Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 397/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1, par. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], znak: [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]Wojewoda L., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "M." w L. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia budowy bramy ogrodzenia działki nr ewid. [...] przy ul. K. w L., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 21 grudnia 2011 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "M." w L. zgłosiła do Wydziału Architektury, Budownictwa i Urbanistyki Urzędu Miasta L. zamiar przystąpienia do wykonania na nieruchomości położonej przy ul. K. w L. (działki nr ewid. [...],[...]) robót budowlanych polegających na budowie bramy przesuwnej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2002 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część II (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 124, poz. 2671), Prezydent Miasta L. wniósł sprzeciw w sprawie wykonania przedmiotowej bramy.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że projektowane ogrodzenie terenu działki bramą przesuwną, o lokalizacji określonej w przedłożonym załączniku graficznym (mapa syt. - wys. skala 1:500), częściowo wygradza urządzony ciąg komunikacyjny przebiegający przez teren ww. nieruchomości. Zgodnie zaś z obowiązującą dla tego terenu uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa nieruchomość należy do terenów parkingów, parkingo-garaży, garaży oraz ciągu komunikacji pieszej, oznaczonej na rysunku planu symbolem - "KS1/KX". Tym samym – jak uznał organ – dostęp do terenu nie może być limitowany żadnymi ograniczeniami, w tym poprzez realizację ogrodzenia. W ocenie organu I instancji, z uwagi na niezgodność zamierzonej budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wystąpiły przesłanki z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego uzasadniające wniesienie sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "M." robót budowlanych.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Spółdzielnia podniosła, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, przez nietrafne przyjęcie, iż realizacja przedmiotowego ogrodzenia w jakikolwiek sposób ograniczy dostęp do terenu, a w szczególności uniemożliwi komunikację samochodową i pieszą. Strona odwołująca wskazała, że jest wieczystym użytkownikiem działki o nr [...], a granica tej działki kończy się na wysokości piekarni (oznaczonej kolorem zielonym), granicząc z działką nr [...] bez kontynuacji drogi. Nie ma więc możliwości kontynuacji ruchu samochodowego działką nr [...]. Spółdzielnia przyznała, że działka ta jest ciągiem pieszo-jezdnym w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednak w jej ocenie, z usytuowanych na niej parkingów i garaży korzystają wyłącznie mieszkańcy Spółdzielni. Ponadto podkreśliła, że z projektu bramy przesuwnej jednoznacznie wynika, iż zachowano samodzielne wymiarowe przejście dla pieszych, celem dojścia do budynków, parkingów i garaży. Zamiar budowy bramy ogrodzenia działki nr [...] w żaden sposób nie narusza zatem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - cześć II, w zakresie dostępu do terenów parkingo-garaży, garaży, oznaczonych na rysunku planu symbolem "KS1/KX", ani też nie uniemożliwia na tym terenie komunikacji pieszej.

Powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając za prawidłowe zawarte w niej stanowisko, iż wykonanie spornej bramy przesuwnej na ciągu komunikacyjnym oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "KS1/KX", jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2002 r., nr [...]. Wyznaczony w tym planie obszar "KS1/KX", obejmujący przedmiotowe działki nr ewid. [...] i [...], to, w myśl § 49 ust. 1 i § 51 ust. 1 planu, teren urządzeń komunikacyjnych - "KS1" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod parkingi, parkingo-garaże i garaże oraz teren komunikacji pieszej - "KX" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod tereny wydzielonych ciągów pieszych.

Jak wynika zaś z § 49 ust. 3 planu, na terenach, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w ilości niezbędnej dla potrzeb użytkowników oraz innych urządzeń i obiektów związanych z funkcją podstawową.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że wykonanie na ciągu komunikacyjnym pieszo-jezdnym przegrody w postaci bramy przesuwnej uniemożliwi wykorzystywanie go zgodnie z przeznaczeniem, jako dojazdu i dojścia do budynków i garaży zlokalizowanych na terenie Spółdzielni.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, że w myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W myśl § 14 ust. 2, dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo- jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

Organ odwoławczy stwierdził również, że dostęp do budynków, parkingów i garaży zlokalizowanych na terenie Spółdzielni, powinien być zapewniony nie tylko dla mieszkańców osiedla, ale również dla osób przebywających tam okresowo. Zgodnie z § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zamierzony cel inwestora, aby z miejsc postojowych na terenie osiedla mogli korzystać tylko mieszkańcy Spółdzielni, zdaniem Wojewody, nie może być zrealizowany przez zamknięcie bramą przesuwną ciągu komunikacyjnego stanowiącego dojazd do budynków mieszkalnych wielorodzinnych, parkingów i garaży zlokalizowanych na terenie Spółdzielni.

