Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1099/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART 32 UST 1, ART 16 UST 6
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art 163, art 7, art 77 § 1, art 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 § 1pkt1 lit a i c, art 141 § 4, art 153, art 135, art 106 § 3,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 18/12 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł, z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Na skutek złożonej przez A. S. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 18/12) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [....] września 2011 r., nr [...] wydane w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta Ł. zmienił własną decyzję z dnia [...] września 2005 r., zmienioną decyzją z dnia [...] września 2006 r., w części dotyczącej okresu przyznania A. S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób, że przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu swego stanowiska organ – powołując się na przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) - wskazał, że opisaną wyżej decyzją z dnia [...] września 2005 r., przyznano A. S. - od dnia [...] września 2005 r. na czas nieokreślony - zasiłek pielęgnacyjny. Podopieczna jednak - na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 153, poz. 1227) - nabyła od dnia [...] lutego 2006 r. uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego, w związku z ukończeniem 75 roku życia, co - zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych – wyłączało możliwość otrzymywania przez nią zasiłku pielęgnacyjnego.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez stronę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że odwołująca się ukończywszy z dniem [...] lutego 2006 r. 75 rok życia uzyskała uprawnienia do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego, co wyłączało możliwość pobierania przez nią zasiłku pielęgnacyjnego. Wydana zatem w tym zakresie przez organ I instancji decyzja musiała zostać zmieniona, gdyż osoby posiadające uprawnienia emerytalne nie posiadają uprawnień do równoczesnego pobierania obydwu w/w świadczeń.

Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że we wniosku o przyznanie świadczenia strona podpisała oświadczenie oraz zapoznała się z odpowiednim pouczeniem zawartym we wniosku.

A. S., w skardze na powyższą decyzję, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podnosiła, że w chwili wydawania decyzji nie uwzględniono jej wieku i nie sprawdzono danych - w oparciu o numer PESEL. Nie przeprowadzono też w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego. Skarżąca twierdziła, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jest prawem nabytym, a nieprawidłowe ustalenie okresu jego przyznania nastąpiło z winy organu przyznającego. Wskazała, że w chwili przyznawania jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie pobierała dodatku pielęgnacyjnego. Nie wiedziała też, że będzie do niego uprawniona. Akcentowała, że nie pouczono jej o utracie uprawnienia do w/w zasiłku z chwilą ukończenia 75 lat a organ, przyznając jej wskazany zasiłek, znał jej wiek i mógł w związku z tym przyznać jej zasiłek na czas określony.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia z dnia [...] września 2011 r. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd Wojewódzki podniósł, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 163 k.p.a. i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wynikające z art. 163 k.p.a. uprawnienie organów do wzruszenia decyzji w odrębnym niż kodeksowy trybie dotyczy jedynie – jak wywodził Sąd - decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte. Jeżeli decyzja wydawana na podstawie art. 163 k.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu, w zakresie nabytego przez niego na podstawie decyzji konstytutywnej uprawnienia, również jest ona decyzją konstytutywną, a stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość. Sąd podkreślił przy tym, że w/w przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Taką zaś podstawę stanowi natomiast art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest zatem decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Wskazany przepis nie daje zaś podstaw do wstecznego określenia okresu, na który przyznano świadczenie.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ nie był uprawniony - w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 163 k.p.a. - do zmiany decyzji przyznającej A. S. świadczenie okresowe z mocą wsteczną. We wskazanym trybie można było bowiem wyłącznie odmówić skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, ale od daty wydania decyzji zmieniającej.

Sąd Wojewódzki uznał ponadto za uzasadnione twierdzenie, że skarżąca nie miała świadomości, że przyznane jej świadczenie, w istocie jej nie przysługuje. Z akt administracyjnych wynikało bowiem, że skarżąca otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny z tytułu znacznego stopnia niepełnosprawności i choć wprawdzie we wniosku o przyznanie tego świadczenia zawarte zostało pouczenie, że zasiłek ten nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, jednak pouczenia tego nie zawierała doręczona skarżącej decyzja. Zamieszczono w niej tylko zobowiązanie do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia. Taka zaś informacja nie miała charakteru pouczenia.

