Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1823/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 7, art. 18, art. 19 ust. 1, art. 19 ust. 3, art. 20, art. 145
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA del. Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Protokolant: asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 84/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 25 czerwca 2008 r. nr XXI/507/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 84/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej w Gdyni na uchwałę Rady Miasta Gdynia z dnia 25 czerwca 2008 r., nr XXI/507/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności sprawy:

[...] Spółka Akcyjna w Gdyni wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego dnia 13 sierpnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 13 sierpnia 2008 r. Nr 90, poz. 2319). Przedmiotową uchwałę zaskarżono w następującej części: § 5 ust. 1 pkt 4) lit. a, litera i) przedmiotowego planu "dom, ul. [...], willa [...]", pkt 5) lit. b) i pkt 5) lit. c) Karty terenu do Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1302, numer terenu 33, § 5 ust. 1 pkt 3 lit c) przedmiotowego planu.

Uchwale zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędne zastosowanie przez objęcie ochroną konserwatorską budynku willi "[...]" w sytuacji gdy brak było podstaw do zastosowania przedmiotowego przepisu prawa jako podstawy objęcia ochroną konserwatorską obiektu wymienionego powyżej;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, poprzez jego błędne zastosowanie przez przyjęcie, że karta adresowa przedmiotowego budynku stanowi kartę ewidencyjną w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji przyjęcie, że obiekt o którym mowa w punkcie 1 jest ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym powyżej zakresie.

[...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Gdyni, na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] lipca 2000 r. zawartej z Gminą Miasta Gdyni, jest dzierżawcą nieruchomości położonej przy ul. [...] w Gdyni, w skład w której wchodzą działki nr [...] i [...]. Na przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest budynek willi "[...]". Umowa dzierżawy zawarta została do dnia [...] czerwca 2040 r. Na dzierżawionej nieruchomości znajduje się budynek, w którym mieści się Hotel N., wybudowany przez dzierżawcę, który jest jego operatorem. Ze względu na znaczną liczbę gości korzystających z usług Hotelu N., a także potrzebę rozwoju Centrum Kongresowego i Instytutu Zdrowia i Urody, wynikła konieczność rozbudowy budynku, w którym mieści się hotel. Jedynym możliwym kierunkiem rozbudowy budynku hotelu jest zagospodarowanie terenu, na którym znajduje się willa "[...]". [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Gdyni wskutek zawarcia umowy dzierżawy z dnia [...] lipca 2000 r. z Gminą Miasta Gdyni jest uprawniona do zagospodarowania całej nieruchomości, będącej przedmiotem dzierżawy, zgodnie z koncepcją programowo - przestrzenną zaakceptowaną w przez Gminę Miasta Gdynia podczas procedury konkursowej na wydzierżawienie tej nieruchomości na okres 40 lat.

W wyniku zamieszczenia w planie zagospodarowania przestrzennego postanowienia § 5 ust. 1 pkt 4) lit. a budynek willi "[...]" został objęty ochroną konserwatorską. W stosunku do budynku "obowiązuje ochrona zabytkowej formy i substancji budynku tj. zachowanie w niezmienionej postaci bryły oraz dachu budynku, ochrona architektonicznych detali architektonicznych w tym stolarki; dopuszcza, się wymianę technicznie zużytych elementów budynku. Zdaniem skarżącej Spółki kwestionowane postanowienia planu uniemożliwiają rozbudowę hotelu, statuując stan prawny niezgodny z porządkiem prawnym i słusznym interesem prawnym skarżącego.

W dniu 30 sierpnia 2005 r. Rada Miasta Gdyni podjęła Uchwałę Nr XXXIII/778/05 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda. Na podstawie powyższej uchwały sporządzony został projekt planu miejscowego, który zgodnie z art. 17 pkt 7) lit. b) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlegał uzgodnieniu z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W dniu 5 lipca 2006 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie, w którym odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego, wskazując między innymi, że w projekcie planu miejscowego nie objęto ochroną konserwatorską willi "[...]". Prezydent Miasta Gdyni wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Ministra Kultury wskazując, że willa "[...]" nie została objęta ochroną konserwatorską ze względu na zamierzenia dotyczące rozbudowy, znajdującego się na tej samej działce Hotelu N.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił w całości postanowienie z dnia 5 lipca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2007 r. ponownie odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda, wskazując, iż nie objęto ochroną konserwatorską willi "[...]", która figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków od 1983 r., a ochrona obiektu zabytkowego jest pochodną jego wartości (materialnych i niematerialnych), a nie zamiarów inwestora. Na powyższe postanowienie Prezydent Miasta Gdyni. ponownie złożył zażalenie, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 10 września 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie wskazując, że willa "[...]" znajduje w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistycznego Kamiennej Góry, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia [...] lutego 1985 r. pod nr [...]. Nadto w wytycznych konserwatorskich do planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, określanego, jako "Japońska Górka" wraz z podnóżem, obowiązuje obowiązek zachowania i rewaloryzacji zabudowy z dopuszczeniem jej adaptacji do standardów współczesnych, bez ingerencji w zabytkowe wyposażenie oraz zakaz zwiększenia intensywności zabudowy w obrębie podnóża południowego "Japońskiej Górki" - obiekty do ochrony (ewidencja zabytków): willa "[...]", ul. [...]. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego obiekt stanowi przykład reprezentacyjnej historycznej zabudowy letniskowej, dlatego już w 1983 r. znalazł się w ewidencji konserwatorskiej, w formie karty adresowej.

