Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1845/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1105/10 w sprawie ze skargi W. I. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia dokumentacji powykonawczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1845 / 11

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. I. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej terminu wyznaczonego do wykonania nałożonego obowiązku, a w pozostałej części utrzymującą w mocy tę decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia dokumentacji powykonawczej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krośnie z dnia [...] listopada 1995 r. o pozwoleniu na budowę K. L. i A. L., wznieśli na działce nr [...] w N. budynek mieszkalny. Po zrealizowaniu powyższego obiektu, decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 1998 r. stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. z uwagi na to, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] września 1995 r. o warunkach zabudowy. Skarga na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. o pozwoleniu na budowę została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2002 r. sygn. akt IV SA 2802/02.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. organ nakazał inwestorom rozbiórkę tegoż budynku. Decyzję powyższą na mocy art. 138 § 2 K.p.a. uchylił Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Skarga W. I. na decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2005 r. (sygn. akt II SA/Rz 737/04), od którego wniesiona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. (sygn. akt II OSK 502/06).

Kolejno, postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, a następnie decyzją z dnia [...] września 2007 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego tego budynku. Powyższe postanowienie, jak i decyzja zostały uchylone przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiednio postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. i decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Oba rozstrzygnięcia zostały zaskarżone przez W. I., na skutek czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesione na nie skargi wyrokami z dnia 16 lipca 2008 r. (odpowiednio: sygn. akt II SA/Rz 181/08 i II SA/Rz 180/11). Skargi kasacyjne od tych wyroków zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 29 października 2009 r. (odpowiednio: sygn. akt II OSK 1734/08 i II OSK 1720/08).

Prowadząc ponownie postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 104 K.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na właścicieli działki nr ewid. [...] w N. K. L. i A. L. obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce odpowiadającej wymogom stawianym podmiotom ubiegającym się o wydanie pozwolenia na budowę. Dokumentacja ta obejmować miała: dokumentację sporządzoną na aktualnej mapie, określającą granice działki, usytuowanie, obrys i układ istniejących, w tym zrealizowanych przez inwestora, obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzenia lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy, dokumentację określającą funkcję, formę i konstrukcję budynku, jego charakterystykę energetyczną, niezbędne rozwiązania techniczne i materiałowe, a także przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, we wskazanym terminie.

Na skutek odwołania wniesionego przez W. I., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uchylając ją jedynie w zakresie terminu wykonania powyższych obowiązków i wyznaczył nowy termin na przedłożenie przez inwestorów dokumentacji do dnia 31 grudnia 2010 r.

Zdaniem organu odwoławczego stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krośnie z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 1995 r., które miało miejsce już po wzniesieniu budynku, przemawia za koniecznością zastosowaniem procedury legalizacyjnej z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, na co także wskazały Sądy w wymienionych wyżej wyrokach uznając, że podstawą postępowania legalizacyjnego powinien być przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Za bezzasadne organ uznał żądanie skarżącego wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego oraz wskazanie naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniając przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 1720/08, organ stwierdził, że powinien wezwać inwestorów do przedłożenia dokumentacji powykonawczej, obejmującej dokumentacją budowy i inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. To, bowiem pozwoli na ocenę zgodności inwestycji z przepisami Prawa budowlanego i podjęcie dalszych decyzji, co do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót, zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Skargę na powyższa decyzję wniósł W. I., zarzucając jej naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na faktycznym przedłużeniu terminu do złożenia wskazanej w decyzji organu I instancji dokumentacji, do czego organ nie miał podstaw. Winien on natomiast orzec o rozbiórce przedmiotowego budynku mieszkalnego. Skarżący zarzucił skarżonej decyzji naruszenie art. 64 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na niewłaściwe uznanie, że w rozumieniu tych przepisów w zakresie przedsięwzięcia budowlanego, dla którego rozważana jest kwestia jego legalizacji nie mieszczą się uwarunkowania wynikające z dotychczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. oraz z istniejącego na opisywanym obszarze stanu faktycznego, sytuujące działkę nr ewid. [...] w N. na terenach przemysłowych i w tzw. strefie uciążliwości od Zakładu G., z uwagi na co wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżący powołał także poprzednio obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego z 1982 r. oraz z 1991 r., w których teren, na którym usytuowano przedmiotowy budynek mieszkalny był oznaczony jako przemysłowy i wyłączono na nim zabudowę mieszkaniową. Wyznaczona strefa uciążliwości sięgała do połowy działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał ją za bezzasadną.

Powtarzając przedstawiony na wstępie stan faktyczny sprawy, Sąd zaznaczył, iż aktualnie działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu obejmującego tę działkę opracowano jedynie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy D. Plan dla przedmiotowego terenu obowiązywał w 1995 r., kiedy wydano decyzję o warunkach zabudowy, a następnie decyzję o pozwoleniu na budowę.

Jak zauważył Sąd, kluczową kwestią dla niniejszego postępowania jest fakt wzniesienia budynku mieszkalnego przed ostatecznym stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega, zatem wątpliwości, że inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. O powyższym przesądzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 737/04. Postępowanie naprawcze powinno, więc toczyć się w trybie przepisów zawartych w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, na co także wskazano w wyrokach sądów administracyjnych. Wprost wskazanie takie wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 737/04, które to stanowisko zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) jest wiążąca w sprawie. Wobec tego, że budowę przedmiotowego obiektu zakończono przed stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w orzeczeniach sądów administracyjnych zapadłych w rozpoznawanej sprawie przesądzono, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazują, iż jedynym możliwym trybem do zastosowania jest tryb wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz.718), którą zmieniono treść m.in. art. 48, art. 50 i art. 51, a także dodano art. 49a i art. 49b Prawa budowlanego, weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., zaś postępowanie naprawcze wszczęto w dniu 4 sierpnia 2003 r. na podstawie zawiadomienia W. I. z dnia 28 lipca 2003 r. Zatem do sprawy zastosowanie znajdują znowelizowane przepisy, gdyż nie zaistniały w sprawie warunki określone w art. 7 ust.1 i ust. 2 ustawy nowelizującej. Ponadto ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) poza nowelizacją m.in. art. 51 dodano do niego ust. 7. Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej przepis ten ma także zastosowanie do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Sąd uznał także, że należy mieć na względzie to, iż obowiązujące poprzednio miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego ostatecznie utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.). Natomiast od dnia 1 stycznia 2004 r. dla inwestycji na terenach dotychczas objętych planem miejscowym wydaje się decyzje o warunkach zabudowy bez uwzględnienia dotychczasowej treści planu, który z dniem 31 grudnia 2003 r. przestał być "stanem prawnym", o którym jest mowa w przepisach powoływanych przez skarżącego. Analiza w tym zakresie została już dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1720/08. Sąd ten stwierdził, że sama sprzeczność pozwolenia na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie jego wydania nie uzasadnia stwierdzenia, że brak jest możliwości legalizacji robót budowlanych wykonanych na podstawie tego pozwolenia. Jeśli w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego utracił moc prawną miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wykluczający zabudowę na danym terenie, to plan ten nie mógł stanowić przeszkody uniemożliwiającej legalizację obiektu. Skoro, bowiem plan nie był już elementem obowiązującego porządku prawnego, to nie można z niego wyprowadzać skutków prowadzących do ograniczenia prawa własności inwestorów. Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył także w tej sprawie możliwość zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, iż niemożliwość uwzględniania dotychczasowych planów miejscowych wynika także z przepisów art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji. Zasadą jest wymóg stosowania przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, a stosowanie innych przepisów, tj. takich, które utraciły moc powszechnie obowiązującą, musi wynikać z konkretnej podstawy prawnej.

Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest brak dokumentacji, w tym projektu budowlanego, który także został usunięty z obrotu prawnego. Stąd w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak, bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1720/08 w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego zasadnicze znaczenie ma brak dokumentacji budowy. Dokumentacja ta traci przymiot legalności, wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Skoro tak, to usunięcie stanu niezgodnego z prawem polegać powinno na złożeniu przez inwestora stosownej z uwagi na charakter inwestycji, pełnej dokumentacji, która powinna odpowiadać wymogom stawianym podmiotom ubiegającym się o pozwolenie na budowę. Podstawę do nałożenia na inwestora stosownego zobowiązania w przypadku inwestycji zakończonej stanowi zaś art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Stanowisko to stanowiło wskazanie dla organów i w obecnie prowadzonym postępowaniu wiązało się ono z nałożeniem na organy obowiązku przestrzegania przyjętego rozumienia przepisów, co wynika z art. 153 P.p.s.a.

Za bezzasadny Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego. Wskazując na treść art. 16 § 1 zdanie pierwsze i art. 130 § 1 i 2 K.p.a., Sąd uznał, że termin winien być tak wyznaczony, aby przy uwzględnieniu tych przepisów wykonanie decyzji było realnie możliwe. Na skutek odwołania złożonego przez skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie uzyskała przymiotu ostateczności i nie podlegała wykonaniu. Słusznie, zatem organ odwoławczy w tym zakresie orzekł reformatoryjnie, uwzględniając zakres obowiązków nałożonych na inwestorów. Nietrafność zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego znajduje też potwierdzenie we wcześniej wydanych wyrokach Sądów w przyjętej wykładni i wskazaniach dla organów, co do dalszego postępowania. Podobnie rzecz ma się z zarzutem naruszenia art. 64 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. I., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegającą na niewłaściwym uznaniu, że wskazany przepis nakazujący m.in. wydanie decyzji administracyjnej o rozbiórce obiektu budowlanego nie może znaleźć zastosowania w przypadku, w którym obiekt budowlany został wzniesiony w oparciu o decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę (która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności) i jednocześnie wbrew obowiązującemu w dacie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. (zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) podczas, gdy wskazany przepis nakazuje w opisywanej sytuacji wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, jeżeli z analizy stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jednoznacznie wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwalał na wzniesienie konkretnego obiektu budowlanego i gdy ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy powinno uwzględniać fakt naruszenia obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. przepisów postępowania w sytuacji, gdy uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a. zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające w konsekwencji na braku uchylenia w całości decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r., jak również poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2010 r. mimo, że wskazane organy administracji publicznej I i II instancji naruszyły przepis art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że stanu prawnego terenu, w odniesieniu do którego wszczęte zostało postępowanie naprawcze nie tworzy fakt wzniesienia obiektu budowlanego wbrew obowiązującemu w dacie wydawania pozwolenia na budowę miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego, podczas, gdy w rozumieniu ww. przepisów ta okoliczność w sytuacji, w której na analizowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia oceny możliwości legalizacji bezprawnie wzniesionego budynku, w tym z punktu widzenia rozważenia możliwości wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego;

b. zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające w konsekwencji na braku uchylenia w całości decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r. jak również poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2010 r. mimo, że wskazane organy administracji publicznej I i II instancji naruszyły przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że w sytuacji, w której konkretny obiekt budowlany został wzniesiony wbrew obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę przepisom prawa, w tym wbrew miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego i gdy jednocześnie analogiczna sytuacja dotyczy zabudowy na sąsiednich nieruchomościach, to realizowanie procedury naprawczej w taki sposób, że prawną dopuszczalność istniejącej zabudowy ocenia się m.in. według nielegalnie wzniesionej zabudowy nieruchomości sąsiednich (inwestorzy mają obowiązek sporządzić dokumentację nawiązującą do sąsiedniej zabudowy) jest nieprawidłowe, ponieważ jest niezgodne z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który dopuszcza ocenę możliwości zalegalizowania istnienia obiektu budowlanego m. in. poprzez porównanie z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich, ale przy ustawowym, wynikającym z powołanego przepisu założeniu, że jest to zabudowa co do legalności wzniesienia nie ma jakichkolwiek wątpliwości, gdy tymczasem w analizowanej spawie mamy do czynienia z sytuacją odwrotną tzn. polegającą na istnieniu na gruntach sąsiednich zabudowy sprzecznej z przepisami prawa, w tym z przepisami prawa miejscowego, co w konsekwencji powinno wykluczyć zastosowanie ww. przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego W. I. zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów poniesionych przez skarżącego tytułem wpisu od niniejszej skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa adwokackiego liczonych według norm prawem przepisanych, o ile skarżący nie przedstawi przed zamknięciem rozprawy odrębnego spisu kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), podkreślić należało tę okoliczność, iż sposób prowadzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego, w tym podjęte w nim rozstrzygnięcia, zostały przede wszystkim ukształtowane przez zapadłe uprzednio w sprawie prawomocne wyroki Sądów administracyjnych. Zawarte w tychże wyrokach oceny prawne i wskazania, co do dalszego postępowania zgodnie z normą art. 153 P.p.s.a. były wiążące dla organów administracyjnych, rozpoznających sprawę na jej kolejnych etapach, jak również dla Sądu pierwszej instancji kontrolującego zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2010 r., jak i Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. Tej okoliczności sprawy, zdaje się natomiast zupełnie nie dostrzegać autor kasacji, który przedstawiając podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie zupełnie abstrahuje od tych wyroków, pomimo iż to do nich nawiązywał Sąd pierwszej instancji, formułując swoją ocenę w sprawie i wskazując na przesądzenie określonych w nich kwestii. W swoich rozważaniach również nawiązywały do tychże wyroków organy administracyjne obu instancji. Powyższa uwaga pozostaje kluczowa zarówno dla oceny zarzutów kasacji, jak i zakresu ich rozpoznania, wyłączając możliwość analizowania tego, co już zostało przesądzone w tych prawomocnych wyrokach. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż z punktu widzenia rozpoznania niniejszej kasacji istotnym pozostawał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1720/08, w którym odniesiono się do większości zagadnień przedstawionych w niniejszej kasacji.

I tak za bezzasadny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Możliwość załatwienia sprawy na tej podstawie prawnej została, bowiem wykluczona właśnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1720/08, przy czym nie uległ zmianie ani stan prawny, ani stan faktyczny sprawy w oparciu, o który dokonano tej oceny. Przyznaje to zresztą sam skarżący, uzasadniając analizowany zarzut i wskazując w nim na usunięcie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Wyrażony, zatem przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd "co do braku możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadku, gdy roboty budowlane wykonano na podstawie pozwolenia na budowę następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego", pozostaje aktualny. Także argumentacja kasacji odnośnie konieczności uwzględnienia faktu naruszenia obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została w powyższym wyroku oceniona jako niezasadna poprzez stwierdzenie, iż "jeśli w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego utracił już moc prawną miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykluczający zabudowę na danym terenie, to plan ten nie mógł stanowić przeszkody uniemożliwiającej legalizację obiektu. Skoro, bowiem plan ten nie był już elementem obowiązującego porządku prawnego, to nie można z niego wyprowadzić skutków prowadzących do ograniczenia prawa własności inwestorów". Z tych też przyczyn, nie można było dopatrzeć się w ocenie Sądu pierwszej instancji uchybienia analizowanej normie.

W przytaczanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarto również wskazania, co do dalszego postępowania, przesądzając właściwość przepisów, na podstawie, których organy administracyjne winny podjąć dalsze działania. Wskazując na cel instytucji określonej w art. 51 ww. ustawy, Sąd kasacyjny w swym wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1720/08 uznał za zasadne nałożenia na inwestora stosownego zobowiązania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, do czego organy administracyjne się zastosowały i co słusznie przyjął za prawidłowe Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku. Ustalenie to wykluczało możliwość dalszej analizy zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W nawiązaniu do pozostałej argumentacji powyższego zarzutu odnośnie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również do drugiego zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zauważyć trzeba, iż powyższe przepisy odnoszą się do postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, która nie była przedmiotem niniejszej sprawy. W postępowaniu legalizacyjnym opartym na art. 50- 51 Prawa budowlanego organ nie może także badać legalność zabudowy innych działek niż przedmiotowa. Z powyższych względów analizowany zarzut wniesionej kasacji uznać należało za chybiony.

Z przedstawionych wyżej przyczyn i wobec nie stwierdzenia w sprawie przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy orzekł o oddaleniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej.