Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1852/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt. 16, art. 134 ust. 2 , art. 153
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 205 poz 2095
law: Rozporządzenie Rady Ministrow z dnia 13 września 2004 r. w sprawie prospektu informacyjnego funduszu inwestycyjnego otwartego oraz  specjalistycznego funduszu inwestycyjnego otwartego, a także skrótu tego prospektu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy inspektor sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 56/15 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 5 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 56/15) oddalił skargę P. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Nieruchomość położona we W., w obrębie [...] o powierzchni 0,2216 ha oraz nr [...] o powierzchni 1,0325 ha – decyzją Wojewody Dolnośląskiego z [...] maja 2010 r., sprostowaną postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. ustalającą lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012, została przeznaczona pod inwestycję "[...]". Powyższa decyzja została w części zmieniona decyzją Ministra Infrastruktury z [...] września 2010 r. Z odpisu zupełnego księgi wieczystej ww. nieruchomości wynika, iż jej właścicielem był P. F.. Została na niej ustanowiona hipoteka umowna zwykła w wysokości 13.000.000 zł na rzecz wierzyciela P. M.

Decyzją z [...] lutego 2014 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 24e ust. 2 oraz art. 34 ust. 1 i 2 w związku z art. 24a ust. 4 i art. 24e ust. 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ze zm.) orzekł o ustaleniu odszkodowania wysokości:

- 0 zł na rzecz P. F. w tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę W. ww. nieruchomości,

- 849.871 zł na rzecz P. M. z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej zwykłej ustanowionej na ww. nieruchomości.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli P. F. oraz P. M.

Decyzją z [...] września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego odszkodowanie ustalono na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, a podniesione w odwołaniach zarzuty okazały się być niezasadne.

Skargę na powyższą decyzję złożył P. M. Skarżący powtórzył w całości zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu, dodatkowo zarzucając decyzji rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył na wstępie regulacje dotyczące ustalania odszkodowania zawarte w art. 24e ust. 3 – 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz art. 134, art. 154 ust. 1 i § 36 i § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem). Następnie ocenił, że organy prawidłowo za podstawę ustalenia odszkodowania przyjęły operat szacunkowy, sporządzony po wejściu w życie nowelizacji ww. rozporządzenia, na zlecenie Wojewody Dolnośląskiego przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. z 22 września 2013 r.

Rzeczoznawca ten, jak dalej wskazał Sąd, ustalił, że działka nr [...] o powierzchni 1,0325 ha, zlokalizowana jest w W., przy ul. [...], na terenie zurbanizowanym, poza ścisłym centrum miasta. Działka ta znajduje się w projektowanym pasie drogi publicznej. W dniu określenia jej stanu nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dojazd do działki możliwy jest drogą gruntową od strony ul. [...]. Sieć wodna i energetyczna jest dostępna, lecz nie na całej powierzchni gruntu. Powierzchnia gruntu jest zasadniczo wyrównana, kształt działki jest trójkątny, a na gruncie brak jest wieloletnich nasadzeń roślinnych. W sąsiedztwie działki znajdują się tereny rekreacyjne, tereny zieleni urządzonej, wody, drogi.

Z kolei działka nr [...] o powierzchni 0,2216 ha położona jest w W. przy ul. [...], na terenie zurbanizowanym, poza ścisłym centrum miasta i znajduje się w projektowanym terenie rekreacyjnym. W dniu określenia jej stanu nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, dojazd do działki możliwy jest drogą gruntową od strony ul. [...]. Powierzchnia gruntu jest zasadniczo wyrównana, kształt działki jest nieregularny. Niektóre media są dostępne. Na gruncie brak jest wieloletnich nasadzeń roślinnych. Sieć wodna i energetyczna jest dostępna, lecz podłączenie wymaga poniesienia znacznych nakładów, gdyż najbliższe sieci mediów znajdują się za rzeką i działka nie posiada do nich bezpośredniego dostępu. W sąsiedztwie działki znajdują się tereny rekreacyjne, tereny zieleni urządzonej, wody, drogi. W pobliżu znajdują się również przystanki komunikacji publicznej.

