Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2942/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 70b
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: § 11
journal: Dz.U. 1996 nr 60 poz 278
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 150/17 w sprawie ze skargi R. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia w celu przygotowania zawodowego młodocianego pracownika z tytułu ukończenia nauki zawodu przez ucznia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Centrum Usług Wspólnych w C. z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz R. w C. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Rejonową Spółdzielnię "[...]" w C., (dalej: "skarżąca"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 150/17, którym oddalono jej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia w celu przygotowania zawodowego młodocianego pracownika z tytułu ukończenia nauki zawodu przez ucznia.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dyrektor Centrum Usług Wspólnych w C. decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], odmówił skarżącej przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika T. S.

W uzasadnieniu wskazał, że wniosek został złożony przez pracodawcę w ustawowym terminie trzech miesięcy od zdania przez młodocianego pracownika egzaminu, a G. Ś. prowadzący przygotowanie zawodowe młodocianego pracownika, posiada po temu wymagane kwalifikacje. Młodociany pracownik realizował u skarżącej naukę zawodu w okresie od [...] września 2013 r. do [...] sierpnia 2016 r. W dniu [...] września 2016 r. zdał egzamin czeladniczy przed B. Izbą Rzemiosła i Przedsiębiorczości w B. i uzyskał świadectwo czeladnicze nr [...] w zawodzie piekarza. Następnie organ odwołał się do regulacji art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm., dalej: "ustawa") i wskazał, że warunkiem otrzymania dofinansowania jest między innymi zdanie przez młodocianego pracownika egzaminu zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. z 2014 r., poz. 232 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Przepis § 11 rozporządzenia przewiduje, że w przypadku gdy pracodawca – tak jak w niniejszej sprawie - nie jest rzemieślnikiem, zdanie przez młodocianego pracownika egzaminu powinno zostać potwierdzone świadectwem wydanym przez okręgową komisję egzaminacyjną, a to w sprawie nie miało miejsca.

W odwołaniu strona podniosła, że na gruncie art. 70b ust. 1 pkt 2 ustawy nie ma znaczenia przed jaką komisją młodociany pracownik zdaje egzamin o ile ten egzamin potwierdza jego kwalifikacje zawodowe. Wskazano, że konsekwencje wyboru komisji egzaminacyjnej przez młodocianego pracownika nie mogą obciążać pracodawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.(dalej: "SKO") decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji i podniosło, że skarżąca jest przedsiębiorcą działającym w formie spółdzielni i nie ma statusu rzemieślnika, a wobec tego młodociany pracownik, który odbywał praktyczną naukę zawodu, zobowiązany był zdawać egzamin jako osoba zatrudniona u pracodawcy nie będącego rzemieślnikiem, dokształcająca się w zasadniczej szkole zawodowej. Wskazało, że zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia oznaczało to obowiązek zdania egzaminu przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną, a nie przed komisją egzaminacyjną izby rzemieślniczej, zaś zdanie egzaminu we właściwym trybie jest jednym z warunków koniecznych otrzymania żądanego dofinansowania. Odmienna interpretacja przepisów była akceptowana w judykaturze przed nowelizacją ustawy, tj. przed dniem [...] września 2012 r. Skoro umowa z młodocianym pracownikiem została zawarta w dniu [...] września 2013 r., to obligatoryjne jest stosowanie przepisów ustawy w brzmieniu po nowelizacji. Organ odwoławczy stwierdził, że treść umowy – w której młodocianemu pracownikowi wadliwie wskazano na możliwość wyboru komisji – nie może zmienić zasad wynikających z przepisów prawnych i obciąża skutkami dokonanego wyboru wyłącznie skarżącą.

