Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 510/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: §2, § 3, § 4, § 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 52, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Protokolant inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi J.K. i U.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J.K. i U.K. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z [...] lutego 2009r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku I.G., działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 i art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717, ze zm.) ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku magazynowo - biurowego na działce nr ewid. [...].

W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że dla terenu, na którym zlokalizowana jest powyższa działka nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego w związku z czym zachodzi konieczność wydania stosownej decyzji o warunkach zabudowy.

Organ szczegółowo opisał przeprowadzone przez siebie postępowanie wyjaśniające, w szczególności wskazał, że w jego toku zostały zgłoszone przez sąsiadów wnioskodawcy zastrzeżenia, co do lokalizacji inwestycji, m.in. takie, że rozbudowa istniejącego budynku spowoduje dyskomfort w użytkowaniu ogrodów i tarasów na sąsiednich posesjach, utratę prywatności i będzie uciążliwa dla właścicieli posesji sąsiednich. Przytoczył także treści odpowiedzi, jakich udzielał w związku z zastrzeżeniami sąsiadów.

Dalej podniesiono, że zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Analiza stanu faktycznego terenu wykazała, iż działka nr ewid. [...] jest położona w północno — wschodniej części miejscowości [...]. Wzdłuż północnej granicy działki przebiega droga gminna dz. nr ewid. [...] ul. R., a wzdłuż północno - zachodniej granicy działki droga gminna dz. nr ewid. [...] ul. G.. Wjazd na posesję usytuowany jest od ul. G., a wejście od ul. R.. Działka zabudowana jest budynkiem magazynowo — biurowym, który w północnej części jest dwukondygnacyjny o wysokości zabudowy ok. 7 m, a w południowej części parterowy o wysokości zabudowy ok. 3 - 4m. Obie części budynku kryte są dachem płaskim. Ponadto na działce usytuowany jest niewielki budynek parterowy z dachem płaskim i z dobudowaną wiatą. W sąsiedztwie działki znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki usługowe oraz cmentarz wiejski. Budynki usługowe: na dz. nr ewid. [...] - budynek usługowo - magazynowy z częścią biurową Przedsiębiorstwa I, na dz. nr ewid. [...] - budynek usługowy - AS, na dz. nr ewid. [...] - w budynku jednorodzinnym istnieje Kancelaria Doradztwa Prawnego i Gabinet Logopedyczny, na działce nr ewid. [...] zarejestrowana działalność gospodarcza (przetwórstwo drobiu). Według organu planowane zagospodarowanie działki nie narusza przestrzennego układu terenu. Budynek istniejący na wnioskowanej działce, o funkcji biurowo -magazynowej zostanie rozbudowany poprzez dobudowę od strony ul. R. klatki schodowej oraz nadbudowana zostanie niższa (parterowa) część budynku do dwóch kondygnacji nadziemnych tj. do wysokości max 8m. W obrębie analizowanego terenu istnieją budynki o wysokości od 5m do 8m kryte dachami płaskimi tak jak projektowana zabudowa.

Organ l instancji wskazał również, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z art. 60 ust. 4 upzp powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów - nr [...] Okręgowej Izby Urbanistów. Projekt decyzji nie został uzgodniony z wojewodą marszałkiem województwa i starostą w zakresie zadań rządowych ponieważ zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 upzp uzgodnieniu podlegają tylko projekty decyzji odnoszące się do terenów, które przeznaczone były w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sporządzonych przed 1995r. (już nieobowiązujących ) pod cele publiczne.

Odwołanie od w/w decyzji złożył pełnomocnik J. i U.K. zarzucając w szczególności:

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności art. 7 i art. 77 kpa, poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy;

- naruszenie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu niniejszej decyzji interesów mieszkańców - właścicieli działek sąsiednich, w sytuacji gdy posadowienie inwestycji w opisanym w decyzji miejscu, godzi w ich prawa jako właścicieli, a nadto ogranicza możliwość korzystania przez nich z zajmowanych nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że organ l instancji całkowicie pominął w sprawie stanowisko odwołujących się. Nie ustosunkował się do wielokrotnie podnoszonych argumentów, że rozbudowa istniejącego budynku magazynowo-biurowego na działce nr ewid. [...], wpłynie negatywnie na sposób korzystania z nieruchomości odwołujących się i będzie dla nich uciążliwa. Podniesiono też, że odwołujący się wskazują głównie na hałas, wzmożony ruch samochodowy i parkowanie samochodów. Wskazano, że organ pominął podnoszoną argumentację, iż w bezpośredniej okolicy znajdują się w zdecydowanej większości domy jednorodzinne, a kilka budynków usługowych, znajdujących się w określonej strefie oddziaływania, prowadzi na małą skalę działalność rzemieślniczą w zakresie własnej działalności gospodarczej właścicieli budynków sąsiednich. Biura przy ww. zakładach są zwykle bardzo małe i zlokalizowane są w budynkach mieszkalnych, zatem nie powodują zwiększonego ruchu samochodowego.

Zaznaczono, że okna przedmiotowego budynku, którego dotyczy decyzja, wychodzić będą bezpośrednio na sąsiednie budynki mieszkalne, co w znaczący sposób obniży ich wartość użytkową.

Pełnomocnik zarzucił też organowi l instancji, że w decyzji nie wskazano szczegółowej lokalizacji parkingu w ramach działki nr [...], ograniczając się jedynie do wskazania, że miejsca parkingowe mają znajdować się w granicach przedmiotowej posesji. Nie określono tym samym, że ww. parking powinien znajdować się w granicach działki nr [...], z tym że nie bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami. Nie wskazano, czy ma to być parking dla samochodów osobowych, czy też ciężarowych (co stanowi istotna różnicę) nie określono również sposobu ewentualnego odgrodzenia miejsc parkingowych (choćby poprzez zastosowanie pasa zielenie izolacyjnej i ekranów akustycznych) tak, aby nie wywoływały uciążliwości powodowanych przez hałas oraz nie powodowały zanieczyszczenia powietrza na sąsiednich działkach.

Podniesiono również, że organ l instancji w przedmiotowej decyzji w warunkach obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, uznał za wystarczające określenie sposobu odprowadzania ścieków poprzez wskazanie, że należy je odprowadzać do istniejącego zbiornika bezodpływowego. Brak jest określenia, że należałoby dokonać powiększenia istniejących zbiorników bezodpływowych (bądź zainstalowania nowych zbiorników i połączenia ich z istniejącymi obecnie), celem przystosowania ich pojemności do znacznie większej ilości osób mających z nich korzystać. W sytuacji pozostawienia istniejącej pojemności zbiorników bezodpływowych, jeżeli planowana inwestycja zostanie zrealizowana, koniecznym będzie przynajmniej zwielokrotnienie częstotliwości opróżniania rzeczonych zbiorników, co nie pozostanie bez wpływu na warunki życia właścicieli sąsiednich budynków - w większości o charakterze wyłącznie mieszkalnym

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] kwietnia 2009r. wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu l instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy uznał, że organ l instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz prawidłowo przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziana jest realizacje inwestycji.

Uznał też, że organ l instancji zebrał w sposób prawidłowy materiał dowodowy w sprawie i dokonał jego wszechstronnego rozpatrzenia i oceny w kierunku przedstawionych wyżej przesłanek materialno-prawnych orzekania, a tym samym podjął prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne.

Ponadto wskazał, że analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach nie budzi zastrzeżeń formalnych, jest prawidłowo oznaczona i podpisana oraz opatrzona pieczęcią organu, a część graficzna analizy odpowiada wymogom § 9 rozporządzenia. Wyniki analizy urbanistycznej pozwalają więc przyjąć, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, od których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a przywołana argumentacja faktyczna i prawna w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest uprawniona i przekonująca.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję wnieśli J. i U.K., działający przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucono organowi II instancji naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w sposób mający na względzie interes społeczny i słuszny interes stron oraz poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji organu l instancji. W szczególności zarzucił organowi brak dokładnych ustaleń związanych z miejscami parkingowymi, brak ustaleń związanych z odpowiednim rozmiarem zbiornika na nieczystości i jego szczelnością oraz brak analizy koniecznego dla planowanej inwestycji zasilania w wodę. Pełnomocnik wskazał też, że organy orzekające w sprawie nie rozstrzygnęły kwestii oświetlenia nieruchomości. Podkreślił również, że budowa nieruchomości w strefie zamieszkania winna w ocenie skarżących, uwzględniać kwestie przeznaczenia jej części na tereny zielone, natomiast aspekt ten został całkowicie pominięty przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna.

Podkreślić na wstępie należy, że kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad ustalania określonych faktów za udowodnione.

Ponadto zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. ) zwaną dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga może być uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też ewentualnie kwalifikowanych przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.

Ocena sądu dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oprócz ustalenia przeznaczenia terenu i rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, rozstrzyga on o sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu. W przypadku braku planu miejscowego funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne, tj. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy. Decyzje wydawane w razie braku planu miejscowego są aktami o innym charakterze prawnym niż plany miejscowe, wydanymi w innym trybie. Próby określenia decyzji jako substytutu planu miejscowego są pozbawione podstaw (postanowienie NSA z 18.07.2005r., sygn. akt II OPS 3/05). Konieczność ubiegania się o warunki zabudowy wiąże się z większością inwestycji przeprowadzanych na obszarach pozbawionych planu miejscowego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie daje inwestorowi żadnych praw do terenu. Jest jedynie promesą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych. Stanowi ona "mini plan" dla danego terenu i powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw i obowiązków z niej wynikających (wyrok WSA w Warszawie z 16.11.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/05).

Decyzję o warunkach wydaje się nie tylko dla nowej zabudowy (nowego obiektu). W świetle przepisów i orzecznictwa sądów administracyjnych wydawana jest ona w przypadku "zmiany zagospodarowania terenu", a w pojęciu tym mieści się również przebudowa, rozbudowa i nadbudowa już istniejącego obiektu budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z 01.07.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 185/05; wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2007r, sygn. akt II SA/Gd 112/07; wyrok NSAz 17.01.2008r., sygn. akt II OSK 1872/06).

Co do zasady organem uprawnionym do wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wyjątek dotyczy terenów zamkniętych, gdzie decyzję o warunkach wydaje wojewoda.

Postępowanie w sprawie warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek.

Z wnioskiem powinien wystąpić ten inwestor, który zamierza doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego, lub jego części, albo przeprowadzić roboty budowlane, nawet gdy nie wymagają pozwolenia na budowę. Dokonać innych niż roboty budowlane zmian zagospodarowania terenu można bez wnioskowania o wydanie decyzji (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s.468).

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi zawierać informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji, tak aby można było zbadać ich zgodność z przepisami upzp i ustaw szczególnych. Charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji musi pozwalać na stwierdzenie, czy zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, czyli czy można ją dostosować do parametrów, cech i wskaźników istniejącej już w danym miejscu zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z 08.08.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 886/06).. Organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy.

Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (wyrok WSA w Białymstoku z 19.12.2005r., sygn. akt II SA/Bk 901/05; wyrok WSA w Krakowie z 30.01.2009r., sygn. akt II SA/Kr 1035/06; wyrok WSA w Warszawie z 04.10.2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1381/07) Wniosek powinien zawierać elementy wskazane w art. 52 upzp (w związku z art. 64), tj.:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Wniosek powinien zawierać część opisową i graficzną. Warunki określone we wniosku są podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania we wniosku o warunki zabudowy zabrakło w szczególności podania wszystkich gabarytów planowanego obiektu. Nie określono wymiarów (tj. szerokości i długości) dobudowywanej klatki schodowej i w powiązaniu z nią nie określono szerokości i długości całego obiektu. Należy więc uznać, że wniosek nie był kompletny. Pomimo tego organ wydał decyzję przyjmując, że dobudowana klatka schodowa będzie miała powierzchnię o wielkości do 40 m2.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (ust. 5 - warunek uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem),

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki powyższe muszą zostać spełnione łącznie, co oznacza, że brak którejś z nich uniemożliwia wydanie decyzji.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., nr 164, poz. 1588).

Z powyższego wynika, że w aktach administracyjnych sprawy powinna znaleźć się analiza urbanistyczno-architektoniczna, zawierająca część tekstową i graficzną. Analiza ma wskazywać konkretne parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Krakowie z 30.01.2009r., sygn. akt II SA/Kr 1035/08).

Ustawa nie wymaga, aby powyższa analiza została sporządzona przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Projekt decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy, musi zostać sporządzony przez osobę uprawnioną, natomiast sama analiza urbanistyczna już nie (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 383).

W aktach administracyjnych znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy podpisany przez I.C. posiadającą uprawnienia urbanistyczne. Jednak w aktach sprawy brak jest dokumentu, stanowiącego dowód o przynależność tej osoby do właściwej izby samorządu zawodowego urbanistów, co jest niezbędne dla ustalenia, że projekt ten niewątpliwie został sporządzony przez osobę kompetentną (por. wyrok WSA w Krakowie z 31.10.2007r., sygn. akt II SA/Kr 740/06).

Powyższy brak uzasadnia uchylenie decyzji o warunkach zabudowy (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004).

Znajdująca się w aktach analiza nie odpowiada wskazanym w prawie wymogom. Wątpliwości budzi w szczególności wyznaczona przez organ linia zabudowy oraz wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu.

Określenie linii zabudowy jest jednym z elementów koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Linia zabudowy jest granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego; określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy (wyrok NSA z 08.07.2008r., sygn., akt II OSK 789/07).

O sposobie wyznaczania linii zabudowy stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26.08.2003r., zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Logicznym jest, że kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej - bez przerwy. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Aby jednak analiza była wyczerpująca i zgodna z zasadą ochrony ładu przestrzennego, należy -przeciwnie niż w przypadku linii zabudowy - pojęcie "działki sąsiedniej" interpretować szeroko. Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13.02.2008r., sygn. akt II SA/Gd 514/07; wyrok NSA z 22.02.2006r., sygn. akt II OSK 551/05).

W przedmiotowej sprawie w analizie wskazane zostały dwie linie zabudowy: od granicy działki z drogą nr ewid. [...] (ul. R.) w odległości 5 m, od granicy działki z drogą nr ewid. [...] (ul. G.) w odległości 6m. Ustalenia te zostały powtórzone w treści decyzji l instancji, jednakże ani w analizie ani w decyzji organ nie wskazał, w jaki sposób linie te wyznaczył.

Z załącznika graficznego do analizy wynika, że linia zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku została wyznaczona w oparciu o zabudowę na działce nr [...]. Tymczasem przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia wskazuje, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W większej odległości od pasa drogowego znajdują się obiekty położone na działkach nr [...] oraz [...], których organ w ogóle nie wziął pod uwagę.

W przypadku, gdyby linia istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej była niezgodna z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami, ale ustalenia takie powinny znaleźć odzwierciedlenie w analizie, zwłaszcza, że § 4 rozporządzenia dopuszcza ustalanie innej linii zabudowy. Nawet więc gdyby organ chciał ustalić dla inwestycji inną linię zabudowy, niż wynikająca z przepisów prawa, to sposób i podstawy jej ustalenia powinien wyczerpująco uzasadnić (wyrok WSA w Rzeszowie z 13.02.2008r, sygn. akt II SA/Rz 843/07; wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2007r., sygn. akt II SA/Po 392/07; wyrok WSA w Szczecinie z 17.10.2007r., sygn. akt II SA/Sz 352/07).

Drugim uchybieniem związanym z niewłaściwie sporządzoną analizą jest nieustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

Określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Wartość ta obliczona za pomocą działania matematycznego, musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym (wyrok WSA w Warszawie z 20.02.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2163/06; wyrok WSA w Gdańsku z 28.01.2009r., sygn. akt II SA/Gd 585/08; wyrok WSA z 18.10.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1227/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 13.02.2008r., sygn. akt II SA/Rz 843/07).

Zaniechawszy obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia w analizie, że "wielkość działek zabudowanych jest zróżnicowana, a wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi od 30% do 80%". Ustalenie takie należy uznać za nieprecyzyjne i sprzeczne z wymogami § 5 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto organ nie oznaczył w/w wskaźnika dla nowej zabudowy.

Interpretacja przepisów § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp prowadzi do wniosku, że część graficzna analizy z wyznaczeniem obszaru analizowanego powinna zostać sporządzona na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego dotyczy wniosek o warunki, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000.

W przedmiotowej sprawie na mapce stanowiącej załącznik graficzny do analizy urbanistycznej brakuje dowodu (np. stosownej pieczątki), że mapka ta, tak jak mapka załączona do wniosku o warunki, została przyjęta do zasobu. Stanowi to naruszenie § 3 rozporządzenia.

Reasumując stwierdzić należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w niniejszej sprawie nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych przepisami prawa i nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Oznacza to, że organ wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy na podstawie nieprecyzyjnie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i 77 kpa.

Z tych też przyczyn decyzję organu II instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu braku dokładnych ustaleń związanych z miejscami parkingowymi stwierdzić należy, że art. 54 pkt 2c upzp stanowi, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa między innymi warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Przepis § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r, nr 164, poz. 1589) nakazuje zapisywać w decyzji o warunkach powyższe ustalenia w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

W decyzji organ l instancji zawarł co prawda informację: "miejsca parkingowe w granicach własnej posesji" (pkt c decyzji), jednak w świetle w/w przepisu stwierdzenie takie jest zbyt lakoniczne. Organ nie wskazał wymaganej ilości miejsc parkingowych, nie określił też, czy mają powstać nowe miejsca parkingowe, czy też wystarczające sąjuż istniejące.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku ustaleń w zakresie mediów stwierdzić należy, że w świetle m. in wyroku WSA w Warszawie z 20.02.2007r, sygn. akt IV SA/Wa 2163/06, w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie jest obiektem budowlanym powstającym od nowa, a polega na rozbudowie i nadbudowie obiektu już istniejącego, posiadającego dostęp do mediów, to należy uznać, że zapotrzebowanie nowej inwestycji na media będzie pokryte w ramach istniejących przydziałów.

Natomiast jeżeli zapotrzebowanie się zwiększy, to inwestor winien wystąpić do gestorów sieci o nowe warunki.

W zakresie zarzutu dotyczącego braku prywatności w sąsiednich budynkach podkreślić należy, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania innych organów administracji architektoniczno-budowlanej (wyrok WSA w Gdańsku z 27.08.2008r., sygn. akt II SA/Gd 342/08; wyrok WSA w Łodzi z 03.10.2007r., sygn. akt II SA/Łd 571707).

Takie okoliczności jak hałas, drgania czy też częstotliwość opróżniania zbiornika na nieczystości nie może być przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Rolą organ rozpoznającego ponownie sprawę będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem wskazań Sądu wypływających bezpośrednio z uzasadnienia wyroku w szczególności podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Z tych też przyczyn oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast na podstawie art. 152 P.p.s.a Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, a na podstawie art. 200 P.p.s.a orzekł o kosztach postępowania.