Na terenie obu ww. działek obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr XXXI/1065/09 z dnia 19 lutego 2009 r. Zgodnie z nim działka nr [...] została oznaczona jako 4 KDS – ulice, lądowisko oraz uzupełniająco rekreacja, infrastruktura drogowa, urządzenia infrastruktury technicznej. Na potrzeby wyceny jako przeznaczenie podstawowe biegły przyjął jednorodną grupę o przeznaczeniu drogowym (komunikacja). W dniu określania stanu nieruchomości, tj. na dzień [...] maja 2010 r. obszar ten stanowi teren zieleni urządzonej. Natomiast działka nr [...] według przepisów ww. planu została oznaczona jako 4Z, tj. rekreacja, infrastruktura drogowa, przystanie, łąki, zabudowa MN, telekomunikacja, urządzenia infrastruktury technicznej. Ze względu na szeroki zakres tematyczny planu, na potrzeby wyceny jako przeznaczenie podstawowe biegły przyjął jednorodną grupę o przeznaczeniu drogowym (komunikacja).

Celem wywłaszczenia obu ww. działek było zagospodarowanie terenu zielonego, przy czym z treści decyzji Wojewody Dolnośląskiego wynika, że zagospodarowanie to ma różnorodny charakter. Działka nr [...] została przeznaczona pod ciąg komunikacyjny, a działka nr [...] pod rekreację.

Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z 22 września 2013 r. przeanalizował ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod tereny zielone oraz rekreacyjne wskazując, iż na terenie W. występuje niewielka ilość tego typu transakcji. Wobec tego, że ceny transakcji drogowych są wyższe niż ceny nieruchomości przeznaczonych pod tereny zielone oraz rekreacyjne, biegły oszacował nieruchomość według aktualnego przeznaczenia, biorąc do porównania nieruchomości przeznaczone pod drogi i wycenił grunt, stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Szacując działkę nr [...] analizą został objęty rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu określonym jako komunikacja, położonych na terenie miasta W., z okresu 2010 – 2013. Ceny jednostkowe nieruchomości podobnych, na podstawie których dokonano szacunku, mieściły się w przedziale od 44,63 zł do 87,28 zł/m. Średnia cena jednostkowa tego rodzaju nieruchomości wynosiła 60,84 zł/m. Poziom cen nieruchomości zależał od następujących cech: lokalizacja - waga 25%, otoczenie - waga 30%, dostęp do drogi publicznej - waga 20% oraz potencjał - waga 25%. Z tych przyczyn, wartość rynkowa gruntu działki nr [...] została oszacowana na kwotę 578.647,00 zł.

Szacując wartość działki nr [...], rzeczoznawca majątkowy uwzględnił, że celem wywłaszczenia jest budowa parku i terenu zielonego oraz przeanalizował ceny transakcyjne gruntów przeznaczonych pod tereny zielone, rekreacyjne. Ceny rynkowe takich nieruchomości oscylują w granicach 40 – 50 zł/m². Uwzględniając, iż ceny nieruchomości drogowych są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny zielone, rekreacyjne, dokonano wyceny w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.). Analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu określonym jako komunikacja, położonych na terenie miasta Wrocławia, z okresu 2010 – 2013. Ceny jednostkowe nieruchomości podobnych na podstawie których dokonano szacunku mieściły się w przedziale od 98,21 do 192,08 zł/m. Średnia cena jednostkowa tego rodzaju nieruchomości wynosiła 133,89 zł/m². Poziom cen nieruchomości zależał od następujących cech: lokalizacja - waga 25%, otoczenie - waga 30%, dostęp do drogi publicznej - waga 20% oraz potencjał - waga 25%. Wartość rynkowa działki nr [...] została oszacowana na kwotę 271.224,00 zł.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, dokonując wyceny nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze – metodę porównywania parami. Cechy odróżniające działki przyjęte do porównania zostały wyspecyfikowane i opisane, a waga każdej cechy różnicującej odrębnie, w stosunku do każdej działki została oszacowana w ujęciu procentowym. Gradacja cech porównywanych działek i ich wartościowanie nie jest obarczona wadliwością, która mogłaby stanowić podstawę do uznania braku możliwości uwzględnienia wniosków tego operatu. Sąd za dopuszczalne uznał również dokonywanie przez rzeczoznawcę porównań transakcji mających miejsce dalej niż dwa lata wstecz od daty wyceny. I choć, jak stwierdził, stanowi to odstępstwo od generalnej zasady, iż do porównań przyjmuje się transakcje najbliższe okresowi wyceny, to w konkretnych realiach danej sprawy może być to uzasadnione i dopuszczalne. Przedstawiono również jaką wagę mają cechy rynkowe różnicujące poszczególne nieruchomości przejęte do wyceny. Operat zawiera zatem wszystkie elementy wymagane przepisami prawa.

Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, na czym polega stosowanie w wycenie podejścia porównawczego w świetle art. 153 u.g.n., podkreślając, że przy jego stosowaniu konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Punktem odniesienia do poszukiwania nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, co rzeczoznawca majątkowy zasadnie uwzględnił. W myśl definicji legalnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.) i art. 134 ust. 2 u.g.n. fakt, iż nieruchomości są podobne nie oznacza jednak, że mają być identyczne. Różnice w ocenie cech przedmiotu wyceny oraz nieruchomości przyjętych do porównań, zgodnie z zastosowanym podejściem wyceny, biegły skorygował w procesie wyceny odpowiednimi poprawkami kwotowymi. Rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na aprioryczne przyjęcie, iż nie stanowią one nieruchomości podobnych, o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie jest natomiast wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zasadności zarzutu co do nieprzedstawienia przez rzeczoznawcę warunków zawarcia porównywanych transakcji. Stwierdził, że w operacie zawarto informację i o cenie transakcji, i dacie jej zawarcia, jak również o nabywcy (cześć nieruchomości przyjętych do porównania stanowiły grunty zakupione przez gminę z przeznaczeniem na drogę publiczną). Wyjaśnił, że przepisy prawa nie warunkują dopuszczalności wykorzystania na potrzeby dokonania wyceny takich przypadków, dla których podstawą ustalenia ceny były nie negocjacje stron, lecz operat szacunkowy dokonany przez biegłego. Za nieuprawnione uznał także Sąd twierdzenie, że dokonanie korekty ceny nieruchomości prowadzi do uznania za podstawę szacowania "fikcyjnych" transakcji.

Odnosząc się do zarzutu niezbadania przez rzeczoznawcę możliwości zastosowania w sprawie zasady korzyści, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasada ta wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Jeśli więc takie zwiększenie wartości rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawy nie będzie stanowić wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość określona z uwzględnieniem alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny, tj. pod drogę publiczną. W stosunku do działki [...] przeznaczenie gruntu było zgodne z celem wywłaszczenia i z tej przyczyny nie zaszły przesłanki do zastosowania zasady korzyści. W związku z wykorzystaniem do szacunku nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia, nie wystąpiły przesłanki do powiększenia obliczonej wartości na postawie § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Stwierdził, że przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny niewątpliwie należy uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) lub też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Sąd wskazał przy tym na uzasadnienie nowelizacji § 36 ww. rozporządzenia, która spowodowała odejście od sposobu określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych poprzez określanie wartości nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych, pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości, np. mieszkaniowych, rolnych, przemysłowych. W pierwszej kolejności wartość rynkową takiej nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych właściwych dla wycenianej nieruchomości, czyli nieruchomości drogowej i dopiero wówczas gdy nie jest to możliwe wartość takiej nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, czyli cen właściwych dla nieruchomości o innym przeznaczeniu niż drogowe. Aktualnie obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową prowadzi do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania, których nabyciem zainteresowany jest przyszły zarządca drogi.

Ustosunkowując się do zarzutu strony dotyczącego faktu, iż lokalizacja jednej z nieruchomości jest rażąco mniej atrakcyjna od lokalizacji nieruchomości szacowanej należy wskazać, iż rzeczoznawca majątkowy uwzględnił ten fakt, dokonując korekty wartości 1 m² tej nieruchomości.

