Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 886/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. P. S. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] października 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Z. S. (dalej powoływanego jako "skarżący") na postanowienie Starosty A. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty A. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W., orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 5 lipca 2022 r. (data wpływu do organu 6 lipca 2022 r.) skarżący wniósł o: (1) wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty A. z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...] o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie wsi W. - na podstawie art. 145 § 1 ust. 4 Kpa; (2) przywrócenie terminu na złożenie wniosku o ustalenie uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W. - na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 1, 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., dalej w skrócie "ustawa COVID-19") w zw. z 58 § 1, 2 Kpa. Ponadto, powołując się na art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

W uzasadnieniu złożonego wniosku skarżący wskazał, że o treści decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2021 r. dowiedział się dopiero w dniu 9 czerwca 2022 r., podczas osobistej wizyty w Starostwie Powiatowym, natomiast wcześniej nie miał możliwości zapoznania się z decyzją, nie był też informowany na jakim etapie jest sprawa. W ten sposób nie uczestniczył w czynnościach postępowania wyjaśniającego bez swojej winy, co w kontekście art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, uzasadnia wznowienie prowadzonego postępowania. Argumentował, że przysługuje mu przymiot uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W., której substrat majątkowy stanowią lasy, gdyż zamieszkuje we wsi W. od 2004 r. Uzasadniając z kolei żądanie przywrócenia terminu skarżący wskazał na art. 6a ust. 1-2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 140, dalej w skrócie "u.z.w.g."), podkreślając, że uchybienie terminowi na złożenie wniosku o ustalenie uprawnień do udziału, we wspólnocie gruntowej wsi W. nastąpiło nie z jego winy, gdyż pomimo podejmowanych prób, organ nie dopuścił go do czynnego udziału w sprawie. Wskazał, że okres od 30 stycznia 2020r. do 31 stycznia 2021r., ustalony przez Starostę A. na składanie wniosków, przypadł na okres silnej emisji wirusa Sars –Cov -2, co pokrywa się z czasem obowiązywania na terenie RP czasu epidemii. Podkreślił, że w tym czasie unikał kontaktów z osobami trzecimi i z obawy o własne zdrowie nie korzystał z urzędów.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta A. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W., uznając żądanie skarżącego za niedopuszczalne z uwagi na niedotrzymanie miesięcznego terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz zawiadomienie poprzedzające jej wydanie, stosownie do 8 f u.z.w.g., zostały doręczone: w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a mianowicie zostały przesłane do sołtysa wsi W. celem zwyczajowego ogłoszenia i wywieszone w Urzędzie Miejskim w L. oraz Starostwie Powiatowym w A. Starosta wskazał też na pismo z dnia [...] marca 2022 r., w którym poinformował skarżącego o wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. o ustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W., a także objaśnił procedurę składania wniosków przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Powołując się na ustalone w toku postępowania – okoliczności organ I instancji doszedł do wniosku, że skarżący powziął informację o decyzji w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W. znaczenie wcześniej, nie zadeklarował we wniosku, tj. w pierwszej połowie kwietnia 2022 r. Dlatego też żądanie skarżącego o wznowienia postępowania z dnia 6 lipca 2022 r. uznał za złożone po upływie terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o wydaniu decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący domagając się w nim pozytywnego załatwienia zażalenia i wznowienia przedmiotowego postępowania. Podkreślił, że gdy tylko dowiedział się o fakcie, że wnioski o ustalenie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej zostały złożone, bezzwłocznie wystosował pismo do Starostwa w A. Zdaniem Skarżącego dobrą praktyką byłoby rozstrzyganie co do zastosowanych procedur na korzyść petenta jako słabszej strony w sporze z organem administracji państwowej, jak również ze względu na zasady współżycia społecznego. Skarżący zarzucił też organowi I instancji nieterminowe załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem o wznowienie postępowania.

