Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1333/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4,art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par, 3 - par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. M. kwotę 740 złotych (siedemset czterdzieści), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 lipca 2013 r., Prezydent "[...]" ustalił, na wniosek "[...]" warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr "[...]".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" decyzją z dnia 30 września

2013 r., uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium część tekstowa analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczyła się do podania, w granicach obszaru analizowanego, danych co do średniego wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, co uniemożliwiło ocenę poprawności ustalonych w decyzji parametrów.

Decyzją z dnia 24 października 2013 r., organ pierwszej instancji ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a decyzją z dnia 10 lutego 2014 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy tę decyzję. Decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 27 maja

2014 r., sygn. akt II SA/Ol 331/14, uchylił zaskarżoną decyzję; orzekł, że decyzja nie podlega ona wykonaniu i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja miała charakter zbyt ogólnikowy. Kolegium nie ustosunkowało się w niej ponadto do wszystkich zarzutów strony, w szczególności dotyczących ustalenia wskaźnika kąta nachylenia dachu nowej zabudowy na poziomie znacznie przekraczającym tego typu wskaźnik w budynkach znajdujących się na obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd zwrócił też uwagę na brak formalny decyzji ustalającej warunki zabudowy, do której nie dołączono projektu tej decyzji. Wskazał na obowiązek organu odwoławczego ponownego zweryfikowania spełnienia wymogów formalnych przez kolejne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Stwierdził, że

w przypadku przyjęcia projektu załączonego do pierwotnej decyzji, należało wyjaśnić, że projekt ten nie został zmieniony, a poczynione uprzednio uzgodnienia są aktualne

i pozostają w mocy, czego jednak w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie dopełnił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 2 grudnia

2014 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 24 października 2013 r.

i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia braków w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie kąta nachylenia połaci dachowych.

Decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r., Prezydent "[...]" ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z dostępem do ul. "[...]". Stwierdził m.in., że obowiązująca linia nowej zabudowy została ustalona według załącznika graficznego; wskaźnik powierzchni istniejącej i nowej zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem winien wynosić 0,37 max.; szerokość elewacji frontowej: 6,62 m - 10.08 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej okapu/gzymsu lub attyki: od strony ul. "[...]" dwie kondygnacje o łącznej wysokości 5,7 m max.; wysokość głównej kalenicy: od strony ul. "[...]" 7,5 m max.; układ połaci dachowych: dach dwuspadowy o nachyleniu 39°-45°, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki od strony ul. "[...]": równoległy.

Po rozpoznaniu odwołania "[...]" od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" decyzją z dnia 26 marca 2015 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzuciło, że średnie wskaźniki w obszarze analizowanym są odmiennie w decyzji z dnia 10 lipca 2013 r. i w kontrolowanej decyzji. Jednocześnie, z analizy akt sprawy wynikało, że wyznaczone pierwotnie granice obszaru analizowanego odbiegają od granic obszaru analizowanego wyznaczonego aktualnie. Uzasadniając zaś odstąpienie od ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w oparciu o średni wskaźnik, organ odwołał się do innych niż w pierwotnej decyzji numerów działek, przy czym w przypadku działki nr "[...]" powołanej w obu decyzjach, organ wskazał różne średnie wartości wskaźnika zabudowy dla tej działki (0,41 i 0,42). Kolegium podkreśliło, że powyższe rozbieżności nie zostały przez organ pierwszej instancji wyjaśnione. Jedynie odnośnie średniego wskaźnika zabudowy organ wskazał, że jego wartość wynosi 0,28 po odliczeniu z obszaru analizowanego dróg publicznych, a bez odliczenia dróg - 0,18. Organ nie wskazał podstawy odliczenia dróg publicznych z obszaru analizowanego dla potrzeb ustalenia średniego wskaźnika zabudowy. Powyższe kwestie wymagały natomiast dokładanego wyjaśnienia. Kolegium zarzuciło, że błędnie wskazano także wskaźniki dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy, określając je tylko przez wskazanie maksymalnej wartości zamiast w wielkości od minimalnej do maksymalnej.

