Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2096/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz J. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej również: "Minister") z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, po rozpatrzeniu wniosku L. B., M. P., J. W., Z. W. oraz W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1958 r., znak [...] o wywłaszczeniu m.in. części nieruchomości położonej w gm. [...] – [...] – [...], oznaczonej jako parcela [...] o pow. [...] m² z całej nieruchomości o pow. [...] m², objętej wykazem hipotecznym [...], stanowiącej własność P. W. (pkt 1 orzeczenia) - utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., znak [...].

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1.1. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1958 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu m. in. części nieruchomości położonej w gm. [...] – [...] – [...], oznaczonej jako parcela [...] o pow. [...] m² z całej nieruchomości o pow. [...] m², objętej wykazem hipotecznym [...], stanowiącej własność P. W. (punkt 1 orzeczenia). Decyzją z dnia [...] stycznia 1960 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o przyznaniu na rzecz P. W. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. decyzją z dnia [...] grudnia 1958 r. ww. nieruchomości.

II.1.2. Postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] grudnia 1958 r. nr [...] zostało zainicjowane m. in. na wniosek L. B., reprezentowanej przez radcę prawnego.

II.1.3. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] grudnia 1958 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia gruntu o powierzchni [...] m2, stanowiącego własność P. W. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury wskazując, że właściwym do rozpatrzenia sprawy jest wojewoda. Pismem z dnia 12 lipca 2011 r. Minister Infrastruktury przesłał wniosek z dnia 8 stycznia 2008 r. do rozpatrzenia Wojewodzie [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów orzekł, iż właściwym w sprawie jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Pismem z [...] lutego 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu.

II.2. Decyzją z [...] września 2015 r., znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1958 r., znak [...] o wywłaszczeniu m.in. części nieruchomości położonej w gm. [...], oznaczonej jako parcela [...] o pow. [...] m² z całej nieruchomości o pow. [...] m², objętej wykazem hipotecznym [...], stanowiącej własność P. W. (pkt 1 orzeczenia).

II.3. Pismem z 23 września 2015 r. L. B., M. P., J. W., Z. W. oraz W. W. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., podnosząc między innymi, iż w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił podmiot nieuprawniony, cenę kupna przedmiotowej nieruchomości ustalono przez jednego biegłego, organ wywłaszczeniowy nie wskazał w decyzji, którą dokładnie część nieruchomości o pow. [...] m² wywłaszczono z całej nieruchomości o pow. [...] m², natomiast zaskarżone orzeczenie z dnia [...] grudnia 1958 r. zawiera zbyt ogólne i lakoniczne uzasadnienie prawne i faktyczne.

II.3. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku L. B., M. P., J. W., Z. W. oraz W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., znak [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., Nr 17, poz. 70 ze zm., dalej: "ustawa wywłaszczeniowa"), wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa, zaś z wnioskiem o wywłaszczenie ubiegać się mógł zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe.

