Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 704/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1-3, art. 7 ust. 1-2, art. 8 ust. 1, art. 14 ust. 1-2, art. 16 ust. 1, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 24 ust. 1, art. 28 ust. 1
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 70 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 19 ust. 2
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
article: art. 6, art 7, art. 9, art. 11, art.  77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2020 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 10 marca 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. B. (dalej także jako: "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 czerwca 2021 r. (nr [...]) w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 18 maja 2020 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wpłynął wniosek M. B. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do bydła oraz płatności do krów. Wnioskodawca zadeklarował do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 36,78 ha, płatności do bydła 20 sztuk zwierząt, płatności do krów 20 sztuk zwierząt. Do wniosku dołączono materiał graficzny z położeniem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku oraz oświadczenia o zwierzętach zdeklarowanych do płatności. W dniu 8 lipca 2020 r. oraz w dniu 18 stycznia 2021 r. M. B. złożył zmiany do wniosku.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej także jako: "Kierownik ARiMR w K." lub "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR"), działając na podstawie art. 5-6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1341, dalej jako: "ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a." ), decyzją z dnia 10 marca 2021 r. (nr [...]), przyznał M. B.:

1. Jednolitą Płatność Obszarowa - 2020 w wysokości 15.492,48 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1.754,63 zł ze względu na:

- stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,

- zastosowanie współczynnika korygującego;

2. Płatność za zazielenienie - 2020 w wysokości 11.273,73 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 271,52 zł ze względu na:

- zastosowanie współczynnika korygującego;

3. Płatność redystrybucyjną - 2020 w wysokości 4.798,96 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 115,58 zł ze względu na:

- zastosowanie współczynnika korygującego;

4. Płatności do bydła - 2020 w wysokości 6.381,50 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 153,70 zł ze względu na:

- zastosowanie współczynnika korygującego;

5. Płatności do krów - 2020 w wysokości 8.048,36 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 193,84 zł ze względu na:

- zastosowanie współczynnika korygującego.

W ramach przedmiotowej decyzji przyznano M. B. również kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 551,52 zł.

W odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej, organ wyjaśnił, że M. B. zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działki o łącznej powierzchni 36,78 ha. W toku postępowania powierzchnia zatwierdzona do przyznania wskazanych wyżej płatności wyniosła 35,65 ha i została ona ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o której mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549 ze zm.).

Organ wskazał, że podczas kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano na podstawie pomiarów powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku:

1) dla działki ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) wynosi 0,20 ha. Powierzchnia deklarowana do płatności na ww. działce ewidencyjnej wynosi 0,23 ha. Powierzchnia uwzględniona do płatności, wynikająca z położenia działek rolnych, na ww. działce ewidencyjnej wynosi zatem 0,20 ha;

2) dla działki ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na ww. działce ewidencyjnej wynosi 0,59 ha. Powierzchnia maksymalnego spójnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na ww. działce ewidencyjnej wynosi 0,40 ha. Powierzchnia uwzględniona do płatności na ww. działce ewidencyjnej zgodnie z wykonanym pomiarem wynosi 0,55 ha. Powierzchnia deklarowana do płatności na ww. działce ewidencyjnej wynosi 0,81 ha. Powierzchnia uwzględniona do płatności, wynikająca z położenia działek rolnych, na ww. działce ewidencyjnej wynosi zatem 0,55 ha;

3) dla działki ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, że powierzchnia deklarowana do płatności na ww. działce ewidencyjnej wynosi 0,07 ha. Powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na ww. działce ewidencyjnej wynosi 0,06 ha. Powierzchnia deklarowana do płatności na ww. działce ewidencyjnej wynosi 0,07 ha. Powierzchnia uwzględniona do płatności, wynikająca z położenia działek rolnych, na ww. działce ewidencyjnej wynosi zatem 0,06 ha;

4) dla działki ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na ww. działce ewidencyjnej wynosi 1,90 ha. Powierzchnia uwzględniona do płatności na ww. działce ewidencyjnej zgodnie z wykonanym pomiarem wynosi 1,86 ha. Powierzchnia deklarowana do płatności na ww. działce ewidencyjnej wynosi 1,95 ha. Powierzchnia uwzględniona do płatności, wynikająca z położenia działek rolnych, na ww. działce ewidencyjnej wynosi zatem

1,86 ha;

5) dla działki ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na ww. działce ewidencyjnej wynosi 6,65 ha. Powierzchnia deklarowana do płatności na ww. działce ewidencyjnej wynosi 6,71 ha. Powierzchnia uwzględniona do płatności, wynikająca z położenia działek rolnych, na ww. działce ewidencyjnej wynosi zatem 6,65 ha;

6) dla działki ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na ww. działce ewidencyjnej wynosi 3,55 ha. Powierzchnia deklarowana do płatności na ww. działce ewidencyjnej wynosi 4,22 ha. Powierzchnia uwzględniona do płatności, wynikająca z położenia działek rolnych, na ww. działce ewidencyjnej wynosi zatem 3,55 ha;

7) dla działki ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na ww. działce ewidencyjnej wynosi 3,34 ha. Powierzchnia deklarowana do płatności na ww. działce ewidencyjnej wynosi 3,32 ha. Powierzchnia uwzględniona do płatności, wynikająca z położenia działek rolnych, na ww. działce ewidencyjnej wynosi zatem 3,34 ha;

8) dla działki ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) na ww. działce ewidencyjnej wynosi 0,13 ha. Powierzchnia deklarowana do płatności na ww. działce ewidencyjnej wynosi 0,16 ha. Powierzchnia uwzględniona do płatności, wynikająca z położenia działek rolnych, na ww. działce ewidencyjnej wynosi zatem 0,13 ha.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 1,13 ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w toku postępowania, wyniosła 3,17 %, Natomiast zgodnie z 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia obszarów wiejskich oraz zasad wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48 ze zm.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. W rezultacie powierzchnia zatwierdzona do przyznania jednolitej płatności obszarowej wyniosła 33,9550 ha.

