Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1222/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11a ust. 1, art. 11b ust. 1, art. 11c, art. 11d ust. 1, 5, 7 i 8, art. 11e, art. 11f ust. 1, 5 i 6, art. 11i ust. 2, art. 12, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skarg M. B. i B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej -skargi oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem wspólnej skargi B. M. i M. B. jest decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, którą wydano w następującym stanie sprawy:

Podaniem z 14 marca 2011 r. inwestor - Prezydent Miasta [...], jako właściwy zarządca drogi, wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej także jako: "decyzja drogowa").

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], znak [...], Prezydent Miasta [...] zezwolił inwestorowi na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę publicznych dróg gminnych 1KDL i 2KDL (droga 1KDL), publicznych dróg gminnych 1KDL i 2KDL (droga 2KDL) oraz publicznej drogi gminnej (ul. K.), na szczegółowo wymienionych działkach w obrębie ewidencyjnym [...], wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej wymaganej do ich realizacji znajdującymi się na terenie niezbędnym dla obiektów budowlanych poza pasem drogi, obejmującymi budowę: linii kablowych oświetlenia dróg z szafą oświetleniową, linii kablowych oświetlenia dróg, przyłącza kanalizacji deszczowej, zjazdów publicznych z dróg 1KDL i 2KDL, przyłącza kanalizacji deszczowej z kratą odwadniającą chodnik, kolektorów kanalizacji deszczowej, rurociągu retencyjnego kanalizacji deszczowej. Decyzją tą zatwierdzono również podział nieruchomości i projekt budowlany, określono wymagania dotyczące powiązania dróg z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymaganie dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wskazano także, które z nieruchomości stają się własnością Gminy Miasto [...], a ponadto określono szczegółowe wymagania dotyczące procesu budowlanego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 11a ust. 1, art.11f ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.; dalej: "Uzrid") oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "Kpa").

W odwołaniu od ww. decyzji, domagając się wstrzymania jej wykonania, B. M. i M. B. zarzucili naruszenie art. 17 Uzrid poprzez bezzasadne opatrzenie jej rygorem natychmiastowej wykonalności. B. M. podniosła, że wprawdzie w księdze wieczystej widnieje jako współwłaściciel jednej z nieruchomości, na której zaplanowano realizacje inwestycji, tj. działki nr 1060, ale w dziale III uwidocznione jest roszczenie B. P. o zawarcie umowy przyrzeczonej, a ponadto złożyła oświadczenie o odstąpieniu od umowy nabycia udziału w działce, co miało spowodować, że właścicielami stali się na powrót Z. K., R. R., A. G. i S. R., którzy powinni być stronami niniejszego postępowania. W tym zakresie nie można było posłużyć się uregulowaniem wynikającym z art. 11d ust. 5, 7 i 8 Uzrid, ponieważ sporna nieruchomość nie ma nieuregulowanego stanu prawnego w rozumieniu powołanych przepisów. Zarzucono również, że skarżona decyzja stanowi powielenie wcześniej wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę rzeczonej drogi, którymi objęto niemal te same działki do obecnie. Dlatego też w ich ocenie wydanie kolejnej decyzji na tę samą inwestycję nie było dopuszczalne. Prezydent Miasta [...] nie posiadał tytułu prawnego pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli do zabudowy spornej działki, a szczególny tryb regulowany przepisami Uzrid nie powinien służyć legalizacji zabudowy działki, co do której ww. organ nie posiadał tytułu prawnego do jej zabudowy. Podobną argumentację przedstawił M. B., reprezentowany przez B. M.

