Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 13/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 3 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia NSA Teresa Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. A. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w P. w przedmiocie wniosku o wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w P. do rozpoznania wniosku K. A. z dnia [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej.


UZASADNIENIE

W dniu 4 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu 11 grudnia 2018 r.) K.A. złożył do Komendanta Miejskiego Policji w P. wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Podał, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102). wnosi o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy oraz wypłatę należnej kwoty świadczenia stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną, a faktycznie wypłaconą na podstawie niekonstytucyjnego przepisu wraz z należnymi odsetkami.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że został zwolniony ze służby w Policji z dniem 23 maja 2009 r. Wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (urlop dodatkowy) ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. Komendanta Komendy Powiatowej w G.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), stanowiący podstawę ustalenia i wypłaty ww. ekwiwalentu jest niezgodny z Konstytucją RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest liczba 1/22 lub 1/21. W konsekwencji, za każdy dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusz Policji otrzymał odpowiednio mniejszy ekwiwalent ,niż otrzymując takie samo uposażenie zasadnicze funkcjonariusz Służby Więziennej, czy żołnierz zawodowy.

Biorąc powyższe pod uwagę, że funkcjonariusze Policji za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują około 73% dziennego uposażenia, czego nie można uznać za pełną rekompensatę poniesionej straty, a pośrednio zmniejszony także czas wypoczynku funkcjonariusza, zdaniem wnioskodawcy wypłacone świadczenie nie jest ekwiwalentne do wysokości niewykorzystanego urlopu. W związku z powyższym wniósł o ponowne naliczenie należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, z uwzględnieniem prawidłowego mnożnika i wypłatę świadczenia naliczonego od daty wymagalności wraz z ustawowymi odsetkami.

W piśmie z dnia 20 grudnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek Komendant Wojewódzki Policji w Ł. poinformował, że wniosek zawierający żądanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy podczas pełnienia służby w Policji zostanie rozpatrzony nie później niż do dnia 31 marca 2019 r., tj. po ustaleniu jednolitej (dla wszystkich jednostek Policji) interpretacji cyt. powyżej wyroku TK w zakresie podmiotów, których wyrok dotyczy, daty utraty zakresu mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, a także zasad naliczania świadczenia.

W kolejnym piśmie z dnia 15 marca 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. poinformował, że wniosek z dnia 4 grudnia 2018 r. zawierający żądanie o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji nie może zostać obecnie rozpatrzony z powodu braku regulacji prawnych w powyższym zakresie.

W dniu 19 maja 2020 r. (data wpływu pisma do organu – 22 maja 2020 r.) K.A. skierował za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji w P. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. ponaglenie, w którym na podstawie art. 37 § 1 i 3 ust. 2 k.p.a., wniósł o stwierdzenie bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w P. w przedmiocie wniosku z dnia 4 grudnia 2018 r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, niezwłoczne załatwienie sprawy oraz wyjaśnienie przyczyn bezczynności i ustalenie winnych osób.

Postanowieniem z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. po rozpatrzeniu ponaglenia K.A., działając na podstawie art. 37 § 5 i 6 k.p.a. uznał, że Komendant Miejski Policji w P. nie pozostawał w bezczynności.

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalani wysokości ekwiwalentu określony został w art. 115a ustawy o Policji, który w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 listopada 2018 r., stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustała wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Utrata mocy obowiązującej wskazanej powyżej części przepisu z dniem opublikowania ww. wyroku, tj. w dniu 6 listopada 2018 r. doprowadziło do powstania luki w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwolnionemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz urlopu dodatkowego. Brak zatem podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego uniemożliwia organowi dokonanie czynności wypłaty.

W świetle powyższego, zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., Komendant Miejski Policji w P. nie pozostawał w bezczynności.

W dniu 10 lipca 2020 r. K.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność do Komendanta Miejskiego Policji w P. w przedmiocie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Skarżący wniósł o:

- zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty ww. należności w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami;

- przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a;

- stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący zarzucił Komendantowi Miejskiemu Policji w P. uniemożliwienie zrealizowania zagwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania oraz naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez uchylanie się do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisując dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że po ponad 17 miesiącach od dnia złożenia wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu złożył w dniu 19 maja 2020 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. ponaglenie wnosząc jednocześnie o stwierdzenie bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w P. i niezwłoczną realizację jego uprawnień poprzez rozstrzygnięcie złożonego wniosku zgodnie z przepisami k.p.a. Podał, że do dnia dzisiejszego, organ do którego złożył wniosek wszczynający postępowanie administracyjnie nie wydał decyzji i nie podjął żadnych czynności w celu zaspokojenia zgłoszonych roszczeń. Skarżący nie został także zawiadomiony o ewentualnym nowym terminie załatwienia sprawy i wcześniej o prawie do wniesienia ponaglenia - do czego jednoznacznie obliguje art. 36 § 1 k.p.a. Na gruncie przepisów postępowania administracyjnego brak jest okoliczności usprawiedliwiających powstrzymanie się od niezwłocznego działania organu. Jeżeli z takich czy innych powodów organ nie znajduje podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia sprawy winien wydać decyzję odmowną, czego jednak dotychczas nie uczynił.