Jak wynika z akt sprawy oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1958 r., znak [...] wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na rzecz Państwa, na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] w [...], a więc państwowej jednostki organizacyjnej, posiadającej odpowiednie środki w budżecie na ten cel, o czym świadczy treść wniosku o wywłaszczenie z dnia 22 października 1958 r. Zgodnie bowiem z treścią § 24 ust. 1 zarządzenia nr 141 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lipca 1958 r. w sprawie organizacji i uprawnień służby inwestycyjnej w państwowych jednostkach organizacyjnych (M.P. z 1958 r. Nr 57, poz. 327), dyrekcję budowy osiedli robotniczych w zakresie zadań objętych planem terenowym (budżetem terenowym) powoływało prezydium właściwej rady narodowej. Dyrekcję budowy osiedli robotniczych dla województwa, powiatów, miast, osiedli lub dzielnic powoływało prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Omawiane dyrekcje podporządkowane były bezpośrednio prezydiom właściwych rad narodowych (§ 28 ust. 2 zarządzenia). Stosownie natomiast do treści § 17 ust. 1 pkt 3 powołanego zarządzenia dyrekcje budowy osiedli robotniczych mogły wykonywać służbę inwestycyjną w razie prowadzenia działalności inwestycyjnej mającej charakter stały i polegający na budowie i rozbudowie osiedli, dzielnic miejskich, zespołów domów mieszkalnych łącznie z budową i rozbudową innych obiektów budownictwa miejskiego. W tak szeroko zakreślone granice inwestycji, które mogły być realizowane przez dyrekcje budowy osiedli robotniczych, wchodziła więc cała infrastruktura dotycząca obiektów budownictwa miejskiego, a zatem również szkoły. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] w [...] była podmiotem, który mógł wystąpić z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości w celu rozbudowy terenu szkoły podstawowej. Przechodząc do merytorycznej oceny przesłanek art. 3 ustawy wywłaszczeniowej Minister podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Pełnomocnik wnioskodawców we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił wydanie orzeczenia z dnia [...] grudnia 1958 r. z naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., z uwagi na brak podstaw do uznania, aby przedmiotowa nieruchomość była faktycznie niezbędna na cel wskazany w orzeczeniu. Jak wynika z wniosku wywłaszczeniowego z dnia 22 października 1958 r. oraz uzasadnienia nadzorowanego orzeczenia z dnia [...] grudnia 1958 r., znak [...] celem wywłaszczenia części nieruchomości położonej w gm. [...], oznaczonej jako parcela l.kat. [...] o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] m2, objętej wykazem hipotecznym [...], stanowiącej własność P. W., była rozbudowa terenu szkoły podstawowej. Jak wynika natomiast z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1958 r. przedmiotowy grunt niezbędny był na urządzenie boiska, ogródków do zajęć doświadczalnych oraz basenu. Cel, na który nastąpiło wywłaszczenie, był niewątpliwie celem użyteczności publicznej. Pojęcie "celu użyteczności publicznej" zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem jest wszystko to, co służyć może zaspokojeniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa czy przynależności. Zdaniem Ministra, w przedmiotowej sprawie zostały zatem wypełnione ustawowe przesłanki celu użyteczności publicznej, gdyż rozbudowa terenu szkoły o niezbędną do jej funkcjonowania infrastrukturę, z uwagi na zapewnienie powszechnego dostępu do edukacji podyktowana była niewątpliwie uzasadnionym interesem społecznym. Jeśli chodzi zaś o przesłankę niezbędności ww. nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia, to Minister wskazał, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo ocenił w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2015 r., że niezbędność i dopuszczalność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia została potwierdzona w oparciu o istniejące w obrocie prawnym zaświadczenie lokalizacji z dnia [...] października 1954 r., nr [...], wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wojewódzki Zarząd Architektoniczny, zgodnie z lokalizacją ogólną z dnia [...] lutego 1954 r., znak [...]. Minister zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądowym niezbędność wywłaszczenia mogła być wykazana zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej. Podstawą prawną do wydawania zaświadczeń o lokalizacji szczegółowej było zarządzenie Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. (M. P. z 1957 r. Nr 67, poz. 408). W myśl powołanego zarządzenia, projekt lokalizacji szczegółowej opracowywał inwestor i w razie, gdy właściwy organ uznał za właściwą propozycję lokalizacyjną przedstawioną przez inwestora wydawał zaświadczenie lokalizacji szczegółowej. Jeśli propozycja lokalizacyjna inwestora została uznana za niewłaściwą lub w razie braku takiej propozycji organ wskazywał inwestorowi jeden lub kilka terenów, na których mogła być zlokalizowana inwestycja (§ 12 i § 25 ust. 1 i ust. 2). Zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nie mogło być wydane wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego, co jednoznacznie wynikało z art. 38 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. z 1946 r. Nr 16, poz. 109). Zatem inwestycja nie mogła być realizowana w dowolnym miejscu zaproponowanym przez inwestora. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na fakt, że zainteresowanym, w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Należy także podnieść, że od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony. Zatem niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano na określone cele nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej, mianowicie w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniające jej dotychczasowy charakter. Bez wątpienia istotny dla wyjaśnienia kwestii niezbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celów określonych przepisami ustawy wywłaszczeniowej jest fakt, że w 1958 r., kiedy dokonano wywłaszczenia, obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z tym dekretem każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Minister zaznaczył, że jak wynika z wniosku wywłaszczeniowego z 22 października 1958 r., wnioskodawca wywłaszczenia rozporządzał odpowiednimi środkami finansowymi na pokrycie należności z tytułu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Zdaniem, Ministra należy zatem przyjąć, że przepisy ww. ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu gospodarczego i nie pozwalały organowi wywłaszczeniowemu na podważenie ustaleń, w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości poszczególnych zadań, dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Wydanie przez uprawniony organ zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej ściśle określało teren, na którym miała być realizowana inwestycja. W postępowaniu wywłaszczeniowym organ wywłaszczeniowy orzekał na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość była wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było dopuszczalne. Organ nie miał obowiązku badać, czy inwestycja potencjalnie byłaby możliwa do zrealizowania na innym terenie. Było to zadanie organu zatwierdzającego lokalizację inwestycji. Organ wywłaszczeniowy mógł oddalić wniosek o wywłaszczenie, gdy nieruchomość stała się zbędna dla ubiegającego się o wywłaszczenie. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia z dnia [...] grudnia 1958 r. organ wywłaszczeniowy wyraźnie wskazał na zaistnienie przesłanki niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cele zaplanowanych inwestycji, tj. rozbudowy szkoły podstawowej, a zatem zweryfikował niezbędność przedmiotowego gruntu na cel wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę powyższe Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując zgodnym z planem zagospodarowania przestrzennego zaświadczeniem o lokalizacji z dnia [...] października 1954 r. miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie, zaś inwestycja nie mogła być zrealizowana w dowolnym innym miejscu, gdyż zaświadczenie lokalizacyjne wyznaczało granice inwestycji. Tym samym została spełniona przesłanka art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister podniósł też, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. W aktach archiwalnych sprawy nie zachowały się dokumenty potwierdzające wystąpienie do właściciela przedmiotowej nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu, w przedmiotowej sprawie 60 lat po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