Odwołanie od decyzji z [...] maja 2011 r. wniosła również Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Zwrócono w nim uwagę, że poprzednio decyzją z [...] września 2006 r. organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "Galerii [...]" wraz z instalacjami i drogami. Projekt budowlany był wówczas zgodny z planem miejscowym i nie przewidywał wejścia przedmiotowej inwestycji w teren Spółdzielni, w tym w drogę wewnętrzną dojazdową od ul. R. do przedszkola nr [...]. Takie też trójstronne uzgodnienia poczyniono w 2004 r. z ówczesnym inwestorem i Prezydentem Miasta [...]. Ponieważ ww. decyzja obejmowała także realizację drogi wewnętrznej do inwestycji realizowanej obecnie pod nazwą "M." podważono dopuszczalność wydania kolejnej decyzji, tym razem w trybie przepisów Uzrid, w której przyjęto odmienny przebieg ww. dróg i ekranów akustycznych, które miały je oddzielać, i zajęcia na ten cel terenów Spółdzielni.

Po rozpatrzeniu ww. odwołań Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podał, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek zarządcy przedmiotowych dróg zgodnie z art. 11a ust. 1 Uzrid. Przed złożeniem wniosku inwestor uzyskał, zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy, wymagane opinie Zarządu Województwa [...] z 9 marca 2011 r. oraz Prezydenta Miasta [...] z 4 marca 2011 r. Do wniosku dołączono komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11d ust. 1 Uzrid, w tym mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Załączono też analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, mapę w skali 1:500 z projektem podziału nieruchomości oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego spełniającego wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz.1133 z późn. zm.) i posiadającego wymagane opinie i uzgodnienia. Planowana inwestycja, ze względu na całkowitą długość nawierzchni twardej poniżej 1 km, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sprawie nie zachodziła konieczność uzyskiwania innych opinii i uzgodnień określonych w art. 11d ust. 1 Uzrid.

W kwestiach proceduralnych Wojewoda [...] uznał, że zachowano wszystkie wymogi Uzrid, a zaskarżona decyzja spełniała przesłanki określone w art. 11f ust. 1 tej ustawy. W decyzji wyszczególniono numery ewidencyjne działek przeznaczonych pod pas drogowy, działki przeznaczone do tymczasowego zajęcia jako teren niezbędny dla obiektów budowlanych, określono parametry techniczne inwestycji. Zawarto wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określono ich kategorie (Al. R. i ul. K.). Określono linie rozgraniczające teren inwestycji (załącznik nr 1) i linie podziału nieruchomości (załącznik nr 2a i 2b), który w punkcie V decyzji zatwierdzono na podstawie dokumentu przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Prezydenta Miasta [...] zarejestrowanego w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] za numerem [...] w dniu 7 marca 2011 r. Zatwierdzono także projekt budowlany (załącznik nr 3) i określono nieruchomości stające się własnością Gminy Miasto [...]. O wszczęciu postępowania zawiadomiono strony w drodze obwieszczenia opublikowanego w prasie lokalnej - Gazecie [...] z 29 marca 2011 r., wywieszenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta [...] w dniach od 23 marca do 14 kwietnia 2011 r., opublikowania na stronie internetowej organu 30 marca 2011 r., a dotychczasowych właścicieli nieruchomości zawiadomiono listownie. O wydanej [...] maja 2011 r. decyzji zawiadomiono strony w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta [...] przez okres 14 dni, począwszy od 6 maja 2011 r., w prasie lokalnej - Gazecie [...] z 10 maja 2011 r., na stronie internetowej organu I instancji 11 maja 2011 r., a dotychczasowych właścicieli nieruchomości zawiadomiono listownie. Krąg stron postępowania ustalono i zawiadamiano na podstawie danych z katastru nieruchomości, zgodnie z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 Uzrid. Organ odwoławczy nadmienił również, że Prezydent Miasta [...] nie uwzględnił wniosku B. M. o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości nr 1060/2 powstałej z podziału działki nr 1060 obr. 208, a Wojewoda [...] w istocie utrzymał stanowisko tego organu postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. Z wyjaśnienia wnioskodawczyni wynikało, że złożyła ona prawnie skuteczne oświadczenie o odstąpieniu od umowy kupna sprzedaży udziału w działce nr 1060, wobec czego właścicielami nabytego przez nią udziału stali się na powrót dotychczasowi zbywcy. Przyczyną złożonego oświadczenia było ustalenie istnienia wcześniejszych zobowiązań zbywców względem B. P., których ten dochodzi na drodze postępowania sądowego.

