Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 95/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 658
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Sygn. [...] II SAB/Bd 95/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. C. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. z dnia [...] września 2018 r. E. C., działając na podstawie art. 52 pkt 1 oraz art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: PPSA) w związku z art. 37 p 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, dalej KPA), złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej (dalej DIAS) wyrażającą się w braku wydania wobec niej - decyzji zwalniającej ze służby.

Skarżąca zarzuciła Dyrektorowi Izby Skarbowej:

. obrazę art. 35 § 1 - 3 KPA w zw. z art. 36 § 1 KPA wyrażającą się w braku wydania decyzji zwalniającej ze służby w sytuacji odrzucenia przez skarżącą złożonej propozycji pracy i tym samym zwolnienie z tego powodu ze służby w trybie przekształceń w KAS na mocy ustawy z dnia [...] listopada 2016 r. - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej,

. obrazę przepisu art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji [...] poprzez fakt nierównego traktowania osoby skarżącej wyrażającym się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor Izby Skarbowej nie wydaje decyzji o zwolnieniu ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia skarżącą prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację jej osoby.

Z uwagi na powyższe, skarżąca wniosła o to, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził istnienie bezczynności po stronie Dyrektora Izby Skarbowej w związku z faktem braku wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby oraz o zobowiązanie do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż zaczęła pełnić służbę w Służbie Celnej w dniu [...] maja 1997 r., przy czym do lutego 2017 r. pełniła służbę w Urzędzie Celnym w T. na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu młodszego aspiranta celnego.

Wskazała, że od [...] marca 2017 r. wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej z mocy prawa stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na mocy ustawy z dnia [...] listopada 2016 - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: PwKAS), która była powiązana bezpośrednio z ustawą z dnia [...] listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: KAS).

W dniu [...] lutego 2017 r., skarżąca otrzymała tzw. "informację", że w KAS od [...] marca 2017 r. będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej w B. realizując zadania w Drugim Urzędzie Skarbowym w T.. Na mocy art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 PwKAS, w dniu [...] maja 2017 r. otrzymała od Dyrektora Izby Skarbowej (dalej w skrócie: DIAS) propozycję pracy. Działając pod wpływem przymusu życiowo - ekonomicznego i pod wpływem swoistego szantażu prawnego z tym związanego (brak przyjęcia propozycji, to w istocie skierowanie "na bezrobocie") przyjęła tę propozycję, choć czuła się nią głęboko skrzywdzona, gdyż nie zastosowano w stosunku do niej właściwych kryteriów ustawy PwKAS, bo gdyby tak było - otrzymałaby propozycję służby.

Efektem prawnym decyzji o przyjęciu w dniu [...] czerwca 2017 r. propozycji pracy było to, że z dniem [...] czerwca 2017 r. skarżąca stała się pracownikiem cywilnym w KAS, co jej zdaniem oznacza, że została zwolniona ze służby (vide: utracony mundur i wszystkie związane z tym uprawnienia oraz obowiązki).

W ocenie skarżącej, w sytuacji zwolnienia ze służby, standardem prawnym jest decyzja o zwolnieniu ze służby, której istotą jest, że jest zaskarżalna i podlega kontroli administracyjnej oraz (w razie potrzeby) sądowej. Wydania takiej decyzji skarżąca się domaga celem kontroli zasadności i zgodności z prawem jej zwolnienia ze służby (i tym samym złożenia propozycji pracy).

Skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem NSA, otrzymanie propozycji pracy, które nie stanowi decyzji administracyjnej, ani tzw. innego aktu lub czynności administracyjnej z art. 3 § 2 PPSA - nie powoduje bezpośrednich skutków prawnych, w odróżnieniu od decyzji następującej po niej tj. powodującej przyjęcie lub odrzucenie tejże propozycji (vide: postanowienie NSA z dnia 13.04.2018 r. (sygn. I OSK 276/18), postanowienie NSA z dnia 13.04.2018 r. (sygn. I OSK 313/18), postanowienie NSA z dnia 11.04.2018 r. (sygn. I OSK 243/18).

Skarżąca zwróciła uwagę, że otrzymała mianowanie do służby i podstawa prawna jej stosunku służbowego ma charakter administracyjnoprawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż jest to stosunek, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza (vide: wyrok NSA z dnia 12 marca 2002 r., sygn. II SA 2154/01, wyrok NSA z dnia 1 lipca 2011 r., sygnatura I OSK 199/11). W wyrokach NSA z dnia 3 stycznia 2014 r. oraz z dnia 14 stycznia 2014r. NSA zajął stanowisko na tle poprzednio obowiązującej ustawy, że w procesie transformacji Służby Celnej, każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. NSA wyraźnie też wskazał, iż w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w kodeksie pracy. W związku z tym, również rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższej okoliczności, zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17).

