Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 780/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5c, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77  par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014r. sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Parku Krajobrazowego A kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 14 maja 2009r. do Urzędu Gminy w A wpłynął wniosek B. S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z poddaszem oraz garażem wbudowanym w bryle budynku oraz zbiornika na ścieki wraz z przyłączami na działce nr "[...]" położonej w miejscowości A, gmina A. We wniosku podano m.in. zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej oraz określono parametry techniczne inwestycji, dostęp z drogi gminnej, istniejące budynki na działkach sąsiednich - działka nr "[...]".

Pismem z dnia 14 maja 2009r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie zainicjowanej wyżej opisanym wnioskiem inwestora.

Postanowieniem z dnia "[...]" Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił - w zakresie ochrony przyrody - przedstawiony projekt decyzji.

W postępowaniu zażaleniowym, postanowieniem z dnia "[...]" Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia "[...]" Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" położonej w obrębie A, gmina A.

W postępowaniu zażaleniowym, postanowieniem z dnia "[...]" działająca z upoważnienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Zastępca Dyrektora Departamentu Ochrony Przyrody umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w obecnym stanie prawnym, zażalenie na postanowienie organu współdziałającego przysługuje tylko inwestorowi, zaś Mazurski Park Krajobrazowy nie jest inwestorem w sprawie.

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy A ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" położonej w obrębie A, gmina A.

W postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wyżej określonego zamierzenia inwestycyjnego, jednakże i to rozstrzygnięcie zostało przez Kolegium uchylone a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy A ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr "[...]" położonej w obrębie A, gmina A. W uzasadnieniu decyzji podano, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od wyżej opisanej decyzji organu pierwszej instancji odwołał się Mazurski Park

Krajobrazowy. W odwołaniu podniósł, że inwestycja na

działce nr "[...]" w obrębie A dotyczy terenu poza zwartą zabudową wsi A.

Planowane jest utworzenie siedliska budowlanego, wychodzącego poza otwarty obszar

pastwisk, łąk i nieużytków na części zbocza wzgórza morenowego o dużym nachyleniu. W ocenie odwołującego, realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy historyczny układ

przestrzenny wsi A. Jej lokalizacja jest sprzeczna z zapisami prawomocnego Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, który został opublikowany 15 października 2012r. - uchwała Nr XIX/368112 Sejmiku Województwa Warmińsko – Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2012r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2012 r., poz. 2722).

W dalszej części podano, że planowana inwestycja narusza również przepisy rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r..

Z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia wynika zakaz budowania nowych obiektów w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W ocenie odwołującego, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy polemizuje z powyższym zapisem. Wskazano ponadto, że w przedmiotowej sprawie po raz kolejny sporządzając nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy, organ nie wystąpił do RDOŚ o uzgodnienie.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika z materiału dowodowego, przesłanki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione. Mianowicie, działka nr "[...]" posiada dostęp do drogi publicznej - droga gminna o nr ewid. "[...]", istniejące, a projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami oraz budowie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr "[...]" w obrębie A, gmina A, przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej podano, że w niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono na mapie w skali 1: 1000 w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Biorąc pod uwagę to, że planowane zamierzenie inwestycyjne polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami oraz budowie zbiornika na nieczystości, można w ocenie organu odwoławczego stwierdzić, że spełniony został warunek kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Wyliczone średnie wskaźniki pozwalają wysnuć wniosek, że wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z przesłanką określoną w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazują one bowiem, że określone we wniosku

parametry inwestycji mieszczą się w średnich wskaźnikach wyliczonych dla budynków, które znalazły się w obszarze analizowanym.

Kolegium wskazało również, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ przesłał też ponownie do uzgodnienia projekt decyzji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaś pismem z dnia 18 marca 2014 r. poinformował, że w przedmiotowej sprawie nie zajmie stanowiska w formie postanowienia, a zatem projekt decyzji należy uznać za uzgodniony w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Skoro zatem, w sprawie nastąpiła fikcja pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, nie ma podstaw by organ pierwszej instancji analizował po raz kolejny zgodność planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony przyrody.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w treści odwołania, a dotyczących sprzeczności planowanej inwestycji z uchwałą Nr XIX/368112 z dnia 28 sierpnia 2012r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego Kolegium nie stwierdziło, by w tym zakresie wydana przez organ pierwszej instancji decyzja naruszała przepisy odrębne. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczącej eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. Z zacytowanego przepisu można według organu wywieść wniosek, że plan ochrony parku nie ma wiążącego charakteru przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na ww. decyzję wywiódł Mazurski Park Krajobrazowy w Krutyni, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z ewidentnym naruszeniem przepisów art. 61 ust 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zamierzenie budowlane jest niezgodne z przepisami odrębnymi i złamano zakaz z art. 17 ust.

