Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 824/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 16, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 147 par. 2, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 21 września 2011 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, ar. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 póz. 1623 ze. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem (obiekt bez podpiwniczenia, parterowy z poddaszem użytkowym, z wbudowanym garażem, całość wykonana w technologii murowanej) wraz z urządzeniami budowlanymi infrastruktury technicznej: zalicznikowa linia energetyczna z szafki pomiarowej zlokalizowanej w linii ogrodzenia do projektowanego budynku, przyłącze wodociągowe z istniejącej sieci miejskiej, wewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej do projektowanej studzienki kanalizacyjnej oznaczonej symbolem S2, utwardzony piać pod pojemnik na śmieci, dwa miejsca postojowe (w tym jedno w garażu) na działce nr [...] w R..

W uzasadnieniu organ podał, że teren objęty inwestycją położony jest w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój, zatwierdzonego uchwałą Nr LVII/390/10 Rady Miasta Rabka-Zdrój z 31 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 338 z 5 lipca 2010 r. póz. 2347). Działka nr [...] znajduje się na terenie o symbolu 1.MU3/135(B,g) -tereny zabudowy mieszkaniowej i usług. Ponadto teren inwestycyjny znajduje się w strefie ochronnej "B" uzdrowiska w obszarze i terenie górniczych wód leczniczych, co uwzględniono w rozwiązaniach projektowych. Zgodnie z w/w planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość objęta projektowaną inwestycją może być zagospodarowana w sposób proponowany przez wnioskodawcę. Przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej tj. do ulicy D. istniejącym zjazdem poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr ewid. [...]).

Inwestor przedstawił oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dostarczył wymagane przepisami prawa dokumenty. Do projektu budowlanego dołączył także oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego stosowanie do zapisu art. 20 ust 4 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i wpisane na listy właściwych izb samorządu zawodowego; posiada wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia.

Ponadto organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój został uchylony wyrokiem Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., jednakże ze względu na fakt, iż wyrok sądu nie jest prawomocny, należy uznać, że plan nadal obowiązuje.

Od w/w decyzji odwołanie wniósł K. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 10 kpa poprzez niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia;

* art. 97 §1 pkt 4 kpa, poprzez podjęcie z urzędu zawieszonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny

* art. 20 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy poprzez niezapewnienie obiektowi dostępu do drogi publicznej zgodnie z § 1 ust 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U nr 43, póz. 430 ze zm.) z uwzględnieniem § 5 oraz § 55 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia;

* art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. , Nr 19, póz. 115) poprzez zaproponowanie zjazdu z drogi wewnętrznej stanowiącej działkę ew. nr [...] oraz poprzez zwrócenie się o wyrażenie zgody na planowany zjazd do Gminy Rabka-Zdrój (nie jest właścicielem gruntu) zamiast do wszystkich właścicieli gruntów wchodzących w skład tej drogi;

* art. 32 ust. 4 pkt 4a Prawa budowlanego poprzez zaakceptowanie istnienia na przedmiotowej działce budowli (kanał samochodowy) zrealizowanej bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę określonej w art. 28 ust. 1 tej ustawy.

Wojewoda decyzją z 23 marca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu l instancji.

W uzasadnieniu odnosząc się do podniesionych zarzutów organ II instancji podał, że o wszystkich działaniach organów związanych zarówno z zawieszeniem postępowania jak i podjęciem zawieszonego postępowania strony postępowania były informowane. W trakcie zwieszenia i po podjęciu postępowania nie zmieniła się zawartość materiału dowodowego, dlatego przed wydaniem przedmiotowej decyzji Starosta [...] nie miał obowiązku zawiadamiać ponownie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem.

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 97 §1 pkt 4 kpa przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przed otrzymaniem potwierdzenia doręczenia postanowienia o podjęciu postępowania wszystkim stronom, to okoliczność ta jest bez znaczenia dla prowadzonego postępowania. Starosta nie naruszył żadnych przepisów podjąwszy tego samego dnia zawieszone postępowanie i wydając następnego dnia zaskarżoną decyzję.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący podjęcie z urzędu zawieszonego postępowania bez oczekiwania na prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 lipca 2011 r., sygn. akt. II SA/Kr 795/11 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Rabka-Zdrój (LVII/390/10) z 31 maja 2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój, jednak wyrok ten nie jest prawomocny. Ponadto pomiędzy zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której przedmiotem jest stwierdzenie nieważność uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a sprawą której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę nie występuje bezpośrednia zależność. Wobec braku prawomocności w/w wyroku z 13 lipca 2011 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta Rabka-Zdrój w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy orzekające o pozwoleniu na budowę, winny orzekać w oparciu o ciągle obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Również zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 a pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 poprzez niezapewnienie obiektowi dostępu do drogi publicznej nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem, że projekt budowlany jest zgodny z w/w przepisami. Na powyższe wskazuje rysunek stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, a także pismo Urzędu Miejskiego w Rabce-Zdroju z 17 czerwca 2011 r. W piśmie tym Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój podał, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi gminnej ulicą D. poprzez drogę wewnętrzną usytuowaną na działce nr [...] (do której przylega działka nr [...]). Ponadto Inwestor dołączył do akt sprawy pismo z 5 listopada 2011 r., w którym poinformował, iż jest współwłaścicielem działki stanowiącej drogę wewnętrzną, oznaczoną symbolem K.DW - tereny komunikacji - dz. nr [...] oraz dowód opłacania podatków od działki.

Inwestor przedłożył także kopię aktu notarialnego z 3 listopada 2011 r. umowy darowizny udziału we współwłasności działki, na której projektowana jest inwestycja, a także drogi wewnętrznej.

Za bezpodstawny uznano zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 4a Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. potwierdził fakt dokonania przez inwestora rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu na działce nr [...]. Nie istnieją zatem powody uzasadniające zastosowanie w/w przepisu; z akt sprawy nie wynika, aby na działce objętej pozwoleniem na budowę znajdował się samowolnie wzniesiony kanał samochodowy.

Inwestor dołączył do akt sprawy oryginał mapy sytuacyjno-wysokościowej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedstawiony w taki sposób rysunek projektu zagospodarowania terenu, jest gwarancją poprawności, prawidłowości wrysowania granic działki i podanych odległości względem granic. Najmniejsza odległość usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem względem granic działki to 6.00 m - od strony wschodniej granicy działki. Budynek zlokalizowany został w odległości 16,07 mi od granicy z działką odwołującego się.

Projektowana inwestycja jest zgodna z i ciągle obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój; inwestycja nie narusza interesów osób trzecich; inwestor przedstawił oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; projekt budowlany spełnia wymagania podane w art. 34 ust. 1, 2 i 3 w/w, ustawy, jest także zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz z przepisami w tym techniczno-budowlanymi; jest kompletny posiada wymagane opinie, uzgodnieni, pozwolenia.

K. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody. W ocenie skarżącego decyzje organu l i II instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. art. 97 §1 pkt 4 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, w sytuacji gdy rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wymagało weryfikacji czy zamierzenia inwestora są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nieprawomocnym wyrokiem stwierdzono nieważność planu miejscowego. Skarżący podkreślił, że Wojewoda miał świadomość sprzeczności planu ze studium jeśli chodzi o teren objęty inwestycją (1.MU3/135(B,g), nieruchomość [...]), gdyż 11 kwietnia 2011 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazując właśnie na niezgodność planu z ustaleniami studium. Podał, że działanie Wojewody jest o tyle niezrozumiałe, że musiał zdawać sobie sprawę, że wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji skutkować będzie zabudową działki (nr ewid. [...]) przeznaczonej w studium wyłącznie na strefę zieleni uzdrowiskowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 871/12 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, wskazując, że w dacie orzekania wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 795/11 stwierdzający nieważność uchwały Rady Miasta Rabka - Zdrój z 31 maja 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był prawomocny. Wyrokiem z 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 460/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Rabka - Zdrój. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały (ex tunc), co oznacza, że przyjmuje się stan, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, Lex nr 384291). Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w oparciu o plan miejscowy, który - jako nieważny - został następnie wyeliminowany z obrotu prawnego, ocenić należy jako pozbawioną podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja taka bowiem, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawana jest w zupełnie innym reżimie i na innej podstawie (zgodność z decyzją o warunkach zabudowy). Orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego rodzi określone skutki prawne. Stosownie do art. 147 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, której nieważność została stwierdzona przez Sąd, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Wyrokiem z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12 Naczelny Sad Administracyjny uchylił opisany wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd wskazał, że zasadą jest, że sąd administracyjny, dokonując następczej oceny legalności działania organów administracji publicznej, nie tylko nie orzeka merytorycznie w sprawach administracyjnych, ale również wszelkie zmiany, w zakresie stanu faktycznego lub prawnego będącego podstawą wydania zaskarżonego aktu albo podjęcia zaskarżonej czynności, pozostają co do zasady bez znaczenia dla prowadzonej kontroli legalności aktu. Zasada orzekania przez sądy administracyjne według stanu faktycznego istniejącego oraz stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania lub podjęcia zaskarżonych aktów lub czynności powoduje, że zmiany w zakresie podstaw materialnoprawnych kontrolowanego aktu lub czynności następujące po dniu ich wydania lub podjęcia są, co do zasady, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia kontrolnego sądu administracyjnego. Z treści zastosowanego przez Sąd Wojewódzki art. 147 § 2 p.p.s.a. wynika wprost, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 147 § 2 p.p.s.a., ma jedynie charakter normy odsyłającej, i to nie do podstawy unieważnienia, a do trybu w jakim ma to nastąpić. Oznacza to, że art. 147 § 2 p.p.s.a. nie tylko nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego, ale też, że skorzystanie z tego odesłania jest uwarunkowane, po pierwsze, przeprowadzeniem postępowania w trybie wskazanym w art. 147 § 2 p.p.s.a., po drugie, wskazaniem właściwego przepisu proceduralnego, który, w okolicznościach opisanych w przesłankach art. 147 § 2 p.p.s.a. miałby zastosowanie. Nie wskazano w nim bowiem na podstawę prawną eliminacji z obrotu prawnego aktu indywidualnego, lecz odesłano do trybu, w jakim ustalenie takie może nastąpić. Do przeprowadzenia takiego postępowania właściwy jest organ administracyjny, a nie Sąd Wojewódzki, którego zadaniem jest przeprowadzenie kontroli aktu administracyjnego, a nie jego skutków, które wystąpiły po wydaniu takiego aktu.

Ponadto sąd zauważył, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przewidując, że dopuszczalna jest wzruszalność prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych albo rozstrzygnięć w innych sprawach, ma również charakter odsyłający. W odróżnieniu jednak od sytuacji opisanej w art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny, w przypadkach wynikających z art. 190 Konstytucji RP, w przepisach k.p.a. przewidziano wyraźną normę mającą zastosowanie, tj. art. 145 § 1a k.p.a., dopuszczający możliwość zgłoszenia (na wniosek) żądania wznowienia postępowania. Możliwość wzruszania tego rodzaju aktów jest zatem uzależniona od wprowadzenia do ustawodawstwa zwykłego specjalnych podstaw kompetencyjnych do uruchomiania procedur wznowienia postępowania, uchylania decyzji lub innych aktów, stwierdzania bezskuteczności czynności albo innych form pozbawiania mocy wiążącej wadliwych rozstrzygnięć. Jeżeli ustawodawca nie wprowadzi tego rodzaju rozwiązań, wzruszanie skutków prawnych, powstałych w wyniku stosowania regulacji uznanej za niezgodną z Konstytucją lub innymi aktami normatywnymi, może okazać się niemożliwe. W konsekwencji można założyć, że tam, gdzie ustawodawca nie przewidział mechanizmu przywracania konstytucyjności w postaci odpowiedniego trybu usuwania z obrotu prawnego skutków prawnych wyzwolonych na podstawie niekonstytucyjnej regulacji, mamy w istocie do czynienia z ich uznaniem przez porządek prawny. Konsekwencje wyłączenia możliwości wzruszania skuteczności aktów lub czynności konkretyzujących prawo mogą być wtedy zbliżone do stanu powstania skutków prawnych z mocy samego prawa, a więc na podstawie norm niekonkretyzowalnych. Nie znajduje natomiast uzasadnienia pogląd, aby decyzja wydana zgodnie z przepisami ustawowymi, które obowiązywały i nie zostały w chwili wydawania decyzji zakwestionowane przez TK, mogła zostać uznana za wydaną "bez podstawy prawnej" albo z "rażącym naruszeniem prawa".

