Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 666/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: referent Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. Ł.-N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu zabudowy miejsca postojowego w garażu podziemnym budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...].07.2019 r. (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania T. Ł.-N., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...].03.2019 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu zabudowy miejsca postojowego nr [...] w garażu podziemnym budynku przy ul. [...][...] we [...].

Jak wynika z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych postępowanie w trybie naprawczym prowadzone było w wyniku interwencji T. Ł.-N., właścicielki miejsca postojowego nr [...] w opisanym garażu podziemnym. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...].05.2018 r. stwierdzono, że w obrębie miejsca postojowego oznaczonego nr [...] wykonano ściany działowe na pełną wysokość kondygnacji wraz z osadzeniem stolarki drzwiowej. Ściany wykonano od strony przejazdu oraz od strony miejsca postojowego nr [...]. W ścianie od strony przejazdu osadzono stolarkę otwieraną na przejazd. Ściany działowe wykonano w systemie g-k na ruszcie. Na skutek wykonanych robót budowlanych wydzielono pomieszczenie, w którym widoczne są 2 motory, 2 rowery, kosiarka. Ustalono, że w obrębie powstałego pomieszczenia przebiegają instalacje kanalizacyjne oraz instalacje wodne w otulinie wraz z podgrzewaczem, włączanym za pomocą włącznika. Na ścianie ograniczającej to pomieszczenie od strony przejazdu zamontowano włącznik oraz gniazdo instalacji elektrycznej, od których poprowadzono 3 przewody instalacji elektrycznej (nie podłączone). Ponadto wewnątrz powstałego pomieszczenia zamontowano włącznik i gniazdo, a na stopie zamontowana jest oprawa oświetleniowa. Obecny w trakcie kontroli pracownik spółki [...] A. L., która dokonała zabudowy miejsca postojowego nr [...], oświadczył, że zabudowę wykonała zatrudniająca go do firma około 2 miesiące temu, za zgodą ustną Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...][...] we [...]. T. Ł.-N. stwierdziła, że jako członek Wspólnoty Mieszkaniowej nie posiadała informacji o zamiarze zabudowy miejsca nr [...] i nie wyraziła na to zgody. Z kolei pracownik firmy zarządzającej w/w obiektem oświadczyła, że w dniu [...].01.2018r. zarządca budynku otrzymał zapytanie od właściciela miejsca postojowego nr [...] (przesłane drogą elektroniczną) o możliwości jego zabudowy. Powyższą informację zarządca przesłał do członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, z którymi ustalono warunki wykonania zabudowy. Roboty budowlane rozpoczęto [...].02.2018 r., bez poinformowania wszystkich współwłaścicieli garażu. Wyjaśniono dalej, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie członków Zarządu Wspólnoty, o tym, że nie wyrażali zgody na wykonanie zabudowy przedmiotowego miejsca postojowego. Oprócz tego pozyskano akt notarialny, w którym spółka jawna [...] A. L., zakupiła lokal mieszkalny oraz prawo do lokalu użytkowego w udziale [...] oznaczonego, jako garaż wielostanowiskowy G1. Udział ten polegał na prawie do wyłącznego korzystania z miejsc postojowych numer [...] i [...].