Pismem z dnia 6 grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Gdyni wniósł do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym willa "[...]" objęta została ochroną konserwatorską w zakresie ustalonym przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2007 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał uzgodnienia projektu planu miejscowego. W dniu 25 czerwca 2008 r. Rada Miasta Gdyni podjęła Uchwałę Nr XXI/507/08 zatwierdzającą Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda. Plan został opublikowany dnia 13 sierpnia 2008 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (Nr 90, poz. 2319) i wszedł w życie po 30 dniach od opublikowania.

Pismem z 7 października 2008 r. skarżący wezwał Gminę Miasta Gdyni do usunięcia stanu naruszającego prawo i interes prawny skarżącego poprzez usunięcie § 5 ust. 1 pkt 4) lit. a tiret i) przedmiotowego planu "dom, ul. [...], willa [...]", usunięcie pkt 5) lit. b) i pkt 5) lit. c) Karty terenu do Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1302, numer terenu 33, zmianę § 5 ust. 1 pkt 3 lit c) przedmiotowego planu na "ochrona historycznego układu przestrzennego zespołu "Japońska Górka" z wyłączeniem terenu numer 33 UT". W dniu 19 listopada 2008 r. Rada Miasta Gdyni podjęła uchwałę nr XXV/590/08, w której nie uwzględniła wezwania skarżącego z dnia 7 października 2008 r.

W ocenie skarżącego przedmiotowy plan narusza prawo oraz interes prawny Spółki w zakresie objęcia ochroną konserwatorską willi "[...]", przez co postanowienie o objęciu ochroną powinno zostać usunięte z planu miejscowego. Objęcie ochroną konserwatorką jakiegokolwiek budynku, czy obiektu budowlanego wiąże się z ograniczeniem prawa własności, a także wpływa na realizację praw obligacyjnych, dotyczących danej nieruchomości (w tym prawa dzierżawy). Ograniczenia polegają na nałożeniu dodatkowych nakazów i zakazów wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz innych aktów prawnych na osoby dysponujące tytułem prawnym do nieruchomości. Przepisy dotyczące ochrony konserwatorskiej, jako ograniczające prawo własności należy interpretować ściśle. Warunki objęcia ochroną konserwatorską budynku są zawarte w ustawie i tylko one mogą stanowić miarodajne i obiektywne kryteria zawarcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ochrony danego obiektu.

W przypadku, gdy budynek został objęty ochroną konserwatorską są one zarazem jedyną podstawą zamieszczenia w planie miejscowym ochrony danego obiektu. W przypadku, gdy budynek nie spełnia kryteriów wskazanych powyżej, brak jest podstaw prawnych do umieszczenia ochrony budynku w planie miejscowym. Istnienie przepisów lex specialis w stosunku do art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może stanowić przesłankę objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską w planie miejscowym. Przepisem takim jest między innymi art. 145 tej ustawy. W niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez organy administracji jakiekolwiek przepisu szczególnego, który stanowiłby podstawę prawną do objęcia budynku willi "[...]" ochroną konserwatorską w planie miejscowym. Zdaniem skarżącego nie doszło do "wskazania" budynku willi "[...]" w trybie art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w postępowaniach prowadzonych w trakcie uchwalania przedmiotowego planu miejscowego. Brak jest jakiegokolwiek dokumentu pochodzącego od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który stanowiłoby "wskazanie" w rozumieniu powołanej powyżej normy prawnej, ponadto Rada Miasta Gdynia nie powołała się na powyższy przepis w uzasadnieniu uchwały odmawiającej usunięcia stanu naruszającego prawo i interes prawny skarżącego. Skarżąca twierdzi, wbrew stanowisku Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyrażonemu w opisanych wyżej postanowieniach, że budynek willi "[...]" nie został objęty ochroną konserwatorską poprzez wpisanie do rejestru zabytków. Według skarżącej willa "[...]" nie została włączona do rejestru zabytków, co powoduje, że nie została spełniona hipoteza przepisu art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (...). Z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni z dnia 25 lutego 2008 r. wynika, że dotychczas nie została utworzona gminna ewidencja zabytków, ani nie został stworzony gminny program opieki nad zabytkami, w związku z czym przedmiotowy budynek nie może figurować także w tej ewidencji. Budynek willi "[...]" nie znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, brak jest bowiem dla willi [...] karty ewidencyjnej, w rozumieniu rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 124 poz. 1305).

