Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1309/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 180/16 w sprawie ze skargi L.K. na bezczynność Stowarzyszenia [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L.K. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 180/16 oddalił skargę L.K. na bezczynność Przewodniczącego Stowarzyszenia [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Skarżąca w dniu 10 października 2013 r. złożyła do Stowarzyszenia [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie "dotacji przekazanych Stowarzyszeniu [...] przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji/Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji oraz Urząd Marszałkowski Województwa [...], tj. umów zlecenia i umów o dzieło z rachunkami (w latach 2011-2012)". Domagała się przesłania na swój adres kserokopii umów zlecenia i umów o dzieło z rachunkami (z pozostawieniem imienia i nazwiska, a z zamazaniem danych osobowych takich jak adres zamieszkania, NDP itd.).

Wniosek ten nie został zrealizowany i w związku z tym 18 grudnia 2013 r. złożyła skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego. Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 8/14, uwzględnił skargę i zobowiązał Stowarzyszenie do wykonania wniosku. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Stowarzyszenie [...] od wyroku Sądu I instancji w zakresie jego bezczynności.

W pismach z dnia 20 sierpnia 2015 r. i 19 września 2015 r. podmiot zobowiązany przesłał wnioskowane umowy z rachunkami jednak z wyłączeniem jawności stron poprzez dokonanie anonimizacji imion i nazwisk stron umów cywilnoprawnych.

W związku z tym w dniu 8 kwietnia 2016 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na niewykonanie wyroku. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 567/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę uznając, że jeżeli skarżąca uważa, że Przewodniczący Stowarzyszenia [...] wykonał wniosek w sposób nieprawidłowy (anonimizacja imion i nazwisk stron umów cywilnoprawnych) winna złożyć skargę na bezczynność, a nie skargę na niewykonanie wyroku.

Skarżąca wskazała, że wniosła skargę na bezczynność, gdyż jej zdaniem rozpoznanie sprawy przez Przewodniczącego Stowarzyszenia [...] nie było właściwe i nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa, ponieważ pismami z dnia 20 sierpnia 2015 r. i 19 września 2015 r. udostępnione zostały jej przedmiotowe umowy z rachunkami, jednakże zanonimizowano strony tychże umów, co w istocie uniemożliwia jakiekolwiek kontrole tych dokumentów, a co za tym idzie informacje w takiej postaci nie mają dla skarżącej żadnej wartości. Nie można bowiem na ich podstawie sformułować żadnych wniosków co do gospodarności dysponowania środkami publicznymi. Z tego powodu udostępnienie wnioskowanych umów i rachunków w takiej postaci nie można uznać za prawidłowe zrealizowanie wniosku z dnia 10 października 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie [...] wniosło o jej o odrzucenie względnie o oddalenie. Zdaniem Stowarzyszenia skarga winna zostać odrzucona, albowiem skarżąca zarzuciła bezczynność Przewodniczącego a nie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej czyli Stowarzyszenia [...], a nadto nie wykorzystała przysługujących jej środków zaskarżenia. Zdaniem organu udzielenie informacji publicznej na wniosek z dnia 10 października 2013 r. został wykonany, a skarżąca uzyskała wnioskowane informacje. Wnioskowane informacje zostały zanonimizowane poprzez usunięcie z przesłanych dokumentów imion i nazwisk. Tym samym, w ocenie Stowarzyszenia, wykonało ono, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt. II SAB/Kr 8/14 utrzymany w części wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarga nie mogła być odrzucona, ponieważ w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a zatem zarzut Stowarzyszenia w tym zakresie jest więc bezzasadny.

Następnie WSA w Krakowie podkreślił, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk osób, z którymi Stowarzyszenie zawarło umowy zlecenia i umowy o dzieło, w oparciu o art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, dalej jako u.d.i.p.), tj. z uwagi na prywatność osoby fizycznej. W dalszej kolejności Sąd I instancji zwrócił uwagę) na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy "nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi" oraz art. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, który określa zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Ustawa o ochronie danych osobowych określa zatem zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych. Dane osobowe stanowią informację (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). Jest to informacja dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacja ta ma charakter informacji publicznej o ile jest informacją o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. tj. w podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie narusza przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że ustawa o ochronie danych osobowych wyłącza w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sytuacja taka miałaby miejsce wówczas, gdyby ustawa o ochronie danych osobowych określała odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Tymczasem analiza regulacji obydwu ustaw wykazuje, że są one w omawianym zakresie skorelowane.

Obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 u.d.i.p. i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p.. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego", co oznacza, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw.

WSA w Krakowie zwrócił ponadto uwagę, że ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Tego rodzaju korzystna sytuacja prawna może być rozważana w kontekście pewnego rodzaju "interesu prywatnego" rozumianego jako specjalna kategoria interesu indywidualnego wyodrębniana w oparciu o kryterium przedmiotowe. Interes prywatny należałoby zatem rozumieć jako interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący spraw osobistych. W orzecznictwie podkreśla się, że "interes prywatny" mieści się w zakresie "prawa do prywatności" (postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 765/11, LEX nr 795294), a zatem ma charakter dobra osobistego (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2001 r., I ACa 4/01, Lex nr 48370). Interes prywatny przedstawia się zatem jako kategoria przedmiotowo oderwana bezpośrednio od kategorii interesu publicznego (stanowiącego "uprawnione i zgeneralizowane interesy jednostek") i tym niewątpliwie wyróżnia się spośród innych interesów indywidualnych.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne" (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11). W podobnym duchu w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., w sprawie I OSK 620/12 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej, jak dobro nadrzędne nad prawem do informacji publicznej usytuował ochronę prywatności osób fizycznych - "jeżeli celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2) to cel informacyjny jest spełniony także wówczas gdy informacja publiczna pomija dane osobowe skarżącego".

Należy zatem stwierdzić, że ochrona danych osobowych jako przesłanka ograniczająca prawo do informacji publicznej powinna być analizowana przez pryzmat pojęcia "prywatności osoby fizycznej" użytego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.

W dalszej kolejności WSA w Krakowie wskazał, że następną kwestią wymagającą zajęcia stanowiska, jest odpowiedź na pytanie czy osobami "pełniącymi funkcje publiczne" lub "mającymi związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. zdanie 2 u.d.i.p. są osoby, które zawarły ze Stowarzyszeniem umowy o działo lub zlecenia.

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, w którym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". W oparciu o powyższe stanowisko WSA w Krakowie uznał, że osoby fizyczne, które zawarły ze Stowarzyszeniem umowy o działo lub zlecenia nie stały się przez to "osobami pełniącymi funkcje publiczne" ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych". W zakresie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zwrotu "osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych" nie może mieścić się każdy i jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Stowarzyszenie słusznie oceniło, że osoby, które zawarły ze Stowarzyszeniem umowy o działo lub zlecenia nie są osobami, co do których nie istnieje ograniczenie w udostępnianiu ich danych osobowych takich jak imię i nazwisko ze względu na prywatność tych osób i dokonało anonimizacji ich imion i nazwisk. Wskazywane natomiast przez skarżącą wartości związane z potrzebą kontroli społecznej w zakresie dysponowania środkami publicznymi, w ocenie Sądu nie uzasadniają pozbawienia prywatności osób (w zakresie udostępnienia ich danych osobowych), które przez sam fakt zawarcia umowy zlecenia lub umowy o dzieło nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła L.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i orzeczenia, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej; zobowiązania Stowarzyszenia do udzielenia odpowiedzi na wniosek oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku gdy środkami publicznymi dysponuje podmiot prywatny zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi nie obowiązuje, podczas gdy to jaki podmiot dysponuje majątkiem publicznym nie ma znaczenia;

2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do rozstrzygnięcia kolizji prawa do informacji publicznej i prawa do prywatności w ten sposób, iż wyłączona została społeczna kontrola jawności gospodarowania środkami publicznymi, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej;

3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany mógł zanonimizować imiona i nazwiska kontrahentów umów, gdyż stronom tych umów przysługiwało w tym zakresie prawo do prywatności, podczas gdy ze względu na to, że umowy te finansowane były ze środków publicznych, strony tych umów są jawne, a w konsekwencji przepis ten nie miał zastosowania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w orzecznictwie panuje powszechna zgoda na używanie imion i nazwisk w przestrzeni publicznej. Imię i nazwisko jest podstawowym elementem identyfikującym człowieka i używane jest zarówno w sytuacjach codziennych, urzędowych, jak i zawodowych. Wobec tego ich zamieszczenie w jakimkolwiek dokumencie nie jest zakazane, jeżeli odbywa się to w zgodzie z obowiązującym przepisami. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Bowiem udostępnienie imion i nazwisk stron umów następuje na podstawie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, zatem zostaje spełniona przesłanka określona w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Dlatego też na przeszkodzie udostępnienia wnioskowanych umów wraz z imionami i nazwiskami kontrahentów Stowarzyszenia nie stoi na przeszkodzie ochrona danych osobowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie wskazując, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno natury procesowej, jak i dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół zagadnienia konfliktu pomiędzy dwoma wartościami wyrażonymi w art. 61 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, tj. uprawnieniem obywatela do kontroli podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz prawem do ochrony prywatności. Oba uprawnienia jak wyżej wskazano wywodzą się z przepisów Konstytucji RP i zdają się mieć taką samą wartość.

