Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1783/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sportu i Turystyki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 141 § 4,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1, art. 11 i art. 12
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sportu i Turystyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 462/22 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji celowej do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Gminy Miejskiej [...] na rzecz Ministra Sportu i Turystyki 31.100 (trzydzieści jeden tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. V SA/WA 462/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej K. – zwanej dalej skarżącą lub gminą, na decyzję Ministra Sportu i Turystyki (dalej zwanego Ministrem) z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania gminy do zwrotu dotacji celowej do budżetu państwa, uchylił zaskarżoną decyzję.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy w dniu 28 lutego 2014 r. skarżąca zawarła umowę ze Skarbem Państwa – Ministrem Sportu i Turystyki (dalej zwanym Ministrem) nr [...], dotyczącą dofinansowania ze środków budżetu państwa zadania publicznego, związanego z ubieganiem się w fazach aplikacji oraz kandydatury, przez miasto K, wspólnie z regionem tatrzańskim, po stronie polskiej i słowackiej o przyznanie roli gospodarza [...] r. (dalej: umowa). Umowę zawarto na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. poz. 1645) oraz art. 47 i 150 ustawy o finansach publicznych (ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej u.f.p.). Termin realizacji zadania wyznaczono na dzień 31 grudnia 2014 r. Całkowity koszt zadania określono na kwotę 22 789 905,74 zł, z tego ze środków dotacji przyznano 12 772 000,00 zł. Szczegółowy podział kosztów, jak również zakres rzeczowy zadania, w tym wydatki, które wskazano jako możliwe do pokrycia ze środków dotacji, został określony w załączniku nr 1 do umowy.

Realizacja zadania objętego opisaną wyżej umową została podzielona na dwa etapy: fazę aplikacji (od 1 stycznia do 31 lipca 2014 r.) i fazę kandydatury (od 1 sierpnia do 31 grudnia 2014 r.). Przystąpienie do drugiej fazy uwarunkowane było uprzednim zakwalifikowaniem się gminy do fazy kandydatury na podstawie decyzji Międzynarodowego Komitetu Olimpijskiego (dalej: "MKOl").

W ramach realizowanego zadania gmina zobowiązała się m.in. do: opracowania dokumentacji aplikacyjnej (wniosku aplikacyjnego Bid Book 1 wraz z listami gwarancyjnymi) oraz przekazania jej do MKOl, do dnia 14 marca 2014 r., opracowania strategii głównej i technicznej projektu, studium wykonalności i biznesplanów dla obiektów sportowych oraz pozasportowych, obowiązkowych wizyt MKOl, uczestnictwa w seminariach informacyjnych i studyjnych, opracowania i rejestracji logotypu miasta wnioskującego oraz projektu materiałów wizualnych, tłumaczeń niezbędnej dokumentacji aplikacyjnej, zakupu domeny, stworzenia multimedialnej, interaktywnej strony internetowej, obsługi technicznej, zarządzania aplikacjami itp., promocyjnej kampanii krajowej (internet, telewizja, prasa, outdoor) oraz do bieżącego doradztwa specjalistycznego i współpracy z ekspertami branżowymi, a Minister do sukcesywnej wypłaty na ten cel środków dotacji budżetowej.

Zgodnie z § 3 ust. 6 umowy, w dniu 4 marca 2014 r. Minister przekazał Gminie środki finansowe w wysokości 3 970 000 zł. W dniu 13 marca 2014 r., zgodnie z postanowieniami umowy, jak również z wymogami formalnymi zawartymi w dokumencie MKOl - Procedura Akceptacji Kandydatury [...] Zimowe Igrzyska Olimpijskie 2022, przedstawiciele Polskiego Komitetu Olimpijskiego, miasta K. oraz Komitetu Konkursowego K. 2022 przedłożyli w siedzibie MKOl wniosek aplikacyjny (Bid Book 1) – zgłaszający oficjalnie Gminę do konkursu dotyczącego ubiegania się o rolę gospodarza [...] r.

Pismem z dnia 24 marca 2014 r. Minister został poinformowany o podjęciu przez Prezydenta Miasta K. dnia 24 marca 2014 r. decyzji o skierowaniu pod obrady Rady Miasta K. projektu uchwały o przeprowadzeniu referendum lokalnego dotyczącego organizacji [...] r. w K. W dniu 1 kwietnia 2014 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] o przeprowadzeniu referendum lokalnego w istotnych sprawach dotyczących mieszkańców K. Zgodnie z § 2 przedmiotowej uchwały, treść jednego z czterech pytań ustalono w sposób następujący: "Czy jest Pani/Pan za zorganizowaniem i przeprowadzeniem przez K. [...] roku?

W dniu 25 maja 2014 r. przeprowadzone zostało na terenie gminy referendum lokalne, w którym frekwencja wyniosła 35,96%. Uczestniczący w nim mieszkańcy w większości (69,72%) opowiedzieli się przeciwko organizacji przez gminę [...] r.

W związku z wiążącym wynikiem referendum, Rada Miasta K. dnia 11 czerwca 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rezygnacji K. z procesu ubiegania się o prawo do organizacji [...] r.

Następnie gmina zrezygnowała w organizacji [...] r. Rezygnacja została wyrażona w piśmie Prezydenta Miasta K. z dnia 18 czerwca 2014 r., adresowanym do Międzynarodowego Komitetu Olimpijskiego.

Mając powyższe na uwadze, dnia 12 czerwca 2014 r. Minister wezwał gminę do zwrotu przekazanej w ramach umowy części środków dotacji w wysokości 3 970 000,00 zł, w związku z nieosiągnięciem zakładanych efektów rzeczowych zadania, a następnie – w sytuacji braku zwrotu ww. środków – dnia 3 lipca 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zwrotu udzielonej dotacji.

