Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1137/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [ kwietnia 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor" lub "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 10 kwietnia 2019 r. do Urzędu Miasta L. wpłynął wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę wieży stalowej dla potrzeb stacji bazowej telefonii komórkowej mającej wejść w skład sieci P. sp. z o.o. i oznaczonej jako nr [...] L. wraz z zagospodarowaniem oraz wewnętrznymi instalacjami: elektryczną i uziemiającą. Obiekt został zaliczony do kategorii XXIX (wolnostojące kominy i maszty oraz elektrownie wiatrowe) miał być usytuowany na działce o nr ewid. [...], obręb [...] G., położonej w L.przy ul. G. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta L. decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. obiektu.

3. Pismem z 15 kwietnia 2020 r. J. T. (dalej: "uczestniczka"), reprezentowana przez Z. G., wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Uczestniczka postępowania stwierdziła, że kwestionowany akt obarczony jest wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Uczestniczka wskazała we wniosku, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem:

a) art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niesprecyzowanie w decyzji zakresu mocy anten i ich maksymalnego pochylenia, a przez to niemożność poddania stacji odpowiedniej kontroli;

b) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie zastosowanego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 71; dalej: "rozporządzenie środowiskowe z 2010 r."), a także poprzez niewyjaśnienie, jak organ rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;

c) art. 7, art. 87 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niepodanie w treści decyzji przepisu rozporządzenia środowiskowego z 2010 r., co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej do Trybunału Konstytucyjnego;

d) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa z 2008 r. o ocenach oddziaływania na środowisko") w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 lit. a-g rozporządzenia środowiskowego z 2010 r. poprzez błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy i tiltów anten.

Zdaniem wnioskodawczyni wskazane wymienione naruszenia przepisów prawa pozwoliły inwestorowi na ukrycie niezgodności projektu stacji bazowej ze standardami wymaganymi dla ochrony ludności przed promieniowaniem anten.

4. Po rozpatrzeniu ww. wniosku uczestniczki postępowania, Wojewoda W. decyzją z [...] czerwca 2020 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] czerwca 2019 r.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem środowiskowym z 2010 r. dla anten sektorowych typu A1 (model BSA 1051) obowiązują następujące przepisy: § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g (dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) i § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c (dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), natomiast dla anten typu A2 (model BSA 1065) przepisy: § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c i § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a ww. rozporządzenia.

Organ wyjaśnił, że widok osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w płaszczyźnie pionowej (rys. 2 na str. 184 projektu bud.) nie uwzględnia obowiązujących pod wiązką maksymalnych dopuszczalnych parametrów zabudowy określonych w planach miejscowych. Należy więc przyjąć, że w odniesieniu do zasięgu promieniowania doszło do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia środowiskowego z 2010 r. ze względu na odległość od obszaru dostępnego dla ludności.

Analiza przedłożonej przez inwestora dokumentacji wykazała też, że dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż w obecnym kształcie inwestycja narusza § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g oraz e rozporządzenia środowiskowego z 2010 r.

Jednak zdaniem Wojewody W. wskazane naruszenie prawa nie może być uznane za rażące.

Istotną okolicznością jest natomiast to, że zatwierdzony projekt budowlany nie został sporządzony i sprawdzony przez projektantów posiadających aktualne na czas opracowania projektu uprawnienia budowlane w specjalności telekomunikacyjnej. Zaakceptowanie wskazanego stanu rzeczy Wojewoda W. uznał za rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: "pr.bud.") w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1278; dalej: "rozporządzenie z 2014 r.").

5. Pismem z 9 lipca 2020 r. inwestor złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody W., wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz o odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] czerwca 2019 r.

Inwestor wyjaśnił, że ustalenia organu pierwszej instancji co do zakresu oddziaływania promieniowania anten oparte są na błędnej wykładni przepisów prawa i z tego względu nie mogą prowadzić do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Analogicznie, stwierdzenie braku uprawnień o specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji oraz urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych nie może być podstawą uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

6. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody W. z [...] czerwca 2020 r. Organ odwoławczy wydał swoją decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

GINB wyjaśnił, że ww. inwestycja – w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę – należała do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 2010 r.) objętych obowiązkiem uzyskania decyzji środowiskowej. Takiej decyzji jednak nie uzyskano.

Tym samym należało stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] czerwca 2019 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z 2008 r. o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ potwierdził jednak, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, a zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

GINB wyjaśnił też, że projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją w części dotyczącej branży elektrycznej został sporządzony i sprawdzony przez projektantów, którzy uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, infrastruktury i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych uzyskali na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r. Nr 83, poz. 578 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 2006 r.").

Organ zwrócił uwagę, że ww. rozporządzenie z 2006 r. wprowadzało m.in. uprawnienia budowlane w zakresie specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych oraz odrębne uprawnienia budowlane w specjalności komunikacyjnej. Zgodnie z § 24 ww. aktu. (według stanu prawnego na dzień wydania uprawnień) uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych bez ograniczeń uprawniają do projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym, takim jak: sieci, instalacje i urządzenia elektryczne i elektroenergetyczne, w tym kolejowe, trolejbusowe i tramwajowe sieci trakcyjne wraz z urządzeniami do zasilania i sterowania. Uprawnienia budowlane w specjalności, o której mowa w ust. 1, w ograniczonym zakresie uprawniają do projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami budowlanymi przy wykonywaniu instalacji wraz z przyłączami o napięciu do 1 kV w obiektach budowlanych o kubaturze do 1.000 m3 (ust. 2).

Z kolei, stosownie do treści § 22 ww. rozporządzenia z 2006 r. uprawnienia budowlane w zakresie specjalności telekomunikacyjnej bez ograniczeń uprawniają do projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym w zakresie telekomunikacji przewodowej wraz z infrastrukturą telekomunikacyjną oraz telekomunikacji radiowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Organ dodał, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca również wyraźnie rozróżnia uprawnienia w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji urządzeń elektrokomunikacyjnych oraz uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji urządzeń telekomunikacyjnych (zob. art. 15a ust. 18, 19, 22 i 23 pr.bud.).

Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) za telekomunikacyjny obiekt budowlany należy uznać linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1954 ze zm.) urządzeniem telekomunikacyjnym jest urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Dlatego projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej powinien być wykonany: w odniesieniu do wieży kratowej - przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej, zaś w odniesieniu do zamontowanych na niej urządzeń telekomunikacyjnych - przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie specjalności telekomunikacyjnej. Osoba posiadająca uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, czy też instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, nawet bez ograniczeń, nie posiada bowiem uprawnień budowlanych w zakresie specjalności telekomunikacyjnej i nie może sama sporządzać projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej.

Wynika to z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. Analogiczne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 983/17.

GINB stwierdził więc, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta L. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4 pr.bud.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 21 maja 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody W.. Dodatkowo skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego poprzez:

niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1a pr.bud. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 pr.bud. i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2014 r. i w rezultacie stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w wyniku błędnego przyjęcia, że istnieje jasny i niepodlegający interpretacji przepis prawa nakazujący sporządzenia i sprawdzenia projektu ww. inwestycji przez projektanta posiadającego aktualne uprawnienia budowlane w specjalności telekomunikacyjnej, podczas gdy art. 20 ust. 1 pkt 1a pr.bud. wskazuje, że to projektant wiodący decyduje, jakich projektantów branżowych wybierze do udziału w zespole projektowym;

naruszenie art. 16 ust. 1 i 3 k.p.a. poprzez usunięcie z obrotu prawnego prawomocnej decyzji w wyniku gołosłownego stwierdzenia, że "wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie", podczas gdy organ w ogóle nie przeanalizował skutków usunięcia ww. prawomocnej decyzji z obrotu prawnego;

naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 8 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. i w rezultacie stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w wyniku pominięcia przedstawionej przez skarżącą analizy społeczno-gospodarczych skutków usunięcia z obrotu prawnego prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę;

niewłaściwe zastosowanie art. 158 § 1 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu, że nawet w wypadku sporządzenia projektu przez osobę nieposiadającą uprawnień budowlanych w zakresie telekomunikacji, istnieją pełne gwarancje ochrony praw osób trzecich przed ponadnormatywnym oddziaływaniem anten stacji. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie musi bowiem być poprzedzone wykonaniem pomiarów poziomów pól elekromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności, a rozpoczęcie eksploatacji stacji uwarunkowane jest brakiem sprzeciwu ze strony organu ochrony środowiska. W tym sensie stwierdzanie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dopuszczalne;

art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej.

8. Odpowiadając w dniu 7 czerwca 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

9. W dniu 10 sierpnia do Sądu wpłynęło pismo, że następcą prawnym skarżącego (inwestora) P. Sp. z o.o. jest T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., który przejął wszelkie prawa i obowiązki inwestora (skarżącego) w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż w istotnej części z innych powodów niż w niej wskazane.

10. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

11. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego gdyż uznał, że sposób zbadania okoliczności sprawy w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym oraz sposób rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie nie odpowiadają wymogom przewidzianym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ujmując najkrócej przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia należy wskazać, że organ drugiej instancji powtórzył dwa podstawowe twierdzenia Wojewody W.:

(1) udzielenie przez Prezydenta Miasta L. pozwolenia na budowę przedmiotowej wieży stacji bazowej, mimo braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji wymaganej przez przepisy ustawowe i wykonawcze, nie miało charakteru rażącego naruszeniem prawa, a jednocześnie

(2) wydanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiło rażące naruszenie prawa ze względu na fakt, że w zakresie części telekomunikacyjnej projektanci obiektu posiadali szczegółowe uprawnienia w budownictwie w zakresie innych instalacji niż przewidziane w projekcie.

Powyższe twierdzenia odnoszą się do przedmiotowo różnych aspektów całego projektu (inwestycji) i zdają się być od siebie całkowicie niezależne. Jeśli jednak poddać analizie rozumowanie organów administracji orzekających w sprawie w zakresie kryteriów uznania określonego naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź za nie mające takiego charakteru, to zaskarżona okazuje się niespójna wewnętrznie w takim stopniu, że nie powinna być pozostawiona w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu niespójność w kontrolowanym przypadku nie ogranicza się jedynie do niejasnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co oznaczałoby naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie mamy bowiem do czynienia przede wszystkim z nietrafną interpretacją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także taką wykładnią przepisów prawa materialnego, którą należy uznać za naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo, istotne wątpliwości co do sposobu wykładni przepisów prawa przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powodują, że rozstrzygnięcie organu podważa zasadę rozstrzygania spraw administracyjnych bez odstępowania od utrwalonej praktyki w takim samym lub istotnie podobnym stanie faktycznym i prawnym. Podważony w ten sposób został fakt obowiązywania art. 8 § 2 k.p.a.

12. Odnosząc przedstawione ogólne zarzuty do okoliczności sprawy należy potwierdzić, że organy pierwsze i drugiej instancji zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji wyjaśnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na jej wadę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB wskazał, że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja". Organ sugeruje przy tym, że o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Organ dodaje też: "Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony" (str. 6-7 decyzji).

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych przesłanek nieważności, organ drugiej instancji stwierdza też, że naruszenie przez Prezydenta Miasta L. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o ocenach oddziaływania na środowisko "ma oczywisty charakter. Dla spornej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, powinna zostać wydana decyzja środowiskowa" (str. 10 decyzji GINB).

Tak samo: "rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 4 [pr.bud.] jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Należy również stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa". O charakterze naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 4 pr.bud. przesądza bowiem cel powyższej regulacji prawnej, która służy ochronie życia i zdrowia ludzi, a także mienia. Wskazują na to inne przepisy ustawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d pr.bud., które zobowiązują do zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania oraz spełnienia wymogów dotyczących higieny, zdrowia i środowiska, a ponadto art. 12 ust. 6 pr.bud., który wskazuje, że osoby wykonujące samodzielne funkcje w budownictwie są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz z należytą starannością w wykonywaniu pracy.

Zasadniczo słuszne stanowisko GINB powinno jednak budzić wątpliwości, w szczególności pod kątem pierwszej z wymienianych przesłanek nieważności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie dostrzega się niekiedy, że ocena oczywistości naruszenia konkretnego przepisu wymaga stwierdzenia oczywistości stosowanych przepisów.

