Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1322/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1486/16 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawa na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1486/16, po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawa, uchylił pkt 3 decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1953 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone na Okęciu, przy ul. [...], tj. nieruchomość o powierzchni 21.100m2, stanowiącą własność J. K. (pkt 1), nieruchomość o powierzchni 21.100m2, stanowiącą własność H. K. (pkt 2), nieruchomość o powierzchni 21.100m2, stanowiącą własność L. O. (pkt 3), nieruchomość o powierzchni 21.100m2, stanowiącą własność J. S. (pkt 4), nieruchomość o powierzchni 21.100m2, stanowiącą własność Z. K. (pkt 5), nieruchomość o powierzchni 21.100m2, stanowiącą własność E. S. (pkt 6), nieruchomość o powierzchni 56.000m2, stanowiącą własność J. K. (pkt 7).

Pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r. N. L., E. K., Z. B., M. K., A. K., M. K., J. K., M. O., M. O., A. N., E. O., P. O., R. K., K. M., M. K., P. K., A. K. i K. N. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1953 r.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1953 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości położonych na Okęciu, przy ul. [...] w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] (pkt 1 decyzji) oraz stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. orzeczenia w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] (pkt 2 decyzji).

Stan prawny wywłaszczonej nieruchomości organ nadzoru ustalił w oparciu o opinię geodezyjną z dnia 14 sierpnia 2013 r., z której treści wynika, że w skład ww. nieruchomości wchodzą działki ewidencyjne nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że orzeczenie z dnia [...] lipca 1953 r. zostało skierowane m.in. do J. S., zmarłej w dniu 5 sierpnia 1944 r. oraz do J. K., zmarłego w dniu 18 czerwca 1952 r. Skierowanie zaś decyzji do osób zmarłych organ uznał za przejaw rażącego naruszenia prawa.

Pismem z dnia 17 października 2013 r. Prezydent m. st. Warszawy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] września 2013 r.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli również D. M. i T. M.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, orzekł o uchyleniu decyzji w całości oraz orzekł o:

1) wydaniu z naruszeniem prawa ww. orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia obecnych działek ewidencyjnych nr [...], obręb [...];

2) stwierdził nieważność ww. orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. w części dotyczącej obecnych działek nr [...] i [...] oraz [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów geodezyjnych nadesłanych przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy Biuro Geodezji i Katastru przy piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r., piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 9 lutego 2015 r. oraz z dnia 26 czerwca 2015 r. oraz opinii geodety uprawnionego z dnia 14 sierpnia 2013 r. oraz 1 sierpnia 2014 r. wynikało, iż wywłaszczony teren aktualnie odpowiada działkom ewidencyjnym nr: [...] z obrębu [...]. W dniu 28 października 2015 r. geodeta uprawniony sporządził zaktualizowaną opinię geodezyjną, uwzględniającą zmiany w stanie prawnym ww. nieruchomości. Zgodnie z ww. opinią aktualnie w skład wywłaszczonej nieruchomości o pow. 18,2600ha wchodzą działki ewidencyjne nr: [...], wszystkie z obrębu [...]. Nadto organ ustalił, iż działka nr [...] zapisana w księdze nr [...], podzielona została ostateczną decyzją Prezydent m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2015 r. na działki nr [...] oraz [...].

Z treści zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa z dnia 3 lutego 2010 r. L.dz. 39/10 wynika, że właścicielem nieruchomości "[...]", której część została wywłaszczona przedmiotowym orzeczeniem, był A. K. Spadkobierców A. K. ustalono natomiast na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy z dnia 11 stycznia 1954 r., sygn. akt I Ns II 1487/53. Ponadto stronami postępowania są podmioty, którym w chwili obecnej przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonych nieruchomości, tj. Skarb Państwa, Miasto Stołeczne Warszawa, T. sp. z o.o. spółka komandytowa, R. spółka z o.o. spółka komandytowo-akcyjna, Z. S. oraz Z. S., D. M., T. M. oraz R. C.

Badając wystąpienie poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ uznał, że w orzeczeniu z dnia [...] lipca 1953 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 k.p.a.