Za chybiony uznał Sąd pierwszej instancji zarzut braku uregulowania w zaskarżonej decyzji odsetek należnych stronie ze względu na opóźnienie w wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z uwagi na brak podstawy uzasadniającej żądanie wydania takiej decyzji. Odsetki mogą być naliczone dopiero po upływie terminu płatności odszkodowania, określonego w art. 132 ust. 1 a u.g.n.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał sporządzony w sprawie operat szacunkowy za prawidłowy. Rzeczoznawca majątkowy zasadnie przyjął, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] oraz nr [...] przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m.in. pod drogę oraz określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Wątpliwości skarżącego były przedmiotem postępowania administracyjnego, a ich ocena została dokonana w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z 20 grudnia 2013 r. który wskazał, iż przeznaczenie nieruchomości porównawczych jest przeznaczeniem drogowym, a jego rozumienie zdeterminowane jest przede wszystkim celem wywłaszczenia. Rzeczoznawca wyjaśnił, że na badanym rynku nie znalazł transakcji nieruchomościami o podobnej powierzchni do nieruchomości wycenianej, co skutkowało ustaleniem przelicznika wskazującego na stopień porównywalności. Nieuwzględnienie z kolei w charakterze dowodu operatu szacunkowego sporządzonego przez P. D. wynikało z ustalenia, że jego autor niezasadnie oszacował wartość nieruchomości, przyjmując do porównania nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, gdyż takie było przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Tym samym jej autor nieprawidłowo określił bazę nieruchomości porównawczych i wskazał wartość rynkową nieruchomości z naruszeniem § 36 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz:

a. § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, uznając, że operat szacunkowy z dnia 22 września 2013 r. rzeczoznawcy A. I. jest prawidłowy, podczas gdy wartość szacowanej nieruchomości rzeczoznawca ustalił w oparciu o nieruchomości niebędące w dniu transakcji nieruchomościami drogowymi, a więc z naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia, co czyni przedmiotowy operat nierzetelnym, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (zaniżając wysokość odszkodowania);

b. § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 154 § 1, art. 153 § 1 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, uznając, że operat szacunkowy z dnia 22 września 2013 r. rzeczoznawcy A. I. jest prawidłowy, podczas gdy wartość szacowanej nieruchomości ustalono w oparciu o nieruchomości nieposiadające przymiotu nieruchomości podobnych, bez wyjaśnienia doboru tych konkretnych nieruchomości i ograniczenia ich liczby tylko do trzech nieruchomości, co czyni przedmiotowy operat nierzetelnym, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (zaniżając wysokość odszkodowania);

c. § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, uznając, że operat szacunkowy z dnia 22 września 2013 r. rzeczoznawcy A. I. jest prawidłowy, pomimo że nie zawiera analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, co czyni przedmiotowy operat niepełnym, niejasnym i w konsekwencji nieweryfikowalnym, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (zaniżając wysokość odszkodowania);

d. § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, uznając, że operat szacunkowy z dnia 22 września 2013 r. rzeczoznawcy A. I. jest prawidłowy, pomimo że nie zawiera analizy dotyczącej cech nieruchomości wpływających w sposób istotny na ceny transakcyjne, a także analizy wag tych cech, co czyni przedmiotowy operat niepełnym, niejasnym i w konsekwencji nieweryfikowalnym, co czyni przedmiotowy operat nierzetelnym, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (zaniżając wysokość odszkodowania);

e. art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, uznając, że operat szacunkowy z dnia 22 września 2013 r. rzeczoznawcy A. I. jest prawidłowy, pomimo że wyceny dokonano w oderwaniu od zasad jej ustalania wynikających z podejścia porównawczego, w tym oparcie się na niejasnych, nieweryfikowalnych i nieprawidłowych obliczeniach matematycznych, co czyni przedmiotowy operat rażąco nierzetelnym, co czyni przedmiotowy operat nierzetelnym, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (zaniżając wysokość odszkodowania);

