Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 786/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

8 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 212/14 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 212/14 oddalił skargę B. Z. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

B. Z. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna w dniu [...] stycznia 2011 r. z prawem do zasiłku od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] lipca 2011 r. W dniu rejestracji zainteresowana złożyła oświadczenie, w którym podała, m.in., że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, co potwierdziła własnoręcznym podpisem w załączniku do karty rejestracyjnej. Podczas rejestracji strona złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W trakcie wykonywania czynności wynikających z ustawy uzyskano informację o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Z informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że strona posiadała zarejestrowaną działalność gospodarczą w okresie od dnia [...] sierpnia 2000 r. do dnia [...] lutego 2012 r. W związku z ustaleniem, że zainteresowana w dniu rejestracji posiadała zarejestrowaną działalność gospodarczą, decyzją administracyjną Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2012 r., po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], orzeczono o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] dotyczącej uznania B. Z. za osobę bezrobotną z dniem [...] stycznia 2011r. i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] lipca 2011 r. oraz odmowie uznania za osobę bezrobotną z dniem [...] stycznia 2011 r. Od decyzji tej B. Z. złożyła odwołanie do Wojewody Dolnośląskiego. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Następnie organ I instancji w dniu [...] września 2012 r. wydał decyzję zobowiązującą B. Z. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku dla bezrobotnych w kwocie [...] zł. W dniu [...] października 2012 r. strona złożyła odwołanie, po rozpatrzeniu którego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. B. Z. zaskarżyła decyzję Wojewody Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 28/13 uchylił decyzję organu II instancji. Sąd Wojewódzki stwierdził, że do akt sprawy nie dołączono materiału dowodowego, który potwierdziłby, że zaistniały okoliczności wskazane w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). W szczególności nie przedstawiono dokumentu, który dawałby podstawę do stwierdzenia jakiej treści oświadczenie złożyła wnioskodawczyni w toku rejestracji, jako osoba bezrobotna w styczniu 2011 r. i jakie pouczenie w tej kwestii umieścił organ oraz dokumentu potwierdzającego wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Z powodu konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznym zakresie Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Prezydent Miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku wypłaconego za okres od [...] stycznia 2011 r. do [...] lipca 2011r. w wysokości [...] zł. Za podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął art. 76 ust. 1, art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania B. Z., Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a i art. 76 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, za nienależne pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie (...). W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 października 2007 r. do dnia 31 stycznia 2012 r.), pod pojęciem bezrobotnego należy rozumieć osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-d, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej bądź, jeśli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do pojęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem szkół dla dorosłych lub szkół wyższych w systemie wieczorowym albo zaocznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Z informacji uzyskanej w Centralnej Ewidencji Informacyjnej o Działalności Gospodarczej wynika, że B. Z. posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej z terminem rozpoczęcia działalności od dnia [...] sierpnia 2000 r. oraz, że wpis z rejestru działalności gospodarczej został wykreślony z dniem [...] lutego 2012 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu rejestracji tj. [...] stycznia 2011 r. zainteresowana złożyła nieprawdziwe oświadczenie, w którym podała, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zatem w dniu rejestracji tj. [...] stycznia 2011 r. B. Z. jako osoba posiadająca zarejestrowaną działalność gospodarczą, nie spełniała wymogów do uznania jej za osobę bezrobotną. Skutkiem tej okoliczności była odmowa uznania zainteresowanej za osobę bezrobotną od dnia [...] stycznia 2011 r. i w konsekwencji odmowa przyznania prawa do zasiłku. Zainteresowana została również pouczona o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadku niespełnienia warunków wymienionych w ustawie. W związku z tym, iż B. Z. wypłacono zasiłek dla bezrobotnych na podstawie nieprawdziwego oświadczenia o nieposiadaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, to należało zobowiązać zainteresowaną na podstawie art. 76 ust. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do zwrotu zasiłku za okres od [...] stycznia 2011 r. do [...] lipca 2011 r. Zasiłek za ten okres jest świadczeniem nienależnie pobranym, ponieważ wypłacono go bez podstawy prawnej. Kwota pobranego zasiłku ([...] zł) jest zatem świadczeniem nienależnym. Nie zmienia tej oceny zarzut odwołania, iż B. Z. faktycznie nie prowadziła działalności gospodarczej pomimo posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Organ odwoławczy poinformował stronę, iż na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy może wystąpić do Prezydenta Miasta Wrocławia z wnioskiem o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia, ewentualnie o umorzenie należności w całości albo w części.

B. Z. zaskarżyła decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze podniosła, iż nie składała oświadczeń, że prowadziła kiedykolwiek działalność gospodarczą. Nigdy działalności nie prowadziła więc jeżeli złożyła kiedykolwiek takie oświadczenie to zgodnie ze stanem faktycznym. Kontrola prowadzenia działalności gospodarczej przez nią nie odbyła się przed wydaniem decyzji o wypłacie zasiłku dla bezrobotnych. Jeżeli były zastrzeżenia w PUP to powinny być zweryfikowane przed wypłatą świadczeń. Stan faktyczny był taki, że spełniała wszystkie przepisy osoby bezrobotnej. Z dokumentów wynika, że posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, ale nigdy tej działalności nie podejmowała. W dokumentach nie określiła daty początku działalności, ponieważ zgłoszenie rozpoczęcia działalności wymagało odrębnej czynności, jeżeli data nie była wcześniej znana. Przez cały ten czas uczciwie pracowała i po utracie pracy zarejestrowała się jako osoba bezrobotna, co było zgodne z prawdą. W dacie rejestracji skarżąca była w pełni zdolna i gotowa do podjęcia pracy. Przepis o posiadaniu wpisu na prowadzenie działalności gospodarczej jest mylnie sformułowany, ponieważ wpis do ewidencji a prowadzenie działalności to dwie różne rzeczy. Urząd nie sprawdził przed wydaniem decyzji o wypłacie zasiłku, czy osoba prowadzi działalność gospodarczą. W 2000 r. kiedy skarżąca chciała otworzyć własną działalność, poinformowano ją, że datą jej rozpoczęcia będzie data zgłoszenia w urzędzie skarbowym. Ze względu na to, iż nie rozpoczęła tej działalności nie podjęła czynności zgłoszenia w Urzędzie Skarbowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę B. Z.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd Wojewódzki przywołał treść art. 76 ust.1, art.76 ust.2 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f (w brzmieniu obowiązującego od dnia 26 października 2007 r. do dnia 31 stycznia 2011 r.) ustawy o promocji zatrudnienia. Podniósł, iż definicja bezrobotnego przyjęta w ustawie o promocji zatrudnienia po jej nowelizacji obowiązującej od dnia 26 października 2007 r. nie pozostawia miejsca na swobodę interpretacyjną. Brzmienie przytoczonych powyżej przepisów nie budzi zatem wątpliwości, że w jej świetle status osoby bezrobotnej nie został powiązany z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej i nie było potrzeby badania, czy działalność taka rzeczywiście była prowadzona. Natomiast od dnia 1 lutego 2011 r. przesłanki te uległy dalszej zmianie, albowiem bezrobotnym może być osoba, która: nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Jednak w dniu rejestrowania się skarżącej w charakterze bezrobotnej przepis w tym brzmieniu jeszcze nie obowiązywał.

Sąd I instancji stwierdził, iż wbrew zastrzeżeniom podnoszonym przez skarżącą, dokonana przez organy administracji wykładnia powołanych przepisów jest prawidłowa. Z przekazanych organowi odwoławczemu akt sprawy, a w szczególności z Centralnej Ewidencji Informacyjnej o Działalności Gospodarczej wynika, że B. Z. posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej z terminem rozpoczęcia działalności od dnia [...] sierpnia 2000r. oraz, że wpis z rejestru działalności gospodarczej został wykreślony z dniem [...] lutego 2012 r. Nadto z akt sprawy wynika, że w dniu rejestracji, tj. [...] stycznia 2011 r. strona złożyła oświadczenie, w którym podała, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a zatem potwierdziła nieprawdziwy fakt. Należało zgodzić się zatem z organem, że treść oświadczenia była zrozumiała w odbiorze językowym. Gdyby oświadczenie było złożone zgodnie z prawdą obiektywną, to nastąpiłaby odmowa przyznania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Poza tym strona złożyła oświadczenie pod odpowiedzialnością i nie wykazała staranności w celu upewnienia się czy dokonała wykreślenia wpisu. Niewłaściwe działanie czy niewłaściwe zaniechanie zawsze będzie obciążać osobę, która dokonuje takiego czynu.

Sąd Wojewódzki podkreślił, iż wbrew zarzutom skargi, przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zobowiązują organów zatrudnienia, by przed wydaniem decyzji w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną wraz z prawem do zasiłku, prowadziły postępowanie sprawdzające w kwestii istnienia bądź nie po stronie osoby rejestrującej się przesłanek pozbawiających tego prawa. Obowiązkiem organu zatrudnienia jest jedynie pouczenie osoby rejestrującej się w charakterze bezrobotnego w przedmiocie tych przesłanek, natomiast rejestrujący się poświadcza fakt ich spełnienia bądź niespełnienia. Zatem w dniu rejestracji tj. [...] stycznia 2001 r. B. Z. jako osoba posiadająca zarejestrowaną działalność gospodarczą, nie spełniała wymogów do uznania jej za osobę bezrobotną. Skutkiem tej okoliczności była odmowa uznania zainteresowanej za osobę bezrobotną od dnia [...] stycznia 2001 r. i w konsekwencji odmowa przyznania prawa do zasiłku. Zainteresowana została również pouczona o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadku niespełnienia warunków wymienionych w ustawie.

W związku z tym należało zgodzić się z organem, że skoro B. Z. wypłacono zasiłek dla bezrobotnych na podstawie nieprawdziwego oświadczenia o nieposiadaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, to należało zobowiązać zainteresowaną na podstawie art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do zwrotu zasiłku za podany w decyzji okres, jako świadczenia nienależnie pobranego.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2014 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez B. Z. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 1 p.p.s.a., polegającym na przekroczeniu przez Sąd I instancji granic sprawy, poprzez rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu sprawy administracyjnej prawomocnie zakończonej (uznania skarżącej za osobę bezrobotną - zakończonej prawomocną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2012 r.), przy jednoczesnym szczątkowym rozpoznaniu przedmiotu niniejszej sprawy, co wskazuje na naruszenie polegające na oparciu orzeczenia na podstawach prawnych uchylenia decyzji o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną zamiast na prawnych podstawach uznania świadczenia za nienależnie pobrane, stanowiących meritum decyzji.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegającym na niestwierdzeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) pomimo tego, że decyzja jest obarczona istotnym błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że skarżąca składając oświadczenie z dnia [...] stycznia 2011 r. przed Powiatowym Urzędem Pracy we Wrocławiu działała ze świadomością wprowadzenia organu w błąd,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegającym na niestwierdzeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (tj. art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) pomimo tego, że decyzja jest obarczona błędem polegającym na przyjęciu, że przesłanką uznania świadczenia pieniężnego za nienależnie pobrane jest okoliczność wypłaty świadczenia bez podstawy prawnej nie wymieniona w art. 76 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Autor skargi kasacyjnej podniósł także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, art. 76 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 76 ust 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo braku podstaw do jego zastosowania, wyrażającego się w błędnym przyjęciu, że B. Z. złożyła oświadczenie z dnia 5 stycznia 2011 r. przed Powiatowym Urzędem Pracy we Wrocławiu ze świadomością wprowadzenia organu u błąd.

Wskazując na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, iż Sąd I instancji wkroczył w granice sprawy administracyjnej dotyczącej uznania skarżącej za osobę bezrobotną, natomiast w szczątkowy sposób dokonał oceny, czy pobrany przez skarżącą zasiłek dla bezrobotnych był świadczeniem nienależnie pobranym, tj. czy B. Z. złożyła przed organem nieprawdziwe oświadczenie, które objęte było zamiarem bezpośrednim lub ewentualnym wprowadzenia organu w błąd. Tymczasem organ w toku postępowania popełnił istotny błąd w ustaleniach faktycznych sprawy przyjmując, że skarżąca, składając przed Powiatowym Urzędem Pracy we Wrocławiu oświadczenie o nieposiadaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, działała ze świadomością wprowadzenia tego organu w błąd. Wobec tego organ naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem zastosował art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dostrzegł proceduralne uchybienia organu, to w sprawie nie zostałby wydany wyrok oddalający skargę B. Z.

Nadto, art. 76 ust 2. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zawiera zamknięty katalog przesłanek stanowiących o uznaniu świadczenia pieniężnego za nienależnie pobrane. Organy administracji publicznej nie są władne do rozszerzania tego katalogu o dodatkowe przesłanki. Badanie okoliczności, czy zasiłek dla bezrobotnych został wypłacony skarżącej bez podstawy prawnej, czy też podstawa do jego wypłaty istniała, nie ma dla tej sprawy żadnego znaczenia, gdyż istotna jest jedynie okoliczność, czy B. Z. złożyła nieprawdziwe oświadczenie przed Powiatowym Urzędem Pracy i czy oświadczenie to było świadomym wprowadzeniem tego organu w błąd. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu popełnił błąd stosując art. 76 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 1 powołanej ustawy, bowiem nieprawdą jest, że skarżąca złożyła w dniu [...] stycznia 2011 r. przed Powiatowym Urzędem Pracy nieprawdziwe oświadczenie w rozumieniu tego przepisu. Zaś Sąd Wojewódzki oparł się w swoim wyroku na błędnych ustaleniach dokonanych przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wykładnia językowa art. 76 ust. 2 pkt 2 powoływanej ustawy pozwala na stwierdzenie, że osoba składająca nieprawdziwe oświadczenia, o których mowa w tym przepisie, musi obejmować swoją świadomością, że jej oświadczenia są niezgodne z prawdą. Art. 76 ust. 2 pkt 2 wymienia trzy rodzaje wprowadzających w błąd zachowań strony skutkujące uznaniem wypłaconego stronie świadczenia za nienależnie pobrane: "złożenie nieprawdziwego oświadczenia", przedstawienie "sfałszowanych dokumentów", "albo inne wypadki świadomego wprowadzenia w błąd". Intencją ustawodawcy było połączenie cechy "świadomego" działania z każdym z wymienionych w przepisie sposobów wprowadzania organu w błąd. B. Z., składając oświadczenie o nieposiadaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, nie działała w zamiarze wprowadzenia organu w błąd. Przed dniem [...] stycznia 2011 r. dwukrotnie rejestrowała się w PUP jako osoba bezrobotna, tj. [...] maja 1996 r. i [...] lipca 1998 r. oraz składała oświadczenia, które w tamtym czasie miały odmienną treść, od tej która obowiązywała w dniu [...] stycznia 2011 r., tj. "nie prowadzę pozarolniczej działalności gospodarczej". Składając oświadczenie w dniu [...] stycznia 2011 r. kierowała się znaczeniem oświadczeń składanych w przeszłości. W jej rozumieniu, oświadczenie "posiadam wpis do działalności gospodarczej" oznaczało faktycznie wykonywanie tej działalności. Skarżąca kasacyjnie nie była świadoma, że jedynie posiadanie przedmiotowego wpisu, bez faktycznego wykonywania działalności gospodarczej, spowoduje utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie wskazanymi w skardze podstawami zaskarżenia. Dokonując zakreślonej kontroli zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało rozważyć najdalej idący zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 76 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm. – wg stanu na dzień wydania decyzji przez Wojewodę Dolnośląskiego), bowiem to przepis prawa materialnego określa kierunek i zakreśla granice prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z art. 76 ust. 1 powołanej ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. W świetle art. 76 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie.

Z powołanego uregulowania wynika, że dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane, konieczne jest wystąpienie wskazanych tam przesłanek tj. muszą zaistnieć okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, pobierający świadczenie musi być wcześniej pouczony o konsekwencjach takich okoliczności, pobierający złożył nieprawdziwe oświadczenie lub sfałszował dokumenty albo zaszły inne przypadki świadomego wprowadzenia w błąd organu. Wszystkie przesłanki wskazane w przepisie art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy odwołują się do winy świadczeniobiorcy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też organ prowadzący postępowanie był zobowiązany do ustalenia, czy nieuprawnione pobranie zasiłku dla bezrobotnych nastąpiło z "winy" osoby, której to świadczenie przyznano. W okolicznościach faktycznych sprawy przyjęcie, że pobrane przez B. Z. świadczenie było nienależne w rozumieniu 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, wymagało zatem wykazania negatywnego zachowania skarżącej, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 76 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tego, kto przyjął świadczenie wiedząc lub mógł tę wiedzę uzyskać przy zachowaniu wymaganej staranności, że mu się ono nie należy, co obok przypadku posłużenia się sfałszowanymi dokumentami i świadomego wprowadzenia w błąd, dotyczy również osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń i złożyła nieprawdziwe oświadczenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09 i z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt I OSK 555/14).

W analizowanym przypadku nie jest sporne, iż B. Z. w dniu rejestracji ([...] stycznia 2011 r.) w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu złożyła oświadczenie, będąc pouczona o odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k. za składanie fałszywych zeznań, iż nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (pkt 10 oświadczenia) i własnoręcznym podpisem potwierdziła prawidłowość podanych danych. Nadto, w dniu [...] stycznia 2011 r. własnoręcznym podpisem potwierdziła odbiór "Pouczenia dla bezrobotnych z prawem do zasiłku", w którym zawarto informację o obowiązku zawiadomienia w ciągu 7 dni urzędu pracy m.in. o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a także utracie statusu bezrobotnego przez osobę, która dokonała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Odbiór analogicznego pouczenia skarżąca kasacyjnie pokwitowała w dniu [...] lutego 2011 r. W tym czasie, co nie jest przez nikogo kwestionowane, wymieniona posiadała wpis do ewidencji gospodarczej.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można zaakceptować stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż nie była ona świadoma treści składanego oświadczenia, a wobec tego nie ponosi winy w złożeniu nieprawdziwego oświadczenia. W okolicznościach niniejszej sprawy zawinione zaniedbanie skarżącej jest ewidentne, albowiem nawet gdyby przyjąć, iż w dacie rejestracji nie była świadoma treści składanego oświadczenia i z jakiś powodów nie podjęła się wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "wpisu do ewidencji gospodarczej", to jednak uzyskawszy dwukrotnie czytelne, zrozumiałe pouczenie o okolicznościach utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, nie zgłosiła w Powiatowym Urzędzie Pracy faktu posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, czy choćby wątpliwości, co do interpretacji ww. pojęcia. Owo ewidentne zaniedbanie po stronie zainteresowanej nie zwalnia jej z winy, która przybiera postać zarówno działania, jak i zaniechania.

Zwrócić należy uwagę, iż art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy (w brzmieniu na datę złożenia ww. oświadczenia) wprost stanowi, że bezrobotnym jest osoba spełniająca wskazane w ustawie warunki i nieposiadająca wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo niepodlegająca na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej uniemożliwia uznanie osoby posiadającej ten wpis za bezrobotnego w rozumieniu ustaw – patrz wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1273/07.

Oznacza to, iż organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały art. 76 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem z okoliczności sprawy bezsprzecznie wynika, iż skarżąca kasacyjnie, na skutek co najmniej niedochowania należytej staranności, wbrew skierowanym do niej pouczeniom o prawach bezrobotnego, złożyła nieprawdziwe oświadczenie, jak też oświadczenia tego nie sprostowała. Wobec tego nie mogła w świetle obowiązujących przepisów prawa uzyskać statusu osoby bezrobotnej i otrzymać zasiłku dla bezrobotnych. Skoro jednak status bezrobotnej został jej przyznany i otrzymała zasiłek, świadczenie to musi być uznane za nienależne i jako takie, wobec spełnienia jednej z przesłanek z art. 76 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, podlegać zwrotowi. Sąd Wojewódzki akceptując zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia powołanych przepisów, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie.

Nie zasługują na akceptację także zarzuty skargi kasacyjnej mówiące o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., którego Sąd I instancji nie zastosował wobec naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i niestwierdzenia naruszenia art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sąd po dokonaniu kontroli samego przebiegu postępowania administracyjnego nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena Sądu I instancji jest trafna, bowiem przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym nie naruszono powołanych przepisów k.p.a. Zgromadzono i oceniono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla wykazania spełnienia przesłanek z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ww. ustawy.

Co zaś się tyczy zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 134 p.p.s.a, polegającego na przekroczeniu przez Sąd Wojewódzki granic sprawy, stwierdzić należy, iż zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 134 p.p.s.a. nakłada na Sąd I instancji obowiązek zajęcia się sprawą nie tylko w zakresie, w jakim domagała się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Zakres sądowej kontroli wyznacza bowiem przedmiot danej sprawy, natomiast w ramach tego przedmiotu wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, przy czym nie ma decydującego znaczenia treść skargi, powołana w niej podstawa prawna oraz zgłoszone zarzuty i wnioski. Tym bardziej nie stanowi wyjścia poza granice rozpoznania sprawy przedstawienie w stanie faktycznym sprawy i poddanie przez Sąd I instancji pod rozwagę okoliczności, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2012 r. Z uwagi na konieczność wykazania, iż skarżąca kasacyjnie pobrała nienależne świadczenie (art. 76 ust. 1 powołanej ustawy) wręcz niezbędne stało się nawiązanie do postępowania zakończonego decyzją wznowieniową Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylającą decyzję ostateczną tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. o uznaniu B. Z. za osobę bezrobotną z dniem [...] stycznia 2011 r. i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] lipca 2011 r. oraz orzekającą o odmowie uznania jej za osobę bezrobotną z dniem [...] stycznia 2011 r. Dopiero bowiem decyzja uchylająca w trybie wznowienia postępowania decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2011 r. stworzyła procesową możliwość oceny przesłanki nienależnie pobranego świadczenia z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, którą jak wskazano wyżej prawidłowo dokonano.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.