W skardze Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 70b ust. 1 pkt 2 w związku z art. 70b ust. 7 pkt 3 ustawy i § 11 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że warunek zdania egzaminu zgodnie z przepisami w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania, określony w art. 70b ust. 1 pkt. 2 ustawy, nie jest spełniony, gdy młodociany zatrudniony u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem, dokształcający się w zasadniczej szkole zawodowej, zdał egzamin na tytuł czeladnika przeprowadzony przez komisję egzaminacyjną izb rzemieślniczych oraz przyjęcie, że warunek ten będzie spełniony wyłącznie wówczas, gdy młodociany zatrudniony u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem, dokształcający się w zasadniczej szkole zawodowej, zda egzamin zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 70b ust. 1 ustawy w związku z § 11 rozporządzenia, na skutek uznania, że pracodawca jest odpowiedzialny za to, by młodociany pracownik skierowany został na właściwy egzamin, w sytuacji, gdy nie ma on wpływu na wybór przez młodocianego pracownika rodzaju zdawanego egzaminu. Wskazała też na naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP na skutek nieuwzględnienia zasady równego traktowania pracodawców będących rzemieślnikami i niebędących rzemieślnikami oraz obarczania tych ostatnich skutkami zdania przez pracownika egzaminu czeladniczego przed niewłaściwą komisją. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej m.in. poddał w wątpliwość kwestię, czy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 września 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania mieści się w granicach delegacji ustawowej w zakresie § 11, wskazującego rodzaje egzaminów, które może zdawać młodociany pracownik.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu negatywnego dla strony rozstrzygnięcia podniósł, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie był sporny. Co do stanu prawnego zauważył, że z dniem [...] września 2012 r. zmianie uległ stan prawny, natomiast umowa o pracę celem przygotowania zawodowego została podpisana w dniu [...] września 2013 r. na czas określony, celem nauki zawodu. Ustalono w niej, że nauka będzie trwała 36 miesięcy do [...] sierpnia 2016 r. i zakończy się egzaminem czeladniczym. Przygotowanie zawodowe młodocianego miało się odbywać w piekarni w G., a obowiązek dokształcania młodociany pracownik realizował w Zespole Szkół Technicznych w C.. Wśród obowiązków młodocianego wymieniono między innymi to, że przystąpi on do egzaminu czeladniczego po zakończeniu nauki zawodu lub sprawdzającego po zakończeniu przyuczenia. Z kolei skarżąca zobowiązała się pokryć koszt egzaminu na tytuł kwalifikacyjny zdawanego przez młodocianego w pierwszym terminie. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca jest podmiotem zaliczanym do kategorii średnich przedsiębiorców i nie może być zaliczona do kategorii rzemieślników. Powyższe jest bezsporne i wynika z przedłożonej przez skarżącą dokumentacji, podlegającej ocenie w świetle art. 1 i 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2016 r. poz. 1285 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami do rzemiosła nie zalicza się działalności handlowej, usług hotelarskich, działalności transportowej, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików. Spółdzielnia nie jest osobą fizyczną, ani wspólnikiem spółki cywilnej osób fizycznych i już tylko z tego powodu nie może być zaliczona do kategorii rzemieślników i dlatego do niej znajdują zastosowanie regulacje ukierunkowane na pracodawców niebędących rzemieślnikami. Istota sporu między organami administracji publicznej a skarżącą sprowadza się głównie do wykładni art. 70b ust. 1 ustawy. Po jego myśli pracodawca, który zawarł umowę o pracę z młodocianym w celu przygotowania zawodowego może skutecznie ubiegać się o dofinansowanie kosztów kształcenia, gdy pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania, młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy oraz zdał egzamin zgodnie z przepisami "w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania". W przypadku tego ostatniego wymogu, zgodnie z treścią § 11 rozporządzenia w brzemieniu obowiązującym od 1 września 2012 r., wiedza i umiejętności nabyte przez młodocianego podczas nauki zawodu są sprawdzane w trakcie egzaminu. Sąd podniósł, że zarzuty skarżącej w pierwszej kolejności związane są z treścią art. 70b ust. 1 pkt 2 w związku z art. 70b ust. 7 pkt 3 ustawy oraz § 11 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia i dotyczą błędnej wykładni tych przepisów, polegającej na przyjęciu, że warunek zdania egzaminu nie jest spełniony, gdy młodociany, zatrudniony u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem dokształcający się w zasadniczej szkole zawodowej, zdał egzamin na tytuł czeladnika przeprowadzony przez komisje egzaminacyjne izb rzemieślniczych a nie przed okręgową komisją egzaminacyjną. Za nieaktualne uznał Sąd przytaczane przez skarżącą poglądy orzecznictwa odnoszące się do przepisów obowiązujących przed nowelizacją z 2012 r., gdyż umowa z młodocianym pracownikiem podpisana została w dniu [...] września 2013 r., a zatem już w momencie obowiązywania nowych rozwiązań