Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1239/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 167 ust. 2, art. 175
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 ust. 1, ust. 2, art. 46-47
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1 pkt 3, ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.
article: art. 2 ust. 1, art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i 4, ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 1669/09 w sprawie ze skargi Gminy P. W. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmian w budżecie gminy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na rzecz Gminy P. W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt III SA/GI 1669/09, w sprawie ze skargi Gminy P. W. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy w sprawach budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, uchylił zaskarżoną uchwałę, stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, zasądził od Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na rzecz Gminy P. W. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Wójt Gminy P. W. zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] wprowadził zmiany w budżecie gminy na 2009 r. przyjętym uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

Kolegium Regionalne Izby Obrachunkowej w K. (dalej: RIO) uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. stwierdziło nieważność powyższego zarządzenia w sprawie zmian w budżecie gminy na 2009 rok w części dotyczącej zmniejszenia planowanych wydatków budżetu Gminy P. W. w dziale 600 – "Transport i łączność", w rozdziale 60016 – "Drogi publiczne gminne" § 6050 -"Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych" w wysokości 100.000 zł., z równoczesnym zwiększeniem o tę samą kwotę planowanych wydatków w dziale 600 - "Transport i łączność" w rozdziale 60014 "Drogi publiczne powiatowe" w § 6050 - "Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych" (związane z: budową chodnika wraz z kanalizacją deszczową ul. S. w K. na kwotę 30.000 zł, budową chodnika w C. pomiędzy ulicami: szkolną i P. na kwotę 30.000 zł, budową chodnika w C. przy ulicach: S. i J. na kwotę 30.000 zł , utwardzeniem placu i zatoki przystanku PKS w M. na kwotę 10.000 zł). Powodem stwierdzenia nieważności zarządzenia było istotne naruszenie art. 35 ust. 2 oraz art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104 ze zm., dalej: ustawa o finansach publicznych) oraz art. 8 ust. 2a i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym, u.s.g.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm., dalej: ustawa o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego), poprzez zaplanowanie wydatków na roboty budowlane przy drogach powiatowych, tj. robót, które nie należą do zadań własnych gminy. Zdaniem Kolegium RIO nie jest możliwe bezpośrednie finansowanie (ponoszenie wydatków) na zadania, które nie należą do zadań gminy. Organ nadzoru wskazał, iż po stronie dochodów Gminy P. W. brak jest zaplanowania wpływów świadczących o ewentualnym porozumieniu zawartym z powiatem samorządowym, dotyczącym przejęcia budowy, przebudowy, remontu dróg powiatowych lub ich utrzymania i ochrony albo zarządzania nimi, o którym mowa w art. 8 ust. 2a i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego podmioty właściwe do finansowania zadań w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez: samorząd powiatowy w odniesieniu do dróg powiatowych. Zgodnie z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy gmina może jedynie finansować zadania w zakresie dróg gminnych.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., złożonej przez Gminę P. W., która wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Nadto wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z: uchwały Rady Gminy P. W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej Powiatowi R. na utrzymanie dróg powiatowych na obszarze Gminy P. W. oraz umowy z dnia [...] sierpnia 2009 r. pomiędzy Powiatem R. a Gminą P. W. w przedmiocie udzielenia pomocy rzeczowej, polegającej na wykonaniu inwestycji (robót) na drogach powiatowych. Gmina wskazała, że zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym Wójt Gminy był zobowiązany do wykonania uchwały Nr [...], której wykonanie wymagało zmian w układzie wykonawczym budżetu gminy, dokonanych zarządzeniem Wójta Gminy Nr [...].

Zdaniem Gminy z art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wynika w sposób jednoznaczny, że ustawodawca rozróżnił zadania własne jednostek samorządu terytorialnego (pkt 1) określone w odrębnych przepisach, zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia (pkt 3) od przeznaczenia wydatków na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego określaną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku gminy do samorządu powiatowego lub wojewódzkiego) (pkt 5).

Ponadto Gmina wskazała, że przepis art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym normuje udzielanie wzajemnej pomocy w tym pomocy finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego. Pomoc ta może mieć charakter pomocy finansowej udzielanej w formie dotacji celowej lub pomocy rzeczowej - art. 175 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Gmina wskazała, iż ustawodawca zarówno w ustawie o samorządzie gminnym jak i w ustawie o finansach publicznych nie określił formy pomocy rzeczowej, ani nie uzależnił jej udzielenia od wystąpienia określonych przesłanek. O udzieleniu pomocy finansowej lub rzeczowej decyduje tylko i wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, wskazującej cel udzielenia pomocy oraz formę. Zdaniem skarżącej w świetle wskazanych przepisów prawa cel udzielanej pomocy może być dowolny z zastrzeżeniem, iż musi on dotyczyć zadań publicznych realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego otrzymującą pomoc i wystarczające jest wskazanie przez organ stanowiący, na co pomoc zostanie przeznaczona.