W ocenie Sądu fakt utraty przez przepisy prawne, stanowiące podstawę prawną decyzji mocy obowiązującej po wydaniu decyzji nie powoduje uznania decyzji za wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.

Powyższe wynika z przyjętych regulacji szczególnych i pozostaje w zgodzie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej zawartą w art. 16 k.p.a. W przypadku braku podstawy prawnej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że decydujący dla oceny istnienia tej wady jest moment wydawania decyzji. W odniesieniu do rażącego naruszenia prawa przyjęto z kolei, że wada ta dotknąć może tylko decyzje, które podstawę prawną posiadały. Opisywana zaś w art. 147 § 2 p.p.s.a. wadliwość ma zaś charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. Jak podkreśla się w doktrynie, brak wyraźnie ustanowionej sankcji oznacza niedopuszczalność wzruszenia decyzji administracyjnej. Art. 147 § 2 p.p.s.a. odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego, tam jednak brak regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji (jak jest w przypadku art. 145a k.p.a. dotyczącego wznowienia postępowania na skutek orzeczenia TK). Wobec powyższego braku ustanowienia sankcji w p.p.s.a. oraz k.p.a., a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odnoszącego przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., który wskazuje na przypadki wyraźnego ustanowienia sankcji nieważności w przepisie szczególnym, nie można zastosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego przez sąd za nieważny.

Ponadto Sąd odwołał się do rozważań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 893/12 w którym wskazano, że w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) przewidziano możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na jej sprzeczność z następnie uchwalonym planem. Jednakże w przypadku uzyskania na podstawie takiej decyzji pozwolenia na budowę ustawodawca w art. 65 ust. 2 tej ustawy w drodze kolejnego wyjątku wyłączył możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo jej sprzeczności z planem. Jak podkreśla się w literaturze jak i w orzecznictwie art. 65 ust. 2 powołanej ustawy jest przejawem ochrony praw nabytych i stanowi wyraz realizacji zasady pewności obrotu prawnego.

Ustawodawca dopuszcza zatem, w imię konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych sytuację, w której może funkcjonować pozwolenie na budowę, pomimo niezgodności tego indywidualnego aktu z później uchwalonym przepisem prawa. Wprawdzie porównywane kwestie nie są analogiczne, gdyż w omówionym wyżej przypadku mamy do czynienia ze zmianą systemu obowiązującego prawa na skutek działalności prawotwórczej organu gminy (uchwalenia nowego prawa miejscowego), a w sprawie będącej przedmiotem niniejszych rozważań chodzi o skutki usunięcia prawa wadliwego, to jednak nie sposób nie dostrzegać, że zarówno uchwalenie nowego prawa jak i usunięcie prawa wadliwego, z punktu widzenia podmiotów tego prawa, ma charakter identyczny. W obu przypadkach chodzi o pewność obrotu prawnego i prawa nabyte w zaufaniu do organów, to prawo ustanawiających. Są to zaś wartości chronione konstytucyjnie, dlatego też należy dać im prymat przy analizie przepisów ustawowych.

