Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 933/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 27, 15,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1 ipkt 2, i ust. 5, art. 22 ust 4, art. 139 ust. 3 pkt 3, i ust. 4, art. 217,
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...], [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 275/17 w sprawie ze skargi [...],[...] decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej opłatę dodatkową za wydobywanie kopaliny i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...],[...] solidarnie na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 listopada 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 275/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., obecnie Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] i [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Środowiska z [...] listopada 2016r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r., nr [...] udzielił skarżącym koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku ze żwirem) ze złoża "[...]". Marszałek Województwa Łódzkiego (dalej też: "Marszałek Województwa") decyzją z [...] października 2011r. ([...]) przyjął bez zastrzeżeń "[...]".

Decyzją z [...] sierpnia 2016r., nr [...] Marszałek Województwa Łódzkiego ustalił skarżącym dodatkową opłatę za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ koncesyjny nadmienił, że otrzymał pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] ([...]) z [...] października 2012r. informujące, że podczas przeprowadzonej kontroli w zakładzie górniczym stwierdzono przekroczenie granic ustanowionego decyzją koncesyjną obszaru górniczego. W dniu 17 grudnia 2012r., organ I instancji przeprowadził kontrolę zgodności wykonywanej działalności z udzieloną koncesją, po której stwierdził naruszenie warunków zawartych w punkcie III koncesji, w szczególności poprzez przekroczenie granic obszaru górniczego i objęcie wydobyciem zasobów złoża nie stanowiących złoża przemysłowego. Przekroczenie dotyczyło zarówno granic pionowych jak i poziomych przestrzeni koncesyjnej. Marszałek, po przeanalizowaniu mapy wyrobisk górniczych oraz operatu ewidencyjnego wg stanu na dzień 31 grudnia 2012r., przyjął, że ustalona przez przedsiębiorcę wielkość wydobycia w 2012r., to [...] ton, z czego [...] tony wydobyto z granic koncesyjnych zaś [...] tony z granic udokumentowanego złoża, lecz poza granicami koncesji.

Minister Środowiska decyzją z [...] listopada 2016r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23 dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania z [...] sierpnia 2016r., wniesionego przez skarżących od decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z [...] sierpnia 2016r., uchylił w całości decyzję z dnia [...] sierpnia 2016r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji stwierdził że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnienia czy wydobycie poza granicami obszaru górniczego prowadzone było wyłącznie po 2012r., co może mieć znaczenie w związku z art. 217 p.g.g. zgodnie z którym do opłat eksploatacyjnych należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto, organ I instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że akurat ta ilość wydobytej kopaliny jest wynikiem rażącego naruszenia koncesji. W ocenie Ministra Środowiska oparcie się przez Marszałka Województwa Łódzkiego wyłącznie na ustaleniach i ocenach stanu faktycznego zawartego w operacie ewidencyjnym zasobów złoża według stanu na dzień [...] grudnia 2012r., bez dokładnego wyjaśnienia we własnym zakresie wszystkich istotnych okoliczności sprawy jest niedopuszczalne, przy czym zgodził się z organem I instancji co do faktu, że wydobycie spoza granic obszaru górniczego jest rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji. Następnie organ II instancji podał wytyczne jakie mają być spełnione przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy.

Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 8 listopada 2017r., WSA podkreślił, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu I instancji bezsprzecznie zaistniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy a wbrew zarzutom skargi postępowanie ani dostrzeżone braki nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy. WSA zaznaczył, że w orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 27 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne, jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wskazał, że wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim doktryna pozwalają na przyjęcie, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Wyjaśnił, że wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Podkreślił, że w myśl art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. WSA podkreślił, że w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, gdyż organ II instancji powziął uzasadnione wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podkreślił jednak, że w sprawie doszło do wydobycia kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji (wydobycie spoza granic obszaru górniczego, które było bezsporne, a więc rażące), co skutkuje nałożeniem opłaty dodatkowej w trybie art. 139 ust. 3 pkt 3 p.g.g.

Zdaniem WSA wątpliwości organu odwoławczego powzięte co do ustalonego przedmiotu postępowania są uzasadnione, gdyż organ ten na podstawie akt sprawy ustalił, że organ I instancji nie wyjaśnił:

- czy wydobycie było prowadzono po 1 stycznia 2012r., co może mieć znaczenie w związku z przepisem art. 217 p.g.g. stosownie do którego do opłat eksploatacyjnych należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe,

- w decyzji I instancyjnej Marszałek Województwa Łódzkiego nie wyjaśnił, czy wydobycie następowało bez strat eksploatacyjnych.

