Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 9/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 par. 4, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 78 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 30b, art. 30c, art. 63 ust. 13
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
article: par. 11 ust. 1 pkt 2 par. 13b
journal: Dz.U. 2020 poz 493
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodwej  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia  funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19
journal: Dz.U. 2020 poz 493
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodwej  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia  funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. Miasto O. (dalej także: "skarżące Miasto" lub "strona skarżąca"), reprezentowane przez Prezydenta Miasta O. - działając za pośrednictwem organu nadzorczego - wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej także: "organ nadzoru") z dnia [...] października 2021 r., nr [...], stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w O..

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Prezydent Miasta O. ogłosił konkursy na stanowiska dyrektorów szkół i przedszkoli prowadzonych przez miasto O., w tym na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...].

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. Prezydent Miasta O. powołał komisję konkursową w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora ww. szkoły.

Po przeprowadzeniu postępowania konkursowego w dniu [...] lipca 2021 r. komisja konkursowa wyłoniła kandydata na stanowisko dyrektora ww. szkoły.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta O. unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora ww. szkoły.

Następnie, zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w O., Prezydent Miasta O. - działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 511) oraz art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.) - powierzył Panu K.J. pełnienie obowiązków dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w O. na okres od dnia [...] września 2021 r. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (§ 1 zarządzenia), wskazując jednocześnie, że wykonanie zarządzenia powierza się dyrektorowi Wydziału Oświaty (§ 2 zarządzenia), a także określając, iż zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3 zarządzenia).

Pismem z dnia [...] września 2021 r. [...] Kurator Oświaty zawiadomił Wojewodę [...], że Prezydent Miasta O., jako organ prowadzący, dopuścił się naruszenia przepisów, z uwagi na wydanie ww. zarządzenia na podstawie art. 63 ust. 13 ustawy - Prawo oświatowe, pomimo, iż przepis ten w chwili wydania spornego zarządzenia nie miał zastosowania. Ponadto, [...] Kurator Oświaty zarzucił, iż Prezydent Miasta O., wydając sporne zarządzenie, nie zastosował procedury określonej w § 11ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 493 ze zm., dalej także: "rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r.").

Pismem z dnia [...] września 2021 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta O. o przesłanie spornych zarządzeń oraz kompletnej dokumentacji konkursowej dotyczącej wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w O.. Ponadto, organ nadzoru zwrócił się do Prezydenta Miasta O. o informację, czy powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora ww. szkoły odbyło się z uwzględnieniem unormowań § 11ha ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r.

W pismach z dnia [...] września 2021 r., skierowanych do Wojewody [...], jako organu nadzoru, Prezydent Miasta O. przesłał wnioskowaną dokumentację oraz wyjaśnił, że sporne zarządzenie nr [...] wydał na podstawie art. 63 ust. 13 ustawy - Prawo oświatowe a nie na podstawi § 11ha ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. Ponadto, Prezydent Miasta O. stwierdził, że art. 63 ust. 13 ustawy - Prawo oświatowe nie wymaga od organu prowadzącego szkołę porozumienia w tej sprawie z organem nadzoru pedagogicznego oraz zasięgnięcia opinii rady szkoły i rady pedagogicznej.

Pismem z dnia [...] października 2021 r. Wojewoda [...] zawiadomił Prezydenta Miasta O. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...].

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2021 r., nr [...] Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w O..

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] stwierdził, że sporne zarządzenie Prezydenta Miasta O. nr [...] jest sprzeczne z prawem.

Wojewoda [...] zauważył na wstępie, że przywołany w podstawie prawnej spornego zarządzenia nr [...] przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym określa, że do zadań zarządu powiatu należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

Natomiast, jak wskazał organ nadzoru, art. 63 ust. 13 ustawy - Prawo oświatowe, który także został przywołany w podstawie prawnej ww. zarządzenia, określa, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, zgodnie z ust. 10 lub 12, organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

Powyższy przepis, jak zauważył organ nadzoru, daje możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły w dwóch przypadkach:

1) do czasu powierzenia stanowiska dyrektorowi wyłonionemu w wyniku przeprowadzenia procedury konkursowej (ust. 10), albo

2) gdy do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat lub w wyniku konkursu nie wyłoniono żadnego kandydata (ust. 12).

