Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 559/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 45 ust. 2 i art. 46 pkt  1 lit. a
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
article: art. 8, art. 7 art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego Marcin Jarecki po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A sp.j. Zakład Pracy Chronionej z siedzibą w G. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] (nr [...]); II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącej spółki kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżona decyzja D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W.

Decyzją z dnia [...] (nr [...]) D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (dalej: "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania złożonego przez A sp.j. Zakład Pracy Chronionej z siedzibą w G. (dalej: "skarżąca spółka"), uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] (nr [...]) w przedmiocie nakazania wykonania określonych obowiązków i nakazał skarżącej spółce wykonanie obowiązków o następującej treści:

1. zapewnić do dnia 30 września 2014 r. prawidłowe znakowanie naturalnej wody mineralnej średniozmineralizowanej pochodzącej z otworu "[...]" o nazwie handlowej "[...]" zgodnie z nazwą ujętą w załączniku do obwieszczenia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 stycznia 2014 r. ( Dz. Urz. z dnia 21 stycznia 2014 r. poz. 27) przez:

- zastosowanie prawidłowego, jednoznacznego określenia w zakresie stopnia nasycenia dwutlenkiem węgla, zgodnie z załącznikiem nr 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych (Dz. U. nr 85, poz.466),

- prawidłowe określenie nazwy własnej otworu, z którego wydobywana jest naturalna woda mineralna przez stosowanie jednolitej, zgodnej ze stanem faktycznym terminologii, zgodnie z nazwą ujętą w załączniku do obwieszczenia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 stycznia 2014 r. (Dz. Urz. z dnia 21 stycznia 2014 r. poz. 27),

- zaprzestanie stosowania etykiet zawierających inne nazwy handlowe niż nazwa handlowa "[...]" przyjęta do znakowania naturalnej wody mineralnej średniozmineralizowanej wydobywanej z otworu "[...]", w tym zaprzestanie stosowania w znakowaniu tej wody dodatkowych nazw handlowych: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]".

2. zapewnić do dnia 30 września 2014 r. prawidłowe znakowanie naturalnej wody mineralnej średniozmineralizowanej zawierającej wapń i wodorowęglany z otworu (odwiertu) nr 5 o nazwie handlowej "[...]" przez:

- zastosowanie prawidłowego, jednoznacznego określenia w zakresie stopnia nasycenia dwutlenkiem węgla, zgodnie z załącznikiem nr 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych Dz. U. nr 85, poz.466)

Jednocześnie organ II instancji umorzył postępowanie w części dotyczącej znakowania naturalnych wód mineralnych o nazwach handlowych "[...]" i "[...]" przez stosowanie napisów dotyczących oceny i kwalifikacji rodzajowej wody na etykietach.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę wydania powyższej decyzji.

Postępowanie administracyjne zostało w tej sprawie wszczęte w następstwie kontroli przeprowadzonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., podczas której dokonano oceny etykiet przeznaczonych do znakowania wyrobów gotowych produkowanych przez skarżącą spółkę.

W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w znakowaniu, które dotyczyły określenia stopnia nasycenia dwutlenkiem węgla, tj. niewłaściwego nazewnictwa na etykietach wód:

- "[...] naturalna woda mineralna [...] lekko gazowana, pojemność 0,5 l. i 1,5 l"; napis na etykiecie "lekko gazowana" a powinno być "średnionasycona",

- "[...] naturalna woda mineralna [...] gazowana, pojemność 0,5 l. i 1,5 l"; napis na etykiecie "gazowana" a powinno być "wysokonasycona",

- "[...] naturalna woda mineralna [...] gazowana [...], pojemność 1,5 l": napis na etykiecie "gazowana" a powinno być "wysokonasycona",

- "[...] naturalna woda mineralna średniozmineralizowana [...] lekko gazowana, pojemność 1,5 l": napis na etykiecie "lekko gazowana" a powinno być " średnionasycona",

- "[...] naturalna woda mineralna średniozmineralizowana [...] gazowana, pojemność 0,5 l": powinno być "wysokonasycona",

- "[...] naturalna woda mineralna [...] gazowana, pojemność 0,5 l": napis na etykiecie "gazowana" a powinno być "wysokonasycona",

- "naturalna woda mineralna [...] gazowana, pojemność 0,5 i 1,5 l": napis na etykiecie "gazowana" – powinno być "wysokonasycona",

- "naturalna woda mineralna lekko gazowana ujęcie [...], pojemność 1,5 l": napis na etykiecie "lekko gazowana" a powinno być "średnionasycona",

- naturalna woda mineralna gazowana ujęcie [...], pojemność 1,5 l": napis na etykiecie "gazowana" a powinno być "wysokonasycona",

- "naturalna woda mineralna [...] gazowana, pojemność 1, 5 l": zamiast napis na etykiecie "gazowana" a powinno być "wysokonasycona",

- "naturalna woda mineralna [...] lekko gazowana, pojemność 1,5 l.": napis na etykiecie "lekko gazowana" a powinno być "średnionasycona".

Ponadto – jak ustalił organ II instancji – stwierdzono podwójne nazewnictwo dotyczące stopnia nasycenia dwutlenkiem węgla:

- "[...] naturalna woda mineralna [...] lekko gazowana, pojemność 0,5 l i 1,5 l": w opisie wody podano informację o stopniu nasycenia CO2 "średnionasycona dwutlenkiem węgla w toku produkcji od 1500 do 4000mg/l CO2, natomiast w centralnym polu widzenia podano: "lekko gazowana",

- "naturalna woda mineralna lekko gazowana ujęcie [...], pojemność 1,5 l": w opisie wody podano informację o stopniu nasycenia CO2 "średnionasycona dwutlenkiem węgla (w toku produkcji od 1500 do 4000mg/l CO2)" natomiast w centralnym polu widzenia podano: "lekko gazowana",

- "[...] naturalna woda mineralna średniozmineralizowana [...] lekko gazowana, pojemność 1,5 l": w opisie wody podano informację o stopniu nasycenia CO2 "średnionasycona dwutlenkiem węgla w toku produkcji (od 1500 do 4000mg/l CO2)", natomiast w centralnym polu widzenia podano: "lekko gazowana",

- "naturalna woda mineralna [...] lekko gazowana, pojemność 1,5 l: w opisie wody podano informację o stopniu nasycenia CO2 "średnionasycona dwutlenkiem węgla w toku produkcji (od 1500 do 4000mg/l CO2)", natomiast w centralnym polu widzenia podano: "lekko gazowana".

