Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 53/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi D. L. i H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2012r. nr [...] Burmistrz M., na wniosek D. i H. L. z [...] stycznia 2012r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr ew. [...] w M.

Na skutek odwołania A. K., decyzja ta została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2013r. znak [...], które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Burmistrz M., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty (przeznaczonej na cele gospodarcze) wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr ew. [...] obręb [...] M., w granicach określonych w załączniku nr 1 do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczył obszar analizowany ustalając jego granicę w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m. Działka objęta wnioskiem z wyznaczonym obszarem analizowanym jest ściśle związana funkcjonalnie i jest integralną częścią tego terenu – w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak wskazał organ zamierzeniem inwestycyjnym, dla którego ustalono warunki zabudowy, jest wiata o wymiarach 13x6 m i wysokości maksymalnej do 4 m ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy granicy działki nr ew. [...]. Projektowane zamierzenie inwestycyjne jest uzupełnieniem i kontynuacją funkcji istniejącej zabudowy na działce objętej wnioskiem oaz zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich – znajdujących się na wyznaczonym obszarze analizowanym.

Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z odrębnymi przepisami. W związku z brakiem przepisów sprzeciwiających się ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji organ nie mógł przychylić się do wniosku jednej ze stron, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy. Żądanie to wynikające z obaw przed przewidywaną uciążliwością związaną z realizacją oraz eksploatacją zamierzenia inwestycyjnego jest zdaniem organu całkowicie bezzasadne ze względu na fakt obecnego sposobu zagospodarowania wspólnej granicy obu działek oraz ze względów formalnych. Wszelkie argumenty dotyczące ewentualnych uciążliwości związanych z eksploatowaniem przez inwestora przyszłego obiektu będzie można podnosić na następnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił również, że teren inwestycji nie jest objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie przystąpiono do opracowywania takiego planu. Sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Ponadto zgodnie z decyzją Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2011r. umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Teren objęty wnioskiem nie leży na obszarach objętych ochroną na podstawie przepisów odrębnych, nie wymaga zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, projektowane uzbrojenie techniczne oraz dotychczasowe warunki obsługi komunikacyjnej są wystarczające dla projektowanej inwestycji. Planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi uzupełnienie zabudowy nieruchomości i spełnia warunki art. 61 ust. 1 ww. ustawy. W sprawie nie zachodziła konieczność uzgodnienia projektu decyzji z pozostałymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ww. ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. – właściciel sąsiedniej nieruchomości - podniósł, że wniosek w rzeczywistości dotyczy zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie garażu (wiaty do garażowania wielu samochodów). Zarówno ta inwestycja planowana przy granicy z jego nieruchomością, do której przylegać ma murem wysokości 4m, jak i samochody, które będą pod nią parkować spowodują znaczne uciążliwości wobec swobodnego korzystania z jego nieruchomości. Odwołujący nie wyraża zatem zgody na takie ulokowanie inwestycji, którą jego zdaniem inwestorzy powinni umieścić na swojej działce w innym miejscu. Szczegółowo opisał również konflikt jaki ma miejsce między sąsiadami. Na potwierdzenie stanowiska, iż inwestycja dotyczy budowy garażu, a nie wiaty dołączył zdjęcie obrazujące samochody zaparkowane w miejscu planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267) art. 61 ust. 1 oraz art. 54 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), § 4, 5 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz.1588), § 2 pkt 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na szereg uchybień procesowych organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia okoliczności koniecznych dla ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. Organ drugiej instancji stwierdził, że sposób ustalenia obowiązującej linii zabudowy został określony w § 4 rozporządzenia oraz, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i tylko od strony drogi. Bliższe określenie położenia planowanej zabudowy nastąpi dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium nie ma prawnie uzasadnionych podstaw do ustalania kilku linii zabudowy czy też ustalania linii zabudowy na zapleczu działki, co nastąpiło w rozpatrywanym przypadku. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono dlaczego linii zabudowy nie wyznaczono w podstawowy sposób przewidziany w rozporządzeniu, tj. na podstawie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Posłużenie się w rozporządzeniu pojęciem "obowiązująca linia zabudowy" oznacza, że ma być to linia oficjalnie wyznaczona, wskazana przez organ administracji. Inna interpretacja przepisów rozporządzenia wykonawczego oznaczałaby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojecie linii zabudowy zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a to czy w konkretnej sprawie będzie to obowiązująca linia zabudowy czy nieprzekraczalna linia zabudowy wynikać powinno ze sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jak podkreśliło Kolegium, na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do przesądzania jaka ma być odległość obiektu budowlanego od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i planowanych obiektów budowlanych. Organ nie może więc na tym etapie postępowania określić odległości planowanej inwestycji od granicy działek sąsiednich i oceniać możliwości spełnienia warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto, w ocenie Kolegium, w analizie nie wyjaśniono w jaki sposób wyliczono średnią wartość powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu. Nie wyjaśniono również, na czym miałby polegać słuszny interes stron uzasadniający odstąpienie od podstawowego sposobu ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Wartość tego wskaźnika w analizie określono jako do 39%, natomiast w decyzji zapisano jako do 38%. Jak podniosło Kolegium przepisy rozporządzenia nie dają także podstaw do określenia poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny. Zdaniem SKO przekazane akta organu I instancji nie zawierają prawidłowej analizy, która odzwierciedlałaby w jaki sposób i czym kierowano się podczas wyznaczania parametrów nowej zabudowy, w szczególności linii zabudowy i wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Burmistrz nie dysponując prawidłową analizą nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji i nie było możliwe prawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi to obrazę przepisów postępowania, a konkretnie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., która dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i całe prowadzone postępowanie.