Kierując się wskazanymi przepisami prawa, Gmina P. W. uchwałą Nr [...] postanowiła o udzieleniu pomocy rzeczowej. Organ nadzoru - Wojewoda Ś. nie wydał w terminie wskazanym w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 55 poz. 577 ze zm., dalej: ustawa o r.i.o.) rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do tej uchwały, a tym samym uznano, iż uchwała jest zgodna z prawem. Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę w sposób jednoznaczny i jasny wypełniła dyspozycję wynikającą z przepisu art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił zaskarżoną uchwałę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz odróżnienie pomocy rzeczowej udzielanej na podstawie art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych od przejęcia do realizacji zadania samorządu powiatowego na podstawie art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Treść art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym konkretyzuje współdziałanie, wskazując, iż może ono dotyczyć wzajemnego udzielania pomocy. Podkreślił, iż tylko jedną z form tej pomocy może być pomoc finansowa. Ponieważ ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym nie sprecyzował pozostałych form tejże pomocy, Sąd wyciągnął wniosek, stosownie do zasady lege non distinguente non distinguitur, że ustawa dopuszcza oprócz pomocy finansowej także każdą inną formę tej pomocy. Rada Gminy jest organem, który samodzielnie decyduje o upoważnieniu do udzielenia takiej pomocy. Podjęta w tej sprawie uchwała Rady Gminy podlega wykonaniu przez organ wykonawczy gminy, który może udzielić pomocy w drodze czynności prawa cywilnego.

Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wyjaśnił, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "pomocy rzeczowej", więc należało zastosować wykładnię językową w stosunku do tego terminu, zgodnie z którą pomoc rzeczowa to coś więcej niż pomoc w postaci przekazywania rzeczy w rozumieniu cywilnoprawnym. Dodatkowo Sąd doprecyzował, że jeśliby ustawodawca chciał zawęzić to pojęcie tylko do rzeczy, to posłużyłby się innym określeniem, np. "pomoc poprzez przeniesienie własności rzeczy" lub szerszej "pomoc w postaci przekazania rzeczy". Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem RIO, iż pomoc rzeczowa oznacza tylko i wyłącznie przekazanie innej jednostce samorządu terytorialnego rzeczy, które jednostka otrzymująca samodzielnie wykorzystuje na realizację zadań własnych. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Gminy P. W., iż ustawodawca zarówno w ustawie o samorządzie gminnym jak i w ustawie o finansach publicznych nie określił formy pomocy rzeczowej, ani nie uzależnił jej udzielenia od wystąpienia określonych przesłanek. O udzieleniu pomocy finansowej lub rzeczowej decyduje tylko i wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały (art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych), wskazującej cel udzielenia pomocy oraz formę. Sąd zgodził się ze zdaniem skarżącej, że w świetle wskazanych przepisów prawa cel udzielanej pomocy może być dowolny z zastrzeżeniem, iż musi on dotyczyć zadań publicznych realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego otrzymującą pomoc i wystarczające jest wskazanie przez organ stanowiący, na co pomoc zostanie przeznaczona.

Jak stwierdził Sąd pomoc wyrażona w poniesieniu pewnych nakładów na obcy środek trwały, nie może być zakwalifikowana do pomocy finansowej, ponieważ nie następował tu przepływ środków finansowych do innej jednostki, tylko przeniesienie z jednego podmiotu na inny ekwiwalentów takich środków, które w efekcie końcowym znajdują odzwierciedlenie już w "rzeczach". Na szerokie pojęcie "pomocy rzeczowej" wskazuje też dychotomiczny podział "pomocy" wynikający z art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Jeśli pomoc finansowa może być dokonywana jedynie w formie dotacji celowej, co zostało wyraźnie określone w art. 175 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, tzn. przekazywania bezpośrednio tylko środków finansowych, to pomocą rzeczową będzie wszelka inna pomoc niż pomoc finansowa – dokonywana w postaci przekazywania innych środków.