Wojewoda [...] wskazał, że art. 30b ustawy - Prawo oświatowe przewiduje, że w przypadkach uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może czasowo ograniczyć lub czasowo zawiesić funkcjonowanie jednostek systemu oświaty na obszarze kraju lub jego części, uwzględniając stopień zagrożenia na danym obszarze.

Z kolei, powołując się na art. 30c ustawy - Prawo oświatowe, organ nadzoru wskazał, że przepis ten określa, że w przypadku, o którym mowa w art. 30b, minister właściwy do spraw oświaty 3 i wychowania, w drodze rozporządzenia, może wyłączyć stosowanie niektórych przepisów niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w odniesieniu do wszystkich lub niektórych jednostek systemu oświaty, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30b, w szczególności w zakresie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów, organizacji roku szkolnego i organizacji pracy tych jednostek, a także wprowadzić w tym zakresie odrębne unormowania, tak aby zapewnić prawidłową realizację celów i zadań tych jednostek.

Wojewoda [...] zauważył, że w dniu 20 marca 2020 r., na podstawie wskazanego wyżej art. 30c ustawy - Prawo oświatowe, zostało wydane (następnie nowelizowane) rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej, które przewiduje szczegółowe zasady obsadzania stanowisk dyrektorów szkół w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty. Jednocześnie, organ nadzoru wskazał, że w tym samym dniu, tj. 20 marca 2020 r., zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.), na podstawi którego wprowadzono w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 tego rozporządzenia), który to stan do chwili obecnej nie został odwołany. Podstawę prawną tego rozporządzenia Ministra Zdrowia stanowi art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.).

Wojewoda [...] wskazał, że cyt. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. wprowadziło szczegółowe zasady obsadzania stanowisk dyrektorów jednostek systemu oświaty w przypadku konieczności obsadzenia tych stanowisk przed dniem 2 września 2020 r. (§ 11h rozporządzenia) oraz przed dniem 2 września 2021r. (§ 11ha rozporządzenia), wprowadzając możliwość przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora, powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora i przedłużenia powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora oraz określając związane z tym procedury i szczegółowe okoliczności (§ 11ha ust. 1-6 cyt. rozporządzenia).

Wojewoda [...] podniósł, że zgodnie § 11ha ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. (w brzemieniu obowiązującym od dnia 6 lutego 2021 r.), w przypadku konieczności obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty przed dniem 2 września 2021 r. organ prowadzący może:

1) przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektorowi jednostki systemu oświaty, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki oraz zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232 oraz z 2020 r. poz. 568 i 2157) albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, działających w jednostce systemu oświaty, w której przedłuża się powierzenie stanowiska dyrektorowi, na okres nie dłuższy niż do dnia 31 sierpnia 2026 r., jednak nie krótszy niż jeden rok szkolny, albo,

2) powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora jednostki systemu oświaty wicedyrektorowi, nauczycielowi tej jednostki, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, jednak nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2022 r., albo

3) przedłużyć powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora jednostki systemu oświaty, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, jednak nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2022 r.

Wojewoda [...] zauważył, że z cytowanym powyżej § 11ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. związany jest § 13b ust. 8a tego rozporządzenia, który także obowiązuje od dnia 6 lutego 2021 r. i określa, że do dnia 1 września 2021 r. nie stosuje się przepisów art. 63 ust. 13 oraz art. 63 ust. 22 w zakresie stosowania przepisów ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.

Wojewoda [...] uznał, że w świetle przytoczonych powyżej unormowań, należy stwierdzić, że w okresie od dnia 6 lutego 2021 r. do dnia 1 września 2021 r. przepis art. 63 ust. 13 ustawy - Prawo oświatowe, przewidujący powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, nie miał zastosowania.

