Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 324/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
article: art. 183 § 1, art. 184 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. C. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 613/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Białymstoku na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zwolnienia ze służby w policji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 613/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez Prokuratora Okręgowego w Białymstoku od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zwalniającego M. C. ze służby w Policji.

Powołując się na treść art. 182 – 189 kpa określających udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym organ orzekający stwierdził, że prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania na prawach strony. Na podstawie art. 188 kpa organ uznał, że prokuratorowi przysługuje prawo wniesienia odwołania na zasadach dotyczących stron postępowania, czyli w sytuacji jeśli brał udział w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie. Odnosząc się do treści powołanych przepisów stwierdzono, że pojęcie "stadia postępowania" dotyczy toczącego się postępowania, czyli od chwili jego wszczęcia do chwili doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej. Ponieważ w przedmiotowej sprawie prokurator nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zdaniem organu, nie mógł on wnieść odwołania od decyzji kończącej to postępowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lipca 2007 r. Prokurator Okręgowy w Białymstoku zaskarżył w całości postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji oraz wniósł o jego uchylenie w całości, zarzucając rażące naruszenie art. 183 i art. 188 kpa poprzez przyjęcie, że prokuratorowi nie przysługuje uprawnienie strony do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie, a żadna ze stron biorących udział w postępowaniu nie zainicjowała postępowania instancyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano na błędnie dokonaną przez organ drugiej instancji wykładnię art. 188 kpa poprzez przyjęcie, że prokurator może wnieść odwołanie od decyzji na prawach strony wyłącznie w sytuacji, gdy brał udział w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie. Tym samym stwierdzono, że prokurator nie może przyłączyć się do postępowania administracyjnego od chwili ogłoszenia lub doręczenia decyzji, a przed wniesieniem od niej odwołania przez którąkolwiek ze stron postępowania biorących w nim udział.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Prokurator Okręgowy w Białymstoku wskazał na treść art. 182 – 184 kpa w zw. z art. 28 kpa, z których zdaniem skarżącego wynika, że prokurator nie jest stroną postępowania, a jedynie służą mu prawa strony, co oznacza możliwość pełnego korzystania z praw przysługujących stronie. Dodatkowo skarżący wskazał na treść art. 43 ust. 1 ustawy o prokuraturze, z której wynika uprawnienie dla prokuratora biorącego udział w postępowaniu administracyjnym o szerszym zakresie niż uprawnienia przysługujące stronom postępowania. Skarżący wskazuje na cel przystąpienia prokuratora do postępowania administracyjnego, jakim jest zapewnienie, aby postępowanie i rozstrzygnięcie było zgodne z prawem. W sytuacji zatem, kiedy prokurator stwierdza, że wymaga ochrony praworządność, ma prawo wziąć udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącego, prokurator wziął udział w postępowaniu poprzez złożenie odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r., a więc w chwili, kiedy uznał, że zostało naruszone prawo.

W odpowiedzi na skargę z dnia 13 sierpnia 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku wniósł o oddalenie skargi uzasadniając swoje stanowisko tym, że z treści art. 183 kpa wynika dla prokuratora uprawnienie do udziału w stadium postępowania administracyjnego. Z treści przepisu organ wywodzi tezę, że postępowanie administracyjne zostało podzielone na etapy przyjmujące odpowiednie formy ich rozpoczęcia i zakończenia. Jeżeli zatem dane stadium postępowania jest zakończone, a kolejne jeszcze się nie rozpoczęło, prokuratorowi nie przysługuje uprawnienie do przyłączenia się do postępowania. Organ uzasadniając swoje stanowisko powołał się na podobnie dokonywaną wykładnię art. 183 kpa przez przedstawicieli doktryny, przyznając jednocześnie, że znane mu jest odmienne stanowisko w tym zakresie wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że w sprawie sporną kwestię stanowi odpowiedź na pytanie: czy prokuratorowi przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej nie zaskarżonej przez stronę, w sytuacji gdy nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym?

