Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 77/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 2, art 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, 75 ust. 1 pkt 4, 77 ust. 7, 80 ust. 1 pkt 1, art 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z/s w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchyliło decyzję Burmistrza ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną obejmującego działkę nr 468/1 , obręb O. oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ( dalej; "RDOŚ") z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...].

Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 17 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art.80, art. 84 § 1, art. 138 § 2, art. 142 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 61 ust. 2, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 7, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: "ustawa") oraz § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie Rady Ministrów").

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 17 października 2014 r. T. N., Z. G., R. O., J. P., A. F.-P. i M.P. (dalej zwani również "Inwestorami") wystąpili do Burmistrza Miasta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, obejmującego działkę nr 468/1 , obręb O>.

Przedsięwzięcie polegać ma na budowie osiedla mieszkaniowego, składającego się ze stu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (na wydzielonych działkach o pow. 10,0-13,5 ar) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną (przyłącza: energetyczne ziemne, wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, trzy drogi wewnętrzne główne o łącznej długości ok. 1840 m i szerokości 8 m, trzy drogi wewnętrzne poprzeczne o łącznej długości 390 m i szerokości 6 m). Pod realizację inwestycji wykorzystane zostanie 12,5 ha nieruchomości nr ew. 468/1. Inwestycja ma być realizowana etapami przez dziesięć lat (w każdym roku ma być oddawane dziesięć budynków). Dojazd do osiedla odbywać się będzie przez działkę o nr ew. 469 (ul. K.). Budynki mieszkalne mają zostać wyposażone w instalacje fotowoltaiczne lub solarne i docelowo ma zamieszkiwać je około 300-400 osób.

Działka inwestycyjna zlokalizowana jest na południowo-zachodnim stoku Góry C. (średni spadek terenu 7,9 %), wchodzącej w skład pasma Gór. Wyróżnia ją duży, zwarty i niezabudowany teren otwarty. Działka graniczy od strony północnej z dużym zwartym kompleksem leśnym, od strony zachodniej z użytkami zielonymi podlegającymi sukcesji, od strony wschodniej z działkami rolnymi, częściowo zabudowanymi (B.), a od strony południowej (przez drogę gminną - ul. K.) z terenami otwartymi użytkowanymi jako łąki kośne i działki rekreacyjne z niską zabudową ogrodową, gospodarczą oraz ogródkami warzywnymi i sadami.

Działka w przeszłości była użytkowana rolniczo (południowa i środkowa część grunty orne, północna część jako łąka kośna i pastwisko). Aktualnie całość działki została po wcześniejszym zaoraniu obsiana gorczycą. W środkowej części działki okresowo pojawia się ciek.

Przedsięwzięcie jest planowane w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Góry S. PLB180003 - funkcjonującego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. z 2011 r. Nr 25, poz. 122 ze zm.). W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się obszary mające znaczenie dla Wspólnoty: O. Góry S. PLH180013, Dorzecze PLH180021, S. w B. PLH180045, Rzeka PLH180007, jak również Obszar Chronionego Krajobrazu, rezerwat przyrody "Polanki" oraz Park Krajobrazowy Gór.

Przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów).

Postanowieniem z dnia [....] stycznia 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zaopiniował pozytywnie realizację przedsięwzięcia natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Odmawiając uzgodnienia realizacji organ wskazał na: brak pełnej identyfikacji wszystkich możliwych oddziaływań związanych z planowaną inwestycją, nieprawidłowo ustalone natężenie hałasu generowane przez osiedle, umniejszanie oddziaływania inwestycji na parę orlików krzykliwych gnieżdżących się w rezerwacie przyrody "Polanki", przecenianie roli aktualnego rolniczego wykorzystania działki jako rozwiązania mniej korzystnego dla środowiska niż realizacja inwestycji, autorska koncepcja znaczenia kierunku i siły wiatru na wybór miejsc żerowania przez orlika krzykliwego, nieuwzględnienie zmian jakie spowoduje w lokalnym środowisku lęgowym wzrost penetracji najbliższego otoczenia przez ludzi, skutkujący opuszczeniem gniazda przez orlika krzykliwego, wadliwie ustalony zasięg oddziaływania inwestycji dla takich gatunków dużych ssaków jak: niedźwiedź, wilk, ryś, wadliwego doboru terminów przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej płazów oraz dużych ssaków, niewiarygodność wyników kontroli gatunków ptaków siedliskujących na działce inwestycyjnej.