W tej sytuacji, organ nadzoru stwierdził, że w przypadku konieczności obsadzenia w tym okresie stanowiska dyrektora szkoły, polegającego na powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, organ prowadzący miał obowiązek zastosowania procedury określonej w § 11ha ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r.

W konsekwencji, Wojewoda [...] wskazał, że przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Prezydent Miasta O., jako organ prowadzący szkołę, wobec unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r.) i potrzeby powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora w związku z nowym rokiem szkolnym, miał obowiązek zastosowania procedury określonej w § 11ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r.

Zdaniem organu nadzoru, oznacza to, że Prezydent Miasta O. powinien powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w przypadku jego braku nauczycielowi tej szkoły, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły. Ponadto, jak zauważył organ nadzoru, powierzenie powinno trwać nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2022 r.

W tej sytuacji, Wojewoda [...] stwierdził, że wobec ogłoszenia konkursu na dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w dniu [...] marca 2021 r. i przeprowadzenia tegoż konkursu w dniu [...] lipca 2021 r., przy uwzględnieniu czynności wyjaśniających związanych z unieważnieniem konkursu, organ prowadzący miał wystarczająco dużo czasu na realizację procedury określonej w § 11ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. i to rolą organu prowadzącego było takie zaplanowanie podejmowanych czynności, by możliwa była realizacja obowiązujących przepisów prawa, w tym przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia.

Tymczasem, jak zauważył organ nadzoru, Prezydent Miasta O. powierzył pełnienie obowiązków dyrektora liceum na podstawie procedury określonej w art. 63 ust. 13 ustawy - Prawo oświatowe, który to przepis nie miał w czasie wydania spornego zarządzenia nr [...] zastosowania, zgodnie z treścią § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r.

Wojewoda [...] uznał zatem, że opisana powyżej nieprawidłowość w działaniu Prezydenta Miasta O. stanowi naruszenie § 11ha ust. 1 pkt 2 w związku z § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. Jednocześnie, organ nadzoru stwierdził, że wskazane naruszenie posiada niewątpliwie charakter istotny, co powoduje w konsekwencji, że wydane zarządzenie nr [...] jest z tego powodu sprzeczne z prawem.

Wojewoda [...] stwierdził, że sporne zarządzenie nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej i zmierza de facto do obejścia przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. dotyczących powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu nadzoru pedagogicznego oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły.

Ponadto, organ nadzoru zauważył, że brak podstawy prawnej do wydania spornego zarządzenia nr [...] świadczy o naruszeniu przez Prezydenta Miasta O. także art. 7 Konstytucji RP, który określa zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.

Z kolei, powołując się na brzmienie art. 16 ust. 2 i art. 169 Konstytucji RP, organ nadzoru stwierdził, że w świetle tych przepisów należy stwierdzić, iż organy jednostek samorządu gminnego są zobligowane do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika także z zasady demokratycznego państwa prawnego unormowanej w art. 2 Konstytucji RP.

Organ nadzoru wskazał ponadto, że zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i stanowisku doktryny prawa wielokrotnie podkreślano, że do zasad systemu prawa w Polsce zalicza się: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz stosowania wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze, a także regułę, że wyznaczenie organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do stanowienia aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, OTK 2000/5/141). Organ nadzoru zauważył jednocześnie, iż nie ulega również wątpliwości, że wydanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu (uchwały, zarządzenia) bez podstawy prawnej jest istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1242/08, LEX nr 478532).

Wojewoda [...] stwierdził ponadto, że zgodnie z brzmieniem art. 79 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu powiatu (w tym zarządzenie prezydenta miasta na prawach powiatu, pełniącego funkcję zarządu powiatu) sprzeczna z prawem jest nieważna. Organ nadzoru dodał w tym miejscu, że nie ulega wątpliwości, że prawo, o jakim mowa w tym unormowaniu, to przepisy zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego, czyli w szczególności w Konstytucji RP, ustawach, aktach wykonawczych do ustaw - rozporządzeniach oraz w aktach prawa miejscowego (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021, komentarz do art. 91 tej ustawy).

