Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 100/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1,  ust. 3,  art. 128,  art. 134,  art. 151,  art. 130
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda D. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty G. z dnia [...] ([...]) - sprostowanej postanowieniem z dnia [...] – ustalającej na rzecz K. S. (reprezentowanej przez Z. K.) odszkodowanie w wysokości 115 300 zł. z tytułu nabycia przez Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i nr [...], [...], obręb J. oraz zobowiązującej Gminę W. do zapłaty odszkodowania.

Orzeczenie to podjęte zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na wniosek K. S., Dyrektor Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. działając na podstawie art. 93 ust. 1, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n.") dokonał podziału działki nr [...], [...], obręb J. na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Działki nr [...] i nr [...] przeznaczone zostały pod drogi publiczne, natomiast pozostałe działki pod zabudowę jednorodzinną.

Wnioskiem z dna 25 kwietnia 2018 r. K. S. wystąpiła o ustalenie odszkodowania należnego jej z tytułu przejęcia przez Gminę W. prawa własności ww. działek przeznaczonych pod drogi publiczne.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda D. wyznaczył Starostę G. jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił najpierw, że przed złożeniem wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie Gmina W., reprezentowana przez pełnomocnika, podjęła ze skarżącą rokowania w celu ustalenia odszkodowania. Gmina W. zaproponowała odszkodowanie w wysokości 115 083 zł (ustalone na podstawie operatu szacunkowego) które nie spotkało się jednak z akceptacją K. S. Wobec powyższego, sprawa ustalenia odszkodowania skierowana została na drogę administracyjną. Na potrzeby ustalenia odszkodowania organ pozyskał operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 16 grudnia 2018 r., określający wartość działki nr [...] na kwotę 24 700 zł i wartość działki nr [...] na kwotę 90 600 zł (łącznie 115 300 zł)

Skarżąca po zapoznaniu się z tym operatem przedstawiła liczne uwagi dotyczące dostrzeżonych przez nią braków. Przede wszystkim kwestionowała jednak ustaloną w operacie wartość jednostkową gruntu – jako zaniżoną. Według skarżącej, wartość rynkowa 1 m2 gruntu w obrębie J., wacha się w przedziale od 327 zł do 550 zł. Podczas rokowań przeprowadzonych w 2017r. Gmina narzuciła cenę 115,83 zł/m2 a w operacie ustalono wartość 1 m2 na poziome 113,81 zł. Mając na uwadze atrakcyjność przejętych przez Gminę działek (łącznie jest to obszar o pow. 1013 m2 ) nie można uznać, że proponowane odszkodowanie – przy podany cenach rynkowych - spełnia kryteria słusznego odszkodowania które gwarantowane jest Konstytucją. Zdaniem strony, rzeczoznawca przedstawiła nieruchomość jako nieatrakcyjną, podając nie odpowiadający prawdzie i stanowi faktycznemu opis. Zanegowała tym samym operaty szacunkowe sporządzone w marcu 2012r. oraz w październiku 2017 r. w których nieruchomość opisana była jako atrakcyjna. Strona uważa, że określając wartość nieruchomości, biegła powinna przyjąć jej stan na dzień wydania decyzji o podziale. Tym samym, powinna uwzględnić, że wówczas była to jedna działka nr [...] i w związku z tym, przyjąć inne transakcje do wyceny. W operacie nie ma też ustaleń faktycznych co do sposobu użytkowania działki na dzień wydania decyzji podziałowej. Jest tylko charakterystyka ogólna nieruchomości, stan otoczenia, nie ma natomiast stanu techniczno-użytkowego z uwzględnieniem daty jak i cech opisowych, które składają się na pojęcie "stanu nieruchomości". Zdaniem odwołującej, przy ustaleniu wartości nieruchomości zastosowanie powinna mieć zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. Zastrzeżenia budził także, ograniczona do daty umowy, nr aktu notarialnego, wskazania obrębu i ulicy, charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania wśród których były nieruchomości o znacznie większych powierzchniach. Taka charakterystyka nie pozwala na ocenę, czy są to nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Brak uzasadnienia doboru nieruchomości przyjętych do porównania budzi wątpliwości co do tego, czy dobór jest prawidłowy.

Do powyższych uwag odniosła się rzeczoznawca majątkowa przestawiając argumenty na ich niezasadność.

Starosta G. nie uwzględnił zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń i opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 115 300 zł., przyjmując ww. operat jako podstawę określenia wartości nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. podniosła, między innymi, że nie uwzględniono jej uwag a wyjaśnienia rzeczoznawcy są pokrętne lub w oczywisty sposób pomijają istotę problemu. Strona uważa, że odszkodowanie jest zaniżone i nie odpowiada "słusznemu odszkodowaniu". Już bowiem na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania Gmina W. narzuciła jej wysokość odszkodowania i nie prowadziła z nią negocjacji. Odwołująca się powtórzyła prezentowane już wcześniej zarzuty dotyczące prawidłowości operatu szacunkowego co do braku opisu stanu nieruchomości oraz braku uzasadnienia doboru nieruchomości podobnych i ich dokładnego opisu. Powołała się także na operaty z 2013 r. i z 2017 r.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda przeprowadził rozprawę administracyjną na którą wezwano strony i rzeczoznawcę. Rzeczoznawca nie stawiła się pomimo, że posiadała wiedzę o jej terminie. Podczas rozprawy pouczono strony o możliwości wystąpienia o ocenę prawidłowości operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców. Organ II instancji uzupełnił w ten sposób stwierdzone braki procesowe postępowania pierwszoinstancyjnego. Wobec nieobecności rzeczoznawcy, Wojewoda wystąpił do autorki operatu szacunkowego o pisemne wyjaśnienia wątpliwości zgłoszonych podczas rozprawy przez stronę oraz jego własnych zastrzeżeń. W piśmie z dnia 2 grudnia 2019 r. rzeczoznawca ustosunkowała się do zgłoszonych uwag.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda przedstawił najpierw materialnoprawne podstawy orzekania, skupiając się na art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz na przepisach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zawartych w rozdziale 5 działu III ww. ustawy (art.130 w związku z art. 156). Organ przywołał także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako rozporządzenie).

Odnosząc przywołane podstawy prawne do niniejszej sprawy Wojewoda stwierdził, że spełniona została przesłanka materialna wydania decyzji o odszkodowaniu którą ocenia się przez pryzmat faktycznych skutków decyzji podziałowej sprowadzających się do rzeczywistego pozbawienia prawa własności gruntu na rzecz publicznej osoby prawnej, przez wyodrębnienie w wyniku podziału ogólnodostępnej działki drogowej. Wystąpił także skutek w postaci przejścia - z mocy prawa - na Gminę W., prawa własności działek wydzielonych na wniosek właściciela pod drogę publiczną, co potwierdza wpis w księdze wieczystej nr [...] w której w dziale II ujawniono Gminę W. jako właściciela na podstawie decyzji podziałowej z 2011 r. Żadna ze stron postępowania nie kwestionuje przedmiotowego wpisu.

Dalej organ stwierdził, że zgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego J.-W. we W. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...], działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym graficznie symbolem [...] KD-L z przeznaczeniem na ulicę klasy lokalnej a działka nr [...] na terenie oznaczonym symbolem [...] KD-D z przeznaczonym na ulice klasy dojazdowej. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia planu), droga oznaczona symbolem "L" - lokalna i "D" – dojazdowa, stanowi klasę drogi którą może posiadać tylko droga publiczna kategorii gminnej. Jako, że w planie miejscowym nie wskazano wprost, że obszar [...] KD-L lub [...] KD-D stanowi drogę kategorii gminnej, organ zauważył, że obok ww. dróg w planie przewidziano także drogi główne (KD-G), zbiorcze (KD-Z) i niestanowiące dróg publicznych drogi wewnętrzne (KDW). Interpretując postanowienia planu w kontekście postanowień rozporządzenia z 1999r. Wojewoda stwierdził, że drogi określone w planie miejscowym jako główne, należy co do zasady uznać za drogi wojewódzkie (ewentualnie powiatowe), zbiorcze za powiatowe (wyjątkowo wojewódzkie), lokalne za gminne (wyjątkowe powiatowe) a dojazdowe wyłącznie za gminne. Spełniona została także przesłanka dokonania podziału na wniosek właściciela gruntu, co wprost wynika z treści decyzji z dnia [...].

Zdaniem organu, zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja (pisma z dnia 8 maja 2017 r., z dnia 17 października 2017 r. , z dnia 19 stycznia 2018 r., z dnia 26 marca 2018r., z dnia 25 kwietnia 2018 r., z dnia 20 czerwca 2018 r. a także stanowisko stron zaprezentowane w protokole z zakończenia negocjacji) potwierdza, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości zaspokojenia roszczenia odszkodowawczego w trybie cywilnoprawnym. Przesłanka bezskutecznych rokowań została spełniona, gdyż Gmina W. wskazała maksymalną kwotę odszkodowania którą może wypłacić a skarżąca tę kwotę odrzuciła.

Dokonując oceny operatu szacunkowego Wojewoda podkreślił, że jest to jedyny dowód w oparciu o który – w świetle przepisów art. 130 ust. 2 i art. 7 u.g.n. – dopuszcza się określenie wartości nieruchomości i zarazem odszkodowania. Wskazując, że operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. organ zaznaczył, że podlega on ocenie pod względem wymogów formalnych jak też materialnych wynikających z przepisów u.g.n i rozporządzenia w sprawie wycen. W sytuacji, gdy operat budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami prawa albo jest niezrozumiały, należy odmówić mu mocy dowodowej i zażądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia albo zlecić wykonanie nowego operatu. Organ odwoławczy stwierdził także, że nawet nie wchodząc w sferę wiedzy specjalistycznej biegłego, niezbędnymi i dostępnymi dla organu kryteriami takiej oceny są - odpowiadające przedmiotowi wyceny – przepisy prawa, a także zasady logiki i wiedzy powszechnej. Ocenie takiej podlega nie tyle prawidłowość sporządzenia operatu, co jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania.

