Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 73/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 127 par 1, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie zezwolenia B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku B. z siedzibą w [...], zezwolił na zajęcie w okresie od 4 października 2018 r. do 15 października 2018 r. pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w [...] - działka nr 16/60, 16/66 dla potrzeb nieruchomości działki nr 11/8, w celu prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie zjazdu i ustalił opłatę z tytułu tego zajęcia w wysokości 1.020,00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Sp. z o. o. z siedzibą w [...], zarzucając powyższej decyzji:

1. naruszenie art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o toczącym się postępowaniu, a także o żadnej innej czynności podejmowanej w sprawie, wobec czego strona nie miała żadnej możliwości podejmować realnych czynności związanych z postępowaniem dowodowym, zgłaszaniem wniosków i twierdzeń w zakresie toczącego się postępowania oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji;

2. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji pozbawienie uprawnień związanych z czynnym udziałem strony w postępowaniu.

W uzupełnieniu odwołania Spółka wskazała, iż budowany już obecnie przez B. Sp. z o.o. Sp. k. zjazd, jest przeznaczony do ruchu pojazdów ciężarowych, które na działce tego podmiotu mają swój parking. Wybudowany i istniejący zjazd - obsługujący działkę wnoszącej odwołanie nr 11/6 - jest zjazdem dla pojazdów osobowych. Wedle wiedzy A. Sp. z o.o., nowo wybudowany przez Spółkę B. zjazd na działkę nr 11/11 nie będzie w żaden sposób oddzielony od zjazdu na działkę [...] Sp. z o.o., co powodować będzie, że przy każdym skręcie w prawo pojazdy ciężarowe wyjeżdżające z działki nr 11/11 poruszać się będą torem kolizyjnym z pojazdami wyjeżdżającymi z działki nr 11/6 oraz każdorazowo pojazdy ciężarowe na skutek skrętu osi naczepy zjeżdżały będą przy skręcie w prawo na zjazd A. Sp. z o.o., który nie jest przeznaczony do obsługi pojazdów ciężarowych.

W świetle powyższego odwołująca się Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia prowadzonych przez nią postępowań przed Sądem I i II instancji, dotyczących przebudowy zjazdu z ul. [...], planowanej przez B. Sp. z o.o. Sp. k. oraz zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem A. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu/wjazdu na własną nieruchomość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności wskazało, że jak wynika z art. 127 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Z powyższego wynika, iż wyłącznie strona ma prawo złożenia odwołania od decyzji (o ile kodeks tak stanowi) wydanej przez organ I instancji. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza aby postępowanie to mogło zostać zakończone merytoryczną decyzją, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. tzn., że jego interesu prawnego dotyczy dany akt lub czynność.

Organ wskazał, że na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub z potrzebami ruchu drogowego nie jest, co do zasady, dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 ustawy). Przytaczając kolejno treść art. 40 ust. 1 ustawy oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 1264) organ stwierdził, że powołane przepisy, a w szczególności przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych, w sposób jednoznaczny wskazują, że inicjatorem postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji stroną tego postępowania, jest podmiot, który żąda przyznania mu określonego uprawnienia. Przepis ten stanowi podstawę praw i obowiązków, których konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia złoży tylko jeden podmiot, a zarządca drogi udzieli temu podmiotowi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności (art. 40 ust. 2 pkt 4), to stroną postępowania w tym przedmiocie jest jego beneficjent.

Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie wniosek z 4 września 2018 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożony został przez B. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...], zatem tylko ten podmiot, jako wnioskujący o wydanie zezwolenia, mógł złożyć odwołanie od decyzji z dnia [...], zezwalającej B. Sp. z o.o. Sp.k. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w [...] - działka nr 16/60, 16/66 dla potrzeb nieruchomości działki nr 11/8, w okresie od 4 października 2018 r. do 15 października 2018 r., w celu prowadzenia robót budowlanych, polegających na budowie zjazdu i ustalającej opłatę z tytułu zajęcia w wysokości 1.020,00 zł. Niedopuszczalne jest natomiast wniesienie odwołania od w/w decyzji przez podmiot, który nie składał wniosku o jej wydanie. Tym samym organ odwoławczy uznał, że A. Sp. z o.o., nie będąc stroną w sprawie wszczętej z wniosku Spółki B. o wydanie zezwolenia o żądanej treści, nie może skutecznie wnosić środka zaskarżenia przewidzianego dla strony postępowania, co spowodowało stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Jednocześnie, wobec braku podstaw do merytorycznego rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego przez A. Sp. z o.o., jako bezprzedmiotowy organ uznał wniosek Spółki o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia wymienionych przez nią postępowań sądowoadministracyjnych i administracyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 40 ust 1 i ust 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że A. Sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w okresie od dnia 4 października 2018 roku do dnia 15 października 2018 roku w celu prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie zjazdu, w sytuacji gdy zjazd ten służy w istocie do obsługi komunikacyjnej działki nr 11/6, tj. działki stanowiącej własność A. Sp. z o.o.;

2. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący jest stroną postępowania, a tym samym przysługiwało mu odwołanie od w/w decyzji;

3. art. 7 k.p.a. w z w. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również brak wyjaśnienia przez organ przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i ograniczenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w istocie do wskazania, że to, iż wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego został złożony przez B. sp. z o.o. pozbawia skarżącego przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 6 marca 2019 r. uczestnik postępowania – B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Istotne znaczenie ma również art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez A. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia B. Sp. z o.o. Sp. k. zezwolenia na zajęcie w okresie od 4 października 2018 r. do 15 października 2018 r. pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w [...] - działka nr 16/60, 16/66 dla potrzeb nieruchomości działki nr 11/8, w celu prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie zjazdu i ustalenia opłaty z tytułu tego zajęcia. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, zasadnie organ odwoławczy uznał, że A. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] - nie będąc stroną w postępowaniu wszczętym na wniosek B. Spółki z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] o udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - nie była uprawniona do wniesienia odwołania od wydanej w tej sprawie decyzji.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania (zażalenia). Na tym etapie postępowania wstępnego, organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to nieistnienie - w sensie prawnym - przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, niepubl.). Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Brak legitymacji do wniesienia odwołania obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por.: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r. str. 601).

Ustalenie zatem przez organ, że środek zaskarżenia został wniesiony przez podmiot nie będący stroną w sprawie nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia w formie postanowienia jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Taka sytuacja niewątpliwie wystąpiła w niniejszej sprawie, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że odwołanie wniesione od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w [...] przez podmiot, który nie składał wniosku o wydanie tego zezwolenia, jest niedopuszczalne.

Powyższego rozstrzygnięcia Kolegium w żadnej mierze nie są w stanie podważyć zarzuty skargi, które w istocie ograniczają się wyłącznie do prostego zanegowania stanowiska organu i arbitralnego przyjęcia, że skarżąca A. Sp. z o.o. posiada przymiot strony we wszystkich postępowaniach dotyczących inwestycji spółki B., polegającej na przebudowie zjazdu na działkę nr 11/8, wyłącznie na tej podstawie, że przedmiotowy zjazd sąsiaduje ze zjazdem na działkę skarżącej. Spółka A., poza wskazaniem na naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 40 ust 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie przeprowadziła wywodu prawnego z uwzględnieniem analizy tych przepisów, który pozwoliłby na przyjęcie odmiennych wniosków od zaprezentowanych przez organ oraz powodował konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powołane zaś przez stronę w tym zakresie motywy nie przekonują, ani nie potwierdzają tezy o niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Przede wszystkim organ odwoławczy trafnie wskazał, że ustalenie stron postępowania następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, publ. LEX nr 47855). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany tzn. chroniony prawem przedmiotowym (powszechnie obowiązującym) nie zaś chroniony tylko prawem administracyjnym materialnym lub procesowym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, publ. LEX nr 47898).

Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanej decyzji z [...] stanowił przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w tym zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione art. 40 ust. 2 pkt 1 - 3, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Organ II instancji trafnie wskazał, że przepisy ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 40 ustawy w sposób jednoznaczny wskazują, że stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jest podmiot, który żąda przyznania mu określonego uprawnienia, czyli występujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Zgodnie z przyjętym i akceptowalnym zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem "stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie inwestor (zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie i jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji. (...) Z przepisów prawa nie wynika, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż inwestor (zajmujący pas drogowy) był przyznany przymiot strony w postępowaniu o zgodę na zajęcie pasa drogowego. Źródłem interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu nie może być prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością - pasem drogowym, którego dotyczy zezwolenie" (zob. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 11 października 2012 r. III SA/Gd 369/12, LEX nr 1249316 oraz WSA w Kielcach z dnia 16 maja 2013 r. II SA/Ke 181/13, publ. CBOSA).

Przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych wprowadza reglamentację w zakresie możliwości zajęcia pasa drogowego. Dyspozycja przepisu wskazuje w sposób jednoznaczny, że zajęcie pasa drogowego na cele inne niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3). Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest typowym postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego, a nie z urzędu. Wniosek ten należy złożyć przed planowanym zajęciem pasa drogowego, bowiem zamiar działania w obrębie drogi publicznej wiąże się z uprzednio skonkretyzowanym celem. Z tego względu, aby cel swój osiągnąć, podmiot ten powinien wystąpić o zezwolenie. Przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych w sposób jednoznaczny wskazuje, że inicjatorem postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji stroną tego postępowania, jest podmiot, który żąda przyznania mu określonego uprawnienia. Przepis ten stanowi podstawę praw i obowiązków, których konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia złoży tylko jeden podmiot, a zarządca drogi udzieli temu podmiotowi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności (art. 40 ust. 2 pkt 4), to stroną postępowania w tym przedmiocie jest jego beneficjent (tak wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1010/14, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Wskazać należy, że kwestionowana przez skarżącą decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] zezwalająca spółce B. na zajęcie pasa drogowego, określała również warunki zajęcia tego pasa i ustalała opłatę. Poprzez wydanie tej decyzji zawiązał się stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem administracji, a spółką B., którego przedmiotem jest odpłatne korzystanie z pasa drogowego w określonym czasie i w sposób ujęty w warunkach zezwolenia.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że z przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych nie można wywodzić żadnych praw i obowiązków dla strony skarżącej, gdyż stanowi on jedynie podstawę do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej sytuacji prawnej podmiotu, objętego zakresem stosowania tej normy. Jedynym podmiotem, który wystąpił o zezwolenie była B. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...]. Skarżąca o udzielenie takiego zezwolenia nie występowała. W tej sytuacji wymieniona wyżej decyzja nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W realiach niniejszej sprawy skoro wniosek z 4 września 2018 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego został złożony przez B. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...], zatem tylko ten podmiot, mógł złożyć odwołanie od decyzji z [...] zezwalającej na zajęcie w okresie od 4 października 2018 r. do 15 października 2018 r. pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w [...] - działka nr 16/60, 16/66 dla potrzeb nieruchomości działki nr 11/8, w celu prowadzenia robót budowlanych, polegających na budowie zjazdu i ustalającej opłatę z tytułu zajęcia w wysokości 1.020,00 zł. Niedopuszczalne jest natomiast wniesienie odwołania od w/w decyzji przez podmiot, który nie składał wniosku o jej wydanie.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy trafnie uznał, że A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wobec braku interesu prawnego w sprawie z wniosku Spółki B. o wydanie zezwolenia o żądanej treści, nie może skutecznie wnosić środka zaskarżenia przewidzianego dla strony postępowania i zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania, bowiem w omawianym postępowaniu skarżąca nie ma przymiotu strony.

