Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2179/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 15 par. 1, art. 18, art. 27 par. 1 pkt 3 oraz par. 3, art. 32, art. 33 par. 1 pkt 7, art. 59 par. 1 pkt 7, art. 119 par. 1, art. 121 par. 4 i 5, art. 122 par. 2 pkt 1 i 2, art. 125
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 lit. a i c, 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 59/18 w sprawie ze skargi Z. G. i J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn.. akt II SA/Kr 59/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. G. i J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak [...] z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 120, art. 121 § 4 i 5, art. 122, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., póz. 1015, z późn. zm.) nałożył na zobowiązanych Z. G. i J. G. :

I. grzywnę w wysokości 43 tys. 64 zł. w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...].03.2015 r., to jest rozbiórki budynku typu szałas pasterski wykonanego jesienią 2007 r. na działce ewidencyjnej [...] położonej w W. – S. bez wymaganego pozwolenia na budowę,

II. obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68,00 zł.

Równocześnie organ egzekucyjny wezwał zobowiązanych do wykonania następujących czynności:

1. uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą za wydanie postanowienia, tj. łącznej kwoty 43 tys. 132 złote w terminie do 14 dni od daty doręczenia postanowienia na konto PINB w Z. pouczając, że w przypadku nieuiszczenia w terminie, kwota ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

2. wykonania obowiązku określonego w doręczonym tytule wykonawczym w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, a w przypadku jego niewykonania, orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpoznając zażalenie Z. G. oraz J. G., postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2017 r znak: [...] utrzymał w mocy zaskrżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji PINB w Z. nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak; [...], w której nakazano Z. G. i J. G. "rozbiórkę budynku typu szałas pasterski wykonanego jesienią 2007 r na działce ew. Nr [...] położonej w W. – S. bez wymaganego pozwolenia na budowę". Decyzja ta stała się ostateczna a WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1449/13, oddalił skargę na decyzję organu II instancji.

Przed wszczęciem postępowania zobowiązani zostali wezwani do wykonania obowiązku upomnieniem z dnia [...] maja 2014 r, do którego się nie zastosowali. Wystawiono tytuły wykonawcze nr [...] a następnie [...] w przedmiocie obowiązku wynikającego z rozbiórki. Zarzuty przeciwegzekucyjne skarżących nie zostały uwzględnione (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 sygn. akt II SA/Kr 38/16).

W dniu 28 marca 2017 r pracownicy Inspektoratu przeprowadzili kontrolę wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej PINB w Z. nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak; [...], podczas której stwierdzono, że obowiązek nie został wykonany. Następnie organ I instancji wydał postanowienie, od którego zażalenie wnieśli zobowiązani. Rozpoznając to zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że jest bezzasadne, bowiem wydane zostało prawidłowo. Obowiązek rozbiórki wynika z decyzji PINB w Z. nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak; [...], w której nakazano Z. G. i J. G. "rozbiórkę budynku typu szałas pasterski wykonanego jesienią 2007 r na działce ew. Nr [...] położonej w W. – S. bez wymaganego pozwolenia na budowę". Treść ww. decyzji nie pozostawia wątpliwości, że obiekt podlegający rozbiórce jest budynkiem, zatem przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia zastosowanie ma art. 121 § 5 upea.

Do obliczenia wysokości grzywny przyjęto wielkość powierzchni zabudowy równą 53,83 m kw. ,co zostało ustalone w oparciu o materiał zgromadzony w toku czynności kontrolnych w dniu 7 lipca 2014 r., w których stwierdzono: "na działce [...] w W. – S. znajduje się budynek szałas pasterski o wymiarach zewnętrznych 5,28 x 9,90 m. budynek posiada schody wraz z podestem. Na tym podeście wsparte zostało zadaszenie na dwóch słupach. Wymiary podestu to 1,60 m x 0,98 m. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów będzie obliczona powierzchnia zabudowy obiektu". Zdaniem organu II instancji prawidłowo obliczono powierzchnię zabudowy podlegającą rozbiórce – 53,83 m2. Prawidłowo też posłużono się ceną 1 m2. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, którą organ przyjął z obowiązującego Komunikatu Prezesa GUS z dnia 21 lutego 2017 r w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2016 r. (Dz. U. GUS z 2016 r poz. 11). Cena ta wynosiła 4.000 zł. W rezultacie, po dokonaniu przemnożenia dało to kwotę grzywny – 43.064 zł na podstawie art. 121 § 5 upea. Aktualnie licząc według Komunikatu GUS za II kwartał 2017 r cena 1 m2 powierzchni użytkowej wzrosła do 4014 zł za m kw., więc wysokość grzywny byłaby wyższa. Organ odwoławczy stwierdził, że nie może jednak orzekać na niekorzyść strony. Wydane postanowienie spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 upea. Zastosowanie tego środka egzekucyjnego, zdaniem organu odwoławczego, nie było zbyt uciążliwe. Podkreślono, że kwestia kwalifikacji obiektu jako "budynku" była szeroko wyjaśniona w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2014 r. , sygn. akt II SA/Kr 1449/13 oddalającego skargę na decyzję [...]WINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję rozbiórkową. WSA w Krakowie wskazał że: "Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji budynku o typie "szałasu". Należy się, zatem posiłkować potocznym rozumieniem tego terminu. Internetowy Wielki Słownik Języka Polskiego(http://www.wsjp.pl/index.php?id_hasla=12275&id_znaczenia=1546046&l=22&ind=0) pod tym pojęciem rozumie domek o prostej konstrukcji, zwykle drewniany, bez komina i okien, służący za tymczasowe mieszkanie lub przechowalnię sprzętu." A następnie w podsumowaniu Sąd stwierdził ,że: "Tym samym spełnia on kryteria do uznania za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. (obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach). A proces jego wzniesienia określić należy jako "budowa".

Nie ma zatem, zdaniem organu odwoławczego, wątpliwości że jest to budynek, do którego ma zastosowanie art. 121 § 5 upea. Zarzuty dotyczące braku zastosowania art. 121 § 2 upea są tym samym nietrafione. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, ale środkiem egzekucyjnym mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku pieniężnego. Wobec tego zarzut, że grzywna przeliczeniowa (bez jakiegokolwiek luzu decyzyjnego) "znacznie przekracza wartość szałasu i jego rozbiórki" jest bez znaczenia. Organ odwoławczy dalej stwierdził, że przeprowadzone czynności kontrolne były prawidłowe, zostały stwierdzone stosownym protokołem i brak podstaw do ich kwestionowania. Okoliczność wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r , sygn. akt II SA/Kr 38/16 dotyczącego zarzutów przeciwegzekucyjnych, nie ma znaczenia dla zastosowania środka egzekucyjnego – grzywny w celu przymuszenia.

Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli Z. G. i J. G., podnosząc zarzuty naruszenia:

– art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, co doprowadziło do braku należytego wyjaśnienie stanu faktycznego;

– art. 10, 79 oraz 81 K.p.a. poprzez ich pominięcie,

– art. 15 K.p.a. poprzez pominięcie zasady dwuinstancyjności, co doprowadziło do braku rozpoznania sprawy na nowo przez organ II instancji,

– art. 121 § 5 , art. 7 § 2 oraz art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu stwierdzono, że ustalenie, że obiekt budowlany podlegający rozbiórce to budynek typu "szałas pasterski" jest arbitralne i dowolne. W związku z tym wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia została określona w sposób błędny. Brak było również podstaw do zaliczenia podestu o wymiarach 1,60 x 0,98 do wymiarów obiektu budowlanego a w konsekwencji do uwzględnienia tej powierzchni przy obliczaniu grzywny. Skoro w dniu 7 lipca 2014 r dokonano pomiaru, to takie oględziny wymagały uczestnictwa skarżących i ich zawiadomienia. Skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a. co do zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 59/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W szczególności nie podzielił zarzutu niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Wydanie postanowienia poprzedzało rzetelne i prawidłowe postępowanie organów administracyjnych stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, który ma zastosowanie przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stosownie do art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postepowaniu egzekucyjnym w administracji ( t.j. Dz. U. z 2016 r poz. 599 ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Ten obowiązek jest egzekwowany w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Grzywna w celu przymuszenia nałożona została w sytuacji, gdy zobowiązani nie wykonują obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Z. nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], w której nakazano skarżącym "rozbiórkę budynku typu szałas pasterski wykonanego jesienią 2007 r na działce ew. Nr [...] położonej w W. – S. bez wymaganego pozwolenia na budowę". Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna, bowiem WSA w Krakowie, wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r , sygn. akt II SA/Kr 1449/13 oddalił skargę na decyzję organu II instancji. Do wykonania obowiązku zobowiązani byli bezskutecznie wzywani upomnieniem z dnia 8 maja 2014 r. Tytuł wykonawczy z dnia [...] marca 2015 r , [...] został skutecznie doręczony zobowiązanym (k – 28-29 akt adm.). Brak wykonania decyzji rozbiórkowej stwierdzono kontrolą z dnia 29 marca 2017 r., z której sporządzono adnotację urzędową. To powoduje konieczność zastosowania dolegliwości finansowej celem przymuszenia do jego wykonania. Organ prawidłowo nałożył grzywnę na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a., który – jak wynika z § 4 tego przepisu – dotyczy spełnienia przez stronę zobowiązaną obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, jakim jest niewątpliwie obowiązek rozbiórki. Artykuł 121 § 5 u.p.e.a. wskazuje na sposób obliczania grzywny w sprawie egzekucji obowiązku rozbiórki: jest to iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Przyjmując powierzchnię zabudowy na 53,83 m2, a cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku za IV kwartał 2016 r. zgodnie z ogłoszeniem Prezesa GUS na kwotę 4000 zł. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły wysokość grzywny w celu przymuszenia na kwotę 43064 zł.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut błędnego zastosowania art. 121 § 5 u.p.e.a., bowiem w postępowaniu merytorycznym, w wyniku którego nałożono na skarżących obowiązek rozbiórki obiektu, przesądzono i wyjaśniono, że obiekt podlegający rozbiórce jest budynkiem (Wyrok WSA z dnia 24 stycznia 2014 r , II SA/Kr 1449/13 ).

