Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 212/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i  ust. 3.
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi E. J. i Z. J. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 3 kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2014 r. A S.A. z siedzibą w [...] - zwana dalej Spółką, wystąpiła do Starosty Brzeskiego o wydanie, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) - zwanej dalej ustawą, decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, k. m. [...], obręb [...], gmina [...], stanowiącej własność E. J. i Z. J., przez udzielenie Spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na działce nr a napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV Dobrzeń - nacięcie linii Pasikurowice - Wrocław o pasie technologicznym linii o szerokości 2x35 m, wybudowania jednego słupa przelotowego oraz podwieszenia napowietrznych przewodów linii na wysokości nie mniejszej niż ok. 10 m oraz na długości ok. 293 m, a także na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu na części nieruchomości, w tym na korzystaniu z pasa technologicznego linii o powierzchni: 19718 m². Ponadto Spółka wniosła o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności, a także dokonanie w księdze wieczystej wpisu zgodnie z art. 124 ust. 7 ustawy. W uzasadnieniu wniosku Spółka opisała inwestycję, zawarła informacje o nieruchomości oraz przedstawiła przebieg rokowań w sprawie uzyskania zgody właścicieli nieruchomości. Do wniosku załączyła dokumenty na potwierdzenie wskazanych okoliczności, w tym odpisy pism stanowiących korespondencję prowadzoną z właścicielami ww. nieruchomości w ramach rokowań.

Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej (dnia 30 września 2014 r.), działając na podstawie art. 119 ust. 1, art. 124 ust. 1 - 4 i ust. 7 w związku z art. 6 pkt 2 i art. 112 ustawy, Starosta Brzeski decyzją z dnia 5 grudnia 2014 r., nr [...], ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej współwłasność E. J. i Z. J. (działka nr a) zgodnie z wnioskiem Spółki, wskazując zakres obciążenia nieruchomości, jednak bez udzielenia (na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy) zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu wywodził, że zostały spełnione wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, w postaci: realizacji celu publicznego, zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezbędności nieruchomości na ten cel oraz niemożności uzyskania przez inwestora zgody na realizację inwestycji. Uznał bowiem, że budowa linii wysokiego napięcia jest niewątpliwie realizacja celu publicznego, a obowiązujący plan miejscowy przewiduje realizację przedmiotowej inwestycji i nie wskazuje alternatywnych tras przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV, która omijałaby działkę nr a. Z kolei analiza dokumentów z rokowań prowadzonych przez inwestora przed złożeniem wniosku wskazuje, że nie istnieje możliwość uzyskania zgody na realizację inwestycji w drodze cywilnej, gdyż właściciele nieruchomości nie zaakceptowali zaproponowanych przez inwestora warunków uzyskania zgody na wykonanie prac. Natomiast na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organ zaznaczył oś trasy linii elektroenergetycznej oraz pasa terenu pod przewodami tej linii.

Od powyższej decyzji E. J. i Z. J. złożyli odwołanie, w którym podnieśli zarzuty naruszenia art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania domagali się też uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący wskazali, że zezwolenie na wybudowanie urządzeń i przewodów może zostać wydane jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrażają zgody na prowadzenie takich prac w obrębie nieruchomości, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, gdyż we wszystkich swoich pismach podkreślali chęć osiągnięcia kompromisu w negocjacjach i od początku wyrażali zgodę na zajęcie nieruchomości, podnosząc przy tym jednak konieczność uwzględnienia ich dobrze pojętego interesu. Poza tym zaznaczyli, że efekt uzgodnień powinien mieć formę pisemną, a w razie braku zgody należy sporządzić protokół stwierdzający ten fakt, podpisany przez uczestników rokowań. Przedstawiając uwagi dotyczące istoty rokowań i wskazując na przebieg działań podejmowanych w tym zakresie przez obydwie strony postępowania, odwołujący wywodzili, że rokowania nie zostały rzetelnie i prawidłowo przeprowadzone. Wskazali, że inwestor nie odniósł się do stanu faktycznego dotyczącego nieruchomości i ich właścicieli, ograniczając się tylko do ogólnych uwag. Nie wziął też pod uwagę wpływu inwestycji na możliwość otrzymania dopłat rolnośrodowiskowych, do których odwołujący mają prawo oraz ograniczenia możliwości przebywania ludzi w pasie technologicznym. W kwestii odszkodowawczej zaznaczyli, że chcieli, aby odszkodowanie, podobnie jak wynagrodzenie z tytułu ustanowienia służebności było ustalone w oparciu o rynkową i niezaniżoną wartość gruntu. Zaproponowali też ustanowienie służebności na okres 40 lat (zgodnie z żywotnością sieci elektroenergetycznej). Wobec braku akceptacji powyższego, zaproponowali umowę dzierżawy z uaktualnianym corocznie czynszem i wskazali na potrzebę ustalenia dokładnego harmonogramu prac przewidzianych do wykonania na nieruchomości oraz sposobu korzystania z nieruchomości podczas tych prac, a także konieczność uregulowania kwestii związanej z podatkiem od nieruchomości w kontekście powstającej inwestycji i konsekwencji z tym związanych. Powołując się na treść pism wyrażających stanowiska stron w przedmiocie ustalenia warunków zgody na realizację prac, odwołujący uznali, że w trakcie rokowań wykazali się elastycznością swoich oczekiwań, co miało wyraz w propozycjach składanych przez nich pełnomocnikowi inwestora. Uznali też, że brak jest dowodu na okoliczność uzasadniającą zerwanie rokowań przez inwestora, który "strasząc" właścicieli wywłaszczeniem nie zmienił swego stanowiska, nie zaproponował kompromisowego rozwiązania. W ocenie właścicieli wyrażało się to w tym, że albo przyjmą niekorzystne dla siebie warunki albo zostaną wywłaszczeni. Zaznaczyli, że propozycja ugody nie została złożona również przez pełnomocnika inwestora na rozprawie administracyjnej w dniu 30 września 2014 r. i zarówno inwestor, jak i Starosta nie zwrócili się do żadnej z organizacji reprezentujących sprawy rolników o wyjaśnienia i informacje, jak wyglądają problemy związane z umowami zawartymi z Agencją i konsekwencjami robót prowadzonych na nieruchomościach rolnych objętych dopłatami. Podsumowując odwołujący stwierdzili, że zaskarżona decyzja wydana została bez przeprowadzenia rzetelnych rokowań. Dodali, że żaden przepis nie upoważnia organu do udzielenia zgody na zajęcie cudzego gruntu w rozmiarze większym, niż jest potrzebny do realizacji inwestycji. Podnieśli również, że do kwestionowanej decyzji nie została załączona mapa ewidencyjna, a jedynie bardzo nieprecyzyjny szkic przebiegu linii i w żaden inny sposób nie sprecyzowano granic ingerencji.

Pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. Spółka przedstawiła swoje stanowisko w kwestii stawianych zarzutów w odwołaniu, uznając zarzuty za bezpodstawne. Spółka argumentowała, że przedłożone przez nią wraz z wnioskiem dokumenty potwierdzają przeprowadzenie rokowań, które zakończyły się wynikiem negatywnym. Zaznaczyła przy tym, iż kwestia oceny propozycji składanych w trakcie rokowań nie mieści się w graniach orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy i organ wydający decyzję nie jest uprawniony do oceny, czy rokowania były prowadzone w sposób należyty i rzetelny oraz czy zaproponowane właścicielom odszkodowanie było stosowne. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest bowiem postępowaniem odrębnym.