prawnych. Oznacza to, że zarówno pracodawca jak również organy administracji są obowiązani podejmować działania zgodnie z treścią tych nowych regulacji a dorobek judykatury ma jedynie wymiar historyczny, gdyż odnosi się do innego stanu prawnego. Podnoszony przez skarżącą argument odnoszący się do uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy o systemie oświaty nie może zostać uwzględniony, ponieważ czym innym są zamierzenia, które stanowiły podstawę uruchomienia procesu legislacyjnego, a czym innym jest finalny rezultat, który został wprowadzony do ustawy. Sąd obowiązany jest uwzględniać treść przepisu przyjętą przez ustawodawcę i opublikowaną w prawem przewidziany sposób, natomiast uzasadnienie projektu może pełnić jedynie funkcję pomocniczą w procesie wykładni przyjętego przepisu, a tym samym nie determinuje treści takiego przepisu. W stanie prawnym obowiązującym od 1 września 2012 r. ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, w jaki sposób młodociany pracownik obowiązany jest zdać egzamin, albowiem odesłał do przepisów w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania. Przepisy dotyczące zatrudniania młodocianych zamieszczone są w Kodeksie pracy i na mocy delegacji zamieszczonej w tym akcie wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania. Zatem nie są to odrębne przepisy jak miało to miejsce do [...] sierpnia 2012 r., lecz ściśle określone, zamieszczone w przywołanym powyżej rozporządzeniu Rady Ministrów. Treść art. 70b ust. 1 pkt 2 ustawy różni się od wcześniejszego jego brzmienia w sposób istotny i merytoryczny, ponieważ wskazuje w sposób konkretny, które unormowania muszą w tym zakresie być brane pod uwagę. Dokonując wykładni przedmiotowego unormowania nie można – w ocenie Sądu I instancji – tracić z pola widzenia także i tej okoliczności, że wejście w życie wskazanych unormowań poprzedzone było długim okresem vacatio legis, trwającym blisko rok, a zatem pracodawca miał wystarczająco dużo czasu na to, by przygotować się do tej zmiany. Nowelizacja rozwiała wcześniejsze wątpliwości interpretacyjne, których następstwem było orzecznictwo sądów administracyjnych ukierunkowane na liberalne ujęcie zdawania egzaminu końcowego przez młodocianego pracownika. Odnosząc się do zarzutu, iż odesłanie do przepisów wykonawczych nie oznacza odesłania jedynie do przepisów rozporządzenia w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania, ponieważ § 11 ust. 2 - 4 rozporządzenia zawiera dalsze odesłanie do innych rozporządzeń, Sąd stwierdził, że kolejne odesłania są odesłaniami ukierunkowanymi, gdyż odesłanie do rozporządzenia z dnia 10 czerwca 2015 r. dotyczy egzaminów przeprowadzanych w stosunku do młodocianych zatrudnionych u pracodawców niebędących rzemieślnikami, a odesłanie do rozporządzenia z dnia 14 września 2012 r. dotyczy egzaminów przeprowadzanych w stosunku do młodocianych zatrudnionych u pracodawców będących rzemieślnikami. Kolejne odesłania nie zmieniają więc zasady przewidzianej w odesłaniu ustawowym. Warunkiem otrzymania dofinansowania jest między innymi zdanie egzaminu przez młodocianego pracownika wyłącznie przed komisją egzaminacyjną właściwą dla młodocianych zatrudnionych odpowiednio u pracodawcy, niebędącego lub będącego rzemieślnikiem – a nie zdanie egzaminu przed którąkolwiek z tych komisji. Sąd nie dopatrzył się też po stronie organów błędnej wykładni art. 70b ust. 1 ustawy w związku z § 11 rozporządzenia, sprowadzającej się do uznania, że pracodawca jest odpowiedzialny za to, aby młodociany pracownik skierowany został na właściwy egzamin, w sytuacji, gdy nie ma on wpływu na wybór przez młodocianego pracownika rodzaju zdawanego egzaminu. Pracodawca po myśli § 11 ust. 6 wskazanego rozporządzenia obowiązany jest opłacić pierwszy termin egzaminu, a zatem dysponuje instrumentami, przy wykorzystaniu których może zobligować młodocianego pracownika do zdawania egzaminu końcowego przed właściwą komisją. Może też, zawierając umowę z młodocianym pracownikiem, zamieścić w niej odpowiednie postanowienia dyscyplinujące młodocianego przy wyborze komisji w sposób umożliwiający pracodawcy skorzystanie z dofinansowania. W rozpoznawanej sprawie pracodawca pozostawił to uznaniu młodocianego, zatem nie może on mieć pretensji, że wybrał określoną komisję egzaminacyjną. Sąd I instancji nie dopatrzył się też naruszenia konstytucyjnej zasady równości, gdyż ustawodawca jest uprawniony do odmiennego ukształtowania zasad funkcjonowania na rynku dla rzemieślnika oraz innego dla spółek czy spółdzielni. Odnosząc się do podniesionej na rozprawie wątpliwości, czy rozporządzenie w zakresie § 11 mieści się w granicach delegacji ustawowej, Sąd stwierdził, że warunki uzyskania dofinansowania zostały ukształtowane ustawowo, a odesłanie ma takie znaczenie, że inkorporuje do przepisu ustawowego regulację zawartą w akcie wykonawczym. Założenie racjonalności prawodawcy nie pozwala na przyjęcie, iż świadomie włączył do ustawy wcześniejsze wadliwe przepisy niższej rangi. Nie ma zatem podstaw do kwalifikacji analizowanej regulacji wykonawczej jako przekraczającej zakres delegacji ustawowej, gdyż egzamin kończący przygotowanie zawodowe mieści się w obrębie warunków odbywania przygotowania zawodowego – jest jego elementem końcowym.

