Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2987/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, ust. 4, art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Z. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. (dalej: organ I instancji, PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 i art. 52 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 j.t. z późn. zm., dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 j.t. z późn. zm., dalej: K.p.a.) nakazał P. O. (dalej: inwestor) rozbiórkę samowolnie dokonanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wybudowanego na działce nr ew. [...] obręb: [...] w Z. przy ul. O.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 19 stycznia 2017 r. wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 537/16 uchylił decyzję [...]WINB nr [...] z [...] stycznia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB nr [...] z [...] października w przedmiocie nakazanie inwestorowi rozbiórkę samowolnie dokonanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz postanowienie PINB nr [...] z [...] marca 2015 r. o nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych polegających na samowolnej rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W ocenie WSA nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny

w rozumieniu art. 7 K.p.a. jak również nie został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze zalecenia wynikające

z ww. wyroku, PINB w dniu 5 czerwca 2017 r. wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentacji, z której wynikałoby jaką część przedmiotowego obiektu posiada i jaką jego częścią dysponuje - czy to poprzez posiadanie czy poprzez zarządzanie w ramach wykonywania obowiązków zarządcy obiektu oraz dokumenty

i oświadczenia potwierdzające dokładną datę wykonania nadbudowy ww. budynku

o dodatkową kondygnację i rozbudowy o klatkę schodową. W odpowiedzi na wezwanie skarżący poinformował, że jest właścicielem i posiadaczem jednego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. O. w Z. Ponadto poinformował, że nie zarządza w ramach wykonywania obowiązków zarządcy obiektu jakąkolwiek częścią przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnił, że wszelkie dokumenty

i oświadczenia dotyczące wykonywanych robót budowlanych wymagających zgłoszenia znajdują się w aktach sprawy. Z kolei do pisma inwestora z 10 października 2017 r. dołączono fotokopię oświadczenia Wspólnoty Mieszkaniowej, w którym wszyscy jej członkowie wyrażają zgodę inwestorowi na dysponowanie nieruchomością w zakresie wszelkich konsekwencji do legalizacji popełnionej przez niego samowoli budowlanej związanej z nadbudową i rozbudową budynku przy ul. O.

w Z.

Nadto w dniu 10 lipca 2017 r. PINB wystąpił do Starosty [...]

o udzielenie informacji o dacie i podstawie dokonania zmian w informacji katastralnej powiatu [...] dla oznaczenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego wybudowanego na terenie działki nr ew. [...] w Z. przy ul. O. z oznaczenia "m2" - budynek mieszkalny dwukondygnacyjny na "m3" - budynek mieszkalny trzykondygnacyjny oraz o roku zakończenia budowy tego budynku oznaczonym jako 2011. W odpowiedzi poinformowano, że budowa budynku przy ul. O. zakończona została w 2011 r., a wpis o tym został dokonany

w dniu 6 grudnia 2011 r., natomiast liczbę kondygnacji z 2 na 3 zmieniono w dniu

5 kwietnia 2012 r. na wniosek inwestora.

Ponadto wykonując zalecenia WSA w dniu 7 września 2017 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas których stwierdzono rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o klatkę schodową

i nadbudowę piętra (ostatniego) oraz przebudowę lokali na parterze, w piwnicy i na pierwszym piętrze. Dobudowana klatka schodowa nie spełnia wymogów technicznych. Szerokość biegu na schodach zabiegowych wynosi 72 cm w najwęższym punkcie. Stopnie na zabiegach zwężone są do zera, co nie spełnia przepisów dotyczących warunków technicznych. Ponadto stwierdzono, że wysokość na klatce schodowej od schodka zabiegowego wynosi 2,24 m. Szerokość korytarza do lokali na ostatniej kondygnacji wynosi 1,20 m. Szerokość klatki schodowej wynosi 2,35 m. Wysokość korytarza na ostatniej kondygnacji wynosi 2,40 m. Stwierdzono nadbudowę przedmiotowego budynku, który posiadał tylko parter i 1 piętro. Obecnie posiada parter

i 2 piętra. W nadbudowanej części znajdują się 4 lokale mieszkalne.

Organ I instancji ustalił, że w rejestrach wniosków o pozwolenie na budowę nie odnaleziono dokumentów dotyczących przedmiotowej inwestycji. Inwestor w dniu 24 maja 2011 r. dokonał jedynie zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, a mianowicie: docieplenia elewacji zewnętrznej, tynkowania i malowania, izolacji fundamentów, wymiany pokrycia dachowego, wymiany barierek oraz okien. Zgłoszenie nie obejmowało swoim zakresem rozbudowy i nadbudowy obiektu.

Dowodem na dokonanie rozbudowy i nadbudowy budynku była także dokumentacja fotograficzna obiektu przed i po rozbudowie. Z ich porównania wynika, że obiekt nadbudowano o trzecią kondygnację. Na stropie nad drugą kondygnacją nadmurowano ścianę od strony ulicy O., w której wykonano dwa otwory okienne trzeciej kondygnacji. Powstały też nowe lukarny podnoszące poziom dachu nad ostatnią - trzecią kondygnacją. W lukarnach tych wykonano otwory okienne. Powyższą dokumentację zdjęciową przeanalizowano również pod kątem projektu

z października 1936 roku według którego był to budynek dwukondygnacyjny

z nieużytkowym poddaszem. Na rysunkach elewacji frontowej widoczny jest brak trzeciej kondygnacji mieszkalnej, brak lukarn na dachu oraz brak okien w trzeciej (nieistniejącej w dokumentacji projektowej) kondygnacji mieszkalnej.

Organ I instancji powołując treść art. 3 pkt 6 oraz art. 28 p.b. stwierdził, że inwestor nie dopełnił obowiązku wynikającego z ww. przepisu i nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę. Kontrolowany budynek nie odpowiada zaś przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U.

z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm, dalej: rozporządzenia MI). Zgodnie z § 244 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MI na drogach ewakuacyjnych zabronione jest stosowanie schodów ze stopniami zabiegowymi, jeżeli schody te są jedyną drogą ewakuacyjną, co ma miejsce w tym przypadku. Ponadto szerokość biegu klatki schodowej prowadzącej na wyższe kondygnacje w najwęższym punkcie wynosi zaledwie 72 cm. Naruszono w ten sposób przepis § 68 ust. 1 rozporządzenia MI, w którym określono graniczne wymiary schodów stałych. Dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych minimalna szerokość użytkowa biegu powinna wynosić co najmniej 1,2 m.

W celu uruchomienia procedury umożliwiającej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego wielorodzinnego, rozbudowanego oraz nadbudowanego w ramach samowoli budowlanej, PINB działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pb, na mocy postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia brakujących dokumentów. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik inwestora doręczył do PINB w dniu 4 kwietnia 2018 r. jedynie odpowiedź na ww. postanowienie nr [...]. Dokumentacja wymagana postanowieniem PINB nie została przedłożona.

W odwołaniu od ww. decyzji Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie:

1. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez nieustalenie udziału przysługującego skarżącemu

w nieruchomości wspólnej, a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i brak realizacji wytycznych określonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 537/16;

2. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. poprzez uznanie, że oświadczenie członków Wspólnoty Mieszkaniowej z 5 października 2017 r. w sprawie legalizacji samowoli budowlanej stanowi oświadczenie właścicieli lokali w budynku przy ul. K. o wyrażeniu zgody inwestorowi do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podczas gdy przedmiotowe oświadczenie dotyczy jedynie dostarczenia dokumentacji legalizacyjnej z wszelkimi konsekwencjami;

3. art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę elementów budynku przy ul. K. w Z. wobec osoby nieposiadającej tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi, że przedmiotowa decyzja jest dotknięta wadą nieważności z uwagi na jej trwałą niewykonalność.

Mając na uwadze powyższe domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że brak ustalenia udziału skarżącej we współwłasności prowadzi do wniosku, że w sprawie nie zebrano wyczerpującego materiału dowodowego, co stanowi istotne uchybienie procesowe.

W ocenie odwołującego się, oświadczenie z 5 października 2017 r. nie zawiera zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie innych lokali niż stanowiący własność skarżącego. Oświadczenie to dotyczyło jedynie dysponowania nieruchomością jedynie w przedmiocie wyrażenia zgody na dostarczenie dokumentacji legalizacyjnej oraz wyrażenia zgody na ponoszenie konsekwencji legalizacji (lub jej braku) przez inwestora. W dacie orzekania brak było więc uprawnienia/zgody do władania i dysponowania przez skarżącego obiektem na cele budowlane, które pozwoliłoby mu na wykonania nakazu rozbiórki.

Z kolei inwestor P. O. zaskarżając decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie, zarzucił jej:

1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na całkowicie pominięciu przyjęciu, że Odwołujący nie zarządza budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ew. [...], obręb [...] w Z. przy ul. O.,w sytuacji, gdy zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym niniejszej sprawy, wyżej wymienionym budynkiem zarządza Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. O. w Z. oraz wyłoniony spośród jej członków Zarząd, w skład którego nigdy nie wchodził i nie wchodzi odwołujący, co miało istotny wpływ na treść Zaskarżonej decyzji, gdyż spowodowało, że to odwołujący stał się jej adresatem;

2. naruszenie art. 52 p.b. poprzez błędne i sprzeczne ustalenie adresata decyzji o nakazaniu rozbiórki polegające na przyjęciu, że jej adresatem winien być inwestor,

a nie właściciel i posiadacz nieruchomości tj. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. O. w Z.;

3. naruszenie art. 48 p.b. poprzez wydanie decyzji w sposób nieprecyzyjny, który uniemożliwia jej wykonanie poprzez brak wskazania jakich części budynku Zaskarżona decyzja dotyczy;

4. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. skutkujące błędnym zastosowaniem art. 48 ust. 1 p.b. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na całkowicie błędnym przyjęciu, że Odwołujący wykonał roboty budowlane polegające na rzekomej rozbudowie istniejącego budynku o klatkę schodową oraz nadbudowie

w wyniku, której miało powstać poddasze w sposób w sposób nielegalny tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, pomimo że stanowisko Organu w zakresie legalność wykonanych prac budzi wątpliwości nie tylko Odwołującego ale również Sądu który dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa;

5. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do argumentów, iż w postępowaniu w sprawie II K 527/11 Sąd powziął wątpliwość w zakresie tego czy doszło do samowoli budowlanej na skutek czego postanowieniem z dnia [...] marca 2018 roku sąd dopuścił dowód z pisemnej opinii biegłego z zakresu budownictwa.

6. naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez prowadzą postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu odwołania inwestor rozwinął podniesione zarzuty, wnosząc jednocześnie o zawieszenie postepowania (str. 8 odwołania).

Decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor (P. O.) jest właścicielem

i posiadaczem lokalu mieszkalnego lokalu nr [...] o powierzchni 57,40 m2 w budynku przy ul. O. w Z., a do powyższego lokalu jest przynależny odpowiedni udział w nieruchomości wspólnej. W ramach wykonywania obowiązków zarządcy obiektu nie zarządza on jakąkolwiek częścią przedmiotowej nieruchomości. Ponadto jako rok zakończenia budowy budynku przy ul. O. ustalono 2011 r., natomiast zmianę liczby kondygnacji z 2 na 3 odnotowano w dniu 5 kwietnia 2012 r.

Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami PINB co do tego, że nastąpiła rozbudowa oraz nadbudowa spornego budynku. Inwestor wykonał w spornym obiekcie roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego budynku o klatkę schodową oraz o dodatkową kondygnację - poddasze użytkowe, czego nie obejmowało zgłoszenie z 24 maja 2011 r.. Na wykonanie tego typu prac, konieczne było uzyskanie decyzji

o pozwoleniu na budowę. W sprawie doszło więc do samowoli budowlanej.

PINB ponownie postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów celem zbadania możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Skarżący nie przedstawił wymaganych dokumentów, co wypełniło dyspozycję zawartą w art. 48 ust. 4 p.b. Do PINB wpłynęła jedynie odpowiedź na ww. postanowienie organu I instancji, z treści której wynika, iż działający przez profesjonalnego pełnomocnika inwestor wnosi o nałożenie obowiązku wskazanego w powyższym postanowieniu na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w Z. Zdaniem organu II instancji adresat ww. postanowienia został jednak określony w sposób prawidłowy. Materiał dowodowy przedmiotowej sprawy bezsprzecznie wskazuje, iż jedynym inwestorem spornych robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego był P. O.

[...]WINB zauważył, że P. O. nie jest zarządcą ww. budynku mieszkalnego, jednakże jest inwestorem jego rozbudowy i nadbudowy. Jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego) obiektu budowlanego ustawodawca wymienia zaś alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu, przy czym w pierwszej kolejności zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor, który jest sprawcą samowoli budowlanej, a nie właściciel nieruchomości. Organ odwoławczy ustalił, że skarżący jest zarówno inwestorem spornych robót jak również współwłaścicielem przedmiotowego budynku zatem wybór adresata zaskarżonej decyzji został dokonany w sposób prawidłowy. Dla umocnienia argumentacji organ odwoławczy wskazał, że WSA w Warszawie kontrolujący decyzje organów nadzoru nie zwrócił uwagi na nieprawidłowości w tym zakresie.

Skargę na ww. decyzję, domagając się jej uchylenia, wniosła Wspólnota Mieszkaniowa zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego t.j.

a. art. 48 ust. 3 pkt. 2 i art. 33 ust. 2 p.b. poprzez nieprawidłowe uznanie, że oświadczenie członków Wspólnoty Mieszkaniowej z 5 października 2017 r. dotyczące legalizacji samowoli budowlanej stanowi oświadczenie właścicieli lokali o wyrażeniu zgody skarżącemu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy przedmiotowe oświadczenie dotyczy dostarczenia dokumentacji legalizacyjnej z wszelkimi konsekwencjami.

2. przepisów postępowania mające istotnych wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 10 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art 29 K.p.a. co miało wpływ na błędne zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. poprzez uznanie przez organ II instancji, że prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu zostało zapewnione podczas gdy organy I i II instancji nie poinformowały K. W. zamieszkałej

w Z. przy ul. O. o prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalności robót budowlanych w sytuacji gdy jest ona właścicielką działki, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie, a ewentualne prace rozbiórkowe z uwagi na bezpośrednią bliskość i połączenie budynków mogą oddziaływać na budynek mieszkalny K. W., co doprowadziło do wyeliminowania właścicielki ww. nieruchomości z postępowania, które to postępowanie dotyczyło również jej praw i obowiązków;

b. art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej postępowaniem, a co za tym idzie, że może on przedłożyć na żądanie organu oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy wspólnota mieszkaniowa nie udzieliła zgody inwestorowi na dysponowanie nieruchomością;

c. art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na nieustaleniu udziału przysługującego skarżącemu

w nieruchomości wspólnej, której zaskarżona decyzja dotyczy wbrew wytycznym WSA;

d. art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na nieustaleniu i nieudzieleniu odpowiedzi na pytanie

w jakim czasie dokonano robót w zakresie samowoli budowlanej przez inwestora poprzez przebudowanie i nadbudowanie budynku, wbrew wytycznym WSA;

e. art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na błędnym przyjęciu, iż oświadczenie członków wspólnoty mieszkaniowej z 5 października 2017 r. w sprawie legalizacji samowoli budowlanej stanowi oświadczenie właścicieli lokalu budynku przy ul. K. o wyrażeniu zgody skarżącemu na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane podczas gdy przedmiotowy dokument takiego oświadczenia nie zawiera, a jedynie wskazuje jako adresata decyzji;

f. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji

w mocy decyzji pomimo wystąpienia licznych naruszeń przepisów postępowania opisanych powyżej, w sytuacji gdy zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

g. art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę elementów budynku wobec osoby nieposiadającej tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi, że przedmiotowa decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną z uwagi na jej niewykonalność.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy obu instancji błędnie uznały, że skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej postępowaniem, a co za tym idzie, że może on przedłożyć na żądanie organu oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wspólnota mieszkaniowa nie udzieliła mu bowiem zgody na dysponowanie nieruchomością.

Skarżąca Wspólnota zauważyła, że nie został ustalony udział we współwłasności nieruchomości przysługujący skarżącemu. Organ I instancji ustalił wyłączenie, iż jest on właścicielem i posiadaczem lokalu mieszkalnego o nr [...] i powierzchni 57,4 m2, a do lokalu przynależny jest udział we współwłasności. Organ w dalszym ciągu nie ustalił jednak jaki konkretnie udział we współwłasności posiada. Brak ustalenia udziału we współwłasności zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadzi do konstatacji, iż w sprawie nie zebrano wyczerpującego materiału dowodowego, co stanowi istotne uchybienie procesowe.

Zaznaczono nadto, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy zgodą na zgromadzenie dokumentacji legalizacyjnej z wszelkimi konsekwencjami jedynie dla inwestora, a wyrażeniem zgody na dysponowaniem nieruchomości na cele budowlane, w tym ponoszeniem konsekwencji nieprzedłożenia dokumentacji z art. 48 ust. 3 p.b. Co więcej organ zobowiązał inwestora do złożenia oświadczenia, które nie mogło zostać zastąpione oświadczeniem wspólnoty.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek Sąd nie podziela wszystkich argumentów w niej zawartych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlanego z 1994 r. (w oparciu o którą orzeczenie to zostało wydane), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1). Prawo budowlane zwolniło wprawdzie szereg robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29), lecz jednocześnie wprowadziło w niektórych sytuacjach obowiązek uprzedniego zgłoszenia zamiaru realizacji wskazanych budów lub wykonywania robót budowlanych (art. 30 ust. 1). Wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ stanowi niedopuszczalną samowolę budowlaną, której następstwem jest nałożenie na inwestora, właściciela bądź zarządcę obiektu budowlanego obowiązku jego rozbiórki (art. 48 ust. 1 i art. 49b).

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było

w trybie przewidzianym w art. 48 p.b..

Zatem wskazać należy, iż stosownie do art. 48 ust. 1 p.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak z powyższego wynika, przepis art. 48 ust. 1 znajduje zastosowanie do obiektu budowlanego lub jego części, przy czym nie tylko do obiektu lub jego części będącego w budowie, ale również już wybudowanego – bez pozwolenia na budowę. Nadto, co podkreślić należy, nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał bowiem organ do badania, czy budowa zrealizowana (bądź realizowana) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i, czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (ust. 1 art. 48), przy czym, jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności, o których mowa w ust. 2 art. 48 (tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi), organ nadzoru budowlanego wstrzymuje w drodze postanowienia kierowanego do inwestora (właściciela lub zarządcy) prowadzenie robót budowlanych (bez względu na stopień ich zaawansowania), ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy i nakłada obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w ust. 3 omawianego artykułu. W myśl ust. 4 art. 48, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, organ zobligowany jest jednak zastosować przepis ust. 1, a więc nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części (w zależności od zakresu stwierdzonej w sprawie samowoli budowlanej).

Przypomnieć należy, że art. 48 ust.1 i 4 p.b. stanowił podstawę materialno-prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, którą to organ odwoławczy utrzymał

w mocy decyzję organu powiatowego nakazującą inwestorowi P. O., [...] ul W. samowolnie dokonanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wybudowanego na ww. działce.

Wydając decyzję w oparciu o ww. art. 48 ust. 4 p.b., organy orzekające

w sprawie uznały, iż postępowanie dotyczy rozbudowy i nadbudowy, a więc budowy

w rozumieniu ustawy Prawo budowlanego obiektu budowlanego, a zatem wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły jednocześnie, że prace budowlane przeprowadzone zostały w 2011 r., a inwestorem tych robót był P. O., który nie dysponuje i nie dysponował w dacie realizacji inwestycji zgodą właściwego organu na ich wykonanie. Takie ustalenia wynikają

z przeprowadzonych oględzin.

Organ I instancji stosując do ww. stanu sprawy, art. 48, wydał w dniu [...] grudnia 2017 r. postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia wskazanych w nim dokumentów, wyznaczył termin na jego wykonanie, informując jednocześnie, że po bezskutecznym upływie tego terminu, zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę. Wskazane postanowienie organ podjął na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., nakładając obowiązek dostarczenia zaświadczenia Burmistrza Z.

o zgodności wykonanych robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b. (tj. 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – zgodnie

z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Obowiązki te nie zostały wykonane.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego nie wykonały wszystkich wytycznych wynikających z wyroku VII SA/Wa 537/16, czym naruszyły art. 153 p.p.s.a.

W wytycznych Sąd wskazał że: nie ustalono stanu faktycznego sprawy, decyzja o rozbiórce sformułowana jest nieprecyzyjnie i nie można jej wykonać, nie ustalono kwestii samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku, nie było oględzin w przedmiocie samowoli i wykonanych robót, pominięto udział wspólnoty, nie ustalono okresu w jakim dopuszczono się samowoli budowlanej, nie wyjaśniono kwestii związanych

z posiadaniem przez P. O. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie ustalono jaki udział posiada P. O. we współwłasności nieruchomości wspólnej. Ponadto organ nie odniósł się do projektu budowlanego

z 1937 r. i do okoliczności, że do zgłoszenia P. O. złożył oświadczenie

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jest poza sporem, że w ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przeprowadził oględziny w dniu 7 wrzesnia 2017 r., podczas których stwierdzono – rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o klatkę schodową i nadbudowę piętra oraz przebudowę lokali na parterze, w piwnicy i na pierwszym piętrze. Ustalono, że dobudowana klatka nie spełnia wymogów technicznych. W nadbudowanej części znajdują się cztery lokale mieszkalne, ponadto z nadbudowanej części jest właz na strych.

Zaznaczyć należy, że organy nadzoru budowlanego podczas oględzin dotyczących legalności robót budowlanych podniosły, że dokonano przebudowy lokali na parterze, w piwnicy, i na pierwszym piętrze, nie wskazując przy tym jakiego rodzaju to były roboty budowlane i czy w tym zakresie wymagane było pozwolenie na budowę czy zgłoszenie. Zakres tych robót nie został przedstawiony ani poddany analizie prawnej. Nie wskazano również aby powyższe roboty budowlane nie wymagały nawet zgłoszenia, bądź tez były objęte zgłoszeniem.

Na rozprawie pełnomocnik Wspólnoty stwierdził, iż nie posiada wiedzy aby toczyło się odrębne postępowanie dotyczące robót budowlanych wykonanych

w piwnicy, na parterze budynku i na pierwszym piętrze. Bez wątpienia zatem nie ustalono jakie roboty budowlane zostały wykonane w powyższym zakresie i czy roboty powyższe reglamentowane były przepisami p.b.

Zakres wykonanych prac co do rozbudowy i nadbudowy, jak słusznie uznały organy orzekające w sprawie, wymagał wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b.. O zgodę taką (w formie decyzji) powinien wystąpić inwestor, gdyż na nim spoczywa obowiązek w tym zakresie. Pojęcie inwestora w prawie budowlanym nie jest zaś tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Najlepiej obrazuje to przepis art. 52 Prawa budowlanego, który wymienia oba te podmioty, nakazując nakładanie obowiązków (o których mowa m. in. w art. 48 Prawa budowlanego) w pierwszej kolejności na inwestora. Wyraźnie wynika więc z niego, że prawo własności nieruchomości nie przesądza o statusie inwestora. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 206/12, w którym Sąd ten przyjął, iż "(...) inwestorem jest nie tylko podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą tych robót) ale też osoba bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje.

W konsekwencji inwestor to podmiot, który organizuje i finansuje zarówno proces realizacji inwestycji budowlanej, jej utrzymanie w stanie, który zapewnia jej dochodowość, jak i w razie potrzeby proces rozbiórki. W doktrynie przyjmuje się, że jest to podmiot, który zamierza podjąć działalność budowlaną, a następnie ją realizuje, głównie przez organizowanie procesu budowlanego bądź też podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek, ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści gospodarczych z ukończonej inwestycji, czy wreszcie podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę." Kierując się powyższym Sąd zauważa, iż w kontrolowanej sprawie prace polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku bezspornie, bo nie było i nie jest to kwestionowane, zostały wykonane przez skarżącego.

Analizując wykonanie wytycznych wynikających z wyroku WSA w sprawie VII SA/Wa 537/16, Sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego powieliły sentencję decyzji o rozbiórce, nakazując P. O. rozbiórkę samowolnie dokonanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Pomimo wskazań Sądu ze sprawy VII SA/Wa 537/16, w dalszym ciągu sentencja decyzji ewidentnie wskazuje na jej niewykonalność, zarówno w części dotyczącej rozbudowy jak

i nadbudowy. Słuszny jest zatem zarzut skargi podnoszący niewykonalność decyzji

o nakazie rozbiórki.

W judykaturze wskazuje się, że tego rodzaju niewykonalność ma charakter obiektywny, chodzi zatem o taki obowiązek, który musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07, LEX nr 532603). Sąd podziela to stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie m.in. w wyroku II OSK 2057/15.

Odnośnie udziału P. O. w spornym budynku wielorodzinnym, ustalono jedynie, ze P. O. jest właścicielem i posiadaczem lokalu mieszkalnego nr [...] o powierzchni 57,40 m² z przynależnym udziałem w nieruchomości wspólnej. Nie ustalono udziału ww. w nieruchomości, a w szczególności nie ustalono czy P. O. jako inwestor posiadał umocowanie do realizacji rozbudowy i nadbudowy.

W aktach administracyjnych znajduje się dokumentacja tzw. inwentaryzacja oraz oświadczenia członków Wspólnoty. Organy nie poddały ocenie tych dokumentów,

a w szczególności nie oceniły zgodnie z wytycznymi Sądu oświadczenia jakie złożył P. O. – o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (do zgłoszenia robót budowlanych).

W zaskarżonej decyzji organ stwierdza, że P. O. jest zarówno inwestorem spornych robót jak i współwłaścicielem przedmiotowego budynku, przy czym jeszcze raz Sąd zaznacza, że nie wskazano jaki jest udział P. O. we współwłasności i z czego organ wywodzi, że członkowie Wspólnoty (pozostali współwłaściciele) wyrazili zgodę na dysponowanie nieruchomością przez inwestora

i współwłaściciela.

Zwrócenia uwagi wymaga, że na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że Wspólnota Mieszkaniowa powstała po realizacji robót budowlanych, nadto

w interesie Wspólnoty jest legalizacja robót związanych z rozbudową i nadbudową. Na marginesie jedynie, Sąd wyjaśnia, że ww. pełnomocnik Wspólnoty wyraził gotowość podjęcia kroków o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych

w zakresie klatki schodowej. Wykonanie robót budowlanych stanowiących rozbudowę

i nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi niewątpliwie czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością. Zatem za strony postępowania

w sprawie organy słusznie uznały Wspólnotę Mieszkaniową, nie rozważono przy tym czy członkowie wspólnoty nie mają interesu prawnego do udziału w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki (co do nadbudowy – cztery lokale mieszkalne).

Podsumowując tę część rozważań Sąd stwierdza, że organy nie wykonały wszystkich wytycznych Sądu, w dalszym ciągu stan faktyczny nie został ustalony

w sposób dokładny co narusza art. 7. 77 K.p.a. i art. 153 p.p.s.a.

Za chybione Sąd uznaje zarzuty skargi odnoszące się do braku poinformowania K. W. o prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalności robót budowlanych, z uwagi na bezpośrednią bliskość i oddziaływanie. Brak udziału ww. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponadto brak udziału K. W. w niniejszym postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową.

Ponownie rozpoznając sprawę organy ocenią czy P. O. dysponował zgodą pozostałych współwłaścicieli na przeprowadzenie robót budowlanych w zakresie rozbudowy i nadbudowy spornego budynku wielorodzinnego, odniosą się do nie poddanych ocenie prawnej i zakresu robót budowlanych na parterze, piwnicy i na pierwszym piętrze. W szczególności zwrócą uwagę, że sentencja decyzji o rozbiórce

w przypadku braku ponownej próby legalizacji, musi być tak skonstruowana aby podlegała ona wykonaniu, co nie miało miejsca jeśli chodzi o decyzję PINB w niniejszej sprawie.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, decyzję ją poprzedzającą oraz postanowienie PINB nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., ustalając, iż na koszty postepowania składa się kwota 500 zł wpisu od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (adwokata) 480 zł ustalone w oparciu

o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U.

z 2015 r., poz. 1800) wraz z opłatą od pełnomocnictwa.