Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 974/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Nieruchomości
Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 98a, art. 107, art. 145, art.154 ust. 1, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Burmistrz R. P., powołując się w podstawie prawnej na art. 104 Kodeksu postepowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), art. 107 ust. 1-4 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; obecnie: t.j. dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. – dalej jako "u.g.n.") oraz na uchwałę Rady Miasta R. P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, zmienioną uchwałami Rady Miasta R. P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., ustalił S. P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału i scalenia, położonych w R. P. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonych jako działki ewidencyjne: nr [...] o powierzchni 0,1327 ha, nr [...] o powierzchni 0, 1218 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,1220 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie powołanych wyżej uchwał Rady Miasta R. P. przeprowadzono scalenie i podział gruntów w miejscowości R. P. - obręb K.. Przed scaleniem działki nr [...] i nr [...], stanowiące własność S. P., posiadały kształt wydłużonego prostokąta o szerokości około 10 m i długości łącznie około 570 m. Działka nr [...] stanowiła przedłużenie działki nr [...]. Taki kształt działek, jak również ich położenie uniemożliwiało ich zagospodarowanie zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po przeprowadzeniu scalenia i podziału w zamian za ww. działki S. P. otrzymała trzy działki, które charakteryzują się regularnym kształtem oraz posiadają dostęp do drogi publicznej i infrastruktury technicznej.

Organ stwierdził, że z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, iż w wyniku postępowania podziałowo - scaleniowego wartość nieruchomości S. P. wzrosła o kwotę [...]zł, a zatem stosownie do § 3 ust. 1 uchwały Rady Miasta R. P. z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalono wysokość opłaty adiacenckiej jako 50% przyrostu wartości nieruchomości na kwotę [...]zł. Tak wyliczoną opłatę następnie zwaloryzowano na dzień wydania decyzji o opłacie adiacenckiej, zgodnie z art. 5 i art. 227 u.g.n., co dało kwotę opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł.

Organ podkreślił również, że naliczenie opłaty adiacenckiej jest uzasadnione pomimo wydania decyzji w tym przedmiocie już po upływie 5 lat od zatwierdzenia scalenia i podziału nieruchomości. Przepisy u.g.n. nie przewidują bowiem przedawnienia prawa do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w następstwie scalenia i podziału nieruchomości, jak to ma miejsce w przypadku samego podziału nieruchomości (art. 98a ust. 1 u.g.n.) oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, który przewiduje trzyletni okres na wydanie decyzji ustalającej zobowiązanie. Opłata adiacencka – zdaniem organu – stanowi bowiem niepodatkową należność budżetu gminy.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji S. P. wniosła o jej uchylenie w całości przez organ odwoławczy i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie tej decyzji przez organ pierwszej instancji w trybie art. 132 k.p.a. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez wydanie decyzji po upływie trzech lat od daty podjęcia uchwały w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, a także poprzez uznanie, że w przypadku opłaty adiacenckiej ustalonej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wydzielonych w następstwie scalenia i podziału, nie mają zastosowania przepisy ograniczające możliwość wydania decyzji za względu na upływ czasu. Ponadto zarzuciła ustalenie niewspółmiernie wysokiej opłaty adiacenckiej, tj. nieodpowiadającej rzeczywistemu wzrostowi wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że uchwała zmieniająca termin do wniesienia opłaty adiacanckiej została podjęta w dniu [...] lutego 2013 r., tj. po [...] grudnia 2010 r., który to dzień został pierwotnie ustalony jako ostatni na uiszczenie opłaty adiacenckiej. Po tej dacie organ nie miał już uprawnienia do wydania decyzji o naliczeniu przedmiotowej opłaty. Z tych względów – zdaniem odwołującej – wydana decyzja, jako wadliwa, winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w sprawie ze skargi J. M. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta R. P. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Lu [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ odwoławczy podjął zawieszone postępowanie.

Następnie, po rozpatrzeniu odwołania S. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie), uchyliło powołaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2013 r i orzekło co do istoty sprawy ustalając S. P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid.: [...] przy ul. [...] i ul. [...] w R. P..

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie stwierdziło, że decyzję organu pierwszej instancji należało zmienić w zakresie dotyczącym ustalonej kwoty opłaty adiacenckiej, która została powiększona o współczynnik jej waloryzacji. W ocenie Kolegium nie istnieją bowiem przesłanki do waloryzacji tak ustalonej kwoty na dzień wydania decyzji o opłacie adiacenckiej. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPS 12/00, a także na wyrok tego Sądu z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1739/10, w których wyrażono pogląd, iż art. 5 u.g.n. normuje metodę waloryzacji, ale nie określa przypadków, w których waloryzacji należy dokonać. Dlatego też waloryzację należy stosować jedynie w przypadkach określonych w ustawie, ta zaś ściśle określa przypadki takiego działania (np. w art. 132 ust. 3, art. 68 ust. 2). Nie ma natomiast w ustawie przepisu stanowiącego podstawę waloryzacji w odniesieniu do przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Waloryzacja świadczenia pieniężnego z uwagi na zmianę siły nabywczej pieniądza jest wyjątkiem od zasady nominalizmu, który musi wynikać jednoznacznie z przepisu prawa.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia prawa do ustalenia opłaty adiacenckiej, Kolegium podkreśliło, że przedmiotowa opłata wynika ze wzrostu wartości nieruchomości w wyniku przeprowadzonego scalenia i podziału gruntów, zaś przywołane przez stronę przepisy i skonstruowane na ich podstawie zarzuty, dotyczą opłaty ustalonej w związku z samym podziałem nieruchomości. W przeciwieństwie do opłat ustalanych w związku z samym podziałem nieruchomości, jak również opłat ustalanych w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, u.g.n. nie przewiduje maksymalnego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości w drodze uchwały.

W ocenie Kolegium również zarzut braku podstawy prawnej do naliczenia spornej opłaty nie znajduje uzasadnienia. Podstawę taką stanowi bowiem właśnie uchwała Rady Miasta R. P. z dnia [...] stycznia 2008 r. zmieniona uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r. Kolegium zaznaczyło, że wskazane uchwały zmieniające były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który w sprawach o sygn. II SA/Lu 148/14 i II SA/Lu 149/14 oddalił skargi na te akty, nie stwierdzając, by były one dotknięte naruszeniem prawa. Zapadłe w tych sprawach wyroki są prawomocne, co oznacza, że wiążą one nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Kolegium wskazało ponadto, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Został on wykonany z uwzględnieniem takich istotnych elementów jak cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach nieruchomości podobnych, a więc elementy odpowiadające podstawowym wymogom art. 154 u.g.n. Wyceny przedmiotowych nieruchomości rzeczoznawca dokonał przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Do analizy przyjęto transakcje sprzedaży (47 aktów notarialnych) dotyczące nieruchomości położonych na terenie miasta R. P. ze szczególnym uwzględnieniem terenów położonych w obrzeżu i poza centrum miasta, przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi, podobnych do nieruchomości wycenianej, aby w ten sposób ustalić najbardziej prawdopodobną wartość tej nieruchomości, a okresem badania objęto czas od stycznia 2006 r. do października 2010 r. W wyniku dokonanej analizy rzeczoznawca majątkowy określił, że wartość nieruchomości włączonej do scalenia i podziału to kwota [...]zł, natomiast wartość nieruchomości przyznanych w wyniku scalenia i podziału to kwota [...]zł, co znaczy, że wartość nieruchomości strony wzrosła o [...] zł. Uwzględniając zatem ustaloną uchwałą z dnia [...] stycznia 2008 r. stawkę opłaty adiacenckiej (50% wzrostu wartości nieruchomości) należało ustalić opłatę adiacencką w kwocie [...]zł.

Na powyższą decyzję ostateczną organu odwoławczego S. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa:

1) art. 107 ust. 1-4 w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji po upływie okresu trzech lat od daty podjęcia przez Radę Miasta R. P. uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, a także poprzez uznanie, że w przypadku opłaty adiacenckiej ustalonej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wydzielonych w następstwie scalenia i podziału nieruchomości, nie mają zastosowania przepisy ograniczające możliwość jej naliczenia ze względu na upływ czasu w sytuacji, gdy istotą scalenia jest dokonanie w nowy sposób podziału nieruchomości objętych scaleniem;

2) art 2 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie postanowień § 3 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta R. P. z dnia [...] stycznia 2008 r., zmienionego na mocy uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., a więc już po utracie mocy obowiązującej ww. przepisu w brzmieniu uchwalonym w 2008 r.;

3) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., a w szczególności wyrażonych w nich zasad prawdy materialnej, praworządności, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów, a także naruszenie obowiązku wyjaśniania stronom wszystkich przesłanek, jakimi kierował się organ wydając orzeczenie, poprzez niedokonanie żadnych czynności w zakresie rozpoznania zarzutów skarżącej co do wyceny rzeczoznawcy majątkowego.

Ponadto skarżąca zarzuciła Kolegium ustalenie niewspółmiernie wysokiej opłaty adiacenckiej - nie odpowiadającej rzeczywistemu wzrostowi wartości nieruchomości.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że niezasadna jest argumentacja Kolegium oparta na założeniu, iż brak jest podstaw do uznania, że w przypadku scalenia i podziału nie mają zastosowania przepisy wprowadzające zasadę, iż po upływie trzech lat od daty zapadnięcia rozstrzygnięć dokonujących podziału nieruchomości nie jest możliwe ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Odnośnie tej kwestii organy nie przedstawiły bowiem argumentacji opartej na przepisach prawa oraz na orzecznictwie sądów administracyjnych. Podane przez Kolegium uchwały i wyroki NSA – zdaniem skarżącej – dotyczą innych kwestii oraz odmiennych stanów faktycznych. Co więcej, organ w podstawie prawnej podał uchwałę Rady Miasta R. P. z dnia [...] stycznia 2008 r., zmienianą następnie uchwałami z dnia [...] sierpnia 2011 r. i z dnia [...] lutego 2013 r. Ostatnio wprowadzona zmiana dotyczyła m. in. § 3 ust. 3, określającego maksymalny termin wydania decyzji oraz zapłaty opłaty adiacenckiej na dzień [...] grudnia 2010 r.

Ponadto skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów dotyczących wyceny nieruchomości zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. W jej ocenie wartość wydzielonych działek została natomiast ustalona na poziomie niewspółmiernie wysokim, gdyż ich rzeczywista wartość wynosi nie więcej niż 50% ustalonej wartości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie wobec powzięcia informacji o śmierci skarżącej.

Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie z udziałem następców prawnych po zmarłej S. P.: J. I. P. i R. F. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnić na wstępie należy, że problematyka dotycząca scalania i podziału nieruchomości oraz obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej scaleniem i podziałem uregulowana jest - jak słusznie wskazały organy orzekające w sprawie - w przepisach Rozdziału 2 Działu III u.g.n. Analiza przyjętych w tych unormowaniach rozwiązań prawnych wskazuje, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest konsekwencją dokonanego przez gminę scalenia i podziału nieruchomości. Samo postępowanie w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które prowadzą organy gminy w celu stworzenia korzystniejszych warunków dla ich zagospodarowania i wykorzystania. Korzyści, jakie odnoszą właściciele poszczególnych nieruchomości ze scalenia i podziału ich nieruchomości zasadniczo powodują wzrost wartości ich nieruchomości. Wzrost ten skutkuje obowiązkiem wniesienia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej.

Z przepisów regulujących problematykę scalenia i podziału nieruchomości wynika, że czynności związane z jego przeprowadzeniem wykonuje organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz lub prezydent miasta), zaś rozstrzygnięcia merytoryczne podejmuje rada gminy w formie uchwał. Co istotne, uchwały te mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), co miało miejsce w przypadku uchwały stanowiącej podstawę prawną zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Wymaga bowiem zaznaczenia, że postępowanie w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości, dotyczące m.in. działek skarżącej, zostało zakończone uchwałą Rady Miasta R. P. podjętą w dniu [...] stycznia 2008 r. Uchwała ta była następnie zmieniana uchwałami tego organu z dnia [...] sierpnia 2011 r. i z dnia [...] lutego 2013 r., które to uchwały zmieniające stanowiły przedmiot kontroli tutejszego Sądu na skutek skarg złożonych przez J. M.. Prawomocnymi wyrokami z dnia 27 stycznia 2015 r. o sygnaturach II SA/Lu 148/14 i II SA/Lu 149/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wniesione skargi, co oznacza, że uchwała Rady Miasta R. P. z dnia [...] stycznia 2008 r. w brzmieniu nadanym ww. uchwałami zmieniającymi nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, lecz w tym kształcie obowiązuje i podlega wykonaniu. W uchwale tej, stosownie do art. 104 ust. 2 u.g.n., zawarto natomiast ustalenia co do rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wybudowania, terminów ich budowy oraz źródeł finansowania, a także ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich.

Powyższe kwestie są o tyle istotne w realiach niniejszej sprawy, że skarżąca kwestionuje w rozpoznawanej skardze nie tylko kwestie zgodności z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, lecz również kwestię zgodności z prawem samej uchwały o scaleniu i podziale gruntów, która ów wzrost wartości nieruchomości spowodowała. Tymczasem kontrola legalności powołanej uchwały wykracza poza granice orzekania w niniejszej sprawie, zaś w zakresie oceny legalności tego aktu Sąd – mocą art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a.") – jest związany prawomocnymi wyrokami zapadłymi w sprawach o sygnaturach II SA/Lu 148/14 i II SA/Lu 149/14.

Ograniczając się zatem w niniejszym postepowaniu do oceny legalności decyzji ostatecznej w przedmiocie ustalenia skarżącej opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału nieruchomości, Sąd doszedł do wniosku, że decyzja ta odpowiada prawu.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 11 u.g.n. przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

W przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości oraz stworzeniem możliwości podłączenia jej do urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, ustawodawca jednoznacznie w art. 145 ust. 2 u.g.n. przewidział 3 letni terminem do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Takim samym termin ustawodawca ograniczył możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału – z tym, że dotyczy to wyłącznie podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, dokonanego w drodze decyzji administracyjnej, w trybie przewidzianym w art. 98a ust. 1 u.g.n. Natomiast w przypadku opłat adicenckich należnych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek scalenia i podziału gruntów w drodze uchwały rady gminy, terminy i sposób ich wnoszenia – w świetle art. 107 ust. 3 u.g.n. - ustala organ wykonawczy gminy w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, a w razie niedojścia do ugody o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Innymi słowy, w przypadku opłaty adiacenckiej związanej ze scaleniem i podziałam nieruchomości ustawodawca nie wprowadził żadnego ograniczenia czasowego do wszczęcia postępowania, czy też wydania decyzji rozstrzygającej - jak to ma miejsce w przypadku dwóch pozostałych rodzajów opłat adiacenckich przewidzianych w u.g.n. Stąd podnoszony konsekwentnie przez skarżącą w toku postepowania zarzut przedawnienia prawa do ustalenia przedmiotowej opłaty uznać należało za niezasadny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego wysokości ustalonej opłaty, wskazać należy, że określenie wysokości nakładanej opłaty adiacenckiej nie zostało pozostawione uznaniu organu rozstrzygającego, lecz jest zależne od stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości w wyniku omawianych działań gminy, którą ustala rada gminy. W przypadku opłaty adicenckiej stanowiącej konsekwencję scalenia i podziału gruntów stawka ta może wynosić maksymalnie 50% wzrostu wartości (art. 107 ust. 1 u.g.n.).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej w stosunku do skarżącej, wobec braku ugody, musiała opierać się na postanowieniach uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości i - co istotne - musiała być zgodna z tą uchwałą. W ocenie Sądu wydana w sprawie decyzja odpowiada zaś postanowieniom uchwały Rady Miasta R. P. z [...] stycznia 2008 r. we wskazanym wyżej zakresie.

W świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego i faktycznego, nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca, jako osoba uposażona nowymi nieruchomościami w wyniku scalenia i podziału gruntów, zasadnie została zobowiązana do uiszczenia opłaty adiacenckiej, która stanowi częściową rekompensatę kosztów poniesionych przez gminę na prace scaleniowe i podziałowe. Obecnie zaś obowiązek uiszczenia tej opłaty spoczywa na następcach prawnych skarżącej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustaleń odnośnie wartości otrzymanych przez skarżącą w wyniku scalenia i podziału działek, należy stwierdzić, że również one są niezasadne.

Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości zostały uregulowane w przepisach u.g.n. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., to rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Nadto wskazać należy na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), określające między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej scaleniem i podziałem powinien ponadto odpowiadać przepisowi § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz. U. z 2005 r., Nr 86, poz. 736 ze zm. – zwane dalej: "rozporządzeniem"). Zgodnie z tym przepisem rzeczoznawca majątkowy określa:

1) wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości;

2) wartość nieruchomości przyznanych w wyniku scalenia i podziału według stanu na dzień wejścia wżycie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości. Przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględnia się planowane do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, określone w uchwale rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości (§ 12 ust. 2 rozporządzenia).

W przypadkach, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się ceny na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości (§ 12 ust. 3 rozporządzenia).

Operat szacunkowy jest zatem podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości spowodowanym scaleniem i podziałem. Nie oznacza to jednak, że nie podlega on ocenie organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a, który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie operat szacunkowy zastał sporządzony w dniu [...] października 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. W.. Dokument ten w sposób jednoznaczny wykazał, iż skarżąca w wyniku scalenia i podziału gruntów w miejscowości R. P. dokonanego uchwałą z dnia [...] stycznia 2008 r., otrzymała nieruchomości o wyższej wartości, niż nieruchomości posiadane przez nią przed scaleniem. Kolegium dokonało zaś wnikliwej i rzetelnej oceny ww. operatu pod kątem jego zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów prawa, a nadto ustosunkowało się do zarzutów podnoszonych zarówno w odwołaniu jak i piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. Organ ocenił dokonany przez biegłego wybór podejścia i metody wyceny, a także sposób uzasadnienia wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości. Sąd nie znajduje natomiast podstaw do zakwestionowania słuszności tej oceny. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można uznać, że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem reguł wyceny nieruchomości dotyczących zastosowanej przez biegłego metody porównywania parami. Rzeczoznawca, do którego kompetencji należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.), uzasadnił wybór podejścia i metody, wskazał na kryteria doboru wyselekcjonowanych porównywanych nieruchomości, dobrał odpowiednią ilość działek oraz określił czynniki korygujące wartość nieruchomości.

Analizie poddano 47 transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych z terenu miasta R. P. ze szczególnym uwzględnieniem terenów położonych na obrzeżu i poza centrum miasta, przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi obejmujących okres 4 lat (dwa lata przed i po dacie wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale). Przy szacowaniu biegły uwzględnił wszystkie istotne ze względu na wartość rynkową cechy nieruchomości gruntowej, tj. położenie, wielkość działek, uzbrojenie (dostęp do drogi publicznej), sąsiedztwo oraz kształt działki (możliwość zainwestowania).

W konkluzji biegły ustalił, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości skarżącej przed scaleniem i podziałem i po scaleniu i podziale wyniosła [...] zł. Wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem została określona na [...] zł, a wartość nieruchomości po scaleniu i podziale została określona na [...] zł. Nastąpił zatem wzrost wartości nieruchomości spowodowany scaleniem i podziałem nieruchomości, a w konsekwencji spełniona została jedna z przesłanek upoważniająca Burmistrza R. P. do nałożenia na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu.

W ocenie Sądu zarzuty skargi wskazujące nieprawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Samo zaś twierdzenie strony nie posiadającej wiedzy specjalistycznej w tej dziedzinie, że wykonane przez rzeczoznawcę szacunki są wadliwe, nie może być uznane za miarodajne. W sytuacji bowiem, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów winna - zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. - przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W niniejszej sprawie skarżąca takiego przeciwdowodu nie przedstawiła.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.