W skardze kasacyjnej Spółdzielni zarzucono na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, naruszenie art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a", w zw. z art. 8 i art. 7a K.p.a. na skutek naruszenia zasady zaufania, nakazującej nieodstępowanie od dotychczasowej praktyki stosowania przepisu prawa materialnego – art. 70b ust. 1 ustawy i niezastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, co miało wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zarzucono:

- błędną wykładnię art. 70b ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 70b ust. 7 pkt 3 ustawy i § 11 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia, polegającą na wadliwym przyjęciu, że warunek zdania egzaminu, określony w art. 70b ust. 1 pkt 2 ustawy, w przypadku młodocianego, który był zatrudniony u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem, nie jest spełniony jeśli zda on egzamin przed komisją egzaminacyjną izb rzemieślniczych oraz jest spełniony w przypadku zdania egzaminu przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną;

- naruszenie art. 70b ust. 1 ustawy w zw. z art. 70 ust. 1 Konstytucji RP na skutek uznania, że pracodawca jest odpowiedzialny za skierowanie ucznia na właściwy egzamin, w sytuacji, gdy pracodawca ten nie ma wpływu na dokonany przez młodocianego wybór rodzaju egzaminu;

- naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP na skutek jego niezastosowania i akceptacji nierównego traktowania pracodawców będących rzemieślnikami i niebędących rzemieślnikami.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

