Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 203/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art.15zzs4 ust.3 ystawy z dnia 2 marca 2020 r.
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art.3 par.1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 91
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: par.6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 5 listopada 2021 r. nr uchwała XXXIII/290/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg dla obrębów Bogucino i Stramnica oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem dnia [...] lutego 2022 r., A. R. (dalej: skarżąca), wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg nr XXXIII/290/2021 z dnia 5 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg dla obrębów B. , S.

Skarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

- art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji RP w zakresie przestrzegania granic kompetencji do formułowania ustaleń w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie nienaruszalności ustaleń studium;

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. Konstytucji poprzez ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności bez wykazania, iż jest to konieczne dla ochrony wskazanych w tym przepisie wartości i przy zastosowaniu niezbędnych środków.;

- art. 140 ustawy Kodeksu cywilnego przez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiającego przeznaczenie gruntów na cele rolnicze, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej jako właściciela nieruchomości możliwości pobierania z niej pożytków oraz korzystania z niej w takim samym stopniu jak dotychczas.

Wskazując na powyższe skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały.

W uzasadnieniu powyższej skargi wskazano, iż skarżąca jest właścicielem działek o numerach [...] położonych w miejscowości S. Działki te w wypisie z rejestru gruntów stanowiły grunty orne, tereny rolne zabudowane, łąki i pastwiska trwałe.

Rada Gminy Kołobrzeg uchwaliła plan miejscowy, który obejmuje łącznie 249 terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym: na załączniku nr 1, obręb S. - tereny oznaczone na rysunku planu symbolami cyfrowymi od 1.77 do 1.100 oraz symbolem literowym ZK, oznaczającym ich przeznaczenie tj. tereny zieleni krajobrazowej.

Zgodnie z § 64 uchwały, dla terenów [...] (o pow. ok. 3,00ha) i [...] (o pow. ok. 0,44ha obowiązuje przeznaczenie terenu: tereny zieleni krajobrazowej. Obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej.

Zgodnie z § 27 uchwały, umieszczonym w rozdziale 11 "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji", ustalono zakaz lokalizacji miejsc postojowych na terenach oznaczonych symbolami ZL, ZK, ZP, ZP/WS, ZC i R poza działkami siedliskowymi

Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg dla obrębów B. i S. " (w zakresie uwagi właściciela działki nr [...]), Rada Gminy (odniesieniu do uwagi skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 r.) wskazała, że zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z póżn. zm.) plan miejscowy nie może naruszać ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Obowiązujące studium wskazuje przedmiotowy teren pod użytki zielone. Działki objęte wnioskiem zlokalizowane są w dolinie rzeki S. i stanowią teren o wysokich walorach przyrodniczo-krajobrazowych. Przedmiotowy teren, wraz z działkami sąsiednimi (np. [...], [...], [...], [...]) wchodzi w skład lokalnego korytarza ekologicznego, służącego migracji zwierząt. Zgodnie z kierunkami ochrony środowiska przyrodniczego zawartymi w obowiązującym studium, za jeden z celów przyjmuje się ochronę powierzchni ziemi i krajobrazu, w tym dolin rzecznych i źródlisk, pradolin i innych form geomorfologicznych, a także punktów i panoram widokowych. Przeznaczenie przedmiotowych działek pod zabudowę (w tym zabudowę siedliskową) przyczyniłoby się do utraty walorów przyrodniczo-krajobrazowych oraz byłoby niezgodne z kierunkami ochrony środowiska wskazanymi w studium. Należy również wskazać, że zgodnie z mapą hydrograficzną, przedmiotowe nieruchomości charakteryzują się występowaniem wysokiego poziomu wód podziemnych, co wpływa niekorzystnie na możliwości zabudowy tego terenu. W związku z powyższym nie ma uzasadnienia dla uwzględnienia uwagi.