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2015 r., nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii spełnienia - wynikających z art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy - przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie inwestorowi zezwolenia na jej zajęcie. Organ odwoławczy stwierdził w tym zakresie, że niewątpliwie budowa linii elektroenergetycznej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy, a projektowany przebieg inwestycji przez działkę nr a został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Olszanka z dnia 24 stycznia 2014 r., Nr XLlI/274/2014, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie trasy linii elektroenergetycznej 400 kV relacji Dobrzeń - Pasikurowice/Wrocław (Dz. Urz. Woj. Op. z dnia 12 lutego 2014 r. poz. 440), który przewiduje również lokalizację słupów linii elektroenergetycznych i nie wskazuje alternatywnych tras przebiegu przedmiotowej inwestycji, omijających działkę E. i Z. J. W sprawie spełniony został również wymóg przeprowadzenia rokowań, o których stanowi art. 124 ust. 3 ustawy. W tej kwestii organ odwoławczy wyjaśnił, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i mogą być prowadzone w dowolnej formie, mogą zostać zakończone w dowolnym czasie i brak jest określenia jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Stosownie do tego organ odwoławczy uznał, na podstawie analizy materiału dowodowego sprawy, że inwestor prowadził z właścielami działki nr a rokowania w sprawie zgody na realizację inwestycji, a czynności te zostały udokumentowane w postaci korespondencji prowadzonej pomiędzy zainteresowanymi stronami. Ostatecznie jednak nie doszło do zawarcia umowy, gdyż strony postawiły sobie takie warunki, których nie chciały zaakceptować. Brak konsensusu w powyższym zakresie, był natomiast wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. było poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda stwierdził, że w trybie art. 124 ustawy nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Ewentualne ustalenie odszkodowania może być z kolei przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, po zakończeniu inwestycji. Zaznaczył ponadto, że poza zakres postępowania wykracza kwestia związana z podatkiem od nieruchomości w kontekście powstającej inwestycji i konsekwencji z tym związanych. Co do żądania uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji dostrzegł z kolei, że takiego rygoru nie nadano decyzji Starosty. Zwracając uwagę na wyjątkowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ustawy, Wojewoda uznał, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby w wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności był ściśle określony. Decyzja ta musi wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to wyłącznie w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Stosownie do tego organ wskazał, że w załączniku do decyzji Starosty została wskazana oś trasy linii elektroenergetycznej 400 kV i przedstawiono usytuowanie ograniczenia. Całość zebranego materiału dowodowego potwierdza, że dokonane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest optymalne z punktu widzenia osiągnięcia celu, dla którego została wydana kwestionowana decyzja. Zakres ograniczenia został ściśle określony i sprowadzony do niezbędnego minimum, uwzględniając równocześnie słuszny interes właścicieli zajętej nieruchomości. Z kolei alternatywny przebieg planowanej inwestycji jest niemożliwy z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

E. i Z. J., pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r., zaskarżyli decyzję odwoławczą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Powtarzając argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy, oraz o wstrzymanie jej wykonania.

Postanowieniem z dnia 20 maja 2015 r. Wojewoda Opolski orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2015 r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko, przytaczając twierdzenia podniesione w skardze i dodatkowo zarzucili Wojewodzie także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez brak dokonania (przed wydaniem decyzji) analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości.

Inwestor swoje stanowisko przedstawił w piśmie procesowym z dnia 28 maja 2015 r., w którym konkluzja przedstawionych twierdzeń sprowadzała się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odwoławcza odpowiada prawu, a skarga powinna zostać oddalona ze względu na brak merytorycznych podstaw do jej uwzględnienia.

W dniu 2 lipca 2015 r. skarżący złożyli w Sądzie kolejne pismo (datowane na 29 czerwca 2015 r.), w którym powtórzyli podnoszone wcześniej argumenty.

Na rozprawie sadowej skarżący podtrzymali swoje stanowisko w sprawie, powielając argumentację przedstawioną w skardze.

Pełnomocnik uczestnika postępowania wnosił i wywodził, jak w piśmie procesowym z dnia 28 maja 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wskazanej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygniecie odpowiada przepisom prawa materialnego. Z tego też powodu, akceptując i podzielając argumentację organu odwoławczego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest jedną z form wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącego ingerencję w prawo własności, która uregulowana została w przepisach art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 782), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 ustawy, udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 ustawy zasady, zgodnie z którą nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, gdyż na jego podstawie postępowanie może być wszczęte także na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Jednakże stosownie do art. 124 ust. 3 ustawy udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy natomiast dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z powołanych regulacji wynika, że wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli, na skutek realizacji inwestycji przez inny podmiot, jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego, której przeprowadzenie przez daną nieruchomość jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego i tylko wówczas, gdy brak jest zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie na niej prac związanych z realizacją tej inwestycji. Ponadto, warunkiem koniecznym wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, jest przeprowadzenie bezskutecznych rokowań z właścicielem nieruchomości, które powinny potwierdzać dokumenty załączone do wniosku inwestora o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy.