Organ II instancji stwierdził także różne nazewnictwo na etykietach miejsca czerpania naturalnej wody mineralnej tj. "otwór, źródło, ujęcie":

- "[...] naturalna woda mineralna [...] gazowana, lekko gazowana, niegazowana o pojemnościach 1,5 i 0,5 l": w opisie wody podano informację o miejscu czerpania "ze źródła [...]",

- "[...] naturalna woda mineralna [...] niegazowana, pojemność 0,5 l": w opisie wody podano informację o miejscu czerpania "ze źródła [....]",

- "[...] naturalna woda mineralna [...] niegazowana [...], pojemność 0,51 i 1,5 l": w opisie wody podano informację o miejscu czerpania "wydobywana z otworu [...]",

- "[...] naturalna woda mineralna średniozmineralizowana [...] niegazowana, pojemność 0,5 l": w opisie wody podano informację o miejscu czerpania "ze źródła [...]",

- "[...] naturalna woda mineralna średniozmineralizowana [...] lekko gazowana, niegazowana - pojemność 1,5 l oraz gazowana": w opisie wody podano informację o miejscu czerpania "ze źródła [...]",

- "[...] naturalna woda mineralna [...] gazowana, niegazowana - pojemność 0,5 l": w opisie wody podano informację o miejscu czerpania "ze źródła [...]",

- "naturalna woda mineralna [...] gazowana, niegazowana - pojemność 0,5 l": w opisie wody podano informację o miejscu czerpania "wydobywana z otworu [...]",

- "[...] naturalna woda mineralna [...] gazowana, niegazowana, - pojemność 1,5 i 0,5 l": w opisie wody podano informację o miejscu czerpania "ze źródła [...]",

- naturalna woda mineralna lekko gazowana, gazowana, niegazowana ujęcie [...], pojemność 1,5 l": w opisie wody podano informację o miejscu czerpania "[...]".

Skarżąca spółka, jak przyjął organ II instancji, stosowała także podwójne nazwy handlowe. Wskazał, że naturalna woda mineralna "[...]" rozlewana jest i wprowadzana do obrotu pod różnymi nazwami handlowymi tj. : "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]".

Stwierdzono również umieszczanie na etykiecie informacji dotyczącej oceny i kwalifikacji rodzajowej:

- "naturalna woda mineralna [...] lekko gazowana, gazowana, niegazowana - pojemność 1,5 l": na etykiecie umieszczono informację "Woda posiada ocenę i kwalifikację rodzajową wydaną przez PZH w [...]. Analiza wykonana W GIG w K. w [...]",

- "[...] gazowana, pojemność 0,5 l": na etykiecie umieszczono informację: "Analiza wykonana W GIG w K. w [...]. Woda posiada ocenę i kwalifikację rodzajową wydaną przez PZH w [...].".

Organ II instancji wyjaśnił następnie, że w postępowaniu odwoławczym przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające i skarżąca spółka przedstawiła aktualnie stosowane etykiety do oznakowania naturalnej wody mineralnej ""[...]" i "[...]".

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ II instancji, odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą spółkę w odwołaniu wyjaśnił, że przyczyną uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji było ustalenie, że zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie nakładające obowiązki na skarżącą spółkę nie zostało sformułowane w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Organ II instancji, przechodząc następnie do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, podkreślił, że informacje umieszczane na etykietach przeznaczonych do znakowania wód mineralnych winny spełniać wymagania zawarte ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm.), rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych (Dz. U. nr 85, poz.466) oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966 z poźn. zm.).

Wyjaśnił w związku z tym, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, że według przyjętych w tym przepisie definicji "naturalna woda mineralna", to "woda podziemna wydobywana jednym lub kilkoma otworami naturalnymi lub wierconymi" (pkt 15), "otwór", to "miejsce czerpania wody (wydobywania) naturalnej wody mineralnej (...) z naturalnego źródła lub odwiertu (pkt 20) natomiast "ujęcie wód podziemnych", to "zespół urządzeń wodnych służących do wydobywania wody podziemnej i jednocześnie zabezpieczających tę wodę przed zanieczyszczeniem" (pkt 48).

Organ II instancji zwrócił także uwagę na to, że zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych, oznakowanie naturalnych wód mineralnych musi zawierać informacje obejmujące nazwę otworu lub zespołu otworów tworzących ujęcie oraz ich położenie ze wskazaniem miejsca lub miejscowości. Nadto, zgodnie z § 16 ust. 2 tego rozporządzenia każdy otwór lub zespół otworów, z którego czerpie się naturalną wodę mineralną lub wodę źródlaną posiada nazwę własną używaną w dokumentacji hydrogeologicznej, o której mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia, ocenie i kwalifikacji rodzajowej wody, dokumentacji z badań laboratoryjnych oraz w znakowaniu naturalnej wody mineralnej i wody źródlanej.

W tym kontekście zauważył, że zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny wydaną dla skarżącej spółki, naturalna woda mineralna średniozmineralizowana "[...]" wydobywana jest z otworu "[...]" i pochodzi z odwiertu. Tymczasem na przedłożonych przez skarżącą spółkę każdej z sześciu etykiet służących do znakowania tej wody mineralnej, oznaczanej dodatkowo nazwą "[...]", w opisie wody podano informację o miejscu czerpania "ze źródła [...]". Z kolei na każdej z trzech etykiet służących do znakowania tej wody mineralnej, oznaczonej dodatkowo nazwą "[...]" o pojemności 1,5 l, w opisie wody podano zarówno, że woda jest czerpana "ze źródła [...]" jak i "z ujęcia [...]". Na każdej z trzech etykiet służących do znakowania naturalnej wody mineralnej "[...]", oznaczonej dodatkowo nazwą "[...]" o pojemności 500 ml, w opisie wody podano zarówno, że woda jest czerpana "ze źródła [...]" jak i dwukrotnie podano, że "z otworu [...]", zaś na czwartej etykiecie dotyczącej tej wody mineralnej z dodatkowym oznaczeniem "[...]" podano, że woda jest czerpana "z otworu [...]" i dwukrotnie "ze źródła [...]". Z kolei na każdej z trzech etykiet służących do znakowania tej wody mineralnej, oznaczonej dodatkowo nazwą "[...]" – każda o pojemności 500 ml, w opisie wody podano, że woda jest czerpana "ze źródła [...]" a na każdej z czterech etykiet oznaczonych dodatkowo nazwą "[...]" o pojemności 1,5 l jak i 500 ml, w opisie wody podano, że woda jest czerpana "ze źródła [...]". Wreszcie na każdej z trzech etykiet służących do znakowania naturalnej wody mineralnej zarówno lekko gazowanej, gazowanej i niegazowanej "ujęcie [...]", każda o pojemności 0,5 I, w opisie wody podano informację o miejscu czerpania "ujęcie [...]".

Organ II instancji, w oparciu o powyższe ustalenia, przyjął, że skarżąca spółka nie przestrzegała wymogów obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie naturalnych wód mineralnych. Ustalił, że przy znakowaniu naturalnej wody o nazwie handlowej "[...]", stosowała zupełną dowolność zapisów przy określaniu miejsca czerpania wody. Podkreślił, że w definicjach ustawowych i dostosowanych do nich przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych, doszło do wprowadzenia wyraźnego rozróżnienia dla pojęć "otwór", "ujęcie", "źródło", "odwiert", przy czym dwa pierwsze zostały wyraźnie przez ustawodawcę zdefiniowane przez stworzenie definicji legalnych i nie są to pojęcia tożsame.

Organ II instancji przyjął w związku z powyższym ustaleniem, że obowiązkiem skarżącej było stosowanie znakowania nie wprowadzającego konsumentów w błąd (art. 46 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia), przez co należy rozumieć zakaz stosowania pojęć mających wyraźnie różne znaczenie. Zaznaczył, że przy określeniu miejsca wydobywania naturalnej wody mineralnej skarżąca spółka powinna używać zapisu zgodnie z nazwą ujętą w załączniku do obwieszczenia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 stycznia 2014 roku (Dz.Urz. z dnia 21 stycznia 2014r., poz. 27) i zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ust. 2 zd. drugie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych, w przypadku naturalnych wód mineralnych gazowanych (musujących) w oznakowaniu stosuje się nazwy określone w ust. 1 załącznika nr 4 do tego rozporządzenia. W pkt 2 wyraźnie wskazano następujący sposób znakowania tych wód według stopnia nasycenia dwutlenkiem węgla:

- wody nienasycone dwutlenkiem węgla – niegazowane

- wody niskonasycone dwutlenkiem węgla - do stężenia 1500 mg/l CO2;

- wody średnionasycone dwutlenkiem węgla - od 1500 do 4000 mg/l CO2,

- wody wysokonasycone dwutlenkiem węgla - powyżej 4000 mg/l CO2.

Według organu II instancji przedłożone przez skarżącą spółkę etykiety stosowane do znakowania naturalnej wody mineralnej według stopnia nasycenia dwutlenkiem węgla świadczyły o tym, że skarżąca spółka stosowała podwójne w istocie określenia. Nie miało przy tym istotnego znaczenia to, że stosując w etykietowaniu sformułowania "gazowana" czy "lekko gazowana", w opisie wód skarżąca spółka dodatkowo dodała znakowanie zgodne z wymogami rozporządzenia, gdyż działanie takie stanowiło posługiwanie się dwojakimi pojęciami, mogącymi budzić u konsumenta wątpliwości i ostatecznie wprowadzić go w błąd. To zaś – w jego ocenie – stanowiło naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W podsumowaniu tej części uzasadnienia organ II instancji przyjął, że zarzuty naruszenia przepisów art. 6 i 7 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. dotyczące sposobu podania na etykietach stopnia nasycenia wody dwutlenkiem węgla nie były uzasadnione.

W ocenie organu II instancji również chybione były zarzuty skarżącej spółki dotyczące ustaleń związanych z posługiwaniem się w znakowaniu naturalnej wody mineralnej o nazwie handlowej "[...]" dodatkowych nazw handlowych zamieszczonych w centralnym polu widzenia takich jak: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]". Według organu II instancji nie można było uznać za nazwę handlową naturalnej wody mineralnej oznaczenia handlowego grupy produktów (znaku towarowego, marki zbiorczej), nadawanego przez osobę trzecią posiadającą prawo do takiego oznaczenia w związku z kanałem dystrybucji wody mineralnej.

Stosowanie w znakowaniu naturalnej wody mineralnej wydobywanej z jednego otworu kilku nazw handlowych było – jak podkreślił organ II instancji – niezgodne z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych, będącego niemal dosłownym odzwierciedleniem art. 8 ust 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady2009/54/WE z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie wydobywania i wprowadzania do obrotu naturalnych wód mineralnych ( dz. Urz. UE L 164 z 26.06.2009, str. 45). Z przepisu tego wynikało bowiem, że naturalna woda mineralna pochodząca z jednego otworu lub ujęcia może być wprowadzana do obrotu tylko pod jedną nazwą handlową.

Organ II instancji przyjął, że stosowanie przez skarżącą spółkę zakwestionowanych oznaczeń wody było niezgodne z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który stanowi, że oznaczenie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji.

W podsumowaniu tej części uzasadnienia organ II instancji wyjaśnił, że aktualnie stosowane etykiety w zakresie znakowania naturalnej wody mineralnej wydobywanej z otworu "[...]", powinna zawierać oznaczenie wyłącznie jedną nazwą handlową "[...]". Tym samym dla wody czerpanej w tego otworu nie było dopuszczalne stosownie na etykietach dodatkowych oznaczeń takich jak: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]", będących w istocie nazwami handlowymi.

Dla poparcia tego stanowiska organ II instancji podkreślił, że Główny Inspektor Sanitarny, w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] - stanowiącym odpowiedź na jego pismo w sprawie znakowania znakami handlowymi oraz znakami towarowymi naturalnych wód mineralnych, których producentem jest skarżąca spółka przestawił swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie.

