Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 125/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Dalej idącą skargę oddalono
Stwierdzono, że bezczynność określona w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4. art. 149 par. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Agencji Rozwoju Nysy Sp. z o.o. z siedzibą w Nysie w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Agencję Rozwoju Nysy Sp. z o.o. z siedzibą w Nysie do rozpoznania wniosku T. H. z dnia 2 sierpnia 2017 r. w zakresie punktu 1 podpunktu 1.1. w części dotyczącej żądania przesłania stosowanych umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych - w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) dalej idącą skargę oddala, 3) stwierdza, że bezczynność opisana w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Agencji Rozwoju Nysy Sp. z o.o. z siedzibą w Nysie na rzecz T. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. H. (zwanego dalej również skarżącym) jest bezczynność Agencji Rozwoju Nysy Sp. z o.o. z siedzibą w Nysie (dalej zwanej w skrócie: ARN lub organem) w przedmiocie informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2017 r. (3 sierpnia 2017 r. - data wpływu do organu), przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, T. H. zwrócił się do ARN, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Jakie rejestry, ewidencje, systemy komputerowe, systemy finansowo-księgowe zawierające informacje dotyczące zawieranych umów, zobowiązań, wydatków funkcjonują w ARN?

W zakresie każdego funkcjonującego zbioru skarżący domagał się informacji:

1. Czy zbiór prowadzony jest w formie elektronicznej?

W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie zawarte w pkt 1, ppkt 1 w odniesieniu do zbioru, skarżący wnioskował o podanie:

1. Jakie oprogramowanie służy do prowadzenia zbioru oraz jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera funkcjonowanie zbioru? Jednocześnie wniósł o przesłanie "stosowanych" umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych;

2. Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru?

3. Czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia zbioru umożliwia wydruk zestawienia, eksport informacji w zakresie pozycji spełniających określone kryteria? Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru na potrzeby przeszukiwania zestawienia, eksportu informacji? Jakie dane może zawierać to zestawienie, eksport ze zbioru? W jakich formatach danych możliwe jest sporządzenie zestawienia, eksportu ze zbioru?

4. Z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić ARN "o woli do wymienionego rejestru"?

5. Jakie informacje odnośnie do pozycji gromadzi zbiór?

6. Jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują funkcjonowanie zbioru , w tym zakresie wniósł o przesłanie ich kopii.

7. Czy zaplanowana jest publikacja tego zbioru?

W pkt 2 wniosku skarżący wskazał, że w przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z pkt 1 oczekuje odpowiedzi na pytanie: na jakim etapie jest wdrożenie rejestru umów w ARN?

Końcowo skarżący wniósł o przekazanie żądanych informacji w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail.

W odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r., przesłanym w tym samym dniu drogą elektroniczną, organ poinformował skarżącego, że w ARN funkcjonuje program komputerowy zawierający informacje na temat zobowiązań i wydatków Spółki - system ewidencji finansowo-księgowej z rozrachunkami "INFRA", zakupiony 29 maja 1995 r. Organ wskazał, że nie jest w posiadaniu faktury zakupu tego programu. Odnośnie natomiast do pkt 1.1.4 wniosku organ domagał się sprecyzowania żądanej informacji, uznając, że sformułowanie pytanie jest niezrozumiałe. Odnośnie do punktu 2 wniosku organ podał, że ARN planuje zakup i wdrożenie zintegrowanego systemu komputerowego, który umożliwi prowadzenie rejestru umów w wersji elektronicznej. W tej kwestii wyjaśnił, że w marcu 2017 r. ARN złożyła wniosek o dofinansowanie "E-usługi w obszarze mieszkalnictwa i rekreacji" w ramach RPO WO, Osi priorytetowej X - Inwestycje w infrastrukturę społeczną, Działanie 10.3 E - usługi publiczne, który aktualnie czeka na rozpatrzenie przez Urząd Marszałkowski. Ponadto organ poinformował, że realizacja planowanego zadania uzależniona jest zarówno od uzyskania dofinansowania, jak i od sytuacji finansowej ARN. W zakresie pozostałych informacji organ stwierdził, że nie mają one charakteru informacji publicznych i nie mogą zostać udostępnione.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. skarżący wezwał ARN do wykonania wniosku z dnia 3 sierpnia 2017 r. Podniósł, że organ nie udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1.1.2, 1.1.3, 1.2, 1.3 i 1.4. Jednocześnie sprecyzował żądanie zawarte w pkt 1.1.4, wskazując, że domaga się informacji, z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić urząd o woli wglądu do wymienionego rejestru. Skarżący podkreślił, że wszystkie żądane przez niego dane stanowią informację publiczną, a więc doszło do odmowy ich udzielenia, co winno skutkować wydaniem przez organ stosownej decyzji administracyjnej. Za niedopuszczalną uznał sytuację, w której organ nie udostępnia żądanej informacji publicznej, ani nie wydaje decyzji administracyjnej w zakresie konkretnych informacji.

