Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 978/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2  ust. 1  lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: par. 5  ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy B.kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Gminy B. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że wnioskiem z [...] grudnia 2011 r. M.K. oraz Z.Z. wystąpiły do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona w B., oznaczona w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] stanowiąca część majątku ziemskiego należącego przed II wojną światową do R.W., nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej jako "dekret").

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku, orzekł, że m.in. ww. działki, wchodzące w skład majątku ziemskiego położonego w B., w dzielnicach [...],[...] i [...], stanowiącego byłą własność R. W., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 przepisów dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2012 r., nr [...] uchylił w całości decyzję z [...] kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 2534/12) oddalił skargę Gminy B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2012 r.

Następnie decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł, że działki oznaczone nr [...] (podzielona na [...] i [...]),[...] (podzielona na [...] i [...]),[...] (podzielona na [...],[...],[...],[...]),[...],[...],[...] wchodzące w skład majątku ziemskiego położonego w B. w dzielnicach [...],[...] i [...], stanowiącego byłą własność R.W., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina B.

Rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że decyzja została wydana na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51; dalej jako "rozporządzenie"), przewidującego orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zgodnie z powołanym przepisem na cele reformy rolnej przechodziły nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych.

Minister podkreślił, że wniosek dotyczył działek o nr geod. [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], położonych w B., w obrębie nr [...] ([...]). Część działek została podzielona jeszcze przed wydaniem decyzji przez Wojewodę [...]: działka [...] na działki [...] i [...], działka nr [...] na działki [...] i [...], a działka [...] - na działki [...],[...],[...],[...]. Natomiast w trakcie postępowania odwoławczego działka nr [...] została podzielona na działki [...] i [...] (na podstawie decyzji Prezydenta B. z [...] grudnia 2012 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Niniejsza decyzja dotyczy więc następujących działek według aktualnego stanu ewidencyjnego:

działki [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność B. R. (KW [...]);

- działek [...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiących współwłasność P. sp.j. oraz osób, którym przysługuje prawo własności wyodrębnionych lokali (KW [...]);

- działki [...] o powierzchni [...] ha oraz działki [...]o powierzchni [...] ha, stanowiących własność Gminy B. (KW [...]);

- działki [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność H.D. (KW [...]);

- działki [...]o powierzchni [...] ha, stanowiącej współwłasność A. i M. D. (KW [...]);

- działki [...]o powierzchni [...]ha, stanowiącej współwłasność Z. i R. K.(KW [...]);

- działki [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Gminy B.;

- działki [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym P. sp. z o.o. (KW [...]);

- działki [...]o powierzchni [...]ha, stanowiącej własność Gminy B. ([...]).

Działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] zostały objęte decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2002 r. (nr [...]) stwierdzającą - w zakresie m.in. wymienionych działek - nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r. (nr [...]) i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] lipca 1959 r. z [...] lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w B., w dzielnicach [...],[...] i [...], stanowiącej byłą własność R. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2004 r. (sygn. akt IV SA 4470-4472/02) oddalił skargi na decyzję z 4 października 2002 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. (sygn. akt OSK 1773/04) oddalił skargę kasacyjną Miasta B. od wyroku WSA w Warszawie z 12 lutego 2004 r.

Minister wskazał, że na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2002 r. geodeta uprawniony Z. N. opracował dokumentację geodezyjno-prawną, z której wynika, że według stanu prawnego na dzień 1 września 1939 r. i na 13 września 1944 r. R. W. był właścicielem nieruchomości o ogólnym obszarze [...] ha, a w jej skład wchodziły grunty położone w dzielnicach [...] ([...]ha użytków rolnych), [...] ([...]ha użytków rolnych) oraz w całości zabudowana nieruchomość o powierzchni [...] ha, położona przy ul. [...] ([...]). W ocenie Ministra nie budzi wątpliwości, że nieruchomość ziemska R. W. nie przekraczała żadnej z norm obszarowych przewidzianych dla ówczesnego województwa [...]. Organ wskazał, że WSA w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2004 r. stwierdził, że ogólny obszar nieruchomości R. W. położonej w B. wynosił [...]ha, wobec czego nieruchomość nie spełniała wymogów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, skoro działki objęte niniejszym postępowaniem pochodzą z omawianej nieruchomości, to nie podpadały one pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Gmina B. zakwestionowała ustalenia dokonane na podstawie dokumentacji geodezyjno-prawnej, domagając się przeprowadzenia dowodów z materiałów przechowywanych w Archiwum Państwowym w B. Jednakże, w ocenie Ministra, odwołująca się nie wskazała żadnych konkretnych dokumentów (zbiorów dokumentów), które mogłyby być objęte kwerendą, ani doniosłych prawnie okoliczności, które miałyby być w ten sposób udowodnione. Zdaniem organu II instancji mimo, że opinia geodety została sporządzona w toku innego postępowania, to jednak miała ona za przedmiot zbadanie tych samych elementów stanu faktycznego (powierzchni nieruchomości ziemskiej na dzień 13 września 1944 r.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał dokumentację geodezyjną za wyczerpującą i wiarygodną podając, że ustalenia dokonane na jej podstawie zaaprobował Sąd w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku z 12 lutego 2004 r. Organ powołał się na treść art. 170 ppsa. Wskazał, że moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie nie może być ono ponownie badane.