Organ nakładając karę administracyjną wynikająca z art. 19a ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 wskazał, że zgodnie z przywołanym przepisem w przypadku, gdy beneficjent skorzysta z pomniejszenia kary administracyjnej, a w następnym roku składania wniosków będzie miał wyznaczoną karę administracyjną do tego samego systemu pomocy lub środka wsparcia, to zostanie ona uzupełniona o pozostałą kwotę kary administracyjnej pomniejszonej zgodnie z ust. 2 ww. artykułu. Zgodnie ze wskazanym art. 19a ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w roku 2019 zastosowano zmniejszenie kary administracyjnej o kwotę 548,28 zł. Mając na uwadze, że w roku 2020 ponownie została wyznaczona kara administracyjna do tego środka wsparcia, kwota umorzona podlegać będzie zwrotowi. Mając na uwadze powyższe, kwota płatności została pomniejszona na podstawie art. 19a ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 o kwotę w wysokości 548,28 zł.

W odniesieniu do płatności za zazielenienie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, jeżeli obszar zgłoszony do jednolitej płatność obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności za zazielenienie, stosuje się obszar zatwierdzony. Jak wykazano, w toku prowadzonego postępowania stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 35,65 ha, a zatem powierzchnia ta stanowi podstawę do przyznania płatności za zazielenienie.

W odniesieniu do płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha. Tym samym płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha.

W odniesieniu do płatności do bydła organ wskazał, że M. B. zadeklarował 20 sztuk zwierząt. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że liczba zwierząt kwalifikujących się do płatności wynosi 20 sztuk i do takiej liczby zwierząt przyznano płatność.

W przypadku płatności do krów organ wskazał, że wnioskodawca zadeklarował 20 sztuk zwierząt. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że liczba zwierząt kwalifikujących się do płatności wynosi 20 sztuk. W rezultacie organ przyznał M. B. płatność do 20 sztuk krów.

Wszystkie płatności organ pomniejszył ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Kierownika ARiMR w K. M. B. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że ARiMR posługuje się mapkami z czasów, gdy nie był jeszcze użytkownikiem wybranych działek. Z mapek tych wynika, iż działki te są zadrzewione, podczas gdy w kwietniu 2019 r. rekultywował je do powierzchni działek zdeklarowanych (po objęciu tych działek w użytkowanie). Dodał, iż ARiMR za rok 2019 pomniejszyła powierzchnię działek zdeklarowanych przez niego, podając w uzasadnieniu, że aby uzyskać dopłaty do danej powierzchni musi ona być użytkowana w dobrej kulturze rolnej przez cały rok, czym wprowadziła go w błąd. Od tej reguły istnieje wyjątki, które mają zastosowanie w jego sprawie. Po nieuwzględnieniu jego odwołania od decyzji o płatność obszarową za 2019 rok wysłał zapytanie do ARiMR w W. odnośnie spełnienia warunków ubiegania się o dopłaty do powierzchni. Z odpowiedzi jednoznacznie wynika, że poczynione przez niego zabiegi rekultywacyjne i agrotechniczne są wystarczające, aby móc ubiegać się o dopłaty. Podkreślił, że w celu potwierdzenia zdeklarowanych powierzchni użytkowanych rolniczo zlecił pomiary wybranych działek ([...], [...], [...], [...]) firmie geodezyjnej. Pomiary wykonane przez tę firmę potwierdzają powierzchnię do płatności podaną przez niego.

Do odwołania skarżący załączył odpowiedź ARiMR w W. oraz pomiary geodezyjne wskazanych przez niego w odwołaniu działek.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także jako: "Dyrektor ARiMR" lub Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR"), po rozpatrzeniu odwołania M. B., decyzją z dnia 2 czerwca 2021 r. (nr [...]), utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzje Kierownika ARiMR w K.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że mając na względzie stwierdzenie skarżącego, że nie zgadza się z pomniejszeniem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dokonał ponownego zweryfikowania całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania w zakresie wnioskowanych przez wnioskodawcę płatności. Materiał dowodowy składał się z wniosków strony oraz protokołu oględzin terenowych przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym rolnika w dniu 10 czerwca 2020 r.

Przystępując do ponownej weryfikacji materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, że narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy oraz w przepisach prawa unijnego, w tym art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, czy też w art. 24 rozporządzenia (UE) nr 809/2014. Weryfikacja powierzchni zadeklarowanej przez rolnika jako użytkowana rolniczo następuje przy pomocy systemu informacji geograficznej określonego w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Powyższy System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który to system przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat. System ten obejmuje swoim zasięgiem wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli. Maksymalną powierzchnię referencyjną określoną w systemie LPIS stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat, a ich maksymalna powierzchnia kwalifikowana zostaje ustalona w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o bezpośrednio przeprowadzony pomiar na aktualnym obrazie ortofotomapy, tj. zdjęcia lotnicze bądź satelitarne wykonane w skali określonej przepisami prawa. Maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) stanowi różnicę pomiędzy powierzchnią działki referencyjnej, tj. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. takich jak lasy, wody, drogi, siedliska), których granica określona jest na podstawie ortofotomapy.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia (UE) nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowany obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

