Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 15/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 781
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma dotyczącego opłaty rocznej za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Działając na wniosek J. W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. orzekł o przekształceniu odpłatnym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 61885 m2. W pkt 2 decyzji ustalono opłatę za przekształcenie prawa w wysokości 15 rat, równych wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., która wynosiła 200.000 zł, zastrzegając że wysokość naliczonej raty rocznej będzie waloryzowana corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. W pkt 3 decyzji określono wysokość zwaloryzowanej raty rocznej za 1998 r. w wysokości 229.800 zł, podając że pozostałe raty po ich waloryzacji płatne są z góry na dany rok w terminie do 31 marca danego roku, po uprzednim poinformowaniu o ich wysokości osobnym zawiadomieniem, zaś w razie nieuiszczenia opłaty mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wreszcie, w pkt 4 decyzji, w celu zabezpieczenia należności Gminy B. z tytułu opłat za przekształcenie prawa ustanowiono hipotekę przymusową w wysokości 2.800.000 zł.

Powyższa decyzja uzyskała walor ostateczności w dniu [...] r.

Pismem z dnia 2 lutego 2006 r. (nr [...]) W. D., Kierownik Referatu Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B., poinformował J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w 2006 r., wskazując, że opłata ta wynosi 347.561,84 zł. Nadto poinformował o terminie i formie płatności.

J. W. pismo z dnia 2 lutego 2006 r. uznał za decyzję i działając przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z dnia 10 maja 2011 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Podnosząc zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej Kpa.) wskazał na naruszenie: art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 6, 7, 8, 9, art. 107 § 1 i § 3 kpa oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 781). W uzasadnieniu wniosku jego autor próbując zdefiniować pojęcie decyzji administracyjnej zauważył, że pismo z dnia 2 lutego 2006 r. spełnia wszystkie obligatoryjne wymogi takiego aktu, zawiera bowiem rozstrzygnięcie dotyczące obowiązku uregulowania należności w wysokości w niej wskazanej, jest skierowane do indywidualnej osoby oraz zawiera podpis osoby upoważnionej do jej wydania ze wskazaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego. Nadto, zgodnie z art. 5 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, ustalenie wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następowało w drodze decyzji.

Wnioskodawca omawiając kolejne nowelizacje ustawy z dnia 4 września

1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności podkreślił, że na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98, OTK 2000/3/87, art. 5 (w tym ust. 4 będący podstawą wydawanych decyzji określających wysokość raty rocznej) stracił swoją moc obowiązującą. Oznacza to, że z chwilą ogłoszenia w/w orzeczenia brak było podstaw prawnych do wydawania decyzji ustalających raty roczne za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Uzasadniając dalsze zarzuty wniosku jego autor wskazał na pogwałcenie przez organ rozstrzygający sprawę zasad ogólnych postępowania administracyjnego, toczącego się bez udziału J. W. oraz brak w treści decyzji wszystkich elementów wymaganych w oparciu o regulację art. 107 § 1 i § 3 kpa, przede wszystkim pouczenia o przysługującym prawie do wniesienia od niej odwołania.

W odniesieniu do zarzutu rażącego naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia

4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, wnioskodawca analizując istotę instytucji waloryzacji zwrócił uwagę na niezasadność dokonanej waloryzacji już pierwszego świadczenia pieniężnego, albowiem odpowiada ono wówczas aktualnej wartości pieniądza, natomiast każda następna rata roczna jest w ten sposób zawyżona o tę waloryzację. Nadto zaakcentował, że wartość rynkowa nieruchomości, od której winna być ustalona wysokość opłaty za przekształcenie i w konsekwencji wysokość rat rocznych, wynosiła 2.019.429 zł, nie zaś 4.000.000 zł, będącą kwotą uzyskaną za tę nieruchomość w drodze przetargu. Wobec tego wysokość rat rocznych była zawyżona o 100 %, zatem nieuprawnionym było waloryzowanie tych świadczeń, gdyż nie traciły one swojej wartości. Zauważył również brak uwzględnienia przy ustalaniu wartości użytkowania wieczystego gruntu faktu uiszczenia przez J. W. pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w kwocie 1.000.000 zł w 1997 r. przy zawieraniu umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.

W uzupełnieniu wniosku pismem z dnia 12 lipca 2011 r. pełnomocnik J. W. przywołał szereg dodatkowych argumentów, wskazujących w jego ocenie, na elementy formalne i materialne kreujące decyzję, mających zanegować jedynie informacyjny charakter spornego pisma.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia

[...] r., nr [...] w oparciu o art. 61a kpa, odmówiło wszczęcia na wniosek J. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanego na wstępie pisma z dnia 2 lutego 2006 r. (nr [...]). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności poprzedza kontrola ze strony organu administracji, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia tego postępowania o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Z przyczyn przedmiotowych nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności m.in. gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia administracyjnego określonego w art. 126 kpa, na co wskazuje regulacja art. 1 pkt 1 kpa.

Zdaniem organu, pismo z dnia 2 lutego 2006 r. (nr [...]) nie jest decyzją administracyjną. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym ugruntowany jest pogląd, że dla uznania za decyzję określonego pisma zawierającego minimum elementów decydujących o nawiązaniu stosunku administracyjnoprawnego konieczne jest istnienie materialnej podstawy prawnej wydania tej decyzji załatwiającej merytorycznie sprawę administracyjną (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981, sygn. akt SA 1163/81).

Organ zwrócił uwagę, że sporne pismo nie zawiera oznaczenia organu, będącego konstytutywnym elementem decyzji administracyjnej, gdyż nie zostało wydane przez organ administracyjny (tylko przez Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B.) i podpisał je Kierownik Referatu tego Wydziału, który nie działał w imieniu organu (Prezydenta Miasta B.).

Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do tego, aby w sprawie wysokości opłaty rocznej za 2007 r. wraz z jej waloryzacją wydana została decyzja administracyjna odrębna od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. (nr [...]) o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W dacie skierowania do J. W. pisma z dnia 2 lutego 2006 r., na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. K/98, nie obowiązywała już bowiem regulacja art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, zgodnie z którą wysokość raty rocznej opłaty za przedmiotowe przekształcenie w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub gminy określał, w drodze decyzji, m.in. prezydent miasta. Nadto, ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) uchylona została powyższa ustawa z dnia 4 września 1997 r., a regulacja ta, ani jakikolwiek inny akt prawny, nie zawierały podstawy prawnej do wydawania decyzji analogicznej do rozwiązania określonego w cyt. art. 5 ust. 4. Wobec tego, w ocenie organu, z przyczyn przedmiotowych zachodziła przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia o stwierdzenie nieważności pisma z dnia 2 lutego 2006 r. (nr [...]).

W ustawowym terminie pełnomocnik J. W. wystąpił do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wniosku podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację, stosownie do której sporne pismo jest decyzją administracyjną. Jego zdaniem urząd, jak i każda jednostka organizacyjna, referat, wydział itd. stanowią aparat pomocniczy organu, zatem wydając decyzje nakładające obowiązek, działają w imieniu tego organu.

Pełnomocnik nie zgodził z poglądem Kolegium, zgodnie z którym aby pismo zawierające minimum elementów pozwalających uznać go za decyzję administracyjną było taką decyzją z wszelkimi tego konsekwencjami, wymagany jest przede wszystkim przepis prawa materialnego. Jego zdaniem, jeżeli istniałby przepis będący podstawą decyzji administracyjnej, to nawet przy niezachowaniu formy decyzji (ale przy minimum jej elementów), przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nigdy nie znalazłby zastosowania. Pełnomocnik wytknął również, że Kolegium nie wzięło pod uwagę skutków społeczno-gospodarczych wadliwej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. nr [...]. W jego uzasadnieniu organ wskazując, że nie można domniemywać, iż każda czynność dokonana przez pracownika Urzędu Miasta jest decyzją podejmowaną w imieniu Prezydenta Miasta, podkreślił że podpisany pod spornym pismem W. D. nie wydał decyzji administracyjnej i nie mógł być do tego uprawniony, gdyż nawet Prezydent Miasta B. nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, nie mógł więc udzielić w tym zakresie upoważnienia pracownikowi.

Organ podał, że o charakterze spornego pisma nie przesądza rodzaj egzekucji (administracyjna lub cywilna), na którą organ tylko się powołuje w ramach wskazanego przez stronę upomnienia czy też noty odsetkowej. Kwestii tej nie rozstrzyga również postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r., sygn. akt [...], mocą którego odmówiono ustanowienia hipoteki przymusowej.

Kolegium w sposób obszerny odnosząc się do kwestii decyzji wydanej bez podstawy prawnej jako przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 zd. 1 kpa, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że zasadniczą przesłanką stosowania w/w podstawy stwierdzenia nieważności jest działanie organu w formie decyzji lub postanowienia. Tymczasem pismo z dnia 2 lutego 2006 r. (nr [...]) nie jest decyzją administracyjną.

Organ ponownie zaakcentował, że jednym z elementów konstytutywnych decyzji jest jej podstawa prawna, błędny jest natomiast pogląd wnioskodawcy, zgodnie z którym ustawodawca przyjmując konstrukcję decyzji wydanej bez podstawy dopuścił możliwość istnienia decyzji pozbawionych tego elementu. Polemizując w tym zakresie z wnioskodawcą organ uznał, że stanowisko wnioskodawcy oparte jest na wyjątkach interpretowanych w sposób rozszerzający. Wskazał, że również czynności inne niż decyzje lub postanowienia mogą dotyczyć uprawnień i obowiązków, zatem nie każde działanie wywierające wpływ na sytuację obywatela przybiera postać decyzji lub postanowienia.

Organ zwrócił uwagę na uprawnienie wnioskodawcy do zaskarżenia w trybie zwyczajnym lub nadzwyczajnym wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w sprawo własności.

Skargę na powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] r., nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. W. reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika. Domagając się jego uchylenia w całości oraz zwrotu kosztów postępowania, wskazał na naruszenie:

– art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez bezpodstawne jego zastosowanie;

– art. 104 § 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 138 kpa poprzez ich nieuwzględnienie i przyjęcie, że zaskarżone wnioskiem o stwierdzenie nieważności pismo nie jest decyzją, gdy tymczasem w pełni kwalifikuje się jako decyzja;

– art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 138 kpa bowiem instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej znajdzie zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo spełniające wszystkie wymogi charakteryzujące decyzję i którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono obowiązkiem.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że rozstrzygnięcie Kolegium winno być oparte o treść art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie postanowienia z dnia [...] r. i stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem pismo z dnia 2 lutego 2006 r. spełnia wszystkie obligatoryjne wymogi decyzji.

Skarżący w sposób obszerny przedstawił argumentację, na której oparł kolejne zarzuty skargi, odnosząc się do literatury przedmiotu, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie pojęcia "informacji" oraz charakteru prawnego decyzji administracyjnej, a także wydania decyzji bez podstawy prawnej, stanowiącej w swej istocie powtórzenie rozważań zawartych we wcześniejszych pismach. Wskazał również, że bez znaczenia pozostaje fakt, iż sporne pismo zostało podpisane przez Naczelnika Wydziału – W. D. Kwestia istnienia upoważnienia do działania w imieniu organu jest bowiem sprawą organizacji wewnętrznej organu. Końcowo skarżący negując stanowisko organu sugerujące, że sporne pismo należy do kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, przywołał szereg przykładów aktów i czynności należących do powyższej kategorii, podlegających kognicji sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W uzupełnieniu skargi pismem z dnia 30 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że obowiązek zapłaty należności z tytułu rat rocznych nie mógł być nałożony w drodze zwykłego pisma informującego o jej wysokości. Obowiązek ten o charakterze indywidualnym i konkretnym mógł wynikać jedynie z decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzeniem stosownego postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie właściwej wysokości tej należności. Na poparcie tego poglądu przywołał m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Nadto celem potwierdzenia stanowiska zawartego w skardze wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 699/06; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Go 4/11; wyrok WSA we Wrocławiu

z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 393/05).

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację podkreślił m.in., że uznanie spornego pisma za czynność administracyjną prowadzi do przyznania stronie ograniczonej ochrony prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Prawidłowo bowiem Kolegium uznało, że przedmiotowe pismo z dnia 2 lutego 2006 r. nie jest decyzją administracyjną, ani też postanowieniem, na które przysługiwałoby zażalenie, a zatem z przyczyn przedmiotowych nie jest dopuszczalne wdrożenie trybu nadzwyczajnego celem stwierdzenia jego nieważności, co obligowało organ administracji do wydania postanowienia odmownego w trybie art. 61a kpa. Jak już wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w motywach wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/GL 567/11, mocą którego oddalono skargę J. W. na postanowienie Kolegium z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie raty rocznej za przekształcenie prawa za rok 2011, kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna" w kilku miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 104 kpa ogranicza się do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej".

Przepis ten nawiązuje więc do treści art. 1 pkt 1 kpa, który określa przedmiot postępowania administracyjnego i zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Z art. 104 kpa wynika, że decyzja administracyjna jest podstawową formą rozstrzygania spraw, z tym, że sprawy te mogą być załatwiane w innej formie.

Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu kpa. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie kpa i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 kpa.

Podsumowując należy stwierdzić, że w ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (finansowego), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.

Należy jeszcze wspomnieć, że istnieje także pojęcie decyzji w ujęciu procesowym.

W tym ujęciu decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty.

Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją, czy też nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok NSA z 20 lipca 1981 roku, SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1982, z. 9, p. 169).

W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną.

Przychylając się w pełni do powyższego stanowiska, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że pismo Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami Referatu Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości, Urzędu Miejskiego w B. z dnia 2 lutego 2006 roku, nie jest decyzją administracyjną i to nie dlatego, że nie posiada formy przewidzianej w art. 107 § 1 i § 3 kpa. Pismo to nie jest decyzją z uwagi na brak oznaczenia organu (lub osoby upoważnionej) oraz brak podstawy prawnej do działania w takiej formie.

Naczelnik Wydziału nie jest organem administracji (nie wynika z niego także by zostało sporządzone w imieniu Prezydenta Miasta B.) i mógł działać w imieniu Prezydenta, gdyż Prezydent Miasta B. nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji w tej sprawie. Nie można domniemywać, że każda czynność dokonana przez pracownika Urzędu Miasta jest decyzją podejmowaną w imieniu Prezydenta Miasta. Jak już podano w niniejszej sprawie, pismu nie nadano charakteru decyzji administracyjnej, a organ administracyjny nie miał możliwości działania w formie decyzji administracyjnej, gdyż nie było do tego żadnej podstawy prawnej. Natomiast, co wynika z także już przywołanego wyroku NSA sygn. akt 1163/81, aby pismo zakwalifikować jako decyzja administracyjna musi istnieć (niezależnie od innych, wyżej wymienionych elementów) podstawa prawna pisma.

Artykuł 156 § 1 pkt 2 kpa nie może stanowić argumentu przemawiającego za tezą, że przedmiotowe pismo, wydane bez podstawy prawnej, może być kwalifikowane jako decyzja.

Instytucja "decyzji wydanej bez podstawy prawnej" dotyczy wyłącznie tych pism, które posiadają formę decyzji administracyjnych.

W przedmiotowej sprawie natomiast brak jest nie tylko formy decyzji, lecz także oznaczenia organu, od którego taka decyzja miałaby pochodzić.

Zdaniem składu orzekającego nie można rozszerzać instytucji "decyzja wydana bez podstawy prawnej" na pisma nie pochodzące od organu i nie mające formy decyzji. Użyte w art. 156 § 1 pkt 2 kpa słowo "decyzja" należy odnieść wyłącznie do decyzji w sensie formalnym, a nie do pisma, które w opinii adresata posiada rozstrzygnięcie. Nie może też przemawiać za uznaniem pisma z dnia 2 lutego 2006 roku za decyzję, twierdzenie skarżącego, że wpływa ono na jego prawa i obowiązki. Nie jest to bowiem samoistna podstawa (niezależnie od określenia obowiązków w decyzji z dnia [...] r.) do kwalifikacji aktu jako decyzji administracyjnej, ponieważ nie tylko decyzja oddziałuje na sytuację prawną jednostki.

Wniosek taki wypływa jednoznacznie z treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Do właściwości sądów administracyjnych należy bowiem także kontrola innych niż decyzje i postanowienia, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wyjaśniono w literaturze, czynności te są działaniami faktycznymi, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków, głównie o charakterze materialno-technicznym. Jako przykład wymienia się m. in. ustalenie opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 111 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pism, wykazów, zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji, wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd.

C. H. Beck, W-wa 2011, str. 60-61).

Zdaniem składu orzekającego, pismo w sprawie wysokości opłaty rocznej za przekształcenie prawa, przybiera postać czynności materialno-technicznej. Stanowi bowiem nie tylko informację, lecz jest konsekwencją obliczenia wysokości opłaty z tego tytułu przy zastosowaniu zasady waloryzacji w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni, a zatem jest efektem matematycznych przeliczeń dokonanych przez upoważnionego pracownika organu administracji. Tego rodzaju czynność obrachunkowa kształtuje sytuację prawną jednostki. Na gruncie powołanej wyżej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa... właściwy organ administracji określał w drodze decyzji administracyjnej jedynie wysokość pierwszej opłaty rocznej. Ustawa ta nie przewidywała formy prawnej w postaci decyzji administracyjnej do ustalania opłat rocznych za kolejne lata. Wniosek taki należy wyprowadzić na podstawie analizy kolejnych nowelizacji ustawy. Art. 5 ust. 4 ustawy w brzmieniu pierwotnym, pod rządami którego zapadła decyzja z dnia [...] r., stanowił o określeniu w drodze decyzji wysokości raty rocznej, o której mowa w ust. 1. Z kolei ust. 2 tego przepisu, stanowił, że wysokość raty rocznej, o której mowa w ust. 1, równa jest wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997, waloryzowanej corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni.

Kolejna nowelizacja art. 5 ust. 4 ustawy, dokonana ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668), wprowadzała jedynie zmiany w zakresie właściwości organów. Jednakże istotny charakter miała kolejna nowelizacja, dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 156, poz. 1020). Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z 1997 r., wysokość pierwszej raty rocznej, o której mowa w ust. 1 oraz wysokość całej należności związanej z opłatą za przekształcenie prawa, określa właściwy organ w drodze decyzji. Ustawa nowelizująca nie zawierała przy tym żadnej regulacji co do trybu ustalania dalszych opłat rocznych w przypadku przekształcenia prawa przed dniem

5 stycznia 1999 r. jako daty wejścia w życie nowelizacji. Zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest fakt utraty mocy art. 5 ustawy z dniem 14 kwietnia 2000 r. w konsekwencji przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i fakt uchylenia całej ustawy w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., na którą powołało się Kolegium. Wszak istotą orzeczenia Trybunału było zdyskwalifikowanie działania ustawodawcy, który ograniczając okres płatności rat za przekształcenie prawa, pozbawił gminy należnych im dochodów, a nie – pozbawienie w ogóle możliwości pobierania opłaty za przekształcenie prawa.

Gdyby zaś rozumować, że do daty wejścia w życie orzeczenia TK, organ administracji corocznie w drodze decyzji administracyjnej określał wysokość opłaty rocznej, to po tej dacie powstałaby luka prawna. Tymczasem zdaniem sądu administracyjnego, w istocie art. 5 ust. 4 ustawy z 1997 r. już w pierwotnym brzmieniu stwarzał podstawę prawną do wydania tylko jednokrotnie decyzji o ustaleniu wysokości pierwszej opłaty rocznej, zaś nowelizacja tego przepisu, dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r., nie zmieniała stanu prawnego, a jedynie precyzowała poprzedni stan prawny. Taka wykładnia art. 5 ust. 4 ustawy, wynika też z decyzji z [...] r.

Wreszcie, jest poza sporem, że w dacie sporządzenia przedmiotowego pisma z 2006 r., nie obowiązywał żaden przepis prawa materialnego, który obligowałby organ administracji do określenia wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa w drodze decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że to strona samodzielnie dokonywała obliczenia wysokości tejże opłaty. Konkretyzacja wysokości raty rocznej wymagała bowiem obliczeń organu administracji w drodze czynności technicznej, o podjęciu której strona została powiadomiona przedmiotowym pismem. Działanie w formie czynności materialno-technicznej nie oznacza też słabszej ochrony prawnej, jak uważa skarżący. Czynność taka podlega bowiem kontroli sądowej po uprzednim wyczerpaniu środka w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma zaś charakter procesowy i podlega przywróceniu (vide: uchwała NSA z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt I FPS 5/10, ONSA i WSA 2011/3/50).

Sądowa kontrola pisma z dnia 2 lutego 2006 r. w przedmiocie wysokości raty rocznej za 2006 r., nie jest jednak możliwa w ramach niniejszego postępowania, stąd też pozostałe zarzuty skargi, kwestionujące wysokość tejże raty, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W konsekwencji, skoro prawidłowo Kolegium stwierdziło, że pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej, zasadnie orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 61a kpa. Stąd też nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia przez Kolegium reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

\SW