Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 513/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 40 pkt 3, art. 43
journal: Dz.U. 2014 poz 635
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 268/15 w sprawie ze skargi A.P. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 3 września 2015 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu na rzecz A.P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 września 2015 r. A.P. reprezentowany przez pełnomocnika procesowego złożył skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W motywach podał, że wnioskiem z dnia 3 września 2015 r., złożonym drogą elektroniczną zażądał od Okręgowej Rady Adwokackiej udostępnienia informacji poprzez:

- podanie imiennego wykazu członków prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu wraz z wysokością diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium w roku 2014.

Skarżący podał, że otrzymał od organu pismo (z dnia 7 września 2015 r.), w którym nastąpiła negacja ze strony organu charakteru publicznego żądanej informacji. Uznał, że negacja ta jest nieuprawniona i oznacza, że ma się do czynienia z bezczynnością podmiotu w należytym załatwieniu złożonego wniosku. Negacja ta w jego ocenie stanowi rażące naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. d) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy o dostępie do informacji publicznej. A.P. wskazał, że dane o profitach majątkowych poszczególnych członków prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu czerpanych z majątku samorządu z racji pełnionej w samorządzie funkcji są informacją publiczną. Stwierdzono, że samorząd zawodowy (samorząd adwokacki) jest podmiotem utworzonym przez Państwo na podstawie ustawy, wykonującym zadania publiczne, obowiązanym konstytucyjnie do udostępniania informacji o swojej działalności, co wynika wprost z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu wniosła o jej oddalenie w całości, obciążenie skarżącego kosztami postępowania oraz wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych skargi stosownie do art. 46 §2 p.p.s.a. poprzez podanie przez pełnomocnika skarżącego adresu jego siedziby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 268/15 zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu do rozpoznania wniosku skarżącego A.P. z dnia 3 września 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu, prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto stwierdził, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu na rzecz skarżącego A.P. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji za kluczowe uznał udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez wnioskodawcę informacja rzeczywiście stanowi informację publiczną, a także, czy ORA należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Odpowiadając na pierwsze pytanie skonstatował, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadziła legalną definicję "informacji publicznej", którą zgodnie z art. 1 ust. 1 jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 – a więc w szczególności o organach samorządów zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) - w tym o ich organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b. lit. d i lit. f u.d.i.p.). Zatem informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących (por.: wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Tymczasem z godnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2015 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej: ustawa o adwokaturze) zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw;3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata;4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich;5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie;6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim. Z kolei w myśl art. 43 ust. 1 ustawy o adwokaturze okręgowa rada adwokacka wybiera ze swego grona jednego lub dwóch wicedziekanów, sekretarza, w razie potrzeby zastępcę sekretarza, a także skarbnika, którzy łącznie z dziekanem stanowią prezydium rady(...). Prezydium przygotowuje posiedzenia rady (ust.2). Nie ulega zatem wątpliwości, że samorząd adwokacki, wbrew argumentacji tego organu, realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 ustawy prawo o adwokaturze, a sposób w jaki te zadania są realizowane nie może być uznany za działanie o charakterze innym niż publiczny. Jest to zgodne z art. 61 ust.1 Konstytucji RP, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. WSA we Wrocławiu przywołał też przepis art. 17 ust.1 Konstytucji RP, który powierza samorządom zawodowym pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Z powyższych regulacji wynika w ocenie Sądu, że pełnienie funkcji członka prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 3 ust.1 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Samorząd zawodowy wykonuje zatem w tym zakresie zadania publiczne także poprzez wyodrębniony na mocy art. 43 ustawy prawo o adwokaturze organ wewnętrzny o charakterze wykonawczym w postaci prezydium, którego członkowie dostają wynagrodzenie za pełnienie obowiązków, wypłacane z majątku samorządu zawodowego.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że żądana informacja co do faktu wysokości diet członków prezydium ORA jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. jako wiedza o majątku samorządu zawodowego. Informacja ta bowiem wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania tego samorządu zawodowego, który w myśl art. 4 ust. 1 pkt. 2 jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne". Wiedza o jego działalności jest zdaniem tego Sądu niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p. Zaznaczył, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy nie tylko ze względu użyteczność dla ogółu, a także z uwagi sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub w ustawie.