W myśl art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013, system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000, a od 2016 r. w skali 1:5.000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r. Państwa członkowskie zapewniają, aby system identyfikacji działek rolnych zawierał warstwę referencyjną umożliwiającą uwzględnienie obszarów proekologicznych. Ta warstwa referencyjna obejmuje w szczególności stosowne zobowiązania szczególne lub systemy certyfikacji środowiskowej, o których mowa w art. 43 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, równoważne praktykom określonym w art. 46 tego rozporządzenia najpóźniej przed udostępnieniem w odniesieniu do roku składania wniosków 2018 formularzy wniosków, o których mowa w art. 72 niniejszego rozporządzenia, dotyczących płatności za praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska, o których mowa w art. 43-46 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni i kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Dostępna w systemie identyfikacji działek rolnych ortofotomapa jest najlepszym ogólnodostępnym źródłem dokonywania pomiarów powierzchni. Pomiary wykonywane na ortofotomapie pozwalają na kompleksową ocenę powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej oraz dokonanie na jej podstawie pomiarów z dokładnością 0,25 m lub 0,50 m. Tak więc przyjęto zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS i oględzin.

W trakcie oględzin terenowych kontroli podlegały zdeklarowane przez wnioskodawcę następujące działki ewidencyjne [tabela nr 1]: [...] (powierzchnia MKO - 0,06 ha), [...] (powierzchnia MKO - 1,93 ha), [...] (powierzchnia MKO - 1,88 ha), [...] (powierzchnia MKO - 0,59 ha), [...] (powierzchnia MKO - 1,86 ha), [...] (powierzchnia MKO - 6,65 ha), [...] (powierzchnia MKO - 2,46 ha), [...] (powierzchnia MKO - 1,31 ha) [...] (powierzchnia MKO - 3,55 ha).

Organ zaznaczył, że ponieważ działka rolna A o powierzchni zdeklarowanej 11, 21 ha nie stanowiła zwartego obszaru, została zmodyfikowana na działki rolne: A o powierzchni 10,62 ha, AA o powierzchni 0,48 ha, AAA o powierzchni 0,11 ha.

W rezultacie powierzchnię zatwierdzoną do przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2020 organ odwoławczy określił w następujący sposób [tabela nr 2]:

1) działka rolna A:

- [...] - powierzchnia zdeklarowana 5,65 ha - powierzchnia stwierdzona 5,65 ha;

- [...] - powierzchnia zdeklarowana 0,07 ha - powierzchnia stwierdzona 0,06 ha;

- [...] - powierzchnia zdeklarowana 1,84 ha - powierzchnia stwierdzona 1,75 ha;

- [...] - powierzchnia zdeklarowana 1,86 ha - powierzchnia stwierdzona 1,86 ha;

- [...] - powierzchnia zdeklarowana 0,7 ha - powierzchnia stwierdzona 0,7 ha;

- [...] - powierzchnia zdeklarowana 0,5 ha - powierzchnia stwierdzona 0,5 ha;

2) działka rolna AA: [...] - powierzchnia zdeklarowana 0,48 ha - powierzchnia stwierdzona 0,4 ha;

3) działka rolna AAA: [...] - powierzchnia zdeklarowana 0,11 ha - powierzchnia stwierdzona 0,11 ha;

4) działka rolna B: [...] - powierzchnia zdeklarowana 0,47 ha - powierzchnia stwierdzona 0,47 ha;

5) działka rolna C:

- [...] - powierzchnia zdeklarowana 0,23 ha - powierzchnia stwierdzona 0,23 ha;

- [...] - powierzchnia zdeklarowana 0,33 ha - powierzchnia stwierdzona 0,12 ha;

6) działka rolna D:

- [...] - powierzchnia zdeklarowana 0,49 ha - powierzchnia stwierdzona 0,49 ha;

- [...] - powierzchnia zdeklarowana 1,6 ha - powierzchnia stwierdzona 1,6 ha;

7) działka rolna E:

- [...] - powierzchnia zdeklarowana 0,16 ha - powierzchnia stwierdzona 0,13 ha;

- [...] - powierzchnia zdeklarowana 6,71 ha - powierzchnia stwierdzona 6,65 ha;

8) działka rolna F: [...] - powierzchnia zdeklarowana 0,53 ha - powierzchnia stwierdzona 0,53 ha;

9) działka rolna G: [...] - powierzchnia zdeklarowana 2,73 ha - powierzchnia stwierdzona 2,73 ha;

10) działka rolna H: [...] - powierzchnia zdeklarowana 2,38 ha - powierzchnia stwierdzona 2,38 ha;

11) działka rolna I: [...] - powierzchnia zdeklarowana 1,29 ha - powierzchnia stwierdzona 1,29 ha;

12) działka rolna J: [...] - powierzchnia zdeklarowana 0,76 ha - powierzchnia stwierdzona 0,76 ha;

13) działka rolna K: [...] - powierzchnia zdeklarowana 0,35 ha - powierzchnia stwierdzona 0,35 ha;

14) działka rolna L:

- [...] - powierzchnia zdeklarowana 3,32 ha - powierzchnia stwierdzona 3,34 ha,

- [...] - powierzchnia zdeklarowana 4,22 ha - powierzchnia stwierdzona 3,55 ha.

Organ odwoławczy podkreślił, że MKO na działce ewidencyjnej nr [...] wynosi 0,59 ha, jednakże do powierzchni zakwalifikowanej do płatności uwzględniono jedynie powierzchnię objętą obrysem rolnika na załączniku graficznym, tj. 0,52 ha, nie jak błędnie wskazano w decyzji organu pierwszej instancji 0,55 ha.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia stwierdzona w toku postępowania odwoławczego jest tożsama z powierzchnią stwierdzoną w toku postępowania przed organem pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zaznaczył, że nie odniesie się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu dotyczących przyznania płatności za rok 2019, gdyż sprawa przyznania płatności za wskazany rok była rozpatrywana w innym postępowaniu.

