Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 866/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. J. i M. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2020 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej powoływana jako ugn) po rozpatrzeniu odwołania E. S.A. w G. Oddział T. (dalej określana jako Spółka lub Inwestor) od decyzji Starosty L. z [...] stycznia 2020 r., znak [...], odmawiającej zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...], położonej w miejscowości T., gmina K. celem wykonania czynności zmierzających do założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej – w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję w całości, w pkt II ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości o powierzchni [...] m2 (pas technologiczny) będącej własnością M. i M. małżonków J., położonej w obrębie T., gmina K., powiat l., województwo [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka numer [...] , dla której urządzona jest księga wieczysta numer [...] , poprzez zezwolenie E. S.A. w G. - Oddział w T. na wykonanie na przedmiotowej nieruchomości czynności związanych z budową urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci budowy linii kablowej SN-15kV na głębokości 1,1 m (licząc od powierzchni gruntu do kabla) na długości [...] m; kabel należy przysypać 10 centymetrową warstwą piasku, umieszczając taśmę PCV (90,5 x 300 mm) koloru czerwonego; rów kablowy należy zasypać ziemią z wykopu zagęszczając ją co 20 cm; na całej długości kabla ułożonego w ziemi stosować trwałe oznaczniki informacyjne rozmieszczane co 10 m z danymi technicznymi linii kablowej zgodnie ze standardami E. S.A.; pas technologiczny potrzebny do wykonania ww. czynności przedstawia mapa sytuacyjno-wysokościowa stanowiąca załącznik znajdujący się w aktach sprawy. Ponadto Wojewoda wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega w szczególności na uprawnieniu inwestora do wstępu na tę nieruchomość w celu wykonania w całości przedmiotowych czynności oraz zobowiązał inwestora do przywrócenia stanu poprzedniego ww. nieruchomości. Ponadto, w celu prawidłowego zabezpieczenia interesów właściciela inwestor zobowiązany jest do poinformowania Starosty L. o terminie przeprowadzenia prac oraz do przedłożenia dokumentacji pozwalającej ustalenie stanu faktycznego na gruncie przed i po dokonaniu prac ww. inwestycji liniowej. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania w wysokości uzgodnionej między właścicielem a inwestorem (art. 128 ust. 4 ugn). Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia zgłoszenia takiego roszczenia, wszczęte zostanie przez starostę postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Uprawnienia przedsiębiorcy przesyłowego uzyskane na podstawie niniejszej decyzji są skutecznie wobec każdego właściciela nieruchomości, a obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wnioskiem z [...] .11.2019 r. Spółka wystąpiła do Starosty L. o wydanie na podstawie art. 124 ugn decyzji zobowiązującej właścicieli, tj. M. i M. małżonków J. (dalej określani jako Skarżący) do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z budową linii kablowej SN 15 kV pomiędzy stacjami T. i L. Planowana inwestycja stanowi realizację obiektów liniowych oraz urządzeń infrastruktury technicznych z zakresu energetyki.

Starosta L. decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] , odmówił wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła Spółka, zarzucając jej naruszenie art. 7, 7a, 75 § 1 i 80 kpa w związku z 124 ust. 1 i 3 ugn poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zabranego w sprawie skutkującą odmową wydania decyzji.

Rozpoznając odwołanie, Wojewoda wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 124 ust. 1 ugn, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 3 ugn, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Zdaniem Wojewody zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ I instancji nieprawidłowo wydał decyzję, uznając za niespełnienie ustawowych przesłanek dopuszczalności zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający celem wydania decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości objętej wnioskiem.

Przedmiotowa nieruchomość objęta jest decyzją Wójta Gminy K. z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] , o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii kablowej SN-15kV pomiędzy stacjami T. i L. na działkach położonych w obrębie [...] L., gmina C., obręb [...] D., obręb [...] T., gmina K. Z treści tej decyzji wynika, że działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się na terenie projektowanej podziemnej linii kablowej średniego napięcia SN-15kV długości 2,4 km wraz z budową dwóch słupów kablowych. Wobec takich zapisów należy zgodzić się, że wnioskowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodne z ww. decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że rozpatrywany wniosek związany jest z realizacją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ugn. Przepis ten stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji, płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania tych przewodów i urządzeń. Wobec powyższego organ I instancji niewłaściwie zastosował art. 124 ust. 1-7 ugn w związku z art. 7 i art. 77 kpa oraz nie w pełni wyjaśnił stan faktyczny sprawy, pozwalający na zastosowanie art. 124 ust. 1 ugn, ponieważ przedmiotowa linia kablowa, której budowa dotyczy, znajduje się na obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2002 r.