Dalej Wojewoda podał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości przez którą rozumie się szacunkową kwotę jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważanie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 134 ust. 1 i art.151 ust. 1 u.g.n.). W przypadkach odszkodowania ustalonego na podstawie art. 98 ust. 3 przywołanej ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia w dniu wydania decyzji o podziale oraz wartości z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu. Wobec treści odwołania, organ zaznaczył, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli powoduje zwiększenie wartości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Wyjaśnił także, że to rzeczoznawca na podstawie posiadanej wiedzy specjalistycznej dokonuje wyboru nieruchomości podobnych w sposób obiektywny a nie korzystniejszy dla jednej lub drugiej strony postępowania. Jak zaś wyjaśniła rzeczoznawca majątkowa w piśmie z dnia 2 grudnia 2019 r., w doborze nieruchomości kierowała się przyjęciem nieruchomości typowych dla aktualnie zawieranych umów, o podobnej lokalizacji i zbliżonej charakterystyce, a także wybierała transakcje realizowane w podobnym okresie czasu. Wyjaśniła także, że ze względu na cel wyceny taka cecha jak "powierzchnia działki" nie wpływa na wartość szacowanej nieruchomości.

Organ zwrócił również uwagę, że szczegółowy sposób wyceny nieruchomości pod drogi publiczne reguluje § 36 rozporządzenia, który w ust. 6 pkt 2 nakazuje przyjąć stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale, ceny nieruchomości – na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, przeznaczenie nieruchomości – zgodnie z art. 154 u.g.n. a więc w pierwszym rzędzie, zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając operat szacunkowy w kontekście przyjętego podejścia i metody szacowania Wojewoda stwierdził, że biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, w której porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny której cechy są znane kolejno z nieruchomościami podobnymi które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Organ stwierdził, że podobieństwo, czyli wyjaśnienie z jakich przyczyn do porównania przyjęto tę a nie inną nieruchomość powinno znajdować precyzyjne uzasadnienie w operacie i nie może budzić wątpliwości, gdyż strona i organy muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez biegłego nieruchomości są rzeczywiście podobne.

W kontekście powyższych uwag Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca dokonała analizy rynku w obrębie miasta W. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Wobec nie odnotowania dostatecznej liczby transakcji gruntami, rozszerzyła okres analizy rynku poza ten przedział, do marca 2016 r. Takie działanie organ uznał za uprawione, wskazując na pkt 3.3. Noty interpretacyjnej nr 1 – zastosowane podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości. Biegła zbadała również kwestię trendu czasowego. Stwierdziła, że ceny transakcyjne nie wykazują dużych wahań, wobec czego nie zastosowała korekty z tytułu upływu czasu.

Do określenia wartości nieruchomości biegła przyjęła 7 transakcji obiektów przeznaczonych pod drogi publiczne (zaznaczając, że struktura geodezyjna oraz kategoria drogi nie wpływają na cenę transakcji – pismo z dnia 2 grudnia 2019 r.). Rzeczoznawca ustaliła średnia cenę transakcyjną za 1m2 na 117,28 zł po wyodrębnieniu ceny minimalnej – 112,89 zł i maksymalnej -124,15 zł. Biegła przyjęła dwie cechy rynkowe tj: sąsiedztwo i stan zagospodarowania gruntów przyległych oraz lokalizację, ustaliła wagę tych cech (odpowiednio 40% i 60%) i zakres ich wartości (odpowiednio 4,5 zł i 6,75 zł) a także wyczerpująco opisała trzy nieruchomości przyjęte do porównania. Zdaniem organu, rzeczoznawca nie miała obowiązku opisania wszystkich pozostałych nieruchomości podobnych. Wycenianym działkom przypisała następujące stopnie cech: sąsiedztwo i stan zagospodarowania gruntów przyległych – korzystne (w skali dwustopniowej) i lokalizacja - mało korzystna (stopień najniższy w skali trzystopniowej). W taki sposób rzeczoznawca ustaliła wartość rynkową obu działek.

W wyniku przeprowadzonej analizy operatu Wojewoda stwierdził, że w każdym istotnym i weryfikowalnym przez organy administracji elemencie operat został sporządzony w sposób prawidłowy. Dotyczy to zgodności z przepisami prawa, wyliczeń matematycznych jak również logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawcę założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych. Tym samym, może on stanowić dowód co do wartości działek których prawa własności pozbawiona została skarżąca. Organ wyjaśnił także, że operat został sporządzony w dniu 18 grudnia 2018 r. i pozostaje ważny przez 12 miesięcy, czyli jeszcze w dniu orzekania.

Odnosząc się do pozostałych uwag odwołania Wojewoda stwierdził, że biegła określiła w operacie szczegółowo stan nieruchomości wycenianej (str. 3-16 w tym, na str. 11 opisała charakterystykę ogólną nieruchomości a na str. 15 stan otoczenia nieruchomości). Operaty z 2012 i 2017 nie zostały dołączone do akt ale z uwagi na upływ czasu nie mogą być wykorzystane w niniejszym postępowaniu. Nadto istotny jest cel dla którego zostały sporządzone a jak wynika z pisma skarżącej, operat z 2012r. wykonany został dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Nadto inny operat szacunkowy nie może stanowić podstawy dla oceny prawidłowości operatu. Organ zaznaczył także, że mylna jest ocena pełnomocnika skarżącej, że nie jest istotny cel na jaką przejęto nieruchomość, gdyż to właśnie przeznaczenie nieruchomości – cel drogowy, rzutuje bezpośrednio na wartość nieruchomości. Doświadczenie życiowe wskazuje także, że ceny nieruchomości z obrębu J. wskazywane przez stronę odnoszą się do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub usługową a na pewno nie pod drogi.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzuciła w niej, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby ustalenia odszkodowania został wykonany z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i nie może stanowić materiału dowodowego a tym samym podstawy dla wydania decyzji w sprawie odszkodowania.

