Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 685/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w M. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez "[...]" Ośrodek Hodowli [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Gminy C. z dnia [...] października 2018r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości M. – M. w części obejmującej nieruchomość, do której skarżąca posiada tytuł prawny, to jest dz. nr ew.: [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb M., gmina C..

Skarżąca wskazanej wyżej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 4 pkt 3 lit. a w związku z § 4 pkt 6, a także § 10 ust. 1 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie w sprawie projektu planu") poprzez wprowadzone zaskarżoną uchwałą nieprzekraczalnych granic zabudowy dla nieruchomości oznaczonych nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...], obręb M., które ograniczają prawo własności i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez pozbawienie skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. decyzji Wójta Gminy C.;

2) naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 994 dalej: u.s.g.) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie wskazanego przepisu, w wyniku wprowadzonych przez nią ograniczeń zabudowy dla ww. działki ewidencyjnej wbrew wcześniej wydanej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także poprzez wprowadzenie ograniczenia produkcji (DJP);

3) art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla działek [...], [...] [...], obręb M., brak wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości mimo, iż Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] października 2010 r. na wskazanych terenach dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne i zalesienia, a realizacja zabudowy zgodnie z zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest możliwa wyłącznie w obszarach dla których wyznaczone są linie zabudowy, a także wprowadzenie maksymalnego wskaźnika zabudowy 45 % mimo, iż w studium wskaźnik ten wynosi 90 %, co stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia;

4) naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 1025, dalej: k.c.) w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ingerencję w prawo własności skarżącej wyłączające przysługujące jej prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności;

5) art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego oraz nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję w przysługujące skarżącej prawo własności przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości poprzez ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na obszarze dz. ew. [...], [...], [...] [...] wykluczenia możliwości prowadzenia specjalistycznej hodowli [...], a w konsekwencji uniemożliwienie lub ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia, a także nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą.

Podnosząc wskazane powyżej zarzuty skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca obszernie uargumentowała stawiane w skardze zarzuty w szczególności podkreślając, że:

- jest właścicielem nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości M. oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], obręb M., Gmina C..

W ocenie skarżącej uchwała w zaskarżonej części została podjęta z naruszeniem art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Dotyczy to w szczególności § 52 ust. 1 gdzie określono, jakiego rodzaju hodowle mogą być zlokalizowane na poszczególnych terenach, co przesądza jednocześnie, jakiego rodzaju inwestycja może być zrealizowana przez właściciela terenu. Wskazuje to, iż instrument planowania przestrzennego został wykorzystany do prowadzenia polityki gospodarczej przez władze gminy.

Ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 825 DJP, oraz ograniczenia dla lokalizacji nowych obiektów służących do hodowli i chowu zwierząt i drobiu, zawarte w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowią zbyt daleko idące doprecyzowanie ograniczeń w zagospodarowaniu (§ 9 ust. 8 pkt 1 Uchwały). Powyższe ograniczenia, obejmujące tereny oznaczone symbolem RU-1, tj. przeznaczone na obsługę produkcji rolnej, stanowią zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności. Jak wynika z uzasadnienia Uchwały, jedyną podstawą wprowadzenie tego ograniczenia było oparcie się na wartościach zaczerpniętych z opracowywanych raportów środowiskowych, które stanowiły dokument prywatny w postępowaniach administracyjnych i nie były przedmiotem procedury planistycznej, w tym strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