W odniesieniu do wniosku odwołujących się o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności Wojewoda uznał, że przepisy nie przewidują takiej możliwości, a organ wyższego stopnia może odnieść się do tej kwestii tylko przy rozpatrywaniu odwołania. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie przesłanek zastosowanego rygoru wynikających z art. 17 ust. 1 Uzrid w zakresie interesu społecznego i gospodarczego, a z chwilą wydania decyzji ostatecznej kwestia rygoru stała się bezprzedmiotowa. Realizacja inwestycji ma na celu poprawę jakości i bezpieczeństwa uczestników ruchu, odciążenie i jego upłynnienie na ul. R. Wojewoda uznał też za dopuszczalne wydanie decyzji o realizacji inwestycji drogowej na terenie uprzednio objętym pozwoleniem na budowę innego obiektu budowlanego albo odmiennie przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a podstawy dla tego upatruje w art. 11i ust. 2 Uzrid. Zgodnie z nim w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowych nie mają zastosowania przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o niezasadnym zastosowaniu w sprawie Uzrid również uznano za bazzasadny.

Z decyzją Wojewody nie zgodzili się B. M. i M. B. zaskarżając ją w całości i żądając uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, jak też zasądzenia kosztów postępowania.

W grupie zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazali na przepisy: art. 17 Uzrid przez jego błędne zastosowanie i nieuzasadnione nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wobec braku przesłanek w postaci uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego; art. 11i ust. 2) Uzrid przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ma on zastosowanie także do ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy dotyczy tylko przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co doprowadziło do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie stanowi przeszkody do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o podobnej treści; art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 Uzrid przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że ustalenie kręgu stron postępowania następuje wyłącznie w oparciu o kataster nieruchomości.

Natomiast w grupie zarzutów naruszenia przepisów procesowych powołano przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa przez brak uzasadnienia podstaw nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz art. 7, art. 8 i art. 77 Kpa przez działanie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz pominięcie znanych organowi faktów co do tożsamości stron postępowania i przyjęcie ustalenia kręgu stron postępowania wyłącznie w oparciu o kataster nieruchomości. Zarzucono również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa w zw. z art. 11c i art. 11a Uzrid oraz w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, polegające na wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta [...], który jako organ powiatu podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana przez organ, który występował w sprawie również jako wnioskodawca. W ocenie skarżących prezydent miasta na prawach powiatu powinien podlegać wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych wydawanych na podstawie Uzrid, a to na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa. Zgodnie z art. 12 Uzrid decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się bowiem podział nieruchomości i stanowi ona podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości. Nieruchomości objęte decyzją stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, a taki przypadek ma mieć miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z kolei wadliwość nadanego decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności skarżący uzasadnili brakiem istnienia interesu społecznego lub gospodarczego, a wyłącznie interesu prywatnego inwestora obiektu handlowego "M.". Zwrócono też uwagę, że skarżone decyzje w znacznej mierze powielają postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu "M." w zakresie inwestycji drogowych. Tymczasem w ich ocenie Uzrid ma nie przewidywać wydawania odrębnych pozwoleń na budowę w zakresie realizacji inwestycji, co do których w oparciu o obowiązujące ustalenia planów miejscowych wydano wcześniej pozwolenia na budowę i na mocy których także realizowana jest komunikacja. Skarżąca podkreśliła ponadto, że na skutek złożonego oświadczenia o odstąpieniu od umowy kupna sprzedaży nieruchomości w jej miejsce stronami powinni stać się zbywcy udziału w nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1060. Poprzestanie na zapisach w katastrze nieruchomości naruszało w jej ocenie przepisy art. 77 i art. 7 Kpa.

W odpowiedzi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji.