RDOŚ zestawił ogólnodostępne dane dotyczące chronionych obszarów Natura 2000 (PLB180003 i PLH180013) z danymi zawartymi w raporcie i doszedł do wniosku, że spostrzeżenia poczynione przez autorów raportu nie dają pewności, że ważne dla Wspólnoty Europejskiej gatunki i siedliska (chronione regulacjami dyrektywy ptasiej oraz siedliskowej) zostaną zachowane bez uszczuplenia, wręcz przeciwnie, inwestycja może w sposób istotnie negatywny oddziaływać na nie.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...]Burmistrz Miasta odmówił ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu stwierdził, że planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli inwestorzy domagając się jej uchylenia w całości, jak również uchylenie postanowienia RDOŚ z dnia [...] stycznia 2016 r. i orzeczenia w sprawie objętej wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i postanowienia RDOŚ i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W odwołaniu podniesiono zarzuty naruszenia:

- art. 8, art. 9, art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa i brak umożliwienia stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria;

- art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret 1 i 2 ustawy poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie oraz uzgodnienia RDOŚ;

- art. 3 ust. 1 pkt 17 i art. 81 ust. 2 ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu kolejno zarzucono, że dokonana przez RDOŚ odmowa uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie zwalniała organu od samodzielnych ustaleń w tym zakresie z powołaniem się na odpowiednie przepisy prawa materialnego, a tego w uzasadnieniu decyzji brak.

Zarzucono mylne twierdzenie, że teren inwestycji znajduje się na terenie ekstensywnie użytkowanej łąki jak również cieku okresowego, podczas gdy załączone fotografie i filmy dotyczące działki nr ew. 468/1 potwierdzają, że cała działka obsiana jest gorczycą. Ponadto wbrew zarzutom obserwacje herpetofauny prowadzone były podczas wiosennej migracji płazów i nie wykazały aby działka leżała na szlaku migracji jakiegokolwiek gatunku płaza. Na działce nie występują siedliska dogodne do rozrodu płazów (brak oczek wodnych z wodą stojącą), jak również do ich bytowania w okresie poza rozrodem (uprawiane pole orne nie stanowi dogodnego dla płazów środowiska); okresowy ciek był przez większość roku wyschnięty, więc również nie był dogodnym miejscem, a po intensywnych opadach prędkość spływającej wody dyskwalifikowała to miejsce jako właściwe do złożenia skrzeku (płazy składają skrzek w wodzie stojącej). Ograniczenie zasięgu oddziaływania inwestycji na herpetofaunę uzasadniono również istniejącą w okolicach zabudową a także stwierdzeniem, że płazy i zwierzęta zamieszkujące sąsiednie działki nie reagują negatywnie na sąsiedztwo zabudowy, a ponadto żaba moczarowa czy trawna nie są gatunkami chronionymi PLH180013. Wyjaśniono, że inwentaryzacje przyrodnicze w 2015 r. zostały prowadzone przez osoby posiadające tytuł doktora nauk biologicznych i ekologii, które są zoologami z bogatym dorobkiem naukowym i doświadczeniem terenowym oraz są pracownikami naukowymi Uniwersytetu [....]. Z kolei zmiana gatunkowa, na którą powoływał się organ w obrębie działki oraz 50 m od jej granic wynika z faktu, że w 2015 r. zmienił się sposób użytkowania terenu w stosunku do tego z 2013 r., inne ptaki zamieszkują las, inne łąkę, a inne pola uprawne, stąd zmiana łąki w pole orne w pełni tłumaczy zmianę składu gatunkowego ptaków. Zmiana ta została opisana w uzupełnieniu raportu i te dane jako wyłącznie miarodajne powinny być podstawą oceny RDOŚ. Za niezrozumiałe oceniono odwoływanie się do opracowania Pr. K. z 2013 r. w sytuacji stwierdzenia jego niekompetentności.

