Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1966/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 8, art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2, art. 123 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 264
law: Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3386/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki z dnia 1 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki na rzecz J.K. 135 (sto trzydzieści pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3386/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie warunków wykonywania działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Głównego Inspektora Dozoru Jądrowego z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach 2 i 3 grudnia 2013 r. inspektorzy dozoru jądrowego przeprowadzili kontrolę na terenie Oddziału Elektrowni [...] w miejscowości [...] przy ul. [...], podczas której stwierdzono brak dwóch pojemników zawierających źródła promieniowania jonizującego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Dozoru Jądrowego, na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe - t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 264 ze zm. (powoływana jako: ustawa - Prawo atomowe) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. (powoływany jako: k.p.a.), nałożył na J. K. - kierownika jednostki organizacyjnej [A] S.A. z siedzibą w [...], karę pieniężną w wysokości 1500 zł za dopuszczenie do utraty dwóch urządzeń zawierających źródła promieniotwórcze.

Organ stwierdził, że Spółka [A] wykonuje działalność związaną z narażeniem na emitowanie promieniowania jonizującego, polegającą na stosowaniu urządzeń zawierających źródła promieniotwórcze na terenie Oddziału Elektrownia [...] na podstawie zezwolenia Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], zmienionego zezwoleniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Kierownikiem jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo atomowe jest Prezes tej Spółki.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. podniósł, że jednostką organizacyjną wykonującą działalność związaną z narażeniem w rozumieniu powołanych przez organ przepisów ustawy - Prawo atomowe jest Oddział Elektrownia [...]. W związku z tym adresatem decyzji powinien być kierownik tej właśnie jednostki.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezes Państwowej Agencji Atomistyki, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 124 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 123 ust. 1 pkt 4 i art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo atomowe, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm. (powoływana jako: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej) oddział spółki prawa handlowego nie może być odrębną od spółki jednostką organizacyjną. Jest on częścią struktury spółki wewnętrznie wyodrębnioną, ale nie mogącą występować w obrocie w swoim imieniu. Brak odrębności powoduje niemożność wydania zezwolenia na rzecz oddziału spółki. Skoro w rozpatrywanej sprawie adresatem zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego jest [A] S.A. z siedzibą w [...], to odpowiedzialność za naruszenie zasad prowadzenia działalności objętej zezwoleniem ponosi kierownik tej jednostki, czyli jej Prezes, a nie Dyrektor Oddziału Elektrownia [...].

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo atomowe, art. 3 pkt 8 tej ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podtrzymał stanowisko przedstawione w odwołaniu, że kierownikiem jednostki organizacyjnej wykonującej działalność związaną z narażeniem jest Dyrektor Oddziału Elektrownia [...], nie zaś Prezes Spółki, na którego nałożono karę pieniężną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo atomowe definiuje "jednostkę organizacyjną" jako każdy podmiot wykonujący działalność związaną z narażeniem na emitowanie promieniowania jonizującego. Przepis ten nie określa formy organizacyjnej ani prawnej podmiotu wykonującego działalność związaną z narażeniem, co oznacza, że zakres podmiotowy tej definicji może zostać wyczerpany zarówno przez osoby prawne, jak i jednostki nieposiadające osobowości prawnej, w tym także oddziały spółek prawa handlowego, wykonujące działalność związaną z narażeniem.

Sąd I instancji przyjął, że decydującym i wyłącznym kryterium pozwalającym na uznanie danego podmiotu za jednostkę organizacyjną, w rozumieniu ustawy - Prawo atomowe, jest wykonywanie działalności związanej z narażeniem. Oddział Elektrownia [...] posiada samodzielność organizacyjną, techniczną, finansową i osobową, jest zatem podmiotem wyodrębnionym w ramach struktury organizacyjnej Spółki, a tym samym stanowi jej jednostkę organizacyjną, wykonującą samodzielnie część działalności gospodarczej Spółki w zakresie wytwarzania energii elektrycznej i ciepła, a także prowadzącą działalność związaną z narażeniem na emitowanie promieniowania jonizującego.