W dniu 3 września 2014 r. Minister wydał decyzję zobowiązującą gminę do zwrotu kwoty 3 970 000,00 zł, z tytułu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia stwierdzenia pobrania z budżetu państwa dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od dnia 11 czerwca 2014 r.

Gmina wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku w tym przedmiocie stwierdziła, iż nie odpowiada za niezrealizowanie zadania publicznego, ponieważ nie mogła w dacie zawarcia umowy przewidzieć, iż referendum lokalne zostanie przeprowadzone, ani że jego wynik będzie wiążący i negatywny. Jak podnosiła rozstrzygający wynik referendum obligował Prezydenta Miasta K. do podjęcia działań polegających na zakończeniu starań o przyznanie Miastu K. roli gospodarza [...] r. Ponadto podniosła, że otrzymana część dotacji w kwocie 3 970 000 zł została wydatkowana zgodnie z postanowieniami umowy na określone w jej ramach prace, w tym przede wszystkim na przygotowanie wniosku aplikacyjnego.

W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Minister Sportu i Turystyki decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdził, że gmina zawierając przedmiotową umowę ze Skarbem Państwa, przyjęła zobowiązanie do realizacji zadania publicznego, związanego z ubieganiem się w fazach aplikacji oraz kandydatury przez Miasto K. wspólnie z regionem tatrzańskim po stronie polskiej i słowackiej, o przyznanie roli gospodarza [...]. Zadanie to, z technicznego punktu widzenia, z uwagi na fakultatywność wystąpienia drugiego etapu, który uzależniony był od decyzji podejmowanej przez MKOl, podzielone zostało na dwie części, tj. dofinansowanie fazy aplikacji i dofinansowanie fazy kandydatury. Dopiero obie te części stanowiły o istocie zadania publicznego, która polegała na podejmowaniu wszelkich starań (działań), zgodnie z postanowieniami umowy, dla uzyskania przez Miasto K. roli gospodarza [...] r. Celem zatem zadania było dążenie do organizacji tychże Igrzysk.

Organ stwierdził, że wiążący negatywny wynik referendum lokalnego, zniweczył tak określony cel umowy. Nie jest przy tym istotne, kto lub na kogo wniosek podjął decyzję o przeprowadzeniu referendum. Decyzję taką podjęła Rada Miasta K., będąca organem Gminy. Minister stanął na stanowisku, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego oraz stojący na jej czele wybrani przedstawiciele stanowią wspólnotę samorządową, w której to mieszkańcy podejmują rozstrzygnięcia za pośrednictwem organów wyłonionych w poszczególnych wyborach (wójt, burmistrz, prezydent, rada gminy, rada miasta) bądź decydują bezpośrednio w głosowaniu powszechnym (referendum lokalne). Organ wnosi zatem, iż tożsamość, o której mowa, została w przedmiotowej sprawie zachowana. Zatem bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w sprawie pozostaje fakt, iż wnioskodawcą referendum był klub radnych, nie zaś Prezydent Miasta K.

Według organu gmina, zawierając umowę ze Skarbem Państwa, powinna legitymować się wystarczającym i efektywnym mandatem społecznym. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia referendalnego, trudno za taki mandat uznać wyniki badań społecznych, na jakie powoływała się strona w toku postępowania administracyjnego. Dlatego ewentualne potwierdzenie przez organy gminy mandatu społecznego, posiadanego do podjęcia zobowiązań wynikających z umowy, powinno nastąpić w formie jednoznacznie legitymizującej Gminę do tego rodzaju działań jeszcze przed zawarciem umowy.

Zdaniem organu, zaprzestanie działań zmierzających do realizacji określonego celu, przesądza o tym, iż gmina nie zrealizowała zadania, i to nawet w sytuacji, prawidłowego wydatkowania pozyskanych na ten cel środków. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie jej argumentacja, zgodnie z którą wykonała ona zlecone zadanie publiczne w całości poprzez przygotowanie, opracowanie i w dalszej kolejności złożenie w terminie wniosku aplikacyjnego w MKOl. Nawet bowiem w swoim stanowisku gmina określa zlecone zadanie jako znamienne celem twierdząc, iż treścią zadania publicznego jest przygotowanie, opracowanie i złożenie wniosku aplikacyjnego w fazie aplikacji oraz wniosku kandydackiego w fazie kandydatury, zgodnie z zasadami i wytycznymi MKOl celem uzyskania prawa do organizacji [...].

Organ stwierdził, że odstąpienie przez gminę od dążenia do organizacji [...] r. czyni dotychczas poniesione na ten cel wydatki publiczne bezcelowymi. Przyjęcie odmiennego założenia, a więc takiego, zgodnie z którym wydatki w ramach zadania publicznego pozostają zasadnie poniesione nawet w sytuacji, gdy strona zaprzestała realizacji zadania, pozbawiałby organ rzeczywistego wpływu na kształt zlecanego zadania, ponieważ strona mogłaby zakończyć zadanie w dowolnym momencie.

Minister podkreślił, że odrębną kwestią, która nie podlega ocenie w przedmiotowej sprawie, jest prawidłowość wydatkowania i rozliczania środków przekazanych gminie w ramach dotacji na realizację zadania publicznego. Ustalenie tego rodzaju miałyby znaczenie dopiero w sytuacji należytego wykonania całej umowy i konieczności oceny prawidłowości wydatkowania całości środków dotacji.

Organ nie kwestionował prawidłowości wydatkowania środków dotacji przekazanych w ramach pierwszej transzy, ani też ustaleń własnej kontroli doraźnej. Jednak w toku całego postępowania administracyjnego podnosił, że jest to okoliczność nieposiadająca znaczenia dla tego postępowania.