Starosta L. w swojej decyzji uzasadnił na podstawie protokołu z przeprowadzonych oględzin nieruchomości [...].12.2019 r., że we wniosku Inwestora zawarte są informacje sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym na gruncie, podnosząc, że wnioskował on o założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej po wcześniejszym demontażu istniejącej infrastruktury technicznej na przedmiotowej nieruchomości. Wskazany zapis, na który powołuje się organ I instancji, faktycznie znajduje się w pkt c wniosku z [...] .11.2019 r. W ocenie organu odwoławczego niezgodne jest z przepisami prawa wyrywkowe stosowanie oceny materiału dowodowego, co powoduje naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9, 10 i art. 77 kpa, nakładających na organy administracji publicznej obowiązek szczegółowego wyjaśniania sprawy oraz wyjaśnienia stronom wszystkich przesłanek, którymi organ kierował się przy jej załatwianiu. Organ I instancji nie przeanalizował wszystkich dowodów w sprawie, tylko skupił się na fragmencie wniosku, który w ocenie organu odwoławczego jest oczywistą pomyłką pisarską. Analiza całości zebranego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, że wnioskodawcy chodzi o wybudowanie nowych obiektów liniowych oraz urządzeń infrastruktury technicznych z zakresu energetyki. Ponadto pełnomocnik Inwestora pismem z [...] .01.2020 r. wyjaśnił, że wniosek dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu budowy podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej oraz że błędnie opisano prace, które będą dotyczyć nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania.

W ocenie organu odwoławczego spełniony został również warunek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 ugn. Inwestor wskazał, że przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości podjął rokowania z jej właścicielem w celu uzyskania zgody na wykonanie planowanych prac. W ocenie organu odwoławczego Starosta L. niewłaściwie uznał ilość kontaktów z właścicielem nieruchomości, jak również obowiązku ustalenia przez Inwestora przyczyn braku zgody i niepodjęcia żadnych czynności, zmierzających do uwzględnienia stanowiska właściciela, który wyraził zgodę na udostępnienie swojej nieruchomości w celu posadowienia urządzeń przesyłowych. W niniejszym postępowaniu, jak wynika z akt sprawy, Inwestor przeprowadził z właścicielem nieruchomości stosowne rokowania. Pierwsze spotkanie pomiędzy właścicielami nieruchomości oraz Spółką odbyło się [...] .11.2018 r. w sprawie określonej w umowie wysokości wynagrodzenia. Ponadto fakt ten potwierdza korespondencja pomiędzy stronami, znajdująca się w aktach sprawy. Inwestor pismem z [...] .02.2019 r. zaproponował właścicielowi nieruchomości za wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń kwotę w wysokości [...] zł, informując jednocześnie, że do wykonania konieczne będzie zajęcie powierzchni [...] m2, oznaczonej na załącznikach graficznych jako pas technologiczny (zajęcia) o długości [...] m. Właściciel nieruchomości pismem z [...] .01.2019 r. poinformował pełnomocnika Inwestora, że zaproponowana kwota wynagrodzenia jest rażąco zaniżona, realna strata poniesiona w związku z udostępnieniem nieruchomości w zaproponowanym zakresie to w ocenie właściciela [...] zł. Ponadto odszkodowanie za szkody powinno być ustalone na 7 dni przed rozpoczęciem inwestycji i obejmować szkody materialne i niematerialne oraz czas zajęcia nieruchomości. Ponadto w sytuacji gdyby wykonawca przekroczył zakładany 6-metrowy pas zajęcia w celu wykonania prac, kwota odszkodowania powinna ulec stosunkowemu zwiększeniu. Inwestor ponownie pismem z [...] .08.2019 r. zaproponował właścicielowi nieruchomości odszkodowanie w wysokości [...] zł. Natomiast właściciele nieruchomości poinformowali pismem z [...] .08.2020 r., że dalsza wymian korespondencji nie ma sensu, sugerując spotkanie z kompetentnym przedstawicielem Inwestora oraz wszystkimi właścicielami gruntów, na których prowadzona będzie inwestycja. Ponadto [...] .01.2020 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w sprawie ustalenia warunków dotyczących wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości. Z treści ww. notatki wynika, że przedstawiciel Spółki zaproponował kwotę [...] zł, natomiast obecny jeden z właścicieli proponuje kwotę [...] zł, co jednoznacznie potwierdza fakt, że strony nie doszły do porozumienia.

Opisany powyżej stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że negocjacje zakończyły się fiaskiem. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego nie można się zgodzić z podnoszonym przez Starostę L. brakiem przeprowadzenia negocjacji.

Niezrozumiałe było dla organu odwoławczego stanowisko Starosty L. w zakresie art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Organ I instancji pominął i nie brał pod uwagę dyspozycji art. 21 ust. 2 ustawy zasadniczej, w której określona jest instytucja prawna wywłaszczenia stanowiąca najbardziej drastyczną postać ingerencji w prawo własności, dlatego też podstawowe przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone zostały w akcie prawnym najwyższego rzędu. W niniejszym postępowaniu organ I instancji wziął pod uwagę wyłącznie interes indywidualny właściciela nieruchomości, nie biorąc pod uwagę interesu publicznego, a w szczególności zakres ilościowy podmiotów, które będą korzystały w przyszłości z wybudowanej sieci kablowej.

Starosta, wydając decyzję, nieprawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie niespełnione zostały przesłanki zastosowania art. 124 ugn. Ponadto Wojewoda dopatrzył się w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9, 10 i art. 77 kpa, nakładających na organy administracji publicznej obowiązek szczegółowego wyjaśniania stronom.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty. W przedmiotowej sprawie Wojewoda ustalił, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest wystarczającym w celu wydania decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości objętej wnioskiem.

Skargę na powyższą decyzję złożyli M. i M. J., zarzucając jej naruszenie art. 124 ust. 1 ugn poprzez jego zastosowanie pomimo braku wystąpienia przesłanek uzasadniających ustalenie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w tym nieprzeprowadzenie przed wydaniem decyzji wymaganych czynności zmierzających do polubownego udostępnienia nieruchomości.

W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że kwota zaproponowana przez Inwestora jest rażąco niska. Organ pominął kwestię odszkodowania za straty w uprawach oraz koszt rekultywacji gruntów w trakcie i po zakończeniu budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wskazane. Sąd, działając z urzędu, stwierdził w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji naruszenia prawa procesowego oraz powiązane z nimi naruszenia prawa materialnego, których istotność oraz stopień wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy uzasadniają ingerencję sądowoadministracyjną. Powyższe naruszenia dotyczą przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 124 ust. 1 ugn.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 124 ust. 1 ugn, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że Wojewoda słusznie uchylił decyzję organu I instancji, ponieważ w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn, a mianowicie bezsporne jest, że istnieje decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosząca się do inwestycji planowanej na nieruchomości będącej własnością Skarżących, tj. decyzja Wójta Gminy K. z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] , o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii kablowej SN-15kV pomiędzy stacjami T. i L. Ponadto, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, w sprawie miały miejsce rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 ugn.

Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji, podkreślić należy, decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 ugn ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to zatem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. W związku z tym w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ugn zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela, i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Dyspozycja art. 124 ust. 1 ugn stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Decyzja wydawana na podstawie powyższego przepisu powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres (por. wyroki NSA z dnia 23.11.2009 r., I OSK 197/09, z 4.08.2015 r., I OSK 1629/14).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji pod kątem tak rozumianych obowiązków organu i warunków, jakie spełniać powinna decyzja, zauważyć należy, że reformując rozstrzygnięcie organu I instancji, Wojewoda wskazał jedynie, że "Pas technologiczny potrzebny do wykonania ww. czynności przedstawia mapa sytuacyjno-wysokościowa stanowiąca załącznik znajdujący się w aktach sprawy". Już z tego tylko powodu zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu ścisłego określenia zakresu ograniczenia prawa własności. Zakres ograniczenia prawa własności w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ugn musi być, jak wskazano wyżej, ściśle określony, a samo rozstrzygnięcie winno wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, co w niniejszej sprawie przekłada się na wymóg dokładnego określenia przebiegu linii elektrycznej i granic pasa technologicznego. Tymczasem organ określił, i to również nieprawidłowo, pas technologiczny, nie wskazując równocześnie dokładnego przebiegu inwestycji. W decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości musi zostać wskazany jednoznacznie, poprzez zaznaczenie na odpowiedniej mapie, przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (pas technologiczny) – vide wyrok WSA w Szczecinie z 25.09.2015 r., II SA/Sz 137/15. Przy czym podkreślenia wymaga, że załącznik mapowy dołączony do decyzji o ograniczeniu winien być tak opisany, by nie powstały wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją. Mapy powinny zawierać podpis i pieczęć z adnotacją wskazującą na datę i numer decyzji, której ma stanowić integralną część (tak WSA w Szczecinie w wyroku z 12.10.2016 r., II SA/Sz 546/16). Załącznik graficzny do decyzji stanowi co do zasady jej integralną część. Musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa, załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której integralną część ma stanowić. Zatem samo odwołanie się do bliżej nieokreślonych map znajdujących się w aktach sprawy stanowi naruszenie art. 107 § 1 kpa.