Organ odwoławczy zakwestionował również nieuzasadnione odstąpienie od ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, czym naruszono § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz kwestii ilości miejsc parkingowych, skoro, zgodnie z treścią wniosku, wiata nie będzie pełniła funkcji garażowej. Organ administracji winien ustalić jaka ilość miejsc parkingowych będzie wystarczająca dla planowanej inwestycji. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika w żaden sposób, że ilość miejsc parkingowych ustala się tylko dla inwestycji polegających na budowie garaży, co można by wywnioskować z treści analizy. Zdaniem SKO, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu tego wynika wprost, że załącznik do decyzji winny stanowić wyniki analizy, nie zaś sama analiza, która stanowi jedynie materiał dowodowy sprawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda stron na wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji, zatem sprzeciw stron nie wskazujący na naruszenie konkretnego przepisu prawa jest nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

D. i H. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013r. i wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem. Skarżący zarzucili:

- naruszenie prawa procesowego - art. 138 § 2 K.p.a., bowiem decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co skutkowało brakiem podstaw do wydania decyzji kasacyjnej;

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że skarżący nie miał podstaw do przyjęcia innej linii zabudowy;

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 ustawy w zw. z § 5 ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż w sprawie dla prawidłowego określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu należy stosować średnią ważoną.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. winien mieć zastosowanie tylko w przypadkach naruszenia przepisów postępowania, które w przedmiotowej sprawie nie zostały przez organ odwoławczy wytknięte. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, z przeprowadzonej analizy jednoznacznie wynikają powody przeprowadzenia linii zabudowy w takiej, a nie innej odległości od pasa drogowego. W art. 61 ust. 7 mowa o linii zabudowy, natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. o "obowiązującej linii zabudowy". Użycie w rozporządzeniu sztywnego określenia obowiązująca linia zabudowy jest niezgodne z upoważnieniem ustawowym. Prawidłowo ustalona linia zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy. W przedmiotowej sprawie uwzględniając potrzebę zachowania ładu przestrzennego, zasadę konstytucyjnej ochrony praw własności oraz określonej w ustawie planistycznej zasadę uwzględnienia praw własności w wyniku przeprowadzonej analizy wyznaczono maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy – o czym mowa w analizie. Wyznaczono ją z uwagi na funkcję planowanego obiektu, uwzględniając zasady zagospodarowania poszczególnych działek, by utrzymać zasadę realizacji obiektów o funkcji gospodarczej w głębi działki. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy całkowicie pominął treść analizy, która zawierała uzasadnienie wyznaczenia takiej, a nie innej linii zabudowy. Organ I instancji miał prawo do innego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy poprzez przyjęcie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Skarżący zarzucili, że chybiony jest również argument SKO dotyczący ustalenia lokalizacji obiektu. W decyzji organu I instancji nie wykluczono takiej lub innej możliwości, nie zawarto wiążących postanowień, a ostateczne miejsce zostanie wskazane dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Ta kwestia również została w sposób szczegółowy wyjaśniona w analizie, co zostało pominięte przez organ odwoławczy. W decyzji organu I instancji wielkość powierzchni zabudowy określono w procentach, co zgodne jest z treścią ustawy i rozporządzenia. Przepisy te nie wspominają o średniej ważonej wobec tego podniesiony przez SKO argument uznać należy za bezzasadny. Natomiast występująca w decyzji Burmistrza rozbieżność wskazanego parametru jest wynikiem oczywistego błędu pisarskiego, który podlega sprostowaniu bez konieczności uchylania decyzji.

W ocenie skarżących, brak było podstaw do uchylenia decyzji przez SKO. Wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne jedynie w przypadku spełnienia dwóch wymienionych w nim przesłanek – decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchybienia organu I instancji występują jedynie po stronie analizy, którą można skorygować bez potrzeby ponawiania całego trybu administracyjnego. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wpływa jedynie na zbędne przedłużenie postępowania, a przy tym czas oczekiwania wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że przewidziane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. wyjątki od reguł określania warunków nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, żeby wynikało to z analizy, nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. uczestnik postępowania A. K. negatywnie odniósł się do zamiaru realizacji planowanej inwestycji ze ścianą o wysokości 4 m przy granicy z jego nieruchomością. Podkreślił, że w istocie zamierzenie inwestycyjne nie dotyczy wiaty gospodarczej, lecz zadaszonego obiektu służącemu do parkowania kilku pojazdów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie tak określonej kognicji wskazać należy, iż skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. należy zauważyć, iż ma ono charakter kasacyjny, w związku z tym w pierwszej kolejności należy dokonać weryfikacji, czy pozostaje w zgodzie z postanowieniami art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. By naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 104/12).

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 poz. 947, zwanej dalej "u.p.z.p."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1589).

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W decyzji tej ustala się warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy, zawiera ona część tekstową i graficzną Nadto załącznik do przedmiotowej decyzji stanowią wyniki analizy zawierające również części tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w czytelnej technice graficznej. Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 z rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...) w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową informację o tym jaki obiekt i pod jakimi warunkami, może inwestor zbudować na danym terenie, nie naruszając przepisów prawa. Wydanie decyzji musi być poprzedzone postępowaniem przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie jednoczesnego spełnienia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podkreślenia wymaga, że organ dokonuje ustalenia warunków zabudowy na wniosek inwestora. To wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku. W art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wskazano niezbędne elementy jakie winien zawierać taki wniosek.

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji powinien zawierać dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko także w sytuacji, gdy inwestycja ta nie ma wpływu na środowisko. Musi to jednak wynikać wyraźnie z treści wniosku i nie może ograniczać się do lapidarnego określenia "Brak".

Podkreślenia wymaga, że organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), jak również przedstawioną we wniosku charakterystyką urbanistyczną inwestycji. Organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że okoliczności faktyczne i stan sprawy nie zostały przez organ pierwszej instancji ustalone i określone w sposób niezbędny do prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku skarżących i ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "wiaty (przeznaczonej na cele gospodarcze) wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr ew. 1052 obręb 0001 M.". Stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu i opartych na nim ustaleniach decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zasadniczo należy podzielić. Analiza okoliczności sprawy w konfrontacji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i ustalenia analizy funkcji i cech zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym, prowadzi do stwierdzenia, iż decyzja organu pierwszej instancji w sposób dowolny akceptuje bliżej niesprecyzowane żądanie inwestorów. Wzbudza to również wątpliwości (mając na uwadze gabaryty planowanego inwestycji i jej usytuowanie), czy w istocie organ pierwszej instancji nie akceptuje zamiaru wzniesienia przy granicy z działką sąsiednią obiektu budowlanego o przeznaczeniu zarzucanym przez uczestnika postępowania – miejsc parkingowych.

Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych wynika bowiem, iż wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] stycznia 2012r., nawet po jego uzupełnieniu pismem z dnia [...] lutego 2013 r. nadal jest niekompletny i nie odpowiada w pełni wymogom prawa. Analiza akt sprawy wskazuje, że wnioskodawcy określili planowaną inwestycję na działce nr 1052 jako: "budowę wiaty ze ścianą na granicy z działką nr 1051", z dostępem do drogi publicznej od strony ul. Ż. działka nr [...]. Wskazali sposób zagospodarowania terenu – tereny mieszkaniowe. Charakterystyczne parametry techniczne inwestycji pkt 3a (wymiary budynku wiaty do 13,0/6,0m, szerokość elewacji frontowej 6,0m, wysokość kalenicy/okapu 4,0m/3,6m, kształt dachu budynku jednospadowy, ilość kondygnacji jeden, kąt nachylenia dachu do 200) oraz że planowana wiata gospodarcza nie będzie negatywnie wpływać na środowisko. W sytuacji takiej organ w pierwszej kolejności winien wezwać wnioskodawców do jego uzupełnienia i dopiero na wniosku, który spełniał ustawowe wymogi mógłby go rozpatrzyć. Dopiero właściwe określenie planowanej inwestycji pozwala organowi na prawidłowe ustalenie warunków zabudowy. Rozpatrzenie niekompletnego wniosku powodować może w dalszej części postępowania wadliwe skonstruowanie decyzji. Do wniosku dołączono dokumenty stworzone do celu innych postępowań (np. załącznik do decyzji nr [...] z [...].1.11r., szkice uwidaczniające parametry techniczne planowanego obiektu budowlanego). Stwierdzić należy, iż brak w aktach sprawy załącznika graficznego do wniosku, który spełniałby wymagania określone w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Nie sposób zatem ocenić i stwierdzić jednoznacznie jaki jest obecny sposób zagospodarowania i charakterystyka zabudowy działki nr [...] w M., w tym przeznaczenie i gabaryty obecnej zabudowy działki, rozmieszczenie obiektów budowlanych, obecna powierzchnia zabudowy działki oraz w jakim konkretnie miejscu na tej działce inwestor zamierza usytuować planowany obiekt budowlany o wskazanych gabarytach i odpowiadającej im powierzchni zabudowy. Uniemożliwiało to, w ocenie Sądu, dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Analiza winna uwzględniać zawsze okoliczności danej sprawy, w tym przeznaczenie, cechy i parametry charakterystyczne dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a nie inne ogólnikowe dowolne warunki dla zagospodarowania terenu, który wszakże jest już zabudowany. Nie budzi wszakże wątpliwości, że w zgodzie z obowiązującymi przepisami to nową, planowaną zabudowę należy dostosować do istniejącej, z uwzględnieniem charakterystyki, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, intensywności wykorzystania terenu i analizy odpowiednich warunków w całym obszarze analizowanym. Temu właśnie między innymi ma służyć analiza określona w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zwrócić należy także uwagę, czego nie dostrzegł również organ drugiej instancji, iż skarżący wnioskowali o ustalenie warunków zabudowy wyłącznie dla wiaty ze ściana na granicy z działką sąsiednią, wskazując pośrednio na "gospodarczy" charakter tego obiektu budowlanego. Porównanie zatem zakresu wniosku inwestorów z treścią decyzji Burmistrza M. z dnia [...] września 2013r. nr [...] o warunkach zabudowy prowadzi do stwierdzenia, że organ znacznie wykroczył poza żądanie skarżących. Działanie takie istotnie narusza prawo, bowiem przedmiotowa decyzja jest wydawana na wniosek inwestora, który zakreśla granice rozstrzygania przez organ administracji. Organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "wiaty (przeznaczonej na cele gospodarcze) wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi". Analiza treści uzasadnienia tej decyzji nie wskazuje, jakie urządzenia budowlane organ uznał za niezbędne do wiaty przeznaczonej ( jak twierdzi inwestor) na cele gospodarcze, i w konsekwencji jakie dokładnie zamierzenie budowlane obejmuje niniejsza decyzja.

Wskazać przyjdzie, że pojęcie urządzeń budowlanych zdefiniowane zostało w ustawie Prawo budowlane, mającej zastosowanie przy kolejnym etapie procesu inwestycyjnego jakim jest postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na potrzeby Prawa budowlanego zdefiniowano to pojęcie jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jeżeli taki był zamysł organu pierwszej instancji, co można jedynie w niniejszej sprawie domniemywać to działanie takie jest tym bardziej zadziwiające, że skarżący składając wniosek przekreślili część dotyczącą określenia zapotrzebowania projektu w media. Jeśli wola organu było określenie wymagań dotyczących infrastruktury technicznej to winien on mieć na uwadze przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, że w § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, iż ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

W dalszej kolejności stwierdzić przyjdzie, że zasadnie również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wykazało i uznało, że zasadnicze wady i braki w dokonanej przez organ pierwszej instancji niedostatecznej analizie, uzasadniały uchylenie opartej na niej decyzji organu pierwszej instancji w całości. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że ze względu na skalę nieprawidłowości, jak również kardynalne znaczenie prawidłowej analizy dla ustalenia warunków zabudowy, zachodziła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji.