Odnośnie zarzutu Gminy B. dotyczącego nie połączenia spraw rozpatrywanych na podstawie szeregu wniosków złożonych przez M. K. oraz Z. Z., a dotyczących różnych działek ewidencyjnych pochodzących z jednej nieruchomości ziemskiej, organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa żądanie strony decyduje o wszczęciu postępowania i o jego przedmiocie. O zakresie postępowania prowadzonego na żądanie strony rozstrzyga więc treść wniosku, a ten obejmował jedynie kilka działek pochodzących z przejętego majątku. Postępowanie prowadzone na podstawie § 5 rozporządzenia może dotyczyć także części nieruchomości. Natomiast połączenie spraw do wspólnego rozpoznania przewidziane przez art. 62 kpa nie jest obligatoryjne.

Organ wskazał, ze nie wzywał do udziału w sprawie osób, którym przysługuje prawo własności niektórych działek, ponieważ przedmiotowe postępowanie nie rzutuje na zakres i sposób wykonywania przez te osoby prawa własności, bowiem są one chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2015 r. skargę złożyła Gmina B. Zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji organu I instancji zarzuciła:

1) naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez prowadzenie 11 postępowań w jednej sprawie w sytuacji, gdy każde z nich dotyczy tego samego przedmiotu

2) naruszenie § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r., poprzez nie zbadanie przesłanek decydujących, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e) dekretu;

3) naruszenie art. 7 kpa, poprzez nie podjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze zarówno słuszny interes społeczny jak interes obywateli, poprzez uznanie, iż dokumentacja geodezyjno - prawna sporządzona przez biegłego geodetę Z.N. na potrzeby innego postępowania, rozstrzygnęła definitywnie kwestię faktycznego obszaru byłego majątku ziemskiego R. W. bez możliwości kwestionowania przyjętych do jej sporządzania dokumentów oraz zawartej w niej konkluzji;

4) naruszenie art. 10 kpa, poprzez nie zawiadomienie Gminy B. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

5) naruszenie art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 78 kpa, poprzez pominięcie, bez uzasadnienia, wniosków dowodowych skarżącej Gminy złożonych 14 marca 2012 r. oraz 7 listopada 2013 r., podczas gdy właśnie w tych wnioskach zawarte są informacje o dokumentach, ze wskazaniem zbiorów, mających istotne znaczenie w sprawie,

6) naruszenie art. 28 kpa, poprzez nie wezwanie wszystkich stron, które mają interes w rozstrzygnięciu sprawy, a w szczególności obecnych użytkowników wieczystych działek.

Wskazując na powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2015 r. i decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. w całości; ewentualnie o stwierdzenie nieważności tych decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ogóle nie odniósł się do zarzutów sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu. Zarzut co do prowadzenia kilkunastu spraw nie dotyczy kwestii ich formalnego łącznego prowadzenia, lecz kwestii ich materialnej jednolitości w świetle przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. Wniosek może dotyczyć części nieruchomości, jednakże wówczas, gdy tylko ta część nie podlegałaby działaniu dekretu np. nie służyła celom reformy rolnej lub nie stanowiła użytku rolnego. Odmienna jest sytuacja w przedmiotowej sprawie, gdyż wnioskodawcy podnoszą, iż cała była nieruchomość ziemska R. W. nie spełniała normy obszarowej tj. jej powierzchnia była mniejsza niż 50 ha. Wnioskodawcy zatem zgodnie z § 6 rozporządzenia powinni złożyć dowody stwierdzające dokładny obszar nieruchomości, a w przypadku braku takich dowodów wnioskować o sporządzenie pomiarów na swój koszt.