Odnosząc się do ewentualnego wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ uznał, że nie można stwierdzić wydania orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Dalej organ wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jednakże na podstawie znajdującego się w aktach wezwania właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z dnia 3 kwietnia 1953 r., jak też z treści orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, iż wnioskodawcą wywłaszczenia było Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

Podkreślono również, powołując się na art. 5 ust. 1 dekretu, że w toku postępowania nie odnaleziono wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, ani też oryginału bądź urzędowo poświadczonej kopii lub odpisu zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jednakże z akt sprawy wynika pośrednio, iż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wojskowe. Świadczy o tym, zdaniem organu pismo Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 5 września 1953 r. skierowane do Przedsiębiorstwa Transportowego Budownictwa Wojskowego. Tym samym, zdaniem organu nie doszło do rażącego naruszenia art. 5 dekretu. Akta archiwalne dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia, które były możliwe do pozyskania po ponad 60 latach od wydania kwestionowanego orzeczenia, zawierają istotne braki. Zgodnie jednak z poglądem powszechnie akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych niezachowanie się akt archiwalnych w całości nie może prowadzić do domniemania, iż dany dokument nie został w ogóle sporządzony.

Stosownie do art. 8 ust. 1 dekretu, po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu. Organ nadzoru wyjaśnił, że powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości (art. 8 ust. 4 dekretu). Z akt archiwalnych wynika, iż Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy pismami z dnia 3 kwietnia 1953 r. wezwało J. K., H. K., L. O., J. S., Z. K., E. S., J. K. do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości za cenę określoną w art. 28 dekretu. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 8 dekretu.

Stosownie do art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Do wniosku należało zaś załączyć wymienione w art. 17 ust. 3 dekretu dokumenty. Minister wskazał, że chociaż wniosek o wywłaszczenie się nie zachował, niemniej jednak z tego faktu nie można wywodzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Ponadto wskazano, że jak wynika z akt archiwalnych obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej z dnia 18 kwietnia 1953 r. (brak numeru) zostało wywieszone, zgodnie z adnotacją na tymże obwieszczeniu na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Ochota na okres 18 kwietnia – 2 maja 1953 r. Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia art. 18 oraz art. 20 dekretu.

W ocenie organu nadzoru, kluczowe znaczenie w sprawie ma fakt skierowania kwestionowanego orzeczenia do J. S. i J. K. Osoby te bowiem w dacie wydania ocenianego orzeczenia już nie żyły. Z powyższego wynika, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do osób nieżyjących, a jednocześnie pominięto w postępowaniu wszystkich spadkobierców ww. zmarłych. Organ wyjaśnił, że osoba fizyczna z chwilą śmierci traci zdolność prawną, a co za tym idzie nie może być podmiotem jakichkolwiek praw ani obowiązków. Rozstrzygnięcie zatem o prawach ww. osób było niedopuszczalne, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie organ nadzoru wyjaśnił, że orzeczenie z dnia [...] lipca 1953 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne w stosunku do działek [...], tym samym nie jest możliwe jego wycofanie z obiegu prawnego w tym zakresie. Na powyższych nieruchomościach ustanowiono w drodze czynności cywilnoprawnej użytkowanie wieczyste na rzecz osób fizycznych i prawnych, których to prawa zostały ujawnione w księgach wieczystych na podstawie aktów notarialnych. W zakresie powyższych działek nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych ocenianego orzeczenia bowiem nastąpił nimi obrót cywilnoprawny i organ w tym zakresie obowiązany jest ograniczyć się, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., do stwierdzenia wydania z naruszaniem prawa ocenianego orzeczenia.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że działki ewidencyjne nr: [...] zajęte są pod drogi publiczne. Stosownie do art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Nie mogą one być przedmiotem obrotu. Z powyższego przepisu wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, co przesądza, iż w stosunku do ww. działek wystąpiły nieodwracalne skutki prawne

Organ uznał przy tym, że nieodwracalne skutki prawne nie zaszły w odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej własność R. C. Nieruchomość ta nie była bowiem przedmiotem zbycia przez Skarb Państwa, lecz została nabyta w drodze zasiedzenia przez Przedsiębiorstwo Geodezyjne "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, a następnie zbyte na rzecz ww. osoby.

Również w odniesieniu do działki nr [...] nie zachodzą przeszkody do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r., albowiem obszar tej działki (wydzielonej z działki nr [...]) nie stanowi drogi publicznej ani też nie doszło do zbycia tej nieruchomości lub ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Nieruchomość ta bowiem w dalszym ciągu stanowi własność m. st. Warszawy, nabytą w drodze komunalizacji.

