Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1400/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. G i M. G. od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...]września 2020 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył przedmiotowe postępowanie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] marca 2020 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek A. M.(dalej: "inwestor"), reprezentowanego przez P. Ł., o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym oraz wewnętrzną instalacją gazową na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], gm. [...]. Analizując wniosek organ I instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków w przedłożonym projekcie budowlanym. Następnie 3 sierpnia 2020 r. wyznaczono inwestorowi nowy termin na uzupełnienie tych braków.

Ostatecznie decyzją z [...] września 2020 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K.G. i M.G. jako właściciele działki sąsiadującej z działką inwestycyjną. W uzasadnieniu wyjaśnili, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie uwzględnia dużego tarasu wraz z oknem balkonowym, a ściana planowanego budynku bezpośrednio sąsiadującego z ich działką będzie miała wysokość 7,19 m, co całkowicie pozbawi światła drzewa posadzone wzdłuż ogrodzenia graniczącego z planowaną inwestycją. Dodali, że – wbrew informacji zawartej w projekcie budowlanym – odległość od elewacji nowego budynku do elewacji ich budynku wynosi tylko 6 m, a dach ich budynku wychodzi około 1 m poza obrys elewacji budynku, tym samym skracając odległość do nowo budowanego budynku. Ponadto planowany budynek będzie usytuowany zaledwie 1,5 m od garażu odwołujących się. Odwołujący się zwrócili również uwagę na fakt, że inwestor posiada działkę z drugiej strony ich budynku, na której dom inwestora usytuowany jest w odległości 90 cm od ich ogrodzenia. Jest to samowola budowlana, gdyż garaż został zbudowany bez wymaganych zgód.

Wojewoda [...] w toku postępowania odwoławczego wezwał inwestora (pismo z 24 listopada 2020 r.) do uzupełnienia dokumentacji projektowej poprzez wykazanie zgodności projektowanej inwestycji z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, mając na względzie § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). W odpowiedzi inwestor zwrócił się o przedłużenie terminu określonego w powyższym wezwaniu. Ostatecznie w dniu 19 stycznia 2021 r. do siedziby organu II instancji wpłynęło pismo inwestora stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia 24 listopada 2020 r. Kolejnym wezwaniem z 17 marca 2021 r., zwrócono się do inwestora o uzupełnienie dokumentacji projektowej poprzez przedłożenie czwartego egzemplarza projektu budowlanego, a także o doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W dniu 22 marca 2021 r. z aktami niniejszej sprawy zapoznał się inwestor, przedkładając równocześnie pismo, z którego wynika, że jest w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji. Następnie w dniu 8 kwietnia 2021 r. do siedziby organu odwoławczego wpłynęły 4 egzemplarze poprawionego projektu budowlanego. Z kolei Wojewoda [...] pismem z 13 kwietnia 2021 r., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z prośbą o przeprowadzenie kontroli w celu stwierdzenia, czy na działkach o nr ew. [...] i [...]położonych w obrębie [...], gmina [...], realizowane są roboty budowlane objęte przez inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2020 r. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że inwestor jest w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym. Wykonano konstrukcję budynku, izolacje przeciwwilgociowe i termiczne dachów, elewację bez wprawy tynkarskiej, stolarkę okienną, tynki wewnętrzne, podkłady pod posadzki, instalacje elektryczne i sanitarne bez osprzętów. W dniu kontroli prowadzone były roboty budowlane związane z montażem drzwi zewnętrznych. Pozostały do wykonania roboty wykończeniowe oraz docelowe zagospodarowanie terenu.

Rozpatrując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie Starosty [...] i umorzył postępowanie prowadzone przez ten organ. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że analiza zebranego w toku postępowania odwoławczego materiału dowodowego wykazała prawdopodobieństwo realizacji inwestycji bez uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę. W związku z tym Wojewoda [...] pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z prośbą o przeprowadzenie kontroli w celu stwierdzenia, czy na działkach inwestycyjnych realizowane są roboty budowlane objęte przez inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2020 r. W odpowiedzi organ powiatowy poinformował, że takie roboty są realizowane.

Organ odwoławczy podkreślił w tym miejscu, że rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem tego przepisu. Dopiero bowiem ostateczna decyzja uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, stąd powinna być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych, a nie w ich trakcie, czy też po ich zakończeniu. Jednakże z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, wyraźnie wynika, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, nie wydaje się pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie służy bowiem legalizacji robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z prawem. Tryby legalizacyjne regulują odrębne przepisy i do ich stosowania powołane są co do zasady organy nadzoru budowlanego, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie Wojewoda [...] wyjaśnił, że wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli inwestycja nie została zrealizowana w całości, powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie jej wydania i skutkować powinno umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Na marginesie powyższych rozważań organ odwoławczy wskazał na błędne stwierdzenie przez organ I instancji o ostateczności decyzji z [...] września 2020 r. z dniem [...] października 2020 r. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że odwołanie K. G. i M. G. zostało bowiem wniesione prawidłowo, z zachowaniem ustawowego terminu, co zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. wstrzymuje wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że Starosta [...] nie był zobligowany do nadania skarżonej decyzji klauzuli ostateczności, a inwestor nie był uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych.

