Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 979/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2005-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.1, art. 24 ust.3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi I. W. na uchwałę Rady Miasta A. z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Rady Miasta A. na rzecz skarżącej I. W. kwotę 555 (pięćset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2002 r. Rada Miasta A. przystąpiła

do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A., części dzielnicy G., obejmującego tereny położone między ulicami: G., R., K., M. oraz w rejonie rozdzielni prądu. Jako dominujące przeznaczenie tego terenu uchwała intencyjna wskazała zabudowę mieszkalno-usługową.

Po wyłożeniu w dniach od 10 lipca do 7 sierpnia 2003 r. opracowanego projektu planu do publicznego wglądu, zarzut do projektu planu zgłosili między innymi współwłaściciele działki Nr [...], w tym skarżąca pani I. W.

W zarzucie wskazano, iż przedstawiony podział terenu uniemożliwia zagospodarowanie działki [...], a odległość drogi KGP i KD1 budzi zastrzeżenia co do właściwej odległości między skrzyżowaniami. Ponadto szerokość działki wynosi 22 metry, w związku z czym krzywdzące jest przeprowadzenie drogi dojazdowej przez tę działkę, natomiast zwężenie działki przez drogi dojazdowe uniemożliwi jej zagospodarowanie zgodne z przeznaczeniem przewidzianym planem (U/MN i MNU). Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o przesunięcie drogi.

Po nieuwzględnieniu powyższego zarzutu przez Burmistrza Miasta A.

(w dniu [...] września 2003 r.), został on przedstawiony do rozpatrzenia Radzie Miejskiej

w A., która na sesji w dniu [...] marca 2004 r. podjęła uchwałę (Nr [...])

o odrzuceniu zarzutu z następującym uzasadnieniem.

W podjętej uchwale o przystąpieniu do opracowania planu ustalono dominujące przeznaczenie terenu objętego planem pod zabudowę mieszkalno-usługową.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) w opracowywanym planie miejscowym należało ustalić przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, linie rozgraniczające ulice oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane.

Zgodnie z tym przepisem w projekcie planu wytyczono układ komunikacyjny obsługujący teren w granicach opracowania oraz wiążący go z układem zewnętrznym ulic. W myśl art. 4 pkt 3 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.) działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektu budowlanego wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tak więc projekt planu został sporządzony w taki sposób, aby działki przeznaczone na cele budowlane posiadały dostęp do dróg publicznych. W projekcie planu starano się wyznaczyć linie rozgraniczające dróg publicznych tak, aby w najmniejszym stopniu naruszyć dobro właścicieli prywatnych. Projekt projektowanej przedmiotowej drogi dojazdowej wynikał z konieczności zapewnienia dojazdu do działek położnych bezpośrednio wzdłuż ul. M. oraz istniejących podziałów geodezyjnych większości działek na całej długości projektowanej drogi.

Ulica M. posiada kategorię drogi publicznej klasy drogi głównej ruchu przyspieszonego (droga krajowa) – na rysunku projektu planu oznaczona symbolem KGP. Z jezdni drogi głównej ruchu przyspieszonego zabrania się wszelkich bezpośrednich zjazdów do działek. Dopuszcza się skrzyżowania jednopoziomowe tej kategorii drogi jedynie z drogami publicznymi klasy zbiorczej lub lokalnej.

W ocenie Rady Miejskiej A. odległości dróg KGP i KD-1 nie powinny budzić zastrzeżeń skarżącej, gdyż połączenie drogi dojazdowej KD-1 z drogą główną KGP poprzez drogę lokalną KL (ul. G.) jest zgodne z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dz. U. Nr 43, poz. 430). Natomiast podłączenia planowanego układu komunikacyjnego do ul. M. zostały uzgodnione z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział P. –W. w B.

Wskazano również, że pani I. W. twierdzi, iż w wyniku proponowanego zagospodarowania terenu, jej działki nie będzie można w żaden sposób zagospodarować. Jednakże w wyniku proponowanego podziału działek nr [...] i [...] oraz ich scalenia mogą powstać działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługi nieuciążliwe (U/MN.MNU).

Przedstawiony projekt podziału działki uwarunkowany jest koniecznością wprowadzenia projektowanej drogi publicznej klasy drogi dojazdowej umożliwiającej wprowadzenie zabudowy na działkach położonych bezpośrednio przy ul. M. Działka nr [...] w połączeniu z działką nr [...] spełniać będzie wymogi działki budowlanej.

Rada Miejska A. podkreśliła ponadto, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym. Tereny te zostaną wykupione na zasadach określonych wyżej cytowaną ustawą.

Podsumowując podkreślono, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania planistyczne dają możliwość najbardziej prawidłowego zagospodarowania ogółu terenów.

W skardze na tę uchwałę pani I. W. podniosła następujące zarzuty:

• rażące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) zwanej w dalszej części skargi ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym; poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie postanowień projektu planu miejscowego, które naruszają istotę prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zaliczenie przez ustawę ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu w planach miejscowych do zadań własnych gminy, upoważnia gminę do swobodnego kształtowania treści tych planów,

- art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez wprowadzenie w projekcie planu zakazu wtórnego podziału nieruchomości,

- art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku

z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) poprzez nie uwzględnienie w planie miejscowym szczegółowych warunków scalenia i podziału nieruchomości,

• oraz rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie zawarcia

w uchwale o odrzuceniu zarzutów uzasadnienia faktycznego i prawnego,

- art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 58 ustawy o samorządzie gminnym przez nie wskazanie źródła dochodów, z których pokryte będą zobowiązania gminy wynikające ze scalania nieruchomości i art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

- naruszenie wyrażonej w art. 7 Kpa zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

- naruszenie wyrażonej w art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- naruszenie obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 Kpa, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie jej uchylenie i o orzeczenie o kosztach procesu.

Rada Miejska A. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 września 2004 roku w sprawie sygnatura akt II SA/Bk 354/04 oddalił skargę pani I. W. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta A. z dnia [...] marca 2004 r. rozpatrując zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. części dzielnicy G. obejmującego tereny położone między ulicami G., R., K., M.

W uzasadnieniu wyroku Sąd odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że w uchwale intencyjnej informującej o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy G., określono dominujące przeznaczenie terenu jako obszaru zabudowy mieszkalno-usługowej. Udostępnienie terenu pod zabudowę wymagało wyznaczenia sieci dróg, spełniających rolę układu komunikacyjnego i miejsce przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej. Z rysunku projektu planu wynika, iż obszar zabudowy mieszkalno-usługowej sięga w głąb terenu objętego opracowaniem (nie tylko obrzeży), a zatem sieć przyszłych dróg wymagała ich lokalizacji, również wewnątrz tego obszaru. Ukształtowanie sieci dróg wewnątrz terenu objętego opracowaniem, musiało uwzględnić istniejącą ulicę M., leżącą w ciągu drogi krajowej Nr [...] A. – E. – O. i z pasa tej ulicy zabronione zostało wykonywanie wszelkich bezpośrednich zjazdów do poszczególnych działek. Opracowanie równoległego do ulicy M. układu dróg wewnętrznych (dojazdowych), dostosowano do ukształtowanego na przestrzeni lat, układu urbanistycznego poszczególnych nieruchomości.

Z podanych na rozprawie przez przedstawiciela organu planistycznego informacji w ocenie Sądu wynikało, że spośród działek położonych przy zaprojektowanej, spornej drodze dojazdowej KD-1 jedynie nieruchomość skarżącej ma układ równoległy swą długością do ulicy M. Pozostałe nieruchomości zaprojektowana droga dojazdowa KD-1 przecina w poprzek, a nie wzdłuż, tym samym uszczuplając ich powierzchnię w mniejszym zakresie niż powierzchnię nieruchomości skarżącej, która nie jest zabudowana, a jej współwłaściciele zamieszkują poza A. i dotychczas nie objawiali woli zabudowy działki, uzewnętrzniając zamiar wykorzystania jej na cele budowlane, dopiero przy zgłoszeniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość ta nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych lokalnej społeczności, co przy rozstrzyganiu w procesie planowania przestrzennego konfliktu interesu obywateli nie jest bez znaczenia.

Sąd zauważył, że projektem planu nie została całkowicie wyeliminowana perspektywa zabudowy części działki Nr [...], niewykorzystanej pod drogę dojazdową KD-1, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej uchwały i projektu rysunku planu wynika, że po przeprowadzeniu podziału działek [...] i [...] oraz ich scaleniu mogą powstać działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługi nieuciążliwe. Nie można zatem przyjmować, iż w tym konkretnym przypadku naruszona została istota prawa własności poprzez pozbawienie skarżącej możliwości zagospodarowania nieruchomości w sposób wynikający z projektowanych ustaleń planu.

Za niesłuszny również uznał Sąd zarzut braku wskazania zasad scalania i podziału nieruchomości. Projekt planu określił te zasady na rysunku poprzez wskazanie linii przewidzianych podziałów na działki budowlane. Linie te pokazują jak należałoby zagospodarować poszczególne nieruchomości, aby powstały z nich kształtne

i pełnowymiarowe działki budowlane.

Zdaniem Sądu nie doszło też w sprawie do zarzucanego skargą naruszenia prawa procesowego, bowiem uzasadnienie zaskarżonej uchwały pozwala prześledzić tok rozumowania organu planistycznego, wskazując przyczyny, dla których odrzucono zarzut

i argumenty przemawiające za utrzymaniem przyjętych rozwiązań planistycznych.

Skarga kasacyjna od tego wyroku wniesiona przez panią I. W. została oparta na naruszeniu:

1. prawa materialnego, tj.:

• art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż uchwała o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne;

• art. l ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, iż zastosowanie projektu planu miejscowego, nie narusza istoty przysługującego skarżącej do działki [...] prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

• art. l ust. 2 pkt 3, art. 2 ust. l, art. 9 ust. l ustawy, art. 77 ust. l pkt 6, art. 112 ust. l i 2, 114 ust. l w zw. z art. 113 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, póz 627 ze zm.) poprzez niezastosowanie,

• art. 4 ust. l ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż gminie z mocy przytoczonego przepisu przysługuje tzw. władztwo planistyczne, na podstawie którego może ona swobodnie decydować o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu w tym uprawniona jest do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności,

• art. 10 ust. l pkt 7 ustawy poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż projekt planu nie wprowadza zakazu wtórnego podziału nieruchomości,

• art. 10 ust. l pkt 10 ustawy w związku z art. 102 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż projekt planu miejscowego zawiera szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości.

2. Prawa procesowego tj.:

• art. 141 § 4 ppsa przez błędne przyjęcie, w ustaleniach faktycznych, w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, iż:

- nie naruszona została istota przysługującego skarżącej prawa własności, poprzez pozbawienie skarżącej możliwości zagospodarowania działki nr [...] na cele budowlane, a więc korzystania z własności oraz rozporządzania nią, pomimo przeznaczenia działki w projekcie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego: na drogę publiczną lokalną (kwartał KL), drogę publiczną dojazdową (kwartał KD-1, usługi nieuciążliwe i zabudowę mieszkalno-usługową (kwartał U/MN) oraz jedynie w 4% powierzchni pod za budowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe (kwartał MNU),

- przebieg drogi dojazdowej oznaczonej symbolem KD-1 został dostosowany do ukształtowanego na przestrzeni lat układu urbanistycznego poszczególnych nieruchomości,

- skarżąca nie objawiła woli zabudowy działki, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

• naruszenia art. 147 § l w zw. z art. 141 § 4 ppsa polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- pominięcia w ustaleniach faktycznych, iż w granicach działki nr [...] nie można zrealizować żadnego obiektu budowlanego o funkcji wynikającej z ustaleń dla kwartałów U/MN i MNU, ze względu na jej znacznie ograniczoną do 4% powierzchnię o charakterze budowlanym,

- nie wyjaśnienie i pozostawienie poza oceną okoliczności faktycznych w zakresie wymagań ustawy ochrony środowiska a w szczególności potrzeb w zakresie ochrony przed hałasem, mianowicie pominięcia, iż lokalizacja zabudowy mieszkaniowej kwartał U/MN i MNU w bliskim sąsiedztwie drogi publicznej klasy drogi głównej ruchu przyspieszonego, w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi tej jezdni spowoduje, iż poziom hałasu przekroczy dopuszczalne normy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Mając na uwadze powyższe skarga kasacyjna zawierała wniosek uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta A., ewentualne uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, podnosząc iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane po wszechstronnym i wnikliwym rozpatrzeniu sprawy i jest zgodnie z prawem, natomiast zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej w dniu 21 września 2005 roku pod sygnaturą akt II OSK 35/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądził na rzecz pani I. W. koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zostało przyjęte, że zaskarżona uchwała spełnia wymagania określone w tym przepisie. Uregulowanie to nakłada na radę gminy rozpoznającą wniesiony zarzut do projektu planu miejscowego, obowiązek zawarcia w uchwale nie tylko samego orzeczenia, co do zarzutu, ale również uzasadnienia obejmującego ustalenia faktyczne i prawne. W przedmiotowej sprawie zaś złożona w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez Radę Miasta A. uchwała zawiera podpis Przewodniczącego tej Rady wyłącznie pod samą jej sentencją, natomiast przedłożony tekst zatytułowany "uzasadnienie" dołączony do tej uchwały nie wymienia, od kogo ono pochodzi i do zamknięcia rozprawy nie został złożony żaden dokument, który wskazywałby, że uzasadnienie, które ocenił Sąd I instancji pochodziło od Rady Gminy, która podjęła zaskarżoną uchwałę. Brak w uchwale rozpoznającej zarzut uzasadnienia pochodzącego od Rady, która ją podjęła, uniemożliwia ocenę przesłanek, jakimi się ona kierowała, odrzucając zarzut i nie spełnia w tym zakresie wymagań tego przepisu, co winno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Rozważania dotyczące przesłanek jakie miała na względzie Rada podejmując zaskarżoną uchwałę, zostały poczynione w odniesieniu do przedłożonego w postępowaniu sądowoadministracyjnym tekstu, co do którego nie ujawniono, że stanowi on uzasadnienie zaskarżonej uchwały i w związku z tym ma moc prawną stanowiąc integralną jej część. Uzasadniony jest w tych okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 147 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w kwestii legalności zaskarżonej uchwały, Sąd poczynił własne ustalenia faktyczne, wspierające trafność przyjętych rozwiązań planistycznych o argumentację, której nie zawierał tekst, któremu Sąd przypisał walor uzasadnienia. Ponadto w tekście projektu planu znajdującym się w przedstawionych aktach nie ma jakichkolwiek zapisów dotyczących warunków scalania i podziału nieruchomości, a spełniających wymagania w art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wobec tego z naruszeniem art. 8 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Sąd I instancji ocenił, że projekt planu przewiduje zasady scalania opierając się wyłącznie na tym, że na rysunku projektu planu wykreślono linie dla utworzenia nowych działek. W ocenie NSA z samego wykreślenia na rysunku projektu planu linii ewentualnego przebiegu granic działek, bez określenia zasad scalania, o jakich mowa w cytowanym art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wyprowadzić wniosku, że projekt planu statuuje zasady scalania, które mogą być następnie podstawą do przeprowadzania scalenia.

Sąd II instancji podkreślił także, że trafnie Sąd przywołał zasady, jakie winny być stosowane przy ocenie, czy gmina działa w granicach art. 4 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak przywołując te zasady nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały pod kątem proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania przez skarżącą prawa własności w odniesieniu do działki nr ew. [...]objętej projektem planu. W szczególności Sąd nie ocenił czy Rada oceniając zarzut rozważała, czy istnieje możliwość przyjęcia innych rozwiązań planistycznych dla osiągnięcia zamierzonych w planie celów przy mniejszym obciążeniu nieruchomości skarżącej z przeznaczeniem pod realizację celów publicznych (dróg), co o tyle było niezbędne, że materiały sprawy wskazują, że plan poprzedni, choć przewidywał przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe, to w mniejszym stopniu obciążał wymienioną działkę przeznaczeniem jej dla realizacji sieci ulic i pozwalał na wykorzystanie jej pod zabudowę.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione lub też nie mogące był przedmiotem uchwały rozpoznającej zarzuty skarżącej, a zatem nie podlegające kontroli Sądu.

Kierując się tymi założeniami Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku stwierdził, co następuje:

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2005 roku wydany

w niniejszej sprawie dokonuje wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności art. 24 ust. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) i art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy w związku z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu została przekazana sprawa, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA wynika, iż zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów przepisu art. 24 ust. 3 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).

W myśl bowiem z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, "Zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu". Zakres chronionego interesu prawnego wyznacza właśnie art. 3 powołanej ustawy, który stanowi, że: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". A zatem, granice ochrony interesów osób trzecich wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego. Wprowadzenie szczegółowego trybu ochrony interesu osób trzecich w art. 24 tej ustawy oznacza, że osoba ta ma prawo domagać się szczegółowego rozważenia postawionego zarzutu. Dlatego też jej art. 24 ust. 3 stanowi, że : "O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej ustalenia faktyczne i prawne" (wyrok NSA z 6.04.2001 roku, II SA/Wr 1288/00, OSS 2001/4/123).

Ponadto niedopuszczalne jest w świetle art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym łączne traktowanie wszystkich wniesionych zarzutów i uzasadnienie ich odrzucenia w sposób łączny. Istotą prawnego i faktycznego uzasadnienia jest wszakże wypowiedzenie się w kwestii indywidualnej, prawnej i faktycznej sytuacji danego podmiotu (wyrok NSA z 21.01.1997 roku, II SA/Kr 1853/96, Prokuratura i Prawo 1998/4/54). A więc, tak jak uzasadnienie decyzji administracyjnej, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które rada gminy uznała za udowodnione, dowodów, na których się opiera, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie winno też zawierać przesłanki wskazujące na racjonalny i optymalny sposób zagospodarowania terenu objętego projektem planu miejscowego, w sytuacji kwestionowania projektu w zarzutach (wyrok NSA w Warszawie z 13.10.1999 roku, IV SA 748/99, LEX nr 48192).

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej A.– jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny - w przedmiotowej sprawie wprawdzie zawiera podpis Przewodniczącego tej Rady pod samą jej sentencją, jednakże dołączony do uchwały tekst zatytułowany "uzasadnienie", nie wskazuje od kogo on pochodzi. Do czasu też zamknięcia postępowania sądowoadministracyjnego – prowadzonego ponownie – nie został złożony żaden dokument, potwierdzający, iż uzasadnienie uchwały pochodzi również od Rady Miejskiej A.

Natomiast zgodnie z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku (tekst jednolity DZ.U. z 2000 roku nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – stosowanym odpowiednio również do uchwał - decyzja administracyjna powinna zawierać min. oznaczenie organu administracji publicznej oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska stron. Dotyczy to także treści uzasadnienia, a nie tylko sentencji decyzji. Brak taki uniemożliwia ocenę przesłanek, jakimi kierował się organ wydający rozstrzygnięcie – uchwałę, odrzucającą zarzut skarżącej, a uzasadnienie takie nie ma mocy prawnej.

(...) Naruszenie przepisu art. 24 ust. 3 omawianej ustawy, zobowiązującego radę gminy do uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu wniesionego zarzutu, nie może pozostać bez wpływu na ocenę legalności uchwały rady gminy i może stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Przesłanka ta najczęściej wystąpi wówczas, gdy uzasadnienie jest tak lakoniczne, iż nie wynika z niego, że istotne okoliczności sprawy zostały przez organy gminy wyjaśnione i ocenione, ale może wystąpić także z innych powodów. I choć wadliwość ta jest przede wszystkim związana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to może dojść do stwierdzenia nieważności uchwały. Tym bardziej musi dojść do stwierdzenia jej nieważności w przypadku braku w ogóle uzasadnienia w sensie prawnym.

Przechodząc do dalszych kwestii wskazać należy, że celem zarzutu, o którym mówi art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jest ochrona interesu indywidualnego obywateli (jednostek organizacyjnych) w procesie planowania przestrzennego. To zaś oznacza, że rada gminy, rozpatrując zarzuty zgłoszone do projektu planu, nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Przy rozpatrywaniu zarzutów spojrzenie na proponowane rozwiązania powinno być odwrotne tj.: czy w związku z realizacją choćby najsłuszniejszych celów społecznych nie został naruszony interes prawny jednostki, ponieważ w postępowaniu dotyczącym rozpatrywania zarzutów to on jest prawnie chroniony, a jego naruszenie może prowadzić do nieważności w całości lub w części uchwały o planie. Zarzut staje się tym samym sui generis środkiem odwoławczym od projektowanych ustaleń planistycznych.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Rady Miasta A. o odrzuceniu zarzutów pani I. W. – poprzez pryzmat tekstu nie mającego waloru uzasadnienia - nie można podzielić poglądu Rady w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że z zebranych w sprawie materiałów nie wynika, aby Rada - mimo dyspozycji art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - rozważała wszechstronnie zarzuty skarżącej w tym kontekście. Rada wskazała, że projekt planu został sporządzony w taki sposób, aby działki przeznaczone na cele budowlane posiadały dostęp do dróg publicznych, przy czym w projekcie starano się wyznaczyć linie rozgraniczające dróg publicznych tak, aby w najmniejszym stopniu naruszyć dobro właścicieli prywatnych. Niemniej jednak Rada nie ustosunkował się w ogóle do faktu, że wyrys poprzednio obowiązującego planu, przewidywał odmienne rozwiązania układu komunikacyjnego, a przebieg planowanych dróg i rozwiązań planistycznych poprzednio pozwalał na zabudowę części nieruchomości skarżącej.

Nadto trafnie podnosi skarżąca, że projekt planu znajdujący się w przedstawionych aktach nie zawiera żadnych zapisów dotyczących warunków scalenia i podziału nieruchomości ( między innymi działek nr [...] i [...]) spełniających wymogi zawarte w art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym to Gmina może dokonać scalania i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalania i podziału określa miejscowy plan. Ustalenia natomiast miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały Rady Gminy (art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Niewątpliwie zatem warunki scalania i podziału nieruchomości winny być zawarte w miejscowym planie, podjętym w formie uchwały przez Radę Gminy. Nie mogą być przy tym to tylko teoretyczne rozważania podnoszone w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutów.

Wszelkie powyższe okoliczności uzasadniają pytanie, czy Gmina faktycznie nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Odpowiedzi nie można znaleźć również w tekście któremu nadano walor uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Do zgłoszonych zarzutów nawiązuje ono w niewielkim stopniu i ogólnie. Ustawowy obowiązek uzasadnienia uchwały jest szczególnie ważny wówczas, gdy rada gminy odrzuca wniesiony zarzut. Chodzi bowiem o to, aby rada, rozpatrując zarzut, wyjaśniła wszystkie istotne okoliczności sprawy, aby można było jednoznacznie ocenić, czy w danym wypadku rada nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Mając na względzie interesy ogółu społeczności lokalnej, rada nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych obywateli i jednostek organizacyjnych. Co więcej, ustawodawca, zobowiązując radę gminy do uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętej uchwały w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, miał na celu nie tylko niebudzące wątpliwości wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, ale także przekonanie wnoszącego zarzut o zgodności projektowanego rozwiązania z prawem. Taka jest ratio legis przepisów o zaskarżaniu planu na etapie jego przygotowywania, wynikająca z wykładni systemowej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z zapisów zawartych w odpowiedzi na skargę złożoną przez panią I. W. wynika jednoznacznie, iż rozstrzygając konflikt między interesami obywateli (co jest zresztą funkcją planowania przestrzennego) władze gminy przyznały priorytet właścicielom zabudowanych działek nad potrzebami właściciela działki niezabudowanej. Podkreślono bowiem, iż działka nr [...] należąca min. do skarżącej stanowi obecnie grunty rolne bez żadnych zabudowań, podobnie jak sąsiednie nieruchomości. W świetle ponadto art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 7170 wydanie decyzji o warunkach zabudowy w chwili obecnej jest niemożliwe, a więc działka nr [...] nie posiada możliwości jakiejkolwiek zabudowy (strona 3 odpowiedzi na skargę).

Rada, w ocenie Sądu winna rozważyć czy istnieje możliwość przyjęcia innych rozwiązań planistycznych dla osiągnięcia zamierzonych w planie celów przy mniejszym obciążeniu nieruchomości skarżącej z przeznaczeniem pod realizację celów publicznych (dróg), mając na uwadze poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i przewidywania że przedmiotowy teren przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe.

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 oraz art. 24 ust. 3 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 147 ustawy z 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).