Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1957/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 8 i art. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2652/14 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. z siedzibą w P. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu [...] sierpnia 2013 r. skarżąca zawarła z Województwem [...] - Wojewódzkim Urzędem Pracy w [...] (Instytucja Pośrednicząca) umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...]" (osób niepełnosprawnych) o wartości dofinansowania 755.168,49 zł, którego głównym celem było zwiększenie aktywności społecznej i zawodowej 60 osób (w tym 33 kobiet) niepełnosprawnych, zamieszkałych na terenie gmin [...] poprzez uzyskanie kwalifikacji zawodowych i zdobycie doświadczenia zawodowego w okresie od 1 września 2013 r. do 30 września 2014 r.

Instytucja Pośrednicząca przekazała A na realizację projektu w ramach pierwszej transzy dofinansowania 60 000,00 zł.

Pismem z dnia 17 grudnia 2013 r., w związku z utrzymującym się problemem związanym z rekrutacją uczestników projektu skarżąca oświadczyła, że chce rozwiązać umowę o dofinansowanie projektu za porozumieniem stron na podstawie § 28 umowy, co też nastąpiło w dniu 7 stycznia 2014 r. Przed rozwiązaniem umowy skarżąca dokonała zwrotu niewykorzystanych środków w kwocie 38 340, 60 zł i przedłożyła wniosek o płatność obejmujący wydatki za okres od 1 września 2013 r. do 30 listopada 2013 r. W wyniku weryfikacji Instytucja Pośrednicząca uznała, że przedstawione we wniosku wydatki nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne i poinformowała skarżącą o konieczności ich zwrotu kwoty.

W związku z niedokonaniem zwrotu decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżąca zobowiązana została do zwrotu środków w kwocie 21.659,40 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu środków. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną w pierwszej kolejności nie uwzględnił zarzutu wydania decyzji przez organ niewłaściwy. Stwierdził, że podpisanie decyzji przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] znajdowało swe prawne umocowanie w uchwale Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r., na mocy której Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] został upoważniony do wydawania w imieniu Zarządu Województwa decyzji o zwrocie środków na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: ufp).

W ocenie Sądu organy administracyjne podjęły wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 7, 75, 77, 80 oraz art.10 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: kpa) w zw. z art. 8 i art. 11 kpa.

Materiał dowodowy zebrany w sprawie, zdaniem Sądu obejmował całokształt badanej sprawy. Sąd podkreślił, że skarżąca nie kwestionuje faktu zawarcia umowy w powoływanej przez organ treści. Niesporna jest również wysokość udzielonej dotacji oraz wniosek o płatność z dnia 16 grudnia 2013 r. obejmujący wydatki za okres od 1 września do 30 listopada 2013 r. Sąd wskazał, że skarżąca nie zgadza się natomiast z wnioskami organu oraz konsekwencjami jakie z tego tytułu wyprowadziły organy administracyjne orzekające w sprawie. Stwierdził, iż poza sporem pozostaje wysokość przypadającej do zwrotu kwoty, a skarżąca kwestionuje ustalenia organu co do zasady.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego polegającego na bezpodstawnym, w ocenie skarżącej, uznaniu kwoty poniesionych wydatków na realizację projektu jako niekwalifikowalnych i podlegających zwrotowi Sąd wskazał, że na podstawie § 3 ust. 4 zawartej umowy o dofinansowanie, skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Sąd stwierdził, że zgodnie z zapisem § 28 umowy o dofinansowanie projektu, umowa mogła zostać rozwiązana na wniosek każdej ze stron w przypadku wystąpienia okoliczności, które uniemożliwiają dalsze wykonywanie jej postanowień. Natomiast w myśl § 29 ust. 2 umowy w takiej sytuacji skarżąca miała prawo do wydatkowania jedynie tej części otrzymanej transzy, która odpowiadała prawidłowo zrealizowanej części projektu. Zgodnie zaś z zapisem umowy projekt należy rozumieć jako prawidłowo zrealizowany, jeżeli zostały osiągnięte założenia zgodne z regułą proporcjonalności, o której mowa w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności w ramach PO KL. Reguła ta zakłada, iż wydatki poniesione przez Beneficjenta są oceniane w perspektywie osiągniętych założeń i celów projektu wskazanych we wniosku o dofinansowanie. W sytuacji, gdy beneficjent nie osiąga celów projektu w określonym stopniu, w takim samym stopniu zmniejszeniu ulegają wydatki, które powinny zostać na ten cel poniesione.

Wobec tego, zdaniem Sądu, nie ulega kwestii, że skoro skarżąca otrzymała w ramach pierwszej transzy środków określoną sumę pieniężną, a nie zrealizowała żadnego z przyjętych założeń projektu w najmniejszym nawet stopniu, to całość wskazanej sumy podlega zwrotowi. Zasadzie tej podlegają również koszty zarządzania projektem i koszty pośrednie. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, że środki unijne w całości przeznaczone zostaną na wynagrodzenie dla personelu projektu za zarządzanie projektem, który nie przyniósł żadnych zakładanych efektów. Sąd zgodził się z organem, że działania podjęte przez skarżącą stanowiły wyłącznie próbę realizacji projektu, nie jego właściwe wykonanie i w efekcie nie doprowadziły do osiągnięcia żadnego z celów przewidzianych we wniosku o dofinansowanie.

W ocenie Sądu niezasadny jest też argument skarżącej, powołującej się na okoliczność niezawinionego, niezależnego od niej braku możliwości realizacji projektu, gdyż niemożność wykonania przyjętych założeń wynikła z braku staranności skarżącej wykazanej na etapie wstępnej analizy rynku przeprowadzonej przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, niewystarczającego zbadania zainteresowania przyszłym projektem ze strony społeczności lokalnej i w konsekwencji przyjęcie zawyżonych założeń, które okazały się niewykonalne. Nie do uwzględnienia jest również argument, że niepowodzenie w realizacji projektu, spowodowane zostało działaniem podmiotu trzeciego. Okoliczność taka nie może zostać potraktowana jako siła wyższa, i nie wpływa na zmianę oceny działania skarżącej.

Zdaniem Sądu pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 ufp, a których naruszenie zarzucono skarżącej, należy rozumieć procedury określone nie tylko w powszechnie obowiązującym prawie publicznym, ale i umowie. Niezasadne jest więc stanowisko skarżącej, iż nie naruszyła ona żadnych procedur. Organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że dokonała ona wydatków w sposób sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie Wytycznymi, a także regulacją § 29 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu, co stanowiło podstawę do wydania decyzji o uznaniu wszystkich środków przekazanych skarżącej za niekwalifikowalne i w konsekwencji do nałożenia obowiązku ich zwrotu.

Sąd wskazał, że Wytyczne stanowią dokument programowy zawierający procedury obowiązujące przy realizacji projektów w ramach PO KL. Upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: uzppr), której przepisy (art. 26 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 4a) uprawniają i jednocześnie obligują ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego do określenia kryteriów kwalifikowalności wydatków. Wytyczne są skierowane do wszystkich podmiotów uczestniczących w realizacji projektów PO KL, zaś skarżąca zobowiązała się do ich stosowania wraz z podpisaniem umowy o dofinansowanie. Upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 4a).

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa).

II

Skargę kasacyjną wniosła A w P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

- art. 133 § 1 ppsa, z uwagi na fakt nieprawidłowej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (podczas wyrokowania) części dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, dotyczących szeregu istotnych okoliczności w przedmiotowym postępowaniu, takich jak fakt, że skarżący wykonał kilkadziesiąt rodzajów czynności (wskazanych poniżej w skardze), które świadczą o jego zaangażowaniu w realizację projektu, czy fakt pominięcia współodpowiedzialności Instytucji Pośredniczącej za realizację projektu;

- art. 141 § 4 ppsa, poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie: obszernym odnoszeniu się do kwestii, podnoszonych przez organy, a braku odniesienia się do tych zarzutów i ich argumentacji skarżącej, które legły u podstaw rzeczywistego problemu, jakim była niemożność zrealizowania projektu; braku jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego argumenty skarżącej są w opinii Sądu nietrafne - co skutkuje niemożnością poznania przez stronę rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia, a w szczególności brak jest odniesienia się do kwestii faktycznego wykonania zestawu kilkudziesięciu rodzajów czynności, które zostały poczynione celem prawidłowej realizacji projektu, a która to kwestia była podnoszona na wszystkich etapach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego;

- art. 151 ppsa, poprzez niesłuszne nieuwzględnienie skargi w sytuacji oczywistej jej zasadności i w konsekwencji niesłuszne jej oddalenie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegające na nieuprawnionym pozostawieniu w obrocie prawnym orzeczenia,które nie wyeliminowało następującychnaruszeń postępowania dokonanych przez organy I i II instancji, podczas gdy skarga w całości powinna zostać oddalona. Dotyczy to następujących zarzutów naruszenia kpa:

- naruszenie prawa procesowego tj. art. 6 kpa (zasada praworządności) poprzez jego niezastosowanie i stosowanie jako podstawę prawną wydanej decyzji administracyjnej wytycznych i zaleceń, które nie są przepisami powszechnie obowiązującego prawa i nie mają mocy wiążącej,

- naruszenie prawa procesowego tj. art. 75 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącego,

- naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez niedokonanie ustalenia, jakie środki zostały faktycznie wydatkowane na cele projektu,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 8 kpa i art. 11 kpa poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a które to naruszenia nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne ich zastosowanie, tj. naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 65 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną wykładnię umowy o dofinansowanie projektu, tj. § 27 oraz § 29 umowy, które nie przewidują możliwości zwrotu środków w razie niedojścia projektu do skutku z przyczyn leżących poza skarżącym,

- prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ufp w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a uzppr, przez rozstrzygnięcie, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu środków publicznych, pomimo że skarżący nie dopuścił się naruszenia żadnych przepisów powszechnie obowiązujących ani też nie naruszył "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" oraz "Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki".

Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojeódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżąca wniosła również o zawieszenie postępowania i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego — na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) — z pytaniem prawnym o następującej treści: Czy art. 5 pkt 6 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 6 i art. 35 ust. 3 pkt 4a uzppr jest zgodny z art. 87 oraz art. 93 ust. 2 Konstytucji?

