Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2518/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1438 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J., A. G., P. Ł. i S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3011/13 w sprawie ze skargi B. J., A. G., P. Ł. i S. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracynej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 3011/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę: B. J., A. G., P. Ł. i S. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1946 r. nr rej. [...], Wojewódzki Urząd Ziemski w L. stwierdził, że nieruchomość ziemska pn. hipoteczną [...] o powierzchni 57,6941 ha, położona w gminie R., powiecie K., stanowiąca własność P. D., podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.; dalej: dekret o reformie rolnej lub dekret), a - rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym - orzeczeniem z dnia 10 czerwca 1948 r., Minister Rolnictwa i Reform Rolnych utrzymał powyższe orzeczenie w mocy.

W uzasadnieniach w/w rozstrzygnięć organy stwierdziły, że opisana w nich nieruchomość ziemska spełniała normy powierzchniowe, wskazane w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, ponieważ powierzchnia użytków rolnych, wchodzących w jej skład, przekraczała 50 ha. Organy uznały przy tym za nieskuteczną darowiznę części nieruchomości o powierzchni 15 ha, dokonaną w dniu 21 sierpnia 1944 r. przez P. D. na rzecz jego - syna H. D.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r., B. J., A. G., P. Ł. i S. C. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń i w wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], odmówił jego uwzględnienia a następnie – orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - ten sam organ, decyzją z dnia [...] września 2013 r., utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie.

W motywach stanowiska organ przytoczył treść art. 2 ust.1 lit. e) dekretu o reformie rolnej i wyjaśnił, iż kwestionowane przez strony orzeczenia zostały wydane na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51; dalej: rozporządzenie), który dawał stronie możliwość ubiegania się o uznanie, że dana nieruchomość została wyłączona spod postanowień art. 2 ust.1 lit. e) w/w dekretu.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Minister podniósł, iż właścicielem nieruchomości pn. [...]o powierzchni 57,6941 ha, położonej w gminie R., powiecie K., był w dniu 1 września 1939 r. P.D. Wprawdzie, aktem notarialnym z dnia 21 sierpnia 1944 r. (rep 372), sporządzonym przed notariuszem J. S. w L., darował on synowi – H. D. – część nieruchomości [...] o powierzchni 15 ha, pozostawiając sobie siebie nieruchomość o powierzchni 42,6941 ha, przy czym z treści aktu notarialnego wynikało, że obdarowany objął przedmiot darowizny w posiadanie i użytkowanie już w 1939 r. i od tego czasu uiszczał podatki i inne ciężary związane z posiadaniem nieruchomości, ale – z uwagi na treść art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej – okoliczność ta nie mogła mieć w tym wypadku znaczenia. Zgodnie bowiem z w/w przepisem, nieważne były wszelkie prawne i fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e), dokonane po dniu 1 września 1939 r.

W związku z powyższym, oceniając w trybie nadzoru kwestionowane orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. i Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nie doszło w tym przypadku do prawnego, skutecznego podziału majątku [...] przed dniem 1 września 1939 r., bo przed wybuchem wojny dokonano jedynie fizycznego podziału nieruchomości, a który to podział nie mógł wywrzeć skutku w postaci przeniesienia własności. Zgodnie bowiem z art. 82 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 84, poz. 609), umowy o przejście, ograniczenie lub obciążenie prawa własności do nieruchomości powinny być - pod nieważnością samej umowy - sporządzane w formie aktu notarialnego. Umowa taka została zaś w analizowanym stanie faktycznym zawarta dopiero w dniu 21 sierpnia 1944 r., jednakże był to dział dokonany po dniu 1 września 1939 r. a więc nieważny - w rozumieniu art. 2 ust. 2 dekretu.