Ustalenie powierzchni zabudowy podlegającej rozbiórce nastąpiło w trakcie kontroli w dniu 7 lipca 2014 r. ( k. 34-35 akt adm.). Z czynności sporządzono protokół wraz ze szkicem sytuacyjnym. Zarzuty skargi zmierzające do podważenia prawidłowości dokonanego pomiaru są gołosłowne, w żaden wiarygodny sposób nie zostały poparte przez skarżących i są sprzeczne z ustaleniami, na które powołuje się decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2012 r w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. W art. 121 § 5 ustawy u.p.e.a mowa o powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętej nakazem przymusowej rozbiórki. Brak w związku z tym podstaw by do powierzchni zabudowy podlegającej rozbiórce, która dotyczyła całego budynku typu "szałas pasterski" (i objętej decyzja rozbiórkową z dnia 7 maja 2012 r.) nie wliczać podestu o wymiarach 1,60 m x 0,98 m.

W ocenie Sądu, również pozostałe zarzuty skarżących były bezzasadne bądź nie miały znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Zgodnie, bowiem z art. 29 § 1 ustawy u.p.e.a. organ bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej a nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż służą do tego zarzuty, a one były rozpoznane na wcześniejszym etapie postepowania. Stosownie bowiem do art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być między innymi odroczenie terminu wykonania obowiązku. Zarzuty są odrębnym od zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, środkiem prawnym służącym zobowiązanemu do zwalczania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. ( wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r II OSK 1441/10 , LEX nr 1070335, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2013 r III SA/Łd 947/12 , LEX nr 1343640 , wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2010 r II SA/Kr 780/10 , LEX nr 753630 )

Sąd zauważył, że w rozpatrywanej sprawie ostateczna decyzja o rozbiórce nie jest wykonywana przez skarżących od kilku lat. Argumenty skargi mające na celu podważenie jej zasadności powinny być traktowane, jako nadużycie prawa, oparte na bezpodstawnym przekonaniu skarżących o przyzwoleniu na nie stosowanie się do prawomocnych decyzji administracyjnych, co podważa zaufanie do organów państwa.

Sąd podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny nie pełni funkcji kary, ale ma charakter przymuszający, tzn. ma skłonić zobowiązaną do wykonania egzekwowanego obowiązku. Zobowiązani mogą, więc uwolnić się od zapłaty grzywny, wykonując nałożony na nich obowiązek rozbiórki. Zgodnie, bowiem z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek strony zobowiązanej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wnieśli Z. G. i J. G., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a, poprzez uznanie, że wydanie przez [...]WINB postanowienia nr [...], znak: [...] z dnia [...] października 2017 r., w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia poprzedzało rzetelne i prawidłowe postępowanie organów administracji oraz, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione;

2. art. 7, art. 80 K.p.a. w związku z art.145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnej oceny |całokształtu materiału dowodowego w sprawie i uznanie, że zachodziły podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego - w sytuacji gdy, upomnienie inicjujące niniejsze postępowanie zostało doręczone obojgu małżonkom w jednej kopercie;

3. art. 15 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. poprzez uznanie, że doręczenie upomnienia obojgu małżonkom w jednej kopercie stanowiło wypełnienie obowiązku organu i stanowiło podstawę do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec obojga zobowiązanych, w sytuacji gdy upomnienie należy doręczyć każdemu zobowiązanemu indywidualnie nawet wówczas, gdy egzekwowany obowiązek jest zobowiązaniem wspólnym, co w konsekwencji doprowadziło do wydania obarczonego wadą postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia;

4. art. 40 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a w zw. z art.145 § 1 lit. a P.p.s.a. poprzez brak doręczenia upomnienia odrębnie każdemu z zobowiązanych, pomimo, iż strony nie wskazały jednej z nich jako upoważnionej do odbioru korespondencji;

5. art. 33 pkt 10 u.p.e.a w zw. z art.145 § 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i spełnia wymogi zawarte w art. 27 § 1 pkt 3 oraz § 3 ww. ustawy, podczas gdy w rzeczywistości tych wymogów nie spełnia, tj. określa treść obowiązku w sposób mało precyzyjny;

6. art. 32 u.p.e.a w zw. z art.145 § 1 Iit. a P.p.s.a. poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy został skutecznie doręczony zobowiązanym, w sytuacji gdy korespondencja nie została doręczona indywidualnie każdemu z zobowiązanych, zatem brak było podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego;

7. art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art.145 § 1 Iit. a P.p.s.a. przez jego niezastosowane i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego pomimo jego niedopuszczalności, jak również pomimo niedoręczenia upomnienia obojgu zobowiązanym;

8. art. 121 § 5 u.p.e.a w zw. z art.145 § 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie 43.064 zł ustalając jej wartość w oparciu o parametry budynku ustalone w dacie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 lipca 2014 r., które są rozbieżne z faktycznymi parametrami obiektu, wynikającymi z akt postępowania administracyjnego – zatem nie można przyjąć, iż obowiązkowi egzekucji podlega ten sam budynek, wobec którego została orzeczona decyzja rozbiórki,

9. art. 122 § 1 u.p.e.a w zw. z art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. poprzez doręczenie postanowienia o nałożeniu grzywny celem przymuszenia pełnomocnikowi zobowiązanych, w sytuacji gdy przepis ustawy jednoznacznie wskazuje na konieczność jego doręczenia zobowiązanemu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych a nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, art. 7 in fine wprowadzający zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określa hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów. W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, stwierdzono, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zakres swobody organu administracji wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach K.p.a.

Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. Przepis ten odsyła w sposób ogólny do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem wszystkich przepisów tej ustawy, bez wyjątku. W związku z powyższym każdorazowo należy dokonać oceny w zakresie możliwości odpowiedniego zastosowania norm prawnych zawartych w poszczególnych artykułach, a nawet paragrafach tego kodeksu w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio większość zasad ogólnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym zróżnicowany jest zakres adaptacji tych zasad w postępowaniu egzekucyjnym. Najszersze zastosowanie mają zasady legalności {art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zaufania (art. 8 k.p.a.), udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.), szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) i sądowej weryfikacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej (art. 16 k.p.a.). (tak: Pietrasz, Piotr. Art. 18. W: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II. LEX, 2015.).

Mając na uwadze pierwszy z podniesionych zarzutów, tj. naruszenie art. 7, 77 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uznanie, że wydanie przez [...]WINB postanowienia nr [...], znak: [...] z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia poprzedzało rzetelne i prawidłowe postępowanie organów administracji oraz, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, zdaniem skarżących kasacyjnie, należy wskazać, iż brak wnikliwej analizy sprawy z pewnością nie mieści się w pojęciu rzetelności i prawidłowości prowadzonego postępowania.

