Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 353/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20 art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 381/13 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2013 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 381/13 w sprawie ze skargi B. S. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W motywach powyższego wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Burmistrz C., po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Spółki z o. o. w S., ustalił uwarunkowania środowiskowe dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w obrębach geodezyjnych: P., P., M., L., B., T. w gminie C. wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą – "[...]". Na skutek odwołania od powyższej decyzji m.in. B. S. (właścicielki działki nr [...] obręb P.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie będzie ingerowało w prawa rzeczowe odwołującej się. Tym samym nie posiada ona przymiotu strony postępowania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 511/12 uchylił ww. decyzję z dnia [...] marca 2012 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] Starosta Drawski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z o.o. w S. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą: pięć turbin wiatrowych, stacja transformatorowa GPZ dla potrzeb farmy wraz instalacją kanalizacji deszczowej i instalacji zasilania rezerwowego, linie kablowe średniego napięcia oraz linie światłowodowe, sieć uziemienia, przyłącze elektroenergetycznego, linie wysokiego napięcia oraz drogi wewnętrzne wraz ze zjazdami na terenie działek nr: [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte m.in. przez B. S. Jak wskazał organ odwoławczy, projektowane elektrownie wiatrowe zlokalizowane są na działkach nr [...] (turbiny A1, A3) i nr [...] (A5) w obrębie T. oraz na działce nr [...] w obrębie P. (A6, A7). Działki, na których przewidziano lokalizację projektowanych elektrowni wiatrowych zlokalizowane są na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 03R/E oraz 02R/E – tereny rolnicze z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych i związanych z nimi urządzeniami infrastruktury technicznej. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył decyzję Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji, a w decyzji tej nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania oraz określono działania dotyczące zapobieganiu, ograniczeniu oraz monitorowaniu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, m.in. zobowiązując do prowadzenia monitoringu hałasu na najbliższych terenach objętych ochroną akustyczną. Ponadto z decyzji tej wynika, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie w odległości ok. 0,72 – 2,5 km od istniejącej lub planowanej zabudowy mieszkaniowej i nie będzie też szkodliwe dla środowiska oraz nie będzie wywierało negatywnego wpływu na zdrowie mieszkańców. Nie wystąpi też efekt kumulatywnego oddziaływania z innymi planowanymi przedsięwzięciami. Również zapadłe odnośnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 510/12, II SA/Sz 511/12, II SA/Sz 512/12 oraz II SA/Sz 513/12) nie skutkowały wyeliminowaniem z obrotu prawnego wiążącej dla organu decyzji Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem dotyczyły one wyłącznie kwestii posiadania statusu strony.

Zdaniem Wojewody, szczegółowa analiza akt sprawy wykazała, że wszystkie działki stanowiące własność odwołujących się (w tym B. S.) nie graniczą z terenem inwestycji i zlokalizowane są poza terenem objętym oddziaływaniem akustycznym turbin. Żadna też z tych działek nie znajduje się w zasięgu izofony 40 dB. Nadto nie występują żadne inne, wynikające z przepisów prawa ograniczenia w możliwości zagospodarowania przedmiotowych działek, których źródłem mogłyby być projektowane turbiny.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. S., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ ma wynik sprawy, tj. art. 16 § 1 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 110 k.p.a. Jak podkreśliła skarżąca decyzja Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowania dla projektowanego przedsięwzięcia w stanie faktycznym sprawy nie jest ostateczna, a zatem wszelkie ustalanie katalogu stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę są przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. skarżąca wywiodła swoje uprawnienia jako strony postępowania z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 68 Konstytucji RP, z art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, z art. 1 Protokołu nr 1 i nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka Podstawowych Wolności oraz art. 140, art. 143 i art. 144 K.c.

Uczestnik postępowania [...] Spółka z o.o. wniosła o oddalenie skargi.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną.

Analizując rodzaj kontrolowanego w sprawie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), Sąd wskazał na złożoność procesu inwestycyjnego i konieczność uzyskania w nim różnych pozwoleń, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowań (art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Decyzja ta będzie wymagana, w sytuacji gdy przedsięwzięcie zostanie zaliczone do jednej z grup wymienionych w art. 71 tej ustawy. Jak zaznaczył Sąd, do grupy tej została zaliczona przedmiotowa inwestycja, na realizację której inwestor uzyskał decyzję Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r.