Organ nadzoru podkreślił w tym miejscu, że nie można było zgodzić się z poglądem reprezentowanym przez strony, jakoby dla wyłączenia nieruchomości spod działania powołanego przepisu, wystarczający był jedynie fizyczny podział nieruchomości, dokonany przed wybuchem II Wojny Światowej, gdyż ważne były wszystkie prawne lub fizyczne działy sprzed 1939 r. Przepis art. 2 ust. 2 dekretu – jak wywodził Minister - stwierdza bowiem jedynie, że działy fizyczne i prawne, dokonane po wybuchu II Wojny Światowej, nie mają wpływu na obliczanie powierzchni, branej pod uwagę przy ocenie podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu. Przepis ten milczy natomiast w odniesieniu do czynności dokonanych przed 1 września 1939 r. Oceniając skuteczność działów sprzed wybuchu wojny sięgnąć wiec należy do art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, wskazującego przesłanki nacjonalizacji nieruchomości. Przepis ten posługuje się zaś terminami: "własność" i "współwłasność", które należy badać w oparciu o przepisy, obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu. Dla przeniesienia własności konieczne natomiast było zachowanie pewnych wymogów co do formy (akt notarialny), bowiem przeniesienie własności wyłącznie we właściwej formie (dział prawny) prowadziło do powstania odrębnych przedmiotów własności, z których każdy z osobna podlegał odrębnej ocenie pod kątem spełniania przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (w szczególności oddzielnie liczona jest powierzchnia każdej z powstałych w ten sposób nieruchomości). Prawodawca – jak zaakcentował organ - uzależnił przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej od tytułu prawnorzeczowego (własność i współwłasność), a zatem byłoby niekonsekwencją, gdyby jednocześnie przypisał skuteczność działom fizycznym, które nie mają nic wspólnego z prawem własności, a mogą być jedynie wykonaniem jakiegoś stosunku zobowiązaniowego (np. podział quoad usum przy instytucji współwłasności) i prowadzić mogą tylko do zmiany stanu faktycznego (posiadanie). Podziałem prawnym - w rozumieniu części 2-ej art. 2 dekretu - jest zatem podział na podstawie: wyroku sądowego, ugody sądowej i aktu sporządzonego przed notariuszem zgodnie z zezwoleniem właściwej władzy ziemskiej. Podział fizyczny nie był więc wystarczający dla wyłączenia nieruchomości spod postanowień art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W rezultacie, dla oceny podpadania opisanej na wstępie nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, Minister przyjął, że P. D. był właścicielem nieruchomości o powierzchni 57,6941 ha, chociaż z protokołu przejęcia nieruchomości wynikało, że powierzchnia użytków rolnych wynosiła 54 ha. Abstrahując jednak od tej różnicy, organ nadzoru uznał, że zarówno Wojewódzki Urząd Ziemski w L. jak i Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w sposób prawidłowy ustalili stan faktyczny i właściwie zastosowali przepisy prawa, stwierdzając, że nieruchomość – z uwagi na przekroczenie normy 50 ha użytków rolnych – podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej a zatem nie można było twierdzić, iż kwestionowane orzeczenia rażąco naruszały prawo – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a ponadto nie zachodziły też w tym przypadku inne przesłanki nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. B. J., A. G., . Ł. i S.C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucili organowi naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej poprzez jego błędną wykładnię.

Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego, zwrócił uwagę na fakt, że w tym wypadku kontroli podlegała decyzja, wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym organ, badając, czy w sprawie zachodziły przesłanki, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie a ustalenia te determinują ocenę zastosowania przesłanek normy prawa materialnego. Rażące naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a., regulujących przyjętą w postępowaniu administracyjnym teorię dowodów i postępowania dowodowego, mogłoby mieć zaś miejsce tylko wtedy, gdyby w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy. Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa, gdyż podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej. W związku z tym – jak wywodził Sąd - w postępowaniu nieważnościowym nie można prowadzić postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu co do istoty sprawy, a ocena legalności decyzji ostatecznej powinna być dokonywana w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Sąd przyjął, że w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przyjmując, że powierzchnia użytków rolnych [...] wynosiła 54 ha, oparł się na ustaleniach wynikających z protokołu przejęcia nieruchomości (str. 3 zaskarżonej decyzji), i choć z protokołu przejęcia wynikało, iż 54 ha wynosiła powierzchnia gruntów ornych, to – zdaniem Sądu – w postępowaniu tym nie podważono ustaleń, co do powierzchni użytków rolnych, opartych na dokumentach archiwalnych. Zarzut, że w tym zakresie organ nadzoru nie prowadził własnych ustaleń, ponad to, co wynikało z akt archiwalnych, był - wobec wyjaśnień poczynionych na wstępie -niezasadny.