Minister zwrócił uwagę, iż dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach lub umowie, albo w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, wskazując, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła ostatnia z wymienionych przesłanek. W tym zakresie kluczowe jest ustalenie organu, iż odstąpienie strony od dążenia do organizacji [...] r. niweczy cel zadania publicznego.

W tej sytuacji, zdaniem organu, przyjąć należy, iż stan realizacji zadania publicznego, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, można by osiągnąć bez wydatkowania jakichkolwiek środków finansowych. W związku z powyższym uznać trzeba iż cała pierwsza transza transza dotacji w kwocie 3 970 000,00 zł pobrana została w nadmiernej wysokości, jako, że kwota ta jest w całości wyższa niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania.

Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut naruszenia art. 169 ust. 5 pkt 2 u.f.p. (ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm.), w zakresie w jakim gmina kwestionuje prawidłowość określenia w zaskarżonej decyzji terminu, od którego nalicza się odsetki od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa, z tytułu jej pobrania w nadmiernej wysokości.

W stanie faktycznym sprawy czynnością, z którą łączyć należy stwierdzenie nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji i która dla strony była stanowcza i nie pozostawiała wątpliwości co do jej merytorycznej treści, było podjęcie przez Radę Miasta K. uchwały z 11 czerwca 2014 r. nr [...], w sprawie rezygnacji z procesu ubiegania się o prawo do organizacji [...] r. Zatem dzień podjęcia powyższej uchwały uznać należy za dzień stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji, a więc dzień od którego nalicza się odsetki od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa z tytułu jej pobrania w nadmiernej wysokości.

Minister nie podzielił przyjętego przez gminę założenia, jakoby pojęcie "stwierdzenie", pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, należało rozumieć jako rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracji I instancji, bowiem z tą chwilą w sposób kategoryczny następuje konkretyzacja nieprawidłowo naliczonej kwoty dotacji lub kwoty dotacji pobranej niezależnie.

WSA w Warszawie, wyrokiem z 5 grudnia 2017 r., sygn. V SA/Wa 830/15, po rozpoznaniu skargi gminy, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd ten stwierdził bowiem, że żądanie zwrotu w/w. kwoty od gminy nie znajduje uzasadnienia prawnego. Wynika to zaś z tego, że domagając się zwrotu tychże środków organ nie wykazał, iż skarżąca nie wykonała w całości bądź w części zobowiązania związanego z pierwszym etapem zadania. Nie wykazał, iż wykonanie to było sprzeczne z umowa, bądź też, że niosło za sobą poniesienie wydatków, które nie były związane z jej realizacją.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie zauważył, że skarżąca wystąpiła na drogę procesu cywilnego z żądaniem zasądzenia na jej rzecz kwoty 963 457,47 zł, stanowiącej część środków drugiej transzy dotacji związanej z dofinansowaniem zadania publicznego, polegającego na ubieganiu się (w fazach aplikacji i kandydatury przez miasto K. ) o przyznanie roli gospodarza [...] r. Sprawa z jej powództwa zakończyła się ostatecznie po myśli skarżącej, albowiem Sąd Apelacyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I ACa 2440/15, zasądził od Skarbu Państwa – Ministra Sportu i Turystyki na jej rzecz w/w. kwotę w całości. Wyrok ten w tym zakresie jest prawomocny i wykonalny.

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu od wyroku WSA w Warszawie z 5 grudnia 2017 r., wyrokiem z 9 lutego 2022 r., sygn. I GSK 2150/18, uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA stwierdził, że stosownie do art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a) uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Aczkolwiek uzasadnienie wyroku stanowi czynność następczą po jego wydaniu, tym niemniej jednak jego wady mogą mieć ostatecznie wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie ma przede wszystkim gwarantować, że sąd dołożył należytej staranności przy rozpoznaniu sprawy, a zatem że zapoznał się z aktami sprawy, a także z zarzutami skargi i stanowiskami pozostałych stron. Przytoczenie w uzasadnieniu wyroku zarzutów skargi obliguje sąd co do zasady do odniesienia się do nich w tej części uzasadnienia, w której sąd wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnia.

NSA stanął na stanowisku, że uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, nie spełnia przedmiotowych wymogów.

Sąd I instancji nie wskazał, która z podstaw zwrotu dotacji (art. 169 ust. 1 pkt 1 czy art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych) była – w jego ocenie – niewłaściwie zastosowana przez organ. Sąd I instancji wbrew wymogowi wynikającemu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Oprócz tego NSA przyjął, że WSA w Warszawie instancji nie dokonał pełnej analizy akt sprawy, w szczególności treści umowy dotyczącej udzielenia dotacji. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia są ze sobą sprzeczne. I tak na wstępie swoich rozważań Sąd I instancji wskazuje, że realizacja zadania publicznego składała się z dwóch części, a mianowicie z fazy aplikacji (I część), oraz fazy kandydatury (II część). Dalej stwierdził, że realizacja zadania podzielona została na cztery etapy i uznał, że nie było podstaw do przyjęcia, że część etapu I-go nie została wykonana, gdyż I etap został zakończony przez złożenie wniosku aplikacyjnego do MKOL. WSA nie przedstawiał jednak analizy umowy, z której wynikałby podział jej realizacji umowy na 2 czy też 4 części (etapy), co pozwalałoby stwierdzić który z etapów (części) został zrealizowany przez złożenie wniosku aplikacyjnego, a także czy faza aplikacji przewidywała jeszcze inne działania gminy przed ewentualnym przejściem do fazy kandydatury. Sąd I instancji nie wskazał też, na jakiej podstawie uznał ustalenia organu w tym zakresie za wadliwe, a więc dokonane z naruszeniem przepisów postępowania, nie wskazując w podstawie rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., czy naruszonych przez organ przepisów postępowania.

