Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 757/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza na rzecz spółki A od Wojewody kwotę 5.600 zł. (pięciu tysięcy sześciuset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia "[...]’., nr "[...]", Prezydent Miasta, działając na podstawie m.in. art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), ustalił lokalizację drogi – ulicy "[...]" w O. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 25 września 2008r. Z dniem tym działki nr "[...]", należące uprzednio do spółki A, stały się z mocy prawa własnością Gminy O.

Pismem z dnia 28 listopada 2008r. prezes wymienionej spółki, powołując się na treść art. 6 ust. 3 i art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 12 ust. 4 cytowanej powyżej ustawy, wystąpił do Urzędu Miasta O. o niezwłoczne wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania powiększonego o 5 % wartości nieruchomości. Zarzucił, iż w świetle obowiązujących przepisów termin do wydania wnioskowanej decyzji minął z dniem 25 października 2008r.

Wobec powyższego Prezydent Miasta wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wnioskowanego odszkodowania i powołał rzeczoznawcę majątkowego, który ustalił wartość wymienionych działek na kwotę 3.028600 zł.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2009r. prezes spółki poinformował organ, że nie będzie zapoznawał się ze sporządzoną wyceną i akceptuje wartość odszkodowania w ustalonej przez rzeczoznawcę wysokości. Ponadto pismem z dnia 8 kwietnia 2009r. prezes spółki oświadczył, iż rezygnuje z wyliczonego przez rzeczoznawcę odszkodowania za ogrodzenie w kwocie 20.500 zł.

Decyzją z dnia "[...]"., nr "[...]", Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta O., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, ustalił na rzecz spółki A odszkodowanie za wywłaszczone działki w kwocie 3.008100 zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 12 ust. 4 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 132 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze. zm.).

W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Podniesiono też, iż spółka wyraziła zgodę na wypłatę odszkodowania w orzeczonej wysokości.

W odwołaniu od tej decyzji prezes spółki wniósł o jej zmianę poprzez powiększenie kwoty należnego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości. Podniósł, iż zgodnie z zapisem art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w stosunku do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, należne odszkodowanie powiększa się o kwotę 5% wartości nieruchomości, jeżeli właściciel wyda ją w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy, to jest w ciągu 30 dni od dnia 10 września 2008r. Wskazał, iż zgodnie z treścią decyzji z dnia 14 sierpnia 2008r. o ustaleniu lokalizacji drogi spółka zobowiązana była wydać nieruchomości dnia 20 września 2008r. Z tego też powodu w dniu 19 września 2008r. spółka zawarła z przyszłym właścicielem – Gminą O. porozumienie regulujące zasady korzystania z wydanej nieruchomości poprzez jej nieodpłatne udostępnienie odwołującej od dnia 25 września 2008r., kiedy to decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. W tej sytuacji bezspornie, zdaniem odwołującej, wysokość odszkodowania winna zostać powiększona o 5% z uwagi na termin wydania nieruchomości.