W rozpatrywanej sprawie zdaniem WSA we Wrocławiu nie sposób byłoby przyjąć, że informacja o wysokości diet członków prezydium ORA wypłacanych przecież z majątku ORA, dla którego źródłem finansowania są składki poszczególnych członków Rady, ma charakter informacji prywatnej, co wykluczałoby możliwość skutecznego żądania jej udostępnienia i zastosowania do żądania uprawnionego przepisów ustawy. Samorząd adwokacki ma uregulowany sposób pobierania składek samorządowych od swoich członków. Osoba wpisana na listę adwokatów jest obowiązana uiszczać składki samorządowe. Samorząd zgromadził majątek korporacyjny i każdy jego członek jest uprawniony do szeregu świadczeń oraz do korzystania z majątku utworzonego przez poprzednie pokolenia. Nakłada to na organy samorządu obowiązek odpowiedniego gospodarowania i rozporządzania majątkiem z zachowaniem zasad przejrzystości co wynika chociażby z zaliczenia go do szerszej kategorii t.j. majątku publicznego. Adwokatura co do zasady nie korzysta co prawda z form wsparcia publicznego, dotacji, funduszy przekazywanych przez Skarb Państwa, jednak jej majątek w sposób prawny zostaje przeznaczony do użytku publicznego w zakresie pełnego bądź ograniczonego korzystania z uwagi na cele ustawowe nałożone na ten samorząd. W związku z tym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że na tym tle normatywnym, żądane przez wnioskodawcę informacje w postaci imiennego wykazu członków prezydium ORA wraz z podaniem kwot, jakie zostały wypłacona każdemu z nich tytułem diety samorządowej należy uznać za informacje publiczne w powyższym rozumieniu. Stanowią one bowiem w istocie informacje o organach samorządu zawodowego – a dokładniej, o ich organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz o majątku, którym dysponują, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i lit. f) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. - i jako takie mają status informacji publicznej.

Rozważając z kolei podmiotowy aspekt sprawy Sąd zauważył, że w świetle przepisów powoływanej już ustawy o adwokaturze- adwokatura, którą stanowi ogół adwokatów i aplikantów adwokackich (art. 2 pr.adw.), zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego (art. 1 ust. 2 pr.adw.). Natomiast, okręgowa rada adwokacka jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 pr.adw.), a więc w istocie jest organem samorządu zawodowego, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym (art. 44 ust. 1 pr.adw.).Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że ORA jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

W piśmie informacyjnym z dnia 7 września 2015 r. będącym reakcją organu na wniosek skarżącego z dnia 3 września 2014 r. obok szeroko uzasadnionego stanowiska, zasadzającego się na stwierdzeniu, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, zatem nie podlegają regulacjom u.d.i.p. w zakresie ich udostępnienia bądź odmowy lub umorzenia postępowania w drodze decyzji administracyjnej, został sformułowany przez organ zarzut, że żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia informacji publicznej stanowi nadużycie prawa podmiotowego do takiej informacji. Należy stwierdzić, że zarzut taki w kontekście okoliczności przedmiotu skargi, jakim jest bezczynność ORA w zakresie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 września 2015 r., oraz wobec jednoznacznego stanowiska tegoż organu, że informacje objęte zakresem tego wniosku nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy – nie mógł zdaniem Sądu odnieść na tym etapie sprawy zamierzonego skutku. Z całą stanowczością Sąd podkreślił, że w kontrolowanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była tylko kwestia zarzucanej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej a osią sporu był charakter żądanych przez stronę informacji, znajdujący bezpośrednie przełożenie na fakt uznania, że w tej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością podmiotu zobowiązanego, tj. dysponenta wskazanych we wniosku informacji. W konsekwencji za co najmniej przedwczesny i ewidentnie niespójny ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie z dnia 7 września 2015 r. uznał przywołany zarzut. Biorąc bowiem od uwagę ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku, rozważanie podniesionej przez ORA kategorii nadużycia prawa do informacji publicznej może być brane pod uwagę dopiero w przypadku późniejszego uznania przez organ, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją o charakterze przetworzonym.

Wobec powyższego skargę na bezczynność ORA Sąd pierwszej instancji uwzględnił na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. i tym samym zobowiązał organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Jednocześnie wskazał, że okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa. Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, jakkolwiek zasadzająca się na niezaakceptowanym przez Sąd przekonaniu organu, została do skarżącego skierowana w terminie ustawowym, co w ocenie tego Sądu, wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu, zwracając się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenia kosztów postępowania. Postawiła w niej pięć zarzutów.

Po pierwsze, naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji przez przyjęcie, że w świetle tych przepisów "imienne wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium", stanowią informację publiczną.

Po drugie, naruszenie art. 3 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 615) przez przyjęcie przez Sąd, że wykonywanie funkcji członka prezydium okręgowej rady adwokackiej jest zadaniem władzy publicznej.