W myśl art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - dalej u.p.e.a., wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje w dniu doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym, sporządzonym według ustalonego wzoru. Jednak przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zobowiązanemu należy doręczyć upomnienie. Celem upomnienia jest bowiem nakłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku, dzięki czemu właściwy organ zaniecha wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie należy doręczyć każdemu zobowiązanemu indywidualnie, także w sytuacji, gdy występuje wielość zobowiązanych (czyli wówczas, gdy egzekwowany obowiązek jest zobowiązaniem wspólnym). W przedmiotowej sprawie upomnienie zostało wystosowane łącznie do zobowiązanych, jako adresatów obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, który podlega przymusowemu wykonaniu.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi więc podstawa do uznania, iż upomnienie z dnia 8 maja 2014 r. zostało skutecznie doręczone obojgu zobowiązanym, a tym samym należy wywieść, że postępowanie egzekucyjne – jako takie – nie miało prawa się toczyć. Biorąc pod uwagę, iż [...]WINB w K. niezasadnie stwierdził, iż przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, PINB w Z. upomnieniem z dnia 8 maja 2014 r., znak: [...] wezwał skarżących kasacyjnie do wykonania obowiązku rozbiórki – nie sposób zgodzić się z jego skutecznością wobec obojga zobowiązanych.

W ocenie skarżących kasacyjnie, w przytoczonym powyżej stanie faktycznym naruszona została również zasada wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie, która doprowadziła do błędnego uznania, iż zachodziły podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego – w sytuacji gdy, upomnienie inicjujące niniejsze postępowanie zostało doręczone obojgu małżonkom w jednej kopercie. Naruszony został również przepis prawa materialnego, tj. art. 15 § 1 u.p.e.a., który jednoznacznie wskazuje, iż upomnienie należy doręczyć każdemu zobowiązanemu indywidualnie nawet wówczas, gdy egzekwowany obowiązek jest zobowiązaniem wspólnym, co w konsekwencji doprowadziło do wydania obarczonego wadą postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Istnieją zatem podstawy do twierdzenia, że art. 15 u.p.e.a. zawiera normę o charakterze zasady ogólnej - zasadę zagrożenia (upomnienia). Zasada ta przejawia się także w przepisach szczegółowych, dotyczących środków egzekucyjnych. Warto w tym miejscu zauważyć, że postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym zawiera m.in. wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie zostanie zastosowany określony środek egzekucyjny. Upomnienie ma walor czysto informacyjny, przypomina zobowiązanemu o konieczności wykonania nałożonego na niego obowiązku oraz wskazuje na konsekwencje niewykonania obowiązku - wszczęcie egzekucji administracyjnej. Mając na uwadze zasady dobrej administracji, zdaniem skarżących kasacyjnie, należy stwierdzić, że wierzyciel jest zobowiązany do dokładnego określenia w upomnieniu obowiązku, który ma stać się przedmiotem ewentualnej egzekucji. Brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia stanowi wymienioną w art. 59 § 1 u.p.e.a expressis verbis przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że jeżeli organ egzekucyjny stwierdzi wystąpienie takiej przesłanki, jest wówczas zobowiązany umorzyć postępowanie egzekucyjne. Ustawa przewiduje surowe konsekwencje zaniedbania przez wierzyciela skierowania do obowiązanego upomnienia, bowiem stanowić to może podstawę zarzutu, zgodnie z art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., zaś zgodnie z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., doprowadzić może do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Odnosząc się do naruszenia art. 33 pkt 10 u.p.e.a poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i spełnia wymogi zwarte w art. 27 § 1 pkt 3 oraz § 3 ww. ustawy, to zdaniem skarżących kasacyjnie, nie sposób zgodzić się z tak wyartykułowanym stanowiskiem. Biorąc pod uwagę, że określona w tytule wykonawczym treść obowiązku została wskazana w sposób mało precyzyjny - nie sposób uznać, iż spełnia ustawowe wymogi, skutkujące skutecznością tak wystawionego tytułu egzekucyjnego.

Tytuł wykonawczy stanowi podstawę prowadzenia egzekucji, jest w nim wskazany obowiązek, który ma być egzekwowany. Tytuł wykonawczy nie jest wystawiany w ramach postępowania egzekucyjnego, ale przed jego wszczęciem. Niemniej jednak nieprecyzyjne wskazanie obowiązku powoduje znaczne utrudnienie w przypadku konieczności przeprowadzenia wykonania zastępczego. W tej sytuacji brak było podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a tym samym wydania postanowienia o nałożeniu grzywny celem przymuszenia. Jeżeli tytuł wykonawczy został wystawiony na oboje małżonków na podstawie art. 27c u.p.e.a., to wierzyciel był zobligowany do wysłania upomnienia nie tylko zobowiązanemu, ale także jego małżonkowi (§ 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych).

Skutkiem uchybienia obowiązkowi upomnienia zobowiązanego jest umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. (wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 26 V lutego 1996 r., SA/Lu 481/95, LEX nr 26766).