W odniesieniu do pomiarów przedstawionych przez stronę wykonanych przez "[...] J. R." organ odwoławczy zauważył, że wskazane w nich działki podlegały pomiarowi podczas wizytacji, z której sporządzono protokół znak sprawy [...]. Ich Maksymalny Kwalifikowany Obszar został ustalony w wartościach wskazanych w tabeli nr 1.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania płatności. W sytuacji zatem, gdy nie budzi on uzasadnionych wątpliwości - gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniającą ustawowe warunki, nie ma podstaw do odmówienia mu wiarygodności. Dowodom w postaci raportu i protokołu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli przez podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, bezstronne co do zasady, przypisać więc należy przymiot wiarygodności. Raport i protokół z czynności kontrolnych są - co do zasady - dokumentami urzędowymi sporządzanymi w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W niniejszej sprawie strona przedstawiła pomiary geodety dla działek nr: [...], [...], [...], [...], jednakże organy ARiMR w tej kwestii oparły ustalania na pomiarach inspektów terenowych, którzy dokonują pomiarów z uwzględnieniem pola zagospodarowania użytków rolnych kwalifikujących się do płatności na danej działce ewidencyjnej. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że pomiary nie były dokonywane na ortofotomapie z roku 2019 (jak twierdzi skarżący), ale w terenie, w roku przyznawania przedmiotowej płatności.

Wcześniejsze ustalenia co do powierzchni terenów nieuprawnionych w roku 2019 nie miały wpływu na obecnie prowadzone postępowanie, gdyż, jak wskazano powyżej, dokonano pomiaru rzeczywistego - pola zagospodarowania w roku 2020 i w oparciu o te pomiary ustalono przysługującą stronie płatność za rok 2020.

Organ odwoławczy potwierdził, że w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia 25 lutego 2020 r. (nr [...]) w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, utrzymanej w mocy przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 4 września 2020 r. (nr [...]) kara administracyjna nałożona w odniesieniu do jednolite płatności obszarowej została pomniejszona zgodnie z art. 19a ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 o 50%. Wobec stwierdzenia w roku 2020 nieprawidłowości i wyznaczenia kary administracyjnej do tego samego środka wsparcia, kara administracyjna zostaje uzupełniona o pozostałą kwotę kary administracyjnej pomniejszonej zgodnie z ust. 2. Ponieważ w roku 2019 zastosowano zmniejszenie kary administracyjnej o kwotę 548,28 zł, kwota umorzona podlega zwrotowi, a zatem kwota przysługującej stronie jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona na podstawie art. 19a ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 o kwotę w wysokości 548,28 zł. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji trafnie zastosował zwiększenie kary administracyjnej z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej.

Jednocześnie, organ odwoławczy zweryfikował rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie i nie dopatrzył się innych uchybień.

Skargę na powyższa decyzję Dyrektora ARiMR wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. B., zarzucając jej mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału zgromadzonego w aktach sprawy, tzn. brak rzetelnego pochylenia się nad zaoferowanym przez skarżącego materiałem graficznym, w tym dowodem w postaci przedłożonych pomiarów geodezyjnych, z których jednoznacznie wynika, że powierzchnia uprawianych przez skarżącego działek rolnych wynosi 36,78 ha, a co za tym idzie do takiej właśnie powierzchni przyznane winny być jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie oraz płatność redystrybucyjna;

2) art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez odstąpienie od zasady praworządności, na skutek zignorowania przedstawianych inspektorom terenowym rozbieżności pomiędzy aktualnymi mapami pozostającymi w dyspozycji tych inspektorów i stanem faktycznym, jaki istnieje w terenie, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego, jest większa od MKO;

3) naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy odmowy znaczenia mapom przedstawionym przez skarżącego, a wykonanym przez uprawnionego do tego geodetę.

W oparciu o tak postawione zarzuty, wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, tj. w zakresie w jakim następuje:

a) pomniejszenie płatności o kwotę 1.754,63 zł ze względu na rzekomo stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności, co do Jednolitej Płatności Obszarowej - 2020,

b) pomniejszenia płatności o kwotę 271,52 zł, ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, odnośnie płatności za zazielenienie - 2020;

c) pomniejszenia płatności o kwotę 115,58 zł, ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, co do płatności redystrybucyjnej - 2020;

d) pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 153,70 zł, ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego płatności do bydła - 2020;

e) pomniejszenia płatności o kwotę 193,84 zł, ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatności do krów - 2020;

f) nałożenie kary administracyjnej wynikającej z art. 19a ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014;

2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, na fakt, że MKO został wyliczony błędnie, a powierzchnie podawane przez skarżącego odpowiadają obszarowi rzeczywiście wykorzystywanemu rolniczo przez skarżącego;

3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, celem precyzyjnego oznaczenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) dla obszaru zadeklarowanego przez skarżącego do uzyskania wsparcia bezpośredniego w 2020 roku;

4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie zgadza się z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem, wskazując że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 zostały mu niezasadnie pomniejszone, a powierzchnia uprawiana jest zgodna z powierzchnią zadeklarowaną - wynosząc 36,78 ha. Pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) zostały bowiem wykonane błędnie, w oparciu o nieaktualne zdjęcia satelitarne i wg skarżącego źle zdigitalizowane mapy geodezyjne. Dowodem tego są rozbieżności na załączanych dokumentach. Granice tej samej działki wyglądają różnie, mimo że każda z map jest aktualna, ta z zasobów geodezyjnych Starosty Powiatowego w K. i ta z wniosku.

Źródłem błędu poczynionego przez organ pierwszej instancji, a zaakceptowanego organ odwoławczy jest fakt posługiwania się ortoobrazami lotniczymi lub satelitarnymi, co do których nie nastąpiła aktualizacja pomiędzy momentem ich wykonania, a momentem wejścia spornej ziemi w posiadanie skarżącego.