Decyzją z dnia 5 maja 2015 r., Prezydent "[...]" ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podał, że pierwsza kondygnacja budynku zostanie wpisana

w skarpę przy ul. "[...]" i będzie dostępna z poziomu tej ulicy, druga kondygnacja będzie dostępna z poziomu terenu działki objętej wnioskiem. Obowiązująca linia nowej zabudowy została ustalona według załącznika graficznego. Wskaźnik powierzchni istniejącej i nowej zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem ustalono na poziomie 0,37 max.; szerokość elewacji frontowej: 6,62 m 7- 10,08 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej okapu/gzymsu lub attyki: od strony ul. "[...]" dwie kondygnacje o wysokości 5,30 - 5,70 m; wysokość głównej kalenicy: od strony ul. "[...]" w przedziale 7,10 - 7,50 m; układ połaci dachowych: dach dwuspadowy o nachyleniu 39°- 45°; kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki od strony ul. "[...]": równoległy.

Po rozpoznaniu odwołania "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 23 lipca 2015 r., uchyliło zaskarżoną decyzji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium oceniło, że z uwagi na szerokość frontu działki wynoszącą 14,1 m, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 50 m było prawidłowe. Właściwie też ustalono obowiązującą linię zabudowy i szerokość elewacji frontowej. Zakwestionowało natomiast prawidłowość analizy, obejmującej działki znajdujące się poza obszarem analizowanym, na podstawie których organ pierwszej instancji, w przypadku większości parametrów, uzasadniał odstąpienia od średniej. Zarzuciło też, że w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji fontowej i wysokości głównej kalenicy, organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania według przepisów rozporządzenia, wskazując od razu konkretne budynki, które mogą stanowić odniesienie dla wnioskowanej inwestycji. Zauważyło, że w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w pierwszej kolejności ustala się ją jako przedłużenie tych krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z analizy nie wynika jednak, jak kształtuje się wysokość budynków sąsiednich. Organ pierwszej instancji określił średnią, a następnie podał, dlaczego nie przyjął tego wskaźnika na podstawie średniej. Podał ponadto wysokość budynku po przeciwnej stronie, jako odniesienie dla planowanej zabudowy. W przypadku wysokości głównej kalenicy, w analizie także wskazano budynek po przeciwnej stronie ul. "[...]", natomiast nie wiadomo, jak ten wskaźnik kształtuje się w obszarze analizowanym. Kolegium stwierdziło, że wykazane uchybienia skutkują koniecznością uzupełnienia analizy we wskazanym tym zakresie.

Decyzją z dnia 1 września 2015 r., Prezydent "[...]" ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podał sposób użytkowania inwestycji jako dom jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej o wysokości 2 kondygnacji i poddasze użytkowe. Sposób zagospodarowania terenu: pierwsza kondygnacja budynku wpisana w istniejącą skarpę przy ul. "[...]", dostępna z poziomu tej ulicy, druga kondygnacja dostępna z poziomu terenu działki objętej wnioskiem. Ustalił obowiązującą linię nowej zabudowy: w odległości 6,5 m od krawężnika ul. "[...]", wg załącznika graficznego. Wskaźnik powierzchni istniejącej i nowej zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem ustalony został na poziomie 0,37, szerokość elewacji frontowej: 6,83 -10,25 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej okapu/gzymsu lub attyki: od strony ul. "[...]" dwie kondygnacje

o wysokości 5,30 - 5,70 m; wysokość głównej kalenicy: od strony ul. "[...]" w przedziale 9,8 -10,7 m; układ i nachylenie połaci dachowych: dach dwuspadowy o nachyleniu 39° - 45°. Organ zaznaczył ponadto, że zarządzeniem nr 362 z dnia 1 września 2014 r., Prezydent "[...]" wyłączył z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta "[...]" istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. "[...]" oraz historyczny zespół budowlany ul. "[...]" i historyczny układ urbanistyczny ul. "[...]". Z tego względu, planowana inwestycja nie jest już zlokalizowana na terenie objętym formą ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) i nie dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Podał też, że decyzję uzgodniono z Zarządem Dróg Zieleni i Transportu w "[...]" (pismo z dnia 19 grudnia 2014 r.).

