Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 750/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92a, art. 92b, art. 92c
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniach [...] czerwca 2016 r. – [...] lipca 2015 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa prowadzonego J.G. w zakresie przestrzegania dostępu do rynku transportu drogowego, przepisów dotyczących czasu pracy kierowców za okres 12 miesięcy przed dniem kontroli oraz przestrzegania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej u.t.d) oraz regulacji z zakresu wykonywanych przewozów.

W następstwie stwierdzonych naruszeń WITD, decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] nałożył na J.G. karę pieniężną w kwocie 15 500 zł z tytułu stwierdzenia naruszeń określonych w: lp. 1.4, 5.1, 5.2, 5.3, 6.3.11, 6.3.12, 6.1.6 załącznika nr 3 do u.t.d.

J.G. w odwołaniu od opisanej wyżej decyzji wskazał, że w zakresie naruszenia norm czasu pracy, większość naruszeń miała nieznaczny charakter i wiązała się z koniecznością reagowania przez kierowców na nieprzewidywalne sytuacje. Odwołujący się podniósł także, iż sam fakt niesporządzenia przez kierowcę wydruku w zgodzie z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. nie zmiana przyczyn, w wyniku których kierowcy zmuszeni byli do nieznacznego przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu lub skrócenia odpoczynku. Stąd też organ powinien rozważyć możliwość zastosowania w sprawie art. 92b oraz art. 92c u.t.d.

Po rozpatrzeniu odwołania opisaną na wstępie decyzją GITD utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji uznając, że organ ten zasadnie nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną za naruszenia określone w:

- lp. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d z tytułu niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie (800 zł),

- lp. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d z tytułu przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu: 5.1.1 – o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; 5.1.2 – za każdą następną rozpoczętą godzinę (łącznie 2.200 zł),

- lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: 5.2.1 – o czas powyżej 15 minut do 30 minut; 5.2.2 - za każde następne rozpoczęte 30 minut (łącznie 300 zł),

- lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d z tytułu skrócenia dziennego czasu odpoczynku: 5.3.1 – o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; 5.3.2 – za każdą następną rozpoczętą godzinę (łącznie 4 400 zł),

- lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. z tytułu naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy: za każdego kierowcę (łącznie 3.000 zł),

- lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. z tytułu naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego; za każdy pojazd (łącznie 4.500 zł),

- lp. 6.1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. z tytułu wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę nieposiadającego wymaganego wydruku z tachografu w przypadku uszkodzenia karty kierowcy, jej niesprawności lub jej nieposiadania – za każdy brakujący wydruk (łącznie 200 zł).

GITD uznał ponadto, że strona nie dowiodła wystąpienia okoliczności stanowiących o braku wpływu przedsiębiorcy na naruszenia związane z przestrzeganiem czasu pracy przez kierowców określonych w art. 92c u.t.d., które stanowiłyby przesłankę do niewszczynania lub umorzenia wszczętego postępowania ani też okoliczności potwierdzających zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy, które pozwalałyby na odstąpienie od wymierzenia kary w trybie art. 92b u.t.d.

W skardze na opisaną na wstępie decyzję J.G. wniósł o jej uchylenie, zarzucając GITD naruszenie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7, 8, 9, 75, 77, 78, 107 k.p.a oraz art. 92b, 92c u.t.d. a także art. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz z kart kierowców.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w zakresie stwierdzonych przez organ rzekomych naruszeń, organ nie wykazał ani nie udowodnił, że w przypadku naruszeń doszło do zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nadto, w odniesieniu do przekroczenia terminu odczytu danych z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego, organ powinien uwzględnić tylko dni zarejestrowanej działalności.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., II SA/Go 615/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 5.282 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1 – dalej rozporządzenie (WE) nr 561/2006), pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Przepis ten może więc stanowić podstawę do odstąpienia od norm czasu pracy, jednak pod pewnymi warunkami, które muszą być interpretowane ściśle. Sąd podkreślił, że jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę do ustalenia odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo na planie pracy, uczyniona najpóźniej po przybyciu na miejsce postoju. Zgłoszenie późniejsze nie ma natomiast znaczenia. Niewątpliwe ogranicza to zakres postępowania dowodowego, wskazany w K.p.a. Niemniej ustawodawca w art. 12 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że określone okoliczności mogą być wskazane tylko przy pomocy ściśle określonych dowodów. Posłużenie się przez organ innymi dowodowi naruszało by więc prawo (w tym art. 75 k.p.a.).

Nadto Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U.UE.L.2010.168.16) - znalazł potwierdzenie w toku sądowej kontroli. W art. 1 tego rozporządzenia wskazane zostały maksymalne okresy na wczytanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej i karty kierowcy. Natomiast w pkt 3 preambuły do rozporządzenia nr 581/2010, prawodawca unijny określił wyraźnie, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Według art. 1 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 581/2010 maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza: a) 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej; b) 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Natomiast według § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, dane z tachografu cyfrowego, podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni, zaś dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Zgodnie z treścią punktu 3. preambuły oraz art. 1 ust. 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r. określenie maksymalnych okresów na wczytanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy powinno uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Uwzględniając treść pkt. 3. preambuły powołanego wyżej aktu, Sąd przyjął, że okres maksymalny może obejmować tylko sumę dni działalności, która podlegała obowiązkowi rejestracji, a nie ciąg kolejno następujących po sobie dni kalendarzowych, niezależnie od tego, czy działalność rejestrowana była w tych dniach wykonywana. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Zarejestrowana działalność to dane zarejestrowane (nagrane) w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, skutkiem czego sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozstrzygnięta w zakresie nałożenia kary pieniężnej w części, dotyczącej naruszenia lp. 6.3.11 i 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, WITD decyzją z dnia z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na art. 4 pkt 22 lit a i h, art. 92 a ust. 1-6, art. 92b, art. 92c u.t.d., lp. 1.4 5.1, lp. 5.2, l.p. 5.3 Ip., lp. 6.3.11, Ip. 6.3.12, lp.6.1.6 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 4, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, § 3, § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów i kart kierowców oraz warunków przechowywania danych (Dz. U. z 2007 r., Nr 159, poz. 1128 ze zm.), art. 33, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie nr 561/2006 (Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm.- określanego dalej jako rozporządzenie nr 165/2014), art. 1 rozporządzenia nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz z kart kierowców (DZ. U. UE L z dnia 2 lipca 2010) nałożył na J.G. karę pieniężną w wysokości 15.500 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 92b u.t.d. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że prawidłowo realizuje oraz nadzoruje prace zatrudnionych w przedsiębiorstwie kierowców. Zdaniem odwołującego organ nie wykazał, ani nie udowodnił, że w przypadku stwierdzonych uchybień doszło do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nadto, odnośnie przekroczenia terminu odczytu danych z kart kierowców sposób obliczania terminów jest niezgodny z rozporządzeniem 581/2010 oraz zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 września 2016 r., II SA/Go 615/16.

Po rozpatrzeniu odwołania, GITD decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na J.G. kare pieniężną w wysokości 10.300 zł.

Organ odwoławczy nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną za naruszenia określone w:

- lp. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d z tytułu niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie (800 zł),

- lp. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d z tytułu przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu: 5.1.1 – o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; 5.1.2 – za każdą następną rozpoczętą godzinę (łącznie 2.200 zł),

- lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: 5.2.1 – o czas powyżej 15 minut do 30 minut; 5.2.2 - za każde następne rozpoczęte 30 minut (łącznie 300 zł),

- lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d z tytułu skrócenia dziennego czasu odpoczynku: 5.3.1 – o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; 5.3.2 – za każdą następną rozpoczętą godzinę (łącznie 4.400 zł),

- lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. z tytułu naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy: za każdego kierowcę (łącznie 1.500 zł),

- lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. z tytułu naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego; za każdy pojazd (łącznie 1.000 zł),

- lp. 6.1.6 załącznika nr 3 do u.t.d z tytułu wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę nieposiadającego wymaganego wydruku z tachografu w przypadku uszkodzenia karty kierowcy, jej niesprawności lub jej nieposiadania – za każdy brakujący wydruk (100 zł).

Organ odwoławczy wskazał, że ponownie przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie stwierdził, że organ I instancji niezasadnie nałożył na skarżącego karę w łącznej wysokości 4.400 zł za naruszenie określone w lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy prawidłowa wysokość kary za powyższe naruszenie powinna wynosić 4.500 zł. Organ mając jednak na uwadze art. 139 k.p.a. nałożył na stronę karę w wysokości 4.400 zł. Organ II instancji wskazał, że uchylił i odstąpił od wymierzenia:

- kary w wysokości 1.500 zł za naruszenie opisane w lp.6.3.11 załącznika nr 3,

- kary w łącznej w wysokości 3.500 zł, za naruszenie opisane w lp.6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d.

Nadto odwoławczy nałożył na stronę karę w wysokości 100 zł za naruszenie opisane w lp. 6.1.6 załącznika nr 3 do u.t.d.

GITD wskazał, że przy obliczaniu dnia zarejestrowanej działalności nie wziął pod uwagę dni, w których kontrolowani kierowcy przebywali na urlopie, bądź zwolnieniu chorobowym, które zostały potwierdzone odpowiednimi zaświadczeniami.

GITD uznał ponadto, że strona nie dowiodła wystąpienia okoliczności stanowiących o braku wpływu przedsiębiorcy na naruszenia związane z przestrzeganiem czasu pracy przez kierowców określonych w art. 92c u.t.d., które stanowiłyby przesłankę do niewszczynania lub umorzenia wszczętego postępowania ani też okoliczności potwierdzających zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy, które pozwalałyby na odstąpienie od wymierzenia kary w trybie art. 92b u.t.d.

J.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję GITD, zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia oraz uchylenie poprzedzającej decyzji WITD, a także zasądzenie od GITD na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 91 ust. 3 Konstytucji RP,

2. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

2. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego poprzez nie wydanie postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kierowców i strony,

3. art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

4.art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy

5. art. 107 k.p.a. poprzez niezrozumiałe i niepoparte dowodami uzasadnienie faktyczne decyzji,

6. art. 92b u.t.d. poprzez niezastosowanie w sprawie,

7. art. 92c u.t.d. poprzez niezastosowanie w sprawie,

8. art. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w zakresie stwierdzonych przez organ rzekomych naruszeń, organ nie wykazał ani nie udowodnił, że w przypadku naruszeń doszło do zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nadto, w odniesieniu do przekroczenia terminu odczytu danych z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego, organy nie zastosowały się do zapadłego w sprawie wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. oraz naruszyły przepisy rozporządzenia 581/2010.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności) jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej wynika z art. 134 p.p.s.a. i wyznaczają go nie zarzuty skargi, lecz granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Kontrola sądowa sprawowana jest w oparciu o akta administracyjne sprawy, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny, polegające na wyeliminowaniu z obrotu prawnego kontrolowanych aktów może nastąpić zasadniczo w sytuacji stwierdzenia, że naruszają one przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej, zaś prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej treść lub dającym podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga jedyne w części okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10000 złotych za każde naruszenie. W myśl art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz nie może przekroczyć 20.000 złotych dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie do 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. W ust. 6 tego artykułu wskazano natomiast, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Należy wskazać, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną. W wyniku sprawy zostaje na stronę nałożona kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar jednostkowych za poszczególne naruszenia. Ta jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie. Oznacza to, że niezależnie od ilości uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Sposób obliczenia wysokości tej kary ustawodawca określa w ustawie: stanowi ona sumę kar za poszczególne naruszenia, ale nie może przekraczać wysokości granicznych dla danego rodzaju kontroli (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., II GSK 1516/15, opubl. CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie suma kar wymierzonych za naruszenia określone w załączniku nr 3 do u.t.d. wyniosła 10.300 zł. Należy zauważyć, że odnośnie naruszenia obowiązku pobrania danych z karty kierowcy (lp. 6.3.11) w stosunku do D.W. organ odwoławczy wskazał, że odczyt danych cyfrowych nastąpił [...].12.2014 r. W okresie od wskazanego odczytu danych do dnia poprzedniego wczytania danych cyfrowych tj. [...].11.2014 na karcie kierowcy zostało zapisanych 26 dni zarejestrowanej aktywności. W związku z powyższym GITD stwierdził, że termin wczytania danych cyfrowych nie został przekroczony przez stronę. GIDT wskazał, że przy obliczaniu dni zarejestrowanej działalności uwzględnił przedłożone przez stronę zaświadczenie kierowcy dotyczące dni, w których D.W. dysponował czasem wolnym od pracy lub odpoczywał.

Jednocześnie organ odwoławczy nałożył jednak na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 500 zł za stwierdzone w protokole kontroli naruszenie sankcjonowane przez lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. W konsekwencji organ wymierzył karę łączną za wskazane naruszenia w kwocie 1.500 zł.

Nie może budzić wątpliwości, że w powyższym zakresie stanowisko organu II Instancji jest wewnętrznie sprzeczne. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że nie nastąpiło przekroczenie terminu wczytania danych z karty (26 dni) ww. kierowcy, a jednocześnie nałożył karę w wysokości 500 za powyższe naruszenie. Takie stanowisko prowadzi do pogorszenia sytuacji skarżącego, gdyż w przypadku braku stwierdzenia powyższego naruszenia – co zostało wyraźnie wskazane przez organ – kara łączna za naruszenia zawarte w lp.6.3.11 powinna wynieść 1.000 zł, a nie 1.500 zł. W konsekwencji powinna ulec zmniejszeniu wymierzona w zaskarżonej decyzji kara pieniężna, którą wylicza się, poprzez zsumowanie kar jednostkowych za poszczególne naruszenia.

Trudno mówić w zaistniałej sytuacji o pomyłce organu, gdyż zarejestrowana działalność nie oznacza prostego zsumowania dni kalendarzowych. W tym kontekście należy podnieść, że organ wskazał, iż w okresie od dnia odczytu danych do dnia poprzedniego wczytania danych cyfrowych minęło 26 dni zarejestrowanej działalności. Z uzasadnienia decyzji dotyczącego ww. kierowcy nie wynika zaś, jakie dni w okresie pomiędzy dokonanymi odczytami, nie zostały zaliczone do dni zarejestrowanej działalności i z jakiego tytułu. Jednocześnie organ nałożył jednak karę pieniężną na stronę.

W ocenie Sądu w zaistniałej sytuacji zachodzą uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistego stanowiska organu, które nie mogą być rozstrzygnięte na niekorzyść strony skarżącej. Wymaga podkreślenia, że rozstrzygnięcie organu odnośnie wymierzonej kary pieniężnej nie powinno budzić wątpliwości co do motywów i przesłanek działania organu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy termin (28 dni) odczytania danych z karty ww. kierowcy został przekroczony, czy też nie. Z tych względów zdaniem Sądu doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi nie są uzasadnione. Zważyć trzeba, że Sąd rozpoznający niniejsza sprawę jest związany oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 22 września 2016 r., II SA/Go 615/16, na podstawie art. 153 p.p.s.a., gdyż przepisy prawa nie uległy zmianie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1 – dalej rozporządzenie (WE) nr 561/2006), pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Przepis ten może więc stanowić podstawę do odstąpienia od norm czasu pracy, jednak pod pewnymi warunkami, które muszą być interpretowane ściśle. Sąd podkreślił, że jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę do ustalenia odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo na planie pracy, uczyniona najpóźniej po przybyciu na miejsce postoju. Zgłoszenie późniejsze nie ma natomiast znaczenia. Niewątpliwe ogranicza to zakres postępowania dowodowego, wskazany w K.p.a. Niemniej ustawodawca w art. 12 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że określone okoliczności mogą być wskazane tylko przy pomocy ściśle określonych dowodów. Posłużenie się przez organ innymi dowodowi naruszało by więc prawo (w tym art. 75 k.p.a.). Nadto Sąd wskazał, że nie jest więc trafny zarzut skargi nie posłużenia się w tym zakresie innymi środkami dowodowymi - dowodami z przesłuchania kierowców, a tym samym że w sprawie mamy do czynienia z niewłaściwym postępowaniem dowodowym. Stosownie do art. 77 K.p.a., organ powinien podejmować wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego, w tym dowody zgłaszane przez stronę. Niemniej ocena, czy przedkładane dowody zawierają okoliczności mające znaczenie dla sprawy należy do organu. Zdaniem Sądu, organy zasadnie uznały, że zebrany materiał dowodowy jest pełny i wystarczający i że nie ma potrzeby uwzględniać dodatkowych dowodów zgłaszanych przez stronę skarżącą. Dokumentacja potwierdzająca prawidłową prace kierowców powinna być dostępna w trakcie kontroli. W sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, w tym protokołu kontroli, a także uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji i drugiej instancji, na odwrocie wykresówce urządzenia rejestrującego (wydruków z tych urządzeń) – w wskazanych przypadkach naruszeń – nie zawarto adnotacji wskazanej w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Powyższe oznacza zatem, że w tym zakresie zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Z powyższych względów nie może zostać uznany za skuteczny zarzut skarżącego, który ponownie podnosi, że organy powinny w wskazanej powyżej kwestii przeprowadzić dowód z przesłuchania kierowców. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego należy stwierdzić, że GIDT w zaskarżonej decyzji wskazał, że przy obliczaniu dni zarejestrowanej działalności organ nie wziął pod uwagę dni, w których kontrolowani kierowcy przebywali na urlopie, bądź zwolnieniu chorobowym, które zostały potwierdzone odpowiednimi zaświadczeniami. Nadto organ wyjaśnił, że dni wskazane w nawiasach przy naruszeniu lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d, stanowią dni zarejestrowanej działalności.

Sąd nie znalazł również podstaw do podważenia sformułowanego przez organ stanowiska o braku podstaw do zastosowania przesłanek egzoneracyjnych wynikających z art. 92b i art. 92c u.t.d. Odpowiedzialność przedsiębiorcy wynikająca z art. 92a u.t.d. ma charakter administracyjny, nie jest oparta na zasadzie winy, a do jej powstania wystarczające jest – co do zasady – stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony.

W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 92b oraz art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów, tak krajowych, jak i unijnych. Nie można przy tym uznawać, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a cyt. ustawy. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku, jaki został określony w tych przepisach. Ustawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, tj. zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów ustawy. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami pracowników. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, a wtedy trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu", czy okoliczności, których "nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd jest typową sytuacją w przedsiębiorstwie transportowym. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go jako pracodawcę (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 czerwca 2017 r., II SA/Ke 241/17, CBOSA).

Zgodnie z art. 92b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów (pkt 1), a także prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów (pkt 2).

Cyt. art. 92b u.t.d. odnosi się jedynie do naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, tj. naruszeń przewidzianych w lp. 5.1. – 5.6.2. załącznika nr 3 do ustawy. Ma charakter wyjątku od zasady odpowiedzialności za obiektywnie stwierdzone naruszenia i stąd podlega ścisłej interpretacji. W orzecznictwie wskazuje się wprost, że ciężar wykazania okoliczności wynikających z art. 92b ust. 1 u.t.d. spoczywa na przewoźniku. Dlatego to prowadzący przedsiębiorstwo transportowe winien udowodnić, że dołożył należytej staranności organizując pracę i nie miał wpływu na naruszenia prawa przez kierowców. Przez należytą staranność należy rozumieć uczynienie wszystkiego, czego można rozsądnie wymagać od przewoźnika organizującego przewóz w celu wyeliminowania naruszeń prawa (zob. np. wyr. NSA: z 18 października 2016 r. II GSK 685/15, z 3 listopada 2016 r., II GSK 974/15, z 7 marca 2017 r. II GSK 1590/15, opubl. CBOSA).

W ocenie Sądu liczba stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń dowodzi, iż procedury służące egzekwowaniu przestrzegania norm czasu pracy wynikających z przepisów rozporządzenia 561/2006, nie były efektywne. Ustalone przez organ przypadki naruszeń tych norm nie miały bowiem charakteru incydentalnego. Łączna suma kar nałożonych na skarżącego z tytułu naruszeń ujętych w lp. 5.1, lp. 5.2 oraz lp. 5.3 wyniosła 6.900 zł. Na skutek kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie prowadzonym przez skarżącego ustalono szereg naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców. O braku właściwej organizacji pracy świadczy między innymi skala i waga stwierdzonych naruszeń, spośród których przykładowo można wymienić: odebranie przez kierowcę J.K. 4 godziny i 22 minuty nieprzerwanego odpoczynku zamiast 9 godzin, czy przez innego kierowcę J.O. w innej dacie odpowiednio 5 godzin i 59 minut odpoczynku zamiast 9 godzin. Nie można zatem zgodzić się z podniesionym w skardze zarzutem, że przesłuchanie kierowców wyjaśniłoby kwestię zapewnienia przez skarżącego właściwej organizacji pracy. Nadto, właściwa organizacja i dyscyplina pracy, o której mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d. obejmuje nie tylko przeprowadzanie szkoleń pracowników czy niezachęcanie ich, np. w systemie wynagradzania, do naruszania obowiązującego czasu pracy. By móc uchylić się od odpowiedzialności, przewoźnik winien wykazać, że do naruszeń doszło pomimo sprawowania stałego i wnikliwego nadzoru nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, a ich wykrywanie wiąże się ze stosowaniem środków dyscyplinujących przewidzianych w przepisach prawa pracy. Chodzi miedzy innymi o takie dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta (odległość, topografia, rozkład parkingów), analizy danych zawartych na kartach kierowców, stosuje system nagród oraz kar - w przypadku stwierdzenia naruszeń (zob. wyroki: NSA z dnia 7 marca 2017 r., II GSK 1590/15, WSA w Gliwicach z 8 czerwca 2017 r. II SA/Gl 290/17, CBOSA). Dokumentów potwierdzających taki nadzór skarżący nie przedstawił. Nie wykazał również, by stworzono mechanizm stałej kontroli pracowników oraz w sposób kategoryczny egzekwowano przestrzeganie norm czasu pracy kierowców.

Art. 92c u.t.d., czyli drugi z przepisów z których skarżący wywodził przeszkodę w wymierzeniu kary pieniężnej, odnosi się z kolei do wszystkich naruszeń, za które grozi odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wprowadza zatem wymogi bardziej rygorystyczne niż art. 92b ust. 1 u.t.d. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 92c ust. 1 u.t.d. – jako wyjątek od zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy także za działania swoich kierowców – nie tylko odnosi się do wyjątkowych sytuacji, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, ale i dotyczy okoliczności, istnienia których organ – bez wskazania strony – nie zna. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest natomiast wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13). Trafnie też wywodzi się, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, CBOSA). Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13, CBOSA).

W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że skarżący zaistnienia takich zdarzeń nie wykazał. Należy też podkreślić, że przyczyny naruszeń norm czasu pracy kierowców, by mogły uzasadniać odstąpienie od ukarania, wymagają należytego udokumentowania. W rozpoznawanej sprawie skarżący w istocie nie podjął próby wykazania, że nie przyczynił się do powstania stwierdzonych naruszeń, skupiając się w skardze na ogólnikowych zarzutach naruszenia przepisów postępowania W szczególności, nie wskazał wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć.

Z tych względów, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa procesowego (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny na wynik sprawy, decyzję GITD należało uchylić, o czym sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 4.017 zł złożyły się:

- wpis sądowy od skargi wynoszący 400 zł (§ 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 221, poz. 2193),

- równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł,

- zwrot kosztów zastępstwa procesowego strony przez profesjonalnego pełnomocnika wynoszących 3.600 zł, zgodnie z § 2 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).