Przepisy prawa materialnego wyraźnie wskazują, jakie obiekty należy umieścić w planie miejscowym, jako objęte tego rodzaju ochroną. Z wykładni systemowej art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, iż utworzenie stref ochrony konserwatorskiej opierać się powinno na formach ochrony wskazanych w art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Tym samym plan miejscowy nie może tworzyć nowych nakazów i zakazów w ramach stref ochronnych, lecz jedynie dokonać ich systematyzacji na potrzeby nowego planu, biorąc pod uwagę dotychczasową ochronę konserwatorską. Obejmowanie ochroną konserwatorską budynków nie objętych zakresem art. 19 ustawy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego skutkowałoby tym, że organy gminy dokonywałyby oceny wartości zabytkowej obiektu bez dostatecznej wiedzy fachowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdyni wniosła jej oddalenie. Organ wskazał między innymi, że projekt planu sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda Pomorski nie wniósł uwag do jej treści i skierował plan do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Rada Miasta stoi na stanowisku, że zapisy projektu planu zostały dostosowane do wymagań Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który uzgodnił projekt planu miejscowego. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rada Miasta przytoczyła treść przepisów art. 19 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy wywodząc, że art. 19 ust. 1 nie zawiera katalogu zamkniętego obiektów, których ochronę uwzględnia się w pianie miejscowym, wskazuje tylko te, których ochronę należy uwzględnić w szczególności. Przepis art. 19 ust. 3 stanowi natomiast podstawę do ustanowienia stref ochrony konserwatorskiej w ustaleniach planu miejscowego. Zarówno gminna ewidencja zabytków jak i program opieki nad zabytkami dla Miasta Gdyni są w trakcie sporządzania przez Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków. Zatem gminna ewidencja zabytków będzie zawierała wszystkie obiekty z tereny gminy objęte wojewódzką ewidencją zabytków. Uzasadnia to objęcie ustaleniami ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wszystkich obiektów wymienionych w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 145 ustawy o ochronie zabytków (...) do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się także zabytki nieruchome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 27 stycznia 2008 r. przekazał Prezydentowi Miasta Gdyni aktualny wykaz obiektów zabytkowych z obszaru administracyjnego Miasta Gdyni, nie wpisanych do rejestru zabytków, lecz ujętych w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. W wykazie tym pod nr 181 znajduje się budynek mieszkalny przy ul. [...] - willa "[...]".

Wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 34/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił przedmiotową skargę. Sąd uznał, że skarżąca nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ustala sposób zagospodarowania terenu obejmującego nieruchomość dzierżawioną przez skarżącą. Fakt dzierżawy nie uprawnia bowiem skarżącej do uruchomienia trybu sądowej kontroli ustaleń planu. Kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały mogą mieć, czy nawet mają wpływ na treść umowy dzierżawy łączącej skarżącą z właścicielką nieruchomości. Okoliczność ta jednak nie stwarza po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu w/w przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. ,sygn. akt II OSK 1387/09, uchylił powyższy wyrok. NSA uznał, że skarżąca wykazała legitymację skargową w niniejszym postępowaniu sądowo administracyjnym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną.

W ocenie Sądu okoliczności sprawy związane z kolejnymi uzgodnieniami do projektu planu oraz w rezultacie ostatecznego uzgodnienia projektu przewidującego ochronę jednostki planistycznej nr 33 (strefa ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistycznego Kamiennej Góry, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewody Gdańskiego Nr 929 z dnia 8 lutego 1985 r. pod nr 1083), w tym obiektu domu przy ul. [...] pod nazwą willa "[...]", są bezsporne.

Skarżąca wywodzi naruszenie swego interesu prawnego z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.), zarzucając naruszenie przepisów art. 19 i art. 22 ust. 2 tej ustawy.

Jak stanowi art. 19 w ust. 1 w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę:

1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;

2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych.

2. W przypadku gdy gmina posiada gminny program opieki nad zabytkami, ustalenia tego programu uwzględnia się w studium i planie, o których mowa w ust. 1.

3. W studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Zdaniem Sądu I instancji przytoczona wyżej regulacja dotyczy ogólnych założeń ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w aspekcie planowania przestrzennego. Uwzględnienie w studium i w miejscowym planie zabytków nieruchomych i parków kulturowych stanowi element obligatoryjny studium i planu, (przy czym przepis nie ustanawia katalogu zamkniętego takich obiektów), zaś umieszczenie gminnego programu opieki nad zabytkami jest obowiązkowe tylko wówczas, gdy gmina powinna takie opracowanie sporządzić, co do strefy ochrony konserwatorskiej - stanowi ona element fakultatywny planu (studium), zatem w tej kwestii organowi gminy pozostawiona została pewna swoboda.

