Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1533/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 75 par 1 , art 77 [par 1 , art 80 , art 107 par 3 , art 138 par 1 pkt 1 w zw. z art 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] spółka akcyjna w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 24 marca 2017 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Przerobu Złomu "[...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K., dalej "[...]", "skarżąca", "Spółka" - będącej jedyną stroną prowadzonego postępowania administracyjnego - o "wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z uwzględnieniem przetwarzania odpadów" oraz o uchylenie obecnie obowiązującej decyzji nr [...] orzekł w następujący sposób:

- w punkcie I uchylił w całości, za zgodą strony, decyzję Prezydenta Miasta K. z 23 października 2014 r., znak [...], udzielającą "[...] pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją "Instalacji do recyklingu opon" w Zakładzie Przerobu Złomu "[...] zlokalizowanym w K. przy ul. [...] (na działce o nr [...] obręb [...]

- w punkcie II udzielił [...]" pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do przerobu odpadów w postaci zużytych opon oraz innych odpadów gumowych w zakładzie zlokalizowanym w K. przy ul. [...] (na działce nr [...] obręb [...]) oraz określił szczegółowo warunki prowadzonej działalności,

- w punkcie III określono, że [...]" będzie prowadził przetwarzanie odpadów przy ul. [...] w K., w tym w pkt III.5 opisano proces technologiczny z podaniem rocznej masy przerobowej instalacji w dwóch wariantach.

Organ wskazał, że odpady o ww. rodzajach po przyjęciu na zakład, zważeniu i wprowadzeniu do ewidencji, zostaną skierowane do miejsca ich magazynowania przed procesem odzysku, znajdującego się na zewnątrz hali magazynowo-produkcyjnej oraz obok niej, gdzie znajdować się będzie przedmiotowa instalacja. Z miejsca magazynowania, za pomocą ładowarki teleskopowej, odpady podawane będą do kosza zasypowego urządzenia zwanego [...], gdzie nastąpi ich wstępne rozdrobnienie; powstaną strzępy gumowe o wielkości od 40 mm do 300 mm, które za pomocą przenośnika taśmowego kierowane będą do zbiornika buforowego TBF. Zadaniem tego zbiornika jest podawanie strzępów z optymalną ratą załadunkową do następnego rozdrabniacza nożowego typu Rasper MPR-200, na którym uzyskuje się frakcję od 10 do 50 mm, tzw. chipsy. Rasper wyposażony jest dodatkowo w separator magnetyczny oddzielający powstałe chipsy (paliwo alternatywne tj. odpady o kodzie 191210) od metali żelaznych (odpady o kodzie 191202). Urządzenie to podłączone jest do instalacji odpylającej, w której wyodrębniane są tekstylia (odpady o kodzie 191208). Odseperowane odpady metali żelaznych będą odprowadzane taśmociągami do metalowych kontenerów. Chipsy będą odprowadzane taśmociągiem i usypywane w pryzmę, a następnie za pomocą ładowarki przewożone do miejsca magazynowania.

Powstałe w ten sposób odpady oznaczone kodami: 191202, 191208 i 191210 przekazywane będą do dalszego zagospodarowania, zgodnie z pkt. II.5.2 decyzji.

Na tym etapie kończy się wariant I przetwarzania odpadów w postaci opon oraz innych odpadów gumowych.

W wariancie II powstała frakcja 10-50 mm (chipsy klasyfikowane wyżej jako paliwo alternatywne, odpady o kodzie 191210), za pomocą ładowarki, transportowane będą do kosza zasypowego granulatora. W granulatorze nastąpi proces granulacji. Następnie odpady skierowane zostaną (transportem pneumatycznym) na przesiewacz PC 15 w celu wyodrębnienia zbyt dużych ziaren, które ponownie trafią do granulatora. Pozostała część odpadów (drobna frakcja), po przejściu przez separator magnetyczny zostanie przetransportowana pneumatycznie do aspiratora UP 1500 (służącego oddzielaniu elementów włókienniczych z granulatu gumowego gdzie wyłapywane są odpady rodzaju tekstylia, kod: 191208) oraz stołu separacyjnego. Po przejściu strumienia odpadów gumowych przez aspirator i stół separacyjny, powstanie frakcja 1-10 mm zwana granulatem gumowym, a także odpady wysegregowane w separatorze magnetycznym II, tj. odpady o kodzie 191202 (frakcja magnetyczna) i pozostałe odpady, tj. odpady o kodzie 191212 (zanieczyszczenia takie jak piasek, celuloza, drobne, przypadkowe elementy z tworzyw sztucznych).

Proces technologiczny przetwarzania odpadów w wariancie II może zostać zakończony na tym etapie. Powstałe odpady oznaczone kodami: 191202, 191208 i 191212 przekazywane będą do dalszego zagospodarowania, zgodnie z pkt. II.5.2 niniejszej decyzji. Natomiast frakcja 1-10 mm zwana granulatem gumowym (odpady oznaczone w sentencji niniejszej decyzji kodem ex 191204) - w zależności od potrzeb - będzie pneumatycznie transportowana do stacji workowania (worki big-bag) albo na walcarkę drobiącą, a dalej na przesiewacz ROTEX (podajnikiem ślimakowym), które to urządzenia również będą podłączone do urządzenia odpylającego. Otrzymana, żądana frakcja 0 - 1 mm (odpady oznaczone w sentencji niniejszej decyzji również kodem ex 191204), będzie kierowana do stacji workowania (worki big - bag).

Moc przerobowa instalacji - w wariancie I i II - służącej do przerobu odpadów w postaci zużytych opon oraz innych odpadów gumowych: roczna 20 000,00 Mg; godzinowa 4,50 Mg; praca w systemie dwuzmianowym.

- w punkcie IV stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko,

- w punkcie V stwierdzono obowiązek prowadzenia i przekazywania ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów,

- w punkcie VI określono czas obowiązywania decyzji do dnia 24 marca 2027 r.,

- w punkcie VII określono obowiązek stosowania ustawy Prawo ochrony środowiska,

- w punkcie VIII odmówiono podjęcia rozstrzygnięcia stanowiącego o produkcji – w wyniku zakończenia procesu przetwarzania odpadów opisanego w powyższym pkt III.5 jako wariant II - pełnowartościowego produktu w postaci "granulatu gumowego" i "miału gumowego".

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 180 pkt 3, art. 180a, art. 181 ust. 1 pkt. 4, art. 184 oraz art. 188 ust. 1, 2, 2a, 2b, 5, art. 191a, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519), dalej "P.o.ś"; art. 41 ust. 1, 2 i 3 pkt. 2, art. 42 ust. 2, art. 43 ust. 2, art. 45 ust. 4, 5, 6, 7 i 8, w związku z art. 25 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 21); § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923) oraz art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że [...]" przedłożył w Urzędzie Miasta K. w dniu 21 listopada 2016 r. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z uwzględnieniem przetwarzania odpadów, kolejno doprecyzowywany, a następnie zastąpiony wnioskiem z 31 stycznia 2017 r. o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z uwzględnieniem przetwarzania odpadów.

W przedłożonym wniosku wniesiono również o uchylenie ówcześnie obowiązującej decyzji nr [...]

Zakład [...] "Z. ." S.A., w związku z eksploatacją instalacji do przetwarzania odpadów w postaci zużytych opon i innych odpadów gumowych, zamierza wytwarzać rocznie powyższej 1 Mg odpadów niebezpiecznych rocznie oraz do 20 000 Mg odpadów innych niż niebezpieczne. W związku z powyższym na wnioskodawcy jako wytwórcy odpadów spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zgodnie z przesłankami przepisu art. 180a P.o.ś. Instalacją w przedmiotowym przypadku jest zespół urządzeń - wymienionych w punkcie II.1. powyższego orzeczenia - służących do rozdrabniania odpadów w postaci zużytych opon i innych odpadów gumowych w celu uzyskania żądanych ich frakcji. W zależności od zapotrzebowania na daną frakcję, instalacja może pracować w wariancie I lub II, jak to przedstawiono w punkcie III.5. powyższego orzeczenia.