Skarżąca podniosła, że władztwo planistyczne gminy nie może sięgać tak daleko, by wykluczać możliwość lokalizacji inwestycji, dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego, które przewidują, że po spełnieniu określonych wymogów, tego rodzaju inwestycje mogą być realizowane. Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie wprowadza ograniczeń dotyczących możliwości lokalizacji ferm hodowli [...] w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej zatem wprowadzenie takiego ograniczenia winno być w sposób szczegółowy uzasadnione tak, aby wynikało z niego, że wprowadzenie takich obostrzeń pozostaje w racjonalnym stosunku z celem, jaki chce się osiągnąć. Organy gminy w żaden sposób nie wskazały, jakie konkretne wartości na konkretnych terenach miałyby podlegać ochronie wskutek wprowadzenia tego typu ograniczeń. Skarżąca dokonała zakupu, objętych zaskarżonym planem nieruchomości, w celu realizacji na tych terenach inwestycji polegającej na budowie ferm [...]. W momencie nabywania ww. nieruchomości gruntowych, realizacja planowanej przez skarżącą inwestycji była możliwa. Uchwalenie planu uniemożliwiającego skarżącej korzystanie z nabytych nieruchomości w zaplanowany przed zakupem sposób niewątpliwie stanowi naruszenie uprawnień wynikających z prawa własności. Ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenów należących do skarżącej, sprawiają, że nie będzie mogła ona skorzystać z najistotniejszego z jego punktu widzenia uprawnienia właścicielskiego - prawa do korzystania z rzeczy, przejawiającego się w możliwości przeprowadzenia planowanej inwestycji.

Stanowisko Rady Gminy przyjęte w zaskarżonej uchwale nie daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Nie może być bowiem argumentem świadczącym o proporcjonalności wprowadzonych ograniczeń fakt ich akceptacji przez mieszkańców gminy oraz spójność z zamierzeniami i planami inwestycyjnymi właścicieli działek znajdujących się w obszarze planu. Ograniczenia dotyczące dopuszczalności prowadzenia działalności w zakresie hodowli [...] przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego naruszają zasadę równości wobec prawa, poprzez dokonanie rozróżnienia bez istotnego powodu, w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego, bez wnikliwej oceny przesłanki niezbędności ingerencji oraz bez wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Uchwała ma charakter dyskryminujący właścicieli nieruchomości na których prowadzona jest m.in. hodowla [...] wchodząca w skład działalności rolniczej. W tym zakresie istnieje również sprzeczność między Uchwałą a obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które dopuszcza na terenach rolniczych hodowlę [...].

Zgodnie z brzmieniem załącznika nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] października 2010 r. (cześć tekstowa Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., s. 56), na terenach rolnych dopuszcza się:

– modernizację, przebudowę i rozbudowę istniejących siedlisk zagrodowych,

– budowę siedliska zagrodowego zgodnie z przepisami odrębnymi,

– lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej,

– pobór kruszywa na zasadach określonych w przepisach odrębnych,

– budowę dróg lokalnych i dojazdowych niezbędnych do funkcjonowania tych terenów oraz poszerzanie istniejących dróg,

– przeznaczenie gruntów rolnych pod zalesienie na wniosek właściciela, jeśli spełniają one warunki określone w przepisach odrębnych.

Brak wyznaczenia linii zabudowy w części graficznej Uchwały w stosunku do części nieruchomości rolnych skarżącej, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wiosła o jej oddalenie w całości. Zgodnie z § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ustaleniach dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w ramach niniejszego planu wyznaczono linię zabudowy. Zakres działań i zadań gminy, oprócz kształtowania ładu przestrzennego obejmuje również sprawy z zakresu ochrony środowiska i przyrody, gospodarki wodnej oraz ochrony zdrowia, które należy uwzględnić w aspekcie kształtowania ładu przestrzennego. W związku z powyższym prawo własności nie może być prawem nadrzędnym godzącym w interes społeczny oraz zasady współżycia społeczno-gospodarczego, biorąc pod uwagę charakter działalności prowadzonej na działkach skarżącej.

W obowiązującym stanie prawnym ustalenia wydanych decyzji o warunkach zabudowy nie obligują do ich uwzględnienia, czy też powielenia w postanowieniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co nie oznacza, iż Wójt Gminy C., jako sporządzający niniejszy plan miejscowy nie analizował ustaleń przywołanej przez Skarżącą decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2014 r. w toku prac nad przygotowaniem przedmiotowego planu miejscowego.

W ocenie organu, w toku prac nad przygotowaniem projektu przedmiotowego planu miejscowego Gmina C. rozważyła wszystkie wchodzące w grę interesy. Interes prywatny związany z wykonywaniem prawa własności nie może być stawiany nad koniecznością realizacji zapewnienia ochrony środowiska dla miejscowości M.. Gmina musi ważyć interes społeczny z prawem wykonywania własności przez inwestorów, co zostało uwzględnione w przedmiotowym planie miejscowym. Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą Skarżącej wpłynęło kilkadziesiąt skarg. Partykularny interes gospodarczy nie może, według Gminy C., godzić w interes społeczny, a także w środowisko. Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego.

Organ nie podziela zarzutu skargi, jakoby ograniczenie produkcji DJP powodowało przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego Gminie. W rozdz. 4 § 9 ust. 8 pkt 1 Uchwały wskazano, iż w zakresie ochrony środowiska ustala się maksymalne wartości wskaźników dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) inwentarza na poziomie 825 DJP w zakresie [...] dla terenu RU-1.

Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. stanowiące załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Gminy C. z [...].10.2010 r. na stronie 48 wskazuje jako tereny zabudowy specjalistycznej produkcji rolnej (hodowla [...]) - RU, które obejmują istniejące tereny specjalistycznej produkcji rolnej w zakresie chowu i hodowli [...]. Znajdują się m. in. w miejscowości M.. Na wskazanych terenach dopuszcza się wielkości produkcyjne wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności ochrony środowiska. Na wskazanych terenach dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej i komunikacji.

Ze względu, na fakt, iż plan miejscowy funkcjonalnie musi być zgodny z ustaleniami studium, organ w uchwalonym planie miejscowym dla miejscowości M. dla terenów RU- wskazał, że "Teren RU-1 przeznacza się na realizacje i utrzymanie zabudowy zagrodowej, w skład której mogą wchodzić obiekty budowlane, w tym budynki inwentarskie, gospodarcze służące chowie i hodowli [...]."

Tym samym przeznaczenie podstawowe terenu, na którym swoją produkcję prowadzi Skarżący zostało określone zgodnie z faktycznym wykorzystywaniem nieruchomości - dawnej działki [...] i kierunkiem jej przeznaczenia określonym w Studium. Podkreślić również należy, że z uwagi, iż Studium obowiązuje od 2010 r. to Skarżący już w chwili zakupu działki nr [...] w miejscowości M. tj. w 2011 r. wiedział jakie jest przeznaczenie podstawowe terenu, który stał się jego własnością.

Zdaniem Gminy określenie w przedmiotowym planie miejscowym parametru DJP nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Przede wszystkim przywołany przez Skarżącego art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wskazuje wprost, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu". Ponadto, należy zauważyć, że przywołany zapis nie jest również sprzeczny z § 4 pkt 3 Rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie obszaru dz. ew. [...], [...], [...], obręb M., należy wskazać, iż jeżeli na danym terenie funkcjonalnym została wskazana możliwość zabudowy nie oznacza to konieczności ustalenia linii zabudowy na każdej działce ewidencyjnej. Plan miejscowy według delegacji ustawowej ma zapewnić ład przestrzenny, przez co należy rozumieć ograniczenia w zabudowie w celu jego zachowania.

W w/w Studium nie wyznaczono minimalnego poziomu powierzchni zabudowy, w związku z powyższym wskaźnik ten został ustalony prawidłowo. Ustalenie poziomu zabudowy na poziomie 90 % w planach miejscowych ma miejsce zazwyczaj na terenach wysoce mocno zurbanizowanych (np. w W.), a przedmiotowy plan miejscowy z pewnością obszarem wysoce zurbanizowanym nie jest. Ograniczenie w zabudowie na poziomie 45 % ma nie tylko na celu zachowanie ładu przestrzennego, ale również konieczność zapewnienia ochrony środowiska.

Przedmiotowe tereny, tj. oznaczone na rysunku przedmiotowego planu miejscowego symbolami RU-1, R-2, położone są na glebach zwłaszcza klasy III, które podlegają ochronie zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1616).

Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że w Studium wskazano na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego tereny zabudowy specjalistycznej produkcji rolnej. Dla wspomnianych działek o nr ew. [...], [...], [...], [...] ustalono funkcję terenów rolnych. Organ jest świadomy, iż na terenie tym dopuszczone są inne funkcje niż uprawa rolna, dlatego w planie znalazło się dodatkowe określenie dopuszczenia: "W zakresie przeznaczenia dopuszczalnego na terenach R-1 i R-2 dopuszcza się realizacje budynków gospodarczych, służących do produkcji rolniczej, zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu. "

Należy podkreślić, ze w/w działki (w studium) nie zostały wskazane jako tereny zabudowy specjalistycznej produkcji rolnej. Dopuszczenie realizacji w studium na terenach rolnych specjalistycznej produkcji rolnej, nie oznacza, że wielopowierzchniowe fermy mogą być dopuszczone na tych terenach w sposób dowolny.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości M..

W ocenie Sądu, skarżąca wykazała, że posiada interes prawny dający jej legitymację do wniesienia skargi. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, jest norma prawa materialnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010 r., sygn. akt lI OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Skarżąca wykazała, że jest właścicielem dz. nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb M., gmina C.. Skarżąca kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w stanie sprawy wywodzą swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności, wskazując przy tym na treść art. 140 Kodeksu cywilnego.

Ponadto uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875). Norma ta stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz posiadania interesu prawnego, jest jeszcze jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami uchwały (planu). Niewątpliwie zakwestionowane przez skarżącą ustalenia planu obejmujące swoim zakresem działki skarżącej ukształtowały na przyszłość sposób wykonywania przysługującego skarżącej prawa własności. Ponieważ zapisy zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżącej - jako właścicielki działek nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], obręb M., gmina C., poprzez ograniczenie tego prawa, mają oni legitymację w niniejszej sprawie do zaskarżenia uchwały.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – art. 2 pkt 1) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.) za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 – 13 u.p.z.p. - uwzględnia się zwłaszcza m. in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Z kolei w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Idąc dalej, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy, zaś art. 4 ust. 1 u.pz.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów [...], zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2016 r. (II OSK 590/15) podkreślił, że pierwszy z zacytowanych przepisów "statuuje zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego. Z woli ustawodawcy, w oparciu o wskazany przepis, organy gminy (rada gminy) są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał), przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia tego prawa. Gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się - w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który – jak już wyżej wskazano - nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności - wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - prawo własności. Dalej z uprawnienia określonego w ust. 1 art. 4 u.p.z.p., ustalającego zasadę określającą, jakim celom zgodnie z wolą ustawodawcy ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wynika dowolność gminy w zakresie przeznaczania terenu na cel określony w planie miejscowym. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi zawsze odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym, w polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Natomiast w przypadku gdy w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego (wyrok WSA w Olsztynie z 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12, CBOSA w K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Opublikowano: LexisNexis 2014). Z kolei trzeci z powołanych wyżej przepisów - nakazuje uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymienionych zasad oraz szczególnych warunków zagospodarowania i ograniczeń w ich użytkowaniu, łącznie z zakazem zabudowy.

Przywołane uprawnienie planistyczne gminy, zwane w doktrynie ,,władztwem planistycznym", czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57). Posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których dochodzi do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012r. (II OSK 1575/12) podkreślił, że kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Inaczej ujmując, można też stwierdzić, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 11 kwietnia 2012 r., że władztwo planistyczne pozwala na dowolność przy ustalaniu planu miejscowego, a każde istotne ograniczenie prawa własności, np. zakaz budowy, musi mieć odpowiednie uzasadnienie (II SA/Gd21/12).

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2008 r. (II OSK 1498/07, publ. Lex nr 464179) i z 9 września 2008 r. (II OSK 135/08) - nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. I tak prawo własności doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem jak Rada zauważyła nie jest prawem absolutnym i nawet ustawa zasadnicza jaką jest Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie przez uregulowania ustawowe. Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/081).