Według przedstawionej przez WSA argumentacji, intencją ustawodawcy było dopuszczenie prowadzenia działalności gospodarczej przez oddziały przedsiębiorstw. Skoro więc [A] S.A. skorzystała z tego uprawnienia tworząc swój Oddział Elektrownia [...], to Oddział ten - jako podmiot wykonujący działalność związaną z narażeniem - należy kwalifikować jako jednostkę organizacyjną, w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo atomowe. Wprowadzając tego rodzaju rozwiązanie prawne ustawodawca miał przede wszystkim na względzie decentralizację prowadzonej działalności gospodarczej, wynikającą właśnie z potrzeby tworzenia oddziałów przedsiębiorstw, co w przypadku działalności związanej z narażeniem pozwala na bezpośrednie angażowanie potencjału gospodarczego przez dany oddział, a tym samym na uzyskiwanie przezeń w imieniu tegoż przedsiębiorcy zezwoleń na tworzenie obiektów i urządzeń jądrowych, ich eksploatowanie i zabezpieczanie, a także bieżące kontrolowanie źródeł promieniowania jonizującego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Oddział Spółki - Elektrownia [...] posiada samodzielność organizacyjną w płaszczyźnie osobowej, co umożliwia realizowanie podstawowych celów statutowych Spółki, w tym także zarządzanie urządzeniami jądrowymi i ich bieżące kontrolowanie. W celu zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania Oddziału Spółki koordynację zadań powierzono Dyrektorowi Oddziału, który sprawuje bezpośredni nadzór nad działalnością tej jednostki i jest odpowiedzialny za przestrzeganie w niej przepisów prawa, w tym także w zakresie działalności związanej z narażeniem. Stąd też - w ocenie WSA - w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie działalności związanej z narażeniem, to Dyrektor Oddziału jest adresatem normy wynikającej z art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo atomowe.

Z omówionych względów Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja nakładająca karę pieniężną została skierowana do osoby niebędącej stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., co stanowi kwalifikowaną wadę prawną skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności, występuje również przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Państwowej Agencji Atomistyki zaskarżył powyższy wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo atomowe przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakres podmiotowy definicji zawartej w tym przepisie obejmuje także oddziały spółek prawa handlowego wykonujące działalność związaną z narażeniem;

- art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo atomowe poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie przy ustalaniu kto jest kierownikiem jednostki organizacyjnej na potrzeby zastosowania art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo atomowe, że adresatem tej normy jest Dyrektor Oddziału [A] S.A., jako osoba sprawująca bezpośredni nadzór nad działalnością Oddziału, a nie kierownik jednostki organizacyjnej wskazany we wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem;

- art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo atomowe poprzez jego błędną, dokonaną z pominięciem treści art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, wykładnię polegającą na uznaniu, że adresatem normy wynikającej z art. 123 ust. 1 pkt 4 jest osoba sprawująca bezpośredni nadzór nad wykonywaniem działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące, a nie kierownik jednostki organizacyjnej wskazany we wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem wynikającej z akt administracyjnych sprawy okoliczności, że zezwolenie z dnia [...] stycznia 2012 r nr [...] na wykonywanie działalności związanej z narażeniem, polegającej na stosowaniu urządzeń zawierających źródła promieniotwórcze na terenie Oddziału Elektrownia [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] zostało udzielone Spółce [A] S.A. z siedzibą w [...] a nie oddziałowi tego przedsiębiorcy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z okoliczności tej wynika, że podmiotem uprawnionym do korzystania z przedmiotowego zezwolenia i zarazem odpowiedzialnym za jego prawidłowe wykonywanie jest Spółka, a nie jej Oddział, a w konsekwencji osobą odpowiedzialną za naruszenia wskazane w art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo atomowe jest Prezes Zarządu Spółki, nie zaś Dyrektor Oddziału.

Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ argumentował, że kierownikiem jednostki organizacyjnej, o którym mowa w art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo atomowe, jest kierownik jednostki posiadającej zezwolenie na wykonywanie działalności związanej z narażeniem, a nie kierownik komórki, która pozostając w ramach struktury wewnętrznej jednostki organizacyjnej, faktycznie wykonuje tę działalność w imieniu i na rzecz adresata zezwolenia.

W rozpatrywanej sprawie adresatem zezwolenia jest Spółka. Oddział Elektrownia [...] w miejscowości [...] przy ul. [...], jest wskazany w zezwoleniu jako miejsce wykonywania działalności związanej z narażeniem, a nie jako podmiot uprawniony do jej wykonywania. Według organu, skoro we wniosku o wydanie zezwolenia, sama Spółka wskazała J. K. jako kierownika jednostki w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo atomowe, to mając na względzie treść art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, ponosi on odpowiedzialność za wszelkie uchybienia w wykonywaniu działalności objętej zezwoleniem. Dyrektor Oddziału działał w imieniu i na rzecz Spółki na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa.

Zdaniem organu, dla uznania danego podmiotu za jednostkę organizacyjną w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo atomowe nie wystarczy, aby był on wyodrębniony organizacyjnie. W świetle art. 29 k.p.a. podmiot taki powinien bowiem posiadać odrębną zdolność prawną.

Organ zaznaczył również, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo atomowe wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności, o której mowa w art. 4 ust. 1 ww. ustawy, zawiera w przypadku przedsiębiorców - numer w rejestrze przedsiębiorców. Zdaniem organu, oznacza to, że ustawodawca przewidział, iż w przypadku przedsiębiorców to ten właśnie podmiot, a nie oddział, może być stroną postępowania o wydanie właściwego zezwolenia, nawet jeśli wykonuje działalność związaną z narażeniem poza swoją siedzibą, tj. w oddziale.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie, co powodowałoby konieczność zakończenia kontroli instancyjnej już na tym etapie.

Analiza środka odwoławczego prowadzi do wniosku, że zostały w nim zawarte zarzuty skonstruowane na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., przy czym wiodący charakter mają zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym art. 3 pkt 8, art. 7 ust. 1, art. 5 ust. 2 w powiązaniu z art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo atomowe.

Zarzut procesowy obejmuje wyłącznie twierdzenie o pominięciu przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie zezwolenie na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące zostało udzielone Spółce, a nie jej Oddziałowi.

W ocenie NSA, zarzut ten okazał się chybiony. Jak wynika bowiem z części historycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie pominął wskazanej okoliczności, lecz powołał ją jako element ustaleń faktycznych dokonanych przez organy i przyjętych przez nie za podstawę orzekania. Inną kwestią jest natomiast, że w części poświęconej rozważaniom - na tle niekwestionowanego w tym zakresie stanu faktycznego - WSA zaprezentował odmienne od organów stanowisko, zgodnie z którym w świetle art. 3 pkt 8, art. 7 ust. 1, art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo atomowe Oddział Spółki pomimo, że nie posiada osobowości prawnej, może ubiegać się o zezwolenie na wykonywanie działalności związanej z narażeniem, a Dyrektor tej jednostki organizacyjnej ponosi odpowiedzialność za naruszenie zasad bezpieczeństwa na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo atomowe. Stanowisko to jest wynikiem dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego, a zatem nie może być skutecznie zwalczane zarzutem o charakterze procesowym.

Odnosząc się do zarzutów środka odwoławczego dotyczących naruszenia prawa materialnego przede wszystkim zauważyć trzeba, że z zestawienia stanowiska organów obu instancji oraz stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku wynika, że problem wymagający rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się w istocie do tego, która jednostka organizacyjna w świetle przepisów ustawy - Prawo atomowe jest uprawniona do uzyskania zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące, bowiem kierownik tej jednostki powinien ponieść karę za naruszenie określone w art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo atomowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się jednak z takim postrzeganiem problemu.

W niniejszej sprawie, sądowej kontroli poddana została decyzja Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo atomowe. Przepis ten reguluje odpowiedzialność karnoadministracyjną osoby fizycznej, nie zaś osoby prawnej, czy jednostki organizacyjnej nieposiadającej takiej osobowości, co powoduje nieadekwatność do sprawy rozważań o charakterze cywilnoprawnym. Rozumiany literalnie prowadzi do wymierzenia kary pieniężnej osobie będącej kierownikiem jednostki organizacyjnej, która utraciła lub pozostawiła bez właściwego zabezpieczenia powierzony jej materiał jądrowy, źródło promieniowania jonizującego albo odpady promieniotwórcze lub wypalone paliwo jądrowe (powoływane dalej jako: materiały promieniotwórcze). Za wskazane naruszenie zasad bezpieczeństwa w działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące ustawodawca przewidział stosunkowo wysokie zagrożenie karą, która sięgać może pięciokrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku kalendarzowym poprzedzającym popełnienie czynu, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, z późn. zm. (przepis w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy).

Pojawiające się na tle art. 123 ust. 1 wątpliwości, co do tego, kto właściwie podlega przewidzianej w nim odpowiedzialności wymagają analizy ratio legis regulacji i w tym kontekście uwzględnienia, że kara administracyjna jest wymierzana za określone zachowanie podmiotu zobowiązanego do przestrzegania prawa. Omawiany przepis zawiera katalog skonkretyzowanych naruszeń kwalifikowanych jako delikt administracyjny. Należą do nich - poza utratą lub pozostawieniem bez właściwego zabezpieczenia powierzonych materiałów promieniotwórczych (pkt 4) - m. in. podejmowanie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom, albo bez wymaganego zgłoszenia, zatrudnianie pracowników bez uprawnień, kwalifikacji lub umiejętności określonych w przepisach ustawy (pkt 1), niedopełnianie obowiązków w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej przy pracy z materiałami promieniotwórczymi lub przy ich przygotowaniu do transportu i składowaniu (pkt 3), niedopełnienie obowiązku kontroli dozymetrycznej lub prowadzenia ewidencji materiałów promieniotwórczych (pkt 5), uniemożliwienie lub utrudnienie przeprowadzenie czynności kontrolnych w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej, nieudzielenie informacji lub udziela informacji nieprawdziwej albo zatajenie prawdy w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej (pkt 6).

Zastosowana przez ustawodawcę konstrukcja omawianej regulacji nakazuje więc w procesie wykładni zbliżyć odpowiedzialność do konkretnych zdefiniowanych w tym przepisie naruszeń w sferze bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej.

O prawidłowości tego wnioskowania świadczy dodatkowo historia zmian legislacyjnych. Na mocy ustawy z dnia 13 maja 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo atomowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 132, poz. 766) uregulowano bowiem kwalifikowane formy naruszeń ujętych w art. 123 ust. 1. Zgodnie z art. 123 ust. 1a za czyny, o których mowa w ust. 1, kierownikowi jednostki organizacyjnej wykonującej działalność o większej skali zagrożenia, związaną z narażeniem na wyższe dawki promieniowania - polegającą na budowie, rozruchu, eksploatacji lub likwidacji elektrowni jądrowej - wymierza się karę pieniężną w podwyższonej wysokości tj. do dwustukrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Określone art. 123 ust. 3 pkt 1 - 4 ustawy - Prawo atomowe rodzaje naruszeń w ramach takiej działalności skutkują już odpowiedzialnością samej jednostki organizacyjnej, przy czym zagrożenie karą sięga tu pięćsetkrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia. Zmiany zmierzające do zróżnicowania wielkości kary pieniężnej i podmiotu odpowiedzialnego w zależności od "ciężaru gatunkowego" nieprawidłowości świadczą o ścisłym związku kary z konkretnym czynem i wynikającym z niego zagrożeniem dla bezpieczeństwa.

Analizując zmiany legislacyjne we wskazanym obszarze zauważyć też trzeba, że w art. 62a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1986 r. - Prawo atomowe (Dz.U. Nr 12, poz. 70 ze zm.) podmiot odpowiedzialny za wskazane naruszenia zasad bezpieczeństwa oznaczony został słowem "kto". Taka redakcja przepisu powodowała, że sankcja administracyjna przypisywana była bezpośrednio do osoby, która dopuściła się określonego naruszenia np. utraciła lub pozostawiła bez właściwego zabezpieczenia powierzony jej materiał promieniotwórczy (art. 62a ust. 1 pkt 6). W ustawie - Prawo atomowe z 2000 r. podmiotem odpowiedzialnym za - w zasadzie - te same rodzaje naruszeń, uczyniono kierownika jednostki organizacyjnej. Wobec braku wyraźnych wskazań w tym zakresie w uzasadnieniu projektu ustawy, na podstawie analizy całokształtu wprowadzanych nią rozwiązań wnioskować można, że celem nowej regulacji było zbliżenie odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie do podmiotu, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące i uniemożliwienie temu podmiotowi zwolnienia się z tej odpowiedzialności poprzez jej przeniesienie na inny, zewnętrzny podmiot np. szeregowego pracownika, czy kontrahenta.

Na konieczność przyjmowania w ustawodawstwie państw członkowskich takich rozwiązań wskazuje wprost art. 6 dyrektywy Rady 2009/71/Euratom z dnia 25 czerwca 2009 r. ustanawiającej wspólnotowe ramy bezpieczeństwa jądrowego obiektów jądrowych (Dz.U.UE.L.2009.172.18) w brzmieniu nadanym art. 1 dyrektywy Rady 2014/87/Euratom z dnia 8 lipca 2014 r. zmieniającej dyrektywę 2009/71/Euratom ustanawiającą wspólnotowe ramy bezpieczeństwa jądrowego obiektów jądrowych (Dz.U.UE.L.2014.219.42), zgodnie z którym odpowiedzialność za bezpieczeństwo jądrowe obiektów jądrowych spoczywać powinna w pierwszym rzędzie na posiadaczu zezwolenia. Odpowiedzialność ta nie może być delegowana i obejmuje odpowiedzialność za działania wykonawców i podwykonawców, których działania mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo jądrowe obiektu jądrowego.

W tym kontekście dostrzec jednak trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje problem delegowania odpowiedzialności za powstanie naruszenia poza podmiot określony w zezwoleniu. Zarówno bowiem Prezes Spółki, jak i Dyrektor Oddziału pozostają w ramach struktury organizacyjnej podmiotu, któremu udzielono zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem.

Powołane dyrektywy służące ustanowieniu Wspólnotowych norm bezpieczeństwa nie stoją na przeszkodzie przyjęciu w prawie krajowym rozwiązań zwiększających skuteczność ochrony zdrowia ludności i pracowników, które spowodują, że w przypadku niektórych naruszeń kara nałożona zostanie na konkretną osobę fizyczną, a nie na podmiot będący adresatem zezwolenia (zob.: pkt 6 preambuły 2009/71/Euratom).

Sądy administracyjne generalnie nie sprzeciwiają się praktykom ustawodawczym polegającym na wprowadzaniu odpowiedzialności karnoadministracyjnej osób fizycznych. Nawiązując do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zastrzegają jednak, że w takim przypadku sankcja musi odpowiadać wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasadzie proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zgodnie z tą zasadą stopień nałożonej na jednostkę dolegliwości, będącej konsekwencją naruszenia określonych prawem wymagań, powinien być adekwatny do wagi naruszenia i celu, któremu służy dane wymaganie (zob.: uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 13 października 2011 r., II GPS 1/11; wyrok NSA z 18 września 2015 r., II GSK 1599/15; wyrok NSA z 23 maja 2012 r., II GSK 1643/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie zwraca się ponadto uwagę, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, nie mniej jednak nie jest odpowiedzialnością absolutną. Kształtujące ją regulacje powinny zawierać przesłanki egzoneracyjne umożliwiające uwolnienie się od odpowiedzialności temu, kto wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby nie dopuścić do powstania naruszenia (por. System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, tom 7, s. 633–649, tom 2 s. 370–378; wyrok TK z 22 września 2009 r., SK 3/08, OTKA 2009/8/125, wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r., I OSK 544/13, dostępny w: CBOSA).

Przyjmując stanowisko Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki i odrzucając całkowicie stanowisko Sądu I instancji należałoby stwierdzić, że niezależnie od tego, z którym z naruszeń wyliczonych w art. 123 ust. 1 ustawy - Prawo atomowe mamy do czynienia odpowiada zawsze ten sam podmiot tj. kierownik jednostki organizacyjnej, która uzyskała zezwolenie - w rozpatrywanej sprawie Prezes Spółki Akcyjnej. Stanowisko takie budzi poważne wątpliwości w świetle przedstawionych wyników wykładni, ponadto przeciwko jego przyjęciu przemawia analiza okoliczności rozpatrywanej sprawy.

W niniejszej sprawie, na skutek zmian w sferze prawa handlowego polegających na konsolidacji podmiotów, działalność związaną z narażeniem w ramach udzielonego Spółce zezwolenia wykonuje bezpośrednio Odział wyodrębniony organizacyjnie, technicznie, finansowo i osobowo. Jednostka ta kierowana jest przez Dyrektora, któremu powierzono bezpośredni nadzór nad jej działalnością i odpowiedzialność za przestrzeganie przepisów prawa, w tym także w zakresie wykonywania działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące. Natomiast zadania Prezesa Spółki określone w statucie i regulaminie koncentrują się na prowadzeniu spraw Spółki na szczeblu centralnym, zapewnianiu właściwej obsługi organów Spółki i prawidłowej jej organizacji, wdrażaniu standardów korporacyjnych i strategii zarządzania. W tych okolicznościach pociągnięcie do odpowiedzialności Prezesa Spółki za naruszenie polegające na utracie materiałów promieniotwórczych nie odpowiada wspomnianej zasadzie proporcjonalności, jak i zasadzie sprawiedliwości szczególnie, że wobec braku przesłanek egzoneracyjnych omawiana regulacja nie dopuszcza możliwości uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie zasad bezpieczeństwa zdefiniowane w art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo atomowe.

