Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 918/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 77, art. 80 , art. 107 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 45
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, sędzia WSA Renata Kantecka,, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 11 lutego 2015r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR") uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") z dnia "[...]" w sprawie przyznania A.B. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A.B. złożyła w dniu 15 maja 2013 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., w którym zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 101,21 ha w ramach wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności).

Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2013 r., stwierdzając, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku i wynosi 97,03 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16).

Dodatkowo organ odwołał się do wyników przeprowadzonej w dniach 29 lipca – 14 sierpnia 2013 r. metodą inspekcji terenowej, kontroli gospodarstwa rolnego strony, w toku której stwierdzono również brak wymaganej obsady drzew oraz niespełnienie wymagań przez materiał szkółkarski. W rezultacie tego uznano, że wyłączeniu z płatności rolnośrodowiskowej powinny podlegać również działki A, B, C, F oraz H o łącznej powierzchni 77,55 ha. Organ uwzględnił jednak, że w dniach 21 i 25 czerwca 2013 r. strona zgłosiła szkody łowieckie na ww. działkach, a w dniach 11, 12 i 15 lipca 2013 r. upoważnieni przedstawiciele Kół Łowieckich A oraz B przeprowadzili oględziny uszkodzonej uprawy, w czasie których stwierdzili szkody spowodowane przez zwierzynę leśną. W dniu 3 lipca 2013 r. strona informowała zaś Biuro Powiatowe ARiMR o powstaniu tych szkód. Z kolei 15 listopada 2013 r. powiadomiła organ I instancji o uzupełnieniu całości obsady jabłoni wykonanej przed dniem 30 października 2013 r., a 9 stycznia 2014 r. przedłożyła opinię dotyczącą stanu sadu ekologicznego, sporządzoną przez dr hab. J.K. i dr inż. B.M. z Katedry Ogrodnictwa Wydziału Kształtowania Środowiska i Rolnictwa Uniwersytetu C, z której wynika, że uprawa sadownicza utrzymana jest na dobrym poziomie.

Odwołując się zatem do § 45 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 368 z 23.12.2006, str. 15, ze zm.), organ I instancji uwzględnił, że strona dopełniła warunku poinformowania o zaistnieniu siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie takiej czynności dokonać i dostarczyć dowody potwierdzające wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W takim zaś przypadku rolnik zachowuje prawo do kontynuacji zobowiązań rolnośrodowiskowych, jednak płatność w danym roku jest mu odmawiana. W związku z tym odstąpiono od windykacji przyznanej w latach poprzednich płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.9.

W konsekwencji powyższych ustaleń łączna płatność rolnośrodowiskowa, po zastosowaniu sankcji i zmniejszeń, wyniosła 17.022,44 zł.

Uchylając ww. decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że organ I instancji stwierdził, iż z ww. przepisów § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 wynika, że jeżeli zostanie stwierdzone działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności płatność rolnośrodowiskowa, za dany rok do wariantu/pakietu, na który mają wpływ okoliczności nadzwyczajne, nie przysługuje. W takim przypadku nie odzyskuje się kwoty nienależnie przyznanej z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Nie będą też stosowane zmniejszenia lub wykluczenia z tytułu nieprzestrzegania norm i wymogów w zakresie płatności rolnośrodowiskowych.

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, organ I instancji powinien w związku z tym dokonać ponownej analizy dokumentacji w sprawie i zweryfikować, czy zachodzą przesłanki do zastosowania sankcji i zmniejszenia na działkach, na których uznano działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

Wskazując na brzmienie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej jako: "K.p.a.", organ II instancji uznał, że decyzja wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zawiera jedynie wskazanie, iż zaistnienie siły wyższej zostało uznane na działkach A, B, C, F, H. Natomiast, jak wynika z ekspertyzy sporządzonej na zlecenie strony przez pracowników Uniwersytetu C, istnienie sadu na działkach rolnych A-H nie rokuje powodzenia z przyczyn niezależnych i niemożliwych do przewidzenia przez rolnika w dniu jej założenia. Organ I instancji nie odniósł się również do kwestii wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności lub siły wyższej na działkach rolnych D, E, G.