Odwołując się orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarżący podkreślił, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Przy badaniu skargi nie ma znaczenia z jakich powodów akt czy czynność nie została dokonana przez organ. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Odwołując się do treści wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 skarżący podkreślił, że ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Zdaniem Trybunatu przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem, pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Reasumując skarżący podniósł, że organ winien dokonać wyliczenia i dokonać wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji uwzględniając treść art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te, zdaniem skarżącego stanowią wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w P. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi i oddalenie wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym organ rozpatrując kwestię wypłaty ekwiwalentu może powstrzymać się przed rozstrzygnięciem w tym zakresie do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji wydać decyzję o odmowie wypłaty ekwiwalentu. Wobec braku przepisów, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, organ nie ma możliwości dokonania czynności wypłaty zwłaszcza, że KMP w P. nie jest jednostką budżetową posiadającą własny budżet i własne środki pieniężne.

Komendant Miejski Policji w P. zwrócił również uwagę, że aktualnie w Sejmie jest procedowany rządowy projekt ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz Służby Więziennej – druk sejmowy nr 432 . W dniu 24 lipca 2020 r. ustawa został uchwalona i przekazana do Senatu. Art. 115a ustawy o Policji otrzymał następujące brzmienie: "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Ponadto w przedmiotowej ustawie znajduje się przepis art. 9 stanowiący, że "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji obowiązujących przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego do dnia 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r."

Zakończenie procesu legislacyjnego spowoduje wypełnienie luki prawej i możliwość wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego. Niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości ekwiwalentu właściwy organ Policji podejmie działania zmierzające do załatwienia przedmiotowego wniosku.

Z powyższych względów, zdaniem organu brak jest również merytorycznych podstaw do zastosowania środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, o którym mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość cyt. regulacji zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu.

Na wstępie wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też spowodowana była przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.

Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje być w bezczynności.

Podkreślić należy, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Niewątpliwym jest również, że prawo do zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego działania organu Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Przyjęcie stanowiska odmiennego prowadziłoby w istocie do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego to nie stosuje się przepisów prawa pracy i brak jest możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19, wyrok WSA w Olsztynie z 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 588/18, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w P. w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 4 grudnia 2018 r., w którym zwrócił się do organu o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, który wszedł w życie w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102).

W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.), w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny w z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13). Tymczasem organ w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącego żądanie w piśmie z dnia 4 grudnia 2018 r. poinformował, że wniosek zostanie rozpatrzony nie później niż do dnia 31 marca 2019 r., tj. po ustaleniu jednolitej (dla wszystkich jednostek Policji) interpretacji cyt. powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie podmiotów, których wyrok dotyczy, a także zasad naliczania świadczenia. Ponadto w piśmie z dnia 15 marca 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. poinformował skarżącego, że wniosek nie może zostać obecnie rozpatrzony, ponieważ w aktualnym stanie prawnym brak jest niezbędnych regulacji w przedmiotowym zakresie.

Zdaniem sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, że jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu wejścia w życie regulacji prawnych określających sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu lub ustalenia jednolitej wykładni cyt. powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podjęte czynności były niewystarczające, albowiem nie załatwiały w sposób merytoryczny sprawy, tj. nie rozstrzygały żądania strony w kwestii wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno – techniczną, jednakże odmowa wypłaty ww. ekwiwalentu winna być dokonana w formie decyzji. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16 i powołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 93/18).

Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wskazał, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno – technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w ostatnim czasie przez sądy administracyjne, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. (por. m.in. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; wyroki WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19 z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 364/19; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19, wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Łd 11/19, z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SAB/Łd 1/20, z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt III SAB/Łd 7/20).

W powołanych powyżej orzeczeniach sądy stanęły na stanowisku, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Wyrok TK jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji oznacza to, że przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją, ale tylko w granicach określonych w wyroku TK, a w pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez TK. Aczkolwiek w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże sąd jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska TK, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia. Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji interpretowany odpowiednio do wytycznych TK. Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wniesienia skargi do sądu nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.

Stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Z taką sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek skarżącego, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK - jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach.

Z tych samym powodów sąd nie znalazł także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w określonej przez sąd wysokości, stąd w tym zakresie wniosek oddalił. Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie sądu powinien być stosowany w szczególnie drastycznych w przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, w tego rodzaju sytuacji, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w P. przedstawionego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia TK. (por. M. Wiącek Stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne. Glosa do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, OSP 2019r., nr 9 poz. 91 podobnie, J. Trzciński, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, ZN SA Nr 3 rok 2019). Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia TK nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku TK powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której w wyniku braku działania ustawodawcy, obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień wynikających z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na dzień złożenia wniosku przez skarżącego w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku TK wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zamieszczone w art. 81 Konstytucji RP odesłanie do ustawy nie może zatem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które wyznaczone jest przez jego istotę – istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Okoliczność natomiast, że na posiedzeniu Sejmu w dniu 14 sierpnia 2020 r. został ustalony ostatecznie po rozpatrzeniu poprawek Senatu tekst ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (tj. druk sejmowy nr 432) zmieniającej m.in. brzmienie art. 115a ustawy o Policji nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Powyższy akt prawny jeszcze nie obowiązuje, a ponadto oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 grudnia 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej (pkt 3).

k.ż.