Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1517/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 196/07 w sprawie ze skargi G. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz G. S. i A. S. kwotę 2.650 (słownie: dwa tysiące sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. II SA/Gd 196/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał następujący stan faktyczny i prawny:

1. W dniu 7 października 2003 r. Rada Gminy Puck podjęła uchwałę nr XI/102/03 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr 124/9, 124/13, 124/17, 125/6 położonych w Połchowie. Przed wejściem w życie planu teren działek stanowił użytki rolne. W nowym planie wymienione powyżej działki położone były na w terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, co skutkowało wzrostem ich wartości. Stawka procentowa stanowiąca podstawę do naliczenia wysokości opłaty planistycznej została ustalona przez Radę Gminy Puck w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości.

Decyzją Wójta Gminy Puck z dnia [...] kwietnia 2004 r. z nieruchomości tych wydzielono kolejno:

z działki nr 125/6 działki od nr 125/11 do nr 125/14,

z działki nr 124/9 działki od nr 124/21 do nr 124/22,

z działki nr 124/14 działki od nr 124/23 do nr 124/46,

z działki nr 124/13 działki od nr 124/47 do nr 124/63.

W dniach 18, 22 lipca, 1, 3, 19, 23, 30 sierpnia oraz 2 i 24 listopada 2005 r. A. i G. S. zbyli przedmiotowe nieruchomości.

2. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Wójt Gminy Puck, ustalił dla A. i G. S. jednorazową opłatę w wysokości 64 861,20 zł, w związku ze zbyciem nieruchomości położonych w Połchowie, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach: 124/24, 124/27, 124/28, 124/29, 124/30, 124/31, 124/32, 124/35, 124/41, 124/44, 124/45, 124/46, 124/48, 124/49, 124/50, 124/51, 124/52, 124/53, 124/58, 124/59, 124/60, 124/63, 125/12, 125/13 o łącznej powierzchni 18 017 m2, których wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., rozpatrując odwołanie A. i G. S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przy wycenie działek zastosowano podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej (art.151 i art.153 ust.1 u.plan.zag.prz. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, Dz.U. nr 207, poz.1492 ze zm.). W stosunku do działek będących przedmiotem wyceny uwzględniono 12 wolnorynkowych transakcji zbycia gruntów budowlanych oraz 14 transakcji zbycia nieruchomości rolniczych. Określono średnią cenę uzyskaną w tych transakcjach oraz zastosowano współczynniki korygujące. Wycena dotyczyła nieistniejących już w dacie sporządzania operatu działek o numerach ewidencyjnych 124/9, 124/13, 124/17, 124/6, z których powstały na skutek wydzielenia działki będące przedmiotem decyzji, aby uzyskany wynik obrazował wzrost wartości działek wynikający jedynie ze zmiany planu zagospodarowania.

Nie ma żadnych podstaw, aby właściciel nieruchomości ponosił koszty sporządzenia map czy pracy urbanistów (art.21 u.plan.zag.prz.). W ocenie organu takie działania należy uznać za bezprawne i stanowiące podstawę do roszczeń odszkodowawczych wobec gminy.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w treści uzasadnienia wyroku z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/2004, w którym stwierdzono, że do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art.36 ust.3 u.plan.zagos.prz. nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. oddalił skargę A. S. i G. S..

Artykuł 36 ust.4 u.plan.zag.prz. nie ma charakteru uznaniowego, a zatem ustalenie jednorazowej opłaty ma charakter obligatoryjny i następuje w drodze decyzji wydanej bezzwłocznie po otrzymaniu od notariusza wypisu z aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości (art.37 ust.6 u.plan.zag.prz.).