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 ppsa wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie określenia do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem Sądu I instancji - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ administracji oceny, że środki finansowe przyznane na realizację projektu pn. "[...]" wykorzystane zostały przez beneficjenta z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych w zakresie kwalifikowalności wydatków na pokrycie kosztów związanych z zarządzaniem projektem (wynagrodzenia dla osób kierujących projektem, projekt graficzny materiałów promocyjnych, projekt podstrony internetowej projektu i administrowanie podstroną internetową projektu), a w konsekwencji po trzecie, wobec bezskuteczności wezwania do zwrotu środków, wydanie decyzji określającej kwotę zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 ppsa poprzedzić należy przypomnieniem, że o skuteczności zarzutów opartych na podstawie wymienionego przepisu, nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 ppsa obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co wiąże się z obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej brak jest podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny - w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia - wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim, za niezasadny uznać należało zarzut podważający zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z punktu widzenia wadliwego - zdaniem strony skarżącej - jego uzasadnienia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia - zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; dostępne w CBOSA).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że orzekając na podstawie akt sprawy oraz w jej granicach, Sąd I instancji wskazał zarówno ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, co wyraziło się, między innymi, w wyeksponowaniu zasadniczych - z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia - elementów tychże ustaleń, i co poprzedzone zostało oceną odnośnie do prawidłowości ich przeprowadzenia przez organ administracji publicznej. Sąd I instancji wskazał również podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił, co w tym względzie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w jednoznaczny sposób odnosiło się do normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Wbrew temu co podnosi strona skarżąca w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, a mianowicie brak odniesienia się do argumentacji strony, na gruncie której eksponowała "niemożność zrealizowania projektu" oraz "kwestię wykonania zestawu kilkudziesięciu rodzajów czynności, które zostały poczynione celem prawidłowej realizacji projektu", wskazać należy, że Sąd I instancji odniósł się do powyższych kwestii. Stwierdził, że "wydatki poniesione przez beneficjenta są oceniane w perspektywie osiągniętych założeń i celów projektu wskazanych we wniosku o dofinansowanie. [...] Wobec tego, nie ulega kwestii, że skoro A otrzymała w ramach pierwszej transzy środków określoną sumę pieniężną, a nie zrealizowała żadnego z przyjętych założeń projektu w najmniejszym nawet stopniu, to całość wskazanej sumy podlega zwrotowi. Zasadzie tej jak słusznie przyjęto podlegają również koszty zarządzania projektem i koszty pośrednie. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, że środki unijne w całości przeznaczone zostaną na wynagrodzenie dla personelu projektu za zarządzanie projektem, który nie przyniósł żadnych zakładanych efektów. Reguła ta dotyczy sytuacji gdy nieosiągnięcie założeń merytorycznych wynikło z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta." Dalej Sąd wskazał, że "niemożność wykonania przyjętych założeń wynikła z braku staranności skarżącej wykazanej na etapie wstępnej analizy rynku przeprowadzonej przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, niewystarczającego zbadania zainteresowania przyszłym projektem ze strony społeczności lokalnej i w konsekwencji przyjęcie zawyżonych założeń, które okazały się niewykonalne, o czym może świadczyć znaczna rozbieżność pomiędzy założoną liczbą uczestników projektu (60 osób), a liczbą osób, które wyraziły potencjalną wolę wzięcia w nim udziału (4 osoby). Nie do uwzględnienia jest również argument, że niepowodzenie w realizacji projektu, spowodowane zostało działaniem podmiotu trzeciego. Okoliczność taka nie może zostać potraktowana jako siła wyższa, i nie wpływa na zmianę oceny działania skarżącej". Uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie towarzyszyły więc deficyty odnoszące się, czy to do wskazania (wyjaśniania oraz oceny) faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, czy to do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co prowadzi do wniosku, że w niewadliwy sposób realizowało ono funkcję kontroli jego trafności.

Uwzględniając wszystkie przedstawione argumenty, zarzut naruszenia art. 141

§ 4 ppsa uznać należało więc za niezasadny.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 133 § 1 ppsa w sposób, w jaki przedstawia to skarga kasacyjna. Z wyrażonej na gruncie wymienionego przepisu zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 ppsa, powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 ppsa, dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 ppsa, może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 ppsa usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 ppsa i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 ppsa (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; dostępny w CBOSA). Naruszeniem art. 133 § 1 ppsa będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; dostępny w CBOSA). Innymi słowy, art. 133 § 1 ppsa może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a nie gdy przyjął coś na skutek niedokładnego przeczytania akt. Wobec tego więc, że przywołany przepis wyznacza pewne granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny, a naruszenie przywołanego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji wyjścia poza te granice, to tak długo, jak długo sąd mieści się w tych granicach, ewentualne błędy w odczytaniu akt skutkować będą błędnym przedstawieniem stanu sprawy, czyli naruszeniem art. 141 § 4 ppsa (por. również wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 558/09 oraz z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 287/08; dostępne w CBOSA).

Uwzględniając przedstawione uwagi nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 133 § 1 ppsa. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że strona skarżąca nie wykazała, aby w sprawie zaistniała którakolwiek z przywołanych powyżej sytuacji lub (rodzajowo) sytuacja im podobna świadcząca o tym, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju Sąd I instancji wyszedł poza granice wyznaczone przywołanym przepisem. O ich naruszeniu nie sposób bowiem wnioskować na tej podstawie, że jak wywodzi to strona skarżąca, Sąd I instancji nie uwzględnił takich okoliczności, jak fakt, że "skarżący wykonał kilkadziesiąt rodzajów czynności, [...] które świadczą o jego zaangażowaniu w realizację projektu, czy fakt pominięcia współodpowiedzialności Instytucji Pośredniczącej za realizację projektu". Wskazane stanowisko strony skarżącej w żadnym stopniu nie dowodzi tego, że Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania fakty nieznajdujące oparcia w aktach sprawy administracyjnej czy też, że przedstawił stan sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, o czym jasno i wyraźnie przekonuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku i zawarte w nim stanowisko odnośnie do przyjętego za podstawę wyrokowania stanu fatycznego w relacji do znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej materiału dowodowego.

Za nieusprawiedliwione uznać należało również zarzuty naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 6 w związku z art. 7, art. 77

§ 1 oraz art. 80 kpa w związku z art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 8 i art. 11 kpa. W rozpatrywanej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia wymienionych przepisów prawa w sposób, w jaki przedstawia to skarga kasacyjna.

Wbrew stanowisku strony skarżącej za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 6 kpa poprzez jego niezastosowanie i stosowanie jako podstawy prawnej wydanej decyzji administracyjnej wytycznych i zaleceń, które nie są przepisami powszechnie obowiązującego prawa i nie mają mocy wiążącej. W tym względzie, strona skarżąca pomija tę okoliczność, że prawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych, stanowiący dla Sądu I instancji normatywny wzorzec kontroli jej legalności. Nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że źródłem rekonstrukcji kompetencji organu administracji publicznej do wydania zaskarżonej decyzji oraz źródłem rekonstrukcji treści tej kompetencji w relacji do treści skorelowanego z tą kompetencją obowiązku adresata wymienionej decyzji, nie była norma prawna dekodowana z aktu normatywnego o walorze prawa powszechnie obowiązującego. Wnioskowi temu w żadnym stopniu, ani też zakresie nie sprzeciwia się to, że za "inne procedury obowiązujące przy wykorzystywaniu wydatków związanych z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3", o których stanowi art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 przywołanej ustawy, rozumieć należy również postanowienia zawarte w umowie o dofinansowanie projektu, której integralną część (por. § 1 pkt 6 w związku z § 3 pkt 2 - 3 umowy) stanowią również postanowienia Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, których podstawę wydania oraz stosowania w programach operacyjnych stanowi przepis art. 35 ust. 3 w związku z art. 26 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a więc akt prawa powszechnie obowiązującego.

Słuszne jest więc stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, która nie znajdowałaby swojego źródła w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Niezależnie od tego podkreślić należy, że wbrew stanowisku strony skarżącej, zaskarżona decyzja nie była decyzją podejmowaną w ramach uznania administracyjnego, lecz decyzją związaną. Ma to tę konsekwencję, że wobec zaistnienia sytuacji opisanej w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych polegającej na stwierdzeniu wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur - co w rozpatrywanej sprawie wynika z niezrealizowania w jakimkolwiek stopniu przyjętych założeń projektu, a jedynie przeznaczenia otrzymanej transzy środków głównie na koszty związane z wynagrodzeniem dla personelu zarządzającego projektem - aktualizuje się, po bezskutecznym upływie terminu określonego w art. 207 ust. 8 przywołanej ustawy, obowiązek (a nie uprawnienie) organu administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania.

