Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 610/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 298 ust. 1 pkt 3, art. 307 ust 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: Sędzia SO (del.) Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r., [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz art. 298 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.), w związku z art. 307 ust. 1, 2 i 4 Poś, a także w związku z art. 545 ust. 3d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2020 r.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2020 r. wymierzył A. K. prowadzącemu działalność pod nazwą "[...]" w [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 76 681,00 zł za przekroczenie w 2015 r. dopuszczalnej ilości wody pobranej z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości [...], gmina [...], określonej w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.

Od decyzji tej odwołała się Strona zarzucając wydanie jej z naruszeniem: art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania materiałów dowodowych, a także błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, co wpłynęło na wydanie decyzji naruszającej słuszny interes obywatela; art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ przesłanek jakimi kierował się przy załatwianiu sprawy. Strona wskazała, że pismem z dnia 31 lipca 2015 r. powiadomiła [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o ilości pobranej wody podziemnej w I półroczu 2015 r. jednak organ nie ujął tej informacji w wyliczeniu stanowiącym podstawę naliczenia administracyjnej kary pieniężnej. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżoną decyzją powołaną na wstępie Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], udzielił Stronie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości [...], gmina [...]. W pkt I.2 decyzji określił warunki korzystania z zasobów wodnych poprzez ustalenie dopuszczalnych Ilości pobieranej wody, zaś w pkt III.2 zobowiązał Stronę do prowadzenia stałego rejestru poboru wody ze studni. Organ wskazał, że w dniach od 19 czerwca 2019 r. do 16 września 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę Zakładu, której ustalenia udokumentowano Adnotacją z kontroli dokumentacyjnej Nr [...]. Powołano, że Strona nie przedłożyła [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska prezentacji wyników pomiarów zawierających dane o ilości wody pobranej w latach 2014 - 2018 z ujęcia w miejscowości [...], a zatem nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z ww. art. 149 ust. 1 Prawo ochrony środowiska. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 19 czerwca 2019 r., wezwał Stronę do przekazania zaległych wyników pomiarów ilości pobieranej wody. Strona nie zastosowała się do niniejszego wezwania.

Biorąc pod uwagę, że Strona nie prowadziła pomiarów ilości pobieranej wody, a w konsekwencji nie przedłożyła organowi Inspekcji Ochrony Środowiska wyników pomiarów za 2015 r., do czego była zobligowana ww. art. 149 ust. 1 Poś, organ odwoławczy uznał, że w 2015 r. doszło do przekroczenia warunków pozwolenia, zgodnie z normą art. 307 ust. 4 Poś, co obligowało organ do wymierzenia Stronie, administracyjnej kary pieniężnej.

Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie zawartych w operacie wodnoprawnym informacji o zamontowanej w studni pompie oraz czasie pracy ujęcia, organ I instancji prawidłowo określił wielkość przekroczenia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 309 ust. 1 pkt 2 Poś, karę za pobór wód wymierza się w wysokości 10- krotnej wielkości jednostkowej stawki opłat, a w rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustalił wysokość jednostkowej stawki opłat, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 196 poz. 1217 z późn. zm.) z uwzględnieniem zmiany stawek wynikających z tabeli F załącznika nr 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 11 sierpnia 2014 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2015 (M. P. z 2014 r. poz. 790).