Sąd podkreślił w tym miejscu, że przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych, polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie - jako część akt sprawy, co do zasady, nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stanowi naruszenie zasad praworządności i obowiązku pogłębiania zaufania do organów Państwa, o których mowa w art.7 i 8 k.p.a. oraz wynikającego z art. 9 k.p.a. obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ także naruszył normy, wynikające z treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie dokonał bowiem wyczerpujących ustaleń, co do okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzyganej sprawy. Oparł się wyłącznie na okoliczności ukończenia przez skarżącą 75 lat. Nie ustalił jednak, czy wnioskodawczyni jest rzeczywiście uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, czy w okresie spornym nie doszło np. do wstrzymania wypłaty oraz, czy nie zaistniały przesłanki negatywne do wypłaty dodatku, określone w przepisach emerytalnych. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w aktach sprawy nie tylko brak było decyzji organu rentowego i szczegółowych informacji w tym zakresie, ale również potwierdzenia wypłacania dodatku. Powołanie się zaś wyłącznie na pismo ZUS informujące jedynie o ogólnych zasadach uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego było niewystarczające.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest:

-) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

-) art. 32 ust. 1 ustawy w zw. z art. 16 ust. 6 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca wyraźnie i jasno określił, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, a zatem nie jest dopuszczalnym, w przypadku otrzymania informacji o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego, zmiana decyzji ostatecznej jedynie ex nunc, pozostawiając możliwość w pewnym okresie czasu jednoczesnego pobierania tych świadczeń, a zachodzi konieczność i obowiązek zmiany decyzji z mocą wsteczną,

-) art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 163 k.p.a. przez błędną wykładnię, bowiem norma ta jest typowym przykładem przepisu szczególnego, dającego podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej i powołanie tych norm w podstawie prawnej nie jest żadnym uchybieniem,

-) art. 32 ust. 1 ustawy w związku z art. 16 ust. 6 i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, bowiem skoro przyznano świadczenie na czas nieokreślony, to nie było żadnych przeszkód do zmiany decyzji ostatecznej, gdyż występuje ona w obrocie prawnym.

2. przepisów postępowania to jest:

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego,

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji je poprzedzającej, gdyż nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, czy też jego oceny, gdy bezspornym jest, iż stronie skarżącej od dnia [...] lutego 2006 r. przysługuje dodatek pielęgnacyjny, jak i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania,

-) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej, będącej kompilacją różnych poglądów, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania,

-) art. 135 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania,

-) art. 106 § 3 P.p.s.a., bowiem nie było przeszkód do dopuszczenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Kolegium wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że dokonana przez Sąd Wojewódzki kontrola zaskarżonej decyzji była dowolna i nie przystawała do zebranego materiału dowodowego. Autor skargi kasacyjnej stał bowiem na stanowisku, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych była nieprawidłowa. W jego ocenie, ustawodawca tak ukształtował wskazany przepis, aby możliwym i koniecznym było dokonanie zmiany decyzji ostatecznej od momentu zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej, mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne i od momentu kiedy członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie celowo i całkowicie świadomie.

Kolegium akcentowało, że w art. 16 ust. 6 omawianej ustawy kategorycznie stwierdzono, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Uznanie zaś zatem stanowiska Sądu I instancji za prawidłowe powodowałoby, że skarżąca, mogłaby otrzymywać oba świadczenia do dnia [...] września 2011 r., mimo treści w/w przepisu.

