Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 455/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia w całości
Powołane przepisy: article: art. 78, 79
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz skarżącego kwotę 50 zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem organ na podstawie art. 78 ust. 2, art. 79 ust. 7 i art. 80, art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stwierdził, że wniosek skarżącego o ustalenie, że dokonana pismem Burmistrza K. z dnia 9 listopada 2009 r. aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona, został wniesiony z uchybieniem terminu dla jego wniesienia.

W uzasadnieniu organ podał, że w pisemnym wypowiedzeniu wysokości dotychczasowej opłaty rocznej pouczono skarżącego, że w terminie 30 dni od otrzymania wypowiedzenia służy mu prawo złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.

Wypowiedzenie zostało wysłane na adres skarżącego znajdujący się w aktach sprawy. Po dwukrotnym awizowaniu w dniach 17 i 25 listopada i nie podjęciu pisma, w dniu 3 grudnia wypowiedzenie zostało zwrócone nadawcy – Burmistrzowi ze skutkiem doręczenia.

Skarżący złożył wniosek w dniu 25 maja 2010 r., podnosząc m.in. zarzut niewłaściwego doręczenia wypowiedzenia, bowiem organ znał adresy skarżącego w W. i S. Z., a doręczał pismo jedynie do Wałbrzycha.

W ocenie organu, skoro zgodnie z art. 79 ust. 7 powołanej ustawy do postępowania przed Kolegium stosuje się przepisy KPA o doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, zaś przy doręczeniu nie naruszono art. 44 k.p.a. i skutek doręczenia nastąpił w dniu 1 grudnia 2009 r., to termin do złożenia wniosku upłynął w dniu 31 grudnia 2009 r. Skarżący złożył więc wniosek po upływnie terminu do jego wniesienia.

Adres skarżącego w W. wynikał z ewidencji gruntów i budynków, a dotychczasowa korespondencja urzędowa doręczana na ten adres była odbierana. O ile skarżący zmienił adres, powinien zgodnie z art. 41 k.p.a. zawiadomić o tym organ.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o przywrócenie terminu, gdyż organ niesłusznie uznał doręczenie wypowiedzenia za skuteczne. Według skarżącego przy doręczeniach nie stosowano art. 42 i art. 43 k.p.a., a przez to naruszono art. 44 k.p.a. Organ powinien wysłać posłańca, aby dotarł do mieszkania w Wałbrzychu, zamieszkałego przez niedołężną matkę skarżącego. Od szeregu lat skarżący prowadzi z Urzędem Miejskim korespondencję. Doręczano mu pisma na adres w W. lub w S. Z.. Po nieskutecznym doręczeniu w W., należało ponowić doręczenie do S. Z.. Skarżący nie zmieniał adresu. Do skargi dołączono decyzję Burmistrza K. z dnia 18 listopada 2008 r. doręczoną skarżącemu na adres w S. Z., pisma skarżącego do Burmistrza z dnia 5 stycznia 2004 r. w sprawie nabycia sąsiedniej działki i z dnia 3 stycznia 2003 r. w tej samej spawie z podanym adresem w S., pismo do skarżącego w tej sprawie z dnia 31 lipca 2002 r. na adres w S. oraz pismo skarżącego z dnia 23 października 2002 r. w sprawie nabycia własności działki pozostającej w użytkowaniu wieczystym z podanym jego adresem w W. i pismo B. do skarżącego w kwestii nabycia sąsiedniej działki z dnia 15 marca 2002 r. na adres w Wałbrzychu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Skarżący wniósł o przyznanie prawa pomocy. Dołączył zaświadczenie PUP podające adres zamieszkania skarżącego w Wałbrzychu. Podał, że w S.mieszka w mieszkaniu siostry. Dołączył również zaświadczenia stwierdzające zameldowanie skarżącego pod adresem w W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W każdej sprawie sąd najpierw bada spełnienie przez stronę przesłanek formalnych danego środka prawnego i właściwość sądu do jego rozpoznania, pobiera przepisane opłaty sądowe, a także ustala, czy dany środek był dopuszczalny. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności sąd odmawia merytorycznego rozpoznania tego środka prawnego, wydając postanowienie o jego odrzuceniu (w tych kwestiach patrz art. 1, art. 2, art. 3, art. 13, art. 46, art. 47, art. 49, art. 57 i art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W nin. sprawie rozważenia będzie wymagało zagadnienie dopuszczalności skargi. Po uznaniu skargi za dopuszczalną, sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu, badając w przypadku postanowienia, czy narusza ono prawo w zakresie opisanym w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. bądź czy zachodzą określone w art. 156 k.p.a. przyczyny uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. W nin. sprawie wymagała rozważenia przesłanka nieważności ustanowiona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie postanowienia bez podstawy prawnej. Przeprowadzenie rozważań wypada poprzedzić przedstawieniem stanu prawnego sprawy. Od strony procesowej można tam będzie poszukać wskazówki, czy i w jaki sposób sąd powinien odnieść się do argumentacji stron, skoro wydał rozstrzygnięcie bez związku z zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), doszukując się przy tym braku podstawy do orzekania przez organ według formuły nawiązującej do art. 134 k.p.a.

Należy od razu zastrzec, że instytucja prawna przedsądu w sprawie aktualizacji opłaty rocznej nie jest nowa, od samego początku budziła zastrzeżenia i rozbieżną wykładnię, zaś niejednolitość orzecznictwa sądowoadministrcyjnego w tych sprawach utrzymuje się do tej pory.

Rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym, powierzono kolegiom z dniem 8 grudnia 1994 r. na mocy art. 43a i art. 43f ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 21 października 1994 r. Dz. U. Nr 123, poz. 601). Już w tamtym stanie prawnym do postępowania przed kolegium miały odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. m.in. o terminach i o postępowaniu, z wyjątkiem odwołań i zażaleń (art. 43c ust. 4 ustawy). Nadal sporne pozostały rozważane przy stosowaniu tej ustawy zagadnienia prawne, jakie są skutki prawne spóźnionego wniesienia wniosku, czy i w jakiej formie procesowej kolegium rozstrzyga w odniesieniu do spóźnionego wniosku, a następnie w kwestii wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, czy orzeczenia kolegium są w ogóle zaskarżalne do sądu administracyjnego, a może niektóre z nich, w stosunku do jakiego rodzaju orzeczeń kolegium przysługuje sprzeciw itp. Ograniczając dalsze wywody do niezbędnego minimum wskazać można, że jak przyjmowano w ówczesnych wypowiedziach naukowych trzydziestodniowy termin do złożenia wniosku jest terminem procesowym, czyli przywracalnym, spóźniony wniosek wywołuje wszczęcie postępowania przed kolegium, jednak uchybienie terminu powinno spowodować oddalenie wniosku, a w przypadku żądania przywrócenia terminu postępowanie przed kolegium może zakończyć się wydaniem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, przy czym wszelkie orzeczenia kolegium są niezaskarżalne w sposób przewidziany w k.p.a. (J. P. Tarno, A. Wrzesińska – Nowacka ,,Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste" ST 1995 z. 7-8 s. 111 i 113). Wyrażono postulat, aby wszystkie rozstrzygnięcia kolegiów, zarówno merytoryczne jak i formalne, podlegały ocenie sądów powszechnych oraz ubolewanie z powodu przeniesienia do nowej ustawy (z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) starych, jakże niejasnych i niedoskonałych przepisów prawych (A. Grysiński ,,Co dalej ze sporami dotyczącymi opłat za użytkowanie wieczyste" ST 1998 z. 3 s. 53 i 56). Podsumowania pewnego etapu dyskusji dokonała M. Romańska ,,Wybrane zagadnienia materialne i procesowe z problematyki opłat za użytkowanie wieczyste gruntu" ST 2000 z. 11 s. 12 i nast., w nawiązaniu również do nowej ustawy. Autorka twierdzi, z powołaniem się na orzeczenie TK z 13 marca 1996 r. K 11/95 OTK 1996/2/9, że stan przejściowej niedopuszczalności drogi sądowej w tych sprawach utrzymuje się, o ile postępowanie administracyjne nie zostało zakończone aktem uznanym przez ustawodawcę za kończący to postępowanie. Postępowanie prowadzone przez organ w sprawie cywilnej na podstawie art. 78-80 u.g.n. ma charakter administracyjny, niezależnie od fatalnego kształtu legislacyjnego tej procedury. Termin do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku (pozwu) kwestionującego złożone mu wypowiedzenie, nie ma według autorki charakteru procesowego, lecz jest to prawnomaterialny termin prekluzyjny. Po jego upływie wypowiedzenie staje się skuteczne, czyli następuje zmiana treści łączącej strony umowy. Stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia wniosku prowadzi zatem do jego oddalenia. Jak pisze ,,z całą pewnością nie ma jednak podstaw do wydawania przez SKO orzeczeń stwierdzających uchybienie terminowi do złożenia wniosku o ustalenie opłaty", skoro ustawa wyłącza stosowanie art. 134 k.p.a. W administracyjnej fazie postępowania kolegium wydaje incydentalne rozstrzygnięcia przewidziane w k.p.a., w każdym przypadku niezaskarżalne zażaleniem z mocy ustawy, co wcale nie wyklucza dopuszczalności ich kontroli przez sąd administracyjny. Należy również dopuścić stosowanie trybów nadzwyczajnych do orzeczeń (decyzji lub postanowień) wydawanych przez kolegium (przyjmuje za: R. Sawuła ,,Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste" ST 1996 z. 3 s. 38-39), oraz skargę na bezczynność kolegium.