W odniesieniu do zarzutów odwołania, GIOŚ uznał, że organ I instancji prowadząc postępowanie nie naruszył przepisów k.p.a. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z ww. art. 307 ust. 2 Poś, przekroczenie ustala się jako ilość wody pobranej z przekroczeniem warunków pozwolenia za poprzedni rok kalendarzowy. W takiej sytuacji, organ inspekcji nie może dowolnie i samodzielnie, czy na wniosek strony, ustalić wielkości przekroczenia odnosząc się tylko do danego półrocza. Na marginesie organ dodał, że nawet gdyby organ był do tego upoważniony, to przesłane przez Stronę wyniki pomiarów ilości pobranej wody w I półroczu 2015 r., nie mogłyby zostać uwzględnione, ponieważ z przedłożonych informacji wynika, że pomiary nie zostały wykonane za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2020 r. poz. 140). Powołano, że stosownie do art. 305 ust. 2 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia, zaś zgodnie z art. 305 ust. 3 Poś, wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności przyrządy użyte do pomiarów nie spełniają wymagań prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy Prawo o miarach. Organ odwoławczy wskazał również, że stosownie do art. 149 ust. 2 Poś, wyniki pomiarów, o których mowa w art. 149 ust. 1 Poś, podmiot jest zobowiązany przedkładać w formie i terminach określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji (Dz. U. Nr 215 poz. 1366 z późn. Zm.). W związku z tym, że w pkt III.2. pozwolenia wodnoprawnego Strona została zobowiązana do prowadzenia stałego rejestru pobieranej wody, to zgodnie z tabelą 4 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia, wyniki pomiarów ilości pobieranej wody powinna przedkładać w układzie dobowym określonym w tabeli 4 (a nie półrocznym), co ma zapewnić możliwość kontroli pozwolenia wodnoprawnego.

Organ powołał, że na każdym etapie postępowania, organ zawiadamiał Stronę o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu, o możliwości składania uwag i wyjaśnień w sprawie. Wskazano również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powołując się na art. 307 ust. 4 Poś, wyjaśnił sposób ustalenia przekroczenia w przypadku, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi pomiarów ilości pobieranej wody. Stwierdzono również, że w sprawie rozważono możliwość zastosowania w tej sprawie przepisów działu IVA k.p.a., uznając, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające ewentualne odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. GIOŚ zauważył również, że w tej sprawie w ustawie Prawo ochrony środowiska nie funkcjonują regulacje dające możliwość odstąpienia od zastosowania określonych w tej ustawie instrumentów odpowiedzialności administracyjnej. Główny Inspektor Ochrony Środowiska poddając analizie przepisy art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. i stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wskazano, że administracyjne kary pieniężne za przekroczenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, stanowią środki finansowo-prawne chroniące środowisko jako dobro wspólne. Organ uznał, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że naruszenie prawa było znikome, bowiem przekroczenie dopuszczalnej ilości pobieranej wody podziemnej (które być może w tej sprawie wystąpiło i Strona celowo nie prowadziła pomiarów) ma bezpośredni negatywny wpływ na środowisko w postaci nadmiernego zmniejszenia zasobów tej wody. Organ wskazał, że Strona nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów i informacji, pozwalających na przyjęcie, że spełnione są przesłanki zawarte w ww. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że w sprawie nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 k.p.a. Powołano, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 298 ust. 1 pkt 3 Poś, w zw. z art. 307 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Poś jest zapewnienie prowadzenia pomiarów wielkości poboru wody podziemnej przez podmioty korzystające ze środowiska w celu monitorowania wielkości tego poboru a wprowadzone przez prawodawcę tak dotkliwe sankcje służą właśnie temu aby podmioty zobowiązane do prowadzenia pomiarów nie uchylały się od tego obowiązku. Wskazano, że cele pośrednie zawartej w powyższych przepisach normy prawnej związane są z kolei z dążeniem do zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków określonych w pozwoleniach wodnoprawnych. Wskazano, że istotne znaczenie dla skuteczności zawartej w powyższych przepisach Poś kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna (generalna), polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające ze środowiska i uświadamianiu obowiązków związanych z dotrzymywaniem warunków korzystania ze środowiska, wykonywaniem pomiarów wielkości emisji oraz zapewnieniem ich wykonywania przez uprawnione laboratoria, których niezrealizowanie może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. W aspekcie prewencji szczególnej (indywidualnej) celem ww. przepisów jest skłonienie podmiotu ponoszącego odpowiedzialność do dochowania powyższych wymagań w przyszłości. GIOŚ ocenił, że wymierzenie kary w tej sprawie jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków środowiskowych zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska). Z uwagi na powyższe organ uznał, że brak jest podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K. reprezentowany przez r.pr., zaskarżając je w całości. Przedmiotowej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co skutkowało ustaleniem błędnego stanu faktycznego na podstawie, którego wydano decyzję WIOŚ, a następnie zaskarżoną decyzję; błędy w ustaleniu stanu faktycznego dotyczyły:

a) ustaleniem, że Skarżący nie dokumentował i nie dokonywał pomiarów ilości pobranej wody z ujęcia objętego PWP;

b) maksymalnej technicznej wydajności instalacji eksploatowanej przez Skarżącego w zakresie pobierania i dystrybucji wody;

c) nieustalenia w jakimkolwiek zakresie szacunkowego czasu wykorzystania przez Skarżącego instalacji do poboru wody będącego podstawą obliczenia kary;

2) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez WIOŚ i GIOŚ do starannego i zgodnego z ww. wskazanymi przepisami k.p.a. ustalenia stanu faktycznego sprawy, co podważa zaufanie obywateli do tych organów;

3) art 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść Skarżącego, w szczególności w zakresie:

a) maksymalnej technicznej wydajności instalacji eksploatowanej przez Skarżącego w zakresie pobierania i dystrybucji wody;

b) szacunkowego czasu wykorzystania przez Skarżącego instalacji do poboru wody będącego podstawą obliczenia kary;

4) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych w zakresie interpretowania art. 307 ust. 4 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr. 62, poz. 627 - w brzmieniu obowiązującym w roku 2017) (dalej: POŚ) na korzyść Skarżącego;

5) art. 189c k.p.a. poprzez niezastosowanie w momencie wydawania decyzji WIOŚ i decyzji nowej ustawy, tj. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) (dalej: Prawo wodne) i przepisów wykonawczych dotyczących wymierzenia opłaty podwyższonej jako administracyjnej kary pieniężnej jako względniejszej dla Skarżącego);

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 298 ust. 1 pkt 3 oraz art. 307 Poś poprzez ich zastosowanie w przypadku gdy Skarżący prowadził okresowe pomiary ilości pobranej wody;

2) art. 307 ust. 4 Poś poprzez jego niewłaściwe zastosowanie/interpretacje w odniesieniu do okresów, w których ewentualnie uznane zostanie, że Skarżący nie prowadził pomiarów ilości pobranej wody, polegające na:

a) przyjęciu do ustalenia przekroczenia ilości pobranej wody tylko i wyłącznie maksymalnej technicznej wydajność urządzeń do poboru wody z pominięciem maksymalnej technicznej wydajność eksploatowanych przez Skarżącego instalacji;

b) nieustaleniu/błędnym ustaleniu szacunkowego czasu w jakim Skarżący wykorzystywał eksploatowane instalacje.

3) art. 307 ust. 4 Poś poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że w przypadku przekazania do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wyników pomiarów tylko za pół roku danego roku, a nie za cały rok, przepis ten należy stosować do całego roku, czyli przyjąć że podmiot nie prowadził pomiarów w całym roku.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi Strona powołała, że dokonywała w roku 2015 okresowych pomiarów ilości pobieranej wody oraz dokumentowała tą okoliczność - dowód: pismo Skarżącego do WIOŚ z dnia 31 lipca 2015 r. wraz z załącznikiem (Wyniki Pomiarów Ilości Pobieranej Wody) dotyczącym ilości wody pobranej w pierwszej połowie 2015 r., pismo Skarżącego do WIOŚ z dnia 28 stycznia 2016 r. wraz z załącznikiem (Wyniki Pomiarów Ilości Pobieranej Wody) dotyczącym ilości wody pobranej w drugiej połowie 2015 r. i prawdopodobnie przekazała do WIOŚ informację o ilości wody pobranej w 2015 r. Skarżący wskazał, że nie posiada dowodu nadania do WIOŚ ww. pism ale przypuszcza, że pisma te zostały do WIOŚ wysłane. Zarzucono, że na żadnym etapie kontroli poprzedzającej wszczęcie przez WIOŚ przedmiotowego postępowania Skarżący nie był wzywany do przedłożenia wyników dokonywanych pomiarów ilości pobranej wody; przeprowadzona kontrola dotyczyła tylko i wyłącznie dokumentów zgromadzonych przez WIOŚ i Skarżący, w odniesieniu do roku 2015 był przekonany o wykonaniu obowiązku w zakresie przekazywania właściwym organom wyników dokonywanych pomiarów ilości pobranej wody i dlatego nie przekazał WIOŚ na jego wezwanie z dnia 19 czerwca 2019 r. wyników tych pomiarów. Ponadto treść przedmiotowego wezwania była dla niego, jako rolnika niezrozumiała i niejasna. Zarzucono ponadto, że woda pobierana z ujęcia objętego PWP wykorzystywana jest tylko i wyłącznie na potrzeby prowadzenia fermy drobiu (produkcja jaj spożywczych), w głównej mierze w zakresie pojenia piskląt/kur niosek; specyfika chowu piskląt/kur niosek (produkcja jaj spożywczych) determinuje fakt funkcjonowania fermy tylko i wyłącznie w ciągu dnia przez maksymalnie 12 następujących po sobie godzin. W porze nocnej (kolejno następujące po sobie 12 godzin) ferma nie funkcjonuje. W kurnikach jest wyłączane światło, pisklęta/kury nioski śpią nie jedząc i pijąc w tym czasie. Zużycie wody w porze nocnej jest zerowe. Wskazano, że maksymalna techniczna wydajność eksploatowanych na fermie skarżącego instalacji oraz urządzeń do poboru wody, rozumianych jako zespół urządzeń (szczegółowo opisanych w operacie wodnoprawnym i PWP) służących do pobierania, uzdatniania i przekazywania wody (dalej: Stacja wodociągowa) określana jest nie poprzez wydajność samej pompy (urządzenie do poboru wody), a poprzez wydajność całej Stacji wodociągowej rozumianej jako funkcjonalnie zamknięty zespół urządzeń. Wydajność ta określona jest poprzez parametry urządzenia o najmniejszej przepustowości, a nie poprzez parametry samej pompy głębinowej. Powołano, że w Stacji wodociągowej zainstalowany jest filtr/urządzenie do uzdatniania wody produkcji Zakładów [...] w [...], którego nominalna projektowa wydajność (maksymalna ilość filtrowanej wody) określona jest na poziomie 2,0 m3/h – dowód -dokumentacja techniczna stacji wodociągowej dotycząca fermy drobiu Skarżącego opracowana przez mgr. inż. J. C., karta gwarancyjna nr [...] zbiornika nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., paszport zbiornika nr [...]. Strona zarzuciła, że to, że pompa głębinowa wchodząca w skład Stacji wodociągowej ma maksymalną wydajność 7 m3/h nie oznacza, że tyle wody może "przepłynąć" przez całą Stację wodociągową skoro zainstalowany filtr ma nominalną wydajność na poziomie 2,0 m3/h. Strona wskazała, że organy nie dokonały żadnych ustaleń w Urzędzie Marszałkowskim na okoliczność dokonywania pomiarów i informowania WIOŚ o dokonywanych pomiarach, nie uwzględniły informacji dotyczącej poboru wody w pierwszym półroczu 2015 r., która może znajdować się w aktach sprawy i nie uwzględniły faktu, że nieprzekroczenie przez Skarżącego w tym okresie limitu pobranej wody, spowodowałoby zmniejszenie kary o połowę. Ponadto wskazano, że organy miały wiedzę na temat stacji wodociągowej i filtra z operatu wodnoprawnego znajdującego się w aktach sprawy, organy nie podejmowały jakichkolwiek działań w zakresie faktycznego ustalenia szacunkowego czasu wykorzystania instalacji. Organy również nie wskazały na podstawi jakich dowodów oraz dlaczego przyjęły 24-godzinny czas wykorzystania Stacji wodociągowej. Strona zarzuciła, że w przedmiotowej sprawie organy nie zastosowały w żadnym zakresie art. 7a § 1 k.p.a. i to mimo istnienia wątpliwości interpretacyjnych odnoszących się do art. 307 ust. 4 Poś, które mogłyby być w oczywisty sposób zinterpretowane na korzyść Skarżącego. W zakresie zarzutu naruszenia art. 189c k.p.a. Strona wskazała, że porównanie wysokości stawek jednoznacznie wskazuje, że stawka ustalona na podstawie Prawa wodnego jest korzystniejsza (względniejsza) dla Skarżącego - powoduje nałożenie kary w niższej wysokości, i jako taka powinna być zastosowana w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu do naruszenia art. 307 ust. 4 Poś Strona wskazała, że zgodnie z ww. przepisem, do ustalenia przekroczenia przyjmuje się ustalony szacunkowo czas wykorzystywania instalacji do poboru wody. Przepis ten nakłada na organ administracji przede wszystkim obowiązek ustalenia czasu wykorzystania instalacji do poboru wody, czyli podjęcia aktywnych działań w zakresie ustalenia i wykazania tej okoliczności. Zarzucono, że organy czynności takich nie podjęły w żadnym zakresie a dodatkowo przepis powyższy nakłada na organ administracji obowiązek ustalenie czasu wykorzystania instalacji w zakresie szacunkowym, czyli przybliżonym do rzeczywistego. Strona stwierdziła, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "szacunkowy" obliguje organ administracji do ustalenia w sposób przybliżony do rzeczywistego faktycznego czasu wykorzystania instalacji do poboru wody. Gdyby wola ustawodawcy było przyjęcie, że na potrzeby wyliczenia kary należałoby przyjąć całkowity możliwy czas jej wykorzystania, to użyłby zwrotu w rodzaju "cały czas za który nie dokonano pomiarów" lub "maksymalny czas wykorzystania instalacji". Zakwestionowano stanowisko organu WIOŚ, który stwierdził, że w przypadku przekazania do organu wyników pomiaru za pół roku, przepis art. 307 ust. 4 należy i tak stosować do całego roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując istotne zagrożenie zakażeniem wirusem SARS-CoV-2.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 76 681,00 zł za przekroczenie w 2015 r. rocznej ilości pobieranej wody określonej w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...].

