Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1396/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 275/18 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego i przekazania go dysponentowi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 275/18 oddalił skargę R. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego i przekazania go dysponentowi.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Główny Policji (dalej także: "KGP" lub organ") decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...] przydzielił R. C. (dalej: "skarżący"), ówczesnemu funkcjonariuszowi pełniącemu służbę w Komendzie Głównej Policji, lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...]. Do wspólnego zamieszkiwania uprawnieni byli - żona A. C. oraz dzieci – M., G. i T. W decyzji wskazano, iż przydział przedmiotowego lokalu następuje pod warunkiem rozliczenia się z dotychczas zajmowanego domu jednorodzinnego położonego w K. przy ul. [...] oraz zwrócenia otrzymanej pomocy finansowej. Strona nie skorzystała z możliwości zaskarżenia decyzji, więc stała się ona ostateczna. Skarżący wywiązał się tylko z jednego z nałożonych warunków – rozliczył się z otrzymanej pomocy finansowej, natomiast nadal posiada dom za zasadach współwłasności.

Decyzją KGP z [...] stycznia 2013 r., nr [...] skarżący został zobowiązany wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa jego reprezentującymi do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] i przekazania go dysponentowi – Komendantowi Głównemu Policji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 936/13, uchylił decyzje obu instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...], zobowiązał skarżącego wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa jego reprezentującymi do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] i przekazania go dysponentowi – Komendantowi Głównemu Policji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją KGP z [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1793/15, uchylił decyzje obu instancji.

Opierając się na wytycznych zawartych we wskazanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Komendant Główny Policji ponownie przeprowadził postępowanie dowodowe, ustalając, że dom położony w K. stanowi współwłasność A. i R. C. w udziale 58/100 oraz R. i W. N. w udziale 42/100. Wyżej wymienione osoby nabyły nieruchomość aktem notarialnym Rep. [...] z [...] kwietnia 1997 r. Dom został oddany do użytkowania w 1999 r.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, KGP decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...] zobowiązał skarżącego wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa jego reprezentującymi do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] i przekazania go dysponentowi - Komendantowi Głównemu Policji.

Komendant Główny Policji, na podstawie art. 96 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782, dalej: "ustawa o Policji") oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. z 2003 r. Nr 215, poz. 2119, dalej: "Rozporządzenie"), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2017 r., nr [...]

W treści decyzji organ stwierdził, że skarżący otrzymał pomoc finansową na pokrycie zobowiązań członka spółdzielni na lokal położony w S. przy ul. [...]. Prawo do lokalu zostało zatem zrealizowane poprzez przyznanie pomocy finansowej za zakup lokalu mieszkalnego położonego w S. Z chwilą przeniesienia do Komendy Głównej Policji, tj. miejscowości niepobliskiej miejsca zamieszkiwania zainteresowanemu przysługiwała wyłącznie tymczasowa kwatera lub równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Skarżącemu na mocy decyzji z [...] sierpnia 2006 r., nr [...] przydzielona została kwatera nr [...] przy [...]. Następnie na wniosek skarżącego nastąpiła zamiana dotychczas zajmowanej kwatery na kwaterę położoną w O. przy ul. [...].

Skarżący wnioskiem z 14 czerwca 2011 r. wystąpił o zmianę statusu zajmowanej kwatery na lokal mieszkalny. Po dokonaniu analizy akt sprawy uznano, że przydział może nastąpić tylko w oparciu o przepisy art. 96 ust.1 i 2 ustawy o Policji.

Opierając się na wskazówkach zawartych w wyroku WSA z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1793/15, organ wyjaśnił, że skarżący otrzymał pomoc finansową na pokrycie zobowiązań członka spółdzielni na lokal położony w S. przy ul. [...] na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] września 1994 r., nr [...]. Działkę na budowę domu w K. przy ul. [...] nabył wraz z małżonką i teściami w 1997 r., natomiast dom został oddany do użytkowania w 1999 r. Fakt otrzymania pomocy finansowej zrealizował przysługujące skarżącemu prawo do lokalu. Zdaniem organu nie miało znaczenia, czy nowo wybudowany dom zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. Dom położony był w miejscu pełnienia służby, w tej samej jednostce zainteresowany wcześniej otrzymał pomoc finansową, więc jedynym świadczeniem jakie mu przysługiwało, zgodnie z ustawą o Policji, był równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Z chwilą przeniesienia do Komendy Głównej Policji nadal nie miała znaczenia powierzchnia mieszkalna zajmowanego domu, gdyż zainteresowanemu wówczas przysługiwała tymczasowa kwatera lub równoważnik za brak lokalu.

Organ wskazał, że w decyzji z [...] lipca 2011 r., nr [...] o przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w O., określono, że przydział mieszkania następuje pod warunkiem rozliczenia się z dotychczas zajmowanego domu jednorodzinnego w K. oraz zwrotu pomocy finansowej. Skarżący nie odwołał się od tej decyzji, co oznacza, że zaakceptował warunki, jakie należy spełnić, co więcej jeden z warunków zrealizował.

Ponadto KGP podniósł, że z wywiadu przeprowadzonego przez dzielnicowego Komisariatu Policji [...] wynika, że skarżący wraz z rodziną zamieszkuje na stałe w domu położonym w K. Tym samym, zdaniem organu, można domniemywać, że lokal położony w O. przy ul. [...] jest niezamieszkały. Skarżący posiadał i nadal posiada tytuł prawny do domu mieszkalnego położonego w K. Zgodnie z treścią § 2 aktu notarialnego Rep. [...] z [...] kwietnia 1997 r. A. i R. C. nabyli udział wynoszący 58/100 części, a W. i R. N. nabyli udział wynoszący 42/100 w działce nr [...] położonej w K. Z treści księgi wieczystej nr [...], jak i z wyciągu z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest nabyta na prawach współwłasności ułamkowej i zainteresowany wraz z żoną posiada udział 58/100 wspólności ustawowej majątkowej do wskazanej nieruchomości. Współwłasność jest własnością przysługującą kilku osobom, jest stosunkiem pochodnym od własności a więc nie jest samodzielną instytucją prawną i odnoszą się do niej wszystkie przepisy dotyczące własności. Powyższe oznacza, że współwłasność jest zbywalna. W przypadku współwłasności ułamkowej każdy ze współwłaścicieli ma prawo do rozporządzania swoim udziałem bez ingerencji pozostałych współwłaścicieli (art. 198 k.c.). Obowiązkiem skarżącego było dostarczenie umowy zbycia udziału 58/100 we współwłasności domu mieszkalnego położonego w K. na rzecz osób innych niż wymienione w decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w O. W związku z niewywiązaniem się z nałożonego obowiązku, tj. zwolnienia zajmowanego domu w poprzednim miejscu pełnienia służby, zasadnym było wydanie decyzji nakazującej opróżnienie przydzielonego lokalu mieszkalnego w O. Dom położony w K. stanowi współwłasność zainteresowanego i dopóki pełnił on służbę w Komendzie Miejskiej [...] zaspokajał potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny. Rozkazem personalnym z [...] lipca 2006 r., nr [...] policjant został przeniesiony do pełnienia dalszej służby w Komendzie Głównej Policji. Decyzją nr KGP z [...] sierpnia 2006 r., nr [...] skarżący otrzymał tymczasową kwaterę nr [...] przy [...], a następnie decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...] otrzymał kwaterę nr [...] przy ul. [...] w O. Skarżący 14 czerwca 2011 r. wystąpił z raportem o przekształcenie zajmowanej kwatery w lokal mieszkalny. Po uwzględnieniu raportu decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...] przydzielono skarżącemu lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w O. Skarżący został poinformowany, że przydział lokalu następuje pod warunkiem rozliczenia się z zajmowanego domu oraz zwrotu otrzymanej pomocy finansowej

