Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 800/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 144;  art. 145; art. 146; art. 148 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...]sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej J. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VIIISA/WA800/12

UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "kpa") w związku z art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej "u.g.n.") oraz Uchwały Nr 638/2005 Rady Miejskiej w R. z dnia 30 maja 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r. Nr 150, poz. 4686, zwanej dalej "Uchwałą") orzekł o ustaleniu J. S. (dalej "skarżąca"), będącej w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w ulicy B. współwłaścicielką w ¾ części nieruchomości, położonej przy ul. B. w R., oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2, opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości.

Organ I instancji wskazał, iż w 2009 r. w ulicy B. w R. wybudowano jezdnię o długości [...] metrów wraz z chodnikiem dzięki nakładom mieszkańców i dotacji Gminy. Drogę tę oddano do użytku na podstawie końcowego protokołu odbioru robót z dnia [...] grudnia 2009 r. Po tym dniu zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi w ulicy B., co było podstawą ustalenia skarżącej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Na podstawie w/w Uchwały opłata adiacencka stanowi 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

W toku postępowania, w pismach z dnia: [...] stycznia 2012 r., [...] i [...] lutego 2012 r. oraz [...] marca 2012 r., skarżąca wniosła zastrzeżenia dotyczące niezaliczenia całości dokonanej przez nią wpłaty na poczet zrealizowanej inwestycji, zawyżonej wartości przedmiotowej nieruchomości i braku wszczęcia postępowań o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu budowy innych ulic w okolicy. Wskazała przy tym na swoją trudną sytuację finansową oraz okoliczność, iż jej mąż K. S. nie partycypował w kosztach budowy drogi. Udzielając odpowiedzi na powyższe pisma Prezydent wskazał, że na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego ustalił wzrost wartości rynkowej jej nieruchomości po budowie urządzeń infrastruktury technicznej, dlatego był zobowiązany do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Ponadto odnośnie zarzutu niezaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej całości dokonanej przez skarżącą wpłaty, organ I instancji poinformował o aktualnych zasadach pomniejszania ww. opłaty o kwoty dobrowolnych wpłat, wynikających z przepisów § 40 ust. 4, § 28 ust. 6

oraz § 35 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości"), wydanego na podstawie delegacji z art. 148 ust. 4 u.g.n.

Organ I instancji wyjaśnił, iż wartość nieruchomości skarżącej określona została przez rzeczoznawcę majątkowego w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej polegającej na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej przyjmuje się do porównań kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i znane są ich ceny. Przy wycenie przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury technicznej (drogi) rzeczoznawca wziął do porównań 11 nieruchomości podobnych, natomiast przy wycenie nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury technicznej - 13 nieruchomości podobnych. Zakres badania rynku to lata: 2009 – 2011. W operacie przedstawiono szczegółowy opis nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a uzyskały cenę najniższą i najwyższą w badanym zbiorze transakcji. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej uwzględniono aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami gruntowymi, atrakcyjność położenia na terenie analizowanego rynku, funkcję w planie zagospodarowania przestrzennego, możliwy sposób użytkowania, wpływ infrastruktury technicznej, w tym odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń, dostępność komunikacyjną, kształt, wielkość działki oraz warunki w sąsiedztwie i otoczeniu.

Wartość spornej nieruchomości określono w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach nieruchomości wycenianej i nieruchomościach podobnych, przyjętych do porównań. Według operatu, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. L. z dnia [...] listopada 2011 r., wartość nieruchomości położonej przy ul. B. w R., oznaczonej nr [...], o powierzchni [...] m2 przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, natomiast po jej wybudowaniu [...] zł. Różnica wynosi zatem [...] zł.

Zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n., różnicę między wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Według treści znowelizowanych przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, wpłaty jakich dokonali właściciele nieruchomości na rzecz inwestycji należy przeliczyć w stosunku procentowym co do wartości całości inwestycji, a wynik pomnożyć przez wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. W budowie drogi partycypowała tylko skarżąca, wpłacając kwotę [...] zł., a drugi współwłaściciel nieruchomości, K. S., nie dokonał żadnych wpłat. Po przeliczeniu dokonanej przez skarżącą wpłaty wartość nakładów, jaka została odjęta od różnicy wartości spornej nieruchomości wyniosła [...] zł. Tak więc kwota [...] zł pomniejszona o [...] zł daje [...] zł, z czego 50 % stanowi kwotę [...] zł. Organ odliczył jednak wartość nakładów poniesionych przez skarżącą w czynie społecznym w wysokości [...] zł od kwoty [...] zł, stanowiącej ¾ części wzrostu wartości nieruchomości, a następnie ustalił należną od niej opłatę adiacencką w wysokości 50% tej kwoty, co w konsekwencji wynosi [...] zł.