Wariant I obejmuje część ww. instalacji składającej się z rozdrabniarki zwanej Super Chopper o wydajności do 20 Mg/godz., podajników taśmowych, bufora TBF regulującego ilość materiału kierowanego do zasypu, rozdrabniarki z separatorem magnetycznym typu Rasper MPR-200, sit wibracyjnych, stacji odpylania (separacji kordu tekstylnego). Ta część instalacji została objęta decyzję Prezydenta Miasta K. z 23 października 2014 r., znak: [...], udzielającą "[...] pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją "Instalacji do recyklingu opon".

Ww. instalacja została poszerzona o kolejne urządzenia - granulator, przesiewacz PC15, separatory magnetyczne, aspirator UP 1500, stół operacyjny, walcarkę drobiącą, przesiewacz Rotex, stację workowania wyposażoną w wagę pięciostanowiskową - które umożliwiają jej eksploatację w wariancie II.

Organ wskazał, że wytworzone odpady mogą być przekazywane wyłącznie podmiotom, które posiadają zezwolenie (pozwolenie) w zakresie gospodarowania wyszczególnionymi rodzajami odpadów, jak to reguluje przepis art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach.

W orzeczeniu niniejszej decyzji uwzględnione zostały wymagania art. 43 ust. 2 ustawy o odpadach - do czego uprawnia przepis art. 45 ust. 4 i 6 tejże ustawy, w przypadku gdy wytwórca odpadów prowadzi przetwarzanie odpadów.

Wykorzystanie odpadów w postaci zużytych opon i innych odpadów gumowych jest ich odzyskiem wymienianym w załączniku nr 1 do w/cyt. ustawy o odpadach: w wariancie I - w procesie oznaczonym symbolem: R12 i nazwanym: wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji Rl-Rll, a w wariancie II - w procesie oznaczonym symbolem R3 i nazwanym: recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (...).

W toku postępowania, w okresie od 28 lutego 2017 r. do 3 marca 2017 r., została przeprowadzona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K., kontrola przedmiotowej instalacji w zakresie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska - na wniosek organu - jak tego wymaga przepis art. 41a ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy o odpadach. Postanowienie w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, o którym mowa w art. 41a ust. 3 ustawy o odpadach, wydane zostało przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 7 marca 2017 r. znak: [...] Zgodnie z tym dokumentem zaopiniowano pozytywnie spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska przez podmiot "[...]", w związku z planowanym przedsięwzięciem w zakresie przetwarzania zużytych opon i innych odpadów gumowych na terenie działki o nr [...] obręb [...] pod warunkiem uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie emisji gazów lub pyłów do powietrza.

Nieruchomość przy ul. [...] w K. podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 27.09.2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] dnia 6 grudnia 2006 r.), zgodnie z którym na przedmiotowym terenie oznaczonym PT/P dopuszczalne jest sortowanie, przetwarzanie i odzyskiwanie odpadów.

Wytworzone - w wyniku zakończenia procesu przetwarzania odpadów w ramach wariantu II, opisanego w powyższym pkt. III. 5. - granulat i miał gumowy, stanowią zdaniem organu odpady o rodzaju: guma, kod ex 191204. "[...]" natomiast utrzymuje, że w wyniku przetworzenia ww. odpadów z zastosowaniem dodatkowych urządzeń w ramach wariantu II, powstaną "pełnowartościowe produkty", które zgodnie z Europejską Specyfikacją Techniczną CEN/TS 1423:2010 na materiały pozyskiwane z recyklingu opon są następująco klasyfikowane:- granulat gumowy frakcji 1+10 mm lub - miał gumowy frakcji 0+1 mm.

Ponadto Spółka oświadczyła, że na ww. produkty posiada Atest Higieniczny nr [...] wydany 4 lipca 2014 r. przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego - Państwowy Zakład Higieny (...) posiada również badania granulatu oraz miału gumowego (...) wykonane przez Instytut Inżynierii Materiałów Polimerowych i Barwników, oddział Elastomerów i Technologii Gumy w P.. Na ich podstawie określono główne składniki granulatu, którymi są: kauczuk (kauczuk syntetyczny IR lub kauczuk naturalny, kauczuk butadienowy BR, kauczuk butadienowy-styrenowy SBR) o łącznej zawartości ponad 55% oraz sadza w ilości ok. 28%.

We wniosku Spółka szeroko opisała możliwość zastosowania tak granulatu gumowego jak i miału gumowego.

Organ nie uwzględnił wniosku Spółki w kwestii zaklasyfikowania przewidzianego do uzyskania "granulatu gumowego" i "miału gumowego" jako pełnowartościowego produktu, a nie jako odpadu. Uzyskane - w efekcie końcowym przetwarzania odpadów o rodzajach oznaczonych kodami: 070280, ex 07 02 99, 160103, ex 160122, ex 160199, ex 191204, nazwane we wniosku "granulatem gumowym" i "miałem węglowym", oznaczone zostały w orzeczeniu niniejszej decyzji jako odpady rodzaju: guma, o kodzie ex 191204. Wyrób, który traci status odpadów, staje się pełnoprawnym produktem, którego producent wprowadza go do obrotu po raz pierwszy. Wprowadzając taki wyrób do obrotu, producent ten musi jednakże zapewnić, że spełnia on wszystkie wymagania przewidziane w rozporządzeniu (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz.U.UE.L.2006.396.1), dalej "rozporządzenie REACH". Swoje stanowisko w tym zakresie organ przedstawił w piśmie z 12 grudnia 2016 r. skierowanym do Spółki.

Odnosząc się do ww. przepisów, Spółka wymieniła numery rejestracji REACH pod którymi zarejestrowana została: sadza i różne kauczuki syntetyczne oraz poinformowała, że kauczuk naturalny nie podlega obowiązkowi rejestracji. Utrzymuje też, że przewidziane do wytwarzania pełnowartościowe produkty w postaci granulatu i miału gumowego składają się przede wszystkim z substancji: sadzy (udział procentowy 28%) i kauczuku (udział procentowy 55%), to jest z substancji już zarejestrowanych w trybie przepisów rozporządzenia REACH.

Organ nie podzielił takiego stanowiska twierdząc, że Spółka prowadząc przetwarzanie odpadów polegające de facto na rozdrobnieniu pozyskanych odpadów gumowych, w tym zużytych opon, na żądane frakcje, pomimo oddzielenia przy tym metali i tekstyliów oraz zanieczyszczeń takich jak: piasek, celuloza, drobne elementy tworzyw sztucznych, nie wytwarza zarejestrowanych w trybie przepisów rozporządzenia REACH, produktów w postaci: czystej sadzy i kauczuku. Opony i inne odpady gumowe nie są wytworzone jedynie z tych substancji. Zarówno w składzie opon, czy innych odpadów gumowych, oprócz sadzy i kauczuku znajduje się jeszcze szereg innych komponentów (substancji chemicznych). Komponenty te są łączone ze sobą podczas procesu produkcyjnego, a opisany przez Spółkę, przedstawiony powyżej proces przetwarzania odpadów (obejmujący rozdrobnienie), nie obejmuje rozdzielenia wszystkich ww. komponentów. Taki proces daje możliwość oddzielenia głównie włókien tekstylnych i metalowego kordu. Pozostałe komponenty połączone w procesach chemicznych dalej stanowią o składzie chemicznym granulatu gumowego i miału gumowego.

