Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 457/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1003/10 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od [...] Sp. z o.o. w K. na rzecz A. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. K., wyrokiem z 22 sierpnia 2011 r., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] maja 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2007 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn: "Rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, będącego w trakcie realizacji (pozwolenie na budowę nr [...]), wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [A], [B] i [C] obr. [...] K. przy ul. [...] w Krakowie".

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w piśmie z 3 lipca 2009 r. skarżący domagał się zbadania nieprawidłowości, które jego zdaniem miały miejsce przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2007r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn: "Rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, będącego w trakcie realizacji (pozwolenie na budowę nr [...]), wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [A], [B] i [C] obr. [...] K. przy ul. [...] w Krakowie". Następnie na wezwanie SKO w Krakowie skarżący w piśmie z 30 września 2009 r. sprecyzował, że "wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji z dnia [...].10.2007r." Niewątpliwie zatem oba te pisma skarżącego stanowiły podanie o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Art. 63 § 2 kpa stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Dla oceny zaskarżonych decyzji SKO w Krakowie kluczowe znaczenie ma stwierdzenie, czy organ, do którego skierowane było podanie skarżącego, prawidłowo odczytał zawarte w nim żądanie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie powszechnie przyjmuje się, że "Przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo, decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa" – zob. wyrok NSA z 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05, Lex Omega nr 275439).

W ocenie Sądu SKO w Krakowie zasadnie wezwało skarżącego do sprecyzowania pisma z 3 lipca 2009 r. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że skarżący kwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, lecz z treści jego pisma nie można było jednoznacznie odczytać żądania strony. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 kpa obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek - wyrok NSA z 17 września 1992r., III SA 949/92. Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania, Sąd uznał, że wezwanie o sprecyzowanie pisma skierowane przez Kolegium do skarżącego (k. 92 akt adm.) było wadliwe. Kolegium wprawdzie trafnie zauważyło, że w piśmie skarżącego znajdują się elementy żądań zaczerpnięte z dwóch nadzwyczajnych trybów kontroli decyzji administracyjnych, a mianowicie zarzut popełnienia "rażącego błędu" przy ustalaniu warunków zabudowy (ewentualna przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa) połączony z wyraźnym domaganiem się wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zatem wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania pisma poprzez przedstawienie mu do wyboru dwóch nadzwyczajnych trybów kontroli decyzji o warunkach zabudowy było uzasadnione. Jednakże Kolegium w sposób niewystarczający poinformowało skarżącego o konsekwencjach wyboru jednego z trybów. Już bowiem z pisma A. K. z 3 lipca 2009 r. wynikało, że strona nie dysponuje fachową wiedzą prawniczą i nie posługuje się precyzyjnym językiem prawnym. Dlatego, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 9 kpa, Kolegium winno nie tylko w sposób ogólny wskazać skarżącemu możliwości sprecyzowania żądania pisma (stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy), lecz także przystępnie i zrozumiale opisać stronie, jakie wymogi należy spełnić, by wszcząć jedno z tych postępowań nadzwyczajnych. Takie działanie organu stanowiłoby wypełnienie normy zawartej w art. 8 kpa nakazującej organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tymczasem Kolegium ograniczyło się jedynie do wskazania numerów przepisów kpa. Oprócz tego negatywnie Sąd ocenił wezwanie skarżącego do wskazania, czy jego wniosek dotyczy decyzji organu I instancji z [...] października 2007 r. czy też utrzymującej ją w mocy decyzji SKO w Krakowie z [...] stycznia 2008 r. Już bowiem z samego pisma skarżącego z 3 lipca 2009 r. wynikało, że stronie chodzi o wady rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a strona odnosi się do decyzji pierwszoinstancyjnej, ponieważ w potocznym rozumieniu to w tej decyzji zawarte są istotne i interesujące stronę treści (warunki) dotyczące planowanej inwestycji. Kolegium zaś, zamiast odczytać twierdzenia skarżącego zgodnie z przytoczoną wyżej zasadą (czyli zgodnie z intencjami strony tj. o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze), w wezwaniu do sprecyzowania domagało się dokładnego wskazania, której decyzji dotyczy wniosek, a pytanie to nie było w istocie potrzebne. Ponadto zostało ono tak sformułowane, że skarżący mógł je odczytać i odczytał, że chodzi o wskazanie decyzji I albo II instancji. Następnie SKO wykorzystało nieprecyzyjną odpowiedź, by za pomocą wadliwej skądinąd argumentacji prawnej, odmówić merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Takie działanie organu stanowiło naruszenie art. 8 i 9 kpa, a także art. 7 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolegium, uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, wskazywało, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2007 r. nie była decyzją ostateczną, co uniemożliwiało stwierdzenie jej nieważności. Tymczasem art. 156 i następne kpa nie stanowią, by wniosek o stwierdzenie nieważności musiał dotyczyć tylko decyzji ostatecznej. Zatem odwoływanie się do kryterium ostateczności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, należy uznać za tworzenie pozaustawowych przesłanek wszczęcia postępowania nieważnościowego, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 oraz obowiązującego w dniu orzekania przez Kolegium art. 157 § 3 kpa.