Mając na względzie powyższe ustalenia DWINB stwierdził, że nie zachodzi okoliczność obligująca organ nadzoru budowlanego do wydania merytorycznej decyzji na podstawie ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu, wykonane roboty budowlane, związane z zabudową miejsca postojowego oraz zmianą położenia instalacji elektrycznej w obrębie pomieszczenia i wyciągnięcie jej na zewnątrz zabudowanego miejsca (bez podłączenia), stanowiły przebudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 7a u.p.b., przebudowę stanowi zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego (z wyjątkiem charakterystycznych parametrów). Na gruncie rozpatrywanej sprawy zmianą parametrów użytkowych jest wykonanie na otwartym wydzielonym miejscu postojowym w garażu, pomieszczenia, w którym przechowywane są motory, rowery i kosiarka. Mając na uwadze, że wykonane w marcu 2918 r. roboty budowlane stanowiły przebudowę, DWINB stwierdził, że na gruncie rozpatrywanej sprawy jedynymi przepisami, jakie mogłyby mieć zastosowanie w celu zbadania wykonanych robót budowlanych mogłyby być art. 50-51 u.p.b. W związku z czym stwierdził, że możliwość wydania decyzji merytorycznej rozstrzygającej o istocie sprawy istnieje tylko jeżeli spełniona zostałaby, któraś z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 u.p.b., tj. roboty budowlane: 1). wymagały uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, 2). wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3). realizowane są na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 u.p.b., 4). wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Oceniając legalność robót budowlanych wykonanych w obiekcie budowlanym, który jest budynkiem wielorodzinnym (w budynku wydzielono więcej niż 2 lokale mieszkalne, czy też więcej niż lokal mieszkalny i lokal usługowy), DWINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 aa u.p.b. przebudowa takiego obiektu nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba, że dotyczy ona przegród zewnętrznych, jak i elementów konstrukcyjnych budynku, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca lub dotyczy takiej przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. DWINB zauważył równocześnie, że ustawodawca nie nałożył obowiązku zgłoszenia takich robót budowlanych (art. 30 u.p.b.). Analizując zaistniałym przypadku istnienie obowiązku uzgodnią przebudowa pod względem ochrony przeciwpożarowej (zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2.12.2015 r. - w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, jak i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7.06.2010 r. - w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów), DWINB stwierdził, że budynek jest budynkiem niskim. Zgodnie z zatwierdzonymi projektami budowlanymi oraz decyzją o pozwoleniu na użytkowanie zaliczony został do kategorii ZL IV z odrębnymi strefami pożarowymi tj. parter (usługi) – ZL III, garaż podziemny - PM strefa pożarowa nieprzekraczająca powierzchni 1500m², gęstość obciążenia ogniowego nie przekraczająca 500Mj/m². Ponadto wskazał, że garaż zlokalizowany w kondygnacji podziemnej, jest jednokondygnacyjny, posiada jednopoziomowe miejsca postojowe i nie wymaga zastosowania samoczynnego urządzenia oddymiającego lub stałego samoczynnego urządzenia gaśniczego wodnego - zgodnie z przepisami rozdziału 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 277 oraz § 27 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Zgodnie natomiast z § 27, § 28 i § 29 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków - przedmiotowy budynek nie jest objęty obowiązkiem stosowania systemu sygnalizacji pożarowej, stałych urządzeń gaśniczych lub dźwiękowego systemu ostrzegawczego. Wobec powyższych ustaleń DWINB stwierdził, że dokonana przebudowa związana z zabudową miejsca postojowego nie wymagała uzgodnienia pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Również stwierdził, że wykonanie instalacji elektrycznej zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 i 30 u.p.b. nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonana zgłoszenia takich robót budowlanych. Wobec tego nie została spełniona przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., równocześnie zatem nie zaszła okoliczność z art. 50 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

Ponadto na podstawie akt sprawy, w szczególności z dokonanej kontroli, DWINB uznał, że przedmiotowe roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (nie spełniona przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Mając natomiast na uwadze, że wykonane roboty budowlane nie są skomplikowanym przedsięwzięciem, jak również analizując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ ten stwierdził również, że zostały one wykonane w sposób zgodny z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną oraz innymi przepisami, co potwierdza, iż nie wypełniona została przesłanka z art. 50 ust 1 pkt 4 u.p.b.

Biorąc pod uwagę przedstawioną kwalifikację prawną, DWINB podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie braku konieczność zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego, w związku z czym niezasadnym byłoby wydanie jakiejkolwiek decyzji merytorycznej przez organ nadzoru budowlanego. Dlatego należało utrzymać w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Równocześnie wobec braku konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego w takiej sytuacji nie mógł badać okoliczności posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tylko bowiem w stosunku do robót, które wymagałyby takiej form zgody organów administracji publicznej, można badać taką przesłankę w postępowaniu administracyjnych. Wobec powyższego, właściwym do rozstrzygnięcia kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i ewentualnych naruszeń w tym zakresie, będzie właściwy sąd powszechny.

