Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2558/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1120/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania tablicy reklamowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1120/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010r., nr [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania tablicy reklamowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na instalacji wolno stojącej tablicy reklamowej typu [...] o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 6,00 x 3,00 m (18 m²), 6,36 x 3,36 m (z ramami ozdobnymi) umieszczonej na fundamencie prefabrykowanym nietrwale związanym z gruntem przy ul. [...], na dz. nr ew. [...], obręb [...], dzielnica [...] m.st. Warszawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach tej decyzji wskazano, że w dniu 28 kwietnia 2008 r. inwestor zgłosił zamiar zainstalowania wyżej opisanej wolno stojącej tablicy reklamowej typu [...] o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 6,00 x 3,00 m (18m²), 6,36 x 3,36 m (z ramami ozdobnymi).

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych wskazując, że zamierzona inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zapadła zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...].

Organ odwoławczy przywołał treść art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz zauważył, że w przedmiotowej sprawie wolno stojące urządzenie reklamowe posadowione jest na fundamencie nie przestawnym, trwale związanym z gruntem.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Mazowiecki wskazał, że do budowli będących wolno stojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a organ dokonujący kwalifikacji prawnej, czy dany obiekt (urządzenie reklamowe) wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinien mieć na uwadze przepis art. 5 ustawy Prawo budowlane w świetle którego nie jest obojętna wielkość oraz cechy konstrukcyjne obiektu. Organ zauważył także, że wszystkie wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane budowle, w tym wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wymagają pozwolenia na budowę. O tym zaś czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Ponadto organ podniósł, że wykonania tego typu urządzeń reklamowych nie można uznać za "instalowanie". Nie ulega bowiem wątpliwości, że roboty budowlane związane z wykonaniem tego typu urządzenia reklamowego to budowa, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różnorodny, najistotniejsze jest, aby konstrukcja wraz z fundamentem była na tyle trwała, ażeby uniemożliwić jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Organ wskazał, że na planowaną inwestycję składają się: tablica reklamowa [...] o wymiarach 6,36 m x 3,36 m (wraz z elementami ozdobnymi), fundament prefabrykowany żelbetonowy o wymiarach 4,0 x 2,0 m i wysokości 0,5 m o kształcie trapezowym.

W ocenie organu odwoławczego powyższe wymiary oraz obecność fundamentu uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem. W tej sytuacji organ stanął na stanowisku, że brak było merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści, niż zawarte w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2008 r., nr [...].

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z artykułem 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że roboty budowlane związane z zainstalowaniem nośnika reklamowego w niniejszej sprawie nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia, gdyż dotyczą wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie skarżącej Spółki istotą problemu było ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie, a zatem określenie charakteru robót budowlanych koniecznych do ich wykonania, tzn. budowy czy instalacji.

Spółka podniosła, że skoro przedmiotowe urządzenie reklamowe nie stanowi obiektu szczególnie skomplikowanego technicznie to niezrozumiałe jest dla skarżącej Spółki dlaczego organy uważają, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem postępowania powinno być poddane reżimowi uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto strona skarżąca podniosła, że organ nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co stanowiło naruszenie art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za bezzasadną. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga ta została oddalona.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane można mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na zrealizowanie których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Do drugiej zaś grupy zaliczyć należy tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których wymagane jest - zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowa sprawa, jak zaznaczono, dotyczy zamiaru wykonania urządzenia reklamowego na gruncie, dlatego też kluczowym zagadnieniem jest wyjaśnienie kwestii, czy zgłoszone roboty stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tejże ustawy, której zrealizowanie objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Nadto Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, iż uzyskania pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Zdaniem Sądu z treści przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych uzależnił tylko od "instalacji", natomiast faktycznie bez znaczenia dla tejże instalacji pozostaje miejsce, w jakim ma to nastąpić, a więc czy będzie miała ona nastąpić na budynku czy też na gruncie. W tych warunkach istotnym więc, w ocenie Sądu, pozostaje zdefiniowanie pojęcia "instalacji" w odniesieniu do urządzeń reklamowych. W myśl art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ppkt b wymienionej ustawy obiektem budowlanym jest budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Mając na uwadze definicję budowli określoną w treść przywołanego przepisu, stwierdzić należy, iż urządzenie reklamowe wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 ppkt b ustawy Prawo budowlane.

Analizując pojęcie "instalacji" Sąd stwierdził, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji tego pojęcia, w przeciwieństwie do pojęcia budowy. W tej sytuacji koniecznym jest odwołanie się do słownika języka polskiego zgodnie, z którym (np. Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1988, str. 794) przez instalowanie należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu). Bliskoznaczne pojęcie "montażu" oznacza zaś składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (tenże Słownik, tom II, str. 209).