Kolegium podnosiło ponadto, iż możliwym jest - w zaistniałej sytuacji - wydanie decyzji zmieniającej z mocą wsteczną. Norma bowiem zawarta w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi szczególną normę, której wprowadzenie do systemu prawnego miało umożliwić organom administracji dokonanie zmiany decyzji ostatecznej od dnia zaistnienia sytuacji uzasadniającej zmianę mającą wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wykładnia natomiast zastosowana przez Sąd I instancji prowadziła w konsekwencji do zróżnicowania statusu osób, w odniesieniu do których wydano decyzję o nienależnie pobranym świadczeniu z uwagi na upływ okresu, na jaki świadczenie przyznano i osób, w odniesieniu do których nie było możliwie wydanie decyzji zmieniającej z mocą wsteczną.

Wskazywano, że w obecnej sytuacji nie jest również możliwym wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu, bowiem decyzja o przyznaniu świadczenia nadal występuje w obrocie prawnym.

Odnosząc się do zarzutów procesowych, skarżący kasacyjnie w szczególności twierdził, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy naruszyły zasady rządzące postępowaniem administracyjnym, opierając swe rozstrzygnięcie na piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które nie miało waloru dokumentu urzędowego. Zdaniem Kolegium pismo Zakładu z dnia [...] stycznia 2010 r. stanowiło bowiem dokument urzędowy - w rozumieniu art. 76 k.p.a., który wskazywał, że organ I instancji usiłował uzyskać od ubezpieczyciela indywidualne rozstrzygnięcie, co do przyznawanych dodatków pielęgnacyjnych.

Organ podkreślił ponadto, że okoliczności związane z uzyskaniem przez A. S. z dniem [...] lutego 2006 r. prawa do dodatku pielęgnacyjnego nie były sporne, zatem prowadzenie dalszego postępowania w tym zakresie było bezzasadne. Nie było więc konieczności dalszego uzupełnienia materiału dowodowego.

Skarżący kasacyjnie uważał też, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. bowiem, uwzględniając skargę nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazań dla organu co do dalszego postępowania. Ograniczył się jedynie do zacytowania kilku orzeczeń, nie odnosząc się do przeciwstawnych poglądów oraz do faktu, że decyzja o przyznaniu świadczenia nadal występuje w obrocie prawnym jak również do kwestii nienależnie pobranego świadczenia, możliwości w świetle obowiązujących norm prawa pobierania w pewnym okresie czasu dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego i jednocześnie nie wykazał, że stwierdzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem organu, Sąd I instancji wadliwie zastosował również art. 135 P.p.s.a. bowiem, poza decyzjami kończącymi postępowanie w obu instancjach, nie było innych aktów, które mogłyby stanowić przedmiot dokonanej przez niego kontroli a ponadto, że Sąd Wojewódzki mógł ponadto w rozpatrywanej sprawie – na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. – sam przeprowadzić dowód z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te zostały oparte zarówno na zarzucie obrazy prawa materialnego, jak i zarzucały Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu istotnym.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) należy wprawdzie zgodzić się, ze skarżącym kasacyjnie, że dokonana przez Sąd I instancji ocena pisma z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie była w pełni precyzyjna, gdyż pismo z dnia [...] stycznia 2010 r. pochodziło od konkretnego organu państwowego i zawierało treści związane z jego działalnością, ale nie oznaczało to jednak, że postępowanie dowodowe, które przeprowadził organ w analizowanej sprawie było dokonane w sposób rzetelny.

Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że wspomniane pismo miało charakter tylko ogólny i nie odnosiło się do konkretnej osoby. Z tego powodu trafnie Sąd Wojewódzki podniósł, że organ nie ustalił w ogóle, czy wnioskodawczyni w okresie spornym rzeczywiście pobierała dodatek pielęgnacyjny czy np. nie doszło do wstrzymania jej wypłaty tego dodatku oraz, czy nie zaistniały przesłanki negatywne do jego wypłaty, określone w przepisach emerytalnych.