W odwołaniu wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zakwestionowała sposób obliczenia przedmiotowej opłaty, który nie uwzględnił całości dokonanej przez nią wpłaty na rzecz budowy drogi w kwocie [...] zł. Podniosła, iż opłata adiacencka winna zostać obliczona według przepisów obowiązujących w dacie oddania drogi do użytkowania, nie zaś w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Przepisy obecnie obowiązujące są bowiem dla niej niekorzystne, niezgodne z duchem społeczeństwa obywatelskiego i podważają zaufanie obywatela do urzędu. Skarżąca wskazała także na błędne ustalenie wartości nieruchomości w operacie szacunkowym, którą określono znacząco wyżej, niż w przypadku działki sąsiadów. Skarżąca zwróciła uwagę, że rzeczoznawca z niewyjaśnionych przyczyn przyjął, że przed jej posesją zlokalizowany jest przystanek autobusowy, którego w rzeczywistości nie ma. Ponadto ww. dokument jest wewnętrznie sprzeczny, w różnych tabelach rzeczoznawca odmiennie określa dostępność komunikacyjną działki: raz jako niekorzystną, a następnie jako korzystną. Poprzez przyjęcie różnych danych w stosunku do wyceniania działek usytuowanych

przy ul. B. w R., otrzymano znacząco różne wartości końcowe w stosunku do nieruchomości sąsiednich, co miało wpływ na wysokość ustalonej opłaty.

Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. Kolegium wskazało, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło w dniu [...] grudnia 2009 r. (data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót). W dniu tym obowiązywała Uchwała Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. W związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nastąpił wzrost wartości nieruchomości znajdującej się przy tej ulicy oznaczonej nr [...], będącej współwłasnością w ¾ skarżącej, która będąc jej współwłaścicielką w chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jest zobowiązana do poniesienia opłaty adiacenckiej.

W ocenie Kolegium, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, wnioski z niego wynikające są trafne i logiczne, prawidłowo została również wybrana i uzasadniona metoda szacunku nieruchomości. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że z punktu 5.4 operatu wynika, iż najbliższy przystanek autobusowy dla szacowanej nieruchomości (linii [...] i [...]) znajduje się przy ul. I., natomiast w tabeli nr 5 operatu wskazano, że przystanek taki znajduje się przed tą nieruchomością. Jednak ta oczywista pomyłka rzeczoznawcy, zdaniem Kolegium, nie wpływa na ustaloną przez niego wartość nieruchomości.

Na podstawie analizy operatu szacunkowego Kolegium stwierdziło, że nie zawiera on niejasności, pomyłek (za wyjątkiem opisanej powyżej), czy braków, jest logiczny, spójny i kompletny. Zasadnie zatem uznany został przez Prezydenta jako dowód w sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż analizowany operat sporządzony został konkretnie dla działki nr [...] przy ul. B. w R. i został wykorzystany w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej wyliczonej w związku ze wzrostem wartości właśnie tej nieruchomości. Dlatego w ramach przedmiotowego

postępowania organy nie mają możliwości oceny materiału dokumentacyjnego (operatów), dotyczącego innych nieruchomości, pod kątem wykazanych w nich wartości, choćby nawet nieruchomości te znajdowały się przy tej samej ulicy. Działanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących określenia przez rzeczoznawcę w tabeli dostępności komunikacyjnej jako niekorzystnej, a w innej korzystnej, organ odwoławczy wyjaśnił, że pierwsza z nich zawiera określenie dostępności przed wybudowaniem drogi, druga zaś po jej wybudowaniu. W takiej sytuacji nie można mówić o sprzeczności danych w operacie, ale o konsekwencji wynikającej ze zmian wywołanych wybudowaniem drogi.

Za kluczową w niniejszej sprawie Kolegium uznało kwestię związaną

z ustaleniem wartości nakładów poniesionych przez skarżącą na rzecz budowy przedmiotowej drogi, uwzględnianych przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, pomniejszających różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące w tym zakresie przepisy rozporządzenia zmieniły się od dnia 26 sierpnia 2011 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985). Wprowadzona między innymi zmiana § 28 ust. 6, § 35 ust. 3 pkt 1 oraz § 40 ust. 4 w/w rozporządzenia spowodowała modyfikację metody uwzględniania nakładów właściciela oraz użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. Do dnia wejścia w życie ww. aktu zmieniającego, zgodnie z brzmieniem art. 148 ust. 4 u.g.n. oraz brakiem uregulowań w tym zakresie w rozporządzeniu, różnica między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem była pomniejszana o faktyczną wartość nakładów przez niego poniesionych. Z kolei według nowego brzmienia rozporządzenia powyższa różnica pomniejszana jest jedynie o część faktycznie poniesionych nakładów, których wartość określana jest stosownie do dyspozycji zawartej w § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości zgodnie ze sposobem zawartym w § 28 ust. 6 w związku z § 35 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia. Tym samym obecnie

nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury są uwzględniane przy ustalaniu opłaty adiacenckiej nie jak poprzednio w pełnej wysokości, lecz w ułamku swej wartości.

