Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1249/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Rafał Dul, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 28 lutego 2006 r. wniesionej przez G. Z. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2006 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

G. Z. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych składek wraz z odsetkami. We wniosku, który wpłynął do organu administracyjnego w dniu 20 października 2004 r., wskazał na swoje problemy ze zdrowiem, począwszy od 1990 r. Wyjaśnił, iż obecnie jest po przeszczepie nerki, co spowodowało lekką poprawę jego stanu zdrowia. Nadal jednak wymaga przyjmowania leków i kontroli lekarskich. Ze świadczenia rentowego, które otrzymuje, nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia.

W aktach sprawy znajduje się liczna dokumentacja dotycząca przebiegu choroby zainteresowanego, w tym karty informacyjne z leczenia szpitalnego, oraz zeznania podatkowe strony i faktury potwierdzające jej wydatki ponoszone na utrzymanie gospodarstwa domowego a także na leki. W aktach znajduje się też kwestionariusz wywiadu o stanie majątkowym, z którego wynika, iż wnioskodawca zamieszkuje wraz z żoną w nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Posiada samochód osobowy [...] z 1996 r. W chwili obecnej utrzymuje się z renty chorobowej przyznanej do 31 maja 2006 r. Małżonka wnioskodawcy pracuje na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, w pełnym wymiarze czasu pracy. Z ustaleń dokonanych przez organ wynika, iż renta zainteresowanego wynosi 752,13 zł netto, natomiast wynagrodzenie jego małżonki - 3520,00 zł brutto (k. 137 akt adm.). Nadto, z ustaleń tych wynika, iż Państwo Z. posiadają nieruchomości, tj. działkę budowlaną o pow. [...] m- i niezabudowaną nieruchomość rolną o pow. [...] m-.

Decyzją z [...] grudnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 9.912,73 zł. W sentencji decyzji organ powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż analiza dochodów strony wskazuje, że spłata zadłużenia nie spowoduje drastycznego pogorszenia jej sytuacji materialnej. Zauważył też, iż wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości, a także ruchomości o wartości licytacyjnej w postaci samochodu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionym przez żonę G. Z. - A. Z., działającą na podstawie udzielonego przez męża upoważnienia do reprezentowania wnioskodawcy w sprawie dotyczącej umorzenia zadłużenia, ponownie podkreślono zły stan zdrowia zainteresowanego i przedstawiono pokrótce przebieg choroby strony od 1989 r.

Decyzją z [...] stycznia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wskazując, iż w niniejszej sprawie jest możliwe dochodzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w drodze egzekucji własnej z otrzymywanego przez stronę świadczenia rentowego, oraz że strona jest właścicielem nieruchomości i ruchomości o wartości licytacyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa Zakładu G. Z. wniósł o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o uznanie skargi w całości za bezzasadną.

Wyrokiem z 19 sierpnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 769/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 119 oraz art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd wskazał, że organem odwoławczym powinien być minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, który zgodnie z art. 17 k.p.a. jest organem odwoławczym od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem decyzję z [...] stycznia 2005 r. wydał Prezes Zakładu.

Dalej, postanowieniem z [...] listopada 2005 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Prezesowi ZUS, jako organowi właściwemu, wniosek G. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu zaległych składek. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż w dniu 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego ponownie przez Prezesa ZUS, G. Z. złożył oświadczenie, iż zapoznał się z aktami sprawy. W piśmie tym podtrzymał jednocześnie swoją prośbę o umorzenie zadłużenia. Dodatkowo do akt sprawy załączył m.in. kopię zwolnień lekarskich i aktualne wyniki badań.

Decyzją z [...] lutego 2006 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami i kosztami upomnienia, w łącznej kwocie 9.912,73 zł. W uzasadnieniu, po krótkim przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy, Prezes ZUS stwierdził, że istnieje możliwość dochodzenia zadłużenia z otrzymywanego przez wnioskodawcę świadczenia rentowego. Nadto, zainteresowany jest wraz z żoną właścicielem nieruchomości. Na koniec organ zauważył, że 10-letni okres przedawnienia należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS daje możliwość spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu i stwierdzenie umorzenia przez ZUS w obecnym stanie faktycznym i prawnym jest przedwczesne.

W skardze na powyższą decyzję Prezesa ZUS z [...] lutego 2006 r., G. Z. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi w sposób szczegółowy przedstawił historię swojej choroby, której leczenie nadal wymaga znacznych wydatków. Podniósł, iż nie stać go obecnie na ponoszenie bieżących wydatków związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego oraz na leki.

W odpowiedzi na skargę Zakład, podtrzymując stanowisko wyrażone w obu wydanych w sprawie decyzjach w dniach [...] grudnia 2004 r. i [...] lutego 2006 r., wniósł o uznanie skargi w całości za bezzasadną.

Wyrokiem z 11 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1193/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2004 r. nr [...] argumentując, iż zastępca dyrektora oddziału regionalnego ZUS nie był osobą upoważnioną do wydania - w imieniu Zakładu - decyzji z [...] grudnia 2004 r. Wyjaśniając swoje stanowisko w sprawie Sąd powołał się na treść art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., z którego wynika, że decyzje indywidualne w kwestii umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydaje Zakład, a uprawnionym do reprezentowania Zakładu jest Prezes ZUS. Oczywiście nie oznacza to -jak wskazał Sąd- że Prezes ZUS nie może wyznaczyć pracownika Zakładu do wydawania decyzji administracyjnych z jego upoważnienia, ale musi być ono skuteczne w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zdaniem Sądu, ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony, gdyż zastępca dyrektora oddziału regionalnego ZUS posiadał co prawda upoważnienie, ale zostało ono udzielone przez dyrektora tego oddziału, a nie przez Prezesa ZUS. Ponadto, żadne z tych upoważnień nie uprawniało do wydawania decyzji administracyjnych. Dalej, Sąd wyjaśnił, iż w sprawie zastosowanie miał przepis art. 268a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, innych pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Wskazał też, iż przepis § 3 ust. 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914), na podstawie to którego zostały wydane zakwestionowane, powyżej wymienione upoważnienia, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 268a k.p.a. Z tych powodów Sąd przyjął, iż decyzja Zakładu w pierwszej instancji wydana została przez osobę nie legitymującą się prawidłowym upoważnieniem i wobec tego dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej z 11 września 2006 r. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Organ zarzucił ww. wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 286a k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podkreślił, iż Prezes ZUS, udzielając - na podstawie § 3 ust. 2 statutu - upoważnienia dyrektorom oddziałów regionalnych ZUS do podejmowania decyzji w imieniu Zakładu i udzielania dalszych pełnomocnictw pracownikom oddziału nie występuje jako organ administracji publicznej, gdyż w zakresie tych spraw właściwy jest Zakład. Zatem § 3 ust. 2 statutu nie stoi w sprzeczności z art. 268a k.p.a., ponieważ odnosi się do wewnętrznej regulacji kompetencji organów Zakładu, a nie do kompetencji organów administracji.

Wyrokiem z 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II GSK 321/06, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

NSA nie podzielił stanowiska Sądu I instancji odnośnie odmowy zastosowania w rozpatrywanej sprawie § 3 ust. 2 statutu ZUS, ponieważ przepis ten jest sprzeczny z art. 268a k.p.a. Zauważył, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że statut ZUS, mający rangę rozporządzenia, ma umocowanie ustawowe - został wydany na podstawie przepisu art. 74 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Każdy akt normatywny wykonawczy powinien być oczywiście niesprzeczny ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż rozporządzenie, które znajduje bezpośrednio oparcie w ustawie i służy jej wykonaniu, jest uzupełnieniem ustawy i może regulować takie same sprawy, w których stanowi się ustawy. Przepisu art. 268a k.p.a. nie można wobec tego traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Istotne jest, aby ta dekoncentracja, mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana, albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, miała odpowiednie podstawy normatywne. NSA zauważył, iż badając legalność (zgodność z ustawą) upoważnienia określonego w § 3 ust. 2 statutu ZUS, należy się odwołać do jego relacji z treścią art. 74 ust. 5 u.s.u.s., w którym określono organ właściwy do wydania rozporządzenia i podstawowy zakres spraw przekazanych do uregulowania. Mieści się w nim określenie kompetencji organów Zakładu. Nie określono natomiast wprost wytycznych wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego. Powołując poglądy prezentowane w piśmiennictwie prawniczym oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, NSA zauważył, iż nie budzi wątpliwości teza, że odnośne wytyczne nie muszą być zawarte w treści przepisu upoważniającego. Wystarczy, że istnieje możliwość ich zrekonstruowania na podstawie innych przepisów ustawy zawierającej przepis upoważniający do wydania rozporządzenia. W ocenie NSA, z analizy treści przepisów art. 66 - 79a u.s.u.s., określających podmiotowość publicznoprawną Zakładu oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań, wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej. Przy dodatkowym uwzględnieniu skali działania ZUS mierzoną liczbą ubezpieczonych oraz liczbą pracowników zajmujących się załatwianiem ich spraw, trudno - zdaniem NSA - byłoby uznać za racjonalne takie rozwiązanie, które wymaga, aby Prezes ZUS udzielał bezpośrednio każdemu pracownikowi zajmującemu się załatwianiem spraw ubezpieczonych upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. W świetle powyższego Sąd kasacyjny wyraził pogląd, iż przepis art. 74 ust. 5 u.s.u.s. spełnia wymagania określone w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, a przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Stanowi więc właściwą podstawę prawną do udzielania, w sposób w tym przepisie określony, pracownikom ZUS upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Zdaniem NSA przepis § 3 ust. 2 pkt 2 nie jest sprzeczny z art. 268a k.p.a., a Sąd I instancji dopatrując się takiej sprzeczności wyszedł z błędnego założenia, że jedyną osobą personifikującą ZUS - jako organ administracji publicznej - jest Prezes ZUS. W konsekwencji, w myśl art. 268a k.p.a., tylko Prezes ZUS może upoważnić pracowników do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu, co nie oznacza jednak, że wyłącznie Prezes może udzielać innym pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu, ponieważ sama ustawa w art. 75 ust. 5 stanowi, że kompetencje organów Zakładu określa statut Zakładu. Tym samym - zdaniem NSA - dopuszcza możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa, jako piastuna organu na rzecz innych pracowników Zakładu. Prezes ZUS, udzielając Dyrektorowi Oddziału upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statusu, nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (Prezesa), lecz w imieniu Zakładu jako organu. Dyrektor Oddziału staje się podmiotem personifikującym ZUS jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa ZUS. Stąd, upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ZUS udzielone pracownikowi przez Dyrektora Oddziału działającego w imieniu ZUS -w ocenie Sądu II instancji- niewątpliwie nie jest sprzeczne z treścią art. 268a k.p.a.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Stosownie natomiast do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kierując się powyższym oraz będąc związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II GSK 321/06, wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w konsekwencji której NSA stwierdził, iż upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ZUS udzielone pracownikowi przez Dyrektora Oddziału działającego w imieniu ZUS nie jest sprzeczne z treścią art. 268a k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzja Zakładu z [...] grudnia 2004 r. została podpisana przez osobę do tego upoważnioną, natomiast skarga zasługuje na uwzględnienie z innych powodów. Zdaniem Sądu skarżona decyzja narusza przede wszystkim w sposób rażący przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., co czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności, a tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w wyniku rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 76/05, LEX nr 196278). W wyroku z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05 (LEX nr 196696), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "(...) istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych".

Postawiona teza, stanowi kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało postać kwalifikowanego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 138 k.p.a. Zgodnie z § 1 wymienionego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie natomiast z § 2 cyt. artykułu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powołany przepis, jak z niego wynika, zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organy odwoławcze. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Przepis art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. W świetle poczynionych spostrzeżeń rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 k.p.a. będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo (por. wyrok WSA z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 888/04, LEX nr 179064).

W niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z wnioskiem strony z 3 stycznia 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 sierpnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 769/05, Prezes ZUS postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i kosztów upomnienia na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż Prezes ZUS działał w sprawie -jak sam wskazał w sentencji swojej decyzji- w związku z wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawę prawną do jego działania w tym zakresie stanowił więc -powołany również w sentencji skarżonego rozstrzygnięcia- przepis art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (w brzmieniu nadanym mu ustawą z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248)), w myśl którego od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji oznacza, iż rozpoznając złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS mógł wydać jedynie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Zatem, decyzja Prezesa ZUS wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, jako wydana w warunkach odwoławczych, winna być zgodna z cyt. przepisem art. 138 k.p.a.

Natomiast w niniejszej sprawie, treść sentencji zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 k.p.a. Prezes ZUS ani nie powołał w podstawie prawnej wydanej decyzji przepisu ww. art. 138 k.p.a., ani też się do niego nie zastosował, a tym samym nie wypowiedział się o "losach" zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2004 r. mimo, iż bez wątpienia rozpatrywał pismo strony z 6 stycznia 2005 r. (data wpływu do organu), traktując je, jak sam wskazał w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej tą wcześniejszą decyzją. W to miejsce Prezes ZUS wydał zaś decyzję orzekającą bezpośrednio co do istoty sprawy, której to wydać nie mógł bez uchylenia poprzedniego orzeczenia z [...] grudnia 2004 r. Zważyć bowiem należy, iż w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie jedynie uchylenie decyzji organu I instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bez takiego uchylenia organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ I instancji. Przepis art. 138 k.p.a. nie przewiduje takiej możliwości.

Konkludując, Prezes ZUS po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł wydać decyzji postanawiającej o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i kosztów upomnienia. Obowiązany był natomiast wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. W sytuacji gdy w wyniku rozpoznania sprawy jego rozstrzygnięcie pokrywało się z rozstrzygnięciem ZUS, postępując zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiło -w ocenie Sądu- podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjęta przez Sąd ocena jest zaś zgodna z dotychczasową linią orzeczniczą (por. wyrok z 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 481/00 (LEX nr 50115).

Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, iż Prezes ZUS dopuścił się w sprawie naruszenia także art. 40 § 2 k.p.a., w myśl którego, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Stosownie do treści art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zatem od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, w tym również wszystkie pisma w tymże postępowaniu doręczane winny być temu pełnomocnikowi a nie stronie. Stanowi o tym cyt. powyżej przepis art. 40 § 2 k.p.a. Przepis ten, jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w postanowieniu z 9 września 1993 r. (sygn. akt III ARN 45/93, OSNC z 1994, Nr 5, poz. 112), nie dopuszcza żadnych wyjątków i "zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie". Dlatego też należy stwierdzić, iż w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. We wskazanym powyżej orzeczeniu z 9 września 1993 r. Sąd Najwyższy zauważył również, iż pominięcie przez organ administracji pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów i otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa. W wyroku z 10 lutego 1987 r. (sygn. akt SA/Wr 875/86, ONSA z 1987 r., Nr 1, poz. 13), Naczelny Sąd Administracyjny zawarł zaś pogląd, że jeżeli strona powinna o czynnościach organu dowiadywać się przez pełnomocnika, albowiem inna forma przepisami k.p.a. nie jest przewidziana, "to pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym musi być traktowane i jest równoznaczne z pominięciem strony", i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kierując się powyższym Sąd zauważa, iż w niniejszej sprawie administracyjnej, począwszy od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona działała za pośrednictwem ustanowionego w tym postępowaniu pełnomocnika. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został bowiem wniesiony przez żonę wnioskodawcy - A. Z., legitymującą się stosownym upoważnieniem do działania w imieniu męża, tj. reprezentowania strony (k. 145 akt adm.). Treść tego umocowania wskazuje, iż ma ono charakter ogólny, dotyczący całego postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku o umorzenie zadłużenia wobec ZUS. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, aby od chwili ustanowienia w sprawie pełnomocnika korespondencja do strony doręczana była zgodnie z ww. przepisem art. 40 § 2 k.p.a. Dotyczy to również skarżonej decyzji Prezesa ZUS, która także nie została ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi doręczona.

Na koniec Sąd dostrzega, iż skarżona decyzja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., a zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wyjaśnić należy, iż w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), podzielił ten pogląd wskazując, iż brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Uzasadnienie decyzji opartej na uznaniu administracyjnym winno więc być więc wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

W niniejszej sprawie, uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Prezes ZUS ograniczył się do (częściowego) przytoczenia przepisów prawa materialnego, regulujących umarzanie należności oraz ogólnikowych stwierdzeń mających dotyczyć wnioskodawcy. Nie uznał za celowe dokonać wyjaśnienia podstawy materialno-prawnej wydanej decyzji jak i powołać się na wszystkie okoliczności i dowody występujące w sprawie, w tym przedstawiane przez skarżącego w pismach kierowanych do organu, i w sposób jasny, przejrzysty przedstawić podstawy faktyczne przyjęte w sprawie. W uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia brak jednak w szczególności rozważań odnoszących się wprost do przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.). Prezes ZUS poprzestał jedynie na wskazaniu na ten przepis oraz na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), stanowiące jego uszczegółowienie, natomiast analizy sprawy w kontekście przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie nie przeprowadził.

Zgodnie z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał w znacznej mierze (z uwagi na treść wniosku wszczynającego to postępowanie), przepis § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to organ orzekający miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek wraz z odsetkami za zwłokę rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji.

Rozważań w powyższym zakresie skarżone orzeczenie w ogóle nie zawiera. Przede wszystkim z uzasadnienia nie wynika, aby organ ustalił możliwości płatnicze strony, mając na uwadze tak jej dochody jak i wydatki, w tym ponoszone na leczenie i leki.

Organ nie ustalił też, czy z uwagi na chorobę strony nie zachodzi w sprawie przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 powyższego rozporządzenia. Zaznaczyć zaś trzeba, iż skarżący w toku postępowania, począwszy od wniosku z 20 października 2004 r., podkreślał zły stan swojego zdrowia, wskazując na chorobę nerek rozwijającą się od 1989 r. Na okoliczność tą złożył liczną dokumentację medyczną. Dokumenty złożone przez stronę jak i jej wyjaśnienia zawarte w składanych pismach procesowych stanowią materiał dowodowy w sprawie, którego organ orzekający nie mógł pominąć, wręcz przeciwnie obowiązany był się do niego odnieść i dokonać jego oceny pod względem wiarygodności, mocy dowodowej a w efekcie i wpływu na wynik sprawy, dając temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Natomiast z uzasadnienia skarżonego orzeczenia zupełnie nie wynika, aby dowody te oraz okoliczności z nich wynikające, wiążące się ze złym stanem zdrowia skarżącego, zostały przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ uwzględnione.

Z wymienionych powodów, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes Zakładu przy podjęciu rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżonego orzeczenia zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności w niej występujących, związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech -w omówionym powyżej zakresie- uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera. Zdaniem Sądu naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., jakiego w rozpoznanej sprawie dopuścił się Prezes ZUS, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia nie można bowiem uznać, iż organ dokonał w sposób wyczerpujący oceny całego materiału dowodowego w sprawie i wydał rozstrzygnięcie nie wykraczając poza ramy przyznanego mu uznania administracyjnego.

Reasumując, organ rentowy orzekając ponownie winien nie tylko pamiętać o treści art. 138 k.p.a. i katalogu rozstrzygnięć wiążących dla organu odwoławczego, wymienionych w tym przepisie, ale także mieć na uwadze, iż strona działa w sprawie przez pełnomocnika, oraz że w uzasadnieniu faktycznym decyzji jest on obowiązany przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne występujące w sprawie jak i wskazać wszelkie zgromadzone -w sposób wyczerpujący- dowody, a następnie dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego ich oceny. Uzasadnienie decyzji, jako jeden z jej elementów, winno bowiem zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, także wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu prawa materialnego mającego w tej sprawie zastosowanie, tak aby strona nie miała wątpliwości co do zasadności wydanego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 134 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.