Pismem z dnia 18 maja 2009r. organ I instancji przekazał odwołanie do rozpatrzenia organowi II instancji. Podał, iż rozpatrując podniesione zarzuty ustalono, iż zawarte porozumienie z dnia 19 września 2008r. nie stanowi o wydaniu nieruchomości nowemu właścicielowi bądź inwestorowi, a jedynie o zmianie podstawy użytkowania nieruchomości. Ponadto do Urzędu Miasta w O. nie wpłynęło żadne pismo potwierdzające chęć protokolarnego wydania przez dewelopera przedmiotowych nieruchomości wraz z przekazaniem kluczy do obiektów na nich posadowionych. Jednocześnie, zgodnie z informacją uzyskaną dnia 15 maja 2009r., Miejski Zarząd Dróg i Mostów nie posiada dokumentacji potwierdzającej sformalizowanie procedury wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie cytowanej ustawy. Organ wskazał, iż z przeprowadzonej w dniu 12 maja 2009r. wizji terenowej i sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że część bram, m.in. do obiektów garażowych, nadal posiada pozakładane plomby i kłódki, do których klucze oraz wszelką dokumentację posiada spółka A. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że nie doszło do wydania przedmiotowych nieruchomości i wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do stanowiska organu I instancji, odwołująca pismem z dnia 29 maja 2009r. zakwestionowała ustalenia przeprowadzonej wizji. Zaprzeczyła, aby posiadała klucze od kłódek i bliżej nieokreśloną dokumentację. Podniosła, że we wrześniu 2008r. spółka postawiła do dyspozycji cały teren wraz z zabudowaniami. Podkreślono, że w dniu 20 sierpnia 2008r. odwołująca została powiadomiona o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Już z tym dniem nastąpiło faktyczne wydanie nieruchomości, gdyż zostały otwarte bramy wjazdowe i do nieruchomości był swobodny dostęp. Do odwołującej nigdy nie dotarły żadne informacje, że właściciel lub zarządca mają utrudniony lub uniemożliwiony dostęp do nieruchomości. Podniesiono, iż "wykonawcze" prawa i obowiązki odwołującej, właściciela i zarządcy w stosunku do przekazanej nieruchomości wynikają z decyzji Nr "[...]" , którą zarządca otrzymał w chwili jej wydania. Zaznaczono, że spółka swoich obowiązków dopełniła, a jeżeli właściciel lub zarządca mieli szczególne oczekiwania lub potrzeby winni to dodatkowo określić. Zauważono też, że ustawodawca nie uszczegółowił procedury wydania nieruchomości i wobec tego należy oprzeć się na powszechnym znaczeniu słowa "wydać". Natomiast jeśli protokólarnego przekazania nieruchomości wymagały wewnętrzne procedury właściciela lub zarządcy nieruchomości to strona winna zostać poproszona o sporządzenie takich dokumentów. Zarzucono, iż treści pisma organu I instancji wynika, iż do dnia złożenia odwołania ani właściciel, ani zarządca w żadnej mierze nie interesowali się wydaną nieruchomością i nie widzieli czy została ona wydana, czy też nie.