Jak wskazała skarżąca, w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg, uchwalonego uchwałą Nr XV/92/2000 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 21 lipca 2000 r., ze zmianami wynikającymi z uchwały Nr XXIII/212/2017 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 21 marca 2017 r. oraz uchwały Nr XXIII/213/2017 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 21 marca 2017 r oraz Uchwały Nr XXI/217/2020 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 29 października 2020 r. (pkt 5.3 Rolnictwo), wskazano kierunki kształtowania przestrzeni produkcyjnej, przyjmując, że celem wiodącym jest aktywizacja gospodarcza obszarów wiejskich w warunkach ładu przestrzennego i ekologicznego. W zakresie rejonu N. - S. wskazano, że jest to obszar o przewadze dobrych gleb, tradycyjnie użytkowany przez indywidualne gospodarstwa rolne, w ostatnich latach narastające zainwestowanie pozarolnicze. W użytkowaniu przestrzeni rejonu należy mieć na uwadze współistnienie funkcji rolniczych i pozarolniczych, w tym mieszkaniowych i produkcyjnych. Zalecane pozostawienie w użytkowaniu rolniczym większych przestrzeni użytków rolnych dla rozwoju również pełnorolnych gospodarstw rolnych. Na znacznej części terenu, w oddaleniu od pasma drogi krajowej i wysypiska, istnieją warunki dla rolnictwa ekologicznego.

Jak stwierdziła skarżąca, zgodnie z ustaleniami studium, w ramach koncepcji ochrony środowiska zwrócić należy uwagę na prowadzenie takiego zagospodarowania i użytkowania terenów, ażeby zachować inne cenne walory środowiska nie objęte ochroną prawną i nie projektowane do formalnej ochrony: korytarze ekologiczne (...). Celem istnienia korytarza jest zapewnienie warunków umożliwiających przemieszczanie się wzdłuż niego przede wszystkim fauny, flory i powietrza. W większości dotyczy to przemieszczanie się ichtiofauny, awifauny oraz ssaków występujących na danym terenie. Jako korytarze ekologiczne uznaje się: dolinę rzeki B. , dolinę rzeki D. , dolinę S. i W. , pas wybrzeża. Ponieważ korytarz ekologiczny nie jest prawną formą ochrony, ale jego wyróżnienie jest bardzo ważne dla środowiska, dlatego należy przyjąć następujące zasady gospodarowania w jego obrębie (na odcinkach znajdujących się poza obszarami chronionego krajobrazu): dążyć do zachowania naturalnych lub istniejących koryt rzecznych oraz ich zadrzewień i zakrzaczeń, nie wykonywać na rzekach prac piętrzących, które spowodowały by pogorszenie istniejących cennych przyrodniczo ekosystemów, zachować stare piętrzenia rzek (młyny wodne lub inne), które ukształtowały nowe wieloletnie ekosystemy, nie wprowadzać w dna dolin rzecznych zabudowy kubaturowej, która powodowała by dysharmonię w krajobrazie (można lokalizować stawy rybne, o ile nie spowoduje to zniszczenia walorów przyrodniczych).

Zgodnie zaś z punktem 5.21 Studium, określono kierunki zagospodarowania poszczególnych wsi. W zakresie kierunków zagospodarowania wsi: B. , D. (dolina rzeki D. i B. ), S. (dolina rzeki D. ), S. (P. ), Z. (dolina P. i pradolina S. ) ustalono, iż znajdują się w nich tereny będące korytarzem ekologicznym. Jak podniosła skarżąca, w zakresie miejscowości S., brak jest natomiast jakichkolwiek regulacji odnośnie korytarza ekologicznego, przy czym wskazano, że funkcją podstawową jest rolnictwo.

W ocenie skarżącej, skarżona uchwała narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg, bowiem w studium nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale również określa się m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, co wynika wprost z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), obowiązujący na dzień podjęcia uchwały, aktualnie zastąpiony przez Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Podobnie należy traktować ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, również wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium. Określenie innego przeznaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych) w planie miejscowym niż w studium, należy natomiast zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w całości lub części.

Skarżąca wywiodła też, iż z analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg, grunty położone w miejscowości S. są przeznaczone głównie pod rolnictwo, w tym rolnictwo ekologiczne. Na działce skarżącej zlokalizowane są sady owocowe założone na tym terenie przez poprzedniego właściciela kilkadziesiąt lat temu. Poprzedni właściciel nieruchomości, honorowy obywatel K., sprzedał skarżącej działkę jedynie pod niepisanym warunkiem kontynuowania na tych terenach działalności rolniczej/sadowniczej.

Natomiast w zakresie naruszenia przez uchwałę uprawnień właścicielskich skarżącej wyjaśniła ona, iż w przedmiotowej sprawie Rada nie dokonała prawidłowego rozważenia czy wartości, jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu planu, uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w prawo własności, która polega na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości. Brak jest wykazania, aby istniały jakiekolwiek wymogi uzasadniające wprowadzony w planie całkowity zakaz zabudowy nieruchomości. Co do zasady to do właścicieli nieruchomości należy ocena czy ukształtowanie powierzchni oraz warunki gruntowo-wodne, a także podmokłe położenie nieruchomości, stanowią czynniki wykluczające realizację zabudowy. W toku procesu inwestycyjnego w budownictwie inwestor przedkłada, w razie konieczności, ekspertyzy wykazujące możliwość realizacji inwestycji budowlanych na danym gruncie.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Gminy Kołobrzeg wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada wskazała, że samo stwierdzenie, iż ustalenia planu naruszają w sposób istotny czyjeś prawo własności nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadmieniono, iż jedną z podstaw do ustalenia przeznaczenia poszczególnych, terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest wizja terenowa, której celem jest ustalenie faktycznego sposobu użytkowania terenu. W ramach procedury sporządzenia przedmiotowego planu, na etapie jego projektowania, odbyły się dwie wizje terenowe - w maju oraz sierpniu 2020 roku. Wizje w terenie oraz analiza materiałów kartograficznych wykazały, iż działka nr [...] stanowi teren częściowo zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (część oznaczona na rysunku planu symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Pozostała część tej nieruchomości stanowi z kolei teren niezagospodarowany - rolniczy (oznaczony symbolem [...]). Na dzień wykonania wizji terenowej działka nr [...] (oznaczona w planie symbolem [...]) stanowiła teren niezagospodarowany, nieporośnięty drzewami oraz nieużytkowany rolniczo.

Jak stwierdziła Rada, głównym przedmiotem skargi jest działka nr [...], przeznaczona w planie miejscowym pod teren zieleni krajobrazowej (oznaczony symbolem [...]). Analiza ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kołobrzeg w granicach tej działki wykazała, że przedmiotowy teren przeznaczony został w tym dokumencie pod użytki zielone, a nie grunty orne. Użytki zielone na rysunku studium zostały wskazane delikatnym, zielonym zabarwieniem, natomiast grunty orne kolorem białym.

Powyższa działka zlokalizowana jest w dolinie rzeki S. i stanowi teren o wysokich walorach przyrodniczo-krajobrazowych. Wizja terenowa oraz analiza materiałów kartograficznych wykazały, że przedmiotowy teren, wraz z działkami sąsiednimi (np. [...], [...], [...], [...]), wchodzi w skład lokalnego korytarza ekologicznego. Zgodnie z kierunkami ochrony środowiska przyrodniczego zawartymi w obowiązującym studium, za jeden z celów szczegółowych przyjmuje się ochronę powierzchni ziemi i krajobrazu, w tym dolin rzecznych i źródlisk, pradolin i innych form geomorfologicznych, a także punktów i panoram widokowych (strona 29 Studium). Przeznaczenie przedmiotowych działek pod zabudowę (w tym zabudowę siedliskową) przyczyniłoby się do utraty walorów przyrodniczo-krajobrazowych oraz byłoby niezgodne z wytycznymi ochrony środowiska wskazanymi w studium.

Organ podkreślił też, iż zgodnie z mapą hydrograficzną, przedmiotowa nieruchomość charakteryzuje się występowaniem wysokiego poziomu wód podziemnych, co wpływa niekorzystnie na możliwości zabudowy tego terenu.

W związku z powyższym, zdaniem Rady, za bezzasadne należy uznać zarzuty dotyczące przekroczenia władztwa planistycznego, gdyż wskazane przeznaczenie terenu wynika z istotnych uwarunkowań zastanych na przedmiotowej działce. Organ w analizowanym przypadku działał na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, mając na względzie, że uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym oraz chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną (lokalny korytarz ekologiczny, wartości przyrodniczo-krajobrazowe). Ponadto, za bezzasadny należy uznać także zarzut dotyczący braku zgodności ze Studium, gdyż przeznaczenie terenu działki nr [...] pod teren zieleni krajobrazowej jest wprost odzwierciedleniem kierunków zagospodarowania przestrzennego, określonych w tym dokumencie.

Jednocześnie podkreślono, iż przeznaczenie w planie tego terenu pod teren zieleni krajobrazowej nie wyklucza możliwości utrzymania rolniczej funkcji (bez możliwości zabudowy), bowiem zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.) zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne są również gruntami rolnymi.

Organ nadmienił dodatkowo, iż skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia wniosku przed przystąpieniem do sporządzenia projektu planu. Projekt planu był dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu. Skarżąca skorzystała natomiast z możliwości złożenia uwagi do projektu planu w terminie przewidzianym dla pierwszego wyłożenia. Uwaga skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 r. została rozpatrzona przez Wójta Gminy Kołobrzeg w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu składania (Postanowienie Wójta Gminy Kołobrzeg z dnia [...] lipca 2021 w sprawie uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg dla obrębów B. i S. punkt [...]). Postanowienie to zawiera szczegółowe uzasadnienie do rozstrzygnięcia Wójta Gminy Kołobrzeg. Obowiązujące przepisy nie nakładają na organy obowiązku bezpośredniego informowania zainteresowanych o rozstrzygnięciach uwag w procedurze sporządzania planów miejscowych. Skarżąca miała możliwość zapoznania się z tymi dokumentami w siedzibie Urzędu Gminy Kołobrzeg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Stosownie do dyspozycji art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaś w myśl art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast zgodnie z art. 147 § 1 ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Należy podkreślić, iż kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p." lub "plan miejscowy") nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej: u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10).

Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11).

Natomiast przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm. – dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przy tym, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak np. wyrok NSA z 26 czerwca 2019r., sygn. II OSK 1649/18).

Z obowiązujących przepisów wynika, iż organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

W badanej sprawie jest bezsporne, iż skarżąca jest właścicielem działek o numerach [...] i [...] położonych w miejscowości S.. Jak ustalono w toku wizji terenowej poprzedzającej uchwalenie planu, co nie jest kwestionowane przez skarżącą, działka nr [...] stanowi teren częściowo zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Teren ten został oznaczony w kwestionowanym planie miejscowym częściowo symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a częściowo symbolem [...] - teren niezagospodarowany - rolniczy. Natomiast działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] – tereny zieleni krajobrazowej, przy czym jak ustalił organ, na dzień na dzień wykonania wizji terenowej stanowiła ona teren niezagospodarowany, nieporośnięty drzewami oraz nieużytkowany rolniczo.

Uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego zostało poprzedzone przyjęciem na mocy uchwały nr XXI/217/2020 Rady Gminy Kołobrzeg, z dnia 29 października 2020 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kołobrzeg.

Wskazując na wybrane zapisy powyższego studium, skarżąca podnosi, iż grunty położone w miejscowości S. były przeznaczone w Studium głównie pod rolnictwo, w tym rolnictwo ekologiczne. Przy czym podkreśla ona również, iż powyższe tereny nie były objęte regulacjami korytarza ekologicznego, podczas gdy inne miejscowości takie regulacje posiadały i były one wyrażone wprost w tekście Studium. Wskazywała też na zapisy Studium, z których wynika, że celem wiodącym jest aktywizacja gospodarcza obszarów wiejskich w warunkach ładu przestrzennego i ekologicznego a w użytkowaniu przestrzeni rejonu mieć należy na uwadze współistnienie funkcji rolniczych i pozarolniczych, w tym mieszkaniowych i produkcyjnych. W Studium zalecano wreszcie pozostawienie w użytkowaniu rolniczym większych przestrzeni użytków rolnych dla rozwoju również pełnorolnych gospodarstw rolnych.