Zdaniem skarżących kasacyjnie, uzasadnione wydaje się zatem przyjęcie założenia, że każdemu zobowiązanemu doręcza się odrębnie odpis tytułu wykonawczego, w związku z czym małżonkom należy doręczyć nie jeden, ale dwa odpisy tytułu wykonawczego, nawet jeżeli mieszkają pod tym samym adresem. Ponadto odpisy te powinny być przesłane nie w jednej, ale w dwóch kopertach zaadresowanych indywidualnie do małżonków.

Biorąc również pod uwagę, że doręczenie postanowienia o nałożeniu grzywny celem przymuszenia nastąpiło wobec pełnomocnika zobowiązanych, w sytuacji gdy przepis ustawy jednoznacznie wskazuje na konieczność jego doręczenia zobowiązanemu, zdaniem skarżących kasacyjnie, należy stwierdzić, iż uchybiono także art. 122 § 1 u.p.e.a. Dodatkowo zgodnie z brzmieniem art. 122 § 2 pkt.2 u.p.e.a w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należy obligatoryjnie określić termin wykonania obowiązku, w jakim zobowiązany powinien wykonać obowiązek. Brak określenia tego terminu stanowi podstawę do uchylenia takiego postanowienia (wyrok Z dnia 30 listopada 1998 r., I SA 793/98, LEX nr 44662), natomiast w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy organ winien wskazać, iż zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Treść postanowienia winna jednakże odpowiadać treści uprzednio wystawionego tytułu wykonawczego, który w rubryce C-10 nie zawiera żadnej treści wskazującej na orzeczenie wykonania zastępczego.

Zasadnym jest także, w ocenie skarżących kasacyjnie, podniesienie naruszenia art. 121 § 5 u.p.e.a poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie 43.064zł ustalając jej wartość w oparciu o parametry budynku ustalone w dacie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 lipca 2014 r., które są rozbieżne z faktycznymi parametrami obiektu, wynikającymi z akt postępowania administracyjnego, a zatem nie można przyjąć, iż obowiązkowi egzekucji podlega ten sam budynek, wobec którego została orzeczona rozbiórka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Z. G. i J. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogły być zarzuty oparte na twierdzeniu skarżących kasacyjnie, że nie zostało im doręczone upomnienie. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności będące podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zarzuty podlegają rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu w wyniku czego wydawane jest postanowienie o uwzględnieniu lub oddaleniu zarzutów, na które przysługują środki zaskarżenia.

Niedoręczenie zobowiązanemu upomnienia jest podstawą do zgłoszenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. W czasie wydawania zaskarżonego postanowienia stanowił o tym art. 33 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., póz. 1201, z późn. zm.) (aktualnie art. 33 § 2 pkt 4).

Skarżący kasacyjnie podnosili zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w tym też zarzut niedoręczenia upomnienia. Zarzut ten nie został uwzględniony. Skarga na postanowienie o oddaleniu zarzutów została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 38/16. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1361/16.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej opisane w punktach 2, 3, 4, 6 i 7 oparte na twierdzeniu, że skarżącym kasacyjnie nie zostało doręczone upomnienie, nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej i uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Analogicznie sytuacja ma miejsce oceniając zarzut opisany w punkcie 5 skargi kasacyjnej. Zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także może być rozpatrywany wyłącznie w postępowaniu odrębnym, to jest postępowaniu, w którym rozpatrywane są zarzuty związane z prowadzeniem egzekucji administracyjnej.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, że powierzchnia budynku, który ma być rozebrany została ustalona błędnie. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że wykonane pomiary odnoszą się do innego budynku niż ten, którego dotyczy decyzja o nakazie rozbiórki. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (str. 7 uzasadnienia wyroku). Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentacji jest niecelowe.

Nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z treścią art. 18 K.p.a. jeżeli przepisy ww. ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uregulowano kwestii doręczania postanowienia o nałożeniu grzywny na zobowiązanego w sytuacji, gdy zobowiązany ustanowił pełnomocnika. W tej sytuacji odpowiednie zastosowanie będzie miał art. 40 § 2 K.p.a., który stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. Organy administracji wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne dla wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Ustalono, że istnieje obowiązek rozbiórki budynku, który nie został dobrowolnie wykonany przez skarżących kasacyjnie. Ustalono też dane niezbędne do określenia wysokości grzywny. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował rozstrzygnięcie organu administracji wydane z naruszeniem art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. Podkreślić należy, że nie było natomiast konieczności dokonywania ustaleń, które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.