Wojewoda P. nie podzielił zarzutów zażalenia i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty A. z dnia [...] sierpnia 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2021 r. o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wyjaśnił, że postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 Kpa. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i wydania odpowiedniej decyzji zgodnie z art. 151 Kpa.

Odnosząc się w dalszej kolejności do podstawy wznowienia postępowania wskazanej we wniosku, tj. art. 145 § 1 ust. 4 Kpa i powołanej w niej argumentacji, że skarżący o treści przedmiotowej decyzji dowiedział się dopiero w dniu 9 czerwca 2022 r., podczas osobistej wizyty w starostwie powiatowym, natomiast wcześniej nie miał możliwości zapoznania się z decyzją, nie został też poinformowany na jakim etapie jest sprawa, organ wskazał na art. 49 § 1 Kpa informując, że zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej - jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Dalej, odwołując się do regulacji art. 6a oraz art. 8 ust.1, 8a i 8e u.z.w.g. organ wyjaśnił, że decyzje, postanowienia oraz inne pisma w sprawach, o których mowa w art. 6a oraz art. 8 ust. 1, 8a i 8e tej ustawy, doręczane są poprzez: ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, wywieszenie w urzędzie gminy oraz starostwa na okres 14 dni, a w przypadku informacji wynikającej z art. 8c ust. 2 o terminie składania wniosków przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej - zgodnie z art. 8c ust. 3 dodatkowo w prasie lokalnej. Po upływie tego okresu decyzje i pisma uważa się za doręczone.

Odwołując się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ ustalił, że (1) decyzja Starosty A. z dnia [...] lipca 2019 r. o ustaleniu, które nieruchomości stanowią Wspólnotę Gruntową Wsi W. wydana w trybie art. 8a ust. 4 u.z.w.g., oraz (2) decyzja Starosty A. z dnia [...] września 2019 r. o nieustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Wsi W. wydana na podstawie art. 6 ust. 1 i 2, art. 8a ust. 7 u.z.w.zg., stosownie do przywołanych powyżej przepisów u.z.w.g. zostały doręczone poprzez: ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości na tablicy ogłoszeń, wywieszenie w Urzędzie Miejskim w L., w siedzibie oraz na stronach internetowych Starostwa Powiatowego w A.

Skarżący informację o decyzji Starosty A. z dnia [...] września 2019 r. powziął z kolei poprzez jej publiczne obwieszczenie, a następnie w dniu [...] października 2019 r., z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł odwołanie od ww. decyzji, którego braki formalne uzupełnił przy wykorzystaniu środka komunikacji elektronicznej (e-PUAP). Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] Wojewoda P. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżący nie miał w tamtejszym postępowaniu przymiotu strony. W następstwie powyższego Starosta A. - działając na podstawie art. 8c u.z.w.g. - podał do publicznej wiadomości informację z dnia 29 stycznia 2020 r. dotyczącą terminu składania wniosków przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W., o których mowa w art. 6a u.z.w.g., wyznaczając 12 miesięczny termin składania wniosków. Zatem organ uruchomił ustawową procedurę mającą na celu ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej. Informacja, o której mowa powyżej - stosownie do art. 8c ust. 3 uzwg - została wywieszona na okres 14 dni w Starostwie Powiatowym oraz Urzędzie Miejskim w L. (ze względu na położenie nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową), a ponadto podana do wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (przesłana do Sołtysa wsi W. celem wywieszenia na sołeckiej tablicy ogłoszeń), a także zamieszczono ją w prasie lokalnej na łamach Gazety Współczesnej (wydanie z dnia 17 lutego 2019 r.). Z opublikowanej informacji wynikało, że wnioski należało składać do Starosty A. do dnia 31 stycznia 2021 r.

W następstwie tych okoliczności Starosta A. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. orzekł o ustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W., o których mowa w art. 6a u.z.w.g. Jak podkreślił organ zarówno decyzja o ustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, jak i zawiadomienie z dnia 9 lutego 2021 r. poprzedzające wydanie decyzji, wydane na podstawie art. 10 k.p.a., doręczane były w formie publicznego obwieszczenia, poprzez: ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (przesłane do Sołtysa Wsi W. celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń), wywieszenie w Urzędzie Miejskim w L. oraz siedzibach Starostwa Powiatowego w A. przez okres 14 dni. Powyższe okoliczności dowodzą, zdaniem Wojewody, że Starosta zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu. Żadna ze stron przedmiotowego postępowania nie skorzystała z prawa wniesienia odwołania od ww. decyzji, stąd też ww. decyzja dnia [...] maja 2021 r. stała się ostateczna.

W ocenie Wojewody w okolicznościach faktycznych sprawy doszło do skutecznego zawiadomienia skarżącego o wydaniu decyzji w trybie art. 49 Kpa. Ponadto z uzasadnienia postanowienia Starosty A. o odmowie wznowienia postępowania wynika, że skarżący w okresie od kwietnia do czerwca 2022 r. kilkukrotnie osobiście stawiał się w siedzibie Starostwa i zasięgał ustnych informacji dotyczących wniosku oraz wydanych decyzji w sprawie wspólnoty gruntowej wsi W. Skarżący uzasadniając swoje żądanie w podaniu o wznowienie przedmiotowego postępowania przywołał natomiast okoliczność, że nie brał udziału w postępowaniu, a o treści przedmiotowej decyzji dowiedział się dopiero w dniu 9 czerwca 2022 r. podczas osobistej wizyty w Starostwie Powiatowym - nie przedkładając dowodu potwierdzającego ten fakt.

Dalej Wojewoda P. wskazał, że w dniu [...] marca 2022 r. do Starostwa Powiatowego w A. przez elektroniczną skrzynkę podawczą (ePUAP) wpłynął wniosek w formie dokumentu elektronicznego, podpisany podpisem elektronicznym przez skarżącego o zaliczenie jego do osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W. Z treści pisma Starosty A. z dnia 28 marca 2022 r. (stanowiącego odpowiedź na ww. wniosek) wynika zaś jednoznacznie, że organ poinformował skarżącego, że sprawa ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W. została zakończona decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Powyższa okoliczność znajduje potwierdzenie w dokumencie ESP (Elektronicznej Skrzynki Podawczej), znajdującym się w aktach sprawy. Plik o nazwie "[...] Odpowiedź.pdf" został utworzony w dniu 28 marca 2022 r. o godzinie 15:08:00, zaś dokument w postaci pliku w formacie .xml został utworzony 29 marca 2022 r. o godzinie 08:47:34. Dokument ten z informacją o przedmiotowej decyzji został zaś doręczony za pomocą środka komunikacji elektronicznej (ePUAP) i w dniu 29 marca 2022 r. wpłynął na elektroniczna skrzynkę skarżącego. W tych okolicznościach Wojewoda P. doszedł do wniosku, że podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną zostało złożone po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Wprawdzie skarżący wskazał w podaniu przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), lecz nie udowodnił w żaden sposób zachowania ustawowego miesięcznego terminu pomiędzy datą, w której dowiedział się o decyzji, a złożeniem podania o wznowienie postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł skarżący zarzucając mu naruszenie:

1) art. 6, art. 15, 58 § 1, art. 59 § 1, art. 123 § 2 i art. 124 § 2 Kpa poprzez nierozstrzygnięcie przez organ o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ustalenie uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W., mimo wyraźnego żądania skarżącego, wbrew obowiązkowi rozpoznana tej kwestii w całości, bez uzasadnienia faktycznego i prawnego, zgodnie z wymogami praworządności;

2) art. 6, art. 15, art. 58 § 1-2 Kpa w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 1-3 ustawy o COVID-19 poprzez niezawiadomienie skarżącego o uchybieniu terminu na złożenie wniosku o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W. z wyznaczeniem terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, podczas gdy postępowanie w sprawie powinno być prowadzone także na podstawie szczególnych przepisów covidowych o przywróceniu terminu, które obowiązywały w tym czasie;

3) art. 49 w zw. z art. 148 § 2 Kpa poprzez liczenie skarżącemu terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną od dnia zawiadomienia o decyzji ostatecznej, podczas gdy skarżący nigdy nie został o niej zawiadomiony, zaś datą otwierającą bieg terminu jest dzień dowiedzenia się o niej;

4) art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, także wbrew wskazaniom prawdy obiektywnej i przyjęcie, że Skarżący został prawidłowo zawiadomiony o decyzji ostatecznej w drodze publicznego obwieszczenia oraz został zawiadomiony o niej później (pisemnie i ustnie), a termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania upłynął, podczas gdy:

- skarżący nie mógł dowiedzieć się o ww. decyzji przed i po jej wydaniu, a wobec niewiedzy składał wnioski w tym przedmiocie,

- brak wiarygodnych okoliczności i dowodów potwierdzających osobiste, ustne powzięcie przez Skarżącego wiedzy o ww. decyzji,

- nie wiadomo, kiedy dokonano pozostałych publicznych ogłoszeń ww. decyzji i powiązanego z nią zawiadomienia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń,

- nie wynika, aby ww. decyzja i zawiadomienie, przesłane do Sołtysa Wsi W. została wywieszona na tablicy ogłoszeń sołectwa;

- w okresie stanu epidemii SARS-CoV-2 skarżący nie korzystał z urzędów, starostwa i ograniczał do minimum kontakty z obcymi,

- pismo Starosty A. z dnia 28 marca 2022 r., doręczone elektronicznie skarżącemu w dniu 29 marca 2022 r. ogranicza się do informacji o prawomocnym zakończeniu sprawy decyzją ostateczną,

- brak ustalenia i wyjaśnienia tego, że Sołtys wsi W., mając interes majątkowy w załatwieniu sprawy, podlegał wyłączeniu od udziału w niej;

5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i 4 Kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty A. o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W., nienależyte zbadanie przesłanek przywrócenia terminu do wznowienia postępowania oraz brak ponownego rozpoznania sprawy przez organ w całości, podczas gdy decyzja ostateczna podlegała uchyleniu, bowiem skarżący bez swojej winy nie brał udziału w sprawie, zaś Sołtys wsi W., mając interes majątkowy w załatwieniu sprawy, podlegał wyłączeniu od udziału w niej;

6) art. 7 w zw. z art. 8, art. 11, art. 15, art. 123 § 2 i art. 124 § 2 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organ niezastosowania szczególnych, covidowych przepisów postępowania (art. 15zzzzzn2ust. 1-3 u.s.r.), nieustosunkowanie się w całości zarzutów podania z dnia 5 lipca 2022 r., bez dojścia do prawdy obiektywnej, nie budząc zaufania skarżącego do władzy publicznej i bez wyjaśnienia przyczyn pominięcia tych przepisów, z brakami uzasadnienia faktycznego i prawnego, także wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, ustosunkowując się szczegółowo do poszczególnych jej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli sądowej zainicjowane zostało wnioskiem Z. S. złożonym w dniu [...] lipca 2022 r. (data wpływu do organu) o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty A. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie wsi W.. Jako podstawę wznowienia wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, natomiast termin dowiedzenia się o istnieniu ww. decyzji określono na dzień 9 czerwca 2022 r.

Tak sformułowane żądanie zakreśliło przedmiot sprawy i granice jej rozpoznania w postępowaniu administracyjnym do kwestii wznowienia postępowania, pozostawiając poza zakresem kognicji organów okoliczności dotyczące postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem zawartym w podaniu i nie może zmienić z urzędu jego kwalifikacji (vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1988 r., IV SA 35/88, PiŻ 1988, Nr 30, s.15). W konsekwencji i kognicja sądu ogranicza się tylko do zbadania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego wznowienia, pomijając pozostałe zarzuty – skierowane do orzeczenia podjętego w dniu 2 kwietnia 2021 r.

Rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania organ administracyjny zobligowany jest kierować się zasadami wyrażonymi w przepisach art. 145 – 152 Kpa. W szczególności wskazać należy, że postępowanie wznowieniowe można podzielić na dwie fazy.

W pierwszej kolejności organ powinien zbadać, tzw. przesłanki formalne, tj.: 1) czy wniosek pochodzi od strony postępowania, 2) czy powołano się w nim na jedną z podstaw wznowienia wyczerpująco wymienionych w przepisach art. 145 § 1 Kpa i art.145a Kpa oraz 3) czy dochowano terminu do zgłoszenia wniosku z art. 148 kpa. Jedynie łączne spełnienie wszystkich wyżej wymienionych przesłanek skutkuje zakończeniem tej fazy postępowania wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania i w konsekwencji możliwością przejścia do drugiej części postępowania, polegającej na merytorycznym rozpoznaniu podstaw wznowienia wskazanych w art. 145 § 1 Kpa. W przypadku zaś nie spełnienia którejkolwiek z przyczyn formalnych, o których mowa wyżej, organ na podstawie art. 149 § 3 Kpa wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie. Analizując bowiem tok postępowania administracyjnego i dokonane ustalenia podzielić należy pogląd organów obu instancji, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu do jego wniesienia, co prawidłowo skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Zgodnie z brzmieniem art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W sytuacji złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy) bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 145 § 2 Kpa). Wykazanie okoliczności świadczących o dotrzymaniu terminu spoczywa na stronie ubiegającej się o wznowienie postępowania. Organ natomiast zobowiązany jest z urzędu badać dochowanie terminu (tak: NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1164/95, niepubl.). Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólnej trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa) i stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa).

W tym miejscu podkreślić należy, że w świetle art. 148 § 2 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie budzi wątpliwości, że za dzień dowiedzenia się przez stronę

o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Z kolei bez znaczenia z punktu widzenia zachowania terminu jest okoliczność, że strona nie dołożyła należytej staranności w celu zdobycia tej wiadomości (por. wyroki NSA: z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 714/08, LEX nr 574438; z 14 października 1999 r., IV SA 1662/97, LEX nr 48730; z 19 sierpnia 2010 r., II OSK 1296/09, LEX nr 746450; z 9 września 2011 r., II OSK 2407/10 LEX nr 1069058 i powołane tam orzecznictwo).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że słuszne jest twierdzenie organów obu instancji, że skarżący posiadał wiedzę o ostatecznym orzeczeniu Starosty A. z dnia [...] 2021 r., co najmniej od 29 marca 2022 r., kiedy to otrzymał pismo Starosty A. z dnia 28 marca 2022 r. wysłane e-PUAPem (potwierdzenie odbioru tego pisma w dniu 29 marca 2022 r. przez skarżącego - k. 5 verte akt organy I instancji), stanowiące odpowiedź organu na jego wniosek o zaliczeniu go do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W. Powyższe pismo zawierało informację, że "sprawa ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W. została już prawomocnie zakończona decyzją Starosty A. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]". Jednocześnie w piśmie tym Starosta wyjaśnił okoliczności faktyczne oraz podstawy prawne wszczęcia i prowadzenia tego postępowania, w tym wskazał na ustalony w tym postępowaniu termin na składanie wniosków przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie, miejsce zamieszczenia ww. informacji, a także ilość osób które wystąpiły z takim wnioskiem (k. 4 akt organu I instancji). Skarżący miał zatem wiedzę nie tylko o wydaniu ostatecznej decyzji przez Starostę A., ale także o przedmiocie rozstrzygania, tj. ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W.

Przedstawione powyżej fakty w sposób bezsporny potwierdzają, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 Kpa. Podanie skarżącego o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie zostało wniesione w dniu 6 lipca 2022 r., a zatem po 3 miesiącach od uzyskania wiedzy o decyzji ostatecznej, liczonej od dnia 29 marca 2022 r.

Twierdzenie skarżącego, że o treści wydanej decyzji dowiedział się dopiero w dniu 9 czerwca 2022 r. podczas osobistej wizyty w starostwie powiatowym, a wcześniej nie miał takiej możliwości i nikt nie informował go o tym na jakim etapie jest postępowanie w sprawie oraz jego przewidywanym, a potem dokonanym zakończeniu nie podważa stanowiska organów o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją. Jak już wyżej wskazano termin miesięczny liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest zatem tożsame z zawiadomieniem strony o pełnej treści decyzji. Jeszcze raz bowiem powtórzyć należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "przez dowiedzenie się o decyzji" należy rozumieć uzyskanie informacji o fakcie jej wydania, a zatem konieczne jest powzięcie przez stronę wiedzy, co do organu, od którego pochodzi oraz treści rozstrzygnięci" – por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2021 r. I SA/Wa 781/20. Podobnie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 marca 2022 r. II SA/Rz 1599/21 stwierdził, że "przepis art. 148 § 2 Kpa odnosi się do "dowiedzenia się o decyzji", nie zaś "dowiedzenia się o treści decyzji". Dowiedzenie się o decyzji oznacza, że strona uzyskała informacje pozwalające jej zdefiniować fakt wydania decyzji, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postepowania. Chodzi o dane dotyczące np. organu, który wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji".

Na tle rozpatrywanej sprawy wskazać również należy, że początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 Kpa ustawodawca powiązał z dniem, w którym strona uzyskała informację o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest zatem tożsame z pojęciem "doręczenia decyzji". Początek biegu tego terminu rozpoczyna się więc w dacie dotarcia do strony informacji o jej rozstrzygnięciu, która to informacja nie musi pochodzić wprost od organu, który wydał decyzję, ale również z innych źródeł (por. wyroki NSA: z 7 czerwca1996 r., I SA 570/95, ONSA 1997/2/100; z 6 października 2000 r., I SA 855/99, LEX nr 54136; z 10 marca 2006 r., II OSK 622/05 – ONSA i WSA 2006/5/133; wyrok SN z 6 sierpnia 2014 r., II UK 525/13 -LEX nr 1541052).

W kontekście powyższego stwierdzić należy, że organ odwoławczy błędnie zdaje się wywodzić, że termin określony w art. 148 § 2 Kpa należy liczyć od daty, z którą przyjmuje się domniemanie doręczenia decyzji w trybie art. 49 Kpa, w świetle którego sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym (por. wyroki NSA: z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2517/10 - LEX nr 1071224; z 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1025/11 - LEX nr 1405616 ). Sąd powyższego poglądu nie podziela. Przyjąć bowiem należy, że skoro - jak już wyżej wskazano - nie jest istotny sposób w jaki strona uzyskała wiedzę o wydanej decyzji, a art. 148 § 2 Kpa wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu tej informacji, to tego faktu nie można domniemywać. Dla odmowy wznowienia postępowania z tej przyczyny nie wystarczy zatem wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji, trzeba dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., I OSK 522/06 - LEX nr 347997).

Jak wynika art. 49 Kpa strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisy u.z.w.g. przewidują możliwość stosowania – powołanego wyżej art. 49 k.p.a., jednakże co należy zaakcentować, żaden przepis tej ustawy nie wprowadza odmiennych od kodeksowych uregulowań prawnych dotyczących postępowania wznowieniowego, w tym w zakresie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i liczenia biegu tego terminu. W konsekwencji, stosowanie w tym postępowaniu art. 49 Kpa nie uzasadnia innego liczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, niż na gruncie pozostałych postępowań administracyjnych.

A zatem przepisu art. 49 Kpa wprowadzającego, tzw. fikcję doręczenia, nie można jednocześnie traktować jako przepisu dającego podstawę do uznania na podstawie art. 148 § 2 Kpa, że strona dowiedziała się o decyzji. Takie działanie nosiłoby znamiona dowolności i w istocie wprowadzałoby fikcję w liczeniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w takiej sprawie. Zaakceptowanie stanowiska organu odwoławczego zaprezentowanego w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia prowadziłoby do sytuacji, w której na gruncie przepisów u.z.w.g. niemożliwe byłoby stosowanie instytucji wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, co z kolei pozbawiałoby stronę ochrony prawnej, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Taka wykładnia przepisów prawa, zdaniem Sądu byłaby sprzeczna z zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP (por. m.in. wyroki NSA: z 23 lutego 2011 r., sygn. II OSK 2517/10; z 16 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2957/12; z 4 marca 2015 r., sygn. II OSK 1686/13; wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 791/16; "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 236).

Reasumując, przepisy u.z.w.g. będące podstawą wydawania decyzji w sprawach dotyczących ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej nie wyłączają stosowania art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, jak i nie przewidują rozwiązań prawnych odmiennych od art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i art. 148 § 2 Kpa.

Niezależnie jednak od stwierdzenia Wojewody P., że doszło do skutecznego zawiadomienia skarżącego o wydaniu decyzji w trybie 49 Kpa, zauważyć należy, że organ ten wskazał, że skarżący w żaden sposób nie udowodnił, że zachował miesięczny termin liczony od daty powzięcia informacji o wydaniu decyzji, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 29 marca 2022 r. W świetle zatem częściowo błędnej argumentacji organu odwoławczego podnieść należy, że prawidłowa jest jednak konkluzja końcowa organu, że skarżący 29 marca 2022 r. pozyskał informację o wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r., jak również o tym czego ona dotyczyła. Natomiast podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione 6 lipca 2022 r., a zatem z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 ust. 2 Kpa.

W tym stanie rzeczy wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania było zasadne. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania - art. 149 § 3 Kpa.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania w zakresie nierozstrzygnięcia przez organy obu instancji wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W., podzielić należy stanowisko Wojewody P. wyrażone w odpowiedzi na skargę, że wznowienie postępowania administracyjnego oraz przywrócenie terminu są odmiennymi procedurami administracyjnymi, unormowanymi odrębnymi przepisami – wznowienia art. 145 Kpa, zaś przywrócenie terminu – art. 58 Kpa, a zatem nie mogą być rozstrzygane w jednym akcie administracyjnym. Co istotne, instytucja przywrócenia terminu może być zastosowana tylko i wyłącznie w konkretnym postępowaniu. Obecnie nie toczy się natomiast żadne postępowanie w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W.. Wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie uprawnień do udziału w ww. wspólnocie gruntowej, dołączony do podania o wznowienie postępowania w omawianej sprawie, obarczony był zatem warunkiem uprzedniego wznowienia tego postępowania. Słuszny jest zatem pogląd organu odwoławczego, że rozstrzygając podanie o wznowienie omawianego postępowania, nie miał on obowiązku rozpoznania wniosku o przywrócenie termin do złożenia wniosku o ustalenie uprawnień we wspólnocie gruntowej. Kwestia ta mogłaby być natomiast przedmiotem rozważeń dopiero w przypadku pomyślnego zakończenia postępowania o wznowienie postępowania, co jednak w niniejszej sprawie - wobec odmowy wznowienia postępowania, nie nastąpiło. Potwierdzeniem tego stanowiska jest również omówiona na wstępie rozważań Sądu instytucja wznowienia postępowania, która jest dwuetapowa. Dopiero pozytywna weryfikacja wniosku pod względem wskazanych wyżej przesłanek może skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 Kpa, a dalej przeprowadzeniem przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Końcowo dodać należy, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, bowiem nie jest to kontynuacja postępowania zwykłego. Z tego względu wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do oceny zasadności podjętej przez Starostę A. decyzji o ustaleniu uprawnienia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi W., pozostają poza sferą badania Sądu, jako wykraczające poza przedmiot rozpoznawanej sprawy.

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 i art. 120 ww. ustawy.