W ocenie Sądu przywołany przez organ przepis art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, oprócz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz ustaleń planów ochrony parków kulturowych, inne zabytki nieruchome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten zamieszczony jest w Rozdziale 13 Przepisy przejściowe i końcowe. Reguluje sytuację przejściową związaną z ustaleniem dość długiego terminu na założenie przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gminnych ewidencji zabytków. Zatem dopuszczając możliwość, że dłuższy czas po wejściu w życie ustawy gminne ewidencje zabytków mogą nie funkcjonować, co z kolei osłabić może działanie art. 19 tej ustawy, ustawodawca wprowadził na ten czas rozwiązanie zastępcze dla rozwiązań planistycznych, polegające na uwzględnieniu w studium i w planie innych zabytków nieruchomych (niewpisanych do rejestru i nieobjętych ochroną konserwatorską w ramach gminnego parku kulturowego), wskazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie doszło do wskazania, o którym mowa w art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co wywieść należy z przywołanego wyżej pisma Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 stycznia 2008 r., w którym przekazując wykaz obiektów zabytkowych Miasta Gdyni organ ten wskazał przedmiotowy obiekt – dom mieszkalny przy ul. [...], bezspornie będący obiektem pod nazwą willa "[...]", do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z § 8 rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. poprzez zakwestionowanie faktu ujęcia przedmiotowego obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków, o tyle, że nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Przyjęcie bowiem przejściowego rozwiązania w zakresie zagospodarowania przestrzennego gminy polegającego na uwzględnieniu w studium i ustaleniach planu innych zabytków nieruchomych, niż wpisane do rejestru oraz objęte ochroną konserwatorską w ramach gminnego parku kulturowego, przemawia za prawidłowością działania Rady Gminy Gdynia - w sytuacji wskazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytku nieruchomego podlegającego ochronie, który jak twierdzi skarżący, nie został wpisany do rejestru zabytków. To twierdzenie pozostaje zaś w sprzecznością z treścią ostatecznej decyzji Ministra Kultury z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], w której ustalono między innymi, że willa "[...]", która "stanowi przykład reprezentacyjnej historycznej zabudowy letniskowej", a jej autorem jest Tadeusz Zieliński, "czołowy przedstawiciel nurtu historyzmu w polskiej architekturze i urbanistyce", od 1983 r. znajduje się w ewidencji konserwatorskiej w formie karty adresowej.

Zatem w postępowaniu planistycznym przed uchwaleniem kwestionowanej uchwały o planie Rada Miasta Gdyni dysponowała materiałami, z których wynikało, że przedmiotowy obiekt jest ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, znajduje się na wykazie sporządzonym przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do celów sporządzenia gminnej ewidencji zabytków, a wreszcie zgodnie z powołaną wyżej ostateczną decyzją Ministra Kultury powinien zostać objęty ochroną konserwatorską w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niemniej istotne jest, że uzgodnienie projektu planu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, pozostając w zgodzie z art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nastąpiło dopiero wówczas, gdy wytyczne konserwatora polegające na uwzględnieniu ochrony spornego obiektu zostały w tym projekcie zamieszczone. Można zatem nawet przyjąć, że wskazanie, o którym mowa w art. 145 ustawy nastąpiło w wytycznych konserwatorskich [...] z dnia [...] lutego 2006 r., o których mowa w postanowieniu Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 czerwca 2006 r. o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda.

Sąd podkreślił, że skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 ustawy o ochronie zabytków (...) przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość opisanego szerzej wariantu przejściowego, jest oczywistym, że projekt planu musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący organ gminy. Z tych względów stanowisko strony skarżącej kwestionującej konieczność ponawiania tych uzgodnień na etapie projektu planu w okolicznościach niniejszej sprawy nie zasługuje na aprobatę.

Zdaniem Sądu I instancji zarzuty skargi naruszenia wskazanych w niej przepisów ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami są zatem nietrafne, bowiem obiekt willi "[...]" może podlegać ochronie konserwatorskiej poprzez ustanowienie w planie konkretnych ograniczeń, nakazów i zakazów dotyczących obszaru Kamiennej Góry z wytypowanym obiektem (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami), jak i na skutek okoliczności, o których mowa w art. 145 tej ustawy - wobec faktu braku na dzień podjęcia uchwały, będącej w przygotowaniu, gminnej ewidencji zabytków. Sąd nie dopatrzył się w związku z powyższym naruszeń w przeprowadzonym postępowaniu planistycznym, w zaskarżonym planie określone zostały elementy obligatoryjne, w szczególności wynikające z zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a uzgodnienia dokonane zostały również w zgodzie z art. 17 pkt 7 i w formie przewidzianej w art. 24 wskazanej ustawy. W ocenie Sądu nie zachodzą zatem okoliczności, o których mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 145 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2008 r. wywołało skutek prawny w postaci wskazania willi "[...]" do uwzględnienia celem ochrony konserwatorskiej w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda, a tym samym stanowiło podstawę prawną umieszczenia w tym planie postanowień:

a) § 5 ust. 1 pkt 4) lit. a tiret i) przedmiotowego planu "dom, ul. [...],

willa [...]",

b) pkt 5) lit. b) i pkt 5) lit. c) Karty terenu do Miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego nr 1302, numer terenu 33,

a) § 5 ust. 1 pkt 3 lit c) przedmiotowego planu,

podczas, gdy wskazane pismo zostało sporządzone w celu poinformowania

Gminy Miasta Gdyni, że willa "[...]" figuruje w wojewódzkiej ewidencji

zabytków, zatem nie mogło stanowić wskazania w rozumieniu art. 145 u.o.z.. skoro miało być podstawą prawną dla wprowadzenia wyżej wymienionych

postanowień w planie;

- art. 145 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że jakiekolwiek działanie Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku wskazujące na zamiar objęcia willi "[...]" ochroną konserwatorską mogło stanowić wskazanie tego obiektu do uwzględnienia w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czyści dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic

Wyspiańskiego i Ejsmonda, podczas gdy o wskazaniu w rozumieniu art. 145

u.o.z. można mówić wyłącznie, gdy czynność podejmowana przez

konserwatora zabytków będzie zawierała wyraźne oznaczenie przedmiotu, celu dla którego jest ona podejmowana, wskazanie jej podstawy prawnej oraz

zakresu ochrony w planie miejscowym;