Decyzją z dnia "[...]"., znak: "[...]" Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja lokalizacyjna Prezydenta Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]" r. stała się ostateczna w dniu 25.09.2008r. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Oznacza to, że aby otrzymać odszkodowanie powiększone o 5% wartości nieruchomości Przedsiębiorstwo A winno było wydać przedmiotowe nieruchomości w terminie do dnia 25.10.2009r. Ponadto decyzja lokalizacyjna Prezydenta Miasta nakładała na właścicieli termin wydania nieruchomości Miejskiemu Zarządowi Dróg, Mostów i Zieleni na pierwszy dzień przypadający po upływie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu tej decyzji właścicielom nieruchomości. Zaznaczono, że w aktach sprawy brak jest formalnego dowodu oddania nieruchomości do dyspozycji Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni. W ocenie organu takim dowodem nie jest porozumienie z dnia 19.09.2008r. zawarte pomiędzy Gminą O. a spółką A, które reguluje dwie kwestie: przedłużenia możliwości korzystania z działek nr "[...]" przez spółkę A na czas budowy budynków mieszkalnych na działce nr "[...]", nie dłużej niż do dnia 31.12.2010r. (brak wzmianki o działce nr "[...]") oraz kwestię zabytkowego ogrodzenia, za które spółka A nie miało występować o odszkodowanie. Organ zauważył też, że w takcie wizji terenowej w dniu 12.05.2009r. stwierdzono, że część bram m. in. do obiektów garażowych znajdujących się na przedmiotowych nieruchomościach nadal posiada pozakładane plomby i kłódki, do których klucze oraz wszelką dokumentację posiada spółka A. W tej sytuacji, zdaniem organu, brak było podstaw do uznania, że wydanie wszystkich nieruchomości nastąpiło zgodnie z twierdzeniami strony odwołującej się. Z tych też powodów, zdaniem organu II instancji, żądanie zawarte w odwołaniu nie mogło zostać uwzględnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka A wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji Wojewody i zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16. ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (DZ. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 7 ustawy z 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DZ. U. Nr 154, poz. 958), poprzez błędną wykładnię zawartego w nich pojęcia "wydanie nieruchomości". Zauważono, że ustawy te nie zawierają legalnej definicji tego pojęcia. Z tego też powodu skarżąca nie mogła "formalnie wydać" nieruchomości, ponieważ taka procedura nie została przewidziana ustawowo. Odwołując się do znaczenia leksykalnego pojęcia "wydanie" skarżąca uznała, że w przypadku nieruchomości wydanie może polegać także na zachowaniu biernym, polegającym na zaprzestaniu wykonywania praw właścicielskich. Podkreślono, że spółka wydała sporne nieruchomości we władanie Gminie O. w związku z zaprzestaniem wykonywania uprawnień właścicielskich na mocy porozumienia zawartego w dniu 19 września 2008r.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 6-12 kpa, art. 79-81 kpa, art. 89 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 136 kpa oraz art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Strona zauważyła, iż organ II instancji uwzględnił jako dowód oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 12 maja 2009r., mimo że nie umożliwiono stronie uczestniczenia w nich i wypowiedzenia się co do tego dowodu. Zdaniem strony skarżącej dowód przeprowadzony bez wiedzy strony jest dowodem nieobiektywnym, któremu w żaden sposób nie można przyznać waloru wiarygodności. Poza tym skarżąca wskazała na arbitralne stwierdzenia organu, który w uzasadnieniu decyzji podniósł, że klucze oraz dokumentacja do przedmiotowych działek są w posiadaniu odwołującej. Podniesiono, że twierdzenie to jest zupełnie nieuprawnione, gdyż organ nie może mieć wiedzy, czy to faktycznie strona jest w posiadaniu tych rzeczy. Strona zaprzeczyła, aby kłódki zostały założone przez nią i stanowiły jej własność. Ponadto skarżąca nie posiada żadnej dokumentacji na budynki w pasie drogowym. Zauważono, iż być może zabezpieczenia garaży zostały założone przez zarządcę mienia. Okoliczności tej jednak organy nie przeanalizowały. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na dowodach przedstawionych przez organ I instancji. Zbagatelizował natomiast dowody przedstawione przez stronę, nie uzasadniając należycie swojego w tym zakresie stanowiska. Organ nie odniósł się też do zarzutu błędnej wykładni pojęcia "wydanie nieruchomości". Zdaniem strony skarżącej organy orzekające z naruszeniem art. 89 kpa zaniechały przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Pod rozwagę Sądu skarżąca poddała także opieszałość organu I instancji w wydaniu decyzji odszkodowawczej, która zgodnie z art. 12 ust. 4b cytowanej ustawy z dnia 25 lipca 2008r. powinna zostać wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Organ odwoławczy podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze organ stwierdził, że wobec braku ustawowej definicji pojęcia "wydanie nieruchomości" oraz braku sformalizowania tej procedury, w podobnych przypadkach przejęcia nieruchomości pod budowę dróg publicznych pojawia się problem, jak należy to pojęcie rozumieć. Zdaniem organu II instancji samo zaprzestanie wykonywania praw właścicielskich jest niewystarczające, ponieważ wydanie jest związane z przekazaniem rzeczy innemu podmiotowi (według słownika języka polskiego oznacza to m. in. przydzielenie komuś czegoś). Niemniej w aktach sprawy powinien znajdować się dowód tego wydania nieruchomości, np. w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości. Wydanie nieruchomości, do którego zobowiązywała decyzja lokalizacyjna Prezydenta Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]"., powinno w ocenie organu odwoławczego być zarówno formalne, jak i faktyczne. W przedmiotowej sprawie brak jest formalnego dowodu wydania nieruchomości w formie protokolarnej. Ponadto według twierdzeń zarówno organu I instancji, który przeprowadził wizję terenową, jak i Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów nie nastąpiło również faktyczne wydanie nieruchomości, ponieważ część bram m. in. do obiektów garażowych nadal posiada pozakładane plomby i kłódki, mimo upływu ponad 6 miesięcy od nabycia prawa własności nieruchomości przez Gminę O.. Organ II instancji nie uznał za dowód wydania nieruchomości porozumienia z dnia 19.09.2008r. zawartego pomiędzy Gminą O. a spółką A. Porozumienie to dotyczy przedłużenia możliwości nieodpłatnego korzystania z działek nr "[...]" przez spółkę A na czas budowy budynków mieszkalnych na działce nr "[...]", nie dłużej niż do dnia 31.12.2010r. oraz kwestię odszkodowania za zabytkowe ogrodzenie. Na mocy tego porozumienia strona mogła nadal korzystać z przedmiotowych nieruchomości, by móc kontynuować realizację prowadzonej inwestycji, z dniem uprawomocnienia się decyzji lokalizacyjnej (25.09.2008 r.). Porozumienie to jest więc dowodem na to, że strona de facto nigdy nie przestała korzystać z tych nieruchomości. W tej sytuacji organ II instancji ocenił tylko te dowody, które znajdowały się w aktach sprawy oraz na oświadczeniu zarządcy drogi, który twierdzi, że do wydania nieruchomości nie doszło. Zaznaczono ponadto, że w analogicznych sprawach dotyczących ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi krajowe, organ odwoławczy (Minister Infrastruktury) badając zasadność żądania podwyższenia odszkodowania o 5% zwraca się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z zapytaniem, czy wydanie nieruchomości nastąpiło, następnie dając wiarę otrzymanemu oświadczeniu. Reasumując organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność zebrania dodatkowego materiału dowodowego, nie było również konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy wysokość odszkodowania wynika z operatu szacunkowego, odpowiada wartości nieruchomości i nie podlega żadnym negocjacjom.