Zgodnie z art. 147 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w 2017 r., prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia byli zobowiązani do okresowych pomiarów wielkości emisji i pomiarów ilości pobieranej wody, natomiast zgodnie z treścią art. 149 ust. 1 tej ustawy, wyniki pomiarów przedstawiali organowi ochrony środowiska oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, jeżeli pomiary te mają szczególne znaczenie ze względu na potrzebę zapewnienia systematycznej kontroli wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], udzielił Stronie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości [...], gmina [...] i w pkt I.2 decyzji określił warunki korzystania z zasobów wodnych poprzez ustalenie dopuszczalnych Ilości pobieranej wody, zaś w pkt III.2 zobowiązał Stronę do prowadzenia stałego rejestru poboru wody ze studni. Z protokołu kontroli prowadzonej w dniach od 19 czerwca 2019 r. do 16 września 2019 r. Nr [...] wynika, że Strona nie przedłożyła [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska prezentacji wyników pomiarów zawierających dane o ilości wody pobranej w latach 2014 - 2018 z ujęcia w miejscowości [...], a zatem nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z ww. art. 149 ust. 1 Poś. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. wezwał Stronę do przekazania zaległych wyników pomiarów ilości pobieranej wody. Strona nie zastosowała się do niniejszego wezwania. Z akt sprawy wynika również, że organ I instancji pismem z 19 czerwca 2019 r., zwrócił się do Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o informację czy Skarżący zobowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne w zakresie pobierania wód podziemnych, przedłożył wyniki pomiarów oraz oświadczenia, o których mowa w art. 522 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne a Zarząd Zlewni w [...] w odpowiedzi na powyższe, pismem z 28 czerwca 2019 r., poinformował, że Kontrolowany nie przedłożył wyników pomiarów, natomiast 22 maja 2019 r. złożył oświadczenie w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za 1 kwartał 2019 r. Jak wynika z akt sprawy Strona została poinformowana przez organ I instancji pismem z dnia 13 grudnia 2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie, a pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. w trybie art. 10 § 1, 73 § 1 i 81 k.p.a. Strona nie zajęła stanowiska w sprawie. Natomiast pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. Strona została zawiadomiona o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w trybie art. 10 k.p.a. przez organ odwoławczy. Strona również nie zajęła stanowiska w sprawie.