Skarżąca podniosła również, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, iż w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84 OSPiKA 1986 z. 9-10 poz. 176). W związku z tym skarżąca uważa, że skoro skutek prawny ma w stosunku do niej wywoływać decyzja co do złożonej propozycji pracy, to efektem powinna być decyzja administracyjna o zwolnieniu z służby. Taka sytuacja dawałaby szansę realizacji konstytucyjnych uprawnień - prawa do sądu, prawa do równego dostępu do służby publicznej.

Skarżąca zwróciła uwagę, że osoby "zwyczajnie" zwalniane ze służby (nie w trybie przekształceń w ramach KAS na mocy PwKAS), otrzymują w tym przedmiocie decyzję administracyjną zawierającą uzasadnienie i szczegółowe wskazanie podstaw prawnych zwolnienia oraz podstaw faktycznych, natomiast ona takiej nie otrzymała. Jednocześnie takie osoby nabywają uprawnienie do kontroli prawidłowości tej decyzji - najpierw przed organami KAS, a potem przed Sądem, dlatego brak wydania decyzji administracyjnej pozbawia skarżącą prawa do sądu, do kontroli zasadności jej zwolnienia ze służby (i tym samym zasadności złożenia propozycji pracy).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej, stosownie do art. 54 § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej na podstawie art. 151 p.p.s.a. - o oddalenie skargi.

Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że skarżąca pełniła służbę jako funkcjonariusz w Służbie Celnej od dnia [...] maja 1997 r. Od dnia [...] stycznia 2013 r. pełniła służbę w Referacie Akcyzy i Gier na stanowisku starszego specjalisty w stopniu starszy rachmistrz celny w Urzędzie Celnym w T.. Z dniem [...] września 2014 r. została mianowana na stopień młodszego aspiranta celnego.

W związku z połączeniem w dniu [...] marca 2017 r. Izby Administracji Skarbowej w B. z Izbą Celną w T. oraz Urzędem Kontroli Skarbowej w B., a także zniesieniem urzędów celnych wraz z podległymi oddziałami celnymi, skarżąca otrzymała informację, że swoje obowiązki służbowe będzie tymczasowo realizowała w Drugim Urzędzie Skarbowym w T..

Następnie Dyrektor Izby Skarbowej, pismem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] przedstawił stronie propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Drugim Urzędzie Skarbowym w T.. Skarżąca otrzymała ją w dniu [...] maja 2017 r. Oświadczenie o jej przyjęciu złożyła zaś w dniu [...] czerwca 2017 r. i od [...] czerwca 2017 r. stała się członkiem korpusu służby cywilnej. Dotychczasowy stosunek służbowy, przekształcił się bowiem w stosunek pracy zawarty na czas nieokreślony. Skarżąca objęła stanowisko starszego kontrolera skarbowego, zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych, w Dziale Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Drugim Urzędzie Skarbowym w T..

Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2017 r. wezwała Dyrektora Izby Skarbowej do złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (doręczonej w dniu [...] czerwca 2017 r.), Dyrektor Izby odmówił przedstawienia takiej propozycji i wskazał, że propozycja pracy nie jest "oczywistą omyłką", ani "rażącym błędem prawnym".

W związku z powyższym, skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2017 r. (data nadania przesyłki pocztowej), złożyła na podstawie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. z zachowaniem ustawowego terminu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Niezależnie od powyższego, skarżąca złożyła odwołanie z dnia [...] czerwca 2017r. od otrzymanej propozycji, zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby, kierując je do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Skarbowej. Zostało ono przekazane adresatowi za pismem 0401-IZK1.111.128.2017.175 z dnia [...] czerwca 2017 r. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Dyrektor Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej poinformował skarżącą, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewiduje formy decyzji dla propozycji pracy przedkładanej funkcjonariuszowi, a w konsekwencji nie przewiduje również możliwości zaskarżenia propozycji do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w trybie administracyjnym.

Następnie pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie, wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby. Jak wskazała skarżąca, Szef Krajowej Administracji Skarbowej do dnia [...] września 2018 r. odpowiedzi na ww. zażalenie nie udzielił.

W związku z powyższym, skarżąca pismem z dnia [...] września 2017 r. (data nadania przesyłki pocztowej) złożyła na podstawie art. 50 § 1 i art. 52 § 1 i 2 oraz art. 54 § 1 p.p.s.a. z zachowaniem ustawowego terminu skargę do WSA w Bydgoszczy.