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1320/18, LEX nr 2635308, organ nadzoru wskazał, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu przepisu art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem.

Powołując się z kolei na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 412/21, organ nadzoru zauważył, że oceniając zgodność z prawem aktu organu nadzoru pedagogicznego wydanego w procedurze określonej w § 11ha ust. 1 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r., Sąd ten wskazał na ww. unormowania, jako przepisy obowiązujące i szczególne wobec unormowań ustawy - Prawo oświatowe.

Biorąc pod uwagę opisane powyżej okoliczności faktyczne i prawne, Wojewoda [...] stwierdził, że sporne zarządzenie Prezydenta Miasta O. nr [...] jest sprzeczne z prawem oraz istotnie narusza art. 7 Konstytucji RP i § 11ha ust. 1 pkt 2 w związku z § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r.

W tej sytuacji, mając na względzie brzmienie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, organ nadzoru zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny prawa istotnym naruszeniem jest nieprawidłowość oczywista i bezpośrednia, która prowadzi do takich skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Wojewoda [...] wskazał, że do istotnych naruszeń zalicza się między innymi: podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, powtarzanie w akcie normatywnym treści przepisów ustawowych, brak pełnej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia, podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego odczytania i interpretacji (vide: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX 2012, a także Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018).

Mając na względzie powyższe, Wojewoda [...] stwierdził, że skoro sporne zarządzenie nr [...] istotnie narusza prawo, uznać należy zachodzi podstawa do stwierdzenia jego nieważności w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego, które wstrzymuje wykonanie zarządzenia z mocy prawa, z dniem jego doręczenia.

W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. Miasto O., reprezentowane przez Prezydenta Miasta O. - działając za pośrednictwem organu nadzorczego - wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...], stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w O..

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], strona skarżąca zarzuciła organowi nadzoru:

1) naruszenie art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe w zw. § 11ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 - poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że w dacie wydania spornego zarządzenia Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nie obowiązywał art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe i powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły należało dokonać zgodnie z § 11 ha ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r.;

2) naruszenie § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 28 maja 2021 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 - poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że w dacie wydania spornego zarządzenia Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r.;

3) naruszenie § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. - poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że w dacie wydania spornego zarządzenia Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nie obowiązywał art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe;

4) naruszenie art. 30c w zw. z art. 30b ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wydane na podstawie art. 30c ustawy - Prawo oświatowe rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w dacie wydania spornego zarządzenia Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. obowiązywało we wszystkich jednostkach systemu oświaty, a nie tylko w tych, w których zajęcia zostały zawieszone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 28 maja 2021 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 wydanego na podstawie art. 30b ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na wstępie, że w jej ocenie, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez Wojewodę [...] naruszyło przepisy prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego stwierdzenia nieważności spornego zarządzenia wydanego przez Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r.

Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 30b ustawy - Prawo oświatowe, w przypadkach uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może czasowo ograniczyć lub czasowo zawiesić funkcjonowanie jednostek systemu oświaty na obszarze kraju lub jego części, uwzględniając stopień zagrożenia na danym obszarze.

Strona skarżąca zauważyła, że realizując wskazaną wyżej delegację ustawową, Minister Edukacji i Nauki w dniu 28 maja 2021 r. wydał rozporządzenie w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 910 ze zm. - dalej także: "rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 28 maja 2021 r.")

Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 28 maja 2021 r., do dnia 31 sierpnia 2022 r. ogranicza się w całości lub w części funkcjonowanie publicznych i niepublicznych jednostek systemu oświaty, w których odpowiednio wszystkie lub poszczególne zajęcia zostały zawieszone na podstawie przepisów wydanych na podstawie odpowiednio art. 95a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 r., poz. 1327 oraz z 2021 r. poz. 4), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2017 r., art. 32 ust. 11 oraz art. 47 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Z kolei, jak zauważyła strona skarżąca, w świetle § 1 ust. 2. cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 28 maja 2021 r., ograniczenie, o którym mowa w ust. 1, wprowadza się na czas, na jaki zostały zawieszone odpowiednio wszystkie lub poszczególne zajęcia.

W tym miejscu strona skarżąca wskazała, że w dacie wydania przez Prezydenta Miasta O. spornego zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w o. szkołach zajęcia nie były zawieszone, bowiem od czerwca 2021 r. do końca roku szkolnego odbywały się w trybie stacjonarnym, a później był okres wakacyjny do dnia 31 sierpnia 2021 r.

Ponadto, strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 30c ustawy - Prawo oświatowe, w przypadku, o którym mowa w art. 30b, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może wyłączyć stosowanie niektórych przepisów mniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w odniesieniu do wszystkich lub niektórych jednostek systemu oświaty, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 300, w szczególności w zakresie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów, organizacji roku szkolnego i organizacji pracy tych jednostek, a także wprowadzić w tym zakresie odrębne unormowania, tak aby zapewnić prawidłową realizację celów i zadań tych jednostek.

Strona skarżąca wskazała, że w wykonaniu tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Powołując się na brzmienie § 11ha ust. 1 pkt 2 oraz § 13b ust. 8a cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r., strona skarżąca stwierdziła, że w świetle powyższych uregulowań należy uznać, iż przepisy § 11ha ust. 1 pkt 2 oraz § 13b ust. 8a cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w związku z treścią § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 28 maja 2021 r. nie miały charakteru bezwzględnie obowiązującego, lecz obowiązywały tylko w okresach czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, tj. zawieszenia zajęć na podstawie przepisów wydanych na podstawie odpowiednio art. 95a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2017 r., art. 32 ust. 11 oraz art. 47 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.

Według strony skarżącej, powyższe stanowisko dodatkowo znajduje potwierdzenie w treści § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 28 maja 2021 r., zgodnie z którym ograniczenie, o którym mowa w ust. 1, wprowadza się na czas, na jaki zostały zawieszone odpowiednio wszystkie lub poszczególne zajęcia.

W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że skoro w dacie wydania przez Prezydenta Miasta O. spornego zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w o. szkołach zajęcia nie były zawieszone, to stwierdzić należy zatem, iż nie obowiązywały regulacje określone w § 11ha ust. 1 pkt 2 i w § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r.

W tej sytuacji, strona skarżąca stwierdziła, że - wbrew zastrzeżeniom Wojewody [...] - organ prowadzący był zobowiązany do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły na podstawie art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.

W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, należy uznać, że Wojewoda [...], wydając skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, nie dokonał prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do obowiązującego stanu prawnego, co skutkowało wadliwością tego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł przede wszystkim o odrzucenie skargi, powołując się na przepis art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie wniosku o odrzucenie skargi, Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że skarga Miasta O. z dnia [...] listopada 2021 r. na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] października 2021 r. została nadana bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] listopada 2021 r. (data stempla pocztowego). Następnie, jak zauważył organ nadzoru, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekazał do Wojewody [...] ww. skargę przy piśmie przewodnim z dnia [...] listopada 2021 r. (data złożenia osobiście w [...] Urzędzie Wojewódzkim – [...] grudnia 2021 r.).

Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Jednocześnie, organ nadzoru wskazał, że art. 54 § 1 P.p.s.a. przewiduje, iż skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działania lub bezczynność są przedmiotem skargi.

Wojewoda [...] stwierdził, że zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. Organ nadzoru wskazał, że o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (organ administracji) pod adresem właściwego organu administracji publicznej (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 248).

Organ nadzoru zauważył, że powyższe stanowisko doktryny nie budzi wątpliwości również w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Powołując się przykładowo na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 735/14, organ nadzoru wskazał, że w sytuacji wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania tej skargi przez Sąd na adres właściwego organu (por. również: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 895/10 oraz z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FZ 177/16, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda [...] zauważył, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Prezydentowi Miasta O. w dniu [...] października 2021 r., a zatem ustawowy 30-dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego upływał dla strony skarżącej w dniu 19 listopada 2021 r. Skarga została skierowana bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (data nadania w urzędzie pocztowym: 17 listopada 2021 r.) i wpłynęła do Sądu w dniu 19 listopada 2021 r. Organ nadzoru podniósł, że jak wynika z daty stempla (prezentaty) [...] Urzędu Wojewódzkiego na kopercie z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarga została złożona osobiście w [...] Urzędzie Wojewódzkim w dniu 1 grudnia 2021 r., a więc nadanie i wpływ do Wojewody [...] nastąpiły w dniu 1 grudnia 2021 r. Organ nadzoru zauważył, że data pisma przekazującego wspomnianą skargę z Sądu do Wojewody, jak i data widniejąca na kopercie (rejestracji korespondencji) to 25 listopada 2021 r. W tej sytuacji, zdaniem organu nadzoru, nie ulega więc wątpliwości, że nadanie ww. skargi nastąpiło już po upływie terminu do wniesienia skargi, który minął w dniu 19 listopada 2021 r.

W konsekwencji, organ nadzoru stwierdził, że skarga nie została wniesiona przez skarżące Miasto ani w przewidzianym prawem trybie (za pośrednictwem organu) ani przewidzianym terminie, co uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższego, Wojewoda [...] stwierdził, że w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd ww. argumentacji dotyczącej wniosku o odrzucenie skargi, organ nadzoru wnosi o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie, a następnie należycie opłacona. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

Ustosunkowując się w tej sytuacji do wniosku Wojewody [...] o odrzucenie skargi z uwagi na jej rzekome wniesienie po terminie, należy zauważyć, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., do art. 53 P.p.s.a. został dodany § 4. Ustawodawca wprowadził istotne odstępstwo od zasady, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Zgodnie z powyższym przepisem termin do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a., uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim wypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że - wbrew zarzutom Wojewody [...] - wniesienie skargi przez Miasto O. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było zatem skuteczne, a termin do wniesienia skargi uznać należy za zachowany.

Przechodząc w tej sytuacji do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] wydanego w dniu [...] października 2021 r., należy stwierdzić, że analizowana skarga Miasta O. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że Wojewoda [...], wydając sporne rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w O., nie dopuścił się naruszenia nie tylko stosownych przepisów kompetencyjnych regulujących uprawnienia Wojewody [...], jako organu nadzoru, w tym przede wszystkim art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1526), ale także nie naruszył powołanych przez stronę skarżącą przepisów art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe w związku z § 11ha ust. 1 pkt 2 oraz § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, jak również nie dopuścił się naruszenia § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 28 maja 2021 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, a także nie uchybił normom prawnym zawartym w przepisach art. 30c w zw. z art. 30b ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.

Sąd uznał jednocześnie, że Wojewoda [...], wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze, słusznie stwierdził, że Prezydenta Miasta O. wydał sporne zarządzenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., dopuszczając się naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z będącym podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody [...] przepisem art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zawarta w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przesłanka sprzeczności z prawem, warunkująca sankcję nieważności jest pojęciem nieostrym. Zgodnie jednak przyjmuje się, że chodzi tu o sprzeczność oczywistą, bezpośrednią i wyraźną, wynikającą wprost z treści przepisu prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3457/21, LEX nr 3188042). Wobec zaś faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się jedynie do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa (o czym stanowi art. 79 ust. 4 cyt. ustawy), przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Istotnym naruszeniem jest nieprawidłowość oczywista i bezpośrednia, która prowadzi do takich skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń zalicza się między innymi: podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, powtarzanie w akcie normatywnym treści przepisów ustawowych, brak pełnej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia, podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego odczytania i interpretacji. Do naruszeń tych należy ponadto: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podejmowania uchwały, a także naruszenie przepisów prawa ustrojowego, czy też przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W konsekwencji, przyjmuje się, że rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu przez organ nadzoru może być wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, wydane na postawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu, a ponadto naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzone w drodze analogii, czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych (por. Cz. Martysz /w:/ Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, WKP 2020 i powołany tam wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 1518/03).

