Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 157/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. c, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 1 i 4, par. 6 ust. 1, par. 7 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: par. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2021 r. nr SKO.4150.442.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 grudnia 2021 r., nr SKO.4150.442.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - w skórcie: "k.p.a." - oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - powoływanej jako: "u.p.z.p." - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 4 listopada 2021 r., nr DPRG-UA-VII.1852.2021, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi (w tym m.in. przyłączami i instalacjami zewnętrznymi wody, kanalizacji, energii elektrycznej i teletechnicznej) oraz budową/przebudową dróg wewnętrznych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...] i fragmentach działek nr [...],[...],[...],[...] i [...], w obrębie [...].

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji K. K. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wyprowadzenie z materiału zgromadzonego w sprawie wniosków z niego nie wynikających, sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania oraz dokonanie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób wysoce subiektywny i dowolny, z pominięciem przy orzekaniu istotnych okoliczności wskazanych przez skarżącego w tym w szczególności niewzięcie pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia oraz nienadanie tym okolicznościom odpowiedniej wagi, a mianowicie, iż wysokości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem oscylują w okolicy nawet 32/33 metrów, a zatem istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym pozwala na budowę obiektu zdecydowanie wyższego, niż wskazana w decyzji, zgodnie z obowiązującymi przepisami;

b) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmienne orzeczenie wbrew utrwalonej praktyce

rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a zatem postępowanie

wbrew zasadzie ogólnej budzenia zaufania uczestników postępowania do organu

administracji publicznej, proporcjonalności oraz konsekwencji, a to z uwagi na

pominięcie m.in. treści decyzji Prezydenta Miasta Ł. o warunkach zabudowy z

dnia 12 października 2010 r., nr UA.1.564/10, którą organ winien był wziąć pod

uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: rozporządzenie), poprzez dokonanie błędnej analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w sposób sprzeczny z zasadami precyzyjnie oznaczonymi w rozporządzeniu, tj. z pominięciem w wynikach analizy urbanistycznej szeregu zabudowań i ich parametrów, a oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o parametry budynków uznaniowo ustalonych za priorytetowe (istotne) przez organ w toku prowadzonej analizy urbanistycznej, przyjętych za punkty odniesienia dla wyznaczenia harmonii oraz ładu przestrzennego, zasadniczo o najniższej wysokości (przeważnie budynków jednorodzinnych), a w konsekwencji wskazanie parametrów inwestycji niezgodnych z wnioskiem inwestora i co istotne, niezgodnych z wynikami prawidłowo przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, obejmującego w dużej mierze zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną;

b) art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nieodpowiadającej

żądaniu wnioskodawcy sprecyzowanym we wniosku z 20 maja 2020 r., w

zakresie parametrów planowanej inwestycji, z naruszeniem prawa do swobodnego

zagospodarowania terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania

przestrzennego z nieuzasadnionym przekroczeniem przez organ granic

wyznaczonych ochroną praw osób trzecich, zasadą dobrego sąsiedztwa oraz ładem

przestrzennym.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczony został w pasie 87 m od granic terenu inwestycji, co stanowi trzykrotność frontu tego terenu. Obszar ten został powiększony do pełnych granic ewidencyjnych działek. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną (karta nr 166 akt sprawy). Mapa ta stanowi część graficzną sporządzonej analizy. Przedmiotowa analiza składa się także z części opisowej.

Dalej Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie, zgodnie z utrwaloną już w orzecznictwie i doktrynie wykładnią pojęcia "działka sąsiednia", analizą urbanistyczną objęto całą zabudowę istniejącą w wyznaczonym obszarze analizowanym. Wyniki analizy wskazują, że obszarze tym występuje zabudowa o funkcjach: mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej) oraz usługowej, a także gospodarczo-garażowej. Niewątpliwie zatem planowana inwestycja (budynek wielorodzinny) spełnia warunek kontynuacji funkcji.

Organ II instancji podkreślił jednak, że ustalenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym nie przesądza definitywnie kwestii, że spełnia ona pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustawodawca uzależnił bowiem wydanie decyzji pozytywnej także od spełnienia przesłanek w postaci kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Znajdująca się w części opisowej przedmiotowej analizy tabela (karty nr 163-165 akt sprawy) zawiera zestawienie funkcji i cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Na tej podstawie ustalono następujące wymagania dla planowanej inwestycji:

- linii zabudowy nie wyznaczono, bowiem teren przeznaczony do zainwestowania nie przylega do żadnej z dróg publicznych; w świetle literalnego brzmienia § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) – powoływanego dalej jako: "rozporządzenie" - linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym; pojęcie pas drogowy, którym posługuje się rozporządzenie jest zaś przynależne jedynie do drogi publicznej;

- wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działki nr [...]) ustalono dla planowanej inwestycji w przedziale od 0,33 do 0,36; jak wykazała analiza, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek wynosi w obszarze analizowanym od 0,13 do 0,61 (średnio 0,33); ustalona jako minimalna wartość wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji odpowiada średniej wielkości wskaźnika zabudowy z obszaru analizowanego (charakterystycznej zarówno dla całej zabudowy jak i zabudowy o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej), maksymalna ustalona wartość odpowiada natomiast wnioskowanej przez inwestora (powierzchnia zabudowy 470 m2 do powierzchni działki nr [...] wynoszącej 1287 m2); ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji nie naruszało w ocenie Kolegium dyspozycji § 5 ust. 2, a wielkość maksymalna jest zgodna z wnioskiem inwestora;

- szerokość elewacji frontowej (od strony działki nr 356) - ustalono dla planowanej inwestycji w przedziale od 14,4 m do 21,6 m; analiza wykazała, że szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi od 2,5 m do 118m (zespół budynków Uniwersytetu [...]), średnio 18m; ustalone dla planowanej inwestycji wielkości (minimalna i maksymalna) parametru szerokości elewacji frontowej, wynikają z zastosowania ±20% tolerancji w stosunku do średniej wielkości tego parametru dla całej zabudowy w obszarze analizy (18m); tym samym ustalenia powyższe uznać należy za zgodne zarówno z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia jak i żądaniem inwestora, który wnioskował o ustalenie tego parametru na poziomie 18 m.

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono dla planowanej inwestycji w przedziale od 12,5 m do 16,5 m; ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nastąpiło na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, w oparciu o stan zagospodarowania terenu sąsiedniego; jak bowiem wskazują wyniki przeprowadzonej analizy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi od 2,5 m do 32 m, średnio 8,6 m; budynki mieszkalne (jednorodzinne i wielorodzinne) mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie od 5 m do 32 m, średnio 12,5 m; ustalone dla planowanej inwestycji wielkości odpowiadają: minimalna, średniej wielkości parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy mieszkaniowej z obszaru analizowanego, maksymalna natomiast wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej najwyższego z budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji; w ocenie Kolegium ustalenie takie uznać należy za prawidłowe; nie można bowiem pominąć, że planowany budynek powstać ma w terenie mocno zurbanizowanym, w środku istniejącego osiedla mieszkaniowego; bezpośrednie jego sąsiedztwo stanowią w przewadze budynki mieszkalne jednorodzinne oraz cztery budynki mieszkalne wielorodzinne, których wysokość wynosi: budynku przy ul. [...] – 27 m, budynku przy ul. [...] – 15 m budynku przy ul. [...] – 15 m budynku przy ul. [...] -19,5 m, budynku przy ul. [...] – 16,5m; w tym stanie rzeczy słusznie uznano, iż wyznacznikiem dla planowanej inwestycji w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej winien być budynek przy ul. [...] zlokalizowany podobnie jak planowany (wewnątrz kwartału, wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej tego właśnie budynku (16,5m) stanowiła podstawę do ustalenia maksymalnej wielkości omawianego parametru dla planowanej inwestycji; w świetle zarzutów odwołania w tym zakresie dodać należy, że bezspornie w obszarze analizowanym występują wartości górnej krawędzi elewacji frontowej zbliżone do wnioskowanej przez inwestora (35 m). Dwa budynki mieszkalne wielorodzinne (przy ul. [...] i ul. [...]) osiągają nawet wysokość 32 m; jednak ich lokalizacja (w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, na obrzeżach obszaru analizowanego, poza kwartałem ulic: [...],[...] i [...], do którego przynależy teren inwestycji) sprawia zdaniem Kolegium, że nie powinny być one brane pod uwagę przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; w tym stanie rzeczy słusznie zdaniem Kolegium, organ I instancji uznał za najpełniej gwarantujące zachowanie ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji, ustalenie tego parametru dla nowej zabudowy w oparciu o wartości charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie;

- geometrię dachu dla nowej zabudowy ustalono w następujący sposób:

• kąt nachylenia połaci dachowych 0°-10°,

• wysokość głównej kalenicy - do 16,5m,

• układ połaci dachowych - dach płaski, dwuspadowy lub wielospadowy

• kierunek kalenicy głównej/attyk - równoległy lub prostopadły do granic działki nr [...]; analiza wykazała w tym przypadku, że dachy w obszarze analizy to przeważnie dachy płaskie o kątach nachylenia połaci dachowych od 0° do 10°; wysokość kalenic od 2,5 m do 32 m; kierunek kalenic równoległy lub prostopadły do granic działek; w świetle powyższego nie budzi zdaniem Kolegium wątpliwości, że ustalone dla planowanej inwestycji parametry odpowiadają cechom budynków istniejących w obszarze analizowanym; określenie wymagań dla nowej zabudowy nastąpiło też z prawidłowym zdaniem Kolegium, zastosowaniem przepisów § 4 - § 8 powołanego wyżej rozporządzenia, w oparciu o wnioski płynące z analizy stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji.

Organ odwoławczy zaznaczył następnie, że ustalone dla planowanej inwestycji parametry odpowiadają w większości wnioskowi (wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, układ połaci i kąt nachylenia połaci dachu). To natomiast, iż niektóre z parametrów dla nowej zabudowy nie pokrywają się z wnioskowanymi przez inwestora, wynika z faktu, iż wyniki analizy nie dawały podstaw do ich wyznaczenia, w innej niż ustalona wysokości. Dotyczy to również kwestionowanego przez stronę parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Warto przy tym dodać, iż bezspornie organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora; jednak jak podnosi się w jednolitym już w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych, związanie to nie ma charakteru bezwzględnego. Związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcji, jaką ma on pełnić. Jeżeli chodzi natomiast o parametry tego obiektu, takie jak np. wysokość, szerokość, linię architektoniczną, to możliwe jest ich ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny niż wskazany we wniosku inwestora. Rolą organu rozpatrującego wniosek inwestora jest bowiem stwierdzić czy na danym terenie zachodzi możliwość inwestowania i określić jej graniczne parametry, odnosząc je do zabudowy w obszarze analizowanym, tak aby zachować ład przestrzenny i urbanistyczny.

Kolegium podkreśliło również, że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które winno być uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zatem nawet zastosowanie wyjątku od zasady wyznaczania poszczególnych parametrów zawsze musi mieć oparcie w wynikach analizy, a i taki stan prawny nie oznacza, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

W świetle powyższego nie można, zdaniem Kolegium, uznać za uzasadnione zarzutów, dotyczących ustalonych dla planowanej inwestycji parametrów, w tym szczególnie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

W odniesieniu natomiast do zarzutu w zakresie miejsc postojowych organ II instancji wskazał, że obowiązek określenia ilości miejsc parkingowych wynika z przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dokładnie z treści § 2 pkt 6 powołanego już wyżej rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa. Zgodnie z tą normą prawną, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. O konieczności ustalenia ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy świadczy także treść § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W świetle bowiem tego przepisu, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczny miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne. Przepis ten znajdzie jednak zastosowanie dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie przedłożony przez inwestora projekt budowlany oceniany jest przez pryzmat przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w tym przepisów techniczno-budowlanych.

W świetle powyższego bezspornym jest, w ocenie Kolegium, że wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji, którą stanowi budynek mieszkalny nie można odstąpić od określenia wymogów w zakresie miejsc postojowych, które winny być dostosowane do przeznaczenia i rodzaju sposobu zabudowy. Jednakże kwestia miejsc postojowych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uregulowana została w sposób ogólny, bez wskazań uszczegółowiających wymaganą ilości owych miejsc. Ani bowiem przepisy omawianej ustawy, ani normy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie.

Organ odwoławczy podkreślił, że analiza wyroków, w których sądy odnosiły się do kwestii określenia ilości miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy, prowadzi do wniosku, że za dopuszczalne uznać należy określenie w decyzji wymaganej ilości miejsc postojowych, zarówno poprzez wskazanie ich minimalnej czy maksymalnej liczby (tak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1414/11), jak również jedynie poprzez sformułowanie, iż mają one zostać urządzone na terenie nieruchomości objętej inwestycją, poza pasem drogowym (tak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 271/13).

W tym stanie rzeczy nie można, zdaniem Kolegium, czynić organowi I instancji zarzutu, że ustalił minimalną ilość miejsc parkingowych na działce inwestora, a zatem poza pasami dróg publicznych, szczególnie, że to właśnie na organie gminy ciąży obowiązek rozwiązania problemu parkowania, a co najmniej podjęcia próby zminimalizowania obciążeń z nim związanych.

Organ II instancji dodał, że na obszarach miasta Łodzi nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, organy orzekające w sprawach warunków zabudowy, posiłkują się w tym zakresie zapisami Studium systemu komunikacyjnego miasta Łodzi (gdzie ilość miejsc postojowych jest zależna od strefy miasta i funkcji obiektu).

W świetle powyższego zarzuty w powyższym zakresie Kolegium oceniło jako nieuzasadnione lub co najmniej przedwczesne na etapie ustalania warunków zabudowy.

Również za nieuzasadnione Kolegium uznało zarzuty, dotyczące decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o warunkach zabudowy nr UA.I.564/10 z 12 października 2010 r. bowiem faktem notoryjnie znanym Kolegium jest, że decyzja ta pozwala na realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego o maksymalnie 5 kondygnacjach, a zatem, wbrew twierdzeniom inwestora, nie kształtowała ona parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej korzystniej niż zaskarżona decyzja.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowałoby wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego. Parametry dla planowanego zamierzenia parametry znajdują, co już wyżej podkreślano, uzasadnienie w obowiązujących przepisach oraz w sporządzonej dla potrzeb przedmiotowego postępowania analizie urbanistycznej.

W tym stanie rzeczy, według Kolegium, nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. W świetle tych zarzutów organ II instancji wskazał, że aczkolwiek przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zapewnia każdemu, kto ma tytuł prawny do gruntu, prawo swobodnego jego zagospodarowania, to prawo to może być ograniczone przez ustawę i zasady współżycia społecznego. W przedmiotowym przypadku ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości jest uzasadnione koniecznością zachowania ładu przestrzennego na omawianym terenie.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik K. K., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wyprowadzenie z materiału zgromadzonego w sprawie wniosków z niego niewynikających, sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania oraz dokonanie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób subiektywny i dowolny, z pominięciem przy orzekaniu istotnych okoliczności wskazanych przez skarżącego w tym:

̶ niewzięcie pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia oraz nienadanie tym okolicznościom odpowiedniej wagi, a mianowicie iż wysokości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem oscylują w okolicy nawet 32/33 metrów, a zatem istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym pozwala na budowę obiektu zdecydowanie wyższego, niż wskazana w decyzji, zgodnie z obowiązującymi przepisami;

̶ nieuzasadnione przyjęcie, iż wyniki analizy urbanistycznej nie dają podstaw do ustalenia parametrów zabudowy zgodnych z wnioskowanymi przez inwestora, w tym poprzez dowolne ustalenie, że wyznacznikiem dla planowanej inwestycji winien być wyłącznie budynek przy ul. [...], którego wysokość stanowi jedynie połowę wysokości najwyższych budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym;

̶ uznaniowe i nieuzasadnione pominięcie możliwych do realizacji parametrów inwestycji, przy uwzględnieniu nieruchomości wziętych pod uwagę w analizie urbanistycznej tj. przy ul. [...] i [...];

̶ sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny, poprzez wskazanie z jednej strony, iż organ planistyczny nie ma kompetencji do ustalenia ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji, z drugiej zaś strony ustalenie minimalnej liczby takich miejsc już na etapie postępowania;

b) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmienne orzeczenie wbrew utrwalonej praktyce rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a zatem postępowanie wbrew zasadzie ogólnej budzenia zaufania uczestników postępowania do organu administracji publicznej, proporcjonalności oraz konsekwencji, a to z uwagi na pominięcie m.in. treści decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o warunkach zabudowy z dnia 12 października 2010 r., nr UA.I.564/10, którą organ winien był wziąć pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia, w zakresie w jakim dotyczy ona planowania wymaganej ilości miejsc postojowych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 ust. 1 i ust. 4, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: rozporządzenie), poprzez niewłaściwe ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w sposób sprzeczny z zasadami precyzyjnie oznaczonymi w rozporządzeniu, tj. z pominięciem w wynikach analizy urbanistycznej szeregu zabudowań i ich parametrów m.in. przy ul. [...] i [...], a oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o parametry budynków uznaniowe ustalonych za priorytetowe (istotne) przez organ w toku prowadzonej analizy urbanistycznej, przyjętych za punkty odniesienia dla wyznaczenia harmonii oraz ładu przestrzennego, zasadniczo o najniższej wysokości (przeważnie budynków jednorodzinnych), a w konsekwencji wskazanie parametrów inwestycji niezgodnych z wnioskiem inwestora i co istotne, niezgodnych z wynikami prawidłowo przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, obejmującego w dużej mierze zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i wielokondygnacyjną;

