Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1714/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1632/11 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1632/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę I. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku I. B. wnioskiem z dnia 9 czerwca 2009 r. zwróciła się o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu pod nazwą "u.", Z. działka nr [...], [...], [...], pomiędzy ulicami [...] i [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi, przyłączem gazu (działka nr [...] i nr [...]) i układem komunikacyjnym oraz zjazdem indywidualnym z działki nr [...] na działkę nr [...]". Wnioskodawczyni zaznaczyła, że na potrzeby inwestycji wydzierżawiono parking na działce nr [...] przy ul. [...]. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na którym znajdują się przekreślenia odnośnie działki nr [...].

Starosta K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, wymieniając kilkanaście wadliwości, które należało usunąć.

Wnioskodawca pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r. dokonał korekty wniosku o pozwolenie na budowę wskazując, że pozwolenie to ma obejmować budynek oświatowy pod nazwą "u.", Z. działki nr: [...], [...], [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi, wodno-kanalizacyjnymi, gazową i przyłączem gazu z działki nr [...] przez działkę nr [...] i układem komunikacyjnym oraz zjazdem publicznym z działki nr [...] na działkę nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na ww. inwestycję.

Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie i Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że nie ustalono stanu faktycznego sprawy, nie ustosunkował się organ I. instancji do zarzutów podnoszonych przez strony postępowania. Nie zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Wnioskodawczyni nie usunęła wszystkich wad projektu budowlanego, a mimo to organ I. instancji projekt ten zatwierdził. Zarzucono błędną wykładnię planu miejscowego w szczególności w zakresie ilości miejsc parkingowych. Wskazał, że nie badano, dlaczego do obszaru inwestycji zostały włączone działki, na których nie planuje się prac budowlanych. Zarzucono naruszenie przepisów określających warunki techniczne realizacji przedmiotowych inwestycji w szczególności w zakresie dostępu osób niepełnosprawnych, szerokości biegu schodów i spocznika. Wskazał na brak uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu z Powiatowym Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. Zarzucono również naruszenie przepisów regulujących treść projektu budowlanego.

Ponownie prowadząc postępowanie Starosta K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wskazując, jakie ta są nieprawidłowości (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 28). Skarżąca przedłożyła wyjaśnienia do ww. postanowienia. Następnie organ I. instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Irenie Badurze pozwolenia na budowę.

Od decyzji tej wniosły w terminie odwołanie H. M. i T. W..

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. B. pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się I. B., która złożyła do sądu administracyjnego skargę na przedmiotową decyzję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Takie postanowienia były w tej sprawie nakładane na inwestora i mimo wskazania na dużą ilość uchybień, nie zostały one usunięte przez stronę.

Istotą rozpoznania tej sprawy przez Sąd jest zbadanie, czy projekt budowlany (obejmujący i projekt architektoniczno-budowlany i projekt zagospodarowania działki) przedłożony przez inwestora pozwalał na udzielenie na jego podstawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia samego projektu. W ocenie Sądu zasadnie odmówił Wojewoda [...] zatwierdzenia tego projektu i uchylił poprzedzającą ją decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem w sprawie projektu budowlanego" wyraźnie określa, co powinien zawierać projekt budowlany. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że zatwierdzony decyzją I - instancyjną projekt budowlany tych wymogów nie spełnia. W szczególności wbrew § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego, projekt budowlany nie jest sporządzony w sposób nie pozwalający na jego dekompletację. Chodzi o to, że projekt budowlany nie może umożliwiać swobodną wymianę jego zawartości (treści). A taka w istocie swoboda dotyczy projektu sporządzonego w tej sprawie. Obindowane poszczególne części projektu budowlanego wraz ze znajdującymi się w nich kartami, mogą być dość swobodnie wymieniane. Nałożony obowiązek wynikający z ww. rozporządzenia jest jak najbardziej zasadny. Projekt budowlany jest podstawowym dokumentem pozwalającym inwestorowi na prowadzenie budowy, a następnie na ocenę (przez inwestora i ewentualnie przez organ nadzoru budowlanego), czy w czasie budowy dokonano jakiś odstępstw od zatwierdzonego projektu budowanego, czy też nie. Okoliczność zaś, że projekt budowlany sporządza się w kilku egzemplarzach oraz że każda karta projektu powinna być opieczętowana nie zapewnia pełnej ochrony przed wymianą kart projektu. Sam projekt zawiera szereg kart, które są "podmieniane" w ten sposób, że na jedną kartę nakleja się kolejną kartę, na tą kolejną jeszcze jedną i tak dalej. Zdarzą się, że jedna karta zawiera aż cztery doklejone karty.

Następnie, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego projekt budowlany winien być sporządzony w czytelnej technice. Chodzi o to, że sam projekt powinien być czytelny, co w praktyce najczęściej realizowane jest w taki sposób, że sama treść projektu budowlanego sporządzana jest przy użyciu maszyny do pisania lub – najczęściej – wydruku komputerowego. Większa część treści projektu zagospodarowania działki została sporządzona przy wykorzystaniu kart wydrukowanych na drukarce komputerowej – co niejako w praktyce jest obecnie standardem. Ale na wielu kartach projektu zagospodarowania terenu (np. karty nr 4, 57), projektu instalacji sanitarnych (np. karta nr 19) oraz projektu budowlanego (np. karty nr 35 (dopięta), nr 36) znajduje się dodatkowa treść dopisana ręcznie, a nawet nie podpisana przez kogokolwiek. Skutkiem tego część tekstowa projektu budowlanego i dołączonych do niego projektów jest nieprecyzyjna, a nawet nieczytelna. Do tego samego wniosku prowadzi sytuacja, w której do jednej karty doklejono kolejną i kolejną i jeszcze kolejną kartę. Czy można mówić o czytelności projektu budowlanego, jeżeli dana karta składa się np. z pięciu kart wzajemnie do siebie doklejonych lub zszytych zszywaczem? A jeżeli jedna z tych czterech lub trzech kart "odklei się" lub zostanie "wypięta" z tekstu? W ocenie Sądu w tej sprawie już sama forma projektu budowlanego powinna uzasadniać odmowę jego zatwierdzenia. Architekt sporządzający projekt budowlany winien to zrobić w sposób przejrzysty i czytelny, bez wskazywania na jakiekolwiek możliwości jego różnorodnej interpretacji. Nawet tak istotna cześć projektu budowlanego jakim jest plan zagospodarowania terenu składa się aż z czterech map, z których wprawdzie dwie zawierają pieczątki o ich anulowaniu, ale dwie są aktualne. Dwie mapy projektu zagospodarowania terenu dla jednej inwestycji to o jedną za dużo zwłaszcza, że zawierają one niejednolitą treść. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 365/08, opub. w LEX nr 558399 zawarł stanowisko, zgodnie z którym, "Przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) nie dają podstaw do poprawiania projektu budowlanego w znaczeniu materialnym, czyli dokonywania ingerencji autora w treść projektu, szczególnie, gdy projekt taki złożono władzy budowlanej w celu zatwierdzenia. Nie można wykluczyć wprawdzie konieczności dokonania poprawki w znaczeniu formalnym, tj. naprawienia pomyłki w użytym wyrazie czy oznaczeniu graficznym (poprzez skreślenie tekstu i umieszczenie obok daty oraz podpisu osoby uprawnionej) skoro dopuszcza taką możliwość art. 71 k.p.a. w odniesieniu do protokołu, jednakże skreślenia takie czy poprawki nie mogą zmieniać sensu i znaczenia materialnego wyrażeń czy oznaczeń, gdyż "skreślenia" oznaczają wyrazy skreślone, a "poprawki" poprawione wyrazy lub inne znaki. Nie odpowiada zatem pojęciu "skreślenia" zamazanie wyrazu lub zdania korektorem, przez co poprzedni tekst staje się nieczytelny". Sąd rozpoznający tą sprawę w pełni podziela ww. to stanowisko.

Projekt zagospodarowania działki (aczkolwiek sam wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczył kilku działek, a tym samym właściwszą nazwą powinno być "projekt zagospodarowania terenu") został sporządzony nie na jednej mapie, ale na kilku mapach i to pomimo braku ku temu jakichkolwiek okoliczności uzasadniających taki sposób przedstawienia inwestycji.

Najpierw na rysunku nr A-0 znajduje się jeden projekt zagospodarowania działek z pieczęcią o jego zatwierdzeniu decyzją Starosty K. z dnia [...] września 2010 r. Do tej mapy dołączono dwie mapy zawierające projekty zagospodarowania działek ale z adnotacją o ich anulowaniu, a także kopię mapy zasadniczej z naniesionymi (nie wiadomo przez kogo) miejscami postojowymi lub innymi liniami dzielącymi działkę nr [...]. Do tego dołączono opis sporządzony różnymi technikami (częściowo odręcznie) i także świadectwo charakterystyki energetycznej, które jest wymagane przy projekcie architektoniczno-budowlanym (§ 11 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego). Na kolejnej stronie jest kolejny projekt zagospodarowania (numer rysunku A-0) karta nr 15), który także posiada pieczęć Starostwa Powiatowego, dwie odręczne informacje o różnych datach jego dołączenia do projektu (11.02.2011 r. i 18.02(03?).2011 r.) podpisy nieczytelne, a ponadto ten projekt graficzny różni się od wcześniejszego projektu zagospodarowania tym, że przedstawia obszar zagospodarowania działki nr [...] – ilość miejsc postojowych i zasięg parkingu. Do tego projektu zagospodarowania terenu inwestor dołączył zdjęcia parkingu na działce nr [...] (karty nr 19 i następne nienumerowane) które wyraźnie pokazują, że działka ta stanowi łąkę wokół pól uprawnych i nie posiadającą żadnych elementów parkingu, łącznie z brakiem zjazdu z drogi publicznej. Trafne są przy tym ustalenia Wojewody negujące jakiekolwiek istnienie parkingu. Wbrew opisowi znajdującemu się na karcie bezpośrednio znajdującym się po ostatniej mapie zagospodarowania terenu (nie ponumerowanej), istniejący na działce nr [...] parking ma mieć również wjazd, a sam teren ma być utwardzony. Sąd nie podziela tych ustaleń. W ocenie Sądu trafnie przyjął Wojewoda, że to jest łąka, bez jakiegokolwiek utwardzenia, chyba że dokonały je postawione tam samochody i bez jakiegokolwiek zjazdu (za takowy nie można uznać dwóch desek położonych na ścieku korytkowym). Przedstawione zdjęcia pokazują różną konfigurację czterech tych samych samochodów. Rekapitulując, oczywiście na działce nr [...] nie ma żadnego parkingu i ta część twierdzeń zarówno inwestora jak i zawartych w projekcie i podpisanych przez inżyniera budownictwa rozmija się z rzeczywistością.

Dodatkowo należałoby podnieść, że skoro działka nr [...] znajduje się w obszarze 06.R (tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach i sadach) – to § 28 uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości Z., zwanej w skrócie planem miejscowym, zakazuje na takim obszarze realizacji jakiegokolwiek parkingu.

Niezasadny jest w tym zakresie zarzut skarżącej, że stanowi istotne naruszenie prawa przeprowadzenie oględzin przez organ odwoławczy w dniu 25 października 2010 r. (tom II, akta administracyjne sprawy, karty nr 25-20). Wykonane oględziny działki nr [...] tylko potwierdzają, że na tej działce jest łąka, nie ma żadnego parkingu, żadnego zjazdu i – co w tej sytuacji oczywiste – żaden samochód tam nie parkuje. Wprawdzie w czasie tych oględzin nie uczestniczyła skarżąca, ale ten brak nie stanowi nieprawidłowości ustaleń przyjętych przez organ. Brak bowiem parkingu na działce nr [...] jest tak ewidentny, że trudno znaleźć jakichkolwiek argumenty na poparcie stanowiska skarżącej – że brak jej udziału w przeprowadzeniu tego dowodu miałby jakiekolwiek znaczenie dla prawidłowości ustaleń faktycznych.

Trafnie wywodzi Wojewoda, że skoro inwestycja skarżącej ma być etapowana, to projekt zagospodarowania terenu winien obejmować wyraźnie zaznaczony cały zakres zamierzenia inwestycyjnego oraz określać kolejność realizacji obiektów (§ 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego). Z treści opisowej projektu zagospodarowania terenu w sposób bardzo enigmatyczny wynika, że przedmiotowa inwestycja stanowi I etap. Trzeba bardzo wnikliwie doszukiwać się, na czym miałby polegać drugi etap i chyba ten drugi etap będzie obejmował realizację boiska i piaskownicy (strona 4 projektu zagospodarowania terenu). Czy zatem realizacja boiska, prawdopodobnie tylko na potrzeby przedszkola, wymagałaby pozwolenia na budowę? Odpowiedź udziela art. 29 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga realizacja boisk szkolnych oraz boisk, kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji. Etapowanie inwestycji, stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy tylko takiej sytuacji, w której zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt i pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, obejmować wybrane obiekty lub zespoły obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Dotyczy to jednak tylko takiej sytuacji, w której tak realizacja całej inwestycji, jak i jej samodzielnych części wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ budowa boiska na potrzeby przedszkola (boiska szkolnego) nie wymaga pozwolenia na budowę, tym samym nie może to być odrębny i samodzielny etap w procedurze zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Oczywiście realizacja piaskownicy nie wymaga pozwolenia na budowę i w tym zakresie wywody Sądu są zbędne.

Wątpliwości Sądu budzi zasadność objęcia obszarem inwestycji działek nr [...], [...]. Wprawdzie działki te stanowią własność skarżącej, ale jedynym zakres prac budowlanych, opisanych w projekcie zagospodarowania terenu jest – jak się sugeruje w projekcie zagospodarowania terenu – przebudowa na tych działkach nawierzchni betonowej drogi dojazdowej. Jednak w projekcie drogowym nie ma żadnych ustaleń dotyczących przebudowy drogi na działkach nr [...] i [...]. W szczególności projekt zagospodarowania terenu przedstawiający zakres prac budowlanych "projektu budowlanego drogowego" obejmuje jedynie działkę nr [...] (rysunek, karta nr 39). Wprawdzie inwestor ma prawo określania obszaru danej inwestycji, ale nie może to być obszar dowolny. W każdym przypadku obszar inwestycji winien obejmować tylko taki teren, który jest niezbędny dla realizacji samej inwestycji lub użytkowania zrealizowanej inwestycji. Przyjęcie do obszaru inwestycji terenów, które w żadnym zakresie ani nie są związane z planowaną inwestycją, ani też nie mają żadnego znaczenia dla jej realizacji lub funkcjonowania, może być uznane za naruszające prawo wtedy, gdy wielkość przyjętego obszaru ma znaczenie dla dopuszczalności bądź parametrów danej inwestycji. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, w której inwestor przyjął do obszaru inwestycji całe działki nr [...] i [...] – mimo że zakres inwestycji w pewnością nie obejmuje większości obszaru tych działek.

Nawet jeżeli już przyjąć, że przedmiotowa inwestycja dotyczyłaby przebudowy dróg dojazdowych na ww. działkach i inwestor uzupełniłby projekt budowlany o taką przebudowę – to obszar inwestycji powinien obejmować część tych działek wyraźnie odnosząc go do terenu przebudowy drogi.

Jedna z podstawowych kwestii przyjmowanych odmiennie przez organ odwoławczy i inwestora dotyczy ilości miejsc parkingowych. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego. Po pierwsze, już samo wskazanie przez inwestora, że do ilości miejsc parkingowych stanowiących obsługę przyszłej inwestycji należy zaliczyć miejsca parkingowe na działkach nr [...] i [...] budzi wątpliwości. Jak wskazuje na to inwestor, na działce nr [...] w budynku oznaczonym literą "g" przewidziane są dwa miejsca postojowe, a na działce nr [...] w budynku oznaczonym literą "g" cztery miejsca postojowe. Wątpliwość wynika stąd, że na tych działkach znajdują się budynki mieszkalne i owe budynki oznaczone literami "g" są garażami, zawierającymi miejsca postojowe dla osób mieszkających w tych budynkach. Wydaje się być wręcz nieprawdopodobne, aby w takiej sytuacji z garaży tych czynić miejsca ogólnodostępne. W ocenie Sądu zostały one wykazane tylko po to, aby uzasadnić formalne spełnienie wymogu dotyczącego ilości miejsc parkingowych. Kwestia zaś parkingu na działce nr [...] została już wyżej omówiona. Tak jak to przyjął trafnie Wojewoda [...], na działce nr [...] nie ma żadnego parkingu, a z projektu budowlanego ani z jakiegokolwiek pisma inwestora nie wynika, aby inwestor poczynił jakiekolwiek starania celem realizacji parkingu (np. poprzez zgłoszenie w trybie art. 30 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego).

Drugim zaś zagadnieniem jest zbadanie, czy ilość miejsc parkingowych określona jako wymagana przez Wojewodę [...] znajduje swoje podstawy w planie miejscowym. Działka nr [...] znajduje się w obszarze [...]. Są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 13 ust. 5 planu miejscowego w odniesieniu do przedsięwzięć usługowych, produkcyjnych i administracyjnych w ramach działki lub terenu objętego przedsięwzięciem należy zarezerwować proporcjonalną liczbę miejsc parkingowych w zależności od wielkości ogólnej usługowej powierzchni użytkowej średnio 1 mp na 10 m2 lub 20 mp na 100 zatrudnionych. Zasada opisana powyżej dotyczy również projektowanego przedsięwzięcia, które obejmuje budowę budynku przedszkolnego, a zgodnie z § 8 pkt 7 planu miejscowego usługi realizowane w budynkach (obiektach) przedszkoli zaliczane zostały do działalności usługowej. Zgodnie z § 13 ust. 5 pkt 1 dla firm produkcyjno-handlowo-usługowych prowadzących, między innymi, usługi dla ludności, wymagane jest 1 mp (miejsce postojowe) na 10 m2 powierzchni użytkowej.

Wprawdzie § 13 ust. 5 pkt 6 również określa ilość miejsc parkingowych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy jednorodzinnej z usługami (2 miejsca postojowe), ale ten wskaźnik nie może obejmować przedmiotem inwestycji będącej inwestycją usługową. Wskaźnik ten dotyczy tylko zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tak należy rozumieć również § 18 ust. 4 pkt 3 planu miejscowego.

Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, użyte w tym planie wyrażenie powierzchnia użytkowa oznacza taką powierzchnię, jaka wynika z Polskiej Normy PN-ISO 9836-1997 – właściwości użytkowe w budownictwie – określenie i obliczenie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Według normy PN-ISO 9836:1997, wyliczenie powierzchni użytkowej dokonuje się w ten sposób, że: pomiaru dokonuje się na poziomie podłogi w stanie całkowicie wykończonym, wnęki w ścianach o powierzchni powyżej 0,1 m2 nie dolicza się do powierzchni mieszkania, powierzchnie zewnętrzne niezamknięte ze wszystkich stron i dostępne z danego pomieszczenia (balkony, loggie, tarasy itp.) dolicza się do jego powierzchni (mieszkania, lokalu użytkowego), wykazując oddzielnie: powierzchnie nienakryte (balkony, tarasy), powierzchnie nakryte (loggie). Dokładność pomiarów i obliczeń powierzchni wynosi do 0,01 m2. Zgodnie z tą normą powierzchnia pomieszczenia ze skośnym sufitem liczy się w całości godnie z powierzchnią podłogi, ale dzieli się na dwie części: część o wysokości 1,9 m i więcej oraz na część o wysokości poniżej 1,9 m, którą można zaliczyć wyłącznie do powierzchni pomocniczej.

W projekcie budowlanym przedstawiono wyliczenie powierzchni projektowanego budynku wskazując, że powierzchnia użytkowa podstawowa ma wynosić 144 m2, a powierzchnia użytkowa pomocnicza – 518 m2, a w związku z tym ilość miejsc parkingowych winna odnosić się tylko do powierzchni użytkowej podstawowej, a nie użytkowej pomocniczej. Dalej inwestor wyjaśnia, że niejako powszechnie dostępna będzie tylko ta część użytkowa podstawowa, a nie użytkowa pomocnicza.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej dotyczącej tylko powierzchni 144 m2 jako takiej, od której należy liczyć ilość miejsc parkingowych. Przede wszystkim to plan miejscowy określił, jak należy liczyć powierzchnię użytkową, czyli całą powierzchnię użytkową bez podziału na podstawową użytkową i pomocniczą użytkową. Powołana wyżej treść Normy Polskiej wyraźnie określa sposób wyznaczenia powierzchni. Stanowisko skarżącej w istocie prowadzi do wykładni contra legem, wbrew wyraźnej treści § 8 ust. 2 pkt 3 i § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego. Po drugie, wyznaczając w taki sposób ilość miejsc parkingowych pominięto miejsca parkingowe dla osób, które będą stale przebywać w projektowanym przedszkolu (dyrektor, nauczyciele, pracownicy obsługi, itd.). Jeżeli przewiduje się jako powierzchnie użytkową ogólnodostępną 5 sal zajęć po 24 m2 powierzchni każda, a z doświadczenia życiowego i praktyki wynika, że generalnie w przedszkolach dzieci przebywają w jednej sali nazwanej najczęściej nazwą danej grupy przedszkolaków, to orientacyjnie można przewidzieć, że ilość dzieci znacząco przekroczy liczbę 14. Nawet przyjmując, że w jednej sali będzie po 5-cioro dzieci, to wówczas suma dzieci w przedszkolu wyniesie 25. Oczywiście są to bardzo szacunkowe dane, które zostały przez Sąd podniesione tylko po to, aby wskazać, że projektowana ilość miejsc parkingowych na 14 stanowisk byłaby w praktyce wysoce niedostosowana do potrzeb. Posiadanie samochodu nie jest bowiem traktowane współcześnie jako dobro ponadprzeciętne i w sytuacji Gminy Z., nie będącej miastem, należałoby założyć, że większość dzieci będzie dowożona właśnie samochodami, które gdzieś będą musiały zaparkować.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że przyznanie racji skarżącej co do ilości miejsc parkingowych z dużym prawdopodobieństwem doprowadziłoby do konieczności powstawania czy to tzw. "dzikiego" parkingu, czy też znacząco większej objętości tzw. parkingu na działce nr [...].

Sąd podniósł również, że wątpliwości dotyczą także zgodności projektowanej inwestycji z § 18 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że w obszarze MN (takie jest przeznaczenie działki nr [...]) przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jako przeznaczenie dopuszczalne (a takim jest projektowany obiekt działalności usługowej – przedszkole) plan miejscowy określa pojedyncze obiekty wolnostojące na wydzielonych działkach. Zgodnie z powołanym § 18 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego, łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie może stanowić więcej niż 20 % powierzchni działki budowlanej lub terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, z wyłączeniem obszaru objętego terenami zielonymi, urządzeniami sportu i rekreacji oraz komponowanej zieleni ogrodów przydomowych. Powyższy wskaźnik nie został zachowany w stosunku do realizacji przedmiotowej inwestycji na działce nr [...]. Działka nr [...] ma powierzchnie 866 m2, a projektowany na niej budynek 240 m2 (lub 225 m2, te dwie bowiem wielkości pojawiają się w projekcie budowlanym), tym samym staje się zrozumiałym, dlaczego przyjęto do obszaru inwestycji całą powierzchnię działek nr [...], [...], a nawet działek nr [...] i [...]. Poprzez właśnie poszerzenie obszaru objętego inwestycją, inwestor doprowadził do zgodności dopuszczalnego parametru dopuszczalnej zabudowy do powierzchni obszaru inwestycji.

Zasadnie podniesiono w zaskarżonej decyzji również i inne uchybienia dotyczące projektu budowlanego. Przykładowo część tego projektu, jakim jest projekt drogowy zawiera liczne błędy w postaci (przykładowo): braku oznaczenia terenu zjazdu, przekreśleń, dopisków bez pieczęci, błędnego oznaczenie terenu, na którym ma być realizowany sam obiekt przedszkola (strona nr 6 – projekt obejmuje budowę budynku Uniwersytetu Malucha na działce nr [...] ([...]) i na tej stronie przekreślona odręcznie ilość miejsc parkingowych na działce nr [...]). Strona 8 projektu drogowego zakłada, że projektowana niweleta drogi zapewnia wygodny przejazd i podjazd samochodem na teren wokół budynku, ale na rysunku brak takiej strefy komunikacyjnej.

Zarzut zawarty w zaskarżonej decyzji co do naruszenia w projekcie budowlanym § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) nie jest jednak zasadny. Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia (bo chyba o ten punkt chodziło organowi odwoławczemu), odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 metrów - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby działka nr [...] sąsiadowała z działką budowlaną.

Sąd nie podziela i tego zarzutu skargi, że organ winien przeprowadzić dowód z przesłuchania skarżącej jako inwestora. Dowód z przesłuchania strony dopuszczalny byłby tylko wówczas, gdyby zaistniała przesłanka wynikająca z art. 86 K.p.a., tzn. wyczerpane zostałyby środki dowodowe bądź z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Tylko wtedy organ może przeprowadzić dowód z przesłuchania strony. Żadna z tych okoliczności w tej sprawie nie zachodzi. Również zarzut braku przesłuchania projektanta nie jest uzasadniony, a to dlatego, że wbrew temu na co wskazuje skarżąca, istota sporu nie dotyczy wątpliwości co do projektu budowlanego, tylko sporządzenia projektu budowlanego wbrew wyraźnym przepisom prawa. W toku długotrwałego postępowania administracyjnego projektant prezentował swoje stanowisko i nie było przeszkód, aby przedkładał swoje wyjaśnienia organom. Projektant był również w okresie do 15 czerwca 2009 r. pełnomocnikiem skarżącej, aczkolwiek znajdujące się na karcie nr 2 (chyba 12?) projektu budowlanego anulowanie pełnomocnictwa zostało uczynione bardzo niestarannie. W szczególności nie wiadomo, kto anulował skoro podpis skarżącej I. B. znajduje się na tekście udzielającym pełnomocnictwa, a przy słowie "anulowano" jest całkowicie inny (nieczytelny) podpis.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. B. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

* art. 4, art. 5, art. 32 ust. 4, art. 34, art. 35 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i dokonanie błędnej subsumcji stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego do stanu prawego, w sytuacji w której decyzja Organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzonej inwestycji jest zgodna z prawem i ze stanem faktycznym, natomiast zarzuty dot. estetyki projektu, po pierwsze, nie mają znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, po drugie, wynikają z czasokresu prowadzonego postępowania i uzupełniania zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z wezwaniami organów administracji budowlanej I i II instancji;

* § 18 ust. 4 pkt 3 w zw. z ust. 3 i w zw. z § 13 ust. 5 pkt 6 oraz § 13 ust. 5 w zw. z § 8 ust 2 pkt 3 Uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2007 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości Z. w zw. z pkt 5.1.7 i 5.1.8 Polskiej Normy PN-ISO 9836 "Właściwości użytkowe w budownictwie" w zw. z art. 153 p.p.s.a. , poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów Uchwały i postanowień Polskiej Normy, oraz ustalenie na tej podstawie i związanie organów administracji publicznej wytycznymi nakładającymi na Inwestora obowiązek ustanowienia dla zamierzenia budowlanego skarżącej - 66 miejsc postojowych, co nie znajduje podstaw, ani w przywołanych przepisach prawnych (mpzp Gminy Z.), ani w okolicznościach faktycznych sprawy, natomiast" zaprezentowana przez Wojewodę i Sąd pierwszej instancji interpretacja jest wykładnią contra lege oraz jest sprzeczna w tym zakresie z interpretacją norm prawnych ww. postanowień mpzp Gminy Z. i postanowień Polskiej Normy, jak również interpretacją ww. norm przyjętą przez Gminę Z. i autora projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego B. S.A. - złożoną do akt postępowania w piśmie B. S.A. do Wójta Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2009 roku, stanowiącym załącznik do pisma Wójta Gminy Z. z dnia 30 grudnia 2009 roku do skarżącej -w aktach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez błędną wykładnię albowiem wymagania wynikające z ww. rozporządzenia zostały spełnione przez inwestora i projektanta zamierzenia inwestycyjnego, a wskazane przez Sąd I instancji uchybienia, o charakterze "estetycznym" nie stanowią o niemożliwości rozpoznania sprawy co do istoty przez organ administracji publicznej stopnia wojewódzkiego, tym bardziej w okolicznościach prowadzenia postępowania administracyjnego od 2008 roku i przewodniej roli organów administracji publicznej w nakazach nałożonych na Inwestora w zakresie oczekiwanych przez Organy uzupełnień po wniesieniu wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz nieważność postępowania, tj.:

* art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez sanowanie przez Sąd ustaleń faktycznych organu na podstawie wadliwych czynności dowodowych - w zakresie przeprowadzenia z urzędu dowodu z oględzin, bez zawiadomienia strony, bez udokumentowania oględzin w formie protokołu oraz bez umożliwienia stronie możliwości wypowiedzenia się, co do wyniku oględzin z dnia 25 października 2010 roku, określonych przez Organ odwoławczy, jako rozeznanie,

* art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 p.p.s.a. i art. 26 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. , poprzez przyznanie przez Sąd I instancji statusu strony (uczestnika) w postępowania Panu K. M., który nie mógł być stroną (uczestnikiem) postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem zmarł w dniu 2 maja 1989 roku; powyższe uchybienie prawdopodobnie wynika z faktu, iż w wypisie z rejestru gruntów dla działki nr [...] obr. Z. – nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomościami objętymi przedmiotem postępowania, zmiana stanu prawnego, co do tej nieruchomości wynikająca z faktu śmierci współwłaściciela Pana K. M. nie została przez następców prawnych, w tym występującą w niniejszym postępowaniu uczestniczkę H. M. (małżonkę K. M.) ujawniona, i nadal jako właściciele (władający) tak oznaczoną nieruchomością są ujawnieni małżonkowie H. M. i K. M.; po zapadnięciu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, w wyniku przeglądania akt postępowania sądowoadministracyjnego został dodatkowo ujawniony fakt, iż zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o rozprawie skierowane przez Sąd do Pana K. M. zostało - podpisane przez osobę, która wg adnotacji doręczyciela użyła, w tym celu imienia i nazwiska K. M..

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia § 18 ust. 4 pkt 3 w zw. z ust. 3 i w zw. z § 13 ust. 5 pkt 6 oraz § 13 ust. 5 w zw. z § 8 ust 2 pkt 3 Uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2007 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki nr 06 w granicach administracyjnych miejscowości Zielonki wskazać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przepis § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że wyznaczając tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu "MN" przewiduje m.in., że jako zasady zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych według § 13 ust. 5 pkt 6 tego planu.

W przepisie § 13 ust. 5 omawianego planu wskazano natomiast, że w odniesieniu do przedsięwzięć usługowych, produkcyjnych i administracyjnych w ramach działki lub terenu objętego przedsięwzięciem należy zarezerwować proporcjonalną liczbę miejsc parkingowych w zależności o wielkości ogólnej usługowej powierzchni użytkowej średnio 1 miejsce postojowe na 10 m2 lub 20 miejsc parkingowych na 100 zatrudnionych. Nie budzi przy tym wątpliwości na gruncie § 8 ust. 1 pkt 7 planu, że przez przedsięwzięcie usługowe należy rozumieć przedsięwzięcie służące realizacji celu publicznego m.in. przedszkoli.

Tym samym dla ustalenia wymaganych dla inwestycji miejsc postojowych właściwym jest odniesienie się do "wielkości ogólnej usługowej powierzchni użytkowej". Przepis § 13 planu nie odsyła przy tym do definicji powierzchni użytkowej zawartej w Polskiej Normy PN-ISO 9836-1997 wskazując w sposób jednoznaczny o "wielkości ogólnej usługowej powierzchni użytkowej". Tymczasem definicja "powierzchni użytkowej" zawarta w powołanej Polskiej Normie nie posługuje się pojęciem "ogólnej usługowej powierzchni użytkowej", a zatem przyjąć należy, że w tym zakresie nie znajdują zastosowania normy w niej zawarte. Dla ustalenia ilości wymaganych zgodnie z § 13 planu miejsc parkingowych miarodajnym powinna być powierzchnia użytkowa obiektu wskazana w projekcie budowlanym.

Tym samym niezasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 18 ust. 4 pkt 3 w zw. z ust. 3 i w zw. z § 13 ust. 5 pkt 6 oraz § 13 ust. 5 w zw. z § 8 ust 2 pkt 3 Uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2007 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości Z..

Za nietrafny uznać również należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 4, art. 5, art. 32 ust. 4, art. 34, art. 35 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Należy podkreślić, że w myśl § 6 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133) projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę formatu A-4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Mając na względzie fakt, że projekt budowlany jest dokumentem, co nie powinno budzić wątpliwości, to do naniesienia poprawek, uzupełnień należy stosować takie zasady o jakich mowa chociażby w art. 71 k.p.a. Niewątpliwa wadliwość projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją polega na braku czytelności tego projektu, a przede wszystkim podważają wiarygodność tego projektu jako dokumentu. (por. wyrok NSA z 23 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1703/06).

Wprowadzenie do projektu poprawek bez ich należytego omówienia i autoryzacji (jak chociażby skreślenie ilości miejsc parkingowych na działce nr [...]) nie pozwala na stwierdzenie, czy autor projektu wiedział, czy też nie o naniesionych poprawkach, bowiem nic nie wskazuje na to, kto i kiedy te poprawki naniósł.

Tym samym za nietrafny uznać również należało zarzut skargi kasacyjnej wskazujący, że wady projektu budowlanego podniesione przez Sąd pierwszej instancji, mają charakter jedynie "estetyczny".

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił również zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze procesowym. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 174 pkt 2 skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W obu wskazanych zarzutach o charakterze procesowym autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej, że wpływ ten był istotny.

Podnosząc zarzuty co do przeprowadzenia w sposób wadliwy dowodu z oględzin, bez zawiadomienia strony skarżący kasacyjnie nie wskazał jaki wpływ miało to uchybienie na wynik sprawy. Nie przedstawił w szczególności jakich konkretnie czynności nie mógł on podjąć w toku wskazanych czynności i jakie miałyby one wpływ na wynik sprawy.

Z tego samego względu nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut wskazujący na zawiadomienie o terminie rozprawy uczestnika, który nie żył od 2 maja 1989 r. (jak wskazuje skarżący kasacyjnie). Zawiadomienie o terminie rozprawy osoby, która nie jest stroną nie jest wadą tego rodzaju, aby uzasadniała uchylenie wyroku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.