W uzasadnieniu wyjaśniono, że stosownie do § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", sporządzono analizę i wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem, obszar analizowany. Z uwagi na fakt, że szerokość frontu tej działki wynosi 14,1 m,

a przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosiłaby mniej niż 50 m, wyznaczając szerokość obszaru analizowanego przyjęto 50 m w każdą stronę od wszystkich granic tej działki, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Linia nowej zabudowy została wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr "[...]", to jest w odległości 6,5 m od krawężnika ul. "[...]". Organ wskazał, że średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,27, przy czym w obszarze analizy na niektórych działkach wskaźnik ten wynosi 0,39 i 0,42, co umożliwiło, stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie 0,37. Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 8,54 m, zatem na podstawie § 6 ust. 1 szerokość ta została wyznaczona z tolerancją do 20 %, w przedziale 6,83 m - 10,25 m. Organ wyjaśnił ponadto, że ustalając wysokość elewacji frontowej skorzystano z możliwości przewidzianej w § 7 ust. 4, rozporządzenia. Wzięto bowiem pod uwagę, że chociaż średnia na analizowanym obszarze wynosi 5,32 m, to zachodnią pierzeję ul "[...]" na tym obszarze stanowią budynki o wysokości elewacji frontowej

7,5 m. Pominięto natomiast budynki przy wschodniej pierzei, znacznie oddalone od tej ulicy oraz budynek wyniesiony znacznie ponad poziom jezdni ul. "[...]". Organ pierwszej instancji podkreślił, że na działce objętej wnioskiem ważne jest, oprócz stopniowania wysokości nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej, z uwzględnieniem istniejącej skarpy, równoczesne poszanowanie wzajemnej relacji wysokości nowej zabudowy w odniesieniu do istniejącej przy ul. "[...]". Wyjaśnił, że średnia wysokość kalenicy na analizowanym obszarze wynosi 8,7 m, a wysokość kalenicy zabudowy istniejącej na działce objętej wnioskiem - 9,7 m w odniesieniu do poziomu terenu ul. "[...]". Z tego względu wysokość kalenicy należy kształtować w przedziale 9,8 - 10,7 m w odniesieniu do poziomu ul. "[...]". Na analizowanym obszarze przeważają dachy dwuspadowe o średnim nachyleniu połaci wynoszącym 37°. Z analizy wynikało także, że budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul. "[...]" posiadają dachy strome o nachyleniu 39° - 45° i tworzą jednorodną, obecnie przekształconą zabudowę historyczną. Uwzględniając powyższe ustalono dach stromy dwuspadowy, o nachyleniu połaci w przedziale 39° - 45°.

W odwołaniu, złożonym od decyzji Prezydenta "[...]" z dnia 1 września 2015 r., "[...]" zarzucił, że z naruszeniem art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), zwanej dalej jako u.p.z.p., w związku z § 5 rozporządzenia, organ pierwszej instancji przyjął wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem w wysokości ponad dwukrotnie przekraczającej średni wskaźnik tej wielkości na obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 6 rozporządzenia ustalono wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na poziomie znacznie przekraczającym ten wskaźnik dla budynków znajdujących się na obszarze objętym analizą. Z uchybieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 rozporządzenia, ustalony też został wskaźnik górnej wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy na poziomie prawie dwukrotnie przekraczającym wskaźnik w budynkach znajdujących się na obszarze objętym analizą. Nieprawidłowo również ustalony został wskaźnik wysokości głównej kalenicy, gdyż na obszarze analizowanym, średnia wysokość górnej kalenicy wynosi 6 m. Niewłaściwie ustalono też kąt nachylenia dachu nowej zabudowy na poziomie znacznie przekraczającym tego typu wskaźnik w budynkach znajdujących się na obszarze objętym analizą. Odwołujący się zarzucił ponadto, że decyzja uwzględnia wyłącznie interes wnioskodawcy, naruszając interes społeczny. Podniósł, że w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, w kwestionowanej decyzji organ pierwszej instancji zajął odmienne stanowisko niż uprzednio przez niego przyjęte

i dostosował reguły określające warunki nowej zabudowy do zamiarów inwestora. Zarzucił też, że decyzję doręczono mu bez załączników w postaci analizy i zarządzenia Prezydenta "[...]" nr "[...]" z dnia 1 września 2014 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 5 października 2015 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zaznaczył, że jest związany opisanym wyżej wyrokiem tut. Sądu z dnia 27 maja 2014 r. Ocenił, że wnioskowane zamierzenie spełnia wymogi określone

w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdził, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. Wyjaśnił, że dopuszczalne było ustalenie innej wartości wskaźników niż średnie wskaźniki dla zabudowanych działek w obszarze analizowanym. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji racjonalnie uzasadnił, z jakich względów wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla terenu objętego wnioskiem nie został wyznaczony na podstawie średniej wielkości dla obszaru analizowanego. Oceniło, że brak było podstaw do kwestionowania ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej, a zarzut znacznego zawyżenia tego parametru nie został poparty argumentacją merytoryczną. Zdaniem Kolegium, bardzo wnikliwie i przekonująco organ pierwszej instancji uzasadnił, dlaczego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie powinna być określona na podstawie § 7 rozporządzenia. Organ odwoławczy uznał ponadto, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe wymogi, niezbędne do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa działka ma bowiem dostęp do drogi publicznej (ul. "[...]"), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium, kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji zawierała też wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p.

Odnosząc się do argumentów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że wyniki analizy zostały zamieszczone przede wszystkim w uzasadnieniu decyzji. Wszystkie odstępstwa od wyliczonych średnich zostały szczegółowo wyjaśnione i umotywowane w tej decyzji. Niedoręczenie zatem załączników do decyzji było nieistotnym brakiem, bez wpływu na wynik postępowania. Kolegium stwierdziło, że organ nie miał obowiązku dołączania do akt zarządzenie Prezydenta "[...]" skoro jego treść została przywołana w decyzji.

W skardze, złożonej na decyzję Kolegium z dnia 5 października 2015 r., "[...]" powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił, że powierzchnia działek, składających się na nieruchomość położoną przy ul. "[...]" bezpośrednio sąsiadująca z nieruchomością wnioskodawcy, wynosi prawie 700 m2, a nie – jak wyliczył organ – 648 m2, pomijając powierzchnię wskazanych przez skarżącego działek, pomimo że znajdują się one w obszarze analizowanym. Ta okoliczność, w ocenie skarżącego, dyskwalifikuje analizę w tej części, świadcząc o jej wadliwości, gdyż w konsekwencji doszło do sytuacji, w której organ, dla wyliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na analizowanym terenie wziął pod uwagę jedynie część znajdujących się na nim działek. Skarżący podniósł ponadto, że Kolegium błędnie zweryfikowało decyzję organu pierwszej instancji, gdyż pominęło, że nie dołączono do niej projektu tej decyzji. Skarżący wywiódł, że było to niezgodne z poglądem i wytycznymi WSA w Olsztynie, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2014 r. Zdaniem skarżącego, Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, jakie czynności powinny zostać podjęte przez Kolegium w tym zakresie, lecz organ odwoławczy ich nie dopełnił.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Zaznaczyło, że Sąd nie podnosił argumentów merytorycznych, dotyczących np. niewłaściwego ustalenia gabarytów inwestycji, lecz wskazał jedynie, że zaskarżona decyzja była zbyt ogólnikowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej

(§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak

i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji administracyjnej.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. Tym samym, skarga jest zasadna.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy stan faktyczny został należycie ustalony, a następnie rozważony pod kątem spełnienia wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Przesądzające znaczenia ma ocena zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) pod kątem tego, czy organ wykazał, że spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki

i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym pojęciu należy upatrywać możliwość określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na działce budowlanej. Zasada tzw. dobrego sąsiedztwa – wynikająca z art. 61 u.p.z.p., której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia

w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany

w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia

7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1173/12 - powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13, dostępny (w:) Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Zgodnie z § 3 rozporządzenia, wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przeprowadzonej dla obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zasadą jest, że wartości te ustala się na poziomie wartości średniej, co wynika z § 4 ust. 1, § 5

ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 – 3, § 8 rozporządzenia. Nie może jednak budzić wątpliwości również to, że w niektórych przypadkach możliwe jest ustalenie określonych parametrów odmiennie, niż wartości średnie, wynikające z przeprowadzonej analizy. Możliwość taką dają: § 4 ust. 4 w odniesieniu do obowiązującej linii nowej zabudowy, § 5 ust. 2

w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, § 6 ust. 2 w odniesieniu do wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej i § 7 ust. 4 w odniesieniu do wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Podkreślenia jednak wymaga, że dopuszczalne jest ustalenie tych parametrów w innej wartości, niż ustalona średnia istniejąca na obszarze analizowanym, tylko w przypadku gdy taka konieczność wynika z analizy, o której mowa

w § 3 ust. 1. Możliwe jest więc w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego

w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, ale wymaga to szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. Odstępstwo należy zatem umotywować, powołując się na konkretne okoliczności, zawarte w analizie, z których obiektywnie wynika konieczność odstąpienia od ustalenia danego parametru na podstawie średniej wartości ustalonej na obszarze analizowanym.

Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 12 stycznia 2015 r. (decyzją z dnia 26 marca 2015 r.), a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia właśnie z uwagi na niedostateczne umotywowanie odstąpienia od ustalenia niektórych parametrów na poziomie średnich wartości oraz niewyjaśnienie rozbieżności dotyczących m.in.: średnich wskaźników w obszarze analizowanym podanych w decyzjach z dnia 10 lipca 2013 r. i z dnia 12 stycznia 2015 r.; powołania się na inne działki

w przypadku odstąpienia od ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w oparciu o średni wskaźnik. Kolegium podniosło w tej decyzji ponadto, że odnośnie do średniego wskaźnika zabudowy organ pierwszej instancji podał, że jego wartość wynosi 0,28 (po odliczeniu

z obszaru analizowanego dróg publicznych), a bez odliczenia dróg - 0,18, nie wskazując przy tym podstawy odliczenia z obszaru analizowanego dróg publicznych dla potrzeb ustalenia średniego wskaźnika zabudowy.

Decyzja organu pierwszej instancji z dnia 1 września 2015 r., została natomiast

w pełni zaakceptowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W decyzji tej, organ pierwszej instancji podał m.in., że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,27. Zauważyć należy, że w poprzednich decyzjach podawano, że wskaźnik ten wynosi 0,18 (decyzje: z 5 maja 2015 r. i 10 lipca 2013 r.) lub po wyłączeniu obszaru dróg publicznych - 0,28 (decyzje: z 12 stycznia 2015 r. i 24 października 2013 r.). Organy administracji nie wyjaśniły, dlaczego w tej decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczony został odmiennie, skoro nie zmienił się zasadniczo obszar analizowany.

Ponadto, z zestawienia tabelarycznego zawartego w części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, załączonego do decyzji z dnia 1 września 2015 r., wynika, że nie ujęto w nim znajdujących się w obszarze analizowanym działek stanowiących drogi publiczne. Kwestia podstawy wyłączenia z analizy obszaru dróg publicznych została pominięta całkowicie, co wprowadza niepewność co do prawidłowości i rzetelności sporządzonej analizy urbanistycznej, a w konsekwencji jej miarodajności dla ustalenia warunków zabudowy

w niniejszej sprawie. Zaznaczyć należy, że braki uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w powyższych kwestiach stanowiły podstawę uchylenia przez Kolegium decyzji

Prezydenta "[...]" z dnia 12 stycznia 2015 r.

Podkreślić należy, że w kontrolowanym postępowaniu, z uwagi na ustalenie niemal wszystkich wskaźników z odstępstwami i opartym na tej okoliczności zarzucie skarżącego działania organów administracji wyłącznie w interesie inwestora, z naruszeniem interesu społecznego, niezbędne jest przekonujące i precyzyjne wykazanie w uzasadnieniu decyzji, że warunki zabudowy na działce inwestora zostały ustalone prawidłowo, rzetelnie i były uzasadnione okolicznościami faktycznym tej sprawy. Wskazanie konkretnych okoliczności, uzasadniających odstąpienie od wyznaczenia poszczególnych parametrów zabudowy na podstawie średnich, jest tym bardziej istotne, gdy organ pierwszej instancji zmienia

w kolejnych decyzjach wartości niektórych parametrów i dane, na podstawie których ustalał warunki zabudowy.

W kontrolowanej decyzji brak jest również wyjaśnienia kwestii uzgodnienia projektu decyzji z dnia 1 września 2015 r. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3,

art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji

o warunkach zabudowy. Stosownie zaś do art. 53 ust. 4 decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi, wymienionymi w tym przepisie organami administracji. Uzgodnienie oznacza, że organ współdziałający zaakceptował projekt decyzji w takim kształcie, w jakim została później wydana. Po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami, nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie zmian parametrów zabudowy

i odmienne ich określenie w decyzji końcowej w stosunku do uzgodnionego projektu decyzji.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, pismem z dnia 15 grudnia 2014 r., zwrócił się do Zarządu Dróg Zieleni i Transportu w "[...]" o uzgodnienie załączonego do tego pisma projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Zarząd Dróg Zieleni i Transportu uzgodnił przedłożony projekt pismem z tego samego dnia. Na podstawie tego projektu została następnie wydana przez Prezydenta "[...]" decyzja

z dnia 12 stycznia 2015 r. Powyższe uzgodnienie organu pierwszej instancji zostało powołane również w sentencji decyzji z dnia 1 września 2015 r. Należy natomiast zauważyć, że w decyzji tej odmiennie ustalono m.in. szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość główniej kalenicy. Organ nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał poczynione uprzednio uzgodnienia za aktualne.

Ponadto, gdy do wydania głównej decyzji i uzgodnienia właściwy jest ten sam organ, albo gdy do uzgodnienia jest właściwy organ służbowo podporządkowany organowi prowadzącemu postępowanie główne, to ustalenia tego organu poczynione w związku

z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, powinny stanowić część orzeczenia kończącego postępowanie. Spełniać będą one taką samą rolę jak postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, przeprowadzonym w trybie art. 106 K.p.a. Uzasadnienie decyzji w takim wypadku powinno zawierać rozważania odnoszące się do kwestii, które wymagały uzgodnienia (por. uzasadnienia uchwały

5 sędziów NSA z 9 kwietnia 2001 r., OPK 26/00, ONSA 2001, Nr 4, poz. 153). Organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej, w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty powinien zamieścić motywację, obejmującą zakres uzgodnienia

w takim zakresie, aby mogła ona być poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (tak NSA w wyroku z 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06, Lex nr 340121). Takiego zaś uzasadnienia nie zawiera decyzja organu pierwszej instancji, co nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a w związku z tym - również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Jednocześnie wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego, prawidłowo przyjęto do analizy wyłącznie działki, których cała powierzchnia pozostaje w obszarze analizowanym.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ uwzględni powyższe rozważania Sądu i ustali, czy przedmiotowa inwestycja będzie mogła być usytuowana

na działce inwestora i poda precyzyjnie powody ewentualnych odstępstw, wynikających

z analizy urbanistycznej, czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak

w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205

§ 2 p.p.s.a.