Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4119/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 298, 299, 300, 302
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 189 f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 328/20 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od M. Ś. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako: GIOŚ) jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 328/20, którym po rozpoznaniu skargi M. Ś. Sąd uchylił decyzję GIOŚ z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję L. W. I.N. B. (dalej jako: L[...]) z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] , L. ustalił M. Ś., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowo Handlowe "M.-T." M. Ś., S. W. [...], [...] K., wymiar kary biegnącej, w wysokości 56,85 zł/dobę, za przekroczenie w porze dnia o 5,0 dB dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego decyzją Starosty Z. z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], oraz ustalił początkowy termin naliczania kary biegnącej na dzień

[...] listopada 2018 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. M. Ś. odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wydanej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie pełnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, w tym nieokreślenie powierzchni poszczególnych działek, znajdujących się w sąsiedztwie prowadzonego przez skarżącego zakładu, a przez to jej powierzchowne rozpoznanie oraz arbitralne stwierdzenie, że teren chroniony akustycznie ma charakter zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, co skutkuje przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia o 5 dB. Skarżący podniósł, iż otaczający zakład teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem w tej sytuacji, zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 – dalej jako: P.o.ś.) oceny, czy dany teren należy do terenów chronionych akustycznie, właściwe organy dokonują, na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. Skarżący wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do powierzchni sąsiadujących działek, terenu po byłym PGR, zabudowań gospodarczych, czy też jej posesji. W jego ocenie to kryterium powierzchni, a nie ilość posesji przesądza o tym, jaki rodzaj terenu przeważa, a nadto zabudowa wokół jego posesji, to zabudowa zagrodowa, a nie jednorodzinna. Dla zabudowy zagrodowej obowiązują wyższe wskaźniki hałasu w porze dnia, tj. LAeq d = 60 dB.

Skarżący podał również, że w dniu [...] stycznia 2019 r. wybuchł pożar, który zniszczył znaczną część zakładu. W związku z powyższym produkcja w wymiarze takim, jaki miał miejsce w dniach kontroli jest niemożliwa, co zapewne wpływa na poziom hałasu emitowanego przez zakład.

Po rozpoznaniu odwołania GIOŚ wydał w dniu [...] grudnia 2019 r. decyzję nr [...], którą utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że w dniach od [...] listopada 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę działalności prowadzonej przez M. Ś., w ramach której akredytowane Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Z.G. (posiadające Certyfikat Akredytacji Laboratorium Badawczego Nr [...], wydany przez Polskie Centrum Akredytacji), wykonało w dniu [...] listopada

2018 r. w porze dnia, pomiary kontrolne hałasu emitowanego do środowiska w wyniku eksploatacji maszyn i urządzeń w zakładzie zlokalizowanym w m. S. W. [...]. Przedmiotowe pomiary hałasu wykonane zostały zgodnie z metodyką referencyjną, zawartą w załączniku nr 7 "Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego", do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. poz. 1542, z późn. zm.) - w dacie orzekania.

Organ podał, że stwierdzony w punkcie pomiarowym nr 1, zlokalizowanym na granicy terenu chronionego akustycznie (posesja nr [...] w m. S. W., wskazana w decyzji Starosty Z.), na wysokości 4 m nad poziomem terenu, poziom hałasu wynosił 55,0 dB i przekraczał dopuszczalny poziom hałasu, ustalony decyzją Starosty Z. o 5,0 dB. Sprawozdanie z pomiarów Nr [...]z dnia [...] listopada 2018 r. wraz z protokołem z pomiaru NR [...], potwierdzające przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, stanowi załącznik do protokołu kontroli NR [...]. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 298 ust. 1 pkt 5 P.o.ś., zgodnie z którym administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 (pozwolenie zintegrowane), poziomów hałasu. Organ wskazał też na art. 300 ust. 1 P.o.ś., w świetle którego po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, na podstawie kontroli, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej.

W ocenie GIOŚ zaskarżona decyzja [...] wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego. Wykonane w dniu [...] listopada 2018 r., w porze dnia, pomiary kontrolne hałasu emitowanego do środowiska w wyniku eksploatacji maszyn i urządzeń w zakładzie zlokalizowanym w m. S. W. [...], bezspornie wykazały przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, ustalonego decyzją Starosty Z.. Zgodnie z art. 315 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska kary, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 5 (administracyjne kary pieniężne za przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu zintegrowanym, poziomów hałasu), wymierza się odrębnie dla pory dnia i pory nocy, natomiast zgodnie z art. 315 ust. 2 tej ustawy, przy ustalaniu wymiaru kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, przyjmuje się przekroczenie w punkcie pomiarowym, w którym ma ono wartość najwyższą dla pory dnia lub pory nocy. Ponieważ przedmiotowe pomiary hałasu wykonane zostały tylko w jednym punkcie pomiarowym, zatem przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu stwierdzone w tym punkcie, jest postawą do ustalenia wymiaru kary biegnącej. Organ odwoławczy zaznaczył, że ze Sprawozdania z pomiarów Nr [...] wynika, iż stwierdzone w porze dnia, przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, wyrażonego równoważnym poziomem hałasu wynosi 5,0 dB. Jest to przekroczenie w skali doby. Zgodnie z załącznikiem nr 5 do ww. obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia

24 października 2017 r. jednostkowa stawka kary za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia, w przedziale "od 1 dB do 5 dB" wynosi 11,37 zł, za każdy dB przekroczenia. Organ przedstawił następujące wyliczenie: 5,0 dB/dobę x 11,37 zł/dB = 56,85 zł/dobę i jest zgodny z ustaleniami L. WIOŚ. Jednocześnie poinformował, że termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana został ustalony prawidłowo, zgodnie z przepisami art. 300 ust. 4 pkt 3 P.o.ś. Ze Sprawozdania z pomiarów Nr [...]wynika, iż pomiary hałasu zostały zakończone w dniu [...] listopada 2018 r. o godzinie 12, zatem organ I instancji prawidłowo określił termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana na dzień [...] listopada 2018 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowego przyjęcia przez [...] kwalifikacji terenów chronionych akustycznie, sąsiadujących z terenem, na którym zlokalizowany jest zakład, organ uznał je za nieuzasadnione. Wyjaśniając to stanowisko organ podał, iż dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego z zakładu, a także tereny chronione akustycznie, na których te poziomy nie powinny być przekroczone, są określone decyzją Starosty Z. z dnia [...] sierpnia

2017 r. Uwagi w powyższym zakresie, mogły być zatem zgłaszane w postępowaniu prowadzonym przez Starostę Z., w sprawie ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Natomiast [...], realizując zadanie określone w art. 2 ust. 1 pkt 1b, ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1355, z późn. zm.), w ramach kontroli, przeprowadzonej w dniach od [...] listopada 2018 r. do [...] grudnia 2018 r., sprawdzał, czy dopuszczalny poziom hałasu w porze dnia, określony decyzją Starosty Z. w wysokości 50 dB, nie został przekroczony na terenach chronionych akustycznie, wskazanych również w decyzji Starosty Z.. Poziom ten został przekroczony o 5 dB. Uwaga strony, że w dniu [...] stycznia 2019 r. wybuchł pożar, który zniszczył znaczną część zakładu, przez co produkcja nie odbywa się w takim wymiarze, jaki miał miejsce w dniach kontroli, co z kolei ma wpływ na poziom hałasu emitowanego przez zakład, w ocenie organu, nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu, które dotyczy ustalenia wymiaru kary biegnącej, na podstawie pomiarów hałasu przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2018 r. Nadto w zaskarżonej decyzji [...] strona została poinformowana, że kara biegnąca będzie naliczana do dnia stwierdzenia z urzędu, lub na wniosek strony, że przekroczenie uległo zmianie lub ustało.

W skardze, wystosowanej dnia [...] stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, M. Ś. zarzucił naruszenie:

1) art. 7, w związku z art. 77 k.p.a., oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie pełnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym nieokreślenie powierzchni poszczególnych działek, znajdujących się w sąsiedztwie zakładu prowadzonego przez skarżącego, a przez to powierzchowne rozpoznanie i arbitralne stwierdzenie, że teren chroniony akustycznie ma charakter zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, a przez to naruszenie również art. 115 P.o.ś., zgodnie z którym oceny, czy dany teren należy do terenów chronionych akustycznie, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania, tego i sąsiednich terenów;

2) naruszenie art. 189 f 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie.

Skarżący podniósł, iż decyzja Starosty Z. z dnia [...] sierpnia

2017 r. o dopuszczalnym poziomie hałasu jest nieprawidłowa, gdyż nie uwzględnia faktu, że zabudowa wokół jego zakładu jest to zabudowa zagrodowa, dla której powinny być ustalone inne normy dopuszczalnego poziomu hałasu. Wielkość dopuszczalnego poziomu hałasu ma wpływ na ustalenie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, co z kolei przekłada się na wymiar kary biegnącej.

W ocenie skarżącego, nieprawidłowo ustalono wielkość dopuszczalnego poziomu hałasu, tak, jak dla terenów zabudowy jednorodzinnej. Skarżący wskazał, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów.

Ponadto skarżący argumentował, że nałożenie na niego kary po dniu [...] stycznia 2019 r., kiedy to spalił się jego zakład, jest rażąco niesprawiedliwe. Dołączając do skargi postanowienie Prokuratury Rejonowej w Ś. z dnia [...] czerwca

2019 r., sygnatura akt [...]. "o umorzenia śledztwa w sprawie sprowadzenia zdarzenia zagrażającego mieniu w wielkich rozmiarach, mającego postać pożaru, jaki miał miejsce [...] stycznia 2019 r. w miejscowości S. W., w województwie l., na terenie przedsiębiorstwa "M. – L. PPHU M. Ś.", w którym podano, że spowodowane przez pożar szkody oszacowano pomiędzy [...] a [...] mln zł, skarżący zarzucił, iż w niniejszej sprawie organ nie zastosował przepisu art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał w całości stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uchylając, zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Wskazał, że jednym z elementów sporu jest zasadność zastosowania art. 189 f k.p.a., zgodnie organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Warunkami, obligującymi organ do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej jest więc znikomy charakter naruszenia i zaprzestanie naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie tezy, dotyczącej przytoczonego przepisu, zarówno w aspekcie tego, czy naruszenie miało charakter znikomy (organ odniósł się do naruszeń stwierdzonych podczas działań kontrolnych). Podobnie nie odniósł się do spełnienia drugiej z przesłanek, a więc zaprzestanie naruszania prawa, choć skarżący podnosił wyraźnie zmianę w sposobie funkcjonowania zakładu, wynikającą z pożaru i przedstawił dokumenty obrazujące ten fakt.

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy też nie. Przyjmuje się jednak, że oceniając czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze można odwołać się do rozwiązań, obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego. Zgodnie z art. 115 § 1 k.k. przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. W piśmiennictwie wskazuje się również, że oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" zasadne jest odwołanie się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej zawartych w art. 189 d pkt 1 K.p.a. (patrz: Wróbel Andrzej. Art. 189(f). W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Jeszcze inny pogląd (Cebera Agata i Firlus Jakub Grzegorz. Art. 189(f). W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019) nakazuje przy ocenie wagi naruszenia prawa kierować się tym, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną, wskazując że jeżeli konkretne naruszenie prawa:

– wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna;

– wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna;

– wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma.

Sąd podkreślił, że dokonanie powyższej analizy nie jest uzależnione od wniosku strony, ale jest obowiązkiem organu, umotywowanym realizowaniem zasady praworządności i niedyspozytywnym (ius cogens) charakterem przesłanek.

Sąd zaznaczył również, że kolejna kwestia, którą organ pominął odnosi się do przewidzianego w art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. wymogu zaprzestania naruszania prawa, co implikuje zastosowanie tego przepisu wyłącznie w odniesieniu do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do zachowania osoby polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu. Powyższe zaś oznacza, że przepis ten mógłby być podstawą odstąpienia do wymierzenia kary w rozpoznanej sprawie. Jest to, zdaniem Sądu, koncepcja o tyle słuszna, że w przypadku jednorazowego naruszenia obowiązku lub zakazu, z uwagi na ich specyfikę, nie można mówić o zaprzestaniu popełniania deliktu. Delikt się bowiem popełniło raz, nie można go popełnić więcej razy, nie można też stanu naruszenia cofnąć. Z tej racji organ powinien również wziąć pod uwagę okoliczności, na które powołują się skarżący, w postaci spalenia się w dniu [...] stycznia 2019 r. zakładu, emitującego hałas, wraz z maszynami.

Następnie, powołując się na poglądy doktryny, WSA wskazał na trzeci przypadek niecelowości karania administracyjną karą pieniężną, który ustawodawca wiąże z innymi, niewymienionymi wyżej stanami rzeczy, pod warunkiem że pozwoli to na spełnienie celów kary (art. 189 f § 2 k.p.a.). Ocena spełnienia tych celów wymaga w tym przypadku uprzedniego przedłożenia przez stronę dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (tamże). W tym celu organ prowadzący postępowanie może, w drodze niezaskarżalnego postanowienia, wyznaczyć stronie termin do przedstawienia tych dowodów, ze wskazaniem terminu i sposobu powiadomienia, o którym mowa w art. 189 f § 2 pkt 2 k.p.a. Zrealizowanie tych warunków przesądza o odstąpieniu od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu, które ma walor informacyjny i którego celem jest "zmniejszenie ryzyka powtórnego naruszenia prawa w przyszłości" (uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 75). Ponadto w rozpoznanej sprawie organ nie ustalił, czy wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 189 f § 2 i 3 k.p.a. Przepisy te (§ 2 i 3) dają możliwość odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił sprawy, biorąc pod uwagę przedstawione kryteria.

Reasumując WSA stwierdził, że analiza sprawy przeprowadzona przez organy jest zbyt ogólna, z uwagi na wykluczenie a priori zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. Co prawda Sąd nie podzielił prezentowanego w skardze stanowiska, że skarżący może w niniejszym postępowaniu kwestionować decyzję Starosty Z. z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], jednak może skutecznie kwestionować brak analizy organu wydającego zaskarżoną decyzję, kierując się założeniem, że aby prawidłowo ustalić czy cele wymierzenia kary administracyjnej zostały w danym przypadku spełnione, należy poza oczywistym zidentyfikowaniem celu, jaki spełniać ma konkretna administracyjna kara pieniężna, zidentyfikować także cele, jakie zostałyby zrealizowane w przypadku poprzestania na pouczeniu, przy jednoczesnym usunięciu naruszenia prawa lub powiadomieniu właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Nadto należy mieć na względzie dokonanie porównania, czy cele, dla których kara administracyjna ma być nałożona, pokrywają się z tymi, jakie osiągnięte zostaną w razie poprzestania na pouczeniu. Jeżeli zamierzenia te się pokrywają, to przyjąć należy, że odstąpienie od ukarania i poprzestanie na pouczeniu pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W związku z tym, ze wskazanych ocen organ nie przeprowadził, stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 189f k.p.a. jest w ocenie Sądu przedwczesne.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie

art. 174 pkt 2 p.p.s.a. , które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw.. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie organ winien przeanalizować możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. w sprawie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie iż art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a. miał zastosowanie w sprawie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189b k.p.a. poprzez przyjęcie iż

art. 189b k.p.a. ma w sprawie do decyzji wydanych na podstawie art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Wskazując na powyższe okoliczności pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że w decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej określa się wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby albo godziny, wymiar kary biegnącej oraz termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień albo pełną godzinę zakończenia wykonania pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia. Decyzja wydana na podstawie art. 300 ust. 1 P.o.ś. nie obliguje do zapłaty kary administracyjnej i nie może być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska dopiero na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, podejmuje decyzję o wymierzeniu kary wskazując okres za jaki jest ona wymierzona (art. 302 ust. 1 P.o.ś.). Powyższe zdaniem strony wskazuje, iż postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest dwuetapowe, tj. wydanie decyzji o wymiarze kary administracyjnej poprzedzone jest wydaniem ostatecznej decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej. Z powyższego wynika, iż do nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska kary administracyjnej konieczne jest wydanie dwóch decyzji. Dopiero decyzja wydana na podstawie art. 302 ust. 1 P.o.ś. określa ostatecznie wymiar kary administracyjnej, do uiszczenia której zobligowany jest podmiot korzystający ze środowiska. Z tych względów pojęcie wskazane w art. 189b k.p.a. odnosi się do kary administracyjnej wskazanej w art. 302 ust. 1 P.o.ś., a nie art. 300 ust. 1 P.o.ś. Zatem prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie

art. 300 ust. 1 P.o.ś. nie są badane przesłanki wskazane w art. 189f k.p.a., gdyż na tym etapie przedmiotowy przepis nie ma zastosowania. Z tych względów organy administracji nie musiały dokonywać analizy przesłanek określonych w art. 189f k.p.a., a w konsekwencji nie mogły naruszyć art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Powyższe nie mogło mieć zatem wpływu na wynik sprawy prowadzonej na podstawie art. 300 ust. 1 P.o.ś.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona w niniejszej sprawie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) można oprzeć na następujących postawach:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się do kwestionowania przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska, zgodnie z którym w toku postępowania administracyjnego, mającego na celu wydanie na postawie art. 300 P.o.ś. decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej, będącej następstwem stwierdzenia naruszenia wymagań korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniach lub wynikających bezpośrednio z obowiązujących norm prawnych należy w przypadku stwierdzenia tych naruszeń jednocześnie zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a., uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu.

Przystępując do oceny zasadności podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia zarówno przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, na wstępie podnieść należy za skarżącym kasacyjnie, że postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie wymagań korzystania ze środowiska jest dwuetapowe. W każdym z tych postępowań kończących się wydaniem decyzji ostatecznej badaniu podlegają inne okoliczności, jako istotne do jego zakończenia.

Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 5 P.o.ś. administracyjne kary pieniężne wymierza w drodze decyzji wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 (pozwolenie zintegrowane) poziomów hałasu. Po stwierdzeniu w trakcie kontroli, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 1, przekroczenia lub naruszenia wymagań organ wydaje na podstawie art. 300 ust. 1 powołanej ustawy decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej, w której określa się wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby lub godziny, wymiar kary biegnącej oraz termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana. Decyzja wydana na podstawie art. 300 P.o.ś. nie obliguje do zapłaty kary pieniężnej i nie może być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska dopiero na podstawie ostatecznej decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej podejmuje decyzję o wymierzeniu kary wskazującej okres za jaki jest wymierzana kara, kierując się wskazaniami art. 302 P.o.ś.

Uwzględniając treść art. 311 ust. 1 i art. 312 P.o.ś. oraz wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 311 ust. 2 ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu (Dz.U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1285) stwierdzić należy, że w postępowaniu, przedmiotem którego jest wydanie decyzji ustalającej wymiar kary pieniężnej, o której mowa w art. 300 ust. 1 ustawy, organ winien ustalić dopuszczalny poziom hałasu dla danego terenu wynikający czy to z obowiązujących przepisów prawnych, czy też z ostatecznej decyzji ustalającej dla danego podmiotu prowadzącego na danym terenie określoną działalność gospodarczą, dokonać ustaleń czy poziom ten został przez dany podmiot przekroczony, a jeżeli tak, to o ile i następnie ustalić wymiar kary biegnącej, obliczonej w oparciu o wyżej wskazane przepisy z jednoczesnym określeniem terminu, od którego kara biegnąca będzie naliczana. Natomiast wymiar kary pieniężnej ustalany jest decyzją wydawaną w odrębnym postępowaniu administracyjnym w oparciu o art. 302 P.o.ś. Ustalona w oparciu o art. 300 ust. 1 ustawy biegnąca kara pieniężna nie jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., tj. sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w następstwie naruszenia prawa. Jest jedynie częścią składową takiej kary pieniężnej, jaką jest kara ustalona decyzją wydaną na podstawie art. 302 ustawy. Zatem prowadząc postępowanie mające być zakończone decyzją wydaną w oparciu o art. 300 ust. 1 P.o.ś., organy administracji publicznej nie badają przesłanek określonych w art. 189f k.p.a., uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Za zasadny należy zatem uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. wobec braku podstaw do przyjęcia, że organy nie wyjaśniły okoliczności związanych z przesłankami określonymi w art. 189f § 1, 2 i 3 k.p.a., które nie wymagały wyjaśnienia w niniejszej sprawie i nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Powyższe było następstwem błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie art. 187f k.p.a. określający przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co wyklucza charakter kary pieniężnej ustalonej na podstawie art. 300 P.o.ś., będącej tylko częścią administracyjnej kary pieniężnej ustalanej decyzją wydawaną na podstawie art. 302 wspomnianej ustawy w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze, że podniesione w skardze zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie, zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 p.p.s.a. należało w całości uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, tj. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji Sąd ten ograniczył bowiem swoją ocenę sprawy do braku rozważenia przez organy, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 189f k.p.a. zarzucając brak jakichkolwiek ustaleń w tym kierunku. Natomiast w uzasadnieniu wyroku Sąd nie przedstawił swojej oceny dotyczącej przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 300 ust. 1 P.o.ś. Wskazać należy, że w złożonej do Sądu I instancji skardze podniesiono nie tylko zarzut bezzasadnego pominięcia przez organy orzekające art. 189f k.p.a., ale także zarzut błędnego przyjęcia przez organy, że w niniejszej sprawie jako podstawę ustalenia, że nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przyjęto normy obowiązujące dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz nie uwzględniono, że zakład uległ częściowemu spaleniu (tj. [...] stycznia 2019 r.) wraz z wyposażeniem, a tym samym emisja hałasu jest niższa niż ustalono to w toku kontroli. Za taką ocenę odpowiadającą kryteriom określonym w art. 141 § 1 p.p.s.a. nie można uznać krótkiego stwierdzenia: "Sąd nie podziela reprezentowanego w skardze stanowiska, że skarżący może w niniejszym postępowaniu kwestionować decyzję Starosty Z. z dnia [...] sierpnia 2017 roku znak [...]". Jest to decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące możliwości stosowania przepisu art. 189f k.p.a. w sprawach dotyczących ustalenia wymiaru kary biegnącej na podstawie art. 300 ust. 1 P.o.ś. Nadto dokona oceny spełnienia przesłanek do wydania w niniejszej sprawie decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej i ustosunkuje się do podniesionych w skardze zarzutów, przedstawiając swoje stanowisko w uzasadnieniu wyroku w sposób odpowiadający wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku – uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Zasądzono od skarżącego M. Ś. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 340 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów tego postępowania, tj. 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz 240 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia ustanowionego pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).