Prawo dostępu do informacji publicznej jest elementem ważnym z punktu widzenia funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele będąc źródłem władzy są jednocześnie jej kontrolerem. Demokracja we współczesnym świecie nie może polegać tylko na uczestnictwie w procesie wyborczym, ale wymaga stałego angażowania się obywateli w sprawy o charakterze publicznym, a co za tym idzie ciągłego rozliczania osób sprawujących władzę lub wydatkujących środki pochodzące z danin publicznych. Z kolei prawo do prywatności, jak podnosi się w doktrynie, oznacza "przymioty, wewnętrzne przeżycia osobiste (jednostkowe) człowieka i ich oceny, refleksje dotyczące wydarzeń zewnętrznych i jego wrażenia zmysłowe, a także stan zdrowia. Nie są one w założeniu przeznaczone do upowszechniania i sam zainteresowany decyduje o kręgu osób, z którymi zechce się nimi podzielić. Samo życie prywatne jako element prawa do prywatności zaczęło dopiero niedawno odgrywać poważniejszą rolę w regulacjach konstytucyjnych i orzecznictwie sądowym. Od dłuższego czasu wywierało jednak coraz silniejszy wpływ na pozycję jednostki we współczesnych państwach demokratycznych. Tak rozumiane życie prywatne odnosi się generalnie do życia: osobistego, towarzyskiego, nienaruszalności mieszkania, tajemnicy korespondencji i ochrony informacji dotyczących danej osoby – lakonicznie można ją opisać jako "prawo do pozostawienia w spokoju" czy "prawo jednostki do bycia pozostawioną samej sobie" (B. Banaszak, Konstytucja RP,. Komentarz, Warszawa 2012, tekst za Legalis). Uprawnienie, o którym mowa w art. 47 Konstytucji RP oznacza, że ochronie podlegają te informacje o osobie fizycznej, które dotyczą jej najbliższej sfery życia, wyznaczonej przez nią samą, o której decydować powinna tylko ona lub ewentualnie osoby jej najbliższe. Sfera ta w istocie stanowi o tożsamości tej osoby i określa jej godność statuującą jaką jako człowieka. Stąd jak podnosi się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sprzed 2015 r. choć prawo do prywatności – nie posiada charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom (wyrok TK z dnia 13 grudnia 2011 r., K 33/08), to jednak ingerencja w prawo do prywatności oraz autonomię informacyjną powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc możliwa jest wyłącznie przy poszanowaniu zasady proporcjonalności. Zgodnie bowiem z ww. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw są dopuszczalne, tylko wówczas, gdy są ustanawiane w ustawie oraz gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób oraz pod warunkiem, że nie naruszają istoty wolności i praw. Prawo do prywatności i prawo do informacji publicznej są równoważne i niejednokrotnie się krzyżują, a zatem decydujące znaczenie przy określeniu prymatu jednego z praw w konkretnej sprawie będzie miała zasada proporcjonalności. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. W przypadku kolizji dwóch praw powinny być brane pod uwagę dwie zasadnicze wartości: dobro ogółu i godność jednostki. Ochrona interesu ogólnego nie może nigdy naruszać niezbywalnej godności człowieka (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/06). Oznacza to, że ingerencja w prawo do prywatności jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, gdy jest to niezbędne dla kontroli, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Podniósł to również Sąd Najwyższy w cytowanym w skardze kasacyjnej wyroku dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, w którym stwierdzono, że nie każda informacja dotycząca konkretnej osoby jest informacją z dziedziny jej życia osobistego. Sąd Najwyższy uznał, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób. Jednak jednocześnie Sąd Najwyższy podkreślił, że relacje między prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej mogą być rozstrzygnięte wyłącznie na gruncie konkretnych okoliczności sprawy. Kryterium rozstrzygającym jest charakter umowy. W zależności od rodzaju świadczonej usługi osoba zawierająca umowę cywilnoprawną z organem publicznym może oczekiwać ochrony swoich danych osobowych w zróżnicowanym stopniu. W żadnym jednak wypadku nie zwalnia to organu od ujawnienia kwot środków publicznych przekazanych na jej realizację. Tak więc w sytuacji konfliktu pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do prywatności w sprawach, w których o ujawnienie danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem wykonującym zadania publiczne lub wydatkującym środki publiczne należy każdorazowo ocenić, czy ujawnienie takich danych jest koniecznym dla realizacji zasady jawności życia publicznego oraz czy takie ujawnienie nie byłoby nadmierną ingerencją w prawo do prywatności osób podpisujących taką umowę.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że jak słusznie zauważył WSA w Krakowie, Stowarzyszenie [...] ujawniając dwie umowy o dzieło zawarte w 2012 r. lecz anonimizując ich dane dotyczące strony postąpił prawidłowo. Z ujawnionych informacji można się bowiem dowiedzieć, jaka była treść umów oraz jakie kwoty zostały na ich podstawie wydatkowane. W ten sposób wnioskodawczyni może zbadać i ocenić czy umowy były zawarte zgodnie z zasadami przyjętymi dla tego rodzaju umów, czy nie było w nich klauzul niekorzystnych dla podmiotu wydatkującego środki publiczne oraz czy kwota przeznaczona jako zapłata za wykonane usługi odpowiada wykonanej pracy. W tym wypadku charakter obu ujawnionych umów (korekta tekstów oraz o przygotowanie utworów do płyty) – nie wskazuje aby koniecznym było ujawnienie danych osobowych ich wykonawców. Tym bardziej, że w przeciwieństwie do umów zawieranych z organami władzy publicznej - strony umów zawartych ze Stowarzyszaniem [...] nie musiały mieć świadomości, że środki na zawarte umowy pochodzą ze źródeł publicznych, a więc ich dane mogą być upublicznione. Co więcej, jak słusznie podkreślało w pismach procesowych Stowarzyszenia [...], charakter jego działalności może powodować, że ujawnienie danych osobowych osób fizycznych, z którymi współpracuje byłoby połączone ze sprowadzeniem na nie różnego rodzaju nieprzyjemności, a nawet szykan. Stowarzyszanie działa bowiem wśród jednej z zamieszkujących na terenie Polski mniejszości etnicznej. Jest oczywistym, że wobec wielu nieprzyjaznych kampanii mających miejsce w ostatnich latach w Polsce wobec różnego rodzaju mniejszości – obawy tego rodzaju nie są przesadzone. Tak więc osoby współpracujące z tego rodzaju organizacjami powinny mieć przeświadczenie, że ich dane osobowe będą podlegały ochronie, a ich ujawnienie będzie następowało wtedy, gdy jest to istotnie niezbędne dla jawności życia publicznego.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 1 ppkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).