Ustosunkowując się do powyższego, ARN w piśmie z dnia 22 sierpnia 2017 r. wyjaśniła skarżącemu, że został poinformowany jaki program komputerowy zawierający informacje dotyczące zobowiązań i wydatków funkcjonuje w Spółce. Dodatkowo organ wskazał, że jest to program finansowo-księgowy, który służy do bieżącej obsługi Spółki i nie zawiera zbiorów czy ewidencji, które mogłyby zostać udostępnione, czy też opublikowane. Stąd też, odpowiadając na pytanie zawarte w pkt 1.3. i 1.4., organ stwierdził, że brak jest przepisów regulujących funkcjonowanie ww. programu komputerowego, a publikacja danych w nim zawartych nie jest zaplanowana. Odnośnie do sprecyzowanego przez skarżącego pytania zawartego w pkt 1.1.4, organ poinformował skarżącego, że Spółka nie prowadzi rejestru umów, a tym samym brak jest regulacji dotyczących zasad dostępu do rejestru. W zakresie pozostałych informacji żądanych przez skarżącego organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 16 sierpnia 2017 r., dodatkowo podając, że informacje dotyczące instruktażu w zakresie funkcjonalności programu komputerowego i jego zawartości nie mieszczą się w ramach publicznej działalności ARN. W konsekwencji wnioskowane w tym zakresie informacje nie mają charakteru informacji publicznych.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność ARN poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2017 r. Zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów:

- art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w zakresie, w jakim nie udostępniono informacji gromadzonej przez władze publiczne bez dostatecznie doniosłych podstaw;

2) art. 61 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

3) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p., poprzez udostępnienie informacji niepełnej, wymijającej, nieadekwatnej do treści wniosku;

4) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia części informacji publicznej oraz niewydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący domagał się zobowiązania organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem i stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi T. H. podniósł, że organ nie udzielił informacji na pytania zawarte w pkt 1.1, 1.1.1, 1.1.2 i 1.1.3 wniosku. Stwierdził, że żądane informacje zawarte w ww. punktach dotyczą rejestru informacji prowadzonego w programach wykorzystywanych przez organ do wydatkowania środków publicznych w ramach zawieranych przez Spółkę umów oraz trybu działania organizacji pracy podmiotu. Dalej skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, że informacją publiczną są zarówno treści wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią więc treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Skarżący zwrócił uwagę, że jedynie fragmentaryczna odpowiedź na pytania obywatela, choć wygodna z punktu widzenia urzędników, nie załatwia sprawy o dostęp do informacji publicznej. Ponadto uznanie, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, zobowiązuje organ do wydania decyzji. Bezczynność zaistnieje bowiem zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