W ocenie Sądu brak jest przepisów, które statuowałyby ograniczenia w tym zakresie, a fakt, że w sprawie pomoc rzeczowa gminy wiąże się z zadaniem Powiatu R. nie oznacza, że gmina nie miała podstaw prawnych do podejmowania zakwestionowanych przez organ nadzoru działań polegających na dokonaniu stosownych zmian w budżecie po stronie wydatków w celu realizacji udzielanej pomocy.

Sąd podzielił zdanie gminy, że Rada Gminy P. W. podejmując przedmiotową uchwałę z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej w sposób jednoznaczny i jasny wypełniła dyspozycję wynikającą z przepisu art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, czym dała podstawę do wydatkowania środków publicznych gminy na przedmiotową pomoc rzeczową. Słusznie zatem skarżąca gmina uznała, iż pomoc rzeczowa ustalona przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zostaje przełożona w budżecie tej jednostki na konkretną kwotę, obciążającą wydatki tego budżetu. Wskazana uchwał nie została zakwestionowana przez organ nadzoru tym samym należało uznać, że jest zgodna z prawem i nie bez znaczenia jest to, że przedmiotowe zarządzenie Wójta Gminy zostało wydane przed zakwestionowaniem przez RIO uchwały Rady Gminy P. W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. RIO stwierdziła nieważność zarządzenia Wójta przed stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy w sprawie zmian w budżecie.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez RIO zaskarżoną uchwałą art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 ustawy o finansach publicznych. W szczególności naruszenie to polega na wadliwej ocenie legalności przedmiotowego zarządzenia Wójta Gminy P., a więc błędnej interpretacji przez organ nadzorczy normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru, tj. art. 35 ust. 2, art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 8 ust. 2a i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

Kolegium RIO wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi Gminy P. W. ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

- art. 175 ust. 1 oraz art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych poprzez nieuprawnione uznanie, że wykonanie przez gminę zadań z zakresu zadań własnych powiatu w postaci nakładów i robót inwestycyjnych na drodze powiatowej wraz z uzyskaniem pozwolenia na budowę, przeprowadzeniem procedury przetargowej i nadzorem nad wykonaniem tych robót możliwe jest w ramach udzielanej przez gminę powiatowi pomocy rzeczowej oraz art. 8 ust. 2a w związku z art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego poprzez nieuprawnione uznanie, że realizacja procesu inwestycyjnego na drodze powiatowej przez gminę nie stanowi wykonania zadania z zakresu właściwości powiatu, do skuteczności którego niezbędne jest zawarcie porozumienia między tymi jednostkami samorządu terytorialnego, a tym samym poprzez nieuprawnione uznanie, że zadania powiatu z zakresu zarządu drogami mogą być skutecznie przekazane gminie w drodze czynności cywilnoprawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ administracji uzasadnił postawione zarzuty podtrzymując swoje stanowisko wyrażone na wcześniejszych etapach postępowania. Wskazał, że zastosowanie prze Sąd wyłącznie metody wykładni językowej jest dalece niewystarczające ponieważ nie uwzględnia istniejących na gruncie obowiązującego porządku prawnego rozwiązań systemowych w sferze funkcjonowania samorządu terytorialnego. Strona skarżąca wskazała, że powinno się przestrzegać fundamentalnej zasady podziału zadań publicznych na poszczególne szczeble samorządu terytorialnego.

Zdaniem strony skarżącej zarząd nad drogami powiatowymi, jako rodzaj władztwa regulowanego przez przepisy prawa administracyjnego, nie może być przeniesiony na gminę na podstawie umowy cywilnoprawnej, ani zastąpiony cywilistyczną konstrukcją korzystania z nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej jedyną prawem przewidzianą formą skutecznego przejęcia przez gminę zadania z zakresu właściwości powiatu jest porozumienie, o którym mowa w art. 8 ust. 2a i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W skardze kasacyjnej będącej przedmiotem rozpoznania RIO zarzuciła Sądowi pierwszej instancji nieuprawnione uznanie, że gmina może w ramach pomocy rzeczowej wykonywać zadania z zakresu zadań własnych powiatu w postaci nakładów i robót inwestycyjnych na drodze powiatowej wraz z uzyskaniem pozwolenia na budowę, przeprowadzeniem procedury przetargowej i nadzorczej nad wykonaniem tych robót.

Odnosząc się do wyrażonego przez RIO poglądu należy zauważyć, iż zadania gminy mogą przybierać różny charakter. Gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego jest odpowiedzialna za zaspokojenie potrzeb wspólnoty, a tym samym ma prawo i obowiązek podejmowania w tym celu określonych działań, z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń.

Ustawowy zakres działania gminy obejmuje wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezależnie od innych podmiotów (art. 6 u.s.g.).