Skarżąca wskazała, że obecnie toczy się jedenaście spraw, których przedmiotem jest badanie czy była nieruchomość ziemska R. W. spełniała normy obszarowe. Takie podzielenie spraw nie służy ich rzetelnemu merytorycznemu rozpoznaniu.

Ponadto w każdym uzasadnieniu kolejnej decyzji Ministra podnoszone są inne argumenty i okoliczności faktyczne i prawne, co przeczy zasadzie zaufania do organów administracji publicznej.

Skarżąca Gmina podniosła, że opinia rzeczoznawczy N. została sporządzona dla potrzeb postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r. i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] lipca 1959 r. i z 7 lipca 1959 r., zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2002 r. i obejmowała jedynie tą część byłej nieruchomości ziemskiej, która została faktycznie przejęta tymi orzeczeniami. Biegły nie badał rzeczywistej wielkości nieruchomości na dzień 1 września 1939 r. Ponadto z opinii biegłego nie wynika w sposób zrozumiały dlaczego wielkość przedmiotowej nieruchomości ziemskiej wskazana w 1959 r. i przejęta w tym czasie posiadała inną powierzchnię niż wskazana przez biegłego. Skarżąca podniosła, że zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 2 dekretu nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt e), dokonane po dniu 1 września 1939 r. Wykładnia przepisu art. 2 dekretu prowadzi więc do wniosku, iż stan nieruchomości ziemskiej ustala się na dzień 1 września 1939 r.

Gmina B. podkreśliła, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu byłej nieruchomości ziemskiej na rzecz Skarbu Państwa, podstawowym argumentem prawnym za stwierdzeniem jej nieważności była kwestia braku podstawy prawnej do orzekania w trybie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu - w formie decyzji. Wynika to z oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w sprawach I OSK 760/11 oraz l OSK 689/11. W wyrokach tych Sąd wskazał: "Podkreślić należy, iż powołana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych, orzekających o przejściu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej. A zatem, przedmiotem tego postępowania było ustalenie, czy badane decyzje posiadały oparcie w przepisach prawa, czy też zostały wydane bez podstawy prawnej. Przedmiotem tego postępowania nie było natomiast ustalenie, czy nieruchomość R. W. podpadała, czy też nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu. Z tego względu nie można uznać, że wskazana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 października 2002 r. rozstrzygała definitywnie o kwestii, czy Skarb Państwa nabył w drodze dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej majątek R.W.". Skarżąca podniosła, że Sąd powołał się na złożony na rozprawie wyciąg z wykazu hipotecznego księgi wieczystej hip nr [...], z którego wynikało, iż ogólna powierzchnia majątku R. W. przekraczała 95 ha i w związku z tym wskazał, iż należy wyjaśnić tą okoliczność, uwzględniając ewentualną sprzedaż części nieruchomości przed dniem 1 września 1939 r. w trybie postępowania, o którym mowa w § 5 rozporządzenia.

Gmina B. zarzuciła, że wszystkie jej wnioski dowodowe były pomijane bez jakiekolwiek analizy. Skarżąca, wobec nie uwzględniania jej wniosków, zleciła kwerendę w Archiwum Państwowym w B. celem ustalenia wszystkich dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości ziemskiej (pismo Archiwum Państwowego z 14 kwietnia 2014 r.). W ocenie skarżącej dokonując nawet pobieżnej analizy tej kwerendy oraz opinii stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia organu nie sposób nie zauważyć, iż opinia ta nie została oparta o rzetelną analizę dokumentów źródłowych.

