Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 302/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 pkt 10
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 7, art. 77, art. 108, art. 130 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę


UZASADNIENIE

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1329 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania A. N. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zwolnienia ze służby, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano, iż zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] poinformował A. N. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej.

Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] zwolnił A. N. ze służby w Izbie Celnej w [...] wskazując, iż spełnione zostały przesłanki będące podstawą zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej.

W wyniku odwołania strony Szef Służby Celnej uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Dyrektor Izby Celnej w [...] zwolnił A. N. ze służby w Izbie Celnej w [...] z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło w dniu [...] lipca 2011 r.

Organ zaznaczył, że dla zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek - upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oraz nie ustąpienie przyczyn będących jego podstawą. Zdaniem organu I instancji, w omawianym przypadku obie przesłanki wystąpiły. Funkcjonariusza zawieszono w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy od dnia [...] marca 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. (zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r.), a następnie stan zawieszenia przedłużono do zakończenia postępowania karnego (z decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.). Z informacji uzyskanych z Sądu Rejonowego w [...] wynika, iż postępowanie karne prowadzone wobec A. N. nie zostało zakończone. Organ I instancji wyjaśnił, iż zwolnienie A. N. ze służby podyktowane jest negatywnymi dla Służby Celnej konsekwencjami wynikającymi z długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych co wiąże się z niespełnieniem służby. Organ uznał, iż dalsze przedłużanie tego okresu powoduje zajmowanie etatu mogącego być efektywnie wykorzystanym przez nowo zatrudnionych funkcjonariuszy celnych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na niedobór kadrowy, który sprawie, że wykonywanie zadań nałożonych przez Unię Europejską w jednostkach przygranicznych jest utrudnione. W celu prawidłowej i terminowej realizacji tych zadań organ jest zmuszony do jak najefektywniejszego wykorzystywania przydzielonych etatów. Natomiast występujące zawieszenie znaczącej, w skali Urzędu Celnego w [...], liczby funkcjonariuszy celnych nie pozostało bez znaczenia dla jego funkcjonowania, miało niekorzystny wpływ na pracę poszczególnych oddziałów celnych, zwiększało obciążenie pracą pozostałych funkcjonariuszy, prowadziło do skumulowania nadgodzin, wymuszało konieczność rozdysponowywania określonych zadań pomiędzy pozostałych pracowników. Braki kadrowe wymuszały również przesuwanie wcześniej zaplanowanych terminów urlopów wypoczynkowych. Do materiału dowodowego organ I instancji załączył protokoły z narad kadry kierowniczej, decyzje etatowe, tabele dotyczące planowanego i realizowanego zatrudnienia oraz pismo Naczelnika Urzędu Celnego w [...] obrazujące sytuacje kadrową w podległym urzędzie w latach 2008-2010. Organ wskazał, iż stan kadrowy Oddziału Celnego Drogowego w [...], czyli oddziału, w którym strona przed zawieszeniem w wykonywaniu czynności służbowych pełniła służbę na dzień [...] sierpnia 2010 r., wynosił 167 funkcjonariuszy (w tym 19 zawieszonych). Natomiast zgodnie z decyzją etatową Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. ilość etatów przypadająca na funkcjonariuszy celnych w Oddziale Celnym w Drogowym w [...] wynosi 188. Organ zaznaczył, iż od chwili pierwszych zatrzymań, to jest od jesieni 2007 r. w ww. oddziale występują stałe braki kadrowe, które od stycznia 2008 r. kształtowały się i nadal kształtują na poziomie ponad 50 etatów. Zdaniem organu, chociaż braki kadrowe w poszczególnych komórkach organizacyjnych są stale uzupełniane, to niemniej część etatów, pomimo że są obsadzone, nie mogą być w rzeczywistości efektywnie wykorzystane. Przyczyną takiego stanu jest długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy celnych, którzy blokują etaty i tym samym uniemożliwiają zatrudnienie na ich miejsce innych osób. Przedłużanie tak niedogodnej sytuacji będzie prowadziło do dalszej dezorganizacji pracy i niemożności właściwego wykonywania zadań. Zdaniem organu nie bez znaczenia jest także aspekt finansowy - wypłata 50% uposażenia przez okres zawieszenia, tłumacząc, że na dyrektorze izby spoczywa obowiązek wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny.

Jednocześnie Dyrektor Izby Celnej w [...] wyjaśnił, iż decyzja o zwolnieniu nie jest równoznaczna z uznaniem winy względem stawianych funkcjonariuszowi zarzutów, gdyż powyższe zostanie zweryfikowane w toczącym się postępowaniu karnym.

W wydanym rozstrzygnięciu organ I instancji odniósł się również do wniosków dowodowych złożonych przez A. N. W sprawie przesłuchania w charakterze świadków bezpośrednich przełożonych organ stwierdził, że okoliczności, które miałyby być udowodnione wnioskowanymi środkami dowodowymi znane mu są z urzędu i nie wymagają dowodu. Sposób wykonywania przez funkcjonariusza zadań wynikających z zakresu czynności, kompetencje zawodowe, wiedza są ujmowane w corocznych ocenach okresowych wystawianych przez bezpośrednich przełożonych, których kopie dołączono do akt. Zdaniem organu wskazana podstawa prawna zwolnienia ze służby (art. 105. pkt. 10) nie przewiduje konieczności zasięgnięcia opinii Związków Zawodowych, zatem wniosek ten uznał za bezzasadny. Dyrektor podniósł, iż nie widzi również podstaw do zasięgnięcia w przedmiotowej sprawie opinii Rzecznika Praw Obywatelskich na okoliczność dokonania oceny prawidłowości postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Zdaniem organu I instancji, obowiązująca w polskim systemie prawnym zasada domniemania niewinności, legalizmu, sprawiedliwości społecznej oraz państwa prawa, są przez organ respektowane, niemniej jednak Służba Celna nie może być obciążona negatywnymi konsekwencjami przedłużającego się postępowania karnego. W kwestii włączonego w poczet dowodów Dezyderatu nr [...] Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka organ zapoznał się z jego treścią, jednak z uwagi na fakt, iż nie ma on mocy wiążącej, po rozpatrzeniu wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie i wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony postanowił jednak skorzystać z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej.

W odwołaniu do Szefa Służby Celnej strona zarzuciła powyższej decyzji rażące naruszenie:

art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne,

art. 77 § 4 k.p.a., polegające na niedopuszczeniu dowodów wnioskowanych w sprawie,

art. 7 k.p.a., polegające na nieuprawnionym przedłożeniu interesu publicznego nad słuszny interes strony,

art. 8 k.p.a., polegające na stronniczym przedstawieniu materiału dowodowego w uzasadnieniu decyzji,

zasady prawdy obiektywnej, polegające na zaniedbaniu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

Ponadto zarzucono obrazę przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, polegającą na jego nieprawidłowej interpretacji.

Szef Służby Celnej nie znalazł podstaw do uwzględnienie zarzutów i wskazał, iż przyczyną zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie art. 105 ust. 10 ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1329 ze zm.) jest upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż upłynął okres dwunastomiesięcznego zawieszenia odwołującej w pełnieniu obowiązków służbowych, bowiem A. N., na mocy decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], została zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, a koleją decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] okres zawieszenia przedłużono do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niej postępowania karnego. Zatem w przedmiotowej sprawie, na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby A. N., istniała przesłanka wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, stanowiącym podstawę prawną skarżonej decyzji. Przyczyną zawieszenia odwołującej w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w [...] poinformował Izbę Celną w [...], że postępowanie prowadzone wobec A. N. nie zostało zakończone, wyznaczono kolejne terminy rozpraw. W przedstawionym powyżej stanie faktycznym bezspornym jest, iż przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych odwołującej nie ustała, a zatem druga przesłanka wymagana przez przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej została spełniona. W tej sytuacji stwierdzić należy, że zwolnienie odwołującej ze służby było zgodne z przepisami prawa.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Dyrektor Izby Celnej w [...] wykazał, że zawieszenie w obowiązkach służbowych odwołującej, poprzez "blokadę etatu" związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powodowało utrudnienia w organizacji pracy w Izbie Celnej w [...] oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych, a istniejące niedobory kadrowe w stosunku do planowanej obsady praktycznie uległy dodatkowemu zwiększeniu wskutek zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające uzupełniając materiał dowodowy. Podniesione przez ww. organ argumenty, przemawiające za zwolnieniem odwołującej ze służby, znalazły swoje odzwierciedlenie w dokumentacji dowodowej. Z pisma Naczelnika Urzędu Celnego w [...], skierowanego do Wydziału Kadr i Szkolenia Izby Celnej w [...] (nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.), wyłania się obraz problemów kadrowych, z jakimi borykał się ww. urząd na przestrzeni kilku lat. Dokonano bowiem szczegółowej analizy obsady kadrowej w latach 2008/2010. Z dokumentu bezspornie wynika, iż od 2008 do 2010 roku faktyczna obsada kadrowa odbiegała znacznie od stanu etatowego określonego decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] (poniżej określonego limitu). Z analizy protokołu z narady kadry kierowniczej Izby Celnej w [...] zorganizowanej w dniu [...] lipca 2008 r. wynika, iż z uwagi na niedobory kadrowe w Urzędzie Celnym w [...] angażowano funkcjonariuszy z innych komórek Izby Celnej w [...] oraz pozostałych izb celnych w celu wsparcia etatowego tego urzędu. Dyrektor Izby Celnej w [...] podkreślał, że duża część osób będących na stanie oddziałów granicznych [...] urzędu celnego jest zawieszona w wykonywaniu czynności służbowych albo delegowana czasowo z innych izb celnych i komórek organizacyjnych izby. Ponadto, jak stwierdził, znaczną część wszystkich funkcjonariuszy stanowią funkcjonariusze w służbie przygotowawczej, którzy mają bardzo krótki staż pracy w Służbie Celnej. Z protokołu ze spotkania kadry kierowniczej w dniu [...] czerwca 2009 r. wynika, że sytuacja kadrowa w Izbie Celnej w [...] na dzień [...] czerwca 2009 r. wynosiła: 1615 funkcjonariuszy, 76 osób w służbie cywilnej i 35 osób obsługi. W tej liczbie mieściło się 121 funkcjonariuszy celnych zawieszonych w pełnieniu czynności służbowych i 343 funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej. Z ww. dokumentu wynika, że w szczególnie trudnym położeniu ze względu na obsadę etatową znajdował się Urząd Celny w [...]. Na liczbę 621 funkcjonariuszy celnych 86 funkcjonariuszy zostało zawieszonych w pełnieniu obowiązków służbowych (w tej liczbie mieścił się również etat odwołującej). Z tymi samymi problemami Urząd Celny w [...] borykał się także w roku 2010. Jak wynika z protokołu ze spotkania kadry kierowniczej Izby Celnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. przyczyną braków etatowych była m.in. duża liczba funkcjonariuszy celnych zawieszonych w czynnościach służbowych oraz przebywających na zwolnieniach lekarskich, co przekładało się na dużą liczbę zleconych godzin nadliczbowych, obciążenie jednostkowe funkcjonariuszy celnych, rotacje z komórek wewnętrznych urzędu celnego w celu zapewnienia prawidłowego wykonywania zadań. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż stan kadrowy Oddziału Celnego Drogowego w [...], czyli oddziału, w którym odwołująca pełniła służbę przed zawieszeniem w wykonywaniu czynności służbowych, na dzień [...] sierpnia 2010 r. wynosił 167 funkcjonariuszy (w tym 19 zawieszonych). Natomiast zgodnie z decyzją etatową Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. ilość etatów przypadająca na funkcjonariuszy celnych w Oddziale Celnym Drogowym w [...] wynosi 188. Organ zaznaczył, iż od chwili pierwszych zatrzymań tj. od jesieni 2007 r. w ww. oddziale występowały stałe braki kadrowe, kształtując się na poziomie ponad 50 etatów.

Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie dowodowe organu I instancji było przeprowadzone wyczerpująco. Organ I instancji, na podstawie zebranego materiału dowodowego, wykazał problemy organizacyjne spowodowane trudną sytuacją kadrową w miejscu pełnienia służby. Występujące braki kadrowe powodowały znaczne obciążenie pracą pozostałych funkcjonariuszy. Inni funkcjonariusze wykonywali obowiązki, których odwołująca z racji zawieszenia w czynnościach służbowych wykonywać osobiście nie mogła. Sytuacja ta w konsekwencji nie tylko doprowadziła do zwiększenia obciążenia pracą innych funkcjonariuszy celnych, ale i do wypracowania przez nich znacznej ilości nadgodzin. Niedobory kadrowe powodowały także utrudnienie w obsadzaniu przez kierowników zmian poszczególnych stanowisk pracy, co automatycznie wpływało na tempo i płynność odpraw. To z kolei dezorganizowało pracę i uniemożliwiało wywiązywanie się z ustawowo nałożonych na izbę obowiązków. Nieobecność zawieszonych w czynnościach służbowych funkcjonariuszy, w tym i odwołującej, wymuszała konieczność ciągłego wprowadzania zmian w grafikach służb i terminach urlopów wypoczynkowych, pełnienia przez funkcjonariuszy służb w czasie ponadwymiarowym oraz czasowego wzmacniania obsady kadrowej funkcjonariuszami z innych komórek organizacyjnych.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem odwołującej, iż w aktach sprawy brak jest dowodów dokumentujących, w jaki sposób jej nieobecność dezorganizowała pracę Służby Celnej, wpływała na wyznaczenie innym funkcjonariuszom dodatkowych zadań oraz jakie zadania nałożone przez Służbę Celną z jej powodu nie zostały wykonane prawidłowo i nieterminowo. Wskazał, że każda jednostkowa nieobecność funkcjonariusza w służbie wpływa na wzrost deficytu kadrowego. W sytuacji bowiem niewykonywania obowiązków służbowych przypisanych do danego etatu w okresie zawieszenia funkcjonariusza oraz braku prawnej możliwości obsadzenia tego etatu przez inną osobę, (należy bowiem liczyć się z możliwością powrotu funkcjonariusza do służby), oczywistym jest, że występuje "blokada etatu", a obowiązki z tym związane muszą wykonywać inne osoby. Jest to rzeczywisty i prawdziwy powód wymuszający podejmowanie przez organ działań organizacyjnych, których konsekwencją są dodatkowe koszty, ponoszone między innymi w związku z wykonywaniem obowiązków przez innych funkcjonariuszy poza ich normatywnym czasem służby. Zarzut odwołującej dotyczący braku analizy sytuacji kadrowej w Izbie Celnej w [...] na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie może w tym przypadku zasługiwać na uwzględnienie.

W ocenie Szefa Służby Celnej uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań organu. W sytuacji bowiem trwającego ponad 12 miesięcy okresu zawieszenia w czynnościach służbowych (od dnia zawieszenia do dnia zwolnienia służby minęły ponad 3 lata) oraz w zestawieniu z wykazanymi przez organ I instancji problemami kadrowo-organizacyjnymi, związanymi z niewykonywaniem przez odwołującą obowiązków służbowych, decyzja tego organu nie nosi cech dowolności.

Zdaniem organu odwoławczego, Dyrektor Izby Celnej w [...] przeprowadził również wystarczające postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W swoim rozstrzygnięciu wskazał przepisy prawa materialnego, na których się oparł.

Decyzja wydawana na podstawie przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, jako decyzja o charakterze uznaniowym, nakłada na organ obowiązek należytego przedstawienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powodów skorzystania lub nieskorzystania z przysługującego organowi administracji uprawnienia w danej konkretnej sprawie. W świetle powyższego, organ I instancji, argumentując zasadność zwolnienia odwołującej ze służby, zasadnie wziął pod uwagę nie tylko okoliczności wynikające wprost z przywołanego ww. przepisu (upływ 12 - miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych i nie ustąpienie przyczyn będących podstawą zawieszenia), ale również okoliczności pozostające w ścisłym związku z długotrwałym zawieszeniem A. N. w czynnościach służbowych tj. utrudnienia w organizacji pracy w Izbie Celnej w [...].

Szef Służby Celnej uznał, że zaskarżona decyzja została wydana przez Dyrektora Izby Celej w [...] zgodnie z prawem, nie zawiera cech dowolności, przez co mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011 r. stała się przedmiotem skargi A. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżącą zarzuciła decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156. poz. 1641 ze zm.) poprzez:

a) błędne jego zastosowanie - wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa;

b) wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego; ewentualnie:

c) błędną wykładnię - uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącej, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

a) ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,

b) brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego,

c) brak udowodnienia, że wskazywany, jako przyczyna zwolnienia, fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia, a nadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącej;

2. art. 7 k.p.a., poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności - organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków;

3. art. 7 k.p.a., poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności;

4. art. 130 § 1 i 2 oraz art. 108 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ I instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, tj. dokonanie zwolnienia skarżącej ze służby celnej z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej.

Zarzucając powyższe strona w niosła o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiony został stan faktyczny sprawy. Podniesiono, iż decyzja została wydana z przekroczeniem uznania administracyjnego. Decyzja o zwolnieniu skarżącej ze służby jest bowiem sprzeczna z decyzją o przedłużeniu okresu zawieszenia.

W ocenie skarżącej organ zobowiązany był do dokładnego zbadania stanu faktycznego, przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz badania kryteriów odnoszących się do strony pod kątem wyważenia słusznego interesu obywateli oraz interesu strony. W rozpoznawanej sprawie zaś wzięto jedynie pod rozwagę interes społeczny, bez rozważenia interesu skarżącej.

Strona skarżąca stwierdziła, że skoro ustawodawca zdefiniował uzasadnione przypadki przedłużenia zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego, to przewidywał, iż w drodze poszanowania dla domniemania niewinności, część funkcjonariuszy pozostanie w Służbie Celnej.

Nadto skarżąca podkreśliła, że zaprzeczeniem istoty postępowania administracyjnego oraz rażącym naruszeniem prawdy obiektywnej jest rozpatrywanie określonej grupy spraw, nawet jeśli są podobne, według określonego schematu.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, świadczy o tym zawarte w analizowanym przepisie sformułowanie "można zwolnić". Decyzja taka wprawdzie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.

Jak wynika z treści powołanego powyżej przepisu, zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby jest możliwe w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Regulacja ta wskazuje na istnienie dwóch przesłanek, jakie muszą wystąpić, by możliwym było podjęcie decyzji o zwolnieniu ze służby. Pierwsza z przesłanek to upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, druga natomiast to nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Łączne spełnienie obu przesłanek pozwala na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca została w dniu [...] marca 2008 r. zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, w związku z prowadzonym przez Prokuraturę Krajową – Biuro ds. Przestępczości Zorganizowanej – Wydział w [...] śledztwem, sygn. akt [...], w którym przedstawiono jej zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Następnie Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. przedłużył okres zawieszenia do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko skarżącej postępowania karnego. Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie upłynął okres dwunastu miesięcy zawieszenia, o którym mowa w art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a więc została spełniona pierwsza z przesłanek. Nie kwestionowanym jest, że nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia. W czasie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie karne w sprawie [...] Sądu Rejonowego w [...] nie zostało zakończone.

Rozważeniu więc podlega, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy stosowaniu powyższego przepisu, co zarzuca autor skargi.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się takiego naruszenia w treści zaskarżonej decyzji. Szef Służby Celnej miał na względzie interes funkcjonariusza celnego, jednak wydając zaskarżone rozstrzygnięcie przyznał prymat interesowi społecznemu. Istotnym jest, że powyższe rozstrzygnięcie nie naruszyło zasady proporcjonalności. Organy celne w sposób szczegółowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a swoje rozstrzygnięcia wydały w oparciu o przepis prawa i po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego, co czyni niezasadnym zarzuty skargi poczynione w tym zakresie. W aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy świadczący o trudnej sytuacji kadrowej w Izbie Celnej w [...], a okoliczność ta znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i była okolicznością rozważaną przez organ przy podejmowaniu decyzji w kontekście ochrony interesu społecznego. Logicznym jest, iż fakt zawieszenia funkcjonariusza celnego w wykonywaniu swych obowiązków prowadzi do faktycznej blokady etatu, co niezasadnie usiłuje kwestionować w treści skargi pełnomocnik skarżącej.

Organ nie naruszył granic uznania przy wydaniu kontrolowanej decyzji. Nie można bowiem skutecznie zakwestionować, że w takiej sytuacji faktycznej, związanej z pilnymi potrzebami kadrowymi, należało przyznać prymat interesowi społecznemu przed interesem skarżącej. Organ wydający decyzję w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby rozważał wzglądy interesu społecznego przejawiającego się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżąca pełniła służbę, kiedy to przedłużająca się nieobecność funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce. Należy przede wszystkim dostrzec, iż wschodnia granica Polski stanowi obecnie zewnętrzną granicę Unii Europejskiej, co wydatnie wpływa na zwiększenie obowiązków Służby Celnej. Zwiększeniu uległ zarówno zakres kontroli towarów celnych na zewnętrznej granicy europejskiego obszaru celnego wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych, jak też zakres obowiązków dotyczących nadzoru wykonywanego nad funkcjonariuszami przez określone organy służby celnej. Działania te polegają także na planowaniu i organizowaniu obowiązków służbowych w sposób wpływający na efektywne wykorzystanie etatów. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest długotrwale zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych niektórych funkcjonariuszy blokujących etaty i uniemożliwiających w konsekwencji zatrudnienie na ich miejscach innych osób. Wymusza to ponadto dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy i w znacznym stopniu wpływa na dezorganizację pracy. Okoliczności te czynią bezpodstawnymi zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów o postępowaniu oraz zarzut wydania decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Pozbawionym podstaw jest zarzut naruszenia art. 105 ust. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędne zastosowanie z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, co zdaniem skarżącej doprowadziło do pozostawania w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą decyzji. Zauważyć należy, że decyzje o zawieszeniu zostały wydane w oparciu o art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641). Ostatni z powołanych ustępów art. 23 tej ustawy pozwalał, aby w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można było przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Choć ustawodawca nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", to jednak, nawiązując w treści tego przepisu do prowadzonego postępowania karnego, wskazał pośrednio na przesłankę do dalszego trwania zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych, określając tym samym, że okres ten może zostać przedłużony do czasu jego zakończenia. Z uwagi na różnorodność sytuacji faktycznych, w tym zwłaszcza zarzutów, jakie mogą być stawiane w postępowaniach karnych wobec funkcjonariuszy celnych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" jest w pełni uzasadnione. Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Służby Celnej na odpowiednią ocenę zarówno samego faktu prowadzenia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, jak i charakteru stawianego mu w tym postępowaniu zarzutu, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