W ramach tego zakresu niewątpliwie szczególne miejsce przypada zaspakajaniu potrzeb wspólnoty realizowanych jako zadania własne (art. 7 u.s.g.).

Gmina może też wykonywać zadania, które zostały jej powierzone do wykonania przez inne podmioty (art. 8 u.s.g.).

Nadto, gmina może wykonywać zadania publiczne w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1 u.s.g.), a także udzielać pomocy (art. 10 ust. 2 u.s.g.).

Spośród wymienionych wyżej przepisów kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a właściwie jego prawidłowa wykładnia, pozwalająca wyjaśnić, czym jest owa pomoc udzielana między jednostkami samorządu terytorialnego. Odkodowując art. 10 ust. 2 powołanej ustawy należy przede wszystkim wskazać, iż przepis ten oprócz określenia podmiotów, między którymi może dochodzić do udzielania pomocy, nie zawiera innych szczegółowych postanowień, co należy postrzegać jako pozostawienie tym podmiotom pewnej swobody w podejmowaniu decyzji w zakresie pomocy.

Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie prawne ma głębszą motywację.

Przyznana dla gminy swoboda decyzyjna stanowi bowiem istotę samorządu terytorialnego jako odrębnego podmiotu publicznoprawnego.

W konsekwencji podjęcie decyzji o udzieleniu pomocy oraz określenie zakresu i formy tej pomocy powinno należeć do organów gminy, stosownie do ich kompetencji wynikających z ustawy ustrojowej.

Z uwagi jednak na wagę problemu oraz brak wyraźnych uregulowań w omawianej materii, mimo iż nie dotyczy to głównego wątku sporu, wypada dodatkowo poczynić kilka uwag na temat charakteru prawnego udzielanej przez jednostki samorządu terytorialnego pomocy. Pozwoli to na łatwiejsze zrozumieć stanowiska, zaprezentowanego w dalszej części uzasadnienia.

Przede wszystkim należy podkreślić, że ze względu na charakter zadań, jakie zostały nałożone na gminę pomoc udzielana przez gminę może dotyczyć tylko zadań publicznych.

Pomoc ta może mieć charakter wzajemny lub jednostronny.

Może mieć postać pomocy finansowej w formie dotacji (art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego; j.t. z 2010 r. Dz. U. Nr 80, poz. 527 ze zm.) lub pomocy rzeczowej. Pomoc rzeczowa oznacza w praktyce wsparcie materialne lub niematerialne i nie musi oznaczać jedynie zakupu określonych środków rzeczowych w celu przekazania ich do innej jednostki samorządu terytorialnego.

O udzieleniu pomocy finansowej lub rzeczowej decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, określającej w szczególności kwotę pomocy, formę pomocy, cel pomocy oraz jednostkę samorządu terytorialnego, której ta pomoc jest udzielana.

Podstawą przekazania środków w ramach pomocy pieniężnej jest umowa określająca przeznaczenie i zasady rozliczenia środków. Tryb, treść oraz formę zawartej umowy wyznaczają przepisy samorządowych ustaw ustrojowych (art. 46-47 u.s.g.) oraz kodeksu cywilnego.

Umowa może zostać zawarta dopiero po podjęciu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębnej uchwały.

Pomoc może być udzielana w różnych układach między jednostki samorządu terytorialnego (np. gmina – powiat).

Dodać również należy, że udzielenie pomocy nie jest uzależnione od wystąpienia szczególnych okoliczność.

Przedstawiona powyżej charakterystyka pomocy udzielonej przez gminę, pozwala przyjąć, iż treść art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stoi na przeszkodzie, aby gmina, jako podmiot publicznoprawny odpowiedzialna za zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców, partycypowała w kosztach budowy i remontu chodników czy też dróg będących w zarządzie powiatu, a leżących w granicach danej gminy, na zasadzie pomocy rzeczowej, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Instytucja pomocy udzielanej między jednostki samorządu terytorialnego w praktyce oznacza bowiem nic innego jak formę współdziałania między jednostkami samorządowymi, bez konieczności tworzenia związków, stowarzyszeń lub zawierania porozumień, można by rzec przeciwdziała tworzeniu niepotrzebnych formalności. Niemniej jednak, z uwagi na wyraźny podział kompetencji między jednostkami samorządu terytorialnego, regułą powinno być ograniczenie tej pomocy do wspierania zadań jednostek samorządu terytorialnego do przypadków, gdy nie są one w stanie samodzielnie zrealizować ciążących na nich zadań publicznych. Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że perturbacje finansowe podmiotów odpowiedzialnych za stan dróg są powszechnie znane i nie powinno budzić wątpliwości, iż kryterium "niezbędności", jak i pozostałe wymogi formalne zostały w tym wypadku dochowane.