Przedstawiona w uzasadnieniu wyroku analiza umowy, a więc praw i obowiązków stron, sprowadziła się tylko do wskazania na § 11 pkt 3 umowy. To postanowienie umowy przewiduje możliwość rozwiązania umowy za porozumieniem stron w przypadku wystąpienia okoliczności, za które żadna ze stron nie ponosi odpowiedzialności, a które uniemożliwiają wykonanie umowy. Oparcie stwierdzenia Sądu I instancji, że "następstwem referendum była jedynie możliwa i słuszna rezygnacja z dalszego ubiegania się o organizację igrzysk" na treści wskazanego zapisu umowy, które to stwierdzenie prowadziło WSA do uznania żądania zwrotu dotacji za nieuzasadnione, nie uzasadniało wystarczająco stanowiska Sądu I instancji. Nie zachodziła bowiem sytuacja, o jakiej mowa w § 11 pkt 3 umowy, to jest nie doszło do rozwiązania umowy za porozumieniem stron. Sąd I instancji nie wyjaśnił przy tym, dlaczego uznał referendum za przyczynę niemożności realizacji umowy z przyczyn niezależnych od Gminy Miasta K. Organ wskazywał, że wobec tego, że gmina stanowi wspólnotę samorządową składającą się z mieszkańców, to decyzja mieszańców podjęta w referendum nie stanowi przyczyny zewnętrznej w stosunku do gminy niezależnej od niej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stanowisko gminy w tym zakresie ma swoje uzasadnienie w art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372, dalej zwanej u.s.g.).

Sąd I instancji nie wykazał, by oparł swoje ustalenia na aktach sprawy, a w szczególności na treści umowy dotyczącej dotacji. Nie wyjaśnił też dlaczego zakwestionował ustalenia faktyczne organu, co do stopnia realizacji umowy, ani co do tego, dlaczego wynik referendum gminnego uznał za przyczyną niezależną od gminy powodującą niemożność dalszej realizacji umowy, nie wskazując przy tym podstaw prawnych uznania postępowania organu w zakresie ustaleń faktycznych za naruszające prawo.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu NSA nakazał Sądowi I instancji dokonanie analizy całości umowy w sprawie dotacji w celu zweryfikowania poprawności twierdzeń Ministra o niezrealizowaniu wszystkich zadań fazy aplikacji, a następnie oceny tego czy przy uwzględnieniu przepisów u.s.g. i przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741, zwanej dalej u.r.l.), wynik referendum gminnego był przyczyną niezależną od gminy, usprawiedliwiającą jej zaprzestanie starań o organizację igrzysk. Nakazał mu również dokonanie wykładni art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., w szczególności w zakresie tego czy niezrealizowanie celu umowy dotyczącej dotacji pozwala na uznanie, że dotacja w realiach sprawy został pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

WSA w Warszawie, wyrokiem z 11 maja 2022 r., sygn. V SA/Wa 462/22, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Sportu i Turystyki z [...] grudnia 2014 r. uznając, że brak było podstaw do przyjęcia za prawidłowe stanowiska Ministra Sportu i Turystyki.

W przedmiotowym aspekcie Sąd zauważył, że szczegółowe zestawienie zadań (publicznych) zawiera oferta wraz z załącznikami, które stanowią integralną część umowy – załącznik nr 1 (§ 2 ust. 2 umowy). W ofercie z dnia 31 stycznia 2014 r., w pkt II.6 "Opis poszczególnych działań w zakresie realizacji zadania publicznego" zawarto opis działań prowadzących do realizacji celu: etap I: faza aplikacji (1 stycznia- 31 lipca 2014) i etap II: faza kandydatury (1 sierpnia - 31 grudnia 2014). Faza aplikacji obejmowała w szczególności opracowanie wniosku aplikacyjnego, przygotowanie i złożenie do MKOl dokumentów aplikacyjnych K,, opracowanie dokumentów analitycznych, prace eksperckie, opracowanie dokumentacji związanej z procesem ubiegania się o prawo organizacji igrzysk oraz szereg działań promocyjnych i konsultacje społeczne.

Sąd I instancji podkreślił, że poniesione przez skarżącą w tym zakresie wydatki zostały poddane weryfikacji w trakcie kontroli (sprawozdanie z kontroli z dnia 16 maja 2014 r.) i zostały uznane za uzasadnione. Z przyznanej kwoty dotacji celowej w wysokości 3 mln 970 tys. zł Gmina Miejska K. wydatkowała 99,46% na przygotowanie wniosku aplikacyjnego. Gmina prowadziła wyodrębnioną ewidencję księgową środków otrzymanych i wydatkowanych zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o rachunkowości. Środki finansowe zostały wykorzystane w terminie, tj. do dnia 31 marca 2014 r. Wydatki poniesione w ramach dotacji zostały właściwie udokumentowane. Uzasadnienia w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zatem zarzut naruszenia przez skarżącą art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Sąd podzielił stanowisko gminy odnośnie tego, że przyznanie i wydatkowanie dotacji w określonej transzy nie było uzależnione od realizacji całego zadania, czyli od wyboru K. na organizatora igrzysk, a prawidłowa realizacja fazy aplikacji nakładała na zleceniodawcę obowiązek uruchomienia środków dotacyjnych.

Jednocześnie Sąd stwierdził, iż organ domagając się zwrotu środków nie wykazał, iż którekolwiek z działań fazy aplikacji nie zostało zrealizowane, w szczególności nie wykazał, iż gmina nie wykonała w całości bądź w części zobowiązania objętego fazą aplikacji jak również tego, iż wykonanie tej części zadań było sprzeczne z umową, bądź też, że poniesiono wydatki nie związane z realizacją umowy. Przeciwnie, po dokonaniu weryfikacji w trakcie kontroli (sprawozdanie z kontroli z dnia 16 maja 2014 r.) organ uznał poniesione przez skarżącą w tym zakresie wydatki za uzasadnione.

Sąd zwrócił uwagę, że jak to wynika z akt sprawy, zarówno na tym etapie, jak i przed zawarciem umowy o dofinansowanie, gmina dysponowała badaniami opinii publicznej, które wskazywały, iż znaczna jej część akceptuje organizację igrzysk. Na zlecenie Urzędu Miasta K. przeprowadzono badania opinii publicznej według różnych metod, między innymi sondaż Radio K., sondaż [...], a także sondy na stronie internetowej [...], które przeprowadzone zostały w czerwcu 2013 r. [...] przeprowadziła sondaż, z którego wynikało, że 81% Polaków, 79% [...] i 66% K. popiera organizację [...] r. w K.. Pozytywne opinie w listach intencyjnych prezentowali również przedstawiciele środowisk sportowych, samorządowych oraz polskiego rządu. Okoliczności te nie są sporne. To między innymi te opinie skutkowały tym, iż Skarżąca przedstawiła swoją ofertę.

Sąd I instancji stwierdził, że umowa łącząca strony nie była umową rezultatu w znaczeniu konieczności uzyskania przez skarżącą prawa do organizacji Igrzysk Olimpijskich. Nie uzależniała ona bowiem wypłaty środków związanych z realizacją fazy aplikacji i kandydatury od uzyskania tego prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaznaczono, że w chwili zawarcia umowy Gmina Miejska K. nie mogła posiadać wiedzy i przewidzieć, iż w tak krótkim czasie nastroje społeczne ulegną zdecydowanej zmianie. Decyzja o przeprowadzeniu referendum podjęta została na skutek zmiany nastrojów społecznych i nasilającej się w późniejszym okresie dyskusji medialnej w sprawie organizacji w [...] r.

Sąd I instancji stwierdził, że wynik referendum gminnego był przyczyną usprawiedliwiającą zaprzestanie starań o organizację igrzysk niezależną od gminy. Art. 56 ust. 1 u.r.l. stanowi, że wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów. Wymowa tego stwierdzenia wydaje się jednoznaczna: jeśli inne warunki zostaną spełnione (wymóg frekwencji) skutkiem prawnym referendum jest podjęcie rozstrzygnięcia wiążącego erga omnes. Zgodnie z art. 65 u.r.l., jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. W takim przypadku konieczne stało się podjęcie działań przez właściwy organ, zmierzające do wprowadzenia w życie wyniku referendum. 11 czerwca 2014 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rezygnacji K. z procesu ubiegania się o prawo do organizacji [...] r. Należy podkreślić, że umowa dotacyjna nie zawierała klauzuli umożliwiającej rozwiązanie umowy na skutek referendum. Sąd przyjął więc, że w sprawie zaistniała jednak okoliczność przewidziana w § 11 pkt 3 umowy dotacyjnej, za którą żadna ze stron odpowiedzialności nie ponosi. Zgodnie z powołanym postanowieniem, umowa może być również rozwiązana na mocy porozumienia stron w przypadku wystąpienia okoliczności, za które Zleceniobiorca i Zleceniodawca nie ponoszą odpowiedzialności, a które uniemożliwiają wykonanie umowy. W takiej sytuacji skutki finansowe i ewentualny zwrot środków zleceniobiorca i zleceniodawca określą w sporządzonym protokole.

W kwestii wykładni art. 169 § 1 pkt 2 u.f.p. Sąd stanął na stanowisku, że z treści tego przepisu wynika, że pojęcie "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości" odnosi się do dotacji otrzymanej z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. W oparciu o ten przepis zwrotowi podlega jedynie nadwyżka dotacji, która przekracza kwotę dotacji wynikającą z przepisów, z treści umowy, a także przekraczająca kwotę niezbędną na dofinansowanie lub sfinansowanie dotowanego zadania.

Ponadto, zgodnie z art. 169 ust. 4 u.f.p. jednoznacznie wynika, że zwrotowi podlega wyłącznie część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Przepis ten potwierdza, że zwrotowi podlega tylko cześć dotacji, która stanowi nadwyżkę, ponad to co się beneficjentowi należy.

Mając na względzie stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że zadanie publiczne związane z ubieganiem się w fazach aplikacji oraz kandydatury, przez miasto K. wspólnie z regionem tatrzańskim po stronie polskiej i słowackiej o przyznanie roli gospodarza [...] r., na które przyznano dotację, zostało zrealizowane w fazie aplikacji czyli niewątpliwie kwota wypłaconej dotacji została spożytkowana zgodnie z celem określonym umową.

Sąd uznał także, że żądanie zwrotu wypłaconej transzy dotacji pozostaje w sprzeczności z celem umowy, którym – co wynika wprost z § 1 ust. 1 umowy - jest ubieganie się w fazach aplikacji oraz kandydatury, przez skarżącą o przyznanie roli gospodarza ww. igrzysk.

Sąd podkreślił, że z postanowień umowy nie wynika, że w przypadku wykonania tylko części dotowanego zadania, cześć wykorzystana zgodnie z umową będzie podlegała zwrotowi. Tak więc żądanie zwrotu dotacji przyznanej i wykorzystanej na realizację fazy aplikacji, tj. części zadania określonego w § 1 ust. 1 umowy, którą wydatkowano zgodnie z przeznaczeniem, należy uznać za nieracjonalne. Tym bardziej, że z samej umowy dotacyjnej, a mianowicie z jej § 11 pkt 3 wynika, że umowa może być rozwiązana na mocy porozumienia stron w przypadku wystąpienia okoliczności, za które zleceniobiorca i zleceniodawca nie ponoszą odpowiedzialności, a które uniemożliwiają wykonanie umowy.

W kwestiach procesowych Sąd zaznaczył, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie został właściwie rozpatrzony i oceniony, co uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.). Za uzasadniony uznał również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

Jednocześnie za zasadne uznał Sąd nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony, jako że nie były one niezbędne do wyjaśnienia sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 11 maja 2022 r. (zaskarżając go w całości) wniósł Minister, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W przypadku nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, na podstawie art. 188 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi gminy, poprzez jej oddalenie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 190 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez sąd I instancji do wskazówek NSA, zawartych w wyroku z 9 lutego 2022 r., sygn. I GSK 2150/18 polegające na:

- dokonaniu analizy umowy w sprawie dotacji z pominięciem § 1 ust. 1, § 2 ust. 2, w zw. z § 3 ust. 10, a także załącznika nr 1 do umowy, w tym jego pkt II pkt 6 - etap I – 1 c oferty, z których wynika, jakie działania składają się na fazę aplikacji, a także na czym polega zakończenie fazy aplikacji (I etapu umowy), pomimo że Sąd był zobowiązany do weryfikacji poprawności twierdzeń Ministra o niezrealizowaniu wszystkich zadań fazy aplikacji w oparciu o całą umowę, co skutkowało dokonaniem ustaleń faktycznych na podstawie niepełnego materiału dowodowego i w konsekwencji uznaniem, że gmina prawidłowo wykonała I etap umowy, przez co wyrok nie poddaje się kontroli,

- pominięcie przez Sąd przy dokonywaniu oceny czy wynik referendum był przyczyną niezależną od gminy, usprawiedliwiającą zaprzestanie starań o organizację igrzysk przepisów u.s.g, ograniczając się wyłącznie do analizy i wykładni przepisów art. 56 ust. 1 oraz art. 65 u.r.l., co skutkowało wybiórczą oraz dowolną oceną dokonaną przez Sąd, mającą wpływ na wynik sprawy, wyrażającą się w uznaniu, że rezultat referendum był przyczyną niezależną od gminy, usprawiedliwiającą zaniechanie realizacji umowy, skutkującą błędnym uznaniem przez Sąd, że w sprawie zaistniała przesłanka z § 11 ust. 3 umowy, tj. możliwość rozwiązania umowy na mocy porozumienia stron, z uwagi na wystąpienie okoliczności, za które żadna ze stron odpowiedzialności nie ponosi, a które uniemożliwiają wykonanie umowy,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c P.p.s.a. polegające na dokonaniu w uzasadnieniu wyroku oceny okoliczności faktycznych sprawy, w zakresie tego jakie czynności i działania składały się na fazę aplikacji – I część umowy, oraz co stanowiło o zakończeniu tej fazy, w sprzeczności z materiałem dowodowym, znajdującym się w aktach sprawy, z pominięciem okoliczności podnoszonych przez organ, a dotyczących tego, że gmina wycofując wniosek aplikacyjny, nie zakończyła I etapu zadania, zaś wynik referendum nie jest przyczyną zewnętrzną, w rozumieniu § 11 ust. 3 umowy, jak również w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sporządzone przez Sąd uzasadnienie, nie zawiera wszystkich przewidzianych prawem elementów, tj. podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, jak również wyklucza odtworzenie sposobu rozumowania Sądu, a także dokonanie instancyjnej kontroli tego orzeczenia,

II. – na wypadek nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 65 § 1 i § 2 K.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy interpretacji przepisów umowy dotacyjnej, skutkujące błędną wykładnią:

- § 11 ust. 3 umowy poprzez przyjęcie, że w następstwie wyników referendum zaistniała przesłanka uregulowania tym postanowieniem umownym, za którą żadna ze stron odpowiedzialności nie ponosi która uniemożliwia wykonanie umowy, dająca zdaniem Sądu I instancji podstawę do jednostronnego zaniechania przez gminę realizacji postanowień umowy, podczas gdy w myśl wskazanego postanowienia umownego i w oparciu o przesłanki w nim określone mogło nastąpić przez jej rozwiązanie, na mocy porozumienia stron,

- postanowień § 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 10 umowy, skutkujące uznaniem, że żądanie zwrotu przez organ pierwszej transzy dotacji pozostaje w sprzeczności z celem umowy, którym miało być ubieganie się, w fazie aplikacji i kandydatury, o prawo organizacji [...], mimo że gmina nie zrealizowała wszystkich działań, składających się na fazę aplikacji, wobec wycofania wniosku aplikacyjnego przed jego merytorycznym rozpatrzeniem przez MKOl, a także nieuczestniczeniem w obligatoryjnych spotkaniach i i wydarzeniach poświęconych [...], ani w seminarium dla miast aplikujących, mimo że uczestnictwo w tych wydarzeniach było jej obowiązkiem, jako miasta aplikującego, co wynikało zarówno z Procedury Akceptacji Kandydatury 2022 [...], jak i z treści stanowiącej integralną część umowy załącznika nr 1 (II pkt 6 – Etap I – 1c ),

2) błędną wykładnię art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. poprzez uznanie, że skarżąca nie naruszyła przy realizacji umowy tego przepisu, a to w związku z pozytywnym wynikiem kontroli zadania dotacyjnego, podczas gdy rzeczona kontrola dotyczyła jedynie tych zadań składających się na fazę aplikacji, które gmina faktycznie zrealizowała, które jednak nie miały samoistnego znaczenia w kontekście postanowień umownych, zgodnie z którymi gmina przyjęła zobowiązanie do wykonania co najmniej fazy aplikacji w całości i poddania wniosku aplikacyjnego pod merytoryczną ocenę MKOl, niezależnie od tego czy przeszedłby on czy nie, do kolejnego etapu kandydatury,

3) błędną wykładnię art. 169 § 1 pkt 2 u.f.p., polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że pomimo niezrealizowania przez beneficjenta zadania, na które przeznaczona była dotacja, beneficjent nie jest zobowiązany do zwrotu pobranych na ten cel środków, podczas gdy z materiału wynika, że gmina zrealizowała jedynie część zadań składającą się na fazę aplikacji; zatem formalnie nie została przez nią zrealizowana pierwsza część umowy, na sfinansowanie której przeznaczona była pierwsza transza i niewłaściwe uznanie, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż dotacja na realizację fazy aplikacji została pobrana w nadmiernej wysokości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w zakresie podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów prawa formalnego skarżący kasacyjnie podkreślił, że w odpowiedzi na skargę stwierdził, iż warunkiem realizacji umowy było poddanie wniosku gminy formalnej, a następnie merytorycznej ocenie MKOl, podczas seminarium miast aplikujących. Sąd tymczasem pominął te okoliczności.

Tak samo przy wyrokowaniu pominął przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

Organ stwierdził, że Sąd I instancji konsekwentnie pomijał jego stanowisko i argumentację, bądź to w ogólne się do nich nie odnosząc, bądź też wyprowadzając z niej dowolną ocenę.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd nie wskazał precyzyjnie na czym oparł swoje stanowisko ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że organ swoimi działaniami uchybił przepisom proceduralnym.

W kwestiach materialnoprawnych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wynik referendum ma znaczenie wyłącznie w zakresie wewnętrznej sfery decyzyjnej gminy, a zatem nie niweczy on ani nie znosi cywilnoprawnych skutków uprzednio zaciągniętych zobowiązań.

Zdaniem Ministra, zastosowanie trybu z § 11 ust. 3 umowy wymaga porozumienia stron.

Zgodnie z § 3 ust. 10 umowy definiuje zakończenie fazy aplikacji, a jego zwieńczeniem jest decyzja MKOl. W niniejszym przypadku z tego rodzaju sytuacja nie mamy do czynienia.

W kwestii prawidłowości dokonanych wydatków organ stwierdził, że uznał je za prawidłowe nie w zakresie wykonania fazy aplikacji lecz tych działań, które gmina zdążyła przeprowadzić przed wycofaniem wniosku.

Minister podkreślił, że wobec nieprofesjonalnego przygotowania się przez gminę do zawarcia i następnie realizacji umowy uznać należy, że działanie gminy było niezgodne z art. 44 ust. 3 u.f.p.

Końcowo organ zaznaczył, że Sąd dokonując ustaleń w zakresie podstaw żądania zwrotu przez organ środków skupił się na okoliczności nie mającej istotnego znaczenia dla sprawy, czyli na skutkach referendum.

Gmina w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia skarżącego kasacyjnie.

W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie organ, kwestionując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku podniósł zarówno zarzuty dotyczące, mającego jego zdaniem miejsce, uchybienia regulacjom prawa procesowego (mające według autora skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy), jak również materialnego. W związku z tym w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów opartych na twierdzeniach związanych z naruszeniem regulacji procesowych. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174.).

Wśród tej kategorii zarzutów, jakie stanowią te o charakterze procesowym, skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności podniósł uchybienie przez Sąd I instancji art. 190 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wskazań NSA, zawartych w wyroku z 9 lutego 2022 r., sygn. I GSK 2150/18, a ponadto błędną ocenę stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się do tychże zarzutów stwierdzić należy, że są one zasadne, a uchybienie wskazywanym przez skarżącego kasacyjnie przepisom prawa formalnego, miało wpływ na wynik sprawy.

I tak w omawianym aspekcie w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w poprzednio wydanym wyroku z 9 lutego 2022 r. NSA nakazał Sadowi I instancji dokonanie analizy postanowień umowy, jaką gmina zawarła z Ministrem Sportu i Turystyki o dofinansowanie zadania publicznego, w sposób kompleksowy, a nie tylko ograniczony do oceny postanowień § 11 umowy, w dodatku w kontekście całokształtu materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. W tym zakresie NSA nakazał WSA w Warszawie dokonanie wyżej opisanej analizy, między innymi w odniesieniu do podziału objętego umową zadania, na fazy i etapy.

Sąd I instancji jedynie częściowo wypełnił przedmiotowe wskazania. Wprawdzie w swoich rozważaniach zwrócił uwagę na zapisy między innymi § 1 i § 2 umowy, jednakże nie dokonał ich wykładni w sposób, który pozwoliłby odnieść treść postanowień umowy do okoliczności faktycznych sprawy.

Swoje rozważania Sąd I instancji w znacznej mierze poświęcił kwestiom dotyczącym podziału zadania na dwie fazy, tj. aplikacyjną i kandydacką, wskazując iż według organu jedynie wykonanie obu tych faz może być uznane za zrealizowanie zadania.

Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić, jako że organ nie zaprzeczał warunkowemu charakterowi II fazy realizacji zadania, przejście do której uzależnione był od pozytywnej oceny aplikacji gminy przez MKOL. Minister w trakcie przeprowadzonego postępowania podkreślał niezrealizowanie przez gminę I fazy, tj. fazy aplikacji i na tym stwierdzeniu oparł swoje stanowisko w sprawie, zobowiązując gminę do zwrotu dotacji.

Tak więc rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do dokonania oceny czy ta I faza realizacji zadania została przez gminę wykonana.