Można tutaj od razu nawiązać do komentarzy piśmiennictwa odnośnie pewnego nurtu w orzecznictwie NSA, zawartych w glosach do postanowienia NSA z 3 października 1997 r. I SA 1333/97 głoszącego, że skoro spór co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, to wszelkie akty organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji sądu administracyjnego (OSP 1998/3/57). W glosie krytycznej R. Suwuła wykazał (ST 1998 z. 1-2 s. 146-148), że szereg postanowień kolegium wydawanych na podstawie odpowiednio stosowanego k.p.a. nie ma charakteru cywilnoprawnego, zaś samo postępowanie przed kolegium również go nie ma, skoro właśnie stosuje się w nim k.p.a. Dlatego powinny one podlegać kontroli sądu administracyjnego, którego rozstrzygnięcia będą odnosiły się wówczas wyłącznie do kwestii administracyjnoprawnych. Pozostawienie ich poza kontrolą sądową byłoby sprzeczne z art. 184 Konstytucji. W drugiej glosie do tego orzeczenia (R. Mikosz, OSP 1998/9/159) również wskazano, że skoro sprawę cywilną w pierwszej fazie rozpoznaje organ administracji i wydaje w niej rozstrzygnięcia na podstawie k.p.a., to powinny one podlegać kontroli sądu administracyjnego. Według autora glosy postanowienia w kwestiach incydentalnych nie są orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw. Zostały bowiem wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Kolegium nie rozpatruje wówczas sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Jak pisze ,,czym innym bowiem jest charakter sprawy, czym innym zaś tryb, w jakim zostać ma ona rozpoznana i rodzaj zapadłego rozstrzygnięcia".

Można jeszcze dodać, że skoro ustawa przewiduje stosowanie w fazie administracyjnej (przedsądowej) przepisów art. 35-38 k.p.a. i nie wyłącza stosowania art. 145-152 i art. 154-163 k.p.a., to nie bardzo wiadomo czym dałoby się uzasadnić niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na bezczynność bądź wyłączenie stosowania trybów nadzwyczajnych w odniesieniu do rozstrzygnięć kolegium.

Jak już wspomniano, stan ustawy nie uległ (niestety) zmianie, co pozwala na łączne wykorzystanie dorobku orzecznictwa i doktryny powstałego pod rządami starej i nowej ustawy. Być może przedstawione na wstępie, kwestie niejasne lub sporne, okazały się zbyt trudne do rozstrzygnięcia również dla ustawodawcy. Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) ,,Do doręczenia wypowiedzenia (wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego) stosuje się przepisy KPA". Dlatego, zupełnie prawidłowo, organ w nin. sprawie właśnie te przepisy odnosił do oceny prawidłowości złożenia przez tzw. organ (w rzeczywistości: i przez właściciela nieruchomości gruntowej) cywilnoprawnego oświadczenia woli. W art. 78 ust. 2 wskazano, że użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia (tutaj ustawodawca, zapewne nieświadomie, być może twórczo wkroczył w kwestię stosowania art. 61 k.c.), złożyć do kolegium wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona. Według art. 79 ust. 3 u.g.n. kolegium wydaje orzeczenia a) o oddaleniu wniosku, lub b) o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Zgodnie z art. 79 ust. 7 do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. m.in. o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (zatem wyłączone jest stosowanie art. 127-144 k.p.a., czyli w szczególności art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a., które to przepisy przewidują odpowiednio, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zastępujący odwołanie od orzeczenia kolegium, oraz wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania - lub innego środka prawnego). Art. 80 u.g.n. normuje wniesienie sprzeciwu od orzeczenia kolegium, równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy (czyli zapewne sprawy jako całości, a nie danej kwestii incydentalnej) do sądu powszechnego, przy czym sprzeciw może dotyczyć również wyłącznie kosztów postępowania zawartych w orzeczeniu kolegium. Gdy sprzeciw nie dotyczy wyłącznie kosztów, orzeczenie kolegium traci moc, zaś sąd powszechny prowadzi postępowanie niejako od początku, traktując wniosek użytkownika wieczystego jako pozew.

Sygnalizowano już, że w pewnym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, w opozycji do nauki prawa, a także stanowiska Sądu Najwyższego, uznaje się za niedopuszczalne rozstrzyganie przez sąd administracyjny skarg na jakiekolwiek orzeczenia (decyzje, postanowienia) kolegium w tych sprawach. Niekiedy przyjmując ten pogląd prawny, sądy administracyjne orzekają merytorycznie, jednak jedynie z uwagi na uprzednie odrzucenie pozwu (wniosku użytkownika wieczystego) przez sąd powszechny. Przykładowo w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1778/08 sąd oddalił skargę na decyzję kolegium w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku, przyjmując wprawdzie, że w sprawie tej powinien orzekać merytorycznie sąd powszechny, ten jednak odrzucił pozew, co zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a. uniemożliwiało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego). W sprawie sygn. akt II SA/Ol 21/09 w podobnej sytuacji procesowej sąd uwzględnił skargę na umorzenie postępowania przez kolegium wobec złożenia wniosku z uchybieniem terminu, zalecając oddalenie w tej sytuacji wniosku. Z kolei w sprawie sygn. akt I OSK 306/06 NSA oddalił skargę kasacyjną na odrzucenie skargi, złożonej na rozstrzygnięcie przez kolegium procesowej kwestii incydentalnej, wyrażając pogląd prawny o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na jakiekolwiek orzeczenie kolegium wydane w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Teza, że wszelkie akty wydane przez kolegium w tej sprawie nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, pojawia się przykładowo w sprawach sygn. akt I OSK 843/05, I SA 1712/97, II SA/Gd 896/04, II SAB/Lu 54/09. Pomysł ten pojawia się także w uzasadnieniu uchwały OPK 10/96 z dnia 20 maja 1996 r. ONSA 1997/1/8. Wskazano już, że uzasadnia się go cywilnym charakterem sporu majątkowego o aktualizację opłaty rocznej, z czego ma wynikać, że akty kolegium wydawane w fazie administracyjnej rozstrzygania tego sporu i w oparciu o k.p.a., nie zostały wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej i w postępowaniu administracyjnym.

Podnieść należy od razu, że podstawowym zadaniem sądu wyższego jest rozstrzyganie istotnych dla praktyki stosowania prawa zagadnień prawnych, niejako przy okazji bieżącej praktyki kasacyjnej. Zagadnienia istotne, to te występujące w dużej liczbie spraw załatwianych w praktyce stosowania prawa, a przy tym ważne z punktu widzenia obywatela i państwa, natomiast rozstrzygane w sposób niejednolity lub błędny. W ten sposób sąd wyższy ustala normę prawną obowiązującą na tle stosowania określonych przepisów prawnych w danym stanie faktycznym sprawy. Wymaga podkreślenia postulat ustalenia normy, czyli reguły, bowiem działalność orzecznicza organów i sądów podległych nadzorowi judykacyjnemu powinna polegać na przestrzeganiu reguł. Obowiązywanie reguł nadaje sens udziałowi stron w postępowaniach prawnych, zaś organ orzeczniczy dopiero wówczas wypełnia funkcję stosowania prawa. Do potocznej wiedzy prawniczej należy spostrzeżenie, że teksty aktów normatywnych nie ustanawiają reguł. Zazwyczaj na podstawie określonego przepisu prawnego daje się w danym stanie faktycznym ułożyć jednocześnie kilka potencjalnych norm prawnych. Przykładowo, kiedy tych teoretycznie możliwych norm będzie pięć, to wyraźne naruszenie prawa nastąpi, gdyby ktoś próbował sformułować szóstą możliwość. W orzecznictwie sądów wyższych częste są sytuacje, gdy publikuje się tezy prawne (czyli normy) niezgodne między sobą. Stan taki powinien być krótkotrwały i stanowić wyraz świadomego działania w celu ujednolicenia orzecznictwa poprzez ścieranie się różnych poglądów. Po pewnym czasie przyjmowany jest jeden z proponowanych poglądów bądź podejmowana jest uchwała w składzie powiększonym i następuje ustalenie normy prawnej. Natomiast sytuacja, w której sprzeczne tezy prawne wydawane są w dłuższych okresach, w tym samym czasie przez ten sam sąd wyższy oznacza po prostu, że nie wykonuje on przypisanych sobie zadań. Mniejsze znaczenie w przypadku sądu wyższego ma liczba załatwionych spraw i szybkość postępowania. Można jeszcze dodać, że jednocześnie publikowane tezy sprzeczne, znoszą się wzajemnie, przez co nie mają znaczenia dla praktyki stosowania prawa. Dlatego do podstawowych obowiązków prezesów i przewodniczących wydziałów we wszystkich sądach należy dążenie do zapewnienia jednolitości orzecznictwa, zaś powinnością każdego sędziego jest dbałość o ustanawianie norm konkretnych zgodnych z regułą przyjmowaną w ogóle lub przynajmniej w danej jednostce organizacyjnej sądownictwa.

Według znanego postanowienia Kolegium Kompetencyjnego przy SN III KKO 3/97 OSNP 1998/5/166 sprzeciw przysługuje stronom od orzeczenia merytorycznego kolegium, zaś pozostałe powinny podlegać normalnej procedurze administracyjnej i kontroli sądu administracyjnego. Warto od razu zasygnalizować, że niekiedy do orzeczeń merytorycznych, SN zalicza umorzenie postępowania przez kolegium (rozstrzygnięcie SN w sprawie I CK 579/04, uchylające odrzucenie pozwu po sprzeciwie od umorzenia).

Opublikowano szereg orzeczeń sądów administracyjnych dopuszczających sądową kontrolę legalności rozstrzygnięć kolegium wydawanych na podstawie k.p.a. W sprawach tych sądy administracyjne nie odrzucały skarg, pomimo braku wcześniejszego odrzucenia pozwu przez sąd powszechny, natomiast wydawały wyroki, czyli rozstrzygnięcia poprzedzone typową procedurą oceny zgodności z prawem orzeczeń (postanowień, decyzji) kolegium. Przykładowo w sprawie I SA 202/99 NSA stwierdził nieważność postanowienia kolegium opartego na art. 134 k.p.a. Kontrolę sądu administracyjnego w odniesieniu do rozstrzygnięć kwestii incydentalnych (procesowych) wydanych na podstawie k.p.a. dopuszczono w sprawach I OSK 1141/06 i 11142/06, II SA/Sz 847/08, I OSK 826/07, częściowo w sprawie II SA/Gd 167/05. Odnośnie charakteru prawnego terminów przewidzianych w ustawie odnotować można jedynie orzeczenie TK P 35/09, w którym uznano termin do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium za termin materialnoprawny, zawity i nieprzywracalny. Z powołanych orzeczeń sądów administracyjnych, rozpoznających merytorycznie skargi na rozstrzygnięcia kolegium w kwestii przywrócenia terminu do złożenia wniosku można domyślać się, że w ich ocenie jest to termin procesowy (por. omówione już opracowanie w ST 2000 z. 11 s. 20-23).

W nin. sprawie nie występuje kwestia przywrócenia terminu. Niewątpliwe zatem kolegium powinno wydać orzeczenie merytoryczne. Zaskarżone postanowienie stanowiło próbę (wyraźnie nie wyrażoną) stosowania art. 134 k.p.a., do czego z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. nie było podstawy prawnej. Postanowienie wydane bez podstawy prawnej było nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co uzasadniało stwierdzenie tej nieważności zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a

W kwestii dopuszczalności skargi Sąd przychyla się do poglądów prawnych wyżej powołanych, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Było to postanowienie kończące postępowanie. Na postanowienie to z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. skarżącemu nie służył środek zaskarżenia, w szczególności w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie było też podstaw do wymagania, aby skarżący składał w kolegium wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 p.p.s.a.). Nie zachodziły zatem przesłanki do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a.). Dlatego oraz ponadto zgodnie z art. 151 i art. 200 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.

Nawiązując do wcześniejszej wypowiedzi, Sąd nie uznał za celowe dokonywanie oceny prawidłowości stosowania przez organ art. 44 k.p.a. Po stwierdzeniu nieważności zaskarżonego postanowienia zadaniem kolegium orzekającym w zmienionym składzie będzie ponowne rozpatrzenie kwestii prawidłowości doręczenia wypowiedzenia i terminowości wniosku, przy wykorzystaniu przedstawionych ocen prawnych, jednak bez wyraźnego ukierunkowania przez Sąd treści rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to będzie zapewne podlegało badaniu przez sąd powszechny. Gdyby zaś w kwestii terminowości wniosku miało zapaść rozstrzygnięcie nadal poddające się kontroli sądu administracyjnego, to nie było ono obecnie przedmiotem rozpoznania i nie wymagało ocen prawnych.

PM 14.01.2011 r.