Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 869/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2092/12 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013r., sygn. akt I SA/Wa 2092/12 oddalił skargę R. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Naczelnik Miasta i Gminy C. decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118) wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku Ob. N. A. o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa, postanowił w pkt. 1: przejąć na własność Państwa gospodarstwo rolne o pow. 7,49 ha bez zabudowań, położone w C., stanowiące własność małżonków Ob. A. i W. N., wskazał, że nieruchomość nie posiada urządzonej księgi wieczystej; w pkt. 2a ustalił, że ogólny obszar wynosi 7,49 ha; w pkt. 2b wskazał, że poziom produkcji gospodarstwa jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach w związku z czym renta podlega zwiększeniu o 25%; w pkt. 2c podał, że wartość gospodarstwa wg cen obowiązujących przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych wynosi 80.118 zł; w pkt. 3 przyznał obywatelom prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu o powierzchni 0,50 ha; w pkt. 4 wskazał, że nieruchomość przejmuje się wolną od obciążeń na rzecz osób trzecich, w pkt. 5 wskazał, że wykonanie decyzji nastąpi z chwilą jej uprawomocnienia się.

W uzasadnieniu organ podał, że Ob. W. i A. N. wnieśli podanie o przejęcie ich gospodarstwa na własność Państwa za rentę, gdyż nie są w stanie nadal go prowadzić ze względu na stan zdrowia. Organ podał, że wymieniony został zaliczony do drugiej grupy inwalidów, jego żonę zaś dotykają choroby i wszystko wskazuje na to, że nie będzie ona mogła prowadzić sama gospodarstwa wobec czego postanowiono jak w sentencji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji wystąpił R. N. Strona podniosła, że przejęcie w zamian za rentę gospodarstwa rolnego nastąpiło bez zgody W. N., a zatem z rażącym naruszeniem prawa, oraz że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy C. wydana została przez osobę nieuprawnioną, albowiem Sekretarz Biura nie miał umocowania do wydania decyzji za Naczelnika.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] listopada 1975 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że z aktu nadania z dnia [...] października 1970 r. Nr [...] wynika, iż A. N. stał się właścicielem gospodarstwa rolnego składającego się z 7 ha gruntów wraz z zabudowaniami, położonego w C., pow. C. Grunty weszły do współwłasności małżeńskiej A. i W. małż. N. A. N. zaliczony został dnia [...] października 1975 r. do II grupy inwalidzkiej, spełniając warunek zawarty w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. W. N. w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. nie spełniała warunków zawartych w art. 9 ust 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.

Minister podał, że w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. zgoda współmałżonka na przekazanie nieruchomości nie była wymagana, jeżeli gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej lub było zagrożone spadkiem produkcji rolnej. Z zebranych w sprawie akt wynika, że A. N. był inwalidą II grupy zaś W. N. trapiły liczne choroby. Fakt ten podkreślał A. N. we wnioskach o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa z dnia 27 maja 1974 r. oraz z dnia 1 października 1975 r. Organ stwierdził, że w postępowaniu o przejęcie gospodarstwa rolnego za rentę zostały spełnione przesłanki określone w art. 9 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne. A. N. złożył bowiem wniosek o jego przejęcie na własność Państwa w zamian za rentę. Były współwłaściciel spełniał ponadto przesłankę zaliczenia do grupy inwalidzkiej, zaś przejęte na własność Państwa gospodarstwo zagrożone było spadkiem produkcji rolnej. Minister wskazał, że w dacie wydania decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz. U. Nr 49, poz. 315), które w § 11 ust. 3 dawało naczelnikowi gminy możliwość upoważnienia sekretarza gminy i kierownika gminnej służby rolnej do wydawania decyzji w określonych sprawach. W ocenie organu brak podstaw do stwierdzenia, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła naruszenie art. 3 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. poprzez jego niezastosowanie, art. 6 tej ustawy poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy gospodarstwo rolne nie było zagrożone spadkiem produkcji rolnej, co wynika z punktu 2 lit. b decyzji Naczelnika, art. 31 powołanej ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przepis ten zawiera umocowanie dla Sekretarza Biura do wydawania decyzji dotyczących przejęcia nieruchomości na własność Państwa, § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zakresu działania naczelnika gminy (...) poprzez przyjęcie, iż przepis ten zawiera umocowanie dla Sekretarza Biura do wydania decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu wskazał, że A. i W. małż. N. pod względem wieku nie spełniali przesłanki określonej w art. 9 ust. 1 ustawy - mieli ukończone odpowiednio 46 i 51 lat. A. N. orzeczeniem Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia w S. nr [...] z dnia [...] października 1975 r. został zaliczony do II grupy inwalidzkiej. Została więc spełniona przesłanka określona w art. 9 ust. 1 ww. ustawy, tym samym renta przysługiwała obydwojgu małżonkom. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, nieruchomości stanowiące współwłasność małżonków lub objęte wspólnością ustawową albo stanowiące odrębną własność małżonka mogły być przekazane na własność Państwa tylko za zgodą obojga małżonków. Zgoda małżonka na przekazanie nieruchomości nie była wymagana, jeżeli gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej lub było zagrożone spadkiem produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych (art. 6 ustawy).

Odnosząc się do twierdzenia strony, że brak jest dowodów, iż W. N. wyraziła zgodę na przejęcie nieruchomości, organ wskazał, iż dokumentacja niniejszej sprawy rzeczywiście nie zawiera jakiegokolwiek oświadczenia W. N., z którego wynikałaby zgoda tej osoby na przejęcie nieruchomości rolnej. Znajdujące się w aktach sprawy wnioski skierowane do Urzędu Miasta i Gminy w C. z dnia 1 października 1975 r. oraz z dnia 27 maja 1974 r. zostały podpisane wyłącznie przez A. N. We wniosku z dnia 27 maja 1974 r. wskazywał na zły stan zdrowia swojego i żony, a także fakt, że nie ma żadnej pomocy i nie chce, aby gospodarstwo podupadło. Natomiast we wniosku z 1 października 1975 r. właściciel podnosił, że nie może obecnie prowadzić gospodarstwa ponieważ żona przebywa w szpitalu, a on jest po operacji żołądka. Organ wskazał, że stan zdrowia obojga małż. N. stanowił przesłankę zagrożenia spadkiem produkcji rolnej, co zwalniało z obowiązku uzyskania zgody małżonka.

W ocenie organu w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymogu uzyskania takiej zgody (art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.). Odnosząc się do zarzutu, że decyzja nie została doręczona W. N., organ podał, iż z rozdzielnika decyzji wynika, że adresatami ww. decyzji byli W. i A. małż. N. Tym samym oboje małżonkowie N. mieli możliwość zapoznania się z jej treścią, a więc także ze stwierdzeniem, że decyzja wydawana jest po rozpatrzeniu wniosku A. N. Organ zauważył, że mimo twierdzenia, iż strona wówczas (tj. w wieku 14 lat) wiązała swoją przyszłość z gospodarstwem, dopiero po 37 latach zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.

Odnosząc się do zarzutu, iż decyzja z dnia [...] listopada 1975 r. nie została podpisana przez Naczelnika Miasta i Gminy w C., lecz przez Sekretarza Biura organ uznał go za bezzasadny wskazując, że w przedmiotowym zakresie zastosowanie miał § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych.

Za nieuprawnione organ uznał zarzuty dotyczące oceny materiału dowodowego. Podkreślił, że wadliwości decyzji nie można domniemywać. Bezzasadne byłoby gromadzenie dodatkowych dowodów w tym zakresie z urzędu, o ile brak jest wystarczających poszlak wskazujących na kwalifikowaną wadliwość orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie, poza twierdzeniami wnioskodawcy zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C., zachowane i znane organowi materiały nie wskazywały na kwalifikowaną wadliwość decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w C. decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. nie daje podstaw do stwierdzenia, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. stała się przedmiotem skargi R. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: przepisu art. 3 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez jego niezastosowanie, będące konsekwencją błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka zagrożenia spadkiem produkcji rolnej i w związku z tym nie była wymagana zgoda współmałżonka w sytuacji, w której w punkcie 2 podpunkcie b decyzji Naczelnika wprost wskazano, iż poziom produkcji gospodarstwa był wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach, a gospodarstwo nie było zagrożone spadkiem produkcji rolnej; przepisu art. 6 ustawy poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy gospodarstwo rolne nie było zagrożone spadkiem produkcji rolnej; przepisu art. 31 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż przepis ten zawiera umocowanie dla Sekretarza Biura do wydawania decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne w imieniu Naczelnika; przepisu § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 roku w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż przepis ten zawiera umocowanie dla Sekretarza Biura do wydania decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne w imieniu Naczelnika w sytuacji, w której ww. przepis ani żaden inny nie zawierał upoważnienia dla naczelnika gminy do przekazania przyznanej mu kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie przejęcia nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 3 ustawy oraz bez podstawy prawnej, albowiem wydana została przez osobę nieuprawnioną; przepisu art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ocenę materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, a nadto poprzez dokonanie przez organ zabiegów interpretacyjnych i zawiłych dociekań zmierzających do uzupełniania stanu faktycznego, o elementy które de facto nie miały miejsca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W postępowaniu tym organ opiera się na uprzednio zgromadzonym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odpowiadają prawu. Prawidłowo Minister stwierdził, iż w sprawie tej nie wystąpiły kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Poddana ocenie organu w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. wydana została na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). W myśl tego przepisu, Państwo na wniosek rolnika przejmie na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekaże on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto: zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Prawidłowo organ stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, iż A. N. zaliczony został do drugiej grupy inwalidów oraz złożył w dniu 1 października 1975 r. wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Jest też bezsporne, że gospodarstwo to stanowiło współwłasność A. N. i jego żony W. N. Prawidłowe są zatem ustalenia organu, co do tego, że spełnione były przesłanki z art. 9 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy dotyczące przejęcia na wniosek rolnika gospodarstwa rolnego za rentę.

W związku z tym, że zgodność z prawem decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. kwestionowana jest z powodu braku zgody małżonki wnioskodawcy na przekazanie nieruchomości rolnej za rentę, przywołania wymaga przepis art. 3 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości stanowiące współwłasność małżonków lub objęte wspólnością ustawową albo stanowiące odrębną własność małżonka mogą być przekazane na własność Państwa tylko za zgodą obojga małżonków. Nie jest jednak wymagana zgoda małżonka, dla którego praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowi głównego źródła utrzymania (art. 3 ust. 2 ustawy).

Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, na co w swoich decyzjach wskazał również organ, aby zgoda taka została wyrażona przez W. N.

W ocenie Sądu, powyższe nie oznacza jednak, że kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego, wydana na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie podzielił poglądu, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z niezastosowaniem tego przepisu oraz w zw. z zastosowaniem przepisu art. 6 tej ustawy. Przepis art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., obowiązujący w czasie wydania decyzji, stanowił, że zgoda współwłaścicieli, zstępnych, dożywotników lub małżonka na przekazanie nieruchomości nie jest wymagana, jeżeli gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej lub jest zagrożone spadkiem produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych. Na podstawie tej ustawy nie wydano aktu wykonawczego, który precyzowałby użyte w nim określenia.

W ocenie Sądu, w sprawie tej istniały podstawy do przyjęcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że stan zdrowia obojga małżonków, tj. zarówno wnioskodawcy, jak i jego żony W. N., stanowił przesłankę zagrożenia spadkiem produkcji rolnej, co zwalniało organ wydający decyzję o przejęciu gospodarstwa za rentę, z obowiązku uzyskania zgody małżonka na przekazanie gospodarstwa rolnego. Rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. Minister wziął pod uwagę zarówno treść wniosku A. N. o przejęcie gospodarstwa rolnego z dnia 1 października 1975 r., w którym wnioskodawca wskazywał na zły stan swego zdrowia (po przebytej operacji żołądka) i brak możliwości prowadzenia gospodarstwa z uwagi na to, że żona przebywa w szpitalu, jak i całość akt postępowania, w tym wcześniejsze już starania o przekazanie gospodarstwa rolnego. Już bowiem w pierwszym wniosku z 27 maja 1974 r. A. N. podnosił, że ani on, ani jego żona nie mają odpowiedniego zdrowia do ciężkiej pracy w gospodarstwie rolnym. Wnioskodawca wskazywał wówczas, że nie ma żadnej pomocy, dzieci są wykształcone, pracują w mieście w swoich zawodach, a wnioskodawca nie chciałby aby jego gospodarstwo podupadło.

Zdaniem Sądu, w świetle treści oświadczeń wnioskodawcy oraz uzasadnienia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C., w którym organ wskazał, że A. i W. N. wnieśli o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa za rentę, gdyż W. i A. N. nie są w stanie – ze względu na stan zdrowia – nadal go prowadzić, Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie można zarzucić naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 i art. 6 powołanej wyżej ustawy.

Zdaniem Sądu Minister prawidłowo przyjął, że decyzja Naczelnika, w świetle treści art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z treści samej decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. wynikało bowiem, że A. i W. N. nie są w stanie prowadzić gospodarstwa ze względu na stan zdrowia, co w ocenie organu stanowiło o zagrożeniu spadkiem produkcji rolnej. Ewentualne kwestionowanie wykładni przepisu art. 6 tej ustawy, w zakresie dotyczącym pojęcia zagrożenia spadkiem produkcji rolnej, nie może być zaś rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd nie podzielił przy tym twierdzeń skarżącego, że skoro poziom produkcji gospodarstwa był wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach, co zostało stwierdzone w decyzji Naczelnika, to nie można mówić równocześnie o zagrożeniu spadkiem produkcji rolnej. Ustawodawca w art. 6 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne określił dwa przypadki, gdy nie jest wymagana zgoda małżonka na przekazanie nieruchomości. Pierwszy z przypadków dotyczy sytuacji, gdy gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej, drugi, gdy gospodarstwo jest zagrożone spadkiem produkcji rolnej. Stwierdzenie przez Naczelnika, że produkcja gospodarstwa rolnego pozostaje na poziomie wyższym niż średni w gminie, wynikało z konieczności określenia w decyzji o przejęciu poziomu produkcji danego gospodarstwa. Elementy decyzji określał § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125). Ustalenie, że poziom ten był wyższy skutkowało zwiększeniem wysokości renty o 25% (art. 13 ust. 2 ustawy). Zastosowanie przez organ przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych (...) nie wykluczało stosowania przepisu art. 6 tej ustawy. W ocenie Sądu nieuprawnione jest twierdzenie, że wobec pozostawania produkcji rolnej w określonym czasie na poziomie wyższym niż średni w gminie, nie mogło wystąpić zagrożenie spadkiem produkcji rolnej. W ocenie Sądu Ministrowi nie można zarzucić naruszenia prawa w tym zakresie.

Zdaniem Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne następuje na podstawie decyzji naczelnika gminy.

Decyzja z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] wydana została przez Naczelnika Miasta i Gminy C., a podpisana "w/z Naczelnika Miasta i Gminy" przez Sekretarza Biura. Prawidłowo zdaniem Sądu organ stwierdził, że Sekretarz Biura uprawniony był do podpisania, w imieniu Naczelnika Miasta i Gminy, niniejszej decyzji. Uprawnienie Naczelnika do upoważnienia sekretarza biura w tym zakresie wynikało z § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz. U. Nr 49, poz. 315 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, naczelnik gminy może upoważnić sekretarza biura i kierownika gminnej służby rolnej do wydawania decyzji w określonych sprawach. W aktach sprawy brak jest wprawdzie dokumentu upoważnienia dla Sekretarza Biura do podpisania decyzji, jednakże sam brak dokumentu, po ponad 30 latach od wydania kwestionowanej decyzji, nie może być – w świetle przywołanego przepisu rozporządzenia – oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Niezasadny jest również zdaniem Sądu zarzut, iż decyzja wydana została bez podstawy prawnej, albowiem podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Za niezasadne, w świetle akt postępowania administracyjnego, a jednocześnie niemożliwe do kwalifikowania jako przesłanka rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie, Sąd uznał twierdzenia skarżącego, że W. N. nie wiedziała, iż jej mąż przekazał gospodarstwo na własność Państwa za rentę. Adresatami decyzji byli oboje małżonkowie. Z akt wynika, że renta została przyznana A. N. od dnia 6 grudnia 1975 r., a przysługiwała ona, zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, łącznie obojgu małżonkom. Przepis ten stanowił, że jeżeli gospodarstwo rolne stanowi współwłasność małżonków, objęte jest wspólnością ustawową lub stanowi odrębną własność małżonka, renta w zamian za gospodarstwo rolne przysługuje łącznie obydwu małżonkom, choćby warunki do renty spełniał tylko jeden z nich. Z akt wynika, że po śmierci W. N., Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał kolejną decyzję w tym zakresie w stosunku do A. N. Podniesiona w skardze okoliczność, że skarżący (wówczas 14-letni) nie miał wiedzy o przekazaniu przez A. N. gospodarstwa rolnego za rentę nie ma natomiast znaczenia w niniejszej sprawie.

Organ dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego i zasadnie stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. nie jest obarczona wadą kwalifikowaną, która uzasadniałaby jej wyeliminowanie w trybie art. 156 k.p.a. Odmienna ocena dokonana przez skarżącego w tym zakresie nie stanowi o naruszeniu przepisu art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, prawidłowe są ustalenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w sprawie tej nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa. Trafnie organ stwierdził również, iż nie można mówić o tym, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., orzekł, jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. N., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) przepisu art. 3 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. 1974 r. Nr 21 poz. 118) poprzez zaakceptowanie przez Sąd jego niezastosowania, będącego konsekwencją błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka zagrożenia spadkiem produkcji rolnej i w związku z tym na przekazanie nieruchomości stanowiącej własność na zasadzie majątkowej wspólności małżeńskiej A. i W. N., na rzecz Państwa za rentę nie była wymagana zgoda współmałżonka w sytuacji, w której w punkcie 2 podpunkcie b decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] listopada 1975 roku znak [...] wprost wskazano, iż poziom produkcji ww. gospodarstwa był wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach, a gospodarstwo nie było zagrożone spadkiem produkcji rolnej,

b) przepisu art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez zaakcentowanie przez Sąd jego zastosowania w sytuacji, w której gospodarstwo rolne stanowiące własność na zasadzie majątkowej wspólności małżeńskiej A. i W. N., jako charakteryzujące się wyższym niż średni poziom produkcji w gminie na podobnych glebach, nie było zagrożone spadkiem produkcji rolnej, co wynika bezpośrednio z punktu 2 podpunktu b decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] listopada 1975 roku znak [...],

c) przepisu art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez zaakceptowanie przez Sąd jego błędnej wykładni, skutkującej przyjęciem, iż przepis ten zawiera umocowanie dla Sekretarza Biura do wydawania decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne w imieniu Naczelnika Miasta i Gminy C. w sytuacji, w której ww. przepis ani żaden inny nie zawierał upoważnienia dla naczelnika gminy do przekazania przyznanej mu kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie przejęcia nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne, nadto w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby upoważnienie dla Sekretarza Biura do podpisywania decyzji w imieniu Naczelnika Miasta i Gminy C., a upoważnienia takiego nie można domniemywać,

d) przepisu § 11 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 roku w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zdań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych poprzez zaakceptowanie jego błędnej wykładni, skutkującej przyjęciem, iż przepis ten zawiera umocowanie dla Sekretarza Biura do wydania decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne w imieniu Naczelnika Miasta i Gminy C. w sytuacji, w której ww. przepis ani żaden inny nie zawierał upoważnienia dla naczelnika gminy do przekazania przyznanej mu kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie przejęcia nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne.

II) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. w szczególności:

1) przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów, tj. nierozpoznanie zarzutu dotyczącego niedoręczenia W. N. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] listopada 1975 roku znak [...],

5) przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisu art. 3 ww. ustawy poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej, przez co został naruszony przepis art. 151 w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, co stanowi konsekwencję błędnego przyjęcia, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dopuścił się naruszenia następujących przepisów:

a) przepisu art. 156 § 1 pkt 2 zd k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2012 roku znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] listopada 1975 roku znak [...] w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za renty w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 3 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne,

b) przepisu art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy naruszającą zasadę swobodnej oceny dowodów, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] listopada 1975 roku znak [...] w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za renty, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, a nadto poprzez dokonanie przez organ zabiegów interpretacyjnych i zawiłych dociekań zmierzających do uzupełniania stanu faktycznego, o elementy które de facto nie miały miejsca.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą dwóch kwestii, które skarżący wskazuje jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę. Pierwsza grupa zarzutów, tak naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, oparta jest na tezie, że do przejęcia gospodarstwa rolnego doszło bez zgody i wiedzy W. N. oraz że gospodarstwo rolne nie było zagrożone spadkiem produkcji rolnej. Druga grupa zarzutów dotyczy kwestii wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną, gdyż w ocenie skarżącego Sekretarz Biura nie miał umocowania do wydania decyzji za Naczelnika Miasta i Gminy C.

Uwzględniając strukturę zarzutów, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną.

Niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że niniejszy przepis "zawiera umocowanie dla Sekretarza Biura do wydawania decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne w imieniu Naczelnika Miasta i Gminy C." Zgodnie z ust. 1 art. 31 omawianej ustawy, decyzję o przejęciu nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne, wydawał naczelnik gminy. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby zakres normatywny omawianego przepisu był inny. Natomiast czym innym jest upoważnienie udzielone przez naczelnika gminy do wydawania decyzji w określonych sprawach. Stosownie do § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, naczelnik gminy był uprawniony do upoważnienia sekretarza biura do wydawania decyzji w określonych sprawach. Prawidłowo wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że sekretarz biura mógł wydawać decyzje administracyjne z upoważnienia naczelnika gminy. Okoliczność natomiast, że w omawianym przepisie nie zawarto zwrotu "w tym do wydawania decyzji administracyjnych" nie oznacza, że pod pojęciem "wydawania decyzji w określonych sprawach" nie należy rozumieć wydawania decyzji administracyjnych.

Ustosunkowując się do zarzutów opartych na tezie o braku zgody i wiedzy W. N. należy stwierdzić, że z samego faktu, iż na żadnym z zebranych dokumentów, dotyczących wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego w zamian za rentę, nie znajduje się podpis W. N. nie można wywodzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż brak było zgody obojga małżonków na przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Oceniając, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. trzeba mieć na względzie okoliczności sprawy, a także skutki jakie wywołała niniejsza decyzja. Z akt administracyjnych wynika, że kontrolowana decyzja nie była pierwszą decyzją w przedmiocie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa w zamian za rentę. Mianowicie decyzją z dnia [...] września 1974 r. Naczelnik Miasta i Gminy C. odmówił przejęcia gospodarstwa, gdyż żadne z małżonków nie było niezdolne do pracy. Z orzeczeń Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] lipca 1974 r. wynika, że brak było podstaw prawnych do zaliczenia A. N. i W. N. do jednej z grup inwalidów. Dopiero decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. przejęto na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne, stanowiące własność A. N. i W. N. Decyzja, przyznająca rentę adresowana jest do obojga małżonków. Również decyzja ZUS, przyznająca rentę w zamian za gospodarstwo rolne przekazane na własność Państwa, adresowana jest do obojga małżonków. Wobec tego brak jest obiektywnych podstaw, uzasadniających twierdzenie, że W. N. o niczym nie wiedziała. Skarżący postawił tezę o braku zgody W. N., a co więcej wręcz o braku po jej stronie wiedzy co do mających miejsce wydarzeń, która nie znajduje żadnego oparcia w obiektywnych dowodach. Subiektywnie kreowana przez skarżącego, po kilkudziesięciu latach od wydania kontrolowanej decyzji, teza o braku wiedzy, a co za tym idzie, zgody na przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę, nie uwzględnia, że niezbędną przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa stanowi takie wystąpienie skutków decyzji, które nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trzeba bowiem mieć na względzie, że w zamian za przejęte na własność Państwa gospodarstwo rolne, rolnik otrzymywał rentę. Zatem renta stanowiła świadczenie ekwiwalentne dla rolnika, który z uwagi na wiek albo stan zdrowia nie był już w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego. Należy zwrócić uwagę, że jeżeli gospodarstwo rolne stanowiło współwłasność małżonków, objęte wspólnością ustawową lub stanowiło odrębną własność małżonka, rentę w zamian za gospodarstwo rolne przysługiwała łącznie obydwu małżonkom, choćby warunki do renty spełniał tylko jeden z nich (art. 17 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych /.../). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, że brak, co najmniej podpisu na wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego oznacza, że brak było zgody W. N. na przekazanie tego gospodarstwa na własność Państwa za rentę.

Dodatkowo godzi się zauważyć, że jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] listopada 2010 r. o stwierdzeniu nabycia spadku, W. N. zmarła dnia [...] maja 1977 r., zaś A. N. zmarł [...] grudnia 1977r. Uwzględniając fakt, że decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę wydana została w dniu [...] listopada 1975 r., należy stwierdzić, iż uprawnione są twierdzenia organu, zaakceptowane następnie przez Sąd pierwszej instancji, dotyczące zagrożenia spadkiem produkcji rolnej. Zestawienie wskazanych wyżej dat potwierdza, że małżonkowie N. nie byli w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego z uwagi na stan zdrowia, tak jak wskazywał we wniosku A. N. Wskazanie w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, że poziom produkcji rolnej jest wyższy niż średnia w gminie, nie oznacza, że niemożliwym było uznanie istnienia zagrożenia spadkiem produkcji rolnej. Należy mieć na względzie, że ustalenie poziomu produkcji rolnej gospodarstwa czynione było na potrzeby ustalenia wysokości renty (art. 13 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych /.../). Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, zwiększenie renty na podstawie art. 13 ust. 2 omawianej ustawy, nie wykluczało możliwości zastosowania art. 6 niniejsze ustawy.

Nie można podzielić także zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., gdyż dotyczy on terminu do sporządzenia uzasadnienia, a nie konstrukcji uzasadnienia wyroku.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej jawią się jako niezasadne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.