Bezzasadny jest zarzut ustalenia przez Wójta Gminy Puck opłaty dotyczących działek, które nie istniały jeszcze w dacie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; podział działek skarżących nastąpił po uchwaleniu zmiany planu, zatem zmiana przeznaczenia dotyczyła działek przed podziałem i oznaczonych innymi numerami niż działki sprzedane, więc uchwała nie mogła wpłynąć na wartość działek sprzedanych. Sąd zaakcentował użycie w art.15 ust.2 pkt 1 u.plan.zag.prz. terminu "teren" dla generalnego określenia obszaru, na który składają się różne nieruchomości gruntowe. Ani ta ustawa, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierają ustawowej definicji tego pojęcia. Istotne jest, że ustawodawca wybrał dla ustalenia zasięgu planu pojęcie terenu, które jest pojęciem szerokim i nie ogranicza się do pojęcia nieruchomości gruntowej, a tym bardziej - działki wydzielonej geodezyjnie.

Organ ustalając przeznaczenie gruntów nie kieruje się zatem ich granicami wyznaczonymi geodezyjnie, ale bierze pod uwagę obszar i dla niego ustala przeznaczenie ze względu na jego przedmiotowe cechy. Grunty należące do jednej nieruchomości w rozumieniu Kodeksu cywilnego czy wieczysto-księgowym, mogą być w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na różne, odrębne cele.

Nieruchomością w rozumieniu art.36 u.plan.zagos.prz. jest także część gruntu, należącego do tego samego właściciela, objęta planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, i która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., OPK 17/98). Na skutek przeznaczenia i wydzielenia części dotychczasowego gruntu rolnego pod budownictwo jednorodzinne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wzrasta wartość zarówno tej nieruchomości, jak i nowych, później wyodrębnionych działek budowlanych. Zbycie nawet pojedynczej mniejszej działki uzasadnia ustalenie jednorazowej opłaty.

Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04 NSA, iż z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika wprost aby zamiarem ustawodawcy było nadanie analizowanej opłacie statusu podatku, nie ma zatem podstaw do tego, aby fakt ten domniemywać i w konsekwencji stosować do tej opłaty przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 8, poz.60 ze zm.). Opłata ta nie ma jednoznacznie fiskalnego charakteru, charakterystycznego dla każdego podatku.

Zarzut braku wskazania w art.36 u.plan.zagos.prz. podmiotu obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej Sąd I instancji uznał za bezzasadny. Uregulowane w tym przepisie roszczenia i obowiązki przypisane zostały właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na skutek którego wartości nieruchomości wzrosła lub obniżyła się.

Operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy, biegły do porównania przyjął działki, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości na obszarze, na którym zlokalizowane są wyceniane działki. Wyceniane działki mają dużą powierzchnię, jednakże biegły dokonując analizy cen nieruchomości wziął pod uwagę nieruchomości najbardziej zbliżone wielkością, które były dostępne na terenie objętym wyceną oraz zastosował odpowiednie współczynniki korygujące.

Strona wnosząc zarzut naruszenia art.10 § 1 K.p.a. powinna wykazać, że nie zawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie w postępowaniu przed organem II. instancji nie włączono do materiału dowodowego nowych dokumentów, zatem zebrany w sprawie materiał był taki sam, jak w toku postępowania przed organem I. instancji. Strony postępowania miały możliwość zapoznania się z tym materiałem dowodowym w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I. instancji.

5. Skargę kasacyjną wnieśli A. S. i G. S.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

a) art.145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a. ") w związku z art.2 § 1 pkt 1, art.207 § 2, art.165 § 2 i 4 oraz art.247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej oraz w związku z art.36 ust.4 u.plan.zag.prz. - przez ich niezastosowanie. Alternatywnie zarzucono Sądowi I.instancji naruszenie art.145 § 1 P.p.s.a. w związku z art.2 § 1 pkt 1, art.207 § 2, art.165 § 2 i 4 Ordynacji podatkowej oraz w związku z art.36 ust.4 u.plan.zag.prz. - przez ich niezastosowanie.