Zwrócić w tym miejscu należy również uwagę, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja zasadniczo podlegała uchyleniu z przyczyn merytorycznych, o czym będzie mowa niżej. W sytuacji zatem, gdy decyzja ta i tak musiałaby być uchylona, twierdzenie, że Sąd Wojewódzki winien jednak mimo wszystko prowadzić postępowanie dowodowe za organ, nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Nie był również zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. Chociaż bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje wyraźnie wyodrębnionej części, która obejmowałaby wytyczne, co do dalszego postępowania, Sąd Wojewódzki wyraźnie jednak określił, jakich organy obu instancji dopuściły się naruszeń w zakresie dokonanej przez nie wykładni przepisów prawa materialnego oraz na czym polegało naruszenie przepisów postępowania. Powyższe było zatem równoznaczne z koniecznością usunięcia stwierdzonych uchybień, gdyż nie jest rzeczą Sądu wskazywanie dokładnej treści orzeczeń administracyjnych, które organy - na skutek ponownego rozpoznania sprawy - mają wydać. Wskazanie zaś w zaskarżonym wyroku na przepis art. 135 P.p.s.a. było prawidłowe, gdyż Sąd Wojewódzki uchylał nie tylko zaskarżoną decyzję (decyzję Kolegium), ale również decyzję organu I instancji, a więc w ten sposób usuwał naruszenie prawa w stosunku do innego aktu, dotyczącego sprawy, w której wniesiono skargę.

Powoływanie się natomiast przez Sąd pierwszej instancji na poglądy wyrażone w orzecznictwie spowodowane było jedynie chęcią uwypuklenia stanowiska Sądu, poprzez okazanie, iż stanowisko to nie jest odosobnione a wręcz przeciwnie, stanowi kontynuację w pewnym sensie całej linii orzeczniczej.

Stwierdzić też wypada, iż Sąd Wojewódzki zobowiązany był w analizowanej sprawie do zbadania zgodności z prawem decyzji, dotyczącej zmiany decyzji przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne a nie miał obowiązku instruowania organu, co dalej należy uczynić w zaistniałym stanie faktycznym, tym bardziej, iż stan ten – jak wyżej wspomniano - nie został jeszcze definitywnie ustalony. Gdyby jednak okazało się, że A. S. otrzymywała przez kilka lat zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i dodatek pielęgnacyjny to organ winien zdawać sobie sprawę, że sytuacja taka byłaby następstwem zaniedbań leżących po stronie Prezydenta Miasta Ł., który nie zwrócił wcześniej na ten fakt uwagi.

Konstatacja ta prowadzi zaś do kwestii oceny zarzutów materialnoprawnych.

W tym miejscu trzeba wskazać, że w myśl art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem.

Powyższe nie oznacza jednak, że wydanie wyroku, który zawiera rozstrzygnięcie niekorzystne dla jednej ze stron, stanowi tym samym przejaw nie przeprowadzenia przez Sąd takiej kontroli, albo, że kontrola dokonana przez Sąd nastąpiła wg innych kryteriów, niż legalność.

W rozpatrywanej sprawie został wydany wyrok, co już oznaczało, że Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, a treść uzasadnienia tego wyroku wskazuje, że dokonana kontrola następowała w oparciu o powołane w nim przepisy prawa.

Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy lub marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji zabezpieczeń systemów zabezpieczenia społecznego, albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

W związku z powyższym, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, iż decyzja zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne (czyli wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) ma charakter konstytutywny i z tego powodu nie może działać ex tunc. Decyzja konstytutywna tworzy bowiem nowy stan prawny, a żaden zaś przepis prawa nie upoważniał organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną.

Z względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim bowiem cytowany wyżej art. 32 ust. 1 omawianej ustawy ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., ani w związku z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy umożliwia bowiem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc).

Powyższe powoduje, że zaskarżony wyrok należało uznać za prawidłowy, a w konsekwencji oddalić wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.skargę kasacyjną, co też Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – uczynił.