Wyrokiem z 8 listopada 2012 r. II SA/Rz 740/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów zawartych w skargach, jednak uwzględnił skargę z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu. Stwierdził mianowicie, że decyzje te zostały wydane w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 1 ust. 2 Uzrid z wnioskiem o wydanie decyzji drogowej na podstawie tej szczególnej ustawy może wystąpić tylko właściwy zarządca drogi, o czym stanowi art. 11a ust. 1 i art. 11b ust. 1 Uzrid. Analiza akt doprowadziła jednak do ustalenia, że z wnioskiem takim wystąpił inny podmiot, a mianowicie podmiot prywatny – prezes Spółki [...], który legitymację do działania uzyskał na podstawie pełnomocnictwa od Prezydenta Miasta [...] z 14 marca 2010 r., w którym nie wskazano podstawy prawnej jego udzielenia. Z jego treści wynikało jednak, że dla potrzeb kontrolowanego postępowania Prezydent Miasta [...] umocował podmiot prywatny do działania w zakresie właściwym dla jednostki gminy, tj. zarządcy drogi. W ocenie Sądu takie działanie było niedopuszczalne, ponieważ organ administracji publicznej w zakresie realizacji zadań publicznych mógł skorzystać tylko z przewidzianych w ustawie możliwości umocowania podmiotów spoza struktury administracji. Formą tą nie mogło być pełnomocnictwo, lecz upoważnienie, o którym np. mowa w art. 268a Kpa, które można było wydać ściśle określonym podmiotom. Z tego też powodu uznano, że wniosek o wydanie decyzji pochodził od podmiotu nieuprawnionego, a wydanie na jego podstawie decyzji odbyło się w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co z mocy art. 31 ust. 2 Uzrid wymagało stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Sąd rozważył ponadto okoliczność ustalenia w postępowaniu sądowym kręgu stron postępowania, a to z uwagi na szczególną procedurę wynikającą z Uzrid przewidzianą w tym zakresie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji drogowej opartą na trybie ogłoszeniowym i danych z katastru nieruchomości. Stwierdzono wobec tego, że konsekwencją takiego stanu prawnego były trudności z określeniem stron postępowania sądowego i powiadomienia ich o rozprawie. Dlatego też z uwagi na niespójność regulacji administracyjnej i sądowej przyjęto, że w przypadkach niemożności dopełnienia reguł wynikających z Ppsa, Sąd nie mógł prowadzić postępowań wyjaśniających poza granice określone prawem kształtującym model postępowania w sprawie merytorycznej, tj. przepisami Uzrid.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł Wojewoda [...] oraz uczestnicy postępowania: [...] Sp. z o.o., B. P. i Miejski Zarząd Dróg [...], zaskarżając go w całości.

