Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1867/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 78 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Spółki z o.o. w F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 504/12 w sprawie ze skargi B. J. i Spółka Spółki jawnej w P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 4 lipca 2012 r., w sprawie ze skargi B. i Spółka sp. jawna w P. przy udziale S. A. sp. z o. o. w F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz B. i Spółka sp. jawna w P. od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz stwierdziła, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2011 r. odmówił S. A. Sp. z o.o. przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcje w wysokości 15.682,31 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że grunty rolne objęte deklaracją we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010, położone na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...], w 2010 r. nie były w posiadaniu wnioskującej tj. S. A. Sp. z o.o.

Organ wyjaśnił, że celem systemu wsparcia bezpośredniego jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Prowadzenie działalności rolniczej można definiować jako dokonywanie nakładów i czerpanie ewentualnych korzyści. Jeżeli zatem o płatności wystąpi rolnik, który posiada grunty rolne, faktycznie je uprawia, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki warunkujące ich przyznanie, określone w przepisach krajowych i unijnych, płatności będą mu przysługiwać nawet w przypadku bezprawnego użytkowania działek rolnych. Rolą ARiMR jest ustalenie faktycznego użytkownika gruntów, a także sprawdzenie w trakcie postępowania wyjaśniającego, czy strona spełnia powyższe warunki do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Organ I instancji odwołał się także do faktu, że iż działki objęte wnioskiem strony postępowania położone są na płaskiej terasie zalewowej rzeki Odry, stanowią fragment dużego kompleksu łąk nadodrzańskich, ich średnia wysokość wynosi 8 m n.p.m. a wody gruntowe zalegają płytko tj. 10-20 cm pod poziomem gruntu. Takie uwarunkowanie spotęgowane przez zamulenie rowów melioracyjnych oraz tamy bobrowe sprawia, iż tereny te są często zalewane pod wpływem wód opadowych i roztopowych. Całkowite zalanie łąk wodą miało miejsce w okresie od miesiąca maja do pierwszej połowy lipca 2010 r. i spowodowane było wylaniem wód rzeki Odry oraz obfitymi opadami deszczu. Od połowy lipca do końca września gleba była silnie uwilgotniona i nasączona wodą, co nie dawało możliwości dokonania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych na gruntach. Fakty te przeczą twierdzeniom S. A. Sp. z o.o., iż prace koszenia i zbioru biomasy wykonane zostały pod koniec lipca 2010 r. Z uwagi na powyższe, organ I instancji, uznał stan faktyczny na przedmiotowym gruncie, za zgodny z dowodami przedstawionymi przez B. i Spółka sp. j.

Ponadto organ I instancji uznał wniosek S. A. Sp. z o.o., o przeprowadzenie oględzin w terenie, gruntów rolnych objętych deklaracją wnioskodawcy, za bezzasadny. W jego opinii, przeprowadzenie oględzin w 2011 r. nie może stanowić dowodu w sprawie przyznania płatności na 2010 r., tym bardziej, iż 2010 r., ze względu na wystąpienie powodzi, był rokiem szczególnym, a więc nie jest możliwe, na podstawie ukształtowania terenu, wyciągniecie wniosków na okoliczność zalania, bądź silnego uwilgotnienia i nasączenia wodą przedmiotowych gruntów w roku poprzednim. Materiał dowodowy, a w szczególności, dokumentacja fotograficzna wykonana podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na przedmiotowych gruntach czy też zaświadczenie wydane przez Urząd Miejski w M., stanowią wystarczające dowody, pozwalające na stwierdzenie stanu faktycznego na przedmiotowych działkach, w tym również uwarunkowań ukształtowania terenu. Biorąc powyższe pod uwagę Kierownik BP ARiMR w B. stwierdził, iż strona postępowania nie spełnia przesłanek wynikających z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w związku z powyższym zadeklarowane powierzchnie działek rolnych A, B, C, D oraz E o łącznej powierzchni 27,90 ha zostały wykluczone z przyznania płatności JPO stanowiąc podstawę do naliczenia sankcji. Ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia płatnością JPO płatność została odmówiona i została nałożona sankcja.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] listopada 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że istotnym środkiem dowodowym sprawie są zeznania świadków, a organ I instancji nie wypełnił dyspozycji art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej: k.p.a.) ponieważ do momentu wydania zaskarżonej decyzji nie przesłuchał wskazanych przez stronę świadków o których przesłuchania na każdym etapie postępowania wnioskowała strona. Tym bardziej, że organ I instancji otrzymywał od świadków stosowne pisma informujące o niemożności stawienia się w wyznaczonych terminach na przesłuchanie. Zatem strona w prowadzonym postępowaniu pozbawiona została prawa wynikającego z art. 79 § 2 k.p.a. stanowiącego, iż strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Organ II instancji nakazał więc organowi I instancji przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania oraz stosownych świadków celem ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii użytkowania gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych o numerach: [...],[...]oraz [...]. Przy czym organ II instancji wskazał, że nie zaistniała w sprawie sytuacja umożliwiająca sanowanie braków pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego, gdyż powyższe wiąże się z koniecznością ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i ponownej analizy prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności.

Skargę na decyzję z [...] listopada 2011 r. złożył uczestnik postępowania administracyjnego B. i Spółka sp. j. Zaskarżyła ona w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] listopada 2011 r. i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarzucając:

1. nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. wobec skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie;

2. nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 107 §1 k.p.a. i z art. 5a ust. 3 ustawy ARiMR, poprzez brak podpisania decyzji przez osobę upoważnioną do wydawania decyzji, w sytuacji w której decyzja nie została podpisana przez piastuna organu tylko inną osobę bez jakiegokolwiek powołania na udzielone pełnomocnictwo;

3. nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. wobec jej sformułowania w sposób rażąco naruszający art. 107 §1 i §3 k.p.a., skutkiem czego jest uniemożliwienie kontroli przez sąd administracyjny prawidłowości rozstrzygnięcia w kontekście zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego poprzez brak powołania podstawy prawnej zarówno w zakresie właściwości organu, jak i norm materialnoprawnych mających zastosowanie w sprawie, wybiórcze oraz niespójne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, w którym jedynie selektywnie odniesiono się do zebranych dowodów, stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji oraz całkowicie pominięto argumentację przedstawioną przez skarżącą;

4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez brak zastosowania w sprawie art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym płatność przysługuje rolnikowi wyłącznie do powierzchni gruntów będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i w rzeczywistości miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) brak zastosowania art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 7 k.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia, polegające na uznaniu, że to na organie prowadzącym postępowanie w sprawie przyznania płatności ciąży obowiązek podejmowania – z urzędu lub na wniosek stron – wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

b) brak zastosowania art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 77 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu, że to na organie prowadzącym postępowanie w sprawie przyznania płatności spoczywa inicjatywa dowodowa, chociaż obowiązek ten został wyłączony przez art. 3 ust. 2-3 ustawy o płatnościach,

c) brak zastosowania art. 78 k.p.a. dla oceny wniosków dowodowych składanych przez Uczestnika,

d) brak zastosowania art. 3 pkt 2 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania płatności jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy,

e) brak zastosowania art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania płatności ma obowiązek wydać decyzję odmawiającą przyznania płatności w razie niewykazania przez wnioskodawcę – jako podmiot, na którym spoczywa ciężar dowodu – faktu spełnienia określonych w Ustawie o płatnościach przesłanek jej uzyskania.

Skarżący wniósł ponadto o zastosowanie środka z art. 155 § 1 p.p.s.a. w razie stwierdzonego pomijania przez organ przy rozpatrywaniu spraw art. 21 ustawy o płatnościach, wydawania decyzji z naruszeniem wymogów z art. 107 k.p.a., co może mieć miejsce także w innych postępowaniach, a w konsekwencji mieć wpływ na wadliwość innych decyzji wydanych przez organ, choćby nie były one zaskarżone. A ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Natomiast uczestnik postępowania sądowego – S. A. Sp. z o.o. – pismem procesowym z [...] czerwca 2012 r. wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że w analogicznej sprawie dotyczącej tych samych stron tutejszy Sąd wyrokiem z 26 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 651/12 oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 4 lipca 2012 r. orzekł, że skarga była zasadna.

Jednak w pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że niezasadne były zarzuty skargi dotyczące:

- wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji – ponieważ w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1, 2 i 4 k.p.a.

- naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 5a ust. 3 ustawy o ARiMR polegający na braku podpisania zaskarżonej decyzji przez osobę upoważnioną do wydawania decyzji – ponieważ ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR W. J. pismem [...] z [...] października 2011 r., upoważnił Zastępcę Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego T. G. do wydawania decyzji administracyjnych oraz postanowień związanych z Wspólną Polityką Rolną [...] i [...], jak również działaniami objętymi Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2004-2006 oraz [...], jako organ I i II instancji. A organ trafnie wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności tylko dlatego, że nie ma w niej wyrażonego powołania się na upoważnienie do wydania.

- braków we wskazaniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i tym samym wypełnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – ponieważ w zaskarżonej decyzji organ zamieścił art. 138 § 2 k.p.a. i w przypadku jego właściwego zastosowania byłaby to wystarczająca podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Dlatego też Sąd uznał, że w sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i uznania zarzutów skargi w tym zakresie natomiast pozostałe zarzuty skargi były trafne, ponieważ organ odwoławczy przede wszystkim nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Skoro bowiem organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wbrew ocenie organu pierwszej instancji, stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób dostateczny, to powinien przede wszystkim wskazać, dlaczego dotychczas zgromadzony materiał w sprawie (bardzo szeroko i skrupulatnie przedstawiony w uzasadnieniu decyzji I instancji) nie jest materiałem wystarczającym do merytorycznego rozpoznania odwołania. Samo zaś wskazanie, że powinien być przeprowadzony także dowód z przesłuchania zgłaszanych przez S. A. Sp. z o.o. świadków jest niewystarczający do uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania. Dla decyzji kasacyjnej konieczne jest wystąpienie normatywnej przesłanki tj. stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a nie jest ono możliwe do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a.

WSA zgodził się z zarzutami skargi, że organ odwoławczy w sposób niestaranny, wybiórczo i niedokładne przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji, w tym zawarł niezgodne z prawdą stwierdzenia.

Za słuszne uznano twierdzenia skarżącej, że warunkiem przyznania płatności jest posiadanie nieruchomości na 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o płatność (w 2010 r.), co wynika z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Zatem ustalenie właśnie tej okoliczności jest obowiązkiem organu. Tymczasem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania ukierunkowane są na umożliwienie wykazania przez S. A. okoliczności nie mającej znaczenia dla sprawy, a mianowicie, czy S. A. dokonała w lipcu 2010 r. jednorazowego zabiegu koszenia trawy. Powołując się na jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych WSA wskazał, że działania ograniczające się do jednorazowego czy sporadycznego zawładnięcia cudzą nieruchomością, w tym wykonanie na niej zabiegu agrotechnicznego, nawet jeśli zostaną udowodnione, nie mogą być traktowane jako przejaw posiadania działki rolnej.

Za trafne uznał sąd pierwszej instancji także zarzut, że wskazane przez organ przepisy nie znajdują zastosowania w postępowaniach dotyczących przyznawania płatności na podstawie ustawy o płatnościach, ponieważ ich działanie zostało zmodyfikowane przez tą ustawę. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Skoro organ odwoławczy powołał się na art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji, a wskazane przepisy nie znajdują zastosowania w postępowaniach dotyczących przyznania płatności, należy uznać, iż organ II instancji naruszył w istotny sposób przepisy postępowania.

Za zasadne uznano także zarzut, że niezrozumiałe były skierowane pod adresem organu I instancji zarzuty dotyczące naruszenia wyrażonej w art. 75 k.p.a. zasady równej mocy środków dowodowych czy wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, skoro wnioskowane przez S. A. przesłuchanie świadków i dokonanie oględzin działek miało wyłącznie na celu udowodnienie faktu rzekomego dokonania na działkach pod koniec lipca 2010 r. zabiegu agrotechnicznego polegającego na ich nielegalnym skoszeniu, a tym samym rozważane dowody należało w świetle prawa pominąć.

W konsekwencji Sąd za trafną uznał argumentację skargi, że – inaczej niż ocenił to w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy – organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, w tym również postępowanie dowodowe. Natomiast zaniechanie udziału przez S. A. w postępowaniu, w którym miała ona obowiązek wykazywać rzeczywistą, a nie jedynie pozorną aktywność, nie może być bowiem traktowane jako uchybienie organu I instancji, tym bardziej, że nawet w postępowaniach toczących się zgodnie z ogólną procedurą administracyjną strona ma obowiązek współpracować z organem przy przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Oznacza to w rezultacie, iż organ II instancji zignorował przepis art. 3 ust. 3 zd. drugie ustawy o płatnościach, zgodnie z którym negatywne konsekwencje niewykazania określonego faktu ponosi osoba wywodząca z tego faktu skutki prawne.

Sąd odnosząc się do pisma procesowego S. A. z [...] czerwca 2012 r. i wskazanego tamże wyroku tutejszego Sądu z 26 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 651/12 stwierdził, wyrok ten nie wiąże Sądu w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła S. A. sp. z o. o. zarzucając, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), poprzez brak wyjścia poza zarzuty i wnioski skargi, pełnej i wyczerpującej oceny legalności skarżonych decyzji, w tym uznania za prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, nadto błędnego zastosowania art.78 § 1 k.p.a.

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia z pominięciem części akt sprawy w postaci całości zarzutów zgłoszonych w odwołaniu oraz w piśmie do organu pierwszej instancji z dnia [...].06.2011r. pismach skarżącego oraz pism w postępowaniu administracyjnym.

c) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez pobieżną i rutynową analizę akt sprawy, nie zrealizowanie obowiązku ustalenia stanu faktycznego, błędy w ustaleniach faktycznych stanowiących bezpośrednią kanwę do wydania skarżonych orzeczeń, także do błędnego uznania za prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie.

d) art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i odpowiednio art. 21 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich poprzez uznanie, iż normy ta wyłączają w postępowaniu o przyznanie płatności, co do zasady, obowiązki organu z art. 7 k.p.a. szczególnie w zakresie wniosków dowodowych o oględziny i odebranie zeznań świadków składanych przez stronę w postępowaniu

e) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ drugiej instancji nie miał podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania.

f) art. 3 ust. 2 punkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i odpowiednio art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich poprzez akceptacje braku realizacji przez organy zasady czynnego udziału w każdym stadium postępowania – odmowy wydania z akt sprawy kilkudziesięciu stron odpisów dokumentów.

W związku z tymi zarzutami S., A. p. z o.o. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonych wyroków i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Natomiast B. i Spółka sp. j. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Wstępnie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozwala na ustalenie, że przedmiotem jej zaskarżenia jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 4 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 504/12. Wprawdzie wskazuje ona cztery orzeczenia o różnych sygnaturach z dwóch różnych dat, jednak treść uzasadnienia w połączeniu z sygnaturami wskazanymi na wstępie skargi kasacyjnej, pozwala na skonkretyzowanie jakiego wyroku ten środek zaskarżenia dotyczy. W świetle powyższego wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Przechodząc do treści podstaw kasacyjnych stwierdzić trzeba, że większość z postawionych zarzutów nie pozwalała na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Wypada podzielić w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną strony przeciwnej B. i Spółka sp. j.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyodrębnia fragmentów dotyczących poszczególnych zarzutów kasacyjnych, nie powołuje przepisów procedury sądowoadministracyjnej, co uniemożliwia powiązanie uzasadnienia z zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się jakie zarzuty należy powiązać z danym fragmentem uzasadnienia. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że aby uniknąć wszelkich wątpliwości co do treści poszczególnych zarzutów uzasadnienie skargi winno więc być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1313/10, LEX nr 1113582).

