Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2158/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 64/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 64/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] nr [...], Burmistrz T. odmówił ustalenia na rzecz [...] sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-handlowej, na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb miasto [...].

W uzasadnieniu decyzji organ w szczególności wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Z. nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ podkreślił, że wynikający z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) wymóg uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z określonymi organami oznacza, że odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydana pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w postępowaniu głównym.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...] S.A. z siedzibą w P. (zwana dalej "spółką"). Zdaniem spółki winna ona, jako strona postępowania, brać w nim udział.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania ww. spółki. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż legitymację strony ocenia się na podstawie art. 28 i 29 k.p.a. Jego zdaniem spółka nie posiada legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania. Skarżąca nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działkami, na których ma być realizowana inwestycja objęta zaskarżoną decyzją. Poza tym Kolegium powołało się na stanowisko Burmistrza T. zajęte w decyzji znak: [...], wydanej w przedmiocie odmowy uznania spółki [...] S.A. z siedzibą w P. za stronę w postępowaniu administracyjnym znak [...] dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którym realizacja inwestycji na działkach przylegających do pasa drogowego - działki nr [...] (pas zieleni) nie prowadzi do niekorzystnych rozwiązań komunikacyjnych w obrębie węzła autostradowego [...] i nie ma żadnego wpływu na przebieg ruchu drogowego na odcinek autostrady [...] objętej koncesją [...]. Zdaniem organu z powyższego wynikało, że wpływ planowanego przedsięwzięcia nie wykracza poza teren inwestycyjny i nie oddziaływuje na działkę, której zarządcą jest odwołująca. W ocenie organu ze statusu zarządcy drogi nie można wywodzić przymiotu strony z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż rozpatrywana sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy. Za niezrozumiałe uznało Kolegium twierdzenia odwołującej, która domagała się zarówno przyznania jej statusu strony w postępowaniu, jak i statusu organu uzgadniającego, gdyż łączenie powyższego w jednym postępowaniu nie jest możliwe. Organ podniósł także, że w tej sprawie organem uzgadniającym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20 ustawy o drogach publicznych, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Od powyższej decyzji spółka wniosła skargę, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało oceny interesu prawnego spółki w kontekście przytoczonych przez nią przepisów uzasadniających jej interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż została wydana z naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania wyznaczony jest w oparciu o art. 28 k.p.a. Dalej wskazał, że nie było sporne, iż skarżąca nie była właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, wyznaczonym dla planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca jest zarządcą autostrady [...] na odcinku [...]. Zarząd autostradą wykonywany jest na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2009 r. o budowę i eksploatację odcinka [...] Autostrady Płatnej [...]. Treść umowy o budowę i eksploatację albo wyłącznie o eksploatację autostrady określa art. 63 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 641). Dodatkowo Sąd przytoczył przepisy art. 63b ww. ustawy oraz art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440) i wskazał, że z ich treści wynika, iż od momentu przekazania autostrady spółce, z którą zawarto stosowną umowę, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie sprawuje już zarządu nad daną drogą, lecz swoje kompetencje w tym zakresie ceduje na spółkę (z wyjątkiem określonych w art. 20 pkt 1,8,17 i 20). Zarządca autostrady ma z tego tytułu ściśle określone obowiązki wynikające z umowy o budowę i eksploatację autostrady, ale też wynikające wprost z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Obowiązki te sprowadzają się między innymi do zapewnienia bezpieczeństwa oraz nieprzerwanej dostępności do autostrady. Wskazane obowiązki konkretyzuje zatem norma o charakterze materialnym. Zdaniem Sądu uprawnione jest zatem twierdzenie, że w sytuacji gdy na sąsiedniej nieruchomości dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu i zmiana ta ma wpływ na sposób wykonywania praw i obowiązków innego podmiotu, których źródłem jest norma materialna, a nie tylko uprawnienie wynikające ze stosunku obligacyjnego, to taki podmiot należy uznać za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania i wykorzystania, podmiot na którego nieruchomość to oddziaływanie występuje, ma status strony postępowania. W kontekście obligatoryjnej ochrony osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy brak rozważenia wpływu planowanej zabudowy w odniesieniu do konieczności zapewnienia przez skarżącą bezpieczeństwa w ruchu lądowym stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ nie dokonał niezbędnej analizy w tym zakresie, swoje stanowisko opierając jedynie na ustaleniu, że skarżąca nie legitymuje się prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w obszarze analizowanym. W swoich rozważaniach Kolegium nie uwzględniło, że przepisy prawa materialnego nakładają na skarżącą obowiązki związane z zarządem autostradą [...] na danym odcinku oraz nie podjęło wnikliwej analizy wpływu danego przedsięwzięcia na sposób wykonywania obowiązków zarządcy. W ocenie Sądu organ z pominięciem przepisów prawa procesowego wadliwie zweryfikował twierdzenia skarżącej o przysługującej jej interesie prawnym i niezasadnie stwierdził jego brak na podstawie art. 28 k.p.a. Dalej Sąd wyjaśnił, iż w okolicznościach sprawy organ dokonał błędnej wykładni przytoczonych przepisów prawa materialnego, pozbawiając skarżącą statusu strony postępowania, a tym samym traktując ją jako podmiot nieuprawniony do wniesienia odwołania. Wskazał także, że w sprawie należało zbadać wpływ planowanego przedsięwzięcia na sposób i możliwość wykonywania obowiązków przez skarżącą, jako zarządcę autostrady. Dopiero negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli brak wpływu na ustawowo określone obowiązki skarżącej, mogą doprowadzić do odmowy przyznania legitymacji procesowej w danej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., kwestionując wydany wyrok w całości i domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przedstawienie niespójnej oceny prawnej, a także brak odniesienia się do wszystkich twierdzeń skarżącej spółki dotyczącej jej statusu w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla [...] sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-handlowej;

