Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 21/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, 1a, § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S.C. i K. Cz. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie stwierdzenia naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżących z dnia 11 sierpnia 2017 r.; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz S. C. i Ko. C. po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz solidarnie na rzecz S. C. i K. Cz. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrot kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

1. Pismem z 17 grudnia 2018 r. S. C. i K. C., zwani dalej "skarżącymi", wnieśli do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania oznaczonego numerem [...], zainicjowanego skargą z 11 sierpnia 2017 r.

Wskazana skarga wpłynęła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 11 sierpnia 2017 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W. została złożona skarga skarżących na naruszenie praw pasażera linii lotniczych: P. S.A. z siedzibą w W., zwanych dalej: "przewoźnikiem" (data wpływu do organu: 17 sierpnia 2017 r.). Skarga na naruszenie praw pasażera dotyczyła pierwotnie trzech lotów, ale w toku postępowania została ograniczona do lotu z 27 sierpnia 2014 r. o znaczeniu kodowym . na trasie T. ([...]) – K. ([...]).

Zdaniem skarżących przewoźnik dopuścił się naruszenia przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91 (Dz. U. UE L 46 z 17.2.2004, dalej: "rozporządzenie nr 261/2004").

Pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. oznaczonym numerem [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC") wezwał pełnomocnika skarżących do usunięcia braków formalnych w skardze, tj. kopii reklamacji skierowanej do przewoźnika lotniczego oraz odpowiedzi przewoźnika na reklamację.

Kolejne pismo organu zawierające wezwanie skarżących do usunięcia braków formalnych w skardze skierowano do pełnomocnika skarżących w dniu 11 września 2017 r.

Po otrzymaniu wszystkich dokumentów, a także wyjaśnień przewoźnika, Prezes ULC zawiadomieniem z 2 października 2017 r., znak: [...], zawiadomił pełnomocnika skarżących o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ zastrzegł, że postępowanie dotyczy lotu z dnia 27-08-2014 r. nr [...] na trasie T. ([...]) – K. [...]). Ponadto odrębnym pismem z dnia 17 października 2017 r., znak: [...], organ powiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2017 r.

3. W związku z niedotrzymaniem terminu wyznaczonego przez organ na załatwienie sprawy, skarżący pismem z 7 lutego 2018 r. wnieśli do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ponaglenie w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania oznaczonego numerem (sygn. akt) [...], zainicjowanym skargą z 17 sierpnia 2017 r.

4. W dniu 17 grudnia 2018 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania w odniesieniu do rozpoznania sprawy zarejestrowanej pod numerem [...] (tj. sprawy zakończonej decyzją Prezesa ULC z [...] października 2017 r.). Skarżący wnieśli o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa oraz o wyznaczenie organowi 1-miesięcznego terminu na załatwienie sprawy. Dodatkowo, skarżący domagali się zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

art. 35 § 1, § 2 oraz § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") poprzez nieuzasadnione nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie miesiąca od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez przewoźnika lotniczego;

art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi

30-dniowego terminu na załatwienie sprawy oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

5. W dniu 21 stycznia 2019 r. Prezes ULC ponownie zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 10 lutego 2019 r. Następnie, w dniu [...] lutego 2019 r. Prezes ULC wydał decyzję nr [...] stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004.

6. Odpowiadając w dniu 15 lutego 2019 r. na skargę Prezes ULC wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na jej niezasadność.

Prezes ULC wskazał, że skarga pasażerów zawiera braki formalne, które uniemożliwiają nadanie jej dalszego biegu. Do skargi nie dołączono dowodu uiszczenia wpisu sądowego w odpowiedniej wysokości.

W ocenie Prezesa ULC prowadził on postępowanie administracyjne w sposób niemający charakteru przewlekłości, gdyż organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron, nie naruszając przy tym także art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Prezesa ULC w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa.

