Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2583/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant ref. staż. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r.; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej J. W. kwotę 1117 (jeden tysiąc sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie złożonym 18 kwietnia 2019 r. J. W. (dalej jako: "strona", "skarżąca") złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2018r. nr [...] o nałożeniu na J. K. (poprzednie nazwisko J. W.) kary pieniężnej 5000 zł. Strona wskazała na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podając jako podstawę wniosku do wznowienia postępowania wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r., w sprawie C-127/17 dotyczący Uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego - Transport - Dyrektywa 96/53/WE - Ruch międzynarodowy - Pojazdy odpowiadające określonym w tej dyrektywie maksymalnym wartościom obciążenia i wymiarów - Używanie takich pojazdów, zarejestrowanych łub znajdujących się już w ruchu w danym państwie członkowskim, na terytorium innego państwa członkowskiego - System specjalnych zezwoleń - Artykuły 3 i 7 - Akt o przystąpieniu z 2003 r. - Postanowienia przejściowe - Punkt 8 ust. 3 załącznika XII. Podniósł, że w powyższym wyroku TSUE orzekł, że Polska naruszyła prawo unijne wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t.

Organ ustalił, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu odwołania J. K., decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2018r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), w postaci wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV.

Rozstrzygnięcie zostało wydane po przeprowadzonej kontroli [...] listopada 2013 r. w miejscowości G. na drodze krajowej nr [...], kiedy zatrzymano pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Pojazdem wykonywano transport krajowy transport drogowy rzeczy w postaci materiałów budowlanych z miejscowości S. do miejscowości N. zgodnie z okazanym wypisem z licencji nr [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli parametrów wagowych stwierdzono (po odjęciu możliwych błędów pomiarowych)

rzeczywisty nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu, który wyniósł 10,6 t. przekraczając dopuszczalną wartość dla drogi, na której wykonywany był przedmiotowy przewóz drogowy (10 t.) o wartości 0,6 t. - brak zezwolenia kat. IV

stwierdzono normatywność w zakresie nacisku pozostałych osi pojazdu.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż zgodnie z art. 140 ab ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym w przypadku naruszenia zakazu o którym mowa w art. 64 ust. 2 (a więc przejazdu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego) za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.

Zaznaczono, że pomiary wykazały, iż znacznie przekroczone zostały normy nacisków osi dla dróg o dopuszczalnym nacisku osi do 10 t.

Wskazano, iż zgodnie z art. 140ab ust. 2 w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.

Organ odwoławczy rozpatrując złożone odwołanie nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia na przedsiębiorcę Panią J. K. (obecnie W.) kary pieniężnej i jak wyżej wskazano, decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję

Rozpatrując wniosek z 17 kwietnia 2019r. o wznowienie postępowania, w którym skarżąca wskazywała na wydany w dniu 21 marca 2019r. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) orzekający, że Polska naruszyła prawo unijne wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 tony - Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...].10.2019r. znak [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. Organ m.in. wskazał, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ani wydane przez niego orzeczenie nie mieści się w żadnej z kategorii podmiotów i przesłanek określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego dających podstawę do zmiany rozstrzygnięcia. Brak wspomnianej podstawy prawnej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego uniemożliwia organom podjęcie jakichkolwiek działań naprawczych, w odniesieniu do rozstrzygnięć zapadłych w oparciu o przepisy krajowe, których zgodność z prawem Unii Europejskiej została w ostatnim czasie zakwestionowana wyrokiem TSUE z dnia 21 marca 2019r. Organy administracji publicznej nie są bowiem uprawnione ani do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa ani do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu (...)".

Postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją organu.

Decyzją z [...] października 2019 r. o nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił uchylenia decyzji ostatecznej.

Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 3 oraz art. 7 w zw. z pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53/We z dnia 25 lipca 1996 ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji poprzez odmowę uchylenia decyzji, która nakłada na skarżącą karę w sytuacji nieprzekroczenia określonego przepisami wspólnotowymi dopuszczalnego nacisku osi pojedynczej napędowej.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja o odmowie uchylenia aktów, co do których postępowanie zostało wznowione – ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2018r. nr [...] o nałożeniu na J. K. (poprzednie nazwisko J. W.) kary pieniężnej 5000 zł.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV, gdy nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu czołowego wynosił 10,6 t. przekraczając dopuszczalną wartość dla drogi, na której wykonywany był przedmiotowy przewóz drogowy (10 t.) co wówczas oznaczało przekroczenie dopuszczalnej normy o 0,6 t. -

Tymczasem skarżąca zwróciła się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją, powołując się na orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzające je postanowienie wydane w pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a.", tj. art. 147 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 149 § 1 i 3 k.p.a. Pozostałe, wyeliminowane z obrotu rozstrzygnięcia, dotknięte były naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, że wskazanym przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania wyrokiem z 21 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt C-127/17 TSUE stwierdził, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszenie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążących na niej na podstawie art. 3 i 7 dyrektywy (...) w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy (...).". Podstawę prawną decyzji, której podważenia w trybie wznowienia domagał się skarżący, stanowiły zatem sprzeczne z prawem unijnym przepisy krajowe.

Istotnie, w kodeksie postępowania administracyjnego próżno szukać uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900) bądź art. 273 § 2 p.p.s.a., statuujących podstawę wznowienia postępowań podatkowego i przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku TSUE. Wprawdzie wyrok taki ma zasadniczo charakter interpretacyjny, niemniej ustawodawca uznał, że należy w tym przypadku zapewnić możliwość jego wdrożenia w krajowym porządku prawnym z wykorzystaniem instytucji wznowienia postępowania, identycznie jak to ma miejsce w przypadku zawierających klauzulę derogacyjną wyroków krajowego Trybunału Konstytucyjnego.

Propozycja analogicznego, do powyższych, unormowania kodeksowego przewidziana była w przygotowanym przez kierowany przez prof. Z. K., a powołany decyzją Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nr 8 z 12 października 2012 r. Zespół ekspercki do spraw reformy prawa o postępowaniu administracyjnym projekcie nowelizacji tego aktu. Zgodnie z proponowanym art. 145 § 1 pkt 10 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania miało być ujawnienie niezgodności decyzji z orzeczeniem TSUE (zob. R. Hauser, J. Drachal, Tryby nadzwyczajne (art. 145-152, 154-157, 159, 161-162) [w:] Z. Kmieciak (red.) Raport zespołu eksperckiego z prac w latach 2012-2016. Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2017, s. 32 i s.168). Ostatecznie jednak skierowany pod obrady Sejmu, zawarty w druku 1183 Sejmu VIII kadencji projekt nie uwzględnił tej propozycji Zespołu. Kwestia skutków orzeczenia TSUE dla postępowania typu jurysdykcyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu nie została – jak dotąd – w przepisach prawa krajowego jednoznacznie uregulowana.

Z podobną, pod względem systemowym, sytuacją orzecznictwo sądowe mierzyło się już w przeszłości, po wejściu w życie Konstytucji RP, której art. 190 ust. 4 przewiduje podstawę wznowienia postępowania m. in. administracyjnego, w przypadku zakończenia go wydaniem decyzji na podstawie przepisu, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z prawem hierarchicznie wyższym. Niedostatki regulacji procesowej, początkowo nieprzewidującej w sprawach podatkowych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie ocenionego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją przepisu, rekompensowano wówczas bezpośrednim stosowaniem art. 190 ust. 4 Konstytucji, wywodząc zeń podstawę żądania stwierdzenia nadpłaty oraz wznowienia postępowania podatkowego.

Mechanizm ten zyskał umocowanie w utrwalonym orzecznictwie NSA, zapoczątkowanym serią dotyczących zakładów pracy chronionej orzeczeń wydanych w Izbie Finansowej w kwietniu 2004 roku (zob. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 29/04, LEX nr 799017). Stanowisko to zostało rozwinięte w uchwale NSA z 4 marca 2005 r., sygn. akt FPS 4/04, ONSAiWSA 2005/3/50, w której znalazło się stwierdzenie "(...) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana między innymi ostateczna decyzja administracyjna (...) stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji (...) na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania.". Pogląd ten już wówczas od lat uchodził w piśmiennictwie za niekwestionowany (zob. np. Z. Czeszejko-Sochacki, Wznowienie postępowania jako skutek pośredni orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Państwo i Prawo 2000 z. 2 str. 22 i n., J. Trzciński [w:] Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 213).