Ponadto Minister wskazał, że postępowanie ofertowe było postępowaniem prowadzonym przez inwestora wywłaszczenia, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Zatem to wnioskodawca wywłaszczenia posiadał dokumenty związane z postępowaniem ofertowym, nie organ wywłaszczeniowy. Powyższe oznacza, iż brak w aktach sprawy wywłaszczeniowej oferty dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości nie może być dowodem na to, że taki dokument nie istniał w ogóle. Jak wskazał Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] września 2015 r. w niniejszej sprawie na fakt przeprowadzenia postępowania ofertowego wskazuje treść wniosku wywłaszczeniowego, a także uzasadnienie orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1958 r., zgodnie z którymi wnioskodawca pismem z dnia 13 października 1958 r. wystąpił do właścicieli - w tym także P. W. o nabycie w drodze dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości objętych wnioskiem, proponując ceny ustalone w elaboracie szacunkowym biegłego rzeczoznawcy. Jednakże starania wnioskodawcy wywłaszczenia o nabycie przedmiotowej nieruchomości w drodze zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży na warunkach przewidzianych postanowieniami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie dały pozytywnego rezultatu. Powyższe nie było z resztą kwestionowane przez byłych właścicieli nieruchomości, którzy na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] listopada 1958 r. oświadczyli jedynie, że nieruchomości pod rozbudowę szkoły zostaną przez nich wydane, po przyznaniu im nieruchomości zamiennych. Jeśli chodzi zaś o zarzut ustalenia ceny kupna przedmiotowej nieruchomości przez jednego biegłego, gdy przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mówią o "opinii biegłych" Minister zaznaczył, że kwestia odszkodowania za wywłaszczoną, orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1958 r., znak [...] nieruchomość, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Mając powyższe na względzie, w zaistniałych w niniejszej sprawie okolicznościach Minister uznał, że wymóg z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej został spełniony, a wobec braku pozytywnych rezultatów rokowań o nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy, pismem z dnia [...] października 1958 r., znak [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] w [...] wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż złożony przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych [...] w [...] wniosek wywłaszczeniowy z dnia 22 października 1958 r., znak [...] spełniał wymogi ustawowe. W niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia 10 listopada 1958 r., znak [...] Prezydium Rady Narodowej w m. K. poinformowało o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia m.in. nieruchomości położonej w gm. [...], oznaczonej jako parcela [...] o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] m2, objętej wykazem hipotecznym [...], stanowiącej własność P. W. i terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonym na dzień [...] listopada 1958 r. Jednocześnie zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Narodowej m. K. w dniach od [...] listopada 1958 r. do dnia [...] grudnia 1958 r., co potwierdza znajdująca się na ww. zawiadomieniu adnotacja. Zatem według Ministra, wymogi art. 16 ustawy wywłaszczeniowej także zostały dopełnione. Organ odwoławczy podkreślił również, że w niniejszej sprawie stosownie do ww. art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ wywłaszczeniowy przeprowadził stosowną rozprawę w dniu [...] listopada 1958 r. Jak wynika z protokołu tej rozprawy udział w niej wziął przedstawiciel wnioskodawcy oraz właściciele zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości, w tym także właściciel przedmiotowej nieruchomości – P. W., którzy nie wyrazili zgody na wywłaszczenie do czasu dostarczenia im nieruchomości zamiennych. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1958 r., znak [...] Prezydium Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu m.in. części nieruchomości położonej w gm. [...], oznaczonej jako parcela [...] o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] m2, objętej wykazem hipotecznym [...], stanowiącej własność P. W. (pkt 1 orzeczenia). Jednocześnie organ odroczył ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, do czego był uprawniony stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1958 r., znak [...] zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister podniósł, że bezzasadny jest zarzut wnioskodawców rażącego naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez niewskazanie przez organ wywłaszczeniowy, którą dokładnie część nieruchomości o pow. [...] m2 wywłaszczono z całej nieruchomości o pow. [...] m2. Z treści art. 22 ust. 1 ustawy nie wynika wprost taki obowiązek, co oznacza, że przepisy przedmiotowej ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mówi o ustaleniu przedmiotu wywłaszczenia, co organ wywłaszczeniowy uczynił, wskazując, iż wywłaszczeniu podlega nieruchomość oznaczona jako parcela [...] o pow. [...] m2 z całości o pow. [...] m2. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Minister wskazał ponadto, iż w aktach archiwalnych sprawy znajduje się, dołączony do wniosku wywłaszczeniowego, odrys z mapy katastralnej, na którym kolorem czerwonym zaznaczono teren przeznaczony do wywłaszczenia, a zatem - jak prawidłowo ocenił Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] września 2015 r. - zakres wywłaszczenia nieruchomości należącej do P. W. nie budzi na gruncie przedmiotowej sprawy wątpliwości. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego zbyt ogólnego i lakonicznego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1958 r. nadmienił, iż decyzja, która nie zawiera szczegółowego uzasadnienia, określa je ogólnikowo i lakonicznie, jest dotknięta tylko wadą formy. W takim bowiem przypadku podstawa prawna wywłaszczenia realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w orzeczeniu administracyjnym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2011 r. I OSK 1769/10, publ. CBOSA). Organ uznał, że zgodnie z określoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13). Mając powyższe na uwadze Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1958 r. nie jest obarczone żadną wadą rażącego naruszenia prawa, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. W trakcie postępowania Minister nie stwierdził, aby badane orzeczenie z dnia [...] grudnia 1958 r. naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Minister zaznaczył, że kontrolowane orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, nie można także stwierdzić wydania przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] grudnia 1958 r. bez podstawy prawnej. Brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie innym orzeczeniem (decyzją), orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości, brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.

