Wyrok NSA, sygn. akt I SA 602/92
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1992-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka gruntami
Działalność gospodarcza
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 21
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: par. 11 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1991 nr 72 poz. 311
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: 1. Ani ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/ nie przewidują możliwości obniżenia ceny sprzedaży lokali mieszkalnych nabywanych przez ich najemców.

2. W kwestii rozłożenia na raty zapłaty ceny sprzedaży lokali i oprocentowania należności /par. 11 ust. 2 i 3 wyżej cytowanego rozporządzenia/ rada gminy może wyrazić zarządowi swoje stanowisko, nie powinno to jednak być czynione w formie aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, wydanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

TEZY

1. Ani ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/ nie przewidują możliwości obniżenia ceny sprzedaży lokali mieszkalnych nabywanych przez ich najemców.

2. W kwestii rozłożenia na raty zapłaty ceny sprzedaży lokali i oprocentowania należności /par. 11 ust. 2 i 3 wyżej cytowanego rozporządzenia/ rada gminy może wyrazić zarządowi swoje stanowisko, nie powinno to jednak być czynione w formie aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, wydanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Zarządu Miasta Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 16 marca 1992 r. o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej Ż. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych zajmowanych przez najemców.


UZASADNIENIE

Wojewoda (...) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 marca 1992 r. nr ON.III.0914/8/92, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym

/Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały nr XXIII/129/92 Rady Miejskiej Ż. z dnia 6 lutego 1992 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych zajmowanych przez najemców. W uzasadnieniu orzeczenia nadzorczego Wojewoda podał, że powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Artykuł ten nie zawiera punktu 31. Należy zatem przypuszczać, że Rada Miejska zamierzała podjąć uchwałę na mocy jednego z punktów art. 40 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem Wojewody, żaden z przepisów cytowanej ustawy nie daje Radzie Miejskiej podstaw prawnych do podjęcia tej uchwały, co wynika z zakresu, jakiego przepisy gminne mogą dotyczyć. Obniżki cen sprzedaży bowiem nie można zakwalifikować do żadnego z punktów art. 40 ust. 2. Podstaw takich brak jest także w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w ustawie "kompetencyjnej". Wręcz przeciwnie, omawiana uchwała jest sprzeczna z przepisami powołanych ustaw, a w szczególności z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr  30 poz. 127 ze zm./. Z art. 21 ust. 7 tej ostatniej ustawy wynika bezspornie, iż sprzedaż lokalu zajmowanego przez najemcę może nastąpić w trybie bezprzetargowym tylko na rzecz najemcy albo wskazanej przez niego osoby bliskiej stale z nim zamieszkującej za cenę równą wartości tego lokalu, ustalonej w sposób określony w jej art. 38. Natomiast art. 21 ust. 9 przewiduje, że rada gminy w odniesieniu do domów stanowiących własność gminy może określić kryteria przeznaczania do sprzedaży lokali w tych domach. Ustanowionych przez Radę Miejską zasad sprzedaży lokali mieszkalnych zajmowanych przez najemców nie można uznać za kryteria, o których mowa w tym przepisie. Kryteria takie bowiem to ściśle określone reguły postępowania przy sprzedaży lokali, a nie ustanawianie zasady obniżki ceny sprzedaży.

Niezależnie od tego omawiana uchwała sprzeczna jest z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/. Brak jest bowiem podstaw prawnych do powszechnego obniżenia ceny sprzedaży lokali mieszkalnych, a kwestia rozłożenia na raty zapłaty ceny sprzedaży i oprocentowania jest ustalana w drodze umowy stron, a nie uchwałą rady gminy.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego

wniósł Zarząd Miasta Ż., który podnosił, że podstawowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie kwestii, czy gmina ma pełne, czy też "ograniczone" prawo własności należącego do niej mienia. Podstawą podjęcia uchwały Rady Miejskiej Ż. był przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej, dający gminie uprawnienie do stanowienia przepisów określających zasady zarządu mieniem gminy, w związku z art. 45 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym, że podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, oczywiście z zastrzeżeniem zachowania wymagań określonych odrębnymi przepisami. Podejmując sporną uchwałę, Rada nie naruszyła żadnych przepisów powszechnie obowiązujących, żaden bowiem przepis nie zakazuje stosowania przez gminę pewnych preferencji dla nabywców lokali. W interesie zarówno społecznym, jak i gminy leży najszybsze "sprywatyzowanie" komunalnych zasobów mieszkaniowych. Gmina wyszła z założenia, że skoro nie jest zakazane stosowanie tego rodzaju preferencji, jak w uchwale, to są one dozwolone prawnie. Przesłanki merytoryczne podjęcia omawianej uchwały to przede wszystkim zgodność jej postanowień z ogólną tendencją do zmiany struktury własnościowej komunalnych zasobów mieszkaniowych, a także stworzenie zachęt dla najemców lokali do przejmowania budynków i lokali na własność i w zarząd nowych właścicieli. Realizacja uchwały zmieniłaby strukturę własnościową lokali komunalnych w szybszym niż dotychczas tempie. Do utrzymania lokali mieszkalnych gmina dopłaca ogromne sumy, jest zatem w jej interesie sprzedawanie lokali po cenach zachęcających najemców do ich nabycia. Taką zachętą jest zastosowanie przy sprzedaży bodźców w postaci obniżek przewidzianych w uchwale. Nawet przy zastosowaniu maksymalnej obniżki w wysokości 80  procent ceny przy wykupie wszystkich lokali i przejęciu przez nabywców ich zarządu gmina nie traci na całej transakcji. Oszczędza bowiem ogromne środki, które dopłacała do kosztów utrzymania tych zasobów mieszkaniowych. Zaskarżone orzeczenie Wojewody nie bierze właśnie pod uwagę tych okoliczności. Zdaniem skarżącego, cena sprzedaży, o której mowa w par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/, ma charakter ceny maksymalnej. Oznacza to, że gminie nie wolno żądać ceny wyższej niż wartość sprzedawanego lokalu, ale nic nie stoi na przeszkodzie, aby pobrać cenę niższą. Przepis prawny daje gminie uprawnienie do żądania od nabywcy ceny odpowiadającej wartości lokalu. Powstaje zatem problem, czy gmina ma obowiązek korzystania ze swych uprawnień, czy też może z nich zrezygnować. Zdaniem skarżącego, w obecnych warunkach prawnoustrojowych nakładanie na stronę uprawnioną obowiązku wykonania jej uprawnienia jest całkowicie nieuzasadnione, zwłaszcza przy wykonywaniu praw majątkowych Stosując ustalone przez siebie zasady dotyczące ulg dla potencjalnych nabywców, Gmina zyskuje więcej, niż gdyby zastosowała rozłożenie należności na niskie raty i symboliczne oprocentowanie. Nietrafny jest też zarzut Wojewody, że ustalone przez Radę Miejską zasady rozkładania na raty należności za sprzedany lokal i ich oprocentowania są sprzeczne z prawem. Jest oczywiste, że elementy te są przedmiotem rokowań stron i są ostatecznie ustalone w umowie. Rada Gminy jednak może ustanowić ogólne zasady, którymi kierować się będzie Zarząd zawierając stosowne umowy z nabywcami lokali. W art. 21 ust. 7 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawodawca używa określenia "cena równa wartości lokalu", natomiast w par. 11 powyższego rozporządzenia - "cena sprzedaży". Wydaje się, że nie można domniemywać, iż są to pojęcia tożsame. Mówiąc o cenie sprzedaży, należy mieć na względzie postanowienia wyżej powołanego par. 11 w całości, nie w każdym bowiem wypadku, jeśli się uwzględni treść par. 11 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia, cena sprzedaży będzie odpowiadać wartości lokalu. W zależności od tego, czy nabywca wpłaci całą należność przy zawarciu aktu notarialnego, czy też należność ta zostanie rozłożona na raty, mina może uzyskać cenę, która wcale nie będzie odpowiadała wartości lokalu. Podsumowując, uchwała Rady Miejskiej Ż. nie jest, zdaniem skarżącego, sprzeczna z prawem. Przepisy zarówno ustawy o samorządzie terytorialnym, jak i ustawy o gospodarce gruntami nie zawierają zakazu ustalania zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w sposób, jaki przyjęła Rada Gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym i wnosił o oddalenie skargi, twierdząc, że zgodnie z obowiązująca wykładnią art. 140 Kc własność nie stanowi prawa, które by dawało nieskończoną władzę nad rzeczą Granice własności wyznaczają przepisy prawa, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie własności przysługującej określonemu podmiotowi. Dopiero w tak oznaczonych granicach właściciel może korzystać z rzeczy oraz nią rozporządzać Korzystanie z przysługującego gminie prawa dysponowania lokalami nie jest nieograniczone i może nastąpić tylko i wyłącznie w ramach, jakie prawo ustanawia dla takiego korzystania. Na podkreślenie zasługuje fakt, że przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. wyczerpująco normują tryb, zasady i warunki sprzedaży oraz oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność gminy. Gmina więc dysponuje dużymi uprawnieniami w tym zakresie, bez konieczności podejmowania dodatkowej szczegółowej uchwały. (...)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Artykuł 140 Kc, stanowiąc, że "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą", określa również ramy korzystania przez gminy z mienia komunalnego stanowiącego ich własność. Z powołanego przepisu wynika, że właściciel przez sam fakt. iż przysługuje mu prawo własności do rzeczy, nie ma nad tą rzeczą nieograniczonego władztwa. Może on korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób oraz rozporządzać nią, ale w granicach oznaczonych cytowaną normą. Oznacza to, że jeżeli obowiązujący przepis prawa określa sposób korzystania przez właściciela z rzeczy stanowiącej jego własność, to może on z rzeczy tej korzystać w ramach zakreślonych tym przepisem. Przykładem może być korzystanie z budynków wielomieszkaniowych /tzw. prywatnych czynszowych/ przez ich właścicieli pod rządami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84 i z 1983 nr 11 poz. 55/.

