Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 12/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 69 poz 622
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do  kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy.
Teza: Termin do wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) jest terminem instrukcyjnym.

TEZY

Termin do wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) jest terminem instrukcyjnym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Jacek Chlebny (sprawozdawca) Małgorzata Jaśkowska Jan Kacprzak Marek Stojanowski Jan Paweł Tarno Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Anny Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy określony w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) termin do wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne jest terminem instrukcyjnym czy też terminem prawa materialnego?" podjął następującą uchwałę: Termin do wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) jest terminem instrukcyjnym.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 15 października 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. - czy określony w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, termin do wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne jest terminem instrukcyjnym czy też terminem prawa materialnego?

W uzasadnieniu wniosku o podjęcie uchwały rozstrzygającej o charakterze terminu wskazanego w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy dotyczące charakteru terminu z § 2 ust. 1 rozporządzenia, co wskazuje na potrzebę wyjaśnienia występujących rozbieżności przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że w wyrokach z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 1/07 oraz z dnia 31 października 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 343/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że termin wskazany w § 2 ust. 1 rozporządzenia ma charakter terminu instrukcyjnego, zatem jego przekroczenie przez organ uprawiony do wydania decyzji o skierowaniu na badanie psychologiczne nie może stanowić podstawy zarzutu wadliwości samej decyzji, ani też naruszenia praw lub obowiązków, o których w tej decyzji rozstrzygnięto. Podobny pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 197/07 oraz z dnia 3 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1016/08, stwierdzając, że 30-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie skierowania na badania psychologiczne, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia, nie ma charakteru materialnoprawnego, zatem jego uchybienie nie powoduje, że wygasa prawo właściwego organu do wydania decyzji.

Odmienne stanowisko odnośnie do wykładni § 2 ust. 1 rozporządzenia zaprezentowano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 126/08, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 375/08 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Go 709/08. W powołanych wyrokach przyjęto, że termin o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego, a zatem upływ tego terminu sprawia, że uprawnienie właściwych organów do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania psychologiczne wygasa.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich na poparcie zasługuje drugi z zaprezentowanych powyżej poglądów. W świetle art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), uprawnione jest stwierdzenie, że celem badania psychologicznego jest ustalenie, czy istnieją przeciwwskazania do dalszego kierowania pojazdem silnikowym przez osobę, która kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu lub która przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia psychologicznego, wydanego po przeprowadzeniu badania psychologicznego w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy, istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdem. Cofnięcie uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym ma charakter prewencyjny, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2028/06 (Lex nr 453989). Skierowanie na badanie psychologiczne ma na celu sprawdzenie, czy kierujący pojazdem silnikowym, jeśli dopuścił się kierowania tym pojazdem w stanie nietrzeźwości (po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol), bądź też przekroczył liczbę 24 punktów, nie stanowi realnego zagrożenia dla innych uczestników ruchu drogowego bądź dla ich mienia. Organ kontroli ruchu drogowego powinien więc wydać decyzję w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia zajścia konkretnego zdarzenia w postaci stwierdzenia stanu nietrzeźwości kierowcy (stanu po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol) albo przekroczenia przez kierowcę limitu 24 punktów.