III.1. Ze wskazaną wyżej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] nie zgodził się syn (następca prawny) zmarłej w dniu [...] maja 2016 r. L. B. – J. B. (dalej: "skarżący"), który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, będąc reprezentowany przez radcę prawnego. W skardze skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności wydanie przedmiotowej decyzji w stosunku do osoby zmarłej, tj. zmarłej w dniu [...] maja 2016 r. L. B. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III.2. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Minister zarzucił, że skarżący nie wykazał następstwa prawnego po zmarłej L. B. Minister podniósł również, że pełnomocnik zmarłej nie zawiadomił Ministra o śmierci strony, czym uniemożliwił mu prawidłowe ustalenie stron postępowania.

III.3. Pełnomocnik skarżącego przy piśmie z 9 sierpnia 2018 r. przedłożył akt poświadczenia dziedziczenia z [...] lipca 2016 r., z którego wynika, że skarżący jest jedynym spadkobiercą L. B.

III.4. Pismem z 4 stycznia 2019 r. (data wpływu do Sądu: 8 stycznia 2018 r.) pełnomocnik skarżącego zmodyfikował skargę co do wniosków oraz rozszerzył zarzuty skargi. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszeniem art. 28 k.p.a., wobec skierowania tej decyzji do osoby zmarłej. Skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 2 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 kwietnia 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17 poz.70) poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prawa, a mianowicie przyjęcie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, iż w sytuacji częściowej odmowy uwzględniania wniosku Skarbu Państwa - Wydziału Oświaty Prezydium Rady Narodowej m. K. o wywłaszczenia nieruchomości pod budowę szkoły, z kolejnym wnioskiem, mogła wystąpić instytucja nie realizująca żadnych zadań oświatowo - wychowawczych lecz podmiot, który został powołany w celu wykonywania służby inwestycyjnej (Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] w [...]) - innymi słowy, iż w świetle okoliczności niniejszej sprawy oraz powołanych przepisów prawa, za podmiotu uprawniony o ubieganie się o wywłaszczenie nieruchomości na cele budownictwa szkolnego mógł zostać uznany podmiot mogący pełnić co najwyżej funkcję inwestora zastępczego robót budowlanych, związanych z celami oświatowo - wychowawczymi (bo podmiot rzeczywiście mogący wystąpić z takim wnioskiem uzyskał już wcześniej decyzję odmawiającą w części uwzględnienia wniosku o wywłaszczenia pod budownictwo szkolne) - gdy tymczasem:

• w świetle brzmienia art. 2 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 kwietnia 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie ulega wątpliwości, iż legitymację do złożenia wniosku o wywłaszczenie posiadał tylko taki zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe, któremu dana nieruchomość była niezbędna dla realizacji jego własnych celów i zadań o jakich mowa w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, tj. celów użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych;

• już sama okoliczność odmowy wywłaszczenia części terenów położonych przy ul. C. w K. pod budownictwo szkolne, wynikająca z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] kwietnia 1958 r. (znak: [...]),obejmująca m. in. odmowę wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - Wydziału Oświaty Prezydium Rady Narodowej m. K. nieruchomości stanowiącej własność P. W. w zakresie przekraczającym powierzchnie [...] m2, powinna skutkować przyjęciem, iż żadna inna jednostka organizacyjna Skarbu Państwa (a więc tym bardziej jednostka, która rzekomo przejęła kompetencję Wydziału Oświaty Prezydium Rady Narodowej m. K.) nie mogła, powołując się na te same okoliczności (w szczególności ten sam cele wywłaszczenia - budownictwo szkolne, tę samą decyzję lokalizacyjną, te same plany gospodarcze i regulacje prawne) ponownie ubiegać się, po upływie zaledwie kilku miesięcy, o wywłaszczenie dodatkowej części w/w parceli, którą już raz uznano, w ostatecznej decyzji, za pozbawioną cechy niezbędności na cel wywłaszczenia;

- naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwagi na niezastosowanie przez organ wynikającej z w/w przepisu normy prawnej, w wyniku czego doszło do błędnego i nieuzasadnionego przyjęcia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, iż z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości na cele budownictwa szkolnego (rozbudowę szkoły przy ul. C. w K.) mogła wystąpić nie realizująca żadnych zadań ani celów oświatowo - wychowawczych Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] w [...], ponieważ zakres inwestycji, które mogły być realizowane przez tę instytucję obejmowały całą infrastrukturę dotyczącą obiektów budownictwa miejskiego, do której zaliczyć należy także szkoły, gdy tymczasem z powołanej regulacji w sposób jednoznaczny wynika, iż w przypadku, gdy wywłaszczenie miało dotyczyć nieruchomości położonej na obszarze miasta lub osiedla, uznanych za niezbędne dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego, potrzebnego do realizacji zadań przez inne podmioty, o wywłaszczenie mogło ubiegać się tylko i wyłącznie prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla), przez co argumentem mogącym przemawiać za tym, iż Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] w [...] mogła (rzekomo) ubiegać się o wywłaszczenie części dotyczącej parceli [...]. Gmina [...], objętej wykazem hipotecznym [...], o pow. [...] m2 nie może być w niniejszej sprawie fakt, iż wywłaszczenie tej nieruchomości miało nastąpić na cele budownictwa ogólnomiejskiego, zwłaszcza biorąc pod uwagę to, iż przedmiotowa nieruchomość mogła zostać uznana za potrzebną co najwyżej temu organowi, który był organem prowadzącym szkołę podstawową przy ul. C. w K., a ponadto wniosek Wydziału Oświaty Prezydium Rady Narodowej m. K. o wywłaszczenie na cele budowy szkoły przy ul. C. większego obszaru gruntu niż wynikający z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] kwietnia 1958 r. (znak: [...]) został na mocy w/w decyzji oddalony;

- naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędne zastosowanie - przyjęcie przez organ administracji, iż część parceli [...]. Gmina [...], objęta wykazem hipotecznym [...] o pow. [...] nr , była w świetle materiałów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej niezbędna wnioskodawcy na cel wywłaszczenia ponieważ w obrocie prawnym funkcjonowało zaświadczenie o lokalizacji nr [...] z dnia [...].10.1954 r., dotyczące lokalizacji szczegółowej szkoły podstawowej przy ul. C. w K., gdy tymczasem przedmiotowe zaświadczenie lokalizacyjne, po pierwsze stanowiło już podstawę wcześniej dokonanego wywłaszczenia - wywłaszczenia na rzecz Państwa, na cele Wydziału Oświaty Prezydium Rady Narodowej m. K. pod budowę szkoły, dokonanego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] kwietnia 1958 r. (znak: [...]), po drugie mając na względzie m. in. w/w zaświadczenie lokalizacyjne, w powołanym orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] kwietnia 1958 r. (znak: [...]) ograniczono wnioskowaną do wywłaszczenia część parceli [...] Gmina [...] z pow. [...] m2 do pow. [...] m2 uznając iż pozostała zawnioskowana do wywłaszczenia powierzchnia tej parceli nie jest niezbędna pod budowę szkoły;

- naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędne zastosowanie;

- pominięcie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, iż część parceli [...] Gmina [...], o pow. [...], wskazana w podlegającym weryfikacji w trybie nadzorczym orzeczeniu wywłaszczeniowym nie mogła zostać uznana za niezbędną ubiegającej się o wywłaszczenie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] w [...], ani też żadnemu innemu podmiotowi, na cel wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym dlatego, iż na gruncie Zarządzenia Ministra Zarządzenia Ministra Oświaty z dnia 26 stycznia 1953 r. (M.P. z 1953 Nr 45 poz. 538) w sprawie stosowania normatywów projektowania budownictwa dla szkół ogólnokształcących stopnia podstawowego nie istniał bezwzględny wymóg dostosowywania istniejących już obiektów szkolnych do wynikających z powyższego aktu standardów (co, jak wynika z akt sprawy wywłaszczeniowej miało stanowić w istocie jedyną podstawę i uzasadnienie dla dokonywanego wywłaszczenia, którego odmówiono kilka miesięcy wcześniej);

- naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędne zastosowanie;

- nieuprawnione przyjęcie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, iż w podlegającej weryfikacji w trybie nadzorczym decyzji wywłaszczeniowej rzekomo zgodnie z przepisami prawa określono przedmiot wywłaszczenia, gdy tymczasem nie można uznać aby w sytuacji, w której organ wywłaszczeniowy ograniczył się do wskazania tylko i wyłącznie tego, jaka powierzchnia z całkowitej (i na dodatek błędnie podanej) powierzchni parceli [...] Gmina [...] obj. [...] zostaje wywłaszczona doszło do prawidłowego oznaczenia przedmiotu wywłaszczenia oraz aby przy takim (oczywiście wadliwym) określeniu przedmiotu wywłaszczenia samo wywłaszczenie mogło dojść skutku (aby decyzja administracyjna mogła wywołać skutek rzeczowy oraz mogła być wykonalna przez inne organy państwa);

- naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię - przyjęcie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, iż wobec rzekomo niejednoznacznego brzemienia ww. przepisu, na jego gruncie za prawidłowe oznaczenie przedmiotu wywłaszczenia może zostać uznane takie jego oznaczenie, które sprowadza się do wskazania, jaka powierzchnia z całkowitej powierzchni nieruchomości podlega przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, gdy tymczasem nie można uznać aby powołany przepis mógł być interpretowany w oderwaniu od definicji nieruchomości wyrażonej w ówczesnym art. 3 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. z 1946 Nr 57 poz. 319), a tym samym, iż przedmiotem wywłaszczenia na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mogła być niewyodrębniona geodezyjnie części powierzchni ziemskiej, której granic nie da się ustalić w sposób pozwalający dokładnie ustalić zasięg prawa własności;

- naruszenie art. 30 ust. 1 oraz 31 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich pominięcie - brak uwzględnienia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju tego, iż brak oznaczenia w podlegającym weryfikacji orzeczeniu wywłaszczeniowym przedmiotu wywłaszczenia, zgodnie z obowiązującymi wymogami prawa, odnoszącymi się do definicji nieruchomości oraz zasad oznaczania nieruchomości powoduje, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1958 r., nr [...] nie mogło wywołać skutku w postaci przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości stanowiącej część parceli [...] Gmina [...] o pow. [...] (nie doszło bowiem do powstania takiej nieruchomości) oraz skutkować ujawnieniem w oparciu o w/w orzeczenie prawa własności w księdze wieczystej;

