Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 221/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 134,  art. 149 par. 1 pkt 3,  par. 1a,  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8,  art. 12,  art. 35,  art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2021 r. sprawy ze skargi I. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1200 (słownie: tysiąc dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W skardze na bezczynność zarzucono organowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym terminów załatwienia spraw, mimo iż skarżąca złożyła ponaglenie. Sprawa toczy się od 24.10.2019 r. Mając na względzie powyższe, wniesiono o:

1. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek skarżącej w terminie miesiąca;

2. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych;

3. zasądzenie od strony przeciwnej kwoty 2.000 zł jako rekompensaty za bezczynność Wojewody.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumentację m.in. o ogromnej ilości wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw. Argumentował, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi. Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków cudzoziemców i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową.

W pismach procesowych z 01.03.2021 r. i z 14.04.2021 r. skarżąca przedstawiła dodatkową argumentację skargi potwierdzającą jej zasadność oraz wskazała, że w jej przekonaniu organ dopuścił się również przewlekłości w prowadzonym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Z akt sprawy wynika, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, złożony w dniu 24.10.2019 r., nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia złożenia niniejszej skargi, poza dokonaniem w dniu złożenia wniosku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie i wskazaniem przewidywanego terminu zakończenia postępowania, organ nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W dniu 13.02.2020 r. (data wpływu) skarżąca przedłożyła za pośrednictwem pełnomocnika dokumenty do sprawy, celem uzupełnienia materiału dowodowego, jednocześnie ustanawiając nowego pełnomocnika. Pismem z 24.04.2020 r. (data wpływu: 27.04.2020 r.) pełnomocnik złożył wniosek o wszczęcie postępowania. Pismem z 30.09.2020 r. (data wpływu: 2.10.2020 r.) pełnomocnik skarżącej ponownie złożył wniosek o wszczęcie postępowania. Pełnomocnik wobec braku podejmowania istotnych czynności procesowych przez Wojewodę złożył ponaglenie pismem z 02.11.2020 r. Aktywność ze strony organu wymusiła dopiero niniejsza skarga z 28.12.2020 r. (data wpływu: 31.12.2020 r.). Pismem z 12.01.2021r. Wojewoda wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie w tym samym dniu, tj. 12.01.2021 r. organ administracji poinformował skarżącej o toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i przewidywanym terminie jego zakończenia oraz o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. Ponadto, wezwano skarżącej do uzupełnienia dokumentów do wniosku. Powyższe wskazuje, że organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność organu. Bierność organu, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet w postaci obiektywnych trudności związanych np.: z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Oceniając opieszałość organu w załatwieniu wniosku skarżącej Sąd wziął przy tym pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 10 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednakże wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31.03.2020 r. do 23.05.2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyroki NSA z: 06.09.2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; 26.02.2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę brak wymaganych działań organu po otrzymaniu wniosku strony, a wręcz z góry założenie przez organ swojej wielomiesięcznej bierności, zignorowanie terminów ustawowych na załatwienie sprawy, a także aktywności strony w postępowaniu i wreszcie zainteresowanie się sprawą przez organ dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, Sąd uznał, że organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa o którym mowa wart. 149 § 1a p.p.s.a. Sytuacji, jak w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, a zachowanie organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i obowiązującego porządku prawnego. W szczególności jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez stronę organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na bezczynność. W rzeczywistości organ nie stosuje przepisów dotyczących ram czasowych postępowania lecz kryterium pozaprawne – datę złożenia skargi na przewlekłość postępowania/bezczynność. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku.

Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.200 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., w pkt V.