Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 665/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, 3 5
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Izabella Kulig-Maciszewska NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2007r. sygn. akt II SA/Lu 75/07 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje adw. M. L.-P. od Skarbu Państwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych oraz należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 75/07, oddalił skargę wniesioną przez A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy R. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. odmówiono A. W. przyznania zasiłków rodzinnych, dodatków do tego zasiłku z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, kształcenia i rehabilitacji dziecka, rozpoczęcia roku szkolnego oraz z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, wnioskowanych na dzieci J., T. i Ł. W. Organ pierwszej instancji stwierdził, że rodzina wnioskodawcy nie spełnia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) warunkującego możliwość przyznania wnioskowanych świadczeń. W roku 2005 rodzina A. W. uzyskała dochód w wysokości [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie, podczas gdy kryterium ustawowe wynosi 583,00 zł.

Od tej decyzji odwołała się A. W. zarzucając, iż bezpodstawnie do dochodu rodziny za 2005 r. wliczony został dochód jej męża uzyskany z tytułu drugiej raty odprawy związanej z zakończeniem w 2004 r. zatrudnienia w Cukrowni "[...]". Zdaniem odwołującej się skoro mąż stracił pracę w 2004 r. i od tego czasu nie podjął innego zatrudnienia dochód ten powinien zostać odliczony jako utracony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych "dochód rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Niezaprzeczalnie zaś w 2005 r. dochodem rodziny odwołującej się był m.in. dochód uzyskany przez jej męża M. W. z tytułu wypłaconej w lipcu 2005 r. drugiej raty odprawy po ustaniu w lipcu 2004 r. zatrudnienia. Utrata tego źródła dochodu oraz niepodjęcie pracy miałoby znaczenie gdyby nastąpiło w 2006 r., wówczas organ dokonałby stosownej korekty faktycznie uzyskanego dochodu w 2005 r., który w niniejszej sprawie stanowi podstawę ustaleń organu pierwszej instancji. Następnie Kolegium wskazało, że odwołująca się wraz z mężem wychowuje troje dzieci w wieku 19, 13 i 11 lat, wszystkie dzieci są uczniami odpowiednio do ich wieku szkół, a synowie T. i Ł. W. posiadają orzeczenia o niepełnosprawności. Z załączonych zaświadczeń Urzędu Skarbowego w Z. wynika, że rodzina odwołującej się osiągnęła w 2005 r. dochód opodatkowany podatkiem od osób fizycznych w wysokości [...] zł (A. W.), zaś jej mąż M. W. z tytułu wypłaty w lipcu 2005 r. przez Cukrownię "[...]" drugiej raty odprawy osiągnął dochód w wysokości [...] zł (dochód pomniejszony o podatek). Do dochodu rodziny należało również doliczyć dochód w kwocie [...] zł z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,25 ha przeliczeniowych. Zatem łączny dochód rodziny A. W. w 2005 r. wyniósł [...] zł, w tym miesięczny [...] zł , co daje w przeliczeniu w rodzinie na osobę [...] zł. Dochód przekracza kryterium ustawowe określone w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. kwotę 583,00 zł na osobę miesięcznie. Jednocześnie Kolegium uznało, że nie zachodzą przesłanki do przyznania wnioskowanych świadczeń w przypadku dopuszczalnego przekroczenia kryterium dochodowego. Faktyczny miesięczny dochód rodziny odwołującej się w 2005 r. wyniósł [...] zł, zatem znacznie przekroczył dochód, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, tj. kwotę 2.963,00 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. W. ponowiła zarzut, iż organy bezpodstawnie do dochodu wliczyły drugą ratę odprawy, która została wypłacona mężowi w 2005 r. po ustaniu zatrudnienia w lipcu 2004 r. Zdaniem skarżącej dochód ten winien zostać zaliczony do dochodu utraconego, ponieważ pochodzi z sumy ogólnej wykazanej przez pracodawcę jako łączna odprawa pieniężna. Wskazała również na swą trudną sytuację materialną i życiową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał na wstępie, że uzyskanie przez osobę uprawnioną prawa do świadczeń wynikających z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uzależnione jest od spełniania warunku kryterium dochodowego. Przepis art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Kryterium dochodowe podwyższone do kwoty 583,00 zł ma zastosowanie do sytuacji tych rodzin, w których dziecko legitymuje się orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (art. 5 ust. 2 powołanej ustawy). Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że definicję dochodu rodziny zawiera przepis art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w świetle którego dochodem takim jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, co prowadzi do wniosku, że w sprawie niniejszej jest to dochód za 2005 r. Z kolei ustawowy katalog dochodów jakie uwzględnia się dla celów świadczeń rodzinnych zawiera przepis art. 3 pkt 1 ustawy. Mając na względzie powyższą regulacje prawną Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż organy administracyjne właściwie obliczyły dochód rodziny skarżącej w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. dla ustalenia prawa do zasiłków rodzinnych oraz wnioskowanych dodatków za okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r., miał fakt utraty z dniem [...] lipca 2004 r. przez męża skarżącej dotychczasowego zatrudniania, a w konsekwencji również dochodu z tego tytułu. Wypłacona mężowi skarżącej w lipcu 2004 r. druga rata odprawy z tytułu ustania zatrudnienia w 2004 r. prawidłowo została zaliczona do dochodu rodziny. W rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest to bowiem dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, iż utrata dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z przepisem § 17 i następne rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne skutkuje ewentualnym odliczeniem dochodu utraconego w roku następnym po roku, z którego dochód stanowi podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Powołując się wreszcie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1381/04, Sąd pierwszej instancji wskazał, że niespełnienie ustawowych warunków uniemożliwia przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżyła w całości A. W. Powołując się na podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz 1270 ze zm.) wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie zwłaszcza art. 3 pkt 23 lit. c, pkt 2 i pkt 24 oraz art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a nadto § 17 i następne rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne polegające na doliczeniu do dochodu rodziny skarżącej wypłaconej w 2005 r. zaległej odprawy pieniężnej należnej M. W. pomimo tego, iż kwota ta jako świadczenie zaległe i należne za 2004 r. nie powinna mieć wpływu na wysokość dochodu rodziny skarżącej w 2005.

