Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1666/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6109 Inne o symbolu podstawowym 610
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia WSA del. Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 875/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia prawa własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 marca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wr 875/18 oddalił w całości skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz gminy [...] prawa własności nieruchomości oraz zobowiązania Gminy [...] do jego wypłaty.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy [...] wydał na wniosek J. W. oraz J. W. (dalej: uczestnicy postępowania) decyzję, którą zatwierdził podział nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], o powierzchni 1.0048 ha. W wyniku dokonanego podziału powstała m.in. działka nr [...], która zgodnie z treścią decyzji przeznaczona została pod poszerzenie drogi gminnej. W decyzji wskazano również, że wskutek jej uprawomocnienia się działka nr [...] przejdzie z mocy prawa na własność Gminy [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2011 r.

Prowadzone przez Gminę [...] oraz J. i J. W. negocjacje dotyczące uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę nr [...] zakończyły się niepowodzeniem, wobec czego Wójt Gminy [...] zwrócił się do Starosty [...] o przeprowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz 651, dalej: u.g.n.) w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] ustalił na rzecz J. i J. W. odszkodowanie w wysokości 11.000 zł i zobowiązał do jego wypłaty Gminę [...].

Od wskazanej decyzji organu I instancji odwołanie złożyła Gmina [...], powołując zarzuty takie, jak w poprzednich odwołaniach, m.in. nieuwzględnienia faktu, że tylko część działki nr [...] stanowi drogę publiczną.

W toku prowadzonego postępowania organ II instancji wystąpił pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. do Wójta Gminy [...] o wyjaśnienie zarzutu dotyczącego przeznaczenia tej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...]-[...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 149, poz. 2342). Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że "Na dzień wydania decyzji podziałowej, tj. na dzień [...].06.2011 r., działka o nr ew. [...], z której wydzielono między innymi działkę [...] przy ulicy [...], objęta była niżej wymienionymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego: 1) [...], uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...].09.2001 r., 2) [...], uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...].04.2010 r. (...) Plan miejscowy z roku 2001 r. obowiązywał dla części ul. [...], na odcinku od ul. [...] we wsi [...] do działki ew. o nr [...]. Plan miejscowy z roku 2010 r. obowiązywał dla ul. [...] na całej jej długości".

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2018 r. stwierdzając, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 98 u.g.n..

Organ odwoławczy podkreślił, że wystarczające dla zaistnienia skutku w postaci przejścia nieruchomości z mocy prawa na własność gminy jest jej przeznaczenie w miejscowym planie pod drogę publiczną, zaś określona kategoria może być nadana drodze publicznej (zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., dalej: u.d.p.) dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe wtedy, gdy uzyska ona określone parametry techniczno-użytkowe, a uzyskanie ich następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przywołanym na wstępie wyroku wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie obejmuje kwestię zaistnienia skutku podziału nieruchomości w postaci przejścia z mocy prawa na własność Gminy [...] całej działki gruntu nr [...],[...], obręb [...] na podstawie art. 98 ust.1 u.g.n. przeznaczonej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. (dalej: miejscowy plan) pod drogi publiczne.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Wskazał, że w art.1 u.d.p. zawarto definicję legalną drogi publicznej, według której jest to droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. W myśl art.7 ust.2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ponadto, ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3.).

Niespornym jest, iż podział geodezyjny, w wyniku którego wydzielona została sporna działka gruntu, dokonany został na wniosek współwłaścicieli nieruchomości (uczestników niniejszego postępowania), decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, zaś sama działka gruntu nr [...] położona jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu, który przewiduje dla niej przeznaczenie drogowe o symbolach 9KDD oraz 10KDD. Zgodnie z § 7 ust. 4 miejscowego planu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1KDD do 10KDD ustalono jako wiodącą funkcję terenu tereny publicznej komunikacji drogowej – ulica klasy "D" (pkt 1), za zgodne z funkcją wiodącą terenu uznaje się lokalizację ulicy klasy "D" – dojazdowej (pkt 2). Ponadto, zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 3 miejscowego planu dla tych terenów obowiązują następujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: szerokość ulicy zgodnie z rysunkiem planu, nie mniej niż 10 m, jezdnia minimum 6m oraz obowiązuje chodnik i oświetlenie w terenie zabudowanym.

Podkreślono, że w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. skutek przejścia prawa własności z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa następuje w razie geodezyjnego wydzielenia działki gruntu w całości pod drogi publiczne. Nie jest dopuszczalne zaistnienie tego skutku jedynie w odniesieniu do części nieruchomości. Potwierdza to również brzmienie art. 98 ust. 2 u.g.n., w myśl którego właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Gdyby przyjąć inne rozumienie rozważanych przepisów, dopuszczające przejście z mocy prawa własności jedynie części wydzielonej nieruchomości, musiałoby dojść do współwłasności podmiotu publicznego oraz osoby fizycznej lub prawnej takiej nieruchomości, która częściowo miałaby być przeznaczona pod drogę publiczną. Taki stan rzeczy nie jest jednak racjonalny ani celowy z punktu widzenia możliwości zrealizowania celu publicznego na nieruchomości o takiej strukturze własnościowej.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że nie jest możliwe przejście prawa własności działki nr [...] jedynie w części na własność Gminy [...], gdyż taka konstrukcja w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest dopuszczalna.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu skarżącej, iż wobec braku podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały w przedmiocie uznania ul. [...] za drogę gminną nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.d.p. w postaci zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. To w ocenie skarżącej pociąga za sobą niemożność przejścia nieruchomości z mocy prawa na własność gminy. Taka argumentacja nie zasługuje na aprobatę, gdyż ugruntowane jest już w judykaturze stanowisko, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 69/18, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Skarżąca błędnie przyjmuje, iż warunkiem przejścia prawa własności w trybie art. 98 u.g.n. na gminę jest uprzednie nadanie jej w drodze uchwały kategorii drogi gminnej. Uchwała taka zaś może być podjęta jedynie wobec nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogę publiczną będących w zasobie nieruchomości gminnych, a zatem stanowiących własność gminy. Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09).

Przyjmując reprezentowane przez orzecznictwo rozumienie art. 7 ust. 2 u.d.p., w myśl którego uchwała o nadaniu kategorii drogi może zostać podjęta już po nabyciu prawa własności do nieruchomości drogowej przez gminę, uzależnienie przejścia prawa własności na gminę w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. od uprzedniego przyjęcia takiej uchwały prowadziłoby do wykładni ab absurdum.

Wojewoda słusznie przyjął, że sporna działka była przeznaczona pod drogę publiczną, którą należy uznać za ulicę gminną, do oceny czego wystarczająca jest analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu wydania decyzji podziałowej. Słusznie Wojewoda wskazał, że kluczowe znaczenie ma jedynie plan obowiązujący w dacie podziału dla działki wydzielonej, a zatem - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2010 r. Biorąc pod uwagę jego zapisy określające ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem 9KDD i 10KDD, w tym parametry dróg dojazdowych, stwierdzono, że zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) drogi dojazdowe należą do kategorii dróg gminnych (§ 4 ust. 1 i 2). Opisana w planie miejscowym funkcja, a także usytuowanie komunikacji oznaczonej symbolem KDD potwierdzają jej lokalny charakter, uzupełniający sieć dróg służących miejscowym potrzebom, co odpowiada definicji drogi publicznej gminnej zawartej w art. 7 ust. 1 u.d.p.

Organ odwoławczy prawidłowo ustalił wystąpienie wszystkich przesłanek niezbędnych do zaistnienia skutku przejścia nieruchomości drogowej na własność gminy oraz iż wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania poprzedzone zostało nieskutecznymi negocjacjami pomiędzy skarżącą, a byłymi właścicielami przejętej działki gruntu.

Istotna była także okoliczność ujawnienia w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki gruntu nr [...] prawa własności Gminy [...], czego skarżąca nie kwestionuje. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r. poz. 1916 z późn. zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może być obalone przez przeciwstawienie dowodu przeciwnego, czego jednak skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie uczyniła. Właściwym do ewentualnego uchylenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest sąd powszechny, skarżąca jednak nie wytoczyła stosownego powództwa w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono :

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, którego konsekwencją jest wadliwe ustalenie stanu faktycznego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędnego uznania, iż dla działki nr [...] - ulicy [...] w [...] - nie mogła zostać podjęta uchwała rady gminy w sprawie zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych z uwagi na okoliczność, iż Gmina [...] na dzień wydania decyzji podziałowej nie legitymowała się prawem własności do gruntów, w których ta droga przebiega, a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi podczas gdy winna ona podlegać uwzględnieniu - z uwagi na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez Sąd I instancji poprzez przyjęcie, że przejęta pod poszerzenie część działki uczestników oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "[...]" (tak w petitum skargi kasacyjnej) została przeznaczona pod drogę publiczną, podczas gdy droga ta nie miała takiej kategorii w świetle ustawy o drogach publicznych;

- art. 151 p.p.s.a poprzez jego nieuprawnione zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki jego zastosowania i w konsekwencji oddalenie skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 roku;

2. Natomiast, gdyby Sąd nie podzielił zasadności powyższych zarzutów, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 7 ust. 3 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, iż dla uznania, że dana droga stanowi drogę publiczną wystarczającym jest przewidzenie jej przebiegu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, iż ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy,

- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 3 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nastąpiły przesłanki do przejścia z mocy prawa na własność gminy całej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] obręb [...], podczas gdy skutek taki nie nastąpił z uwagi na brak spełnienia warunku wydzielenia całej drogi pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, sprowadzającego się w istocie do błędnego ustalenia stanu faktycznego, wyjaśniono, że wydzielona decyzją podziałową z dnia [...] czerwca 2011 roku działka nr [...] obr. [...] przeznaczona została na poszerzenie dwóch dróg, tj. działki nr [...] (ulicy [...] w [...]) oraz działki nr [...] (ulicy [...] w [...]). Ulica [...], posiadała na dzień wydania decyzji podziałowej status drogi publicznej - została formalnie zaliczona do kategorii dróg gminnych. Natomiast w stosunku do ulicy [...] (działka nr [...]), uchwała Rady Gminy nie została podjęta.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie - wbrew stanowisku Sądu - nie można uznać, aby przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych był brak legitymowania się przez Gminę [...] prawem własności do gruntów, po których ta droga przebiega.

Podkreślono, iż działka nr [...] - ulica [...] w [...] w dacie wydania decyzji podziałowej na całym swoim przebiegu stanowiła własność Gminy [...]. Dlatego nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie istniało przeciwwskazanie do podjęcia uchwały w sprawie nadania tej drodze kategorii drogi gminnej wynikające z braku prawa własności Gminy [...] do tej nieruchomości. Takiej przeszkody o charakterze formalnym nie było. Dla ulicy [...] brak było zamierzeń co do realizacji zadań o charakterze celów publicznych, dlatego nie zaistniały podstawy do podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie zaliczenia tej działki do kategorii dróg publicznych. Zatem nie zaszły przesłanki ustawowe do uznania, że przedmiotowa działka słusznie przeszła na własność Gminy z mocy prawa.

Zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku stwierdzenie, iż uchwała o nadaniu kategorii drogi może zostać podjęta już po nabyciu prawa własności do nieruchomości drogowej przez gminę prowadzi do uznania, że ani Sąd, ani organy administracyjne obu instancji nie dostrzegły, iż w decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 2011 roku orzeczono, że działka nr [...] obr. [...] zostaje wydzielona w celu poszerzenia drogi gminnej. Na dzień wydania przedmiotowej decyzji podziałowej jedyną drogą gminną, której dotyczyć mogło poszerzenie była droga gminna - działka nr [...], tj. ulica [...] w [...]. Natomiast działka nr [...], tj. ulica [...] w [...], takiej kategorii nie miała, pomimo iż w momencie wydawania decyzji podziałowej na całym swoim przebiegu stanowiła własność Gminy [...]. Dlatego nie można uznać, aby zaszły przesłanki pozwalające na uznanie, że przedmiotowa nieruchomość, przejęta w celu poszerzenia działki nr [...] (ulicy [...]) zasadnie stała się przedmiotem przejęcia, gdyż nie zaszedł cel w postaci poszerzenia drogi gminnej.

Skarżąca kasacyjnie podniosła też, że wydzielona decyzją podziałową z dnia [...] czerwca 2011 roku działka nr [...] obr. [...] przeznaczona została na poszerzenie dwóch dróg, tj. działki nr [...] (ulicy [...]) oraz działki nr [...] (ulicy [...]). W obowiązującym na dzień wydania decyzji podziałowej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. [...][...] uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...].04.2010 roku drogi te miały następujące oznaczenie:

- działka nr [...], ulica [...] - oznaczona symbolem 10KDD wskazującym na przeznaczenie pod teren publicznej komunikacji drogowej - ulica klasy D stanowiła odcinek posiadający status drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, tzn. droga zaliczona do kategorii drogi gminnej,

- działka nr [...], ulica [...] - oznaczona symbolem 9KDD, wskazującym na przeznaczenie pod teren publicznej komunikacji drogowej - ulica klasy D stanowiła odcinek nie posiadający statusu drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tzn. droga w stosunku do której nie została podjęta uchwała rady gminy o zaliczeniu do kategorii drogi gminnej.

Wobec powyższego wydzielony pod drogę grunt nie został przeznaczony w całości pod drogę publiczną, gdyż w momencie wydania decyzji podziałowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ulica [...] nie została uznana za drogę publiczną.

Z definicji drogi publicznej zamieszczonej w art. 1 u.d.p. wynika, iż drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.p. za jedną z kategorii dróg publicznych uznano drogi gminne. Natomiast w art. 7 ust. 3 u.d.p. przewidziano, iż ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.

Rada Gminy [...] nie podejmowała uchwały w sprawie uznania ulicy [...] w m. [...] za drogę gminną, a więc nie została spełniona przesłanka przemawiająca za zaliczeniem ulicy [...] (dz. nr [...]) do kategorii dróg gminnych. Dlatego brak jest podstaw do uznania, iż część nieruchomości nr [...] położona wzdłuż ulicy [...] przeszła na własność Gminy z mocy prawa.

Skarżąca kasacyjnie powołała się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2000 r. o sygn. akt III S.A. 1432 w którym wyraził stanowisko, iż każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Dlatego uznać należy, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Ponieważ pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przejście działek wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów publicznych jest wywłaszczeniem, które następuje z mocy prawa i z tego względu przysługuje odszkodowanie. W sprawie kluczowym zagadnieniem jest zatem zbadanie, czy w wyniku wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, działka gruntu nr [...] została wydzielona pod drogi publiczne oraz czy w związku z tym za wydzieloną pod drogi publiczne działkę przysługuje odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Jednak aby można było mówić o zaistnieniu przesłanki z art.98 ust.3 u.g.n., tj. prawa do słusznego odszkodowania uprzednio muszą być spełnione warunki określone w art.98 ust.1 u.g.n.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. - w brzmieniu obowiązującym w dniu kiedy decyzja Wójta Gminy [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna - działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. (...) Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Za przejęte działki w trybie wskazanym w ust.1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.).

Wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. pod drogę jest zasadny wtedy, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1. na wniosek dotychczasowego właściciela wydano decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oraz wydzielenie na jej podstawie działki pod drogę publiczną.

2. z wnioskiem o odszkodowanie występuje osoba, która posiada takie roszczenie (wierzytelność) - tj. adresat decyzji lub jego następca prawny, innymi słowy były właściciel danej działki;

3.uprawniony do odszkodowania usiłował najpierw uzgodnić jego wysokość na drodze pertraktacji ugodowych;

4.nastąpił skutek w postaci przejścia mocy prawa własności określonej działki na rzecz właściwej miejscowo jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione. Na wniosek uczestników postępowania wydano ostateczną decyzję administracyjną, która spowodowała podział nieruchomości wydzielonej pod drogę w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie działki nr [...] pod drogę publiczną, której własność przeszła na rzecz skarżącej kasacyjnie. Uczestnicy postępowania jako byli współwłaściciele działki nr [...] wystąpili o ustalenie na ich rzecz odszkodowania za wywłaszczoną działkę numer [...]. Wcześniej usiłowali oni bezskutecznie uzgodnić kwotę należnego odszkodowania z Gminą [...].

Należy pamiętać, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na kontroli zarzutów skarżącego (wyrok NSA z 12.09.2019r. o sygn. I OSK 2738/17).

W rozpatrywanym przypadku zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 7 ust. 3 u.d.p., a także art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 3 u.d.p., jak i naruszenie przepisów postępowania mające mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7, 77 § 80 k.p.a., poprzez naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art.151 p.p.s.a. oraz art.141 § 4 p.p.s.a., a także art.151 p.p.s.a.

Z zasady, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W pierwszej kolejności należało więc ocenić zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż prawidłowe postępowanie warunkuje możliwość prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Bezzasadny był zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na ich niezastosowaniu poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędnego uznania, iż dla działki nr [...] - ulicy [...] w [...] nie mogła zostać podjęta uchwała rady gminy w sprawie zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych z uwagi na okoliczność, iż Gmina [...] na dzień wydania decyzji podziałowej nie legitymowała się prawem własności do gruntów, na których ta droga przebiega, a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy. Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, a w szczególności przyjął, że wobec działki nr [...] (ul. [...]) nie zapadła uchwała Rady Gminy [...] zaliczająca ją do dróg gminnych, a także dokonał oceny prawnej tego faktu.

Z kolei oceniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi podczas gdy winna ona podlegać uwzględnieniu - z uwagi na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu poprzez przyjęcie, że przejęta pod poszerzenie część działki uczestników oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 9KDW została przeznaczona pod drogę publiczną, podczas gdy droga ta nie miała takiej kategorii w świetle ustawy o drogach publicznych - należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie wadliwie w petitum skargi kasacyjnej oznaczyła w/w symbol jako 9KDW. Natomiast już w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ul. [...] (działka nr [...]) w planie miejscowym jest oznaczona jako 10KDD, a ul. [...] (działka nr [...]) w planie miejscowym jest oznaczona jako 9KDD. Symbole wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej są zgodne z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Przede wszystkim zaś z akt administracyjnych, a konkretnie z kopii mapy ewidencyjnej sporządzonej [...] lipca 2015 r. oraz z operatu szacunkowego sporządzonego [...] września 2017 r. przez J. K. jednoznacznie wynika, że działka nr [...] położona jest pomiędzy ul. [...] i [...] w obrębie ich skrzyżowania. Tym samym położona jest ona pomiędzy drogami oznaczonymi odpowiednio 9KDD i 10KDD. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użycie w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej symbolu 9KDW jest wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej, gdyż winno być 9KDD.

Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd I instancji słusznie uznał, że działka gruntu nr [...] położona jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu, który przewiduje dla niej przeznaczenie drogowe o symbolach 9KDD oraz 10KDD. Zgodnie z § 7 ust. 4 miejscowego planu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1KDD do 10KDD ustalono jako wiodącą funkcję terenu tereny publicznej komunikacji drogowej – ulica klasy "D" (pkt 1), za zgodne z funkcją wiodącą terenu uznaje się lokalizację ulicy klasy "D" – dojazdowej (pkt 2). Prawidłowo Sąd uznał, że w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. skutek przejścia prawa własności z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa następuje w razie geodezyjnego wydzielenia działki gruntu w całości pod drogi publiczne. Nie jest dopuszczalne zaistnienie rozważanego skutku jedynie w odniesieniu do części nieruchomości. Potwierdza to również brzmienie art. 98 ust. 2 u.g.n., w myśl którego właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Skarżąca błędnie przyjmuje, iż warunkiem przejścia prawa własności w trybie art. 98 u.g.n. na gminę jest uprzednie nadanie jej w drodze uchwały kategorii drogi gminnej. Uchwała taka zaś może być podjęta jedynie wobec nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogę publiczną będących w zasobie nieruchomości gminnych, a zatem stanowiących własność gminy.

Aprobując powyższą ocenę Sądu I instancji należy dodatkowo wskazać, że droga publiczna ze swej istoty nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych. Ponadto zgodnie z art. 7 ust.2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Do dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust.1 u.d.p. można zaliczyć drogę, która spełnia ustawowe warunki do uznania jej za drogę gminną. W myśl art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Z powyższych regulacji wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych z tego względu, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną zatem przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów przez które droga taka przebiega. (tak m.in. wyrok NSA z 28 maja 2009r., sygn. akt I OSK 148/09, z 17 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 708/14, z 02 grudnia 2014. o sygn. akt I OSK 1908/14, wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2552/16, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl.)

Konsekwencją niewykazania naruszeń zarzucanych w skardze kasacyjnej, jest niezasadność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Ponieważ Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, to prawidłowo ją oddalił.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 1, art. 2 ust. 1 pkt. 4 i art. 7 ust. 3 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, iż dla uznania, że dana droga stanowi drogę publiczną wystarczającym jest przewidzenie jej przebiegu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, iż ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Należy jeszcze raz wskazać, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych (zob. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 69/18, a także wyroki WSA w Gliwicach z 30 października 2019r., o sygn. akt II SA/Gl 853/19, publ. CBOIS). Sąd I instancji słusznie uznał, że sporna działka była przeznaczona pod drogę publiczną, do oceny czego wystarczająca jest analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu wydania decyzji podziałowej. Kluczowe znaczenie ma tu plan obowiązujący w dacie podziału dla działki wydzielonej, a zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2010 r. Biorąc pod uwagę zapisy miejscowego planu określające ustalenia na terenów oznaczonych symbolem 9KDD i 10KDD, w tym parametry dróg dojazdowych, prawidłowo stwierdzono, że zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) drogi dojazdowe należą do kategorii dróg gminnych (§ 4 ust. 1 i 2). Opisana w planie miejscowym funkcja, a także usytuowanie komunikacji oznaczonej symbolem KDD potwierdzają jej lokalny charakter, uzupełniający sieć dróg służących miejscowym potrzebom, co odpowiada definicji drogi publicznej gminnej zawartej w art. 7 ust. 1 u.d.p. Przyjmuje się, że podstawą ustalenia przez sąd, czy wydzielane działki na podstawie decyzji administracyjnych zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogi publiczne, tj. czy działki te miały spełniać w przyszłości funkcje jednej z dróg publicznych o których mowa w art.2 w zw. z art.1 u.d.p. powinna być przede wszystkim treść samych decyzji podziałowych (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 28.03.2012r., sygn. akt V CSK 144/11, publ. LEX nr 5157485). Należy wskazać, że w tym przypadku Sąd I instancji słusznie przesądził, że przedmiotowa działka została przeznaczona pod drogę publiczną, a nie, że stanowi drogę publiczną, jak błędnie wskazuje skarżąca kasacyjnie. Wynika to także jednoznacznie z treści samej decyzji podziałowej z [...].06.2011r., gdzie wprost wskazano, że działkę nr [...] przeznaczono na poszerzenie drogi gminnej.

Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że drogą publiczną może być jedynie droga już istniejąca. Choć literalne brzmienie przepisu art. 98 ust.1 u.g.n. wskazuje, że przepis ten znajdzie zastosowanie do wydzielenia działki pod drogę publiczną już istniejącą, to należy uznać, że dotyczy on także dróg, które dopiero mają powstać. Ustawodawca posłużył się bowiem zwrotem "pod drogi publiczne", co oznacza możliwość wydzielenia w drodze podziału nieruchomości terenów nie tylko pod budowę, lecz także pod rozbudowę dróg. W każdym razie chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (WSA w Warszawie w wyroku z 18 stycznia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 2131/04, publ. CBOSA, a także teza 4 P.Czechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, publ. LEX/El.).

Przepis art. 98 u.g.n. dotyczy więc zarówno dróg, które mają dopiero powstać, jak i dróg istniejących (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 11 czerwca 2008r., sygn. akt I SA/Wa 360/08, publ. LEX nr 491981). Wydzielenie działki może nastąpić jeżeli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w m.p.z.p. Nie chodzi przy tym o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Określona kategoria może być bowiem nadana drodze publicznej zgodnie z art. 2 ust.1 u.d.p. dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe, gdy uzyska ona określone parametry techniczno – użytkowe i związaną z nimi klasę (art. 2 ust.3 u.d.p.), a uzyskanie tych parametrów następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi. (tak trafnie Ewa Bończak – Kucharczyk. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, teza 1 do art. 98 u.g.n., publ. LEX/El).

Powyższa wykładnia ma także uzasadnienie aksjologiczne i celowościowe, gdyż z punktu widzenia byłego właściciela wywłaszczonej działki istotne jest otrzymanie należnego mu odszkodowania relatywnie szybko po jego wywłaszczeniu, gdy proces budowy drogi i określenia jej kategorii z reguły jest czasochłonny. Z art. 98 ust.1 u.g.n. nie wynika więc, iżby jego zastosowanie można było wiązać z kwestią faktycznych możliwości zagospodarowania gruntu wydzielonego pod poszerzenie drogi publicznej. Nie ma zatem znaczenia dla wydania decyzji podziałowej i przejścia własności gruntu to, czy poszerzenie lub budowa drogi na gruncie wydzielonym na podstawie tego przepisu są przedmiotem realizowanych inwestycji lub planowanych zamierzeń (NSA w wyroku z 16 listopada 2017r., sygn. akt I OSK 2366/16, LEX nr 2426334). Kontynuując ten tok rozumowania nie ma także znaczenia dla ustalenia odszkodowania to, czy poszerzenie lub budowa drogi na gruncie wydzielonym na podstawie tego przepisu są przedmiotem realizowanych inwestycji lub planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Należy bowiem odróżnić ustalenie przeznaczenia pod drogę publiczną (np. w planie miejscowym) od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej. Nadanie kategorii drodze następuje po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów i wybudowaniu drogi, jako budowli o określonych parametrach techniczno – użytkowych. Innymi słowy, przeznaczenie danego gruntu "pod drogi" musi poprzedzać powstanie samej drogi.

Tymczasem ustawodawca w art. 98 ust.1 u.g.n. wymienił określone kategorie dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) W tej sytuacji należy przyjąć, że wskazanie tych kategorii ma raczej związek z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Dlatego powszechnie uważa się, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że na podstawie ustalonej w planie miejscowym funkcji danej drogi ustala się jaka powinna być docelowo kategoria danej drogi i kto w związku z tym ma zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. W przypadku wydzielania działek pod poszerzenie już istniejącej drogi wydzielone pod to poszerzenie działki przechodzą na własność właściciela publicznego będącego właścicielem drogi, która ma zostać poszerzona. Ustalenie odszkodowania unormowanego w art. 98 ust.3 u.g.n. nie zależy od formalnego uznania danej nieruchomości za drogę gminną. Wystarczy przeznaczenie określonego gruntu pod drogę publiczną, nawet jeżeli nie została jeszcze podjęta uchwała rady gminy o której mowa w art. 7 ust.2 u.d.p. (tak słusznie WSA w Gdańsku w wyroku z 13 listopada 2018r., sygn. akt II SA/Gd 515/18, publ. CBOSA)

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 3 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nastąpiły przesłanki do przejścia z mocy prawa na własność gminy całej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] obręb [...], podczas gdy skutek taki nie nastąpił z uwagi na brak spełnienia warunku wydzielenia całej drogi pod drogę publiczną. Należy bowiem wskazać, że w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. skutek przejścia prawa własności z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa następuje w razie geodezyjnego wydzielenia działki gruntu w całości pod drogi publiczne. Nie jest dopuszczalne (jak już to wcześniej wyjaśniono) zaistnienie rozważanego skutku jedynie w odniesieniu do części nieruchomości. Potwierdza to również brzmienie art. 98 ust. 2 u.g.n., w myśl którego właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

Jak trafnie wyjaśniono m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2018r. o sygn. akt I OSK 964/16 oraz WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2019r. o sygn. IV SA/Po 1225/18 (publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl.) sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art.98 ust.3 u.g.n. może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu – lecz a contrario nie ich części – pod drogi publiczne (lub ich poszerzenie), przejścia wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej.

Przede wszystkim podstawowe znaczenie dla ustalenia odszkodowania ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne. W związku z tym, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę wewnętrzną jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego (tak wyrok NSA z 25 września 2019r. o sygn. akt I OSK 2891/17 i z 08 marca 2018r. o sygn. akt I OSK 148/16 publ. www.nsa.orzeczenia. gov.pl.). Kluczowe znaczenie ma więc tu treść samej decyzji podziałowej z [...] czerwca 2011r., gdzie wprost wskazano, że działkę (całą) nr [...] przeznaczono na poszerzenie drogi gminnej, która po uprawomocnieniu się tej decyzji (co nastąpiło) przechodzi na własność Gminy za odszkodowaniem ustalonym po jej uprawomocnieniu się.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej i na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.