Końcowo organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji, aby zastosował się przy ponownym rozpoznaniu sprawy do dyspozycji art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zweryfikowanie powierzchni uprawnionych do płatności, przedstawienie argumentacji uzasadniającej poprawność stwierdzonych powierzchni, a także ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę oraz wyjaśnienie jej toku swego rozumowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A.B. podała, iż zaskarża:

- decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w części dotyczącej pakietu drugiego wariantu 2.9 w zakresie niezasadnego zmniejszenia płatności o 137.909,26 zł, gdzie w okolicznościach sprawy winny zostać przyznane w całości oraz

- decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w całości, zarzucając jej brak rozstrzygnięcia w sprawie i przewlekłość postępowania, gdyż organ ten posiadał wszelką niezbędną dokumentację w sprawie, by orzec co do istoty, nie narażając skarżącej na ogromne straty z powodu braku środków na bieżąca działalność gospodarstwa.

Podniosła jednocześnie, iż zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie:

1) art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009; art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009; art. 51 ust. 1, art. 71 - 73 i art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009;

2) art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 169/2005;

3) art. 31 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009;

4) art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005;

5) art. 20, art. 21 oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych;

6) § 45 ust. 7a, § 47 i § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.;

7) § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.;

8) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 K.p.a.;

9) art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie WE nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)(Dz.Urz. U EL 2008 r. Nr 46 s. 1 ze zm.);

10) art. 77, art. 78, art. 107 i art. 138 K.p.a.,

11) art. 7 ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 3 pkt 1, art. 21 ust. 3 i art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz 12) brak zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji;.

W związku z powyższym zarzutami strona skarżąca wniosła o:

1) podanie właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez wskazanie, że zastosowanie ma rozporządzenie z rolnośrodowiskowe 2009 r.,

2) stwierdzenie przez Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), że decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącą przewlekłością i nakazanie organowi II instancji wydanie decyzji w określonym terminie,

3) przyspieszenie rozpoznania sprawy, albowiem u skarżącej powstają straty w gospodarstwie na skutek przewlekłości postępowania organów,

4) przeprowadzenie dowodów ze złożonych do sprawy dokumentów:

- operatów technicznych z wykazem współrzędnych przesłanych do Biura Kontroli na Miejscu dla działek rolnych A-H, operatu pomiaru powierzchni gospodarstwa z 2004 r. oraz operatów pomiarowych uprawnionego geodety z 2014 r. oraz protokołu kontroli z sierpnia 2014 r. na okoliczność, że deklarowane we wniosku na 2013 r. powierzchnie działek rolnych są prawidłowe i od 2004 r. nie ulegały żadnej zmianie,

- opinii prof. K. na okoliczność stanu i ilości obsady na działkach z jabłonią, terminów sadzenia, kosztów poniesionych na jego prowadzenie, które przewyższały otrzymywane środki,

- polis ubezpieczeniowych na maszyny rolnicze, na okoliczność że gospodarstwo skarżącej jest prowadzone w sposób odpowiadający dobrej kulturze rolnej od 2002 r. bez względu na dopłaty do prowadzenia sadu,

- opinii i protokołów strat z 2012 r. na okoliczność jakości uzyskiwanych płodów rolnych w gospodarstwie oraz ilości strat w 2012 r., na dowód tego, że gospodarstwo skarżącej to nie tylko sady, a uprawy są prowadzone celem wypracowania dochodu na dalsze inwestycje,

- odpisów ksiąg wieczystych oraz zawiadomień o płatnościach z ANR na okoliczność poniesienia ogromnych nakładów na utworzenie sadów i ich prowadzenie oraz braku zwrotu skarżącej tych wydatków;

- dowodów zakupu osłon na jabłonie i jabłoni celem uzupełnienia obsady,

- dowodu zakupu maszyn do uprawy sadów oraz zdjęć satelitarnych pól na okoliczność braku możliwości zmiany granic działek rolnych,

- opracowania K. Z. opublikowanego na stronie internetowej "[...]", gdzie określono wartość plantacji kultur wieloletnich i na jej podstawie wyliczano straty u skarżącej w 2012 r..

