Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 697/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent-stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2012 r. sprawy ze skargi J. W. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] marca 2010 r., nr [...], odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] maja 1998 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...].

Decyzja Kolegium wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z [...] maja 1998 r. nr [...] Burmistrz Gminy W. zatwierdziła zatwierdzającą projekt podziału opisanej na wstępie nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...], przy ulicy [...], w wyniku, którego nieruchomość ta podzielona została na [...] działek oznaczonych nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczone zostały pod drogi, pozostałe zaś pod funkcje mieszkaniowo – usługowe. Podział nieruchomości nastąpił na wniosek jej współwłaścicieli – J. W. i P. W. Wobec niewniesienia odwołania od tej decyzji stała się ona ostateczna, a nieruchomości wydzielone pod drogi (działki nr [...] i [...]) z datą jej uostatecznienia przeszły na własność ówczesnej Gminy W., na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Obecnie własność tych nieruchomości przynależy W. - na podstawie art. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. - o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) i prawo to ujawnione jest w księdze wieczystej nr [...].

Za przejęcie własności działki nr [...] ustalone zostało na rzecz jej dawnych właścicieli odszkodowanie, przewidziane w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast odmówiono takiego odszkodowania za przejęcie działki nr [...] (co wynika ze złożonych na rozprawie kopii decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2004 r. nr [...] i decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. nr [...]).

W tym stanie rzeczy J. W. i P. W. złożyli [...] września 2009 r. wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z [...] maja 1998 r. nr [...] - w części dotyczącej przejścia na własność Gminy W. działki nr [...].

W następstwie rozpoznania tego wniosku Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z [...] maja 1998 r. Decyzja ta została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzeczeniem z [...] lutego 2010 r., nr [...], a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że strona w żadnym piśmie nie wnosiła o wznowienie postępowania, lecz domaga się zmiany decyzji, nie precyzując jednak w jakim trybie. Zatem organ, mając w tej kwestii wątpliwości, powinien był zwrócić się o sprecyzowanie żądania przez stronę.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] orzekł o odmowie zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy W., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, przez którą odbywa się dojazd i dojście do ul. [...] z działki nr [...], na której posadowione jest osiedle budynków wielorodzinnych. Na użytkowanie zaś tych budynków Urząd Gminy W. udzielił pozwolenia decyzją nr [...] z [...] września 2000 r.

W dalszej części uzasadnienia, wskazując na brzmienie art. 155 k.p.a., organ ocenił, że w realiach rozpoznawanej sprawy, zaistniała negatywna przesłanka uchylenia lub zmiany w tym trybie decyzji podziałowej, gdyż prowadziłoby to do naruszenie interesu społecznego przez fakt, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do osiedla znajdującego się na działce nr [...]. Zatem jej przekazanie na własność osób fizycznych naruszy interes mieszkańców, którzy mogą być pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Dodał jednocześnie, że wydzielone w wyniku podziału nieruchomości działki nr nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], nie stanowią już własności J. W. i P. W., gdyż zostały sprzedane na rzecz innych osób fizycznych. W związku z powyższym nie ma możliwości restytucji stanu prawnego sprzed wydania decyzji podziałowej, a obecni właściciele tej nieruchomości korzystają z ochrony prawnej prawa własności. Podniósł również, że zbycie działek objętych podziałem powoduje, że stronami postępowania o zmianę ostatecznej decyzji nr [...] - ze względu na interes prawny -powinni być wszyscy obecni właściciele nieruchomości powstałych w wyniku podziału ww. nieruchomości. Natomiast nowa decyzja nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji. Oznacza to zdaniem organu, że zaistniała sytuacja, w której po podziale nieruchomości nastąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające zmianę przedmiotowej decyzji.

Od powyższej decyzji J. W. i P. W. wnieśli odwołanie.

W następstwie jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...] uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, oceniając, że wobec sprzedaży pozostałych, wyodrębnionych w wyniku podziału działek, stronami postępowania o zmianę decyzji ostatecznej nr [...] - ze względu na interes prawny - powinni być wszyscy obecni właściciele tych nieruchomości.