Nie można też zapominać o prawach innych podmiotów, których prawa mogą być naruszone przez prawo miejscowe uchwalone wadliwie. Wnioski wynikające z powyższych analiz nie stoją jednak na przeszkodzie inicjowaniu przez takie osoby odrębnych postępowań, których celem będzie dochodzenie praw naruszonych przez wadliwe prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Na wstępie - w uwzględnieniu uprzedniego wydania w przedmiotowej sprawie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12, oddającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 871/12 - należy wskazać, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jej granice przedmiotowe o jakich mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a podlegają zawężeniu ze względu na regulacje zawarte w art. 190 i 153 p.p.s.a. Stosownie do normy z art. 190 ustawy p.p.s.a. zdanie pierwsze sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. Natomiast stosownie do art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotom zaskarżenia. Należy podkreślić, że unormowanie z art. 190 i art. 153 p.p.s.a. stanowi "gwarant spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniając realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej" (wyrok NSA z 8. 01. 2010 r. sygn. akt II FSK 1365/08, Lex 558897).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że skarga K. G. nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ kontrola zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie prowadzi do wniosku, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym uwzględnieniem skargi. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej weryfikacji poddana została decyzja Wojewody z 23 marca 2012 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty z 21 września 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z urządzeniami budowlanymi infrastruktury technicznej: zalicznikową linią energetyczną z szafki pomiarowej zlokalizowanej w linii ogrodzenia do projektowanego budynku, przyłączem wodociągowym z istniejącej sieci miejskiej, wewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej do projektowanej studzienki kanalizacyjnej oznaczonej symbolem S2, utwardzony plac pod pojemnik na śmieci, dwa miejsca postojowe (w tym jedno w garażu) na działce nr [...] w Rabce- Zdrój. Należy przy tym zważyć, że zarówno decyzja l jak II instancji zostały wydane po stwierdzeniu - nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 795/11 - nieważność m.p.z.p. Miasta i Gminy Rabka-Zdrój zatwierdzonego uchwałą Nr LVII/390/10 Rady Miasta Rabka-Zdrój z 31 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 338 z 5 lipca 2010 r. póz. 2347), którego ustalenia obejmowały także działkę inwestora nr [...]. Powyższy wyrok stał się prawomocny w dniu 11 maja 2012 r tj. w dniu oddalenia wyrokiem NSA z 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 460/12 skargi kasacyjnej Rady Miasta Rabka -Zdrój.

Podstawowa i zasadnicza kwestia mająca w niniejszej sprawie znaczenie dla jej końcowego rozstrzygnięcia jest związana z pytaniem czy prawidłowe jest wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji gdy w dacie wydania ww. decyzji nieprawomocnym wyrokiem WSA została stwierdzona nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu objętego inwestycją określoną w przedmiotowym projekcie budowlanym.

Mając na uwadze - zgodnie z ww. dyspozycją z art. 190 p.p.s.a. - związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2868/12 , z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny ani strony nie mogą polemizować należy wskazać, że: fakt utraty przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój - stanowiący zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7.07. 1994 r. - Prawo budowlane podstawę prawną skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji - mocy obowiązującej, jaki miał miejsce po wydaniu ww. decyzji nie powoduje uznania, że zostały one wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio kpa. Wynika to bowiem ze szczególnych uregulowań i pozostaje w zgodzie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej zawartą w art. 16 kpa. Trzeba zauważyć, że wskazana w przepisie art. 147 § 2 p.p.s.a. wadliwość ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. Jak podkreśla się w doktrynie, brak wyraźnie ustanowionej sankcji oznacza niedopuszczalność wzruszenia decyzji administracyjnej. Art. 147 § 2 p.p.s.a. odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego, tam jednak brak regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji (jak jest w przypadku art. 145a k.p.a. dotyczącego wznowienia postępowania na skutek orzeczenia TK). Ustawodawca dopuszcza zatem, w imię konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych sytuację, w której może funkcjonować pozwolenie na budowę, pomimo niezgodności tego indywidualnego aktu z później uchwalonym przepisem prawa. Wskazuje na to także dyspozycja zawarta w art. 65 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), którym ustawodawca wyłączył w takiej sytuacji możliwość wygaszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo jej sprzeczności z planem miejscowym.