Zdaniem Sądu, nie były też zasadne zarzuty, dotyczące braku udziału wszystkich stron w postępowaniu zwykłym. Ewentualny brak udziału którejś ze stron postępowania, bez jej winy, jak wyjaśnił Sąd, stanowi bowiem podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny w tej kwestii nie dawał też podstaw do przyjęcia, że kontrolowane w trybie nadzorczym decyzje zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wprawdzie P. D., właściciel nieruchomości ziemskiej, zmarł w dniu 15 czerwca 1946 r., czyli przed wydaniem decyzji przez Wojewódzki Urząd Ziemski w L. z dnia [...] lipca 1946 r. i stronami, toczącego się z wniosku P. D. postępowania, powinni być więc jego spadkobiercy, ale właścicielem nieruchomości ziemskiej - w dniu jej przejęcia z mocy prawa - był P. D., co właściwie odzwierciedlała treść decyzji. Wspomniana decyzja została zaś odebrana przez H.D. (syna i spadkobiercę P. D.) w dniu 3 sierpnia 1946 r., co wynikało z adnotacji na decyzji. Odwołanie od niej wnieśli już spadkobiercy P. D., na co wskazywała treść orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1948 r. i oni byli jej adresatami. Decyzja ta odebrana zaś została przez zięcia P. D.

W rezultacie, w ocenie Sądu, nie można było uznać, że którakolwiek z kwestionowanych decyzji, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

W kwestii wykładni art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej, Sad nie podzielił stanowiska skarżących, którzy, powołując się na alternatywę, wynikającą z tego przepisu (odnośnie do działów prawnych lub fizycznych) i wnioskowanie a contrario, twierdzili, że podział faktyczny, dokonany przed dniem 1 września 1939 r., w postaci wydzielenia z [...] części nieruchomości ziemskiej o powierzchni 15 ha na rzecz H. D. (co było okolicznością bezsporną) spowodował, że powierzchnia nieruchomości ziemskiej, stanowiącej własność P. D. uległa zmniejszeniu do 42 ha, a wobec tego nie podlegała przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Jak stwierdził Sąd, fizyczne (czy też faktyczne, jak twierdzili skarżący) wydzielenie przed dniem 1 września 1939 r. z nieruchomości [...] 15 ha na rzecz syna H. D.nie spowodowało przejścia własności tej części nieruchomości ziemskiej na jego rzecz. Ta część nieruchomości pozostawała nadal własnością P. D., który dopiero aktem notarialnym z dnia 21 sierpnia 1944 r. dokonał darowizny na rzecz syna, a która to darowizna była nieważna z mocy art. 2 ust. 2 dekretu. Skoro zatem – jak argumentowała Sąd - z podmiotowej strony normy, zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, wynikało, że "na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych (...)", a więc wobec tego, że do przejścia własności na rzecz H. D. nie doszło, to nieruchomość ziemska, stanowiąca własność P.D, przekraczała normy powierzchniowe, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.

Jednocześnie Sąd nadmienił, że podział fizyczny nieruchomości ziemskiej, dokonany przed dniem 1 września 1939 r. miałby znaczenie wówczas (na gruncie art. 2 ust. 1 lit. "e" i ust. 2 dekretu), gdyby w jego wyniku doszło do zmiany charakteru nieruchomości ziemskiej na budowlaną (w wydzielonej części), ale tak się w tej sprawie nie stało. Po podziale faktycznym nieruchomość o powierzchni 15 ha objęta w posiadanie przez H. D. dalej bowiem pozostała nieruchomością ziemską. Tymczasem, jak wyjaśnił to Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt W 3/89, OTK 1990/1/26), a który to pogląd Sąd podzielił: "Zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j.t. - Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; zm.: Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 172 i z 1968 r. Nr 3, poz. 6) nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców. (...).

działki, wydzielone przed 1 września 1939 r. przez właściciela na potrzeby budownictwa mieszkaniowego z obszaru jego nieruchomości ziemskiej poprzez przedstawienie projektu parcelacji i zatwierdzenie tego projektu przez właściwą władzę administracyjną w dniu wejścia w życie dekretu, stanowiły odrębne od nieruchomości ziemskich przedmioty własności, nie podlegające przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" tegoż dekretu."

