Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 3304/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 197/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miasta Ł. z dnia 30 stycznia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łuków w rejonie ulic Z., T., N., W., J., R., J., H. i S. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 197/19 wydanym na rozprawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę M. M. na uchwałę Rady Miasta Łuków z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łuków w rejonie ulic Zimna Woda, Turystyczna, Nadrzeczna, Warszawska, Jana Pawła II, Ryszarda Stankiewicza, Jana Kilińskiego, Henryka Sienkiewicza i Stefana Żeromskiego.

Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą swojego interesu prawnego, do czego zobowiązywał go art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej jako u.s.g.), zawierający uprawnienie do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powołując się na ten przepis skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu (np. jako właściciela) albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej, przy czym naruszenie to musi już obecnie, a nie w przyszłości powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na skarżącego. Musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy.

Sąd podkreślił, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018 r. poz. 1945), czy też o zmianie takiej uchwały określana jest jako uchwała intencyjna. Sprowadza się ona wyłączenie do wszczęcia procedury planistycznej i określenia zasięgu terytorialnego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu w żadnym razie nie może przesądzać o przeznaczeniu terenów, ani nie określa parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, co stanowi domenę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowi o tym, przez kogo i jakim kosztem mają być realizowane jakiekolwiek inwestycje, na co wskazywano w skardze. Nie ma podstaw twierdzić, że uchwała taka ogranicza lub uniemożliwia zabudowę określonych nieruchomości w sposób zgodny z wolą właścicieli. Jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, a nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Jest aktem o innym charakterze niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie nim objętym. Nie może tym samym naruszyć interesu prawnego właścicieli działek położonych na obszarze gminy. Sąd podkreślił, że w uchwale otwierającej proces planistyczny rada gminy wyłącznie komunikuje o wszczęciu postępowania oraz określa terytorialne granice przyszłych działań planistycznych. Żaden przepis nie wiąże rady gminy ustaleniami studium na etapie przystępowania do sporządzenia planu. Kontrola zgodności z ustaleniami studium przeprowadzana w dalszych czynnościach planistycznych.

Przystąpienie gminy do sporządzenia planu miejscowego co do zasady nie jest jej obowiązkiem, lecz jest elementem przysługującego gminie władztwa planistycznego. Z treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym nie sposób wyprowadzić prawa do żądania przez mieszkańca gminy, bądź właściciela nieruchomości położonych na terenie gminy, do podjęcia działań zmierzających do przeprowadzenia procedury sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest również stosownych ku temu instrumentów prawnych. W konsekwencji należy odmówić takiego uprawnienia w sytuacji, gdy co prawda gmina przystępuje do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak jego zakres terytorialny nie obejmuje całego obszaru gminy, w tym nieruchomości osoby zainteresowanej.

Sąd stwierdził, że skoro po stronie właściciela nieruchomości położonej na obszarze gminy nie istnieje uprawnienie do skutecznego domagania się objęcia jego nieruchomości sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to w rezultacie podmiot ten nie legitymuje się interesem prawnym ani uprawnieniem, które mógłby zostać naruszone podjęciem przez organ gminy uchwały skutkującej wyłączeniem danej nieruchomości spod prac polegających na sporządzeniu planu.

Według Sądu, o istnieniu interesu prawnego lub uprawnienia nie świadczy argument, że wyłączenie nieruchomości z obszaru, dla którego ma zostać sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego, prowadzi do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, jak uważa skarżący. Wobec przyjęcia, że nie stanowi naruszenia prawa sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie dla części obszaru gminy, nieuprawnione jest przekonanie, iż wyłączenie działki skarżącego z obszaru objętego sporządzanym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi nadużycie władztwa planistycznego. Podkreślono, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego ocena, jakie były pobudki organu podejmującego zaskarżoną uchwałę, skoro jedynym kryterium badania aktu jest kryterium oceny zgodności aktu z przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji do jej wniesienia w niniejszej sprawie, podczas gdy zaskarżona skargą uchwała Rady Miasta Łuków naruszała interes skarżącego, gdyż pozbawiała go ekspektatywy prawa dokonywania zmian i czynienia inwestycji na należącej do niego nieruchomości. Naruszono też art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji do jej wniesienia w niniejszej sprawie, podczas gdy zaskarżona uchwała Rady Miasta Łuków naruszała interes prawny skarżącego, gdyż pozbawiała go ekspektatywy prawa dokonywania zmian i czynienia inwestycji na należącej do niego nieruchomości. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie (art. 185 § 1 P.p.s.a.) oraz zasądzenie na podstawie art. 203 § 1 P.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarżący zauważył, że zaskarżona uchwała doprowadziła do zmiany uchwały z dnia [...] sierpnia 2017 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łuków poprzez wyłączenie z obszaru opracowania określonego w zmienionej uchwale terenu położonego przy ul. W., przy której usytuowane są działki [...] oraz [...] należące do skarżącego i jego żony.

