Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1332/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Ol 4/14 w sprawie ze skargi J.P. na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 8 października 2013 r., J.P., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się w formie elektronicznej do Burmistrza Miasta Ostródy, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich faktur: opłaconych w ramach zamówienia "Dostawa śródlądowych statków pasażersko-wycieczkowych dla Zakładu Komunikacji Miejskiej w Ostródzie" w ramach zadania "Zwiększenie oferty turystycznej Żeglugi Ostródzko-Elbląskiej", związanych z obsługą prawną dotyczącą sprawy sądowej związanej z tym projektem, związanych z realizacją programu naprawczego dla tego projektu oraz wszystkich faktur związanych z przechowywaniem statków w stoczni.

Odpowiadając na ten wniosek, pismem z dnia 18 października 2013 r., Burmistrz Miasta Ostróda poinformował wnioskodawcę, że treść złożonego wniosku wskazuje na ponowne wykorzystanie informacji przez redakcję portalu O. Zgodnie zaś z art. 23a ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej do jej ponownego wykorzystania odbywa się na zasadach określonych w Rozdziale 2a tej ustawy. W związku z tym, Burmistrz wezwał wnioskodawcę do złożenia wniosku zgodnie z wzorem wynikającym z art. 23g ust. 13 ustawy, określonym w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej.

W piśmie z dnia 23 października 2013 r., J.. – redaktor naczelny O. – stwierdził, że prawo do informacji publicznej jest równoznaczne z wolnością jej rozpowszechniania. Stwierdził, że w razie, gdyby zaszła potrzeba ponownego wykorzystywania informacji, zwróci się o ustalenie zasad ponownego wykorzystania w określonym w przepisach trybie. Uznał żądanie złożenia deklaracji o ponownym wykorzystaniu informacji za niezgodne z prawem i wezwał organ do niezwłocznego przekazania żądanych informacji.

Burmistrz Miasta Ostróda, w piśmie z dnia 5 listopada 2013 r., podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a w związku z niezłożeniem poprawnego pod względem formalnym wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej w ciągu 7 dni od doręczenia wezwania, sprawę pozostawiał bez rozpoznania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Burmistrza Miasta Ostróda w udostępnieniu informacji publicznej, J.P. zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: u.d.i.p., przez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 8 października 2013 r. w określonym terminie. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta Ostródy do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z powyższym wnioskiem, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta Ostróda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazano, iż w związku z żądaniem skierowanym przez redaktora naczelnego prasy, Burmistrz miał prawo zażądania złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z Rozdziałem 2a ustawy i wzorem określonym rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej oraz pouczenia, że niezłożenie prawidłowego wniosku w ciągu 7 dni od wezwania, będzie skutkowało pozostawieniem sprawy bez rozpoznania. Praktyka wynikająca ze współpracy ze skarżącym oraz charakter wykonywanych przez niego czynności wskazuje, że informacje zdobywane przez skarżącego i udzielone przez zobowiązany organ, mogłyby być ponownie w całości lub w części wykorzystane w publikacjach w czasopiśmie prowadzonym przez skarżącego. Zdaniem organu o tym, który z trybów udostępnienia informacji publicznej należy stosować, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem wniosku i ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Do dokonania tej oceny zobowiązany jest organ udostępniający informację, jeżeli strona wnioskująca nie wskazuje, w jakim trybie żąda udzielenia informacji publicznej. Powołanie się przez skarżącego we wniosku tylko na przepis Konstytucji RP skutkowało obowiązkiem rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem, że żądanie może mieścić się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym zarówno rozdziału 2, jak i rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ biorąc pod uwagę działalność skarżącego (prasa), a także inny cel wykorzystania żądanej informacji, niż ten dla którego została ona wytworzona, zakwalifikował wniosek do rozpatrzenia w trybie rozdziału 2a ustawy. Burmistrz stwierdził, że nie uchylał się od udostępnienia żądanej informacji, ale ze względu na braki formalne nie mógł rozpoznać wniosku merytorycznie i udzielić lub odmówić udzielenia żądanych informacji. Uwzględniając powyższe stwierdził, że nie pozostawał w bezczynności.