1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r. i § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego o treści: zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych służących gospodarce wodnej, rybackiej z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy - w parku

krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy między innymi budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7). W oparciu o powyżej wskazane upoważnienie ustawowe Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał rozporządzenie Nr 9 z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, określające szczególne cele ochrony Parku (§ 2 rozporządzenia) oraz wprowadził katalog zakazów, w tym zakaz budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 7). W świetle przywołanego rozporządzenia ustalenie warunków zabudowy dla działki nr "[...]" położonej w obrębie A, bez uwzględnienia zakazu obowiązującego w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego prawa miejscowego zawartego w ww. rozporządzeniu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, narusza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że wydanie decyzji

o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w przepisie art. 61 ust. 1 punkty 1-5, w tym gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Jest to naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Treść przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sposób jednoznaczny zakazuje budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Podkreślono ponadto, że ze względu na uchybienie przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska terminu 21 dni i przyjętą w ustawie fikcję prawną, nie mogło dojść do oceny projektowanej inwestycji pod kątem przepisów ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji, zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647), u.p.z.p, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Art. 60 i nast. u.p.z.p. określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przypadku spornej inwestycji organy prawidłowo ustaliły spełnienie wspomnianych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie działka inwestorki o nr "[...]" posiada dostęp do drogi publicznej - droga gminna o nr ewid. "[...]", istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto teren ten nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Określone we wniosku parametry inwestycji mieszczą się w średnich wskaźnikach wyliczonych dla budynków, które znalazły się w obszarze analizowanym. Spełniony został również warunek kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono na mapie w skali 1: 1 000 w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (front działki wynosi 27 m, a zatem 3 x 27 = 81 m). W wyznaczonym obszarze analizowanym znalazła się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co jest zbieżne z wnioskowaną w niniejszej sprawie inwestycją w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami oraz budowie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce.

W ocenie Sądu zatem nie można dopatrzeć się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast kwestią sporną jest na gruncie niniejszej sprawy zagadnienie uzgodnienia spornej inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska . Zgodnie zaś z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się przepisy art. 53 ust. 5b i 5c, a stosownie do art. 64 ust. 1 cyt. ustawy przepisy art. 53 ust 3-5a stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednio. Z regulacji art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzje w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody innych niż położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny, wydaje się między innymi po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

W tym kontekście należy wskazać, że bezsprzecznie teren planowanej inwestycji jest położony na obszarach objętych formami ochrony, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz., 627 z późn. zm.) na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego utworzonego uchwałą Nr X/38/77 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Olsztynie z dnia 8 grudnia 1977r. w sprawie utworzenia Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. WRN w Olsztynie, Nr 11, poz. 51) oraz uchwałą Nr VIII/31/77 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Suwałkach z dnia 5 grudnia 1977r. w sprawie utworzenia Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. WRN w Suwałkach, Nr 8, poz. 36), na którym obowiązują zapisy rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Warm.,-Maz., Nr 20, poz. 506) oraz na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska", w stosunku do którego obowiązują zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133).

Stosownie do przepisu art. 53 ust. 5 wspomnianego uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, przy czym należy tu zaznaczyć, że to brzmienie przepisu obowiązuje dopiero od 17 lipca 2010 r. W poprzednim brzmieniu nie było ograniczenia podmiotowego co do możliwości wniesienia zażalenia.

Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, uznaje się za uzgodnienie decyzji. Wskazany wyżej termin 21 dni do wyrażenia stanowiska w sprawie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest terminem prawa materialnego i tylko w tym terminie może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Termin ten jest terminem zawitym (nieprzywracalnym). Postanowienie organu uzgadniającego może zapaść w trakcie trwania tego terminu, bez możliwości jego wydłużenia czy przywracania ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie terminu, o którym wyżej mowa, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska w oparciu o powołany przepis. Jak już wyżej zaznaczono w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zajął w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, stanowiska w sprawie, tak więc doszło do tzw. "milczącego uzgodnienia". Uzgodnienie to jest równoważne z uzgodnieniem dokonanym w formie postanowienia.

Należy podkreślić w tym miejscu, że z uwagi na literalne brzmienie art. 142 k.p.a. w przypadku postanowień uzgadniających warunki zabudowy wyłączone zostało prawo do ich zaskarżenia w odwołaniu od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wprowadzając bowiem regulację w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów było całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. W tym drugim przypadku nastąpiłaby bowiem zmiana właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiada kompetencji, która znalazłaby odzwierciedlenie w przepisie prawa, do dokonania, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, instancyjnej kontroli postanowienia uzgadniającego w zakresie ochrony przyrody (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2013r., sygn. akt II OSK 2722/11, orzeczenie dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie aktualnie obowiązująca regulacja prawna powoduje, że w sposób znaczny ograniczone zostały narzędzia służące ochronie interesów innych, poza inwestorem, stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W przypadku bowiem pozytywnego dla inwestora wyniku postępowania uzgodnieniowego (takim jest również milczące uzgodnienie, jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy), strony te nie mają możliwości jego weryfikacji ani w drodze administracyjnej, ani poprzez bezpośrednie zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego. Tymczasem nie zasługuje na akceptację stan, w którym brak jest możliwości poddania jakiejkolwiek kontroli postanowienia, które determinuje treść rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że wobec istotnego ograniczenia – zaistniałego na skutek nowego brzmienia art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadanego art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – możliwości odrębnej kontroli aktów uzgadniających w administracyjnym toku instancji oraz przed sądem administracyjnym, postanowienie uzgadniające należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a.

W konsekwencji należy zaś stwierdzić, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż Sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że powyższa zasada może odnosić się wyłącznie do tych aktów uzgadniających, które nie zostały już uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez inwestora. Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest zatem również do oceny postanowienia uzgadniającego podjętego w formie "milczącego uzgodnienia" - podobnie w wyrokach NSA: z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2722/11, z dnia 7 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 1284/12 (orzeczenia dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 18 marca 2014 r. (akta adm., k. – 165) poinformował, że w przedmiotowej sprawie nie zajmie stanowiska w formie postanowienia, a zatem projekt decyzji należy uznać za uzgodniony w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro nastąpiła fikcja pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, nie ma podstaw by organ pierwszej instancji analizował po raz kolejny zgodność planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony przyrody.

Niewątpliwe w myśl przytoczonego i ugruntowanego orzecznictwa sądowoadminstracyjnego Sąd zobowiązany jest w niniejszej sprawie do zbadania podjętego przez RDOŚ milczącego aktu uzgadniającego, na podstawie którego m.in. podjęto skarżone rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Jednakże weryfikacja tego aktu w kontekście przede wszystkim posadowienia spornej inwestycji w niedopuszczalnej odległości od zbiornika wodnego, jest aktualnie niemożliwa.

W pierwszym rzędzie należy wskazać na treść art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, z którego wynika, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego i pomników przyrody oraz ich otulin. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego w Parku wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Natomiast z decyzji organu I instancji wynika, że na działce o nr ew. "[...]" w pobliżu spornej działki "[...]" znajduje się teren obniżenia śródpolnego z możliwością okresowego stagnowania wody. Organ powołał się na stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zgodnie z którym zbiornikiem wodnym jest także zbiornik, w którym woda występuje sporadycznie, są to zbiorniki okresowe, wypełnione wodą tylko w porze deszczowej, po wiosennych roztopach lub w okresach występowania wysokich stanów wód gruntowych. Na działce o nr ew. "[...]" oraz na działce o nr ew. "[...]" występuje zabudowa, która jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie (ok. 25m) od istniejącego zbiornika wodnego. Organ wskazał, że jej usytuowanie względem zbiornika wodnego i znajdującej się po przeciwnej stronie drogi gminnej, działki o nr ew. "[...]", na której planowana jest inwestycja, sprawia, że obowiązujący zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obszarów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, nie ma w przypadku spornej "[...]" działki zastosowania. W związku z tym w ocenie organu I instancji niezasadne jest stanowisko Mazurskiego Parku Krajobrazowego, stwierdzającego, że planowana inwestycja, która ma być posadowiona w szerokości mniejszej niż 100 m od wspomnianego zbiornika wodnego, łamie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że niedopuszczalne jest stanowisko organu I instancji mówiące, że jeżeli pewne budynki zostały wybudowane w pasie szerokości mniejszym niż 100 m (np. 25 m) to oznacza to, że automatycznie absurdalnym byłoby wyznaczanie strefy 100 m z zakazem zabudowy na spornej działce o nr ew. "[...]". Jest to twierdzenie niedopuszczalne i pomijające fakt, że budynki posadowione w pasie szerokości mniejszym niż 100 m zostały wybudowane najprawdopodobniej jeszcze przed wejściem w życie rzeczonego przepisu wspomnianego rozporządzenia, na co wskazał pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie przed Sądem (akta sądowe, k. – 29).

Tymczasem - jak wskazano wyżej - co do wspomnianego zbiornika wodnego wiadomym jest jedynie to, że na działce o nr ew. "[...]" znajduje się teren obniżenia śródpolnego z możliwością okresowego stagnowania wody. Podczas wizji lokalnej dokonanej w dniu 4 stycznia 2010 r. przez RDOŚ zbiornik był pokryty śniegiem i nie można było niczego na jego temat stwierdzić (akta sądowe, k. - 29, protokół rozprawy). Nie znane są więc żadne szczegóły co do tego zbiornika. Nie wiadomo jaką on zajmuje powierzchnię, jak była geneza jego powstania, a także czy posiada on jakiekolwiek walory czy też funkcje przyrodnicze związane z zakazem zabudowy wprowadzonym § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Na podstawie materiałów sprawy zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego Sąd nie jest w stanie odnieść się do prawidłowości milczącego uzgodnienia w kontekście spornego zbiornika wodnego. Zupełnie nie wiadomym jest na jakiej podstawie właściwy organ powziął swoje uzgodnienie i jakimi kierował się przy tym przesłankami oraz okolicznościami. Jak już wskazano w materiale dowodowym, jakim dysponuje Sąd można odnaleźć jedynie szczątkowe informacje na temat rzeczonego zbiornika wodnego, nic nie wiadomo natomiast na temat jego ewentualnych walorów przyrodniczych. Nie sposób nawet zweryfikować czy wypełnia on definicję zbiornika wodnego.

Wobec braku tak elementarnej wiedzy Sąd nie jest w stanie dokonać weryfikacji milczącego uzgodnienia RDOŚ, w kontekście wspomnianego zbiornika. Organ powinien zatem w toku ponownego rozpoznania sprawy zwrócić się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ponowne uzgodnienie inwestycji mając na uwadze powyższe wskazania.

Organ winien również rozważyć podjęcie działań mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego jakim dysponuje RDOŚ, celem dołączenia go do akt sprawy głównej, co umożliwi Sądowi kontrolę uzgodnienia dokonanego przez RDOŚ (w tym również ewentualne ponowne milczące uzgodnienie) w przypadku ewentualnej kontroli sądowej rozstrzygnięć organów po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej wskazującej na sprzeczność planowanej inwestycji z uchwałą Nr XIX/368/12 z dnia 28 sierpnia 2012r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm. – Maz. z dnia 15 października 2012r., poz. 2722), podnieść trzeba, że powyższy plan nie zawiera w ocenie Sądu przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podzielić należy przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 14 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2035/09 (orzeczenie dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), mówiące, że zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym nie mogą stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Dalej wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że organ wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji jest związany dokonanym przez właściwy organ administracji uzgodnieniem w zakresie przepisów o ochronie przyrody i nie może w nie ingerować. Niemniej jednak w niniejszej sprawie sądowa kontrola dokonana w trybie art. 135 p.p.s.a. wykazała, że milczące uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska było przedwczesne i nie można go zweryfikować na podstawie akt sprawy. Dlatego też koniecznym stało się wyeliminowanie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane m.in. w oparciu o milczące uzgodnienie organu.

Rozpatrując sprawę ponownie organy zastosują się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku.

Stwierdzając zatem naruszenie przepisów prawa należało w pkt 1 uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 3 na stosownie do art. 200 powołanej ustawy.