Przytaczając treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja środowiskowa, wiąże przede wszystkim organ, który ją wydał (art. 110 k.p.a.), ale i jest ona wiążąca dla organu architektoniczno - budowlanego właśnie w zakresie ustalenia potencjalnych zagrożeń dla środowiska. Organ ten nie powinien w tym zakresie czynić własnych ustaleń, ale podporządkować się zaleceniom decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazując na jej elementy (art. 82 ust. 1 i 2, art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), Sąd podkreślił, że organ architektoniczno- budowlany winien odmówić wydania pozwolenia na budowę w przypadku niezgodności inwestycji z opisaną w decyzji środowiskowej charakterystyką przedsięwzięcia. Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, kierując się dyrektywami ochrony środowiska, w tym wpływu inwestycji na ludzi, może, o ile będzie to oczywiście konieczne, zalecić inwestorowi, aby podjął działania mające na celu, w jak najmniejszym stopniu pogorszenie stanu otoczenia i to już od momentu rozpoczęcia budowy, eksploatacji obiektu, a także w momencie zakończenia działalności z wykorzystaniem obiektu budowlanego, czy jego rozbiórki. Wymaga to bez wątpienia uwzględnienia oddziaływania zamierzenia na teren wokół inwestycji z punktu ochrony środowiska. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach determinuje zatem, już na samym początku procesu budowlanego wiele istotnych cech planowanego przedsięwzięcia. Kwestia ta nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymagane jest już na tym etapie uwzględnienie interesów osób trzecich. Z uwagi na przykład na rodzaj inwestycji (emisje itp.) może ono powodować oddziaływanie niepożądane, na teren wykraczający poza zasięg działki inwestora. Organ środowiskowy, orzekając w sprawie indywidualnej, musi zatem dokonać konkretyzacji określonych wymagań normatywnych w kontekście planowanego przedsięwzięcia, precyzując ciążące na inwestorze konkretne obowiązki lub wynikające z przepisów prawa ograniczenia np. z uwagi na chroniony interes innych podmiotów. Decyzja środowiskowa ma w tym zakresie charakter konstytutywny. Natomiast, jeżeli w przekonaniu organu architektoniczno- budowlanego któryś z elementów rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach narusza prawo, to organ w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodnego z prawem musi zawiadomić organ właściwy do zweryfikowania swego rozstrzygnięcia. Dopóki też powyższa kwestia nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta, nie sposób jednoznacznie przesądzić, że podmiot który zgłasza swoje zastrzeżenia - już na etapie postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań inwestycji - nie podaje uzasadnionej przyczyny ochrony swego uprawnienia na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Tylko bowiem ostateczna decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania inwestycji, pozwalała organowi na podjęcie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżąca zarówno w odwołaniu jak i skardze konsekwentnie podnosiła kwestię "nieprawomocności decyzji" Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia w momencie podjęcia decyzji organu I instancji. Analizując w tym zakresie przepis art. 16 k.p.a., Sąd uznał, że z okoliczności sprawy wynika wprawdzie, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2012 r. umorzono postępowanie w sprawie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. m.in. w stosunku do B. S., lecz na skutek wydania wyroku z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 511/12 decyzja organu odwoławczego utraciła byt prawny. Nie pozostało to też bez wpływu na walor ostateczności rozstrzygnięcia organu I instancji w świetle art. 16 § 1 k.p.a. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku zarówno analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium, jak też kopii mapy wskazuje, że w zakresie ustalenia strefy oddziaływania hałasu na działki otaczające teren planowanej inwestycji organ odwoławczy pominął stanowiącą własność skarżącej B. S. działkę nr [...]. Nie wiadomo było także, kto dokonał wyrysowania na kopii mapy izofony o wartości 40 dB oraz planowanych miejsc posadowienia turbin, zarówno niebieskim tuszem jak i ołówkiem, na podstawie których organ następnie ustalenia w zakresie odległości pomiędzy miejscem posadowienia turbiny A6 oraz przebiegu izofony o wartości 40dB, a działkami osób odwołujących się. Na mapie tej nie zostały bowiem oznaczone odległości pomiędzy poszczególnymi działkami, a linią przebiegu izofony o wartości 40 dB. Ma to szczególne znaczenie w przypadku działki skarżącej, która w trakcie rozprawy podniosła, że odległość jej działki od miejsca planowanej lokalizacji najbliższej turbiny wynosi 400 m. Istnieje także uzasadniona wątpliwość co do tego, czy działka skarżącej według oznaczeń zawartych na poddanej analizie przez organ odwoławczy kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 obrębu P. znajduje się w odległości co najmniej 350 m od linii wyznaczającej izofonę o wartości 40 dB, skoro odległość 350 - 450 m miałaby dotyczyć także pozostałych weryfikowanych działek, znacznie oddalonych od wyznaczonej izofony (40 dB) w stosunku do działki skarżącej. W ww. wyroku Sąd zwrócił także uwagę, że zadaniem organu odwoławczego była analiza wszystkich wymienionych w raporcie oddziaływania na środowisko rodzajów zagrożeń w stosunku do działek stanowiących własność poszczególnych osób odwołujących się i ustalenie na podstawie dokonanych ustaleń okoliczności posiadania bądź nie przymiotu strony przedmiotowego postępowania. Omawianą analizę, organ przeprowadził w sposób wybiórczy, ograniczając ją tylko do jednego źródła zagrożeń (hałas), a do tego pominął działkę stanowiącą własność skarżącej. Organ nie wskazał także źródeł danych, na jakich oparł zaskarżone rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, uchylenie przez Sąd decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2012 r. spowodowało konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wywołanego odwołaniem m.in. B. S. Z tego też względu decyzji organu I instancji o środowiskowych uwarunkowaniach nie można przypisać "cech prawomocności". Okoliczność ta nie pozostaje również bez wpływu na sposób rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na możliwe rozszerzenie kręgu mających interes prawny w sprawie związanej z realizacją fermy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, na dzień wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji nie została wyjaśniona w sposób ostateczny, a mająca istotny wpływ na wynik tej sprawy, kwestia możliwość oddziaływania farmy wiatrowej także na działkę skarżącej B. S. W tej sytuacji w istocie ustalenia nieostatecznej decyzji środowiskowej posłużyły Wojewodzie do formułowania twierdzeń o braku interesu prawnego po stronie B. S. Ponowne rozpatrzenie odwołania od decyzji środowiskowej nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2013 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższą chronologię, zdaniem Sądu, nie sposób uznać, że zaskarżona decyzja była wydana zgodnie z prawem i to z powodu nieostateczności decyzji środowiskowej. Organ w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest związany wyłącznie "prawomocną decyzją" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji, a taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Odnośnie kwestii nieprawomocności wyroku z dnia 28 listopada 2012 r., a także braku w nim orzeczenia o niewykonalności uchylonej decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2012 r., okoliczności ta zdaniem Sądu pierwszej instancji nie stanowiła argumentu za uznaniem, że decyzja środowiskowa organu I instancji posiada cechy ostateczności.