b) art.141 § 4 P.p.s.a w związku z art.2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w związku z art.36 ust.4 u.plan.zag.prz. przez nieuwzględnienie takiego zarzutu skargi;

c) art.141 § 4 P.p.s.a w związku z art.36 ust.4 u.plan.zag.prz. przez nie wyjaśnienie dlaczego w ocenie Sądu przepis ten "jednoznacznie" wskazuje osobę obowiązaną do uiszczenia opłaty planistycznej w sytuacji, w której literalna treść tego przepisu takiego wskazania nie zawiera;

d) art.141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 191, art.2 § 1 pkt 1, art.165 § 4 Ordynacji podatkowej poprzez uznanie za prawidłowe ustalenia organu administracyjnego - pomimo że ustaleń tych dokonano bez przeprowadzenia dowodów, a ustalenie wysokości opłaty planistycznej nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 12 grudnia 2005r., tj. na podstawie dowodu "przeprowadzonego" przed wszczęciem postępowania;

e) art.141 § 4 P.p.s.a w związku z artykułami: 2, 8, 84 i 217 Konstytucji RP w związku z art.36 ust.4 u.plan.zag.prz. i w związku z art 134 § 1 P.p.s.a. - poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutu naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji;

f) art.36 ust.4 u.plan.zag.prz. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez nieuwzględnienie zarzutu skargi, że przepis art.36 ust.4 u.plan.zagos.prz. nie określa osoby obowiązanej do poniesienia opłaty planistycznej;

g) art.36 ust.4 u.plan.zag.prz. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a poprzez przyjęcie, iż nieruchomością w rozumieniu tego przepisu jest też część nieruchomości.

h) art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z § 4 ust.4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną ocenę prawidłowości sporządzenia operatu w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Uwzględnienie skargi kasacyjnej spowodowane jest wyłącznie uwzględnieniem zarzutu oznaczonego numerem 5.

Opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie (art.36 ust.4 u.plan.zagos.prz. w związku z § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego). Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA 2008-11-19 II OSK 1316/07)

Sąd I instancji odnotował problem różnic w wielkości działek, których właściciele zostali obciążeni opłatą planistyczną z jednej strony oraz tych które stały się punktem odniesienia - jednakże nie wyprowadził stąd adekwatnych wniosków. Również organ II. instancji dostrzega, że opłata planistyczna nie może obejmować wzrostu ceny działki z tytułu jej mniejszej wielkości. Wprawdzie więc cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tylko tą część wzrost ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji "porównywalną działką" (w rozumieniu § 4 ust.4 rozporządzenia...) jest działka o wielkości porównywalną z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu. Jeżeli więc po tej ostatniej dacie działki stron zostały podzielone na zdecydowanie mniejsze działki budowlane, to niezgodne z art.36 ust.4 u.plan.zag.prz. i § 4 ust.4 rozporządzenia jest ustalanie kwoty opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych małych działek budowlanych. Taki sposób obliczenia opłaty w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał za zgodny z prawem, co oznacza, że trafny jest zarzut naruszenia tych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnie (art.174 pkt 1 P.p.s.a. )

B. NSA nie uwzględnia zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej numerami 1 i 2:

Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwana "rentą planistyczną") przewidziana jest w art.36 ust.4 u.plan.zag.prz., a poprzednio - w art.36 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz.139 ze zm.)

Opłata ta nie może zostać uznana za podatek w rozumieniu art.6 Ordynacji podatkowej. Renta jest szczególnego rodzaju dochodem, obok m.in. podatków i opłat wymienionych w art.54 ust.2 pkt 6 u.s.g. (por. Wyrok NSA 2006-05-16 II OSK 563/05 i wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04, OSP z 2005, nr 7-8, poz.91)

Początkowo w orzecznictwie prezentowane było stanowisko, wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2001r., sygn. II SA/Gd 1948/01 (OSP r.2003r, nr 2 poz.16, Glosa 2003, nr 5, s. 50). Zgodnie z tą interpretacją do opłaty, o jakiej mowa w art.36 ust.3 u.p.z. mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Pogląd taki Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł z analizy kryteriów wskazanych w art.2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Powołany wyrok zyskał aprobatę A. Borodo, który stwierdził m.in., iż nie jest zrozumiałe, że organy w sprawie dotyczącej należności publicznoprawnej, załatwiając sprawę opłaty planistycznej nie uwzględniają zasad obowiązujących przy wymiarze opłaty, czyli Ordynacji podatkowej, a opierają się na przepisach K.p.a. Według Autora, przepisy K.p.a. nie są przystosowane do wymiarów podatków i opłat (A. Borodo, Glosa do wyroku NSA, OZ w Gdańsku z dnia 7 listopada 2001r., II SA/Gd 1948/01, OSP 2003, nr 2, s. 69).

