Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2302/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 § 1 art. 33 art. 119 § 1 art. 122 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 5 ust 1 pkt 2 art. 17 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: § 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 849
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1845/17 w sprawie ze skargi K. O. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1845/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. O. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda Zachodniopomorski, dalej: "Wojewoda", nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 300,00 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna O. O., urodzonego 11 listopada 2014 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koszalinie, dalej: "PPIS". Jednocześnie Wojewoda wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Dodatkowo organ egzekucyjny obciążył skarżącą opłatą w wysokości 30,00 zł za czynności egzekucyjne. Postanowienie zostało doręczone skarżącej 7 lutego 2017 r.

Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Minister Zdrowia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie egzekucyjne było prowadzone w sposób prawidłowy. Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym organ jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu i określają wszystkie istotne cechy tego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Organ podkreślił, iż to na skarżącej, jako rodzicu małoletniego dziecka i jego opiekunie prawnym, spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza, sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną, w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych i wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżąca nie zgłosiła się do lekarza ani na badanie, ani na szczepienie dziecka, a zatem słuszne było działanie Wojewody polegające na wydaniu postanowienia, którym nałożył na zobowiązaną obowiązek wykonania szczepień u małoletniego dziecka. Organ odwoławczy wskazał na brak aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do zaszczepienia małoletniego dziecka.

W ocenie organu odwoławczego, zarzut niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka, z uwagi na niewykonanie badania kwalifikacyjnego do szczepień, stanowi wyłącznie polemikę w tym zakresie i w związku z tym nie można stwierdzić naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego 21.12.2016 r. przez PPIS oraz naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy z dnia 21.12.2016 r. nie podlegał egzekucji administracyjnej;

2. dotknięcie postanowienia wadą nieważności w postaci niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 § 5 K.p.a; organ wydający postanowienie, zdaniem skarżącej, nie miał podstaw do stwierdzenia, że obowiązek jest wymagalny i wykonalny ponieważ nie przedstawił jako dowodu zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do wykonania szczepienia zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi;

3. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez nieistnienie obowiązku w dniu wydania postanowienia, gdyż w dniu jego wydania O. O. nie przekroczył, podanego w § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przedziału wiekowego dla żadnego ze szczepień wymienionych w tytule wykonawczym;

4. naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. poprzez brak podania w uzasadnieniu postanowienia jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz jakie dowody odrzucił i dlaczego organ nie przedstawił, na jakiej podstawie stwierdził, że zobowiązany może wykonać obowiązek, czy stan zdrowia dziecka pozwala na wykonanie szczepienia oraz czy brał pod uwagę przyczyny dla jakich to szczepienie nie zostało wcześniej wykonane;

5. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niezbadaniu istotnego dla sprawy faktu tj. przyczyny dla której szczepienie nie zostało wykonane;

6. naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a., polegający na braku powiadomienia skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i przedstawionych stanowisk oraz o możliwości zgłoszenia żądań i wniosków;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Zachodniopomorskiego i utrzymującego go w mocy postanowienia Ministra Zdrowia, w całości, jako naruszających prawo oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie w całości.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że poza sporem pozostaje, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnim synem O. O. ur. 11 listopada 2014 r., a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 94 ze zm.),, dalej: "ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi", zgodnie z którym, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnim lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742). Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie poddała syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym nr [...] wystawionym 21 grudnia 2016 r. przez wierzyciela - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koszalinie, poprzedzonym upomnieniem z 18 maja 2016 r. Wobec niewykonania ww. obowiązku, organ egzekucyjny – tj. Wojewoda Zachodniopomorski, mógł w efekcie w toku postępowania egzekucyjnego zastosować środek egzekucyjny w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.

Sąd wskazał, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami

epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez dziecko skarżącej wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącej szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy.

Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

Sąd podkreślił, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do syna skarżącej stał się wymagalny. Tym samym, zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Orzeczona grzywna w zakresie jej wysokości jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącej, w tym art. 10 § 1 i 77 § 1 K.p.a. oraz 81 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. O. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. :

l. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w

sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

2. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło trzynasty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 15 roku życia (gruźlica), 19 r. życia (WZW typu B);

3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

5. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w

mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi

nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu,

Il. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto skarżąca wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunatu Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wnoszę o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Pismem z dnia 6lipca 2018 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 8 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

Pismem z dnia 11 marca 2021 r. Minister Zdrowia wyraził zgodę na rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Stan rozwoju epidemii i brak możliwości zagwarantowania zdrowia osób uczestniczących w rozprawie uprawniają do przyjęcia, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie narusza prawa strony do sądu.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), dalej także: "u.p.e.a.". Zgodnie z tym przepisem, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Od razu zaznaczyć warto, że zarówno powyższy przepis, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, powoływane są według brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.

Nałożona na skarżącą grzywna jest środkiem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym. Egzekucji administracyjnej podlegają zaś, zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej wynikające bezpośrednio z przepisów prawa.

Takim obowiązkiem jest obowiązek szczepienia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.), dalej także: "ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi", osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym.

Obowiązek ten skonkretyzowany został w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W myśl art. 17 ust. 1, osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi".

Wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 849). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Na podstawie tego upoważnienia Minister właściwy do spraw zdrowia został uprawniony do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in.:

1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,

2) osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby.

Syn skarżącej O. O. podlega obowiązkowi szczepienia przeciwko: wirusowemu zapaleniu wątroby typu B – druga i trzecia dawka, gruźlicy – dawka podstawowa, błonicy, tężcowi, krztuścowi – pierwsza, druga, trzecia, czwarta dawka, poliomyelitis – pierwsza, druga, trzecia dawka, haemophilus influenzae typu b – pierwsza, druga, trzecia, czwarta dawka, odrze, śwince, różyczce – pierwsza dawka.

Opiekę nad małoletnim synem O., urodzonym 11 listopada 2014 r., sprawuje skarżąca będąca jego matką. Na niej więc spoczywa odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny.

Treść tego obowiązku została stwierdzona w tytule wykonawczym z dnia 21 grudnia 2016 r., wystawionym przez Wojewodę Zachodniopomorskiego.

Można odnotować, niezależnie od granic zaskarżenia postanowienia wydawanego na podstawie art. 119 ust. 1 u.p.e.a., że podstawa stwierdzenia tego obowiązku wynika z przepisów § 2 pkt 12, § 2 pkt 2, § 2 pkt 1, 11 i 5, § 2 pkt 9, § 2 pkt 3, § 2 pkt 7, 10 i 6 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Jak wynika z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku m.in. wykonania czynności. Skoro w kasacji nie podważono istnienia obowiązku jako stwierdzonego tytułem wykonawczym, zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. jest bezzasadny. Od razu warto zauważyć, że opis naruszenia podany w analizowanym zarzucie, a także powiązanie naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. z powołanym w tym zarzucie przepisem art. 29 ust. 1 tej ustawy (właściwe oznaczenie tego przepisu to art. 29 § 1 u.p.e.a.), odnoszą się do okoliczności pozostających poza przesłankami art. 119 § 1 u.p.e.a.

W myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej może być natomiast, zgodnie z art. 33 § 1 pkt 6, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Oznacza to, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych

w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (por. wyroki NSA z 13 października 2011 r., sygn. II OSK 1441/10; z 11 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2186/12; z 10 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2185/13, z 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2656/17; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2130/17; "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", pod red. Dariusz Ryszard Kijowskiego, LEX 2015, teza 2.3 do art. 122).

Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącą kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Natomiast w ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia weryfikacji nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie mogły zostać podniesione przez zobowiązaną w ramach zarzutów, a nie zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1150/18; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).

Z tych samych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te są podstawą prawną umożliwiająca nałożenie na organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom, jak i poprzez przyjęcie, że w braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny.

Powyższe zarzuty podnoszą nieistnienie istnienia ustawowego obowiązku szczepień (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) oraz wykonalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Mogły one stanowić wyłącznie podstawę zarzutów, a nie zażalenia na postanowienie w przedmiocie zastosowania określonego środka egzekucyjnego i co za tym idzie nie mogły być skutecznie podnoszone, tak w skardze do Sądu pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej.

Zauważyć także trzeba, że oczywiście wadliwe jest powołanie się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz. U. Nr 237, poz. 2018) zostało uchylone z dniem 1 października 2011 r. i zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086 ze zm. – w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2016 r. poz. 849 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.).

Wymagalności obowiązku, a więc okoliczności także stanowiącej podstawę zarzutu, a nie zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny, dotyczył zarzut kasacji polegający na naruszeniu art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w związku z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9 11 i 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Podstawę zarzutu egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 1 i 5 u.p.e.a.) mogły także stanowić okoliczności związane z badaniem kwalifikacyjnym poprzedzającym szczepienie. W związku z tym bezskuteczny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń poprzez ich błędna wykładnię, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku podania szczepionki, co doprowadziło do nieprawidłowego poglądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku.

Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki. Innymi słowy - materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (patrz: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W tej sprawie mamy bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (patrz: powołany wyżej wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.