Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 869/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 2, art. 152, art. 161
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1 zdanie 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: § 137
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 4 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 270 poz 1599
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 kwietnia 2006 r., nr XXXVIII/16/06 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy o statusie miejskim stwierdza nieważność § 2 pkt 3-24, § 3, § 4 ust. 1 pkt 1-5, § 5 pkt 1,2,3-8, 14, § 6, § 17 ust. 1, § 20 ust. 4, § 26, § 28, § 29 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 27 kwietnia 2006 r. Rada Miejska podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) zwanej dalej jako "u.c.p.g.", uchwałę nr XXXVIII/16/06 w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy o statusie miejskim". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2006 r. Nr 44 pod poz. 1000 i weszła w życie z dniem 8 lipca 2006 r.

Uchwała powyższa została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez Prokuratora Rejonowego, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 2 pkt 3-24, § 3, § 4 ust. 1 pkt 1-5, § 5 pkt 1-2, pkt 4-8, pkt 14, § 6, § 17 ust. 1, § 20 ust. 4, § 26, § 28 i § 29.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że regulamin utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i z tego względu należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie zaś do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych

w ustawie. Tym samym ustawodawca wyznaczył aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawda: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Natomiast granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Prokurator podkreślił, że oceniając legalność regulaminu należy mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia w sprawie techniki prawodawczej określającego sposób tworzenia aktów normatywnych m.in. aktów prawa miejscowego. Rada gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie

z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Rada gminy powinna zatem uwzględniać regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowią natomiast, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów innych aktów normatywnych powoduje nieważność tych zapisów.

Analizując zaskarżoną uchwałę w oparciu o powyższe przepisy, Prokurator Rejonowy stwierdził, że narusza ona:

1) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), poprzez wyliczenie

w § 3 osób, które obowiązane są stosować regulamin, choć wymieniony przepis ustawy określa już zakres obowiązywania regulaminu jako "teren gminy";

2) § 135, § 137 i § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., art. 3 ust. 2, art. 3 ust. 3 pkt 7, 8b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. z 2010r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.), art. 4 pkt 16, 17, 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003r., Nr 106, poz. 1002), art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr 63, poz. 638; ze zm.) i § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) poprzez:

– powtórzenie definicji legalnych pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawie o ochronie zwierząt, takich jak: "zbiorniki bezodpływowe" (§ 2 pkt 14) i "zwierzęta bezdomne" (§ 2 pkt 23);

– wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które przez ustawodawcę zostały zdefiniowane odmiennie, takich jak: "odpady ulegające biodegradacji"

(§ 2 pkt 8), "odpady zielone" (§ 2 pkt 9), "odpady opakowaniowe" (§ 2 pkt 10), "odpady niebezpieczne" (§ 2 pkt 13), "zabudowa jednorodzinna" (§ 2 pkt 19), "zwierzęta domowe" (§ 2 pkt 21), "zwierzęta gospodarskie" (§ 2 pkt 22);

– wprowadzenie definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, bez upoważnienia ustawowego, takich jak: "najemcy/właściciele lokalu" (§ 2 pkt 3), "umowa" (§ 2 pkt 4), "poziomy selekcji" (§ 2 pkt 5), "stawki opłat" (§ 2. pkt 6), "odpady komunalne

i wielkogabarytowe" (§ 2 pkt 7), "odpady komunalne balastowe" (§ 2 pkt 11), "odpady budowlane" (§ 2 pkt 12), "lokalne/mobilne punkty odbioru selektywnego zwanym dalej LPOS" (§ 2 pkt 15), "harmonogram" (§ 2 pkt 16), "podmioty uprawnione" (§ 2 pkt 17), "zabudowa wielorodzinna" (§ 2 pkt 18), "chów zwierząt" (§ 2 pkt 20), "zasada bliskości" (§ 2 pkt 24);

3. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie obowiązków i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona, tj.

