Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 985/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6312 Odmowa   wydania       pozwolenia    na       broń
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 410/17 w sprawie ze skargi P. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na broń palną do celów sportowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 410/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi P.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji (MKWP) w [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na broń palną do celów sportowych, w pkt I. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt IV. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Z ustaleń poczynionych przez sąd pierwszej instancji wynika, że wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r., II SAB/Wa 1013/15, WSA w Warszawie oddalił skargę P.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez MKWP w [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na broń palną.

P.W. w swej skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 35 § 1 - 3 i § 5 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wniesienia skargi Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a."), a także art. 7 Konstytucji RP, wnosząc o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji, 3) przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 5-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, 5) orzeczenie przez sąd o istnieniu uprawnienia do posiadania przez skarżącego broni palnej do celów sportowych.

P.W. wskazał, że w dniu 3 kwietnia 2015 r., złożył wniosek o wydanie pozwolenia na posiadanie broni palnej do celów sportowych załączając wymagane dokumenty, w tym orzeczenia: psychologiczne i lekarskie. Postępowanie to nie zostało zakończone do dnia wniesienia skargi, zaś skarżącemu doręczane były kolejne postanowienia organu Policji o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy. W dniu 17 sierpnia 2015 r. skarżący wniósł w trybie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy, które nie zostało uwzględnione przez organ Policji wyższego stopnia.

W ocenie P.W., organ – pomimo zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego oraz informacji niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy – mnożył czynności postępowania dowodowego, działając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania oraz potrzebą działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Skarżący wywodził, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz. U. Nr 79, poz. 898 ze zm., rozp. MZ z 2000), w zakresie, w jakim przyznaje organom Policji uprawnienie do odwoływania się od orzeczeń lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się o uzyskanie pozwolenia na broń, wykracza poza upoważnienie ustawowe.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi. Przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania podano, że w związku z zaistniałymi wątpliwościami co do tego, czy skarżący zdoła poddać się wymogom, jakie przepisy ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r. poz. 576 ze zm., Ubia) nakładają na posiadacza pozwolenia na broń, organ Policji skorzystał z przyznanego mu uprawnienia i złożył odwołania od orzeczeń lekarskiego i psychologicznego potwierdzających możliwość dysponowania przez skarżącego bronią. Wobec naruszenia przez lekarza, do którego wniesione zostało odwołanie (od orzeczenia lekarskiego), wymagania dotyczącego przekazania dokumentacji w terminie 7 dni do Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej (WIML) w [...], postępowanie nie mogło zostać zakończone wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Pismem z dnia 3 grudnia 2015 r. P.W. zwrócił się o zawieszenie prowadzonego postępowania, co spowodowało, że postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r. KWP w [...], działając na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na broń.

Oddalając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez MKWP w [...], WSA w Warszawie w wyroku II SAB/Wa 1013/15 zauważył, że po wniesieniu skargi P.W. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na broń, które uwzględniono. W ocenie tegoż sądu, skoro na wniosek skarżącego zawieszone zostało postępowanie główne (w przedmiocie wydania pozwolenia na broń), to integralnie z nim związane postępowanie w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto organowi nie można było skutecznie postawić zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, bowiem na czas trwania postępowania złożyły się niezbędne i konieczne czynności wynikające z przepisów Ubia (wywiad środowiskowy, badania lekarsko-psychologiczne). Zdaniem tegoż sądu, organ podejmował wymagane prawem działania, których celem było doprowadzenie do ustalenia, czy zaistniały obligatoryjne przesłanki uprawniające do wydania skarżącemu pozwolenia na broń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu. Wyrokowi II SA/Wa 1013/15 skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę,

2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 35 § 1-3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, w której organ administracji prowadził postępowanie przewlekle z naruszeniem wskazanych przepisów, tj. nie załatwił sprawy bez zbędnej zwłoki,

3) art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na przewlekle prowadzenie postępowania w sytuacji, w której organ administracji prowadził postępowanie przewlekle, a przy tym działał bez podstawy prawnej,

4) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, w której organ podejmował w toku sprawy czynności zbędne i nie mające na celu załatwienia sprawy,

5) art. 151 Ppsa w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, w której organ prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej,

6) art. 149 § 1 pkt 1-3, § 1a, § 1b i § 2 Ppsa poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, w której organ administracji prowadził postępowanie przewlekle z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP,

7) art. 106 § 3 Ppsa poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów,

8) art. 134 § 1 Ppsa poprzez wyjście poza granice przedmiotowej sprawy i dokonanie rozstrzygnięcia polegającego na nieuwzględnieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

P.W. wniósł ponadto – w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że granice sprawy są szersze niż zakreślone przez sąd wojewódzki oraz, że stan prawny po nowelizacji Ubia ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, i jej rozstrzygnięcie zależy od uzyskania odpowiedzi od Trybunału Konstytucyjnego na pytanie prawne – o skierowanie, na podstawie art. 193 Konstytucji, pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 15h ust. 2 Ubia z art. 2, art. 30 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis art. 15h ust. 2 ww. Ubia przyznaje właściwemu komendantowi wojewódzkiemu Policji uprawnienie do wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego, stwierdzającego, że osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na broń palną do celów sportowych może dysponować bronią, bez określenia przesłanek, od zaistnienia których uzależnione jest skorzystanie przez właściwego komendanta wojewódzkiego Policji z uprawnienia do wniesienia ww. odwołania.

