Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2229/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a § 1, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 82 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 403/13 w sprawie ze skargi T. G. i Z. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T. G. i Z. G. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 403/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. G. i Z. G. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku T. i Z. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę urządzenia - karuzeli do treningu koni na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. B. w W., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli z żądaniem występuje strona, której legitymacja procesowa nie budzi wątpliwości, rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania następuje decyzją administracyjną. Natomiast zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ przywołał, opierając się na poglądach doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, kiedy zachodzi okoliczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych.

Następnie, Wojewoda Mazowiecki podniósł, iż stosownie do treści art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dodał, że pojecie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Organ zaznaczył, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącej lex specialis w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przez obszar zaś oddziaływania obiektu, należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ zaznaczył, iż z nadesłanej przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu m. st. Warszawy informacji z rejestru gruntów dla działek o nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] wynika, iż właścicielem ww. działek jest Z. G. . Z posiadanej dokumentacji nie wynika natomiast, której nieruchomości T. G. jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą. Wojewoda Mazowiecki wskazał, iż w związku z powyższym w pismach z dnia [...] października 2012 r. oraz z dnia [...] listopada 2012 r. wezwał T. G. do przedłożenia w terminie 7 dni dokumentów, z których wynikać będzie tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się "w obszarze oddziaływania obiektu" oraz wskazanie skonkretyzowanego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie T. G. do wyjaśnień z dnia [...] października 2012 r. oraz z dnia [...] listopada 2012 r. dołączyła plik dokumentów, w tym decyzje podatkowe (nr [...] oraz [...]).

Decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr [...]z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczyła ustalenia wysokości podatku rolnego na 2012 r. i wynikało z niej, że T. G. wraz ze Z. G. odprowadzają podatek rolny od nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...].

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia zajętego stanowiska, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że wyżej wymienione działki co prawda graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną, na której zostało zaprojektowane urządzenie - karuzela do treningu koni, jednak merytoryczna ocena udzielonych wyjaśnień oraz materiału sprawy nie wykazała, aby zainteresowanym przysługiwał interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności, a jego brak wyklucza możliwość prowadzenia takiego postępowania.

Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. nr 257, poz. 2573), projektowana budowa nie została wymieniona w katalogu inwestycji mających znaczące oddziaływanie na środowisko, nie kwalifikuje się zatem do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Ponadto zauważył, iż z projektu zagospodarowania terenu projektowanego przedsięwzięcia wynika, że karuzela do treningu koni jest oddalona od granicy działki nr ew. [...] (przed podziałem) ok. 35 m, od działki nr ew. [...] (przed podziałem) o około 3 m. Mając zatem na uwadze usytuowanie projektowanego urządzenia, jak również jego gabaryty oraz przeznaczenie, w ocenie organu, nieruchomości należące do T. i Z. G. nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Spełnione są wymagania z § 12 oraz § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestionowana inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałaby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek o nr ew. [...], [...] (przed podziałem). Z. i T. G. mogą bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością, zaś bezpośrednie sąsiedztwo kwestionowanej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpłynie negatywnie na zakres, wyznaczony przepisami prawa, dopuszczalnego zagospodarowania.

Zdaniem organu, również na legitymację procesową do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. nie ma wpływu kwestia nielegalnie wybudowanych na działce inwestycyjnej obiektów budowlanych, czy użytkowanie ich niezgodnie z przeznaczeniem. W prowadzonym bowiem postępowaniu organ bada jedynie, czy budowa urządzenia - karuzeli do treningu koni oddziałuje na nieruchomości sąsiednie.