b) art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nieodpowiadającej żądaniu wnioskodawcy sprecyzowanym we wniosku z 20 maja 2020 r., w zakresie parametrów planowanej inwestycji, z naruszeniem prawa do swobodnego zagospodarowania terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z nieuzasadnionym przekroczeniem przez organ granic wyznaczonych ochroną praw osób trzecich, zasadą dobrego sąsiedztwa oraz ładem przestrzennym;

c) § 2 pkt 6) rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, że przepis ten nakłada na organ orzekający w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy obowiązek dokonywania analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji, podczas gdy przepis ten stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych;

d) § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie dopiero na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji także w całości;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa od organu na rzecz skarżącego;

3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podkreślił, że wydana w sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji odbiega od żądania wnioskodawcy sprecyzowanego we wniosku z 20 maja 2020 r., zgodnie z którym, parametry inwestycji określono na następujące:

a. powierzchnia zabudowy: 470 m2;

b. szerokość elewacji frontowej: 18 m;

c. liczba kondygnacji: 11 nadziemnych i 1 podziemna;

d. dach płaski, nachylenie do 5 st;

e. wysokość elewacji frontowej: 35 m.

W zaskarżanej decyzji organ, na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, ustalił, iż właściwymi parametrami będą natomiast:

a. szerokość elewacji frontowej: 14,4 do 21,6 m;

b. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu, w przedziale: 12,5 do 16,5 m;

c. wysokość głównej kalenicy dachu: do 16,5 m.

Dodatkowo organ wskazał, że konieczne jest zapewnienie przez inwestora miejsc postojowych poza pasem drogowym w liczbie minimum l stanowisko na mieszkanie i nie mniej niż 1 stanowisko na 60 m2.

W ocenie pełnomocnika skarżącego powyższe okoliczności wskazują, że zaskarżona decyzja ustala parametry znacząco odbiegające od żądania sprecyzowanego przez wnioskodawcę, w sposób dalece nieuzasadniony i niepoparty argumentacją zarówno faktyczną, jak i prawną, którą organ winien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Co prawda organ prawidłowo zakreślił obszar analizowany wzięty pod uwagę przy dokonywaniu analizy urbanistycznej na gruncie rozporządzenia (jeśli chodzi o jego granice), to jednak wyprowadził niewłaściwe wnioski, niewynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznaniowo i subiektywnie przyjmując przy tym do analizy zabudowania najniższe, prowadzące w efekcie do znaczącego zaniżenia parametrów możliwych do zrealizowania na planowanej inwestycji.

Według pełnomocnika skarżącego ustawodawca stawia ponad zasadami ogólnymi wynikającymi z u.p.z.p. oraz rozporządzenia indywidualne okoliczności dotyczące ładu przestrzennego ustalonego w obszarze danej inwestycji - obszarze objętym analizą. Słusznie wskazuje się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, że: "To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie może oznaczać dowolności. Tak więc dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy" (wyrok WSA w Poznaniu z 27.06.2019 r., II SA/Po 112/19, LEX nr 2723912). Tak też jest w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącego, organ dopuścił się pewnej dowolności w toku prowadzonej analizy, wyprowadzaniu z niej wniosków, a następnie na etapie subsumpcji. Punkt dotyczący wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazuje, iż wysokości w obszarze analizowanym wynoszą od 2,5 m (przy zabudowie gospodarczej) do 32 m (przy zabudowie wielorodzinnej), od 4-12 kondygnacji. W ocenie organu średnia wysokość budynków mieszkalnych wynosi 12,5 m.

Pełnomocnik skarżącego nadmienił przy tym, że planowana inwestycja znajduje się na terenie zabudowy mieszanej (osiedle [...] w stronę parku [...] zabudowana jest wyłącznie domami jednorodzinnymi), jednakże w przypadku planowanej inwestycji jej otoczenie, zwłaszcza patrząc w kierunku ulic [...],[...],[...], stanowi i dominuje zabudowa wielorodzinna o wysokości bliskiej wnioskowanym 35 m. Zabudowa ta istnieje od lat i wpisuje się w szeroko rozumiany ład przestrzenny, nie stanowiąc nadmiernej uciążliwości dla pozostałych nieruchomości sąsiednich.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego nie powinno godzić ani w ład, ani w zasadę dobrego sąsiedztwa zlokalizowanie kolejnego budynku zbliżonej wysokości, znajdującego się tuż przy istniejącym budynku wielorodzinnym – odmiennie niż przyjął organ, kierując się, jak się wydaje, w sposób nieuzasadniony jedynie koniecznością ochrony praw właścicieli budynków jednorodzinnych, oddalonych od inwestycji, aczkolwiek w sposób oczywisty znajdujących się w obszarze analizowanym, godząc tym samym w prawo do swobodnego zagospodarowania terenu przez inwestora. Organ błędnie wyważył te dwa interesy.

W ocenie pełnomocnika skarżącego pomimo poczynienia takich ustaleń, w szczególności w zakresie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a takiej dotyczył wniosek, organ doprowadził do sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem, a także wynikami analizy konkluzji, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki, okapu winna mieścić się w przedziale jedynie od 12,5 do 16,5 m.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do ograniczenia inwestycji wyłącznie do parametrów zabudowy sąsiadującej, zwłaszcza bezpośrednio i to w sposób uznaniowo dokonany przez organ. Wskazać przy tym należy, iż organ zauważył, że zachodzi możliwość podwyższenia średniej wysokości elewacji frontowej, jednakże uczynił to jedynie do 16,5 m. Wskazane przez inwestora parametry wydają się być jednak do pogodzenia z istniejącą zabudową. Nie sposób odmówić planowanej inwestycji przymiotów stanowiących o kontynuacji zabudowy istniejącej, nie tylko co do rodzaju zabudowy, jej funkcji, ale także parametrów. Cały obiekt z pewnością wpisze się w istniejący na terenie ład przestrzenny i pozwoli na jego lokalizację bez godzenia w prawa osób trzecich, będące również podstawą zasady dobrego sąsiedztwa (chociaż w orzecznictwie wskazuje się, że winna być ona rozumiana w sensie urbanistycznym). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu zasady dobrego sąsiedztwa są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym Warunki te nie ulegną faktycznie żadnej zmianie wskutek powstania obiektu o parametrach zaproponowanych przez inwestora.