Zdaniem skarżącej, uwzględniając skutki prawne wydanej decyzji, organ powinien szczególnie wnikliwie przeanalizować wszelkie dokumenty związane z jej przedmiotem i chociażby powołać biegłego celem wydania opinii uzupełniającej, uwzględniającej specyfikę niniejszej sprawy oraz wszystkie dokumenty źródłowe znajdujące się w Archiwum Państwowym w B. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Skarżąca Gmina zarzuciła, że organ odwoławczy ograniczył się do powtórzenia argumentacji organu I instancji i w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołującej się, z wyjątkiem zarzutu dotyczącego nie uwzględnienia wniosku o zażądanie dokumentów z Archiwum Państwowego, stwierdzając, iż powodem odmowy jest fakt, że Gmina nie wskazała dokładnie tych dokumentów. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z wnioskiem dowodowym zawartym w piśmie z 14 marca 2012 r. , a ponadto wnosząc o dokonanie kwerendy skarżąca nie musiała wskazywać z jakich zbiorów należy jej dokonać, albowiem żądała ich z całych zasobów Archiwum. Skarżąca zarzuciła, że po analizie uzasadnienia zaskarżonej decyzji można dojść do przekonania, iż opinia biegłego geodety N. jest ostateczna i wszelkie próby jej zakwestionowania nie zasługują na uwzględnienie. Prowadzi to do wniosku, iż sprawa niniejsza została rozstrzygnięta już w 1997 r. poprzez sporządzenie wskazanej wyżej opinii, a mniejsze postępowanie jest fikcją.

Skarżąca podniosła, że działki, będące przedmiotem niniejszej decyzji pozostają w użytkowaniu wieczystym szeregu osób, a organ nie wezwał tych użytkowników wieczystych do udziału w charakterze strony, jak również nie doręczył im zaskarżonych decyzji. Zdaniem Gminy za takim postępowaniem nie może przemawiać okoliczność, iż zdaniem organu, prawa tych osób chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, albowiem to jedynie sąd cywilny, a nie organ może rozstrzygać w tej kwestii.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 18 września 2015 r. skarżąca poparła stanowisko skargi. Ponadto wskazała, że z załączonej do skargi kwerendy sporządzonej przez Archiwum Państwowe w B. z [...] kwietnia 2014 r. wynika, że nieruchomość ziemska R.W. obejmowała również inne nieruchomości niż zawarte w opracowaniu geodezyjnym, ponieważ część tej nieruchomości położona była poza granicami administracyjnymi Miasta B. Obejmowała więc tereny, które nie były przedmiotem dokumentacji sporządzonej w 1997 r.

Zdaniem skarżącej wątpliwości dotyczące dokumentacji sporządzonej w 1997 r. są na tyle istotne, iż sporządzenie nowej opinii w tym zakresie jest niezbędne. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie, nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego w oparciu o dowody sporządzone dla potrzeb tej sprawy.

Uczestniczki postępowania M.K. i Z. Z. wniosły o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 2 października 2015 r. wskazały, że ustalenia organów są prawidłowe. Poczynione zostały w oparciu o dokument urzędowy jakim jest opinia geodezyjno - prawna z 1997 r. Opinia ta została sporządzona na zlecenie Wojewody [...] przez uprawnionego geodetę. Dokonał on obliczeń majątku na podstawie ksiąg hipotecznych, planów miasta i wsi gruntów przyległych i dawnych ewidencji gruntów. Opinia biegłego N. była komisyjnie odebrana, co wynika z protokołu zdawczo- odbiorczego z 19 grudnia 1997 r. w którym komisja przyjęła ją "bez uwag". Opinia podaje czego dotyczyły korekty i skąd wynikają różnice w obliczeniach powierzchni.

Uczestniczki wskazały, że Gmina nie wykazała żadnym przeciwdowodem, że obliczenia powierzchni majątku wykonane przez biegłego są nieprawdziwe. Podniosły, że na przestrzeni lat majątek ulegał zmniejszeni i w dniu 1 września 1939 r. liczył poniżej 50 ha.

Uczestniczki zauważyły, że w toku postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skarżąca Gmina nie kwestionowała dokumentacji geodezyjno prawnej. Nie kwestionował jej także Sąd w sprawie o sygn. akt IV SA 4470/02. W ocenie uczestniczek potwierdzenie prawidłowego sporządzenia opinii przez Z.N. znalazło odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2006 r., sygn. akt OSK 1773/04. Prawidłowo więc organy powołały przepis art. 170 ppsa.