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została uchylona, w następstwie jej zaskarżenia, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2011 r. sygn. akt. I SA/Wa 1855/10. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd, wskazując na istotę postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. zważył, że jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym. Jego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej poprzez badanie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, nie zaś ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest więc nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków, a zatem nie można w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w kolejnej instancji. Oznacza to, że organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Skutkiem zaś tego również Sąd nie dokonuje oceny wcześniej wydanej decyzji, lecz tylko kontroluje decyzje, które podjęto na podstawie art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej ta decyzją. Zatem celem tego postępowania jest rozważenie - na podstawie uznania administracyjnego - czy istnieją w danym stanie faktycznym i prawnym przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji. Wskazując na treść art. 28 k.p.a. Sąd wskazał jednocześnie, że stroną postępowania o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone zmienianą decyzją - nie zaś każdy, kto ma interes prawny w zmianie decyzji, gdyż krąg uczestników postępowania został ustalony w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. W związku z powyższym organ pierwszej instancji słusznie uczynił traktując jako strony postępowania jedynie P. W. i J. W. (a nie nabywców działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości) - bowiem to oni byli uczestnikami pierwotnego postępowania podziałowego. Z tego też względu uchylenie Kolegium decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nastąpiło, w ocenie Sądu, z naruszeniem art. 138 § 2 kpa.

We wskazaniach co do dalszego prowadzenia postępowania Sąd nakazał organowi odwoławczemu merytoryczne rozpoznanie sprawy i zbadania, czy decyzja organu I instancji odmawiająca zmiany decyzji podziałowej jest prawidłowa.

W następstwie ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2009 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, że przesłanką negatywną zmiany ostatecznej decyzji z [...] maja 1998 r. zatwierdzającej podział, w trybie art. 155 k.p.a., jest naruszenie interesu społecznego przez fakt, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do domów znajdujących się na działce nr [...]. Oddanie zatem tej działki na własność osobom fizycznym, naruszałoby interes mieszkańców tych budynków, którzy mogliby w ten sposób zostać pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Kolegium wskazała przy tym, że pomimo tego, iż decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy, przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Oznacza to, że w postępowaniu takim badaniu podlega zatem w szczególności zgodność złożonego przez ubiegającego się wniosku z interesem społecznym przy uwzględnieniu słusznego interesu strony. W przedmiotowej sprawie zaś wniosek złożony przez stronę z interesem społecznym nie jest zgodny. Nadto w ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że każda zmiana decyzji polegająca na zmniejszeniu zakresu nałożonych nią obowiązków lub zwiększeniu uprawnień przyznanych ostateczna decyzją ostateczną jest korzystna dla stronny. Takie rozumienie przesłanki w postaci przemawiania za zmianą lub uchyleniem decyzji "słusznego interesu strony", przy spełnieniu innych przesłanek z art. 155 k.p.a. stanowiłoby niczym nieograniczona możliwość wzruszania decyzji ostatecznych. Tym samym niweczyłoby to całkowicie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a.

Na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie J. W. i P. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

- że wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), poprzez niezachowanie przy orzekaniu zasady bezstronności wywołanej dwukrotnym orzekaniem w tej samej sprawie przez tego samego członka Kolegium – sprawozdawcę,

-obrazę przepisu art. 155 k.p.a. poprzez niesłuszne uznanie, że bezsporne i przyznane przez SKO naruszenie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przesłanki "słusznego interesu strony" nie stanowi wystarczającej podstawy do jej zmiany, albowiem interes ów jest sprzeczny i koliduje z interesem społecznym, rozumianym jako interes mieszkańców budynków zlokalizowanych na działce nr [...], którzy "mogą zostać pozbawieni dostępu do drogi publicznej".