2/ art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że został naruszony przepis art. 28 k.p.a., podczas gdy Kolegium wszechstronnie uzasadniło swoją decyzję w zakresie legitymacji procesowej spółki;

3/ art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.

II. przepisów prawa materialnego w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w postaci:

1/ art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 1-20 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawierają one normy o charakterze materialnoprawnym, z których wywodzić można istnienie interesu prawnego dla skarżącej spółki dającego podstawę do uznania jej jako strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla [...] sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-handlowej, gdy w rzeczywistości są to normy o charakterze ustrojowym ustanawiające zadania, które nie mogą stanowić źródła interesu prawnego spółki;

2/ art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 10, 10a, 14 i 20 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że status zarządcy odcinka [...] autostrady [...] w zakresie wszystkich zadań dotyczących zapewnienia "bezpieczeństwa ruchu drogowego" przysługuje spółce, co w konsekwencji miało pozwolić na uznanie spółki za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla [...] sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-handlowej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów wyraźnie wskazuje, że jedynie w ściśle określonych i enumeratywnie wskazanych przypadkach spółce przysługuje status zarządcy autostrady, a w pozostałym zakresie jest nim Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

3/ art. 63 pkt 6 lit. e i art. 63b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Fundusz Drogowym w zw. z pkt 7.1.2. i pkt 7.6.1. lit. i) i m) aneksu nr [...] do umowy na budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zawartej pomiędzy Ministrem Infrastruktury Rzeczypospolitej Polskiej w imieniu Skarbu Państwa, a spółką [...] S.A. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 10, 10a, 14 i 20 w zw. z art. 4 pkt 1 i 21 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż do zadań Spółki jako zarządcy drogi, z którą zawarto umowę należy wykonywanie funkcji zarządcy autostrady w zakresie wszystkich zadań dotyczących zapewnienia "bezpieczeństwa ruchu drogowego", co w konsekwencji miało stanowić źródło interesu prawnego spółki i jej legitymacji procesowej jako strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla [...] sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-handlowej, podczas gdy nie wszystkie zadania i obowiązki zarządcy autostrady, które mogą zostać powierzone spółce na podstawie powołanych przepisów ustawowych zostały jej przekazane do wykonywania w umowie, a jedynie ściśle określone w pkt 7.1.2. i pkt 7.6.1. lit. i) i m) umowy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącą spółka wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż wniesiony środek odwoławczy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2016 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem skarżącej spółki. Wskazana spółka nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza T. z dnia [...] września 2016 r. o odmowie ustalenia, na rzecz [...] sp. z o.o., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-handlowej na działkach nr [...] i [...] w [...].