Tymczasem GINB nie wskazał, że konkluzja o konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagała nie tylko zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o ocenach oddziaływania na środowisko, ale przede wszystkim szczegółowej wykładni przepisów rozporządzenia środowiskowego z 2010 r.

Natomiast uczestniczka postępowania podkreśliła w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności, że w kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta L. nie wskazano szczegółowych przepisów przesądzających o braku obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji

Wspomniane przepisy rozporządzenia środowiskowego były też przez kilkanaście ostatnich lat przedmiotem sporów, również w orzecznictwie NSA, np. czy w przypadku zamontowania na odpowiedniej wieży kilku anten należy moc promieniowania obliczać dla poszczególnych anten, czy też sumować moc anten lub promieniowanie emitowane przez wszystkie anteny o tym samym azymucie. Oczywistość przepisów zastosowanych w sprawie może zatem budzić istotne wątpliwości.

Trzeba bowiem pamiętać, że oczywistość zastosowanych przepisów prawa jako przesłanka stwierdzenia rażącego naruszenia prawa ma miejsce, gdy przepis stanowiący normatywną podstawę rozstrzygnięcia nie wymaga wyszukanej wykładni prawa, a jego sens można ustalić bez potrzeby prowadzenia skomplikowanej (wyrafinowanej, złożonej) wykładni prawa, czyli poprzez poznanie tzw. bezpośredniego rozumienia tekstu aktu normatywnego. Stanowisko to jest też nadal przyjmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne (patrz np. wyroki NSA: wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r.; sygn. akt II OSK 247/19 [w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej]; wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1310/21; wyrok z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 40/21 oraz wyrok z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868.

Oczywistość naruszenia prawa ma zatem miejsce wówczas gdy sformułowanie normy prawnej mającej mieć zastosowanie w sprawie wymaga tylko nieskomplikowanej wykładni językowej. Nie ma natomiast podstaw do orzekania o oczywistości naruszenia prawa, jeśli niezbędne jest wykorzystanie metod między innymi wielopoziomowej wykładni systemowej (uwzględniającej rangę aktów prawnych w systemie prawnym, precyzję przepisów kompetencyjnych, wzajemne relacje między przepisami odnoszącymi się do poszczególnych przypadków, np. różnych mocy anten itp.).

Analogiczne konsekwencje ma konieczność sięgnięcia do wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisów prawa. Jeśli ten rodzaj interpretacji jest niezbędny, to należy sądzić, że nie mamy już do czynienia z oczywistością stosowanego przepisu, ani z oczywistością naruszenia prawa. Nie można przy tym pomijać faktu, że wskazana na wstępie trójelementowa koncepcja przesłanek rażącego naruszenia prawa rozdziela przesłankę językową (oczywistość) od przesłanki funkcjonalnej (ocena skutków społeczno-gospodarczych wydanego aktu), dodatkowo wzmacnianej przez kryteria aksjologiczne (niemożność zaakceptowania określonych skutków prawnych w demokratycznym państwie prawnym).

W odniesieniu do kontekstu funkcjonalnego godzi się też dodać, że ocena dopuszczalności powstania określonych społeczno-gospodarczych skutków prawnych aktu prawnego wymaga przeprowadzenia procesu ważenia różnych, zwykle kolidujących wartości ujawniających się w konkretnej sprawie. Trzeba więc wziąć pod uwagę m.in. okoliczność, czy rzeczywiście ustalając zasięg promieniowania anten uwzględniamy tylko prawa osób, które już zabudowały własne nieruchomości, a pomijamy interesy osób, które dopiero to zamierzają zrobić, czy też nie. Można bowiem wątpić, czy zasada "kto pierwszy, ten lepszy" (inwestor stacji bazowej, czy też skarżący właściciel) jest rzeczywiście dobrą wytyczną rozstrzygania o lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych. Przyjęcie wskazanej zasady może bowiem budzić poważne zastrzeżenia co do jej zgodności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.

W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę należało więc uznać, że GINB co najmniej przedwcześnie stwierdził oczywistość naruszenia przez Prezydenta Miasta L. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, mimo braku koniecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Interpretacja przyjęta przez GINB jest nietrafna, mimo że w ostateczności i z innych powodów organ nie uznał wskazanego naruszenia prawa za rażące i wymagające stwierdzenia nieważności decyzji.

13. Analogiczny błąd popełnił organ drugiej instancji w odniesieniu do uprawnień budowlanych współautorów projektu budowlanego. GINB przyjął, że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 4 pr.bud. ze względu na niedostrzeżenia różnic między uprawnieniami budowlanymi w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń telekomunikacyjnych (wymaganymi przez przepisy prawne), a uprawnieniami budowlanymi w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji oraz urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych posiadanymi przez projektantów.

Organ drugiej instancji stwierdził, że projektanci uzyskali uprawnienia budowlane na podstawie rozporządzenia z 2006 r., w którym powyższe rozróżnienie już było wprowadzone. Dlatego też skoro organ architektoniczno-budowlany nie sprawdził tej okoliczności warunkującej zgodność projektu z prawem, to naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 należy uznać za oczywiste.

Tymczasem, dla ustalenia specjalności wymaganej od projektantów w 2019 r., kiedy wykonano projekt budowlany, należało przeprowadzić złożony proces wykładni systemowej, porównując treść § 24 ust. 1, a także ust. 2 rozporządzenia z 2014 r. (specjalność instalacyjna z ograniczeniami dotyczącymi instalacji) z treścią § 22 (specjalność telekomunikacyjna). Trzeba wziąć pod uwagę że zarówno § 22, jak i § 24 ust. 1 posługują się przykładowym, a więc niewyczerpującym wskazaniem, jakie instalacje są objęte zakresem danej specjalizacji. W szczególności: w przypadku specjalności telekomunikacyjnej mowa jest o "telekomunikacji przewodowej wraz z infrastruktura telekomunikacyjna oraz telekomunikacji radiowej wraz z infrastruktura towarzyszącą". W powołanym przepisie z 2006 r. nie ma mowy, jak w późniejszych regulacjach, o sieciach telefonii komórkowych i łączach internetowych, ale o "komunikacji radiowej".

Zakresy specjalizacji nie są więc oczywiste. Być może zatem nawet specjalizacja telekomunikacyjna uzyskana na podstawie rozporządzenia z 2006 r. byłaby niewystarczająca w 2019 r. do przygotowania projektu. Sąd, co należy podkreślić, nie próbuje uzasadnić tezy, że projektanci posiadali odpowiednie uprawnienia. Wskazuje się jednak, że rozstrzygnięcie o zakresie uprawnień budowlanych w rozpatrywanej sprawie wymaga szczegółowej i wyrafinowanej wykładni prawa. Tym samym bezpośrednie rozumienie przepisów mających zastosowanie w sprawie nie jest możliwe, a zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że przepisy są oczywiste i przez to spełniona została przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Dodatkowo interpretacja przyjęta przez organ drugiej instancji budzi wątpliwości ze względu na rozstrzygnięcie o obowiązywaniu powoływanych przepisów. Organ pierwszej instancji stwierdził, że doszło do naruszenia przypisów rozporządzenia z 2014 r. Organ drugiej instancji powinien sprostować ten pogląd, gdyż w chwili wydawania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie obowiązywało już ani ww. rozporządzenie z 2006 r., ani rozporządzenie z 2014 r. Wynikało to z faktu, że wyrokiem z dnia 17 lutego 2018 r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepis ustawy Prawo budowlane (art. 16 ust. 3), który udzielał właściwemu ministrowi upoważnienia do uregulowania specjalności budowlanych w drodze rozporządzenia. Dlatego też ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 695) zmieniono ustawę Prawo budowlane dodając obszerny art. 15a, w którym uregulowano szczegółowo kwestię typów uprawnień (specjalności) budowlanych. Opis przedmiotu każdej ze specjalności istotnej dla rozpatrywanej sprawy nie był przy tym identyczny jak zawarte w przepisach, które utraciły moc.

Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny uznał przepis kompetencyjny (przepis upoważniający do wydania przepisów rozporządzenia wykonawczego) za niezgodny z Konstytucją, to tym bardziej można twierdzić, że przepisy rozróżniające specjalizacje nie mogą być uznawane za oczywiste w ich językowym wymiarze. Wymagają one wykładni, w tym wykładni prokonstytucyjnej, a przez to nie są dostępne w bezpośrednim rozumieniu. Z tego względu naruszenie prawa przez Prezydenta Miasta L. nie powinno być uznane za obarczone wadą nieważności, gdyż nie wystąpiła pierwsza przesłanka takiego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo, za wątpliwe należało też uznać stanowisko organu drugiej instancji, że w rozpatrywanej sprawie nieważność decyzji budowlanej stanowiła konsekwencję uznania skutków społecznych, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. GINB uzasadniając swoje stanowisko, powołał się w tym zakresie na cele, jakie przyświecały ustanowieniu przepisów o specjalnościach w budownictwie. Organ nie wyjaśnił jednak, że w przypadku wspomnianej trzeciej przesłanki nieważności trzeba wskazać skutki społeczno-gospodarcze, choćby przewidywane, czyli fakty, które nie mogą być zaakceptowane. Wskazanie celów społecznych nie jest tym samym. W tym zakresie za przekonujące należało uznać stanowisko skarżącego inwestora wskazującego, że ochrona ludności przed niebezpiecznym promieniowaniem jest też zapewniona przez kontrolę przedmiotowych urządzeń na etapie wydawania pozwolenia na ich użytkowanie. Taka kontrola pozwala zniwelować skutki braku udokumentowania odpowiednich specjalności budowlanych, którymi powinni się legitymować wykonawcy projektu.

14. Przedstawione przez Sąd rozważania na temat przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, nie mają na celu wyłącznie praktycznego zakwestionowania konkretnego rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd kwestionuje przede wszystkim rozumowanie sprowadzające się do przekonania, że oczywistość naruszenia prawa polega po prostu ma możliwości łatwego przyjęcia wniosków o faktach sprawy w kontekście wybranych przepisów. Takie uproszczenie jest błędne. Rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności trzeba przede wszystkim wykazać, że wszystkie przepisy, które stały się podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia, są jasne i nie budzą wątpliwości, a także że nie wymagają rozbudowanej wykładni prawa. Przeciwnie, wątpliwości interpretacyjne wykluczają stwierdzenie nieważności.

Takie rygorystyczne rozumienie art. 156 § 1 k.p.a. wynika z faktu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, nie tylko ze względu na systematykę Kodeksu postępowania administracyjnego. Powinno ono być traktowane zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi dopuszczalne odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Standardem rozumowania prawniczego w europejskiej kulturze prawnej jest zakaz rozszerzającej interpretacji przepisów formułujących wyjątki (Exceptiones sunt non extendendae). Zasada ta ma też swój konstytucyjny wymiar: organy administracji nie powinny zbyt łatwo poszerzać zakresu swojej uznaniowej władzy, władzy wynikającej w tym przypadku z możliwości różnorakiej i rozszerzającej, a nie ścisłej, wykładni prawa.

15. Prowadząc ponowne postępowanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zbada, czy w odniesieniu do przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie uzasadnione jest przyjęcie, że mają one cechę oczywistości, a zatem czy spełniona jest pierwsza przesłanka stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 (in fine) k.p.a.

Podobnie organ rozważy też, czy skutki społeczno-gospodarcze, czyli przewidywalne i skonkretyzowane fakty społeczne wywoływane przez kwestionowaną decyzję, nie mogą być zaakceptowane w państwie, w którym standardy demokratycznego państwa prawa są poważnie traktowane i urzeczywistniane w praktyce. Inaczej mówiąc, organ zbada, że faktyczne skutki sprzeczności z literą prawa polegającej na zatwierdzeniu projektu budowlanego wieży stanowiącej kluczowy składnik stacji bazowej telefonii komórkowej, mimo niezgodności udokumentowanych uprawnień (specjalności) budowlanych z przewidzianymi przez przepisy prawa dla projektantów przedmiotowej inwestycji, również nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie.

Stanowisko organu zostanie też szczegółowo i rzetelnie uzasadnione w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a.

16. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II sentencji wyroku.