Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 422/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 7, 77§ 1, 107 § 3, 8, 78, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art145 § 1 pkt 1 lit c, art 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi G.A. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących G. A. i M. M. kwotę 201(dwieście jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U z 2015r. poz 1659 z późn. zm.), art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2017r., poz. 1257, ze zm.), dalej "K.p.a.", po rozpoznaniu w dniu [...] listopada 2017 r. odwołania G. A. oraz M. M. od decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] - Zastępcę Prezydenta w dniu [...] września 2017r. Nr [...], którą organ pierwszej instancji ustalił:

1. G. A. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł;

2. M. M. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł;

z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki o nr geod [...] w obrębie [...] położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni 909 m2, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] i [...] w [...], utrzymało tę decyzję w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Decyzję Nr [...] z [...] września 2017 r. ustalono od G. A. i M. M. opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości opisanej wyżej i w wysokości w niej określonej.

Rada Miasta [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] i [...] w [...] ustaliła stawkę procentowa opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073 j.t.) w wysokości 30 % od wzrostu wartości nieruchomości dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN. Działka nr geod. [...] w obrębie [...] o powierzchni 909m2 znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym na planie symbolem 15MN.

Po wejściu w życie planu Pan G. A. i Pani M. M. zamienili swoje udziały w wysokości odpowiednio [...] i [...] w prawie własności niezabudowanej działki o numerze geod. [...] na inną nieruchomość z Miastem [...], co potwierdza akt notarialny z dnia [...] lutego 2017r. Rep. [...] Nr [...].

W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy Pan A. B. w dniu [...] czerwca 2017 r. sporządził operat szacunkowy. W operacie określił wzrost wartości działki podlegającej zamianie na kwotę [...] zł. Od tej wartości działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Zastępca Prezydenta, przy zastosowaniu stawki 30% - określił wysokość renty planistycznej na kwotę [...] zł.

Od tej decyzji G. A. i M. M. złożyli odwołanie. Odwołujący zarzucili, iż w związku z zamianą działka została wyceniona na kwotę [...] tys. zł (149 zł/m2) i po takiej cenie podlegała zamianie. Kilka lat temu Miasto wykupiło pod ulice działki po 180 zł/m2 co sugeruje, że ceny rynkowe w ostatnich latach znacznie spadły Do opłaty planistycznej wykonano nowy operat szacunkowy i określono w nim aktualną wartość działki na [...] zł. Jest to kwota wyższa od określonej w protokole rokowań z [...] lutego 2017 r. oraz na podstawie operatu szacunkowego wg której działka była faktycznie zamieniona. Odwołujący przypomnieli, iż właścicielami działki zostali dopiero [...] października 2007r, kiedy to sąd powszechny orzekł o spadku po Mamie A. A.. Wówczas na terenie nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego w obrębie działki. Odwołujący uważają, że porównywanie cen z poprzednio obowiązującym planem nie powinno mieć zastosowania ponieważ wtedy nie byli właścicielami tej działki. Do odwołania dołączyli kopię protokołu z rokowań z [...] lutego 2017 r. oraz postanowienia Sądu syg [...].

SKO ponownie rozpoznając sprawę wskazało, że podstawę prawną wydanej decyzji stanowi art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). W myśl natomiast art. 37 ust. 1 cyt. ustawy wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Wymierzenie opłaty tzw. planistycznej jest obligatoryjne a nie uznaniowe a wartość nieruchomości ustala się na podstawie operatu szacunkowego. W sprawach o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 - z zastrzeżeniem art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 935).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż G. A. w [...] i M. M. w [...] byli współwłaścicielami działki nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni 0,0909 ha.

Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...]-[...] w [...] (Dz Urz. Woj [...] poz [...]) uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest ww. działka. Zgodnie z § 89 pkt 1 ww. uchwały ustala się wysokość stawki procentowej, służącej naliczaniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem planu, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. c planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odpowiednio: dla terenów MN, MN/U, U (MN). U - 30%. Plan wszedł w życie w dniu [...] kwietnia 2016 r.

W dniu [...] lutego 2017 r., tj. przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu G. A. i M. M. zbyli ww. nieruchomość.