Odnosząc się z natomiast do zarzutu naruszenia dyspozycji z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ II instancji w sytuacji gdy ze względu nieprawomocne stwierdzenie nieważności planu miejscowego zachodziły warunki do zawieszenie postępowania należy wskazać, iż zarzut ten nie jest zasadny, gdyż jak wynika z powołanego przepisu warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Należy jednak podkreślić, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym. W wyroku z 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie byłoby możliwe.

Również w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wykluczać ma zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 141/11, WSA w Rzeszowie z 7 lutego 212 r, sygn. akt II SA/Rz 917/11, WSA w Krakowie z 26 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 112/12).

Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy stwierdzić, że toczące się postępowanie w związku ze skargą kasacyjną Rady Miasta i Gminy Rabki złożoną od ww. wyroku WSA w Krakowie z 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11, którym nieprawomocnie stwierdzono nieważność planu miejscowego - Miasta l Gminy Rabka - Zdrój nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwolenie na budowę dla terenu objętego obowiązującym w dacie wydania decyzji ww. planem miejscowym. Zagadnieniem wstępnym jest bowiem tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 7. 03. 2014 r., sygn.. akt II SA/Kr 1541/13) Lex nr 1443485). A zatem organy l i II instancji nie były zobligowane do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na działce ewid. nr [...] w Rabce-Zdroju.

Dokonując oceny skarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu l instancji należy wskazać, że: zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z 7.07. 1994 r. - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto:

złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu terenu;

złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 34 ust 1 i 3 cyt. ustawy projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt budowlany powinien zawierać:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną, proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych;

3) stosownie do potrzeb: oświadczenia jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych;

Oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych;

4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych.

Zgodnie z art. 34 ust. 4 projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę li'b odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z 27.04. 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia -zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

A zatem biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, że dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu prawnego tj. decyzji j wydanej przez Wojewodę Małopolskiego 23 marca 2012 r. - sąd administracyjny uwzględnia stan prawny i stan faktyczny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu prawnego, a nie w okresie późniejszym. Oznacza to, że dla oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decydujący jest stan obowiązujący w dniu 23 marca 2012 r., kiedy zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. Miasta i Gminy Rabka-Zdrój działka nr [...] znajdowała się w terenie o symbolu 1.MU3/135(B,G) - tereny budowy mieszkaniowej i usług, przy czym bez znaczenia pozostawał fakt, iż zgodnie z ww. wyrokiem WSA z 13 lipca 2011 r. została stwierdzona nieważność tego planu ponieważ wyrok ten uprawomocnił się dopiero w dniu 11 maja 2012 r., co oznacza, iż do 11 maja 2012 r. ustalenia planu były obowiązujące.

Nadto należy stwierdzić, że organ l instancji przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] w Rabce -Zdroju wykonał prawidłowo wszystkie obowiązki nałożone na niego ww. przepisami. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, jest zgodny - jak wskazano wyżej - z obowiązującym miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój zatwierdzonym uchwałą Nr LVII/390/10 Rady Miasta Rabka-Zdrój z 31 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 338 z 5 lipca 2010 r. póz. 2347). Przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na terenie o symbolu 1.MU3/135(B,g) - tereny zabudowy mieszkaniowej i usług, ma dostęp do drogi publicznej tj. do ulicy D. istniejącym zjazdem poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr ewid. [...]), do której inwestor jest współwłaścicielem, co wynika z przedłożonych do administracyjnych akt sprawy dokumentów.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.