Jeśli chodzi natomiast o zapisy planu miejscowego, to skarżąca podkreśla, iż dla terenu oznaczonego symbolem [...] przewidziano zakaz zabudowy kubaturowej a z innych zapisów planu wynika też zakaz lokalizacji miejsc postojowych.

Wbrew zarzutom skargi całościowa analiza zapisów Studium dotyczących wsi S. nie daje podstaw do przyjmowania, iżby wskazywane przez skarżącą regulacje planu pozostawały z owym Studium w sprzeczności. I tak, w Studium przyjęto, iż gleby klas III i IV w rejonie B. , S. K. , D. i K. oraz gleby pochodzenia organicznego, zalegające obniżenia terenowe, szczególnie dolinne i pradolinne przedstawiają wysoką wartość przyrodniczą i użytkową (s. 14 tekstu ujednoliconego Studium). Obecna ranga funkcji rolniczej w miejscowości S. jest dominująca (s.16 tekstu ujednoliconego Studium). Natomiast wytyczne planistyczne Studium dla powyższego obszaru określono jako:

- Rozwój przestrzenny wsi w obrębie istniejącego zainwestowania oraz głównie w pasie pomiędzy istniejącym zainwestowaniem a drogą wojewódzką K. – K. , wzdłuż drogi prowadzącej do S. i innych dróg utwardzonych.

- Lokalizacja działalności gospodarczej dodatkowo w południowej części areału wsi (w sąsiedztwie masztu telefonii komórkowej).

- Możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych na najwyższych wzniesieniach wsi (rejon wsi K. ).

- Układ przestrzenny wsi podlega ochronie konserwatorskiej. Wytyczne ochrony konserwatorskiej zawarte są w punkcie 4.2.3. Uwarunkowania środowiska kulturowego.

- Wieś przewidziana do podłączenia do sieci gazowej i regionalnej sieci kanalizacji sanitarnej.

- Należy unikać zabudowy wzdłuż drogi wojewódzkiej K. – K. opartej o indywidualne podłączenia drogowe

Nadto zgodnie z kierunkami ochrony środowiska przyrodniczego zawartymi w powyższym dokumencie, za jeden z celów szczegółowych przyjęto ochronę powierzchni ziemi i krajobrazu, w tym dolin rzecznych i źródlisk, pradolin i innych form geomorfologicznych, a także punktów i panoram widokowych (tak pkt 4.2.1. Studium "Uwarunkowania i kierunki ochrony środowiska przyrodniczego").

Mając na względzie powyższe oraz zawarte w skardze stanowisko nie sposób dopatrzyć się takiej sprzeczności pomiędzy kwestionowanymi przez skarżącą zapisami planu miejscowego i Studium, aby zaistniała podstawa stwierdzenia nieważności planu miejscowego lub jego części. Przeznaczenie nieruchomości stanowiących własności skarżącej, w tym w szczególności w części oznaczonej symbolem ZK-zieleń krajobrazowa, należy uznać za realizujące cele Studium, które przewidywało dla objętego skargą obszaru wykorzystanie na użytki zielone. Wynika to z faktu, iż w części graficznej Studium użytki zielone na rysunku studium zostały wskazane delikatnym, zielonym zabarwieniem, natomiast grunty orne kolorem białym

