Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 213/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 871/03 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r., II SA/Gd 871/03 uchylił zaskarżoną przez A. K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. na podstawie art. 157 § 2 i 3 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 40 ust. 3 i 41 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) odmówiło wszczęcia na wniosek M. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...] października 1995 r. o ustaleniu na wniosek J. i Z. B. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w Ż. przy ul. P., działka nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego bliźniaczego. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] lutego 1998 r. utrzymało w mocy swoją decyzję [...] listopada 1997 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza Gminy Ż. Naczelny Sąd Administracyjny, do którego M. W. zaskarżyła decyzje Kolegium, a w toku postępowania przystąpiła do niego A. K., która nabyła nieruchomość od M. W., wyrokiem z dnia 5 czerwca 2002 r., II SA/Gd 2199/99 uchylił obie decyzje Kolegium. Kolegium swoją decyzją z [...] kwietnia 2003 r. odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Ż. uznało, że M. W. nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Ż., gdyż nie była ona stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Należąca do niej w chwili składania wniosku działka ma tylko jeden punkt wspólny z działką na terenie, której ma być realizowana inwestycja. W wyniku odwołania złożonego przez A. K. Kolegium zaskarżoną decyzją z [...] maja 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art 127 § 3 i art. 157 § 2 i 3 oraz art. 28 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Uznano, że A. K. nie ma legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpoznania sprawy bowiem taką legitymacje posiada wyłącznie wnioskodawczyni M. W. oraz strona postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. A. K. doręczono decyzję jedynie do wiadomości, gdyż była ona uczestnikiem postępowania sądowego ze skargi M. W. na poprzednie decyzje Kolegium w niniejszej sprawie i ma prawo wiedzieć, jaki jest dalszy tok postępowania w sprawie. Okoliczność, że była ona stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie przesądza o tym, że ma ona legitymację procesową w rozpoznawanej sprawie. Wyrok NSA z 5 czerwca 2002 r. nie zawiera w tym względzie żadnej oceny prawnej, z której miałoby wynikać, że jest ona strona postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonych przez Burmistrza Gminy Ż. lub stwierdzenia jej nieważności.

W skardze do Sądu A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej ją, a także decyzji Burmistrza Gminy Ż. z [...] października 1995 r. Podniosła, że złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jako aktualna właścicielka nieruchomości przy ul. W. w Ż., a ponadto przystąpiła do sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jako następca prawny M. W. Swój interes prawny do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Ż. wywodzi ona z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla W. w Ż.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku podniósł, że w składzie Kolegium orzekającym wskutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy znajdowała się K. M., która była również członkiem składu Kolegium rozpoznającego sprawę po raz pierwszy. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji Zgodnie zaś z art.. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że kwestia wyłączenia pracownika organu lub członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu wszczętym w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy budziła kontrowersje w orzecznictwie i doktrynie. Obecnie przeważa stanowisko, iż wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji bądź członek organu kolegialnego biorący udział w rozpoznaniu sprawy po raz pierwszy. Powołano przy tym się na orzeczenia NSA oraz na poglądy piśmiennictwa. W dalszej części uzasadnienia przytoczono poglądy doktryny dotyczące wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w oparciu, o które można przyjąć, że ten środek prawny posiada wszelkie cechy odwołania poza dewolutywnością. Przepisy dotyczące wyłączenia maja w postępowaniu administracyjnym na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Skoro w składzie Kolegium ponownie rozpoznającego sprawę uczestniczyła osoba, która wydawała w tej sprawie decyzję w I instancji, to postępowania dotknięte było wadą z art 24 § 1 pkt 5 w zw. z art 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., stanowiącą podstawę wznowienia postępowania określoną w art 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a w konsekwencji stanowi to podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zauważył ponadto, że rozstrzyganie o zasadności decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2003 r. czy też ważności decyzji Burmistrza Gminy Ż. z [...] października 1995 r. byłoby przedwczesne bowiem Kolegium musi najpierw ponownie rozpoznać sprawę uwzględniając wyłączenie swojego członka. Sąd zwrócił ponadto uwagę na to, ze zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) ocena prawna zawarta w orzeczeniu NSA wydanym przed 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ administracji. Skoro w wyroku z 5 czerwca 2002 r. A. K. została uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Ż. z [...] października 1995 r., bowiem Sąd dopuścił ją do postępowania jako następcę prawnego skarżącej, to poza wszelką wątpliwością pozostaje ona stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Ż.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zaskarżyło wyrok Sądu i instancji w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez błędne uznanie, że decyzja Kolegium dotknięta jest wadą z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.,

2. naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że członkowie Kolegium orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są wyłączeni od udziału w wydaniu decyzji z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podczas, gdy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do postępowania wywołanego wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.,

3. naruszenie art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 5 czerwca 2002 r., II SA/Gd 2199/99, że decyzja Kolegium jest dotknięta wada wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.,

4. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art 29 i art. 30 § 4 k.p.a., poprzez ustalenie, że A. K. jako strona postępowania sądowego w sprawie II SA/Gd 2199/99 oraz następczyni prawna M. W. (B.) jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Ż. z [...] października 1995 r.

W oparciu o podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niezależnie od sporów w piśmiennictwie i judykaturze czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest zwyczajnym czy nadzwyczajnym środkiem prawnym, nie budzi wątpliwości, że środek ten nie uruchamia toku instancji, rozumianego jako przejście kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z jednej instancji do drugiej. Brak cechy dewolutywności tego wniosku wynikający z art. 127 § 3 zd. 1 k.p.a. pociąga za sobą określone konsekwencje dla odpowiedniego stosowania do niego przepisów o odwołaniach – nie będą stosowane te z przepisów postępowania odwoławczego, które związane są z cechą dewolutywności postępowania. Zdaniem składającego skargę kasacyjną wśród przepisów dotyczących odwołań mieści się art 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jednak w odniesieniu do postępowania przed ministrem lub samorządowym kolegium odwoławczym nie może być mowy o istnieniu niższej czy wyższej instancji. Wykluczyć należy wiec możliwość odpowiedniego stosowania w tym postępowaniu instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 25 § 1 pkt 5 k.p.a. Przytoczono przy tym orzeczenia NSA z lat 1998 – 1999 przemawiające za taką tezą. Podniesiono przy tym, że ze względu na to, że większość organów administracji stanowią organy monokratyczne przy założeniu, że do rozpoznania wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. uprawniony jest ten sam organ, zastosowanie w tym postępowaniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. spowodowałoby, ze instytucja ta byłaby martwa. Nie ma podstaw, aby samorządowe kolegia odwoławcze traktować pod tym względem inaczej, gdyż zostały one, w tym przepisie, zrównane z organem monokratycznym.

Kolegium uważa, że zapewnieniu bezstronności orzekania służyła w rozpoznawanej sprawie wymiana 2 z 3 członków składu orzekającego, tak wiec większością głosów ten członek poprzednio orzekający mógłby zostać przegłosowany. Podniesiono też, że w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i Warszawie z 2005 r., które przytoczono Sąd nie zwracał uwagi na okoliczność, że w składzie Kolegium orzekał dwukrotnie ten sam członek. Uznano, że rozbieżności w orzecznictwie godzą w konstytucyjna zasadę równości obywateli wobec prawa.

Uzasadniając trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok Sądu i instancji narusza zasadę związania oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 5 czerwca 2002 r. Wyrok ten dotyczył bowiem decyzji Kolegium z 1998 r., wydawanej przez ten sam skład Kolegium, który rozpoznawał środek prawny od wydanej w 1997 r. decyzji. Sąd nie dopatrzył się jednak, aby decyzja ta dotknięta była wadą z art 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro w uzasadnieniu wyroku z 5 czerwca 2002 r. Sąd nie dopatrzył się wskazanego naruszenia prawa, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku był związany na podstawie art. 99 Przepisów wprowadzających ... tą oceną prawną i nie mógł uchylić decyzji Kolegium.

Uzasadniając ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzono, że A. K. , która przystąpiła do postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Kolegium z [...] lutego 1998 r. była stroną tylko postępowania sądowego. Uchylenie decyzji Kolegium otworzyło drogę do rozpoznania wniosku M. W. także pod względem formalnym. W wyroku NSA nie zawarto żadnych wskazań, co do tego, że skarżąca posiadała legitymację do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym wobec braku rozstrzygnięcia w tej kwestii Kolegium nie było związane oceną prawną, o której mowa w art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie administracyjnym z 1995 r. Badając wniosek M. W. Kolegium uznało, że nie posiada ona interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Ż., dlatego odmówiło wszczęcia postępowania. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła A. K., a Kolegium uznało, że skoro nie żądała ona stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji to nie jest stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Jej oświadczenie, o którym mowa w wyroku NSA dotyczyło tylko postępowania sądowego. W nowym postępowaniu administracyjnym Kolegium uznało, że właścicielka nieruchomości graniczącej wyłącznie w jednym punkcie z nieruchomością, co, do której była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie jest stroną postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności. Dlatego A. K. nie stała się automatycznie stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium uważa, że uznanie A. K. za legitymowaną do złożenia skargi na decyzję Kolegium wydaną w 1998 r. nie stanowi oceny prawnej, co do jej statusu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna A. K. wniosła o oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

Istotą unormowanej w rozdz. 5 działu I k.p.a. instytucji wyłączenia jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Należy zwrócić także uwagę na gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu. Z założenia mają one chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". W praktyce działania administracji publicznej przepisy te są jednak rzadko stosowane, co jest często wynikiem dokonywania ich wykładni zwężającej.

