Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1251/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 74 ust. 2, 5, 6
journal: Dz.U. 2011 nr 264 poz 1573
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity
article: art. 30, art. 31 ust. 3, art. 47, art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 8;  art. 12
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Teza: Organy władzy państwowej nie powinny ustanawiać przeszkód natury formalnej, a zwłaszcza mających źródło w zawężającej interpretacji prawa, uniemożliwiających skazanemu skorzystanie z prawa do zawarcia związku małżeńskiego.

TEZY

Organy władzy państwowej nie powinny ustanawiać przeszkód natury formalnej, a zwłaszcza mających źródło w zawężającej interpretacji prawa, uniemożliwiających skazanemu skorzystanie z prawa do zawarcia związku małżeńskiego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1901/13 w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1901/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 8 marca 2013 r. P. M. wystąpił do Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z wnioskiem o wydanie polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca, wskazując, że nie posiada żadnego obywatelstwa ani dokumentu potwierdzającego jego tożsamość. Cudzoziemiec oświadczył, że pozostaje w związku wyznaniowym z obywatelką Federacji Rosyjskiej - P. D., jednak nie posiada dokumentu potwierdzającego fakt zawarcia tego związku. Cudzoziemiec wyraził natomiast chęć zawarcia związku małżeńskiego z P. D. w polskim Urzędzie Stanu Cywilnego i w tym celu chciałby uzyskać polski dokument tożsamości.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm. - zwanej dalej: "ustawa o cudzoziemcach"), zwrócił się do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o zajęcie stanowiska w sprawie wydania cudzoziemcowi wnioskowanego dokumentu.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił wyrażenia zgody na wydanie P. M. przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że wydanie zainteresowanemu polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Nie leży bowiem w interesie Rzeczypospolitej Polskiej wydawanie polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemcowi, który wykazuje lekceważący stosunek do przepisów prawa i w sposób rażący naruszył obowiązujący w naszym kraju porządek prawny.

P. M. w ustawowym terminie wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zainteresowany wskazał, że nie posiada żadnego obywatelstwa i w interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży wydanie mu stosownego dokumentu tożsamości.

Po rozpatrzeniu wniosku Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r.[...], działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z art. 74 ust. 2 oraz art. 81 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że z treści art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że jednym z podstawowych warunków wymaganych do wydania polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca jest brak posiadania obywatelstwa jakiegokolwiek państwa. Pomimo zamieszczenia przez cudzoziemca w przedmiotowym wniosku, w rubryce: "obywatelstwo" określenia: "brak", w toku postępowania Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Gruzji pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. potwierdziło tożsamość cudzoziemca. Ponadto z powyższego pisma nie wynika brak możliwości wydania cudzoziemcowi dokumentu podróży.

W ocenie organu analiza sprawy nie wykazała również, aby wydanie P. M. polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca leżało w interesie Rzeczypospolitej Polskiej oraz, aby jego przypadek był szczególnie uzasadniony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2013 r. wniósł P. M. zarzucając, iż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 74 ust. 2 oraz art. 81 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podniósł, że organ administracji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaś samo rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem. Zarzucono organowi, wadliwą interpretację przepisów prawa i błędne uznanie, że wydanie skarżącemu dokumentu tożsamości jest sprzeczne z interesem RP.

Odpowiadając na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, w szczególnie uzasadnionych przypadkach polski dokument tożsamości cudzoziemca może być wydany cudzoziemcowi, który nie posiada żadnego obywatelstwa i przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez dokumentu podróży, jeżeli przemawia za tym interes Rzeczypospolitej Polskiej oraz gdy uzyskanie przez cudzoziemca innego dokumentu potwierdzającego tożsamość nie jest możliwe. Jak wynika z cytowanego przepisu, wszystkie wskazane w nim warunki do wydania cudzoziemcowi polskiego dokumentu tożsamości muszą być spełnione łącznie.

Brak posiadania obywatelstwa jakiegokolwiek państwa nie jest, w ocenie Sądu, podstawowym warunkiem do wydania polskiego dokumentu tożsamości. W niniejszej sprawie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Gruzji pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. potwierdziło tożsamość cudzoziemca. Ponadto z powyższego pisma nie wynika brak możliwości wydania cudzoziemcowi dokumentu podróży.

