Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 825/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skarg: A. C. G. P., J. J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. C. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), na rzecz skarżącej G. P. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) i na rzecz skarżącego J. J. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) – tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W dniu 7 lutego 2017r. do Starosty wpłynął wniosek inwestora – Spółki A (dalej jako: Spółka), o wydanie pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego na działkach nr: [...] obr. B. oraz działach nr: [...], obr. [...] miasta B., gm. B.

Po wszczęciu postępowania administracyjnego w jego toku do Starosty wpłynęły:

- wniosek M.P. o nałożeniu na inwestora obowiązku ponownego sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a także w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...] z [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji;

- podanie M.P. o uznanie za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, które z powodu nieuzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. zostało pozostawione bez rozpatrzenia;

- ponowne podanie M.P. oraz P.P. o uznanie za stronę postępowania, na które po rozpatrzeniu wydano w dniu [...] postanowienia o odmowie uznania za stronę postępowania;

- wniosek Spółki B o uznanie za stronę postępowania, na

który po rozpatrzeniu wydano w dniu [...] postanowienie o odmowie uznania za stronę postępowania;

- postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia

[...] o dopuszczeniu Stowarzyszenia A do udziału we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej;

- wnioski Stowarzyszenia B oraz Stowarzyszenia C o dopuszczeniu do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., na które po rozpatrzeniu wydano [...] postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony;

- wniosek Stowarzyszenia C o niepodejmowanie decyzji dotyczącej pozwolenia budowlanego na wniosek złożony przez Spółkę;

- wniosek Stowarzyszenia C o udostępnienie wniosku złożonego przez Spółkę wraz ze wszystkimi dokumentami dotyczącymi inwestycji.

2. Starosta decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wnioskowaną inwestycję.

3. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli:

- Generalna Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. (dalej jako: GDDKiA) zarzucając inwestycji brak oświadczenia zarządcy drogi krajowej nr [...] (GDDKiA) o możliwości połączenia działki inwestycyjnej z tą drogą krajową;

- Stowarzyszenie C, reprezentowane przez M.P., wnoszące o przeprowadzenie szczegółowej kontroli nad procesem wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę;

- Spółka B reprezentowana przez A.Z. zarzucająca organowi I instancji nieuznanie za stronę postępowania i jednocześnie zaskarżająca postanowienie Starosty z [...] wydane w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania, jak również wskazująca na brak oświadczenia zarządcy drogi krajowej nr [...] (GDDKiA) o możliwości połączenia działki inwestycyjnej z tą drogą krajową;

- podmioty prywatne, tj: A.K., B.O., G.P., K.S., W.R., F.D., J.J., A.C., W.J., J.R., A.P., G.K., A.N., D.M., M.P., T.M., K.P., I.K., I.K., L.P., D.P., T.J., H.P., B.K., W.K., M.P., U.G., T.J. - zarzucając organowi I instancji niedopuszczenie do udziału w postępowaniu, a także wnosząc o umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy. Inwestycji zarzucili powodowanie istotnych uciążliwości dla całego otoczenia, w tym należących do nich nieruchomości, poprzez osiadanie pyłu, znaczny ruch samochodów, przebudowę linii kolejowej, potencjalne negatywne oddziaływanie w przypadku awarii oraz hałas.

W dniu 1 sierpnia 2017r. organ odwoławczy wezwał M.P., reprezentującego Stowarzyszenie C, do wskazania podstawy prawnej żądania oraz o wykazanie interesu społecznego, jednocześnie prosząc o informację, czy wniosek z dnia 13 lipca 2017r. stanowi odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zażalenie na postanowienie Starosty z dnia [...] odmawiające Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi Stowarzyszenie wskazało, że wniosek powinien być traktowany jako odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę z jednoczesnym zaskarżeniem postanowienia odmawiającego Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu.

W dniu 16 sierpnia 2017r. pełnomocnik K.S., T.J. i W.R. złożył uzupełnienie odwołania wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Zwrócił uwagę na konieczność objęcia nieruchomości mocodawców obszarem oddziaływania inwestycji, bowiem z orzecznictwa sądowego wynika, że do uznania za stronę nie jest wymagane niezachowanie przez inwestora wymogów określonych w przepisach, lecz samo usytuowanie nieruchomości w zasięgu oddziaływania inwestycji. Nadto wskazał na niezgodność inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, planem miejscowym oraz wnioskiem inwestora.

Pełnomocnik F.D., J.J., A.C. w uzupełnieniu odwołania z 21 sierpnia 2017r. wskazał na nową okoliczność, tj. ujęcie w pozwoleniu na budowę działki nr [...], która nie była objęta decyzją środowiskową. Podniósł również zarzut niezgodnego z decyzją środowiskową włączenia do spalania odpadów z grupy 19 i 20, a także niezgodność z zapisami art. 38a ustawy o odpadach.

W dniu 22 sierpnia 2017r. do organu wpłynęło pismo M.P. uzupełniające odwołanie, w którym wskazano na zmiany dokonane przez inwestora w zakresie wycofania ze spalania w instalacji na terenie zakładu przetwórstwa drzewnego odpadów określonych w decyzji środowiskowej oraz zezwolenie na spalanie dodatkowo innych odpadów, które nie były ujęte w decyzji środowiskowej. W ocenie wnioskującego, takie zmiany uzasadniają przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko. W uzupełnieniu wskazano również na niezgodność pozwolenia na budowę z treścią art. 38a ustawy o odpadach.

4. Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, Wojewoda decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 105 § 1 Kodeku postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu wskazano, że na organie odwoławczym, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, ciąży obowiązek powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w tym również dokonania we własnym zakresie oceny interesu prawnego podmiotów dopuszczonych do postępowania. Przede wszystkim jednak organ jest zobowiązany do oceny, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę posiadającą taki przymiot w postępowaniu. Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę pojęcie strony postępowania zostało zawężone przez treść przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1332) dalej jako: pr.bud., do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 pr.bud., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do odwołania wniesionego przez GDDKiA, która swój status strony wywodzi z faktu zarządzania nieruchomością (działka nr [...] obr. [...] m. B.), na której zlokalizowana jest droga krajowa nr [...] oraz braku oświadczenia zarządcy drogi krajowej nr [...] (GDDKiA) o możliwości połączenia działki inwestycyjnej z tą drogą, Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę jest budowa zakładu na wskazanych w decyzji działkach. Żadna ze wskazanych działek nie należy, i nie pozostaje w zarządzie GDDKiA. Zakres wniosku o pozwolenie na budowę, jak i przewidywany zakres prac budowlanych nie obejmuje terenu pasa drogowego drogi krajowej [...]. Podkreślono, że autor projektu w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu wskazał, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się na terenie działek inwestora. Z części rysunkowej planu zagospodarowania terenu wynika natomiast, że dostęp do drogi publicznej realizowany będzie poprzez drogę publiczną gminną [...] i drogę wewnętrzną [...] - stanowiące własność Gminy B. Zgodnie zaś z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Terenów Zabudowy Przemysłowej w obrębie nr [...], m. B. oraz w obrębie B., uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...], teren inwestycji oznaczono symbolem UP2. Zgodnie z § 16 ww. planu pt. "Zasady obsługi komunikacyjnej" obsługa komunikacyjna terenu UP2 z dróg publicznych [...] i [...] poprzez drogę wewnętrzną [...] i projektowane dojazdy oraz projektowane bocznice kolejowe. Tak więc inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej który, jest zgodny z planem miejscowym. Również w § 12 pkt 5 lit. d ww. planu wskazano, iż w obszarze planu ustala się przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...] zgodnie z przepisami prawa. Powyższe oznacza, iż inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd na drogę [...]. Odnośnie braku oświadczenia zarządcy drogi krajowej nr [...] (GDDKiA) o możliwości połączenia działki inwestycyjnej z tą drogą, Wojewoda uznał, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 pr.bud. takie oświadczenie jest wymagane stosownie do potrzeb. W rozpoznawanej sprawie zaś taka potrzeba nie występuje. Wynika to bezpośrednio z faktu uchwalenia planu miejscowego, bowiem zatwierdzony plan miejscowy posiada uzgodnienie odpowiedniego zarządcy drogi, na rozwiązania komunikacyjne w nim przewidziane. W tej sytuacji organ odwoławczy nie doszukał się przepisów prawa mogących wprowadzać jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...]- drogi krajowej [...]. Natomiast odległość inwestycji od tej drogi wyklucza konieczność sprawdzania przepisów dotyczących odległości inwestycji od pasa drogowego.

Wojewoda wskazał, że odwołania zostały złożone także przez właścicieli nieruchomości, dla których przybliżona odległość od najbliższego budynku produkcyjnego zakładu wynosi odpowiednio:

- A.K., działki nr [...] obr. [...] m. [...], położone na północ od inwestycji - odległość 1700 m;

- K.S., działka nr [...] obr. [...] m. B., położona na północ - odległość 700 m;

- F.D., działka nr [...] obr. [...] m. B., położona na północny-zachód, odległość 850 m;

- J.J., działka nr [...] obr. [...] m. B., położona na zachód- odległość 800 m;

- A.C., działki nr [...] obr. [...], gm. B., położone na południowy – wschód, odległość 600 m;

- K.P., działka nr [...] obr. [...], położona na północ - odległość 900 m;

- D.P., działka nr [...] obr. [...] m. B., położona na północny-wschód, odległość 1500 m;

- G.P., działka nr [...], położone na północny-zachód, odległość 1100 m;

- M.P. i H.P., działki nr [...] obr. [...] m. B., położone na północny-zachód, północny-wschód, odległość najbliżej położonej działki [...] wynosi 1800 m;

- T.J., działka nr [...] obr. [...], położona na południe -odległość 700 m;

- W.R., działka nr [...] obr. [...], położona na zachód -odległość 1300 m.

Jako właściciele mieszkań odwołania złożyli:

- B.O. właściciel mieszkania nr [...] w budynku wielorodzinnym, działka nr [...] obr. [...] m. B., położona na północ -odległość 1200 m;

- G.K., właściciel mieszkania nr [...] w budynku wielorodzinnym,

działka nr [...], obr. [...] m. B., położona na północny- zachód, odległość 1500m;

- T.J., właściciel mieszkania nr [...] w budynku wielorodzinnym, działka nr [...] obr. [...] m. B., położona na zachód - odległość 2200 m;

- T.M., właściciel mieszkania nr [...] w budynku wielorodzinnym, działka nr [...] obr. [...] m. B., położona na północny - zachód, odległość 2000 m;

- W.J., właściciel mieszkania nr [...] w budynku wielorodzinnym, działka nr [...] obr. [...] m. B., położona na północny - zachód odległość 1600 m;

- A.P., właściciel mieszkania nr [...] w budynku wielorodzinnym, działka nr [...] obr. [...] m. B., położona na zachód - odległość 2300 m.

Jako podmioty prywatne, które nie wskazały dokładnie nieruchomości znajdującej się w ich ocenie w obszarze oddziaływania inwestycji, a wskazali jedynie adres, odwołania złożyli: J.R. - nieruchomość w odległości ok. 1800 m, A.N. - ok. 1500 m, D.M. - 2800 m, I.K. - 2000 m, I.K. - 1300 m, L.P. - 1800 m, B.K. - 3000 m, W.K. - 3000 m, M.P. - 2400 m, U.G. - 1800 m.

Jako podmiot posiadający osobowość prawną odwołanie złożyła Spółka B, właściciel działki przemysłowej nr [...] obr. [...] m. B., położonej w odległości ok. 500 m od najbliższego budynku produkcyjnego.

W ocenie odwołujących się inwestycja będzie wprowadzała istotne uciążliwości

w codziennym korzystaniu z ich działek w związku z emitowaniem hałasu, zapachów, pyłów i spalin z dojeżdżających do fabryki samochodów. Tymczasem każdy sposób

oddziaływania inwestycji, nawet zgodny z prawem, winien uprawniać do nabycia statusu strony postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że badał odległości od projektowanych budynków produkcyjnych, a nie od granicy działki inwestycyjnej, gdyż jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, inwestycja obejmuje swym terenem ok. 85 ha, natomiast zabudowa produkcyjna realizowana jest na ok. 12,5 ha, we wschodniej części terenu. Odległość zabudowy produkcyjnej od granicy działki w kierunku zachodnim wynosi ok. 600m, w kierunku północnym od 200 do ponad 600 m. Najbliżej położona jest wschodnia granica działki ponad 30 m. W ramach inwestycji przewiduje się również ok. 22 ha terenów utwardzonych służących w części jako składowisko materiałów, zlokalizowane w południowej części działki, oraz parking dla samochodów pracowników obok budynku biurowego w centrum działki. Pozostała część terenu tj. ok. 49,5 ha pozostaje jako teren zieleni. Z tego wynika, że prace budowlane, jak i późniejsza produkcja, obejmują ok. 41% terenu, położonego głównie w części wschodniej i południowej działki inwestycyjnej, w oddaleniu od nieruchomości odwołujących. Wszystkie prace objęte skarżonym pozwoleniem na budowę wykonywane są na terenie działek, dla których inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane. W ocenie organu, takie usytuowanie inwestycji pozwala uznać, że brak jest ograniczeń związanych z przyszłą lokalizacją innych budynków na terenach sąsiednich w stosunku do granic nieruchomości inwestycyjnej oraz zabudowy zakładu. Wynika to przede wszystkim z unormowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690).

Biorąc pod uwagę funkcję zakładu organ uwzględnił:

- emisję zanieczyszczeń: z przedstawionych danych wynika, że maksymalne wartości emisji poszczególnych substancji bądź są niższe niż 10% od wartości dopuszczalnych, bądź wynoszą max. 42,5% wartości dopuszczalnych (dwutlenek azotu); przy założonej w projekcie technologii oczyszczania zanieczyszczeń gazowych, na terenie zakładu nie będą przekroczone obowiązujące poziomy dopuszczalnych stężeń w powietrzu, tym bardziej normy te nie będą przekroczone na działkach wskazanych przez odwołujących; wykazany poziom emisji, skutkuje brakiem ograniczeń w zabudowie nieruchomości odwołujących oraz brakiem ponadprzeciętnych uciążliwości w korzystaniu z tych nieruchomości;

- hałas: z dokonanych obliczeń wynika, że na działkach odwołujących się nie występują przekroczenia norm wskazanych w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112), zatem emisja hałasu nie powoduje ograniczeń w zabudowie nieruchomości odwołujących oraz brak ponadprzeciętnych uciążliwości w korzystaniu z tych nieruchomości;

- oddziaływanie elektromagnetyczne: źródłem większego promieniowania będą dwie linie średniego napięcia do stacji konwertującej, transformatory blokowe oraz przewody naziemne lub podziemne; nie stwierdzono ograniczeń w zabudowie nieruchomości odwołujących w tym zakresie (linie przebiegają w oddaleniu od działek odwołujących);

- gospodarka wodno-ściekowa i oddziaływanie na wody powierzchniowe: w ramach realizacji inwestycji przewiduje się m.in. budowę studni głębinowych oraz

dwóch zbiorników retencyjnych, w zbiornikach i urządzeniach podczyszczających woda

będzie oczyszczana i następnie zrzucana do jeziora, po uprzednim oczyszczeniu jej

w separatorach koalescencyjnych; nie stwierdzono niekorzystnego wpływu na działki

odwołujących w tym zakresie;

- odpady: powstałe odpady produkcyjne w zdecydowanej większości

będą utylizowane poza zakładem przez specjalistyczne firmy i zbierane do specjalistycznych kontenerów, pozostała część wykorzystywana będzie w zakładzie ponownie jako paliwo w kotle biomasy; nie stwierdzono wpływu gospodarki odpadami na zagospodarowanie i użytkowanie nieruchomości odwołujących, a poziom emisji substancji niebezpiecznych nie wprowadza ponadprzeciętnych uciążliwości w korzystaniu z tych nieruchomości;

- ruch samochodów: odnosząc się natomiast do zarzutu zwiększenia natężenia ruchu samochodowego, transportu materiałów, na terenie zakładu oraz po okolicznych drogach, organ wskazał, że zwiększony ruch samochodów odbywał się będzie głównie poprzez drogę krajową nr [...], a następnie niewielki odcinek drogi nr [...] łączący zakład z drogą nr [...]; w ocenie organu ruch w aglomeracji B., gdzie znajdują się nieruchomości odwołujących, nie powinien ulec znacznemu zwiększeniu.

Po dokonaniu powyższej analizy organ stwierdził, że nie znalazł przepisów

prawa mogących wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie,

nieruchomości odwołujących. Analizie poddano unormowania z zakresu ochrony środowiska, gospodarki odpadami, gospodarki wodnej, ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takich ograniczeń nie wprowadzają również wydane w sprawie akty administracyjne, w szczególności decyzja Burmistrza z [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Wyjaśniono ponadto, że źródłem interesu prawnego nie mogą być immisje, na które wskazują odwołujący się. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, nie daje natomiast praw strony w rozumieniu unormowań prawa budowlanego. W tej sytuacji organ uznał, że wnoszący odwołanie nie są stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 pr.bud. Brak przymiotu strony odwołujących się powoduje, że spełniona jest przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca obowiązkiem jego umorzenia. Wojewoda jednocześnie wyjaśnił, że odwołanie złożone przez Stowarzyszenie C, wnioskujące o nadanie statusu podmiotu na prawach strony zostało rozpatrzone odrębnie i zakończone postanowieniem z dnia [...].

5. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli: A.C. (skarga zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Ol 825/17), G.P. (skarga zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Ol 826/17) i J.J. (skarga zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Ol 827/17) domagając się jej uchylenia oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji A.C. zarzucił naruszenie:

a) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.) dalej jako: k.p.a., poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie:

- nieuznania skarżącego za stronę postępowania odwoławczego pomimo objęcia jego nieruchomości oddziaływaniem planowanej inwestycji;

- rozbieżności pomiędzy miejscem realizacji inwestycji określonym we wniosku o pozwolenie na budowę a wskazanym w decyzji Burmistrza z dnia [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach;

b) art. 8 § 2, art. 10 § 2 i 3, art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do ograniczenia zaufania skarżącego do władzy publicznej oraz naruszyło zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

c) art. 61 § 1 k.p.a. poprzez orzeczenie poza zakresem wynikającym z wniosku jednej strony oraz poprzez nieorzeczenie co do całości wniosku;

d) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji;

e) art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia decyzji odwoławczego, jak również decyzji organu I instancji oraz brak wyraźnego określenia w pozwoleniu na budowę podstawy prawnej i faktycznej do wyznaczenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud., a także brak prawidłowego oznaczenia stron postępowania w niniejszej sprawie;

f) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności w zakresie odnoszącym się do argumentacji skarżącego zawartej w piśmie z dnia 13 sierpnia 2017r.;

g) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący spełnia warunki uznania go za stronę postępowania;

h) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. poprzez przyjęcie, że nieruchomość skarżącego pozostaje poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, a obszar oddziaływania ogranicza się jedynie do nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny, podczas gdy z treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji wynika, że:

- w okresie budowy zakładany jest spadek lustra wód podziemnych w związku z wydobyciem torfu w obszarze wyrobiska i mu pobliskim, zlokalizowanym w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego;

- w okresie eksploatacji zakładane emisje gazów i pyłów do atmosfery obejmują nieruchomość skarżącego;

i) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1405) dalej jako: ustawa o udostępnianiu informacji, poprzez niewydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w trybie przepisów tej ustawy wobec braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do całości terenu, którego dotyczy inwestycja;

j) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 4, art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 pr.bud. poprzez nieprzeprowadzenie w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę czynności wynikających z ustawy o udostępnianiu informacji wobec braku decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych do całości terenu;

k) art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o udostępnianiu informacji poprzez brak przeniesienia do decyzji o pozwoleniu na budowę wszystkich wymogów wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z kolei G.P. zarzuciła naruszenie:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. i art. 28, art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na brak położenia jej nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji, w sytuacji gdy położenie nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji upoważnia jej właściciela do bycia stroną ze względu na potencjalne możliwości oddziaływania;

- art. 34 ust. 3 pkt 3 pr. bud. poprzez niezasadne przyjęcie, że dla inwestycji zbędne jest oświadczenie zarządcy drogi krajowej nr [...], podczas gdy z tej drogi będą korzystać pojazdy dojeżdżające do inwestycji;

- art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez uniemożliwienie udziału zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji podmiotom, których nieruchomości znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania i przyjęcie, że rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji, nie może być uznane za zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Zaskarżonej decyzji J.J. zarzucił naruszenie: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. oraz art. 141 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 519), a także art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego, a jego działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

6. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

7. W piśmie procesowym z dnia 2 października 2017r. G.P. dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wybiorczej i dowolnej oceny materiału dowodowego w sprawie oraz uznanie, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, co doprowadziło do nieuznania skarżącej za stronę postępowania, podczas gdy z zebranego materiału wynika, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

8. W piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2017r. pełnomocnik J.J. podniósł, że chociaż inwestor wskazuje, że nie będzie dochodziło na nieruchomości skarżącego do ponadnormatywnego oddziaływania, to w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przyznaje, że samo oddziaływanie będzie jednak miało miejsce. Okoliczność ta powinna decydować zatem o przyznaniu skarżącemu statusu strony.

9. W pismach procesowych z dnia 12 grudnia 2017r. pełnomocnik Spółki wniosła o oddalenie skarg wyjaśniając, że skarżący nie wykazali na czym mają polegać ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości na skutek wybudowania zakładu przetwórstwa drzewnego. Ponownie podniosła, iż kontrola decyzji organu odwoławczego przez Sąd może dotyczyć wyłącznie przedmiotu rozstrzygnięcia tzn. legitymacji procesowej skarżących. Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych podzieliła pogląd wyrażony przez Wojewodę, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu dotyczącym udzielonego pozwolenia na budowę.

10. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017r. Sąd zarządził, na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o połączeniu sprawy sygn. akt II SA/Ol 825/17 ze sprawami: II SA/Ol 826/17 i II SA/Ol 827/17 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygn. akt II SA/Ol 825/17.

Pełnomocnik A.C. podtrzymując skargę podniósł, że czym innym są dopuszczalne normy emisyjne, a czym innym jest ich oddziaływanie na zdrowie i życie ludzi. Wskazał, że organ powinien przeprowadzić własną ocenę środowiskową ze względu na liczne zarzuty przedstawione w odwołaniu. Podał, że skoro inwestor nie wystąpił o pozwolenie na budowę na realizację inwestycji w całości, czego dotyczyła decyzja środowiskowa, to na etapie pozwolenia na budowę powinna być przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania na środowisko. Zarzucił, iż z uwagi na liczne zarzuty postawione w odwołaniu organ nie powinien opierać się jedynie na danych zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko ale przeprowadzić własną ocenę środowiskową. Poza tym wskazał, że w raporcie oddziaływania na środowisko część informacji została przeniesiona z raportu przygotowanego na rzecz fabryki tego samego inwestora zlokalizowanej na terenie [...], tyle tylko, że tamten zakład jest o znacznie mniejszym rozmiarze. Podniósł, że przy tak ogromnej inwestycji Wojewoda za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznał jedynie pięć stron postępowania. Z kolei pełnomocnik J.J. podtrzymując skargę podał, że Wojewoda nie rozpoznał odwołania skarżącego, nie odniósł się do postawionych zarzutów, potraktował ogólnie wszystkich odwołujących się, nie zbadał również czy inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego. Pełnomocnik Spółki wnosząc o oddalenie skarg wyjaśnił, że inwestor celowo nabył większą ilość terenu ok. 85 ha, aby zamknąć inwestycję na własnym terenie. Podniósł, iż Wojewoda prawidłowo uznał, że odwołujący się nie posiadają przymiotu strony postępowania. Nadto wskazała, że zarówno raport oddziaływania na środowisko jak i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach były przedmiotem opinii wydanej przez wyspecjalizowane organy tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, które to organy nie zgłaszały zastrzeżeń na etapie postępowania środowiskowego. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł o uwzględnienie skarg, choć nie wszystkie podniesione zarzuty, w jego ocenie, zasługują na uwzględnienie. Podał, że popiera zarzut dotyczący naruszenia przepisów określających obszar oddziaływania inwestycji, a także podzielił zarzut, iż Wojewoda w wydanym rozstrzygnięciu nie odniósł się szczegółowo do podnoszonych w odwołaniach zarzutów. Uczestnik postępowania M.P. poparł wniesione skargi i podał, że wcześniej społeczeństwo nie było informowane o zakresie inwestycji, nie było konsultacji społecznych. Wyjaśnił także, iż najbliższe osiedle domków jednorodzinnych znajduje się w odległości 28 m od działki inwestora, lecz właściciele ci nie zostali uznani za uczestników postępowania o pozwolenie na budowę. Uczestnicy postępowania: W.R. oraz A.P. poparli wniesione skargi i wskazali na ogromną ilość pyłów i gazów, które będą emitowane przez inwestycję na okoliczne nieruchomości, co ma wpływ na życie i zdrowie ludzi. Uczestnicy postępowania: F.D. oraz B.K. poparli skargi i wskazali na uciążliwości wynikające z transportu i zanieczyszczeń. Podnieśli, że Burmistrz nie informował społeczeństwa o rozmiarze planowanej inwestycji. Uczestnik postępowania D.P. poparł wniesione skargi i podał, że w decyzji Wojewody zawarte są nieprawdziwe informacje o właścicielu jednej z działek, a także potwierdził, że Burmistrz nie informował na sesjach Rady o działaniach na terenie inwestycji.

Pełnomocnik inwestora – Spółki A w załączniku do protokołu rozprawy z 20 grudnia 2017r. wyjaśniła, że powołana przez pełnomocnika A.C. Dyrektywa Rady nr 85//337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dalej: Dyrektywa) nie obowiązuje, a zatem powoływanie się na jej postanowienia jest bezprzedmiotowe. Nadto Dyrektywa nie stanowi aktu prawnego obowiązującego bezpośrednio, co stanowi że także nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nawet jeśliby obowiązywał. Polski ustawodawca implementował Dyrektywę do porządku prawnego i dokonał tego zakładając dwuetapowość postępowania w przedmiocie "zezwolenia na inwestycję", o którym mowa w Dyrektywie. Polski ustawodawca nadto wprowadził wszystkie rozwiązania przyjęte Dyrektywą i te rozwiązania były przestrzegane przez wszystkie organy i instytucje na etapie postępowania środowiskowego oraz o pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016r. poz.1066, ze zm). Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (decyzję) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu, jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Stosownie zaś do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja) jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych ustawach - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...], którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzono postępowanie odwoławcze z odwołania m.in. skarżących – A.C., G.P. i J.J. w sprawie wydanego przez Starostę pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego na działkach nr: [...] obr. B. oraz działach nr: [...] obr. [...] miasta B., gm. B. i zatwierdzenia projektu budowlanego wskazanej wyżej inwestycji. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ II instancji, że odwołujący się nie są stronami postępowania administracyjnego.

Oceniając skarżoną decyzję Wojewody co do jej zgodności z prawem, w granicach określonych powołanymi wyżej ustawami, Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są trafne.

Zgodzić się trzeba z organem, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, jednak przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego, gdyż przesłanek bezprzedmiotowości tego postepowania należy upatrywać na gruncie art. 105 k.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania - art. 137 k.p.a. oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną- art. 127 § 1 k.p.a.

Wyjaśnić należy, iż organy administracji publicznej są zobowiązane do czuwania na każdym etapie postępowania nad tym, czy jest ono prowadzone z udziałem wszystkich stron. Natomiast organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ II instancji umarza postępowanie odwoławcze, gdy dojdzie do przekonania, że osoba odwołująca się nie posiada statusu strony (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999r. sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999 nr 4 poz. 119).

Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Należy przy tym podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wojewoda powyższe dostrzegł i za konieczne uznał w pierwszej kolejności rozważenie, czy odwołujące się podmioty i osoby fizyczne mają przymiot strony w sprawie. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że skarżący nie są stroną przedmiotowego postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.) zwanej dalej: pr.bud.

W ocenie Sądu rozpoznającego skargi, stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe, wobec czego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 i art. 127 § 1 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przyznanie skarżącym statusu strony i rozpatrzenie odwołań musiałoby doprowadzić do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt. 1, 2 lub § 2 k.p.a. Także zarzuty skarg odnoszące się do naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. należało uznać za trafne.

W tym miejscu wskazać pozostaje, iż stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są wyłącznie podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 pr.bud., który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zgodnie z którym każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek jest stroną postępowania. Stosownie do treści art. 28 ust. 2 pr.bud. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stąd też organ administracji architektoniczno-budowlanej, ustalając zakres podmiotowy postępowania, ogranicza się do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 pr.bud. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Tak więc kategorię podmiotów, które posiadają legitymację procesową do występowania w charakterze strony, stanowią osoby wskazane w ustawie poprzez odwołanie się do przysługujących im tytułów prawnych do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Należą do nich właściciel, użytkownik wieczysty oraz zarządca nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania danego obiektu budowlanego. Nieruchomością, według art. 46 k.c., jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Właścicielem oraz użytkownikiem wieczystym nieruchomości są osoby, którym w stosunku do niej przysługuje prawo własności lub, odpowiednio, prawo użytkowania wieczystego w sensie przepisów prawa cywilnego. Do występowania w charakterze strony uprawniony jest każdy ze współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych danej nieruchomości samodzielnie. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowalnymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowalnych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Jak zatem wynika z przytoczonej treści art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy za nieprawidłową należało uznać przyjętą przez organ odwoławczy wykładnię wskazanych wyżej przepisów polegającą na przyjęciu, że skoro planowana inwestycja, na tak ogromnym terenie - ok. 85 ha, w tym zabudowy obiektami produkcyjnymi i budynkami o powierzchni ok. 12,5 ha oraz terenami utwardzonymi pod składowisko materiałów oraz dróg ok. 22 ha, nie będzie w sposób sprzeczny z prawem oddziaływać na sąsiadujące nieruchomości skarżących, to nie może być mowy o oddziaływaniu jej w sposób ograniczający zagospodarowanie tych nieruchomości. W konsekwencji nieuprawnione było przyjęcie, że dla ustalenia interesu prawnego konieczne jest by oddziaływanie planowanego obiektu - zakładu przetwórstwa drzewnego - było sprzeczne z prawem, a tym samym by doszło do naruszenia interesu prawnego. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela takiej wykładni wskazanych przepisów, bowiem w prawie budowlanym interes prawny strony wynika z samego oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie.

W tym miejscu przypomnieć pozostaje, że problematyka strony na gruncie art. 28 ust. 2 pr.bud. wielokrotnie była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. I jak trafnie wskazano w orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017r. sygn. akt II OSK 2347/15, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 2619/14, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2114/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), których tezy Sąd podziela, ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016r., sygn. II SA/Kr 876/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015r. sygn. II SA/Gd 825/14, publ. CBOSA). Poza tym wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektów inwestycji w oparciu o wskazane kryteria winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcje projektowanych obiektów i inne ich cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2005r. sygn. akt OSK 1865/06, dostępny CBOSA).

Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko odnoście braku oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości m.in. skarżących podał, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, w tym przedłożony na potrzeby decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach raport oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pt. "[...]" (dalej: Raport) nie potwierdził twierdzeń skarżących o zagrożeniu ich działek przekroczeniem norm hałasu, emisji zanieczyszczeń, substancji szkodliwych, pól elektromagnetycznych czy też niezachowania odległości inwestycji co do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podał, że przeanalizował odległości obiektów, które mają być wzniesione na działkach inwestora, na których ma być zrealizowana inwestycja, od granicy działek skarżących oraz od istniejącej na nich zabudowie, jak również powołał się na zamieszczoną w raporcie analizę hałasu przemysłowego emitowanego przez projektowaną inwestycję stwierdzając, że eksploatacja obiektów nie będzie stanowiła źródła ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych na działki skarżących. Wyjaśnił także zapisy projektu zagospodarowania terenu oraz Raportu określające rodzaj i wielkość emisji zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów pyłowych i płynnych wskazując, że do atmosfery emitowane będą; pył PM2,5, PM10, dwutlenek siarki, tlenek azotu, tlenek węgla, amoniak, arsen, benzen, formaldehyd, kadm, talk, chlorowodór, rtęć, antymon, ołów, chrom, kobalt, miedź, mangan, nikiel, wanad, cyna, przy czym z wyliczeń wynika, że najwyższe stężenia średnioroczne wynoszące ponad 10% wartości odniesienia przekroczy jedynie siedem substancji. Maksymalne wartości emisji poszczególnych substancji bądź są niższe niż 10% od wartości dopuszczalnych, bądź wynoszą 42,5% wartości dopuszczalnych. Poza tym z róży wiatrów wynika, że na tym terenie zdecydowanie przeważa południowo-zachodni kierunek wiatrów kierujący emitowane zanieczyszczenia w kierunku północno-wschodnim najmniej zurbanizowanym tj. poza granice m. B. Jednakże organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, czy takie uciążliwości będą oddziaływać na nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji mając na uwadze dotychczasowy sposób zagospodarowania istniejący na tych nieruchomościach, jak również sposób zagospodarowania wynikający z ich przeznaczenia. Zwłaszcza, że jak już wskazano wyżej, dla oceny czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, bez znaczenia jest, czy dopuszczalne normy zostały przekroczone. Nawet jeśli bowiem oddziaływanie nie przekracza obowiązujących norm, a więc jest zgodne z prawem, to i tak świadczy ono, że nieruchomość sąsiadująca pozostaje w obszarze odziaływania planowanej inwestycji. Nadto z przedłożonego Raportu i charakterystyki przedsięwzięcia znajdującego się w aktach organu I instancji a załączonego do decyzji środowiskowej wynika, że tak w fazie budowy, jak i eksploatacji zakładu występować będzie emisja zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, oraz występować będzie wzmożony ruch kołowy (dziennie dojeżdżających ok. 100 ciężarówek dowożących drewno, ok. 20 ciężarówek dostarczających chemię, ok. 50 ciężarówek odbierających wyroby), co jednoznacznie wskazuje na oddziaływania inwestycji na tereny sąsiadujące.

Ponownie zatem oceniając występowanie po stronie odwołujących się interesu prawnego konieczne będzie ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie oddziałuje na teren skarżących, niezależnie od tego czy oddziaływanie to jest sprzeczne, czy też nie jest sprzeczne z prawem. Za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę można bowiem uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt - zakład - jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz przepisami odrębnymi w tym dot. ochrony środowiska, w zakresie spełnienia norm hałasu, emisji gazów i pyłów, czy pól elektromagnetycznych.

Poza tym pozostaje wskazać, że dokonanie przez organ odwoławczy oceny wpływu inwestycji na nieruchomości skarżących w kontekście immisji inwestycji, było również nieuprawnione, jeżeli zważy się, że do badania merytorycznego w tym zakresie powinno dojść nie na etapie badania przymiotu strony, a w trakcie postępowania, w którym przymiot tej stronie przysługuje. To czy planowana inwestycja wpłynie na sąsiednie nieruchomości jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu ta kwestia. Nie można więc z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych. Skarżący zaś jedynie biorąc udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ma możliwość zgłaszania zastrzeżeń, wątpliwości, czy też uwag co do prawidłowości wymogów zawartych w wydanym pozwoleniu na budowę. Jako niedopuszczalne uznać należy procedowanie polegające na tym, że organ administracji weryfikuje legitymację procesową strony w oparciu o dowody zebrane w sprawie oraz analizę stanu prawnego, a odwołujący nie mają zapewnionego właściwego dostępu do dokumentacji dowodowej i tym samym nie mają możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia ich interesu prawnego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 luty 2014r., sygn. II OSK 2271/12, dostępne CBOSA).

W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy, skarżący mają prawo wypowiedzenia się co do planowanej inwestycji i sposobu jej realizacji, a więc wnieść również swoje zastrzeżenia bądź uwagi. Mogą tego jednakże dokonać, co oczywiste, tylko jako strona postępowania administracyjnego. Nawet, jeśli realizacja inwestycji potwierdza spełnienie norm technicznych i środowiskowych, a zarazem i respektowanie normy prawnej wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, to nie daje to żadnych podstaw do wyprowadzenia wniosku i uznania, że skarżący nie może być stroną przedmiotowego postępowania. Tym samym brak było podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Organ winien rozpatrzyć odwołanie na zasadach określonych w art. 127 § 1 w związku z art. 138 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe uwagi i rozważania Sądu.

Odnośnie do zarzutu podniesionego w skardze A.C. oraz G.P. dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającego na braku zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania nadzwyczajnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji wyjaśnić pozostaje, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 16 § 1 k.p.a. statuującego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Oznacza to, że taka decyzja pozostaje w obrocie prawnych i wobec tego zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 pr.bud. organ architektoniczno-budowlany nie może pomiąć tej decyzji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto z brzmienia art. 94 §1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tej sprawie nie stanowi zagadnienia wstępnego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, skoro pozostaje ona w obrocie prawnym i zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1405) dalej jako: ustawa o udostępnianiu informacji, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (w tym decyzję o pozwoleniu na budowę).

Sąd nie podzielił także, zarzutu skarg w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy art. 34 ust. 3 pkt 3 pr.bud. w zakresie obowiązku inwestora aby projekt budowlany zawierał, stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działek z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. W tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji, że w realiach rozpoznawanej sprawy brak było potrzeby przedłożenia takiego oświadczenia zarządcy drogi krajowej [...], skoro obszar planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, co wynika wprost z zapisów § 16 uchwalonego uchwałą Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy przemysłowej w obrębie nr [...], m. B. oraz w obrębie B., z których wynika, że obsługa komunikacyjna inwestora na terenie oznaczonym symbolem UP2 następuje z dróg publicznych [...] i [...] poprzez drogę wewnętrzną [...] i projektowane dojazdy oraz projektowane bocznice kolejowe. Nadto z treści § 12 pkt 5 lit. d planu wynika także, iż w obszarze planu ustala się przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...], zgodnie z przepisami prawa, przy czym takie właśnie rozwiązanie komunikacyjne było uzgodnione z właściwym zarządcą drogi na etapie uchwalania planu miejscowego w oparciu o art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1073). Nadto wskazać należy także, iż inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę oraz dokumentacji technicznej dołączył decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i Autostrad z dnia [...] o udzieleniu zezwolenia, na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w km 47x569 strona lewa na działce nr [...] położonej w m. B. służącego do obsługi komunikacyjnej planowanego do budowy zakładu przetwórstwa drzewnego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku, stosownie do art. 200, art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., mając na względzie wysokość uiszczonego przez skarżącą i skarżących wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących, będących radcą prawnym i adwokatem, w wysokości wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804, ze zm) oraz z § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800, ze zm).

Jednocześnie należy podnieść, iż wobec formalnego charakteru zaskarżonej decyzji poza rozpoznaniem sprawy niniejszej leży ocena prawidłowości decyzji organu I instancji do której odnosi się część zarzutów skarg, a które nie znalazły odzwierciedlenia w skarżonej decyzji.