Na zakończenie swoich rozważań organ II instancji dodał, że rozpoczęcie robót budowlanych przed momentem, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę staje się ostateczna powoduje niedopuszczalność wydania decyzji merytorycznej. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po stwierdzeniu rozpoczęcia robót budowlanych dotknięta jest sankcją nieważności. W niniejszej sprawie właściwym do jej zbadania na obecnym etapie jest organ nadzoru budowlanego.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.M., domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]września 2020 r. i umarzenie postępowanie organu I instancji mimo, że materiał dowodowy nie dał podstawy do wydania decyzji w oparciu o ten przepis,

- art. 7 , art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnego wniosku nie mającego w nim oparcia, że w omawianej sprawie materiał dowodowy dał podstawę do przyjęcia, że inwestor rozpoczął roboty budowlane z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego,

- art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego rozwinął powyższe zarzuty. Dodał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wziął pod uwagę okoliczności, że na mocy art. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) usunięty został wymóg legitymowania się przy rozpoczęciu robót budowlanych przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę. Aktualnie inwestor ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo skarżący dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę opatrzoną klauzulą ostateczności, mimo że decyzja ta nie miała waloru ostateczności. Opatrzenie decyzji o pozwoleniu na budowę w klauzulę ostateczności było jednak wynikiem błędnego działania organu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2021r.uchylajaca decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2020r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym oraz wewnętrzną instalacją gazową na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], gm. [...] i umarzająca postępowanie przed organem I instancji.

Z niekwestionowanych ustaleń organu II instancji wynika, że inwestor realizował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym przed uostatecznieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2020r.

Kontrola przeprowadzona przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 26 kwietnia 2021r., potwierdziła wykonanie konstrukcji budynku, izolacji przeciwwilgociowej i termicznej dachów, elewacji bez wprawy tynkarskiej, stolarki okiennej, tynków wewnętrznych, podkładów pod posadzki, instalacji elektrycznej i sanitarnej bez osprzętów ( vide protokół kontroli doraźnej oraz dokumentacja fotograficzna).

Zdaniem organu odwoławczego, rozpoczęcie robót budowlanych, pomimo treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. (tj. od dnia wejścia w życie ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), w którym nie znajduje się już wymóg rozpoczęcia robót budowlanych po uzyskaniu waloru "ostatecznej" decyzji o pozwoleniu na budowę, nie oznacza jednak, że w każdym przypadku istnieje możliwość rozpoczęcia robót w dniu wydania decyzji, skoro zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, nie wydaje się pozwolenia na budowę.

Zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust 1 Prawa budowlanego ( Dz.U . z 2020r., poz.1333 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana brzmienia art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegająca na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z treści tego przepisu słowa "ostatecznej" (decyzji o pozwoleniu na budowę) nie oznacza, że roboty budowlane co do zasady mogą być prowadzone w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie ma przymiotu ostateczności.

Zdaniem Sądu wymóg rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wynika z przepisów k.p.a. Z treści art. 130 § 1 k.p.a. wynika, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Z treści tego przepisu nie wynika, by niedopuszczalność wykonywania decyzji przez upływem terminu do wniesienia odwołania odnosiła się jedynie do organów administracji, a nie wywoływała skutku wobec strony. Nie ma w tym przepisie, jak i w innych przepisach k.p.a. zróżnicowania decyzji pod kątem dopuszczalności ich wykonania przed upływem terminu do wniesienia odwołania na decyzje nakładające na stronę obowiązek oraz na decyzje przyznające stronie określone prawo. Przewidzianą w k.p.a. zasadą jest, że wykonaniu podlega decyzja ostateczna. Wykonalność decyzji nieostatecznej jest wyjątkiem od tej zasady i ma miejsce wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności albo w innych przypadkach wynikających z przepisów prawa. Jak wynika z treści art. 130 § 3 k.p.a. przepisów § 1 i 2 tego artykułu nie stosuje się w przypadkach, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108) lub decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Jednocześnie art.130 § 4 k.p.a. stanowi, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2021r. w sprawie II OSK 1325/15 "zmiana brzmienia art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegająca na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z treści tego przepisu słowa "ostatecznej" nastąpiła na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443). Zmiana ta weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. Celem ustawodawcy, który dokonał tej zmiany nie było wprowadzenie generalnej zasady, że inwestor może rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana ta miała na celu jedynie eliminację zbędnego powtórzenia w ustawie Prawo budowlane, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie "ostatecznej" decyzji o pozwoleniu na budowę, który to wymóg i tak wynika z przepisów k.p.a. O tym, że jedynie taki cel ustawodawca chciał osiągnąć poprzez dokonanie ww. zmiany świadczy przebieg prac Komisji Infrastruktury nad projektem ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw".

