Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 553/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ł. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2019 uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. numer [...] z [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania Ł. M. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2019.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne:

Ł. M. pełni służbę w Policji od dnia 6 listopada 2012 r., a z dniem listopada 2015 r. został mianowanym policjantem w służbie stałej. Wraz z rodziną (żona, dzieci) zamieszkuje w lokalu stanowiącym odrębną nieruchomość nr [...] przy ul. [...] w [...].

W dniu 22 stycznia 2020 r. strona złożyła oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2019 rok.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w [...] odmówił Ł. M. przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2019 rok. Organ I instancji nie miał przy tym wątpliwości, że skarżący na dzień 1 stycznia 2019 roku spełniał przesłanki do przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uznał jednak, że skoro wniosek złożony został w styczniu 2020 roku, to prawo do świadczenia za rok 2019 nie powstało z uwagi na konstytutywny charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] strona odwołała się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał w zaskarżonej decyzji, że ustawowe prawo policjanta do lokalu mieszkalnego określone zostało w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej w rozumieniu ust. 4 tegoż artykułu, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Organ odwoławczy powołał następnie treść art. 91, art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, a także § 3 ust. 1 i 2 oraz 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 192 ze zm.).

Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził dalej, że z powołanych uregulowań prawnych wynika, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wszczyna się na wniosek (oświadczenie) strony, a zatem decyzja o przyznaniu przedmiotowego świadczenia pieniężnego może dotyczyć okresu od dnia złożenia wniosku, a nie przed datą jego złożenia (§ 3 rozporządzenia w związku z art. 61 § 1 k.p.a.). Organ rozpatrując taki wniosek, bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, najwcześniej od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Taki równoważnik można przyznać wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej, która ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego wywołuje ona skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), a więc nie wcześniej niż od chwili złożenia odpowiedniego wniosku.

Organ odwoławczy cytując następnie brzmienie przepisu art. 107 ustawy o Policji, wskazał, że przepis ten zawarty jest w rozdziale 9 ustawy o Policji zatytułowanym "Uposażenia i inne świadczenia pieniężne policjantów" i znajduje zastosowanie tylko do świadczeń regulowanych w tym rozdziale. Natomiast do kwestii równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, którego uregulowanie znajduje się w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", art. 107 ustawy o Policji nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze, że równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego nie jest związany z uposażeniem policjanta i innymi świadczeniami tego zakresu, nie ma do niego zastosowania przepis art. 107 ustawy o Policji, a zatem nie można mówić o roszczeniu w sytuacji, gdy policjant składając oświadczenie mieszkaniowe o przyznanie wymienionego równoważnika pieniężnego domaga się jego wypłaty za okres przed złożeniem wniosku (oświadczenia).

Organ II instancji stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Spornym jest natomiast, czy równoważnik może zostać przyznany skarżącemu za okres wsteczny (2019 rok) od dnia złożenia oświadczenia tj. 22 stycznia 2020 r. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], organ I instancji prawidłowo wyjaśnił, iż nie można wszcząć takiego postępowania z urzędu, bez wniosku strony, a wydanie decyzji o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za dany rok ma charakter konstytutywny, co oznacza brak możliwości przyznania tego uprawnienia za okres sprzed złożenia wniosku.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Ł. M. zaskarżył powyższą decyzję organu w całości, zarzucając jej:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w przedmiotowej sprawie organ:

- naruszył przepis prawa materialnego, to jest § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji przez ich błędną wykładnię systemową i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za dany rok nie powstaje, jeśli do końca tego roku nie zostało złożone oświadczenie do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów prowadzi do wniosku, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu jest decyzją potwierdzającą uprawnienie policjanta i konkretyzującą to świadczenie co do wysokości i może być wydana w każdym czasie pełnienia przez policjanta służby przy spełnieniu przesłanek z rozporządzenia;

- naruszył przepisy prawa materialnego, to jest § 1 oraz § 2 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię systemową i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że stanowią one otwarty katalog przesłanek odmowy przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przepisy nie przewidują innych przesłanek odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a szczególnie nie jest taką przesłanką złożenie oświadczenia mieszkaniowego po upływie roku, za który świadczenie ma być przyznane co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji;

2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania artykułu 138 par. 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji w całości i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, a w razie gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie nieważności, z ostrożności procesowej skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz uchylenie aktu pierwszej instancji. Ponadto skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 3 lutego 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r.

Informacja o przekazaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym została przesłana do wiadomości stron zawiadomieniami z 3 lutego 2021 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Ocena ta jest dokonywana zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji - zgodnie z wnioskiem strony zawartym w skardze, uznając, iż w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z działaniem organu bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organy Policji posiadają bowiem ustawowo przyznaną kompetencję do wydawania decyzji w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a ponadto fakt dokonana przez organ odmiennej od skarżącego interpretacji przepisów ustawy o Policji, nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane były dotychczas różne stanowiska w zakresie charakteru decyzji przyznającej funkcjonariuszowi Policji prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego lub remont zajmowanego lokalu.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 192 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Szczegółowe zasady dotyczące tego równoważnika reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania wnioskowanego równoważnika pieniężnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego. Z przepisu tego wynika, że równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi corocznie. Przy czym postępowanie w sprawie przyznania równoważnika wszczynane jest na wniosek, po złożeniu przez funkcjonariusza oświadczenia mieszkaniowego na dany rok, organ nie może zatem przyznać takiego równoważnika działając z urzędu. Przyznanie równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji (§ 9 ust. 1 rozporządzenia).