W odpowiedzi na skargę ARN wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wskazał, że rozpatrując wniosek skarżącego uznał, iż zawiera on żądanie udostępnienia informacji o charakterze niejednorodnym. Wniosek dotyczył zarówno informacji noszących znamiona informacji publicznej, jak i informacji nieposiadających tego przymiotu. W związku z powyższym udostępnione zostały informacje publiczne, natomiast w pozostałym zakresie wnioskodawcę poinformowano, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podniósł, że w punkcie 1.1 wniosku skarżący żądał udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zbiór informacji prowadzony jest w formie elektronicznej. Udzielając odpowiedzi na pytanie z pkt 1 wyjaśniono skarżącemu, że w ARN funkcjonuje jeden program komputerowy zawierający informacje na temat zobowiązań i wydatków Spółki, tj. system ewidencji finansowo- księgowej z rozrachunkami "INFRA", a ponadto wyjaśniono, że zbiór umów nie jest prowadzony. Z powyższego wynika zatem, że odpowiedź na pytanie z pkt 1.1 jest zawarta w odpowiedzi na pytanie z pkt 1. Dalej, organ dowodził, że skoro udzielono informacji o funkcjonującym programie komputerowym, to jest oczywiste, iż program ten obsługuje dane w formie elektronicznej. Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby program komputerowy był wykorzystywany w innej formie, np. papierowej. Dlatego zarzut skargi dotyczący bezczynności Spółki w zakresie pkt 1.1 wniosku jest bezzasadny. Odnośnie do pkt 1.1.1 zawierającego pytania, jakie oprogramowanie służy do prowadzenia zbioru, jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera funkcjonowanie zbioru oraz wniosek o udostępnienie stosowanych umów, faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych, organ podał, że w odpowiedzi skarżący został poinformowany, iż program finansowo-księgowy zakupiono w 1995 r. i Spółka nie jest w posiadaniu dokumentów związanych z tym zakupem. Natomiast w pozostałym zakresie z pkt 1.1.1 oraz z pkt 1.1.2 i 1.1.3 organ uznał, że są to informacje dotyczące funkcjonalności programu komputerowego i jego zawartości, które nie mieszczą się w ramach działalności publicznej Spółki, stąd też nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., o czym skarżący został poinformowany. Organ podniósł, że jego stanowisko co do informacji zawartych w pkt 1.1.1, 1.1.2 i 1.1.3 wniosku znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Reasumując stwierdził, że część z wnioskowanych informacji nie miała charakteru informacji publicznych, zatem brak było podstaw do wydania w tym zakresie decyzji, jak oczekiwał tego skarżący. Tak więc podniesiony w skardze zarzut bezczynności ARN uznać należy za bezzasadny.

W piśmie z dnia 9 października 2017 r. T. H. podniósł, że stanowisko i argumentacja organu przedstawione w odpowiedzi na skargę są nieuzasadnione. Skarżący powołał też szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. wprost stanowi, iż informacją publiczną są dane dotyczące prowadzonych rejestrów, ewidencji, archiwów oraz sposobów i zasad udostępniania danych w nich zawartych. Ustawodawca przewidział więc możliwość udostępniania nie tylko informacji o rejestrach, ale także możliwość udostępniania zawartych w nich danych. Powyższe, zdaniem skarżącego, przemawia za słusznością stanowiska prezentowanego w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 stanowi, że sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność ARN w przedmiocie informacji publicznej.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej żadnym środkiem zaskarżenia. Zdaniem Sądu, powyższy pogląd zachowuje swoją aktualność również po nowelizacji P.p.s.a. dokonanej w dniu 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wskazać trzeba, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, iż regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a.). Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie K.p.a. Niewątpliwie zatem przewidziany w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Z kolei zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 cyt. już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wniesienia ponaglenia do właściwego organu, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.

Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżący zarzucił ARN bezczynność w zakresie udostępnienia informacji szczegółowo opisanych we wniosku z dnia 2 sierpnia 2017 r., a obejmujących dane związane z prowadzonymi przez organ rejestrami, ewidencjami, systemami komputerowymi i finansowo-księgowymi, odnoszącymi się do zawieranych umów, zobowiązań i wydatków.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie, że ARN jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym wspólnikiem ARN jest Gmina Nysa, posiadająca 100% udziałów. Natomiast przedmiotem działalności ARN jest administrowanie i zarządzanie mieniem Gminy Nysa. ARN jest zatem podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jej posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W tym zakresie wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, informacja może dotyczyć m.in. zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), w tym prowadzonych rejestrów, ewidencji i archiwów oraz sposobów i zasad udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) oraz majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącego z zadysponowania majątkiem, oraz pożytków z tego majątku i jego obciążeń (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Informacje mogą obejmować również dane o dochodach i stratach spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

W świetle powyższego Sąd uznał, że w kategorii informacji publicznej niewątpliwie mieściły się dane żądane przez skarżącego w pkt 1 wniosku w zakresie wskazania, jakie rejestry, ewidencje, systemy komputerowe, systemy finansowo-księgowe zawierające informacje dotyczące zawieranych umów, zobowiązań, wydatków funkcjonują w ARN, a także w pkt 2 wniosku, a dotyczące podania etapu, na jakim jest wdrożenie rejestru umów w ARN. Charakter informacji publicznej miały również informacje określone w pkt 1 podpunkcie 1.1 wniosku, w części dotyczącej przesłania stosowanych przez ARN umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych.

