Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 555/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Kara administracyjna
Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46, art. 46a, art. 46b pkt 1 i 2, art. 48a ust. 1 pkt 3, art. art. 48a ust. 3 pkt 1, art. 48a ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 64 par. 1 i 4, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 189a par. 2, art. 189d
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 68 ust. 1 i 4, art. 92 ust. 1, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] maja 2021 r. znak [...], w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania A. S.A. z siedzibą w W. , utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej również: Inspektor powiatowy; organ I instancji; PPIS w K.) z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] wydaną w przedmiocie kary pieniężnej.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Inspektor powiatowy wymierzył spółce A. S.A. z siedzibą w W. (dalej również: A. S.A.; spółka; skarżąca; strona) karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności Gospodarczej w podklasie [...]). Kara ta dotyczyła zakresu działalności lokalu gastronomicznego "[...]" przy ul. [...] w K., stwierdzonego w trakcie kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2021 r.

W podstawie prawnej decyzji Inspektor powiatowy wskazał przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 i 5 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) – dalej również: u.z.z.z. – w związku z § 9 pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 512) – dalej również: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r.; rozporządzenie z 19 marca 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał następujące okoliczności.

W dniu [...] lutego 2021 r. PPIS w K. uzyskał informację, że pomimo czasowego ograniczenia zakresu funkcjonowania przedsiębiorców, w związku z wprowadzeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, działalność wznowił lokal gastronomiczny "[...]" przy ulicy [...] w K., należący do Spółki A. S.A. z siedzibą w W. . W dniu [...] lutego 2021 r. upoważnieni przedstawiciele Inspektora powiatowego przeprowadzili kontrolę sanitarną w przedmiotowym lokalu gastronomicznym, z której sporządzono protokół nr [...] Zakresem przedmiotowym kontroli było objęte przestrzeganie wymagań wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ([Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.] dalej również: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r.; rozporządzenie z 21 grudnia 2021 r.), obowiązującego na dzień przeprowadzenia czynności kontrolnych [w dniu [...] lutego 2021 r.], który przewidywał, że do dnia [...] lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.2) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu, oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Z dokonanych ustaleń wynika, że podczas prowadzonej kontroli w lokalu przebywało 18 gości siedzących przy 7 stolikach – przy każdym stoliku po kilka osób; osoby te spożywały znajdujące się na stolikach napoje w naczyniach wielokrotnego użytku; zamówione przez klientów przy stanowisku kasowym potrawy i napoje następnie podaje obsługa lokalu. Nieprawidłowością stwierdzoną przez Inspektora powiatowego podczas kontroli było prowadzenie działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach, gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, a spożywanych na miejscu – co też stanowiło naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2020 r.

Organ I instancji uznał, że w związku z udowodnionym naruszeniem prawa w lokalu "[...]" wymierzenie kary pieniężnej za popełniony czyn stało się nieuniknione. Motywując wysokość kary pieniężnej ustalonej na [...] zł, PPIS w K. podkreślił, że kwota kary została wymierzona z uwzględnieniem powiększenia, o którym mowa w art. 48a ust. 5 u.z.z.z., tj. o [...] zł, stanowiące 25% wcześniej wymierzonej decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] kary w wysokości [...] zł. Organ podniósł, że uwzględnił cele kary i brak tolerancji dla świadomego lekceważenia wprowadzonych ograniczeń. Ponadto wyjaśnił, że wziął pod uwagę także dotychczasową działalność podmiotu, tj. fakt, że skarżąca uprzednio popełniła taki sam czyn, co zostało stwierdzone w wyniku kontroli z dnia [...] lutego 2021 r. Inspektor powiatowy podniósł również, że przedsiębiorca, pomimo wezwania z dnia [...] lutego 2021 r., nie przedstawił organowi żadnych dokumentów obrazujących sytuację finansową spółki (np. sprawozdania finansowego).

W odwołaniu od decyzji PPIS w K. z dnia [...] marca 2021 r. A. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Spółka podniosła, że jej stanowisko jest zgodne ze stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, z którego wynika, że wprowadzenie na podstawie rozporządzenia zakazu prowadzenia działalności przez określone podmioty gospodarcze jest niezgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Argumentowała, że rozporządzenie w zakresie zakazu prowadzenia działalności naruszało art. 22 Konstytucji RP, "ponieważ wprowadzenie zakazu wykonywania określonych rodzajów działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia wykracza w istotę wolności gospodarczej". Zdaniem spółki, Rada Ministrów nie posiadała na podstawie art. 46a i 46b u.z.z.z. uprawnień do zakazania prowadzenia działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia; zakaz taki może być wprowadzony w formie ustawy i przy ogłoszeniu stanu klęski żywiołowej, gdyż ogłoszony stan epidemii nie daje możliwości prawnych do takiego działania. Strona podkreśliła też, że działała w ścisłym reżimie sanitarnym, który został stwierdzony podczas kontroli inspektorów sanitarnych.

Inspektor wojewódzki, przed rozstrzygnięciem sprawy w drugiej instancji, zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przesyłając zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego (pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...], doręczone w dniu [...] kwietnia 2021 r.); strona nie skorzystała z powyższych uprawnień.

W podstawie prawnej organ II instancji wskazał m.in. przepisy art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195) - dalej: u.p.i.s., art. 48a ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 1 i ust. 5 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej: k.p.a.

Przywołując treść art. 46a, art. 46b pkt 2 i art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i wskazał na brzmienie zakazu określonego w § 10 ust. 9 tego rozporządzenia. Organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż [...] lutego 2021 r. PPIS w K. przeprowadził kontrolę sanitarną w lokalu gastronomicznym "[...]" przy ul. [...] w K.; z dokonanych ustaleń (w protokole nr [...]) wynika, że w trakcie podjętych działań kontrolnych w lokalu przebywało 18 gości siedzących przy 7 stolikach – przy każdym stoliku po kilka osób; osoby te spożywały znajdujące się na stolikach napoje w naczyniach wielokrotnego użytku; zamówione przez klientów przy stanowisku kasowym potrawy i napoje następnie podaje obsługa lokalu. Wobec tego uznał, że organ I instancji właściwie wskazał na złamanie obowiązującego podczas kontroli prawa, a to poprzez prowadzenie działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach, gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, a spożywanych na miejscu. Według Inspektora wojewódzkiego stanowiło to naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. (aktualnie § 9 ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r.). Zdaniem organu odwoławczego, wobec udowodnionego naruszenia prawa wymierzenie kary pieniężnej przez PPIS w K. za popełniony czyn było konieczne, stosownie do treści art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z.

Ponadto organ II instancji wskazał na brzmienie art. 37 ust. 1 u.p.i.s. oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., jak również wyjaśnił, że w stosunku do przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, nakładanej na podstawie przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, należy ze względu na brzmienie art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. zastosować regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zastosował zasady wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, określone w art. 189d k.p.a.; przy ocenie stopnia szkodliwości czynu Inspektor powiatowy wziął pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiar grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, rodzaj i wagę naruszonych obowiązków. Inspektor wojewódzki podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że prowadzenie działalności gastronomicznej w lokalu "[...]" w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, pomimo wprowadzonych przepisami prawa nakazów, zakazów i ograniczeń, spowodowało wystąpienie potencjalnego ryzyka rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19) oraz stanowiło lekceważenie wysiłków organów państwowych w celu opanowania epidemii wirusa. Organ II instancji zauważył, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej uwzględniono dotychczasową działalność gospodarcza podmiotu, tj. okoliczność, że uprzednio spółka popełniła takie samo naruszenie dotyczące przepisu § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2020 r., potwierdzone kontrolą z dnia [...] lutego 2021 r., w związku z czym PPIS w K. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy wskazał na przepis art. 48a ust. 5 u.z.z.z. i obowiązkowe powiększenie kolejnej kary o 25% pierwszej kary, wymierzonej w decyzji z dnia [...] marca 2021 r.

Organ II instancji stwierdził przy tym, że przedmiotowa kary musi być na tyle dotkliwa i w takiej wysokości, aby z jednej strony w sposób jednoznaczny podkreślić powagę wynikającą ze złamania prawa i stwarzania realnego zagrożenia epidemicznego, z drugiej zaś strony zmobilizować właściciela lokalu gastronomicznego do działania zgodnego z obowiązującymi przepisami i zmierzającego do przerwania możliwości przenoszenia wirusa SARS-CoV-2.

Inspektor wojewódzki podniósł również, że w przedmiotowym postępowaniu Inspektor powiatowy prawidłowo ustalił stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy; działania podjęte przez organ I instancji były jednoznacznie skierowane na zwalczanie epidemii, mając na względzie przede wszystkim ważny interes publiczny, o którym mowa w art. 22 Konstytucji. Zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego ani zastosowanych podstaw prawnych w zaskarżonej decyzji, a także co do zakresu informacji przekazanych stronie. Organ odwoławczy zauważył, że w trakcie swoich działań PPIS w K. opierał się na obowiązujących ograniczeniach prowadzenia działalności, przewidzianych w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (art. 46b), który dał możliwość Radzie Ministrów wydania rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że PPIS w K. działał na podstawie i w granicach kompetencji wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i nie był uprawniony do oceny ich zgodności z przepisami Konstytucji. Inspektor wojewódzki stwierdził również, że nawet gdyby zastosowane przepisy rozporządzenia wykraczały poza ramy ustawowego umocowania i nie miały w nim oparcia, to organ na etapie postępowania administracyjnego nie ma uprawnienia do stosowania kontroli ich zgodności z Konstytucją, gdyż taką kontrolę mogą sprawować jedynie sądy, co wynika z art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem Inspektora wojewódzkiego istniały merytoryczne i prawne podstawy do nałożenia kary na przedsiębiorcę naruszającego przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r.; wszystkie okoliczności istotne dla sprawy – w tym okoliczności podnoszone przez stronę – zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a wydana decyzja jest ich logiczną konsekwencją. Organ II instancji przypomniał, że zadaniem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest m.in. zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; decyzja PPIS w K. jest prawidłowa, gdyż uwzględnia ten cel, a z uwagi na naruszenie przez ARTMI S.A. obowiązujących przepisów w lokalu gastronomicznym "[...]" nałożenie kary było w pełni uzasadnione.

Końcowo Inspektor wojewódzki stwierdził, że decyzja PPIS w K. spełnia wymagania formalne, określone w art. 107 k.p.a., a zawarte w niej rozstrzygnięcie jest prawidłowe zarówno pod kątem zgodności z prawem, jak i z punktu widzenia jego celowości i słuszności.