Nieodwracalne skutki prawne nie zaszły również w odniesieniu do działki nr [...], albowiem nieruchomość ta jest dopiero przewidziana do zajęcia w przyszłości pod drogę publiczną - zgodnie z treścią decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutu Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, dotyczącego naruszenia przez organ zasady lex retro non agit, organ uznał go za bezzasadny. Zdaniem organu oceniając orzeczenie wywłaszczeniowe na podstawie przepisu art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru nie może stosować uchylonych przepisów postępowania, szczególnie, że brak jest przepisu przejściowego umożliwiającego stosowanie uchylonych przepisów w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Organ wyjaśnił nadto, że z uwagi na zmianę stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości w porównaniu ze stanem z chwili wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2013 r., a także ze względu na odmienne ustalenia w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r., uchylił zaskarżoną decyzję i rozstrzygnął sprawę co do istoty.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto Stołeczne Warszawa zarzucając:

1) naruszenie w sposób rażący art. 156 § 1 k.p.a., art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. polegające na tym, że organ nadzoru zastosował te przepisy do stanu prawnego pochodzącego z 1953 r. zamiast zastosować ówcześnie obowiązujące przepisy, z których pochodzi wydane orzeczenie z dnia [...] lipca 1953 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, co wiąże się z niezastosowaniem przepisu art. 11 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych;

2) naruszenie art. 156 § 1 k.p.a., art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a., a przede wszystkim art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając pkt 3 zaskarżonej decyzji w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] i oddalając skargę w pozostałym zakresie wskazał, że o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części wskazanej w pkt 1 sentencji wyroku zadecydowało niezasadne uznanie przez organ nadzoru, iż w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, a tym samym, że stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. w odniesieniu do tej działki nie jest możliwe i uzasadnione.

Sąd powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego rozważał pojęcie "nieodwracalności skutków prawnych" na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie działka ewid. nr [...], stanowiąca obecnie własność R. C., nie była co prawda przedmiotem zbycia przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, lecz została nabyta w drodze zasiedzenia przez Przedsiębiorstwo Geodezyjne "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, a następnie zbyta na rzecz ww. osoby fizycznej. Jednakże, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że nabycie w drodze zasiedzenia zostało potwierdzone stosownym postanowieniem sądu powszechnego, potwierdzającym nabycie gruntu z mocy prawa.

W ocenie Sądu skutek prawny w postaci nabycia prawa własności wskazanej nieruchomości w drodze zasiedzenia był bezpośrednio związany z wydaniem orzeczenia z [...] lipca 1953 r. o wywłaszczeniu, a nadto organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do jego cofnięcia. Tym samym skutki prawne w postaci nabycia prawa własności dz. nr [...] mają charakter nieodwracalny, ponieważ nie mogą być zniesione poprzez wzruszenie tej decyzji w trybie przewidzianym w k.p.a.

Rozważając prawidłowość poddanej kontroli Sądu decyzji w pozostałym zakresie, Sąd stwierdził że jest ona prawidłowa.

Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, iż stwierdzając nieważność tego orzeczenia, organ winien był działać w oparciu o przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a nie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), przy czym nie budzi wątpliwości fakt, że chodzi o przepisy prawa obowiązujące w dniu orzekania, w tym również o przepisy prawa procesowego. Skoro w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. obowiązywała ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, to w oparciu o przepisy tej ustawy należało dokonać badania tegoż orzeczenia. Kwestia orzekania w trybach nadzwyczajnych na podstawie kpa ta zresztą nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie.

W ocenie Sądu, organ nadzoru prawidłowo również ocenił, że w sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 k.p.a. Nie ma także podstaw by twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu z 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Zdaniem Sądu, organy nadzoru prawidłowo jednak ustaliły, że kontrolowane orzeczenie jest obarczone wadą powodującą konieczność stwierdzenia nieważności. Jak wynika bowiem bezspornie orzekało ono o prawach i obowiązkach osób w nie żyjących w dacie jego wydanie, tj. J. S. i J. K. Orzeczenie bowiem wyraźnie stwierdza o odjęciu praw do nieruchomości ww. osobom. Zdaniem Sądu, nie zmienia tej oceny fakt, że zapewniono w postępowaniu udział spadkobiercom, na co powołuje się skarżący. Skarżący wskazuje na zawiadomienia o wydaniu orzeczenia oraz prośbę o powiadomienie innych spadkobierców. Te okoliczności mogłyby być brane pod uwagę w razie postępowania o wznowienie. Mają bowiem one wpływ na ocenę czy zapewniono udział w postępowaniu jego stronom. Nie mogą mieć one natomiast znaczenia przy ocenie, czy kontrolowane orzeczenie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec skierowania go do osób nieżyjących. Wyjaśniono bowiem, że przez "skierowanie orzeczenia" do osób nieżyjących należy rozumieć rozstrzygnięcie danym orzeczeniem o prawach i obowiązkach osób nieżyjących. Taka zaś sytuacja miała miejsce w przypadku kontrolowanego orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r., przez co rażąco narusza ono prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w zakresie pkt 1 i 3 wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zarzucając naruszenie:

I) prawa materialnego, tj.:

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zasiedzenie działki nr [...] z obrębu [...] było skutkiem orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] lipca 1953 r., który to skutek zdaniem Sądu uniemożliwiał stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. w tej części z powodu zajścia przesłanki negatywnej określonej w art. 156 § 2 k.p.a.;

II) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zaniechanie uzasadnienia oceny, że zasiedzenie działki nr [...] z obrębu [...] było skutkiem orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] lipca 1953 r., która to ocena doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. w części dotyczącej tej działki;

2) art. 50 § 1 P.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w części, w której skarżące Miasto Stołeczne Warszawa nie miało interesu prawnego (gravamen);

3) art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 100 k.p.c. przez zasądzenie od organu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy pełnego zwrotu kosztów postępowania (200 zł) w sytuacji, gdy skarga została w zdecydowanej większości oddalona (w 30/31 części), uwzględniona zaś została jedynie w odniesieniu do 1 z 31 działek objętych zaskarżoną decyzją;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ naruszył art. 156 § 2 k.p.a., podczas gdy prawidłowo organ nie dopatrzył się zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia z [...] lipca 1953 r. w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...].

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i oddalenie skargi Miasta Stołecznego Warszawy w tej części oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3;

2) ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i 3 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie Minister Infrastruktury i Budownictwa, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Ponadto skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 listopada 2016 r. wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, jednakże skarga ta została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 7 marca 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. 156 § 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny. Art. 156 § 2 k.p.a. wprowadza ograniczenie dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności przez przyjęcie przesłanki negatywnej jej zastosowania - przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnego skutku prawnego. Zastosowanie zatem ograniczenia co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej ciężką kwalifikowaną wadą materialnoprawną jest uzależnione od ustalenia, czy nastąpił nieodwracalny skutek prawny. Samo pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych jest źródłem licznych dylematów interpretacyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji nieodwracalnych skutków prawnych, ale "orzecznictwo zarówno sądowoadministracyjne, jak i Sądu Najwyższego, jednolicie przyjmowało i nadal przyjmuje, że istota tej instytucji sprowadza się do sytuacji, w której – z uwagi na zakres posiadanych kompetencji – organ administracji publicznej nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego skutków prawnych, wywołanych przez decyzję administracyjną" (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 768/13). Przy ocenie odwracalności lub nieodwracalności skutku prawnego decyzji należy mieć na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Brak takich kompetencji nie oznacza, że nieodwracalność ma charakter absolutny. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego. Nie chodzi tutaj o sytuację, w której nie można odwrócić skutku, znieść go czy obalić, ale o to, że takiego działania nie może legalnie i skutecznie podjąć organ administracji w granicach swoich zadań, kompetencji i właściwości. Stąd też odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji.

