Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2218/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 133 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 27 par. 1, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej a.M., K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1400/16 w sprawie ze skargi A.M., K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z 9 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 1400/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. M. i K. K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej: SKO lub Kolegium) z [...] października 2016 r. nr [...]. Decyzją tą Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] lipca 2016 r. określającą skarżącym należną do zwrotu wysokość dotacji przyznanej w 2013 r. na prowadzenie przedszkola niepublicznego [P.] w T. pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 18 498,63 zł wraz z odsetkami oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 49 151,93 zł wraz z odsetkami. SKO orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że określiło należną do zwrotu wysokość dotacji przyznanej w 2013 r. na prowadzenie Przedszkola Niepublicznego [P.] w T.: pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 18.498,63 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] lipca 2015 r. oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 48 317,74 zł. Określiło też odsetki. Decyzja dotyczyła dotacji pobranej w nadmiernej wysokości - związanej z liczbą uczniów przedszkola oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W ramach tej drugiej wyróżniono: wydatki na utrzymanie samochodów, taksę notarialną, wydatki na wynagrodzenie pracownika, wydatki na zakup rzeczy, których brak jest na stanie przedszkola; wydatki na zakup rzeczy, których okazania odmówiono podczas kontroli. Kolegium za podstawowy dowód w sprawie przyjęło protokół kontroli argumentując, że nie było dowodów wskazywanych przez skarżących, które miałyby obalić ustalenia kontrolne.

Jako podstawę prawną decyzji SKO wskazało art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2015 poz. 2156, dalej: ustawa o systemie oświaty lub uso) oraz art. 60, art. 67, art. 152, art. 252 ust. 1 w zw. z art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2013 poz. 885 ze zmianami, dalej: ustawa o finansach publicznych).

II

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. M. i K. K. zarzucili:

- naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zmianami, dalej: kpa), gdyż sprawę rozstrzygał skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który przedmiotową kwestią zajmował się na poprzednim etapie postępowania;

- naruszenie art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, poprzez jego nienależyte zastosowanie, co skutkowało wydaniem decyzji o zwrocie pobranej dotacji;

- naruszenie art. 124 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędną interpretację tj. uznanie, że spożytkowanie dotacji na cele ujawnione w zaskarżonej decyzji nie wypełnia przesłanek ujętych w ustawie;

- naruszenia art. 7 i art. 77 kpa poprzez oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym;

- naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania i prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

- naruszenie art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który budzi u skarżących poważne zastrzeżenia – przerzucanie na skarżących obowiązków w zakresie dokładnego zbadania i uprawdopodobnienia stanu faktycznego.

III

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej: ppsa).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem wszelkich zasad wynikających z przepisów kpa. Organy orzekające zgromadziły pełny materiał dowodowy i dokonały jego oceny w sposób rzetelny i wyczerpujący w zgodzie z zasadą wynikającą z art. 80 kpa, a wyniki tej oceny znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 kpa. Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa przez rozstrzyganie sprawy przez skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., który przedmiotową sprawą zajmował się na poprzednim etapie postępowania. Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. W kontrolowanej przez Sąd sprawie członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. brali udział w rozstrzygnięciu sprawy jedynie jako członkowie organu odwoławczego (na poziomie drugiej instancji), nie uczestniczyli natomiast w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa poprzez brak zawiadomienia skarżących o zakończeniu postępowania i prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że samo naruszenie art. 10 kpa nie może automatycznie przesądzać o jego skuteczności. Skarżący nie wskazali w skardze żadnych czynności, których mogliby dokonać przed organami administracji, gdyby zostali zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Tym bardziej, że w postępowaniu przed organem odwoławczym nie było przeprowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe. Natomiast w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skarżący przed wydaniem decyzji pismem zostali zawiadomieni o wyznaczeniu 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego w sprawie i zgłoszenia żądań.

Odnosząc się do meritum sprawy Sąd I instancji wskazał na przepisy art. 90 ust. 1 i art. 90 ust. 2b i ust. 3d ustawy o systemie oświaty oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenia w zakresie dotacji w części pobranej w nadmiernej wysokości. Oparte były na podstawie obowiązujących w przedszkolu zapisów wynikających ze statutu. Oceny zgodności liczby przedszkolaków wykazywanej w informacjach przekazanych do Urzędu Miasta T. ze stanem faktycznym dokonano w oparciu o analizę kart zgłoszeń, księgi ewidencji dzieci oraz dzienników lekcyjnych na rok szkolny 2012/2013. Powoływane w skardze wyjaśnienia skarżących co do tej kwestii nie zostały poparte żadnymi dowodami. Nie znalazły też potwierdzenia w protokole kontroli, a skarżący odmówili podpisania tego protokołu. W odpowiedzi na pismo Prezydenta T. z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżący tylko ogólnikowo odnieśli się do tej kwestii. W toku postępowania skarżący nie podważyli w sposób konkretny i wiarygodny ustaleń organów co do tego, że dotacja przyznana w 2013 r. dla przedszkola pobrana została w nadmiernej wysokości z uwagi na zawyżenie liczby uczniów (przedszkolaków) wykazanej w informacjach przekazanych organowi.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3d uso Sąd I instancji uznał, że przytoczenie treści tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2014 r. nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zawarte w art. 90 ust. 3d uso w brzmieniu obowiązującym w 2013 r. pojęcie "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" rozumiane winno być wąsko. Dotacja ta została udzielona niepublicznemu przedszkolu by mogło ono pokryć swoje wydatki bieżące ale tylko te, które są przeznaczone na realizację zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Nie wszystkie wydatki bieżące w rozumieniu art. 124 ustawy o finansach publicznych mogą być sfinansowane z dotacji przyznanej przedszkolu. Zestawienie przepisów art. 90 ust. 2b i art. 90 ust. 3d uso prowadzi do wniosku, że dotacja może być przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania w odniesieniu do dziecka będącego uczniem/przedszkolakiem/wychowankiem. Celem dotacji nie jest dofinansowywanie realizacji zadań organu prowadzącego przedszkole (właściciela), lecz dofinansowywanie zadań przedszkola w zakresie wskazanym w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Co więcej, zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty ostatecznym "beneficjentem" dotacji ma być uczeń (przedszkolak), wobec którego przedszkole realizuje funkcje kształcenia, wychowania i opieki.

W ocenie Sądu I instancji zasadnie wyłączono z katalogu wydatków, o których mowa w art. 90 ust. 3d uso: 1) wydatki na utrzymanie samochodów, taksę notarialną, (2) wydatki na wynagrodzenie pracownika (konserwatora), (3) wydatki na zakup rzeczy, których nie było na stanie przedszkola podczas kontroli, (4) wydatki na zakup rzeczy, których okazania odmówiono podczas kontroli. Wydatki takie powinny być pokrywane ze środków własnych skarżących, gdyż odnoszą się one do zadań, które spoczywały na podmiocie prowadzącym przedszkole, o których mowa w art. 5 ust. 7 uso. Z tego przepisu wynika, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut skargi dotyczący tego, że organ bezzasadnie odrzucił faktycznie poniesione koszty utrzymania samochodu. Skarżący nie wykazali bowiem, że wydatek na utrzymanie samochodu został poniesiony na realizację zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Powyższe dotyczy również wydatków związanych z zatrudnieniem konserwatora (jego wynagrodzenia), szczególnie w sytuacji, gdy jak wynikało z bezspornych ustaleń, w przedmiotowej placówce wykonywał obowiązki jedynie przez dwa dni w tygodniu, a w pozostałe dni świadczył pracę w R. i K., a skarżący w rozliczeniu dotacji wykazali całość wynagrodzenia. Sąd I instancji wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, zgodnie z którym wydatki podmiotu prowadzącego przedszkole, niebędącego jednocześnie kadrą nauczycielską, nie mogą być finansowane z dotacji, gdyż nie mieszczą się one w zadaniach szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wydatków na zakup składników majątku, których w czasie kontroli nie było na stanie, jak również wydatków na zakup składników majątkowych, których okazania kontrolującym odmówiono w czasie kontroli, Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 90 ust. 3f uso osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, oraz ich weryfikacji. Musi temu odpowiadać obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Zatem obowiązkiem skarżących było umożliwienie kontrolującym sprawdzenie, na zakup jakich składników majątkowych zostały wydatkowane środki z przyznanej dotacji oraz czy powyższe przedmioty znajdują się na terenie przedszkola i służą celom określonym w art. 90 ust. 3d uso. Zakupione składniki majątkowe powinny być ogólnodostępne i służyć prowadzonej działalności. Ponieważ szereg przedmiotów zakupionych z dotacji oświatowej nie znajdowało się na terenie przedszkola, zasadny był wniosek, że de facto powyższe rzeczy nie służyły przedszkolu i przede wszystkim przedszkolakom, a służyły samym skarżącym bądź ich innym placówkom. Skarżący nie zrealizowali w tym zakresie obowiązku współdziałania z kontrolującymi. Protokół kontroli nie został podpisany, odmówiono złożenia pisemnych wyjaśnień i zastrzeżeń do protokołu. Dopiero na kolejnym etapie postępowania skarżący podjęli próbę obrony swojego stanowiska poprzez tłumaczenie, że wszystkie nieokazane rzeczy znajdowały się w magazynach i mogły zostać przywiezione na kolejny dzień. W ocenie Sądu wyjaśnienia takie były niewiarygodne, chociażby z tego powodu, że kontrola była przeprowadzana w dniach od [...] czerwca do [...] sierpnia 2014 r., a więc skarżący mieli dostateczną ilość czasu, aby dostarczyć przedmiotowe składniki majątkowe z magazynu do przedszkola.

III

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną na omówiony wyrok, zaskarżając go w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (a w razie stwierdzenia istnienia przesłanek o których mowa w art. 188 ppsa, merytoryczne rozpoznanie skargi i orzeczenie o braku podstaw do żądania zwrotu wypłaconej dotacji). Wnieśli też o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. naruszenie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 poz. 1066, dalej: pusa) - art. 1 § 1 i 2 oraz naruszenie art. 3, art. 141 § 4, art. 145, art. 151 ppsa w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 kpa ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który przedmiotową kwestią zajmował się na poprzednim etapie postępowania;

2. naruszenie art. 151 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 90 ust. 3d uso poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało wydaniem decyzji o zwrocie pobranej dotacji;

3. naruszenie art. 151 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt l lit. c ppsa - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 124 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędną interpretację tj. uznanie, że spożytkowanie dotacji na cele ujawnione w zaskarżonej decyzji nie wypełnia przesłanek ujętych w ustawie;

4. naruszenie przepisów pusa (art.1 § 1 i 2) oraz naruszenie art. 3, art. 141 § 4, art. 145, art. 151 ppsa w związku z art. 7 i 77 kpa poprzez oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym;

5. naruszenie art. 133 § 1 ppsa poprzez przyjęcie dla potrzeb wydawanego orzeczenia stanu faktycznego nie do końca wyjaśnionego, co miało oczywisty wpływ na wynik przedmiotowego postępowania;

6. naruszenie art. 141 § 4 ppsa, polegające na przyjęciu dla potrzeb wydawanego orzeczenia stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym, co miało oczywisty wpływ na wynik przedmiotowego postępowania;

7. naruszenie art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3, art. 141 § 4, art, 145, art. 151 ppsa w związku z art. 10 § 1 kpa poprzez autorytarne stwierdzenie, że brak zawiadomienia skarżących o zakończeniu postępowania i prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie uniemożliwił skarżącym dokonania określonych istotnych czynności procesowych;

8. naruszenie art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3, art. 141 § 4, art. 145, art. 151 ppsa w związku z art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który budzi u skarżących poważne zastrzeżenia - przerzucanie na skarżących obowiązków w zakresie dokładnego zbadania i uprawdopodobnienia stanu faktycznego.

Skarżący nie żądali rozpoznania sprawy na rozprawie.

Uzasadniając zarzut dotyczący rozpoznania sprawy dwukrotnie przez ten sam skład SKO autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 marca 2013 r. II SA/Bk 978/12 (który został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 listopada 2014 r sygn. akt II OSK 1736/13). W uzasadnieniu zarzucił też zastosowanie przepisu art. 90 ust. 2b uso według stanu, który nie miał dla przedmiotowej sprawy zastosowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 kpa skarżący wskazali, że mając informację w zakresie tego, że organ nie zamierza przesłuchać ich jako strony postępowania, składaliby w tym zakresie dodatkowe wnioski oraz wyjaśnienia.

Uzasadniając zarzuty dotyczące wadliwego rozpoznania charakteru przedmiotowych dotacji, autor skargi kasacyjnej wywodził, że w ramach dofinansowania realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki mieści się praktycznie cała podstawowa działalność szkoły lub placówki.

Zdaniem skarżących nie mieli oni obowiązku przechowywania w przedszkolu przedmiotów, których zakup sfinansowano z dotacji, a tylko dokumentację tego dotyczącą. Tym samym podstawą do kontroli nie mogły być określone ruchomości, a jedynie dokumenty potwierdzające ich nabycie. W ich ocenie wola okazania ruchomości wynikała z ich wewnętrznego protokołu dostarczonego organowi pismem z [...] stycznia 2014 r.

W odniesieniu do wydatków na zatrudnienie konserwatora skarżący wywodzili, że wydatki te mieszczą się w dyspozycji art. 90 ust. 3d uso, bo są związane z bieżącą działalnością placówki w zakresie realizacji jej zadań wskazanych w tym przepisie. Konserwator musiał wykonywać niektóre roboty dla przedszkola w magazynie w K., bo tam było to technicznie możliwe. W R. natomiast konserwator wykonywał zamówienia w postaci zakupów dla przedszkola w T..

Uzasadniając zarzuty związane z zakwestionowaniem kwoty wydatkowanej na paliwo skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2015 r. I SA/Bd 619/15 VII.

Na końcu uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, że zarówno organ jak i Sąd I instancji nie wyjaśniają, jak A. M. i K. K. przekazaną dotację mieliby zwrócić.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 zdanie pierwsze ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Powołana regulacja prawna wskazuje, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach podstaw kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie nie precyzuje, na której z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa została oparta. Treść poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje jednak, że zarzuty te dotyczą przede wszystkim przepisów postępowania. Jedynie w zarzucie 2 skargi wskazano na naruszenie art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię, a w zarzucie 3 wskazano na naruszenie art. 124 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną interpretację. Te dwa ostatnie zarzuty powiązano jednak z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa. Ten ostatni przepis dotyczy uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia art. 3, art. 141 § 4, art. 145 i art. 151 ppsa w związku z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa. W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało dwukrotnie: decyzją z 31 maja 2016 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji, natomiast decyzją z [...] października 2016 r. (będącą przedmiotem wyroku Sądu I instancji zaskarżonego skargą kasacyjną w sprawie niniejszej) uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło reformatoryjnie o określeniu należnej do zwrotu wysokości dotacji. W obu składach SKO występowały dwukrotnie dwie te same osoby. Nie stanowiło to jednak powodu do wyłączenia tych osób na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 ppsa w zw. z art. 27 § 1 kpa. Jak wskazywał już niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, sam fakt brania udziału w wydaniu decyzji kasacyjnej podjętej w trybie art. 138 § 2 kpa, która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego nie rodzi na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa obowiązku wyłączenia z mocy prawa członka samorządowego kolegium odwoławczego przy kolejnym rozpoznawaniu odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji wydanej na skutek wcześniejszej decyzji kasacyjnej (porównaj: wyroki NSA: z 13 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 96/13, z 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 493/13, z 4 listopada 2014 sygn. akt II OSK 1736/13 – publikowane na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Zarzut naruszenia art. 151 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa powiązany z zarzutem naruszenia art. 90 ust. 3d uso został sformułowany nieprawidłowo, gdyż zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 90 ust. 3d uso) nie powinien być powiązany z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Jednak ze względu na uzasadnienie tego zarzutu jako zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się i do tego zarzutu, zwłaszcza że art. 90 ust. 3d uso miał podstawowe zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.) dotacje, takie jak w przedmiotowej sprawie, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Powołany przepis został dodany na mocy art. 1 pkt 38 lit. e) ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 56 poz. 458) i obowiązywał od dnia 22 kwietnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. (zmieniony na podstawie art.1 pkt 20 lit. e) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych ustaw – Dz.U. 2013 poz. 827) i z uwagi na to, że wprowadził unormowanie, że dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, nie jest już uprawnione twierdzenie, że omawiane dotacje mają wyłącznie charakter podmiotowy, gdyż mają charakter podmiotowo – celowy (por. wyroki NSA: z 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13, z 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1380/15 - publ. strona internetowa www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nowelizacja ta jednoznacznie wskazała cel, na jaki mogą być przeznaczone omawiane dotacje dla szkół, przedszkoli niepublicznych. Wobec tego beneficjent może dotację przeznaczyć tylko na cele wskazane w art. 90 ust. 3d uso. Nie można z tej dotacji ponosić wydatków pośrednio związanych z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. Dotacja ma służyć subwencjonowaniu szkoły (również przedszkola), realizującej cel, o którym mowa w art. 90 ust. 3d uso, nie zaś podmiotu tę szkołę prowadzącego. Podmiot prowadzący szkołę, podejmując działalność z własnej inicjatywy musi się liczyć, tak jak każdy inny przedsiębiorca, z kosztami prowadzonej działalności gospodarczej. Jednakże, z uwagi na przedmiot tej działalności na zasadzie przywileju korzysta w trybie art. 90 ust. 3d uso ze wspomagania funduszami publicznymi. Rodzi to z drugiej strony obowiązek dokonania przez podmiot prowadzący szkołę niepubliczną rozliczenia przyznanej mu dotacji. Środki te podlegają bowiem kontroli jako pochodzące z budżetu publicznego, zatem ich wydatkowanie jest ograniczone przepisami prawa, co nie jest równoznaczne ze stosowaniem tych samych reguł w gospodarowaniu nimi i rozumieniu bieżących wydatków właściwym dla podmiotów publicznych. Wobec jednoznacznie wskazanego przez ustawodawcę celu, na jaki mogą być przeznaczone omawiane dotacje – nie każdy wydatek poniesiony na sfinansowanie realizacji zadań placówki uznać należy za wykorzystany zgodnie z jej przeznaczeniem, ale wyłącznie taki, który mieści się w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i o ile ma charakter wydatku bieżącego, teraźniejszego, związanego z chwilą rozdysponowania środków. To na korzystającym z dotacji spoczywa obowiązek wykazania powiązania wydatku z realizacją celów wskazanych w art. 90 ust. 3d uso. Nowelizacja ustawy o systemie oświaty wprowadzająca zmianę art. 90 ust. 3d uso z dniem 1 stycznia 2014 r. nie spowodowała mającej znaczenie w sprawie niniejszej zmiany tego przepisu, a więc nawet odwoływanie się do treści tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r. w realiach niniejszej sprawy nie powodowało wadliwości decyzji czy wyroku Sądu I instancji. Nowelizacja ta precyzowała rodzaj wydatków bieżących, na które może być przeznaczona dotacja oraz wprowadzała możliwość sfinansowania z dotacji zakupu środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych. Jednak nie zmieniała tego, że z dotacji mogą być finansowane jedynie wydatki bieżące na dofinansowanie realizacji zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Tak więc przepis art. 90 ust. 3d uso został właściwe zinterpretowany przez Sąd I instancji. Trafnie też Sąd ten uznał, że przytoczenie przez organ odwoławczy treści art. 90 ust. 3d uso w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014 r. nie stanowiło podstawy do uchylenia decyzji SKO. Przy tak dokonanej prawidłowej wykładni art. 90 ust. 3d uso prawidłowo Sąd I instancji uznał, że wydatki na paliwo, taksę notarialną, zatrudnienie konserwatora nie mogły być sfinansowane z dotacji, bowiem skarżący nie wykazali, że wydatki te zostały poniesione na realizację zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Należy tu zauważyć, że Sąd I instancji a priori nie wykluczył co do zasady możliwości uznania takich wydatków za poniesione na realizację zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a wskazał na niewykazanie tego przez skarżących.

Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 124 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych jest całkowicie bezpodstawny. Przede wszystkim uzasadnieniem zarzutu naruszenia przepisów postępowania co do zasady nie powinien być zarzut błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego. Dodatkowo jednak należy zauważyć, że przepisy art. 124 ust. 3 i 4 nie były stosowane w sprawie przez organy. Wprawdzie Sąd I instancji odwołał się do przepisu art. 124 ustawy o finansach publicznych próbując wyłożyć pojęcie "wydatków bieżących", jednak wywód ten nie miał wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Istotą nieuznania wydatków za podlegające finansowaniu z dotacji nie była bowiem kwestia zaliczenia ich do wydatków bieżących, ale brak związku wydatków z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Zarzuty naruszenia podniesione w pkt 4, 5, 6 i 8 petitum skargi kasacyjnej wymagają łącznego odniesienia się do nich. Sprowadzają się one do zarzutów zaakceptowania przez Sąd I instancji wadliwych – w ocenie skarżących - ustaleń faktycznych opartych na niekompletnym materiale dowodowym, przy nieuzasadnionym przerzuceniu na skarżących ciężaru udowodnienia stanu faktycznego. Zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw. Istota ustaleń faktycznych sprowadzała się do oceny prawidłowości ustaleń w zakresie liczby uczniów (przedszkolaków) będącej podstawą należnej wysokości dotacji oraz co do brakującego w trakcie kontroli lub nieudostępnionego do kontroli wyposażenia sfinansowanego z dotacji. Kwestie wysokości rachunków za utrzymania samochodów, kosztów taksy notarialnej czy wynagrodzenia konserwatora nie były przedmiotem sporu, zakwestionowano tylko powiazanie tych wydatków z przeznaczeniem na cele dotacji. Jak wyżej wskazano, to na skarżących ciążył obowiązek wykazania tego związku, a jak Sąd I instancji trafnie zauważył, takiego związku nie wykazali. Ustalenia stanu faktycznego były oparte przede wszystkim na szczegółowym protokole kontroli. Znamienne jest przy tym, że skarżący odmówili podpisania tego protokołu. W protokole wskazano przy tym, że uwzględniał on analizę zastrzeżeń wnoszonych przez skarżących w trakcie kontroli. Skarżący nie składali też zastrzeżeń do protokołu (sporządzonego [...] marca 2015 r. i doręczonego im po sporządzeniu), w tym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Również w odwołaniu od pierwszej decyzji składanym [...] kwietnia 2016 r. kwestionowali niektóre ustalenia wynikające z protokołu, jednak nie przeciwstawiali im żadnych dowodów. Dopiero w odwołaniu wniesionym pismem z [...] sierpnia 2016 r. od ponownie wydanej przez organ I instancji decyzji wskazali na "notatkę z dnia [...].08.2014" mającą dokumentować przedstawienie w tym dniu na prośbę kontrolującej składników majątkowych i stwierdzającą odmowę dokonania oględzin tych przedmiotów. Notatka ta nie zawierała podpisów kontrolujących. Wobec takiej postawy skarżących nie można było skutecznie zarzucić organom naruszenia obowiązków wynikających z art. 7, art. 9 czy art. 77 kpa. Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, oceniając zgromadzony tam materiał dowodowy. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego co do liczby przedszkolaków dokonane w oparciu o dowód w postaci protokołu kontroli, sporządzony w oparciu o analizę dokumentów wewnętrznych przedszkola takich jak karty zgłoszeń, księgi ewidencji dzieci oraz dzienniki lekcyjne. Trafnie wskazał, że skarżący nie poparli swoich twierdzeń przeczących tym ustaleniom żadnymi dowodami.

Również nie budzi wątpliwości uznanie przez Sąd I instancji za prawidłowe ustaleń faktycznych co do brakującego czy nieokazanego wyposażenia sfinansowanego z dotacji. Protokół kontroli był tu wystarczającym dowodem dla stwierdzenia tych okoliczności w sytuacji braku współdziałania skarżących przy kontroli, odmowie podpisania protokołu czy złożenia pisemnych wyjaśnień i zastrzeżeń do protokołu. Sąd I instancji słusznie zauważył, że temu dowodowi nie mogła być skutecznie przeciwstawiona "notatka z dnia [...].08.2014", gdyż była niewiarygodna biorąc pod uwagę okoliczności i czas jej przedstawienia.

Również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2, art. 3, art. 141 § 4, art. 145, art. 151 ppsa w związku z art. 10 § 1 kpa nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji trafnie zauważył, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa może być skuteczny, o ile strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Należy tu dodać, że chodzi o wykazanie uniemożliwienia takich czynności, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący takich czynności nie wskazali, a ponadto w toku postępowania nie wykazywali inicjatywy procesowej, mimo że w postępowaniu przed organem I instancji byli zawiadamiani o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie czy zgłaszania wniosków procesowych.

Sąd I instancji wyczerpująco uzasadnił swój wyrok, przedstawiając stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z tym środek ten oddalił na podstawie art. 184 ppsa.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, bowiem skarżący zrzekli się rozprawy, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.