Wyjaśniając powyższe stanowisko skarżąca zauważyła, że według rzeczoznawcy wartość rynkowa określona została w podejściu porównawczym, jednakże z operatu wynika, że do porównania przyjęte zostały transakcje z okresu przekraczającego trzy lata od daty wyceny ze względu na ograniczoną ilość tych transakcji. Nadto większość z nich zostało zawartych w wyniku rokowań. Zdaniem strony oznacza to, że transakcje przyjęte do określenia wartości rynkowej nie były zawierane na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym i nie spełniały wymogów definicji transakcji rynkowych o których mowa w u.g.n. Tym samym, rzeczoznawca dla potrzeb ustalenia odszkodowania nie określił wartości rynkowej przejętych przez Gminę działek.

Strona zauważyła także, że żadna z transakcji wymienionych w tabeli nr [...] na str. 11 zawartych w okresie znacznie przekraczającym dwa lata (bo od 2103 r. do dnia 25 lipca 2017r.) nie stanowi transakcji rynkowej spełanijącej warunki art. 151 u.g.n. Grunty niezabudowane pod drogi publiczne prawie nie występują w obrocie wolnorynkowym, gdyż praktycznie jedynym nabywcą gruntów o takim przeznaczeniu są jednostki samorządu terytorialnego gdzie pomiędzy nabywcą i zbywcą nie zostają spełnione warunki transakcji wolnorynkowej o których stanowi art. 151 u.g.n. Zdaniem skarżącej, taką sytuację przewidział ustawodawca wprowadzając przepis § 36 pkt 4 rozporządzenia. Tym samym, wartość nieruchomości w niniejszej sprawie powinna być określona przy zastosowaniu ww. przepisu, czyli przy przyjęciu przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych – chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Skarżąca podkreśliła, że wartości rynkowej nieruchomości drogowych nie można określić na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi nabytymi w drodze decyzji administracyjnych poprzedzonych rokowaniami, gdyż takie transakcje nie spełniają wymogów definicji transakcji rynkowej. Ustalenie wartości nieruchomości na podstawie dokumentu, sporządzonego niezgodnie z ustawą jest dla strony bardzo krzywdzące.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz.2325 - dalej jako p.p.s.a.), stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.

Kontrola zaskarżonego aktu przeprowadzona przez Sąd zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami wykazała, że objęta skargą decyzja nie jest dotknięta wskazanymi wyżej naruszeniami prawa. Skarga nie mogła być zatem uwzględniona.

Ocenie Sądu poddana została decyzja Wojewody D. utrzymująca w mocy decyzję Starosty G. o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz Gminy W., z mocy prawa, własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i nr [...], [...], obręb J. Podstawą prawną działań organów był między innymi przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r. poz. 2204 ze zm. – dalej jako "u.g.n") a jej wydanie jest konsekwencją decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. o podziale nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], [...], obręb J.

Jak stanowi art 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że podstawę prawną dokonanego podziału nieruchomości stanowił przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., który w ust. 3 w ówczesnym brzmieniu również przewidywał odszkodowanie, o ile między stronami nie dojdzie do uzgodnienia tej kwestii. Zatem regulacja obowiązująca tak w dacie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, jak i aktualna, przewidują prawo do uzyskania odszkodowania za grunty przejęte na własność podmiotu publicznego pod budowę dróg publicznych.

W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. uwarunkowane jest dwoma przesłankami: po pierwsze wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne - w tym drogi gminne - w następstwie podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, a po drugie przejściem ich z mocy prawa na własność gminy - w przypadku drogi gminnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Rz 1267/16, publ. LEX).

Brzmienie przywołanego przepisu wskazuje także, że tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Jednoznaczne jest także, że tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż tylko w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13 CBOSA).

W rozpoznawanej nie jest sporne, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącej w trybie administracyjnym. Zostały one szczegółowo omówione w decyzji Wojewody i Sąd nie dostrzegł w tym względzie nieprawidłowości. Wykazano bowiem, że działki stanowiące przedmiot odszkodowania zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogi publiczne na wniosek właściciela. Decyzja ustalająca podział stała się ostateczna a grunt przeszedł z mocy prawa na własność Gminy W., co potwierdza stosowny wpis w księdze wieczystej. Nie doszło także do ustalenia odszkodowania w drodze uzgodnienia pomiędzy Gminą a skarżącą. Organy uprawnione zatem były do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania i wydania stosownej decyzji.

Pomiędzy stronami kwestią sporną jest jednak wysokość ustalonego odszkodowania. Skarżąca podważa bowiem moc dowodową operatu szacunkowego wywodząc, że wartość nieruchomości ustalona przez biegłą nie może być uznana za wartość rynkową.

W związku z powyższym wskazać należy, że stosownie do rozdziału 5 Ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" określającego ogólne reguły mające zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie, a w szczególności art. 128 ww. ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Podstawową zasadą jest zatem rekompensata dla podmiotu wywłaszczonego odpowiadająca rzeczywistej wartości utraconego przez niego prawa. Stąd też ustawodawca wskazuje sposoby (metody) jakimi winien posłużyć się uprawniony rzeczoznawca przy opracowywaniu operatu szacunkowego, będącego kluczowym dowodem przy ustalaniu odszkodowania.

Wyjaśnić także należy, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi sformalizowany dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia odszkodowania. Wyrażone w operacie szacunkowym oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, że organ administracji prowadzący postępowanie – jak też orzekający następnie sąd - nie ma kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Podmioty te nie mogą więc wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Poza zakresem analizy organów i sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, a także obszaru i okresu badania. Zakwestionowane operatu szacunkowego przez organ lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy zostanie wykazane, że przy jego sporządzeniu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, dyskwalifikujące jego walory dowodowe (por. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1181/19, CBOSA). Ocena wartości dowodowej operatu przez organ i sąd jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalania wartości nieruchomości elementów. Organ powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać przy tym należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego ukształtowana przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W efekcie szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywanie oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji i sądu. Zdaniem Sądu należy opowiedzieć się za poglądem, zgodnie z którym stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Procesowa ocena operatu szacunkowego musi jednak obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość przyjętej metody wyceny ze względu na sprzeczność z przepisami prawa (np. zastosowanie metody korygowania ceny średniej przy niewystarczającej ilość transakcji porównawczych). Organ może też zakwestionować wiarygodność wyceny ze względu na sprzeczności z innymi dowodami (np. trafność opisu wycenianej nieruchomości, jeżeli nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów) lub sprzeczność z wiedzą ogólną i zasadami zdrowego rozsądku (np. ze względu na stwierdzone w operacie błędy rachunkowe lub wewnętrzne sprzeczności). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ jest więc dopuszczalne wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli wykazane zostanie, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu czy sądu administracyjnego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy specjalnej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ lub przez stronę z oceny operatu dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej, aczkolwiek zakres przedmiotowy oceny specjalistycznej jest oczywiście nieograniczony. Odróżnić więc należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Powyższe uwagi zakreślają ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że przeprowadzona w zaskarżonej decyzji ocena formalna sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowa. Analiza treści operatu szacunkowego wskazuje, że dokument ten zawiera wymagane prawem elementy określone § 56 rozporządzenia w sprawie wycen. Przedstawiono w nim zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, dokonano analizy transakcji nieruchomości podobnych i wreszcie określono wartość nieruchomości. Ustalenia wynikające z operatu znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, są logiczne i odpowiednio uzasadnione. Wojewoda w sposób szczegółowy omówił zgodność operatu w kontekście obowiązujących przepisów oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji dlaczego uznał wartość dowodową tej opinii.

W ocenie Sądu brak podstaw dla odmówienia operatowi szacunkowemu mocy dowodowej z tego względu, że określona w nim wartość nieruchomości nie może być uznana za wartość rynkową. Skarżąca wywodzi bowiem, że przyjęte w operacie do porównań transakcje działkami drogowymi nie odzwierciedlały ich wartości rynkowej w rozumieniu art. 134 w związku z art. 151 ust. 1 u.g.n. Jej zdaniem, nie było możliwe wycenienie działek w oparciu o ceny działek drogowych i w konsekwencji należało je wycenić przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych – czyli przy zastosowaniu § 36 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wycen.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 135 (w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami art. 134 ust.2). Według art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli jednak przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 – zasada korzyści).

Zgodnie z delegacją zawartą w art. 159 u.g.n. szczegółowo zasady określania wartości (wyceny) nieruchomości dla różnych celów reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne unormowane zaś zostały w § 36 rozporządzenia. Stanowi on, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) - określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

W ust. 6 omawianego przepisu postanowiono, że przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości (pkt 2).

W wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. I OSK 186/19 (dostępny CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przywołanym przepisie § 36 rozporządzenia zawarte zostały kompleksowe regulacje odnoszące się do ustalenia odszkodowania przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n. W ramach zawartych w nim regulacji znalazły się także unormowania zawarte w § 36 ust. 3 będące egzemplifikacją zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. Z uregulowań tych w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zwiększenie wartości nieruchomości wydzielonych pod nowe drogi publiczne nie może skutkować wyliczeniami opartymi na regule z art. 134 ust. 4 u.g.n.

Trzeba także odnotować, że według prezentowanego w judykaturze stanowiska, § 36 ust. 4 rozporządzenia jako lex specjalis, znajduje pierwszeństwo przed zasadą wynikającą z przepisu art. 134 ust. 3 u.g.n. (tzw. zasadą korzyści) w przypadkach objętych hipotezą normy zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem działki nr [...] i [...] zostały przejęta (z mocy prawa) przez Gminę W. na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. (por. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 listopada 2018 r. II SA/Gl 617/18; NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r. I OSK 1131/19 – CBOSA).

Na tle przedstawionej regulacji w orzecznictwie wypracowany został także pogląd, który skład orzekający podziela, że przepis § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust 1. Odczytywać go jednak należy w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Kluczowe znaczenie w interpretacji tego przepisu ma bowiem zdanie ostatnie, zawierające wyłączenie ogólnej reguły, że w przypadku nieruchomości przejętej z mocy prawa pod drogi i na dzień wydania decyzji przeznaczonej (w m.p.z.p) pod drogi, wartość rynkową określa się przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Zasada ta nie znajduje jednak zastosowania, gdy "określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Z treści przepisu - łącznie z przywołanym wyłączeniem - wynika w sposób jednoznaczny, że podstawą wyceny nieruchomości przeznaczonej w chwili przejęcia z mocy prawa pod drogi, w pierwszej kolejności winny być nieruchomości drogowe. Dopiero w braku takich transakcji bierze się pod uwagę nieruchomości przyległe. Do takiego stanowiska prowadzi wykładnia językowa tego przepisu. Nie pozostawia wątpliwości, że spójnik złożony "chyba, że" oznacza, iż tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych).

Wobec powyższych wywodów uznać należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 200/20; wyrok NSA z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13; wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15; wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13 - CBOSA). Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki, byłoby działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13). Analiza normy zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że w każdym przypadku, w którym jest możliwe określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, to taki sposób ustalenia ma pierwszeństwo przed ustaleniem tej wartości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Stanowisko takie, podzielane przez skład orzekający, przyjmuje m.in. NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 2699/15 (CBOSA).

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy, w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że działki objęte wyceną wydzielone były pod drogi publiczne i takie też było ich przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego w chwili ich przejęcia z mocy prawa przez Gminę W. W konsekwencji w niniejszej sprawie zastosowanie miał § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 6 pkt 2 ww. rozporządzenia rozumiany w przedstawiony wyżej sposób.

W tej sytuacji określając wartość nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania za działki drogowe biegła prawidłowo poddała ocenie możliwość wyszacowania przy uwzględnieniu transakcji działek przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie rynku lokalnego. Dopiero w przypadku braku takiej możliwości mogłaby odnieść się do przeważającej wartości działek sąsiednich. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 1642/11; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2311/15 CBOSA ).

W wyniku powyższej oceny rzeczoznawca analizą objęła rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, w ramach którego wyodrębniła rynek lokalny w granicach miasta W., na którym poszukiwała transakcji nieruchomościami podobnymi w okresie od 2016 do 2018 r. Ze względu na zbyt małą ilość tych transakcji do analizy przyjęła także transakcje które przekraczają ten okres o kilka miesięcy (pismo z wyjaśnieniami z dnia 2 grudnia 2019 r.). Na tak zdefiniowanym rynku biegła wyłoniła 7 transakcji nieruchomościami podobnymi przeznaczonymi pod inwestycję drogową. Powyższe oznacza, że rzeczoznawca stwierdziła istnienie transakcji nieruchomościami drogowymi, co wykluczało przyjęcie do porównania transakcji nieruchomościami sąsiednimi. Biegła nie stwierdziła także przyczyn uzasadniających odrzucenie tych transakcji drogowych uznając, że wszystkie spełniają one warunki transakcji rynkowych.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że ujęte do porównań w operacie transakcje działkami drogowymi nie odzwierciedlały ich wartości rynkowej w rozumieniu art. 134 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Należało zatem przyjąć, iż nie było możliwe wycenienie działki skarżącej w oparciu o ceny działek drogowych, co determinować miało wycenę przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Sformułowane w tym względzie zarzuty nie znajdują potwierdzenia opartego na obiektywnych przesłankach. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że ceny przyjętych przez rzeczoznawcę nieruchomości porównawczych nie odpowiadają ich wartości rynkowej w rozumieniu art. 151 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącej, transakcje te nie spełniają definicji transakcji rynkowej gdyż zawarte zostały w wyniku rokowań a nadto grunty niezabudowane pod drogi publiczne prawie nie występują w obrocie wolnorynkowym. Jedynym nabywcą gruntów o takim przeznaczeniu są bowiem jednostki samorządu terytorialnego, gdzie pomiędzy na nabywca a zbywcą nie są spełnione warunki z art. 151 ust. 1 u.g.n.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

Brzmienie przywołanej normy wskazuje, że brak podstaw do wyłączenia z kategorii umów rynkowych transakcji dotyczących nieruchomości drogowych tylko z tego powodu, że zawierane są z podmiotem publicznym, czy też tylko dlatego, że dotyczą nieruchomości pod drogi publiczne. Sąd podziela aprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, że "..brak jest podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi, w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Przede wszystkim jednak tak skonstruowany został - z mocy właściwych przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia - proces ustalania wartości należnego odszkodowania. We wszelkich przypadkach nabywania nieruchomości w drodze umowy (także zajętych bądź przeznaczonych pod drogi), zawierane transakcje poprzedzane są rokowaniami. Ich celem jest osiągnięcie konsensusu pomiędzy obydwiema stronami. Wzajemna zgoda przybiera wówczas formę umowy. Do jej zawarcia strony przystępują w przekonaniu o należytym zabezpieczeniu własnych interesów majątkowych. Należy w związku z tym podkreślić, iż nawet specyfika niektórych rodzajów transakcji, z jaką można mieć wówczas do czynienia, nie niweczy rynkowego charakteru obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi" (por. np. NSA w wyroku z dnia 23 września 2010 r. I OSK 1548/09, z dnia kwietnia 2015 r. I OSK 1831/15, z dnia 28 kwietnia 2020 I OSK 186/19 – COBSA). Dlatego też uznać należy, że treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Przede wszystkim jednak, tak skonstruowany został – z mocy właściwych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia – proces ustalania wartości należnego odszkodowania. Z § 36 ust. 1 jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować.

Zaprezentowany wyżej pogląd, że przy określaniu wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogę publiczną zasadą jest przyjmowanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych podzielony został także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 7 maja 2019 roku w sprawie I OSK 2465/18, LEX nr 2687215 wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, z dnia 24 stycznia 2020 r. I OSK 1307/19, z dnia 23 stycznia 2020 r. IV SA/Po 871/19 dostępny w CBOSA). Godzi się przy tym zauważyć, że przez rynkową wartość nieruchomości – z uwzględnieniem specyfiki nieruchomości przeznaczonych pod drogi – w orzecznictwie rozumie się także wartość odszkodowań ustalaną przy przejmowaniu analogicznych nieruchomości.

Istotne także jest, że wyłonione w niniejszej sprawie transakcje nieruchomościami drogowymi biegła jednoznacznie oceniła jako rynkowe. Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca uwzględniała w procesie szacowania, iż "wartość rynkową stanowi kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważanie, nie znajdując się w sytuacji przymusowej", co oznacza, że dokonała oceny przyjętych transakcji także w tym zakresie. Kwestionując przyjęte do porównania transakcje strona skarżąca odwołała się tylko do ogólnych subiektywnych ocen nie wskazując, aby przy transakcjach nieruchomości drogowych sprzedanych na rzecz gminy i ujętych w kwestionowanym operacie szacunkowym, sprzedający w zakresie ceny nieruchomości byli w sytuacji przymusowej czy też zależnej od gminy. Mogli się bowiem domagać ustalenia cen w postępowaniu administracyjnym zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy, jak uczyniła to skarżąca.

Z przedstawionych wyżej względów wątpliwości nie budzi dobór nieruchomości podobnych jak też przyjęta przez biegłą metodologia wyceny. Nie narusza prawa zastosowana metoda porównania parami, gdyż została ona przewidziana jako metoda dopuszczona do wyceny nieruchomości tego typu (§ 4 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia). Zastosowanie tej metody nastąpiło zgodnie z wymogami prawa tj. zbiór nieruchomości podobnych stanowił wystraczającą próbkę do dokonania wyceny. Jak zaznaczono przyjęto bowiem 7 transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym spośród których autorka wyceny wybrała trzy najbardziej zbliżone cechami do nieruchomości porównywanych i na tej podstawie każdą z nich porównywała do przedmiotowych nieruchomości pod względem ustalonych charakterystycznych cech mających wpływ na ceny (sąsiedztwo i lokalizacja) którym nadano odpowiednie wagi. Rzeczoznawca przekonująco wyjaśniła również dobór cech mających wpływ na wartość – w szczególności wyjaśniła skarżącej dlaczego nie uwzględniła jako cechy wielkości działki i sprecyzowała opis stopnia nasilenia cechy "lokalizacja" (por. wyjaśnienia w piśmie z dnia 2 grudnia 2019 r. oraz z dnia 11 lutego 2019r.). Z tymi wyjaśnieniami należy się zgodzić. Po pierwsze wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w art. 4 pkt 16 u.g.n. jako parametr wpływający na podobieństwo. Po drugie, w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, ich wielkość nie stanowi cechy wpływającej na wartość, gdyż wielkość działki pod drogę jest wynikiem ustaleń planu miejscowego albo decyzji lokalizacyjnej. Działka wydzielona pod drogę w całości przeznaczona jest na inwestycję drogową. Biegła odniosła się także do zastrzeżeń skarżącej dotyczących rozszerzenia analizy rynku nieruchomości drogowych od 2016 r. Potwierdziła, że istotnie do analizy przyjęto transakcje, które zawarte zostały ponad dwa lata przed sporządzeniem operatu, jednak przekraczają ten okres tylko o kilka miesięcy. Konieczność sięgnięcia do tych transakcji biegła uzasadniła zbyt małą liczbą transakcji w okresie dwuletnim. W ocenie Sądu, wyjaśnienia te należy uznać za przekonujące tym bardziej, że chodzi w istocie o dwie transakcje zawarte w marcu 2016 r. (okres dwuletni przed sporządzeniem operatu rozpoczyna się w grudniu 2018r.) a jak stwierdziła biegła w operacie oraz w piśmie z dnia 2 grudnia 2019 r., ceny transakcyjne w badanym okresie utrzymywały się na stabilnym poziomie, co oznacza, że upływ czasu nie miał w istocie wpływu na wartość nieruchomości drogowych. Dodatkowo podkreślić należy, że analiza poszczególnych cech rynkowych oraz dobór nieruchomości do porównania należą do strefy wiadomości specjalnych rzeczoznawcy a więc - jak wcześniej wyjaśniono – nieweryfikowalnej dla organów i sądu administracyjnego.

W związku z powyższym podniesiony w skarze zarzut wskazujący, że biegła przyjęła do analizy transakcje nieruchomościami drogowymi zawartymi w okresie przekraczającymi dwa lata, należy uznać za nieuzasadniony. Brak podstaw do podważenia wyborów rzeczoznawcy w tym zakresie, który wszak wymaga wiedzy specjalnej a ocena do jakiej uprawnione były organy nie wykazała w tym względzie naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia. Dodatkowo Sąd zauważa, że zarzut ten w brzmieniu zawartym w skardze nie znajduje potwierdzenia w operacie szacunkowym. Skarżący wskazuje bowiem konkretnie na tabelę nr [...] na str. 11 operatu w którym miałyby być przedstawione transakcje gruntami zawarte w okresie od 2013 do 25 lipca 2017 r., tymczasem lektura operatu wskazuje, że na str. 11 nie ma tabeli zawierającej transakcje gruntami - taka tabela znajduje się na str. 23 i nie ma w niej transakcji od 2013 r.

Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że analiza treści operatu nie budzi wątpliwości co do jego spójności, logiczności i zupełności. Rzeczoznawca uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości oraz przeznaczenie w dacie wydania decyzji podziałowej. Mając na uwadze, że zarówno w tej dacie jak i w dacie wydania decyzji odszkodowawczej, działki były przeznaczone na drogi publiczne (co wynika niewątpliwie z planu miejscowego), dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości drogowej rzeczoznawca prawidłowo przyjęła do porównania ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a nie ceny nieruchomości sąsiednich. Jednocześnie biegła przekonująca uzasadniła rozszerzenie rynku o transakcje zawarte w okresie dłuższym niż dwa lata. Uznać także należy, że Wojewoda dokonał w sposób prawidłowy oceny mocy dowodowej przedmiotowego operatu w takim zakresie w jakim było to dla organu dopuszczalne.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w ramach którego odbyła się rozprawa z udziałem pełnomocnika skarżącej oraz wystąpił do rzeczoznawcy o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego zarówno własnych jak i zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej. Uznać zatem należy, że organ podjął wszelkie czynności w zakresie gromadzenia materiału dowodowego istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wszechstronnie zebrany materiał dowodowy poddany został prawidłowej ocenie. Działanie organu było więc zgodne z podstawowymi dyrektywami procesowymi zawartymi w art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Nie doszło także do naruszenia prawa materialnego w zarzucanym w skardze zakresie, co były już wyżej przedmiotem oceny Sądu. Sam fakt wydania decyzji niezgodnej z oczekiwaniem strony nie uzasadnia twierdzenia, że doszło do naruszenia prawa. Ocena organu mocy dowodowej operatu, została oparta na całokształcie ustalonych okoliczności faktycznych i nie jest oceną dowolną. Co istotne, Wojewoda ustosunkował się też w wystarczającym stopniu do zarzutów odwołania i przeprowadził rozważania, które były odpowiedzią na te zarzuty. Nawet jeśli - co do części - nie zostały one przytoczone dosłownie, z treści uzasadnienia wynika jaka jest ocena organu co do tych zarzutów. Stanowisko organu odwoławczego co do zarzutów odnoszących się do samego operatu szacunkowego należy uznać za prawidłowe. Poza uwagami dotyczącymi art. 134 ust. 3 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia, trafnie organ uznał, że biegła wyczerpująco opisała stan nieruchomości wycenianej, przedstawiła charakterystykę nieruchomości wycenianej oraz stan otoczenia nieruchomości. W piśmie z dnia 2 grudnia 2019 r. wyjaśniono także dostatecznie, przyczyny doboru nieruchomości do porównania. Prawidłowo także organ odwoławczy uznał, że operaty szacunkowe z 2012 r oraz z 2017 r. na które powoływano się w odwołaniu nie stanowią materiału dowodowego w sprawie (brak ich w aktach) a nadto i tak nie mogłyby być wykorzystane w sprawie ze względu na upływ czasu od ich sporządzenia oraz inny cel.

Dodatkowo należy zauważyć, że w przypadku gdy wyjaśnienia rzeczoznawcy w zakresie wiadomości specjalnych - a w ślad za tym wykonana przez niego wycena - nie są dla strony przekonujące to powinna ona przedłożyć organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub opinii stowarzyszenia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co pozwala regulacja art. 157 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem o ocenę może wystąpić każdy, w tym strona zainteresowana podważeniem operatu. Nie można też przyjąć, że w każdym przypadku, w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat, obowiązek w tym zakresie obciąża organ, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości co do prawidłowości operatu. Z akt sprawy wynika, że podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej był pouczony o takiej możliwości, jednak strona z niej nie skorzystała, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa, własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanej decyzji oraz na operatach z roku 2013 i 2017r, które z podanych wcześniej względów nie mogły stanowić dowodu w sprawie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.