Do przeciwnych wniosków doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 3 września 2004 r., sygn. OSK 520/04, OSP 2005, nr 7-8, poz.91 z aprobującą glosą W.Falczyńskiego i J.Stelmasiaka). Tym razem NSA ustalił, że do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art.36 ust.3 u.p.z.p. nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, dlatego też wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Sąd uznał opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości za daninę posiadającą pewne cechy podatku, ale wbrew treści art.6 Ordynacji podatkowej nie wynikającą z ustawy podatkowej. Poza tym, opłata taka nie ma charakteru czysto fiskalnego czyli właściwości uznawanej w nauce prawa finansowego za wyrażającą istotę podatku. Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za domniemaniem stosowania przepisów K.p.a., nie zaś Ordynacji podatkowej. Przede wszystkim przepisy K.p.a. zawierają normy powszechnie stosowane w postępowaniach administracyjnych. Krytycznie na temat tego wyroku wypowiedział się B. Brzeziński w glosie, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 2005r., nr 3, s. 205.

Co prawda przedmiotowa opłata na rzecz gminy (renta planistyczna) jest świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, ale wbrew wymaganiom art.6 Ordynacji podatkowej nie wynika z ustawy podatkowej. Wyróżnionych w tym przepisie cech ustawy podatkowej nie wykazują regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. 16 kwietnia 2008 r., II OSK 1030/07, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. I OSK 1892/06, wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. II OSK 710/05, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. II OSK 408/07). Oczywiście ustawodawca mógłby i w tej ustawie ustanowić określony podatek, ale winien to uczynić w sposób wyraźny, nie budzący wątpliwości. Tymczasem z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko nie wynika wprost, iż zamiarem ustawodawcy było nadanie przedmiotowej opłacie statusu podatku, a nie ma też podstaw do tego, aby fakt ten domniemywać i w konsekwencji stosować do tej opłaty przepisy Ordynacji podatkowej. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2009 r., II SA/Wr 475/08).

Wymieniona opłata nie ma jednoznacznie charakteru fiskalnego, cechy doktrynalnie uznawanej za cechę wyrażającą istotę podatku.

Zobowiązanie do zapłaty renty planistycznej ma związek z polityką przestrzenną gminy, której bezpośrednim celem nie jest jak w przypadku świadczeń fiskalnych pomnażanie dochodów, lecz zapewnienie ich równowagi, z uwagi na obowiązki związane z realizacją roszczeń właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości wynikających z uchwalenia albo zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taką wykładnię w systemie prawa potwierdza rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz.2109 z poźn. zm.), które jednoznacznie rozróżnia zasady określania wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby zobowiązań podatkowych (§ 49) od określania wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art.36 ust.3 i 4 u.plan.zagos.prz. (§ 50). (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2009 r., II SA/Kr 515/09).

"Obowiązek uiszczenia opłaty, o której tu mowa, jest niezależny od podmiotu zobowiązanego z tego tytułu i nie jest powiązany z jego aktywnością czy też zdarzeniem rodzącym obowiązek podatkowy (np. spadek). Celem opłaty nie jest wywieranie wpływu na zachowanie zobowiązanych. Zobowiązania te powstają jako wynik polityki przestrzennej gminy, w centrum której leży nie bezpośrednie pomnażanie wpływów do budżetu gminy, a racjonalna gospodarka przestrzenią. Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo cech upodobniających ją do podatku cechują różnice. I niezależnie od tego jak dalece one idą, to fakt ich występowania nie mógł umknąć uwadze racjonalnego ustawodawcy, który chcąc nadać ww. opłacie status podatku czy też innej należności niepodatkowej, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej. Jeśli tego nie zrobił, to faktu tego nie można domniemywać. Obowiązki podatkowe, wkraczając w sferę praw i obowiązków obywateli, winny być - jak już podkreślono - stanowione wyraźnie, a nie domniemywane. Jest to wymóg demokratycznego państwa prawa, a takim z mocy art.2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska. (...) sam fakt, że przedmiotowa opłata stanowi dochód budżetu gminy i ma publicznoprawny charakter to zdecydowanie za mało aby uznać ją (...) za podatek w rozumieniu art.6 Ordynacji podatkowej, nawet jeśli przez podatki rozumie się w Ordynacji opłaty i inne niepodatkowe należności budżetowe. Nie każda bowiem należność budżetu gminy, w tym o dominujących nawet cechach podatku, jest należnością budżetową, do której zastosowanie mają przepisy Ordynacji. O tym, czy przepisy te znajdują zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji, stanowi ustawa i regulacji w tym zakresie nie można domniemywać. Jeśli zaś zachodzi taka potrzeba to domniemywać należy, wręcz odwrotnie, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bo to one a nie przepisy Ordynacji podatkowej mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych (art.1 i n. Kpa).". (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04)

Skoro żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazuje organom ustalającym wysokość opłaty posługiwanie się procedurą podatkową, to należy przyjąć, że zgodnie z art.1 K.p.a. w sprawach opłat mają zastosowanie przepisy tego Kodeksu. Innymi słowy, sprawa opłaty planistycznej jako daniny nie uregulowanej przez Ordynację podatkową nie podlega wyłączeniu spod zakresu przedmiotowego K.p.a. na podstawie art.3 § 1 pkt 2 Kodeksu. Taki pogląd aktualnie dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por w szczególności: wyrok NSA 16 kwietnia 2008 r., II OSK 1030/07; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007r., sygn. II OSK 935/06; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. OSK 408/07; postanowienie NSA z dnia 2 kwietnia 2008r., sygn. II OZ 287/08; wyrok NSA 16 maja 2006 r., II OSK 563/05, wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. II OSK 710/05). Te same argumenty decydują o niepodatkowym charakterze opłat adiacenckich (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. I OSK 421/05).

W konsekwencji "do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, lecz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

C. Nie został uwzględniony zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 3 mówiący o tym, że nie można zastosować art.36 ust.4 u.plan.zag.prz., gdyż ustawodawca nie wskazał wyraźnie osoby zobowiązanej, do której można skierować decyzję o obowiązku zapłaty opłaty.

Właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, pobiera jednorazową opłatę (art.36 ust.1 i 4 u.plan.zag.prz.) Nie można mieć wątpliwości, że konstrukcja jest jednolita, obejmująca właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości, który albo traci (co Gmina ma zrekompensować), albo zyskuje, co implikuje obowiązek zapłaty renty planistycznej. Skoro nie ma przesłanek, aby odmówić stosowania tego przepisu, ani - obciążąc opłatą publiczną nabywcy płacącego cenę, to pozostaje wyłącznie sprzedający jako podmiot objęty tą hipotezą.

D. Nie został uwzględniony zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 4, gdyż wykładnia zaprezentowana w tym zakresie w skardze kasacyjnej jest oczywiście sprzeczna z ustawą. Jej zaakceptowanie uczyniłoby art.36 ust.4 u.plan.zag.prz. całkowicie martwy, a to jest oczywiście sprzeczne z elementarnymi regułami wykładni prawa. Twierdzenie że dokonanie podziału działki po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoduje zlikwidowanie działki, o jakiej mowa w planie, a w konsekwencji zbyciu podlega działka, której plan nie wymienia - jest tylko pozornie logiczna. Opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości działki z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy terenu zarówno przed podziałem, jak i po jego przeprowadzeniu. Gmina nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki (pkt A uzasadnienia prawnego niniejszego wyroku). Skoro zostaje sprzedana część dawnej dużej działki, to adekwatnie ułamkowa będzie kwota opłaty. Nie ma jednak podstaw, aby z użycia w ustawie dwóch terminów teren objęty planem" oraz "działka na terenie objętym planem" wyprowadzać zwolnienie z opłaty planistycznej wyłącznie wskutek podziału działki istniejącej w dniu uchwalania i wejścia w życie planu.

E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a.