W oparciu o ten zarzut wnosząca skargę kasacyjną domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconego wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu będącego adwokatem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, że mąż skarżącej z dniem [...] lipca 2004 r. został zwolniony z Cukrowni "[...]" w S. z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Z tego tytułu przyznano mu stosowną odprawę pieniężną w łącznej kwocie brutto [...] zł. Świadczenie to zostało przyznane w 2004 r., a więc przed okresem zasiłkowym i okresem poprzedzającym okres zasiłkowy. Z przyczyn leżących po stronie byłego pracodawcy mężowi skarżącej nie wypłacono w 2004 r. odprawy pieniężnej w całości lecz dokonano tego w ratach: pierwszą w kwocie [...] zł brutto w miesiącu lipcu 2004 r., drugą zaś dopiero w lipcu 2005 r. Wypłacenie tej ostatniej kwoty oznacza wykonanie zaległego zobowiązania, stąd kwota ta nie powinna być zaliczona do dochodu rodziny za 2005 r., lecz należało potraktować ją w całości jako dochód utracony. Gdyby bowiem zakład pracy męża skarżącej wypłacił mu odprawę pieniężną niezwłocznie po rozwiązaniu stosunku pracy w 2004 r., dzieci skarżącej otrzymałyby należny zasiłek za 2006 r., gdyż dochód rodziny w 2005 r. w przeliczeniu na osobę nie przekroczyłby kwoty 583 zł.

.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przyczynami nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok nie jest uprawniony do badania tego wyroku w sposób wykraczający poza granice wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Tak rozumiane związanie podstawami skargi kasacyjnej nakłada na autora skargi obowiązek ich prawidłowego określenia. Można i należy tego oczekiwać od sporządzającego skargę kasacyjną, będącego profesjonalnym pełnomocnikiem (art. 175 § 1 P.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, oparta wyłącznie o podstawę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, nie odpowiada w pełni wymogom przewidzianym dla sformalizowanego pisma, jakim jest skarga kasacyjna.

Autor tej skargi stawiając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) zastrzegł, iż "zwłaszcza" wymienione normy mają uzasadniać postawiony zarzut. Stwierdzić więc trzeba, zgodnie z tym co zasygnalizowano, że podstawa skargi i ich uzasadnienie winny być sformułowane precyzyjnie, jednoznacznie nie pozostawiając miejsca na niedopuszczalne domysły i przypuszczenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na odniesienie się do tych innych, bliżej nie określonych zarzutów. Te same uwagi należy odnieść do zarzutu naruszenia, oprócz § 17, "następnych" przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Rzeczą wnoszącego skargę kasacyjną zamierzając wykazać, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia tych przepisów, należało w pierwszej kolejności przepisy te wskazać.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca następnie Sądowi naruszenie art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i § 17 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nie określił jednak w petitum skargi konkretnych jednostek redakcyjnych wymienionych przepisów. W chwili sporządzenia skargi kasacyjnej art. 5 powołanej ustawy zawierał aż 13 jednostek redakcyjnych

(ustępów), z kolei § 17 rozporządzenia 4 takie jednostki (punkty), a każdy z nich dotyczy oddzielnego zagadnienia. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie przeprowadził rozważań zmierzających do wykazania, które konkretnie fragmenty wymienionych norm miały zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to tym samym, że w tej części podstawa skargi kasacyjnej nie została należycie przytoczona. Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04 - Lex nr 146732).

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przyjął, że przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, stanowi tak przepis art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W taki właśnie sposób, odpowiadający definicji ustawowej tego pojęcia, Sąd pierwszej instancji rozumiał zakres pojęciowy "dochodu rodziny", czemu dał wyraz w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Także czyniąc rozważania w zakresie źródeł przychodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy kierował się definicją "uzyskania dochodu", zawartą w art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie są więc usprawiedliwiane jedynie werbalnie postawione zarzuty naruszenia wskazanych norm materialnoprawnych pomijając już kwestię, że nie jest możliwe jednoczesne upatrywanie naruszenia przepisu prawa materialnego zarówno przez błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie.

Chybiony okazał się wreszcie ostatni z zarzutów, a mianowicie naruszenie art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 3 pkt 23 tej ustawy zawiera definicję "utraty dochodu" przez którą ustawodawca traktuje m.in. utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (lit. c). Interpretacja tego pojęcia nie może być przeprowadzona w oderwaniu od innych regulacji zawartych w omawianej ustawie, przede wszystkim z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 2. Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny zasiłek rodzinny przysługuje osobom uprawnionym, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, po spełnieniu kryterium dochodowego. Jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się przekracza kwotę 504,00 zł, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub o znacznym stopniu niepełnosprawności - 583,00 zł, zasiłek rodzinny nie przysługuje (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy ). Dochód rodziny, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy, należy ustalać jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Skoro wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku obejmował okres począwszy od dnia 1 września 2006 r. istniały podstawy do wliczenia do tego dochodu także drugiej raty odprawy pieniężnej wypłaconej mężowi skarżącej w lipcu 2005 r. z tytułu rozwiązania z nim w lipcu 2004 r. umowy o pracę z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy. Kwota pieniężna z tego tytułu stanowiła przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, a zatem dochód, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy. Niewątpliwie więc przychód ten stanowił dochód rodziny w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że w tej sytuacji bez znaczenia jest, iż wypłacenie odprawy było następstwem utraty zatrudnienia w lipcu 2004 r., gdyż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wiąże takiego skutku z możliwością potraktowania takiego dochodu jako utraconego.

Z przytoczonych względów skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionej podstawy podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a. Jednocześnie, niezależnie od wyniku sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przyznał pełnomocnikowi z urzędu wnoszącej skargę kasacyjną wynagrodzenie w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).