Fakt korzystania ze skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, nie przekreśla bowiem twierdzeń skarżącego o tym, że znajdujące się w nim zdjęcia lotnicze nie są aktualizowane z miesiąca na miesiąc, a co za tym idzie, w sytuacji ich wykonania przed dniem, gdy działki nie były jeszcze w pełni zrekultywowane, prowadzi to do niezasadnego pomniejszenia powierzchni zatwierdzonej do przyznania dopłat bezpośrednich.

Niewątpliwie pomiary dokonywane na ortofotomapach pozwalają, jak twierdzi organ odwoławczy, na kompleksową ocenę powierzchni kwalifikowanej, ale ma to jednak miejsce tylko w takich sytuacjach, gdy dostępne w systemach informatycznych ARiMR zdjęcia obszarów zajmowanych przez działki ujęte we wniosku skarżącego są aktualne. W rozpoznawanej sprawie tak nie jest.

Nadmieniono, że rozdzielczość zdjęć, na postawie których czynione są pomiary - GSP - zakłada że 1 piksel to 25 cm, a co za tym idzie w terenie przesunięcie może wynosić nawet do 75 cm, co przy sporach jak ten, ma znaczenie kolosalne. Stąd stan faktyczny w terenie odbiega od tego co widać na mapach, którymi posługuje się ARiMR, nawet o kilkadziesiąt metrów, dowodem czego są przedkładane załączniki graficzne.

Zauważono, że w trakcie wizytacji, o jakich mowa w zaskarżonej decyzji, osoby które tę wizytację przeprowadzają, posługują się mapami z systemu ARiMR przemieszczając się z punktu do punku, zgodnie ze współrzędnymi wpisywanymi w odbiornikach GSP z map dostępnych w ARiMR. Tym samym, w sytuacji takiej jak ta, gdy do zrekultywowania części gruntu dochodzi już po dacie sporządzenia ortofotomapy i mapy zdigitalizowanej w Starostwie Powiatowym, dodatkowa powierzchnia uprawna nie jest ujawniana w czasie kontroli, albowiem nie mieści się ona we współrzędnych jakimi posługują się inspektorzy terenowi. Dodano, że odbiorniki GSP nie są profesjonalnym sprzętem geodezyjnym, takim jak tachimetr, a organ zupełnie pomija kwestie sprzętu osób kontrolujących, którymi zazwyczaj są studenci.

Dodano, że organ zignorował kompletnie przedstawiane inspektorom terenowym rozbieżności pomiędzy aktualnymi mapami pozostającymi w dyspozycji tych inspektorów i stanem faktycznym, jaki istnieje w terenie, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego, jest większa od MKO. Gdyby bowiem organ wziął pod uwagę fakt, że mapy jakimi posługują się inspektorzy terenowi nie oddają tego, jaki jest stan faktyczny w terenie i gdzie przebiega granica działek, istniałaby możliwość poczynienia rzetelnych ustaleń, odnośnie obszaru uprawianego przez skarżącego. Przejście z odbiornikiem GSP po granicach wyznaczonych przez współrzędne działek z nieaktualnych zdjęć lotniczych, czy źle zdigitalizowanych mapach z zasobu Starostwa Powiatowego w K. nie oddaje bowiem istoty MKO. Z zastrzeżeniami skarżącego trudno polemizować, skoro nawet z przedkładanych do tego pisma map wynika zupełnie inny kształt granicy tej samej działki.

Zauważono, że w treść zaskarżonej decyzji pozostaje wewnętrznie sprzeczna w zakresie, w jakim organ twierdzi, że pomiary nie były dokonywane w oparciu o mapę, a jednocześnie podkreśla, że: "Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo (MKO) w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku". Na chwilę obecną, część ziemi uprawianej przez skarżącego została "przypisana" sąsiadowi, a część pominięta zupełnie. Ewidentnie widać to, gdy mowa o działce nr [...] i działce nr [...]. Końcowo podniesiono, że organ niedostatecznie wyjaśnił podstawy odmowy przydania znaczenia mapom przedstawionym przez skarżącego, a wykonanym przez uprawnione do tego osoby. To, że jak pisze się w zaskarżonej decyzji (strona 2), iż: "Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo (MKO) w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatyczny ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku" - per se przesądza, że załączniki graficzne udostępniane przez skarżącego, mają kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. To, że pomiary nie był wykonywane na ortofotomapie z 2019 r., ale w terenie, nie przesadza o tym, że dostępna w systemie ARiMR mapa, w oparciu o która inspektorzy terenowi wyznaczyli ślad posługując się urządzeniem GSP, nie jest właśnie mapą z 2019 r., skoro zdjęcia lotnicze nie są wykonywane w każdym roku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ drugiej instancji podkreślił, że nie widzi podstaw do stwierdzenia jakoby pomiary powierzchni Maksymalnego Kwalifikowanego Obszaru (MKO) zostały wykonane błędnie, w oparciu o nieaktualne zdjęcia satelitarne i źle zdigitalizowane mapy geodezyjne. Wyjaśnił w tym zakresie, że inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę na miejscu, w celu weryfikacji MKO, mają za zadanie ustalenie stanu faktycznego na kontrolowanej działce na dzień wykonania kontroli. Wykorzystywane przez inspektorów, w trakcie kontroli na miejscu, ortofotomapy (tzw. zdjęcia satelitarne) są elementem pomocniczym pozwalającym na lepszą orientację w terenie, lokalizacje kontrolowanych elementów oraz są wykorzystywane do sporządzania szkiców z przeprowadzonych pomiarów. Aktualność ortofotomapy nie wpływa na wyniki kontroli na miejscu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo nie z przyczyn w niej wskazanych.

Przedmiotem kontroli sądowej skarżący uczynił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 2 czerwca 2021 r. (nr [...]), którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia 10 marca 2021 r. (nr [...]) wydaną w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2020.

Na wstępie należy wskazać, że zasadniczą podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, ze zm., w dalszej części uzasadnienia określana jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich") oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. poz. 351 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"), a także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/ 78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., Nr 347, str. 549 z późn. zm. - zwane dalej "rozporządzenie nr 1306/2013") oraz rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L nr 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48, z późn. zm. - w skrócie dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014").

Przepis art. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym następujących płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013": jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw, płatności związanych do zwierząt i płatności dla małych gospodarstw, zwanych dalej "płatnościami bezpośrednimi", oraz płatności niezwiązanej do tytoniu (...).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 ustawy, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:

1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz

2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W myśl art. 14 ust. 1 ustawy płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej jest większa niż 3 ha.

Ponadto w myśl art. 14 ust. 2 ustawy, płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika:

1) nie większej niż 30 ha oraz

2) pomniejszonej o 3 ha.

Artykuł 16 ust. 1 ustawy stanowi, że płatności związane do zwierząt przysługują do zwierząt następujących gatunków: bydło domowe (Bos taurus), owca domowa (Chris aries) i koza domowa (Capra hircus). Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy, płatności związane do zwierząt gatunku bydło domowe są przyznawane rolnikowi w formie:

1) płatności do bydła, jeżeli:

a) posiada samice lub samce tego gatunku:

- których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy,

- przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności,

b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej 3 sztuki;

2) płatności do krów, jeżeli:

a) posiada samice tego gatunku:

- których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przekracza 24 miesiące,

- przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności,

b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej 3 sztuki.

Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy, wysokość płatności:

1) obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni,

2) do zwierząt w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn liczby zwierząt zatwierdzonych do danej płatności i stawki tej płatności na 1 sztukę

- po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%.

Art. 19 ust. 1 ustawy stanowi, że wysokość płatności:

1) obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni,

2) do zwierząt w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn liczby zwierząt zatwierdzonych do danej płatności i stawki tej płatności na 1 sztukę

- po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%.

Art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 227 z 31.07.2014 r., ze zm.) wskazuje, że:

1. Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;

c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, użytek rolny oznacza każdy obszar zajęty przez grunty orne, trwałe użytki zielone, pastwiska trwałe lub uprawy trwałe określone w art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Natomiast na podstawie art. 4 ust. 1 lit. c tego rozporządzenia, przez działalność rolniczą rozumie się:

(i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;

(ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub

(iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

Zgodnie z art. 5 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 r.:

1. System identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) r 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie.

2. Państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie:

a) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;

b) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów środków obszarowych, o których mowa w art. 28 - 31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013;

c) lokalizują i ustalają wielkość tych obszarów proekologicznych, wymienionych w art. 46 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, w odniesieniu do których dane państwo członkowskie podjęło decyzję, że uznaje je za obszar proekologiczny. W tym celu państwa członkowskie stosują, w stosownych przypadkach, współczynniki przekształcenia lub współczynniki ważenia określone w załączniku X do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;

d) ustalają, czy mają zastosowanie przepisy dotyczące obszarów górskich, obszarów charakteryzujących się znacznymi ograniczeniami naturalnymi i innych obszarów charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami, o których mowa w art. 32 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, obszarów Natura 2000, obszarów objętych dyrektywą 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, gruntów rolnych zatwierdzonych do produkcji bawełny zgodnie z art. 57 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, użytków rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (iii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszarów wyznaczonych przez państwa członkowskie do wdrażania na poziomie regionalnym lub wspólnego wdrażania obszarów proekologicznych zgodnie z art. 46 ust. 5 i 6 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszarów zgłoszonych Komisji zgodnie z art. 20 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszarów pokrytych trwałymi użytkami zielonymi, które są wrażliwe pod względem środowiskowym, na obszarach objętych dyrektywą Rady 92/43/EWG (2) lub dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE (3), jak i dalszych obszarów wrażliwych, o których mowa w art. 45 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, lub obszarów wyznaczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 48 tego rozporządzenia.

3. Państwa członkowskie dopilnowują, aby maksymalny kwalifikowalny obszar na działkę referencyjną, o którym mowa w ust. 2 lit. a), był właściwie określony ilościowo w granicach maksymalnie 2 %, biorąc przy tym pod uwagę obwód i stan działki referencyjnej.

4. W odniesieniu do środków, o których mowa w art. 21 ust. 1 lit. a) oraz w art. 30 i 34 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, państwa członkowskie mogą ustanowić odpowiednie alternatywne systemy, aby jednoznacznie identyfikować grunty objęte wsparciem, w przypadku gdy grunty te są pokryte lasem.

5. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych zdefiniowanego w dyrektywie 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, który pozwala na wykonanie znormalizowanych pomiarów oraz jednoznaczną identyfikację działek rolnych w zainteresowanych państwach członkowskich. W przypadku gdy stosuje się różne systemy współrzędnych, systemy te wzajemnie się wykluczają, a każdy z nich zapewnia spójność pomiędzy elementami informacji odnoszącymi się do tego samego położenia.

Stosownie do treści art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych stwierdzonych przed listopadem 2012 r.

Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Celem kontroli, zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. jest skuteczne zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest płatność.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r.. kontrole administracyjne, o których mowa w art. 74 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, łącznie z kontrolami krzyżowymi, pozwalają na wykrycie niezgodności, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola jest możliwa i stosowna za pomocą kontroli administracyjnych. Kontrole te gwarantują, że: a) spełnione są kryteria kwalifikowalności, zobowiązania i inne obowiązki w odniesieniu do systemu pomocy lub środka wsparcia, b) występuje brak podwójnego finansowania z innych systemów unijnych, c) wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest kompletny i został złożony w odpowiednim terminie oraz, w stosownych przypadkach, złożone zostały dokumenty uzupełniające i świadczą o kwalifikowalności, d) w stosownych przypadkach, istnieje zgodność ze zobowiązaniami długoterminowymi.

Stosownie do art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeśli różnica o której mowa w art. 17 przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18.

Przechodząc do dalszych rozważań, to niezależnie od przywołanych unormowań, w podstawie swoich rozstrzygnięć organy obu instancji przywołały również przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako: "k.p.a.").

Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy - z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Przepis zaś ustępu 2 i 3 tego artykułu stanowi, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 79a oraz 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (2).

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (3).

Należy przypomnieć, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 18 maja 2020 r. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.

Reguła dowodzenia przywołana w ww. art. 3 ust. 3 oznacza, iż w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia faktów uzasadniających kierowane względem organu roszczenie pomocowe, a na organie ewentualne udowodnienie wystąpienia przesłanek podważających twierdzenia strony i pozwalających na wydanie decyzji odmownej.

Przepis art. 3 ustawy, wprowadza istotne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w k.p.a., czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Modyfikacje te niewątpliwie osłabiają pozycję procesową strony postępowania.

Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1263/19, na tle analogicznego unormowania, tj. art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020, zgodnie z którym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej regulacje nakładają na organy administracyjne wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy, wyraźnie zastrzega pierwszeństwo zasad i warunków określonych przepisami prawa unijnego.

Wprowadzono również inne odstępstwa od zasad ogólnych k.p.a., wskazując m.in., że organ udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy, obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 241/12).

Jak już zaznaczono art. 9 k.p.a., statuujący zasadę informowania stron, ma w tego rodzaju sprawach ograniczone zastosowanie. Powołany wyżej przepis art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach stanowi, że organ udziela stronom niezbędnych pouczeń "na ich żądanie". Dodać również należy, że według art. 3 ust. 2 pkt 4 tej ustawy zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu też następuje tylko na żądanie strony, a według art. 3 ust. 3 tej ustawy "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne".

Niemniej, przywołane powyżej regulacje, zdaniem Sądu, nie wyłączają pozostałych podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, którymi organy administracji w toku postępowania powinny się kierować. Wskazuje na to jednoznacznie unormowanie zawarte w art. 3 ust.1 ustawy, mówiące o stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej). Przy czym, przepis art. 3 ust. 2 pkt 1-2 ustawy również wprost stanowi, że organ stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu, organy rozpoznające niniejszą sprawę nie sprostały tym wymaganiom.

Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, organ pierwszej instancji, przekazując przy piśmie z dnia 1 kwietnia 2021 r. odwołanie skarżącego podniósł w nim, że "płatność została przyznana zgodnie z aktualną wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, wyznaczonego na podstawie przeprowadzonej w dniu 15-06-2020 r. kontroli" (vide: - k. 104, pismo z dnia 1 kwietnia 2021 r. w aktach administracyjnych). Podniesiona przez organ okoliczność - dotycząca przeprowadzenia kontroli - nie znalazła jednak jakiegokolwiek odzwierciedlania w uzasadnieniu decyzji tego organu, jak też w materiale dowodowym sprawy. Organ pierwszej instancji zupełnie pominął przedmiotową okoliczność, która jest niewątpliwie istotną dla prawidłowego rozpoznania sprawy, a co czyni uzasadnienie tego organu nie tylko wadliwym (niepełnym), ale również nie pozwalającym na jakąkolwiek weryfikację w tym zakresie. Jednocześnie w realiach niniejszej sprawy, nie można uznać, aby uzasadnienie organu drugiej instancji konwalidowało braki uzasadnienia organu pierwszej instancji.

Organ bowiem drugiej instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia potwierdził, co prawda fakt dokonania kontroli, podnosząc na str. 1, że "w dniu 15 czerwca 2020 r. przeprowadzono oględziny działek ewidencyjnych, z którego sporządzono protokół oględzin" oraz że został on doręczony stronie w dniu 30 czerwca 2020 r. Jednak w aktach administracyjnych sprawy brak jest zarówno protokołu oględzin, jak i dowodu doręczenia go stronie.

Przy czym, organ odwoławczy w uzasadnieniu na str. 6 podniósł, że "materiał dowodowy składał się z wniosków strony oraz z protokołu oględzin terenowych przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym rolnika w dniu 10 czerwca 2020 r.", a także na str. 8, iż wskazane w odwołaniu działki "podlegały pomiarowi podczas wizytacji, z której sporządzono protokół znak sprawy [...]." Nie może przy tym ujść uwadze, że organy odwoławczy przywołuje raz 15 czerwca 2020 r. jako datę przeprowadzenia kontroli (podobnie jak organ pierwszej instancji w ww. piśmie przewodnim), innym razem 10 czerwca 2020 r. Co powoduje uzasadnione wątpliwości kiedy rzeczywiście kontrola została przeprowadzona.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że protokół kontroli stanowi podstawowy dowód w rozpoznawanej sprawie. Tego zasadniczego dowodu, jak już podniesiono, w aktach sprawy nie ma. Czyni to wszelkie rozważania organu z nim związane nieweryfikowalnymi i co ważne, nie znajdującymi potwierdzenia w materiale zgromadzonym w sprawie.