Ponadto jak wskazał do obliczenia opłaty dodatkowej organ winien zastosować stawkę stosownie do art. 139 ust. 4 p.g.g., gdy tymczasem w decyzji organu I instancji przyjęto stawkę 0,51 zł/tonę obowiązującą przed dniem wszczęcia postępowania. Podkreślił, że jak słusznie zauważył organ II instancji w niniejszej sprawie należy się również zastanowić się nad koniecznością ewentualnego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii na okoliczność wykonania specjalistycznych pomiarów ilości wydobytej kopaliny przy uwzględnieniu błędu pomiarowego wynikającego ze strat eksploatacyjnych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez przyjęcie za organem II instancji, iż zaistniałe w rozpoznawanej sprawie braki w zakresie podjęcia czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym dotyczące ustalenia ilości wydobytej kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]", uniemożliwiały ich uzupełnienie przez organ II instancji, mimo wynikającego z art.136 § 2 k.p.a. uprawnienia organu II instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd o braku podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej i w konsekwencji oddaleniem skargi skarżących, pomimo że istniały okoliczności, które powinny prowadzić do jej uwzględnienia;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wskazanych w skardze zarzutów, tj, zaniechanie przez organ II instancji zobowiązania organu I instancji do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii, przy ponownym rozpatrzenia sprawy, pomimo rozstrzygnięcia o zasadności zarzutu dotyczącego braku wyczerpującego wyjaśnienia przez organ I instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym ilości wydobytej kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" I okresu jej wydobycia, przy uwzględnieniu błędu pomiarowego wynikającego ze strat eksploatacyjnych, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod rozwagę zarzutu dotyczącego zaniechania przez organ II instancji odniesienia się do uchybienia podniesionego w odwołaniu od decyzji organu I instancji w postaci niezapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie z uwagi na niepouczenie strony o możliwości składania wniosków dowodowych, zmierzających do dokładnego ustalenia istotnych okoliczności sprawy związanych z ilością wydobywanych kopalin, mimo związania Sądu granicami skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania - w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie NSA wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego zarządzeniem z 19 marca 2021r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA w oparciu o ww. przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony postępowania.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015r., sygn. akt II GSK 470/14). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 października 2017r., sygn. akt I GSK 2343/15 oraz z 26 września 2018r., sygn. akt II OSK 2272/16, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - CBOSA).

Ustosunkowując się szczegółowo do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 2 k.p.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) należy przede wszystkim rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a. mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Dodatkowo podkreślić należy, iż w skardze kasacyjnej powołano się na nieobowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska przepis art. 136 § 2 k.p.a. Wskazać należy, że przepis ten wszedł w życie w dniu 1 czerwca 2017r. i został wprowadzony do k.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935). Do dnia 1 czerwca 2017r. art. 136 k.p.a. składał się z przepisu oznaczonego obecnie jako § 1. W wyniku nowelizacji z 2017r. dodano § 2-4, dotyczące obowiązku organu odwoławczego przeprowadzenia na wniosek stron postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 136 § 2-3 stanowią wyjątek od art. 138 § 2, który nakazuje organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W myśl nowych przepisów organ odwoławczy nie może uchylić się od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sytuacjach opisanych w art. 136 § 2-3. Dla przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, również w przypadku stwierdzenia, że niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, konieczne jest spełnienie następujących przesłanek: 1) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 3) wszystkie strony zgodnie wniosły w odwołaniu o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, lub jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, 4) przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy nie jest nadmiernie utrudnione. Tymczasem decyzja Ministra Środowiska została wydana [...] listopada 2016r.

Należy zatem przyznać rację Sądowi I instancji, który odnosząc się do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., wskazał, że w sprawie bezsprzecznie zaistniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy a wbrew zarzutom skargi postępowanie ani dostrzeżone braki nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy. Prawidłowo zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił mającej wpływ na wynik sprawy kwestii: czy wydobycie było prowadzone wyłącznie po 1 stycznia 2012r., co może mieć znaczenie w związku z przepisem art. 217 p.g.g. stosownie do którego do opłat eksploatacyjnych należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, w decyzji I instancyjnej Marszałek Województwa Łódzkiego nie wyjaśnił, czy wydobycie następowało bez strat eksploatacyjnych. Ponadto na co zasadnie wskazano - do obliczenia opłaty dodatkowej organ winien zastosować stawkę stosownie do art. 139 ust. 4 p.g.g., gdy tymczasem w decyzji organu I instancji przyjęto stawkę 0,51 zł/tonę obowiązującą przed dniem wszczęcia postępowania. .

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 139 i art. 134 oraz art. 141 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 oraz art. 22 ust. 4 ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 196 ze zm.), Zgodnie z art. 139 ust. 3 pkt 3 p.g.g. opłatę dodatkową za wydobywanie kopalin z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. Stosownie do art. 139 ust. 4 p.g.g. do ustalenia tej opłaty stosuje się stawkę obowiązującą w dniu wszczęcia postępowania. W myśl zaś art. 217 p.g.g. do opłat eksploatacyjnych należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Nie ulega zatem wątpliwości, że określone przepisami rozstrzygnięcie możliwe jest wyłącznie wówczas, jeżeli zajdą określone okoliczności faktyczne.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, wskazane braki w ustaleniach stanu faktycznego sprawy nie mogły być podstawą do zaakceptowania przez Ministra Środowiska decyzji organu pierwszej instancji. Sprawa nie mogła być również weryfikowana merytorycznie przez organ odwoławczy, skoro ww. braki nie mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z wymogami wynikającymi z zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2007r., I OSK 786/06).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).Podkreślenia wymaga, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono na czym miałoby polegać to naruszenie. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa bowiem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że o naruszeniu tego przepisu można byłoby twierdzić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd ten zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) czy też z przekroczeniem granic danej sprawy lub, że w okolicznościach tej sprawy Sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, jak i że zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego skarżący nie uczynili.

Z przyczyn omówionych wyżej należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok wydany został wskutek prawidłowo przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 265), Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w kwocie wyższej niż stawka minimalna. Pełnomocnik organu który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, natomiast zawartego wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej nie uzasadnił. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny za adekwatne do nakładu pracy pełnomocnika uznał wynagrodzenie obliczone według stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. cyt. rozporządzenia i w tej wysokości zasądził należną kwotę w ramach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.