Ostatecznie brak jest więc podstaw do przyjęcia, iż ustawodawca poprzez eliminację z treści art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane słowa "ostatecznej", odnoszącego się do decyzji o pozwoleniu na budowę, zamierzał osiągnąć cel w postaci wprowadzenia zasady, że inwestor będzie mógł rozpocząć roboty budowlane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie ma przymiotu ostateczności. Celem ustawodawcy było jedynie wyeliminowanie zbędnego powtórzenia w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., że dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż wymóg ten i tak wynika już z przepisów k.p.a.

NSA zwrócił także uwagę na kwestię podstawową dla procesu legislacyjnego jaką był pierwotny projekt ustawy zawierający propozycję zmiany ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tą zmianą art. 28 ust. 1 miał otrzymać brzmienie: "1. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 28a–31." Po art. 28 miał zostać dodany art. 28a w brzmieniu: "Art. 28a. W przypadku gdy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.".

W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lutego 2021r., NSA przywołał rządowe uzasadnienie projektu ustawy "Zgodnie z obowiązującym brzmieniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, rozpoczęcie robót budowlanych możliwe jest po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Projektowana nowelizacja wprowadza w art. 28a przepis stanowiący, że w przypadku gdy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – podlegającej wykonaniu. Należy zauważyć, że krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wyznaczony jest na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Określenie strony postępowania związane jest z ustaleniem dla inwestycji obszaru jej oddziaływania. Należy podnieść, że w wielu postępowaniach o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie występują strony inne niż inwestor. Obecnie w takiej sytuacji nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 130 § 4 k.p.a. (decyzja podlega wykonaniu, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron). Zmiana ta pozwoli, w sytuacji gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania, zaś decyzja jest zgodna z jego wnioskiem, na pominięcie okresu oczekiwania, aż stanie się ona ostateczna, co przyspieszy rozpoczęcie inwestycji o około 14 dni. Zakłada się, że w wyżej przedstawionym przypadku rozpoczęcie inwestycji nastąpi co najmniej 14 dni wcześniej niż obecnie."

Skoro proponowany art. 28a miał być wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1, to w pełni uprawniona była wykładnia, że pominięcie w art. 28a słowa "ostatecznej" będzie oznaczało, iż w przypadkach określonych tym przepisem będzie możliwe rozpoczęcie inwestycji na podstawie decyzji nieostatecznej.

Proponowana zmiana ustawy Prawo budowlane polegająca na dodaniu art. 28a nie została dokonana. Tym samym pozostawienie brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zawierającego sformułowanie "ostatecznej" (decyzji o pozwoleniu na budowę) stało się zbędne. Jak to zostało już wcześniej wskazane wymóg rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wynikał już bowiem i tak z przepisów k.p.a.

Z tych względów należało uznać, że Wojewoda [...] wobec stwierdzenia, iż po wydaniu nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę roboty budowlane zostały rozpoczęte, zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wydaje się bowiem dla inwestycji, która ma być dopiero zrealizowana nie zaś dla inwestycji, której realizację już rozpoczęto. W sprawie nie zachodziły przewidziane w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. wyjątki umożliwiające rozpoczęcie realizacji inwestycji na podstawie decyzji nieostatecznej.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii zamieszczenia na decyzji organu I instancji z dnia [...]września 2020r. pieczęci stwierdzającej , że stała się ona ostateczna i prawomocna z dniem [...] października 2020r. należy wyjaśnić , że ostateczność decyzji jest kategorią obiektywną i wynikającą z przebiegu postępowania. Nadanie klauzuli ostateczności decyzji stanowi jedynie czynność materialno-techniczną i nie jest elementem formalnym decyzji administracyjnej, przewidzianym w art. 107 k.p.a. Decyzja staje się ostateczna z mocy prawa z chwilą bądź to upływu terminu do wniesienia odwołania, bądź utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Tymczasem w sprawie niniejszej – jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji organu I instancji, została ona doręczona K. G oraz M. G w dniu 16 września 2020r., co oznacza, że termin do wniesienia odwołania dla tych stron upływał w dniu 30 września 2020r. Odwołanie K. G i M. G. wpłynęło do organu I instancji w dniu 28 września 2020r. , a więc w otwartym terminie do jego wniesienia, czego organ I instancji miał świadomość nadając decyzji klauzulę ostateczności w dniu 2 października 2020r.

Należy więc podkreślić, że umieszczenie na odpisie decyzji wydanej w pierwszej instancji odcisku pieczęci o treści "decyzja jest ostateczna i prawomocna od dnia..." lub umieszczenie adnotacji o tej treści, ma znaczenie czysto informacyjne. Jest to czynność materialno-techniczna, która nie ma charakteru przesądzającego o ostateczności decyzji (vide wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1311/18). Ostateczność decyzji powinna zatem być stwierdzana przez organ administracji publicznej na podstawie całokształtu akt administracyjnych sprawy, a nie tylko na podstawie adnotacji o dacie prawomocności.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 p.p.s.a., skargę oddalił.