W rozpoznawanej sprawie wartość inwestycji wyniosła [...] zł, zaś kwota wpłaty skarżącej [...] zł. Procentowy udział współwłaściciela w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej wyniósł zatem [...] % [([...]zł : [...]) x 100%]. Wartość nakładów poczynionych przez skarżącą, ustalona zgodnie z § 28 ust. 6 rozporządzenia w spawie wyceny nieruchomości, wynosi więc [...] zł ([...]zł x [...]%), która organy odliczyły od wartości, stanowiącej ¾ części różnicy w wartości przedmiotowej nieruchomości.

Organ odwoławczy dokonał tożsamych wyliczeń wartości opłaty adiacenckiej należnej od skarżącej, jak organ I instancji. Z uwagi na brak przepisów przejściowych oraz konstytutywny charakter przedmiotowej decyzji, zastosował metodę określoną w znowelizowanym rozporządzeniu w sprawie ustalenia wartości nieruchomości, obowiązującą w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca podnosząc, że wydana w sprawie decyzja jest niesprawiedliwa i krzywdząca; wprowadza bowiem tak duże zróżnicowanie wśród obywateli, naliczając wielokrotnie wyższą opłatę adiacencką dla niej, a o wiele niższą opłatę dla pozostałych właścicieli nieruchomości w ul. B. W ocenie skarżącej, stanowiący podstawę decyzji operat szacunkowy zawiera liczne błędy, które nie zostały uwzględnione przez organy obu instancji. Wniosła więc o ponowne, prawidłowe przeliczenie i obniżenie naliczonej opłaty do poziomu porównywalnego z opłatami naliczonymi dla pozostałych właścicieli nieruchomości w ul. B. tak, by różnica wynikała jedynie z wielkości (powierzchni) nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego

bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenkich, przy czym – jak stanowi art. 143 ust. 2 u.g.n. – przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowniczych i telekomunikacyjnych. Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika ponadto, że prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić w terminie 3 lat od stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 u.g.n.).

Zasadnicze postanowienia dotyczące określenia kwoty opłaty adiacenckiej zostały zawarte w art. 146 u.g.n. stanowiącym, iż ustalenie i wysokość tej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następują po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Ponadto wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem tychże urządzeń i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia (ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania

operatu szacunkowego – Dz.U. Nr 165, poz. 985, obowiązującego od dnia 26 sierpnia 2011 r.).

Na podstawie w/w przepisów oraz sporządzonego operatu szacunkowego Prezydent miał więc prawo ustalenia opłaty adiacenckiej dla skarżącej, jako współwłaścicielki nieruchomości położonej przy ul. B. w R., w której z dniem [...] grudnia 2009 r. urządzono drogę. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły nowy stan prawny, obowiązujący od dnia 26 sierpnia 2011 r., dotyczący sposobu określania wartości nakładów na budowę drogi, poniesionych przez skarżącą. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z dnia 11 sierpnia 2011 r., Nr 165, poz. 985) dodało ustęp 6 do § 28 i ustęp 4 do § 40 dotychczasowego rozporządzenia w tym zakresie, które precyzują art. 148 ust. 4 u.g.n., przewidujący możliwość pomniejszenia różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

W świetle aktualnego § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przy określaniu wartości nakładów, o których mowa w art. 148 ust. 4 u.g.n., stosuje się odpowiednio sposób określenia wartości nakładów, o którym mowa w § 28 ust. 6 cytowanego rozporządzenia. Zatem wartość omawianych nakładów stanowi iloczyn różnicy wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan po dokonaniu nakładów i wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan przed ich dokonaniem i procentowego udziału właściciela lub użytkownika wieczystego w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepisy rozporządzenia zmieniającego nie wprowadziły przepisów przejściowych dla nakładów, poniesionych przez właścicieli lub użytkowników wieczystych na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z tym, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma charakter konstytutywny (w dniu wydania tej decyzji następuje ustalenie wysokości opłaty, określenie wymiaru daniny publicznej), to konieczne jest wydanie decyzji na podstawie przepisów obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia sprawy i uwzględnienia tych przepisów przez sąd administracyjny przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1728/09, Lex nr 554066).

