Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4942/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1, zał. nr 3  l.p. 1.7
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 10 ust. 1
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 89/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. z [...] września 2015 r. i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżącego 400 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w B., działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414; dalej: u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., orzekł o nałożeniu na M. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w Z. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

Jako podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia orzekający organ wskazał:

1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny;

2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut;

3. uzależnienie wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy.

Powyższe ustalono podczas kontroli drogowej samochodu ciężarowego marki Volvo o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu [...].03.2015 r., w miejscu obsługi podróżnych w miejscowości L. na drodze krajowej nr [...]. Zatrzymanym pojazdem kierował M. K., który w chwili kontroli wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy na podstawie licencji nr [...].

Organ wskazał, że w trakcie kontroli stwierdzono, że kierowca M. K. w dniach 19 lutego 2015 r., 20–21 lutego 2015 r., 3 marca 2015 r., 4 marca 2015 r. oraz 9 marca 2015 r. popełnił liczne wykroczenia polegające na przekroczeniach maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skróceniu wymaganego dziennego czasu odpoczynku. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że przyczyną takiego postępowania jest chęć większego zarobku. Kierowca zeznał, że pracodawca wypłaca mu wynagrodzenie w gotówce płacąc 30 groszy za każdy przejechany kilometr. Kierowca zeznał, iż jego praca polega na rozwożeniu ładunków mebli do odbiorców w całej Polsce. Cel poszczególnych tras wyznacza mu spedytor z A., natomiast czas pracy w ramach poszczególnych zadań transportowych kierowca ustala sobie sam. Kierowca zeznał, że aby więcej zarobić każdego dnia stara się dotrzeć do jak największej liczby odbiorców ładunku, co wiąże się z koniecznością popełnienia naruszeń przepisów dotyczących maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu oraz wymaganych przerw i odpoczynków. W związku z powyższym poinformowano stronę o rozszerzeniu postępowania administracyjnego z tytułu lp. 1.7. zał. 3 do u.t.d., tj. uzależnienie wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy.

Przedsiębiorca – M. M. – przedstawił kopię umowy o pracę zawartej w dniu [...] stycznia 2015 r. między nim i kierowcą – M. K. Z dokumentu tego wynika, że kierowca M. K. otrzymuje stałe miesięczne wynagrodzenie w kwocie 1750 zł brutto. Przewoźnik wyjaśnił, że kontrolowany kierowca otrzymuje stałą pensję w wysokości minimalnego krajowego wynagrodzenia i nie jest ona uzależniona od ilości przejechanych kilometrów.

Zdaniem organu nie potwierdzają tego zeznania kierowcy, który jednoznacznie stwierdził, że jego wynagrodzenie uzależnione jest od ilości przejechanych kilometrów. Kierowca zeznał, iż na umowie o pracę ma stałą pensję – najniższe krajowe wynagrodzenie, lecz w rzeczywistości pracodawca wypłaca mu w gotówce wynagrodzenie w wysokości 30 groszy za każdy przejechany kilometr. W przedstawionej przez stronę umowie o pracę nie ma żadnej informacji o składniku wynagrodzenia uzależnionego od ilości przejechanych kilometrów. W wyniku braku jakichkolwiek innych zapisów w przedstawionej umowie o pracę, które uwzględniałyby rzeczywiste miesięczne zarobki kontrolowanego kierowcy, organ dał wiarę zeznaniom kierowcy, które jednoznacznie wskazują na uzależnienie miesięcznego wynagrodzenia kierowcy od ilości przejechanych kilometrów, a co za tym idzie od ilości przewiezionych w danym miesiącu rzeczy.