Wbrew zarzutom odwołania, organ odwoławczy nie dopatrzył się w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszenia zasad procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ani też naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Podkreślił przy tym, że fakt, iż inwestor jest wieczystym użytkownikiem działki nr [...] i właścicielem działki nr [...] nie oznacza, że może on zagospodarować te działki w sposób niezgodny z prawem, a w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane.

Za jedyne uchybienie organu I instancji Wojewoda uznał określenie w decyzji przedmiotu inwestycji jako bramy ogrodzenia działki [...] przy ul. K. w L., bowiem z przedłożonego zgłoszenia z dnia 20 grudnia 2011 r. oraz pisma inwestora z dnia 25 stycznia 2012 r. wynikało, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmuje wykonanie samodzielnej bramy przesuwnej, usytuowanej na dwóch działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. K. w L.. W ocenie organu odwoławczego, błąd ten nie mógł jednak skutkować uchyleniem merytorycznie słusznej decyzji Prezydenta Miasta L. i skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "M." wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej jej decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji Spółdzielnia zarzuciła rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego, tj.:

1) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o okoliczności pominięte w postępowaniu przed organem pierwszej Instancji, co do których strona nie mogła się wypowiedzieć przed podjęciem decyzji, gdyż o tych okolicznościach, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, dowiedziała się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

2) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a w szczególności stanu prawnego nieruchomości oznaczonej nr [...] i [...]w przedmiocie braku niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta L. oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji elementów wymaganych tym przepisem, a w szczególności przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej;

3) art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez nietrafne przyjęcie, iż realizacja bramy przesuwnej w jakikolwiek sposób ograniczy dostęp do terenu, a w szczególności uniemożliwi komunikację samochodową i pieszą, co spowodowało niewłaściwe uznanie, że planowane wykonanie bramy przesuwnej jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L.;

4) § 14 ust.1 i 2 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię, że wykonanie bramy przesuwnej uniemożliwi dostęp do drogi publicznej, narusza przepisy ochrony przeciwpożarowej, i.t.p. (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia) oraz, że postawienie tej bramy jest sprzeczne z prawidłowym zagospodarowaniem działki budowlanej (§ 18 ust.1 rozporządzenia).

W uzasadnieniu zarzutów skargi Spółdzielnia podniosła, że zestawiając treść uzasadnień decyzji obu organów administracyjnych, nieodparcie nasuwa się wniosek, iż zaskarżona decyzja Wojewody L. została oparta także o inne okoliczności niż były przedmiotem procedowania przez organ I instancji. Prezydent Miasta L. jako podstawę swojej decyzji, wskazał naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, podnosząc, że zamierzona budowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu. Z kolei organ odwoławczy za podstawę swojej decyzji przyjął także przepisy § 14 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O tego typu okolicznościach strona skarżąca dowiedziała się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Zdaniem Spółdzielni, skoro organ administracyjny dostrzegł istnienie takich sprzeczności, to powinien był wezwać ją, przed podjęciem decyzji, do wypowiedzenia się co do tych nowych okoliczności. Naruszenie przez organ tego uprawnienia przez rozstrzyganie także na innej podstawie prawnej niż wskazana przez organ pierwszej instancji, bez poinformowania strony o takiej możliwości przed wydaniem decyzji, powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania, z uwagi na pozbawienie strony możności obrony jej praw (art. 156 § 1 pkt 1, zdanie drugie k.p.a.).