Nie jest sporne w tej sprawie, iż organ odwoławczy nie uznał odwołującej się spółki za stronę przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy, stąd też umorzył postępowanie odwoławcze. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi m.in. przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze.

Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umożliwia zakończenie postępowania odwoławczego decyzją o jego umorzeniu, jednakże ustawodawca nie określił w nim przyczyn, wobec których konieczne jest wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało stanowisko, że w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny (np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1432/01, opubl. w LEX nr 157627). Będzie miało to miejsce z reguły wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.), jak i wtedy, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13; B. Adamiak J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 214, s. 552).

Zatem podstawę wydania zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego stanowiła przesłanka braku posiadania przymiotu strony przez odwołującą się spółkę.

Sąd pierwszej instancji zakwestionował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. i uznał, że skoro odwołująca się spółka jest zarządcą autostrady [...] na odcinku [...], której zarząd wykonywany jest na podstawie umowy o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...], a przepisy prawa materialnego (wskazane w wyroku: art. 63, art. 63b ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) nakładają na spółkę obowiązki związane z zarządem autostradą na danym odcinku, to należało podjąć analizę wpływu danego przedsięwzięcia na sposób wykonywania obowiązków zarządcy. Obowiązki te, jak zaznaczono, sprowadzają się między innymi do zapewnienia bezpieczeństwa oraz nieprzerwanej dostępności do autostrady. Wskazane obowiązki konkretyzuje zatem norma o charakterze materialnym. Zdaniem Sądu w sytuacji gdy na sąsiedniej nieruchomości dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu i zmiana ta ma wpływ na sposób wykonywania praw i obowiązków innego podmiotu, których źródłem jest norma materialna, a nie tylko uprawnienie wynikające ze stosunku obligacyjnego, to taki podmiot należy uznać za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W sprawach, w których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania i wykorzystania, podmiot na którego nieruchomość to oddziaływanie występuje, ma status strony postępowania. W ocenie Sądu organ nie dokonał niezbędnej analizy w tym zakresie, swoje stanowisko opierając jedynie na ustaleniu, że spółka nie legitymuje się prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w obszarze analizowanym. W rozważaniach Kolegium nie uwzględniło, że przepisy prawa materialnego nakładają na spółkę obowiązki związane z zarządem autostradą [...] na danym odcinku, a w konsekwencji nie podjęło wnikliwej analizy wpływu danego przedsięwzięcia na sposób wykonywania obowiązków zarządcy. W ocenie Sądu organ z pominięciem przepisów prawa procesowego wadliwie zweryfikował twierdzenia spółki o przysługującym jej interesie prawnym i niezasadnie stwierdził jego brak na podstawie art. 28 k.p.a. W okolicznościach tej sprawy organ, zdaniem Sądu, dokonał błędnej wykładni przytoczonych przepisów prawa materialnego, pozbawiając skarżącą statusu strony postępowania, a tym samym traktując ją jako podmiot nieuprawniony do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należało zbadać wpływ planowanego przedsięwzięcia na sposób i możliwość wykonywania obowiązków przez skarżącą, jako zarządcę autostrady.

Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić, a skarga kasacyjna organu skutecznie podnosi zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego wobec zaskarżonego wyroku.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Sąd pierwszej instancji wskazuje w motywach zaskarżonego wyroku na dokonanie przez organ błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, w tym art. 63, art. 63b ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, generalnie jednak Sąd pierwszej instancji powołuje się na naruszenie art. 28 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Mimo wskazywania na takie naruszenie prawa materialnego Sąd pierwszej instancji jako podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku nie przywołał normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., lecz oznaczył to naruszenie jako obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co jest zdecydowaną niekonsekwencją. Już sam fakt wskazywania naruszenia w sprawie art. 28 k.p.a. zobowiązywał Sąd pierwszej instancji do uznania, że w sprawie zaistniała konstrukcja prawna z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przypomnieć jedynie należy, iż art. 28 k.p.a. w istocie ma charakter materialny, mimo że znajduje się w ustawie procesowej. "Przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa" (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. I OSK 1083/10, LEX nr 744927, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. I OSK 1101/13).

W tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że został naruszony przepis art. 28 k.p.a., podczas gdy Kolegium wszechstronnie uzasadniło swoją decyzję w zakresie legitymacji procesowej spółki. Niewątpliwie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, spółka nie wskazała w toku postępowania na posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją Burmistrz T. z dnia [...] września 2016 r. nr [...], którą odmówiono ustalenia na rzecz [...] sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-handlowej, na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb miasto [...].

Niesporne jest, iż stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej – patrz: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. III SA 1876/99.

W postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a., przy czym pojęcie strony, jakim posługuje się powołany przepis, jak powszechnie się przyjmuje, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego (normy prawnej), które stanowią podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podstawę materialnoprawną do ustalenia kręgu podmiotów, które mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy, stanowi przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Na gruncie przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, jakie są przesłanki określenia katalogu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W wyroku z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 2331/10, LEX nr 1138144 i przywołanym tam orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cytat "stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości". Krąg stron w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi nie tylko inwestor, lecz także właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji, o ile będą w stanie wykazać swój interes prawny w postępowaniu (tak: wyrok NSA z 26 listopada 2010 r. II OSK 1825/09, LEX nr 746818).

Oczywiście nie można wykluczyć, iż poza właścicielem i użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy postępowanie, właścicielem i wieczystym użytkownikiem działki sąsiadującej z nieruchomością przeznaczoną do zainwestowania, w tym nawet położonej w pewnej od niej odległości, za stronę postępowania o ustalenie warunków, ze względu na konkretne okoliczności, zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości (ograniczonym prawem rzeczowym, np. osoba korzystająca ze służebności), prawem obligacyjnym (prawem zobowiązań) czy trwałym zarządem. Stroną może być osoba fizyczna, osoba prawna oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i społeczne (art. 29 k.p.a.).

W myśl postanowień art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo o ustalenie warunków zabudowy powinien m.in. zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Organ właściwy do rozpoznania wniosku ma obowiązek zweryfikowania faktycznego zakresu oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. O granicach obszaru oddziaływania będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, przy czym w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia chodzi o wykazanie możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Również problem ustalania stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy oceniać także z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Tym samym również z tego względu a priori nie można wykluczyć innych uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi oraz prawami obligacyjnymi, jeżeli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż jedna z dwóch działek objętych wnioskiem inwestora – działka nr [...], sąsiaduje z działką nr [...] (pas zieleni), której właścicielem jest Skarb Państwa. Spółka jest stroną (koncesjonariuszem) zawartej z działającym w imieniu Skarbu Państwa, Ministrem Infrastruktury, umowy o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...]. Na skutek tej umowy działka nr [...] stanowiąca pas drogowy odcinka [...] autostrady płatnej znajduje się we władaniu spółki, będąc pod jej zarządem. Nie jest również sporne, iż jako koncesjonariusz spółka uprawniona jest oraz zobowiązana do eksploatacji odcinka [...] na własny koszt i ryzyko na zasadach określonych w umowie i w sposób zgodny z prawem. Spółka ponosi odpowiedzialność za prawidłową eksploatację, w tym remonty, utrzymanie i ochronę odcinka [...] w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (pkt 7.1.2 umowy). Dodatkowo należy wskazać, iż w pkt 7.6.1 przywołanej wyżej umowy wyliczono obowiązki spoczywające na skarżącej spółce od dnia przekazania jej pasa drogowego odcinka [...] autostrady, a są to w szczególności: obowiązek opracowania projektów planów finansowych budowy, przebudowy, remontu, pełnienie funkcji inwestora do przeprowadzania okresowych kontroli stanu odcinka, wykonywanie robót inwestycyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, przeciwdziałanie niszczeniu odcinka [...] przez użytkowników, przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska, wprowadzenie ograniczeń w zamykaniu odcinka [...], dokonywanie okresowych kontroli natężenia ruchu drogowego, utrzymywanie zieleni przydrożnej itp. Zatem zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości, zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i właściwiej eksploatacji nieruchomości, w tym bieżącego administrowania nieruchomością. Są to również czynności zmierzające do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym oraz takie, które prowadzą do uzasadnionego inwestowania w nieruchomość. Czynności zarządzania wykonuje zarządca nieruchomości zgodnie z przepisami prawa.

Spółka swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla [...] sp. z o.o. wywodzi więc z faktu bycia koncesjonariuszem zawartej umowy o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...], a w konsekwencji zarządcą spornego odcinka autostrady, wskazując tutaj na przepisy prawa materialnego - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 21, art. 19 ust. 1 i 3 oraz art. 20 ustawy o drogach publicznych oraz art. 63 - 63b ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, art. 7.1.2 aneksu nr [...] do umowy na budowę i eksploatację autostrady z dnia [...] czerwca 2009 r. (tak we wniesionej skardze do Sądu pierwszej instancji). Zdaniem spółki jako zarządca wskazywanego odcinka autostrady winna być ona również organem uzgadniającym projekty decyzji o warunkach zabudowy, które dokonywane są właśnie z właściwym zarządcą drogi na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – patrz: pismo z dnia 13 października 2016 r.

Przede wszystkim spółka jest zarządcą autostrady, a jej uprawnienie wynika z umowy koncesyjnej. Koncesja jest przejawem reglamentacji działalności gospodarczej dokonywanej przez państwo. Wyraża ona akt zgody władz publicznych na podjęcie i prowadzenie działalności przez określonego przedsiębiorcę. Zawiera w sobie cechy pozwolenia, a zarazem różni się od niego tym, że jest udzielana w pewnym tylko zakresie działalności gospodarczej. Treść umowy o budowę i eksploatację autostrady oraz wyłącznie o eksploatację autostrady jest w znacznym stopniu zdeterminowana przepisami prawa, w tym wypadku przepisami ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Niewątpliwie norma art. 63 tej ustawy stanowi, co umowa o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady powinna określać. Z kolei w art. 63b ust. 1 tej ustawy określa obowiązki spółki (zarządcy umownego) utrzymania, przebudowy, remontu i ochrony autostrady wraz z nawierzchnią drogową i obiektami mostowymi w jej pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tej autostrady, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast utrzymanie wchodzących w skład pasa drogowego autostrady przejazdów z przecinającymi ją drogami i innymi liniami komunikacyjnymi w części drogowej i mostowej obejmującej skarpy nasypów i wykopów, urządzenia odwadniające, nawierzchnie, torowiska, chodniki, pobocza, poręcze oraz urządzenia organizacji i bezpieczeństwa ruchu należy do zarządców właściwych dla tych dróg lub linii komunikacyjnych, w których ciągu są one zlokalizowane (ust. 2).

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 19 ust. 2 pkt 1 wskazuje, że zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z zastrzeżeniem w szczególności ustępu 3, w którym przyjęto, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Zatem zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w szczególności zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej.

Przepis art. 20 ustawy o drogach publicznych zawiera katalog zadań zarządcy drogi (pkt 1-20). Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, 5 i 6 ustawy o drogach publicznych do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy również: wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych i współpraca z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej, jak i zarządzanie ruchem na drogach krajowych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest co do zasady zarządcą dróg krajowych i autostrad (art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych), niezależnie od tego, iż zarządca umowy, tj. skarżąca spółka realizuje swoje uprawnienia wynikające z umowy o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Podkreślić należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, do jego kompetencji należy poza wyżej wymienionymi także uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest natomiast jakiejkolwiek podstawy prawnej do upoważnienia spółki będącej zarządcą umownym do tego by mogła ona uzgadniać projekty decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym korzystać z form działania właściwych organom administracji publicznej. Żądanie takie w tym zakresie spółki jest całkowicie bezpodstawne.

Niezależnie od powyższego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jest też uprawnionym organem, który w trybie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach pozwala na usytuowanie, w odległości mniejszej niż ta wskazana w art. 43 ust. 1, obiektu budowlanego przy drodze, a czyni to przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Norma ta określa w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni powinny być usytuowane obiekty budowlane. Dopuszczalna jest jednak zgoda zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 tej ustawy, co statuuje norma art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym norma całego art. 43 ustawy o drogach publicznych nie może stanowić źródła interesu prawnego strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż mowa w nim jest o konkretnym usytuowaniu obiektu, a wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. To o usytuowaniu obiektu w terenie decyduje organ architektoniczno-budowlany. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Stąd też konieczność badania warunków całej działki. Poza tym ust. 2 omawianej normy wskazuje, iż przed udzieleniem pozwolenia na budowę właściwy zarządca może zezwolić na odstąpienie od wymaganych prawem odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni o jakiej mowa w ust. 1 tej normy. Zatem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest źródłem interesu prawnego spółki w tej sprawie.

Również w kontekście art. 28 k.p.a., obowiązki spółki jako zarządcy autostrady wynikające z regulacji art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych, z uwagi na charakter odcinka [...] autostrady [...] jako drogi wchodzącej w skład transgranicznej sieci drogowej, nie są takimi, które powodują przyznanie przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (podobnie w sprawie II OSK 1835/18). Niewątpliwie obowiązek w zakresie zarządzania bezpieczeństwem należy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a przepisy ustawy o drogach publicznych nie nakładają na spółkę obowiązków w zakresie ogólnie pojętego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ochrona interesu publicznego w tym zakresie spoczywa na zarządcy drogi, którym w tym aspekcie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Natomiast obowiązki spółki wynikające z ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, w tym z art. 63 pkt 6 lit. e w zw. z art. 63b ust. 1 tej ustawy w powiązaniu z punktem 7.2.1 umowy o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...] nie pozwalają na przyznanie jej legitymacji strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przepis art. 63 pkt 6 lit. e cytowanej wyżej ustawy określa, co powinna określać umowa o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady w tym zobowiązania spółki do zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników. Takie zobowiązanie zawarto w pkt 7.1.2 umowy, w którym jedynie ogólnie zapisano "spółka ponosić będzie odpowiedzialność za prawidłową eksploatację, w tym remonty, utrzymanie i ochronę odcinka [...] w rozumieniu ustawy o drogach publicznych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższego zestawienia przepisów wynika, że to na podstawie ustawowego upoważnienia spółce mogą zostać przekazane określone obowiązki w drodze porozumienia jako zarządcy autostrady i sprecyzowane w umowie, natomiast nie można wyprowadzać z tego wniosku, że sam fakt zawarcia umowy pozwala na przyjęcie domniemania, że spółka przejęła wszystkie obowiązki zarządcy autostrady, o których mowa w art. 20 w zw. z art. 4 ust. 21 ustawy o drogach publicznych, a tym bardziej bez uwzględnienia zastrzeżenia znajdującego się w art. 19 ust. 3 tej ustawy. Ustawa o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym i ustawa o drogach publicznych zawierają bowiem katalog określonych zadań zarządcy autostrady, które mogą zostać scedowane na daną spółkę przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jednakże w każdym konkretnym przypadku katalog ten może posiadać mniejszy bądź większy zakres, o czym decydują każdorazowo strony zawierające umowę. W tej sprawie katalog ten zamieszczony został w punkcie 7.6. umowy zatytułowanym "Kompetencje Zarządcy Drogi". W myśl brzmienia podpunktu 7.6.1. umowy "Strony uzgadniają, że zamawiający powierza spółce, natomiast Spółka od dnia przekazania jej Pasa Drogowego Odcinka, zobowiązana jest wykonywać w ramach Opłaty za Dostępność następujące kompetencje zarządcy drogi w rozumieniu Ustawy o Drogach Publicznych", po czym następuje wyliczenie kompetencji spółki. W lit. i) podpunktu 7.6.1. umowy znalazł się zapis, zgodnie z którym spółka ma obowiązek "przeprowadzania okresowych kontroli stanu Odcinka, ze szczególnym uwzględnieniem jego wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Nie ma w nim mowy o ogólnie pojętym bezpieczeństwie ruchu drogowego, na co wpływać by miały różnorodne czynniki o charakterze zewnętrznym czy wewnętrznym, a jedynie te wynikające z samego stanu drogi, czyli jej właściwości fizycznych, technicznych, np. stopnia zużycia nawierzchni autostrady. Natomiast w lit. m) podpunktu 7.6.1. umowy znalazł się zapis, będący powtórzeniem art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych, wedle którego do kompetencji zarządcy drogi należy "wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia.". Ograniczenia w ruchu, zamykanie drogi (autostrady) oraz wyznaczanie objazdów związane jest z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu zagrożonego przez zjawiska czy zdarzenia o charakterze nagłym i krótkotrwałym, a nie będące konsekwencją zmiany sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów – tak jak w rozpoznawanej sprawie - znajdujących się w pobliżu autostrady.

Stąd też wskazywany przez spółkę w skardze do Sądu pierwszej instancji normy prawa materialnego jako źródło jej interesu prawnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogły stanowić przesłanek interesu prawnego spółki w sprawie dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-handlowej, na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb miasto [...].

W tych okolicznościach, nie jest sporne, że spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z tym dodatkowym zastrzeżeniem, że nie mogą być jej przekazane do realizacji zadania o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20 ustawy o drogach publicznych, bowiem wykonuje je zarządca autostrady Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zatem to z umowy, a nie ustawy o drogach publicznych wynikają zadania i kompetencje spółki jako zarządcy autostrady, w tym również w zakresie "bezpieczeństwa". Natomiast, jak już wyżej zaznaczono, zarówno wskazane wyżej normy prawa materialnego w powiązaniu z warunkami umowy o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady nie stanowią podstawy do przyznania spółce przymiotu strony w postępowaniu administracyjny w którym odmówiono ustalenia warunków zabudowy na rzecz [...] sp. z o.o. Dlatego też zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec uznania, iż podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną tego postępowania administracyjnego było prawidłowe. Zarzucenie przez Sąd pierwszej instancji organowi odwoławczemu wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego związanych z normami wskazanymi w skardze, a nakładających na spółkę obowiązki związane z zarządem autostradą [...] na danym odcinku, a w konsekwencji obraza art. 28 k.p.a., w ocenie sądu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy. Zatem w rozpoznawanej sprawie usprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej zawarte pkt 2 ppkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczące niewłaściwego zastosowania wskazanych w tych zarzutach przepisów prawa materialnego w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 1-20 ustawy o drogach publicznych, art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 10, 10a, 14 i 20 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 63 pkt 6 lit. e) i art. 63b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Fundusz Drogowym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1057) w zw. z pkt 7.1.2. i pkt 7.6.1. lit. i) i m) aneksu nr [...] do umowy na budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zawartej pomiędzy Ministrem Infrastruktury Rzeczypospolitej Polskiej w imieniu Skarbu Państwa, a spółką [...] S.A. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 10, 10a, 14 i 20 w zw. z art. 4 pkt 1 i 21 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 28 k.p.a. w sposób opisany w kasacji.

Dlatego też uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował w tej sprawie konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie tylko dlatego, iż zdaniem Sądu pierwszej instancji doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego i prawidłowo nie wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. dotyczącego właśnie tego naruszenia, ale dlatego, iż nie było w tej sprawie naruszeń ani przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia prawa materialnego. W sprawie tej Sąd pierwszej instancji winien zastosować konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niezastosowanie tej normy jak słusznie wskazuje skarga kasacyjna stanowi niewątpliwie naruszenie tejże normy prawa procesowego.

Sąd pierwszej instancji zatem nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, o czym była mowa wyżej, skoro wadliwie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji braku naruszeń prawa związanych z wydaniem zaskarżonej decyzji.

W związku z tym, że w sprawie zaszła przesłanka do uchylenia zaskarżonego wyroku, a istota sprawy zastała dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro w terminie otwartym do złożenia środka zaskarżenia, odwołanie od decyzji Burmistrza T. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy wniósł podmiot, który nie był stroną tego postępowania administracyjnego, to w takiej sytuacji zachodziła konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego. Obowiązkiem organu było zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, co miało miejsce w tej sprawie. Wynik tego postępowania był negatywny, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. oceniając przymiot strony spółki w kontekście przedstawionej argumentacji słusznie nie uznało by spółka wykazała posiadanie w sprawie przedmiotowych warunków zabudowy interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że przedstawiona tam argumentacja zasługuje na aprobatę. Natomiast w razie braku legitymacji odwołującego się do wniesienia środka zaskarżenia należało umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co też trafnie uczyniono w tej sprawie. A więc zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.