Trafnie wskazuje przy tym organ w odpowiedzi na skargę, iż przeznaczenie przedmiotowych działek pod zabudowę (w tym zabudowę siedliskową) nie służyłoby realizacji przyjętych w Studium celów. Brak jest też podstaw do kwestionowania stanowiska organu, iż uwzględnienie interesu indywidualnego (możliwość zabudowy działek) byłoby sprzeczne z interesem publicznym, który nakazuje uwzględniać wartości przyrodniczo-krajobrazowe. Natomiast eksponowane przez skarżąca i dostrzegane przy uchwalaniu planu miejscowego przez organ występowanie wysokiego poziomu wód podziemnych na części nieruchomości, jako niewątpliwe okoliczność niekorzystna z punktu widzenia możliwości zabudowy tego terenu, jawi się jedynie jako dodatkowe wzmocnienie uzasadnienia dla niezabudowywania tego obszaru.

Co do podnoszonego przez skarżącą zarzutu nieprzewidzianego w Studium utworzenia korytarza ekologicznego należy dostrzec, iż skarżona uchwała w ogóle nie posługuje się takim pojęciem. Zostało ono użyte jedynie w rozstrzygnięciu uwag zgłaszanych w toku uchwalania planu. Nie ma ono zatem charakteru normatywnego a przeznaczenie gruntów skarżącej w planie miejscowym wynika z przywołanych powyżej zapisów uchwały Rady Gminy Kołobrzeg. Natomiast jak wskazano w Studium, opisując w tym dokumencie korytarze ekologiczne akcentowano, iż "nie są one prawną formą ochrony, ale ich wyróżnienie jest bardzo ważne dla środowiska" (s. 42 tekstu jednolitego Studium) przy czym Sąd wskazuje, iż w Studium przewidziano też następujące działania:

1. Powiększyć obszar chronionego krajobrazu "Koszaliński Pas Nadmorski", w kierunku południowym przez objęcie ochroną części polderu B. , jeziora R. oraz przylegających do pasa wydmowego nizin.

2. Utworzyć obszar chronionego krajobrazu "Dolina P. " (kompleksowo na całej jej długości).

3. Utworzyć użytki ekologiczne obejmujące najcenniejsze florystycznie i faunistycznie obszary.

4. Pozostałe doliny rzeczne i pradoliny potraktować jako "korytarze ekologiczne".

Stąd w zapisach Studium można doszukać się przyjętych przy uchwalaniu planu ogólnych zasad tworzenia rozwiązań mających w istocie charakter korytarzy ekologicznych. Nie jest jednak tak, jak twierdzi skarżąca, iż warunkiem określenia przeznaczenia gruntu z punktu widzenia funkcjonowania korytarza ekologicznego, było wyraźne ich zidentyfikowanie i nazwanie już na etapie tworzenia Studium. Zapisy Studium prowadzą natomiast do wniosku, iż rolą organu uchwalającego plan miejscowy było w szczególności zidentyfikowanie wszystkich dolin rzecznych i pradolin, i przyjęcie takich szczegółowych rozwiązań, aby mogły one funkcjonować jako korytarze ekologiczne.

Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności skarżącej oraz przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę to należy zauważyć, iż wprawdzie prawo własności podlega ochronie to jednak ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i może graniczona w drodze ustawy. Taka możliwość ingerencji, w której wyważaniu podlega interes prywatny wściela i interesu publicznego znajduje odpowiednią podstawę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym nie każda zmiana przeznaczenia gruntu musi być dla właściciela korzystna i ustawodawca wyraźnie przewidział sytuację, w której wskutek uchwalenia planu dochodzi do obniżenia wartości nieruchomości przewidując dla właściciela i użytkowników wieczystych odpowiednie środki umożliwiające ochronę ich interesu. I tak, w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. określono, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Natomiast w myśl art. 37 ust 3 u.p.z.p., jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Mając powyższe uznać, iż Rada Gminy uchwaliła plan, który nie jest sprzeczny z zapisami Studium a nadto działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego a wywodzone przez skarżąca ograniczenie prawa własności, będące następstwem przyjęcia skarżonych regulacji planistycznych, nie daje podstaw do podstaw do uwzględnienia skargi.

Z tych względów Sąd – na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.