Wyrokiem z 12 czerwca 2013 r. II OSK 797/13 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: "NSA") uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, przepis art. 21 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "Udp") wprowadza odrębną od zarządcy drogi instytucję zarządu drogi. Utworzenie takiej jednostki organizacyjnej o charakterze pomocniczym wobec zarządcy drogi, jaką w niniejszej sprawie jest Miejski Zarząd Dróg [...], nie jest obligatoryjne i nie oznacza pozbawienia zarządcy drogi - Prezydenta Miasta [...], przysługujących mu kompetencji do prowadzenia spraw normowanych przez w/w ustawę. Zakres kompetencji zarządu drogi określa akt jej powołania do istnienia, a przeniesienie zadań zarządcy na zarząd dróg publicznych następuje z chwilą udzielenia pracownikom zarządu upoważnienia do prowadzenia w imieniu zarządcy spraw administracji drogowej. Pod tym względem rozwiązanie przewidziane w art. 21 ust. 1a Udp jest podobne do przewidzianego w art. 268a Kpa, pozwalającego na cedowanie uprawnień władczych organu na rzecz wyznaczonego pracownika urzędu. Opisana regulacja nie wyklucza jednak w ocenie NSA możliwości udzielenia przez zarządcę drogi podmiotowi trzeciemu pełnomocnictwa w trybie art. 32 i 33 Kpa do działania w jego imieniu w sprawach dotyczących realizacji inwestycji drogowych, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Pełnomocnictwem udzielonym 14 marca 2011 r. Prezydent Miasta [...] umocował M. P., prezesa [...] Sp. z o.o., do działania w imieniu Gminy Miasta [...] i Prezydenta Miasta [...] - będącego zarządcą dróg publicznych na terenie [...], w sprawach niezbędnych do wykonania umowy w sprawie ustalenia zasad wykonania dokumentacji projektowej, realizacji budowy i przebudowy dróg publicznych, koniecznych ze względu na budowę centrum handlowo-usługowego M. Pełnomocnictwo to mocowało M. P. do działania w imieniu i na rzecz Prezydenta i dawało jej podstawę do podejmowania czynności faktycznych i prawnych związanych z uzyskiwaniem wymaganych decyzji administracyjnych, opinii, uzgodnień i warunków. Mogła zatem również w imieniu mocodawcy inicjować postępowania administracyjne prowadzące do uzyskania wszelkich decyzji niezbędnych w toku procesu inwestycyjnego zmierzającego do realizacji drogi publicznej. Pozwalało ono także w ocenie NSA na złożenie wniosku w trybie art. 11b Uzrid, ponieważ z mocy art. 11c tej ustawy, w sprawach dotyczących wydania decyzji drogowej zastosowanie znajdowały przepisy Kpa. Z podanych względów pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta [...] należało ocenić w świetle przepisów Kpa i nie można było przyjąć, by było ono w jakikolwiek sposób nieprawidłowe. To zaś doprowadziło sąd kasacyjny do stanowiska, że wniosek o wydanie decyzji drogowej pochodził od uprawnionego podmiotu. Oznaczało to również wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "Ppsa"), które miało wpływ na wynik sprawy i wymagało jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonych decyzji wskazania wymaga, że niniejsza sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez tut. Sąd, który z mocy art. 190 Ppsa obowiązany jest uwzględnić wykładnię prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2013 r. II OSK 797/13. Niezależnie od tego wyjaśnić należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowoadministracyjna działalności administracji publicznej sprawowana jest zasadniczo pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi na decyzje lub postanowienia następuje w przypadkach określonych w art. 145 Ppsa.

Przedmiotem sprawy administracyjnej było wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje zarówno kwestie materialnoprawne jak i procedurę dochodzenia do realizacji inwestycji związanej z budową lub przebudową drogi publicznej. Procedura ta zaś daje wyraźny prymat interesowi publicznemu reprezentowanemu przez inwestora takiego przedsięwzięcia.

Z art. 11a ust. 1 Uzrid wynika, że uprawnionym wnioskodawcą był właściwy zarządca drogi, a organem właściwym do wydania decyzji – w odniesieniu do dróg krajowych i gminnych – starosta. Zgodnie z art. 19 ust. 5 Udp, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, był prezydent miasta, który w miastach na prawach powiatu pełnił także funkcję organu powiatu (art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, dalej: "Usp"). Mając zatem na względzie stanowisko wyrażone przez NSA w opisanym wyżej wyroku z 12 czerwca 2013 r. II OSK 797/13 przyjąć należało, że wniosek o wydanie decyzji pochodził od uprawnionego podmiotu.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa w zw. z art. 11c i art. 11a Uzrid oraz w zw. z art. 92 ust. 1 Usp, ponieważ tenże Prezydent Miasta [...] w miastach na prawach powiatu pełnił funkcję starosty. Na brak podstaw do wyłączenia takiego organu od rozpoznawania rzeczonego rodzaju spraw wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak chociażby wyroku NSA z 30 marca 2010 r. II OSK 88/10, wyroku NSA z 6 października 2011 r. II OSK 1478/11, wyroku NSA z 15 listopada 2011 r. II OSK 2087/11 czy wyroku WSA w Kielcach z 19 sierpnia 2011 r. II SA/Ke 257/11, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w omawianym tutaj zakresie podziela (publ. na stronie internetowej: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl"). Nie zmienia tej oceny powołany w zarzutach skargi art. 12 Uzrid, ponieważ przejście własności nieruchomości na Gminę Miasto [...] nastąpiło z mocy prawa dopiero w dniu, kiedy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Pamiętać przy tym należy też i o tym, że drogi publiczne powinny być realizowane na nieruchomościach publicznoprawnych. Zatem powołana regulacja odpowiada także dyspozycji art. 2a ust. 2 Udp, ponieważ nieruchomości zabudowane drogami publicznymi nie mogą być własnością osób prywatnych. Należy też uwzględnić okoliczność, że realizując takiego rodzaju inwestycję celu publicznego jednostka samorządu terytorialnego wykonuje zadania publiczne i działa w interesie społecznym, a nie własnym - partykularnym.