Tym samym, skoro z akt sprawy nie wynika, aby w odpowiedzi na wezwanie organu strona skarżąca dokonała zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur albo wyraziła zgodę na pomniejszenie kolejnych płatności, to za nieuzasadnione uznać należało również jej stanowisko, z którego wynika, że w rozpatrywanej sprawie doszło także do naruszenia art. 105 kpa.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnień decyzji, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ani też do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez niedokonanie ustalenia, jakie środki zostały faktycznie wydatkowane na cele projektu. O braku zasadności tych zarzutów kasacyjnych, w tym zwłaszcza o braku podstaw, aby twierdzić, że do naruszenia wymienionych w nich przepisów postępowania doszło w sposób, w jaki przedstawia to uzasadnienie skargi kasacyjnej, przekonują już bowiem wszystkie dotychczas przedstawione argumenty, zwłaszcza zaś te, w świetle których za uzasadnione uznać należało stanowisko, że strona skarżąca w istocie rzeczy nie podważa ustalonych w sprawie faktów, lecz (prawną) ich ocenę oraz te argumenty, które odwołują się do konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 ppsa.

Z punktu widzenia tych przedstawionych powyżej argumentów, z których wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do skutecznego podważenia ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania należy przypomnieć - co nie jest bez znaczenia dla oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - że skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie wobec tego, że każdorazowo pozostaje on w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, wymaga podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny I instancji za podstawę wyrokowania z punktu widzenia ich prawidłowości i zgodności z prawem. Ze skargi kasacyjnej, ani też z jej uzasadnienia nie wynika jednak, aby w zakresie odnoszącym się do stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie, strona skarżąca zarzucała istnienie deficytów odnoszących się do prawnie relewantnych faktów, których brak ustalenia albo brak oceny przez organ administracji publicznej oraz Sąd I instancji dawałby podstawę do formułowania wniosku, że gdyby nie doszło do ich pominięcia to wynik sprawy, z punktu widzenia prawnej oceny tych faktów dokonywanej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, byłby jednak inny. Tak się nie stało, albowiem - jak powyżej już to podkreślano - eksponowane przez stronę skarżącą argumenty odwołujące się do okoliczności wykonania przez skarżącą szeregu czynności związanych z zarządzaniem projektem, pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowiła przedmiot kontroli sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, a więc innymi słowy, bez związku z istotą kwestii prawnej stanowiącej przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie, której materialnoprawne ramy wyznaczała podstawa prawa kontrolowanej decyzji.

W świetle powyższego nie sposób więc zasadnie zarzucić Sądowi I instancji, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji niewłaściwie zastosował on - jako wzorce kontroli jej legalności - przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Wbrew stanowisku strony skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 65 Kodeksu cywilnego w sposób, w jaki przedstawiono to w zarzucie naruszenia tego przepisu oraz w jego uzasadnieniu.

W tej mierze, za trafną uznać należy bowiem ocenę Sądu I instancji, która w korespondencji do powyżej już przedstawionych argumentów uzasadnia wniosek, że źródło rekonstrukcji obowiązku strony do zwrotu kwoty środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych ze środków europejskich, a wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, współstanowiły postanowienia umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, którą skarżąca zawarła z Samorządem Województwa [...]. Skoro ponadto z postanowień tej umowy wynika, że jej integralną część stanowią również Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków, do przestrzegania i stosowania których strona skarżąca zobowiązała się na podstawie wymienionej umowy (por. § 3 ust. 4), w której zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie wniosku, to nie sposób zasadnie twierdzić, że nie podlegała ona żadnym obowiązkom, które sama i dobrowolnie na siebie przyjęła, co w rozpatrywanej sprawie odnieść należy do wynikającego z przywołanej umowy obowiązku przestrzegania i stosowania zasad kwalifikowalności wydatków (§ 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie) oraz obowiązku zwrotu (całości albo części) dofinansowania wraz z odsetkami, w sytuacji stwierdzenia, że dofinansowanie jest wykorzystane przez beneficjenta pomocy z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych (§ 14 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie). Z przedstawionych wywodów wynika wprost przyczyna, dla której Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego RP pytania prawnego, o co wnioskowała skarżąca.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 ppsa., orzekł jak w sentencji wyroku.