Stosownie do art. 298 ust. 1 pkt 3 Poś, za przekroczenie określonej w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1, i pozwoleniach na pobór wód, ilości pobieranej wody, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji administracyjne kary pieniężne. Zgodnie z art. 307 ust. 1 i ust. 2 Poś, karę za przekroczenie ilości pobranej wody wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza na podstawie prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska pomiarów ilości pobieranej wody, wykonywanych za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach, zaś przekroczenie ustala się jako ilość wody pobranej z przekroczeniem warunków pozwolenia za poprzedni rok kalendarzowy. Jeżeli jednak podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi pomiarów, o których mowa w ust. 1, to zgodnie z art. 307 ust. 4 Poś, do ustalenia przekroczenia przyjmuje się maksymalną techniczną wydajność eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wody, pomnożoną przez ustalony szacunkowo czas ich wykorzystywania.

W przedmiotowej sprawie jak prawidłowo ustaliły organy, Strona nie prowadziła pomiarów zgodnie z obowiązkiem wynikającym z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Z treści decyzji Marszałka Województwa wynika, że Strona była zobowiązana do prowadzenia m.in. stałego rejestru poboru wody. W toku postępowania prowadzonego przez organ Strona nie złożyła również organom wyników pomiarów rocznych, wykonywanych za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach, a więc prawidłowe było ustalenie organów, że strona nie prowadziła wymaganych pomiarów, a tym samym zaistniały przesłanki z art. 307 ust. 4 Poś obligujące organ do wymierzenia kary pieniężnej. Słusznie organ nie uwzględnił wyników pomiarów za I półrocze 2015 r., które Skarżący dołączył jako dowód w sprawie w odwołaniu od decyzji organu i instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 307 ust. 2 Poś, przekroczenie ustala się jako ilość wody pobranej z przekroczeniem warunków pozwolenia za poprzedni rok kalendarzowy. W takiej sytuacji, organ Inspekcji nie może dowolnie i samodzielnie, czy na wniosek strony, ustalić wielkości przekroczenia odnosząc się tylko do danego półrocza. Ponadto, z przedłożonych informacji wynika, że pomiary nie zostały wykonane za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2020 r. poz. 140). Stosownie bowiem do art. 305 ust. 2 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia, zaś zgodnie z art. 305 ust. 3 Poś, wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności przyrządy użyte do pomiarów nie spełniają wymagań prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy Prawo o miarach.

Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organy właściwie dokonały wyliczenia kary, biorąc pod uwagę zawarte w operacie wodnoprawnym informacje o zamontowanej w studni pompie oraz czasie pracy ujęcia. Mianowicie z operatu wodnoprawnego wynika, że w studni zainstalowana jest pompa typu [...]; zgodnie z treścią operatu wodnoprawnego i pozwolenia wodnoprawnego ujęcie posiada zatwierdzone zasoby eksploatacyjne Q=7 m3/h przy depresji S=3,7 m, zwierciadło statyczne So-5 m ppt, zatem wysokość podnoszenia pompy zainstalowanej na głębokości 13 m ppt wynosi H=S+So=8,7 m. Na podstawie charakterystyki pompy zamieszczonej przez jej producenta na stronie internetowej stwierdzono, że przy wysokości podnoszenia wynoszącej 8,7 m. zgodnie z charakterystyką pompy typu [...] wydajność zainstalowanej pompy wynosi 7 m3/h; urządzenia do poboru wody wykorzystywane są przez całą dobę. Organ prawidłowo przyjął, że szacunkowy czas wykorzystywania urządzeń do poboru wody wyniósł w 2015 roku: 24*365 = 8 760 h, a zatem ilość wody pobranej w 2015 r. obliczona w sposób określony w art. 307 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska dla ustalenia wielkości przekroczenia w tym roku wynosi: 7 [m3/h]x 8 760 [h] = 61 320[m3]. Organ właściwie wyliczył wysokość kary zgodnie z art. 309 ust. 1 pkt 2 Poś przyjmując wysokość stawek opłat określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska, z uwzględnieniem zmiany stawek wynikających z tabeli F załącznika nr 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 11 sierpnia 2014 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2015.

