasu", która powinna być wzięta pod uwagę w przypadku chociażby działki nr [...].

Ponadto wymyka się jakiejkolwiek kontroli sądowej sposób rozumowania Wojewody na temat powodów, dla których obszarem oddziaływania objęte zostały wyłącznie działki położone w odległości do 170 m od rozbudowywanego składowiska. Według Wojewody, to w projekcie budowlany na stronie 49, została wskazana odległość 170 m, jako minimalna odległość budynku z uwagi na kwestie przeciwpożarowe. Lektura w tym zakresie wskazanego fragmentu projektu budowlanego sugeruje, że stwierdzenie o tym, iż minimalna odległości kwatery od najbliższego budynku wynosi ponad 170,00 m, odnosi się do istniejącego zaplecza socjalnego znajdującego się na terenie funkcjonującej już części zakładu, które będzie oddalone od projektowanego zakładu o ok 170,00 m (str. 48 projektu). Powyższa kwestia wymaga dodatkowych wyjaśnień.

Organ, badający przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b., nie może zatem zaniechać własnej oceny obszaru oddziaływania inwestycji w oparciu o w pełni ustalony stan faktyczny. Ocena ta nie może też ograniczyć się do zacytowania przepisów rozporządzenia i wybranych fragmentów projektu budowlanego, bez dokonania w tym zakresie własnych ustaleń i rozważań, które pozwolą na skontrolowanie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Nie są to wszystkie mankamenty kontrolowanej decyzji. W uzasadnianiu decyzji Wojewoda wskazuje, że najbliższe zabudowania znajdują się na działce nr [...], której współwłaścicielem jest R. G. (120 m), aby następnie stwierdzić, że skarżący nie posiadają zabudowań w odległości 170 m od projektowanych kwater, a działki, którymi władają, mają charakter rolny.

W świetle dotychczasowych rozważań należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie przesądza faktu, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu odwoławczym. Sąd stwierdza natomiast, że wobec nienależytego ustalenia stanu faktycznego przez Wojewodę i zaniechania przez ten organ sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji, kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, organ II instancji naruszył w sposób niewątpliwe mający wpływ na wynik sprawy przepisy art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego z przesłanek podmiotowych nie została w prawidłowy sposób przez organ dowiedziona.

Przedwczesnym było zatem umorzenie postępowania odwoławczego, albowiem Wojewoda nie dysponował wymaganą wiedzą co do interesu prawnego skarżących. Dlatego organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę i biorąc pod uwagę dokonaną wyżej ocenę prawną, przeprowadzi prawidłowo postępowanie wyjaśniające w zakresie istnienia lub nieistnienia po stronie skarżących przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 u.p.b. W zależności od wyników należycie uzasadnionego - i poddającego się w związku z tym kontroli sądowo-administracyjnej - takiego postępowania, Wojewoda orzeknie merytorycznie w przedmiocie odwołania lub postępowanie odwoławcze umorzy. Wojewoda uwzględni również ewentualność skorzystania z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a., o ile uzna to za niezbędne i uzasadnione, w zakresie odnoszącym się do wyjaśnienia treści projektu budowlanego oraz raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Odrębną kwestią pozostaje, czy zarzuty podnoszone przez skarżących w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Weryfikacja tych zarzutów nastąpić może dopiero po ewentualnym przesądzeniu posiadania przez nich przymiotu strony.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak w sentencji.