Przedstawione rozumienie zarówno pojęcia instalowania, jak i montażu odnosi się do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy twór. Przenosząc przedstawione uwagi na grunt przedmiotowej sprawy oraz ustawy Prawo budowlane stwierdzono, że w wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe, a zakres prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tegoż urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. Inne będą bowiem np. prace wykonywane przy realizacji urządzenia wolno stojącego o wadze kilku kilogramów, a inne o wadze kilku ton, inne przy urządzeniu o wysokości jednego metra, a inne przy urządzeniu o wysokości kilkunastu metrów.

To, że ustawodawca wprost w przepisach ustawy Prawo budowlane nie wprowadził takiej klasyfikacji urządzeń reklamowych, nie oznacza, iż nie wynika ona z przepisów ogólnych, jak np. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz z regulacji zawartych w przepisach o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych.

Nadto Sąd I instancji stwierdził, że wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa stanowią wyznacznik tego, czy dany obiekt może być uznany za obiekt wolno stojący trwale związany z gruntem, czy też wolno stojący nie związany trwale z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, należy – w ocenie Sądu – wziąć także pod uwagę art. 5 ustawy Prawo budowlane w świetle którego nie jest obojętna wielkość i cechy konstrukcyjne obiektu.

W związku z powyższym Sąd uznał, że dla przyjęcia, czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane istotne znaczenie ma zakres prac poprzedzających wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego. Wskazał także, że po pierwsze należy ustalić czy planowane prace nie mieszczą się w zakresie robót budowlanych dla realizacji których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane jest bowiem normą szczególną w stosunku do regulacji o charakterze ogólnym, jaką stanowi art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Na poparcie powyższego poglądu Sąd I instancji przytoczył szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Konkludując Sąd I instancji przyznał, że obiekt będący przedmiotem zgłoszenia w przedmiotowej sprawie to wolno stojąca tablica reklamowa o wymiarach 6,36 m x 3,36 m, ustawiona na monolitycznym żelbetonowym fundamencie trwale połączonym z gruntem. Zdaniem Sądu bez znaczenia jest, że w zgłoszeniu wskazano, iż jest to urządzenie nietrwale związane z podłożem oraz, iż fundament usytuowany jest na powierzchni terenu. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru (obliczenia statyczne dotyczące obciążenia wiatrem). W ocenie Sądu nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, że muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. Ponadto umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu wiąże się z użyciem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane z uwagi na jej ciężar i wymiary. Prawidłowo zatem przyjęły organy administracji, że jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz uznanie poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ww. ustawy i w związku z tym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie za prawidłowe ustalenie, że wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie, względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania z gruntem, co nie wynika z materiału dowodowego sprawy, oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć znaczenie dla poczynionych przez Sąd ustaleń, zwłaszcza przez przyjęcie, że przedmiotowe urządzenie reklamowe pomimo tego, że miało być instalowane na obiekcie budowlanym – chodniku, jest trwale związane z gruntem.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak też zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna zawiera również wniosek o rozważenie możliwości zwrócenia się w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów NSA budzącego poważne wątpliwości zagadnienia prawnego – czy wykonywanie robót budowlanych polegających na ustawieniu urządzenia reklamowego bez związania tego urządzenia za pomocą środków technicznych z gruntem w sposób trwały wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i czy przyjęcie trwałości związania z gruntem wystarczy jedynie waga i rozmiar urządzenia reklamowego zapewniająca mu stabilne i bezpieczne posadowienie na gruncie albo przyjęcie tej sprawy do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów w trybie art. 187 § 3 p.p.s.a.

W motywach skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe uzasadnienie dla podniesionych zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, a te zaś nie zasługiwały na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z tym, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania ściśle wiąże się z zarzutem naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), bowiem trafnie przyjęto, że w niniejszej sprawie ww. przepisy nie mają zastosowania.

Zdaniem organów orzekających w sprawie oraz Sądu I instancji przedmiotowe urządzenie reklamowe jest wolno stojącym, trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym wymienionym w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, którego budowa musi być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Argumentacja skarżącej Spółki zmierza natomiast do wykazania, że przedmiotowe roboty budowlane polegają na instalacji urządzenia reklamowego, co wymaga jedynie zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe urządzenie nie jest, w ocenie skarżącego kasacyjnie, urządzeniem reklamowym wymienionym w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że w tej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o jakim mowa w powołanym wyżej art. 3 pkt 3.

Należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy wolno stojąca tablica reklamowa jest trwale związana z gruntem, a więc wymaga pozwolenia na budowę i nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Bezsporną pozostaje okoliczność, iż skarżąca Spółka zgłoszeniem z dnia 28 kwietnia 2008 r. wyraziła wolę wykonania robót budowlanych polegających na instalacji wolno stojącego nośnika reklamowego, na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w W. Urządzenie reklamowe będące przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie składa się z jednej tablicy reklamowej typu [...] o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 6,0 x 3,0 m (18 m²). Łączna wielkość tej tablicy z ramami ozdobnymi wynosi zaś 6,36 m x 3,36m, a posadowiona jest ona na fundamencie prefabrykowanym (żelbetonowym) o wymiarach 4,0 m x 2,0 m i wysokości 0,5 m o kształcie trapezowym. Wysokość słupa, na którym ma być umieszczona tablica reklamowa wynosi 4,2 m.

Powyższe urządzenie realizowane jest na podstawie projektu powtarzalnego. Niewątpliwie zauważyć w tym miejscu należy, że faktem notoryjnym, ale też wynikającym z wielu postępowań sądowych jest to, że ten typ wolno stojących tablic reklamowych jest szeroko wykorzystywany przez różne podmioty. Kwestia ich kwalifikacji w świetle unormowań ustawy Prawo budowlane stała się przedmiotem licznych orzeczeń sądowych.

Wśród tych orzeczeń dominuje pogląd, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a więc jest to trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 883/10; wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10; wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1078/10).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) podlega wyłączeniu jedynie w przypadkach wymienionych w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane - niedopuszczalne jest zatem stosowanie do nich wykładni rozszerzającej. Natomiast z systematyki art. 29 ww. ustawy wynika, że w ust. 1 zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. Zgodnie więc z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych, niż budowa robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane robotami budowlanymi są roboty polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę należy natomiast rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ww. ustawy). Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane dotyczy więc jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem robót budowlanych w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07).

Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W przepisie tym wskazano przykładowe desygnaty tego pojęcia, a wyliczenie to ma ukierunkować kwalifikowanie konkretnego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych, do której przepis ten się odnosi, przy pomocy tożsamych cech lub cech zbliżonych.

W dokumentacji projektowej przedmiotowego nośnika reklamowego zawarto opis projektu oraz zakres przewidywanych robót budowlanych, w tym obejmujący przygotowanie podłoża pod podstawę fundamentową, osadzenie prefabrykatu, montaż konstrukcji stalowej tablicy, wykonanie przyłączy instalacji elektrycznej. W projekcie wskazano, że podstawę można ustawić na podłożu betonowym, asfalcie lub bezpośrednio na gruncie - piaskach, piaskach gliniastych, żwirach o wskazanym stopniu zagęszczenia.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego w określonym miejscu na gruncie posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego planowana tablica to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość. Jej ustawienie na nieruchomości uniemożliwia jakiekolwiek inne jej zagospodarowanie. Parametry techniczne tego obiektu przedstawione w projekcie budowlanym, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwalają na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.

To, że jest to obiekt przestawny i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wyrażany już niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji. Bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowej tablicy reklamowej zapewnia m. in. betonowy fundament powodujący trwałe związanie jej z gruntem.

Zauważyć należy, że już w wyroku z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolno stojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Dla przyjęcia zatem, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowione jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu. Z kolei w wyroku z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1456/08, zaznaczono, że stanowisko, według którego urządzenie reklamowe w postaci wolno stojącego nośnika reklam stanowi budowlę, jest jednolicie podzielane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak jest zatem, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, jakichkolwiek podstaw do kierowania tego zagadnienia, które rozstrzygane jest w tym postępowaniu do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, jak to wynika z wniosków skargi kasacyjnej, albowiem nie można mówić w okolicznościach tej sprawy o wystąpieniu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W związku z powyższym za nieuzasadnione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

Jednocześnie nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, jaki stan faktyczny sprawy wynika z tych akt i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednocześnie obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Jednakże norma art. 133 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ administracji publicznej i zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji – porównaj wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 53/11, publikowany w zbiorze LEX nr 990260.

Naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd I instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Nie budzi wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonych do niego decyzji w oparciu o kompletne akta sprawy przekazane wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez organ II instancji i wydał na ich podstawie prawidłowy wyrok. Niewątpliwie zasadnie Sąd I instancji uznał, oceniając materiał dowodowy sprawy, że wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego, jego konstrukcja, przeznaczenie, względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania z gruntem i takie trwałe związanie z gruntem występuje w tej sprawie.

Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazane w skardze zarzuty nie mogły spowodować jej uwzględnienia, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.