Podsumowując, organ stwierdził, że biorąc pod uwagę przepisy techniczno- budowlane, ochrony środowiska oraz ocenę posadowienia obiektu, obszar oddziaływania projektowanego budynku ogranicza się wyłącznie do działki objętej inwestycją tj. działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Oznacza to, że krąg podmiotów posiadających status strony niniejszego postępowania zamyka się w osobie inwestora. Wnioskodawcy zaś nie powołali się na naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego administracyjnego przewidującego w niniejszej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie projektowanej inwestycji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się T. i Z. G., składając zażalenie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia T. i Z. G., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, na wstępie, podobnie jak organ I instancji, powołał się na stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazujące, kiedy określony podmiot legitymowany jest do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w postępowaniu rozstrzygnięć. Wskazał także na art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia organ podniósł, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Z. G. , który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 16 marca 2012 r., jest właścicielem działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] (KW nr [...]), bezpośrednio sąsiadującymi (od strony południowej) z nieruchomością inwestycyjną, jak również działek nr ew. [...] i [...] (KW nr [...]), oddzielonymi (od strony zachodniej) od nieruchomości nr ew. [...] działką drogową (ul. B.). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowana karuzela (z napędem elektrycznym - moc silnika 0,75/1,1 KW), o wysokości 3,40 m, została zaplanowana w odległości 3 m od granicy z najbliżej od niej usytuowaną działką skarżącego nr ew. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż mając na uwadze usytuowanie projektowanego obiektu, jak również jego gabaryty (zwłaszcza wysokość - 3,40 m) oraz przeznaczenie (karuzela do treningu koni), nieruchomości należące do Z. G. z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerach ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Zdaniem organu, Z. G. może bez przeszkód zagospodarować działki będące jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres, wyznaczony przepisami prawa, dopuszczalnego zagospodarowania.

Organ podkreślił, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działkach o numerach ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Powyższą kwestię normuje wyczerpująco przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto nieruchomości należące do Z. G. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do skarżącego (przepis § 29 ww. rozporządzenia), planowane rozwiązania nie wpływają na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia) usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawiają powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 ww. rozporządzenia oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883). Organ zaznaczył, że wbrew twierdzeniu skarżących, projektowana karuzela nie należy do inwestycji wymienionych w przepisie § 31 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., ograniczających realizację studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi na ich nieruchomościach, bowiem projektowany obiekt nie jest wybiegiem dla zwierząt. Ponadto, realizacja spornej inwestycji, z całą pewnością nie przewiduje też wykonywania robót budowlanych, które obejmowałyby swym zakresem działki o numerach ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].. Sporna inwestycja nie należy także do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. nr 213, poz. 1397).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że z akt sprawy wynika, iż organ wojewódzki w pismach z dnia [...] października 2012 r. oraz z dnia [...] listopada 2012 r. występował do T. G. o dostarczenie dokumentów potwierdzających jej tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji tj. odpisu z księgi wieczystej, aktu notarialnego bądź prawomocnego postanowienia sądu. W odpowiedzi na powyższe pisma T. G. dostarczyła jedynie decyzje z zakresu ustalenia kwoty podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego, dotyczącego działki nr ew. [...], które, w jego ocenie, nie mogą stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości.

Dodatkowo organ zaznaczył, że fakt posiadania przez T. i Z. G. przymiotu strony w postępowaniach o pozwolenie na budowę innych obiektów budowlanych realizowanych na działce inwestycyjnej nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Wskazał, iż udzielenie pozwolenia na budowę budynku biegalni dla koni stanowiło odrębne postępowanie, dla którego określono krąg stron z uwagi na możliwy wpływ na sposób zagospodarowania działek sąsiednich w związku z wykonaniem konkretnej inwestycji objętej danym postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę konkretnej inwestycji nie oznacza zaś, że taki udział jest automatycznie zapewniony w postępowaniach, dotyczących innych przedsięwzięć realizowanych na tej samej nieruchomości na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. G. oraz Z. G. .

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż niniejsza sprawa ma ścisły związek ze sprawą, której przedmiotem jest budynek gospodarczy pobudowany w oparciu o decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr[...]. Wskazali także na decyzje Prezydenta m. st. Warszawy nr [...], nr [...], nr [...].

T. i Z. G. zarzucili Wojewodzie Mazowieckiemu, że nie sprawdził, czy zaistniała któraś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. do unieważnienia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...]. Stwierdzili, iż decyzja ta zapadła, pomimo że inwestor nie spełnił wszystkich wymagań określonych w przepisach Prawa budowlanego.

W odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia podnieśli, iż w ich ocenie, niedopuszczalne było zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., w oparciu o przyczyny o charakterze merytorycznym, badanie ich staje się możliwe dopiero po wszczęciu postępowania.

