Postanowienie NSA, sygn. akt OSK 1507/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz ( spr. ), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Małgorzata Jaśkowska, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2004 r. sygn. akt 6 II SA 1095/03 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie obciążenia karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: 1. otworzyć rozprawę i wystąpić z wnioskiem o podjęcie przez skład siedmiu sędziów uchwały rozstrzygającej budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne : czy Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł odmówić zastosowania § 10 b ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm. ), uznając że przepis ten jest niezgodny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm.) ? 2. odroczyć rozprawę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi H. K. – wyrokiem z dnia 16 czerwca 2004 r. II SA 1095/03 uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] [...] nakazującą skarżącemu usunięcie reklamy, bez zezwolenia umieszczonej w pasie drogowym, i nakładającą karę pieniężną, ustaloną przy uwzględnieniu kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, o jakim mowa w § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 ze zm.).

Uznając, że przepis ten jest niezgodny z upoważnieniem zawartym w art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz z art. 2 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sąd – "stosownie do art. 178 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 i 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP" – odmówił zastosowania w sprawie § 10b powołanego rozporządzenia.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę kasacyjną zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na:

a) błędnej wykładni przepisów a to:

- " naruszeniu art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.Nr 78, poz. 483 z 1997 r.) w zw. z art. 178 § 1, art. 188, art. 190, art. 193 Konstytucji oraz w zw. z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 01.08.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 z 1997 r. z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że z zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji wynika, iż poza Trybunałem Konstytucyjnym, sąd administracyjny posiada uprawnienia do samodzielnej kontroli legalności podstawowych aktów prawnych i stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucją, a tym samym w razie stwierdzenia we własnym zakresie jego niezgodności z Konstytucją ma prawo odmówić jego zastosowania, mimo braku stwierdzenie jego niezgodności przez Trybunał Konstytucyjny i na tej podstawie rozstrzygnąć sprawę;

- naruszeniu art. 184 Konstytucji w zakresie w jakim sądy administracyjne upoważnione są do kontroli działalności administracji publicznej w tym orzekania o zgodności z ustawami aktów normatywnych poprzez przyjęcie, że sądy administracyjne upoważnione są do orzekania o zgodności z Konstytucją aktów innych niż uchwały organów samorządu terytorialnego i akty normatywne terenowych organów administracji rządowej;

- naruszeniu art. 87 ust. 1 i 2 w zw. z art. 92 ust. 2 Konstytucji w zakresie w jakim sąd administracyjny przyjął, że odwołanie się w § 10b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 z 1986 r. z późn. zm.) w zw. z art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. Nr 71, poz. 838 z 2000 r. z późn. zm.) do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezes GUS jest równoznaczne z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego polegającym na ustanowieniu innych organów współdecydujących o wysokości stawki opłaty.

a tym samym:

b) niezastosowaniu § 10b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986

r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych

(Dz.U. Nr 6, poz. 33 z 1986 r. z późn. zm.) w zw. z art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21

marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. Nr 71, poz. 838 z 2000 r. z późn.

zm.);

c) nierozpoznaniu istoty sprawy ".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że sąd wkroczył w wyłączne kompetencje Trybunału Konstytucyjnego i na poparcie tego stanowiska przytoczono obszerne fragmenty z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r. P 4/99 (OTK 2001/1/15) oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2002 r. V CKN 1493/00 (LEX nr 57238) i z dnia 30 października 2002 r. V CKN 1456/00 (LEX nr 57237), sprowadzające się do tej samej tezy, iż bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżony wyrok jest kolejnym orzeczeniem, w którym – "stosownie do art. 178 w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji" – sąd administracyjny odmówił zastosowania § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (vide wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r. II SA 1255/00, LEX nr 53451), zajmując stanowisko zdecydowanie odmienne od prezentowanego w skardze kasacyjnej, mające potwierdzenie zarówno w nauce prawa, jak też w praktyce sadowej.

W dotychczasowej literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie, kwestia relacji między uprawnieniami sądów w procesie stosowania prawa, a uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego budziła przede wszystkim spory odnośnie możliwości samodzielnego decydowania przez sądy o konstytucyjności ustaw. W tej mierze zarysowały się dwa przeciwstawne stanowiska. Jedno z nich przyznawało taką kompetencję wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Pogląd ten opierano na zasadzie podziału władz i konstytucyjnej odrębności Trybunału. Wskazywano też jako argument art. 178 ust. 1 Konstytucji, który wprowadza regułę podległości sędziów konstytucji i ustawom oraz art. 193 przewidujący możliwość zadania pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Wyd. Prawnicze, W-wa 1999r. s. 18, A. Wasilewski, Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PiP 1998 r. z.7 s. 17-18, A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2000 r. z.5 s.11 ). Według drugiego stanowiska, nie tylko Trybunał, ale również organ stosujący prawo, a w szczególności sąd, może samodzielnie decydować o skutkach prawnych niekonstytucyjnej ustawy. Przy czym z uwagi na art. 190 ust. 1 Konstytucji może on orzekać o tym jedynie w sytuacji, gdy w sprawie nie zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (np. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Zakamycze 1998 r. s. 188-189).

Ani we współczesnej literaturze prawniczej, ani w orzecznictwie nie budziła natomiast wątpliwości kompetencja sądów do odmowy stosowania aktów podustawowych, w tym m.in., jak w rozpatrywanym przypadku, z uwagi na przekroczenie upoważnienia ustawowego. Podstawy do takiego działania dopatrywano się w art. 62 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lipca 1952 r. (Dz.U. 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.), pozostawionego po przemianach lat 90 w mocy. Z podległości sędziów ustawie wyprowadzono wniosek, iż mogą oni odmawiać zastosowania aktów niższych sprzecznych z Konstytucją. Nie mogli ich jedynie uchylać, ta kompetencja przysługiwała bowiem Trybunałowi Konstytucyjnemu. Zwracano przy tym uwagę, że kompetencje sądów i Trybunału Konstytucyjnego nie pokrywały się (por. A. Zieliński, Współdziałanie Naczelnego Sądu Administracyjnego z Trybunałem Konstytucyjnym, PiP 1989 r. z. 5 s. 19-20, tenże, Sprzeczność aktu normatywnego niższego rzędu z ustawą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Przegląd Sądowy 1993 r. Nr 11-12, s. 59 i d. K. Kolasiński, Sąd Najwyższy a Trybunał Konstytucyjny. Zbieżność i rozdzielność funkcji , Przegląd Sądowy 1992 r. Nr 4 s.30, J. Brol, O roli sądów w ochronie konstytucyjności prawa, polemiki PiP 1986 r. z 6.s. 19-23, L. Kaczyński, A. Kubiak, Glosa do postanowienia T.K. z 20.I.1988 r. U1/87, PiP 1988 z.12 s. 143, uchwała SN z 9.IX.1986 r. III AZP 4/86, OSNCP 1987 Nr 10, poz. 147, wyrok NSA z 3.I.1984 r. II SA 1797/83, OSPiKA 1986 Nr 5, s. 220).

Sytuacji tej nie zmieniło wprowadzenie nowej Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. ani dokonanie reformy sądownictwa administracyjnego. Nadal zarówno w literaturze jak i orzecznictwie podkreślano możliwość samodzielnego decydowania przez sądy o konstytucyjności aktów podustawowych (por. A. Wasilewski, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Problemy interpretacyjne na tle art. 193 Konstytucji, Przegląd Sądowy 2000 r. Nr 5 s.7, czy wyrok NSA z 10 września 2001 r. II SA 1973/00, wyrok NSA z 4 lutego 2003 r. III SA 1773/01, M. Podatk. 2003/7/36, czy wyrok NSA z 11 czerwca 2003 r. I SA/Łd 1548/01 POP 2003/5/146). Pogląd ten wyprowadzano również z zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji. Konstytucja wprowadziła co prawda tę zasadę wyraźnie dopiero w art. 8 ust. 2, ale przełom w tej dziedzinie nastąpił już wcześniej, głównie w drodze judykatury NSA, TK i SN (por. K. Grajewski, P. Kierończyk, Współczesne przemiany ustrojowe XXXIV Konferencja Katedr – Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Jastrzębia Góra 29-31 V. 1992, PiP z.9 s.101). Zasadę bezpośredniego stosowania konstytucji wyprowadzano przy tym początkowo z art. 8 Konstytucji z 1952 r., następnie po zmianach z dniem 1 grudnia 1989 r. z art. 3, zaś ostatecznie z art. 1 określającego RP jako demokratyczne państwo prawne. Wyraźnie powołał się na nią Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z 20.X.1993 r. W6/93. Określając ją jako zasadę konstytucjonalizmu wskazał, że jest ona podstawowym elementem demokratycznego państwa prawnego oraz zasady podziału władz. Nakazuje ona uznanie najwyższej mocy prawnej konstytucji w całym systemie prawa oraz kierowanie się nią w wykładni prawa (OTK 1993 r. cz.II poz. 51, s.496 i 504). Zasada ta wpływa więc m.in. na system upoważnień prawodawczych. Oznacza bowiem, iż system ten wyznaczany jest przez samą konstytucję. Wprowadzenie art. 8 ust. 2 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. wzmocniło więc jedynie istniejącą już tendencję. Uważano natomiast, że nie można z tego art. wyprowadzić ograniczenia kompetencji sądów w stosunku do aktów podustawowych, chociażby z uwagi na wyraźne brzmienie art. 178 ust. 1 Konstytucji według którego sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom. Zasadę tę uznaje się powszechnie za podstawę władzy sądowniczej. Model kontroli sądowej nie uległ przy tym zasadniczej zmianie, zawsze dokonywana była ona przy pomocy kryterium zgodności z prawem.

Przyjęcie odmiennego poglądu, kwestionującego możliwość odmowy zastosowania przez sąd administracyjny rozporządzenia sprzecznego z konstytucją, prowadziłoby natomiast do zasady związania sądów nie tylko ustawami ale i aktami niższej rangi, niezależnie od ich umocowania ustawowego. To zaś stanowiłoby naruszenie art. 178 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji nic nie stałoby na przeszkodzie orzekaniu w oparciu o akty prawa wewnętrznego. Także te akty organ administracyjny zobowiązany jest stosować w swoim działaniu. Nie możnaby mu więc zarzucać naruszenie prawa. Takie podejście stanowiłoby też w konsekwencji naruszenie zasady konstytucjonalizmu w tym jej aspekcie, jaki stanowi wyznaczanie upoważnień prawodawczych (art. 92 Konstytucji).

Prowadziłoby to też do ograniczenia praw jednostki w zakresie prawa do sądu. O ile bowiem nie doszłoby do kontroli abstrakcyjnej dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny i wyeliminowania wadliwego aktu, jednostka mogłaby być niekiedy, w przypadku braku skargi konstytucyjnej, pozbawiona ochrony prawnej. Naruszałoby to określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Stanowiłoby to w istocie osłabienie ochrony obywatela przed bezprawnymi działaniami władzy. Obywatel ma bowiem węższe prawo dostępu do Trybunału Konstytucyjnego niż do sądu. Przedmiotem skargi konstytucyjnej może być jedynie naruszenie konstytucyjnych praw i wolności. Ochrona prawna w stosunkuj do aktów sprzecznych z ustawą, a nie naruszających konstytucyjnych wolności lub praw, byłaby więc uzależniona od dobrej woli organu uprawnionego do uruchamiania kontroli abstrakcyjnej Trybunału Konstytucyjnego. Zawsze zachodziłoby też niebezpieczeństwo, iż w sytuacji uchylenia aktu, mogłoby nastąpić umorzenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przyjęcie tezy, że sąd nie mógłby zarzucić w takiej sytuacji organowi administracji naruszenia prawa, oznaczałoby w konsekwencji pozbawienie strony ochrony prawnej.

Stanowiłoby to też zaprzeczenie wielu ugruntowanych już m.in. w nauce prawa konstytucyjnego zasad, takich jak np. zasady bezpośredniego stosowania ustawy i jej prymatu (por. orzeczenie TK z 28.V.1986 U1/86 OTK 1986 s. 41, z 5.XI.1986 r. U5/86, OTK 1986 s. 19). Jest ona niekwestionowanym osiągnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. S. Zawadzki, J. Świątkiewicz, Z doświadczeń Naczelnego Sadu Administracyjnego, PiP 1981 z 6. s. 8, A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984 z.3 s.27). Niweczyłoby to dorobek orzeczniczy tego sądu m.in. w zakresie podstaw prawnych decyzji administracyjnej, czy przyczyn jej nieważności. Jako przykład decyzji pozbawionej podstawy prawnej podaje się bowiem decyzję opartą na przepisie aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał (por. wyrok NSA z 9.VI.1993 r. I SA 1729/92, ONSA 1994 Nr 3, poz. 100, poz. Też H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP. 1984 Nr 1, s. 22-23).

Nie jest zaś przekonujący argument, iż organy administracji publicznej nie mają w tym zakresie żadnej możliwości działania. Mogą one bowiem wystąpić do naczelnego organu administracji, którego nadzorowi w konsekwencji podlegają, o wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności rozporządzenia z ustawą. Nie można natomiast przerzucać na obywateli społecznych kosztów złej legislacji i wadliwych rozwiązań organizacyjnych.

Jednak nie można pominąć, o czym mowa w skardze kasacyjnej, że – stosownie do art. 188 pkt 3 Konstytucji oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) – to właśnie Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach "zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, właściwość zaś Trybunału wydaje się wyłączna.

Ponadto – aby poruszyć jeszcze inny aspekt – jeżeli sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269), natomiast organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), to sądy nie są władne zarzucać organom, że stosują takie prawo, jakie je obowiązuje, gdyż do organów administracji publicznej nie należy ocena prawa.

Z kolei tylko orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą (art. 190 ust. 1 Konstytucji), i tylko orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego powodują utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego, podczas gdy odmowa zastosowania przez sąd aktu, czy jego części, nie rodzi takiego skutku.

Wreszcie może nawet dojść do szczególnej kolizji, jeżeli inne stanowisko zajmie Trybunał Konstytucyjny, a w każdym razie wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna, co do niezgodności aktu wykonawczego z upoważnieniem ustawowym, pozostaje wiążąca tylko w danej sprawie i nie zwalnia organu administracji publicznej od działania na podstawie tego aktu w innych sprawach o tym samym przedmiocie, dopóki akt obowiązuje.

Uznając zatem, że racje są podzielone i w sprawie powstało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, postanowiono jak wyżej na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).