Ponadto, wymogi, jakimi musi odpowiadać najpierw w toku postępowania rozpatrywana, a następnie jako załącznik rozstrzygająca mapa, zostały określone przez § 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U z 2011 r. Nr 263, poz. 1572, aktualnie zastąpione przez rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Dz. U. z 2020 r. poz. 1429). Przywołany akt wykonawczy wydano na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zawierającego delegację ustawową do ustalenia standardów kartograficznych na potrzeby między innymi typowych postępowań administracyjnych, do których z pewnością należy postępowanie w sprawie wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 16.12.2016 r., I OSK 213/16). W związku z powyższym rozstrzygnięcie decyzji dla jej jednoznaczności musi być oparte na pozyskanej mapie do celów prawnych, sporządzonej przez uprawnioną do tego osobę. Takich map brak jest w aktach sprawy.

Podkreślenia również wymaga, że zgodnie z art. 124 ust. 7 ugn, decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, natomiast na podstawie art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wykonywanie prac geodezyjnych i kartograficznych niezbędnych do dokonywania wpisów w księgach wieczystych niezbędne jest posiadanie uprawnień zawodowych. Przepisy te dodatkowo potwierdzają konieczność załączenia do decyzji stosownej mapy (map).

Dodatkowo wskazać trzeba, co nie było przedmiotem analizy Wojewody, że organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Musi to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z 22.03.2005 r., I SA/Wa 223/04, LEX nr 189031). Takich rozważań nie ma w zaskarżonej decyzji.

Nie mają natomiast racji Skarżący, zarzucając, że w stanie faktycznym sprawy organ nienależycie udokumentował "bezskuteczność rokowań". Odnośnie przeprowadzonych rokowań między inwestorem a właścicielem nieruchomości należy wskazać, że przepis art. 124 ust. 3 ugn nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, przy czym spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia takich rokowań. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok NSA z 22.02.2012 r., I OSK 357/11). Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza zaś stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3.09.2014 r., II SA/Rz 542/14, LEX nr 1510484). Z akt administracyjnych wynika, że Skarżący, choć wyrażali zgodę na przeprowadzenie inwestycji, nie godzili się na wysokość odszkodowania przedstawioną w propozycji przez Inwestora, który z kolei warunki stawiane przez Skarżących uznał za zbyt wygórowane. Tym samym nie było możliwości osiągnięcia porozumienia i zawarcia umowy regulującej warunki wejścia na teren nieruchomości należącej do Skarżących. Należy przy tym podkreślić, że nie jest istotne, z czyjej winy nie doszło do zawarcia ugody, bowiem przesłanka określona w art. 124 ust. 3 ugn jest spełniona przez sam fakt podjęcia rokowań. Bezskuteczność rokowań w niniejszej sprawie udokumentowana została przez wnioskodawcę i wynika ona wprost z przedłożonych przez niego dokumentów. Podkreślenia dodatkowo wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, że w toku postępowania odbyła się również rozprawa administracyjna, która dodatkowo potwierdza, że rokowania były bezskuteczne.

Skarżącym należy wskazać, że decyzja oparta o art. 124 ugn stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 11.07.2003 r., SA/Rz 1635/00) w rozumieniu ustawy Prawo budowlane tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości. W związku z tym także tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny. Stosownie bowiem do art. 124 ust. 4 ugn na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu lini elektrycznej. Natomiast w przypadku gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ugn, zgodnie z którym przysługuje odszkodowanie za powstałe szkody. Przy czym roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Zatem starosta, wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ugn, nie ustala od razu odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności, stosownie do powołanych przepisów ustawy, ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 ugn (por. wyrok NSA z 5.10.2007 r., I OSK 1398/06, LEX nr 427507). Jeżeli natomiast założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (art. 124 ust. 5 ugn).

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzeczono jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę, że wystąpiły podstawy do wydania decyzji w rozumieniu art. 124 ust. 1 ugn i wyda w związku z tym stosowną decyzję, przy czym w prawidłowy sposób określi zakres ograniczenia prawa własności, co znajdzie odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonych mapach, które będą stanowiły załącznik do decyzji. Ponadto organ dokona analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właścicieli nieruchomości przebiegu inwestycji.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 1 i art. 210 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwzględnieniem uiszczonego przez Skarżących wpisu.