Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2944/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 159 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Burmistrza Miasta i Gminy [...] raz Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1897/17 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1897/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. S. – orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2014 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] ustalającej na rzecz M. S. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejścia na własność Gminy [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] w Gminie [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej działki ewidencyjne o numerach: [...],i zobowiązującej Burmistrza Miasta i Gminy [...] do wypłaty w/w odszkodowania.

Od opisanego wyżej wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.

W pierwszej z nich, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Burmistrz Miasta i Gminy [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest: art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) - poprzez przyjęcie, że organ II instancji w sposób nieprawidłowy zastosował tę normę, wstrzymując wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014r. znak: [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014r. znak: [...], gdyż, zdaniem Sądu, nie zachodzi prawdopodobieństwo, że były one dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.,

2) przepisów postępowania, mające istotny wypływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 96 i 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., powoływana dalej jako u.g.n.) - polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji tychże przepisów i uchyleniu postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Burmistrz Miasta i Gminy [...] wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W drugiej ze skarg kasacyjnych, Minister Inwestycji i Rozwoju, również zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest: art. 159 § 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo, aby decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. obarczone były jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.,

2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 159 § 1 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i wskazanie, że organ nie wykazał okoliczności stanowiących o prawdopodobieństwie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r., a zatem zaistnienia przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 153 p.p.s.a. - przez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku oceny prawnej wiążącej organ, iż jedynie wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji podziałowej warunkuje o braku podstaw do ustalenia odszkodowania za wydzielone działki.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, względnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 17 marca 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] podtrzymał wniesioną wcześniej skargę kasacyjną oraz wskazał, że wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Ke 197/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż uznał, że potwierdzona prawomocnym wyrokiem tegoż Sądu z dnia 24 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Ke 922/16) nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje podstawę do przyjęcia, że decyzja podziałowa została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona, natomiast w piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2020 r. uczestnik postępowania M. S. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy [...] podkreślając, że w przywołanym przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Ke 197/19) Sąd nie uchylił decyzji podziałowej a tylko decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Ponadto wyrok ten nie jest prawomocny, gdyż został zaskarżony przez uczestnika postępowania skargą kasacyjną. Do pisma dołączono odpis w/w skargi z dnia 12 sierpnia 2019 r.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących a nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] podtrzymał własną skargę kasacyjną, przedstawiając dodatkowo treść decyzji i orzeczeń sądowych, związanych z rozpoznawaną sprawą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skargach kasacyjnych zarzutów.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 159 § 1 k.p.a. a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 96 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (skarga kasacyjna Burmistrza Miasta i Gminy [...]) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 159 § 1 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 153 p.p.s.a. (skarga kasacyjna Ministra Inwestycji i Rozwoju).

W ocenie składu orzekającego, zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych okazały się nieuzasadnione a częściowo nie zostały one również – pod względem formalnym – prawidłowo sformułowane. Burmistrz Miasta i Gminy [...], wskazując bowiem na naruszenie "art. 96" ustawy o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. (a zatem w wersji nawet nieistniejącej jeszcze w dacie wydania zaskarżonego wyroku a tym bardziej – zaskarżonego postanowienia) zaś Minister – podnosząc zarzut naruszenia "art. 77 k.p.a." - nie doprecyzowali w sposób dokładny przepisów, które – ich zdaniem – zostały przez Sąd Wojewódzki naruszone. Skarga kasacyjna jest natomiast środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania i z tego powodu Sąd Kasacyjny nie może tego rodzaju skargi ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się. W związku z tym, w skardze kasacyjnej powinno się wskazać konkretny przepis prawa, naruszenia którego – zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji, a przez co należy rozumieć: artykuł, ustęp, punkt (i dalsze jednostki redakcyjne) oraz akt prawny, w którym przepis ten się znajduje wraz z datą uchwalenia owego aktu i właściwym miejscem jego publikacji. Skoro zatem w/w artykuły dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne to nie spełniało wymogów, określonych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wskazanie jako zarzutów kasacyjnych jedynie: "art. 77 k.p.a." i "art. 96" ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mówiąc już o wadliwie określonej wersji w/w ustawy gruntowej, która przecież wielokrotnie podlegała nowelizacji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do prawidłowo (z punktu widzenia formalnego) sformułowanych zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma charakter jedynie blankietowy a zatem oparcie zaskarżonego wyroku na tym przepisie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwarunkowane było jedynie oceną prawną postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienia tego samego organu z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji. Skoro zaś ocena ta okazała się trafna (o czym poniżej) to nie można było twierdzić, iż Sąd I instancji naruszył w/w przepis i to jeszcze w sposób istotny.