– usuwanie nawisów (sopli) z dachów i gzymsów budynków (§ 4 ust. 1 pkt 5);

– wprowadzenie w § 5 pkt 7 i 8 zakazu malowania np. graffiti, poza ścianami do tego wyznaczonymi, umieszczania ogłoszeń i reklam, plakatów, nekrologów, afiszy na pniach drzew i innych miejscach do tego nie przeznaczonych;

– wprowadzenie w § 5 pkt 4, 5 i 6 zakazu niszczenia i uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń i wyposażenia placów zabaw i skwerów, obiektów małej infrastruktury komunalnej, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów do umieszczania reklam i ogłoszeń oraz roślinności;

– zamieszczenie w § 29 zapisu dotyczącego zasad ponoszenia kosztów deratyzacji poprzez wskazanie, że ponoszą je właściciele nieruchomości oraz wskazanie,

że obowiązek ten spoczywa na właścicielach nieruchomości, które to uregulowania wykraczają poza upoważnienie ustawowe, albowiem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. dawał radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej wprowadzania;

– zobowiązanie w § 20 ust. 4 do niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń powstałych w wyniku załadunku i transportu odpadów komunalnych, choć warunki wykonywania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych określa wydawane w formie decyzji administracyjnej zezwolenie (art. 9 ust. 1 pkt 4 i 6 u.p.c.g.);

4. §118, § 137 i § 116 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów

z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie uregulowań i przepisów zawartych w innych aktach normatywnych:

– bezpodstawne zamieszczenie w § 4 ust. 1 treści przepisów unormowanych

w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez powtórzenie zapisu art. 5 ust. 1 u.c.p.g., że właściciele nieruchomości są zobowiązani do utrzymania porządku i czystości;

– bezpodstawne zamieszczenie w § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały treści przepisów unormowanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez powtórzenie zapisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., tj. obowiązku dotyczącego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości;

– wprowadzenie zakazu spalania odpadów komunalnych na powierzchni ziemi,

w instalacjach grzewczych budynków i paleniskach kuchennych (§ 5 pkt 2),

w sytuacji, gdy problematykę unieszkodliwiania odpadów w tym także termicznego ich przekształcania normuje art. 13 ustawy o odpadach;

– ustanowienie obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej (§ 4 ust. 1 pkt 2), co stanowi powielenie treści art, 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.;

– nałożenie w § 6 ust. 1 obowiązku zawarcia umowy na odbiór odpadów,

co stanowi powtórzenie dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 3b w zw. z art. 6 ust. 1u.c.p.g.;

– wprowadzenie w § 5 pkt 1 zakazu postoju pojazdów mechanicznych na publicznych drogach i placach, poza miejscami dozwolonymi, gdy ta problematyka jest regulowana przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym

z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz.U. Nr 908, poz. 602 z późn. zm.);

– wprowadzenie w § 5 pkt 14 zakazu zajmowania pasa drogowego celem składowania odpadów, choć obowiązek ten był regulowany ustawą z dnia

21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086

z późn. zm.), i pojazdów wycofanych z eksploatacji, która to materia była regulowana w Ustawie z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 i Nr 175, poz. 1458);

– wprowadzenie w § 17 ust. 1 obowiązku utrzymywania przedmiotów służących do zbierania odpadów w należytym stanie sanitarnym i technicznym, gdy obowiązek ten wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;

5. art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez niewskazanie obszarów deratyzacji, a także scedowanie obowiązku wyznaczania obszaru deratyzacji na Burmistrza w razie wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne podczas, gdy wyznaczenie obszaru deratyzacji należy do obowiązków rady gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi w całości wskazując, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Nr XXIII/137/12 Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy o statusie miejskim (Dz. Urz. Woj. z 2013 r. poz. 129).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.– dalej w skrócie p.p.s.a.). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo

o ustroju sądów administracyjnych), która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności

w art. 145 do 151 p.p.s.a.

Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U.

z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał

(M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r.,

z. 1-2, s. 101-102).

W ocenie Sądu, kontrola zaskarżonej przez Prokuratora uchwały Rady Gminy wykazała zasadność jego skargi. Zakwestionowane nią regulacje uchwały, w zakresie dotyczącym wskazanych przez Prokuratora jednostek redakcyjnych jej załącznika - Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy o statusie miejskim, okazały się sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i, mając postać istotnego naruszenia prawa, nie mogły pozostać w obrocie prawnym.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku

i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm., powoływanej dalej jako "u.c.p.g."), charakter aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego (np. rada gminy jako jej organ stanowiący) wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych

w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała

z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, iż uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte

w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać.

Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza,

że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu,

co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji

w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny

i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również, gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Odnosząc się do merytorycznej zasadności skargi Prokuratora w pierwszej kolejności podzielić należy zarzut Prokuratora co do naruszenia prawa poprzez wyliczenie w § 3 uchwały podmiotów, względem których ma zastosowanie uchwalony regulamin. Podmiotowe ograniczenie zakresu obowiązywania regulaminu, narusza art. 4 ust. 1 ustawy, skoro w przepisie tym ustawodawca ustalił już zakres obowiązywania regulaminu używając sformułowania "teren gminy", a po drugie nie udzielił w tym względzie radzie gminy innych kompetencji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia

30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, Lex nr 296945).

Ponadto w zaskarżonej uchwale doszło do powtórzenia pojęć, które zostały już zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych aktach rangi ustawowej. Co więcej, Rada Miejska wbrew wiążącej ją delegacji ustawowej wprowadziła własne definicje pojęć.

Mianowicie treść § 2 pkt 14 uchwały zawiera definicję "zbiorników bezodpływowych" zamieszczoną już w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. W § 2 pkt 23 uchwały zdefiniowano pojęcie "zwierzęta bezdomne", które zamieszczone zostało już w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002). W § 2 pkt 8 zdefiniowano "odpady ulegające biodegradacji", przy czym uczyniono to w sposób odmienny niż ustawa o odpadach. Artykuł 3 ust. 1 pkt 7 wskazanej ustawy przez "odpady ulegające biodegradacji" rozumie "odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów".

W § 2 pkt 9 uchwały Rada wprowadziła własną definicję "odpadów zielonych", która jest odmienna od tej zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 8b ustawy o odpadach, która definiuje to pojęcia jako "odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów". Inaczej zdefiniowano "odpady niebezpieczne"

(§ 2 pkt 13), gdy definicja odpadów niebezpiecznych zamieszczona jest w art 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach. W § 2 pkt 10 uchwały podano definicję "odpadów opakowaniowych", która jest inna niż definicja zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy

o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, zgodnie z którą przez tę kategorię odpadów rozumie się "wszystkie opakowania, w tym opakowania wielokrotnego użytku wycofane z ponownego użycia, stanowiące odpady w rozumieniu przepisów

o odpadach, z wyjątkiem odpadów powstających w procesie produkcji opakowań".

W § 2 pkt 21 uchwały zmodyfikowano definicję pojęcia, "zwierzęta domowe" w stosunku do zamieszczonej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W § 2 pkt 22 regulaminu zdefiniowano pojęcie "zwierzęta gospodarskie" inaczej niż

w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt.

Analogiczna sytuacja dotyczy pojęcia "zabudowy jednorodzinnej" (§ 2 pkt 19), które jest odmienne niż zawarte w § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według rozporządzenia przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi.

Natomiast, jak słusznie wskazał Prokurator, zapisy § 2 pkt 3, 4, 5, 6, 7, 11, 12, 15, 16, 17, 18 i 20 uchwały zawierają nowe definicje pojęć uprzednio niezdefiniowanych (przez co należy rozumieć przepisy wytworzone na użytek zaskarżonej uchwały). I tak na przykład "najemcy/właściciele lokalu" (§ 2 pkt 3), "umowa" (§ 2 pkt 4), "poziomy selekcji" (§ 2 pkt 5), "stawki opłat" (§ 2 pkt 6), "odpady komunalne wielkogabarytowego" (§ 2 pkt 7), "odpady komunalne balastowe" (§ 2 pkt 11), "odpady budowlane" (§ 2 pkt 12), "lokalne/mobilne punkty odbiru selektywnego zwanym dalej LPOS" (§ 2 pkt 15), "harmonogram" (§ 2 pkt 16), "podmioty uprawnione" (§ 2 pkt 17), "zabudowa wielorodzinna" (§ 2 pkt 18), "chów zwierząt" (§ 2 pkt 20), "zasada bliskości" (§ 2 pkt 24).

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; Lex nr 1088246, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07; Lex nr 446997, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; Lex nr 1153669, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10, Lex nr 754773).

Powyższe stanowisko znajduje oparcie w treści § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego

w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać

u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych.

W kontekście dokonanych wywodów podkreślić należy, iż powtarzanie

w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jak również tworzenie nowych pojęć jest niedopuszczalne. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por: wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; z dnia

10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt

II OSK 170/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt

II SA/Bd 1536/10, publ. baza orzeczeń nsa.gov.pl). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych

w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 u.c.p.g., do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych.

Dodatkowo należy podzielić wyrażony w skardze pogląd Prokuratora, że szereg przepisów uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., określającej materię, która powinna zostać uregulowana w uchwale. Sytuacja taka miała miejsce w odniesieniu do przepisu § 4 pkt 4 uchwały (nałożenie tym przepisem obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń

z chodników położonych wzdłuż nieruchomości), który stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Brak jest w związku z tym możliwości (w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.) nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów śniegu i sopli lodu z dachów i gzymsów. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może bowiem wprowadzać obowiązku uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości nie służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można uznać zaś dachów i gzymsów, nawet jeśli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi.

Regulamin czystości i porzadku nie może także normować kwestii naklejania ogłoszeń lub plakatów (§ 5 pkt 7 i 8), albowiem Rada nie ma takiego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 u.c.p.g. i pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Analogicznie należy odnieść sie do zapisu § 5 pkt 4, 5 i 6 uchwały dotyczącego zakazu niszczenia i uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń i wyposażenia placów zabaw i skwerów, obiektów infrastruktury komunalnej, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów do umieszczania reklam i ogłoszeń oraz roślinności. Z kolei w pkt 7 i 8 wprowadzono zakaz umieszczania ogłoszeń i reklam, plakatów, nekrologów, afiszy na pniach drzew i innych miejscach do tego nie przeznaczonych oraz zakaz malowania np. graffiti, poza ścianami do tego wyznaczonymi. Tymczasem art. 144 Kodeksu wykroczeń stanowi, że: "Kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem podlega karze grzywny do 1.000 zł". Również art. 124 k.w. i art. 288 k.k. zabraniają niszczenia cudzej rzeczy ruchomej wprowadzając za to odpowiednie sankcje.

W § 20 ust. 4 uchwały wprowadzono obowiązek usuwania przez pracowników uprawnionego podmiotu zanieczyszczeń powstających w wyniku załadunku i transportu odpadów komunalnych. Powyższe kwestie nie należą do materii, które mogą być określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Warunki wykonywania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, w tym m.in. wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem oraz inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług i ochrony środowiska, określa wydawane

w formie decyzji administracyjnej zezwolenie (art. 9 ust. 1 pkt 4 i 6 u.c.p.g.), nie zaś regulamin.

Nadto w § 4 ust. 1 uchwały niezasadnie wskazano, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do utrzymywania na ich terenie czystości i porządku, bowiem wynika to bezpośrednio z art. 5 ust. 1 u.c.p.g.

Również regulacja zawarta w § 5 pkt 1, 2 i uchwały wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Kwestię postoju pojazdów mechanicznych na drogach publicznych i placach poza miejscami dozwolonymi regulują przepisy prawa o ruchu drogowym. Z kolei problematykę unieszkodliwiania odpadów, w tym także termicznego ich przekształcania, normuje ustawa o odpadach.

