Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 852/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w części dotyczącej punktu 1 (pierwszego) decyzji; 2. uchyla postanowienie Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]); 3. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. K. kwotę 1015 zł (jeden tysiąc piętnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 852/05

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...](znak: [...]), wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. Ch. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – warsztatowego (usługi ślusarskie bez nakładania powłok malarskich i lakierniczych) z częścią mieszkalną o powierzchni zabudowy 174,9 m2, powierzchni użytkowej: części gospodarczo – warsztatowej 69,4 m2, części mieszkalnej 71,5 m2, ogółem 140, 9 m2 i kubaturze budynku 742 m3, przyłącza wodociągowego, elektrycznego i gazowego z sieci publicznych, lokalnego przyłącza kanalizacyjnego ze szczelnym zbiornikiem wybieralnym wraz z instalacjami wewnętrznymi wod. - kan., elektryczną i gazową / kategoria obiektu XVII / - pkt 1 decyzji oraz udzielił pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 30,6 m2, powierzchni użytkowej 27, 4 m2 i kubaturze 119 m3 na działce o nr ewid. 125 i nr 141 położonych przy ul. A w S..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w dniu 21 marca 2005 r. J. Ch. wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – warsztatowego z częścią mieszkalną wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z budynkiem na działce o nr ewid. 125 położonej w S. gm. R.. Przedmiotowe zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. i części wsi S. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...]./Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] /. Działka o nr ewid. 125 znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem "1U/M", dla której określono jako przeznaczenie podstawowe usługi i budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Plan wprowadza ograniczenie uciążliwości prowadzonej działalności usługowej i rzemieślniczej do lokalu w rozumieniu przepisów w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.. W celu ustalenia zgodności zakresu projektowanych usług z ograniczeniami prowadzonej działalności zawartymi w planie organ przyjął definicję uciążliwości jako przekroczenie, dopuszczonych przepisami szczególnymi dla obszaru zabudowy mieszkaniowej, stężeń i emisji substancji i energii na granicy lokalu. Analiza projektu budowlanego, załączonej "Oceny przyjętych rozwiązań pod kątem oddziaływania na stan czystości powietrza i poziom hałasu w najbliższym otoczeniu przedsięwzięcia" oraz uzupełnienia danych technologicznych o przedsięwzięciu złożonych przez inwestora w dniu 9 maja 2005 r., w tym skorygowanej "Analizy oddziaływania akustycznego" uwzględniającej ograniczenia działalności zawarte w wyżej wymienionym uzupełnieniu danych technologicznych doprowadziła do wniosku, że przy przestrzeganiu założeń technologicznych i realizacji obiektu zgodnie z załączonym do wniosku projektem budowlanym zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analiza zgodności projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami przepisów techniczno-budowlanych prowadzi do wniosku, iż projektowana lokalizacja budynku zapewni oświetlenie światłem dziennym oraz wymagane nasłonecznienie istniejących i projektowanych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; rozwiązania projektowe przegród budowlanych nie naruszą wymagań bezpieczeństwa pożarowego z uwzględnieniem lokalizacji ścian budynku w granicy z działkami sąsiednimi; usytuowanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy działek podyktowane rozmiarami działki budowlanej, ściana budynku w granicy z działką nr 24 przylega w całości do ściany istniejącego budynku sąsiada, a przepisy odrębne nie sprzeciwiają się takiej lokalizacji budynku. O dopuszczalności lokalizacji budynku w granicach z działkami sąsiednimi organ rozstrzygnął już w maju 2004r. po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury do udzielenia odstępstwa od wymagań zawartych w przepisach techniczno-budowlanych regulujących lokalizację budynku na działce budowlanej.

Deklarowany przez inwestora sposób wykonywania usług ślusarskich z przedstawionymi w projekcie rozwiązaniami technicznymi, w ocenie organu, zapewnią poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. Sprzeciw sąsiada na lokalizację budynku warsztatowego na działce nr 125 oparty był na negatywnych doświadczeniach z prowadzonej poprzednio przez inwestora działalności usługowej na przedmiotowej działce. Domniemanie kontynuacji działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę nie mogło być przyjęte przez organ jako dowód w sprawie.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.K., będący współwłaścicielem działki sąsiedniej o nr ewid.124, wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej pozwolenia na budowę części warsztatowej projektowanego budynku. Zdaniem odwołującego się, wydanie pozwolenia na budowę warsztatu w sposób zasadniczy narusza interesy osób trzecich. Projektowany budynek gospodarczo-warsztatowy poprzez swoją lokalizację /bezpośrednie sąsiedztwo obecnej i planowanej działalności gospodarczej / będzie negatywnie oddziaływać na warunki mieszkalne i rekreacyjne mieszkańców sąsiedniej działki. Teoretyczne wyliczenia oddziaływania na środowisko nie zostały przeprowadzone z zachowaniem praktycznych warunków należnych obróbce skrawaniem i obróbce termicznej. Warunki przedstawione przez inwestora nie są również zgodne w kwestii technologii, używanych narzędzi i sposobu obróbki w konfrontacji z wieloletnimi obserwacjami i procesem produkcji planowanego asortymentu. Z tych przyczyn przedstawione wyliczenia oddziaływania nie mogą stanowić dowodu w sprawie.

W celu skonfrontowania stanu faktycznego prowadzonej działalności z założeniami planowanej inwestycji i jej negatywnego oddziaływania na sąsiednią działkę J.K. wnioskował o bezpośrednie zapoznanie się ze sprawą; brak raportu w tej sprawie uważa za zaniechanie tej czynności przez organ. Zdaniem J.K ., bardzo ograniczone wymiary działki inwestora (szerokość 14 m) świadczą o tym, że niemożliwym jest nie pogorszenie warunków bytowych mieszkańców sąsiedniej nieruchomości. Usytuowanie warsztatu planowane jest na wysokości części rekreacyjnej działki skarżącego. Nawet wyidealizowany raport przewiduje oddziaływanie akustyczne dochodzące do granicy norm. J.K. powołał się na szczegółowy zakres uciążliwości przedstawiony w piśmie z dnia 14 kwietnia 2005 r. Nadto zarzucił, iż w odpowiedzi inwestora z dnia 9 maja 2005 r. ujawniły się błędy w założeniach projektowych i niemożność ich realizacji w warunkach rzeczywistych, co podważa rzetelność projektu. W ocenie J.K. usytuowanie warsztatu w bezpośrednim sąsiedztwie działki mieszkalnej godzi w warunki dobrego sąsiedztwa i wpływa negatywnie na warunki mieszkalne. Planowana działalność w istocie nie będzie stanowić działalności usługowej lecz produkcyjną. Wydanie zgody na budowę obiektu o charakterze warsztatowo - produkcyjnym zakłóci istniejący stan wszystkich sąsiednich działek posiadających charakter wyłącznie mieszkalny.

Decyzją z dnia [...] , Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż podnoszone przez odwołującego się zarzuty dotyczą ochrony interesów osób trzecich. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym o braku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić, gdy naruszone są w tym względzie konkretne przepisy prawa budowlanego.

Działka objęta planowaną inwestycją, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi S., leży na terenach usług i budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi w jednostce planistycznej "1U/M". Jako przeznaczenie dopuszczalne plan ustala m. in. usługi rzemiosła nieuciążliwego, budynki gospodarcze wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące w ilości jeden na działce. Projektowana inwestycja zakłada budowę budynku parterowego z wydzieloną częścią mieszkalną. i gospodarczo-warsztatową, usytuowanego w granicach działek sąsiednich. Zabudowa w granicy z działką odwołującego się polega na dostawieniu projektowanej ściany bez otworów do istniejącego budynku gospodarczego na działce sąsiedniej, na długości ściany tego budynku. Istniejący na działce inwestora budynek gospodarczy przewidziano do rozbiórki. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Starosta [...] udzielił zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie umożliwiające usytuowanie przedmiotowej inwestycji w granicy z sąsiednimi działkami.

