Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1656/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 139/17 w sprawie ze skargi E.R. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r. III SAB/Kr 139/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi E.R. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby, oddalono skargę. Wyrok ten zapadł w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

E.R. (dalej "skarżąca"), pełniąca służbę w Służbie Celnej od [...] września 1989 r. w [...], a od [...] marca 2017 r. przeniesiona do [...], Urząd Skarbowy [...] jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej, w dniu [...] maja 2017 r. (pismo z dnia [...] maja 2017 r.), otrzymała propozycję pracy.

Składając oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji zakwestionowała zasadność stanowiska organu, domagając się złożenia jej propozycji służby i tym samym utrzymania statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Jednocześnie, w dniu [...] czerwca 2017 r. skierowała do organu wezwanie do usunięcia rażącego naruszenia prawa.

Wobec braku oczekiwanego skutku, skierowała w dniu [...] sierpnia 2017 r. do Szefa [...] (Szefa [...]) zażalenie na bezczynność Dyrektora [...]. W odpowiedzi stwierdzono, że zażalenie takie skarżącej nie przysługuje.

W związku z powyższym skarżąca skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, domagając się stwierdzenia bezczynności po stronie organu w związku z faktem braku przedstawienia jej propozycji służby. Stwierdziła, że Dyrektor [...] miał do dnia [...] maja 2017 r. obowiązek prawny wręczenia jej propozycji służby, a brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem w nieuzasadnionej prawnie i niepożądanej bezczynności. Wskazany obowiązek wynikał, zdaniem skarżącej, z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej "p.w. u.KAS").

W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia skarżącej propozycji służby - uwzględniającej dotychczasowy jej przebieg, posiadane przez skarżącą kwalifikacje oraz dotychczasowe jej miejsca zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] wniósł o jej oddalenie, zauważając, że po jego stronie nie istniał obowiązek przedstawienia wszystkim funkcjonariuszom propozycji służby. Organ uprawniony był do przedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby albo propozycji pracy. Przedstawiając skarżącej propozycję pracy w Izbie [...], z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w [...] w Małopolskim Urzędzie [...] wzięto pod uwagę posiadane przez skarżącą doświadczenie. Dyrektor [...], jako pracodawca samodzielnie zarządzający jednostką organizacyjną na terenie województwa małopolskiego, podejmując decyzje w przedmiocie propozycji, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w. uKAS., zobligowany był, w kontekście przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.), a w szczególności jej przepisów art. 68 i 69, do zapewnienia długofalowej ciągłości działania Izby [...], także w kontekście posiadanego budżetu. Wobec powyższego Dyrektor [...] nie uchybił dyrektywie określonej w przepisie art. 165 ust. 1 p.w. uKAS., tj. uwzględnił zarówno posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że w zakresie objętym przedmiotem skargi nie można Dyrektorowi [...] postawić zarzutu bezczynności, a w związku z tym skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).

W ocenie Sądu, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. gdyż rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych jednostronnie i władczo warunkach. Będąca zatem przedmiotem skargi bezczynność organu podlega kognicji sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności skargi Sąd wyjaśnił, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później ocenić, czy obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy Sąd zauważył, że skarżącej przedłożono pisemną propozycję zatrudnienia, a nie pełnienia służby. Natomiast art. 165 ust. 1 p.w. uKAS nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Zgodnie z art 165 ust. 1 p.w. uKAS, skarżąca będąca do tej pory funkcjonariuszem pełniącym służbę stała się z dniem [...] marca 2017 r. funkcjonariuszem [...] pełniącym służbę w Izbie [...]. Zdaniem Sądu I instancji, wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej [...] na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej [...] do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno- skarbowej, czego jednak nie uczynił, wprowadzając w p.w. uKAS tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej co do tego, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej na zaproponowanie tylko dalszych warunków służby, ale już nie warunków pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy) i wskazał na treści art. 165 ust. 7 p.w. uKAS i szeregu przepisów, w których ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy (przykładowo art. 167 ust. 4, p.w. uKAS, art. 169 ust. 3, art. 169 ust. 3).

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego przez skarżącą, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc na podstawie art. 179a P.p.s.a. o "uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny", na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 P.p.s.a. o "uchylenie zaskarżonego postanowienia rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości", ewentualnie na podstawie art. 176 § pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o "uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny".

Formułując zarzuty skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca kasacyjnie działa na podstawie "art. 174 § 1 i § 2 P.p.s.a., zaskarżonemu postanowieniu zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy".

Jako naruszone, wskazano przepisy - art. 165 ust. 3 i ust. 7 w zw. z art. 151 P.p.s.a - a naruszenie to nastąpić miało przez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącej propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 p.w. uKAS wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby.

Uzasadniając przedstawione zarzuty autor skargi kasacyjnej dokonał interpretacji art. 165 ust. 3 p.w. uKAS stwierdzając, że ustawodawca używając zwrotu "odpowiednio" chciał wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników KAS od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Dotychczasowi pracownicy postali w KAS pracownikami, a dotychczasowi funkcjonariusze [...] pozostali funkcjonariuszami [...].

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, na mocy powyższego przepisu, odpowiedni organ (Dyrektor [...], Dyrektor [...]) powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Konstrukcja analizowanego przepisu wyklucza dowolność czy zamienność składania propozycji tj. wyklucza, by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Gdyby ustawodawca chciał nadać przepisowi inną merytoryczną treść powinien nie używać słowa "odpowiednio" tylko użyć słowa "lub" jako alternatywy.

Skarżąca kasacyjnie uznała, że przeciwne rozumienie wskazanego uregulowania prawnego prowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusze Państwa Polskiego zostaliby pozbawieni prawa do sądu oraz możliwości dochodzenia swoich praw, co oznaczałoby złamanie Konstytucji.

Uzasadniając wpływ wskazanych uchybień na wynik sprawy wskazano, że nieprawidłowe zrekonstruowanie treści norm prawnych wynikających z konkretnych, powołanych przepisów oraz dokonanie wadliwej ich subsumcji do ustalonego stanu faktycznego doprowadziło do oddalenia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu, obowiązek przedstawienia skarżącej kasacyjnie wyłącznie propozycji służby nie wynikał z przepisów obowiązującego prawa.

Wyjaśniono, że na mocy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych (...) stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionym w jednostkach organizacyjnych Krajowej [...] albo funkcjonariuszami [...], ale tylko do dnia [...] marca 2017 r. Natomiast z treści art. 165 ust. 7 p.w. uKAS nie wynika, by Dyrektor [...] winien był złożyć wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być złożona zarówno propozycja pracy lub służby jak też pracownikowi może być złożona propozycja pracy lub służby.

Podniesiono, że również z przepisu art. 170 ust. 1 p.w. uKAS nie wynika, że wszyscy pracownicy powinni otrzymać propozycję pracy, a wszyscy funkcjonariusze propozycję służby. Stosownie bowiem do tego przepisu, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, względnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.). Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, a nadto, zgodnie z dyspozycją art. 189 P.p.s.a. z urzędu bierze pod uwagę istnienie przesłanki, których spełnienie uzasadnia odrzucenie skargi. Sytuacja taka, bez względu na treść zarzutów skargi, zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym.

Stanowisko takie zaprezentowane zostało w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 publ.CBOSA , w której punkcie pierwszym stwierdzono, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 P.p.s.a., polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i także przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji zaistniały przesłanki nakazujące uchylenie tego wyroku i odrzucenie skargi.

Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wypełniając ten obowiązek uznał skargę za dopuszczalną, kwalifikując propozycję służby jako akt z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie braku złożenia jej propozycji służby przez Dyrektora [...].

Ocena trafności stanowiska Sądu I instancji wymagała rozważenia, jaki jest charakter prawny "propozycji", o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS i czy zaniechanie jej przedstawienia może być traktowane jako bezczynność organu pozostającą w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

Właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) stanowiący, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 P.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych.

Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Katalog aktów i czynności wyszczególniony w art. 3 § 2 P.p.s.a. ma charakter wyczerpujący i zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc m.in., że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, zdecydowanie nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy K.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Przepisy p.w. uKAS nie zawierają w żadnym zakresie odesłania w sprawach związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora KAS do tychże ustaw.

Nieprzedstawienie "propozycji" służby nie może być zatem objęte skargą na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. uKAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z przedstawionej regulacji prawnej wynika, iż ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru co do tego czy będzie to służba czy zatrudnienie.

Natomiast stosownie do art. 170 ust. 2 p.w. KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dopiero wskutek przyjęcia propozycji następuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej, a przyjęcie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia powoduje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.

"Propozycja", o której mowa w art.165 ust. 7 p.w. uKAS, nie rozstrzyga zatem jeszcze żadnej sprawy ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego danej sprawy. Tymczasem, stosownie do treści art. 104 § 1 K.p.a., decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy prowadzone postępowanie administracyjne.

W wyniku przedstawionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia jak też propozycja nowych warunków pełnienia służby - z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych.

Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w. KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 p.w. KAS). Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się natomiast art. 169 ust. 4 p.w. KAS, zgodnie z którym, w konsekwencji przyjęcia propozycji, następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu wskazanego przepisu.

Oceniając charakter prawny propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zatem, że stanowi ona jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a.

Wskazać należy, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (CBOSA).

W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w. KAS "wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek pracy lub stosunek służbowy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Decyzję administracyjną wydaje się zatem wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia".

Skoro propozycja pełnienia służby lub propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi, nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych już wyżej regulacji sąd administracyjny nie ma podstaw prawnych do zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej czy to nowe warunki zatrudnienia czy też warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru i jednocześnie wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Brak przedstawienia propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, wprost wyrażonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że Sąd I instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co czyniło postępowanie przed tym Sądem nieważnym.

Wobec stwierdzenia nieważności postępowania sądowego z powodu nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji podstawy do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 i art. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Dyrektora [...], uwzględniając charakter sprawy.