W skardze kasacyjnej zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu przytoczono brzmienie przepisów ustawy i rozporządzenia przed nowelizacją z 2012 r. oraz po tej nowelizacji oraz wywiedziono, że dokonana zmiana przepisów w dalszym ciągu nie wskazuje żadnego konkretnego aktu normatywnego, według którego młodociany pracownik kończący naukę zawodu powinien zdawać egzamin końcowy. Ponadto przepisy, do których odsyła art. 70b ust. 1 pkt 2 ustawy zawierają dalsze odesłania do kolejnych aktów normatywnych (do rozporządzenia MEN z dnia 10 czerwca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy w szkołach publicznych oraz do rozporządzenia MEN z dnia 14 września 2012 r. w sprawie egzaminu czeladniczego, egzaminu mistrzowskiego oraz egzaminu sprawdzającego, przeprowadzanych przez komisje egzaminacyjne izb rzemieślniczych). W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego z przepisów tych wysnuł wniosek o konieczności zdawania egzaminu końcowego przez wyszkolonego przez skarżącą ucznia przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną. Wbrew stanowisku Sądu, uzasadnieniem nowelizacji z 2012 r. nie była wola zmiany ustawowych wymogów przyznania dofinansowania, co powoduje, że aktualność zachowało dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. Wymóg umownego ustalenia rodzaju komisji egzaminacyjnej nie wynika z przepisów ustawy ani z przepisów Kodeksu pracy, a wprowadzenie tego rodzaju zapisu naruszałoby zasadę wolności nauki wynikającą z art. 70 ust. 1 Konstytucji. W ocenie skarżącej nie istnieją też żadne istotne cechy różniące rzemieślników i inne podmioty, takie jak spółdzielnie, zezwalające na różnicowanie ich sytuacji prawnej w zakresie warunków uzyskania przedmiotowego dofinansowania. Ponadto zasada pewności prawa wynikająca z obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. przepisu art. 8 § 2 K.p.a., mająca swoje źródło w art. 41 Karty Praw Podstawowych UE powoduje, że organy i Sąd nie powinny odstępować od dotychczasowej liberalnej wykładni przepisów regulujących zasady wypłacania spornego dofinansowania. Doszło też do naruszenia wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, nakazującej ograniczenie negatywnych skutków nieprecyzyjnego formułowania przepisów prawa przez prawodawcę.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Wobec tego, że pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Istota zarzutów kasacyjnych w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestionowania wykładni przepisów prawa materialnego, zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, która legła u podstaw wydanego niekorzystnego dla skarżącej kasacyjnie wyroku. Chodzi tu głównie o obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 70b ust. 1 ustawy, którego treść w ocenie Sądu I instancji uległa w wyniku nowelizacji z 2012 r. zasadniczej zmianie, na skutek czego jednym z koniecznych elementów umożliwiających przyznanie pracodawcy dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika, było zdanie egzaminu przed właściwa komisją egzaminacyjną.

Z tym poglądem nie można się zgodzić. Nowelizacja art. 70b ust. 1 ustawy dokonana z dniem 1 września 2012 r. ograniczyła się wyłącznie w pkt 2 do zastąpienia wyrażenia "zgodnie z odrębnymi przepisami" wyrażeniem "zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1", natomiast we wzmiankowanym pkt 1, dotyczącym wymaganych kwalifikacji wymaganych do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, wyrażenie "posiada kwalifikacje (...) określone w odrębnych przepisach", zastąpiono wyrażeniem "posiada kwalifikacje (...) określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania".

Analiza tego rodzaju zmiany nie pozwala na wyciągnięcie tak daleko idących wniosków jak uczynił to Sąd I instancji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że nie doszło tu do żadnej zmiany o charakterze merytorycznym, a jedynie doprecyzowano brzmienie wspomnianego przepisu. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że zarówno w brzmieniu sprzed nowelizacji jak i w brzmieniu znowelizowanym przepis art. 70b ust. 1 ustawy odsyłał do regulacji Działu dziewiątego Kodeksu pracy "Zatrudnianie młodocianych".

