Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 379/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1254/07 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – wyrokiem z dnia 12 listopada 2007 r. sygn. VII SA/Wa 1254/07 oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia [...] lipca 2003 r. umarzającą wszczęte na wniosek M. M. postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych piwnic pod budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] we W.

Z ustaleń organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji wynikało, że piwnice pod całym budynkiem wykonane zostały na etapie budowy budynku, a po dokonanym odbiorze końcowym, Prezydent Miasta Włocławka, decyzją z dnia [...] grudnia 1990 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego i garażu na w/w posesji.

Wobec powyższych faktów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka po ustaleniu, że wydana przez Prezydenta Miasta Włocławka decyzja o pozwoleniu na użytkowanie usankcjonowała wykonanie całego budynku mieszkalnego i garażu łącznie z piwnicami wykonanymi pod budynkiem mieszkalnym i garażem, stwierdził, że postępowanie w sprawie piwnic pod przedmiotowym budynkiem mieszkalnym stało się bezprzedmiotowe i kierując się art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie w tej sprawie.

Pismem z dnia 28 grudnia 2006 r. M. M. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie samowolnie wykonanych w/w piwnic, bowiem, zdaniem wnioskującej, w decyzji sankcjonującej istniejącą samowolę nie poruszono kwestii zagrożenia katastrofą budowlaną. M. M. powołując się na załączoną do wniosku "Opinię na temat ustalenia zmiany stanu wody na gruncie dz. Nr [...] nieruchomości przy ul. [...] we W." – opracowaną w październiku 2006 r. przez mgr inż. M. O. na zlecenie Prezydenta Miasta Włocławka, stwierdziła, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia decyzji swojej z dnia [...] sierpnia 2003 r.

Organ stwierdził, że przedstawiony przez M. M. dowód w postaci opinii mgr inż. M. O. nie można uznać za istotny dla sprawy nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji, nie znany organowi, który wydał decyzję, ponieważ rzeczona opinia opracowana została w 2006 r., a to znaczy, że dowód ten nie spełnia warunku określonego w art. 145 § 1 pkt 5, bowiem nie istniał on w dniu wydania zakwestionowanej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r.

Po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powoływana przez skarżącą "Opinia na temat ustalenia zmiany stanu wody na gruncie, dz. Nr [...] nieruchomości przy ul. [...] we W." nie dotyczy de facto piwnicy pod budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], a tylko w "Uwagach dodatkowych" autor zawarł m.in. informacje, iż "z dokonanych oględzin działki nr [...] oraz budynku jednorodzinnego uwidaczniają się negatywne oddziałowywanie wód gruntowych na obiekty budowlane, w szczególności dotyczy to ścian zewnętrznych, piwnicy. Potwierdza to tylko kierunki przepływu wód wzdłuż ścian bocznych budynku, jednocześnie wskazuje, że obiekt nie został należycie zabezpieczony od skutków wpływu tych wód" oraz "dla ograniczenia wpływu naruszenia stanu wody na gruncie, dz. Nr [...] na obiekty budowlane, konieczne będą niezbędne roboty i czynności ograniczające wpływ wód na te obiekty; działania te nie mogą być jednak objęte nakazem administracyjnym, a wynikać powinny z właściwego użytkowania i zabezpieczenia obiektów budowlanych", nie wspominając jednakże o zagrożeniu katastrofą budowlaną.

Tym samym, zdaniem organu II instancji, powoływana przez skarżącą opinia nie dotyczy przedmiotu sprawy zakończonej decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...], a zgłaszane nowe okoliczności faktyczne (zagrożenie katastrofą budowlaną) w rozpatrywanej sprawie nie mieszczą się w zakresie przesłanki "okoliczności istotnej dla sprawy".

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła, że przedłożona przez nią opinia, opisując zagrożenia podaje nowe fakty, które należy ocenić jako zagrożenia katastrofą budowlaną, a fakty wynikające z opinii mogą być podstawą wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M.M. stwierdził, że aby przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zaistniała, muszą zostać zrealizowane łącznie trzy warunki, a mianowicie: po pierwsze ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są nowe i dla sprawy istotne tj. mają znaczenie prawne wpływające na zmianę decyzji, po drugie muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, po trzecie muszą być nieznane organowi, który wydał decyzję ostateczną.

Skarżąca w swoim wniosku o wznowienie postępowania powołała się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która jej zdaniem winna skutkować uchyleniem wymienionej decyzji w postępowaniu wznowieniowym.

Wskazując tę przesłankę powołała się na "opinię na temat ustalenia zmiany stanu wody na gruncie dz. Nr [...] nieruchomości przy ul. [...] we W." – opracowaną w październiku 2006 r. przez mgr inż. M. O. na zlecenie Prezydenta miasta Włocławka.

