Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1160/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Marek Stojanowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 22/06 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Sekretarza Stanu- I Zastępcy Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podwyższenia dodatku do uposażenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 22/06 po rozpoznaniu skargi Z. P. wniesionej na decyzję Sekretarza Stanu – I Zastępcy Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podwyższenia dodatku do uposażenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Sekretarz Stanu – I Zastępca Ministra Obrony Narodowej po rozpoznaniu odwołania Z. P. od decyzji Dyrektora Departamentu Infrastruktury z dnia [...] nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie podwyższenia mu dodatku specjalnego o 10% kwoty uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego od dnia 1 listopada 2002 r. do dnia 31 stycznia 2003 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Szef Rejonowego Zarządu Infrastruktury (RZI) w [...] na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 i § 5 ust. 1 pkt 2, § 11 pkt 4, § 31 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy (Dz.U. Nr 90, poz. 1005, ze zm.) podwyższył mjr Z. P. dodatek specjalny o 10% kwoty uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego od dnia 1 listopada 2002 r. do dnia 31 stycznia 2003 r. W powołanej decyzji wskazano, że w związku z rozformowaniem Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] z dniem 31 grudnia 2002 r. zaistniała konieczność podjęcia szeregu czynności związanych z likwidacją zakładu pracy, które będą wymagały dodatkowego nakładu pracy ze strony żołnierzy zawodowych. Ponadto, że większość tych czynności będzie wykonywana w listopadzie i grudniu 2002 r.

Dyrektor Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 163 K.p.a. w zw. z art. 36 ustawy o uposażeniu żołnierzy oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy, zmienił decyzję wcześniejszą w ten sposób, że określił datę końcową dodatku na dzień 31 grudnia 2002 r. Decyzją z dnia [...] Sekretarz Stanu – I Zastępca Ministra Obrony Narodowej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie.

Następnie Dyrektor Departamentu Infrastruktury decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Szefa RZI w [...] z dnia [...] nr [...] w części przyznającej podwyższony dodatek specjalny za miesiąc styczeń 2003 r., uzasadniając powyższe stanowisko tym, że żołnierz zaprzestał wykonywania zadań, za które przyznano mu podwyższony dodatek specjalny z chwilą likwidacji RZI, to jest z dniem 31 grudnia 2002 r. Sekretarz Stanu – I Zastępca Ministra Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania wydał w dniu [...] decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia wymienionemu organowi. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji.

Dyrektor Departamentu Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność decyzji Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury (RZI) w [...] z dnia [...] nr [...]. Organ wskazał, że przyznanie Z. P. podwyższonego dodatku specjalnego na okres przypadający po rozformowaniu RZI naruszało postanowienia rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy oraz nie wyjaśniało zakresu jego obowiązków po dniu 1 stycznia 2003 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ wskazał, że brak jest podstaw do wypłaty żołnierzowi podwyższonego dodatku specjalnego po rozformowaniu jednostki, tj. dnia 31 grudnia 2002 r. Wyjaśnił także, że czynności wykonywane przez odwołującego się po tej dacie, tj. po dniu 1 stycznia 2003 r. nie stanowiły czynności dodatkowych, gdyż żołnierz wykonywał nieliczne dodatkowe czynności, które miały charakter jedynych. Zatem nie występowała sytuacja dodatkowego obciążania żołnierza.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sekretarz Stanu – I Zastępca Ministra Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga Z. P. zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, będącą skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Dopuszczalność wzruszenia decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. zapewnia trwałość tych decyzji i stanowi gwarancje pewności obrotu prawnego (art. 16 K.p.a.). Od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Jednak takie wzruszenie ostatecznej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności może nastąpić tylko w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Postępowanie takie może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony postanowieniem lub zawiadomieniem o wszczęciu takiego postępowania.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Sekretarz Stanu – I Zastępca Ministra Obrony Narodowej nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podwyższeniu dodatku specjalnego o 10% kwoty uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego od dnia 1 listopada 2002 r. do dnia 31 stycznia 2003 r. Niespełnione więc zostały warunki określone w art. 157 § 2 K.p.a.

Zdaniem Sądu dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przesłanki nieważności – badane merytorycznie, to organ wydaje na podstawie art. 158 K.p.a. decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji. O tym czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziane w art. 156 § 1 K.p.a. organ może zdecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania.

Niezależnie od powyższego, punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156–158 K.p.a. jest stan rzeczy w chwili jej wydania.

Sąd Wojewódzki wskazał, że materialną podstawą rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej, której nieważność stwierdził organ stanowił przepis § 31 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy. Z dyspozycji ust. 3 powołanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ocenianej decyzji wynika, że przysługujący żołnierzowi zawodowemu dodatek specjalny może być podwyższony w związku z powierzeniem żołnierzowi zawodowemu nowych lub dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności i odpowiedzialności albo obowiązków wykraczających poza zwykłe obowiązki służbowe, za które żołnierzom nie przysługuje dodatkowe wynagrodzenie. W takim przypadku zwiększenie dodatku specjalnego nie może przekroczyć kwoty stanowiącej 10% uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego przysługującego żołnierzowi. Zwiększenie tego dodatku przyznaje się na czas określony, w granicach posiadanych na ten cel środków finansowych. Wysokość przeznaczonego dodatku uzależnia się od charakteru i zakresu powierzonych zadań oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez żołnierza kwalifikacji zawodowych i specjalistycznych (ust. 4).

W ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest przesłanki, która dawałaby podstawę do stwierdzenia rażącej wadliwości decyzji z dnia [...] nr [...], bowiem z uzasadnienia decyzji wynika, że upoważniony do zwiększenia dodatku organ przewidywał, iż we wskazanym przedziale czasowym skarżący będzie wykonywał zadania uprawniające do dodatku, o którym mowa w § 31 powołanego rozporządzenia. Sąd podkreślił przy tym, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie kwestionuje przyznanego kwestionowaną decyzją dodatku za miesiąc listopad i grudzień 2002 r.

Zgodnie z brzmieniem przepisu § 31 ust. 5 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy w brzmieniu obowiązującym w czasie pobierania dodatku, zwiększenie dodatku, o którym mowa w ust. 3, nie przysługuje w razie ustania przesłanek, które uzasadniały jego przyznanie albo może być obniżone w razie niewywiązywania się żołnierza z nowych lub dodatkowych zadań lub obowiązków (ust. 5).

Sąd podniósł, że w § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewidziano organy właściwe do wydania decyzji w sprawie zarówno wstrzymania, obniżania, jak również przyznania i podwyższania dodatków (o ile dalsze przepisy rozporządzenia nie stanowią inaczej). I tak: 1) dyrektor departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwy w sprawach kadr wydaje przedmiotowe decyzje: a) w stosunku do żołnierza podległego bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej, b) w stosunku do żołnierza pełniącego służbę na stanowisku w jednostce organizacyjnej poza resortem obrony narodowej – na wniosek kierownika, dyrektora lub szefa instytucji obrony cywilnej; 2) dowódca jednostki wojskowej zajmujący stanowisko o stopniu etatowym co najmniej podpułkownika (komandora, porucznika) – w stosunku do żołnierza pełniącego służbę w podległej mu jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy; 3) bezpośredni przełożony dowódcy jednostki wojskowej – w stosunku do tego dowódcy i jego zastępcy oraz żołnierza pełniącego służbę w jednostce wojskowej, której dowódca zajmuje stanowisko o stopniu etatowym niższym niż określony w pkt 2.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ stwierdzając w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważność decyzji z dnia [...] o podwyższeniu Z. P. dodatku specjalnego o 10% kwoty uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego od dnia 1 listopada 2002 r. do dnia 31 stycznia 2003 r. wadliwie uznał, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących jego podstawę prawną.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie § 31 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy polegającego na przyjęciu, że przyznanie żołnierzowi zawodowemu podwyższonego dodatku specjalnego za zwiększone obowiązki służbowe w okresie po rozwiązaniu jednostki, w której pełnił on służbę, tj. w okresie kiedy one już nie występowały, nie stanowi rażącego naruszenia powołanych przepisów rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Dyrektor Departamentu Infrastruktury wszczynając postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Szefa RZI i nie powiadamiając o tym Z. P. nie uniemożliwił skarżącemu udziału w postępowaniu i ochrony jego interesów. Organ wskazał, że w myśl postanowień § 31 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia żołnierzowi niewymienionemu w pkt 1–6 przysługiwał dodatek specjalny w wysokości 27% kwoty należnego uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego. Powyższy dodatek mógł być podwyższony przez uprawnionego przełożonego w przypadku powierzenia żołnierzowi zawodowemu nowych lub dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności i odpowiedzialności albo obowiązków wykraczających poza zwykłe obowiązki służbowe, za które nie przysługuje dodatkowe wynagrodzenie. Zwiększenie dodatku specjalnego w takiej sytuacji nie mogło przekroczyć kwoty stanowiącej 10% uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego żołnierza. Zgodnie z § 31 ust. 4 rozporządzenia zwiększenia dodatku można było dokonać na czas określony, zaś zgodnie z § 31 ust. 5 rozporządzenia zwiększenie dodatku nie przysługiwało w razie ustania przesłanek, które uzasadniały jego przyznanie. W przedmiotowej sprawie, wobec realizacji decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] o rozformowaniu z dniem 31 grudnia 2002 r. RZI w [...], mogły powstać okoliczności obciążenia stanu osobowego tej instytucji dodatkowymi obowiązkami związanymi z faktem likwidacji jednostki. Szef RZI w [...] uprawniony był na podstawie § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia do przyznania skarżącemu podwyższonego dodatku specjalnego na okres wykonywania dodatkowych obowiązków, jednakże na okres nie dłuższy niż na czas funkcjonowania jednostki.

Zdaniem organu w sprawie doszło do naruszenia postanowień § 31 ust. 3 i 5 powołanego rozporządzenia, bowiem po likwidacji jednostki skarżący nie wykonywał już dodatkowych obowiązków i wobec tego nie przysługiwało mu zwiększenie dodatku. W związku z powyższym decyzja przyznająca Z. P. dodatek podwyższony na okres po dniu 31 grudnia 2002 r. stanowi zaprzeczenie stanu prawnego określonego przepisami § 31 ust. 3 i 5 powołanego rozporządzenia, zaś naruszenie to ma szczególnie duży ciężar gatunkowy, gdyż przyznany podwyższony dodatek specjalny po 31 grudnia 2002 r. będzie w sposób nieuzasadniony stanowił podstawę wysokości przyznanego skarżącemu świadczenia emerytalnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją umożliwiającą usunięcie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Charakter tych wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. powoduje, że dotknięta nimi decyzja jest nieważna od chwili jej wydania ex tunc. Skarżący stoi na stanowisku, że decyzja Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] z [...] wydana została, czego nie zauważył Sąd I instancji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W orzecznictwie sądowym w ostatnich latach, po okresie pewnych rozbieżności, wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Żadnej z cech rażącego naruszenia prawa nie można przypisać decyzji Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] z [...]. Wydana została ona na podstawie § 31 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy (Dz.U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.). Przysługujący w oparciu o te przepisy podwyższony dodatek specjalny przyznany został skarżącemu na 3 miesiące od 1 listopada 2002 r. do 31 stycznia 2003 r. Okoliczność, że jednostka, w której skarżący wykonywał dodatkowe zadania została rozformowana z dniem 31 grudnia 2002 r. sama przez się nie przesądzała, że skarżący, pełniąc obowiązki głównego księgowego, po wskazanej dacie nie mógł jeszcze wykonywać dodatkowe zadania związane z jej rozformowaniem. Okoliczność, iż jak twierdzi się w skardze kasacyjnej wykonywał on już tylko owe dodatkowe zadania, bez zadań dotychczasowych sama przez się nie może przesądzać o tym, iż decyzja z [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wada nieważności musi istnieć bowiem w dacie wydawania decyzji, co do której istnieje prawdopodobieństwo, że dotknięta jest właśnie tą wadą.

Okoliczność, że podwyższony dodatek będzie stanowił podstawę wysokości przyznanego skarżącemu świadczenia emerytalnego nie może mieć w sprawie żadnego znaczenia.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.