Uczestniczki podniosły, że sporządzona opinia zarówno we wcześniejszym i obecnym postępowaniach administracyjnych dotyczy tych samych okoliczności tj. zbadania powierzchni majątku. Wskazały na treść art. 75 §1 kpa, który to przepis stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego prowadzenia odrębnych postępowań uczestniczki podniosły, że organy są związane żądaniem strony. Jako chybiony uznały zarzut naruszenia art. 10 kpa, gdyż organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 kpa uczestniczki podniosły, że właścicielem nieruchomości jest Gmina B., a użytkownicy wieczyści są objęci ochroną wynikającą z art. 5 w zw. z art. 6 ust.1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zasadniczym dowodem na podstawie którego organy obydwu instancji wydały decyzje była opinia geodety Z. N. sporządzona w 1997 r. na potrzeby postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r. i Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] i z [...] lipca 1959 r. Decyzją z [...] października 2002 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność tych orzeczeń. Decyzja Ministra była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt OSK 1773/04, a wcześniej odnośnie orzeczeń nacjonalizacyjnych orzekał NSA w sprawie IV SA 1011/00).

Należy z całą mocą podkreślić, że przedmiotem badania w postępowaniu nadzorczym była legalność orzeczeń nacjonalizacyjnych. Jak wynika z uzasadnień decyzji nadzorczych, uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu I instancji orzeczenia nacjonalizacyjne zostały wydane bez podstawy prawnej, gdyż § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dawał tylko podstawę do orzekania (na wniosek strony), czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust.1 pkt e) dekretu. Przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej nie następowało na skutek orzeczenia wydanego na podstawie tego przepisu, lecz z mocy samego prawa. Skoro wydane zostały orzeczenia, to stanowiło to wystarczającą, samodzielną przyczynę do stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 4470/02). Otóż jak wyżej wskazano, do postępowania nadzorczego nie należało badanie czy nieruchomość R.W. podpadała, czy też nie podpadała pod działanie art. 2 ust 1 pkt e) dekretu o reformie rolnej. Decyzja z [...] października 2002 r. nie rozstrzygnęła definitywnie, czy Skarb Państwa nabył w trybie wyżej powołanego przepisu majątek należący do R. W. Podkreślił to z całą mocą Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 października 2011 r. w sprawach o sygn. akt I OSK 689/11 i sygn. akt I OSK 760/11, wskazując jednocześnie, że ze złożonego przed Sądem zaświadczenia z księgi wieczystej wynika, iż ogólna powierzchnia majątku wynosiła ponad 95 ha. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kwestia powierzchni majątku powinna być dokładnie wyjaśniona we właściwym postępowaniu.