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 138 K.p.a. strona podniosła, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy, czym naraża ją na przewlekłość postępowania. Wskazując na wyjątkowy charakter orzeczenia o charakterze kasacyjnym, stwierdziła, że jest ono dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jej zdaniem, w niniejszej sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz do merytorycznego orzeczenia w sprawie. Uchylenie decyzji w całości było zatem niekorzystne dla strony.

Skarżąca podniosła, że prowadzi gospodarstwo rolne od 2001 r.. W tym czasie powiększyła je z 30 ha do prawie 300 ha. Zakupiła niezbędne maszyny i urządzenia, dokonała nakładów na budynki, poprawiła strukturę gleby, w wyniku czego osiąga bardzo dobre plony. W latach 2010 - 2013 zakupiła łącznie 35.000 szt. drzew, wydając na założenie plantacji i jej pielęgnację 450.000 złotych. Inwestycji tych strona nie podejmowała wyłącznie za dopłaty za sady. Mając nadzieję, że plantacja sadownicza z czasem uzyska także zadowalające wyniki, dokonywała zakupu dobrych sadzonek, maszyn do pielęgnacji sadu, osłon zabezpieczających, odpowiednich upraw około sadzonek, dawała pracę wielu ludziom ze wsi. Niestety, mimo wielu nakładów, plantacja ta okazała się niemożliwa do utrzymania ze względu na powtarzające się straty i koszty ich naprawy. Koło Łowieckie nigdy zaś nie wykonało zabiegów odstraszających zwierzynę, ograniczyło się jedynie do donosu do organu, że rzekomo skarżąca nie podejmuje w gospodarstwie żadnych działań i wyłudza dopłaty.

Skarżąca wyraziła przekonanie, że organy celowo przedłużają postępowanie w sprawie. Podniosła, iż w uzasadnieniu odmowy płatności organ I instancji nie wskazał podstawy prawej. Ustalił natomiast nieprawidłowo, że w jej przypadku nie znajdzie zastosowania art. 73 i art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009. Błędnie wyliczył obsadę działek, a następnie na tak błędnym założeniu wyliczał ubytki, nie uwzględniając wykonanego na polecenie Ministerstwa Rolnictwa, opracowania prof. K. Z., z którego wynika, że strata rzeczywista w uprawie sadowniczej ekologicznej wynosi przy ubytku sadzonki 158 zł na każdą sztukę. Wbrew ustaleniom kontrolujących, obsada drzew jabłoni była na poziomie od 135-145 szt./1 ha. Organ nie przedłożył kart liczenia drzew, jak również nie okazał opisu rozstawy rzędów oraz nie podał sposobu liczenia. Kontrolujący odmówili również przesunięcia kontroli do czasu powrotu strony. Usilnie namawiali do podpisania protokołu z kontroli, sugerując, że wszystko jest dobrze, choć z protokołu nic nie wynikało, gdyż brak było do niego załączników (zdjęć z pomiarów działek, zdjęć z liczenia obsady i drzew uszkodzonych). Tymczasem protokół z kontroli powinien odpowiadać wymogom określonym w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 i zawierać stwierdzenie, czy niezgodność jest drobna i usuwalna i czy wynika z winy rolnika. Gdyby z raportu kontroli wynikała wina rolnika, organ mógłby odmówić pomocy, w innych przypadkach – powinien był wezwać do naprawy i odstąpić od sankcji w przypadku podjęcia przez rolnika stosownych działań naprawczych. Strona dodała przy tym, że w niniejszej sprawie niezgodności zostały usunięte. Wielokrotnie wskazywała, iż działki z sadami zamierzała uzupełnić na jesieni, a w latach poprzednich takie działania naprawcze były uwzględniane.