Skarżący twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie nie dopatrzył się, że zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie wziął bowiem pod uwagę nader istotnej okoliczności, iż do czasu wydania zaskarżonej uchwały procedura planistyczna rozpoczęta m.in. na wniosek skarżącego i zapoczątkowana przez uchwałę Radę Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w jej pierwotnym brzmieniu (tj. przez pierwotną uchwałę intencyjną) została przeprowadzona juz niemalże w całości. Pozostało jedynie podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli uchwały kończącej procedurę. Po półtorej roku trwania procedury planistycznej, przed samym jej ukończeniem, Rada Miasta zmieniła treść pierwotnej uchwały intencyjnej, wyłączając z zakresu opracowania ulicę Warszawską.

Podkreślono, że skarżący jako jeden z inicjatorów procedury planistycznej mógł zasadnie oczekiwać, że procedura zakończy się pomyślnie dla niego i wnioskowane przez niego zmiany zostaną uwzględnione w uchwale o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadne jest zatem twierdzenie, że nabył on ekspektatywę uzyskania wnioskowanych przez siebie zmian w planie, zwłaszcza, że procedura toczyła się na jego wniosek, a także z tego względu, że złożone do projektu uwagi nie zostały uwzględnione przez radę miasta. Zaskarżona uchwała pozbawiła skarżącego tej ekspektatywy.

Uznano, że sytuacja skarżącego jest zgoła odmienna od sytuacji skarżących w cytowanych przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu orzeczeniach. W orzeczeniach tych skarżący nie nabyli nigdy ekspektatywy uzyskania zmian w miejscowym planie. Nie mogli oni zasadnie oczekiwać, że zostanie uchwalona zmiana miejscowego planu w kierunku przez nich oczekiwanym. Zaskarżali uchwałę intencyjną, która nie obejmowała zakresem opracowania należących do nich nieruchomości. Zasadnie zatem NSA stwierdzał, że nie mają oni uprawnienia do żądania przeprowadzenia procedury planistycznej w żądanym zakresie. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący zaskarża uchwałę o zmianie uchwały intencyjnej, która została podjęta po upływie półtorej roku trwania procedury planistycznej, w toku której wnioskowane przez skarżącego zmiany były na każdym etapie uwzględniane, a zgłaszane co do tych zmian uwagi odrzucane.

Skarżący uważa, że zaskarżona uchwała jako zmieniająca pierwotny zakres opracowania (wyłączająca teren, na którym położone są nieruchomości skarżącego) naruszyła jego interes prawny - pozbawiła go ona możliwości zabudowania nieruchomości zgodnie z jego wolą.

Zatem Sąd błędnie nie dopatrzył się naruszenia interesu skarżącego na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji błędnie zastosował art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Łuków wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nie zażądano przeprowadzenia rozprawy. Organ podzielił stanowisko Sądu, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny. Odnosząc się do orzecznictwa NSA wskazano, że wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. Nie formułuje ona wskazań, z jakimi przepisami plan ma być zgodny, nie też nie zawiera propozycji co do przeznaczenia konkretnego terenu. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. Skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ma jedynie wewnętrzny, intencyjny charakter, to nie może naruszać indywidualnego interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna M. M., nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. z uznać należy za nieusprawiedliwiony. Zdaniem NSA, wbrew temu co twierdzi skarżący, składając skargę do sądu administracyjnego nie wykazał on naruszenia przez uchwałę o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jego interesu prawnego.

Kwestią zasadniczą z punktu widzenia zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia tj. odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest ustalenie czy w okolicznościach niniejszej sprawy można przyjąć, że ustalenia uchwały Rady Miasta Łuków z dnia 30 stycznia 2019 r. Nr IV/26/2019 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łuków w rejonie ulic Zimna Woda, Turystyczna, Nadrzeczna, Warszawska, Jana Pawła II, Ryszarda Stankiewicza, Jana Kilińskiego, Henryka Sienkiewicza i Stefana Żeromskiego, naruszają interes prawny skarżącego poprzez to, że uchwała ta ogranicza pierwotny obszar objęty uchwałą Rady Miasta Łuków z dnia 2 sierpnia 2017 r. nr XXXVIII/281/2017 wyłączając z niego tereny położone przy ul. W., przy której usytuowane są działki nr [...] oraz [...] będące własnością skarżącego i jego żony.

Wskazać należy, że u podstaw legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). A zatem dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Z normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że legitymację skargową ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Po nowelizacji art. 58 § 1 P.p.s.a. w kwietniu 2015 r. - dodano pkt 5a - naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały (tutaj: uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest wymogiem formalnym, chociaż o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na uchwałę. Skoro jest to wymóg formalny, to jego spełnienie i wykazanie naruszenia interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Najpierw sąd bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny.

Jak wynika z akt sprawy skarżący kwestionuje okoliczność, że zaskarżona uchwała zmieniająca pierwotną uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 2 sierpnia 2017 r. doprowadziła do sytuacji, w której działki należące do niego i jego żony zostały wyłączone z zakresu opracowania planistycznego. To w jego ocenie pozbawiło go ekspektatywy prawa dokonywania zmian i czynienia inwestycji na należącej do niego nieruchomości. Skarżący podkreśla, że procedura planistyczna została przeprowadzona już niemal w całości i pozostało jedynie podjęcie uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważa też, że wnioskowane przez niego zmiany były na każdym etapie uwzględniane a zgłaszane co do tych zmian uwagi odrzucane.

Powyższe, w ocenie NSA, świadczy, że skarżący żywotnie był zainteresowany uchwaleniem planu miejscowego dla swoich nieruchomości z uwagi na zawarte tam ustalenia co do sposobu ich zagospodarowania, który odpowiadał jego planom inwestycyjnym i stąd były dla niego pozytywne. Ponadto skarżący wskazuje na swój aktywny udział w procedurze planistycznej poprzez zgłaszanie zmian w tej uchwale i odrzucanie uwag do tych zmian zgłaszanych przez innych uczestników postępowania planistycznego. Zdaniem Sądu, ww. okoliczności sprawiły, że skarżący był przeświadczony o uchwaleniu zmiany planu miejscowego w kształcie spełniającym jego oczekiwania i stąd przywoływana w zarzutach skargi kasacyjnej ekspektatywa prawa do dokonywania zmian na należącej do niego nieruchomości. Niewątpliwie wyłączenie spod zakresu opracowania procedowanego od 2017 r. miejscowego planu terenu przy ul. W., gdzie położone są nieruchomości skarżącego doprowadziło do sytuacji, w której ustalenia tam zawarte nie obowiązują i plany inwestycyjne odpowiadające tym ustaleniom mogą zostać odsunięte w czasie. Wszystko to, w ocenie NSA, nie świadczy jednak o naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego.

Naruszenie interesu prawnego to ograniczenie lub pozbawienie praw lub uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego. Naruszenie to nie może mieć formy potencjalnego czy przyszłego naruszenia ale musi mieć aktualny charakter w chwili powoływania się na jego naruszenie uchwałą. Nie sposób uznać, że uchwała zmieniająca uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawia lub ogranicza czyjekolwiek prawa lub uprawnienia. Istotą tej uchwały jest zapoczątkowanie na nowo procedury planistycznej oraz określenie na nowo jaki obszar zostanie objęty planem miejscowym. Ma ona znaczenie albowiem dalsze prace planistyczne mogą być prowadzone tylko odnośnie do obszaru wyznaczonego w takiej uchwale. Jest nazywana uchwałą intencyjną bowiem wyraża wolę organu gminy podjęcia prac planistycznych i wyznacza teren do którego będą odnosiły się kolejne prace planistyczne. Wykroczenie podczas kolejnych prac planistycznych poza ten obszar skutkuje uchyleniem planu miejscowego bowiem naruszony zostaje tryb sporządzania planu, który powinien dotyczyć tylko obszarów oznaczonych w takiej uchwale. Inicjatywę do podjęcia prac planistycznych ma wyłącznie gmina. Jest to wyrazem przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Z tego wynika, że nikt, w tym mieszkaniec gminy czy właściciel nieruchomości położonych na terenie gminy nie posiada uprawnień by zainicjować procedurę planistyczną, choćby był żywo zainteresowany jej przeprowadzeniem na określonych warunkach z uwagi na swoje plany inwestycyjne.