Po trzecie, naruszenie art. 3 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo o adwokaturze przez wykładnię, że wypłacanie diet członkom prezydium okręgowej rady adwokackiej stanowi gospodarowanie mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Po czwarte, naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji przez niezastosowanie i uznanie, że korzystać z prawa do dostępu do informacji publicznej może osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób, jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego.

Po piąte, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarżący może żądać udostępnienia mu informacji, w trybie udostępnienia informacji publicznej, mimo że oczywiście nie ma obiektywnego interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A.P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. negując zapatrywanie organu, oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie istota podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który ustalając, że w sprawie został spełniony zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdzając bezczynność organu – zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu do załatwienia wniosku A.P. z dnia 3 września 2015 r. w określonym terminie.

Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma kwestia prawidłowości zakwalifikowania przez Sąd pierwszej instancji żądanej informacji – obejmującej "podanie imiennego wykazu członków prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu wraz z wysokością diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium w roku 2014" – jako informacji publicznej.

I tak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w świetle tych przepisów "imienny wykaz prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu wraz z wysokością diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium w roku 2014" stanowią informację publiczną. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni powołanych przepisów zasadnie przyjął, że pełnienie funkcji członka prezydium okręgowej rady adwokackiej nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania samorządu zawodowego (samorządu adwokackiego) wynikającego z art. 3 ust. 1 pr. adw. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Innymi słowy, członkowie prezydium okręgowej rady adwokackiej, poprzez pełnienie funkcji w tym wewnętrznym organie samorządowym (art. 43 pr. adw.), współuczestniczą w realizacji powierzonych samorządowi adwokackiemu zadań, które są niewątpliwie zadaniami o charakterze publicznym, a nie prywatnym.

Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 Konstytucji, samorządy zawodowe sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Z art. 1 ust. 2 pr.adw. wynika, że adwokatura jest zorganizowana na zasadach samorządu zawodowego. Przepis art. 1 ust. 1 pr.adw. stanowi, że adwokatura jest powołana do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. W świetle art. 3 ust. 1 pr.adw. zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: (1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; (2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; (3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; (4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; (5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; (5a) współdziałanie z jednostkami samorządu terytorialnego w zapewnianiu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, o której mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. poz. 1255); (6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.

Stosownie do art. 39 pkt 2 pr.adw. okręgowa rada adwokacka jest organem izby adwokackiej. Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym (art. 44 ust. 1 pr.adw.).

Z kolei prezydium rady jest ciałem wyłanianym wewnątrz okręgowej rady adwokackiej, a tworzą je: dziekan, wszyscy wicedziekani, sekretarz rady oraz jego zastępca (o ile został wybrany), a także skarbnik (art. 43 ust. 1 pr.adw.). Zgodnie z art. 43 ust. 2 pr.adw. prezydium przygotowuje posiedzenia rady. Z powyższego wynika, że, jak trafnie wskazuje się w literaturze przedmiotu, prezydium rady odgrywa rolę pomocniczą wobec rady. Prezydium przygotowuje posiedzenia rady, co znaczy, że opracowuje porządek obrad rady, przygotowuje materiały na posiedzenia rady, w tym projekty uchwał zarówno w sprawach osobowych, jak i innych. Członkowie prezydium w zakresie swoich kompetencji referują sprawy, które są wniesione pod obrady rady (zob. J. Trela [w:] Prawo o adwokaturze. Komentarz, pod red. P. Kruszyńskiego, Warszawa 2016, uw. 3 do art. 43). Zarówno ustawowy skład prezydium rady, jak i zadania przez nie wykonywane, ukazują, że prezydium rady wywiera w praktyce doniosły wpływ na bieżącą działalność okręgowej rady adwokackiej, a w konsekwencji – także właściwej izby adwokackiej.

Odnosząc powyższe uwagi do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), w szczególności o sprawach wymienionych przykładowo w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 – a więc m.in. o organach samorządów zawodowych (pkt 2) – w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku samorządów zawodowych. Jak wyżej wskazano, samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 pr.adw. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, a sposób, w jaki te działania wykonuje, ma charakter publiczny. Stanowisko to jest zbieżne z treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego (por. wyrok NSA z 10.02.2016 r., I OSK 2372/14).

Niewątpliwie informacja żądana przez A.P., jako wiedza o majątku samorządu zawodowego, który realizuje zadania publiczne określone w Konstytucji oraz w przepisach ustawy Prawo o adwokaturze, jest informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Przedmiotowe diety były wypłacane z majątku Izby Adwokackiej we Wrocławiu – stanowiącego wszak majątek publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – dla którego źródłem finansowania są obowiązkowe składki jej członków, ustalane corocznie w oparciu o art. 40 pkt 3 pr.adw. Jednocześnie zauważyć należy, iż informacja ta wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością samorządu zawodowego w ramach zadań publicznych wynikających z powołanych przepisów. Ubocznie wskazać także należy, iż A.P. w swoim wniosku domagał się informacji dotyczących wynagrodzeń ("diet") wypłacanych przez samorząd adwokacki określonym imiennie działaczom samorządowym – członkom prezydium rady – a zatem jest to również informacja o osobach sprawujących funkcje w organach tego samorządu (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.).