- naruszenie §6, §7 oraz § 29 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 1946 r. o urządzeniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych (Dz.U. z 1946 Nr 66 poz. 366) poprzez ich pominięcie — brak uwzględnienia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju tego. iż ponieważ decyzje wywłaszczeniowe miały stanowić w świetle art. 31 ustawy z dnia 5 kwietnia 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podstawę ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej, zawarte w nich oznaczenie przedmiotu wywłaszczenia powinno odpowiadać wynikającym z ww. przepisów wymogom, obowiązującym przy oznaczaniu nieruchomości na potrzeby dokonania takiego wpisu, co oznacza, iż podlegające weryfikacji w trybie nadzorczym orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1958 r., nr [...] powinno zawierać opis nieruchomości i mapę sporządzoną przez organ państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej, właściwy w sprawach prowadzenia ewidencji gruntów, a niedochowanie tego wymogu świadczy nie tylko o wydaniu w/w orzeczenia z rażącym naruszeniem art. 22 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ale także o niewykonalności tego aktu;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wobec braku przyjęcia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1958 r., nr [...], w części dotyczącej parceli [...] Gmina [...], objętej wykazem hipotecznym [...] o pow. [...] m2 była niewykonalna w dacie jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały o czym przesądza (wskazywany i szczegółowo uzasadniany w toku sprawy przez wnioskodawców) brak dookreślenia w powołanej decyzji, która fizycznie cześć przedmiotowej działki - parceli [...] o pow. [...] m2 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec braku dostrzeżenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, tego, iż (zakładając hipotetycznie możliwość identyfikacji w niniejszej sprawie przedmiotu wywłaszczenia oraz zakładając hipotetycznie faktyczne przejęcie przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych [...] w [...] kompetencji Wydziału Oświaty Prezydium Rady Narodowej m. K. w zakresie budownictwa szkolnego) podlegająca weryfikacji w trybie nadzorczym decyzja wywłaszczeniowa została wydana w sprawie rozstrzygniętej już wcześniejszą decyzją ostateczna - orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...].04.1958 r. (znak: [...]), na mocy której, w oparciu o art. 20 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - jednostki organizacyjnej, do której zadań należało budownictwo szkolne, mniejszej powierzchni gruntów niż podanej we wniosku, z uwagi na zbędność części za wnioskowanych do wywłaszczenia gruntów na cele budownictwa szkolnego, w tym m. in. nieruchomości P. W. w zakresie przekraczającym powierzchnię [...] m2 z całej powierzchni parcel [...],

- naruszenie art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania obywateli do organów państwa), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) oraz art. 107 k.p.a. z uwagi na:

• brak rozpatrzenia oraz odniesienia się przez Ministra Inwestycji i Rozwoju do wszystkich zarzutów podniesionych przez uczestników wobec podlagającej weryfikacji w trybie nadzorczym decyzji wywłaszczeniowej nr [...],

• wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o ustalenia, które nie znajdują podstaw w aktach przedmiotowej sprawy, w szczególności błędne i nieuzasadnione przyjęcie, iż w aktach sprawy administracyjnej znajdują się dowody potwierdzające rzekomo, iż wywłaszczenie, jakiego dokonano na podstawie podlegających weryfikacji decyzji wywłaszczeniowej zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi dacie ich wydania wymogami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdy tymczasem w ww. aktach brakuje dowodów potwierdzających spełnienie warunków wywłaszczenia w szczególności: (i) dowodu wskazującego, iż nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej (dowodem tym nie może być w szczególności zaświadczenia o lokalizacji szczególnej dla inwestycji mającej polegać na budowie szkoły przy ul. C. w K., w oparciu o które w kwietniu 1958 r. odmówiono wydania wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej nr [...] części nieruchomości stanowiącej parcelę [...]); (ii) sporządzonej przez organ państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej mapy obszaru wywłaszczanego ze wskazaniem powierzchni i oznaczeniem granic oraz przy braku weryfikacji, czy w zakresie zawnioskowanej w listopadzie 1958 r., do kolejnego wywłaszczenia części parceli [...] sprawa nie została już ostatecznie rozstrzygnięta orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] kwietnia 1958 r. (znak: [...]) - co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, iż podlegająca weryfikacji w trybie nadzorczym decyzja jest prawidłowa, w sytuacji w której decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 20 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 kwietnia 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w sytuacji istnienia podstaw do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz/lub art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.;

- brak możliwości przyjęcia, iż kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1958 roku, znak [...] nie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;

- brak podstaw do przyjęcia, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1958 roku, znak [...] nie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - brak istnienia materialnoprawnej przesłanki warunkującej dopuszczalność wywłaszczenia;

- brak podania w zaskarżonym orzeczeniu faktycznego i prawnego uzasadnienia wywłaszczenia;

- wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1958 roku, znak [...] o wywłaszczeniu nieruchomości z rażącym naruszeniem art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 Nr 10 poz. 64).

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.).