W tym stanowisku, które – jak zaznaczył – podziela także organ II instancji, dokonano analizy załączonych etykiet wód "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]" i stwierdzono, że umieszczone na nich informacje mogły sugerować, że są to cztery różne naturalne wody mineralne o różnych nazwach handlowych. Pomimo bowiem, że nazwa handlowa "[...]" znajduje się na poszczególnych etykietach w głównych ich częściach, patrząc na etykietę nie można jednoznacznie stwierdzić, że jest to nazwa handlowa wody. Układ informacji na etykietach sugeruje raczej, że określenia "[...]" może być miejscem pochodzenia lub wydobywania wody, a nie nazwą handlową. Główny Inspektor Sanitarny – jak podkreślił organ II instancji – nie zgodził się z argumentacją, ze zawarte na etykietach określenia "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]" są oznaczeniami handlowymi w ramach określonej grupy produktów dystrybutora. Oznakowanie tych wód wprowadzanych do obrotu przez znane sklepy sieciowe, wyraźnie sugeruje, że każda z tych etykiet dotyczy innej naturalnej wody mineralnej.

Organ II instancji przyjął w konsekwencji, że konsument wybierając naturalną wodę mineralną może traktować nazwę znajdującą się w głównej części etykiety np. "[...]" za rzeczywista nazwę handlową wody i że "(...) Można również podejrzewać, że kupując każdą z tych wód w różnych sklepach sieciowych konsument będzie przekonany, że kupuje inną wodę o innej nazwie". To – jak podkreślił - oznaczało, że konsument będzie wprowadzany w błąd co do nazwy produktu i przez to "nie dano mu możliwości dokonywania świadomego wyboru". Zwrócił przy tym uwagę na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym ( Dz. U. z 2007 r. Nr 171, poz. 1206), zawierającą definicję określenia "wprowadzanie w błąd". Stanowi on, że praktykę rynkową uznaje się za wprowadzającą w błąd, jeżeli działanie w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej zakupu produktu, której inaczej by nie podjął.

Organ II instancji, cytując wspomniane wyżej pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...], wskazał, że wprawdzie przepisy prawa żywnościowego nie ustanawiają zamkniętego katalogu informacji, które mogą być zamieszczane w oznakowaniu środków spożywczych, w tym naturalnych wód mineralnych, jednakże przedsiębiorcy nie mają pełnej dowolności, co do dodatkowych treści umieszczanych w oznakowaniu.

W dalszych rozważaniach organ II instancji nie zgodził się z podniesionym w odwołaniu zarzutem naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., tj. że postępowanie w sprawie stosowania przez skarżącą spółkę podwójnych nazw handlowych było już przedmiotem rozstrzygnięcia w ostatecznej decyzji D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. nr [...] z dnia [...] w której organ II instancji uznał za prawidłowe stosowanie dodatkowych oznaczeń i przyjął, że są to elementy dodatkowe: marki zbiorcze (znaki towarowe) osób trzecich. Wyjaśnił, że wprawdzie powyższa decyzja została wydana na podstawie przepisów obowiązującej również obecnie ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ale na podstawie innego niż obecnie obowiązującego rozporządzenia wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, naturalnych wód źródlanych i wód stołowych (Dz.U. Nr 120, poz. 1256).

W ocenie organu II instancji w związku ze zmiana przepisów wykonawczych mających zastosowanie w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego powodującego, że nie można mówić o tym, że doszło do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej.

2. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca spółka zarzuciła wydanej decyzji naruszenie:

1. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ostatecznej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. nr [...] z dnia [...], sygn. [...], którą organ ten umorzył postępowanie w sprawie rzekomych naruszeń przez skarżącą spółkę przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, uznając, że stosowane na etykietach naturalnej wody mineralnej pod nazwą handlową "[...]" oznaczenia: marki zbiorcze np. "[...]", "[...]", "[...]" są dodatkowymi informacjami dopuszczalnymi na podstawie przepisów art. 45 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych,

2. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) w związku z art. 7 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez:

- zastosowanie tego przepisu przy prowadzeniu postępowania i wydaniu zaskarżonej decyzji mimo braku przesłanek jego zastosowania,

- wykroczenie przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji poza kompetencje zakreślone powyższym przepisem ustawy i nałożenie nakazu zaprzestania stosowania określonych wyrazów oraz ciągów wyrazów, a także zakazu stosowania określonych nazw handlowych w ogólności, jak również brak precyzyjnego wskazania w rozstrzygnięciu jakich uchybień wskazanych w art. 27 ust. 1 powołanej ustawy skarżąca spółka się dopuściła i jakie uchybienia ma usunąć, w tym zwłaszcza jakie czynności ma podjąć by określony element słowny etykiety organ przestał uważać za oznaczenie naruszające przepisy,

3. art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 140 oraz art. 15 k.p.a. przez brak rozpoznania sprawy przez organ II instancji jako właściwy organ odwoławczy i oparcie się przez ten organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia na stanowisku wyrażonym w piśmie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 stycznia 2014 r. na podstawie wcześniejszego "streszczenia" argumentacji strony w postępowaniu, opracowanego przez organ II instancji i przesłanego Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu,

4. art. 7 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. przez brak prawidłowej wyczerpującej oceny zebranego w postępowaniu materiału, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i prowadziło do:

- uznania, że skarżąca spółka stosuje na etykietach nieprawidłowe oznaczenia stopnia nasycenia dwutlenku węgla, mimo że, jak wynika z materiału dowodowego, stosuje na etykietach oznaczenia zgodne z ust. 2 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, naturalnych wód źródlanych i wód stołowych, bowiem umieszcza jedynie, niezależnie od informacji z ust. 2 załącznika nr 4, dodatkowe oznaczenie odnoszące się do zwyczajowej oceny przez konsumentów charakteru napoju ("gazowana", "lekko gazowana"),

- zarzucenia stosowania błędnego oznaczenia przez używanie na etykietach przy określeniu nazwy miejsca pochodzenia wody pojęcia "ze źródła" lub "z ujęcia", oraz nakazanie w rozstrzygnięciu decyzji "stosowania jednolitej zgodnej ze stanem faktycznym terminologii - zgodnie z nazwą ujętą w załączniku do obwieszczenia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 stycznia 2014 r. (Dz. Urz. z dnia 21 stycznia 2014 r., poz. 27)", mimo, że obwieszczenie powyższe posługuje się pojęciem "nazwy źródła", jako oznaczającym miejsce pochodzenia naturalnej wody mineralnej, zaś "źródło" i "ujęcie" pozostają pojęciami legalnymi na gruncie obowiązujących przepisów prawnych, co potwierdza błędnie ocenione przez organ II instancji stanowisko Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny zawarte w piśmie z dnia 12 lutego 2014 r.,