W uzasadnieniu skargi wskazywali oni, że przy rozstrzyganiu sprawy w składzie Kolegium, w charakterze sprawozdawcy występowała – K. S., która była również sprawozdawcą w składzie, który wydał w sprawie uprzednio decyzję uchyloną następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2011 r. Zatem winna ona, zdaniem skarżących, zostać wyłączona od orzekania, na zasadzie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Powołali się oni przy tym na uchwałę N.S.A. z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, a także orzeczenia NSA z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 442/06 oraz z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn.. akt II OSK 216/06.

Ponadto zasadniczą, a całkowicie pominiętą przez SKO sprawą jest i pozostaje od początku ochrona własności prywatnej, stanowiąca jedną z naczelnych zasad wyrażonych w Konstytucji RP. Zostali oni bowiem ewidentnie skrzywdzeni poprzez zawłaszczenie ich własności i właśnie ta kwestia winna stanowić punkt odniesienia do wywodów SKO – co w obu decyzjach nie miało miejsca. Odnosząc się zaś do argumentacji organów dotyczącej możliwości pozbawienia mieszkańców budynków posadowionych na działce nr [...] dostępu do drogi publicznej, to jest on w ich ocenie o tyle nietrafny, co wręcz gołosłowny. Skarżący bowiem, pomimo że nigdy nie byli o to pytani, deklarują mieszkańcom, w przypadku zwrotu ich działki zapewnienie tego dostępu. Niezależnie od tego mieszkańcom tym przysługiwać będzie roszczenie o ustanowienie służebności drogi koniecznej.

W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wnieśli oni o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 3 k.p.a., ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie wyroku zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując sprawę w ramach tych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygnięcie sprawy, a więc odmowa zamiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Burmistrz Gminy W. z [...] maja 1998 r. nr [...] zatwierdzającej podział działki nr [...], w sposób żądany przez skarżących jest zgodna z prawem, aczkolwiek argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można uznać w pełni za trafną.

Przed przystąpieniem do rozważań dotyczących istoty sprawy objętej zaskarżoną decyzją, wskazać należy na niezasadność zarzutu dotyczącego udziału w składzie orzekającym, członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., który podlegał, zdaniem stron, wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten mający zastosowanie w odniesieniu do członków organu kolegialnego, w związku z odesłaniem zawartym w art. 27 § 1 k.p.a., stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Unormowanie to ma na celu zapewnienie jednostce gwarancji bezstronności przy rozpatrywaniu jej sprawy w administracyjnym toku instancji (w znaczeniu procesowym), poprzez wykluczenie sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu kwestionowanej decyzji będzie oceniała jej prawidłowość. Użyty w redakcji tego przepisu zwrot "zaskarżonej decyzji" odnosi się więc do decyzji, od której wniesiono odwołanie bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten nie dotyczy zatem sytuacji, w której ponowne rozpatrzenie sprawy nie następuje w ramach postępowania odwoławczego, ale w następstwie uchylenia przez sąd administracyjny uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji. Wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżących, na zasadność wyłączenia od rozpoznania sprawy członka Kolegium, który brał udział w wydaniu uchylonej przez sąd decyzji nie wskazuje także przywoływana w treści skargi uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GSP 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/61), która wprost odnosi się do postępowania wszczętego wnioskiem, o którym mowa w art. 123 § 2 k.p.a. (a więc wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy). Uchwała ta podjęta została w związku z wątpliwościami czy z uwagi na ówczesne brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - który przed 11 kwietnia 2011 r. stanowił o wyłączeniu pracownika biorącego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji - normę w nim zawartą można odnieść również do postępowania inicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc postępowania, w którym ze względu na tożsamość organu rozpatrującego taki wniosek oraz organu, który rozpoznawał sprawę po raz pierwszy nie występuje "niższa instancja". Kodeks nie zawierał bowiem wówczas jeszcze unormowania ujętego obecnie w art. 27 § 1a, stanowiącego, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przepis ten został wprowadzony do kodeksu dopiero z dniem 8 grudnia 2009 r. na podstawie art. 1 ustawy z dnia 24 września 2009 r. (ustawa - o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Dz.U. Nr 195, poz. 1501), jako konsekwencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Skoro zatem w sprawie nie istniała podstawa do obligatoryjnego wyłączenia od rozpoznania sprawy członka składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., to częściowa tożsamość składu osobowego tego organu, występująca przy podejmowaniu decyzji uchylonej uprzednio przez Sąd i decyzji obecnie zaskarżonej (w niniejszej sprawie dotyczy ona dwóch z trzech członków Kolegium), nie może skutkować wzruszeniem tej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaś uzasadniany tymi okolicznościami zarzut braku bezstronności przy rozstrzyganiu sprawy, uznać należy za chybiony.

Przechodząc zaś do istoty sprawy i oceny legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie jej merytorycznego rozstrzygnięcia, przede wszystkim należy mieć na względzie charakter postępowania w jakim została ona wydana. Postępowanie to prowadzone było bowiem w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych uregulowanym w art. 155 k.p.a. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dopuszczał możliwość zmiany lub uchylenia w każdym czasie za zgodą strony decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, przez organ administracji publicznej który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się jej uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Aby zatem zaistniała możliwość jego zastosowania muszą być łącznie spełnione następujące przesłanki: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej weryfikacji, a ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym zmiana tej decyzji (jej uchylenie), musi być prawnie dopuszczalna na gruncie przepisów prawa materialnego, w oparciu o który pierwotnie ukształtowano w sposób władczy stosunek administracyjnoprawny. Samo zaś określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony.

Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej do niniejszej sprawy przede wszystkim podnieść należy, że przedmiotem prowadzonego postępowania była ostateczna decyzja Burmistrz Gminy W. z [...] maja 1998 r., wydana na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), zatwierdzająca projekt podziału stanowiącej współwłasność J. W. i P. W. nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...], przy ulicy [...] , oznaczonej jako działka nr [...], na 9 odrębnych działek oznaczonych nr od [...] do [...]. W podstawie prawnej tej decyzji przytoczono również art. 98 ust. 1 powołanej ustawy.

Skarżący – będący inicjatorami postępowania nadzwyczajnego, domagali się zmiany tej decyzji, poprzez wskazanie w niej, że wyodrębniona w ramach podziału działka nr [...] o pow. [...] m2, przeznaczona pod drogę, nie przeszła na własność Gminy W. (aktualnie W.), lecz nadal pozostała ich własnością. Odmawiając zmiany powyższej decyzji, organy wskazały, że modyfikacja jej w sposób określony we wniosku godzi w interes społeczny, jakim jest zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej poprzez ww. działkę nr [...], mieszkańcom budynków posadowionych na przyległej do niej działce nr [...].

Argumentacja Prezydenta W., jak też utrzymującego w mocy jego rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie jest jednak w ocenie Sądu trafna. Zasługiwałaby ona na rozważenie, ale wyłącznie wówczas jeżeli w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, dopuszczalne byłoby orzekanie przez organy administracji publicznej o kwestiach własnościowych wydzielanych działek, w tym działek przeznaczonych pod drogi. Tymczasem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami takich kompetencji organowi administracji publicznej w tym postępowaniu nie przyznają. Przywidziany zaś w art. 98 ust. 1 tej ustawy skutek prawny w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne, w następstwie podziału nieruchomości dokonanego na wniosek strony, jest przewidzianym przez ustawodawcę skutkiem, który następuje ex lege, a zatem z mocy samej ustawy. Nie jest on więc i nie może stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest jedynie jej następstwem, a na jego zaistnienie nie ma wpływu ani dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty), ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Samo potwierdzenie przejścia własności takich nieruchomości jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej (por. wyrok WSA z 15.01.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1676/09, Lex nr 554064). Nawet zatem w sytuacji, gdy takie postanowienia znajdują się decyzji zatwierdzającej podział (w niniejszej sprawie zawarte są one w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Gminy W.), to nie mają one żadnego znaczenia prawnego.