Sąd podzielił również stanowisko organu administracji, który zasadnie wskazał, że za wydaniem polskiego dokumentu tożsamości dla P. M. nie przemawia interes Rzeczypospolitej Polskiej. Cudzoziemiec w rażący sposób naruszył obowiązujący w Polsce porządek prawny, dopuścił się [...] i [...], za co w konsekwencji został skazany na karę [...] więzienia. Wobec powyższego należało uznać, że P. M. nie spełnia wymogów z art. 74 ust. 2 o cudzoziemcach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. M., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez przyjęcie, że skarżący jest obywatelem Gruzji, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż Sąd nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez stwierdzenie przez Sąd, że zebrany materiał dowodowy został oceniony w prawidłowy sposób i zostały wyciągnięte z niego logiczne wnioski, podczas gdy główną przyczyną odmowy wydania polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca był fakt bycia skazanym na karę dożywotniego pozbawienia wolności.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Gruzji, w związku z próbą readmisji skarżącego wprost oznajmiło, że “obywatelstwo guzińskie P. M. nie może być wyraźnie stwierdzone, jednakże może być warunkowo uznany za Gruzina. Dodatkowo dalsza procedura identyfikacyjna skarżącego będzie możliwa do przeprowadzenia po przekazaniu zainteresowanego do Gruzji". Organ administracji stwierdził, iż treść tego pisma jest jednoznaczna z uznaniem skarżącego za obywatela Gruzji, czym ewidentnie wprowadził Sąd w błąd. Skarżący zauważył także, że przedstawił pismo z Ambasady Gruzji w RP, w którym to piśmie Oddział Konsularny jasno stwierdza, że P. M. nie posiada obywatelstwa gruzińskiego. Sąd mając możliwość przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., powinien po pierwsze zwrócić uwagę na uchybienie organu administracji, po drugie, sam dążyć do niezbędnego wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które pojawiły się w toku postępowania. W konsekwencji doprowadziło to do przedstawienia w uzsadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy, który jest niezgodny ze stanem rzeczywistym, a to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. I tym samym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a.

Kasator stwierdził, że jedyną przesłanką, którą Sąd pierwszej instancji brał pod uwagę, kierując się interesem RP przy wydawaniu dokumentu tożsamości, była kwestia skazania skarżącego na karę [...] pozbawienia wolności. Biorąc jednakże pod uwagę zasadę równości oraz prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, które zostały wyrażone w art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r., bezpodstawnie uniemożliwiono skarżącemu uzyskanie dokumentu tożsamości, a tym samym zawarcie związku małżeńskiego w polskim Urzędzie Stanu Cywilnego. Zwrócono przy tym uwagę, że polski dokument tożsamości cudzoziemca ma charakter czysto ewidencyjny i identyfikujący, z którego uzyskaniem cudzoziemiec nie uzyskuje żadnych praw, prócz potwierdzenia tożsamości, która umożliwi mu realizację ochrony jego prawa do życia prywatnego (rodzinnego). Ograniczenie praw o tego rodzaju genezie, jest możliwe tylko w granicach poszanowania zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Odnosząc się do kwestii uzyskania przez P. M. innego dokumentu tożsamości skarżący podniósł, że będąc pozbawiony wolności na terytorium Polski oraz nie będąc obywatelem żadnego państwa nie ma możliwości jego uzyskania w inny sposób.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podnosi zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia proceduralnego nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie uprawdopodobnił oraz uargumentował skutecznie istnienie związku przyczynowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku.

Skarżący, który odbywa w Polsce karę [...] pozbawienia wolności, wystąpił z wnioskiem o wydanie polskiego dokumentu tożsamości, albowiem chce zawrzeć związek małżeński. Wyjaśnił, że wprawdzie pozostaje w związku wyznaniowym z obywatelką Federacji Rosyjskiej, wyraził jednak chęć zalegalizowania tego związku w polskim Urzędzie Stanu Cywilnego. Jednakże, aby taka czynność była możliwa, to osoba do niej przystępująca musi przedłożyć odpowiednie dokumenty, w tym dokument tożsamości. Skarżący oświadczył, że nie jest obywatelem żadnego państwa, ani nie posiada żadnego aktualnego dokumentu potwierdzającego jego tożsamość.