Należy zauważyć, że okoliczność, iż dla potrzeb postępowania nadzorczego została sporządzona opinia geodezyjna, nie powoduje, iż w innych postępowaniach organy mogą się tą opinią posługiwać, a tym bardziej bez dokonywania oceny jej prawidłowości, bez względu na to, czego nowe postępowanie dotyczy i w sytuacji, gdy strona kwestionuje tę opinię i składa wnioski dowodowe. Jest to tym bardziej istotne, że przyczyną stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych było wydanie ich bez podstawy prawnej, a nie z powodu powierzchni majątku. Tymczasem w niniejszej sprawie organy obydwu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na opinii geodety N., nie dokonując jednakże żadnej oceny tego dokumentu jako dowodu w sprawie, z góry zakładając, że opinia jest prawidłowa, bowiem była sporządzona dla potrzeb postępowania nadzorczego, a decyzja nadzorcza była przedmiotem kontroli sądów. Organy również nie dokonały oceny zebranych w sprawie dowodów, skupiając się na opisie przebiegu różnych postępowań dotyczących nieruchomości ziemskiej R. W., wydanych w sprawie decyzjach, wyrokach sądów, opisie dokumentów i powołaniu opinii rzeczoznawcy N. Organy uznały, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 170 ppsa. Wnioskowanie to jest wadliwe z przyczyn wyżej omówionych, a także z uwagi na normę prawną wynikającą z tego przepisu. Otóż przepis art. 170 ppsa stanowi o związaniu w kwestii rozstrzygnięcia danym orzeczeniem. W niniejszej sprawie oznacza to, że orzeczenia: Ministra Rolnictwa z 4 kwietnia 1961 r. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] i z [...] lipca 1959 r., zostały wydane bez podstawy prawnej, co skutkowało wydaniem decyzji z [...] października 2002 r. Wobec tego w każdym innym postępowaniu zarówno organy administracji publicznej, sądy, strony i inne osoby muszą powyższe uwzględniać, tj. wydanie orzeczeń bez podstawy prawnej i usunięcie ich z obrotu prawnego we wskazanej w decyzji nadzorczej części. W żadnym razie związanie z art. 170 ppsa nie dotyczy opinii rzeczoznawcy. Ta opinia, jeżeli miałaby być dowodem w sprawie, to powinna podlegać ocenie oraz być przedmiotem dogłębnej analizy organów (tak jak i inne dowody zebrane w sprawie). Tym bardziej, że opinia stała się podstawą rozstrzygnięcia jako najważniejszy dowód w sprawie, i to nie tylko w niniejszym postępowaniu, ale także w dziesięciu innych dotyczących tej samej nieruchomości ziemskiej. Opinii nie można przyjmować bezkrytycznie. Nie ma przy tym znaczenia, że opinia została sporządzona na zlecenie organu, jak również, że została komisyjnie odebrana. Organ nie jest opinią związany. W uzasadnieniu decyzji nie może się on ograniczyć do powołania konkluzji opinii, lecz jest zobowiązany sprawdzić, na jakich przesłankach biegły wysnuł wnioski w niej zawarte i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Chodzi o ocenę poprawności wniosków, z uwzględnieniem dowodów zebranych w sprawie, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Zgodnie z art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie są wymagane wiadomości specjalne organ może się zwrócić do biegłego o wydanie opinii. Z treści przepisu wynika, że chodzi o powołanie biegłego w danej sprawie. Niniejsze postępowanie prowadzone jest w innej sprawie i w innym trybie, niż postępowanie dla potrzeb którego była wydana opinia z 1997 r. Chodzi także o to, aby w przypadku zgłoszenia wątpliwości i zastrzeżeń stron do treści opinii istniała możliwość przesłuchania biegłego. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego powinno nastąpić po zgromadzeniu dowodów umożliwiających wydanie opinii.

Należy z całą mocą podkreślić, że postępowanie nadzorcze (zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2002 r.) miało na celu zbadanie legalności orzeczeń z [...] kwietnia 1961 r. oraz z [...] i z [...] lipca 1959 r., a niniejsze postępowanie prowadzone w trybie zwykłym miało za zadanie zbadanie, czy majątek ziemski należący do R. W. podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust.1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Inne wiec były: przedmiot, cele i zakres obu postępowań. A więc postępowania były prowadzone w innych sprawach. Jak już wyżej wspomniano, wskazał na to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach w sprawach o sygn. akt I OSK 689/11 i sygn. akt I OSK 760/11.