Ponadto nieuzasadnione jest stanowisko Kolegium jakoby decyzja organu I instancji przestawała obowiązywać w wyniku orzeczenia organu odwoławczego o utrzymaniu jej w mocy. Oczywiście to decyzja II instancji wydana po rozpatrzeniu odwołania staje się ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie, lecz decyzja organu I instancji nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, o czym świadczą także działania SKO w Krakowie, które postanowieniem z [...] października 2009 r. orzekło w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2007 r. ustalającej warunki zabudowy. Gdyby zaś przyjąć stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji, to orzekanie w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji organu I instancji powinno być bezprzedmiotowe, bo istotna byłaby tylko decyzja organu odwoławczego.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej przez Sp. z o.o. [X] z siedzibą w K. przy ul. [...]. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania, tj. na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.):

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uchylającego zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, pomimo istnienia przesłanek do oddalenia skargi na podstawie art. 151 powyższej ustawy,

2) art. 1 ust. 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy na podstawie akt sprawy,

3) art. 156 § 1 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

4) art. 9 kpa przez niewłaściwe zastosowanie,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rezygnację z przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia stanowisk pozostałych stron postępowania i ustosunkowania się do nich.

Wskazując na powyższe, wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 kpa przez przyjęcie, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji w sytuacji, kiedy wcześniej wydana została decyzja organu drugiej instancji utrzymująca w mocy powyższą decyzję. Przyjęcie powyższej tezy za prawidłową mogłoby rodzić skutek w postaci pozostawienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji przy jednoczesnym usunięciu z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Zaprezentowana wykładnia mogłaby zatem prowadzić do powstania stanu sprzecznego z ideą zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i pozakodeksową zasadą pewności prawa. Powołano się na wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2007 r., IV SA/Wa 1980/06), w którym podkreślił, że "przepis art. 156 § 1 kpa nie może być zastosowany tylko wobec decyzji organu I instancji, gdy postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną organu drugiej instancji. W takim przypadku postępowanie nieważnościowe może być prowadzone, ale wobec decyzji organu II instancji, z dokonywaniem oceny prawnej także decyzji pierwszo instancyjnej". Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że możliwe jest zakwestionowanie w drodze nadzwyczajnego trybu postępowania wyłącznie decyzji organu I instancji, co należy zakwalifikować jako błędną wykładnię art. 156 § 1 kpa prowadzącą do błędnego zastosowania powyższego przepisu. Niesłuszny jest zatem zarzut naruszenia art. 156 § 1 kpa, Organ bowiem wobec tak zarysowanego stanowiska strony w piśmie wyjaśniającym mógł wyłącznie wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. Należy wreszcie podkreślić, że kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie zamyka drogi do wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że w sposób błędny sformułowane zostało skierowane do wnioskodawcy wezwanie o wyjaśnienie przedmiotu żądania, które mogło doprowadzić do naruszenia art. 9 kpa. Oceniając zasadność tego zarzutu Sąd nie wziął pod uwagę stanowiska strony wyrażonego w piśmie z 19 stycznia 2011 r., złożonego w imieniu mocodawców w przedmiotowej sprawie. Z treści uzasadnienia skargi A. K. wynika, że już samo pismo z 3 lipca 2009 r. w odpowiedzi na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie złożone zostało w imieniu A. K. przez reprezentującego stronę skarżącą profesjonalnego zastępcę procesowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje w tym wypadku na pewną modyfikację obowiązków organów administracji publicznej przy uwzględnieniu merytorycznego przygotowania pełnomocnika profesjonalnego – por. wyrok WSA w Opolu z 10 stycznia 2008 r., II SA/Op 520/07, w którym stwierdzono, że "strona postępowania nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji udzielenia jej błędnej informacji, zwłaszcza jeśli działa bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika". Powyższe orzeczenie wskazuje, że obowiązek organu wynikający z art. 9 kpa dotyczy postępowań, w których strony nie reprezentuje pełnomocnik profesjonalny. Precyzyjniej na powyższą zależność wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2002 r., III SA 2055/00, stwierdzając, że należy oczekiwać, aby organ "udzielał stronie nieorientuiącej się w zawiłościach procedury stosowanych informacji. Nie dotyczy to jednak sytuacji, w której strona korzysta z pomocy kwalifikowanego pełnomocnika (adwokata, radcy prawnego, czy doradcy podatkowego".