Wskazując na obowiązek zdania egzaminu przeprowadzanego zgodnie z tymi przepisami, o których mowa w art. 70b ust. 1 pkt 2 ustawy, prawodawca miał niewątpliwie na myśli formy sprawdzenia wiedzy i umiejętności nabytych podczas nauki zawodu, o których mowa w § 11 rozporządzenia. Przepis ten przewiduje przede wszystkim zdanie egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie, o ile młodociany jest zatrudniony u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem i dokształca się w zasadniczej szkole zawodowej. W razie dokształcania się przez takiego młodocianego w ośrodku dokształcania i doskonalenia zawodowego lub u pracodawcy, właściwą formą jest egzamin eksternistyczny potwierdzający kwalifikacje w zawodzie. Natomiast osoba, która jest zatrudniona u pracodawcy będącego rzemieślnikiem, składa egzamin kwalifikacyjny na tytuł czeladnika przed komisjami izb rzemieślniczych.

W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę na to, że przepisy rozporządzenia w zakresie wymogów egzaminacyjnych dotyczących młodocianego kończącego naukę zawodu nie są spójne z regulacjami ustawy o systemie oświaty, dotyczącymi przesłanek uzyskania dofinansowania kosztów jego kształcenia. W wyroku z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 271/09 (zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), trafnie zwrócono uwagę na to, że z literalnego brzmienia art. 70b ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, iż dofinansowanie należy się pracodawcy, jeżeli młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał egzamin zgodnie z odrębnymi przepisami, odrębnymi, a więc takimi, które regulują kwestię składania egzaminów przez młodocianych pracowników. Takimi przepisami są w zależności od sytuacji wskazanych w § 11 ust. 2 i ust. 4 odpowiednie komisje oświatowe lub rzemieślnicze. Sąd wskazał jednak również na cel regulacji art. 70b ustawy o oświacie. Przepis ten ma w założeniu zachęcić pracodawców do kształcenia zawodowego młodocianych poprzez dofinansowanie kosztów takiego kształcenia. Dofinansowanie to służy po spełnieniu określonych warunków, dotyczących zarówno pracodawcy, jak i młodocianego (art. 70b ust. 1). O ile na spełnienie warunku odnoszącego się do pracodawcy ma on wpływ, to o tyle, gdy idzie o warunki leżące po stronie młodocianego, wpływu tego jest pozbawiony. Młodociany pracownik ma wprawdzie obowiązek zdać egzamin kończący naukę zawodu, ale pracodawca nie zawsze może mieć wpływ na to kiedy i jaki egzamin będzie zdawać młodociany pracownik. NSA w powołanym wyroku podkreślił, że art. 70b ust. 1 pkt 2 ustawy mówi o zdaniu egzaminu zgodnie z odrębnymi przepisami, przy czym przepisami tymi są akty podustawowe – wówczas rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 października 2005 r. i z dnia 30 kwietnia 2007 r. Jeżeli zatem młodociany ukończy naukę zawodu złożeniem egzaminu na podstawie któregokolwiek z tych przepisów, spełniony zostanie warunek otrzymania dofinansowania, o którym mowa w art. 70b ust. 1 pkt 2 ustawy. O spełnieniu tego warunku można mówić zarówno wówczas, gdy młodociany złoży egzamin zgodnie z regulacją § 11 ust. 2 i 4 rozporządzenia w sprawie młodocianych, jak i wówczas, gdy zda egzamin z pominięciem rozporządzenia o młodocianych, a wyłącznie na podstawie rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej. Są to wszystko przepisy odrębne, o których mowa w art. 70b ust. 1 pkt 2, równej sobie rangi.