Jak już podkreślono, do przeprowadzenia oceny czy działka objęta wnioskiem spełnia niezbędne warunki pozwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności czy spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa niezbędnym jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W ust. 2 wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Prawidłowe przeprowadzenie analizy ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego. To głównie na podstawie analizy organ podejmuje decyzję co do poszczególnych dopuszczalnych parametrów nowej zabudowy. Ustalenie w decyzji parametrów zabudowy, wynikać musi z ustalonego i opisanego w analizie stanu faktycznego stwierdzonego w obszarze analizowanym, a jej wyniki stanowić muszą załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium zasadnie stwierdziło, że nieprawidłowo przeprowadzona analiza stanowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. co uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W sytuacji gdy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonana została w sposób wadliwy, uzasadnione było przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotowa analiza przeprowadzona na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego tak dalece odbiega od szczegółowej charakterystyki planowanego przedsięwzięcia, nie uwzględnia sposobu zagospodarowania działki nr 1052, ani też działki sąsiedniej, przy granicy z którą planowane jest wzniesienie spornego obiektu budowlanego, iż nie może służyć prawidłowemu ustaleniu warunków zabudowy, w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Podkreślenia bowiem wymaga, iż aczkolwiek przepisy o planowaniu powyższego zagospodarowaniu przestrzennym muszą być interpretowane w zgodzie z ochroną prawa własności, obejmującego również prawo zabudowy swej nieruchomości, jednakże poszanowania wymagają w tym zakresie również chronione prawnie interesy publiczne oraz osób trzecich (art. 6 u.p.z.p.). Wobec powyższego, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Stwierdzić przyjdzie, iż obszar analizowany wokół działki nr [...] w M., został wyznaczony w zgodzie z dyspozycją cytowanych wyżej przepisów. Podzielić jednak należy stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym dokonana na tym obszarze analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w przepisach § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., nie została przeprowadzona w sposób zgodny z przepisami prawa. Potwierdza to analiza wyników tej analizy stanowiących załącznik nr 2 do decyzji i jej załącznik graficzny. Należy również podkreślić, iż czym innym jest analiza, stanowiąca podstawowy dokument pozwalający na dokonanie ustaleń warunków zabudowy, a czym innym jej wynik, co równie zasadnie podkreślił organ odwoławczy.