Według pełnomocnika skarżącego rozumowanie organów obu instancji miałoby swoje uzasadnienie wtedy, gdy inwestor planowałby przeprowadzenie inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej, wielokondygnacyjnej na obszarze, w którym brak jest, albo znajduje się w mniejszości taka właśnie zabudowa. W sytuacji, w której budynek ma powstać w zasadzie w środku osiedla zabudowanego obiektami mieszkalnymi wielorodzinnymi - jak wskazał sam organ - taka argumentacja jest nietrafna. W szczególności sprzeciw budzi stanowisko organu, co do przyznania poszczególnym obiektom znajdującym się w obszarze analizowanym prymatu przy ustaleniu parametrów nowej zabudowy (budynek przy ul. [...]), a odmowie wzięcia pod uwagę budynków o wartości górnej krawędzi elewacji frontowej zbliżonej do wnioskowanej przez inwestora (ul. [...]), skoro te obiekty wpisują się od lat w ład przestrzenny na obszarze analizowanym i koegzystują z pozostałą zabudową na tym terenie nie będąc dla niej uciążliwą. Organ winien analizować parametry, funkcje i cechy całej zabudowy na danym obszarze, rozumianej jako urbanistyczna i funkcjonalna całość, a nie jedynie wybiórczo wskazywanych budynków, które indywidualnie nie stanowią o tym, czy ład przestrzenny kształtuje się w taki, bądź inny sposób. Takie rozumowanie organu prowadziłoby w konsekwencji do niemożności przeprowadzenia nowej zabudowy w wysokości wyższej, niż średnia wysokość wszystkich budynków w obszarze analizowanym, która jest przecież "zaniżana" w szczególności przez budynki o charakterze gospodarczym (np. garaże).

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżącego wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Ustawa nie definiuje pojęcia "działki sąsiedniej", a w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie "działki sąsiedniej", wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi o minimalnych granicach, które wyznaczają tzw. obszar analizowany. Mając na uwadze fakt, że nawet przy zastosowaniu właśnie takich granic minimalnych, w obszarze analizowanym w znacznej części zlokalizowane są obiekty budowlane stanowiące zabudowania mieszkaniowe wielorodzinne o wysokości oscylującej w granicach 28-32 m wysokości, nie można zgodzić się z powyższym stanowiskiem organu. Podkreślić należy przede wszystkim, że nieruchomość zlokalizowana jest właśnie na terenach mieszkaniowych, zabudowanych wielokondygnacyjnymi budynkami wielorodzinnymi - o czym z resztą traktuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w doktrynie podkreśla się, że mając na uwadze cel przyjętych w przepisach tego rozporządzenia rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Stąd też określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań stawianych nowej zabudowie powinno nastąpić po uwzględnieniu istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Wyznaczając zatem obszar analizowany, organ każdorazowo powinien uwzględnić charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie, biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji. Dokonany zaś w tym względzie wybór przyjętych granic powinien zostać przez organ uzasadniony, jako że przyjęcie do analizy obszaru w innych granicach może prowadzić do odmiennych wyników.

W ocenie pełnomocnika skarżącego zaproponowane przez organ podejście prowadziłoby w gruncie rzeczy do niestandardowej praktyki, powodującej, iż każdy kolejny budynek, objęty zamiarem budowy przez inwestora, musiałby być coraz niższy, z uwagi na przyjętą przez organ metodę wyliczenia maksymalnej wysokości budynku, przy wzięciu pod uwagę coraz to niższych zabudowań sąsiadujących, powstałych na gruncie wydawanych przy zastosowaniu tej metody decyzji o warunkach zabudowy. Tak jak w niniejszej sprawie, miałoby to miejsce w szczególności w razie ograniczenia się przez organ do analizy zabudowań jedynie w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, nawet w razie formalnego wyznaczenia obszaru analizowanego w poprawnych granicach, bądź przy nieuzasadnionym nadaniu priorytetu parametrom zabudowy o niższej wysokości.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego dokonane przez organ ustalenia, przy uwzględnieniu panującego w tej lokalizacji ładu przestrzennego, nie pozwalają na tak dalekie ograniczenie prawa własności inwestora poprzez wyłącznie dowolne i nieuzasadnione przekonanie organu administracji publicznej. W wyznaczonym obszarze analizowanym organ nie może bowiem ograniczyć się jedynie do doboru tych zabudowań, które uzna za stosowne. Za szerokim bowiem rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt l zasada wolności zagospodarowania terenu.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, że nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężające, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego.

Pełnomocnik skarżącego nadmienił przy tym, że wskazana obsługa planowanej inwestycji - w zakresie miejsc parkingowych także nie znajduje uzasadnienia uwzględniając m.in. znajdującą się na obszarze analizowanym zabudowę, dla której w znacznej mierze miejsca parkingowe zlokalizowane są wyłącznie w pasie drogowym, a dotychczasowa infrastruktura z powodzeniem będzie w stanie obsłużyć nowych mieszkańców, korzystających z planowanej, nowej zabudowy. Organ nie powinien inwestorowi narzucać warunków odmiennych, od tych, które ustalono dla istniejącej zabudowy. W każdym konkretnym przypadku właściwy organ musi ustalić, czy dotychczas istniejące faktyczne zagospodarowanie terenu pozwala na zaprojektowanie i urządzenie miejsc postojowych dla planowanego obiektu na działce inwestora, czy ewentualnie dopuszczalne jest zapewnienie miejsc postojowych (parkingowych) poza terenem inwestycji. Wydaje się jednak, że organ w ogóle tej kwestii nie badał. Zasadami wpływającymi na liczbę miejsc postojowych i urządzenie parkingu będzie np. powierzchnia zabudowy, ilość kondygnacji czy zasady komunikacji dla tej inwestycji.