Materialnoprawną podstawę postanowienia o odmowie wyrażenia zgody na wydanie polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca stanowił art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm. - zwanej dalej: "ustawa o cudzoziemcach"). Przepis ten przewiduje, że: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach polski dokument tożsamości cudzoziemca może być wydany cudzoziemcowi, który nie posiada żadnego obywatelstwa i przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez dokumentu podróży, jeżeli przemawia za tym interes Rzeczypospolitej Polskiej oraz gdy uzyskanie przez cudzoziemca innego dokumentu potwierdzającego tożsamość nie jest możliwe.". W świetle tej regulacji od organów stosujących go wymaga się ustalenia faktów i ich oceny z punktu widzenia spełnienia przez cudzoziemca następujących przesłanek:

- bycia bezpaństwowcem;

- przebywania na terytorium RP bez dokumentu podróży;

- przemawia za tym interes Rzeczypospolitej Polskiej;

- uzyskanie przez cudzoziemca innego dokumentu potwierdzającego tożsamości nie jest możliwe.

Cudzoziemiec urodzony w Gruzji, gdy przekraczał granice Polski, legitymował się paszportem Związku Radzeckiego. Termin ważności tego paszportu upłynął w dniu [...] września 1997 r. P. M. oświadcza, że nie jest obywatelem żadnego kraju, w tym Gruzji.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Gruzji, w związku z próbą readmisji skarżącego, wprost oznajmiło, że "obywatelstwo guzińskie P. M. nie może być wyraźnie stwierdzone, jednakże może być warunkowo uznany za Gruzina. Dodatkowo dalsza procedura identyfikacyjna skarżącego będzie możliwa do przeprowadzenia po przekazaniu zainteresowanego do Gruzji". Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Gruzji potwierdziło tożsamość cudzoziemca P. M., co jest nieuprawnione. Z treści pisma z Ambasady Gruzji w RP wyraźnie bowiem wynika, że P. M. nie posiada obywatelstwa gruzińskiego. Ponadto Sąd nie wziął pod uwagę stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. umarzającej postępowanie w sprawie o wydalenie skarżącego z terytorium RP do Gruzji, ponieważ nie jest ustalone jego obywatelstwo. W konsekwencji doprowadziło to do przedstawienia, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanu faktycznego sprawy, który nie jest zgodny ze stanem rzeczywistym, a to uchybienie miało istotny wpływ na jej wynik. Należy zatem zgodzić się ze skarżacym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaznaczyć przy tym należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przesłanki określonej w art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie wnikliwego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, co z kolei miało wpływ na subsumcję normy art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.

W świetle dyspozycji normy art. 74 ust. 2 możliwe jest wydanie cudzoziemcowi, przebywającemu na terytorium RP i nieposiadającemu żadnego obywatelstwa, polskiego dokumentu podróży, jeżeli "przemawia za tym interes Rzeczypospolitej Polskiej". Mając na uwadze ocenę tej przesłanki funkcjonalnej trzeba zauważyć, że w realiach sprawy organ administracji nie zbadał i nie wyjaśnił, w jaki sposób skarżący miałby wykazać, że za wydaniem mu dokumentu tożsamości przemawia uzasadniony interes Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei Sąd pierwszej instancji organiczył się jedynie do konstatacji, że: "cudzoziemiec w rażący sposób naruszył obowiązujący w naszym kraju porządek prawny, dopuścił się zabójstw i rabunku i w konsekwencji został skazany na karę [...] więzienia.".

Niewątpliwie celem wprowadzenia do porządku prawnego przepisów dających możliwość wydania osobom przebywającym na terytorium Polski i nie posiadającym żadnego obywatelstwa - polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca - była potrzeba uporządkowania spraw pobytu cudzoziemców na terytorium Polski (zob. J. Białocerkiewicz, Nowe polskie prawo o cudzoziemcach, Toruń 2003, s. 63). Podkreślić należy, że nieposiadanie przez bezpaństwowców jakiegokolwiek dokumentu tożsamości rodzi szereg negatywnych skutków, tak dla nich np. brak możliwości zameldowania się, złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zamieszkanie itp., jak i dla organów państwa m.in. w zakresie legalizacji ich pobytu na terytorium Polski, przestrzegania obowiązku meldunkowego, i w tym też zakresie należy oceniać, czy "przemawia za tym interes Rzeczypospolitej Polskiej". Należy przy tym zauważyć, że dokument ten potwierdza jedynie tożsamość cudzoziemca podczas pobytu na terytorium RP natomiast nie potwierdza jego obywatelstwa i nie uprawnia do przekroczenia granicy (art. 74 ust. 5). Jego posiadanie nie zwalnia od obowiązku uzyskania wizy lub zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub na osiedlenie się (art. 74 ust. 6), a zatem nie legalizuje jego pobytu na terytorium Polski. Tak więc "polski dokument tożsamości cudzoziemca ma charakter czysto ewidencyjny i identyfikujący, z którego uzyskaniem cudzoziemiec nie uzyskuje żadnych praw, prócz potwierdzenia tożsamości" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. V SA/Wa 2383/05, LEX nr 190871).

Oceniając, czy za wydaniem skarżącemu polskiego dokumentu tożsamości przemawia "interes Rzeczypospolitej Polskiej", Sąd pierwszej instancji wziął jedynie pod uwagę fakt skazania skarżącego na karę [...] pozbawienia wolności. Należy zauważyć, że skazanemu, który przekroczył mury zakładu karnego, przysługują postawowe wolności i prawa jednostki (zob. A. Sakowicz, Granice prawa do prywatności osób odbywających karę pozbawienia wolności, PWP 2004, nr 43, s. 61). Wprawdzie faktyczna realizacja tych wolności i praw może podlegać ograniczeniom, jednak takie ograniczenie każdorazowo musi być legalne, proporcjonalne oraz usprawiedliwione obiektywnymi przyczynami. Zasada proporcjonalności, wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności. Stąd stwierdzenie przez Sąd, że skarżący w rażący sposób naruszył obowiązujący w naszym kraju porządek prawny, i że odbywa karę [...] pozbawienia wolności, nie jest ani wystarczające ani proporcjonalne, do tego by uznać, że nie została spełniona przesłanka normatywna do otrzymania polskiego dokumentu tożsamości, aby mógł zawrzeć związek małżeński.

Naczelny Sąd Admnistracyjny zwraca uwagę, że wolność osobista nie jest warunkiem wykonania prawa do zawarcia małżeństwa. Osadzenie w zakładzie karnym wprawdzie pozbawia osobę wolności, a także - w sposób nieuchronny lub dorozumiany - niektórych praw i przywilejów cywilnych. Nie oznacza to, jednak, że osoby skazane nie mogą, lub mogą jedynie wyjątkowo, wykonywać swoje prawo do zawarcia małżeństwa. Osoba pozbawiona wolności w dalszym ciągu korzysta z podstawowych praw i wolności, które nie są sprzeczne z istotą pozbawienia wolności, a każde dodatkowe ich ograniczenie powinno zostać uzasadnione przez organy władzy sądowej (zob. wyrok ETPCz z dnia 5 stycznia 2010 r. 22933/02, Frasik v. Polska, LEX nr 534227).

Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP: "Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym". Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z art. 18, który stanowi, że "Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej". Ta zasada konstytucyjna może być traktowana, jako dyrektywa interpretacyjna przepisów polskiego porządku prawnego i jednocześnie, jako norma programowa nakazująca organom władzy publicznej najpełniej realizować m. in. ochronę małżeństwa w każdym jego aspekcie, czyli także pod kątem swobody jego zawarcia (zob. np. wyroki TK z: 27 stycznia 1999 r., sygn. K 1/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 3; 11 kwietnia 2006 r., sygn. SK 57/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 43). W kontekście rozpatrywanej sprawy istotne jest rozumienie art. 18 Konstytucji jako przepisu nakazującego podejmowanie przez państwo takich działań, które umożliwią osobie skazanej, której obywatelstwo jest nieustalone, zawarcie związku małżeńskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że prawo do prywatności i do zawarcia związku małżeńskiego mają swoje źródło w przyrodzonej godności człowieka. Konstytucja RP w art. 30 uznaje przyrodzoną i niezbywalną godność człowieka za źródło wolności i praw człowieka i obywatela oraz proklamuje jej nienaruszalność, zobowiązując jednocześnie władze publiczne do poszanowania godności i do jej ochrony. Godność człowieka występuje także, jako "godność osobowa", najbliższa temu, co może być określane prawem osobistości, obejmującym wartości życia psychicznego każdego człowieka oraz te wszystkie wartości, które określają podmiotową pozycję jednostki w społeczeństwie i które składają się, według powszechnej opinii, na szacunek należny każdej osobie (zob. wyrok TK z dnia 5 marca 2003 r., sygn. K 7/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 19).

Również w świetle standardów międzynarodowej ochrony praw człowieka, a zwłaszcza na podstawie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r., na państwie spoczywa pozytywny obowiązek zapewnienia poszanowania dla życia prywatnego, włącznie z poszanowaniem godności człowieka oraz jakości życia w pewnych aspektach. Prawo do zawarcia małżeństwa, wskazane w art. 12 Konwencji, stanowi lex specialis wobec prawa do prywatności. Artykuł 12 Konwencji zapewnia podstawowe prawo mężczyzny i kobiety do zawarcia małżeństwa i założenia rodziny. Wykonanie prawa do zawarcia małżeństwa rodzi skutki w wymiarze społecznym, osobistym oraz prawnym. "Wybór partnera i decyzja o zawarciu małżeństwa, czy to na wolności, czy w zakładzie karnym, jest kwestią czysto prywatną i osobistą, i nie ma uniwersalnego i powszechnie uznanego wzorca dla dokonywania takiego wyboru lub podejmowania takiej decyzji. Poza nadrzędnymi względami bezpieczeństwa oraz w celu zapewnienia, iż prawo do zawarcia małżeństwa jest wykonywane "zgodnie z ustawami krajowymi" - które [...] same muszą być zgodne z Konwencją - organom władzy nie wolno w świetle art. 12 Konwencji ingerować w podjętą przez osobę osadzoną decyzję wstąpienia w związek małżeński z osobą przez siebie wybraną" (wyrok ETPCZ z dnia 5 stycznia 2010 r. 24023, Jeremowicz v. Polska, LEX nr 534230). Organy władzy państwowej nie powinny ustanawiać przeszkód natury formalnej, a zwłaszcza mających źródło w zawężającej interpretacji prawa, uniemożliwiających skazanemu skorzystanie z prawa do zawarcia związku małżeńskiego.

Skarżący, [...] pozbawiony wolności, którego obywatelstwo jest nieustalone, nie ma możliwości uzyskania polskiego dokumentu tożsamości. Niewątpliwie interes cudzoziemca w uzyskaniu tego dokumentu, (co nie jest przecież tożsame z uzyskaniem polskiego obywatelstwa), wyraża się wyłącznie w stworzeniu sytuacji ewidencyjnej, która umożliwi mu realizację ochrony jego prawa do życia prywatnego i prawa do zawarcia małżeństwa.

Skarżący przebywa w więzieniu i faktu tego w żaden sposób nie zmienia uzyskanie dokumentu tożsamości. Natomiast możliwość regularnych kontaktów z żoną jest ważna dla jego sfery intymnej stanowiącej część ochrony życia osobistego, a także nie jest obojętna dla pomyślnego przebiegu odbywania kary i resocjalizacji. I to ostatnie właśnie leży w interesie organów administracji publicznej. W istocie zatem jest pożądane i konieczne, w procesie stosowania normy art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, właściwe wyważenie interesów – publicznego i prywatnego jednostki.

"Postanowienie oparte na art. 74 ust. 2 jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Oznacza to, że organ zobowiązany jest w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Uznanie zatem nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. V SA/Wa 2383/05). Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organ administracji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego uznania, że materiał dowodowy został zebrany i oceniony w prawidłowy sposób.

Trzeba też zaznaczyć, że zgodnie z art. 7 ustawy o cudzoziemcach do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że również w sprawach wydania cudzoziemcowi polskiego dokumentu tożsamości stosuje się przepisy k.p.a., czyli także zasady ogólne w nim wyrażone, w tym art. 7, nakazujący organom, aby w toku postępowania podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz miały na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54) skład orzekający przyjmuje, że zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą prawdy obiektywnej.

Powyższe rozważania i analizy wskazują, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Mając na względzie przedstawione wyżej wywody, z uwagi na wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego i związany z tym błąd subsumcji, należało skargę uwzględnić i uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy dokonają niezbędnych ustaleń, które będą potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisu art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach rozumianego tak jak to zostało wyżej przedstawione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia należnego od Skarbu Państwa za wykonaną pomoc prawną, gdyż jest ono przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.. Zgodnie z § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego kasacyjnie powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym wniosek zawierający stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.