W związku z powyższym działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Zastępca Prezydenta pismem z dnia [...] marca 2017 r. zawiadomił Strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie naliczenia i pobrania opłaty pianistycznej. W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy A. B. sporządził w dniu [...] czerwca 2017 r. operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, stanowiący podstawę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie.

Rzeczoznawca ustalił stan prawny nieruchomości na dzień wejścia w życie planu ([...] kwietnia 2016r.) na podstawie danych z rejestru gruntów oraz z księgi wieczystej Dla nieruchomości była prowadzona księga wieczysta [...]. Wg księgi sposób korzystania - R-grunty rolne. W ewidencji gruntów działka sklasyfikowana była jako grunty rolne RIVb pow. 0,0420 ha, Rlllb pow. 0,0037 ha i RIVa pow. 0,0452 ha. Następnie autor operatu opisał wycenianą nieruchomość. Wskazał, że jest to nieruchomość gruntowa niezabudowana oznaczona w rejestrze gruntów jako działka nr ew. [...] z obrębu [...]. Położona jest przy ul. [...] w miejscowości [...] w odległości ok. 2 km od centrum miasta (plac [...]). Położenie szczegółowe: w kwartale ulic [...],[...],[...] i [...]. Sąsiedztwo i otoczenie stanowi zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tereny podobne. Działka położona bezpośrednio przy ulicy [...] (droga klasy lokalnej w odcinku przy wycenianej nieruchomości droga gruntowa). Przystanek komunikacji miejskiej w odległości około 450 m, przy ul. [...]. Kształt działki prostokątny o wymiarach około 8 m x 116 m Na dzień wyceny teren działki niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty trawą. W ulicy [...] energia elektryczna, sieć wodociągowa, sieć kanalizacji sanitarnej, sieć gazowa; w ulicy [...]: energia elektryczna, sieć wodociągowa, sieć kanalizacji sanitarnej. Z akt sprawy wynika, iż w obecnie obowiązującym planie uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] wyceniana nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym na rysunku symbolem 15 MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego "[...] - [...]" w [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 1992 roku (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) działka [...] z obrębu [...] położona była w terenie oznaczonym na planie symbolem II M2U-18UO.US/ZP - tereny pod budowę szkoły z zielenią i placem gier i zabaw dla dzieci.

Dla ustalenia czy w związku z wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, który zmienił przeznaczenie wycenianej nieruchomości nastąpił wzrost wartości nieruchomości rzeczoznawca dokonał analizy i charakterystyki rynku lokalnego. Dla potrzeb wyceny przeanalizował rynek nieruchomości w mieście [...], transakcje przeprowadzone w okresie od lutego 2015 r. do lutego 2017 roku. Analizę przeprowadzono w odniesieniu do nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod usługi oświaty oraz rynek nieruchomości gruntowych niezbudowanych rolnych położonych na terenach miejskich inwestycyjnych i niewykorzystywanych rolniczo.

Analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych wykazała, że w badanym okresie przedmiotem sprzedaży były głównie nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, w mały stopniu przedmiotem obrotu były nieruchomości rolne położone na terenach inwestycyjnych, natomiast nieruchomości przeznaczone pod obiekty oświaty to pojedyncze transakcje. Na podstawie zebranej bazy danych rzeczoznawca określił trend czasowy w latach 2015 - 2017, obliczony metodą regresji liniowej przy użyciu arkusza kalkulacyjnego A. B. rzeczoznawca majątkowy stwierdził, określił minimalny trend spadkowy wynoszący - 0,13% skali roku. Trend zbadano na podstawie ok. 90 transakcji nieruchomości podobnych na terenie miasta [...].

Następnie autor operatu opisał ustalenia w zakresie rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Na potrzeby operatu przyjęto tylko transakcje dokonane nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi będącymi przedmiotem prawa własności z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Aby zwiększyć dokładność wyceny do porównania wzięto tylko transakcje dokonane na nieruchomościach położonych na podobnych terenach oraz o podobnym przeznaczeniu. Do wyceny wybrano 12 cen transakcyjnych. Nieruchomości przy ul. [...] (dwie transakcje), przy ul. [...] (cztery transakcje), przy ul. [...], przy ul. [...] (trzy transakcje), przy ul. [...]i przy ul. [...]. Wszystkie nieruchomości zostały opisane. W ocenie Kolegium, wymienione przez rzeczoznawcę cechy tych nieruchomości wskazują, że został spełniony warunek podobieństwa. Dokonując wyceny rzeczoznawca określił cechy rynkowe i dokonał oceny tych cech, a następnie określił wagi cech rynkowych. Wyceny dokonał w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej.

Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz 2109 z późn. zm.) przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca określił cechy nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej oraz określił wartości brzegowe współczynników korygujących. Następnie określił sumy współczynników korygujących wagi cech rynkowych. Wartość rynkową 1m2 działki wg przeznaczenia w nowym planie obliczył na 197,28 zł. Ze względu na przeznaczenie nieruchomości pod kątem inwestycyjnym - teren objęty planem wymaga podziału i scalenia, zastosowano współczynnik korygujący w wysokości 0,9. Po zastosowaniu współczynnika wartość rynkowa 1m2 działki wg przeznaczenia w nowym planie wyniosła 177,55 zł, a wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej 161 375 zł (177,55 zł x 909 m2).

W wyniku analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod usługi oświaty stwierdzono, że rynek tego typu nieruchomościami na terenie miasta [...] nie istnieje, co wynika ze specyfiki tego rodzaju nieruchomości. Z tego względu analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod usługi. Do wyceny przyjęto trzy transakcje nieruchomością przy ul [...] ul [...] i przy ul. [...]. Na str. 14-15 operatu rzeczoznawca majątkowy opisał wybrane do porównań nieruchomości, które w ocenie Kolegium spełniają warunek podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca dokonał wyceny w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Dla tych nieruchomości (o przeznaczeniu pod usługi) rzeczoznawca określił cechy rynkowe i wagi cech. Wartość rynkową nieruchomości określił jako średnią arytmetyczną ze skorygowanych cen trzech nieruchomości porównawczych. Z uwagi na ograniczenie przeznaczenia nieruchomości pod usługi związane z oświatą - teren przeznaczony pod budowę szkoły, co praktycznie eliminuje nieruchomość z obrotu rynkowego, zastosowano współczynnik korygujący w wysokości 0,9. Wyliczona przez rzeczoznawcę cena 1m2 działki wg przeznaczenia poprzednio obowiązującego (teren usług oświaty), po korekcie wyniosła 139,26 zł, a wartość nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie rzeczoznawca obliczył na kwotę - 126 587 zł.

W wyniku analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych rolnych położonych na terenach miejskich inwestycyjnych niewykorzystywanych rolniczo rzeczoznawca ustalił, że rynek tych nieruchomości na terenie miasta [...] jest mało aktywny. Do porównań przyjął trzy transakcje nieruchomościami o takim samym jak nieruchomość wyceniana faktycznym sposobie wykorzystywania tj. nieruchomości rolne i niewykorzystywane rolniczo. Do wyceny przyjęto transakcje nieruchomościami przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Na str. 15-16 operatu rzeczoznawca majątkowy opisał wybrane do porównań nieruchomości, które w ocenie Kolegium spełniają warunek podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca dokonał wyceny w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Dla tych nieruchomości (o przeznaczeniu rolnym) rzeczoznawca zestawił i na podstawie ustalonych wag cech określił wartość rynkową nieruchomości jako średnią arytmetyczną ze skorygowanych cen trzech nieruchomości porównawczych. Ze względu na parametry działki pod katem inwestycyjnym - teren wymagałby podziału i scalenia, ewentualnie realizacja inwestycji z działkami sąsiednimi, zastosowano współczynnik korygujący w wysokości 0,9. Wyliczona przez rzeczoznawcę cena 1m2 działki wg faktycznego sposobu wykorzystywania w okresie luki planistycznej, po korekcie wyniosła 159,17 zł, a wartość nieruchomości wg tego stanu rzeczoznawca obliczył na kwotę - 144 686 zł.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy A. B. z dnia [...] czerwca 2017 r. został sporządzony z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie do tych przepisów rzeczoznawca majątkowy określił przedmiot i zakres wyceny, wskazał podstawy formalne, prawne i metodologiczne wyceny (podał źródła danych), opisał i określił stan nieruchomości, stan prawny na dzień [...] kwietnia 2016 r (wejście w życie obecnie obowiązującego planu). Na str. 6-7 autor operatu przedstawił szczegółowy opis nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca kierując się zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dokonał wyboru podejścia, metody wyceny. W procesie wyceny uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan, jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;. Opracowując operat rzeczoznawca dane o nieruchomości uzyskał z materiałów, o których mowa w art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dane te są w pełni wiarygodne i stanowią rzetelną podstawę wyceny. Przy określeniu wartości rynkowej dla ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego ([...] kwietnia 2016 r.), a ceny z dnia zamiany, tj. zbycia nieruchomości ([...] lutego 2017r.). czyniąc tym samym zadość uregulowaniu art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analiza znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego prowadzi do wniosku iż operat ten jest prawidłowy i rzetelny gdyż został opracowany zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa.

Opracowanie zawiera opis wszystkich nieruchomości wybranych do porównań. Zawiera klauzule i zastrzeżenia, wymienia załączniki, zaś na początku operatu zawiera wyciąg, o którym stanowi art. 158 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż załączony do akt sprawy operat szacunkowy pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń. Operat ten jest rzeczowy, logiczny, spójny i pozwala prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy.

Odzwierciedla wzrost wartości nieruchomości jaki miał miejsce w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Opłata planistyczna została obliczona od kwoty 16 707 zł stanowiącej różnicę wartości nieruchomości oszacowanej wg faktycznego sposobu wykorzystywania (144 686 zł) oraz wartości tej nieruchomości oszacowanej wg jej przeznaczenia w nowym planie (161 393 zł). Opłata planistyczna wynosi 5 012 zł. Do uiszczenia tej opłaty zobowiązani są zbywcy nieruchomości wg posiadanych udziałów w prawie własności zbytej działki. Część opłaty obliczona proporcjonalnie do posiadanych udziałów przypadająca od G. A. (udział [...]) stanowi kwotę [...] zł, zaś od M. M. (udział [...]) - [...]zł.

Zarzuty odwołania nie mają znaczenia. Podstawę ustalenia opłaty planistycznej stanowi operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony na ten cel, na podstawie art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy administracji nie mają możliwości zmniejszenia obliczonej przez rzeczoznawcę wartości. Operat szacunkowy sporządzony dla tej samej nieruchomości, ale w innym celu, np. tak jak w rozpatrywanym przypadku na potrzeby zamiany, nie może być podstawą do ustalenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej. Z tych powodów nie mogą być uwzględnione twierdzenia, że aktualna wartość nieruchomości została zawyżona. Nawet operat sporządzony przez innego rzeczoznawcę dla tej samej nieruchomości nie może być podstawą oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego wynika to wprost z art. 157 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r poz. 2147 z późn. zm.).

W ocenie Kolegium wobec obowiązujących przy ustalaniu jednorazowej opłaty zasad opisanych w niniejszej decyzji, bez znaczenia pozostaje twierdzenie skarżących, iż porównywanie cen z poprzednio obowiązującym planem nie powinno mieć zastosowania, gdyż w czasie, gdy nabyli nieruchomość na jej terenie nie obowiązywał żaden plan. Otóż, z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca określił wartość nieruchomości w starym planie na kwotę niższą niż jej wartość wg faktycznego sposobu użytkowania (w okresie kiedy nie obowiązywał żaden plan). Dlatego też opłata planistyczna została ustalona, w sposób korzystny dla stron, od różnicy wartości rynkowej nieruchomości określonej wg jej przeznaczenia w nowym planie i wg wartości określonej wg faktycznego sposobu użytkowania w okresie tzw. luki pianistycznej. W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie rzeczoznawca zobligowany był do wyceny wartości prawa własności wg dwóch stanów planistycznych i wg faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. W ocenie Kolegium sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy w sposób obiektywny odzwierciedla wzrost wartości nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli skarżący G. A. i M. M. zaskarżając decyzję w całości.

W uzasadnieniu skargi podnieśli analogiczne zarzuty jakie wskazywali w odwołaniu. Ich zdaniem wartość działki ustalona na potrzeby zamiany wynosiła 149 000 zł i po takiej cenie doszło do zawarcia umowy. Wcześniej część ich działek została przez Miasto wykupiona po 180 zł /m2. Natomiast nowy operat szacunkowy określa wartość tej działki na 161 393 zł. Jest to więc kwota wyższa niż określona podczas rokowań. Ich zdaniem występuje na tym teren trend spadkowy cen i w związku z tym brak jest podstaw do obciążania ich opłatą planistyczną. Nie powinno mieć zastosowania porównywanie cen z poprzednio obowiązującego planu ponieważ nie byli wtedy właścicielami działki.

Na rozprawie skarżący podtrzymali skargę wywodząc, że ich zdaniem opłata planistyczna się nie należy skoro na potrzeby zamiany nieruchomości jej wartość została wyliczona po 149 000 zł a na potrzeby ustalania renty planistycznej na kwotę ponad 161000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Sąd ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie i powinien wziąć to pod uwagę nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r. ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w obrębie [...] położonej w [...] przy ulicy [...] o pow. 909 m2 w związku ze zbyciem tej nieruchomości.

W niniejszej sprawie ustalono, że dla terenu obejmującego tę działkę obowiązują postanowienia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] r. Rady Miasta [...]. Obecnie działka ta położona jest na terenie oznaczonym symbolem 15 MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] października 1992 r. (D.Urz.Woj. [...] nr [...], poz. [...]) działka [...] położona była na terenie oznaczonym na planie symbolem IIM2U-18UO/ZP – tereny pod budowę szkoły z zielenią i placem gier i zabaw dla dzieci. W okresie tzw. luki planistycznej (pomiędzy utratą mocy przez pierwszy plan a uchwaleniem obecnie obowiązującego) działka stanowiła nieruchomość rolną niewykorzystywaną rolniczo.

Niesporny pozostaje także fakt zbycia nieruchomości, choć w aktach brak jest umowy w formie aktu notarialnego. Organ przyjął że jest to [...] lutego 2017 r. Ponieważ dla czynności zbycia nieruchomości, zgodnie z art. 158 kodeksu cywilnego dla ważności takiej czynności prawnej konieczne jest zachowanie formy aktu notarialnego. W związku z tym aby ustalić datę tej czynności prawnej organ powinien uzyskać kopię aktu notarialnego. Jest to istotne z punktu widzenia daty na jaką ustala się wartość rynkową nieruchomości –o czym stanowi art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a nie ustalenie tej daty stanowi o naruszeniu tego przepisu.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Z przywołanego przepisu wynika, że właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty, określanej potocznie mianem "renty planistycznej", gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze - wzrośnie wartość nieruchomości w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie - nastąpi zbycie nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Kwestią sporną i niedostatecznie wyjaśnioną przez organ odwoławczy jest to, czy uchwalenie "nowego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie działki nr [...] spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji, w szczególności w związku z zakwestionowaniem w odwołaniu, choć nie wprost, prawidłowości sporządzonej wyceny.

Podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości była operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę A. B. [...] czerwca 2017 r. Wartość nieruchomości według obowiązującego planu, wyliczoną w sporządzonym dla potrzeb niniejszego postępowania operacie, rzeczoznawca majątkowy wycenił na kwotę [...] zł, natomiast wartość tej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wygasłego planu rzeczoznawca majątkowy wycenił na kwotę [...] zł. Wartość tej nieruchomości wg jej faktycznego wykorzystania w trakcie luki planistycznej określono natomiast na [...] zł.

Wysokość opłaty planistycznej została określona na kwotę [...] zł jako stanowiącą różnicę wartości nieruchomości oszacowanej wg faktycznego sposobu wykorzystania ([...] zł) oraz wartości tej nieruchomości oszacowanej wg jej przeznaczenia w nowym planie ([...] zł).

Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się protokół z rokowań z [...] lutego 2017 r. z którego wynika, że wartość rynkowa tej nieruchomości została określona na [...] zł. Skarżący kwestionują w istocie operat sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania wskazując, że po upływie zaledwie 3 miesięcy od sporządzenia operatu na potrzeby transakcji zamiany nieruchomość zyskała na wartości o 12 393 zł: [...] zł (wartość rynkowa z operatu) i [...] zł (wartość rynkowa zgodnie z nowym przeznaczeniem w planie miejscowym.

Nie sposób nie zgodzić się z argumentami stron które nie rozumieją dlaczego w tak krótkim czasie wartość nieruchomości ulegała takiej zmianie. Mimo zgłaszania w odwołaniu tych zastrzeżeń organ się do tej kwestii nie odniósł, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Znamiennym jest to, że sporządzenie obu operatów zostało prawdopodobnie zlecone przez ten sam organ tj. Miasto [...], które było jednocześnie stroną umowy zamiany. W związku z tym zasadnie strona skarżąca ma wątpliwości co do rzetelności sporządzonego operatu i czują sią pokrzywdzeni faktem, że wartość nieruchomości na potrzeby zamiany była niższa niż na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej mimo że upłynęło zaledwie 3 miesiące między tymi czynnościami.

Wyrażona w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa nakazuje takie prowadzenie tego postępowania aby strona miała przekonanie, że organ podejmuje wszystkie niezbędne czynności w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i dba nie tylko o interes publiczny ale i rozważa słuszny interes strony. W ramach ustawowych obowiązków organ powinien pouczyć strony o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. (art. 7, 9 i 11 K.p.a.). Biorąc te zasady pod uwagę, w ocenie Sądu organ, mimo kwestionowania przez skarżących wartości nieruchomości przyjętej w operacie A. B., nie pouczył ich o treści art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pozwala na ocenę operatu szacunkowego przez organizację rzeczoznawców majątkowych.

Obiektywnie rzecz ujmując przyjęcie przez organ bez zastrzeżeń operatu sporządzonego przez A. B. w sytuacji gdy zlecający jego sporządzenie wcześniej zamienił się ze skarżącymi nieruchomościami i ustalił wtedy niższą wartość nieruchomości, stanowi o naruszeniu przez organ ww wskazanych przepisów prawa procesowego tym bardziej, że w obu przypadkach ustalana była wartość tej samej nieruchomości. Sąd nie dysponował operatem sporządzonym na potrzeby umowy zamiany w związku z tym nie mógł ocenić tego operatu jako dowodu w sprawie. Oceny tej powinien dokonać organ mając na uwadze fakt, że operat ten był powoływany przez skarżących w odwołaniu jako stanowiący podstawę do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości.

W postępowaniu administracyjnym organ ma bowiem obowiązek oceny wszystkich dowodów istotnych w sprawie i skoro strona powołuje taki dowód, zgodnie z art. 77 § 1 w zw. z 78 § 1 K.p.a. organ miał obowiązek jego oceny.

Zarzut dotyczący braku w ogóle podstaw do uznania, że skarżący nie powinni w ogóle ponosić opłaty planistycznej gdyż stali się właścicielami tej nieruchomości po utracie mocy przez poprzednio obowiązujący plan nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność nabycia nieruchomości w drodze spadkobrania nie zwalnia nowego właściciela z obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie sprzedaży nieruchomości. W tym zakresie obowiązuje również następcę prawnego bieg terminu do ustalenia renty planistycznej, który rozpoczął się w dniu uchwalenia planu miejscowego (wejścia w życie) i biegnie nieprzerwanie przez 5 lat. (por. wyrok WSA w Łodzi z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 689/17, LEX nr 2398892).

Nie ulega także wątpliwości, że umowa zamiany jako czynność o charakterze pieniężnym mieści się w pojęciu zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 p.z.p. (por. wyrok NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 370/16, LEX nr 2404293.

Podkreślić należy, że opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy jest zasadniczym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej. W myśl art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy rozdziału I działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

Organ powinien mieć na uwadze, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) i podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), z ograniczeniem wynikającym z treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ma zatem obowiązek zweryfikować operat szacunkowy w takim jego zakresie i treści, w jakim nie wymaga owa kontrola posiadania wiadomości specjalnych.

W celu rzetelnego rozpoznawania sprawy organ winien w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić wszelkie jej aspekty tak, aby wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą był obiektywny, tzn. że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowić ma niepodważalny dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia jednorazowej opłaty.

Tym samym w ocenie Sądu rozpoznając ponownie sprawę organ winien wyjaśnić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wszystkie aspekty tej sprawy i rzetelnie ustalić w sposób przekonujący czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali w sposób prawidłowy datę zawarcia umowy zamiany, oceni operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby tej czynności prawnej – po uprzednim jego pozyskaniu, oceni następnie sporządzony przez A. B. operat, a gdyby utracił ważność – wystąpi o jego aktualizację. Odniesie się w sposób prawidłowy do zarzutów odwołania a w szczególności kwestii związanej z przyjęciem różnej wartości rynkowej tej nieruchomości.

Wobec wskazanych uchybień, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.