Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1240/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1 lit o, art. 4 ust. 1 i 3, art. 9
journal: Dz.U. 2004 nr 69 poz 625
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Otwocku Jolanty Osipienko delegowanej do Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie skargi kasacyjnej "[...]" - F. K. Spółka Jawna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1065/07 w sprawie ze skargi "[...]" - F. K. Spółka Jawna na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1065/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" - F. K. Spółka Jawna (dalej określana jako Spółka) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...], w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności Zakładowi Utylizacyjnemu "[...]" F. K. Spółka Jawna w C. Ł. [...],[...] K. (dalej określany jako Zakład Spółki), polegającej na zbieraniu, transportowaniu, przechowywaniu, przetwarzaniu i usuwaniu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i skreślenia tego podmiotu z rejestru powiatowego lekarza weterynarii.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Po przeprowadzeniu dwóch kontroli w Zakładzie Spółki w dniu 28 grudnia 2006r. iw dniu 5 lutego 2007r, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Makowie Mazowieckim - odpowiednio decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. i [...] lutego 2007r. - nałożył na Spółkę liczne obowiązki zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych uchybień sanitarno-weterynaryjnych, zakreślając przy tym termin ich realizacji. W toku kontroli sprawdzającej, przeprowadzonej w dniu 1 marca 2007r., organ stwierdził istnienie kolejnych uchybień w omawianym zakresie, jak też nie wykonanie przez Spółkę w całości nałożonych dotychczas obowiązków. Z tych też powodów, decyzją z dnia [...] marca 2007r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Makowie Mazowieckim, powołując art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, zakazał Zakładowi Spółki prowadzenia działalności i skreślił ten podmiot z prowadzonego rejestru.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podniosła, iż wszystkie uchybienia, za wyjątkiem spalenia mączki mięsno - kostnej, stwierdzone przez organ I instancji w toku przeprowadzonych kontroli, zostały już przez Spółkę usunięte, a opóźnienie w tym zakresie nie wynikało ze złej woli, lecz spowodowane było porą roku (zima) i ujemnymi temperaturami, które uniemożliwiały wykonywanie prac remontowo - budowlanych. Odnosząc się do obowiązku usunięcia mączki mięsno - kostnej Spółka wskazała, iż co prawda została powiadomiona przez organ I instancji o możliwości spalania mączek mięsno-kostnych kat. 1 i 2 w Elektrowni Jaworzno III i Zakładach Azotowych w Tarnowie, jednakże zakłady te odmówiły utylizacji tego produktu. Podano przy tym, że Spółka posiada magazyny, w których mogłaby tymczasowo przechowywać mączkę, aby nie zalegała na otwartej przestrzeni, lecz magazyny te położone są w innej miejscowości niż miejscowość, w której wytwarzana jest mączka, a organ I instancji nie wyraził zgody na jej przewiezienie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podzielając argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną licznymi pismami procesowymi, Spółka zakwestionowała twierdzenia organu I instancji dotyczące m.in. braku możliwe najszybszego przetwarzania w Zakładzie Spółki odpadów od chwili ich dostarczenia, a także do chwili przetworzenia odpowiedniego przechowywania oraz niewyodrębnienia dwóch części zakładu, dla strefy czystej i strefy brudnej oraz braku utrzymywania sprzętu w dobrym stanie technicznym. Podała przy tym, że wszelkie uchybienia stwierdzone przez organ I instancji, za wyjątkiem spalenia mączki mięsno - kostnej, której nie chcą przyjąć zakłady wskazane przez organ (Elektrownia Jaworzno III i Zakłady Azotowe w Tarnowie) - zostały usunięte zgodnie ze wskazaniami Inspekcji Weterynaryjnej. Spółka podniosła także, że mimo zgłoszenia przez nią stosownego wniosku, organ odwoławczy nie przeprowadził ponownej kontroli Zakładu, pozwalającej na stwierdzenie, czy uchybienia wymienione w decyzji organu I instancji zostały usunięte, czym naruszył art. 78 § 1 i art. 136 kpa.

Ponadto Spółka wskazała, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania, iż wszelkie uchybienia, za wyjątkiem spalenia mączki mięsno - kostnej zostały usunięte, co stanowi naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 kpa. W ocenie Spółki, organ ten uniemożliwił także jednemu z jej wspólników skorzystania z prawa wypowiedzenia się w sprawie, czym naruszył art.10 kpa. Dalej Spółka wywiodła, że zamknięcie Zakładu jest krzywdzące dla Spółki i narusza zarówno słuszny interes obywateli; wspólników, właścicieli Spółki, jak i szeroko rozumiany interes społeczny, tj. interesy ekonomiczne pracowników Spółki oraz podmiotów współpracujących ze Spółką. Zarzuciła także, że protokół kontroli z dnia 1 marca 2007r. został sporządzony z naruszeniem § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 marca 2005r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu wykonywania kontroli przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej, gdyż nie zawiera numeru i daty wystawienia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli Spółki, pouczenia o prawie, sposobie i terminie wniesienia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli i złożenia wyjaśnień oraz o prawie odmowy podpisania protokołu kontroli. Taki protokół, w ocenie Spółki, nie powinien stać się podstawą do wydania decyzji administracyjnych. Ponadto, zdaniem Spółki, nie powinien mieć do niej zastosowania art. 9 ust.1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, skoro art. 8 ust. 1 tej ustawy, na podstawie którego nakazywano Spółce usuwanie uchybień, dotyczy podmiotów opisanych w art. 1 pkt 1 lit. a-n i w art. 4 ust. 3 - nie obejmuje więc nakazów dla Spółki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Spółki - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki, określone w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, upoważniające powiatowego lekarza weterynarii do wydania decyzji zakazującej prowadzenia działalności nadzorowanej i skreślającej podmiot z rejestru. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał przede wszystkim, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Spółka była podmiotem prowadzącym działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. "o" tej ustawy, to jest prowadziła działalność w zakresie zbierania, transportowania, przechowywania, operowania, przetwarzania oraz wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Podał także, że Spółka nie zastosowała się do nakazów określonych w decyzjach, o których mowa w art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy, to jest w decyzjach Powiatowego Lekarza Weterynarii w Makowie Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2007r. i [...] lutego 2007r. Za nietrafny Sąd I instancji uznał przy tym zarzut, że art. 8 ust. 1 tej ustawy nie ma zastosowania do działalności prowadzonej przez Spółkę, skoro przepis ten wyróżnia działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-n (działalność Spółki do grupy tej nie należy) oraz działalność, o której mowa w art. 4 ust. 3 ustawy, do której należy zaliczyć także działalność Spółki. Przepis ten stanowi, iż wymagania weterynaryjne dla prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie zbierania, transportowania, przechowywania, operowania, przetwarzania oraz wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych określają przepisy Unii Europejskiej ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że umocowanie powiatowego lekarza weterynarii do stosowania nakazów lub zakazów, o których mowa w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, także do podmiotów prowadzących taką działalność jak Spółka, wynika wprost z tego przepisu.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w dacie orzekania przez organy obu instancji, w obrocie prawnym pozostawały dwie decyzje administracyjne; z dnia [...] stycznia 2007r. i [...] lutego 2007r., zobowiązujące Spółkę do usunięcia uchybień sanitarno-weterynaryjnych stwierdzonych w toku kontroli. Ponieważ uchybienia te nie zostały przez Spółkę usunięte, za trafne uznano zastosowanie przez organy art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących stwierdzonych uchybień podano, że miały one różny charakter i dotyczyły, obok składowania na terenie Zakładu Spółki mączki mięsno - kostnej, a także osadów z dekantera i półproduktu, również niedostatecznego utrzymywania porządku na terenie Zakładu oraz niewłaściwego stanu pomieszczeń i urządzeń produkcyjnych. Wskazano przy tym, że istnienie tych uchybień nie było kwestionowane przez Spółkę, która podnosiła jedynie brak realnej możliwości ich usunięcia (w odniesieniu do mączki), bądź ich nieistotność. W tej sytuacji przyjęto, że wprawdzie nieprawidłowości w przechowywaniu mączki mięsno-kostnej miały znaczenie szczególne, to sankcja zastosowana wobec Zakładu Spółki zakazu prowadzenia działalności oraz skreślenie podmiotu z rejestru wynikała nie tylko z racji tego przechowywania, ale również z tytułu wystąpienia naruszeń innego rodzaju, które nie zostały przez Spółkę usunięte. Stwierdzono zatem, że wykazanie przez Spółkę, iż brak usunięcie w nakazanym terminie mączki mięsno-kostnej nastąpiło z przyczyn od Spółki niezależnych, nie oznaczałoby automatycznie, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy. Wskazano przy tym na inne uchybienia, poza składowaniem mączki mięsno-kostnej, wymienione w decyzji organu I instancji, które mimo ich stwierdzenia w decyzji z dnia [...] lutego 2007r., nie zostały przez Spółkę usunięte, a wśród nich m.in. na: składowanie na terenie Zakładu na nawierzchni nieutwardzonej: opakowań foliowych, złomu, gruzu, ubytki farby na ścianach w hali sekcyjnej, ubytki w nawierzchni posadzki w pomieszczeniu między szatnią części czystej a halą destruktorów, brudna posadzka, w zagłębieniu pod zbiornikiem ciśnieniowym do załadunku destruktorów obecność żółto - brunatnej cieczy, zanieczyszczenie urządzenia zbiornika ciśnieniowego, nieszczelność młynka drobnicowego pokrytego osadami, zanieczyszczenie sufitu w okolicy młynka drobnicowego materiałem wydostającym się ze wspomnianej nieszczelności. Podano, że w dniu 29 marca 2007r., a zatem już na etapie postępowania odwoławczego, organ ponownie skontrolował Zakład Spółki, podczas której ujawnił kilkanaście uchybień w utrzymaniu porządku i czystości na terenie Zakładu, w tym m.in. wspomniane w decyzji organu I instancji składowanie odpadów na terenie nieutwardzonym (str. 4 protokołu kontroli) oraz nieutrzymywanie w czystości młynka drobnicowego (str. 6 protokołu). W ocenie Sądu I instancji, już choćby same te okoliczności uzasadniały przyjęcie, iż decyzje z dnia [...] stycznia 2007r. i [...] lutego 2007r. nie zostały przez Spółkę wykonane, co upoważniało organ odwoławczy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

Za nietrafne Sąd I instancji uznał ponadto zarzuty Spółki dotyczące nieprawidłowości w przeprowadzonej w dniu 29 marca 2007r. kontroli. W tym zakresie przytoczono brzmienie art. 136 kpa, w świetle którego dopuszczalne jest włączenie do materiału dowodowego sprawy dokumentów sporządzonych na tym etapie postępowania przez organ I instancji, w tym także protokołu z czynności kontrolnych dokonanych przez ten organ. Bez istotnego wpływu na wynik sprawy zakwalifikowano natomiast naruszenie przez organy obowiązków wynikających z art. 107 § 3 i art. 10 kpa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Spółka zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, to jest:

art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, poprzez błędne przyjęcie, że przepis tego artykułu mógł być materialno-prawną podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, mimo iż nie ma on w ogóle zastosowania do Spółki. W przypadku zaś niepodzielenia tej argumentacji przez Sąd uznano, że nie zostały spełnione przesłanki upoważniające organ do zastosowania tego przepisu, gdyż stwierdzone uchybienia zostały usunięte, zaś niektóre z nich np. zalegająca mączka mięsno-kostna nie były wykonalne z powodu niewskazania przez organ realnego sposobu postępowania oraz niemożliwe do wyeliminowania, co nie zależało od Spółki;

§ 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 marca 2005r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu wykonywania kontroli przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej, poprzez błędne przejęcie, że protokół kontroli zakładu "[...]" z dnia 1 marca 2007r. odpowiada prawu i mógł stanowić podstawę do wydania decyzji organów obu instancji;

2) przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

art. 136 kpa, poprzez mylne przyjęcie przez Sąd, że kontrola organu z dnia 29 marca 2007r. w Zakładzie Spółki została przeprowadzona prawidłowo w sytuacji, gdy dokonał jej organ I instancji, a z akt sprawy nie wynika ażeby czynności te zostały jemu wyraźnie zlecone przez organ odwoławczy w trybie tego przepisu;

art. 107 § 3 kpa, poprzez mylne przyjęcie przez Sąd, że decyzja organu odwoławczego, mimo braku ustosunkowania się do wszystkich argumentów odwołania, jest prawidłowa w świetle kpa, także zważywszy na zasady ogólne kpa, w tym opisaną w art. 11 kpa zasadę przekonywania;

art. 10 kpa, poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nie musiał poinformować Spółki o jej prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji;

art. 138 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie w sentencji wyroku faktu udziału prokuratora w postępowaniu, mimo że prokurator brał w nim udział na wniosek Spółki.

Z tych powodów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, ewentualnie zmianę orzeczenia Sądu i uwzględnienie skargi na decyzję organu odwoławczego oraz zwrot kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, Spółka wskazała, że przepis ten nie może jej dotyczyć, gdyż odnosi się do podmiotów wymienionych w art. 1 pkt 1 lit. a-n i w art. 4 ust. 3, które nie zastosowały się do nakazów z art. 8 ust. 1 tej ustawy. Podała przy tym, że art. 4 ust. 3 tej ustawy wskazuje wymagania weterynaryjne dla prowadzenia działalności nadzorowanej, które są określone w ustawodawstwie europejskim. Tymczasem, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie powołał się na żaden przepis prawa europejskiego, który usprawiedliwiałby w pełni zasadne działanie organu odwoławczego. Natomiast, Spółka w toku postępowania wykazała, że w świetle przepisów weterynaryjnych prawa europejskiego nie dopuściła się takich naruszeń, które mogłyby skutkować zamknięciem na 6 m-cy jej Zakładu. Ponadto zauważono, że Spółka zastosowała się do nałożonych na nią decyzjami nakazów, niektóre zaś ze stwierdzonych uchybień były w tych decyzjach niewystarczająco dokładnie opisane przez organ, a przez to niewykonalne. W tym zakresie podano, że organ nie określił w protokole kontrolnym m.in. jak duże są wskazane ubytki farby, tynku, płytek na podłodze, w nawierzchni posadzki itd. Nie omówił również, czy przedmiotowe nieprawidłowości uniemożliwiają np. mycie i dezynfekcję ścian i podłóg. W związku z powyższym - w ocenie Spółki - nie można stwierdzić skali uchybień i ich wpływu na metody przetwarzania i utylizacji produktów w Zakładzie Spółki oraz ocenić, czy eliminują one całkowicie ten Zakład z możliwości dalszej działalności. Dodano także, że organy nie określiły, którą partię mączki mięsno-kostnej należy wywieźć z Zakładu do spalenia i konkretnie do jakiej spalarni na terytorium RP, bądź poza jej granicami, mimo że Spółka wielokrotnie sygnalizowała problem związany z przyjęciem tej mączki do spalenia przez uprawnione podmioty. W tej sytuacji uznano, że nie można czynić Spółce zarzutu zalegania mączki na Zakładzie, skoro organy administracji publicznej nie były w stanie pomóc Spółce w rozwiązaniu tego problemu. Odnosząc się do innych uchybień stwierdzonych w toku kontroli Zakładu Spółki podano, że zawierają one w istocie opis stanu faktycznego i nie nakładają na Spółkę żadnego obowiązku.

W przekonaniu Spółki decyzje organów obu instancji i zaskarżony wyrok wydane zostały w oparciu o błędnie sporządzony protokół kontroli zakładu z dnia 1 marca 2007r. Podano przy tym, że protokół ten, wbrew treści § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 marca 2005r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu wykonywania kontroli przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej, nie zawiera numeru i daty wystawienia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli Spółki; pouczenia o prawie, sposobie i terminie wniesienia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli i złożenia wyjaśnień oraz o prawie odmowy podpisania protokołu kontroli. Za niedopuszczalne uznano ponadto powoływanie się na tym etapie postępowania na dodatkowe uchybienia stwierdzone podczas kontroli Zakładu w dniu 1 marca 2007r., gdyż usunięcie tych uchybień powinno być nakazane stosowną decyzją, tak jak to miało miejsce po wcześniejszych kontrolach Zakładu Spółki. Dodano, że przeprowadzone kontrole Zakładu nacechowane były złośliwością, począwszy od ich częstotliwości (nawet kilka razy w miesiącu), a skończywszy na skali stwierdzonych uchybień, np. brudne widły, które znaleziono na Zakładzie w czasie jego pełnej produkcji.

Zdaniem Spółki, organ odwoławczy zlecając ponowną kontrolę Zakładu organowi I instancji naruszył założenia kontroli instancyjnej, gdyż w istocie ograniczył się jedynie do skontrolowania decyzji tego organu, pozbawiając Spółkę prawa do ponownego rozpatrzenia jej sprawy, nie odnosząc się przy tym do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie Spółki, wobec jej wniosku dowodowego o ponowną kontrolę w Zakładzie, organ odwoławczy winien w tym względzie samodzielnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W wątpliwość poddano przy tym rzetelność i bezstronność kontroli dokonanej przez organ I instancji w toku postępowania odwoławczego.

Przytaczając liczne poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, Spółka zwróciła także uwagę na nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy, w którym - wbrew regulacji art. 107 § 3 kpa - przytoczono tylko niektóre zarzuty odwołania, co doprowadziło do niepełnego rozpatrzenia przez organ odwoławczy argumentów Spółki tam podniesionych. Zdaniem Spółki, wskazane uchybienie miało wpływ na wynik postępowania, gdyż nie ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń i wniosków z odwołania, uniemożliwiło Spółce odniesienie się do stanowiska organu na etapie skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie Spółki, organ odwoławczy i Sąd I instancji naruszyły także art. 10 kpa, poprzez pominięcie w całości wniosku dowodowego Spółki w zakresie przeprowadzenia ponownej kontroli Zakładu. Nie zagwarantowano także Spółce prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji oraz prawa do zgłoszenia rzeczywistych uwag do protokołu kontrolnego z dnia 29 marca 2007r. Podano przy tym, że wspólnik Spółki F. K. nie został zawiadomiony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, w kontroli Zakładu brała zaś udział osoba nieuprawniona do zgłaszania uwag (zięć wspólnika, nie będący pracownikiem Spółki). Wywiedziono, że uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawiły Spółkę możliwości dokonania prawidłowej oceny pod kątem ewentualnego zgłoszenia zarzutów do wadliwie sporządzonego protokołu kontrolnego.

W skardze kasacyjnej Spółka przedstawiła także swoje stanowisko względem realizacji obowiązku spalania mączki mięsno-kostnej. Przytaczając stosowne regulacje prawa europejskiego w tym przedmiocie, Spółka wskazała na istnienie obowiązku właściwych organów państwowych do podjęcia działań zapewniających działanie spalarni dla tych mączek, a obowiązek ten nie może być przerzucany na inne podmioty, które w razie niemożności przekazania tej mączki do spalenia - co miało miejsce w odniesieniu do Zakładu Spółki - byłyby zamykane.

Spółka podniosła także, że kontrole w Zakładzie dokonywane były w miesiącach zimowych, w których niezwykle trudno jest usuwać usterki budowlano-remontowe, a ponadto kontrole te dokonywane były przy tzw. pełnym obciążeniu produkcyjnym Zakładu. W dalszej części skargi kasacyjnej Spółka szczegółowo odniosła się do uchybień ujawnionych w protokołach kontroli Zakładu z dnia 28 grudnia 2006r., 5 lutego 2007r. oraz 1 marca 2007r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które - zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy - mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, jako w podstawie skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji zarówno przepisów prawa materialnego art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 marca 2005r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu wykonywania kontroli przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej, jak i przepisów postępowania określonych w art. 136, 107 § 3 i 10 kpa oraz art. 138 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Odnosząc się do wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej podnieść przede wszystkim należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa - z prawidłowym oznaczeniem jednostek redakcyjnych stosowanych w danym akcie normatywnym - oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny. Skarga kasacyjna która nie odpowiada tym wymogom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Stąd też, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane zostało przymusem adwokacko-radcowskim, co wynika z art. 175 § 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w założeniu ma zapewnić skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Uwzględniając powyższe argumenty stwierdzić należy, że sformułowane w niniejszej sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie odpowiadają przytoczonym wymogom skargi kasacyjnej. W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że Sądowi I instancji nie można bezpośrednio zarzucić naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako kpa), w tym powołanego w skardze kasacyjnej art. 136, 107 § 3 i 10 kpa. Stosownie bowiem do art. 1 pkt 1 i 2 kpa, przepisy tej ustawy stosuje się w postępowaniu przed organami administracji publicznej lub innymi organami państwowymi oraz podmiotami, powołanymi z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Do postępowania przed sądami administracyjnymi mają bowiem zastosowanie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, Sąd I instancji nie mógł samoistnie naruszyć przepisów kpa, których bezpośrednio nie stosuje w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Zarzut naruszenia przepisów kpa przez sąd administracyjny może odnieść zamierzony skutek w odpowiednim jego zastawieniu z konkretnym przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego jednak w niniejszej sprawie profesjonalny pełnomocnik nie podniósł. Jedyny zaś przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na którego naruszenie wskazano w skardze kasacyjnej - art. 138 , nie znajduje żadnego rozwinięcia w obszernym jej uzasadnieniu. Ze sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu nie sposób wywieść, jak nieodnotowanie w sentencji zaskarżonego wyroku faktu udziału prokuratora w postępowaniu, mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy.

Tym samym, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania uznać należy za bezpodstawne. Zaznaczenia przy tym wymaga, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 (orzeczenie dostępne na stronie internetowej NSA), co do konieczności odnoszenia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Uchwała ta, z racji jej podjęcia po wydaniu niniejszego wyroku, nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Niemniej podnieść należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, Sąd I instancji - rozpoznając skargę Spółki - prawidłowo ocenił zarzuty naruszenia przez organ art. 136, 107 § 3 i 10 kpa, nie kwalifikując ich do uwzględnienia skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego stwierdzić przede wszystkim należy, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.) mógł stanowić podstawę prawną do orzeczenia zakazu prowadzenia działalności przez Zakład Spółki i jego wykreślenia z rejestru prowadzonego przez powiatowego lekarza weterynarii. Stosownie bowiem do tego przepisu, powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku gdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną nie zastosował się do nakazu lub zakazu określonego w decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1-3, wydaje decyzję zakazującą prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreśla podmiot z rejestru podmiotów prowadzących taką działalność. Zgodnie zaś z art. 1 pkt 1 lit. "o" tej ustawy, działalnością nadzorowaną jest m.in. zbieranie, transportowanie, przechowywanie, operowanie, przetwarzanie oraz wykorzystywanie lub usuwanie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. W świetle tej regulacji prawnej nie może budzić żadnych wątpliwości, że Zakład Spółki był podmiotem prowadzącym działalność nadzorowaną, którą - w świetle art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - od innych podmiotów prowadzących taką działalność różni jedynie to, że wymagania weterynaryjne dla jej prowadzenia określają przepisy Unii Europejskiej ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi.

Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy, powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-n lub w art. 4 ust. 3, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, w zależności od zagrożenia zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje m.in. decyzję nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, powiatowy lekarz weterynarii może realizować wskazane uprawnienie zarówno w odniesieniu do podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-n (działalność Spółki do grupy tej nie należy), jak również w odniesieniu do podmiotów prowadzących działalność, o której mowa w art. 4 ust. 3 powołanej ustawy, do której należy zaliczyć także działalność prowadzoną przez Zakład Spółki. Stwierdzenie zatem przez organ I instancji, w wyniku kontroli sprawdzającej z dnia 1 marca 2007r., faktu niezastosowania się przez Spółkę do nakazów, określonych w decyzjach z dnia [...] stycznia 2007r. i [...] lutego 2007r., uprawniało ten organ do wydania - na podstawie art. 9 ust. 1 powołanej ustawy - decyzji zakazującej prowadzenia działalności nadzorowanej przez Zakład Spółki. Podkreślić w tym miejscu należy, że jak wynika z akt administracyjnych, powołane decyzje organu I instancji nakazujące Spółce usunięcie uchybień sanitarno-weterynaryjnych nie były przez nią kwestionowane w trybie odwoławczym. Decyzje te stały się więc ostateczne ( Spółka od nich się nie odwoływała), co oznacza, że w świetle art. 16 § 1 kpa korzystają one z domniemania legalności, które może być obalone jedynie po uruchomieniu jednego z trybów nadzwyczajnych określonych w przepisach kpa lub w ustawach szczególnych, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom Spółki, organ wydając decyzję na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolujący legalność tej decyzji, nie miał obowiązku powoływania konkretnych przepisów prawa europejskiego dotyczących wymagań weterynaryjnych, które naruszyła Spółka prowadząc działalność nadzorowaną w spornym Zakładzie. Przepisy te były bowiem powoływane przez organ I instancji w decyzjach wydawanych po przeprowadzeniu kontroli w Zakładzie Spółki, w których - na podstawie art. 8 ust. 1 powołanej ustawy - nakazywano Spółce usunięcie stwierdzonych uchybień, to jest w decyzjach z dnia [...] stycznia 2007r. i [...] lutego 2007r.

W świetle przytoczonych argumentów stwierdzić należy, że na tym etapie postępowania nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty Spółki dotyczące stwierdzonych przez organ I instancji uchybień sanitarno-weterynaryjnych i sposobu ich opisania przez ten organ w wydanych decyzjach, jak również związane z tym trudności w ich usunięciu. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt nie ocenia się zasadności nałożonych obowiązków lecz ich wykonanie. W tym zaś zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że Spółka nie wykonała wszystkich nałożonych na nią obowiązków, które zostały określone w decyzjach Powiatowego Lekarza Weterynarii w Makowie Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2007r. i [...] lutego 2007r., na co wskazuje zarówno protokół z kontroli sprawdzającej, sporządzony w dniu 1 marca 2007r., jak i protokół z kontroli zgodności przeprowadzonej w toku postępowania odwoławczego, sporządzony w dniu 29 marca 2007r. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają przy tym zarzucane przez Spółkę wady w protokole z kontroli z dnia 1 marca 2007r., który jak słusznie zauważono nie zawiera wszystkich wymaganych elementów określonych w § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 marca 2005r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu wykonywania kontroli przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej. Okoliczności stwierdzone w tym protokole zostały bowiem potwierdzone podczas kontroli zgodności i odnotowane w protokole z dnia 29 marca 2007r., co pozwala na uznanie, że wady protokołu z dnia 1 marca 2007r. zostały konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.