Ponadto skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. złożyła pismo procesowe, w którym m.in. uzupełniła treść skargi poprzez "podniesienie dodatkowych zarzutów w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia stronie skarżącej propozycji służby w służbie celno-skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z [...] listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o KAS".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt. II SA/Bd 905/17, wydanym w przedmiocie propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej – skargę odrzucił. Skarżąca za pośrednictwem WSA w Bydgoszczy złożyła skargę kasacyjną od ww. postanowienia. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 111/17 odrzucił skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie czynności w sprawie odwołania od propozycji określającej warunki zatrudnienia. W ww. postanowieniu WSA w Bydgoszczy stwierdził, że skarga wniesiona w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w nowym zakresie określonym w pkt II-IV została wyłączona do odrębnego postępowania.

W dalszej kolejności, skarżąca za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła skargę kasacyjną od ww. postanowienia.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 28/18 zobowiązał Dyrektora Izby Skarbowej do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. wezwała Dyrektora Izby Skarbowej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno - Skarbowej. Dyrektor Izby Skarbowej, postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Następnie, w dniu [...] lipca 2018 r. skarżąca złożyła ponaglenie w przedmiocie stwierdzenia bezczynności Dyrektora Izby Skarbowej w zakresie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, lecz Dyrektor Izby Skarbowej pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] przekazał w dniu [...] sierpnia 2018 r. ponaglenie skarżącej do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] poinformował skarżącą, że ponaglenie dotyczące odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej u.K.A.S.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby.

Jak wynika z ust. 7 cytowanego przepisu, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składa odpowiednio pracownikom KAS oraz funkcjonariuszom celnym, w terminie do dnia [...] maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Stosownie do treści art. 170 ust. 2 u.p.w.K.A.S., pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Nie złożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Brzmienie wskazanych przepisów przesądza, że przedstawione funkcjonariuszowi propozycje nie mogą się dublować, gdyż ustawodawca na zasadzie alternatywy rozłącznej (wyrażonej słowem "albo") przyjął, że funkcjonariuszowi składa się propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, w myśl art. 171 ust. 1 ustawy, dotychczasowy:

1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony,

2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej

– przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.

W myśl zaś art. 169 ust. 4 u.p.w.K.A.S. propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z przytoczonej regulacji prawnej wynika również, że przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby, dokonywało się w ramach względnego uznania administracyjnego. Organ przy podejmowaniu tej czynności winien bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S.).

Przepisy komentowanej ustawy dopuszczały także możliwość nie przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych ofert wówczas, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.K.A.S. – jego stosunek służbowy wygasał z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Opisana regulacja powodowała zatem, że organ administracji skarbowej nie tylko nie był zobligowany do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszej służby, czy też pracy, ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia. Każde zachowanie organu w jeden z powyższych sposobów powodowało, że działał on w granicach i na podstawie prawa. Nie istniał bowiem żaden przepis, który obligowałby organ do podjęcia konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności, nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby. Świadczą o tym pozostałe przepisy ustawy, wprost odnoszące się do sytuacji prawnej funkcjonariuszy, którym przedstawiona została propozycja pracy (art. 169 ust. 3, art. 174 ust. 3 u.p.w.K.A.S.).

W konsekwencji, w wielu orzeczeniach sądowych przyjmowano, że przyjęta propozycja zatrudnienia powodowała, że dotychczasowy stosunek służby, w jakim pozostawał funkcjonariusz uległ przekształceniu automatycznie (w dacie wskazanej w propozycji), z mocy prawa, w stosunek pracy na czas nieokreślony. Przekształcenie to nie wymagało więc wydania w tej materii odrębnej decyzji administracyjnej (nawet pomimo tego, że uprzednio funkcjonariusz pozostawał w stosunku służbowym nawiązanym na podstawie mianowania). Skoro zatem w omawianym przypadku, przepisy pwKAS nie nakładały na organ obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, nie dają tym samym byłemu funkcjonariuszowi uprawnienia do złożenia skargi na bezczynność organu w tym zakresie.

Z powyższych względów, skargi na bezczynność były przez Sądy odrzucane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przyjmowano, że podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie mógł być również art. 170 ust. 3 u.p.w.K.A.S. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.K.A.S. Przepis ten łączył wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane tak jak zwolnienie ze służby ale takiej prawnej formy działania organu ustawodawca nie zastrzegł dla przypadku o którym mowa w art. 170 ust.3 ustawy.

W postępowaniu ze skargi na bezczynność sąd zobligowany jest wyłącznie do zbadania, czy z obowiązujących przepisów wynikał dla organu obowiązek wydania danego aktu lub podjęcia określonej czynności i czy organ dokonał tego w ustawowym terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/11).