Z opisu technicznego części gospodarczo-warsztatowej wynika, że uciążliwość prowadzenia działalności gospodarczej usługowej w zakresie ślusarstwa ogólnego nie przekroczy granic lokalu, zaś w procesie cięcia i spawania nie wystąpi zjawisko pylenia poza samym pomieszczeniem. Z "Oceny przyjętych rozwiązań pod kątem oddziaływania na stan czystości powietrza i poziom hałasu w najbliższym otoczeniu przedsięwzięcia" wynika, że projektowane rozwiązania zapewnią właściwą ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza a hałas towarzyszący cięciu i spawaniu nie przekroczy dopuszczalnych zakresów obowiązujących w Polskich Normach. Projekt budowlany został zaopiniowany bez zastrzeżeń przez rzeczoznawców pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy i uzgodniony pod względem wymagań higieniczno-zdrowotnych. Inwestor przedłożył komplet dokumentów, które zgodnie z art. 33 ust.2 Prawa budowlanego należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów budowlanych, w tym dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumenty skarżącego co do możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej a nie usługowej (do której przystosowane są gabaryty i wyposażenie projektowanego zakładu) nie mogą być brane pod uwagę w przedmiotowym postępowaniu, gdyż dotyczą zdarzeń domniemanych w przyszłości i wykraczają poza przedmiot udzielonego pozwolenia na budowę, jakim jest budynek o funkcji gospodarczo-warsztatowej.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, zostały spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. l Prawa budowlanego - to zgodnie z art. 35 ust. 4 powyższej ustawy właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie "art. 5 ust. l pkt l litery d, e, pkt 6 ust. 2 pkt 3 i 4 art. 6 i 7 ust. l, art. 32 ust. l pkt l, art. 35 ust. pkt l i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane" przez zatwierdzenie do realizacji obiektu produkcyjnego o dużej uciążliwości dla środowiska oraz właścicieli działek sąsiadujących z działką nr 125, bez dostatecznego zbadania stopnia uciążliwości poprzez dokonanie właściwych pomiarów i sporządzenia raportu środowiskowego w tym przedmiocie z odstępstwem od przepisów prawnych o charakterze kogentywnym. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie postanowień prawa gminnego – miejscowego tj. uchwały Rady Gminy R. [...] z dnia [...]., / opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], poz.3684 z 2001r. /, określających wielkości progowe działki budowlanej dla działalności na 800m2 całkowitej powierzchni i jej minimalnej szerokości 18 m, a także naruszenie art. 112 i nast.. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska - dotyczących przeciwdziałania zanieczyszczeniom oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji R.P. poprzez nierówne traktowanie obywateli.

J.K. podniósł, iż organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na czysto formalnych kryteriach i złożonych w przeddzień wydania decyzji wyjaśnieniach inwestora, które powinny wpłynąć na odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarówno wielkość budynku warsztatowego, jak i jego wyposażenie nie gwarantują zapobieżenia przenoszeniu pyłów, spalin i hałasu na teren działki skarżącego oraz hałasów wynikłych z przywozu, załadunku i wyładunku.

Zdaniem skarżącego, wiodącą funkcją przedmiotowego terenu jest funkcja mieszkalna w zabudowie niskiej jednorodzinnej i oznaczenie l U/M nie może być decydujące gdyż rodzaj istniejącej zabudowy przesądza o funkcji terenu. Decyzja Wojewody [...] preferuje interes inwestora, czym narusza przepisy prawa budowlanego, gospodarki przestrzennej a tym samym realne interesy osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] stwierdził, iż zarzuty skargi pozostają bez wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji stanowił wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że uciążliwość prowadzenia działalności gospodarczej usługowej w zakresie ślusarstwa ogólnego zgodnie z zatwierdzonym projektem nie przekroczy granic lokalu a projektowany warsztat ślusarski oferujący "usługi rzemiosła nieuciążliwego" nie jest zaliczany do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projektowana inwestycja nie narusza ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i nie zakłóci korzystania z nieruchomości skarżących ponad przeciętną miarę. Zarzut skarżącego dotyczący wielkości działki inwestora nie znajduje odniesienia do przedmiotowej sprawy, ponieważ zapisy znajdujące się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczą zasad dokonywania podziałów wtórnych działek, a nie sytuowania obiektów na istniejących działkach

Na rozprawie przed Sądem w dniu 8 grudnia 2005 r. pełnomocnik skarżącego adw. F. L. zarzucił naruszenie art. 77 k.p.a., brak przeprowadzenia wnioskowanej przez skarżącego wizji oraz naruszenie art. 5 Prawa budowlanego. Skarżący J.K. wyjaśnił, iż na terenie nieruchomości graniczącej z działką inwestora znajduje się dom mieszkalny wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę 15 lat temu. W budynku tym zamieszkuje przez cały rok syn skarżącego P.K. / współwłaściciel nieruchomości / z żoną i dwójką dzieci zaś skarżący zamieszkuje tam w okresie wiosenno – letnim. Dzieci P.K. / w wieku 5 i 7 lat / pozostają pod opieka poradni pediatrycznej i alergologicznej ze względu na zmiany oskrzelowe i skórne spowodowane alergią / zaświadczenie lekarskie – k. 23 akt sądowych /.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej.

Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części dotyczącej punktu pierwszego decyzji / pozwolenie na budowę / a nadto postanowienie Starosty [...] z dnia [...]. zapadły z naruszeniem prawa materialnego a nadto, przepisów postępowania administracyjnego (art.7, art.77 § 1 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) powołanej na wstępie ustawy.

Nie może być zatem uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności objętych hipotezą przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie, a więc okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie administracyjne prowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej winno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

Po myśli art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. / plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc.

Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego - art. 14 ust. 8. Plan miejscowy w gminie uchwala rada gminy. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały – art. 20 ust. 1 tejże ustawy. Podobnie stanowił art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym / t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm. /.

Plan miejscowy jako przepis prawa miejscowego ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętych i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydane przez nie decyzje administracyjne podlegają kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem lokalnym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości – art. 6 ust. 1. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych – art. 6 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustalenia planów miejscowych zawierają ograniczenie w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Jeżeli zatem plan zakazuje na danym terenie lokalizacji i budowy obiektów budowlanych bądź też dopuszcza możliwość lokalizacji i budowy jedynie ściśle określonych obiektów, organ administracji publicznej nie może wydać decyzji niezgodnej z obowiązującym prawem.

Skoro ustalenia planu miejscowego stanowią treść uchwały rady gminy a integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy to podstawą decyzji rozstrzygającej o zgodności z planem miejscowym muszą być, znajdujące się w aktach sprawy, część graficzna i część opisowa planu.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, iż podstawę kontroli przez sąd administracyjny zgodności decyzji organów administracji publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu i jego tekst.

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1986 roku - II SA 2037/85, ONSA 1986, z.1, poz. 6).

Zasadnicze zagadnienie sprowadza się do oceny, czy w niniejszej sprawie dopuszczalna jest na terenie objętym wnioskiem budowa przedmiotowego budynku gospodarczo – warsztatowego z częścią mieszkalną.

Zdaniem organów administracji publicznej obu instancji działka inwestora J.Ch. o nr ewid. 125 znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem "1U/M", dla której określono jako przeznaczenie podstawowe usługi i budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, przy czym plan wprowadza ograniczenie uciążliwości prowadzonej działalności usługowej i rzemieślniczej do lokalu w rozumieniu przepisów w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym miejscu należy podnieść, iż w aktach administracyjnych brak jest zarówno wypisu jak i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. i części wsi S. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. Nr [...]z dnia [...]./Dz. Urz. Woj. [...]Nr [...], poz. [...] /

Akta administracyjne zdają się wskazywać, iż organ I instancji, wydając decyzję w dniu [...]., oparł się na załączonym przez inwestora do projektu budowlanego wypisie z planu zagospodarowania z dnia 11 lutego 2004 r. Na podstawie zaś uzasadnienia organu II instancji można wysnuć wniosek, iż organ odwoławczy oparł się na ustaleniach organu I instancji bez sprawdzenia części graficznej i opisowej planu.

W tej sytuacji należy stwierdzić, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaskarżenia do Sądu administracyjnego decyzji, którą wydano bez wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, Sąd ten nie ma możliwości oceny, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Brak wyrysu i wypisu z planu uniemożliwia kontrolę w zakresie położenia działki inwestora na terenie o określonym symbolu jak i przeznaczenia przedmiotowego terenu w świetle ustaleń planu. Powyższe okoliczności, z uwagi na dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, mają fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę na przyjęte przez organy rozumienie pojęcia "uciążliwość". Przy ocenie zgodności zakresu projektowanych usług z ustaleniami planu organ przyjął definicję uciążliwości jako "przekroczenie, dopuszczonych przepisami szczególnymi dla obszaru zabudowy mieszkaniowej, stężeń i emisji substancji i energii na granicy lokalu". Taka interpretacja pojęcia "uciążliwość" budzi uzasadnione zastrzeżenia.

Nie można podzielić stanowiska organu, iż o braku uciążliwości zamierzenia inwestycyjnego decyduje okoliczność, iż tego rodzaju inwestycja nie spowoduje hałasu i zanieczyszczenia powietrza przekraczającego dopuszczalne zakresy obowiązujące w Polskich Normach. Uciążliwą inwestycją może być również taka, która nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych norm. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2004r., OSK 786/04, rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 K.c.). / por. ONSA i WSA 2005/4/86 /

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa pożarowego, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami / pkt 1 litera b), d) i e) / oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej / pkt 9 /.

Do powyższych przepisów techniczno - budowlanych należy m in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy / pkt 1 / a 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy / pkt 2 / .

"Odstępstwa" od zasady wyrażonej w ust. 1 pkt 2 w zakresie sytuowania budynków przewiduje ustęp ust. 3 pkt 1 / jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / i pkt 2 / nie jest możliwe zachowanie odległości ze względu na rozmiary działki / oraz ust. 4 paragrafu 12 rozporządzenia / jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku /.

A zatem, przepisy rozporządzenia w ustępie 3 pkt 1 i 2 oraz w ustępie 4 pkt 2 paragrafu 12 ustanawiają normy prawne dotyczące dopuszczalności sytuowania przy granicy działki budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. O spełnieniu przesłanek ustanowionych w § 12 rozporządzenia a tym samym o dopuszczalności sytuowania budynków przy granicy działki w przypadkach przewidzianych w tym przepisie orzeka samodzielnie organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W przypadkach innych niż uregulowane w przepisach techniczno – budowlanych / w tym w zakresie przekraczającym normy zawarte w § 12 powołanego wyżej rozporządzenia / zastosowanie znajduje art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.).

Jak stanowi art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo – ust. 2. W niniejszej sprawie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]. udzielił zgody na odstępstwo od § 12 ust. 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. "umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych budynku warsztatowo – gospodarczego bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi od strony północnej, południowej i zachodniej ...". Organ powołał się na upoważnienie Ministra Infrastruktury tj. pismo z dnia 30 kwietnia 2004 r. W aktach sprawy brak jest powyższego pisma – upoważnienia jak też wniosku o udzielenie tego upoważnienia wraz z dokumentami wymaganymi przez art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor złożył w dniu 21 marca 2005 r. W tej sytuacji nie tylko organy nie wykazały posiadania stosownego upoważnienia Ministra Infrastruktury, ale i nie wykazały przesłanek jakimi kierował się Starosta [...] udzielając zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Jest to tym bardziej istotne, iż z uzasadnienia decyzji organów obu instancji przesłanki takie również nie wynikają a planowana inwestycja ma być zrealizowana przy granicy z trzema sąsiednimi działkami / od strony północnej, południowej i zachodniej /.

Oceniając dopuszczalność usytuowania projektowanego budynku przy granicy działki organ winien rozważyć, czy dopuszczalna jest budowa przy granicy działki nie tylko z punktu widzenia inwestora ale i ze względu na poszanowanie uzasadnionych interesów skarżącego.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wskazywano, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno – budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane. Wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 9 ma charakter jedynie przykładowy.

( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 roku, III ARN 87/95, OSN 1996/21/316, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2001r., sygn. akt IV SA 558/99, LEX nr 77640).

Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. Wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestora jak i skarżącą. W razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu. Zadaniem organu jest zatem wyważenie interesów stron. Wyważenie to następuje w oparciu o przepisy prawa, w tym m.in. warunki techniczne przewidziane w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia, ale przede wszystkim w oparciu o przepisy Rozdziału 4 ustawy - Prawo budowlane.

/ por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2004 roku, OSK 786/04, ONSA i WSA 2005/4/86 /

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)– zwanej w skrócie p .p. s. a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu pierwszego decyzji tj. w zakresie pozwolenia na budowę a nadto postanowienie Starosty [...] z dnia [...].

W punkcie trzecim wyroku orzeczono na podstawie art.152 p. p. s. a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p. p. s. a.

.