Rozważając kwestie dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy również zwrócić uwagę na skutki prawne jakie wywołuje decyzja o stwierdzeniu nieważności, oraz decyzja wydana na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w której organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja o stwierdzeniu nieważności jest decyzją deklaratoryjną, a podstawowym skutkiem stwierdzenia nieważności jest zatem potwierdzenie, że wadliwa decyzja, której nieważność stwierdzono, nie wywołała skutków prawnych. Jednak nie zawsze będzie to oznaczać przywrócenie tego stanu prawnego, który istniał przed wydaniem decyzji, której nieważność stwierdzono. To, czy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji będzie możliwe przywrócenie poprzedniego stanu prawnego zależne jest od przedmiotu sprawy i okoliczności danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie po wydaniu orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] lipca 1953 r., nastąpiły takie zdarzenia prawne jak nabycie działki nr [...] w drodze zasiedzenia przez Przedsiębiorstwo Geodezyjne "[...]" sp. z o.o., a następnie zbycie tej działki na rzecz R. C. Jest rzeczą bezsporną, że istotą zasiedzenia jest nabycie ex lege własności rzeczy przez jej posiadacza samoistnego po upływie oznaczonego przez ustawodawcę terminu, a wiec jest to nabycie pierwotne. Jak również bezsporne jest, że nabycie prawa własności przedmiotowej działki przez R. C. na podstawie umowy cywilnoprawnej powoduje, że nie jest możliwe przywrócenie poprzedniego stanu prawnego. Stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. nie doprowadzi do powrotu prawa własności na rzecz ówczesnych właścicieli. Tym samym w okolicznościach tej sprawy na skutek zdarzeń prawnych, które miały co prawda miejsce po wydaniu orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. ukształtował się taki stan prawny, że jego wzruszenie poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. nie jest możliwe. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której skutki prawne wywołane późniejszymi zdarzeniami, a dotyczące prawa własności działki nr [...] spowodowały, że nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych wynikających z orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. w zakresie dotyczącym prawa własności tej działki, jednym słowem sprawa która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną nie może wrócić do stanu w jakim znajdowała się przed jej wydaniem, tym samym doszło do powstania nieodwracalnego skutku. Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie mianowicie, podnosi się także, że nieodwracalny skutek decyzji będzie miał miejsce wówczas, gdy stwierdzenie jej nieważności (ani inne działanie organu) nie doprowadzi do restytucji prawa własności (zob. R. Trzaskowski, Nieodwracalne skutki prawne wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej. Przedstawienie dorobku orzecznictwa i doktryny, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2003, nr 3, s. 34). Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest także roszczenie odszkodowawcze, które przysługuje od dnia, w którym stanie się ostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności. Z kolei przepis art. 158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Skutki prawne decyzji stwierdzającej, że weryfikowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa, powodują, że weryfikowana decyzja pozostaje w obrocie, natomiast kształtuje podstawę prawną do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której skarżący Miasto Stołeczne Warszawa nie miało interesu prawnego. Zarzut ten jest niezasadny. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydana została po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta m.st. Warszawy oraz D. M. i T. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. Tym samym Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał Miasto Stołeczne Warszawa za stronę postępowania, a w konsekwencji decyzja wydana w dniu [...] kwietnia 2016 r. adresowana była również do Miasta Stołecznego Warszawy. Nadto podkreślić należy, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie tylko uchylił decyzję z dnia [...] września 2013 r., ale orzekając merytorycznie między innymi stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. w części dotyczącej miedzy innymi działki nr [...]. W takich okolicznościach nie można przyjąć, że Miasto Stołeczne Warszawa wnosząc skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie miało interesu prawnego w jej wniesieniu, a zatem, że doszło do naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Skoro bowiem Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpoznał wniosek Miasta Stołecznego Warszawy o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2013 r., a konsekwencją wydanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. była zmiana dotychczasowego rozstrzygniecie właśnie co do działki nr [...], to niewątpliwie Miasto Stołeczne Warszawa posiadało legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową decyzję. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym.

Z kolei przechodząc do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia oceny, że zasiedzenie działki było skutkiem orzeczenia wywłaszczeniowego, to należy zauważyć, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do powyższej kwestii, aczkolwiek może zbyt ogólnie.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pkt 3 zarzucono naruszenie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 100 k.p.c., poprzez zasądzenie od organu pełnego zwrotu kosztów postepowania tj. 200 zł, w sytuacji gdy skarga została w zdecydowanej większości oddalona. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć treść art. 200 p.p.s.a., która jest następująca: "W razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw." Natomiast w powołanym art. 100 k.p.c. została wyrażona zasada kompensaty kosztów procesu, która znajduje zastosowanie w wypadku częściowego uwzględnienia żądań. Artykuł 200 p.p.s.a. zawiera ogólną zasadę odpowiedzialności za wynik postępowania natomiast powołany art. 100 k.p.c. nie ma zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem przepisy ustawy prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi samodzielnie regulują powyższą kwestię w art. 206. Wspomniany art. 206 p.p.s.a., do czasu nowelizacji, która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. miał następującą treść: "W razie częściowego uwzględnienia skargi sąd może w uzasadnionych przypadkach zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu" natomiast po nowelizacji treść art. 206 p.p.s.a. jest następująca: "Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Dostrzegamy zatem, że o ile w stanie prawnym obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r., możliwość uznania przez sąd, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od reguły zasądzenia na rzecz skarżącego od organu całości kosztów postępowania, była immanentnie powiązana z rozstrzygnięciem o częściowym uwzględnieniu skargi, to w obowiązującym stanie prawnym brak takiego powiazania. Ustalenie, czy w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek", zostało pozostawione do uznania sądu, jednak obecny przepis nie łączy uzasadnionego przypadku z częściowym uwzględnieniem skargi. Powyższe uwagi dotyczące art. 206 p.p.s.a. zostały tylko zasygnalizowane, albowiem art. 206 p.p.s.a. nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.