Sąd wskazał, że w tym zakresie wyrażono pogląd w doktrynie (Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego Adamiak, Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006 r. str. 800 – 802), w którym dokonano wykładni gramatycznej przepisu art. 183 i art. 188 kpa stwierdzając, że skoro prokurator nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to nie może wnieść odwołania. Treść art. 183 kpa dotycząca stadiów postępowania oznacza bowiem trwające stadium postępowania, a nie już zakończone. Przeciwny pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt II OSK 34/05) oparty jest na wykładni celowościowej przepisów kpa uwzględniającej zadania prokuratora polegające na strzeżeniu praworządności i dopuszcza możliwość wniesienia przez prokuratora odwołania w sytuacji, w której nie brał on udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Sąd powołując się na przepisy art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o prokuraturze wskazał, że zadaniem prokuratora jest strzeżenie praworządności m.in. poprzez podejmowanie środków przewidzianych prawem zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Z kolei na podstawie art. 182 – art. 189 kpa określających udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym prokurator może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, ma prawo zgłoszenia udziału w każdym stadium postępowania oraz może złożyć sprzeciw od decyzji ostatecznej. Sąd pierwszej instancji uznał, że tak ukształtowane uprawnienia gwarantują prokuratorowi prawo udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego, w tym również prawo wniesienia odwołania od decyzji. Wykładnia przepisów uniemożliwiająca prokuratorowi wniesienie odwołania od decyzji jeśli nie brał on udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje, że faktycznie nie ma on możliwości działania do czasu, aż decyzja stanie się ostateczna, co otwiera mu drogę do wniesienia sprzeciwu. Tego rodzaju wniosek, zdaniem sądu pierwszej instancji, nie jest zgodny z wykładnią celowościową art. 183 i art. 188 kpa. Sąd stwierdził również, że przyznanie prokuratorowi prawa wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej w nieograniczonym terminie prowadzi do logicznego wniosku, że tym bardziej ma on prawo wniesienia zwykłego środka zaskarżenia w terminie przewidzianym dla strony.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku zaskarżono wyrok w całości, zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego wyrażającą się jego błędną interpretacją, a także naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, co przejawiło się naruszeniem treści art. 182-184 oraz art. 134 kpa, a także art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy dotyczące uprawnień prokuratora w postępowaniu administracyjnym można interpretować w sposób rozszerzający i zawężający. Organ wnoszący skargę kasacyjną stoi na stanowisku tej drugiej interpretacji i podkreśla, że prokurator posiada uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jedynie w sytuacji, jeżeli brał udział w charakterze strony w postępowaniu przed tym organem, na zasadzie określonej w art. 188 kpa. Interpretacja dokonana przez Sąd pierwszej instancji, zdaniem organu wnoszącego skargę, czyni z prokuratora "super organ", który może ingerować w postępowanie na każdym etapie w dowolnej formie procesowej bez uzasadnienia. Tego rodzaju wykładnia prawa nie pozwala na kontrolowanie zasadności działania prokuratora, co powinien czynić sąd administracyjny, który w przedmiotowej sprawie nie odniósł się do kwestii, czy zwolnienie funkcjonariusza policji w M. narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej lub godzi w praworządność bądź jest przejawem rażącego naruszenia prawa. Organ wnoszący skargę nie zgodził się z wykładnią celowościową art. 183 i art. 188 kpa dokonaną przez sąd pierwszej instancji wskazując, że w pierwszej kolejności powinno się stosować wykładnię językową, z której wynika, że stadium postępowania trwa od chwili jego wszczęcia do czasu wydania orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Zdaniem organu wnoszącego skargę, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego odstąpił od dokonania wykładni językowej, a posłużył się wykładnią celowościową, skoro wykładnia językowa nie budzi wątpliwości. Tym samym doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, a zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z zastosowanymi w nim normami prawnymi.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji wniósł również M. C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 182, art. 183 §1 i §2, art. 184 §1, §2, §3 i §4 oraz art. 188 kpa oraz przyjęcie, że Prokurator Okręgowy w Białymstoku miał prawo do wniesienia środka odwoławczego w postaci odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w M. pomimo, że nie brał udziału w postępowaniu przed tym organem. Wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z treścią art. 188 kpa prawa strony przysługują prokuratorowi jedynie wówczas, gdy bierze on udział w postępowaniu. Wnoszący skargę kasacyjną, powołując się na treść art. 183 kpa stwierdza, że prokurator może brać udział w każdym stadium postępowania administracyjnego, w rozumieniu toczącego się postępowania, a nie już zakończonego decyzją. W związku z powyższym, ponieważ w przedmiotowej sprawie Prokurator Okręgowy nie brał udziału w postępowaniu przed organem administracji pierwszej instancji, to nie mógł wnieść odwołania od decyzji tego organu. Stwierdzenie to wnoszący skargę kasacyjną wywodzi z wykładni gramatycznej i semantycznej art. 188 kpa oraz poglądów doktryny wyrażonych w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. str. 800. Przyjęta przez sąd pierwszej instancji wykładnia celowościowa powołująca się na zadania prokuratury polegające na staniu na straży praworządności nie może oznaczać działań prokuratora wbrew przepisom postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegają oddaleniu.

Skarga kasacyjna wniesiona przez M. C. nie zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim ze względu na wadliwe powołanie podstaw kasacyjnych. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2002r. Nr 153 poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a., regulującymi instytucję skargi kasacyjnej, skarga ta jest środkiem zaskarżenia o wysokim stopniu sformalizowania, wymagającym respektowania przez korzystające z niej podmioty szeregu rygorów i ograniczeń. W skardze kasacyjnej należy w szczególności wyraźnie wskazać, w ramach której z ujętych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych mieszczą się zawarte w niej zarzuty (naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bądź też naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy).

Stosownie natomiast do art. 183 § 1 w związku z art. 176 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w skardze kasacyjnej M. C. nie wskazano przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które regulują postępowanie przed sądem administracyjnym (por. art. 1 p.p.s.a.), a które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Skarga kasacyjna ogranicza się do wskazania jedynie przepisów kpa, które normują postępowanie przed organami administracji w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, że skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wskazania przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych jego zdaniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie jedynie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie stosują przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, a jedynie oceniają ich stosowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stosują i które określają sposób oraz środek i tryb prawny tej oceny. Zatem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie może być wskazywane w skardze kasacyjnej, ponieważ przepisy te nie stanowią dostatecznie wyczerpującej podstawy kasacyjnej sformułowanej i uzasadnionej zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a., jeżeli w treści skargi kasacyjnej nie określono zarzutu i argumentacji kasacyjnej obejmującej adekwatne przepisy p.p.s.a., w sposób, na podstawie i w trybie których sąd administracyjny mógł i powinien rozpoznawać i rozpatrywać legalność kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Ponieważ wnoszący skargę kasacyjną M. C. nie wskazał na naruszenie innych przepisów, poza przepisami kpa, które miałby naruszyć sąd pierwszej instancji, skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Powyższe rozważania należy odnieść również wobec tej części skargi kasacyjnej wniesionej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku, w której zarzucono naruszenie wskazanych w niej przepisów kpa jako przepisów postępowania. Skoro bowiem zarzut skargi kasacyjnej został w tej części sformułowany, jako naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, co przejawiło się naruszeniem art. 182 – 184 i art. 134 kpa, to taki zarzut nie może być skutecznie stawiany orzeczeniu sądu administracyjnego, ponieważ postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest uregulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Jeżeli natomiast przyjąć, iż zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 182 – 184 kpa miałby dotyczyć błędnej wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, co wynikałoby z użytych w tej skardze sformułowań, to w ramach tak skonstruowanego zarzutu kasacyjnego kluczowym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, jakie uprawnienia przysługują prokuratorowi w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności, czy prokurator może wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji jeżeli nie brał udziału w postępowaniu przed tym organem.

Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz. U. z 2008 r. Nr 7 poz. 39 t.j. ze zm.) stanowi w art. 2, że zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy stanowi, że Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy wykonują zadania określone w art. 2 poprzez podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Prokurator jest zatem organem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym.

Przepisy regulujące uprawnienia prokuratora w postępowaniu administracyjnym zostały zawarte w dziale IV kpa od art. 182 do art. 189. W szczególności art. 183 §1 kpa stanowi, że prokuratorowi przysługuje prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. W skardze kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku wskazano na wykładnię pojęcia "stadium postępowania", które według przedstawicieli doktryny ( B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeksu Postępowania Administracyjnego Komentarz" wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006 r.) kończy się z chwilą wydania decyzji w danej instancji. Wykładnia językowa art. 183 §1 kpa prowadzi, zdaniem skarżącego, do wniosku, że od chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, do rozpoczęcia postępowania przed organem drugiej instancji, prokurator nie może się przyłączyć do postępowania, w szczególności wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Wykładnia językowa art. 183 §1 kpa przedstawiona przez wnoszącego skargę kasacyjną jest jednak zawężająca i stoi w sprzeczności z uregulowaną ustawowo rolą prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Prowadzi ona bowiem do uzależnienia możliwości działania prokuratora od woli stron postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji prokurator mógłby przyłączyć się do postępowania dopiero po wniesieniu odwołania przez stronę, to brak takiej czynności pozbawiałby prokuratora możliwości ochrony praworządności oraz podejmowania czynności w celu prawidłowego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. W szczególności należy mieć na uwadze fakt, że przepisy regulujące zarówno funkcjonowanie prokuratury jak i postępowanie administracyjne, nie różnicują uprawnień prokuratora, w zależności od tego na jakim etapie przystępuje do postępowania. Wręcz przeciwnie, przyznane prokuratorowi uprawnienia pozwalają na przystąpienie do postępowania w każdym jego stadium, czyli również pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a rozpoczęciem postępowania przed organem drugiej instancji. Pojęcie "stadium postępowania" obejmuje bowiem także tę jego część, która następuje po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie to pozostaje przez ustawowo określony czas bez waloru ostateczności ze względu na możliwość zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do organu drugiej instancji i dopiero po upływie tego czasu, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji staje się ostateczne i podlega wykonaniu.

Taka wykładnia jest zasadna z uwagi na fakt, że prokurator może powziąć wiadomość o naruszeniu prawa lub zagrożeniu dla praworządności dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji albo naruszenie prawa lub zagrożenie dla praworządności może wynikać z samej decyzji organu pierwszej instancji.

Wprawdzie z art. 184 §1 kpa wynika dla prokuratora uprawnienie do wnoszenia sprzeciwu, ale sprzeciw ten może być wniesiony jedynie wobec decyzji ostatecznej i tylko wtedy, gdy taka decyzja może być wzruszona w ustawowo określonym do tego trybie, a więc przy zaistnieniu jedynie kwalifikowanych wad takiej decyzji. Decyzje administracyjne dotknięte innymi wadami prawnymi pozostałyby zatem w obiegu prawnym poza możliwością usunięcia tych wad w zwykłym postępowaniu instancyjnym, jeżeli żadna ze stron tej decyzji nie złożyłaby odwołania, a wadliwość ta byłaby dostrzeżona przez prokuratora, który nie brał dotychczas udziału w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Prokuratorska ochrona praworządności nie może być jednak w takim przypadku sprowadzona do możliwości inicjowania tylko takich postępowań administracyjnych, które służą eliminacji z obiegu prawnego jedynie ostatecznych decyzji administracyjnych dotkniętych kwalifikowanymi wadliwościami. Ochrona praworządności powinna służyć zapobieganiu uzyskania waloru ostateczności także przez te decyzje administracyjne, których wadliwości prawne mogą być usunięte tylko w zwykłym postępowaniu instancyjnym.

Wykładnia językowa art. 183 §1 kpa w tym przypadku nie może być zatem uznana za wystarczającą, skoro pozbawia prokuratora możliwości realizowania ustawowych celów, dla których jest powołany. Konieczne jest więc dokonanie wykładni systemowej i zbadanie, czy ustawodawca ustalając reguły uczestnictwa prokuratora w postępowaniu administracyjnym miał na celu uzależnienie jego działania od aktywności stron postępowania, czy też nadał prokuratorowi niezależne uprawnienia do działania jedynie na zasadach dotyczących strony postępowania, co nie przekreśla uprawnień prokuratora wynikających z innych ustaw.

Zarówno treść przytoczonych wyżej przepisów ustawy o prokuraturze, jak i całościowa ocena regulacji zawartej w kpa dotyczącej udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym prowadzi do wniosku, że dla realizacji celów prokuratury jest rzeczą niezbędną, aby prokurator mógł wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji bez względu na to, czy brał udział w postępowaniu przed tym organem, czy też nie. W innym bowiem przypadku organ administracyjny wydając decyzję korzystną dla strony lecz naruszającą prawo, nie podlegałby kontroli przez organ drugiej instancji z inicjatywy prokuratora.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku przepisów kpa, trafnie przyjmując, iż ustawowa rola prokuratora w ochronie praworządności uprawnia go do skutecznego złożenia odwołania od decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji, nawet w przypadku, gdy prokurator ten nie brał udziału w dotychczasowym postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Należy podzielić wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd, iż przyznanie prokuratorowi roli do działania w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może pozbawiać go uprawnienia do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, gdy jednocześnie inne strony tego postępowania, mimo braku udziału w tym postępowaniu, mogą złożyć takie odwołanie, o ile odwołanie to zostanie złożone w terminie przewidzianym dla tych stron postępowania pierwszoinstancyjnego, które brały w nim udział.

Wykładnia Sądu znajduje uzasadnienie także w okolicznościach faktycznych sprawy, gdzie Prokurator Okręgowy w Białymstoku nie był informowany przez organ pierwszej instancji o prowadzonym postępowaniu wobec M. C., ale organ ten przesłał wydaną decyzję także do Prokuratora Okręgowego w Białymstoku. Dopiero więc z faktu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej prokurator powziął wiadomość o toczącym się postępowaniu, dlatego nie może być pozbawiony ustawowych uprawnień do kwestionowania tej decyzji w drodze złożenia odwołania jeżeli w jego ocenie decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa i wadliwość ta może być usunięta w postępowaniu odwoławczym.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

Sędziego NSA Joanny Runge-Lissowskiej.

Na wstępie uwagi o charakterze ogólnym – udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym i instrumenty przyznane mu w tym postępowaniu są uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego w sposób jasny, logiczny i przemyślany, stosownie do roli jaką wyznaczono prokuratorowi, tj. powołanemu do strzeżenia praworządności.

Regulacja K.p.a. w tym zakresie została sformułowana w sposób niebudzący wątpliwości, a tym samym nie wymagający stosowania innej wykładni niż tylko gramatycznej.

Na tle tej ogólnej uwagi stwierdzić należy, iż prokuratorowi, jako strażnikowi praworządności w procesie administracyjnym służy prawo:

1) wystąpienia o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 K.p.a.);

2) udziału w każdym stadium postępowania, aby postępowanie i rozstrzygnięcie było zgodne z prawem (art. 183 § 1 K.p.a.);

3) wniesienie sprzeciwu od decyzji ostatecznej jeżeli przepisy przewidują wzruszenie decyzji ostatecznej (art. 184 § 1 K.p.a.);

a dalej, jeżeli bierze udział w postępowaniu w przypadku skorzystania z ww. przysługujących mu praw, ma w nich prawa strony (art. 188 K.p.a.). Tak umocowane uprawnienia prokuratora w postępowaniu administracyjnym są adekwatne do roli jaką organ ten ma odgrywać wobec przypisanej mu funkcji strzeżenia praworządności.

Zapewnieniu tej roli służy także nałożony na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu, gdy uzna udział prokuratora za potrzebny.

Tak ukształtowane prawa prokuratora i instrumenty mu przyznane są wystarczające do zabezpieczenia jego roli i nie wydaje się konieczne rozszerzenie niektórych uprawnień przez rozszerzającą interpretację przepisów.

Już z tych przyczyn ogólnych nie mogę zgodzić się z zastosowaniem interpretacji innej niż gramatycznej i co za tym idzie rozszerzeniem praw prokuratora ponad przyznane mu, a zabezpieczające jego funkcje praworządnościowe.

Nie mogę zgodzić się też z poglądem wyrażonym w wyroku z tego względu, iż jest on wbrew art. 183 § 1 w zw. z art. 188 K.p.a.

Skoro z mocy art. 183 § 1 K.p.a. prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania, to z przepisu tego nie wynika, aby było to prawo udziału między stadiami i działania za strony, jeżeli prawa strony z mocy art. 188 K.p.a. nie zostały nabyte wobec niebrania udziału w stadium postępowania. Prokurator może wszcząć postępowanie i może do każdego wstąpić i wówczas ma prawa strony, zatem tylko wtedy służą mu takie jak stronie prawa, w tym wniesienie środka odwoławczego. Nie ma zatem podstaw do uznania, że jeżeli prokurator nie brał udziału w postępowaniu, to służy mu taki środek jak służy stronie, gdyż prawa tego nie nabył. Jeżeli nie brał udziału w postępowaniu, wówczas służy mu tylko sprzeciw od decyzji ostatecznej. Jest to wystarczająco mocny instrument, zapewniający prokuratorowi realizację jego zadań jako strażnika praworządności i wcale nie trzeba go dodatkowo, w wyniku zabiegów interpretacyjnych dopełniać o instrumenty przez ustawodawcę nieprzewidziane. Argument co do tego, że sprzeciw nie zawsze może prowadzić do wyeliminowania decyzji tylko niezgodnej z prawem, nie jest przekonujący, bowiem wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić nie tylko z przyczyn nieważności, ale również w innych trybach, w tym jeśli przemawia za tym interes społeczny, a w nim zawsze będzie możliwa eliminacja z obrotu prawnego decyzji niezgodnej z prawem.

Przyjęcie, że prokurator ma prawo korzystania z praw strony, choć nie brał udziału w postępowaniu, czyni go podmiotem o nieograniczonych możliwościach i dysponentem uprawnień, które nie zostały mu przyznane, a które wykraczają poza ramy także wynikające z jego ustawy ustrojowej, ta bowiem przewiduje, że prokurator stosuje środki przewidziane prawem, zatem tylko takie jakie przyznają mu przepisy szczególne. Jeśli te przyznają mu prawa jasne i konkretne, logicznie ukształtowane, nie ma żadnego powodu do nadinterpretacji prawa.

Z tych względów uważam, że rozstrzygnięcie organu było prawidłowe, a wyrok Wojewódzkiego Sądu naruszał prawo i wskazana przez Komendanta Wojewódzkiego podstawa kasacyjna pozwala na uchylenie wyroku.