Tym samym otrzymane w wyniku przetwarzania odpadów (rozdrobnienia) "granulat gumy" i "miał gumowy" w swoim składzie nie zawierają tylko, zarejestrowanych już surowców w postaci sadzy i kauczuku. Rozdrobnione odpady opon i innych odpadów gumowych w swoim składzie zawierają komponenty trwale połączone z ww. substancjami. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że odpady poddawane przetwarzaniu to odpady poużytkowe (np. opony pojazdów samochodowych przemierzających nieznane szlaki), które - bez mycia czy dezynfekcji - jako "granulat gumy" i "miał gumowy" mają mieć szerokie zastosowane, w tym do wykonywania placów zabaw i boisk sportowych.

Z uwagi na powyższe organ uznał, że nie ma w sprawie uprawnienia do podjęcia orzeczenia stanowiącego o produkcji przez Spółkę pełnowartościowego produktu technologicznego w postaci granulatu i miału gumowego. Byłoby to rozstrzygnięcie przedwczesne i nieuprawnione. Organ nie posiada bowiem kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć w tym zakresie, które to kompetencje na mocy przepisów ww. rozporządzenia przypisane zostały Europejskiej Agencji Chemikaliów. Przepisy tego rozporządzenia nie wymagają, aby producent substancji dokonujący ich rejestracji (wstępnej czy pełnej) legitymował się zezwoleniem na przetwarzanie odpadów orzekającym o produkcji pełnowartościowego produktu.

W świetle powyższego "[...]", chcąc wprowadzać do obrotu granulat i miał gumowy jako pełnoprawne produkty, a nie jako odpady, musi wcześniej dopełnić wymagania przewidziane ww. rozporządzeniem REACH - które to rozporządzenie obowiązuje w krajach UE wprost. Tylko dopełnienie procedur określonych tą normą prawną gwarantować będzie, że wprowadzanie do obrotu "granulatu gumy" i "miału gumowego" jako pełnowartościowego produktu, a nie jako odpadów, jest uprawnione. Do czasu dopełnienia przepisów rozporządzenia REACH, prowadząc przedmiotowe przetwarzanie odpadów, Spółka będzie wytwórcą odpadów rodzaju: guma, kod: ex 191204 - granulat gumowy, miał gumowy, powstających w wyniku rozdrobnienia odpadów opon oraz innych odpadów gumowych, a nie producentem produktów, które odpadami nie są.

Odpady o kodzie ex 191204 poddane odpowiedniej identyfikacji (w tym badaniom w zakresie zawartości komponentów), posłużą Spółce do przygotowania odpowiednich dokumentów rejestracyjnych przedkładanych Europejskiej Agencji Chemikaliów, jeżeli taka rejestracja okaże się wymagana. Utrzymując o zasadności przedstawionego stanowiska, organ odwołał się do zasady "brak danych, brak obrotu" przedstawionej w art. 5 rozporządzenia REACH, która ma zastosowanie do wszystkich substancji, które są produkowane (lub importowane) w ilości równej lub większej niż 1 Mg rocznie.

Organ, odnosząc się do art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach przywołanego w uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 7 marca 2017 r. wskazał, że przepis ten w przedmiotowym przypadku nie może zostać zastosowany dla "utraty" statusu odpadów przez odpady przeznaczone do przetwarzania, gdyż w odniesieniu do zużytych opon i innych odpadów gumowych, nie istnieją przepisy Unii Europejskiej, określające wymagania dla takich odpadów, które pozwoliłyby na spełnienie warunku postawionego przepisem art. 14 ust. 1 pkt 2.

Organ nie uwzględnił zatem wniosku Spółki w kwestii zaklasyfikowania przewidzianego do uzyskania "granulatu gumowego" i "miału gumowego" jako produktu.

Wobec powyższego, punktem VIII powyższego orzeczenia, organ odmówił podjęcia rozstrzygnięcia stanowiącego o produkcji przez Spółkę pełnowartościowego produktu w postaci "granulatu gumowego" i "miału węglowego".

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zakład Przerobu [...] S.A. zaskarżając ww. decyzję w części: pkt III.5 "wariant II" decyzji, uznającej że w wyniku procesu technologicznego powstaną odpady oraz pkt VIII decyzji odmawiającej podjęcia rozstrzygnięcia stanowiącego o produkcji pełno-wartościowego produktu w postaci granulatu gumowego i miału gumowego.

Odwołujący się zarzucił obrazę prawa materialnego, a to przepisu art. 2 ust. 7 rozporządzenia REACH, poprzez jego błędna wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżąca nie wytwarza zarejestrowanych w trybie przepisów rozporządzenia REACH produktów w postaci sadzy i kauczuku oraz obrazę przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na zasadzie art. 75 § 1 K.p.a. wniesiono o dopuszczenie dowodu ze specjalistycznej opinii z 4 kwietnia 2017 r. wykonanej na zlecenie odwołującego się, na okoliczność wykazania, że granulat gumowy i miał gumowy są pełnowartościowym produktem, a monomery oraz substancje wchodzące w skład granulatu są zwolnione z rejestracji REACH.

Podkreślono, że zanieczyszczenia stanowią jedynie 5,8% - popiół i 8,6% - inne substancje organiczne, a REACH dopuszcza wprowadzenie do obrotu produkt z zanieczyszczeniami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 8 września 2017r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że Spółka nie wytwarza zarejestrowanych w trybie przepisów rozporządzenia REACH produktów w postaci czystej sadzy czy czystej postaci kauczuku, gdyż zarówno opony jak i odpady gumowe nie są tworzone wyłącznie z sadzy i kauczuku. Odpady poddawane przetwarzaniu to odpady poużytkowe (opony pojazdów samochodowych) i ich wtórne bezkontrolne wykorzystanie przy wykonywaniu nawierzchni publicznie dostępnych powierzchni pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą ustawy o odpadach (ochrony życia i zdrowia ludzi). Następnie wyjaśniono, że ECHA (zgodnie z rozporządzeniem REACH) jest jedynym organem, który ew. może podjąć decyzje włączającą granulat gumowy i miał gumowy do pełnowartościowych produktów wyłączonych tym samym, na mocy art. 14 ustawy o odpadach, z konieczności pozyskiwania pozwolenia na ich wytwarzanie.

Organ wskazał następujące argumenty.

1. Numer rejestracyjny REACH pod którym zarejestrowana została sadza i różne kauczuki syntetyczne nie obejmuje pozostałych 17% zanieczyszczeń (substancji chemicznych), które powstają przy wytwarzaniu granulatu i miału gumowego;

2. Art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach nie może być w omawianym przypadku zastosowany dla wykazania "utraty" statusu odpadu przeznaczonego do przetwarzania, gdyż w odniesieniu do zużytych opon i innych odpadów gumowych, nie są spełnione warunki wynikającego z art. 14 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.

Przedłożona przez Spółkę Opinia nie zawiera żadnych argumentów, które by poważały stanowisko wraz z uzasadnieniem przedłożone przez organ I instancji.

Zakład Przerobu Złomu [...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w K. złożyła skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także naruszenie zasady praworządności, polegające na pominięciu wytycznych Europejskiej Agencji Chemikaliów (dalej: ECHA) zawartych w pkt. 2.2.4 Poradnika dotyczącym odpadów i substancji odzyskiwanych wydanych na podstawie art. 77 lit. h, i rozporządzenia REACH;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej specjalistycznej opinii z 4 kwietnia 2017 r., w skutek czego organ nie dokonał kompleksowego rozpatrzenia stanowiącego element kluczowy materiału dowodowego, z którego wynika, że skarżący spełnia warunki dla uzyskania pozwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów.