Odnosząc się do zarzutów skargi to stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jak już powołano powyżej, fakt nieprowadzenia rocznych pomiarów ilości pobieranej wody w latach 2014-2018 został stwierdzony w trakcie przeprowadzonej przez WIOŚ kontroli i udokumentowany stosownym protokołem kontroli. Ponadto w toku postępowania organ wzywał Stronę do przedłożenia pomiarów. Strona nie odpowiedziała na wezwanie. Dopiero do odwołania dołączyła wyniki pomiarów ale za tylko jedno półrocze 2015 r. a nie za cały rok. Całkowicie nieprzekonywujące są wyjaśnienia Skarżącego, jakoby był on przekonany o wykonaniu obowiązku w zakresie przekazywania właściwym organom wyników dokonywanych pomiarów oraz że treść ww. wezwania z dnia 19 czerwca 2019 r. była dla niego niejasna. Nie budzi wątpliwości, że podmiot korzystający ze środowiska ma obowiązek legitymowania się wynikami pomiarów przed właściwymi organami i to w jego interesie jest, aby wyjaśnić ewentualne wątpliwości, tym bardziej, że Strona wielokrotnie w toku postępowania była zawiadamiana w trybie art. 10 k.p.a., jak również została poinformowana, że brak złożenia wyników pomiarów zostanie zakwalifikowany jako niewykonywanie wymaganych pomiarów. Podkreślić również należy, że organ wystąpił do Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Marszałka Województwa o stosowne informacje i dokumenty. Zauważyć należy, że wyniki pomiarów za II półrocze 2015 przedłożone przez Stronę dopiero w skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r., jak słusznie zauważył organ w złożonej odpowiedzi na skargę, nie tylko budzą wątpliwości co do ich autentyczności (nie zostały przedłożone ani w toku postępowania I-instancyjnego, ani postępowania Il-instancyjnego), ale również wynika z nich, że pomiary te nie zostały wykonane za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach. A zatem zgodnie z art. 305 ust. 3 Poś pomiary te nasuwają zastrzeżenia, a stosownie do art. 305 ust. 2 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może w takim przypadku nie uznać przedkładanych mu wyników. Dodatkowo, z załączonych do skargi dokumentów nie wynika, że Strona dysponuje dowodem wysłania bądź złożenia pisma do WIOŚ.

W niniejszej sprawie podstawą stwierdzenia przekroczenia był brak prowadzenia pomiarów ilości pobieranej wody, a w tej sytuacji przepisy w sposób jednoznaczny określają zasady postępowania organów Inspekcji Ochrony Środowiska. Ponadto, wysokość kar administracyjnych jest ustalana ściśle wg przepisów prawa, które nie pozostawiają organom wymierzającym te kary uznania co do ich wysokości. Organ nie miał więc prawnych możliwości miarkowania wysokości kary w zależności od okoliczności. Niezasadny jest tym samym zarzut naruszenia art. 298 ust. 1 pkt. 3 Poś jak również zarzut naruszenia art. 307 ust. 4 Poś, ponieważ organ słusznie ustalił wielkość przekroczenia na podstawie danych zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym i operacie. Podkreślić należy, że z pozwolenia wodnoprawnego i operatu wynika, że urządzenia do poboru wody są wykorzystywane przez cały rok. Ponadto w pozwoleniu wodnoprawnym wskazano, że pobór wody odbywa się na potrzeby fermy w ciągu całego roku (pojenie zwierząt) ale także prac porządkowych, na podlewanie zieleni oraz na potrzeby związane z instalacją – do podlewania terenów zielonych nie wchodzących w skład instalacji. Tak więc nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Strony, która twierdzi, że pobór wody ma miejsce tylko na potrzeby pojenia kur i tylko w czasie kiedy kury nie śpią. Podkreślić należy, że w toku całego postępowania Strona nie przedstawiła żadnych informacji ani dowodów mogących podważyć prawidłowość ustaleń organu co do szacunkowego czasu wykorzystania urządzenia do poboru wody. Niewątpliwie z pozwolenia wodnoprawnego i operatu wynika, że urządzenia do poboru wody mogą być wykorzystywane przez całą dobę, a biorąc pod uwagę, że prace na fermie związane z porządkami, podlewaniem zieleni i pobór wody niezwiązany z instalacją może mieć miejsce również w czasie snu kur, to automatyczne przyjęcie 12 godzin wykorzystywania urządzenia nie znajduje uzasadnienia w realiach przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu prawidłowe było ustalenie organu, że szacunkowy czas wykorzystania urządzenia wodnego do poboru wody to 24x365, tj. 8 760h. Zwrócić również należy uwagę, że Strona kwestionując prawidłowość ustaleń organu dotyczącego czasu wykorzystywania urządzenia wodnego, poza podaniem, że w czasie snu kur nie ma miejsce ich pojenie, a tym samym pobór wody, nie przedstawiła żadnych danych odnośnie wykorzystania wody na inne cele niż pojenie kur, nie przedstawiła potrzeb związanych z wykorzystaniem wody na inne cele w związku z charakterystyką całej nieruchomości, co do której wykorzystywane jest urządzenie wodne i nie podała na podstawie jakich danych i za pomocą jakich dowodów (poza przesłuchaniem Skarżącego) organ mógłby ocenić w inny sposób wykorzystanie wody na pojenie zwierząt i na inne cele, wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym. Tym samym nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. albowiem nie było wątpliwości co do interpretacji art. 307 ust. 4 Poś. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 307 ust. 4 Poś poprzez nieuwzględnienie przez organ maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych na fermie instalacji, w szczególności w kontekście zainstalowanego filtra/urządzenia do uzdatniania wody, o maksymalnej wydajności 2,0m3/h. Wskazać należy, że z przepisu art. 307 ust. 4 Poś wynika jednoznacznie, że do ustalenia przekroczenia przyjmuje się maksymalną techniczną wydajność eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wody. W przedmiotowej sprawie organ ustalił, na podstawie zawartych w operacie wodnoprawnym informacji o zamontowanej w studni pompie, że jest ona typu [...], a na podstawie informacji producenta, że jej wydajność to 7m3/h. Tak więc ustalenie organu nastąpiło zgodnie z art. 307 ust. 4 Poś tj. maksymalną wydajnością urządzenia do poboru wody. Organ nie miał obowiązku badania maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanej przez Skarżącego instalacji, skoro mógł dokonać ustaleń na podstawie danych dotyczących eksploatowanej pompy. Zauważyć należy, że dopiero na etapie wnoszenia skargi Strona przedstawiła dane dotyczące wydajności filtra. W toku postępowania administracyjnego Skarżący nie przedstawił organowi informacji na temat maksymalnej wydajności całej instalacji, a dokumenty załączone do skargi - dokumentacja techniczna stacji wodociągowej, karta gwarancyjna pochodzą z roku 1995, natomiast pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone w 2012 r. Z uwagi na odległość czasową to nie wiadomo nawet, czy dokumenty złożone przez Stronę dotyczą urządzenia zamontowanego na obecnie istniejącej instalacji. Stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie było wątpliwości co do stanu faktycznego, które można byłoby rozstrzygnąć na korzyść Strony - zgodnie z art. 81a k.p.a. i nie doszło do naruszenia ww. przepisu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 189c k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 545 ust. 3d ustawy Prawo wodne, który został dodany ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 710) i wszedł w życie 12 kwietnia 2018 r. z mocą od 1 stycznia 2018 r., w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, na podstawie przepisów dotychczasowych, administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, dotyczących ilości pobranej wody oraz ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, które wystąpiło do dnia 31 grudnia 2017 r. W ocenie Sądu przytoczona regulacja jest jednoznaczna i została prawidłowo zastosowana przez organ. Ponadto, z dniem wejścia nowego prawa wodnego art. 307 ust. 4 Poś został przeniesiony do tej ustawy w niezmienionym brzmieniu i zgodnie z art. 282 ust. 6 ustawy Prawo wodne, sposób ustalenia przekroczenia w przypadku opłaty podwyższonej nie jest względniejszy dla Skarżącego.

Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję, po rozważeniu podniesionych przez Skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie orzeczeń.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.