- art. 145, art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że do wskazania w rozumieniu art. 145 u.o.z. może dojść w sposób dorozumiany w toku "postępowania uzgodnieniowego" prowadzonego na podstawie art. 20 u.o.z. w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w ten sposób, że konserwator zabytków odmówi uzgodnienia planu miejscowego na skutek nie objęcia ochroną w planie danego obiektu, podczas gdy do wskazania powinno dojść w sposób wyraźny, niezależnie od "postępowania uzgodnieniowego" tak, aby czynność (pismo) konserwatora nie budziła wątpliwości co do jej charakteru prawnego;

- art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że katalog wskazanych w tym przepisie obiektów objętych formami ochrony konserwatorskiej nie ma charakteru zamkniętego, podczas gdy jedynie wymienione w tym przepisie kategorie obiektów mogą zostać ujęte w planie miejscowym;

- art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że istniały podstawy prawne do utworzenia stref ochrony konserwatorskiej w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda, które wprowadzają zasady ochrony konserwatorskiej willi "[...]", podczas gdy utworzenie strefy ochrony konserwatorskiej ma na celu systematyzację ochrony obszaru obejmującego

dany budynek, istniejącej w momencie uchwalania planu miejscowego, co

oznacza, iż brak było podstaw objęcia działaniem takich stref willi

"[...]", bowiem wskazany obiekt nie był objęty żadną z form ochrony

wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

- art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad

zabytkami w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że willa "[...]" znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy dla tego obiektu nie została sporządzona karta ewidencyjna, która stanowi podstawę ujęcia obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

- art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXI/507/08 Rady Miasta Gdyni z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św.

Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda w sytuacji, w

której wskazana uchwała narusza przepisy prawa materialnego;

- art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda ustalono zgodnie z prawem zasady ochrony konserwatorskiej willi "[...]";

- art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że bezprawna odmowa uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków uprawnia organ wykonawczy gminy do ponownego wystąpienia o uzgodnienie planu miejscowego z konserwatorem zabytków, uwzględniającego stanowisko konserwatora powodującego naruszenie przepisów prawa;

- art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z art. 19 oraz art. 145 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organy administracji publicznej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dysponują nieograniczoną kompetencją do obejmowania ochroną konserwatorską nieruchomości, co skutkowałoby naruszeniem istoty prawa własności.

W przypadku nie uwzględniania zarzutów, wskazanych w pkt 1-3 podstaw kasacyjnych, z daleko posuniętej ostrożności procesowej podstawę skargi kasacyjnej stanowi także:

- art. 145, art. 19 ust. 1 i art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa norma prawna zezwala wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków na dowolne i nieograniczone objęcie wskazaniem, o którym mowa w art. 145 u.o.z. jakiegokolwiek obiektu, który organ ten uzna za kwalifikujący się do ochrony konserwatorskiej w planie miejscowym, podczas gdy art. 145 u.o.z., jako przepis przejściowy zezwala jedynie na wskazanie obiektów znajdujących się wojewódzkiej ewidencji zabytków, co skutkowało objęciem ochroną konserwatorską willi "[...]" w planie miejscowym, podczas gdy willa "[...]" nie znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a tym samym brak było materialnych podstaw do wskazania tego obiektu celem jego uwzględnienia w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda.

Skarżący kasacyjnie wnosi, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i wydanie wyroku stwierdzającego nieważność uchwały Nr XXI/507/08 Rady Miasta Gdyni z dnia 25 czerwca 2008 roku w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, iż Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków sporządzając pismo z dnia [...] stycznia 2008 r. działał na podstawie art. 145 u.o.z.. Konsekwencją tego jest brak możliwości wywiedzenia z pisma z dnia 27 stycznia 2008 r. skutku w postaci wskazania konkretnego obiektu w celu jego objęcia ochroną konserwatorską w planie miejscowym.

W dalszej kolejności skarżący wskazuje, iż okoliczność, że przepis art. 145 u.o.z. nie przewiduje formy dla wskazania zabytku, nie oznacza, że wojewódzki konserwator zabytków został zwolniony z obowiązku zachowania jakichkolwiek wymagań formalnych przy podejmowaniu tego rodzaju czynności. Konsekwencją tego jest nieuprawnione twierdzenie, że dokument sporządzony w innym celu niż wskazanym w tym przepisie może wywołać skutki prawne w nim przewidziane. Tego rodzaju argumentacja mogłaby prowadzić do wniosku, że do wskazania może dojść w każdej formie, w tym w szczególności wojewódzki konserwator zabytków nie byłby obowiązany do dokonania tej czynności na piśmie, co samo w sobie byłoby argumentacją absurdalną.

Zdaniem skarżącego, dokonywanie wykładni przepisu prawa nie może następować w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis art. 145 u.o.z. stanowi bowiem przepis przejściowy, który organy ochrony konserwatorskiej mogą stosować do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków. Stanowi on wyjątek od zasady wyrażonej w przepisie art. 19 ust. 1 u.o.z., wskazującym zamknięty katalog kategorii zabytków, których ochrona winna zostać uwzględniona w ustaleniach planu miejscowego. Zgodnie z zasadami wykładni, wyjątki należy wykładać ściśle - niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca.