W piśmie procesowym z dnia 17 września 2009r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo podniósł, iż już w dniu 6 sierpnia 2008r. strony sporządziły notatkę, w której wspólnie ustaliły harmonogram poczynań związanych z lokalizacją dróg publicznych na nieruchomości skarżącej, położonej przy ul. "[...]" w O. Notatka ta zawiera zapisy, z których treści jednoznacznie wynika, iż wydanie nieruchomości nastąpi w uzgodniony uprzednio sposób. Sama decyzja była efektem wspólnych oczekiwań stron. Spisane następnie porozumienie jedynie potwierdza, iż skarżący wydał nieruchomość niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wydanej decyzji lokalizacyjnej. Pełnomocnik zauważył też, iż w świetle art. 9 kpa, o ile wypłata powiększonego odszkodowania miałaby być uzależniona od sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, to udzielenie stosownej i wyczerpującej informacji ciążyło wyłącznie na organie Gminy O. Zaniechanie takiego pouczenia nie może obciążać wyłącznie skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka

na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy

oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ

do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził,

że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Tak też w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako kpa) "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Poza tym zważyć należy, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy musi być kompletny, a jego ocena dokonana zgodnie z wymogami swobodnej oceny dowodów, w myśl art. 80 kpa. Organy administracji mają zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów i twierdzeń. Podkreślić należy, iż swoje stanowisko organy administracji obowiązane są wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie

z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania.

Ponadto wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ.

Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo, jak również wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 897/05, Lex nr 214049, wyrok NSA z dnia 06 września 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2235/99, Lex nr 76091).

W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż w przypadku, gdy organ I instancji podejmie decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego bądź przeprowadzi go w sposób wadliwy w całości lub znacznej części, to organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne, o których stanowi art. 138 § 2 kpa. Organ II instancji nie może bowiem w takiej sytuacji konwalidować popełnionych przez organ I instancji uchybień, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż pomimo zawarcia przez skarżącą spółkę w piśmie z dnia 28 listopada 2008r. wniosku o powiększenie należnego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości z podaniem podstawy prawnej takiego żądania, organ I instancji nie rozważył w ogóle czy powołane przez stronę przepisy mogą mieć w sprawie zastosowanie, a tym samym czy zgłoszone roszczenie jest zasadne. Co więcej organ I instancji w ogóle nie rozważył, czy w sprawie może mieć zastosowanie art. 18 ust. 1 lit. "e" ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194), który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę orzekania. Unormowanie to zobowiązuje właśnie organ orzekający w przedmiocie odszkodowania, do jego powiększenia o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, gdy dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej wyda tę nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 18 ust. 1 e pkt 3). Organ I instancji, jak wynika z uzasadnienia decyzji, zaniechał wyjaśnienia przedmiotowej kwestii, gdyż mylnie przyjął, że skoro skarżąca zaakceptowała ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości, to wyraża zgodę na wypłatę odszkodowania w takiej wysokości. Okoliczność ta jednak nie mogłaby zwolnić organu z rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii, gdyż powołany przepis art. 18 ust. 1 e ma charakter związany. Reasumując organ I instancji nawet nie starał się wyjaśnić czy skarżącej przysługuje powiększone odszkodowanie w związku z niezwłocznym wydaniem nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne, co ewidentnie naruszyło art. 7 i 77 § 1 kpa. Tę nieprawidłowość organ dostrzegł już po wydaniu decyzji i po złożeniu przez spółkę odwołania, wobec podniesionych w nim argumentów. Wtedy to dopiero organ I instancji podjął postępowanie wyjaśniające na okoliczności wydania przedmiotowych nieruchomości, przeprowadzając wizję przejętych działek, zasięgając informacji od Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów oraz weryfikując treść porozumienia, na które powołała się strona. Działanie takie było jednak spóźnione, a nadto pozbawione podstaw prawnych. Organ I instancji nie mógł bowiem na tym etapie uzupełnić postępowania dowodowego. W szczególności uprawnień takich nie daje art. 132 § 1 kpa. Przepis ten pozwala organowi I instancji jedynie uchylić bądź zmienić wydaną decyzję, jeżeli organ uzna, że odwołanie jest uzasadnione w całości. Podstaw takich nie dawał także art. 136 kpa, ponieważ uzupełniające postępowanie wyjaśniające organ I instancji przeprowadził z własnej inicjatywy, przed przekazaniem odwołania organowi II instancji, który nie zlecał przeprowadzenia tego postępowania. Poza tym działanie organu I instancji uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów jeszcze przed wydaniem decyzji, w której organ obowiązany byłby uwzględnić stanowisko strony, ustosunkowując się do zgłoszonych zarzutów i twierdzeń.