Odnosząc się do odwołania wniesionego przez T.Ł.-N., DWINB stwierdził, że organ I instancji nie naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 k.p.a. Zebrano został bowiem w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający na ustalenie bezsprzecznie stanu faktycznego, równocześnie zastosowano prawidłowo art. 49a i art. 49 § 2 k.p.a., w związku z powyższym należało przyjąć, że strony postępowania były prawidłowo informowane o okolicznościach sprawy, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, złożeniu wyjaśnień i o zamiarze wydania decyzji w sprawie. Ponadto organ I instancji prawidłowo ocenił wydzielone na miejscu postojowym pomieszczenie, jako powstałe w obrębie garażu podziemnego, analogicznie pomieszczenia można wydzielić w lokalu mieszkalnym. Równocześnie dokonane roboty budowlane były szczegółowo zbadane pod względem ochrony przeciwpożarowej i w żaden sposób nie naruszyły tych przepisów. Ponadto na gruncie sprawy, trudności w związku z korzystaniem z miejsca postojowego, jako subiektywne odczucia, nie są badane przez organy nadzoru budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję T. Ł.-N. (dalej jako "skarżąca"), zarzuciła organowi II instancji naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji wbrew wynikającym z powołanych przepisów zasadom wydawania decyzji po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy uwzględniając słuszny interes obywateli, a także przez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, braku poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie w sposób niewyczerpujący; 2) art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy brak jest ku temu podstaw; 3) art. 81 w związku z art. 84a ust. 1 pkt 1 u.p.b. poprzez naruszenie przez organy w toku niniejszego postępowania wynikających z wymienionych przepisów obowiązków w szczególności związanych z nadzorem i kontrolą nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Formułując takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i wydanie orzeczenia, w którym zostanie nakazana rozbiórka samowolnie wykonanej zabudowy miejsca postojowego nr 1 oraz zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym we [...] przy ul. [...][...] zarówno na etapie prac projektowych jak i później w uzyskanej decyzji na użytkowanie, garaż podziemny przewidziany był jako samodzielny lokal użytkowy, w którym poszczególne miejsca postojowe wydzielono za pomocą poziomego oznakowania, bez wydzielania ich za pomocą trwałych przegród. W związku powyższym wszelkie prace projektowe oraz wykonawcze dotyczące przykładowo instalacji wodnych, kanalizacyjnych, elektrycznych, teleinformatycznych, wentylacyjnych przewidziane były dla wolnej przestrzeni, która nie będzie przedzielana żadnymi trwałymi ścianami. Skarżąca wskazała przy tym na brak przeprowadzenia przez organy obu instancji analizy charakteru technicznego powstałego pomieszczenia. Podkreśliła, że w treści odwołania od decyzji wskazywała na powyższą okoliczność, jednakże została ona całkowicie pominięta przez organ II instancji, który nie przeprowadził żadnych ustaleń w tym zakresie. Dlatego dokonana w sprawie analiza powstałej zabudowy w kontekście wymagań przewidzianych dla miejsc postojowych jest całkowicie niezasadna, bowiem w wyniku zabudowy powstało pomieszczenie, które przestało spełniać przewidzianą dla niego funkcję niezabudowanego miejsca postojowego w garażu podziemnym. Nadto w ocenie skarżącej, decyzje organów obu instancji są wewnętrznie sprzeczne, ponieważ z jednej strony organ I instancji stwierdza, że powstało odrębne pomieszczenie w dotychczas wolnej przestrzeni jaką jest garaż wielostanowiskowy, a z drugiej strony traktuje przedmiotowe pomieszczenie w dalszym ciągu jako garaż, choć nie ma w nim możliwości zaparkowania samochodu. Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję, w ogóle nie odniósł się do tej kwestii Powyższe w sposób jednoznaczny sprawia, że organy przeprowadziły postępowanie w sposób całkowicie nie budzący zaufania do władzy publicznej, bowiem w żadnym zakresie nie zostały wyjaśnione wymienione wyżej sprzeczności w interpretacji stanu faktycznego sprawy.

