Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1141/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 14 ust. 2b
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: § 131 ust. 1, art. 141 AA, § 143 pkt 1 § 6, §141
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 133 § 1, art. 106 § 3, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego Szczecin-Prawobrzeże w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 340/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Szczecin-Prawobrzeże w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 22 maja 2018 r. nr XLI/1180/18 w przedmiocie ustalenia na terenie miasta odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 340/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Szczecin-Prawobrzeże w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 22 maja 2018 r. nr XLI/1180/18 w przedmiocie ustalenia na terenie Miasta Szczecin odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy Szczecin-Prawobrzeże w Szczecinie zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchyelnie i uwzględnienie skargi, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a mianowicie protokołu nr 0012.9.88.2018 ze wspólnego posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa Publicznego i Samorządności oraz Komisji Zdrowia i Pomocy Społecznej z dnia 18 kwietnia 2018 r., które negatywnie zaopiniowały projekt uchwały nr 83/18, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd a quo, że elementy kształtowania polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi i wpływ na zakłócanie bezpieczeństwa i porządku publicznego zostały przez Radę prawidłowo rozważone i ocenione, podczas gdy opinie ww. Komisji nie zostały w całości zaprezentowane Radzie Miasta Szczecin przed przystąpieniem do głosowania;

2) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez dopuszczenie na etapie postępowania sądowo- administracyjnego uzupełniającego postępowania dowodowego ze zdjęć mających obrazować oznaczenie terenu objętego odstępstwem oraz wykazu interwencji Policji zarejestrowanych w bazie danych systemu wspomagania dowodzenia za okres czerwiec - grudzień 2018 r., które nie stanowią dokumentów w rozumieniu art. 106 §3 p.p.s.a. i oparcie ustaleń w sprawie o te dane, co skutkowało błędnym ustaleniem, że przyjęcie Rada Miasta Szczecin przed podjęciem uchwały w sposób właściwy oceniła jej wpływ na kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi oraz bezpieczeństwo i porządek publiczny;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do podnoszonego w skardze prokuratora zarzutu nieprecyzyjnego określenia obszaru, na którym wprowadza się odstępstwo wj doniesieniu do działek o nr ew. 6/4 i 5/1 z obrębu 1083, podniesiona w tym zarzucie okoliczność dotycząca tych działek, rc uzasadnieniu skargi, ma istotne znaczenie dla oceny zaskarżonej uchwe zgodności z art. 14 ust. 2 u.w.t.p.a., co skutkowało błędnym przyjęciem usytuowanie terenów objętych odstępstwem zostało właściwie określc podczas gdy zwinięta w ły pod kątem przez Sąd, że ne mimo, iż ;e działki i nie oznaczenie graficzne obszaru objętego odstępstwem nie przebiega przez | - odpowiada w całości numerom działek wymienionych;

4) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 131 ust. 1 w zw.z art. 141 AA ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zwanej dalej "z.t.p." w zw. z § 143 pkt 1 z.t.p., poprzez oddalenie skargi , pomimo zaistnienia postaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, wskutek niezasadnego przyjęcia, że projekt uchwały Rady Miasta Szczecin Nr XLI/1180/18 z dnia 22 maja 2018 r. w spożywania sprawie ustalenia na terenie Miasta Szczecin odstępstw od zakazu napojów alkoholowych w miejscach publicznych posiada uzasadnienie umożliwiające 'kontrolę nadzorczą i sądową tej uchwały, podczas gdy uzasadnienie projektu tej uchwały stanowi w istocie jedynie przywołanie treści przepisu, stanowiącego jej podstawę prawną, nie przedstawia jakimi obiektywnymi względami kierowano się w zakresie oceny, że przyjęcie uchwały nie będzie miało negatywnego wpływu na kształtowanie której mowa publicznego. i porządku polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o w art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a. i zakłócanie bezpieczeństwa.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 14 ust. 2b z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zwanej dalej "u.w.t.p.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek niezasadnego uznania, że ziściły się przesłanki uzasadniające podjęcie uchwały Rady Miasta Szczecin Nr XLI/1180/18 z dnia 22 maja 2018 r. w sprawie ustalenia na terenie Miasta Szczecin odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych, podczas gdy wprowadzenie tego odstępstwa w realiach rozpoznawanej sprawy powodowało negatywny wpływ zarówno na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a., jak też na bezpieczeństwo i porządek publiczny;