Kompetencje organu kontroli ruchu drogowego do skierowania na badania psychologiczne (art. 124 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym) mają, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, ograniczony charakter i są ściśle powiązane z ustaleniami organu poczynionymi w ramach kontroli ruchu drogowego w odniesieniu do konkretnego kierowcy. Ogólną kompetencję w tym zakresie posiada natomiast starosta, który może skierować decyzją na badania lekarskie kierującego pojazdem w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia (art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym). W toku badań lekarskich, przeprowadzający je lekarz ma zaś możliwość skierowania kierującego pojazdem na badania psychologiczne, jeżeli tylko w wyniku badania lekarskiego zostanie stwierdzona konieczność przeprowadzenia takiego badania (art. 124 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym). W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, właśnie wzgląd na ograniczony charakter kompetencji organów ruchu drogowego w powyższym zakresie skłonił prawodawcę do wprowadzenia również ograniczenia czasowego dotyczącego kierowania przez te organy kierowców na badania psychologiczne, chodzi bowiem o to, by zachować ścisły związek czasowy pomiędzy takimi zdarzeniami, jak np. kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości czy po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol, a potrzebą stwierdzenia predyspozycji psychofizycznych do kierowania pojazdem. W tym też celu w treści § 2 ust. 1 rozporządzenia użyto sformułowania "w terminie nie dłuższym niż 30 dni". Termin "nie dłuższy" to termin, którego nie można przekroczyć. Rzecznik zgodził się z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 126/08, że istota i sens poddania kierowcy prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości (lub pod wpływem innego środka działającego podobnie jak alkohol) badaniom psychologicznym polega na uzyskaniu aktualnych wyników tych badań, co jest możliwe tylko i wyłącznie przy takim sprawdzeniu jego predyspozycji psychofizycznych, które jest najmniej oddalone w czasie od daty zdarzenia i daje najbliższy obraz tym wartościom z dnia zdarzenia. Cel ten może zostać osiągnięty tylko diagnozą prowadzoną na bieżąco.

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił również uwagę, że regulacja prawna, analogiczna do regulacji zawartej w § 2 ust. 1 rozporządzenia, znajduje się w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15). Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r., kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym, skierowanie na badanie lekarskie wydaje komendant powiatowy Policji w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy, albo od dnia, w którym kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 125/08, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 332/06 przyjęły, że termin do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. jest terminem prawa materialnego. Termin ten może być uznany za porządkujący postępowanie organu administracyjnego, ale jego istotę należy upatrywać w czymś innym. W ocenie Sądu, jeśli art. 123 Prawa o ruchu drogowym, a w ślad za nim § 1 ust. 1 pkt a rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r., wskazuje jako cel badania lekarskiego stwierdzenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania m.in. pojazdami silnikowymi, to cel ten może być osiągnięty tylko takim badaniem, które ze względów ściśle dotyczących badanego, zostanie przeprowadzone w czasie wskazanym w rozporządzeniu.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, regulacja § 2 ust. 1 rozporządzenia, zawierająca termin prawa materialnego uprawniający organ kontroli ruchu drogowego do skierowania kierowcy na badania psychologiczne, harmonizuje ponadto z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 ze zm., dalej: k.p.s.w.). Ograniczone czasowo kompetencje organów ruchu drogowego do wydawania samodzielnych rozstrzygnięć w sprawach związanych z kontrolą ruchu drogowego wynikają bowiem także z art. 97 § 1 k.p.s.w. W postępowaniu mandatowym, nałożenie grzywny w drodze mandatu karnego nie może nastąpić po upływie 14 dni od daty ujawnienia czynu w przypadku, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1, i 30 dni w przypadku, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 2. Po upływie wskazanych terminów niezbędne jest wystąpienie do sądu z wnioskiem o ukaranie.

Z powołanych powyższej względów, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, uzasadnione jest stwierdzenie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zachodzi rozbieżność co do tego, jakie znaczenie prawne należy przypisać terminowi określonemu w § 2 ust. 1 rozporządzenia i rozbieżność ta powinna zostać wyeliminowana poprzez podjęcie uchwały abstrakcyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W stanowisku pisemnym z dnia 17 maja 2010 r. prokurator wniósł o podjęcie uchwały, że określony w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) termin do wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne jest terminem instrukcyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

1. Na wstępie należy stwierdzić, iż w rozważanym przypadku zostały spełnione ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały wyjaśniającej wątpliwość prawną przedstawioną we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, który został złożony na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. We wniosku wykazano bowiem, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność wynikająca z odmiennej wykładni § 2 ust. 1 rozporządzenia, która powinna zostać wyeliminowana poprzez podjęcie uchwały abstrakcyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na zasadniczą różnicę stanowisk w sposobie interpretacji § 2 ust.1 rozporządzenia. Nie budzi wątpliwości, że zróżnicowanie w wykładni powołanego powyżej przepisu rozporządzenia wywołało rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 197/07 oraz z dnia 3 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1016/08) oraz w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 126/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 375/08), którym należy przypisać charakter rozbieżności, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Należy jednocześnie zauważyć, że stanowisko prezentowane we wskazanym we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Go 709/08, nie może być uznane za wspierające poglądy zwolenników materialnoprawnego charakteru terminu z uwagi na to, że wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 530/09, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp., uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. i oddalił skargę na decyzję w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. W uzasadnieniu tego wyroku skład orzekający zanegował pogląd Sądu I instancji odnośnie do materialnoprawnego charakteru terminu wskazanego w § 2 ust. 1 rozporządzenia i przyjął, iż jest to termin instrukcyjny.