W ocenie pełnomocnika skarżącego organ mylnie rozumie swoje obowiązki i kompetencje biorąc pod uwagę treść § 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Powyższy przepis stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych i nie wynika z jego treści konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego z tego punktu widzenia nie bez znaczenia pozostaje rozstrzygnięcie zapadłe już w przedmiocie warunków zabudowy tej nieruchomości, decyzja Prezydenta Miasta Łodzi o warunkach zabudowy z 12 października 2010 r., nr UA.I.564/10, w której to organ ustalił warunki zabudowy przy parametrach bliższych oczekiwaniom inwestora, w zakresie w jakim decyzja dotyczy planowania miejsc parkingowych. Organ II instancji nie odniósł się w tym kontekście do wskazanego przez skarżącego orzeczenia.

Pełnomocnik skarżącego dodał, że wykładnia § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna.

Na koniec pełnomocnik skarżącego wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, że zgodnie z przepisem art. 8 § 2 k.p.a. zasada proporcjonalności wyznacza podlegające zabiegom indywidualizacji dyrektywy, którymi mają kierować się organy administracji w sprawach indywidualnych. Istota zasady proporcjonalności sprowadza się do tego, by ingerencja władzy publicznej w sferę praw wolności jednostki nie była nadmierna i służyła określonemu w ustawie celowi. Uprawnione oczekiwanie jednostki może się odnosić nie tylko do uzyskania — na podstawie wcześniejszego orzecznictwa organu - decyzji korzystnej, ale również do niewydania korzystnej decyzji w stosunku do innych podmiotów, jeżeli wcześniej w stosunku do niej zapadła decyzja odmowna. Nie można zatem, wyłącznie na podstawie subiektywnych przekonań organu, nieuzasadnionych okolicznościami faktycznymi, doprowadzić do rozstrzygnięcia takiego, które narusza zasadę proporcjonalności i konsekwencji wyrażoną w powołanych przepisach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 4 listopada 2021 r., ustalającą warunku zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczna oraz zjazdem.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) (dalej: u.p.z.p.), a w szczególności art. 61 ust. 1.

Bezspornym w sprawie było, że działki określone we wniosku i decyzjach nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym we wskazywanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego wydanie takiej decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w cytowanym wyżej art. 61 ust.1. u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) (dalej: rozporządzenie), w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną z dniem 3 stycznia 2022 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399)

Organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim warunkom z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś obowiązek odmowy ciąży na organie wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednego z nich.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami rozporządzenia wykonawczego, określił granice obszaru analizowanego. Następnie, w oparciu o przeprowadzoną na tak wyznaczonym obszarze analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ ten stwierdził, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i da się z nią w praktyce pogodzić. Na tej podstawie ustalono parametry dopuszczonej zabudowy. Istotą sporu jest ustalenie w przedmiotowej decyzji parametrów inwestycji odmiennych od parametrów określonych we wniosku inwestora.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wyraża pogląd, że organ administracji nie jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, za wyjątkiem rodzaju inwestycji i jej funkcji. Nie oznacza to, że organ może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób zdecydowanie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego – decyzja bowiem o warunkach zabudowy nie może kreować całkowicie odmiennej inwestycji od wnioskowanej. To inwestor we wniosku do organu administracji określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Organ nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy, jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. W takim przypadku bowiem określenie warunków zabudowy nie byłoby zmodyfikowaniem czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż planowana przez inwestora. Organy nie są natomiast bezwzględnie związane poszczególnymi parametrami technicznymi obiektów budowlanych, takimi jak wysokość budynku, ilość kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu - które mogą być w decyzji o warunkach zabudowy ustalone w sposób odmienny od wniosku inwestora. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie wyniki analizy urbanistycznej nie odbiegały od parametrów określonych przez inwestora w sposób istotny, co pozwalało wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Jak słusznie bowiem zauważa Kolegium, ustalone w decyzji parametry odpowiadają w większości wnioskowi (wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, układ i kąt nachylenia połaci dachu).

Z mocy art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Powyższy przepis wskazuje zatem, że prawo własności może być ograniczone ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a realizacja tego prawa nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; granice wykonywania prawa własności poprzez zagospodarowanie terenu określają przepisy ustawy. "Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie, tym samym nie zawsze interes ogólny winien posiadać pierwszeństwo, gdy chodzi o ukształtowanie treści planu. Nie oznacza to jednak, że każdorazowo naruszenie interesu indywidualnego z góry powoduje obciążenie takiego aktu cechą niezgodności z prawem. Istotne jest, aby ingerencja organu gminy nie następowała z naruszeniem zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności)." (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2021 r., II SA/Go 476/21, Lex nr 3267791)

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu warunkującego przyszłe zagospodarowanie terenu, jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie może ono pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu jest bowiem dopuszczenie do takiej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która nie byłaby w sprzeczności z już istniejącymi sposobami zagospodarowania i stanowiłaby ich uzupełnienie. W orzecznictwie podkreśla się, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest jednak to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy bowiem rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2022 r., II OSK 164/19, Lex nrr 3306872; wyrok WSA w Kielcach z 28 grudnia 2017 r. II SA/Ke 569/17, Lex nr 2434048).

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły parametry przyszłej zabudowy odmiennie od wnioskowanych w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki i okapu oraz wysokości głównej kalenicy dachu.