2) art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. i § 6 z.t.p. w zw. z §141 z.t.p.,poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla określenia obszaru, na jakim wprowadza się odstępstwo od spożywania napojów alkoholowych wystarczające jest ogólnikowe określenie "część działki", bez precyzyjnego i jednoznacznego określenia tego terenu, chociażby przez określenie długości i szerokości wyznaczonej części i punktów odniesienia, co w połączeniu z oznaczeniem przedmiotowego obszaru na załączonym do uchwały nieprecyzyjnym szkicu sytuacyjnym, którego oznaczenia graficzne całkowicie odbiegają od treści § 1 ust. 1 uchwały, powoduje, że przedmiotowa uchwała budzi wątpliwości interpretacyjne co do obszaru, którego dotyczy odstępstwo, podczas gdy przepis art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. wskazuje na konieczność określenia miejsca publicznego, na którym ustala się omawiane odstępstwo , zaś w myśl § 6 w zw. z §141 z.t.p._przepisy prawa miejscowego powinny być zredagowane tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje organu stanowiącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia na terenie Miasta Szczecin odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych stwierdził, że uchwała ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi Prokuratora Rejonowego Szczecin – Prawobrzeże w Szczecinie wniesionej na tę uchwałę. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki wnioskowania odnośnie do podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w konsekwencji przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności tej uchwały. Sądwoadministracyjna kontrola aktów podejmowanych przez organy stanowiącej jednostek samorządu terytorialnego nie obejmuje zaś swoim zakresem kontroli celowości lub zasadności ich podejmowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku (odnośnie do znaczenie jej konsekwencji zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13, a także wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17) nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd uchwała podjęta została bez naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności.

Odnosząc się w punkcie wyjścia do oceny zasadności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wymaga przypomnienia, że przez "wpływ", o którym mowa w przywołanym przepisie należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy. To zaś oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny.

Przedstawione uwagi wprowadzające nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do braku zasadności zarzutów, które zostały oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzucanego w pkt 1 ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., trzeba przede wszystkim wyjaśnić, że z wyrażonej na gruncie tego przepisu prawa zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy – a są nimi w rozumieniu tego przepisu prawa, zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 1925/04) – wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organy administracji publicznej, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza zatem orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną podjęcia zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał (por. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09).

Przywołany przepis prawa wyznacza więc granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny.

W relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z kreowanego na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. i adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy należy więc stwierdzić, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania przez poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby Prokurator wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji – lub sytuacji rodzajowo im podobnej – w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby oparł orzeczenie na ustaleniach nie znajdujących oparcia w aktach sprawy, a więc na ustaleniach sprzecznych z rzeczywistymi, których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym kontekście wymagałoby oczywiście również wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić.

Zaistnienia wskazanych powyżej sytuacji, a tym samym naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest więc tym bardziej upatrywać – jak podnosi to Prokurator – w jego wydaniu "bez uwzględnienia całości zebranego [...] materiału dowodowego, a mianowicie protokołu [...] ze wspólnego posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa Publicznego i Samorządności oraz Komisji Zdrowia i Pomocy Społecznej z dnia 18 kwietnia 2018 r., które negatywnie zaopiniowały projekt uchwały [...] co skutkowało błędnym przyjęciem [...], że elementy kształtowania polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi i wpływ na zakłócanie bezpieczeństwa i porządku publicznego zostały przez Radę prawidłowo rozważone i ocenione, podczas gdy opinie [ ...] nie zostały w całości zaprezentowane [...] przed przystąpieniem do głosowania." Tym bardziej – co w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów trzeba podkreślić – że jednocześnie w uzasadnieniu tego zarzutu, naruszenia przywołanego przepisu prawa Prokurator upatruje w tym, że Sąd I instancji "[...] zaniechał dopuścić dowód i zapoznać się z treścią protokołu [...] ze wspólnego posiedzenia [...] komisji [...]" oraz, że "[...] nie przeprowadził dowodu z protokołu posiedzenia Komisji, jak i nie zwrócił uwagi, że [...] opinie Komisji nie zostały w całości zaprezentowane Radzie Miasta Szczecin przed przystąpieniem do głosowania, co skutkowało błędnym przyjęciem [...], że elementy kształtowania polityki społecznej [...] i wpływ na zakłócanie bezpieczeństwa i porządku publicznego zostały przez Radę prawidłowo rozważone i ocenione." (por s. 9 – 10 skargi kasacyjnej).

Wobec więc również, aż nadto wyraźnie widocznego braku korespondencji między zarzucanym naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. i jego uzasadnieniem – albo bowiem, istota rzeczy miałaby dotyczyć braku uwzględnienia, czy też pominięcia istotnej części akt sprawy (co wymagałoby jednocześnie wykazania, że wymieniony protokół znajduje się w aktach sprawy i stanowi istotną ich część), albo braku kompletności tychże akt, albo zaniechania przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co w tym kontekście oraz w relacji do tak formułowanego oczekiwania wymaga przypomnienia, że wobec istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, celem postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05) – omawiany zarzut kasacyjny nie mógł być uznany za zasadny, a co za tym idzie i skuteczny.

Konsekwencją zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną – które nie polega, co ponownie trzeba podkreślić, na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie – jest bowiem to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należało więc uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Wniosek ten trzeba uznać za tym bardziej uzasadniony, gdy podkreślić – co nie mniej istotne – że należy odróżniać sytuację polegającą na przeprowadzeniu kontroli legalności działania administracji publicznej na podstawie innego materiały niż akta sprawy (lub w oderwaniu od nich, czy też z przekroczeniem wyznaczonych nimi granic) od sytuacji polegającej na przeprowadzeniu tej kontroli na podstawie akt sprawy z przyjęciem innej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, niż proponowana, czy też prezentowana przez stronę skarżącą. Dlatego też, zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie staniu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (pkt 1 ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej), w odpowiedzi na który trzeba przede wszystkim podnieść, że z akt sprawy, w tym ani z protokołu rozprawy przez Sądem I instancji, ani też z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd ten przeprowadzał uzupełniające postępowanie dowodowego, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa.

Jeżeli tak, to nie sposób jest twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie miałoby zostać przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe, w tym zwłaszcza, aby jego przedmiotem miały być fotografie (por. s. 11 skargi kasacyjnej).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji powoływał się na jakąkolwiek dokumentację fotograficzną w zakresie odnoszącym się do okoliczności sposobu oznaczenia oraz wyznaczenia granic obszaru, który na podstawie zaskarżonej uchwały został objęty odstępstwem od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych, a w konsekwencji, aby na podstawie tego rodzaju dowodów formułował ocenę odnośnie do właściwego, a co za tym idzie precyzyjnego wyznaczenia granic wymienionego obszaru. Podstawę tej oceny stanowiły bowiem wnioski wyprowadzane po pierwsze, z analizy szkicu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w tym z graficznej formy zobrazowania granic obszaru objętego odstępstwem od zakazu spożywania alkoholu, zaś pod drugie z argumentacji prezentowanej przez Radę Miasta Szczecin w odpowiedzi na skargę Prokuratora na uchwałę z dnia 22 maja 2018 r. (por. s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do s. 4 sprawozdawczej części tego uzasadnienia).

Odwołując się w tym też kontekście do istoty oraz funkcji instytucji odpowiedzi na skargę, która jest szczególnym pismem procesowym zawierającym ustosunkowanie się do zarzutów skargi i przedstawiającym stanowisko organu, w tym jego oświadczeniem wiedzy odnośnie do stanu prawnego i faktycznego sprawy – i nie pomijając w analizowanym zakresie znaczenia konsekwencji wynikających z art. 106 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. – w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów trzeba stwierdzić, że wykaz interwencji Policji zarejestrowanych w bazie danych systemu wspomagania dowodzenia za okres czerwiec – grudzień 2018 r., którego walor podważa Prokurator (zob. s. 11 skargi kasacyjnej) stanowił – co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z akt sprawy – integralną część odpowiedzi Komendanta Miejskiej Policji w Szczecinie z dnia 18 marca 2019 r. na wystąpienie Przewodniczącego Rady Miasta Szczecin z dnia 12 marca 2019 r., które motywowane było potrzebą przygotowania odpowiedzi na skargę na uchwałę z dnia 22 maja 2018 r. w sprawie ustalenia na terenie Miasta Szczecin odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych. Jeżeli tak, to w relacji do istoty i treści wymienionego wystąpienia organu oraz treści i formy odpowiedzi na to wystąpienie, przesłanie wykazu interwencji policyjnych drogą elektroniczną – co samo w sobie nie jest niedopuszczalne, a wobec jego objętości nie było również nieuzasadnione – nie może stanowić podstawy wnioskowania, że nie wiadomo od kogo ten wykaz pochodzi, a co za tym idzie podważania jego waloru w sprawie, w tym również waloru poznawczego, jako załącznika do pisma procesowego stanowiącego odpowiedź Rady Miasta Szczecin na skargę na wymienioną uchwałę. Źródłem pochodzenia tego wykazu – nota bene tożsamym źródłu, na które w piśmie procesowym z dnia 11 czerwca 2019 r. powołuje się Prokurator – a co za tym idzie jego wystawcą, był bowiem Komendant Miejski Policji w Szczecinie, co wynika z przywołanego powyżej pisma z dnia 18 marca 2019 r.

O braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest również wnioskować w oparciu stanowisko zmierzające do wykazania naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez ten Sąd do jednego z zarzutów skargi wniesionej na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 22 maja 2018 r., a mianowicie do zarzutu "[...] nieprecyzyjnego określenia obszaru, na którym wprowadza się odstępstwo w odniesieniu do działek o nr ew. 6/4 i 5/1 [...]", co w konsekwencji miałoby skutkować błędnym przyjęciem, że "[...] usytuowanie terenów objętych odstępstwem zostało właściwie określone mimo, że oznaczenie graficzne obszaru objętego odstępstwem nie przebiega przez te działki i nie odpowiada w całości numerom działek wymienionych" (zarzut z pkt 1 ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej).

Abstrahując już nawet od tego, że z przywołanego przepisu prawa, aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi – co stanowi konsekwencję obowiązywania w postępowaniu przed tym sądem zasady oficjalności – wyjaśnienia wymaga, że w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. granice rozpoznania tego sądu zasadniczo określa sprawa (sprawa administracyjna) będąca przedmiotem zaskarżenia, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97), co w relacji do sprawy stanowiącej przedmiot orzekania Sądu I instancji oraz jej istoty odnosi się do kontroli zaskarżonej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z punktu widzenia jej zgodności z kompetencyjno – proceduralnymi oraz materialnoprawnymi podstawami jej podjęcia.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 22 maja 2018 r., Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Jeżeli przy tym z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., to zarzut naruszenia tego przepisu prawa trzeba uznać za nieusprawiedliwiony.

Jeżeli w korespondencji do powyższego podnieść, że wojewódzki sąd administracyjny może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty skargi i odnieść się do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne oraz konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. w tej mierze np. wyroki NSA dnia: 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20), to tym bardziej nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób, w jaki podnosi to skarga kasacyjna, w szczególności zaś w stopniu, który miałby nie pozostawać bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zwłaszcza, gdy w relacji do treści § 1 zaskarżonej uchwały oraz szkicu sytuacyjnego stanowiącego jej załącznik podkreślić, że ocena Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości wyznaczenia granic obszaru objętego odstępstwem od zakazu spożywania alkoholu, motywowana była argumentem ze stosowanej w analizowanym zakresie praktyki wyznaczania stref ochronnych lub obszarów odziaływania określonych przedsięwzięć, a więc – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – praktyki, która w relacji do przedmiotu oraz celu podjęcia zaskarżonej uchwały jest również odpowiednia dla wyznaczenia granic obszaru objętego odstępstwem od zakazu spożywania alkoholu (zob. s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Jakkolwiek, jak wynika to z § 1 zaskarżonej uchwały, objęty zakresem jego normowania obszar odnoszący się do działek nr 6/4 oraz 5/1 dotyczy ich części, to jednak uwzględniając opis wyznaczenia obszaru objętego odstępstwem od zakazu spożywania alkoholu – "na Bulwarze Gdańskim od Mostu Długiego do Trasy Zamkowej" (włącznie z terenem pod Trasą , dz. nr [...]" – towarzyszący mu szkic sytuacyjny, a ponadto – o czym mowa jeszcze dalej – tę okoliczność, że jak wynika to z odpowiedzi na skargę, granice tego obszaru zostały ponadto w stosowny sposób oznaczone w terenie (co również nie odbiega od stosowanej w tej mierze praktyki działania), za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że stosowane komplementarnie kryteria rekonstruowania granic wymienionego obszaru podważają zasadność stanowiska odnośnie do wyznaczenia tych granic w sposób nieprawidłowy i nieprecyzyjny, co miałby nie pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do nieważności zaskarżonej uchwały.

Jeżeli przy tym podkreślić, że – co w tym też miejscu należy podnieść w odpowiedzi na argumentację mającą stanowić uzasadnienie zarzutu z pkt 2 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej (por. s. 12 – 14 skargi kasacyjnej) – jakkolwiek istotnie funkcja wykonywania prawa ma charakter następczy w relacji do funkcji jego stanowienia, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że – jak wynika to z odpowiedzi na skargę – w okresie 8 miesięcy obowiązywania uchwały nie zgłaszano zastrzeżeń, czy też innych argumentów odnośnie do wadliwości sposobu wyznaczenia granic obszaru, na którym zostało ustanowione odstępstwo od spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych, co – jak należałoby przyjąć – stanowi uzasadnioną podstawę wnioskowania odnośnie do braku zaistnienia ryzyk wskazywanych przez Prokuratora, które miałyby znajdować swoje źródło w nieprecyzyjnym wyznaczeniu granic wymienionego obszaru. Jeżeli tak, to za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że powierzone Prezydentowi Miasta Szczecin wykonanie zaskarżonej uchwały (§ 2) korespondowało z jej treścią, a co za tym idzie z wolą lokalnego prawodawcy, a co więcej, że wobec braku odnotowania zaistnienia sytuacji sugerowanych w skardze kasacyjnej, również stosowaniu tej uchwały nie towarzyszą okoliczności, które w odniesieniu do obszaru, na którym obowiązuje odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych mogłyby poddawać w wątpliwość prawidłowość jego ustalenia oraz wyznaczenia, i które w konsekwencji miałyby nie pozostawać bez wpływu na zachowania adresatów postanowień tej uchwały, a także na prawidłowość prawnej oceny tychże zachowań (por. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 462/20).

W związku z tym, nie sposób jest zasadnie twierdzić, że kontrowana uchwała nie jest w wystraczającym stopniu jednoznaczna, jasna, precyzyjna etc., etc., czego miałby nie dostrzec Sąd I instancji.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów oraz w opozycji do stanowiska skargi kasacyjnej odwołać się do prezentowanego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podejścia do (hierarchicznej) kontroli norm, w tym potrzeby zachowania przy jej wykonywaniu zasady powściągliwości sędziowskiej i zasady domniemania legalności (zgodności z konstytucją) kontrolowanego aktu prawnego. Z uwagi na jego istotę oraz ogólnie zorientowany charakter należy je uznać za przydatne, a także adekwatne w sprawie, a to z uwagi na jej przedmiot, co powoduje, że nie jest ono bez znaczenia dla oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Mianowicie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2012 r., w sprawie K 3/10, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa, Trybunał wyjaśnił, że z punktu widzenia oceny konstytucyjności regulacji – co w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny jej legalności – której stawiany jest zarzut braku określoności, nie wystarcza tylko i wyłącznie abstrakcyjne stwierdzenie nieokreśloności tekstu prawa. Niejasność lub nieprecyzyjność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, że wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości stosowania prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności czy nieprecyzyjności powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany wtedy, gdy inne metody usuwania wątpliwości dotyczących treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację, okażą się niewystarczające.

W świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest więc podważać podejścia Sądu I instancji do oceny prawidłowości ustalenia granic obszaru, na którym na podstawie zaskarżonej uchwały zostało wprowadzone odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych.

Oceny tej nie podważa również zarzut z pkt 2 ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i § 6 w związku z § 141 Zasad techniki prawodawczej poprzez błędną wykładnię "[...] polegająca na przyjęciu, że dla określenia obszaru, na jakim wprowadza się odstępstwo od spożywania napojów alkoholowych wystarczające jest ogólnikowe określenia "części działki", bez precyzyjnego i jednoznacznego określenia tego terenu, chociażby przez określenie długości i szerokości wyznaczonej części działki i punktów odniesienia [...]".

Zarzut ten nie może być uznany za usprawiedliwiony.

W relacji bowiem do jego konstrukcji – a także uzasadnienia – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności tego zarzutu nie możne pomijać przyjmowanego w orzecznictwie sądowym podejścia do rozumienia formy naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w tym kontekście wymogów stawiania zarzutów błędnej wykładni prawa stanowiących konieczny warunek ich merytorycznego rozpoznania.

Mianowicie, błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi, słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20).

O braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego należy więc wnioskować przede wszystkim na tej podstawie, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do rozumienia art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi i § 6 w związku z § 141 Zasad techniki prawodawczej (przy tym § 6 Zasad techniki prawodawczej nie został nawet przywołany) Sąd I instancji wyraził pogląd, który – jako nieprawidłowy – przypisuje mu Prokurator, co innymi słowy oznacza, że na jego gruncie podjęto polemikę z poglądem nieistniejącym. Jeżeli tak, to omawiany zarzut kasacyjny nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Nie są również usprawiedliwione zarzuty z pkt 1 ppkt 4 i pkt 2 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie odpowiednio, zarzut naruszenia "[...] art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z art. 141AA ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie "Zasad techniki prawodawczej [...] w zw. z § 143 pkt 1 z.tp. [...]" – w relacji do treści uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 14 – 15) trzeba przyjąć, że skarżący zarzuca naruszenie § 131 ust. 1 w zw. § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2020 w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – oraz zarzut naruszenia art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Odpowiadając na te zarzuty trzeba przede wszystkim podnieść, że o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że – jak wynika to ze skargi kasacyjnej – nie ziściły się przesłanki podjęcia zaskarżonej uchwały.

Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego, to w sytuacji zarzucania niewłaściwego zastosowania tego przepisu – jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały przez jego niewłaściwe zastosowanie – należałoby oczekiwać wykazania braku zaktualizowania się przesłanek (jednej z przesłanek) podjęcia uchwały, o której w nim mowa.

Ograniczenie w tej mierze w istocie rzeczy do powielenia argumentów stawianych w skardze wniesionej na zaskarżoną uchwałę (por. s. 14 skargi kasacyjnej w relacji do s. 9 skargi) – czemu jednocześnie towarzyszy brak przeciwstawienia stanowisku Sądu I instancji jakichkolwiek argumentów, w świetle których stanowisko to można i należałoby uznać za nieprawidłowe – w żadnym stopniu, ani też zakresie nie służyć wykazaniu, że kontrola legalności tej uchwały została przeprowadzona z naruszeniem przywołanego przepisu prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie. Co więcej, a należy to również podkreślić w relacji do omawianych zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia, jeżeli prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko – w pełni zasadnie – akcentuje, że kontrola uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie jest dokonywana z punktu widzenia oceny odnośnie do celowości lub zasadności ich podjęcia, lecz ich zgodności z prawem, zaś podstawę stwierdzenia ich nieważności uzasadnia – może uzasadniać – istotne naruszenie prawa, a więc nie każde (por. s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to tym bardziej nie sposób jest twierdzić, że stanowisko Sądu I instancji o podjęciu kontrolowanej uchwały bez naruszenia art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie jest prawidłowe.

Zwłaszcza, że – co ponownie trzeba podkreślić – stanowisku odnośnie do zgodności z prawem tej uchwały Prokurator nie przeciwstawił żadnych argumentów, a co więcej, nie podjął żadnej polemiki nie dość, że z oceną Sądu I instancji odnośnie do braku znaczenia w sprawie wykazów przeprowadzonych interwencji policyjnych oraz zdarzeń zarejestrowanych w rejonie bulwarów szczecińskich w okresie od czerwca do grudnia 2018 r. oraz w okresie od 1 maja 2018 r. do 8 maja 2019 r. (s. 7 – 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to również nie podważył wniosków, które w relacji do treści tychże wykazów odnosiły się do istoty regulacji prawnej zawartej w 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi (s. 8 – 9 oraz s. 12 uzasadnienia kontrolowanego wyroku).

A wnioskom tym nie sposób jest odmówić słuszności. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że niepożądane skutki obowiązywania wymienionej uchwały – w ściślej rzecz ujmując, jak określa się to w prawoznawstwie, tzw. skutki uboczne, a mianowicie skutki nie przewidziane i nie akceptowalne – gdyby miały wystąpić, mogą być usunięte poprzez podjęcie przez organ stanowiący (radę miasta) stosownej interwencji prawodawczej. Z kolei – oraz tym samym – samo ich zaistnienie (czy też ryzyko ich zaistnienia) nie może jeszcze samo w sobie prowadzić do wniosku o braku zgodności z prawem uchwały takiej, jak stanowiąca przedmiot kontroli w rozpatrywanej sprawie, i to w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności albowiem – co nie jest bez znaczenia – samo przewidywanie zjawisk społecznych jest zasadniczo utrudnione, między innymi, z powodu jedynie częściowej określoności całej sytuacji decyzyjnej w relacji do prawdopodobieństwa (a więc i niepewności) wystąpienia zdarzeń pośredniczących pomiędzy działaniem prawodawcy, a skutkiem tego działania materializującym się w treści stanowionego aktu prawnego.

