Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1880/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 102 ust. 5 pkt 24, art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3,art. 149 ust. 1 pkt 8, art.  154 ust. 6, art. 163 ust. 2, art. 181
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej P. Spółki z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1231/14 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej P. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1231/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "P." Spółki z o.o. w P. (dalej skarżąca) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej także: "POW NFZ") [...] lutego 2013 r. ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2016 r. w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie położnictwa i ginekologii na obszarze powiatu tczewskiego.

Oferentów przystępujących do ww. konkursu obowiązywały wymagania wskazane m. in. w:

1. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 111, poz. 653 ze zm.);

2. Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze zm., dalej także: "zarządzenie 46/2011/DSOZ";

3. Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze zm., dalej także: "zarządzenie 54/2011/DSOZ.";

4. Zarządzeniu Nr 71/2012/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieki specjalistycznej ze zm., zwanym dalej także: "zarządzeniem 71/2012/DSOZ".

Zgodnie z warunkami ogłoszonego konkursu, ofertę należało złożyć w siedzibie POW NFZ do [...] marca 2013 r., a otwarcie ofert miało nastąpić [...] marca 2013 r. Decyzją Dyrektora POW NFZ, na wniosek komisji konkursowych, termin składania ofert zmieniony został na [...] marca 2013 r., a otwarcie ofert na [...] marca 2013 r.

W części jawnej postępowania, komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach) stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Komisja przyjęła do dalszego postępowania 10 ofert.

Następnie komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "P." Spółka z o.o. w P. (dalej skarżąca, spółka) nie została zakwalifikowana do przeprowadzenia negocjacji, gdyż jej oferta uzyskała w kryteriach niecenowych najmniej punktów ze wszystkich ofert, tj. 29,151 pkt, zaś oferta cenowa wskazana przez stronę była najwyższą, a zatem przeprowadzenie ewentualnych negocjacji nie mogło wpłynąć na zmianę punktacji i miejsca w rankingu końcowym.

Ostatecznie w rankingu końcowym oferta spółki została sklasyfikowana na 9 pozycji z łączną liczbą 49,151 punktów w tym za: ofertę cenową 20,000 punktów; jakość 21,818 punktów; dostępność 7,333 punktów.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania w dniu [...] czerwca 2013 r. Oferta spółki nie została wybrana ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez stronę liczbę 49,151 punktów. W wyniku przeprowadzenia przedmiotowego konkursu wybrano oferty, które w rankingu końcowym uzyskały minimum 60,068 pkt.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Dyrektor POW NFZ oddalił odwołanie skarżącej.

Prezes Funduszu decyzją z [...] września 2013 r. uchylił decyzję Dyrektora POW NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził naruszenie przez Dyrektora POW NFZ przepisów art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i § 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (D. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.).

Pismem z dnia [...] października 2013 r. strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie POW NFZ. Z tego uprawnienia strona skorzystała w dniu [...] listopada 2013 r.

Decyzją z [...] listopada 2013 r. Dyrektor POW NFZ oddalił odwołanie strony.

Wskazał, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i zarządzeniami Prezesa NFZ. Stwierdził ponadto, że w trakcie prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony odwołującej się i brak jest podstaw faktycznych do uwzględnienia jej stanowiska.

Decyzją z [...] lutego 2014 r. Prezes NFZ oddalił odwołanie skarżącej od powyższej decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że analiza postępowania konkursowego potwierdziła jego przeprowadzenie przez Komisję Konkursową zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz wynikającymi z nich zasadami równego traktowania wszystkich oferentów, zarówno w zakresie ogłoszenia, jak również przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne. W ocenie organu odwoławczego nie miało miejsca naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem podstawą oceny oferty skarżącej były określone we wskazanych wyżej zarządzeniach Prezesa Funduszu warunki wymagane i dodatkowe do udzielania świadczeń w poszczególnych ich rodzajach, natomiast o ostatecznej ocenie decydowały warunki, jakimi rzeczywiście dysponował oferent starający się o zawarcie umowy, oceniane według kryteriów ustalonych przez Prezesa Funduszu.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że POW NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ.

WSA w Warszawie oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.

W ocenie Sądu, organy NFZ przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym, w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

WSA stwierdził, że oferenci przystępujący do konkursu ofert powinni spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wymienione w zarządzeniach powołanych na wstępie uzasadnienia, które są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach wiążące.