Wskazując na art. 152 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że instytucja ta ma jedynie charakter przejściowy i kształtuje sytuację prawną strony do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądowego. Dotyczy co do zasady skutków uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wynika natomiast z akt sprawy, wyrok Sądu z dnia 28 listopada 2012 r. jest prawomocny, a zatem wywołał on trwałe skutki wobec decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2012 r., eliminując to rozstrzygnięcie i powodując konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania m.in. B. S. Skutków tych Sąd nie może ignorować na gruncie niniejszej sprawy. Spowodowały one ustanie cech ostateczności rozstrzygnięcia środowiskowego organu I instancji, dopuszczając możliwość ponownego jej zweryfikowania i to w zakresie podstawowego zarzutu ustalenia rzeczywistej odległości inwestycji od działki skarżącej i w związku z tym możliwych czynników oddziaływania farmy wiatrowej np. emisji hałasu, a co za tym idzie możliwego wystąpienia prawem chronionego interesu skarżącej.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że organ odwoławczy, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, naruszył reguły postępowania wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w celu ustalenia w sposób bezsporny kręgu stron postępowania (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane).

Ponownie rozpoznając odwołanie B. S., organ odwoławczy winien uwzględnić to, czy inwestor spełnia wszystkie konieczne wymogi ustawowe przewidziane dla planowanej inwestycji, w tym m.in. czy dysponuje ostateczną decyzją administracyjną z zakresu ochrony środowiska. Z posianych przez Sąd informacji wynika bowiem, że w tutejszym Sądzie pod sygn. akt II SA/Sz 606/13 zarejestrowana została skarga B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania m.in. B. S. od decyzji Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r. Podejmując się zaś oceny całokształtu okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, organ winien także ponownie rozważyć obszar oddziaływania inwestycji, który jest wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, a który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji oraz który należy uwzględniać przy projektowaniu i budowie obiektu, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji środowiskowej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 i art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółka z o. o. w S., zarzucając jej :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż B. S. służy przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do przyjęcia, iż należąca do B. S. nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania zamierzenia budowlanego skarżącej i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż B. S. była uprawniona do zaskarżenia decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2013 r.,

b. naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r., która określa środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia w dacie wydawania przez Starostę Drawskiego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2012 r. r. nie była decyzją ostateczną, w związku z czym Wojewoda Zachodniopomorski, rozpoznając odwołanie B. S. od decyzji Starosty Drawskiego, nie mógł stwierdzić, iż nie jest ona osobą uprawnioną do zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę,

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 135 p.p.s.a. poprzez wykroczenie przez Sąd poza przedmiotowy zakres orzekania,

3. naruszenie przepisu art. 145 ust. 1 pkt c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lutego 2013 r. w sytuacji, gdy Wojewoda Zachodniopomorski, wydając decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nie naruszył przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim zaś nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przyznanie skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Wojewoda Zachodniopomorski zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie miał możliwości wydania innej decyzji niż ta oparta na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nadto działka skarżącej zlokalizowana jest poza terenem objętym oddziaływaniem akustycznym turbin, a odwołująca się nie wskazała na żadne ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, co jednocześnie uprawniałoby ją do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Decyzja środowiskowa nie może być zaś podstawą do określenia podmiotów legitymowanych do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, wbrew Sądowi pierwszej instancji nie można przyjąć, aby wniesienie odwołania od decyzji Burmistrza C. przez skarżącą było prawnie skutecznie.

Bez znaczenia dla "ostateczności" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach była również okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, umarzającą postępowanie odwoławcze w przedmiocie decyzji środowiskowej. Skutek tego wyroku w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę był nieprawomocny. Oznacza to, iż decyzja Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r. w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę Drawskiego była ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, iż decyzja środowiskowa wyznacza krąg osób uprawnionych do złożenia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, to Wojewoda Zachodniopomorski miał prawo uznać B. S. za podmiot pozbawiony legitymacji do zaskarżenia decyzji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła B. S., wnosząc o jej oddalenie.

Pismem z dnia 1 lutego 2014 r. skarżąca kasacyjnie Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko zajmowane w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, chociaż niektóre z argumentów przytoczone w uzasadnieniu tej skargi należało uznać za trafne.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przewijają się dwa wątki, które szczegółowo analizował Sąd Wojewódzki.

Pierwszy z nich, do którego odnosi się zasadnicza część skargi kasacyjnej, dotyczy kwestii wpływu nieprawomocnego wyroku WSA z dnia 28 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Sz 511/12, uchylającego decyzję SKO z dnia [...] marca 2012 r. umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) na treść decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2013 r. wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozważania Sądu koncentrowały się na ustaleniu, czy decyzja Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być podstawą wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2012 r., w sytuacji gdy - w dniu wydawania pozwolenia na budowę – nie była ona jeszcze prawomocna. W odniesieniu do tej kwestii Sąd Wojewódzki zajął stanowisko, iż na skutek wydania wyroku z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 511/12 decyzja organu odwoławczego utraciła byt prawny, co nie pozostawało bez wpływu na walor ostateczności rozstrzygnięcia organu I instancji w świetle art. 16 § 1 k.p.a.

W tej części strona skarżąca kasacyjnie podnosiła zarzuty polemizujące z wnioskami Sądu Wojewódzkiego twierdząc, że decyzja Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2011 r. w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę Drawskiego wprawdzie nie była prawomocna, lecz była ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Zaistniały wobec tego, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego warunki do oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tej kwestii nie można zgodzić się z poglądem Sądu Wojewódzkiego, iż ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być podstawą wydania pozwolenia na budowę, gdyż wymagana jest prawomocność takiej decyzji.

Decyzja ostateczna, to taka decyzja, od której nie przysługuje już środek odwoławczy w toku instancji administracyjnej, prawomocna zaś to taka decyzja, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym (tj. od której skargę oddalono lub odrzucono), a także decyzje, które nie zostały zaskarżone w postępowaniu sądowym. Do czasu rozstrzygnięcia sprawy sądowej byt prawny decyzji ostatecznych nie jest zatem pewny, w takim znaczeniu, iż decyzja ostateczna może ulec uchyleniu, wobec czego i inne decyzje od niej zależne mogą ulec uchyleniu lub zmianie.

Przepis art. 35 Prawa budowlanego nie stawia wymagania, aby decyzje w nim wymienione (w tym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach) były prawomocne. Organ administracji mógł zatem oprzeć rozstrzygnięcie na decyzji ostatecznej, a nie prawomocnej. Tym samym zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i w związku z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. okazał się trafny.

Oddzielnym zagadnieniem jest jednak, czy taka ostateczna lecz nieprawomocna decyzja, bo podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej, była wystarczająca dla wydania pozwolenia na budowę, jeśli uwzględnić wątpliwości co do zawartych w niej ustaleń. Wszakże zarówno orzekające organy jak i strony postępowań muszą brać pod uwagę, że do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny byt decyzji ostatecznych nie jest pewny.

Ten drugi wątek był również przedmiotem analizy Sądu Wojewódzkiego, który zwrócił uwagę na to, że chociaż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ budowlany, to nie jest on zwolniony od oceny zarzutów podnoszonych w tym względzie przez stronę. Okoliczność ta miała istotne znaczenie, chociażby z tego powodu, iż podnoszone przez odwołującą się zarzuty znajdowały potwierdzenie również w wątpliwościach Sądu rozpatrującego kwestie związane z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Związanie organu architektoniczno-budowlanego ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w znaczeniu materialnoprawnym, nie stoi na przeszkodzie temu, iż organ ten w zakresie ustaleń odnoszących się do określenia legitymacji stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest obowiązany do czynienia własnych ustaleń.

Zasadnie Sąd Wojewódzki podkreślił ścisły związek pomiędzy poszczególnymi fazami postępowania w sprawie realizacji inwestycji wskazując, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach determinuje wiele istotnych cech planowanego przedsięwzięcia. Nie można zatem uznać odwołania się przez Sąd Wojewódzki do ustaleń tej właśnie decyzji i ocen jej dotyczącej w kwestiach legitymacji strony, za wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy, a zatem zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Oceny wynikające z przywołanych wcześniej wyroków stały się dla Sądu Wojewódzkiego punktem odniesienia dla analizy okoliczności rozpatrywanej sprawy. Podkreślono w wyroku, że w sprawie istniały i podlegające wyjaśnieniu wątpliwości dotyczące rzetelności ustaleń w zakresie prawidłowości ustalenia strefy oddziaływania hałasu na działki otaczające teren planowanej inwestycji, pominięcia działki nr [...], a także sposobu wyrysowania na kopii mapy izofony o wartości 40 dB oraz planowanych miejsc posadowienia turbin, a także to czy działka skarżącej według oznaczeń zawartych na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 znajduje się w odległości co najmniej 350 m od linii wyznaczającej izofonę o wartości 40 dB, skoro odległość 350 - 450 m miałaby dotyczyć także pozostałych weryfikowanych działek, znacznie oddalonych od wyznaczonej izofony (40 dB) w stosunku do działki skarżącej. Wobec tego, zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki, że okoliczności te powinny stanowić dla organów architektoniczno-budowlanych podstawę analizy i rzetelnej oceny obszaru oddziaływania przy rozpatrywaniu legitymacji procesowej w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a konsekwencji naruszenia art. 145 ust. 1 pkt c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.