Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 212/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wójt Gminy A decyzją z dnia "[...]" ustalił na rzecz T. L., W. L. i L. L. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budynek gospodarczy podpiwniczony z poddaszem użytkowym, przeznaczony "do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej", w skład którego wchodzą pomieszczenia zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego, pomieszczenia socjalne dla pracowników obsługi stawów rybnych, pomieszczenia do obrotu towarowego rybami. Inwestycję zaplanowano na działce nr "[...]" w miejscowości A gmina A.

Następnie na skutek prowadzonego postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jako wydanej rażącym naruszeniem art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. z 2012, poz. 647) w związku z § 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), jak również z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 2, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Po długotrwałym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w sprawie decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę po raz kolejny utrzymało w mocy decyzję własną z dnia "[...]". Organ stwierdził, że projektowany do realizacji obiekt będzie samodzielną inwestycją w ramach gospodarstwa rolnego o charakterze produkcyjnym i mieszkalnym, a nie budynkiem w zabudowie zagrodowej. Dlatego też ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji było nieprawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 453/10 oddalił skargę na decyzję Kolegium z dnia "[...]".

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 146/11 uchylił ww. orzeczenie sądu I instancji oraz decyzje Kolegium z dnia "[...]" i z dnia "[...]". W uzasadnieniu Sąd II instancji podniósł, że błąd w wykładni prawa nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie tegoż przepisu. Dla uznania zaś, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest nie tylko stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony, ale i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Konieczność dokonania wykładni przepisu prawa materialnego oznacza, że przepis nie jest jednoznaczny. W takiej sytuacji nie może być mowy o oczywistości ewentualnego naruszenia przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w omawianym zakresie, tym samym decyzji administracyjni wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa.

Po ponownym przekazaniu sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Suwałkach organ ten decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" stwierdził nieważność spornej decyzji Wójta Gminy A z dnia "[...]".

Jednakże po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia "[...]" Kolegium uchyliło własną decyzję z dnia "[...]" i postanowiło nie stwierdzać nieważności decyzji Wójta Gminy A z dnia "[...]".

Organ zaznaczył za wyrokiem NSA z 17 czerwca 2008r., że Wójt Gminy A błędnie odstąpił od obowiązku wykonania analizy sąsiednich terenów w celu określenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a błąd ten wynikał z niewłaściwej interpretacji art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z niewłaściwego zakwalifikowania rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawców. Tym samym bezzasadnie odstąpiono od przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5, co przełożyło się również na brak określenia rodzaju zabudowy. Wójt nie ustalił również wszystkich wymaganych przepisami prawa warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Do decyzji nie dołączono też wymaganych załączników w postaci wyników analizy w formie tekstowej i graficznej.

Kolegium uznało, że pozytywne stanowisko organów współdziałających, co do zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody oraz z punku widzenia zarządcy drogi publicznej, a także pozytywne stanowisko Parku Krajobrazowego A, powodują, że decyzja Wójta Gminy A, aczkolwiek wydana w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu, nie zawiera w sobie tak dużych wad o charakterze materialnym, że nie dałoby się jej zaakceptować w praworządnym państwie. Wskazano przy tym, że niezależnie od tego jaki rzeczywiście jest rodzaj zabudowy lokalizowanej ocenianą decyzją (produkcyjna, mieszkalna), brak jest dowodów świadczących, że budynek ten będzie w sposób rażący naruszał ład przestrzenny istniejący w jego otoczeniu, a tym samym, że decyzja ta narusza określoną art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę dobrego sąsiedztwa. Według załączonej przez inwestorów do wniosku kopii wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, sporządzonych w 2002r., dotyczących działek nr "[...]", stanowiących własność inwestorów, wynika, że na nieruchomości będącej przedmiotem ocenianej decyzji Wójta Gminy A i na pozostałych działkach istniały tereny zabudowy mieszkaniowej, które to w wypisach z rejestru gruntów z 2009 r. określone są jako grunty rolne zabudowane. Z kolei, ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia 25 czerwca 2002 r. wynika, że na innych działkach, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr "[...]" istnieje wiele obiektów budowlanych: budynek gospodarczy, stajnia, lodownia, stodoła, magazyn, spichrz zbożowy, obora, budynek mieszkalny - dwojak, dwie groble, stawy rybne, płyta silosowa, ogrodzenie i melioracje.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego i oceny prawnej wyrażonej przez sądy orzekające w sprawie, nie da się również stanowczo – w ocenie Kolegium - stwierdzić, że inwestycja nie spełnia pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr "[...]" przylega do działki nr "[...]" stanowiących drogę powiatową, a projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony przez zarządcę tej drogi - Powiatowego Zarządu Dróg w A (postanowienie z "[...]" znak: "[...]"). Z uwagi na proponowany sposób wykorzystania obiektu w części do prowadzenia gospodarki rybackiej nie zmieni się przeznaczenie gruntów i organ właściwy do ochrony gruntów rolnych i leśnych - również wyraził pozytywne stanowisko względem projektu przedmiotowej decyzji (postanowienie z "[...]"). Zdaniem Kolegium, mimo, że teren inwestycji położony jest na obszarze prawnie chronionym - w granicach Parku Krajobrazowego, zlokalizowaniu przedmiotowej inwestycji w bardzo bliskiej odległości - prawie w całości w 100-metrowej strefie - od brzegu jeziora Przechodnie, nie sprzeciwiały się obowiązujące w dacie wydania ocenianej decyzji przepisy dotyczące ochrony przyrody. Obowiązujące wówczas rozporządzenie Wojewody z dnia 15 października 2002 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2002 r. Nr 53, poz. 1171) nie zakazywało lokalizowania obiektów budowlanych w pobliżu jezior. Natomiast określony w § 2 pkt 1 tego rozporządzenia zakaz lokalizowania na obszarze Parku nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, nie znajdował zastosowania. Kolegium podniosło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedsięwzięcie to nie zostało wymienione w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. r 179, poz. 1490). Z kolei zakaz wznoszenia w strefach ochronnych wokół jezior jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, niezwiązanych z utrzymaniem zbiornika wodnego, przystani i kąpielisk, określony w § 27 ust. 3 pkt 1 Planu ochrony dla Parku Krajobrazowego na okres od 1 grudnia 2003 r. do 30 listopada 2023 r. wprowadzonego rozporządzeniem nr 25/03 Wojewody z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego (Dz.U. Nr 117, poz. 2162) nie może stanowić w ocenie Kolegium podstawy do wykasowania z obrotu prawnego ocenianej decyzji, zgodnie z ocenę prawną tego przepisu zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 10 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Bk 513/09, zapadłym w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził że zakaz ten wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z obowiązującej wówczas ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880), bowiem zawiera szerszy katalog zakazów, jakie, z mocy art. 17 ustawy o ochronie przyrody, mogły być wprowadzone na terenie parku krajobrazowego. Kolegium zauważyło, że w obrocie prawnym funkcjonuje nadal postanowienie uzgodnieniowe w przedmiocie zgodności inwestycji z przepisami ochrony przyrody Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z listopada 2004 r.. Postanowienie to Minister Środowiska, w toku postępowania nadzorczego ocenił jako zgodne z prawem i odmówił stwierdzenia jego nieważności prawomocnym postanowieniem z dnia "[...]".Natomiast Park Krajobrazowy w piśmie z dnia 13 października 2004r., powołując się na zapisy w/w Planu ochrony oświadczył, że nie wnosi zastrzeżeń do planowanej budowy, z uwagi na to, że obiekt ma posłużyć gospodarce rybackiej, zastrzegając sobie prawo do uzgodnienia lokalizacji budynku w terenie oraz negatywnie opiniując budowę ekologicznej oczyszczalni ścieków, co uwzględniono w decyzji.

Kolegium nie dostrzegło w ocenianej decyzji Wójta Gminy A również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W dacie jej wydania organem właściwym rzeczowo i miejscowo był właśnie Wójt Gminy A. Istniała podstawa prawna do wydania przez ten organ decyzji o warunkach zabudowy, bowiem na terenie inwestycji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy nie wynika ażeby w sprawie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo była już wcześniej wydana inna decyzja ostateczna. Decyzję skierowano do podmiotów mających przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, tj. właścicieli terenu objętego decyzją oraz właścicieli terenów bezpośrednio sąsiadujących. Z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy, która nie podlega bezpośredniemu wykonaniu, nie może być w ocenie Kolegium mowy o zaistnieniu przesłanek z pkt 5 i 6 § 1 art. 156 Kpa. W decyzji tej nie występują też wady powodujące jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na ww. decyzję wywiódł Prokurator Okręgowy wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że naruszenia prawa, jakie zaistniały przy wydawaniu decyzji Wójta Gminy A, a szczegółowo opisane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]" nie mają charakteru rażącego, a w konsekwencji nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Autor skargi opisując dotychczasowy tok postępowania prowadzonego w I i II instancji przez Kolegium, jak również postępowań sądowoadministracyjnych, przytoczył konkluzje zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r. II OSK 660/07 i z dnia 17 kwietnia 2012 r. II OSK 146/11. Prokurator Okręgowy nie zgodził się ze stanowiskiem SKO zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że wyliczone nieprawidłowości nie mają charakteru rażącego, gdyż zgodnie z dominującym w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądem, przesłanką konieczną do uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa - jest oczywistość naruszenia. O tym jednak czy naruszenie prawa jest "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenia za sobą pociąga. Autor skargi wskazał, że za "rażące" uznaje się takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Podał, że aby można było ocenić naruszenie prawa za "rażące" to przede wszystkim należy stwierdzić w ogóle naruszenie prawa i dopiero ocenić je jako rażące przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję. Prokurator Okręgowy zauważył, że w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa zostało stwierdzone i szczegółowo opisane w obszernym uzasadnieniu skarżonej decyzji i zgadza się z opinią organu I instancji, że charakter tych naruszeń powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Skarżący wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędnym załącznikiem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę - zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2003 r. Prawo budowlane, a wydający pozwolenie na budowę organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 Prawa budowlanego) i w przypadku ustalenia, że nie zachodzą negatywne przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ma obowiązek takie pozwolenie wydać. Prokurator podkreślił też, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r. zawierające rozporządzenie w sprawie wzorów decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. 2004.242.2421) wskazuje, że w pozwoleniu na budowę należy podać między innymi rodzaj i kategorię obiektów (zał. nr 2). Zdaniem skarżącego, skoro w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym wykazano, że zamierzonej inwestycji nie można uznać za budynek gospodarczy, gdyż nie odpowiada on definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), to w zestawieniu z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane określającym kategorie obiektów, powstaje pytanie do jakiej kategorii obiektów budowlanych można zaliczyć obiekt w taki sposób określony, jak uczynił to Wójt w decyzji o warunkach zabudowy z 2004 r. W związku z tym Prokurator Okręgowy stwierdził, że wątpliwości jakie obecnie się rodzą będą stanowiły poważny problem dla organu, w którym już złożono wniosek o pozwolenie na budowę. Dlatego, zdaniem wnoszącego skargę, jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy z 3 grudnia 2004 r. pozwoli na usunięcie stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości w prowadzonych postępowaniach administracyjnych i doprowadzi do wydania nowej, zgodniej z obowiązującymi przepisami decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie co do zasady podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ponadto organ podniósł, że o rażącym naruszeniu prawa oprócz oczywistości naruszenia przepisu prawa, decydują również skutki społeczno-gospodarcze, jakie wywołuje to naruszenie prawa. Odróżnić jednak należy skutki decyzji wydanej z naruszeniem prawa od skutków decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazane w skardze skutki dotyczą w istocie zaskarżonej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a nie ocenianej w trybie nadzoru decyzji Wójta Gminy A. Jeżeli zatem decyzja Wójta Gminy A z 2004r. o warunkach zabudowy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to ta decyzja wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, mimo stwierdzonych w niej wad. Natomiast zaliczenie obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii określonej w załączniku do ustawy Prawo budowlane nie należy do kompetencji organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i o tym nie przesądził organ w wydanej decyzji. Dlatego też wskazywana okoliczność, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę będzie miał trudności w zakwalifikowaniu spornego obiektu do odpowiedniej kategorii wymienionej w załączniku do ustawy Prawo budowlane, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania stwierdzonych naruszeń jako "rażących" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Jednocześnie stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji nie może zatem orzec w sposób odmienny od wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 146/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, którym Sąd Wojewódzki oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy A z 2004 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Orzeczeniem z dnia 17 kwietnia 2012 r. NSA uchylił również zaskarżone decyzje Kolegium. W sprawie jest to kolejny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem wcześniejszym orzeczeniem z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 660/07 Naczelny Sąd Administracyjny również uchylił wyrok Sądu I instancji oraz decyzję Kolegium stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy Wiżajny z 2004 r.

W wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. NSA znaczył, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100). NSA podkreślił, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. W takich przypadkach błąd w wykładni prawa nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie tegoż przepisu. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest nie tylko stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony, ale i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Naczelny Sąd Administracyjny argumentował w treści wyroku, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni pojęcia zabudowa zagrodowa, stosując się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 17 czerwca 2008 r. i, że w związku z tą wykładnią prawidłowo uznał, że sporna inwestycja nie stanowiła zabudowy zagrodowej. Słuszna więc była, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, konkluzja Kolegium, że decyzja Wójta Gminy A z dnia "[...]" została wydana z rażącym naruszeniem zarówno prawa procesowego i materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy zrealizował wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 17 czerwca 2008 r. w zakresie wykładni pojęcia zabudowa zagrodowa. Natomiast, w świetle wcześniejszych uwag, NSA stwierdził, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak również Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych w zakresie oceny, czy kontrolowana decyzja Wójta Gminy A z 2004 r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a więc, czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. NSA wyraźnie podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Konieczność dokonania wykładni przepisu prawa materialnego oznacza, iż przepis nie jest jednoznaczny. W takiej sytuacji nie może być mowy o oczywistości naruszenia ewentualnego naruszenia przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w omawianym zakresie, tym samym decyzji administracyjni wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem art. 190 i 153 p.p.s.a. nie dokonało w świetle wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 660/07 oceny decyzji Wójta Gminy A z dnia "[...]", albowiem nie wykazało, że stwierdzone naruszenia prawa materialnego mają charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Mając na uwadze przytoczoną treść art. 190 p.p.s.a. przyjąć należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy A z 2004 r. jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 17 kwietnia 2012 r. przyjął bowiem, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Jednocześnie w wyroku Sąd ten wskazał, że w sprawie nie może być mowy o oczywistości naruszenia ewentualnego naruszenia przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w omawianym zakresie, tym samym decyzji administracyjni wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie już tylko z tego względu przyjąć należy, że decyzja Wójta Gminy z 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. przyjął bowiem, że w sprawie choć, decyzja z 2004 r. wydana została z naruszeniem prawa, to z uwagi na brak oczywistości naruszenia prawa, konieczności dokonywania wykładni przepisów, które były podstawą wydania decyzji, nie można przyjąć, że decyzja narusza prawo w sposób rażący.

Dlatego też rozpoznając sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. Kolegium prawidłowo zauważyło, że Wójt Gminy błędnie odstąpił od obowiązku wykonania analizy sąsiednich terenów w celu określenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a błąd ten wynikał z niewłaściwej interpretacji art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z niewłaściwego zakwalifikowania rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawców. Dlatego też Wójt bezzasadnie odstąpił od przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5, co przełożyło się również na brak określenia rodzaju zabudowy. Wójt nie ustalił również wszystkich wymaganych przepisami prawa warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Do decyzji nie dołączono też wymaganych załączników w postaci wyników analizy w formie tekstowej i graficznej. Niemniej jednak Kolegium prawidłowo przyjęło w świetle wskazań zawartych w wyroku NSA z 17 kwietnia 2012 r., że te wady decyzji nie mogły przesądzać o tym, że decyzja Wójta w sposób rażący narusza prawo.

Kolegium rozpoznając sprawę po wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego stosując się w szczególności do wytycznych zawartych w wyroku z 17 czerwca 2008 r., (w którym wskazano, że decyzję z 2004 r. wydano w oparciu o pozytywne uzgodnienia z organami, które posiadały wiedzę na temat rodzaju planowanej inwestycji. Uszło to uwadze Sądu pierwszej instancji przy formułowaniu oceny o wystąpieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa), prawidłowo zauważyło, że decyzję z 2004 r. wydano po uzyskaniu pozytywnych stanowisk organów współdziałających, co do zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody oraz z punku widzenia zarządcy drogi publicznej, a także organ uzyskał pozytywne stanowisko Parku Krajobrazowego. Powyższe upoważniało Kolegium do przyjęcia tezy, że decyzja Wójta Gminy A, aczkolwiek wydana w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu, nie zawiera w sobie tak dużych wad o charakterze materialnym, że nie dałoby się jej zaakceptować w praworządnym państwie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziała także stanowisko Kolegium zaprezentowane w zaskarżonej decyzji z którego wynika, że akta sprawy nie wskazują, że projektowany budynek będzie w sposób rażący naruszał ład przestrzenny istniejący w jego otoczeniu, a tym samym, że decyzja ta narusza określoną art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę dobrego sąsiedztwa.

Zasadnie na podstawie akt sprawy Kolegium stwierdziło również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie da się stanowczo stwierdzić, że inwestycja nie spełnia pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr "[...]" przylega do działki nr "[...]", stanowiących drogę powiatową, a projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony przez zarządcę tej drogi - Zarząd Dróg Powiatowych w A (postanowienie z "[...]" karta 41 akt administracyjnych). Z uwagi na proponowany sposób wykorzystania obiektu w części do prowadzenia gospodarki rybackiej nie zmieni się przeznaczenie gruntów i organ właściwy do ochrony gruntów rolnych i leśnych - również wyraził pozytywne stanowisko względem projektu przedmiotowej decyzji (postanowienie z "[...]", karta 42 akt administracyjnych).

Uznać również należy, że Kolegium prawidłowo przyjęło, że mimo, iż teren inwestycji położony jest na obszarze prawnie chronionym w granicach Parku Krajobrazowego, zlokalizowaniu przedmiotowej inwestycji w bardzo bliskiej odległości (prawie w całości w 100-metrowej strefie) od brzegu jeziora Przechodnie, nie sprzeciwiały się obowiązujące w dacie wydania decyzji Wójta z "[...]" przepisy dotyczące ochrony przyrody. Obowiązujące bowiem wówczas rozporządzenie Wojewody z dnia 15 października 2002 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2002 r. Nr 53, poz. 1171) nie zakazywało lokalizowania obiektów budowlanych w pobliżu jezior. Natomiast określony w § 2 pkt 1 tego rozporządzenia zakaz lokalizowania na obszarze Parku nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, nie znajdował zastosowania. Przedsięwzięcie określone decyzją z 2004 r. nie zostało bowiem wymienione w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. r 179, poz. 1490).

Z kolei zakaz wznoszenia w strefach ochronnych wokół jezior jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, niezwiązanych z utrzymaniem zbiornika wodnego, przystani i kąpielisk, określony w § 27 ust. 3 pkt 1 Planu ochrony dla Parku Krajobrazowego na okres od 1 grudnia 2003 r. do 30 listopada 2023 r. wprowadzony rozporządzeniem nr 25/03 Wojewody z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego A (Dz.U. Nr 117, poz. 2162) nie może stanowić - jak prawidłowo stwierdziło Kolegium - podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta z 2004 r. Zgodnie bowiem z oceną prawną tego przepisu zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 10 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Bk 513/09, zapadłym w niniejszej sprawie, zakaz ten zawarty w rozporządzeniu wykracza poza katalog zakazów zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), ponieważ zawiera szerszy katalog zakazów, jakie, z mocy art. 17 ustawy o ochronie przyrody, mogą być obecnie wprowadzone na terenie parku krajobrazowego. Ocena prawna zaprezentowana w tym wyroku wiąże Sąd obecnie orzekający z mocy art. 153 p.p.s.a. Ponadto w obrocie prawnym jak zasadnie zauważyło Kolegium funkcjonuje nadal postanowienie uzgodnieniowe w przedmiocie zgodności inwestycji z przepisami ochrony przyrody Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z listopada 2004 r.. Postanowienie to Minister Środowiska, w toku postępowania nadzorczego ocenił jako zgodne z prawem i odmówił stwierdzenia jego nieważności prawomocnym postanowieniem z dnia "[...]". Jednocześnie WSA w Białymstoku w opisanym wyroku z dnia 10 listopada 2009 r. stwierdził, że postanowienie Ministra Środowiska z dnia 23 czerwca 2006 r. nie narusza prawa. Rację ma także Kolegium, że Suwalski Park Krajobrazowy w piśmie z dnia 13 października 2004r. (karta 33 akt administracyjnych), powołując się na zapisy w/w Planu ochrony oświadczył, że nie wnosi zastrzeżeń do planowanej budowy, z uwagi na to, że obiekt ma posłużyć gospodarce rybackiej, zastrzegając sobie prawo do uzgodnienia lokalizacji budynku w terenie, ponadto negatywnie opiniując budowę ekologicznej oczyszczalni ścieków, co uwzględniono w pkt 4 decyzji z dnia 3 grudnia 2004 r. W pkt 4 decyzji wskazano, że ścieki należy gromadzić w szczelnym bezodpływowym zbiorniku w przypadku stwierdzenia po przeprowadzeniu badań geologicznych, że podłoże nie spełnia warunków do wykonania ekologicznej oczyszczalni ścieków.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego, wskazać należy, że argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że w treści skargi skarżący nie wskazał przepisu, który zostałby naruszony przez Wójta Gminy A w sposób rażący przy wydaniu decyzji z dnia 2004 r. Kwestia zaliczenia projektowanego budynku do odpowiedniej kategorii nie może być zaś przedmiotem rozważań w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Ponadto wyjaśnić należy, że ustawa Prawo budowlane w załączniku do ustawy w którym określono poszczególne kategorie obiektów budowlanych sformułowania budynek gospodarczy używa w różnych znaczeniach. Zgodnie z załącznikiem budynek gospodarczy może być zaliczony do kategorii drugiej: budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe lub trzeciej: inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Z przeprowadzonego postępowania nadzorczego wynika, że projektowany obiekt nie będzie budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej, gdyż wnioskodawcy nie prowadzą rodzinnego gospodarstwa rolnego, hodowlanego, ogrodniczego lub leśnego. Niemniej jednak w decyzji z 2004 r. wskazano funkcje budynku. Podano, że będzie to budynek do prowadzenia gospodarki rybackiej w skład którego wejdą pomieszczenia: zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego, pomieszczenia socjalne dla pracowników obsługi stawów rybnych oraz pomieszczenia do obrotu towarowego rybami. Na podstawie tej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie mógł więc stwierdzić jakie w istocie jest przeznaczenie budynku i do jakiej ewentualnej kategorii budynek zaliczyć.

Dodatkowo wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 453/10, którym oddalił skargę na decyzję Kolegium o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta z 2004 r. zwrócił uwagę, że przedmiotowa inwestycja nie mieściła się w kategorii budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej i decyzja o warunkach zabudowy z 3 grudnia 2004 r. może skutkować wydaniem pozwolenia na budowę niezgodnego z prawem, niemniej jednak wyrok Sądu Wojewódzkiego został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r., a NSA stwierdził, że Sąd I instancji nie wykazał w uzasadnieniu wyroku, że decyzja z 3 grudnia 2004 r. w sposób rażący narusza prawo.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną należało oddalić.