Wbrew zarzutom strony skarżącej organ nie naruszył przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy zasady prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 k.p.a.), gdyż dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie kluczowej przesłanki przesądzającej o rozstrzygnięciu sprawy. Uzasadnienie orzeczenia odpowiada przy tym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., stanowiąc tym samym wyraz realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Prawidłowo również, wobec braku podstaw do merytorycznego rozpatrzenia odwołania A. Sp. z o.o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako bezprzedmiotowy uznało wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia wymienionych przez nią postępowań sądowoadministracyjnych i administracyjnych.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż Sądowi wiadome jest z urzędu, że spółka A. zaskarżyła do tutejszego sądu również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia B. Sp. z o.o. Sp. k. na przebudowę zjazdów publicznych z ul. [...] w [...] (dz. nr 16/60, 16/66 obręb B-30) dla potrzeb nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dz. nr 11/8 obręb B-30). Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt III SA/łd 360/18 WSA w Łodzi oddalił skargę spółki A. podnosząc, iż: "Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 art. 29 w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Skoro art. 29 ustawy nie określa zatem wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu, to ustalenie kręgu stron powinno być dokonane na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy art. 29 ust. 1 ustawy jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty i ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Podstawowym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody przez zarządcę drogi publicznej (lub w imieniu zarządcy przez zarząd drogi publicznej) jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Te czynniki mają istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Skarżąca, aby była stroną w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie przebudowy zjazdu musiałby wykazać, że ma interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu (art. 28 k.p.a.), który to interes musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Zarówno art. 29 ustawy jak i żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielowi sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości, z której zjazd ma być przebudowany lub wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na przebudowę zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na przebudowę zjazdu.

W tej sprawie żadna ustawa nie przyznaje prawa właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr 11/6 do tego, żeby mógł on ingerować w możliwość wyrażenia zezwolenia na przebudowę zjazdu na działce sąsiedniej. Także w tym postępowaniu w żadnym zakresie nie ma miejsca ingerencja w prawo własności strony skarżącej, ponieważ wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu nie skutkuje ingerencją w zakres i sposób wykonywania prawa własności strony skarżącej do działki nr 11/6.

Skoro niniejszy zjazd nie będzie równocześnie zjazdem do działki skarżącej, to rozstrzygnięcie organu administracji nie dotyczy jego praw bądź obowiązków. Ponadto zjazd na działkę nr 11/6 Firma A. Sp. z o.o. – strona skarżąca przebudowała. również na szerokość przylegającej do terenu działki firmy B. (szerokość jednego przęsła – 2,5 m), ale dokonała tego bez jej zgody oraz bez zgody odpowiedniego organu, a przebudowa polegała na zmianie parametrów swojego zjazdu, tj. poszerzeniu do szerokości 5,0 m od strony firmy A. A zatem przebudowę zjazdu i zmianę jego parametrów firma A. dokonała samowolnie".

WSA zaznaczył przy tym, iż: "argumenty dotyczące akcentowanych przez stronę skarżącą zasad bezpieczeństwa korzystania z projektowanej przebudowy zjazdów na przedmiotowej działce nie pozwalają na przyznanie skarżącej statusu strony w postępowaniu administracyjnym".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku.

Zauważyć należy, iż sprawa udzielenia spółce B. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jest sprawą bezpośrednio związaną i niejako "pochodną" sprawy w przedmiocie zezwolenia B. Sp. z o.o. Sp. k. na przebudowę zjazdów publicznych z ul. [...] w [...] (dz. nr 16/60, 16/66 obręb B-30) dla potrzeb nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dz. nr 11/8 obręb B-30). Skoro zatem spółka A. nie ma interesu prawnego, który pozwalałby jej uczestniczyć w postępowaniu o udzielenie zezwolenia B. Sp. z o.o. Sp. k. na przebudowę zjazdów publicznych z ul. [...] w [...], to tym bardziej nie jest podmiotem uprawnionym do uczestniczenia (wnoszenia środków zaskarżenia) w sprawie, w której przedmiotem jest udzielenie B. Sp. z o.o. Sp. k. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w związku z przebudową tych zjazdów.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

R.T.