Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 750/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] marca 1977 r. znak [...], wydaną przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich w T. zatwierdzono plan realizacyjny ogródków działkowych w G., m.in. na działce nr ewid. [...] oraz [...] należącej uprzednio do J. G.

Z kolei decyzją z dnia [...] sierpnia 1978 r. znak: [...] Naczelnik Gminy G. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonych w G., oznaczonych jako działka nr ewid. [...] o pow. 0,0728 ha oraz działka nr ewid. [...] o pow. 0,1600 ha, stanowiących własność J. G.

S. G. zażądała unieważnienia tej ostatniej decyzji (wywłaszczeniowej), jednakże decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] (utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r., znak: [...]) Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w G. z [...] sierpnia 1978 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1831/17 tutejszy Sąd oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. Tym samym żądanie unieważnienia decyzji wywłaszczeniowej zostało ostatecznie rozpatrzone (negatywnie).

II.

Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. S. G. (dalej również jako Skarżąca), będąca małżonką nieżyjącego już J. G. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1977 r. powołując się na rażące naruszenie prawa.

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] umorzono postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich w T.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania S. G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody umarzającą postępowanie w sprawie.

Jak wyjaśnił, na skutek wywłaszczenia nieruchomości w 1978 roku S. G. nie przysługuje obecnie żaden tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) do nieruchomości o nr ew. [...] i [...] , położonych w G. Z księgi wieczystej Nr [...] wynika, że użytkownikiem wieczystym ww. działek nr ew. [...] i [...] położonych w G. jest Polski Związek Działkowców w W. S. G. jest zaś właścicielką działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], oraz [...] (co potwierdza księga wieczysta Nr [...]). Nadto, analiza internetowej mapy dostępnej na stronie mapy.geoportal.gov.pl wskazuje, że najbliżej położoną w stosunku do spornej inwestycji działką Skarżącej jest ta o nr ew. [...], granicząca z inwestycją. Z porównania mapy oraz planu realizacyjnego stanowiącego załącznik graficzny do ww. decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w T. z dnia [...] marca 1977 r. wynika zaś, że projektowane altany ogrodowe znajdują się w odległości ok. 5 m od granicy działki nr [...].

Jak dalej wskazał GINB, znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja projektowa wskazuje bezsprzecznie, iż sporne przedsięwzięcie nie obejmuje swym zakresem działki nr ew. [...], ani nie przewiduje jakichkolwiek prac na terenie tej działki. Położenie działek Skarżącej względem projektowanego ogrodu działkowego, a także charakter inwestycji wyklucza zatem uznanie, że wprowadza ona ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z nieruchomości należącej do Strony, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Wnioskodawczyni nie wykazała także, aby posiadała interes prawny w kwestionowaniu decyzji zaś zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1572/09, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że posiada legitymację materialno-prawną. Zdaniem GINB także niezrealizowane roszczenia do nieruchomości nie dają podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę.

GINB przywołał również poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego zgodnie z którymi ustalanie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przed [...] lipca 2003 r. winno nastąpić na podstawie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.), a nie art. 28 ust. 2 P.b. Z ostrożności procesowej, nie podzielając tego stanowiska, organ wskazał jednak, że mając na uwadze charakter spornej inwestycji oraz jej usytuowanie, a w szczególności fakt, że wnioskodawczyni nie posiada tytułu prawnego do działek, na których została zaprojektowana, nie posiada ona również przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w T. z dnia [...] marca 1977 r. na podstawie art. 28 k.p.a.

Za bezzasadne w kontekście całości sprawy są zarzuty dotyczące naruszenia art. 11 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja posiada wszystkie wymagane elementy, a tym samym bezpodstawne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Za chybione uznano również zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. GINB wskazał, że dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem i składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa skutkującej uchyleniem decyzji.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że przepisy Kodeksu cywilnego (art. 140), aby mogły stanowić podstawę do uznania Skarżącej za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa do zagospodarowania jej nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem - na tym bowiem polega istota konstrukcji "obszaru oddziaływania obiektu". Przepisy prawa cywilnego same w sobie mogą być źródłem wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym.

Bezzasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 79a k.p.a. We wniosku o stwierdzenie nieważności (str. 5), a także w odwołaniu (str. 4) S. G. wyraźnie wskazała z czego wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia.

IV.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła S. G. kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. przez błędne przyjęcie braku interesu prawnego Skarżącej podczas gdy na dzień wydania decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w T. z dnia [...] marca 1977 r. Skarżącą była współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działek o nr ewidencyjnych: [...] o pow. 0,0728 ha i [...] o pow. 0,1600 ha położonych w G., które ww. decyzja obejmowała swoim zasięgiem oraz została wydana bez wiedzy i zgody właścicieli tej nieruchomości i w konsekwencji naruszenie praw Skarżącej.

W kontekście sformułowanego zarzutu Skarżąca podnosi także merytoryczne zastrzeżenia co do decyzji z 1977 roku.

W skardze sformułowano wniosek o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest - co do zasady - z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97).

Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa.

W postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób, tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy.

W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 P.b. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06; wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 470/08 i z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 904/08).

Jeszcze raz należy zatem podkreślić naczelną zasadę dotyczącą ustalania interesu prawnego, która przejawia się w tym, iż ów interes jest indywidualny, konkretny, ale przede wszystkim aktualny (na daną chwilę) i obiektywnie sprawdzalny.

Skarżąca w toku postępowania konsekwentnie wskazywała, iż źródłem jej interesu prawnego jest przede wszystkim własność, przysługująca jej samej a także jej mężowi, względem działek o nr ewid. [...] i [...] , które zostały objęte decyzją budowlaną z dnia [...] marca 1977 r.

Należy w związku z powyższym wskazać, iż Skarżącej nie przysługuje aktualnie (ani na podstawie dziedziczenia po mężu ani tym bardziej wprost) prawo własności wskazanych nieruchomości. Prawdą niewątpliwie jest to, że nieruchomości te należały uprzednio do męża Skarżącej, czy jak twierdzi Skarżąca również i do niej, niemniej jednak na skutek wywłaszczenia, prawo ich własności zostało odebrane i przeszło na rzecz Skarbu Państwa (zob. KW nr [...]). Co istotne, tryb nadzwyczajny zainicjowany względem decyzji wywłaszczeniowych zakończył się negatywnie dla Skarżącej odmówiono bowiem stwierdzenia nieważności zaś sądowa ocena tego rozstrzygnięcia zakończyła się oddaleniem skargi - zob. przywołany wcześniej wyrok tutejszego Sądu z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1831/17. O ile więc uprzednio, w dacie wydania decyzji, Skarżącej przysługiwało prawo podmiotowe względem tych nieruchomości (niezależnie od tego czy bezpośrednio czy tylko pośrednio - na skutek dziedziczenia po mężu), to w chwili obecnej Strona ta prawem takim się nie legitymuje. Nadto próba podważenia decyzji wywłaszczeniowej zakończyła się prawomocnym oddaleniem skargi, a zatem dokonane wywłaszczenie pozostaje w mocy. Tym samym Skarżąca nie może skutecznie wskazywać, że prawo takowe obecnie posiada i w związku z tym nie może się skutecznie domagać podważenia decyzji budowlanej, obejmującej działki o nr ewid. [...] i [...]. W konsekwencji organy zasadnie uznały, iż wszczęte postępowanie należy umorzyć z przyczyn podmiotowych, bowiem podmiot który wystąpił z żądaniem nie legitymuje się koniecznym w tym przypadku interesem prawnym. Umorzenie postępowania jest w tej sytuacji w pełni zasadne, a organy nie naruszyły art. 7, art. 8, art. 9 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. Ocena istnienia interesu prawnego w żądaniu unieważnienia decyzji musi uwzględniać przesłankę jego aktualność. Nawet więc podmiot, który wcześniej był właścicielem nieruchomości objętej decyzją budowlaną, w przypadku utraty tego prawa, nie może domagać się skutecznie na tej podstawie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak bowiem po jego stronie aktualnego interesu prawnego, który by mu to umożliwiał.

Sąd podziela także rozważania GINB co do braku interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej z 1977 roku z uwagi na prawo własności działki nr ewid. [...], która graniczy z inwestycją. Jak słusznie wskazuje organ, zarówno charakter inwestycji, jej przeznaczenie oraz zrealizowana zabudowa (ogrody działkowe), nie powodują jakiegokolwiek ograniczenia Skarżącej w dysponowaniu swoją nieruchomością tak w aspekcie własnościowym, jak i w prawie do zabudowy. Ta okoliczność w sposób oczywisty nie uzasadnia uznania, że po stronie Skarżącej występuje przesłanka interesu prawnego.

Końcowo należy także przypomnieć, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1572/09, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. (...). W niniejszym postępowaniu Skarżąca nie wykazała, ani nawet nie uprawdopodobniła, że przysługuje jej interes prawny, który mógłby uzasadniać merytoryczne rozpoznanie jej żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich w T. z dnia [...] marca 1977 r. znak [...].

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje kwestia tego, czy interes prawny Skarżącej należało ustalać na podstawie szerszej normy prawnej jaką jest art. 28 k.p.a. (co do decyzji wydanych przed dniem 11 lipca 2003 r.), czy wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. Organ przeprowadził analizę występowania tej przesłanki w kontekście art. 28 k.p.a. i słusznie stwierdził, że Skarżąca nim się nie legitymuje.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) skargę należało oddalić. Z uwagi na charakter kontrolowanych decyzji, które Sad uznaje za zasadne, rozstrzygnięcie