Skoro zaś organ administracji publicznej nie jest władny rozstrzygać w decyzji podziałowej o przejściu własności działek wydzielonych pod drogi, to nie może budzić wątpliwości, że nie posiada on także kompetencji do wydania w tym przedmiocie decyzji o charakterze negatywnym – czego oczekują skarżący. Każde takie rozstrzygnięcie obarczone byłoby bowiem kwalifikowaną wadą nieważności – jako wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy uwzględnienie wniosku skarżących o zmianę ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w trybie art. 155 k.p.a., poprzez zawarcie w niej rozstrzygnięcia o przynależnej im własności działki nr [...] (przeznaczonej w momencie podziału pod drogę dla skomunikowania z droga publiczną wyodrębnionej w tym podziale działki nr [...]) – a tego dotyczy ich żądanie - sprzeczne byłoby z obowiązującym porządkiem prawnym. Organ działał by bowiem w tym zakresie poza przyznanymi mu kompetencjami, a więc wbrew wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasadzie legalizmu, obligującej go do działania jedynie w granicach i na podstawie prawa. To zaś prowadzić musi do wniosku, że dokonanie takiej zmiany ostatecznej decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., jest prawnie niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy już ta okoliczność, a nie rezultat ważenia ujętych w tym przepisie interesów - społecznego i słusznego interesu strony oraz przyznanie prymatu temu pierwszemu, jest przyczyną przesądzającą o braku możliwości zmiany ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości. Tym bardziej, że w procesie takiego ważenia w pierwszym rzędzie interes strony musiałby zostać zidentyfikowany jako "słuszny". Podczas gdy w realiach rozpoznawanej sprawy oczekiwana przez skarżących zmiana treści ostatecznej decyzji z [...] maja 1998 r., w żadnym razie nie mogła być kwalifikowana jako realizacja ich słusznego interesu. "Słuszny" interes strony wszak, jak już wyżej podniesiono, to przede wszystkim interes zgodny z prawem. Takim zaś nie mogło być rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym sprawy mającej charakter cywilny, a więc przypisanej kognicji sądu powszechnego.

Skoro więc zmiana ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] maja 1998 r. na zasadach określonych w art. 155 k.p.a., w zakresie objętym wnioskiem stron skarżących nie była dopuszczalna, to decyzja Prezydenta W. odmawiająca jej zmiany, jak też utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., są zgodne z prawem. Sformułowany zaś w skardze zarzut obrazy ww. przepisu nie ma w ocenie Sądu usprawiedliwionych podstaw. To natomiast, że przytoczona w uzasadnieniach decyzji argumentacja nie jest trafna, nie może pozbawiać tych decyzji waloru legalności, skoro jej rezultatem jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej mające oparcie w prawidłowo zastosowanych przepisach prawa i przy właściwie ustalonym stanie faktycznym. Użycie nietrafionej argumentacji w uzasadnieniu decyzji godzi wprawdzie w wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, a w konsekwencji może prowadzić także do podważenia zaufania jednostki do organów władzy publicznej prowadzących postępowanie (art. 8 k.p.a.), jednakże, aby z tego powodu uchylić decyzję konieczne jest wykazanie, że uchybienie procedurze administracyjnej mogło by rzutować na wynik sprawy. Tego zaś w realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzić nie można. Zważyć bowiem należy, że niezależnie od podniesionej przez organy argumentacji, rezultat prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania zainicjowanego podaniem skarżących, ze względu na niedopuszczalność orzekania o kwestiach własnościowych w postępowaniu podziałowym, aby był zgodny z prawem musiał przyjąć postać decyzji o odmowie zmiany ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział.

Sprawa odszkodowania za odjętą własność działki nr [...], w tym ocena legalności wydanych w tym przedmiocie decyzji odmownych (których kopie złożono na rozprawie), wykracza poza granice niniejszej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji, a tym samym nie może być przedmiotem rozważań Sądu.

Z powyższych względów Sąd, mimo stwierdzonych uchybień, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.