W szczególności wskazać należy, że nie został przez organ określony sposób zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], obecna wielkość powierzchni jej zabudowy w stosunku do powierzchni tej działki. Wyznaczenie parametrów nowej zabudowy nie zostało prawidłowo uzasadnione. Z treści sporządzonej analizy urbanistycznej nie wynika w ogóle, które nieruchomości przyjęto do analizy, które z nich stanowiły odniesienie dla przyjęcia cech charakterystycznych istniejącego ładu architektonicznego. Wszelkie wartości, którymi posługuje się autor analizy nie zostały oparte na konkretnie wskazanych nieruchomościach znajdujących w granicach obszaru analizowanego. Przykładowo wskazać można, iż w analizie wyjaśniono, że "w obszarze analizy występują budynki i obiekty w tym wiaty o wyraźnie zróżnicowanych wysokościach – od ca 2 m do ca 8 m (...) posiadające od jednej do dwóch kondygnacji naziemnych, z dachami w przewadze płaskimi, jednospadowymi. Szerokość elewacji frontowej budynków kształtuje się od ca 3 do 10 m, w tym obiektów o funkcji gospodarczej, garażowej i gospodarczo-garażowej – od 3 do 10m". Twierdzenia takie są całkowicie gołosłowne, w sytuacji gdy organ nie powołuje się na konkretne nieruchomości zabudowane w ten sposób. Nadto nie stanowi to ustalenia wartości średnich, zgodnie z przepisami rozporządzenia. Prawidłowo przygotowana analiza winna zawierać nie ogólne wskazanie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a ustalenie tych cech charakterystycznych dla obszaru analizowanego, ze wskazanie na konkretne obiekty dające podstawę do przyjęcia średnich parametrów. Dla planowanego przedsięwzięcia istotna wszakże nie jest wysokość budynków mieszkalnych, lecz wyłącznie wysokość, gabaryty i parametry obiektów budowlanych o przeznaczeniu gospodarczym, np. wiat, budynków. Jak słusznie wskazało Kolegium, organ pierwszej instancji nie dysponując prawidłową analizą, nie mógł w sposób prawidłowy przesądzić o spełnieniu kryteriów określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a na dodatek nie mógł w sposób prawidłowy określić parametrów i cech owej zabudowy. To z analizy powinno wynikać, czy możliwe określenie parametrów nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W sytuacji gdy nierzetelnie przeprowadzona analiza nie pozwala na ich ustalenie, nie spełnia ona swojej podstawowej funkcji.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przywołanym na wstępie rozporządzeniu. W § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Zasadą jest więc ustalanie linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Niewątpliwie dopuszczalne jest wyznaczenie linii zabudowy w sposób odmienny niż wskazany w ust.1. Dopuszczenie takiego odstępstwa nie powoduje jednak, że organ wyznaczając linię zabudowy w sposób inny niż w ust. 1 ma całkowitą dowolność. Wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny niż wskazany w ust. 1 wymaga bowiem, aby odstępstwo to wynikało z analizy. Niezbędnym jest również uzasadnienie takiego jej wyznaczenia w samej decyzji. Tymczasem organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do ustalenia "maksymalnej nieprzekraczalna linia zabudowy określona w załączniku nr 1 do decyzji". Z załącznika nr 1 wynika, iż linia zabudowy wyznaczona została w głębi działki objętej wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił motywów jakimi kierował się wyznaczając linię zabudowy w ten właśnie sposób. Jedynie w analizie wskazano, iż "linia zabudowy od strony ul. Żeromskiego kształtuje się od 4m do 6 m. Z uwagi na funkcję planowanego obiektu uwzględniając zasady zagospodarowania poszczególnych działek, wyznaczono w decyzji maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy, by utrzymać zasadę realizacji obiektów o funkcji gospodarczej w głębi działki". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że analiza, nie może zastąpić ani uzasadnienia decyzji, ani też wyników analizy. W prawdzie to na podstawie analizy organ dokonuje konkretyzacji poszczególnych parametrów nowej zabudowy, to jednak niezbędnym jest by w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, czym kierował się zajmując takie stanowisko. Ustalenie jakiejkolwiek wartości dla nowej zabudowy, bez wyjaśnienia motywów przyjęcia takiego stanowiska świadczy o niedopuszczalnej dowolności w działaniach organu. Brak wyjaśnienia motywów jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności wymaganiami stawianymi uzasadnieniu decyzji administracyjnej przewidzianymi w art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto z treści analizy wynika, że jej autor w momencie jej przygotowania znać musiał już treść decyzji o warunkach zabudowy. Powołuje się on bowiem na tą decyzję. Wskazuje, że "z uwagi na funkcje planowanego obiektu uwzględniając zasady zagospodarowania poszczególnych działek, wyznaczono w decyzji maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy (...) w głębi działki. Jak już wskazano powyżej analiza stanowić ma główny materiał dowodowy, na podstawie którego organ ustala, bądź też odmawia ustalenia warunków zabudowy. Organ więc w pierwszej kolejności przygotowuje analizę i dopiero na jej podstawie rozważa zasadność rozstrzygnięcia wniosku. Celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna, czy nie narusza istniejącego ładu architektonicznego, a nie wydanie decyzji zgodnie z żądaniem inwestora.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących stanowiska organu w zakresie linii zabudowy, wskazać należy, że stanowisko skarżących jest w części zbieżne z tym zaprezentowanym przez organ odwoławczy, bowiem skarżący i organ wskazują, że rodzaj wyznaczonej linii zabudowy wyznaczać powinien charakter konkretnej sprawy. Stanowisko takie jest prawidłowe. Zasadnym jest przyjęcie, że wyznaczenie linii zabudowy każdorazowo winno wynikać z wykonanej przed wydaniem decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sposób wyznaczenia tej linii winien być dokonany w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a motywy jakimi kierował się organ wyznaczając ta linie znaleźć powinny się w uzasadnieniu decyzji. Pamiętać należy, że linia zabudowy określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnej inwestycji. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej odległości do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego przez linię zabudowy. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii (tak jest w przypadku zabudowy pierzejowej), zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008r., sygn. II OSK 967/07, wyrok NSA z 9 września 2010r., II OSK 1311/09, wyrok NSA z 8 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 779/07, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Go 792/12).

