Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2068/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81 c
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 318/13 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej [...] w Gdańsku Oddział w Olsztynie na decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia ekspertyzy dotyczącej wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 318/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. Oddział w Olsztynie na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie sporządzenia ekspertyzy dotyczącej wykonanych robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olszynie na rzecz skarżącej [...] S.A. Oddział w Olsztynie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Ostateczną decyzją z [...] marca 2010 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z [...] kwietnia 2006 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwutorowej linii energetycznej napowietrznej WN 110 kV i demontaż jednotorowej linii elektroenergetycznej napowietrznej WN 110 kV w części dotyczącej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę linii na odcinku od bramki Olsztyn I do pierwszego projektowanego słupa nr 8/4/0N120+5 serii RD2 dodając uszczegółowienie, że zakres uchylenia decyzji dotyczy 47 metrowego odcinka. Jednocześnie organ ten odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę linii na odcinku, w którym decyzja Prezydenta Miasta Olsztyna z [...] kwietnia 2006 r. została uchylona.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna w dniu 10 stycznia 2013 r. wszczął postępowanie w przedmiocie wykonanych na podstawie uchylonej decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 2006 r. robót budowlanych.

W trakcie tego postępowania PINB dla miasta Olsztyna postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. zobowiązał inwestora do dostarczenia ekspertyzy wykonanych robót związanych z budową dwutorowej linii energetycznej napowietrznej zaznaczając, że ekspertyza ta ma również określić sposób usunięcia nieprawidłowości. Organ wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że w trakcie wizji lokalnej w dniu 24 stycznia 2013 r. stwierdzono, iż przebieg wykonanej przedmiotowej linii energetycznej jest zgodny z zatwierdzonym częściowo uchyloną decyzją Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 2006 r. projektem budowlanym. W ocenie organu I instancji budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej została wykonana w sposób niezgodny z przepisami i dlatego zachodzi konieczność opracowania przedmiotowej ekspertyzy.

Zażalenie wniosła [...] S.A. Oddział w Olsztynie, zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 80, 84, 107 § 3 k.p.a.. W ocenie strony żalącej się materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do uznania, że wykonane roboty budowlane naruszały zasady sztuki budowlanej, jak również uznania stanu technicznego linii wysokiego napięcia za niezgodny z wymogami prawa budowlanego czy też normami technicznymi. Czynność organu w formie przeprowadzenia oględzin nie jest natomiast wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku dostarczenia przedmiotowej ekspertyzy. Zdaniem inwestora sporna linia została wybudowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym sporządzonym w oparciu o wymagane przepisy i normy. Wskazano, że inwestycja została odebrana przez PINB dla miasta Olsztyna w dniu 14 marca 2008 r. bez wniesienia jakichkolwiek uwag do zrealizowanej budowy. Dla strony skarżącej niezrozumiałym też jest zakres ekspertyzy dotyczący określenia sposobu usunięcia nieprawidłowości. Zdaniem Spółki czynności organu ograniczyły się jedynie przeprowadzenia oględzin w dniu 24 stycznia 2013 r.. Z tego faktu nie da się wyciągnąć wniosku, że stan techniczny obiektu budzi uzasadnione wątpliwości. Według skarżącego to na organie ciążył, po wyrokach sądów, obowiązek wszczęcia procedury administracyjnej w celu doprowadzenia inwestycji do zgodności z obowiązującymi przepisami. W ocenie strony również obowiązek zawarty w postanowieniu organ winien sam wykonać.