Opinia ta więc nie odnosi się ani do zmian stosunków wodnych na gruncie działki nr [...] przy ul. [...] we W. jak i nie odnosi się do projektu budowlanego budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Nie zawiera również ocen dotyczących decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, lecz stwierdza jedynie, że wskutek działań inwestycyjnych nastąpiła zmiana kierunku przepływu wód powierzchniowych i gruntowych, która nie wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie, a w szczególności na grunt dz. Nr [...] należącej do M. M. Nie daje więc żadnych podstaw do uznania, że w sprawie zakończonej decyzją, kwestionowaną w postępowaniu wznowieniowym, ujawnione zostały nowe fakty lub dowody istniejące w dniu wydawania tej decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie można utożsamić nowej okoliczności faktycznej z nowym dowodem, a przedmiotowa opinia zawiera jedynie ocenę skutków wzniesienia obiektu, nie nawiązując do zatwierdzenia decyzją administracyjną projektu.

Z tych powodów, wobec nie wskazania przez skarżącą w postępowaniu wznowieniowym przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.pa - w ocenie Sądu I instancji – organ zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. zasadnie odmówił uchylenia ocenianej decyzji, a co ostatecznie spowodowało oddalenie skargi.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. M. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 K.P.A. poprzez przyjęcie przez Sąd , że w sprawie nie wystąpiły nowe okoliczności, istotne dla postępowania zakończonego decyzją ostateczną w związku z okolicznościami opisanymi w opinii biegłego dotyczącymi stanem wody na gruncie – działce nr [...] przy ul. [...] we W. jak i uznanie przez Sąd, że decyzja Prezydenta Miasta Włocławka z [...] 12.1990 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego we W. przy ul. [...] nie sanowała dokonanej samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że pobudowanie przez uczestników postępowania w ramach samowoli budowlanej w 1987 r. piwnic zakłóciło gospodarkę wodną na tym obszarze. Obrazująca to opinia, jest środkiem dowodowym z dokumentu i winno to skutkować wznowieniem postępowania, uchyleniem decyzji z [...] 08.2003 r., a także wzruszeniem decyzji z [...] 12.1990 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu w całości podpiwniczonego – mimo, że projekt budowlany przewidywał jedynie podpiwniczenie budynku w części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania i to wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu pierwszej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie naruszenia prawa procesowego, należy dodatkowo wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna, wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej, oparta została o zarzut prawa materialnego, przy czym ani w podstawie ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano konkretnej normy prawnej z tego zakresu, którą Sąd pierwszej instancji naruszył. Natomiast wskazany w podstawie kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 5 kpa dotyczy procedury administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w sposób samoistny, a podstawą prawną postępowania przed sądami administracyjnymi są przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Naruszenie przepisów K.P.A. w postępowaniu przed sądami administracyjnymi może nastąpić jedynie pośrednio, to jest na skutek uwzględnienia skargi lub jej oddalenia w następstwie błędnej oceny, iż zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie organu administracji zapadło z naruszeniem bądź nie (w przypadku oddalenia skargi) przepisów K.P.A i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wymaga to jednak od skargi kasacyjnej wskazania przepisów P.p.s.a, których naruszenie doprowadziło do niezasadnego w ocenie skarżącej oddalenia skargi. Powyższej wskazanych wymogów skarga kasacyjna nie spełnia. Odnosząc się do argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że istota postępowania organu po wznowieniu postępowania z przyczyn podanych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.P.A. polega na tym, że zgodnie z art. 149 § 2 K.P.A. postanowienie o wznowieniu postępowania zmusza organ do analizy czy faktycznie zaistniała przyczyna wznowienia – w konkretnej sprawie nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji, nie znany organowi, który decyzję wydał. Jeżeli organ stwierdza, że nie istniała przyczyna wznowienia, czego konsekwencją jest brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, to odmawia z tego powodu uchylenia tej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 K.P.A.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął w zaskarżonym wyroku, że wskazana przez skarżącą opinia - opracowana w październiku 2006 r. nie ma przymiotu nowej okoliczności faktycznej czy nowego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.P.A. w odniesieniu do decyzji ostatecznej wydanej w dniu [...] 08.2003 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Natomiast zupełnie chybionym jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] 12.1990 r. nr [...] dotyczącej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego we W. przy ul. [...] – gdyż ta decyzja pozostawała w postępowaniu wznowieniowym poza kontrolą zarówno organów administracji rozstrzygających sprawę jak i Sądu pierwszej instancji bowiem Sąd kontrolujący rozstrzygnięcia organów administracji publicznej jest zawsze związany granicami sprawy, a jedynie nie jest związany granicami skargi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, skargę kasacyjna jako oczywiście bezpodstawną, na podstawie art. 184 P.p.s.a oddalił.