Podkreślić jednak należy, że w brew twierdzeniom skargi istnieje ścisły związek pomiędzy zawieszeniem postępowania, a zwolnieniem ze służby w oparciu o art. 105 ust. 10. Przepis ten bowiem, o czym już była mowa, uzależnia zwolnienie ze służby od istnienia określonego czasu zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych i braku ustania przyczyny tego zawieszenia. Analiza powyższej jednostki redakcyjnej prowadzi więc wprost do wniosku, iż decyzje te się nie wykluczają, a wręcz przeciwnie, wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby uwarunkowane jest istnieniem decyzji o zawieszeniu.

Okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie jest okresem gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz objęty jest ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia jego sprawy. Zarówno poprzednio obowiązujące przepisy ustawy o Służbie Celnej, a więc przepisy obowiązujące w chwili przedłużania skarżącej zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, jak i obecnie obowiązujące uregulowania ustawy o Służbie Celnej pozwalają właściwym organom zwolnić funkcjonariusza nawet wówczas, gdy nie zostało zakończone postępowanie karne, będące podstawą zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Ustawodawca wprowadził w ten sposób możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, wobec którego postępowanie karne, pomimo upływu 12 miesięcy, wciąż trwa. Wskazał na ewentualność rozwiązania takiej sytuacji, pozostawiając w tym względzie swobodę organom Służby Celnej.

Świadczy to o potrzebie ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Jednak fakultatywność zwolnienia ze służby nie stanowi zakazu zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Oznacza to, że przedmiotowa regulacja uwzględniła fakt, iż zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych nie powinno trwać w nieskończoność, biorąc pod uwagę czasochłonność czynności podejmowanych przez organy ścigania i charakter zarzutów. Nie bez znaczenia są tu także względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki, jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W przypadku zarzutów korupcyjnych z wykorzystaniem pełnionej funkcji, to interes służby winien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a), gdyż znaczenie tego rodzaju przestępstw, zwłaszcza w odbiorze społecznym - co do zasady - negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w powołanym przez organ wyroku z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04 (OTK-A 2004/9/93), że chociaż umieszczenie w Konstytucji, pośród wolności i praw obywatelskich, przepisu dotyczącego domniemania niewinności może w prawdzie prowadzić do rozszerzenia zakresu stosowania tej zasady poza ramy procesu karnego, to jednak zasadniczą rolą zasady domniemania niewinności jest stworzenie oskarżonemu konkretnych gwarancji w procesie karnym. W wyroku z 17 grudnia 2003 r., sygn. akt SK 15/02 (OTK ZU 2003/9/A/103) Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że zamieszczenie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności, nie oznacza rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji.

Przedmiotem niniejszej sprawy było rozwiązanie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej w oparciu o przepis ustawy pragmatycznej, który w żadnym stopniu nie nawiązuje do winy funkcjonariusza jako przesłanki zwolnienia ze służby. Organ celny słusznie więc wywiódł, że zasada domniemania niewinności pozostawała poza zakresem ocen przyjętych w sprawie zwolnienia, a tym samym pozostaje ona poza zakresem sądowej kontroli wydanych w tej sprawie decyzji.

Nie może też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 130 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 108 k.p.a. Kwestia ta została odmiennie uregulowana w art. 188 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W myśl tego przepisu, wniesienie odwołania o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje wykonania tej decyzji, możliwe wiec było określenie przez organ daty zwolnienia ze służby jako daty otrzymania tej decyzji.

W tym stanie rzeczy organ Służby Celnej mógł zwolnić skarżącą ze służby. Zaskarżona decyzja odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Motywy rozstrzygnięcia zostały w pełni wyjaśnione, decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca.

Wobec tego podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.