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2017 r., II OSK 2474/16 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r. i przekazał sprawę temuż sądowi do ponownego rozpoznania, a także zasądził od MKWP w [...] na rzecz skarżącego koszty postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny motywując powołany wyżej wyrok z dnia 18 lipca 2017 r. stwierdził, że skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwioną podstawę, a pisemne motywy wyroku II SAB/Wa 1013/15 nie realizują celów i funkcji przypisanych uzasadnieniu na gruncie art. 141 § 4 Ppsa z tego powodu, że brak było w nich rzeczywistego odniesienia się do przebiegu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na broń palną zainicjowanego wnioskiem skarżącego. Za niezasadne uznano stwierdzenie zamieszczone w kwestionowanym wyroku, że zawieszenie postępowania administracyjnego czyniło wszczęte postępowanie sądowe dotyczące przewlekłości zarzucanej organom Policji bezprzedmiotowym. Po drugie, zamieszczonego w uzasadnieniu w/w wyroku ogólnikowego twierdzenia, że podjętych przez organ Policji koniecznych czynności nie można traktować jako pozornych, zbędnych, czyli przyczyniających się do przedłużenia postępowania, nie można było uznać za odpowiadającego w sposób właściwy na postawiony w skardze zarzut, skoro swój wniosek sąd ten oparł wyłącznie na jednozdaniowym lakonicznym ustaleniu, że "(...) wpływ na przebieg postępowania prowadzonego przez organ miało wniesienie przez skarżącego zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a., niestawienie się skarżącego na badania lekarsko-psychologiczne, konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego".

Zdaniem wyrokującego po raz pierwszy Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie uchylonego przezeń wyroku WSA w Warszawie nie spełniało wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 Ppsa, wykluczając możliwość dokonania jego kontroli instancyjnej. Z tej przyczyny pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej P.W., które nakierowane zostały nie tyle na podważenie prawidłowości formalnej wyroku, ile na wykazanie, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób przewlekły - jako przedwczesne - nie mogły podlegać merytorycznej ocenie.

Postępowanie przed WSA w Warszawie prowadzono ponownie pod sygn. II SAB/Wa 410/17. Skarżący na rozprawie zmodyfikował skargę w ten sposób, że odstąpił od zobowiązania organu do wydania decyzji oraz odstąpił od żądania orzeczenia przez sąd o istnieniu uprawnienia do posiadania broni palnej do celów sportowych.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r. WSA w Warszawie uznał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez MKWP w [...] zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne.

Sąd wojewódzki stwierdził, że nie można było czynić organowi Policji zarzutu, że podejmując próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a następnie składając odwołanie od orzeczeń lekarskiego i psychologicznego działał bez podstawy prawnej (z powodów pozamerytorycznych, czy pozaprawnych), a w konsekwencji, że poprzez sam fakt podjęcia ww. czynności procesowych prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zdaniem tegoż sądu czynności te, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie były zbędne. Przeciwnie, miały one istotne znaczenie dla jednoznacznego, nie budzącego wątpliwości ustalenia czy skarżący, w świetle art. 10 ust. 1 Ubia, może dysponować bronią.

W ocenie sądu a quo uzasadniony był zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ Policji w okresie od lipca do listopada 2015 r. Pomimo wpływu do organu ostatecznego orzeczenia psychologicznego w dniu [...] czerwca 2015 r., organ dopiero w dniu 17 sierpnia 2015 r. skontaktował się z WIML w [...] w celu ustalenia sposobu zakończenia postępowania odwoławczego od orzeczenia lekarskiego. Następnie, pomimo iż powziął wiedzę o tym, że odwołanie nie zostało przekazane przez lekarza do organu odwoławczego, nie upewnił się, czy lekarz rzeczywiście dopełnił tego obowiązku niezwłocznie po przeprowadzonej rozmowie telefonicznej, lecz dopiero w dniu 8 września 2015 r. ponownie skontaktował się z WIML w [...] stwierdzając brak wpływu odwołania. W konsekwencji odwołanie wpłynęło do jednostki orzeczniczej wyższego stopnia dopiero w dniu 9 września 2015 r. Ponadto, dopiero po miesiącu od daty wyznaczenia badań, tj. w dniu 26 listopada 2015 r., organ - na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem WIML w [...] - powziął informację, że skarżący na badanie nie stawił się. Zdaniem WSA w Warszawie świadczy to niewątpliwie o opieszałości organu w załatwieniu sprawy i niedochowaniu należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ Policji, jakkolwiek naganne, nie ma postaci kwalifikowanej. Opieszałość w załatwieniu sprawy wynikała w istocie z wadliwej organizacji pracy organu, nie zaś ze złej woli, czy też z zamierzonego, lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organ z mocy ustawy.