Organ wyjaśnił przy tym, że po otrzymaniu od skarżących ponaglenia w związku z przewlekłością postępowania wezwał 9 maja 2018 r. biuro podróży N. sp. z o.o. do nadesłania nowych wyjaśnień

Dodatkowo organ wyjaśnił, że w roku 2017 do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło łącznie 7.776 skarg oraz wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w 2018 r. tylko do dnia 2 listopada zarejestrowano ok. 16.901 skarg na przewoźników lotniczych w pierwszej i drugiej instancji. Zdaniem Prezesa ULC jedną z przyczyn radykalnego wzrostu liczby skarg kierowanych do organu było wydanie przez Sąd Najwyższy uchwały w sprawie o sygn. akt [...], która przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi jeden rok. Wskazany okres przedawnienia nie ma zastosowania do postępowań przed Prezesem ULC i stąd nagły wzrost liczby skarg pasażerów.

Ponadto na pracę Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpływ miały również duże braki kadrowe i rotacja w składzie osobowym Komisji. W ocenie Prezes Urzędu postępowanie administracyjne nie było prowadzone w sposób przewlekły, gdyż Prezes Urzędu, jako organ administracji publicznej, stał na straży praworządności i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron, nie naruszając przy tym także art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.

Prezes ULC podkreślił też wydanie w dniu [...] lutego 2019 r. decyzji

nr [...], stwierdzającej naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

7. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

8. Sąd stwierdza, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania i jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżących pasażerów skierował do organu ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a.

Oceniając to, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy procesowej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm. i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia ‘bezczynności’, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie ‘przewlekłego prowadzenia postępowania’ należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)."

W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy trwa ono ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Nadto, znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do długości trwania postępowania.

Jednocześnie przepisy prawne wyznaczają standardy działania organów administracji publicznej w trakcie prowadzenia postępowania. I tak, zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.

Dodatkowo, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się przy tym terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

9. Kierując się powyższymi zasadami, Sąd uznał, że Prezes ULC dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie rozpoznania skargi skarżących z 11 sierpnia 2017 r. Należy przy tym podkreślić, że skarżący nie skorzystali z przysługującego im z mocy art. 127 § 3 prawa do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to jednak fakultatywny środek zaskarżenia, więc pominięcie go nie podważa prawa stron do wystąpienie ze skargą do sądu administracyjnego.

Sąd stwierdził, że skarga na przewlekłość postępowania została przez skarżących złożona do Sądu po 16 miesiącach od wystąpienia do organu ze skargą na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, a uwzględniając dalsze czynności: po 15 miesiącach od usunięcia braków formalnych skargi, po 12 miesiącach od upływu terminu wyznaczonego przez organ na załatwienie sprawy (30 listopada 2017 r.) i po 10 miesiącach od złożenia przez skarżących ponaglenia.

Przedstawionej krytycznej dla organu statystyki nie zmienia fakt, że w dniu 12 lutego 2019 r., czyli po 18 miesiącach od wystąpienia do organu ze skargą na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004, Prezes ULC wydał decyzję stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004.

Wskazane okresy prowadzenia postępowania z pewnością rażąco wykraczają poza terminy wskazane w przepisach powołanych w niniejszym uzasadnieniu.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżących (ściśle: skargi na naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego) z dnia 11 sierpnia 2017 r.

Z uwagi na fakt wydania decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. decyzji stwierdzającej naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu prawnego kończącego postępowanie wszczęte w wyniku złożonego wniosku (skargi) pasażerów.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził również, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma bowiem możliwości innego zakwalifikowania trwającej kilkanaście miesięcy przewlekłości w prowadzeniu przez organ przedmiotowego postępowania.

Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym także podnoszony przez organ znaczący wzrost liczby rozpatrywanych spraw, Sąd zdecydował się nie korzystać z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. do wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł jednak uznać za uzasadniające przewlekłość okoliczności podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę i polegających na znacznym wzroście liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych). Sąd zdaje sobie sprawę, że taki wzrost liczby spraw jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Sąd jest jednak przekonany, że trudności organizacyjne leżące po stronie organu nie mogą stanowić uzasadnienia braku przewlekłości w prowadzeniu postępowania.

10. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach I, II i III sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

Pęczkowska