Również przepisy ustawy o finansach publicznych nie przeciwstawiają się udzielaniu pomocy przez jednostki samorządu terytorialnego.

Na mocy art. 175 powołanej ustawy, z1.dnie z art.tórej mowa w art., gdy Gmina wykłada własne środki finasowe zzz budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona pomoc finansowa innym jednostkom samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej albo pomoc rzeczowa (ust. 1). Podstawą przekazania środków na realizację pomocy, o której mowa w ust. 1, jest umowa określająca przeznaczenie i zasady rozliczenia środków (ust. 2).

Rodzące się w sprawie wątpliwości wynikają przede wszystkim z treści norm prawnych wynikających z art. 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów regulujących finansowanie i zarządzanie drogami publicznymi, które w sposób wyraźny zarysowują podział kompetencji.

Można bowiem dojść do wniosku, że skoro powiat jako zarządca dróg powiatowych jest głównym podmiotem finansującym infrastrukturę w zakresie tych dróg, to gmina, skoro żaden przepis nie określa takiego zadania jako obowiązkowego zadania własnego gminy, nie może finansować tego rodzaju wydatków z własnych środków budżetowych.

Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 Nr 19, poz.115 ze zm.) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne.

Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a).

Zarządcami dróg powiatowych jest zarząd powiatu, a dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4).

W myśl art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi jest odpowiednio organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.

Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w odniesieniu do dróg powiatowych zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez samorząd powiatowy. Natomiast w odniesieniu do dróg gminnych przez gminę (ust. 2).

Należy jednak zauważyć, iż ten wyraźnie zarysowujący się podział obowiązków pomiędzy poszczególnych zarządców dróg krajowych ustawodawca złagodził wprowadzając w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych prawo do przekazania w drodze porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe, zarządzania drogami publicznymi.

Powołana regulacja koreluje z art. 8 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego przejęcie zadań przez gminę powinno nastąpić w drodze porozumienia (ust. 2a), zaś gmina powinna otrzymać od powiatu środki w wysokości niezbędnej do wykonania przekazanego zadania (ust. 3).

Wskazane powyżej rozwiązanie prawne nie odpowiada jednak stanowi faktycznemu sprawy.

W realiach sprawy gmina z własnych środków finansowych zrealizowała zadanie należące do powiatu, w ramach tzw. pomocy rzeczowej.

W ocenie RIO działania te naruszają zarówno przepisy ustrojowe jak i finansowe.

Z powyższym poglądem nie można się jednak zgodzić.

Jeśli chodzi o przepisy ustrojowe to jak wcześniej zostało wywiedzione pozwalają one na udzielenie przez gminę pomocy w formie rzeczowej dla powiatu, bez potrzeby przejmowania do realizacji zadań własnych powiatu. Przepisy nie wprowadzają bowiem ograniczeń co do zakresu i rozmiaru tej pomocy w ogólnym przedsięwzięciu, a jedynie stawiają wymóg aby dotyczyła ona zadań publicznych. Stąd też cel udzielanej pomocy powinien stanowić jednocześnie gwarancję prawidłowego wydatkowania przez gminę środków budżetowych. Za bezpodstawną należy więc uznać argumentację skarżącej, opartą na założeniu, że pomoc nie może być udzielona na całe przedsięwzięcie, bo wówczas mamy do czynienia z przeniesieniem zadania na inny podmiot. Nie należy bowiem mylić przekazania zadań do wykonania z powierzeniem wykonania zadań. Różnica między tymi dwoma formami sprowadza się przede wszystkim do aspektów finansowych. Powierzenie zadań nie wiąże się z ustawowym obowiązkiem przekazywania środków finansowych, natomiast przy przekazaniu zadań obowiązek taki istnieje. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z pierwszym z wymienionych przypadków.

Powyższy pogląd znajduje także potwierdzenie w przepisach ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 167 ust. 2 powołanej ustawy wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na: zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia (pkt 3) oraz na: pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą (pkt 5).

Podsumowując, w sytuacji, gdy gmina zaangażowała własne środki rzeczowe w budowę chodnika wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą, wydatki te nie podlegają zakwalifikowaniu na podstawie art. 167 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, ale na podstawie art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 175 ustawy o finansach publicznych.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.