Należy zarazem podzielić pogląd, że użyte w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sformułowanie "w orzecznictwie sądów administracyjnych" ma szeroki zakres i daje podstawę do uznania, iż rozbieżności uzasadniające podjęcie inicjatywy mającej na celu usunięcie występującej różnicy stanowisk mogą mieć miejsce zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego lub wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i orzecznictwie NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (por. uchwała NSA z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. II FPS 4/08; R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004, nr 2, s. 29). O występowaniu realnej potrzeby podjęcia uchwały abstrakcyjnej wymuszającej ujednolicenie stanowisk sądów administracyjnych można mówić także wówczas, gdy rozpoznawanie przez Naczelny Sąd Administracyjny środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych nie doprowadziło do ujednolicenia orzecznictwa w stosowaniu przepisów prawa administracyjnego. Analiza orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje zaś, że dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd o instrukcyjnym charakterze terminu wskazanego w § 2 ust. 1 rozporządzenia, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wyrokach NSA z dnia 3 marca 2008 r. oraz z dnia 3 lipca 2009 r. nie zawsze był podzielany w późniejszym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2009 r., II SA/Bk 230/09; WSA w Szczecinie z dnia 4 listopada 2009 r., II SA/Sz 905/09, WSA we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2009 r., III SA/Wr 547/09 i III SA/Wr 548/09). Analiza orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych z ostatnich lat (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 listopada 2009r., II SA/Sz 905/09; prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 grudnia 2008 r., III SA/Łd 530/08, wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 4 czerwca 2009 r., II SA/Bk 230/09 oraz z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Bk 513/08, ten ostatni - prawomocny), wskazuje na utrwalony w orzecznictwie tych sądów, zwłaszcza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i Białymstoku, pogląd odnośnie do materialnoprawnego charakteru terminu z § 2 ust.1 rozporządzenia. Podobnie jest też oceniany charakter terminu zastrzeżonego dla organów policji w analogicznej regulacji prawnej, tj. w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (zob. wyroki WSA w Białymstoku wydane w sprawach: II SA/Bk 660/08, II SA/Bk 259/08, prawomocny wyrok WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 375/08). Warto też podkreślić, że rozpoznaniu wniosku nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że nie wszystkie powołane powyżej wyroki sądów wojewódzkich są prawomocne, bowiem przy podniesionej w uzasadnieniu wniosku różnicy poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występującej na tle podobnej regulacji zawartej w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, rozbieżność orzecznictwa mogłaby ujawnić się już przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wniesionych od tych wyroków (por. uchwała NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., II FPS 7/09).

2. Dla określenia charakteru prawnego terminu, którego dotyczy wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, konieczne jest odwołanie się do regulacji prawnej, w której przepis ustanawiający ten termin został zawarty.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, osobie, o której mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, decyzję o skierowaniu na badanie psychologiczne, zwane dalej "badaniem", wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym kierowała w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol, albo od dnia, w którym przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy.

