Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1328/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7a § 1,art. 32, art. 33 § 2 i 3, art. 81a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 371/19 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 stycznia 2019 r. nr SKO-GN-41.8/413/2018/19689 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz T. Sp. z o.o. w K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 371/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi T. Sp. z o.o. w K. (dalej powoływana jako skarżąca spółka), uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej powoływane także jako Kolegium) z dnia 25 stycznia 2019 r., w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r., Prezydent Miasta Katowic wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu jego zajęcia określonego w decyzji z dnia 26 czerwca 2018 r. za okres od dnia 8 do 10 lipca 2018 r. w wysokości 46 824 zł. Decyzja została doręczona spółce.

Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r., p. G. G. wniósł odwołane od ww. decyzji, wskazując że w dniach od 8 do 10 lipca 2018 r. była pełna przejezdność ul. D. i ul. K., zaś prace były prowadzone jedynie w ul. S. — na chodniku związane z układaniem kostki brukowej oraz na jezdni związane z wymianą złej jakości nawierzchni asfaltowej. Zawnioskował o zmniejszenie naliczenia kary za rzeczywiście zajętą powierzchnię pasa drogowego.

Pismem z dnia 28 grudnia 2018 r., Kolegium wezwało wnoszącego odwołanie do uzupełnienia odwołania o brakujące pełnomocnictwo, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z 7 stycznia 2019 r., p. G. G. przekazał pełnomocnictwo i potwierdzenie dokonania opłaty skarbowej.

Postanowieniem z 25 stycznia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach – wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia m.in. art. 134 w związku z art. 17 pkt 1, art. 33 § 3, art. 64 § 2 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływane jako "k.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez p. G. G.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podkreśliło, że ponieważ w aktach sprawy przesłanych przez organ pierwszej instancji brak było pełnomocnictwa dla G. G. do wniesienia odwołania w imieniu spółki, Kolegium wezwało wnoszącego odwołanie do jego uzupełnienia o brakujące pełnomocnictwo pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wskazując na merytoryczną treść przedłożonego przez wnoszącego odwołanie dokumentu pełnomocnictwa, Kolegium uznało, że nie obejmuje ono umocowania do reprezentowania spółki w sprawach wymierzania kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a zatem i do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie. Tym samym stwierdziło, że w zakreślonym terminie nie nastąpiło uzupełnienie braku odwołania o właściwe dla rodzaju sprawy pełnomocnictwo co jest równoznaczne z brakiem formalnym podania uniemożliwiającym merytoryczne ustosunkowanie się do niego.

Zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, gdyż w myśl art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie i prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym przysługuje jedynie stronie, która prawidłowo jest reprezentowana. Postanowienie to zostało doręczone bezpośrednio skarżącej spółce.

W skardze na powyższe postanowienie spółka zarzuciła naruszenie art. 9 w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na zaniechaniu – po uznaniu pełnomocnictwa udzielonego G. G. za wadliwe – wezwania strony do uzupełnienia odwołania. Zdaniem spółki, w przypadku gdy przedłożone przez pełnomocnika pełnomocnictwo nie zawiera umocowania do złożenia odwołania w imieniu strony organ jest zobowiązany do wezwania samej strony albo do jego podpisania, albo złożenia prawidłowego pełnomocnictwa.

Zaskarżonym wyrokiem, WSA w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium, podkreślając że zasadniczy spór w sprawie sprowadzał się do oceny czy w przedmiotowej sprawie działał skutecznie ustanowiony pełnomocnik – jak twierdzi skarżąca spółka, czy też nie – jak wywodzi organ.

Sąd pierwszej instancji, wskazując na istotę i warunki formalne odwołania, stwierdził, że w art. 128 k.p.a. ustawodawca nie ustalił w odniesieniu do odwołania sformalizowanych wymagań dotyczących jego formy i treści, w związku z czym za wystarczające należy uznać złożenie jego przez stronę w ustawowym terminie, co w sprawie nie było kwestionowane.

Z treści pełnomocnictwa, przedłożonego przez wnoszącego odwołanie wynika, że skarżąca spółka umocowała go do działania na rzecz i w imieniu spółki w zakresie występowania przed organami administracji publicznej oraz innymi podmiotami, w tym również do składania oświadczeń woli i wiedzy w imieniu i na rzecz spółki, w celu załatwienia spraw formalno-prawnych, dotyczących budowy/przyłączenia do sieci ciepłowniczej/węzła cieplnego, a także do reprezentowania spółki w postępowaniach administracyjnych, w tym do odbioru decyzji administracyjnych prowadzonych przez organy zarządzające drogami publicznymi w zakresie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogi. Sąd podkreślił, że zostało ono złożone do akt na wezwanie organu odwoławczego, celem wykazania, że osobie składającej odwołanie w imieniu spółki zostało udzielone pełnomocnictwo. Zatem zgodnie z wolą stron, stosunek pełnomocnictwa został nie tylko nawiązany, ale i sformalizowany poprzez podpisanie dokumentu. Stosunek ten – jak wskazano powyżej – odmiennie ocenił organ odwoławczy, odmiennie zaś nie tylko umocowany ale i mocodawca, czego wyrazem jest zaskarżenie postanowienia o niedopuszczalności odwołania będącego przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze tak określoną wątpliwość organ odwoławczy nie zwrócił się do spółki, jeżeli uznał, że jej intencje budzą wątpliwości, a wystąpił do pełnomocnika i de facto samodzielnie wykreował granice stosunku wynikającego ze spornego pełnomocnictwa. W tym zakresie zdaje się, mając na uwadze powinności organu wynikające z art. 7a i 81a k.p.a., o zakresie działania winna zadecydować ostatecznie strona, a jej status nie jest sporny, a nie arbitralnie organ. Sąd pierwszej instancji odwołał się w tym zakresie do nowej zasady, zawartej w art. 7a k.p.a. rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, z której wynika, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (in dubio pro libertate). O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna została adresowana bezpośrednio do spółki, co wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru, a zatem zdaje się spółka wewnątrz własnego działania uznała, że przedmiot jej rozpoznania mieści się w zakresie umocowania, wszak odwołanie od niej złożył działający w jej imieniu pełnomocnik. Taki ciąg zdarzeń w aspekcie treści udzielonego pełnomocnictwa powinien zostać wyjaśniony na wstępnym etapie uzyskaniem stanowiska strony co do jej woli wyrażonej w nim i legitymowanych nim działań umocowanego.

Fakt ustanowienia pełnomocnika oraz jego wybór należą do uprawnień strony postępowania administracyjnego, a to, czy strona z nich skorzysta, zależy tylko i wyłącznie od jej decyzji. I o ile pełnomocnik może zostać powołany do dokonania konkretnej czynności procesowej, np. do wniesienia odwołania, do dokonywania niektórych czynności procesowych, do odbioru pism albo też do reprezentowania strony w toku całego postępowania, w zakresie wszelkich czynności związanych z postępowaniem. Jak zdaje się wynika to z pełnomocnictwa, gdzie expressis verbis wskazano, że "udzielamy" pełnomocnictwa, m.in. "do działania na rzecz i w imieniu spółki w zakresie występowania przed organami administracji publicznej oraz innymi podmiotami, w tym również do składania oświadczeń woli i wiedzy w imieniu i na rzecz spółki, w celu załatwienia spraw formalno–prawnych, dotyczących budowy/przyłączenia do sieci ciepłowniczej/węzła cieplnego, a także do reprezentowania spółki w postępowaniach administracyjnych, w tym do odbioru decyzji administracyjnych prowadzonych przez organy zarządzające drogami publicznymi w zakresie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogi". Zatem jego zakres przedmiotowy związany jest z postępowaniami administracyjnymi, jak: po pierwsze: formalno–prawnymi, dotyczącymi budowy/przyłączenia do sieci ciepłowniczej/węzła cieplnego; po drugie: uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogi.

Tymczasem mimo, że w sprawie wydano objętą odwołaniem decyzję związaną z prowadzenia robót w pasie drogowym, albowiem z czasem ich trwania i wymierzeniem kary administracyjnej, w związku z uznaniem przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego przy realizacji tego zadania, to przy tak skonstruowanym pełnomocnictwie z określeniem "w tym", a zatem nie wskazującym, że inne czynności z danego przedmiotu objętego budową w nim opisaną będą poza umocowaniem, organ bez wyjaśnienia tej okoliczności uznał, że nie obejmuje ono prawa do złożenia odwołania.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zarówno odwołanie, jak i pismo przewodnie do pełnomocnictwa przesłanego w odpowiedzi na wezwanie organu sygnowane było danymi spółki, tak w zakresie numeracji rejestru pisma, na papierze firmowym ze wskazaniem działania "niniejszym odwołujemy się", "wnioskujemy". Określając zakres pełnomocnictwa i wolę strony organ powinien mieć na względzie, że w toku postępowania możliwa jest zmiana zakresu pełnomocnictwa, tj. można je zarówno rozszerzyć, jak i ograniczyć.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Kolegium zarzuciło wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w wyroku zaleceń odnośnie dalszego postępowania, co czyni niemożliwym wykonanie wyroku sądu;

2) art. 32 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od decyzji organu pierwszej instancji wniósł prawidłowo umocowany pełnomocnik.

Wskazując na powyższe, Kolegium na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Kolegium wniosło o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Kolegium odwołując się do treści udzielonego p. G. G. przez spółkę w dniu 18 stycznia 2018 r. pełnomocnictwa podkreśliło, że z pełnomocnictwa jednoznacznie nie wynika, że stanowi ono z pewnością umocowanie do reprezentowania spółki w sprawach wnoszenia odwołań od decyzji wydawanych na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. w tym i w szczególności do wniesienia odwołania w tej konkretnej sprawie. Mimo skutecznie doręczonego wnoszącemu odwołanie oraz samej spółce wezwania Kolegium o doręczenie pełnomocnictwa do działania (w imieniu T. Sp. z o.o. w K.), takie pełnomocnictwo ani przez wnoszącego odwołanie ani przez samą spółkę nie zostało przedstawione organowi odwoławczemu. Należało uznać zatem, że p. G. G. nie posiadał skutecznie udzielonego mu umocowania do reprezentowania skarżącej spółki w przedmiotowej sprawie, co uzasadniało uznanie za niedopuszczalne wniesionego przez niego odwołania.

Odnośnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Kolegium wskazało, że zaskarżonym wyrokiem WSA w Gliwicach uchylając zaskarżone postanowienie, nie ustosunkował się w sposób jednoznaczny do pełnomocnictwa przedłożonego przez odwołującego się od decyzji organu pierwszej instancji p. G. G. i nie wskazał czy udzielone mu pełnomocnictwo, które zostało przedłożone na żądanie Kolegium w związku ze złożonym odwołaniem od decyzji nakładającej karę - zdaniem sądu uprawniało p. G. do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji czy też konieczne jest przeprowadzenie przez Kolegium dalszego (ponad to które już zostało przeprowadzone) postępowania wyjaśniającego tę kwestię. Sąd nie zajął w tej kwestii jednoznacznego stanowiska i nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazań odnośnie dalszego postępowania. Wskazania takie biorąc pod uwagę wywody uzasadnienia zaskarżonego wyroku i brak jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości stanowiska sądu odnośnie przedłożonego przez p. G. pełnomocnictwa i wynikającego z niego braku upoważnienia do reprezentowania skarżącej spółki - winne być zawarte w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego, bowiem ma to w niniejszej sprawie pierwszoplanowe znaczenie dla końcowego jej załatwienia. Na tym tle stanowisko Sądu pierwszoinstancyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku nie spełnia warunku określoności i jednoznaczności, któremu powinny odpowiadać wiążące organ administracji wskazania co do dalszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka wniosła o jej oddalenie, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w znacznej części nieprecyzyjnie sformułowane.

Odpowiadając w punkcie wyjścia na zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tytułem koniecznych uwag wprowadzających trzeba przede wszystkim podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji zawiera niezbędne elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Co prawda zgodzić się należało z Kolegium, że w zaskarżonym wyroku próżno poszukiwać wyrażonych wprost zaleceń co do dalszego postępowania, jednakże powyższy błąd sądu pierwszej instancji, nie miał wpływu na zasadność samego rozstrzygnięcia. Pamiętać bowiem należy, że przedmiotem skargi spółki było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a zatem kwestia wpadkowa a nie merytoryczna związana z zasadnością nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu wydanego zezwolenia, a tym samym ewentualne zalecenia mogły dotyczyć jedynie kwestii procesowej - skuteczności udzielonego pełnomocnictwa. W orzecznictwie wskazuje się, że wymóg zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania jest zachowany, nawet jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wprawdzie typowego w takich przypadkach stwierdzenia sprowadzającego się do formuły, co należy dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale wynika to w sposób oczywisty z treści uzasadnienia tego wyroku (zob. m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2005 r., OSK 1695/04). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem analiza zaskarżonego uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że Kolegium ponownie rozpoznając sprawę jest zobowiązane do merytorycznej oceny skutecznie złożonego odwołania spółki, od decyzji organu pierwszej instancji.

W tym miejscu wskazać także należy, na inne mankamenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności wielokrotne posługiwanie się przez sąd pierwszej instancji zwrotem "zdaje się", w zakresie powinności organu oraz analizy treści pełnomocnictwa. Sąd wyrażając swoje stanowisko i przedstawiając argumentację na jego poparcie nie powinien używać sformułowań w trybie przypuszczającym, jednakże z uwagi że, istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, przyjąć należało że powyższe uchybienia sądu pierwszej instancji nie miały wpływu na wynik sprawy i nie mogły, w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowić uzasadnionej podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej organu.

Istota sporu, jak słusznie wskazał to sąd pierwszej instancji dotyczyła oceny, czy w sprawie skutecznie został umocowany pełnomocnik do reprezentowania spółki na etapie postępowania odwoławczego.

Mając na uwadze tak zarysowaną oś sporu wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu; pełnomocnik dołącza zaś do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a.). Powyższe unormowanie wyraża wolę ustawodawcy, by fakt udzielenia pełnomocnictwa był w aktach danej sprawy pisemnie udokumentowany, przy czym obowiązek złożenia pełnomocnictwa obarcza pełnomocnika. Mając na uwadze istotę reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym wskazać należy, że z przepisów k.p.a. bezsprzecznie wynika, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). Decyzja o tym, czy dany podmiot będzie występował w toku postępowania samodzielnie, czy też poprzez swojego pełnomocnika zależy wyłącznie od woli strony. Ona bowiem przesądza nie tylko o potrzebie ustanowienia swojego reprezentanta ale także o zakresie jego umocowania. Rozstrzygające znaczenie w tym zakresie należy zatem przypisywać treści pełnomocnictwa, które wyraża intencje mocodawcy.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy przede wszystkim stwierdzić należało, że w aktach sprawy znajduje się dokument pełnomocnictwa z dnia 18 stycznia 2018 r. Z jego treści wynika, że spółka udziela G. G. umocowała do działania na rzecz i w imieniu spółki w zakresie występowania przed organami administracji publicznej oraz innymi podmiotami, w tym również do składania oświadczeń woli i wiedzy w imieniu i na rzecz spółki, w celu załatwienia spraw formalno-prawnych, dotyczących budowy/przyłączenia do sieci ciepłowniczej/węzła cieplnego, a także do reprezentowania spółki w postępowaniach administracyjnych, w tym do odbioru decyzji administracyjnych prowadzonych przez organy zarządzające drogami publicznymi w zakresie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogi. Dokument ten został złożony w wyniku wezwania wystosowanego przez Kolegium, doręczonego zarówno osobie wnoszącej odwołanie jak i spółce, do uzupełnienia wniesionego odwołania o brakujące pełnomocnictwo.

Z treści tego dokumentu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika jednoznaczna wola mocodawcy do reprezentowania go przez G. G. (własnego pracownika) nie tylko przed organami administracji publicznej i innymi podmiotami, w celu załatwienia spraw formalnoprawnych dotyczących budowy/przyłączenia do sieci ciepłowniczej/węzła cieplnego ale także do reprezentowania spółki w postępowaniach administracyjnych. Sam fakt zamieszczenia w pełnomocnictwie przykładowego wyliczenia zakresu umocowania poprzez wyszczególnienie, że dotyczy ono spraw formalnoprawnych dotyczących budowy/przyłączenia do sieci ciepłowniczej/węzła cieplnego, nie ogranicza analizowanego upoważnienia wyłącznie do postępowań administracyjnych ściśle dotyczących tej tematyki. Treść analizowanego pełnomocnictwa niewątpliwie jest rozbudowana, ale wskazać należy, że fragment dotyczący postępowań administracyjnych jest poprzedzony zwrotem "a także", przez co należy rozumieć, że zakres reprezentacji mocodawcy w postępowaniach administracyjnych nie musi bezpośrednio nawiązywać do wcześniej wskazanego zakresu umocowania. Tym samym początkowy fragment pełnomocnictwa, nie ogranicza zakresu udzielonego upoważnienia wyłącznie do postępowań administracyjnych dotyczących uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak przyjęło to Kolegium.

Nie można zatem zaaprobować stanowiska Kolegium zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że treść udzielonego pełnomocnictwa nie obejmowała reprezentowania spółki w sprawach dotyczących nakładania na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. kar za zajmowanie pasa drogowego. Tym samym zarzut naruszenia art. 32 k.p.a. należało uznać za nieuzasadniony.

Należy podkreślić, że owszem można mieć pewne zastrzeżenia natury stylistycznej do sposobu sformułowania treści pełnomocnictwa, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, te zastrzeżenia nie mogą przesłaniać istoty samego stosunku pełnomocnictwa, a zatem woli mocodawcy do reprezentowania jego osoby, w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Podkreślić należy, że spółka na żadnym etapie sprawy nie kwestionowała umocowania udzielonego p. G. G., zaś przedłożony do akt dokument pełnomocnictwa był wynikiem odpowiedzi na żądanie organu. Nie bez znaczenia ma również to, na co zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że dokument pełnomocnictwa został sporządzony na papierze firmowym spółki z jej danymi, co także wskazuje, że wolą spółki było jej reprezentowanie w postępowaniu administracyjnym - na etapie złożenia odwołania - właśnie przez p. G. G.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że Kolegium niezasadnie, w sposób autorytatywny, w oderwaniu od okoliczności jego przedłożenia i bez uwzględnienia zasady wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. i z art. 81a § 1 k.p.a. czyli rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, dokonało interpretacji udzielonego przez spółkę T. dla p. G. G. pełnomocnictwa procesowego.

Uwzględniając przedstawione uwagi Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w zaskarżonym wyroku nie doszło do zarzucanych przez Kolegium uchybień procesowych dotyczących art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 32 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy kluczowe było to, że Kolegium dysponowało załączonym do akt sprawy pełnomocnictwem upoważniającym G. G. do reprezentowania spółki w postępowaniach administracyjnych, pełnomocnik zamanifestował wolę wykonywania umocowania przedkładając na żądanie Kolegium dokument pełnomocnictwa, zaś spółka na żadnym etapie sprawy nie kwestionowała tego umocowania.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 240 zł.