Należy pamiętać, iż wyłączenie pracownika w oparciu o art. 24 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy zostanie "uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywoływać wątpliwości, co do bezstronności pracownika". Przepis ten oddaje doskonale istotę całej instytucji wyłączenia w postępowaniu administracyjnym. Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji – art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, czy to tylko np. na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w wyłącznie w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy – gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega przecież na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez dwa organy administracji – organ, który wszczął postępowanie i organ wyższego nad nim stopnia. Ze względu na to, że nad ministrem i samorządowym kolegium odwoławczym nie ma już żadnego organu wyższego stopnia ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a., chcąc zadośćuczynić wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidział wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ – ministra lub kolegium. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, co zresztą odnotowano w skardze kasacyjnej. Trafnie jednak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ten środek prawny posiada wszelkie cechy odwołania, za wyjątkiem cechy dewolutywności. Nie może być żadnych wątpliwości, co do tego, że jeżeli dana osoba brała udział w postępowaniu przed organem I instancji w procesie wydawania decyzji, to w przypadku, gdyby osoba ta rozpoczęła pracę w organie wyższego stopnia byłaby z mocy prawa, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wyłączona od udziału w postępowaniu odwoławczym w tej sprawie. W skardze kasacyjnej słusznie zwrócono uwagę na to, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie uruchamia toku instancji. Pojawia się jednak pytanie czy musi to oznaczać, że wyłączony przy jego rozpoznawaniu jest wymóg bezstronności orzekania? Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do przyjęcia jest twierdzenie, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do uregulowanego w art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Pozycja monokratycznego organu administracji, a w tym ministra w rozumieniu k.p.a., w postępowaniu administracyjnym, w świetle art. 24 § 1 i art. 25 § 1 k.p.a. musi być rozpatrywana w dwóch aspektach. Według pierwszego z tych przepisów osoba piastująca funkcję takiego organu musi być traktowana tak samo jak każdy inny pracownik organu administracji. Podlega więc wyłączeniu na takich samych zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy swego urzędu. Za takim traktowaniem przewodniczącego zarządu optuje NSA, który w wyroku z 17 sierpnia 1993 r., SA/P 3155/92, OSP 1995 z. 9, poz. 188, stwierdził: "Zasada prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie rozumianym jako biurze organu administracyjnego, a więc także do osoby wykonującej funkcję tego organu". Pogląd ten został, co prawda wyrażony w związku z wyłączeniem, nie z mocy ustawy, jak w § 1 art. 24 k.p.a., ale w drodze postanowienia bezpośredniego przełożonego, następującym wtedy, gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie innych okoliczności rzutujących na bezstronność pracownika, lecz może mieć on zastosowanie także do wyłączenia z mocy prawa, w tym także na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dodatkowo, za takim dwoistym traktowaniem pozycji ministra przemawia art. 3b ustawy z 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących stanowiska państwowe (Dz.U. nr 20, poz. 201 z późn. zm.) na podstawie, którego do osób zajmujących stanowiska określone w tej ustawie, a więc także w myśl jej art 2 pkt 2 ministrów, stosuje się odpowiednio niektóre przepisy ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U z 2001 r. nr 86, poz. 953 z późn. zm.) W przypadku wyłączenia ministra - traktowanego jako pracownika urzędu, możliwe jest więc nadal wydawanie decyzji z jego upoważnienia. Nie następuje bowiem wyłączenie organu administracji, ale wyłączenie osoby sprawującej funkcje tego organu, traktowanej w tym przypadku na identycznych zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy urzędu. W sytuacji natomiast wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 25 § 1 k.p.a. stanowiących podstawę wyłączenia organu, Minister musi być traktowany jako piastun funkcji organu administracji. W takim przypadku, wyłączenie ministra jako organu administracji, skutkuje koniecznością wyznaczenia organu właściwego do załatwieni sprawy przez Prezesa Rady Ministrów – art. 26 § 2 in fine k.p.a. Dodatkowo wzmocnienie takiego stanowiska znajdujemy w opublikowanym ostatnio artykule. B. Adamiak. Reprezentuje ona pogląd, iż dekoncentracja wewnętrzna organu administracji polegająca na pisemnym upoważnieniu przez organ pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (art. 268a k.p.a.) posiada cechy trwałości, "co oznacza, że nie traci mocy obowiązującej wraz ze zmianą lub brakiem (np. śmierci, wygaśnięcia mandatu, aresztowania) piastuna organu administracji publicznej. Dokonana dekoncentracja wewnętrzna (...) zachowuje moc do czasu, gdy w przewidzianej formie (np. zmiana statutu, zmiana regulaminu organizacyjnego lub cofnięcia upoważnienia indywidualnego) nie zostanie odwołana, Brak piastuna organu administracji publicznej nie przerywa więc bytu organu administracji publicznej, przyjęta w prawie ustrojowym koncepcja organizacyjno-przedmiotowa zapewnia trwałość organu administracji publicznej" (O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2006, nr 11, s. 52). Cytowane stanowisko potwierdza więc tezę, iż w sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Wyłączona bowiem jest osoba piastująca funkcje organu administracji, a nie sam organ administracji.