Ponadto, wskazać należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność aktu organu samorządu powiatowego przez organ nadzoru (wojewodę) może być wydane tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. W tej sytuacji, aby zastosować przewidziany przez ustawę środek nadzoru, właściwy organ nadzoru musi w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które - w jego ocenie - zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy).

Jednocześnie, należy podkreślić, że zamieszczenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest ustawowym obowiązkiem organu nadzoru, który waży o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/ Wa 995/05, LEX nr 190588). Podkreślić przy tym należy, że z samego tylko faktu spełnienia przez rozstrzygnięcie nadzorcze ww. wymagań formalnych, nie można jeszcze wyprowadzać wniosku, że jest ono zgodne z prawem, bowiem sądowa kontrola legalności aktu nadzoru polega na zbadaniu, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (a w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może pozostawać w obrocie prawnym.

W konsekwencji, stwierdzić należy, że zarzuty organu nadzoru, przemawiające za stwierdzeniem nieważności spornego aktu organu samorządu powiatowego, powinny być konkretne i weryfikowalne, tzn. oparte na wykazanym przez organ nadzoru istotnym naruszeniu prawa, co oznacza konieczność wykazania nie tylko samego naruszenia określonego przepisu prawa, ale także jego ciężaru gatunkowego (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 686/18).

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności aktu organu samorządu powiatowego zapada w razie ustalenia, że jest on dotknięty wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28; podobnie: wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 977/16, LEX nr 2173446, czy też wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 915/16, LEX nr 2227397).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. spełnia powyższe wymogi.

Przede wszystkim zauważyć należy, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wyraźnie wskazuje, jakie konkretne przepisy naruszył Prezydent Miasta O. i dlaczego naruszenie to ma charakter istotny.

Wojewoda [...] wyraźnie wskazał, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. wprowadziło szczegółowe zasady obsadzania stanowisk dyrektorów jednostek systemu oświaty w przypadku konieczności obsadzenia tych stanowisk przed dniem 2 września 2020 r. (§ 11h) oraz przed dniem 2 września 2021r. (§ 11ha), wprowadzając możliwość przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora, powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora i przedłużenia powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora oraz określając związane z tym procedury i szczegółowe okoliczności (§ 11ha ust. 1-6 rozporządzenia).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w świetle przytoczonych powyżej unormowań, organ nadzoru zasadnie przyjął, że w okresie od dnia 6 lutego 2021 r. do dnia 1 września 2021 r. powołany w podstawie prawnej przez Prezydenta Miasta O. przepis art. 63 ust. 13 ustawy - Prawo oświatowe, przewidujący powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, nie miał zastosowania. W konsekwencji, organ nadzoru słusznie stwierdził, że w przypadku konieczności obsadzenia w tym okresie stanowiska dyrektora szkoły, polegającego na powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, organ prowadzący miał obowiązek zastosowania procedury określonej w § 11ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. Oznacza to, że Prezydent Miasta O. powinien powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w przypadku jego braku nauczycielowi tej szkoły, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły. Jednocześnie, wspomniane powierzenie powinno trwać nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2022 r.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że skoro Prezydent Miasta O. powierzył pełnienie obowiązków dyrektora na podstawie procedury określonej w art. 63 ust. 13 ustawy - Prawo oświatowe, który to przepis - zgodnie z treścią § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. - nie miał w czasie wydania spornego zarządzenia nr [...] zastosowania, to stwierdzić trzeba, że zarządzenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w O. wydane zostało z istotnym naruszeniem § 11ha ust. 1 pkt 2 w związku z § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r.

W ocenie Sądu, organ nadzoru zasadnie stwierdził zatem, że wspomniane zarządzenie nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej, prowadząc de facto do obejścia przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r., które przewidywały wówczas powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły po uzyskaniu pozytywnej opinii organu nadzoru pedagogicznego oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Oznacza to, że w sferze aktywności organu jednostki samorządu terytorialnego nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17).