P. z dnia [...] maja 2017r. przedstawiono skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B.. W piśmie wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu obowiązywać będą od dnia [...] czerwca 2017r. Poinformowano jednocześnie skarżąca, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji, powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub o odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 wyżej wskazanej ustawy stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym zostanie złożone oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji lub upłynie termin do złożenia oświadczenia – jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017r.

Niespornym pozostaje, że skarżąca przedstawioną jej propozycję zatrudnienia przyjęła zastrzegając, że będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby jak twierdziła pozostać przy prawnie należnym jej statusie funkcjonariusza, względnie status ten odzyskać.

W niniejszym postępowaniu, strona domaga się od organu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, zarzucając bezczynność organu w tym przedmiocie. Podkreślała też, że pismo (propozycja) nie zawierało uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącej wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań.

Przedmiotem skargi na bezczynność w niniejszej sprawie, jest więc brak wydania przez DIAS względem skarżącej decyzji zwalniającej ją ze służby ale w sytuacji gdy przyjęła ona przedstawioną na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS propozycję pracy jako pracownik cywilny w KAS. Kluczowe dla oceny dopuszczalności skargi, jest zatem ustalenie, czy organ pozostawał w prawnym obowiązku wydania względem skarżącej takiej decyzji.

Dodać należy, że skarżąca wystąpiła też ze skargą na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego.

Z literalnego brzmienia cytowanych przepisów, Dyrektor IAS nie miał obowiązku wydania w odniesieniu do strony skarżącej jakiejkolwiek decyzji dotyczącej jej stosunku służbowego. W szczególności organ nie był zobligowany do przedstawienia propozycji służby, czy tym bardziej orzeczenia o zwolnieniu jej ze służby bądź o wygaśnięciu łączącego ją z nim stosunku służbowego. Stosunek ten uległ bowiem wygaśnięciu z mocy samego prawa, a jednocześnie brak było przepisów, które zobowiązywałyby organ do wydania któregokolwiek z wymienionych rozstrzygnięć.

Wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia [...] września 2018r. sygn. akt II SAB/Bd 28/18 zobowiązano jednak Dyrektora Izby Skarbowej do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego E. C. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

W wyroku tym, uznając podstawy do wystąpienia ze skargą na brak rozstrzygnięcia w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, Sąd powołał się na Konstytucję RP.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 ze zm.) każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika z kolei, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu. Wśród przedmiotowych elementów wymienia się:

1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym);

2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (v. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; publ. OTK 1998/4/50; z dnia 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98; publ. OTK ZU 1999/3/36; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06; publ. OTK-A 2008/4/63);

4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (v. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r.; publ. OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

Jak zaznaczył Sąd, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (v. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: wskazany powyżej wyrok o sygnaturze sygn. K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r.; sygn. SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52).

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, art. 77 ust. 2 należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, wskazuje się na "organiczną więź", jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2. Art. 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji (v. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, publ. OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Zwrócono też uwagę, że zgodnie z art. 60 Konstytucji RP, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000r. (sygn. K 21/99; publ. OTK 2000/4/109), celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. W tym świetle należy nadto pamiętać, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (v. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 ww. ustawy, skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych.

Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania - zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przyjęto zatem, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego, nawiązanie stosunku pracy, dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy.

Jako ugruntowane w literaturze jak i w orzecznictwie przyjęto stanowisko, kwalifikujące sprawy przekształceń stosunku służbowego jak również jego zakończania do kategorii takich spraw administracyjnych, które winny być załatwiane przez właściwy organ administracji w formie aktu administracyjnego, a więc aktu o charakterze zewnętrznym, władczo rozstrzygającym o prawach i obowiązkach określonego funkcjonariusza (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2014r. sygn. I OSK 2489/12, CBOSA, T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000 r., s. 157 i nast.). Zewnętrzny charakter tych aktów, skutkujący istotnymi zmianami czy nawet zakończeniem stosunku służbowego, nie pozwala na traktowanie ich jako działań realizujących uprawnienia podległości służbowej jakimi dysponuje przełożony względem podwładnego.

Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi, jak stwierdził Sąd, do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji, gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu.

Podkreślono też, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy.

W konkluzji stwierdzono, że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznano, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest zatem art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn, ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.

Z tych powodów Sąd stwierdził, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Kontynuując ten kierunek oceny stosunku służbowego i stwierdzenia bezczynności w sprawie należy uznać, że jeśli dojdzie do rozstrzygnięcia w przedmiocie stosunku służbowego ( a to wynika z przytoczonego orzeczenia tutejszego Sądu), a wygaśnięcie stosunku służbowego należałoby traktować jak zwolnienie ze służby, żądanie zobowiązania do wydania kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie wydania orzeczenia o tym samym zakresie skutków prawnych, nie jest uzasadnione.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, wniesioną skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.