W skardze na decyzję Inspektora wojewódzkiego spółka A. S.A., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o:

- stwierdzenie nieważności decyzji organów obydwu instancji z powodu rażącego naruszenia prawa, przede wszystkim Konstytucji RP, a w razie niestwierdzenia nieważności tych decyzji

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji Inspektora powiatowego z dnia [...] marca 2021 r. znak akt [...]

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6-8, art. 75, art. 77, art. 80, art. 86, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 189d pkt 1-7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na:

- sprzecznym z prawem zaakceptowaniu podjęcia przez organ I instancji decyzji sprzecznej z Konstytucją, a opartej na niezgodnych z Konstytucją regulacjach podstawowych, wyrządzających szkodę przedsiębiorcom doprowadzonym na skraj upadłości przez bezprawne zakazy,

- prowadzeniu sprawy w sposób powodujący utratę zaufania do władzy publicznej i zaakceptowaniu takiego sposobu prowadzenia sprawy przez organ I instancji,

- braku wszechstronnej i bezstronnej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego,

- utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji oraz zaakceptowaniu wad postępowania przed organem I instancji i nieuchyleniu w całości zaskarżonej decyzji, pomimo rażącego naruszenia przepisów przez organ I instancji i niezapewnienia przez organ I instancji czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wskazania przez stronę okoliczności wpływających na wysokość sankcji, które zresztą organ powinien wziąć pod uwagę z urzędu, wymierzając administracyjną karę pieniężną;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji poprzez nakładanie sankcji za korzystanie z konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej w sytuacji, kiedy brak jest ustawy ograniczającej tę wolność, a jedynie wydano rozporządzenia, choć ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy określającej zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie wojennym, stanie wyjątkowym i stanie klęski żywiołowej, a stan epidemii, a tym bardziej zagrożenia epidemicznego nie jest żadnym z tych trzech stanów nadzwyczajnych,

- art. 32 Konstytucji poprzez nakładanie sankcji za naruszenie bezprawnych zakazów dyskryminujących przedsiębiorców z branży gastronomicznej w stosunku do przedsiębiorców z innych branż, mimo że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, oraz że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny,

- art. 7 Konstytucji poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji z jawnym pogwałceniem wyrażonej w powołanym przepisie wolności działalności gospodarczej i nałożeniu sankcji w sposób arbitralny, bez możliwości wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału i bez rozważenia stopnia naruszenia i zagrożenia spowodowanego tym naruszeniem, choć zarazem strona podtrzymuje, że do naruszenia nie doszło, bo ograniczenie było bezprawne,

- art. 46b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 46a i w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. z powodu zakazania prowadzenia rodzaju działalności, wybranego w ramach konstytucyjnej wolności przez Skarżącego i nałożenia kary za wykonywanie konstytucyjnej wolności wbrew zakazowi, choć ustawa zezwala tylko na ograniczenie.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację stanowiącą rozwinięcie powyżej przywołanych zarzutów.

Inspektor wojewódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których Inspektor wojewódzki wydał zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy stwierdził, że argumentacja skarżącego jest błędna, gdyż przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 46a i art. 46b u.z.z.z., w której znajduje się upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia stosownych ograniczeń dotyczących sposobu prowadzenia przez przedsiębiorców ich działalności. Organ odwoławczy zauważył, że wskazany w protokole kontroli przez organ przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ma swoje umocowanie w ustawie.

Zdaniem Inspektora wojewódzkiego, podnoszone przez skarżącego naruszenia dotyczące przepisów postępowania są nieuzasadnione, bowiem organ II instancji w należyty i wyczerpujący sposób rozpatrzył sprawę na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Organ II instancji stwierdził, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, w tym podnoszone przez stronę, zostały wszechstronnie rozważne, a wydana decyzja jest ich logiczną konsekwencją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (patrz: zarządzenie z dnia [...] grudnia 2021 r.). Przed rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy strony postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy do rozpoznania w tym trybie i zapewniono im możliwość złożenia na piśmie ewentualnych wniosków lub przedstawienia twierdzeń, które mogłyby zostać podniesione na rozprawie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę kwestionowanych w skardze rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 2316 ze zm.).

Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł, którą wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Przepis art. 48a ust. 5 tej ustawy przewiduje, że w przypadku ponownego popełnienia takiego samego czynu, o którym mowa w ust. 1 lub 2, wysokość kary pieniężnej: 1) jest nie niższa od wysokości kary pieniężnej wymierzonej poprzednio za takie naruszenie; 2) ustala się, dokonując powiększenia o 25% wysokości kary pieniężnej ustalonej zgodnie z pkt 1.

Natomiast stosownie do upoważnienia zawartego w art. 46b pkt 1 i 2 tej ustawy, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a: ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (art. 46b pkt 1 u.z.z.z.) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art. 46b pkt 2 u.z.z.z.). Taką też podstawę prawną – poprzez wskazanie m.in. na art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. – przywołano w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316). Przepis § 10 ust. 9 tego rozporządzenia – w brzmieniu obwiązującym w dniu kontroli placówki gastronomicznej skarżącej spółki, tj. [...] lutego 2021 r. – stanowił, że do dnia [...] lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...]) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Rozporządzenie to obowiązywało w dacie przeprowadzenia kontroli w dniu [...] lutego 2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" przy ul. [...] w K.. Natomiast w chwili orzekania przez organ I instancji obowiązywało już inne rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] marca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 512 ze zm.), które w § 9 pkt 10 przewidywało analogiczny zakaz ustanowiony pierwotnie na okres do dnia [...] marca 2021 r. (przedłużony następnie do [...] maja 2021 r.). Powołanie w decyzji organu I instancji przepisów rozporządzenia z [...] lutego 2021 r. było zatem prawidłowe, gdyż jednoznacznie identyfikowało zakaz, jaki został naruszony w lokalu gastronomicznym należącym do A. S.A. w dniu kontroli, tj. [...] lutego 2021 r. Był to, jak już wspomniano, zakaz określony w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2021 r.

W tym miejscu warto wyjaśnić, że organy administracyjne co do zasady powinny zgodnie z tzw. zasadą aktualności rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. Odnosząc się do powyższej kwestii, zwrócić uwagę należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż wymieniona wyżej zasada aktualności wywodzona jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., a stanowiącej powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji (patrz: wyroki NSA z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 143/16 i 1 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 1427/16, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też wywodzi się powinność stosowania do stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej, przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1080/06 i uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 – orzeczenia dostępne jw.). W przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych można odstąpić od zasady aktualności na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego, a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności. W tym kontekście w orzecznictwie podkreśla się bowiem niedopuszczalność retroaktywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty administracyjne (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt P 66/07, OTK 2009/5A/65; wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II GSK 487/09, dostępny jw.). Wskazuje się przy tym na "zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych" oraz "zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów".

Zastosowanie sankcji za czyn wymaga przy tym wskazania, czy i jaki zakaz oraz sankcja obowiązywały w dacie popełnienia czynu. W niniejszej sprawie organ I instancji w istocie przedstawił te okoliczności prawidłowo, a w ślad za nim organ odwoławczy.

Należy również podkreślić, że przepis art. 189c k.p.a., który znajduje w sprawie zastosowanie z uwagi na brzmienie art. 37 ust. 1 u.p.i.s., statuuje zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa administracyjnego, skutkującego zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej. W niniejszej sprawie nie zmieniła się sankcja za nieprzestrzeganie (naruszenie) zakazów, zawarta w art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z. Podstawowe znaczenie ma zatem to, że określone zachowanie w momencie jego podjęcia było objęte konkretnym zakazem prawnym, jak i że obowiązywała sankcja prawna za jego naruszenie – tak w momencie podjęcia określonego działania, jak i w dacie orzekania przez organ administracji. W sprawie została zastosowana sankcja ustawowa (kara pieniężna) za nieprzestrzeganie zakazów sanitarnych w związku ze stwierdzeniem w dniu [...] lutego 2021 r. naruszenia zakazu, o którym mowa w § 10 ust. 9 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r.

Idąc dalej, Sąd zauważa, że według art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z. kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r., poz. 1325 i 1423), jak to wynika z art. 48a ust. 8 u.z.z.z. Natomiast w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z przywołanego wcześniej art. 37 ust. 1 u.p.i.s.

W okolicznościach badanej sprawy, organy inspekcji sanitarnej powołując się przede wszystkim na wyniki kontroli przeprowadzonej [...] lutego 2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" przy ul. [...] w K., stwierdziły naruszenie wyżej przywołanego zakazu. Istotnie, stwierdzone okoliczności w postaci przebywania w lokalu 18 gości siedzących przy 7 stolikach – przy każdym stoliku po kilka osób, które spożywały znajdujące się na stolikach napoje w naczyniach wielokrotnego użytku, uprzednio zamówione przy stanowisku kasowym, a następnie podane przez obsługę lokalu – świadczyły o prowadzeniu działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach, gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, a spożywanych na miejscu. Stanowiło to naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. Organy uznały, że prowadzenie tej działalności spowodowało potencjalne ryzyko rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. W związku z ustaleniem takich faktów, skarżącej została wymierzona kara pieniężna w wysokości [...] zł. Motywując wysokość wymierzonej kary, organ I instancji wskazał m.in. na to, że kwota kary została wymierzona z uwzględnieniem powiększenia, o którym mowa w art. 48a ust. 5 u.z.z.z., tj. o [...] zł, stanowiące 25% wcześniej wymierzonej decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Organ podniósł, że uwzględnił cele kary i brak tolerancji dla świadomego lekceważenia wprowadzonych ograniczeń. Ponadto wyjaśnił, że wziął pod uwagę także dotychczasową działalność podmiotu, tj. fakt, że skarżąca uprzednio popełniła taki sam czyn, co zostało stwierdzone w wyniku kontroli z dnia [...] lutego 2021 r. Inspektor powiatowy podniósł również, że przedsiębiorca, pomimo wezwania z dnia [...] lutego 2021 r., nie przedstawił organowi żadnych dokumentów obrazujących sytuację finansową spółki (np. sprawozdania finansowego).

W rozpoznawanej sprawie wyjściowo istotne jest przede wszystkim rozważenie samej podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na stronę skarżącą. Problem ten, w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw dotyczących nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w zakresie działalności prowadzonej przez przedsiębiorców i inne podmioty, wprowadzonych w związku z wystąpieniem stanu epidemii (patrz np. orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 394/21, dostępnym jw.). W szczególności, warto odnotować prezentowane w orzecznictwie stanowiska co do tego, że ustanowione na podstawie rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b u.z.z.z. zakazy prowadzenia określonego rodzaju aktywności gospodarczej (czy to polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, czy to na przygotowywaniu i podawaniu na miejscu posiłków i napojów) został wprowadzony z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co skutkowało odmową zastosowania przepisów rozporządzenia w danej sprawie (por. np. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 765/20, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Go 564/21 i WSA w Olsztynie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 511/21, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2385/21 – dostępne jw.).

Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę stanowiska takiego nie podziela. Zdaniem tutejszego Sądu, zakaz wprowadzony w § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. nie został ustanowiony bez upoważnienia ustawowego czy też z jego przekroczeniem (to samo należy odnieść do rozporządzenia wykonawczego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy przez organ). W konsekwencji, naruszenie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców (i inne podmioty) określonych rodzajów działalności mogło pociągać za sobą zastosowanie sankcji administracyjnej.

Motywując taki wniosek, Sąd zaznacza, że w przedmiotowej sprawie zgodził się z poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2021 r. sygn. akt II GSK [...] (dostępnym jw.), w myśl którego abstrakcyjna ocena konstytucyjności przepisów prawa nie należy do sądu administracyjnego. W polskim porządku prawnym badanie konstytucyjności przepisów prawa jest kompetencją Trybunału Konstytucyjnego i tylko ten organ może wypowiadać się na temat konstytucyjności prawa we właściwej procedurze. W przypadku braku takiego rozstrzygnięcia można najwyżej mieć wątpliwość co do ich konstytucyjności, ale trzeba mieć na uwadze i to, że do chwili wydania takiego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny każdy przepis prawa korzysta z domniemania konstytucyjności, bo tylko takie założenie chroni porządek prawny przed anarchizacją. Jak wyjaśnił NSA w wyżej przywołanym wyroku, możliwość niezastosowania przepisu prawa przez sąd w konkretnej sprawie nie jest aktem badania konstytucyjności prawa, a już na pewno nie jest rozproszoną kontrolą konstytucyjności. Uprawnienie sądu do odmowy zastosowania przepisu prawa nie budzi większych kontrowersji w przypadku przepisu wykonawczego. W odniesieniu do ustawy możliwość taka pojawiać się może tylko na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, a więc wówczas gdy mamy do czynienia z przepisem konstytucyjnym, dającym się zastosować do stanu faktycznego, ze względu na określenie wszystkich koniecznych elementów normy prawnej oraz z przepisem ustawy, który te elementy normy prawnej ujmuje w sposób sprzeczny z Konstytucją. Wówczas mamy do czynienia z zastosowaniem Konstytucji, a nie ustawy, ze względu na treść art. 8 ust. 1 Konstytucji. Jest to po prostu odmowa zastosowania przepisu w konkretnej sprawie, ze względu na jego sprzeczność z Konstytucją.

Trzeba również mieć na uwadze, że art. 178 ust. 1 Konstytucji uzasadnia przyjęcie stanowiska, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym sędzia sądu administracyjnego może w konkretnej sprawie pominąć akt podustawowy sprzeczny z Konstytucją lub ustawą. Jest to szczególnie istotne w sytuacjach stosowania sankcji za naruszenie przepisów rangi podstawowej. Wymierzenie sankcji na podstawie przepisów aktu rangi podustawowej należy uznać za dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepisy aktu rangi podstawowej, których naruszenie zarzuca się stronie, nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Jeżeli natomiast dany przepis wykonawczy normuje sprawy nieprzekazane do unormowania w akcie podstawowym, to naruszenie tego przepisu nie może prowadzić do wymierzenia sankcji na jego podstawie. W orzecznictwie wskazuje się, że sądy, stosując przepisy aktu rangi podustawowej, mają również prawo i obowiązek badać, czy przepisy te zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych (por. stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. IV KK 238/21, przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 509/21, dostępnym jw.).

Należy też z miejsca zaznaczyć, że kwestie dotyczące braku wprowadzenia na terenie kraju stanu nadzwyczajnego nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rada Ministrów, w związku z zapobieganiem i zwalczaniem SARS-CoV-2, nie wprowadziła stanu klęski żywiołowej. Ocena, co do ewentualnego naruszenia przepisów Konstytucji (art. 228, art. 232 i art. 233) czy też ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1897) poprzez niewprowadzenie tego rodzaju stanu nadzwyczajnego pozostaje poza granicami sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi w tym względzie Sąd uznał z gruntu za nieskuteczne.

W przedmiotowej sprawie Sąd władny był ocenić – w szczególności w świetle art. 92 ust. 1 w zw. z art. 22 Konstytucji – jedynie dopuszczalność ustanowienia tych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, które dotknęły stronę skarżącą, i których naruszenie, przypisane stronie przez organy obydwu instancji, stało się podstawą wymierzenia kary administracyjnej.

Odnosząc się do powołanej powyżej ustawowej regulacji prawnej i przepisów wykonawczych, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w doktrynie (zob. S. Trociuk [w:] Prawa i wolności w stanie epidemii, Wolters Kluwer, Warszawa 2021, str. 84 – przywołany w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 425/21, dostępnym jw.), że konieczność zwalczania epidemii mieści się w "kategorii ważnego interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 Konstytucji, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Takie ograniczenie jest możliwe z zastosowaniem upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 u.z.z.z., chociaż upoważnienia te w istocie mają charakter blankietowy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 (OTK-A 2006/7, poz. 87), użyte w art. 22 Konstytucji sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Otwiera to drogę ograniczeniom dokonanym na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wykluczałoby możliwości, które daje użyta w art. 22 Konstytucji formuła "w drodze ustawy". Z powyższego wynika, że w zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. W tej właśnie sferze dopuszczalne jest "odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o »zasadniczym« (podstawowym) charakterze".

W ocenie Sądu, w rozporządzeniach wydawanych na podstawie art. 46, art. 46a oraz art. 46b u.z.z.z. dopuszczalne jest wprowadzanie ograniczeń określonych rodzajów działalności gospodarczej. Ograniczenie skonkretyzowanego rodzaju działalności (aktywności) może finalnie mieć postać zakazu podejmowania określonego działania. Wykładnia językowa terminu "ograniczenie" odnosi się także do zakazu określonego działania. Wniosek taki wynika z językowego znaczenia terminu "ograniczenie", który na gruncie języka polskiego oznacza "zarządzenie ograniczające czyjąś swobodę działania, zakaz" (zob. Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, PWN wersja elektroniczna – ograniczenie I, źródło: sjp.pwn.pl). Zatem zakaz określonego działania mieści się w pojęciu ograniczenia tego działania, bowiem ograniczenie jest znaczeniowo szerszym pojęciem (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II GSK 673/21, dostępnym jw.).

Podkreślić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy – wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu skargi – mamy do czynienia z realizacją ustanowionego ustawowo ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, który został uszczegółowiony w rozporządzeniu wykonawczym poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia określonych zakresów (aspektów) działalności, tj. w pewnym uproszczeniu – serwowania w lokalach gastronomicznych posiłków i napojów do spożywania przez klientów na miejscu. Nie zakazano przedsiębiorcom prowadzenia działalności gospodarczej, lecz zakazano takim podmiotom konkretnego aspektu działalności gastronomicznej, a zatem ograniczono możliwość wykonywania określonych zakresów działalności. W akcie wykonawczym można zaś, w ramach ograniczenia działalności gospodarczej, wyłączyć niektóre jej zakresy. Co więcej, na to, że przedmiotowy zakaz dotyczy w istocie tylko pewnych zakresów konkretnej działalności, a nie prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej, świadczy sama treść § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., bowiem adresatami tych przepisów nie są wyłącznie przedsiębiorcy, lecz również inne podmioty, które prowadzą działalność polegającą, ogólnie rzecz ujmując, na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. Taka wykładnia znajduje swoje umocowanie również w art. 68 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Ochrona ta jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji. W tym kontekście należy wskazać także na art. 68 ust. 4 Konstytucji, stosownie do którego władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Trzeba również podkreślić, że do tej pory w najnowszej historii Polski nie wystąpiło tak powszechne i poważne zagrożenie epidemiczne, co skutkowało tym, że system prawny nie był dostosowany do jego skutecznego zwalczania. Na sytuację prawną znaczący wpływ miała również nagłość wystąpienia i dynamika rozprzestrzeniania się czynnika chorobotwórczego. Nie może jednak zniknąć z punktu widzenia zasadniczy problem, jakim jest konieczność przestrzegania obowiązującego prawa, którego treść winna być interpretowana w sposób pozwalający na maksymalne wykorzystanie istniejących procedur w celu zwalczania epidemii. Warto mieć również na uwadze, że zdecydowana większość społeczeństwa przestrzega obowiązujących regulacji i ponosi w związku z tym wiele niedogodności, co pozwala na efektywne zwalczanie epidemii. Wobec tego należy przeciwdziałać próbom instrumentalnego traktowania przepisów i wykorzystywania niejasności prawnych, podważającym te wszystkie zasadne działania (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 834/20, dostępny jw.).

W ocenie Sądu zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w pełni uzasadniała wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten został ustanowiony właśnie na wypadek zaistnienia takich wyjątkowych sytuacji, jak chociażby epidemia zagrażająca zdrowiu i życiu wszystkich osób przebywających na terenie Polski. Sąd zatem nie podziela stanowiska strony skarżącej, która odwołała się w swoich zarzutach również do art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji) ani też art. 22 w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji czy art. 91 ust. 2 Konstytucji poprzez zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na podstawie przepisu rozporządzenia wydanego bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego i z pominięciem zasady proporcjonalności.

Sąd zauważa jeszcze, że kwestia czasowości (przejściowości) wprowadzonych ograniczeń stanowi wymóg ustawowy, zawarty w art. 46b pkt 2 u.z.z.z. Wystarczające jest jednak takie działanie prawodawcy realizującego wytyczne ustawowe, które następczo potwierdza, że zasadność (czy też konieczność) wprowadzenia i utrzymania danego rodzaju ograniczeń jest weryfikowana w trakcie obwiązywania danego rozporządzenia wykonawczego. Tak było w tym wypadku. Wprowadzanie kolejnych rozporządzeń wykonawczych zapewniało dochowanie wymogu czasowego jedynie ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Przy tym pozwalało reagować na dynamiczną, zmieniająca się w czasie sytuację epidemiczną (zmienność dynamiki rozprzestrzeniania się zakażeń i zachorowań). Dodać należy, że w § 10 ust. 9 rozporządzenia z [...] grudnia 2020 r. przedmiotowy zakaz został wprost określony jako czasowy – a to poprzez wskazanie, że ustanawia się go pierwotnie do [...] stycznia 2021 r., a finalnie do [...] lutego 2021 r.

Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby w kontrolowanej sprawie odmówić zastosowania przywołanych przepisów wykonawczych w zakresie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Skoro przepisy rozporządzenia, których naruszenie przez stronę skutkowało zaistnieniem podstawy prawnej do wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej, ustanawiały przedmiotowe (zakresowe) ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej – jak tego wymaga art. 46b pkt 2 u.z.z.z. – to przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia stanowiska, że kwestionowany akt prawodawczy o charakterze wykonawczym (rangi podustawowej) wykracza poza upoważnienie ustawowe. W tym stanie rzeczy argumentacja autora skargi, wskazująca na nielegalność zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, tudzież naruszenie istoty wolności gospodarczej, nie przystaje do okoliczności kontrolowanej sprawy.

Poza tym Sąd wyjaśnia, że podziela stanowisko, zgodnie z którym istotna wadliwość upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, polegająca na niespełnieniu przez to upoważnienie (w całości lub w części) wymagań określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, przekłada się na wadliwość wydanego na jego podstawie rozporządzenia, odpowiednio w całości lub w części (patrz stanowisko doktryny przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po [...], dostępnym jw.). Prawidłowość rozporządzenia (tj. zgodność z aktami normatywnymi hierarchicznie wyższego rzędu) podlega, jak to już wyżej wskazano, ocenie sądu administracyjnego. W związku z tym Sąd zauważa, że same przepisy art. 46a i art. 46b pkt 2-13 u.z.z.z. nie zawierają wszystkich wymaganych wytycznych, rozumianych jako merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Użyta w art. 46a tej ustawy formuła, w myśl której Rada Ministrów, wydając przedmiotowe rozporządzenie, powinna mieć na względzie "zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" może budzić pewne wątpliwości co do zachowania wytycznych zwartych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Względy poprawności legislacyjnej przemawiają za tym, aby wyczerpujące wytyczne były zamieszczone w przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia, gdyż jest to standard preferowany przez ustrojodawcę, niemniej jednak jego naruszenie nie oznacza niekonstytucyjności przepisu upoważniającego. W orzecznictwie dostatecznie ugruntowany jest pogląd, że autor rozporządzenia może poszukiwać wytycznych nie tylko w przepisie upoważniającym, lecz w treści całej ustawy zawierającej upoważnienie (zob. np. wyrok TK z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt P 44/09, OTK-A 2010/7/68), na który wskazuje M. Wiącek [w:] Konstytucja RP. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, art. 92 Nb 45 (przywołany w wyroku WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 425/21, dostępnym jw.).

Z tą ostatnią sytuacją, zdaniem Sądu, mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Wskazać bowiem należy, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a u.z.z.z., można ustanowić w szczególności ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4, a także czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art. 46b pkt 1 i 2 u.z.z.z.). Przepis art. 46 ust. 4 u.z.z.z. odnosi się wprost do rozporządzenia, o którym mowa w art. 46 ust. 2 tej ustawy. W myśl tego ostatniego przepisu, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. We wskazanym powyżej rozporządzeniu należy ustanawiać czasowe ograniczenia, nakazy, zakazy i obowiązki uwzględniając "drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii" (art. 46 ust. 4 in fine u.z.z.z.). W przekonaniu Sądu, uwzględniając przedstawione odesłania znajdujące się w ustawie, wytyczne z art. 46 ust. 4 in fine u.z.z.z. można i należy odpowiednio odnieść także do treści rozporządzenia, o jakim mowa w art. 46a powołanej ustawy. Omawiane rozporządzenie wykonawcze ma zatem, jako akt generalny, podstawę ustawową w art. 46a w zw. z art. 46 ust. 4 u.z.z.z., a zakres upoważnienia ustawowego dla tego aktu wynika z treści art. 46b u.z.z.z. Podkreślić również trzeba, że w czasie zdarzeń skutkujących nałożeniem kary administracyjnej obowiązywał i obowiązuje nadal – równolegle inny akt generalny, tj. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 [aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 340)], wydany na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 u.z.z.z.

Z powyższych względów Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do tego, aby przyjąć, że w omawianej ustawie nie ma wytycznych dla ustanawianych aktami wykonawczymi (wydanymi na podstawie art. 46a i art. 46b u.z.z.z.) ograniczeń, obowiązków i nakazów, oraz że treść tych ograniczeń i zakazów nie zachowuje niezbędnego związku z celem i tematyką ustawy.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że nie podzielił stanowiska skarżącej wskazującego na konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary pieniężnej. Kara została nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., który sankcjonuje naruszenie ustanowionych, w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, na podstawie art. 46 lub art. 46b tej ustawy nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8 u.z.z.z. Podstawa do nałożenia kary pieniężnej ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu wydanym na podstawie tej ustawy jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zakaz prowadzenia określonych zakresów działalności został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwalał on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną, a działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że przy zastosowaniu przez organy inspekcji sanitarnej w niniejszej sprawie przepisów ustawowych i wykonawczych nie doszło do naruszenia przepisów art. 6-8, art. 77, art. 80 i art. 81 oraz art. 107 (w szczególności § 3) k.p.a. w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego, wyjaśnienia niezbędnych okoliczności i ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również umotywowania rozstrzygnięcia. Podobnie nie doszło też do naruszenia innych przepisów, powołanych w skardze, jak art. 75 czy art. 86 k.p.a. W ramach subsumcji prawnej nie miało zaś miejsca naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 46b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 46a i w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. ani § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r.

Sąd nie zgadza się w szczególności z tezami skarżącej co od tego, że organ I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu ani wypowiedzenia się w sprawie. Po pierwsze, Inspektor powiatowy w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. na podstawie art. 64 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, odwołując się do wyników kontroli z dnia [...] lutego 2021 r. i wskazując naruszenie zakazu z § 10 ust. 9 rozporządzenia z [...] grudnia 2020 r. Zawiadomienie to zostało doręczone spółce w dniu [...] lutego 2021 r. Z kolei w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. wezwał spółkę do przedstawienia dokumentów obrazujących sytuację finansowa spółki (pismo doręczone [...] lutego 2021 r.), na co skarżąca odpowiedziała w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., odmawiając przedstawienia takich dokumentów i zarzucając organowi działanie na szkodę spółki. Także przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. (doręczonym stronie [...] marca 2021 r.) zawiadomił spółkę o zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, jak i poinformował o możliwość zapoznania się aktami sprawy i zajęcia stanowiska w sprawie. Dodać należy, że organ II instancji przed rozstrzygnięciem sprawy również zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przesyłając m.in. zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego (pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r., doręczone [...] kwietnia 2021 r.). Zarzuty skargi są w tym względzie całkowicie nietrafne, a przy tym niezgodne z rzeczywistością. Strona miała zapewniony pełny i realny udział w postępowaniu. Mogła się wypowiedzieć co do zabranych materiałów i dowodów. Uzasadnienia obydwu decyzji odpowiadają zaś wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

Co się tyczy zarzutów naruszenia art. 189d pkt 1-7 oraz art. 7 Konstytucji, Sąd stwierdza, że nie miały one miejsca po stronie organów administracji w związku z rozstrzyganą sprawą. Sąd wyjaśnia w tym względzie, że kwestie objęte zakresem regulacji art. 48 ust. 2 i 8 u.z.z.z., w tym także poprzez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, nie wyczerpują zagadnień wskazanych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. Organ trafnie omówił - z odwołaniem się do przepisów tej ostatniej ustawy - okoliczności, które wziął pod uwagę przy wymierzaniu kary w dolnym przedziale przewidzianej ustawowo wysokości. W tym aspekcie decyzja ta w pełni odpowiada wymogom art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 189d k.p.a. Zastosowanie przez organ dyrektyw wymiaru kary administracyjnej poprzez odniesienie ich do okoliczności faktycznych sprawy wskazuje na zindywidualizowanie odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Zastosowana sankcja nie jawi się jako działanie zautomatyzowane, czy abstrakcyjne względem okoliczności sprawy. Jej stosunkowo niska kwota (15 000 zł, podczas gdy wymierza się ją w przedziale od [...] do [...] zł), z uwzględnieniem obowiązkowego powiększenia o 25% wcześniej wymierzonej kary w kwocie [...]zł, wskazuje, że organ wszechstronnie uwzględnił okoliczności odpowiedzialności administracyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że strona odmówiła podania organowi informacji obrazującej jej sytuację finansową. W takich warunkach niezrozumiałe jest czynienie organowi zarzutu, że nałożył karę pieniężną bez rozważenia przesłanek ustalenia wysokości kary, a w szczególności bez zbadania warunków odnoszących się do indywidualnej sytuacji strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna. Z kolei przestrzeganie w kontrolowanym lokalu "wewnętrznego reżimu sanitarnego" (określenie umownie przyjęte przez Sąd), na co wskazuje protokół kontroli (w którym odnotowano również, że nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia), jakkolwiek stanowi okoliczność pozytywną, to nie przekreśla zagrożenia sanitarnego wywołanego funkcjonowaniem placówki gastronomicznej z naruszeniem określonych zakazów. Zdaniem Sądu w sprawie nie zachodziła możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, względnie nałożenia kary w minimalnej wysokości. Prowadziłoby to w istocie do tolerowania działań, w stosunku do których prawodawca wprowadził określone zakazy sanitarne. Nałożona kara i tak mieściła się w dolnym zakresie, bliskim najniższej przewidzianej ustawowo wartości. Organy kwestie te odpowiednio omówiły. Skarżąca mogła zaś przedstawić organowi swoją sytuację finansowo-majątkową, co być może prowadziłoby do orzeczenia kary w niższej wysokości. Funkcjonowanie lokalu na warunkach stwierdzonych w dniu [...] lutego 2021 r. powodowało potencjalne zwiększenie ryzyka rozprzestrzeniania się epidemii COVID-19. Poza tym stanowiło również negatywny przykład dla społeczeństwa i innych przedsiębiorców, zwiększając prawdopodobieństwo podjęcia działań uznanych przez prawodawcę za zwiększające ryzyko zarażeń wirusem SARS-CoV-2, a zatem i rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19. Zdaniem Sądu, w takich warunkach nie zaistniały podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na warunkach określonych w art. 189f k.p.a.

W ocenie tutejszego Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, wobec tego skarga podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) rozstrzygnął jak w sentencji.