Skarżąca jako mało wiarygodne oceniła, aby kontrolujący byli w stanie dokładnie ustalić kwalifikowalność każdego drzewa oraz wykonać pomiaru gospodarstwa o powierzchni prawie 300 ha w ciągu kontroli trwającej zaledwie 4 godziny, a na taki czas kontroli, w jej ocenie, wskazują dane cyfrowe z fotografii wykonanych w dniach 30 i 31 lipca oraz 1 i 2 sierpnia 2013 r., dokumentujących liczenie drzew i pomiar powierzchni działek. Wskazała, że liczenie przez 8 osób na zlecenie prof. K., obsady i ustalanie przyczyn uszkodzenia drzew, trwało 14 dni. Powyższe uzasadniało zaś wniosek o przeprowadzenie oględzin na miejscu. Zarzuciła też, że w protokole nie wskazano użytego do pomiarów miernika i nie podano z jaką dokładnością wykonano pomiary.

W ocenie strony, organ naruszył art. 77 i 78 K.p.a. i art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, nie przeprowadzając w ogóle postępowania dowodowego i cedując swe kompetencje na Biuro Kontroli na Miejscu. Nie zażądał przeprowadzenia dodatkowego postępowania i nie wezwał strony, czy też eksperta do złożenia wyjaśnień, lecz oparł się na dokumentacji w aktach sprawy. Ponadto przed wydaniem decyzji powinien był wezwać stronę do złożenia wyjaśnień lub poinformować, że odrzucono wniosek dowodowy, tak by strona mogła wypowiedzieć się co do materiału zebranego w sprawie. W wydanej decyzji nie wskazano jednak, jakim dowodom organ dał wiarę, a którym nie. Nie uzasadniono również, dlaczego jedne dowody organ dopuścił, a inne odrzucił i na czym oparł tezę dowodową. Ponadto, mając oczywiste podstawy do przyjęcia, że protokoły kontroli mogły podawać nieprawdę, organ I instancji nie zawiadomił prokuratury. Zadziwiające było przy tym, że płatności bezpośrednia i ONW zostały przyznane, a płatność rolnośrodowiskowa już nie, kiedy okoliczności w sprawie były takie same, a rolnik ponosił dodatkowe koszty w ramach programu rolnośrodowiskowego, o wiele wyższe niż przy płatnościach bezpośrednich.

Jak podniesiono w skardze, z uwagi na oparcie się organu na niewyjaśnionym stanie faktycznym, konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o pełny materiał dowodowy. Tylko ponowne oględziny połączone w liczeniem drzew i ich opisem mogą potwierdzić, czy dane w protokole potwierdzają stan rzeczywisty. W szczególności organ winien zbadać, czy uprawy były jedną z upraw sadowniczych. Zgodnie z dobrą praktyką sadowniczą kontrole winny się odbywać w okresie po możliwym uzupełnieniu obsady, to jest najwcześniej w listopadzie każdego roku. Zdaniem skarżącej, tylko brak obsady przed okresem zimowym danego roku może skutkować odmową płatności. Rolnik zobowiązał się bowiem utrzymywać stan obsady, jednakże nie w każdym dniu danego roku, a w okresie trwania umowy, czyli w każdym danym roku. Tym samym strona zakwestionowała celowość kontroli przeprowadzonej po zgłoszeniu przez nią zaistnienia siły wyższej, a przed okresem umożliwiającym nasadzenia. Jak wskazała, kontrola ta potwierdzała jedynie jej oświadczenie o zajściu niezależnych okoliczności powodujących straty w sadzie. Organ pominął również art. 18 ust. 2 zdanie 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, zgodnie z którym tylko opisane w nim przypadki mają zastosowanie do odmowy płatności, ale nie w tej konkretnej uprawie sadowniczej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację. Stwierdził, że w powołane w skardze przepisy w części nie znajdują zastosowania w sprawie, zaś skarga jest wewnętrznie sprzeczna. Zawiera bowiem zarzuty, że organ odwoławczy nie podjął merytorycznego orzeczenia. Z drugiej zaś strony wskazuje na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Ponadto, wobec charakteru zaskarżonego orzeczenia, nie jest zasadne wypowiadanie się co do zarzutów skargi dotyczących postępowania przed organem I instancji.

W piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, strona wniosła o połączenie spraw o sygn. akt I SA/Ol 916/14, I SA/Ol 917/14 i I SA/Ol 918/14 do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia. Ponadto wniosła o zobowiązanie organu do przedłożenia dziewięciu dokumentów wymienionych na s. 2 – 3 pisma i przeprowadzenie przez Sąd dowodów z tych dokumentów, w tym m.in. oryginałów operatów technicznych z pomiaru kontrolnego zasiewów i użytkowania działek, raportu kwalifikowalności powierzchni z 2004 r., 2007 r., 2014 r.. Wniosła również o wezwanie przez Sąd organu do przedłożenia nałożonych na ortofotomapy pomiarów działek rolnych wykonanych w 2013 r. i 2014 r. oraz plików SHP z 2007 i 2013 r.. Do pisma dołączyła szereg dokumentów (np. faktury zakupu, wypisy z rejestru gruntów, aneks do umowy dzierżawy, fotografie z 2010 r., protokół szacowania strat, zestawienie obliczeń wraz z kartą obsady i strat w sadzie, szkice pomiarowe z 2013 r. i 2014 r. wraz z fotografiami, pisma ARiMR, k. 56 – 224 akt sąd.).

Strona sformułowała też nowe zarzuty dotyczące naruszenia przez organ: art. 7, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 5 i ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 65/2011, art. 39 ust. 4 i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, art. 12 ust. 1 lit. d) i ust. 3, art. 34 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 26 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz § 2, § 3, § 5, § 6, § 9 – 12, § 20, § 26, § 38, § 39, § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r..

Ponowiła jednocześnie argumentację co do popełnionych przez organy błędów w ustaleniach faktycznych, skutkujących zastosowaniem niewłaściwej podstawy prawnej oraz niezasadnej odmowy powołania biegłego geodety, co wpłynęło na przedłużenie postępowania i niewyjaśnienie rozbieżności w pomiarach działek rolnych i wyliczeniu obsady w sadach. Jak wskazała, zaprzeczeniem stanowiska organów jest choćby ustalenie powierzchni rowów na działkach rolnych w 2013 r. na szerokość 8 – 12 m, w sytuacji gdy w 2014 r., podobnie jak w 2004 i 2007 r., szerokość tę ustalono na ok. 2,5 – 3 m.

Skarżąca zakwestionowała ortofotomapę, na podstawie której organ dokonał pomiarów. Podniosła, że pochodzi ona najwcześniej z 2010 r., na co wskazuje nieaktualna numeracja działek oraz sposób ich użytkowania. Organ ukrył przy tym część dokumentacji w sprawie. Jej zdaniem, argumentację o nierzetelności przeprowadzonej w 2013 r. kontroli potwierdza czas trwania tej kontroli. Różnica ustaleń poczynionych przez organ oraz pracowników Uniwersytetu i Koło Łowieckie, w przedmiocie ilości obsady drzew, jest kolosalna. Przedstawiciele Koła Łowieckiego, którzy wykonywali oględziny nieruchomości w tym samym czasie co kontrolujący potwierdzili zaś, że kontrola organu co do ilości sadzonek i ich oceny pod względem wysokości, żywotności, grubości pnia i szczepienia, była prowadzona podczas jazdy samochodem. Skarżąca zaznaczyła, że kilkukrotnie w ciągu roku dokonywała liczenia obsady i uzupełniała ją do minimum 150 sztuk na 1 ha. Zarzuciła, że nie była poinformowana o prowadzeniu wobec niej kontroli administracyjnej. Organ oparł się na przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., podczas gdy zastosowanie w jej sprawie znajdowały przepisy rozporządzenia z 2009 r.. Pominął ponadto art. 39 i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Skoro bowiem uznał, że niespełnienie wymogu obsady nie jest zawinione przez producenta, to nie mógł dokonać redukcji płatności. Wskazując z kolei na przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2012 r. poz. 1512 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. Nr 29, poz. 189), strona uznała, że z protokołów kontroli nie wynika, który z parametrów wymaganych dla drzewek owocowych nie został spełniony. Zakwestionowała ponadto ustalenia organu I instancji w kwestii wielkości strefy buforowej wokół działki rolnej, odwołując się do wyroków NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II GSK 884/12 i z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II GSK 133/12, WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 51/14, WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 217/13, WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Po 97/13.

Zdaniem strony, w świetle tych orzeczeń, z przepisu art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie wynika, by szerokość strefy buforowej wynosiła maksymalnie 1,5 m, w związku z czym nieuwzględnienie tolerancji 1,5 – metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki stanowi o naruszeniu tego przepisu. Strona dodała, że w zakresie przesłanki siły wyższej wypowiadały się WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. akt I SA/Go 395/14 oraz WSA w Olsztynie w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 95/14, uznając, że system zmniejszenia płatności oraz wykluczeń powinien być ustanowiony z uwzględnieniem m.in. zasady proporcjonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym.

Uchylenie wydanej przez organ decyzji, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Podkreślenia również wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję organu odwoławczego uchylającą w całości decyzję o przyznaniu A.B. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2013 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.pa. powszechnie określane jest jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420).

W związku z zarzutem skargi i argumentacją, że orzeczenie o charakterze kasacyjnym jest dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Obowiązujący od tego dnia art. 138 § 2 K.p.a. określa bowiem dwie nowe przesłanki wydania przez organ odwoławczy takiego rozstrzygnięcia, w którym uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższy zarzut strony skarżącej nie mógł być zatem uwzględniony, skoro oparty został na nieobowiązującym w chwili wydania zaskarżonego aktu, stanie prawnym.

Na tle całokształtu obszernych wywodów skargi w kwestii naruszenia - w wyniku wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej - szeregu przepisów prawa materialnego krajowego i unijnego (m.in. art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, czy art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009), podkreślenia wymaga, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Organ odwoławczy uzyskuje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, jeśli z materiałów sprawy wynika, po myśli art. 138 § 2 k.p.a., że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Warunki te zaskarżona do Sądu decyzja spełnia, ponieważ stwierdza istotne braki w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. W analizowanym przypadku organ odwoławczy w swojej decyzji wskazał na nieprawidłowości w zakresie dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych, które miały istotne znaczenie dla końcowego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu - zwrócenie przez organ odwoławczy uwagi na brak ustaleń i prawidłowej analizy dokumentacji w zakresie zaistnienia przesłanek do zastosowania sankcji i zmniejszenia na działkach, na których uznano działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności - nie budzi zastrzeżeń. W świetle materiałów sprawy, słusznym jest stwierdzenie organu, że ustalenia w sprawie nie są kompletne, skoro z decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wynika, iż zaistnienie siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności stwierdzono jedynie na działkach A, B, C, F, H. Pominięto natomiast tę kwestię w odniesieniu do działek rolnych D, E i G. Ustalenia te niewątpliwie stanowią naruszenie przepisów postępowania, zaś wskazany przez organ odwoławczy, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie wyjaśniające wymaga zatem uzupełnienia, z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych. Przy czym, wbrew zarzutom skarżącej, nie było obowiązkiem organu II instancji szczegółowe określanie dalszego toku postępowania w sprawie, jak również precyzyjne wyznaczanie rodzaju podejmowanych działań, skoro w postępowaniu uzupełniającym wyłonić się mogą nowe, istotne dla sprawy okoliczności, mające wpływ na przebieg postępowania i ostateczne ustalenia.

Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, zobowiązania organu I instancji do ponownego zweryfikowania powierzchni uprawnionych do płatności, a następnie przedstawienia argumentacji uzasadniającej poprawność stwierdzonych powierzchni, jak również ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę i wyjaśnienia jej toku swego rozumowania.

Wskazanie zatem przedmiotu i zakresu nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego dokonanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (uchybień proceduralnych) daje podstawę do stwierdzenia, że organ odwoławczy miał kompetencje do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a., także przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznaczającą konieczność dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy - przez organy każdej z instancji.

W ocenie Sądu, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wykazał w sposób dostateczny, że naruszenie przepisów postępowania i nie wyjaśniony przez organ I instancji zakres okoliczności faktycznych w sprawie, miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie można wobec tego zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu skutkującym uchyleniem podjętego przez niego rozstrzygnięcia.

Na uwzględnienie nie może zasługiwać tym samym zarzut nie przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego, nie wezwania strony, czy też eksperta do złożenia wyjaśnień i naruszenia art. 77 i 78 K.p.a. oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez prowadzenie kontroli w gospodarstwie rolnym strony przez niewłaściwy organ, tj. Biuro Kontroli na Miejscu. W tej kwestii wymaga bowiem zauważenia, że stosownie do treści art. 31 ust. 1 wymienionej ustawy, czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu, zwane dalej "czynnościami kontrolnymi", są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego. Z akt administracyjnych sprawy (t. II, k. 191) wynika zaś, że osoby prowadzące w gospodarstwie strony kontrole na miejscu w dniach od 29 lipca do 14 sierpnia 2013 r., na istnienie takiego upoważnienia/zlecenia powołały się.

Mając natomiast na uwadze zawarte w skardze, jak i podnoszone na rozprawie obszerne i wielowątkowe wywody skarżącej dotyczące niewyjaśnionych wątpliwości co do powierzchni działek, rodzaju upraw, czy wielkości strefy buforowej wokół działki rolnej, podkreślenia wymaga, że nie jest kompetencją Sądu administracyjnego narzucanie organowi sposobu rozstrzygnięcia poszczególnych zagadnień sprawy z zakresu przyznania płatności, wkraczanie w swobodną ocenę dowodów, a tym samym zastępowanie organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Jak już bowiem wspomniano, sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy i bada zaskarżony akt z punktu widzenia zgodności z prawem. Kontrolę jego legalności opiera zaś na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przy czym, ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji.

Z tych też względów, Sąd oddalił sformułowane w skardze, liczne wnioski dowodowe, które w istocie potwierdzają zasadność uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i których dopuszczenie skutkowałoby prowadzeniem postępowania dowodowego w znacznym zakresie przed sądem administracyjnym oraz zastąpieniem organów w merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Zauważenia wymaga, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., możliwe jest wprawdzie w postępowaniu administracyjnym przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, jednak może to nastąpić tylko wówczas, gdy łącznie spełnione są dwa warunki:

1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości;

2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W orzecznictwie podkreśla się, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50129). W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że prawidłowe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy skutkować będzie koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania strona ma zaś zapewnione prawo do czynnego w nim udziału na własne żądanie (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - j.t. Dz.U.z 2013 r. poz. 173), w tym składania wniosków dowodowych (m.in. w zakresie przeprowadzenia oględzin połączonych z liczeniem drzew, co strona podnosi w skardze), w celu wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy związanej z pomniejszeniem wnioskowanej płatności.

Jako całkowicie bezpodstawny Sąd uznał zarzut odnośnie rażącego przekroczenia przez organ II instancji terminu do wydania zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że strona skarżąca nie wskazała, jaki wpływ na wynik sprawy miało jej załatwienie po terminie określonym w art. 35 k.p.a. (odwołanie wpłynęło do organu II instancji w dniu 10 czerwca, zaś decyzję kasacyjną wydano "[...]"). Tylko zaś takie naruszenie prawa procesowego mogłoby stać się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art.145 p.p.s.a.. Również brak zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy (art.36 k.p.a.), mógłby stać się podstawą uchylenia decyzji przez sąd, jedynie w przypadku jego istotnego wpływu na wynik sprawy. Powyższe naruszenia prawa nie wpływają na istotę rozstrzygnięcia, więc nie mogły być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej nie mogło być też podnoszone w skardze niezawiadomienie strony przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, skoro wadliwe rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wyeliminowane zostało z obrotu prawnego.

Słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę na bezzasadność wypowiadania się po uchyleniu decyzji co do zarzutów dotyczących postępowania przed organem I instancji. Trafnie również wskazał na sprzeczność argumentacji skargi, w której z jednej strony podniesiono zarzut nie wydania merytorycznego orzeczenia przez organ odwoławczy, z drugiej zaś, zarzucano nie wyjaśnienie konkretnych okoliczności faktycznych i konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o pełny materiał dowodowy.

Reasumując, w ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa bowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wydając swoją decyzję wskazał również organowi pierwszej instancji jakie okoliczności winien on wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną.