Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1898/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1044/12 w sprawie ze skargi A. S. i A. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] i decyzję Starosty Wadowickiego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie na rzecz A. S. i A. S. solidarnie kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. S. i A. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Krakowie z [...] maja 2012 r. (znak [...]) w przedmiocie ewidencji gruntów oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta Wadowicki decyzją z [...] lutego 2012 r. orzekł ponownie o odrzuceniu zarzutów A. i A. S. z dnia 10 i 16 kwietnia 2009 r. wniesionych do projektu operatu ewidencyjnego opisowo-kartograficznego dla obrębu [...], odnośnie przebiegu granicy działki nr [A] z działką nr [B].

Organ I instancji uwzględniając zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji z [...] lutego 2010 r. nakazał wykonawcy modernizacji ewidencji gruntów i budynków sporządzić odpowiednią dokumentację dotyczącą ustalenia przebiegu granic działki [A] z [B] oraz [A] z [C]. Wykonana dokumentacja została przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Uwzględniając złożone przez strony postępowania uwagi i zastrzeżenia organ stwierdził, że porównując odległości pomiędzy granicami działek, obliczone ze współrzędnych z odległościami wynikającymi z mapy katastralnej są zgodne.

Opierając się na danych zawartych w operacie pomiarowym nr 1097/2008 z 29 grudnia 2011 r. organ I instancji stwierdził, że podjęto w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) [dalej: rozporządzenie], próbę ustalenia w terenie przebiegu granicy działki [A] z działką [B]. Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek wynika, że strony uczestniczące w ustaleniu granic nie są jednomyślne, co do przebiegu granic. Zatem granica pomiędzy powyższymi działkami jest sporna.

Nie doszło, więc do zgodnego ustalenia przebiegu granicy działki [A] z działką [B] na gruncie według stanu posiadania. W tym stanie faktycznym wykonawca prac modernizacji pozostawił powyższą granicę wg mapy ewidencji gruntów i budynków.

Organ I instancji ustalił na podstawie operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 24.09.2009 r., wykonanego niezależnie od prac modernizacyjnych, że "granice użytkowania (po ogrodzeniu) pomiędzy działkami [A] i [B] nie są zgodne z wniesionymi na mapę granicami działek ewidencyjnych". Konkludując organ stwierdził, że "ustalenie granicy prawnej między działkami [A] z [B] może nastąpić jedynie w wyniku przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości w trybie art. 29 - 34 ustawy z dnia z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., 193, poz. 1287 ze zm.). Rozgraniczenia nieruchomości nie były przedmiotem prac modernizacyjnych".

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i A. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Złożone odwołanie zostało poparte: kopią załącznika w skali 1:1000 do decyzji o warunkach zabudowy z [...].07.2007 r., kopiami mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 z dnia [...].03.2008 r. i z dnia [...].10.2006 r. Ponadto w trakcie postępowania odwoławczego organowi II instancji zostały przedłożone przez A. S. kopie wyroku Sądu Rejonowego w Wadowicach sygn. akt [...] z 29.06.2011 r. (wraz z uzasadnieniem) oraz kopia wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie sygn. akt [...] z 09.03.2012 r.

Odwołujący zarzucił organowi I instancji oparcie decyzji na nieprawdziwych informacjach dotyczących odległości pomiędzy poszczególnymi granicami działek wynikającymi z mapy katastralnej, naruszenie § 82 ust. 1 rozporządzenia wskutek pominięcia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji istotnej dokumentacji geodezyjnej w postaci 1) mapy sytuacyjno-wysokościowej zaklauzulowanej w dniu [...].10.2006 r.; 2) mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy zaklauzulowanej w dniu [...].03.2007 r.; 3) mapy sytuacyjno-wysokościowej zaklauzulowanej w dniu [...].03.2008 r.; naruszenie § 39 rozporządzenia wskutek nie dokonania ustaleń granic w wyniku pomiaru stanu posiadania na gruncie, mimo iż granice te są sporne.

W uzasadnieniu odwołania skarżący kwestionował w projekcie operatu modernizacyjnego położenie punktów granicznych.

Rozbieżności w odległościach obrazują - zdaniem odwołującego - okoliczność, że "Według mapy katastralnej linia graniczna rozdzielająca działki [A] (skarżących) z sąsiednią działką [C] (należącą do Z. Z.) dochodzi na północy do drogi oznaczonej numerem [...]. Ponad nią patrząc na północ znajduje się działka [...], której wschodnia granica nie stanowi przedłużenia linii rozdzielającej działki [A] i [C], lecz w stosunku do niej przesunięta jest na wschód o około 2 mm, a więc, o co najmniej 6 metrów. Natomiast w uzupełniającej mapie modernizacji ewidencji gruntów granica między działką [A] i [C] stanowi jedną linię ze wschodnią granicą działki [...], tak jakby tamta granica była jej przedłużeniem. Wprawdzie odnośnie granicy między działką [A] i [C] zarzuty zostały przyjęte, niemniej jednak powyższa uwaga dobitnie przekonuje o przesunięciu całej siatki granic na wschód, które to przesunięcie wynoszące w okolicach działki [D] około 3 metry zwiększa się w północnej części mapy w wyniku innego kąta, pod jakim przebiegać miałaby wschodnia granica działki [A], ze znacznie większym nachyleniem w kierunku północnym. Ponadto logika wskazuje, że skoro uwzględniono błąd polegający na wadliwym wskazaniu granicy między działkami [E] i [D], od której wyliczano pozostałe odległości, to zmiana tej granicy i prawidłowe przyjęcie jej pierwotnego przebiegu powinna spowodować także zmiany odnośnie pozostałych punktów granicznych, a takich zmian nie dokonano"

Odwołujący zarzucił wykonawcy prac modernizacji ewidencji gruntów i budynków, że do numerycznego opisu nieruchomości nie wykorzystano: mapy sytuacyjno-wysokościowej zaklauzulowanej [...].10.2006 r. i [...].03.2008 r. oraz mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy zaklauzulowanej [...].03.2007 r. Jak stwierdził "W roku 2007 i 2008 wszelkie pomiary dokonane według mapy katastralnej były zgodne ze stanem istniejącym na gruncie. Granice działek stron przebiegały w miejscu istniejących od lat trwałych ogrodzeń, a nie po ścianach lub wręcz przez części istniejących budynków mieszkalnych czy gospodarczych. Po dokonaniu pomiarów przez geodetów sytuacja miałaby ulec zmianie i wszystkie granice zostałyby przesunięte na wschód. Jest to pomyśl tak niedorzeczny i nasuwający tak oczywiste wątpliwości, że po prostu aż się prosi aby geodeta wykonujący modernizację znalazł przyczynę błędu, a nie powielając ten błąd nanosił tego rodzaju efekty swojej pracy na modernizowane mapy".

Odwołujący zarzucił organowi I instancji, że "W zaskarżonej decyzji wskazano, że istotnie granica między działkami stała się sporna, ale mimo to nie skorzystano z możliwości jej ustalenia w oparciu o stan posiadania, "ponieważ współwłaściciele działki [B] nie byli zgodni, co do przyjęcia granicy z działką [A]". Stanowisko to uznał za całkowicie błędne i wynikające z niewłaściwej interpretacji § 39 rozporządzenia. Stan posiadania ustala się bowiem w razie istnienia sporu, co do przebiegu granicy, a więc nie następuje to w wyniku uzgodnień stron, lecz stanowi rodzaj decyzji przeprowadzającego czynności geodety. Do wydania takiej decyzji nie jest wymagana zgoda stron, wręcz przeciwnie - istniejący spór, będący warunkiem takiego rozstrzygnięcia, eliminuje możliwość wydania decyzji zgodnej z wolą wszystkich stron. Dlatego można było i należało tak w tym przypadku postąpić, ustalając granice zgodnie z oczywistym, stwierdzonym przebiegiem trwałych ogrodzeń stanem posiadania".

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie podzielił stanowiska odwołujących. Wskazał, że w sprawie zarzutów dotyczących granicy działek [A] z [B] została wydana decyzja Nr 1. Operat pomiarowy ustalenia przebiegu granic działki [A] z działkami [C] i [B] po dokonanej kontroli technicznej został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30 grudnia 2011 r. Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków sporządzonym 8 listopada 2011 r. w kolumnie 6 istnieje zapis geodety uprawnionego o następującej treści: "Afa wskazaną granicą wyniesioną ze współrzędnych e g i b oraz współrzędnych WMK (przedstawioną na integralnym do protokołu załączniku graficznym) zgody nie wyrażają Państwo K. H. J. i żona K. A. M. oraz Państwo S. A. i żona S. A. J. jak również Pan W. A. F.. Strony oświadczają, że według nich granica jest przesunięta równolegle ok. 4 m w kierunku zachodnim w stosunku do wyniesionych punktów ze współrzędnych WMK, strony twierdzą, że jest ona zgodna z mapą katastralną przed przetworzeniem WMK...Na wskazaną granicę wyznaczaną z operatu e g i b pomiędzy punktami la/6895, 2a/8757, 3a/6894, 6893, 6892 zgodę wyrażają: Pani B. J. K., Pani W. L., Pani P. M. Z. oraz mąż P. J.". W kolumnie 7 istnieje zapis geodety uprawnionego o następującej treści: "Wyrażają zgodę na ustalenie granic wg stanu spokojnego użytkowania" (pomierzone ogrodzenie działki [A] - (pomiar kontrolny na szkicu polowym) - przedstawione na integralnym do protokołu załączniku graficznym): Państwo H. i A. K. oraz Państwo Anna i A. S.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego, że organ I instancji naruszył § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskutek nie dokonania ustaleń granic w wyniku pomiaru stanu posiadania na gruncie, mimo iż granice te są sporne nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa i zgromadzonych aktach sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie było zgodnego oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym zawiadomieniu miejscu i terminie w celu ustalenia na gruncie przebiegu granicy pomiędzy działką [A] (stanowiącą własność skarżących) a działką nr [B] stanowiącą drogę i będącą we współwłasności osób fizycznych, co potwierdzają protokoły ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków z dnia 8.11.2011 r. Warunek zgody i jednomyślności stron postępowania, co do ustalenia przebiegu granicy na gruncie w postępowaniu ewidencyjnym musi być spełniony, by dokonywać jej pomiaru na osnowę geodezyjną i wykazać w operacie ewidencyjnym.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego, że nastąpiło naruszenie § 82 ust. 1 rozporządzenia wskutek pominięcia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji istotnej dokumentacji geodezyjnej w postaci: mapy sytuacyjno-wysokościowej zaklauzulowanej w dniu [...].10.2006 r., mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy zaklauzulowanej w dniu [...].03.2007 r. oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej zaklauzulowanej w dniu [...].03.2008 r., bowiem wskazane dokumenty nie znajdują się w katalogu dokumentów z § 36 rozporządzenia jako dokumenty mogące stanowić podstawę dokonania takowych zmian w ewidencji.

Organ odwoławczy uznał za chybiony zarzut skarżącego, iż organ I instancji oparł decyzję na nieprawdziwych informacjach dotyczących odległości pomiędzy poszczególnymi granicami działek wynikającymi z mapy katastralnej. Nie znajduje on, bowiem potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Stwierdzenie skarżącego, że roku 2007 i 2008 wszelkie pomiary dokonane według mapy katastralnej były zgodne ze stanem istniejącym na gruncie oparte jest na braku znajomości całokształtu specjalistycznego, fachowego przetwarzania materiałów analogowych (między innymi mapa ewidencyjna - katastralna w skali 1:2880) do postaci numerycznej. Ponadto mapa ewidencyjna (austriacki kataster gruntowy założony podczas zaborów na terenach Małopolski na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 1919 r.) w skali 1:2880 powstała w wyniku pomiarów stolikowych i podlegała deformacji w wyniku upływu czasu (skurcz) i wymaga specjalistycznej wiedzy o jej kartometryczności, tak, więc odczytana odległość na mapie pomnożona przez skalę 1:2880 nie daje prawidłowego wyniku. Także sam skarżący nie wykazał w oparciu, o jaką dokumentację geodezyjną postawione zostały ogrodzenia działek.

Zdaniem organu odwoławczego zgodność przebiegu granic wykazanych na obecnie obowiązującej mapie ewidencyjnej - numerycznej zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] w gminie Wadowice dla działki nr [A] (stanowiącej własność Skarżących) i działki stanowiącej drogę oznaczonej numerem [B] z jej przebiegiem wykazanym na mapie katastralnej w skali 1: 2880 obrazuje fragment obowiązującej mapy ewidencyjnej sporządzonej w systemie informatycznym, wyplotowanej na kalce w skali 1: 2880 i kopia mapy ewidencyjnej w skali 1: 2880 dla przedmiotowych działek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik A. i A. S. decyzji organu odwoławczego zarzucili:

1. obrazę przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. wskutek:

- zaakceptowania decyzji organu l instancji, która ustalając granice gruntów w sposób całkowicie sprzeczny ze stanem istniejącym na miejscu wydana została z naruszeniem podstawowych zasad w tym praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.),

- nieustosunkowania się merytorycznego do większości podniesionych zarzutów w szczególności do zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia odległości poszczególnych punktów geodezyjnych i niewyciągnięcia wniosków z konsekwencji popełnionego błędu dotyczącego wadliwego wskazania granicy między działkami [E] i [D],

- nieuwzględnienia wniosku o oparcie rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym o dokumenty geodezyjne dołączone do odwołania skarżących z 7 marca 2012 r., co pozostaje w sprzeczności także z § 82 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków

- nieustosunkowanie się do zarzutu dotyczącego przesunięcia przez wykonawcę granicy między działkami [C] i [...] w stosunku do granicy między działkami [...] i [F],

- naruszenie § 39 zdanie 2 rozporządzenia w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wskutek niedostrzeżenia, że organ l instancji nie zastosował tego przepisu, a także wskutek jego niewłaściwej interpretacji i powołania się na niewłaściwą argumentację przy zaaprobowaniu stanowiska wyrażonego w decyzji Starosty.

W konkluzji skargi wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Wadowickiego, oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w wyniku prac modernizacji ewidencji gruntów i budynków okazało się, że utrwalone granice działek zostały przesunięte o około 3 metry na wschód, w ten sposób, że zachodnia granica działki [A] przebiega przez budynek mieszkalny skarżących, a wschodnia przez stodołę znajdującą się na sąsiedniej działce [C]. Dotychczas granica między tymi działkami przebiegała linią będącą przedłużeniem granic pomiędzy przylegającymi do nich od strony południowej działkami [...] i [G]. W projekcie operatu opisowo-kartograficznego granica między działkami [E] i [D] została nakreślona nie, jako przedłużenie granicy pomiędzy działkami 1369/4 i [G], lecz jako przedłużenie granicy działek [G] i [...], a więc została ona tym samym przesunięta o kilka metrów na wschód. Tym samym przesunięciu na wschód uległy granice pozostałych działek, a w szczególności znajdującej się najbliżej działki skarżących nr [A].

Po wielu zabiegach i staraniach błąd ten sprostowano i uwzględniono wskazane przez skarżących sugestie. Tak więc granica pomiędzy działkami [E] i [D] została z powrotem przesunięta na wschód, jednakże w ślad za tym nie uczyniono nic z pozostałymi granicami, w tym z granicami działki [H] i [B], które wraz z granicami działki skarżących [A] także powinny zostać przesunięte na wschód, wracając do swojego rzeczywistego położenia uwidocznionego na wszystkich dotychczasowych mapach.

Nie wyjaśniono także zdaniem skarżących faktu, że w operacie ewidencyjnym wkreśla się błędnie jedną granicę, w stosunku do tej granicy ustala się odległości pozostałych punktów granicznych, a następnie po stwierdzeniu błędu przesuwa się tą granicę o kilka metrów na wschód bez przesuwania pozostałych punktów granicznych i nadal się twierdzi, że wszystkie odległości są prawidłowo ustalone.

Skarżący wskazywali, że granica pomiędzy działkami [...] i [F] nie jest przedłużeniem granicy działek [A] i [C], bowiem istnieje między nimi uskok o długości ok. 2-3 mm, co daje obraz przesunięcia granicy między [A] i [C] o kilka metrów na wschód.

Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie stan posiadania na gruncie jest oczywisty. W związku z tym należało, nawet przy pozostawieniu błędnych obliczeń dotyczących przebiegu granic, ustalić te granice na podstawie stanu posiadania, a to wobec sporu pomiędzy skarżącymi i właścicielami działki [H], który postanowili skorzystać z możliwości przesunięcia ich granicy na wschód kosztem nieruchomości skarżących. Skoro, więc zaproponowano stronom zgodne ustalenie granic między działkami [A] (skarżących) i [C] (Z. Z.), to należało także przyjąć granice działki [A] z [B] zgodnie ze stanem posiadania, a nie poprzestać na przyjęciu tylko jednej granicy i tym samym sztucznie i wbrew prawu zmniejszać powierzchnię działki skarżących. Zdaniem skarżących dołączone dokumenty, które nie zostały wykorzystane w postępowaniu w l instancji, a w zaskarżonej decyzji powołano tylko w odpowiedzi treść § 36, nie wyjaśniając dlaczego wskazane dokumenty nie spełniają przewidzianych z przepisach kryteriów. Były to dokumenty wydane na potrzeby postępowań administracyjnych i wykorzystane w ostatecznych decyzjach administracyjnych, spełniają, więc wymogi z § 36 pkt 5 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 marca 2013 r. skargę oddalił.

W początkowej treści swojego uzasadniania Sąd meriti szczegółowo przedstawił treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z ukształtowanym stanowiskiem sądownictwa administracyjnego wprowadzanie - w trybie aktualizacji - zmian w danych ewidencyjnych może następować w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z § 48 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia, o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1 i ust. 2) albo w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3). Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji wprowadzającej zmianę lub odmawiającej jej wprowadzenia.

Przepis § 56 Rozporządzenia określa dwie formy działań modernizacyjnych. Pierwsza z nich jest realizowana w sposób ciągły w ramach bieżącej aktualizacji operatu, na zasadach określonych wyżej powołanymi przepisami § 45 - 49 Rozporządzenia. Druga z nich ma charakter kompleksowy i tej formy dotyczy przepis art. 24a ust. 1 ustawy. Wyjaśniono w orzecznictwie, że w ramach kompleksowej modernizacji obejmującej, co najmniej jeden obręb ewidencyjny ustawa w przepisie art. 24a wyróżnia różne środki służące osobom mającym interes prawny w jej rozumieniu, zależne od etapu prac modernizacji operatu ewidencyjnego. Należą do nich uwagi ( art. 24a ust.6), które można zgłaszać do projektu w okresie jego wyłożenia, następnie zarzuty (art. 24a ust.9) do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, a więc w operacie, który po okresie wyłożenia, jako projekt stał się z mocy prawa ( art. 24a ust.8) operatem ewidencyjnym, a które zgłoszono w ustawowo określonym terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że projekt stał się operatem.

Skarżący złożyli zarzuty 10 i 16 kwietnia 2009 r. do projektu modernizacji operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu [...] odnośnie przebiegu granic działki [A]. Starosta Wadowicki decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. orzekł o "przyjęciu zarzutów dotyczących granicy działki [A] z [C] oraz powierzchni działki [A] położonych w B. w ten sposób, że przywrócona została granica działek [A] z [C] do stanu przed modernizacją ewidencji gruntów obrębu [...]. Decyzja ta jest ostateczna.

Przedmiotem aktualnego sporu – jak wskazał Sąd meriti - jest natomiast decyzja Nr [...] Starosty Wadowickiego z dnia [...] lutego 2012 r. o odrzuceniu zarzutów dotyczących granicy działek [A] z [B]. Skarżący kwestionują w projekcie operatu modernizacyjnego położenie punktów granicznych, zarzucają organom, że istotnie granica między tymi działkami jest sporna, ale organy nie skorzystały z możliwości jej ustalenia w oparciu o stan posiadania.

Zdaniem WSA w Warszawie, stanowisko skarżących nie jest słuszne. W przedmiotowej sprawie nie było zgodnego oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym zawiadomieniu miejscu i terminie w celu ustalenia na gruncie przebiegu granicy pomiędzy działką [A], a działką nr [B] stanowiącą drogę i będącą we współwłasności osób fizycznych, co potwierdzają protokoły ustalenia przebiegu granic działek z dnia 08.11.2011 r. Warunek zgody i jednomyślności stron postępowania, co do ustalenia przebiegu granicy na gruncie w postępowaniu ewidencyjnym musi być spełniony, by dokonywać jej pomiaru na osnowę geodezyjną i wykazać w operacie ewidencyjnym.

Błędnie interpretują skarżący również przepisy rozporządzenia, że organ w trakcie prac modernizacyjnych powinien dokonać ustaleń granic w wyniku pomiaru stanu posiadania na gruncie, mimo, iż granice te są sporne. Zdaniem Sądu meriti, przepisy są jasne. Zgodnie z § 37 rozporządzenia "w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie'" i dopiero w oparciu o § 38 ust.1 "O czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia właściwe podmioty ewidencyjne oraz osoby, jednostki organizacyjne i organy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt.1, natomiast § 38 ust. 2 określa konieczne przesłanki "Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie". Niewątpliwie warunkiem koniecznym takiego ustalenia granic jest zgoda, co do ich przebiegu. W niniejszej sprawie nie doszło do zgodnego ustalenia przebiegu granicy działki [A] z działką [B] na gruncie według stanu posiadania. W związku z czym wykonawca prac modernizacji pozostawił powyższą granicę wg mapy ewidencji gruntów i budynków. Wykonana dokumentacja modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczącą ustalenia przebiegu granic działki [A] z [B] oraz [A] z [C] została przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 29.12.2011r.

Organ stwierdził, że porównując odległości pomiędzy granicami działek, obliczone ze współrzędnych z odległościami wynikającymi z mapy katastralnej są one zgodne. Ustalił także na podstawie operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 24.09.2009r. wykonanego niezależnie od prac modernizacyjnych, że "granice użytkowania (po ogrodzeniu) pomiędzy działkami [A] i [B] nie są zgodne z wniesionymi na mapę granicami działek ewidencyjnych"

W ocenie Sądu I instancji, organ słusznie stwierdził, że "ustalenie granicy prawnej między działkami [A] z [B] może nastąpić jedynie w wyniku przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości w trybie art. 29 - 34 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozgraniczenia działek nie były przedmiotem prac modernizacyjnych. Dodatkowo wskazał, że analizując szkic graniczny z 8 listopada 2011 r., wykonany przez uprawnionego geodetę (k-308), ewidentnie wskazuje, że granice działki skarżących po ogrodzeniu nie odpowiadają mapie ewidencyjnej, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że organy naruszyły § 82 ust. 1 rozporządzenia wskutek pominięcia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i dokumentacji geodezyjnej w postaci: mapy sytuacyjno-wysokościowej zaklauzulowanej w dniu [...].10.2006 r., mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy zaklauzulowanej w dniu [...].03.2007 r., mapy sytuacyjno-wysokościowa zaklauzulowanej w dniu [...].03.2008 r., bowiem nie mieszczą się one w katalogu dokumentów określonym w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem Sądu meriti, organy prawidłowo, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa wykazały zgodność przebiegu granic wykazanych na obecnie obowiązującej mapie ewidencyjnej - numerycznej zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] w gminie Wadowice dla działki nr [A] (stanowiącej własność skarżących) i działki stanowiącej drogę oznaczonej numerem [B] z jej przebiegiem wykazanym na mapie katastralnej w skali 1:2880 obrazującej fragment obowiązującej mapy ewidencyjnej sporządzonej w systemie informatycznym w skali 1:2880. Zatem dane ewidencyjne wykazane w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków określające przebieg granicy działki [A] z działką [B] powstały w wyniku odtworzenia przebiegu granicy wykazanej na mapie ewidencyjnej w skali 1: 2880. Zarzut skargi odnośnie różnic odległości organ przekonywująco wyjaśnił. W tych okolicznościach wszystkie zarzuty skarżących są chybione. Organy wszechstronnie zgromadziły materiał dowodowy i dokonały jego właściwej oceny pod względem faktycznym jak i prawnym. Skarżący, skoro są niezadowoleni z przebiegu granic, mogą w stosownym trybie prawnym wystąpić o rozgraniczenie działek.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik A. S. i A. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię § 36 pkt 5 rozporządzenia, w następstwie której Sąd I instancji nie uwzględnił dokumentów dołączonych do odwołania od decyzji organu II instancji, powołując się na treść tego przepisu, mimo że były to dokumenty geodezyjne wystawione na potrzeby postępowań administracyjnych i wykorzystane do wydania ostatecznych decyzji administracyjnych,

- błędną wykładnię § 39 rozporządzenia, polegającą na nierozważeniu możliwości ustalenia spornej granicy działek w oparciu o stan posiadania na gruncie,

- błędną interpretację użytego w cytowanym rozporządzeniu pojęcia ustalenie przebiegu granic na gruncie, które winno być rozumiane jako ustalenie faktycznego przebiegu granic w oparciu o trwałe elementy, które granice te na gruncie wyznaczają.

2) Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- pominięciu z obrazą art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. dokumentów dołączonych do odwołania w szczególności:

* mapy sytuacyjno-wysokościowej zaklauzulowanej [...].10.2006 r.,

* mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zaklauzulowanej [...].03.2007 r.

* mapy sytuacyjno-wysokościowej zaklauzulowanej [...].03.2008 r.

- sprzecznym z art. 133 § 1, 134 § 1 i 141 § 4 ustawy p.p.s.a. nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu wyroku do podstawowego zarzutu podniesionego w skardze, dotyczącego popełnionego w toku modernizacji map ewidencyjnych błędu dotyczącego wadliwego wskazania granicy między działkami [E] i [D], która to granica jest jednocześnie punktem geodezyjnym od którego liczone były odległości dalszych punktów geodezyjnych oraz do faktu, że po zwróceniu twórcom operatu uwagi na powyższe i po sprostowaniu tej pomyłki polegającym na przesunięciu tego punktu granicznego o około 3 metry na wschód, nie naprawiono dalszych błędów popełnionych w konsekwencji tej pomyłki, w szczególności nie przesunięto w odpowiednim zakresie granicy pomiędzy działkami [A] i [B],

- sprzecznym z art. 133 § 1,134 § 1 i 141 § 4 ustawy p.p.s.a. nieustosunkowaniu się do zarzutu dotyczącego ewidentnego przesunięcia, w następstwie wyżej wskazanej pomyłki, granic między działką skarżących [A] i sąsiadującą z nią od strony zachodniej działką nr [C], w stosunku do granicy pomiędzy przylegającymi do tych nieruchomości od strony północnej działkami [...] i [F],

- sprzecznym z art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy p.p.s.a. uznaniem za właściwe wskazanie w zaskarżonej decyzji, że ustalenie granicy między działkami [A] i [B] może nastąpić jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy stanowisko takie stanowi obrazę art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Krakowie.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy p.p.s.a., tj. wnoszący środek zaskarżenia zarzucają Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które w ich ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jeżeli okażą się one trafne, to w zasadzie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne nie podlegają dalszemu badaniu.

Analiza zarzutów procesowych wskazuje, iż w ocenie skarżących WSA w Krakowie uchybił przepisom proceduralnym w dwojaki sposób. Po pierwsze, Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach szereg wskazanych przez skarżących na etapie postępowania administracyjnego i później w skardze do sądu administracyjnego dokumentów, które zostały zaklauzulowane, a co za tym idzie włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przez co w efekcie nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie przesunięcia granic spornych nieruchomości. Po drugie, poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi dotyczących wskazywanych przez skarżących wadliwości wskazania granic pomiędzy poszczególnymi działkami, będącego wynikiem nieuprawnionego przesunięcia tychże granic.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, słusznie zarzucił skarżący kasacyjnie Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez pominięcie dokumentów dołączonych do odwołania z dnia 7 marca 2012 r.

Brak uwzględniania, a co za tym idzie odniesienia się do materiału dowodowego zgłoszonego przez skarżących w ramach postępowania dowodowego przed organami administracji stanowić może naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Na podstawie bowiem tych przepisów sąd administracyjny wydaje wyrok w oparciu o zgromadzone akta sprawy i rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy zatem stwierdzić, że zasadnicza kwestia podlegająca ocenie Sądu I instancji dotyczyła oceny zasadności odmowy uwzględniania dokumentów zgłoszonych przez skarżących jako materiał dowodowy w sprawie, które – w ocenie skarżących - miały wyjaśnić czy zakwestionowane usytuowanie granic spornych nieruchomości jest faktycznie prawidłowe. Zauważyć w związku z tym należy, nie przesądzając o ich merytorycznej zawartości i przydatności do orzekania w niniejszej sprawie, że skarżący zarzucali organom administracji oparcie decyzji na nieprawdziwych informacjach dotyczących odległości pomiędzy poszczególnymi granicami działek wynikającymi z mapy katastralnej i wskazywali w związku z tym na konieczność wzięcia pod uwagę następującej dokumentacji geodezyjnej: 1) mapy sytuacyjno-wysokościowej, zaklauzulowanej w dniu [...].10.2006 r., 2) mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zaklauzulowanej w dniu [...].03.2007r., 3) mapy sytuacyjno-wysokościowej, zaklauzulowanej w dniu [...].03.2008 r.

Wskazując na powyższe dokumenty i sprzeczność ich zapisów z ustaleniami organów administracji opartymi na operacie modernizacyjnym (sporne odległości pomiędzy poszczególnymi punktami granicznymi) podnosili, że w roku 2007 i 2008 wszelkie pomiary dokonane według mapy katastralnej były zgodne ze stanem istniejącym na gruncie. Granice działek stron przebiegały w miejscu istniejących od lat trwałych ogrodzeń, a nie po ścianach lub wręcz przez części istniejących budynków mieszkalnych czy gospodarczych, jak – w ich ocenie – ma to miejsce obecnie. Po dokonaniu pomiarów przez geodetów sytuacja miałaby ulec zmianie i wszystkie granice zostałyby przesunięte na wschód.

Tymczasem Sąd meriti odniósł się do tej kwestii w sposób niezwykle ogólnikowy, lakoniczny, wręcz oderwany od sformułowanych w tym zakresie zarzutów skargi. Twierdzenia Sądu I instancji o bezzasadności i braku celowości wzięcia pod uwagę zgłoszonych przez skarżących dokumentów nie zostały w sposób należyty, precyzyjny, szczegółowy umotywowane. Sąd meriti w praktyce nie ocenił więc tychże dokumentów, nie zajął się ich analizą, odrzucając je ad hoc.

Sąd I instancji tych niepełnych ustaleń, wątpliwości co do stanu faktycznego, a przede wszystkim faktycznego nieuwzględniania przez organy administracji zgłaszanych wniosków dowodowych w postaci dokumentacji geodezyjnej nie zakwestionował. Błędem zatem organów i Sądu I instancji była ich niewłaściwa i niepełna ocena z punktu widzenia normy prawa materialnego, mającej zastosowanie w sprawie. Brak zatem szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego stanowiło – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., co wynikało ze sprzeczności podnoszonych przez skarżących, a które to sprzeczności nie zostały wyjaśnione.

Analogicznie, wobec podniesionych wątpliwości co do dokonanych ustaleń faktycznych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, za uzasadniony uznać należało także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę opisaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że zachodzą podstawy do orzeczenia na podstawie art. 188 ustawy p.p.s.a. i uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie NSA za zasadne uznał również rozpoznanie wniesionej skargi. Jak podnosi się bowiem w orzecznictwie, a co Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę także podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 90/13, z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08).

W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – naruszenie przepisów prawa procesowego doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, na podstawie art. 188 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na mocy art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz A. S. i A. S. solidarnie kwotę 750 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.