Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1823/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 19 maja 2022 r. nr KKU-50/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19 maja 2022 r. nr KKU-50/20 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto [...] z dnia 7 stycznia 2020 r. uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 2019 r. znak: GN-IV.7532.409.2012.SJ odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w L. przy Szlaku kolejowym [...] - [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. 3160 m2, [...] o pow. 5666 m2, nr [...] o pow. 185 m2, [...] o pow. 38 m2, [...] o pow. 115 m2, [...] o pow. 7521 m2, [...] o pow. 2601 m2, [...] o pow. 143 m2, [...] o pow. 2506 m2, [...] o pow. 2636 m2, [...] o pow. 487 m2, [...] o pow. 72 m2, nr [...] o pow. 1018 m2, [...] o pow. 132 m2, [...] o pow. 181 m2, nr [...] o pow. 64 m2, [...] o pow. 133 m2, nr [...] o pow. 29393 m2, [...] o pow. 6118 m2, [...] o pow. 5760 m2, [...] o pow. 7324 m2, [...] o pow. 19983 m2, [...] o pow. 6686 m2, [...] o pow. 48444 m2, [...] o pow. 24896 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] - [...] w [...] XVI Wydział Ksiąg Wieczystych i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto L. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności ww. nieruchomości Skarbu Państwa,

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta L. wystąpił do Wojewody [...] o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji z mocy prawa nieruchomości położonej w L. opisanej szczegółowo w sentencji decyzji. Decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. znak: GN-IV.7532.409.2012.SJ Wojewoda L. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, opisanej szczegółowo w sentencji decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż z zebranej w sprawie dokumentacji inwentaryzacyjnej wynika, iż ww. nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza wpis w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Organ pierwszej instancji dodał, iż zgodnie z archiwalnym wypisem z rejestru gruntów, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a jako władającego na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) wpisano [...]. W przedmiotowej sprawie dowodami potwierdzającymi przynależność przedmiotowej nieruchomości do majątku pp [...] są: mapy oraz archiwalny wypis z ewidencji gruntów na dzień 27 maja 1990 r. Wojewoda L. podkreślił, iż z punktu widzenia komunalizacji z mocy prawa istotne jest ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwał tytuł prawny w stosunku do mienia, które pozostawało w jego władaniu. Wyłączeniu z komunalizacji podlegają nieruchomości, które na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) oddane zostały w zarząd lub wcześniej w użytkowanie, które z mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy przekształciło się w prawo zarządu. Organ wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyrokach: sygn. akt I OSK 1716/10 z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1295/05 z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2221/2005 z dnia 8 czerwca 2006 r. oraz sygn. akt I SA 2240/98 z dnia 5 listopada 1999 r., dominuje pogląd, iż nieruchomość stanowiąca składnik majątku przedsiębiorstwa państwowego nie podlega komunalizacji z mocy prawa, jeżeli pozostaje w zarządzie tego przedsiębiorstwa lub gdy przedsiębiorstwo ma do niej inny tytuł prawny, zaś faktyczne władanie mieniem bez tytułu prawnego nie jest równoznaczne z pojęciem należenia do przedsiębiorstwa państwowego. Przy czym, jak wynika z tych wyroków, zarząd nie może być dorozumiany a musi być potwierdzony dokumentami, tj. decyzją terenowego organu administracji państwowej, umową zawartą za zezwoleniem tego organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. Ponadto, Wojewoda L. powołał się m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1901/07 z dnia 30 stycznia 2008 r., w którym wskazano, iż ,jeśli nieruchomość oddana została do eksploatacji pp [...], to z mocy prawa powstawał zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. W takim przypadku, gdy nie była wymagana decyzja stwierdzająca nabycie tego mienia, a ustanowienie zarządu i użytkowania następowało z mocy prawa, przedsiębiorstwo nie mogło legitymować się dokumentem w tej sprawie." Wojewoda L. powołał się również na art. 7 aktu regulującego utworzenie i działalność tego przedsiębiorstwa łącznie z przepisami dotyczącymi mienia - rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...] " (Dz. U. Nr 97, poz. 568), zgodnie z którym "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo [...] własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie." Na podstawie art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia przedsiębiorstwo [...] prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy, który to wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1). Podkreślił również, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1956/10, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa [...] i jego poprzedników prawnych, oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie [...]. Fakt ten stanowi przeszkodę do komunalizacji mienia. Tym samym, w ocenie Wojewody L., [...] legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do nieruchomości opisanej w sentencji decyzji, co wyklucza możliwość jej komunalizacji z mocy prawa. Dodał, iż nawet w przypadku przyjęcia odmiennego stanowiska, w przedmiotowej sprawie zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, który jest jednym z przepisów wyłączających zastosowanie powołanego art. 5 ust. 1. Podkreślił, iż ustawowo powierzone w zarząd pp [...] (jako stan faktyczny) mienie pozwalało tej jednostce realizować zadania - cel społeczno- gospodarczy oraz stanowić podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym, jak i Skarbu Państwa, w stosunku do powierzonego mienia.

Z decyzją powyższą nie zgodziła się Gmina Miasto L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasta L. mienia Skarbu Państwa opisanej w sentencji zaskarżonej decyzji. W ocenie odwołującej się skoro w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa państwowego "[...]" S.A. to przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dlatego przedmiotowe mienie podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz gminy Miasto L.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). KKU podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). KKU wskazało, że kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". "Należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Należenia mienia do danej rady narodowej również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., ustawy gruntowej) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to ww. postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie. Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r, o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). Organ podkreślił, że regulacje poprzedzające ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to zresztą ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Brak formalizacji tytułu prawnego tzw., jednostek gospodarki uspołecznionej w poprzednim systemie wydaje się zresztą rzeczą powszechną i ujawnianą w wielu dziedzinach po zmianach systemowych. Organ odwołał się przy tym do ugruntowanego orzecznictwa sądowego. KKU wskazało, że z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" bądź przez jego poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zarząd, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1196/11). Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...)" tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Organ podniósł, że z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających, na dzień 27 maja 1990 r., prawo zarządu do nieruchomości opisanej na wstępie jakiemukolwiek podmiotowi. KKU podkreśliło, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 01.09.2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06, z 15.10.2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 i z 18.12. 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20.02.2008 r., sygn. akt I OSK 187/07), w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odwołała się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 gdzie wskazano, że przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...] ", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14 (niepubl.). Jak wskazał dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1432/18 "(...) Ustawa o kolejach przyznała jedynie [...] uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie [...] po zmianach. Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym " [...] " (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania spółce zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy [...] z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie [...] jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym " [...] " (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo [...] do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. W konsekwencji powołane przepisy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały [...], jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. (w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została [...] oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz [...] innego prawa rzeczowego (...)". Organ podniósł, że w świetle powyższego, powołane w zaskarżonej decyzji, orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter odosobniony, całkowicie sprzeczny z obecną jednolitą liną orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności są sprzeczne z ww. uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r. Organ wskazał także, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art 5 ust 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, jak również art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art 5 ust 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. KKU podkreśliło, że wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (vide: wyrok NSA z 13.05.2008 r., sygn. akt I OSK 760/07, Lex nr 505356). Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość w całości, czy też części była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy Miasta L., w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia lOmaja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...).

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka [...] SA (skarżąca) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust.1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) przez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oraz przez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...] (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122) przez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...] w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności;

3. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 146) przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...], oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 19 maja 2022 r. nr KKU-50/20 uchylająca decyzję Wojewody L. z dnia 30 grudnia 2019 r. znak: GN-IV.7532.409.2012.SJ odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w L. przy szlaku kolejowym [...] - [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. 3160 m2, [...] o pow. 5666 m2, nr [...] o pow. 185 m2, [...] o pow. 38 m2, [...] o pow. 115 m2, [...] o pow. 7521 m2, [...] o pow. 2601 m2, [...] o pow. 143 m2, [...] o pow. 2506 m2, [...] o pow. 2636 m2, [...] o pow. 487 m2, [...] o pow. 72 m2, nr [...] o pow. 1018 m2, [...] o pow. 132 m2, [...] o pow. 181 m2, nr [...] o pow. 64 m2, [...] o pow. 133 m2, nr [...] o pow. 29393 m2, [...] o pow. 6118 m2, [...] o pow. 5760 m2, [...] o pow. 7324 m2, [...] o pow. 19983 m2, [...] o pow. 6686 m2, [...] o pow. 48444 m2, [...] o pow. 24896 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] - [...] w L. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto L. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności ww. nieruchomości Skarbu Państwa.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, wyrok WSA z dnia 7 grudnia

2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). Powyższe oznacza, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, że będące przedmiotem wniosku nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Natomiast zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość ich komunalizacji, czy też władanie daną nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarząd (obecnie trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 809/16, z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 328/20).

Ustalenie istnienia zarządu, jako przeszkody komunalizacji, wymaga zatem wykazania, że na dzień 27 maja 1990 r. mienie należało do przedsiębiorstwa państwowego. Obowiązująca w tym okresie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Otóż zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Skarżąca nie przedstawiła tego rodzaju dokumentów, nie twierdzi również, że nimi dysponuje.

To natomiast, że przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu [...] prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), względnie stosowną umową, jeszcze przed 2017 r. było niemal powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania na to zagadnienie (czego przykładem może być pogląd sformułowany w przywoływanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, Lex nr 745005) miały charakter odosobniony. Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w przywoływanych przez organ odwoławczy dwóch uchwałach składów 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których stwierdzono, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. [...] oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony w powyższych uchwałach i argumentację przedstawioną na jego poparcie.

W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07, Lex nr 453385). Nie można zatem, jak próbuje czynić to skarżąca, prawa zarządu [...] wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego [...], ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]", bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji przedsiębiorstwa [...] służy prawo zarządu. Nie kreuje zwłaszcza prawa do zarządu konkretną nieruchomością przywoływany przez stronę w skardze art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., zgodnie z którym mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności. Z przepisu tego bowiem w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości.

W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie przedstawiła żadnego indywidualnego aktu dotyczącego spornych działek, tj. np. decyzji, umowy lub protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd lub użytkowanie. Na istnienie tego rodzaju dokumentów również się nie powoływała, wywodząc fakt zarządu nieruchomościami jedynie z przepisów dotyczących organizacji [...], mających charakter ogólny. Z tej przyczyny Sąd ocenił jako prawidłowy wniosek organu odwoławczego, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny.

Jak słusznie wywiódł organ odwoławczy, brak wykazania tytułu prawnego [...] do spornych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy, stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęła, iż w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zaś zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za niezasadny.

Sąd nie podziela także postawionego w skardze zarzutu opartego na wyłączeniu spornej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W myśl tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy wykaz takich przedsiębiorstw określić miała Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś, w wykazie objętym rozporządzeniem z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, nie ujęła przedsiębiorstwa państwowego [...].

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Przepisy te weszły bowiem w życie po dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, że grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03).

Reasumując, Komisja zasadnie stwierdziła, że w sprawie tej wystąpiły wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację spornej nieruchomości i w konsekwencji prawidłowo uchyliła decyzję Wojewody L. z dnia 30 grudnia 2019 r. znak: GN-IV.7532.409.2012.SJ odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w L. przy Szlaku kolejowym [...] - [...], ul. [...], ul. [...], ul [...], ul. [...], [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. 3160 m2, [...] o pow. 5666 m2, nr [...] o pow. 185 m2, [...] o pow. 38 m2, [...] o pow. 115 m2, [...] o pow. 7521 m2, [...] o pow. 2601 m2, [...] o pow. 143 m2, [...] o pow. 2506 m2, [...] o pow. 2636 m2, [...] o pow. 487 m2, [...] o pow. 72 m2, nr [...] o pow. 1018 m2, [...] o pow. 132 m2, [...] o pow. 181 m2, nr [...] o pow. 64 m2, [...] o pow. 133 m2, nr [...] o pow. 29393 m2, [...] o pow. 6118 m2, [...] o pow. 5760 m2, [...] o pow. 7324 m2, [...] o pow. 19983 m2, [...] o pow. 6686 m2, [...] o pow. 48444 m2, [...] o pow. 24896 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] - [...] w [...] XVI Wydział Ksiąg Wieczystych i stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, na rzecz Gminy Miasto [...], opisanego wyżej mienia Skarbu Państwa.

Stąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zbudowane na kwestionowaniu "należenia" spornych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz tezie o przynależeniu ich wówczas (w ramach zarządu) do [...], uznać należy za niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornych nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.