W omawianym zakresie podkreślić należy, że aby stwierdzić czy gmina zrealizowała I fazę zadania, na którą pobrała dotację, w pierwszej kolejności należy określić jaki zakres zadań ona obejmowała, a także jaki był termin jej realizacji i przewidziany przez strony umowy sposób jej zakończenia oraz sposób udokumentowania tego faktu.

Do tych okoliczności wprost odnosi się zapis § 3 pkt 10 umowy, do którego postanowień Sąd I instancji się nie odniósł.

WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnosząc się do kwestii zakończenia I fazy zadania, skoncentrował się wyłącznie na obejmujących ją faktycznych czynnościach, wynikających z zapisów załącznika do umowy, realizacji których organ nie kwestionował, podobnie zresztą jak sposobu wydatkowania na nie środków z dotacji.

Podsumowując ten wątek stwierdzić należy, że oceniając zakres realizacji I fazy zadania, tj. fazy aplikacji, nie można poprzestać jedynie na rozważeniu realizacji czynności wymienionym w załączniku do umowy. W tym aspekcie uwzględnić należy bowiem także bezpośrednio zapisy umowy, w szczególności postanowienia § 3 pkt 10, które wprost odnoszą się do uzgodnionego przez strony umowy sformalizowanego sposobu zakończenia fazy aplikacji.

Sąd I instancji stwierdził również, że umowa jaką gmina zawarła z Ministrem Sportu i Turystyki nie była umową rezultatu, którym miało by być uzyskanie prawa do organizacji Igrzysk Olimpijskich. Odnosząc się do tego stwierdzenia należy zaznaczyć, że o ile w kwestii realizacji celu jakim była organizacja Igrzysk nie sposób zakwestionować tego rodzaju oceny, to jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W jej ramach bowiem istotne jest jedynie zweryfikowanie tego czy sfinalizowana została I faza aplikacji, a nie uzyskanie prawa do organizacji Igrzysk. Tak więc charakter umowy ocenić należy w tym właśnie aspekcie, z uwzględnieniem uzgodnionego przez strony w umowie sposobu zakończenia przedmiotowej fazy.

NSA w wyroku z 9 lutego 2022 r. w sposób kategoryczny stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w § 11 ust. umowy, jako że nie doszło do rozwiązania umowy o dofinansowanie za porozumieniem stron (takiego sposobu rozwiązania umowy, a wiec w oparciu o zgodne oświadczenia woli, dotyczył ten zapis). Z tego już tylko względu rozpatrywanie niniejszej sprawy z perspektywy zapisów tego postanowienia umowy jest bezprzedmiotowe.

WSA w Warszawie zauważył, że w postanowieniach umowy nie zamieszczono klauzuli, która pozwalałby na rozwiązanie umowy, w sytuacji negatywnego wyniku referendum. W związku z tym, w sposób nieuprawniony wywiódł, dokonający niejako nadinterpretacji jej postanowień, że fakt ten upoważnia do stwierdzenia, że wystąpienie owej przyczyny zewnętrznej, za którą uznał wynik referendum, wykluczało możliwość żądania od gminy przez organ zwrotu środków dotacji.

W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że niezależnie od tego czy w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z przyczyną zewnętrzną, to Sąd I instancji nie wskazał podstawy prawnej swojej oceny w tym zakresie, w świetle której zaskarżona decyzja nie znajdywałaby uzasadnienia. Wobec tego więc jego stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo są pozbawione podstaw, a tym samym dowolne.

W kwestii uznania wyników referendum za przyczynę zewnętrzną stwierdzić także należy, że WSA w Warszawie również nie zastosował się do wskazań NSA, nakazujących odnieść się do tego zagadnienia w kontekście art. 1 u.s.g. Tymczasem przepis ten stanowi, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. W dalszych jej regulacjach, w szczególności art. 11 i art. 12 ustawodawca przesądził, że referendum jest jedną z form (obok podejmowania decyzji za pośrednictwem organów przedstawicielskich) podejmowania przez mieszkańców decyzji, wobec tego brak jest podstaw do oceniania jego rezultatów w kategoriach przyczyny pozostającej poza sposobem funkcjonowania gminy.

W tym kontekście bez znaczenia są opisywane przez Sąd okoliczności związane z badaniem opinii publicznej, poprzedzającym zawarcie umowy o dofinansowanie. Nie są one bowiem objęte zakresem przesłanek wydania ocenianej decyzji.

W związku z powyższym za zasadny uznać należy drugi z zarzutów gminy, dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego, który odnosi się do uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a., a to w związku z tym, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów. W szczególności bowiem nie obejmuje ono wyjaśnienia pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (wyroku), a także ustosunkowania się do stanowiska organu, jakie zostało wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe NSA, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji skoncentruje się na ocenie kwestii zrealizowania przez gminę I fazy zadania, jaką jest faza aplikacji. W przedmiotowym zakresie rozważy jej ukończenie, w kontekście całokształtu postanowień umowy o dofinansowanie, a w szczególności § 3 ust. 10 umowy, mając na względzie sformalizowane warunki odnoszące się do sposobu zakończenia tej części przyjętego przez nią do realizacji zadania. W omawianym aspekcie Sąd weźmie pod uwagę okoliczności wskazane w przedmiotowych rozważaniach, w szczególności te dotyczące zakresu realizacji poczynionych ustaleń.

Po uzupełnieniu ustaleń we wskazanym wyżej zakresie Sąd dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia w kontekście art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p.

Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) NSA zasądził od gminy na rzecz Ministra Sportu i Turystyki kwotę 31 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje: zwrot wpisu od skargi kasacyjnej, w wysokości 19 850 zł, a także zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wynoszących 11 250 zł.