Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 107/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7, art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 art. 3 pkt 7 art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania  art. 3 pkt 6  art. 3 pkt 7 art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w d
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w [...] od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WWINB" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania Ogólnopolskiego S. w R. (zwanego też dalej "Stowarzyszeniem" lub "Odwołującym") od wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji") decyzji z [...] października 2017 r. (znak: [...]) umarzającej postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] przy ul. [...] w L. (gmina L.) – uchylił ww. decyzję PINB w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja WWINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pracownicy PINB w dniu [...] lipca 2017r. przeprowadzili kontrolę na ww. działce, w toku której ustalono, że na dachu istniejącego budynku zamontowano elementy stacji bazowej telefonii komórkowej. Anteny sektorowe zamontowano w dwóch tubach, plus elementy pomocnicze, tj.: moduły RRU i dipleksy na stojaku w konstrukcji stalowej oraz antenę radioliniową na maszcie, ramę z urządzeniami odbiorczo-nadawczymi oraz szafy zasilające. Maksymalna wysokość zamontowanych urządzeń na dachu budynku nie przekracza 2,85 m. Montaż urządzeń prowadzony był w maju 2017 r., a inwestorem robót była spółka T. S.A. (zwana też dalej "Inwestorem" lub "Skarżącym").

Wobec tych ustaleń oraz wniosku Stowarzyszenia z [...] czerwca 2017 r., PINB wydał [...] sierpnia 2017 r. postanowienie o wszczęciu (z urzędu) postępowania w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid.[...] przy ul. 11 Listopada 69 w L.. Następnie decyzją z [...] października 2017 r. organ I instancji umorzył w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid.[...] przy ul. 11 Listopada 69 w L..

Uchylając ww. decyzję PINB i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania – przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2017 r., wydaną na podstawie na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej w skrócie "pr.bud.") – Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, jakich formalności winien dokonać Inwestor przedmiotowych robót, które zostały wykonane w maju 2017 r. i według organu I instancji polegały na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Zdaniem WWINB stanowisko, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmująca wykonanie na budynku konstrukcji wsporczej (masztu) kotwionego w dachu budynku wraz z urządzeniami antenowymi, nie stanowi instalowania (montażu) urządzeń na obiekcie – nie jest zatem objęte dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę – znajdowało swoje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednakże PINB powołał się na nowsze orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że instalowanie stacji bazowej telefonii komórkowej mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. W związku z tym organ II instancji wskazał, że przywołany przez PINB wyrok NSA o sygn. akt "II OSK 1247/2016" nie jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA"), a dostępny tam wyrok o sygn. akt II OSK 1247/16 dotyczy ochrony zdrowia i praw pacjentów. Ponadto, jak zauważył WWINB, organ I instancji wskazał, że Inwestor dokonał "budowy stacji bazowej telefonii komórkowej", gdy w art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. i cytowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku sygn. II SA/Kr 1216/13 mowa o "instalowaniu urządzenia". Ustalenia wymaga kwalifikacja wykonanych robót.

W ocenie organu II instancji zasadnicza kwestią jest jednak ustalenie, czy Inwestor wykonał stację bazową telefonii komórkowej i czy tej stacji dotyczyła Kwalifikacja przedsięwzięcia z [...] marca 2017 r. (dalej też jako "Kwalifikacja przedsięwzięcia"). Opis wykonanych elementów sporządzony w protokole kontroli z [...] lipca 2017 r. (dalej też jako "Protokół kontroli") oraz ten zawarty w ww. kwalifikacji nie są spójne. W Protokole kontroli jest mowa o antenach sektorowych zamontowanych w dwóch tubach, plus elementy pomocnicze, tj.: moduły RRU i dipleksy na stojaku w konstrukcji stalowej oraz antena radioliniowa na maszcie, rama z urządzeniami odbiorczo-nadawczymi oraz szafy zasilające. Nie wskazano, ile jest anten sektorowych. W Kwalifikacji przedsięwzięcia wskazano zaś, że na system antenowy składać się będą trzy anteny sektorowe. Trudno wobec tego – zdaniem WWINB – jednoznacznie stwierdzić, że ww. kwalifikacja dotyczy przedmiotowej sprawy, a przedsięwzięcie wykonane przez Inwestora nie jest przedsięwzięciem zaliczanym do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 29 ust. 3 pr.bud. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

WWINB podkreślił, że przedstawioną Kwalifikację przedsięwzięcia organ I instancji powinien poddać ocenie i ustalić, czy ta analiza zawiera wszystkie niezbędne elementy. Należy bowiem ustalić, jakiej mocy pole elektromagnetyczne mają emitować anteny stacji bazowej oraz w jakiej odległości od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, znajdują się miejsca dostępne dla ludności – uwzględniając zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i pochylenie tej wiązki (tilt). Z powołaniem się na orzecznictwo NSA organ II instancji zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego powinny szczegółowo wyjaśnić, czy i w jakim zakresie możliwe lub konieczne jest sumowanie mocy poszczególnych anten dla oceny i wyznaczenia ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, a w razie potrzeby winny dokonać dodatkowych analiz lub ekspertyz.

Tymczasem – jak zauważył WWINB – w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest wzmianki na temat wzajemnego oddziaływania na siebie istniejących anten oraz radiolinii, co uzasadniać może obawę odnośnie do rzeczywistej mocy ich promieniowania. Dokonaniu takiej analizy powinno towarzyszyć uwzględnienie możliwości zdalnego sterowania antenami i związana z tym ewentualność zmiany kierunku wiązki promieniowania. Jeżeli istnieje możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, to tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Ewentualne oddziaływanie w przypadku nachylenia pod różnym kątem anten stacji bazowej jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy.

W konkluzji organ II instancji stwierdził, że należało uchylić zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. WWINB podkreślił, że nie może zastępować organu I instancji w wyjaśnianiu kwestii zasadniczych dla określenia przedmiotu postępowania. Organ ten uchybił art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony. W świetle materiału dotychczas zebranego umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego jest przedwczesne. W konsekwencji – jak wskazał WWINB – ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien wziąć pod uwagę poczynione wyżej uwagi i zakwalifikować wykonane przez Inwestora roboty budowlane oraz ustalić, jakich formalności powinien on dokonać przed ich wykonaniem. Ustalenie natomiast, że roboty nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nawet dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, musi być poprzedzone szczegółową analizą przedsięwzięcia.

W sprzeciwie od opisanej decyzji WWINB wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka T. .A., zastępowana przez ad P., zarzuciła tej decyzji naruszenie:

1) art. 3 pkt 1 lit. b pr.bud. polegające na jego błędnej wykładni, a przez to nieprawidłowym przyjęciu, iż stacja bazowa będąca przedmiotem niniejszej sprawy stanowi obiekt budowlany, będący budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę;

2) art. 29 ust 2 pkt 15 pr.bud. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy na zastosowanie normy tej wskazuje charakter inwestycji;

3) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia czy dana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy sumować moce poszczególnych anten, gdy z treści wskazanych przepisów wynika, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się zawsze dla pojedynczej anteny, a więc również w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna;

4) § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie dotyczy sumowania mocy anten objętych jednym wnioskiem;

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o szczątkowy materiał dowodowy, przez co stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony i w konsekwencji organ dokonał błędnej jego oceny;

6) art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia skarżonej decyzji bez dokładnego odniesienia do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co uniemożliwia jej sądową kontrolę.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącego uszczegółowił i umotywował zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (pkt 1–4), a w konkluzji stwierdził, że wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez organ II instancji jest nieprawidłowa i doprowadziła do wydania nieprawidłowej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw, WWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

1. Zasadniczy zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 pkt 1–9 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."). Poza tym, w myśl art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

2. Zasadą jest, że – jak to wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. – sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną – co oznacza, że sąd ten jest zobligowany brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu lub czynności.

3. Powyższa zasada nie obowiązuje jednak w przypadku rozpatrywania przez sąd administracyjny sprzeciwów od decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. A w analizowanej kwestii – zakresu kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny – przepisy p.p.s.a. o sprzeciwie zawierają unormowania szczególne. Otóż, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

4. Cytowana norma znajduje swoje dopełnienie w art. 151a § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w takim wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (zob. art. 151a § 3 p.p.s.a.).

2. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) – uchylającej, do ponownego rozpatrzenia, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z [...] października 2017 r. (znak: [...]) umarzającą w całości "postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w L." – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., które w świetle art. 151a § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

3. Jak z powyższego wynika, kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie – tak, jak w każdej sprawie, w której wniesiony został do sądu sprzeciw od decyzji kasacyjnej – ma właściwe rozumienie, zastosowanego przez organ II instancji, przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

1. W myśl tego przepisu – w brzmieniu obowiązującym od [...] kwietnia 2011 r. – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

2. Już z systematyki przepisów art. 138 k.p.a. da się wyprowadzić zasadę, że organ odwoławczy, powtórnie rozpoznający sprawę, winien zmierzać do jej merytorycznego ("co do istoty") rozstrzygnięcia (zob. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). W konsekwencji przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie kasacyjne, powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – jako stanowiące wyjątek od tak rozumianej zasady, który musi być wykładany ściśle ("exceptiones non sunt extendendae") – nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od ww. zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Kierując się tymi uwarunkowaniami, w doktrynie i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14.02.2017 r., II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

4. Zaskarżona decyzja kasacyjna WWINB zapadła w sprawie, której przedmiotem była weryfikacja legalności inwestycji budowlanej (określonej przez organ I instancji jako "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej").

1. Jest poza sporem, że w tego rodzaju sprawie kluczowe znaczenie ma precyzyjne ustalenie przez organ nadzoru budowlanego przedmiotu i zakresu wykonanych robót budowlanych oraz dokonanie ich właściwej kwalifikacji prawnej, a także zbadanie, na gruncie przepisów prawa budowlanego, jakie formalności wiązały się z podjęciem takich robót, ich wykonaniem i oddaniem do użytku oraz czy formalności te zostały przez inwestora w danej sprawie dopełnione.

2. Należy podzielić stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji, że w kontrolowanej sprawie PINB ww. obowiązkom uchybił, i to w stopniu uzasadniającym zastosowanie przez WWINB przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

3. Godzi się zauważyć, że zasadność takiego stanowiska, paradoksalnie, znajduje potwierdzenie już w treści samego sprzeciwu (sporządzonego, co wypada tu podkreślić, przez zawodowego pełnomocnika). W sprzeciwie tym, z jednej strony, nie podniesiono bowiem zarzutu naruszenia art. 138 § 2 p.p.s.a., a z drugiej – zarzucono brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (w dodatku, co znamienne, bez powiązania z art. 140 k.p.a. – zob. pkt 5 petitum sprzeciwu). Wypada zgodzić się ze Skarżącą, iż stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, z tym że zarzut ten należy jednoznacznie skierować pod adresem organu I instancji.

4. Przede wszystkim istotne wątpliwości budzi ustalenie – na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – przedmiotu kontrolowanych robót i ich kwalifikacji prawnej dokonanej przez organ I instancji. W decyzji PINB raz jest bowiem mowa o "budowie" stacji bazowej, a innym razem o "instalowaniu urządzeń" takiej stacji. Tymczasem niewątpliwie nie są to pojęcia tożsame. Godzi się bowiem zauważyć, że termin "budowa" ma na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud.") konkretne, ustalone definicją legalną, znaczenie, obejmujące: "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 6 pr.bud.). Natomiast pojęcie "instalowania" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak na tle przepisów Prawa budowalnego nie może być wątpliwości, że nie mieści się ono w pojęciu "budowy" w przywołanym wyżej, technicznoprawnym znaczeniu, lecz w szerszym pojęciu "robót budowlanych" (obejmującym, oprócz budowy, także "prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego"; zob. art. 3 pkt 7 pr.bud.) – na co już wskazuje, poza istotną zbieżnością z pojęciem "montażu", także analiza przepisów art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowych robót, tj. w marcu 2017 r.). Co więcej, w przypadku każdego z tych pojęć odmiennie kształtuje się zakres zwolnienia z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę (w przypadku "budowy" – art. 29 ust. 1 pr.bud., w odniesieniu do innych "robót budowlanych" – zob. art. 29 ust. 2 pr.bud.) i ewentualnie zgłoszenia (zob. art. 30 ust. 1 pr.bud.), co potwierdza także przywołane w decyzji WWINB orzecznictwo. Zatem – jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu tej decyzji – kwalifikacja wykonanych robót (nadal) wymaga ustalenia przez PINB.

5. Trafnie także WWINB wytknął organowi I instancji brak zweryfikowania tego, czy przedłożony przez Inwestora dokument pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia «budowa stacji bazowej telefonii komórkowej»" z [...] marca 2017 r. (k. 34– 39 akt adm. I inst.) rzeczywiście dotyczył zakresu wykonanych robót. W tym względzie uzasadnienie decyzji PINB nie zawiera bowiem żadnych rozważań. Tymczasem podniesione w motywach zaskarżonej decyzji WWINB rozbieżności pomiędzy opisem przedsięwzięcia zawartym w Kwalifikacji przedsięwzięcia, a opisem wykonanych elementów infrastruktury utrwalonym w protokole kontroli z [...] lipca 2017 r. nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że ww. dokument "Kwalifikacji" faktycznie dotyczy zakresu przedmiotowej sprawy. W konsekwencji, już z tego powodu, nie można także kategorycznie stwierdzić, że inwestycja zrealizowana przez Skarżącego nie należała do przedsięwzięć mogących znacząco (zawsze albo potencjalnie) oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.; dalej też jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", w skrócie "u.u.i.ś.") oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71; dalej też jako "rozporządzenie z 09.11.2010 r."). Jest to zaś o tyle istotne, że zgodnie z art. 29 ust. 3 pr.bud. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 u.u.i.ś.

6. Uogólniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie do wyjaśnienia pozostała także kwestia stopnia oddziaływania zrealizowanej inwestycji na środowisko – który to brak, obciążający PINB, został wykazany i obszernie omówiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB. W związku z tym godzi się jedynie zaznaczyć, że obowiązkiem organów – czy to w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, czy też w ramach weryfikacji legalności robót wykonanych bez takiego pozwolenia lub zgłoszenia – jest dokonanie jednoznacznej oceny, czy przedmiotową inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga wydania decyzji środowiskowej i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 u.u.i.ś. w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z [...].11.2010 r., tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. W orzecznictwie wyrażono pogląd – który wypada tu podzielić – że dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia z 09.11.2010 r. prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko (por. wyroki NSA: z 29.09.2015 r., II OSK 139/14; z 19.01.2016 r., II OSK 1162/14; z 09.06.2017 r., II OSK 1839/16; z 26.09.2017 r., II OSK 126/16 – dostępne w CBOSA).

7. W tym kontekście szczególnie istotne znaczenie może mieć zbadanie – dotychczas zaniechane przez PINB – czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie dochodzi do opisanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB kumulacji oddziaływań, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 09.11.2010 r. W tym kontekście wypada zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko – do którego wypada się przychylić – zgodnie z którym począwszy od rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) poprzez kolejne rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), aż po obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla ustalenia czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane było i jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (por. wyroki NSA: z 01.12.2015 r., II OSK 801/14; z 09.12.2016 r., II OSK 708/15; z 26.09.2017 r., II OSK 126/16 – dostępne w CBOSA). Tymczasem z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by dla inkryminowanej inwestycji przeprowadzono stosowne badania lub obliczenia z uwzględnieniem ewentualnej kumulacji promieniowania.

8. W świetle powyższych uwag należy podzielić stanowisko WWINB, że orzeczone decyzją PINB umorzenie postępowania jawi się jako co najmniej przedwczesne. Decyzja ta została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zarazem przekracza zakres, dozwolonego organowi odwoławczemu, dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Jak bowiem słusznie podkreślił WWINB, organ II instancji nie może zastępować organu I instancji w wyjaśnianiu kwestii zasadniczych dla określenia przedmiotu postępowania.

9. Wszystko to, w ocenie Sądu, uzasadniało zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

5. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie, należy stwierdzić, co następuje:

- wbrew zarzutowi z pkt 1 petitum sprzeciwu, WWINB w zaskarżonej decyzji nie dokonywał wykładni przepisu art. 3 pkt 1 lit. b pr.bud.;

- wbrew zarzutowi z pkt 2 petitum sprzeciwu, WWINB nie opowiedział się jednoznacznie za niestosowaniem w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud., a jedynie wskazał na przedwczesność stanowiska PINB w kwestii stosowania tego przepisu, z uwagi na brak poczynienia dostatecznych ustaleń przez ten organ;

- kwestie związane ze stosowaniem § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 09.11.2010 r. – które to przepisy zostały przywołane w pkt 3 i 4 petitum skargi – zostały omówione już wyżej (zob. pkt 4.6. i 4.7. nin. uzasadnienia);

- w punkcie 5 petitum sprzeciwu zasadnie zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z tym że – jak to już wyżej wskazano (zob. pkt 4.3. nin. uzasadnienia) – zarzut ten prawidłowo należało skierować pod adresem organu I instancji;

- wbrew zarzutowi z pkt 6 petitum sprzeciwu – w którym wytknięto naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mające polegać na "sporządzeniu uzasadnienia skarżonej decyzji bez dokładnego odniesienia do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co uniemożliwia jej sądową kontrolę" – zaskarżona decyzja WWINB nie jest dotknięta brakami, które uniemożliwiałyby jej sądową kontrolę. B. szczegółowe odniesienie się do tego zarzutu nie jest natomiast możliwe już z tego względu, że nie został on w żaden sposób rozwinięty ani umotywowany w uzasadnieniu sprzeciwu. W szczególności nie wskazano, do których to konkretnie zarzutów odwołania organ II instancji się nie odniósł, ani na czym miałoby polegać owo oczekiwane przez Skarżącego "dokładne" odniesienie się do tych zarzutów.

6. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.