Przepis art. 145 u.o.z. pozwala na objęcie ochroną w planie miejscowym zabytków, które znalazłyby się w gminnej ewidencji zabytków. Niemniej w realiach niniejszej sprawy w momencie uchwalania planu miejscowego taka ewidencja nie została utworzona przez organy gminy. Przedmiotowa regulacja ma więc na celu z jednej strony ochronę zabytków, które znajdą się w gminnej ewidencji zabytków, a z drugiej strony zapewnienie możliwości kontynuowania prac nad uchwaleniem planu miejscowego, pomimo braku utworzenia tej ewidencji.

Wykładnia funkcjonalna przepisu art. 145 u.o.z. dokonana z uwzględnieniem brzmienia przepisu art. 19 ust. 1 u.o.z. prowadzi do wniosku, że wskazaniem przez wojewódzkiego konserwatora zabytków mogą zostać objęte wyłącznie te zabytki, które docelowo znajdą się w gminnej ewidencji zabytków. Wynika to z faktu, iż wskazanie, o którym mowa w art. 145 u.o.z. stanowi zastępczy środek prowadzący do obejmowania nieruchomości ochroną konserwatorską względem gminnej ewidencji zabytków. Bowiem z momentem utworzenia gminnej ewidencji zabytków, zabytki których charakter na to pozwala, znajdą się w tej ewidencji, a zatem ich umieszczenie w planie miejscowym stanie się obligatoryjne. Stąd też obiektami wskazanymi przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (wobec braku gminnej ewidencji) mogą być wyłącznie te z nich, które znalazłyby się w gminnej ewidencji zabytków. Przeciwny pogląd nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w przepisach prawa.

Podkreślenia zarazem wymaga, iż zgodnie z przepisem art. 22 ust. 4 u.o.z. (w brzmieniu obowiązującym w trakcie uchwalania przedmiotowego planu miejscowego), prezydent miasta prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, objętych wojewódzką ewidencją zabytków. Gminna ewidencja zabytków winna stanowić zatem odzwierciedlenie wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zwrócić należy przy tym uwagę na fakt, iż gmina nie posiada samodzielnych uprawnień do zamieszczenia w ewidencji innych obiektów, niż znajdujące się w ewidencji wojewódzkiej.

Nie do zaakceptowania jest prowadzenie takiej wykładni normy prawnej, która zezwalałaby wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków na wskazanie dowolnego obiektu celem jego uwzględnienia w planie miejscowym. Przepis art. 145 u.o.z. stanowi bowiem wyjątek od zasady wyrażonej w przepisie art. 19 ust. 1 u.o.z. Wskazanie stanowi instytucję przejściową, która może być wykorzystywana do czasu utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Wskazanie nie może więc objąć szerszej kategorii obiektów niż wynikałoby to z przepisu art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 22 ust. 4 u.o.z. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, w której po utworzeniu gminnej ewidencji zabytków w planie miejscowym ujęta byłaby nieruchomość, która nie zostałaby w ogóle zamieszczona w tej ewidencji (na skutej tego, że nie figurowałaby ona jednocześnie w ewidencji wojewódzkiej).

Zważyć należy, że zwrot "w szczególności" oznacza, iż w planie miejscowym uwzględnienia wymaga ochrona konserwatorska także tych obiektów, których obowiązek ochrony wynika z innych przepisów prawnych zawartych w tej ustawie, bądź w ustawach szczególnych. Istnienie zatem przepisów lex specialis w stosunku do art. 19 u.o.z. może również stanowić przesłankę objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską w planie miejscowym. Zdaniem [...] S.A. przepisem takim jest między innymi art. 145 u.o.z., co potwierdza prawidłowość argumentacji skarżącego przedstawionej w niniejsze skardze kasacyjnej.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Gmina Miasta Gdynia oraz Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie podjęli żadnych czynności, które miałyby na celu objęcie willi "[...]" ochroną konserwatorską, która umożliwiałaby jej uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie prowadził postępowania administracyjnego celem wpisania przedmiotowego obiektu do rejestru zabytku, organ ten nie sporządził nawet karty ewidencyjnej dla budynku, która umożliwiałaby jego ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Natomiast Gmina Miasta Gdynia nie utworzyła gminnej ewidencji zabytków pomimo, iż upłynął 3-letni termin na jej utworzenie, wynikający z przepisu art. 143 u.o.z. Obecne działania tych organów dotyczące tego budynku należy traktować wyłącznie jako próbę obejścia przepisów ustanawiających podstawowe formy ochrony zabytków wymienione powyżej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie ewentualne walory zabytkowe willi "[...]" nie są przesłanką objęcia ochroną konserwatorską obiektu w planie miejscowym, a wyłącznie kryteriami, na podstawie których właściwe organy obejmują obiekty ochroną konserwatorską, poprzez wpisanie obiektu do rejestru zabytków, czy ewidencji zabytków.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może służyć konwalidacji uchybień innych organów w zakresie ochrony nad zabytkami. Celem planu jest bowiem jedynie systematyzacja tej ochrony. Stąd też postanowienia planu nie mogą wychodzić poza ochronę konserwatorską, przewidzianą w przepisach szczególnych. Przepisy prawa materialnego wyraźnie wskazują, jakie obiekty należy umieścić w planie miejscowym, jako objęte tego rodzaju ochroną. Taka dowolność byłaby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego zawartą w Konstytucji, a także z zasadą, w myśl której ograniczenie prawa własności, gdy następuje wskutek działalności organów państwowych, może wynikać tylko i wyłącznie z przepisów aktów prawnych.