Uregulowania art. 124 ustawy ustanawiają zatem pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero bowiem brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem oraz związany z tym brak zgody właściciela na wykonanie na jego nieruchomości prac inwestycyjnych upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 ustawy. Zwrócić należy uwagę, że w regulacji tej ustawodawca użył określenia "zgoda" właściciela, a w ust. 3 zawarł wymóg przeprowadzenia "rokowań". W istocie mamy więc do czynienia z podjęciem przez właściciela nieruchomości oraz inwestora próby zawarcia umowy określającej warunki dostępu inwestora do tej nieruchomości w konkretnie określonym celu.

Rokowania stanowią jeden ze sposobów zawarcia umowy, przy czym brak jest ich sformalizowania w przepisach prawa. Oznacza to, że ich zakres, forma i przebieg pozostawione są woli stron. Mogą też zostać one zakończone w dowolnym czasie, gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Ustawodawca nie stawia także inwestorowi wymogu uzasadniania swojego stanowiska, podobnie jak takiego obowiązku nie mają właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości. Zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy wymaga zatem jedynie ustalenia przez organ na podstawie przedłożonych dokumentów, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania w drodze rokowań zgody właściciela na wejście inwestora na nieruchomość. Obowiązek przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 ustawy, należy bowiem pojmować jako konsekwencję zasady ochrony własności i wynikającą z tego powinność podjęcia przez inwestora starań o doprowadzenie do uzyskania zgody właściciela (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 924/09, LEX nr 595617).

W orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w art. 124 ustawy. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości oznacza stan, w którym nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W postępowaniu z art. 124 ust. 1 ustawy chodzi bowiem o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1307/05, LEX nr 281429; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 523/13, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że niewątpliwie, jak słusznie uznały organy, w świetle art. 6 pkt 2 ustawy inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania, polegająca na założeniu i przeprowadzeniu na działce skarżących napowietrznej linii elektroenergetycznej, jest inwestycją celu publicznego. Bezspornie też w sprawie ustalono - czego nie kwestionują nawet skarżący, że planowany przebieg inwestycji przez działkę nr a został ustalony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć należy, że w zaskarżonej decyzji organ przedstawił dokładną analizę dokonaną na podstawie zapisów planu. Wobec jej prawidłowości oraz bezsporności ustaleń nie jest celowe przytoczenie w tym miejscu określonych jego zapisów. Stwierdzić jednak należy, że zgodnie z dokonanymi ustaleniami zaskarżona decyzja wprowadza taki zakres ograniczeń, jakie wprowadzone zostały w planie miejscowym. Bezsprzecznie, w planie został ustalony, zaproponowany przez inwestora, przebieg inwestycji. Przy czym organ odwoławczy dostrzegł, że plan nie przewiduje alternatywnego przebiegu planowanej linii elektroenergetycznej. Ponieważ zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, są dla organu wiążące, to niemożliwe było ustalenie innego przebiegu inwestycji.