Nie mogło przy tym odnieść zamierzonego skutku powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na potrzebę ochrony prywatności członków prezydium rady otrzymujących ww. diety. A to już z tego względu, że ewentualne wystąpienie takiej potrzeby – co, wypada podkreślić, w rozpoznawanej sprawie nie podlegało badaniu – nie pozbawiałoby danych o środkach finansowych wydatkowanych na diety samorządowe charakteru informacji publicznej, a jedynie mogłoby uzasadniać odmowę udostępnienia żądanej, "imiennej" informacji, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Albowiem informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności, nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nie ulega zaś wątpliwości, że ORA takiej decyzji w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek A.P. nie wydała.

Ocenę zasadności kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 3 [ust. 1] pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 pr.adw. i art. 3 [ust. 1] pkt 4 w zw. z art. 3 [ust. 1] pkt 6 pr.adw., przez ich błędną wykładnię – poprzedzić należy wyjaśnieniem, że ustawodawca posługując się w ustawie o dostępie do informacji publicznej określeniem "zadania publiczne", pojęcia tego nie zdefiniował. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd (aprobowany również przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę), że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań.

Zauważyć należy, iż z regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że elementem decydującym o tym, czy określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym organach samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.).

Przechodząc do podanych wyżej zarzutów naruszenia powołanych przepisów, wskazać należy, iż, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie przyjął, że wykonywanie funkcji członka prezydium okręgowej rady adwokackiej jest zadaniem władzy publicznej, ani że wypłacanie diet członkom tego prezydium stanowi gospodarowanie mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Uznał natomiast, że w zakresie określonym w art. 3 ust. 1 pr.adw. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji samorząd zawodowy (adwokacki) wykonuje zadania publiczne także poprzez wyodrębniony na mocy art. 43 pr.adw. organ wewnętrzny o charakterze wykonawczym w postaci prezydium, którego członkowie otrzymują wynagrodzenie za pełnienie obowiązków, wypłacane z majątku samorządu zawodowego. Zatem żądana informacja co do faktu wysokości diet członków prezydium ORA jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. [c] u.d.i.p., jako wiedza o majątku publicznym – majątku samorządu zawodowego.

Należy stwierdzić, że takie wnioskowanie Sądu pierwszej instancji jawi się, w świetle wcześniejszych rozważań zawartych w niniejszym wyroku, jako w pełni uprawnione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także pozostałe zarzuty, dotyczące: naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji przez ich niezastosowanie, wyrażające się w uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że korzystać z prawa dostępu do informacji publicznej może osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób, jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego. Przechodząc do zarzutu zawartego w pkt 2 lit. d skargi kasacyjnej, podać należy, iż prawo dostępu do informacji publicznej stanowi publiczne prawo podmiotowe, któremu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, do których należą m.in. organy samorządu adwokackiego w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne. Granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wyznacza art. 61 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten wskazuje, że ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Ograniczenia dostępu do informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawa do informacji publicznej). Regulacja taka winna być także adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności). Przy czym cel ten musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Niezbędne jest zatem prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, aby przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr.

W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy działanie A.P. polegające na złożeniu wniosku skierowanego do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu, stanowiło nadużycie prawa. Zakaz nadużycia prawa wiąże się bowiem z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego.

Jak wyżej stwierdzono, żądana przez A.P. informacja stanowi informację publiczną, a Okręgowa Rada Adwokacka – co w rozpoznawanej sprawie było poza sporem – jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia. Jednocześnie organ nie wykazał, że wniosek stanowi przejaw działania ze strony A.P., który nie byłby nastawiony na realizację celu czy funkcji ustawy, jak również, że jego realizacja zakłócałaby funkcjonowanie organu. Podjęcie przez wnioskodawcę prawnie dozwolonego działania nie stanowiło w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nadużycia prawa. Kwestie te przekonująco wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, stąd ostatni zarzut skargi kasacyjnej – dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Warto zauważyć, że przedstawiona wykładnia znana jest Okręgowej Radzie Adwokackiej, gdyż jest zbieżna z przedstawioną w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 3415/15, doręczonego Radzie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.