Przeprowadzona przez organ I instancji "wizja terenu" pozbawiona jest mocy dowodowej także ze względu na uniemożliwienie stronie uczestniczenia w tej czynności, której organ nie udokumentował ponadto w należyty sposób, stosownie do treści art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 kpa. Wbrew wymogom art. 10 § 1 kpa oraz art. 79 § 1 kpa nie zawiadomiono strony o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu. A przecież strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu oględzin i składać stosowne wyjaśnienia (§ 2 art. 79 kpa).

Wskazanych okoliczności nie dostrzegł organ II instancji, opierając swoje rozstrzygnięcie na tak wadliwie przeprowadzonych dowodach. Nadto przed wydaniem decyzji nie zapoznał skarżącej ze zgromadzonymi dowodami. Ma to o tyle znaczenie w niniejszej sprawie, że organ II instancji z naruszeniem art. 81 kpa uznał opierając się na przeprowadzonej "wizji terenu", że "część bram do obiektów garażowych na przedmiotowych nieruchomościach nadal posiada pozakładane plomby i kłódki, do których klucze oraz wszelką dokumentację posiada spółka A. Skarżąca konsekwentnie tej okoliczności zaprzecza, podnosząc, że wydanie nieruchomości nastąpiło faktycznie jeszcze we wrześniu 2008r. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do stanowiska strony, mimo iż strona zgłosiła swoje zastrzeżenia już w piśmie z dnia 29 maja 2009r. Za dowolne zatem należy uznać stwierdzenie organu, iż nie nastąpiło do tej pory wydanie przedmiotowych nieruchomości.

Zauważyć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, iż zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 kpa jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom

w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006r. sygn. akt II OSK 375/06)

Zasadnym jest także zauważyć, iż organ odwoławczy, mimo że rozpoznał sprawę merytorycznie (mimo istniejących uchybień), nie odniósł się w ogóle do zgłoszonego w piśmie z dnia 29 maja 2009r. zarzutu błędnej wykładni pojęcia "wydanie nieruchomości". Podkreślić należy, iż przepis art. 7 kpa oraz art. 107 § 3 kpa nakładają na organy administracji publicznej obowiązek ustalenia jakie przepisy prawa materialnego mają w sprawie zastosowanie, następnie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ orzekający co do istoty sprawy powinien zatem wypowiedzieć się, jak rozumie przepis, w szczególności gdy jego interpretacja jest sporna. Skoro spełnienie przesłanki "wydania nieruchomości" w określonym w ustawie terminie warunkuje podwyższenie odszkodowania, to obowiązkiem właściwych organów jest dokonanie oceny prawnej w tym zakresie i wyjaśnienie swojego stanowiska w sposób umożliwiający jego weryfikację. Poczynienie w tym zakresie rozważań w odpowiedzi na skargę nie czyni zadość wskazanym wymaganiom.

Wobec stwierdzonych uchybień formalnych Sąd nie mógł się odnieść do kwestii merytorycznych podnoszonych przez stronę, tj. wykładni pojęcia "wydanie nieruchomości" i związanego z tym podwyższenia należnego odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości. Z tych samych względów Sąd nie mógł się odnieść także do innych zarzutów podnoszonych w skardze.

Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając naczelną zasadę prawdy materialnej, która obliguje organy administracji publicznej zarówno do wydania prawidłowej decyzji, zgodnej z obowiązującym prawem, jak i do ochrony interesów prawnych strony, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt "c" ppsa. Zgodnie z art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 2000 zł i koszty zastępstwa prawnego w kwocie 3600 zł, orzeczono na podstawie art. 200 ppsa i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).