IV.2. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej zobowiązany jest z urzędu zapewnić każdej ze stron czynny udział w postępowaniu. Pominięcie którejkolwiek ze stron postępowania skutkuje istotną wadliwością tego postępowania, a w razie wydania decyzji ostatecznej bez udziału strony (jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy), wada ta uzasadnia wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienia postępowania na tej podstawie może domagać się wyłącznie strona (ewentualnie jej następca prawny), która została pominięta przez organ (art. 147 p.p.s.a.). Zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa, zasada ta rozciąga się na postępowanie sądowoadministracyjne, tzn. przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17, CBOSA i cyt. tam orzeczenia). W realiach niniejszej sprawy dotychczasowa strona L. B. zmarła w dniu [...] maja 2016 r., a zatem dwa lata przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Z chwilą śmierci, w miejsce zmarłej strony wstąpił syn zmarłej, tj. skarżący J. B. (art. 30 § 4 k.p.a.). Minister nie zawiadomił jednak skarżącego o prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Brak jest również dowodów na to, że skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu. Spełniona została zatem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest to, że Minister nie wiedział o śmierci strony. Podobnie nie ma znaczenia okoliczność, że dotychczasowy pełnomocnik L. B. nie zawiadomił Ministra o śmieci swojej mandantki (z akt sprawy nie wynika zresztą, kiedy radca prawny dowiedział się o śmierci L. B.). Skarżący J. B. nie może ponosić bowiem odpowiedzialności za ewentualne zaniechania osoby, która nie była jego pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym (pełnomocnictwo udzielone przez L. B. wygasło z chwila jej śmierci – art. 101 § 2 k.c.). Zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniania uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy brak udziału skarżącego w postepowaniu przed Ministrem miał wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu bowiem o tzw. bezwzględną przesłankę odwoławczą (na wzór przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

IV.3. Bezzasadne jest natomiast domaganie się przez skarżącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra z uwagi na rażące naruszenie art. 28 k.p.a. Po pierwsze, przesłanki stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) są wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) i muszą być wykładane ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Po drugie, powołana w skardze przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), obejmuje zasadniczo wyłącznie wady o charakterze prawnomaterialnym, przy czym wady te winny tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu. Wady proceduralne stanowią bowiem podstawę do wznowienia postępowania (por. np. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, CBOSA). W tym aspekcie należy stwierdzić, iż Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13), wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Ministra nie określała statusu osobowego L. B. (byłoby tak np. w sprawie o zmianę nazwiska) ani nie przyznawała L. B. określonych uprawnień (np. uprawnień zawodowych, świadczeń pieniężnych), ani nie nakładała na nią imiennie określonych obowiązków (w postaci nakazów lub zakazów). Warto przypomnieć, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra nie była sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, ale sprawa procesowa, w której organ nadzoru oceniał wyłącznie ewentualne wystąpienie wad kwalifikowanych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). W takim przypadku, w aspekcie śmierci L. B., nie można mówić o wadzie prawnomaterialnej zaskarżonej decyzji Ministra, a tym bardziej o wadzie tkwiącej w samej decyzji (osnowa zaskarżonej decyzji dotyczy literalnie legalności wydanej przed wieloma laty decyzji wywłaszczeniowej, a nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach L. B. w znaczeniu materialnym). W realiach sprawy mamy zatem do czynienia z wadą zaistniałą w tzw. instrukcyjnej fazie postępowania, a polegającą na niezawiadomieniu jednej z kilku stron o toczącym się postępowaniu. J. B. był stroną postępowania nadzorczego od chwili nabycia spadku po L. B., ale nie został przez Ministra o tym postepowaniu zawiadomiony. Stan taki wprost wyczerpuje znamiona przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ergo, okoliczność ta nie może równocześnie stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności, w tym przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

IV.4. Uwzględnienie skargi na skutek uznania za zasadny zarzutu przeprowadzenia postępowania przez Ministra bez udziału skarżącego czyni niedopuszczalnym odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi. Sądowa kontrola legalności decyzji Ministra winna być bowiem poprzedzona rozpoznaniem sprawy administracyjnej przez ten organ z zachowaniem podstawowego standardu proceduralnego, jakim jest prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Odnotować również należy, że w piśmie z 4 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił szereg nowych zarzutów, które nie były dotychczas podnoszone przez strony, a tym samym nie były przedmiotem oceny przez Ministra. Sąd administracyjny kontrolując zaskarżony akt nie przejmuje sprawy administracyjnej do rozpoznania i nie może zastępować organu administracji publicznej w wykonywaniu jego kompetencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy skarżący będzie miał możliwość zgłoszenia Ministrowi wspominanych nowych lub rozbudowanych zarzutów, a obowiązkiem Ministra będzie wnikliwie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji również do tych kwestii (art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.).

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).