Podkreślenia wymaga przy tym, że zastosowanie przez ustawodawcę techniki polegającej na zakresowym ujęciu kary nie może być uznane za element urzeczywistniający zasadę proporcjonalności w sytuacji, gdy nie ma podstaw prawnych do odstąpienia od wymierzenia kary. Wobec bowiem wystąpienia naruszenia kara, choćby w najniższej wysokości, musi jednak zawsze być wymierzona. W niektórych przypadkach, nawet najniższa kara może natomiast okazać się niewspółmierna do wagi przewinienia (zob.: M. Kaczocha [w:] Administracyjne kary pieniężne w demokratycznym państwie prawa, red. naukowa: M. Błachucki, INP PAN RPO Warszawa 2015 s. 204 - 205).

W ostatecznym rozrachunku bezrefleksyjne przyjęcie wykładni proponowanej przez organ, prowadziłoby zatem do takiego rozumienia przepisów ustawy - Prawo atomowe, które byłoby sprzeczne z zasadą sprawiedliwości wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, podczas, gdy w demokratycznym państwie prawnym organy stosujące prawo zobligowane są do interpretowania przepisów w zgodzie z Konstytucją i w sposób urzeczywistniający przyjęte w niej zasady.

Z drugiej strony, gdyby w ślad za Sądem I instancji przyjąć, że odpowiedzialność na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo atomowe ponosi kierownik jednostki organizacyjnej, która w świetle art. 3 ust. 8 oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo atomowe jest uprawniona do uzyskania zezwolenia, wskazane unormowania w rozpatrywanej sprawie, w której Oddział wykonuje działalność na podstawie zezwolenia udzielonego Spółce, nie pozwoliłyby na ukaranie za zaistniałe naruszenie jakiejkolwiek osoby. Odpowiedzialności nie poniósłby Dyrektor Oddziału, nawet jeśli dopuścił on do utraty lub pozostawienia bez właściwego zabezpieczenia powierzonego mu materiału promieniotwórczego, z tego tylko powodu, że Oddział nie posiada podmiotowości prawnej i w związku z tym nie jest adresatem zezwolenia. Jednocześnie odpowiedzialności nie można byłoby przypisać także Prezesowi Spółki, gdyż - jak wykazano - punkt ciężkości omawianej regulacji kształtującej zasady odpowiedzialności został przeniesiony w kierunku ściśle określonego naruszenia, a nie w kierunku podmiotu, który uzyskał zezwolenie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia nie może zmierzać do interpretacyjnej próżni podważającej sens istnienia obowiązujących przepisów i uniemożliwiającej ich stosowanie. Aby tego uniknąć, w rozpatrywanej sprawie wyraźnie odróżnić należy sytuacje związane z wydaniem zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące uregulowane m.in. w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo atomowe, a także w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego albo przy zgłoszeniu wykonywania tej działalności (Dz. U. z 2002 r. Nr 220, poz. 1851 ze zm.) oraz sytuacji związanych z karą za delikt administracyjny uregulowaną w art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo atomowe.

Jak wspomniano, w rozpatrywanej sprawie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające rozluźnienie związku pomiędzy uprawnieniami do wykonywania działalności związanej z narażeniem, które przyznane zostały Spółce w ramach zezwolenia, a odpowiedzialnością za naruszenie, do którego doszło przy wykonywaniu tych uprawnień w Oddziale. Ze względu na wyraźną odrębność organizacyjną, techniczną, finansową i osobową Oddziału Elektrownia [...], a wynikającą z przekształcenia samodzielnego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii elektrycznej i ciepła, związaną z narażeniem na emitowanie promieniowania jonizującego, w jednostkę funkcjonującą w ramach struktury [A] S.A. uzasadnione jest twierdzenie, że odpowiedzialność za naruszenie określone w art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo atomowe spoczywa nie na Prezesie Spółki [A] tj. kierowniku jednostki organizacyjnej, która uzyskała zezwolenie.

Z tego punktu widzenia prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, o skierowaniu zaskarżonych decyzji do niewłaściwej osoby.

Z uwagi na powyższe NSA stwierdził, iż zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).