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 79 § 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ nie zapewnił skarżącemu czynnego udział w każdym stadium postępowania, a to nie przedkładając rzeczoznawcy A. I. stanowiska skarżącego zawartego w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę P. D., jak również pozbawiając skarżącego możliwości uzyskania stanowiska rzeczoznawcy A. I. w zakresie przedmiotowego operatu P. D., także w ramach odpowiedzi na zarzuty skarżącej do operatu z dnia 22 września 2013 r. a w tym zakresie ograniczenie się organu do samodzielnej polemiki z operatem Pana P. D., zwłaszcza pomimo jednoznacznego wniosku inkorporowanego w piśmie skarżącego z dnia 12 sierpnia 2012 r. o jego przedłożenie rzeczoznawcy A. I., a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotychczas strona nie uzyskała w tym zakresie stanowiska rzeczoznawcy powołanego przez organ,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., i 89 § 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego i zaniechał w tym celu przeprowadzenia rozprawy, pomimo że zachodziła konieczność zapewnienia skarżącemu możliwości zadania pytań biegłemu co najmniej w części jaka pozostała niewyjaśniona pomimo odpowiedzi biegłego z dnia 20 grudnia 2013 r. ,a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotychczas strona nie uzyskała w tym zakresie stanowiska rzeczoznawcy powołanego przez organ, co doprowadziło ostatecznie do ustalenia odszkodowania w oparciu o nierzetelny operat (zaniżając wysokość odszkodowania).

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało ocenić pierwszy zarzut skargi kasacyjnej.

Stwierdzić trzeba, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia: "(w) przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Z konstrukcji tego przepisu wynika zatem, że wycena rozpoczyna się od analizy rynku nieruchomości drogowych, a więc takich które zostały nabyte pod inwestycje drogowe. Tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu cen z transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Zauważyć również trzeba, że rzeczoznawca majątkowy, sporządzając w sprawie operat szacunkowy, stwierdził, że przyjęte do porównania nieruchomości miały charakter o przeznaczeniu określonym jako "Komunikacja (drogi)", a więc były "nieruchomościami drogowymi", o których mowa w ww. przepisie. I chociaż aktualnie – na dzień sporządzania operatu – przyjęte nieruchomości te nie były wykorzystywane jako droga, to wszystkie zostały zakupione przez Gminę z przeznaczeniem na drogę publiczną (nieruchomość nr 1) lub na potrzeby budowy drogi publicznej (nieruchomość nr 2 i 3). W operacie jednocześnie zaznaczono, że "w trakcie analizy rynku lokalnego nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, znaleziono na nim transakcje nieruchomości podobnych o przeznaczeniu zgodnym z wyżej opisanym", tj. określonym "Komunikacja(drogi)". Dodatkowo w operacie dla działki nr [...] dodano, że "przeanalizowano również ceny transakcyjne gruntów przeznaczonych pod tereny zielone/rekreacyjne".

Doprecyzowując analizowany zarzut, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że istotniejsze pozostaje zdefiniowanie pojęcia "nieruchomości drogowej", o której mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w szczególności, czy obejmuje ona również nieruchomości, które zostały nabyte (wywłaszczone) na cele drogowe, ale które w chwili nabycia (wywłaszczenia) ani nie były przeznaczone na ten cel, ani ich drogowy charakter nie wynikał z faktycznego sposobu użytkowania. Tę okoliczność wykluczono jednak w sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy operacie szacunkowym, gdzie analizowano ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod "Komunikacja(drogi)". Jak wyjaśniono również w piśmie autora operatu z dnia 20 grudnia 2013 r., przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny "niewątpliwie należy uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych lub też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego ich użytkowania (...) nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie <> jest w omawianym przypadku determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia (...)". Nie było także podstaw, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne i nie sposób założyć, że umowy dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1548/09, z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 309/11, 17 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 917/15 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócić również należało uwagę, że zgodnie z art. 153 ust. 1 in principio u.g.n. podejście porównawcze – zastosowane w sprawie – "polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego". Ceny te koryguje się ze m.in. względu na cechy różniące nieruchomości. "Nieruchomość podobna" to z kolei "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość" (art. 4 pkt 16 u.g.n). Podobieństwo nieruchomości, o których mowa w ww. przepisie, nie oznacza jednak identyczności, zaś katalog cech nieruchomości zawarty w tym przepisie ma w istocie charakter otwarty cech wpływających na jej wartość, które winny być brane pod uwagę przy określaniu wartości metodą porównawczą. Podobieństwo to z kolei nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Dlatego też to rzeczoznawca majątkowy w sposób szczegółowy winien wyjaśnić zgłaszane wątpliwości odnoszące się do możliwości kwalifikowania nieruchomości jako podobnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 364/15, 22 września 2017 r. sygn. akt I OSK 377/17, 22 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 762/16, 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 414/18). W okolicznościach niniejszej sprawy, zarówno operat szacunkowy jak i wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone w piśmie z dnia 20 grudnia 2013 r. powyższym wymogom sprostały. Sporządzając operat, ustalono zakres i ceny obowiązujące na "rynku" nieruchomości drogowych, wykluczając w świetle regulacji § 36 ust. 4 ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, a czego w istocie domagał się skarżący. W zbiorze cen porównawczych uwzględniono ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych.

Nie można także podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, że nie podano kryteriów przyjęcia do porównania nieruchomości podobnych, skoro wynikają one zarówno z operatu szacunkowego, jak i decyzji organów obu instancji. Także – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – sporządzony operat szacunkowy zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie celu i sposobu wyceny, a także określenie co składa się na przyjętą przez rzeczoznawcę cenę nieruchomości. Tym samym organy administracyjne orzekające w sprawie podjęły wszystkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia poprzez szacunkowe obliczenie wartości nieruchomości. Przypomnieć przy tym trzeba, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonano uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). Natomiast ani Sąd, ani organy administracji nie miały kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, skoro dokument ten spełniał wymogi formalne wynikające z przepisów prawa. Kwestionowanie zaś sposobu dokonanego obliczenia, a więc metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też Sądu. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2546/13 i 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1224/13, 16 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2938/14).

Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd pierwszej instancji nie uchybił normom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 rozporządzenia (także w związku z art. 154 § 1, art. 153 § 1 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n.), § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w związku z art. 153 ust. 1 u.g.n.

Jako niezasadne należało także uznać zarzuty opisane w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej. Skarżącemu zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania, jak i wyjaśniono mu przyczyny, dla których odmówiono możliwości uwzględnienia w sprawie operatu sporządzonego przez P. D. Przyczyny te nie były także kwestionowane w niniejszej skardze kasacyjnej. Skarżący uzyskał także stanowisko rzeczoznawcy A. I. na stawiane operatowi zarzuty jak również nie wykazał konieczności wyznaczenia w sprawie przeprowadzenia rozprawy, skoro miał możliwość zgłoszenia w sprawie swoich wątpliwości. Wbrew też stanowisku skarżącego organ nie miał obowiązku uwzględnienia jego wniosku o przedstawienie złożonego operatu do oceny rzeczoznawcy powołanemu przez organ. Obowiązkiem rzeczoznawcy było sporządzenie operatu, a nie wypowiadanie się i ocena operatu innego rzeczoznawcy. Ta, jak już wyjaśniono wcześniej, w warstwie formalnej dotyczącej zgodności jego sporządzenia z przepisami prawa, należała do organu. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie m.in. prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12). Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14). W stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy uznały, że operat z 22 września 2013 r. został sporządzony prawidłowo i nie było potrzeby występowania przez nie do organizacji zawodowej rzeczoznawców o jego ocenę. W ocenie NSA brak jest podstaw do uznania, że działaniem tym naruszyły one przepisy postępowania i że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, że skarżący także nie wystąpił do wskazanej organizacji o taką ocenę.

Tym samym Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się naruszenia w sprawie art. 10 i art. 79 § 2 K.p.a. oraz art. 7 i art. 89 ust. 2 K.p.a. (w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Z tych względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.