W sytuacji, w której powstało odrębne, zamknięte pomieszczenie, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było dokonanie oceny zasadności jego powstania pod kątem przepisów przeciwpożarowych. W wyniku zamknięcia części powierzchni otwartego garażu doszło do takiej zmiany warunków technicznych, które nie zostały uwzględnione na etapie prac projektowych, a co za tym idzie zmianie uległy warunki przewidziane dla wydzielenia przykładowo stref pożarowych. Doszło również do zaburzenia ruchu powietrza w garażu i możliwości jego przewietrzania, co niewątpliwie ma wpływ na możliwość zbierania się gazów pochodzących ze spalin samochodowych. Powyższe okoliczności nie zostały w żadnym zakresie zbadane przez organy. Również organy nie zweryfikowały poprawności wykonanych robót z punktu widzenia istniejącej obecnie instalacji wentylacyjnej, która zdaniem skarżącej, nie została przewidziana dla sytuacji w której miejsce postojowe nr 1 zostało zabudowane. Organ II instancji całkowicie pominął wymienione okoliczność, choć wskazywano na nią w treści odwołania. W toku niniejszego postępowania w żadnym zakresie nie zbadano również jaki wpływ na bezpieczeństwo przeciwpożarowe ma wykonana zabudowa z płyt G-K. Organy nie dokonał również jakichkolwiek ustaleń w kontekście możliwości wystąpienia wybuchu w powstałym zamkniętym niewielkim pomieszczeniu, w szczególności biorąc pod uwagę przechowywane w nim przedmioty.

W ocenie skarżącej, ustalenie, czy w wyniku powstania zabudowanego pomieszczenia na miejscu postojowym numer 1, nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących projektu i budowy otwartego garażu wielostanowiskowego jako całości, wymagało zwrócenia się do osób pełniących samodzielne funkcje techniczne przy procesie budowlanym dotyczącym budynku przy ul. [...] [...] we [...]. Organy obu instancji nie przeprowadziły również badania zgodności operatu sporządzonego przez Straż Pożarną na potrzeby budowy obiektu, w którym znajduje się garaż podziemny, w kontekście wykonanych prac związanych z zabudową miejsca postojowego.

Niezależnie od powyższego skarżąca powtórzyła dotychczasowe stanowisko na temat pominięcia przez organy obu instancji braku uzyskania przez inwestora zgody na zabudowę miejsca postojowego udzielonej przez pozostałych współwłaścicieli garażu wielostanowiskowego, czy też współwłaścicieli tworzących Wspólnotę Mieszkaniową w budynku oraz zbadania powstałych utrudnień w korzystaniu z należącego do niej miejsca postojowego.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał decyzję odwoławczą i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona na podstawie kryterium zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że organ nadzoru budowlanego przedwcześnie stwierdził, że postępowanie prowadzone w sprawie zabudowy miejsca postojowego nr 1 w garażu podziemnym budynku przy ul. [...][...] we [...], stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W związku z tym należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, podjętych przez organy czynności wyjaśniających i treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że okoliczności faktyczne i istota sprawy nie zostały wyjaśnione i ocenione w sposób wymagany obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej. W konsekwencji nie zostało wykazane, że przedmiotowe postępowanie, na obecnym jego etapie stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte jest wadami polegającymi na nierozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz braku pełnej oceny materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prócz tego, pomimo obszerności uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przywołania w nim przepisów prawa znajdujących w sprawie zastosowanie, organ odwoławczy w sposób wybiórczy i lakoniczny odniósł się zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Brak szczegółowego odniesienia się do twierdzeń i zarzutów odwołania należy ocenić w kontekście naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i art. 11 k.p.a. Taka wadliwość zachodzi nie tyle z powodu braku przytoczenia treści odwołania ale przede wszystkim z ograniczenia się przez DWINB do kilku ogólnych stwierdzeń umieszczonych w końcowej części uzasadnienia, których nie mogą traktować za podanie przyczyn, z powodu których powołanym w odwołaniu dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu, przekonanie organu odwoławczego o bezzasadności twierdzeń zawartych w odwołaniu, nie zwalnia od obowiązku szczegółowego odniesienia się do argumentacji przedstawionej przez odwołującą się stronę. Brak odniesienia się do treść odwołania, połączony z pozbawianiem strony prawa do merytorycznej oceny zarzutów kierowanych przeciwko postępowaniu dowodowemu, uzasadnia stwierdzenie, że organ odwoławczy naruszył zasadę praworządności oraz prawdy obiektywnej, a także reguły prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 6, art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji publicznej w toku instancji i rozpoznania odwołania. Prowadziłoby to bowiem do nieuprawnionego skrócenia drogi administracyjnej i w istocie naruszyło zasadę wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Wyjaśniając zatem bliżej powody uchylenia zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Jeśli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że prowadzenie postępowania nadzorczego na podstawie przepisów art. 50-51 u.p.b., wymaga uprzedniego zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (zob. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Wymaga również uwzględnienia właściwych przepisów stanowiących podstawę przeprowadzanych przez organ ocen i dokonania ich prawidłowej wykładni (zob. art. 6 i art. 7 in princ. k.p.a.). Jeżeli w tym ostatnim zakresie za prawidłową uznać należy kwalifikację prawną wykonanych robót jako przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a u.p.b., to już istotne wątpliwości budzi analiza stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia zastosowania zwolnienia z art. 29 ust. 2 pkt 1 aa u.p.b. Dzieje się tak z jednego i podstawowego powodu, mianowicie przedłożone wraz ze skargą akta administracyjne nie zawierają zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego dla budynku wielorodzinnego przy ul. [...][...] we [...], w którym znajduje się sporny garaż podziemny. Brak jest również powoływanej przez organ odwoławczy decyzji o pozwoleniu na użytkowane. Bez tych dokumentów nie można zweryfikować poprawności ustaleń organu dotyczących m.in. zaliczenia obiektu do kategorii ZL IV z odrębnymi strefami pożarowymi, tj. parter (usługi) - ZL III, garaż podziemny - PM strefa pożarowa nieprzekraczająca powierzchni 1500m², czy też gęstości obciążenia ogniowego nie przekraczającej 500Mj/m². Wskazane ustalenia doprowadziły natomiast organ do przekonania o braku wymogu uzgodnienia przebudowy związanej z zabudową miejsca postojowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej i tym samym możliwości skorzystania przez inwestora ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 aa u.p.b.

W ocenie Sądu przedwczesne są również twierdzenia organu, jakoby wykonane roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenie dla środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b.)., czy też zostały wykonane w sposób zgodny z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną oraz innymi przepisami, co potwierdza, że nie została również wypełniona przesłanka z art. 50 ust 1 pkt 4 u.p.b. Przyjdzie wobec tego zauważyć, że celem postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 u.p.b. jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z prawem i to obecnie obowiązującym. Stan zgodności z prawem to nie tylko zgodność z przepisami prawa budowlanego, ale i z innymi normami prawa administracyjnego w tym dotyczącymi ochrony środowiska, planowania i zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi, sanitarnymi i przeciwpożarowymi. W związku z tym, prowadząc postępowanie w trybie naprawczym organ uprawniony jest do wydania decyzji nakazujących wykonanie określonych obowiązków, wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 u.p.b. Jedynie w sytuacji ustalenia, że nie zachodzi konieczność wykonania przez inwestora czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z tego względu, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, z tzw. "sztuką budowlaną" i innymi przepisami mającymi zastosowanie w sprawie, organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności o których mowa. Dopiero wówczas, organ uprawniony jest do umorzenia postępowania. Wydanie takiej decyzji kończy w istocie postępowanie naprawcze.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie sposób zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, co do zasadności umorzenia postępowania ze względu na brak spełnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 u.p.b. Takie twierdzenia nie znajdują bowiem podstaw w zebranych dotychczas dowodach jak i przytoczonych oraz analizowanych przez organ okolicznościach prawnych. Zaistniałe w tym zakresie wątpliwości wzmacnia także treść odwołania oraz skargi. DWINB przyjął dość arbitralnie, że wykonane roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także że zostały wykonane w sposób zgodny z warunkami technicznymi oraz ze sztuką budowlaną. Tymczasem w sprawie nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, czy roboty budowlane polegające na wykonaniu zabudowy miejsca postojowego nr 1 w garażu podziemnym, spełniają wszystkie wymogi techniczno-budowlane i bezpieczeństwa dotyczące budowy garażu (przy założeniu, że poprzez zabudowę miejąca postojowego powstał w istocie garaż w budynku garażowym). Nie zbadano również w postępowaniu odwoławczym – w świetle projektu budowlanego sporządzonego dla potrzeb budowy budynku wielorodzinnego, czy wielostanowiskowy garaż zaprojektowano i wykonano w taki sposób, że mogą się w nim znajdować trwale ogrodzone poszczególne miejsca postojowe za pomocą ścian i drzwi. W tym celu należało co najmniej rozważyć możliwości zwrócenia się do projektanta tego garażu, aby wypowiedział się, czy zabudowa miejsca postojowego jest możliwa, czy nie pogorszy możliwości bezpiecznego korzystania z innych miejsc postojowych. Nie rozważano również wykonanych robót budowlanych z punktu widzenia powstania miejsca przeznaczonego do przebywania ludzi w rozumieniu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7.06.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010r. Nr 109, poz. 719). Zgodnie z § 15 tego rozporządzenia, z każdego takiego miejsca należy zapewnić odpowiednie warunki ewakuacji, zapewnić należy również bezpieczną pożarowo obudowę (pkt 3). Z tych powodów miarodajna w kwestii bezpieczeństwa pożarowego może okazać się ocena rzeczoznawcy do sprawa zabezpieczenia przeciwpożarowego co do poprawności wykonach robót. Taka ocena jest tym bardziej zasadna jeśli się uwzględni to, że z przedłożonej dokumentacji kontrolnej nie wynika rodzaj płyt G-K, z których wykonano przegrody ścienne (czy były to płyty ogniochronne) i czy do wypełnienia powstałej konstrukcji użyto materiały wygłuszające (typu wata szklana lub skalna o odpowiedniej klasie odporności ogniowej). Nie można również zapominać o tym, że istotnym powodem braku zabudowy stanowisk postojowych w garażach podziemnych (zamkniętych) jest niedopuszczenie do powstania zagrożeń jakie wynikają z faktu, że takie wygrodzenia sprzyjają gromadzeniu materiałów palnych w nowopowstałych pomieszczeniach. Wymienione powyższej kwestie powinny być poddane ocenie organu odwoławczego i należycie wyjaśnione, choćby przez przeprowadzenie dodatkowego dowodu z opinii autora projektu budowlanego oraz rzeczoznawcy do sprawa zabezpieczenia przeciwpożarowego. Organ powinien również ocenić, czy przedmiotowe roboty budowlane polegające na wykonaniu nowych przegród ściennych i powstaniu nowego pomieszczenia w zamkniętym garażu doprowadziły do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu (m.in. dotyczących wentylacji) a jednocześnie nie doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów tego obiektu. Brak rozważania tych kwestii wpływa na prawidłowość oceny, czy roboty wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa budowlanego, czy też je naruszały i w związku z tym istnieje konieczność nałożenia obowiązków celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Wobec tego należało stwierdzić, że orzekający w sprawie organ II instancji nie wykazał w sposób jednoznaczny, że brak jest podstaw prawnych do ingerencji, gdyż przedmiotowe roboty zostały wykonane w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, z tzw. "sztuką budowlaną" i innymi przepisami mającymi zastosowanie w sprawie. W rezultacie wadliwie i co najmniej przedwcześnie przyjął, że należało odstąpić od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można bowiem przyjąć stanu zgodności z prawem, jeżeli w sposób nie budzący wątpliwości nie zostanie wykazane, że przedmiotowe roboty pozostają bez wpływu na pozostałe miejsca postojowe, w tym na bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Umorzenie postępowania, stanowi bowiem następstwo ustaleń faktycznych oraz ocen dowodów pozyskanych przez organ w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego zgodnie z zasadami procesowymi określonymi w przepisach k.p.a.

Resumując powyższe uwagi, Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie zostało wykazane, że wykonane roboty budowalne nie wymagają interwencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 51 u.p.b. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 15 k.p.a., co w efekcie spowodowało przedwczesne umorzenie postępowania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy mając na względzie uwagi Sądu zawarte w niniejszym wyroku, dokona ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Mając na uwadze wyniki tej oceny rozważy, czy jest on wystarczający dla wyjaśniania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii związanych z przedmiotem postępowania i zrealizowania celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 u.p.b. Sąd zwraca także uwagę, że zakres oceny zgodności z prawem o którym stanowi art. 51 u.p.b. obejmuje nie tylko zgodność ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi ale także innymi normami Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.