W ocenie KGP przydział lokalu mieszkalnego w O. nastąpił w oparciu o przepisy określające tryb przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Opierając się na tych przepisach, nie było potrzeby analizowania, czy zajmowany wcześniej dom zaspokajał potrzeby mieszkaniowe zainteresowanego. Przepisy te wyraźnie wskazują, jakie warunki należy spełnić, aby otrzymać przydział lokalu mieszkalnego i o tych warunkach strona została poinformowana. Niemniej jednak, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku WSA z 19 kwietnia 2016 r., ustalono, że zajmowany dom położony w K. zaspokaja potrzeby mieszkaniowe skarżącego i jego rodziny.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2017 r., nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na to, iż w sprawie już dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Pierwszy z wyroków zapadł 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 936/13, drugi zaś 19 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1793/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1793/15 przypomniał, iż Sąd ten w wyroku z 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 936/13 stwierdził m.in., co zostało już przedstawione w stanie faktycznym, że "funkcjonariuszowi Policji przysługuje pomoc mieszkaniowa co do zasady wówczas, gdy jego potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone. Potrzeby takie są natomiast zaspokojone nie wtedy, gdy funkcjonariusz posiada jakikolwiek lokal mieszkalny, lecz wtedy, gdy lokal ten w efektywny sposób pozwala te potrzeby zaspokoić, tj. gdy odpowiada on co najmniej minimalnej normie zaludnienia. (...) Aby ocenić/skontrolować decyzję organu, Sąd musi więc dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej kontrola sądowoadministracyjna jest niemożliwa, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ wydając zaskarżoną decyzję w żaden sposób nie wyjaśnił, jaki status posiada dom jednorodzinny, w którym zamieszkiwał skarżący pełniąc służbę przed przeniesieniem do Komendy Głównej Policji. Z samego faktu, że w poprzednim miejscu pełnienia służby otrzymał pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych można wnioskować, że dom ten nie spełniał niezbędnych warunków, aby uznać go za lokal mieszkalny, który zaspokaja potrzeby lokalowe policjanta w miejscu pełnienia służby. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest w szczególności ustalić, czy skarżący jest zobowiązany zwolnić dom jednorodzinny, który stanowi współwłasność, a wcześniej nie był traktowany przez organ jako zaspokajający potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny."

WSA w Warszawie wskazał także w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1793/15, iż organ rozpoznając sprawę na nowo, w żaden sposób nie ocenił, czy dom jednorodzinny przy ul. [...] w K. w efektywny sposób pozwala te potrzeby zaspokoić, tj. czy odpowiadał on co najmniej minimalnej normie zaludnienia. Zatem w żaden sposób organ nie ustalił, będąc do tego zobowiązany wyrokiem Sądu, czy "skarżący jest zobowiązany zwolnić dom jednorodzinny, który stanowi współwłasność, a wcześniej nie był traktowany przez organ jako zaspokajający potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny".

Wobec powyższego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartego w prawomocnych wyrokach, Sąd zwrócił uwagę, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wobec tego przytoczone stanowiska WSA w Warszawie są wiążące nie tylko dla Komendanta Głównego Policji, ale również dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Przechodząc zatem do zbadania kwestii prawidłowego wykonania zaleceń WSA w Warszawie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Komendant Główny Policji wykonał wskazane zalecenia. W toku uzupełniającego postępowania dowodowego ustalono, że w domu przy ul. [...] w K. zamieszkuje skarżący, jego żona A. C. wraz z trójką dzieci. Dom jest budynkiem parterowym z poddaszem użytkowym. Na dole znajduje się pokój połączony z kuchnią o powierzchni 35 m2, na poddaszu są trzy pokoje 11 metrowe. Całkowita powierzchnia domu wynosi 120 m2, a powierzchnia mieszkalna ok. 58 m2. Dom wybudowany został w 1999 r. W oparciu o ten materiał, organ prawidłowo przyjął, że ww. dom mieszkalny w pełni zaspokaja potrzeby mieszkaniowe skarżącego i jego rodziny. W związku z tym, iż skarżący w ciągu 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji o przydziale lokalu nie zwolnił zajmowanego domu, organ zgodnie z § 4 ust. 4 wskazanego rozporządzenia, winien wydać decyzję o opróżnieniu przedmiotowego lokalu. Dodać należy, iż rozporządzenie nie dopuszcza możliwości przywrócenia lub przedłużenia trzymiesięcznego terminu.

Reasumując Sąd stwierdził, że skoro skarżący nie zwolnił zajmowanego domu jednorodzinnego, który to dom w pełni zaspokaja potrzeby mieszkaniowe skarżącego i jego rodziny, to wydanie decyzji nakazującej opróżnienie spornego lokalu mieszkalnego jest prawidłowe.

Skarżący, nie zgadzając się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Zgodnie z przepisami art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") skarżący skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia:

1. § 3 ust. 3 Rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię;

2. art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz naruszenie przez organy art. 81 k.p.a.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonych decyzji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie procesowym z 13 kwietnia 2022 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na rozpoznanie spawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie skarżący wskazał, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, celem rozpoznania skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Dokładne wskazanie naruszonych przepisów przynależy właśnie do podstawy kasacyjnej, a nie jej uzasadnienia (tak m.in. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04, OSP z 2005 r. Nr 3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Należycie skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami podanymi jako podstawy tej skargi. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 października 2005 r. (I FSK 155/05) "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15). Ważne jest jednak zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi wprawdzie do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Przyjęcie dopuszczalności rozpoznania przez sąd odwoławczy zarzutu naruszenia prawa powołanego przez skarżącego wyłącznie w ramach uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznaczałoby obejście rygoru sformułowania podstaw kasacyjnych w terminie zawitym do wniesienia tego środka odwoławczego (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Komentarz Orzecznictwo, LexisNexis, s. 320-321).

Przypomnienie powyższych zasad było istotne z uwagi na sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., w ramach którego skarżący kasacyjnie zarzucił niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz art. 81 k.p.a. Zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony, nie wskazano jakich okoliczności istotnych w sprawie nie wyjaśniono, co w istocie uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje sąd pierwszej instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu pierwszej instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji na gruncie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 p.p.s.a.

Skuteczność oparcia zarzutu skargi kasacyjnej na tym przepisie wiąże się zatem z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. Ponadto, ponieważ jest to zarzut naruszenia przepisów postępowania, na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek może odnieść jedynie taki zarzut, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia zasadności tego zarzutu przez sąd.

W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu. Poza przywołaniem art. 81 k.p.a. nie przeprowadził w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi. A zatem także z tego powodu powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie może być na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uwzględniony.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można podważać prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". Przede wszystkim zarzut ten podobnie jak poprzedni nie został w żaden sposób uzasadniony w skardze kasacyjnej, Ponadto w wyniku oddalenia skargi sytuacja prawna skarżącego zasadniczo nie ulega zmianie w stosunku do tej, jaka wynika z zaskarżonej decyzji. Ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius jest szczególnie istotne w przypadku tych wyroków, które zawierają rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego aktu lub czynności. W takich bowiem wypadkach wyrok sądu administracyjnego powinien zawierać ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia i w związku z tym mające wpływ na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów lub podjętych czynności. Stwierdzenie, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, uzasadnia przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius (por. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366). W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że jeżeli sąd pierwszej instancji oddali skargę, powołując się na art. 134 § 2 p.p.s.a., to warunkiem koniecznym do ustalenia, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do naruszenia prawa stanowiącego podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., jest postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd instytucji zakazu reformationis in peius przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W tym pierwszym wypadku należy wykazać, że zaskarżony akt nie naruszał prawa albo że go naruszał w stopniu skutkującym stwierdzeniem jego nieważności. Natomiast, zarzucając sądowi niewłaściwe zastosowanie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego należy wyjaśnić, dlaczego wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję nie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej i faktycznej strony (zob. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., komentarz do art. 134 p.p.s.a., teza 11, e/Lex 2011). W realiach niniejszej sprawy skarga została oddalona, a jej oddalenie nie nastąpiło ze względu na treść art. 134 § 2 p.p.s.a., co łącznie z brakiem uzasadnienia zarzutu naruszenia tego przepisu, czyni ten zarzut nieuzasadnionym.

Chybiony jest zarzut naruszenia § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 r. przez błędną jego wykładnię.

Uwzględniając treść art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut błędnej wykładni wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Warunek ten w rozpoznawanej sprawie nie został zrealizowany.

Zgodnie z § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia dokumentami potwierdzającymi zwolnienie przez policjanta dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu są w szczególności:

1) zaświadczenie o rezygnacji z członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej i oddaniu lokalu lub

2) protokół przekazania lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 90 ust 1 ustawy, lub

3) zaświadczenie o przekazaniu organowi gminy lub innej jednostce samorządu terytorialnego, lub osobie prawnej innego lokalu niż wymieniony w pkt 1 i 2, lub

4) umowa zbycia przez policjanta lub jego małżonka spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu na rzecz osób innych niż wymienione w decyzji o przydziale;

5) zaświadczenie o wymeldowaniu z miejsca zamieszkania policjanta i członków jego rodziny o których mowa w § 3 ust.1, uwzględnionych w decyzji o przydziale lokalu w nowym miejscu pełnienia służby, o którym mowa w § 2 ust. 1.

Jako zasadną należy ocenić interpretację tego przepisu dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu w § 3 ust. 3 rozporządzenia wskazano, jakimi dokumentami funkcjonariusz winien potwierdzić zwolnienie lokalu. Pierwsze cztery punkty tego ustępu dotyczą dokumentów potwierdzających wyzbycie się praw do nieruchomości. Są one wymienione alternatywnie i rozdzielone spójnikiem "lub". Po punkcie 4 został postawiony średnik. W punkcie 5 określono, iż dokumentem potwierdzającym jest zaświadczenie o wymeldowaniu z miejsca zamieszkania. Redakcja analizowanych przepisów wskazuje, iż aby potwierdzić zwolnienie lokalu należy przedstawić łącznie dwa dokumenty – jeden z wyszczególnionych w punkcie 1-4 oraz drugi określony w punkcie 5. Za taką literalną wykładnią przemawia umieszczenie po punkcie 4 średnika. Racjonalny ustawodawca gdyby przewidział możliwość przedstawienia tylko jednego alternatywnie wybranego dokumentu zastosowałby pomiędzy punktem 4 i 5 spójnik "lub", jak to ma miejsce pomiędzy punktami 1-4. Tymczasem pkt 4 i 5 § 3 rozporządzenia rozdzielone są średnikiem.

Podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że w obowiązującym stanie prawnym uznanie, iż do zwolnienia lokalu lub domu wystarczy tylko wymeldowanie, jest błędne. Konieczne jest również wyzbycie się prawa do lokalu i potwierdzenie tego stosownym dokumentem.

Podkreślenia wymaga, że zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu danej osoby w miejscu, w którym się zameldowała, co wiąże się z istniejącym nadal obowiązkiem meldunkowym. Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zameldowanie nie ujawni i nie potwierdza tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. W żadnym zatem wypadku wymeldowanie się z określonego lokalu mieszkalnego czy domu nie może zaświadczać o tym, czy ten lokal bądź dom zostały zwolnione, jak tego wymaga § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Skarżący kasacyjnie w swojej argumentacji w istocie nie podważa wykładni zakwestionowanego przepisu § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, ani też nie wskazuje, jak przepis ten powinien być rozumiany. Koncentruje się natomiast na problemie możliwości zbycia udziałów w domu mieszkalnym, którego współwłaścicielem jest skarżący, a właściwie braku takiej możliwości. Nie powołuje jednak w petitu skargi żadnych przepisów, które miałyby być przez organ naruszone w tym zakresie.

Zauważyć zatem jedynie można, że skarżący wraz z małżonką jest współwłaścicielem w częściach ułamkowych zabudowanej domem mieszkalnym nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] w udziale wynoszącym 58/100.

Przepis art. 198 k.c. przewiduje swobodę rozporządzania udziałem. Zgodnie z tym przepisem każdy współwłaściciel może swobodnie rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Rozporządzenie udziałem, tzn. przysługującą współwłaścicielowi częścią ułamkową prawa własności, oznacza zbycie, obciążenie lub zrzeczenie się udziału, a także rozrządzenie nim na wypadek śmierci (rozrządzenie testamentowe). Rozporządzenie dotyczy udziału, a nie fizycznie określonej części rzeczy wspólnej, gdyż żaden współwłaściciel nie ma wyłącznego prawa do takiej części, aż do czasu ustania współwłasności. Zbycie udziału jest przeniesieniem własności w części przysługującej współwłaścicielowi.

Powyższa regulacja oznacza, że nie było żadnych przeszkód prawnych aby skarżący wraz z małżonką, która objęta została przydziałem lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w O. przy ul. [...], dokonali zbycia przysługującego im udziału we współwłasności nieruchomości położonej w K., tym samym realizując warunek pod którym nastąpił przydział lokalu mieszkalnego w O.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.