Sąd ten nie stwierdził podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 Ppsa i w tym zakresie skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.W., sporządzając ją osobiście jako radca prawny, który zaskarżył powyższy wyrok w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zaskarżonemu orzeczeniu P.W. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 Ppsa poprzez pominięcie, ewentualnie rozważenie tylko w części przez sąd pierwszej instancji, okoliczności, twierdzeń i argumentów istotnych dla przyjętego rozstrzygnięcia; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odniesienie się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich okoliczności i argumentów istotnych dla przyjętego rozstrzygnięcia skutkowałoby uwzględnieniem skargi w całości oraz uznaniem za trafne wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego,

art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania sądu pierwszej instancji argumentów, które sąd pierwszej instancji uznał za uzasadniające przyjęte

rozstrzygnięcie, jakie stanowisko sąd pierwszej instancji zajął odnośnie do wszystkich

istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i zagadnień prawnych; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odniesienie się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich okoliczności, twierdzeń i argumentów istotnych dla przyjętego rozstrzygnięcia skutkowałoby uwzględnieniem skargi w całości oraz uznaniem za trafne wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego,

art. 153 Ppsa poprzez niezastosowanie się sądu pierwszej instancji do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. nie odniesienie się przez sąd pierwszej instancji do działań organu, które były nie tylko bezprawne, lecz miały także charakter arbitralny i dowolny; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odniesienie się przez sąd pierwszej instancji do kwestii arbitralnego i dowolnego działania organu, skutkowałoby uwzględnieniem skargi w całości oraz uznaniem za trafne wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego,

art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienie zaskarżanego wyroku

bez wskazania przez sąd pierwszej instancji jednoznacznego stanowiska co do stanu

faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i bez jego właściwej oceny, zwłaszcza w sytuacji kiedy stan faktyczny sprawy przyjęty przez organ był kwestionowany przez skarżącego, a skarżący składał – oddalone przez organ – wnioski dowodowe nakierowane na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, sąd pierwszej instancji nie odniósł się do argumentów prezentowanych przez skarżącego, nie wyjaśnił dlaczego nie uznał ich za

prawidłowe, lecz bezkrytycznie przyjął stan faktyczny przyjęty przez organ; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji całego materiału dowodowego sprawy, odniesienie się do argumentów skarżącego kwestionujących przyjęty stan faktyczny, skutkowałoby ustaleniem przez sąd pierwszej instancji prawidłowego stanu faktycznego, a co za tym idzie uwzględnieniem skargi w całości oraz uznaniem za trafne wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego,

5) art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.,

poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności

ustalenie stanu faktycznego na podstawie notatki urzędowej z dnia [...] kwietnia 2015 r. sporządzonej przez asp. J. L., bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który wskazuje na odmienny od przyjętego przez sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, z pominięciem przez ten sąd twierdzeń skarżącego kwestionującego prawdziwość tego co zostało zawarte w ww. notatce, zwłaszcza że skarżący składał – oddalone przez organ – wnioski dowodowe nakierowane na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, w tym wykazanie, że to co zawarte jest w ww. notatce jest nieprawdziwe; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji całego materiału dowodowego sprawy/odniesienie się do argumentów skarżącego kwestionujących przyjęty stan faktyczny, skutkowałoby ustaleniem przez sąd pierwszej instancji prawidłowego stanu faktycznego/ a co za tym idzie uwzględnieniem skargi w całości oraz uznaniem za trafne wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego,

art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenie stanu faktycznego na podstawie notatki urzędowej z [...] kwietnia 2015 r. sporządzonej przez asp. J. L., bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który wskazuje na odmienny od przyjętego przez sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, z pominięciem przez ten sąd twierdzeń skarżącego kwestionującego prawdziwość tego co zostało zawarte w ww. notatce, zwłaszcza że skarżący składał – oddalone przez organ – wnioski dowodowe nakierowane na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, w tym wykazanie, że to co zawarte jest w ww. notatce jest nieprawdziwe; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji całego materiału dowodowego sprawy, odniesienie się do argumentów skarżącego kwestionujących przyjęty stan faktyczny, skutkowałoby ustaleniem przez sąd pierwszej instancji prawidłowego stanu faktycznego, a co za tym idzie uwzględnieniem skargi w całości oraz uznaniem za trafne wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego, a

co ponadto skutkowałoby stwierdzeniem przez sąd pierwszej instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza, w sytuacji gdy organ działał bez podstawy prawnej, a czynności organu miały charakter arbitralny i dowolny,

art. 106 § 3 Ppsa, poprzez jego niezastosowanie, pomimo tego, że skarżący

wnosił o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, którego przeprowadzenie było niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a przeprowadzenie wnioskowanego dowodu nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dopuszczenie i przeprowadzenie wnioskowanego dowodu skutkowałoby ustaleniem odmiennego od przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego,

co skutkowałoby uwzględnieniem skargi w całości oraz uznaniem za trafne wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego,

art. 151 Ppsa w zw. z art. 149 § 2 Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie i

uznanie przez sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu

wnioskowanej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 Ppsa, podczas gdy zachodziły uzasadnione podstawy do uwzględnienia przez ten sąd wniosku skarżącego o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa we wskazanym wyżej przepisie.

II. Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów odnoszących się do przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa skarżący kasacyjnie zarzuca sądowi wojewódzkiemu naruszenie: art. 15 ust. 7 pkt 3 lit. a Ubia, w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 listopada 2015 r., w zw. z art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 7 pkt 3 lit. a Ubia, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, podmiotów, którym przysługuje prawo odwoływania się od orzeczeń lekarskich i psychologicznych, która to błędna wykładnia skutkowała uznaniem przez sąd pierwszej instancji, że wydane na podstawie ww. przepisu art. 15 ust. 7 pkt 3 lit. a Ubia, w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 listopada 2015 r., rozp. MZ z 2000 jest zgodne z Konstytucją RP, a co za tym idzie, że brak jest podstaw, aby sąd pierwszej instancji pominął ww. rozporządzenie na zasadzie art. 178 § 1 Konstytucji RP, a co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia.

P.W. wnosił o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji przyjął bezkrytycznie ustalenia faktyczne organu, w szczególności wynikające z notatki urzędowej z dnia [...] kwietnia 2015 r. sporządzonej przez asp. J. L. Wskazuje, że w aktach sprawy znajdują się także skargi skarżącego na ww. funkcjonariusza, a przede wszystkim wnioski dowodowe o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków.

Ponadto skarżący kasacyjnie jest zdania, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 7 pkt 3 lit. a Ubia, w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 listopada 2015 r., polegającej na niezasadnym przyjęciu, że minister właściwy do spraw zdrowia upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, podmiotów, którym przysługuje prawo odwoływania się od orzeczeń lekarskich i psychologicznych, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu oznacza, że minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków i trybu odwoływania się od orzeczeń lekarskich i psychologicznych, to jest określenia procedury wnoszenia odwołań od orzeczeń lekarskich i psychologicznych, ale już nie podmiotów uprawnionych do ich wnoszenia. Taką wykładnię przedmiotowego przepisu wspiera brak w Ubia, w brzmieniu do dnia 29 listopada 2015 r., przepisu, który wskazywałby, że uprawnienie do wnoszenia odwołań od orzeczeń lekarskich i psychologicznych przysługuje organowi Policji. Powyższe twierdzenie wspiera argumentem, że organ nie ma niezbędnych kompetencji do kwestionowania orzeczeń lekarskich i psychologicznych, a te – jak już wskazano – są wydawane przez lekarzy i psychologów dopuszczonych do orzekania w przedmiotowym zakresie przez organ.

Na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że chciałby, aby wyrok sądu pierwszej instancji został uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, natomiast w kwestii orzeczenia o przewlekłości oczekuje stwierdzenia, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna P.W. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 133 Ppsa, albowiem został on skonstruowany w sposób formalnie wadliwy. Art. 133 Ppsa dzieli się na trzy paragrafy. Przypomnieć raz jeszcze należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest co do reguły związany podstawami kasacyjnymi, a sporządzenie skargi kasacyjnej jest objęte tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, co zapewniać ma niezbędny profesjonalizm sporządzenia tego środka zaskarżenia. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest takie sformułowanie podstaw kasacyjnych, aby nie ulegało wątpliwości, który przepis miał naruszyć sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyręczać strony w prawidłowym konstruowaniu podstaw kasacyjnych.

B. Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś jasno i precyzyjnie sformułowane, umożliwiając poznanie sposobu rozumowania sądu pierwszej instancji. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wbrew stwierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie można – jak to zdaje się czynić skarżący kasacyjnie – stawiać zasadnie zarzutu wewnętrznej rozbieżności uzasadnienia oraz braku możliwości jednoznacznego ustalenia przesłanek, którymi kierował się sąd a quo uwzględniając w oznaczonym tylko zakresie skargę P.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez MKWP w [...] (aktualna nazwa: KWP z/s w [...]). Taki zarzut jest bezpodstawny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest jednoznaczne, motywy czytelne i poddające się kontroli instancyjnej. Ponadto należy wskazać, że podnoszona kwestia prawidłowości ustaleń faktycznych nie może być kwestionowana zarzutem naruszenia przepisu regulującego wymogi stawiane uzasadnieniu wyroku. Innymi słowy – zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Podkreślenia wymaga, że WSA w Warszawie w niniejszej sprawie związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2017 r. w sprawie II OSK 2474/16. Trafnie przeto sąd pierwszej instancji skoncentrował swą uwagę na dwóch zasadniczych problemach prawnych, tj. po pierwsze, kwestii dopuszczalności złożenia odwołania od orzeczeń lekarskiego i psychologicznego przez organ administracji, a w ramach tego zarzutu – zagadnienia dotyczącego tego, czy w sprawie zachodziły faktyczne powody, by orzeczenia te mogły zostać zakwestionowane, a po drugie, do kwestii zgodności z prawem korzystania w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na broń ze szczególnego środka dowodowego jakim jest wywiad środowiskowy.