Po rozpatrzeniu zażalenia Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego roboty na odcinku sieci znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki 87-111 tj., od bramki Olsztyn I do pierwszego projektowanego słupa nr 8/4/0N120+5 serii RD2 zostały wykonane na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obiegu prawnego w części odnoszącej się do tych robót (fakt ten wynika wprost z decyzji Wojewody z [...] marca 2010 r.) oraz naruszają w sposób istotny § 77 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, stanowiący, że niedopuszczalne jest składowanie materiałów bezpośrednio pod liniami energetycznymi lub w odległości mniejszej, licząc w poziomie od skrajnych przewodów, niż 15 m od linii wysokiego napięcia powyżej 30 kV. Trybem jaki należy przyjąć przy usuwaniu skutków naruszenia prawa jest tryb określony przepisami art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie zostały wykonane roboty, na których wykonanie obecnie inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia oraz które w sposób istotny odbiegają od obowiązujących przepisów, a więc z sytuacją, którą ustawodawca wymienił odpowiednio w przepisie art. 50 ust 1 pkt 1 i 4. Etap postępowania administracyjnego związany jest z pozyskiwaniem materiału dowodowego. Instrumentem prawa, który pozwala organowi ten materiał uzyskać jest przepis art. 81 c ust. 2 ustawy, który umożliwia organom nadzoru budowlanego nałożenie na uczestnika procesu budowlanego, a takim bez wątpienia jest [...] S.A. Oddział w Olsztynie, obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Ekspertyza ta powinna ustalić zakres nieprawidłowości dotyczących przebiegu linii ograniczającej użytkowanie działki [...] sp. z o.o. i określić sposób usunięcia tych nieprawidłowości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła [...] S.A. Oddział w Olsztynie, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć zapadłych w obydwu instancjach i zarzucając naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ wydając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązany był wykazać istnienie konkretnych i uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Strona skarżąca wskazała, że przedmiotem postępowania nie jest stan techniczny obiektu, lecz wykonanie robót z naruszeniem prawa. Wobec takiego wniosku organ odwoławczy powinien w ocenie autora skargi uchylić postanowienie pierwszoinstancyjne. Skoro bowiem organ II instancji nie wykazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót bądź stanu linii energetycznej, to bezpodstawnie doszło do nałożenia na nią obowiązku wykonania ekspertyzy. W skardze wskazano, że organ II instancji stwierdził, że do nieprawidłowości doszło jedynie w zakresie działki należącej do spółki [...]. Tym samym niezrozumiałe jest utrzymanie w mocy postanowienia o wykonaniu ekspertyzy dla całego przebiegu linii, a nie jedynie w zakresie spornej działki. W ocenie skarżącej przedmiotowa ekspertyza nie określi jak zlikwidować niezgodności w zakresie prawnym dla istnienia linii w przestrzeni działki spółki [...]. Wnioski potencjalnej opinii zaś nie odniosą się do istnienia linii zgodnie z przepisami ustawy, a jedynie mogą odnieść się do stanu technicznego linii. Według strony skarżącej samo zrealizowanie przedsięwzięcia budowlanego bez udziału właściciela nieruchomości, która znajduje się w strefie oddziaływania linii energetycznej, nie uzasadnia przyjęcia, że budowla, w tym przypadku obiekt liniowy, jest wykonany niezgodnie z wiedzą techniczną i sztuką budowlaną. Inwestor realizując zamierzenie budowlane posiadał ostateczne pozwolenie na budowę i tym samym według autora skargi nie można obciążać go konsekwencjami błędów popełnionych przez organ w toku jej wydawania.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wskazał Sąd Wojewódzki, że stosownie do art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118) organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Podkreślił, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określa przesłanki jego zastosowania stanowiąc, iż nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w ust. 1 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2005 r. OSK 816/04 nie publ.).

Wskazał Sąd I instancji za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (oz. W Bydgoszczy) wyrażonym w wyroku z dnia 17 czerwca 2003 r. (SA/Bd 1367/03, niep.), że uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81 c ust. 2, z reguły występować będą w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego przez osoby, które nie mają stosownych uprawnień budowlanych. Nie można jednak tej reguły rozciągać na nieskomplikowane obiekty budowlane, w szczególności na takie, które są objęte uproszczonym nadzorem, mianowicie obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi, a nie obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Poza tym w inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie, a zatem kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót.

Sąd I instancji podkreślił, że organ administracji może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

Z uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu budowlanego jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ww. ustawy. Nadto organ ten – a nie strona – ma wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym (patrz wyroki: NSA W-wa z dnia 12 maja 2011r., II OSK 865/10; WSA w Rzeszowie z dnia 17 maja 2011r., II SA/Rz 239/11).

Na gruncie przedmiotowej sprawy organ I instancji wskazał, że budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej została wykonana w sposób niezgodny z przepisami i dlatego zachodzi konieczność opracowania przedmiotowej ekspertyzy. W ocenie zaś organu odwoławczego roboty na odcinku sieci znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki 87-111 tj., od bramki Olsztyn I do pierwszego projektowanego słupa nr 8/4/0N120+5 serii RD2 zostały wykonane na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obiegu prawnego w części odnoszącej się do tych robót (fakt ten wynika wprost z decyzji Wojewody z [...] marca 2010 r.) oraz naruszają w sposób istotny przepis § 77 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, stanowiący, że niedopuszczalne jest składowanie materiałów bezpośrednio pod liniami energetycznymi lub w odległości mniejszej licząc w poziomie od skrajnych przewodów, niż 15 m od linii wysokiego napięcia powyżej 30 kV.