Wskazać dalej należy odnośnie zarzutów procesowych, na których oparto skargę kasacyjną, a mianowicie: naruszeniu art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 3, art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej u.s.w.b., art. 21, art. 21 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), zwana dalej u.r.o.w., art. 7 i 138 § 2 k.p.a., że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga winna zawierać wskazanie, że dane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach postawionych zarzutów procesowych brak jest wskazania i wyjaśnienia, że naruszenie podanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W praktyce oznacza to, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.

Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297).

Wobec powyższego jednoznacznie stwierdzić należy, że niepodanie istotnego wpływu na wynik sprawy w zakresie wskazanych naruszeń procesowych, skutkuje zasadnym twierdzeniem o nieskuteczności tych zarzutów.

Jedynie w zakresie naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazuje, że naruszenie tego przepisu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdza, że Sąd pierwszej instancji uznając, że okoliczność domniemanego koszenia działek w lipcu 2010 r. nie może mieć znaczenia dla sprawy, dopuścił się w ten sposób naruszenia wskazanego przepisu. Nie można bowiem uznać ponad wszelką wątpliwość w odniesieniu do działek C i D, iż można było pominąć przeprowadzenie dowodów z zeznań sąsiadów, pracowników i oględzin w terenie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i ma bezpośredni wpływ na jej rozstrzygnięcie. Te nieprawidłowości Sąd I instancji mógł naprawić w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę. Kasator przeprowadza zatem konieczny wywód w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. pozwalający na ocenę postawionego zarzutu.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutu tego nie można uznać za usprawiedliwiony. Wskazać bowiem w tym zakresie należy, że z dokumentów znajdujących się aktach sprawy wynika, że koszenie w lipcu 2010 r. nie było możliwe ze względu na wcześniejsze zalanie tych działek. Przekonują do takiego stanowiska następujące dokumenty: protokół z lustracji gospodarstwa załączony do pisma skierowanego do ARMiR Biura Powiatowego w P. z [...] września 2010 r., w którym skarżąca kasacyjnie poinformowała, że działki A, B, C nie były w 2010 r. koszone, zaświadczenie Burmistrza Gminy M. z [...] września 2010 r. stwierdzające fakt całkowitego zalania przedmiotowych łąk w okresie od maja do pierwszej połowy lipca 2010 r. spowodowane wylaniem Odry oraz obfitymi opadami deszczu. Fakt wysokiego nasączenia gleby wodą w okresie od połowy lipca do dnia wydania zaświadczenia, a tym samym niemożność skoszenia łąk, opinia przyrodnicza Kola Przyrodników w Ś. z [...] września 2010 r. stwierdzająca niemożność skoszenia w sezonie wegetacyjnym przedmiotowych łąk oraz fakt, iż nie były one koszone w bieżącym roku. Dodać też należy, że skoro działki D i E graniczą z działkami A, B i C, a są od nich niżej położone w terenie, nie budzi wątpliwości, że również one nie zostały skoszone.

Poza tym posiadanie działki ocenia się na dzień 31 maja roku, w którym został złożony wniosek, zatem dokonanie jednorazowego zabiegu agrotechnicznego nie prowadzi do uznania określonego podmiotu za posiadacza. Posiadanie wyraża się w możliwości nieograniczonego korzystania z gruntu w każdym czasie, w tym w pełnej swobodzie decydowania o sposobie jego wykorzystania oraz dokonywania zabiegów agrotechnicznych. Potwierdzeniem powyższego jest jednolite orzecznictwo przywołane przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wypada też dodać, że wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność wykonywania prac agrotechnicznych dotyczył działek A, B, i C (karta 416). Także decyzja organu odwoławczego wskazywała tylko na te trzy działki. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że organy bezpodstawnie odmówiły przeprowadzenia dowodów odnośnie działek D i E.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o kosztach bowiem ustawodawca celowo nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, nawet jeśli ten przed sądem pierwszej instancji był stroną skarżącą, odsyłając w tej kwestii do wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 887/12, LEX nr 1240628).