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta O. nie zastosował się do powyższego wymogu wynikającego z zasady praworządności.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, jakoby unormowania § 11ha ust. 1 pkt 2 i § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 nie miały charakteru bezwzględnie obowiązującego, a w związku z tym jakoby nie miały zastosowania do szkół w O., z uwagi na brak zawieszenia w spornym okresie zajęć w tych szkołach, należy zwrócić uwagę przede wszystkim na brzmienie art. 30c ustawy - Prawo oświatowe, zgodnie z którym to przepisem minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w przypadku, o którym mowa w art. 30b tej ustawy, może wyłączyć stosowanie niektórych przepisów wskazanych ustaw, w odniesieniu do wszystkich lub niektórych jednostek systemu oświaty, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30b ustawy - Prawo oświatowe.

Przepis art. 30b ustawy - Prawo oświatowe upoważnia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do czasowego ograniczenia lub czasowego zawieszenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w przypadkach uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży.

Upoważnienie ustawowe określone w art. 30b ustawy - Prawo oświatowe realizuje rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 28 maja 2021 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, którego § 1 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania spornego zarządzenia nr [...]) określał, że do dnia 31 sierpnia 2022 r. ogranicza się w całości lub w części funkcjonowanie publicznych i niepublicznych jednostek systemu oświaty, w których odpowiednio wszystkie lub poszczególne zajęcia zostały zawieszone w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19.

Natomiast upoważnienie ustawowe określone w art. 30c ustawy - Prawo oświatowe realizuje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, które zawierające m. in. wspomniane wyżej unormowania § 11ha ust. 1 pkt 2 i § 13b ust. 8a.

Niewątpliwie przesłanką nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 30b ustawy - Prawo oświatowe był stan epidemii wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, który obowiązywał od dnia 20 marca 2020 r., w tym również w czasie wydania spornego zarządzenia nr [...].

W tym miejscu, jak słusznie zauważył Wojewoda [...], należy zwrócić uwagę na tytuły rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. oraz rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 28 maja 2021 r., które zawierają formułę: w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Należy zauważyć, iż tytuły te wskazują w sposób jednoznaczny na cel wydania wspomnianych wyżej rozporządzeń oraz na interpretację ich treści.

Jednocześnie, należy zauważyć, że ani przepis § 11ha ust. 1 pkt 2, ani też przepis § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. nie zawierają zwrotu, o treści: w okresie ograniczenia funkcjonowania jednostki systemu oświaty, czy też zwrotu: w czasie ograniczenia funkcjonowania jednostki systemu oświaty, podczas gdy wskazane wyżej zwroty zostały wielokrotnie użyte w innych przepisach tego rozporządzenia, chociażby w § 13b ust. 1.

W ocenie Sądu, należy zgodzić się zatem z Wojewodą [...], iż powyższe okoliczności świadczą o tym, że intencją prawodawcy było to, aby zastosowanie unormowań zawartych w przepisach § 11ha ust. 1 pkt 2 oraz § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. uniezależnić od tego, czy w danej jednostce systemu oświaty faktycznie ww. ograniczenie funkcjonowania wprowadzono.

W konsekwencji, uznać należy, że przepisy § 11ha ust. 1 pkt 2 oraz § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. mają charakter bezwzględnie obowiązujący i ich zastosowanie nie zależy od tego, czy w szkole, której dotyczyło sporne zarządzenie nr [...], wprowadzono ograniczenie jej funkcjonowania.

Tym samym, wobec jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości brzmienia § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r., który stanowił, że do dnia 1 września 2021 r. nie stosuje się przepisu art. 63 ust. 13 ustawy - Prawo oświatowe, należy stwierdzić, że przyjęty przez Prezydenta Miasta O. za podstawę działania przepis art. 63 ust. 13 ustawy - Prawo oświatowe w dniu wydania spornego zarządzenia nr [...] nie miał zastosowania.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, że właściwą procedurą do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły była w tym czasie procedura określona w § 11ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r.

W świetle powyższych rozważań, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. jest zgodne z prawem, albowiem zarówno argumentacja strony skarżącej, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia wskazanego wyżej rozstrzygnięcia organu nadzoru.

Jednocześnie, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając sporne rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewoda [...] nie dopuścił się również naruszenia przepisu art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.