Wniosek o wydanie decyzji należało złożyć po uzyskaniu opinii wymienionych w art. 11b ust. 1 Uzrid, i powinien on spełniać wymagania określone w art. 11d ust. 1. Analiza akt sprawy wykazała, że wymogi te zostały przez wnioskodawcę spełnione. Po otrzymaniu wniosku, stosownie do art. 11d ust. 5, 7 i 8 Uzrid, organ prowadzący postępowanie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, wysyłając zawiadomienia – w przypadku właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem – na adresy z katastru nieruchomości (tj. zgodnie z art. 2 pkt 8 i art. 53a ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej: "Pgik", oraz art. 224 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej: "Ugn", - ewidencji gruntów i budynków), a w stosunku do pozostałych stron - dokonując obwieszczeń w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...], na stronie internetowej Gminy Miasto [...] oraz w wydaniu [...] Gazety [...] z 29 marca 2011 r. Podkreślić również należy, że postępowanie w trybie Uzrid może się toczyć także w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym lub gdy jej właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. Tak więc odnosząc się już w tym miejscu do zarzutu skargi o wadliwym sposobie ustaleniu kręgu stron postępowania stwierdzić należy, że nie jest on zasadny, ponieważ pozostaje w opozycji do przytoczonych regulacji specustawy drogowej. Jak bowiem wynika z art. 11c Uzrid przepisy Kpa w tym postępowaniu stosuje się z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Z tego zatem wynika, że ustalenie kręgu stron postępowania odbyło się zgodnie z przepisami prawa, w oparciu o dane z katastru nieruchomości, bez naruszenia przepisów art. 7 i 77 Kpa. Wszak pamiętać należy, że z mocy art. 22 ust. 2 Pgik, obowiązkiem właścicieli jest zgłaszanie właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Jeżeli się z niego nie wywiązują mogą przez takie postępowanie działać na swoją niekorzyść. Ale nawet w takich okolicznościach nie byli oni pozbawieni możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, ponieważ o jego prowadzeniu dokonano właściwych ogłoszeń. Stwarzało to zainteresowanym podmiotom sposobność do zgłoszenia udziału w postępowaniu. Pomimo odniesienia się do tego zagadnienia, ponieważ stało się przedmiotem zarzutu, Sąd pragnie jednak podkreślić, że zarzuty skarżących formułowane w tej sferze mogłyby odnieść skutek wyłącznie wtedy, gdyby dotyczyły ich osobiście, co jednak nie miało miejsca. Nie były natomiast podnoszone przez inne strony, których mogłyby ewentualnie dotyczyć. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż organy nie były uprawnione do badania skuteczności cywilnoprawnej złożonego przez B. M. oświadczenia woli.

Wydana przez Prezydenta Miasta [...] decyzja z [...] maja 2011 r. zawierała wszystkie wymagane przez przepisy art. 11f ust. 1 Uzrid elementy, co opisano we wstępnej części niniejszego uzasadnienia, czyniąc równocześnie zadość dyspozycji art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 11c Uzrid. Nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności został uzasadniony odpowiednio do wymagań określonych w art. 17 ust. 1 Uzrid. Podkreślić należy, że ocena czy wniosek właściwego zarządcy drogi uzasadniony jest interesem społecznym lub gospodarczym pozostawiona została organowi wydającemu decyzję, a sama specustawa drogowa nie wprowadza żadnych szczególnych kryteriów oceny takiego interesu (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2010 r. I OSK 1399/09). Dlatego też zarzuty skargi w tym zakresie również okazały się niezasadne. Organ wydający decyzję ma szerokie możliwości korzystania z omawianej instytucji, a warunkiem legalności jej zastosowania jest wskazanie (uprawdopodobnienie) okoliczności przemawiających za istnieniem wskazanych interesów. Realizacja celu publicznego w postaci budowy drogi publicznej jest ściśle związana z interesem społecznym, ponieważ ma na celu poprawę jakości i bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz reorganizację tego ruchu na jednej z ruchliwych ulic Miasta [...]. Zatem okoliczności te można było uznać za mieszczące się w przesłance interesu społecznego i nie wykraczające poza granice uznania administracyjnego przy orzekaniu o rygorze natychmiastowej wykonalności decyzji.

Jeżeli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 11i ust. 2 Uzrid to także uznać należało go za niezasadny. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodziło zatem o wyłączenie w tej procedurze regulacji zawartych w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rzeczywiście, wymieniona regulacja nie dotyczyła ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ zasadniczo miała na celu wyłączenie związania inwestora postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy konieczności ubiegania się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niemniej, brak było podstaw prawnych do podzielenia poglądu skarżących, że funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę dla obiektów objętych skarżoną decyzją wykluczała możliwość ubiegania się przez inwestora o kolejną decyzję w tym przedmiocie, tyle że w trybie Uzrid – w zakresie odnoszącym się do realizacji dróg publicznych. Z art. 11 f ust. 1 pkt 7 Uzrid wynika, że każda decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera zatwierdzenie projektu budowlanego. Decyzja ta może odnosić się do terenu, dla którego w pewnym zakresie wydano wcześniej pozwolenie na budowę, ponieważ to od uznania inwestora zależeć będzie, z której z nich zrobi użytek. Brak bowiem uregulowania normatywnego, które wyłączałoby taką możliwość. Nie stanowił jej w okolicznościach sprawy przepis art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, ponieważ przedmiot tych spraw nie był tożsamy.

Doręczeń i zawiadomień o w/w decyzji dokonano zgodnie z wymogami art. 11f ust. 5 Uzrid, a dowody wywiązania się z tych obowiązków znajdują się w aktach sprawy. Odwołanie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, który również wywiązał się z w/w obowiązków ciążących na nim z mocy art. 11f ust. 6 Uzrid; dowody w tym zakresie zostały uzupełnione na wezwanie Sądu. Obwieszczenia w prasie lokalnej dokonano w [...] wydaniu Gazety [...] z 21 czerwca 2011 r.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że postępowanie administracyjne przeprowadziły właściwe organy i zgodnie z wymogami powołanych wyżej regulacji normatywnych. Wniosek zarządu oraz decyzje i załączniki do decyzji organu I instancji spełniały wymagania przepisów Uzrid, ale też Kpa, Ugn i ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Szczegółowo opisano w nich przedmiot inwestycji i sposób jej realizacji. Zapewniono także stronom gwarancje procesowe na poziomie wynikającym ze specustawy drogowej. A zatem, wobec spełnienia wszystkich wymagań określonych w Uzrid, organy nie mogły odmówić wnioskodawcy wydania spornej decyzji, ponieważ mogłoby to im zostać poczytane za obrazę art. 11e Uzrid.

W takim stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, stosownie do art. 151 Ppsa, ponieważ kontrolowane decyzje okazały się zgodne z prawem.