Według strony skarżącej, Wojewoda nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie miejscowego planu poprzez wykonanie bramy przesuwnej w ciągu komunikacyjnym o symbolu KS1/KX na działkach gruntu oznaczonych nr [...] i [...], będących we władaniu skarżącej Spółdzielni. Organ stwierdził lakonicznie, że wykonanie na ciągu komunikacyjnym pieszo-jezdnym przegrody w postaci bramy przesuwnej uniemożliwi wykorzystanie go zgodnie z przeznaczeniem, jako dojazdu i dojścia do budynków i garaży zlokalizowanych na terenie SM "M." (k. 2 ostatni akapit decyzji). Oczywistym – w ocenie strony skarżącej – jest, że brama przesuwna nie jest elementem trwałym, a za wiedzą właścicieli posiadających lokale mieszkalne i garaże w zasobach Spółdzielni, z parkingu czy miejsc postojowych będą mogły korzystać poza mieszkańcami osiedla także inne osoby. Taka też była intencja zgłoszenia przez Spółdzielnię zamiaru wykonania bramy przesuwnej, co strona skarżąca podnosiła w piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2012 r. Spółdzielnia ma bowiem na uwadze przede wszystkim dobro jej mieszkańców w kontekście ograniczenia korzystania z miejsc postojowych przez osoby postronne, które, pomijając względy bezpieczeństwa, uniemożliwiają swobodny dostęp do miejsc parkingowych właścicielom mieszkań.

Zgłoszenie zamiaru wykonania bramy przesuwnej przy zachowaniu samodzielnego wymiarowego przejścia dla pieszych nie pozostaje także w sprzeczności z treścią § 14 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż odpowiednim dostępem do drogi publicznej, w tym przypadku do ul. K., jest przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny, umożliwiający dojazd i dojście do wskazanej drogi publicznej. Organ II instancji nie wskazał innych ewentualnych naruszeń wynikających z tego przepisu.

W niniejszej sprawie nie ma też, w ocenie skarżącej, zastosowania § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., bowiem na przedmiotowej działce są urządzone miejsca postojowe, z których korzystają i będą korzystać osoby przebywające okresowo, z tym, że będą to osoby, którym zostanie udostępniony wjazd na teren przez właścicieli lokali, bądź którym zostaną dostarczone piloty do bramy przesuwnej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 356/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "M." w L.

Sąd uznał, że organ II instancji nie dopuścił się zarzucanego w skardze naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o okoliczności pominięte w postępowaniu przed organem I instancji, co do których strona nie mogła się wypowiedzieć przed podjęciem decyzji, gdyż dowiedziała się o nich dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że organ II instancji nie jest organem, który jedynie kontroluje decyzję organu I instancji, od której wniesiono odwołanie, ale ponownie rozpoznaje i rozstrzyga daną sprawę. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy kompetencja organu odwoławczego do ponownej oceny materiału dowodowego sprawy i ponownego dokonania subsumcji, tj. odniesienia stanu faktycznego sprawy do hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia (art. 15 k.p.a., art. 136 k.p.a.). Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w skardze, miałoby miejsce wówczas, gdyby organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, orzekł na podstawie innego przepisu prawa materialnego niż ten, który stanowił podstawę decyzji pierwszoinstancyjnej. Taka sytuacja w sprawie nie miała zaś miejsca, gdyż organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o tę samą normę prawną, co organ I instancji, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Rozpoznając sprawę ponownie, dostrzegł jedynie, oprócz stwierdzonego również przez organ I instancji, naruszenia ustaleń obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, naruszenie przepisów powołanego wyżej rozporządzenia. Nie wpłynęło to jednak na treść rozstrzygnięcia tego organu, a jedynie wzmocniło argumentację przemawiającą za wniesieniem sprzeciwu od zgłoszenia budowy przedmiotowej bramy przesuwnej.