W konsekwencji zatem Sąd, przywołując w tym miejscu także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 1996 r. (sygn. akt II SA 1322/94, LEX 24450), uznał, że skoro na cele reformy rolnej przechodziły tylko określone w przepisie nieruchomości ziemskie, a tylko taki podział, o jakim mowa w cytowanej wyżej uchwale Trybunału Konstytucyjnego powodował, że nieruchomość ziemska - w części objętej podziałem na działki budowlane - traciła charakter ziemski, to przez podział fizyczny, dokonany przed 1 września 1939 r. nie mógł być rozumiany podział faktyczny nie prowadzący do zmiany charakteru nieruchomości z ziemskiego na budowlany.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. J., A. G., P. Ł. i S. C. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - poprzez dokonanie przez (cyt.): "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie" kontroli niepełnej i nierzeczywistej poprzez nie dostrzeżenie (nie rozpoznanie) naruszenia prawa materialnego przez organ administracji publicznej tj. naruszenia art. 2 pkt 2 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 17), przez błędną jego wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że faktyczny dział nieruchomości ziemskiej [...] dokonany przez P. D. przed dniem 1 września 1939r. jest nieważny jako dokonany bez zachowania formy aktu notarialnego, w sytuacji gdy użyte w dekrecie określenie "dział faktyczny lub - prawny" prowadzi do wniosku, iż niezachowanie formy aktu notarialnego dla czynności darowizny nieruchomości nie powoduje jej nieważności na gruncie dekretu, a tym samym dział faktyczny jest ważny i skuteczny,

2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo zaniechania wyjaśnienia wszystkich, istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości powierzchni użytków rolnych, wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej pn. hipoteczną [...] w sytuacji gdy pod działaniem dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej podpadały tylko nieruchomości spełniające normy powierzchniowe wskazane w art. 2 ust. 1 lit e) dekretu, a więc takie których powierzchnia użytków rolnych przekracza 50 ha.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi kasacyjnej wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że dokonując wykładni art. 2 pkt 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. należy bezsprzecznie stwierdzić, iż klauzula nieważności dotyczy zarówno prawnych działów, jak i działów faktycznych dokonanych już po 1 września 1939 r. Na gruncie w/w przepisu nie mają więc znaczenia kwestie związane z formą dokonania czynności prawnej, skoro ustawodawca w dekrecie wyraźnie wskazuje na "działy faktyczne lub prawne nieruchomości" . Gdyby ustawodawca zamierzał objąć klauzulą nieważności tylko działy prawne ( a więc dokonane w prawem przepisanej formie) to tylko takie sformułowanie zostałoby użyte w treści omawianego przepisu. Zgromadzony zaś w niniejszej sprawie materiał dowodowy (wskazany przez stronę i dołączony do wniosku o stwierdzenie nieważności) wskazywał jednoznacznie na fakt, iż doszło do podziału faktycznego nieruchomości pn. hipoteczną [...], a dział ten został dokonany fizycznie poprzez wydzielenie granic na gruncie .

W rezultacie zatem – zdaniem autora skargi kasacyjnej - prawidłowa wykładnia artykułu 2 ust. 1 lit. e) dekretu, sprowadzała się do uznania - a contrario - iż w świetle tego przepisu ważne są czynności, polegające na dziale prawnym lub faktycznym dokonanym jeszcze przed 1 września 1939 r., bowiem zgodnie z językowymi dyrektywami wykładni spójnik "lub" oznacza, że wystarcza spełnienie jednej z alternatywnych przesłanek.

Zdaniem skarżących, zarówno Sąd Wojewódzki, jak i organ II instancji bezkrytycznie zaaprobowali ustalenia organu I instancji, że nieruchomość ziemska pn. hipoteczną [...] podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej, z uwagi na jej powierzchnię. W niniejszej sprawie przedmiotem rozważań Sądu oraz organów powinno być bowiem ustalenie powierzchni użytków rolnych nieruchomości rolnej oznaczonej pn. hipoteczną [...] gdyż było to istotne dla ustalenia, czy była to nieruchomość ziemska, spełniająca ówcześnie normy, wynikające z dekretu. Dotychczas zaś nie poczyniono żadnych ustaleń odnośnie wskazania powierzchni użytków rolnych, wchodzących w skład w/w nieruchomości. Wskazana zaś w dokumentacji powierzchnia 57,6941 ha jest ogólną powierzchnią całego gospodarstwa, natomiast nie jest to powierzchnia użytków rolnych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te opierały się na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest obrazie prawa materialnego w postaci naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - poprzez dokonanie przez (cyt.): "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie" kontroli niepełnej i nierzeczywistej polegającej na niedostrzeżeni (nie rozpoznaniu) naruszenia prawa materialnego przez organ administracji publicznej, to jest błędnej wykładni art. 2 pkt 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 17) oraz naruszeniu przepisów postępowania, do których autor skargi kasacyjnej zaliczył art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej bowiem – zdaniem skarżących - wydając zaskarżoną decyzję, organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się zatem do tak określonych zarzutów, stwierdzić należy, że nie były one zasadne, gdyż całkowicie abstrahowały od faktu, że przedmiotowa sprawa była prowadzona w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji a dodatkowo nie dotyczyły one Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wydał zaskarżony wyrok a Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wyjaśnić trzeba, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego w Warszawie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dna [...] września 2013 r. utrzymywała w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2013 r., w której organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 10 czerwca 1948 r. i utrzymanego przez nie w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia [...] lipca 1946 r., a w którym to orzeczeniu stwierdzono, że nieruchomość ziemska pn. hipoteczną [...] o powierzchni 57,6941 ha, położona w gminie R., powiecie K., stanowiąca własność P. D., podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Z tej przyczyny podkreślić przede wszystkim trzeba, że analizowana sprawa nie toczyła się w oparciu o samodzielnie występujący przepis art. 2 pkt 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej a była prowadzona na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 2 pkt 2 w/w dekretu. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że wśród zarzutów skargi kasacyjnej brak jest zarzutu, dotyczącego naruszenia art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., co czyni zarzut obrazy prawa materialnego, w postaci naruszenia art. 2 pkt 2 dekretu o reformie rolnej już – co do zasady - wadliwym.

Na marginesie jedynie zatem należy zwrócić uwagę, że skoro, jak wynika ze skargi kasacyjnej, przepis art. 2 pkt 2 dekretu o reformie rolnej, nie był jednoznaczny w swym brzmieniu i dla jego odczytania konieczne było dokonanie jego wykładni, to przyjęcie wykładni odmiennej od tej, którą prezentują skarżący, nigdy nie mogłoby oznaczać rażącego naruszenia prawa. Pojęcie to wprawdzie nie zostało ustawowo zdefiniowane, ale doczekało się bogatego orzecznictwa. Zgodnie zaś z jednolitym w tej kwestii stanowiskiem, o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy treść przepisu, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, była oczywista. Taka sytuacja zaś w tym przypadku nie miała miejsca.

Okoliczność zaś, że Sąd Wojewódzki dokonał odmiennej wykładni prawa materialnego od tej, którą prezentowali skarżący, nie mogło dowodzić, że Sąd ten naruszył art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a. mają zaś jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Z tego powodu wadliwym był także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo zaniechania wyjaśnienia wszystkich, istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości powierzchni użytków rolnych, wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej pn. hipoteczną [...] Jak zasadnie bowiem wyjaśnił to Sąd Wojewódzki, w postępowaniu nadzorczym inny jest zakres postępowania dowodowego, w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Z materiałów archiwalnych, w tym z protokołu w sprawie przejęcia na cele Reformy Rolnej przedmiotowej nieruchomości wynikało natomiast, że w [...] było: 54 ha gruntów ornych, 4 ha ogrodów warzywnych, szkółki drzew owocowych i parków oraz 2 ha nieużytków. Zatem obszar użytków rolnych przekraczał normę przewidzianą w art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej. Przepis ten stanowił bowiem, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.