Zamieszczenie przepisu określającego termin w podustawowym akcie prawnym regulującym kwestie procesowe nie jest jednak miarodajne dla określenia rodzaju tego terminu, bowiem przepisy aktów wykonawczych mogą tylko wyjątkowo zawierać przepisy materialnoprawne (zob. np. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie zwrotu podatku akcyzowego, /Dz. U. Nr 11, poz. 971 ze zm./ oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2008 r., I FSK 1954/07). Istotny jest natomiast w takim przypadku zakres upoważnienia ustawowego oraz ograniczenia konstytucyjne.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Regulacja ta wskazuje na wyraźny zamiar ustrojodawcy zapewnienia jak najpełniejszego zakresu regulacji prawnej na poziomie ustawowym oraz związanie zakresu i treści prawodawstwa podustawowego wolą ustawodawcy. Problematyka stanowienia przepisów wykonawczych była wielokrotnie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego (zob. m.in. wyrok TK z dnia 12 maja 2004 r., sygn. U 1/04, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 43; oraz z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. K 7/04, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 109; z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. U 7/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 76). Trybunał niejednokrotnie potwierdzał (przykładowo: wyrok z dnia 22 marca 2007 r., sygn. U 1/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 29), że "wzajemne relacje pomiędzy ustawą a rozporządzeniem oparte są zawsze na założeniu, że akt wykonawczy konkretyzuje przepisy ustawy. [Akt wykonawczy] wydany może być tylko w zakresie określonym w upoważnieniu, w jego granicach i w celu wykonania ustawy w zgodzie z normami konstytucyjnymi, a także z wszystkimi obowiązującymi ustawami", a także, że upoważnienie do wydania rozporządzenia powinno określać szczegółowo zakres spraw przekazanych do uregulowania organowi upoważnionemu. W odniesieniu do warunków, jakie powinna spełniać prawidłowo skonstruowana regulacja ustawowa, w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. U 2/08, w ślad za dotychczasowych orzecznictwem (zob. np. orzeczenie TK z dnia 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95, OTK ZU nr 2/1995, poz. 11), Trybunał Konstytucyjny przyjął, że w pojęciu "szczegółowych zasad" nie mieści się wydawanie regulacji o charakterze materialnoprawnym (podobnie: wyrok z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. U 1/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 60). Na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, i w świetle poglądów prezentowanych w doktrynie nie budzi bowiem wątpliwości, że organ upoważniony, wydając akt wykonawczy, nie może uzupełniać nim przesłanek realizowania normy prawnej zawartej w przepisach ustawy. Takiego działania organu nie usprawiedliwia ani ustawowa formuła upoważniająca do określenia "szczegółowych zasad i trybu", ani luka (niekompletność) w upoważnieniu, ani też przekonanie organu wykonawczego o celowości czy racjonalności zamieszczenia w akcie wykonawczym pewnych postanowień (por. K. Działocha, uwaga 19 do art. 92, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. II, Warszawa 2001).

Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. wydane zostało na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 125 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z dnia 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, uwzględniając konieczność przyjęcia obiektywnych i niezbędnych kryteriów oceny istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem oraz wpływ sprawności psychicznej i fizycznej na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia, m.in. szczegółowe warunki i tryb kierowania osób na badania psychologiczne (art. 125 pkt 1 lit. a-b). W wyroku z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. U 2/00, Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż termin "tryb" w języku polskim rozumiany jest m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób; system". Zdaniem Trybunału, termin "tryb" w języku prawniczym oznacza najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw i nie może być odnoszony do metody działania organów władzy publicznej, rozumianej jako zbiór zasad materialno-prawnych". Pojęcie "trybu skierowania na badania psychologiczne" oznaczałoby zatem postępowanie, w ramach którego dana osoba byłaby kierowana na takie badania. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku dokonał zarazem wykładni pojęcia "warunek" i stwierdził, że termin "warunek" funkcjonuje w kilku znaczeniach. Oznacza m.in. "czynnik, od którego uzależnione jest istnienie czegoś", a także "zastrzeżenie, od którego spełnienia zależy dotrzymanie, zrealizowanie czegoś; wymagania stawiane przy zawieraniu jakiejś umowy". W języku prawniczym termin "warunki", w liczbie mnogiej, jest używany m.in. na określenie zasad regulujących określone zagadnienie. W tym znaczeniu mówi się m.in. o warunkach płatności lub o warunkach wykonania świadczenia określonych w umowie. Trybunał Konstytucyjny przypomniał jednocześnie zasadę, że rozporządzenie może jedynie konkretyzować regulację ustawową i regulować jedynie sprawy uregulowane w samej ustawie, tak aby umożliwić realizację ustawy. Rozporządzenie nie może natomiast regulować spraw o istotnym znaczeniu dla realizacji założeń ustawy. Na gruncie sprawy, która stanowiła przedmiot sprawy rozpoznawanej przez Trybunał pod sygn. akt U 2/00, TK stwierdził ponadto, iż fakt, że w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ustawodawca nie określa terminu zawarcia umowy w sprawie wypłaty ekwiwalentu nie oznacza, że organy władzy publicznej posiadają swobodę w tym zakresie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego umowa w sprawie wypłaty ekwiwalentu powinna zostać zawarta bez zbędnej zwłoki, po złożeniu stosownego wniosku. Trybunał podkreślił, że rozporządzenie wykonawcze do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (któremu ustawa przekazała do uregulowania "szczegółowe warunki i tryb wypłaty ekwiwalentu") mogłoby określić pewne terminy wiążące Wojskową Agencję Mieszkaniową w celu zapewnienia, aby prawa zagwarantowane w ustawie były realizowane w możliwie najkrótszym terminie. Nie może ono natomiast zawierać regulacji, które odsuwają w czasie realizację prawa do ekwiwalentu przez osoby uprawnione. Tym samym należy przyjąć, że w ramach ustawowego pojęcia "szczegółowe warunki i tryb" Trybunał dopuszcza możliwość określenie terminów obowiązujących w postępowaniu regulowanym przepisami aktu wykonawczego, jednakże terminom tym nadaje charakter wyłącznie procesowy.

3. Oceniając, jaki jest charakter prawny terminu ustanowionego w § 2 ust. 1 rozporządzenia, tj. czy jest to termin procesowy, którego upływ nie pozbawia właściwych organów kontroli ruchu drogowego kompetencji do załatwienia sprawy, czy też termin, którego upływ wywołuje bezpośrednie skutki materialnoprawne, należy stwierdzić, że brzmienie § 2 ust. 1 rozporządzenia może sugerować, że chodzi o termin materialny, którego upływ rodzi konsekwencje w postaci utraty kompetencji organu do wydania decyzji nakładającej obowiązek poddania się badaniu psychologicznemu. Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie prawa lub obowiązku jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9. wydanie, s. 335-336). Miarodajnym kryterium dla rozróżnienia terminu materialnego od procesowego jest skutek prawny powstający w wyniku upływu terminu. Upływ terminu materialnoprawnego powoduje bowiem utratę lub ograniczenie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego, a więc praw mających charakter materialnoprawny. Uchybienie terminowi procesowemu wywołuje zaś skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, poprzez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (B. Adamiak, op. cit., s. 336). A zatem w kwestiach wątpliwych przesądzać powinno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki. W piśmiennictwie wskazuje się ponadto, że na gruncie prawa administracyjnego uzasadnione jest oparcie się na poglądach wyrażonych w doktrynie prawa cywilnego, w świetle których, jeżeli skutek upływu terminu polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny, jeżeli natomiast zakreśla granice czasowe dla dokonania czynności procesowej – jest terminem prawa procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 930/92, Radca Prawny 1994, Nr 3, s. 80). Ustanowienie przez ustawodawcę określonego terminu jako materialnoprawnego ma na celu ukształtowanie w określonym czasie pewnej konkretnej sytuacji prawnej, której po jego upływie nie będzie można zmienić. Terminy materialnoprawne ustanawiane są zatem dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Glosatorzy podkreślają równocześnie, że w odniesieniu do prawa administracyjnego stanowisko to należy uzupełnić stwierdzeniem, że w prawie administracyjnym chodzi nie tylko o wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji przez jednostkę na skutek upływu terminu, lecz również – w związku z tym, że normy prawa administracyjnego nadają organom administracji publicznej prawo dokonywania czynności prawnych w ramach przyznanych kompetencji – o niemożność realizacji kompetencji przez organ w przypadku, gdy upłynie termin materialnoprawny. Innymi słowy, konkretyzacja normy prawa administracyjnego przestaje być dopuszczalna, gdy upłynie ustanowiony dla niej materialny termin zamieszczony w przepisie dotyczącym organu administracji publicznej. Uchybienie terminu materialnego powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu.

Mając na uwadze zaprezentowane powyżej orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego należy jednak stwierdzić, że zasadniczym argumentem przemawiającym za przyjęciem odmiennego stanowiska, a zatem, iż sporny termin jest terminem instrukcyjnym jest to, że skoro podstawa prawna decyzji o skierowaniu na badania została określona w ustawie, która nie określa terminu do wydania takiej decyzji, a ponadto upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego nie daje podstaw do określenia tego terminu w rozporządzeniu, to termin określony w rozporządzeniu może być rozumiany wyłącznie jako termin do wydania rozstrzygnięcia, którego celem jest zobligowanie organu do szybkiego załatwienia sprawy. W odniesieniu do terminów procesowych warto bowiem następnie przypomnieć, że w ich ramach, w oparciu o kryterium podmiotowe, rozróżnia się: a) terminy dokonania czynności procesowych przez organ administracji publicznej - wśród których wyróżnia się terminy załatwienia sprawy administracyjnej, b) terminy dokonania czynności przez stronę, c) terminy dokonania czynności przez uczestników postępowania (B. Adamiak, op.cit. s. 336-337). Terminy nakładające obowiązek załatwienia sprawy lub podjęcia danej czynności w określonym terminie są stosowane zarówno w stosunku do organów administracji publicznej, jak i sądów. Upływ takiego terminu nie zwalnia organu od obowiązku załatwienia sprawy (wydania decyzji), aczkolwiek wydanie decyzji po upływie tego terminu może być oceniane jako naruszenie przepisu określającego termin załatwienia sprawy. Jest to jednak naruszenie przepisu, które może pociągać skutek w postaci odpowiedzialności organu (pracownika), a nie niedopuszczalności wydania decyzji. Charakter tego terminu pełni bowiem taką samą funkcję, jak inne przepisy (głównie ustawowe) nakazujące załatwienie sprawy w określonym terminie.

W przypadku decyzji nakładających obowiązek lub wprowadzających zakaz stosowna jest konstrukcja prawna przedawnienia orzekania, rozumianego w ten sposób, że po upływie określonego terminu nie jest dopuszczalne wydanie takiej decyzji (zob. np. art. 98a ust. 1 czy art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.; art. 30 ust. 5, art. 54 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wówczas jednak termin jest przesłanką dotyczącą samej treści stosunku administracyjnoprawnego, która powinna być objęta regulacją ustawową. Unormowania dotyczące terminu wydania decyzji, przewidujące, że upływ tego terminu powoduje, że organ nie może wydać decyzji nakładającej obowiązek lub wprowadzającej zakaz, nie mogą być przyjmowane w akcie wykonawczym do ustawy na podstawie upoważnienia do określenia szczegółowych warunków i trybu postępowania ze względu na to, że dotyczą samej istoty treści stosunku administracyjnoprawnego.

Z analizy przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że ustawa ta nie uzależnia możliwości skierowania na badania psychologiczne od zachowania przez organ określonego terminu, a zatem należy stwierdzić, że w regulacji ustawowej, rozstrzygającej o przesłankach skierowania na badania psychologiczne, ustawodawca nie zastrzegł przedawnienia w zakresie skierowania na takie badanie (wydania decyzji o skierowaniu na takie badania). Uwzględniając powyższe poglądy, na gruncie zagadnienia prawnego przedstawionego we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego do rozstrzygnięcia przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, iż skoro regulacja podustawowa ma umożliwić realizację ustawy i nie może regulować spraw o istotnym znaczeniu dla realizacji założeń ustawy, to rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać uprawnień organów wynikających z ustawy, a dotyczących przesłanek kierowania osób kierujących pojazdami na badania psychologiczne. Zawarte w art. 125 ustawy Prawo o ruchu drogowym wyrażenie "szczegółowe warunki i tryb kierowania osób na badania psychologiczne" nie może być uznane za upoważniające do wprowadzenia w akcie wykonawczym materialnoprawnego terminu ograniczającego w czasie możliwość skierowania kierującego pojazdem na badania psychologiczne, a więc ograniczające ustawowe kompetencje organu. Wprowadzenie w akcie wykonawczym do ustawy terminów materialnoprawnych możliwe jest tylko wówczas, jeśli istnieje w tym zakresie wyraźne ustawowe umocowanie. Okoliczność, że ustawa nie wprowadza terminów ograniczających możliwość wydania decyzji o skierowaniu na badania, zaś delegacja ustawowa, na mocy której Minister Zdrowia wydał rozporządzenie, dotyczy określenia procedury kierowania na badania psychologiczne, przesądza, że termin zastrzeżony w § 2 ust. 1 rozporządzenia traktowany musi być jako procesowy termin instrukcyjny, ustanowiony dla właściwych organów policji w celu zapewnienia skuteczności i szybkości ich działania.