Przekroczeniem upoważnienia ustawowego dotknięty został także § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały, stanowiący o obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona

w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Rada Miejska nie była uprawniona do nakładania tego obowiązku, gdyż wynika on bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Zauważyć należy, iż również § 6 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym właściciel nieruchomości obowiązany jest do zawarcia umowy na odbiór odpadów spełniający wymogi niniejszego regulaminu oraz § 6 ust. 2, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do pobierania, przechowywania i okazywania Straży Miejskiej

i Urzędnikom Miejskim posiadającym upoważnienie, dowodów płacenia za usługi usuwania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, jak i § 6 ust. 4, w którym określono zasady postępowania na wypadek nie zawarcia umowy na wywóz odpadów przez właściciela nieruchomości zostały wprowadzone do regulaminu bez podstawy prawnej. Obowiązki te wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 3b w zw. z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Ustawa określa także organ uprawniony do kontroli realizacji tych obowiązków (art. 5 ust. 6)

i postępowanie w przypadku, gdy właściciel nieruchomości umowy nie zawarł (art. 6 ust. 6- 12).

Z kolei § 17 ust. 1 uchwały stanowi, że właściciel nieruchomości ma obowiązek utrzymywać pojemniki, kosze i worki na odpady w takim stanie sanitarnym

i technicznym, aby korzystanie z nich mogło odbywać się bez przeszkód i powodowania zagrożenia dla zdrowia użytkowników, a w szczególności ma obowiązek utrzymywania ich w czystości oraz co najmniej raz na kwartał dezynfekowania pojemników i koszy na odpady. Obowiązek utrzymania pojemników służących do zbierania odpadów

w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. W przepisie § 26 uchwały wprowadzono obowiązek przeprowadzania, co najmniej raz w roku, deratyzacji na nieruchomościach przez właścicieli nieruchomości. Uregulowanie to wykracza poza upoważnienie ustawowe, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji

i terminów jej przeprowadzania. Tymczasem Rada Miejska nie uszczegółowiła obszarów objętych deratyzacją a ograniczyła się do wskazania, że przeprowadza się ją na terenie nieruchomości oraz nie była uprawniona do wskazywania w zaskarżonej uchwale podmiotów (właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzania deratyzacji. Norma kompetencyjna art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. z całą pewnością nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty takiego obowiązku. Wreszcie to nie burmistrz, a rada gminy jest uprawniona i upoważniona do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości jednak przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu. Nieprawidłowo zatem Rada Miejska scedowała w § 28 regulaminu ten obowiązek na burmistrza, w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne.

Nadto, w § 32 ust. 5 regulaminu wskazano, że koszty deratyzacji ponoszą właściciele nieruchomości, które to uregulowanie wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem, jak wskazano wyżej, art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 424/2007, Lex nr 364997).

Należy w tym miejscu wskazać, że zasadnie Prokurator podkreślił,

że przedmiotowa uchwała nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g., gdyż nie zawiera minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową powinna określać. Wydany na podstawie wymienionego przepisu regulamin stanowi prawo miejscowe i winien kompleksowo regulować zawartą w nim materię. W orzecznictwie wskazuje się, że rada gminy powinna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś

z wyszczególnionych elementów skutkuje naruszeniem prawa.

Reasumując stwierdzić należy, że omawiany regulamin w sposób istotny narusza prawo, ponieważ zawiera postanowienia, w których powtórzono definicje ustawowe, postanowienia regulujące zagadnienie wynikające wprost z poszczególnych norm ustaw

i zawierające niedopuszczalne powtórzenia ustawowe, oraz postanowienia stanowiące przekroczenie upoważnienia ustawowego. Naruszenia prawa dotyczą większości postanowień regulaminu. Wobec tego orzeczono, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, jak

w sentencji wyroku.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, iż w dniu orzekania, tj. 20 listopada 2013 r. zaskarżona uchwała była aktem już nieobowiązującym, który został usunięty z obrotu prawnego na podstawie uchwały Nr XXIII/137/12 Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy o statusie miejskim.. Zgodnie bowiem z treścią § 39 uchwały akt ten wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Uchwała ogłoszona została w dniu 8 stycznia 2013 r. Jednakże dla dopuszczalności kontroli zaskarżonej uchwały nie ma znaczenia powyższa okoliczność, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę w opisanym wyżej zakresie. Organy gminy nie mają kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak więc uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291).

Zważywszy na fakt, iż w dacie orzekania przez Sąd, zaskarżona uchwała nie pozostawała już w obrocie prawnym, nie zachodziła potrzeba orzekania na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. o niewykonalności zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku.