Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1474/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3, art. 28
journal: Dz.U. 2011 nr 120 poz 690
law: Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] marca 2016 r. odmawiające W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej skarżąca) przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wpis do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych z upraw winorośli położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wydając powyższe postanowienie organ działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 58 § 1 i 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.) oraz w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (Dz. U. z 2014 r., poz. 1104 ze zm., dalej ustawa o wyrobie i rozlewie).

Do wydania niniejszego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 29 sierpnia 2014 r. skarżąca złożyła do Prezesa Agencji Rynku Rolnego, w oparciu o art. 58 § 2 k.p.a., wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wpis do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych z upraw winorośli położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wraz z wnioskiem o wpis do ewidencji na rok gospodarczy 2014/2015.

Prezes Agencji Rynku Rolnego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia ww. wniosku przez skarżącą.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 384/15 uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] września 2014 r. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nie odnosiło się do meritum żądania skarżącej (wniosku o przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wpis do ewidencji) lecz kończyło postępowanie aktem formalnym, a nie merytorycznym. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej wydając stosowne rozstrzygnięcie z prawidłowym jego uzasadnieniem.

Rozpatrując ponownie wniosek strony, Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych z upraw winorośli położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przeznaczone do obrotu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., po rozpoznaniu odwołania, uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygnięcie powinno zmierzać do merytorycznego załatwienia sprawy poprzez przywrócenie bądź odmowę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2015 r. jest aktem o charakterze formalnym, nie zaś merytorycznym, gdyż umarza postępowanie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku.

Rozpatrując po raz kolejny wniosek strony z dnia 29 sierpnia 2014 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego, wydał na podstawie art. 59 § 1 i 2 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku. Organ I instancji uznał, że termin do złożenia wniosku o wpis do ww. ewidencji jest terminem materialnym, niepodlegającym przywróceniu. Organ wyjaśnił, iż uprawnienie strony obwarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć postępowanie administracyjne – wygasa z upływem przewidzianego terminu. Ponadto organ odniósł się do spełnienia przez stronę przesłanek z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., nie znajdując podstaw do przywrócenia terminu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wpis do ewidencji.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W pierwszej kolejności organ rozważył czy termin do złożenia wniosku o wpis do ewidencji określony w art. 29 ust. 3 ustawy o wyrobie i rozlewie jest terminem prawa materialnego, czy procesowego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, uznał, iż złożenie wniosku o wpis do ewidencji zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy o wyrobie i rozlewie, tj. do dnia 15 lipca roku poprzedzającego rok gospodarczy, którego dotyczy składany wniosek powoduje skutki w zakresie sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów ww. ustawy. Złożenie wniosku o wpis do ewidencji w ww. terminie skutkuje uzyskaniem wpisu do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych z upraw winorośli położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a co za tym idzie uzyskaniem prawa do wyrobu wina z przeznaczeniem do obrotu w danym roku gospodarczym. Zauważył, że przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 671 ze zm.) obowiązują wprost, a obowiązkiem państwa członkowskiego jest przyjęcie stosownych rozwiązań na poziomie prawa krajowego gwarantujących przestrzeganie tego prawa na jego terytorium. Mając to na uwadze ustawodawca wprowadził obowiązek uzyskania wpisu do ewidencji na każdy rok gospodarczy (zgodnie art. 6 lit. d ww. rozporządzenia cyklem produkcji w przypadku rynku wina jest rok gospodarczy), oraz określił na dzień 15 lipca termin, do którego można skutecznie złożyć wniosek o wpis do tej ewidencji. Ww. przepis wskazuje konkretną datę uznaną za ostateczny termin, do którego podmiot zainteresowany wyrobem wina z przeznaczeniem do obrotu w danym roku gospodarczym może złożyć wniosek o wpis do ww. ewidencji, a przepisy ww. ustawy nie zezwalają na możliwość przywrócenia przez organ prowadzący ww. ewidencję (tj. Prezesa ARR) w drodze decyzji administracyjnej uchybionego terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji.

Zdaniem organu, prezentowana przez stronę teza, iż termin złożenia wniosku może być uznawany za termin o charakterze procesowym, skutkowałaby ograniczeniem wynikającego z prawa UE podstawowego obowiązku państwa członkowskiego jakim jest zapewnienie prowadzenia uprawy winorośli i produkcji wina na jego terytorium, z przeznaczeniem do obrotu zgodnie z wymogami określonymi w sferze praw i obowiązków producenta jak również organów wskazanych do sprawowania nadzoru i kontroli w tym zakresie. W świetle powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Strony, iż gdyby termin określony w art. 29 ust. 3 ustawy o wyrobie i rozlewie budziłby jakieś wątpliwości co do jego kwalifikacji, to należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Dopuszczenie możliwości prowadzenia postępowania w celu ewentualnego umożliwienia przywrócenia uchybionego terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji prowadziłoby do przypadków uznawania w drodze decyzji, wydawanej na podstawie art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy, iż podmiot może wprowadzać do obrotu wino, które w całości lub części procesów produkcyjnych nie podlegało przepisom ww. ustawy. Ponadto organ odniósł się do wskazanych przez stronę przyczyn uchybienia terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy o wyrobie i rozlewie poprzez przyjęcie, iż termin przewidziany w ww. artykule nie podlega przywróceniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotową normy prawnej prowadzi do wniosku, iż termin ten ma charakter proceduralny i podlega przywróceniu na zasadach wynikających z k.p.a.,

2. naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, podczas gdy skarżąca w sposób wystarczający uprawdopodobniła, zgodnie z wymaganiami z art. 58 k.p.a., iż niedochowanie terminu nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych, na dowód czego przedłożyła odpowiednie dokumenty, a zatem istniały podstawy do przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku;

3. naruszenie wspólnotowej zasady proporcjonalności, poprzez dokonanie takiej wykładni art. 29 ust. 3 ustawy o wyrobie i rozlewie, która prowadzi do zastosowania nadmiernych środków w stosunku do uchybienia w postaci sankcji umorzenia postępowania i braku możliwości uzyskania wpisu w ewidencji, pomimo że ustawa wyraźnie skutku takiego nie przewiduje, i co jednocześnie powoduje ograniczenie swobody przepływu towarów i usług.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa Agencji Rynku Rolnego i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U. z 2016 poz. 718 ze zm.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonego postanowienia pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie utrzymane nim w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Istotę problemu w niniejszej sprawie stanowi określenie charakteru prawnego terminu określonego w art. 29 ust. 3 ustawy o wyrobie i rozlewie albowiem skarżąca wraz z wnioskiem o wpis do ewidencji na rok gospodarczy 2014/2015 złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku.

Zgodnie z art. 28 ww. ustawy wyrób wina z winogron pozyskanych z upraw winorośli położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przeznaczonego do wprowadzenia do obrotu, wymaga uzyskania wpisu do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych z upraw winorośli położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej "ewidencją". Niniejszą ewidencję prowadzi Prezes Agencji Rynku Rolnego, natomiast w myśl art. 29 ust. 3 wniosek o wpis do ewidencji składa się do Prezesa Agencji w postaci papierowej albo elektronicznej, na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na stronie internetowej Agencji, w terminie do dnia 15 lipca roku poprzedzającego rok gospodarczy, którego dotyczy składany wniosek.

W wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 497/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przy rozstrzyganiu, czy dany termin ma charakter materialny czy procesowy, decydujące znaczenie ma skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter materialnoprawny. Materialnoprawny charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym.

Wobec powyższego w ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie uznał, iż termin określony w art. 29 ust. 3 ustawy o wyrobie jest terminem prawa materialnego. Graniczny termin złożenia wniosku o wpis został określony przez konkretny dzień kalendarzowy tj. do 15 lipca roku poprzedzającego rok gospodarczy, którego dotyczy składany wniosek. Upływ tego terminu wiąże się z brakiem możliwości wydania przez organ decyzji o wpisie do ewidencji a tym samym wygaśnięciem prawa strony do wyrobu wina z winogron pozyskanych z upraw winorośli położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przeznaczonego do wprowadzenia do obrotu albowiem działalność ta wymaga uzyskania wpisu do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych z upraw winorośli położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 28 ustawy o wyrobie i rozlewie). Tym samym przekroczenie terminu określonego w art. 29 ust. 3 ustawy o wyrobie i rozlewie skutkowało wygaśnięciem praw o charakterze materialnoprawnym. Nie ulega wątpliwości, iż terminy prawa materialnego, co do zasady, są nieprzywracalne tzn. nie znajduje w stosunku do nich zastosowania instytucja przywrócenia terminu zawarta w kodeksie postępowania administracyjnego. Przywrócenie terminu jest jednak dopuszczalne gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin, jednakże ustawa o wyrobie i rozlewie nie przewiduje możliwości przywrócenia terminu złożenia wniosku o wpis do ewidencji. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, ale tylko czynności, które stają się aktualne w toku konkretnego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 615/09). W niniejszej sprawie, taka sytuacja nie miała miejsca bowiem dopiero wniesienie wniosku o wpis do ewidencji z zachowaniem ustawowego terminu wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie.

W okolicznościach niniejszej sprawy zbędne były rozważania organów na temat przesłanek przywrócenia terminu określonych w art. 58 k.p.a., skoro termin do złożenia wniosku o wpis do ewidencji, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy o wyrobie i rozlewie jest terminem materialnoprawnym i nie podlega przywróceniu.

Odnosząc się do powołanej w uzasadnieniu skargi opinii dr hab. G.L. należy stwierdzić, iż stanowi ona swobodną ocenę charakteru terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji, wskazującą na wątpliwości co do przedstawionej przez autora opinii kwalifikacji.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie dokonał interpretacji przepisu art. 29 ust. 3 ustawy o wyrobie i rozlewie na niekorzyść skarżącej ograniczając swobodę działalności gospodarczej, czy też naruszając zasadę wspólnotową zasadę proporcjonalności. Z art. 29 ust. 2 ww. ustawy wynika, iż wpisu do ewidencji dokonuje się na każdy rok gospodarczy a nie na czas nieokreślony. Wobec tego producent albo przedsiębiorca niebędący producentem zobowiązany jest do składania kolejnych wniosków o wpis do ewidencji, w terminie do 15 lipca roku poprzedzającego rok gospodarczy, którego dotyczy składany wniosek, jeżeli nadal zamierza prowadzić działalność w zakresie wyrobu wina z winogron pozyskanych z upraw winorośli położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzając je do obrotu (art. 28 ustawy o wyrobie i rozlewie).

Zdaniem skarżącej naruszenie przez organ wspólnotowej zasady proporcjonalności doprowadziło do zastosowania nadmiernych środków w stosunku do uchybienia w postaci sankcji umorzenia postępowania i braku możliwości uzyskania wpisu do ewidencji, mimo iż ustawa takiej sankcji nie przewiduje. Podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie organ nie zastosował, jak skarżąca wskazuje, "sankcji umorzenia postępowania" wydał bowiem postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wpis do ewidencji. Ponadto odmowa wpisu do ewidencji nie jest sankcją ale skutkiem nie dochowania przez stronę ustawowego terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji.

W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.