Kwestię sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych zajmowanych przez najemców, której dotyczy uchwała Rady Miejskiej Ż. z dnia 6 lutego 1992 r., regulują przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1989 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/. Ustawa ta określa zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę /art. 1 ust. 1 pkt 1/, stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność gmin. W zakresie gospodarowania mieści się również zbywanie nieruchomości stanowiących własność tych podmiotów na zasadach uregulowanych w omawianej ustawie oraz w przepisach wykonawczych do niej. Jeżeli chodzi o sprzedaż lokali mieszkalnych zajętych przez najemców - bo tej materii dotyczy uchwała Rady Miejskiej Ż. - to według art. 21 ust. 7 ustawy, o której mowa, sprzedaż takiego lokalu może nastąpić za cenę równą wartości tego lokalu ustalonej w sposób określony w jej art. 38. Ustawa zatem jednoznacznie stanowi, że określone w niej lokale, niezależnie od tego, czy stanowią własność Skarbu Państwa, czy gminy, mogą być sprzedane wyłącznie za cenę ustaloną w sposób tym przepisem określony. Ani powołana ustawa, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/ nie przewidują możliwości obniżek ceny sprzedaży lokali nabywanych przez ich najemców. Ustalenia ustawowe wiążą właścicieli lokali podlegających sprzedaży. Jest to ustawowe ograniczenie władztwa właściciela, o jakim mowa w art. 140 Kc.

Skoro ustawa i przepisy wykonawcze stanowią, że sprzedaż lokalu na rzecz najemcy może nastąpić za cenę równą wartości tego lokalu, to właściciel nie może ceny tej obniżyć, choćby przemawiały za tym względy ekonomiki gospodarki zasobami mieszkaniowymi. Tak więc uchwała Rady Miejskiej Ż., wprowadzająca obniżki ceny sprzedaży lokali zajmowanych przez najemców nawet do 80 procent, jest sprzeczna z postanowieniami powyższej ustawy. Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ nieważna, miał więc podstawę Wojewoda (...) do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego orzekającego o nieważności tej uchwały.

Jeśli chodzi o kwestię rozłożenia na raty zapłaty ceny sprzedaży lokali i oprocentowania należności, co przewidują przepisy powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r., to rada gminy może w tej materii wyrazić zarządowi swoje stanowisko. Nie powinno to jednak być czynione w formie aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, a takim jest uchwała organu gminy podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej Te sprawy, jak wynika z przepisów rozporządzenia, są przedmiotem uzgodnień między stronami umowy sprzedaży.

Nie dopatrując się naruszenia prawa przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, Sąd na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę oddalił.