Sporządzona opinia przez rzeczoznawcę N. nie miała dla postępowania nadzorczego istotnego znaczenia, gdyż nawet bez niej co do orzeczeń z 1961 r. i 1959 r. musiała by być wydana decyzja stwierdzająca ich nieważność, skoro wyżej wskazane orzeczenia były wydane bez podstawy prawnej. Zatem dokonanie dokładnej oceny operatu z 1997 r. rzeczoznawcy Z. N. (o ile już organ uznał ją za dowód, pomimo zastrzeżeń strony), dokonanie analizy dokumentów archiwalnych (o których zażądanie z archiwów wnioskowała skarżąca, zlecenie ich kwerendy przez archiwum), oceny zebranych w sprawie dowodów, w tym map i planów i odniesienie tych dowodów do opinii biegłego, oraz odniesienie się do wniosków skarżącej - było niezbędne. Zaniechanie powyższego, z przyczyn wyżej podanych, narusza przepisy art. 7, 8, 75, 77 § 1, 78 §1 i 80 i 84 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz § 6 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., a organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Nie został w sposób właściwy ustalony stan faktyczny w sprawie na daty miarodajne dla jej rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że skarżąca w toku postępowania kwestionowała prawidłowość operatu. Wnioskowała o dopuszczenie dowodu z nowego opracowania geodezyjnego. Podnieść należy, że stanowisko organów co do rangi opinii rzeczoznawcy N. - i jej znaczenia także dla innych postępowań - doprowadzić może do sytuacji, w której to ta opinia jako niewzruszalna, a nie dowody przeprowadzone dla potrzeb nowego postępowania decydują o rozstrzygnięciu w sprawie. Takie stanowisko jest niedopuszczalne, szczególnie gdy strona wnioskuje o przeprowadzenie dowodów i kwestionuje operat, a organ pomija wnioski podnosząc, że opinia została już sporządzona. Skarżąca Gmina wnioskowała również o dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w Archiwum Państwowym w B., akt Sądu Okręgowego w B. ze wskazaniem aktów notarialnych dotyczących byłego majątku. Jednakże organy obydwu instancji nie uwzględniły tych wniosków podając, że skarżąca nie wskazała dokumentów, które miałyby być objęte kwerendą archiwalną oraz że miarodajna w niniejszej sprawie jest opinia biegłego N. Wbrew stanowisku organów, skarżąca zarówno w pismach procesowych z 12 marca 2012 r. i 7 listopada 2013 r. wskazała wnioski dowodowe i okoliczności, na jakie dowody te powinny być przeprowadzone. Specyfika niniejszej sprawy wymagała zgromadzenia i zbadania dokumentów źródłowych, dokonanie oceny operatu rzeczoznawcy w kontekście tych dokumentów. Ocena operatu rzeczoznawcy N. nie została dokonana również w uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2002 r. Natomiast Sądy obydwu instancji orzekające ze skarg na tę decyzję i ze skarg kasacyjnych nie oceniały decyzji według kryterium poprawności sporządzonego operatu. W uzasadnieniu wyroku WSA z 12 lutego 2004 r. w sprawach o sygn. akt. IV SA 4470-4472/02 wskazano, że już tylko wydanie orzeczeń bez podstawy prawnej skutkowało stwierdzeniem ich nieważności. Sąd nie zajmował się oceną operatu. Zasadnicza część oceny decyzji nadzorczej dotyczyła kwestii nieodwracalnych skutków prawnych. Okoliczność, że skarżąca w wyżej powołanych postępowaniach nie kwestionowała przyjętej w operacie powierzchni nie ma znaczenia, skoro orzeczenia nacjonalizacyjne były wydane bez podstawy prawnej. Stanowisko co do wydania tych orzeczeń w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 kpa zostało potwierdzone w wyroku NSA w sprawie o sygn. akt OSK 1773/04, a zarzuty skarg kasacyjnych Gminy B. i innych podmiotów dotyczyły zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Wobec nie dokonania oceny operatu przez organy, Sąd nie jest zobowiązany do czynienia tego za organy. Jednakże nawet nie pogłębiona analiza tego dowodu wskazuje, że opracowanie Z. N. pozostawia wątpliwości, co do jego poprawności. Wiele bowiem sformułowań w nim zawartych jest niewyjaśnionych przez autora, a jak można sądzić, ich wyjaśnienie sprawiało jemu samemu trudność. Biegły np. na str. 4 operatu analizując powierzchnię folwarku M. w kontekście umowy sprzedaży z [...] listopada 1928 r. na rzecz małżonków K., badając rozmieszczenie gruntów tych małżonków dochodzi do wniosku, że R. W. nie powinien być właścicielem żadnej działki w tym kompleksie. Jednakże dalej wyjaśnia, że posiadanie przez niego dwóch działek można wytłumaczyć wydzieleniem części ulicy z gruntów małżonków K. i zamianą chociaż, jednocześnie wskazuje, nie ma na to żadnych dowodów. Nie wyjaśnione jest na str. 6 opracowania, co należy rozumieć przez sformułowanie "po wprowadzeniu korekt z tytułu niewłaściwego ustalania granic...". Nie wiadomo, na jakiej podstawie prawnej ową korektę rzeczoznawca dokonał. W końcowej części opracowania biegły wskazuje na sprzedaż części nieruchomości, jednakże nie podaje, kiedy te transakcje miały miejsce i jakiej powierzchni majątku dotyczyły. Jedynie co do folwarku M. podaje, że przed 1 września 1939 r. sprzedano na rzecz wymienionych 35 osób łącznie ponad 43 ha (bez wskazania konkretnych dat transakcji i aktów notarialnych). Z ustaleń organów także kwestie sprzedaży i daty ich dokonania nie wynikają. Jest to bardzo istotna okoliczność z uwagi na treść art. 2 ust. 2 dekretu. Poza tym operat dotyczy jedynie nieruchomości położonych na terenie B., podczas gdy skarżąca podnosiła, że część majątku położona jest poza obrębem miasta, do czego jednakże organy nie odniosły się. Położenie części nieruchomości poza granicami B. wynika także z opracowania Archiwum Państwowego w B. z 14 kwietnia 2015 r. załączonym do skargi. Z kolei orzeczenia administracyjne, których nieważność została stwierdzona, dotyczyły tyko majątku położonego w B. Również tam położonych nieruchomości dotyczyła opinia rzeczoznawcy N. Kwestii powyższych w żaden sposób organy nie wyjaśniły. Wiadomo jest, że część majątku była sprzedawana na przestrzeni lat, jednakże biegły N. w swojej opinii powołał jedynie umowę nabycia z 7 sierpnia 1927 r., umowę sprzedaży z [...] listopada 1928 r. na rzecz małżonków K., wymienił nabywców części folwarku M. sprzed wojny, powołał bliżej nieokreślone umowy z 1946 r. i 1947 r.