4. Decyzja o skierowaniu na badania psychologiczne na skutek zajścia zdarzeń wskazanych w art. 124 ustawy Prawo o ruchu drogowym ma charakter związany. Zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu lub przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Z powyższego wynika, że adresatem normy prawnej zawartej w art. 124 ust. 1 pkt 2 jest organ kontroli ruchu drogowego. Wykładnia celowościowa tego przepisu nie pozwala przyjąć, że omawiana regulacja służy ochronie praw kierującego oraz stabilizacji jego sytuacji prawnej. Instytucja kierowania na badania psychologiczne kierujących w stanie nietrzeźwości lub naruszających zasady ruch drogowego służy ochronie interesu publicznego i bezpieczeństwie ruchu, nie zaś ochronie praw jednostki.

Nie może budzić wątpliwości, że bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego wymaga zabezpieczenia sprawności działania właściwych organów państwa. Ważny interes publiczny, przejawiający się potrzebą eliminowania spośród uczestników ruchu drogowego osób stwarzających potencjalne zagrożenie dla innych uczestników tego ruchu, uzasadnia ponaglenie organów policji przy wydawaniu decyzji w trybie art. 124 ustawy Prawo o ruchu drogowym i nie może być równoważony potrzebą ochrony interesu jednostki, która swoim zachowaniem naruszyła zasady ruchu drogowego. Sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" należy zatem traktować jako podkreślenie i wzmocnienie obowiązku niezwłocznego podjęcia przez organy decyzji w sprawie skierowania na badania psychologiczne. Argumenty o materialnoprawnym charakterze terminu z § 2 ust. 1 rozporządzenia uzasadnione potrzebą przeprowadzenia diagnozy psychologicznej "na bieżąco", tj. w celu zachowania ścisłego związku czasowego pomiędzy takimi zdarzeniami jak np. kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości czy po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol, a potrzebą stwierdzenia predyspozycji psychofizycznych do kierowania pojazdem, nie znajdują uzasadnienia w świetle jednoznacznego brzemienia art. 125 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który potrzebę określenia szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania psychologiczne wiąże z koniecznością "przyjęcia obiektywnych i niezbędnych kryteriów oceny istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem oraz wpływu sprawności psychicznej i fizycznej na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego" (art. 125 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Ustosunkowując się do tego typu argumentów warto zauważyć, że oprócz stanu nietrzeźwości (czy stanu po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol), ustawa przewiduje przesłankę "przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym", co nie uzasadnia tezy o zależności wyniku badania zdrowia psychicznego od czasu, jaki upłynął pomiędzy zdarzeniem, z którym ustawa łączy obowiązek skierowania na badanie, a wydaniem decyzji w tej sprawie. Obowiązek podlegania badaniom psychologicznym dotyczy wielu podmiotów, nie tylko kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy. Przykładowo, nałożony jest on również m.in. na osoby powołane do czynnej służby wojskowej (rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 sierpnia 2009 r. w sprawie badań psychologicznych osób powoływanych do czynnej służby wojskowej, Dz. U. Nr 150, poz. 1215), osoby ubiegające się o pozwolenie na broń (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń, Dz. U. Nr 79, poz. 898 ze zm.), osoby ubiegające się o wydanie licencji oraz posiadające licencję pracownika ochrony fizycznej (rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 marca 1999 r., Dz. U. Nr 30 poz. 299 ze zm.), osoby ubiegające się lub posiadające pozwolenie na nabywanie oraz przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2003 r., Dz. U Nr 158, poz. 1536). Jak wskazują powyższe przykłady, są to podmioty, których sprawność i dojrzałość psychiczna, z uwagi na charakter przyznanych im uprawnień oraz rodzaj wykonywanych przez nie czynności czy podejmowanych działań, ma wpływ na bezpieczeństwo innych osób. Weryfikacja stanu zdrowia, także psychicznego, tych osób nie służy zatem wyłącznie potwierdzeniu, że posiadają one sprawność niezbędną do wykonywania pewnych działań lub otrzymania określonych uprawnień, ale także, przede wszystkim, że dają gwarancję korzystania z przyznanych im uprawnień w sposób niesprowadzający zagrożenia na innych. Warto zauważyć, że w świetle § 6 ust. 2 rozporządzenia, badanie psychologiczne przeprowadzone na podstawie tego rozporządzenia w szczególności obejmuje ocenę: 1) cech osobowości, 2) sprawności intelektualnej, 3) sprawności psychofizycznej. Celem badania jest stwierdzenie istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdem (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Należy założyć, że każda osoba, adekwatnie do wieku, doświadczenia życiowego, posiada stałe cechy osobowości oraz określony poziom sprawności intelektualnej i psychofizycznej, a wynik badania psychologicznego przeprowadzonego w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 ma wykazać, czy właśnie te przynależne jej, względnie stałe cechy, które doprowadziły ją do zachowań sprowadzających zagrożenie w ruchu drogowym są tego rodzaju, że uzasadniają przyjęcie, że nie daje ona gwarancji bezpieczeństwa jako uczestnik ruchu drogowego posiadający uprawnienia do kierowania pojazdem. Patrząc na to z drugiej strony, badania takie mają ewentualnie wykluczyć wpływ cech osobowości, sprawności intelektualnej oraz psychofizycznej na kwalifikacje do posiadania uprawnień do prowadzenia pojazdu. Błędy kierowcy mogą bowiem być uwarunkowane sytuacyjnie lub osobowo; mogą być wynikiem trudnej zewnętrznej sytuacji drogowej, jak i trudnej sytuacji psychicznej kierowcy. Działanie jest określone układem warunków, na które składają się zamienne czynniki sytuacyjne i względnie stałe czynniki osobowościowe. Ograniczeniu wpływu zagrożeń psychicznych służą, m.in. badania psychologiczne kierowców (P. Boesler, Zarys psychologii zapobiegania wypadkom drogowym, Warszawa 1981, s. 6-12, cytowany [w:] R. A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 814). Badania przeprowadzane w trybie art. 124 są badaniami kontrolnymi. W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że nie jest możliwe – ze względów organizacyjnych - objęcie tymi badaniami wszystkich kierowców, dlatego ustawa wprowadza obowiązek takich badań w stosunku do niektórych osób (R. Stefański, Prawo o ruchu drogowym, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 814). Kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości czy po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol lub wielokrotne naruszenie zasad ruchu drogowego, może uzasadniać przypuszczenie, że osoba kierująca utraciła sprawność psychofizyczną niezbędną do posiadania uprawnień do kierowania pojazdami. Domniemanie to wymaga doprowadzenia do zweryfikowania kondycji psychicznej tej osoby i nie powinno mieć znaczenia, czy skierowanie na takie badania zostałoby jej wydane z przekroczeniem terminu wskazanego w § 2 ust.1 rozporządzenia. Rozważając sprawę w tym aspekcie nie sposób zatem zgodzić się z poglądem, że upoważnienie do wydania decyzji o skierowaniu na badania wygasa po trzydziestu dniach, albowiem z upływem czasu odpada sens przeprowadzenia takiego badania.

Te względy przemawiają za przyjęciem stanowiska, że określony w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) termin do wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne jest terminem instrukcyjnym.

Mając powyższe na uwadze skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.