Nie można też się zgodzić z Ministrem Inwestycji i Rozwoju, że Sąd Wojewódzki w istotny sposób uchybił treści art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jak z powyższego zatem wynika przepis art. 153 p.p.s.a. – już tylko co do zasady – może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy dana sprawa była po raz drugi (lub kolejny) rozpatrywana przez organ lub sąd. W analizowanym stanie faktycznym taka sytuacja nie miała zaś miejsca, gdyż zaskarżone do Sądu Wojewódzkiego postanowienie wydane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] ustalającej na rzecz M. S. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejścia na własność Gminy [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] w Gminie [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej działki ewidencyjne o numerach: [...] i zobowiązującej do jego wypłaty Burmistrza Miasta i Gminy [...], było wydane po raz pierwszy.

Nie można również podzielić poglądu, że zaskarżony wyrok naruszał przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał bowiem wyrok po zamknięciu rozprawy. Okoliczność zaś, że Sąd nie podzielił poglądu merytorycznego organu, nie oznaczało jeszcze, że zaskarżony wyrok nie został oparty na podstawie akt sprawy.

W myśl natomiast 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli natomiast w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Warunki te spełnia zaskarżony wyrok. Z jego treści wynikało bowiem, że – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – w rozpatrywanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przez wspomniane wyżej postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. i utrzymane przez nie w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] października 2016 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji administracyjnej, przepisów postępowania, gdyż, wydając tego rodzaju orzeczenie, organ nie wskazał okoliczności stanowiących o prawdopodobieństwie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. [...]. W szczególności zaś organ nie stwierdził, żeby z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zatwierdzeniu podziału działek o numerach: [...] i [...]. Okoliczności, na które powołał się organ w zaskarżonym postanowieniu, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie uzasadniały natomiast przyjęcia poglądu, że zachodziło w tym przypadku prawdopodobieństwo, iż w/w decyzje odszkodowawcze obarczone były wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a.

Wyjaśnienie zasadności tego stanowiska prowadzi jednak już do kwestii materialnoprawnych.

W rozpatrywanym stanie faktycznym istotne było, że wspomnianą wyżej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wydaną na wniosek M. S. jako właściciela nieruchomości, został zatwierdzony projekt podziału działek nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, położonych w obrębie [...] w Gminie [...]. W związku z tym, pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r., M. S. wystąpił do Starosty [...] o ustalenie na jego rzecz odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, a oznaczone jako działki o numerach: [...].

W wyniku rozpoznania tego wniosku, Starosta [...], działając na podstawie art. 98 ust 3, art. 129 ust 5, art. 130, art. 132 ust 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., ustalił odszkodowanie na rzecz M.S. w wysokości [...] zł za nieruchomość o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie [...], Gmina [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr [...]. Rozpatrując zaś sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], Wojewoda [...], decyzją z dnia [...]listopada 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy podkreślił przy tym m. in., że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Ke 804/13) wynikało, iż (cyt.): "bezsporną w sprawie jest okoliczność, że działki objęte zaskarżoną decyzją tj. nr [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne i przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., zatwierdzająca podział nieruchomości, stała się ostateczna".

Następnie jednak, pismem z dnia 18 września 2015 r., Burmistrz Miasta i Gminy [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji odszkodowawczych (decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r.) wskazując na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Ke 922/15), a w którym to wyroku Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] i części sołectwa [...], gmina [...] (stanowiącej podstawę wydania decyzji podziałowej Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.).

Ponadto, w ślad za tym wnioskiem, Burmistrz Miasta i Gminy [...], pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r., wystąpił o wstrzymanie wykonania wspomnianych wyżej decyzji odszkodowawczych. Wniosek ten uzyskał akceptację organu, w następstwie czego, Minister wydał zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienia.

Oceniając legalność postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. oraz utrzymanego przez nie w mocy postanowienia tego samego organu z dnia [...] października 2016 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji odszkodowawczych, Sąd Wojewódzki zgodził się wprawdzie z poglądem organu, że w przypadku wstrzymania wykonania decyzji – na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. - wystarcza tylko prawdopodobieństwo wystąpienia wady tej decyzji, ale jej określenie – jak podkreślił Sąd - powinno jednak polegać na wskazaniu tego z punktów w art. 156 § 1 k.p.a., który - w ocenie organu - ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę. Ponadto, jak zaakcentował Sąd Wojewódzki, wstrzymanie wykonania decyzji w w/w trybie winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może bowiem stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1998 r. sygn. akt IV SA 2311/96). Wszczęcie zaś postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego i nie powoduje wstrzymania jej wykonania. Do zakończenia tego postępowania decyzja taka pozostaje więc w obrocie prawnym i podlega wykonaniu.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki – jak wyżej to nadmieniono - podkreślił zatem, że Minister nie stwierdził, żeby z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja podziałowa Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] a która to decyzja stanowiła podstawę decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz M. S. (a nie przeznaczenie podlegających podziałowi działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). W związku z tym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – w zaistniałym stanie faktycznym nie zostało wykazane prawdopodobieństwo, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r., obarczone były wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a.

Z poglądem tym zgadza się w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami:

1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak zatem z powyższej regulacji prawnej wynika, zatwierdzenie podziału nieruchomości, w wyniku którego dochodzi do przejęcia przez własność publiczną wydzielonych pod drogi publiczne działek, następuje z mocy samego prawa. Z tego powodu okoliczność, iż – jak podnosił w skardze kasacyjnej Burmistrz Miasta i Gminy [...] – decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2011 r. (cyt.) "nie zawierała w swojej treści żadnej informacji, że działki nr [...] wydzielone zostały pod drogi publiczne (nie orzeka także o przejęciu działek z mocy prawa pod drogę publiczną przez Gminę lub Powiat ...)" nie mogła świadczyć ani o wadliwości tej decyzji, ani decyzji odszkodowawczych, wydanych w następstwie decyzji podziałowej. Jak przyjmuje się bowiem zgodnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z chwilą ostatecznego lub prawomocnego zatwierdzenia podziału nieruchomości, działki wydzielone pod określoną kategorię drogi publicznej stają się - ex lege - własnością gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. W związku z tym organ nie orzeka o skutku prawnym w postaci przejścia prawa własności (vide: np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1405/19, LEX Nr 3085896). Wręcz przeciwnie, skoro przejście prawa własności wspomnianych wyżej działek następuje w tym przypadku z mocy prawa, to dopiero orzekanie w tej materii przez organ stanowiłoby o jego istotnym (a nawet rażącym) naruszeniu.

Wyjaśnić też trzeba, że zaskarżone do Sądu Wojewódzkiego postanowienie Ministra z dnia [...] maja 2017 r. zostało wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczych (decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r.) a nie w postępowaniu dotyczącym podważenia prawidłowości decyzji podziałowej. Tymczasem, jak słusznie podkreślił to Sąd Wojewódzki, z mocy art. 98 ust. 3 u.g.n. , to ostateczna decyzja podziałowa z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], stanowiła jedyną podstawę decyzji odszkodowawczej. Z uwagi więc na powyższe, zdaniem składu orzekającego, dopóki pozostaje w obrocie prawnym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, decyzja ta wywołuje określone skutki prawne i – zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a. ) - korzysta z domniemania prawidłowości. Z tych względów okoliczność, że w wyroku z dnia 24 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Ke 922/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...]u z dnia 28 stycznia 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowił podstawę do wydania decyzji podziałowej, mogła mieć wprawdzie bezpośredni wpływ na kwestie dotyczące decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ale nie miała już takiego wpływu na ocenę prawidłowości decyzji odszkodowawczej. Dodać w tym miejscu przy tym trzeba, że z materiału dowodowego, zgromadzonego przez organ nie wynikało, aby zaistniały jakieś jeszcze inne, dodatkowe powody, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji odszkodowawczej. Tym bardziej, co również należy podkreślić, że decyzja odszkodowawcza Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. była zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach a wyrokiem tegoż Sądu z dnia 4 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Ke 1110/14), skarga Burmistrza Miasta i Gminy [...], wniesiona na tę decyzję, została prawomocnie oddalona.

Z tych względów zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu przez Ministra istotnego naruszenia art. 159 §1 w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. nie było trafne, a ponadto podnoszenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wniesionej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], zarzutów dotyczących decyzji odszkodowawczej, również było całkowicie nieuprawnione. Okoliczność bowiem, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie ujawnił do tej pory w księdze wieczystej nr [...] Gminy, jako właściciela spornych działek, nie mógł w żaden sposób dowodzić wadliwości decyzji odszkodowawczej. Obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności Gminy do działek przeznaczonych pod drogi publiczne – po myśli art. 98 ust. 2 u.g.n. - obciążał bowiem organ reprezentujący Gminę i - jak słusznie - zauważył to Sąd Wojewódzki, uchybienie temu obowiązkowi przez podmiot publicznoprawny nie mogło w sposób negatywny wpływać na sytuację prawną ich byłego właściciela.

Ponadto podkreślić też trzeba, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie pozostawała okoliczność, że wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 197/19 (wydanym półtora roku po wydaniu zaskarżonego wyroku), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Powyższy wyrok dotyczył bowiem: po pierwsze, decyzji nadzorczej (a nie zatwierdzającej podział) a po drugie, wyrok ten (co składowi orzekającemu jest wiadome z urzędu ) nie jest dotąd prawomocny, gdyż wniesiona od niego przez M. S. skarga kasacyjna (sprawa o sygnaturze akt I OSK 2854/19) nadal oczekuje na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie miał również wpływu na treść wydanego orzeczenia fakt, wskazywany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra, iż decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], (a więc wydaną również po dacie wydania zaskarżonego wyroku) Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji odszkodowawczych ( decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r.) jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż po pierwsze, w dacie wydawania zarówno zaskarżonego postanowienia jak i zaskarżonego wyroku, decyzja ta nie istniała w obrocie prawnym a po drugie, (co składowi orzekającemu jest wiadome z urzędu) w/w decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2018 r. także została zaskarżona przez M. S. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i pod sygnaturą akt IV SA/Wa 1007/18, oczekuje dopiero na rozpoznanie. Decyzja ta zatem nie jest prawomocna.

W rezultacie skoro w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, jak i w dacie wydawania zaskarżonego wyroku, pozostawała w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, to nie można było – jak twierdzili skarżący kasacyjnie - przyjąć, iż w omawianej sprawie ziściły się przesłanki z art. 159 § 1 k.p.a.

Zgodnie z w/w przepisem, organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem nieważnościowym nie wymaga więc wprawdzie pewności co wadliwości kontrolowanej decyzji, a jedynie uprawdopodobnienia, ale skoro jednak ani we wniosku wszczynającym takie postępowanie, ani w samym postanowieniu wstrzymującym wykonanie decyzji, nie wskazano żadnej okoliczności, która wprost świadczyła by o wadliwości decyzji odszkodowawczej bo podnoszono jedynie, że wadliwym był plan zagospodarowania przestrzennego, a na nim oparta była przecież inna decyzja niż decyzja odszkodowawcza (decyzja zatwierdzająca podział) a która to decyzja pozostawała w obrocie prawnym, to nie można było uznać, że przesłanka z art. 159 § 1 k.p.a. została w tym przypadku spełniona. Z tego powodu zarzuty kasacyjne oparte na art. 159 § 1 k.p.a. nie były trafne.

W związku z tym zaś, o ile nie zaistnieją w analizowanym stanie inne, nowe okoliczności faktyczne lub prawne, to rozpatrując sprawę ponownie, organ winien powyższą ocenę prawną wziąć pod uwagę.

W tych warunkach uznając, że obie skargi kasacyjne nie były usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.