Zważyć należy, że to na organie ciąży obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego - bez względu na inicjatywę stron. W niniejszej sprawie bez właściwego uzasadnienia organy pomijały wnioski dowodowe skarżącej.

Odnośnie zarzutu prowadzenia kilku postępowań co do tej samej nieruchomości ziemskiej, to jest on o tyle zasadny, że w sytuacji braku oceny dowodów, z których miałaby wynikać powierzchnia nieruchomości R. W. w datach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to prowadzenie kilku postępowań co do poszczególnych części tej nieruchomości (określonych działek) jest co najmniej przedwczesne i nie znajduje logicznego uzasadnienia. Wprawdzie to strona określa zakres wniosku, jednakże sprawy dotyczące reformy rolnej mają specyficzny charakter. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że § 5 rozporządzenia może stanowić postawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, czy część nieruchomości wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (por. uchwała NSA sygn. akt I OPS 2/06). Chodzi więc o ocenę możliwości wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele reformy rolnej. Najczęściej dotyczyło to zespołów pałacowo – parkowych bądź innych nieruchomości, które nie były powiązane gospodarczo, funkcjonalnie z nieruchomością ziemską przeznaczoną na cele reformy rolnej. Wówczas prowadzenie postępowania co do części dawnej nieruchomości ziemskiej było uzasadnione. Jednakże w niniejszej sprawie prowadzenie jedenastu postępowań co do tej samej nieruchomości ziemskiej nie znajduje uzasadnienia i jest sprzeczne z ekonomią procesową, zwielokrotnia zaangażowanie stron i organów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 kpa, poprzez niepowiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, to zarzut ten jest zasadny. Skarżąca, jak wynika z załączonego do skargi pisma Archiwum Państwowego w B. z [...] kwietnia 2014 r., zwróciła się do tego Archiwum pismem z 27 listopada 2013 r. o nadesłanie dokumentów majątku ziemskiego stanowiącego własność R. W. Archiwum przesłało skarżącej te dokumenty 16 kwietnia 2014 r. Gdyby organ zawiadomił skarżącą w trybie art. 10 kpa o możliwości złożenia wniosków, to miałaby możliwość powiadomienia o powyższym organ, ewentualnie ponaglenia Archiwum. Nadesłany dokument archiwalny przedstawia zmiany, jakie zachodziły w majątku ziemskim – transakcje zarówno na terenie B. jak i poza jego granicami. Jest więc to istotny dokument dla sprawy. Ponadto w toku postępowania odwoławczego na wniosek Ministra z pisma z 13 lutego 2015 r. Prezydent Miasta B. przy piśmie z 2 marca 2015 r. nadesłał plik dokumentów: wykazy podmiotów i działek, decyzje zatwierdzające projekt podziału nieruchomości, wykazy zmian danych ewidencyjnych dotyczących gruntów i budynków, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych, mapy. O powyższym strony nie zostały powiadomione.

Odnośnie naruszenia przez organy art. 28 kpa, poprzez nie zawiadomienie użytkowników wieczystych nieruchomości o toczącym się postępowaniu wskazać należy, że nie branie udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Na przesłankę tę może powoływać się podmiot uprawniony, tj. ten który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. wyrok NSA z 26 III 2013 r. II OSK 2276/11 lex 1331889).

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa uchylił w całości decyzje organów obydwu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.