Wyżej poczynione uwagi przemawiają za nietrafnością stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, iż skoro z istoty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra wynika, że organ ten nie może zostać wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., to wyłączeniu nie podlegają także członkowie samorządowego kolegium odwoławczego. Dodatkowo za wadliwością stanowiska Kolegium przemawia także ugruntowane w tej materii stanowisko doktryny postępowania administracyjnego, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, s. 183; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000, s. 2003; C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2005, s. 279 – 280.

Skoro więc w składzie Kolegium ponownie rozpoznającym sprawę brał udział członek tego gremium, który uczestniczył w wydawaniu decyzji przez ten organ w I instancji to zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja zwierała wadę z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie powinno podlegać wątpliwości, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji administracyjnej w I instancji podlega na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. wyłączeniu od udziału w składzie orzekającym tego kolegium rozpoznającym sprawę w wyniku złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a.

W sposób oczywisty nietrafny jest zarzut podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie wbrew ocenie NSA dokonanej w wyroku z 5 czerwca 2002 r., że decyzja dotknięta jest wadą z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Okoliczność, że NSA w powołanym wyroku Sąd nie wyprowadził żadnych konsekwencji z faktu, iż w postępowaniu administracyjnym dwukrotnie orzekał ten sam członek Kolegium, w żadnym przypadku nie może być uznana za oceną prawną zawarta w tym wyroku. Brak w wyroku sądu administracyjnego stanowiska w określonej kwestii nie może być uznany za ocenę prawną, o jakiej stanowi art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani też art. 153 p.p.s.a. Pod pojęciem "ocena prawna", trzeba rozumieć wyjaśnienie treści przepisów prawa materialnego bądź procesowego, a także sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie - A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Kraków 2006, s. 324. Brak stanowiska sądu w jakiejś kwestii, wynikający z niedostrzeżenia problemu nie może w żadnym przypadku być utożsamiany z dokonaniem przez sąd oceny prawnej w znaczeniu wskazanych przepisów.

Chybiony jest także ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Okoliczność, że A. K. była stroną postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z 5 czerwca 2002 r. przesądza o tym, że posiadała ona także interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Ż. Stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.), która obowiązywała w dacie orzekania zarówno przez NSA, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uprawnionym do wniesienia skargi, był każdy, kto miał w tym interes prawny. Skoro Sąd w wyroku z 2002 r. nie dość, że nie zakwestionował interesu prawnego A. K., ale w konsekwencji skargi, uchylił zaskarżone decyzje, to oczywiste jest, że skarżąca była stroną także postępowania administracyjnego, prowadzonego w konsekwencji tego wyroku. Zważyć należy bowiem, że o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego czy też nie, przesądza posiadanie przez niego interesu prawnego – art. 28 k.p.a. Skoro A. K. jest, jako nabywczyni nieruchomości, następcą prawnym M. W., która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, to nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że miała ona interes prawny w złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W orzecznictwie NSA przyjmuje się bowiem, że adresat decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego o przepisy prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji tak w drodze odwołania jak i skargi do sądu administracyjnego – wyrok NSA z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 nr 1, poz. 35). całkowicie chybione są przy tym rozważania skargi kasacyjnej odnoszące się do przesłania A. K. decyzji jedynie do wiadomości.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.