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 2 ust. 7 lit. d rozporządzenia REACH w związku z art. 5, 6 oraz 7 REACH;

- poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że produkcja przez Skarżącą Spółkę pełnowartościowego produktu technologicznego w postaci granulatu gumowego oraz miału gumowego w ramach prowadzonego przetwarzania odpadów wymaga spełnienia obowiązku ich rejestracji przez Europejską Agencję Chemikaliów przewidzianych przepisami REACH;

- poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zgodnie z REACH z obowiązku rejestracji wyłączone są wyłącznie "produkty w postaci czystej sadzy i czystego kauczuku" pomimo, że art. 2 ust. 7 lit. d REACH z obowiązku rejestracji wyłącza substancje w ich postaci własnej lub jako składniki mieszanin lub w wyrobach, a składnikami w mieszaninie mogą być np. sadza, kauczuk syntetyczny, kauczuk butadienowy, kauczuk butadienowo - styrenowy i zanieczyszczenia w dopuszczalnej wielkości;

2) art. 2 ust. 7 lit. d REACH, art. 5, 6 oraz 7 REACH w związku z art. 77 ust. 1, 2 lit. h, i, k, REACH poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie wytycznych ECHA, zawartych w pkt. 2.2.4 Poradnika dotyczącym odpadów i substancji odzyskiwanych wydanych na podstawie art. 77 lit. h, i, k REACH, wskutek czego błędnie uznano, że odzyskiwane substancje powinny znajdować się wyłącznie w ich czystej postaci i bez zanieczyszczeń a wykazanie w pełnowartościowego produkcie w postaci granulatu gumowego oraz miału gumowego będącym mieszaniną sadzy i kauczuku 17% zanieczyszczeń wymaga spełnienia obowiązku ich rejestracji przez Europejską Agencję Chemikaliów,

3) art. 14 ust. 1 pkt. 2 ustawy o odpadach, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że produkty w postaci granulatu gumowego oraz miału gumowego pozostają odpadem, pomimo, że odzysk przez Skarżącą zużytych opon i innych odpadów gumowych spełnia wymagania określone przepisami Unii Europejskiej i na skutek procesu odzysku powstaje mieszanina substancji spełniająca europejskie normy tj. substancje zarejestrowane oraz niewymagające rejestracji (tj. mieszanina substancji, o której mowa w art. 2 ust. 7 lit. d REACH).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości.

Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z:

a) wydruk z KRS skarżącej,

b) wyniki analizy składu granulatu i miału gumowego nr [...] z 3 listopada 2016 r.,

c) karty charakterystyki dot. sadzy z 14 lipca 2016 r. i 17 czerwca 2003 r. szt. 2,

d) karty charakterystyki dot. kauczuku syntetycznego z 15 kwietnia 2005 r. szt. 1,

e) karty charakterystyki dot. kauczuku butadienowego i kauczuku butadienowo - styrenowego z 1 września 2011 r. szt. 1,

f) wiadomość email Skarżącej do Biura do Spraw Substancji Chemicznych dnia 26 września 2017 r.

g) opinia Biura do Spraw Substancji Chemicznych z 2 października 2017 r.,

h) wiadomość emailowa Skarżącej do Europejskiej Agencji Chemikaliów 3 października 2017 r.,

i) wiadomość emailowa z Europejskiej Agencji Chemikaliów 4 października 2017 r.,

j) fragment poradnika ECHA,

k) deklaracje potencjalnych kontrahentów,

I) specjalistyczna opinia z 4 kwietnia 2017 r.

m) decyzja Marszałka Województwa [...] z 9 grudnia 2015 r.

n) decyzja Starosty [...] z 6 września 2012 r.

o) atest higieniczny z 4 lipca 2014 r.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła m.in., że mieszanina substancji rejestrowanych może być wprowadzana do obrotu bez konieczności ponownej rejestracji, zgodnie z art. 2 ust. 7 lit. d rozporządzenia REACH.

Odpady, które zostały poddane obróbce mechanicznej i usuwaniu zanieczyszczeń (procesowi odzysku) mogą stanowić produkt. Substancja odzyskiwana jest taka sama jak substancja produkowana przez pierwotnego producenta lub importera, który posiada obowiązki rejestracyjne. Każda substancja odzyskiwana powinna być jednak tożsama z substancją już rejestrowaną, wpisaną do bazy ECHA tj. spełniać profil identyfikacji substancji tzw. SIP (proces ustalania tożsamości substancji) połączony z wytycznymi do identyfikacji substancji przygotowanymi przez ECHA oraz posiadać wytyczne dotyczące bezpiecznego stosowania (np. kartę charakterystyki).

Skarżąca opisała szeroko kwestię zanieczyszczeń podnosząc, że w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, że zwolnieniu z obowiązku rejestracji przez ECHA podlegają produkty w postaci czystej sadzy czy czystej postaci kauczuku.

Skarżąca powołała się na poradnik dotyczący odpadów i substancji odzyskiwanych odnosi się do rozporządzenia REACH, a w szczególności do stosowania jego art. 2 ust. 7 lit. d rozporządzenia REACH.

Opisuje on warunki, na jakich podmioty zajmujące się odzyskiem substancji z odpadów mogą korzystać z wyłączenia określonego w art. 2 ust. 7 lit. d rozporządzenia REACH. Poradnik zawiera szczegółowe wytyczne dotyczące kluczowych procesów wymaganych w systemie REACH, a także określonych metod technicznych lub naukowych, które muszą być stosowane przez podmioty przemysłowe lub właściwe organy na podstawie obrządzenia REACH. Poradnik został przygotowany przez Komisję z udziałem wszystkich interesariuszy, tj. państw członkowskich, przedstawicieli przemysłu i organizacji pozarządowych (NGO). Dokument został przekazany Agencji na posiedzeniu REACH CA w grudniu 2008 r. ECHA dopracowała treść niniejszego poradnika, uwzględniając wymagające wyjaśnienia kwestie zidentyfikowane w wyniku rozmów z ekspertami w ramach procedury konsultacyjnej. Poradnik jest dostępny na stronie internetowej Europejskiej Agencji Chemikaliów.

Zgodnie z pkt. 2.2.4 Poradnika "Substancje odzyskiwane mogą zawierać zanieczyszczenia innego rodzaju niż te obecne w substancji uzyskiwanej na drodze innej niż odzysk. Tak jest na przykład, kiedy materiały odzyskiwane zawierają niepożądane składniki, które nie spełniają żadnej funkcji w materiale odzyskiwanym, a jedyną przyczyną ich obecności w tym materiale jest to, że znajdowały się w odpadach stanowiących materiał wyjściowy do procesu odzysku. Chociaż pierwotnie takie składniki mogły zostać celowo dodane jako substancje potrzebne do wytworzenia danej mieszaniny czy wyrobu, to ich obecność w materiale odzyskiwanym może być niepożądana (w zależności od tego, czy spełniają określoną funkcję). Dlatego można je uznać za zanieczyszczenia, które nie wymagają oddzielnej rejestracji.

Jeżeli jednak zawartość zanieczyszczeń przekracza 20% (wagowo), to zasadniczo nie uznaje się ich za zanieczyszczenia, tylko oddzielne substancje obecne w mieszaninie. Jeżeli materiał odzyskiwany jest celowo selekcjonowany ze względu na obecność określonych składników, to takie składniki też uznaje się za oddzielne substancje, nawet jeżeli ich zawartość jest mniejsza niż 20% wagowych (np. jeżeli PVC jest selekcjonowany ze względu na obecność dodatków zmniejszających palność, to może istnieć konieczność zarejestrowania tych dodatków, chyba że zostały już zarejestrowane)".

Zdaniem skarżącej, organ błędnie przyjął, że numer rejestracyjny REACH, pod którym zarejestrowana została sadza i różne kauczuki nie obejmuje pozostałych 17% zanieczyszczeń. Jak wskazano powyżej zanieczyszczenia obecne w odzyskiwanej mieszaninie substancji są dopuszczalne w wielkości nie przekraczającej 20%, co wynika z pkt. 2.2.4 poradnika ECHA. Z tego powodu organ wyprowadził błędny wniosek, że strona skarżąca nie wytwarza zarejestrowanych w trybie REACH produktów, ponieważ nie wytwarza sadzy i kauczuku w ich czystej postaci.

W art. 2 ust. 7 lit, d REACH wyraźnie wskazano, że z zakresu rejestracji wyłącza się substancje w ich postaci własnej lub jako składniki mieszanin lub w wyrobach, zarejestrowane (...) i odzyskiwane na terytorium Wspólnoty, jeżeli spełnione są dwa dodatkowe warunki, o czym mowa powyżej.

Skarżąca podniosła, że nie jest uzasadnione twierdzenie o braku kontroli nad produkowanymi składnikami, ponieważ po pierwsze zostały one poddane analizie składu. Przeprowadzona analiza wskazała precyzyjnie na procentowy udział poszczególnych substancji w mieszaninie. Od tego momentu nie stanowi ona już odpadu, ponieważ parametry jej poszczególnych składników wskazują na udział takich, które zostały już uprzednio zarejestrowane a inne w postaci zanieczyszczeń mieszczą się w granicy 20%.

Skarżąca wskazała, że zwróciła się do ECHA i Biura do Spraw Substancji Chemicznych (dalej: Biuro) o wyrażenie opinii, czy w wyniku prowadzonego przez nią procesu odzysku powstaje granulat gumowy i miał gumowy, które pozwalają skarżącej na skorzystanie ze zwolnienia z obowiązku rejestracji o której mowa w art. 2 ust. 7 REACH. Biuro jest urzędem centralnym wspierającym Inspektora do spraw Substancji Chemicznych w realizacji jego zadań i zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. - Dz. U. z 2015 r. poz.1203) o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, do zadań Inspektora należy gromadzenie danych dotyczących mieszanin niebezpiecznych lub mieszanin stwarzających zagrożenie oraz dostarczanych przez ECHA informacji dotyczących substancji.

Skarżąca uzyskała informację, z której wynika m.in., że jeżeli granulat i miał gumowy znajdują dalsze zastosowanie, o czym mowa w dalszej części pisma, skarżąca dysponuje informacjami o ich składzie (badania) i zebranymi danymi dotyczącymi odzyskiwanych substancji (informacje o rejestracji monomerów i innych składników - numery rejestracyjne zawarte w karcie charakterystyki lub innym dokumencie mówiącym o bezpieczeństwie stosowania) wówczas zgodnie z art. 2 ust. 7 lit. d REACH skarżąca może skorzystać z wyłączenia z rejestracji i uważać swój produkt nie za odpad, ale za mieszaninę chemiczną.

Przywołując opinię specjalistyczna skarżąca podniosła, że w Poradniku dotyczącym odpadów i substancji odzyskiwanych wszystkie formy odzysku, w tym obróbka mechaniczna, są uznawane za proces produkcyjny, jeżeli w wyniku jednego etapu odzysku lub kilku takich etapów powstaje co najmniej jedna substancja w postaci własnej lub jako składnik mieszaniny lub wyrobu, która nie jest już odpadem. Dotyczy to również procesów odzysku podczas którego odzyskiwane substancje nie zmieniają składu chemicznego takich jak: granulowanie oraz mielenie materiałów. W firmie Zakład [...] SA następuje utrata statusu odpadu i przetworzone zużyte opony i odpady gumowe przestają być odpadem ponieważ są odzyskiwane. W takim przypadku odpad staje się substancją w jej postaci własnej lub jako składnik mieszaniny (substancja rozpoczyna nowy cykl istnienia), która będzie podlegać rozporządzeniu REACH. W wyniku zakończenia procesu przetwarzania odpadów powstaje pełnowartościowy produkt tj. granulat gumowy i miał gumowy.

W odpowiedz na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 7 grudnia 2017 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii wyrażonej w korespondencji mailowej ECHA – wraz z tłumaczeniem, z której zdaniem skarżącej wynika, że dopełniła wymagań przewidzianych w REACH i może skorzystać ze zwolnienia z obowiązku rejestracji (art. 2 ust. 7 lit. d REACH), a także wprowadzić do obrotu miał gumowy i granulat gumowy jako produkty pełnowartościowe.

Na rozprawie 28 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował tezę dowodową wniosków zawartych w skardze i podał, że wszystkie wnioski wskazane w skardze są na okoliczność, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Wskazał, że załączone decyzje wskazują na linię orzeczniczą organów w sprawach podobnych. Przedłożył do akt poradnik dotyczący odpadów w pełnym jego brzmieniu. Wskazał na pkt 2.2.4 strona 9 poradnika oraz 1.6 strona 29 poradnika. Podkreślił, że zużyte opony mają stały skład chemiczny. Wskazał, że skład zanieczyszczeń granulatu i miału powstałego z opon i innych odpadów gumowych uzależniony jest od materiału wyjściowego. Zaprezentowane wyniki badań dotyczą próbki reprezentacyjnej pobieranej z różnej części pryzmy wytworzonego granulatu lub miału. Stwierdził, że ze strony 76 akt sądowych wynika skład pozostałych zanieczyszczeń obok kauczuku i sadzy w wytwarzanym granulacie i miale.

Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe strony skarżącej o dopuszczenie dowodu z decyzji Marszałka Województwa W. i decyzji Starosty [...] (k. 77 i n., k. 80 i n.). Sąd dopuścił dowód z pozostałych dokumentów na okoliczności zawarte w ich treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2017 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. zezwalającą na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów.

Należy podkreślić, że decyzja I instancji została zaskarżona jedynie w części. Zakwestionowano bowiem pkt III.5 w związku z pkt VIII decyzji, w którym organ odmówił podjęcia rozstrzygnięcia stanowiącego o produkcji – w wyniku zakończenia procesu przetwarzania odpadów opisanego w pkt III.5 decyzji jako wariant II - pełnowartościowego produktu w postaci "granulatu gumowego" i "miału gumowego".

Pozostałe rozstrzygnięcia zawarte w decyzji I instancji nie były zaskarżone.

Na wstępie należy wskazać, że na terenie Zakładu Przerobu Złomu [...]" S.A., położonego przy ul. [...] w K., już od 2014 r. prowadzone było przetwarzanie (odzysk) odpadów w postaci zużytych opon i innych odpadów gumowych - na podstawie uchylonej decyzją z 24 marca 2017 r. znak [...] decyzji Prezydenta Miasta K. z 23 października 2014 r., znak: [...] orzekającej w pkt II o możliwości przetwarzania odpadów. Efektem końcowym tego procesu były przetworzone odpady gumowe.

Główną, a zarazem decydującą kwestią sporną jest kwalifikacja "granulatu gumowego" i "miału gumowego", powstałego w wyniku procesu przetwarzania odpadów w ramach wariantu II, opisanego w pkt III.5. decyzji.

Jak trafnie podniósł organ, a czego nie kwestionuje strona skarżąca, prowadząc przetwarzanie odpadów polegające de facto na rozdrobnieniu pozyskanych odpadów gumowych, w tym zużytych opon na żądane frakcje, pomimo oddzielenia przy tym metali i tekstyliów oraz zanieczyszczeń takich jak: piasek, celuloza, drobne elementy tworzyw sztucznych, nie wytwarza zarejestrowanych w trybie przepisów rozporządzenia REACH, produktów w postaci: czystej sadzy i kauczuku.

Nie było sporne między stronami, że granulowanie oraz mielenie materiałów nie zmieniają ich wyjściowego składu chemicznego.

Co do zasady wytwarzanie regranulatu jest przykładem odzysku polimeru (a tym samym monomerów) i jeżeli odzysk następuje metodami podanymi w dyrektywie [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów, to można takich monomerów nie rejestrować w sposób pełny, zgodnie z art. 2 ust. 7 lit. d rozporządzenia REACH, gdyż substancje w ich postaci własnej lub jako składniki mieszanin lub w wyrobach, zarejestrowane zgodnie z przepisami tytułu II i odzyskiwane na terytorium Wspólnoty mogą być zwolnione z obowiązku rejestracji.

Zdaniem organu granulat i miał stanowią odpady o rodzaju: guma, kod ex 191204. "[...] natomiast utrzymuje, że w wyniku przetworzenia ww. odpadów z zastosowaniem dodatkowych urządzeń w ramach wariantu II, powstaną "pełnowartościowe produkty", niewymagające rejestracji.

Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie stwierdził, że jedynie czysty polimer bez zanieczyszczeń może być zwolniony z obowiązku rejestracji. Organ odwoławczy wskazał wprost, że art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach nie może być w sprawie zastosowany dla wykazania "utraty" statusu odpadu przeznaczonego do przetwarzania, ponieważ w odniesieniu do zużytych opon i innych odpadów gumowych nie są spełnione warunki wynikającego z art. 14 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.

Sąd stwierdza, że na podstawie zgromadzonych przez organ akt sprawy i przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów, nie sposób jest jednoznacznie i odpowiedzialnie przesądzić, że ww. granulat i miał gumowy nie są odpadami w rozumieniu P.o.ś. i ustawy o odpadach. Dlatego też decyzje zapadłe w sprawie należało uznać za prawidłowe, a w konsekwencji oddalić skargę.

Najistotniejsze w sprawie okazały się przepisy rozporządzenia REACH, które jak trafnie wskazał organ - obowiązują w krajach UE wprost.

Co prawda zgodnie z art. 14 ustawy o odpadach:

1. Określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają:

1) łącznie następujące warunki:

a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów,

b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie,

c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu,

d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska;

2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej.

Jak jednak słusznie wskazał organ odwoławczy, art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, nie mógł być w sprawie zastosowany dla "utraty" statusu odpadów przez zużyte opony i inne odpady gumowe, bowiem nie zostały w sprawie spełnione wymagania dla takich odpadów ustanowione przez przepisy Unii Europejskiej, które pozwoliłyby na spełnienie warunku postawionego przepisem art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach.

Jak wynika z art. 6 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r., w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE. L 312 z 22 listopada 2008 r., s. 3), niektóre określone rodzaje odpadów przestają być odpadami w rozumieniu art. 3 pkt 1, gdy zostały poddane procesowi odzysku, w tym recyklingu, i spełniają ścisłe kryteria, opracowane zgodnie z następującymi warunkami: a) dana substancja lub przedmiot jest powszechnie stosowana do konkretnych celów; b) istnieje rynek takich substancji lub przedmiotów bądź popyt na nie; c) dana substancja lub przedmiot spełniają wymagania techniczne dla konkretnych celów oraz wymagania obowiązujących przepisów i norm mających zastosowanie do produktów; oraz d) zastosowanie danej substancji lub przedmiotu nie prowadzi do ogólnych niekorzystnych skutków dla środowiska lub zdrowia ludzkiego. W koniecznych przypadkach kryteria obejmują wartości dopuszczalne zanieczyszczeń i uwzględniają jakiekolwiek potencjalne niekorzystne oddziaływanie substancji lub przedmiotu na środowisko naturalne. Kwestia dookreślenia warunków, przy spełnieniu których odpad przestaje być odpadem (utrata statusu odpadu) ma znaczenie przede wszystkim dla oceny zamierzanych do zastosowania czy zastosowanych procesów zagospodarowania odpadów, które pozbawiając odpady pewnych ich cech, mogą pozwolić na uznanie, że dana substancja lub przedmiot, już wcześniej zakwalifikowany do kategorii odpadów, ten status utracił. Zgodnie bowiem z dyrektywą 2008/98/WE, odpady mogą być pozbawione statusu odpadu poprzez poddanie ich procesom odzysku, w szczególności recyklingu, jeżeli po zrealizowaniu takiego procesu będą spełniać kryteria ustalone w art. 6 ust. 1. Przepis formułuje raczej pewne generalne wskazówki, które powinny posłużyć doprecyzowaniu szczegółowych wymagań, polegających m.in. na ustaleniu wartości dopuszczalnych zanieczyszczeń czy dookreśleniu potencjalnego niekorzystnego oddziaływania substancji lub przedmiotu na środowisko naturalne. Nacisk położony jest tu na wymagania, jakie w wyniku przeprowadzonego procesu mają spełniać substancje lub przedmioty pozbawione statusu odpadu (zob. M. Górski Zakres przedmiotowy ustawy o odpadach..., s. 307).

Możliwość utraty statusu odpadu zależy zatem od spełnienia warunków wynikających z przepisów ustawy o odpadach oraz UE. Oznacza to, że instrument ten będzie miał zastosowanie do tych rodzajów odpadów, które wskaże np. KE w odpowiednim rozporządzeniu. Należy podkreślić, że w chwili obecnej, w odniesieniu do odpadów gumowych, w prawie UE nie zostały określone szczegółowe kryteria, kiedy podkłady kolejowe przestają być odpadami.

Jednak należy podkreślić, że istnieją przepisy Unii Europejskiej, które regulują zwolnienie substancji i ich mieszanin z obowiązku rejestracji, a tym samym dopuszczają obrót takimi substancjami i mieszaninami, m.in. na podstawie dotychczasowej rejestracji ich lub ich składowych.

Zgodnie z art. 2 ust. 7 rozporządzenia REACH, z zakresu zastosowania przepisów tytułu II (Rejestracja Substancji), V (Dalsi Użytkownicy) i VI (Ocena) wyłącza się:

a) substancje zawarte w załączniku IV, ponieważ istnieje wystarczająca ilość informacji, że ich swoiste właściwości powodują minimalne ryzyko;

b) substancje objęte przepisami załącznika V, ponieważ ich rejestrację uznaje się za niewłaściwą lub niepotrzebną i wyłączenie ich z przepisów niniejszych tytułów nie powoduje uszczerbku dla celów niniejszego rozporządzenia;

c) substancje w ich postaci własnej lub jako składniki mieszanin, zarejestrowane zgodnie z przepisami tytułu II, eksportowane z terytorium Wspólnoty przez uczestnika łańcucha dostaw i ponownie importowane na terytorium Wspólnoty przez tego samego lub innego uczestnika tego samego łańcucha dostaw, który wykaże, że:

(i) substancja ponownie importowana jest tą samą substancją, co substancja eksportowana;

(ii) dostarczono mu informacje odnoszące się do eksportowanej substancji zgodnie z art. 31 lub 32;

d) substancje w ich postaci własnej lub jako składniki mieszanin lub w wyrobach, zarejestrowane zgodnie z przepisami tytułu II i odzyskiwane na terytorium Wspólnoty, jeżeli:

(i) substancja, która powstaje w procesie odzysku, jest taka sama, jak substancja zarejestrowana zgodnie z przepisami tytułu II; i

(ii) informacje wymagane na podstawie art. 31 lub 32 odnoszące się do substancji, która została zarejestrowana zgodnie z przepisami tytułu II, są dostępne dla podmiotu zajmującego się odzyskiem.

Stosownie zaś do art. 3 Definicje, w rozumieniu rozporządzenia REACH:

1) substancja to pierwiastek chemiczny lub jego związki w stanie, w jakim występują w przyrodzie lub zostają uzyskane za pomocą procesu produkcyjnego, z wszelkimi dodatkami wymaganymi do zachowania ich trwałości oraz wszelkimi zanieczyszczeniami powstałymi w wyniku zastosowanego procesu, wyłączając rozpuszczalniki, które można oddzielić bez wpływu na stabilność i skład substancji;

2) mieszanina oznacza mieszaninę lub roztwór składający się z dwóch lub większej liczby substancji.

Jak trafnie podniosła skarżąca, zgodnie z art. 2 ust. 7 lit. d REACH, z obowiązku rejestracji wyłączone są substancje w ich postaci własnej lub jako składniki mieszanin lub w wyrobach, a składnikami w mieszaninie mogą być np. sadza, kauczuk syntetyczny, kauczuk butadienowy, kauczuk butadienowo - styrenowy i zanieczyszczenia w dopuszczalnej wielkości.

Z kolei w myśl art. 13 Ogólne wymagania dotyczące generowania informacji o swoistych właściwościach substancji, ust. 5, jeżeli substancja została zarejestrowana, nowy rejestrujący ma prawo odnieść się do przedłożonych wcześniej podsumowań przebiegu badań lub szczegółowych podsumowań przebiegu badań dotyczących tej samej substancji, pod warunkiem że jest w stanie wykazać, że rejestrowana przez niego substancja jest tą samą substancją, co substancja zarejestrowana wcześniej, z uwzględnieniem stopnia czystości i rodzaju zanieczyszczeń oraz pod warunkiem, że poprzedni rejestrujący wyraził (wyrazili) zgodę na odniesienie się do pełnych raportów badawczych dla celów rejestracji.

Zgodnie z załącznikiem VI do rozporządzenia REACH, wyjaśniającym wymagania w zakresie informacji, o których mowa w art. 10 i dającym wskazówki dotyczące spełniania wymagań określonych w załącznikach VI-XI, do skutecznej rejestracji konieczne jest omówiona w pkt 2 Identyfikacja substancji, powinna obejmować m.in:

2.3.2. Charakter zanieczyszczeń, włączając izomery i produkty uboczne

2.3.3. Procentowy udział (istotnych) głównych zanieczyszczeń

2.3.7. Opis metod analitycznych lub odpowiednich odniesień literaturowych identyfikujących substancję oraz, w stosownych przypadkach, identyfikujących zanieczyszczenia i dodatki.

Stosownie zaś do pkt 3.2. Mieszaniny, załącznika II do rozporządzenia REACH określającego wymagania dotyczące sporządzania kart charakterystyki, podaje się identyfikator produktu, stężenie lub przedziały stężeń oraz klasyfikację przynajmniej tych wszystkich substancji, o których mowa w pkt 3.2.1 lub 3.2.2. Dostawca mieszanin może podać dodatkowo spis wszystkich substancji w mieszaninie, łącznie z substancjami niespełniającymi kryteriów klasyfikacji. Informacje te umożliwiają odbiorcy łatwą identyfikację zagrożeń stwarzanych przez substancje w mieszaninie.

W celu wykazania, że w sprawie spełniony jest wymóg narzucony art. 2 ust. 7 lit. d (ii), to jest dysponowania przez podmiot zajmujący się odzyskiem, informacjami wymaganymi na podstawie art. 31 lub 32 odnoszącymi się do substancji, która została zarejestrowana zgodnie z przepisami tytułu II, skarżąca przedstawiła w postępowaniu m.in. karty charakterystyki dot. sadzy z 14 lipca 2016 r. i 17 czerwca 2003 r., kartę charakterystyki dot. kauczuku syntetycznego z 15 kwietnia 2005 r., karty charakterystyki dot. kauczuku butadienowego i kauczuku butadienowo - styrenowego z 1 września 2011 r., Atest Higieniczny nr [...] wydany 4 lipca 2014 r. przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego - Państwowy Zakład Higieny, a także badania granulatu oraz miału gumowego (...) wykonane 3 listopada 2016 r. przez Instytut Inżynierii Materiałów Polimerowych i Barwników, oddział Elastomerów i Technologii Gumy w P.. Na ich podstawie określono główne składniki granulatu, którymi są: kauczuk (kauczuk syntetyczny IR lub kauczuk naturalny, kauczuk butadienowy BR, kauczuk butadienowy-styrenowy SBR) o łącznej zawartości ponad 56,9% oraz sadza w ilości 28,7%.

Należy przy tym podkreślić, że z ww. wyników badań (analizy identyfikacyjnej granulatu/miału gumowego (s. 75 verte – 76 akt sądowych) wynika też, że badana próbka (średnia z 10 granulek pobranych losowo) - oprócz kauczuków i sadzy -zawiera 8,6 % substancji organicznych nie polimerowych oraz 5,8% popiołu.

Odnosząc się przy tym do twierdzenia skarżącej, że nie jest zasadny argument organu o braku kontroli nad produkowanymi składnikami, ponieważ zostały one poddane analizie składu, a przeprowadzona analiza wskazała precyzyjnie na procentowy udział poszczególnych substancji w mieszaninie, należy wskazać, że oznaczenie w ww. sposób substancji zanieczyszczających jest zbyt ogólne. W szczególności wyliczenia takiego nie można uznać za oddające charakter zanieczyszczeń, ani za zawierające opis metod analitycznych lub odpowiednich odniesień literaturowych identyfikujących zanieczyszczenia.

Nie jest bowiem wystarczająco dokładne określenie substancji jako popiołu (stałej pozostałości po spaleniu substancji organicznej), ani też substancji organicznych nie polimerowych (związków, w których skład wchodzi węgiel, a które nie mają dużej masy cząsteczkowej i są złożone z wielokrotnie powtórzonych jednostek zwanych merami). Taki opis nie spełnia wymogów narzuconych załącznikami do rozporządzenia REACH w zw. z art. 2 ust. 7 lit. d REACH.

Powyższe nie jest wystarczające do uznania, że popiół, o którym mowa w badaniu, to popiół lotny w rozumieniu pkt 1.4 dodatku nr 1 do Poradnika, a zatem substancja typu UVCB (o nieznanym lub zmiennym składzie, złożone produkty reakcji lub materiały biologiczne).

Wyżej wskazane wnioski potwierdza, wbrew wywodom skarżącej, opinia specjalistyczna z 4 kwietnia 2017 r. (choć nie w części zawierającej wnioski z opinii). W opinii tej również nie wskazano bardziej szczegółowo składu zanieczyszczeń, ograniczając się do stwierdzenia, że substancje organiczne nie polimerowe i popiół nie wpływają na klasyfikację poszczególnych składników.

Zatem chociaż skarżąca podała wymagany procentowy udział (istotnych) głównych zanieczyszczeń, to z uwagi na powyższe braki brak było podstaw do uznania, że od momentu rozdrobnienia wyprodukowane miał i granulat nie stanowią już odpadu, mimo że parametry ich poszczególnych składników wskazują na udział takich, które zostały już uprzednio zarejestrowane, a inne, w postaci zanieczyszczeń, mieszczą się w granicy 20%.

Należy tu nadmienić, że zgodnie ze zdaniem 95 REACH - ECHA powinna być kluczową instytucją gwarantującą, że prawodawstwo dotyczące chemikaliów oraz procesy decyzyjne i wiedza naukowa, na których się opierają, zostaną uznawane za wiarygodne przez wszystkich zainteresowanych oraz społeczeństwo. Agencja powinna również odgrywać kluczową rolę w koordynowaniu działań informacyjnych związanych z niniejszym rozporządzeniem oraz w jego wprowadzaniu w życie.

Stosownie zaś do przywoływanego w skardze art. 77 REACH wśród zadań ECHA na pierwszym miejscu wskazano zapewnienie państwom członkowskim i instytucjom wspólnotowym możliwie najlepszego doradztwa naukowego i technicznego w kwestiach, które są do niej skierowane stosownie do przepisów niniejszego rozporządzenia, związanych z chemikaliami wchodzącymi w zakres jej kompetencji (ust. 1).

ECHA dostarcza wytycznych technicznych i naukowych w zakresie funkcjonowania niniejszego rozporządzenia właściwym organom państw członkowskich oraz zapewnia wsparcie centrom informacyjnym ustanowionym przez państwa członkowskie tych właściwych organów na mocy przepisów tytułu XIII; (ust. 2 lit. h).

ECHA dostarcza wytycznych podmiotom, w tym właściwym organom państw członkowskich, w zakresie przekazywania społeczeństwu informacji w sprawie zagrożeń i bezpiecznego stosowania substancji w ich postaci własnej, jako składników mieszanin lub w wyrobach (ust. 2 lit. i).

ECHA przygotowuje dla innych zainteresowanych stron informacje wyjaśniające przepisy niniejszego rozporządzenia (ust. 2 lit. k).

Jako zadośćuczynienie tym nakazom należy uznać wydanie przez ECHA szeregu poradników, w tym poradnika dotyczącego odpadów i substancji odzyskiwanych.

Zgodnie z pkt 2.2.4 Poradnika, który przywołuje skarżąca w zw. z pkt. 1.6. dodatku nr 1 do Poradnika, rzeczywiście dopuszczalne jest kwalifikowanie substancji nie dodanych celowo jako zanieczyszczenia, jeżeli ich zawartość nie przekracza 20% (wagowo). Przy odzyskiwaniu gumy zasadniczo, poza polimerami takimi jak SBR (kauczuk butadienowo-styrenowy) i kauczuk naturalny, guma odzyskiwana może zawierać substancje, które nadal spełniają swoją funkcję, np. wypełniacze (sadza, krzemionka). Inne składniki obecne w odzyskiwanej gumie, które nie są celowo odzyskiwane, np. barwniki, dodatki, oleje, można uznać za zanieczyszczenia, jeżeli ich stężenia nie przekraczają 20% frakcji głównego składnika. (...) Jeżeli guma zawarta w wyrobie spełnia definicję polimeru, to nie ma żadnego obowiązku rejestracji. (...) Podmioty zajmujące się odzyskiem muszą wygenerować informacje o składzie materiału odzyskiwanego, aby zidentyfikować potencjalne zagrożenia i stwierdzić, czy informacje o bezpieczeństwie uzyskane dla substancji zarejestrowanej mają zastosowanie do substancji odzyskiwanej.

W niniejszej sprawie odzyskiwane są kauczuki i sadza (guma), a zatem z badań wynika, że mieszanina tych substancji stanowi 85,6%, a 14,4% stanowią zanieczyszczenia (a nie jak piszą organy 83% i 17%).

Jednakże z dalszej części 2.2.4 Poradnika wynika jednoznacznie, że nawet jeżeli zanieczyszczeń nie trzeba oddzielnie rejestrować, to należy je zidentyfikować w wymaganym zakresie i przypisać do odzyskiwanej substancji w celu ułatwienia jej porównania z innymi już zarejestrowanymi substancjami. (...) Należy przy tym korzystać z Poradnika na temat identyfikacji substancji. (...) O zanieczyszczeniach można mówić tylko w przypadku materiałów składających się z substancji (w postaci własnej lub w mieszaninie) o dobrze zdefiniowanym składzie.

Należy również podkreślić, że brak jest pewności, że przedstawione przez skarżącą wyniki badań są miarodajne do zamierzonego i prowadzonego procesu odzysku, bowiem jako przedmiot badań – rodzaj badanego materiału (pkt 4.1. wyników – s. 75 verte akt sądowych) podano "próbka granulatu gumowego pochodzącego z przetworzenia zużytych opon". Tymczasem w opisie procesu odzysku we wniosku i decyzji wskazuje się, że granulat i miał pochodzi ze zużytych opon oraz innych odpadów gumowych (podkreślenie Sądu), które to inne odpady, w przeciwieństwie do opon, nie zostały nigdzie scharakteryzowane. Nie są znane zatem komponenty innych odpadów gumowych dodane w procesie ich produkcji, a ww. próbka granulatu według jej opisu ich nie obejmuje (jedynie granulat z opon).

Dlatego też należało uznać, że skarżąca, by wykazać warunki zwolnienia z rejestracji, była zobowiązana do dysponowania informacjami o składzie zanieczyszczeń (badania) adekwatnymi do wnioskowanego procesu odzysku i materiału źródłowego oraz posiadać zebrane dane dotyczące odzyskiwanych substancji.

Na marginesie można wskazać, że z e-maila ECHA z 21 listopada 2017 r., a także z informacji Biura do spraw Substancji Chemicznych również wynika, że mieszanina produkowana przez skarżącą może być zwolniona z rejestracji, jednak tylko pod warunkiem spełnienia warunków stanowionych przez art. 2 ust. 7 lit. d REACH (w tym dysponowaniem informacjami o składzie – badania) - o czym rozstrzyga organ krajowy, a nie ECHA. To stanowisko jest zbieżne z przyjętym przez Sąd w sprawie niniejszej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych trzeba wskazać, że Sąd nie stwierdził uchybienia art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.

Swoje stanowisko w sprawie, będące ostatecznie motywacją rozstrzygnięcia, organ przedstawił skarżącej już w piśmie z 12 grudnia 2016 r., a nawet we wcześniej prowadzonym postępowaniu w dniu 28 września 2015 r. Skarżąca miała zatem wystarczająco dużo czasu i możliwości, by w swoim najlepiej pojętym interesie, wykazać spełnienie przesłanek art. 2 ust. 7 lit. d REACH. Mimo tego skarżąca powyższych przesłanek nie wykazała w pełni, ani w postępowaniu przed organem I ani II instancji, ani też w skardze czy nawet w trakcie rozprawy przed Sądem.

Trzeba tu podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w toku postępowania administracyjnego także strona tego postępowania ma obowiązek wykazywania faktów, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawo do składania wniosków dowodowych na poparcie twierdzeń strony.

Z kolei naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności poprzez drobne nieścisłości, czy też niewyczerpujące odniesienie się do zarzutów odwołania, a także lapidarny charakter uzasadnienia w części dotyczącej wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Końcowo należy wskazać, że mając na uwadze przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych przez skarżącą kopii decyzji administracyjnych: Marszałka Województwa [...] i Starosty [...] (k. 77 i n., k. 80 i n. akt sądowych), bowiem te decyzje (dotyczące innych podmiotów i wydane w innych okolicznościach faktycznych) nie mogły mieć żadnego zastosowania w niniejszej sprawie. Nie wynikają z nich żadne fakty mogące leżeć u podstaw rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie każdy dowód może zatem zostać dopuszczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale tylko taki, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Z tego też powodu Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącej dotyczący ww. decyzji stwierdzając, że przeprowadzenie dowodu ze wskazanych innych decyzji nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w badanej sprawie.

Warto też odnotować, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. I OSK 23/09).

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się zasadny. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie stwierdził takich wad i uchybień, uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..