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych potwierdza też w sposób jednoznaczny, że przed wydaniem decyzji - pomiędzy inwestorem i skarżącymi - przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody skarżących na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej przez nieruchomość nr a stanowiącą ich własność. Czynności podejmowane w tym zakresie potwierdza dokumentacja, która zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 124 ust. 3 ustawy została załączona do wniosku o wydanie decyzji. Z przedłożonych dokumentów wynika, że rokowania podjęte zostały z inicjatywy inwestora, którego przedstawiciel najpierw spotkał się ze skarżącymi w dniu 3 lutego 2014 r. w celu omówienia warunków uzyskania dostępu do ich nieruchomości, a następnie pismem z dnia 19 marca 2014 r. zaprosił skarżących do rokowań, przedstawiając swoją propozycję warunków, na jakich miałoby nastąpić wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej. W tym zakresie inwestor zaproponował stosowne odszkodowanie, pouczając jednocześnie, że odrębne odszkodowanie będzie przysługiwało za wszelkie szkody wynikłe na gruncie w trakcie wykonania robót. Do pisma załączył przy tym wzór oświadczenia o wyrażeniu zgody na założenie i przeprowadzenie linii za proponowanym odszkodowaniem, mapę z przebiegiem inwestycji oraz opinię rzeczoznawcy majątkowego dotyczącą potencjalnego zmniejszenia wartości nieruchomości, stanowiącą podstawę ustalenia przedstawionej propozycji odszkodowania, w której - co należy podkreślić - wskazano dane techniczne projektowanej inwestycji w tym m.in. szerokość pasa technologicznego i wymiary słupa. W związku z brakiem odpowiedzi ze strony skarżących, pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. inwestor ponowił swoją propozycję. Skarżący swoje stanowisko przedstawili w piśmie z dnia 6 maja 2014 r., w którym wskazali na konieczność ustalenia wynagrodzenia za ustanowienie na ich nieruchomości służebności przesyłu na czas określony (40 lat) i w tym celu sporządzenia stosownego operatu oraz konieczność ustalenia dokładnego harmonogramu prac, wskazując, że ich nieruchomość jest przeznaczona pod uprawy objęte dopłatami rolnośrodowiskowymi. W odpowiedzi, udzielonej pismem z dnia 13 maja 2014 r., inwestor wyjaśnił, że aktualne - wobec braku zgody skarżących na ustanowienie służebności - rokowania dotyczą wyrażenia zgody na budowę linii elektroenergetycznej za odszkodowaniem za zmniejszenie wartości nieruchomości bez ustanowienia służebności przesyłu. Podtrzymał też złożoną wcześniej deklarację sfinansowania kosztów operatu szacunkowego w przedmiocie wartości prawa służebności przesyłu i przesłał pismo uzyskane z ARiMR wyrażające stanowisko w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu i lokalizacji słupów elektroenergetycznych oraz opinię dotyczącą ogólnych zasad przebywania i prac pod napowietrzną linią i w jej sąsiedztwie. W piśmie z dnia 22 maja 2014 r. skarżący wskazali osobę rzeczoznawcy, który miałby sporządzić operat we wskazanym przez nich wcześniej zakresie. Oświadczyli, że ich intencją jest łączne uregulowanie kwestii związanych zarówno z rozpoczęciem inwestycji, jak i z ustanowieniem służebności, bez dzielenia tego na dwa etapy oraz przedstawili swoje stanowisko co do ustanowienia służebności. Odpowiedzi inwestor udzielił pismem z dnia 29 maja 2014 r., w którym wskazał między innymi, że występował już do skarżących z prośbą o ustanowienie służebności, przesyłając pismem dnia 15 października 2013 r. wyciąg z operatu obejmującego odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości, za lokalizację słupa oraz określenie wartości służebności przesyłu, jednak propozycja ta nie została zaakceptowana. Ustosunkował się też do pozostałych kwestii podnoszonych przez skarżących, tj. wskazał na zasadność ustanowienia służebności na czas nieokreślony, bezpodstawność obaw utraty dopłat oraz brak możliwości przedstawienia harmonogramu prac przed uzyskaniem zgody właścicieli nieruchomości na wykonanie prac i następnie pozwolenia na budowę. Wyrażając chęć polubownego załatwienia sprawy inwestor wystąpił też do skarżących o przedstawienie propozycji finansowej w związku z ustanowieniem prawa służebności udokumentowanej operatem sporządzonym przez rzeczoznawcę wskazanego przez skarżących. Następnie, swoje stanowisko w sprawie wyrazili skarżący, w piśmie z dnia 12 czerwca 2014 r., w którym wskazali między innymi, że skoro nie ma możliwości ustalenia służebności na czas określony, jedynym do przyjęcia rozwiązaniem jest: roczna dzierżawa i ustalenie corocznego czynszu uwzględniającego zajęcie nieruchomości i umieszczenie na niej słupa; spadek wartości nieruchomości oraz wszelkie koszty związane z ograniczoną możliwością korzystania z gruntu i zwiększonymi kosztami prac na nieruchomości spowodowanymi lokalizacją słupa. Do pisma tego inwestor ustosunkował się pismem z dnia 23 czerwca 2014 r., a w kolejnym piśmie z dnia 2 lipca 2014 r. poinformował, że wskazany przez skarżących rzeczoznawca nie sporządzał dotychczas operatów dotyczących wartości służebności przesyłu w związku z budową linii elektroenergetycznych wysokich bądź najwyższych napięć i dlatego nie jest zasadne finansowanie jego wykonania. Wskazał ponadto, że wobec braku umownego uregulowania kwestii służebności przesyłu, ponownie zwraca się z prośbą o wyrażenie zgody na wybudowanie linii elektroenergetycznej na zaproponowanych pierwotnie warunkach. Skarżący udzielili odpowiedzi pismem z dnia 10 lipca 2014 r., w którym przedstawiając swoje stanowisko nie wyrazili jednak zgody na wykonanie prac. Pismem z dnia 21 lipca 2014 r. inwestor poinformował skarżących o skierowaniu do starosty wniosku w trybie art. 124 ustawy wobec uznania rokowań za zakończone z wynikiem negatywnym. Następnie skarżący wystosowali jeszcze do inwestora pismo z dnia 15 lipca 2014 r., na które ten odpowiedział pismem z dnia 22 lipca 2014 r..