Podzielając stanowisko Sądu I instancji (s. 10 – 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) odnośnie do znaczenia oraz funkcji "Zasad techniki prawodawczej", które stanowiąc kryterium oceny poprawności tworzenia prawa, w tym aktów prawa miejscowego, nie mogą jednak stanowić wzorca ich ważności, a co za tym idzie podstawowego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli ich legalności, lecz jedynie wzorzec posiłkowy, i to wyłącznie w sytuacjach poważnego naruszenia prawa, trzeba stwierdzić, że w relacji do formy ich obowiązywania – rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2020 w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – znajduje to swoje potwierdzenie przede wszystkim w argumencie z treści art. 184 Konstytucji RP, z którego wynika, że sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego.

Już z tego więc powodu nie sposób jest eksponować – i to w takim stopniu, jak czyni to Prokurator (s. 16 – 17 skargi kasacyjnej) – argumentu ze znaczenia "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej uchwały, co nie jest bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności zarzutów naruszenia ich § 131 ust. 1 w zw. § 143, a to wobec braku wykazania w skardze kasacyjnej istotnego naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą.

Zwłaszcza, że nie jest też tak, że uchwała ta, a ściślej jeszcze rzecz ujmując jej projekt (por. § 131 ust. 1 w zw. § 143 "Zasad techniki prawodawczej), nie posiada uzasadnienia albo posiada uzasadnienie, które – w relacji do funkcji uzasadnienia, a co za tym idzie niekwestionowanej potrzeby jego dołączenia do projekty aktu prawnego, a to z uwagi na konieczność motywowania w państwie prawa rozstrzygnięć podejmowanych przez władzę publiczną – miałoby być lakoniczne, przez co miałoby utrudniać, czy też wręcz uniemożliwiać sądową kontrolę jej legalności.

W analizowanym zakresie nie można bowiem odmówić racji Sądowi I instancji, że w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z § 12 "Zasad techniki prawodawczej" (s. 10 oraz s. 11 – 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), zarówno projekt zaskarżonej uchwały, jak i jego uzasadnienie wskazują na przesłanki, którymi w swoim działaniu kierował się lokalny prawodawca oraz uwzględniają przesłanki jej podjęcia, o których mowa w art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Jak słusznie bowiem podniósł Sąd I instancji, o uwzględnieniu znaczenia konsekwencji wynikających z art. 2 ust. 1 przywołanej uchwały można bowiem wnioskować na tej podstawie, że odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych zostało ograniczone do określonego ich rodzaju (a mianowicie do zawartość alkoholu nieprzekraczającej 12%) oraz wprowadzone bez uszczerbku dla potrzeby zachowania stosownych ograniczeń, gdy chodzi o sąsiedztwo obszaru, którego dotyczy odstępstwo, z miejscami lub obiektami, które z uwagi na ich funkcje należą to kategorii chronionych, gdy chodzi o możliwość sprzedaży, spożywania, podawania etc., etc., napojów alkoholowych. Z kolei, analiza protokołów z sesji Rady Miasta Szczecin odbytych w dniu 24 kwietnia i w dniu 22 maja 2018 r. oraz przebiegu dyskusji nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny odnośnie do skutków podjęcia uchwały w relacji do potrzeby zapewnienia (wraz z wejściem jej w życie) bezpieczeństwa i porządku publicznego. Protokół sesji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz prezentacja projektu uchwały i przebieg dyskusji nad podejmowaną uchwałą wraz z uzasadnieniem jej projektu stanowią i mogą stanowić komplementarną podstawę wnioskowania odnośnie do motywów działania organu uchwałodawczego (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 371/19; 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 462/20).

Również więc omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów – w tym odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz z faktu, że skarga kasacyjna jest kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – wniesioną w rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną należało uznać za niezasadną. Nie podważa ona bowiem stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała nie jest niezgodna z prawem, a to wobec braku zaktualizowania się przesłanek oceny przeciwnej, a mianowicie podjęcia jej z istotnym naruszeniem prawa.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.