Przeprowadzony na działce monitoring przyrodniczy nie wykazał obecności gatunków rzadkich (takich jak orzeł przedni, orlik krzykliwy, czy bocian czarny), a stwierdzone gatunki pospolite bez problemu znajdą dogodne siedliska poza obszarem zabudowanej działki inwestycyjnej; w uzupełnieniu raportu rozróżniono zakres oddziaływania dla gatunków bytujących na działce i jej najbliższym otoczeniu (50 m od granic), a inny dla gatunku wrażliwego na antropopresję (3 km) jakim jest orlik, natomiast ptaki krajobrazu rolniczego nie są przedmiotem ochrony PLH180013. Podniesiono, że skoro para orlików krzykliwych gnieżdżąca się obecnie 2 km od granic działki o nr ew. 468/1 nie wykorzystuje jej jako żerowiska, to nie można zakazać realizacji inwestycji tylko z uwagi na potencjalną możliwość przeniesienia gniazda bliżej działki i rozpoczęcia nań polowań. Wskazano, że RDOŚ zdjął ochronę z kilku sąsiednich obszarów jako terenów gniazdowania i żerowania orlika krzykliwego ze względu na wieloletni brak aktywności tych ptaków w tym rejonie; ilość potencjalnie bytujących w regionie orlików (0,05 % populacji krajowej) i potencjalne uszczuplenie areału zajmowanych przez nich terenów (0,0002 % w skali kraju) nie ma żadnego istotnego znaczenia dla stanu populacji tego gatunku. Literatura naukowa, także cytowana przez RDOŚ dowodzi, że orliki nie żerują na polach uprawnych jeśli mają alternatywę w postaci łąk; skoro w okolicy B. znajduje się dużo łąk, orliki żerują właśnie na nich; ptaki te ani razu nie żerowały na polach uprawnych, zawsze polowały na łąkach kośnych. Odnosząc się do wpływu prędkości wiatru na kierunek lotów orlików, wskazano, że RDOŚ powinien wziąć pod uwagę wiatr na wysokości przelotów orlików (często powyżej 1 km n.p.t.), a nie wiatr mierzony nad ziemią.

Podważono rzetelność obserwacji M. S. z 2014 r. wskazując na to, że para orlików nie jest zaobrączkowana, z działki o nr ew. 468/1 nie widać miejsca gniazdowania tej pary, a ponadto pogoda 14 kwietnia 2014 r. nie sprzyjała obserwacjom; na działce nie stwierdzono śladów obecności wilków, niedźwiedzi i rysi.

Termin złożenia uzupełnienia raportu wykluczał przeprowadzenie monitoringu zimowego dużych ssaków drapieżnych; monitoring letni tych ssaków wynikł z inicjatywy Inwestora, natomiast wezwanie RDOŚ wśród licznych braków wymagających dodatkowego opracowania nie wymieniało wymogu monitoringu dużych ssaków drapieżnych.

Podniesiono również, że inwestycja nie jest planowana do realizacji na terenach oderwanych od zwartej zabudowy, korzystanie przyszłych mieszkańców z dróg czy szlaków w najbliższej okolicy inwestycji nie będzie oddziaływać na orlika krzykliwego (gdyż trasy te nie przebiegają w pobliżu gniazda); działka graniczy ze zwartymi kompleksami B., O., drogami miejskimi (K., Ka), szkołą (w odległości 650 m), kościołem (350 m), cmentarzem (180 m), drogą krajową DK28 (410 m) co przesądza o kontynuowaniu istniejącej zabudowy, działka nie może stanowić czynnego korytarza ekologicznego skoro z trzech stron otoczona jest zabudową mieszkalną; najdalszy zasięg pojedynczego oddziaływania nie przekracza 50 m (światło, hałas, płoszenie lokalnej awifauny), nie ma przesłanek do twierdzenia, że oddziaływania będą się kumulować z oddziaływaniami z innych zabudowań, gdyż w tej okolicy nie ma źródeł mogących taką kumulację powodować. RDOŚ nie udowodnił, że istnieją inne oddziaływania niż te określone w raporcie, bądź, że zasięg oddziaływań został nieprawidłowo wyliczony; tym bardziej, że nie widział przeszkód dla budowy pojedynczych budynków mieszkalnych w okolicy, w tym w granicach korytarza ekologicznego (Łany 13) mimo że znajduje się on 140 m od wschodniej granicy działki o nr ew. 468/1, zatem 140 m bliżej od gniazda orlików.

Opinia "Stowarzyszenia", które aktywnie uczestniczyło w badaniach terenowych od marca do października 2015 r. uznała raport za rzetelny i nie budzący zastrzeżeń pod kątem ekologicznym.

Uchylając zaskarżoną decyzję i wydane w ramach postępowania postanowienie RDOŚ organ odwoławczy stwierdził, że zostało ono sformułowane przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a.

W pierwszej kolejności organ II instancji zwrócił uwagę na szczególną rolę raportu. Wskazał, że na podstawie raportu nie można stwierdzić uprawnień osób go sporządzających, ale nie dyskwalifikuje to raportu jako dokumentu. Określił jego moc dowodową na równi z twierdzeniami formułowanymi przez strony postępowania. Jeśli w toku postępowania zgłaszane są sprzeczne z ustaleniami raportu opinie i oceny należy powołać biegłego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przechodząc kolejno do poszczególnych wymienionych przez organ I instancji nieprawidłowości, nie zgodziło się z przyjęciem przez ten organ zasięgu oddziaływania na awifaunę w odległości 100 m wokół granic obszaru analizowanego, w sytuacji gdy badaniu poddano obszar w granicy 50 m przyjmując natężenie hałasu nieprzekraczające 45 dB w dzień i 40 dB w nocy, jak dla uzdrowiska.

W cenie organu odwoławczego nie dowiedziono że planowana inwestycja zuboży powierzchnię żerowiskową orlika krzykliwego. Faktyczny, prawidłowy według organu odwoławczego areał żerowania orlika nie stanowi okręgu o promieniu 3 km, lecz spłaszczoną elipsę, która nie obejmuje działki 468/1. Lokalizacja w sąsiedztwie łąk sprawia, że teren inwestycyjny nie jest dla orlika konkurencyjny z uwagi na brak pokarmu. Pomimo tego, że działka znajduje się w pobliżu terenu żerowania samca, to wyniki badań dowiodły, że nie była terenem polowań. W ocenie organu przyjęcie, że zasiedlenie działki przez 400 osób będzie mogło powodować zwiększenie natężenia ruchu rekreacyjnego nie może prowadzić do automatycznego wniosku, że będzie to działanie niepożądane dla środowiska. Również stwierdzenie, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na takie gatunki zwierząt jak: niedźwiedzie, wilki i rysie w sytuacji, gdy nie stwierdzono ich obecności na wskazanym gruncie, jest nieuzasadniona. Zgodził się również z zarzutem odwołania, że różnice w ujawnionych gatunkach pomiędzy 2013 r. i 2015 r. nie mogą podważać raportu. Zasianie na działce gorczycy miało wpływ na zmianę gatunków ptaków na niej występujących. Organ odwoławczy wytknął również organowi I instancji, że nie określając sposobów dokonania inwentaryzacji wyciągnął negatywne skutki z tego powodu, że inwestor wybrał tylko jeden, inny niż ostatecznie chciał organ sposób.

Organ odwoławczy zauważył natomiast, że raport nie zawiera wyczerpujących informacji w zakresie usytuowania działki inwestycyjnej względem korytarza ekologicznego – Korytarza Południowego, co jest istotne dla oceny czy zamierzenie niesie ze sobą istotnie negatywne oddziaływanie na Obszar Natura 2000. Za kluczowe w tym zakresie uznał ustalenie przebiegu Korytarza, następnie dla jakich gatunków pełni on funkcję siedliska, dla jakich funkcję łącznika (transportową), kolejno czy są to gatunki będące przedmiotem ochrony, oraz czy realizacja inwestycji nie zakłóci przez to trasy migracji (spójności sieci).

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy nakazał organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego przez wezwania inwestorów do uzupełnienia raportu co najmniej w zakresie korytarza ekologicznego, metod inwentaryzacji dużych ssaków, a następnie po otrzymaniu i weryfikacji uzupełnionego materiału dowodowego, rozważyć konieczność materiału dowodowego celem weryfikacji raportu.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Towarzystwo wnosząc o uchylenie decyzji w zakresie punktu I na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), w zakresie punktu II stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oraz o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., art. 81 ust. 2 ustawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że nie wyjaśniano należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy nie ustosunkowano się do stanowiska Regionalnej Rady Ochrony Przyrody, która na posiedzeniu z dnia 20 listopada 2015 r. wyraziła negatywną opinię na temat możliwości realizacji inwestycji we wskazanej lokalizacji, postanowienie RDOŚ z dnia [...] stycznia 2014 r. transponowanego następnie do prawomocnej decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr ustalającej warunki zabudowy, w których to zalecono dotychczasowe ekstensywne utrzymanie, bez grodzenia, pozostałej części działki nr 468/1 w O., terenu na którym miało być realizowane przedsięwzięcie polegające na budowie osiedla 100 domów jednorodzinnych, jak również nie odniesienia się do pojawiającego się w raporcie błędu, że przedsięwzięcie miało dotyczyć wyłącznie budowy pojedynczego domu.

Odnośnie zarzutu dotyczącego pkt II decyzji wskazano na rażące naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 144 K.p.a. w zw. z a contrario art. 141 § 1 K.p.a. a także art. 77 ust. 7 ustawy i brakiem zastosowania art. 106 § 5 K.p.a. polegających na naruszeniu przepisów o właściwości rzeczowej i miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu odwoławczego od rozstrzygnięć dokonywanych wyłącznie przez administrację samorządową, której siedziby znajdują się na terenie właściwym dla tegoż SKO.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 8 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dopuścił do udziału w charakterze uczestnika postępowania Towarzystwo uznając, że sprawa dotyczy jego statutowej działalności. Jednocześnie Sąd stwierdził, że wniosek został złożony przez osobę upoważnioną do działania w imieniu organizacji. Towarzystwo O zgodnie z dołączonym regulaminem jest stowarzyszeniem zwykłym, a prawo do jego reprezentacji przysługuje Przedstawicielowi. W.N., który podpisał wniosek o dopuszczenie do udziału organizacji przedstawił zaświadczenie Prezydenta Miasta stwierdził, że wyżej wymieniona organizacja została zgłoszona Prezydentowi przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2015 r., poz. 943, a Przedstawicielem reprezentującym stowarzyszenie jest W.N.. Zgłoszenie Prezydentowi Miasta przed dniem 25 września 2015 r. oznaczało, że przepis art. 40 ust. 5 nakładający na przedstawiciela obowiązek złożenia wniosku o wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych w zw. z art. 10 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. 2015 r., poz. 1923 ) zacznie obowiązywać w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. od dnia 20 maja 2016 r. Do tego czasu udokumentowanie sposobu reprezentacji należy uznać za prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji.

Rozstrzygnięcie organu stanowiące przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie wydane zostało w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, obejmującą działkę nr 468/1 obręb O. Postępowanie toczyło się na podstawie ustawy środowiskowej, w zakresie określonym wnioskiem podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia.

W myśl przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach:

1)postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2)postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych:

1)przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2)przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji:

1)uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (...);

2)zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i 10-19.

Uzgodnienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, następuje w drodze postanowienia. W postanowieniu tym regionalny dyrektor ochrony środowiska:

1)uzgadnia realizację przedsięwzięcia oraz określa warunki tej realizacji;

2)przedstawia stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 (ust. 3 i 4).

W stanowisku, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, regionalny dyrektor ochrony środowiska lub Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdza konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 18a, biorąc pod uwagę w szczególności następujące okoliczności określone w ust. 5 pkt 1-3. W myśl art. 77 ust. 6 i 7 ustawy środowiskowej uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dokonuje się oraz opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania dokumentów, o których mowa w ust. 2. Przepisy art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Do uzgodnienia i opinii, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1)wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2)ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3)wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4)wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie dopuszczalności i zakresu kontroli postanowienia wydanego w dniu [...] stycznia 2016 r., nr [...] przez RDOŚ w ramach uzgodnienia warunków realizacji spornej inwestycji przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz czy i w jakim zakresie negatywna treść tego postanowienia, mogła przesądzić o negatywnej treści rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku. W sprawie bezsporna jest okoliczność, że planowane przedsięwzięcie, jest przedsięwzięciem zaliczonym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia.

W K.p.a. sytuacja, w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, uregulowana jest w art. 106, który w § 5 stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ opiniujący (uzgadniający) następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Stosownie jednakże do przepisu art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy środowiskowej, do postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 K.p.a. Oznacza to, że ustawodawca regulując procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przez wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 K.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie. Nie zostało jednocześnie wyłączone stosowanie w tym przypadku normy art. 142 K.p.a., w konsekwencji postanowienie RDOŚ w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W związku z powyższym za bezzasadny w tym miejscu należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów o właściwości przez rozstrzygnięcie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze właściwe wyłącznie, zdaniem strony Skarżącej, dla spraw z zakresu administracji samorządowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w którym postawiono zarzuty dotyczące postanowienia RDOŚ z dnia [....] stycznia 2016 r. miało obowiązek objąć kontrolą także to postanowienie.

W ocenie Sądu uchylenie przez SKO obu rozstrzygnięć jest uzasadnione tak pod względem prawnym jak i faktycznym.

Wydanie decyzji kasacyjnej ( art. 138 § 2 K.p.a.), jak w niniejszej sprawie wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu zostały spełnione obie przesłanki, o których mowa w tym przepisie: postępowanie przed organem I instancji Burmistrzem Miasta i RDOŚ prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania: art.7, 77 i 80 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie organ I instancji – Burmistrz Miasta odmawiając wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia nie dokonał żadnych samodzielnych ustaleń, oceny raportu. Stwierdził jedynie, że wobec odmowy uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia przez RDOŚ niemożliwe jest wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania.

Stanowisko to jest oczywiście bezzasadne.

Art. 80 ustawy wskazuje co organ bierze pod uwagę wydając decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Z kolei art. 85 wskazuje jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie: 1) w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:

a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

– ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

– uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78,

– wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4;

2) w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje na całkowite pominięcie tych wymogów.

Tymczasem przepisy te nie budzą wątpliwości orzeczniczych, że choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w szczególności w przypadku odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji, to powinno ono podlegać wnikliwej kontroli organu, co powinno następnie znaleźć wyraz w treści uzasadnienia.

Etap ten jest najbardziej właściwy do oceny konkretnych wymagań ochrony środowiska na etapie prac budowalnych, co nie wyklucza późniejszej konkretyzacji wskazanych na tym etapie warunków pozwoleń budowlanych ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2006 r., IV SA/Wa 1428/06). Zadaniem organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych.

Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy obiektywnej art. 7 K.p.a. zobowiązuje organy w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych. Nawet w sytuacji gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ będzie musiał samodzielnie ocenić, czy raport ten uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją konkretnego zamierzenia. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy ocena oddziaływania przedsięwzięcia obejmujące w szczególności:

a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,

c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Tym wymaganiom nie odpowiada decyzja organu I instancji. Nie wynika z niej by organ dokonał faktycznej analizy ustaleń raportu, a następnie odniósł je do postanowienia o odmowie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, na pewno nie wyjaśnił tego w uzasadnieniu.

Decyzja SKO była tym bardziej uzasadniona, że dokonana ocena raportu wykazała wątpliwości, których nie usunął RDOŚ wydając postanowienie o odmowie uzgodnienia z dnia [....] stycznia 2016 r.

Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest podstawowym ( kluczowym) dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, a organy administracji mają obowiązek dokonania na podstawie art. 80 K.p.a. oceny wartości dowodowej raportu. Jest to dokument prywatny inwestora. Jest on oceniany przez organy administracji uczestniczące w procesie wydawania decyzji środowiskowej, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłaszania zastrzeżeń dotyczących tego dowodu. Oznacza to, że organy administracji publicznej uczestniczące w wydawaniu decyzji środowiskowej powinny weryfikować gruntownie informacje zawarte w raporcie. Jest to o tyle istotne, że ustawodawca nie wprowadził żadnych wymogów formalnych dotyczących podmiotów mogących sporządzić raport. Jeżeli nawet z uwagi na złożoność problematyki raport jest w praktyce sporządzany na zlecenie wnioskodawcy przez osobę lub osoby posiadające wiadomości specjalne w określonych dziedzinach, dokument taki nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., a do osoby sporządzającej raport nie można stosować art. 84 §2 K.p.a. ( patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dna 24 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 785/16 ( to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy zarzucił istnienie niewyjaśnionych wątpliwości dotyczących treści raportu, których nie może usprawiedliwiać podnoszona przez organ zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść ochrony środowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska formułując wnioski końcowe opierał się nierzadko na hipotetycznych zagrożeniach tłumacząc to właśnie dobrem ochrony środowiska. Sąd zgadza się z organem II instancji, że takie stanowisko byłoby usprawiedliwione w sytuacji, gdyby organ podjął wszelkie możliwe kroki, w tym chociażby wezwanie o wyjaśnienie powyższych wątpliwości, a mimo to wątpliwości tych nie dałoby się usunąć. Takich czynności organ jednak nie podjął.

Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że niewyjaśnionym było przyjęcie przez RDOŚ zasięgu oddziaływania na awifaunę w odległości 100 m a nie jak w raporcie 50 m przyjęte tak jak dla wymogów właściwych dla uzdrowisk, sanatoriów i szpitali, nie wyjaśnienie czy odstąpienie od realizacji planowanej inwestycji pociągnie za sobą istotne korzyści i czy zabudowa działki użytkowanej rolniczo będzie automatycznie istotnie negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze obszarów Natura 2000, przy dowiedzionym fakcie, że mająca miejsce na spornej działce uprawa gorczycy nie jest siedliskiem przyrodniczym podlegającym ochronie w ramach PLH180013, nie udzielenie odpowiedzi na pytanie czy utrata na skutek realizacji inwestycji potencjalnego żerowiska orlika krzykliwego ma istotne negatywne znaczenie dla celów ochronnych obszaru Natura 2000, nie wyjaśnił powiązania lokalizacji żerowisk z lokalnym układem wiatru, jak również negatywnego wpływu na środowisko związanego z natężeniem ruchu rekreacyjnego związanego ze zwiększeniem liczby osób zamieszkujących działkę, nie dowiedziono negatywnego wpływu na areały użytkowane przez niedźwiedzia, wilka i rysia, których obecności nie stwierdzono w badanym okresie a organ nie wskazał konieczności przeprowadzenia inwentaryzacji w innym okresie, podobnie w zakresie dotyczącym migracji płazów.

Organ odwoławczy słusznie zauważył, że raport nie zawiera informacji dotyczących korytarza ekologicznego, nie udziela odpowiedzi na pytanie jakie gatunki zwierząt, roślin i grzybów migrują tym korytarzem, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny czy zamierzenie niesie ze sobą istotnie negatywne oddziaływanie dla celów ochronnych obszaru Natura 2000. Usprawiedliwione jest w związku z tym stanowisko organu odwoławczego, że w takiej sytuacji konieczne jest ustalenie przebiegu korytarza, gatunków dla których pełni on rolę siedliska, dla jakich funkcję łącznika, czy są to gatunki objęte ochroną, oraz czy realizacja inwestycji nie zakłóci migracji.

Za prawidłowe Sąd ocenia również stanowisko organu odwoławczego, że opisanie w raporcie innych gatunków ptaków niż występujące w 2013 r. nie musi świadczyć o nierzetelności raportu, ale może być wynikiem zmiany przeznaczenia gruntu – zasianie gorczycy.

W takim stanie sprawy, nie wyjaśnienia powyższych wątpliwosci SKO było uprawnione do uchylenia także postanowienia RDOŚ.

W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie ogólnie postawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 77 K.p.a.

Podważanie treści raportu nie może opierać się na zarzutach natury ogólnej czy też przypuszczeniach nie opartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych. Wnioski raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko sporządzonego przez osoby legitymujące się odpowiednią wiedzą nie mogą być zwalczane jedynie za pomocą samej negacji, niepopartej żadnymi konkretnymi argumentami. Bezzasadny w ocenie Sądu jest zarzut użycia w raporcie sformułowania "domu jednorodzinnego", w sytuacji, gdy na wstępie raportu wyjaśniono, że dotyczy on realizacji zamierzenia polegającego na budowie 100 domów i takiej też inwestycji dotyczy dokonana w raporcie analiza.

Ponadto zaznaczyć należy, że sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2017 r. III SA/Łd 540/16).

Dokonana w tym zakresie kontrola wykazała prawidłowość decyzji SKO.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.