Zdaniem WSA oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W świetle powyższego Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe przyjęcie sposobu oceny ofert pod względem kryteriów określonych w zarządzeniu 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. WSA zauważył, iż w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym wszystkie złożone oferty były ocenione przy uwzględnieniu tych samych kryteriów, tj. ceny, jakości oraz dostępności. Komisja odstąpiła natomiast od zastosowania kryterium ciągłości oraz kompleksowości świadczonych usług.

W ocenie Sądu postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określał zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji.

Jako podstawę kasacyjną spółka wskazała:

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach w związku z art. 87-94 Konstytucji RP (całość normatywna działu III), w związku z art. 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.; dalej k.p.c.) oraz w związku z art. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez przyznanie "dokumentom wydawanym przez Prezesa NFZ w reżimie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, waloru źródła praw i obowiązków, dla osób trzecich, w stosunku do pracowników podległych organizacyjnie i funkcjonalnie Prezesowi NFZ, jako ich zwierzchnikowi w ramach stosunków wewnętrznych i w ramach struktury organizacyjnej funduszu", przy jednoczesnym niewyjaśnieniu w treści uzasadnienia wyroku – fundamentalnej kwestii – jaki charakter prawny maja owe źródła, czy:

stanowią one wzorzec umowny, w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, czy też:

źródło praw i obowiązków zakotwiczone w reżimie prawa administracyjnego i w tym reżimie kreujące prawa i obowiązki dla uczestników postępowania konkursowego realizowanego w tymże reżimie administracyjnoprawnym,

czy stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, powyżej dywersyfikacji gałęzi prawa na administracyjne i cywilne, per analogiam na równi z mocą prawną źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu całości normatywnej Konstytucji RP, Rozdział III, a co za tym idzie koniecznością rozważenia kontroli aktów poprzez ocenę kolizji reżimów kontroli sądowoadministracyjnej wobec kontroli sądowocywilistycznej z wszelkimi ku temu płynącymi skutkami, a co w dalszej kolejności, wyznacza kognicję sądów powszechnych wobec kognicji sądów szczególnych.

Skarżąca wskazała, że w sprawie występuje nierozstrzygnięte – w poszerzonym składzie NSA – jak dotychczas, istotne zagadnienie prawne, w zakresie istnienia podstawy prawnej do wydawania zarządzeń przez Prezesa NFZ m.in. w trybie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz waloru i przymiotu prawnego tychże zarządzeń, jako i dopuszczalności tworzenia źródeł prawa powszechnego w trybie rzeczonych zarządzeń, a tym samym wniosła stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a., o rozważenie możliwości rozpoznania sprawy w składzie poszerzonym i podjęcie stosownej uchwały, zgodnie z tezą skarżącego, tj. brakiem delegacji ustawowej (w tym konstytucyjnej) dla Prezesa NFZ, do kształtowania – w ramach suwerennego, władczego aktu woli – warunków postępowania konkursowego w reżimie Działu VI ustawy o świadczeniach, w zakresie istotnie odmiennym od przepisów tejże ustawy i w ujęciu, że ów akt woli jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i w świetle stałych, uprzednich zasad stanowienia prawa oraz w kontekście przyjętej, a priori sądowoadministracyjnej kontroli postępowania konkursowego, czyli że owe akty woli plasują się poza reżimem prawa prywatnego, a tym samym nie mają charakteru wzorców umownych, a w dalszej kolejności, że administracyjnoprawne źródło wygenerowania w/w aktu musi mieć wyraźne umocowanie ustawowe w ramach wykładni ścisłej, nie rozszerzającej, jako obowiązującej w reżimach publicznoprawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu postępowania wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie rażącego naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach w związku z art. 87-94 Konstytucji RP w związku z art. 1 i 2 k.p.c., oraz w związku z art. 2, 3 i 5 p.p.s.a., poprzez przyznanie dokumentom wydawanym przez Prezesa NFZ w reżimie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, waloru źródła praw i obowiązków, dla osób trzecich, w stosunku do pracowników podległych organizacyjnie i funkcjonalnie Prezesowi NFZ, jako ich zwierzchnikowi w ramach stosunków wewnętrznych i w ramach struktury organizacyjnej funduszu.

Skarżąca kasacyjnie postawiła zarzut, w którym twierdzi, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne. Zarzut ten jest formalnie wadliwy i merytorycznie nietrafny. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że istotą postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Skoro tak, to Sąd I instancji nie mógł naruszyć powołanych w zarzutach przepisów materialnych, bo sądy administracyjne co do zasady nie załatwiają spraw administracyjnych co do istoty, a tylko kontrolują sposób załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w zakresie naruszeń prawa materialnego Sąd I instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzutach. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji, więc te, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu (art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.). Tymczasem skarga kasacyjna spółki nie podnosi naruszenia takich przepisów, a zatem w tym zakresie jest formalnie wadliwa. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia przepisów art. 1 i 2 k.p.c. w związku z art. 2, 3 i 5 p.p.s.a., stwierdzić należy, że wadliwość tego zarzutu polega również na tym, że autor skargi kasacyjnej niezasadnie zaliczył je do przepisów prawa materialnego, gdy tymczasem ma on charakter procesowy.

Mimo tej wadliwości NSA rozpoznał skargę kasacyjną tylko w zakresie, jaki może ustalić z treści uzasadnienia tej skargi, co jednoznacznie wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009r., (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), która złagodziła niektóre wymogi formalne skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że formując zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać, czy naruszenie to polega na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa. Zarzut naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię – w świetle poglądów orzecznictwa i judykatury - polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, wadliwej interpretacji, niezrozumienia intencji ustawodawcy. Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, strona wnosząca skargę powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, niepubl., także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wyd. C. H. Beck, s. 635). Z kolei, zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego polega na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, który zachodzi gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd rozumiane jest jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie – na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Podnosząc zarzut błędnej wykładni tego przepisu skarżąca spółka wskazała, że doszło do rażącego naruszenia art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach, podnosząc w uzasadnieniu, że żaden przepis Konstytucji i ustaw nie daje upoważnienia do kreowania przez Prezesa NFZ praw i obowiązków dla osób zewnętrznych wobec NFZ.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych.

Upoważniając Prezesa Funduszu do określenia m.in. warunków wymaganych od świadczeniodawców ustawodawca nie przesądził nazwy dokumentu zawierającego elementy wskazane w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 102 ust. 5 ustawy o świadczeniach zawierający otwarty katalog zakresu działań Prezesa Funduszu, w pkt 24 stanowi o podejmowaniu decyzji w sprawach określonych w ustawie. W przepisach ustawy o świadczeniach wymienione są zarówno decyzje (art. 163 ust. 2, art. 102 ust. 5 pkt 24), jak i decyzje administracyjne (art. 154 ust. 6 i art. 181 ust. 2). Skład orzekający w całej rozciągłości podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że skoro pojęcie decyzji, użyte w art. 102 ust. 5 pkt 24 obejmuje zarówno decyzje administracyjne, jak i decyzje (niebędące decyzjami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego) z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością Funduszu, podlegające kontroli ministra w ramach określonego ustawą nadzoru, które to rozstrzygnięcia mogą przyjąć różne nazwy. Nie ma przy tym przeszkód formalnoprawnych, by decyzje, w tym drugim znaczeniu, były określane, jako zarządzenia w ramach pragmatyki wykonywania ustawowych zadań przez Prezesa Funduszu. Nie są to jednak zarządzenia, o których mowa 93 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10 i II GSK 263/10, z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 519/10, z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1991/13, z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 5488/16).

Brak też jest jakichkolwiek argumentów dla przyjęcia tezy, że dokument określający warunki wymagane od świadczeniodawców biorących udział w określonym konkursie ofert (niezależnie od przyjętej jego nazwy) określa prawa lub obowiązki uczestników tego konkursu. Określenie warunków wymaganych od uczestników konkursu nie kreuje praw, czy też obowiązków potencjalnych uczestników tego konkursu, lecz wskazuje (poprzez określenie wymagań) adresatów, którzy mogą wziąć udział w konkursie. Spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust.1 pkt 8 ustawy o świadczeniach.

Co do zasady zatem stosowanie regulacji Zarządzenia Prezesa Funduszu – o ile oczywiście nie pozostają w sprzeczności z ustawą – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – nie stanowi naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.