Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 477/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 53 par. 2a i 3, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 827
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 912
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 1 i 3, art. 52 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 30 maja 2018 r. nr LIX/773/2018 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia cennika usług oraz wprowadzenia regulaminu cmentarza I. stwierdza nieważność § 1 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim stanowi, że na terenie cmentarza bezwzględnie niedozwolone jest przebywanie w stanie nietrzeźwym; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Sandomierza w dniu 30 maja 2018 r. podjęła uchwałę nr LIX/773/2018 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia cennika usług oraz wprowadzenia regulaminu na Cmentarzu Komunalnym w Sandomierzu, powołując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej z dnia 20 grudnia 1996 r. (Dz.U. z 2017, poz. 827).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Sandomierzu domagając się stwierdzenia nieważności § 2 oraz § 1 pkt 5, 6, 7 oraz § 6 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały, który stanowi Regulamin Cmentarza Komunalnego w Sandomierzu. Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa, a mianowicie § 135 oraz § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. 2016.283 j.t.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U.20191473 j.t. ze zm.) poprzez zamieszczenie w kwestionowanych przepisach zapisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe, tj.:

- w § 2 zaskarżonej uchwały przekroczenie granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie, poprzez uregulowanie w uchwale § 2 materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, określając w nich administratora cmentarza komunalnego władnego do określonych działań, uprawnień związanych z zarządzaniem cmentarzami komunalnymi i sprawowaniem nad nimi nadzoru poprzez powierzenie wykonania uchwały Burmistrzowi,

- w § 1 pkt 5, 6, 7 oraz § 6 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały poprzez wprowadzenie zakazów określonego zachowania się, stanowiących powielenie zakazów penalizowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego.

W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako: u.s.g.), zalicza do zadań wójta m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (dalej jako: u.c.c.z.) wskazuje, iż utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Przepis ten posługuje się pojęciem zarządu, które jest szersze od pojęcia administrowania. Zgodnie zaś z § 115 i § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się, a tym bardziej nie zmienia w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. To wójt (odpowiednio burmistrz, prezydent miasta) uprawniony jest do sprawowania zarządu cmentarzami, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi. W związku z tym w sposób istotny naruszają prawo przepisy regulaminu, w których mowa jest o administratorze i dokonywanych przez niego czynnościach, a więc § 1 pkt 10, § 2 pkt 11, § 3, § 5 pkt 6, § 6 pkt 4, § 7 pkt 1, 3 i 4, § 8 pkt 2, 3, 7 oraz § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, w których to posługuje się pojęciem Administratora. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator przytoczył uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lutego 2018 r., II SA/Go 16/18 odnośnie zastosowania art. 2 ust. 1 u.c.c.z.

Zdaniem skarżącego większość zakazów dotyczących zachowania na cmentarzu określonych w § 1 pkt 5, 6, 7 oraz § 6 pkt. 2 i 3 Regulaminu, zostało już poddane regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności w kodeksie karnym, np. art. 288 § 1 k.k. i art. 262 k.k., wykroczeń, jak chociażby art. 124 § 1 k.w., art. 144 k.w., art. 63a § 1 k.w., art. 144 § 1 i 2 kw., art. 145 k.w., jak również w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powołując się na orzecznictwo skarżący zauważył, że w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego zostały uregulowane:

(a) w odniesieniu do zakazu zakłócania ciszy i porządku obowiązuje art. 54 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze. zm. - dalej określany skrótem: "k.w."), (b) zakaz wprowadzania na teren cmentarza psów nie uwzględnia przepisu art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 z późn. zm.), który stanowi o uprawnieniach osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących, a zatem jest sprzeczny z aktem prawnym hierarchicznie wyższym. Nadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy; (c) delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminach cmentarzy zapisów zakazujących przebywania dzieci w wieku przedszkolnym wyłącznie pod opieką osób starszych. Ograniczenie bowiem prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji ustawowego upoważnienia (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., II SA/Go 16/18, wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, LEX nr 446997, zob. wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 1018/16).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu stwierdzono, że za odrzuceniem skargi przemawia okoliczność uchybienia terminu przewidzianego w art. 53 p.p.s.a, gdyż do dnia wniesienia skargi upłynął 6-cio miesięczny termin od dnia wejścia w życie zaskarżonego aktu.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów organ podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi akt zmieniający poprzednią uchwałę dotyczącą tego samego przedmiotu, zatem ewentualne jej wyeliminowanie z obrotu nie doprowadzi do stanu, jaki w ocenie Skarżącego, będzie zgodny z prawem. Nie zgodził się także z poglądem, że zapisy Regulaminu zawierają zasady zarządzania mieniem, bowiem w jego ocenie są to przepisy stricte porządkowe obowiązujące od 2012 r., które do tej pory nie budziły wątpliwości ani organu nadzoru ani Prokuratora.

Nadto, zgodnie ze stanowiskiem organu, zakresy wskazanych przez skarżącego unormowań oraz zapisy regulaminów są zupełnie różne. Akty niższego rzędu zawierają regulacje dookreślające normy generalne. Stąd wniosek o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w niewielkiej części.

Stosownie do treści art. 119 pkt 2 Ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.

W pierwszej Kolejności należy rozważyć najdalej idący zarzut tj. odrzucenia skargi, albowiem jego uwzględnienie oznaczałoby brak możliwości merytorycznej oceny legalności zaskarżonego aktu.

Według przepisu art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", dla prokuratora termin do wniesienia skargi wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że wskazany w § 3 art. 53 p.p.s.a. termin, nie ma zastosowania do skargi na akt prawa miejscowego, który może być zaskarżony w każdym czasie po dniu jego ogłoszenia (por. wyrok z dnia 9.01.2019 r., sygn. akt II SA/Gd 748/18).

Wprawdzie skarżący, jak słusznie podnosi organ, nie przedstawił stanowiska co do możliwości zastosowania art. 2a p.p.s.a., jednakże wobec charakteru zaskarżonej uchwały – stanowiącej w istocie akt prawa miejscowego, okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę dopuszczalności wniesienia skargi i w efekcie nie uzasadnia jej odrzucenia.

Zaskarżona uchwała została wydania w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, oraz art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zgodnie z którym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych.

Trzeba także podnieść, mimo, że organ nie wskazał jako podstawy prawnej art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., że przepis ten daje gminie prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a takim obiektem niewątpliwie jest cmentarz komunalny.

Aktami prawa miejscowego są akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji).

W aktualnym orzecznictwie stanowisko, że regulaminy cmentarzy stanowią akty prawa miejscowego jest ugruntowane (por. NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15; WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13; WSA w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16; z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15, zgodnie z którym, uchwały rady gminy podejmowane w zakresie cen i opłat mają charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji.

Niewątpliwie adresaci zaskarżonej uchwały zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, jej treść dotyczy sytuacji powtarzalnych a nie jednorazowych, dodatkowo zaś w przypadku Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Sandomierzu kompetencja prawotwórcza Rady Miasta Sandomierza wynika z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zatem w odniesieniu do całej materii regulowanej zaskarżoną uchwałą należy uznać, że zawiera ona wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie Miasta Sandomierza. Z podniesionych wyżej względów, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odrzucenia skargi.

Przechodząc do kwestii związanych z oceną legalności zaskarżonej uchwały, Sąd uznał skargę za zasadną wyłącznie w odniesieniu do § 1 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim stanowi, że na terenie cmentarza bezwzględnie niedozwolone jest przebywanie w stanie nietrzeźwym. Za takim rozstrzygnięciem przemawia ustalenie, że ani w zaskarżonej uchwale, ani w przepisach ustawowych, nie ma definicji, co należy rozumieć pod tym pojęciem.

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości oraz kodeks karny posługują się jednolicie zdefiniowanym i rozumianym pojęciem "stanu nietrzeźwości", który zachodzi, gdy zawartość alkoholu w organiźmie wynosi lub prowadzi do:

1) stężenia we krwi powyżej 0,5 ‰ alkoholu albo

2) obecności w wydychanym powietrzu powyżej 0,25 mg alkoholu w 1 dm3.

Kwestionowany zapis jest nieprecyzyjny również dlatego, że nie określa, czy chodzi o stan nietrzeźwy określony poziomem alkoholu, czy o widoczne objawy wypicia alkoholu. Wprowadzanie takiej niedookreślonej, a przez to niejasnej normy prawnej, uznać należy za naruszające prawo w istotny sposób.

W pozostałej części skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia § 2 zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono że "Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta".

Stosownie do treści art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym, o czym stanowi art. 26 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g., wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.

Jak już wskazano wcześniej, Rada Miasta Sandomierza była uprawniona do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia cennika usług jak również regulaminu cmentarza komunalnego w Sandomierzu oraz wprowadzenia w tym zakresie zmian, co miało miejsce w analizowanej uchwale. Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Nie ma zatem wątpliwości, że w analizowanej sprawie, rada gminy powierzając wykonanie zaskarżonej uchwały burmistrzowi Miasta Sandomierza działała na podstawie i w granicach prawa. Kwestia, czy poszczególne zapisy zaskarżonej uchwały są zgodne z prawem i czy np. rada uchwalając te zapisy nie naruszyła prawa, nie ma znaczenia, przy ocenie zapisu zawartego w § 2 zaskarżonej uchwały. W razie bowiem stwierdzenia, że poszczególne zapisy kontrolowanej uchwały naruszają istotnie prawo, istniałaby podstawa do stwierdzenia ich nieważności, nie zaś zapisu odnoszącego się do powierzenia wykonania uchwały organowi wykonawczemu. O ile zatem skarżący twierdzi, że rada gminy wkroczyła w kompetencje burmistrza związane z zarządzaniem cmentarzem komunalnym, zaskarżeniu powinny podlegać te zapisy regulaminu, które dotyczą wyłącznych kompetencji burmistrza, zaś takich zarzutów w petitum skargi brak.

Zdaniem Sądu, użycie w § 1 pkt 10, § 2 pkt 11, § 3, § 5 pkt 6, § 6 pkt 4, § 7 pkt 1,3 i 4, § 8 pkt 2, 3, 7 oraz § 9 Regulaminu pojęcia "Administratora", nie oznacza, że lokalny prawodawca naruszył kompetencje burmistrza jako organu upoważnionego zgodnie z art. 2 ust. 1 u.c.c.z. do zarządzania cmentarzem. Powyższa okoliczność jest ściśle związana z uprawnieniem Rady do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Charakter cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej nie budzi wątpliwości. W orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się jednolicie, że przez pojęcie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" należy rozumieć ogólne wytyczne, czyli reguły zachowania się, kierowane do osób, które przebywają na tych terenach lub w tych obiektach. Istotą zapisów § 1 pkt 10, § 2 pkt 11, § 3, § 5 pkt 6, § 6 pkt 4, § 7 pkt 1,3 i 4, § 8 pkt 2, 3, 7 oraz § 9 Regulaminu jest wskazanie potencjalnym osobom korzystającym z cmentarza, że na:

a) zorganizowanie pogrzebu w innych dniach i godzinach niż wynikających z § 1 ust. 9 (§ 1 pkt 10),

b) wykorzystanie grobu murowanego rodzinnego do każdego następnego pochowania (§ 2 pkt 11)

c) obsadzenie otoczenia grobu materiałem roślinnym (§ 5 pkt 6)

d) usunięcie drzewa z terenu cmentarza (§ 6 pkt 4)

- muszą każdorazowo uzyskać zgodę od podmiotu administrującego cmentarzem.

Z kolei § 7 pkt 1, 3 i 4 oraz § 8 pkt 2, 3 i 7 Regulaminu dotyczą zasad prowadzenia robót budowlanych na terenie cmentarza, które w celu ich wykonania wymagają zgłoszenia Administratorowi, zaś w § 9 określono, że niniejszy regulamin dostępny jest w siedzibie Administratora cmentarza, w budynku mieszczącym się na terenie Cmentarza Komunalnego przy ul. Lubelskiej, na stronach internetowych....".

Powyższe regulacje są skierowane do osób korzystających z cmentarza, dotyczą ogólnych reguł zachowania się tych osób na jego terenie, a w związku z tym mieszczą się w pojęciu "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Nie można uznać, że Rada narzuca Administratorowi zarządzanie cmentarzem, pozbawiając tym samym podmiot określony w art. 2 ust. 1 u.c.c.z. jego uprawnień. Rada bowiem nie określa kto ma być Administratorem co w świetle art. 2 ust. 1 u.c.c.z. pozwala na stwierdzenie, że tym podmiotem może być zarówno sam zarządzający jak i inny wskazany przez niego podmiot.

Sąd nie znalazł również podstaw do stwierdzenia nieważności § 1 pkt 5, 6 i 7 oraz § 6 pkt 2 i 3 Regulaminu.

Reguły ustanowione powołanymi przepisami, informujące, że:

- osoby przebywające na terenie cmentarza obowiązane są do zachowania ciszy, powagi i szacunku należnym zmarłym, dbania o porządek i czystość na odwiedzanych grobach oraz w ich otoczeniu (pkt 5);

- przebywanie na terenie cmentarza dzieci w wieku przedszkolnym i wczesnoszkolnym dozwolone jest wyłącznie pod opieką osób dorosłych (pkt 6);

- wskazujące jako bezwzględnie niedozwolone na terenie cmentarza: wprowadzanie zwierząt (za wyjątkiem psów – przewodników osób niepełnosprawnych), wkopywanie (betonowanie) ławek w ciągach komunikacyjnych, poruszanie się rowerami i motocyklami, szlifowanie nagrobków metoda mechaniczną wytwarzającą duże zapylenie bez zabezpieczenia otaczających grobów, prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej czy zarobkowej, przenoszenie lub zabieranie z cmentarza wszelkich elementów jego wystroju, prowadzenie jakichkolwiek działań reklamowych i marketingowych, umieszczanie reklam i wykładanie wizytówek, wyrzucanie śmieci w miejsca do tego nie przeznaczone, wrzucanie do kontenerów na śmieci gruzu, piasku, drzew i krzewów (pkt 7);

niewątpliwie częściowo, albo nawet całkowicie, były i są objęte zakresem regulacji prawnej takich aktów prawnych, jak ustawa z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2019, poz. 2277 ze zm.), ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. 2020. 1444) czy ustawa z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń (Dz.U. 2019, poz. 821 ze zm.).

W ocenie Sądu wprowadzenie wymienionych powyżej zakazów w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie nosi jednak cech naruszenia prawa oraz nie stanowi o istotnej ingerencji w regulację ustawową, co miałoby uzasadniać stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów.

Okoliczność, że w regulaminie Cmentarza Komunalnego w Sandomierzu zamieszczono zapisy o tożsamym lub częściowo tożsamym zakresie odniesienia, co zakazy unormowane w powołanych powyżej ustawach, nie ma tylko znaczenia informacyjnego. Kwestionowana regulacja niesie ze sobą nową wartość normatywną, która polega na tym, że poza sankcjami ustawowymi do czynów zabronionych na mocy przepisów ustawowych przypisana zostaje także sankcja prawa miejscowego obejmująca niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania z obiektu użyteczności publicznej, a wynikająca ze specyfiki i szczególnego charakteru cmentarza.

Powiązanie wskazanej sankcji prawa miejscowego z zachowaniami, które całkowicie lub częściowo zostały zabronione regulacją ustawową mieści się w granicach ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Tym samym nie narusza kompetencji organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do wymienionych obiektów norm i zasad prawidłowego zachowania się określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Za całkowicie chybione Sąd uznał zarzuty skargi wskazujące, że delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 oraz 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, nie upoważnia do formułowania w regulaminach cmentarzy zapisów zakazujących przebywania dzieci w wieku przedszkolnym i wczesnoszkolnym wyłącznie pod opieką osób starszych.

Zgodnie z art. 31 Konstytucji, wolność człowieka podlega ochronie prawnej (ust. 1); Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (ust. 3).

Z kolei stosownie do art. 52 ust. 1 Konstytucji, każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Według art. 52 ust. 3 Konstytucji, wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie.

Zdaniem Sądu o naruszeniu tych przepisów można by mówić tylko wówczas, gdyby Konstytucja gwarantowała każdemu, bez względu na jego wiek, prawo swobodnego poruszania się oraz przebywania we wszystkich miejscach. Tymczasem Konstytucja wyraźnie dopuszcza możliwość ograniczenia wolności poruszania się na terytorium kraju. Istnieje zatem możliwość ingerencji w konstytucyjne prawo poruszania się o ile jest to uzasadnione. Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 92 zapewnia dziecku pozostawanie aż do pełnoletności pod władzą rodzicielską, która m.in. obejmuje obowiązek pieczy nad dzieckiem (art. 95 § 1, art. 96 k.r.o.). W tym kontekście należy również podkreślić, że Konstytucja w art. 72 gwarantuje ochronę praw dziecka, w szczególności z ust. 2 wynika, że dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych.

Konieczność zapewnienia dziecku opieki i pieczy, aż do momentu pełnoletności znajduje wyraz we wprowadzonym do Regulaminu wymogu, aby dzieci w wieku przedszkolnym i wczesnoszkolnym przebywały na cmentarzu wyłącznie pod opieką dorosłych. Takie stanowisko uzasadnia nie tylko potrzeba zachowania ciszy i spokoju osobom odwiedzającym groby, ale chodzi też o zapewnienie bezpieczeństwa dzieciom z uwagi na palące się znicze.

Z podniesionych wyżej względów, wbrew twierdzeniom autora skargi, zapisy § 1 pkt 5, 6 i 7 oraz § 6 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały Rady Miasta Sandomierza z dnia 30 maja 2018 roku Nr LIX/773/2018 w żadnym zakresie nie powielają wskazanych w skardze regulacji ustawowych, lecz uzupełniają regulację ustawową w sposób konieczny dla utrzymania porządku w zakresie korzystania z obiektu użyteczności publicznej.

W tym stanie rzeczy, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały – jej załącznika – w zakresie opisanym w sentencji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałej części, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.