Dopiero na etapie udzielania odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że podczas wizytacji w terenie w dniu "15 czerwca 2020 r." zostały dokonane pomiary i fotografie na podstawie, których ustalono powierzchnie MKO. Ponadto, organ dołączył do odpowiedzi na skargę fotografie datowane na dzień "10 czerwca 2020 r." Również w tym przypadku data kontroli podana w odpowiedzi na skargę przez organ i data figurująca na zdjęciach załączonych do niej, nie są ze sobą zgodne.

Sąd stoi na stanowisku, że uzasadnienia decyzji nie może zastępować argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę albowiem jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, odpowiedź na skargę nie może konwalidować braków uzasadnienia decyzji. Niewątpliwie w odpowiedzi na skargę organ podejmuje się próby uzasadnienia decyzji i wykazania prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia. Taki zaś sposób procedowania, w ocenie Sądu jest niedopuszczalny i narusza prawo strony do obrony.

Jakakolwiek próba uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia ani go uzupełniać. Rozważania i ocena powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r., V SA/Wa 2905/05). Powyższy pogląd Sąd w pełni akceptuje.

W konsekwencji powyższych rozważań nie można przyjąć, że dokonane w sprawie ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale, a przedstawione w oparciu o nie stanowisko organu i wnioski są prawidłowe. Powyższe przekłada się również na inne naruszenia przepisów prawa.

Przepis art. 26 ust. 1 ustawy, stanowi, że pomoc w ramach tego działania jest przyznawana w drodze decyzji. Wobec braku w tej ustawie odrębnych regulacji związanych z wydawaną decyzją, będą miały niewątpliwie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym zwłaszcza art. 107 § 3.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 ust. 1 k.p.a.). Obowiązane są również do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę.

Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym prawidłowe dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się i nie wyjaśni okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do stanowiska reprezentowanego przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a.).

Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej. Jedynie przeprowadzenie postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w powyższych przepisach, a zwłaszcza prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji stanowi o możliwości kwalifikacji działania organu w postępowaniu administracyjnym jako opartego na przepisach prawa, praworządnego i budzącego zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

Powyższe wymogi stawiane rozstrzygnięciom administracyjnym powinny być szczególnie przestrzegane przez organy w przypadku decyzji administracyjnej, w której została pomniejszona płatność (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) lub gdy odmówiono jej przyznania. Jest oczywiste, że ustalony stan faktyczny sprawy powinien zostać oparty na wskazanych i omówionych dowodach, w sposób pozwalający na skontrolowanie toku rozumowania i oceny organu. Wobec omówionych braków, taka kontrola w niniejszej sprawie jest niemożliwa, nie tylko przez Sąd ale również przez stronę, zaś ewentualne jej przeprowadzenie byłoby iluzoryczne.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że raport i protokół z czynności kontrolnych mają moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Zostały bowiem sporządzone przez uprawniony do tego organ i w przepisanej formie, w zakresie poruczonych jemu z mocy prawa zadań wskazanych w zakresie działania tego organu. Nie ma podstaw, aby inaczej kwalifikować raport z czynności kontrolnych.

Sporządzony raport, jako dokument urzędowy, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). K.p.a. przyjmuje domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, poświadczone i zaświadczone przez upoważniony podmiot, który wystawił dokument. Nie przewiduje natomiast wyraźnie domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, co jednakże nie przeszkadza doktrynie w formułowaniu trafnego poglądu, że takie domniemanie służy dokumentom urzędowym (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996, s. 362).

Trzeba dodać, że przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Nie wyklucza to przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego autentyczności dokumentu. Oba domniemania mogą być obalone wszelkimi środkami dowodowymi. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić (por. art. 252 k.p.c.).

Uwzględniając charakter i moc dowodową protokołu kontroli stanowi on niewątpliwie istotny dowód dla prawidłowego rozpoznania sprawy.

Należy również podkreślić, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie. Rolą sądu nie jest zatem czynienie w sprawie ustaleń faktycznych za organ rozpatrujący sprawę, nawet jeżeli w aktach sprawy znajdują się dokumenty mające dla sprawy istotne znaczenie.

Rolą sądu jest wyłącznie poddanie kontroli legalności tych ustaleń, wyprowadzonych z nich wniosków i zastosowanych przepisów prawa. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i ich szczegółowego omówienia w uzasadnieniu decyzji, ze wskazaniem podstaw tych ustaleń w zgromadzonym materiale dowodowym oraz przedstawieniem przyczyn, dla których pozostałym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także omówienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Wskazane powyżej braki w materiale sprawy, jak też związana z nimi wadliwość uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem a organ, co już podniesiono, nie może konwalidować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę.

Konieczność ponownego rozpoznania przez organy sprawy, czyni zbędnym i przedwczesnym ustosunkowywanie się do podnoszonej w sprawie argumentacji skarżącego, a także do zarzutów zawartych w skardze. Natomiast odnośnie wniosków dowodowych zgłoszonych przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze należy zauważyć, że sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Zgodnie z przepisem art.106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Organy rozpatrując ponownie niniejszą sprawę zobowiązane będą ją rozpoznać w jej całokształcie, mając na uwadze powyższe uwagi Sądu. Stosownie bowiem do przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają jednoznacznych ustaleń, dotyczących powierzchni działek zakwalifikowanych do płatności, w tym wynikających z przeprowadzonej kontroli, załączając na ich potwierdzenie stosowne dokumenty. Wyjaśnią też kiedy rzeczywiście kontrola została przeprowadzona, tj. w jakiej dacie oraz czy protokół kontroli został doręczony skarżącemu i czy zostały zgłoszone zastrzeżenia. Następnie organy sporządzą uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, spełniające wymogi przepisu art. 107 § 3 k.p.a., przedstawiając w nim całość argumentacji oraz dowodów, które stanowiły podstawę dokonanych ustaleń w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).