Jednocześnie organ wniósł o zawieszenie postępowania do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2013 r. o zgodności z Konstytucją RP niektórych zapisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może istotnie wpłynąć na wynik postępowania w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2014 r., skarżący powtórzył argumentację zawartą w skardze, podkreślając, że Burmistrz nie mógł żądać od niego złożenia wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, ponieważ nie żąda informacji w tym trybie, o czym Burmistrz był wielokrotnie informowany. Wywiódł ponadto, że wniosek o zawieszenie postępowania jest niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 25 marca 2014 r., II SAB/Ol 4/14 zobowiązał Burmistrza Miasta Ostróda do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 października 2013 r. – w terminie 14 dni – od zwrotu akt administracyjnych sprawy oraz zasądził od Burmistrza Miasta Ostróda na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, jak też orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazał Sąd, w niniejszej sprawie, podmiot zobowiązany zakwalifikował żądanie skarżącego jako wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i zastosował regulację zawartą w rozdziale 2a u.d.i.p., wzywając do złożenia wniosku według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 94). Wobec zaś niezłożenia wniosku w żądanej formie, podmiot zobowiązany pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, powołując się na art. 23g ust. 4 u.d.i.p. Przy czym, jak wynika z wyjaśnień organu, taki tryb postępowania został zastosowany z uwagi na fakt, że z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wystąpił redaktor gazety internetowej, który wykorzystywał uzyskane informacje publiczne w swoich publikacjach.

Takie postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji nie znajduje, zdaniem WSA, oparcia w przepisach prawa. Wskazał bowiem, że zarówno z przepisów dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz. UE L 345 z 31.12.2003, s. 90), jak i rozdziału 2a u.d.i.p., który został wprowadzony w celu jej implementacji wynika, że ponowne wykorzystywanie informacji publicznej polega na jej wykorzystywaniu w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona. Nie chodzi zatem o samą treść informacji, lecz o różnego rodzaju dokumenty, które – uzyskane od podmiotu zobowiązanego – w sposób przetworzony lub nieprzetworzony są udostępniane przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Trudno zatem uznać, że wniosek skarżącego dotyczy ponownego wykorzystywania informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Niezależnie od powyższego, WSA wskazał, że ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 204, poz. 1195 ze zm.), którą wprowadzono rozdział 2a do u.d.i.p., dodano także przepis art. 2a ust. 2 stanowiący, że zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania. Podmiot zobowiązany nie może więc pozbawić wnioskodawcy prawa dostępu do informacji publicznej, samodzielnie ustalając, że wniosek dotyczy ponownego wykorzystywania informacji publicznej i pozostawiając go bez rozpoznania jako niezłożony na urzędowym formularzu. To wnioskodawca decyduje, czy występuje z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, do czego ma prawo zgodnie z art. 2 u.d.i.p, czy też o ponowne jej wykorzystywanie w myśl przepisów rozdziału 2a u.d.i.p. To bowiem na wnioskodawcy ciąży ewentualna odpowiedzialność związana z wykorzystywaniem informacji publicznej niezgodnie z przepisami u.d.i.p.

Wobec powyższego, Burmistrz Miasta Ostróda zobligowany jest rozpoznać wniosek skarżącego ustalając, w jakim zakresie żądane informacje stanowią informację publiczną i w jakim zakresie mogą być udostępnione, a następnie załatwić wniosek w sposób przewidziany w u.d.i.p. Sąd zaznaczył przy tym, że nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, gdyż art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna, lekarska), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany winien także mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Rozpoznając wniosek, podmiot zobowiązany dokonuje również jego oceny z uwzględnieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dotyczącym dostępu do informacji przetworzonej.

Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku organu o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zbadania – na wniosek Pierwszego Prezesa Sąd Najwyższego – zgodności z Konstytucją RP niektórych zapisów u.d.i.p., bowiem skład orzekający w niniejszej sprawie nie widzi takiej potrzeby. W ocenie Sądu, dla potrzeb orzekania w niniejszej sprawie, przepisy u.d.i.p. nie budzą wątpliwości.

W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji uznał, że Burmistrz Miasta Ostróda pozostaje w bezczynności i z tego względu, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie, stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd w pkt III wyroku stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie podzielił w tym zakresie oceny skarżącego, gdyż organ podjął czynności w terminie do załatwienia wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy, określonej przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta Ostróda. Zarzucił w niej orzeczeniu WSA w Olsztynie naruszenie art. 23a ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że wniosek skarżącego nie dotyczy ponownego wykorzystania informacji publicznej, bowiem ponowne wykorzystanie polega na wykorzystaniu informacji w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż pierwotny cel wykorzystania, dla którego informacja została wytworzona oraz uznanie przez Sąd, że tylko i wyłącznie wnioskodawca – a nie obiektywne okoliczności – decyduje o tym, z jakim wnioskiem występuje (w jakim trybie), a także, że przepis ten dotyczący udostępniania informacji w celu innym niż jej pierwotny cel nie dotyczy samej treści informacji, a jedynie dokumentów. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 2a ust. 2 ww. ustawy przez uznanie, że przepis ten wprowadza nieograniczoną niczym zasadę prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej.

Na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. skarżący zwrócił się ponadto o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA dotyczącego kwalifikowania wniosków o udostępnienie informacji publicznej do ponownego wykorzystania w sytuacji, gdy profesjonalny podmiot działający w oparciu o przepisy prawa prasowego zwraca się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie wskazując podstawy prawnej jej udostępnienia, wynikającej z u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. wskazanych w niej, jako naruszonych, przepisach prawa materialnego.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 23a i art. 2a ust. 2 u.d.i.p. sprowadza się do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie błędnie uznał, że wniosek skarżącego nie dotyczy ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz że to wyłącznie wnioskodawca decyduje o tym, czy chce udostępnienia informacji w trybie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, czy też w trybie zwykłym. Niezasadnie również przyjął, że art. 2a ust. 2 u.d.i.p. wprowadza nieograniczoną zasadę prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej.

W niniejszej sprawie rozważenia wymagała zatem kwestia rozróżnienia przesłanek zastosowania trybów określonych w rozdziale 2 i rozdziale 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów poprzedzić należy uwagami natury ogólnej.

W dniu 16 września 2011 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 204, poz. 1195). Podstawowym celem zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej, dokonanych powołaną wyżej ustawą, była implementacja postanowień dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, która wprowadziła minimalne standardy ponownego wykorzystywania istniejących dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego państw członkowskich. Powyższą zmianą został wprowadzony do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasad jej ponownego wykorzystania (zob. artykuł M. Jaśkowskiej, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uwagi na tle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, w: Główne problemy prawa do informacji w świetle standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, pod. red. T. Górzyńskiej, G. Sibigi, Warszawa 2013). Przy czym zauważyć należy, iż zarówno uzasadnienie projektu tej ustawy, jak i brzmienie art. 2a ust. 2 u.d.i.p., nie wskazują, aby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie dotychczasowych zasad dostępu do informacji publicznej.

W następstwie powołanej nowelizacji, w ustawie o dostępie do informacji publicznej do istniejącego tekstu dodano rozdział 2a. Uczyniono to jednak bez uwzględnienia wzajemnych relacji pomiędzy nimi Przy obecnej regulacji wskutek niejasności wzajemnych relacji między rozdziałem 2 a rozdziałem 2a u.d.i.p., konieczne jest przyjęcie takich sposobów interpretacji przepisów u.d.i.p., które z jednej strony pozwoliłyby na realizację celów zakładanych przez ustawodawcę w wyniku nowelizacji z drugiej zaś umożliwiałyby zachowanie w maksymalnym stopniu dotychczasowych zasad dostępu do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Analiza jej przepisów wskazuje, że ustawodawca odmiennie uregulował tryb udostępnienia informacji publicznej na zasadach ogólnych oraz tryb udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania. Są to dwa różne postępowania, charakteryzujące się własną, odrębną procedurą dostępu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zauważyć należy, iż ustawodawca już w tym przepisie odróżnia udostępnienie informacji publicznej od ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Jednoznaczne rozróżnienie widoczne jest także na tle treści następnych przepisów ogólnych. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy – Prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej: prawem do informacji publicznej. W świetle art. 2a ust. 1–2 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (ust. 1); zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania (ust. 2).

Jak wyżej wskazano, ustawa odrębnie reguluje zasady i tryb udostępniania informacji publicznej – rozdział 2 ustawy (art. 6–23), odrębnie zaś zasady i tryb w jakim następuje ponowne wykorzystywanie informacji publicznej – rozdział 2a (art. 23a–23i). Postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej celem ponownego jej wykorzystywania odmiennie niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej (art. 10 ust. 2 u.d.i.p.) ma sformalizowany charakter. W ramach tego trybu wniosek powinien być sporządzony na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i zawierać w szczególności informacje o sposobie i formie przekazania wnioskodawcy informacji publicznej, a także o celu i zakresie ponownego wykorzystywania udostępnianej informacji publicznej, biorąc pod uwagę sprawność i przejrzystość postępowania. Definicję pojęcia ponowne wykorzystywanie informacji zawiera art. 23a ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem jest nim wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale. Prawo do ponownego wykorzystywania informacji zatem to me to samo co prawo do dostępu do informacji, gdyż celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania przede wszystkim jest to cel rynkowy i gospodarczy.

Przy interpretacji analizowanych przepisów wskazówką może być również porównanie katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 u.d.i.p.) z katalogiem podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania (art. 23a ust. 2 u.d.i.p.). O ile w przypadku udostępnienia informacji publicznej podmioty zobowiązane to podmioty zaliczane do władz publicznych i podmioty wykonujące zadania publiczne, o tyle w drugim przypadku katalog podmiotów pokrywa się z podmiotami zobowiązanymi do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) – art. 3 ustawy. Powyższe rozróżnienie podmiotów wskazuje na zróżnicowanie celów instytucji udostępnienia informacji publicznej i jej ponownego wykorzystywania. W pierwszym przypadku jest to kontrola władz publicznych (transparentność władzy), natomiast w przypadku ponownego wykorzystywania informacji publicznej celem wprowadzenia tej instytucji jest rozwój ekonomiczny, naukowy, informatyczny państw Unii Europejskiej, do czego nawiązuje tenor 5 preambuły do dyrektywy.

W doktrynie wskazuje się na konieczność odrzucenia definiowania pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej za pomocą wykładni językowej art. 23a u.d.i.p. (por. Bogusław Banaszak, Michał Bernaczyk, Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu "otwartego rządu", ZNSA 2012, nr 4, s. 29). Prawo dostępu do informacji publicznej celem ponownego wykorzystywania jest publicznym prawem podmiotowym, który gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu. Celem tym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej "korzyści". Sięga on zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej. W związku z powyższym należy dokonywać takiej wykładni pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej, która w większym stopniu uwzględniałaby dyrektywy systemowe i celowościowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że Burmistrz Miasta Ostróda nieprawidłowo zakwalifikował wniosek J.P. jako wniosek o udostępnienie informacji w celu jej ponownego wykorzystania, gdyż realizuje inny cel, niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Celem tym jest potrzeba wykorzystania tej informacji w racy dziennikarskiej. Wskazać należy, iż każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone (por. M. Jaśkowska, Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, w: Kryzys prawa administracyjnego, pod red. D.R. Kijewskiego, P.J. Suwaja, t. I, Warszawa 2013). Zaaprobowanie stanowiska organu oznaczałoby, że w istocie to pojęcie prawa do informacji publicznej stałoby się puste. Każde bowiem udostępnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem jej udostępnienie w celu ponownego wykorzystania.

Z tego względu zarzut naruszenia art. 23a ust. 1 u.d.i.p. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym przez autora skargi kasacyjnej, że o tym, który z trybów udostępnienia informacji publicznej należy stosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku i ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Do dokonania tej oceny zobowiązany jest organ udostępniający informację (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 404/14, publ. CBOSA).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nietrafny uznać należy także zarzut błędnej wykładni art. 23a ust. 1 u.d.i.p. Wbrew stwierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie uznał, że powołany przepis wprowadza niczym nieograniczoną zasadę prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej. Prawidłowo jedynie wskazał, że w świetle tego przepisu zasady ponownego wykorzystania informacji publicznej nie naruszają dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.