Zdaniem Sądu I instancji argumentacja, jaką zaprezentowały organy, pozostaje w oderwaniu od przesłanek wynikających z przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji lakonicznie uzasadnił swoje postanowienie, mówiący o wykonaniu kwestionowanej inwestycji z naruszeniem przepisów. Natomiast cała argumentacja przedstawiona przez organ odwoławczy opiera się na twierdzeniu, że budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej została wykonana na podstawie decyzji, która została w znacznej części uchylona. Organ nadzoru budowlanego II stopnia w uzasadnieniu swojego postanowienia skoncentrował się na rozbieżnościach pomiędzy projektowanym przebiegiem linii energetycznej, a wykonaną inwestycją.

WSA w Olsztynie zauważył, że stojąc na stanowisku, iż sporna inwestycja została wykonana na podstawie uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę organy zaniechały przeprowadzenia analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie odniosły się i nie rozważyły kluczowej dla niniejszego postępowania kwestii uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych. Organy nie zrozumiały istoty przywołanej regulacji prawnej i obowiązków jakie z niej wynikają w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy stwierdził wprost w zaskarżonym postanowieniu, że przedmiotem postępowania nie jest stan techniczny obiektu lecz wykonanie robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa, i takiego też zakresu postępowania dotyczy zaskarżone postanowienie. Jest to stanowisko błędne. Wprawdzie postępowanie główne jest prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie oznacza to jednak możliwości nałożenia ekspertyzy technicznej w tym trybie z pominięciem przesłanek wynikających z art. 81 c ust. 2 uzasadniających nałożenie takiego obowiązku.

W przekonaniu Sądu I instancji niezależnie od trybu postępowania głównego, organ nadzoru budowlanego decydując się nałożyć na stronę kosztowny obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej zobowiązany jest dokonać szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie wykonanych robót budowlanych związanych z budową dwutorowej linii elektroenergetycznej napowietrznej z uwzględnieniem kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych. Należy przy tym rozróżnić jakość wykonanych robót budowlanych od zgodności ich wykonania z przepisami prawa, na czym koncentruje się organ, nie jest to bowiem tożsame zagadnienie. Zastrzec trzeba również, że nałożenie szczególnego obowiązku w postaci przedłożenia ekspertyzy technicznej powinno mieć miejsce w wyjątkowych sytuacjach, kiedy organ nadzoru budowlanego, będący przecież jednostką wyspecjalizowaną, nie jest w stanie sam rozstrzygnąć wątpliwości co do jakości wykonanych prac budowlanych. Korzystając zaś z tego specyficznego środka prawnego trzeba bardzo precyzyjnie wykazać i uzasadnić dlaczego organ nie mógł we własnym zakresie rozstrzygnąć wątpliwości co do prawidłowości wykonanych prac budowlanych, czego organy zupełnie nie dopełniły na gruncie rozpoznawanej sprawy. Bardzo dokładne uzasadnienie konieczności nałożenia rzeczonego obowiązku stanowi niezwykle istotną kwestię przy zastosowaniu 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Na podstawie dostrzeżonych uchybień Sąd I instancji wyeliminował z obrotu prawnego oba wydane w sprawie postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olszynie, domagając się uchylenia wyroku Sądu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenia upatruje organ odwoławczy w powołaniu się przez Sąd I instancji na orzeczenia sądów nie mających związku ze stanem faktycznym sprawy oraz braku w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych wskazówek co do dalszego postępowania organu, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. ) polegające na błędnej wykładni tego przepisu, przez uznanie przez Sąd I instancji, że wykonanie obiektu budowlanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę wyeliminowaną z obrotu prawnego, nie będzie stanowiło sytuacji, w której zawsze występują uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót oraz, że pracownicy nadzoru budowlanego posiadają wiedzę i środki, aby samodzielnie ocenić jakość robót budowlanych polegających na budowie skomplikowanego obiektu budowlanego jakim jest dwutorowa linia energetyczna napowietrzna.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji sformułował uzasadnienie wyroku w sposób niespójny i nieczytelny. Przyjęty tok rozumowania, jak również przywołane w wyroku przykładowe rozstrzygnięcia, które potwierdzałyby zasadność stanowiska Sądu Wojewódzkiego, nie mają związku z rozpatrywanym przypadkiem, gdyż dotyczą przyłączy, a więc urządzeń budowlanych, a nie skomplikowanego obiektu jakim jest sieć energetyczna.

Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji powinna zmierzać do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Wskazówki co dalszego postępowania organu zawarte w wyroku są tymczasem niejasne. Z jednej strony Sąd I instancji wskazał na naruszenie 77 § 1 k.p.a. co pozwala sądzić, że należy w sprawie uzupełnić postępowanie dowodowe, z drugiej wskazał na konieczność dokonania analizy stanu faktycznego. Twierdzenie, że żądanie ekspertyzy w przedmiotowej sprawie powinno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, w przypadku kiedy sama treść przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, iż służy on do pozyskania dowodów podważa jego istotę. W ocenie Warmińsko-Mazurskiego WINB dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy jest wystarczająca do zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast przeprowadzanie dodatkowej analizy po kątem wystąpienia przesłanek wskazanych w powołanym przepisie, w sytuacji oczywistego naruszenia przepisów bezpieczeństwa higieny i pracy, jest zbędne.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił, że Sąd I instancji zbyt zawężająco dokonał interpretacji pojęcia "uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych". Pojęcie jakości trudno jest zdefiniować, kryje się pod tym wszystko to co ma związek z pewnymi cechami - wyrobu lub usługi, mającymi wpływ na ich postrzeganie. Posiłkować można się również definicją zawartą w normie ISO 900, zgodnie z którą jakość to "stopień, w jakim zbiór inherentnych właściwości spełnia wymagania." Pojęcia nie są zatem tożsame, niezgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami (wymaganiami) przedkłada się na jakość wykonanych robót, nawet jeżeli były realizowane na podstawie pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej podkreślono, że organy nadzoru budowlanego związane były decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2010 r.. Z jej treści wynika, że wykonane roboty w sposób istotny naruszają § 77 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26.09.1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Dlatego nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w przedmiocie istnienia przesłanek do nałożenia obowiązków wskazanych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu każde naruszenie przepisów podczas realizacji obiektu budowlanego, oddziaływujące negatywnie na bezpieczeństwo jego użytkowania, ma wpływ na ocenę wykonanych robót budowlanych również w kontekście ich jakości.

Stosownie do brzmienia art. 81c ust. 2 ustawy przyznane organom uprawnienie do nałożenia obowiązku przedłożenia ocen i ekspertyz odnosi się do sytuacji, w której organ nie jest w stanie samodzielnie dokonać wyczerpujących ustaleń co do zaistniałych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych jak też stanu technicznego obiektu, a przedłożona dokumentacja i przeprowadzone przez organ czynności kontrolne nie pozwalają na zajęcie merytorycznego stanowiska w sprawie. Sieć energetyczna wysokiego napięcia 110 Kv jest obiektem skomplikowanym z racji posadowienia słupów na fundamentach głębokich, wielkości czynnika jaki jest przesyłany tą siecią, elementów konstrukcyjnych (słupów). W skład materiału dowodowego wchodzi m.in. dokumentacja techniczna i badania geologiczne. Uznanie przedmiotowej sieci za "obiekt nieskomplikowany" świadczy o tym, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę powyższych dowodów. Ponadto trudno oczekiwać, aby w inspektoratach zatrudnione były osoby posiadające szczególne uprawnienia takie jak specjalność instalacyjna w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych czy tytuł uprawnionego geodety. Zakres działania, który Sąd I instancji starał się przypisać inspektorom nadzoru budowlanego wykracza poza ich kompetencje i odpowiada obowiązkom inspektora nadzoru inwestorskiego wskazanych art. 25 Prawa budowlanego. Przyjęcie wykładni Sądu I instancji uniemożliwiłoby organom nadzoru budowlanego zebranie materiału dowodowego niezbędnego do określenia swego stanowisko w decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, ponieważ w jej treści wskazano zarówno na zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak też naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania przed sądem administracyjnym, jako pierwszy winien być rozpatrzony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach którego skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji powołanie się w uzasadnieniu orzeczenia na wyroki sądów administracyjnych nie mających związku ze stanem faktycznym przedmiotowej sprawy oraz brak jednoznacznych wskazówek co do dalszego postępowania, co, w przekonaniu autora skargi kasacyjnej, ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W przekonaniu NSA, powyższe zarzuty są chybione, gdyż Sąd I instancji wyraźnie zaprezentował swoje stanowisko w zakresie motywów podjętego rozstrzygnięcia, a także na ostatniej stronie uzasadnienia zawarł wskazówkę co do dalszego postępowania jednoznacznie wskazując, że wydając postanowienie przewidziane w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy powinny wykazać, z czego wynikają ich wątpliwości w zakresie stanu technicznego obiektu.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powołanie się w uzasadnieniu orzeczenia na wyroki sądów administracyjnych nie mających związku ze stanem faktycznym przedmiotowej sprawy jest bezzasadny. W treści uzasadnienia wyroku WSA w Olsztynie powołał się na pięć wyroków sądów administracyjnych o sygnaturach II OSK 861/04, SA/Bd 1367/03, II OSK 865/10, II SA/Rz 239/11 i II SA/Ol 620/10. Wszystkie powołane wyroki, choć wydane w różnych stanach faktycznych, dotyczą zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę wydania kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia. Ponadto należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie nie wykazał jaki wpływ ma zarzucane naruszenie na kwestionowane rozstrzygnięcie.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08, LEX nr 555594). Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09. Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

Przechodząc do kontroli zarzutów dotyczących prawa materialnego przypomnieć należy brzmienie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118). Stosownie do treści tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła naruszenie powyższego przepisu polegające na jego błędnej wykładni przez uznanie przez Sąd I instancji, że wykonanie obiektu budowlanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o pozwolenie na budowę wyeliminowane z obrotu prawnego, nie będzie stanowiło sytuacji w której zawsze występują uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót.

Stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej jest błędne. Możliwość żądania dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz jest ograniczona do sytuacji, w której powstały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Błędnie skarżący kasacyjnie wywiódł, że każde naruszenie przepisów podczas realizacji obiektu budowlanego, oddziaływujące negatywnie na bezpieczeństwo jego użytkowania, ma wpływ na ocenę wykonanych robót budowlanych również w kontekście ich jakości. W przedmiotowej sprawie postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w ramach którego wydane zostało przedmiotowe postanowienie, zostało podjęte wskutek uchylenia przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w postępowaniu wznowieniowym decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z [...] kwietnia 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwutorowej linii energetycznej napowietrznej WN 110 kV i demontaż jednotorowej linii elektroenergetycznej napowietrznej WN 110 kV w części dotyczącej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę linii na odcinku od bramki Olsztyn I do pierwszego projektowanego słupa nr 8/4/0N120+5 serii RD2 dodając uszczegółowienie, że zakres uchylenia decyzji dotyczy 47 metrowego odcinka. Jednocześnie organ ten odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę linii na odcinku, w którym decyzja Prezydenta Miasta Olsztyna z [...] kwietnia 2006 r. została uchylona.

Z uzasadnienia powołanej wyżej decyzji wynika, że podstawą wznowienia była potwierdzona okoliczność zrealizowania przedsięwzięcia budowlanego bez udziału właściciela nieruchomości, która znajduje się w strefie oddziaływania linii energetycznej. Natomiast uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowane była naruszeniem dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 5 i 9 Prawa budowlanego wobec stwierdzenia, że linia wysokiego napięcia została zaprojektowana w taki sposób, że uniemożliwia właścicielowi sąsiedniej działki prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na składowaniu towarów. Zakaz ten wynika z powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu § 77 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, który stanowi, że niedopuszczalne jest składowanie materiałów bezpośrednio pod liniami energetycznymi lub w odległości mniejszej, licząc w poziomie od skrajnych przewodów, niż 15 m od linii wysokiego napięcia powyżej 30 kV. (wyrok WSA w Olsztynie z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 378/10).

W tym stanie faktycznym trudno przyjąć tezę, że każde naruszenie przepisów podczas realizacji obiektu budowlanego, oddziaływujące negatywnie na bezpieczeństwo jego użytkowania, ma wpływ na ocenę wykonanych robót budowlanych również w kontekście ich jakości, ponieważ uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiotowej sprawie nie miało żadnego związku z jakością użytych wyrobów budowlanych lub robót budowlanych.

Wykładnię art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zaprezentowana przez WSA w Olsztynie w treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku należy zatem uznać za prawidłową. Ponadto z uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie tego przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu budowlanego jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ww. ustawy. Nadto organ ten – a nie strona – ma wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, co musi znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym.

Zasadnie WSA w Olsztynie wskazał, że w przedmiotowej sprawie należy rozróżnić jakość wykonanych robót budowlanych od zgodności ich wykonania z przepisami prawa, na czym koncentruje się organ, nie są to bowiem tożsame zagadnienia. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że skarżący organ niezasadnie przyjął, że związany jest decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2010 r., wobec czego nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w przedmiocie istnienia przesłanek do nałożenia obowiązków wskazanych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej powiązano także naruszenie przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z uznaniem przez Sąd I instancji w drodze błędnej wykładni, że pracownicy nadzoru budowlanego posiadają wiedzę i środki, aby samodzielnie ocenić jakość robót budowlanych polegających na budowie skomplikowanego obiektu budowlanego jakim jest dwutorowa linia energetyczna napowietrzna.

Także i ten zarzut nie jest uzasadniony. W uzasadnieniu kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku Sąd I instancji zasadnie wskazał, że co do zasady na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie, a zatem kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót.

Powyższe stwierdzenie nie stanowiło jednak uzasadnienia dla uznania kontrolowanych decyzji za niezgodne z prawem, zatem nie miało żadnego wpływu na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.