Przechodząc do szczegółowych rozważań związanych z zakwestionowanymi przez skarżącego ustaleniami odnośnie parametrów zabudowy, zastosowanie znajdują regulacje zawarte w § 7 rozporządzenia, którego ustęp 1 stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej.

W bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku znajdują się budynki jednorodzinne oraz budynki mieszkalne wielorodzinne, przy czym wysokość budynków wielorodzinnych wynosi: budynku przy ul. [...] - 27m; budynku przy ul. [...] – 15 m budynku przy ul. [...] – 15 m; budynku przy ul. [...] -19,5m; budynku przy ul. [...] - 16,5m. Budynki te nie mają zatem jednakowej wysokości, co uniemożliwia ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji jako przedłużenia odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Zastosowanie zasady określonej w § 7 ust. 3 rozporządzenia, tj. ustalenie wartości na podstawie średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym wymagało odwołania się do wyników analizy urbanistycznej. Wskazują one, że średni wskaźnik wysokości elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym to 12,5 m, co jest wartością niższą od wskazanej we wniosku, ale niższą także od ustalonej przez organ w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Średnia wartość dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi jedynie 8,6 m.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ zasadnie zdecydował o zastosowaniu § 7 ust. 4 rozporządzenia ze względu na zróżnicowaną zabudowę w obszarze analizowanym. Na podstawie analizy urbanistycznej organ wziął pod uwagę, że planowany budynek ma być zlokalizowany wewnątrz kwartału o zabudowie jednorodzinnej, wyznaczonego ulicami [...],[...] i [...]. Organ uzasadnił również, dlaczego nie uwzględnił najwyższych budynków z obszaru analizowanego, wskazując że dwa budynki mieszkalne wielorodzinne (przy ul. [...] i ul. [...]), osiągające wysokość 32 m, a więc i tak niższą od planowanej przez inwestora, położone są w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, na obrzeżach obszaru analizowanego, poza kwartałem, w którym zlokalizowana jest inwestycja. Nie bez znaczenia pozostają przy tym parametry budynków wielorodzinnych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz fakt, że w obszarze objętym analizą występuje dominująca zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Jak przyznaje skarżący osiedle [...] w kierunku parku [...] zabudowane jest wyłącznie domami jednorodzinnymi. Dwa najwyższe wskazywane przez skarżącego budynki zlokalizowane są w innym kierunku, poza kwartałem ulic: [...],[...] i [...], do którego przynależy teren inwestycji. Planowany budynek byłby najwyższym w obszarze analizowanym usytuowanym w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej oraz niższych budynków wielorodzinnych.

Analiza materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych wskazuje, że zabudowa o ustalonych przez organy parametrach nie naruszy zastanego w tym miejscu ładu przestrzennego, w szczególności uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych.

Zasadnie zatem uznały organy, że realizacja inwestycji o parametrach wskazanych we wniosku inwestora prowadziłaby do zaburzenia ładu przestrzennego, co stanowiłoby naruszenie art. 61 ust.1. pkt 1 u.p.z.p. Natomiast zachowanie ładu przestrzennego zostanie zagwarantowane przez ustalenie przedmiotowych parametrów na poziomie 16,5 m, w oparciu o wartości charakterystyczne dla zabudowy wielorodzinnej w bliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Ustalenia organu znajdują podstawę faktyczną w analizie urbanistycznej znajdującej się w aktach organu I instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowiły przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz §7 rozporządzenia, które zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przez organ w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu nie doszło także do zarzucanego w skardze naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zamierzenia inwestora odnośnie sposobu zagospodarowania nieruchomości doznały w niniejszej sprawie ograniczeń mających swoje podstawy w obowiązujących przepisów prawa, w wyniku prawidłowego wyważenia interesu prywatnego oraz interesu publicznego. Interes prywatny przejawiał się w realizacji zamierzenia inwestycyjnego o parametrach wskazanych we wniosku inwestora. Zagwarantowanie ładu przestrzennego we wszystkich jego aspektach wymienionych w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. realizuje natomiast interes publiczny. Kwestią sporną, w której doszło do konfliktu tych interesów, była wysokość planowanego budynku. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że z rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wynika, że zasadą jest ustalanie tego parametru w oparciu o średnie wartości w obszarze analizowanym. Organ ma natomiast możliwość, ale nie obowiązek, zastosowania odstępstwa od tej reguły, co musi znaleźć uzasadnienie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej. Skorzystanie z tej możliwości w niniejszej sprawie pozwoliło organowi na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W konsekwencji, za niezasadny uznać też należy zarzut naruszenia zasady proporcjonalności, o której mówi art. 8 ust. 1 k.p.a. Zasada ta oznacza zakaz takiej ingerencji w sferę praw i wolności, która byłaby nadmierna w stosunku do chronionej wartości (por. wyrok NSA z 21 października 2021 r., II GSK 407/21, Lex nr 3256592). W rozpatrywanej sprawie wartością chronioną było zachowanie ładu przestrzennego. Ingerencja w sferę praw właściciela ograniczona została do odmiennego ustalenia parametru wysokości budynku. W okolicznościach niniejszej sprawy zasada proporcjonalności nie została naruszona.

Wątpliwości Sądu nie budzą również ustalenia organu odnośnie pozostałych parametrów zabudowy. Zostały one ustalone zgodnie z rozporządzeniem i w sposób wyczerpujący wyjaśnione. Prawidłowo również organ uzasadnił niewyznaczenie linii zabudowy, wskazując, że teren przeznaczony do zainwestowania nie przylega do żadnej z dróg publicznych. Powyższe wynika ze sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. W konsekwencji za nieuzasadniony Sąd uznał podnoszony w skardze zarzut naruszenia §4 ust. 1 i 4 rozporządzenia.

Nie ma wątpliwości, że teren przeznaczony pod inwestycje ma natomiast dostęp do drogi publicznej – ul. [...] oraz ul. [...], a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organy prawidłowo ustaliły spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, co znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p., które to naruszenie skarżący wiąże z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy. Pierwszy z powyższych przepisów wskazuje sytuacje, w których wymagane jest ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy; drugi wskazuje organy uprawnione do wydania decyzji oraz dokonania uzgodnień poprzedzających decyzję o warunkach zabudowy. Zastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości.

Wbrew zarzutom skargi Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Obszar analizowany wyznaczony został w pasie 87 m od granic terenu inwestycji, co stanowi trzykrotność frontu tego terenu. Obszar ten został powiększony do pełnych granic ewidencyjnych działek. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną, która stanowi część graficzną sporządzonej analizy. Na obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Skarżący podnosi także zarzut naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z mocy ustępu 2 tego paragrafu dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie analiza urbanistyczna wskazała, że szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi od 2,5 m do 118 m.; średnio – 18 m. Wnioskowana przez skarżącego szerokość wynosiła 18 m. Organ ustalił ten parametr w granicach od 14,4 m do 21,6 m, co wynikało z zastosowania 20% tolerancji w stosunku do średniej wielkości tego parametru dla całej zabudowy w obszarze analizy. Sąd podziela stanowisko Kolegium co do zgodności takiego rozstrzygnięcia z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia oraz z wnioskiem inwestora. Zarzut skargi należało zatem uznać za nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia §2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz.1589) zgodzić się należy z tezą przedstawioną przez skarżącego, że przepis ten zawiera ustalenia w zakresie sposobu zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej. Nie wynika z niego natomiast, że organ ustalający warunki zabudowy ma dokonywać analizy jaka konkretna ilość miejsc parkingowych będzie wystarczająca dla planowanej inwestycji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym przepisy prawa stosowane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierają wymogu określenia w decyzji konkretnej liczby miejsc parkingowych i sposobu ich urządzenia, bowiem jest to dokonywane na etapie tworzenia projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1543/11, Lex nr 1367321; z dnia 2 sierpnia 2016 r. II OSK 1871/15, Lex nr 2142362, z dnia 9 listopada 2017 r., II OSK 399/16, Lex nr 2426945). Jednak Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z treści przepisu art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wynika wymóg określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. W konsekwencji zdaniem NSA brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, winien precyzyjnie określić liczbę miejsc parkingowych. W orzecznictwie akceptowane jest stanowisko, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, to powinien w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazać stosowne wskaźniki, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Takie rozwiązanie jest akceptowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym podkreśla się, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę. Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych poprzez dokonanie analizy, jaka ilość miejsc postojowych jest wystarczająca dla danego zamierzenia budowlanego, należy do kompetencji organów administracji architektoniczno - budowlanej. Organ lokalizacyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego w powyższym zakresie. (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13 Lex nr 1779317; z dnia 8 października 2015 r., II OSK 346/14, Lex nr 1987220).

W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo zatem ustalił, że dla obsługi planowanej inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów poza pasami dróg publicznych w liczbie odnoszącej się do liczby mieszkań oraz ich powierzchni. Pełnomocnik skarżącego zarzuca natomiast organowi II instancji naruszenie § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nakłada na organ obowiązek dokonania analizy w zakresie liczby miejsc parkingowych. W świetle powyższych uwag Sąd podziela zarzut błędnej wykładni omawianego przepisu, jednakże naruszenie to nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji wynika bowiem z art. 54 pkt 4 lit. c, zaś organ zamieścił w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych zgodnie z treścią § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zatem w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że przepis ten, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, został naruszony w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie organu w omawianym zakresie nie narusza także przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skargi uzasadnienie decyzji w tym zakresie nie zawiera sprzeczności. Wskazanie sposobu ustalenia minimalnej liczby miejsc postojowych nie wykracza poza kompetencje organu planistycznego, które nie obejmują rozstrzygania co do konkretnej ich liczby.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi prawidłowo bowiem wskazało, że przepis ten znajdzie zastosowanie dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez odmienne orzeczenie wbrew utrwalonej praktyce, polegające na nieuwzględnieniu decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o warunkach zabudowy z 12 października 2010 r., Sąd wskazuje, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r., VII SA/Wa 2510/21, Lex nr 3354605). W przypadku przywołanej powyżej decyzji z 2010 r. nie można mówić, aby jednostkowa decyzja stanowiła utrwaloną praktykę. Jak wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzja ta została wydana w odmiennym stanie faktycznym. To, że w sposób odmienny określa ona warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej, nie stanowi jeszcze o wadliwości decyzji kontrolowanej, świadczy bowiem jedynie o tym, że organ w innym czasie, dla innej inwestycji, inaczej ustalił warunki zabudowy.

W ocenie Sądu, organ w uzasadnieniu decyzji odpowiednio przedstawił proces decyzyjny w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, co stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organ prawidłowo powołał i zinterpretował przepisy prawa oraz dokonał wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów art. 7, 77 §1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. należy wskazać, że Samorządowe kolegium odwoławcze w Łodzi, w ujawnionym w uzasadnieniu procesie decyzyjnym, zważyło okoliczność, że w obszarze analizowanym znajdują się dwa budynki o wysokości 32/33 m. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ pominął wnioski wynikające z ustaleń analizy urbanistycznej w tym zakresie. Organ dokonał oceny materiału dowodowego, która doprowadziła do wniosku, że budynki te nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Organ rozważył także wyniki analizy urbanistycznej w zakresie wysokości poszczególnych budynków wielorodzinnych, średniej wysokości budynków oraz średniej wysokości budynków mieszkalnych, odnosząc je do przepisów rozporządzenia. W ocenie Sądu organ wszechstronnie rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uzasadnienie decyzji zawiera elementy wymagane z mocy art. 107 § 1 k.p.a. w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. Powyższe zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się zatem nieuzasadnione.

Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystąpiło również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.

Wobec powyższego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

dc