Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 750/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2pkt 3, 3a, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 13 14 17 19, 20, art. 6 ust. 1 i 3, art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 2, art. 94, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 29 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim na uchwałę Rady Gminy Grabica z dnia 22 stycznia 2010 r. nr XXIII/161/2010 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu odprowadzania ścieków w Gminie Grabica stwierdza nieważność § 1 ust. 4, § 9 ust. 1-4, § 19 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. LS


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXIII/161/2010 z dnia 22 stycznia 2010 r. Rada Gminy Grabica na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "u.s.g.", art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa", uchwaliła Regulamin odprowadzania ścieków w gminie Grabica.

Powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 1 ust. 4, § 9 ust. 1-4, § 19 ust. 2 i 3 jej załącznika. Według strony skarżącej uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez przekroczenie delegacji zawartej w art. 19 ustawy poprzez wprowadzenie w:

1. § 1 ust. 4 załącznika do uchwały tzw. słowniczka, czyli definicji terminów używanych w tym akcie, stanowiących powtórzenie terminów zdefiniowanych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

2. § 9 ust. 1-4 załącznika do uchwały regulacji odnoszącej się do zasad rozwiązywania i wygasania umowy o odprowadzanie ścieków pomimo tego, iż materia ta winna zostać uregulowana w treści samej umowy;

3. § 19 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały zasad odpowiedzialności odszkodowawczej

i zwolnienia od niej, pomimo braku ku temu ustawowego upoważnienia i uregulowania wskazanych kwestii w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. 1964 r. nr 16, poz. 193 ze zm.).

Motywując postawione zarzuty Prokurator wskazał na treść art. 40, art. 91 ust. 1 zd. 1, art. 94 u.s.g. i zauważył, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego związany jest zasadami techniki prawodawczej. Rada, uchwalając przepisy prawa miejscowego, winna to czynić w zgodzie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908 - dalej "rozporządzenie"), a do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Przywołując następnie treść art. 19 ustawy Prokurator stwierdził, że lektura zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Gminy w § 1 ust. 4 załącznika do uchwały dokonała powtórzenia definicji pojęć zawartych w art. 2 ustawy. Zdaniem strony skarżącej w w/w przepisie brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć, tym bardziej - do ich powtarzania z innych ustawowych unormowań. Ponadto w opinii strony skarżącej doszło w ten sposób do naruszenia przepisu § 137 rozporządzenia.

Wyjaśniając zarzut dotyczący § 9 ust. 1-4 regulaminu Prokurator stwierdził, że umowa

o odprowadzanie ścieków jest umową o świadczenie usług, a w oparciu o art. 750 Kodeksu cywilnego stosuje się do niej przepisy o zleceniu. Tym samym kwestię jej trwałości rozstrzyga również Kodeks cywilny. Jeśli zaś chodzi o przesłankę śmierci odbiorcy, to zgodnie z art. 747 Kodeksu cywilnego w braku odmiennej umowy zlecenie nie wygasa ani wskutek śmierci dającego zlecenie, ani wskutek utraty przez niego zdolności do czynności prawnych. Jeżeli jednak, zgodnie z umową, zlecenie wygasło, przyjmujący zlecenie powinien, gdyby z przerwania powierzonych mu czynności mogła wyniknąć szkoda, prowadzić te czynności nadal, dopóki spadkobierca albo przedstawiciel ustawowy dającego zlecenie nie będzie mógł zarządzić inaczej.

Tak więc zasadą jest, że zmiana odbiorcy nie powoduje wygaśnięcia umowy

świadczenie usług, a odmienną regulację mogą wprowadzić jedynie strony w drodze zawartej przez siebie umowy. Powyższe oznacza, że rada uchwalając przedmiotową uchwałę nie była władna do stanowienia w zakresie przesłanek uzasadniających wypowiedzenie umowy przez gminę, przesłanek, których wystąpienie skutkuje wygaśnięciem umowy, czy też skutków rozwiązania albo wygaśnięcia umowy. Tak więc kwestie trwałości umowy powinna rozstrzygać sama umowa, a nie uchwała. Ponadto, jak wynika z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, w treści regulaminu Rada zobowiązana była do określenia szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Upoważnienie to nie obejmuje natomiast określenia warunków i trybu rozwiązywania umów, czy też przesłanek wygaśnięcia zawartych umów albo skutków tych zdarzeń.

Jeśli zaś chodzi o § 19 ust. 2 regulujący odpowiedzialność cywilną gminy to, według Prokuratora art. 19 ustawy nie przewiduje tego typu regulacji w regulaminie. Według strony skarżącej określenie zasad odpowiedzialności cywilnej, czy zwolnień od tejże odpowiedzialności, nie jest materią, do której regulowania uprawniony jest w drodze aktu prawa miejscowego organ samorządu terytorialnego.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy Grabica wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. z uwagi na niedający się usunąć brak zdolności sądowej Rady Gminy do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, powołując w tym zakresie uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, bądź ewentualnie o oddalenie skargi.

Zdaniem organu zarzuty skargi są nieuzasadnione, ponieważ powtarzanie

w regulaminie ustawowych sformułowań stanowiących definicję określonych pojęć jest być może uchybieniem techniki legislacyjnej, z całą jednak pewnością nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które mogłoby doprowadzić do stwierdzenia nieważności całej uchwały, która to uchwała była przedmiotem badania nadzorczego przez Wojewodę Łódzkiego i która to uchwała w społeczności gminy Grabica nie stwarza żadnych problemów interpretacyjnych od chwili jej uchwalenia, a więc już ponad 5 lat.

Według organu Rada Gminy nie może pominąć którejkolwiek kwestii wskazanej w art. 19 ust. 2 ustawy, czy też uregulować jej w sposób sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, gdyż dopiero takie działanie stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące uchyleniem uchwały w tej części.

Rada Gminy nie powinna regulować kwestii, które powinny znaleźć się w umowie

z indywidualnym odbiorcą, jednakże nawet w razie takiego uregulowania, o ile nie jest ono sprzeczne z ustawą, nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Zatem Rada Gminy Grabica w zaskarżonej uchwale nie przekroczyła ustawowego upoważnienia

w zakresie treści § 9 ust 1 - 4 i § 19 ust 2 i 3 uchwały. W kwestii § 9 uchwały podniosła nadto, że art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy wyraźnie wskazuje na obowiązek uregulowania trybu zawierania umów z odbiorcami.

Natomiast w zakresie § 19 określającego zasady odpowiedzialności za szkodę, które to zasady są dokładnie takie same jak ogólne zasady kodeksu cywilnego, Rada wskazała, że umocowanie do uregulowania tych kwestii wynika z art. 19 pkt 8 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5

i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzanie nieważności uchwały organu gminy. W rozumieniu art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu poddana została uchwała nr XXIII/161/2010 Rady Gminy Grabica z dnia 22 stycznia 2010 r. w sprawie Regulaminu odprowadzania ścieków w gminie Grabica, będąca bezspornie aktem prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek podstaw do odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., jak wnosiła o to Rada Gminy Grabica w odpowiedzi na skargę, powołując się na uchwałę 7 sędziów NSA

z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 (Lex nr 1225396), gdyż zdaniem sądu - wbrew zarzutom - treść tejże uchwały nie uzasadnia takiego rozstrzygnięcia.

Przystępując następnie do oceny legalności zaskarżonej uchwały godzi się podnieść, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać

z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa

i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP.

Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Według art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały.

W myśl art. 19 ustawy rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego

(ust. 1). Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (ust. 2).

Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane

w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione

w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 ustawy przesądzają

o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności

w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W rozpoznawanej sprawie sąd dokonując kontroli legalności uchwały w sprawie Regulaminu odprowadzania ścieków w gminie Grabica podzielił w całości stanowisko Prokuratora i uznał, że Rada Gminy Grabica w przepisach § 1 ust. 4, § 9 ust. 1-4, § 19 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 19 ust. 2 ustawy, co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie.

Bezspornie w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy brak jest upoważnienia dla rady gminy do wprowadzenia w uchwale powtórzeń lub modyfikacji pojęć bądź uregulowań powszechnie obowiązującego prawa,

w szczególności zawartych w ustawie. Ponadto jest to niezgodne z zasadami legislacji, to jest z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908), zgodnie z którym,

w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych oraz z § 143 w zw.

z § 137, w myśl którego w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Powtórzony przepis ustawy będzie bowiem interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy (por. wyrok WSA w Lublinie

z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 228/14 – dostępny na stronie internetowej pod adresem https://orzecznictwo.nsa.gov.pl oraz wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Ol 974/08 - Lex nr 478533; WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. II SA/Op 344/07 – Lex nr 419013).

W § 1 ust. 4 załącznika do uchwały Rada zamieściła słowniczek czternastu definicji, które, są powtórzeniem, a niekiedy modyfikacją definicji ustawowych zamieszczonych

w art. 2 pkt 3, 3a, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 13, 14, 17, 19, 20 ustawy. Dla przykładu powtórzenie definicji ustawowych dotyczy takich pojąć jak: osoba korzystająca z lokalu, przyłącze wodociągowe, właściciel, wodomierz główny czy ścieki bytowe. Natomiast

z modyfikacją definicji ustawowych mamy do czynienia chociażby w przypadku takich pojęć jak: odbiorca usług, sieć, zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Rację ma również Prokurator wskazując na przekroczenie delegacji ustawowej w § 9 ust. 1-4 załącznika do uchwały, które to przepisy stanowią, iż umowa może być rozwiązana przez każdą ze stron poprzez złożenie pisemnego oświadczenia woli

z zachowaniem okresu wypowiedzenia określonego w umowie. Umowa może być rozwiązana w drodze porozumienia. Umowa zawarta na czas określony ulega rozwiązaniu z chwilą upływu czasu, na jaki została zawarta. Umowa wygasa

w przypadku: śmierci odbiorcy usług będącego osobą fizyczną; utraty przez odbiorcę prawa korzystania z nieruchomości.

Bezspornie w świetle art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Uwadze Rady Gminy Grabica umknęła jednak regulacja art. 6 ust. 1 i 3 ustawy, stanowiącego expressis verbis, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, która zawiera

w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia (ust. 3).

Z powyższego jasno więc wynika, że unormowania § 9 ust. 1- 4 załącznika do uchwały z wyraźnej woli ustawodawcy są domeną regulacji zawieranej przez strony umowy, co oznacza, że nie może ich normować akt prawa miejscowego, tak jak ma to miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy.

Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o odprowadzanie ścieków swobody w ustalaniu treści tej umowy. Określenie wskazanych w tym przepisie elementów przez Radę Gminy w regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego Rada Gminy nie jest upoważniona. Treść takiej umowy, jak trafnie argumentował Prokurator, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest Rada Gminy Grabica uchwalająca regulamin odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Wprawdzie w art. 19 ust. 2 ustawy wskazano na potrzebę uregulowania w regulaminie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, to jednak nie ulega wątpliwości, że – jak wyżej wskazano – przepis ten odczytywać należy w kontekście pozostałych przepisów ustawy, a więc w taki sposób, by nie prowadzić do ich wzajemnej sprzeczności. Oznacza to, że szczegółowe obowiązki stron umowy winny być określone w umowie zawieranej na podstawie przepisów ustawy przez odbiorcę usług

z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, nie zaś w regulaminie mającym charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 228/14, Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 535/15, Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 824/13, Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13 – dostępne pod adresem: https://orzecznictwo.nsa.gov.pl).

Zasadę tę Rada Gminy Grabica naruszyła uchwalając zaskarżoną uchwałę.

W realiach rozpoznawanej sprawy, jako niewątpliwie wykraczające poza zakres dyspozycji art. 19 ust. 2 ustawy, nie mogły się również ostać w obrocie prawnym uregulowania § 19 ust. 2 załącznika do uchwały, w myśl którego Gmina odpowiada za normalne następstwa wstrzymania dopływu ścieków oraz § 19 ust. 3 załącznika do uchwały, stanowiące, że Gmina nie ponosi odpowiedzialności za szkody na osobie lub mieniu powstałe w wyniku przerw lub ograniczeń w odbiorze ścieków, jeżeli te przerwy lub ograniczenia nastąpiły wskutek siły wyższej, albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej.

Kwestia zasad odpowiedzialności odszkodowawczej i zwolnienia z niej została kompleksowo uregulowana w przepisach Kodeksu cywilnego, zatem Rada Gminy bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy nie była władna do zawierania w treści aktu prawa miejscowego regulacji dotyczących zakresu wzajemnych roszczeń

i odpowiedzialności stron stosunku prawnego. Z pewnością zaś wbrew twierdzeniom Rady Gminy Grabica źródłem takiego upoważnienia nie jest brzmienie art. 19 ust. 2 pkt 8 ustawy.

Podsumowując, sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności uznał, że uchwała w zaskarżonej części dotknięta jest wadą nieważności.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, podzielanym w pełni przez tutejszy sąd, wielokrotnie wyrażany był pogląd, że narusza prawo akt prawa miejscowego nie tylko wykraczający poza delegację ustawową, lecz również powielający postanowienia ustawowe, jak i ten który zawiera postanowienia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1470/13, 19 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 892/10 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r. sygn. III SA/Kr 842/07 dostępne pod adresem: https://orzecznictwo.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

a.tp.