Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2172/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 135,art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. art. 152. art. 200. art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 23 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1502
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jednolity.
article: art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 28
journal: Dz.U. 2007 nr 65 poz 437
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 81 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 6, art. 8, art 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego B. Sp. z o.o. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] kwietnia 2012 r., którym negatywnie zaopiniowano, na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1502 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o obszarach morskich", wniosek o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji pn. "Farma Elektrowni Wiatrowych [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą".

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołano poniższe okoliczności, które w ocenie organu przemawiały za odmową uzgodnienia.

Przedstawiona do zaopiniowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Polega na pobudowaniu instalacji wykorzystywanej do wytwarzania energii elektrycznej energią wiatru. Zlokalizowana ma być na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej w wyłącznej strefie ekonomicznej. W związku z tym wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach". Najbliżej projektowanej farmy położony jest Obszar Natura 2000 [...]. Kwestia oddziaływania na obszary Natura 2000 może być rozstrzygnięta jedynie w trakcie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a więc na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do wydania negatywnej opinii z punktu widzenia oddziaływania na obszary Natura 2000.

Organ uznał, że farma wiatrowa jest projektowa w obszarze koncesyjnym przedstawionym w aktualnie rozpatrywanym przez Ministra Środowiska wniosku [...] S.A. z siedzibą w G., o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie ropy i gazu w obszarze [...]. W ramach zaprojektowanych badań, przedsiębiorca wyznaczy m.in. lokalizację planowanych do wykonania otworów wiertniczych. Mając powyższe na uwadze, realizacja przedsięwzięcia związanego z budową w/w farmy wiatrowej, może przeszkodzić w lokalizacji ewentualnej platformy wiertniczej i tym samym utrudniać prowadzenie działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej.

Omawiana farma wiatrowa zlokalizowana jest też w obrębie perspektywicznego obszaru występowania złóż kruszywa naturalnego, jak wynika z "Atlasu parametrów litologicznych osadów powierzchniowych południowego [...]" (tablica nr [...]), wykonanego przez Państwowy Instytut Geologiczny. Analiza parametrów litologicznych była podstawą wyznaczenia i charakterystyki obszarów perspektywicznych wraz z propozycją bloków koncesyjnych dla poszukiwania surowców okruchowych w polskich obszarach morskich. W południowym [...] istnieją perspektywy surowcowe dla kruszywa piaskowego i piaskowo- żwirowego, piasków szklarskich, minerałów ciężkich i bursztynu. Drugim istotnym aspektem zadania było określenie stabilności i stopnia odnawialności morskich złóż kruszywa oraz zbadanie stanu środowiska, w aspekcie zmian sedymentologicznych, w obrębie złóż eksploatowanych. Powierzchnię dna zbudowaną z osadów żwirowych i żwirowo- piaszczystych tworzących złoża kruszywa naturalnego w warunkach hydrodynamicznych południowego [...] można uznać za stabilną, niepodlegającą procesom erozji. Rozmieszczenie osadów na dnie cechuje strefowy układ, polegający na zmniejszaniu się średnicy ziaren wraz z głębokością akwenu. Jest to wynikiem selekcji materiału w procesie transportu pod wpływem falowania i prądów przydennych. Tego typu dobrze wysortowane osady stanowią cenny surowiec, którego eksploatacja w przyszłości może być ekonomicznie uzasadniona, dlatego obszar ten wymaga szczególnej ochrony. Jak wskazano w ostatnim opracowaniu PIG-PIB z marca 2012 r. pt. "Ocena zasobów wydobywczych gazu ziemnego i ropy naftowej w formacjach łupkowych dolnego paleozoiku w Polsce (basen [...]", bitumiczne łupki kambryjskie o wysokiej zawartości substancji organicznej, występują wyłącznie w północnej części lądowego sektora basenu [...] oraz jego szelfowej części i stanowią skalę macierzystą dla konwencjonalnych złóż węglowodorów, a ich miąższość w polskim sektorze morskim basenu [...] maksymalnie sięga 34 m. Zaznaczono też, że głębokość zalegania łupków ordowickich i sylurskich w basenie [...] zmienia się na od około 1000 m (we wschodniej części) do ponad 4500 m (w części zachodniej).

Planowana lokalizacja farmy wiatrowej bezspornie pokrywa się z obszarami perspektywicznymi dla występowania we wnioskowanym obszarze złóż kopalin, w tym kruszyw, jak i węglowodorów (ropy naftowej i gazu ziemnego), dlatego obszar ten wymaga szczególnej ochrony.

W związku z powyższym, mając na uwadze art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy o obszarach morskich, istnieje podstawa do negatywnego zaopiniowania przedmiotowego wniosku.

Wyjaśniono wnioskodawcy, że organ nie przekroczył swoich kompetencji, bowiem nie wypowiadał się na temat zagrożenia interesu gospodarki narodowej, wskazanego w art. 23 ust. 3 pkt 2 ustawy. Stosownie do art. 23 ust. 4 ustawy "wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3, ustala się na podstawie przepisów odrębnych". Takimi przepisami odrębnymi w odniesieniu do zagadnień związanych z poszukiwaniem, rozpoznawaniem lub wydobyciem kopalin jest ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 ze zm.). Stosownie do jej przepisów - w myśl art. 22 - minister właściwy do spraw środowiska jest organem właściwym do udzielania koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, w tym m.in. złóż węglowodorów i metanu występującego jako kopalina towarzysząca oraz na wydobywanie kopalin ze złóż kruszywa naturalnego, znajdujących się w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej. Złoża znajdujące się w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej są objęte własnością górniczą a prawo własności górniczej przysługuje Skarbowi Państwa, którego uprawnienia właścicielskie wykonuje minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej.

Organ podkreślił, że wypowiadał się wyłącznie na temat zagrożenia wskazanego w art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy o obszarach morskich tj. bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi.

W skardze na postanowienie wnioskodawca o udzielenie pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (tu - farm wiatrowych) – [...] Sp. z o.o. zarzucił:

- nie powołanie zagrożeń, które uzasadniają wydanie negatywnej opinii, - czy istnieją zagrożenia jednoczesnego wykorzystanie terenu na poszukiwania złóż,

- brak wskazania podstawy prawnej wydania negatywnego orzeczenia (błędnie nazwanego w skardze decyzją) w szczególności przepisów, w oparciu o które ustalono, że oba przedsięwzięcia nie mogą być prowadzone jednocześnie,

- wydanie orzeczenia pomimo nieustalenia stanu faktycznego, w szczególności organ nie przeprowadził wskazanego w art. 106 § 4 K.p.a. postępowania wyjaśniającego.

Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie, przywołano następujące okoliczności:

- organ administracji nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia postępowania

wyjaśniającego; art. 106 §4 K.p.a., daje organowi obowiązanemu możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; pomimo wykorzystania przez organ całego przewidzianego przepisami prawa dwumiesięcznego okresu na załatwienie skomplikowanej sprawy, oraz przedłużenia rozpatrywania wniosku. o ponowne rozpatrzenie sprawy z przewidzianych przepisami prawa 30 dni do 60 dni nie powołano żadnych opracowań, które potwierdzałyby kolizję obydwu przedsięwzięć,

- jako podstawę wydania negatywnej opinii Minister Środowiska podał, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej może przeszkodzić w lokalizacji ewentualnej platformy wiertniczej i tym samym utrudnić prowadzenie działalności poszukiwawczo - rozpoznawczej; w opinii skarżącej Spółki obie działalności się nie wykluczają; badania geologiczne, oraz odwierty wykonywane na potrzeby lokalizacji turbin wiatrowych mogą się wręcz przyczynić do lepszego rozpoznania warunków geologicznych dna [...]; odległości pomiędzy poszczególnymi turbinami (do 1200 metrów) również pozwolą na swobodne przemieszczanie platformy poszukiwawczej,

- koncesje na poszukiwania gazu i ropy naftowej obejmują znaczną część polskich obszarów morskich; wskazane przez organ koordynaty wniosku [...] S.A. w obszarze [...] obejmują powierzchnię 1139,1 km. a powierzchnia farmy wiatrowej [...], kolidująca z obszarem [...] stanowi mniej niż 10% powierzchni obszaru koncesyjnego na poszukiwanie ropy naftowej i gazu ziemnego,

- ważne jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju nie tylko pod względem dostaw gazu ziemnego czy ropy naftowej, niemniej również w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, zwłaszcza, że na północy kraju brak jest dużych źródeł wytwórczych i ten region kraju uzależniony jest od dostaw energii z południa kraju,

- jak wynika z mapy koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie oraz wydobywanie ropy naftowej, gazu ziemnego i metanu pokładów węgla kamiennego oraz bezzbiornikowe magazynowanie substancji i składowanie odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych, dostępnej na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska według stanu na 1 lipca 2012 r. przyznane i rozpatrywane koncesje poszukiwawcze niemal monopolizują obszar polskich obszarów morskich; w związku z tym konieczne jest racjonalne podejście do podziału zasobów Morza [...] i wnikliwe przeanalizowanie możliwości korzystania z danego obszaru morskiego dwóch wnioskodawców, gdyż poszukiwanie węglowodorów nie musi pozostawać w konflikcie z budową farmy wiatrowej; oba przedsięwzięcia należy uznać za długofalowe i realizowane w poszczególnych etapach, możliwe jest więc takie zarządzanie kolejnymi etapami obydwu przedsięwzięć aby ze sobą nie kolidowały,

- organ nie wskazał, w jakich miejscach [...] S.A. zaplanował wykonanie otworów wiertniczych i nie przedstawił dowodów, że budowa farmy elektrowni wiatrowych w perspektywie kolejnych lat rzeczywiście może utrudniać lokalizację platformy poszukiwawczo - rozpoznawczej. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są słuszne.

Zaskarżone postanowienie, zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Podstawą prawną rozstrzygania w przedmiocie wydania pozwolenia na usytuowanie określonych konstrukcji na terenie obszarów morskich jest art. 23 ustawy o obszarach morskich. W myśl art. 23 ust 1 i 2 ustawy pozwolenie na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich wydaje minister gospodarki morskiej, po zaopiniowaniu m.in. przez właściwego do spraw środowiska (w danym przypadku Ministra Środowiska). Opinii zasięga się w trybie art. 106 K.p.a. Przepisy ustawy o obszarach morskich nie wskazują wprost katalogu przesłanek uzasadniających wydanie opinii negatywnej, w przeciwieństwie do katalogu przyczyn skutkujących odmową wydania pozwolenia na wznoszenie wyżej wskazanych budowli i konstrukcji. Są one wymienione w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich. Odmawia się mianowicie wydania pozwolenia, jeżeli jego pociągnęłoby to za sobą m.in. zagrożenie dla środowiska i zasobów morskich czy bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi (pkt 1 i 8). Pozostałe zagrożenia wymienione w tym przepisie nie są związane z zakresem działania Ministra Środowiska. Z kolei z art. 23 ust. 4 wynika, że wystąpienie konkretnych zagrożeń ustala się na podstawie przepisów odrębnych.

Obowiązek zaopiniowania wynikający z art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich jest - w ramach kompetencji danego ministra - uprawnieniem do oceny przedstawionego projektu przedsięwzięcia w zakresie właściwości danego organu centralnego i nie ma charakteru wiążącego. To minister właściwy do spraw gospodarki morskiej ma wyłączne uprawnienie do ostatecznego decydowania o tym czy istnieją ustawowe przesłanki do wydania pozwolenia czy też nie (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 708/10 - dostępny w CBOSA).

Wobec wskazanych uwarunkowań formalnych Minister Środowiska ma uprawnienie do opiniowania przedsięwzięcia w ramach przysługujących mu kompetencji. Zakres działania Ministra Środowiska został zakreślony w art. 28 ustawy z dnia 24 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437). Do jego zadań należą sprawy z zakresu ochrony i kształtowania środowiska, racjonalnego wykorzystania jego zasobów, geologii, gospodarki zasobami naturalnymi (ust. 1 pkt1,3 i 4). Jednocześnie, skoro ustawodawca w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich wymienił przyczyny odmowy wydania pozwolenia, uprawniony jest wniosek, że opiniujący Minister głównie przez pryzmat tych przesłanek, powinien zająć merytoryczne stanowisko w sprawie i wskazać organowi podejmującemu ostateczną merytoryczną decyzję czy są jakiekolwiek zagrożenia, których istnienie uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji (pozwolenia). Zagrożenia te określają przepisy odrębne (art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich). Opinia każdego z wymienionych w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich organów ma samodzielny byt, jednakże łącznie każda z nich ma dać ministrowi właściwemu ds. gospodarki morskiej podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia określonego wniosku.

Działając w granicach przysługujących Ministrowi Środowiska uprawnień i w granicach przepisów odrębnych organ winien zatem wskazać rodzaj potencjalnych zagrożeń, jakie mogą powstać w związku z planowaną inwestycją. Jak trafnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, poza granicami niniejszej sprawy jest zagadnienie oddziaływania na środowisko w zakresie, w jakim kwestie te podlegają ocenie w procedurze ocen oddziaływania na środowisko uregulowanej ustawą o ocenach. Organ nie zajmował więc stanowiska, co do przesłanek negatywnych wydania zezwolenia, wymienionych w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o obszarach morskich. Natomiast - wobec faktu wskazania problematyki ochrony kopalin w odrębnej jednostce redakcyjnej wskazanego ust. 3 (w pkt 8) - wypowiedział się w tym zakresie.

Przepisami odrębnymi, na podstawie których powinno dojść do ustalenia czy rzeczywiście występują określone zagrożenia w danym zakresie, są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.. Ustawy te określają zasady ochrony środowiska i warunki korzystania z jego zasobów (art. 1 pkt 1 lit a ustawy - Prawo ochrony środowiska i art. 1 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze). Środowiskiem jest, zgodnie z definicją, zawartą w art. 3 ust. 39 tej ustawy - Prawo ochrony środowiska, ogół elementów przyrodniczych, a w szczególności m.in. kopaliny, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy elementami środowiska. Ochrona środowiska polega m.in. na racjonalnym gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lita ustawy - Prawo ochrony środowiska). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związane z eksploatacją złoża są określone ustawą - Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska) a także art. 125 i 126 ustawy ramowej.

Wskazany wyżej zakres ochrony kopalin, zakreśla kompetencje Ministra Środowiska przy ocenie możliwości powstania zagrożeń wskazanych w art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy o obszarach morskich, w związku z treścią art. 23 ust. 4 tej ustawy.

W tak zarysowanym stanie prawnym należy więc ustalić czy Minister Środowiska, wydając zaskarżone postanowienie, w sposób wyczerpujący wyjaśnił istotne w sprawie okoliczności i na tej podstawie sformułował opinię.

Powodem odmowy wydania pozytywnej opinii było to, że planowana inwestycja pokrywa się z projektowanym obszarem koncesyjnym w związku z wnioskiem [...] S.A. na poszukiwanie i rozpoznawanie ropy i gazu na obszarze [...] a planowane przedsięwzięcie może przeszkodzić w lokalizacji ewentualnej platformy wiertniczej i utrudnić prowadzenie działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej. Drugim powodem odmowy był fakt, że inwestycja zlokalizowana jest w obrębie perspektywicznego obszaru występowania złóż kruszywa naturalnego.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie może być powodem odmowy pozytywnego zaopiniowania przez Ministra Środowiska przedsięwzięcia okoliczność związana z zazębianiem się projektowanych inwestycji na tym samym obszarze. W żaden sposób, bowiem nie wywiedziono, ani twierdzeń w tym zakresie nie oparto na wiarygodnym materiale dowodowym wskazanym w orzeczeniu, aby nie było możliwe równoczesne wykorzystywanie określonych akwenów, jako tereny poszukiwania kopalin a potem ich eksploatacji oraz dla funkcjonowania elektrowni wiatrowych. Ustalenia w tym zakresie, dotyczące konkretnego pokrywania się punktów eksploatacji (platform do odwiertów badawczych czy potem eksploatacyjnych oraz służących posadowieniu wiatraków), czy też kwestii potrzeby zachowania określonych odległości np. stref bezpieczeństwa pomiędzy tego rodzaju obiektami wykluczających ich równoczesne funkcjonowanie na konkretnym obszarze nie zamieszczono w uzasadnieniach ani organu I. ani II. instancji. Jest to uchybienie o tyle rażące, że w ramach środków zaskarżenia (we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wnioskujący o zezwolenie te kwestie podnosił.

Minister Środowiska, wydając postanowienie, występuje w danym przypadku w roli organu wyspecjalizowanego a treść jego opinii powinna być wynikiem określonego - znajdującego oparcie w logice i przepisach prawa - procesu decyzyjnego. Zarówno w przypadku wydawania decyzji kończących sprawę - wywierających określone skutki w sferze praw i obowiązków podmiotów stosunku administracyjnoprawnego - jak i w przypadku wydawanie niewiążących opinii, organ administracji publicznej powinien działać zgodnie z zasadą budowania zaufania obywateli do Państwa (art.8 K.p.a.) a jego rozstrzygnięcie powinna mieścić się w granicach prawa (art. 6 K.p.a.). Strona, do której skierowano akt administracyjny, powinna mieć możliwość, na podstawie treści tego aktu, poznania motywów, jakimi kierował się organ wydając - tak jak w tym przypadku - postanowienie. Konkretnie - jakie były przesłanki sformułowania negatywnego stanowiska.

Wskazanych wyżej merytorycznych argumentów w zaskarżonym postanowieniu brak. Jego uzasadnienie jest lakoniczne a podniesione w nim argumenty nie wyjaśniają kwestii kluczowych. Fakt, że opinia nie ma charakteru wiążącego nie znaczy, że może być dowolna. Jak wskazuje się w orzecznictwie "postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję" (patrz: tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1421/10 - dostępny w CBOSA).

Analogiczna argumentacja dotyczy drugiej ze wskazanych przez organ przesłanek sformułowania negatywnej opinii. O ile możnaby się zgodzić z argumentem, że co do zasady istnienie perspektywicznego obszaru występowania złóż kruszywa naturalnego może być powodem do odmowy udzielenia zgody na posadowienie na tym terenie elektrowni wiatrowych o tyle Minister Środowiska w ramach przysługujących kompetencji był obowiązany wnikliwie rozważyć, w jakim stopniu realizacja planowanego przedsięwzięcia wykluczy poszukiwanie a potem eksploatację złóż, czy będzie stanowić realne zagrożenie generalnie dla możliwości realizacji tych działań i jakie jest realne prawdopodobieństwo podjęcia eksploatacji złóż w przewidywalnym czasie, skoro pozwolenie jest wydawane na czas oznaczony. Konkretne konstatacje powinny również znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (dostępne opracowania, analizy itp.). Ogólne stwierdzenie o istnieniu prawdopodobieństwa utrudnień w związku z możliwością prowadzenia prac poszukiwawczych i wydobywczych, jakie mogą powstać w związku z inwestycją wymagania konkretnego uzasadnienia nie spełniają.

Natomiast nie zasadne są zarzuty, że organ opiniujący przyjął, jakoby wartość polegająca na ochronie kopalin i możliwości ich wydobycia podlegała większej ochronie niż ochrona środowiska poprzez budowanie wiatrowni do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych, która ma mniej negatywne oddziaływanie na środowisko niż budowa elektrowni do wytwarzania energii w sposób konwencjonalny. Należy wskazać, że w danym przypadku opinia organu dotyczy jedynie ewentualnych przesłanek odmowy wydania zezwolenia wskazanych w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich. Nie jest rolą organu opiniującego przesądzanie, które wartości uznać za priorytetowe. Wypowiada się on wyłącznie w kontekście wystąpienia ewentualnych zagrożeń (wskazanych w art. 23 ust. 3 - w zakresie swojej właściwości). Kwestia, czy planowana ingerencja w środowisko - polegająca na realizacji farm wiatrowych w danym miejscu - jest dopuszczalna i pod jakimi warunkami w kontekście korzyści i skutków ingerencji w środowisko (w tym potencjalne wykluczenie czy ograniczenie w pewnym zakresie możliwości eksploatacji surowców - kopalin) będzie przedmiotem dalszej analizy na etapie procedury ocen oddziaływania na środowisko, prowadzonej na podstawie przepisów odrębnych. Możliwe jest jej prowadzanie już po uzyskaniu zgody wymaganej w myśl art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich (patrz a contrario art. 72 ust. 1 ustawy o ocenach), a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Uchybienie wymaganiu prawidłowego wyjaśnienia sprawy, po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 106 § 4 K.p.a.), co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 w zw. z art. 106 § 5 i art. 126 K.p.a.) stanowiło, w danym przypadku o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - przedwczesna jest konstatacja, że przywołane w uzasadnieniu okoliczności mogą być realnym zagrożeniem.

Ponieważ analogiczną wadą, co do braku właściwego pełnego uzasadnienia obarczone było zarówno zaskarżone postanowienie, jak i je poprzedzające, Sąd uwzględniając generalną zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), przy czym w przypadku załatwiania sprawy przez organ naczelny zasada ta jest realizowana przez przyznanie środka odwoławczego w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 §3 K.p.a.), uchylił także orzeczenie z [...] kwietnia 2012 r.

Wobec nie wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy w danym przypadku wyrażenie opinii negatywnej jest w kontekście danego przedsięwzięcia zasadne. Kwestie tę rozważy organ administracji orzekając ponownie w sprawie po przeanalizowaniu wszystkich istotnych okoliczności.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lite oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Rozpatrując ponownie sprawę organ będzie orzekał mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wskazany w art. 23 ust. 2a ustawy o obszarach morskich termin na zajęcie stanowiska, będzie płynął od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku z aktami sprawy.