Kontynuując rozważania, wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku, i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania, ani też w innej formie (np. pisma) nie załatwił wniosku skarżącego odnośnie do punktu 1 podpunktu 1.1. wniosku, w części obejmującej przesłanie stosowanych umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych. O załatwieniu tak sformułowanego wniosku nie może świadczyć jedynie pisemne poinformowanie skarżącego o braku faktury za program komputerowy, podczas gdy żądanie nie odnosiło się tylko do tego programu, lecz dotyczyło nadesłania dokumentów ze zbiorów określonych w punkcie 1 wniosku, zawierających informacje o umowach, zobowiązaniach i wydatkach ARN. W tej sytuacji przyjąć trzeba, że ARN w dacie orzekania przez Sąd pozostawała w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania jej do rozpoznania wniosku z dnia 2 sierpnia 2017 r. w powyższym zakresie, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił również to, że organ nie udzielił skarżącemu pełnej informacji jedynie w zakresie jednego z podpunktu pytań zawartych we wniosku. Ponadto nieudzielenie informacji było zapewne wynikiem błędnego odczytania przez organ żądania skarżącego i uznania, że wnioskowane dokumenty dotyczą tylko oprogramowania (na brak faktury za zakup programu wskazano w odpowiedzi z 16 sierpnia 2017 r.), a nie zbiorów określonych w pkt 1 wniosku.

Co do żądań zawartych w pkt 1 i pkt 2 wniosku należało uznać, że organ udzielił stosownej informacji, wyjaśniając skarżącemu, że w ARN funkcjonuje system ewidencji finansowo-księgowej, zwierający dane dotyczące zobowiązań i wydatków Spółki. Brak jest natomiast innych zbiorów, rejestrów czy ewidencji. Organ podał też, że obecnie planowany jest przez ARN zakup i wdrożenie systemu do prowadzenia rejestru umów w wersji elektronicznej w ramach dofinansowania z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego. W tych okolicznościach stwierdzić przyjdzie, że skoro organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w zakresie omawianego żądania, to zarzut pozostawania organu w bezczynności jest bezzasadny.

Odnosząc się natomiast do pozostałych informacji żądanych przez wnioskodawcę, a dotyczących danych w zakresie funkcjonalności oprogramowania komputerowego służącego do prowadzenia zbiorów, jak i danych do nich wprowadzonych za pomocą określonego programu komputerowego, w ocenie Sądu, trzeba uznać - wbrew twierdzeniom skarżącego - że kwestie te nie stanowią informacji publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym program komputerowy nie stanowi informacji publicznej. Program komputerowy jest bowiem tylko narzędziem, którego zastosowanie umożliwia dopiero organowi wytworzenie informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu jak otrzymanie informacji publicznej, taką informacją nie jest. Nie określa bowiem zasad funkcjonowania czy organizacji organu. Informacje w zakresie funkcjonalności programu komputerowego i jego zwartości nie mieszczą się w ramach publicznej działalności podmiotu zobowiązanego. Dane dotyczące sposobu działania systemu komputerowego stanowią jedynie techniczną sferę funkcjonowania narzędzia, jakim organ posługuje się realizując zadania publiczne, same zaś informacją publiczną nie są (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 7/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 365/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 178/15). W sytuacji zaś ustalenia, że informacja, o której udzielenie strona zwróciła się nie jest informacją publiczną, organ powinien powiadomić o tym wnioskodawcę na piśmie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w zakresie omawianego żądania w formie pisemnej, podając, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione. Ponadto Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że wskazanie skarżącemu na posiadany program komputerowy jest równoznaczne z tym, że obsługuje on dane w formie elektronicznej. Stąd, zarzut braku realizacji pkt 1 podpunktu 1 wniosku również nie mógł być uwzględniony.

Z powyższych przyczyn, Sąd - w punkcie 2 wyroku - dalej idącą skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego stosownie do § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, z późn. zm.).