W tym miejscu wskazać należy, że prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz M. nie był uprawniony do przesądzenia, czy planowana inwestycja jest możliwa do realizacji bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Nie był tym bardzie upoważniony do wyznaczana linii, na której inwestor ma posadowić nowy obiekt budowlany na działce, która wszakże jest już w znacznej części zabudowana

i zagospodarowana. Podkreślić przyjdzie, iż linia nowej zabudowy określana jest wyłącznie dla działki, na której budowana ma być inwestycja, a nie dla każdego obiektu budowlanego odrębnie. Dokładne usytuowanie, kształt obiektu budowlanego określone zostaną w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projekt budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd podziela również zarzuty SKO w zakresie określenia przez organ pierwszej instancji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 przewidziano możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W decyzji Burmistrza M. określono: "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalony do 38 %" (pkt 2.1 lit. 9). W analizie wskazano, że działka nr [...] sklasyfikowana jest jako tereny mieszkaniowe -B, o powierzchni 0,0762 ha. W granicach terenu inwestycji istnieje budynek mieszkalny z usługami, budynek gospodarczy i obiekt budowlany w postaci basenu. Wskazać jednak przyjdzie, iż autor analizy nie wskazała obecnej powierzchni zabudowy i zagospodarowania tej działki, w tym powierzchni zajmowanej przez ww. obiekty budowlane oraz np. innej powierzchni utwardzonej (zabudowanej). Brak również informacji jaką część działki stanowi powierzchnia biologicznie czynna. Podobnie dla nowo planowanego obiektu budowlanego autor analizy nie określił powierzchni zabudowy. Brak również adekwatnej analizy dla całego obszaru analizowanego (tj. wszystkich działek mieszczących się w tym obszarze). Z dołączonej do decyzji analizy wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy budynków kształtuje się od 15m2 do 280m2. Nie sposób stwierdzić dlaczego autor analizy koncentruje się na powierzchni zabudowy budynków, dlaczego i czy łącznie analizował budynki o różnych funkcjach (mieszkalnych, usługowych, gospodarczych), skoro skarżący ubiegają się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nie budynku, lecz wiaty o funkcji gospodarczej. Wniosek nie precyzuje nawet czy teren pod wiatą będzie utwardzony czy nie. Zupełnie dowolne marginesie nie znajdujące jakiegokolwiek wyjaśnienia w zgromadzonym materialne dowodowym są ustalenia autora analizy, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym kształtuje się od ca 9,6% do 43%, przy czym średni wskaźnik wynosi 19,6% dla całego obszaru analizy, a dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 22%.

Z treści analizy, ani jej załącznika graficznego nie wynika, w jaki sposób autor analizy ustalił powyższą średnią. W aktach sprawy brak jakichkolwiek danych co do wartości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na każdej z działek obszaru analizowanego, co uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację wskazanej przez autora analizy wartości średniej. W tym celu konieczne jest bowiem ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a następnie na tej podstawie ustalenia wskaźnika średniego dla całego obszaru analizowanego, który musi być wynikiem jednoznacznego, czytelnego działania matematycznego. Obliczany wskaźnik dotyczy wszak relacji pomiędzy zabudową na danej działce a jej powierzchnią. Oczywistym bowiem jest, że działania te i ustalenia mają na uwadze zasadniczo zachowanie ładu przestrzennego i kontynuację dotychczasowych cech i warunków zabudowy. Tych wymogów nie spełnia analiza stanowiąca podstawę dokonanych przez organ pierwszej instancji warunków zabudowy.

Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, iż zasadnie organ odwoławczy podważył prawidłowość przyjęcia w okolicznościach sprawy bez jakiegokolwiek uzasadnienia dopuszczalności zabudowy działki nr [...] w sposób tak znacząco odbiegający od średniego wskaźnika wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego. O ile bowiem autor analizy ustalił średni wskaźnik powierzchni w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym jako 19,6%, a dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 22%, to przyjęcie dla przedmiotowej działki innego wskaźnika, musiałoby wynikać ze szczegółowych ustaleń analizy, charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym, porównania działek o podobnej funkcji i zabudowie i.t.p. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie. Analiza sporządzona w niniejszej sprawie zupełnie pomija te okoliczności, nie zawiera jakichkolwiek ustaleń. Z pewnością niedopuszczalne jest dokonywanie tego typu ustaleń w oparciu o niesprecyzowany "słuszny interes strony", tym bardziej w sprawie, w której właściciel sąsiedniej nieruchomości konsekwentnie wykazuje, że planowana przy jego granicy inwestycja narusza jego słuszny interes. Nadto zważyć przyjdzie, ze przyjęty zupełnie dowolnie w analizie wskaźnik w wysokości 38% radykalnie przewyższa wartość średnią. Tego typu odstępstwo z pewnością wymagało również szczegółowego wykazania i uzasadnienia w decyzji organu pierwszej instancji. Organ nie wyjaśnił jednakże na czym polega wskazany słuszny interes wyłącznie inwestorów, którzy na swojej działce zabudowanej już wszakże budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, zamierzają wybudować przy granicy z działka uczestnika postępowania obiekt budowlany również o funkcji gospodarczej ale tak znacznych gabarytach. W tym zakresie organ winien odnieść się do zarzutów wyrażanych przez właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Na marginesie wskazać należy, iż wniosek obejmuje budowę obiektu budowlanego o znacznych gabarytach (13,0 ×6,0m), z wysoką na 4 m ścianą przy granicy z nieruchomością sąsiednią. Mając zatem na uwadze dane wskazane w analizie, powierzchnia nowej zabudowy odpowiadać ma ponad 10% powierzchni całej działki (0,0762ha). Ustalając bowiem wskazany parametr nowej zabudowy każdorazowo organ uwzględnić musi okoliczność, iż dana nieruchomość jest już zabudowana oraz czy wielkość powierzchni aktualnej zabudowy w stosunku do powierzchni działki pozwala na umiejscowienie na niej kolejnego obiektu budowlanego.

Z tych powodów jako zupełnie dowolne i nierzetelne należało ocenić przyjęcie w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki o wartości 39%. Nierzetelnie przygotowana analiza nie pozwala na odniesienie się do przyjętych przez organ wartości. Nie wynika z niej bowiem w jaki sposób określono wskaźnik dla poszczególnych nieruchomości oraz w jaki sposób obliczono wskazane w analizie wartości, co nie pozwala na kontrolę poprawności ustalonego parametru. Jak zasadnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 972/10 ani cytowany przepis rozporządzenia, ani przepisy dalsze tego aktu nie wskazują sposobu obliczania średniego wskaźnika, podobnie jak i nie wskazują wprost, że sposób ten musi być w analizie podany, niemniej nie może ulegać wątpliwości, że metodologia, w oparciu, o którą sporządzający analizę dokonał stosownych obliczeń musi być ujawniona. Wypełnieniem dyspozycji § 5 ust.1 rozporządzenia nie jest zatem ograniczenie się w analizie do podania samego wskaźnika, tj. samego wyniku obliczeń, ale również podanie sposobu tego obliczenia, w tym podanie wskaźników występujących na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Poprzestanie wyłącznie na podaniu wyniku obliczeń uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń organu zarówno przez strony, organ odwoławczy, jak i przez sąd administracyjny.

Ponadto wartość ta ustalona została "do 38%" gdy w analizie organ wskazuje "do 39%". Niezależnie od powyższej rozbieżności, która w istocie może być wynikiem pomyłki pisarskiej (aczkolwiek do dnia orzekania przez sąd nie została sprostowana) niedopuszczalnym jest wskazanie przez organ jedynie maksymalnej wartości określanego parametru. Określenie to powinno być konkretne i stanowcze. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do). Natomiast z powołanych przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru (wyroki WSA w Krakowie z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 252/11 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11, WSA Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, dostępne pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe odnieść również należy do wartości określonych w pkt 2. 1 lit. d i f decyzji organu pierwszej instancji.

Nie jest również zrozumiałym, z jakich przyczyn organ pierwszej instancji odstąpił od ustalenia wartości koniecznej dla zachowania na terenie działki powierzchni biologicznie czynnej. O ile w przepisach nie wskazano sposobu jej ustalania to z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wynika, iż ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Organ z nieznanych powodów odstąpił od ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie zawiera wad, które stanowiłyby podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.