Sąd I instancji zauważył również, że nawet jeżeli przyjąć, iż organ odwoławczy nie dopełnił wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do okoliczności pominiętych w postępowaniu przed organem I instancji, to nie może to skutkować uchyleniem decyzji drugoinstancyjnej, z uwagi na to, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do meritum sprawy Sąd I instancji wskazał, że brama przesuwna objęta zgłoszeniem miała zostać zrealizowana, według zamierzeń inwestora – Spółdzielni Mieszkaniowej "M.", na działkach nr [...] i [...], usytuowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część II na obszarze oznaczonym symbolem KS1/KX. W myśl § 49 ust. 1 planu, obszar KS1 oznaczono jako tereny urządzeń komunikacyjnych z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod parkingi, parkingo-garaże i garaże z zapewnieniem udziału zieleni w zagospodarowaniu działki, w tym zwłaszcza różnych form zieleni wysokiej. W ust. 3 i 4 powołanego przepisu wskazano natomiast, że na tych terenach dopuszcza się lokalizacje sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w ilości niezbędnej dla potrzeb użytkowników oraz innych urządzeń i obiektów związanych z funkcją podstawową, z tym, że te obiekty lub urządzenia można lokalizować pod warunkiem: 1) dostosowania do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego, 2) zachowania zasady, aby nie zajmowały więcej niż 15% powierzchni terenu w granicach lokalizacji, 3) nienaruszania ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej. Z kolei w § 51 ust. 1 planu symbolem KX oznaczono tereny komunikacji pieszej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod tereny wydzielonych ciągów pieszych. W ust. 2 tego przepisu dopuszczono realizacje ścieżek rowerowych oraz lokalizacje sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

W ocenie Sądu, w stosunku do obszaru KS1 plan wyraźnie stanowi, że mogą być na nim lokalizowane urządzenia infrastruktury technicznej w ilości niezbędnej dla potrzeb użytkowników oraz inne urządzenia i obiekty związane z funkcją, pod warunkiem dostosowania do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego. Jeżeli natomiast chodzi o obszar KX, to wprawdzie nie wyartykułowano w nim wprost takiego wymagania, dopuszczając realizację na ciągach pieszych urządzeń infrastruktury technicznej, ale z wykładni systemowej i funkcjonalnej ustaleń planu wynika, iż wszelkie te urządzenia muszą być związane z podstawową, komunikacyjną funkcją tego obszaru.

Sąd I instancji zauważył, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż brama objęta zgłoszeniem miała być usytuowana, wedle zamierzenia inwestora, na ogólnodostępnym ciągu pieszo-jezdnym. Taka funkcja tego terenu została również potwierdzona przez skarżącą w dokumentacji dołączonej do zgłoszenia (k. 1c akt administracyjnych). Przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny prowadzi zaś do budynków wielorodzinnych, garaży i parkingów. Skoro jest to ciąg ogólnodostępny, to nie można, wbrew stanowisku skarżącej Spółdzielni, z góry zakładać, że z dojazdu do tych obiektów będą korzystać wyłącznie członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej "M." i inne podmioty mające tytuł prawny do lokali znajdujących się w budynkach Spółdzielni. W sensie prawnym z ciągu ogólnodostępnego może bowiem korzystać nieograniczona liczba podmiotów. Ponadto, skoro jest to ciąg pieszo-jezdny, to należy zapewnić możliwość nieograniczonego korzystania z niego nie tylko pieszym, ale również prowadzącym pojazdy mechaniczne. Taki warunek dla ciągów pieszo – jezdnych wynika z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym, dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Brama usytuowana na ciągu pieszo-jezdnym – jak uznał Sąd I instancji – wykluczałaby ogólnodostępny charakter tego ciągu. Z pewnością taka brama, zdaniem WSA w Lublinie, nie stanowi również urządzenia infrastruktury technicznej związanego z podstawową, komunikacyjną funkcją ciągu pieszo-jezdnego, a wręcz tę funkcję ogranicza.

W związku z tym, że zgłoszenie dotyczy jedynie usytuowania bramy na ciągu pieszo-jezdnym, Sąd I instancji nie dopatrzył się natomiast, wbrew stanowisku organu odwoławczego, naruszenia dyspozycji § 18 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, który nakazuje przy zagospodarowaniu działki budowlanej, urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Kwestia usytuowania bramy na ciągu pieszo-jezdnym jest z punktu widzenia konieczności urządzenia miejsc postojowych na działce budowlanej prawnie obojętna.

Uznawszy zatem, że budowa bramy przesuwnej na ciągu pieszo-jezdnym na działkach nr [...] i nr [...] naruszyłaby zarówno ustalenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część II (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 124, poz. 2671), jak też dyspozycję § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd uznał skargę za bezzasadną. Sąd podkreślił, że drobne uchybienia organu I instancji zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, który miał obowiązek ponownie ocenić i rozstrzygnąć niniejszą sprawę. Również błędna ocena organu odwoławczego co do naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w świetle powyższych uwag, nie dała Sądowi podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiodła Spółdzielnia Mieszkaniowa "M." w L., opierając ją na obu podstawach zaskarżenia. Odnośnie prawa materialnego zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z uchwałą nr [...]Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. –część druga i w związku z § 14 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i 3 , art. 107 § 3 k.p.a.;

2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego wyroku o ustalenia organu drugiej instancji co do których skarżąca Spółdzielnia nie mogła wypowiedzieć się przed podjęciem decyzji, gdyż o tych okolicznościach, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, dowiedziała się dopiero z jej uzasadnienia,

3) art. 145 § 1 w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nietrafne przyjęcie, że stwierdzone w postępowaniu przed organami administracyjnymi oraz przed WSA uchybienia w zakresie procesowania przed podjęciem zaskarżonych decyzji nie miały wpływu na wynik sprawy w stopniu powodującym konieczność uchylenia decyzji.

Skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2533/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Ponadto NSA zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "M." kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sąd II instancji za chybione uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wyjaśnił, że prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, zmierzający do wykazania naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, powinien być powiązany z odpowiednim przepisem procedury sądowoadministracyjnej. Ponadto NSA stwierdził, że modyfikacja podstawy prawnej w rozpoznawanej sprawie była wynikiem jedynie procesu subsumcji ustaleń faktycznych pod mające zastosowanie, zdaniem organu odwoławczego, normy prawa materialnego. Nie naruszył zatem prawa procesowego organ odwoławczy, w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, nie powiadamiając strony skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Proces intelektualny organu polegający na odmiennej kwalifikacji prawnej tego samego zdarzenia prawnie istotnego nie wymaga bowiem zakomunikowania stronom przed wydaniem decyzji w sprawie. NSA przyznał więc rację Sądowi I instancji, iż modyfikacja podstawy prawnej z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wskazanie innych sprzeczności zgłoszonych robót z prawem nie miała wpływu na tożsamość sprawy.

Jako chybiony NSA ocenił także zarzut naruszenia pozostałych przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 3 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd II instancji wyjaśnił, że oceniając legalność objętych zgłoszeniem robót budowlanych organ bazuje na dokumentach złożonych przez inwestora. Wyjaśnianie okoliczności sprawy sprowadza się zatem w istocie do oceny dokumentów złożonych przez stronę, ustalenia, czy są one kompletne i "podciągnięcia" stanu faktycznego pod obowiązujące przepisy prawa. Orzeczenia organów obu instancji zawierają elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczności faktyczne w sprawie były niesporne, a decyzje organów zawierają podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie NSA, na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wykładnia powołanego przepisu musi bowiem uwzględniać jego miejsce w hierarchii przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotowe rozporządzenie zostało zaś wydane w wyniku wykonania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane upoważniającego do wydania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Zatem wykładnia powołanego przepisu w aspekcie korzystania i sposobu wykonywania prawa, w tym wypadku użytkowania wieczystego, musi być dokonywana powściągliwie, by nie można było zarzucić temu przepisowi aktu wykonawczego, że reguluje on zagadnienia nie obejmujące upoważnienia ustawowego i zastrzeżone wyłącznie dla materii ustawowej. Za nieprawidłowy NSA uznał pogląd Sądu I instancji wyrażony na stronie 10 uzasadnienia wyroku, iż powołany przepis gwarantuje możliwość nieograniczonego korzystania z ciągu pieszo-jezdnego pieszym, ale również prowadzącym pojazdy techniczne. Z powodów podniesionych powyżej powołany przepis należy odnosić do spełnienia warunków technicznych ciągu pieszo-jezdnego i ocena prawna zgłoszonej inwestycji winna odnieść się tylko do tej kwestii.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie przekonuje również co do niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena dokonana przez Sąd I instancji nie jest wystarczająca dla przyjęcia, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu Sąd I instancji dopatruje się bowiem w tym, że brama nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej dostosowanym do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego (strona 10 akapit 1). Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie wykazał niewątpliwie, że zamiar usytuowania bramy w miejscu wskazanym przez skarżącą Spółdzielnię jest sprzeczny z postanowieniami planu. Sytuowanie bramy z furtką nie zmienia bowiem przeznaczenia terenu, określanego przez Sąd I instancji i organy jako istniejący ciąg pieszo-jezdny, w sposób niezgodny z postanowieniami tego planu wyrażonymi w jego § 49 i § 51. NSA uznał zatem za konieczne ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w ramach którego Sąd ten dokona całościowej oceny planowanej inwestycji w kontekście zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając ponownie skargę zważył, co następuje.

Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 190 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11).

W niniejszej sprawie przedmiotem ponownej kontroli Sądu jest decyzja Wojewody L. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2011 r., którą organ ten – działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako "Pr. bud.") – wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie bramy przesuwnej na ciągu pieszo – jezdnym biegnącym przez działkę nr [...] stanowiącą własność Spółdzielni Mieszkaniowej "M." i działkę nr [...] będącą w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, położonymi przy ul. K. w L.

Mając na względzie powołany na wstępie przepis art. 190 p.p.s.a. w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2533/12 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w sposób wiążący kwestię oceny zarzutów strony skarżącej dotyczących wydania powyższych rozstrzygnięć z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 10 k.p.a., poprzez niepowiadomienie strony skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, w sytuacji, gdy organ ten "uzupełnił" podstawę rozstrzygnięcia o przepisy § 14 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), jak również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 3 oraz art. 107 § 3 k.p.a. NSA jednoznacznie bowiem przychylił się w tym zakresie do stanowiska zaprezentowanego w wydanym uprzednio w niniejszej sprawie wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 356/12, uznającym te zarzuty za bezzasadne. Czyni to zbędnym dalsze rozważania w tym przedmiocie.

Pomimo potwierdzonej w postępowaniu kasacyjnym bezzasadności zarzutów strony skarżącej w zakresie naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, skarga zasługuje na uwzględnienie, a to z powodu naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. bud., będącym materialnoprawną podstawą kontrolowanych decyzji, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie innych robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta L., wnosząc sprzeciw w sprawie dokonanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "M." zgłoszenia wykonania bramy przesuwnej, sprzeczności z zamiarem realizacji przedmiotowej bramy dopatrywał się w ustaleniach zawartych w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część II (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 124, poz. 2671). Utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną Wojewoda Lubelski dodatkowo stwierdził, że sporne zamierzenie inwestycyjne koliduje także z § 14 ust. 1 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako "rozporządzenie").

Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając skargę, będąc przy tym związanym oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 18 marca 2014 r., doszedł do wniosku, że stanowisko organów w powyższym zakresie jest błędne.

Bezspornym jest, że objęte planowaną inwestycją działki nr [...] i [...] usytuowane są w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KS1/KX.

W myśl § 49 ust. 1 planu, wyznacza się "tereny urządzeń komunikacyjnych - KS1" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod parkingi, parkingo-garaże i garaże z zapewnieniem udziału zieleni w zagospodarowaniu działki, w tym zwłaszcza różnych form zieleni wysokiej. 2. Na terenach intensywnego zainwestowania miejskiego, w tym głównie w terenach budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, preferuje się realizacje parkingów wielopoziomowych. 3. Na terenach, o których mowa w ust. 1 dopuszcza się lokalizacje sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w ilości niezbędnej dla potrzeb użytkowników oraz innych urządzeń i obiektów związanych z funkcją podstawową. 4. Obiekty lub urządzenia, o których mowa w ust. 3 można lokalizować pod warunkiem: 1) dostosowania do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego, 2) zachowania zasady, aby nie zajmowały więcej niż 15% powierzchni terenu w granicach lokalizacji, 3) nienaruszania ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej.

Z kolei zgodnie z § 51 planu, obszar oznaczony symbolem KX to tereny komunikacji pieszej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod tereny wydzielonych ciągów pieszych. Zgodnie z ustępem 2 powołanego paragrafu dopuszcza się realizację ścieżek rowerowych oraz lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Z powyższego wynika, że w obrębie obszaru oznaczonego symbolem KS1 plan dopuszcza lokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej, o ile są one związane z charakterem i wymaganiami przeznaczenia podstawowego tego obszaru.