W wyroku z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 273/09 (zam. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy, a mianowicie ten, że przy stosowaniu przepisu § 11 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 1996 r. należy także mieć na uwadze to, iż akt ten został wydany na podstawie art. 191 § 3 i 195 § 2 Kodeksu pracy. Nadto zauważyć należy, iż omawiany przepis art. 70b ust. 1 wprowadzony został dopiero w 2004 r. Przy wzajemnej zależności powyższych norm należy mieć na uwadze zasadę prymatu normy ustawowej późniejszej nad przepisem wykonawczym. Skoro więc ustawodawca w art. 70b ust. 1 pkt 2 powołał się na przepisy odrębne nie stawiając żadnych ograniczeń, to należy przez to rozumieć zarówno przepisy rozporządzenia MEN z 12 października 2005 r., z 30 kwietnia 2007 r. jak również rozporządzenia z 1996 r., z uwzględnieniem późniejszej regulacji ustawowej. W konkluzji NSA przyjął, że jeżeli młodociany ukończy naukę zawodu złożeniem egzaminu na podstawie któregokolwiek z powołanych rozporządzeń spełniony zostanie warunek do uzyskania przez pracodawcę dofinansowania, o którym mowa w art. 70b ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W realiach rozpatrywanej sprawy powyższy pogląd odnosi się także do sytuacji, gdy młodociany zdał egzamin na podstawie przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle i wydanego na podstawie ust. 4 tego przepisu, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 września 2012 r. w sprawie egzaminu czeladniczego, egzaminu mistrzowskiego oraz egzaminu sprawdzającego, przeprowadzanych przez komisje egzaminacyjne izb rzemieślniczych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1117).

Na konieczność takiej liberalnej interpretacji wynikającego z art. 70b ust. 1 pkt 2 obowiązku zdania egzaminu wskazuje również piśmiennictwo. M. Pilich w Komentarzu do art.70(b) ustawy o systemie oświaty (System Informacji Prawnej LEX) zwraca uwagę na to, że z literalnego brzmienia art. 70b ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, iż dofinansowanie służy pracodawcy, jeżeli młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał egzamin zgodnie z odrębnymi przepisami, odrębnymi, a więc takimi, które regulują kwestię składania egzaminów przez młodocianych pracowników. Akceptując dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał na cel tej regulacji, która ma w założeniu zachęcić pracodawców do kształcenia zawodowego młodocianych poprzez dofinansowanie kosztów takiego kształcenia. W jego ocenie zawarte w art. 70b ust. 1 pkt 2 sformułowanie "i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami" odnosi się do wszystkich tych odrębnych przepisów, które pozwalają młodocianemu zdać egzamin po zakończeniu nauki. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał zdanie egzaminu przez młodocianego wyłącznie zgodnie z § 11 ust. 1-4 rozporządzenia, wskazałby to wprost w komentowanym przepisie. Rozporządzenie, o którym mowa, zostało jednak wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w Kodeksie pracy, a nie w ustawie o systemie oświaty. Nie przewiduje ono żadnych konsekwencji w przypadku zdania przez młodocianego zatrudnionego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem egzaminu czeladniczego przed komisją egzaminacyjną izby rzemieślniczej. Ponadto, odwołał się do wykładni funkcjonalnej, wskazując, że celem art. 70b jest umożliwienie młodocianym pracownikom nauki zawodu, co stanowi realizację ich konstytucyjnego prawa (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP). Niespójność regulacji prawnej nie może stanowić uzasadnienia tworzenia przeszkód do jego realizacji ani wbrew intencjom ustawodawcy zniechęcać pracodawców do zatrudniania młodocianych w celu uzyskania przygotowania zawodowego.

Zgodzić się zatem należy z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że przepisy dotyczące dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego w dalszym ciągu są niejednoznaczne, zawierają odesłanie do przepisów stanowiących podstawę do wydania przepisów wykonawczych (art. 191 § 5 K.p.) zawierających dalsze odesłanie do kolejnych przepisów (§ 11 pkt 2 i 4 rozporządzenia), a te z kolei również odsyłają do kolejnych rozporządzeń rangi resortowej, które nie uwzględniają w jakimkolwiek stopniu roli pracodawcy w zakresie możliwego wpływu na wybór formy egzaminu przez samego młodocianego (np. wymóg posiadania odpowiedniego skierowania od pracodawcy, u którego młodociany pracownik odbywał kształcenie).

Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie można na gruncie przepisów obowiązujących w zakresie kształcenia młodocianych przyjmować, że pracodawca posiada narzędzia umożliwiające wyegzekwowanie zdawania przez młodocianego egzaminu w konkretnym trybie, gdyż przepisy regulujące system egzaminacyjny nie są obwarowane jakimikolwiek sankcjami w przypadku wyboru komisji rzemieślniczej zamiast oświatowej. W szczególności obowiązek opłacenia przez pracodawcę pierwszego terminu egzaminu nie ma przydawanego znaczenia w zakresie przymuszenia młodocianego do wyboru właściwej komisji, zwłaszcza w przypadku, gdy w subiektywnym przekonaniu zdającego zdawanie egzaminu przed jedną z tych komisji jest "łatwiejsze" niż przed drugą z nich. Przepisy dotyczące młodocianych, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie zawierają wymogu wskazywania w umowie o pracę właściwej komisji egzaminacyjnej (art. 195 § 1 Kodeksu pracy), trudno też wymagać od pracodawcy, by już w momencie zawierania umowy przewidywał treść przepisów jakie będą obowiązywały w dacie ukończenia przez młodocianego kształcenia.

Za usprawiedliwione należało wobec tego uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego na skutek błędnej wykładni art. 70b ust. 1 ustawy, nie uwzględniającej celu tej regulacji oraz niespójności przepisów, do których unormowanie to odsyła w zakresie funkcji jaką miałyby one spełniać dla zapewnienia odpowiedniego poziomu wyszkolenia młodocianego, skutkującego przyznaniem osobie lub jednostce szkolącej młodocianego przewidzianego tym przepisem dofinansowania. W aktach sprawy brak jest przy tym jakichkolwiek dowodów na to, że egzamin złożony przez T. S. w dniu [...] września 2016 r. przed Komisją B. Izby Rzemiosła i Przedsiębiorczości nie wywołał skutku w postaci uzyskania przez zdającego świadectwa czeladniczego ani na to, że zostały podjęte kroki w celu podważenia ważności tego egzaminu.

W świetle powyższego jako usprawiedliwiony jawi się również zarzut kasacyjny naruszenia art. 8 K.p.a., powiązany z naruszeniem art. 1 P.p.s.a., gdyż obowiązująca zasada pewności stanowionego prawa powinna znajdować wyraz w takiej jego wykładni, by strona postępowania administracyjnego mogła oczekiwać praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania w sprawie oraz rozstrzygnięcia uwzględniającego cel przepisów. Chodzi tu więc o taką interpretację, czyli wybór takiego sposobu rozumienia normy prawa, przy którym prawa strony są najpełniej chronione. Mówiąc inaczej, należy wybrać rozwiązanie prawne optymalne dla strony na tle innych interpretacji, które zarysowały się w trakcie wykładni normy prawa. Jeżeli więcej, niż jeden sposób interpretacji można uznać za korzystny dla strony, to organ winien uzyskać stanowisko strony co do wyboru najkorzystniejszej dla niej interpretacji (zob. M. Przybysz "Komentarz aktualizowany do art.7(a) Kodeksu postępowania administracyjnego – LEX). Pogląd ten wyrażono wprawdzie na tle omawiania zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, ale winien mieć on zastosowanie także w ramach zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., która obejmuje także konieczność rozstrzygania w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do obowiązującego prawa, a w szczególności chodzi tu o adresatów decyzji kształtującej ich uprawnienia.

Przy tak ukształtowanej wykładni przepisu art. 70b ust. 1 ustawy zbyteczne było odnoszenie się do zarzutu kasacyjnego naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji) w omawianym przypadku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. W wyniku tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. również decyzję organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania zawierają się w konieczności ponownego rozpoznania sprawy na podstawie prawidłowo wyłożonych przepisów prawa materialnego, zgodnie z przedstawionym w uzasadnieniu niniejszego wyroku wywodem.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego za obie instancje uzasadniają przepisy art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.