Zdaniem Sądu, decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego wydawana na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, ma charakter deklaratoryjny - potwierdza jedynie prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Kwestia charakteru (konstytutywnego bądź deklaratoryjnego) decyzji wydawanej na podstawie ww. przepisu była wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Aktualna linia orzecznicza wskazuje jednolicie na deklaratoryjny charakter takiej decyzji, a zatem dla zakresu jej oddziaływania znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw, a nie data wydania decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1294/14; 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1132/16; 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2206/16; 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1217/18; 31 stycznia 2019 r., sygn. akt 2046/18; 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18, 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3285/19 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Uwzględnić należy, że art. 91 ust. 1 ustawy o Policji znajduje się w rozdziale 8, zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Z przyjętych w tym rozdziale rozwiązań wynika, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszom Policji w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 tej ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w pierwszej kolejności powinny być więc zaspokojone poprzez przyznanie lokalu mieszkalnego spełniającego wskazane w przepisach prawa wymogi (odpowiednie położenie lokalu i powierzchnia mieszkalna). W przypadku, gdy ww. uprawnienie nie zostanie zrealizowane, funkcjonariusz może ubiegać się m.in. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy). Jeżeli policjant otrzymuje równoważnik pieniężny za brak przysługującego mu odpowiedniego lokalu mieszkalnego, nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (§ 2 pkt 2 ww. rozporządzenia).

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 91 ust. 1 ustawy pojęciem "przysługuje" oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Dlatego ocenę czy funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie do równoważnika należy przeprowadzić bezpośrednio w oparciu o ten przepis z uwzględnieniem zakresu delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy. Z art. 91 ust. 1 ustawy wynika, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby (tak: NSA w wyroku z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3285/19). Zakres delegacji z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji upoważniał właściwego Ministra do określenia m.in. szczegółowych zasad przyznawania przedmiotowego równoważnika pieniężnego. W związku z tym, nie można z przepisów rozporządzenia wyprowadzać dodatkowych pozaustawowych przesłanek w drodze zabiegów interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1923/07 i z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 210/09, publ. w CBOSA). W wyroku z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3285/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zakres delegacji z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji nie upoważniał właściwego Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 ust. 2 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe i inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika na podstawie przepisów ustawy o Policji.

W judykaturze na kanwie przepisów określających prawo policjantów do równoważników pieniężnych za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy) albo za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 91 ust. 1 ustawy), które zostały podobnie usystematyzowane, przyjmuje się, że uprawnienie do równoważnika ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia przesłanek uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres, w którym spełniał przesłanki do jego przyznania. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1132/16 (publ. w CBOSA), w którym wyjaśniono ponadto, że jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Zgodnie z tą regulacją roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a zatem jej zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Pod tym względem świadczenie to podobne jest do innych dodatków płacowych, które niewątpliwie ulegają przedawnieniu.

Z powyższego wynika, że policjant spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika, posiada roszczenie o jego wypłatę (roszczenie służy urzeczywistnieniu prawa, które obiektywnie istnieje). Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Zgłoszenie roszczenia poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego prowadzi do zaktualizowania istniejącego prawa poprzez wydanie aktu. Wydanie decyzji nie stanowi jednak podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.

Reasumując stwierdzić należy, że nabycie uprawnienia administracyjnego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynika z okoliczności spełnienia przesłanek do uzyskania owego równoważnika, a nie z faktu złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Złożenie tego oświadczenia przerywa natomiast bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do zgłoszonego żądania. Nie można więc podzielić stanowiska organów, że datą graniczną, do której organ decyzyjny może sięgnąć wstecz, jest data złożenia przez uprawnionego policjanta oświadczenia mieszkaniowego oraz, że w przypadku równoważnika nie obowiązują przepisy o przedawnieniu roszczeń. Pogląd ten opiera się na błędnym założeniu. Nie uwzględnia on bowiem faktu, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Powoływany przez organy przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA należy natomiast interpretować w ten sposób, że oświadczenie mieszkaniowe Policjanta warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Analogiczne stanowisko wyraził również WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 631/20 oraz w wyroku z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 367/19 (dostępny jw.), co zostało podzielone przez NSA w wyroku z 24 sierpnia 2020 r. o sygn. I OSK 3285/19.

Z akt administracyjnych sprawy (k. 1 - karta mieszkania funkcjonariusza i k. 2 - oświadczenie mieszkaniowe) wynika, że skarżący - pełniący służbę w Policji od 2012 roku - zgłosił pracodawcy, iż zamieszkuje wraz z żoną i dwoma córkami w lokalu spółdzielczym własnościowym położonym w [...]. Organ I instancji nie miał wątpliwości, że skarżący na dzień 1 stycznia 2019 roku spełniał przesłanki do przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uznał jednak, że skoro wniosek złożony został w styczniu 2020 roku, to prawo do świadczenia za rok 2019 nie powstało z uwagi na konstytutywny charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stanowisko powyższe podzielił w zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki Policji w [...].

W związku z tym, iż orzekające w sprawie organy przyjęły pogląd oparty na błędnym założeniu, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się w drodze decyzji konstytutywnej oraz że datą graniczną, do której organ decyzyjny może sięgnąć wstecz, jest data złożenia przez uprawnionego policjanta oświadczenia mieszkaniowego, jak również nie uwzględniły faktu, iż uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia, Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Z tego względu uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, celem ponownej weryfikacji przez organy prawa skarżącego do przedmiotowego świadczenia z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska co do charakteru decyzji w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd nie orzekł o wnioskowanym przez skarżącego zwrocie kosztów postępowania sądowego, gdyż skarżący nie wykazał poniesienia takich kosztów. Sprawa podlegała ustawowemu zwolnieniu od kosztów sądowych zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a.

R.T.