Podkreślono, że organ kierując się doświadczeniem życiowym i znajomością rynku nie dał wiary wyjaśnieniom przedsiębiorcy także z tego względu, że nie sposób uwierzyć, iż wykwalifikowany zawodowy kierowca w transporcie drogowym zgadza się podjąć zatrudnienie wyłącznie za minimalnym wynagrodzeniem, które przewidywała umowa o pracę zawarta z przewoźnikiem. Tym bardziej więc czyni to wiarygodnym zeznania kierowcy, który w przekonujący sposób opisał rzeczywisty system wynagradzania stosowany przez przedsiębiorcę.

Wobec powyższego organ nie dał wiary wyjaśnieniom przedsiębiorcy, że wynagrodzenie kierowcy nie było uzależnione od ilości przejechanych kilometrów, a tym samym ilości przewiezionych rzeczy. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że zeznania kierowcy są spójne z pozostałym materiałem dowodowym i ustaleniami poczynionymi w sprawie, w szczególności wynagrodzenie wypłacane kierowcy w wysokości 30 groszy za kilometr pozwala w logiczny sposób wyjaśnić przyczyny naruszania norm w zakresie prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw i odpoczynków. Naruszenia popełnione przez kierowcę w tym zakresie wynikały nie tylko ze złej organizacji pracy w przedsiębiorstwie strony i obowiązujących przepisów, ale także były wynikiem zachęty dla kierowcy do dokonywania tych przekroczeń poprzez stworzenie możliwości dodatkowego zarobku.

W konsekwencji orzekający organ stwierdził, że istniejący w przedsiębiorstwie strony system ustalania wynagrodzenia w decydującej mierze zachęcał do naruszania norm określonych w przepisach rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE z dnia 11 kwietnia 2006 r. L 102, s. 1; dalej: rozporządzenie (WE) 561/2006), czego stanowczo zabrania przepis art. 10 tego aktu prawnego. Praktyka przyjęta przez kierowcę, polegająca na naruszaniu norm socjalnych w oczywisty sposób stwarzała zarazem zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, na które również wskazuje art. 10 rozporządzenia (WE) 561/2006.

Organ zwrócił też uwagę, że co prawda przepis lp. 1.7 załącznika nr 3 do u.t.d., karą pieniężną w wysokości 8000 zł sankcjonuje naruszenie polegające na uzależnieniu wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy, tym niemniej nie sposób zaprzeczyć, że poprzez ustalenie dodatkowego wynagrodzenia dla kierowcy naliczanego wedle przebytej drogi (przejechanych kilometrów), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, przedsiębiorca dopuścił się przedmiotowego naruszenia, albowiem taki właśnie sposób naliczania wynagrodzenia powodował, że im więcej przewozów zrealizował kierowca, a więc im więcej przewiózł ładunków, tym wyższe otrzymywał wynagrodzenie.

W przekonaniu organu materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał ustalić, że w trakcie kontroli strona miała wpływ na powstałe naruszenia i bezspornym jest fakt, iż nastąpiły one z winy przedsiębiorcy w związku z czym nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w kwocie jaką przewidział ustawodawca. Stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i odpoczynków bez wątpienia były wynikiem niewłaściwej organizacji pracy oraz braku właściwej dyscypliny pracy, gdyż z zeznań kierowcy wynikało, że poszczególne trasy są planowane przez spedytora z A., a szczegółowy rozkład czasu pracy w ramach poszczególnych zadań przewozowych kierowca ustala sobie sam.

M. M. wniósł odwołanie od tej decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnośnie naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęta 30 minut i skrócenia dziennego czasu odpoczynku organ stwierdził, że analiza zapisów z protokołu kontroli, protokołu przesłuchania kierowcy w charakterze świadka oraz wykresówek nie dał podstaw do zakwestionowania stwierdzonych naruszeń. W sprawie nie stwierdzono zapisów dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia 561/2006. Kierowca podczas kontroli nie okazał też dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.