Również co do obszaru KX, choć nie wynika to wprost z przepisów planu, stosując reguły wykładni systemowej należy przyjąć, że warunkiem lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej w wydzielonych ciągach pieszych jest ich związek z podstawową, komunikacyjną funkcją terenu.

W niniejszej sprawie sporna brama przesuwna, jak wynika z dokumentacji przedłożonej przez inwestora, miała zostać usytuowana w ciągu pieszo-jezdnym, prowadzącym do budynków wielorodzinnych, garaży i parkingów na terenie Spółdzielni Mieszkaniowej "M.". Zapewnienie tego rodzaju dojścia i dojazdu do działek budowlanych dopuszcza regulacja § 14 ust. 2 rozporządzenia, pod warunkiem, że funkcjonujący ciąg pieszo-jezdny ma szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch i postój pojazdów. Z przepisu tego nie wynika jednak – jak przesądził to Naczelny Sąd Administracyjny – ogólnodostępny charakter ciągów pieszo-jezdnych. Tym samym nie koliduje z charakterem ciągu pieszo-jezdnego, podstawowy cel realizacji spornej bramy przesuwnej, jakim jest regulowanie dostępu do obiektów Spółdzielni, pod kątem zapewnienia go jej członkom, a uniemożliwienia osobom trzecim. Sytuowanie bramy z furtką nie zmienia również przeznaczenia takiego ciągu, co również jednoznacznie stwierdził w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazany cel realizacji bramy przesuwnej przesądza zaś, w ocenie Sądu, o związku planowanej inwestycji z szeroko rozumianą komunikacyjną funkcją danego terenu.

W tym miejscu należy także wskazać, że wprawdzie na terenie objętym przedmiotową inwestycją, oznaczonym w planie symbolem KS1/KX, bezspornie istnieje ciąg pieszo-jezdny, jednakże § 51 tekstu planu określa symbolem KX tereny komunikacji pieszej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod tereny wydzielonych ciągów pieszych. Ciągi komunikacji pieszo-jezdnej oznaczone są zaś symbolem KX1 (§ 52 tekstu planu). Wobec zachowania w projekcie spornej bramy przesuwnej samodzielnego przejścia dla pieszych tym bardziej trudno dopatrywać się sprzeczności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym uznać należy, że organy obu instancji bezzasadnie w niniejszej sprawie stwierdziły sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część II, a organ II instancji dodatkowo równie wadliwie uznał tę inwestycję za sprzeczną z § 14 ust. 2 rozporządzenia.

Nadto podkreślić należy, że podstawą do wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych na zasadzie art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud., może być jedynie istotne (oczywiste) naruszenie, tj. takie, które występuje, kiedy realizacja budowy lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnymi oraz niebudzącymi wątpliwości przepisami powszechnie obowiązującego prawa, co na podstawie ich brzmienia niejako od razu rzuca się w oczy (zob. A. Kosicki [w:] M. Wierzbowski i A. Plucińska-Filipowicz (red.): Prawo budowlane, Komentarz LEX, Warszawa 2014, str. 250). W niniejszej sprawie, niezależnie od dokonanej przez organy interpretacji poszczególnych przepisów planu miejscowego oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia, nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że takiej "ewidentnej" sprzeczności spornej bramy przesuwnej z tymi regulacjami nie sposób dostrzec.

Odnosząc się natomiast do wytkniętej dodatkowo przez organ odwoławczy rzekomej sprzeczności przedmiotowej inwestycji z § 18 ust. 1 rozporządzenia, wskazać należy, iż Sąd w tym zakresie podziela stanowisko wyrażona w uprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 czerwca 2012 r. (i niezakwestionowane przez NSA), iż kwestia usytuowania bramy w ciągu pieszo-jezdnym jest z punku widzenia uregulowanego powyższym przepisem obowiązku urządzenia miejsc postojowych na działce budowlanej, prawnie obojętna.

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

Jednocześnie, na mocy art. 152 p.p.s.a., w pkt II sentencji Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt III sentencji wyroku, znajduje zaś uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji uwzględni stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku, jak również fakt upływu określonego w art. 30 ust. 5 Pr. bud. terminu do wniesienia sprzeciwu w sprawie dokonanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "M." zgłoszenia robót budowlanych.