W przedmiotowej sprawie decyzja ostateczna o ustaleniu opłaty adiacenckiej zapadła w dniu [...] sierpnia 2012 r., a więc już po dacie wejścia w życie nowych, wyżej omawianych, przepisów (26 sierpnia 2011 r.). W tym zakresie nie ma więc znaczenia, wbrew zarzutom skarżącej, że nakłady na budowę drogi poniosła przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze kwestionowała operat szacunkowy podnosząc, iż posiada on liczne błędy, mające wpływ na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Organy samodzielnie oceniły zarzuty skarżącej odnośnie operatu jako bezzasadne, chociaż po szczegółowej jego analizie powinny zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o dodatkowe wyjaśnienia zarzutów stawianych przez stronę, jak i niedokładności dostrzeżonych przez organy (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., I SA/Wa 1833/07 oraz z dnia 20 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1728/09, Lex nr 554066). Przedmiotem analizy organu powinna być wówczas nie tylko przedstawiona opinia, ale i dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, odnoszące się do stanowiska strony.

W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Organ winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do ich usunięcia ( por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 979/10).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek również ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

Wprawdzie organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., II SA/Łd 802/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., I SA/Wa 1630/11). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. również wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, LEX nr 1120654).

W ocenie organów obu instancji, przedmiotowy operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów. Jednak zdaniem Sądu organy nie sprawdziły dokładnie wiarygodności tego dowodu, ponieważ zawiera on błędy rachunkowe. Jeden z nich znajduje się na stronie [...] operatu i dotyczy wyliczenia łącznej wartości współczynników korygujących przy określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem przedmiotowej drogi. Rzeczoznawca błędnie ustalił ten współczynnik na wartość [...] w sytuacji, gdy prawidłowo sumując tę rubrykę powinna wyjść wartość [...]. Drugi błąd znajduje się na stronie [...] operatu i dotyczy wyliczenia ceny 1 m² przedmiotowej nieruchomości po wybudowaniu drogi. Iloczyn ceny średniej [...] zł za m² i wartości współczynnika korygującego [...] wynosi [...] zł, a nie jak wyliczył rzeczoznawca [...] zł. W konsekwencji z pewnością zmienią się wartości rynkowe nieruchomości przed wybudowaniem drogi oraz po jej wybudowaniu. W tym zakresie operat szacunkowy, na podstawie którego organy ustaliły opłatę adiacencką, jest niedokładny i nierzetelny. Wprawdzie wyżej wskazane niedokładności to drobne różnice rachunkowe, jednak skarżąca wskazywała w swoim odwołaniu, jak i skardze na istniejące w operacie liczne błędy, co powinno skłonić organy do dokładnego sprawdzenia operatu pod względem rachunkowym i zwrócenia się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie przyczyn i skutków tych omyłek. W tej sytuacji rzeczoznawca majątkowy winien dokonać modyfikacji przedmiotowego operatu szacunkowego, a organy administracji ponownie ocenić jego rzetelność,

gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej nie leży w kompetencji sądu administracyjnego.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do zarzutu skarżącej, że w operacie szacunkowym na stronie [...] w tabeli nr [...] wystąpiła oczywista pomyłka, gdyż wskazano, iż przed wycenianą nieruchomością znajduje się przystanek autobusowy w sytuacji, kiedy w punkcie [...] zaznaczono, że najbliższy przystanek autobusowy linii [...] i [...] znajduje się przy ul. I. Jednak w ocenie tego organu powyższa omyłka nie wpływa na ustaloną przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości. Zdaniem Sądu, organ administracji nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, dlaczego wyciągnął takie wnioski bez konsultacji z rzeczoznawcą. To autor operatu winien jasno wypowiedzieć się co do wskazanej przez skarżącą pomyłki, czy nie ma ona wpływu na przyjętą wartość procentową cechy rynkowej wycenianej nieruchomości odnośnie położenia i lokalizacji, a w konsekwencji czy nie wpłynie na jej wartość.

Organy winny również z należytą starannością odnieść się do zarzutu skarżącej porównania wartości opłaty adiacenckiej ustalonej na jej rzecz z takimi samymi opłatami ustalonymi na rzecz właścicieli sąsiednich działek w ulicy B., w szczególności pod kątem zastosowanych metod i sposobów szacunku wartości sąsiednich nieruchomości.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w sposób wystarczający do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej urządzeniem infrastruktury technicznej w ulicy B. w R., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jako naruszających art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien ustalić dokładnie stan faktyczny, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, przez zlecenie biegłej korekty operatu szacunkowego, a następnie ponowną szczegółową jego ocenę. Tych ustaleń faktycznych nie może dokonywać Sąd, który kontroluje jedynie ustalenia faktyczne dokonane przez właściwy organ.

Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zakresie wykonania zaskarżonej decyzji

orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.