Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 75/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 453/20 w sprawie ze skargi [...] na czynność Starosty Powiatowego w Jaśle w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej oddala skargą kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 13 października 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 453/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na czynność Starosty Powiatowego w J. w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za maj 2020 roku w pkt 1 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] - dalej: Skarżąca lub strona - złożyła skargę na czynność organu Zarządu Powiatu w Jaśle polegającą na wypłacie dotacji oświatowej w zaniżonej wysokości, przysługującej za maj 2020r. na słuchaczy [...] , w łącznej kwocie [...] zł.

Zdaniem Skarżącej, na skutek niewypłacenia jej pełnej kwoty dotacji w maju 2020 r. doszło do naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17 ze zm.- dalej: u.f.z.o.), w związku z § 10 ust. 1 i 1a oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 493 ze zm. - dalej: rozporządzenie MEN lub rozporządzenie COVID), gdyż spełniła wymagane przesłanki do otrzymania dotacji w tej kwocie. Tym samym brak było podstaw do zaniżenia kwoty jej wypłaty. Na tej podstawie Skarżąca wniosła m.in. o stwierdzenie bezskuteczności wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej w maju 2020 r. oraz uznanie obowiązku wypłaty przez organ na rzecz Skarżącej dotacji we właściwej wysokości.

Uzasadniając stwierdzenie bezskuteczność zaskarżonej czynności WSA w Rzeszowie podkreślił, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w at.47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określonych organów dotujących i rodzajów dotacji, a nie do rodzajów czynności. Z treści art.47 u.f.z.o. nie wynika zatem żadne ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji.

Sąd I instancji podniósł, że organ nie uzasadnił w sposób jasny i konkretny powodów pomniejszenia kwoty dotacji przyznanej [...]. W odniesieniu do wyliczeń strony skarżącej organ poprzestał na wskazaniu jaką kwotę dotacji wypłacił Skarżącej w styczniu i że była ona wyższa od należnej. Nie wiadomo jednak, jaka była kwota nadpłaty i w jaki sposób organ wyliczył kwotę dotacji za maj 2020r., bo tego nie przedstawiono.

W ocenie WSA w Rzeszowie niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego (art.26 ust.2 u.f.z.o.). Z przepisu tego wynika, że co do zasady dotacja przysługuje na każdą osobę, która posiada status ucznia danej szkoły niepublicznej, a ponadto spełniła wymóg frekwencji w danym miesiącu (uczestnictwo w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych).

Sąd zauważył, że w związku z wejściem w życie § 10 ust.1 rozporządzenia MEN, do ustalania dotacji za okres od dnia 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, wyłączone zostało stosowanie m.in. powołanego wyżej art. 26 ust.2 u.f.z.o., ale wyłącznie w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Nie został wyłączony wymóg posiadania statusu ucznia danej szkoły. Zgodnie natomiast z § 1a ust.2 rozporządzenia z 20 marca 2020r., dotacja, o której mowa w ust. 1, przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek, o którym mowa odpowiednio w art. 26 ust. 2 lub art. 41 ust. 2 u.f.z.o

Sąd podniósł, że w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, wyłączone zostało również stosowanie przepisu art. 34 ust. 3 u.f.z.o., który dotyczył korygowania dotacji w sytuacji, gdy faktyczna liczba uczniów okazała się inna niż będąca podstawą przekazanej dotacji. Zatem przyznanie dotacji oświatowej w maju 2020 r. uzależnione zostało od liczby osób posiadających w maju status ucznia danej szkoły, natomiast wymóg frekwencyjny odnosi się do stanu z lutego 2020r, czyli dotacja przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych.

Sąd I instancji podał, że przedstawione przez organ informacje nie pozwoliły na weryfikację prawidłowości przyznania i wypłacenia dotacji skarżącej ze względu na zbytnią ogólnikowość i brak jakiegokolwiek wskazania sposobu obliczenia dotacji. Organ nie odniósł się też do wyliczeń przedstawionych przez stronę stwierdzając jedynie, że dokonał obliczenia dotacji w sposób prawidłowy.

[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W przypadku gdyby Sąd oddalił skargę kasacyjną wniesiono o odstąpienie od obciążania skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego.

Skarżąca na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie dowodu z interpretacji Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 10 czerwca 2020 r. w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia z 20 marca 2020 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, celem potwierdzenia, że nie ma podstaw do pomniejszenia dotacji za tych słuchaczy, którzy nie mieli statusu słuchacza w miesiącu, w którym dotacja była wypłacana w oparciu o rozporządzenie MEN, a uzyskali frekwencję w lutym 2020 r. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego art. 26 ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z § 10 ust. 1 i 1a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 - w brzmieniu obowiązującym od 01 do 31 maja 2020 r. - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, iż "przyznanie dotacji oświatowej w maju 2020 r. uzależnione zostało od liczby osób posiadających w maju status ucznia danej szkoły", co w konsekwencji oznacza, że Sąd nieprawidłowo przyjął, iż za słuchaczy na których należy się dotacja za miesiąc maj 2020 r. należy uznać tylko tych, którzy w miesiącu lutym 2020 r. uzyskali wymaganą przepisami prawa frekwencję i w miesiącu maju 2020 r. posiadali nadal status słuchacza w sytuacji, gdy dotacja za miesiąc maj 2020 r. winna być wypłacona także za słuchaczy, którzy w lutym 2020 r. spełnili warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, a którzy według stanu na maj 2020 r. nie byli już uczniami szkoły, gdyż posiadanie statusu słuchacza w miesiącu maju 2020 r. nie było warunkiem wypłaty dotacji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, w związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jako do pierwszego należało odnieść się do wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. interpretacji Ministerstwa Edukacji Narodowej z 10 czerwca 2020 r. w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia COVID-19.

Powyższy wniosek skarżącej kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten jest adresowany do sądu pierwszej instancji. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o przeprowadzenie wnioskowanego dowodu. Niemniej jednak stanowisko (interpretacja) Ministerstwa Edukacji Narodowej z 10 czerwca 2020 r. w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia COVID-19, może być potraktowana jako potwierdzenie własnego stanowiska skarżącej przestawionego w zarzutach skargi kasacyjnej.

Przechodząc do istoty sporu, przypomnieć należy, że przyczyną uznania przez WSA w Rzeszowie skargi spółki za zasadną i w związku z tym stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności w postaci wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej za maj 2020 r. było to, że organ nie uzasadnił w sposób jasny powodów pomniejszenia kwoty dotacji przyznanej na słuchaczy szkół skarżącej i w związku z tym Sąd zobowiązał organ do ponownego wyliczenia należnej kwoty dotacji. Przy czym WSA przyjął, powołując się na art. 26 ust. 2 u.f.z.o. oraz § 10 rozporządzenia COVID-19, że przyznanie dotacji oświatowej uzależnione zostało od liczby osób "posiadających w maju status ucznia danej szkoły", co oznacza, że za słuchaczy rozumie się wyłącznie uczniów, którzy posiadali status ucznia w miesiącu za który została przekazana dotacja. Zdaniem WSA wymóg frekwencyjny odnosi się do stanu z lutego 2020 r., co oznacza, że dotacja za miesiąc maj 2020 r. powinna przysługiwać tylko na słuchaczy, którzy w lutym 2020 r. spełnili warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć i w maju 2020 r. nadal posiadali status słuchacza.

Z częścią przedstawionego stanowiska WSA, tj. dotyczącego wymogu badania statusu ucznia za kolejne miesiące przyznawania dotacji (od kwietnia 2020 r.) nie zgadza się skarżąca kasacyjnie. W jej ocenie przepisy rozporządzenia COVID-19, spowodowały, że w lutym 2020 r. doszło do niejakiego "zamrożenia stanu liczby uczniów", na których przysługuje dotacja oświatowa. Oznacza to, że jedynym kryterium, od którego uzależnione jest wypłacenie dotacji oświatowej, jest spełnienie wymogu frekwencyjnego uczestniczenia w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych według stanu za luty 2020 r. W związku z tym skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 10 ust. 1 i 1a rozporządzenia COVID-19 w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. – niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Z uwagi na czasowe zawieszenie zajęć szkolnych, spowodowane ogłoszeniem od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (p. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. z 2020 r. poz. 491), na potrzeby obliczania dotacji dla ww. typu szkół wprowadzono szczególne zasady ustalania liczby uczniów uczestniczących w zajęciach.

I tak stosownie do § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 – do ustalania dotacji za okres od dnia 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 u.f.z.o., w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, oraz art. 26 ust. 3 i art. 41 ust. 4 u.f.z.o.

W myśl § 10 ust. 1a rozporządzenia COVID-19 – dotacja, o której mowa w ust. 1, przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił warunek, o którym mowa odpowiednio w art. 26 ust. 2 lub art. 41 ust. 2 u.f.z.o.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 – w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 u.f.z.o. (jest to przepis dotyczący korygowania różnicy między liczbą uczniów, na których przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych).

Z powyższych regulacji wynika – jak prawidłowo wywodzi skarżąca kasacyjnie – że od 1 kwietnia 2020 r. nie dokonuje się korekty faktycznej liczby uczniów spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w stosunku do uczniów, na których została przekazana dotacja, z tego względu, że punktem odniesienia jest w każdym miesiącu luty 2020 r. Przy czym dotyczy on zarówno posiadania statusu ucznia jak i uczestniczenia w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Innymi słowy jedynym kryterium, od którego uzależnione jest wypłacenie dotacji oświatowej od 1 kwietnia 2020 r., jest spełnienie wymogu frekwencyjnego uczestniczenia w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych według stanu za luty 2020 r. Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie, że w lutym 2020 r. doszło do niejakiego "zamrożenia stanu liczby uczniów", na których przysługuje dotacja oświatowa. Znajduje to racjonalne uzasadnienie w stanie zagrożenia epidemii koronowirusem i ówczesnej świadomości społecznej, które mogły utrudniać, a wręcz uniemożliwiać weryfikację zarówno statusu uczniów jak i ich uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych.

Powyższą interpretację potwierdza stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej zawarte w piśmie z 10 czerwca 2020 r., w którym wskazano, że zgodnie z § 10 rozporządzenia COVID-19 nie ma podstaw, aby żądać od szkoły niepublicznej pomniejszenia liczby uczniów, którzy spełnili warunek uczestniczenia w co najmniej 50% zajęć obowiązkowych w lutym o tych uczniów, którzy według stanu w dniu 1 kwietnia 2020 r. nie byli uczniami tej szkoły. Ponadto stanowisko takie znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie (por. A. Piszko "Finansowanie zadań oświatowych w okresie zawieszenia zająć z powodu koronawirusa" pub. Lex).

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał błędnej interpretacji art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 10 ust. 1 i 1a rozporządzenia COVID-19, przyjmując, że dotacja należy się tylko uczniom, którzy spełnili warunek uczestniczenia w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w lutym 2020 r., ale musieli też mieć status ucznia w maju 2020 r.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Częściowo błędna wykładnia art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 10 ust. 1 i 1a rozporządzenia COVID-19, dokonana przez WSA w Rzeszowie, nie podważa samej trafności zaskarżonego wyroku.

Przy czym organ wykonując zalecenia WSA przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien wziąć pod uwagę korektę uzasadnienia dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.