Z kolei w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16 przesądzono nie tylko bezpośrednią stosowalność art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji, ale i z urzędu uwzględnienia skargi kasacyjnej, poza granicami jej zarzutów "w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej niezawierającej w podstawach zaskarżenia przepisów, co do których Trybunał usunął domniemanie ich konstytucyjności.". Skonstruowanej wówczas normie orzeczniczej nadano następującą treść: "w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd, i określa kolejną, niewymienioną w ustawowych przepisach postępowania podstawę badania sprawy przez sąd drugiej instancji (kasacyjny).". Należy jednak od razu dodać, że we wspomnianej uchwale odwołano się także do poglądu, zakładającego że właściwą podstawę procesową stanowi w takiej sytuacji art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a., którego tradycyjne, ograniczone do pogwałcenia wąsko rozumianych praw procesowych jednostki, znaczenie rozszerzano wówczas o przypadek niemożności wcześniejszego (przed wydaniem wyroku przez TK) powołania zarzutu niezgodności hierarchicznej stosowanej w postępowaniu normy prawnej.

Warto też przypomnieć, że przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. możliwość podważenia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie wyeliminowanych mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z obrotu przepisów była zagwarantowana w ustawie. W art. 28, a następnie 31 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991, Nr 109, poz. 470 ze zm.) przypadek taki był kwalifikowany jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji. Ogólnikowość tego unormowania stwarzała pewne wątpliwości interpretacyjne, które rozwiane zostały w orzecznictwie NSA. W wyroku NSA z 19 lipca 1996 r., sygn. akt I SA 643/95 (LEX nr 1689163) wyrażono pogląd, zgodnie z którym "wprawdzie przepis art. 31 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. traktują o uznaniu decyzji za nieważną, a art. 156 § 1 kpa odnosi się do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz odesłanie zawarte w art. 31 ust. 3 do zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz treść końcowej części powoływanego przepisu przemawiają iż chodzi tu o stwierdzenie nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 kpa.". Jeszcze precyzyjnej problem ten ujęto w tezie wyroku NSA/OZ w Krakowie z 22 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2201/94 (Lex nr 1689162), stwierdzając, że "Zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym ostateczne decyzje wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym został zmieniony lub uchylony, lub utracił moc, uznaje się za nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 31 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.".

Polska Konstytucja nie reguluje skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w stosunku do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej powinność wykonania takiego wyroku nie może budzić najmniejszych wątpliwości. Ten, wynikający z art. 260 ust. 1 TFUE, obowiązek skonstruowany jest jednak o wiele mniej precyzyjnie niż ten, wywodzony z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Jest to zresztą w pełni zrozumiałe, jeżeli uwzględnimy różnorodność porządków prawnych panujących równolegle na terenie Unii Europejskiej. Adresatami powinności zdefiniowanej we wspomnianym przepisie traktatowym są państwa członkowskie, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148). Nie ulega wątpliwości, że w świetle zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych.

W poszczególnych systemach prawnych przyjmowane są różne rozwiązania w tym zakresie. Wykorzystywane są zarówno mechanizmy pozwalające na wzruszenie decyzji w trybie nieważności, czego przykładem jest art. 168 ust. 7 portugalskiego kodeksu postępowania administracyjnego z 2015 r., stanowiący załącznik do dekretu-ustawy nr 4 z 7 stycznia 2015 r. (Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro), czy uchylenia decyzji ostatecznej, o którym mowa w § 48 ustawy z 25 maja 1976 r. niemieckiej ustawy o postępowaniu administracyjnym (Bundesgesetzblatt 2003, I S. 10). Należy jednak dodać, że stosowanie podanych tu przykładowo, właściwych obcym porządkom, środków prawnych nie było dziełem legislatywy poszczególnych państw członkowskich, lecz wypracowane zostało w praktyce, przy niemałej aktywności TSUE (zob. S. Perez Fernandes, The Khüne obligation under the Portuguese Code of Administrative Procedure – In search of a Euro-compatible solution, UNIO - EU Law Journal, Vol. 3, No. 2, July 2017, s. 86-87).