Dodatkowo wskazać należy, że z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie (czy działanie organu) za zgodne lub niezgodne z prawem. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w poprawny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku. Te okoliczności wskazują, że – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – motywy wyroku sądu pierwszej instancji są zrozumiałe, poddają się kontroli, a sąd nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, który nakazywałby uznanie zarzutu jego naruszenia za usprawiedliwiony.

C. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 153 Ppsa. Przepis ten stanowi, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Warszawie trafnie odczytał zakres związania oceną prawną zawartą w wyroku II OSK 2474/16. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku wskazał, że pisemne motywy wyroku II SAB/Wa 1013/15 nie realizowały celów i funkcji przypisanych uzasadnieniu na gruncie art. 141 § 4 Ppsa z powodu braku w nich rzeczywistego odniesienia się do przebiegu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na broń palną zainicjowanego wnioskiem skarżącego. Z ogólnikowych twierdzeń zawartych w uzasadnieniu tamtego wyroku sądu wojewódzkiego nie sposób było bowiem wnioskować z jakich powodów uznano, że podejmowane przez organ Policji czynności nie miały charakteru pozornych, zbędnych, czyli przyczyniających się do przedłużenia postępowania, a w konsekwencji, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania był nieuzasadniony.

W wyroku II OSK 2474/16 zaznaczono, że sąd pierwszej instancji w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia zobowiązany był odnieść się merytorycznie do dwóch zasadniczych problemów prawnych, tj. po pierwsze do kwestii dopuszczalności złożenia odwołania od orzeczeń lekarskiego i psychologicznego przez organ administracji, a w ramach tego zarzutu – zagadnienia dotyczącego tego, czy w sprawie zachodziły faktyczne powody, by orzeczenia: lekarskie nr [...] i psychologiczne nr [...] mogły zostać zakwestionowane, a po drugie do kwestii zgodności z prawem korzystania w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na broń ze szczególnego środka dowodowego, jakim jest wywiad środowiskowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyżej swym wyroku zauważył, że nawet nie podzielenie wyrażanych przez skarżącego zastrzeżeń interpretacyjnych, bez analizy i oceny okoliczności faktycznych sprawy oraz terminów dokonania podejmowanych przez organ czynności procesowych, nie pozwalało na oddalenie skargi, albowiem przyznanie organom Policji prawa do odwołania się od orzeczeń lekarskich i psychologicznych, jak też do przeprowadzania wywiadów środowiskowych samo w sobie nie decyduje o tym, że kontrolowane postępowanie z udziałem skarżącego nie było dotknięte przewlekłością.

Stosując się do wskazań zawartych w wyroku II OSK 2474/16, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., II SAB/Wa 410/17, w świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego stwierdził, że choć nie można było czynić organowi Policji zarzutu, że podejmując próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a następnie składając odwołanie od orzeczeń lekarskiego i psychologicznego działał bez podstawy prawnej (z powodów pozamerytorycznych, czy pozaprawnych), to jednak niezależnie od powyższego, dalsza analiza procedowania przez organ Policji w niniejszej sprawie prowadziła do wniosku, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Trafnie wywiódł WSA w Warszawie w zaskarżonym obecnie wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ Policji, jakkolwiek naganne, nie miało postaci kwalifikowanej. Opieszałość w załatwieniu sprawy wynikała bowiem w istocie z wadliwej organizacji pracy organu, nie zaś ze złej woli, czy też z zamierzonego, lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organ z mocy ustawy. Te okoliczności wskazują, że WSA w Warszawie nie naruszył cyt. powyżej art. 153 Ppsa.

D. Nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa i art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenie stanu faktycznego na podstawie notatki urzędowej z dnia [...] kwietnia 2015 r. sporządzonej przez asp. J. L., bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który wskazywać ma na odmienny, od przyjętego przez sąd pierwszej instancji, stan faktyczny sprawy.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. Z. Kopacz w: Zarys postępowania dowodowego w sprawach wydawania pozwoleń na broń palną [w:] Kryzys prawa administracyjnego? pod red. D.R. Kijowskiego, P.J. Suwaj, Tom I: Jakość prawa administracyjnego, monografia LEX 2012) "w ustawie o broni i amunicji są zawarte przesłanki zarówno pozytywne (art. 10), jak i negatywne (art. 15) wydania pozwolenia na broń. Przepisy ustawy wyraźnie narzucają organom Policji przesłanki wydania pozwolenia na broń, które mają charakter bezwzględnie wiążący, bez dopuszczenia luzów interpretacyjnych. W myśl art. 10 ust. 1 Ubia, właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli okoliczności, na które powołuje się osoba ubiegająca się o pozwolenie, uzasadniają jego wydanie. Użycie sformułowania "wydaje" wskazuje, że akt administracyjny ma charakter związany. Jednakże organy Policji, rozstrzygając konkretną sprawę, mają prawo zgodnie z art. 80 K.p.a. do swobodnej oceny materiału dowodowego (...). Jest to zatem uprawnienie obywatela o charakterze wyjątkowym, podlegające reglamentacji po uznaniu, że okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają wydanie takiego pozwolenia".

Zgodnie z zawartą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To właśnie w toku tego postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek ustalić stan faktyczny i prawny sprawy indywidualnej, który obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a zatem zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących to postępowanie wyjaśniające spoczywają zatem dwa obowiązki: 1) określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, 2) przeprowadzenie niezbędnych dowodów. W świetle art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności mogą to być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że wyrok sądu pierwszej instancji akceptuje błędne ustalenia faktyczne i ich ocenę dokonaną przez organy Policji w zakresie ustalenia stanu faktycznego na podstawie ww. notatki urzędowej z dnia [...] kwietnia 2015 r., której prawdziwość treści kwestionuje skarżący. Analiza akt sprawy przeczy takiemu twierdzeniu. Z ww. "notatki urzędowej" sporządzonej przez funkcjonariusza Posterunku Policji w [...] wynika bowiem, że reprezentując organ Policji dwukrotnie próbował się kontaktować ze skarżącym proponując terminy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skarżący nie wyrażał zgody na te terminy, twierdząc, że "pracuje w [...], jest osobą zapracowaną i nie ma czasu na żadne terminy i wywiady, a także, że nie stawi się do Posterunku Policji w [...], gdyż nie ma czasu". W związku z tym, w toku wywiadu środowiskowego, sporządzonego wyłącznie na podstawie rejestrów, opinii sąsiadów i własnych spostrzeżeń, nie dokonano ustaleń co do wszystkich kwestii objętych pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych KWP w [...]. Przeprowadzone czynności z udziałem sąsiadów wykazały brak wyrobionego zdania o skarżącym. Jednocześnie zwracano uwagę na potrzebę wnikliwego rozpatrzenia sprawy wydania pozwolenia na broń przez organ Policji "ze względu na fakt, że w przyszłości mogą wystąpić problemy ze sprawdzeniem stanu faktycznego posiadania broni, jak i sprawdzeniem sposobu jej przetrzymywania". Zdaniem sądu wojewódzkiego z tych przyczyn nie można było czynić organowi Policji zarzutu, że podejmując próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a następnie składając odwołanie od ww. orzeczeń lekarskiego i psychologicznego działał bez podstawy prawnej (z powodów pozamerytorycznych, czy pozaprawnych), a w konsekwencji, że poprzez sam fakt podjęcia ww. czynności procesowych prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Czynności te, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie były zbędne. Przeciwnie, w ocenie sądu pierwszej instancji miały one istotne znaczenie dla jednoznacznego, nie budzącego wątpliwości ustalenia, czy skarżący, w świetle art. 10 ust. 1 Ubia, może dysponować bronią. Zdaniem Sądu Naczelnego dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena legalności działań organów Policji w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego jest więc zgodna z prawem. Organ administracji ma prawo odmówić uwzględnienia żądania strony dotyczącego dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów na wniosek strony. Wskazać bowiem należy, że organ powinien uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, chyba że dana okoliczność została już stwierdzona innymi dowodami (art. 78 § 1 K.p.a.). Organ Policji nie popełnił w tym wypadku błędu i naruszenia prawa, uznając że przeprowadzenie żądanych przez stronę dowodów zawartych w piśmie skarżącego z dnia 29 maja 2015 r. nie miało znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Z tych wszystkich przyczyn zarzuty naruszenia ww. przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

E. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa, poprzez jego nie zastosowanie, pomimo tego, że skarżący wnosił o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, którego przeprowadzenie – jego zdaniem – było niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a przeprowadzenie wnioskowanego dowodu nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania.

Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle powyższego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. "stanowiska i wyjaśnień skarżącego oraz asp. J. L. złożonych w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o Policji przez Komendanta Powiatowego Policji w [...], na następnie, w wyniku zażalenia złożonego przez skarżącego na odmowę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, przez organ" w sytuacji, gdy powyższe pismo stanowi część akt sprawy, które stanowią podstawę wyrokowania stosownie do art. 133 Ppsa.

Wedle art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa, sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu stosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze trafnie zauważa się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2747/14, LEX nr 2119358). Podzielić należy i ten pogląd prezentowany w orzecznictwie, wedle którego z przepisu art. 106 § 3 Ppsa wynika, iż dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wiosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2017 r., II FSK 3680/14, LEX nr 2253672). Z tych przyczyn uznać należy, że brak przeprowadzenia przez sąd wojewódzki dowodów z dokumentów wytworzonych w związku z zainicjowanym przez skarżącego postępowaniem wyjaśniającym w celu wszczęcia z kolei postępowania dyscyplinarnego wobec oznaczonego funkcjonariusza Policji (asp. J. L.), w realiach kontrolowanej sprawy nie stanowiło naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa. Z motywów skargi kasacyjnej (s. 9) wynikałoby, że skarżący oczekiwał od sądu administracyjnego oceny naruszenia jego dóbr, w związku z czym domagał się wszczęcia postępowania dyscyplinarnego względem funkcjonariusza Policji, to jednak nie miałoby to znaczenia z punktu widzenia przedmiotu wniesionej przez P.W. skargi na przewlekłość postępowania MWKP w [...].

F. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 149 § 2 Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej, o której mowa w powyższym przepisie.

Podkreślenia wymaga, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 Ppsa jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. W judykaturze zasadnie podnosi się, że samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16, LEX nr 2237160).

W tym miejscu należy również podkreślić, że wspomniany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, nie zaś przekazywania ich w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiana spraw – ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.

Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 Ppsa oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny bądź przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu (por. wyroki NSA z dnia: 14 lutego 2017 r., I OSK 1268/16 oraz z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16, CBOSA).

Powyższe wynika bezpośrednio z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja), gdzie instytucja ta wzorowana jest na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1259). Sięgając zatem do dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych powstałego na gruncie przywołanej ostatnio ustawy można stwierdzić, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi dla skarżącego rekompensatę za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2013 r., II OPP 23/13, LEX nr 1348972).

Nadto należy wskazać, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością czy przewlekłością. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 Ppsa możliwość przyznania przez sąd administracyjny sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia stwierdzić należy, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenia postępowania powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno z treści wniosku zawartego w skardze, jak i skargi kasacyjnej bezpośrednio nie wynika, aby skarżący kasacyjnie doznał krzywdy w związku przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji, którą należałoby zrekompensować.

Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem oddalił skargę w zakresie, w którym skarżący domagał się przyznania sumy pieniężnej. Skład obecnie orzekający nie może zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, zgodnie z którą "przyznanie wnioskowanej sumy na szczytny cel (tj. na Klub [...] w [...] na rzecz dzieci i młodzieży uprawiających szachy) byłoby przyczynkiem do refleksji dla organu w przedmiocie skorygowania sposobu jego procedowania, zachowania się funkcjonariuszy policji względem obywateli, czy też początkiem zmiany myślenia (mentalności), że to nie obywatele są dla policji, lecz odwrotnie". Niezależnie od tego, że Sąd co do reguły podziela ten ostatni fragment wywodu strony skarżącej, to trafnie sąd pierwszej instancji uznał, że z powyższej argumentacji nie wynika, aby istniała konieczność rekompensaty dla skarżącego w postaci wnioskowanej sumy pieniężnej. Nie wykazał on bowiem, że przyznanie tej sumy jest uzasadnione dotyczącymi jego osoby względami materialnoprawnymi.

G. Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 15 ust. 7 pkt 3 lit. a Ubia, w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 listopada 2015 r., w zw. z art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 7 pkt 3 lit. a Ubia, polegającą na niezasadnym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – przyjęciu, że minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, podmiotów, którym przysługuje prawo odwoływania się od orzeczeń lekarskich i psychologicznych, która to błędna wykładnia skutkowała uznaniem przez sąd pierwszej instancji, że wydane na podstawie ww. przepisu art. 15 ust. 7 pkt 3 lit. a Ubia, w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 listopada 2015 r., rozp. MZ z 2000 jest zgodne z Konstytucją RP, a co za tym idzie, że brak jest z kolei podstaw, aby sąd pierwszej instancji pominął ww. rozporządzenie na zasadzie art. 178 § 1 Konstytucji RP, a co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Przepis art. 193 Konstytucji RP upoważnia każdy sąd do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego m. in. z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. W postanowieniu o wystąpieniu z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego skład orzekający uzasadnia wątpliwości, co do zgodności aktu niższego rzędu z przepisami aktu wyższego rzędu, a ponadto wskazuje, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie to jest postawione. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że jednym z warunków koniecznych do wystąpienia z takim pytaniem jest powstanie – w ocenie składu orzekającego w danej sprawie – wątpliwości co do konstytucyjności kwestionowanych przepisów czy aktów normatywnych. Wynika z tego, że kwestię wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Nie jest on również w tej kwestii związany żądaniem stron postępowania (por. wyrok NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 533/04, ONSAiwsa 2005, nr 1, poz. 11). Nie musi więc sąd kierować takiego pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy czy akty normatywne są zgodne z Konstytucją. W takiej sytuacji, wystarczy, że sąd da wyraz swemu przekonaniu w uzasadnieniu orzeczenia i wcale nie musi w tej kwestii polemizować ze stanowiskiem strony, ani też wyjaśniać jej, że jej pogląd o niezgodności zastosowanych przepisów czy aktów normatywnych z Konstytucją jest błędny, ponieważ badanie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Natomiast w wykonywaniu sądowej kontroli administracji sędziowie sądów administracyjnych są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.), a więc dokonują jej wedle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Upoważnienie dla podmiotów uprawnionych (organów Policji) do odwoływania się od orzeczeń lekarskich i psychologicznych zawarte było w art. 15 ust. 7 pkt 3 lit. a Ubia w brzmieniu tej ustawy obowiązującym do dnia 29 listopada 2015 r. Przepis ten stanowił, że minister do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia "warunki i tryb odwoływania się od orzeczeń lekarskich i psychologicznych". Trafnie sąd pierwszej instancji zinterpretował, że w sformułowaniu "warunki" zawarte jest upoważnienie do określenia podmiotów, którym przysługuje prawo wniesienia odwołania od ww. orzeczeń. W związku z powyższym należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, który uznał, że brak było podstaw, aby uznać, iż ww. rozporządzenie w omawianym zakresie jest niezgodne z Konstytucją RP, a co za tym idzie, aby rozstrzygając w sprawie na podstawie przepisów ustawy sąd pierwszej instancji pominął ww. rozporządzenie na zasadzie art. 178 § 1 Konstytucji RP. Wypadnie przy tym zauważyć, co zdaje się umykać uwadze strony skarżącej kasacyjnie, że powyższym rozporządzeniem związane były organy Policji, rozpoznające jego wniosek o wydanie pozwolenia na broń, a co ma istotne znaczenie, przy uwzględnieniu, że WSA w Warszawie kwestionowanym wyrokiem uwzględnił – co do zasady – skargę P.W. na przewlekłość MWKP w [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd wojewódzki słusznie stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego powołane wyżej rozp. MZ z 2000 nie wykraczało poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 7 Ubia w zakresie, w jakim w rozporządzeniu tym w § 8 ust. 2 przyznawano organom Policji uprawnienie do odwoływania się od orzeczeń lekarskiego i psychologicznego. W sprawach, w których Naczelny Sąd Administracyjny roztrząsał charakter opinii lekarskich bądź psychologicznych wydawanych w trybie przepisów rozp. MZ z 2000 i zakres związania nimi, nie kwestionowano uprawnień organu Policji do wnoszenia odwołań od tych orzeczeń (por. np. wyroki z dnia 4 lutego 2014 r., II OSK 298/13, LEX nr 1450925, z 11 stycznia 2013 r., II OSK 1663/11, LEX nr 1341568 oraz z 16 października 2012 r., II OSK 1099/11, LEX nr 1234076). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2005 r., OSK 1273/04 (LEX nr 189224 z aprob. glosą Z. Kmieciaka) wskazywano, iż nie zasługiwał na uwzględnienie postawiony w w/w sprawie zarzut dotyczący odmowy przez sąd I instancji dokonania oceny konstytucyjności § 8 pkt 2 rozp. MZ z 2000, podnosząc, że stosownie do art. 188 Konstytucji RP o zgodności ustaw, a także przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją orzeka Trybunał Konstytucyjny. Tak więc wyłącznie do kompetencji tego organu zastrzeżona została możliwość orzekania o niekonstytucyjności ustaw, umów międzynarodowych a także innych przepisów prawa wydawanych przez organy centralne. Z kolei w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., II OSK 1447/07 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazywał, że kwestia obowiązywania rozp. MZ z 2000 nie budzi wątpliwości. W aspekcie dopuszczalności wnoszenia odwołań od w/w orzeczeń lekarskich i psychologicznych przez organ Policji w wyroku tym eksponowano, w świetle ujętej w art. 78 Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności, że stronami postępowania, w którym wydawane są orzeczenia lekarskie i psychologiczne jest nie tylko osoba posiadająca pozwolenie na broń (lub ubiegająca się o takie pozwolenie), ale i właściwy organ Policji.

Dodatkowo wypadnie dostrzec, że aktualnie kwestię uprawnienia organu policji (komendanta wojewódzkiego) do kwestionowania orzeczeń lekarskich i psychologicznych wydawanych w toku ubiegania się o pozwolenie na broń normuje wyraźnie Ubia w art. 15h ust. 2. Zdaniem P.W. okoliczność ta ma wspierać jego wywód odnośnie przekroczenia zakresu delegacji ustawowej, tego przekonania strony nie podziela Sąd w tym składzie.

H. Z powyższych względów i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalono ją na podstawie art. 184 Ppsa.