Dodatkowo, należy wskazać, że pismo zawierające zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa dotyczące wyjaśnienia treści decyzji ustalającej warunki zabudowy sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika zawierało w sobie również inne niejednoznaczne wnioski, których określenie wymagało wezwania do udzielenia wyjaśnień celem ustalenia przedmiotu i zakresu żądania strony. W piśmie tym znalazło się nawet stwierdzenie o konieczności wznowienia postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe stosując interpretację przedstawioną przez stronę skarżącą należałoby wyjaśnić wszystkie wymogi i zawiłości procedury nie tylko stwierdzenia nieważności, ale również wznowienia postępowania. W przypadku sporządzenia pisma, przez profesjonalnego pełnomocnika, omawianie wszystkich nadzwyczajnych środków odwoławczych wydaje się bezcelowe.

Wezwanie do wyjaśnienia wątpliwości oparte zostało na art. 64 § 2 kpa. Przepis powyższy należy interpretować w łączności z art. 8 i 9 kpa, a przede wszystkim w ramach art. 10 kpa Niedopuszczalne byłoby bowiem samodzielne zakwalifikowanie przez organ prowadzący sprawę wniosku strony skarżącej jako wniosku wszczynającego konkretne postępowanie nadzwyczajne, skoro istniały w tym względzie wątpliwości. Dlatego SKO prawidłowo przystąpiło najpierw do ustalenia rzeczywistej woli strony. Właśnie w przypadku stwierdzenia takich wątpliwości organ celem realizacji obowiązku wynikającego z art. 9 kpa, powinien wezwać samą stronę, by określiła jaki rodzaj postępowania i w jakim zakresie zamierzała wszcząć własnym wnioskiem. Trafnie wskazał na to WSA w Warszawie w wyroku z 21 marca 2007 r., SA/Wa 30/07 podnosząc, że obowiązkiem organu jest "wyjaśnienie rzeczywistej woli strony, pamiętając że jej sprecyzowanie należy wyłącznie do wnioskodawcy. W razie jakichkolwiek niejasności organ (...) winien zwrócić się do wnioskodawcy - w trybie art. 64 § 2 kpa - o sprecyzowanie i jednoznaczne przedstawienie treści podania". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 1364/06). Nie jest natomiast wskazane, by w wezwaniu takim wyjaśniać profesjonalnemu zastępcy procesowemu wszystkie skutki wyboru jednego z trybów. Nawet w przypadku braku udziału profesjonalnego pełnomocnika słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 13 maja 2009 r., II SA/Bd 241/09 stwierdził, że art. 9 kpa nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku udzielania porad prawnych stronie czy też doradztwa. W szczególności obowiązek należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych nie może być utożsamiany z zastępowaniem aktywności strony poprzez wybór optymalnego sposobu postępowania.

Stąd nie można zgodzić się z WSA w Krakowie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło w przedmiotowej sprawie art. 9 kpa Przyjęcie takiego stanowiska należy ocenić jako naruszenia art. 9 kpa przez jego błędne zastosowanie. Jednocześnie, ponieważ w piśmie z 19 stycznia 2011 r. stanowiącym odpowiedź Spółki na skargę powołano się na konkretne okoliczności wynikające z akt sprawy (np. udział w sprawie profesjonalnego pełnomocnika), należy uznać, że Sąd zrezygnował z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy na podstawie akt sprawy, co oznacza nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości. W uzasadnieniu skarżonego orzeczenia nie przytoczono stanowiska skarżącej kasacyjnie i zrezygnowano z oceny poszczególnych jej argumentów poprzez skonfrontowanie ich z materiałem znajdującym się w aktach sprawy. Na konieczność takiej dokładnej analizy akt sprawy zwrócił uwagę NSA w wyroku z 5 lutego 2010 r., II OSK 272/09 stwierdzając, że "kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków, i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa". Zaniechania Sądu w tym zakresie utrudniają lub nawet uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli prawidłowości orzeczenia w toku postępowania wywołanego wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej. Opisane zaniechanie doprowadziło do przeprowadzenia postępowania kontrolnego w sposób niedokładny, z jednoczesnym całkowitym pominięciem stanowiska skarżącej kasacyjnie wyrażonym w odpowiedzi na skargę z 19 stycznia 2011 r., co oznacza, że nie zostały w istocie zrealizowane cele postępowania sądowego. Zasadne zatem jest zarzucenie zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy i wydaniu orzeczenia w oparciu o powyższe niekompletne ustalenia. Na możliwość wskazania jako podstawy kasacyjnej powyższych norm wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 października 2007 r., GSK 175/07 stwierdzając, że za naruszające art. 1 ustawy (...) Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...) traktować należy dokonywanie przez sąd administracyjny powierzonej mu kontroli w sposób niedostatecznie wnikliwy i bez pełnego rozważenia zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę skarżącą. Stwierdzenie bowiem wystąpienia takiego stanu zaprzeczałoby, że w sprawie dokonano wymiaru sprawiedliwości, do którego sprawowania powołane są sądy administracyjne (obok innych sądów) z mocy także normy konstytucyjnej (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Umiejscowienie art. 1 p.u.s.a. wśród norm ustrojowych nie stanowi przeszkody do powoływania się na jego naruszenie w ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skoro na potrzeby sprawowania wymiaru sprawiedliwości wprowadzono tylko dychotomiczny podział na normy prawa materialnego i procesowego, przy czym te ostatnie rozumiane winny być jako obejmujące także normy ustrojowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.

Należało zacząć od zbadania zasadności zarzutu naruszenia art. 9 kpa przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ ocena prawna tej kwestii decyduje o zasadności pozostałych zarzutów. Nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Ma rację skarżący kasacyjnie, kiedy twierdzi, że z powyższego przepisu nie wynika obowiązek organu prowadzącego postępowanie, aby w wezwaniu do sprecyzowania żądania wzruszenia decyzji administracyjnej wyjaśniać profesjonalnemu zastępcy procesowemu wszystkie skutki wyboru jednego z trybów nadzwyczajnych. Jednakże jego twierdzenia, że skarżący A. K. działał w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika są gołosłowne i nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy – zob. art. 133 § 1 p.p.s.a. Znajdujące się aktach administracyjnych pisma A. K. są podpisywane przez niego samego. Nie ma również w tych aktach dokumentu, z którego wynikałoby, że udzielił ono komukolwiek pełnomocnictwa.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rezygnację z przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia stanowisk pozostałych stron postępowania i ustosunkowania się do nich. Fakt, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w złożonej przez skarżącego kasacyjnie odpowiedzi na skargę z 19 stycznia 2011 r. nie można uznać za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zawarte tam zarzuty są bezzasadne, co właśnie Sąd wykazał we wcześniejszym akapicie. Warto w tym miejscu przypomnieć, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy, albowiem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Jednakże żaden z wymienionych przypadków nie zachodzi w niniejszej sprawie.

W kontekście naruszenia przez SKO w Krakowie zasady ogólnej informowania stron, nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że naruszył art. 156 § 1 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Mówiąc o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej Sąd ten odniósł swoją ocenę bezpośrednio do treści art. 156 § 1 kpa, gdzie takiego zastrzeżenia nie ma, odwrotnie niż np. w art. 154 czy 155 kpa. Natomiast, dodatkowo Sąd ten zwrócił organowi administracji uwagę, że nie może się on skutecznie powoływać na niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej (w znaczeniu decyzji organu I instancji), która została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, jeżeli błędne żądanie strony jest następstwem udzielenia nieprecyzyjnej informacji o prawie (art. 9 kpa) przez organ prowadzący postępowanie administracyjne. Nie budzi bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że w takiej sytuacji, treść stosunku administracyjnoprawnego strony jest ukształtowana decyzją organu I instancji, natomiast z decyzji organu odwoławczego wynika ostateczność jedynie tego rozstrzygnięcia. Konsekwentnie zatem sądy administracyjne przyjmują, że jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej zapadło z rażącym naruszeniem prawa, to organ odwoławczy dopuszcza się rażącego naruszenia prawa przez utrzymanie w mocy takiej decyzji.

Bezzasadność powyższych zarzutów przesądza o tym, że i pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Na marginesie tych rozważań należy jedynie podnieść, że art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych określa tylko i wyłącznie właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Odmienna w tym zakresie ocena skarżącego kasacyjnie nie może być zatem uznana za racjonalny argument, że doszło do nieprawidłowego wykonania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy na podstawie akt sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.