Prawodawca unijny nie narzuca w tym zakresie konkretnych rozwiązań, nie ingerując tym razem w swobodę proceduralną państw członkowskich. Niemniej – jak przyjmuje się to w orzecznictwie TSUE – tego rodzaju narzędzia procesowe powinny być jednostce zapewnione. W wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837) TSUE wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją; 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji; 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).

Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).

Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w w. w. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.".

W punktach 79-81 sporządzonej do tego wyroku opinii rzecznika generalnego odwołano się do pojęcia "zgodności z prawem nadrzędnym" ('supralegality'), kojarzonej z fundamentalnymi dla unijnego porządku prawnego, wspólnymi dla państw członkowskich wartościami, której naruszenie przez decyzję administracyjną zmusza do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stać temu nie może na przeszkodzie odwoływanie się do zasady bezpieczeństwa prawnego; ta bowiem ustąpić musi przed obowiązkiem zachowania strukturalnych zasad wspólnotowego porządku prawnego, skuteczności i realizacji celów traktatowych. Jedynym ograniczeniem jest potrzeba ochrony uzasadnionych uprawnień osób trzecich.

Kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy, ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE oraz powyższymi poglądami orzecznictwa TSUE przyjąć należy po pierwsze, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m. in. na uruchomieniu w stosunku do decyzji ostatecznej dostępnych w postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych, nawet jeżeli pierwotny akt stosowania prawa poddany był już sądowej kontroli i sąd administracyjny nie dopatrzył się żadnych w nim uchybień. Po drugie – skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej" adekwatnym w systemie rodzimym trybem postępowania jest jego wznowienie. Dochodzi wówczas do ponownego załatwienia sprawy, bez stosowania podważonej przez Trybunał normy prawnej, co samo w sobie przecież nie oznacza, że określony stosunek prawny nie może zostać skonkretyzowany w odmienny sposób, czy też na innej podstawie.

Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej uchwalonych przecież już blisko 60 lat temu przepisów, a więc uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Nie można się zgodzić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków o zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego, służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest, w ocenie Sądu, instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

W trybie wznowienia postępowania dochodzi zatem do ponownego rozpoznania sprawy bez stosowania zakwestionowanej normy prawnej, co samo w sobie nie oznacza, że decyzja powinna nosić inną treść. Ponadto, skoro ustawodawca w postępowaniach podatkowym i przed sądem administracyjnym wprowadził – po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej – do systemu dodatkową przesłankę wznowienia postępowania, dążenie do zachowania spójności systemowej skłania do korzystania z niej także w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu. Za taką potrzebą opowiedziała się zresztą doktryna, czego dowodem jest wspomniany projekt przygotowany przez Zespół ekspercki.

Wreszcie – w orzecznictwie NSA – na kanwie wydawanych zresztą w związku z analizowanym wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r. wydawano orzeczenia o uchyleniu decyzji zapadłych na podstawie zakwestionowanego przez TSUE uregulowania (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym opowiedziano się za tym, że decyzje te dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie zaś rażącym naruszeniem prawa. To przecież skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Podobnie rozstrzygane są sprawy w trybie wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1283/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie należy odnieść się do kwestii trwałości decyzji ostatecznej. Nie stoi na przeszkodzie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji, które stały się ostateczne. Okoliczność ta nie może bowiem ograniczać wykonania wyroku TSUE. Akcentowana w literaturze, bariera związana z pewnością decyzji ostatecznej, podobnie jak res iudicata – wiąże się z potrzebą ochrony praw nabytych, pewnością obrotu, koniecznością ochrony interesu publicznego. Ważenie tych wartości musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku oraz charakteru, zakresu naruszenia prawa unijnego (zob. S. Perez Fernandes, The Khüne obligation under the Portuguese Code of Administrative Procedure – In search of a Euro-compatible solution, UNIO - EU Law Journal, Vol. 3, No. 2, July 2017, s. 86-87, R. Tavares Lanceiro, O dever de anulação do artigo 168.º, N.º 7, do novo CPA e a Jurisprudência Kühne & Heitz [w:] P. Otero, C. Amado Gomes, T. Serrão (red.), Estudos em Homenagem a Rui Machete, Almedina, 2015).

W niniejszej sprawie tego rodzaju zagrożenia nie zachodzą. Nie ma wartości, które - w tym konkretnym przypadku stałyby na przeszkodzie realizacji uprawnienia procesowego jednostki do ponownego rozpatrzenia sprawy indywidualnej, w której doszło do nałożenia sankcji administracyjnej, z pominięciem zasady pierwszeństwa prawa unijnego.

Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchybienie to w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby organ dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, po wznowieniu postępowania uchyliłby decyzję dotychczasową, stwierdzając istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i wydałby nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na fakt, że w granicach tej sprawy, na podstawie art. 135 p.p.s.a., mieści się sądowa kontrola wydanych pierwotnie decyzji - [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2014r. o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej za poruszanie się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja14 r., Sąd – w trybie art. 135 p.p.s.a. – dokonał kontroli legalności także tych aktów i zostały one także uchylone.

Zastosowane wówczas przez organy przepisy krajowe, to jest art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.r.d. oraz art. 140ab ust. 1 pkt 1 p.r.d. w świetle wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy nr 96/53/WE w związku z punktem 3.4.1 załącznika nr I do tego aktu. Wskazanym przepisom dyrektywy przypisać należy cechy prawa samowykonalnego, bowiem ich stosowanie nie wymaga transpozycji do porządku krajowego: są precyzyjne, bezwarunkowe i jednoznacznie określają prawa i obowiązki uczestników ruchu drogowego na terenie Unii Europejskiej. Spełniają zatem kryteria dawno już ustanowione przez TSUE w wyroku z 5 lutego 1963 r. o sygn. akt 26/62 (www.curia.europa.eu).

Powołane przepisy dyrektywy dopuszczają, by w transporcie międzynarodowym, pojazdy dwuosiowe i naczepy trzy-osiowe poruszały się z obciążeniem do 11,5 ton na jedną oś. W wyjątkowych przypadkach, w myśl art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych mogą być wprowadzane ograniczenia ciężaru bądź wymiaru pojazdów. Nie mogą mieć one jednak charakteru masowego, jak to uczyniono w systemie krajowym. Wbrew wskazanym postanowieniom dyrektywy, na niektórych drogach krajowych ograniczono wartość obciążenia na jedną oś do 8 ton.

Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 tony, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 8 ton nie mógł stanowić podstawy nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej. Bezpośrednio stosowane przepisy dyrektywy wyprzedzały bowiem przepis ustawy krajowej. W konsekwencji, skoro skarżący nie naruszył norm nacisków na oś wynikających z przywołanych przepisów dyrektywy, nałożenie sankcji administracyjnej było nieuprawnione.

Zastosowanie przepisów krajowych z pominięciem wspomnianej zasady pierwszeństwa ocenić należy jako naruszenie prawa materialnego. W sposób ewidentny uchybienie to wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby organy stosowały prawo unijne, nie zaś krajowej, do nałożenia kary by nie doszło. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a., została uchylona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2018 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2018 r. Jednoznaczny brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej oznacza, że ziściła się przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzenia przez Sąd postępowania administracyjnego. Umorzenie postępowania bezprzedmiotowym czyni formułowanie zaleceń co do dalszego postępowania – to bowiem toczyć się już nie może.

Sąd orzekł także o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej w kwocie 1117 złotych, na którą składają się: wpis od skargi - 200 złotych, koszty zastępstwa radcy prawnego – 900 zł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł.