Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 25/96
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1997-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Kombatanci
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 3, art. 11 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 104 poz. 450
law: Ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. "a"
journal: Dz.U. 1994 nr 10 poz. 36
law: Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin.
article: art. 1, art. 67 ust. 2, art. 76
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
Teza: Art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz art. 11 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent, o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 104 poz. 450 ze zm./ są niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej sformułowaną w art. 1 oraz z zasadą równości wypowiedzianą w art. 67 ust. 2 w związku z art. 76 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władza ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, gdyż określają wskaźnik oceny okresów działalności w ruchu oporu kombatantów pobierających emerytury lub renty inwalidzkie cywilne /z systemu ogólnego/ z naruszeniem powyższych zasad, w porównaniu z przepisami odnoszącymi się do kombatantów pobierających emerytury lub renty inwalidzkie wojskowe.

TEZY

Art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz art. 11 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent, o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 104 poz. 450 ze zm./ są niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej sformułowaną w art. 1 oraz z zasadą równości wypowiedzianą w art. 67 ust. 2 w związku z art. 76 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władza ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, gdyż określają wskaźnik oceny okresów działalności w ruchu oporu kombatantów pobierających emerytury lub renty inwalidzkie cywilne /z systemu ogólnego/ z naruszeniem powyższych zasad, w porównaniu z przepisami odnoszącymi się do kombatantów pobierających emerytury lub renty inwalidzkie wojskowe.


UZASADNIENIE

Oceniając konstytucyjność zakwestionowanych przepisów ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent (...) Trybunał na wstępie zważył co następuje:

Jak już wcześniej ustalono, ustawa ta zastąpiła dotychczasowy podział okresów wymaganych do nabycia i ustalenia wysokości emerytury lub renty na okresy zatrudnienia, równorzędne z zatrudnieniem i zaliczane do okresów zatrudnienia podziałem na okresy składkowe i nieskładkowe. Okresy składkowe, wymienione w art. 2 tej ustawy są okresami rzeczywistego wykonywania zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej, za które opłacone zostały składki na ubezpieczenie społeczne lub za które istniał obowiązek ich opłacania. Wśród tych okresów znajdują się wprawdzie także niektóre okresy, za które z różnych powodów nie było obowiązku opłacania składki, niemniej jednak zostały one potraktowane jako składkowe z uwagi na przymusowy charakter danego rodzaju działalności /czynna służba wojskowa, praca przymusowa na rzecz hitlerowskich Niemiec lub b. ZSRR, albo w kopalniach w czasie służby wojskowej/, bądź gdy wykonywanie danej działalności zawodowej miało miejsce w okresach, w których nie była ona jeszcze objęta ochroną ubezpieczeniową, lub gdy w grę wchodzi praca zawodowa, z tytułu której w ogóle nie przewiduje się opłacania składek /np. zawodowa służba wojskowa, policyjna, w UOP, Straży Granicznej itp./. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy przy ustalaniu prawa i wysokości świadczeń oprócz okresów składkowych uwzględnia się wymienione tam okresy nieskładkowe. Przy obliczaniu wysokości emerytury i renty okresy nieskładkowe są "wyceniane" niższym wskaźnikiem: 0,7 procent w przeciwieństwie do okresów składkowych, do których stosuje się wskaźnik 1,3 procent. Okresy nieskładkowe, wymienione w ustawie to okresy niewykonywania zatrudnienia, ani innej działalności zarobkowej z powodu różnych społecznie uzasadnionych i doniosłych przyczyn /np. wychowywania dzieci, studiów, opieki nad inwalidami itp./. Okresy te charakteryzują się więc tym, iż w trakcie ich trwania nie była wykonywana praca zarobkowa i w związku z tym nie istniał obowiązek opłacania składki, lecz z różnych powodów ustawodawca zdecydował się na ich uwzględnienie /w ograniczonym rozmiarze/ w stażu decydującym o prawie i wysokości emerytury lub renty. Wśród okresów nieskładkowych, wymienionych w ust. 1 art. 4 ustawy o rewaloryzacji (...) znajdują się m.in. okresy działalności kombatanckiej, działalności równorzędnej z tą działalnością, a także okresy zaliczane do okresów tej działalności oraz okresy podlegania represjom wojennym i okresu powojennego, określone w przepisach o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.

Kwalifikacja w omawianej ustawie okresów jako składkowych, nawet mimo braku wykonywania pracy i opłacania składki, bądź jako nieskładkowych, stanowi suwerenną decyzję ustawodawcy i jest dokonywana z punktu widzenia założonego przez niego celu ustawy. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swych orzeczeniach /K 2/94 - OTK 1994 cz. II poz. 36; K 6/94 - OTK 1994 cz. II poz. 39; K 10/95 - OTK ZU 1995 nr 2 poz. 10/, iż stanowienie prawa jest rolą parlamentu i nie jest on powołany do oceny słuszności czy celowości rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. W przypadku kombatantów pobierających emerytury lub renty na podstawie ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji (...) ustawodawca świadomie, o czym świadczy przebieg dyskusji na forum Komisji Polityki Społecznej i Ustawodawczej nad projektem tej ustawy, uznał okres działalności kombatanckiej za okres nieskładkowy. Trybunał Konstytucyjny ma natomiast prawo badać, czy przy stanowieniu prawa nie zostały naruszone zasady i przepisy konstytucyjne. W odniesieniu do ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji (...) Trybunał wypowiedział się już w orzeczeniu K 14/91 /OTK 1992 cz. I poz. 7/, uznając za istotny element zasady sprawiedliwości społecznej, na gruncie systemów ubezpieczenia społecznego, współzależność między wysokością i okresem opłacania składek /wkładem pracy/ a nabyciem i rozmiarem prawa do świadczeń i stwierdzając , iż wysokość tych świadczeń w przybliżeniu powinna być odpowiednia do udziału ubezpieczonego w tworzeniu funduszu ubezpieczeń społecznych. W ustawie tej prawo i wysokość świadczeń zostały oparte co do zasady na okresach składkowych, a więc na okresach, za które były opłacane składki. Składki natomiast nie były płacone za okresy wymienione w art. 4 ustawy /okresy nieskładkowe/. Wszystkie wymienione w tym przepisie okresy, w tym okresy działalności kombatanckiej, zostały potraktowane jednakowo. Ogólnie więc na gruncie omawianej ustawy wszystkie uprawnione osoby są traktowane jednakowo w zależności od kryterium opłacania składek.

Za wymienione w art. 4 ustawy o rewaloryzacji (...) okresy nie była opłacana składka ubezpieczeniowa. Zatem sytuacja wszystkich osób, których dotyczą wskazane tam okresy, w tym także osób legitymujących się działalnością kombatancką, jest identyczna. Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny w wspomnianym wyżej orzeczeniu nie dopatrzył się w przepisach ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent (...) wprowadzających podział na okresy składkowe i nieskładkowe naruszenia, wyrażonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych zasady równości, a także wynikającej z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasady sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego uregulowania zawarte w tej ustawie dotyczące kombatantów, w stosunku do pozostałych podmiotów objętych zakresem jej art. 4, nie są krzywdzące dla kombatantów, jeżeli ocenia się je tylko na gruncie tej jednej ustawy, w oderwaniu od systemu obowiązującego prawa w całości.

Dla oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów art. 10 ust. 1 pkt 3 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji (...) ważne znaczenie mają jednak postanowienia art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Przepis ten przewiduje, iż za równorzędne ze służbą wojskową w Wojsku Polskim traktuje się przypadające w czasie od 1 września 1939 r. okresy działalności w ruchu oporu, z wyłączeniem tajnego nauczania.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że omawiana regulacja została wprowadzona w tej formie do systemu zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym /Dz.U. nr 36 poz. 206/. Artykułem 11 tej ustawy dodano ust. 4 do art. 7 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o zaopatrzeniu żołnierzy zawodowych i ich rodzin /Dz.U. 1983 nr 29 poz. 139 ze zm./ o treści identycznej do tej, jaką obecnie zawiera będący przedmiotem analizy przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 aktualnie obowiązującej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Analogicznego postanowienia nie wprowadzono przy tym do ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy MO i ich rodzin /Dz.U. nr 46 poz. 210 ze zm./, w związku z czym także aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 18 lutego 1994 r., regulująca zaopatrzenie emerytalne tej grupy funkcjonariuszy, nie zawiera takiego unormowania. Mając powyższe na uwadze nie jest trafny zarzut Wnioskodawcy, iż kwestionowana regulacja dotyczy nie tylko zawodowych wojskowych, lecz także b. funkcjonariuszy służb mundurowych /"byłych oprawców z UB, MBP, SP, MSW, IW, MO i innych służb specjalnych PRL"/.

Powyższe nie oznacza, iż przed nowelizacją z 1990 r. nie istniała żadna możliwość uwzględnienia w omawianym systemie emerytalnym okresów działalności kombatanckiej, w tym działalności w ruchu oporu. Ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. przewidywała bowiem /art. 8/ zaliczenie do wysługi emerytalnej żołnierza zawodowego, legitymującego się co najmniej 15-letnim okresem służby w Wojsku Polskim w dniu zwolnienia ze służby, okresów m.in. zatrudnienia, równorzędnych z zatrudnieniem oraz zaliczanych do zatrudnienia - według zasad przewidzianych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Te ostatnie przepisy wśród okresów zaliczanych /art. 10 ustawy z 1968 r. o pze i art. 13 ustawy z 1982 r. zep/ przewidywały m.in. różnie określane okresy działalności kombatanckiej, w tym działalności w ruchu oporu. Jednakże okresy te, jako składnik wojskowej wysługi emerytalnej, przeliczane wskaźnikiem 3 proc. podstawy wymiaru, miały jedynie wpływ na wysokość emerytury, natomiast nie wchodziły do okresu służby wojskowej, warunkującego przyznanie emerytury. Dopiero więc zmiana przepisów dokonana w 1990 r., wprowadzająca zasadę, iż okresy działalności w ruchu oporu są okresami równorzędnymi ze służbą wojskową umożliwiła włączenie tych okresów do okresu służby wojskowej, decydującego o nabyciu prawa do emerytury. Regulacja ta pozwoliła na przyznanie prawa do emerytury niektórym b.żołnierzom zawodowym, którzy - nie spełniając odpowiedniego warunku - uprawnienia tego dotąd nie posiadali, a także na przyznanie rent rodzinnych dla członków rodzin pozostałych po osobach, które przy zastosowaniu nowych przepisów spełniałyby warunki do emerytury lub renty /por. art. 25 cyt. ustawy z dnia 24 maja 1990 r./.

Ogólnie jednak trzeba zauważyć, iż obecnie regulacja ta ma znaczenie głównie historyczne, bez realnej możliwości jej stosowania w szerszym zakresie dla żołnierzy zawodowych przechodzących teraz na emeryturę. Uwzględniając bowiem fakt, iż okresy działalności w ruchu oporu muszą z natury rzeczy poprzedzać okres właściwej, zawodowej służby wojskowej oraz okoliczność, iż od daty zakończenia II wojny światowej /a więc od okresu, w którym działalność w ruchu oporu mogła wystąpić/ upłynęło już ponad 50 lat, a ponadto mając na uwadze liberalne warunki nabywania emerytur przez zawodowych wojskowych, gdzie dla uzyskania tego świadczenia nie wymaga się osiągnięcia wieku emerytalnego, lecz jedynie posiadania minimum 15 lat służby /a do pełnej emerytury niespełna 30 lat tej służby/ można zasadnie przypuszczać, iż praktyczne zastosowanie omawianych przepisów przy nabywaniu emerytur wojskowych będzie sporadyczne. Jest to sytuacja odmienna od tej, która występuje przy przyznawaniu emerytur z powszechnego systemu ubezpieczenia społecznego, gdzie okresy działalności kombatanckiej /w tym w ruchu oporu/ mimo przeszłościowego charakteru mogą być faktycznie uwzględniane częściej, ponieważ wymienione świadczenia są przyznawane dopiero osobom legitymującym się zaawansowanym wiekiem.

Przystępując do analizy artykułu 13 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych. Trybunał przede wszystkim musiał wyjaśnić treść użytego tam pojęcia "działalności w ruchu oporu". Sama ustawa nie definiuje bowiem tego pojęcia; nie czyni tego także obowiązująca ustawa z dnia 23 stycznia 1991 r. o kombatantach (...), z drobnym wyjątkiem zawartym w art. 1 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, gdzie jest mowa o pełnieniu służby w "sojuszniczych organizacjach ruchu oporu w okresie wojny 1939-45". Ta ostatnia ustawa, poza ogólną definicją kombatanta, którym jest osoba biorąca udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość RP /art. 1 ust. 1/ wymienia poszczególne rodzaje działalności uznawanej za działalność kombatancką /art. 1 ust. 2/, działalności z nią równorzędnej /art. 2/ oraz okresy zaliczane do tej działalności /art. 3/. Pojęciem ruchu oporu posługiwała się natomiast poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów /Dz.U. nr 16 poz. 122 ze zm./, a także wcześniejsza ustawa z dnia 23 października 1975 r. o dalszym zwiększeniu świadczeń dla kombatantów i więźniów obozów koncentracyjnych /Dz.U. nr 34 poz. 189/. Obie te ustawy statusem kombatanta obejmowały wyraźnie m.in. uczestników ruchu oporu, jednakże także nie precyzowały bliżej kręgu osób, objętych zakresem tego pojęcia. Ogólnie jednak zarówno na gruncie poprzednio obowiązujących ustaw kombatanckich, jak i w świetle dawnych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników, regulujących tzw. okresy zaliczane do okresu zatrudnienia, działalność w ruchu oporu stanowiła zawsze część składową szerszego pojęcia kombatanctwa /działalności kombatanckiej/.

Uwaga ta dotyczy także aktualnie obowiązującej ustawy o kombatantach, ponieważ szereg wymienionych w niej okresów działalności kombatanckiej lub działalności z nią równorzędnej niewątpliwie podpada pod pojęcie działalności w ruchu oporu. Jednakże nie wszystkie z nich dotyczą żołnierzy i pełnienia przez nich służby wojskowej w Wojsku Polskim lub armiach sojuszniczych /art. 1 ust. 2 pkt 1 i 4/, gdyż sprowadzają się także do służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach niepodległościowych, w tym w oddziałach partyzanckich /art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5/, bądź pełnienia funkcji cywilnych we władzach powstań narodowych, bądź administracji podziemnego Państwa Polskiego /art. 2 pkt 1/.

Ruch oporu jest pojęciem nie dającym się ściśle sprecyzować. W ujęciu encyklopedycznym /por. Wielka Encyklopedia Powszechna, PWN, t. 10, Warszawa 1967, hasło: Ruch oporu w latach 1939-45, str. 181-186/ pod pojęciem tym ujmuje się ruch społeczny, będący elementem walki wyzwoleńczej w czasie II wojny światowej, wyrażający się w oporze czynnym i biernym przeciwko okupantowi i rządom faszystowskim. Formy działalności w ruchu oporu były różnorodne. Podstawową formą ruchu oporu była niewątpliwie walka zbrojna w oddziałach bojowych. Historycznie rzecz ujmując nie ma jednak podstaw do ograniczenia zakresu działalności w ruchu oporu jedynie do sprzeciwu bojowego, w ramach podziemnych organizacji zbrojnych, działających w czasie okupacji, a w płaszczyźnie podmiotowej wyłącznie do działań podejmowanych przez żołnierzy zawodowych, z pominięciem osób nie mających takiego statusu /ludności cywilnej/. Pojęcie działalności w ruchu oporu obejmowało bowiem zarówno uczestników tego ruchu walczących z okupantem jako członków regularnych sił zbrojnych lub zmilitaryzowanych służb państwowych, jak i osoby nie będące żołnierzami, ale noszące broń i podlegające dowództwu i rozkazom /np. oddziały partyzanckie/, a także członków innych oddziałów ochotniczych zorganizowanego ruchu oporu oraz osoby cywilne, walczące w różnych formach z okupantem. Przyjmując nawet, iż w tak szeroko ujmowanym ruchu oporu także obowiązywały pewne reguły dyscypliny, podporządkowania, zachowania tajemnicy i konspiracji nie sposób byłoby uznać, iż wszyscy uczestnicy tego ruchu powinni być traktowani jako żołnierze, a okresy tej działalności zawsze na równi ze służbą wojskową. Uwaga ta dotyczy także członków zbrojnego ruchu oporu, mimo iż w oddziałach ruchu partyzanckiego lub podziemnego prowadzących walkę z okupantem hitlerowskim służbę pełnili nieraz także żołnierze.

Mając powyższe na uwadze Trybunał przyjął, iż na tle budzącego wątpliwości przepisu należy rozróżnić, czy dana osoba, uczestnicząc w czasie II wojny światowej w ruchu oporu, działała w tym ruchu jako żołnierz pełniący służbę wojskową, czy też występowała w innym charakterze. Uwzględnieniu przy tym powinny podlegać zarówno te okresy działalności w ruchu oporu, które były wykonywaniem zawodowej służby wojskowej, jak i okresy czynnej służby w wojsku, mimo iż co do zasady tylko zawodowa służba wojskowa, jako forma szczególnego zatrudnienia, uzasadnia odrębności zaopatrzenia emerytalnego osób pełniących tę służbę, natomiast pełnienie niezawodowej służby, mimo podlegania w trakcie jej wykonywania szeregu ograniczeniom i rygorom jest jedynie obywatelskim obowiązkiem. Przy ocenie tej kwestii należy bowiem wziąć pod uwagę fakt, iż większość niepodległościowych oddziałów wojskowych działających w ruchu oporu, stanowili żołnierze niezawodowi, powołani do służby wojskowej w związku z wojną. Poza tym w płaszczyźnie prawnej wszyscy żołnierze /zawodowi i niezawodowi/ są z reguły traktowani jednakowo. Przykładem może tu być ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych /Dz.U. 1983 nr 13 poz. 68 ze zm./, która pojęciem inwalidy wojennego /art. 6/ obejmuje zarówno żołnierza zawodowego, jak i niezawodowego, jeżeli tylko stał się on inwalidą w związku z działaniami wojennymi w czasie pełnienia służby w okresie II wojny światowej w Wojsku Polskim, w polskich formacjach wojskowych przy armiach sojuszniczych i w tychże armiach, bądź w oddziałach ruchu podziemnego lub partyzanckiego prowadzących na obszarze Państwa Polskiego lub na obszarze innych państw walkę z hitlerowskim okupantem. Niezależnie od tego obecnie także w przepisach prawa emerytalnego zarówno powszechnego, jak i dotyczącego służb mundurowych, okresy służby wojskowej niezawodowej są traktowane na równi ze służbą zawodową. Jak już wspomniano, ustawa z 1991 r. o rewaloryzacji (...) uznaje za okresy składkowe wszystkie okresy służby w Wojsku Polskim oraz okresy jej równorzędne albo okresy zastępczych form tej służby /art. 2 ust. 1 pkt 3/. Podobna ewolucja nastąpiła w przepisach ustaw regulujących zaopatrzenie emerytalne żołnierzy zawodowych, które począwszy od okresu międzywojennego, zaliczały zawsze do okresu wymaganego do nabycia emerytury wojskowej bądź do wysługi emerytalnej /choć w różnych okresach na nieco odmiennych zasadach/ okresy czynnej, niezawodowej służby wojskowej /por. A.Dermont, Reformy prawa emerytalnego żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy innych służb - wybrane zagadnienia, Wojskowy Przegląd Prawniczy 1995 nr 1-3 str. 23 i n./. Taką samą regułę przyjęła obowiązująca ustawa z 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych; ustawa ta bowiem operuje ogólnym pojęciem służby w Wojsku Polskim, bez różnicowania jej form i charakteru.

Powyższe rozważania doprowadziły Trybunał Konstytucyjny do wniosku, iż jako równorzędne ze służbą wojskową w Wojsku Polskim /bez narażenia się na zarzut uprzywilejowanego traktowania/ mogą być uznane tylko te okresy działalności w ruchu oporu, które sprowadzały się do pełnienia przez żołnierzy służby wojskowej w Wojsku Polskim lub w polskich formacjach wojskowych przy armiach sojuszniczych, bądź w oddziałach ruchu partyzanckiego, albo podziemnego, prowadzących zbrojną walkę przeciwko okupantowi. W takim jednak przypadku okresy te jako mieszczące się w ogólnym pojęciu służby wojskowej nie powinny być wyodrębniane i traktowane jako równorzędne z tą służbą, skoro same stanowią służbę wojskową, tyle tylko, że pełnioną w okresie II wojny światowej. Jeżeli więc ustawodawca wyodrębnia okresy działalności w ruchu oporu, nie zastrzegając przy tym, iż chodzi o działalność, której uczestnikami byli żołnierze pełniący służbę wojskową, to należy sądzić, iż jego zamiarem było /przy założeniu, iż działa racjonalnie/ traktowanie jako równorzędnych ze służbą wojskową wszystkich okresów działalności w ruchu oporu, niezależnie od tego, w jakiej formie działalność ta występowała i niezależnie od statusu i charakteru podmiotu ją wykonującego.

Na tle analizowanej regulacji sprawa się jednak dodatkowo komplikuje, ponieważ niezależnie od omawianego art. 13 ust. 1 pkt a ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych odwołuje się do okresów nieskładkowych w rozumieniu przepisów emerytalnych dla pracowników. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy żołnierzowi spełniającemu warunki określone w art. 12 /tzn. posiadającemu 15 lat służby w Wojsku Polskim/ zalicza się do wysługi emerytalnej posiadane przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej okresy nieskładkowe w rozumieniu pracowniczych przepisów emerytalnych.

Wśród tych okresów - o czym już wspomniano - mieszczą się okresy działalności kombatanckiej i równorzędnej w rozumieniu ustawy o kombatantach (...), a wśród nich znajdują się także takie, które można objąć mianem działalności w ruchu oporu. W związku z tym powstaje kwestia, czy w konkretnym przypadku okresy działalności w ruchu oporu mają być uwzględniane podwójnie, tzn. po raz pierwszy przy ustalaniu lat służby w wojsku, warunkujących nabycie uprawnień emerytalnych i po raz drugi, dodatkowo - jako okres nieskładkowy, który nie został przez wspomnianą ustawę wyraźnie wyłączony z zakresu okresów nieskładkowych - przy obliczaniu wysługi emerytalnej, decydującej o wysokości emerytury wojskowej. W razie dopuszczenia takiej możliwości okresy te w każdej z tych sytuacji musiałyby być wycenione odmiennym wskaźnikiem: jako okresy równorzędne służbie wojskowej - wskaźnikiem 2,6 procent podstawy wymiaru, zaś jako okresy nieskładkowe - wskaźnikiem znacznie niższym - 0,7 procent tej podstawy.

Wychodząc z założenia, iż na gruncie tego samego systemu emerytalnego identyczne rodzajowo /tożsame/ okresy uczestnictwa w ruchu oporu nie mogą być kwalifikowane odmiennie: raz jako okresy równorzędne służbie wojskowej /a więc w zasadzie jako odpowiednik okresów składkowych/, a innym razem, jako odmiana działalności kombatanckiej, czyli okresy nieskładkowe i w konsekwencji wliczane do wysługi emerytalnej - każde z osobna - na istotnie różniących się zasadach, należy przyjąć, iż zamiarem ustawodawcy było wyłączenie omawianych okresów z ogólnego pojęcia okresów nieskładkowych /mimo iż wyraźnie nie zostało to zapisane/ i potraktowanie ich wyłącznie jako okresów równorzędnych służbie wojskowej, a więc w sposób korzystniejszy, niezależnie od tego, czy uczestnik ruchu oporu w dacie podejmowania takiej działalności był żołnierzem pełniącym czynną służbę wojskową. Oznaczałoby to jednak podział okresów działalności kombatanckiej i równorzędnej na: działalność w ruchu oporu, ocenianą korzystniej jako okresy równorzędne służbie wojskowej i na pozostałe okresy działalności kombatanckiej - traktowane mniej korzystnie, tak jak wszystkie rodzaje okresów nieskładkowych w ogólności, co jest sprzeczne z założeniami ustawy z 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.

Dotychczasowe uwagi doprowadziły Trybunał do ustalenia, iż okresy działalności w ruchu oporu, będące częścią działalności kombatanckiej, są odmiennie traktowane w zależności od tego, na jakich zasadach osoby /kombatanci/ legitymujące się takimi okresami nabywają uprawnienia emerytalne. W przypadku osób, które zostały powołane do zawodowej służby wojskowej i następnie uzyskują emeryturę na zasadach przewidzianych w przepisach dotyczących żołnierzy zawodowych okresy działalności w ruchu oporu są uwzględniane preferencyjnie zarówno przy nabywaniu, jak i ustalaniu rozmiaru tej emerytury. Przejawia się to zarówno w stosowaniu znacznie wyższego wskaźnika /2,6 procent/, jak i braku ograniczeń co do okresu, w jakim mogą one być zaliczane do wysługi emerytalnej. Natomiast w przypadku osób legitymujących się w przeszłości takimi okresami, podejmujących później pracę zawodową poza wojskiem i nabywających uprawnienia emerytalne na zasadach przewidzianych w powszechnym systemie emerytalnym okresy tej działalności są traktowane znacznie mniej korzystnie. Okresy te, tak jak pozostałe okresy działalności kombatanckiej, i szerzej - wszystkie okresy nieskładkowe, mogą być wprawdzie uwzględniane przy ustalaniu stażu koniecznego do nabycia emerytury w wymiarze podwójnym, lecz przy zastosowaniu ogólnej reguły dotyczącej okresów nieskładkowych /art. 4 ust. 2 ustawy rewaloryzacyjnej/, tzn. iż w sumie /z innymi okresami nieskładkowymi/ okresy te nie mogą przekroczyć 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Natomiast przy ustalaniu wysokości emerytury okresy te są liczone już tylko w wymiarze pojedynczym /także z zastosowaniem reguły ograniczającej do 1/3 posiadanych okresów składkowych/ i ponadto są wyceniane znacznie niżej, niż okresy składkowe w ogólności, a tym bardziej okresy zawodowej służby wojskowej, bo wskaźnikiem 0,7 procent podstawy wymiaru za każdy rok tych okresów.

Generalnie rzecz ujmując takie zróżnicowanie jest sprzeczne z funkcjami ubezpieczenia społecznego, którego zadaniem nie powinno być nagradzanie szczególnych zasług osób ubezpieczonych, wynikających z innych przyczyn niż działalność zawodowa. Jeżeli więc ustawodawca dopuszcza uwzględnianie w stażu emerytalnym okresów nie związanych z opłacaniem składek ubezpieczeniowych, to powinien to czynić na jednakowych zasadach w odniesieniu do wszystkich uprawnionych.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował stanowisko /por. np. K 3/91; K 14/91; K 9/93; K 2/94; K 12/96/, iż do jego kompetencji nie należy badanie zgodności danej ustawy z innymi ustawami i ocena różnic, jakie występują między nimi; samo ich występowanie nie przesądza przy tym jeszcze automatycznie o niekonstytucyjności przepisów określonej ustawy. Zadaniem Trybunału, o czym już wcześniej wspomniano, nie jest też orzekanie o celowości i zasadności przyjętych przez parlament rozwiązań prawnych. Wybór wartości determinujących określone rozwiązanie legislacyjne należy do ustawodawcy i Trybunał Konstytucyjny opowiada się generalnie za swobodą tego podmiotu co do określenia hierarchii celów, preferencji danych wartości czy środków służących ich realizacji. Jednakże granice swobody tego wyboru określają zasady i przepisy konstytucyjne i Trybunał może badać, czy stanowiąc prawo ustawodawca przestrzegał tych zasad i przepisów.

Różnicowanie uprawnień kombatantów /uczestników ruchu oporu/ w zależności od tego, wedle jakiego systemu emerytalnego nabywają oni świadczenia emerytalne jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w swych orzeczeniach na temat tej zasady stwierdzając, iż w najszerszym ujęciu polega ona na tym, że wszystkie podmioty prawa /adresaci norm prawnych/ charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo, według jednakowej miary. Zasada ta oznacza więc zakaz różnicowania sytuacji adresatów danej regulacji prawnej, jeżeli charakteryzują się oni w równym lub zbliżonym stopniu określoną cechą.

W rozpatrywanej sprawie taką cechą wspólną jest kombatanctwo /udział w ruchu oporu/ czyli prowadzenie w różnych formach, zwłaszcza w czasie II wojny światowej, walki o suwerenność i niepodległość Ojczyzny, a nie przynależność do określonego systemu emerytalnego. Wbrew twierdzeniom Prokuratora Generalnego, iż posiadanie statusu kombatanta nie może stanowić cechy relewentnej osób pobierających świadczenia na podstawie różnych systemów emerytalnych, jest to cecha ponadsystemowa, zdefiniowana w przepisach ustawy z dnia 21 stycznia 1991 r. o kombatantach (...), a nie w przepisach emerytalnych dotyczących poszczególnych grup zawodowych.

Ustawa z dnia 15 listopada 1991 r. o rewaloryzacji (...) wymieniając wśród okresów nieskładkowych okresy działalności kombatanckiej oraz okresy z nią równorzędne, bądź do niej zaliczalne nie określa samodzielnie pojęcia tej działalności, lecz odsyła w tym zakresie do przepisów ustawy kombatanckiej.

Również - jak już wspomniano - występujące w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych pojęcie działalności w ruchu oporu stanowi część składową szerszego pojęcia działalności kombatanckiej, określonego w przepisach dotyczących kombatantów. Ustawa o kombatantach (...) oprócz zdefiniowania działalności kombatanckiej reguluje także szczególne uprawnienia kombatantów w sferze pracowniczej, emerytalnej i innych zakresach. W płaszczyźnie emerytalno-rentowej należy do tych uprawnień zwłaszcza możliwość zaliczenia okresów działalności kombatanckiej w wymiarze podwójnym do okresu, od którego zależy nabycie prawa do emerytury lub renty, prawo do uzyskania emerytury w wieku o 5 lat niższym od wymaganego oraz specjalny dodatek kombatancki do emerytury lub renty. Cecha kombatanctwa uprawnia także do korzystania ze szczególnej opieki zdrowotnej i socjalnej, doraźnej lub okresowej pomocy pieniężnej oraz szeregu dodatkowych uprawnień spoza zakresu ubezpieczenia społecznego w postaci różnego rodzaju ulg, zniżek i zwolnień od wielu opłat. Szczególnego statusu kombatantów nie podważa fakt, iż co do zasady nabywają oni uprawnienia emerytalne według przepisów ogólnych przewidzianych dla pracowników lub osób wykonujących inną działalność zawodową, w tym także zawodową służbę wojskową. Sama bowiem działalność kombatancka, nie będąc odmianą działalności zawodowej, z tytułu której istniałby obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, nie może stanowić podstawy nabycia tych uprawnień. Jedynie w przypadku, gdy kombatant nie ma prawa do emerytury lub renty na podstawie ogólnych przepisów emerytalnych omawiana ustawa przyznaje mu w drodze wyjątku prawo do odpowiedniego świadczenia emerytalno-rentowego po spełnieniu pewnych warunków i w razie braku niezbędnych środków utrzymania.

Nie bez znaczenia pozostaje także cel szczególnych uprawnień przyznawanych z tytułu kombatanctwa. Jest nim uhonorowanie zasług obywateli polskich, którzy walczyli o suwerenność i niepodległość Ojczyzny przez walkę zbrojną lub działalność cywilną. Ustawa kombatancka wymienia te kategorie osób i rodzaje działalności kombatanckiej traktując je jednakowo. Także z preambuły ustawy wynika, iż wszyscy kombatanci powinni być traktowani z jednakowym szacunkiem i równą troską. Uprawnienia przewidziane w ustawie powinny zatem obejmować na tych samych zasadach wszystkie osoby, które uzyskały potwierdzenie działalności kombatanckiej bez szczególnego faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Reguła ta dotyczy także uprawnień, które sprowadzają się do zaliczenia okresów działalności kombatanckiej i działalności z nią równorzędnej do stażu, od którego zależy nabycie uprawnień emerytalnych przez kombatantów oraz wysokość przyznawanych im świadczeń. Uczestnictwo w ruchu oporu, jako część działalności kombatanckiej, powinno więc być oceniane w ten sam lub bardzo zbliżony sposób, bez względu na przyszły status w sferze uprawnień emerytalno-rentowych osób biorących udział w tym ruchu.

Okresy działalności w ruchu oporu nie zmieniają swego charakteru przez fakt, iż dotyczą osób, które później zostały powołane do zawodowej służby wojskowej, bądź podjęły działalność zawodową w innych formach. Działalność w ruchu oporu, uwzględniając czas, jaki upłynął od zakończenia II wojny światowej, z natury rzeczy występowała przed faktem podjęcia późniejszej aktywności zawodowej, stąd okoliczności związane z wykonywaniem pracy zawodowej nie mogły mieć żadnego wpływu na położenie omawianej kategorii osób. Ich sytuacja w okresie działalności w ruchu oporu była więc identyczna. Kwestionowana przez Wnioskodawcę regulacja wprowadza natomiast zróżnicowanie związane z charakterem i miejscem przyszłej działalności zawodowej, a w konsekwencji z wynikającym stąd statusem emerytalno-rentowym. Regulacja ta zatem narusza zasadę równości, ponieważ różnicuje status prawny podmiotów, których sytuacja faktyczna w okresie prowadzenia działalności kombatanckiej (w ruchu oporu) była taka sama.

Trybunał Konstytucyjny, jak już wcześniej stwierdzono, nie jest władny do udzielania ustawodawcy konkretnych wskazań co do kształtu regulowanych przez niego zagadnień. Trybunał jest jednak uprawniony do stwierdzenia, iż różnice w ocenie okresów działalności kombatanckiej nie mogą być nadmierne, nawet przy uwzględnieniu faktu, iż większość kombatantów to żołnierze, walczący podczas wojny. Przeciwko nadmiernemu zróżnicowaniu przemawia także postępujące zbliżanie się systemu zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych do ubezpieczeń pracowniczych oraz jednorodny charakter działalności i uprawnień kombatanckich.

Kwestionowane przepisy są jednocześnie sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Wszelkie zróżnicowanie w prawie jest bowiem dopuszczalne wówczas, o ile jest usprawiedliwione. Sprawiedliwość wymaga więc, aby zróżnicowanie praw podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej. Skoro zatem sytuacja uczestników ruchu oporu w czasie tej działalności była na ogół taka sama lub zbliżona, to różnicowanie ich statusu prawnego w sferze uprawnień emerytalnych narusza także zasadę sprawiedliwości społecznej.

W rozpatrywanych przepisach ustawy rewaloryzacyjnej Trybunał Konstytucyjny dopatrzył się także naruszenia art. 76 Konstytucji, przewidującego iż Rzeczpospolita Polska zapewnia wszechstronną opiekę weteranom walk o wyzwolenie narodowe i społeczne. Nadmierne różnicowanie uprawnień określonej grupy kombatantów w porównaniu z innymi stoi bowiem w sprzeczności z zasadami takiej opieki w ujęciu wspomnianego przepisu.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.