Odnosząc powyższe regulacje prawne i rozważania do zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że w granicach obszaru objętego planem, na działkach stanowiących własność skarżącej, wyznaczony został m.in. teren o przeznaczeniu: RU-1 - teren produkcji hodowlanej oraz R-2 – teren rolniczy (§ 5 pkt 5 i 6 uchwały). W ustaleniach szczegółowych planu, dotyczących działek skarżącej, w § 52 ust. 1 i 3 zapisano, że dla teren RU-1 przeznacza się na realizacje i utrzymanie zabudowy, w skład której wchodzą budynki inwentarskie, gospodarcze służące chowie i hodowli [...]. Na terenie RU-1 dopuszcza się rozbudowę, nadbudowę, odbudowę, przebudowę oraz remonty budynków istniejących w dniu wejścia w życie planu, z zastrzeżeniem § 53 pkt 4. Ponadto stosownie do § 53 pkt 1ustala się zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenie RU-1 poprzez wskazanie nieprzekraczalnych linii zabudowy na rysunku planu. Z kolei w § 46 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia podstawowego teren R-2 przeznacza się na realizacje i utrzymanie upraw rolnych. W zakresie przeznaczenia dopuszczalnego na terenie R-2 dopuszcza się realizacje budynków gospodarczych, służących do produkcji rolniczej, zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu.

Z rysunku planu wynika, że z terenem RU-1 graniczy teren UP-1 – teren usług publicznych, na którym istnieje dom opieki społecznej, teren MW-1 – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Prowadzona przez skarżącą na terenie RU-1 działalność związana z chowem i hodowlą drogi i istniejące sąsiedztwo rodzi konflikty społeczne. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że ustalając przeznaczenie terenów i określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenów, Wójt Gminy C. ważył interes publiczny i interesy prywatne. Dlatego też, w ocenie Sądu, uzasadnione było uwzględnienie istniejącego stanu zagospodarowania terenu RU-1 z dopuszczeniem jedynie rozbudowy, nadbudowy, odbudowy, przebudowy oraz remontu budynków inwentarskich i gospodarczych służących chowie i hodowli [...] istniejących w dniu wejścia w życie planu, z zastrzeżeniem § 53 pkt 4. Konieczność uwzględnienia wszystkich interesów, uzasadnia wprowadzone do planu ograniczenia, kwestionowane przez skarżącą, a polegające na wprowadzeniu nieprzekraczalnych granic zabudowy dla nieruchomości oznaczonych nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb M., a także przez wprowadzenie ograniczenia produkcji dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) inwentarza na poziomie 825 DJP w zakresie [...] dla terenu RU-1 - § 9 ust. 8 pkt 1.

Skarżąca zarzuciła również zaskarżonej uchwale, że na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] położonych na terenie R-2 pozbawiona została możliwości prowadzenia specjalistycznej hodowli [...].

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała określa zasady zagospodarowania terenu z uwzględnieniem uwarunkowań właściwych obszarowi, na którym jego regulacje mają obowiązywać, przy czym w zakresie jego władztwa mieściło się ograniczenie możliwości realizacji konkretnych zamierzeń inwestycyjnych na terenach oznaczonych odpowiednimi symbolami.