- błędnej oceny znajdujących się na etykietach, obok nazwy handlowej naturalnej wody mineralnej "[...]" dodatkowych oznaczeń handlowych, będących oznaczeniami handlowymi osób trzecich lub strony, oznaczającymi grupy produktów dystrybuowanych w sieciach handlowych bądź stanowiących oznaczenie w języku angielskim rodzaju produktu (np. "[...]") i w konsekwencji uznania, że stanowią one "dodatkową" nazwę handlową naturalnej wody mineralnej, mimo, że na etykietach znajduje się jednoznaczna informacja, że nazwą handlową naturalnej wody mineralnej jest nazwa "[...]",

5. art. 45 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz § 2 ust. 1 wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 tej ustawy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 366) przez zakwestionowanie używania na etykietach oznaczeń handlowych osób trzecich, mimo że ich stosowanie jest dopuszczone przepisami prawa,

6. art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a. przez brak jednoznacznego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, a także brak odesłania w treści tej decyzji do skonkretyzowanych przepisów prawnych będących podstawą wydania decyzji, a ponadto brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w szczególności uzasadnienia nieuwzględniającego okoliczności podnoszonych przez skarżącą spółkę w toku postępowania,

7. art. 10 § 1 k.p.a. przez brak, mimo przedłużenia terminu prowadzenia postępowania, umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, choć nie można zgodzić się ze wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami.

Uzasadniony jest podniesiony w pkt 2 skargi zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez niewłaściwe zastosowanie oraz korespondujące z nim zarzuty naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. (pkt 4 skargi) a także naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (pkt 6 skargi). Zasadnym jest także zarzut naruszenia art. 45 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności (pkt 5 skargi).

Podstawą do wydania zaskarżonej decyzji była ocena stosowanych przez skarżącą spółkę oznaczeń (etykiet) do znakowania naturalnej wody mineralnej "[...]" oraz "[...]". Powyższe etykiety zostały zabezpieczone w toku kontroli przeprowadzonej przez w dniu 15 lipca 2013 r. przez organ I instancji i stanowiły załącznik do protokołu kontroli. Ponadto skarżąca spółka przedłożyła w postępowaniu odwoławczym na żądanie organu II instancji uaktualnione etykiety służące do znakowania obu naturalnych wód mineralnych (vide pismo z dnia 3 kwietnia 2014 r.).

Zarówno organ I instancji jak i instancji ustalił, że informacje podawane przez skarżącą spółką na przedstawionych do oceny etykietach nie spełniały wymogów dotyczących znakowania żywności i wprowadzały w błąd konsumentów co do miejsca czerpania wody mineralnej, stopnia nasycenia dwutlenkiem węgla oraz co do nazwy handlowej.

Skarżąca spółka – jak przyjęły organy obu instancji – niezgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych, przy określeniu miejsca czerpania wody używała zamiennie pojęć "otwór" i "źródło", mimo, że nie są to pojęcia tożsame. Podawała bowiem na przedstawionych do oceny etykietach, jako miejsce czerpania naturalnej wody mineralnej o nazwie handlowej "[...]", oznaczenia: "ze źródła [...]" jak i "z ujęcia [...]" lub "z otworu [...]". Tymczasem prawidłowym oznaczeniem, zgodnie z nazwą ujętą w poz. 86 załącznika do obwieszczenia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 stycznia 2014 r. (Dz. Urz. z dnia 17 stycznia 2014 r., poz. 27), powinno być "źródło [...]".

Z przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń wynikało także, że skarżąca spółka, niezgodnie § 6 ust. 2 zd. drugie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych, stosowała podwójne określenia stopnia nasycenia wody dwutlenkiem węgla. Posługiwała się bowiem na etykietach obu wód "dodatkowym znakowaniem" przez używanie dla oznaczenia stopnia nasycenia wody dwutlenkiem węgla takich pojęć jak: "gazowana" i "lekko gazowana". Tymczasem, w przypadku naturalnych wód mineralnych gazowanych (musujących) w oznakowaniu stosować należało nazwy określone w ust. 1 załącznika nr 4 do tego rozporządzenia, tj. "wody niskonasycone dwutlenkiem węgla" (do stężenia 1500 mg/l CO2), "wody średnionasycone dwutlenkiem węgla" (od 1500 do 4000 mg/l CO2) oraz "wody wysokonasycone dwutlenkiem węgla" (powyżej 4000 mg/l CO2).

Kolejnym stwierdzonym uchybieniem było ustalenie, że stosowane przez skarżącą spółkę etykiety, którymi znakowano naturalną wodę mineralną "[...]" nie zawierały oznaczenia wyłącznie jedną nazwą handlową, tj. "[...]". Dla wody czerpanej w tego otworu nie było (jak przyjęły organy obu instancji) dopuszczalne stosownie na etykietach dodatkowych oznaczeń takich jak: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]".

W kontekście tego, co zostało przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako dowolne ocenić należało ustalenia, że informacje podawane przez skarżącą na przedstawionych do oceny etykietach nie spełniały wymogów przewidzianych w ustawie o bezpieczeństwie żywności oraz wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych a także, że były informacjami wprowadzającymi konsumentów w błąd.

Po pierwsze; podawane na etykietach oznaczenia co do zasady spełniały wymogi przewidziane w powołanych wyżej przepisach rozporządzenia, gdyż zawierały informacje obejmujące nazwę otworu lub zespołu otworów tworzących ujęcie wody mineralnej ze źródła "[...]".

Trzeba w pełni zgodzić się z argumentacją podniesioną w skardze dotyczącą braku konsekwencji w posługiwaniu w obowiązujących aktach normatywynych, przy oznaczeniu miejsca czerpania naturalnej wody mineralnej, pojęciami "źródło" i "otwór".

O ile bowiem § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia nakazuje aby oznakowanie naturalnych wód mineralnych zawierało informacje obejmujące "nazwę otworu lub zespołu otworów tworzących ujęcie oraz ich położenie ze wskazaniem miejsca lub miejscowości", to w załączniku do obwieszczenia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 stycznia 2014 r. (poz. 27) posłużono się jednolitym terminem "źródło".