Tak ukształtowane władztwo planistyczne gminy powoduje, że to gmina posiada wyłączną kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego oraz określenia jej treści. Treść jej stanowi wola gminy odnośnie do podjęcia prac planistycznych oraz przedstawienie w sposób opisowy oraz graficzny obszaru, który zostanie objęty procedurą planistyczną. Gmina może w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego przystąpić do sporządzenia planu na danym obszarze jak i nie podejmować w tym zakresie żadnych działań. Pozostaje to w jej uznaniu. Jeśli już podejmuje w tym zakresie inicjatywę, to w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu ma wyłączną kompetencję by według własnej woli określić obszar gminy, którego prace planistyczne będą dotyczyły. Może przedmiotem opracowania planistycznego uczynić obszar całej gminy lub jej część. Jest w tym samodzielna i niezależna. Nie jest też wykluczone, że gmina w trakcie zaawansowanej procedury planistycznej dojdzie do wniosku, że ogranicza swoją wolę w zakresie uregulowania zagospodarowania przestrzennego danego terenu. Wówczas musi skorygować pierwotnie określony obszar planu miejscowego uchwałą o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, aby zachować spójność pomiędzy zakresem tego planu oraz zawartymi w nim uregulowaniami odpowiadającymi temu zakresowi.

Z powyższego wynika, że gmina swobodnie kształtuje, według własnych potrzeb i interesów zakres terenu na jakim prowadzić będzie prace planistyczne. Wobec tego nikt poza gminą, żadna osoba prawna, osoba fizyczna czy organ nie może ingerować w wolę gminy i wymóc na niej zainicjowanie procedury planistycznej na danym terenie z uwagi na swoje zainteresowanie w uchwaleniu określonej treści planu odpowiadającego własnym interesom.

Tym samym skarżący właśnie z uwagi na ukształtowaną przepisami prawa istotę zaskarżonej uchwały, która nie daje nikomu poza gminą uprawnienia do żądania od gminy przystąpienia do opracowania planu miejscowego na obszarze należących do niego działek nie mógł wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Interes prawny mogłaby mieć inna gmina, która wykazałaby, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego podjęta przez daną gminę wchodzi w obszar właściwości gminy wnoszącej skargę, ponieważ narusza granice terenu wynikającego z podziału administracyjnego kraju.

Słusznie zatem Sąd I instancji odrzucił skargę M. M. bowiem nie wykazał on, ponieważ nie mógł wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny mający podstawy w przepisach obowiązującego prawa materialnego. Sama własność działek na terenie gminy nie uprawnia do żądania od danej gminy objęcia tych działek procedurą planistyczną. Gmina sama podejmuje decyzję w tym zakresie. Prowadząc już, nawet zaawansowane, prace planistyczne gmina może ograniczyć teren, którego będzie dotyczył miejscowy plan a nawet zrezygnować w ogóle z uchwalania planu. Mieści się to w jej władztwie planistycznym. Skarżący wykazał jedynie istnienie własnego interesu faktycznego w uchwaleniu planu miejscowego na terenie w pierwotnym kształcie. Zatem należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę albowiem w istocie w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje przepis prawa, z którego wynikałoby uprawnienie właściciela do żądania od gminy prowadzenia prac planistycznych na wskazanym przez niego terenie.

W tym stanie sprawy NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał, iż posiadany przez niego interes, wywodzony z prawa własności nieruchomości położonej na terenie wyłączonym z zakresu zaskarżonej uchwały jest interesem prawnym a ponadto został naruszony tą uchwałą. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. należało odrzucić wniesioną przez niego skargę jako niespełniającą wymagań z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 P.p.s.a. w związku z art. 203 P.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. , sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).