Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 436/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 i 8
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 80 ust. 1 i 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia WSA del. Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 769/16 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. S. 2100 (dwa tysiące sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 769/16, oddalił skargę Z.S. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 15 maja 2013 r. skarżący wystąpił do Kierownika ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2013, wnosząc o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 52,03 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o łącznej wysokości 30,45 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach do działek rolnych o łącznej wysokości 18,42 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w województwie pomorskim, powiecie bytowskim, gminie Lipnica.

W dniu 27 maja 2013 r. skarżący złożył zmianę do wniosku, którą zwiększył powierzchnię działek rolnych i w rezultacie wniósł o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 52,88 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o łącznej powierzchni 31,40 ha, oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach do działek rolnych o łącznej powierzchni 18,42 ha.

W dniu [...] grudnia 2013 r. i [...] grudnia 2013 r. w gospodarstwie strony dokonano kontroli na miejscu, której wyniki przedstawiono w załączonym do akt sprawy raporcie z kontroli.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Kierownik BP ARiMR przyznał skarżącemu płatności na rok 2013 w wysokości 47.950,82 zł.

Skarżący złożył od powyższej decyzji odwołanie, nie zgadzając się z pomniejszeniem przez organ powierzchni dla działki rolnej AS.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Dyrektor ARiMR uchylił skarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie Kierownik ARiMR zobowiązany jest do ustalenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej dla zadeklarowanych przez stronę gruntów, rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego i wydania następnie decyzji w oparciu o zabrany materiał dowodowy.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Kierownik ARiMR przyznał Skarżącemu płatności na rok 2013 w wysokości 36.560,04 zł, w tym:

- jednolitą płatność obszarową, w wysokości 30.749,15 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 9.063,74 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego,

- uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 3.341,96 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1.020,95 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności,

- uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, w wysokości 2.468,93 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 754,24 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że powierzchnia deklarowana dla jednolitej płatności obszarowej wynosiła 52,88 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 47,95 ha i została ustalona w oparciu o wyniki kontroli na miejscu i powierzchni ewidencyjno-gospodarczej. W przypadku płatności uzupełniającej powierzchnia stwierdzona była równa deklarowanej, wynoszącej 31,30 ha, natomiast płatność zwierzęca została zadeklarowana na powierzchni 18,42 ha trwałych użytków zielonych, powierzchnia stwierdzona trwałych użytków zielonych wyniosła natomiast 13,49 ha.

W decyzji ustalono również, że powierzchnia działki rolnej AS jest mniejsza od zadeklarowanej powierzchni 3,65 ha i wynosi 3,22 ha, natomiast z płatności wykluczono działkę rolną S, wskazując, że do płatności nie kwalifikują się luźne murawy napiaskowe.

Wobec niewniesienia odwołania decyzja ta stała się ostateczna.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Kierownik ARiMR uwzględnił wniosek strony odnośnie wyjaśnienia treści wskazanej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia Dyrektor ARiMR utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 89/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na powyższe postanowienie.

Następnie, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kierownik ARiMR poinformował Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] marca 2014 r.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Kierownik ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 11.687,98 zł, w uzasadnieniu wskazując, że kwota ta wynika z różnicy pomiędzy jednolitymi płatnościami obszarowymi przyznanymi decyzją z dnia [...] marca 2014 r. (tj. 42.437,13 zł) i decyzją z dnia [...] marca 2015 r. (tj. 30.749,15 zł).

W uzasadnieniu organ przeanalizował także kwestię możliwości odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranych płatności, nie znajdując jednak podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranej jednolitej płatności obszarowej, odstępując natomiast od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności zwierzęcej, gdyż stwierdzona kwota 243,41 zł, nie przekroczyła równowartości 100 euro.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika ARiMR z dnia [...] września 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wypłacone skarżącemu nienależnie środki publiczne za rok 2013 z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pochodzą ze środków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b ustawy o ARiMR, natomiast w sprawie na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Kierownika ARiMR wypłacono skarżącemu jednolitą płatność obszarową na rok 2013 w wysokości 42.437,13 zł. Decyzja ta została uchylona, a w toku postępowania została wydana decyzja z dnia [...] marca 2015 r. przyznająca stronie jednolitą płatność obszarową w wysokości 30.749,15 zł.

W rezultacie zaskarżoną decyzją ustalono skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 11.687,98 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą 42.437,13 zł i 30.749,15 zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 2014 r. o przyznaniu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 42.437,13 zł została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, w którym znajduje się na dzień wydania niniejszej decyzji, decyzja z dnia [...] marca 2015 r., przyznająca stronie jednolitą płatność obszarową w wysokości 30.749,15 zł.

Odnosząc się do możliwości odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranej płatności organ, organ odwoławczy zauważył, dokonanie płatności nastąpiło na skutek pomyłki organu. Błąd organu polegał bowiem na przyznaniu płatności do działek, do których płatność nie przysługiwała, co zostało wyjaśnione w decyzji z dnia [...] marca 2015 r., a także wydanych kolejno postanowieniach o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji i w postanowieniu utrzymującym w mocy to postanowienie. Jednakże błąd ten mógł być wykryty przez rolnika, który wypełniając wniosek, powinien kierować się dostępną w siedzibach organów ARiMR i na stronie internetowej Agencji instrukcją jego wypełniania. Organ podkreślił, iż składając wniosek o przyznanie płatności, skarżący podpisał oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności i pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd na wstępie zauważył, że zaskarżona decyzja wydana została w następstwie ostatecznej decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przyznania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2013 r. do działek rolnych w wysokości 36.560,04 zł. Zatem kontrola sądowa dotyczy wyłącznie decyzji orzekającej merytorycznie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych obszarowych płatności bezpośrednich na rok 2013. Spór w sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy określona płatność została pobrana nienależnie oraz czy istnieje obowiązek jej zwrotu, względnie czy istnieją przesłanki taki zwrot wykluczające.

Zdaniem WSA, organ prawidłowo uznał, że środki finansowe przekazane na pomoc w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok w łącznej wysokości 11.687,98 zł stały się nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi. Zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ Sąd nie kontroluje decyzji wydanych na wcześniejszym etapie postępowania o odmowie przyznania pomocy.

Ponadto, w ocenie Sądu organ prawidłowo stwierdził w przedmiotowej sprawie brak przesłanek do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich z tytułu nieprzekraczania 100 euro.

Organ zasadnie wyjaśnił, że kwestie te reguluje art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z dnia 20 czerwca 2014 r.), a także art. 80 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina. Mając powyższe regulacje na względzie organ właściwie uznał, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o naliczone odsetki.

WSA wyjaśnił iż odstąpienie od ustalenia nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 80 ust 3 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. dokonania płatności na skutek błędu organu i stwierdzenia, że błąd ten nie mógł zostać wykryty przez stronę w zwykłych okolicznościach.

Zdaniem Sądu, wypłacone w dniu [...] kwietnia 2014 r. płatności nie stanowiły pomyłki ARiMR. Bezsprzecznie bowiem wypłata płatności nie nastąpiła na skutek pomyłki organu, który w momencie wydawania decyzji nie miał pełnej wiedzy co do stanu zadeklarowanych gruntów. Błąd ten z kolei mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika, który powinien być zorientowany w tym zakresie. To skarżący był zobowiązany do zachowania wszelkiej staranności przy określeniu powierzchni kwalifikującej się do płatności, ponieważ własnoręcznym podpisem potwierdził prawdziwość danych wskazanych we wniosku.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. o odmowie przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym dowodu z przesłuchanie świadka, Sąd stwierdził, że zarzut ten wykracza poza kognicję Sądu w niniejszej sprawie, bowiem kontrola sądowa w związku z wniesioną skargą dotyczy wyłącznie decyzji orzekającej merytorycznie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich (jednolitych i uzupełniających płatności obszarowych) na rok 2013.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w zw. z art. 43 pkt. b rozporządzenia Komisji delegowanej UE nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie nr 1306/2013 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 oraz art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego polegające na:

a) dokonaniu przez Sąd l instancji błędnej wykładni dekodowanego z przywołanej w petitum niniejszego zarzutu kasacyjnego regulacji art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (znajdującej zastosowanie na kanwie przedmiotowej sprawy w związku z intertemporalną zasadą statuowaną na kanwie art. 43 pkt. b rozporządzenia Komisji delegowanej UE nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ) pojęcia: "Pomyłka właściwego organu w dokonaniu płatności bezpośredniej" (stanowiącego pierwszą z kumulatywnych przesłanek warunkujących wyłączenie obowiązku zwrotu przez beneficjenta nienależnie pobranych płatności), w związku z brakiem dokonania przez Sąd I instancji interpretacji znaczeniowej wskazanej przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu płatności bezpośredniej w świetle dekodowanych z regulacji art. 7 oraz art. 8 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania, który to brak dokonania wskazanej wykładni w opisanym zakresie skutkował uznaniem przez Sąd I instancji, iż: zakresem hipotezy przedmiotowego pojęcia "błąd organu w dokonaniu płatności" nie będzie objęta sytuacja, w której przyznanie jednolitej płatności obszarowej w nieprawidłowej wysokości stanowiło bezpośrednie następstwo błędnej analizy właściwego Organu, (tj. Kierownika ARiMR), w szczególności:

- dokonanie przez właściwy organ nieprawidłowej oceny powierzchni ewidencyjno-gospodarczej objętej zakresem jednolitych płatności obszarowych poprzez błędne zakwalifikowanie działki rolnej jako spełniającej ze względu na jakość i charakter gleby oraz roślinności na rzeczonej działce i do objęcia wskazanymi jednolitymi płatnościami obszarowymi,

- brak przeprowadzenia przez właściwy organ na etapie poprzedzającym wypłatę środków stosownych czynności kontrolno-weryfikacyinych zmierzających do ustalenia rzeczywistej powierzchni gruntów objętych wnioskiem o przyznanie jednolitych płatności obszarowych oraz charakteru wskazanych tytułem jednolitych płatności obszarowych gruntów, mimo zaistniałych wątpliwości (zgłoszonych przez beneficjenta płatności), a także;

- brak dokonania przez organ szczegółowej oceny, czy całość zgłoszonej powierzchni ewidencyjno-użytkowej zgłoszonej do objęcia dopłatami może w rzeczywistości zostać objęta dopłatami w kontekście odpowiednich regulacji prawnych określających warunki przyznania jednolitych płatności obszarowych, która to ocena Sądu I instancji prowadząca do zawężającej wykładni zakresu hipotezy wyszczególnionej przesłanki dekodowanej z regulacji art. 80 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia nr 1122/2009. w zw. z art. 43 pkt. b rozporządzenia Komisji delegowanej UE nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., skutkowała uznaniem przez Sąd I instancji legalności i prawidłowości materialnoprawnej ostatecznej decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 30 marca 2016 r. , podczas gdy szersza analiza pojęcia "błąd organu przy dokonywaniu płatności bezpośredniej" dokonana z uwzględnieniem zasadniczych reguł kształtujących funkcjonowanie organów postępowania administracyjnego, dekodowanych z art. 7 oraz art. 8 k.p.a., prowadzi do konkluzji, iż opisana w poprzedzającym akapicie sytuacja obejmująca określenie przez właściwy organ, tj. Kierownika BP ARMiR, bezpośrednich płatności obszarowych za 2013 r. w błędnym wymiarze, w bezpośrednim następstwie braku realizacji przez Kierownika ARMiR obowiązków w zakresie ustalenia w sposób szczegółowy oraz akuratny powierzchni ewidencyino-gospodarczej zadeklarowanych przez skarżącego gruntów objętych wnioskiem o bezpośrednie płatności obszarowe za 2013 r.

Zdaniem skarżącego Sąd I instancji w następstwie błędnej, zawężającej wykładni wspomnianych regulacji uznał prawidłowość oceny poczynionej uprzednio przez Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, wskazującą na brak zaistnienia przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu płatności w uprzednio nienależnie przyznanym wymiarze w postaci błędu Kierownika ARiMR, a także legalność oraz prawidłowość materialnoprawną wskazanej decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy stanowisko materialnoprawne zawarte w decyzji ostatecznej Dyrektora ARiMR miało charakter błędny.

b) dokonaniu przez Sąd I Instancji błędnej wykładni dekodowanego z przywołanej w petitum niniejszego zarzutu kasacyjnego regulacji art. 80 ust.3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.(znajdującej zastosowanie na kanwie przedmiotowej sprawy w związku z intertemporalna zasadą statuowaną na kanwie art. 43 pkt. b rozporządzenia Komisji delegowanej UE nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r.) pojęcia "Możliwość wykrycia błędu w płatności przez beneficjenta w normalnych okolicznościach", wyrażający się w uznaniu przez Sąd I instancji, iż zakresem hipotezy powyższego pojęcia nie będzie objęta sytuacja, w której skarżący potwierdził wartość powierzchni gruntów objętych wnioskiem o pośrednie płatności obszarowe oraz rodzaj gruntu własnym podpisem w oparciu o sporządzoną uprzednio w sposób profesjonalny przez uprawniony podmiot dokumentację (w szczególności stosowną dokumentację przyrodniczą siedliskową), pozostając w usprawiedliwionym przekonaniu, iż stosowna dokumentacja przygotowana w sposób profesjonalny ujawnia rzeczywista wartość powierzchni gruntów zgłoszonych do objęcia płatnościami obszarowymi za 2013 r. oraz charakterystykę przyrodniczą gruntów objętych wnioskiem w sytuacji gdy dodatkowo: rzeczona dokumentacja przyrodnicza siedliskowa, w oparciu o którą skarżący ustalał powierzchnię oraz rodzaj gruntów objętych wnioskiem o płatności obszarowe za 2013 r. nie została zweryfikowana wskutek stosownych czynności kontrolnych przez właściwe organy na etapie poprzedzającym określenie wysokości wskazanych płatności oraz wypłatę wskazanych środków, stosownie do zasad dekodowanych z regulacji art. 7 oraz art. 8 k.p.a.

Sąd I Instancji uznał zatem a priori, iż w przypadku skarżącego występuje okoliczność wyłączająca możliwość powołania się na instytucję dekodowaną z regulacji art. 80 ust.3 rozporządzenia nr 1122/2009. w zw. z art. 43 rozporządzenia nr 165/2014, w warunkach zaniechania przeprowadzenia szczegółowej analizy, czy:

- fakt opierania się przez skarżącego przy wypełnianiu wniosku o płatności obszarowych za 2013 r. na specjalistycznej dokumentacji przyrodniczej sporządzonej przez uprawniona osobę,

- brak podważenia rzeczonej dokumentacji przez Kierownika ARMIR przy wypłacie środków dopłat w rzeczywistości może zostać uznana za istnienie po stronie skarżącego możliwości wykrycia błędu w wysokości dopłat za 2013 r. w normalnych okolicznościach, a finalnie

- czy może prowadzić do uznania, iż nie zachodzą materialnoprawne podstawy do wyłączenia obowiązku zwrotu błędnie przyznanych płatności obszarowych, która to analiza prowadzi do odmiennego stanowiska w zakresie oceny legalności oraz prawidłowości materialnoprawnej wspomnianej decyzji ostatecznej a błędna interpretacja wskazanej przesłanki winna skutkować uchyleniem w ramach przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wskazanej decyzji ostatecznej w oparciu o regulację art. 145 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

c) zaniechaniu poddania przez Sąd I instancji analizie, czy na kanwie przedmiotowej sprawy ziściła się dekodowana ze wskazanej w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji art. 80 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 dodatkowa przesłanka materialnoprawna wyłączająca obowiązek zwrotu płatności obszarowych w postaci braku powiadomienia beneficjenta o decyzji o zwrocie w terminie 12 miesięcy od daty płatności, który to brak przeprowadzenia analizy wspomnianej kwestii materialnoprawnej skutkował uznaniem prawidłowości stanowiska wyrażonego w ostatecznej decyzji Dyrektora ARiMR, gdy analiza wskazanego zagadnienia materialnoprawnego (niedokonana przez Sąd I instancji) prowadzi do konkluzji, iż w przedmiotowej sprawie wskazana przesłanka wyłączająca obowiązek zwrotu w rzeczywistości zaistniała, albowiem skarżący uzyskał informację o decyzji o zwrocie po dniu 25 września 2015 r., a więc po terminie półtora roku od daty płatności, która nastąpiła w kwietniu 2014 r.

II. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia, tj. podstawę kasacyjną dekodowaną z regulacji art. 174 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie: naruszenie art. 106 ust. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrażające się w zaniechaniu zastosowania przez Sąd I instancji instytucji dopuszczenia i przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci dokumentacji przyrodniczej siedliskowej na potrzeby programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 autorstwa M. B.

Sąd I instancji nie przeprowadził uzupełniającego dowodu ze wspomnianej dokumentacji przyrodniczej siedliskowej (na potrzeby programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 autorstwa M. B.), pomimo wskazanej przez skarżącego konieczności w rzeczonym zakresie, w sytuacji gdy powyższy dowód wskazywał na wystąpienie relewantnej kwestii prawnej w postaci zaistnienia przesłanki kształtującej wyłączenie obowiązku zwrotu płatności obszarowej w postaci niemożności wykrycia błędu, co do płatności przez skarżącego jako beneficjenta, a ponadto rzeczony dowód nie prowadził do przedłużenia postępowania, a zatem zaistniały podstawy do uzupełniającego dopuszczenia dowodu ze wspomnianego dokumentu w trybie art.106 ust. 3 ustawy p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne i prawidłowo sformułowane.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna natomiast zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej oparte zostały na obu podstawach wynikających z art. 174 p.p.s.a.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a skarżący zarzuca błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Jednakże, co należy zauważyć dalsza treść tego zarzutu i jego uzasadnienie tj. powiązanie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 80 ust 3 powyższego aktu poprzez wskazanie na błąd subsumpcji poprzez zarzut błędnego zaakceptowania przez WSA, bowiem dokonanego z naruszeniem regulacji wynikających z art. 7 i 8 ustawy k.p.a. uzasadnia przyjęcie, że skarżący podnosi również w tej części wniesionego środka prawnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istoty wpływ na wynik sprawy.

Co prawda tak postawione zarzuty procesowe sformułowane zostały wadliwie. Jednakże mając na uwadze przedstawione w petitum wniesionego środka prawnego ich uzasadnienie, z którego wynika, że skarżący w istocie kwestionuje ocenę legalności wydanych przez organ decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich - jako dokonaną z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał obowiązek ich rozpoznania dla oceny czy podważają one ustalenia faktyczne dokonane przez organy ARiMR-u, przyjęte do rozpoznania przez WSA.

Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować odstępstwa. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Tym samym nie negując faktu, iż istotny spór w sprawie, a tym samym zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie koncentrują się wokół, zdaniem autora skargi nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego co do okoliczności wyłączających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich na rok 2013, a wynikających ze, zdaniem skarżącego, błędnej wykładni art. 80 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, wskazać na wstępie należy, iż podstawę prawną do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych płatności stanowią przepisy art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438, ze zm.). Po myśli ust. 1 tego przepisu, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej,

którą wydaje organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie płatności lub pomocy ze środków publicznych, o których mowa w ust 1.

W sytuacji gdy, jak w sprawie niniejszej, decyzja z dnia [...] marca 2014 r . przyznająca skarżącemu płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w kwocie 47.950,82 zł (w tym z tytułu JPO 42 437,13 zł) została usunięta z obrotu prawnego w wyniku rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania, a następnie w wyniku ostatecznej decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] marca 2015 r. skarżącemu przyznano JPO do działek rolnych w wysokości 30 749,15 zł, organy Agencji prawidłowo zakwalifikowały wypłacone wnioskodawcy środki finansowe w wysokości 11 687,98 zł (stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą 42 437,13 zł i 30 749,14 zł) jako nienależnie pobrane płatności, a zatem takie, które podlegają zwrotowi w trybie art. 29 ustawy o ARiMR.

Ponadto obowiązek zwrotu wynika również z przepisów unijnych – art. 80 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., zgodnie z którym w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust 2. Z kolei według ust 3 tego przepisu obowiązek zwrotu określony w ust 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zaistniały przesłanki wymienione w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, a zatem czy dana płatność została dokonana na skutek "pomyłki właściwego organu lub innego organu" oraz że "błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach", skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności obszarowych.

Co do obu tych przesłanek skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 wskutek błędnej wykładni tego przepisu ( płatność została dokonana na skutek pomyłki organu a rolnik nie mógł wykryć błędu w zwykłych okolicznościach, co powodowało, że wystąpiły przesłanki odstąpienia od dochodzenia od niego kwoty nienależnie pobranych płatności), a także w powiązaniu z przepisami postępowania – art. 7, 8 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. (uchybienie na skutek przyjęcia, iż nie poczyniono wystarczających ustaleń, rolnik nie mógł wykryć opisywanego i przyjętego przez organy błędu, mimo że znał powierzchnię użytkowanych i deklarowanych do płatności gruntów, która to okoliczność, zdaniem organów była wystarczająca do przyjęcia, że błąd mógł być przez rolnika wykryty i tym samym wyłączenia zastosowania art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009).

Jak już wyżej wskazano, naruszenie prawa poprzez jego błędną wykładnię to mylne zrekonstruowanie treści normy prawnej zawartej w określonym przepisie, a naruszenie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie to błąd polegający na mylnym przyjęciu lub błędnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w postępowaniu administracyjnym faktami a przepisem prawa (błąd subsumcji). Właściwe w tym miejscu będzie przywołanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2157/14, w którym Sąd ten stwierdził, iż w treści art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 prawodawca unijny posłużył się w nim zwrotami niedookreślonymi takimi jak "pomyłka organu", czy też błąd, który "nie mógł zostać wykryty przez rolnika". Taka konstrukcja przepisu wskazuje jednoznacznie, że jego wykładnia możliwa jest jedynie przez subsumpcję, a zatem przez wypełnienie treści pojęć niedookreślonych konkretnymi elementami stanu faktycznego.

W sprawie niniejszej, w ocenie organów ARiMR wypłacona skarżącemu na podstawie decyzji z [...] marca 2014 r. JPO dokonana została na skutek pomyłki organu. Błąd organu polegał, jak wskazano na przyznaniu płatności do działki rolnej S użytkowanej jako użytek przyrodniczy (luźnie murawy napiaskowe w pakiecie 5.10 zobowiązania rolnośrodowiskowego), do której to działki płatność nie przysługiwała. Jednakże zdaniem organu błąd ten mógł być wykryty przez rolnika, bowiem za prawidłowe wypełnienie wniosku i wskazanie powierzchni kwalifikującej się do płatności odpowiada rolnik.

Skoro wykładnia art. 80 ust 3 rozporządzenia nr 1122/2009 możliwa jest, jak już wyżej wskazano, przez subsumpcję, WSA przyjmując, że wypłata JPO nie nastąpiła na skutek pomyłki organu, który w momencie wydawania decyzji nie miał pełnej wiedzy co do stanu zadeklarowanych gruntów, a jednocześnie uznając, że "błąd ten z kolei mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika, który powinien być zorientowany w tym zakresie" oznacza, po pierwsze, iż WSA błędnie zinterpretował wskazany wyżej przepis, bowiem przesłanka możliwości wykrycia błędu ma zastosowanie jedynie w przypadku dokonania płatności na skutek pomyłki właściwej władzy, a po drugie w świetle poczynionych przez organ ustaleń brak jest podstaw do zaaprobowania wniosku Sądu, że w momencie wydawania decyzji z dnia [...] marca 2004 r. organ nie miał pełnej wiedzy co do stanu zadeklarowanych gruntów. Przeczą bowiem temu pozostające w sprawie poza sporem okoliczności, iż wydanie ww. decyzji (usuniętej następnie z obrotu prawnego) o przyznaniu płatności obszarowych, w tym do działki S, co do której (jak następnie stwierdzono) płatność nie przysługiwała, nastąpiło nie tylko na podstawie wniosku strony, ale po przeprowadzeniu dwukrotnych kontroli na miejscu, co oznacza, że organ (czego w zasadzie nie kwestionuje – uznając swój błąd) miał pełną wiedzę co do stanu zadeklarowanych gruntów. W tych okolicznościach, zdaniem NSA, istnieją podstawy do twierdzenia, że niedostrzeżenie w momencie kontroli wniosku o płatność obszarową na rok 2013, iż do płatności tej nie kwalifikowała się działka rolna S użytkowana jako użytek przyrodniczy, stanowi pomyłkę właściwego organu, o której mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Podkreślić należy iż jak przyjmuje się w orzecznictwie pod pojęciem "pomyłki organu" należy rozumieć bowiem wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2018r. sygn. akt I SA/Ke 214/18, wyrok WSA Lublinie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 501/17 ).

W kontekście błędnie zinterpretowanych przez WSA ustalonych przez organ okoliczności stanu faktycznego należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że samo złożenie przez beneficjenta wniosku o płatność nie wyłączało możliwości powoływania się przez rolnika na błąd, np. co do rodzaju i powierzchni działek.

Opisane argumenty Sądu I instancji naruszyły art. art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem Sądu pierwszej instancji, niezależnie od podniesionych przez skarżącego zarzutów i argumentów je uzasadniających, było przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji także z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym. W niniejszej sprawie zbadanie zgodności z prawem materialnym zaskarżonej decyzji obejmowało także ocenę, czy w sprawie wystąpiły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności z jednolitej płatności obszarowej określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Gdyby doszło do ustalenia, że wspomniane przesłanki zaistniały, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie miałby zastosowania,

Ponadto przy rozpatrywaniu kontrolowanej sprawy, oprócz szczegółowej oceny opisanego materiału dowodowego, zachodziła konieczność przeanalizowania przebiegu postępowania i zasad przyznawania płatności.

Dlatego nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, bowiem dla prawidłowego ustalenia i oceny, czy wystąpiły przesłanki z art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 wyłączające odpowiedzialność beneficjenta, należało przeanalizować stan sprawy, począwszy od wniosku tego rolnika o płatność.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaakceptowanie dokonanej przez organy Agencji wadliwie bowiem z naruszeniem art. 7 i 8 kpa oceny ustalonego stanu faktycznego wskazać należy, że skarga w tej jej części w jakiej kwestionuje prawidłowość zastosowania przez organy obu instancji regulacji wynikającej z art. 80 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 okazała się usprawiedliwiona, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu wypada podkreślić, że ustawodawca unijny, posługując się w ww. przepisie pojęciem " mógł zostać wykryty", w rzeczywiści odstępuje od nałożenia na organ obowiązku wykazania, iż rolnik z całą pewnością wiedział o błędzie. Zatem ustalenie przez organ, iż w normalnych zwykłych okolicznościach, przy zastosowaniu przeciętnego miernika staranności, rolnik mógł dowiedzieć się o błędzie organu, uzasadnia odmowę zastosowania zwolnienia z obowiązku zwrotu nienależnej płatności.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie wyjaśnił należycie i nie uzasadnił przekonująco swojego stanowiska, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika. Zaakceptował ustalenia faktyczne, które były w tym zakresie niewystarczające, a uzasadnienie tej oceny sprowadzało się w istocie do stwierdzenia, że błąd mógł zostać wykryty przez skarżącego, ponieważ składając wniosek podpisał go i oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności. Sąd I instancji podzielił argument organu, (mimo uprzedniego stwierdzenia, że płatność nie została dokonana na skutek pomyłki organu), że możliwość wykrycia błędu wywieść można było z samego faktu złożenia oświadczenia dotyczącego znajomości zasad przyznawania pomocy. W ocenie NSA organ rozpoznający sprawę o ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności, każdorazowo – po analizie całokształtu materiału dowodowego – powinien był ocenić indywidualne okoliczności sprawy i na ich podstawie dokonać ustaleń co do możliwości wykrycia przez rolnika błędu organu. Przy ocenie czy było możliwe wykrycie przez rolnika błędu, organ powinien również uwzględnić naturę tego błędu, czy dotyczy błędnej interpretacji i w konsekwencji wadliwego zastosowania prawa, czy też obejmuje błąd co do stanu faktycznego. Nie powinien także odrzucić kwestii doświadczenia i profesjonalizmu beneficjenta. Negatywna przesłanka zwrotu płatności – możliwość wykrycia błędu rolnika ujęta w art. 80 ust 3 rozporządzenia nr 1122/2009 powinna być odnoszona do zwykłych okoliczności. Ocena, jakie w konkretnej sprawie okoliczności uznane być mogą za zwykłe jest bardzo istotna, od oceny tej zależeć bowiem będzie możliwość uznania, czy rolnik mógł zauważyć błąd (wyrok WSA w Łodzi z 1 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 240/18.)

Badając legalność wydanej w sprawie decyzji Sąd I instancji zaakceptował dokonane z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 8 kpa ustalenia organów przyjęte z pominięciem podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania okoliczności i faktów wskazujących, czy w konkretnej sytuacji faktycznej można przyjąć, że rolnik działając w zaufaniu do zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu Agencji ( co do kwalifikowalności do płatności działki S), który po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku i dwukrotnych kontroli na miejscu na miejscu wydając w błędną decyzję nie dostrzegł swego błędu i czy błąd taki mógłby dostrzec ubiegający się o różnego rodzaju płatności sam wnioskodawca utwierdzony swoją racją posługujący się dokumentacją przyrodniczą na potrzeby Programu Rolnośrodowiskowego, niezależnie od tego, że obowiązujące w tym względzie przepisy prawa przewidują jedynie, że płatności do gruntów stanowiących użytki przyrodnicze ( luźne murawy napiaskowe) mogą być przyznane jedynie w Programie Rolnośrodowiskowym w pakiecie 4.10 i 5.10 .

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., a w rezultacie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania postawione w petitum wniesionego środka prawnego w zakresie, w jakim Sąd I instancji niewłaściwie ocenił ustalenia faktyczne organów co do braku okoliczności wyłączających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazane spawy do ponownego WSA w Gdańsku.

Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, WSA w Gdańsku w wyniku ponownego rozpoznania sprawy rozważy wskazane wyżej okoliczności w zakresie przesłanki dotyczącej możliwości wykrycia przez rolnika błędu - wynikającej z art. 80 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, uwalniającej go od obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu dotyczącego zawiadomienia skarżącego o decyzji o zwrocie po upływie 12 miesięcy od daty płatności, a co za tym idzie, według autora skargi kasacyjnej przemawiającego za odstąpieniem od obowiązku zwrotu naliczonej kwoty nienależnie pobranej, o czym stanowi akapit drugi art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009. Zgodnie z jego treścią w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia cyt. akapitu drugiego ust. 3 art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wskazuje, iż w sytuacji błędu dotyczącego elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, możliwość odstąpienia od nałożenia obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranej (o którym to zwolnieniu mowa w akapicie pierwszym ust. 3) zachodzi jedynie wówczas, gdy pomiędzy płatnością a doręczeniem decyzji o zwrocie upłynęło ponad 12 miesięcy. Tym samym, jeżeli upłynęło w takich okolicznościach 12 miesięcy (co bezsprzecznie nastąpiło w sprawie niniejszej) możliwe jest zastosowanie art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zatem, wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej stanowisku, nieprzekazanie zainteresowanemu decyzji o zwrocie w terminie 12 miesięcy od płatności oznacza wyłącznie dopuszczalność stosowania wskazanego wyżej art. 80 ust 3 rozporządzenia, nie zaś bezwzględne odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Zawarty w tym przepisie zwrot normatywny "dowody uzupełniające" uzasadnia twierdzenie, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. W sprawie niniejszej okoliczność taka nie zachodziła. Sądowa kontrola dotyczyła wyłącznie decyzji orzekającej o ustaleniu zwrotu nienależnie pobranych płatności. Dlatego też argumenty skarżącego kwestionujące prawidłowość rozstrzygnięcia co do odmowy przyznania płatności bezpośrednich do działki S, wynikające jego zdaniem z powołanej ekspertyzy, nie mogły być przedmiotem oceny przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art.15 zzs (4) ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r, poz. 1842), orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).