Zarzucili także, iż organ nie odniósł się do zapadłego wyroku Sądu o sygn. akt VII SA/Wa 731/10, dotyczącego ustalenia stron postępowania w związku z budową na przedmiotowej nieruchomości nr 9 i realizowanych na przedmiotowej działce obiektów służących do hodowli koni zgodnie z załączonymi projektami budowlanymi stajni i biegalni dla koni i zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, że projektowana inwestycja, nie kwalifikuje się do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. W ich ocenie, organ pomija fakt, że przedmiotowa karuzela dla koni, funkcjonalnie powiązana z innymi obiektami (inwentarskimi) na przedmiotowej działce nr [...] została zatwierdzona decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr [...]. Decyzją tą został zatwierdzony projekt zagospodarowania działki, na której jest realizowana inwestycja kompleksu obiektów służących do prowadzenia stadniny koni. Ponadto, organ pomija fakt, że realizacja tej inwestycji (stadniny koni) nastąpiła w związku z wydaniem odrębnych decyzji i zgłoszeń budowy z pominięciem przepisów art. 6 ustawy Prawo budowlane, z pominięciem zaprojektowania odpowiedniego zagospodarowania działki, a co za tym idzie bez oceny środowiskowej i wbrew ustaleniom miejscowego planu.

T. i Z. G. stwierdzili, że uczestniczenie na prawach strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest uzasadnione ze względu na ograniczenie w możliwości zagospodarowania działki skarżących w świetle ustaleń miejscowego planu i przepisów ustawy Prawo budowlane. Stadnina koni ogranicza możliwości zagospodarowania działek sąsiednich z powodu uciążliwości zapachowych, kurzu, much i gryzoni. Wskazali, iż to sposób zagospodarowania działki inwestora, a nie tylko poszczególne obiekty, stwarza uciążliwości i oddziaływuje negatywnie na sąsiednie nieruchomości.

W ocenie skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął również, iż T. G. nie przysługuje przymiot strony, albowiem status ten wynika z faktu, iż jest ona współwłaścicielką działki zabudowanej domem mieszkalnym przy ul. B. [...], co wynika z decyzji o podatku rolnym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 403/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powyższy przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), obowiązuje zaś od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja K.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia, co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 K.p.a.

Na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się ugruntowany pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. W tej kwestii aktualność zachowuje także orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 K.p.a. (art. 61a § 1 K.p.a. zastąpił właśnie ten przepis).

We wstępnej fazie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ może uznać, że podanie nie pochodzi od osoby będącej stroną tego postępowania, bądź wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych i na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, jednakże, odmowa ta może nastąpić tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony wnoszącego podanie jest oczywisty i nie budzi żadnych wątpliwości. Z taką oczywistością braku legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy już z treści samego wniosku wynika, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że wnoszący podanie takiego interesu prawnego w tym konkretnym postępowaniu nie posiada. Natomiast, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie nie jest oczywisty i organ w celu ustalenia tego przymiotu musi podjąć pewne czynności, a w szczególności dokonać stosowanych analiz czy wyjaśnień, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 209/11).

Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Natomiast w okolicznościach kiedy, to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia negatywnego w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. wydać nie można.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że zarówno organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy, wykroczyły poza normę zawartą w art. 61a § 1 K.p.a., albowiem na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, który powinien mieć charakter formalny, wkroczyły w zakres materialnoprawny, a więc odnoszący się do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność braku interesu prawnego uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania winna być oczywista i nie wymagająca postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organy przeprowadziły w tym zakresie postępowanie dowodowe ustalając, że wnioskodawca Z. G. , ze względu na położenie nieruchomości, której jest właścicielem, nie legitymuje się interesem prawnym. Organy dokonały szczegółowej analizy możliwości oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości skarżącego, przez pryzmat obowiązujących przepisów, dochodząc w konsekwencji do wniosku, że przedmiotowa inwestycja nie narusza w żadnym stopniu uprawnień strony w zakresie możliwości zagospodarowania działek będących jego własnością. W zaistniałej sytuacji organy nie mogły wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, skoro w istocie w części to postępowanie przeprowadziły. O ile brak interesu prawnego po stronie T. G. do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego, z uwagi na niewskazanie tytułu prawnego do nieruchomości, a takim tytułem w ocenie Sądu, nie mogła być decyzja z zakresu ustalenia kwoty podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego, mogło być podstawą do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, o tyle kwestia legitymacji Z. G. , jako strony, wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co należało uczynić w toku postępowania.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody Mazowieckiego, jako wydanego z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że organ dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinien badać, czy Z. G. posiada interes prawny, a więc również, czy posiada przymiot strony w tym postępowaniu, a zatem czy jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wszczęcie tego postępowania podczas gdy w świetle przywołanych przepisów organ miał prawo rozstrzygnąć przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, że Z. G. nie posiada interesu prawnego, a więc również nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, a zatem nie jest osoba uprawnioną do złożenia wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz 270 ze zm), dalej jako P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie przepisów postępowania nie miało miejsca i skarga powinna zostać oddalona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. G. i Z. G. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym również postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z przyczyn podmiotowych, może nastąpić wówczas, gdy jest oczywiste, iż z wnioskiem o wszczęcie postępowania występuje podmiot, który nie jest stroną. Zarazem jednak Sąd I instancji bezpodstawnie stwierdził, że organ administracji przed wszczęciem postępowania nie może badać, czy podmiot który wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania ma interes prawny w jego wszczęciu. Tymczasem to, czy podmiot żądający wszczęcia postępowania ma interes prawny, czy go nie ma przesądza o tym, czy jest on stroną, czy nie oraz o tym, czy istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych.

Jak to zostało wyżej wskazane odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, że podmiot składający wniosek o stwierdzenie nieważności nie jest stroną postępowania może nastąpić wówczas, gdy fakt ten jest oczywisty i jego ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Zasadnie organy administracji uznały, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował jednak szczególne w stosunku do art. 28 K.p.a. definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są m.in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (art. 127 ust. 7), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1), w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Szczególną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 t.j. ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma więc obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości muszą wynikać z przepisu powszechnie obowiązującego prawa.

Przykładowo z § 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz.1479) wynika, że wyznacza się strefy ochronne dla każdej strzelnicy garnizonowej. Zgodnie zaś z § 22 ust. 1 wymienionego rozporządzenia w strefach ochronnych strzelnicy garnizonowej nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w takiej strefie byłby więc niewątpliwie stroną postępowania, gdyż wydanie pozwolenia na budowę strzelnicy powodowałoby, że na swojej nieruchomości nie mógłby zrealizować budynku mieszkalnego. Uprawnienia do zagospodarowania tej nieruchomości byłyby ograniczone. W konsekwencji podmioty te byłyby również stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skoro postępowanie nieważnościowe może być wszczęte na żądanie strony, to wnioskodawcy składając wniosek powinni co najmniej uprawdopodobnić, że realizacja obiektu budowlanego, wymienionego w pozwoleniu na budowę, spowoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania ich nieruchomości, wynikające z przepisów prawa. Tego rodzaju okoliczność nie została wykazana. Wnioskodawcy zarówno w postępowaniu przed organami administracji jak i w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie wskazywali na jakikolwiek przepis, który skutkowałby ograniczeniem możliwości zagospodarowania ich nieruchomości w związku z realizacją obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Powoływane argumenty nie miały żadnego znaczenia dla ustalenia tego, czy mają oni interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego szczegółowo przeanalizował kwestię możliwości ograniczenia zagospodarowania nieruchomości wnioskodawców w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę dając temu wyraz w uzasadnieniu swojego postanowienia. Argumenty wskazane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest zbędne.

Okoliczność, że w innych postępowaniach dotyczących innych inwestycji wnioskodawcy byli uznawani za stronę postępowania nie ma znaczenia dla ustalenia, czy przymiot strony przysługiwał im w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę urządzenia - karuzeli do treningu koni na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. B. w W.. To czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony ustalane jest za każdym razem odrębnie w odniesieniu do konkretnej inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę.

Ponieważ rozstrzygnięcie organów administracji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę było prawidłowe zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz oddalenia skargi wniesionej do tego Sądu.

Naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane było wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było w tej sytuacji zbędne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Zgodnie z treścią art. 203 pkt 2 P.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie wniesiona została przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwzględniający skargę wniesioną do tego Sądu przez T. G. i Z. G. . Tym samym zaistniały podstawy zasądzenia od tych osób na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, które wyniosły 220 zł.