Nie ulega wątpliwości, zdaniem skarżącej kasacyjnie, że objęcie ochroną konserwatorską danej nieruchomości stanowi ograniczenie prawa własności. Zgodnie ze wskazanym przepisem własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przyjęcie wykładni Sądu I Instancji, według której organy gminy mogłyby samodzielnie ustalać, jakie budynki należy objąć ochroną konserwatorską w planie miejscowym powodowałoby, iż kompetencje gminy wykraczałyby znacznie poza delegację ustawową wskazaną w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez [...] Spółka Akcyjna skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku poprawnie zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego.

Zakres kompetencji organu konserwatorskiego jest wyznaczony przez przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy określa ona przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. Opieka nad zabytkami, stosownie do art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków oraz uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochrona szczególnych wartości charakteryzujących zabytki stanowi bowiem ważny interes publiczny rangi konstytucyjnej (zob. fragment preambuły Konstytucji RP: "zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku" w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji). Zagwarantowanie "ochrony zabytków" stanowi obowiązek organów administracji publicznej, przede wszystkim organów konserwatorskich, wyposażonych dla realizacji tego celu w określone prawem instrumenty o charakterze władczym.

Także prawo Unii Europejskiej zawiera regulacje mające na celu ochronę dziedzictwa kulturalnego narodów państw członkowskich. Szczególnymi źródłami prawa europejskiego w zakresie ochrony dziedzictwa kulturalnego są m.in.: zalecenie Komisji 75/65/EEC z 20 grudnia 1974 r. dotyczące ochrony dziedzictwa architektonicznego i naturalnego (Dz. Urz. UE 1975, L 21) oraz rezolucja Rady z 13 listopada 1986 r. o ochronie europejskiego dziedzictwa architektonicznego (Dz. Urz. UE 1986 C 320).

W myśl art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego oraz ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Kwestionowane przez stronę skarżącą postanowienia uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 25 czerwca 2008 r. Nr XXI/507/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda przewidują w § 5 ust. 1 obowiązujące zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym w punkcie 1 dla części terenu objętego planem miejscowym położonego w granicach strefy "E" – ochrony ekspozycji zabytkowego zespołu urbanistycznego Kamiennej Góry, wpisanego do rejestru zabytków pod nr 1083, a w pkt 4 ustalają ochronę konserwatorską obiektów historycznych w podziale na grupy. Grupa A (ppkt a) obejmuje "obiekty o wysokich walorach kulturowych" w tym (tiret – lit. i) "budynki (inne obiekty) historyczne o wysokich, wyróżniających się walorach architektonicznych (indywidualnej formie budowlanej, niepowtarzalnym detalu itp.); obiekty autentyczne, w których ewentualne współczesne przekształcenia są nieznaczne; dom, ul. [...], willa "[...]".

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym urządzeniem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Jego ustalenia wiążą zatem zarówno podmioty władzy, w tym organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza strukturą tej władzy, tj. jednostki i ich organizacje (por. orzeczenie SN z dnia 22 lutego 2001 r. III RN 203/00, OSNP 2001, nr 20, poz. 606). Niewątpliwie odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego.

Strona skarżąca podniosła zarzut wadliwej interpretacji przez Sąd I instancji postanowień art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę:

1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;

2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia norm art. 19 ust. 1 wskazuje, że uwzględnienie w studium i w miejscowym planie zabytków nieruchomych i parków kulturowych stanowi element obligatoryjny studium i planu, zaś umieszczenie gminnego programu opieki nad zabytkami jest obowiązkowe tylko wówczas, gdy gmina powinna takie opracowanie sporządzić, co do strefy ochrony konserwatorskiej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przepis art. 19 ust. 1 zawiera otwarty katalog obiektów, których ochrona winna być uwzględniona w studium i w planie zagospodarowania. Świadczy o tym użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". W istocie przez zastosowanie tego zwrotu ustawodawca przykładowo wymienił obiekty, których ochrona musi być uwzględniona w studium i planie miejscowym. Wyliczenie tych obiektów nie ma charakteru zamkniętego katalogu, co oznacza, że w studium i w planie miejscowym można również uwzględnić ochronę innych obiektów niewymienionych po zwrocie "w szczególności".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni norm zawartych w art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zamieszczenie w planie miejscowym obiektu willi "[...]" miało miejsce na podstawie przepisu art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem zarówno gminna ewidencja zabytków, jak i program opieki nad zabytkami dla Miasta Gdyni były w trakcie realizacji.

Przywołany przepis art. 145 tej ustawy przewiduje, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, oprócz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz ustaleń planów ochrony parków kulturowych, inne zabytki nieruchome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Przepis art. 145 zamieszczony jest w Rozdziale 13 ustawy: "Przepisy przejściowe i końcowe". Reguluje on sytuację przejściową związaną z ustaleniem dość długiego terminu na założenie przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gminnych ewidencji zabytków (por. art. 143 ust. 1 oraz art. 21 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zakładając możliwość, że dłuższy czas po wejściu w życie ustawy, gminne ewidencje zabytków mogą nie funkcjonować, co z kolei osłabić może działanie art. 19 ustawy, ustawodawca wprowadził na ten czas rozwiązanie zastępcze dla rozwiązań planistycznych, polegające na uwzględnieniu w studium i w planie innych zabytków nieruchomych (niewpisanych do rejestru i nieobjętych ochroną konserwatorską w ramach gminnego parku kulturowego), wskazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przy tym z normy art. 145 wynika arbitralne prawo wojewódzkiego konserwatora zabytków wskazania każdego (dowolnego) zabytku, nie tylko znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jeżeli organ ten uzna, że kwalifikuje się on do ochrony konserwatorskiej.

Zwrot nakazujący "uwzględnia się" wyznacza nakazane zachowanie (powinność) w postaci pozornie opisowej. Oznacza to, że organ gminy zobligowany jest uwzględnić w studiach uwarunkowań oraz w ustaleniach miejscowego planu każdy wskazany przez wojewódzkiego konserwatora zabytek nieruchomy. Należy podkreślić, że skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość wariantu przejściowego, jest oczywistym, że projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie doszło do wskazania, o którym mowa w art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co wywieść należy z pisma Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 stycznia 2008 r., w którym przekazując wykaz obiektów zabytkowych Miasta Gdyni organ ten wskazał przedmiotowy obiekt – dom mieszkalny przy ul. [...], bezspornie będący obiektem pod nazwą willa "[...]", do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków.

Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że do wskazania może dojść w sposób dorozumiany w toku "postępowania uzgodnieniowego". Przepis ten nie wskazuje żadnej szczególnej formy, w jakiej wskazanie to powinno nastąpić. Istotne jest, że uzgodnienie projektu planu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, pozostając w zgodzie z art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nastąpiło dopiero wówczas, gdy wytyczne konserwatora polegające na uwzględnieniu ochrony spornego obiektu zostały w tym projekcie zamieszczone. Można zatem przyjąć, że wskazanie, o którym mowa w art. 145 ustawy nastąpiło implicite w wytycznych konserwatorskich z dnia 27 lutego 2006 r., o których mowa w postanowieniu Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 czerwca 2006 r. o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Wyspiańskiego i Ejsmonda. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro przepis art. 145 nie wskazuje formy prawnej "wskazania" zabytku do ochrony w planie miejscowym to dopuszczalna jest każda forma wskazania, z której jednoznacznie wynikać będzie wola wojewódzkiego konserwatora zabytków umieszczenia w studium uwarunkowań oraz w planie miejscowym wskazanego konkretnego zabytku nieruchomego.

Sąd kasacyjny podziela stanowisko i argumentację Sądu I instancji, że Rada Miasta Gdyni prawidłowo objęła budynek willi "[...]" ochroną konserwatorską, albowiem zobligowana do tego została wskazaniem Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dokonanym w trybie art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Objęcie w planie miejscowym ochroną konserwatorską willi "[...]" - obiektu wpisanego do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków było warunkiem uzgodnienia projektu planu przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Uchwalenie planu miejscowego, który nie uzyskałby uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), co skutkowałoby nieważnością uchwały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami są nietrafne, bowiem obiekt willi "[...]" może podlegać ochronie konserwatorskiej poprzez ustanowienie w planie konkretnych ograniczeń, nakazów i zakazów dotyczących obszaru Kamiennej Góry z wytypowanym obiektem, jak i na skutek okoliczności, o których mowa w art. 145 tej ustawy - wobec faktu braku, na dzień podjęcia uchwały, gminnej ewidencji zabytków.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swe rozwinięcie w ust. 3 art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis art. 19 ust. 3 stanowi, że w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Jednakże zarówno granice stref ochronnych, jak i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być przy tym kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny. Dokonując wyboru co do objęcia danego terenu (obiektu) ochroną konserwatorską na mocy miejscowego planu, a następnie - co do zakresu ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów terenów, które znalazły się w takiej strefie ochronnej, organ planistyczny powinien kierować się względem na jak najmniejszą uciążliwość nakładanych ograniczeń oraz ich niezbędność dla osiągnięcia zamierzonego celu w postaci ochrony zabytków (por. M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Komentarz, LEX, 2010 r.). W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07, (OTK-A 2007, nr 9, poz. 102) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że na gruncie art. 5 Konstytucji RP ustrojodawca zdecydował się na ujęcie pojęcia "strzeże" w sposób szeroki, czyli objął nim bowiem wszelkie formy działania państwa. Oznacza to, że "państwo, realizując zadanie strzeżenia dziedzictwa narodowego, dysponuje różnorakim instrumentarium. Przy jego doborze dla określonej kategorii sytuacji musi ono jednak uwzględniać ograniczenia swego imperium, wynikające z gwarantowanych konstytucyjnie praw obywateli". (M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków, op. cit.).

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi ingerencji w sferę prawa własności ustalenie ochrony zabytku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Objęcie obiektu ochroną konserwatorską, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ustawy o planowaniu przestrzennym nie niweczy bowiem podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania z zabytkowej nieruchomości, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania obiektu. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że nieruchomość, na której usytuowany jest budynek willi "[...]" stanowi własność Gminy Miasta Gdyni, skarżący natomiast jest dzierżawcą tej nieruchomości.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.