Mając na uwadze obszerność oraz treść korespondencji prowadzonej przez strony należy przyjąć, że niewątpliwie przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie prowadzone były rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy. Każda ze stron przedstawiała bowiem warunki zawarcia porozumienia, przy czym - co należy zaznaczyć - inwestor odnosił się do wymogów stawianych przez skarżących. Stwierdzić też należy, że inwestor miał prawo uznać, iż rokowania te zakończyły się wynikiem negatywnym, co uzasadniało złożenie wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Brak wypracowania wspólnego stanowiska w drodze rokowań skutkuje bowiem brakiem zgody właściciela na przeprowadzenia prac, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. O braku zgody możemy mówić m.in. wówczas, gdy strony przedstawią sobie wzajemnie takie warunki jej udzielenia, które uznają za niemożliwe do przyjęcia. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie i podkreślanie przez skarżących, że ich wolą było osiągniecie kompromisu nie ma odzwierciedlenia w materiale dokumentacyjnym. W niniejszej sprawie prowadzone rokowania nie przyniosły bowiem skutku w postaci uzyskania przez inwestora zgody właściciela na wykonanie prac. Okoliczność, że proponowana kwota rekompensaty dla właściciela za wyrażenie zgody nie spełniała oczekiwań skarżącego i nie osiągnięto porozumienia w kwestii ustanowienia służebności przesyłu, nie oznacza, że nie został dopełniony warunek prowadzenia rokowań z art. 124 ust. 3 ustawy.

W ocenie Sądu, nie jest też uzasadnione kwestionowanie rokowań w kontekście braku rzetelności i prawidłowości ich przeprowadzenia, co wywodzono w skardze. Zauważyć przyjdzie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy organy nie oceniają treści dokumentacji z prowadzonych rokowań i nie wyjaśniają przyczyn braku zgody stron, lecz wyłącznie dokonują ustalenia faktu przeprowadzenia rokowań i ich negatywnego wyniku. Raz jeszcze podkreślić przyjdzie, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ustawy nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną z nich drugiej stronie swojej propozycji. Rokowania nie mogą też przebiegać w nieskończoność i dopuszczalne jest ich zakończenie w każdym czasie w sytuacji, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Ustawodawca nie przewidział przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Dlatego też, na gruncie niniejszej sprawy jako wystarczające do stwierdzenia, że rokowania zostały zakończone uznać można, poinformowanie o tym fakcie skarżących przez inwestora w piśmie z dnia 21 lipca 2014 r.

Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że skarżący zdają się nie dostrzegać tego, że wymogiem wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy są negatywne rokowania w przedmiocie uzyskania zgody na wykonanie prac, która to kwestia nie ma związku z ustanowieniem służebności przesyłu, dzierżawy, czy konkretnej kwoty odszkodowania za szkody powstałe na skutek realizacji inwestycji. Wskazane zagadnienia nie podlegają także rozstrzygnięciu w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy, która wydawana jest jedynie w przedmiocie zajęcia nieruchomości dla wykonania inwestycji. Zakresem zaskarżonej decyzji nie mogło być tym samym objęte ustalenie odszkodowania za zajęcie określonego fragmentu nieruchomości na cele inwestycyjne.

Kwestie roszczeń właściciela z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie mieszczą się w granicach sprawy rozstrzyganej w trybie art. 124 ustawy. W tym zakresie wskazać można, że zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Natomiast, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ustawy. Przepis ten dotyczy z kolei odszkodowania przyznawanego osobie wywłaszczonej, co do którego zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy, orzeka się o odszkodowaniu odrębną decyzją. Decyzja ta jest wydawana dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji, gdyż dopiero wówczas jest możliwe stwierdzenie, że nie można przywrócić nieruchomości do stanu poprzedniego lub powoduje to nadmierne trudności czy koszty oraz określenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 124 ust. 5 ustawy, jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.

Stosownie do powyższego powtórzyć trzeba, że celem rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3, jest jedynie uzyskanie zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1, którą w jej braku zastępuje decyzja organu. Rekompensata dla właściciela związana z ograniczeniem jego prawa ma zatem inne źródło i inny charakter niż odszkodowanie za odjęcie prawa własności. Dlatego, przedmiotem rokowań zmierzających do uzyskania zgody właściciela powinny być tylko takie elementy porozumienia jak: oświadczenie właściciela o zgodzie na wykonanie prac oraz oświadczenie inwestora o zobowiązaniu się do wypłacenia odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości. Z uwagi też na czynnik niepewności związany z wykonaniem prac w przyszłości, w stosunku do chwili rokowań, stanowisko inwestora może polegać na zaproponowaniu ustalenia wysokości szkód po wykonaniu prac w oparciu o opinię rzeczoznawcy. Oznacza to, że propozycja rozliczeń odszkodowawczych związanych z realizacją porozumienia w przypadku rokowań nie musi polegać na podaniu wysokości odszkodowania.

W niniejszej sprawie inwestor przedstawił propozycję stosownego odszkodowania za wyrażenie przez skarżących zgody na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej. W konsekwencji tego skarżący przedstawiali swoje propozycje i wymogi, do których inwestor odniósł się w kolejnych pismach, co należy zakwalifikować jako prowadzenie rokowań.

Reasumując, w ocenie Sądu, zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. W niniejszej sprawie uznać należało, że skoro inwestor i skarżący prowadzili rokowania w przedmiecie ustalenia warunków wyrażenia przez skarżących zgody na założenie i przeprowadzenie przez ich nieruchomość inwestycji celu publicznego zgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego i postawili sobie wzajemnie takie warunki, których nie chcieli zaakceptować, co w konsekwencji doprowadziło do zakończenia negocjacji brakiem zgody skarżących na wykonanie prac, to niewątpliwie spełnione zostały przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Ponadto, wobec złożenia przez inwestora w tym przedmiocie stosownego wniosku, do którego załączone zostały wymagane dokumenty, prawidłowo organy orzekły o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżących, przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość odcinka napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV. Podkreślić też trzeba, że w podjętym rozstrzygnięciu określono zakres ustanowionego ograniczenia, a na załączniku do decyzji organu pierwszej instancji, która w całości utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy, wskazany został przebiegu inwestycji, jak również oznaczono posadowienie słupa. Udzielone decyzją zezwolenie w sposób wystarczający wskazuje zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, który jest zgodny z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego i ustalony został w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji. Tym samym kwestionowana decyzja zakreśla obszar, w którym prowadzone będą prace oraz ustala obszar objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel, ograniczając prawo skarżących do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie narusza przepisów art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy, jak również wobec prawidłowego uzasadnienia nie narusza art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.