Odnośnie do naruszenia polegającego na uzależnieniu wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy; lp. 1.7 załącznika nr 3 do u.t.d., organ odwoławczy wskazał, iż zeznania kierowcy złożone do protokołu przesłuchania świadka są wiarygodne, bowiem zostały złożone "na gorąco" podczas kontroli drogowej w sposób w pełni spontaniczny. Kierowca zeznawał będąc pouczonym o odpowiedzialności karnej grożącej za składanie fałszywych zeznań. W ocenie organu nie miał on powodów aby zeznawać nieprawdę albo też podawać fakty, które nie miały miejsca w rzeczywistości. Wskazał w sposób rzetelny sposób w jaki jest rozliczany przez przedsiębiorcę i jak plasuje się jego wynagrodzenie w oparciu o ilość wykonanych przewozów.

Organ II instancji odnosząc się do dokumentów przesłanych przez stronę w toku postępowania (w szczególności zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie u dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą, potwierdzenia przelewów z dnia [...] marca 2015 r., [...] lutego 2015 r., [...] stycznia 2015 r. oraz umowy o pracę), wskazał, iż nie przeczą one prawdziwości złożonych przez kierowcę zeznań. Potwierdzają fakt, iż kierowca jak zeznał ma wypłacane wynagrodzenie w wysokości najniższej krajowej, a także fakt, że M. K. posiada zobowiązania do pokrycia. Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, iż wyjaśnienia przedsiębiorcy zawarte w odwołaniu są próbą zwolnienia się od odpowiedzialności. Stawka wynagrodzenia płacona w wysokości 30 groszy za przejechany kilometr, jak zeznał kierowca, zachęcała go do wykonywania jak największej ilości przejazdów.

Organ II instancji przeprowadził także postępowanie w zakresie art. 92b i 92c u.t.d., jednak nie znalazł podstaw do ich zastosowania.

Skargę na tę decyzję wniósł M. M.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1274 ze zm.; dalej: k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył ponadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, która oparła rozstrzygnięcie na niewłaściwie zebranym materiale dowodowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że z akt administracyjnych wynika bezspornie, że kierowca M. K. był zatrudniony na stanowisku kierowcy w przedsiębiorstwie transportowym prowadzonym przez skarżącego. Poza sporem jest również, iż nałożenie na skarżącego kary pieniężnej było następstwem kontroli drogowej i stwierdzonych naruszeń dotyczących czasu pracy kierowcy i czasu odpoczynku oraz uzależniania wynagrodzenia kierowcy od ilości przewożonych rzeczy.

Sąd I instancji podnosił, że zgodnie ze stanowiskiem organu powyższa okoliczność ustalona została na podstawie zeznań kierowcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił jednak, że w protokole przesłuchania świadka (kierowcy) zeznał on, że "wynagrodzenie ma uzależnione od ilości przejechanych kilometrów, szef płaci 30 gr za każdy przejechany kilometr". Kierowca nie twierdził, że wynagrodzenie uzależnione jest od ilości przewiezionych rzeczy lecz, że zostało ono uzależnione od przejechanych kilometrów. Zwrócił też uwagę na fakt, że ani stawka za ilość przejechanych kilometrów a tym bardziej przewiezionych rzeczy nie została określona w umowie o pracę, na podstawie której kierowca wykonywał przewozy. W umowie jest określona stała pensja bez dodatkowego wynagrodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wywodził, że ustalenie, iż stawka wynagrodzenia zależna była od ilości przewiezionych rzeczy organ oparł na domniemaniu, że ilość przejechanych kilometrów przedkłada się wprost na ilość przewiezionych rzeczy. Zdaniem Sądu I instancji, co do zasady taki wniosek może być uprawniony, ale nie można stwierdzić, że wynika on wprost ze wskazanego dowodu, a więc zeznań kierowcy, które organ przyjął za dowód w sprawie.

Sąd I instancji podnosił, że organ uznał za udowodnione, iż skarżący ma podwyższone wynagrodzenie za ilość przewożonych rzeczy, zatem dopuścił się naruszenia, o jakim mowa w zał. 3 lp. 1.7. W ocenie Sądu takie stwierdzenie nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Organ nie przeprowadził żadnych dowodów na okoliczność optymalizacji załadunku w celu uzyskiwania dodatkowego wynagrodzenia, ponadto według twierdzeń strony transport organizował inny podmiot a nie skarżący (spedytor zajmował się organizacją transportu). W tych okolicznościach nie można uznać, że właściwie zgromadzono i oceniono materiał dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał też, że skarżący na etapie postępowania przed organem I instancji, w piśmie z 2 czerwca 2015 r. podkreślał, iż kierowca otrzymywał pensję w wysokości najniższej krajowej, co wynika z umowy o pracę. W umowie postanowiono, że kierowca będzie otrzymywał wynagrodzenie podstawowe w wysokości 1750,00 zł brutto. Brak jest zatem jakiegokolwiek zapisu odnoszącego się do dodatkowego wynagrodzenia, zwłaszcza uzależnionego od wielkości przewiezionego ładunku.

W ocenie Sądu I instancji przyjęcie, że występuje prosta zależność między ilością przejechanych kilometrów a ilością przewiezionych rzeczy tzn., że w istocie występuje uzależnienie wynagrodzenia od ilości przewiezionych rzeczy, bez potwierdzenia tej okoliczności stosownym dowodem świadczy o przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów. Ani zeznania kierowcy, które zostały przyjęte za podstawowy i jedyny dowód w tej sprawie, ani żadne inne zgromadzone dowody takiej okoliczności nie potwierdzają.

Sąd I instancji uznał, że organy dysponując zatem z jednej strony zeznaniami kierowcy, z drugiej strony zaś treścią jego umowy o pracę, nie mogły się ograniczyć tylko do uznania za udowodniony fakt na podstawie przyjętego domniemania. Jest bowiem oczywistym, że dowody zgromadzone w sprawie są sprzeczne, co wymagało od organu poczynienia dodatkowych wyjaśnień, niezależnie od stwierdzenia naruszeń w zakresie czasu pracy kierowcy, za które przewidziana jest odrębna kara.

Zdaniem Sądu I instancji, organ powinien zwrócić się do skarżącego o przedłożenie dodatkowych dokumentów, w tym np. dokumentów księgowych pozwalających na ustalenie, jakie składniki wynagrodzenia były rzeczywiście wypłacane i brane pod uwagę przy kalkulowaniu wypłaty - wynagrodzenia kierowcy oraz w jakiej wysokości, czy takie zasady wynagradzania jakie obowiązywały kierowcę występują u pracodawcy w stosunku do innych kierowców o ile są zatrudnieni (co pozwoli potwierdzić lub zaprzeczyć stanowisku organu), jak organizowany był transport – czy odbywa się przez firmę spedycyjną i jakie zasady uwzględnia się przy organizacji transportu a przede wszystkim czy głównym celem jest optymalizacja załadunku czy inne kryteria decydują o zasadach organizacji transportu.

Zdaniem Sądu I instancji analiza powyższych okoliczności pozwoli ocenić czy właściwe jest przyjęte przez organy domniemanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazywał też, że zeznania kierowcy, który przyznał, że wynagrodzenie jest uzależnione od ilości przejechanych kilometrów podlegają swobodnej ocenie dowodów przy czym organ nie powinien wykluczyć ewentualności przeprowadzenia innych dowodów (w zależności od wyników poczynionych ustaleń). Organ prowadzący postępowanie wyjaśniające winien mieć również na uwadze okoliczności podnoszone przez skarżącego i ocenić je.

Ustalenia powyższe winny być dokonane przez organ I instancji tak, aby zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania skarżący miał możliwość odniesienia się do zgromadzonych dowodów i przytoczonych przez organ argumentów, w odwołaniu od decyzji.

W ocenie Sądu i instancji dopiero podjęcie wskazanych wyżej czynności pozwoli organom na prawidłową ocenę materiału dowodowego, w tym zeznań kierowcy i przedłożonych przez stronę w trakcie postępowania dokumentów. W konsekwencji, na jednoznaczne ustalenie istotnej dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności – uzależniania wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając go w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, gdyż uznał za udowodnione, że kierowca Pan M. K. miał podwyższone wynagrodzenie za ilość przewożonych rzeczy, czym przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów oraz, że organ nie zbadał, czy na fakt wypłaty kierowcy niedozwolonych składników wynagrodzenia skarżąca miała wpływ lub też, że mogło to być spowodowane zaistnieniem zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć; podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, organy administracji w sposób zupełny dopuściły wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody, w świetle zaś zgromadzonego materiału dowodowego i okoliczności sprawy, działając w granicach swobodnej oceny dowodów, kierując się zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, organ prawidłowo przyjął, że wynagrodzenie faktycznie wypłacane kierowcy było uzależnione od ilości przewiezionego ładunku, co w sposób oczywisty mogło zachęcać tego ostatniego do naruszania norm socjalnych w transporcie drogowym, przy czym wszystko to znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sposób wyczerpujący wyjaśniającym motywy zapadłego rozstrzygnięcia, gdy sam kierowca wskazał, iż w celu maksymalizacji swego zarobku stara się dotrzeć do jak największej ilości odbiorców w ciągu każdego dnia, co generuje naruszenia czasu jego pracy, a zatem nie sposób uznać, że na fakt wypłaty kierowcy tego rodzaju świadczeń skarżąca mogła nie mieć wpływu lub też, że mogło być ono spowodowane zaistnieniem zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć, ciężko także oczekiwać za Sądem I instancji, iż strona zdając sobie sprawę, że powyższe działanie stanowi naruszenie sankcjonowane wysoką karą pieniężną wpisałaby taki składnik wprost do umowy o pracę z kierowcą i tym samym naraziłaby się na karę finansową, co nie wykluczało wypłaty kierowcy takich niedozwolonych składników wynagrodzenia w gotówce bez ich wskazywania i opisywania w umowie, jaką to okoliczność także potwierdził kierowca do protokołu swego przesłuchania;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1–4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. w powiązaniu z lp. 1.7 załącznika nr 3 do tej ustawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, jakoby dla ich zastosowania istotne znaczenie miało badanie składników wynagrodzenia określonych w umowach łączących kierowcę ze skarżącym, podczas gdy zabronione jest i sankcji podlega rzeczywiste wypłacanie kierowcy jakiegokolwiek wynagrodzenia uzależnionego od przebytej odległości i/lub ilości przewożonych rzeczy, bez względu na jego formę oraz podstawę, z której wynika;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt wypłaty kierowcy składników wynagrodzenia uzależnionych od przebytej odległości i/lub ilości przewożonych rzeczy może być spowodowany okolicznościami, na które przedsiębiorca nie ma wpływu oraz, że może to być spowodowane zaistnieniem zdarzeń i okoliczności, których może on nie przewidzieć, podczas gdy działanie takie zawsze jest przejawem jego woli i świadomego działania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego specyfika oraz charakter przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. uprawniają do odniesienia się do nich łącznie.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie określa treść dwóch przepisów:

– art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) 561/2006, zgodnie z którym przedsiębiorstwo transportowe nie może wypłacać kierowcom zatrudnionym lub pozostającym w jego dyspozycji żadnych składników wynagrodzenia, nawet w formie premii czy dodatku do wynagrodzenia, uzależnionych od przebytej odległości i/lub ilości przewożonych rzeczy, jeżeli ich stosowanie może zagrażać bezpieczeństwu drogowemu lub zachęcać do naruszeń niniejszego rozporządzenia;

– l.p. 1.7 załącznika nr 3 do u.t.d., zgodnie z którym naruszeniem jest uzależnienie wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy, wysokość kary pieniężnej za to naruszenie określono na 8000 zł.

W świetle literalnej treści art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) 561/2006 nie budzi wątpliwości, że niedozwolone jest wypłacanie kierowcom jakichkolwiek składników wynagrodzenia uzależnionych od przebytej odległości i/lub ilości przewożonych rzeczy, jeżeli ich stosowanie może zagrażać bezpieczeństwu drogowemu lub zachęcać do naruszeń rozporządzenia.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. W ustępie 6 tego artykułu wskazano, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

W załączniku nr 3 do u.t.d. pod l.p. 1.7 krajowy ustawodawca jako naruszenie opatrzone sankcją wyszczególnił jedynie uzależnienie wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy.

Zatem wymierzając karę pieniężną w oparciu o te przepisy organ powinien wykazać okoliczność uzależnienia wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy.

Tymczasem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ oparł się na założeniu, że większa ilość przejechanych kilometrów wprost przekłada się na większą ilość przewiezionych rzeczy, zatem uzależnienie wynagrodzenia kierowcy od przebytej drogi oznacza też uzależnienie od ilości przewożonych rzeczy. Może tak się zdarzyć, lecz nie zawsze tak musi być, ponieważ nie w każdych okolicznościach faktycznych taka zależność istnieje wprost. Łatwo można sobie wyobrazić abstrakcyjne sytuacje gdy przebyta droga nie przekłada się na większą ilość przewiezionych rzeczy, np. transport jednej sztuki na długim odcinku i transport kilku sztuk na kilku krótkich odcinakach, które po zsumowaniu dają tę samą przebytą odległość. Zatem organ powinien okoliczność uzależniania jakiejkolwiek części wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy wykazać w realiach danej sprawy, czego w tej sprawie nie uczynił, i co zasadnie wytknął Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy słusznie zauważył, że w protokole przesłuchania świadka (kierowcy) zeznał on, że "wynagrodzenie ma uzależnione od ilości przejechanych kilometrów, szef płaci 30 gr za każdy przejechany kilometr". W oparciu o to zeznanie organy ustaliły, że stawka wynagrodzenia zależna była od ilości przewiezionych rzeczy opierając się na założeniu, że ilość przejechanych kilometrów przedkłada się wprost na ilość przewiezionych rzeczy. Sąd I instancji zasadnie podnosił, że taki wniosek może być uprawniony, ale nie można stwierdzić, że wynika on wprost ze wskazanego dowodu – zeznań kierowcy. Prawidłowo zatem zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W świetle art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) 561/2006 oraz l.p. 1.7 załącznika nr 3 do u.t.d. nie budzi wątpliwości, że sankcji podlega fakt wypłacania kierowcy jakichkolwiek składników wynagrodzenia uzależnionych od ilości przewiezionych rzeczy. Oczywistym jest, że może to być też wynagrodzenie wypłacane faktycznie, a nie ujęte w umowie o pracę. Wobec tego w przypadku ustalenia, że takie właśnie wynagrodzenie było wypłacane, niecelowe jest konfrontowanie go z treścią umowy o pracę, czy innymi dokumentami księgowymi i w tym zakresie wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej są trafne. Nie wpływa to jednak w istotny sposób na ocenę zasadności zarzutów postawionych w tej skardze.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt wypłaty kierowcy składników wynagrodzenia uzależnionych od przebytej odległości i/lub ilości przewożonych rzeczy może być spowodowany okolicznościami, na które przedsiębiorca nie ma wpływu oraz, że może to być spowodowane zaistnieniem zdarzeń i okoliczności, których może on nie przewidzieć, podczas gdy działanie takie zawsze jest przejawem jego woli i świadomego działania, stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie zarzucał organowi naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku nie dokonywał przytoczonej w tym zarzucie kasacyjnym wykładni art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zatem zarzut ten należy uznać za bezprzedmiotowy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.