Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 129/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a po zapoznaniu się z odwołaniem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2010r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] z obr. [...] (pod wjazdy) położonej przy ul. [...] w W., orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż w dniu [...] maja 2010 r. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2009r. "M." Sp. J. z siedzibą w W., Prezydent W. decyzją nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] z obr. [...] (pod wjazdy) położonej przy ul. [...] w W.

Od w/w decyzji odwołanie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" podnosząc iż jej zdaniem "planowana powierzchnia biologicznie czynna (25%) " jest zbyt małą w stosunku do powierzchni zabudowy i nie nawiązuje do powierzchni biologicznie czynnej na sąsiedniej działce, zabudowanej budynkami SM "[...]", Zdaniem skarżącej niewystarczająca jest również ilość przewidzianych miejsc parkingowych dla tak dużej powierzchni użytkowej mieszkań i usług co zdaniem skarżącej nie zapewnia ładu przestrzennego o którym mowa w art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu [...] czerwca 2010r. w/w odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia [...] września 2010r. Kolegium wezwało odwołującą się do wykazania przymiotu strony w rozumieniu

przepisu art. 28 k.p.a. oraz przedłożenia aktualnego wypisu z KRS.

W dniu [...] października 2010 r. do Kolegium wpłynęły wyjaśnienie od SM "[...]" wraz z dokumentami z których wynika, że Spółdzielnia posiada decyzje administracyjne nr [...] z dnia [...] czerwca 1998r. zmienioną następnie decyzją z dnia [...] września 1989r. nr [...] oddającej w użytkowanie wieczyste m.in. działkę nr ew. [...] z obr. [...], które graniczą z terenem planowanej inwestycji. Jednakże z wyjaśnień i nadesłanych do Kolegium dokumentów wynika jednocześnie, że do dnia dzisiejszego w oparciu o w/w decyzji nie zostały zawarte stosowne akty notarialne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy zobligowane było do ustalenia czy odwołanie zostało złożone z zachowaniem terminu ustawowego o którym mowa w przepisie art. 129 § 2 k.p.a. (14 dni), oraz czy zostało ono złożone przez podmiot któremu przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w dotychczasowym orzecznictwie przesądzono, iż stroną w postępowaniu administracyjnym o ustalanie warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (zatem stroną w niniejszym postępowaniu powinni być właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji). Dopuszcza się także udział w tym postępowaniu właścicieli (użytkowników wieczystych) gruntów dalej położonych tj. nie będących gruntami sąsiednimi, o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki". Oznacza to, że interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może mieć szerszy krąg podmiotów, aniżeli właściciele i użytkownicy działek sąsiednich, ale zawsze są to właściciele i użytkownicy wieczyści działek, których mogą dotknąć skutki decyzji. Podobne stanowisko odnośnie kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28.05.2001 r., sygn. OPS 1/2001 (opublik. ONSA2001/4poz. 146).

Analizując zatem pod wskazanymi wyżej względami złożone przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" odwołanie oraz nadesłane w odpowiedzi na pismo Kolegium z dnia [...] września 2010r. wyjaśnienia i dokumenty Kolegium stwierdziło, że skarżoną decyzję jak również zawiadomienie o wszczęciu postępowania Spółdzielnia otrzymała jedynie do wiadomości, co wskazuje że organ I instancji nie uznawał skarżącej za stronę postępowania. Ponadto w znajdującej się w aktach sprawy Informacji z ewidencji gruntów dla działek nr ew. [...] obr. [...] (karta 17) wynika, że właścicielem w/w działek jest W. Spółdzielnia jest jedynie wpisana jako władający i to jedynie odnośnie działki nr ew. [...]. Z pisma skarżącej z dnia [...] września 2010 r. (wpływ do Kolegium [...] października 2010r.) oraz załączonych doń kserokopii decyzji administracyjnych z dnia [...] czerwca 1998r. oraz z dnia [...] września 1989r. wynika, że skarżącej na mocy w/w decyzji przysługuje roszczenie do gminy o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego w drodze stosownej umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Z powyższego wynika zatem, iż na dzień dzisiejszy odwołującej nie przysługuje ani prawo własności ani też prawo użytkowania wieczystego. Jest ona jedynie posiadaczem nieruchomości, któremu przysługuje jedynie roszczenie do gminy o ustanowienie stosowną umową użytkowania wieczystego na nieruchomości w skład której wchodzą m.in. działki nr ew. [...] wskazane w w/w decyzjach.

A zatem mając na względzie znajdujące się w aktach dokumenty, Kolegium stwierdziło, iż nic nie wskazuje aby planowana inwestycja mogła naruszać jakikolwiek interes prawny w/w podmiotu. Tym samym brak jest podstaw do uznania w/w za stronę postępowania, co oznacza że odwołanie zostało złożone przez podmiot, któremu nie przysługiwał i nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., a co za tym idzie brak jest podstaw i możliwości rozpoznania przez Kolegium złożonego odwołania. Z tego względu Kolegium zobligowane było do umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego na skutek wpłynięcia do Kolegium odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", co powoduje niemożność rozpoznania merytorycznych zarzutów podniesionych przez Spółdzielnię.

Pismem dnia [...] grudnia 2010r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji i utrzymującej nią w mocy decyzji organu I instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 28 k.p.a., poprzez uznanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" za podmiot, który nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu,

2) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego

rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Wnoszę także o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała, iż stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest błędne z uwagi na charakter postępowania - który odnosi się do gruntu oddziałującego na nieruchomości budynkowe, wybudowanych ze środków własnych Spółdzielni i użytkowanych przez nią, a ponadto do momentu wydania zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. SM "[...]" była traktowana w tym postępowaniu jako strona postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, iż jest ona zgodna z prawem. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którą to decyzją Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] obr. [...] (pod wjazdy) położonej przy ul. [...] w dzielnicy W.

Stanowisko takie należy uznać za zasadne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw organowi odwoławczemu, gdy odwołanie nie pochodzi od strony, na prowadzenie postępowania odwoławczego i zakończenie go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stwierdzenie przez ten organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. oraz przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego, jeśli takowe regulują kwestię uprawnionych do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Stroną postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Takie rozumienie pojęcia strony nie wyklucza sytuacji, kiedy to ustawodawca w przepisie o charakterze szczególnym decyduje jakim konkretnie podmiotom przysługuje przymiot strony. Kwestie te o charakterze procesowym zostają zawarte w przepisach prawa materialnego, nie zmienia to jednak ich procesowego waloru. Wyznaczają one bowiem krąg stron postępowania administracyjnego nie poprzez wywiedzenie interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisu materialnego i powiązanego z danym postępowaniem administracyjnym, lecz poprzez zbadanie czy dana osoba (fizyczna/prawna) posiada konkretną rolę, najczęściej w procesie inwestycyjnym, ściśle określoną w przepisie.

Decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest rozstrzygnięcie, czy skarżąca [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" posiada w toczącym się postępowaniu status strony.

Jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w orzecznictwie przesądzono, iż stroną w postępowaniu administracyjnym o ustalanie warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (zatem stroną w niniejszym postępowaniu powinni być właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji). Dopuszcza się także udział w tym postępowaniu właścicieli (użytkowników wieczystych) gruntów dalej położonych tj. nie będących gruntami sąsiednimi, o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki". Oznacza to, że interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może mieć szerszy krąg podmiotów, aniżeli właściciele i użytkownicy działek sąsiednich, ale zawsze są to właściciele i użytkownicy wieczyści działek, których mogą dotknąć skutki decyzji. Podobne stanowisko odnośnie kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28.05.2001r., sygn. OPS 1/2001 (opublik. ONSA2001/4poz. 146).

Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, iż na dzień wydawania zaskarżonej decyzji skarżąca Spółdzielnia nie posiadała żadnych praw rzeczowych do terenu inwestycji, ewentualnie do terenów przyległych. Powołuje się ona wyłącznie na roszczenie do gminy o ustanowienie stosowną umową użytkowania wieczystego na nieruchomości w skład której wchodzą m.in. działki nr ew. [...] wskazane w decyzjach z dnia [...] czerwca 1998r. oraz z dnia [...] września 1989r. Z ewidencji gruntów dla działek nr ew. [...] obr. [...] (karta 17) wynika, że właścicielem w/w działek jest W. Spółdzielnia jest jedynie wpisana jako władający i to jedynie odnośnie działki nr ew. [...].

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, gdy dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Należy również zauważyć, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001 , sygn. akt I SA 2326/00, lex nr 54528).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż prawidłowo organ drugiej instancji umorzył postępowanie uznając, iż [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie ma interesu prawnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. (II GSK 163/06, lex 274855), w którym stwierdzono, iż "podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. Dysponowanie prawem rzeczowym do terenu inwestycji, bądź też do terenu sąsiedniego w postaci prawa własności bądź też prawa użytkowania wieczystego powoduje, iż podmiot tego prawa ma chroniony przepisami prawa materialnego. Zdarzenia przyszłe i w dużym stopniu niepewne nie mogą bowiem stanowić o interesie prawnym tej osoby. Nie stanowi natomiast wykazania interesu prawnego, wykazanie posiadania "ekspektatywy" nabycia prawa do nieruchomości, albowiem z samej istoty ekspektatywa taka ma charakter przyszły i niepewny. Skoro zatem skarżąca Spółdzielnia nie posiada tytułu prawnego do gruntu, to nie może być uznana za stronę tego postępowania.

Przyjąć należy, iż interes prawem chroniony w tym postępowaniu ma ten kto ma tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości lub nieruchomości sąsiadującej w dacie rozstrzygania w sprawie, a nie ten podmiot, który takiego tytułu dopiero dochodzi. W tej sytuacji faktycznej i prawnej interes skarżących przybiera w sprawie postać interesu faktycznego, przesądzając w konsekwencji o braku przymiotu strony w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Za bezpodstawny uznać należy również zarzut, iż w postępowaniu przed organem pierwszej intonacji Spółdzielnia była traktowana jako strona postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję z dnia [...] maja 2010r. ustalającą warunki zabudowy Spółdzielnia otrzymała jedynie do wiadomości.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.