W zaskarżonej decyzji, poza wytknięciem, że stosowana przez skarżącą spółkę terminologia dotycząca miejsca czerpania naturalnej wody mineralnej nie była jednolita (choć zawsze podawano, że chodzi o źródło "[...]"), w żaden sposób nie stwierdzono, że na skutek takiego oznaczenia doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Po drugie; z przedstawionych w zaskarżonej decyzji ustaleń wynikało w sposób jednoznaczny, że na etykietach podawano informacje o stopniu nasycenia wód dwutlenkiem węgla, zgodnie z nazwami określonymi w ust. 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia. Uchybieniem, wprowadzającym konsumentów w błąd było natomiast – według organu II instancji – zamieszczenie dodatkowej informacji: "gazowana" i "lekko gazowana".

Także i w tym przypadku, poza wytknięciem, że skarżąca spółka stosowała podwójne oznaczenie stopnia nasycenia wód dwutlenkiem węgla, w żaden sposób nie stwierdzono, że na skutek takiego oznaczenia doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Po trzecie; nie budziły wątpliwości ustalenia, że na poddanych ocenie etykietach były zamieszczane informacje dotyczące nazw handlowych obu wód mineralnych "[...]" i "[...]", tj. zgodnie z nazwą ujętą w załączniku do obwieszczenia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 stycznia 2014 r. ( Dz. Urz. z dnia 21 stycznia 2014 r. poz. 27).

Zastrzeżenia organów obu instancji dotyczyły podania na etykietach, oprócz nazw handlowych, dodatkowych oznaczeń, które potraktowano jako nazwy handlowe, mimo, że takimi nazwami nie były. Nie ustalono bowiem czy te dodatkowe oznaczenia były zastrzeżoną nazwą towaru, do których używania skarżąca spółka nie miała prawa.

Organy obu instancji – jak słusznie podniesiono w skardze – pominęły całkowicie przy tym treść art. 45 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności, który dopuszczał, aby oznakowanie środka spożywczego obejmowało "wszelkie informacje w postaci napisów i innych oznaczeń, w tym znaki towarowe, nazwy handlowe, elementy graficzne i symbole, dotyczące środka spożywczego i umieszczone na opakowaniu, etykiecie, obwolucie, ulotce, zawieszce oraz w dokumentach, które są dołączone do tego środka spożywczego lub odnoszą się do niego".

Dodać trzeba w tym miejscu, że z ustaleń przyjętych za podstawę wydania ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...], sygn. [...], umarzającej postępowanie w sprawie stosowanych na etykietach przez skarżącą spółkę dodatkowych oznaczeń "[...]", "[...]" i "[...]", wynikało, że określenie "[...]" nie jest nazwą handlową i że "[...]" sp. z o.o. zarejestrowała oznaczenie "[...]", jako znak towarowy, wskazując na biuletyn Urzędu Patentowego nr [...], s. [...], nr zgłoszenia [...]. Natomiast oznaczenie "[...]" używane jest przez [...] sp. z o.o. i inne podmioty korzystające z franczyz "[...]" zaś "[...]" jest marką zbiorczą używaną przez skarżącą spółkę dla wód i napojów smakowych przeznaczonych dla odbiorców hurtowych (str. 3 i 4 uzasadnienia decyzji). Jednocześnie przesądzono, że stosowanie dodatkowych oznaczeń nie wprowadza w błąd konsumenta co do pochodzenia naturalnej wody mineralnej o nazwie handlowej "[...]".

Art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej daje podstawę do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień jedynie "w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych".

Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że przesłanką konieczną do wydania decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy jest uprzednie stwierdzenie przez organy inspekcji sanitarnej uchybień naruszających wymagania higieniczne i zdrowotne. Organ, nakazując w drodze decyzji usunięcie takich uchybień, ma obowiązek wskazania na czym samo uchybienie polega i z jakich przepisów wynikają egzekwowane przez niego w drodze decyzji obowiązki. Państwowy inspektor sanitarny nie jest w związku z tym upoważniony do wydania na podstawie tego przepisu decyzji nakazującej usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień w oznaczeniu żywności (tu naturalnej wody mineralnej), jeżeli nie takie oznaczenie nie narusza wymagań higienicznych i zdrowotnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2014 r., III SA/Kr 1355/12).

Trzeba podkreślić, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynikało w żaden sposób ustalenie, że stosowane przez skarżącą oznaczenia naruszały wymagania higieniczne i zdrowotne, a zatem art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mógł stanowić podstawy do jej wydania.

Kompetencje organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynikają nie tylko z przepisów Państwowej Inspekcji Sanitarnej ale także z ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Z przepisów tych ustaw wynikają częściowo wspólne i częściowo odmienne cele regulacji ustawowych, oraz ich zakres, co skutkuje odmiennym przedmiotem i zakresem kontroli sprawowanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, oraz stosowaniem różnych środków mających na celu egzekwowanie obowiązków podmiotów kontrolowanych.

Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są, jak stanowi art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności, organami urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L. z 2004, Nr 165, poz. 1 ze zm.).

Powyższe rozporządzenie, jak stanowi art. 1 ust. 1 ustanawia ogólne zasady wykonywania kontroli urzędowych mających na celu sprawdzenie zgodności z regułami ukierunkowanymi w szczególności na:

a) zapobieganie, eliminowanie lub ograniczanie dopuszczalnych poziomów zagrożenia ludzi i zwierząt, bezpośrednio lub poprzez środowisko naturalne;

oraz

b) gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu paszami i żywnością oraz ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem pasz i żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom.

Rodzaj zastosowanego przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jako organu urzędowej kontroli żywności, konkretnego środka w formie decyzji administracyjnej, mającego na celu doprowadzenie do zgodności z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wynikać będzie z rodzaju niezgodności, o której mowa w art. 54 ust. 1 rozporządzenia 882/2004. Stanowi on, że w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności.

Przywołane wyżej unormowanie oznacza, że właściwy organ decydując, czy podejmie działania zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze, ma obowiązek "uwzględnienia rodzaju niezgodności", a zatem organ ten ma obowiązek podjęcia działań adekwatnych (proporcjonalnych) do stwierdzonego rodzaju niezgodności.

Art. 1 ust. 1 lit. b. rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawia ogólne zasady wykonywania kontroli urzędowych mających na celu sprawdzenie zgodności z regułami ukierunkowanymi w szczególności na "gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu paszami i żywnością oraz ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem pasz i żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom".

Z kolei obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 46 ust. 1 pkt 1 lit a. ustawy o bezpieczeństwie żywności stanowił, że oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji.

Podawane przez skarżącą spółkę na etykietach oznaczenia miejsca czerpania naturalnej wody mineralnej ("ze źródła [...]", "z ujęcia [...]" lub "z otworu [...]"), podwójne określenie stopnia nasycenia wody dwutlenkiem węgla ("gazowana" lub "lekko gazowana") oraz stosowanie na etykietach, (oprócz nazwy handlowej dodatkowych oznaczeń (podawanie nazw marek, znaków towarowych, oznaczeń wody mineralnej w języku angielskim) było natomiast – jak przyjęły organy obu instancji – niezgodne z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, gdyż "mogły wprowadzać konsumenta w błąd".

Ani powołane wyżej rozporządzenie, ani art. 46 ust. 1 pkt 1 lit a. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie definiują pojęcia "wprowadzania konsumenta w błąd". Kierując się wykładnią systemową dla jego wyjaśnienia, można sięgnąć do art. 5 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, która – podobnie jak powołane wyżej przepisy – ma na celu ochronę interesów konsumenta.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy praktykę rynkową – do której zaliczyć można także oznakowywanie środków spożywczych – uznaje się za działanie wprowadzające w błąd, jeżeli "w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął".

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, jeśli chodzi o jego nazwę, rodzaj, właściwości czy skład, a także przez przypisywanie mu działania lub właściwości, których nie ma. Oceny tego, czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd dokonuje się kierując się modelem przeciętnego konsumenta (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1954/12, LEX nr 1475204).

Przyjęto również, że "wprowadzenie w błąd", to działanie, które w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął, mówiąc bardziej konkretnie skłonienia go do nabycia produktu, którego w innych okolicznościach, tj. gdyby wiedział o rzeczywistym charakterze produktu by nie nabył (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1268/13).

Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. m.in. wyrok z dnia 10 września 2009 r. C-446/07) wynika, że celem dokonania oceny zdolności wprowadzenia w błąd przez nazwę znajdującą się na etykiecie, sąd krajowy powinien przede wszystkim uwzględnić przypuszczalne oczekiwania przeciętnego, właściwie poinformowanego oraz dostatecznie uważnego i rozsądnego konsumenta co do źródła, pochodzenia i jakości dotyczących danego środka spożywczego. Jednocześnie najważniejsze jest, żeby konsument nie został wprowadzony w błąd i żeby nie został skłoniony do błędnego uznania, iż źródło, pochodzenie lub jakość danego produktu są inne niż w rzeczywistości (podobnie wyroki z dnia 6 lipca 1995 r. w sprawie C-470/93 Mars, Rec. s. I-1923, pkt 24; ww. wyrok w sprawie Gut Springenheide i Tusky, pkt 31; wyrok z dnia 13 stycznia 2000 r. w sprawie C-220/98 Estée Lauder, Rec. s. I-117, pkt 30).

Model przeciętnego konsumenta, który został wypracowany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakłada, że przeciętny konsument jest osobą należycie (dobrze, właściwie) poinformowaną, uważną (ostrożną) i racjonalną (rozsądnie spostrzegawczą), wykazującą odpowiedni stopień krytycyzmu wobec działań, których jest adresatem. Ustalenie ryzyka "wprowadzenia w błąd" przez dany przekaz należy przeprowadzać, uwzględniając zobiektywizowane i abstrakcyjne "domniemane oczekiwanie" takiego przeciętnego konsumenta.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że bez względu na uznanie, czy przeciętny konsument wie co to jest "źródło" czy "otwór", użyte przez skarżącą oznaczenie miejsca poboru "źródło [...]" zamiast "otwór [...]" nie mogło w żaden sposób wprowadzić przeciętnego konsumenta w błąd i nie było nieuczciwą praktyką "w handlu żywnością".

Podobnie ocenić należało zamieszczenie na etykietach dodatkowej informacji: "gazowana" i "lekko gazowana", oprócz oznaczeń "woda niskonasycona dwutlenkiem węgla" (do stężenia 1500 mg/l CO2), "woda średnionasycona dwutlenkiem węgla" (od 1500 do 4000 mg/l CO2) oraz "woda wysokonasycona dwutlenkiem węgla". Określenie "gazowana" i "lekko gazowana" jest dla konsumenta jedynie ogólną informacją, że woda jest nasycona dwutlenkiem węgla, przy czym "dostatecznie uważny i rozsądny" konsument może w każdej chwili uzupełnić swoją wiedzę w tym zakresie poprzez zapoznanie się ze szczegółową informację na ten temat podaną na tej samej etykiecie. Określenie "woda gazowana" i "lekko gazowana" nie wprowadza zatem w błąd przeciętnego konsumenta i nie to jest to także dodatkowe określenie ulepszające ten produkt, lecz jest dla tego konsumenta bardziej czytelną informacją.

Organy obu instancji błędnie także przyjęły, że wprowadzeniem w błąd "przeciętnego, właściwie poinformowanego oraz dostatecznie uważnego i rozsądnego konsumenta" było zamieszczenie, oprócz nazwy handlowej, dodatkowych oznaczeń stanowiących marki lub znaki towarowe stosowane na rynku względnie oznaczeń wody mineralnej w języku angielskim (np. "[...]"). Pomięły, że stosowanie takich oznaczeń wprost dopuszczał obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 45 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności, który stanowił, że oznakowanie środka spożywczego obejmuje "wszelkie informacje w postaci napisów i innych oznaczeń, w tym znaki towarowe, nazwy handlowe, elementy graficzne i symbole, dotyczące środka spożywczego i umieszczone na opakowaniu, etykiecie, obwolucie, ulotce, zawieszce oraz w dokumentach, które są dołączone do tego środka spożywczego lub odnoszą się do niego".

Nie można założyć w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, że przeciętny konsument, gdyby wiedział o tym, że "dodatkowe oznaczenia" nie są nazwą handlową kupowanej wody mineralnej lecz marką, pod którą jest ona wprowadzona na rynek, wody tej by nie nabył, w sytuacji, gdy na każdej z etykiet w różnej szacie graficznej podawano nazwą handlową "[...]" lub "[...]".

Co się tyczy oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

Nieuzasadniony był podniesiony w pkt 1 skargi zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. polegający na nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ostatecznej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. nr [...] z dnia [...], sygn. [...].

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można mówić co do zasady o "tożsamości" spraw, tj. sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...], sygn. [...] oraz sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem rozpoznawanej skargi.

O ile obie sprawy są tożsame pod względem podmiotowym (w obu sprawach stroną była skarżąca spółka), to mimo istotnych podobieństw różnią się stanem faktycznym i przyjętą podstawą prawną.

Z nadesłanych przez D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. akt sprawy wynika, że powołaną wyżej decyzją z dnia [...] umorzono postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku oznakowania naturalnej wody mineralnej z otworu "[...]" o nazwie handlowej "[...]", przy czym dotyczyło to stosowanych na etykietach dodatkowo oznaczeń: "[...]", "[...]" i "[...]". Tymczasem postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło stosowania na etykietach innych dodatkowych oznaczeń. Z powyższego wynika zatem, że wprawdzie obie sprawy dotyczyły zbliżonego stanu faktycznego, to jednak różniły się poddane ocenie dodatkowe oznaczenia.

Różna była także, co do zasady, podstawa prawna wydania decyzji. Podstawą prawną wydania decyzji z dnia [...], sygn. [...] był między innymi art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz nieobowiązujący obecnie § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych (Dz. U. nr 120, poz.1256). Natomiast podstawą prawną wydania zaskarżonej obecnie decyzji był art. 46 ust. 1 pkt 1 a, art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych (Dz. U. nr 85, poz. 466).

W podsumowaniu tej części rozważań trzeba stwierdzić, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. że zaskarżona decyzja dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i że doszło do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej (rei iudicatae).

Jednakże o ile chybiony był zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., to z uwagi na przedmiot obu spraw stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8 k.p.a. Zgodnie z przyjętą w tym przepisie zasadą praworządności organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W orzecznictwie sądowym za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznaje się między innymi zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych lub zbliżonych stanów faktycznych, bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (por. m.in. wyrok NSA w Łodzi z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27).

We wspomnianej już ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...], sygn. [...], D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., umarzając postępowanie w sprawie stosowanych na etykietach przez skarżącą spółkę dodatkowych oznaczeń "[...]", "[...]" i "[...]", ustalił, że określenie "[...]" nie jest nazwą handlową i że "[...]" sp. z o.o. zarejestrowała oznaczenie "[...]", jako znak towarowy, wskazując na biuletyn Urzędu Patentowego nr [...], s. [...], nr zgłoszenia [...]. Natomiast oznaczenie "[...]" używane jest przez [...] sp. z o.o. i inne podmioty korzystające z franczyz "[...]" zaś "[...]" jest marką zbiorczą używaną przez skarżącą spółkę dla wód i napojów smakowych przeznaczonych dla odbiorców hurtowych (str. 3 i 4 uzasadnienia decyzji). Przesądzono także, że stosowanie dodatkowych oznaczeń nie wprowadzało w błąd konsumenta co pochodzenia naturalnej wody mineralnej o nazwie handlowej "[...]".

Istotne jest także, że D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wskazał na stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] ([...]) dopuszczające możliwość stosowania dodatkowych oznaczeń, z zastrzeżeniem, że przedsiębiorca obowiązany jest "(....) zamieścić na opakowaniu nazwę źródła czcionką co najmniej 1,5 wysokości i szerokości największej czcionki użytej w nazwie handlowej" (str. 4 uzasadnienia).

Tymczasem, w obecnie zaskarżonej decyzji, bez szerszego uzasadnienia i odmiennie niż w uprzednio wydanej decyzji, organ II instancji przyjął, że stosowane przez skarżącą oznaczenia są w istocie nazwami handlowymi i wprowadzają konsumenta w błąd.

Przedstawiona wyżej zmienność stanowisk co do charakteru dodatkowych oznaczeń, będących, jak uprzednio już stwierdzono, stosowanymi przez sieci handlowe markami lub zarejestrowanymi znakami towarowymi ("[...]") uzasadniała zatem zarzut naruszenia art. 8 k.p.a.

Nie był uzasadniony podniesiony w pkt 3 skargi zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 140 oraz art. 15 k.p.a. przez brak rozpoznania sprawy przez organ II instancji jako właściwy organ odwoławczy i oparcie się przez ten organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia na stanowisku wyrażonym w piśmie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2014 r. To bowiem, że organ II instancji posłużył się w uzasadnieniu argumentacją przedstawioną w stanowisku Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...], stanowiącym odpowiedź na jego pismo w sprawie znakowania znakami handlowymi oraz znakami towarowymi naturalnych wód mineralnych, których producentem jest skarżąca spółka, nie oznaczało, że doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Chybiony był także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez brak, mimo przedłużenia terminu prowadzenia postępowania, umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów. Odnotować trzeba, że w dniu 15 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej spółki zapoznał się z aktami sprawy i zebranym materiałem dowodowym i po tej dacie, mimo przedłużenia terminu zakończenia postępowania, nie dokonano żadnych czynności, które nakazywałyby wystosowanie powtórnego zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego.

W podsumowaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wady zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji polegały na naruszeniu przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. zastosowaniu art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mimo nieustalenia, że wytknięte uchybienia w sposobie oznakowania produkowanych przez skarżącą spółkę naturalnych wód mineralnych naruszały wymagania higieniczne i zdrowotne. Dowolnie także przyjęto, że podawane przez skarżącą spółkę informacje wprowadzały konsumentów w błąd w rozumieniu art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie żywności. Pominięto przy tym treść art. 45 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności.

Powyższe okoliczności zadecydowały o konieczności wyeliminowania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę organy prowadzące postępowanie dostosują się do wytkniętych wyżej uchybień, w tym przede wszystkim dotyczących braku przesłanek do zastosowania art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej a także art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie żywności.

Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Rozstrzygnięcie o kosztach wynika z treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.