Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 41/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2007-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji, wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej na rzece W. na wysokości m. K. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, po otrzymaniu wniosku, który wszczyna postępowanie administracyjne, organ administracji w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić, czy wniosek pochodzi od strony. W razie ustalenia,

że o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot nie będący stroną, organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Dodało, iż stroną postępowania nieważnościowego jest jedynie ten, kto posiada interes prawny w kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który jest sytuacją oznaczającą, że dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego interesu poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowania żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Nadto Kolegium podniosło, iż z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że W. K. posiada co najwyżej interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji Naczelnika Wydziału Urbanistyki

i Architektury z dnia "[...]", bowiem nieruchomość wnioskodawcy nie sąsiaduje z terenem, na którym ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej. Ponadto, działki W. K. usytuowane są poniżej jazu i leżą poza zasięgiem oddziaływania inwestycji, której dotyczy przedmiotowa decyzja. Skoro wnioskodawca, jak podało Kolegium, nie ma interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, to odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego jest w pełni zasadna.

Wnioskiem z dnia 30 września 2006r. W. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tegoż organu z dnia "[...]", znak "[...]", w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]", znak "[...]", wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Naczelnika Wydziału Urbanistyki

i Architektury.

W uzasadnieniu wniosku podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze

odmawiając mu przymiotu strony oparło się na wadliwych argumentach i nie uwzględniło okoliczności świadczących jednoznacznie o posiadaniu przez wnioskodawcę interesu prawnego w dążeniu do stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem. Wskazał, iż zgodnie z dyrektywą Rady Europy Nr 85/337/EWG,

jak i przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ochrona środowiska musi być zapewniona poprzez obowiązek oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena oddziaływania inwestycji na środowisko obejmuje m.in. ocenę bezpośredniego

i pośredniego wpływu danej inwestycji na zdrowie i warunki życia ludzi. W tej sytuacji, jak wskazał, jest on stroną postępowania, bowiem posiada niekwestionowane prawo do spokojnego życia w środowisku narażonym na oddziaływanie inwestycji w postaci małej elektrowni wodnej. Posiada więc interes prawny oparty także na prawie do życia w środowisku chronionym przed nadmierną ingerencją przedsięwzięć zagrażających równowadze środowiska. Wskazał również, iż jego interes prawny można również wyinterpretować z art. 74 ust. 1 i art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażający się obowiązkiem władz publicznych w zakresie dbałości o stan środowiska. Nadto dodał, że jako wadliwe należy uznać rozumienie przez organ administracji terminu "sąsiedztwa". Bowiem zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę, która znajduje się

w tzw. obszarze analizowanym. Oznacza to, że pojęcie "sąsiedztwa" nie może być rozumiane wyłącznie jako obszar stykający się bezpośrednio z terenem, lecz nieco szerzej, jako obszar położony w pewnej bliskości, w okolicy tworzącej urbanistyczną całość i wyznaczony indywidualnie dla każdego przypadku, ale nie tylko wokół linii granicznych.

Po rozpatrzeniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", utrzymało w całości w mocy decyzję będącą przedmiotem wniosku.

W uzasadnieniu decyzji wskazało, przytaczając argumentację zawartą w decyzji z dnia "[...]", znak "[...]", że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem stroną postępowania nieważnościowego jest jedynie ten, kto posiada interes prawny w kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia. Jednakże interes prawny ma charakter materialnoprawny. Musi więc istnieć norma prawa materialnego, która przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. W niniejszej sprawie, jak podniosło Kolegium, W. K. ma wyłącznie interes faktyczny, bowiem jego działki nie przylegają do tych, gdzie realizowana jest inwestycja. Ponadto Kolegium wskazało, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji organy administracji publicznej nie były zobowiązane do stosowania Dyrektyw Unijnych, jak też dla ustalenia, czy W. K. posiada przymiot strony postępowania nieprzydatne są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem akt ten nie obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia "[...]".

Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie W. K. żądając jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. Nie budzi więc wątpliwości, jak wskazał, iż określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zasad funkcjonowania elektrowni w środowisku kształtuje zakres oddziaływania tejże elektrowni na otoczenie. Zatem interes prawny właściciela sąsiadującej nieruchomości wynika wprost z prawa rzeczowego. Bezsprzeczne jest także, jak dodał, że w decyzji

o warunkach zabudowy należy respektować wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Interesy te muszą wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, zaś normy takie wynikają m.in. z praw o charakterze rzeczowym określonych w przepisach ustawy Kodeks cywilny, a w szczególności w art. 144 tej ustawy. Podał ponadto, iż pojęcie nieruchomości sąsiedniej, na której realizowana jest inwestycja, może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Takie pojęcie nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów kodeksu cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a ściślej art. 144 kodeksu cywilnego, obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich. Zatem, jak podniósł, na tle inwestycji

w postaci elektrowni nie budzi wątpliwości, iż interes prawny w ustaleniu warunków zabudowy mają także właściciele działek nawet znacznie oddalonych od tejże inwestycji, gdyż oddziaływa ona w sposób istotny na całe lokalne stosunki w znacznie szerszym wymiarze, aniżeli jedynie na działki bezpośrednio sąsiednie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie,

czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest ona zgodna

z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 ustawy p.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego, dających podstawę do ich uchylenia. Skarga nie jest zatem zasadna.

Na wstępie omawianej sprawy wskazać należy, iż przewidziana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest procesową możliwością eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak również

i przedmiotowym (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dn. 3.12.1996r. sygn. II SA/Gd 74/96, LEX nr 44154). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dn. 1.12.1999r. sygn. IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Zagadnienie dotyczące pojęcia strony postępowania administracyjnego uregulowane zostało w art. 28 k.p.a. stanowiącym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Wskazać również trzeba, jak słusznie podniosło to Kolegium, iż zgodnie

z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny

ma charakter materialnoprawny (por. wyrok NSA z dn. 27.09.2001r. sygn. I SA 2326/00, LEX nr 54528). Inaczej mówiąc, o tym, czy interes będący treścią żądania określonego podmiotu o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter prawny, czy faktyczny, decyduje treść obowiązujących w zakresie przedmiotu żądania przepisów prawa materialnego.

Kwestią zasadniczą dla niniejszej sprawy jest ustalenie, czy W. K. w świetle przepisu art. 157 § 2 k.p.a. był uprawniony do wniesienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia "[...]". Decyzja ta oparta jest na przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji, postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inicjowane było wnioskiem inwestora. Pozostałymi stronami tego postępowania, oprócz inwestora, byli właściciele działek sąsiednich, i tylko ten krąg podmiotów legitymował się interesem prawnym

w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy (operat, mapy) nie wynika, aby działka W. K. sąsiadowała bezpośrednio z nieruchomością, na terenie której powstały urządzenia małej elektrowni wodnej (oddzielają je tereny dwóch innych działek). Nadto, działka skarżącego usytuowana jest poniżej jazu, w miejscu gdzie nie występuje spiętrzenie wody, co oznacza, że leży ona poza zasięgiem oddziaływania elektrowni i jej urządzeń. Te okoliczności czynią zatem zasadny pogląd, że W. K. nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia "[...]". Prowadzi to również do wniosku, iż posiada on jedynie interes faktyczny. Powyższy stan prawny potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 października 2002r., sygn. akt IV SA 2749/00, (k. 70-72 akt adm.) oddalającym skargę W. U. na postanowienie Wojewody umarzające postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta udzielającej pozwolenia na piętrzenie wód i pobór wody z rzeki W. na potrzeby małej elektrowni wodnej wskazał, że: ".. skarżący nie ma w niniejszym postępowaniu przymiotu strony, bowiem nie posiada interesu prawnego, a jedynie we własnym przekonaniu interes faktyczny".

Wskazać również trzeba, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, organ administracji - po otrzymaniu wniosku, który wszczyna postępowanie administracyjne – w pierwszej kolejności jest obowiązany ustalić, czy wniosek pochodzi od strony (art. 28 k.p.a.). W razie ustalenia, że o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot niebędący stroną, organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy ustaliło, że W. K. nie ma legitymacji materialnoprawnej do skutecznego żądania wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej przez niego decyzji z dnia "[...]". Nie ma on zatem interesu prawnego,

a jedynie interes faktyczny.

Nadto, odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu skarżącego stanowiącego, iż jego interes prawny wynika wprost z normy art. 144 k.c., to zgodzić się trzeba ze skarżącym, iż norma wymienionego artykułu zawierająca ograniczenia dopuszczalności immisji w stosunkach sąsiedzkich, obejmuje swym zasięgiem szerszy krąg "nieruchomości sąsiednich", nawet nie pozostających ze sobą w bezpośredniej styczności granicznej. Jednakże, jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z dn. 16.04.1985r., sygn. SA/Wr 93/85 (OSP 1986/9/177): ".. żądanie naprawienia szkody spowodowanej działaniami właściciela zakłócającymi normalne korzystanie z sąsiedniej nieruchomości (art. 144 k.c.) jest roszczeniem cywilnym, którego rozpoznanie należy do sądu powszechnego". Powyższe oznacza,

że nadzwyczajna instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może zastępować w tym zakresie właściwych instytucji prawa cywilnego. Wspomniana wyżej norma prawa nie nadaje również przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Z tych też względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.