Podkreślić w tym miejscu należy, że skarżony plan realizuje założenia przyjęte w obowiązującym dla obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. i wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd nie dopatrzył się sprzeczności zapisów Planu ze Studium tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organy planistyczne mają obowiązek zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ostatecznie do zgodności planu miejscowego ze studium odnosi się w finalnym procesie procedury planistycznej art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. wprowadzając regulację, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że sporne przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej, a więc tereny rolnicze – symbol R-2 jest zgodny z założeniami studium opisanymi w pkt II.1 Kierunki zagospodarowania przestrzennego (str. 48-49). Wskazano tam bowiem, że Tereny rolne "obejmują tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na którą składają się grunty orne oraz niewielkie enklawy użytków zielonych (łąk i pastwisk) oraz siedliska rozproszonej zabudowy zagrodowej. (...) Na wskazanych terenach dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne, zalesienia". Z kolei w pkt II.4.2 Rolnicza przestrzeń produkcyjna – zostało m. in. wskazane, że "w kształtowaniu rolniczej przestrzeni produkcyjnej w Studium kierowano się następującymi zasadami: - wskazane na rysunku Studium tereny nowej zabudowy, uszczuplające areał użytków rolnych, starano się lokalizować w enklawach i w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na gruntach nadających się pod zabudowę, posiadających odpowiednie uzbrojenie lub łatwość jego wykonani, o relatywnie najniższej przydatności do produkcji rolnej; - w celu poprawy struktury agrarnej konieczne jest wdrożenie procesu scaleń i wymiany gruntów. Ponadto na terenach rolnych dopuszcza się : - modernizację, przebudowę i rozbudowę istniejących siedlisk zagrodowych, - budowę siedliska zagrodowego zgodnie z przepisami odrębnymi.....".

Sporne zapisy Planu zawarte w szczególności w § 46 ust.1 i 2 niewątpliwie realizują powyższe założenie w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem R-2. W zapisie tym określono bowiem m. in., że teren oznaczony symbolem R-2 na rysunku Planu przeznacza się na realizację i utrzymanie upraw rolnych przy czym dopuszcza się na tym terenie realizację budynków gospodarczych, służących do produkcji rolniczej, zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu. Należy w tym miejscu zauważyć, że rysunek Planu zawiera wskazane wyżej nieprzekraczalne linie zabudowy, o których mowa w § 4 pkt 6 rozporządzenia. Linie te jednak nie zostały wyznaczone na wszystkich nieruchomościach znajdujących się w obszarze oznaczonym na planie symbolem R-2. Powyższego zdaniem Sądu nie można jednak uznać za naruszenie art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p w związku § 4 pkt 6 rozporządzenia (stanowisko Sądu w tej materii poniżej).

Nie można wobec tego zasadnie stwierdzić, że Plan ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie plan miejscowy doprecyzowuje względem studium granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne.

Sporządzenie planu miejscowego zgodnie z ustaleniami studium, czyli w sposób zgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może z kolei stanowić o naruszeniu w sposób nieuprawniony prawa własności.

W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązek uwzględnienia skargi wystąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane "władztwo planistyczne" stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres "władztwa planistycznego" wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza przy tym, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic "władztwa planistycznego". Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Jak już to podkreślono, ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3.

Dokonując badania legalności zaskarżonej uchwały podkreślić należy jednak przede wszystkim, że oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności należy dokonać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).

W skardze nie wskazano na istotne naruszenie trybu sporządzenia Planu ani też nie jest podnoszona kwestia właściwości organów. Skarżąca podnosząc natomiast, na co wskazano już powyżej, że złamanie prawa miało miejsce poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wskutek przekroczenia przez organ władztwa planistycznego.

W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wskazał obligatoryjne elementy planu. W pkt 3 tego artykułu wskazując, iż w planie winny być określone zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Natomiast w pkt 6 wskazując, iż w planie winny być określone m. in. "linie zabudowy". Z treści zaskarżonego Planu w sposób jednoznaczny wynika, że wymogi stawiane przez wskazany przepis zostały przez organ dochowane przy uchwalaniu Planu. Należy bowiem wskazać, że zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zostały w Planie określone w Dziale II Rozdział 4 (§ 9, § 10 – str. 4-5 Planu). Natomiast zasady kształtowania zabudowy oraz m. in. linie zabudowy zostały określone dla obszaru oznaczonego symbolem R-2, w Dziale III Rozdział 5 (§ 46 - § 50) oraz dla obszaru oznaczonego symbolem RU-1, w Dziale III Rozdział 6 (§ 52 - § 55). Przy czym linie zabudowy zostały zaznaczone na rysunku Planu.

Niewątpliwie, na działkach nr ew. [...], [...], [...] taka linia zabudowy nie została wyznaczona w części graficznej planu. Nie mniej jednak nie można powyższego uznać za naruszenie wskazanego wyżej przepisu w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej w tej części uchwały. Podkreślić bowiem należy, iż z zapisu § 46 ust.1 Planu wynika, że obszar oznaczony symbolem R-2 jako podstawowe przeznaczenie wskazuje – realizację i utrzymanie upraw rolnych. Dopuszczając jednak w tym obszarze realizacje budynków gospodarczych, służących do produkcji rolniczej, zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu. Powyższe oznacza, iż odstępstwo, o którym mowa w ust.2 ww. paragrafu jest wyjątkiem od przeznaczenia gruntów w tym obszarze pod realizację i utrzymanie upraw rolnych, co potwierdza również część graficzna Planu, gdyż taki wyjątek w obszarze oznaczonym symbolem R-2 dotyczy jedynie działki nr ew. [...]. Jak wynika z uzasadnienia uchwały organ ustalając wskazaną enklawę na której dopuszczona został zabudowa związana z funkcjonowaniem działalności rolniczej, miał na względzie dostępność infrastruktury technicznej, w tym niższe koszty jej realizacji. Wyznaczając enklawy pod zabudowę na gruntach rolnych brano również pod uwagę aby nie znalazły się one na gruntach klas I-III, co wpływa korzystnie na ochronę gruntów rolnych o najwyższych klasach i co pozostaje w zgodzie z zasadami ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Organ wskazał również, że enklawy pod zabudowę zostały wyznaczone w znacznej odległości od ścian lasów ochronnych.

Sąd w tym miejscu wyjaśnia również, podzielając w tym zakresie stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 12 września 2017 r. sygn.. II OSK 22/17 (publ. na stronie - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że "z literalnego odczytania art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wskazane w tym przepisie elementy planu miejscowego są obowiązkowe. Jednakże łatwo wskazać przykłady świadczące o tym, że nie można tego przepisu rozumieć dosłownie i w oderwaniu od konkretnej treści planu. Trafnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można np. przyjąć, że w planie przewidującym tylko zakaz zabudowy lub sporządzanym jedynie w celu przeznaczenia gruntów na zalesienie obowiązkowo należy określić parametry wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak samo nie sposób sobie wyobrazić jak miałyby być określone linie zabudowy w przypadku terenów rolnych przeznaczonych na zabudowę zagrodową i gospodarczą związaną z zabudową zagrodową. Istota zabudowy zagrodowej polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym z uwagi na potrzeby tego gospodarstwa budynki składające się na zagrodę. Z tych względów określenie linii zabudowy dla tego rodzaju zabudowy nie jest konieczne, a nawet może być uznane za niedopuszczalne, jako nadmiernie ingerujące w prawo własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)". Podobnie rzecz się ma, zdaniem Sądu, z wyznaczeniem wskazanej linii dla gruntów rolnych, które z założenia mają być wykorzystywane pod uprawy rolne. Nie zachodzi wówczas zasadność i celowość wyznaczenia dla tych gruntów linii zabudowy czy też innych parametrów, o których mowa w art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p.

Reasumując, z powyższych względów, Sąd uznał za niezasadne również zarzuty naruszenia: art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 140 w związku z art. 1 ust.2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 64 ust.1 i art. 31 ust.3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust.1 i 2 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. t.j. zarzuty nadużycia władztwa planistycznego poprzez rażące naruszenie prawa własności skarżącej i nieuzasadnione ograniczenie jej interesu prywatnego względem interesu publicznego i interesu osób trzecich. Podnoszone przez skarżącą ograniczenie prawa własności w zakresie przez nią wskazanym, które wynika z uchwalenia planu, mieści się w granicach dopuszczonych prawem, a skarżąca nadal może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać.

Mając na uwadze powyższe, wniesioną skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.